mot · GC02A753 · 1989-01-25 00:00:00 — Alltför litet hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. En liten företagares begränsade möjligheter att behärska lagstiftningen i alla dess detaljer bedöms efter samma principer som ett storföretag med tillgång till all tänkbar juridisk expertis. Detta är särskilt allvarligt sedan avdragsrätten för arbetsrättsliga skadestånd vid taxeringen slopades. Genom att avdragsrätten slopades har de mycket höga skadestånd som ofta utkrävs på grund av marginalskatteeffekterna fått orimliga konsekvenser för framför allt de mindre företagen. Det är endast i dessa sammanhang som skadeståndsbelopp i når upp till nivåer som annars är kända från . Det finns anledning analysera konsekvenserna av den arbetsrättsliga lagstiftningen i fråga om skadestånd och vidta sådana förändringar att det klart kan utläsas i vilka fall och under vilka former skadestånd kan utkrävas. Rätten att vid taxering göra avdrag för s.k. allmänna skadestånd för åsidosättande av arbetsrättsliga regler bör återinföras i kommunalskattelagen. Liksom andra former av skadestånd bör även arbetsrättsliga skadestånd vara avdragsgilla vid beskattningen. 6.1.6 Medbestämmandet i offentlig förvaltning Lagstiftningen har inriktats på att ge de offentliganställda samma möjligheter till medinflytande på arbetsplatsen som de privatanställda. Som en parallell till de privatanställdas rätt att delta i bl.a. aktiebolags styrelser har de statligt anställda medgivits personalrepresentation i statliga verks och myndigheters styrelser. Hänsynen till den politiska demokratin har medfört vissa inskränkningar i Mot. de offentliganställdas medinflytande. Således har i MBL undantag gjorts för A753 frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Detta innebär emellertid inte någon omfattande inskränkning av de offentliganställdas förhandlingsrätt som sådan. Den är tvärtom utomordentligt vidsträckt. Personalföreträdarna i statliga verks styrelser har dessutom givits långtgående befogenheter genom de exempel som angivits på beslut vid vilka det är av värde att de deltar. Det gäller arbetsmetoder, arbetsfördelning, organisation och rationalisering inom myndigheten, budgetpetita, personalpolitik, personalplanering, tjänstetillsättning, vidareutbildning, lokaler och personalhälsovård. I ett antal statliga verks och myndigheters styrelser har de fackliga centralorganisationerna dessutom givits egna mandat. De anställdas fackliga representanter har erhållit närvarorätt i kommunala nämnder och styrelser. Den vidsträckta rätten att MBL-förhandla i kombination med facklig representation i de beslutande organen ger de fackliga organisationerna och deras företrädare möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet i flera led - de har i realiteten flerdubbel rösträtt. Detta är betänkligt från demokratisk synpunkt. Dessa problem uppmärksammades av , då den beslutade att medbestämmandelagens tillämpning på den offentliga sidan och därmed förhandlingsskyldighetens omfattning i kommuner och landsting skulle utredas. En sådan utredning tillstyrktes av enhälliga . Den socialdemokratiska regeringen ansåg emellertid att någon sådan utredning inte var erforderlig med hänvisning till att hithörande frågor kan lösas inom ramen för gällande avtal. Vi anser det principiellt felaktigt att frågor som rör gränsdragningen mellan förhandlingsrätten och den politiska demokratin hänvisas till avgörande i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Det är självfallet lagstiftarnas uppgift att stifta lagar som inte leder till att den politiska demokratin träds förnär, vilket finns anledning att frukta, dels med anledning av de vidsträckta befogenheter och möjligheter de offentliganställdas organisationer har att delta i beslutsfattandet i statliga och kommunala organ, dels genom den vidsträckta tillämpning som förhandlingsskyldigheten enligt MBL fått. Den rådande oklarheten om gränserna för förhandlingsskyldighetens omfattning inom de offentliga