prop · GC0365 · 1988-12-31 00:00:00 — Det böri så fall ske med en reidovis-ning, som är bättre anpassad än nuvarande regler tillden omfattande ekonomiska planering som är en förutsättning för verksamhetenvid universitet och högskolor. 1.8 Nya rutiner Prop. Denutveckling av styrningen av den statliga verksamheten som chefen för finansdepartementethar redogjort för i kompletteringspropositionen (prop 1987/88:150 bil. 1 s. 71)innebär bl.a. övergång till fördjupad verksamhetsprövning ochinförande av en ny typ av anslag, s.k. ramanslag, som medger friare dispositionav anslagsmedlen över tiden. Övergångentill den nya budgetprocessen har förutsatts ske under de tre budgetåren1991/92-1993/94. Med hänsyn tiU att budgetåren 1991/92 och 1992/93 kommer attomfattas av treårsplaneringen i den forskningsproposition som regeringen avseratt förelägga bör övergång till det nya budgetsystemet ochdärmed införandet av ramanslag för högskolan anstå till /94.Fram till denna tidpunkt bör formerna för budgetdialogen ochverksamhetsuppföljningen kunna utvecklas ytteriigare för högskolans del. Jagvill här i korthet redogöra för hur de riktlinjer som har redovisats ikompletteringspropositionen för den mer konkreta utformningen avbudgetprocessen bör tillämpas inom högskolan. Deallmänna förutsättningarna för samtliga myndigheters arbete med anslagsframställningarnakommer att finnas i gemensamma regler som ersätter den nuvarandebudgethandboken. Dessa torde emellertid normalt för högskolans del behövakompletteras med särskilda direktiv inför varje treårsperiod i juni året innan anslagsframstäUningskall lämnas. I sådana direktiv bör riktlinjer för planeringen ges, särskildaredovisningar eller analyser begäras etc. UHÄbör efter att ha inhämtat underlag från de lokala enheterna avge en fördjupad anslagsfiramsläUningvart tredje år. En sådan fördjupad framställning skall omfatta högskolans helaverksamhet oavsett hur den finansieras. En sådan bör lämnas första gången den1 . Föratt förbättra möjligheterna till en fördjupad prövning inom regeringskanslietär det lämpligt att regeringen ger UHÄ i uppdrag att komma in med en särskildrapport som fördjupad anslagsframställning skall lämnas,med redovisning av viktigare frågor som preciserats i direktiven. Därigenomfår regeringen möjlighet att ge ytterligare direktiv om vad som skall behandlasi anslagsframställningen. UHÄkommer att få i uppdrag att under de två mellanliggande åren senast den 15september lämna en förenklad anslagsfiramsläUning till regeringen. En sådankommer normalt att kunna begränsas till tekniska beräkningar. Dennya budgetprocessen,förutsätter också att universitet och högskolor , , lämnaren årUg resultatredovisning till regeringen där de kortfattat och lättillgängligtinformerar om olika nyckeltal, t.ex. vad avser kostnader,, prestationer ochproduktivitetsutveckling. Dettabör för högskolans del inte medföra en utökad redovisning, utan en bättre anpassning till den information som regering och riksdag behö ver som underlag för sina beslut. Ett utvecklingsarbete avseende detta bör ledas av UHÄ i nära samarbete med såväl högskoleenheterna som stats kontoret och RRV. De förslag som jagredovisar i det följande har utretts inom utbildningsdepartementet.Överläggningar har vid ett flertal tillfällen under arbetets gång skett medföreträdare för högskolomas ledningar, lärare, studerande och olika organ. 2 Överväganden och förslag 2.1 Treåriga budgetramar Mitt forslag:Treåriga budgetramar införs för samtliga högskoleanslag fr. o. m. budgetåret1990/91. Sammanfattningav skälen for mitt förslag: /82 har antagit fierårsprogramför forskningen. Senast antog ett treårsprogram för budgetåren1987/88-1989/90 (prop. 1986/87: 80, UbU 26, rskr. Även för högskolans gmndutbildningär det angeläget att uppnå en motsvarande långsiktighet i planeringen.Samtidigt innebär ett slopande av det mycket omfattande arbetetmed årliga anslagsframställningar en minskning av det administrativa arbetetinom högskolan. Skälenför mitt förslag: har vid föregående på gmndval av bl. a.verksledningskommitténs förslag beslutat att försök med fördjupadanslagsframställning och treåriga budgetramar för olika förvaltningsmyndigheterbör fortsäUa (prop. 1986/87: 99 s. 34 resp. 150, KU 29, rskr. Som gmndför sådana långsiktiga planer och verksamhetsfömt-sättningar krävs att ettbättre beslutsunderlag för regering och riksdag utarbetas inom berördamyndigheter. Det innebär bl.a. att regeringen måste ställa mera preciseradekrav på resultatredovisning från myndigheterna. 