prop · GC031 · 1988-12-31 00:00:00 — Enligtmin uppfattning saknas det skäl att nu göra en annan principiell bedömning avhur gränsdragningsproblemen mellan hälso- och sjukvården och socialtjänstenskall lösas än den som gjordes av föredraganden i propositionen omsocialtjänsten. Jag är dock medveten om att övergången från ett sjukvårdspolitiskttill ett hälsopolitiskt synsätt kommer att ställa ytterligare krav påhuvudmännen för hälso- och sjukvården resp. för att få tillstånd en smidig och flexibel anpassning av de båda verksamhetsområdena. Inteheller detta förhållande bör emellertid, enligt min bedömning, medföra att manigår ifrån den principiella lösning av gränsdragningsproblemen som skisseras avföredraganden i propositionen om . Någravägledande principer bör här framhållas. Hälso-och sjukvårdens vårdansvar bör i princip begränsas till att omfatta sådanavårdbehov som bedöms kräva insatser av medicinskt utbildad personal eller avsådan personal i samarbete med personal med administrativ, teknisk, farmacevtisk,psykologisk eller social kompetens. Med medicinskt utbildad personal avser jagäven personal, vars utbildning inriktas på patientomvärdnad och rehabilitering. Svårigheternaatt i praktiken strikt tillämpa dessa avgränsningsprinciper kan vara betydande. Så kan t. ex. behovet av medicinsk kompetens vara begränsat i tiden om än återkommande . Kravet på kontinuitet i behandlingen kan i dessa fall göra det nödvändigt att fortsätta 24 vårdeninom hälso- och sjukvården. A andra sidan kan kravet på kontinui- Prop.1988/89:1 tet göra det motiverat att fortsätta en behandling inom den socialasektorn. Principerna för gränsdragningen kan följaktligen inte ge en exaktvägledning om vilken vårdgivare som i varje enskilt fall har skyldighet attsvara för att vårdbehovet tillgodoses. Detta förhållande får dock inte ledatill att en människa i en viss situation inte får den vård och hjälp honbehöver. Det är därför synnerligen angeläget att en samverkan mellan de olikavårdområdena kommer till stånd. Enligtlagen (1985:568, ändrad senast 1986:1192) om särskilda omsorger om psykisktutvecklingsstörda m.fl. skall de särskilda omsorgerna syfta till att ge depsykiskt utvecklingsstörda möjlighet att leva som andra och i gemenskap medandra. Omsorgerna skall vara inriktade på att utveckla den enskildes egnaresurser. Boende i gruppbostad är en av de fem i lagen uppräknade typerna avsärskilda omsorger. Varje landsting skall svara för de särskilda omsorgerna åtde psykiskt utvecklingsstörda som är bosatta inom . Vad som sägs omlandsting enligt lagen gäller också kommuner som inte ingår i något landsting. Omsorgsverksamhetenär alltså som huvudregel en landstingskommunal, uppgift i omsorgslagen. 1 lagenhar det dock öppnats en möjlighet för landstingen att träffa avtal med enkommun öm att kommunen skall ta över ansvaret för en, flera eller allasärskilda omsorger. För att så långt som ' möjligt få en samordning ochdärigenom undvika eventuella oönskade effekter ställs som villkor attregeringen medger en övergång av ansvaret., Iförarbetena till omsorgslagen anförde departementschefen att utvecklingen gårmot att kommunerna får fler uppgifter inom omsorgsverksamheten och attomsorgerna till stor del egentligen också till sitt innehåll är en socialservice av sådant slag som i och för sig skulle kunna vara en del av socialtjänsten.Den medicinska delen är en landstingskommunal uppgift på samma sätt som föralla andra medborgare (prop. 1984/85:176 s. 23). 1 lagen finns uttryckligabestämmelser om att det hör till landstingens uppgifter att i samverkan medkommunerna samordna verksamheterna samt att efter samråd med kommunerna planeraför de särskilda omsorgerna för psykiskt utvecklingsstörda (8 § 3 och 9 §). Samverkanmdlan kommuner och landsting i de nu berörda frågorna förekommer på många hålli landet. Sjukvård i hemmet och är områden där samverkan mellan hälso-och sjukvården och är särskilt angelägen. Avtal om sådansamverkan har träffats mellan huvudmännen för och primärvårdeni samdiga län . 