mot · GC02Jo310 · 1989-01-23 00:00:00 — Motion till 1988/89: Jo310 av m. fl. (fp) Skogspolitiken Skogen är en av viktigaste nationaltillgångar. Mer än hälften av landets yta består av mark som till övervägande delen är lämpad för skogsproduktion. Skogsnäringen (skogsbruk och skogsindustri) är den enskilda bransch i som ger det största exportnettot. Förädlingsvärdet motsvarar av bruttonationalprodukten. Antalet sysselsatta är nästan 200000, varav åtskilliga i inland. Större delen av våra skogsprodukter exporteras. Nettovärdet av exporten ligger kring /år och näringen kommer tveklöst att behålla sin ställning som en hörnsten i ekonomi. Eftersom den svenska skogen och skogsindustrin i hög grad har olika ägare går närmare 3/4 av den årliga avverkningen i handel på virkesmarknaden. Ett affärsmässigt samband mellan efterfrågan, utbud och prissättning av virkesråvara är därför viktigt för skogsnäringens funktion. Men skogen har också andra värden. Den är vår areellt sett viktigaste naturtyp. Med sin skiftande utformning bildar den en rad olika naturmiljöer som är hemvist för många växt- och djurarter. Den utgör därigenom en viktig genbank och som sådan en oersättlig naturresurs vars betydelse bara kommer att öka. Vidare spelar skogen en viktig roll bl. a. som luftrenare och reglerare av vattenbalans och lokalklimat. Den erbjuder oss människor omistliga värden i form av naturupplevelser, vila och rekreation. Den producerar bär, svamp och vilt. Dess betydelse för det rörliga friluftslivet kan knappast överskattas. Skogen bör också i ökad utsträckning kunna bidra till turismens utveckling. I norra delen av landet utnyttjas den också som betesmarker för rennäringen. Skogen är inte bara natur. Den utgör också en del av vår kultur, bl. a. som ett huvudelement i det landskap omkring oss som ingår i vårt kulturarv. Många människor har en stark känslomässig bindning till skogen. Skogens roll som råvara för den traditionella skogsnäringen får därför inte skymma det faktum att också de övriga nyttigheter den producerar har stor betydelse för samhället, även om de bara till en del kan värderas i pengar. Om skogspolitiken enbart skulle betrakta skogen som råvarukälla för industrin skulle flera av skogens viktiga värden riskeras. Ofta sammanfaller produktionsaspekterna med övriga intressen. Då intresse står mot intresse måste dock en sammanjämkning ske och skötselmetodema modifieras. Skogen har utnyttjats på olika sätt under skilda perioder. Konflikter kring utnyttjandet är något som inte är begränsat till vår tid utan också har förekommit tidigare. Utarmningen av de genetiska resurserna den kanske allvarligaste anledningen till konflikt mellan virkesproduktion och andra anspråk på skogen har dock aldrig utgjort ett så allvarligt problem som just . har vi mer skog och större tillväxt än i historisk tid. Svenskt skogsbruk har länge varit ett internationellt föredöme i fråga om satsning på återväxt och betoning av långsiktig hushållning med virkesresursema. Politiken har här varit mycket framgångsrik (trots att man satsat på metoder som i efterhand visat sig vara mindre lämpliga). Flertalet industriländer ligger långt efter oss i dessa avseenden och skillnaden gentemot dagens skogsskövling orsakad av fattigdom och stora skogsbolag i är avgrundslik. Skogen har från rent skogliga synpunkter utvecklats mycket positivt , även om orosmoln också finns (t. ex. luftförorening och försurning). Däremot har skogsbrukets förändringar under de senaste 30 40 åren gjort att konflikterna med framför allt naturvården ökat starkt. Många faktorer har bidragit till denna utveckling, t. ex. kalhyggestekniken, satsningen på likformiga barrbestånd, skogsvägnätets förtätning och ianspråktagandet av nya marker (bl.a. fjällskogar). Skogsdöden i stämmer till eftertanke. Den har ännu inte drabbat vårt eget land men skogsskador till följd av luftföroreningar och försurning har ändå konstaterats, bl. a. i anslutning till försurande industrier. Det faktum att tillväxten är god, delvis beroende på kvävenedfallet, får inte invagga oss i en falsk känsla av trygghet. Skogsskadorna är redan ett allvarligt miljöproblem. Om vi inte tar itu med det nu kan de på orsaka enorma skador på skogsnäringen. 