prop · GC0380 · 1988-12-31 00:00:00 — Jg förutsätter mot denna bakgrund attkommittén i sitt fortsatta arbete gör'en egen bedömning av den faktisktuppnådda säkerheten i planeringen inför nästa försvarsbeslut och låter denbedömningen påverka sina förslag till ställningstaganden till planeringen. Jag hemställer attregeringen bereder tillfälle allta del av vad jag har anfört om säkerheten i planeringen. 4.4.4 Ledningen inomförsvarsmakten Prop. 4.4.4.1Uppgiftens grundläggande krav på ledning Försvarsmaktensuppgift är att försvara landet mot väpnade angrepp utifrån. Den skall ha sådanberedskap att den tidigt kan möta sådana angrepp. Försvarsmakten skall i fredinrikta verksamheten på att bygga upp krigsförband och att förbereda förbandensanvändning för landets försvar. Den skall i fred, inbegripet underneutralitetslägen vid krig i omvärlden, också ha förmåga att upptäcka ochavvisa kränkningar av svenskt territorium. Överbefälhavarenformulerar mot bakgrund härav en grundläggande verksamhetsidé med följandehuvuddrag "när verksamheten i fred organiseras måste förmågan lillsamordnade insatser i krig och förmågan till insatser i olika beredskapslägen iökad utsträckning säkerställas." Därför måste enligt överbefälhavaren krigsförbandensberedskap och krigsduglighel i vid bemärkelse vara det centrala förförsvarsmaktens verksamhet i fred, krigsförbandschefernages ett odelat ansvar för sina förband, ledningi krig och fred i princip ske på likartat sätt; uppdragstaktiken i krig ochdess motsvarighet i fred uppdragsstyrningen inom planerings- ochekonomisystemet skall vara ledningens bärande element, försvarsmaktensorganisation utformas så att lydnads- och ansvarsförhållandena i krig har endirekt motsvarighet i fred och i princip grundas på kadrar för de viktigastekrigsförbanden; den bör beslå av en del som är verksam i fred grundorganisationen och en beredskapsdel som tillkommer vid kris och i krig;tillsammans bildar dessa krigsorganisationen, ansvaroch befogenheter från högre nivåer föras ned till lägre regional/ lokal nivå såatt myndigheterna där kan utveckla sin fulla kompetens, degemensamma myndigheternas roller anpassas till dessa krav på arbetssätt ochorganisation. Enligtmin uppfattning är denna verksamhetsidé en viktig utgångspunkt för allförbättra krigsduglighet och beredskap inom försvarsmakten. Den är ocksåneutral till den framlida krigsorganisationens utformning och storlek. Riksdagendelade försvarsbeslut regeringens uppfattning om behovet av ensmidig övergång mellan ledningsorganisation och ledningsprinciper i fred och ikris och krig. delade vidare uppfattningen all en samlad översyn avledningssystemet borde genomföras samt att i avvaktan härpå successivaåtgärder vidtas (FöU 1986/87:11 s. 33). För försvarsmakten kunde utgångspunktenhärvidlag vara ledningsförhållandena i krig. Detta ställer kravet attlednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden i krig är enkla samt välförankrade, invanda och inövade i fred. En smidig och så långt möjligt friktionsfriövergång till en högre beredskap måste kunna ske. Överbefälhavarensförslag om utveckling av ledningen inom försvars makten ligger väl i linje med ställningstagande försvarsbeslut. Del är därför min uppfattning att statsmakterna redan nu 22 börta ställning till vissa av de åtgärder överbefälhavaren föreslår för alt Prop.1988/89: 80 förbättra ledningskapacileten inom försvarsmakten, t. ex, tillstabsmyndigheternas organisation på central och regional nivå och lillförändringar i produktionsledningen. 