prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — I 8c§ UtlL finns en bestämmelse som innebär attfingeravtryck och fotografi får tas av varje utlänning som vid ankomsten tillSverige eller senare söker uppehållstillstånd här och som inte kan styrka sinidentitet. Befogenhet för polismyndighet att ta en utlännings fingeravtryck ochfotografi föreligger också om fömtsättningarna för förvarstagande är uppfyflda(50 a § UtlL). Somjag redan har utvecklat kan det antas att ett inte obetydligt antalutlänningar, som vid ankomsten säger sig sakna identitetshandlingar ochbiljetter, i själva verket medför sådana. De nuvarande bestämmelsema är enligtmin mening inte tiflräckliga för att komma tillrätta med problemet meddokumentlösheten. Utöver de kontrollmöjligheter som således redan finns och deförslag som jag har presenterat i syfte att begränsa dokumentlöshetenbör ytterligare kontrollåtgärder övervägas. Lagulredningenhar föreslagit att polisen i samband med inresekontroll skafl få undersöka utlänningens bagage inklusive handväskor och liknande om det är nödvändigt för att ta reda på hans identitet eller hans resväg till , om denna är av betydelse för hans rätt att få stanna här i landet. Det har gjorts gällande, bl.a. från RPS sida, att kontrollen även bör 100 innefatta en möjlighettifl kroppsvisitation. Enligt RPS skulle bestämmel- Prop. 1988/89:86 sen iannat fall bli utan verkan. Jagvill påpeka all även utredningens förslag i denna del innebär en form avkroppsvisitation eftersom härmed avses inte bara undersökning av vad en personhar på sig utan också vad han bär med sig. I 2 kap. 6 och 20 §§ regeringsformenges utlänningar skydd mot bl. a. kroppsvisitation. Skyddet kan dock begränsasgenom bestämmelser i lag men endast för ett ändamål som är godtagbart i ettdemokratiskt samhälle. Begränsningen får dock inte gå utöver vad som ärnödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Somjag har framhållit är det ett väsentligt intresse att komma lill rättamed dokumentlösheten. Del förhållandet att aflt fler utlänningar som söker asyli underlåter att visa upp identitetshandlingar och andra handlingar avbetydelse kan inte accepteras. Det är därför viktigt att förutsättningar skapasför en effektiv inresekontroll. Kroppsvisitation i någon form bör enligt minmening övervägas. Jaginstämmer i utredningens förslag att undersökning i samband med inresekontrollbör få ske av utlänningars bagage, handbagage och liknande för all utrönavederbörandes identitet eller resväg. I likhet med RPS anser jag dock inte attden kontrollbefogenheten är tillräcklig. Som jag ser det skulle det innebära enallvarlig inskränkning i möjligheterna att kunna motverka dokumentlösheten omen undersökning av en utlännings kläder aldrig skufle kunna komma i fråga. Jaganser därför alt en regel om kroppsvisitation bör sträcka sig längre änutredningen har föreslagit genom alt den också bör kunna ge befogenhet attundersöka en utlännings kläder. Syftetmed undersökningen skall vara att eftersöka pass och andra identitetshandlingarsamt handlingar som utvisar utlänningens resväg till , exempelvisbiljetter. Det får aldrig bli fråga om någon mtinmässig visilation avutlänningar som kommer hit utan det måste finnas anledning att anta att enutlänning underlåter att visa upp medförda handlingar. I de fall där det saknasskäl att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till atthan saknar handlingar bör någon undersökning inte få företas. Detbör framhållas att det ingripande som en visilation innebär självfallet intefår vara större än vad som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. Det börvara tillräckligt all polismannen, tulltjänstemannen eller annan som sköterinresekontrollen känner i eller utanpå fickor och kläder saml kontrollerarmedfört bagage, dvs sådana åtgärder som ibland kallas ytlig kroppsvisitationeller provisorisk skyddsvisitation. Åtgärder som är att hänföra tillkroppsbesiktning är självfallet inte tillåtna. Jagär medveten om att mitt förslag innebär en