1981/82:106, UbU37, rskr. 397) om forskning fastlades ett flerårsprogram för forskningen viduniversitet och högskolor och för forskningsråden. 1983/84: 107 omforskning (UbU 28, rskr. 401) antogs ett treårsprogram för budgetåren 1984/851986/87. På gmndval av prop. 1986/87:80 om forskning (UbU 26, rskr, 282) harriksdagen antagit ett nytt treårsprogram för forskningen, som även innebärtreåriga budgetramar. Det finns inom denna dd av högskolans verksamhet positiv,erfarenhet av en långsiktig planering, varför det inte är nödvändigt att idetta avseende dröja med införande av treåriga budgetramar till den angivnagenomförandeperioden för budgetomläggningen. Det bör därför vara möjligt attmed giltighet redan fr.o.m. /91 införa ett system med treårsramaräven för gmndutbildningen och för lokalkostnaderna. Det nödvändiga underlagethärför måste utarbetas under budget-ård 1988/89. Anslagsframställningarnaför,högskolan bygger på underlag från institutionerna och övriga organ inomhögskoleenheterna. Det är ett betydande arbete lokalt, som föregår UHÄ:s årligaanslagsframställning. ställningstagande varje årtill förslagen i budgetpropositionen sker som regel sent , varförhögskoleenheterna, främst när det gäller gmndutbildningen, ofta får enrelativt kort förberedelsetid från det att slutligt beslut har fattats tilldess att eventuella ändringar av olika utbildningar skall börja gälla. En övergång för gmndutbildningensdel till treåriga planeringsperioder med beslutade budgetramar liknande dem somför närvarande gäller för forskning och forskamtbildning skulle innebära attarbetet med anslagsframställningarna också här kunde förenklas av tre,under vilka endast en förenklad anslagsframställning behöver lämnas. Samtidigtuppnås även för gmndutbildningen en ökad långsiktighet i planeringen bl. a. genom(att lokalt kan disponeras för förberedelser för olika förändringar. Mitt forslag:Varje högskoleenhet tilldelas fr.o.m. /94 ett samlatanslagsbelopp för gmndläggande högskoleutbildning. Sammanfattningav skälen lör mitt förslag: Den gmndläggande högskoleutbildningen skalltillgodose både samhällets behov av kvalificerad arbetskraft och individemasefterfrågan på utbildning. De avvägningar i fråga om utbildningens omfattningoch inriktning, som måste göras med hänsyn till bl. a, de begränsadesamhälleliga resurserna måste ankomma på regering och riksdag. Lokalahögskoleorgan skall dock ges ett ökat ansvar för den närmare uppläggningen avolika utbildningar. Skälenför mitt forslag: Den högre utbildningen har stor betydelse inte bara förmöjligheterna att få dagens samhälle att fungera väl. Genom omfattningen ochinriktningen av dessa utbildningsinsatser ges också väsentliga fömtsättningarför morgondagens samhälle. Det är därför nödvändigt att de övergripandeavvägningarna här görs av regering och riksdag. Beslutom att inrätta en allmän utbildningslinje, liksom om var linjen skall varalokaliserad fattas av . anvisas medel för högskoleutbildningen på allmänna linjer under ett anslag tillvar och en av de fem utbildningssektorema. Det innebär att statsmakterna i vissutsträckning också ger fömtsättningarna för hur utbildningen närmare skallutformas. Riksdagenhar (prop. 1987/88:100 bil. 10, UbU 20, rskr. 205) godkäntregeringens förslag att utbildningsplaner, med vissa undantag, inte längreskall fastställas centralt av UHÄ utan av lokala högskoleorgan. Det lokalaansvaret för att varje utbildningslinje får en adekvat