mot · GC02Fi501 · 1989-01-11 00:00:00 — Motion till 1988/89:Fi501 Den offentliga sektorns förnyelse I denna motion redovisas syn på den offentliga sektorns förnyelse. Vi förespråkar en politik som gör det möjligt att förena en ambitiös välfärdspolitik med en kraftigt ökad valfrihet. Även om mycket är bra i den offentliga sektorn, är vår ambition att medborgarna skall få mer valuta för skattepengarna. Det är orimligt att människor i ett av världens rikaste länder inte snabbt kan få genomgå en livsviktig operation, inte har frihet att välja barnomsorg, inte vet om polisen har resurser att utreda ett brott man har blivit utsatt för eller inte är säkra på att våra rekordhöga skatter används på effektivaste möjliga sätt. I motionen presenteras ett 37-punktsprogram som kan sammanfattas i följande fem huvudpunkter: - Öka valfriheten! Människor måste i större utsträckning få möjligheter att själva välja den utformning av individuella tjänster, bl.a. barnomsorg, skola och sjukvård, som passar dem bäst. Vi vill ha en ökad valfrihet såväl inom den offentliga sektorn som mellan offentliga och enskilda alternativ. Det finns uppgifter som bara kan fullgöras av den offentliga sektorn, bl.a. rättsväsende, miljövård, försvar samt stöd till kultur och grundforskning. En hörnsten i politik är att dessa funktioner sköts på ett tillfredsställande sätt. - Öka effektiviteten! Effektiviteten i den verksamhet som den offentliga sektorn bedriver måste öka. Det finns inte något entydigt samband mellan resursinsats och produktionsresultat. Avgörande för resultatet är hur resurserna disponeras och produktionen organiseras. - Släpp personalen loss! Det är i mycket hög grad de anställdas motivation och kompetens som avgör kvalitet, service och effektivitet i produktionen av tjänster. En huvuduppgift inför 1990-talet är att frigöra den kraft som finns hos de offentliganställda. - Utveckla politikerrollen! Politikerna fyller i den offentliga sektorn många funktioner: konsumenternas företrädare, skattebetalarnas representanter, de offentliganställdas arbetsgivare samt som de ytterst ansvariga för målsättning och produktion. För att den offentliga sektorn skall fungera bra måste politiker ha praktiska möjligheter att fullgöra dessa funktioner. upplever många politiker att de står inför ett olösligt dilemma: höjs 1 1 1988/89. skatterna uppstår skatteflykt, pressar man de interna kostnaderna uppstår Mot. personalflykt, minskas servicen flyr konsumenterna (om de har några Fi501 En slutsats som vissa politiker drar är att själva fly det politiska arbetet och ägna sig åt mindre pressande uppgifter. Men om politikerflykten skulle få en större utbredning innebär detta en fara för vårt folkstyre. Den offentliga sektorn påverkar i hög grad vår välfärd: vilken trygghet vi har om vi blir sjuka, vilken omsorg och undervisning våra barn får, vilken valfrihet och integritet vi har rätt till inom den sociala servicen, hur höga skatter vi skall betala. Den offentliga sektorn bör vara ett instrument för frihet, rättvisa och solidaritet. Den skall svara för nationens yttre och inre säkerhet. Men den offentliga sektorn kan också bli ett hot mot friheten, rättvisan och solidariteten, t.ex. om utrymmet för individuella lösningar blir för litet, om den offentliga verksamheten brister i effektivitet och lyhördhet för medborgarnas behov eller om skattetrycket blir så högt att viljan att arbeta och spara hämmas och utrymmet för privat konsumtion blir alltför litet. har enligt mening nått skattetaket, d.v.s. ytterligare skattehöjningar skulle vara skadliga för den ekonomiska utvecklingen. De totala skatterna är redan för höga och måste sänkas. finns emellertid ett stort behov av utökade eller förbättrade offentliga insatser på flera områden. Många föräldrar står i daghemsköer. Många äldre lider i väntan på att få genomgå en operation. Det finns otillräckliga möjligheter för äldre och handikappade att få vård och omsorg i hemmet och de som bor på institutioner saknar ofta rätt till