prop · GC031 · 1988-12-31 00:00:00 — Genom överenskommelser om åldringsvården har nyaformer för beslutsfattande och organisation växt fram. Utvecklingen går från institufionsvårdfill öppenvård. Allt fler åldringar får vård i hemmet eller genom öppnadagcentraler. För de ökade insatser som krävs på område ersättskommunerna av landstingen: I några landsting har de ekonomiska mellanhavandenalösts genom skatteväxling. De båda kommunförbunden framhåller i en gemensamutredning att de ekonomiska konsekvenserna av vård- och omsorgssektorns stmkturförändringbör tillmätas stor betydelse. Ett framgångsrikt genomförande av vårdensomstrukturering förutsätter enligt kommunförbunden samordnad planering mellankommuner och landsting. Ett gemensamt utredningsarbete om boende ochvårdformer pågår i de båda förbundens regi. Vihar också följt det utredningsarbete som pågått i äldreberedningen. I sittslutbetänkande om äldreomsorg i utveckling presenteras en idéskiss till denframtida lösningen av äldreomsorgen. I betänkandet poängteras att de olikahuvudmännen för och sjukvården har ett ansvar att samarbeta inomdetta område ur flera perspektiv. Detär enligt äldreberedningens mening angeläget att kommuner och landsting isamverkan planerar den lokala servicen och vården. Landstingen har enligt hälso-och sjukvårdslagen skyldighet att planera i samverkan med kommunerna. Förkommunerna finns inte motsvarande lagfästa skyldighet. Beredningen föreslåratt en sådan skyldighet förs in i socialtjänstlagen. Äldreberedningen föreslårvidare att en del av befintliga utvecklingsme del avsätts för att stödja försöksverksamhet med ändrat huvudmannaskap. . Syftet skall vara att åstadkomma en gemensam ledning av den lokala 103 servicen och vården därkommunerna tar ett större ansvar . 1988/89:1 beredningensäger också att det är viktigt med kvalificerad utvärdering av Bilaga 2sådana försök. Ifråga om kostnaderna för omstmktureringen av äldreomsorgen anseräldreberedningen att utbyggnaden av öppna stödinsatser innebär en successivomfördelning av uppgifter och kostnader från landsting till kommuner. Deersättningar som utgår mellan landsting och kommuner inom området sjukvård ihemmet och social hemtjänst har på många håll skapat problem mellanhuvudmännen. Äldreberedningen anser det viktigt att diskussionerna omuppgiftsfördelningen och ekonomiskt ansvar i fortsättningen inte försvårarutvecklingen av service och vård till äldre. Äldreberedningen skisserar i ettidéförslag hur ett nytt ersättningssystem bör se ut. Enligt förslaget börnuvarande ersättningar mellan kommun och landsting upphöra och inordnas istatsbidraget till social hemhjälp. Äldreberedningensbetänkande har remissbehandlats och bereds f. n. i . IV Den kommunala kompetensen Dengmndläggande bestämmelsen om kommuns och landstings kompetens finns i 1 kap. 4§ kommunallagen. I denna anges att kommun och landsting själva får vårda sinaangelägenheter. Vid olika tillfällen har kompetensen vidgats genom att s. k. smålagarinförts. Exempel från senare år är en lag som möjliggör kommunalt engagemang iexportfrämjande verksamhet och lagen om bojkott av sydafrikanska varor ochtjänster. I vårt utredningsuppdrag ingår att pröva vissa frågor som rör denkommunala kompetensen. En sådan är kommunernas och landstingens roll inäringslivs- och sysselsättningspolitiken. Vi har vidare i uppdrag att övervägaen eventuell utvidgning av den kommunala kompetensen för att möjliggörasolidaritetsyttringar i internationella frågor. näringslivspolitik samverkan med staten ochnäringslivet Kommunernasoch landstingens ökade engagemang i näringslivs- och sysselsättningspolitiskafrågor har lett till en diskussion om den lagenliga kompetensen när det gällerdessa frågor. I olika sammanhang har också rests krav på en allmän översyn av gränsemaför de kommunala insatserna. Vi har därför fått regeringens uppdrag attanalysera erfarenheterna av kommunernas näringslivsinsatser samt belysakonsekvenserna av olika kommunala kompetensgränser inom näringslivsområdet. Ivårt