mot · GC02N403 · 1989-01-16 00:00:00 — Inför omställningen av det svenska energisystemet är detta en viktig faktor att beakta. En konsekvens av vår syn på de förnybara energislagens roll, inte minst bioenergins, i den långsiktiga svenska energiförsörjningen leder oss till slutsatsen att omställningen av energisystemet bort från kärnkraften inte bör forceras. Om så sker får biobränslena inte någon chans att på allvar göra sig gällande. En annan slutsats är att en kraftfull utvecklingsinsats med avseende på både produktion och förbränning av biobränslen nu bör komma till stånd. En sådan satsning kommer i ett längre perspektiv att ge oss en bättre miljö. Det finns goda förutsättningar för att vindkraften skall kunna bli ett värdefullt komplement i det svenska elproduktionssvstemet. Studier som gjorts av statens energiverk visar att vid tillräckligt långa serier kan vindkraften prismässigt konkurrera med kolkondens. De försöksanläggningar som finns i Maglarp och har visat att det är tekniskt möjligt att driva stora vindkraftverk. I andra länder, t.ex. Mot. , har man med framgång inriktat sig på aggregat med lägre effekt än N403 de svenska försöksanläggningarna. För att vindkraften skall kunna bidra med mer än marginella tillskott till elförsörjningen är en fortsatt inriktning på relativt stora aggregat nödvändig. För att nå behövs ca 1 400 aggregat av Maglarps storlek (enligt EK 81). Mindre vindkraftverk kan dock få stor lokal betydelse, och möjligheterna för ägare av sådana verk att sälja ström bör öka med den svenska versionen av PURPA-lagen (se avsnittet Mer konkurrens). Det finns begränsningar för hur mycket vindkraft vi kan få med i systemet. Det finns fysiska begränsningar i form av tillgång på arealer i goda vindområden. Det finns också begränsningar för hur mycket vindkraft man kan reglera i kraftsystemet. Annan produktion behövs vid de tillfällen vindkraftverken står stilla. har kommit fram till att med beaktande av ovan nämnda begränsningar bör det vara möjligt att bygga upp en vindkraftskapacitet åtminstone motsvarande totalt en produktion av . En utredning, vindkraftsutredningen, har haft i uppdrag att hitta möjliga lokaliseringar motsvarande på land och till havs. Ett modellaggregat på 3 MW har använts. Till havs har man klarat målsättningen. Till lands har man endast nått upp till 1,52,. Detta visar att det är nödvändigt att tveckla konceptet vindkraft till havs. i arbetar med ett projekt med lokalisering av stora havsbaserade vindkraftverk utanför . Flera mindre och medelstora verk är under uppförande eller har tagits i drift. Bl.a. har ett 750 kW aggregat uppförts utanför hamn av (). En gruppanläggning har byggts på av med fyra aggregat på ca 200 KW vardera. Ytterligare studier bedrivs bl.a. inom KVAB. Vi anser det också rimligt att den fortsatta utvecklingen av vindkraften sker i kraftbolagens regi. Statliga insatser kan dock övervägas för att driva arbetet med havsbaserad vindkraft vidare. uppfattning är att kärnkraften skall ses som en parentes i den svenska energiförsörjningen. Ett skäl härför är att kärnkraften ger ett avfall som kräver säker hantering som är omöjliga att överblicka. Till detta kommer att det, trots omfattande säkerhetsåtgärder, fortfarande finns risker kvar för reaktorhaveri. Kärnkraften förutsätter dessutom, med hänsyn till bl.a. risken för sabotage, en bevakning som normalt inte krävs för anläggningar för energiproduktion. Stora ansträngningar görs nu för att få fram uthålliga, helst förnybara och inhemska energikällor, som kan ersätta kärnkraften. Förändringar av energisystem är emellertid en långsiktig process. beslutade efter folkomröstningen att kärnkraften skulle vara avvecklad . stod bakom det beslutet. Det gör vi också . Det ställer krav på oss att ta tillvara den tid som står till 15 Vi måste handla på ett sådant sätt att avvecklingen kan Mot. 1988/89 genomföras utan att vi tvingas ge avkall på andra viktiga miljökrav. Tar vi för N403 tidiga beslut riskerar vi dessutom