mot · GD02Bo30 · 1989-10-04 00:00:00 — Motion till 1989/90: B o30 av m.fl. (c) med anledning av prop. 1988/89:154 om en 1989/90 ny regional statlig förvaltning Bo30-31 anser att demokratin på länsnivån måste fördjupas och få ett helt annat innehåll än vad som skisseras i den nu aktuella propositionen. Propositionen bör därför avslås. föreslår istället att en parlamentarisk utredning tillsätts som bl.a. behandlar följande frågor: förutsättningarna för omvandling av till ett länsparlament gränserna för kompetens i förhållande till staten och den legala utformningen av kompetensfördelningen länsstyrelsernas avveckling och tillskapandet av endast ett folkvalt regionalt beslutsorgan den närmare utformningen av beslutsordningen, möjligheterna att utkräva ansvar av beslutsfattare och lekmannainflytandet på regional nivå länsnämndernas inordnande i den nya landstingsorganisationen vilka uppgifter som lämpar sig att föra över från statlig till regional och nivå samt uppgiftsfördelningen mellan landsting och kommuner står inför stora förändringar när det gäller demokrati på länsnivå och i frågan om länens självständighet gentemot staten. Inte sedan storkommunreformens genomförande 1969-1973 har så avgörande frågor för länens organisation och beslutanderätt varit under omprövning. Länsinvånarnas engagemang är en förutsättning för en vital debatt och en verklig demokrati. Principen i regeringsformen att all offentlig makt skall utgå från folket måste därför tas på allvar och gälla för alla beslutsnivåer. Regeringens centraliseringssträvanden som de kommer till uttryck i propositionen innebär en allt större maktkoncentration och därmed en minskning av länsinvånarnas självbestämmanderätt. Maktkoncentration vidgar klyftorna mellan och inom olika regioner i landet och försvårar möjligheterna till regionalt inflytande. Denna utveckling kan inte få fortgå. Direktvalda förtroendemän på länsnivå bör ha samma inflytande som förtroendemän på riks- och kommunnivå. Detta blir allt mer nödvändigt och möjligt genom att länsstyrelserna förändrats så att myndighetsrollen in- Mot. skränkts - exempelvis genom tillkomsten av länsrätten och länsskattemyn- Bo30 digheten - och i stället blivit ett organ för allmän regional utveckling. Verkligheten som den ser ut på den regionala nivån visar på en rad brister. Länsstyrelserna och länsnämnderna har kommit att bli byråkratiska bromsklossar, beroende av centrala direktiv. Ett betydande dubbelarbete förekommer beträffande de regionala frågorna. Landstingens roll ifrågasätts ibland; en del förespråkar deras avskaffande i hopp om att på så sätt lösa de organisatoriska problem som finns på regionnivå. I detta perspektiv bör man se propositionens förslag om ny regional statlig förvaltning. I propositionen föreslås en förändring av organisation. Länsnämnderna skall avvecklas och föras in under . Obligatoriska nämnder kommer att bildas inom den nya för olika verksamhetsområden. Vad frågan nu gäller är hur det regionala beslutsfattandet bäst skall vara organiserat som länsinvånarna garanteras ett verkligt inflytande. I denna partimotion framför vi förslag till lösningar som syftar till att tillgodose dessa önskemål. Tillskapandet av ett länsparlament är ett exempel på hur vi anser att den regionala demokratin kan fördjupas. har varit pådrivande för att få till stånd en decentraliserad förvaltning och ett demokratiskt beslutsfattande i den regionala förvaltningen. Motioner innehållande dessa tankegångar behandlades av riksdag och föranledde tillsättandet av länsdemokratiutredningen. I betänkandet (SOU 1968:47) föreslogs att landstingen skulle överta en mängd uppgifter från länsstyrelserna och andra länsorgan. Debatten som följde kom mycket att handla om centralisering-decentralisering. försämrades det länsdemokratiska klimatet. Genomförandet av kommunindelningsreformen och den intensiva debatten om den fysiska riksplaneringen bidrog till detta. Den partiella länsstyrelsereform som genomfördes förändrade inte i någon större utsträckning denna bild. inleddes ett utredningsarbete med syfte att slutgiltigt utforma den regionala självstyrelsen. Resultatet, i princip ett avvisande av en länsdemokratisk reform, kom till uttryck i länsberedningens betänkande (SOU 1974:84). Fyra av länsberedningens ledamöter, däribland ledamot, uttalade att en fullt utbyggd länsdemokrati var ett angeläget politiskt mål. De menade vidare att landstingskommunerna borde överta huvudmannaskapet för samordnings- och planeringsuppgifterna på regional nivå. I och med regeringsskiftet fick länsdemokratifrågorna ny aktualitet. 