prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — Jagföreslår att invandrarverket tar över ansvaret för att förordna biträde ochatt förordnandena av biträde i asylärenden huvudsakligen ombesörjs vidutredningsslussarna. Härigenom blir det möjligt att få till stånd enadministrativ samordning mellan beslut om förordnande av biträde och placeringav asylsökande på förläggning. Delta bör leda till en viss tidsvinst. Jaganser all del bör vara möjligt för de offentliga biträdena all normalt kommain med en inlaga i ärendet från del att de har fåll delav polisens utredning. Del krävs en bättre bevakning av att utsatta fristerhålls och större restrikUvitet med alt bevilja anstånd. Åtgärderbör vidtas för att öka tillgången på offentliga biträden. Handläggningen hosinvandrarverket Prop. Jagföreslår vissa åtgärder för att minska liggtidema. a. betonar jag "iiaga i vikten av en stark administrativ ledningsfunktion förtillståndsprövningen och vikten av tiflräcklig beslulskapacitet. Vissatidsvinster bör kunna göras genom att i ökad utsträckning dela in ärendenaefter svårighets- och angelägenhetsgrad. Sorteringen av klara asylärenden vidslussama är ett exempel på detta. Även i övrigt bör en tidig sortering eftersvårighets- och angelägenhetsgrad eftersträvas. Härigenom kan resurserfrigöras för asylärenden. Ianslutning till ett förslag från utredningen för översyn av utlänningslagstiftningenkonstaterar jag att ett system där muntlig förhandling skall hållas i ett stortantal ärenden kan förlänga handläggningstidema. Det skulle dessutom komma attställa stora administrativa och resursmässiga krav för att praktiskt kunnagenomföras. Jag anser att bra gmndutredning-ar i alla asylärenden genomkvalificerad personal bör minska behovet av förhandling. Jagbedömer att det behövs ett visst resurstillskott till invandrarverket förhandläggningen av asylärenden för att de uppstäflda målen för handläggningstidernaskall nås. Närmare beräkningar av resursbehovet bör göras inom ramen för denöversyn av invandrarverkels organisation som pågår. Vadsom allmänt sagts om åtgärder för att minska liggtiderna gäller i stort ävenför handläggningen hos regeringen. Jaganser att en viss tidsvinst kan göras om invandrarverket till det offentligabiträdet skickar en kopia på sitt yttrande lill regeringen och uppmanarbiträdet att komma in till regeringen med eventuella synpunkter i ärendetsenast en viss dag. Ärendeutvecklingenmåste följas noggrant och handläggningsresursema förstärkas om man bedömer attantalet överklaganden kommer att öka. Detbehövs ökade utbildningsinsatser i olika led av ärendehandläggningen. Jagföreslår att invandrarverket får särskilda resurser för planering ochgenomförande av utbildning. Jagföreslår en särskild planläggning för att möta variationer i antaletasylsökande. Motbakgmnd av resultatet av en försöksverksamhet med intensifierad stickprovskontroll i föreslår jag ett visst resurstiflskott till deninler nordiska passkontrollen. Syftet är att förhindra att utlänningar utan behov av skydd och som bör direktavvisas reser in i landet och får rätt att få sin ansökan prövad av alla instanser. Ett stort antal sådana ärenden kan påverka väntetiderna för utlänningar som kommer till och har skäl för att få sin asylansökan prövad här i landet. 1 övrigt lämnas ocksåvissa förslag om utlandsmyndigheternas medver- Prop. 1988/89: 86 kan iasylärenden saml om underrättelse om beslut och verkställighet av Bilaga 3utvisningsbeslut. Dedirekta kostnaderna för åtgärder kan minska med 400 500milj. om mina förslag genomförs. För att de verkligakostnadsminskningarna till följd av förkortade väntetider skall bli av denstorleken krävs emellertid att även andra delar av flyktingmottagningenfungerar effektivt. Mina förslag till åtgärder för att förkorta väntetidernabör därför kombineras med åtgärder för alt dels få till stånd en snabbareutplacering av flyktingar i kommuner, dels underlätta för flyktingarna attklara sin egen försörjning. Minaförslag