prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — Lagutredningenhar funnit att de förändringar av systematiken som behövs i den nuvarandelagstiftningen för att de angivna syftena skall nås är omfattande. Utredarenhar därför lagt fram förslag till en helt ny utlänningslag. Denföreslagna lagtekniska lösningen har fått stöd av en så gott som enig remissopinion. Som jag redaninledningsvis har framhållit är de långa handläggningsti- Prop. 1988/89:86derna i utlänningsärendena, främst asylärendena, ett mycket allvarligt problem.Framför allt innebär de stora påfrestningar för dem som söker asyl men demedför även stora kostnader för samhället. Det är därför nödvändigt att detvidtas åtgärder som kan förkorta handläggningstiderna. Enbidragande orsak till att handläggningstiderna blivit så långa är enligt minmening de i viss mån komplicerade handläggnings- och verkställighetsreglerna iUtlL. När lagen tillkom var omfattningen av flyktinginvandringen avsevärtmindre än den är . Behovet av enkla och effektiva regler för handläggningenav utlänningsärenden framstod därför kanske inte lika tydligt som det gör nu.De delreformer som har genomförts har enligt min mening ökatlagens komplexitet. Till lagens bristande överskådlighet bidrar också detförhållandet alt den reglerar flera olika saker utan nödvändigt inbördessamband. Jaganser det angeläget att utformningen av lagstiftningen på detta område intemotverkar målet att förkorta handläggningstiderna. Att genomföra ytterligaredelreformer inom ramen för den nuvarande lagtexten skulle enligt min meningmotverka syftet att få en mer överskådlig och ändamålsenlig lagstiftning ochdärmed också målet att förkorta handläggningstiderna. Jag anser därför ilikhet med lagutredningen och en majoritet av remissinstanserna att en nyutlänningslag nu bör utformas. Avsiktenmed det förslag till ny utlänningslag som jag nu lägger fram är alltså attåstadkomma en mer överskådlig lagstiftning med mer rationellahandläggningsregler. Jag vill, bl. a. med anledning av vad JO har anfört i sittremissvar, betona att det inte är fråga om att föreslå några ändringar av deprinciper för invandringspolitik och utlänningskontroll, som med bred politiskenighet har kommit till uttryck i den nuvarande utlänningslagen, eller av dengmndläggande samhälleliga attityden till utlänningar. Många av bestämmelserna iden nu gällande utlänningslagstiftningen återfinns därför oförändrade eller medendast språkliga eller lagtekniska ändringar också i mitt förslag till nyutlänningslag. Skillnadenmellan UtlL och den föreslagna nya lagen beslår främst i ändradehandläggningsregler för framför allt asylärenden, utbrytningen av de s. k.terroristbestämmelserna samt en viss omdisposition av de regler som tas upp ilag resp. ges i förordning. Denomdisposition i fråga om vissa regler som jag föreslår skall ses mot bakgrund av att man lagstiftningsärende, vars huvudprinciper följdes också lagstiftningsärende, utgick från alt omfattande restriktioner rörande utlänningars inresa och vistelse endast skulle be hövas . Reglerna härom ansågs därför böra kunna ändras på ell smidigt sätt utan medverkan. Vad som då fram stod som regler av undantagskaraktär, såsom passlvång och skyldighet att ha uppehålls- och arbetstillstånd, är dock numera huvudregler som sanno likt inte kommer att ändras inom överskådlig tid. Även om strävandena till ett vidgat samarbete inom på skilda områden skulle leda till ett avskaffande av passtvång m. m. mellan de berörda ländema, skulle kravet på pass och andra villkor för inresa och vistelse i kvarstå för flertalet utlänningar. Delta kommer till uttryck i mitt förslag genom att 53 skyldigheten alt innehavissa handlingar och tillstånd samt de mer väsent- Prop. 1988/89:86 ligaundantagen härifrån i fortsättningen anges direkt i lagen och inte som hittillsi förordning. Detbör i sammanhanget framhåflas att strävandena inom de Europeiska Gemenskaperna(EG) att skapa ett gränslöst följs från svensk sida. Som bekant har ensärskild