prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — som beslutet expedieras tillpolismyndigheten skickas en kopia av beslutet till utlänningens offentligabiträde i de ärenden där offentligt biträde finns förordnat. Undersökningar somhar genomförts av asylärendeutredningen visar att det ofta tar lid att lämnaunderrättelse om ett beslut. Utredningen anser därför att rutinerna förunderrättelse om beslut behöver ses över. Asylärendeulredningensförslag innebär att de asylsökande normalt skall vistas på en förläggning tilldess att deras ärende avgörs slutligt. Härigenom bör enligt utredningenunderrällelseförfarandel kunna förenklas och Underrättelse kan ske genom personal på förläggningen som Prop.1988/89:86 lätt kan nå den asylsökande. Vid förläggningarna finns tillgång tilltolkar, vilket också bör underlätta förfarandet. Jag delar utredningens bedömning.I de fall där underrättelsen inte kan ges på della sätt får även ifortsättningen de nuvarande mtinerna som jag beskrev följas. Medanledning av synpunkter från några remissinstanser vill jag slutligenframhålla att de angivna tidsfristerna för frivillig verkställighet inteinnebär alt verkställighet inte skall kunna ske tidigare. Sålunda bör polismyndighetensbeslut om avvisning, som alltid är verkställbara, invandrarverketsbeslut om omedelbar verkställighet, domstols dom eller beslut om utvisning ochregeringens beslut om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet alltjämtverkställas möjligt. Detta framgår av 8 kap. 12 § första stycketlagförslaget. skall liksom ombesörjaverkställigheten och kan, om det är nödvändigt, också ta utlänningen i förvarlill dess beslutet har verkställts. Detidsfrister för frivillig verkställighet som jag föreslår får i normalfalletanses utgöra skäligt rådmm för utlänningen. En kortare tidsfrist bör dock kunnabestämmas av myndigheten redan i beslutet om avlägsnande, om det kan hållas förvisst all utlänningen inte frivilligt kommer att lämna . Delsamma kan gällai de fall där utlänningen finns på en statlig förläggning förflyktingmottagning och alltså normalt inte har något berättigat behov attavveckla sin vistelse i . Här bör, som organisationsutredningen 89har antagit, av omkring som regel vara tillräcklig. Å andrasidan kan en längre tidsfrist också vara motiverad, t.ex. omutlänningen gör troligt att han behöver extra rådmm för att ordna sinaförhållanden i hemlandet. En möjlighet bör därför ges åt beslutsmyndigheten attbestämma annan tid än de två resp. fyra veckoma. Somjag återkommer lill senare ser jag allvarligt på att aflt fler utlänningargenom att hålla sig undan söker undandra sig verkställighet av lagakraftvunnaverkslällighetsbeslut. I likhet med lagutredningen anser jag det därför varalämpligt att förlänga tiden till dess alt ett avlägsnandebeslut upphör attgälla från två till . Verkställighetav beslut om utvisning på grund av brott efler regeringen prövar ett ärende om avvisning eller utvisningskall enligt mitt förslag, i likhet med vad som i aflmänhet gäller ,hänsyn tas till de eventuella verkställighetshinder som kan finnas (4 kap. 12 §lagförslaget). Det kan vara fråga om såväl s. k. politiska verkställighetshindersom hinder av humanitär art. Om prövningen ger vid handen att ett sådant hinderföreligger bör något avlägsnandebeslut inte fattas. Någonmotsvarande prövning har normalt inte gjorts av domsto larna i samband med att beslut har fattats om utvisning på grund av brott. I mina tidigare överväganden har jag emellertid förespråkat att domstolar na i fortsättningen skall kunna göra en bedömning av om en utvisning kommer att kunna verkställas i samband med att den dömde friges (avsnitt 2.2.3). Jag anser därför att den för regeringen och invandrarverket före- 117 slagna regeln också skalltillämpas av allmänna domstolar. Jag återkommer till denna fråga ispecialmotiveringen. Även om frågan omeventuella verkställighetshinder har bedömts av domstolen kan det emellertidsenare visa sig alt ett avlägsnande av utlänningen inte kan ske. Det kanexempelvis ha inträffat en politisk händelseutveckling i utlänningens hemlandsom inte kunde fömtses då utvisningsbeslutet fattades men som gör att hinder föreliggermot utvisningen. Regeringen bör i sådana fall kunna upphäva utvisningsbeslutethelt eller delvis. Denna möjlighet finns också nu i 71 § första stycket UtlL.Mitt förslag innebär att den bestämmelsen överförs i sak oförändrad till dennya lagen. Upphävande eller mildrandeav utvisningsbeslut bör liksom kunna ske såväl på gmnd av inträffadeverkställighetshinder som med anledning av uppkommen anknytning till Sverigeeller andra omständigheter, exempelvis humanitära skäl. Mitt förslag: ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som