mot · GC02U202 · 1989-01-16 00:00:00 — 1988/89 :U202 av m.fl. (fp) Effektivare bistånd Vi har alla ett gemensamt ansvar för vår jord och för människans framtid. Liberaler tror på frihet i gemenskap mellan människor, en gemenskap som trotsar alla kulturella barriärer, alla geografiska avstånd, all egoism. Solidariteten måste vara gränslös. Vi i de rika länderna måste radikalt öka våra insatser för att solidariskt stödja människorna i i deras ansträngningar mot fattigdom och nöd, för frihet och självständighet. Varje minut dör 18 barn av svält. De människor som dog av svält är fler än de som miste livet båda världskrig. Liknande, väl så skakande, siffror skulle kunna redovisas över konsekvenserna av sjukdomar och undernäring bland dem som överlever. Den tredje världen har många ansikten. är en alltmer heterogen grupp, där skillnaderna är långt mer framträdande än likheterna. Men vid sidan av de siffror som speglar katastroferna finns det också andra, ljusare tecken: Medellivslängden i tredje världen har ökat med , barnadödligheten har halverats, läs- och skrivkunnigheten mer än fördubblats. Världen omkring oss uppvisar en nöd av proportioner som vi aldrig kan föreställa oss, bara ana när bilderna från svältlägren tränger in i våra vardagsrum. Men den visar också att vi aldrig får resignera, att lidandet kan bekämpas, att bistånd lönar sig. 1.1 Bistånd under omprövning Klyftan mellan rika och fattiga länder ökar. Den ekonomiska utvecklingen i många är mycket svag. Ofta håller den inte ens jämna steg med befolkningsutvecklingen. Orsakerna finns att hämta såväl oljeprishöjningar, sjunkande råvarupriser, alltmer omfattande protektionism i i-länder och dramatiskt stegrade skuldbörda, som i felaktiga prioriteringar, flaskhalsar och kapacitetsbrister, misslyckade utvecklingsprojekt och val av utvecklingshämmande politik i själva. Det finns ingen anledning att förneka att åtskilligt bistånd visat sig mindre lyckat i det sammanhang det satts in. Biståndsprojekt har inte sällan misslyckats eller givit dålig effekt till följd av dålig anpassning till miljön. Bistånd är så komplicerat att vissa misslyckanden inte kan undvikas. 1 en del fall har biståndsprojekt och biståndsstrategier t.o.m. ökat Detta är dock inget argument för minskat bistånd utan en Mot. uppfordran till ökade ansträngningar för ett bättre, effektivare och större U202 Vårt bistånd till kan aldrig och skall aldrig bli mer än hjälp till självhjälp. Det skall vara ett bidrag till egna strävanden att skapa och frigöra de resurser som människorna i dessa länder själva besitter. Endast genom en sådan inriktning kan klyftan mellan rika och fattiga överbryggas. Allt fler drar slutsatsen att det endast är deras eget arbete och val av utvecklingsfrämjande strategi som leder framåt. Vårt bistånd skall vara ett stöd i dessa ansträngningar. Det tidiga 80-talet präglades av en utdragen stagnation i världsekonomin. Orsak var de omfattande oljeprishöjningarna och särskilt 1979. Dessa drabbade de oljeimporterande särskilt hårt. Till detta kommer att i-länderna bedrivit en ekonomisk politik med starka handelsbegränsande åtgärder som slagit hårt mot både råvarupriser och övrig u-landsexport. För har det inneburit vikande exportmarknader, låg tillväxt i produktionen, försämrade bytesförhållanden, allt större betalningsunderskott, en svår knapphet på valutor och växande skuldproblem. har inneburit en fortsatt kraftig påfrestning på de icke oljeexporterande , särskilt söder om , där tillväxten per capita var negativ i många länder. Terms of trade har kraftigt försämrats genom att råvarupriserna sjunkit till rekordlåga nivåer . De ökande friktionerna i världshandeln drabbar också hårt. Skillnaderna är dock stora, och flera asiatiska låginkomstländer har haft kraftig tillväxt. Skuldtjänstproblemen för många , inte minst de fattigaste, fortsätter att vara enorma. De lägre räntorna och lägre oljepriserna har visserligen gynnat många . Dessa fördelar har dock ätits upp och