prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — Den somuppenbart inte har rätt till asyl och som inte heller av exempelvis humanitäraskäl har någon möjlighet att få uppehållstillstånd i torde ha gjort enasylansökan som antingen är bedräglig eller saknar anknytning till asylrätt.Som jag återkommer till i specialmotiveringen (8 kap. 8§ första stycketlagförslaget) fömtsätter uppenbarhets-rekvisitel alt bedömningen är helt klaroch inte har kunnat nås först efter ingående bedömningar. Avskäl som jag närmare utvecklar i specialmotiveringen till 8 kap. 8§ andrastycket lagförslaget bör beslut om omedelbar verkställighet i allmänhet intefå meddelas senare än efler utlänningens ankomst till . Jagvill emellertid inte utesluta att det undantagsvis kan vara befogat att såsker. Det kan exempelvis inte godtas att utlänningar ibland avsiktligtunderlåter att ansöka om uppehållstiflstånd iSverige för all därigenom slippa riskera att avlägsnandebeslulet fårverkställas . Jag föreslår därför att förordnande om omedelbarverkställighet av ett avvisningsbeslut skall kunna meddelas även efter tremånaders vistelse i , om det föreligger synnerliga skäl för det. Lagutredningenhar föreslagit att invandrarverkets beslut om avvisning 124 som får verkställas utanhinder av att det inte har vunnit laga kraft skulle Prop. 1988/89:86 kallasdirektavvisning. Detta begrepp används även i den av utredningen föreslagnalagtexten. Det är onekligen förenat med vissa fördelar att använda ettenhetligt, inarbetat begrepp för denna sorts beslut. måsteemellertid enligt förslaget förordna särskilt om omedelbar verkställighet,medan de avvisningsbeslut som polismyndigheten även i fortsättningen skallansvara för alltid är direkt verkställbara utan särskilt förordnande. Redandetta talar enligt min mening för att inte använda begreppet direktavvisningmed avseende på invandrarverkets beslut i asylärenden. Härtill kommer attbegreppet direktavvisning i långt högre grad än begreppet avvisning ledertanken till vad som sker i direkt samband med utlänningens ankomst till Sverigeoch då närmast till de beslut som polisen alltjämt fattar. Enligt vad jag nysshar redogjort för bör det emellertid i fortsättningen vara möjligt, om än iundantagsfall, att invandrarverket förordnar om omedelbar verkställighet ocksåganska efter utlänningens ankomst till . Jag anser det därförlämpligast att inte i lagtext använda begreppet direktavvisning utan i ställettala om omedelbar verkställighet i de nu aktuella fallen. Invandrarverketsbeslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet skall, somandra beslut av verket, kunna överklagas till regeringen. Härmed uppkommerfrågan, vilka effekter detta kan medföra för regeringen eller det statsråd somhar lill uppgift att föredra utlänningsärenden, främst vad gäller antaletärenden där frågan om inhibition av verkställigheten kan komma att aktualiseras. Detär naturligtvis självklart att det även fortsättningsvis måste finnas enmöjlighet att avbryta verkstäfligheten i de avvisningssiluationersom jag härtalar om. Både lagutredningen och den före lagutredningen verksammaasylutredningen har uppmärksammat frågan om regeringens roll i dettasammanhang. ansåg för sin del att kravet på snabbhet ocheffektivitet i avvisningsärenden med omedelbar verkstäflighet medförde attinvandrarverket borde pröva inhibitionsansökningar avseende verkets beslutäven i de överklagade ärenden, som hade hunnit överlämnas till regeringen. Föratt inte regeringen ändå skulle utsättas för ett tryck att meddela beslut ominhibition föreslog asylutredningen ell direkt förbud mot sådana beslut iregeringen. Mot förslaget riktades en del kritik under remissbehandlingenfrämst vad gällde del absoluta förbudet för regeringen att, även om behov inågot fall förelåg, själv meddela inhibition. Lagutredningenhar för sin del också föreslagit all invandrarverket självt skall besluta i inhibitionsfrågan. Därvid har utredningen som skäl åbero pat främst att det i praktiken skulle bli omöjligt alt upprätthålla