2 En ny skogsvårdslag Den socialdemokratiska skogspolitiken sedan regeringsskiftet har haft som huvudsyfte att söka tvinga fram en ökad avverkning. Därför kompletterades skogsvårdslagen efter regeringsskiftet (1983) med en serie nya regleringar, däribland krav på slutavverkning i bestämd omfattning, gallringstvång och obligatoriska skogsbruksplaner. Tillsammans med regeringens förordning och olika föreskrifter bildar skogsvårdslagen nu ett detaljerat och svåröverskådligt regelverk som starkt beskär den enskilde skogsägarens handlingsfrihet. Detta system har en rad svagheter. För det första är det svårt för den enskilde skogsägaren att hitta rätt i regelsystemet. Mängden av regler kan leda till osäkerhet om vad som är tillåtet och därmed sänka avverkningsnivån. För det andra riskerar den detaljerade regleringen att minska skogsägarnas motivation och intresse att engagera sig i det egna skogsbruket. För det tredje kan försöken att styra hela skogsbruket enligt de idéer som för tillfället är förhärskande leda till storskaliga misstag och till att enskilda skogsägares intresse för att utveckla nya och för dem ändamålsenliga metoder hämmas. Skogspolitiken bör läggas om i två centrala avseenden: Detaljregleringen bör försvinna. bör miljöanpassningen öka. Enligt vår mening krävs nu en genomgripande förändring av skogsvårdslagen. Den bör lämpligen genomföras i samband med en samlad översyn av skogspolitiken. Denna bör syfta till en förenklad lagstiftning, begränsad byråkrati, ökat hänsynstagande till miljövården och till att åstadkomma ett mer ståndortsanpassat skogsbruk. Detta innebär ett skogsbruk som arbetar med varierande trädslag och skogsbruksmetoder lokalt för att utnyttja de skiftande vatten-, närings- och ljusförhållandena i landskapet. Skogsbruket bör också bättre än beakta skogens mångsidighet och olika funktioner. Skogsvårdslagen är skriven för att tillgodose en rad olika krav. Ursprungligen kom den till för att värna skogen som naturresurs. Till de regler som har detta syfte hör bl. a. kravet på återbeskogning. har den kompletterats med krav på naturvårdshänsyn i skogsbruket som delvis har samma syfte bl. a. genom att främja mångfald, genetisk variation och artrikedom i skogen. En betydande del av regelverket syftar dock till att förmå skogsägaren att bedriva ett rationellt skogsbruk med inriktning på hög produktion. Till dessa bestämmelser hör bl. a. gallrings- och slutavverkningskyldigheten och de regler som föreskriver hyggesskogsbruk som den helt dominerande skötselformen. Därtill kommer att lagen och dess tillämpningsföreskrifter oftast reglerar inte bara vilket resultat som skall åstadkommas utan också vilka metoder som skall användas. En ny skogsvårdslag bör alltså i första hand syfta till att värna en långsiktig hushållning med skogen som naturresurs. Utgångspunkten skall vara den enskilde skogsägarens rätt och ansvar att bruka sin skog. Skogsägaren skall liksom nu vara skyldig att ta hänsyn till naturvårdens intressen i skogsbruket och att skydda skogens förmåga att ge en hög, värdefull och uthållig avkastning. Arter och ekosystem skall bevaras. Det gäller både att värna ursprungliga miljöer och dem som formats av mänskliga ingrepp i landskapet. Lagen bör däremot befrias från de inslag som syftar till att tvinga fram en snävt näringspolitiskt motiverad avverkningsnivå. Enligt vår uppfattning är skogsvårdslagen ett både olämpligt och ineffektivt instrument på detta område. Skogsindustrins behov av regelbunden virkesförsörjning måste tillgodoses med andra metoder bl. a. en effektiv rådgivning och service, åtgärder för att åstadkomma ökad konkurrens på virkesmarknaden, en liberalisering av jordförvärvslagen, åtgärder mot olämplig arrondering och mot hämmande skatteregler som