prop · GC03105 · 1988-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1988/89:105 om ny organisation, hantering av asylärenden och resurserför statens invandrarverk m. m. Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet den 23 febmari 1989. Ipropositionen redovisas med utgångspunkt från det principbeslut som riksdagenfattade (prop. 1987/88:158, SfU 28, rskr. 339) -huvuddragen i dennya regionaliserade organisation för statens invandrarverk som förutsättsgälla från . Vidare ger regeringen sin allmänna syn på hurverksamheten bör bedrivas, såsom en bakgmnd till förslag till resursberäkningarför /90. Ipropositionen föreslås ny anslagsstruktur för tionde huvudtitelns littera E.Invandring m.m. inför övergången till ny organisation och nya arbetsformer. Anslagbör för /90 lämnas med 259,4 milj. kr. för verketsförvaltningskostnader, vilka avser den centrala administrationen i ,fyra regionkontor och tillståndsprövningen vid fyra s. k. utredningsslussar. fasta förläggningsorganisation föreslås för budgetåret1989/90 anslag om sammanlagt 512,7 milj. kr. Den fasta organisationen omfattarförläggningsfunktionen vid de fyra utredningsslussarna och vid 18 fasta asylföriäggningar. Förtillfällig förläggningskapacitet beräknas medelsbehovet under budgetåret1989/90 till knappt 820 milj. kr. 1 1988/89. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde den 23 febmari 1989 Närvarande:Statsministern , statsråden , , , , , , , , , G. , ,, , , , , , Proposition om ny organisation, hantering av asylärendenoch resurser för verksamheten vid statens invandrarverk m.m. Riksdagenbeslöt (prop. 1987/88:158, SfU 28, rskr. 339) att ställa sig bakomprinciperna för en ny regionaliserad organisation för statens invandrarverk(). På grundval härav slutfördes det utredningsarbete som hade legat tillgrund för principförslaget. Den särskilda organisationsutredaren,generaldirektör , lämnade sitt slutbetänkande den 4 juli1988. Arbetet med den nya organisationen fortsatte sedan inom invandrarverket. Enrad beslut har fattats i syfte att bereda vägen för den nyaorganisation som avses träda i kraft den.I juli 1989. På regeringens förslag i1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150, bil. 5, SfU 32, rskr.379) anslog sammanlagt drygt 12 milj. kr. för vissa lönekostnader,utbildningsändamål samt projektarbete rörande verkets ADB-system. Efter förslagfrån regeringen avseende tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret1988/89 anslog bl.a. ca 15 milj. kr. för att verketinför omorganisationen skulle kunna avarbeta befintliga ärendebalanser ner acceptabel nivå. Genombeslut uppdrog regeringen åt länsstyrelserna att inomrespektive län planera och samordna de lokala polismyndigheternasasylutredningar så att ärendebalanserna skulle vara avarbetade till den Ifebruari 1989. Uppdraget omfattade också att genom planering och samordningfrämja polismyndigheternas handläggning av ärenden rörande verkställighet avutvisningsbeslut. För dessa ändamål skulle i vissutsträckning få disponera medel för vakanta polistjänster. Efterframställning från beslöt regeringen om regionindelningför den nya organisationen. Regeringen beslöt vidare att regionkontor fr.o.m.den 1 juli 1989 skall inrättas i (norra regionen), (östraregionen), (västra regionen) och (södra regionen). Enligt beslutetskall utredningsslussar för handläggning av asylärenden inrättas iMölndal och , i tillägg till de redan beslutadeutredningsslussarna i (Prop. 1988/89:105 kommun)och . Vidarebeslöt regeringen att SIV:s centrala organisation skallomfatta tre huvudenheter för resp. tillstånds- och medborgarskapsfrågor,invandrar- och flyktingfrågor samt verksgemensamma funktioner. Dessutom skallfinnas en verksstab. Somredovisats i tidigare sammanhang för regering och riksdag har arbetet med nyorganisation och nytt arbetssätt för invandrarverket bedrivits parallellt medberedningen av en ny utlänningslag. Regeringen beslöt attremittera sitt förslag till ny lag till lagrådet. Proposition till