mot · GC02K203 · 1989-01-12 00:00:00 — Det finns därför övertygande skäl för att tillerkänna äganderätten ett starkt grundlagsskydd. Som ovan anförts är äganderätten som juridiskt begrepp inte helt entydigt. Det kan därför vara förenat med problem att utforma ett heltäckande skydd för äganderätten i regeringsformen. Inte minst frågan hur det i grundlag skall skapas skydd mot att skatteinstrumentet används för att på ett oacceptabelt sätt begränsa eller utplåna äganderätten kräver noggrant övervägande. Den allt intensivare debatten om äganderättens ställning i vårt samhälle har redan resulterat i att enskilda jurister på eget initiativ lagt fram förslag till författningstexter. Här skall några av dessa förslag kortfattat beröras. I detta sammanhang kan endast antydas de olika svårigheter som föreligger då ett förstärkt grundlagsskydd skall skapas. Men det väsentliga är att även om någon fullkomlig eller enkel lösning inte står till buds är det uppenbart att det är möjligt att påtagligt förstärka egendomsskyddet i vår författning. Professor , regeringsrådet och professor har i skriften Marknadsekonomins rättsliga grundvalar (Timbro 1986) presenterat ett förslag till grundlagstext. De konstaterar att något grundskydd för äganderätten liknande det som de flesta andra västerländska författningar erbjuder saknas i regeringsformen. Inte desto mindre måste denna anses utgå från att varje enskild skall åtnjuta ett visst mått av skydd för sitt ägande, vilket bl.a. kommer till synes genom rätten till Mot. ersättning vid expropriation. Av särskild betydelse är dock att genom K203 ratificering av artikel 1 i tilläggsprotokollet till rättighetskonvention även godtagit själva principen om det enskilda ägandets okränkbarhet. Äganderätten är av grundläggande betydelse för välfärden och för fortsatt social och ekonomisk utveckling. Med hänsyn till detta måste det naturliga vara att också tillerkänna äganderätten samma generella grundlagsskydd som andra för vår samhällsordning centrala rättigheter. Vid utformningen av en sådan regel synes naturligt att knyta an till art 1 i tilläggsprotokollet. Denna anger vad som är europeisk standard. För del kan inte ifrågakomma annat än att ansluta sig till denna gemensamma europeiska uppfattning. De föreslår att 2 kap. 18 § regeringsformen ges följande lydelse: Varje medborgare har rätt till sin egendom. Han får dock av det allmänna frånhändas egendom genom beslut om skatt eller annan pålaga eller genom beslut om brottspåföljd eller vite, förutsatt att pålagan eller påföljden inte genom omfattning, syfte eller eljest framstår som oskälig i ett demokratiskt samhälle. I övrigt får han inte berövas egendom annat än genom föreskrift i lag för tillgodoseende av ett allmänt intresse av synnerlig vikt och under förutsättning att ersättning för förlusten är tillförsäkrad honom genom lag. I medborgarnas rådighet över sin egendom får inskränkning göras genom föreskrift i lag för att tillgodose ett allmänt intresse av särskild vikt eller ett enskilt intresse av synnerlig vikt. Innebär inskränkningen förlust eller skada, som ägaren ej rimligen bör tåla, skall ersättning vara honom tillförsäkrad enligt föreskrift i lag. Beträffande begränsning enligt första stycket tredje meningen och andra stycket första meningen gäller vad som föreskrivits i 12 § andra stycket. Det kan inte råda någon tvekan om att en sådan utformning av den aktuella regeln i regeringsformen skulle ge ett klart bättre skydd för äganderätten i vårt land. Detta genom att det fastställes i vilka former och under vilka förutsättningar den enskilde får frånhändas sin egendom. Vissa spärrar till den enskildes skydd har lagts in genom kraven att åtgärden inte får framstå som oskälig i ett demokratiskt samhälle eller att den skall gälla ett allmänt intresse av synnerlig vikt. På motsvarande sätt har även inskränkningar i den enskildes rådighet över sin egendom villkorats. Vissa invändningar kan dock göras mot den föreslagna texten. Den innehåller begrepp som kan bli föremål för olika tolkningar vid såväl lagstiftning som lagtillämpning. Sådana begrepp är oskälig, allmänt intresse, synnerlig vikt, särskild vikt och rimligen. Till detta kommer att det inte är alldeles klart vad begreppet egendom skall omfatta. Det kan vidare övervägas om grundlagstexten inte bör otvetydigt fastslå att ersättningen bör motsvara förlusten eller utgöra full ersättning för förlusten. Detta mot bakgrund av att det inte sällan görs gällande att en ägare av ett eller annat skäl bör tåla en eller annan inskränkning i sin äganderätt. Professor har i Grundlagsskyddet för äganderätten (Förvaltningsrättslig tidskrift 1988, häfte 3) diskuterat hur grundlagsskyddet skall kunna stärkas. Han föreslår följande nya lydelse av 2 kap. 18 § Mot. Varje medborgares rätt till sin egendom åtnjuter rättsordningens beskydd. Det allmänna får dock beröva honom egendom eller inskränka hans rådighet över densamma, om så sker genom föreskrift i lag och för att