inskränkning av ett gmndlagsskyddatintresse. Ändamålet med förslaget är dock enligt min mening sådant attbegränsningen är förenlig med regeringsformen. Jag anser inte heller attbegränsningen går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål somhar föranlett det. Omhändertagande avreturbiljetter Prop. År1985 infördes en möjlighet för polismyndigheten att under vissa förutsättningaromhänderta en utlännings returbiljett, 8a§ UtlL. Möjligheten infördes för attförhindra att en utlänning, som söker uppehållstillstånd i och som vidankomsten har returbiljett, gör sig av med denna medan ansökan omuppehåflstiflstånd prövas. Om ansökan avslås och utlänningen saknar biljett förresa från kan staten komma att belastas med resekostnaden.Omhändertagandet av biljetter har emellertid enligt lagutredningen visat sigvara förenat med betydligt större administrativa problem än väntat. 1allmänhet tillåts inte polisen att lösa in biljetten och flertalet flygbolagaccepterar inte att utsträcka giltighetstiden på polisens begäran. Dettainnebär att polismyndigheten kontinuerligt måste bevaka att giltighetstiden förbiljetten inte går ut och, när detta är nära förestående, återlämnareturbiljetten till utlänningen. Denne har nämligen oftast betydligt störremöjlighet än polisen att få lösa in biljetten. har därför föreslagitatt möjligheten att ta hand om biljetterna slopas. Ettbibehållande av omhändertagandemöjlighelen framstår naturligtvis, somlagutredningen har framhållit, som motiverad endast om flygbolagen medverkarlill alt polismyndigheten kan lösa in biljetten. Inlösensumman kan då lämnastifl utlänningen, om han får uppehållstillstånd, eller användas till inköp aven ny biljett, om ansökan avslås. Även om det kan vara svårt all få ett sådantsystem att fungera helt tillfredsställande, bör denna möjlighet att begränsastatens kostnader inte slopas. Jag föreslår därför att bestämmelserna i 8 a §UtlL oförändrade förs över tifl den nya lagen. Medstöd av 9 § UtlL har regeringen förordnat om skyldighet för hotell och pensionatresp. för arbetsgivare att i vissa fall göra anmälan om upplåtande av bostadål resp. anställning av en utlänning, 61 62§§ UtlF. föreslog i betänkandet (SOU 1983:29) Invandringspolitiken Förslag (s. 176 ff.) att anmälningsskyldigheten beträffande anställning skulle avskaffas. Kommittén åberopade att den sammanlagda nyttan inte var så stor att den motsvarade de resurser som gick åt. Kommittén pekade särskilt på att en arbetsgivare, som anställer en utlänning som saknar erforderligt arbetstillstånd dels kan ådömas böter eller fängelse, dels kan åläggas all utge en särskild arbetsgivaravgift. Vidare ifrågasatte kommittén om nyttan med bostadsanmälningama stod i rimlig proportion till insatsen och föreslog att även dessa skulle avskaffas. Flerta let remissinstanser instämde i kommitténs förslag, bl.a. RPS uttryckte emellertid vid det tillfället tveksamhet och föreslog ytteriigare utredning. En av RPS på begäran av företagen ny undersök ning, redovisad , visade att en majoritet av polismyndighe terna ansåg att bostadsanmälningarna borde avskaffas medan arbetsgivar- anmälningarna borde finnas kvar. RPS förordade emellertid för sin del i sitt yttrande lill regeringen att arbetsgivaranmälningarna skufle tas bort 102 menatt bostadsanmälningarna borde finnas kvar i viss utsträckning. Nå- Prop.1988/89:86 gol förslag till ändring av de gällande reglerna har därefter intelagts fram för regeringen. Deundersökningar som invandrarpolitiska kommittén och därefter RPS har företagitliksom det positiva mottagande som remissinstanserna med något undanlag nu hargivit lagutredningens förslag att avskaffa båda anmälningsskyldigheterna handen att dessa är av begränsat värde. står det klart att deadministrativa kostnaderna är höga. Jag anser därför att såväl bostads- somarbetsgivaranmälningarna nu bör avskaffas. Regeringen bör dock alltjämt hakvar en möjlighet att föreskriva om sådan anmälningsskyldighet, om behov däravskulle uppkomma. En bestämmelse härom återfinns i 