mer än det av lägre tillväxt i världshandeln, fallande eller stagnerande exportpriser, ökade handelshinder och minskat nettokapitalflöde. Särskilt hårt har låginkomstländerna i söder om drabbats. Handeln med och framför allt de villkor under vilka den bedrivs har en vida större betydelse för dessa än u-landsbiståndet. Det gäller i särskilt hög grad de 50 som inte hör till gruppen de fattigaste. Såväl deras export av jordbruksvaror som deras spirande export av industrivaror utsätts för omfattande handelshinder från de industrialiserade staternas sida. En liberalisering av världshandeln skulle få en utomordentligt stor betydelse särskilt för dessa länders fortsatta utvecklingsansträngningar. De oljeexporterande ländernas snabbt växande överskott placerades i stor utsträckning i den industrialiserade världens banker. Dessa blev på så sätt likvida som den ekonomiska nedgången gjorde det svårare för bankerna att finna lämpliga placeringsobjekt. Bankernas höga likviditet och flertalet stora lånebehov medförde att skulder och kom att öka mycket snabbt. samlade utlandsskuld beräknas nu överstiga 1200 miljarder Höga realräntor, den länge mycket höga dollarkursen och stagneran- Mot. de exportintäkter har lett till ett smärtsamt uppvaknande för alla U202 som utnyttjade 1970-talets goda lånekonjunktur till att skuldsätta sig i stor omfattning. har en dramatisk nedgång skett i kreditgivningen till de fattiga länderna. Allt fler har hamnat i akuta betalningskriser och därmed förlorat sin kreditvärdighet. En lång rad har tvingats till omförhandlingar av sina skulder. De mest omfattande skuldkonsolideringarna har gällt stater som och . För de många små och fattigaste uländerna, särskilt de i , rör det sig om mindre skuldbelopp, men deras betalningssituation är än mer desperat. De är dessutom i stort behov av nya krediter och resurstillflöden. De rika ländernas ekonomiska åtstramningspolitik har fått till följd att biståndet till de fattiga länderna har stagnerat. Trots löftena i FN ligger OECD-staternas bistånd kvar på en nivå av endast hälften av de av BNP som utlovats. och ligger i utbetalningar. anges till 0,och ligger därmed jämsides med - trots att måste anses ha väsentligt större ekonomiska problem än . För många av de fattigaste , särskilt i söder om , har utvecklingen rent av varit negativ. Befolkningsökningen överträffar livsmedelsproduktionen. I en rad stater har den totala livsmedelsproduktionen sjunkit. I många har förts en jordbrukspolitik som missgynnat ökad produktion. Stadsbefolkningens livsmedelskonsumtion har subventionerats genom låga priser, vilket hämmat livsmedelsproduktionen. Den inhemska valutan har övervärderats. Investeringsvolymen har sjunkit inom jordbrukssektorn. Till detta kommer en ekologiskt oförsvarbar överexploatering av de sårbara jordbruksjordarna. De senaste årens svältkatastrofer har visat att många inte ens under normala skördeår längre klarar av att föda sin växande befolkning. Mot denna bakgrund är befolkningsexplosionen i de fattigaste länderna oroväckande. Med en befolkningsökning på kommer många av de fattigaste länderna att fördubbla sin befolkning . Befolkningsutvecklingen har lett till en allt kraftigare ekologisk utarmning av landsbygd. Alltmer odlingsbar mark tas i anspråk för jordbruk. Marken exploateras allt hårdare, vilket medför sjunkande avkastning. Skogar och vegetation skövlas för att ge plats åt den ökande befolkningen. Till detta kommer att ved ofta utgör den enda energi- och bränslekällan för u-landsmänniskor. Följden blir ökenutbredning och därmed en minskning av den jord som är beboelig för den växande befolkningen. Jordförstöringen medför i sin tur att översvämningar och andra naturkatastrofer ökar i omfattning. Rader av växt- och djurarter står inför sin omedelbara utrotning på många håll i tredje världen. Skövlingen av regnskogarna fortsätter. Den ökande befolkningen och de försämrade jordbruksvillkoren på landsbygden medför en stor inflyttning till