prop · GC038 · 1988-12-31 00:00:00 — Det gör att de i vissa fall inte medverkar fill attbarnet fär upprätthålla kontakt med den förälder som inte har vårdnaden.Förvaltningen delar promemorians synpunkt att starka skäl talar för att Sverigeansluter sig till konventionerna. Enligt promemorian är det inte realistiskt att räkna medanslutning från alla stater. Förvaltningen vill framhålla vikten av att detblir en så bred anslutning som möjligt. Promemoriangör bedömningen att båda konventionerna år tillräckligt effektiva för att barn som olovligen har förts bort från ett land eller olov ligen hålls kvar i ett annat land kan föras tillbaka fill hemlandet. För valtningen anser att det är mycket viktigt att en sådan effektivitet finns. Att med stöd av nu gällande bestämmelser få ett kidnappat barn återfört till rätt vårdnadshavare är enligt juridiska sektionens erfarenheter i det närmaste 129 omöjligt.Samtidigt vill förvaltningen framhålla vad promemorian också Prop.1988/89:8 betonar,att det är "minst lika angeläget att konventionerna inte är alltför effektiva,så att de tvingar en konventionsstat att sända tillbaka ett barn även närdetta kan anses strida mot barnets eget bästa". fionensartikel 10 har formuleringen "uppenbarligen är förenligt medbarnets bästa". Enligt förvaltningens uppfattning är det att föredra att formuleringen"uppenbarligen" stryks. biträder huvudförslaget att anslutersig till och till den25 , som båda syftar till att motverka olovliga bortföranden avbarn i internationella förhållanden. Föräldrar med utländsk bakgrund blir allt vanligare iSverige. Därmed ökar behovet av rättsregler som gäller i flera länder. Sverigehar i flera avseenden försökt anpassa nya lagregler till internafionell praxis.Den föreslagna anslutningen till de nämnda konventionerna måste ses som en angelägenutveckling till denna praxis. Konventioners användbarhet är alltid beroende av antaletanslutna länder. De länder som varit aktuella i i de här sammanhangen ärJugoslavien och och dessa saknas exempelvis bland de anslutna. Här börsåledes separatavtal kunna tecknas. Europaråds- och Haagkonventionerna innehåller somframhålls i promemorian både för- och nackdelar. Enligt socialnämndenöverväger emellertid fördelarna. Begränsningar i tillämpningen är mycket viktiga ur svensk synvikel.Barnets bästa hävdas starkt i vår lagstiftning och här bör man ej göra avkallpå de framsteg som vunnits . Barnets situation och ålder måste varaavgörande i bedömningen. Om förhållanden ändrats och barnet motsätter sig enflyttning skall detta tilläggas stor vikt vid den slutliga bedömningen. Idetta avseende är mer nyanserad än Euro-parådskonven tionen,men också den senare måste sägas på ett fillfredsstäl-lande sätt tillgodosebarnets bästa. tillstyrker det framlagda förslaget i sammanhanget framföra några synpunkter. Med den ökade migrationen har behovet av internationellreglering blivit allt större på det område som rör olovligt bortförande av barnfrån ett land till ett annat. För del gäller det sålunda olovligtbortförande från till utlandet och bortförande från utlandet fillSverige. Med olovligt bortförande jämställs olovligt kvarhällande. I promemorian sägs att vissa krav skall vara uppfyllda föratt skall ansluta sig till konventionerna; bl. a. konventionernas effekfivitetoch hänsynen till barnens bästa. Beträffande eftektiviteten framhålls det i promemorian attkonventionerna visserligen måste vara effektiva men att det är angeläget attde inte blir så effektiva att de tvingar en konventionsstat att sända tillbakaett barn även när detta kan strida mot barnets bästa. anser attkonventionerna och den föreslagna svenska lagtexten fått i detta avseende ettrimligt avvägt innehåll. I den praktiska tillämpningen är dock risken påtaglig atthänsynen till barnets bästa kan komma att motverka effektiviteten. Det förhäller sig nog 130 så, allmänt sett, att domstolarna i varje land medveteteller omedvetet torde Prop. 1988/89:8 anse att barnets välfärd bäst kan säkrasom det