4.4.4.2 Decentraliseratoch delegerat ansvar Överbefälhavarenanför att ändamålet med decentralisering och delegering är att, som en del avledningsutvecklingen, skapa ett system där uppgifter och problem löses på,eller så nära som möjligt, den nivå där de föreligger. Ett sådant system gerstort utrymme för kreativitet och initiativ på alla nivåer. En verksamhet sombedrivs så blir eflfektiv och rationell. Den främjar arbetstillfredsställelseoch ger ell bättre resultat i såväl ekonomiskt avseende som i ett vidareperspektiv. Överbefälhavarenuppger att genom decentralisering kan den centrala nivån mera inriktas mot övergripande,långsiktig ledning. Skillnader i styrning, mot bakgrund av försvarsgrenarnassärart, kommer dock att innebära olika möjligheter till och omfattning avdecentralisering. Decentraliseringoch delegering får enligt överbefälhavaren inte endast innebära attunderlydande nivåer får mera att göra. Det får heller inte innebära att denöverordnade nivån efter en sådan process, på grund av bristande förtroende ochrespekt för underordnade nivåer, kräver all dessa även skall lösa uppgifter åt dériöverordnade nivån eller att denna utövar detaljstyrning. I ett sådant läge harbåda nivåerna försvagats. Beslutanderätten skall så långt möjligtdecentraliseras till regionala och lokala myndigheter och delegeras inom resp.myndighet. Överbefälhavarenunderstryker all en ökad decentralisering av ansvar och befogenheter ställerökade krav på uppföljning och kontroll av verksamheten. Den som ger elluppdrag har ansvaret för att en noggrann, konsekvent och kompetent uppföljningoch kontroll genomförs. Efler genomförd värdering av nådda resultat är detviktigt att goda prestationer blir föremål för berättigad uppmärksamhet samtatt ett mindre gott resul- , tal konsekvent medför ändamålsenliga åtgärder frånuppdragsgivaren. Jagdelar den här redovisade synen. Decentralisering är en av de grundläggandeprinciperna i försvarets planerings- och ekonomisystem. Del är på den lokalanivån som man har del omedelbara ansvaret för krigsförbandens beredskap ochkrigsduglighet. Ledningsförhållandena måste därför utformas så att de gynnarverksamheten pä denna nivå. Förutsättningar måste skapas för en långtgåendedecentralisering av beslutsbefogenheter och ansvar. Jaghar i det föregående redovisat min uppfattning att.överbefälhavarens förslag till åtgärder för att förbättra ledningens kapacitet inom försvars makten ligger väl i linje med ställningstaganden. Överbefäl havaren berör i detta sammanhang också frågan om olika nivåers ansvar i ledningen. överbefälhavaren anför attorganisationen utifrån en helhetssyn på Prop. 1988/89:80 verksamheten ochdess syfte måste vara utformad så att lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandenai krig har en direkt motsvarighet i fred. Dennahelhetssyn innebär enligt överbefälhavaren att överbefälhavaren skall utöva övergripande operativledning och programinriktning försvarsgrenscheferna skall leda verksamheten inomresp. försvarsgren och svara för att produktionen av huvudprogrammetskrigsförband är effektiv mililärbefälhavarna skall ledaförsvarsförberedelser, övervaka och hävda territoriet samt leda insatser ifred och operationer i krig fördelnings- och brigadchefer samtförsvarsområdesbefälhavare inom armén och motsvarande förbandschefer i marinenoch flygvapnet i fred skall ges ett utökat ansvar för krigsförbanden. Enligtmin uppfattning finns del en skillnad mellan ledningsförhållandena i krig ochi fred även om båda i grunden bygger på regeringsformen. Underkrigsförhållanden är den operativa taktiska ledningen den primära.Ordervägen mellan chefer kommer i förgrunden. Överbefälhavaren utövar underregeringen den högsta operativa ledningen. Under överbefälhavaren ledermilitärbefälhavarna försvaret av sina militärområden. Under dessa leder krigsförbandscheferur försvarsgrenarna de stridande förbanden. Ledningen i krig bygger pålydnadsförhållanden och ansvar enligt förordningen (FFS 1983:31) medtjänsteföreskrifter för försvarsmaktens personal. Detta har särskild betydelseför hur organisationen utformas inom huvudprogrammet Operativ ledning m. m. Ifred är det lydnads- och ansvarsförhållandena för och mellan förvaltningsmyndigheterenligt regeringsformen som skall bestämmas. Myndighet i denna mening är ettbegrepp som infördes i försvarsmaktens ledningsstruktur genom omorganisationenav ledningen på lokal nivå (den s.k. OLLI-reformen). De arbetsrällsligasträvandena medverkade också till alt begreppet