ett eget rum. Försvaret, polisen, miljövården och kulturminnesvården har svårt att klara sina uppgifter. Vi kan inte som möta den offentliga sektorns problem med fortsatta skattehöjningar. Det innebär inte nödvändigtvis att den offentliga sektorn måste räkna med enbart samma reala resurser som . Med ekonomisk tillväxt kan den även vid sänkt skattetryck få resurstillskott. Men jämfört med 1950-, innebär det under alla förhållanden en kraftig uppbromsning i expansionen. En balanserad samhällsekonomisk utveckling kräver enligt långtidsutredningen att den statliga konsumtionen minskar med en halv procent . Kommunernas expansion måste begränsas till , vilket är mindre än hälften av vad som har gällt . Dessa siffror understryker vikten av att hitta former för den offentligt finansierade verksamheten som är så effektiva som möjligt. Länge ledde otillfredsställande produktionsresultat till krav på ökade resurser. Man kan förstå om det låg nära till hands för chefer och anställda att framföra sådana krav. Men myten om det entydiga sambandet mellan resursinsats och produktionsresultat var också behaglig för politiker. Resursinsatsen är förhållandevis lätt att politiskt kontrollera och att tillföra 2 nya resurser till en verksamhet är alltid populärt. Betydligt svårare blir det Mot. 1988/89 när man måste ställa krav på att en verksamhet skall effektiviseras. Att den offentliga sektorns problem inte enbart är en resursfråga understryks av det faktum att den aldrig har haft mer resurser än och att inte något annat västland har en större offentlig sektor sett i relation till folkmängden. Statskontoret har visat att bl.a. barnomsorgen i är avsevärt dyrare än i andra nordiska länder utan att detta märks i form av påtagligt högre kvalitet. Inom den offentliga sektorn finns mycket stora variationer. En del verksamheter bedrivs mycket effektivt, medan andra är sämre skötta. På vissa håll råder stora brister. På andra håll finns överskott. Så är det naturligtvis också i näringslivet. Ändå är diskussionen om den offentliga sektorns problem mer livlig. Det beror på att de viktigaste korrigeringsinstrumenten här är offentlig debatt och politiska beslut. I näringslivet finns ett annat kontrollsystem, nämligen konkurrensen på marknaden. Att kvaliteten, effektiviteten och inriktningen på den offentliga produktionen står i den politiska debattens centrum är alltså inte ett uttryck för att det bara är här som det finns problem. Många offentliganställda känner sig angripna i debatten om den offentliga sektorn. Vi tror visserligen att det finns allvarliga problem och att stora förändringar är nödvändiga. Men det verkliga hotet mot de offentliganställdas trygghet och tillfredsställelse i arbetet kommer inte från oss utan från dem som blundar för problemen och motarbetar varje förändring. Den offentliga sektorns verksamhet är betydelsefull och vi vill göra den ännu bättre. Att intressera sig för dess problem är inte, som det ofta framställs i debatten, att nedvärdera det arbete som de offentliganställda utför. Just därför att de offentliganställda har så viktiga uppgifter vill vi bättre ta till vara deras engagemang och kompetens. Det förekommer en omfattande misshushållning med mänskliga resurser i den offentliga sektorn. Därför måste stat och kommun bli bättre arbetsgivare. Den offentliga sektorns problem Mycket i den offentliga sektorn är bra, många offentliganställda trivs och de flesta människor anser att de får en bra service. Men det är naturligt för ett politiskt parti att fokusera sitt intresse på problemen. Det är svårigheterna, inte glädjeämnena, som fordrar politiska insatser. Detta innebär dock inte att det alltid är politikerna som skall peka ut de konkreta lösningarna. Men politiker skall kunna bidra till en organisation som inte onödigtvis försvårar att någon finner och kan genomföra lämpliga lösningar. 