riksdagenberäknas bli framlagd , med inriktning på ikraftträdandeden . Sedanbörjan av tillämpas en praxis i asylärenden som innebär att den somansökt om asyl före kommer att få uppehållstillstånd, ominte särskilda skäl i det enskilda fallet talar däremot. Syftet medpraxisändringen är bl.a. att bidra till att nuvarande balanser av asylärendenkan arbetas bort. 2 Överväganden och förslag proposition (1987/88:158) som låg till gmnd för principbeslutom SIV:s nya organisation redogjorde min företrädare utförligt förutgångspunkterna för och motiven bakom det reformarbete som börjar närma sigsin slutfas. Meddetta arbete vill regeringen åstadkomma minskade påfrestningar för deasylsökande, en mer rättvis och rättssäkrare tillståndsprövning, bättre fömtsättningarför en snabb integration för dem som får stanna här och minskade kostnader församhället. För att nå dithän måste man radikalt förkorta handläggningstiderna iasylärenden och få till stånd ett effektivare flyktingmottagande. För attåstadkomma en radikal förkortning av väntetiderna krävs ett bättre regelsystem,ett nytt arbetssätt och en ny organisation. Vårsvenska flyktingpolitik bygger bl. a. på ett brett och kontinuerligt,engagemang från kommunernas sida. När de myndigheter som handlägger asylärendenväl klarar sin uppgift inom en rimlig tidsram, måste de som får stanna snarastges möjlighet att leva ett normalt liv, med arbete eller utbildning, i en av demånga kommuner som tecknat avtal med staten om mottagande. Attsvara för regelsystemet och tillståndsprövningen är en naturlig statliguppgift. Att ge dem som får stanna vardagliga livsbetingelser är på motsvarandesätt en uppgift, sedan det nuvarande systemet med kommunaltflyktingmottagande infördes . Kommunerna har i hög gradinfriat de förhoppningar som ställdes på dem i och med dettabeslut. Asylsökandehar dock fått vistas alltför länge på SIV:s förläggningar. Dessvärre har förmånga denna väntan fortsatt även efter det att uppe- hållstillståhdet är klart- i brist på kommunplatser, men också därför att Prop. flyktingar ibland velatavvakta andra alternativ till bosättning än de som Idagfinns vid förläggningarna omkring 5(X)0 personer Det är oavsett orsaken - en mycket otillfredsställande Närstaten nu tar krafttag för att lösa sin uppgift att effektivisera tillståndsgivningen,utgår jag från att kommunerna solidariskt bidrar till en i sin helhetframgångsrik flyktingpolitik, i enlighet med intentioner. Om varjekommun soni är engagerad ökar sitt mottagande ytterligare något, kanväntetiderna på SIV:s förläggningar på någon sikt nedbringas till det minimumsom avsågs när godkände systemet med kommunalt flyktingmottagande.Jag räknar med att den breda enigheten i bakom de nämnda beslutenkommer att återspeglas i form av ökat mottagande i kommunerna. Isyfte att underlätta för flyktingar att få ett fotfäste på arbetsmarknadenföreslog regeringen i propositionen om ekonomisk-politiska åtgärder (1988/89:47)att AMS skulle tilldelas särskilda förmedlingsresurser, riktade till den gmppmed klara tillstånd som jag nämnde. beslutade i enlighet medregeringens förslag (FiU 10, rskr. Genom att ta emot fler flyktingar kanman utnyttja den arbetskraftsreserv som alltså finns vid våraflyktingförläggningar. Kommuner som har brist på arbetskraft kan utnyttjatillfället att ytterligare bidra till en framgångsrik flyktingpolitik samtidigtsom man främjar sin egen ekonomiska utveckling. Tillgångenpå bostäder kan naturligtvis sätta en gräns för handlingsfriheten härvidlag.Men det byggs fler bostäder . Det måste finnas utrymme förövergångslösningar där det behövs. Åtskilliga nykomlingar på bostadsmarknadenmåste vara beredda att inte på en gång få den perfekta bostaden. Denberedskapen måste också finnas hos flyktingarna. Regering och riksdag har gettinvandrarverket vidgade möjligheter att stödja tillskapandet av s. k.genomgångsbostäder för flyktingar. Jag hoppas att kommunerna nu lämnar fantasinoch den goda viljan fritt spelrum och noga prövar vad som snabbt kan