städerna, främst av män. storstäder genomgår en explosiv tillväxt. Dessa städer saknar Mot. 1988/89 nästan helt förutsättningar att förse den växande befolkningen med syssel- U202 Den sociala misären växer lavinartat. På detta följer växande kriminalitet och säkert politisk och social oro som kan omintetgöra varje ansträngning till utveckling. Endast ett par av världens fattigaste stater, t.ex. , har flerpartiparlamentarism. De allra flesta är militärdiktaturer eller enpartistater. Övergrepp mot mänskliga rättigheter och förföljelser av minoriteter tillhör vardagen i flertalet av dessa stater. Den överväldigande delen av världens ca 12 miljoner flyktingar kommer från . Det är inte svårt att föreställa sig hur denna utveckling kommer att kunna skärpas av den pågående befolkningsexplosionen. Allt fler, även i , gör nu den bedömningen att en satsning på livsmedelsproduktion och landsbygsdsutveckling är nödvändig för att särskilt de fattigaste skall kunna föda sin befolkning och skapa drägliga levnadsvillkor. Det är i hög grad kvinnorna som bär upp den dagliga tillvaron på landsbygden. Det är också kvinnorna som i första hand får bära konsekvenserna av den snabba befolkningsökningen. Särskilt allvarligt är läget för många av de som valt att föra en starkt planerad och på importsubstitution inriktad ekonomi. Ofta har man i all välmening, främst av sociala skäl, sökt motverka marknadsekonomiska faktorer. Effekten har emellertid blivit att marknadsekonomin har slutat producera. Tillväxten har stagnerat. Försörjningen av den moderna sektorn med importerade insatsvaror, olja och reservdelar är hotad. Livsmedelsproduktionen har stagnerat, i många fall rent av sjunkit, till följd av en prispolitik som hämmar jordbrukarnas produktion, stelbenta och ineffektiva distributionssystem och kraftigt övervärderade växelkurser samt en omfattande jordförstörelse. Resurskrävande och centraldirigerade planeringsapparater har vuxit upp som ofta snarare motverkar än främjar ekonomisk utveckling. Dessa förhållanden präglar i särskilt hög grad många av stater. I flertalet av dessa länder pågår nu en nödvändig kursomläggning. Det finns all anledning för att på olika sätt, bl.a. med biståndsinsatser som kan lindra verkningarna, stödja sådana strukturanpassningsprogram. Bristen på valuta som följer i skuldkrisens spår får omedelbara återverkningar för fattiga grupper, bl.a. genom svårigheterna att hålla skolor och sjukhus i gång. Utan skuldlättnader, en sundare ekonomisk politik och en ökad ekonomisk tillväxt kommer många inte ha några som helst möjligheter att lösa sina problem. Det är tvärtom en förutsättning för att andra insatser skall ha reella förutsättningar att lyckas. Vi kan mot denna bakgrund instämma i de synpunkter om inför 1990-talet som redovisas i biståndsbudgeten. I u-landsdebatten har begreppet Vita elefanter myntats. Det står för utvecklingsprojekt som varit för stora eller felaktigt utformade för att kunna fungera i den miljö de gjorts. Ofta har det visat sig att u-landet i fråga saknar kvalificerad personal eller rent av nödvändiga reservdelar o.d. för att kunna använda sig av projektet. Även många mindre utvecklingsinsatser på landsbygden har drabbats av personal- och underhållsbrist. Många skolor står tomma då inte har 6 råd att betala lärarlöner. Sjuk- och hälsovårdsinrättningar saknar tillförsel av Mot. medicin och annan utrustning. Även många brunnsobjekt har slagit fel då U202 stigande oljepriser gjort det för dyrt att införskaffa den diesel som erfordras för driften. I högre grad söker man nu hitta tekniska lösningar på utvecklingsprojekt som skall göra det möjligt för lokal drift med lokala resurser och förutsättningar. Av de utvecklingsprojekt som varit mest framgångsrika visar sig många bygga på den lokala befolkningens direkta medverkan i såväl genomförande som fortsatt drift av projekten. Enskilda organisationer som på ett helt annat sätt kan arbeta ute på fältet direkt bland människorna har här visat sig framgångsrika. Statliga biståndsinstitutioner är i högre utsträckning tvungna att arbeta via officiella kanaler i u-landet i fråga. Därmed försvåras ofta möjligheten att verkligen nå ut och biståndsmedlen används då mindre effektivt. 