bet · GD01FöU6 · 1989-12-31 00:00:00 — Ett tillträdesförbud riktar sig mot var och en.Departementschefen anför att beslutet av den anledningen skulle kunna ansesutgöra normgivning. Å andra sidan skall enligt departementschefen i självalagen anges förutsättningarna för ett beslut, grunderna för denintresseawägning som skall göras samt verkningarna av beslutet; myndighetensbeslut pekar ut ett visst objekt som bedöms uppfylla förutsättningarna i lagensamt ha ett tillräckligt skyddsbehov för att en tillträdesbegränsning skallkomma till stånd. Han anför vidare att skyddsobjekten i flertalet fall kommeratt ha en begränsad yta. Han anmärker att ett skyddsobjekt kan komma attomfatta ett mera betydande område i ett fåtal fall främst då avspärrningarmåste ske på grund av pågående kränkningar av vårt territorium men attverkningarna i dessa fall är begränsade eftersom avspärrningarna är avsedda attgälla . Departementschefen kommer därför fram tilluppfattningen att besluten om tillträdesbegränsning har karaktären avförvaltningsbeslut. Lagrådet har inte haft någon erinran mot detta. Denföreslagna lagen har också utformats i överensstämmelse med denna uppfattning. Gränsdragningenmellan normer och andra beslut är inte helt klar. Detta förhållande underströks redan av grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101). Då det uppstår behov av att reglera något som 1989/90:FöU6 befinner sig i detta gränsskikt kan argument anföras såväl för att Bilaga regleringenskall ske genom normer som för att den skall genomföras med förvaltningsbeslut.1 sådana fall kan vad som är rimligt och ändamålsenligt få betydelse för valetmellan normgivning och förvaltningsbeslut. Utskottet kan för sin del godta deskäl som anförs i propositionen för att beslut om tillträdesbegränsning harkaraktär av förvaltningsbeslut. Utskottet vill därtill hänvisa till den lösningsom valdes i den numera upphävda bostadsanvisningslagen (1980:94). Med stöd avden lagen kunde kommunstyrelsen besluta att ett eller flera bostadsområden ikommunen skulle vara bostadsanvisningsområde och att alla eller en del avbostadslägenheterna inom området med vissa undantag skulle upplåtas enligtbestämmelserna i lagen. Rätten att besluta om att något skall vara skyddsobjektskall enligt 3 § tillkomma regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.Enligt 4 § får statliga förvaltninjpbyggnader förklaras som skyddsobjekt.Enligt specialmotiveringen till paragrafen avses därmed även riksdagensbyggnader. Detta innetiär att regeringen eller någon annanförvaltningsmyndighet skall få rätt att besluta att byggnader skallutgöra skyddsobjekt. Det konstitutionella systemet i innebär attriksdagen själv svarar för sin förvaltning. Dit hör frågor om säkerhetsskyddeti byggnader. Förslaget i denna del överensstämmer inte med dennaordning. Utskottet anser att rik;;dagen skall ha ett inflytande över frågan omhuruvida byggnader skall förklaras som skyddsobjekt. Enligt lagen(1988:144) om säkerhetskontroll vid sammanträde med kammare ochutskott har talmannen befogenhet att besluta om säkerhetskontroll enlij lagen.Det bör därför ankomma på honom att svara för även när det gällerfrågan om huruvida byggnader skall vara skyddsobjekt. Från denangivna konstitutionella utgångspunkten skulle det kunna hävdas att talmannenensam skulle ha rätten att besluta att byggnader skall varaskyddsobjekt. Regeringen har emellertid ett ansvar för rikets säkerhet. I dettaansvar ligger skyddet för samhällsviktiga verksamheter. De skyddsåtgärder somkan bli aktuella för flera olika anläggningar och byggnader måste ledas ochsamordnas på ett effektivt sätt. Ansvaret för att så sker bör ligga påregeringen. Det nu anförda talar för att regeringen bör kunna fatta beslut omatt byggnader skall vara skyddsobjekt men att det för ett sådant beslutfordras ett medgivande från talmannen. Utskottet förordar därför att det i 4 §i den föreslagna lagen förs in ett andra stycke av följande lydelse:"byggnader får förklaras som skyddsobjekt, endast om talmannenmedger det." Tillägget föranleder redaktionella ändringar i 6 och 8 §§. Bestämmelserna om förbud mot tillträde m.m. gör detmöjligt att begränsa de grundlagsfästa rörebe- och informationsfriheterna. Enligt propositionen måste i varje särsldit fall göras en avvägning mellan skyddsbehovet och de intressen som talar mot en avspärrning. Departe mentschefen pekar därvid bl.a. på massmediernas legitima behov av att 36 rapportera, det rörliga friluftslivets intresse och den allmänna sam- Detta har också kommit till uttryck i 2 §. Enligt den /90:FÖU6 paragrafenfår beslut om skyddsobjekt inte göras mer omfattande eller Bilaga ingripande änvad som krävs för att tillgodose behovet av skydd, och så långt möjligt skallundvikas att beslutet medför skada eller olägenhet för andra allmänna ellerenskilda intressen. I specialmotiveringen till paragrafen slås det vidare fastatt beslutet skall utformas och tillämpas så att den som har ett berättigatintresse av att få tillträde till anläggningen eller området inte hindras fråndet. Enligt specialmotiveringen till 4 § omfattar uttrycketstatliga förvaltningsbyggnader framför allt myndigheters lokaler föradministrativa funktioner. I sådana lokaler brukar allmänna handlingarregelmässigt förvaras. Rätten att ta del av allmänna handlingar är reglerad i 2kap. Ett viktigt moment i denna rätt är att få varaanonym. Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen får sålundaen myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handlingefterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i störreutsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinderföreligger mot att handlingen lämnas ut. I 10 § i den föreslagna lagenföreskrivs att den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller somuppehåller sig vid ett skyddsobjekt är skyldig att på begäran av den sombevakar skyddsobjektet uppge namn, födelsetid och hemvist. Enligt paragrafen ärhan också skyldig att underkasta sig kroppsvisitation och undersökning avmedförd egendom som inte utgör brev eller annan enskild handling. Den somvägrar att lämna uppgifterna eller som vägrar att underkasta sigkroppsvisitation eller undersökning av medförd egendom kan enligt 12 § bliavvisad, avlägsnad eller tillfålligt omhändertagen inom eller vidskyddsobjektet. Bestämmelserna om skyddsobjekt begränsar givetvis inteenskildas rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmännahandlingar och att i samband därmed få vara anonym. Den som vill utöva dessarättigheter får inte utsättas för någon form av obehag. Myndigheternasskyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen skall inte heller kunnaifrågasättas. Det är enligt utskottet angeläget att den föreslagna lagen integer upphov till missförstånd i dessa avseenden. Utskottet förordar därförföljande förtydligande tillägg till 2, 10 och 12 §§. I 2 § bör det föras in en tredje mening av följandelydelse: "Beslutet skall utformas så att enskildas rätt enligttryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar säkerställs." I 10 § bör det föras in ett nytt andra stycke av följandelydelse: "Bestämmelser om rätten att vara anonym för den som begär att fåta del av allmän handling finns i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen." I 12 § bör orden "utan giltigt skäl" föras införe orden "vägrar att på begäran". Genom den föreslagna lagen blir det möjligt att besluta omtillträ desbegränsningar av anläggningar och områden som inte ägs eller disponeras av staten. I sådana fall kan en konflikt uppstå mellan skyddsbehovet och intresset hos en ägare eller nyttjanderättshavare att 37 fritt disponera egendomen. Enligt lagen får emellertid beslut om tillträdesbegränsningarav mera permanent karaktär inte meddelas, om 1989/90:FöU6 inteegendomens ägare och nyttjanderättshavare medger det. tionsrättenkan dock i två olika fall begränsas med stöd av lagen ävenom något medgivande inte har lämnats. Det ena fallet avser områden därförsvarsmakten tillfålligt bedriver övningar, prov eller försök. Det andrafallet gäller områden där försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnatangrepp mot eller för att hindra en kränkning av territorium.Några besiämmeber om ersättning föreslås inte för något av fallen ipropositionen. Vad först beträffar försvarsmaktens övningar på annansmark konstaterar departementschefen att det i sådana fall är fråga om högsttillfålliga inskränkningar i dispositionsrätten. Han hänvisar också tillskyldigheten för den beslutande myndigheten att tillse att den enskildes rättinte onödigtvis inskränks. Han understryker vidare att restriktioner enligtlagen inte får vara mera långtgående eller ingripande än vad som är nödvändigtmed hänsyn till skyddsbehovet samt att det så långt möjligt skall undvikas attbeslutet medför skada eller olägenhet för enskilda. I vissa kränkningsfall kan det enligt departementschefenvara oundvikligt att ägaren lider skada på grund av att han inte får tillträdetill området. Departementschefen anser att det ligger nära till hands attlikställa avspärrningar i samband med väpnade angrepp mot landet eller vidkränkningar av vårt territorium med de avspärrningar som kan ske med stöd avpolislagen och . Avspärrningar enligt polislagen ochrättegångsbalken ger inte någon rätt till ersättning för fastighetsägare ellerandra som berörs av avspärrningarna. Sammanfattningsvis anser dep.irtementschefen att det intebör införas någon särskild regel som ger markägare eller annan innehavare avsärskild rätt till fastighet rätt till ersättning för den skada han kan lidatill följd av att han enligt ett beslut om tillträdesförbud hindras från att inågot avseende använda fastigheten. Han finner att detta ställningstagandeinte kommer i konflikt med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen.Tillträdesförbuden i sig ger nämligen inte upphov till någon dispositionsrätttill det avspärrade området. Avspärrningen kan därför inte anses ha innebördenatt marken tas i anspråk med förfogande. 