prop · GC03119 · 1988-12-31 00:00:00 — Förutomde ansvarsområden som tillkommer specifika myndighetsnivåer genom lagstiftning,kan andra behov av eller möjligheter till åtgärder genom offentliga organ framkomma.Där dessa åtgärdsområden har konsekvenser för kommunerna och inte fallerutanför den allmänna kompetens som finns i de flesta medlemsstater, ärrättenatt ta initiativ i dessa frågor av stor vikt för kommunerna i deras egenskapav politiska, självständiga enheter, som i sig verkar för att främja cisetheir intitiative in these matters. The general rules under which they may actin such cases may, however, be laid down by law. In certain member states,however, local authorities must be able to adduce statutory authority for theiractions. A wide discretion beyond specific responsibilities can be given tolocal authorities under such a system, whose existence is to that extentcompre-hended by Artide 4, paragraph 2. Thisparagraph articulates the general principle that the exercise of publicresponsibilities should be decentralised. This principle has been stated on anumber of occasions within the context of in the Conclusions of the Conference of European Ministersresponsible for Local Government in 1977. This implies that, unless the size ornature of a task is such that it requires to be treated within a largerterritorial area or there are overriding considerations of efficiency oreconomy, it should generally be entmsted to the most local level of government. Thisclause does not imply, however, a requirement systematically to decentralisefunctions to such local authorities which, because of their nature and size,can only ac-complish limited tasks. Thisparagraph is concerned with the problem of overlapping responsibilities. Inthe interest of clarity and for the sake of avoiding any tendency towards aprogressive dilution of responsibility, powers should normally be full andexclusive. However, complementary action by different levels of authority is requiredin certain fields and it is important that in these cases the intervention bycentral or regional authorities takes place in accordance with clear legislativeprovisions. Theadministrative structures of local authorities and their familiarity with localconditions may make them appropriate bodies to implement certain functions,the ulti-mate responsibility for which falls on supra- De allmänna regler kommunerna i dessa fall måste följa kan dock varafastställda i lag. I vissa medlemsstater måste emellertid kommunerna kunnaåberopa lagstadgad rätt för sina åtgärder. En vidsträckt handlingsfrihetutöver specifika ansvarsområden kan ges åt kommuner i ett sådant system varsexistens i detta avseende omfattas av Artikel 4, andra punkten. Idenna punkt betonas den allmänna principen att offentligt ansvar skalldecentraliseras. Denna princip har uppställts vid ett flertal tillfällen inomEuroparådets ram och speciellt i slutsatserna från konferensen i Lissabon1977, där de europeiska ministrarna med ansvar för kommunala frågor deltog. Såvidaicke omfattningen eller arten av en uppgift är sådan att den behöver behandlasinom ett större område, eller det föreligger starka effektivitetsskäl ellerekonomiska skäl härför, innebär detta att uppgiften i allmänhet skall anförtrosåt den mest lokala myndighetsnivån. Bestämmelsenii\nebär emellertid inte något krav på en systematisk decentralisering avfunktioner till sådana kommunala organ som på grund av art och storlek endastkan utföra begränsade uppgifter. Dennapunkt behandlar problemet med överlappande ansvarsområden. För klarhetensskull och för att undvika varje tendens mot en ökande urholkning av ansvaretbör befogenheterna normalt vara fullständiga och oinskränkta. På vissa områdenkrävs emellertid kompletterande åtgärder på skilda myndighetsnivåer, och detär i dessa fall av vikt att de centrala och regionala myndigheternasinblandning sker i enlighet med klara rättsregler. Kommunernasadministrativa struktur och deras förtrogenhet med lokala förhållanden kangöra dessa till lämpliga organ för utförandet av vissa funktioner, för vilkadet yttersta ansvaret faller på centrala eller regio- It is important, however, in order that recourse to suchdelegation does not excessively impinge on the sphere of independent authorityof the local level, that the latter should, when possible, be allowed to takeaccount of local circumstances in exercising delegated powers. It isrecognised, however, that in respect of certain functions, for example theissue of identity papers, the need for uniform regulations may leave no scopefor local discretion. Whilstparagraphs 1 to 5 deal with matters which come within the scope of localauthorities, paragraph 6 is concerned both with matters coming within thescope of such authorities