mot · GC02Sk409 · 1989-01-23 00:00:00 — Motion till 1988/89: Sk409 av m.fl. (m) Beskattningen av pensionssparandet Det är synd att politikerna misstror väljarna ännu mer än vad väljarna misstror politikerna. vore det politiskt relevant att diskutera hur det sociala försäkringssystemet ska finansieras och hur tilläggspensionen, ATP, ska kunna garanteras in . Men detta är minerade områden, och alldeles för känsliga för regeringen och oppositionen. Regeringen är rädd för den interna oppositionen och oppositionen vill inte anklagas av regeringen för att angripa den sociala tryggheten. Detta skriver DN:s kommentator när han behandlar årets budgetproposition (DN ). De sociala försäkringssystemen och ATP:s framtid måste komma upp på den politiska dagordningen. Väljarna får inte "misstros"! En genomlysning av både de dagsaktuella problemen och de som kan förutses för vår socialförsäkringssektor för framtiden bör göras , inte minst därför att socialföräkringssystemen och ATP är utomordentligt väsentliga för människors ekonomiska trygghet vid ålderdomen och när de utsätts för sjukdom eller arbetsskada. Det är således inte förenligt med det ansvar som medborgarnahar gett politikerna att rädas svåra och långsiktiga problem och kanske impopulära avslöjanden. I en moderat motion angående reformering av arbetsskadeförsäkringen och en om reformering av sjukförsäkringen behandlas två av de viktiga frågor som förtigs i regeringens budgetproposition. Föreliggande motion ägnas åt ATP-systemet. Vi är medvetna om att arbete f.n. pågår i den av regeringen tillsatta pensionsberedningen. Dess uppdrag är dock alltför begränsat. Dessvärre har under seriösa förslag och krav om utredningar inom socialförsäkringssektorn bemötts av socialdemokraterna och den socialdemokratiska regeringen med att förslagen syftar till att rasera den sociala tryggheten. Mycket av den agitation som då bedrivits har byggt på myter och en förvanskad historieskrivning om systemens tillkomst. Av denna anledning vill vi erinra om ett antal - säkert av de flesta - bortglömda fakta när ATP-systemet infördes. I och med att den allmänna pensionsberedningen avgav sitt betänkande (SOU 1957:7) tog den politiska diskussionen om det framtida pensionssystemet på allvar fart. Som bekant underställdes tre förslag om tilläggspensioneringen folkomröstning . En obligatorielinje - socialdemokraternas förslag - ställdes mot två olika omfattande system som byggde på frivilliglinjen. Riksdagsmajoriteten - (s), (vpk) och (c) - bestämde frågornas formulering. För en sentida betraktare tycks det som om detta inte underlättade för väljarna att förstå skiljelinjerna och deras effekter i de olika alternativen. Resultatet av folkomröstningen blev dock att obligatorielinjen endast fick . De två förslag som ville få en lösning efter frivilliga linjer erhöll av rösterna. av väljarna röstade blankt. I pensionsvalet till andra kammaren erhöll de borgerliga partierna, som valt frivilliglinjen av rösterna, medan socialdemokrater och kommunister, som stödde obligatoriet erhöll . Trots detta fick de socialistiska partierna en rösts övervikt i andra kammaren och den rösten hänförde sig till ett mandat i län, som socialdemokraterna erövrat med endast 23 rösters övervikt. Pensionslagen beslutades därefter vid riksdag. sammansättning tydde på att pensionsbelutet skulle avgöras genom lottning. Så blev som bekant inte fallet utan frågan avgjordes genom en nedlagd folkpartistisk röst. Man kan tycka att en historik över ATP-systemets tillblivelse är onödig i en motion som skall behandla krav på utredning om möjliga och nödvändiga förändringar av ATP-systemet. Men historiken är nödvändig. Mycket av orsakerna till att ATP-systemet inte tidigare utsatts för en mera saklig kritik hänger samman med myten om hela svenska folkets uppslutning kring ATP-systemet och dess plats som hörnstenen i den svenska välfärdsstaten. Det är därför viktigt att inte minst de yngre i vårt land påminns om att ATP-systemet genomfördes i en nation som hade