bet · GD01FiU29 · 1989-12-31 00:00:00 — Basen för mervärdeskatten breddas, och detta betyderökade kostnader för kommuner och landsting. ändras reglerna så attavdrag får göras av kommunerna för ingående moms . Nettot avingående minus utgående moms kommer att återbetalas till kommunerna, och dessasutgifter kommer att minska tämligen kraftigt jämfört med . ökarkommunernas utgifter genom förbättrade regler för KBT och för bostadsbidragtill barnfamiljer. Effekterna av skattereformen kommer att följas upp. Idenna uppföljning ingår även effekterna för enskilda kommuner och landsting.Vad gäller skattereformens effekter för de kyrkliga kommunerna aviserarregeringen att den återkommer i budgetpropositionen 1991. I motion Fi306 (m) yrkande 1 presenteras övergripandesynpunkter på den kommunala ekonomin. Huvudproblemet med den offentliga sektornär enligt motionärerna att den är alltför stor. Den kommunala konsumtionen harunder åtskilliga år ökat betydligt mer än vad som är förenligt med enbalanserad utveckling av samhällsekonomin. Utgiftsexpansionen sker ocksåparallellt med en dålig produktivitetsutveckling i de av kommuner ochlandsting dominerade sektorerna. en god förvaltning och omprioritering skulle en ökad 1989/90:FiU29 service kunna ges inom en oförändrad totalram realt sett, vilket förespråkasav motionärerna. En minskad statlig styrning framhålls som väsentlig. Detframhålls också att om de kommunala monopolen bryts kan privata alternativ ochentreprenader införas, varigenom konkurrens och välfård ökar ocheffektivitetsvinster kan göras. som statsfinanserna förbättrats har denkommunala sektorns ekonomiska ställning successivt försvagats. Den kommunala sektornsfinansiella sparande uppvisar ett underskott, och det finansiella underskottetväxer. I viss mån anser motionärerna det vara befogat att tala om ombyttaroller i statens och kommunsektorns finansiella situation nu jämfört med detidigare åren . Kraftfulla åtgärder från statsmakternas sidabehövs. Motionärerna föreslår att ett kommunalt skattestopp införs fr.o.m.1991. bör man utreda den lämpliga konstruktionen av ett skattetak,som kan avlösa skattestoppet. Efter den skattereform som genomförs måstetyngdpunkten ligga på en fortsatt sänkning av kommunalskatterna, anförs det imotionen. Motionärerna föreslår att flertalet specialdestineradestatsbidrag till kommuner och landsting omvandlas till ett allmänt kommunalt bidrag,som fördelas mellan kommunerna på ett med de specialdestinerade statsbidragenekonomiskt likvärdigt sätt. Neddragningar av det statliga stödet till kommuneroch landsting kan sedan ske över detta allmänna bidrag. skallbestämmelser och detaljregleringar kopplade till statsbidragen avvecklas. Förutsatt att moderata samlingspartiets förslag tillskattereform vinner bifall föreslår motionärerna därför att statenstransfereringar till kommunsektorn minskas med för år1991. Detta bör ske genom en minskning av det föreslagna "klumpbidraget"till kommunerna. Av budgettekniska skäl föreslås i motionen ingen minskningav de specialdestinerade statsbidrag som kan bli aktuella att ingå i detallmänna "klumpbidraget". Däremot anser motionärerna att såväl denallmänna som den särskilda skatteutjämningsavgiften (den s.k. RobinHood-skatten) skall avskaffas , vilket förutses kompenseras genommotsvarande neddragning av det allmänna bidraget. /91 bör istället regeringen enligt motionärerna innehålla motsvarande summa av de andramedel som skall överföras till kommunerna. Detta bör göras så att för resp.kommun dras i princip av en summa som är proportionell i förhållande tillsumman av utgående specialdestinerade statsbidrag, föreslår motionärerna. Även i motion Fi304 (m) yrkande 1 framhållskommurialskatternas betydelse. Den är den största utgiften efter mat och bostad för låg- och medelinkomsttagare, skriver motionärerna. Om staten skulle låta kom munerna behålla sina skatteintäkter så skulle många problem kunna lösas. Det faktum att staten drar in pengar från vissa kommuner