bet · GD01LU10 · 1989-12-31 00:00:00 — Lagutskottetsbetänkande /90: LUl O Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen 1989/90 LUIO I betänkandet behandlar utskottet proposition 1989/90:42,vari läggs fram förslag till ändringar i reglerna i 3 kap. skadeståndslagen omstatens och kommunernas ansvar för skador som vållas genom fel ellerförsummelse vid myndighetsutövning. Förslaget innebär i huvudsak att vissabestämmelser som begränsar detta ansvar las bort. Ipropositionen förulskickas att en utredning skall tillsättas med uppdrag attöverväga hur det allmännas skadeståndsansvar bör vara utformat på . I betänkandet behandlar utskottet också fyra med anledningav propositionen väckta motioner. Tre av motionerna (två m, en c) berörinriktningen av det fortsatta översynsarbetet. I en av motionerna (fp) förordasinförandet av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil. Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen ochavstyrker motionerna. Tillbetänkandet har fogats två reservationer (båda m, fp, c och mp). I propositionen föreslår regeringen () rande av lagrådet alt antar i propositionen framlagt förslagtill lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207). Lagförslagethar intagits som bilaga till betänkandet. Beträffande propositionens huvudsakliga innehåll hänvisastill vad utskottet anför nedan på s. 4 f 1989/90:L5 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen lill känna vad som i motionen anförts ominriktningen av den förestående översynen av det allmännas skadeståndsansvar. 1 1989/90. 1989/90:L6av m.fl. (m) vari yrkas att som sin 1989/90:LU10 mening gerregeringen till känna vad som i motionen anföris om inriktningen avutredningsarbetet gällande ökat skadeståndsansvar för del allmänna. 1989/90:L7 av m.fl. (fp) vari yrkasatt beslutar att 3 kap. 3 § skadeståndslagen skall ha följandelydelse: Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i 2 §i den mån den skadelidandes möjligheter alt försörja sig allvarligt haräventyrats genom skadan eller ersättningsbehovel annars, med hänsyn till hansekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt, framstår som särskiltangeläget. 1989/90:L8 av m.fl, (c) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförtsom inriktningen av utredningsarbetet gällande dels skadeståndsansvaret imyndighetsutövning, dels statens skadeståndsansvar i affårsmässig verksamhet. Genom införandet av skadeståndslagen (1972:207) vidgadesarbetsgivarens skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar itjänsten. Enligt 3 kap, 1 § skadeståndslagen (SkL) skall den som har arbetstagarei sin tjänst ersätta person- eller sakskada som arbetslagaren vållar genom feleller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren svarar också för renförmögenhetsskada i de fall då arbetstagaren vållat skadan genom brott. Med renförmögenhetsskada avses enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan ekonomisk skada somuppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Den vidgade skadeslåndsskyldigheten för arbetsgivareomfattar inte endast enskilda arbetsgivare ulan också det allmänna. När t.ex,staten bedriver ekonomisk verksamhet är de skadeståndsregler som gäller förenskilda arbetsgivare utan vidare tillämpliga. Innefattar verksamhetenmyndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar längre än andraarbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte bara för person- och sakskadautan också för ren förmögen helsskada när fel eller försummelse begåtts vidmyndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL). Denna långtgående skadeslåndsskyldighethar emellertid vissa begränsningar, I syfte att undvika alt helt obetydligafel och försummelser medför skadeståndsansvar har i 3 kap, 3 § SkL införts denregeln alt skadeslåndsskyldighet vid myndighetsutövning föreligger endast om dekrav har blivit åsidosatta som med hänsyn lill verksamhetens art och ändamålskäligen kan ställas på dess utövning. I fråga om felaktiga myndighetsbeslulgäller vidare att, om den skadelidande ulan giltig anledning underlåtit allföra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, ersättning inteutgår för skada som därigenom kunnat undvikas (3 kap. 4 § SkL). Regelnkompletteras med en bestämmelse i 3 kap. 7 §SkL som anger all lalan inte får föras med anledning av 1989/90:LU 10 beslut avde högsta statsmakterna och dömande instanserna om inte beslutet upphävts ellerändrats. En särskild regel (3 kap, 5 § SkL) begränsar det allmännas ansvar förren förmögenhetsskada som drabbar en företagare till följd av intrång inäringsverksamhet. Ersättning utgår i sådana fall endast i den mån det ärskäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets ellerförsummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter. Denna skälighetsregelträffar framför allt krav