bet · GD01SfU19 · 1989-12-31 00:00:00 — 1989/90 SfU19 I betänkandet behandlas vilande delar av det förslag tillny utlänningslag som regeringen under förra årets lade fram förriksdagen. Utskottet tillstyrker förslagen om nya kriterier för förvar av vuxnaoch barn samt förslaget om möjlighet till kroppsvisitation. Till betänkandet har fogats fem reservationer och tvåsärskilda yttranden. Fp-, vpk- och mp-ledamöterna har reserverat sig mot lagförslagetsåvitt avser förvar av vuxna och kroppsvisitation. 1 fråga om förvar av barnhar fp-, c- och mp-ledamöterna reserverat sig till förmån för ett totalt förbudmot att ta barn i förvar, medan vpk-ledamoten reserverat sig till förmån förannan lydelse av bestämmelsen. Regeringen har i proposition 1988/89:86 föreslagitriksdagen att anta bl.a. förslag till utlänningslag. Förslaget har antagits avriksdagen utom såvitt avser bestämmelserna i 5 kap. 2 § första stycket samt 6kap. 1 3 §§ och 4 § första stycket, i vilka delar förslaget vilar enligt 2kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Motioner väckta under den allmänna motionstiden /90 1989/90:51610 av m.fl. (fp) vari yrkas 12. attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om tagande i förvar, 22. attriksdagen beslutar om ett totalt förbud mot att ta barn i 1 1989/90. 1989/90:Sf629av m.fl. (vpk) vari yrkas 1989/90:SfU19 1. att riksdagenavslår förslaget i 6 kap. 2 § första stycket 1 och 2 om nya förvarsgrunder förvuxna, 2. att riksdagenbeslutar att 6 kap. 2 § andra stycket ändras när det gäller rekvisit förundanhållande från "anledning att anta" till "skäli-gen kanbefaras", 3. att riksdagenavslår förslaget i 6 kap. 3 § om nya kriterier för förvar av barn och beslutaatt nuvarande lagregler skall gälla, 4. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna att barn endast får tas i förvar iyttersta undantagsfall och att den hittillsvarande tillämpningen av lageninneburit förvar av barn i alldeles för hög utsträckning, 5. att riksdagenavslår förslaget i 5 kap. 2 § att ge polisman rätt att kroppsvisitera utlänningvid inresekontroll lör att utröna identitet eller resväg. Motion väckt med anledning av skrivelse 1989/90:68 ominvandrar- och flyktingpolitiken 1989/90:505 av m.fl. (fp) vari yrkas 2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om statistik över antalet förvarstagna barn. Regeringen lade under förra årets framproposition 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m. Utskottet behandladepropositionen och till ärendet hörande motioner i betänkande 1988/89:SfU19 och efter återremiss från kammaren i betänkande 1988/89:S1U22. På utskottetsförslag antog förslagen i propositionen med undantag av vissabestämmelser om tvångsmedel, vilka blivit vilande enligt 2 kap. 12 § tredjestycket regeringsformen. Utskottet tar i detta betänkande upp de vilande delarna avförslaget till utlänningslag till förnyad behandling. Dessa delar är 5 kap. 2 §första stycket (kroppsvisitation) samt i 6 kap. 1 § (kvarhållande förutredning), 2 § (förvar av vuxna), 3 § (förvar av barn) och 4 § första stycket(begränsning av tiden för förvar). Förslagen i proposition 1988/89:86 utgjorde den sistadelen av ett översynsarbete som inleddes med primärt syfte att radikaltförkorta handläggningstiderna i utlänningsärenden och som även omfattade en nyorganisation för statens invandrarverk. Nyheterna avsåg främst ändradehandläggningsregler för asylärenden. Bl.a. överfördes alla avgöranden avärenden där asylskäl åberopas till invandrarverket och muntliga inslag ihandläggningen av asylärenden gavs större utrymme . Flera av förslagen i propositionen avsåg åtgärder mot den s.k. 1989/90:SfU19 dokumentlösheten,dvs. det problem som utgörs av att utlänningar som kommer till uppgersig sakna både identitetshandlingar och biljetter. Förutom förslagen omtvångsmedel, som alltså har vilat i och som behandlas i dettabetänkande, innebar åtgärderna att ett utökat kostnadsansvar Infördes förägaren eller brukaren av det fartyg eller luftfartyg som har