med ena handen för att sedan något slumpartat dela ut dem med den 13 andrainnebär endast en ökad rundgång och slöseri med resurser. är absolutnödvändigt att införa ett kommunalt skattestopp. måsteskatteutjämningssystemet reformeras så att det medverkar till att Nivån på kommunalskatten skall vara ett utslagav den kommunala självstyrelsen och av vilka avvägningar somkommunens invånare gör mellan offentlig och privat verksamhet, I motion Fiöö (m) yrkande 15, väckt i anledning avproposition 150, sammanfattas de under allmänna motionstiden framfördasynpunkterna på den kommunala ekonomin. Motionärerna påpekar att läget snabbtytterligare försämrats. En viktig orsak till detta är den under mellantidenavslutade lönerörelsen. Det av regeringen uppställda målet om en enprocentigvolymutveckling bör ersättas av en nolltillväxt inom kommunsektorn. Samtidigtmåste produktiviteten öka. Förutsatt att moderata samlingspartiets Erslag tillskattereform vinner bifall bör, enligt motionärerna, statenstransfereringar till kommunsektorn minskas med . Detta börske via det av moderata samlingspartiet föreslagna "klumpbidraget"till kommunerna. I motion Fi308 (fp) yrkande 1, väckt , anförs att kommunsektorns ökningstakt under hela decennietöverstigit den av fastställda, som är . Ökningstaktenhar varit snabbare än vad som krävts med utgångspunkt i s.k. baskalkyler, dvs.i stort sett oförändrad standard per invånare i relevant ålder. Om kommunerna skall kunna tillgodose efterfrågan påsociala tjänster barnomsorg, sjukvård, utbildning m.m. i den omfattningmotionärerna bedömer önskvärd inom ramen för en volymökning på och utanskattehöjningar kommer väsentliga förändringar i förutsättningarna att krävas.En viktig sådan förändring är en dämpning av pris- och löneökningstakten.Därutöver krävs både en inre och en yttre reformation. Med bevarade offentligamonopol kommer man inte att klara utvecklingen av den sociala välfården. Detfinns också ett betydande utrymme för effektivitetshöjningar, skrivermotionärerna. Motionärerna anser vidare att statsbidragen tillkommunsektorn måste göras mer generella och pekar på utvecklingen i bl.a.Danmark och . I avvaktan på resultatet av den nya kommunalekonomiskautredningen accepterar motionärerna den i budgetpropositionen föreslagnahöjningen av skatteutjämningsavgiften. Däremot vill motionärerna avskaffa dens.k. För att skattereformens syfte skall uppnås är detväsentligt både att spännvidden i kommunalskatt reduceras och att dengenomsnittliga nivån inte höjs utan snarare sänks till . Motionärerna anseratt extraordinära insatser måste övervägas för att reformens effekter inteskall förstöras och föreslår ett temporärt kommunalt skattestopp. Detta bör kompletteras medatt nya uppgifter från staten inte skall 1989/90:FiU29 åläggas kommunerna utanatt medel också tillförs. Det gäller inte minst för storstadskommunerna sombefinner sig i en besvärlig ekonomisk situation. Imotion Fiö9 (fp) (yrkandena 1 3), väckt med anledning av proposition 150,understryks att det ekonomiska läget i kommunsektorn är mycket bekymmersamt.Vikten av förändring betonas. De offentliga monopolen måste brytas ochverksamheten avregleras. Genom konkurrens i produktionen av de socialatjänsterna skulle stora ekonomiska vinster kunna uppnås. Motionärerna påpekaratt tjänsterna i allt väsentligt bör vara solidariskt finansierade men attproduktionen bör ske i konkurrens och i olika verksamhetsformer. Regeringenmotarbetar konkurrens, men sätter trots allt upp ett mål för produktivitetsökningeni kommunsektorn på . Hur detta mål skall uppnås framgår inte, menarmotionärerna. Volymökningeninom kommunsektorn måste enligt motionärerna begränsas till , och kommunalaskattehöjningar måste undvikas. Det är dock inte rimligt att, som regeringenföreslår, acceptera en ökning av volymen inom den primärkommunalasektorn och inom den landstingskommunala. Sjukvården måste i ställettillhöra det som prioriteras inom kommunsektorn. Icenterpartiets ekonomisk-politiska