mot · GD02K234 · 1989-01-01 00:00:00 — Motion till 1989/90:K234 av m.fl. (m) Finansmakten och budgetprocessen Med finansmakten avses rätten att bestämma över statens inkomster och utgifter samt att förfoga över statens tillgångar även på annat sätt än genom utgifter. Finansmakten kan delas upp i två huvudfunktioner, beskattning och budgetreglering. Den sistnämnda funktionen innefattar att bestämma till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och att anvisa anslag till angivna ändamål. Det förfarande som leder fram till beslut om statens inkomster och utgifter kallas budgetprocessen. Kännetecknande för en demokratisk stat är att finansmakten ytterst tillkommer folkrepresentationen, även om förslagsrätt och beredningsresurser till övervägande del är förlagda till exekutivmakten. Genomgående har också parlamenten rätt att granska de styrande organens sätt att genomföra de finanspolitiska besluten. Folkrepresentationens faktiska inflytande i dessa sammanhang varierar emellertid starkt mellan olika länder. Parlamentens moder i har i praktiken små möjligheter att påverka den föga sammanhållna budgetprocessen. Regeringen lägger fram förslag till anslag för , och de antas vanligen utan ändring, eftersom underhuset inte får föreslå höjningar. Underhusets granskning av statens utgiftssida får därmed en mera revisionell inriktning. presenterar finansministern sitt budgetförslag, som med avseende på konkreta åtgärder endast berör inkomstsidan. Budgetåret börjar , d.v.s. innan parlamentet har slutbehandlat förslaget till finanslag, vilket betyder att finansministerns förslag betraktas som i det närmaste definitivt. Den maktdelning som präglar statsskicket i ger kongressen betydligt större inflytande över budgetarbetet. Presidenten lägger fram ett budgetförslag, som i kongressen betraktas närmast som ett diskussionsunderlag. Efter en komplicerad utskottsbehandling i två kamrar framkommer - ofta efter budgetårets start - en kompromissprodukt, som vanligen starkt avviker från de ursprungliga intentionerna. Kongressens avgöranden i budgetfrågor är dock inte slutgiltiga. Presidenten kan vägra att skriva under besluten och på så vis påverka utgiftssidan nedåt. Däremot får han inte spendera mer än vad kongressen godkänt. Den starkt reglerade budgetprocessen i tillerkänner - till skillnad från vad som gäller i - finansministern en stark ställning. Regeringens budgetförslag, som framläggs i början av hösten, är omfattande och detaljerat. Efter en generaldebatt i förbunds- Mot. 1989/om den ekonomiska politiken sker utskottsbehandling dels i fackut- K234 skott, dels i det speciella budgetutskottet, som i utgiftsfrågor fungerar som ett slags överutskott. Granskningen är - åtminstone på vissa områden mycket grundlig men leder i allmänhet endast till smärre förändringar. Ett underutskott knutet till budgetutskottet reviderar hur tidigare beviljade medel har utnyttjats. I , där budgetåret sammanfaller med kalenderåret, presenteras budgetförslaget i samband med öppnande . Det remitteras till finanskommittén, vars första betänkande ligger till grund för finansdebatt och skall vara vägledande för de övriga utskottens arbete. De anslagsbeslut som sedan fattar på basis av de olika fackutskottens betänkanden är endast preliminära i avvaktan på finanskommitténs slutliga ställningstagande till budgetpropositionen. Motioner i budgetfrågor är mindre vanliga, varför tyngdpunkten i det parlamentariska arbetet ligger på utskottsbehandlingen. Även i sammanfaller finansåret med kalenderåret, och i tiden komprimerade budgetarbete sker . Motioner är sällsynta. Finansutvalget har en stark ställning och träder ofta i direktkontakt med regeringen. Förändringar är inte ovanliga, och fastställs budgeten efter en stor kompromiss i mellan regeringen och ett antal partier. Budgetbehandlingen i infaller likaledes med sikte på kalenderårets början. Utskottsprövningen sker i ett statsutskott enligt den modell som gällde i . Eftersom budgetförslaget i allmänhet är framförhandlat mellan partierna i en majoritetsregering, blir det sällan utrymme för större förändringar. Särskild betydelse har regeringsformens föreskrifter om kvalificerad majoritet vid vissa riksdagsbeslut. Bl.a. kan beslut om skatter, som är avsedda att uttas , förklaras vilande till efter nästkommande val på begäran av en tredjedel av ledamöter. Sammanfattningsvis kan konstateras, att den beslutsrätt i budgetfrågor som formellt tilldelas folkrepresentationen ofta i praktiken vilar hos regeringen. I vissa länder förekommer