befinner sig här i landetskall kunna prövas utan hinder av att del beträffande utlänningen föreliggerett lagakraftvunnet men ännu inte verkställt administrativt beslut om avvisningeller utvisning. En sådan ansökan, som skall ges in tifl invandrarverket, kandock bifallas endast om det framkommer omständigheter som inte har prövatstidigare och orh det föreligger grund för asyl efler mycket starka humanitäraskäl. Verkets beslut kan inte överklagas. Om det verkar sannolikt att den nyaansökan skafl bifaflas kan invandrarverket inhibera verkställigheten av dettidigare fattade beslutet om avlägsnande. Lagutredningensförslag: Förslaget överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser däribland DO och godtarutredningens förslag. , RPS och flera polismyndigheter anseremellertid att bifall till en ny ansökan skall kunna ges endast på grund avomständigheter som har uppkommit efler det första beslutet och endast omutlänningen riskerar liv eller hälsa om han avlägsnas ur landet. DO belönar åandra sidan att en omständighet måste betraktas som ny om den tidigare inte harframförts eller uppmärksammals. Samtliga frivilligorganisationer ochadvokatsamfundet tar avstånd från förslaget. De anser att det inte tillgodoserrättssäkerheten på samma sätt som de nuvarande reglerna omverkställighelsprövhing. Röda koiset m. fl. anser dessutom att de föreslagnareglerna, som inte tillåter överklagande av beslutet rörande den nya ansökan,står i strid med angående de mänskliga rättigheterna. Skälen för mitt förslag:Öm den nuvarande möjligheten att i ett verkställighetsskede få en ny prövningav rätten att stanna kvar i landet skafl kunna tas bort, måste detändå säkerställas på något annat sätt att verkstäl- Prop. 1988/89:86 lighel avett avlägsnandebeslut, som skulle kunna medföra fara för utlänningens liveller frihet, kan avbrytas. Detsamma gäfler om det av någon annan anledningfinns starka skäl att inte verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.Detta bör, som utredningen har funnit, kunna ske genom att en ny ansökan omuppehållstillstånd i vissa fall skall kunna prövas medan utlänningen är kvar iSverige och trots att det redan föreligger ett lagakraftvunnet, verkställbartbeslut om avlägsnande. Det måste finnas möjligheter att i anledning av dennanya ansökan undanröja det tidigare avlägsnandebeslulet men också att i avvaktanpå prövningen inhibera verkställigheten av detta. är det viktigt attsådana åtgärder vidtas bara i de fall där verkställigheten avavlägsnandebeslulet skulle kunna antas leda till ett helt oönskat resultat ochobotlig skada. möjligheter till en ny prövning skulle tveklöst leda tillatt de nuvarande problemen med flera bedömningar av samma ärende skulle förasöver till det nya systemet. Föratt en ny ansökan skall kunna bifaflas och ett tidigare meddelat utvisnings-eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att detförs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Del fårsåledes aldrig bli fråga om en fömyad prövning av vad som har förekommit i detärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om dentidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att deomständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asylhär eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. En regel av denna innebördhar tagils in i den bestämmelse som uttrycker huvudregeln att en ansökan omuppehållstillstånd inte kan beviljas så länge en utlänning befinner sig iSverige (2 kap. 5§ tredje stycket lagförslaget). Jagvill understryka, att det i stort sett alltid måste kunna krävas attutlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning ellerutvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopasgör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstiflståndnormalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas. Exempelpå fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen påverkställighetsstadiet åberopar anknytning till . Det är inteovanligt att en asylsökande under vistelsen i inleder ett förhållandemed en i bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighetredan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder detta intesällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskälsaknas. Detär emellertid vanligt att förhållandet inte har hunnit vara så att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkstäl lighetsärendet åberopas då i stället alt förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn har hunnit födas. Utvisningsbeslu tet kan då komma alt upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda tifl att en ny ansökan bifafls och att 119 avvisnings- ellerutvisningsbeslutel upphävs. Av väsentlig betydelse för