uppdrag ingår också att pröva former för ökad samverkan, mellan stadigaoch kommunala organ samt företag och fackliga organisationer. En tredje fråga gällerkommunal representation i styrelsen för större företag. Vianser att staten måste ha det övergripande ansvaret för näringslivspo litiken. När det gäller medverkan till en från samhällssynpunkt lämplig lokalisering av näringslivet skall det väsentligen vara en statlig angelägen- 104 Vi föreslår såledesingen förändring av den nuvarande uppgiftsfördel- Prop. 1988/89:1 ningenmellan stat och kommun. Vi anser dock att kommunernas Bilaga 2 ochlandstingens åtgärder inom .näringslivspolitiken måste tillmätas storbetydelse. Debattenom kommunernas näringslivsinsatser handlar ofta om den kommunala kompetensensgränser. En del av de initiativ som tagits har haft till syfte att vidgakommunernas befogenheter. Andra förslag har gått i motsatt riktning och krävtbegränsningar för kommunala näringslivsengagemang. Vi har i vårt betänkanderedovisat argument för och emot förändringar av den kommunala kompetensen. Viden sammanvägning av argumenten finner vi att den nuvarande kompetensregeln ochden rättspraxis som utvecklats innebär en lämplig avgränsning. Den ger enligtvår mening kommunerna möjlighet att göra betydande lokalanäringslivsinsatser samfidigt som gränser finns för alltför omfattandeåtaganden. Vi föreslår därför inga förändringar av den nuvarande kommunalakompetensen. Ibetänkandet framhåller vi vikten av att en nära samverkan utvecklas ikommunerna mellan olika näringslivsintressenter. Formerna för detta bör enligtvår mening byggas upp med hänsyn till lokala förhållanden och behov. Vi finnerdärför inga skäl att föreslå lagstiftning om exempelvis representationi företags styrelse. Enökad medvetenhet om företagens problem och arbetsvillkor är enligtvår bedömning nödvändig för att en kommun skall kunna göra analyser ochbedömningar om risker och kostnader i samband med kommunalanäringslivsåtaganden. Mot den bakgmnden föreslår vi att statens industriverk isamarbete med kommunförbundet, landstingsförbundet och industriförbundetundersöker behov och möjligheter att genomföra olika utbildnings- ochinformationsinsatser om näringslivsfrågor. På detta sätt kan ett värdefulltutbyte av kunskap och erfarenheter ske mellan statliga och kommunala organ samtrepresentanter från näringslivet och fackliga . Vianser det också väsentligt att forsknings- och utvecklingsarbete fortlöpandekommer till stånd om näringslivspolitik. Särskild uppmärksamhet bördärvid ägnas frågan om hur undersökningsresultaten bättre skall kunna görastillgängliga för förtroendevalda i kommuner och landsting. Det är också enligtvår mening angeläget att särskild information lämnas till bl. a. företrädareför kommuner och landsting liksom allmänhet om regeringsrättensställningstagande i kommunalbesvärsmål som rör den kommunalanäringslivspolitiken. Vi föreslår att får i uppdrag attsvara för de nämnda informationsinsatserna. Vårtbetänkande har remissbehandlats. Förslagen har fått ett posifivt mottagande ochbereds nu i . medverkan i internationella frågor Ikommuner, landsting, och i den allmänna debatten har krav förts fram om att kommunala organ bör få möjlighet att i solidaritetssyfte vidta bojkottakfioner och andra åtgärder på det internafionella planet. En medverkan anses ha ett betydande värde genom att arbetet för 105 internationell solidaritetfår förankring i en så bred opinion som möjligt. 