prop · GC03119 · 1988-12-31 00:00:00 — ask the Committee ofMinisters of to instruct forRegional and Municipal Matters (CDRM), in contact with the Conference of , to make the necessary changes to the draftEuropean Charter of Local Self-Government in accordance with the commentsconcerning the form and the substance made during the conference, so that itmay be submitted to them for approval at their next conference TheCommittee of Ministers so instmcted the CDRM, which thereupon carried out athorough revision of the draft Charter. In application of the conclusions ofthe Conference, representatives of the CLRAE participated in thediscussions. senav självstyrelse rättvisa och inte heller spegla arten av det hot somden är utsatt för. Regeringarna måste därför anmodas att ingå bindande avtal. Deklarationenmåste vara så flexibel att nödvändiga hänsyn till de olika nationernasgrundlagar och administrativa traditioner kunde byggas in, inte genoin enförsvagning av de nya instrumenten, utan genom att ge regeringarna viss frihetdå det gällde att välja vilka bestämmelser man skulle betrakta sig bunden av. Detlogiska resultatet av ett sådant sätt att närma sig frågan var att CLRAE iresolution 126(1981) till ministerkommittén översände ett utkast till en"Europeisk deklaration om självstyrelse" med hemställan omatt denna skulle antas och erhålla status av europeisk konvention. Ministerkommitténbeslöt att översända CLRAE:s förslag till CDRM (styrkommittén för regionala ochkommunala frågor) för att förslaget skulle diskuteras av de för kommunalafrågor ansvariga europeiska ministrarna vid deras femte konferens (i 5 ). I sitt yttrande framförde de vid konferensen närvarandeministrarna att man ".. ansåg detta utkast till konvention utgöra ett viktigt steg i riktning moten definition av principerna för självstyrelse, som mannoterar att vissa ministrar reserverar sig beträffande behovet av en bindandekonvention, liksom också beträffande vissa aspekter på konventionens innehåll; hemställertill att uppdra åt CRDM att i samverkan medEuroparådets kommunalkonferens göra erforderliga ändringar i utkastet till en"Europeisk deklaration om självstyrelse" i enlighet med dekommentarer beträffande form och innehåll som framkom vid konferensen, så attutkastet skulle kunna framläggas för dem för godkännande vid deras nästakonferens.." Ministerkommitténinstruerade på detta sätt CDRM som därpå gjorde en noggrann revision avutkastet till deklaration. I enlighet med beslut deltog The text of the draftCharter as revised by the CDRM was finally submitted to the 6th Conference ofEuropean Ministers responsible for Local Government, which met in from 6to . After examining this text, the ministers expressed theirunanimous agreement on the principles contained in it. With regard to the legalform which the Charter should take, a majority of ministers expressedthemselves in favour of a convention. In the light of theopinions of the Consultative Assembly and the , theCommittee of Ministers therefore adopted Charter of LocalSelf-Government in the form of a convention in 1985. In recognition ofthe fact that the initiative for the Charter had originally come from theStanding Conference of Local and , it wasdecided that the convention should be opened for signature on 15 October 1985on the occasion of the CLRAE's 20th Plenary Session. representanter för CLRAE idiskussionerna. Detav CDRM reviderade utkastet till deklaration underställdes slutligen de förkommunala frågor ansvariga europeiska ministrarna vid deras sjätte konferensi . Efter att ha granskat texten uttryckteministrarna sitt enhälliga stöd för principerna i den. Då det gällde frågan omvilken juridisk form deklarationen skulle ha, uttalade sig en majoritet av ministrarnatill förmån för en konvention. Motbakgrund av de uppfattningar som framförts av den rådgivande församlingen ochministerkonferensen i antog därför ministerkommittén ijuni 1985 deneuropeiska deklarationen om självstyrelse i form av en konvention. Somett erkännande av förhållandet att initiativet till konventionen ursprungligentogs av permanenta kommunalkonferens beslöt man att konventionenskulle framläggas för underskrift under det att CLRAE avhöllsin tjugonde plenarsession. Thepurpose of Charter of Local Self-Government is to make good thelack of common European standards for measuring and safeguarding the rights oflocal authorities, which are closest to the citizen and give him theopportunity of participating effectively in the making of decisions affectinghis everyday environment. The Charter commits theparties to apply-ing basic mles guaranteeing the political, administrative andfinancial independence of local authorities. It is thus a demonstration, atEuropean level, of the political will