sektorerna har även andra aspekter än hänsynen till den politiska demokratin. Oklarheterna medför risker för ineffektivitet och byråkrati genom det förhandlingssystem som är involverat i beslutsfattandet. De anställdas organisationer skall inte ha någon annan rätt att påverka det politiska beslutsfattandet än vad som i en parlamentarisk demokrati tillkommer alla medborgare. Det är statsmakternas uppgift att formulera lagarna så att ingen grupp eller individ får vad som kan uppfattas som dubbel rösträtt. Det kan inte rimligen vara en uppgift för arbetsmarknadens parter. En grundlig översyn av medbestämmandelagens tillämpning på den statliga sidan också i övrigt är påkallad. Syftet bör vara att åstadkomma en klar gränsdragning mellan statens fullgörande av rollen som arbetsgivare och utövandet av de politiska ledningsfunktionerna. Vi anser det därför nödvändigt med en genomgripande översyn av gällande lagar och förordningar i syfte att åstadkomma en klar gränsdragning mellan den politiska demokratin och berättigade krav på medinflytande för de offentliganställda. Med hänvisning till vad som tidigare anförts i motionen bör riksdagsbeslutet om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder upphävas. Tillsättandet av chefer innebär sådana viktiga förändringar som omfattas av förhandlingsskyldigheten i MBL. Lämpligheten i denna ordning kan starkt ifrågasättas. En chef utgör arbetsgivarens förlängda arm och företräder ofta arbetsgivaren i förhandlingar med de anställda och/eller deras organisationer. Förutsättningarna och möjligheterna att verka i denna roll kan påverkas av de fackliga organisationernas inställning till vederbörande vid anställningstillfället eller vid senare befordran. Vid en nyanställning på den privata sektorn måste också det sedvanliga kravet på sekretess beaktas. Det kan vara direkt olämpligt att utvidga den krets som känner till vilka som har sökt en viss befattning. En sökande som t.ex. inte får den sökta befattningen kan komma i en svår situation på den arbetsplats där han eller hon under sådana förhållanden väljer att stanna kvar. Utseende av chefer bör vara arbetsgivarens rätt. Detta förhindrar självfallet inte att samråd med eller information till de lokala fackliga organisationerna sker, då så är möjligt. I offentlig verksamhet spelar chefen ofta en annan roll än inom den privata sektorn genom att verksamheten är underkastad de regler som gäller för det politiska beslutsfattandet. Även här är det emellertid viktigt att chefsrollen klart är definierad. Principen bör därför också inom den offentliga sektorn vara att förhandlingsrätt enligt MBL inte föreligger vid tillsättandet av chefer. Däremot bör de anställda ha rätt till information. Regeringen bör utarbeta förslag till lagändring i detta syfte. 6.2 Lagen om styrelserepresentation för de privatanställda Lagen om styrelserepresentation jämte medbestämmandelagen ger de anställdas representanter en omfattande insyn i företagets angelägenheter och långtgående möjligheter att få sina synpunkter beaktade i samband med såväl företagsledningsfrågor som frågor som rör den dagliga verksamheten. Härigenom kan de anställdas kunnande och erfarenheter bidra till företagets utveckling, vilket i det övervägande antalet fall torde vara till fördel för såväl de anställda som företaget. Det innebär emellertid också att de anställdas representanter har ett ansvar för att sekretesskravet efterlevs. Samarbete mellan parter måste alltid bygga på ett ömsesidigt förtroende. Den socialdemokratiska politiken innebär ständigt utvidgade rättigheter Mot. för de anställdas organisationer. De fackliga organisationerna är starkt A753 Genom lagstiftningen har de fått möjligheter att sammanställa information som ger dem en unik position ifråga om kännedom om samtliga företags interna angelägenheter, vilket också skett i ett känt fall. Detta kan beklagas och hänföras till ett unikt fall av dåligt omdöme. Man kan dock inte bortse från att lagarna ger de fackliga organisationerna