bli godaalternativ till de lägenheter som står klara först . Härbör också nämnas att den förordning (1984:683) som reglerar ersättningen till kommunemaför deras insatser i flyktingmottagandet f ri. Avsikten är att göra ersättningssystenietenklare och billigare att administrera. Slutligenmåste flyktingama själva inse att man inte kan ha ett Kelt fritt val i fråga ombosättning, arbete, utbildning etc. Det har ju praktiskt taget ingen i vårtland. Jag har, för min del, stor förståelse för att man efter månader av väntanoch oro soin asylsökande kan ha svårt att se klart på detta. Därför är detalldeles nödvändigt att både invandrarverkets och andra myndigheters personal,såsom samhällets företrädare; gentemot flyktingama kan tydliggöra de fömtsättningaroch "spelregler" som gäller i praktiken. Det måste göras med klarhetoch realisin men också med insiktsfullhet och medkänsla. Ioch med riksdagsbeslutet om principerna för SIV:s nya organisation 4 ocharbetssätt i asylärenden, har regeringen fått de besked som krävdes för Prop.1988/89:105 att fatta de konkreta beslut och vidta de åtgärder i övrigt som jaginledningsvis redogjort för. Förberedelserna för den nya organisationen, somalltså gjorts parallellt med beredningen av den nya utlänninjgslagen, fortsätter. Engod del av fömtsättningarna för att kunna ta den nya organisationen i bruk frånden äraUtså (i det närmaste) klara. Regeringen avser att undervåren 1989 slutföra reformarbetet, bl.a. genom att ge en ny instruktion.Som aviserades i budgetpropositionen för /90 var det av olikaskäl lämpligt att härvidlag återkomma till i särskild ordning. Idet följande skall jag redovisa min syn på mål och inriktning för verksamheteni det nya invandrarverk som växer fram. Jag vill därmed ange utgångspunkternaför och motiven bakom mina förslag i fråga om behovet av medel m. m. på deanslag under tionde huvudtiteln från vilka verksamheten bör finansieras. 2.2 Tillstånds- och medborgarskapsfrågor Minföreträdare och jag har vid åtskilliga tillfällen redogjort för alla de skäl somstarkt talar för att radikalt minska väntetiderna i asylärenden: humanitärasåväl som rättssäkerhetsmässiga, allmänt invandrarpolitiska och ekonomiska.Regering och riksdag har också konstaterat behovet av att kraftfulla åtgärdervidtas och godtagit de bakomliggande motiven härför. Somjag anfört inledningsvis krävs såväl ett bättre regelsystem som ett nytt sättatt hantera asylärenden, en ny organisation för detta arbete och ytterligareresurser. De tre sistnämnda komponenterna behandlas . Till regelsystemetavser jag att återkomma, när lagrådet har sagt sitt. Jag har emellertid utgåttfrån att det förslag till utlänningslag, som prövas av lagrådet, kommer attgälla från i all den utsträckning som regelsystemet påverkarorganisation och resursbehov under /90. Statsmakternasprincipbeslut om SlV;s nya organisation vilar på enigheten kring hurasylärendena skall hanteras i fortsättningen. Ordningen skall vara följande: Asylsökande skall normalt hänvisas till en s.k.utredningssluss där asylutredningen görs. Till dessa utredningsslussar, där desökande bor under utredningen, koncentreras polisens utredningsresurser så attutredningen normalt skall kunna genomföras från ansökan. Personal från invandrarverket skall i direktanslutning till polisens utredning göra en sortering i klara ärenden och andraärenden samt omgående fatta beslut i de klara ärendena. I ärenden som inte är så klara att det är möjligtatt ge den sökande tillstånd redan vid utredningsslussarna eller att direktavvisa vederbörande, skall invandrarverket normalt fatta beslut senast från det att polisens utredning är slutförd. asylsökandesoffentliga biträde utan dröjsmål kommer in med yttrande. 11 1988/89. 