mot · GC02K222 · 1989-01-23 00:00:00 — Då lagar ändras hastigt blir resultaten ofta att de är illa förberedda och fungerar dåligt, att de skapar stora praktiska problem i samhället och slutligen att de skadar respekten hos medborgarna för lagar, myndigheter och ytterst lagstiftaren. Under alla förhållanden får lagändringar till de enskildas nackdel aldrig genomföras så hastigt att enskilda drabbas av rättsförluster. S.k. ramlagstiftning har blivit allt vanligare. En ramlag anger målsättningen för verksamheten inom ett visst område. Sedan fylls lagen ut med ytterligare regler av regering eller aktuell myndighet. På motsvarande sätt har det tillkommit allt fler s.k. generalklausuler. Det verkliga innehållet i en generalklausul kan vara svårt att utröna innan klausulen blivit prövad av domstol eller myndighet. Den nämnda lagstiftningstekniken har medfört att det är svårt för allmänhet - och myndigheter - att förutse tillämpningen av en lag eller klausul. En annan konsekvens är att det kan vara svårt att lasta en myndighet eller enskild tjänsteman för ett beslut som förefaller felaktigt. Är ramen för lagen tillräckligt vid eller generalklausulen tillräckligt lösligt formulerad ryms de flesta beslut inom lagen. Nackdelarna med den nämnda typen av lagstiftning har förstärkts ytterligare i takt med den offentliga sektorns tillväxt. 1 äldre tid var det ofta rättsutbildad personal som tillämpade rättsregler. har antalet regler och offentliga organ vuxit så starkt att det inte sällan är icke rättsligt utbildad personal som fattar beslut. Det ligger i sakens natur att de enskildas rättssäkerhet därigenom har minskat. måste ta ökat ansvar för de lagar som stiftas. De enskildas möjligheter att förutse hur en lag skall tillämpas måste förstärkas. Detta innebär att utrymmet för användande av ramlagstiftning och lagstiftning om generalklausuler måste begränsas. I ett modernt, snabbt föränderligt samhälle är det dock svårt för en lagstiftare att helt klara sig utan ramlagstiftning och generalklausuler. framtiden bör dock det allmänna ta på sig ett särskilt ansvar för hur sådan Mot. lagstiftning tillämpas i mål eller ärenden mellan enskilda och det allmänna. Uppstår tvekan om hur lagen skall tillämpas skall den tolkas till den enskildes förmån. För en sådan princip finns starka skäl. Det är rimligt att staten bär bördan av en oklar lagstiftning. Det är ju statens främsta organ som skapat lagen. En princip om tolkningsföreträde för den enskilde skulle för övrigt troligen medföra minskat intresse för ramlagstiftning från sida. Till detta kan fogas att det för den enskilde kan vara en stor påfrestning ekonomiskt eller av annan art - att drabbas av ett visst beslut som han eller hon inte kunnat förutse p.g.a. lagens oklarhet. Det allmänna kan alltid lättare än den enskilde bära en motgång i ett visst ärende. Slutligen skulle en sådan tolkningsprincip överensstämma med en väl etablerad praxis inom civilrätten. Där gäller vid tvist om betydelsen av ett avtal att det tolkas till nackdel för den som formulerat det. Grundlagens skydd för äganderätten är bristfälligt. Socialdemokratisk politik har urholkat och inskränkt äganderätten. Enskild äganderätt är en förutsättning för marknadsekonomi överhuvudtaget. Äganderätten skapar trygghet och oberoende för den enskilde och medför dessutom en bättre vård av egendom. Frågan om äganderättens grundlagsskydd behandlas i motion 1988/ 89:K203 av m.fl. om grundlagsfäst äganderätt. Mellan äganderätten och avtalsfriheten råder ett starkt samband. Om ägaren inte har rätt att disponera över sin egendom, exempelvis genom försäljning eller uthyrning, förlorar äganderätten mycket av sitt värde. Rätten att fritt sluta avtal spelar en väsentlig roll inom många områden i vårt samhälle. Det finns dock tendenser till inskränkningar i avtalsfriheten. Enligt förköpslagen kan ett avtal mellan två personer om köp av fastighet förlora sin giltighet. På motsvarande sätt finns inskränkningar av avtalsfriheten inom hyreslagstiftningen och arbetsrättsliga lagar. Avtalsfriheten är inte grundlagsskyddad. Tvärtom ger grundlagen utrymme för reglering, dvs. inskränkt avtalsfrihet, inom skiftande områden. Då avtalsfriheten har sådan stor betydelse för vårt samhällsskick bör den ges uttryckligt grundlagsskydd. Vissa inskränkningar i friheten att ingå avtal måste finnas även . Avtalsfriheten kan inte vara helt utan begränsningar. I grundlag skall anges vilka begränsningar som får ske. Stärk närings- och yrkesfriheten Friheten för människor att vara verksamma i den näring eller i det yrke de önskar är av stor betydelse för marknadsekonomin. Friheten att starta företag är en omistlig del i marknadsekonomin. På