en möjlighet att insamla och sammanställa information av en omfattning som inte ens statsmakterna har tillgång till. Detta måste betraktas som djupt bekymmersamt från såväl marknadsekonomisk som demokratisk synpunkt. Det går inte att bortse från det motsatsförhållande som råder mellan å ena sidan de fackliga organisationernas strävan att medverka i beslutsfattande på alla nivåer och i alla sammanhang inom företagen och å andra sidan nödvändigheten av att organisationerna agerar som representanter för de anställda, även i situationer då de anställdas intressen kan vara i konflikt med ägar- och företagsledningsrollen. Denna konflikt blir alltmer uttalad allteftersom de fackliga organisationerna via löntagarfonder och AP-fonder kommer att utöva ett mer direkt ägarinflytande i företagen och på kapitalmarknaden. De fackliga organisationernas legitimitet kan komma att ifrågasättas. Detta illustrerar än en gång nödvändigheten av att den arbetsmarknadsrättsliga lagstiftningen blir föremål för en genomgripande utvärdering. Den förändring av lagarna om styrelserepresentation som antog innebar bland annat att antalet personalföreträdare i styrelsen för företag med minst 1000 anställda utökades till tre ledamöter och tre suppleanter. Likaså fick arbetstagarrepresentant rätt att närvara och delta också i beredningsorgan, om det gäller ett ärende som senare skall avgöras av styrelsen. Någon ovillkorlig rätt till sådan medverkan bör inte föreligga med hänsyn till sekretesskraven. En förutsättning för att de fackliga organisationerna skall vara representativa är att de har en stark förankring bland de anställda på det berörda företaget. Detta kan knappast anses vara fallet om mindre än hälften av de anställda är organiserade. Representativitetsregeln bör ändras i enlighet härmed. Härav följer också att arbetstagarrepresentant ovillkorligen skall utses bland de anställda i företaget, eller, ifråga om moderbolag, inom koncernen. Avvägningen mellan de anställdas intressen och arbetsgivarens är särskilt känslig i företag vars verksamhet är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som kooperativ, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål. Beredning eller beslut i ärenden som rör verksamhetens mål och inriktning i sådana företag måste i likhet med vad som är fallet i MBL undantas från lagens regler. I enlighet med vad vi har anfört i annat sammanhang bör frågan om ideella skadestånd i den arbetsrättsliga lagstiftningen och avtal bli föremål för kartläggning och utvärdering. Vi anser det särskilt olyckligt att i lagen om styrelserepresentation införts vittgående skadeståndsregler innan en sådan 20 utvärdering kommit till stånd. Lagens syfte att medverka till ett förtroende- Mot. fullt samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare motverkas av skade- A753 Dessa bör därför avföras ur lagen. 6.3 Lagen om anställningsskydd Lagen om anställningsskydd (LAS) tillkom i första hand för att skydda äldre och handikappad arbetskraft mot utslagning från arbetsmarknaden. Det kan starkt ifrågasättas om detta syfte har uppnåtts. Utvecklingen visar att antalet äldre som slås ut från arbetsmarknaden stadigt ökar. Likaså accentueras problemen för de arbetshandikappade. Vi har fått en kraftig polarisering mellan starka och svaga på arbetsmarknaden. De starka har blivit tryggare och de svaga har fått svårare att få fotfäste. Lagen om anställningsskydd utgör ett hinder för framför allt småföretagen att anställa ny personal. Arbetsgivarna är rädda för att anställa någon som de inte är helt övertygade om är lämplig för arbetsuppgifterna och kan förväntas smälta in i företagets miljö. I ett litet företag är människorna ytterligt beroende av varandra och omplaceringsmöjligheterna är i allmänhet obefintliga. Också de som redan är anställda har blivit obenägna att flytta till en ny arbetsplats, eftersom de då förlorar den plats de hade i turordningen enligt LAS. Rörligheten på arbetsmarknaden och därmed inlåsningseffekterna