motion Fi213 (c) från allmänna motionstidenerinrar motionärerna om att de krävt att den kommunalaskatteutjämningen skulle utredas i samband med de stora skatteutredningarna. Såhar dess värre inte blivit fallet. Den utredning som aviseras hälsas dockmed tillfredsställelse. Motionärerna konstaterar också att den kommunalakonsumtionen vuxit med en genomsnittlig årstakt omca . Ökningstakten har till stor del orsakats av statliga direktiv ochpålagor och i allt väsentligt skett till priset av kommunernas och landstingensrörelsekapital. Regeringen har enligt motionärerna urholkat statsbidragen.Kommuner och landsting är nu nödsakade att betala hela sin ökningstakt viaskattehöjningar. Redan nu finns stora skillnader i utdebitering. Skattereformenbetyder att den kommunala inkomstskatten får större betydelse relativt sett,vilket belyser vikten av att skapa en god utjämning mellan kommunerna. Vidoförändrade förutsättningar finns risk för skattehöjningar istorleksordningen 4 kryskr. Imotion Fi74, väckt med anledning av proposition 150, framförs på nytt dessasynpunkter. Imotion FiöS (vpk), väckt med anledning av proposition 150, pekar motionärerna på att krisenkommer att förvärras inom vård, omsorg, skola, kultur och annannödvändig service om inte ytterligare resurser 15 ställs till kommunsektornsförfogande. Motionärerna motsätter sig re- geringens uppfattning attde statliga transfereringarna måste minska. Kommunerna kan inte klarasina nödvändiga uppgifter utan resurstillskott, och människors behov avkommunernas tjänster ökar. Motionärernaföreslår därför att ett engångsbelopp på överförs tillkommunsektorn . Därefter bör kommunerna bl.a. få behålla sin delav effekterna av skattereformen. Någon överföring för att neutraliseraeffekterna mellan stat och kommunsektorn bör inte ske. Denkommunal-ekonomiska utredning som tillsatts bör, enligt motionärerna, läggafram förslag som säkerställer de specialdestinerade statsbidragens ställning.Dessa har en viktig funktion i och med att de kompenseras för utbyggnaden avviktiga sociala tjänster. Miljöpartietde gröna tar bl.a. i sin motion Fi48, väckt med anledning av proposition 114 omvissa ekonomisk-politiska åtgärder, upp vissa kommunala frågor. Här understryksden kommunala beskattningsrättens betydelse och vikten av det kommunalasjälvbestämmandet. Kommunala inkomstskattestopp bör t.ex. användas bara omandra möjligheter öppnas för kommunerna att finansiera viktiga investeringar iinfrastruktur, social service m.m. och bara om det finns garantier för en låglöneutveckling. Inriktningen av den kommunala ekonomin Avden långtidsbudget som redovisas i kompletteringspropositionen framgår att denkommunala konsumtionen med hänsyn tagen till befolkningsförändringar och redanfattade beslut och gjorda åtaganden beräknas öka realt underlångtidsbudgetperioden /911994/95. Det är en något lägre ökningstakt ängenomsnittet för 1980-talet. Med detta antagande fortsätter dock den kommunalasektorns finansiella sparande att kraftigt försämras. har denkommunala sektorn redovisat ett negativt finansiellt sparande, dvs. skillnadmellan inkomster och utgifter. Underskottet beräknades i budgetpropositionenuppgå till ca . I kompletteringspropositionenredovisas reviderade kalkyler som visar ett finansiellt sparandeunderskott på över20 miljarder kronor. Detframgår av långtidsbudgeten att kraven på kommunerna kom mer att öka. Framför allt gäller detta utbyggnaden av barnomsorgen, äldreomsorgen och uppgifter på skolans område. Kommunalskatten är den största enskilda inkomstkällan för kommunerna. Den svarar för av inkomsterna. Statsbidrag och transfereringar från sjukförsäk ringssektorn svarade för och övriga inkomster, bl.a. avgifter, för . Efter att ha hållits på en tämligen oförändrad nivå har I5 kommunalskatterna desenaste åren stigit, och fortsatta höjningar kan Som nämnts är andra finansieringskällor svårtillgängliga. 