att bygga fast oss i en felaktig och föga ändamålsenlig struktur, som vi sedan tvingas leva med . Den utvärdering som efter gjorts både i och internationellt motiverar inte en ändring av vår grundläggande inställning till kärnkraftsavvecklingen. Vi har tidigare konstaterat att utvärderingen av de händelser som förorsakade reaktorolyckan i Tjernobyl inte ger anledning till att ompröva synen på säkerheten i de svenska kärnkraftverken. Kärnkraften svarar för ungefär hälften av den svenska elförsörjningen. Av en total svensk elproduktion 1986 på svarade kärnkraften för nära . Att avveckla fungerande kärnkraftreaktorer innebär samhällsekonomiska uppoffringar. Vi är beredda att ta ansvar för de kostnader det innebär att avveckla kärnkraften. Produktions- och distributionssystemen måste klara även toppbelastningar och verkningar av flera torrår utan allvarliga driftsstörningar. Avvecklingen av kärnkraften får inte innebära att systemet blir mera sårbart. El är en energibärare med många väsentliga fördelar framför andra sätt att distribuera energi. Elförbrukningen ökade med i genomsnitt och har fortsatt öka även efter 1986.1 hög grad beror detta på att konsumenterna valt och uppmanats att ersätta olja med el. har också den goda industrikonjunkturen bidragit. Kärnkraftsavvecklingen bör genomföras på ett sätt som inte innebär en återgång från el till eldning av olja. Kärnkraften har inga egentliga miljöeffekter under normal drift. Därför måste vi ställa höga krav på förbränningsteknik och avancerad reningsutrustning i de anläggningar som kan komma i stället när kärnkraften avvecklas. Vi har från klart uttalat oss för att återstående orörda älvar ej skall tas i anspråk för vattenkraftutbyggnad. Vi kommer inte att göra avkall på den uppfattningen inför kärnkraftsavvecklingen. De unika, natursköna områdena kring de fyra älvarna skall bevaras för turism och rekreation också åt kommande generationer. Våra krav inför kärnkraftsavvecklingen är således: - att leveranssäkerheten till elabonnenterna inte försämras - att bortfallet av el inte leder till ökad oljeförbränning - att nya anläggningar för elgenerering förses med bästa möjliga teknik för att i största möjliga utsträckning undvika miljöförstörande utsläpp - att de orörda huvudälvarna och andra värdefulla älvsträckor inte byggs ut för kraftproduktion. Klargör roller och ansvar Frågan är vad som bör komma istället för kärnkraften. Vår uppfattning är att statsmakterna skall ange ramarna och att det sedan är kraftbolagens uppgift att inom dessa ramar se till att de uppfyller ellagens leveransplikt. Det tillhör Mot. inte politikens uppgifter att i detalj föreskriva hur marknaden skall klara N403 Ramarna utgörs i det här fallet bl.a. av avvecklingsbeslutet, skattereglerna och de restriktioner rörande miljö, beredskap, hushållning m.m. som beslutas av regeringen, , berörda statliga myndigheter och kommunerna. Den rollfördelning vi här skissat är naturlig i de flesta andra samhällssektorer. Men inom energisektorn har det i högre grad än på andra håll skett en sammanblandning av de olika rollerna. Inför kärnkraftsavvecklingen finns det därför skäl att understryka vem som har ansvaret för vad. Detta innebär inte att vi som politiker undandrar oss ansvar utan att vi vill medverka till att besluten fattas där kompetensen finns. En framgångsrik avveckling av kärnkraften kräver tydliga mål och en bred uppslutning kring dessa. Uppgiften kan skapa entusiasm och nytänkande inom svensk industri. föreslog en modell för kärnkraftens avveckling i en motion (1987/88:N33) lagd i samband med behandlingen av regeringens proposition om energipolitiken inför 90-talet (prop. 1987/88:90). Den här modellen bör åter prövas i samband med den aviserade kontrollstationen . har uttalat att kärnkraften skall vara avvecklad . Dessa uttalanden har emellertid inte givits en form som gör dem rättsligt bindande för energimarknadens aktörer. Vår modell innebär att antar en lag som uttryckligen förbjuder drift av