12 kap. 1 § lagförslaget. Geografiskbegränsning av tidsbegränsade uppehållstillstånd m. m. Etttidsbegränsat uppehållstillstånd får enligt gällande reglering begränsas tillatt gälla uppehåll endast inom en viss del av men inte en mindre del änen kommun. Det får vidare innehålla anvisningar om byte av bostad ochanställning samt anmälningsskyldighet (13§ UtlL). Ett uppehållstillstånd somger en utlänning rätt att vistas inom bara en kommun får avse högst ochförlängas med högst i taget (14§ UtlL). Regler om anvisningar i fråga omvistelseort, byte av bostad och anställning saml anmälningsplikt finns också i48 § och 74 § UtlL och får avse den som anses utgöra en risk för riketssäkerhet eller den som efler att ha blivit utvisad på gmnd av brott antingenhar fått utvisningen upphävd eller fått tillstånd att trots utvisningenuppehålla sig i riket med anledning av föreliggande verkstäflighetshinder.Motsvarande möjlighet finns i fråga om presumtiva terrorister (74 § andrastycket). Enligt27 § UtlL får regeringen när det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhetinskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom vissa områden. Under sammafömtsättning får regeringen föreskriva att utlänningar inte utan tillstånd avregeringen eller av statens invandrarverk får anställas i ett visst företageller i företag av ett visst slag. Inskränkningar av utlänningars rätt attuppehålla sig inom vissa områden har gjorts genom förordningen (1976:935) om skyddsområdenoch kontroflområden. Utredningenslagförslag tar inte upp någon motsvarighet till föreskriftsmöjligheterna i13§, 14§ och 74§ UtlL utom såvitt avser den som kan' anses utgöra en risk förrikets säkerhet och den som kan befaras vara terrorist. Utredningen har inteheller kommenterat detta. Utredningen har dock föreslagit en motsvarighet till27 § UtlL. Jaganser inte att det längre föreligger något behov att kunna inskränkautlänningars rätt att fritt röra sig inom landet efler meddela andra föreskrifterutöver det som föranleds av hänsyn till rikets säkerhet och behovet av skyddmot terrorism. Särskilda föreskrifter kan dock bli aktuella vid krig, krigsfaraeller andra utomordentliga förhållanden. Jag återkommer lill det ispecialmotiveringen. Jagföreslår därför att bestämmelser motsvarande dem som finns i 13 och 14§§ samt 74 § första stycket UtlL inte bör återfinnas i den nya 103 Dettainnebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd inte längre skall kunna begränsasgeografiskt eller förses med föreskrifter om byte av bostad och anställningsamt anmälningskyldighet. Sådana begränsningar eller föreskrifter skall inteheller kunna meddelas av regeringen i samband med att en dom eller ett beslutom utvisning upphävs. Vad särskilt gäller presumtiva terrorister återkommer jagtill frågan i avsnitt 2.2.11. Mittförslag: I förhållande till nuvarande lagstiftning föreslås endast mindreändringar i syfte att åstadkomma en snabbare och rationellare beslutsordning.Överinstansen ges möjlighet att i ett sammanhang fatta beslut i närliggandefrågor. beslut att vägra eller återkalla uppehåflstillståndoch arbetstillstånd skall sålunda kunna överklagas tillsammans med ett isamband därmed fallat beslut om avvisning eller utvisning och regeringen kunnabesluta om sådana tillstånd om avlägsnandebeslulet upphävs. Invandrarverketoch regeringen ges möjlighet att meddela beslut om avvisning eller utvisning avmindre barn i samband med att frågan om avlägsnande av föräldern överprövas,även om frågan om barnet inte har prövats tidigare. Omprövningav invandrarverkets beslut i första instans regleras uteslutande i den nyalagen och inte som i såväl UtlL som förvaltningslagen. Omprövningengörs därmed obligatorisk. Lagutredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. föreslår dock attden fakultativa regeln i UtlL om omprövning av invandrarverkets beslut försöver oförändrad lill den nya lagen. Remissinstanserna:Förslaget har godtagils av flertalet remissinstanser. RPS och invandrarverketavstyrker dock att beslut att