1976/77:19 framlades ett lagförslag om en helt ny sammansättning av länsstyrelsernas styrelse. På initiativ av Fälldin-regeringen inrättades de länsrätter som finns . Samma regering tillsatte senare den s.k. länsdemokratikommittén som i sitt betänkande (SOU 1982:24) förespråkade en vidgad länsdemokrati. Kommitténs främsta målsättning var att få till stånd en ökad decentralisering Mot. och att avveckla den statliga detaljkontrollen. För att nå dithän skulle lands- Bo30 tingens roll stärkas liksom samverkan mellan olika regionala organ. Kommmitténs förslag ledde till den förändringen att samtliga styrelseledamöter, utom landshövdingen, skulle utses av . Framför allt socialdemokraterna har varit negativa till den typ av länsdemokrati som förespråkar. De menar bl.a. att det ur demokratisk synvinkel är viktigt att regeringen ges direkt inflytande över samhällsverksamheten också på det regionala planet. Man varnar för ett slags federalism som kan minska möjligheterna till central styrning. Efter den socialdemokratiska regeringens tillträde hosten 1982 betonades att länsstyrelsernas roll måste stärkas och att länsförvaltningen måste bli effektivare och bättre samordnad. gav regeringen statskontoret i uppdrag att utforma ett förslag till en samordnad statlig länsförvaltning. Syftet med den försöksverksamhet som kom att anordnas i var att finna nya former för organisation av länsförvaltningen för att få den effektivare och bättre samordnad. Någon genomgripande utvärdering av detta försök har inte skett. har fortsatt att i driva frågan om vidgad länsdemokrati. I kommittémotionen (1988/89:K247) framhålls sålunda att förtroendemannainflytandet i länen måste stärkas, vilket bl.a. skulle kunna ske genom att landstingen får utökade befogenheter. Regeringens viljeinriktning har däremot varit att stärka det statliga inflytandet på regional nivå. Något intresse att förstärka landstingens ställning som länsparlament och samordnade organ har inte funnits. I det s.k. har en ny organisationsform skapats för att fullgöra de uppgifter som ankommer på de olika länsnämnderna. Den regionala makten har till övervägande del lagts hos som, förutom att ha hand om de nuvarande länsnämndernas uppgifter, även skall ges ökat inflytande på kommunikationsområdet. Vi anser att försöksverksamheten i inte kan ligga till grund för ett beslut om hur den regionala organisationen skall vara utformad. Projektet har inte följts upp och utvärderats i tillräckligt hög grad för att detta skall vara möjligt. Det är inte heller säkert att den modell som använts för passar alla län. Dessa synpunkter har förts fram bl.a. i motioner från och i olika remissinstansers kritik. Det är svårt att få tillräcklig vetskap om det verkliga resultatet av försöket. Utredarna är nästan oreserverat positiva till försöket medan andra framför stark kritik. Kritiken, från bl.a. de fackliga organisationerna, har gått ut på att verksamheten som bedrivits inom projektets ram kommit att innebära längre beslutsvägar, mer byråkrati och en tungrodd administration. Ett viktigt mål med försöksverksamheten i var att förbättra länsstyrelsernas samarbete med de centrala verken och att ge de regionala myndigheterna större självständighet. I betänkandet Samordnad länsförvaltning" (SOU 1989:5) ges en relativt omfattande beskrivning av hur 1* 1989/90. detta skulle kunna fungera enligt den nya ordningen. I den nu aktuella