de höga marginalskatterna. Efter sådana utbudsstimulerande åtgärder bör industrins efterfrågan på en fungerande marknad vara tillräcklig för att åstadkomma en motsvarande avverkning. Det är direkt olämpligt att låta kortsiktiga industriintressen motivera regler om särskilda skogsbruksmetoder i en näring som arbetar i ett 100-årsperspektiv. Vilka produktionsmetoder som skall användas bör i första hand avgöras av skogsägaren. Skogsvårdslagen skall alltså ställa minimikrav på skogsbruket i syfte att värna skogen som naturresurs. Reglerna skall ställa krav på resultatet snarare än på metoderna. Reproduktionsplikten skall finnas kvar. Det skall ställas krav på lägsta godtagbara foryngringsresultat , däremot inte på hur detta skall åstadkommas. I ett avseende bör kravet på återbeskogning lättas. Markägaren skall ha möjlighet att avstå från hög virkesproduktion för att i stället prioritera naturskyddssynpunkter. Han/hon skall t. ex. ges möjligheter att bevara från naturvårdssynpunkt värdefulla löv- och blandskogar bl. a. en del s. k. skräpskogar (§ 5:3) ofta hemvist för hotade arter. Eftersom denna typ av områden försvinner i snabb takt finns det skäl att redan nu utan att avvakta den mer genomgripande översyn av skogspolitiken och skogsvårdslagen som här förordas ändra lagen så att möjligheterna att på detta sätt frivilligt ta större naturvårdshänsyn ökar. Styrningen mot dagens angivna slutavverkningsålder bör upphöra. Det bör även i fortsättningen finnas regler om lägsta tillåtna slutavverkningsålder. Skogsägaren bör dock få större frihet att välja lämplig ålder. Reglerna bör ha karaktär av minimikrav. Röjningsskyldigheten har ett samband med reproduktionplikten och bör därför behållas även om den kan mjukas upp jämfört med nuvarande bestämmelser. Dagens regler om gallringsskyldighet bör avskaffas eller modifieras avsevärt. Det hindrar inte att röjning och gallring ofta är nödvändiga åtgärder, men detta bör främst styras av skogsägarens egna överväganden. Möjligheter att ingripa mot uppenbar vanvård av skogen måste alltid finnas. Det finns vidare skäl att i högre grad än nu godta andra skogsföryngringsmetoder än hyggesskogsbruk. Kravet bör ställas så att skogen efter avverkning skall ge en kvantitativt och kvalitativt tillfredsställande virkesproduktion. Nuvarande kategoriska regler hindrar flexibilitet och därmed bästa ekonomi för skogsägaren samt en utveckling mot ett mer ståndortsanpassat skogsbruk. Kraven på slutavverkning i bestämd omfattning och ransoneringen av avverkningsbar skog är av den karaktären att de inte hör hemma i en naturresursinriktad skogsvårdslag. Ransoneringsbestämmelsen torde dessutom bidra till att hämma utbudet av virkesråvara, som statsmakterna i andra sammanhang anser sig vilja främja. Reglerna har vidare visat sig ineffektiva för det syfte de var avsedda. De bör därför slopas helt. Det kan noteras att likartade slutsatser dras i bilaga 6 till långtidsutredning, Skogen vår räddningsplanka. Den utformning av skogsvårdslagen vi föreslår gör det lättare för skogsägare att ta frivilliga hänsyn till naturvårdens intressen utöver vad lagen föreskriver. Det blir t. ex. möjligt att bevara glesbeskogade marker av värde för hotade arter. Det blir även lättare att satsa på lövskog. Anmälningsplikten för avverkning bör finnas kvar för att ge myndigheterna möjlighet att ta ställning till vilka krav på naturvårdshänsyn som skall ställas och för uppföljning av skogsvårdslagen. Det bör klart framgå av skogsvårdslagen att det också finns andra lagar, däribland naturvårdslagen, som påverkar och sätter ramar för skogsbruket. Skogsvårdslagen bör liksom också ge möjlighet att ställa krav på skogsodlingsmaterial och introduktionen av främmande trädslag. Det finns betydande risker för bakslag vid experiment. Skogsbruket är en så långsiktig näring att resultatet inte i rimlig utsträckning kan vara känt på förhand. Då dessutom införande av t. ex. ett nytt trädslag kan påverka vår ursprungliga flora och fauna finns