1 förarbetena till de nuaktuella lagarna har vikten av att kommuner och landsting samverkar och samordnar sina insatser betonats. Likaså har det framhållits att tveksamheter beträffande ansvarsfördelningen bör lösas genom överenskommelser mellan huvudmännen. 1983/84:152 om försöksverksamhet med ökad självstyrelse angav jag några huvudområden som bör ingå i frikommunförsöket. Jag framhöll därvid bl. a. att försökskommunerna borde ges möjlighet att finna nya vägar för nära samverkan mellan landstingen och kommunerna. När det gällde den frågan framhöll jag betydelsen av att man kunde finna former för ett 25 Genom lagen (1985:1089) omförsöksverksamhet inom hälso- och sjuk- Prop. 1988/89:1 vårdens område harinom frikommunförsökets ram öppnats möjlighet för kommuner att ta överdriftansvaret för primärvården. Härigenom har en ökad samverkan mellan socialtjänstenoch primärvården kunnat komma till stånd. Försöksverksamhet pågår i ochÖrebro kommuner. 1987/88:176 om äldreomsorgen inför 90-talet pekas också på behovet avsamverkan mellan primärvården och inom flera områden. Förutomäldreomsorgen gäller det t. ex. i fråga om insatser för människor medmissbruksproblem eller för barn. Enligt föredraganden finns det därföranledning att överväga om ytterligare och utvidgade försöksverksamheter börinitieras för att få fördjupade erfarenheter i fråga om huvudmannaskapet förprimärvården i sin helhet (prop. s. 47). Denutvidgning av möjligheterna till försöksverksamhet som jag nu föreslår skulleenligt min mening kunna bidra till att ytterligare värdefullt erfarenhetsunderlagsamlas för den framtida bedömningen. Syftet med försöket är att pröva omverksamheten kan utvecklas och anpassas till den enskildes behov av kvalitetoch kontinuitet. Syftet är också att pröva om en enhetlig ledningsorganisation,som består av och kommunen, kan utnyttja de tillgängligaresurserna effektivare än vad som sker. Jag anser det angeläget att en sådanförsöksverksamhet kommer till stånd. Jagföreslår således att det inom ramen för frikommunförsöket öppnas en möjlighetför och kommun att samverka på det lokalaplanet när det gäller , viss hälso- och sjukvård (primärvården)och omsorgerna om de psykiskt utvecklingsstörda m.fl. Försöksverksamhetenbör enligt min mening kunna avse all verksamhet enligtsocialtjänstlagstiftningen (socialtjänstlagen och anslutande lagar om vård ivissa fall av unga och av missbrukare) och lagen om särskilda omsorger ompsykiskt utvecklingsstörda m.fl. Den verksamhet som bedrivs enligt dessa lagargår att avgränsa lokalt så att upptagningsområdet för verksamheten motsvarar enkommun eller eri kommundel. Beträffande verksamhet enligt hälso- ochsjukvårdslagen föreslår jag att försöket begränsas till primärvården. Ävenprimärvården kan naturligt avgränsas till en kommun eller en kommundel.Begreppet primärvård är inte definierat i någon författning. Med primärvårdbrukar man i praktiken avse främst den del av hälso- ochsjukvårdsorganisationen som är föriagd utanför de sjukhus som är avsedda för ihuvudsak somatisk korttidsvård och psykiatrisk vård. Primärvårdsbegreppet harberörts bl. a. i prop. 1981/82:97 om hälso-och sjukvårdslag, m. m. samt i prop.1984/85:181 om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården, m. m. Försöksverksamhetenkan självklart också begränsas till att omfatta delar av de verksamhetsområdensom jag nu har angett. Försöksverksamheten får dock inte leda fill att kravetpå en likvärdig standard och en rättvis fördelning av resurserna inomlandstinget respektive kommunen åsidosätts. Skyldigheter av övergripande naturskall därför ligga kvar centralt hos kommunen respekfive . Hälso-och sjukvården är en landstingskommunal angelägenhet och so cialtjänsten en angelägenhet. För att de båda huvudmännen 26 skall kunna samverka i ettgemensamt beslutsorgan är det nödvändigt att Prop. 1988/89:1 båda ärformellt behöriga att handha verksamheten. Omsorgsverksamhetenär en landsfingskommunal uppgift. I omsorgslagen har det