and with matters which are outside their scope butby which they are particulariy af-fected. The text provides that the andtiming of consultation should be such that the local authorities have a realpossibility to exercise influence, whilst conceding that exceptionalcircumstances may override the consultation requirement particularly in casesof urgency. Such consultation should take place directly with the authority orauthorities concerned or indirectly through the medium of their associationswhere several authorities are concerned. Proposalsfor changes to its boundaries, of which amalgamations with other authoritiesare extreme cases, are obviously of fundamental importance to a localauthority and the citizens whom it serves. Whilst in most countries it isregarded as unrealistic to ex-pect the local community to have power to vetosuch changes, prior consultation of it, either directly or indirectly, isessential. Referendums will possibly provide an appropriate procedure for suchconsultations but there is no statutory provision for them in a number ofcountries. Where statutory provisions do not make recourse to a referendummanda-tory, other forms of consultation may be exercised. För att tillgripandet av sådan delegering inte i onödan skallgöra intrång på respektive kommuns oberoende och självständighet, är detemellertid viktigt att kommunen vid utövandet av sådana delegeradebefogenheter får rätt att ta hänsyn till lokala förhållanden där så är möjligt.Man inser emellertid att beträffande vissa funktioner, t. ex. utfärdande avidentitetshandlingar, behovet av enhetliga regler inte ger utrymme för lokalhandlingsfrihet. Medanpunktema 1-5 behandlar frågor som avser kommuners verksamhetsområde, behandlarden sjätte punkten såväl frågor av detta slag som frågor som ligger utanför kommunernasverksamhetsområde, men som i särskild grad påverkar dessa. Texten slår fast attsättet och tidpunkten för samråd bör väljas så att kommunerna får en reellmöjlighet att utöva inflytande. medges att exceptionellaomständigheter kan åsidosätta kravet på samråd i synnerhet i brådskande fall.Samråd skall äga rum direkt med berörda kommuner eller, där flera kommunerberörs, indirekt via deras sammanslutningar. Förslagtill ändringar i den kommunala indelningen, där sammanläggning med andrakommuner representerar extremfall, är uppenbarligen av fundamental betydelseför en kommun och dess invånare. Medan man i de flesta länder betraktar det somorealistiskt att förvänta sig att kommunerna skall ha makt att inlägga veto motsådana förändringar, är det dock väsentligt att direkt eller indirekt samråd iförväg äger mm med dessa. Folkomröstningar kan eventuellt vara ett lämpligtinstrument för sådant samråd, men i ett antal stater innehåller lagen ingabestämmelser om detta. 1 de fall lagen.inte föreskriver obligatoriskfolkomröstning, kan andra former av samråd tillämpas. Thetext of this paragraph deals not with the general constitution of the localauthority and its council but rather with the way in which its administrativeservices are organi-sed. Whilst central or regional laws may lay down certaingeiieral principles for this organisation, local authorities must be able toorder their own administrative structures to take account of localcircumstances and administrative efficiency. Limited specific requirements incentral or regional laws concerning, for example, the of certaincommittees or the creation of certain administrative posts are acceptable butthese should not be so widespread as to impose a rigid organisationalstructure. Inaddition to the appropriate management stmctures, it is essential to theefficiency and effecti veness of a local authority that is is able to recruitand maintain a staff whose quality corresponds to the authority's responsibilities.This clearly depends in large degree on the local authority's ability to offersufficiently favourable conditions of service. Thisartide aims at ensuring both that elected representatives may not be preventedby the action of a third party from carrying out their functions and that somecategories of persons may not be prevented by purely material considerationsfrom standing for office. The material considerations include appropriatefinancial compensation for expenses flowing from the exercise of functionsand, as appropriate, compensation for loss of earnings and, particularly in thecase of coun-cillors elected to full-time executive responsibilities,remuneration and corresponding social welfare protection. In the spirit ofthis artical, it would also be reasonable to expect provision to be made forthe reintegration of those taking on a full-time post into normal working lifeat the end of their term of office. Artikel 6 Första punkten Dennapunkt behandlar inte