på utebliven vinst. SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkLfinns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre gåendeskadeståndsansvar. Dels är del fråga om regler som gäller oavsett om en skadauppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna imiljöskadelagen och dalalagen. Dels finns det regler som ålägger det allmännaett ansvar för fel (i objektiv mening) som begåtts vid myndighetsutövning. Somexempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vidfrihetsinskränkning. Ett annat exempel på regler om längre gåendeskadeståndsansvar för staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörsav vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet,I sammanhanget kan också nämnas att regeringen i proposition 1989/90:3 omändringar i beialningssäkringslagen lagt fram förslag som bl,a. innebärförbättrade möjligheter lill ersättning för den som lider renförmögenhelsskada lill följd av elt felaktigt beslut om betalningssäkring. När staten driver affårsmässig verksamhet och därmed kanjämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsligaregler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild person som irättsförhållanden mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare ochkonsumenter. Vid avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel altdröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fulltul. Finns del särskilda regler för vissa rättsområden träder de i stället förde allmänna civilrältsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpligaendast om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtaleller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden, framlades i en departementspromemoria,(Ds 1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, förslag till ändringar av reglerna i 3 kap, SkL. 1 promemorian, som på justitiemi nisterns uppdrag utarbetats av justitierådet , framhölls att en viss reformering av skadeståndslagens regler om statens och kommunernas skadeståndsansvar är motiverad, bl.a. med hänsyn till de erfarenheter som vunnits sedan reglernas tillkomst . De förslag lill förändringar i regelsystemet som lämnades i promemorian innebar i huvudsak dels att den grundläggande ansvarsregeln i 3 kap. 2 § SkL skulle ändras så att skadeståndsansvar skulle kunna inträda redan när fel eller försummelse begåtts i samband med myndighetsutövning, dels att de särskilda bestämmelser i 3 kap. 35 §§ SkL som begränsar statens och kommunernas ansvar skulle upphävas. Frågor om det allmännas skadeståndsansvar har I989/90:LU10 åtskilligagånger aktualiserats i genom motioner. Senast behandlades spörsmåletvåren 1989 då utskottet i sitt av godkända belänkande 1988/89:LU31framhöll att förslagen i departementspromemorian i viss mån tillgodosåg denkritik mot nuvarande ordning som framförts i motionerna och kommit till uttrycki den allmänna debatten och underströk betydelsen av att en proposition pågrundval av promemorian förelades , Även omelt genomförande av de i promemorian framlagda förslagen skulle komma allinnebära betydande förbättringar fanns det enligt utskottets mening skäl attöverväga vad som i ett längre lidsperspektiv ytterligare kan göras för att geden enskilde möjligheter att få ersättning för skador som orsakas på grund avfel och försummelser i samband med myndighetsutövning. Det lagstiftningsarbetesom vid tillfållet pågick inom på grundval av förslagen ipromemorian borde därför enligt utskottet ses som en första etapp på vägen moten mera genomgripande översyn av bestämmelserna om del allmännasskadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet i överensstämmelse med vadsom av allmänheten uppfattas som rimligt och rättvist. En sådan översyn tordeenligt vad utskottet anförde kräva en förutsättningslös och allsidig analys avi vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer förenskilda i samband med myndighetsutövning. Översynen borde därför genomförasunder parlamentarisk medverkan. Vad utskottet anfört gav medanledning av motionerna som sin mening regeringen lill känna. Med anledning avriksdagens begäran har regeringen bemyndigat chefen förjustitiedepartementet alt tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågorom det allmännas skadeståndsansvar. På grundval av den ovan redovisade departementspromemorianläggs i propositionen fram förslag till ändringar i 3 kap. SkL om statens ochkommunernas ansvar för skador som vållas genom fel eller försummelse vidmyndighetsutövning. Förslaget innebär i huvudsak att vLssa begränsningar somgäller för del allmännas skadeståndsansvar las bort. Sålunda upphävsenligt förslaget den s.k. standardregeln (3 §) som innebär att det allmänna kanåläggas skadeslåndsskyldighet endast om de krav har blivit åsidosatta som medhänsyn lill verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dessutövning. Vidare