1 saml Nr 105 -En asylsökande som inte har en bostad ordnad hos någon nära anhörig Prop.1988/89:105 inkvarteraspå s. k. asylförläggning till dess att frågan om han eller hon fårstanna i landet är slutgiltigt avgjord. Dethar sagts förut, men förtjänar att framhållas på nytt:, radikalt kortarehandläggningstider i asylärenden kan inte åstadkommas utan samverkan mellanalla som är inblandade i. processen. Polisen skall utreda snabbt och effektivtutan att utredningskvaliteten eftersatts. Den skall ha beredskap att anpassaoch omfördela personalresurser efter behov. skall som centralutlänningsmyndighet ha överblick över ärendehanteringen på myndighetsnivå och- i samråd med övriga berörda myndigheter - , se till att arbetet, med högambition i fråga om kvalitet, resulterar i den väsentliga förkortning avhandläggningstiderna som är avsedd. Detta kan inte ske utan att de sökandesrättsliga ombud medverkar till att nå uppställda mål. Det är sedanregeringskansliets uppgift att sörja för att överklagade ärenden hanteras medsnabbhet och omsorg. Slutligen skall polisen ha beredskap för att i samarbetemed kriminalvårdsverket som kunna verkställa fattade beslut omavlägsnande och därmed bidra till att skapa respekt för och tilltro tillregelsystemet och tillståndsprövningen som helhet. Polisensroll är alltså central. Berörda polismyndigheter kommer att tillföras personalså att utredningsslussarna i Carislund, , och får enbemanning som leder till att asylutredningarna normalt skall kunna vara utfördainom . Regeringen bör ha beredskap att om det behövs lämna särskildaföreskrifter vad avser resurserna härvidlag på samma sätt som skedde i juli1988. Jag har i denna fråga samrått med chefen för . Jagvill vidare anmäla att jag i vår avser att ta initiativ till överiäggningarmed företrädare för de rättsliga ombuden, i syfte att markera vikten av derasroll i arbetet med att åstadkomma kortare handläggningstider. Dennya organisationen för invandrarverket innebär alltså att det vid verket skallfinnas en huvudenhet som svarar för tillstånds- och medborgarskapsfrågor.Utredningsslussar inrättas som nämnts för utredningar i asylärenden. Vidutredningsslussarna skall, förutom den polispersonal som svarar förutredningarna, även finnas personal från invandrarverket för handläggning avasylärenden. Dessa ingår i huvudenheten för tillståndsprövning ochmedborgarskapsfrågor. Vissa typer av asylärenden handläggs vid huvudenhetenscentrala del i . Där handläggs också övriga tillståndsärenden ochmedborgarskapsärenden. Vidhuvudenheten skall finnas en stark ledningsfunktion som ser till atthandläggningen sker med stabil tillämpning av praxis och med god länderkunskap.Ledningsfunktionen med stabsresurser skall också se till att administrativaförändringar av handläggningen genomförs då fömtsättningarna förändras. Medden nya utlänningslagen, det nya sättet att arbeta och de resurstill skott som jag avser föreslå i del följande, skall nyordningen kunna medfö ra inte bara en förkortning av väntetiderna, utan också en höjning av kvaliteten i handläggningen. Jag anser att de principerför fördelningen av arbetsuppgifterna mellan Prop. 1988/89:105 central ochregional nivå som organisationsutredaren har förslagit är riktiga. I stortsett alla typer av asylärenden och så många av ärendena som möjligt skall kunnaavgöras av beslutsfattare vid utredningsslussarna. Vissa undantag måste dockgöras. Framförallt för att undvika att ärendebalanser uppstår vid slussarna, men även för attunderlätta en enhetlig praxis anser jag, i likhet med utredaren, att det ärnödvändigt att frågor om omprövning av överklagade beslut i asylärenden i storutsträckning handläggs centralt i ,- . även om beslutet har tagitsvid en utredningssluss. Meden decentraliserad handläggning av asylärenden till utredningsslussarna ställsstora krav på att huvudenhetens ledning ser till att det blir en enhetligpraxis vid alla utredningsslussar och att ändringar i praxis och aktuell länderkunskapsprids till personalen vid utredningsslussarna. Detär verksledningens uppgift att bedöma hur arbetsfördelningen bör vara, för att organisationen skall kunna nå målen för verksamheten. Det ankommer på verket att inom givna ramar omfördela personal och andra .. resursermellan den centrala förvaltningen- i