leder till kostnadsökningar på vissa håll. Totalt utgör dock dessakostnadsökningar endast en liten del av de kostnadsminskningar som kanåstadkommas genom kortare väntetider och ett effektivare mottagningssystem. Minaförslag bör kunna genomföras fullt ut , då avsikten är att dennya utlänningslagen och invandrarverkels nya organisation skall börjatillämpas. I vissa delar bör dock förslagen kunna genomföras successivt innandess. Föratt del nya systemet skall fungera är det nödvändigt att ärendebalanserna harnedbringats så långt möjligt när det genomförs. Jag föreslår därför vissaåtgärder på kort sikt för att minska ärendebalanserna. Detär också viktigt att det inte finns alltför många utlänningar med tillstånd påinvandrarverkets förläggningar när det nya systemet genomförs. Jag anserdärför att det är angeläget med en särskild insats från kommunerna för att taemot en extra kvot med flyktingar innan det nya Systemet träder i kraft. Sammanställningav remissyttranden över Prop-1988/89:86 (SOU 1988:1) Översyn av utlänningslagen Eftersedvanligt remissförfarande har yttranden över betänkandet avgetts avregeringsrätten, justitiekanslern (), riksåklagaren (), (), , (), hovrätten förvästra , kammarrätten i , , länsrätten iStockholms län, länsrätten i , rättshjälpsnämnden iStockholm, rältshjälpsnämnden i , överbefälhavaren (), ,, luftfartsverket, generaltullstyrelsen, (), statens invandrarverk (invandrarverket), ombudsmannen mot etniskdiskriminering (DO), statskontoret, riksrevisionsverkel (RRV), riksdagensombudsmän (), juridiska fakulteten vid , juridiskafakulteten vid , ().Tjänstemännens (), i (LO),(), Föreningen ,, (), Svenska rödakorset (Röda korset). Rädda barnens riksförbund (Rädda bamen). Svenskasektionen av (Amnesty), (flyktingrådet), , frikyrkoråd, de friakristna samfundens råd, SST/delegationen för vissa trossamfund samt Ortodoxaoch Österländska kyrkors ekumeniska råd. RÅhar bifogat yttranden från regionåklagarmyndighetema i , ochKarlstad samt åklagarmyndigheten i åklagardi-strikt. RPShar bifogat yttranden från polismyndigheterna i , , ,, , , , , och . CentralorganisationenSACO/SR har utan eget stäflningstagande överlämnat yttranden från förbundetför jurister, samhällsvetare och ekonomer () samt . , frikyrkoråd, de fria kristna samfundens råd,SST/delegationen för vissa trossamfund samt Ortodoxa och österländska kyrkorsekumeniska råd har avgett ett gemensamt yttrande. 1 det följande redovisasorganisationerna som m. fl. Vidarehar yttranden kommit in från FN:s flyktingkommissarie (), Svenskadelegationen i , Sociala Missionen, , föreningenkurdernas vänner i , Svenska Kommittén, iSverige (asylkommittén) och . Bilaga4 Den allmänna uppläggningen av utredningens betänkande och lagförslagenstekniska utformning har i stort sett fått ett gynnsamt mottagande vidremissbehandlingen. Åtskilliga remissyttranden innehåller visserligen synpunkterpå den närmare utformningen av reglerna i olika avseenden men det övervägandeantalet remissinstanser begränsar sin kritik till några punkter i utredningensförslag och tillstyrker efler lämnar utan erinran övriga förslag. JKanför sammanfattningsvis som yttrande över både det ifrågavarande betänkandetoch asylärendeutredningens belänkande: "Delär synnerligen angeläget all asylärendena handläggs snabbare. De nuvarandelånga tiderna för handläggning kan inte accepteras ur bland annaträttssäkerhetssynpunkt. Från de synpunkter som JK främst har att beaktaföranleder förslagen, vilka båda har till främsta syfte att förkortahandläggningstiden i asylärenden, inte någon erinran från JK:s sida". RÅbiträder de föreslagna lagtekniska lösningarna och anser att den i lagförslagenredovisade systematiken är både överskådlig och ändamålsenlig. Liknandesynpunkter lämnas av regionåklagargmyndigheten i och juridiskafakulteten vid som finner att förslaget är väl ägnat attläggas till grund för lagstiftning. Regionåklagarmyndigheteni anser all utredningen lyckats i sitt arbete alt förenkla ochförbättra