föreslås den s.k. passiviietsregeln (4 §) upphävd liksombestämmelsen i 5 § som innebär att vid ren förmögenhelsskada som uppkommer pågrund av intrång i näringsverksamhet skadeståndsbeloppet begränsas till vad somär skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets ochförsummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter. En mindre jämkning föreslås i den paragraf (7 §) somreglerar rätten alt föra talan om skadestånd på grund av fel av de högsta , statsmakternaoch dömande instan.serna. Någonändring i enlighet med promemorieförslaget föreslås däremot 1989/90:LU10 inte närdet gäller huvudbestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. I propositionen uttalas attskadeståndsansvaret dock bör omfatta även vissa fall som har ett mindrenära samband med myndighetsutövning saml att den av begärdaparlamentariskt sammansatta kommittén bör få i uppgift att överväga hur ettsådant vidgat ansvar närmare skall utformas. De föreslagna ändringarna i SkL skall enligt propositionenträda i kraft , Som ovan redovisats föreslås i propositionen alt desärskilda regler i 3 kap. 35 §§ SkL, vilka begränsar det allmännasskadeståndsansvar vid felaktig myndighetsutövning, upphävs saml att 3 kap. 7 §SkL ändras så att skadeståndstalan kan föras med anledning av beslut som haröverklagats lill de högsta dömande instanserna i sådana fall där prövningstillståndinte har beviljats. I motion L7 av m.fl. (fp) påpekas attfolkpartiet under en följd av år och i olika sammanhang framhållit de storabristerna i det allmännas ansvar, både vad avser skadeståndsansvaret och detstraffrättsliga ijänsteansvaret mm. Motionärerna motsätter sig inte förslagen ipropositionen men anser att de får ringa praktisk effekt och att reformen intekan fylla den självklara funktionen att undvika skadeståndsrältsliga"justitiemord". I avvaktan på resultatet av den aviseradeparlamentariska utredningen måste enligt motionärerna sådana provisoriskaregler införas att nya skadeståndsrättsliga skandaler undviks. Så kan ske,hävdar motionärerna, genom införande av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil(efter mönster från brottsskadelagen). Den skall kunna tillämpas om denskadelidandes ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska villkor ochomständigheter i övrigt framstår som särskilt angeläget. Enligt motionärernakommer en sådan delreform bättre än regeringens modell att fånga upp aktuellaupprörande fall i avvaktan på den kommande skadeståndsrättsliga nyordningen.Med hänvisning till det anförda begär motionärerna att skadeståndslagen ändrasså alt 3 kap. 3 § får följande nya lydelse: Skadeersättning utgår även i annatfall än som avses i 2 § i den mån den skadelidandes möjligheter att försörjasig allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningsbehovel annars, medhänsyn till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt, framstår somsärskilt angeläget. Utskottet erinrar om att en motion med samma syfte sommotion L7 behandlades av utskottet i det ovan nämnda betänkandet1988/89:LU31. Utskottet underströk därvid, som tidigare redovisats, betydelsenav att förelades en proposition om ändringar iskadeståndsreglerna i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i denframlagda departementspromemorian. skottetfanns det med hänsyn härtill inte anledning alt överväga någon 1989/90:LU10 form avskadeståndsrättslig säkerhetsventil i avvaktan på en mer genomgripandeöversyn av skadeståndsreglerna. Som framgår av redogörelsen ovan har regeringentillmötesgått önskemål genom alt på grundval av promemorian föreslåändringar av skadeståndsreglerna i 3 kap. SkL. I enlighet med riksdagensbegäran har regeringen också beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att seöver frågor om det allmännas skadeståndsansvar. Den omständigheten att enutvidgning av skadeståndsansvaret enligt 3 kap. 2 § SkL skall övervägas ytterligarei samband med utredningsarbetet och att något förslag till ändring av dellagrummet därför inte framläggs i propositionen bör inte föranleda attriksdagen nu frångår sin tidigare inställning till frågan om enskadeslåndsrältslig säkerhetsventil. Utskottet kan därför inte finna något somtalar för alt spörsmålet bör bedömas annorlunda . Med det anfördatillstyrker utskottet bifall till propositionen och avstyrker bifall tillmotion L7. I tre motioner tas upp frågor om den närmare inriktningenav den förestående översynen av det allmännas skadeståndsansvar. Enligt direktiven för utredningen (dir. 1989:52) ärkommitténs huvuduppgift alt göra en förutsättningslös och allsidig analys av ivilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer förenskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a,om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eller försummelser vidmyndighetsutövning