prop · GC03113 · 1988-12-31 00:00:00 — Kommitténöverlämnade sitt slutbetänkande (Ds Ju 1983:7) Tjänsteansvar ioffentlig verksamhet'. I betänkandet lades fram förslag till ändringar i bl. a.lagen om offentlig anställning och 20 kap. 1 § BrB. I fråga om 20 kap. 1 § BrBinnebar förslaget enligt kommittén inte ändringar i sak utan väsentligen endasten omformulering av bestämmelsen. Imotiven till de lagändringar som genomfördes på grundval av tjänsteansvarskommitténsövriga förslag (prop. 1984/85:117) anförde departementschefen att 20 kap. 1 § BrBtills vidare borde behållas oförändrad. Enligt departementschefen förelåg ettså nära samband mellan denna sak och frågan om kompetensområdet för riksdagensombudsmän () att någon ändring i vart fall inte borde ske innan den dåpågående utredningen om slutförts. Imaj 1985 överlämnade betänkandet (SOU 1985:26) "JO-ämbetet.En översyn." Förslaget ledde till lagstiftning som rörde bl. a. och roll som åklagare. I enlighet med betänkandet skedde intenågon utvidgning eller annan ändring av JO:s kompetensområde. Undervåren 1986 begärde att frågan om tjänsteansvaret skulle ses över pånytt med utgångspunkt i att en reell utvidgning av straffansvaret kom tillstånd. Idenna promemoria behandlas frågan hur långt det särskilda straffansvaret föroffentligt anställda bör sträcka sig. Promemorian innehåller förslag tilländring av 20 kap. 1 § BrB. Enligt förslaget skall straff kunna följa inte baranär det gäller åtgärder som självständigt innefattar oriktig 'Vid uppdragets slutförande ingick som ledamöter i kommittén f. d. justitierådetJan Ljungar, ordförande, riksdagsledamöterna , hovrättsrådet , hovrättsassessorn och distriktsåklagaren . myndighetsutövning utanockså när det är fråga om andra felaktiga åtgär- Prop. der under handläggningenav ett ärende hos en myndighet under fömtsätt- Bilaga 1 ning att ärendet harsamband med myndighetsutövning. att kravet på att engärning för att vara straffbar skall ha medfört förfång eller otillbörlig förmånsom inte är ringa ersätts med en regel om att fel som är mindre allvarligainte föranleder ansvar. föreslås också att oaktsamhet inte bara uppsåt eller grov oaktsamhet skall kunna följas avstraff. Prop.1988/89:113Bilaga 2 Härigenomföreskrivs att 20 kap. 1 § skall ha följande lydelse Den som i myndighetsutövning åsidosätter vad som tillföljd av lag eller annan författning gäller för myndighetsutövningen dömes, om gärningen för det aUmänna eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa, för myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst . Är brottet grovt, dömes till fängelse i högst . Begår någon gärning som avses i första stycket av grov oaktsamhet, dömes för vårdslös myndighetsutövning till böter eller fängelse i högst . Densom i myndighetsutövning eller när han I annat fall hos en myndighet handläggerärende som har samband med myndighetsutövning, åsidosätter vad som gäller för hansuppgift döms, om inte gärningen är mindre allvarlig, för myndighetsmissbmktill böter eller fängelse i högst . Är brottet grovt, döms till fängelsei högst . Begårnågon en gärning som avses i första stycket av oaktsamhet som inte är ringa,döms för vårdslös myndighetsutövning till böter eller fängelse i högst . Densom är ledamot av beslutande statlig eller församling skall ej förnågon sin åtgärd i denna egenskap vara underkastad ansvar enligt första ellerandra stycket. Vad i första och andrastyckena sägs skall ej heller äga tillämpning, om gärningen eljest är särskiltbelagd med straff. Denna lag träder i kraftden Förteckningöver remissinstanserna m. m. Prop-1988/89:113 Bilaga 3 Efterremiss har yttranden över promemorian (Ds 1988:32) Myndighetsmissbruk avgivitsav hovrätten för , kammarrätten i , ,, justitiekanslern (), riksåklagaren (),, , , ,, , generaltullstyrelsen, ,statensarbetsgivarverk, statskontoret, , iStockholms län, ombudsmän (), arbetsdomstolen, statensansvarsnämnd, juridiska fakultetsnämnden vid . , , (),Centralorganisationen /SR, i (LO), (), Aktiebolaget , . Yttrandenhar också inkommit från länsrätten i . RÅhar överlämnat yttranden från åklagarmyndighetema i och åklagardistrikt,regionåklagarmyndigheten i och , regionåklagarmyndigheteni och statsåklagarmyndigheten för speciella mål. haröverlämnat ett yttrande från polismyndigheten i . harbifogat yttranden från länsskattemyndigheterna i , län. Lag om ändring i 1988/89:113 Bilaga 4 Härigenom föreskrivsi fråga om att mbriken till 20 kap. samt 20 kap. I § skall haföljande lydelse. Om myndighetsmissbruk m. m. Om tjänstefel m. m. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften skaU dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . / ringa fall skaU inte dötnas till ansvar. Den som / myndighetsutövning åsidosätter vad som tillföljd av lag ellerannan författning gäller för myndighetsutövningen dömes, om gärningen yo>det allmänna eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån somej är ringa, för myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år.År brottet grovt, dömes UU fängelse i högst . Om ett brott som avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till föngelse, lägst och högst Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt JÖrfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Den som är ledamot av en beslutande statlig eller församling är inte underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd som han vidtar i denna egenskap. Vad som sägs i första och andra styckena skall inte heller tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse. Begår någon gärning som avses i första stycket av grov oaktsamhet, dömesför vårdslös myndighetsutövning UU böter eller föngelse i högst ett år Densom är ledamot av beslutande statlig eller församling skall ej förnågon sin åtgärd i denna egenskap vara underkastad ansvar enligt första ellerandra stycket. första och andra styckena sägs skall ej heller äga tillämpning, om gärningeneljest är särskilt belagd med straff. Denna lag träder ikraft . ' Senastelydelse av kapitlets rubrik 1975:667. - Senaste lydelse 1975:667. Utdragurprotokollvid sammanträde 1989 03 08 Närvarande:f d. regeringsrådet , regeringsrådet , justitierådetJohan . Enligtprotokoll vid regeringssammanträde har regeringen påhemställan av statsrådet beslutat inhämta lagrådets yttrandeöver förslag till lag om ändring i . Förslagethar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagenföranleder följande yttrande av lagrådet. Genomämbetsansvarsreformen som beslöts 1975 begränsades det straffbara området förförseelser i tjänsten betydligt. Syftet med remissförslaget är att införa enviss skärpning av straffbestämmelserna som utgångspunkterna för detnuvarande systemet inte ändras på något grundläggande sätt. Denföreslagna reformen går väsentligen ut på att det straffrättsliga ansvaret föroffentligt anställda utsträcks till att omfatta förutom handlingar somsjälvständigt utgör myndighetsutövning också vissa andra åtgärder som står iett naturligt och nära samband med myndighetsutövning. Remissförslaget harsålunda begränsatstill att avse förfaranden som har direkt anslutning tillmyndighetsutövning. mening är ett utvidgat tjänstefelsansvar endast en av de faktorer somhar betydelse när det gäller att skapa garantier för att den offentligaverksamheten fullgörs på ett riktigt sätt. Det gäller också att få tillståndersättningsregler som tillgodoser medborgarnas berättigade intressen när detgäller rätten till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande frånmyndigheternas sida. Frågan utreds av justitierådet BertilBengtsson, som fått i uppdrag att göra en översyn av reglerna i 3 kap.skadeståndslagen. Närdet gäller verksamhet finns ett behov av att motverka att kommuner ochlandsting överskrider gränserna för den kommunala kompetensen och sätter sigöver domstolarnas avgöranden. Den frågan utreds av kommunalansvarsutredningen. Isitt av godkända utlåtande angav justitieutskottet att en utgångspunktför översynen av tjänsteansvaret skulle vara att en reell utvidgning avstraffansvaret kom till stånd. En ledstjärna för arbetet borde därvid enligtutskottet vara att man tillgodosåg medborgarnas intresse av att den offentligaverksamheten utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Denföreslagna regeln om ansvar för tjänstefel täcker som förut sagts endast sådanthandlande eller underlåtenhet som sker vid myndighetsutövning. Det finnsemellertid en del situationer där myndigheters felaktiga handlande inte medförvare sig