samma sätt förhåller det sig med rätten att välja visst yrke. Sker inskränkningar i dessa möjligheter drabbas inte endast den som önskar ägna sig åt en viss verksamhet. Det får Mot. också den effekten att konsumenternas valfrihet minskar som en följd av att K222 konkurrensen blir mindre. Utvecklingen har lett till att det blivit allt svårare för den enskilde att fritt utöva näring och yrke. Närings- och yrkesfriheten har inskränkts på skilda sätt. Exempelvis har viss näringsutövning förhindrats genom särskilda bidragsbestämmelser, monopol eller andra regleringsåtgärder. Självfallet kan det krävas vissa auktorisationskrav för viss verksamhet. är rätten att driva näringsverksamhet så grundläggande i vårt samhälle att denna rätt bör regleras särskilt i grundlagen. 1979 genomfördes en grundlagsändring som innebar att domstolarna uttryckligen tillerkändes en lagprövningsrätt. gäller enligt 11 kap. 14 § regeringsformen att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Det finns dock en begränsning i lagprövningsrätten. Om eller regeringen beslutat om föreskriften skall tillämpning underlåtas endast om felet är uppenbart. För att en domstol skall kunna underlåta att tillämpa föreskrift som har beslutats av eller regeringen ställs alltså mycket höga krav. Vid upprepade tillfällen har kritik riktats mot att har fått ett bristande beslutsunderlag beroende på att lagförslag inte remitterats till lagrådet eller att propositionerna inte grundats på remissbehandlade utredningsförslag. Lagrådet har i yttranden anmärkt på att remitterade lagförslag inte varit föremål för sådan remissbehandling som avses i 7 kap. 2 § regeringsformen. Ofta har den bristfälliga beredningen gällt just sådana lagförslag vilkas förenlighet med grundlagen har ifrågasatts i debatten. Kritik förekom således från lagrådet vad gällde beredningen av propositioner gällande tillfällig vinstskatt, löntagarfonder och statlig fastighetsskatt. Lagrådet riktade vidare allvarlig kritik mot beredningen av förslaget om pensionsskatten och uttalade: Resonemanget leder också till att lagrådet ställer sig kritiskt till det sätt på vilket förslaget har beretts och presenterats i remissen. De vidare konstitutionella aspekterna har inte beaktats. Det hade varit i hög grad önskvärt med en diskussion av dem samt ett sedvanligt remissförfarande. Även i andra avseenden än de konstitutionella kommer för övrigt brister i beredningen till synes. Det finns således tydliga tecken på bristande respekt hos den socialdemokratiska regeringen för grundlagens krav vad gäller såväl innehåll som beredning vid lagstiftning. Nuvarande reglering med krav på uppenbar avvikelse som grund för lagprövning har skapat utrymme för lagstiftning som stämmer mindre väl överens med regeringsformens krav. En utvidgad lagprövningsrätt bör därför införas. Lagprövning bör kunna ske även om avvikelsen inte är uppenbar. En sådan ändring skulle göra att domstolar och myndigheter fick större möjlighet att vägra tillämpa en grundlagsstridig lag. Det finns emellertid anledning att räkna med att sådan lagprövning även i Mot. framtiden kommer att äga rum endast vid sällsynta tillfällen. Det kan tänkas att en utvidgad lagprövningsrätt inte skulle vara tillräcklig för att garantera en grundlagsenlig lagstiftning och lagtillämpning. Därför kan det finnas skäl att utreda frågan om inrättandet av en författningsdomstol. En författningsdomstol i skulle ha till främsta uppgift att vaka över att de i grundlagen förankrade fri- och rättigheterna inte kränks. Utvecklingen i på detta område inger betänkligheter. Inte minst gäller detta skyddet för den enskildes integritet. I en rad avseenden är medborgarna i ett klart underläge gentemot det allmänna. Grundlagens stadgande på fri- och rättighetsområdet uppfattas ofta av myndigheterna som abstrakta begrepp som det inte finns anledning att direkt tillämpa. Att föra talan vid kommission för mänskliga rättigheter och vid är ofta tidsödande, komplicerat och kostsamt. har en livlig diskussion förts om förhållandet mellan riksdag och lagråd och om minoriteters rättigheter i olika politiska sammanhang. Också detta ger anledning till att noggrant pröva frågan om införande av en författningsdomstol och dess uppgifter. Behovet av att få vissa frågor med anknytning till grundlag och t.ex. vallag prövade, utifrån strikt juridiska utgångspunkter, framstår som alltmer markerat. Mot denna bakgrund bör frågan om inrättandet av en författningsdomstol, dess kompetens, sammansättning och verksamhet göras till föremål för en allsidig och inträngande utredning. Politiska beslut skall vara lagliga Sorn argument mot förslag om vidgad lagprövningsrätt eller inrättandet