en klar majoritet för ett frivilligt tilläggspensionssystem, och inte ett obligatorium. Alla partier i var eniga om att ålderstryggheten skulle ordnas i form av en allmän medborgerlig grundpension, folkpensionen. Grundskyddet skulle också omfatta familjetrygghet och förtidspension. Kritikerna avvisade ett obligatoriskt enhetssystem med följande motiveringar: - Människors villkor och prioriteringar är så vitt skilda att ett enhetligt system inte på ett rimligt sätt kan tillfredställa individens behov av individuella avvägningar. Kritikerna framhöll att faktorer som livslönens fördelning i tiden, en temporärt betungande försörjningsbörda, sparande av annat slag, t.ex. i egen rörelse etc inte skulle gå att beakta. De regler som utformades skulle med nödvändighet skapa orättvisor mellan betalade avgifter och erhållen pension. Så blev också fallet. ATP-systemets maximala intjänandetid och poängberäkning för utgående pensionsförmåner har genom invecklade schabloniseringar fått fördelningseffekter som är ytterligt svåra att klarlägga. - Ett politiskt administrerat pensionssystem, byggt på fördelningsprincipen, skulle också lätt utsättas för politiska ingrepp. Pensionskontrakt är mycket långsiktiga kontrakt. Därför måste de vara oantastbara och just skyddas från kortsiktiga politiska åtgärder. I SOU 1955:32 besvarades tidigare remisskritik i detta hänseende på följande sätt: Självfallet finnes inget hinder för statsmakterna att besluta ändring av de lagbestämmelser som reglerar detta område. Lika klart bör emellertid vara, att den försäkrade icke skall kunna fråntagas en rätt som han enligt äldre lag förvärvat. Av betydelse är att medborgaren bibringas insikt om vikten av att avtal skall hållas vare sig det gäller pensionsförsäkringsavtal av traditionell typ uppbyggda på premiereservens grund eller - i sådana fall som här anordningar av det slag en pensionering på fördelningsgrund innebär .... Det erfarenhet har visat att det politiska beslutsfattandets behov av kortsiktiga åtgärder tar överhanden framför den gamla hävdvunna regeln att avtal skall hållas. ATP-systemet är inte ett oantastbart system. Detta innebär att medborgarnas möjligheter att göra egna rationella överväganden omöjliggörs. För sådana krävs att medborgarna har klara, tydliga och fasta regler för vad pensionerna kommer att ge, och att de med betydande säkerhet kan anta att utställda löften verkligen kommer att infrias. - Pensionssystem får inte utsättas för politisk prövning , vilket reglerna om utgiftsuttaget förutsatte. Detta skulle äventyra systemets fasthet. Tiden har visat att varningarna var befogade. Avgifterna skulle dessutom växa betydligt snabbare än vad som förutsågs. Maximalt avgiftsuttag skulle enligt den dåvarande regeringen stanna vid av lönerna mellan 1 och 7,5 basbelopp. I förslag 1977 för avgiftsuttagets storlek för 1980-84 föreslogs att uttaget skulle uppgå till enligt de ursprungliga reglerna för beräkning av avgifter eller en felmarginal på . 1982 ändrades emellertid reglerna för avgiftsuttaget. hade basen för ATP-avgifterna varit förvärvsinkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp. Förändringen innebar att alla förvärvsinkomster skulle räknas in i avgiftsbasen. Detta innebar att avgift utgick oavsett förmåner skulle utgå eller inte. Detta innebar att avgiften huvudsakligen förvandlades till en skatt. genomgripande systemändring som byggde på en utredning , gjorde systemet än mer ogenomträngligt. De lägsta inkomsttagarna "drabbades" i princip av en dubbelbeskattning genom att folkpensions- och ATP-avgift utgick på samma inkomst, fastän inga ATP-poäng erhölls för den erlagda avgiften. Alla inkomster över ATP-taket, 7,5 basbelopp, beskattades således med ATP-avgiften, som uppgår till av det nya beräkningsunderlaget. - Fördelningskonstruktionen och metoden som valdes för värdesäkring föutspåddes skapa framtida ekonomiska störningar, som undgås med ett pre mie reservsystem. är det belagt att dessa farhågor var riktiga. 