tillgodose ett sådant angeläget allmänt intresse som väger tyngre än ägarens intresse av egendomen eller rådigheten. Fråntas medborgare egendom skall han vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes genom lag. Detsamma gäller också vid rådighetsinskränkning i den mån denna går utöver vad ägaren skäligen bör tåla. Första stycket tillämpas inte beträffande egendomsavhändelser genom skatt, avgift, vite eller beslut om brottspåföljd, förutsatt att dessa beslutats i allmänt intresse i lag och inte genom sin omfattning, syfte eller eljest framstår som oskäliga. Detta förslag skiljer sig från det föregående bl.a. genom att ålägga staten en skyldighet att skydda de enskildas äganderätt även mot angrepp från andra enskilda och genom föreskriften att ingrepp i äganderätten endast får ske för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som väger tyngre än ägarens intresse. I texten fastslås också klart att den enskilde skall vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Även förslag innehåller emellertid vaga begrepp såsom skäligen eller allmänt intresse. Mycket talar emellertid för att det är oundvikligt att använda sådana begrepp i det aktuella sammanhanget. Liknande begrepp finns för övrigt redan i vår regeringsform. I 2 kap. 12 § regeringsformen talas om ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och i 13 § om särskilt viktiga skäl. I artikel 1 i tilläggsprotokollet till rättighetskonvention nyttjas begreppet det allmännas intresse. är i sin skrift väl medveten om nackdelarna med sådana begrepp. Men han anför: Även dylika begrepp har dock en viss psykologisk verkan och deras svagheter, sedda ur juridiskt-tekniskt perspektiv, bör inte tjäna som ursäkt för att man resignerar och ger upp alla försök att ge äganderätten ett fungerande grundlagsskydd. Man bör för övrigt inte se grundlagen endast ur juridiskt perspektiv. Ett effektivt grundlagsskydd förutsätter att makthavarna själva äger den politiska viljan att lojalt respektera såväl grundlagens bokstav som dess anda. Ett särskilt problem då förstärkt grundlagsskydd för egendom diskuteras är beskattningsmaktens gränser. Den närmare innebörden av begreppet skatt framgår inte av någon föreskrift i regeringsformen och den behandlas inte heller närmare i förarbetena. Vissa gränser anses dock föreligga. Lagrådet uttalade i sitt yttrande över engångsskatten bl.a.: Det måste i vart fall sägas ligga i regeringsformens konstruktion och anda, att beskattningsmakten inte får genom riktade ingrepp av engångskaraktär mot egendom kringgå bestämmelsen i 2 kap. 18 §. I sitt ovan nämnda arbete uttalar bl.a. att, även om något tak för skatteuttag inte kan utläsas ur regeringsformen, bör en skatt som når till, eller kanske t.o.m. överskrider, av skattebasen kunna jämställas med en regelrätt konfiskation. Viss enighet torde också råda om att en skatt inte uttryckligen får rikta sig mot en eller några särskilda personer utan att den Mot. skall bestämmas genom generella regler, vilket i och för sig inte utesluter att K203 endast en eller ett fåtal personer drabbas. råder således den ordningen att statsmakten inom vida ramar kan utnyttja beskattningsmakten för att ianspråktaga medborgarnas egendom. Det är uppenbart att om grundlagsändringar till skydd för egendomsrätten genomförs utan att beskattningsmaktens gränser bestäms kan reformen förlora mycket av sin mening. Det kommer då fortfarande att finnas möjligheter att använda skatteinstrumentet för inskränkning i enskildas äganderätt. Då grundlagsändringar inom detta område övervägs är det därför nödvändigt dels att definiera vad skatt är, dels att på något sätt fastställa beskattningsmaktens gränser. I , och Strömholms förslag krävs att skatten inte genom omfattning, syfte eller eljest framstår som oskälig. har motsvarande formulering. har i sin skrift Statsmakten och äganderätten, 1987, behandlat frågan om det går att skapa grundlagsskydd mot vissa skatter. Han finner att det i och för sig är en möjlig metod att föreskriva att en förmögenhetsskatt eller inkomstskatt maximalt skall få avse endast en viss angiven procent. Han är dock inte tilltalad av en sådan ordning. En sådan lösning skulle kunna leda till att statsmakten uppmuntrades till att lägga skatteuttaget så nära maximiuttaget som möjligt för att vara på säkra sidan. Han rinner också en sådan utformning av texten föga grundiagsmässig. Det är inte heller enligt en framkomlig väg att kräva ett visst syfte hos skatten. Skattelagstiftning kan ha flera olika syften och för övrigt kan statsmakterna enkelt påstå ett visst syfte utan att uppgiften går att vederlägga. Det är viktigt att frågan om ett stärkt skydd för äganderätten i grundlag får en snar lösning. De närmare formerna för detta får övervägas då frågan blir föremål för utredning. 1988/89 K203 Med hänvisning till det anförda hemställs att hos regeringen begär utredning och skyndsamt förslag om grundlagsskyddad egendomsrätt i enlighet med vad som i motionen anförts.