får växa upp och fostras just i det egna landet, utan att därför någondiskriminering av utländska med: borgare behöver föreligga. Utgångspunkten förverkställighet skall vara det utländska vårdnadsavgörandet eller gällandebestämmelser i lagen i den stat där barnet hade sitt hemvist förebortförandet eller kvarhållandet. Detta kan också sägas ha betonats i såvälkonventionerna som det svenska lagförslaget, och det är enligt domareförbundetsmening vikfigt att så har skett. Emellerfid kan det inte uteslutas att hindrenför verkställighet enligt det ovan sagda kommer att överbetonas. Det kan ocksågälla föreskrifter om villkor eller tidpunkt för utövande av umgängesrätt medbarn. Det är vidare inte sannolikt att, om tvä stater kommit fill olikaresultat om vårdnad, den stat som skall pröva en ansökan om verkställighetkommer att finna det förenligt med barnets bästa att överflytta det till denstat varifrån det bortförts. noterar vidare att den föreslagnaordningen, när det inte finns ett verkställbart avgörande rörande vårdnaden omett barn (art. 12 i jämförd med 19 § i lagförslaget) kanbefaras ta lång fid i det enskilda fallet. anser dock, oaktat nu framförda farhågor,att konvenfionerna ger sä långt det är möjligt en grund för att komma fillrätta med de olovliga bortförandena av barn över statsgränserna. Anslutningtill de båda konvenfionerna tillstyrks därför. Vi anser oss kunna stödja den utformning som promemorianfått och de avgöranden och reservationer som den ger uttryck för. Vi ärspeciellt tacksamma för de formuleringar som ger vid handen att beslut om överflyttningav barn skall kunna ställas i relation till de grundläggande principerna omskyddet för mänskliga fri- och rättigheter, så att Barnets Rättskonvention skakunna beaktas i tillämpliga delar samt att får vägra överflyttning avbarnet om det självt motsätter sig överflyttningen (sid. 7, § 12, punkt 3 och4). välkomnar promemorians förslag att Sverigedels ansluter sig till av om erkännandeoch verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställandeav vård av barn, dels till av om decivila aspekterna på internationella bortföranden av barn, då detta ger Sverigemöjlighet att komma med i ett internationellt samarbete som syftar till attmotverka olovliga bortföranden av barn i internationella förhållanden. Det är positivt att så många stater har anslufit sig tillbåda eller till någon av de två konvenfionerna. Glädjande att se är att viefter anslutningen också skulle fä ett samarbete med bl. a. stater som mantidigare haft svårigheter med. Tyvärr är ej de länder som orsakar de störstaproblemen anslutna. Vi ser det som viktigt att fortsättningsvis kan fåtill stånd ett brett samarbete internationellt vad gäller olovliga bortförandenav barn över gränserna, också med de länder som inte är anslutna till någon avkonventionerna. förkvinnojourer i Prop. 1988/89: Riksorganisationenför Kvinnojourer i (RÖKS) har erfarit att olovligt bortförande av barni internationella förhållanden medför stora och tragiska problem. Ett stortsteg på vägen för att lösa dessa problem är att ansluter sig tillEuroparådskonventionen och . Därutövervill RÖKS påpeka att enbart anslutning till dessa konvenfioner inte löser allaproblem med barn som obehörigt förs bort till andra länder. De störstaproblemen finns i förhållande till de länder som står utanför konventionerna.Sverige bör verka för överenskommelser även med dessa länder. Hovrättendelar den uppfattning som redovisas i promemorian angående vilka reservafionersom från sida bör göras vid anslutningen till konventionerna. Domstolenansluter sig till den mening som uttalas (s. 50 f) i promemorian om vilkareservationer som härvid bör göras för svensk del. Haagkonventionensmöjlighet till reservation beträffande centralmyndighetens kostnadsansvar börutnyttjas. DV vill också understryka att praxis varit utomordentligtrestriktiv när det gäller att bevilja rättshjälp i frågor som de nu aktuella.Det finns inte anledning att räkna med att praxis kommer att