har ökat. Arbetsmarknaden har delats upp i dels en överstabil del, där den enskilde inte vågar byta arbete, därför att hans eller hennes trygghet är beroende av att vara kvar på samma plats, dels en instabil del utan trygghet. Orsaken till den olyckliga utvecklingen torde stå att finna i att lagen utgår ifrån att arbetstagare är utbytbara helt oberoende av individuella förutsättningar och arbetsuppgifternas krav. Kombinationen av lagar och avtal som medger generösa möjligheter till långa ledigheter med bibehållen anställningstrygghet har medverkat till att de tidsbegränsade anställningarna nu tenderar att dominera stora delar av arbetsmarknaden. Vi har fått en kategori arbetstagare som år arbetar utan någon som helst trygghet och som tvingas att vandra från den ena arbetsuppgiften till den andra, nämligen vikarierna. Framför allt är det den kvinnliga arbetsmarknaden som kommit att präglas av vikarieanställningar. Enligt uppgift utgör av nyrekryteringarna vid vissa landsting tidsbegränsade anställningar. På många håll har anställda också börjat reagera mot de många hinder som finns mot att personalen får den sammansättning som är mest lämplig för de arbetsuppgifter som skall utföras. Också här är problemet mest utpräglat inom den offentliga sektorn. Det hänger samman med inte enbart lagen om anställningsskydd utan också de andra regler som styr anställning och befordran av personal. Vid återbesättande av en tjänst åligger det arbetsgivaren att undersöka om tjänsten kan användas för omplacering av en redan anställd av t. ex. medicinska skäl eller arbetsbrist. Han skall ta hänsyn till önskemål från deltidsanställda om utökad tjänstgöring. Vidare skall han undersöka om någon lönebidragsanställd kan överföras till tjänsten och kontrollera om det finns någon med företrädesrätt enligt LAS. Först efter det Mot. att alla dessa företrädesberättigades intressen tillgodosetts kan en intern eller A753 extern rekrytering baserad enbart på kvalifikationer och lämplighet ske. vissa fall föreligger emellertid en skyldighet att undersöka om någon annan förvaltning eller myndighet inom en kommun respektive inom den statliga förvaltningen har någon anställd som man önskar överförd till den aktuella tjänsten. För såväl arbetsgivare som arbetstagare ter sig den beskrivna situationen tragisk. Den trygghet som de anställda tror att lagen ger dem är en chimär. De berövas möjligheten att etablera sig på en arbetsplats vilket skapar otillfredsställelse och går ut över kontinuiteten och kvaliteten i arbetet. Möjligheterna att skapa väl fungerande arbetsgrupper och en arbetsgemenskap har allvarligt försvårats. Arbetsgivarna ges inte rimliga möjligheter att organisera verksamheten på ett effektivt sätt som svarar mot de ekonomiska kraven. På detta sätt har lagen om anställningsskydd i kombination med annan lagstiftning och avtal kommit att utgöra ett avsevärt hinder för att svenska företag och förvaltningar skall kunna möta en ny tids krav. Det är därför nödvändigt att snabbt få till stånd en genomgripande analys av effekterna av lagstiftningen på såväl näringslivet som den offentliga förvaltningen och förslag till förändringar i lagstiftningen. De inlåsningseffekter, den stelbenthet och byråkrati som lagen har åstadkommit bör ersättas med regler som sätter arbetsmarknadens funktionssätt främst som arbetstagarna garanteras ett skydd mot obillighet i anställningsförhållandet. LAS är mycl et detaljerad och ålägger arbetsgivaren en rad varierande regler att följa i olika situationer. Det gäller besked, underrättelse, uppsägnings- eller avskedandebesked till arbetstagaren samt underrättelse eller varsel till facklig organisation. I vissa fall är arbetsgivaren skyldig att överlägga eller förhandla med arbetstagarorganisationen. I en del fall ställer lagen krav på skriftliga besked. I andra fall räcker det med muntlig kontakt. De tidsrymder som stipuleras varierar från fall till fall. I vissa fall åligger det arbetsgivaren att kontakta den fackliga