organisation inom för att bevakautvecklingen inom EG och finna lämpliga lösningar för samarbete på de olikasamhällsområdena. Detta gäller också frågoma om asylrätt, visering ochgränskontroll. Vad gäller viseringspolitiken har enats om attfr.o.m vidmakthålla viseringsplikt för medborgare i ca 50länder (den s. k. negativlistan). Diskussioner pågår i syfte att utöka dennalista med ytterligare ett tjugotal länder. En viss utökning har också skettunder . Vidare förekommer planer på att upprätta en s. k. positivlistaöver länder vars medborgare inte skall behöva ha visum för inresa i EG-länder.De länder som i första hand avses att tas upp på denna lista är de nordiskaländerna och övriga EFTA-länder. Ävenom strävanden på de nu angivna områdena kan leda fram till vissaförenklingar när det gäller personers rörlighet mellan olika länder, är detinte nu möjligt att förutse hur en sådan ordning påverkar svenska förhållandenoch svensk lagstiftning. Det kan dock redan nu konstateras att ett genomförandeav planerna på att avskaffa gränskontrollen mellan och enskärpning av den yttre kontrollen inte är förenligt med den nordiskapasskontrollöverenskommelsen (PÖK). Även vid en anpassning till EG i dettahänseende måste förändringar beträffande PÖK genomföras. Utgångspunkten idetta arbete måste vara, oavsett hur en slutlig lösning ser ut, att den friarörligheten för nordbor inom inte äventyras. Föratt underlätta den fortsatta framställningen kommer förslaget till nyutlänningslag att benämnas lagförslaget då hänvisningar görs tifl bestämmelseri lagen. I samma syfte används även i löptext förkortningarna UtlL och UtlFför utlänningslag resp. utlänningsförordning. Dennya utlänningslagen bör i likhet med UtlL reglera under vilka villkorutlänningar får resa in i samt vistas och arbeta i . Den bör återspeglaoch ge de regler som behövs för att invandrings- och flyktingpolitikensmålsättning skall följas. Den måste därför också innehålla bestämmelser om atten utlänning under vissa fömtsättningar inte får resa in i efler måste lämnaSverige. Äveni andra författningar än UtlL finns regler om att en utlänning skall lämna . Jag tänker på de specialregler om hemsändande av utlän ningar i vissa fall på gmnd av särskilda vårdbehov hos dem, som har meddelats av regeringen med stöd av ett bemyndigande i nuvarande 104 § första stycket UtlL. Jag anser, till skillnad från JO, att det inte heller i fortsättningen är nödvändigt att samtliga materiella regler om när och på vilka sätt utlänningar får förmås atf lämna landet finns samlade i utlän- 54 Även andraregler som gäller för utlänningar kan med fördel hållas utanför självautlänningslagen. Enligt min mening saknar också reglerna omanställningstiflstånd för utlänningar på svenska fartyg i utrikes fart och des.k. terroristbestämmelsema, som finns i UtlL, egentligt samband medinvandrings- och flyktingpolitik, och de bör därför, som jag harantytt, inte heller återfinnas i den nya utlänningslagen utan tas in isärskilda lagar. Härigenom uppnås, menar jag, en klar och konsekventavgränsning av lagregleringen till nytta både för den enskilde och för dem somskall tiflämpa bestämmelserna. Mittförslag: De materiefla reglerna om pass, visering, uppehålls-ocharbetstillstånd behålls i stort sett oförändrade. Den som har ett tidsbegränsatuppehållstillstånd blir dock i fortsättningen viserings-fri. Regler införs omatt visering normalt får ges för högst tre månaders vistelse. Utrikesdepartementetges rätt att utfärda inte bara visering utan också uppehållstillstånd. Vissaav de bestämmelser som ges i förordning bör i stället ges i lagen ochvice versa. Lagutredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. har ocksåföreslagit att en bestämmelse införs om att uppehållstillstånd skall kunna beviljasom utlänningen befinner sig i när ansökan görs eller prövas, om hanvisar att han endast gör ett tillfälligt besök här (2 kap. 5 § 3 utredningenslagförslag). Utredningen har vidare föreslagit att det beträffandearbetstillstånd generellt