regelsystemet. RPSuttrycker inledningsvis sin uppskattning över det arbete som utredningen haråstadkommil och framhåller att den omständigheten att styrelsen anlägger endel synpunkter på enskildheter i förslaget inte är avsett att på något sättförta det allmänna intrycket. Hovrättenför beklagar att utredningen har tvingats ätt arbeta underlidspress och enligt vad den själv har uppgelt inte haft möjlighet att göraöversynen så djupgående som i och för sig vore motiverat. Detta förhållandeförsvårar hovrättens möjligheter att uppdaga om det föreslagna systemet kan hadjupliggande och svåmpptäckta fel eller brister som äventyrar dessändamålsenlighet och effektivitet. Ocksåpolismyndigheterna i , , , , ochUmeå uttrycker sin tillfredsställelse över att den föreslagna utlänningslagenär klarare och mer lättöverskådlig än den nuvarande. Stockholmstingsrätt välkomnar den redigering och förenkling som skett av de tidigarebestämmelserna och har i det väsentliga inte något all invända mot deföreslagna ändringarna i uUänningslagstiftningen. Länsrätteni finner förslaget till utlänningslag mycket förtjänstfullt.Länsrätten fortsätter: "Gällandeutlänningslag har blivit ändrad så att innehållet blivit svårt att överblicka och bestämmelserna inte alltid kongruenia. Genom förslaget vinns en klar disposition och en väl genomtänkt uppläggning av ordningen för de olika utlänningsfrågornas bedömning och behandling". anser all,även om den lagtekniska översynen inte varit så Prop. 1988/89:86 djupgåendesom i och för sig kunnat vara motiverat med hänsyn till Bilaga 4regelsystemets invecklade karaktär, har resultatet av översynen såväl språkligtsom dispositionsmässigt medfört betydande förtjänster. Arbetsmarknadsstyrelsenframhåller att ytterligare ett skäl för att minska väntetiderna i asylärendenär det arbelsmarknadspolitiska. En snabbare handläggning av asylärenden ochlösning av bostadsfrågan skulle enligt styrelsen väsentligt bidra till allbättre tillgodose efterfrågan på arbetskraft. Invandrarverketanser att utredningen har gjort ett mycket förtjänstfullt arbete ochtillstyrker i stort dess förslag. Inte minst när det gäller att få till stånden efterlyst och behövlig utlänningslag som är modern, enkel, lättläst,lättöverskådlig och förhoppningsvis effektivare än den tidigare är arbetetenligt verket av stort värde. JOifrågasätter om inte den omfördelning som utredningen föreslår, mellan vilkaregler som skall finnas i lag och vilka som skall finnas i förordning i självaverket innebär en förändring av den grundläggande samhälleliga attityden tillutlänningar som av någon anledning vill resa in i och, liflfälligt ellerpermanent, vistas i . JO ifrågasätter också den föreslagna lösningen attmönstra ul en del bestämmelser från utlänningslagen och placera dem i särskildlagstiftning samt att upphäva 104§ 3 st utlänningslagen. Enligt JO kan densärskilda spaningslagen ulan några särskilda komplikationer infogas iutlänningslagen som ett eget kapitel. DOanser att förslagen och övervägandena i betänkandet är kloka och allmänt settväl ägnade att läggas lill grund för lagstiftning och förverkligande.Uppgiften att se över utlänningslagen måste enligt DO sägas ha varit lika svåroch komplicerad som sättet att lösa den blivit värt uppskattning. Pååtskilliga punkter framför DO emellertid avvikande, kritiska ellerkompletterande synpunkter. Dessa synpunkter kan enligt DO synas omfattande.Detta sammanhänger dock med ämnenas vikt och svårighetsgrad och får enligt DOinte tolkas så all han inte tillstyrker förslaget i övriga och väsentligahänseenden. DO: s helhetsintryck är att utredaren på ett synnerligenförtjänstfullt sätt löst uppgifter, som varit myckel svåra. Enligt DO kan utredarnas förslag med vissa modifieringarleda till väsentligt nedkortade väntetider under bibehållen rättssäkerhet. Statskontoretanser att lagförslagen rent allmänt innebär en klarare systematik än förnärvarande. I sig bör denna klarare systematik enligt statskontoretsuppfattning indirekt