1* 1988/89.3 sami. Ett av de största framstegen i välfärdssamhället är att kvantitativa brister F'501 inom den sociala sektorn i stor utsträckning har byggts bort. finns dock exempel på att kvantiteten är otillräcklig. Även mitt i välfärdssamhället förekommer allvarlig ofärd. Det är t.ex. oacceptabelt att människor inte snabbt kan bli opererade i ögat, höften eller hjärtats kranskärl om de behöver det. Även vad gäller kollektiva tjänster, d.v.s. sådana tjänster som inte konsumeras individuellt, finns kvantitativa problem, t.ex. polisbrist, otillräckliga ubåtsjaktsresurser och för lite personal på vissa miljövårdsmyndigheter. Många kritiker gör gällande att kvaliteten i den offentliga tjänsteproduktionen har sjunkit. Skolan anses av många inte leva upp till förväntningarna trots att den är dyrast i världen. Barnomsorgen och sjukvården kritiseras för kvalitetsbrister beroende bl.a. på hög personalomsättning. Detsamma gäller i många kommuner. präglas den offentliga servicen av krångel, opersonlighet, bristande respekt för integriteten och bristande tillgänglighet. Den brist på valfrihet som ofta finns är naturligtvis också en kvalitetsbrist. Kvalitetsfrågorna har blivit viktigare då den offentliga sektorn har gått från en expansionsfas till en mognadsfas. För sedan var problemet inom många områden att det rådde klara bristsituationer. För den offentliga sektorn gällde det att mobilisera resurser och åstadkomma en så snabb kvantitativ ökning som möjligt. Men har vi på många områden nått en mognadssituation. De grundläggande behoven har blivit tillgodosedda och medborgarna ställer därför större krav på kvalitet, service och individuell anpassning. Det är betydligt svårare att med den offentliga sektorns traditionella metoder och organisation möta dessa krav. För att få fram fakta till diskussionen bl.a. om den offentliga sektorns effektivitet inrättades av mittenregeringen expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () inom . har utkommit med ett stort antal rapporter som bl.a. har försökt att bedöma hur produktiviteten har utvecklats i statlig och verksamhet. Enligt dessa mätningar sjönk produktiviteten med i genomsnitt . I en bilaga till långtidsutredningen konstateras att om produktiviteten hade varit oförändrad skulle statens upplåningsbehov blivit mindre än det i själva verket blev. Beror det dåliga resultatet på den sociala servicens karaktär, att man inte kan räkna med något annat i en så personalintensiv verksamhet? Mycket tyder på att det inte är så. Studier visar nämligen att det finns stora variationer mellan olika produktionsenheter. Om t.ex. alla sjukhus skulle ha haft samma produktivitetsutveckling som det bästa av de undersökta, så skulle 1970-talets negativa produktivitetsutveckling ha förbytts i en positiv utveckling. tycks också produktivitetsutvecklingen ha förbättrats hos många offentliga producenter, vilket bl.a., kan vara en följd av hårdare kontroll av resurstilldelningen och större krav på rationaliseringar. Den offentliga sektorn har fått allt svårare att rekrytera och behålla personal. De problem som tidigare gällde några få specialiserade yrkesutövare har blivit mer generella. Det har kommit många larmrapporter om detta : - Daghem och vårdavdelningar stängs p.g.a. personalbrist. - Domare, officerare, skattejurister och tekniker hoppar av till mer lönsamma arbeten i näringslivet. Var åttonde lågstadielärare har lämnat yrket . - av socialsekreterarna uppgav i en undersökning att de ofta upplever sitt arbete som psykiskt pressande. Sjukskrivningsfrekvensen är hög, liksom personalomsättningen. - En IMU-undersökning som presenterades visade att andelen förvärvsarbetande som helst skulle vilja arbeta i den offentliga sektorn sjönk från . Av dem som arbetade i privat tjänst 1987 föredrog att vara kvar i denna sektor medan av de offentliganställda föredrog den offentliga sektorn. Det finns också undersökningar som visar att de offentligt anställda ofta har en mer negativ bedömning än privatanställda t.ex. vad gäller befogenheter att planera sitt dagliga arbete, att någon i ledningen lägger märke till eller gör något extra för den