transporterat enutlänning till , som inte har erforderliga tillstånd att komma hit, ochatt möjlighet infördes att anteckna osäker identitet i en flyktingsresedokument. Den nya utlänningslagen (1989:529) trädde i antagna delar liksom invandrarverkets nya organisation i kraft . Denna lag gäller dock alltjämt i de delar sommotsvarar vilande delar av förslaget till ny lag. Utskottet har hållit en offentligutfrågning om invandrar- och flyktingpolitiken, varvid även frågor omtvångsmedel berördes. En utskrift från utfrågningen är fogad till utskottetssamtidigt avgivna betänkande 1989/90:SfU16 Flyktingpolitiken. Beträffande kontrollbehovet anges i propositionen attnågra mer om fattande ändringar av gällande regler om den yttre eller inre ut länningskontrollen samt därmed sammanhängande möjligheter att vid ta tvångsåtgärder inte framstår som påkallade men att de problem som orsakas av att utlänningar anländer till utan identitets- och resehandlingar måste uppmärksammas. Avsaknaden av handlingar ska par enligt propositionen stora problem för de flyktingmottagande länderna när det gäller att föra en rättvis flyktingpolitik. Det blir ofta omöjligt att kontrollera den asylsökandes berättelse. Även i de fall där detta är möjligt tar det betydligt än som annars skulle ha varit fallet. Detta påverkar i sin tur den tid som alla asylsökande får vänta på beslut. Eftersom det i praktiken är möjligt att återsända en asylsökande till ett s.k. första asylland endast om återsändandet sker i nära anslutning till utresan därifrån, blir följden av att utlänningen saknar handlingar att det är omöjligt att konstatera varifrån han närmast har kommit och därmed också omöjligt att sända honom tillbaka. Bland dem som gör sig av med sina handlingar finns enligt propositionen personer som tveklöst skulle få stanna i även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde påvisas, men också perso ner som lika tveklöst skulle återsändas, i vart fall till ett första asylland, och personer om vilkas rätt att stanna i tveksamhet kan råda. Motivet till att de asylsökande gjort sig av med sina identitetshandling ar kan också variera. Det förekommer att de som organiserar resorna för asylsökande uppmanar dem att göra sig av med identitets- och resehandlingar innan de ger sig ut på den sista etappen av resan. Skälet för detta kan vara antingen att försvåra ett avvisande av den asylsökan de eller att använda passen och eventuella returbiljetter på nytt. Det vanligaste skälet för att göra sig av med pass och fårdbiljetter 3 bedöms ipropositionen med all sannolik_het vara att den asylsökande anser atthans möjlighet att få stanna i blir större om handling- 1989/90:SfU19 arna intevisas fram. Detta torde särskilt ofta vara fallet om det av handlingarna skulleframgå att han redan har vistats i ett annat land där han antingen redan harfått eller skulle kunna få asyl och dit han alltså skulle kunna skickastillbaka. En allvarlig aspekt i sammanhanget är vidare misstanken attbrottslingar även terrorister genom att komma till utanidentitetshandlingar kan få möjlighet att etablera sig här under falskt namnoch också förvärva svenskt medborgarskap i detta namn. De problem som dokumentlösheten medför angessammanfattningsvis i propositionen vara att utredningen i asylärendenförsvåras, förlängs och försämras, att möjligheten att bedriva en generösflyktingpolitik försämras genom att stora resurser måste läggas ned påutredningar om utlänningarnas resväg och hemvist samt att det kan leda tillbestående identifieringsproblem beträffande personer som tillåts bosätta sighär. De åtgärder, bl.a. i form av tvångsmedel, som föreslås isyfte att motverka dokumentlösheten skall enligt propositionen ses mot denangivna bakgrunden. För att en utlänning skall få tas i förvar krävs enligt 50§ utlänningslag, vilken bestämmelse enligt övergångsbestämmelsernatill utlänningslag alltjämt gäller, att det antingen är sannolikt atthan kommer att avvisas eller utvisas eller att ett verkställbart beslut