dock ändringar även under budgetprocessens senare led. Motpoler kan de båda och sägas vara. På denna skala intar en mellanställning, dock med dragning åt håll. I inleds budgetarbetet med att utfärdar anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar inför den statsbudget som skall börja gälla . Dessa framställningar inlämnas till berörda departement . Efter beredning i fastställer regeringen budgetpropositionen, som överlämnas till . Därefter följer av allmän motionstid, under vilken ledamöter har tillfälle att presentera motförslag. Utskottsbehandling sker först i finansutskottet, och den leder fram till ett all mänt ställningstagande i samband med finansdebatten. De enskilda utgifts- Mot. förslagen behandlas emellertid i fackutskotten tillsammans med senare till- K234 kommande anslagsförslag i särpropositioner samt i kompletteringspropositionen . Sedan kammaren tagit ställning till utskottens förslag sammanställer finansutskottet på sista dag en statsbudget. Regeringen ställer före genom regleringsbrev medel till myndigheternas förfogande. Ändringar i statsbudgeten kan under löpande budgetår göras genom beslut om tilläggsbudget. Denna uppläggning av budgetprocessen är det konkreta uttrycket för principen att Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av allena (regeringsform, § 57). Den del som avser behandling av budgetförslaget genomgick dock betydande förändringar i och med den utskottsreform som trädde i kraft . vilade huvudansvaret för budgetens inkomstsida på bevillningsutskottet och för utgiftssidan på statsutskottet. I den nya ordningen har skatteutskottet i stort sett övertagit bevillningsutskottets uppgifter. har avlösts av finansutskottet, som har ett övergripande ansvar för budgetbehandlingen, men de övriga utskotten har att pröva anslagsfrågor som hör till deras respektive fackområden. Anslagsbesluten är giltiga i och med att expedierat besluten, vilket sammanhänger med att statsbudgeten i dess helhet inte fastställs formellt av . Regeringen är dock inte skyldig att verkställa beslut om utgifter. Enligt förarbetena till grundlagsreformen skulle fackutskotten svara för uppföljningen av tidigare budgetbeslut. Till den del sådan granskning sker i utförs den dock numera av revisorer. Brister i nuvarande ordning Stigande utgifts- och skattekvot Det sätt på vilket finansmakten utövas i är behäftat med en rad allvarliga svagheter. Det största problemet är naturligtvis det förhållandet att gällande ordning har medgett - eller inte kunnat förhindra - den offentliga verksamhetens snabba expansion . Vårt land intar härvidlag en särställning vid en internationell jämförelse. De offentliga utgifterna har som mest varit uppe i ca två tredjedelar av bruttonationalprodukten. Trots allt tal om ett skattetak vid av de samlade inkomsterna i landet har skattetrycket drivits upp till att jämföra med i genomsnitt för . Resultatet kan avläsas i form av långsam tillväxt, svag produktivitetsförbättring, snabb kostnadsstegring och urholkning av konkurrenskraften, vilket allt medverkat till att halkar efter i välfärdsutvecklingen. Det räcker att jämföra med , som mycket tack vare den konstitutionellt begränsade finansmakten klarat att hålla ett skattetryck kring OECD-genomsnittet. Detta är den kanske främsta orsaken till att landet hämtat in försprång i standardhänseende och är på väg att passera när det gäller bruttonationalprodukt per invånare. Ansvällningen av den offentliga verksamheten har inte till alla delar varit avsiktlig. Det framgår av vidstående tabell, som visar hur såväl statens inkomster och utgifter som budgetsaldot har förändrats från ursprungligt förslag till slutligt utfall. Delvis är detta en följd av att löne- och prisstegringen regelbundet har underskattats, vilket förklaras av en blandning av önsketänkande och försök att påverka arbetsmarknadens parter. Men dessutom kan orsaken spåras i bristen på möjligheter för politikerna att kontrollera budgetutvecklingen. Regeringens förslag till statsbudget i januarigerett intryck avstor exakthet. Det redovisade budgetsaldot anges få just den effekt på den totala efterfrågan som det samhällsekonomiska läget kräver. diskuterar avvägningen, men regeringens ståndpunkt fastställs regelmässigt i anslutning till finansdebatten /mars. Denna ritual framstår som egendomlig inte bara i ljuset av den erfarenhet som säger att det slutliga budgetsaldot aldrig blir vad det var tänkt att vara. En stor utgiftspost är kostnaderna för statsskulden, vilka påverkas av ränte- och valutakursförändringar