to give substance at all levels ofterritorial administration to the principles defended since its foundation bythe , which considers its function to be the ofEurope's democratic conscience and the defence of human rights in the widestsense. Indeed, it embodies the conviction that the degree of self-governmentenjoyed by local authorities may be regarded as a touchstone of genuine democracy. Syftetmed den europeiska konventionen om självstyrelse är att avhjälpabristen på enhetliga europeiska normer för att bedöma och trygga kommunernasrättigheter. Kommunerna ligger medborgaren närmast och ger denne möjlighetatt effektivt delta i beslut som påverkar den dagliga miljön. Konventionen åläggerparterna att tillämpa grundläggande regler som garanterar kommunernaspolitiska, administrativa och ekonomiska oberoende. Den är sålunda en yttringpå europeisk nivå av den politiska viljan att på alla nivåer av territorielladministration ge substans åt de principer som ända fråntidpunkten för dess grundande försvarat. Rådet ser det som sin uppgift att iEuropa vidmakthålla en demokratisk medvetenhet och att i vidaste bemärkelseförsvara mänskliga rättigheter. I själva verket är konventionen ett uttryckför övertygelsen, att graden av självstyrelse kan betraktas som ettkriterium på äkta demokrati. TheCharter is in three parts. The first part contains the substantive provisionssetting out the principles of local self-government. It specifies the need fora constitutional and legal self-government, defines theconcept and establishes principles governing the nature and scope of localauthorities' powers. Further artides are concerned with protecting theboundaries of local authorities, ensuring that they have autonomy as regardstheir administrative structures and access to competent staff and definingconditions for the holding of local elective olTice. Two major artides aim atlimiting administrative supervision of the activities of local authorities andensuring that they have adequate financial resources at their disposal on termswhich do not impair their basic autonomy. The remaining provisions in thispart cover the right of local authorities to co-operate and form associationsand the protection of local self-government by the right of recourse to ajudicial remedy. Part II containsmiscellaneous provisions relating to the scope of the undertakings enteredinto by the parties. In accordance with the intention of securing a realisticbalance between the safeguarding of essential principles and the flexibilitynecessary to take account of the legal and institutional peculiar-ities of thevarious member states, it permits the parties specifically to exclude certainprovisions of the Charter from those by which they consider themselves bound.It thus re-presents a compromise between, on the one hand, acknowledgement ofthe fact that local self-government affects the stmcture and organisation ofthe state itself, which is a basic concern of government, and, on the otherhand, the objective of protecting a minimum of basic principles which anydemocratic system of local government should respect. Moreover, thecommitments of the parties can subsequently be added to, whenever the relevantobstacles have been removed. Potentially, theprinciples of local self-government laid down in the Charter apply to all thelevels or categories of local authorities in each member state, and indeedalso, mutatis mutandis, to territorial authorities at regional Konventionen består av tredelar. Den första delen innehåller de grundläggande villkor som angerprinciperna för självstyrelse. Den tar upp behovet av en konstitutionelloch laglig grundval för självstyrelse, definierar detta begrepp ochfastställer de principer som skall reglera arten och omfattningen avkommunernas befogenheter. Ytterligare artiklar tar upp skyddet av denkommunala indelningen och säkerställer kommunernas rätt dels tillsjälvbestämmande i fråga om administrationen, dels till möjlighet attrekrytera kompetent personal, som de definierar villkoren förinnehav av kommunala förtroendeuppdrag. Två viktiga artiklar syftar till attbegränsa den administrativa tillsynen över kommunernas verksamhet och attsäkerställa att kommunerna har tillräckliga finansiella resurser till sitt förfogandepå villkor som inte inskränker den gmndläggande självständigheten. Återståendebestämmelser i denna del behandlar rätten för kommuner att samarbeta och attbilda sammanslutningar samt rätten att anlita ett judiciellt förfarande för attskydda självstyrelse. DelII innehåller olika bestämmelser beträffande omfattningen av respektivesigna-tärstats åtaganden. 