1988/89:1 Detta kandock leda till att medborgarna i vissa internationella frågor blir Bilaga 2bundna inte bara av beslut av riksdag och regering utan även av kommunalaorgan. Vi har i ett betänkande övervägt avvägningen mellan den kommunalasjälvstyrelsen och statens ansvar för den svenska utrikespolitiken. Vidolika tillfällen har genom lagsfiftning gjorts undantag från grundsats sen attkommuner och landsting inte har befogenhet att avge internationella opinions-och solidaritetsyttringar. Sålunda har den kommunala kompetensen inom dettaområde blivit utvidgad genom lagar om rätt för kommun att bistå utländskastuderande, om rätt för kommun och landsting att lämna internationellkatastrofhjälp och om rätt för kommuner och landsting att vidta bojkottåtgärdermot . Den sistnämnda lagen har tillkommit efter förslag frånstat-kommunberedningen. Vårgrundläggande uppfattning är att det är värdefullt och positivt att kommunernaoch landstingen medverkar till att främja solidariteten över gränserna. Trotsdetta har våra överväganden inte resulterat i något förslag om ytterligarevidgning av kommunernas och landstingens möjligheter att avge internationellaopinions- och solidaritetsyttringar. Storförsiktighet bör enligt vår mening iakttas när det gäller att göra avsteg frånlokaliseringsprincipen. Endast om mycket starka skäl finns för ett sådantavsteg bör detta kunna komma i fråga. I gmnden har vi också den inställningenatt man bör vara mycket återhållsam med att blanda in kommunerna ochlandstingen i utrikespolitiken. Ansvaret för vårt lands internationellarelationer bör även i fortsättningen åvila statsmakterna. medverkan iinternationella frågor kan enligt vår mening accepteras endast om sådanmedverkan inte står i strid med inriktningen av den svenska utrikespolitiken.Möjligheten till kommunala åtgärder bör då kunna öppnas genom särskildlagstiftning. Vårtbetänkande har remissbehandlats och fått ett positivt mottagande. Betänkandetbereds nu i . Riksdagenbeslutade den ljuniu.1984 om en försöksverksamhet med ökad kommunalsjälvstyrelse. Nio kommuner och tre landsting deltar i frikommunförsöket.Avsikten är att frikommunerna skall kunna få dispens från statliga regler somverkar hindrande för en effektiv verksamhet. Ett annat viktigt syftemed försöket är att utveckla former för en bättre samverkan mellan kommunalaoch statliga organ liksom mellan kommuner och landsting. Avsikten är också attförsöksverksamheten skall bidra till ett allmänt förnyelsearbete i stat ochkommun. Genom tilläggsdirektiv den7 fick vi i uppdrag att svara för försöksverksamheten med ökad självstyrelse. Vi skall därvid hålla fortlöpande kontakt med och på olika sätt bistå frikommunerna. Vi skall vidare yttra oss över dispensframställningarna samt svara för att en systematisk och allsidig utvärdering görs. Frikommunernas ansökningar om dispenser och andra åtgärderär av skif- ° I några fall har en genomgång gjorts avhela det kommunala verksamhetsområdet. I andra fall har vissa begränsadefrågor tagits upp. Sammanlagt har ca 280 olika förslag förts fram. Av dessagäller nästan två tredjedelar områdena planering och bebyggelse samt skola ocharbetsmarknad. Frikommunernas förändringsönskemål på olika ämnesområdenfördelar sig pä följande sätt: Plan- och byggområdet 64 Hälso- ochsjukvård, social omsorg m. m. Miljöskyddoch naturvård m. m. Frikommunernas förändringsönskemål har behandlats avstat-kommunberedningen. 1 yttranden till regeringen har vi i stor utsträckningställt oss bakom kommunernas och landstingens förslag. Detta har lett fillatt dispensönskemål tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis. 1 vissa fallhar dispens lämnats från en författningsbestämmelse eller annan åtgärd vidtagitssom möjliggör att frågan prövas i försöksverksamheten. En annan form avpositivt beslut är att förändringsönskemålet genomförts generellt för helalandet utan föregående försök. För vissa frågor har klargjorts att några formellahinder inte finns för en förändring. En del förslag ryrns inte inomförsöksverksamhetens ram och har därför inte kunnat tillgodoses. Exempel på frågor som prövas i frikommunerna De frågor som prövas i frikommunförsöket omfattar ettflertal samhällsområden. I det följande redovisas några exempel. Inom bostadssektorn pågår försök med kommunalbeslutanderätt för viss statlig långivning. På skolområdet pågår försök med en friareorganisation av skolenheter, friare användning av vissa statsbidrag, utbyte av personal mellan grund skolans lågstadium och förskolan, konferensverksamhet, förläggning av