yttr · GC05KrU4 · 1988-12-31 00:00:00 — Sekretesskydd för uppgifter i bibliotekenslåntagarregister 1988/89 KrU4y Konstitutionsutskottethar beslutat bereda kulturutskottet dllfälle att yttra sigöver proposition 1988/89:67 om sekretssfrågor inom undervisningsväsendet m.m.,såvitt avser avsnittet Sekretesskyddet för uppgifter i bibliotekenslåntagarregister (prop. s. 31), jämte modonerna 1987/88:K401 (m), 1987/88:K403(fp) yrkande 7,1988/89:K6 (fp) yrkande 1, 1988/89:K8 (c) yrkande 2, 1988/89:K9(mp) yrkande 4, 1988/89:K401 (mp) och 1988/89:K432 (m). Iangivna avsnitt i propositionen behandlas en frarnställning till justitiedepartementetfrån om ätt sekretess skall gälla för uppgifter ilåntagarregistren i den allmänna biblioteksverksamheten. Efteratt ingående ha redovisat de skäl som talar för offentlighet och det behov avsekretess som kan ligga bakom önskemålet i framställningen, gör föredragandestatsrådet den bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att införa enregel om sekretess på området (s. 32). Dengenomgående uppfattning som kommer till uttryck i motionerna är att ensekretessbestämmelse bör införas. Kulturutskottetlämnar i detta avsnitt en kortfattad översikt över biblioteksväsendet iSverige. Vidare redovisar utskottet vissa aktuella uppgifter om bibliotekenslånesystem. Detfinns tre typer av offentliga bibliotek, nämligeti, folkbibliotek,skolbibliotek och vetenskapliga bibliotek eller forskningsbibliotek. Dessutomfinns det företagsbibliotek vid större privata företag och industrier. Ävenbibliotek av dessa slag brukar ofta med häiisyn dll bokbeståndets inriktningm.m. hänföras till forskningsbiblioteken. Folkbibliotekfinns i samtliga 284 kommuner i landet. Till folkbiblioteksnätet hör ocksåsjukhusbiblioteken och bibliotek,yid landsdngens skolor, vilka har landstingensom huvudmän, och förbaiidsbiblioteken med staten som huvudman. Skolbibliotekeni både och gymnasieskolan har i de flesta kommuner nära knutitstill och i många fall helt integrerats med folkbiblioteken.Kriminalvårdsstyrelsen har ansvaret för,biblioteksservice till interner vidkriminalvårdsanstalterna i landet. Verksamheten bedrivs emellertid i de flestafall av det kommunala folkbiblioteket i den kommun där anstalten är belägen motviss ersättning från . I detta 1988/89:KrU4y sammanhang bör ocksånämnas Talboks- och (TPB) som ansvarar för servicentill synskadade och andra grupper av handikappa- , de läsare, som ärberättigade att låna s.k. talböcker. TPB fungerar'nämligen som lånecentral förtalböcker visavi folkbiblioteken. I varje län fungerar ett folkbibliotek somlänsbibliotek, vars regionala verksamhet finansieras av Statenger bidrag till denna verksamhet och till den verksamhet somlånecentraler och depåbibliotek svarar för. Inomgruppen forskningsbibliotek skiljer man på allmänbibliotek, specialbibliotekoch förvaltningsbibliotek eller verksbibliotek. Till gruppen allmänbibliotekhänförs kungl. och biblioteken vid universitet och högskolor. I detsammanhanget bör nämnas även Arkivet för ljud och bild () som omhändertarpliktleveranser av ljudradio- och televisionsprogram, film för offentligvisning samt grammofonskivor, ljudkassetter och videogram. Vid sidan av deallmänna forskningsbiblioteken finns ett stort antal specialbibliotek, somrymmer litteratur inom endast ett eller några få ämnesområden. De flesta avdessa bibliotek är knutna till institudoner och organisationer av olika slag:akademier och andra lärda samfund, fackhögskolor och andra högreundervisningsanstalter, vetenskapliga institutioner, museer etc. Med dennaanknytning till institudoner och organisadonerav skilda slag följer också attdessa bibliotek inbördes företer en skiftande karaktär, inte endast beträffandebokbestånd utan även beträffande organisadon och tillgänglighetsprinciper. Förvaltningsbibliotekenär av starkt skiftande omfattning. De är i huvudsak