1989/90:FiU29 Så är t.ex. den kommunala sektorns rörelsekapital nu i stortsett förbrukat och kan inte längre användas som finansieringskälla. Statens transfereringar till kommunerna beräknas enligtlångtidsbudgeten öka med i genomsnitt /91 1994/95. Detta skall jämforsis med att transfereringarna minskade med sammasumma, alltså 1983/841988/89. Framförallt är det skatteutjämningsbidraget och bidraget till barnomsorgen som växer.Ökningen av skatteutjämningsbidraget motsvaras dock helt av en höjd skatteutjämningsavgift. Den allmänna kommunalekonomiska situationen präglassåledes av expansion enligt de bedömningar som görs i långtidsbudgeten. Genomdet avräkningssystem för kommunalskatten som tillämpas är läget för de närmastetvå åren något ljusare än för perioden därefter. och 1991 kommerdock svåra konsekvenser att bli synliga på grund av de löneavtal som ingicksunder 1989. Utskottet erinrar om de uttalanden som gjordes iår (1989/90:FiU20). Utskottet ställde sig där bakom de förslag till åtstramningsåtgärdersom regeringen presenterade. En neddragning av tillväxten i den kommunalakonsumtionen är en viktig del av en sådan åtstramning. Andra inslag äråtgärderna för att förbättra produktiviteten i den offentliga sektorn. En utveckling enligt den framskrivning som görs ilångtidsbudgeten är enligt utskottets mening inte förenlig med en balanseradutveckling av samhällsekonomin. anser att den kommunala konsumtioneni likhet med vad som sägs i propositionen inte bör öka med per årunder . Någon kraftig förstärkning av kommunsektorns resurser,såsom föreslås i motion Fi65 yrkande 6, är inte samhällsekonomiskt försvarbar.Yrkandet avslås. avstår i sina motioner från att ange någrariktlinjer för den kommunala ekonomin. framför ett viktigt kravför den kommunala sektorn, nämligen att skatteutjämningssystemet skall sesöver. Så kommer att ske. Motionärernas krav är därmed tillgodosett varförmotion Fi213 yrkande 7 avstyrks av utskottet. Mot bakgrund av de stora behov som föreligger inomkommunsektorn såväl inom barnomsorgsutbyggnaden hos primärkommunerna som inomsjukvården för landstingen ser utskottet det inte som möjligt att hållatillbaka den kommunala verksamheten så att den skulle vara totalt settoförändrad som föreslås i motion Fi66. Löneavtalen för1989 och 1990 kommer i kombination med ett kommunalt skattestopp att ställautomordentligt stora krav på den kommunala verksamheten. Utskottet delaremellertid bedömningen som görs i propositionen att en vissproduktivitetsökning bör vara möjlig och att därför visst, om än begränsat,utrymme finns för konsumtionstillväxt. Utskottet avvisar således de krav somligger till grund för motionerna Fi66 yrkande 15, Fi304 yrkande 1 och Fi306yrkande 1. Även imotion Fi69 (fp) gör man bedömningen att volymökningen i 17 kommunsektorn måste begränsas till . 2 1989/90. därvid attsjukvården och därmed landstingen måste tillåtas expandera 1989/90:FiU29 i rimligtakt, vilket enligt motionärerna innebär att primärkommuner och landsting skalltillåtas expandera i samma takt. I det material som ligger till grund för regeringensställningstagande i propositionen ingår beräkningar som visar vilken tillväxtsom krävs för att befolkningen i olika åldrar skall få lika mycket vård,omsorg, utbildning etc. som samt för att utbyggnaden av barnomsorgenskall kunna fullföljas. Med dessa förutsättningar blir totala volymökningennästan 19901991. För primärkommunerna ligger ökningen på medan den för landstingen ligger på . En sådan utveckling av dentotala konsumtionen är som utskottet framhållit inte förenlig med oförändradkommunal utdebitering och samhällsekonomisk balans. Utskottet förutsätterdärför att en anpassning måste ske. Det innebär att framför allt stora krav ställs på denprimärkommunala verksamheten att anpassa sig till en lägre expansionstakt.Utskottet tolkar därför inte materialet så att utrymmet för en expansion inomsjukvården och landstingen skulle vara väsentligt sämre än för primärkommuner.Något tillkännagivande om tillväxtens fördelning på primärkommuner ochlandsting anser inte utskottet motiverat