pro- Mot. positionen sägs i stort sett endast att det inom ramen för den nya länsstyrel- Bo30 sen bör utformas arbets- och beslutsformer som gör det möjligt för myndigheten att uppnå regionala mål inom de ramar som lagstiftningen medger. Försöksverksamheten i var också tänkt att leda fram till betydande besparingar, framför allt vad gäller kostnader för administration. Några större besparingar har inte gjorts. Istället har krävt mer resurser att användas till bl.a. nya lokaler och mer personal. Att en samordnad länsförvaltning skall leda till besparingar är ett rimligt krav. Frågorna kvarstår hur de olika länsstyrelserna skall kunna leva upp till detta. Vi förordar mot denna bakgrund att en reformering av den statliga länsförvaltningen i stället skall bygga på en länsdemokratisk modell, vilket beskrivs i det följande. Syftet med reformen är inte klart. Det talas visserligen om behovet av samordning och rationaliseringar men det är enligt vår mening tveksamt om förslaget verkligen tillgodoser dessa syften. Förslagets utformning kommer att medföra en förstärkt central styrning av den regionala förvaltningen. Reformen bygger vidare på en bristfällig analys av beslutsansvaret och risken för dubbelkommandon är stor. Kompetenskonflikter är att vänta framför allt mellan de olika föreslagna länstyrelseorganen. Den nu aktuella propositionen går i allt väsentligt emot vårt förslag om regional förvaltning. Det är inte någon länsdemokrati i verklig mening som presenteras. Många nya nämnder och andra samverkansformer föreslås men dessa organisatoriska förändringar leder enbart till ökad byråkrati och centralisering av makten och beslutsfattandet. Förslaget banar inte heller väg för ökat medborgarinflytande i den regionala förvaltningen, något vi anser vara i allra högsta grad eftersträvansvärt. Ett genomförande av förslaget skulle medföra ett förändrat ansvar för ledning. Inordnandet av länsnämnderna i är en helt ny konstruktion och innebär att den regionala förtroendemannaorganisationen och länsmyndigheternas ledningsfunktioner radikalt förändras, bl.a. vad gäller befogenheter och ansvar. Vi anser det därför vara märkligt att ansvars- och ledningsfrågorna ges så litet utrymme i propositionen. uppgifter skall enligt förslaget överföras till den nya . Detta innebär således en ytterligare centralisering. anser däremot att styrningen bör vara mer inriktad på mål än på detaljer. Om detta har vi tidigare motionerat i syfte att få de nationella målen väl genomförda på det regionala/lokala planet. En konflikt mellan statens intresse av att styra och kontrollera och den regionala och lokala självbestämmanderätten kan uppkomma. uppgifter skall ingå i som också skall få ett större ansvar för detta område. Detta innebär att man tillför nya uppgifter inom kollektivtrafiken. Även här uppkommer frågan vad man vinner med att avskaffa länsvägnämnden och införa en kommunikationsnämnd som skall fullgöra de uppgifter som ankommer på länsvägnämnden. uppgifter skall inordnas i . skall få vidgade befogenheter vad avser skogsvården. Fiskefrågorna ankommer också på under förutsättning att en länsanknytning blir aktuell även fortsättningsvis. För att lantbruksnämnderna skall kunna ha en dynamisk funktion för lantbruket och landsbygdens utveckling inom ett län, krävs att de får verka självständigt. Möjligheterna att positivt verka för lantbruket torde vara små om nämnden inordnas som en del i en stor central organisation, . Detsamma gäller fiskefrågorna. Förtroendemannamedverkan är en av grundstenarna för en på alla nivåer väl fungerande demokrati. Detta faktum präglar inte propositionens förslag i någon större utsträckning. Organisationen på länsnivå kommer att byggas upp kring en stark länsstyrelse och inom denna skall styrelsen i många avseenden vara det viktigaste organet. Inom skapas ett antal nämnder som i vissa fall skall vara rådgivande och i andra fall beredande organ åt styrelsen. Nämnderna förväntas också kunna fatta beslut självständigt i