vägra uppehållstillstånd och arbetstillståndskafl kunna överklagas ens i de fafl utredningen har föreslagit och anser detolämpligt att regeringen meddelar sådana beslut. anser vidareatt negativa beslut om flyktingförklaring och resedokument inte längre börkunna överklagas. RPS anser att invandrarverket inte skall kunna meddelauppehållstillstånd utan att upphäva avlägsnandebeslulet och att regeringeninte bör kunna ge uppehållstillstånd till den som har utvisats på gmnd avbrott. anser att beslut att vägra visering bör kunnaöverklagas då sådan klagorätt enligt fakulteten torde föreligga enligtEuropakonventionen. Slutligen anser flyktingrådet, m.fl. ochSvenska Kommittén att uppsiktsbeslut bör kunna överklagas, då de medförallvarliga inskränkningar för den enskilde. Skälenför mitt förslag: Prop. Enligtnuvarande regler får en polismyndighets beslut om avvisning överklagas avutlänningen till statens invandrarverk. Beslutet skall dock enligt huvudregelnverkställas utan hinder av alt det inte har vunnit laga kraft. Invandrarverketsbeslut i fråga om avvisning eller utvisning får överklagas till regeringen. Endomstols beslut om utvisning på gmnd av brott överklagas enligt reglerna omöverklagande av dom i brottmål. Invandrarverketsoch domstols beslut kan verkstäflas - fömtom efter laga kraft - också efternöjdförklaring. Närett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas ankommer detta påpolismyndighet. Polisens verkställighetsbeslut kan formellt inte överklagas.Däremot skall polismyndigheten under vissa förhållanden överiämna verkstäflighetsfrågantill invandrarverket för beslut. Detta skall, mycket kort uttryckt, ske närutlänningen i samband med verkställigheten för fram asylskäl som inte harprövats fömt och dessa skäl inte är uppenbart oriktiga. besluti verkställighetsärendet får överklagas hos regeringen. Omen polismyndighet beslutar aft ett ärende inte skall överiämnas tillinvandrarverket kan utlänningen överklaga det beslutet tifl verket, som vidbifall övertar ärendet. Om verket i ett överlämnat eller övertaget ärendeskulle finna att verkställighet bör ske kan beslutet under vissaförutsättningar överklagas tifl regeringen. Invandrarverketkan under vissa fömtsätlningar meddela anstånd med verkställigheten.Invandrarverkets beslut att verkställigheten av ett utvisningsbeslut skallfortgå kan inhiberas av det statsråd som ansvarar för utlänningsärendena iavvaktan på att regeringen kan fatta sitt beslut. Beslutom förvar som har fattats av en polismyndighet eller av invandrarverketöverklagas till kammarrätten i . Om ett beslut om förvar fattas av ettstatsråd kan regeringsrätten på begäran av utlänningen pröva om åtgärden skallbestå. Regeringens beslut om förvar kan inte överprövas. Om regeringen ianslutning till ett avvisnings- eller utvisnings-beslut fattar beslut om att enutlänning skafl håflas kvar i förvar, gäller emellertid detta beslut intelängre än . Slutligenkan invandrarverkets beslut att inte ge flyktingförklaring eller att återkallaen sådan förklaring överklagas till regeringen. Detsamma gäller i fråga omresedokument. Vissa regler om överklagande av bl.a. ersäftningsbeslut ochbeslut aft ta hand om biljetter finns också . Andrabeslut enligt utlänningslagstiftningen kan inte överklagas. Det innebär att t.ex. beslut att vägra efler återkalla visering, uppehållstillstånd ellerarbetstillstånd samt beslut all ställa en person under uppsikt inte kanöverklagas. Föreslagen ordning Prop. redovisade reglerna föreslår jag nu inte några betydande ändringar, utomsåvitt avser möjligheten att överklaga beslut om verkställigheten. Jagtar därför i det följande först upp de mindre frågor om överklagandereglernasom utredningen har berört eller som har aktualiserats av remissinstanserna.Den reglering, som jag föreslår i fortsättningen skall gälla påverkställighelsstadiet, återkommer jag tifl utförligare i följande avsnitt(2.2.8). Innanjag går över till de enskilda frågorna om överklagande vill jag helt kort göraklart att den översyn av UtlL som