kunna medverka lill att korta ner tiden till slutligtbeslut genom att gällande regler framstår mera lydliga såväl för omvärlden,främst berörda utlänningar och deras ombud, som för de myndigheter vilka har atthanlera tillståndsgivningen. Advokatsamfundetfinner det angeläget alt en omarbetning av den nuva rande utlänningslagen sker mot bakgrund av att lagen genom de ändringar som skett fåll en form som gör den synnerligen svåröverskådlig. En omar betning av lagen innebär dock ingen garanti för att målet med kortare väntetider uppnås. Samfundet anser att de materiella regler som finns i lagen väl tillgodoser möjligheten alt med nuvarande lagstiftning uppnå 270 målet med avsevärt kortareväntetider. I direktiven lill utredningen sägs Prop. 1988/89:86 attöversynen av lagstiftningen i första hand skall vara av teknisk natur. Bilaga 4 Samfundet anser all utredaren utöver och i strid med vad som angivitsi direktiven har lämnat förslag som innebär avsevärda försämringar för denasylsökande, utan att rimliga rättssäkerhetskrav upprätthålles. Vidare tordeförslaget enligt samfundet till viss del innebära all kommer i konfliktmed ingångna konventioner. Angående utformningen av lagförslaget anföradvokatsamfundet: "Utredarenhar valt all inarbeta olika regler som tidigare funnits i förordningen ilagtexten. För överblicken av gällande rätt synes detta vara att föredra då detför den som inte är så väl förtrogen med rättsområdet kan vara svåröverskådligtmed såväl lag som förordning. Ändringen innebär dock att del kan bli svårt allpå genomföra ändringar som en akut situation påkallar. Samfundetfinner dock att indelningen i kapitel gör lagen överskådlig på ett sätt som ärföredömligt". LOanser att utredningsförslaget sammantaget med förslagen i betänkandet frånasylärendeutredningen (SOU 1988:2) Kortare väntan synes väl uppfyllaorganisationens tidigare krav på kraftigt reducerade handläggningstider iasylärenden utan alt rättstryggheten sätts ur spel. LO tillstyrker därför ihuvudsak förslagen. JUSEKanser att förslaget till utlänningslagens redaktionella utseende ochsammanföring av paragrafer inom samma ämnesområde i kapitelform ger en bättreöverskådlighet . tillstyrker förslaget om alt bryta utbestämmelserna rörande terrorister, anstäflningstillstånd etc. ÄvenÖB tillstyrker huvudpunkterna i utredningsförslaget. Kammarrätteni är däremot kritisk till den lagtekniska utformningen av förslaget.Enligt kammarrättens mening är gällande utlänningslag i systematiskt hänseendeväl utformad och utomordentligt överskådlig genom sin disponering på ettflertal huvudavsnitt med särskilda underrubriker. Utredningens förslag innebäratt denna systematik frångåtts, vilket måste bedömas som en påtaglig nackdel.Även del förhållandel att vissa paragrafer innehåller fyra-fem stycken minskaröverskådligheten. Kammarrätten föreslår därför att de ändringar i sak somanses påkallade vidtas inom ramen för gällande lagtext. Kammarrättenpåpekar vidare alt utredningsdirektiven föreskrev att en teknisk översyn avlagen skulle göras i syfte att förkorta handläggningstiderna saml förenkla ochförbättra nuvarande system. Domstolen ifrågasätter om de föreslagnaändringarna ens kan medföra några tidsvinster beträffandehandläggningen. personalresurser måste i sådant fallförstärkas betydligt. Det föreslagna systemet kan i ett initialskede komma allmedföra en avsevärd arbetsanhopning hos invandrarverket, vilket i sin tur kanmedföra att handläggningen fördröjs ytterligare. Olägenheterna uppvägsemellertid enligt kammarrättens uppfattning av vinsterna frånrättssäkerhetssynpunkt. Regionåklagarmyndigheteni beklagar att tillfälle inte getts till en mer komplett översyn av utlänningslagstiftningen men säger sig ha förståelse för det akuta läge som råder och att starka krav görs gällande i 271 syfte att få till ståndkortare handläggningstider. Enligt myndigheten borde Prop. 1988/89:86 fleraviktiga frågor också ha varit föremål för översyn. Det gäller t. ex. Bilaga4 påföljdsfrågan