1 ett premiereservsystem bestäms pensionernas realskydd av de insatta premiernas avkastning. Detta innebär att från premiereservsystemet kan lämnas fortlöpande, adekvata signaler om de förväntningar som man kan ställa på dagens och framtidens pensioner. ATP-systemet däremot bygger på att utgående pensioner skall betalas med inkommande avgifter det är innebörden av vad man brukar kalla "fördelningssystem - och man utgår där från historiska reallöner. ATP-systemet lämnar bristfällig och snedvriden information om systemets styrka och stabilitet. kan politikerna genom olika åtgärder skapa förväntningar som inte kan hållas. De prognosinstrument som byggt upp och som utgör underlag för återkommande riksdagsbeslut om ATP-avgiftens storlek ger på intet sätt en fullständig kunskap om framtida åtaganden. Inte heller finns rutiner hos försäkringsmyndigheterna som på ett acceptabelt sätt ger den som intjänat pensionsrätt fortlöpande upplysningar om denna. Bristande information skapar rättsosäkerhet och lämnar stort manöverutrymme för kortsiktiga politiska åtgärder av oftast mindre väl underbyggt slag. utsätts ett fördelningssystem som ATP för återkommande cykliska störningar som har sitt ursprung i två typer av förhållanden, nämligen växlingen mellan stora och små generationer samt den mellan hög och låg ekonomisk tillväxt. Kontraktet mellan generationerna kan därför utsättas för stora påfrestningar, och i detta sammanhang bör noteras att pensionsrättigheter i pensionssystem utformade som fördelningssystem inte är baserade på fonderade medel utan på underförstådda sociala kontrakt mellan generationerna. Kritikerna påpekade att löften om ett maximalt utgiftsuttag på inte skulle kunna hålla. Av följande avsnitt framgår att de som varnade för de inneboende svagheterna i det valda tilläggpensionssystemet har fått rätt, kanske t.o.m. mer rätt än de fruktade. Krissymptom i det svenska pensionssystemet Rubriken ovan är tagen ur inledningen till SOU 1988:57 Pensionssystemets stabilitet. Här heter det: Det finns tydliga tecken på att det svenska allmänna pensionssystemet kommer att utsättas för en mycket stark press inom en tämligen snar framtid. Med nuvarande utformning av reglerna kommer avgiften/skatten för att finansiera pensionsutbetalningarna att behöva höjas kraftigt, eventuellt mycket kraftigt för att underskott inte skall uppnås. Följande tabell används för att belysa det nu refererade påståendet: Folkpensionsutgiflerf*) och ATP-utgifter som andel av lönesumman (*) Endast folkpensionsutgifter finansierade genom arbetsgivaravgifter, dvs. , är medtagna, siffrorna underskattar därmed utgifterna för folkpensionerna. Anm. I årets budgetpropsition har siffran justerats . Källa: SOU 1988:57 och proposition 1988/89: HK) Kraven på utgiftsuttag för vårt allmänna pensionssystem (folkpension och ATP) visar att den trygghet pensionssystemet skall garantera är i fara särskilt om tillväxten i ekonomin är låg. Den svenska tillväxttakten i ekonomin är låg. ligger i bottenskikt när det gäller tillväxttakt. Ett ytterligt allvarligt memento är att den svenska ekonomin vid en tillväxt på har fått allvarliga flaskhalsproblem samt att denna låga tillväxtsiffra redovisas under högkonjunktur. Ett realistiskt antagande är att den ekonomiska tillväxten i kommer att närma sig nolltillväxt under lågkonjunktur. Tabellen ovan kombinerad med redovisade tillväxtsiffror borde i hög grad oroa framtida pensionärsgenerationer. Vad kommer de pensionsutfästelser de är lovade att egentligen vara värda? Blir tillväxten svag kommer knappast arbetsgivaravgifterna kunna höjas i den takt som enligt tabellen ovan fordras. Även vid snabb tillväxt skapar ATP-systemet problem. Är tillväxten snabb blir pensionssystemet betydligt billigare än vi räknar med , men kommer förmånerna att ge en för låg standard i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Vid en god ekonomisk tillväxt blir således den standard man får vid pensioneringstillfället snabbt historia. Äldre pensionärsgenerationer blir fort fattiga. Detta