lagutredningen har företagit inte harinnefattat uppdrag att överväga en annan instansordning än den nuvarande.Utredningen har också uttryckligen poängterat att bl. a. den begränsade lid somhar stått till utredningens förfogande har omöjliggjort utformandet av någotalternativt system. Det finns därför enligt min mening inte för närvarandeanledning att ta upp frågan om altemativa lösningar. Förnärvarande kan alltså beslut att vägra eller återkalla visering, uppehållstiflståndoch arbetstillstånd inte överklagas. Jag anser i likhet med utredningen attpraxisbildningen och rättssäkerheten får anses tryggad genom en bestämmelse omatt invandrarverket även i fortsättningen skall kunna överlämna ärenden avprincipiefl vikt till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § lagförslaget) ochgenom att den som har fått avslag afltid kan begära omprövning eller göra en nyansökan. Någon generefl möjlighet att få de nu angivna besluten överprövade avregeringen bör därför inte införas. Det bör emellertid öppnas en möjlighet attfå frågan om uppehållstillstånd resp. arbetstillstånd prövad i samband medöverklagande av ett beslut om avlägsnande. Jag återkommer strax någotutförligare till frågan om rätt att överklaga viseringsbeslut. Dennuvarande ordningen att regeringen vid ett överklagande endast prövaravvisnings- efler utvisningsfrågan framstår, som lagutredningen har framhållit,inte alltid som helt ändamålsenlig. Eftersom ett beslut om uppehållstillstånd imånga fall är en fömtsättning för rätten att få stanna i , är detuppenbart att ett beslut om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillståndregelmässigt måste meddelas om ett beslut om avlägsnande hävs. Däremot kan deti enstaka fall vara mer tveksamt om arbetstillstånd skall meddelas och i såfall för vilken tid eller vilket yrke. Detnuvarande systemet, som innebär att invandrarverket efter det att regeringen har upphävt ett avlägsnandebeslut får "legitimera"utlänning ens närvaro genom att bevilja uppehåflstiflstånd bör alltså modifieras. Uppehållstillstånd bör kunna meddelas av regeringen, i samband med att regeringen beslutar att ändra ett av invandrarverket fattat avlägsnandebe slut. Eftersom det i vissa fall ändå kan vara mest lämpligt att invandrarver ket får besluta om exempelvis uppehåflstillståndets längd eller om arbets tiflstånd, bör det emellertid stå regeringen fritt att återförvisa en del av 106 ärendet till verket förprövning av hur dessa frågor skall regleras. 1988/89:86 prövningen avett avlägsnandebeslut bör emellertid regeringen, i de fall detta är möjligt, tastäflning också till utlänningens rätt till uppehållstillstånd ocharbetstillstånd. En sådan ordning, som bör kunna medverka till att hanteringenav utlänningsärendena förenklas och blir mer rationell, hindrar inte att detfår vara en uppgift för invandrarverket att utfärda de ytterligare handlingarsom kan aktualiseras på gmnd av beslutet, t.ex. resedokument. Den föreslagnaordningen har fått uttryck i 7 kap. 5§ lagförslaget. Närdet så gäller möjligheten att överklaga viseringsbeslut vill jag anföraföljande. Jag kan tifl skillnad från juridiska fakulteten vid Lunds universitetinte finna att det följer av att ett beslut att vägravisering skall kunna överklagas. Visering innebär ju tillstånd att tillfälligtvistas i ett land där man inte är medborgare. Någon rätt till sådan vistelseföljer inte av konventionen. Bara om ett sådant besök skufle vara endamöjligheten att skydda familjelivet torde konventionen få aktualitet. Enligtmin uppfattning lär emellertid en sådan situation knappast någonsin kunnauppkomma. För detta skulle det krävas att familjemedlemmarna inte kan träffas inågot annat land. Dessutom kan det med fog ifrågasättas om en vistelse av såkortvarig natur som en visering medger över huvud laget kan anses ge skydd förfamiljelivet på det sätt som konventionen fömtsätter. Jag är därför inte hellerav detta skäl beredd att föreslå någon ändring med avseende på möjligheternaatt överklaga ett beslut om avslag på en