omavvisning eller utvisning har fattats. Vidare krävs att det med hänsyn tillhans personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befarasatt han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här elleratt hans identitet är oklar. Om utlänningen är får han inte utansynnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller, om deär flera, en av dem. Om det bedöms tillräckligt, kan utlänningen enligt 6 kap.5 § utlänningslag liksom tidigare i stället för att tas i förvarställas under uppsikt. Detta kan ske genom att han åläggs att på vissa tideranmäla sig hos polismyndigheten i orten eller ges föreskrifter om att lämnaifrån sig pass eller om andra villkor. Ett förvarstagande får enligt 6 kap. 4 § andra stycket1989 års utlänningslag inte utan synnerliga skäl pågå eller när ett awisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats . Ettbeslut om förlängning av förvar skall föregås av förhandling. Ett beslut omuppsikt gäller för varje gång högst . En utlänning kan enligt 8 § tredje stycket 1980 årsutlänningslag, vilken bestämmelse enligt övergångsbestämmelserna till utlän ningslag alltjämt gäller, också främst i samband med in- och utresa kvarhållas av polismyndigheten för utredning i utan att ett förvarsbeslut fattas. Ett sådant kvarhållande får ske om det behövs för att utreda utlänningens rätt att vistas i . De vilandeförslagen i propositionen innebär vidgade möjligheter att ta 1989/90:SfU 19 utlänningarsom fyllt i förvar. Dessa vidgade möjligheter avser i första hand förvarpå grund av oklar identitet och för utredning. Enligt 6 kap. 2 § lagförslagetskall således en vuxen utlänning få tas i förvar om 1. hans identitetär oklar vid ankomsten till eller när han därefter ansöker omuppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet han uppgerär riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i inte kanbedömas ändå, eller 2. det ärnödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i skall kunnagenomföras, eller 3. det ärsannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 13 eller 11 §eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning ellerutvisning samt det med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övrigaomständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sigundan eller bedriva brottslig verksamhet i . Som krav för att utlänningar under barn skall fåtas i förvar skall enligt det vilande förslaget (6 kap. 3 § lagförslaget) gällaatt det dels är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisasenligt 4 kap. 1 3 eller 11 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ettbeslut om avvisning eller utvisning, dels också 1. finns enuppenbar risk för att han annars håller sig undan och därigenom äventyrar enförestående verkställighet som inte bör fördröjas, eller 2. finns anledningatt anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i . Om ett barn skulle komma att skiljas från sinvårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavareneller barnet tas i förvar skall åtgärden få vidtas endast om det finnssynnerliga skäl. Detta motsvarar vad som gäller i praxis. I lagförslaget anges vidare särskilt att ett barn inte fårtas i förvar om det är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt. Utredningsförvar, som alltså endast föreslås gälla vuxna,skall enligt 6 kap. 6 § i det vilande lagförslaget inte få pågå längre än 48timmar. Annat förvar får liksom tidigare pågå längst eller om ettbeslut om avvisning eller utvisning har meddelats högst , om detinte finns synnerliga skäl . Ny prövning av förvarsbeslutet skallske fortlöpande inom samma tider, och denna prövning skall föregås avförhandling (6 kap. 7 §). Ett beslut om uppsikt gäller högst itaget. Den tidigare möjligheten att hålla kvar en utlänning förutredning högst behålls enligt det vilande förslaget (6 kap. 1 §). I fråga om förvar av vuxna är enligt propositionen (s. 96)en klart uttalad möjlighet alt ta en utlänning i förvar redan på den grundenatt hans identitet är oklar