dock öppnats enmöjlighet för att överlåta uppgift enligt lagen till en kommun.Någon bestämmelse som ger en kommun befogenhet att bedriva omsorgs verksamhetbehövs därför inte. Däremot behövs det även för omsorgsverksamheten en lagbestämmelsesom anger att verksamheten får bedrivas gemensamt med ett landsting. Debestämmelser som behövs för att göra försöksverksamheten möjlig bör enligt minmening tas in i en särskild lag. Av lagen bör framgå att försöket omfattarendast läns landsfing och kommun. Det bör vidare angesatt försöksverksamheten skall bygga på att det träffas ett avtal mellanlandstinget och kommunen om att parterna gemensamt skallsvara för den verksamhet man kommit överens om. Det finns en rad frågor sommåste ut i dessa avtal. Föratt säkerställa att avtalen inte får oönskade effekter för bl. a. den enskildeanser jag att det bör krävas att regeringen godkänner samarbetet. Regeringenbör också ges rått att bestämma de villkor som skall gälla förförsöksverksamheten. Detta motsvarar vad som gäller i fråga om försöksverksamhetenmed kommunalt bedriven primärvård. Jämtlandsläns landsting och kommun har i sin ansökan föreslagit attförsöksverksamheten får en enhetlig administrativ organisation och ensammanhållen lokal politisk ledning gemensamt tillsatt av kommunen ochlandstinget. är den enda offentligrättsliga formen för mellankommunalsamverkan. är en offentligrättslig juridisk person med egenrättskapacitet. Den specialreglering som kan finnas för en uppgift som lagts påett kommunalförbund blir enligt en särskild regel i kommunalförbundslagen(1985:894) direkt tillämplig på kommunafförbun-det i stället för kommunen ellerlandstingskommunen. Det är således fullt möjligt att flytta över specialregleradeuppgifter eller en dd av en specialreglerad uppgfft pä ett kommunafförbund.Det finns inte heller något hinder mot att ett kommunalförbund omfattar en delav en kommun och ett landsting. Även myndighetsutövning kan överföras tillkommunalförbund. Attde föreskrifter som finns för en specialreglerad uppgift automatiskt blirgällande för kommunalförbundet medför att den enskildes rättsställning inteförsämras när en uppgift läggs på ett kommunalförbund. Den enskilde kanfortfarande anföra förvaltningsbesvär i de olika specialreglerade ärendena. Ensamverkan i kommunafförbundsform medför också att allmänhetens och deförtroendevaldas insyn och inflytande är större än om samverkan sker iprivaträttslig form. Sekretesslagenkommer också att vara tillämplig på kommunalförbundet. Det är självfalletväsentligt att vid planering och genomförande av försöksverksamheten hänsyntas till de krav som sekretesslagens regler ställer, bl.a. i fråga omförhållandet mdlan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenarinom en och samma myndighet (1 kap. 3 § sekretesslagen). Medbeaktande av vad jag här framhåUit anser jag att försöksverksamhe- 27 ten bör bedrivas i form avkommunalförbund enligt kommunalförbundslagen. Jag vill i dettasammanhang erinra om att det är möjligt att organiserakommunalförbund i en enklare form med ett enda organ, förbundsdirektion.Förbundsdirektionen handhar alla de uppgifter som i det tradifionellakommunalförbundet är fördelade mellan fullmäktige samt styrelsen och övriganämnder. Det är självfallet angeläget att se till att direktionen inrymmertillfredsställande kompetens för samtliga de uppgifter som skall omfattas avförbundets verksamhet. Jag har tidigareföreslagit att frikommunförsöket förlängs till utgången av . Också dennu aktuella försöksverksamheten bör få bedrivas till denna tidpunkt. Mittförslag: Regeringen ges fortsatt bemyndigande till utgången av att inomrameri för frikommunförsöket göra avsteg från vad har bestämt isamband med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en vissverksamhet eller annan liknande åtgärd. Skälenför mitt förslag: För att förenkla formerna för att inorn frikommunförsöketsram pröva förändringar i den statliga regleringen av verksamhet harriksdagen godkänt att regeringen gör avsteg