är en sida av ATP-systeniets stora inbyggda problem. Den andra sidan visar sig vid en för hög inflation. De pensioner de förvärvsarbetande arbetar ihop är reglerade i fast penningvärde. De ökar i takt med penningvärdets fall. Vid hög inflation får pensionärerna ett biittre utfall än de yrkesverksammma. Vid snabb ekonomisk tillväxt växer däremot avgiftsunderlaget snabbare än utgående pensioner och värdet av de pensionsfordringar som samlats ihop. Pensionerna blir då relativt lägre i förhållande till de inkomster de förvärvsarbetande uppbär, d.v.s. pensionsnivån motsvainte stipulerade . Som redan nämnts innebär indexeringen med hjälp av prisindexet att det successivt byggs upp en standardskillnad mellan olika gamla grupper av ATP-pensionärer, d.v.s. pensionen kommer att motsvara av slutlönen pension först utgick, men blir allt mindre värd när de förvärvsarbetandes reallöner stiger. Pensionssystemets utformning får ytterligare en effekt vid ekonomisk tillväxt. Konstruktionen med ett tak för ATP kommer att göra att allt fler kommer att ha inkomster som ligger över 7,5 basbelopp. Detta innebär att ATP-systemet konvergerar mot ett folkpensionssystem. ATP kommer då att allt mer övergå till att bli en enhetsfolkpension med mycket litet kvar av det värde som en gång utlovats. Vad blir då innebörden av en sådan utveckling? Avtalspensionerna på tjänstemannasidan måste få större vikt i pensionssystemen och bära en tyngre börda som ojämn lön över den yrkesaktiva tiden kommer att medföra helt andra typer av krav på avgiftsuttag än om livslönen är jämnt fördelad över åren. Detta kan skapa betydande problem för samexistensen mellan den obligatoriska ATP-försäkringen och avtalsförsäkringar. En god gissning är dessutom att i ett framtida "informationssamhälle kommer livslönen att variera betydligt mer. Stelheten i ATP-systemet kommer således att medföra växande nackdelar. Sorn påpekades i föregående avsnitt är det svenska pensionssystemet känsligt både för inflation och tillväxt. Finns det då enkla vägar för att minska känsligheten? har valt att inte ha något pensionstak i lagen om pension för arbetstagare (). Detta innebär att arbetspensionen (motsvarande vår tilläggspension) beror på den försäkrades tjänstetid och förvärvsinkomster. Systemet tycks fungera bra i . Av detta kan dock inte dras slutsatsen att ett borttagande av taket i det svenska systemet skulle lösa problemen. Ett av dessa är alltför snabbt stigande avgifter. De skulle stiga ännu mer i ett system utan tak. Å andra sidan har det ibland hävdats att det svenska pensionssystemet med ett tak för utgående pensioner innebär att problemen i pensionssystemet löser sig av sig själva, när de flesta människor finns ovanför ATP-taket. Detta är en illusion. Bristerna med en sådan utveckling är betydande som frestelserna för politiska "avtalsbrott i form av samordning med avtalspensionerna skulle uppstå. Redan nu har "försöksballonger släppts upp. LO:s maktutredning har i rapporten och sparandet föreslagit att ATP skall samordnas med de avtalsbundna försäkringarna. Utredningen menar att en höjning av ATP-taket till betydande del kan finansieras genom de avsättningar som har gjorts för de privatanställda tjänstemännens avtalsenliga pensioner. Påtvingade "avtalsbrott" som träffar människors planering inför ålderdomen utgör ett av de mera kränkande avtalsbrotten. När ATP infördes fick statspensionärerna vidkännas den här typen av negativ behandling och bitterheten bland statspensionärerna är fortfarande stor. problemet ställer ett ännu större problem i fokus, nämligen att den politiska marknaden - som kännetecknas av kortsiktighet och undfallenhet mot starka organiserade intressen - är sällsynt olämplig för att hantera på lång sikt uppbyggda pensionssystem. En annan väg att göra det nuvarande systemet robustare är att byta nuvarande indexering, som bygger på ett prisindex, mot ett index som följer löneutvecklingen eller mot ett blandat index som tillämpar. (APLindexet fastställs av social- och