det skäl att inte helt lämna över dessa avgöranden till skogsägarna. De översiktliga skogsinventeringarna (ÖSI) kan ge ett bra underlag för rådgivningen till skogsägarna. Det finns dock skäl att varna för tendenser att med utgångspunkt från ÖSI och de obligatoriska skogsbruksplanerna övergå till mer av planhushållning i skogsbruket. Den nuvarande översiktliga skogsinventeringen bör fullföljas. ÖSI bör dock inte betraktas som någon permanent verksamhet. Frågan om en eventuell fortsättning bör prövas när nuvarande inventering genomförts. Skogsbruksplaner är ofta till fördel både för skogsägaren och skogsnäringen. Det finns dock ingen anledning att genom obligatoriska skogsbruksplaner söka stöpa alla skogsägares verksamhet i samma form. Det obligatorium som infördes av den socialdemokratiska regeringen bör avskaffas. Skogsvårdslagen skall vara så skriven att regeringen inte kan ge frihet att utforma detaljerade föreskrifter. Det är angeläget att skillnaden mellan råd och regler tydligt framgår i de skrifter som ges ut för användning bl. a. av skogsägarna. rådgivning och information spelar en viktig roll för att uppmuntra passiva skogsägare att öka sin avverkning och för att stimulera en aktiv skogsvård. Skogsvårdsstyrelserna bör dock inte ha någon monopolliknande ställning i detta avseende. Även skogsägarorganisationernas och uppköparnas rådgivning och service har stor betydelse. I anslutning till att en ny skogsvårdslag utarbetas bör skogsvårdsorganisationen ses över. Stor restriktivitet bör gälla i fråga om affärsverksamhet och utrymme ges för privata initiativ. Medan skogsbruk i vårt land är en hundraårsnäring, där avverkningstidpunkten utan större våld på den biologiska eller skogsekonomiska kalkylen kan förskjutas tiotals år, har skogsindustrin med sina anställda, anläggningar och marknader ett ganska jämnt råvarubehov och mellan åren. Inomårsvariationen klarar man genom kostsam överlagring . Visserligen ökar produktionen av trävaror, massa, skivor och papper och därmed råvarubehovet under högkonjunktur och sjunker under lågkonjunktur, men det sammanlagda råvarubehovet inom skogsindustrin mellan hög- och lågkonjunktur skiljer inte mer än ± . Skogen är inte självklart biologiskt eller skogsekonomiskt mogen i den jämna takt industrin efterfrågar virke. En minskad avverkning i samband med lågkonjunktur åstadkommes lätt genom sänkta virkespriser medan en ökad avverkning kan åstadkom mas genom virkesprisökningar och/eller andra stimulansåtgärder. Eftersom av avverkningsmöjligheterna finns hos privatskogsägare utan direkt koppling till egen skogsindustri är denna grupps agerande på virkesmarknaden synnerligen viktig för industrins råvaruförsörjning. I och med att skogsinkomsterna hos privatskogsägarna i allt högre utsträckning läggs samman med inkomst av annan tjänst, pension eller dylikt, och i minskad utsträckning med jordbruksinkomster, spelar skatteplanering mot annan stadig inkomst en allt viktigare roll i beslutet om skog skall avverkas eller inte. För ett skogsbestånd som är biologiskt och skogsekonomiskt avverkningsmoget fr. o. m. nu och 15 framåt är det ägarens privatekonomiska kalkyl, som i hög grad påverkas av skattereglerna, som avgör när avverkning skall ske. Det centrala instrumentet för skogsägarens ekonomiska planering är skogskontot. Vårriksdagen 1986 höjde som en del av det s.k. stimulanspaketet tillfälligt insättningsmöjligheterna på skogskontot från till av såld avverkningsrätt och från till av leveransvirkesintäkterna för avverkningar 1986 88. Åtgärden hade effekt. 