1 linje med avsikten att säkerställa en realistiskbalans mellan garantier för viktiga principer och den flexibilitet som krävsför att hänsyn skall kunna tas till de skilda medlemsstaternas respektive nationellalagstiftning och hävdvunna egenart, tilllåter man parterna att uttryckligenutesluta vissa bestämmelser i konventionen från dem som respektive part ansersig vara bunden av. DelII är sålunda en kompromiss mellan å ena sidan ett erkännande av det faktum attkommunal självstyrelse påverkar statens struktur och organisation, vilket är avfundamental betydelse för styrelseskicket, och å andra sidan målsättningen attskydda ett minimum av gmndprinciper som varje demokratiskt system börrespektera. Dessutom kan respektive parts åtaganden utökas i efterhand såsnart föreliggande hinder undanröjts. De principer för kommunalsjälvstyrelse som fastlagts i konventionen kan tillämpas på alla nivåer ellerkategorier av kommuner i varje medlemsstat. level.However, to allow for special cases, the parties are permitted to excludecertain categories of authorities from. the scope of the Charter. The Charter does notprovide for an insti-tutipnalised system of control of its application, beyonda requirement for parties to supply all relevant information concerninglegislative or other measures taken for the purpose of complying with theCharter. Consideration was indeed given to setting up an intemational system ofsupervision analo-gous to that of Social Charter. However, it wasfelt possible to dispense with complex supervisory machinery, given that thepresence within with direct access to theCommittee of Ministers would ensure adequate political control of complianceby the parties with the requirements of the Charter. Thelast part of the text contains final provisions consistent with those customarilyused in conventions drawn up under the aus-pices of . TheEuropean Charter of Local Self-Government is the first multilateral legalinstrument to define and safeguard the principles of local autonomy, one ofthe pillars of democracy which it is 's function todefend and develop. It may be hoped that it will thus make a substantialcontribution to the protection and enhance-ment of common European values. ringarkan de i själva verket även tillämpas på territoriella organ på regional nivå.För att tillåta att hänsyn tas till speciella fall, medges emellertid förparterna rätt att utesluta vissa kategorier av kommuner från konventionens ram. Utöver kravet att parternaskall tillhandahålla all relevant information beträffande lagstiftande ellerandra åtgärder som vidtagits för att följa konventionen, föreskriver dennainte något institutionaliserat system för kontroll av konventionenstillämpning. Man övervägde i själva verket att inrätta ett internationelltövervakningssystem av samma typ som gäller för den europeiska sociala stadgan,men fann att det var möjligt att avstå från ett kompliceratövervakningssystem, under förutsättning att CLRAE:s deltagande i Europarådetoch dess direkta kontakt med ministerkommittén skulle komma att säkerställa enfullgod politisk kontroll av att parterna följer de krav konventionen ställer. Den sista delen avkonventionen innehåller avslutande klausuler i överensstämmelse med dem somvanligen används i konventioner som utarbetas inom . Det är Europarådetsuppgift att försvara och utveckla demokratin, och den europeiska konventionenom självstyrelse är det första multilaterala rättsliga instrument somdefinierar och garanterar principerna för självstyrelse som är en avdemokratins grundstenar. Tanken är att konventionen sålunda väsentligt skallbidra till skyddet och stärkandet av gemensamma europeiska värderingar. C. Commentary on theCharter's provisions Thepreamble provides an opportunity for a statement of the basic premisesundedying the Charter. These are, essentially: - the vital contribution oflocal self-government to democracy, effective administra- Kommentarer till konventionens bestämmelser Inledningenger en förklaring av grundförutsättningarna för konventionen. Dessa är ihuvudsak följande: det väsentliga bidrag till demokrati, effektiv administration ochdecentralisering av tionand the decentralisation of power; - theimportant role of local authorities in the construction of Europé; theneed for local authorities to be demo- cratically constituted and enjoy wide- ranging autonomy. Artide1 expresses the general undertaking of the parties to observe the principles oflocal self-government laid down in Part 1 of the Charter (Artides 2-11), to theextent prescribed by Artide 12. Thisartide provides that the principle of local self-government should be enshrinedin written law. Inview of the importance of the principle, it is further desirable that thisshould be achieved by including it in the fundamental text governing theorganisation of the state, that is to say, the Constitution. However, it wasrecognised that, in those