och utredningsslussarna. Somframgått i det föregående har jag alltså tagit fasta på de mål för utrednings-och handläggningstider som låg till gmnd för principbeslut om m. m. Ett ärende i första instans, som inte kan avgöras redan vidutredningsslussen, skall alltså av från det att ärendethamnar på myndigheternas bord. Om beslutet blir negativt för den enskilde,måste därefter lagstadgad tid för överklagande löpa. Sökanden och hans/hennesombud skall få rimligt rådmm härvidlag. Därefter skall regeringsärendena kunnaföras fram till beslut så snabbt att ett normalt ärende inte skall behöva tamer än från det att handläggningen påbörjades hos polisen. Jagbedömer att den resursförstärkning med ett tiotal tjänster förarbetsmarknadsdepartementet som regeringen föreslagit i budgetpropositionen /90 ger förutsättningar att klara detta mål. Därmedmenar jag att man skapat de praktiska förutsättningama för att radikah förkortaväntetiderna i asylärenden. Men ytterst hänger framgången på att de människorsom skall genomföra det hela från regeringen och dess invandrarminister, iinvandrarverket och ut till varenda tjänsteman inom polisväsendet också trorpå att det kan genomföras och vill åstadkomma resultat. Det krävs alltsåmålmedvetenhet och samling kring uppgiften. Min bedömning är att dessaförutsättningar finns. Vidsidan av tillstånds- och medborgarskapsprövningen har invandrarver ket ytteriigare två huvuduppgifter: att vara huvudman på den stattiga sidan för mottagande av flyktingar och asylsökande och att bevaka behovet av särskilda åtgärder för invandrare och språkliga minoriteter; i den sist nämnda huvuduppgiften ingår ansvaret för kontakter med invandrarnas organisationer. Detta ligger fast efter nämnda principbeslut om 7 Riksdagenställde sig då bakom idén om en regionali- Prop. 1988/89:105 sering somskulle ge bättre planering och samordning av flyktingmottagandet och avkontakterna mellan verket och kommunerna. Indelningen av landet i fyra regionerär nu beslutad på det sätt som framgått i det föregående. Ioch med principbeslutet'har statsmakterna också noterat den tyngdpunktsförskjutningsom skett i SIV:s verksamhet i riktning mot de rent operativa uppgifterna isamband med tillståndsprövningen och flyktingmottagandet. kommer detäven att behövas åtgärder av olika slag och inom skilda sektorer avsamhället, i syfte att tillförsäkra invandrama samma rättigheter ochmöjligheter som den infödda befolkningen. Behovet kommer t.o.m. att accentuerasgenom den flyktinginvandring som pågår och som berör praktiskt taget allalandets kommuner. har statsmyndigheternas, kommunernas och organisationernasmedvetenhet och kompetens vuxit under de som gått sedanriksdagens första invandrarpolitiska beslut . Jaganser, i likhet med organisationsutredaren, att de operativa uppgifterna börprägla verkets organisation för arbetet med flykting- och invandrarfrågor.Detta gäller framför allt regionkontorens organisation och verksamhet.Eftersom kommunerna har en central roll i arbetet med att förverkligainvandrarpolitiken, blir regionkontoren en betydelsefull kontaktyta mellanstat och kommun. Organisationsutredarenhar vid sina överväganden om den principiella uppgiftsfördelningen mellanregionkontor och de centrala funktionerna samt om regionkontorens verksamhetutgått från en helhetssyn pä regionkontorens uppgifter. Denna helhetssyninnebär att arbetet med mer långsiktiga integrationsfrågor skall ses isammanhang med regionkontorens operativa uppgifter för förläggningsledning,överenskommelser med kommunerna, åtgärderna för utplacering och uppföljningenav flyktingmottagandet j kommunerna. Ökat regionalt och lokalt samarbete med iförsta hand kommunema och regionala och lokala myndigheter skulle därmed stödjaden operativa verksamheten och underlätta den kommunala mottagningsverksamhetenoch integrationsarbetet på både kort och lång sikt. Jaganser, för min del, att denna grundtanke är riktig. Kommunema behöver känna attde har den statliga huvudmannens stöd, så att