ändras. Närdet gäller anser socialsty relsen att det är riktigt attreservationsmöjligheten i artikel 17 utnyttjas. anser attmålsättningen bör vara att utländska barn i behandlas lika som barn medhemvist i . Genom att använda denna reservationsmöjlighet harförutsättningar skapats för en sädan målsättning. Vidratifikationerna bör göras de reservationer som föresläs i promemorian, dockmed det undantaget att inte bör reservera sig mot att handlingar somges in till centralmyndigheten får avfattas på franska (Europarådskonventionenart. Denna reservation förefaller omotiverad dels med tanke på att denär ägnad att försena ett förfarande som bör genomföras med största skyndsamhetdels med hänsyn till att föreslås vara svenskcentralmyndighet. , juridiska fakultetsstyrelsensforskningsnämnd Prop. På sidan 36 i promemorian anses det vara angeläget attkonventionerna ej , blir "alltför effektiva", dvs. att de ej skalltvinga en konventionsstat att sända tillbaka ett bortrövat barn även när dettabedöms strida mot barnets eget bästa. Detta uttalande återspeglar den kluvenhetsom karakteriserat inställning under hela konventionsarbetet; man villgärna få tillbaka barn som bortförts fill eller kvarhållits i utlandet, menman vill behålla fria händer att vägra återlämna barn som påmotsvarande sätt har förts till eller kvarhållits i . För att tillmötesgå de länder som i likhet med harönskat sig en "svag" konvention tillåter art.17 de anslutna staterna att medelst reservation förbehålla sig större frihet attvägra erkänna resp. verkställa vårdnädsavgöranden meddelade i annankonventionsstat, bl. a. när man anser att avgörandets verkningar är uppenbartoförenliga med de grundläggande rättsprinciperna om familj och barn eller omdet befinns att avgörandets verkningar med hänsyn till ändrade förhållandenuppenbarligen är förenliga med barnets bästa (art. 10). Enligtpromemorian skall utnyttja denna reservationsmöjlighet (se sidan 38 ochlagförslagets 6 §). är inte övertygad om att detta verkligenär nödvändigt i fråga om en Europarådskonvention, som ju binder länder med intealltför olika rättspolifiska värderingar på detta område. Reservationen kommernaturligtvis på motsvarande sätt att försvaga ställning när detgäller att återfå barn som har bortförts till eller kvarhållits i utlandet. (Sevidare avsnitt 5.2,6 §.) Det bör påpekas att promemorians inställning till defrågor som behandlas i konventionerna präglas av en påtaglig kluvenhet. Pä enasidan sägs det vara önskvärt och t.o.m. utgöra en förutsättning för Sverigestillträde att konventionerna vinner tillräcklig anslutning och blirtillräckligt effektiva. På andra sidan framhålls det att har verkat fören "svag" konvention som ger tillräckligt med utrymme för undantagfrån de grundläggande förpliktelserna, något som rentav betecknas somnödvändigt för att förhindra orimliga resultat (s. 36). Av promemorian framgårdock att det år det sistnämnda önskemålet som har vägt tyngst. På de flestapunkter där konventionerna öppnar möjlighet till ett val mellan de bådaönskemålen har företräde nämligen getts åt den restriktiva linjen. Ett blandandra uttryck för detta är förslaget att fullt ut skall utnyttja dereservationsmöjligheter som finns enligt art. 17 i Europarådskonventionen.Huruvida det finns bärande skäl för den ståndpunkten förefaller tvivelaktigt; ivart fall redovisas inga sådana skäl i promemorian. Samfundet biträder promemorians förslag i vad avserreservationer och vill understryka vikten av att reservationsmöjligheten iartikel 17 i utnyttjas fullt ut. Det ärtillfredsställande att konstatera att i båda konventionerna intagitsbestämmelser som i likhet med 21 kapitlet särskilt beaktarmöjligheten att vägra verkställighet med hänsyn fill ändrade förhållanden ochrisken för att barnet skadas. Hovrätten tillstyrker att skall varacentralmyndighet och att ansökan enligt konventionen om verkställighet ochöverflyttning skall göras hos länsrätt. - Från principiella synpunkter framstårdet som märkligt att , som det anges