aktualiserades.Regler för myndigheternas roller, ansvar, organisation m.m. finns nu iförordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten. Myndighet i denförordningens bemärkelse kan utöver vad som eljest är kriterierna på en myndighet sägas vara ett organ med sin kompetens, sill ansvar och alla sina personellaoch materiella resurser. En förvaltningsmyndighet leds av en chef. En väsentligöverensstämmelse med förhållandena i krig finns här genom all chefen i förstahand är ansvarig för resultaten av myndighetens verksamhet. Riksdagenhar framhållit all ledningsförhållandena i krig bör vara en utgångspunkt förhur lydnads- och ansvarsförhållandena i fred ordnas inom försvarsmakten. Delinnebär, som jag nämnt tidigare, all den operativa taktiska ledningen kommeri förgrunden. 1 den fredstida ledningen gäller det dock all fastställakompetenser och ansvarsförhållanden mellan myndigheter. Dessa måste därförorganiseras så att en smidig och så långt möjligt friktionsfri övergång kan skefrån myndighetens verksamhet i fredslidlill ledning i kris och krig. Enligtmin uppfattning bör helhetssynen på ledningsansvaret inom Prop. 1988/89:80försvarsmakten vara följande. överbefälhavarenskall under regeringen utöva övergripande operativ ledning och övergripande programinriklning.Myndighetens verksamhet skall koncentreras lill övergripande operativ ledningmed underrättelse-och säkerhetstjänst och därtill knutet programansvar förhuvudprogrammet Operativ ledning m.m., övergripande programinriktning avförsvarsmakten med därmed förenad samordning, ekonomisk planering och uppföljningsaml försvarsmaktsgemensam personalförsörjning (särskilt när det gällerchefer). Mililärbefälhavarnaskall under överbefälhavaren leda försvarsförberedelser, övervaka och hävdaterritoriet samt leda insatser i fred och operationer i krig. Myndigheternasroll kan beskrivas som alt använda den befintliga krigsorganisationen och attkontrollera förbandens krigsduglighel. Cheferför försvarsområden, marinkommandon och luflförsvarssektorer saml vissa fristående krigsförbandschefer skall under mililärbefälhavarna ' ledade stridande förbanden. Försvarsgrenschefernaskall utveckla och förvalta' krigs- och fredsorganisationens resurser ochsvara för att produktionen av huvudprogrammets krigsförband är effektiv.Myndigheternas arbete skall koncentreras på huvuduppgifterna att samordnautvecklingen av huvudprogrammets förband inkl. vapensystem och övrigainvesteringar, all inrikta och följa upp produktionen härför samt att försörjaförsvarsgrenen med personal. Myndigheternapå lägre regional/lokal nivå skall utveckla och förvalta' sin del avkrigsorganisationen och ha det omedelbara och fulla ansvaret förkrigsförbandens beredskap och krigsduglighet eller ulföra uppdrag av betydelseför försvarsmaktens funktion och utveckling. Ett uttalat ansvar för resp.krigsförband skall i fred ges fördelnings- och brigadchefer m.fl. inom arménoch motsvarande förbandschefer i marinen och flygvapnet. Deför försvarsmakten gemensamma myndigheterna skall stödja verksamheten vidövriga myndigheter genom direkt produktion och genom all tillhandahålla ochutveckla specialistkornpetens inom bestämda fack. Denoperativa ledningen, dvs. ledning och samordning av mark-, sjö- och flygstridskrafternasverksamhet, utövas av överbefälhavaren och under honom av militärbefälhavarna. Överbefälhavarenredovisar som sin bedömning att dagens principer för ledning av operationer ärlämpliga även fram mot . Hotulveck-lingen och behovet av malerielförnyelsemedför emellertid enligt överbefälhavaren all ledningssystemet måstemoderniseras i tekniskt hänseende. '1 meningen att ansvara för funktion och värde. Innebörden enligtregeringsformen av de faktiska förvaltningsuppgifterna är betydligt vidare än enligt dettidigare militära förvaltningsreglemente som upphävdes 1983 (se bl.a. regeringens förord ningsmotiv 1983:1 till förordningen.