hälsovårdsministeriet på grundval av den genomsnittliga förändringen i löne- och prisnivån. Utgående pensioner är knutna till APL-index och omräknas med hänsyn till förändringarna i detta.) En sådan förändring kan i många hänseenden tyckas attraktiv den yrkesverksamma befolkningens och pensionärernas standardförbättringar/försämringar skulle bättre följas åt. Det underförstådda pensionskontraktet mellan generationerna skulle öka i hållfasthet. En ändring av indexeringen skulle dock få vissa svårmätbara effekter. Sannolikt skulle LO-grupperna gynnas i förhållande till löntagare med karriärlöner. ATP-systemet skulle genom en sådan förändring av indexregleringen vridas mot mer försäkringsmässiga principer. En sådan lösning är dock en halvmesyr. Försäkringsmässiga principer fordrar ett premiereservsystem. Ett pensionssystem av fördelningskaraktär är känsligt för förändringar av demografisk natur. Cykliska spänningar uppkommer i systemet, när stora årskullar följs av små. Den ökade livslängden skapar givetvis också ökad belastning på systemet. Den ökade genomsnittliga livslängden utgör givetvis ett uttryck för att människors åldrande genomsnittligen går långsammare. Till detta har den höjda levnadsstandarden och bättre hälso- och sjukvård bidragit. En logisk slutsats av detta borde vara att pensionsåldern borde kunna förskjutas uppåt. Belastningen på pensionssystemet skulle då i motsvarande mån minska. bör naturligtvis i detta sammanhang observeras att åldrandet är mycket individuellt. Detta måste beaktas och synpunkter härpå utvecklas längre fram. Den bristande kunskapen om pensionssystemet Inte minst förändringen vid av de tidigare efterlevandeförmånerna i vårt pensionssystem har avslöjat svenska folkets bristande kunskap och förståelse för hur systemet fungerar. Det är en rad faktorer som bidragit till den bristande informationen: Avgifterna betalas av arbetsgivarna men - och det kan inte ofta nog betonas - de påverkar de yrkesverksammas löner. Nackdelen med detta dolda avgifts/skatteuttag är att den enskilde lätt förhåller sig okunnig om kostnaderna för pensionssystemet och ställer då inte krav på systemets funktionsduglighet. Avgifterna som ursprungligen endast utgick för löner som är pensionsgrundande har efter en förändring 1982 i princip frikopplats från pensionsförmånerna. Detta innebär att avgifterna har förvandlas till en skatt med skärpta totala marginalskatteeffekter som följd. växer frestelserna att utan uttryckliga belut överge ATP-systemets avsedda inkomststandardförsäkringsprincip för en "behovsprincip". Det ursprungliga pensionsbeslutet byggde på att folkpensionen skulle Mot. ge bastrygghet för alla. Tilläggspensioneringen skulle garantera en Sk409 någorlunda oförändrad standard mellan pensionärsåren och den yrkesverksamma tiden. Genom att lägga näst intill alla standardförbättringar på folkpensionens pensionstillskott och KBT har pensionssystemet blivit ännu mera ogenomträngligt både för gemene man och politiker. Att en pensionärsinkomst bestående av folkpensionen med pensionstillskott och KBT tillsammans som regel är obeskattad gör ATP än mindre värd och systemet än mer obegripligt. Fördelningssystemet som sådant, med långt gående schabloniseringar och bristande civilrättsligt skydd för den enskilde, där risken för att politiskt godtycke kan kullkasta "avtalets förutsättningar, leder till att de som berörs blir osäkra - för att inte säga misstänksamma beträffande systemets innebörd och får stora svårigheter att överblicka vilka pensionsförmåner som utfaller när pensioneringstiden väl är inne. Det svenska pensionssystemet är f.n. utformat så att det uppmuntrar människor att begränsa sin yrkesverksamma tid. Den rörlighet som finns i systemet skapar endast rörlighet "nedåt, d.v.s. den genomsnittliga pensionsåldern har sänkts. De regler som samverkat till denna utveckling är 15- och 30-årsreglerna (som kom till för att tillgodose grupper med relativt få verksamma år i arbetslivet, t.ex. arbetstagare med lång utbildning och