som man inte ens gör ett försök att förutse. En betydande inkomstpost utgörs av inlevererade överskottsmedel från , vars storlek fastställs först under det löpande budgetåret - i såväl budgetpropositionen som statsbudgeten /89 upptogs den till , men det faktiska beslutet blev . Ett antal planerade förändringar på både inkomst- och utgiftssidan redovisas inte i budgetförslaget men skall i princip dölja sig under beteckningen Tillkommande utgiftsbehov, netto - att denna post är ospecificerad torde till inte ringa del sammanhänga med att träffsäkerheten i fråga om det slutliga utfallet erfarenhetsmässigt är mycket dålig. betänkande med riktlinjer för budgetregleringen och kammarens beslut med anledning därav förväntas vara styrande för utgiftsprövningen i fackutskotten. Denna har emellertid påbörjats , och det förekommer ingen samlad prövning av huruvida utgiftsöverskridanden inom ett visst område uppvägs av nedskärningar på annat håll eller av inkomstförstärkningar. kan på sista dag få sammanställa en statsbudget som kraftigt avviker från vad fastslagit som en bindande norm. Ofta är en bidragande orsak att regeringen, sedan löne- och prisprognoserna visat sig överoptimistiska, driver igenom åtstramande åtgärder med tyngdpunkten på inkomstsidan i form av skattehöjningar men med viss uppgång även på utgiftssidan genom kompenserande bidragshöjningar. Sådana åtgärdspaket kan naturligtvis också introduceras under löpande budgetår. Men även om statsbudgeten ligger fast, blåses normalt såväl inkomst- som utgiftssidan upp successivt. I det förra avseendet beror detta på att inkomst- och konsumtionsökningen blir större än vad man velat räkna med, vilket späder på skatteintäkterna. Vad utgifterna beträffar är en viktig förklaring att budgetposterna till betydande del har karaktären av förslagsanslag, som utan vidare får överskridas. Det kan aldrig bli brist i kassan, eftersom är förpliktat att låna upp erforderliga medel oavsett vad har sagt om behovet av statlig upplåning. Statsbudgetens inkomster - utgifter och saldo 1983/84-1990/91 Förklaringar: Bå = BPl KPl SB = BP 2 KP2 ( ) = = budgetproposition föregående januari = kompletteringsproposition föregående april : statsbudget = budgetproposition under budgetåret = kompletteringsproposition under budgetåret = underskott Den svenska budgetprocessen kännetecknas av att nästan all politisk verksamhet hänför sig till beredningsstadiet fram till dess besluten om inkomster och utgifter är fattade. I och med att budgetåret inleds glöms statsbudgeten bort. Intresset inriktas på nästföljande budgetförslag. Ändå visar erfarenheten att det slutliga budgetutfallet starkt skiljer sig från vad som beslutats ett drygt år tidigare. Särskilt anmärkningsvärt är att så liten uppmärksamhet ägnas åt uppföljningen och utvärderingen av fattade beslut om statens inkomster och utgifter. I andra länders parlament är detta en viktig uppgift för budgetutskott, fackutskott eller särskilda revisionsutskott. I riksdag åvilar uppgiften närmast revisorer, som dock mest ägnar sig åt förvaltningsrevision. Som framgått av det föregående är den svenska budgetprocessen så upplagd att regeringen skall presentera sina förslag till statens inkomster och utgifter för det budgetår som börjar vid nästa halvårsskifte och att oppositionspartierna och ledamöter därefter har på sig att redovisa sina motförslag. Utvecklingen har emellertid alltmer gått därhän att budgetpropositionen fått karaktären av en allmänekonomisk betraktelse. Viktiga utgiftsförslag har sedan successivt framlagts i särpropositioner. Eftersom sådana numera - i den mån de berör budgetanslag - skall föreligga , väljs emellertid ofta utvägen att spara dem till kompletteringspropositionen , vilken därmed alltmera kommit att utgöra det egentliga heltäckande budgetförslaget. Detta gäller åtminstone utgiftssidan. Beträffande inkomstsidan sparas ofta förslagen till nära nästkommande årsskifte - dvs. efter det att en god del av budgetåret har avverkats. Ett belysande exempel är propositionen om ett första led i skatteomläggningen 1990, vilken lades fram med omfattande verkningar för senare hälften av /90. Alldeles bortsett från att avsaknaden av en sammanhållen budgetprövning medför att samma anslagspost kan komma att prövas med olika resultat - vid de senare tillfällena under stark tidspress - skapar denna brist på respekt för regelsystemet svårigheter för framför allt oppositionspartier. Dessa är hänvisade till att redovisa sina budgetalternativ , medan regeringen kan vänta beträffande