förhållande till styrelse. Hur nämnderna i praktiken skall klara dessa olika roller klargörs inte. Vad gäller val av ledamöter framgår av propositionen att det anses vara en praktisk fråga hur styrelsen väljs, medan nämndernas karaktär motiverar ett annat valsätt för dessa. Detta är enligt vår mening en efterhandskonstruktion för att kunna motivera att valsättet skall vara olika för nämnderna och styrelse. Det enda riktiga bör vara att alla ledamöter utses av . Ett skäl som anförs i propositionen mot att införa samma valsätt för nämnderna är att nämndernas verksamhet inte skall bli av lika övergripande karaktär som styrelsens. Nämnderna skall bl.a. tillse att nationella mål följs. Vi har svårt att se att detta skulle vara något bärande argument för att låta nämndernas representanter till en del utses av regeringen. Landshövdingen skall normalt vara ordförande i nämnderna. Vad som avses med normalt förklaras inte närmare i propositionen. Här bör klara regler gälla; skall man låta landshövdingen vara ordförande eller inte? Vi anser att det inte är tillfredsställande att landshövdingen sitter med i nämnderna och därigenom blir uppbunden av deras beslut. Den kritik som har framförts här gäller regeringens förslag. Vårt alternativ till förstärkt förtroendemannamedverkan redovisas i det följande. förslag till verklig länsdemokrati Bakgrund Styrelsesystemet på länsplanet - den regionala nivån - skiljer sig markant från vad som gäller i övrigt. För beslut som skall gälla riket som helhet finns riksdag och regering med underordnade ämbetsverk för verkställighet av besluten. I primärkommunerna finns kommunfullmäktige och kommunstyrelse samt en rad andra nämnder under fullmäktige. På länsplanet däremot råder en annan ordning med två parallella beslutsorgan - länsstyrelse och landsting - som båda har övergripande uppgifter. är det äldsta organet som med landshövdingen i spetsen länge tjänstgjort som centralmaktens förlängda arm i länet. När ett folkvalt regionalt organ, , tillkom ifrågasattes inte att behov även fanns av det statliga organet, . roll kom att begränsas till uppgifter inom främst sjukvården. Som allmänpolitiskt organ har kommit att spela en ganska undanskymd roll, även om en viss vidgning av ansvarsområdet skett . Styrelsesystemen på länsplanet har utretts i många olika sammanhang och en rad delreformer har genomförts. Dessa delreformer har dock inte utgått ifrån någon helt förutsättningslös analys av hur styrelsesystemet bör vara utformat. Utgångspunkten har i stället varit - liksom i den nu aktuella propositionen - att det skall finnas kvar två regionala organisationer, landsting och länsstyrelse. Den offentliga verksamheten har expanderat kraftigt . Så har även skett på den regionala nivån. Ett uttalat syfte med olika reformer har också varit att decentralisera uppgifter till den primärkommunala och regionala nivån. Vad gäller fördelningen av uppgifter mellan länsstyrelse och landsting har de formulerade handlingslinjerna varit synnerligen oklara. Helt allmänt har det talats mycket om att öka det demokratiska inflytandet över verksamheten. I realiteten har förändringarna främst inneburit att statens uppgifter på regional nivå vidgats genom att nya ansvarsområden tillagts . uppgifter har vidare förändrats på ett viktigt sätt. är inte längre* i första hand ett statligt förvaltningsorgan i traditionell mening. De rent förvaltningsmässiga och rättsvårdande uppgifterna har minskat genom inrättandet av länsrätter och länsskattemyndigheten. I stället har blivit ett slags allmänpolitiskt organ. Expansionen av styrelsens arbetsuppgifter har framför allt skett inom områden som rör samhällsutvecklingen i stort, exempelvis samhällsplanering och miljövård. I takt med dessa förändringar har också vissa förändringar av styrelsefor- Mot. Styrelsen som var en ren ämbetsmannastyrelse be- Bo30 står numera av landshövdingen samt ledamöter utsedda av landstingen. Ett syfte med denna omstöpning har varit att demokratisera