den allmänna sammansättningen ay kommunerna och derasfullmäktige, utan snarare det sätt på vilket förvaltningsgrenarna ärorganiserade. Under det att vissa allmänna principer för organisationen kanfastläggas av centrala eller regionala lagar, måste kommunerna kunna fattabeslut om sin egen administrativa struktur så att hänsyn kan tas till lokalaförhållanden och administrationens effektivitet. Begränsade specifika krav icentrala eller regionala lagar som rör t.ex. inrättandet av vissa nämndereller skapandet av vissa administrativa befattningar kan accepteras, men defår inte vara så omfattande att en stel organisation påtvingas kommunerna. Fören kommuns produktivitet och effektivitet är, fömtom lämplig administrativstruktur, möjligheten att anställa och behålla personal, vars kvalifikationermotsvarar kommunens ansvar, av väsentlig betydelse. Det står helt klart attdenna förmåga i hög grad beror av de kommunala myndigheternas möjlighet atterbjuda tillräckligt förmånliga anställningsvillkor. Dennaartikel syftar till att säkerställa såväl att tredje part inte får hindra de förtroendevaldafrån att utföra sina arbetsuppgifter som att vissa kategorier av personer inteav rent materiella skäl får hindras från att kandidera. Demateriella övervägandena inkluderar lämplig ekonomisk gottgörelse för utgiftersom har samband med uppdragets utförande, och där så är lämpligt ersättning förinkomstbortfall. Det gäller vidare ersättning för utfört arbete och mot dennasvarande sociala trygghetsförmåner särskilt för förtroendevalda medheltidsuppdrag. Det ligger också i denna artikels anda att det är skäligt attsvara för kostnader som kan uppstå i samband med att personer som åtagit sigett uppdrag på heltid vid mandattidens utgång skall återgå till normalt arbete. Thisparagraph provides that disqualifica-tion from the holding of local electiveoffice should only be based on objective legal crite-ria and not on ad hocdecisions. Normally this means that cases of incompatibility will be laid downby statute. However, cases have been noted of flrmly entrenched, non-writtenlegal principles which seem to provide adequate guarantees. Thisartide deals with supervision of local authorities' activities by other levelsof government. It is not concerned with enabling indivuduals to bring court actionsagainst local authorities nor is it concerned with the appointment andactivities of an ombudsman or other official body having an investigatory role.The provisions are above alt relevant to the philosophy of supervision normallyasso-ciated with the contröles de tutelle which have long been the tradition ina number of countries. They thus concern such practices as requirements ofprior authorisation to act or of confirmation for acts to take effect, power toannul a local authority's decisions, ac-counting controls, etc. Paragraph1 provides that there should be an adequate legislative basis for supervisionand thus rules out ad hoc supervisory procedures. Administrativesupervision should normally be confined to the question of the legal-ity oflocal authority action and not its expediency. One particular but not the soleexception is made in the case of delegated tasks, where the authoritydelegating its powers may wish to exercise some supervisioh över the way in whichthe task is carried out. This should not, however, result in preyenting thelocal authority from exercising a certain discretion as provided for in Artide4, paragraph 5. Dennapunkt stadgar att hinder mot att inneha ett kommunalt förtroendeuppdrag endastfår grundas på objektiva rättsliga kriterier och inte på beslut i varjesärskilt fall. Normalt innebär detta att sådana hinder skall vara fastställdai lag. Det förekommer emellertid fall av fast förankrade, oskrivna rättsligaprinciper som tycks ge tillräcklig garanti. Artikel8 behandlar hur andra förvaltningsnivåer skall övervaka kommunernas verksamhet.Den behandlar inte rätten för enskilda personer att överklaga beslut av kommunalamyndigheter, och inte heller utnämnande av ombudsman, dennes verksamhet ellerinrättande av annat officiellt tillsynsorgan. Bestämmelsema handlar framförallt om den övervakningsfilosofi som normalt förknippas med"förmyndarkontroH" som varit tradition i ett antal stater.Den avser sålunda sedvana av typ krav på förhandsbe-myndigande för att vidtaåtgärder, krav på bekräftelse av åtgärder för att dessa skall träda i kraft,befogenhet att upphäva en myndighets beslut, kontroll av räkenskaperetc. Denförsta punkten stadgar att tillfredsställande laglig grund bör finnas förkontrollen, vilket därmed utesluter kontrollåtgärder baserade på speciellafall. Administrativtillsyn skall normalt begränsas till frågan om lagligheten av de kommunalaåtgärderna och inte åtgärdernas lämplighet. Ett särskilt