från vad har bestämt isamband med anvisande av anslag, godkännande av rikdinjer för en vissverksamhet eller annan liknande åtgärd (se prop. 1983/84:152 s. 1213).Härigenom har det blivit möjligt för regeringen att medge avsteg frånbestämmelser i förordningar som på detta sätt varit bundna av riksdagsbeslut. Regeringen har i efterhandredovisat för vilka avsteg som har gjorts (se skr. 1985/86:165 s. 8, prop.1986/87:100 bU. 15 s.7, prop. 1987/88:100 bil. 15 s. 7-8). Avstegen gällerbostadsfinansierings- och skolområdet. Enligtmin mening bör bemyndigandet att göra avsteg från riksdagsbeslut förlängas såatt det gäller även den fortsatta utvidgade försöksverksamheten. Liksomhittills bör regeringeri i efterhand arimäla för hur bemyndigandethar utnyttjats. Jag vill erinra om vad jag i det föregående här anfört om attförsöksverksamheten inte får innebära att skyddet för viktiga samhällsintresseneftersatts. Det kan alltså inte bli fråga om ätt medge avsteg från t. ex.regeringsföreskrifter sorri har beslutats med ledning av principer somriksdagen har lagt fast till skydd för sådana samhällsintressen. 9Upprättade lagförslag Prop. 1988/89: i Ienlighet med vad jag nu anfört har inom upprättats förslagtill 1. lag om dels fortsatt gikighet av lagen (1985:1003)om försöksverksamhet med enhetliga patientavgifter inom offentlig öppen hälso-och sjukvård, dels ändring i samma lag, 2. lag om ändring i lagen (1985:1089) omförsöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område, 3. lag om fortsatt giltighet av lagen (1986:98) omundantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen(1929:116) om tillsyn över stiftelser, 4. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1986:99)om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligtdjurskyddslagen (1988:534), dels ändring i samma lag, 5. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1987:442)om försöksverksamhet med tillståndsprövning för vissa hem för vårdeller boende enligt socialtjänstlagen (1980:620), dels ändring i samma lag, 6. lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1987:443)om försöksverksamhet med tillståndsprövning enligt lotterilagen(1982:1011), dels ändring i samma lag, 7. lag om fortsatt giltighet av lagen (1987:444) omförsöksverksamhet med tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen(1969:387), 8. lag om försöksverksamhet inom , hälso-och sjukvårdens samt omsorgsverksamhetens område. LagförslagI och 2 har upprättats i samråd med chefen för , lagförslag3 i samråd med chefen för , lagförslag 4 i samråd medchefen för , lagförslag 5 i samråd med statsrådetLindqvist, lagförslag 6 i samråd med statsrådet , lagförslag 7 isamråd med chefen för miljö- och och lagförslag 8 i samrådmed chefen för och statsrådet . av lagförslagen hör till lagrådets område. De är emellertid sådana attlagrådets hörande skulle sakna betydelse. Jaghemställer att regeringen föreslår att dels anta lagförslagen, delsgodkänna att regeringen till utgången av inom ramen för det fortsatta frikommunförsöketgör avsteg från vad har bestämt i samband med anvisande av anslag,godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd.Jag hemställer vidare att regeringen bereder tillfälle att tadel av vad jag i övrigt har anfört om frikommunförsöket under avsnitt 3 och 5. 11 Beslut Prop. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition förelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärderoch det ändamål som han har hemställt om. En rapport om försöksverksamheten med ökad självstyrelse Statsrådetoch chefen för Prop.1988/89: i Bilaga 1 Stat-kommunberedningenföreslog att en försöksverksamhet med ökad kommunalsjälvstyrelse skulle genomföras. Beredningens förslag låg till grund förregeringens och beslut om det s. k. frikommunförsöket. Riksdagensbeslut innebär att en försöksverksamhet bedrivs i nio kommuner och tre landsfing.Försökskommunerna har bl. a. getts möjlighet att göra avsteg från statligreglering för att kunna pröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Försöketär