countries in which the procedure for amending the Constitutionrequired assent by a special majorr ity of the legislature or the assent of thewhole population expressed in a referendum, it might not be possible to give acommitment to enshrine the principle of local self-government in theConstitution. It was also recognised that countries not having a written constitutionbut a constitution to be found in various documents and sources mighten-counter specific difficulties or even be unable to make that commitment. Accountmust also be taken of the act that, in federal countries, local government maybe regulated by the federated states rather than by the central federalgovernment. For the federal states, this Charter in no way affects thedivision of powers and responsibilities between the federal state and the federatedstates. Thisartide lays down the essential charac-teristics of local self-government asthey are to be understood for the purposes of the Charter. maktensom självstyrelse utgör; - kommunernasviktiga roll vid uppbyggan det av ; behovetav att kommuner inrättas på ett demokratiskt sätt och att de åtnjuter en omfattande självbestämmanderätt. ArtikelI uttrycker parternas allmänna åtagande att iaktta principerna för kommunalsjälvstyrelse såsom dessa är fastställda i del I av konventionen (artiklarna211), i den omfattning som föreskrivs i artikel 12. Dennaartikel stadgar att principen om självstyrelse skall vara inskriven ilag. Pågrund av principens betydelse är det dessutom önskvärt att den ingår i dengrundläggande text som styr statens organisation, dvs. Man insågemellertid att det eventuellt inte skulle vara möjligt att binda sig för attskriva in principen om självstyrelse i grundlagen i länder där enändring av grundlagen kräver godkännande med viss majoritet i den lagstiftandeförsamlingen eller hela befolkningens godkännande i en folkomröstning. Maninsåg också att det i länder utan skriven grundlag, där grundlagen återfinns iolika dokument och källor, kan uppstå särskilda svårigheter och till och medbli omöjligt att göra ett sådant åtagande. Vadgäller förbundsstater måste hänsyn också tas till det faktum att självstyrelsekan vara reglerad av delstaterna snarare än av den centralaförbundsregeringen. Vad gäller förbundsstater påverkar denna konvention inte inågot avseende uppdelningen av makt och förpliktelser mellan förbundsstatenoch de i denna ingående delstaterna. Dennaartikel fastställer de väsentliga kännetecknen på självstyrelse såsomde skall tolkas för denna konventions syften. Thenotion of "ability" expresses the idea that the legal right toregulate and manage certain public affairs must be accompanied by the méans ofdoing so effectively. The indusion of the phrase "within the limits of thelaw" recognises the fact that this right and ability may be defined moredosely by legislation. "Undertheir own responsibility" stresses that local authorities should not belimited to merely acting as agents of higher authorities. Itis not possible to define precisely what affairs local authorities should beentitled to regulate and manage. Expressions such as "local affairs"and "own affairs" were reject-ed as too vague and difficult tointerpret. The traditions of member states as to the affairs which are regardedas belonging to the pre-serve of local authorities differ greatly. In realitymost affairs have both local and national implications and responsibility forthem may vary between countries and över time, and may even be shared betweendifferent levels of government. To limit local authorities to matters whichdo not have wider implications would risk relegating them to a marginal role.On the other hand, it is accepted that countries will wish to reserve certainfunctions, such as national defence, for central government. The intention ofthe Charter is that local authorities should have a broad range ofresponsibilities which are ca-pable of being carried out at local level. Thedefinition of these responsibilities is the subject of Artide 4. Therights of self-government must be exercised by democratically constitutedauthorities. This principle is in accordance with the importance attached bythe to democratic forms of government. Thisright normally entails a representative assembly with or without executivebodies subordinate thereto, but allowance is also made for the possibility ofdirect democracy where this is provided for by statute. Begreppet"möjlighet" är ett uttryck för uppfattningen att den lagliga rättenatt reglera och handlägga vissa offentliga angelägenheter måste åtföljas avresurser som på ett effektivt sätt möjliggör detta. Införandet av uttrycket"inom lagens gränser" är ett erkännande av förhållandet att dennarätt och förmåga kan definieras närmare genom