mot · GC02Ju804 · 1989-01-12 00:00:00 — Motion till 1988/89:Ju804 av m. fl. (fp) Rättssäkerheten En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten. I rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall ha sådan fasthet och klarhet att medborgarna kan förutse och förstå konsekvenserna av sina handlingar, att de har förutsättningar att känna till var gränsen går mellan tillåtet och förbjudet och att de klart vet vilka sanktionerna är om lagens bestämmelser överträds. Rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära att myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka och skydda sina intressen. Detta innefattar bl.a. det grundläggande ansvaret för staten att skydda medborgarnas liv och egendom och om dessa blir utsatta för kränkning, i efterhand rikta straff mot den skyldiga. För att garantera detta måste staten ha en effektiv poliskår och domstolsorganisation. Vidare måste lagarna ha sådan konsekvens och fasthet att de fyller såväl en individual som allmänpreventiv funktion. Vi har i andra motioner till detta föreslagit skilda åtgärder för att minska brottsligheten och ge dem som drabbas av brott ett bättre skydd. Rättssäkerheten är alltså inte något för alltid givet. Tvärtom måste rättssäkerheten skyddas och förstärkas. Våra förslag i denna motion syftar till detta. Från sida har vi under en följd av år haft anledning att kritisera socialdemokraterna för att ha presenterat utredningsförslag och propositioner som har inneburit ett åsidosättande av rättssäkerheten. Särskilt gällde denna kritik ett antal av de åtgärder som socialdemokraterna presenterade efter regeringsskiftet under rubriken den ekonomiska brottsligheten. I en nyligen publicerad rapport från (1988:3) skriver docenten i straffrätt : Min slutsats efter den utvärdering som redovisas i denna rapport är emellertid att arbetet med ekonomisk brottslighet kom att bedrivas på ett felaktigt sätt. Det slarvades med fakta när det gällde de företeelser som skulle förebyggas/bekämpas, det framlades illa beredda lagförslag under alltför stor tidspress och man hade en principiellt alltför lättsinnig inställning till rättssäkerhetsfrågornas betydelse. Vad Axberger skriver i sin rapport är i allt väsentligt samstämmigt med den kritik som framförde mot det sätt på vilket regeringen hanterade frågorna kring den ekonomiska brottsligheten. Det är därtill ytterligare motiv för att nu vidtaga sådana förändringar av ett antal lagar att rättssäkerheten därmed bättre kan tillgodoses. Vi återkommer till detta i denna motion. Men en rättsstat kännetecknas inte bara av att lagarna uppfyller kraven på rättssäkerhet, lika viktigt är självfallet hur lagarna tillämpas och hur staten använder sig av de maktmedel den har försett sig med. Även i dessa avseenden har det förekommit ett antal exempel som har inneburit att enskilda människor har blivit utsatta för en behandling som anser oacceptabel i ett rättssamhälle. Detta har förekommit dels i ett antal uppmärksammade mål i samband med misstänkt ekonomisk brottslighet dels i anslutning till utredningen av mordet på statsminister . Axberger skriver i : Men en enstaka händelse som ställer hela det svenska rättsstatstänkandet i blixtbelysning vill jag peka på. Den skildras i justitieombudsmannens granskning av den s.k. 'kurdrazzian. Vid det tillfället kränktes enskildas rättigheter, individers integritet ignorerades, det bröts mot grundläggande regler till skydd för rättssäkerhetsintressen allt på ett ytterst upprörande och dessutom formlöst sätt. Men ingen befanns vid den efterkommande rättsliga granskningen kunna ställas till ansvar. Detta hade varit en omöjlighet i ett samhälle, där man ser det som en fråga av vikt om det land man lever i är en rättsstat eller inte. Företrädare för har vid skilda tillfällen riktat stark kritik mot regeringen för dess inblandning i mordutredningen. Det senaste exemplet på sådan inblandning är uppgifterna att regeringen på tveksamma grunder fattade beslut om telefonavlyssning på en kriminalvårdsanstalt. Några garantier för att företrädare för myndigheterna inte skall missbruka makten och åsidosätta rättssäkerheten finns inte. Med olika medel finns det dock möjligheter att i efterhand ställa enskilda beslutsfattare till ansvar om de i sin myndighetsutövning bryter mot lagarna. Men i sista hand handlar det om omdöme och kompetens hos dem som är satta att övervaka att den offentliga makten utövas under lagarna och vidta korrigerande åtgärder när så inte är fallet. Ytterst ankommer detta ansvar på regering och riksdag. I samband med några av de affärer som har förekommit anser vi att regeringen har brustit i omdöme och ignorerat rättssäkerheten. Detta är självfallet ytterst allvarligt. Om regeringen inte längre känner ansvaret för att skydda alla medborgares rättssäkerhet utgör detta naturligtvis ytterst ett hot mot rättsstaten. ser det som en av sina huvuduppgifter att motverka en sådan utveckling. En utgångspunkt i vårt rättssystem är skyldigheten att känna till gällande rättsregler. I praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon rimlig chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden lagar och författningar. Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock inneburit en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de administrativa. fattar beslut om lagregler av en allmän inriktning och överlämnar till regering och myndigheter att utfärda de egentliga föreskrifterna. Ser man det som angeläget att den enskilde får sin rätt så snabbt och enkelt som möjligt fordras att myndigheterna har klara regler att följa. Konsekvensen blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar blir också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre. Ett lugnare lagstiftningstempo är också eftersträvansvärt för alla, såväl enskilda som myndigheter. Ett område där ramlagar aldrig kan godtagas är straffrätten. Efter en ofullständig och hastig utredning av den s.k. ekokommissionen och en ogenomtänkt proposition beslutade socialistiska majoritet 1986 att införa den nya sanktionen företagsbot i . Lagförslaget hade vid lagrådsgranskningen utsatts för en exempellös kritik, bl.a. för sina oklara och öppna formuleringar och för sin karaktär av ramlagstiftning. motsatte sig förslaget och yrkade avslag på propositionen. I vår kritik förutsåg vi också betydande svårigheter vid tillämpningen av reglerna. Vår kritik kvarstår. Vi vill tillägga att såvitt vi har kunnat utröna måste vår kritik i det tysta delas av åklagare och domstolar eftersom lagen knappast har utnyttjats. Åklagare med större respekt för rättssäkerheten än den socialdemokratiska regeringen har inte velat åberopa en lag som ger utrymme för så skönsmässiga bedömningar. Det finns nu således två skäl för att upphäva bestämmelserna om företagsbot i , och Kommunalskattelagen. Det ena är att lagstiftningen strider mot elementära krav på rättssäkerhet inom straffrätten, det andra är att de som skulle tillämpa lagen tycks dela vår mening eftersom de inte utnyttjar den. Enligt förvaltningslagen skall en myndighets beslut enligt huvudregeln innehålla de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel är naturligtvis främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv myndigheten haft för beslutet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde att avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut och det är av betydelse för handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen resonerat. Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda tjänstemäns språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om. Men däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett myndighetsbeslut som alltid måste grundas på en lagbestämmelse också innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett den beslutande myndigheten. Så är det tyvärr inte alltid . Vi måste acceptera att enskilda inte kan känna till hela lagstiftningen. Men det minsta han eller hon kan begära är då att i det skriftliga beslutet få besked inte bara om motiven i det enskilda fallet utan också om den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Av hävd och senare på grund av författningsbestämmelser har domstolarna alltid i domen angivit tillämpliga lagrum. När vi har motionerat i denna fråga synes riksdagsmajoriteten i sak ha varit ense med oss om att förvaltningsmyndighet bör ha samma skyldigheter som domstolar i detta hänseende. Vi är å vår sida ense med den dåvarande majoriteten om att det är ett så elementärt krav att det inte skulle behöva uttryckas i lagtexten. Vi är däremot inte ense med majoriteten om att det regelmässigt är fallet att lagrum anges. Vi har dessvärre erfarenhet av framför allt kommunala nämnders beslut där sökanden inte upplysts om vilket lagrum nämnden grundat beslutet på. Dessvärre har bland de exemplen också funnits många beslut som varit helt olagliga därför att nämnden bara tyckt till utan att ha någon bestämmelse i lag att stödja sig på. När uppdagar sådana förhållanden är det att inskrida för att garantera rättssäkerheten för den enskilde. Vi vidhåller därför att det är hög tid att i förvaltningslagen införa en bestämmelse om att en myndighets beslut skall innehålla hänvisning till den eller de författningsbestämmelser som avgörandet grundas på. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i förvaltningslagen. fick åklagarna vidgade möjligheter att underlåta att väcka åtal. Utvidgningen innebar bl.a. att åtalsunderlåtelse kan ges när det kan antas att påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom. Åtalsplikten, dvs skyldigheten för åklagare att åtala när något brott uppdagats, innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och en trygghet för åklagarna. Genom att vara ålagda åtalsplikt behöver åklagarna inte försätta sig i situationer där det kan riktas misstanke mot dem för att fatta beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande, t.ex. deras intresse att i vissa situationer minska sin arbetsbörda. För den allmänna laglydnaden är det demoraliserande när samhället genom att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse, till synes inte reagerar mot vissa typer av brott som anses vara bagatellbrott. För att undvika att medborgarna tar lagen i egna händer, exempelvis genom att bilda medborgargarden, krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse av och resurser för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom. bör därför fatta beslut om en återgång till de regler beträffande åtalsunderlåtelse som gällde före och som innebar att åklagarna hade mer begränsade möjligheter att besluta om åtalsunderlåtelse. 1 en rättsstat krävs det inte bara klara lagregler, det krävs också domstolar och förvaltningsmyndigheter som skall tillämpa lagen. Och för att rättsskipningen skall fungera är det viktigt inte bara att vi har tillräckligt antal domare utan också att det är hög kvalitet på de jurister som söker sig till domarbanan och att de trivs med sitt arbete så att de vill förbli domare. Vår domarkår har av ålder gott anseende och har fullgjort sina uppgifter tillfredsställande. Det gäller trots att uppgiften är svår i vårt genomreglerade samhälle, där inte ens jurister alltid kan överblicka och behärska den väldiga av lagar. Domarbanan har också dragit till sig goda krafter. har dock allvarliga orostecken framträtt. Alltför många av de unga juristerna lämnar domstolarna och går över till den enskilda marknaden. Tendensen sprider sig till äldre grupper. Den goda praktiska utbildning som något eller arbete i hovrätt eller kammarrätt ger medför att näringslivet är berett att betala mycket högre löner och ge bättre arbetsvillkor i övrigt än domstolarna kan erbjuda. har vid sin granskning av anslagen till domstolsväsendet uttalat sin oro över arbetsförhållandena vid domstolarna. En utredning som har studerat frågan om domarbanans utformning på har överlämnats till justitieministern. Även om förslagen i denna utredning är steg i rätt riktning ifrågasätter vi om de är tillräckliga för att undanröja problemen. beslöt att vissa närmare angivna ärenden av enkel beskaffenhet efter regeringsbeslut kan få handläggas av icke lagfarna tjänstemän. Vi tror att det är nödvändigt att fortsätta analysera om inte många av de arbetsuppgifter som åligger den dömande personalen kan lyftas bort från deras verksamhet. Vi tänker på t. ex. sådana beslut i rättegången som vittnesersättning liksom enklare typer av mål t.ex. gemensam ansökan om äktenskapsskillnad, som mycket väl borde kunna avgöras av annan personal med specialistutbildning för detta ändamål. fanns i den övriga statsförvaltningen s. k. kanslisttjänster vilkas innehavare inte hade akademisk examen, men genom arbetsgivares försorg fått en kvalificerad utbildning inom främst myndighetens verksamhetsområde. Vi menar att det i det fortsatta arbetet för att underlätta rekryteringen av domare som har aviserats av vore värt att utreda och pröva om inte fler beslut skulle kunna handläggas av personer med kanslitjänster. Detta bör ge regeringen till känna. De allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och speciella domstolar och liknande organ är de offentliga organen för rättskipning i . Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att domstolsorganisationen inte ger den enskilde medborgaren ett intryck av splittring, svåröverskådlighet och inkonsekvens. Därför finns det anledning att överväga att avskaffa vissa specialdomstolar och liknande organ och att införa en sådan ordning att vissa sådana domstolars och organs avgöranden i vanlig ordning kan prövas av hovrätt och högsta domstolen. Hyresnämnds- och bostadsdomstolsuppgifter skulle t.ex. enligt vår mening kunna överföras till allmän domstol. Det är från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt att hyresmarknadens parter finns representerade i de dömande instanserna. Därigenom kan den enskildes förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet urholkas. Från skall vidlyftiga och komplicerade brottmål med ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden av väsentlig betydelse för bedömningen handläggas av vissa tingsrätter, som särskilt utsetts av regeringen. var emot införandet av dessa s.k. Eko-domstolar. vidhåller vår uppfattning, att det är principiellt fel att bekämpa den ekonomiska brottsligheten genom att införa en särskild rättsordning för denna typ av brott. Vi vill också hänvisa till att ytterst få fall förts till Ekodomstolarna sedan de tillkom. Enligt vår mening bör alltså Ekodomstolarnas uppgifter handläggas av de vanliga tingsrätterna, inte av några särskilt utvalda. En översyn för att ytterligare nedbringa antalet specialdomstolar bör göras. Då skall också beaktas intresset av att bevara en bred kunskap och allmän överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inom det ordinära domstolssystemet. I första hand föreslår vi att Bostadsdomstolen och hyresnämnderna avvecklas. Överföringen av deras uppgifter och därmed avvecklingen av dessa bör påbörjas under /90 och vara avslutad senast vid utgången av /91. Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot reglerna. Särskilt av småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra kategorier av skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ofta ett stort mått av kunskaper för att de skall undvika att begå fel mot skattereglerna. Alternativt tvingas de köpa redovisnings- eller deklarationstjänster till betydande kostnader. Det är därför av hänsyn till både rättssäkerheten och effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och uppbördssystem förenklas. De exempel på övergrepp mot rättssäkerheten som är de kanske vanligast förekommande i debatten är hämtade från olika skatte- och uppbördssammanhang. Därvid har existensen och tillämpningen av ett antal lagar kommit i fokus. Dessa är främst betalningssäkringslagen och bevissäkringslagen samt lagen mot skatteflykt (generalklausulen). Vi behandlar dessa i det följande. En förutsättning för ett fungerande skattesystem är att det finns en tillfredsställande kontroll av skatteunderlaget. Det är i alla medborgares intresse att skattemyndigheterna har en hög ambition att motverka skattefusk och förutsättningar att kunna beivra sådant i de fall det förekommer. Mot denna strävan kan ibland komma att stå den enskildes intresse av integritet och rättssäkerhet. Den enskilde har berättigade anspråk på en privat sfär. Medborgarna är också tillförsäkrade ett sådant skydd i grundlagen. Detta slås fast i 2 kap 6§ i regeringsformen, ett stadgande som får betraktas som en av hörnstenarna i vår rättssäkerhet. Från rättssäkerhetssynpunkt är vidare kraven på förutsebarhet och legalitet inom skattekontrollen utomordentligt viktiga att bevaka. Vidare är likabehandlingsprincipen viktig, d v s att alla som bor i behandlas lika vid skattekontrollen. Om endast en allmän befogenhet ges till myndigheterna, vad gäller kontrollen av de skattskyldiga blir dessa beroende av tjänstemännens personliga inställning, med risk för stora skillnader i behandling som följd. Det är därför nödvändigt att myndigheternas möjligheter att företa ingrepp mot enskilda och företag är ordentligt reglerade i lag. Betalningssäkring är en mycket omfattande tvångsåtgärd. Om det skall finnas en lag om betalningssäkring skall den utformas så att den uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet. Den tjänsteman och den domare som handlägger ett betalningssäkringsärende kan vid ett felaktigt beslut ruinera en enskild persons hela ekonomiska och sociala ställning. Betalningssäkring är således ett maktmedel där det måste ställas samma höga krav på precision som då människor döms till fängelse. För att uppnå de höga rättssäkerhetskrav som med nödvändighet måste ställas vid betalningssäkring behövs enligt vår mening, med utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts sedan lagen infördes, följande ändringar i lagen: Belopp som avses att bli betalningssäkrat skall göras sannolikt, vilket otvetydigt bör framgå av lagstiftningen. Åtgärden skall bara gälla vid s.k. sabotagerisk, inte vanlig betalningsoförmåga. Handläggningstiderna måste förkortas. Domsluten måste utförligt motiveras. Då någon felaktigt har utsatts för betalningssäkring skall det allmänna alltid ersätta hela den skada han lidit (strikt skadeståndsansvar) Beloppet skall göras sannolikt Om fordran inte är fastställd måste det först bevisas att sådan föreligger. Här krävs i praktiken vanligtvis att den fiskala sidan gör omständigheten sannolik. Beslut om betalningssäkring får sedan avse det belopp till vilket fordringen med hänsyn till omständigheterna kan antas bli fastställd. I skatteprocessen används vanligen