anställde om hon gör en extra insats eller ett bättre jobb än vanligt, att man får lön efter det som presteras och att det finns goda möjligheter att avancera och göra karriär. Mycket talar för att stora delar av den offentliga sektorn, inte minst inom det sociala området, har eftersatt personalutbildning och kompetensutveckling. har lika många anställda som den svenska . Men satsar fem gånger så mycket inom detta område som . Målet är välfärd med valfrihet Vid sidan av de traditionella kollektiva tjänsterna (försvar, rättsväsende m.m.), som syftar till att skapa yttre och inre säkerhet, är den offentliga sektorns främsta uppgift att garantera alla medborgare en social trygghet och välfärd. Ett välfärdssamhälle kan inte fungera utan en stor offentlig sektor. har varit med om att bygga upp dagens välfärdssystem och vi slår vakt om den generella välfärdspolitiken som innebär att alla medborgare har rätt till en ekonomisk trygghet och en god social service. Vi avvisar ett system där plånboken avgör om man skall få en god eller dålig social service. Vi vill i stället utveckla välfärden genom att uppsöka och 1988/89 Fi501 undanröja den ofärd som alltjämt finns kvar och genom att öka valfriheten Mot. 1988/89 vad gäller vård, omsorg och utbildning. Kommuner och landsting dominerar produktionen av social service. Friheten att få välja något annat är oftast en realitet bara för dem som har mycket pengar. De kan alltid betala för privata daghem och skolor utan statsbidrag och de kan också gå till läkare som inte får någon ersättning från sjukförsäkringen. Med våra liberala utgångspunkter är det viktigt att öka valfriheten för alla människor. Genom socialförsäkringar och skatter skall alla ges ekonomiska möjligheter till social service när den behövs. Dessa tjänster bör alltså i huvudsak finansieras kollektivt. Men av detta följer inte att politikerna skall bestämma hur de sociala tjänsterna skall se ut eller att alla dessa tjänster måste produceras inom den offentliga sektorn. De enskilda människorna måste i större utsträckning själva få välja utformning på den sociala servicen. De skall även ha möjlighet att välja mellan privata och offentliga producenter. Ersättningen från , staten eller kommunen skall vara densamma oavsett individens val. Även kommer vi med en sådan politik att betala förhållandevis höga skatter. Vår övertygelse är att människor är beredda att göra detta om de känner att de får en bra service och att de får större möjligheter att välja mellan olika alternativ. Vem hotar välfärden? Socialdemokraterna hävdar att en politik som ifrågasätter de offentliga monopolen hotar välfärden. Denna uppfattning är orimlig av två skäl. För det första innebär vår politik att valfriheten ökar, vilket i sig innebär en ökad välfärd. För det andra innebär den ökade valfriheten en stimulerande konkurrens inom den offentliga sektorn samt mellan offentliga och enskilda alternativ. Detta gör att nya och mer effektiva former av service lättare kan växa fram. Medborgarna kan få mer valuta för skattepengarna. Om någon politik kan hota den svenska välfärden, är det ett dogmatiskt vaktslående kring de offentliga monopolen. Om vi inte prövar alla vägar till en förnyad social service, kan vi inte till rimliga kostnader och inom rimlig tid bygga bort daghems- och operationsköer, förbättra kvaliteten i skolan och eller höja löner och förbättra arbetsvillkoren tillräckligt för de offentliganställda. Att klara alla dessa mål kommer att bli svårt nog ändå. Och om man fortsätter höja skatterna, är risken uppenbar att ekonomins utvecklingsförmåga allvarligt skadas, vilket i sin tur skulle hota välfärden ytterligare. Medlen är två reformationer Det finns två huvudstrategier för förbättring av den verksamhet som den offentliga sektorn bedriver: dels en inre reformation (ökad flexibilitet inom den offentliga verksamheten), dels en yttre reformation (ökad konkurrens genom att enskilda alternativ stimuleras). dessa reformationer behövs. Den inre reformationen