begäran om visering. Invandrarverketsbeslut i fråga om uppehållstillstånd kan alltså inte överklagas. Den som villstanna i därför att han anser att han är konventionsflykting men som avverket har bedömts vara de factoflykting kan inte överklaga och begära attuppehållstillstånd skafl beviljas på gmnd av att han är konventionsflykting.Däremot kan han, som han ansöker om att få stanna i ellerdärefter, ansöka om flyktingförklaring och resedokument. Flyktingförklaringoch resedokument ges bara för personer som är att betrakta somkonventionsflyktingar. Avslagsbeslut rörande flyktingförklaring ochresedokument kan överklagas till regeringen (65 § UtlL och 89 § UtlF). Vidprövningen av frågan om utfärdande av sådana handlingar görs en ny bedömning avde skäl som utlänningen har åberopat för rätten att få stanna här även omuppehållstillstånd har beviljats på andra gmnder än flyktingskap. Förnärvarande prövar regeringen ca 400 sådana överklaganden per år.Bifallsprocenten är . har i flera sammanhangifrågasatt, om det är rimligt att dessa ärenden skall få överklagas tillregeringen. Densom får flyktingförklaring och resedokument är i vissa avseenden gynnsammare ställd än den som får stanna av politisk-humanitära skäl eller andra skäl av rent humanitär art. Anhöriga till en flykting kan få resan till betald av staten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekono miska fördelar, t.ex. rätt tifl studiesodalt stöd utan kvalifikationspröv- 107 ning, och dessutom ettbättre skydd mot utvisning på grund av brott. 1988/89:86 resedokumentger honom också möjlighet att resa till andra länder i något störreutsträckning än om han enbart har främlingspass. Det kan vidare ha en visspsykologisk betydelse att bli erkänd som flykting och alltså ha fått sinauppgifter helt accepterade. Med hänsyn till de nu angivna omständigheternaanser jag, i likhet med lagutredningen, att det alltjämt bör vara möjligt att överklagaett beslut som innebär avslag på en ansökan om flyktingförklaring ochresedokument. Flyktingrådeloch ytterligare några remissinstanser har i sina remissvar framfört åsikten attett beslut all ställa någon under uppsikt bör kunna överklagas. Detta är intemöjligt enligt nuvarande lag och lagutredningen har inte heller föreslagitnågon ändring. Som skäl anför remissinstanserna att uppsiklsbeslut kan medförabetydande inskränkningar i den personliga friheten. Jag är medveten om att såkan vara fallet. anser jag dock att de inskränkningar som kan följaav ett uppsiktsbeslut inte är av så allvarlig natur att en rätt att överklagamåste införas. Detta gäller framför allt mot bakgmnd av att ett uppsiklsbeslutär tidsbegränsat och att en ny prövning ändå måste ske med vissatidsintervaller. Jag föreslår också i likhet med lagutredningen alt förhandlingi fortsättningen skall hållas innan ett uppsiktsbeslut förlängs, om det inte äruppenbart att en förhandling saknar betydelse. Jag är därför för närvarandeinte beredd att föreslå att beslut om uppsikt skall kunna överklagas. Överprövningav regeringens förvarsbeslut m. m. Utredningenhar föreslagit att regeringens beslut i en förvarsfråga skall kunna överklagastill regeringsrätten. Detta är inte möjligt, men i ställetgäller ett av regeringen meddelat förvarsbeslut aldrig än fyradagar. En ordning liknande den föreslagna gäller dock, som jag tidigare nämnde,i fråga om de interimistiska beslut om förvar som har fattats av det förutlänningsärenden ansvariga statsrådet. Enligt denna ordning prövarregeringsrätten på framställning av utlänningen om det av statsrådet beslutadeförvaret skall bestå. Enligt utredningens förslag skall nu även statsrådetsbeslut om förvar i stället få överklagas till regeringsrätten. Förslaget harinte kommenterats av någon annan remissinstans än regeringsrätten. Regeringsrättensledamöter anför bl.a., att enligt utredningens förslag skulle införas en vidare möjlighet för regeringsrätten att överpröva beslut av regeringen än den som sker efter rättsprövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.