bör vidgas så all det inte krävs elt lika nära samband med myndighetsutövningensom . Vidare bör kommittén undersöka om det på vissa särskildarättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna isamband med myndighetsutövning. En annan uppgift för kommittén anges vara altundersöka om ersättning som det allmänna skall betala till enskilda på grund avskador som uppkommit i samband med myndighetsutövning bör bestämmas underhänsynstagande lill andra omständigheter än sådana som har rent ekonomiskbetydelse, 1 direktiven anförs all del utöver de särskilt angivna uppgifternafinns åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar som behöverprövas och att utredningen bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor ochlägga fram de förslag som utredningen finner påkallade. Utredningsarbetet skallvara avslutat före utgången av , 1 motion L5 av () anförs att denförbättring av den enskildes rättsskydd som propositionen innebär självfallet tillstyrks men att propositionen är uppenbart otillräcklig. För det första lar propositionen inte ställning lill själva kärnfrågan, nämligen huruvida det är möjligt att beträffande del allmännas skadeståndsansvar slopa culpabegränsningen helt och hållet. För det andra berörs, påpekar motionären, bara delvis frågan om eller i vilken utsträckning anknyt ningen lill myndighetsutövning bör bibehållas. Motionären anser alt en utvidgning av ansvarsområdet inte bör stanna vid begreppet "i samband med myndighetsutövning" och framhåller att del finns offent lig verksamhet som över huvud tagel inte utgör myndighetsutövning 6 men där motsvarande behov av skadestånd föreligger. saknasenligt motionären anledning att låta den statliga affårsverksam- 1989/90:LU10 hetenbedrivas under gynnsammare former än som gäller för jämförbara enskildanäringsidkare. 1 motion L6 av m.fl. (m) påpekas attmoderata samlingspartiet under en följd av år krävt alt det allmännas skadeståndsansvarpå grund av felaktigt handlande från myndigheternas sida skall vidgas.Motionärerna, som biträder lagförslagen i propositionen, anser del mot dennabakgrund tillfredsställande att en parlamentarisk utredning nu skall komma tillstånd på del aktuella området. En utgångspunkt för utredningsarbetet bör enligtmotionärerna vara att vanliga skadeståndsrättsliga regler i princip bör gällaockså inom ifrågavarande område. Utredningen bör vidare överväga om det ärmöjligt att skärpa reglerna om all det allmänna vid orikligt handlande fåransvara för skador som uppkommer för enskilda även i fall då någon oaktsarnhetinte föreligger (strikt ansvar). Utredningen måste dessutom, fortsättermotionärerna, överväga i vilken utsträckning enskilda skall få gottgörelse förskada som har sin grund i orikliga råd och upplysningar från myndigheter utanatt det föreligger något direkt samband med myndighetsutövning. Vidare finnsdel anledning för utredningen att överväga under vilka villkor den statligaaffärsverksamheten skall verka. Enligt motionärerna saknas det skäl till attlåta denna verksamhet bedrivas under gynnsammare villkor än som gäller förjämförbara enskilda näringsidkare. Slutligen bör utredningen överväga omersättning skall kunna utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts föräven om han inte kan styrka att han åsamkats någon direkt ekonomisk skada. Också i motion L8 av m.fl. (c) fåslsuppmärksamhet på att det egna partiet under en följd av år krävt alt det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning liksom statens skadestånds ansvar i affårsmässig verksamhet skall utredas i syfte att stärka den enskildes rätt till skadestånd. Motionärerna motsätter sig inte de i propositionen föreslagna lagändringarna men framhåller att det är synnerligen angeläget att den av begärda fortsalla utredning en får i uppdrag att göra en omfattande översyn av statens skadestånds ansvar både vid myndighetsutövning och i affårsmässig verksamhet. När det gäller ansvaret vid myndighetsutövning torde det enligt motio närerna krävas en förutsättningslös och allsidig analys för all regelsys temet skall kunna bringas i överensstämmelse med vad som av allmän heten uppfattas som rimligt och rättvist. Motionärerna anser att vanli ga skadeståndsrättsliga grundsatser i princip bör gälla också inom ifrågavarande område. Det bör dock övervägas i vad mån det är möjligt och lämpligt att skärpa reglerna så att del allmänna får ansvara för skador vid oriktigt handlande även i fall då någon oaktsamhet inte Föreligger (strikt ansvar). Ett alternativ kan vara, fortsätter motionärer na, alt införa omvänd bevisbörda så att det allmänna för alt undgå skadeslåndsskyldighet måste styrka att vållande inte föreligger (presum- tionsansvar). I motionen uppmärksammas också de olikheter som råder mellan statens och den enskildes skadeståndsansvar i affårsmässig 7 