undantag som dockinte är det enda görs beträffande delegerade uppdrag, där den delegerandemyndigheten kaii vilja utöva viss tillsyn över det sätt på vilket uppdragetutförs. Detta får emellertid inte resultera i att den kommunala myndighetenfråntas viss grad av handlingsfrihet, som stadgas i artikel 4, femte punkten. Thetext draws its inspiration from the principle of "proportionality",whereby the controlling authority, in exercising its prero-gatives, is obligedto use the method which affects local autonomy the least whilst at the sametime achieving the desired result. Sinceaccess to judicial remedies against the improper exercise of supervision andcontrol is covered by Artide 11, precise provisions on the conditions andmanner of intervention in specific situations have not been felt to beessential. Thelegal authority to perform certain functions is meaningle.ss if localauthorities are deprived of the financial resources to carry them out. Thisparagraph seeks to ensure that local authorities shall not be deprived of theirfreedom to determine expenditure priorities. Theprinciple in question is that there should be an adequate relationship betweenthe financial resources available to a local authority and the tasks itperforms. This relationship is particularly strong for functions which havebeen specifically assigned to it. Theexercise of a political choice in weigh-ing the benefit of services providedagainst the cost to the local taxpayer or the user is a fundamental duty oflocal elected representatives. It is accepted that central or regionalstatutes may set overall limits to local authorities' powers of taxation;however, they must not prevent the effective functioning of the process oflocal accountability. Certaintaxes or sources of local authority finance are, by their nature or forpractical reasons, relatively unresponsive to the effects of inflation andother economic factors. Textenhar sitt ursprung i principen om "proportionalitet", enligt vilkenkontrollmyndigheten då den utnyttjar sin rätt är tvingad att använda den metodsom minst påverkar kommunens självbestämmanderätt, som önskatresuhat skall uppnås. Eftersommöjlighet till rättsliga åtgärder mot orättmätig övervakning och tillsyn täcksav artikel II, har detaljerade bestämmelser som rör villkor ochsätt för intervention i speciella situationer inte ansetts vara nödvändiga. Denlagliga befogenheten att utföra vissa funktioner är meningslös om kommunernainte får de ekonomiska resurser som erfordras för att utöva dem. Idenna punkt söker man säkerställa alt kommuner inte berövas sin frihet attsjälva bestämma hur utgifter skall prioriteras. Principenär att, de ekonomiska resurser kommunen förfogar över skall motsvara deuppgifter som åvilar den. Detta är särskilt viktigt när det gäller uppgiftersom specifikt ålagts kommunen. Detär en grundläggande plikt för kommunalt förtroendevalda att på basis av ettpolitiskt ställningstagande väga nyttan av tillhandahållna tjänster motkostnaden för kommunens skattebetalare eller den som utnyttjar tjänsten. Attcentrala eller regionala lagar kan sätta generella gränser för kommunernas beskattningsrättgodkännes; dessa får emellertid inte hindra att den kommunala ansvarsprocessenfungerar effektivt. Vissaskatter eller kommunala finansieringskällor är till sin natur eller avfaktiska skäl relativt okänsliga för effekterna av inflation och andra ekonomiska faktorer. cessivereliance on such taxes or sources can bring local authorities into difficultiessince the costs of providing services are directly influenced by the evolutionof economic factors. It is recognized, however, that even in the case ofrelatively dynamic sources of revenue there can be no automatic link betweencost and resource movements. Whereredistributed resources are allocated according to specific criteria set outin legislation, the provisions of this paragraph will be met if the localauthorities are consulted during the preparation of the relevant legislation. Blockgrants ör even sectör-specific grants are preferable, from the point of view oflocal authority freedom of action, to grants earmarked for specific projects.It would be unrealistic to expect all specific project grants to be replacedby general grants, particularly for major capital investments, but excessive re-courceto such grants will severdy restrict a local authority's freedom to exercise itsdiscretion with regard to expenditure priorities. However, the part of total resourcesrepre-sented by grants varies considerably between countries, and a higher ratioof projectspeci-fic grants to more general grants be considered reasonable wheregrants as a whole re-present a relatively insignificant proportion of total revenue. Thesecond sentence of Artide 9, paragraph 