2 Biståndets mål och medel Vi lever alla i en enda värld. Även om det kan verka vara ljusårs avstånd mellan den välmående svensken i hans ombonade tillvaro och den utmärglade tiggaren i hör vi alla ihop och är beroende av varandra. Miljöförstöringen runt om i världen påverkar de grundläggande livsbetingelserna för alla människor, oavsett var de lever. Världens flyktingströmmar känner inga gränser, även om dessa görs allt svårare att passera. Aids känner inga geografiska, politiska, kulturella eller sociala barriärer. Hur vi utformar vår egen tillvaro får konsekvenser också för . Det gäller i särskilt hög grad för den handelspolitik vi bedriver och medverkar till internationellt. Handeln med och framför allt de villkor under vilka den bedrivs har en vida större betydelse för än u-landsbiståndet. Den svenska biståndspolitiken bör därför inte ses isolerad. Bistånd är bara en del av våra relationer med . måste därför föra en samordnad u-landspolitik, där vi prövar alla våra inrikes- och utrikespolitiska åtgärder även utifrån hur dessa påverkar våra relationer till . U-landsbistånd innebär att vi till överför resurser helt eller delvis i gåvoform för att stärka och stödja dem i deras utvecklingsansträngningar. Men det totala u-landsbiståndet i världen till de fattigaste länderna utgör av dessa länders totala BNP. Biståndet till de 25 fattigaste länderna i söder om utgör bara av dessa länders totala BNP. Det är således den väg och de utvecklingsinsatser som dessa länder själva väljer, som är helt avgörande för deras utveckling. 2.1 Målen för vårt bistånd Solidaritet med de fattiga är grunden för vårt u-landsbistånd. är olika och har sinsemellan väldigt olika förutsättningar för sin utveckling. Det är i första hand genom sina egna ansträngningar kommer att lyckas med sin utveckling. Det är de fattigaste som har störst problem att brottas med, som har minst resurser att utveckla, som har minst förutsättningar att ta vara på de möjligheter som en liberaliserad världshan- 7 del kan ge. Det är de som är i störst behov av vårt bistånd. Därför skall Mot. huvudinriktningen för svenskt u-landsbistånd även i fortsättningen vara att U202 hjälpa de mest behövande - de fattigaste människorna i de fattigaste länderna. En enig riksdag har fastställt att svenskt u-landsbistånd skall bidra till: - ekonomisk och social utjämning - ekonomisk och politisk självständighet - framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. Målen är alla likvärdiga och skall vara styrande för allt svenskt bistånd. Underutveckling och miljöförstörelse står i ett oupplösligt förhållande till Fattigdom, svält och överbefolkning leder till en rovdrift på jord, vatten och växtlighet som utgör grund för omfattande miljökatastrofer runt om i . Många i sig vällovliga utvecklingsinsatser och biståndsprojekt har inte tagit hänsyn till de ekologiska och miljömässiga förutsättningarna, vilket alltför ofta fått katastrofala följder. Miljövård är alltså en förutsättning för utveckling och därför ter det sig naturligt - och nödvändigt - att sätta upp ett miljömål för biståndet. Vi hälsar med tillfredsställelse det beslut som fattades 1988. Miljön som biståndsmål är i viss mån överordnad övriga mål. Det är en grundläggande förutsättning för all utveckling och måste i allmänhet uppfyllas för att övriga mål skall kunna nås. I debatten om vårt bistånd har påståtts att endast en liten del av biståndet verkligen når de fattigaste människorna. Det är också en av de viktigaste anledningarna till att kraven på effektivitet i våra biståndsprojekt och biståndskanaler måste skärpas. Landsbygdsutveckling, kvinnoinriktat bistånd och bistånd som kanaliseras genom enskilda ideella organisationer är en inriktning som i högre grad tar sikte