ytterligare en åtgärd för att komma till rätta medden s.k. dokumentlösheten. Det framhålls dock att det inte alltid 1* 1989/90. Rinielse S. 15 rad 1 Står; vjkigge (c) Rättattill; vik kan krävas att utlänningen skall kunna styrka sin identitet för att 1989/90:SfU19 undgå ettbeslut om förvarstagande utan det bör vara tillräckligt att han gör sannoliktatt den identitet som han uppger är riktig. Beträffande förvar för genomförande av utredning framhållsi propositionen (s. 97) att en utlänning som inte vill inställa sig till ettförhör visserligen kan hämtas till polisen och hållas kvar där för utredningunder () och att kvarhållandemöj-ligheten också kanutnyttjas i samband med utlänningens ankomst till . Om många asylsökandeanländer kan det dock vara svårt eller omöjligt för polisen att hinnagenomföra ett förhör under de som utlänningen får hållas kvar förutredningen. är det uppenbart att ingen utlänning som åberoparasylskäl bör tillåtas att resa in i landet utan att ens ett inledande förhörhar hållits. En möjlighet skulle visserligen kunna vara att utöka den tid som utlänningen får kvarhållas för utredning utan att ettförvarsbeslut meddelas. Detta framstår emellertid enligt föredragande statsrådetsom en sämre lösning än att medge att beslut om förvar får meddelas. Ett beslutom förvar får, till skillnad från beslut om kvarhållande, inte fattas av enenskild polisman och kan dessutom överklagas. Tidsgränsen förutredningsförvar torde vidare enligt föredragande statsrådet undanröjaeventuell tveksamhet i frågan om lör-varsregeln står i överensstämmelse medUNHCR:s utfardade rekommendationer i detta ämne. I fråga om förvar av barn uttalar föredragande statsrådeti propositionen (s. 99) att hon inte kan finna annat än att det alltjämt ärnödvändigt att även barn kan tas i förvar i vissa fall. Om förvarstagande avbarn omöjliggjordes helt skulle detta få till resultat att avlägsnandebeslutrörande barnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verkställas, och detta kanenligt statsrådets mening inte vara en rimlig ordning. 1 lagen bör emellertidges klarare uttryck för när barn över huvud taget får tas i förvar än vad somär fallet . Statsrådet framhåller till en början att för förvar avbarn alltjämt bör krävas antingen att det har fattats avlägsnandebeslut som skall verkstäl las eller att det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att fattas. De nuvarande kraven att det därutöver måste föreligga risk för antingen undanhållande eller brottslig verksamhet bör också behållas, men högre krav än för vuxna bör ställas med avseende på undanhållanderi sken. 1 propositionen föreslås därför att det skall föreligga en uppenbar risk för undanhållande och att därigenom en förestående verkställighet som inte bör fördröjas blir äventyrad. Den utformning av lagtexten som föreslås samt de exemplifieringar som anförs i special motiveringen bör enligt statsrådets mening leda till att intentionerna bakom de nuvarande bestämmelserna uppfylls bättre och att därige nom förvarstagande av barn kommer att vidtas i fårre fall än . Vidare framhåller hon att i fråga om barn också föreslås en uttrycklig regel om att det alltid först måste övervägas om inte syftet med ett förvarstagande i stället kan uppnås genom att barnet ställs under uppsikt. 1specialmotiveringen (s. 175) påpekas att barn bör få 1989/90:SfU 19 tas iförvar endast när det finns synnerligen starka skäl för det. I fråga om riskenför undanhållande anges att det måste anses att det är barnet som håller sigundan även om det är fråga om ett litet barn som helt utan eget agerande gömsundan av föräldrarna. Risk för undanhållande måste finnas i det enskildafallet. Den kan t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgifter ellerbeteende. 