bet · GD01FiU39 · 1989-12-31 00:00:00 — roll i budgetprocessen (förs. 1989/90:11) 1989/90 FiU39 föreslår i detta betänkande att riksdagengenom talmanskonferensens försorg tillsätter en arbetsgrupp för att beredafrågor om roll och beslutsfattande i budgetprocessen. Vägledande fördetta arbete bör vara vad utskottet anför i detta betänkande samt i ettyttrande till (1989/90:FiU5y). Utskottet anser att flera av de frågor revisorerna tar uppi sitt förslag 1989/90:11 bör övervägas ytterligare. En fråga är hur riksdagensroll påverkas av det arbete med budgetprocessens förnyelse som pågår inomstatsförvaltningen liksom av de förslag som budgetpropositionsutredningenkommer att lägga fram. Ett väsentligt inslag i den nya budgetprocessen är denutvärdering av verksamhetens resultat som skall utgöra en av grundstenarna förmyndigheternas förslag om framtida verksamhetsinriktning. För ochsärskilt dess utskott innebär detta att större uppmärksamhet bör ägnas åt attutvärdera resultaten av beslut. Frågan uppkommer därvid vilka resurserriksdagen har till sitt förfogande för detta arbete. Dessa frågor bör enligtutskottets mening utredas närmare. Härvid bör även revisorernas egnagranskningsuppgifter uppmärksammas. Det är också angeläget att beslutsfattande ibudgetprocessen ses över. Det finns inget sammanhållet ansvarför budgetbehandlingen i . Förslag till förbättringar i detta avseendelämnas i en motion som utskottet behandlar i nämnda yttrande. Utskottet anseremellertid att även andra förslag bör utarbetas och prövas. Revisorerna föreslår i sin rapport vissa förbättringar avinformationen som lämnas i budgetpropositionen. Utskottet anser att dessa förslag,liksom andra förslag som innebär att beslutsfattande underlättas,bör utredas närmare. 1 1989/90. RiUielse: S. 13 rud 18 Står; beslutar att Rättat till:beslutar att I förslag 1989/90:11 har revisorer hemställtatt 1. beslutar vidtaerforderliga åtgärder med anledning av revisoremas synpunkter och förslagbeträffande roll i budgetprocessen, 2. som sin meningger regeringen till känna vad revisorerna anfört beträffande redovisade förslagom koncentrerat budgetarbete, klarare verksamhetsformer, klarare styrformer ochbättre uppföljning. 1989/90:Fi55 av () vari yrkas attriksdagen beslutar tillsätta en arbetsgrupp för fortsatt beredning av frågan omriksdagens roll i budgetprocessen. 1989/90:Fi56 av m.fl. (m) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär utredning och förslag om förändringar av detstatliga budgetarbetet och det regelverk som styr budgetprocess och resursallokeringi enlighet med vad som i motionen anförts. 1989/90:Fi57 av m.fl. (mp) vari yrkas attriksdagen beslutar att i roll i budgetarbetet ochbudgetuppföljningen den ekologiska dimensionen skall ges större vikt ochbetydelse än den som tillkommer den ekonomiska. Sammanfattning av revisorernas förslag Granskningsarbetets inriktning revisorer har granskat roll ibudgetprocessen. Granskningenhar syftat till att beskriva den information får införsitt beslut om statsbudget. Arbetet har inriktats mot följande -vid vilkatidpunkter och i vilken form får information om statens och den offentliga sektorns ekonomi, -vilka definitionersom används i olika sammanhang, och hur de olika definitionerna förhåller sig till varandra och-vilka möjligheter har att jämföra, kontrollera och följa uppinnehållet i skilda redovisningar. Granskningen har därmed även omfattat frågor som förnärvarande behandlas vid sidan av budgetprocessen. Granskningen avslutades ioktober 1989. Den nyabudgetprocessen i989/90:FiU39 I rapporten föreslås att den statliga budgetprocessenfortsättningsvis skall utformas på ett något annorlunda sätt än tidigare.Budgetprocessen föreslås omfatta statlig verksamhet oberoende av om dennaredovisas över statsbudgeten eller ej. ställningstaganden till verksamhetsinriktning,resultat m.m. skall ske och i en omfattning som riksdagenbestämmer. skall således spela en mera aktiv roll ibudgetprocessen än . Utformningen av regeringens budgetförslag I