uppläggning markeradesdärmed. Detta bör enligt min mening gälla fullt ut i så måtto, att lokalahögskoleorgan också får svara för den närmare fördelningen av de samladeresurserna för gmndläggande högskoleutbildning. Vägledande för de lokalabesluten i dessa frågor bör vara, att all verksamhet inom högskolan skallbedrivas med beaktande av internationellt och nationellt jämförbarakvalitetskrav. har vidföregående beslutat om en ny anslagstyp, nämligen ramanslag. Dennaanslagstyp skall ge myndigheterna fasta ekonomiska ramar utan onödig ekonomiskdetaljreglering. Detta uppnås genom att för anslaget gäller möjligheter tillsåväl anslagssparande som anslagskredit, dvs. myndigheten får överföra sparademedel till påföljande budgetår och har även möjlighet att få kredit som sedanbelastar kommande års anslag (prop. 1986/87 bil. 1, s. 62 resp. 68, FiU 10, rskr.122). I enlighet med förslagen om införande av nya former för budgetprocessen underbudgetåren 1991/92-1993/94 och enligt vad jag tidigare anfört om anpassningen tiUnuvarande treårsramar för forskningsanslagen blir det aktuellt att införaramanslag för anslagen till högskolans gmndutbildning först fr. o. m. budgetåret1993/94. Den ökade frihet för delokala högskoleorganen, som ligger i ett samlat anslagsbelopp för den gmndläggandehögskoleutbildningen, ställer krav på att regering och riksdagregelbundet får ta del av en gmndlig genomlysning av verksamhetens omfattning,inriktning och kvalitet. Övergången till den nya budgetprocessen kräver ettomfattande förberedelsearbete. Det är angeläget att erforderlig tid ges fördetta. Anslagsomläggningen bör därför genomföras som ramanslaginförs dvs. Jag avser att återkommamed förslag att regeringen uppdrar till UHÄ att i samarbete med statskontoretoch RRV förbereda övergången till det nya systemet. Ett viktigt inslag i ettsådant förberedelsearbete måste vara att utforma ett nytt redovisningssystemför högskolan. Vidare bör särskild uppmärksamhet ägnas frågan hur informationenfrån högskolan till regering och riksdag skall utformas. revisorer harsärskilt undersökt skillnaderna i kostnadema per utbildningsplats på olikautbildningslinjer inom högskolan (rapport /87:00) och har med anledninghärav föreslagit att en översyn skall ske av hur högskoleenhetemas anslagsmedelfördelas på olika anslagsposter. Rapporten utgör en värdefull bakgmnd för detarbete UHÄ måste utföra inför anslagsomläggningen. Särskilt de påvisadeskillnaderna mellan motsvarande utbildning på olika orter bör analyseras. 2.3 Lokala och individuella linjer samt fristående kurser Mitt förslag:Omfattningen per högskola av resurser för lokala och individuella linjer samtfristående kurser skall även i fortsättningen styras av regering och riksdag. Sammanfattning av skälenför mitt förslag: Lokala och individuella linjer utgör ett viktigt komplement tillde allmänna utbildningslinjerna medan fristående kurser utgör en betydelsefullresurs för fortbildning, vidareutbildning och vissa typer av ämnesstudier.Ansvaret för hur tilldelade medelanvänds åvilar högskolestyrelsen. I budgetpropositionen skall angesett lägsta belopp som skall användas för dessa ändamål. Skälen för mitt förslag:Anslaget för lokala och individuella linjer och enstaka kurser fördeladestidigare av på högskoleregionema, varefter regionstyrdsema fördelatmedlen på olika högskoleenheter. har med anledning av prop. 1985/86:127, UbU 1987/88: 1, rskr. 1 om fortsatt decentralisering inom högskolanbeslutat att anslaget tills vidare skall fördelas direkt på olikahögskoleenheter Lokala och individuellalinjer och fristående kurser är en viktig del av högskolans gmndläggandeutbildning, för vilken varje högskolestyrelse i fortsättningen måste ta ettdirekt ansvar inom de ekonomiska ramar som regering och riksdag anger. Lokalalinjer ger högskolestyrelsen möjlighet att inrätta utbildningar av lokaltintresse eller att göra försök med nya utbildningar av riksintresse - i bådafallen fömtsatt att utbildningens syfte och uppläggning