ett effektivt syslem för omedelbar verkställighet av vissa avvisningsbeslut, om regeringen eller det enskilda statsrådet skulle pröva alla inhibitionsansök ningar i sådana ärenden. Något förbud för regeringen att meddela inhibi- tionsbeslul föreslås dock inte. Däremot föreslår lagutredningen en uttryck lig bestämmelse att invandrarverkels prövning av inhibitionsfrågan skall ske innan handlingarna i ärendet överlämnas till regeringen. Verkets be slut i inhibitionsfrågan skall inte heller kunna överklagas. Även vad gällerlagutredningens förslag har remissopinionen varit blan- Prop. 1988/89:86dad. Jag har dock kunnat konstatera att inga erinringar har förts fram från derättsvårdande organen. Jaggör för min del följande bedömning. Enligtförvaltningslagen har från myndighetens skyldighet att göra omprövningundantagits beslut där klaganden har begärt inhibition. Likaså finns iförvaltningslagen en särskild bestämmelse som anger att den myndighet somskall pröva ett överklagande också får bestämma att det överklagade beslutettills vidare inte skall gälla. Förvaltningslagens regler gäfler dock bara omdet inte i någon annan lag eller i en förordning har tagits in en bestämmelsesom avviker från förvaltningslagens. Som jag tidigare (avsnitt 2.2.7)framhållit medför den föreslagna nya prövningsregeln att även invandrarverketsbeslut om omedelbar verkställighet kan bli föremål för omprövning. Jag kan dåinte se annat än att det blir en nödvändig konsekvens att invandrarverket ocksåskall ta stäflning i inhibitionsfrågan. Jag kan inte heller se att det skulleligga någon risk för rättssäkerheten i detta. Av de skäl som lagutredningen harfört fram bör del då kunna göras lill en skyldighet för invandrarverket att isamtliga överklagandefall ta ställning till om det finns skäl att avbrytaverkställigheten innan ärendet förs vidare tifl regeringen, alltså också sådanadär skäl till omprövning i och för sig inte anses föreligga. Omregeringen efler, i förekommande fall, statsrådet, när ärendet når regeringenskulle finna alt inhibition ändå bör meddelas, får det i och för sig liksom förnärvarande stå regeringen eller statsrådet fritt att göra detta med en analogtillämpning av förvaltningslagens inhibitionsregel. En särskild regel omstatsrådets behörighet har tagils in i lagförslaget (11 kap. Jagvill avslutningsvis framhålla att jag är medveten om alt denna konstmktion avinhibilionsprövning i och för sig torde vara relativt ovanlig i svensk rätt.Men jag anser i likhet med merparten av remissinstanserna inte att den kananses strida mot några grundläggande rättsprinciper. Jag räknar också med attinvandrarverket i största möjliga utsträckning kommer att organiseraverksamheten så all inhibitionsfrågan kan prövas av någon annan person än densom fattade avvisningsbeslutet. Därmed anser jag att alla hinder avrättssäkerhetskaraktär eller av principiell natur, som kan anses föreligga,borde vara undanröjda. Mitt förslag:Ägaren av det fartyg eller luftfartyg som transporterar en utlänning tillSverige skall i vissa fafl under i princip obegränsad lid vara skyldig att tamed utlänningen tillbaka eller, om så inte är möjligt, att slå för kostnadenför dennes resa från med en annan transportör. Detsamma skall gälla densom i ägarens ställe brukar ett fartyg eller ett luftfartyg. Som fömtsättningför detta ansvar skall gälla att utlänningen avvisas på gmnd av att han saknarerforderliga tillstånd, handlingar eller medel för hemresan. Ansvaret skallgälla också med avseende på eventuell bevakningspersonal. Skyldigheten skall kunnaefterges helt eller delvis om ägaren eller bmkaren kan visa att han haft skäliganledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i eller attdet av något annat skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.Ansvaret bör dock begränsas till att avse kostnaden för resa med ett transportmedelmotsvarande det som utlänningen kom till med. Fartygsklarerare skallinte längre riskera att i något fall behöva bekosta utlänningens