kärnkraftsreaktorer efter utgången av . Detta görs lämpligen genom en komplettering av kärntekniklagen. Någon ersättning bör heller inte utgå till kärnkraftsinnehavarna för att de inte får driva verken efter denna tidpunkt. Däremot anser vi inte att det är statsmakternas uppgift att peka ut när och i vilken ordning de olika reaktorerna skall tas ur drift. Det ansvaret skall åligga reaktorinnehavarna och tas av dem med beaktande av de krav på säkerhet i driften som uppställs och övervakas av kärnkraftinspektionen (SKI). I SKI:s uppgifter ingår att ta till vara erfarenheter från kärnkraftdrift i alla delar av världen och tillämpa dessa i säkerhetsarbetet. Ett skäl som anförts för beslut om en tidig avveckling av två reaktorer är att detta understryker allvaret i avvecklingsbeslutet. Vi menar dock att detta bättre sker genom den lag och den metod för avvecklingen som vi föreslår. I princip skulle kärnkraftsavvecklingen, enligt vår mening, genomföras på följande sätt: - Statsmakterna beslutar om de ramar som skall gälla för marknaden. Till dessa hör den ovan nämnda kompletteringen av kärntekniklagen samt skatteregler och miljörestriktioner. - Kraftbolagen tar ställning till när och hur olika reaktorer tas ur drift. Det kan ske när åtgärderna för förbättrad hushållning nått effekt och/eller nya anläggningar för kraftgenering är färdiga att tas i bruk. 1988/89 av kärnkraften skall ha skett . Kraftbolagen svarar för valet N403 av de nya anläggningar som behöver uppföras för att ersätta kärnkraft. Dessa prövas sedan bl.a. i enlighet med miljöskyddslagen genom koncessionsförfarande. Den av oss föreslagna metoden för kärnkraftsavvecklingen kan väntas leda till en successiv urdrifttagning av kärnkraftsreaktorerna. Reparationer av och säkerhetshöjande åtgärder i kärnkraftanläggningarna kommer nämligen att bli allt mindre lönsamma ju närmare vi kommer den slutliga tidpunkten för avvecklingen. Ju kortare avskrivningstiden blir för dessa investeringar desto mindre lönsamt blir det för kraftverksinnehavaren att genomföra dem och desto mer lönsamt att ta nya anläggningar i drift. Också personalskäl talar för att övergången från kärnkraft till kraftgenerering i andra former måste ske successivt. Andra skäl talar dessutom för att nya anläggningar byggs ut successivt . Bland dessa skäl bör särskilt framhållas den omfattande resursåtgången för att planera, projektera och bygga sådana anläggningar. Kraftbolagen har enligt ellagen ett leveransansvar som i princip innebär skyldighet att leverera all den el som efterfrågas inom respektive bolags distributionsområde. Bolagen måste ha samma skyldighet även under och efter den period då kärnkraften avvecklas. Taxor och priser på energi måste utformas så att tillgången och efterfrågan på el möts. För att statsmakterna skall kunna få en samlad bild av kärnkraftsavvecklingen och de åtgärder som planeras bör kärnkraftföretagen till regeringen redovisa hur de avser att uppfylla ellagens förpliktelser efter det att kärnkraften är avvecklad. Med redovisningen som grund kan regering och riksdag bedöma om det då krävs ytterligare ingripanden från statsmakternas sida för att garantera att kärnkraftsavvecklingen genomförs före utgången av . Flera av energimarknaderna är så kallade naturliga monopol. Det är t.ex. svårt att tänka sig någon ökad konkurrens på elmarknaden genom att den enskilde konsumenten skulle få flera leverantörer att välja mellan. Det har dock visat sig möjligt att också på elmarknaden upprätthålla vissa inslag av konkurrens genom förekomsten av flera energibolag med olika regionala distributionsområden. På ett gemensamt stamlinjenät har dessa kunnat transportera elektricitet från produktionsanläggningar till sina respektive distributionsområden. Via kraftbörsen har bolagen kunnat utbyta produktionskapacitet, så att den mest kostnadseffektiva produktionsmixen kunnat uppnås. Det kan synas som om vi i nått så långt det går vad gäller att kombinera stordriftsfördelar med konkurrens för