- 1983:276, om verksamheten inom försvars makten). Enligt överbefälhavarenkan ekonomiska resurser för teknisk förnyelse Prop. 1988/89: 80 samtpersonella resurser frigöras om organisationen . Överbefälhavarenframhåller som har nämnts i det föregående att en säker och uthållig ledning avmilitära operationer kan ske med fyra mililärbefälhava-re med staber jämte enförstärkningsresurs i form av en rörlig stab. Överbefälhavarenredovisar att införandet av bl.a. flygplan JAS 39 medför förändringar iledningssystemet. Första flygeskadern bör enligt överbefälhavaren utgå senastår 1996 saml en central flygfunktionsledning skapas i flygstaben. Närdel gäller den framlida indelningen i militärområden får jag hänvisa lill vadjag har anfört under avsnittet om totalförsvarets geograjiska Indef ning påhögre regional nivå. Jag kan emellertid också i detta sammanhang konstatera allöverbefälhavaren i remissyttrande accepterat del av generaldirektören femmiloalternativel. Beträffandeden av överbefälhavaren redovisade förändringen av den framtida ledningen avflygstridskrafter som föreslås ske konstaterar jag all den bl.a. är beroende av införandet av flygplan JAS 39 som först i början på 2000-laletkommer all utgöra ett dominerande inslag i flygstridskraflerna. Jag anser förövrigt att den nuvarande ledningen av flygslridskrafterna fungerar effektivt.Jag anser därför all ställning i denna fråga, i avvaktan på ylleriigare underiag,inte behöver fattas . 4.4.4.5Taktisk och territoriell ledning Medtaktisk ledning avses ledning av mark-, sjö- eller luftstrid. Territoriell ledningomfattar bl. a. ledning och samordning av markbevakning och markförsvar,samordning av försvarsmaktens gemensamma stödfunktioner saml samordning av detmilitära försvaret med den civila delen av totalförsvaret. Överbefälhavarenredovisar all antalet fördelningsslaber bör minskas till sex och kaderorganiserasi fred. Överbefälhavarenunderstryker vikten av samverkan mellan försvars-områdesbefälhavare ochlänsstyrelse. En försvarsområdesstab bör därför enligt överbefälhavaren redan ifred finnas organiserad i varje län. 1 bör dock treförsvarsområden bibehållas. Överbefälhavarenredovisar att marinstridskrafter leds under mililärbe-fälhavare av fyra marinkommandochefermed i fred organiserade staber. Enligt överbefälhavaren bör ett marindislriklför finnas organiserat i fred. Vidare bör en röriig marin ledningsslaborganiseras i krig för att förstärka i första hand marinkommandochefs ledning. Flygsiridskrafterbör enligt överbefälhavaren ledas under militärbefäl-havaren av chef för luflförsvarsseklor.Sektorchefen bör ges ökad kapacitet all leda flygförband med jakt-, attack- ochspaningsuppgifter, varvid chefen för första flygeskadern bör utgå urorganisationen. Seklorledningen bör enligt överbefälhavaren benämnasflygkommando. Jaganser att överbefälhavarens planeringsinriktning i huvudsak är lämplig när detgäller den taktiska och territoriella ledningen. krigsorganisationensutveckling får jag hänvisa till vad jag anför i särskih Prop. 1988/89: 80avsnitt om detta i det följande. De fredsorganisatoriska frågor som kanuppkomma i samband med överväganden om försvarsområdesstabernas lokaliseringräknar jag med all försvarskommitlé kommer art behandla. När detgäller ledningen av marinstridskrafterna vill jag peka på att principbesluttogs försvarsbeslut om all en ny ledningsorganisation skulleinföras. Beträffande ledningen av flygstridskrafterna får jag hänvisa lill vadjag har anfört i det föregående, nämligen att beslut i denna fråga inte behöverfattas . Enligtförordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten är all verksamhet ifred "produktion". Den samlade ledningen av verksamheten utövasutifrån en rollfördelning med s.k. program- resp. produktions-ansvar. Programansvarelberör främst förhållanden på som l.ex. avvägningen inom programmet;inriktningen av produktionen och värderingen av produktionens resultat.