resa. Lagutredningensförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Dessahar i allmänhet accepterat förslaget. Det avstyrks emellertid avluftfartsverket, SAS, flyktingrådet och Svenska Kommittén. De tvåförstnämnda instanserna anser att förslaget leder tifl att flygbolagen tvingasföreta omfattande kontroller, vilket i sin tur föranleder orimligamerkostnader. anför, all förslaget innebär allvarliga risker föratt personer, som behöver undkomma förföljelse m.m., inte kan få skydd. ÄvenSAS intar en liknande ståndpunkt. SAS anser också att det är orimligt atttransportören skall betala kostnaden för eventuell bevakningspersonal.Sjöfartsverket anser att transportörens kostnadsansvar bör upphöra att efter inresan. Skälen för mitt förslag:Enligt huvudregeln i UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas frånSverige själv betala sin resa härifrån (99 § första stycket). Det är emellertidinte ovanligt alt utlänningen saknar medel till detta. Regeln har därförkompletterats med en skyldighet för den som transporterar hit utlänningen att ivissa fall i förhållande till staten svara för den kostnaden. Om en utlänning, som harkommit hit med flyg eller båt, avvisas enligt nu gällande regler, dvs. inom tremånader, får han föras tillbaka till båten eller flygplanet, om dessa skallavgå till utlandet eller inom den närmaste liden; det senare innebäri praxis inom omkring högst . Han får också sättas ombord på en annanbåt eller ett annat flygplan med samma innehavare. Om befälhavaren vägrar taemot honom får polisen förelägga lämpligt vite. Samma regler gäfler vidverkställighet av ett utvisningsbeslut som meddelas efterinresan, om uflänningen har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass (82§ UtlL). I de fall som beskrivits nu ärinnehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra Prop. 1988/89:86utlänningen ut ur (99 § andra stycket UtlL). Jagvill nu i likhet med lagutredningen ifrågasätta, om transportörens ansvar föråtertransport och kostnaden för denna i fortsättningen måste begränsas tifl attgälla . Frågan kräver särskild uppmärksamhet eftersom den ärnära förbunden med det ökande problemet med dokumentlösheten. Ett ökat ansvarför transportören kan ses som ett medel att på ett relativt tidigt stadiummotverka en ytterligare spridning av detta. Enligt min uppfattning svarar denbegränsning av ansvaret, som anknyter till att återtransport kan ske inom enmycket efter ankomsten tifl , inte mot vad som kan antas varaden reella gmnden för bestämmelsema. Det väsentliga torde vara omtransportören har fört någon till trots att han vetat eller bort vetaatt denne saknade rätt alt resa hit. Ansvaret bör därför i fortsättningen gäflaunder i princip obegränsad tid i fall där transportören har försummat attkontrollera att utlänningen uppfyller de svenska föreskriftema för inresa iSverige. För ansvar bör dock krävas att transportören har en realistiskmöjlighet att kontrollera att det förhåller sig så. Flera av avvisningsgmndemaär sådana att det i praktiken är omöjligt för transportören att bedöma om gmndför avvisning föreligger. Kostnadsansvar och ansvar för återtransport bördärför endast komma i fråga om avvisning sker på gmnd av att utlänningen saknarpass eller erforderliga tillstånd eller medel för hemresa, dvs. i princip defall där avvisningsgmnd föreligger enligt 4 kap. 1§ och 2§ I lagförslaget. Attmedel för hemresa finns måste alltid anses vara fallet om utlänningen harreturbiljett. Inuvarande verkställighetsregler föreskrivs som jag nämnde att befälhavarenpå fartyget eller flygplanet vid vite kan föreläggas att ta ombord den avvisadeutlänningen. Det förekommer emellertid att ett sådant vitesföreläggande ärverkningslöst eftersom befälhavaren vet att han inte behöver återvända tillSverige. Det förekommer också att det i realiteten inte är befälhavaren självutan ägaren av transportmedlet efler företrädare för denne som vägrar att tamed utlänningen. RPS har föreslagit att även dessa personer skall kunnavitesföreläggas. Redan svårigheten att utkräva