lagstiftning. "Påeget ansvar" betonar att kommunerna inte skall vara begränsade till attendast verka som representanter för högre organ. Detär inte möjligt att exakt definiera vilka angelägenheter kommuner skall ha rättatt reglera och handha. Uttryck som "lokala angelägenheter" och"egna angelägenheter" avvisades som alltför vaga och svåra atttolka. Medlemsstaternas traditioner vad gäller angelägenheter som ingår ikommunernas privilegier skiljer sig starkt från varandra. I realiteten har deflesta angelägenheter både lokala och nationella konsekvenser, och ansvaret fördem kan variera såväl mellan länder som under tidens gång och kan även fördelasmellan olika beslutsnivåer. Att begränsa kommunernas ansvarsområde tillangelägenheter som inte får några vidare konsekvenser, vore att tilldela dem enroll av marginell betydelse. Å andra sidan accepterar man att länder villförbehålla den centrala regeringen vissa funktioner, t.ex. det nationellaförsvaret. Konventionens avsikt är att kommuner skall ha vidsträcktabefogenheter som kan utövas på lokal nivå. Dessa befogenheter definieras iartikel 4. Rättentill självstyre skall utövas av demokratiskt tillsatta organ. Denna principhar som grund den vikt faster vid demokratiska styrelseformer. Dennarätt är normalt förbunden med en representativ församling med eller utan underordnadeverkställande organ, men den ger också möjlighet till direkt demokrati där dettaär tillåtet i lag. Aswas explained in the comments on Artide 3, it is not possible, nor would it beappropriate to attempt, to enumerate exhaus-tively the powers andresponsibilities which should appertain to local government throughout Europé.However, this artide lays down the general principles on which theresponsibilities of local authorities and the nature of their powers should bebased. Sincethe nature of local authorities' responsibilities is fundamental to thereality of local self-government, it is in the interests of both clarity andlegal certainty that basic responsibilities should not be assigned to them onan ad hoc basis but should be sufficiently rooted in legislation. Normally,responsibilities should be conferred by the Constitution or an Act ofParliament. However, notwith-standing the use of the word "statute"in this paragraph, it is acknowledged that in certain countries some delegationby parliament of power to assign specific responsibilities, particularly inrespect of details or of matters requiring implementation as a result of EuropeanCommunity directives, may be desirable for the sake of efficiency, providedparliament retains adequate powers of supervision över the use of delegatedpowers. Fur-thermore, an exception applies in the case of member states of theEuropean Community insofar as Community Regulations (whicli under Artide 189 ofthe are directly applicable) may stipulate application of aspecific measure at a given level of administration. Inaddition to the responsibilities assigned by legislation to specific levels ofauthority, other needs or possibilities for action by public bodies maypresent themselves. Where these fields of action have local implications andare not exduded from the general competence obtaining in most member states,it is important to the of local authorities as political entitiesacting in their own right to promote the general welfare of their inhabitantsthat they have the right to exer- Somförklarades i kommentarerna till artikel 3 är det inte möjligt och det skulleinte heller vara lämpligt att uttömmande räkna upp de befogenheter ochåligganden, som skulle gälla för kommunerna över hela . I denna artikelfastställs emellertid de allmänna principer på vilka kommuners ansvarsområdenoch arten av deras befogenheter skall grundas. Eftersomarten av kommunernas ansvarsområden är av. fundamental betydelse för verkligkommunal självstyrelse är det viktigt, såväl för klarhet som förrättssäkerheten, att förpliktelser inte skall påläggas dem på ad hoc-basis,utan att dessa skall vara fastställda i lagstiftningen. Normalt skall ansvaretfinnas inskrivet i grundlagen eller anges genom riksdagsbeslut. Trotsanvändningen av ordet "lag" i denna punkt erkänner man att i vissaländer någon form av delegering från sida av befogenheter inomspecifika ansvarsområden kan vara önskvärd från effektivitetssynpunkt,speciellt då det gäller detaljer eller frågor som kräver fullföljande avdirektiv från Europeiska Gemenskapen, förutsatt att behållertillräcklig makt att övervaka tillämpningen av det ansvar som utdelats.Dessutom tillämpas ett undantag för medlemsstater i den Europeiska Gemenskapen,såtillvida att gemenskapens föreskrifter (som i Rom-fördragets artikel 189 ärdirekt tillämpbara) kan stipulera tillämpning av en specifik åtgärd på en vissadministrativ nivå.