skolarbetstiden, friare fördelning av resurserna till undervisning i B-språk, musikundervisning m. m. - På kommunikationsområdet har dispens medgivitsför försök med inte grering av olika trafikslag inom bostadsområden. - Inom miljöskydds- och naturvårdsområdet harfrikommunerna fått möj lighet att ta över beslutanderätten och tillsynen från för vissa ärendegmpper bl.a. viss miljöfarlig verksamhet samt fillstånd att sätta upp skyltar i naturen. - Även i fråga om ingripanden mot vanvård av djur gesfrikommunerna Prop. 1988/89:1 ökade befogenheter. - Inom hälso- och sjukvårdens område harfrikommunerna fått möjlighet att bedriva primärvård under förutsättning attlandstinget och kommunen kommit överens om detta. 1 frilandsfingen är detmöjligt att ta ut enhetliga patientavgifter inom öppenvården och att friaretillsätta vissa tjänster inom folktandvården. - Inom arbetsmarknadspolitikens område harfrikommunernas förslag lett till att en lokal arbetsförmedlingsnämnd inrättats.Några av frikommunerna har getts möjlighet att tillsätta en kommunalordförande. Nämnden har möjlighet att friare använda statsbidragen för vissa sysselsättningsskapandeåtgärder. Frilandstingen har möjlighet att upprätta avtal medlänsarbetsnämnderna om s. k. sysselsättningskontrakt. - Frikommunernafår tillämpa en friare nämndorganisation än lagstiftning en generellt medger. , miljö- och hälsoskydds nämnd, skolstyrelse och socialnämnd behöver inte inrättas. - Frikommunernages också möjlighet att inrätta lokala utvecklingsgrup per för förvaltning och verkställighet under ett lokalt organ, t. ex. en kommundelsnämnd. - Stiftelsersom förvaltas av frikommunerna undantas från statlig tillsyn om deras förmögenhet är . - Fleraförsök innebär att frikommunerna tar över beslutanderätt från . Detta gäller exempelvis beslut om tillstånd för hem för vård och boende, för vissa lotterier och bingo samt för anläggning av motorsport- och skjutbanor. Frikommunförslagläggs till grund för generella lagändringar av de förslag som frikommunerna fört fram har genomförts för alla landetskommuner utan försök. Detta gäller förändringar inom plan- och bygglagstiftningendär förenklingar skett genom den nya i fråga ombyggnadslov, ansökningshandlingar och besiktningar. I andra fall harerfarenheterna av försöksverksamheten lett till generella ställningstaganden.En lokal arbetsförmedlingsnämnd kan exempelvis inrättasi alla kommuner. Ett annat exempel på att frikommunförsöket avsatt konkretaresultat är förslagen i den framlagda propositionen om aktivt folkstyre. Idenna bedömer regeringen erfarenheterna av frikommunernas försök med enförändrad nämndorganisafion så , positivt att förslag läggs fram om generellalagändringar. Frikommunförsöketskall i princip pågå . De författningar som utfärdats förförsöken gäller med ett undantag till utgången av nämnda år. För hälso- ochsjukvården har försöksperioden satts till 1991. Avden lämnade redovisningen framgår att en avlösning av försöken redan påbörjats. Regeringen och måste /89 ta ställning till den fortsatta försöksverksamheten. Avsikten är att den pågå- 108 ende utvärderingen skallge underlag för sådana bedömningar. I de fall Prop. 1988/89:1 försöken letttill positiva resultat bör enligt vår mening förslag fill generella Bilaga2 författningsändringar utarbetas . Om tillräckliga erfarenheter intekommit fram kan det däremot för vissa ärendegmpper bli fråga om att förlängaförsöksperioden. Underarbetet med frikommunförsöket har några allmänna reflektioner gjorts som ärvärda uppmärksamhet. En iakttagelse är att frikommunförsöket har satt igång enbetydelsefull diskussion om förnyelse och förändring i den kommunalaverksamheten. Det har blivit ett väsentligt instmment för att pröva "nyavägar" och stimulera till nytänkande inte bara i frikommunerna utan inomhela den offentliga sektorn. Vidgenomgång av det statliga regelsystemet har "missuppfattningar" kommitfram. Förtroendevalda och anställda tror ofta att statliga regler är bindandefast de är råd. Till