vite från utländska ägare ochproblemen att avgöra vem som representerar dem i gör emellertid attnågon bestämmelse som utvidgar kretsen av dem som kan föreläggas vite enligtmin mening inte bör införas. I stället föreslår jag en annan lösning som börkunna motverka alt kostnadsreglema sätts ur spel. Detta bör, som utredningenhar föreslagit, kunna ske genom att transportörens kostnadsansvar utsträckstifl att gälla återresa inte bara med hans eget fartyg eller luftfartyg, utanockså med sådana transportmedel som har annan ägare. Ansvar bör kunna åläggasäven den som i ägarens ställe bmkar fartyget eller luftfartyget. Lagutredningenhar kallat denne inhyrare. Jag anser emellertid att benämningen bmkare ärlämpligare. Om det inte beror på ägaren eller bmkaren att resan måste göras meden annan transportör, bör kostnadsansvaret dock inte utsträckas längre än tillvad resan med det egna fartyget eller luftfartyget skulle kosta. Jagvill för tydlighetens skull framhålla att de nu föreslagna begreppen 128 brukare inte innebär någon förändring av den personkrets som Prop.1988/89:86 benämnts innehavare. Förau konsekvenserna av den föreslagna ordningen skall bli rimliga måsteemellertid även i andra fall ersättningsskyldigheten kunna efterges, helt ellerdelvis. Så bör vara fallet om det i praktiken har varit omöjligt förbefälhavaren att genomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan denordiska länderna eller vid andra transporter där ett myckel stort antalpersoner skall tas ombord under kort lid. Något ansvar bör inte heller kommaifråga om utlänningen haft falska handlingar, om inte dessa handlingar varitså uppenbart falska att det måste ha upptäckts . Jag återkommer ispecialmotiveringen närmare till frågan när ansvar inte bör utkrävas (8 kap. 6§ och 9 kap. 2 §). Beträffanderemissinstansernas invändningar vill jag anföra följande. Vad till en börjangäller invändningen att flygbolagen skulle sakna faktiska möjligheter attföreta en effektiv kontroll vill jag påpeka att sanktionsregler, dvs. reglerom straffansvar för de transportörer som befordrar utlän-' ningar utan passeller visum, har införts i en rad länder . Detta, som inte haransetts strida mot gällande internationella överenskommelser på området, måstemed nödvändighet ha medfört att kontroller redan nu vidtas av bolagen iförhållande till dessa länder. Jag har svårt att inse att då inte någon form avmotsvarande kontrofl skulle kunna vidtas också beträffande resenärer tillSverige. Detnu anförda argumentet har enligt min mening bäring också på den, naturligtvisallvarligare, invändning som bl. a. flyktingrådel har fört fram, nämligen attett ökat ansvar för transportörerna kan få till effekt att dessa inte villeller vågar ta ombord sådana personer som hals över huvud flyr sitt land undanförföljelse och därför inte heller kan skaffa vare sig pass eller erforderligatillstånd. Denna risk har alltså inte avhållit andra länder från att införastraffsanktioner mot transportföretagen. Jag är också övertygad om atttransportörerna, om situationen uppslår, i det enskilda fallet myckel väl kanbedöma skälen lill att erforderliga handlingar saknas och därmed avgöra att delrör sig om ett fall där något kostnadsansvar i efterhand inte kommer attföreligga för dem. Detär enligt min uppfattning rimligt all transportörens ansvar på sätt utredningenföreslagit skall gälla även eventuell bevakningspersonals resekostnad. Dennakostnad är ju en direkt följd av att utlänningen trots brister iinresehandlingarna har medtagits lill . Enfråga som berörs av SAS men som inte tagits upp av utredningen är omfattningenav transportörens ansvar, när han endast skött den sista etappen av en resa.Det är t. ex. vanligt att utlänningen kommer med andra flyglinjer tillKöpenhamn och reser med SAS bara mellan och den svenskaslutdeslinationen. Om de föreslagna reglerna skall få önskad effekt kan manenligt min mening inte begränsa kostnadsansvaret lill att gälla den sistaetappen i dessa fall. Del måste i normalfallet ankomma på flygbolagen altsinsemellan reglera dessa kostnader. Det torde också enligt min uppfattningvara möjligt att i flertalet fall kontrollera handlingarna även vid omsligninglill ell nytt flygbolag. 