rapporten föreslås att innehållet i budgetpropositionenoch kompletteringspropositionen så långt möjligt renodlas. Budgetpropositionen föreslås fortsättningsvis innehållaregeringens syn på det ekonomiska läget och budgetpolitiken (nationalbudget),de förslag som kan föranledas härav samt därutöver de fördjupade analyser somriksdagen tidigare beställt. I kompletteringspropositionen finns därefter ettfullständigt budgetförslag samt de revideringar av tidigare förslag sombedömts som ofrånkomliga. Statlig verksamhet bedrivs i många former. Någon överblicköver t.ex. statliga fonder och stiftelser förefaller inte finnas. I rapportenföreslås att innebörden av olika verksamhetsformer klargörs. I rapporten ifrågasätts om genom budget- ochkompletteringspropositionerna får ett tillräckligt utförligt och specificeratunderlag för sina ställningstaganden. Innebörden av särskilt de olika ekonomiskamålen för affårsverken behöver klargöras. bör åtminstone en gångunder varje mandatperiod ta ställning till en samlad redogörelse för debemyndiganden som lämnats till regeringen. Även verksamheten i statliga företagbör utvärderas regelbundet på uppdrag. Möjligheterna att fastställastatsbidragen till kommunerna bör närmare undersökas. Förbättrad ekonomisk redovisning i budgetpropositionen I rapporten lämnas en rad exempel på att redogörelserna ibudget- och kompletteringspropositionerna kan vara mycket ofullständiga vad gällerhur anvisade medel har använts, orsakerna till överskridanden, konsekvensernaav tidigare fattade riksdagsbeslut m.m. Redogörelserna kan också bliofullständiga till följd av att verksamhet finansieras dels över statsbudgeten,dels vid sidan av denna och då bara informeras om en del avverksamheten. I de fall tidigare budgetår utöver regeringensförslag anslå- 1989/90:FiU39 gjt ytterligare medel till en verksamhetbör det i påföljande budget-eller kompletteringsproposition finnas särskildaredogörelser för hur dessa medel disponerats. För förvaltningsmyndigheter bör anges hur anslagen harräknats fram. Kommentarer och ställningstaganden till faktiskt förbrukade medelbör finnas i anslutning till varje anslag. För uppdragsmyndigheter bör uppgifter lämnas om verksamhetensomfattning och om utfallet av tidigare prognoser och program. Förändringen av anslagsbehållningar bör beräknas efterförfrågningar till de myndigheter som förfogar över de största behållningarna. Beräknat tillkommande utgiftsbehov bör redovisas på ettmera utförligt sätt och följas upp. Redogörelsen för det underliggande budgetsaldot börutvecklas och regelbundet följas upp. Den kreditgivning som redovisas över statsbudgeten börflyttas utanför denna. Beträffande statsbudgetens inkomsbida behövs en översyn avinkomstredovisningen i dess helhet. Användningsområdet för/j/igHtijZ>M Regeringen tillsatte en utredning meduppgift att se över utformningen av budgetpropositionen (dir. 1989:13 Enreformering av budgetpropositionen). En viktig utgångspunkt för utredningens arbete bör vara deriktlinjer för utvecklingen av styrningen av den offentliga sektorn somredovisades i kompletteringspropositionen 1988. Den nya budgetprocess som skall genomföras som ett led idenna utveckling syftar till att få till stånd en bättre och effektivarestyrning och uppföljning av förvaltningen. Stor vikt måste därför, som finansutskottetframhållit (FiU 1987/88:30, s. 63), läggas vid utformningen av den informationsom lämnas i bl.a. budgetpropositionen. Utredningen bör enligt direktiven överväga ominformationen i budgetpropositionen kan göras mer lättillgänglig och mindreomfattande än . Ett mål- och resultatorienterat styrsystem förutsätter attde politiska besluten om innehåll och inriktning görs tydligare och att formerutvecklas för uppföljning och utvärdering av de fattade besluten, anförs det idirektiven. En huvuduppgift för utredningen bör därför också vara attutreda och lämna förslag om hur informationen i regeringens förslag om olikaverksamheters innehåll, inriktning, resurser och resultat, baserat på enfördjupad