innebär att människor Mot. 1988/89 får större valfrihet i den offentliga servicen. Politiker skall ange mål och Fi501 kontrollera resultat - inte lägga sig i alla detaljer. De anställda - som besitter den största sakkunskapen och erfarenheten - måste få större utrymme för sin professionalism. Den yttre reformationen släpper fram enskilda initiativ. Då ökar mångfalden och människors valfrihet. Då tvingas alla aktörer bli effektivare. Ökad konkurrens stimulerar därför också den offentliga verksamheten. Den offentliga sektorn bygger ofta på en form av industriellt stordriftsideal som är mindre lämpligt för individuella tjänster. Det har tagit sig uttryck i bl.a. storkommuner, storskolor, storsjukhus och stora förvaltningsbyggnader. En långtgående standardisering och enhetlighet har eftersträvats. Alla barn skall ha samma undervisning. Alla patienter skall behandlas lika. Organisationen är hierarkisk. Avståndet mellan dem som fattar de avgörande besluten och dem som har den direkta kontakten med konsumenterna är ofta stort, varför konsumentstyrningen blir dålig. Dessutom har den offentliga personalpolitiken varit mycket konservativ och stel. Felet ligger inte enbart hos arbetsgivarna utan beror även på fackliga krav. Antal tjänsteår och formella meriter har ofta betytt mer än kompetens och skicklighet. Möjligheterna att ta egna initiativ och att få personlig utdelning för kreativa idéer är alltför begränsade. Lönesättningen är för stel och lönenivåerna för sammanpressade. Ett viktigt syfte med en ny arbetsorganisation inom bl.a. den sociala servicen är att stimulera kreativiteten. (Däremot ställs ofta sådana krav på myndighetsutövningen - förutsägbarhet, likformighet etc - att kreativitetsidealet måste få mindre betydelse där.) De offentliganställdas kreativa insatser blir särskilt viktiga då kraven på kvalitet och kundanpassning växer, som den offentliga sektorn inte kan fortsätta att öka sin andel av resurserna. Genom att låta de anställda få utlopp för sitt skapande blir det förmodligen också lättare att rekrytera och behålla kvalificerad personal. Kreativt arbete utförs i regel individuellt eller i små grupper. Därför är ofta små enheter med stort eget ansvar den mest lämpliga organisationsformen. Kreativitet förutsätter också möjlighet till oplanerade och okonventionella kontakter - att formella gränser och traditionella revir kan överskridas. Ledningen måste uppmuntra experiment. Misstag måste tolereras. Bra chefer är nödvändiga för att få en verksamhet att fungera och utvecklas. Daghem, skolor och sjukhem med identiska förutsättningar kan vara olika som beroende på cheferna. En chef måste våga vara ledare, ta ansvar, fatta obehagliga beslut, säga sin åsikt. Det förutsätter att man har kunskaper och egenskaper som gör att man vinner respekt och ger inspiration. En viktig ledaruppgift är att utveckla en egen förvaltningskultur och en yrkesstolthet bland de anställda. Utan tvekan finns det en del kunskap om organisationsutveckling att hämta från näringslivet. Men det är farligt att bara söka efter yttre inspiration. Den offentliga sektorn bör också utveckla 1 * * 1988189.3 sami. de egna traditionerna och det unika i den offentliga verksamheten. För att leda starkt decentraliserade organisationer fordras bättre resultat- Fi501 Ledningen skall i högre grad styra verksamheten genom att se på resultatet inom olika enheter, inte genom att i förväg godkänna varje detalj. Detta fordrar att det finns klara mål och att de anställda känner till dem. Chefer måste kunna motivera och entusiasmera medarbetarna till att nå de fastställda målen. Den som gör särskilt värdefulla insatser skall få erkänsla och uppmuntran för detta. Ett huvudinslag i den socialdemokratiska regeringens förnyelsearbete för den offentliga sektorn har varit olika servicekampanjer. Det finns många exempel på stela organisationer där sådana kampanjer säkert är berättigade. Men det ligger en fara i att koncentrera sig på servicekampanjer. Dålig service är ofta ett