styrelsen. Representanter för de politiska partierna skulle få insyn i styrelsens arbete och möjlighet att påverka besluten. Något egentligt forum för ett fokligt inflytande över arbete har dock inte lekmannastyrelsen blivit. Det har saknats en naturlig återknytning till det folkvalda organet, , för debatt och ansvarsutkrävande. Skälet härtill har angetts vara bl.a. att fullgör statliga uppgifter. Tendensen tycks för övrigt ha varit att lekmannastyrelsens uppgifter inskränkts och att de reella beslutsfunktionerna i allt större utsträckning lagts på landshövding och tjänstemän. Även inom det direkt folkvalda organet, , har en expansion av verksamheten ägt rum. Men den har i allt väsentligt skett genom att traditionella uppgifter framför allt inom sjuk- och hälsovård ökat. En utvecklingstendens har dock varit att man även inom tar upp andra för länet övergripande frågor till debatt. I vissa fall har också nya arbetsuppgifter tillkommit, t.ex. vad gäller trafikförsörjningen. Allmänt sett kan dock framtid betraktas som osäker med hänsyn till den utveckling som är på gång och den debatt som förts. Allmänpolitiska uppgifter som rör länet som helhet har i första hand lagts på den statliga . En rad uppgifter som tidigare skötts av har överflyttats till primärkommunen. Detta är en trend som fortsätter. I den allmänna debatten har framförts förslag om en ny storkommunreform som skulle reducera antalet kommuner till 70-80 stycken. Dessa mycket stora kommuner skulle kunna ta över alla de uppgifter som ligger på . Kvar som regionalt styrelseorgan skulle därmed endast finnas den statliga . Detta är en utveckling som enligt vår mening är olycklig och som därför bör stoppas. Utvecklingen bör i stället ledas i motsatt riktning. Att bevara det folkvalda regionala organet, , är givetvis inget självändamål. Det finns dock enligt vår mening starka sakliga skäl inte minst ur demokratisk synpunkt att ha kvar och att även vidga dess kompetens. Det finns ingen motsättning mellan denna syn och strävan att slå vakt om och förstärka även den primärkommunala självstyrelsen. Statliga uppgifter bör decentraliseras till såväl kommuner som landsting. De som gäller länet som helhet bör ligga hos . Detta är ett bättre alternativ än tanken att bilda ännu större kommuner. Kommunerna är redan nu i många fall alltför stora. Ett uttryck för detta är Mot. alla de olika försök som görs med kommundelsorgan. En ny storkommunre- Bo30 form skulle med all säkerhet leda till ytterligare mera långtgående uppdelningar inom kommunens ram. Nya administrativa nivåer skulle därigenom återigen uppstå. Vad som i stället bör övervägas är hur styrelsesystemet skall vara organiserat på länsplanet. Att det bör finnas åtminstone ett organ med ett övergripande ansvar tycks alla vara överens om. Enligt vår mening bör detta organ vara det folkvalda . Detta är det bästa sättet att säkerställa ett demokratiskt inflytande och en öppen debatt om länets angelägenheter. En fortsatt utveckling av på det sätt som är på gång innebär i första hand att centrala organ med regeringen i spetsen stärker greppet över regionerna. Det är således en utveckling som går stick i stäv med det ofta uttalade syftet att stärka det direkta folkliga inflytandet. Vad som bör ifrågasättas är om det överhuvudtaget behöver finnas kvar något statligt styrelseorgan av den övergripande karaktär som utgör. För uppgifter som även fortsättningsvis bör vara statliga finns redan en uppbyggd regional organisation, som i stor utsträckning bygger på en annan indelningsgrund än länen. Det gäller t.ex. domstolsväsendet, försvaret, kommunikationerna och teleförsörjningen. En grundlig genomgång av uppgifter bör avgöra i vad mån det fortfarande, inom t.ex. rättsvården, finns behov av ett särskilt extra statligt organ. Mycket talar för att dessa uppgifter kan läggas på andra organ. Huvudparten av de övriga uppgifter som nu har bör överföras till . Därmed skulle uppnås inte bara ett ökat demokratiskt inflytande över länets angelägenheter