verksamhetsanalys, bör utformas i budgetpropositionen i anslutningtill beslut för en kommande treårsperiod. En självklar utgångspunkt, uttalade finansutskottet (FiU1987/88:30) 1989/90:FiU39 i anslutning till behandlingen av 1988 årskompletteringsproposition, för det fortsatta utvecklingsarbetet måste ocksåvara att varje ny riksdag skall vara oförhindrad att ompröva redan fastställdaresursramar. En ny riksdag, heter det, med ändrade majoritetsförhållanden skallsåledes vid prövningen av en myndighets anslag under planeringsperiodens andraoch tredje år inte vara bunden av de planeringsramar som fastställts avtidigare riksdagar. En ny riksdag skall självklart kunna räkna med att eneventuellt ändrad politisk viljeinriktning snabbt kommer till uttryck istyrningen av myndigheterna. Det budgettekniska systemet måste därför utformasså att det inte utgör ett hinder för sådana förändringar. Mot bakgrund av utskottets uttalanden, anförs det idirektiven, bör utredningen överväga hur redovisningen år 2 och 3 skall läggasupp. Utredningen skall också överväga behovet av ochförutsättningarna för ett sådant kompletterande underlag från regeringen ianslutning till öppnande. Utredningen bör överväga hur en, så långt möjligt,heltäckande redovisning bör utformas av en myndighets hela verksamhetsområdeeller ett särskilt frågeområde så att informationsbehov bättre kantillgodoses samt vilka konsekvenser som kraven på en sådan heltäckandeområdesredovisning kan få för budgetens indelning, m.m. En sådan heltäckandeområdesredovisning kan i vissa fall gälla ett frågeområde som berör fleramyndigheters verksamhet. För affirsverk med treårsplaner bör ett system övervägassom innebär att sådana planer i sin helhet endast behandlas ,och att däremellan endast mer betydande förändringar i planerna tas upp medriksdagen. Skall ett visst verksamhetsområde kunna prövas allsidigtmåste även de utgifter och inkomster behandlas som redovisas vid sidan av statsbudgeten.Detta gäller också den verksamhet som i övrigt styrs på annat sätt än överstatsbudgeten. Den totala överblicken över den statliga verksamheten kani vissa fall forsvåras av att statsbudgeten inte belyser hela denna verksamhet.Socialförsäkringssystemet ingår till vissa delar helt (folkpensioneringen)eller delvis (sjukförsäkringssystemet) eller inte alls (ATP-systemet). finansieras till viss del eller inte alls över budgeten. En stor delav den statliga kreditgivningen kanaliseras vid sidan av statsbudgeten. Vissverksamhet kan antingen stödjas med bidrag över statsbudgeten eller ocksåerhålla stöd i form av statliga kreditgarantier. har tidigare uttalat att en utvärdering avpolitiska beslut framstår som en alltmer angelägen uppgift för ochdess utskott. En väsentlig förutsättning för att en sådan effektiv utvärderingskall kunna genomföras är att en information av hög kvalitet om olika politiskabesluts resultat och effekter kan presenteras för , bl.a. ibudgetpropositionen. Utredningensförslag bör redovisas , heter det 1989/90:FiU39 Om det visar sig ändamålsenligt kan delar av uppdraget redovisastidigare. Revisorerna har i sin granskning av den statligabudgetprocessen, främst den del som berör , lagt ner ett omfattandeutredningsarbete. Det är ingen systematisk genomgång revisorerna gör.Genomgången innehåller flera intressanta synpunkter medan vissa slutsatser, somframhålls i motion Fi55 av , är oklara och väcker fler frågor ände besvarar. Utskottet gör i det följande en genomgång av vissa av de frågorrevisorerna tar upp. I flera fall delar utskottet revisorernas uppfattningmedan utskottet i andra delar anser att bör avvisa de framfördaförslagen. Ett mycket stort antal av de frågor som revisorerna anser börövervägas ytterligare eller närmare utredas är underövervägande i den s.k. budgetpropositionsutredningen (dir. 1989:13 Enreformering av budgetpropositionen). Revisorernas förslag är därmed till stor del redanbeaktade. Andra frågor är av mera riksdagsintern karaktär och bör bearbetasvidare. Ett sätt att hantera dessa frågor är att när dessa frågorkommer upp till behandling i det reguljära budgetarbetet det berör främstfinans- och men även andra utskotts beredningsområden också överväger de frågor revisorerna tar upp. Att t.ex. pröva innehållet i deninformation som lämnas till i budgetpropositionen ingår som ennaturlig del i budgetberedning. De utskott som finner att särskildainitiativ är påkallade med anledning härav är självfallet oförhindrade att tasådana. Andra frågor som revisorerna tar upp är av generell karaktär och börhanteras på ett mer övergripande sätt. Utskottet återkommer till detta. 