skall anges att ett sådant skall avse visst ellervissa slag av arbete, om inte särskilda skäl föranleder annat. Remissinstanserna:Det övervägande antalet remissinstanser godtar utredningens ståndpunkt. Någraanser att det är angeläget att inresebegreppet klargörs. ÖB betonar dämtövervikten av att reglerna rörande pass och visering ges ett klart och entydigtinnehåll. Några remissinstanser lämnar vissa lagtekniska synpunkter rörandeutformningen av bestämmelserna. () och invandrarverketanser att den av utredningen föreslagna bestämmelsen om prövning av ansökan omuppehållstillstånd vid tillfälliga besök inte bör införas. Invandrarverketifrågasätter utredningens förslag att del generellt skall anges attarbetstillstånd skall avse visst arbete eller vissa slag av arbeten. RPS anseratt detta skall anges endast om särskilda skäl föranleder del. DO ifrågasätterom reglerna om arbetstillstånd längre fyller någon funktion. Skälenför mitt förslag: ÖB har i sitt remissvar pekatpå att det är angeläget att de bestämmelser som kan få betydelse förmilitär personals agerande i tjänsten är utformade påett sätt som i möjligaste mån utesluter tveksamheter vid tillämpningen Prop.1988/89:86 av dem. Osäkerhet om bestämmelsernas innebörd har enligt ÖB i vissafall förekommit när militär myndighet samverkar med polis och kustbevakningvid övervakning av svenskt sjöterritorium. ÖB hänvisar till sin skrivelse tiflregeringen av där önskemål framställs om att reglerna om kravpå pass och visering samt begreppet inresa förtydligas i berörda författningar.Ett klargörande är enligt ÖB speciellt viktigt beträffande situationer närutländska fritidsbåtar kommer in på svenskt territorium. Även vissa andraremissinstanser har tagit upp frågan om innebörden av begreppet inresa. Enligtförordningen (1982:755) om utländska statsfartygs- och statsluftfartygstillträde till territorium m. m. (tillträdesförordningen) avses medsvenskt territorium landområden, sjöterritorium samt luftmmmet överlandområdena och sjöterritoriet. Bestämmelserom sjöterritoriet finns i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Enligtlagen omfattar Sveriges sjöterritorium inre vatten och .lerriiorialhavet. Detbegränsas mot det fria havet eller annan stats territorium avterritorialgränsen och i av demarkationslinjen. Till inre vattenräknas, fömtom sjöar, vattendrag och kanaler inom landet, vid kusterna belägnahamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, ochskär intill vissa linjer (baslinjer) som regeringen bestämmer. räknas det vattenområde av en viss närmare angiven bredd somär beläget utanför landområden och innanför det fria havet. Ifolkrätten finns regler om fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart genom enkuststats territorialhav. Reglerna har kodifierats och tilläggszonen samt havsrättskonvention. Ingenav konventionerna har ratificerats av . Enligtfolkrättsliga regler, sådana de återfinns i de nämnda konventionerna, ärgenomfart oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Reglerom oskadlig genomfart finns för svensk del beträffande statsfartyg som enligt3§ tillträdesförordningen för genomfart har tillträde till svensktterritorialhav. Före sådan genomfart skall anmälan göras på diplomatisk väg. Förhandelsfartyg, fritidsbåtar som inte är statsfartyg och privatägda fritidsbåtarsaknas föreskrifter om oskadlig genomfart. IUtlL anges inte när en utlänning skall anses vara inrest i Sverige.Bestämmelser finns däremot om vilka tillstånd som krävs för inresa och omvilken kontroll som skall ske vid inresa eller utresa. Ipraxis finns undantag från kraven på tillstånd. Sålunda krävs inte visering fören utlänning som reser till ett annat land via och vars vistelse härinskränker sig till ett uppehåll i transithallen på en flygplats. Bestämmelsernaom straffansvar i UtlL för den som i vinningssyfte hjälper en utlänning attobehörigen resa in i respektive resa till jämte motivuttalanden vidtillkomsten av de senare reglerna (se prop. 1983/84:144 s. 117) ger