avsedda att tjänaverksamheten vid myndigheterna. Utanför det egentliga biblioteksbegreppetfaller boksamlingar som används uteslutande i det dagliga arbetet vidmyndigheterna. Somanförs i propositionen förekommer vid folkbiblioteken i huvudsak tre typer avsystem för registrering av lån, nämligen dataregistrering, den s.k.kamerametoden och systemet med bokkort. Vid folkbiblioteken i 110 kommunerförekommer databaserade register som omfattar såväl låntagare som uteståendelån. Av övriga kommuner tillämpar till kamerametoden. Även vissafolkbibliotek som använder databaserade register har filialer som dllämparäldre registersystem. De största kommmunerna har i allmänhet infört datastöd iverksamheten. Detta innebär att av de ca 80 miljoner lån som förekommer vid dekommunala biblioteken uppskattningsvis hälften av lånen registrerasmed hjälp av data. ' Blanddataregistren märks främst Bibhotekens Udånings- och Mediakontrollsystem,BUMS, som till skillnad från andra förekommande system på området är ettcentralt system. I systemets databas () finns när det gäller bokbeståndetca 1 miljon dtlar registrerade. Systemets låntagarregister omfattar låntagare iomkring 80 kommuner. Bland övriga datasystem kan nämnas , som förekommersom lokalt system i 30 kommuner, stadsbiblioteks datastystemDOBIS/LIBIS samt det danska systemet RC som används i . En utvecklingpågår mot en ökad datorisering och ytterligare databaserade registersystem ärunder utveckling, bl.a. i . De uppgifter som tillförsregistren är - förutom uppgifter om låntagareii och det som lånas ut -uppgifter om när lånetiden utgår. 1988/89 ■KrU4y Påuniversitetsbibliotek och högskolebibliotek är låneregistreringen av det yngre,mer frekvent utlånade beståndet oftast datoriserat, medan registreringen avlån som gäller äldi-e, sällan lånade volymer oftast ännu sköts med kortsystem.Vid Tekniska högskolans bibliotek och bibliotek finnsstora specialinriktade informadonscentraler med datoriseradelitteraturtjänster. Inom vissa delar avfolkbibliotekens verksamhet finns ett av serviceskäl ■ motiverat intresse av att bevara uppgifter om vaden enskild låntagare eller grupp av låntagare har lånat hos . Dettagäller bl.a. den uppsökande verksamheten Boken kommer och biblioteksservice iform av talböcker till synskadade m.fl. För folkbiblioteken och skolbibliotekenfinns därtill ett behov av att bevara låneuppgifter minst ett och ett halvt årmed hänsyn till bestämmelserna om biblioteksersättning dll författarna. I detsystemet ingår också att upphovsmannaorganisationerna skall kunna genom,stickprov kontrollera ersättningsberäkningarna. Material om utlåningen behöveralltså, när det gäller dessa bibliotek, bevaras en viss dd efter det att självalånetransaktionen är avslutad. Som framhålls i propositionen gäller. ■ emellertid i fråga om de databaserade registrenatt .uppgifter om vad en enskild låntagare lånat raderas ut så snart bokenlämnats dllbaka. Författarfondens intresse av uppgifter för underlag dllbiblioteksersättningen tillgodoses när det gäller BUMS-systemet på så sätt atti systemets databas över titlar finns ett räkneverk som för varje dtel angerdet antal lån som förekommit. För forskningsbibliotekens vidkommande finns intenågot speciellt behov att bevara låneuppgifter . Som framhålls ipropositionen utestår emellertid lånen i regel under betydligt längre, tid änvad soip gäller vid folkbiblioteken. Forskningsbiblioteken omfattas inte avreglerna om biblioteksersättning. Utgångspunktenför biblioteksnämndens framställning är att reglerna i tryckfrihetsförordningenom allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga på handlingar som upprättasvid eller kommer in till en biblioteksmyndighet, t.ex. som led i dennasadministration. Utskottetvill i anslutning härtill erinra om atf tryckt skrift, ljud- ellerbildupptagning eller annan handUng som ingår i bibliotek - enligt 2 kap. 11 §tryckfrihetsförordningen - inte skall anses utgöra allmän handling. För att enhandling skall omfattas av denna bestämmelse krävs att den ingår sombeståndsdel i en samling av handlingar organiserade på ett sådant sätt att denenligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek. I rättspraxis harregeln ansetts tillämplig också på ADB-upptagningar i externa databaser såsomen litteraturdatabas med bibliografiska referenser (RÅ 1986 not 290). Enändring av bestämmelsen i förtydligande syfter har föreslagits (SOU1988:64). Utskottetdelar den i propositionen och flertalet motioner framförda uppfattningen attintresset av offentlighet när det gäller uppgifter om enskilds lån i bibliotekär begränsat. Det intresse som kan finnas av att ta del avregistret för att utöva kontroll över verksamheten torde, som anförs i 1988/89:KrU4y propositionen, för övrigt som regel kunna dllgodoses även omvissa uppgifter i registren beläggs med sekretess: Normalt sett torde en uppgift om vad en person har lånatpå bibliotek knappast kunna anses vara särskilt känslig frånintegritetssynpunkt. I vissa fall kan emellertid en sådan uppgift vara förenadmed högst beaktansvärd risk för skada. Till detta kommer också en påtaglig riskför att människor avhåller sig från att låna på bilbiotek av oro för att derasläsvanor skall kartläggas av andra. En sådan oro kan visserligen i allmänhetanses mindre välgrundad när det gäller fotomekaniska lånesystem och flertaletmanuella system. När det gäller de databaserade lånesystémen och vissa manuellasystem kan emellertid konstateras att dessa ger goda förutsättningar för ensådan kartläggning, nämligen om återkommande förfrågningar görs omregisterinnehållet . Enligt kulturutskottets uppfattninginger möjligheterna till en kartläggning av enskilda personers läsvanorallvarliga betänkligheter ur integritetssynpunkt. Tillgängligheten till uppgifter i databaserade registertorde, som framhålls i propositionen, i viss utsträckning kunna begränsas genomföreskrifter av datainspektionen. Enligt utskottets uppfattning bör detemellertid beaktas att långtgående begränsningar i relevanta sökbegrepp m.m.kan innebära försämrad service till låntagarna och. minskad effektivitet.ibibliotekens arbetsrutiner. Något skydd för uppgifter i 'registeruppnås inte genom föreskrifter av här avsett slag.-- ■■'■■■■■ Vid sin bedömning av styrkan i de skäl som talar för ochde skäl som talar mot införandet av en sekretessbestämmelse på området harkulturutskottet kommit till samma slutsats som den sorn kommer till uttryck imodonerna, nämligen att en regel om sekretess bör införas till skydd föruppgifter om lån vid bibliotek. Enligt 2 kap. 3 och 5 §§ tryckfrihetsförordningen skallreglerna om allmänna handlingars offentlighet dllämpas av myndighet samt avriksdagen, kyrkomötet och beslutande församling. Med rnyndighetförstås här varje organ som ingår i den offentligrättsliga statliga ochkommunala organisationen inklusive regeringen och domstolarna. Enligt 1 kap. 8§ sekretesslagen skall fr.o.m. vad som föreskrivs itryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet itillämpliga delar gälla också handlingar hos i bilaga (se SFS 1988:836) tillsekretesslagen angivna aktiebolag, stiftelser och andra enskilda organ, sominnefattar myndighetsutövning eller liknande. Däremot förekommer vid en radbibliotek, som i större eller mindre utsträckning är tillgängliga förallmänheten, inte någon skyldighet att lämna ut uppgifter ur låneregister ellerandra handlingar. Som exempel på ett sådant bibliotek kan nämnas Svenskaakademiens Nobelbibliotek. Enligt utskottets uppfattning saknas anledning att vidutfomningen av en sekretessbestämmelse göra längre gående begränsning avkretsen av bibliotek än vad som följer av den föregående framställningen.Detta innebär således att enligt utskottets uppfattning en