del Prop. 1988/89:86system jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende. Huvudregelnskall alltså vara alt skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från någotannat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranledabifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen är kvar iSverige. Detta skafl gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas haruppkommit före eller efter det alt det första ärendet avgjordes. Detär naturligtvis särskilt viktigt att en ny ansökan kan handläggas snabbt. Pågrund av de krav som jag föreslår skall gälla för bifafl till den nya ansökanmåste också en skyndsam bedömning kunna göras både av tyngden i de anfördaskälen och av om del verkligen är fråga om nya omständigheter, som åberopas.Denna bedömning görs bäst av invandrarverket och inte av den verkställandepolismyndigheten. Den nya ansökan bör därför ges in till invandrarverket. Omansökan ändå görs hos polisen eller hos någon annan myndighet måste det åliggadessa att vidarebefordra ansökan till verket. Föreskrifter om dettakan beslutas av regeringen. Vadjag har föreslagit i fråga om kraven på en ny ansökan måste också få tillkonsekvens att den nya ansökan inte automatiskt leder till att verkställighetenavbryts. Däremot måste naturiigtvis invandrarverket ha möjlighet att meddelabeslut om inhibition i avvaktan på att den nya ansökan prövas. En sådanmöjlighet har fått uttryck i 8 kap. 10§ första stycket lagförslaget. Det liggerenligt min mening i sakens natur att inhibition inte bör meddelas annat än omdet vid en samlad bedömning framstår som någorlunda troligt att den nya ansökankommer att bifallas. Föratt inhibition med anledning av en ny ansökan skall meddelas bör därför enligtmin mening följande villkor vara uppfyllda. Nya, inte tidigare bedömda,omständigheter till stöd för begäran om uppehållstillstånd måste läggas fram.Skäl för att dessa omständigheter inte har åberopats tidigare måste anges. Detmåste framstå som någorlunda troligt att de nya omständigheterna kan leda tillbifall av ansökan. En oklar eller ofullständig ny ansökan bör inte medföra attinhibition meddelas enbart av det skälet all oklarhetema skall kunna redas ut. Inhibitionbör undantagsvis kunna meddelas också utan att någon ny ansökan föreligger, omdet finns särskilda skäl för det. En utlänning kan t. ex. vara psykiskt ellerfysiskt oförmögen att göra en ansökan men skäl för att avbryta verkställighetenbeträffande honom kan på annat sätt ha kommit till invandrarverkets kännedom.En särskild regel härom har tagits in i 8 kap. 10 § tredje stycketlagförslaget. Jagvill understryka att det naturligtvis är viktigt att både den polismyn dighet som skall verkställa och invandrarverket är lyhörda för vad som kan antas vara en ny ansökan och alltså innebära en begäran om att verkställig heten skall avbrytas. Normalt bör det dock inte anses ankomma på polis myndigheten att självmant uppmärksamma invandrarverket på att det kan föreligga skäl att avbryta verkställigheten. Polisen bör i stället infor mera utlänningen om möjligheten att göra en ny ansökan och att ta kontakt med sitt offentliga biträde. Om emellertid polismyndigheten 120 finner attverkställigheten inte kan genomföras och någon ny ansökan inte Prop.1988/89:86 ges in, bör polismyndigheten vara skyldig att underrätta invandrarverket. Invandrarverketkan då antingen meddela inhibition enligt den tidigare återgivnainitiativbeslämmelsen i 8 kap. 10§, om särskilda skäl föreligger, eller gepolismyndigheten anvisningar för verkställigheten i det särskilda fallet.Sådana anvisningar bör enligt min bedömning också kunna leda till attinvandrarverket beslutar om tillfälligt anstånd med verkstäfligheten i avvaktanpå att eventuella hinder för denna undanröjs. Somjag har redovisat kan ett beslut att vägra uppehållstillstånd inteöverklagas separat. Den konstmktion med en ny ansökan om uppehållstillståndsom jag nu föreslår får därför automatiskt, om inte annat föreskrivs, tillföljd att invandrarverkets beslut att vägra uppehållstillstånd i det nyaansökningsärendet står fast och att det tidigare meddelade, lagakraftvunnaeller annars verkställbara, avlägsnandebeslulet alltså kan fullföljas. Dettakommer självfallet att leda lill en betydligt minskad risk för omotiveradefördröjningar och förhalningar av en verkställighet som redan har bedömts böragenomföras och är, som jag ser det, en nödvändig förutsättning för att nå måletmed en snabbare och effektivare handläggning. Någraremissinstanser har emeflertid gjort gällande att det skulle strida motSveriges åtaganden enligt och mot kravet på rättssäkerhetatt inte tillåta överprövning av beslutet att på nytt vägra uppehållstillståndi fafl där det