beviskravet sannolikt, varför vi anser att detta krav även skall användas i fråga om det belopp som får betalningssäkras om fordran inte är fastställd. Vi anser därför att detta bör klargöras på ett otvetydigt sätt i lagen. Begränsa åtgärden till att gälla sabotage Enligt nuvarande lydelse och förarbeten gäller lagen både för det fall att det föreligger påtaglig risk att gäldenären inte vill betala och då han förvisso gör allt han kan för att betala men domstolen ändå finner det föreligga påtaglig risk att han inte kommer att förmå att betala. Betalningssäkring kommer således i praktiken att användas innan konkursgrund föreligger, t.ex. i det fall att en skattskyldig har dålig ekonomi men inte är insolvent därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna till betalning. Beslutas om betalningssäkring hos en gäldenär som kämpar för att undvika konkurs lär denna åtgärd säkerligen medföra att han hamnar på obestånd. Betalningssäkring synes i dessa fall bara vara ett sätt att kringgå det ordinära konkursförfarandet och att förse det ällmänna med ett ytterligare instrument utöver det som alla andra borgenärer har att tillgå. Staten kan således genom beslut om betalningssäkring säkerställa sin fordran innan den är förfallen till betalning. Vi anser det följaktligen inte motiverat att staten skall kunna säkerställa sin fordran på detta sätt inför en befarad konkurs, utan är väl tillgodosedd med den allmänna förmånsrätt som finns för skattefordringar. Betalningssäkring skall således enligt vår mening endast omfatta de fall då det s. k. sabotagekravet är uppfyllt. En betalningssäkring innebär att den enskildes hela ekonomiska situation förändras katastrofalt och att han blir misstänkliggjord bland leverantörer, banker och i sin umgängeskrets. Det är därför av största betydelse att han får möjlighet att bemöta anklagelserna och att domstolen avgör målet. Det synes också finnas ett starkt skäl att bevilja muntlig förhandling i denna typ av mål, i synnerhet därför att eventuella missförstånd etc. lättast upp om den skattskyldige och hans biträde får träffa allmänna ombudet inför domstolen. Likaså är det av största vikt att kammarrätten med mycket hög prioritet förtursbehandlar besvären. I dessa mål är stundom som löper av stor betydelse. Vi anser det angeläget att det regleras i lag att både betalningssäkringsmålet och målet om fordran, i förekommande fall, behandlas skyndsamt. Detta kan lämpligen ske genom att betalningssäkringsbeslutet endast gäller för i taget och att målet om fordran skall behandlas med betalningssäkringsmålet. Det skall vid omprövningen ankomma på rätten att tillse att den materiella frågan (t.ex. ett eftertaxeringsmål) snabbehandlas vid påföljd att betalningssäkringen eljest upphävs. På så sätt erhålls fullständig utredning om betalningssäkringsbeloppet på snabbast möjliga sätt, vilket torde främja rättssäkerheten för den enskilde. Bättre motiverade domar/beslut I förvaltningsprocessen skall skälen för beslutet anges, men då så sällan synes ske i mål om betalningssäkring, finner vi det angeläget att det även vidtas åtgärder på denna punkt. Vid kvarstad enligt står käranden strikt skadeståndsansvar för skada som åtgärden medfört om han sedan inte vinner målet angående fordringsanspråket eller om talan återkallas. Vid införandet av betalningssäkringslagen anförde departementschefen att han inte fann några skäl att införa ett längre gående skadeståndsansvar i betalningssäkringssammanhang än vad som eljest gäller vid myndighetsutövning (prop. 1978/79:28, s. 117). Statens skadeståndsansvar förutsätter enligt skadeståndslagen, att skadan vållats genom fel eller försummelse, samt att de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning - den s.k. standardregeln (3 kap 3§ Skadeståndslagen). Staten har således erhållit ett bättre läge vid betalningssäkringsingripanden än vad enskilda borgenärer har vid kvarstadsbeslut. Med hänsyn till de erfarenheter som vunnits under de år lagen nu tillämpats är det ur rättssäkerhetssynpunkt mycket otillfredsställande att staten skall kunna företa ett ingripande av denna art utan att behöva riskera ersättningsskyldighet, med undantag för de fall då myndigheten i hög grad avvikit från skälig standard. Vidare bör framhållas att det inte torde vara förenligt med rättssäkerheten att staten överskrider sina befogenheter och att oskyldiga enskilda personer sedan på egen bekostnad får klara sig ur konkurser m m som måhända har följt av ett felaktigt ingrepp. Enligt nuvarande regler i skadeståndslagen är det, som ovan påpekas, svårt för den enskilde att erhålla ersättning för vållad skada, trots att grund för betalningssäkring inte förelåg.