karriärlöner och gifta kvinnor). Reglerna för delpensionering som ersätter inkomstbortfallet . Reglerna för förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl som innebär att förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl kan beviljas utan någon som helst prövning av de medicinska skälen . Delpensionen och förtidspensionsen av arbetsmarknadsskäl ger en subvention till dem som vill minska sitt arbetsutbud eller gå i pension före ordinarie pensionsålder. Delpensionen har i huvudsak utnyttjats av tjänstemannagrupper. Tar man dessutom hänsyn till skatteeffekter finner man att kompensationsgraden efter skatt vid delpension inte sällan är av inkomstbortfallet och för förtidspension . Den demografiska utvecklingen de närmaste decennierna visar att det är önskvärt att människor utvidgar sin yrkesverksamma tid, inte minskar den. De effekter som en senareläggning av pensionsuttaget medför med nu gällande regler både inom pensions- och skattesystemet är förhållandevis negativa. Regeringens proposition 1988/89:46 innehöll en väsentlig markering i denna riktning. Här föreslogs att det kommunala bostadstillägget till folkpensionärer inte skulle trappas ned till följd av inkomst av tjänst. Syftet med förslaget var att underlätta och uppmuntra pensionärer att fortsätta att arbeta efter uppnådd pensionsålder. Förslaget hade dock betydande skönhetsfläckar. Det skulle inte gälla egenföretagare och trots förbättringen kommer pensionärer fortfarande att drabbas av marginaleffekter på 60 Stimulanserna för att öka arbetsutbudet måste vara större. Detta mål uppnås om det extra avdraget inte avtrappas för inkomst av förvärvsarbete. Moderata samlingspartiet begärde i motion 1988/89:46 att regeringen borde lägga fram ett förslag i denna riktning. Givetvis återfanns också kravet att de nya avtrappningsreglerna inte endast skulle gälla löntagare utan alla förvärvsarbetande. För att underlätta för pensionärer som önskar förvärvsarbeta efter krävs också ändringar i lagen om anställningsskydd (LAS). Sorn tidigare påpekats kritiserades fördelningssystemet för dess inverkan på sparandet. AP-fonderna som egentligen var ett främmande element i systemet inrättades för att ersätta bortfallande sparande hos hushållen med ett kollektivt sparande. Det är väsentligt att stödja hushållens och företagens sparande. Socialdemokraterna prioriterar däremot ett kollektivt sparande. Detta leder till en osund förening av politisk och ekonomisk makt. En satsning på hushållens och företagens sparande leder till en överlägsen riskspridning och decentraliserat beslutsfattande. Ett land som i övervägande grad prioriterar kollektivt sparande undergräver också det marknadsekonomiska systemet och i förlängningen demokratin. Det pensionssystem som väljs har stor inverkan på ett lands sparstruktur. Att hushållens sparkvot i t.o.m. blivit negativ hänger samman med statens inriktning på kollektivt sparande genom extremt högt skatte- och avgiftsuttag. För att hushållen skall satsa på sparande krävs att de kan råda över sitt sparkapital och känna att pengarna är "säkrade även för framtiden. Långsiktiga sparformer, t.ex. olika typer av pensionssparande är angelägna. ATP-systemet är dock i ringa utsträckning ett sådant sparsystem, eftersom de försäkrade inte har någon personlig rätt till de insatta medlen. De äger inte sina sparmedel och har heller inte rätt till avkastningen på samma sätt som vid ett egentligt pensionssparande. En reform av tilläggspensioneringen kan bygga på premiereservteknik. Folkpensionen kvarstår då oförändrad medan ATP-delen, som förblir obligatorisk, kan bygga på att varje "försäkrad får ett konto till vilket avgifterna förs. Premierna betalas under hela arbetslivet men de första årens avsätts för förtids- och efterlevandepensioner. Även andra modeller kan väljas. En stor skillnad mot skulle vara att pensionen skulle få ett civilrättsligt skydd. Den enskilde skulle äga sin andel och sin avkastning och kunna avläsa hur stor avkastningen är och hur kapitalet växer.