utgifterna åtminstone och beträffande inkomsterna åtminstone . Oppositionens möjligheter att återkomma efter den allmänna motionstiden är beroende av om regeringen i sina propositioner aktualiserar ändringar beträffande berörda anslag resp. skatter/avgifter. Den som vill finansiera en skattesänkning med en utgiftsminskning måste redovisa den sistnämnda senast för att säkert få förslaget behandlat. Återigen kan skatteomläggning tjäna som ett exempel. Den moderata riksdagsgruppen föreslog under allmänna motionstiden en omfattande delreform 1990, som bl.a. skulle inrymma marginalskattesänkningar i de inkomstlägen där heltidsarbetande befinner sig och som till stor del skulle finansieras genom besparingar på budgetens utgiftssida. Förslagen avslogs men upprepades i anslutning till komplette- Mot. 1989/90 ringspropositionen för att då på nytt avslås. När sedan regeringen lade fram K234 förslag om samma marginalskattelättnader , var möjligheten till finansiering genom besparingar kraftigt beskuren. Snabbt stigande statsutgifter och skatter samt växande budgetunderskott framkallade i många länder en reaktion mot den relativistiska lössläppthet som följde i spåren av den aktiva konjunkturpolitiken och övergången till flytande växelkurser. Krav restes på en återgång till fasta normer. En viktig diskussion handlade om möjligheterna att med olika konstitutionella medel inskränka statsorganens möjligheter att öka de offentliga utgifternas och inkomsternas andelar av samhällsekonomin och att underbalansera budgeten. En tanke som därvid har framförts är att kräva kvalificerad majoritet i folkrepresentationen för beslut om skattehöjningar eller nya utgiftsåtaganden. En annan metod är att ange ett tak för antingen de offentliga utgifterna eller inkomsterna, vilket som regel uttrycks som en procentsats av bruttonationalprodukten. Ytterligare ett krav som kan uppställas är att statsbudgeten skall vara i balans antingen eller sett över en konjunkturcykel. I linje med den sistnämnda tankegången ligger Gramm-Rudman-Hollins-lagen i , som syftar till att binda beslutsfattarna vid en i tiden fastlagd plan för avveckling av budgetunderskottet. En av många svagheter med denna konstruktion har dock visat sig vara att det fastställda målet hänför sig till en prognos och inte till det faktiska utfallet. I har keynesianismen dröjt sig kvar längre än i de flesta andra industriländer. Den aktiva konjunkturpolitiken har tillämpats så att utgifterna har höjts vid avmattning och skatterna vid överhettning, vilket lett fram till att vårt land företer de högsta utgifts- och skattekvoterna bland . Problemet är dock numera inte något underskott i statens finanser utan motsatsen. Vidgas blicken till hela den offentliga sektorn, pågår en kraftig överbeskattning av folket, vilken dessutom enligt regeringspartiets uttalade planer ytterligare skall skärpas. Syftet anges vara att i offentlig regi stärka sparandet, men resultatet blir en successiv socialisering av den svenska ekonomin. Det framstår som rimligt att på konstitutionell väg försöka försvåra en utveckling, som leder till ett sämre funktionssätt för ekonomin och på till ett byte av samhällssystem. De metoder som anvisats i den internationella debatten är emellertid alla förenade med svagheter. Krävs det absolut majoritet för exempelvis beslut i skattefrågor, blir det ju än svårare att få gehör i för den nödvändiga sänkningen av skattetrycket. Det går knappast att finna någon objektiv grund för högsta tillåtna utgifts- och/eller skattekvoter, och det är ingen lösning att förhindra att de stiger från nuvarande nivåer, eftersom strävan måste vara att de skall sänkas. Problemen med ett krav på budgetbalans ligger mer på det tekniska området. Visserligen har tilltron till en finavstämning av den ekonomiska politiken med finanspolitiska medel allmänt övergivits till förmån för en ordning, där penningpolitiken svarar för den kortsiktiga stabiliseringspolitiken, me- Mot. dan finanspolitiken mer inriktas på strukturella mål. Men stora konjunktu- K234 rella balansstörningar bör kunna pareras även med finanspolitiska insatser. Dessutom kvarstår problemet med att en planerad jämvikt i budgeten genom en oförutsedd ekonomisk utveckling kan resultera i över- eller underskott. Bland ytterligare komplikationer kan nämnas att vissa utgifter och inkomster förs eller kan läggas utanför statsbudgeten samt att egentligen även övriga delar av den offentliga sektorn - kommuner, landsting och socialförsäkringssektorn - borde inordnas under balanskravet. Likväl