1 fråga om äventyrande av en förestående verkställighet som inte börfördröjas anges att detta framför allt torde kunna anses vara fallet omverkställighet skall ske till ett s.k. första asylland. Statsrådet påpekar attavvisning till ett första asylland i allmänhet måste ske inom mycket kort tidefter ankomsten, om den alls skall gå att genomföra. Det kan också enligtstatsrådet anses vara viktigt att verkställigheten inte fördröjs i ärenden därdet redan har gått efter det verkställbara avlägsnandebeslutet,särskilt om det är barnet eller barnets vårdnadshavare som själva avsiktligthar fördröjt verkställigheten. Som exempel på sådana synnerliga skäl som skall föreliggaför att ett barn skall få skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de ärflera, en av dem anges i specialmotiveringen (s. 176) att det beträffande en avföräldrarna föreligger risk för undanhållande men inte beträffande den andra. Likasåkan det anses vara ett synnerligt skäl för att skilja barnet frånnågon av föräldrarna att man behöver kunna ta föräldern i förvar med stöd av 2§ första stycket 1 eller 2 för att kunna utröna familjens identitet ellergenomföra en utredning om familjens rätt att stanna i . Att undvikafamiljesplittring genom att ta såväl barn som vårdnadshavare i förvar fårgivetvis inte förekomma, om inte förutsättningarna för förvar föreliggerbeträffande samtliga. I specialmotiveringen anges vidare att uppsikt kan skeexempelvis genom att barnet får bo hos en släkting eller på annat lämpligtställe och inte utan särskilt tillstånd får lämna det område där denna bostadär belägen. Det påpekas också att det område där barnet får vistas naturligtvisinte bör vara så begränsat att det i realiteten är fråga om ett förvar. I dettaavseende hänvisas till följande uttalande av lagrådet (prop. s. 372) i fråga omutformningen av institutet uppsikt. Enligt har den som berövats frihetenrätt att inför domstol påfordra att lagligheten av ett frihetsberövande prövas.Varje åliggande för en person att vistas på en viss plats eller inom ett visstområde t.ex. en kommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande ikonventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så liten som enförläggning eller en utredningssluss kan antas vara föreligger med storsannolikhet ett frihetsberövande. Europadomstolenspublikationer, serie A 39, där den europeiska domstolen fann att det förelågett frihetsberövande då en person ålagts att vistas på en liten ö utanförSardinien. Enligt lagrådets mening bör därför som villkor vid beslut om uppsiktinte få föreskrivas att en utlänning skall vistas på en förläggning ellerutredningssluss. Med hänsyn till lagrådets uttalande påpekas ipropositionen (s. 178) att ettåläggande för en utlänning att vistas inom ett mer begränsat område än en vissort eller en viss kommun, t.ex. en flyktingförläggning, skulle 7 kunna varaatt anse som ett förvar. I propositionen framhålls vidare (s. 99) att om förhållandena är 1989/90:SfU 19 sådana attett barn trots allt måste tas i förvar, är det viktigt att i möjligaste månminska de negativa konsekvenserna som ett förvarstagande kan få för barnet.Det ligger i sakens natur att förvaret innebär en begränsning i barnetsrörelsefrihet. Det är dock angeläget att barnet i förvar får vistasunder i övrigt så normala förhållanden som möjligt. Härmed avses framför alltförvarslokalernas utformning och betydelsen av att det där finns personal medkunskap om barn och barns utveckling. Föredragande statsrådet förklarar ocksåatt det bör vara möjligt att nu ta bort den kvarvarande möjligheten att, om detfinns synnerliga skäl för det, hålla barn i förvar i polisarrest. Frågor om förvar av vuxna och barn, som togs upp i fleramotioner under förra årets , väckta dels under allmänna motionstiden1989, dels med anledning av propositionen, tas också upp i motioner väcktaunder allmänna motionstiden . m.fl. begär i motion Sf629 yrkande 1 avslag påförslaget om nya förvarsgrunder för vuxna och i yrkande 2 att uttrycket"finns anledning att anta" i fråga om risken för undanhållande ellerför brottslig verksamhet i 2 kap. 2 § andra stycket lagförslaget ändras tili"skäligen kan befaras". m.fl. begär i motion Sf610 yrkande 22beslut om totalt förbud mot att ta barn i förvar. begär