är väl skilda frånallmänna utbildningslinjer. De individueUa linjerna innebär att det vidhögskolan skaU finnas möjlighet att bedriva sammanhängande studier baserade påfristående kurser med sikte på att avlägga en fil.kand.examen. De friståendekurserna skall erbjuda möjligheter till fortbildning och vidareutbildning samtmöjligheter till gmndläggande ämnesstudier och påbyggnadsutbildning inomämnesområden där sådana studiemöjligheter inte ryms inom linjesystemet. I syfte att underlätta förhögskolestyrelserna att anpassa utbudet av dessa olika utbildningsformer tillsamhällets behov och individernas efterfrågan och garantera enminsta omfattning bör inom varje högskoleenhets gmndutbildningsanslag finnasett lägsta belopp angivet för dessa fyra ändamål. I konsekvens med vad jagtidigare har anfört innebär detta att nuvarande anslag för lokala ochindividuella linjer samt fristående kurser bör bestå t. o. m. budgetåret1992/93. Bidrag tiU friståendekurser inom högskoleutbildning har fr.o.m. /89beräknats under anslaget D 14. Bidrag tiU högskoleutbildning m. m. 2.4 Dimensionering av grundläggande högskoleutbildning Inom gmndläggandehögskoleutbildning skall fastställa antalet nybörjarplatser perhögskola på varje allmän linje eller på gmpp av allmänna linjer. Beträflfandelokala och individuella linjer samt fristående kurser skall per högskolafastställa antalet årsstudieplatser samt ange en riktpunkt för antaletnybörjarplatser på lokala linjer. Sammanfattning av skälen förmitt förslag: Omfattningen av högskolans gmndläggande utbildning är av storbetydelse för samhällets försörjning med kvalificerad arbetskraft. Beslut omomfattningen totalt och fördelat på olika utbildningsområden ochhögskoleenheter bör därför fattas av . Skälen för mitt förslag:Högskolans utbildningskapacitet är av stort intresse för i stort sett samtligasamhällssektorer. Högskolan utbildar för många yrken som är nödvändigasamhällets utveckling. Det är därför naturligt att regering och riksdag skallfatta de avgörande besluten om högskolans dimensionering. Besluten bör även iframtiden i första hand avse de nationella utbildningsbehoven. Därefterfördelas antalet nybörjarplatser på varje allmän linje eller grupp av linjer-på berörda högskoleenheter. Beträflfande lokala och individuella linjer samtfristående kurser bör besluta om antalet årsstudieplatser vid varjehögskoleenhet och ange en riktpunkt för antalet nybörjarplatser pålokala linjer. Övergången till treårigabudgetperioder innebär att även dimensioneringen av högskolans grundutbildningskall beslutas för treårsperioder. Det måste dock vara möjligt för regeringenoch att i undantagsfall i samband med besluten ange att vissautbildningar t.ex. på grund av planerade omläggningar skall behandlas senarei särskild ordning. Under pågående budgetår måste högskolestyrelserna kunnavidta nödvändiga åtgärder för att tillse att tillgängliga utbildningsresurserutnyttjas på bästa sätt. Om det uppstår ett begränsat antal outnyttjade platserbör resurser i första hand överföras till utbildningslinjer inom samma sektoroch i andra hand till fristående kurser. Om ett mer betydande antal outnyttjadeplatser skulle uppstå måste det emellertid vara möjligt för regeringen attomfördela ekonomiska resurser och utbildningskapacitet inom högskolesystemet. Regeringoch riksdag kan av olika skäl ändra anslag och dimensioneringstal ibudgetbeslut för återstående budgetår . Detta bördock normalt höra till undantagen. De lokala högskoleorganen skall så långtmöjligt kunna utgå från de planeringsförutsättningar, som har angivits i treårsbesluten. Medel förforskning och forskarutbildning anvisas fr.o.m. /94fakultetsvis under ett anslag till vart och ett av universiteten och dehögskolor som har fakultetsorganisation. Sammanfattning av skälenför mitt förslag: och regeringens avvägningar rörande resurserna förforskning och forskarutbildning skall som göras mellanfakultetsområdena. bör-de lokala beslutsorganens ansvar förverksamhetsanalys och