1 en undersökning vid (22, ) över orsakerna till ökad avverkning hos privatskogsägarna i 1986/87 angav , att de förbättrade skogskontoreglerna varit av avgörande betydelse för avverkningsbeslutet. Skogsägare avverkar uppenbarligen mer, om skatten i kan minskas. Vid återgång till lägre insättningsprocenter torde avverkningen komma att gå ner. Det var därför positivt att beslutade om en förlängning. F. n. är den maximala tiden för placering på skogskonto , varefter pengarna senast skall tas fram för beskattning. Vid utgången av 1976 stod . på skogskonto, vid utgången av 1986 stod . på skogskonto, en ökning med . , vilket är en 30-procentig ökning penningvärde. Den 31/12 uppgick den sammanlagda skogskontohållningen till , en ökning på ca . i löpande priser. Eftersom tioårsperioden uppenbarligen inte räcker till för en ordnad avveckling av skogskontot, fungerar kontot i slutändan avverkningshämmande, då skogsinkomster faller ut utan avverkning. Den viktigaste utbudsstimulerande åtgärd som kan vidtas är dock en rejäl skattereform med en kraftig sänkning av marginalskatterna. Då minskar behovet av olika specialkonstruerade lösningar för att fördela inkomster såsom skogskontot. har föreslagit en skattereform med kraftigt sänkta marginalskatter och ett marginalskattetak på . Enligt vår mening bör möjligheten att behålla medel på skogskonto förlängas från nuvarande till dess att en marginalskattereform av denna omfattning är fullt genomförd. Skogsvårdsavgiften höjdes 1984 från 0,till 0,. De insatser inom skogsbruket som avgiften är tänkt att finansiera ligger på ett lägre belopp än de 400 milj.kr. avgiften beräknas inbringa. Avgiften har därmed förlorat det direkta samband med skogspolitiken som den tidigare haft och fått en mer fiskal karaktär . Denna skillnad kommer att bli än mer markant när taxeringsvärdena på jordbruksfastigheter ändras. Det finns därför skäl att sänka skogsvårdsavgiften. Denna fråga bör behandlas i samband med att de tre pågående skatteutredningarna blir fardiga med sitt arbete. Reavinstbeskattningen av jordbruksfastigheter medger uppskovsrätt om vinsten sätts in i en ersättningsfastighet en schablonbeskattad villa eller en annan jordbruksfastighet. har i andra sammanhang föreslagit ändringar av beskattningen så att realisationsvinster fritt kan flyttas mellan bostadsrätter och egnahem. En konsekvens av detta synsätt är att uppskovsrätt bör medges vid försäljning av jordbruksfastighet även om vinsten placeras i en bostadsrätt. Detta skulle också kunna bidra till en viss om än begränsad ökning av omsättningen på jordbruksfastigheter. 4 Skogen som försörjningskälla Mångå människor har direkt eller indirekt skogen som försörjningskälla. I skogsbruket är ca 45 000 och i trävaru-, pappers- och massaindustrin ca 140000 personer sysselsatta. Ovanpå detta kommer också anställda inom bl. a. transportväsendet och serviceverkstäder. Skogsnäringen utgör en ryggrad i svensk ekonomi men har också stor regionalpolitisk betydelse. Den erbjuder sysselsättning och försörjningsmöjligheter i många bygder som i övrigt brottas med stora avfolkningsproblem. Både skogsbruk och sågverk har en avsevärd betydelse för våra glesbygders framtid. Men även orörd skog kan rätt utnyttjad ge underlag för sysselsättning. Värdefulla naturområden som undantagits från exploatering kan öppna möjligheter för en växande turism. I takt med att miljöförstöringen alltmer uppmärksammas som ett stort samhällsproblem ute i kan intresset öka för våra orörda naturområden. Med tanke på den viktiga roll skogen spelar för den svenska samhällsekonomin är det angeläget att slå vakt om och vidareutveckla en skogsforskning av hög kvalitet. I princip bör skogsforskningen finansieras av budgetmedel. Den bör inte finansieras av miljöavgifter från jordbruket. Som framhållits ovan har staten anledning att med lagstiftning värna skogen som naturresurs. Det finns vidare skäl att med ekonomiska stödåtgärder söka stimulera skogsvårdsinsatser som är samhällsekonomiskt lönsamma även om de är privatekonomiskt olönsamma. Men det bör starkt understrykas att de skäl som talar mot en omfattande statlig styrning och reglering av näringslivet och för konkurrens och en fungerande marknadsekonomi är giltiga även i fråga om skogsnäringen, inte minst om strävan är att få en samhällsekonomiskt optimal tillgång till skogsråvara. Näringspolitiken bör därför även på detta område inriktas på att åstadkomma en