9 1988/89. Mittförslag: Straffmaximum för den strafföara gäming som består i all ivinningssyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på attfrämja att utlänningar reser till utan pass eller tillstånd höjs frånett till fängelse. Någon ändring företas inte i fråga omvinningsrekvisitet för nyssnämnda brott eller för brottet att försvåraverkställighet. Lagutredningensförslag: Utredningen har föreslagit att straffbestämmelsen för den som ivinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på attfrämja att utlänningar reser till utan pass eller tillståndkompletteras med ett grovt brott med ett straffmaximum av fängelse. Iövrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med milt. Remissinstanserna: Dehar överlag varit positiva till förslagen. RÅ har emellertid ansett dettveksamt att införa en särskild straffskala för grova brott. Åtskilligaremissinstanser, däribland RPS, anser all vinningsrekvisitet bör avskaffas förbåda nu ifrågavarande brottstyper. Skälenför mitt förslag: Organiserandeav asylsökandes resor till Motbakgrund av då inträffade händelser infördes i UtlL enstraffbestämmelse avseende den som i vinningssyfte planlägger efler organiserarverksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till pass eller tillstånd (96 § andra stycket 4. Påföljden är fängelse ihögst eller, om omständigheterna är mildrande, böter. Del har, bl. a.från några remissinstanser, gjorts gällande att bestämmelsen inte är effektivsom medel att motverka den verksamhet som man vill förhindra, bl. a. harpekats på svårigheterna att bevisa att gärningsmannen har handlat ivinningssyfte. Bestämmelsen har emellertid tillämpats i flera fall under de fåår som den har varit gällande. Jag finner det därför inte nu påkaflat attföreslå att det särskilda vinningsrekvisitet las bort. Däremot finner jag del i likhet med utredningen och remissinstanserna angeläget alt påföljden förden som bedriver nu ifrågavarande verksamhet i stor omfattning är så passkännbar att den kan ha en avhållande verkan, trots de uppenbart mycket högavinster som går all få. RÅ har ställt sig tveksamlill utredningens förslag att införa beteckningen "grovt brott" ochifrågasatt om det inte vore lämpligare alt enbart höja straffmaximum lill tvåårs fängelse. Även jag är tveksam lill den av utredningen valda konstruktionen.Förslaget betyder nämligen all det blir en uppdelning i tre påföljdsgrader böter, fängelse upp till och fängelse upp till trots attspännvidden mellan lägsta och högsta straff egentligen är ganska liten. Enligtmin mening bör därför den av RÅ förordade lösningen väljas. Den föreslagnastraffskärpningen lar sikte på de fall då verksamheten bedrivs yrkesmässigteller i vart fall i myckel stor omfattning och med betydande . Detförekommer inte sällan att den som avvisats eller utvisats håller sig undan föratt undvika verkställighet. Ofta är det,dock omöjligt alt hålla sig undan,åtminstone , utan att få hjälp till detta. Sedan år 1984är det straffbart all lämna sådan hjälp, om det sker i vinningssyfte (96 §andra stycket 3 UtlL). Den som utan ersättning hjälper en avvisad eller utvisadutlänning kan straffas endast om utlänningen har avvisats eller utvisats föratt han är terrorist eller utgör ett hot mot rikets säkerhet (96 § andrastycket 2). En rättsstat kan intetolerera att i laga ordning fattade beslut åsidosätts. Det kan befaras att, omverkställigheten av ett stort anlal avlägsnandebeslut skulle förhindras ellerförsvåras genom åtgärder från andra än dem som direkt berörs av besluten, dettaskulle kunna komma att leda lill att utlänningar som har ett verkligtbehov av inte kan tas emot i . Därför skulle man i och för sigmed fog kunna överväga det förslag som har förts fram från fleraremissinstanser, nämligen om inte straffrihe-ten för den som utan sökerhindra verkställighet nu borde