i de fall regeringen upphäver ett av domstol fattat utvisningsbeslut,inrättandet av en särskild instans för överprövning av invandrarverkets beslutsamt terroristbestämmelsema och tillämpningen av dem. 2 Förutsättningar för inresa och vistelse 2.1 Inresebegreppet och passkyldighet Utredningensuppfattning att regler om undantag från inresebestämmelserna bör framgå av deföreskrifter om undantag från viseringsskyldighet m. m. som regeringen utfärdardelas av invandrarverket. Verket ställer sig bakom principen att den sominkommer på svenskt territorium bör betraktas som inrest i oavsett detär fråga om land-, sjö- eller luftterti-torium. I samband med att nödvändigaundantag för skilda situationer skall fastställas av regeringen måste detemellertid enligt verket noga analyseras vilka konsekvenser som kan följa. Intenågon remissinstans har erinran mot utredningens förslag att den grundläggandeskyldigheten att ha pass vid inresa och vistelse i landet skall framgå avutlänningslagen. Detsamma gäller utformningen av bestämmelsen i fråga. ÖBunderstryker vikten av att bestämmelserna i de nya utlänningsförfattningarnapå ett tydligt sätt klargör när inresa till riket skafl anses ha skett liksomatt reglerna rörande pass och visering ges ett klart och entydigt innehåfl. "Detär angeläget all de bestämmelser som kan få betydelse för militär personalsagerande i tjänsten är utformade på ett sätt som i möjligaste mån utesluterIveksamheler vid tillämpningen av dem. Osäkerhet om bestämmelsernas innebördhar i vissa fall förekommit när militär myndighet samverkat med polis ochkustbevakning vid övervakning av svenskt sjöterritorium. ÖB har i skrivelsetill regeringen framstäflt önskemål om att reglema om krav påpass och visering samt begreppet inresa förtydligas i berörda författningar.Ett klargörande är specieflt viktigt beträffande situationen när utländskafritidsbåtar inkommer på svenskt territorium". Socialstyrelsenanser att inresebegreppet bör definieras saml att envar som kommer in påsvenskt territorium bör betraktas som inrest i , oavsett om det är frågaom land-, sjö- efler luftterritorium. Med hänsyn till att inresebegreppet är avavgörande betydelse vid tolkningen och tillämpningen av centrala regler iutlänningslagen föreslår styrelsen att inresebegreppet definieras på ovanangivet sätt och förs in i utlänningslagens föreslagna I kap. tillsammans med ettbemyndigande för regeringen att föreskriva om undantag från inresebestämmelsen. Socialstyrelsenanser vidare alt den rätt som en flykting har till ett resedokument bör införas i den nya utlänningslagen. 2.2 Visering Prop. Utredningensförslag att även den som har ett tidsbegränsat uppehåflstill- l*"äga 4stånd skall vara viseringsfri och att det i lagtexten införs att visering fårges för högst tre månaders vistelse tillstyrks av invandrarverket.Invandrarverket anför: "Inskränkningentill högst tre månaders vistelse bör enligt verkets mening kunna tolkas så kan bevilja visering med högst tre månaders sammanlagd vistelse med flerakortare vistelseperioder , t. ex. . Dettatillämpas nu undantagsvis för särskilt affärsmän med täta besök i . Detbör stå klart - liksom tidigare - att "förlängning" av en beviljadvisering inte kan komma i fråga. En inrest person måste ha uppehållstillståndså fort hans visering löpt ut, eftersom visering tifl sin natur är ettinresetillstånd och bara kan ges till personer som befinner sig utomlands. Förpersoner som är utomlands och önskar en ändring av beviljad visering, fårframställning härom ses som en ansökan om ett nytt tillstånd. Vidare viflverket peka på den föreslagna lagtexten i 2 kap. 1 §. Där sägs att viseringinnebär tillstånd att resa in i och vistas i viseringengäfler. Det bör klargöras, att en beviljad visering ger automatisk rätt attresa in i inte bara en första gång utan somviseringen gäller. Nuvarande lagtext i 11 § uflänningslagen anses ge rätt baratill en urspmnglig inresa; tillstånd till flera inresor har beviljats särskilt,men