närmast vidhanden att åtminstone i det samman- hanget endast den som hareller borde ha passerat gränskontrollen är att Prop. 1988/89:86 anse sominrest. IUtlF finns bestämmelser om all in- och utresa måste ske på vissa bestämdaplatser. Dessa regler är av vikt för att den kontroll som föreskrivs i UtlL avpass och andra handlingar skall kunna ske. Det föreskrivs sålunda allutlänningar inte utan särskilt tillstånd får resa in i eller ut ur landet annatän på s. k. passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa till ett annatnordiskt land får dessutom ske på s. k. gränsövergångsställen. För finländskaoch norska gränsbor gäller särskilda regler. Särskildabestämmelser för inresa och utresa gäller också för utlänningar som kommer tillSverige som besättningsmän eller passagerare på fartyg. I UtlF föreskrivs allen besättningsman eller en passagerare på ett fartyg som har kommit tillSverige inte skall anses inrest förrän han lämnar fartyget. Han får ocksålillfäfligt lämna fartyget och uppehålla sig på den ort där fartyget liggerutan alt inresa skall anses ha ägt mm. Eftersomdenna regel kan ses som ett undantag från vad som annars gäller, följer av denmotsättningsvis att inresa normalt skall anses ha skett när fartyget har kommitin på svenskt sjöterritorium. I praxis anses i enlighet med del nu sagda ocksåen utlänning som befinner sig i en fritidsbåt på svenskt territorialhav inresti landet och därmed t.ex. vise-ringspliktig. Idetta sammanhang vifl jag nämna att JK i beslut den 22 febmari 1985 (dnr.265/85/22) har funnit att en utlänning på begäran av polismyndighet skall visaatt han uppfyller kravet på passinnehav när han befinner sig ombord på enfrämmande stats fartyg på svenskt sjöterritorium. Jagvill med anledning av det redovisade framhålla följande. Ur såväl språklig somsaklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in påsvenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i . Detta gälleroavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är ocksåvad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningensvidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är docknödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftmm. Vidare tordedet, liksom , i allmänhet inte vara nödvändigt eller önskvärt attkräva s. k. transitvise-ring, dvs. visering för den som reser via tillett annat land men inte passerar någon gränskontroll. Mot bakgmnd avutvecklingen i andra länder bör det dock finnas möjlighet att vid behov stäflakrav även på transitvisum, genereflt efler för vissa nationaliteter även fördenna typ av resor. Med hänsyn till folkrättsliga regler synes det ocksålämpligt att ge möjlighet till undantag för s. k. oskadlig genomfart genomsvenskt sjöterritorium. Någongenerell definition av begreppet inresa bör dock inte ges i lag. I stället börregler om undantag från bestämmelsema om villkoren för inresa i de fafl somredan nu finns och som jag här har angivit samt när det i övrigt kan ansesbefogat kunna framgå av de föreskrifter om undantag från viseringsskyldighet m.m. som regeringen utfärdar i förordning. Enligtgällande regler skall utlänningar ha pass såväl vid inresan i som undervistelsen här. Föreskrifter om detta finns i I § UtlF och har utfärdats avregeringen med stöd av ett bemyndigande i 7 § UtlL. Dengrundläggande skyldigheten att ha pass vid inresa och vistelse bör av de skäljag har anfört tidigare (avsnitt 2.2.1) i fortsättningen framgå direkt avlagen. Från denna skyldighet bör regeringen i stället kunna meddela undantag.Det kunde ifrågasättas om också vissa undantag borde anges i lagen. Dettagäller främst de undantag som framgår av 1 § UtlF, nämligen rätt för densom har permanent uppehållstillstånd samt för nordiska medborgare enligt dens.k. nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ 1958:24) att vistas här utanpass. Jag anser emellertid inte att det föreligger några olägenheter med att deundantag från passkyldigheten som bör finnas även i fortsättningen meddelas