organisationen även då det är fråga om en anställd som inte är medlem. I andra fall förutsätts det att reglerna endast avser medlemmar. I vissa fall krävs att kollektivavtal föreligger. I andra fall är arbetsgivaren skyldig kontakta den fackliga organisationen även om kollektivavtal inte föreligger. Detta illustrerar det förhållande som vi tidigare påpekat, nämligen att lagstiftningen förutsätter tillgång till juridisk kompetens. En arbetsgivare vid ett mindre företag har uppenbara svårigheter att efterleva lagen, även om han har ambitioner att göra det. Han riskerar att ställas inför krav på skadestånd för brott mot någon av de otaliga reglerna i lagen. Frågan om skadestånden har behandlats under kapitlet om Medbestämmandelagen. Den ställning den fackliga organisationen i lagstiftningen kan ifrågasättas framför allt ifråga om dess ställning i förhållande till anställda som inte är medlemmar. Den enskilde arbetstagarens rätt att träffa individuellt avtal med en arbetsgivare bör stärkas. Det är nödvändigt att den översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen i sin 22 helhet som vi tidigare föreslagit kommer till stånd. Innan en sådan översyn och analys kommit till stånd kan man emellertid redan nu definiera vissa avsnitt i lagstiftningen som behöver ändras i syfte att åstadkomma förbättringar. Arbetstagarbegreppet är av central betydelse för tillämpningen av den arbetsrättsliga lagstiftningen och de fackliga organisationernas verksamhetsområde. En del fackliga organisationer har en ambition att vidga arbetstagarbegreppet. Således menar man t.ex. att i ett företag som består av två kompanjoner skall den ene betraktas som anställd. Likaså råder det i många fall skilda uppfattningar om vissa handelsagenter, konsulter och fria yrkesutövare skall betraktas som arbetstagare eller arbetsgivare. Föräldrar som medverkar vid sina barns daghem betraktas ibland som anställda, liksom skolelever som praktiserar. Frivilligt arbete inom ideella organisationer kan ibland förhindras på grund av att det av fackliga organisationer betraktas som reguljärt arbete. Exemplen är många. Den fackliga bedömningen kan ha vittgående konsekvenser för enskilda. En tvist om kollektivavtal baserad på skilda bedömningar av arbetstagarbegreppet kan t.ex. resultera i omfattande blockadaktioner. Reglerna i lagen är allmänt hållna och det har överlåtits åt rättspraxis att tolka arbetstagarbegreppet. Arbetsdomstolen har i vissa domslut givit begreppet en så vid tolkning att det kan ifrågasättas om den står i samklang med de avsikter lagstiftaren troligen hade men inte gav uttryck för. Den strukturomvandling som arbetsmarknaden genomgår som en följd av den tekniska och ekonomiska utvecklingen medför nya företags- och arbetsformer. Nyföretagandet måste uppmuntras och olika former av samarbete ges utrymme att utvecklas. Inom vården är det önskvärt att anhöriga ges möjligheter att medverka. Det bör också finnas stort utrymme för frivilliga insatser inom såväl den offentliga sektorn som inom exempelvis ideella organisationer. En alltför vid tolkning av arbetstagarbegreppet medför orimliga ekonomiska konsekvenser och utgör hinder för en dynamisk utveckling. Eftersom arbetstagarbegreppets uttolkning har konsekvenser långt utanför det strikt arbetsrättsliga området, är detta en fråga som inte lämpligen kan lösas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Arbetstagarbegreppet bör därför definieras. En samordning behöver ske med arbetstagarbegreppet i den skatterättsliga och socialförsäkringsrättsliga lagstiftningen. Till de kategorier arbetstagare som undantas från tillämpningen av lagen om anställningsskydd hör personal i företagsledande eller därmed jämförlig ställning. Det kan ifrågasättas om denna snäva gränsdragning är tillfredsställande. På arbetsmarknaden har i ökande utsträckning utvecklats ett antal specialistfunktioner som kräver högt kvalificerade befattningshavare. dessa måste man kunna ställa särskilda krav. Skulle det föreligga brister hos 1988/89 A753 en sådan befattningshavare, kan det leda till allvarligt men för företaget. 