redan föreligger ett lagakraftvunnet, verkställbart beslut omavlägsnande. Jag kan inte dela denna uppfattning. Utlänningen har i det förstaärendet haft möjlighet att överklaga beslutet om avvisning eller utvisning.Därvid har också eventuefla hinder för verkställigheten bedömts och befunnitsinte föreligga. Att en ny ansökan ändå anses böra kunna prövas därefter får sessom en undantagsreglering som kan användas just i rättssäkerhetens intresse föralt förhindra sådana negativa effekter av ett avlägsnande som inte kundefömtses i det första ärendet. De skäl som remissinstanserna har anfört för attmedge överklagande även av detta beslut föreligger afltså inte enligt minmening. Dessutom kan naturligtvis invandrarverket i dessa liksom i andra fallöverlämna ärendet till regeringens avgörande, om särskilda skäl t. ex.behovet av vägledande praxis - motiverar detta (7 kap. 11 § lagförslaget). Omå andra sidan den nya ansökan om uppehållstillstånd bifalls skafl naturligtvisdet tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävas. Dettabör invandrarverket kunna göra även om avlägsnandebeslulet har fattats avregeringen. Isammanhanget bör framhållas att lagrådet såväl i detta ärende som i yUrandeöver prop. 1987/88:69 (s. 237) uttalat att uppehållstillstånd inte börjämställas med civila rättigheter enligt artikel 6 i . Mittförslag; Om det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger och attuppehållstiflstånd inte heller kommer att beviljas på någon annan grund, skallinvandrarverket kunna förordna att avvisning får verkställas utan hinder av altbeslutet inte har vunnit laga kraft. Detta motsvarar bl. a. de fall därpolismyndighet kan besluta om s. k. direktavvisning av asylsökande.Beslut om omedelbar verkställighet skall få meddelas senare än tre månaderefter utlänningens ankomst till bara om det föreligger synnerliga skälför det. Ansökningar ominhibition av invandrarverkets beslut om avvisning med omedelbarverkställighet prövas av verket intill dess att handlingarna har överlämnatstill regeringen. Verkels beslut i inhi-bitionsfrågan kan inte överklagas. Lagutredningensförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Advokatsamfundet, Röda korset. Rädda bamen, Amnesty, flyktingrådet, m. fl. och asylkommittén avstyrker utformningen av kriterierna föromedelbar verkställighet. Det görs gällande att förslaget leder till attdirektavvisning kan ske i väsentligt fler fall än som är möjligt enligtnuvarande lagstiftning. Detta anses inte godtagbart ur rättssäkerhetssynpunktoch sägs stå i strid med internationefla normer. Röda korset, flyktingrådet,m. fl. anser det också fel att möjliggöra direktavvisning senareän efter utlänningens ankomst till medan bl.a. RPS ochinvandrarverket anser detta vara lämpligt. Remissinstansema har haftdelade uppfattningar i frågan om vilken instans som bör pröva ansökan ominhibition i samband med överklagande. Medan de hörda myndigheterna syns godtautredningens förslag -RPS och invandrarverket tillstyrker uttryckligen har des.k. ,flyktingrådet, m. fl.. Sociala missionen och asylkommitténanser det oförenligt med inhibitionsbegreppet och farligt för rättssäkerhetenatt låta den instans som har fattat beslutet också pröva inhibitionsfrågan.RPS avstyrker att inhibition skall kunna ske trots att utlänningen själv inteansökt därom. Skälenför mitt förslag: De regler om ny ansökan på verkställighetsstadiet som jagnyss har redogjort för tar sikte på sådana fall där ett lagakraftvunnetavlägsnandebeslut föreligger. Emellertid finns det, som jag har redovisattidigare i olika sammanhang, avlägsnandebeslut som kan och måste kunnaverkställas och utan att laga kraft avvaktas. Enligtnuvarande regler skall polismyndighetens beslut om avvisning verkställas utanhinder av att det har överklagats. Verkstäfligheten får dock inte genomförasinnan invandrarverket har beslutat att inte överta ärendet efter det attpolismyndigheten har anmält att den har funnit en utlännings påstående omasylskäl vara uppenbart oriktigt eller att myndigheten har lämnat påståendetutan avseende och därför själv meddelat avvisningsbeslut i stället för altÖverlämna ärendet till verket. Idet system som jag nu föreslår skall polismyndigheten alltjämt fatta Prop.1988/89:86 beslut om avvisning i sådana fall då utlänningen antingen saknarerforderliga tillstånd för inresan eller kan antas sakna tillräckliga medelför vistelsen eller för hemresan, inte komma att försörja sig ärligt, kommaatt bedriva brottslig verksamhet av visst slag eller omfång m. m. Om emellertiden utlänning, som i och för sig skulle kunna avvisas på någon av dessa grunder,ansöker om asyl skall i fortsättningen invandrarverket bedöma dessa skäl ochfatta beslut i