på de fattigaste människorna. Tidsperspektivet får inte göras för kort. Det anses allmänt att det ofta tar innan en biståndssatsning kan utvärderas tillfredsställande i fråga om sin måluppfyllelse. Otåligheten både i och från biståndsgivarna att se resultat är förståelig men får inte drivas för långt. Det kan dock vara möjligt att redan under ett biståndsprojekts gång se om det går åt rätt eller fel håll. Katastrofbistånd går mest och direkt till de fattigaste. Men även bistånd som i ett första skede kan tyckas gynna bara de "näst fattigaste" eller kanske rent av medelklassen i kan på lite komma att gynna även de fattigare med sina effekter. I en del fall kan det rent av vara en förutsättning för att åstadkomma den resurstillväxt som kan lyfta även de fattigaste människornas levnadsvillkor. U-landsbistånd har emellertid i många avseenden medverkat till att förbättra människors förhållanden. Under de senste 30 åren har läskunnigheten ökat dramatiskt i många länder, framför allt i . Bakom dessa framgångar ligger en starkt ökad satsning på primärskoleundervisning. I de afrikanska länderna söder om gick endast ca en tredjedel av barnen i primärskola. hade andelen ökat till nära tre fjärdedelar Mot. (från till ). Dessa framgångar skulle inte ha kommit till stånd om U202 inte biståndsgivarna, med som föregångsland, hade satsat energi, övertalningsförmåga och pengar på att stärka primärundervisningen. Hälsostandarden har också förbättrats avsevärt, inte minst i där medellivslängden har ökat från 1965 till 1984, och spädbarnsdödligheten har sjunkit från 155 per 1 000 invånare till 1984. Återigen kan man utan tvekan säga att detta i stor utsträckning är ett resultat av biståndsgivarnas påtryckningar och finansiella satsningar. Bland specifikt svenska insatser kan nämnas några som varit särskilt framgångsrika. Just nu satsas alltmer pengar på mark- och skogsvårdsprogram, både i och . Ett av dessa program drivs i . Det är riktat mot småjordbrukare, det använder sig av enkel teknologi och det innehåller en stor portion undervisning för att söka påverka människors attityder. Ett sätt att mäta framgången för detta projekt är att det starkt bidragit till att nu har lanserat ett nationellt markvårdsprogram. Den svenska insatsen har också uppmärksammats internationellt, och flera av de metoder som kommit till användning ingår nu i andra länders markvårdsprogram i . Som andra exempel kan nämnas ett antal svenska projekt inom det s.k. förvaltningsbiståndet, dvs. insatser som syftar till att förstärka mottagarländernas förmåga att på ett kompetent sätt sköta den centrala eller lokala förvaltningen. Exemplen är många: uppbyggandet av central statistikproduktion i , och ; förstärkning av lokalförvaltningen i ; kunskapsöverföring på det finanspolitiska området till . 2.3 Bistånd och administration De anspråk vi ställer på effektivare bistånd ställer ökade krav på personella resurser. Det gäller såväl inom ramen för SIDA som om mer bistånd kanaliseras genom frivilliga organisationer. Genom de generella sparmål som uppsatts för statlig verksamhet har SIDA:s administrativa kapacitet inte tillåtits följa med i den ökningstakt som biståndsanslaget har. Resultatet kan i allt högre grad komma att bli antingen att man på verksamhetsanslaget köper konsulttjänster, vilket ofta är en dyrare väg, eller att biståndsmedel kanaliseras vidare utan erforderlig beredning. I båda fallen minskar effektiviteten i biståndet. SIDA:s administrativa kapacitet måste därför förstärkas. Det gäller såväl en förstärkning av biståndskontorens kapacitet som den centrala administrationen. I budgeten görs vissa förstärkningar. föreslås biståndsformer, bl.a. en ökning av miljöbiståndet, som är mer administrativt krävande än det betalningsbalansstöd SIDA hade tagit upp i sin anslagsframställan. Ökningen av SIDA:s myndighetsanslag är därför otillräcklig redan med tanke på innehållet i regeringens biståndsbudget. Vi föreslår därför att ytterligare 10 milj. kr. anslås till SIDA:s administration dels för att täcka de behov som uppstår redan till följd av regeringens politik, dels för att säkerställa en effektiv användning av de ytterligare biståndsmedel vi föreslår. Det gäller t.ex. den nya anslagspost för humanitärt bistånd i som vi föreslår. 