och avstyrker därmed motionerna Fi69yrkandena 1 och 3 samt Fi308 yrkande 1. I samma motion, Fi69, krävs vidare en avreglering ochavmonopoli-sering av den kommunala sektorn. Motionärerna anser att detta är enförutsättning för att kunna uppnå högre effektivitet i produktionen av desociala tjänsterna. Det skulle också skapa en fördjupad välfård för enskildamänniskor genom att en reell valfrihet skulle uppkomma. Utskottet anser att ett betydelsefullt steg tas i dennariktning genom den översyn av de specialdestinerade bidragen som kommer attgenomföras av den statsbidragsutredning som tillsätts. Genom att utformamer generella bidrag utan bindande regler ges kommunerna en större frihet attdisponera sina resurser och därmed välja inriktning av verksamheten. Utskottetavstyrker med det anförda motion Fi69 yrkande 2. De tidigare beslutade åtstramningsåtgärdernaoch de i kompletteringspropositionen föreslagna riktlinjerna för kommunsektorn,bl.a. det tillfålliga förbudet att höja kommunalskatterna, anser utskottet välsvara mot den strävan till god ekonomisk utveckling som utskottet finnernödvändig. Utskottet ställer sig därmed bakom den allmänna inriktning sombeskrivs i propositionen. I kompletteringspropositionen läggs som en del iregeringens ekono misk-politiska handlingsprogram fram förslagom ett tillfålligt kommu nalt skattestopp . för det kommunala skattestoppet sker en samlad översyn av hela systemet för statsbidrag och kommunernas finansiering i övrigt. Detta sker i den . nämnda parlamentariskautredning som förväntas lägga fram sitt för- 1989/90:FiU29 slag hösten1991 så att ett genomförande kan påbörjas , då skattestoppetupphör. Lagrådethar granskat regeringens förslag till kommunalt skattestopp. Lagrådet betonadeatt det endast var som en temporär åtgärd som skattestoppet kunde accepteras.Som ett resultat av lagrådets granskning togs regeringens möjlighet tilldispensgivning bort, eftersom detta ansågs ha normgivande karaktär. I ställetföreslås nu endast s.k. skatteväxling kunna ske, dvs. skattejämkning i sambandmed att arbetsuppgifter skiftas mellan olika huvudmän. Denutredning som tillsätts har bland sina uppgifter att redovisa en eller fleralösningar som innebär att kommunernas och landsting ens verksamhet kanfinansieras inom ramen för en total utdebitering (exkl.församlingsskatt) på högst 30 kryskr. Idetta sammanhang behandlas två motioner väckta i anledning av proposition 114om vissa ekonomisk-politiska åtgärder och två motioner väckta . Vidare behandlas fyra motioner väckta med anledning avproposition 150. Imotion Fi47 (vpk) yrkande 4 betonas att det behövs en broms påkommunalskatterna, men att detta förutsätter att anslår ettekonomiskt stödpaket till kommunsektorn. 1motion Fi48 (mp) yrkande 23 understryks den kommunala beskattningsrätten somutomordentligt viktig. Kommunala inkomstskattestopp bör tillämpas baratillfålligt. För ett kommunalt skattestopp ställer motionärerna somvillkor dels att andra möjligheter öppnas för kommunerna att finansieraviktiga investeringar i infrastruktur, social service m.m., dels att det finnsgarantier för en låg löneutveckling detta år. Imotion Fi304 (m) yrkande 3 föreslås ett kommunalt skattestopp. Motivet ärbehovet av sänkta i stället för höjda kommunalskatter. Imotion FiSOö (m) yrkande 9 framläggs ett förslag till lag om begränsning ikommuns och landstingskommuns rätt att ta ut skatt m.m. I motion FiSOS (fp)förordas att ett kommunalt skattestopp införs. Ianslutning till kompletteringspropositionen har fyra motioner väckts. Imotion Fi74 (c) yrkandena 8 och 9 yrkas avslag på regeringetw förslag tilltillfålligt kommunalt skattestopp. Förslaget anses av motionärerna somgrundlagsstridigt. Förslaget bör granskas av . Man kandessutom, enligt motionärerna, ifrågasätta hur pass effektivt ettkommunalskattestopp blir. Kommunerna har exempelvis möjlighet att i ställethöja sina avgifter. Slutligen är risken stor att skattehöjningarna blir storadå stoppet en gång upphör, menar motionärerna