1 motion FiSS av () anförs att ett olöstproblem är hur roll påverkas av det arbete med budgetprocessensförnyelse som utförs inom och inom den avregeringen tillkallade budgetpropositionsutredningen. Ett annat spörsmål somrevisorerna inte behandlar, anförs det i motionen, är vilka, resurser som börstå till förfogande för att hantera de uppgifter som utskottenföreslås ta itu med. Hit hör även frågan om revisorernas egna uppgifter iriksdagens granskningsarbete. Ett tredje problem som berörs enbart iförbigående är hur detaljerade budgetbeslut som bör fatta och vilkenarbetsfördelning som bör råda mellan utskotten och kammaren. Känt är, anförmotionären, att parlamenten i många andra länder hanterar budgeten avsevärtmera sum- mariskt änvad som är fallet i utan att deras politiska inflytan- 1989/90:FiU39 dedärigenom nödvändigtvis är mer inskränkt (jfr översikten i Ds Fi Utskottet anser i likhet med motionären att alla dessafrågor bör bli föremål för en mer noggrann prövning än vad de blivit irevisorernas förslag. I m.otion FiSö av m.fl. (m) anförs att detfinns uppenbara skäl att genomföra åtskilliga förändringar i det statligabudgetarbetet. Motionärerna syftar dels på den information som delges riksdageni samband med budgetpropositionen, dels på det regelverk som styr budgetprocessoch resursallokering. Motionärerna begär utredning och förslag om förändringari dessa avseenden. Utskottet behandlar i ett yttrande tillkonstitutionsutskottet (1989/90:FiU5y) en motion K234 av m.fl.(m) om finansmakten och budgetprocessen. Utskottet anför i detta yttrande attdet finns skäl att se över beslutsfattande i budgetfrågor. Motionärernasförslag skulle innebära förbättringar i vissa avseenden, anför utskottet.Finansutskottet skulle ges ett större ansvar för budgetbehandlingen, ochriksdagens styrning och kontroll av budgetutvecklingen skulle därmedförbättras. Utskottet anför emellertid att man ser flera komplikationer mednågra av de konkreta förslag till förändringar som motionärerna redovisar.Utskottet är därför inte berett att, utan att ha närmare studerat vilka andraalternativ som finns, tillstyrka motionens olika förslag. Utskottet pekar iyttrandet på att det även finns andra åtgärder som kan vidtas för att förbättrabudgetprocessen i . Utskottets slutsats av vad som anförts är att flera av defrågor som tas upp i revisorernas förslag och i motion K234 bör övervägasytterligare. I likhet med som föreslås i motion Fi55 anser utskottet att enarbetsgrupp bör tilbättas av genom talmanskonferensens försorg föratt bereda frågan om roll i budgetprocessen. Utskottet anser att denproblembeskrivning som motionärerna gör i K234 bör ingå som bakgrundsmaterialför detta utredningsarbete om beslutsfattande i budgetprocessen. Vidare bör de synpunkter ingå som utskottet anför i detföljande på några av revisorers olika förslag. Utskottet tarställning till revisorernas förslag endast i de delar de berörs i dettabetänkande. påbörjades vid några myndigheter enförsöksverksamhet med treåriga budgetramar. fann när dennafråga var uppe till behandling det angeläget med en försöksverksamhet av dettaslag och förordade att verksamheten skulle fortsätta och fördjupas. skulle ett system med treåriga budgetramar inte bara kunna stärkariksdagens möjligheter till kontroll och styrning av förvaltningen. Det skulleockså kunna bidra till att budgetprövning underlättas. I kompletteringspropositionen 1988 föreslogs att budgetprocessen 1989/90:FiU39 skulleläggas om för i princip hela statsförvaltningen utom försvaret som redantillämpar ett system med fleråriga budgetramar. Det viktigaste inslaget i den nya budgetprocessen är atthela verksamhetsområdet för en myndighet skall underkastas en fördjupadredovisning och prövning . Prövningen skall således omfatta intebara myndighetens förvaltning utan också sådana transfereringar, regelsystem,tillsynsfrågor m.m. som ankommer på myndigheten. Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsakliginriktning av verksamheten . Statsmakternaskall därutöver ange ekonomiska ramar och andra ekonomiska villkor förverksamheten. Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att drivaverksamheten med egen beslutskompetens. Det gäller minskad detaljreglering bådeav utnyttjandet av förvaltningsanslaget och sådana bestämmelser i instruktioneroch andra förordningar som reglerar hur verksamheten skall organiseras ochgenomföras. Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåttsskärps och intresset bör förskjutas från budgetering till uppföljning ochutvärdering. Avsikten är att åstadkomma förutsättningar för denödvändiga förändringarna, bl.a. genom ett mer ändamålsenligt innehåll ibudgetprocessen. Den bör i ökad utsträckning inriktas mot den verksamhet somredan bedrivs och koncentreras på frågor kring de resultat som uppnåtts ochvilken inriktning verksamheten skall ha i fortsättningen. Analysen börresultera i ett förslag till inriktning av verksamheten för den kommandetreårsperioden. Den nya budgetprocessen skall tillämpas första gångeninför /92 och kommer då att omfatta cirka en tredjedel avberörda myndigheter och organ. Ytterligare en tredjedel kommer att bli föremålför fördjupad prövning inför /93 och återstående verksamhetinför det därpå föjande budgetåret. Även om treåriga budgetramar läggs fast förförvaltningsresurserna kommer , i vart fall tills vidare, att årligenfå ta ställning till dessa anslag. Resursramarna för andra och tredje året börbetraktas som planeringsramar. De bör dock kunna ändras endast om någotinträffat som inte var känt när ramarna lades fast. hade för sin del inget att erinra mot delämnade redogörelserna. Utskottet framhöll (FiU 1987/88:30) dock följande.Syftet med den nya budgetprocessen är att få till stånd en bättre ocheffektivare styrning och kontroll av förvaltningen. Eftersom riksdagensmöjligheter i detta avseende inte får eftersättas måste stor vikt läggas vidutformningen av den information som lämnas i budgetpropositionen och andraanslagspropositioner, anförde utskottet. En självklar utgångspunkt för detfortsatta utvecklingsarbetet måste också vara att varje ny riksdag skall varaoförhindrad att ompröva redan fastställda resursramar. En ny riksdag, medändrade majoritetsförhållanden, skall såledesvid sin prövning av en myndighets anslag under planeringspe- 1989/90:FiU39 riodens andra och tredje år inte vara bunden av deplaneringsramar som fastställts av tidigare riksdagar. Revisorerna föreslår i sin rapport en helt annanuppläggning av den statliga budgetprocessen än den som här beskrivits.Budgetprocessen föreslås omfatta statlig verksamhet oberoende av om denna redovisasöver statsbudgeten eller ej. ställningstaganden till verksamhetsinriktning,resultat m.m. skall ske och i en omfattning som självbestämmer. skall således spela en mera aktiv roll ibudgetprocessen än . I rapporten föreslås att i stället förregeringen skall avgöra vilka verksamheter som bör bli föremål för en meragrundläggande prövning. Den fördjupade prövningen skall då inte begränsas tillförvaltningsmyndigheter utan omfatta även uppdragsmyndigheter, affårsverk,statliga företag, fonder och stiftelser. Verksamhetsområden som bara till endel eller inte alls finansieras över statbudgeten föreslås på motsvarande sättomprövas regelbundet och i ett sammanhang. Det gäller t.ex.socialförsäkringssektorn, jordbrukspolitiken och bostadspolitiken. bör enligt revisorerna ange riktlinjer förprövningen och för