avsett att pågå och att efter utvärdering ligga tillgrund för mera generella överväganden om förändringar. När det gällermöjligheten att pröva en friare nämndorganisation har imars 1988 beslutat att frikommunförsöket i denna del skall föriängas med treår och utvidgas till fler kommuner. Stat-kommunberedningenhar regeringens uppdrag att svara för frikommunförsöket. Vi har fortlöpande påolika sätt informerat regeringen och om försöksverksamhetensutveckling. I den här rapporten lämnar vi en samlad redovisning. Regeringensställningstaganden till frikommunernas förändringsförslag behandlas område förområde. Vi gör också en uppsummering av vunna erfarenheter och lägger mot denbakgrunden förslag om den fortsatta försöksverksamhetens inriktning. Sid. ''s' Allmän bakgrund ................................................ . 34. Frånidé till beslut ............................................ . 34 Ettsätt att pröva nya vägar .............................. . 35 Lokalförankring................................................. . 36 Uppföljningoch utvärdering .............................. . 36 Försöksverksamhetensjösätts och tar form ............. . 36 Ettbrett engagemang ..................................... . 37 Mångaönskemål från frikommunerna .................... . 37 Regeringeni huvudsak positiv.............................. . 38 Ettpar hundra försök ....................................... . 40 Frikommunförsöketområde för område ................... . 40 Denkommunala organisationen .......................... . 40 Plan-och byggområdet ..................................... . 44 - Bostadssektorn................................................. . 45 Utbildningsområdet............................................ . 47 Kommunikationer ............................................. . 49 Miljöskyddoch naturvård ........................ ;....... . 51 Hälso-och sjukvård, social omsorg ...................... . 53 Arbetsmarknadspolitik......................................... . 56 Frikommunfrågori övrigt..................................... . 57 Riksdagsbeslutom fortsatt och utvidgad försöksverksamhet 58 Fortsattkommunallagsarbete ..................... ... 59 Samrådmed brukarna......................................... 59 Ökadmålstyrning........................................ ... . 59 Frikommunförsöki ...................................... . 60 Nordisktfrikommunförsök ................................. . 62 Denfortsatta försöksverksamheten......................... . 62 Försöksperiodenbör förlängas ........................... . 63 Antaletfrikommuner bör utökas............................ . 63 Försöksverksamhetensinnehåll bör vidgas.............. . 64 Arbetssättoch utvärdering bör ses över .............. . 67 Karta med frikommunerna och frilandstingen ........ . 68 Lag om en friare nämndorganisation ..... . 69 Förteckning över ställningstaganden tillfrikommunernas förändringsförslag 72 Stat-kommunberedningens sammansättning .......... . 81 Tilläggsdirektiv till stat-kommunberedningen .......... . 82 Källor och litteratur........................................... . 84 1988/89: i Bilaga1 Kommunerna och landstingen har ansvar för viktiga samhällsuppgifter. femtedelav vårt lands resurser används för kommunala angelägenheter. Mer än en miljonär kommun- eller landstingsanställda och som förtroendevalda är över 70000personer engagerade. Ett förnyelsearbete om den offentliga sektorn handlardärför i hög grad om den kommunala verksamhetens utveckling. Samspeletmellan stat och kommun intar en central plats när förändringar isamhällsförvaltningen övervägs. Olika metoder har använts föratt förenkla relationerna mellan statlig och verksamhet. Det vanligatillvägagångssättet har varit att genom utredningsarbete finna generellalösningar. När bildades gällde det att finna nya arbetssätt.Frikommunförsöket kom då in i bilden. Från idé till beslut Idénom en försöksverksamhet med frikommuner togs från regeringshåll upp förstagången i ett