resultatvärdering markeras. Skälen för mitt förslag:Planeringen av forskningen och forskarutbildningen bygger internatipndlt på enindelning av ämnen och vetenskapsområden i fakulteter. Detta ger som jagtidigare utvecklat, en lämplig struktur för och regeringenslångsiktiga planering och prioriteringar. Därtill kommer det självklaraförhållandet, att det är inom denna verksamhetsindelning som en meningsfull resultatorienteradutvärdering på verksamhetens egna villkor kan äga rum. Föratt underlätta överblicken högskolevis bör till varje universitet och högskolamed fakultetsorganisation anvisas ett anslag till forskning och forskarutbildning.Under varje anslag anges anslagsposter för vart och ett av de fakultetsområdensom finns vid högskoleenheten i fråga. Någon omfördelning mellan anslagsposterfår, med hänsyn till den forskningspolitiska innebörden av ochregeringens anslagsbeslut, inte göras av högskolemyndigheterna. Den ändradeanslagsindelningen skall, som framgått, inte innebära att regering och riksdagfrångår nuvarande planerings- och beslutsordning, som innebär att frågor omomfattningen och inriktningen av högskolans forskning och forskarutbildningbehandlas fakultetsområdesvis. I budgetpropositionen, forskningspropositionen,och i andra motsvarande sammanhang bör fakultetsområden således som hittillsredovisas och behandlas var för sig. De föreslagnaförändringarna möjliggör således för regering och riksdag att bibehålla ochytterligare utveckla nuvarande former för den övergripande planeringen förforskningen och forskarutbildningen inom högskolans fakultetsorganisation,som anslagssystemet tydligare markerar det lokala ansvaret förgenomförandet av verksamheten. I enlighet med vad jagnyss anförde beträflfande anslagsomläggningen och införandet av ramanslag förgrundläggande högskoleutbildning bör de angivna förändringarna liksom ramanslagför forskning och forskamtbildning gälla fr. o. m. /94. Mitt förslag:Högskoleenheterna bör ges ett ökat inflytande över sina lokaler. Härigenom ökarmöjligheterna till en bättre resurshushållning på lokal nivå. Varjehögskoleenhet tilldelas /91 ett anslag för lokalkostnader. Sammanfattning av skälenför mitt förslag: Planeringssystemet för grundläggande högskoleutbildning resp.forskning och forskarutbildning gör det möjligt för regering och riksdag att görade övergripande avvägningarna av resurserna för olika ändamål inom högskolansamtidigt som de verksamhetsansvariga inom högskolan ges stor frihet att påbästa sätt utnyttja de tilldelade resurserna. För att höja eflfektiviteten inomhögskolan bör åtgärder vidtas i fråga om lokal planering så att de lokalamyndigheternas ansvar och möjligheter inom detta område närmas till vad somgäller i fråga om resurserna i övrigt. Skälen för mitt förslag:Nuvarande riktlinjer för lokal- och utrustningsplaneringen vidhögskoleenheterna beslutades (prop. 1977/78:92, UbU 29, rskr 265). Ifråga om lokalförsörjningen överensstämmer dessa i stort med vad som gällerför den civila statsförvaltningen i övrigt. Enligt dessa riktlinjer svararhögskolestyrelsen för användningen av befintliga lokaler och förvaltarinredning och utmstning. Högskolestyrelsen upprättar årligenplaneringsredovisningar över lokal- och utrustnings- behoven och utarbetar verksamhetsbeskrivning- Prop. 1988/89:65 ar med förslagtill ramprogram för ny och ombyggnadsprojekt. Byggnadsstyrelsenär lokalhållare för högskolan och fastställer lokalprogram och byggnadsprogrampå basis av högskolans förslag. svarar även för projekt- ochbyggadministration samt svarar för köp, förhyrning och avveckling av lokaler.Lokalbeståndet förvaltas av som debiterar marknadsanpassadehyror. Nuvarandeordning har många fördelar och bidrar till en eflfektivare lokalplanering förden statliga verksamheten i dess helhet. För hela det stora lokalbestånd somförvaltas av för olika statliga verksamheter finns det enallmän strävan att införa mera flexibla samarbetsformer mellanbyggnadsstyrelsen och olika lokalutnyttjare. I princip bör avtalsliknandelokalupplåtelser upprättas meUan och lokalbrukarna med marknadsmässigahyror och i övrigt marknadsanpassade villkor bl.a. möjlighet för lokalbmkarnaatt säga upp lokaler. Hithörande frågor har behandlats ilokalförsörjningsutredningens rapport (DsC 1986:3) Statens lokalförsörjning ochi betänkandet (DsFi 1986:28) Statliga lokalkostnader. 