sekretessbestämmelsebör omfatta hela det område som anges i 1 kap. 6 och 8 §§ sekretesslagen. Dénnödvändiga begränsningen av det sekretessbelagda området får i stället åstadkommas genom ettnärmare angivande av de uppgifter som sekretessen 1988/89:KrU4y skall avse. Somframhålls i propositionen har genom en ändring i 7 kap. 15 § sekretesslagen dens.k. folkbokföringssekretessen utvidgats till att - i den utsträckningregeringen föreskriver det - gälla även i annan verksamhet som avserregistrering av betydande del av befolkningen (SFS 1987:1161). Enligt denuppfattning som kulturutskottet redovisat i det föregående är det i allmänhetfrämst de sökmöjligheter som bibliotekens register erbjuder i fråga omuppgifter om låntagarnas lån som inger betänkligheter ur integritetssynpunkt.Utskottet ansluter sig till föredragande statsrådets uppfattning och anser somen följd härav att det i det här aktuella sammanhanget inte finns tillräckligaskäl att ta upp fråga om sekretessbeläggning av de uppgifter om låntagaresperson som finns i låntagarregistren. Meddet synsätt som utskottet vill anlägga på frågan om behovet av skydd för denenskildes integritet i hithörande sammanhang bör i detta sammanhang ensekretessbestämmelse följaktligen inriktas endast på själva kopplingen iregistren mellan de uppgifter som förekommer om låntagarens person ochuppgifter om vad denne lånat på . Detta innebär att enligtutskottets uppfattning en sekeretessbestämmelse bör utformas så att denförhindrar såväl att uppgift om lån lämnas ut som svar på en fråga om vem somlånat en viss titel som att svar lämnas på en fråga om vad en viss låntagarehar lånat. I bestämmelsen bör däremot - mot bakgrund av det ovan anförda - inteföreskrivas hinder mot att uppgift lämnas om en viss låntagares namn, adressm.m. Intresset av service till låntagare och intresset av insyn och kontroll avbiblioteksverksamheten förutsätter också att vid sökning i registren utifrån enviss boktitel eller motsvarande lämnas uppgift om huruvida den är dllgängligeller utlånad och i förekommande fall om den ddpunkt då lånetiden utgår. föregående framställningen har endast berörts lån av böcker. För undvikandeav missförstånd finns det anledning att erinra om att det vid bibliotekenförekommer utlåning även av talböcker, grammofonskivor, videogram, diabilder,grafik m.m. Självfallet bör uppgifter om sådana lån behandlas på samma sätt somföreslås i fråga om boklån. Vidare bör med uppgifter om lån likställasuppgifter om reservation eller annan typ av beställning. Vidden remissbehandhng som föregått regeringens ställningstagande har framhållitsvikten av att en sekretessbestämmelse utformas så att öppna lånesystem ävenfortsättningsvis kan användas vid bibliotek som önskar begagna sig av sådana. Kulturutskottetvill med anledning av dessa synpunkter framhålla att utskottets förslag, attsekretessen endast skall avse uppgifter som tillförts ett register, innebär enviss begränsning av det sekretessbelagda området. I linje med vad som anmärktsi det föregående bör bestämmelsen också utformas så att låneförfarandenbeträffande boksamlingar som endast tjänar som arbetshjälpmedel vidmyndigheterna faller utanför nämnda område. Utöverdet anförda vill utskottet i fråga om möjligheten att tillämpa öppna .lånesystem framhålla att det för låntagare, som lånar böcker vid ett bibliotekdär ett sådant låneförfarande förekommer, torde framstå som uppenbartatt hans lån sker under sådana omständigheter att de uppgifter 1988/89:KrU4ysom rör hans lån blir tillgängliga för andra. Särskilt tydligt är naturligtvisdetta vid låneformer där låntagaren själv är aktiv för att markera ellerregistrera sitt lån. Under sådana förhållanden måste låntagaren anses ha lämnatett sådant medgivande till att sekretess inte skall gälla för uppgifterna somavses med den bestämmelse som finns i 14 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt dennabestämmelse kan nämligen den i vilkens intresse sekretessen gäller i förvägsamtycka dll att en eljest sekretessbelagd uppgift lämnas ut eller senare helteller delvis efterge sekretessskyddet. Ett samtycke till utlämnandet av ensekretessbelagd uppgift behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst - s.k.presumerat samtycke - får godtas. Lån vid forskningsbiblioteken utestår i regel betydligtlängre tid än vad som gäller för lån inom folkbiblioteken. Med hänvisning tilldetta förhållande har i remissvar från universitetsbibliotek framhållits attdet är angeläget att, med hänsyn till konkurrensen om böcker, låntagare kan fåbesked om namn på låntagare som har en beställd bok. Därigenom kan storatidsvinster och andra fördelar uppnås, menar man, och den omständliga vägen attvänta på en tidpunkt för ett inkrävningsförfarande kan undvikas. Enligt utskottet bör de sålunda anförda olägenheternakunna undvikas genom en okomplicerad ändring i bibliotekens lånerutiner. exempelvis kunna utformas så att lån utöver viss kortare tidförutsätter medgivande från låntagaren att får lämna ut uppgifter omdennes lån till annan som vill låna boken. En begränsad användning av medgivande i här angivnasituationer är enligt kulturutskottets uppfattning inte ägnad att ingebetänkligheter ur integritetssynpunkt, eftersom den enskilde själv kan taställning till frågan om huruvida han skall avstå från sekretessen. Det måste enligt utskottets mening vara förenat med mycketstora svårigheter att i det enskilda fallet endast utifrån innehållet ibibliotekens register ta ställning dll frågan om huruvida röjandet av. enuppgift om en låntagares lån vid kan medföra men för denne. Ensådan bedömning måste i många fall ske endast utifrån uppgifter om författarenoch bokens titel. En bedömning av risken för att utlämnandet av en uppgiftutgör ett led i en kardäggning av låntagarens läsvanor är i det konkreta falletinte heller möjlig att göra. Med hänsyn till det anförda anser kulturutskottetatt en sekretessregel bör utformas udfrån huvudregeln att sekretess gäller omdet inte står helt klart att uppgiften kan röjas utan men för den som uppgiftenavser. En utformning av sekretessregeln i enlighet med detanförda torde som regel medge att uppgifter lämnas ut för att användas somunderlag för. författarfondens ersättningsberäkningar och vidforskningsverksamhet där betryggande garantier ges för att den enskildelåntagarens integritet inte träds för när. har i det föregående endast berört fråganom behovet av sekretess utifrån intresset av skydd för den enskildes personligaintegritet. I remissvar har framförts uppfattningen att ett sekretesskydd ävenbör omfatta juridiska personers lån vid bibliotek av hänsyn dll behovet avskydd för deras förhållanden av ekonomisk natur. Enligt utskottets uppfattningtalar övervä- gande skäl för att ensekretessbestämmelse bör utformas så att enskildas lån 1988/89:KrU4v vidbibliotek i registersammanhang behandlas på samma sätt oavsett om det är frågaom enskilda personer eller företag. Ett sekretesskydd som fillgodoser dessaintressen kan åstadkommas genom att en sekretessbestämmelse tas , in i 9 kap.sekretesslagen. Om regeln placeras där torde en sekretesstid vararimlig. Medhänvisning fill det anförda förordar kulturutskottet att det i 9 kap.sekretesslagen tas in en bestämmelse av följande innehåll. Sekretessgäller i biblioteksverksamhet för uppgift i register om enskilds lån,reservation eller annan form av beställning, om det inte står klart attuppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närståendelider skada eller men. I fråga om uppgift i allmän handling gällersekretessen i högst . Stockholmden På kulturutskottets vägnar Närvarande:Ingrid (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), MargaretaFogelberg (fp), (), (vpk), (), () och (). gotab 88706, 1989