i motion Sf629 avslag på förslagetom nya kriterier för förvar av barn (yrkande 3) samt ett tillkännagivande omatt barn skall få tas i förvar endast i yttersta undantagsfall och att denhittillsvarande tillämpningen av lagen inneburit förvar av barn i alldeles förhög utsträckning (yrkande 4). m.fl. begär i motion 5135 yrkande 2 att enregelbunden statistik över antalet barn som tas i förvar upprättas ochredovisas för . Utskottet instämmer ånyo i de bedömningar som gjorts ipropositionen om behovet av de nya förvarsgrunderna för vuxna. Utskottet vill,liksom föredragande statsrådet, erinra om att redan i lagens inledandebestämmelse anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet intebegränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall och att i dettaligger bl.a. att det alltid bör göras en bedömning om den för individenlindrigare åtgärden uppsikt kan användas i stället för förvar. Med det anfördatillstyrker utskottet bifall till propositionen i vad den avserförvarsgrunderna oklar identitet och utredningsbehov (6 kap. 2 § första stycket1 och 2 samt 4 § första stycket i förslaget) och avstyrker bifall lill motionSf629 yrkande 1. Vad beträffar det i 6 kap. 2 § andra stycket användauttrycket "finns anledning anta" i stället för det tidigare använda "skäligen kanbefaras" såvitt avser risk för undanhållande eller för brottslig verksamhet så har någon kommentar inte gjorts i propositionen. 1 specialmotiveringen sägs endast (s. 175) att bestämmelserna på denna punkt överensstäm mer med den nu gällande huvudregeln i 50 § UtlL. Någon skillnad i 8 sak mellan de båda uttrycken avses således inte, och utskottet utgår från att bytet av uttryck heller inte kommer att medföra någon 1989/90:SfU 19 Utskottet tillstyrker därför propositionen även i denna del (6kap. 2 § första stycket 3 och andra stycket) och avstyrker bifall till motionSf629 yrkande 2. I samband med bestämmelserna om förvar tillstyrkerutskottet även den föreslagna bestämmelsen om kvarhållande för utredning (6kap. I betänkande 1988/89:SfU19 lämnade utskottet följanderedogörelse för tidigare riksdagsbehandling av frågan om barn iförvar. Den nuvarande bestämmelsen om förutsättningarna för att tabarn i förvar infördes (prop. 1983/84:144, SlU 30, rskr. Ipropositionen (s. 112) anslöt sig föredragande statsrådet till invandrarpolitiskakommitténs uppfattning att, när en utlänning var , varken han ellerhans vårdnadshavare skulle få tas i förvar om det inte förelåg synnerliga skäl.Hon ville emellertid göra den preciseringen att det principiella förbudet inteborde gälla andra än barnet och den ena av vårdnadshavarna. I den mån det lätsig göra borde man dock söka undvika att splittra familjen genom att placeranågon av föräldrarna i förvar. Synnerliga skäl att ta utlänningar under iförvar förelåg i direktavvisningssammanhang, men föredragande statsrådet villeheller inte utesluta att så även annars undantagsvis kunde vara fallet,exempelvis i samband med verkställighet. Statsrådet betonade också att det, omdet blev nödvändigt att ta den som var och hans vårdnadshavare iförvar, var angeläget att förvarstiden blev så kort som möjligt. Föredragande statsrådet ansåg i detta lagstiftningsärendedet också framstå som lämpligt att tillämpningen av förvarsinstitutet följdesupp av invandrarverket för att motverka att det användes utan tvingande skäl.Det ankom på regeringen att meddela de föreskrifter som behövdes härför, ochstatsrådet skulle återkomma i annat sammanhang till den frågan. Utskottet uttalade i SfU 1983/84:30 bl.a. att detsjälvfallet var önskvärt att utlänningar, vuxna såväl som barn, i de berördasituationerna över huvud taget inte skulle tas in i lokaler som var avsedda förhelt andra ändamål. Fram till dess att andra lörvarslokaler hade anskaffats vardet enligt utskottets uppfattning nödvändigt att med kraft fortsättaansträngningarna att för de undantagsfall där barn togs i förvarfinna en så normal miljö som möjligt för barnen och åtminstone en avvårdnadshavarna.