av en författningsdomstol har anförts bl.a. att den politiska majoriteten i har fått folkets förtroende. Det vore fel att låta domstolar avgöra politikens innehåll. Det skulle medföra risk för politisering av domstolarna. Vi menar att detta är en felsyn. Lagprövningsrätten - liksom inrättandet av en författningsdomstol - bygger på den enkla principen att även politiker skall följa gällande lagar. Om en majoritet i beslutar om en lag som står i strid med grundlagen har spelreglerna överträtts. Det må sägas att riksdagsmajoriteten företräder folkmajoriteten. Men då förbises att det gjorde även de riksdagar som vid dubbla tillfällen tidigare fattade beslut om grundlagens utformning. Ett undertryckande av lagprövningsrätten är i själva verket ett sätt att ställa en grundläggande juridisk princip på huvudet: man är beredd att låta en lag av lägre dignitet ta över en lag av högre dignitet. Från den enskildes utgångspunkt blir en grundlagsstridig lagstiftning enkelt talat en fråga om rättslöshet. Den rätt den enskilde tillförsäkrades i grundlagen sätts åsido. Domare i domstolar har i själva verket sällsynt goda förutsättningar att pröva frågor om grundlag överträtts vid riksdagsbeslut. En domare är lagtekniskt sakkunnig genom sin utbildning och erfarenhet. i princip oavsättlig, vilket är av stort värde i denna typ av ärenden. Att ge Mot. domstolar en obegränsad rätt till lagprövning eller att inrätta en författnings- K222 domstol skulle inte innebära att politikens utformning överlämnades till domstol. Men det skulle innebära hinder för en tillfällig riksdagsmajoritet att överträda grundlagens bud. Kritiken mot vidgade möjligheter till lagprövning eller en ordning med författningsdomstol bottnar bl.a. i den i så starkt företrädda uppfattningen att domare och domstolar främst utgör statsmaktens organ. De har sett som sin uppgift att lojalt mot överheten utföra vad som beordrats i form av lag. Men detta är inte en acceptabel syn på domstolars och andra myndigheters lagtillämpning. De utgör givetvis - med det ansvar som må följa därav - delar av den statliga förvaltningen. Men en väsentlig uppgift bör vara att tillse att de rättigheter som den enskilde tillförsäkrats i grundlag också i praktiken respekteras. Annars har domstolarna svikit sin uppgift. Påståendet att en utvidgad rätt till lagprövning eller en författningsdomstol skulle riskera att politisera domstolarna ter sig svårbegripligt även mot en annan bakgrund. Varför skall inte svensk domstol kunna ifrågasätta en lags överensstämmelse med grundlag då den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna tillåts att kontrollera om svensk lag uppfyller krav? I konsekvensens namn borde annars säga upp konventionen med direkt hänvisning till att utländska domare avgör politikens innehåll i . Så kommer självfallet inte att ske. På motsvarande sätt saknas anledning att tvivla på att svenska domare skall ha tillräcklig insikt och tillräckligt omdöme för att hantera ett vidgat ansvar för lagarnas innehåll. En sådan ordning skulle primärt ha en preventiv funktion, d.v.s. en riksdagsmajoritet skulle vara obenägen att ens riskera att en vanlig lag förklarades stå i strid med grundlag. I praktiken skulle således lagar underkännas endast vid sällsynta tillfällen. Stärk den enskildes ställning Den enskilde befinner sig ofta i en utsatt position då han i ett ärende kommer i kontakt med en myndighet. Offentliga organs verksamhet är i väsentliga delar baserad på principen att de är ofelbara, eller i vart fall att några konsekvenser inte skall inträffa även om felaktiga beslut fattas. Straffansvaret för tjänstefel måste återinföras. beslutade om detta. Ännu har något lagförslag i frågan inte lagts fram. Skärps ansvaret för tjänstefel vidgas justitieombudsmannens möjligheter att vaka över att myndigheter handlar rätt. Möjligheterna för en enskild att få ekonomisk kompensation för skador han åsamkas p.g.a. felaktiga myndighetsbeslut är mycket inskränkta. Detta är helt oacceptabelt. Med den makt det allmänna tilldelas måste följa ett ansvar. Drabbas enskilda av skador skall det offentliga kunna åläggas att utge full ersättning för dessa. enskilde och organisationerna Mot. Intresseorganisationer och folkrörelser har en stark roll i vårt samhälle. I vissa avseenden har organisationerna givits en alltför stor makt över de enskilda medlemmarna. Det främsta exemplet på detta är kollektivanslutningen av fackliga medlemmar till ett politiskt parti. I praktiken förekommer en form av tvång för enskilda att tillhöra vissa organisationer. Det kan vara svårt för en enskild att stå utanför exempelvis en arbetstagarorganisation. På motsvarande sätt kan det vara svårt