i promemorian på sidan46y, med stöd av fullmakt skall kunna föra en talan av det angivna slaget. Detfår förutsättas att sådant uppdrag regelmässigt lämnas till en advokat. Det är naturligt och ändamålsenligt attutrikesdepartementet (UD) blir centralmyndighet enligt konvenfionerna här ilandet. Rafionalitetsskäl talar med styrka för att, när frågauppkommer om åtgärder här i riket, UD regelmässigt håller vederbörande domstoltill hända utredning om aktuella bestämmelser i det främmande landet. UD harhelt andra möjligheter än den enskilda domstolen att skaffa fram den utredningsom behövs. bör departementet också kunna bygga upp och vidmakthållaen värdefull kunskapsbank på området. I sammanhanget mäste beaktas att det härofta rör sig om brådskande ärenden där allvarliga konsekvenser kan uppkomma avden tidsutdräkt som blir följden om domstolen skall rekvirera eller t.o.m.själv ta fram den information om utländsk rätt som behövs. Jfr 15 § förslaget filllagtext samt artikel 14 i ("snabbtförfarande") och artikel 11 ("snabb handläggning") iHaagkonventionen. Enligt utredningsförslaget bör utrikesdepartementetanförtros uppgiften som centralmyndighet. Länsrätten har inte något att erinrahäremot. uppgifter berörs emellertid endast kortfattat ilagförslaget. Avsikten är att närmare bestämmelser om centralmyndigheten skalltas in i en särskild förordning. Enligt länsrättens mening är det väsentligt att det iförordningen tas in strikta regler angående centralmyndighetens ansvarsområdeoch verksamhet. riktlinjer bör ange hur centralmyndigheten skall agera.Med hänsyn till vikten av snabbhet i förfarandet bör övervägas att särskiltange vissa tidsfrister för centralmyndighetens verksamhet. Vidare bör de betänklighetersom har riktats mot valet av länsrätterna som första instans för verkställighetoch överflyttning till stor del kunna undanröjas genom att länsrätterna fårmöjligheter till att erhålla bistånd från centralmyndigheten. Det är därförviktigt att centralmyndigheten också åläggs skyldigheter i förhållande tilllänsrätterna och att dessa skyldigheter fastställs i förordningen. Vidare bör i proposifionen närmare anges vilkabefogenheter centralmyndigheten har mot socialnämnderna. 1988/89: Varjefördragsslutande stat skall utse en centralmyndighet som har fill uppgift attbl. a. ta emot och förmedla ansökningar om åtgärder enligt konventionerna.Detta gäller både om ansluter sig fill båda konventionerna, ellernågon av dem. I4 § i lagförslaget anges att en centralmyndighet här i landet skall utses avregeringen. fillstyrker att , som sedanlänge fullgör uppgiften som centralmyndighet i andra internationellaförhållanden, anförtros uppgiften att vara centralmyndighet när det gäller deärenden som det nu är fråga om. Ilagmotiven till 4 § anges att centralmyndigheten bör kunna få bistånd avtjänsteman inom för att ett barn skall kunna återlämnas i förstahand på frivillighetens väg. Vidare anges att socialnämnden bör kunna biträdamed den utredning om barnets förhållanden som kan behövas. Styrelsen anser attdet är viktigt att socialnämnden bistår centralmyndigheten i dessa uppgiftersom har karaktären av socialt arbete. Utrikesdepartementetsynes vara den centrala myndighet som lämpligen tilläggs huvudansvaret. Ettetablerat samarbete föreligger mellan socialnämnd och UD i ärendensom rör faderskap och underhåll. UD har genom sina ambassader och konsulat enbred kunskap om utländska förhållanden. RäddaBarnen tillstyrker förslaget om att bör anförtrosuppgiften att vara centralmyndighet vad gäller ärenden om olovligt bortförandeav bam i internationella förhållanden. Vi stöder oss på det faktum attutrikesdepartementet tidigare varit den myndighet som handlagt dessa ärendenoch därför har kunskaper och erfarenheter som andra myndigheter saknar. Utrikesdepartementethar dessutom genom sina ambassader ett nätverk som ej någon annan myndighetkan bygga upp. Föratt tillförsäkra centralmyndigheten nödvändigt bakgrundsmaterial som underlagför de åtgärder som ska