denna "missuppfattning" bidrar att"råden" tas till utgångspunkt för administrativa domstolarsställningstaganden vid överklagande av kommunala beslut. Genom frikommunförsöketklarläggs de faktiska förhållandena och arbete läggs ned för att finnapraktiska lösningar. Enannan erfarenhet av försöksverksamheten är att frikommunerna har blivitmedvetna om att de av egen kraft skapat kommunala regelsystem som behöveromprövas. som förändringar av den statliga detaljregleringen görs påcentral nivå är det därför angeläget att frikommunerna själva granskar sin egenförvaltning. Försöksverksamhetenhar också lett till att representanter för statliga och kommunala organ börjatett närmare samarbete om gemensamma frågor. En diskussion har därigenom inlettsom problem som i vissa fall endast kan lösas på lite . Det gällerförändringsförslag som inte gäller enskilda regler utan större frågor omsamhällsförvaltningens ekonomi, organisafion och uppbyggnad. VI Det fortsatta förnyelse- och utvecklingsarbetet Avden lämnade redovisningen framgår att ett omfattande utredningsarbetebedrivits om samverkan mellan statliga, kommunala ochlandstingskommunala uppgifter. Försöksverksamheten med ökad kommunalsjälvstyrelse har därvid spelat en viktig roll för att finna nya vägar förförnyelse och utveckling av den kommunala självstyrelsen. Stat-kommunberedningen harregeringens uppdrag att utreda och sam ordna en rad frågor som rör förändringar i den offentliga sektorn. Ett flertal betänkanden och rapporter har lagts fram som lett till beslut av regering och riksdag. Den genomgång vi här gjort av kommittédirektiv visar att utredningsuppgifterna i huvudsak är slutförda. När det gäller vissa frågeställningar handlar det om en fortlöpande utvecklingsprocess där en fördjupad kunskap år nödvändig för att kunna lägga generella förslag. fråga om frikommunförsökethar vi regeringens uppdrag att avge en rap- Prop. 1988/89:1 port . Idet fortsatta utvecklingsarbetet om den offentliga sektorn är samverkan mellanstat och kommun av stor betydelse. Det ömsesidiga beroende som finns mellanstatliga och kommunala verksamheter talar för att ett samverkansorgan ävenframgent bör finnas med representanter för och de bådakommunförbunden. Stat-kommunberedningen har enligt vår mening en viktig uppgifti detta sammanhang. Beredningensarbete bör i fortsättningen i första hand inriktas på övergripande ochprincipiella frågor av långsiktig betydelse. En samlad kunskap och överblickbehövs om utveckling och problem inom olika samhällssektorer där samverkanmellan statliga och kommunala verksamheter har stor betydelse. Som ett led idetta arbete bör beredningen följa och ta initiativ till olikautvecklingsinsatser. I det följande anges några övergripande frågeområden dären samlad bedömning av åtgärderna är angelägen. Beredningen bör dock varaoförhindrad att även ta upp andra frågor som aktualiseras i samverkan medkommuner och landsting. Förnyelseav den kommunala självstyrelsen Iberedningens hittillsvarande verksamhet har arbetet med att vidga kommunernasoch landstingens handlingsfrihet haft en framskjuten plats. Förslag har lagtsom generella förändringar och i frikommunförsöket prövas frågor om ökatkommunalt ansvar inom olika områden. Det år enligt vår uppfattning viktigt attdetta arbete drivs vidare i nära kontakt med kommunerna och landstingen. Enkonkret uppgift för beredningen är att svara för. försöksverksamheten med ökadkommunal självstyrelse.. Det är därvid angeläget att erfarenheterna av de olikaförsöken förmedlas till alla landets kommuner och landsting. Beredningen börockså vara en kontaktkanal för kommunsektorn när det gäller att initieraförändringar i uppgifts- och arbetsfördelningen mellan stat och kommun. Nyavägar för den kommunala demokratin Ettomfattande utredningsarbete har också bedrivits om den kommunala demokratin. Betänkanden från demokratiberedningen har remissbehand lats och lagts till grund för regeringsförslag till . I dessabehandlas lokala nämnder, de förtroendevaldas arbetsvillkor och brukarnas möjlighe ter till inflytande. Den kommunala demokratin möts dock ständigt av nya problem och brister. 