fungerande marknad, inte på att driva fram nya regleringar. har frågan om hur en ökad skogsavverkning skall kunna åstadkommas för att tillförsäkra industrin tillräckligt med råvara stått i den skogspolitiska debattens centrum. Inom de ramar vi föreslår för skogsbruket är det möjligt och från samhällets synpunkt önskvärt att öka avverkningsnivån. Vi avvisar föreställningen att tvingande lagregler skulle vara en lämplig och framkomlig väg. En ökad avverkning bör stimuleras genom att utbudshinder tas bort. Vi menar att ändrade skatteregler med kraftigt sänkta marginalskatter med all sannolikhet är den viktigaste utbudsstimulerande åtgärd som kan vidtas. Det måste vidare framhållas att virkesimport i sig inte är något problem om den ger underlag för lönsam förädling. Det finns dock ytterligare åtgärder som skulle kunna undanröja utbudshinder. Åtskilliga av instrumenten finns i uppköparnas händer. En bättre fungerande virkesmarknad med ökad konkurrens är en viktig förutsättning för ett ökat utbud av virkesråvara. Tendensen till att företag förenar sig i kartelliknande inköpsorganisationer bör hållas under uppsikt. ser över förhållandena på virkesmarknaden. Det är angeläget att såväl sälj- som köpkarteller motverkas. En annan betydelsefull åtgärd i utbudsstimulerande syfte gäller handeln med skogsmark som regleras i jordförvärvslagen. De nuvarande reglerna begränsar otvivelaktigt försäljningen av skogsmark från passiva till aktiva skogsägare. Möjligheterna att ytterligare liberalisera jordförvärvslagen bör därför prövas. Ett särskilt problem utgör flerägande av skogsmark, bl. a. i dödsbon. Enligt den statliga dödsboutredningen ägdes av alla jordbruksfastigheter helt eller delvis av dödsbon. När flera personer äger skogsmark tillsammans blir det ofta en komplicerad och utdragen process att fatta beslut om avverkning. Om delägarna är oense kan ingenting göras. Utredningen föreslog 1987 en rad åtgärder mot dessa problem bl. a. införande av ett system med ställföreträdare för dödsbon. Även flerägande av andra typer medför liknande svårigheter. beslöt om en rad åtgärder för att komma åt de problem dödsboägande och flerägande av jordbruksfastigheter har skapat. På några punkter ville göra mera. Vi menar att ett dödsbo skall företrädas av en ställföreträdare. Vi menar vidare att lagen om förvaltning av vissa samägda jordbruksfastigheter bör göras tillämplig redan då två personer som inte är gifta eller sambor gemensamt äger en jordbruksfastighet. bör besluta om lagändringar i denna riktning. beslöt att ersätta tidigare bestämmelser i byggnadslagen med en ny lag om träfiberanvändning. Den nya lagen syftar bl. a. till att åstadkomma en central prövning av hur stor del av råvaran som skall få användas som bränsle i förhoppningen att detta skulle förbättra skogsindustrins virkesförsörjning. Lagen innebär att sågverkens biprodukter i hög grad specialdestineras till massaindustrin utan att det finns alternativa avsättningsmöjligheter. Detta kan visserligen bidra till att minska behovet av importerad råvara men kanske till priset av ökad bränsleimport. De risker för konkurrens om råvaran som utredningen oroar sig för ser vi tvärtom som något positivt. Konkurrens är i regel en samhällsekonomiskt önskvärd företeelse och därför inte något som bör regleras bort, särskilt inte mot bakgrund av de koncentrationstendenser som finns inom cellulosaindustrin, heter det med all rätt i den skogspolitiska bilagan till LU87. Enligt uppfattning bygger riksdagsbeslutet på en övertro på centrala myndigheters förmåga att fördela resurser på ett ändamålsenligt sätt. Hur råvaran skall fördelas bör i stället avgöras på marknaden genom samspelet mellan tillgång och efterfrågan vid fri prisbildning i gängse ordning. Bara då kan risken för onödiga resursuppoffringar och välfärdsförluster undvikas. Lagen om träfiberråvara bör därför avskaffas. Biobränslen av olika slag är inhemska, förnybara, sysselsättningsfrämjande och relativt miljövänliga energikällor bl.