att få ett, nationellt sett, så effektivt system som möjligt. Genom att vi har flera olika bolag får konsumenter och statsmakter ett visst mått på de olika bolagens effektivitet och prissättning. Genom stamlinjenätet har investeringarna i infrastrukturen Genom kraftbörsen får vi ett utbyte mellan företagen, så Mot. 1988/89 att den mest kostnadseffektiva produktmixen används. har N403 också den enskilde konsumenten fått ökade möjligheter att byta mellan olika energiformer och att effektivisera sin energianvändning. Men det finns ytterligare möjligheter att öka konkurrensinslagen. Ett sätt är att ge lokala elverk och större industrier ökade förutsättningar att välja mellan olika leverantörer och att fritt förhandla om leveransvillkoren. Kartellsamarbete mellan olika producenter måste motverkas. Fler aktörer bör kunna släppas in på stamnätet och därmed få möjlighet att delta på kraftbörsen. Det ställs höga krav på leveranssäkerhet för dem som deltar på kraftbörsen. Vi menar inte att man skall göra avkall på de kraven men att det bör finnas utrymme för t.ex. flera kommuner eller grupper av kommuner att transportera kraft på stamnätet och delta i samkörningen. Om en grupp av leverantörer tillsammans uppfyller börsens krav bör de kunna godtas likaväl som en enskild leverantör. Vi anser vidare att ett system med eloptioner bör utredas. Det kan t.ex. fungera enligt följande: Ett företag som planerar en stor nyinvestering som står och faller med elpriset bör ha möjlighet att teckna option på en framtida elleverans till ett visst pris. Intresserad motpart till en sådan option kan t.ex. vara ett energiföretag som står i begrepp att investera i ny produktionskapacitet men är osäker på om man får avsättning för kraften till ett pris som gör anläggningen lönsam. Möjlighet att sälja/överlåta optionen bör finnas för bägge parter. Rätt utnyttjade bör eloptioner kunna underlätta omställningen av elförsörjningen och minska de osäkerheter som kan drabba inte minst elintensiva företag hårt . gick i emot den lag som ger kommunfullmäktige möjlighet att besluta om rätt för leverantör att vägra leverans av el inom fjärrvärme- och naturgasområde. Vi menar att leveransskyldighet skall föreligga även inom sådana områden. Motiven för att kunna vägra leverans har varit att skydda fjärrvärmen från konkurrens. Det kan innebära, och har också i en del fall inneburit, att man hindrat investeringar i energisnål teknik som t.ex. värmepumpar. För att ge ett större utrymme för mindre elproducenter har vi också förordat en lag som i viss mån liknar den amerikanska PURPA-lagen (The Public Utility Regulatory Policies Act). Genom den lagen är de amerikanska energiföretagen i princip (tillämpningen skiljer sig mellan de olika delstaterna) skyldiga att ta emot elkraft även från andra producenter enligt en i förväg bestämd formel för prissättningen. I har vi nu fått en liknande lag. Detta bör ge större möjligheter till rimlig ersättning åt enskilda ägare av t.ex. Mot. vindkraftverk och minivattenkraftverk. Möjligheterna ökar efter hand som N403 Priser, skatter och avgifter Vi föreslår att priset på el successivt anpassas till den högre prisnivå som kommer att gälla efter kärnkraftsavvecklingen. Formerna för detta bör utredas. Vi anser att den nuvarande allmänna energiskatten bör slopas och ersättas av en mervärdeskatt. Vi vill ingående pröva förutsättningarna att slopa den särskilda skatten på oljeprodukter och kol och ersätta denna med miljöavgifter på de utsläpp som sker vid förbränning. Kärnkraften svarar för hälften av den svenska elproduktionen. Det innebär att även med en mycket framgångsrik hushållningspolitik blir det nödvändigt att ersätta åtminstone delar av kärnkraftselen med annan elproduktion. Till bilden hör att elanvändningen dessutom erfarenhetsmässigt har en positiv inkomstelasticitet, d.v.s. användningen ökar med stigande realinkomster. Även det talar för att kärnkraft kommer att behöva ersättas med annan kraftproduktion. Åtskilliga gissningar