1 en del fall utgör statliga regler hinder för att bedriva förnyelse- och utvecklingsarbete på nivå. Sådana frågor bör tas upp och övervägas i stat-kommunberedningen. En viktig uppgift bör också vara att följa och underlätta initiativ i syfte att öka medborgarnas möjlighe ter att ta ansvar för och aktivt delta i det kommunala arbetet. De försök som pågår med en decentraliserad nämnd- och förvaltningsorganisafion bör särskilt studeras. En fråga som därvid bör tas upp gäller statens sätt att organisera och utforma sin styrning i en delvis ny och förändrad organisation. Helhetssyn läggs påkommunallagstiftningen Prop. Denkommunala verksamheten förändras fortlöpande. Detta innebär att 'i ävenkommunallagstiftningen behöver anpassas till nya förhållanden. En arbetsgmpphar i uppdrag att göra en i första hand juridisk-teknisk översyn avkommunallagen. En viktig uppgift som också bör tas upp gäller kommunallagensövergripande roll. Vi anser det naturligt att de principer som ligger bakomkommunallagen bör slå igenom i speciallagstiftningen. Den diskussion som idagförs om nämndorganisationen borde enligt vår mening få sin lösning för helakommunens verksamhet i kommunallagen. Beredningen bör i sitt fortsatta arbeteöverväga hur en bättre samordning skall komma till stånd mellan kommunallagenoch speciallagstiftningen. Ett kommunalrättsligt utredningsarbete bör också inifierasför att skapa en i enkel och flexibel lagstiftning gentemot kommuner ochlandsting. Exempel på områden som uppvisar en splittrad regelbild är denkommunala verksamhetens organisation, ärendens handläggning och den kommunalaavgiftsrätten. Utökatinformationsutbyte mellan stat och kommun Denstatliga detaljregleringen av verksamhet har fortlöpande omprövats.Utvecklingen på ett flertal lagstiftningsområden har istället gått mot ökadramlagstiftning och målstyrning. 1 regeringens skrivelse 1985 om den offentligasektorns förnyelse behandlas dessa frågor. I skrivelsen framhålls att arbetetbör inriktas på att utveckla en systematiserad uppföljnings- ochutvärderingsverksamhet. Det viktigaste syftet med denna bör vara att förregering och riksdag redovisa hur verksamhetsmål uppfylls, vilka problem somorsakar brister i måluppfyllelsen, effektiviteten i verksamheten och vilkatecken som tyder på att en revision av lagstiftningen kan vara befogad. Vianser att den här frågan bör behandlas av stat-kommunberedningen. ärenligt vår uppfattning väsentligt att ett sådant arbete kommer till stånd ochbedrivs i nära samverkan mellan företrädare för stat, landsting och kommun. Underlättasamverkan inom den kommunala sektorn Ivårt utredningsarbete har vi behandlat olika frågor om samverkan mellan landsting och kommuner. Genom den nya lagen om kommunalförbund har en enklare form för samarbete skapats. Inom frikommunförsöket.har möj ligheter öppnats att pröva förändringar av driftansvaret för primärvården. Förslag har också väckts om försök med vidgat samarbete inom andra omsorgsområden. Inom många landsting och kommuner pågår således en diskussion och överväganden om den lämpliga ansvarsfördelningen inom omsorgssektorn. Genom försöksverksamheten i frikommunerna medver kar stat-kommunberedningen i denna utvecklingsprocess. Beredningen bör exempelvis tillsammans med kommun- och landstingssidan kunna förmedla erfarenheter och information om hur samverkansfrågorna lösts på olika håll. I de fall hinder finns för samarbete i lagar och andra författ ningar bör beredningen initiera förändringar. Bättre service och ökadvalfrihet Prop. Mångamänniskor upplever svårigheter i sina kontakter med kommunala tJgä / myndigheter.Det kan gälla bemötandet vid personliga besök hos förvaltningar ochserviceinrättningar. Problem kan uppstå för enskilda när de vid skriftväxlingmöts av "myndighetsspråk". Samhällets omfattande regelsystem kanockså leda fill svårigheter för allmänheten "att hitta rätt".