hur redovisningen till skall utformas. Ingentinghindrar att samma verksamhet prövas i rad. Förslaget innebär att gränsdragningen mellan statligverksamhet som redovisas över resp. utanför statsbudgeten med nödvändighet blirföremål för uttryckliga ställningstaganden från sida. Budgetprocessenblir, anför revisorerna, mer flexibel och bättre anpassad till det faktum atten statlig budgetprocess även är en politisk beslutsprocess. Utskottet vill med anledning härav anföra följande.Myndigheterna lyder under regeringen. Regeringen skall enligt regeringsformenlägga fram en statsbudget för . Denna konstitutionella ansvarsfördelningkommer till uttryck på olika sätt. kan t.ex. inte delegera uppgifterdirekt till en myndighet utan att dialogen med myndigheterna sker viaregeringen. Det förefaller således av konstitutionella skäl vara en olämpligordning att ge ansvaret att ange omfattningen och riktlinjerna förmyndigheternas budgetprövningar. Utskottet anser, i likhet med vad utskottet tidigareanfört och vad ställt sig bakom, att initiativet till och ansvaretför att styra myndigheterna åligger regeringen. Regeringen bör lägga förslaghärom till som därefter har att ta ställning till förslagen. Dettainnebär inte, vilket utskottet och tidigare framhållit, att riksdagenskulle vara förhindrad att ta initiativ i form av beställningar till regeringeneller att ompröva redan fastställda resursramar. Den rådandeansvarsfördelningen mellan och regeringen utgår i från att regeringeni normalfallet inhämtar det nödvändiga beslutsunderlaget och lägger framförslag. Somframgått av vad utskottet redovisat skall myndigheter som ingår 9 i den nyabudgetprocessen avge förslag avseende hela verksamheten. Detta är i överensstämmelsemed revisorernas förslag. Som framgår av 1989/90:FiU39 direktiven tillbudgetpropositionsutredningen skall denna pröva möjligheterna att ibudgetpropositionen redovisa även vissa delar av den statliga verksamheten somför närvarande ligger utanför statsbudgeten. Däremot torde det inte varamöjligt att inbegripa statliga företag, fonder och stiftelser, om de intefinansieras löpande genom statsbidrag, i den fördjupade prövningen. Genom attvälja denna verksamhetsform har staten avsagt sig denna möjlighet tilldirektstyrning. Orsaken till att dessa verksamhetsformer skapats har ofta varitatt de skall ha en jämfört med statliga myndigheter större självständigheteller kunna verka under samma betingelser som motsvarande institutioner i detprivata näringslivet. Utskottet kan i dessa delar inte ställa sig bakomrevisorernas förslag. Det finns således inte anledning att nu omprövariksdagens tidigare ställningstagande till den nya budgetprocessen. Det gerenligt utskottets bedömning det utrymme som behövs både för initiativ frånriksdagens sida och för att ompröva redan fattade beslut. Det finns, somutskottet ser det, goda skäl för att avvakta budgetpropositionsutredningensförslag och regeringens ställningstagande till detta innan några nya initiativtas vad gäller ansvarsfördelningen mellan riksdag och regering. Utformningen av regeringens budgetförslag Revisorernatar i rapporten (på s. 6768) upp utformningen av regeringens budgetförslag.Revisorerna framhåller att regeringens budgetförslag förändras ganska avsevärtmellan redovisningstillSllena (budgetpropositionen) och april(kompletteringspropositionen). Frågan uppmärksammades av ,då underströk betydelsen av att budgetpropositionenblir så heltäckande som möjligt. Att anslagsfrågor tas upp i kompletteringspropositionenskapar enligt särskilda olägenheter för finansutskottetsom har att ta ställning till de övergripande finanspolitiska frågorna ochockså skall fastställa statsbudgeten (1988/89:KU30, rskr. Bl.a. mot denbakgrunden ifrågasätter revisorerna det meningsfulla i det nuvarande kravet iriksdagsordningen på att regeringen skall presentera ettfullständigt budgetförslag. Revisorerna föreslår att redovisningen av olikautgiftsanslag i budgetpropositionen koncentreras till av i förvägangivna anslag och områden.