verksamhet.Principen bör enligt motionärerna vara alt det skall råda likställighet mellan staten som näringsidkare och en enskild som 1989/90:LU10 Att en anpassning av statens skadeståndsansvar på dettaområde efter vad som gäller i allmänhet kan komma alt föranleda vissa pris- ochlaxehöjningar är inte tillräckligt skäl att göra avsteg från den principen. Ettavskaffande av de särskilda friskriv-ningsregler på området som gäller förstatlig affärsverksamhet bör enligt motionärernas mening prövas av denaviserade utredningen. I samtliga tre nu nämnda motioner yrkas att somsin mening skall ge regeringen till känna vad som i resp. motion anförts ominriktningen av det förestående utredningsarbetet rörande det allmännasskadeståndsansvar, Ulskoltet konstaterar att vad motionärerna anför iväsentlig mån överensstämmer med tankarna i några av de motioner som föranledde utskottet att uttala sig till förmån för en allsidig och förutsättningslös översyn av det allmännas skadeståndsansvar i sam band med myndighetsutövning. När del gällde den närmare inriktning en av en sådan översyn ansåg sig utskottet (se bet. 1988/89:LU31) med hänsyn lill att en utvidgning av det allmännas skadeståndsan svar bl.a. innefattar komplicerade avvägnings- och gränsdragningspro blem inte då vara berett all ange några närmare riktlinjer för hur arbetet bör bedrivas, utan det fick ankomma på regeringen att i sedvanlig ordning bestämma formerna härför. Utskottet påpekade dock att en utgångspunkt bör vara alt vanliga skadeståndsrältsliga grundsat ser bör gälla också vid verksamhet som har samband med myndighels- utövning. Elt generellt ansvar för det allmänna oberoende av vållande borde således knappast komma i fråga. Inom ramen för det nuvarande skadeståndsrältsliga regelsystemet borde del emellertid enligt utskottets mening kunna övervägas olika förbättringar, och utskottet pekade på några, i vart fall teoretiskt tänkbara, lösningar som kunde förtjäna att närmare övervägas. Eftersom det i många fall kan vara svårt för den skadelidande att bevisa all skadan orsakats av vårdslöshet från myndig hetens sida kunde del sålunda övervägas om inte det allmänna på vissa särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Utskottet påpekade härvidlag att del finns rättsområden som företer sådana särdrag att ett strikt ansvar kan vara motiverat. Som exempel nämndes områden där det allmännas verksamhet innefattar betungande ingrepp i enskildas förhållanden. Ett steg i den riktningen hade redan tagits genom förslag till ändrade regler om ersättning vid felaktig betalnings säkring som framlagts i utredningsbelänkandel (SOU 1987:75) Översyn av beialningssäkringslagen. En närmare kartläggning av på vilka ytter ligare rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar kan ifrågakomma framstod enligt utskottets mening som motiverad. Med hänsyn till att det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den enskilde alt visa storleken av den skada som tillfogats honom kunde det vidare övervä gas om inte ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Utöver de anförda exemplen på frågor som kan övervägas fanns del, fortsatte ulskoltet, givetvis åtskilliga andra spörsmål om det allmännas 8 skadeståndsansvarsom behöver prövas. Utskottetkunde däremot inte ställa sig bakom önskemålen i motio- 1989/90:LU10 nerna omen översyn också av frågan om statens skadeståndsansvar i affårsmässigverksamhet. I likhet med vad utskottet framhållit då spörsmålet tidigare hadeprövats i underströk utskottet att en skärpning av statensskadeståndsansvar vid affårsmässig verksamhet är förenad med stora svårigheteroch kan leda till betydande kostnadsökningar för allmänheten i form avexempelvis högre portoavgifter och dyrare järnvägsresor. En bättre lösningansåg utskottet vara att man inom ramen för nuvarande ansvarighetsreglerförsöker förbättra möjligheterna för enskilda att erhålla ersättning för sinaskador, och utskottet påpekade att vissa sådana förbättringar hade genomförtsunder medverkan av . Enligt utskottet var dock konsumentverketsmöjligheter att påverka innehållet i ansvarighetsvillkor begränsade så längevillkoren regleras i en författning. På bl.a. anförda skäl avstyrkte utskottetbifall till motionerna såvitt gällde statens ansvar i affårsmässig verksamhet. Enligt utskottets uppfattning ligger de av regeringenbeslutade direktiven för en utredning av det allmännas skadeståndsansvar isamband med myndighetsutövning helt i linje med vad utskottet uttalade i sakenvåren 1989, Vad som anförs i de nu aktuella motionerna ger inte utskottetanledning att ompröva sin tidigare inställning lill inriktningen avutredningsarbetet. I sammanhanget vill emellertid utskottet anmärka attdirektiven inte hindrar kommittén från att ta upp också de synpunkter somframförs i motionerna om kommittén så önskar.