har förekommit om hur stor elanvändningen kan väntas bli framöver. Vi anser det inte särskilt meningsfullt att i det långa perspektiv som är aktuellt spekulera om detta. Som vi tidigare påpekat kommer utvecklingen på marknaden med stor säkerhet att bjuda på åtskilliga överraskningar vad gäller både användningen och produktionen av el och andra energiformer. Utbyggnad av ny kapacitet kommer att leda till prishöjningar på el. Det har i sig inte med kärnkraftsavvecklingen att göra. Elpriset skulle höjas vid kapacitetsutbyggnad även om denna skulle avse ny kärnkraft. Skillnaderna i produktionskostnader mellan ny kärnkraft och annan elproduktion torde inte vara särskilt stora. Utbyggnad av ny elproduktion blir således aktuell i samband med kärnkraftsavvecklingen. Men den kan också aktualiseras till följd av kapacitetsbrist i det nuvarande produktionssystemet. Oavsett motiveringen för utbyggnaden av ny kapacitet kommer denna, som framhållits, att leda till höjning av elpriset. Några olika scenarier kan nu tänkas. Det första, A, innebär att vi redan under nästa årtionde slår i kapacitetstaket vad gäller elanvändningen. Det kommer att driva upp priset på el och motivera nya produktionsanläggningar. Oavsett vad som sker med kärnkraften skulle sådana alltså behöva tas i bruk framåt . Priset stiger successivt och driver fram ett utnyttjande av den hushållningspotential som finns. Prishöjningarna bromsar visserligen efterfrågeutvecklingen men likväl fortsätter elanvändningen att öka. Det andra, B, utgår från en betydligt försiktigare utveckling av elefterfrå- 20 Inga kapacitetsproblem förutses förrän kärnkraftsreaktorer tas ur bruk. Först då inträffar också kraftiga elprishöjningar. Situationen kan liknas vid N403 ett läge där kylan slår till och kraftproducenterna tvingas utnyttja oljekondensverken. Skillnaden är att kärnkraftsawecklingen är förutsedd och kan planeras. Om scenario A förverkligas skulle det knappast krävas några politiska ingrepp utöver det tidigare nämnda förbudet mot kärnkraftsdrift och vissa allmänna ramar för energiproduktionen, t.ex. på miljöområdet. I senario B är situationen något mer komplicerad. Här leder inte marknadsmekanismen till successivt höjt elpris. Den kraftiga prishöjningen i samband med att kärnkraften ersätts med annan kraft kan därför komma som en chock. Mot detta kan invändas att kärnkraftsawecklingen är väl känd av användarna och därför bör motivera dem till omställningsåtgärder . Man kan emellertid ifrågasätta om den teoretiska kunskapen att elpriset skall höjas en gång verkligen påverkar beteendet och planeringen i tillräckligt hög grad. Det kan i varje fall ligga en risk i att förlita sig härpå. För att undvika vad som för många skulle kunna bli en elprischock kan man därför genom politiska ingrepp medverka till att elpriset höjs successivt och att de första stegen tas . Därigenom får man snabbt en inriktning på hushållningsåtgärder som kan begränsa behovet av senare kapacitetsutbyggnad. Vilket av de två scenarierna som är mest realistiskt kan vi inte bedöma. Vi anser det emellertid motiverat att utgå från scenario B. De politiska beslut som det motiverar kan senare korrigeras om scenario A skulle inträffa. Om man däremot utgår från scenario A och avstår från politiska ingrepp i prisbildningen och det senare visar sig att scenario B infrias har dyrbar tid gått förlorad. Vår slutsats blir alltså denna: För att stimulera hushållningsåtgärder och åstadkomma en mjuk övergång till den högre elprisnivå som kommer att gälla sedan kärnkraften avvecklats bör elpriset höjas successivt . har beslutat om en höjning av avkastningskravet på , som är prisledande. Det kommer att leda till en elprishöjning på några ören per kWh i användarledet. Det kan ses som ett första steg i en trappa med successiva prishöjningar. För de fortsatta stegen kan knappast ytterligare ökat avkastningskrav på utnyttjas. Då måste en annan uppläggning övervägas. En möjlighet är naturligtvis att använda skatteinstrumentet. En