avregeringen i förordning. Viseringinnebär tillstånd att resa in och vistas i . Enligtgmndregeln i 24 § UtlF behöver afla utlänningar visering för att resa in i ochuppehålla sig här i landet. Paragrafen innehåller dock omfattande undantag frångmndregeln. Även bestämmelser om visering har meddelats av regeringen efter ettbemyndigande i UtlL (10§). Av samma skäl som jag anfört i fråga om bestämmelsenom passkyldighet bör huvudregeln om visering i fortsättningen framgå av lagenoch regeringen endast ges rätt att medge undantag från den. Viseringkan ges såväl för rena luristbesök som för besök hos släktingar eller förarbete i . Visering kan också ges för resa genom lill ett annatland. För att visering skall medges krävs i praxis att utlänningen kan försörjasig här, inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagensbestämmelser. Visering medges i praxis inte om en utlänning, som inte haruppehåflstillstånd, redan när visumansökan görs kan antas egentligen ha föravsikt att bosätta sig här. Gmnderna för att i tillämpningen neka viseringöverensstämmer i stort med de materiella gmnder som UtlL ger för beslut omavvisning. Någonlängsta tid för vilken visering kan medges är inte föreskriven.Enligt praxis ges visering normalt inte än tre månaders vistelsei . Detta är också den period som gäller enligt de viseringsfrihetsavtalsom har ingått med andra stater. För diplomatisk personal kan viseringges . Visering beviljas avinvandrarverket. Visering får beviljas också av chefen för samt, i den omfattning regeringen före skriver, av diplomatiska eller konsulära myndigheter efler av polismyndig heter. har efter regeringens bemyndigande också i sin tur bemyndigat beskickningar och lönade konsulat att bevilja visering. Ett sådant bemyndigande innefattar inte rätt att avslå en viseringsansökan. Beslut i viseringsfrågor kan inte överklagas. Viseringsärenden kan dock liksom andra ärenden överlämnas av invandrarverket till regeringen för 58 Den som fåravslag på en viseringsansökan kan komma in med Prop. 1988/89:86 en nyansökan. Viseringskravetframstår som nödvändigt, framför allt för att en reglerad invandring skallkunna bibehållas. omfattar det medborgare från ungefär hälftenav världens stater. Jag föreslår i enlighet med utredningen att en bestämmelsenu införs i lagen att visering inte får ges för längre vistelse än tre månader.Denna huvudregel bör dock kompletteras med ett bemyndigande för regeringen attmeddela undantag från denna tidsgräns. Avpraktiska skäl bör också enligt min mening den viseringsfrihet, som förnärvarande gäller för den som har permanent uppehållstiflstånd, utsträckastill att avse även den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Eftersomden som får ett tidsbegränsat tillstånd nästan undantagslöst också medges rätttill återinresa tillståndet gäfler, bör en sådan rätt kunnaframgå direkt av lagstiftningen. I de fall det anses tveksamt om utlänningenskall ha rätt att resa tillbaka in bör i stäflet uppehållstillståndet ges förkortare tid. Endastsådana undantag från viseringskravet, som det inte torde bli aktuellt alt ändrautan att frågan underställts , kommer enligt mitt förslag till uttrycki lagtexten. Detta gäller undantagen för uUänningar som har uppehållstillståndi landet och för medborgare i de nordiska länderna (I kap. 3§ första stycketlagförslaget). Övriga undantag som kan behövas bör även i fortsättningenmeddelas av regeringen i förordning. Medstöd av bemyndigande i UtlL (IO §) har i UtlF (30 §) föreskrivits att en utlänninginte får vistas här utan uppehållstillstånd än , om haninte är antingen medborgare i ett annat nordiskt land eller ogift barn under 16år till en nordisk medborgare eller till en person som är bosatt här och somhar uppehållstillstånd. I UtlF finns också regler om när uppehållstiflstånd fårges (31 §). Tiflstånd får till en början ges till utlänningar som har rätt lillskydd i , (flyktingar, krigsvägrare och personer med s. k.flyktingliknande skäl, dvs. personer som avses i 3, 5 och 6§§ UtlL). Vidare fåruppehållstillstånd ges om det finns andra skäl av humanitär art eller omutlänningen har viss anknytning hit. Slutligen får tillstånd beviljas den somfått arbetstillstånd efler på annat sätt har sin försörjning tryggad eller somskall studera eller göra besök här. Sedanår 1981 gäller som huvudregel att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i (33 § UtlF). Den som söker uppehållstill stånd vid eller efter ankomsten eller som är här när ansökan prövas får normalt avslag. Bestämmelsen infördes för att skapa bättre möjligheter för en konsekvent invandringspolitik. Vissa gmpper har emellertid undanta gits från förbudet att resa in i för bosättning utan att först ha beviljats uppehållstillstånd. Det är till en början de uUänningar som är befriade från kravet på uppehållstillstånd samt de som omfattas av regler na om rätt till asyl eller annat skydd i 3, 5 efler 6§ UtlL. Vidare är det utlänningar som skall förena sig med en nära familjemedlem som är 59 stadigvarande bosatt iSverige. Här krävs dessutom att de har sammanlevt Prop. 1988/89:86 medvarandra utom riket. Slutligen kan undantag göras för det fall utlänningen avnågot annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas att resa in i . Ettuppehållstillstånd kan vara permanent eller gälla för viss lid. Sedan år 1984tillämpas principen all permanent uppehållstillstånd regelmässigt skallmeddelas ulan föregående tidsbegränsat tillstånd, om bosättningen avses blibeständig eller i vart fall långvarig. Del enda undanlaget gäller när s.k.uppskjuten invandringsprövning görs. Sådan tillämpas när det inte genast gåratt bedöma om bosättningen skall få fortsätta. Så anses vara fallet t. ex. vidäktenskap eller samboförhållanden, där parterna inte har botttillsammans utanför . Vid uppskjuten invandringsprövning ges flerakortare tillstånd efter varandra. Först ges permanentuppehållstillstånd. I allmänhet krävs då att äktenskapet/samboförhållandetalltjämt består (prop. 1983/84:144 s. 65). Uppehållstillståndbeviljas av invandrarverket. kan ge polismyndigheten rätt attge tidsbegränsade uppehållstillstånd. Endast invandrarverket kan avslå enansökan om uppehållstiflstånd. Beslut om uppehållstillstånd kan inteöverklagas. Ett ärende om uppehållstillstånd kan emellertid överlämnas avinvandrarverket till regeringen för prövning. Frågor om uppehållstillstånd blirockså i praktiken bedömda av regeringen i samband med prövning av överklagandeav avvisnings- eller utvisningsbeslut. Jagföreslår nu att det även när det gäller reglerna om uppehåflstillstånd görssamma förändring i fråga om vilka bestämmelser som skall ges i lag respektiveförordning som jag har föreslagit i fråga om pass- och viserings-bestämmelserna.Skyldigheten att inneha och förutsättningarna för att få uppehållstillstånd börsålunda regleras direkt i lagen. Som undanlag från kravet på uppehållstillståndbör i lagen endast anges medborgare i andra nordiska stater. I den mån detbefinns lämpligt att även andra personer befrias från skyldigheten att hauppehållstillstånd, bör regeringen, i likhet med vad som gäller ,få utfärda föreskrifter härom. I lagen bör också anges den gällande huvudregelnatt uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i och de fråndenna huvudregel viktigaste undantagen. Jagföreslår vidare att i fortsättningen även ges rätt attmeddela uppehållstillstånd inom verksamhetsområde, dvs.för främst personer med diplomatisk anknytning efler anknytning tillinternationella organ. Enligt20 § UtlL får regeringen föreskriva att en utlänning, som inte har permanent uppehållstillstånd, måste ha arbetstillstånd för att ha anställ ning i eller arbeta här på grund av anställning utomlands annat än som handelsresande. I lagen finns också regler om tillståndens innehåll och om deras beviljande och återkallande. Fömtom de nyssnämnda undanta gen för utlänningar med permanent uppehållstillstånd och för handelsre- 60 sande finns allamateriella bestämmelser om arbetstillstånd i UtlF. Hit hör Prop.