Överbefälhavaren harett samordnande ansvar över programmen.Produktionsansvaret är främst knutet till verksamhet i närtid och kan förenklatanges som att genomföra vad programmet har bestämt till angiven kostnad och såeffektivt som möjligt. Jagunderströk totalförsvarsproposition betydelsen av att försvarsmaktensproduktionsledningssyslem utvecklades så att det underlättar attgenomföra en \erksamhel som är eflfektivoch i balans med de ekonomiska tillgångarna. Som jag tidigare nämnt uppdrogdärför regeringen ål överbefälhavaren att lämna förslag tillförbättringar av produktionsledningen. Överbefälhavarenhar lämnat förslag som berör såväl program- som produktionsstyrningen.Förslagen är främst knutna till ledningen av den verksamhet som följer avproduktionsansvaret inom lednings- och förbandsverksamheten. Detförändrade produktionsledningssystemet skäll enligt överbefälhavaren möjliggöraatt försvarsmakten är krigsduglig vid mobilisering. Erforderiigberedskap skall kunna upprätthållas i fred och verksamheten skall präglas avhög effektivitet. Systemet skall medge en smidig övergång mellan olikaberedskapslägen. Del måste därför vara en integrerad del av det operativa ochtaktiska ledningssystemet. Enligt överbefälhavaren är målet all högre krigsförbandscheferskall få uppgifter och resurser för hela krigsförbandet. Brigaderna inom armén,och möjligen också motsvarande krigsförband inom övriga försvarsgrenar,skall vara myndigheter i fred. Överbefälhavarenanser härutöver att produktionsledningen skall skapa bästa möjliga betingelser för den lokale chefen att planera, genomföra och följa upp sin verksamhet. Ansvar, resurser och beslutsrätt skall så långt möjligt decentraliseras. bör överbefälhavaren, försvarsgrensche ferna och mililärbefälhavarna i högre grad inriktas mot övergripande långsiktig ledning av utvecklingen av krigsförbanden och produktionsre surserna samt mot samordningen av produktionen mellan försvarsgrenar- 27 Mililärbefälhavarnabör vidare ges bättre möjligheter för operaliv Prop. 1988/89:80 styrning ochkontroll av krigsförbanden inom alla försvarsgrenar. Överbefälhavarenföreslår ett stegvis införande. I det första steget. Steg A, förstärks /92 produktionsledningen på högre regional nivå för armén genomatt en till två fördelningschefer med kaderorga-niserad fördciningsstab (510 yrkesölficerare)ingår i myndigheten militärbefälhavaren. Den berörda personalen finns tillövervägande del i mili-tärområdesstaberna och de centrala staberna.Fördelningschefens huvuduppgift är att förbereda krigsuppgifterna. Därutöverges han ansvar för produktionsledningen av arméförband undermilitärbefälhavaren. Vidlägre regional nivå inom armén bör brigadchef med kaderstab (5 . 10 yrkesoHlcerare)ges ställning som s.k. huvudansvarsområde. Erforderlig personal finns förnärvarande i huvudsak vid försvarsområdesregemen-lena och i de centralastaberna. Brigadchefen ges ett entydigt ansvar för brigadens krigsduglighet.Han skall i hithörande frågor vara direklföredra-gande för fördelningschefen. Överbefälhavarenföreslår i detta steg inga organisatoriska förändringar av produktionsledningeninom marinen och flygvapnet. Somen del i steget A avser också överbefälhavaren att inom hela försvarsmaktengenomföra en rad för produktionen effektiviserande åtgärder som t. ex. planering,budgetering och ålerredovisning genomförs i krigsförbandsrelaterade termer med början för att vara helt införd /92, värderingenav läget i krigsförbanden vidareutvecklas; underlaget från värderingarna utnyttjas systematiskt i uppföljningen och i planeringen, uppföljningenutvecklas så all chefer på olika nivåer kan kontrollera måluppfyllnaden och effektiviteten i produktionen, kompetensenför produktionsledning och ekonomi stärks genom utbild ningsinsatser. Överbefälhavarenföreslår vidare att försök genomförs vid några förband inom armén enligt tvåalternativ. 