gäller utan tvivel det förhållandet att budgetprocessen i behöver stramas upp. Regleringen av finansmakten i grundlagen är påfallande kortfattad. Åtminstone fanns dock inskrivet ett krav att statsbudgeten skulle vara balanserad. Det finns skäl att återinföra denna föreskrift som en målsättning över tiden. Detta löser visserligen inte problemet med de alltför höga utgifts- och skattekvoterna. Med nuvarande riksdagsmajoritet och regering får man då här dock lita till att allt friare rörelser över gränserna för arbetskraft och kapital genom marknadens försorg kommer att framtvinga en anpassning nedåt för del. budgetarbete bör också göras mer sammanhållet och konsekvent genom att finansutskottet åläggs att föreslå ramar för olika utgiftsområden, vilka efter beslut skall utgöra riktlinjer för fackutskottens fortsatta prövning. Vidare finns det skäl att låta de olika utgiftsbesluten vara preliminära i avvaktan på att finansutskottet vidtar från ekonomisk-politisk synpunkt erforderliga korrigeringar och sedan förelägger kammaren ett slutligt budgetförslag för antagande. En egendomlighet i organisationen av den svenska finansmakten var länge att inte fattade något beslut om hur stor statsupplåningen skulle få vara. Det ålåg som verk att automatiskt låna upp så mycket som behövdes för att täcka statens medelsbehov. I samband med att ombildades till en myndighet under infördes den ordningen att ger regeringen ett uttryckligt bemyndigande att svara för erforderlig upplåning, vilket uppdrag sedan vidarebefordras till . I andra länder, t.ex. , , , , och , beslutar emellertid parlamenten dessutom hur mycket staten får låna upp eller hur stor statsskulden högst får vara. Om dessa gränser behöver överskridas, måste berörd regering återkomma till parlamentet med begäran om nytt bemyndigande, vilket föranleder offentlig debatt och naturligtvis ökar de folkvaldas kontrollmöjligheter. På motsvarande sätt bör årliga bemyndigande enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning vara försett med en beloppsgräns, som inte får överskridas utan nytt riksdagsbeslut. Ett enkelt sätt att skapa förutsättningar för en bättre uppföljning och utvärdering av budgetbesluten från sida är att föreskriva att med budgetpropositionens förslag till nya anslagsposter skall redovisas H inte bara det löpande årets budgetpost utan även det föregående budgetårets Mot. 1989/90 utfall för berört anslag. I övrigt krävs en förstärkning av reviso- K234 rers ställning och resurser i enlighet med vad som föreslås i motion 1989/90:Fi412 av m.fl. (m). I redovisningsrevisionelit avseende bör dessutom ett närmare samarbete etableras mellan revisorer och finansutskottet. Vad avser de i det föregående beskrivna, med tiden allt större avvikelserna från den för budgetbehandlingen i föreskrivna beslutsprocessen kan det naturligtvis sägas, att en regering alltid med stöd av en riksdagsmajoritet kan sätta sig över uppställda ordningsregler. En motåtgärd skulle kunna vara att tillåta en friare motionsrätt i anslutning till särpropositioner och kompletteringsproposition. Emellertid skulle en sådan modell bli mycket tungrodd, och någon egentlig utgiftsprövning skulle egentligen inte komma igång förrän . Rättelse kan därför egentligen inte vinnas på annat sätt än att av regeringen kräver att den verkligen redovisar sina förslag till inkomster och utgifter för nästkommande budgetår på avsett sätt Det bör ankomma på vederbörande utskott att utforma erforderlig författningstext. Med hänvisning till det anförda hemställs 1. att beslutar att målsättningen om en över tiden balanserad budget skall ges grundlagsmässigt uttryck, 2. att beslutar att i anslutning till finansdebatten ramar skall fastställas för utskottens förslag i anslagsfrågor, 3. att beslutar att anslagsbeslut skall vara preliminära i avvaktan på en samlad avvägning i finansutskottet, vilken sedan läggs till grund för kammarens slutliga beslut om statsbudgeten, 4. att med ändring av lagen (1988:1387) om statens upplåning beslutar att bemyndigandet till regeringen skall ange en övre gräns, som inte får överskridas utan nytt riksdagsbeslut, 5. att hos regeringen begär tilläggsdirektiv till budgetpropositionsutredningen angående redovisning av senaste utfall för olika budgetposter, 6. att föreskriver och underlättar ett närmare samarbete mellan revisorer och finansutskottet beträffande redovisningsrevisionen, 7. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om nödvändigheten av att följa uppställda regler för budgetprocessen. () () () ()