1 detta sammanhang erinrar han om attregeringen har en viss möjlighet att utge ersättning av billighet i fall därskada eller förlust har uppkommit till följd av militär verksamhet och därnågon ersättningsskyldighet inte föreligger. I motion Fö28 yrkande 4 kritiseras avsaknaden av regler omersättning. Enligt motionärerna finns det inte något skäl för att en enskildperson skall behöva stå den ekonomiska risken vid åtgärder för rikets säkerhet.De menar att rättssäkerheten tvärtom kräver att enskilda skall hållasskadeslösa i sådana situationer. Motionärerna yrkar därför att en bestämmelseom ersättning till markägare och rättighetshavare förs in i lagen. Enligt utskottets mening är ifrågavarandetillträdesbegränsningar inte att betrakta som ett sådant förfogande som avses i 2 kap. 18 § 38 Som departementschefen anfört strider därför den föreslagnalagstiftningen inte mot detta grundlagsbud. När det gäller 1989/90:FöU6frågan om det likväl bör införas bestämmelser om ersättning anför följande. Försvarsmaktens övningar, prov och försök på annans markbedrivs sedan gammalt med stöd av den för vårt land unika allemansrätten. Somanförs i propositionen anses allemansrätten inte innebära att enfastighetsägare eller annan rättighetsinnehavare tillfogas någon nämnvärdskada. Allemansrätten är ett intrång som de får tåla utan ersättning. En annansak är att markskador och skador på annan egendom kan ersättas enligt allmännaskadeståndsrättsliga regler. Det finns också som påpekas i propositionen etablerade rutiner för reglering av markskador som har orsakats av militärverksamhet. I de nu aktuella fallen är det fråga om högst tillfålligabegränsningar i dispositionsrätten. Som anförs i propositionen torde det vidövningar kunna tillses att tillträdesförbud blir gällande mot ägaren endast i sådanasituationer där denne inte lider någon skada av förbudet. Några skadefall tordedärför i praktiken knappast uppkomma. Det bör vidare understrykas att denbeslutande myndigheten enligt 2 § i den föreslagna lagen är skyldig att se tillatt beslutet inte blir mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för atttillgodose behovet av skydd och att det så långt möjligt skall undvikas attbeslutet medför skada eller olägenhet för enskilda intressen. Om dessagrundläggande krav åsidosätts, kan fråga uppkomma om ersättningsansvar förstaten för felaktig eller försumlig myndighetsutövning. Uts.kottet kan såledesinte förorda att det i den föreslagna lagen införs särskilda bestämmelser omersättning för de nu berörda fallen. Motionsyrkandet innebär att det också bör införasbestämmelser om ersättning på grund av tillträdesbegränsningar i områden därförsvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot ellerför att hindra en kränkning av territorium. I dessa båda situationerkan det som anförs i propositionen tänkas fall där en fastighetsägare kanlida skada till följd av tillträdesbegränsningar. Det bör först erinras om attett skäl för tillträdesbegränsningar i dessa fall ofta är att allmänheten skallskyddas mot skador. Detta intresse avser givetvis även fastighetens ägare. När det gäller områden där försvarsmakten har satts in föratt möta ett väpnat angrepp mot landet bör det också påpekas att man i sådanafall i allmänhet kan räkna med skador av helt annat slag och att intresset avatt få ersättning för sådana skador helt kommer att träda i förgrunden.Utskottet kan i det sammanhanget hänvisa till lagen (1958:566) om ersättningför krigsskada å egendom. De avspärrningar som sker i samband med väpnade angreppmot landet eller vid kränkningar av vårt territorium kan som anförs i propositionen liknas vid de avspärrningar som kan ske med stöd av polislagen och . Utskottet vill för sin del även hänvisa till de avspärrningar och utrymningar som kan ske med stöd av räddningstjänstlagen. I inget av de nu nämnda fallen föreligger någon rätt till ersättning för fastighetsägare eller andra som berörs av åtgär- 39 derna.