7, seeks to ensure that a grant for a specificpurpose does not undermine a local authority's freedom to exercise discretion withinits own sphere of competence. Itis important for local authorities that they have access to loan finance for capitalinvestment. The possible sources of such finance will, however, inevitably dependon the structure of each country's capital märkets; procedures and conditionsfor access to överdriventillit till sådana skatter eller finansieringskällor kan försätta kommuner isvårigheter, eftersom de ekonomiska faktorernas utveckling direkt påverkarkostnaderna för tillhandahållna tjänster. Det erkänns emellertid att någotautomatiskt samband mellan kostnads- och resursförändringar inte existerar,ens i fråga om relativt föränderliga inkomstkällor. Näromfördelade resurser fördelas enligt i lag fastställda, särskilda kriterier,skall bestämmelserna i denna punkt anses vara uppfyllda om kommunernarådfrågats under det att ifrågavarande lagstiftning förbereddes. Settur den kommunala handlingsfrihetens synvinkel är generella bidrag, eller tilloch med bidrag bundna till vissa sektorer, att föredra framför bidrag som är öronmärktaför specifika projekt. Det skulle vara orealistiskt att räkna med att allaspecifika projektbidrag kan ersättas med generella bidrag, speciellt när detgäller stora kapitalinvesteringar, men en överdriven användning avprojektbundna bidrag skulle allvarligt begränsa en kommuns rätt tillhandlingsfrihet vad gäller prioriteringen av utgifter. Den andel av de totalaresurserna som representeras av bidrag varierar emellertid starkt mellanstaterna, och en högre andel projektbundna bidrag i förhållande till mergenerella bidrag kan betraktas som skäligt, om bidragen som helhet representeraren relativt obetydlig del av den totala inkomsten. Denandra meningen i artikel 9 sjunde punkten syftar till att säkerställa att ettbidrag för ett specifikt ändamål inte får undergräva kommunens handlingsfrihetinom dess eget kompetensområde. Detär viktigt för kommuner att kunna ta upp lån för att finansierakapitalinvesteringar. Vilka möjliga källor som finns för sådan finansieringberor emellertid oundvikligen av respektive lands kapitalmarknad; metoder ochvillkor för tillgång till dessa finansie- these sources may be laid downby legislation. ringskällorkan vara fastlagda i lagstiftningen. Artide 10 Paragraph 1 Thisparagraph covers co-operation between local authorities on a functional basis witha view in particular to seeking greater efficiency through joint projects or carryingout tasks which are beyond the capacity of a singie authority. Such co-operationmay take the form of the creation of consortia or federations of authorities, althougha legal framework for the creation of such bodies may be laid down by legislation. Paragraph2 is concerned with associations whose objectives are much more general than thefunctional considerations of paragraph I and which normally seek to representall local authorities of a particular kind or kinds on a regional or nationalbasis. The right to belong to associations of this type does not however implycentral government recognition of any individual association as a valid interlocutor. instrument of this type, it is normal that the right to belongto associations at the national level be accompanied by a parallel right to belongto intemational associations, a number of which are in the promotion ofEuropean unity along lines which accord with the aims laid down in the statuteof . However,Artide 10.2 leaves to individual member states the choice of means, legislativeor otherwise, whereby the principle is given effect. Directco-operation with individual local authorities of other countries should alsobe permitted, although the of such cooperation must respect such legal rulesas may exist in each country and take place within the framework of the powersof the authorities in question. Dennapunkt behandlar samarbete mellan kommuner med avseende på funktioner, särskilti syfte att genom gemensamma projekt söka öka effektiviteten eller för attgemensamt utföra arbetsuppgifter som överstiger en enskild kommuns förmåga.Sådant samarbete kan ske genom att sammanslutningar mellan kommuner ellerkommunalförbund skapas. Juridiska ramar för bildandet av sådana organ kan dockvara fastställda i lagstiftningen. Andrapunkten behandlar sammanslutningar, vars syften är betydligt mer generella ände på funktioner baserade övervägandena i första punkten. Dessa förbund harnormalt till syfte att representera alla kommuner av viss typ eller vissatyper, på regional eller nationell basis. Rätten att tillhöra förbund av dettaslag innebär emellertid inte att den centrala regeringen är tvingad atterkänna varje individuellt förbund som godkänd förhandlingspart.