begränsas, t. ex. till all avse den som hjälpernära släktingar att håfla sig undan. Jag vill dock tro att kortare väntetiderinnan beslut i fråga om uppehållstillstånd meddelas i sig kommer att leda tillatt undanhållande blir mindre vanligt än . Någon skärpning av bestämmelsernabör därför inte vidtas. Iövrigt föreslår jag att de nuvarande straffansvarsbestämmelserna m.m. i UtlLförs över till den nya lagen med i huvudsak oförändrat innehåll. Bestämmelsernaåterfinns i 10 kap. lagförslaget. Mitt förslag: Irällshjälpslagens bestämmelser om rättshjälp genom offentligt biträde iutlänningsärenden görs de följdändringar som föranleds av förslaget tifl nyutlänningslag och förslaget lill lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd medinternationell bakgrund (terroristlagen). Vidare införs en regel som innebäratt beviljad rättshjälp skall gälla tills verkställighet har skett eller fråganom verkställighet har förfallit. Beslutanderätten i frågor om rättshjälp iutlänningsärenden flyttas från rätlshjälpsnämnderna till de myndigheter,främst invandrarverket, som handlägger ärendet. Är den handläggande myndighetenen polismyndighet skall dock rättshjälpsnämnden besluta, om avslag på enrättshjälpsansökan skall meddelas. förslag:Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Förslaget attlåta rättshjälpen och biträdesförord- nandet bestå till dessbeslut om avvisning eller utvisning verkställts får ett Prop. 1988/89:86positivt bemötande av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Dessa ärrättshjälpsnämnden i , invandrarverket. Röda korset, flyktingrådet ochSociala Missionen. Förslagetatt invandrarverket, i stället för rättshjälpsnämnderna, skall besluta i frågaom rättshjälp i utlänningsärenden tillstyrks av hovrätten för ,, , rättshjälpsnämnden iStockholm och invandrarverket. Flera remissinstanser avstyrker eller ärkritiska mot denna del av utredningens förslag. Hit hör rättshjälpsnämnden iMalmö, DO och . Någraremissinstanser, däribland och DO, förordar en generöstillämpning av reglerna om förordnande av offentligt biträde. Skälenför mitt förslag: Iutlänningsärenden finns möjlighet lill rättshjälp genom offentligt biträde.Denna form av rättshjälp är kostnadsfri för den som beviljas rättshjälpen.Rättshjälp genom offentligt biträde kan enligt 41 § rältshjälpslagen (1972:429)beviljas i följande fafl. I ärende angående utvisningenligt 38, 43, 47 eller 48 § UtlL samt vid utredning hos polismyndighet närfråga har uppkommit om utvisning enligt angivna lagrum. 1 ärende angående avvisningenligt UtlL, dock ej hos polismyndighet, såvida inte anledning föreligger altöverlämna ärendet till statens invandrarverk eller utlänningen har hållits iförvar längre än . I ärende angåendeverkställighet enligt UllL, om anledning föreligger att överlämna ärendet tillinvandrarverket med stöd av 85 eller 86 § samma lag eller hänskjuta ärendet ditmed stöd av 87 § samma lag eller om utlänningen har hållits i förvar längre . 1 ärende angående föreskriftersom har meddelats enligt 13 §, 48 § eller 74 § andra stycket UtlL rörandeinskränkningar och villkor för utlänningens vistelse här i riket. 1 ärende angående hemsändandeav utlänning som har tagils om hand enligt viss social vårdlagstiflning. Möjligheternaatt få rättshjälp genom offentligt biträde har successivt förbättrats. Densenaste ändringen gäller fr.o.m. den (SFS 1988:213, prop.1987/88:73, JuU 21, rskr. Rätten tifl offentligt biträde för utlänningsom har tagils i förvar inträder numera redan efter tre dygns förvarstagande(jfr. 2 och 3 ovan). Enligt tidigare gällande regler var liden . 1de fall som anges i 41 § föreligger en presumtion för att rättshjälp skallbeviljas. Enligt 42 § rättshjälpslagen skall nämligen rättshjälp genom offentligtbiträde beviljas om det inte måste antas att behov av biträde saknas.Paragrafen erhöfl sin nuvarande lydelse den (SFS 1981:23). Ifråga om utlänningsärenden infördes dock denna presumtionsregel redan den 1juli 1978 (SFS 1978:363). 1977/78:90 (s. 67) uttalades då bl.