annan kan vara att låta kraftföretagen göra obligatoriska fondavsättningar. Ett enkelt räkneexempel visar att en successiv höjning av skatten/ fondavgiften från 1991 till 2005 sammantaget skulle ge ca . Dessa medel skulle förslagsvis kunna slussas till åtgärder som leder till bättre energihushållning och utveckling och utbyggnad av ny produktionsteknik. Dessa alternativ bör ytterligare studeras under det närmaste året så att nästa steg i pristrappan kan beslutas av . Vi räknar, som vi tidigare nämnt, med att fram till kärnkraftsavvecklingen få 1988/89 N403 ett successivt höjt pris på el. När prisnivån blir tillräckligt hög kommer många elvärmekonsumenter att söka andra alternativ eller komplement till eluppvärmningen. Detta är en rimlig utveckling. Vi har under med god eltillgång kunnat använda denna till att ersätta olja, vilket gett både miljö- och beredskapsvinster. Men när tidpunkten för kärnkraftsavvecklingen närmar sig måste en stor del av eluppvärmningen ersättas av andra alternativ, t.ex. naturgas och inhemska bränslen. Den främsta signalen till konsumenterna när det bör ske är priset. Ett höjt elpris skulle dock kunna drabba den eltunga exportindustrin hårt. Även om det säkert finns ytterligare effektiviseringsvinster att göra när det gäller industrins energianvändning finns det också ett tak över vilket ytterligare investeringar inte är lönsamma. Inom beskattas energi (olja, kol, el etc.) i huvudsak inom mervärdeskattesystemet. Det innebär att industri- och handelsföretag som regel har rätt att dra av ingående mervärdeskatt samt att exporten inte belastas. Skattesatsen på energi inom EG är normalt densamma som för annan konsumtion, d.v.s. ligger i intervallet %. Skattesatsen kan dock variera mellan olika energislag. I vissa länder beskattas t.ex. elektricitet inte alls eller med en s.k. reducerad skattesats. I de flesta utgår också andra skatter än mervärdeskatt på energin. Generellt gäller dock att dessa skatter är betydligt lägre än energiskatterna i . Med hänsyn till den pågående harmoniseringen inom EG av indirekta skatter är det sannolikt att olikheter i beskattningen av energi kommer att jämnas ut och att energibeskattningen kommer att ske mera renodlat inom mervärdeskattesystemet. Oljeprodukter kommer dock att beläggas med särskilda skatter. Genom att inordna energibeskattningen i mervärdeskattesystemet kan man nå flera styreffekter som är önskvärda i den framtida energipolitiken. Det blir i huvudsak konsumtionen och inte exporten som beskattas. Utredningen om indirekta skatter har i sina direktiv fått i uppgift att pröva också energibeskattningen. Det är väsentligt att utredningen lyckas ta fram ett enkelt och överskådligt förslag. Det kommande förslaget får dock inte innebära att kraftvärmen kraftigt missgynnas i förhållande till andra distributionsformer av energi. Alltför ofta tillåts utsläpp av miljöfarliga utsläpp utan att tillräcklig hänsyn tas till miljön. Miljön saknar, till skillnad från bl.a. råvaror och arbetskraft, ett pris. Tanken bakom miljöavgifter på utsläpp är att sätta pris på miljön. Miljöförstöring kommer för förorenaren att innebära kostnader som denne måste ta hänsyn till. Denna typ av ekonomiska styrmedel leder på till en utveckling Mot. 1988/89 av miljövänlig teknik och bättre reningsmetoder. Förorenaren stimuleras N403 ekonomiskt att bli mera miljövänlig. Avgifterna blir en ekonomisk drivkraft att utveckla och finna tekniska lösningar som leder till lägre utsläpp än de gränsvärden som politiker och myndigheter fastställer i lagar och prövningsbeslut. Teorin bakom miljöavgifter är att företagen kommer att reducera sina utsläpp så länge avgiften för att släppa ut en enhet är högre än kostnaden för att förhindra att denna enhet släpps ut. Utsläppen kommer alltså att reduceras till den nivå där kostnaderna för reduktion av ytterligare en enhet är lika med avgiften. Enligt vår mening bör man nu ingående pröva att ta bort den särskilda skatten på oljeproduktion och kol.