utan också en enklare och effektivare administration. Mycket av det dubbelarbete som sker i länen skulle försvinna. Detta skulle också medföra stora besparingar. Det sägs ibland att en länsdemokrati av det slag som vi förordar skulle leda till ett sönderbrytande av enhetsstaten och upprättande av en federal statsbildning. Detta är ett egendomligt resonemang som bygger på en serie missförstånd. skulle naturligtvis liksom vara bundet av den lagstiftning som beslutar om. Att inom denna ram får vidgade uppgifter har ingen annan statsrättslig innebörd än den självstyrelse som gäller för primärkommunerna. Utöver vad som nämnts ovan finns det ytterligare skäl som talar för en förändring av länsförvaltningen. Några exempel kan nämnas: - den ökande centraliseringen och byråkratiseringen av organisationerna på länsnivå - den statliga länsförvaltningens starka expansion - den långsamma ärendehanteringen och krångliga beslutsgången Mot. - regeringens allt mer tydliga strävan till centralstyrning av länens förvalt- Bo30 ning - länsstyrelsernas svårigheter att anpassa sig till nya krav - länsinvånarnas berättigade krav på reellt medinflytande i frågor som rör deras miljö och övriga levnadsvillkor. Beslutsfattandet måste vara decentraliserat så att frågorna kan avgöras så nära folket som möjligt - det ökade kravet på rättssäkerhet som också gör sig gällande på regional nivå, bl.a. genom att det måste bli enklare före medborgarna att komma till rätt forum med sina ärenden Regeringens förslag saknar en helhetssyn. En sådan måste ovillkorligen finnas för att kunna lösa länsförvaltningens problem på ett systematiskt och väl genomtänkt sätt. De principer man därvid bör utgå från är: - rationalisering och samordning av den regionala förvaltningsapparaten - demokratisering av de beslutande regionala instanserna För att genomföra detta krävs mera genomgripande och konkreta åtgärder, som att: - länsstyrelserna avskaffas och därmed även det regionala dubbelstyret. Samma styrelseformer som gäller på kommunal- och riksplanet bör gälla även på länsplanet - de folkvalda landstingen ges rollen som länsparlament och övertar större delen av de nuvarande länsstyrelsernas och länsnämndernas uppgifter - landstingen själva inom givna legala ramar får besluta om sin egen organisation och sina egna arbetsformer liksom om hur länsförvaltningen i övrigt skall skötas - arbetsuppgifterna för landstingen och kommunerna vidgas genom att statliga uppgifter flyttas över från central nivå till dessa organ - landstingens kompetens regleras genom ramlagstiftning och där så behövs även av speciallagstiftning - en ny landstingsstyrelse bildas som länets styrelse och denna utses av - länsnämnderna inordnas under den nya landstingsorganisationen, varigenom ett parlamentariskt ansvar kan utkrävas av de beslutsfattande - en länsförvaltning skapas som avses omfatta hela länets förvaltning inom de sektorer där landstingen har ansvaret - ett samrådsförfarande införs mellan de statliga myndigheterna och länsparlamentet i frågor som berör länet Sammanfattningsvis kommer de förändringar vi föreslagit att leda till att lekmannamedverkan i olika styrelser och nämnder får ökad betydelse. Utvecklingen mot större politiskt inflytande för tjänstemän, experter och konsulter kommer också att brytas. En verklig länsdemokrati bygger på närhet och självstyrelse. man få även om den statliga samordningen finns kvar i viss form. Sambandet central-regional samordning klipps inte av om ett länsparlament, med det ansvarsområde vi förordar, införs. Självstyrelsen i kommunerna skulle inte heller hotas därav. Tvärtom skulle den demokratiska processen vitaliseras och stärkas i alla led. Med hänvisning till vad i motionen anförts hemställs 1. att avslår prop. 1988/89:154 om ny regional statlig förvaltning, 2. att hos regeringen begär att en parlamentarisk utredning tillsätts, med direktiv att utarbeta förslag om införande av länsdemokrati i enlighet med vad som i motionen anförts. () () () () ()