1 det ena (Steg B) organiseras brigadchef med stab som myndighetmed ansvar för grundutbildningen av brigadens huvuddel samt ansvar för repetitionsutbildningenoch mobiliseringsförberedelserna för hela brigaden. Vissa delar av brigaden,främst förband ur speciallmppslagen, grundulbildas vid andra myndigheter. Iförsöken med det andra alternativet (Steg C) prövas den föreslagnaslutlösningen där brigadchefen ges det fulla ansvaret för hela brigaden. Brigadchefenkommer härvid att ge uppdrag lill andra myndigheter all utbilda de delar avbrigaden som inte grundulbildas vid den egna myndigheten. Försökentoreslås pågå under budgetåren 1991/92 och 1992/93. Fråganom ledningen av arméns förbandsproduklion granskades inför statsmakternasbeslut om den högre regionala ledningen (prop. 1979/80:135, FöU 19, rskr. 315).1 propositionen är föredraganden tveksam lill att militärbefälhavarna skall haansvar för arméns grundutbildning eftersom det finns skäl som talar både föroch emot detta. Föredraganden ansåg dock att övervägande skäl fanns för att mililärbefälhavarnaskulle ha della ansvar.Generaldirektören och förre chefen för försvarels rationalise- Prop. 1988/89:80 ringsinstitut har i sin rapport (Ds Fö 1987: I) omförsvars-maklens akuta ekonomiska problem också kritiserat förhållandet med militärbefälhavarensom en ytterligare nivå i uppdragskedjan mellan upp-dragsställaren chefen förarmén och del producerande lokala arméförbandet. Föregen del har jag förståelse för all man utifrån en strikt syn på ledningen av förbandsproduklionenkan hävda att denna skulle bli effektivare ulan mellannivån militärbefälhavare/fördelningschefJag har noga övervägt denna fråga och anser, liksom överbefälhavaren, attproduktionsledningen skall möjliggöra all försvarsmakten är krigsduglig direktefler mobilisering, upprätthåller en kontinuerlig beredskap och bedriver eneffektiv produktion. Systemetbör vidare medge en smidig övergång mellan olika beredskapslägen. Det bördärför vara en integrerad del av det operativa och det taktiskaledningssystemet. Den av överbefälhavaren angivna verksamhetsidén med sintillämpning i kaderprincipen och principen att ledningen i fred i huvudsakskall vara densamma som i krig har fördelar för produktionsledningen. 1tillämpningen skapas incitament lill ökat ansvarslagande och förbättrad efTeklivitet;fördelnings- och brigadchefer skall ju själva under beredskap och krig leda deförband som de har haft ansvar för att forma i fred, med deras förtjänster ochbrister. Överbefälhavarenanger som mål för förändringen att högre krigsförbandschefer skall fåuppgifter för hela krigsförbandet, all brigaderna skall vara myndigheter redani fred och att förändringen kan ske i tre steg A, B och C där stegen B ochC bl. a. innebär alt nya myndigheter skapas. Jag har beskrivit innebördenav de försök som överbefälhavaren föreslår med stegen B och C. Jaganser att genomförandet av det första steget, steg A, är en åtgärd i rättriktning. BeträlTande stegen B och C är jag inte nu beredd att ta ställning.Jag bedömer att det krävs ytterligare beslutsunderlag från överbefälhavaren.Del bör även finnas en möjlighet alt beakta eventuella förslag i frågan som1988 års försvarskommitlé kan komma alt lämna inom ramen föröverväganden om planeringssystemels framtida utveckling. Jagräknar med att del skall vara möjligt för regeringen att underhösten 1989 ta ställning till försök med stegen B och C. Jagvill i detta sammanhang också nämna () rapport(revisionsrapport1989-01-01 dnr 1987:582). RRV har i denna granskat den materiella beredskapeninom armén med utgångspunkt i några utvalda luftvärnsförband. Rapporten tar bl.a.upp frågor om målstyrning och uppföljning. Den övervägs inomregeringskansliet som en del i del pågående utvecklingsarbetet. Jag övergår nu till att behandla produktionsledningen avseende anläggnings-och lokalförsörjningen. Jagvill inledningsvis erinra om vad statsrådet efter samråd med miganförde om statlig lokalförsörjning vid sin anmälan till budget- propositionen (prop.1988/89: 100, bil. Han redovisade förslag till dels Prop. 1988/89: 80 riktlinjerför hantering av lokalkostnader och för samordning av lokalförsörjning, delsgenomförande av samordnad statlig lokalförsörjning. Förslagen lill riktlinjerför samordnad lokalförsörjning var följande: Statlig lokalförsörjning skall samordnas så långtsom möjligt.