vidtas, om ett bortrövat barns situation i , börsocialnämnden i lag åläggas utrednings- och uppgiftsskyldighet påcentralmyndighetens begäran. Hovrättentillstyrker att konventionerna införhvas med svensk rätt genom att detransformeras till svensk författningstext. Även om konventionerna avser olikafrågor, har hovrätten inte någon erinran mot den i promemorieförslaget valdatekniken att arbeta ihop konventionerna under en lag. Lagteknisktuppställer sig frågan om konventionerna bör transformeras till en gemensam lag eller om en lag bör tillskapas för vardera konventionen. Frågan är av övervägande praktisk natur. Båda modellerna har sina för- och 135 nackdelar.Många av de bestämmelser som erfordras blir emellertid gemen- Prop.1988/89:8 Ensamlad lag synes därför vara att föredra under förutsättning att den kangöras tillräckligt överskådlig. Det förslag som har lagts fram i promemorianfyller väsentligen de behov som behöver uppställas i aktuellt hänseende.Kammarrätten tillstyrker därför den lagtekniska lösningen som Den metod som har valts för att införliva konventionernamed svensk rätt ger anledning till åtskilliga invändningar. Det sägs i promemorianvara tämligen givet att införlivandet i detta fall bör ske genom transformation(s. 42). Denna uppfattning synes vara uttryck för en överdriven föreställningom den svenska lagstiftningsteknikens förträfflighet. I själva verket är densvenska lagtext som föreslås - läst fristående från alla kommentarer -knappastmera lättillgänglig än de konventionstexter den utger sig för att transformera.Samtidigt bortses det i promemorian helt och hållet från de nackdelar som ärförbundna med transformationsmetoden. Även om denna metod anses böra föredras, måste detviktigaste dock rimligen vara att lagtexten utformas på sådant sätt att denkorrekt återspeglar konventionsreglernas sakliga innehåll och därigenommöjliggör uppfyllelse av de folkrättsliga förpliktelser som tillträdet tillkonventionerna medför. I det aktuella fallet har transformationsmetodenemellertid drivits så långt att det är så gott som ogörligt att bedöma huruvidaoch i vad mån detta har lyckats. Såväl i fråga om systematiken som vad gäller utformningenav enskilda bestämmelser avviker lagtexten starkt från konventionerna, delvisi sådan grad att det är svårt att känna igen konventions-texterna. En följdhärav är att det krävs en betydande arbetsinsats redan för att få grepp om ivilken utsträckning och på vilket sätt olika bestämmelser i konvenfionerna harmotsvarighet i lagtexten. Vi har inte haft möjlighet att göra någon fullständigeller systematisk genomgång av dessa frågor. Även vid en tämligen summarisk granskning står det dockklart att många bestämmelser i konventionerna helt eller delvis saknarmotsvarighet i lagtexten eller har formulerats om på ett eller annat sätt. 1några sådana fall bygger förslaget i stället på "transformafion genommotivuttalanden" på så sätt att konventionsbestämmelserna återges ipromemorians kommentarer fill lagtexten. I en del andra fall får det antas attnödvändiga bestämmelser kommer att flyta in i de - ännu inte föreslagna - fillämpningsförfattningarsom behöver utfärdas. Kvar blir ändå en hel del skillnader mellan konventionstextoch lagtext. Som regel ger promemorian ingen förklaring till dessadiskrepanser. Det är mycket möjligt att de flesta av dem är oskadliga i denmeningen att de kommer att sakna betydelse för rättstillämpningen i . Attdet genomgående skulle förhålla sig så är emellertid föga troligt. Tvärtom ärdet högst sannolikt att den föreslagna lagtexten i en del fall kommer att ledatill avgöranden som är oförenliga med konventionerna. ligger det isakens natur att det inte är möjligt att i förväg peka ut de skillnader mellankonventionstext och lagtext som är mest "riskabla" i denna mening.Häri ligger också en av transformafionsmetodens påtagUga svagheter. I viss utsträckning kan nämnda risker motverkas genom attkonventioner na och till dem hörande material används som hjälpmedel vid tolkningen och