avvisningsfrågan. Något utrymme för polismyndigheten att görabedömningen att ett påstående om skäl för asyl är uppenbart oriktigt eller kanlämnas utan avseende ges afltså inte i del nya systemet. Polismyndighetensbeslut om avvisning skall i fortsättningen inte inrymma några bedömningar avkänsligare art; det skall röra sig om fall där det föreligger klara brister iutlänningens rätt att vistas i eller komma in i landet. Dessa avvisningsbeslutbör även i fortsättningen kunna verkställas utan att laga kraft avvaktas ochulan hinder av ett eventuellt överklagande. Om beslutet överklagas skallinvandrarverket, liksom , kunna meddela inhibition av verkställighetenutan särskild föreskrift om det i utlänningslagen. Beslut om inhibition fårliksom anses alltid kunna meddelas av den överprövandemyndigheten vid behov med stöd av 29 § förvaltningslagen. Defafl där polismyndigheten har haft befogenhet att meddela beslut omavvisning trots att skäl för asyl har åberopats av utlänningen skall nu enligtmitt förslag i stället avgöras av invandrarverket. Föratt de riktlinjer som senast vid antagandet av prop. 1983/84:144 har dragit upp för invandringspolitiken skall kunna följas, måste del liksom hittillsvara möjligt att låta ett avvisningsbeslut även avseende en asylsökandeverkställas utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. Möjlighet tillomedelbar verkställighet måste t. ex. med nödvändighet finnas om avvisningtill ett första asylland skall kunna genomföras. Även i en del fall därverkställighet skall ske till hemlandet bör den emellertid kunna genomföras,trots att avlägsnandebeslulet inte har vunnit laga kraft. Det är inte rimligtatt personer som uppenbart saknar rätt till asyl här i landet skall få avvaktaatt beslutet efter ett eventuellt överklagande blir definitivt. Detta tar oftalång tid och förorsakar problem för den enskilde och blir en ekonomiskbelastning för samhället. Detär inte ovanligt att de skäl, som medför att tillstånd att stanna i slutligen ges, inte är de ursprungligen åberopade asylskälen utan skäl soni har uppkommit först under vistelsen här. Utlän ningen acklimatiserar sig i , förlorar anknytning till hemlandet eller formar sådana förbindelser här att det framstår som inhumant alt begära att han skall lämna . Del står inte i överensstämmelse méd de antagna riktlinjerna för invandringspolitiken att möjligheter skapas för en sådan händelseutveckling. I när antalet asylsökande liksom antalet flyktingar ökar och stora krav ställs på resurser för att lä emot och integre ra flyktingar på ett riktigt sätt, framstår det som felaktigt att den som kanske renlav lämnar medvetet falska uppgifter om sina asylskäl får uppehållstillstånd på grund av den anknytning han har vunnit tifl 123 Även för attmotverka en sådan utveckling bör därför omedelbar Prop. 1988/89:86verkställighet kunna genomföras i uppenbara fafl. Omedelbarverkställighet bör till en början kunna ske om varje risk för förföljelseframstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder därman med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annanförföljelse inte förekommer. kan det visserligen inte uteslutas attvissa personer i ett land utsätts för förföljelse men det kan inte ansesföreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställighet skallsåledes kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en somredan har prövats av regeringen beträffande andra personer och då inte harbefunnits tillräcklig; det kan gälla exempelvis tillhörighet till en vissreligion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Omedelbar verkställighetskall också kunna ske om utlänningen, enligt de principer som jag harredogjort för, kan återsändas till ett land (ett s. k. första asylland), därhan har uppehållit sig före ankomsten till och där han är skyddad motförföljelse och mot att sändas till ett land där han riskerar förföljelse. Lagulredningenhar föreslagit att beslut om omedelbar verkställighet skall kunna meddelas närskälen för en asylansökan är av sådan art att det är uppenbart alt denasylsökande inte har rätt till asyl i . Ett sådant uttryckssätt skulle,menar utredningen, omfatta de tre situationer som jag har beskrivit. Ävenjag anser att det är lämpligt att ange när ett avvisningsbeslut får verkställasomedelbart på det sätt som utredningen har föreslagit. Som utredningen harföreslagit bör det emellertid också krävas alt det står klart attuppehållstillstånd inte kommer att beviljas på någon annan grund, t. ex. avhumanitära skäl. Jag kan inte dela den av bl. a. frivilligorganisationernaframförda åsikten, all man genom den nya beskrivningen av direkt-avvisningsmöjlighetenskulle komma i konflikt med olika internationella rekommendationer.