deras insatser får denkontinuitet och stadga som en solidarisk och generös flyktingpolitik fömtsätter. Idenna samverkan mellan kommunerna och invandrarverket måste emellertid gränsenmellan statens och kommunernas ansvar vara tydlig. Åtskilliga kommuner harnumera själva tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens för sin del avflyktingmottagandet utan särskilt stöd från invandrarverkets personal. För attge stöd till många medelstora och mindre kommuner bör det interkommunalasamarbetet fortsätta att utvecklas. Det kommunala arbetet får inte bli beroendeav ett kontinuerligt statligt engagemang av operativ karaktär. Regionkontorenshuvuduppgifter bör följaktligen bli att se till att för läggningsverksamheten är rationell, att överenskommelser med kommu nerna kommer till stånd, att utplacering till kommunema effektiviseras 8 ochsker så snart den asylsökande fått uppehållstillstånd samt att svara för Prop.1988/89:105 uppföljning av och stöd till flyktingmottagandet utan att SIVdärmed tar över kommunernas ansvar. För att åstadkomma detta krävs att uppgiftersom ligger centralt placerade decentraliseras och att andra, vilka idagåvilar enskilda förläggningar, sammanförs till regionkontoren. Jagvill betona att decentraliseringen av arbetsuppgifter måste vara rationelltbetingad och att denna inte får drivas längre än att den verkligen ger en effektivareverksamhet. Denresursberäkning som jag härvidlag gör i det följande är ett uttryck för dettasynsätt. Den innebär en viss minskning av de fasta personalresurserna iförhållande till vad organisationsutredaren föreslagit och till de förslag somlämnats i SIV:s anslagsframställning. Jag bedömer emellertid att verket ändåskall kunna klara de huvuduppgifter som fömtsätts falla på regionkontoren.Denna bedömning görs mot bakgmnd av den kunskap öm t. ex. de administrativaarbetsuppgifternas omfattning och karaktär som finns . Den pågåendeöversynen av systemet för ekonomisk ersättning till kommunerna, som jag nämnttidigare, kan dock leda till förändringar som påverkar fördelningen avuppgifter mellan central och regional nivå. Det bör emellertid ankomma påverksledningen att vid behov mot bakgmnd av de syften som jag här angett omfördela resurserna mellan central och regional nivå så att man får störstamöjliga utbyte av insatserna. Avslutningsvisvill jag beröra invandrarverkets förläggningsverksamhet. Asylsökande skallalltså, med få undantag, tas emot från utredningssluss till asylförläggning,där de får vistas till beslutet i tillståndsärendet är klart och utplacering ikommun eller avvisning sker. Idagdriver invandrarverket fem fasta och omkring 60 tillfälliga förläggningar. Medden tillströmning av asylsökande som vi har och beräknas ha framöver ochmed de målsättningar i fråga om handläggningstidema som jag redovisat, bedömsbehovet av fast förläggningskapacitet uppgå till 4 600 belagda platser inklusiveden förläggningskapacitet som skall finnas vid utredningsslussarna. Antaletfasta förläggningar kommer att ökas till 18. Antalet tillfälliga förläggningarminskar i motsvarande mån. Idagvistas knappt 14000 personer i invandrarverkets förläggningar, varav somtidigare nämnts ungefär 5 000 redan har sina uppehållstillstånd klara. Även ominvandrarverket skulle ha en förhållandevis stor framgång medatt placera ut flyktingar i kommunerna, så kommer den nyaförläggningsorganisationen att behöva inleda sinverksamhet med en betydande överbeläggning. Jag måste dessvärre konstateradetta mot bakgmnd av de bedömningar som invandrarverket nu gör. Situationen ärbekymmersam och understryker allvaret i vad jag i det föregående har anfört ombehovet av en snabbt gensvar från kommunernas sida. Verksamhetenvid förläggningarna bör, som utredaren framhållit, utformas så att deasylsökande ges ett mottagande som är anpassat till deras behov. Jag delar iallt väsentligt organisationsutredarens bedömning beträffandeförläggningsverksamhetens inriktning. Vistelsetidenpå asylförläggningarna beräknas bli 2 6 månader.