2.4 Biståndets legitimitet och effektivitet Långsiktigt u-landsbistånd är något unikt i mellanstatliga förbindelser. Exempel finns såväl på nykoloniala och kommersiella maktövergrepp under biståndets täckmantel som på bistånd som givits i en naiv övertro på att mottagarlandet vet allt om hur biståndet bäst skall användas. Att finna en gyllene medelväg, präglad av ömsesidig respekt mellan givare och mottagare för den andra partens politiska och moraliska värderingar, har ofta visat sig vara svårt och några enkla tumregler finns inte. Redan våra erfarenheter av svenskt u-landsbistånd visar på nödvändigheten av att föra en mycket aktiv dialog om - och ställa krav på - den ekonomiska politiken för att biståndet skall fungera och få de avsedda effekterna. Men villkoren i biståndsgivningen bör inte bara omfatta frågor om effektiviteten på projektnivå. De bör även syfta till att förbättra såväl den politiska som den ekonomiska miljön. Den politiska miljön så att mänskliga rättigheter inom mottagarlandet inte försummas och så att respekt för andra suveräna nationer upprätthålls. Den ekonomiska miljön, så att enskilda biståndsprojekt inte går till spillo som följd av t.ex. en missriktad planhushållning eller en korrumperad statsapparat. Det finns inte några klara gränser mellan bistånds- och utrikespolitik. I själva verket bör biståndspolitiken ses som en förlängning eller en del av utrikespolitiken. En liberal utrikes- och biståndspolitik karaktäriseras av omsorg om mänskliga rättigheter och demokratiska värden samt av hänsyn till individens frihet att utveckla sina talanger utan irrationella inskränkningar i regi av en centraliserad statsapparat. Det sätt på vilket villkoren skall ställas - vare sig det görs formellt i skriftliga avtal eller informellt genom ett aktivare engagemang i dialogen med mottagarlandet - kan inte på förhand preciseras. Viktigast är att fastslå att vi som biståndsgivare har ett ansvar inte bara för hur våra biståndsmedel används på fältet, utan även hur den politiska och ekonomiska miljö ser ut till vars utveckling vi bidrar. Att inte ställa villkor, att inte försöka påverka utvecklingen i stort, innebär också ett ansvarstagande, nämligen ett accepterande av rådande förhållanden. Några viktiga slutsatser vi kan dra av egna och andras biståndserfarenheter är följande: 1 Vi bör engagera oss på ett mer aktivt sätt än tidigare i en fortlöpande dialog med de länder vi ger bidrag till. Vi bör då inte skygga för att diskutera frågor om mänskliga rättigheter och respekt för grannstaters integritet liksom om inriktningen av den ekonomiska politiken. Vi bör ta till vara den styrka vi har som en liten, neutral och biståndsgenerös nation för att försöka bidra till att skapa en fredligare värld med större respekt för individer och individers frihet. 2 , liksom alla andra biståndsgivare, har traditionellt ägnat sig framför allt åt projektverksamhet, dvs. att starta nya projekt - skolor, hälsovårdscentraler, jordbrukskooperativ, småindustrier etc. Detta har lett till s.k. projekt-stockning i flertalet länder, inte minst de fattigaste länderna med svag förvaltning. Svårigheterna att efteråt hålla dessa färdiga projekt vid liv, dvs. att undvika kapitalförstöring, är nu mycket akuta. ofta ställa krav på inhemska resurser, som skulle behövts för att hålla igång Mot. 1988/89 redan färdiga projekt. Nya projekt bör därför granskas ytterst noga innan de U202 startas. 3 Som en följd av projekt-stockningen har finansieringen av löpande underhåll försummats, både av biståndsgivare och mottagare. Alltmer bistånd bör därför ägnas åt att rehabilitera och finansiera den löpande verksamheten i projekt som vi varit med om att starta.