och pekar på erfarenheter somvunnits i samband med prisstopp, hyresstopp m.m. Istället ©reslås att överläggningar tas upp med de båda kommunför bunden. Sådana överläggningar i syfte att motverka skattehöjningar har tidigare tillämpats med framgång, menar motionärerna som yrkar att 19 vad som i motionen anförtsi denna del skall ges regeringen till känna. Imotion FiöS (vpk) yrkande 4 yrkas också avslag på lagförslaget om 1989/90:FiU29 kommunalt skattestopp. Kommunerna bör tillföras mer resurser föratt de skall kunna fullfölja sina viktiga åligganden. Miljöpartietde gröna yrkar i motion Fi70 yrkande 9 av principiella skäl avslag på förslagetom skattestopp för kommuner och landsting. Motionärerna finner det specielltmärkligt att förslaget presenteras som förslag till en ny kommunallagpresenteras, vars syfte är alt stärka den kommunala självstyrelsen ochdemokratin. Imotion Fiö4 av () framförs ett konkret ändringsförslag i den avregeringen föreslagna lagen. Motionären hävdar att kyrkligakommuner/pastorat/församlingar skall undantas från stoppet i samband med att debildas, ändras eller upplöses eller då uppgifter omfördelas. Utskottethar vid flera tidigare tillfållen behandlat frågan om ett kommunaltskattestopp, (1988/89:FiU29, rskr. Sedan dennabehandling har dock den konstitutionella sidan av ett stopp utretts ytterligaregenom den granskning som lagrådet gjort. Finansutskottethar berett tillfålle att yttra sig i det ärende som nuföreligger. har i yttrande (1989/90:KU9y) den 18 majuttalat bl.a. följande: Lagrådethar i sitt yttrande framhållit att ingripanden i den kommunalabeskattning;srätten av aktuellt slag måste användas med stor urskill-ning ochvarsamhet. Frågan om hur långtgående sådana ingripanden får göras måste enligtlagrådet bedömas med hänsyn till arten och omfattningen av inskränkningarna ochtill den tid under vilken de skall gälla. Inom vissa ramar blir emellertidgränsdragningen enligt lagrådet en politisk fråga snarare än en rättslig. Somframgått av det föregående är det konstitutionella utrymmet för lagstiftning omkommunalt skattetak begränsat. Vid en samlad bedömning av syftena med det nuaktuella förslaget, som har samband med den planerade skattereformen och debedömningar som regeringen gjort av det ekonomiska läget i stort, har utskottetfunnit att den tillfålliga begränsning av kommunernas rätt att bestämma sinaskattesatser som föreslås i propositionen kan godtas från konstitutionellsynpunkt. Sedande konstitutionella förutsättningarna har klarlagts ytterligare anserfinansutskottet mot bakgrund av den nuvarande kommunalekonomiska situationenatt ett temporärt skattestopp nu bör accepteras. Bakgrunden är flerfaldig. Denfinansiella situationen är den att kommunernas rörelsekapital till stor delredan utnyttjats. Det läge som ingångna löneavtal skapat medför en hård presspå kommunernas budget. får kommunalskatten efter skattereformensgenomförande en allt större relativ betydelse. Skattereformens fördelar fårinte äventyras av en höjd utdebiteringsnivå i kommunerna. Denutredning som tillsätts skall enligt direktiven studera mer långsiktigalösningar för att tillfredsställa kommunernas behov av resurser i samklang meden god samhällsekonomisk utveckling. Utskottetvill kraftigt understryka vikten av att den kommunala beskattningsrätten i sig inte ifrågasätts. Denna grundlagsenliga rättighet 20 måste vara utgångspunktenäven för framtida lösningar. Utskottettillstyrker att ett tillfålligt skattestopp införs. Detta förordas1989/90:FiU29 även i motionerna Fi304 och Fi306. Det lagförslag som presenterasi motion Fi306 ger emellertid regeringen möjlighet att lämna dispens frånkravet om oförändrad skatt. Denna dispensmöjlighet som återfanns också i detursprungliga regeringsförslaget har som framgått kritiserats av lagrådet.Utskottet anser därför att motionärernas lagförslag bör avvisas. Utskottettillstyrker således propositionens förslag om lag om tillfålligt skattestoppoch avstyrker motion Fi74 yrkande 9.