1988/89 mindre företag kan situationen utvecklas till ett hot mot sysselsättningen för A753 övriga anställda. För att undvika en sådan utveckling föredrar många företag att i stället för att anställa egen personal anlita utomstående konsulter. Detta medför i allmänhet högre kostnader än som annars skulle varit nödvändigt. Dessutom föreligger ofta i sådana sammanhang risker för oklarheter i förhållande till skatte- och sociallagstiftningen, liksom för konflikter på grund av skilda tolkningar av arbetstagarbegreppet. Det synes därför motiverat att vidga den krets av anställda som med hänsyn till sina arbetsuppgifter och därmed förenat ansvar bör undantas från lagen eller ges ett begränsat skydd. Undantag från lagen i sin helhet bör medges under förutsättning av att särskilt avtal träffas mellan parterna. 6.3.3 Turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd (LAS) Turordningsreglerna enligt 22 § lagen om anställningsskydd (LAS) ger arbetstagare med längre anställningstid företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Detta gäller både i samband med driftsinskränkningar och, om driften återupptas , vid återanställningar. Avsikten med turordningsreglerna var att ge framför allt äldre och handikappad arbetskraft ett skydd mot uppsägningar. Det kan emellertid starkt ifrågasättas om lagstiftningen fått denna effekt. Den möjlighet lagen ger till avvikelse från reglerna genom kollektivavtal har ofta utnyttjats i kombination med utnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen och förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Detta har medfört att antalet förtidspensionerade ökat kraftigt . Lagen är inte avpassad för den verklighet som råder. Det kommer fram allt klarare belägg för att lagen haft en negativ effekt på arbetsmarknaden. Vid inskränkningar av verksamheten, vare sig det gäller i offentlig eller privat verksamhet, är det av avgörande betydelse att verksamheten såväl under nedskärningen som därefter kan bedrivas effektivt. För att detta skall vara möjligt är det bl.a. nödvändigt att arbetsstyrkan har en lämplig sammansättning. Likaså innebär en förändrad verksamhet ofta nya krav på personalens sammansättning och kompetens. En strikt tillämpning av turordningsreglerna enligt LAS kan i många fall innebära att fortsatt drift i ett företag omöjliggörs, eftersom företagen inte kan behålla eller nyanställa den personal som fordras. För en offentlig verksamhet innebär det sämre effektivitet än vad som skulle kunna vara fallet och därmed också ökat skatteuttag. Särskilt stora är problemen vid driftsinskränkningar i mindre och medelstora företag. För företag som saknar kollektivavtal medger LAS inga avsteg från turordningsreglerna. I sådana fall ger konkurs enda möjligheten att upplösa arbetsstyrkan och ombilda företaget. En strikt tillämpning av turordningsreglerna i LAS försvårar anpassningen till ny teknik och nya produktionsformer. Rationalisering och effektivisering förhindras. Också för löntagarna har lagen fått negativa konsekvenser. Genom att den försvårar den naturliga rörligheten på arbetsmarknaden 24 utgör den ett hinder för ökad sysselsättning. Det är därför nödvändigt att reglerna utformas så att de medger nödvändig A753 flexibilitet. De behöver då kompletteras med åtgärder som ger äldre arbetslösa varaktig ekonomisk trygghet. Turordningsreglerna i LAS bör således ändras så att arbetsgivaren ges möjlighet att vid omläggning av verksamheten dels behålla arbetstagare med särskilt yrkeskunnande eller annan kompetens, dels att upprätta särskild turordning för arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter. Med en sådan ändring i lagen blir det möjligt att behålla viktiga nyckelpersoner på arbetsplatsen och i övrigt få en personalsammansättning som är väl lämpad för den verksamhet som skall bedrivas. Det är uppenbart att även de anställda har intresse av en sådan ordning.