för en person att lämna en organisation. Rättigheten att själv besluta om utträde ur en organisation bör inte av lagstiftaren delegeras till enskilda organisationers avgörande. Detta skall bestämmas självständigt av den enskilde. Denna s.k. negativa föreningsrätt bör grundlagsfästas. Ofta möter den enskilde krav från myndigheter på att lämna ifrån sig personuppgifter av olika slag. Uppgifterna registreras, lagras och skickas inte sällan vidare till andra myndigheter. Ofta sker samköming av olika dataregister. Det allmännas intresse för personuppgifter har ett samband med den offentliga sektorns storlek och det omfattande regelverket. Myndigheterna anser sig ha behov av vissa uppgifter om medborgarna och lägger då endast en effektivitetsaspekt på detta. Den enskildes rätt till en privat sfär kommer i andra hand. Vi anser att det är den enskildes integritetskrav som skall vara styrande för lagstiftningen och för hanteringen av olika dataregister. Därför behövs ett starkare skydd för integriteten. Se över justitiekanslerns uppgifter Justitiekanslern () är regeringens högste ombudsman. JK har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagarna och fullgör sina åligganden. JK:s tillsynsområde har ungefär samma omfattning som JO:s men omfattar inte myndigheter. JK har emellertid många andra uppgifter. Han skall under regeringen bevaka statens rätt och i vissa fall föra statens talan. Han skall också tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter. I fråga om skadeståndsanspråk mot staten har JK viss beslutanderätt. JK skall vidare vaka över tryckfriheten och kan väcka allmänt åtal enligt tryckfrihetsförordningen. JK har fler uppgifter som det dock inte är nödvändigt att beröra i detta sammanhang. Av redovisningen ovan framgår att JK har många och skiftande uppgifter. Av särskilt intresse är att som JK bevakar statens rätt och har tillsyn över den som utövar offentlig verksamhet är JK regeringens juridiske ombudsman. Det betyder att i ett sammanhang kan JK yttra sig såsom myndighet, i ett annat som politisk rådgivare. Dessa dubbla roller är ägnade att skapa förvirring. Bland annat i den s.k. har Mot. JK:s agerande kommit att kritiseras. Vi menar att JK:s uppgifter och organisation behöver ses över. Därvid är av särskild betydelse att de dubbla roller som JK har skiljs åt. Det är möjligt att JK bör behålla flertalet av de uppgifter som ankommer på ämbetet. Under inga förhållanden bör JK dock vara juridisk rådgivare åt regeringen. I motionen har lagts fram förslag som medför lagändringar. Det bör ankomma på vederbörande utskott att utforma erforderliga sådana ändringar. Med hänvisning till det anförda hemställs 1. att hos regeringen begär utredning om ökade möjligheter till personval i enlighet med vad som i motionen anförts, 2. att hos regeringen begär utredning om minskat antal riksdagsmän i enlighet med vad som i motionen anförts, 3. att hos regeringen begär utredning om rådgivande folkomröstningar i enlighet med vad som i motionen anförts, 4. att hos regeringen begär utredning om stärkt minoritetsskydd i enlighet med vad som i motionen anförts, 5. att uttalar att fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar för riksdags- och kommunalval bör införas, 6. att uttalar att en kyrkans valdag bör införas i enlighet med vad som anförts i motionen, 7. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om principer för lagstiftningen, 8. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om tolkningsföreträde för enskild vid tillämpning av ramlag eller generalklausul i enlighet med vad som i motionen anförts, 9. att hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad äganderätt och avtalsfrihet i enlighet med vad som i motionen anförts, 10. att hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen anförts, 11. att beslutar att ändra 11 kap. 14 § regeringsformen i enlighet med vad som i motionen anförts, 12. att hos regeringen begär utredning om införandet av en författningsdomstol i enlighet med vad som i motionen anförts, 13. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om politiska besluts lagenlighet, [att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om lagstiftning om straffansvar för tjänstefel,1] [att hos regeringen begär utredning om införande av ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning,2] 14. att hos regeringen begär förslag till ändring i regeringsformen för att säkerställa den negativa föreningsrätten, 15. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om skydd för den personliga integriteten, 16. att hos regeringen begär utredning om JK:s uppgifter i enlighet med vad som i motionen anförts. 1 1988/89:Ju614 2 1988/89:L614