praktiskt taget utan inskränkning ". Utredningensförslag att i utlänningslagen uppta skyldigheten att ha uppehållstillstånd förvistelse i landet godtas av remissinstansema. Detsamma gäller slopandet avundantaget från skyldigheten att ha uppehållstillstånd för barn under 16 årvars vårdnadshavare har sådant tillstånd. RPShar synpunkter på den tekniska utformningen av 2 kap. 5§ i utredningens förslagtill utlänningslag. "1specialmotiveringen lill 2 kap. 5§ 3 p. berörs frågan om rätten att göra ettbesök här en ansökan om uppehållstillstånd behandlas. Inte hellerRPS vill förbjuda ett sådant besök. Styrelsen anser emellertid att frågan intebehöver regleras i lagen. Den föreslagna texten i 2 kap. 5 § 3 p. ochspecialmotivering ger närmast intryckt av att utlänningen kan få sin ansökanbeviljad medan han är här, bara han visar att det är fråga om ett tillfälligtbesök. På så vis skulle meningen med reglerna om att tillstånd skall varaordnat före inresan äventyras. Punkten 3 bör utgå, men det bör avmotivuttalanden framgå att ett besök under handläggningen inte är förbjudet. RPStillstyrker den föreslagna p. 4 om att "särskilda skäl" kan göra att uppehållstiflstånd får beviljas efler inresa. De i specialmoliveringen angiv na exemplen på "särskilda skäl" tycks närmast vara självklara. Detvore önskvärt att det i den kommande propositionen ges flera exempel (se RPS cirkulärmeddelande 17/82, där invandrarverket har lämnat föreskrifter och allmänna råd om nu gällande bestämmelser angående uppehåflstill stånd före inresa). 18 1988/89. 1 saml Nr 86 Närdet gäller uppehållstillstånd för föriängt besök anges i specialmo- Prop.1988/89:86 tiveringen att utlänningen skafl ha "tungt vägande skäl"härför. Med tanke Bilaga 4 på urvatlningen av gällande bestämmelser, där detanges att "vägande skäl" skall föreligga, bör man nu bestämma sig förom det verkligen skall röra sig om "tungt vägande skäl". Detta bör iså fall klart framgå av lagtext och uttalanden i propositionen. Omtillämpningen skall fortgå som bör uttryck som "tungt vägandeskäl" undvikas och önskemålet om klara molivuttalanden är då, minst likastarkt". har synpunkter på utformningen av bestämmelserna i 2 kap. ilagförslaget. "Delär lillfredsställande att det av 2 kap. 2§ framgår att beviljat uppehållstillstånd,även tidsbegränsat, automatiskt medför rätt till inresa under giltighetstiden.Därmed bortfaller alltid nuvarande behov för verket att besluta om visering ochåterresetillstånd för viseringspliktiga personer som ges uppehållstillstånd,något som ändå sker regelmässigt. Det är vidare lämpligt att i lagen (2 kap. 3och 4 §§) anges de gmndläggande reglerna om vem som har möjlighet alt fåuppehållstillslånd för bosättning här. De huvudsakliga kategorier det gällersynes också i allmänhet väl beskrivna i specialmotiveringen till paragraferna(s. 195 f). vill dock ifrågasätta vad som anges beträffandepersoner som borde avvisas eller utvisas men som inte kan verkställas då ingetland finns dit personerna kan sändas. Verket ifrågasätter om gmnden föruppehållstillstånd i sådana fall bör vara "humanitära skäl". Någonkategori "övriga skäl" synes mera lämplig. Svårförståelig är ocksåutredningens slutsats att del i detta fall ofta torde blir fråga omtidsbegränsade uppehåflstillstånd. Som det föreslås i utredningen anserinvandrarverket del lämpligt att kravet på, att uppehållstillstånd i principskall vara ordnat före inresan förs över från förordningen till lagen (2 kap.5§). Denna regel bör vara av bestående karaktär. har emellertidinvändningar när det gäller några av de undantag som föreslås. bör 2 kap. 5 § 3 utgå". JOifrågasätter om inte förslaget, såvitt avser passtvång och skyldighet att hauppehålls- och arbetstiflstånd m.m., innebär en förändring av grundprincipernaför flykting- och invandringspolitiken. Enligt JO skufle den nyautlänningslagen kunna komma att uppfattas som nationalistisk ochutlänningsfientlig på ett sätt som inte väl motsvarar de principer nuvarandelagstiftning bygger på.