1987/88:100,bilaga 9, s. 38 har chefen för redovisat riktlinjer för detfortsatta utvecklingsarbetet. Avsikten är att ansvaret för lokalförsörjningeninom givna ekonomiska ramar skall kunna delegeras till myndigheter. En strävanär därvid att åstadkomma ett mer tydligt kund leverantörsförhållande mellanenskilda myndigheter och . Detär med nuvarande regler möjligt att via förslag i anslagsframställningarnaöverföra resurser mellan lokalkostnadsanslaget och övriga anslag för atthärigenom påverka högskolans lokaler antingen i form av lokal-besparingareller nya lokalinnehav. Jag räknar vidare med att det pågående arbetet med attåstadkomma mer flexibla samarbetsformer mellan och de olikalokalbrukarna skaU kunna leda till ett smidigare hanterande av lokalfrågor äveninom högskolan. För högskolans del gäller det dock att snabbt kunna taytterligare steg. För att möjliggöra ett bättre utnyttjande av de totalaresurserna anser jag att högskolan bör få möjlighet att använda även anslagenför utbildning och forskning till lokalkostnader. Det kan gälla bådeförhyrningar och mindre investeringar med åtföljande driftskostnader. På sammasätt bör inkomster från externa finansiärer få användas till lokalkostnaderenligt lokala beslut. Föratt det nyssnämnda systemet skall kunna tillämpas på ett enkelt och enhetligtsätt fordras vissa anslagstekniska omläggningar. Vidare måste nuvarande hyresaviserings-och debiteringssystem ses över.Jag avser att senare återkomma till de anslagsmässigakonsekvenserna av dessa frågor. Vidare bör genomförda lokalbesparingar fåomfördelas tiU verksamheter på i princip samma sätt som enligt regeringensbeslut gäller för försöksverksamhet med lokalkostnader påramanslag. Pådet sätt som jag nu nämnt blir det möjligt att snabbare än anpassalokalbeståndet på marginalen till uppkommande omständigheter. Fr. o. m. 1990/91bör varje högskoleenhet tilldelas ett anslag för lokalkostnader. Jag utgår från att dennuvarande ordningen för större nyinvesteringar, som innebär att efterförslag av regeringen i budgetpropositionen beslutar om kostnadsramar för ny-och ombyggnader, skall finnas kvar och i princip inte påverkas av vad jag nysshar förordat. Vad gäller formerna förhögskolans utmstnings- och inredningsplanering avser jag att i annatsammanhang återkomma till regeringen. 2.7 Universitets- och högskoleämbetet Mittförslag: Universitets- och högskoleämbetets roll bör förtydligas genom attökade krav ställs på verket både inom planering, uppföljning och utvärderingoch i arbetet som tillsynsmyndighet för högskolan. Skälenför mitt förslag: Detnya styr- och anslagssystemet medför ändrade krav på högskolans myndigheter både centraltoch lokalt. Dekrav, som kommer att ställas på de lokala högskoleorganen med avseende på bl.a. verksamhetens kvalitet och resultat samt eflfektiviteten i användningen av tiUddaderesurser, har framgått av vad jag tidigare anfört. Enförändring är här det ansvar som universitet och högskolor nu får för fördelningenav de medel som ställs till förfogande för gmndläggande högskoleutbildning. Universitets-och högskoleämbetet (UHÄ) är central förvaltningsmyndighet för högskolan inomutbildningsdepartementets verksamhetsområde. Det nya anslagssystemet innebärförändringar också i verkets roll och uppgifter. 1986/87:100 bil. 10 s. 220 framhöll jag att en huvuduppgift för ämbetetborde bli att initiera och administrera olika slag av uppföljning av högskolansverksamhet. Denna uppgift blir om möjligt än viktigare med de förändringar jagnu föreslår av högskolans styr- och anslagssystem. Jag vill här beröraytterligare några konsekvenser för UHÄ av mina förslag.