Även i dessa fall kan det dock givetvis uppkomma frågor om ersättningsansvarför felaktig eller försumlig myndighetsutövning; Ut- 1989/90:FÖU6 skottetkan således inte förorda att det införs någon särskild bestäm- Bilaga melse omersättning för avspärrningar i samband med väpnade angrepp mot landet ellervid kränkningar av vårt territorium. Utskottet vill emellertid i dettasammanha:iig erinra om regeringens möjlighet att av billighet utge ersättning ifall där någon har drabbats av skada eller förlust till följd av militärverkijamhet och staten inte är ersättningsskyldig. Som framgår avpropositionen har regeringen också beviljat ersättning av billighet i vissafalJ där förlust eller intrång förekommit på grund av de avspärrningar somgjordes i samband med spaningen efter främmande undervattensverksamhet i Karlskronaområdetunder och . Av den föreslagna lagens arisvarsbestämmelser framgår attsåväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av lagens förbudsregler t.ex.fotograferingsförbud straffbeläggs. I propositionen erinrar departementschefenom bestämmelsen i 1 kap. 9 § 3 tryckfrihetsförordningen. Enligt denbestämmelsen gäller vad i lag är stadgat om ansvar som avser det sätt på vilketuppgifter eller underrättelser anskaffats i publiceringssyfte. I enlagrådsremiss om förstärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten,m.m. redogjorde föredraganden för ett JO-beslut som gällde fotografering ipubliceringssyfte som skett i strid mot bestämmelserna om fotograferingsförbudi skyddslagen. Enligt JO skulle bestämmelsen i 1 kap. 9 § 3tryckfrihetsförordningen kunna ges betydelsen att straff för överträdelser avfotograferingsförbud inte kunde komma i fråga. JO uttalade emellertid å andrasidan att mycket talar för att det enligt gällande regler är möjligt att dömatill straff för sådana överträdelser. JO fann att rättsläget var oklart ochuttalade att det kunde finnas skäl för statsmakterna att i lämpligt sammanhangöverväga en författningsändring. 1 lagrådsremissen uttalade föredraganden atthan var benägen att instämma i det av JO:s två tolkningsalternativ som innebaratt straff för överträdelser av ett fotograferingsförbud enligt skyddslagenfick förekomma även om fotograferingen utförts i publiceringssyfte och inteinnefattade något av de grova brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 §andra stycket tryckfrihetsförordningen (prop. 1986/87:151, s. 161 162). nu aktuella propositionen förklarar departementschefen att han för egendel inte har någon annan mening om förhållandet mellan bestämmelserna i denföreslagna lagen och tryckfrihetsförordningen. Frågan uppmärksammades vid behandlingen i avproposi tion 1987/88:155 om skydd för löretagshemligheter. I ett yttrande till lagutskottet pekade på uttalandet i lagrådsremis sen och erinrade om att uttalandet ingick bland de förslag i remissen som inte fördes fram i propositionen och att det följaktligen inte hade varit föremål för bedömning (1988/89:KU2y). uttalade att det för egen del var benäget att instämma i vad departementschefen anfört i lagrådsremissen (1988/89:LU30, s. 36). finner för sin del inte skäl att nu göra någon annan bedömning. Det kan dock anmärkas att de väsentliga lagförsla- 40 gen iärendet om skydd för företagshemligheter är underkastade det särskildalagstiftningsförfarandet enligt 2 kap. 12 § tredje stycket rege- 1989/90:FÖU6 ringsformen och att ärendet därför kan avgöras först efter den 3maj Bilaga 1990. Närvarande: (), (),(), (), (), Hans Nyhage (m), SörenLektterg (s), (), (), (),(), (vpk), Hans Leghammar (mp), (). () och (). Hans Nyhage, och (allam) anser att den del av utskottets yrkande som börjar med "Motionsyrkandetinnebär" och slutar med "och " bort ha följandelydelse: Enligt utskottets mening är det emellertid motiverat medbestämmelser om ersättning på grund av tillträdesbegränsningar i områden därförsvarsmakten har satts in för att möta ett angrepp mot eller för atthindra en kränkning av territorium. Som anförs i motionen bör enskildahållas skadeslösa i sådana situationer. I 8 § i den föreslagna lagen bör detdärför föras in ett nytt stycke av följande lydelse: "Ägaren ellernyttjaren har rätt till ersättning för skada på grund av tillträdesförbud i ettområde som avses i 4 § första stycket 5." Fotografering i publiceringssyfte i strid mot fotograferingsförbud (), (), (), (vpk), Hans Leghammar (mp) och () anser att dettill sista stycket i utskottets yttrande bort läggas tre meningar av följandelydelse: Utskottet vill emellertid tillägga att det ärotillfredsställande om det uppstår tvekan om hur vanlig lag förhåller sig tilltryckfrihetsförordningen. Orsaken till den oklarhet i rättsläget som JO pekat påtorde främst kunna sökas i utformningen av den tryckfrihetsrättsliga regle- Regeringen bördärför i lämpligt sammanhang föranstalta om 1989/90:FöU6 en översyn avtryckfrihetsförordningen i syfte att undanröja oklarhe- Bilaga