tillämpningen av den svenska lagtexten. Även om det inte sägs någon ting härom i promemorian, synes det givet att denna metod bör anlitas, såsom också har skett i andra fall vid tillämpningen av bristfällig svensk "transformationslagstiftning" (ett belysande exempel är det ännu intepubli- 136 cerade HD-beslutet , nr SÖ 701, som rördetillämpningen av den Prop. 1988/89: Haag-konventionsgrundande lagstiftningen omverkställighet av utländska underhällsavgöranden). Möjligheterna härtillminskas dock som följd av den starkt decentraliserade tillämpning av densvenska lagen som promemorieförslaget innefattar. Det kan i ett sådant systemknappast förväntas att de berörda myndigheterna kan vinna tillräckligförtrogenhet med och erfarenhet av de särskilda problem som knyter sig tilltolkningen av konventionsstyrd lagstiftning (se vidare avsnitt 5.1). Vidare biträder samfundet uppfattningen att de delar avEuroparåds- och Haagkonventionerna, som behöver införlivas med svensk rätt, böromarbetas till svensk lagtext. Det är lämpligt att konventionernas innehållregleras i en gemensam lag i enlighet med lagförslaget, vilket väl motsvarar lagstiftningensbehov på området. tillstyrker jämväl lagförslaget omerkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och omöverflyttning av barn. Förbundet ser inget skäl till att frångå huvudregeln attanvända den s. k. transformationsprincipen, varigenom behövliga delar avkonventionerna omarbetas till svensk lagtext. Tekniken att arbeta in de bådakonventionerna i en gemensam lag har inneburit en viss svåröverskådlighet ochkan ge utrymme för osäkerhet. Värdet av en för de båda konventionerna gemensamlag får dock anses överväga nämnda nackdelar, desto mer som avsikten är attlåta den särskilda regleringen av erkännande och verkställighet av nordiskaavgöranden rörande vårdnad eller umgänge med barn stå kvar. Hovrätten anser att rubriken bör ändras sä att det av denframgår att lagen gäller överflyttning av barn i internationella förhållanden. I promemorian berörs vad som avses med det i lagförslagetanvända uttrycket rätten att ta vård om barnet. Innebörden av uttrycket ärbetydelsefull och ingalunda självklar. Det bör i lagtexten upptas enbestämmelse om vad som avses med rätt att ta vård om barnet. Slutligenbör påpekas att frågor om vårdnad enligt 6 kap. 9 § föräldrabal ken handläggs som ärenden hos en tingsrätt. Det föreligger inte någon anledning att i den föreslagna lagen behandla värdnadsärenden annorlunda än mål om vårdnad. I enlighet härmed bör 7 §, 9 § och 18 § i lagförslaget ändras. När det gäller de förvaltningsprocessuella frågorna finnsinom länsrätten två skolor, varav den ena förordar den lagstiftningsteknik medfä och tämligen öppna lagregler som kännetecknar bl. a. förvaltningsprocesslagen.Den andra skolan förordar ett mera komplett lagverk som återfinns bl. a. ivårdlagarna. Enighet föreligger dock om att man i promemorianåtminstone borde ha kunnat återfinna en hänvisning till och en redovisning avde mera grundläggande reglerna i förvaltningsprocesslagen (FPL) och en analysav vilka lösningar som dessa regler leder till när det gäller frågor somaktualiseras av lagförslaget. En ordning där man måste vara förvaltningsprocessuellexpert för att med möda leta sig fram till gällande "spelregler"eller där dessa först kommer att utkristallisera sig genomregeringsrättens praxis kan inte betraktas som godtagbar. De grundläggande frågorna är hur långt FPLräcker/duger/gäller. Länsrätten har inte bemödat sig om ambitionen attpresentera en fullständig genomgång av de processuella frågorna men skall härpeka pä några som bör lagregleras eller behandlas i motivuttalanden. En mycketväsentlig fråga är vem som är behörig sökande. Detta har förtjänstfulltbeskrivits i motiven. En minoritet inom länsrätten anser dock att degrundläggande föreskrifterna bör ges i lagtexten (jfr för övrigt den föreslagna19 § andra stycket). Varken ilagtexten eller i motiven anges vid vilken länsrätt som ansökan skall eller fårgöras.