anförande av civilminister . Vid enstatlig verksledningskonferens framhöll han att kommunsektorn är ett viktigtområde i arbetet med att reformera den offentliga sektorn. Den långtgåendestatliga regelstyrningen av kommuner och landsting borde enligt civilministernkunna begränsas. Frikommunidéntogs också upp i . På en fråga om som"byråkratisk frizon" gav civilministern följande svar: "Detär enligt min mening angeläget att vi så snabbt som möjligt kan nå fram tillresultat. Regeringen överväger därför att under vårriksdagen lägga fram enproposition om försöksverksamhet med minskad statlig reglering av kommunalverksamhet. Avsikten är att regeringen skall kunna ge kommunerna dispens frånen del statliga regler. Genom att pröva nya och obyråkratiska former församverkan mellan stat och kommun hoppas jag att de kommunala organen skallkunna söka sig fram till lösningar som bäst svarar mot lokala behov och fömtsättningar. Ettunderlag för regeringens förslag om försöksverksamheten kommer att utarbetas avstat-kommunberedningen. Frågan om hur de medverkande kommunerna skall utseskommer att behandlas av beredningen." Ettintensivt utredningsarbete inleddes därmed i stat-kommunbéred-ningen. 1februari 1984 kunde vi redovisa ett förslag till försök med ökad kommunalsjälvstyrelse. Detta vann regeringens gillande varför en propo-sifion kundeavlämnas till en månad . godkände de rikdinjerför en försöksverksamhet med ökad självstyrelse som redovisats ipropositionen. antog också en lag om försöksverksamhet med en friarekommunal nämndorganisation och gav regeringen bemyndigande att göra avsteg fråns. k. riksdagsbundna författningar. efter riksdagsbeslutet utsågs frikommunerna*och stat- *Ale, , , , , , , och Örebrokommuner samt och , och läns lands- 34 kommunberedningenfick regeringens uppdrag att svara för försöksverk- Prop. 1988/89:1samhetens genomförande. Frikommunförsöket var därigenom i full gång. Bilaga1 En idé hade lett till riksdagsbeslut. Ett sätt att pröva nya vägar Ivårt betänkande om -frikommunförsöket konstaterar vi att behovet av ; stadig fillsynoch kontroll övervägts vid olika tillfällen. Genom sektorsvisa studier harproblemen inventerats och förslag genomförts främst med hänsyn till den berördasektorns behov och förutsättningar. Vår slutsats är att ett reformarbete meddenna inriktning möter tvekan från ansvariga samhällsorgan just därför att deförändrade förutsättningarna inte prövats i praktiken. Denoffentliga sektorns problem kräver att nya former prövas för om-prioriteringoch förnyelse av samhällsorganisationen. När det gäller den kommunalaverksamheten är det väsentligt att skapa bättre förutsättningar för kommuneroch landsfing att anpassa sina beslut och åtgärder till de lokalaförhållandena. I vårt betänkande framhåller vi att en begränsning av den statligaregleringen kan öka de enskilda människornas inflytande och medverka fill attsamhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt. En försöksverksamhetmed denna inriktning anser vi därför angelägen. Särskilda former för fältförsökkan enligt vår mening underlätta för ett mera intensivt förändringsarbete avsåväl samhällsverksamhetens innehåll, som former. Detgrundläggande syftet med frikommunförsöket är att pröva möjligheten attavsevärt öka den kommunala självstyrelsen. I första hand skall försöksverksamhetenvara inriktad på regler om kommunernas organisation och uppgifter. Frågor somtas upp skall alltså ligga inom den kommunala sfären - det skaU handla omkommunal verksamhet och statens förhållande fill denna. Det finns dock ingethinder mot att inom områden där kommuner och landsting är engagerade ta uppfrågor om att ta över uppgifter som ligger på statliga organ. Förutomrena dispensfrågor dvs. frågor om avsteg från statliga regler kanförsöksverksamheten gälla möjligheten att hitta nya former för samarbetemellan statliga och kommunala organ samt mellan kommuner och landsting. Försöksverksamhetenhar uttryckligen begränsats när det gäller skyddet för vitala samhällsintressen.