symptom på underliggande och allvarligare problem: monopol, dålig information till de anställda, dålig internutbildning, oklara mål, otillräckliga resurser och befogenheter för frontpersonalen etc. Ingen anställd vill vara otrevlig och ge dålig service. Med en bra arbetsorganisation och ledning kan servicen också bli bra. Dessutom är inte det främsta syftet med all offentlig verksamhet att ge individanpassad service. Även om vänligt bemötande etc också kan vara viktigt så ställs helt andra krav på myndighetsutövning än på andra tjänster. Myndighetsutövning handlar ofta om likformig regeltillämpning snarare än individanpassning. Rättssäkerheten fordrar att synpunkter inhämtas från alla berörda och att det är möjligt att överklaga ett beslut, vilket kan komma i konflikt med servicekulturens krav på snabbhet, flexibilitet och decentralisering. Mitt i det glada servicebudskapet finns det anledning att försöka återupprätta en del av den gamla myndighetstraditionen med dess ämbetsmannaansvar. Det är förödande om det sprider sig en känsla hos svenska folket att den offentliga förvaltningen låter sin rättstillämpning påverkas av politiska eller andra otillbörliga hänsyn eller att svenska ämbetsmän står handfallna i kritiska och oväntade situationer. Om det inte görs en skillnad mellan servicekraven på individuella tjänster som vård, omsorg och utbildning å ena sidan och å andra sidan kollektiva tjänster som rättsväsende, försvar och skatteförvaltning finns risker för att den förra typen av tjänster blir byråkratisk och likriktad som den senare typen blir lössläppt och godtycklig. På en konkurrensmarknad är ett företags överlevnad inte garanterad utan det måste ständigt sträva efter att behålla kunder och bli bättre. En politik som stimulerar konkurrens och enskilda alternativ innebär därför möjligheter till bättre och billigare service. Enskilda alternativ har stor betydelse som nyskapare, katalysatorer och inspirationskällor också för den offentliga sektorn. Det finns många exempel på att enskilda alternativ har fört fram nya idéer som sedan har fått bredare genomslag, allt ifrån samskolor och barnkrubbor till cityakuter och hemläkarjourer. Men för att spela denna roll måste alternativen få rimliga villkor för sin Mot. Inte ständigt känna flåset från myndigheterna i nacken, bli Fi501 misstänkliggjorda av politiker, begravas i blanketter eller tvingas till godtyckliga anpassningar för att passa in i byråkratiska mallar. Behovet av konkurrens och mångfald är stort inte minst inom den sociala sektorn eftersom människors önskemål är starkt varierande och kännedomen om effekterna av olika metoder är begränsad. Vi vet t.ex. för litet om vilken pedagogik som är bäst för olika ungdomar och hur olika missbrukare bäst bör behandlas. Socialdemokrater framför ofta orimliga och kränkande argument mot enskilda alternativ, t.ex. att de sociala entreprenörerna är ute efter att göra vinster på att ge människor dålig service. Detta är en förolämpning mot dem som arbetar i de enskilda alternativen. De drivs normalt av ett starkt personligt engagemang och tjänar ofta relativt litet i förhållande till arbetsinsatsen. Även om någon entreprenör skulle tjäna mycket pengar, är det inte särskilt upprörande. Om någon tillhandahåller en ovanligt bra eller effektiv social tjänst, är det väl bättre än att denne i stället skulle ha lagt ner sin företagarbegåvning på att producera något umbärligt eller t o m onyttigt? Varför skulle det vara mindre moraliskt att tjäna pengar på sjukvård än på medicintillverkning eller mindre moraliskt att få en företagarinkomst än en läkarlön? Att utsätta den offentliga sektorn för konkurrens är enligt många socialdemokrater ett hot mot de offentliganställdas sysselsättning och trygghet. Detta påstående innebär dels en underskattning av den offentliga sektorns konkurrensförmåga, dels en felaktig uppfattning av konkurrensens betydelse på arbetsmarknaden. Enskilda alternativ ger de offentliganställda en mer varierad arbetsmarknad.