straffrättsligt ansvar eller ersättning till enskilda som lidit skadaav handlandet. Detta kan exemplifieras med hjälp av rättspraxis. RättsfalletNJA 1987 s. 535 rör ett fall där i ett 32 pressmeddelande lämnatmissvisande uppgifter om resultatet av en under- Prop. 1988/89:113 sökning somverket hade låtit göra beträffande ett antal lackskyddsmedel för bilar.Pressmeddelandet medförde att ett mindre företag som marknadsförde en viss typav lackskyddsmedel fick vidkännas en mycket kraftig nedgång i sin försäljning.Företaget väckte då en skadeståndstalan grundad på 3 kap. 2 § skadeståndslagenvarvid företaget gjorde gällande bl. a. att genom publiceringenav pressmeddelandet gjort sig skyldigt till försummelse vidmyndighetsutövning. uttalade i sin dom att konsumentverketförfarit klart felaktigt genom det missvisande sätt på vilketprovningsresultatet hade presenterats i pressmeddelandet. För att staten skullevara skadeståndsskyldig krävdes emellertid också att utfärdandet avpressmeddelandet kunde anses ha skett vid myndighetsutövning i den mening somavses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. ansåg att det inte varfråga om någon sådan myndighetsutövning och lämnade därför företagetsskadeståndstalan utan bifall. mening är det otillfredsställande att en sådan situation somavhandlas i det nyssnämnda rättsfallet inte ens omfattas av statensskadeståndsansvar. Avintresse i sammanhanget är också rättsfallet NJA 1988 s. 26. Det rör ensituation där kommunfullmäktige hade beslutat att lämna ekonomiskt stöd åt ettenskilt företag genom köp av en maskin och kammarrätten efter överklagande avbeslutet förordnat att beslutet tills vidare inte skulle gälla. Kommunstyrelsenbeslöt trots detta att godkänna avtal angående köpet. Justitiekanslern väckteåtal mot ledamöter i kommunstyrelsen och yrkade ansvar för myndighetsmissbruk,alternativt vårdslös myndighetsutövning. fann emellertid attkommunstyrelsens förfarande inte utgjorde myndighetsutövning och lämnade åtaletutan bifall. - JO har i sitt remissyttrande framhållit att det är olyckligt attansvaret för förtroendevalda ledamöter av kommunala nämnder drastiskt minskadegenom ämbetsansvarsreformen eftersom sådana ledamöter inte har något som helstdisciplinärt ansvar. mening är det oacceptabelt att en myndighet kan trotsa en domstolsbeslut utan att de ansvariga kan ställas till svars härför. Debåda rättsfallen illustrerar behovet av att i ett sammanhang pröva frågornaom,ett utvidgat straffrättsligt tjänsteansvar för offentligt anställda, detstraffrättsliga ansvaret för ledamöter i kommunala nämnder och enskildas rätt tillersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från myndigheternassida. Lagrådet har emellertid inte någon invändning mot att en reform genomförsnu i stort sett i enlighet med förslaget. Reformen bör dock betraktas somtemporär och hela frågan om ansvar i den offentliga verksamheten prövas på nyttnär erforderligt utredningsunderlag föreligger. Det disciplinäraansvarssystemet bör också uppmärksammas i det sammanhanget. Närdet gäller den föreslagna anknytningen till begreppet myndighets utövning gör föredragande statsrådet i den allmänna motiveringen uttalan det att den principiellt riktiga lösningen är att till det straffbara området föra åtgärder som, även om de inte självständigt kan anses innefatta myndighetsutövning, ändå har betydelse för hur myndighetsutövningen 33 tillslut kommer att ske gentemot den enskilde eller något annat rätts- Prop.1988/89:113 subjekt.Lagtekniskt tar sig detta uttrycket att straffbestämmelsen inte som hittillsgäller endast vad som sker / myndighetsutövning utan även det som ägerrum vid myndighetsutövning. Avsikten har därvid varit att den nya bestämmelseni det hänseendet skall få i allt väsentligt samma innebörd sommotsvarande bestämmelse i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Avde olika uttalanden som görs i anslutning till den nya regeln följer bl.a. atthela det händelseförlopp som utspelas vid en myndighet fram till dessmyndigheten meddelar det beslut - eller vidtar den åtgärd - som i siginnefattar myndighetsutövning, kommer att hänföras till det straffbara området.Härmed kommer det utsträckta tjänstefelsansvaret att i princip gälla all denpersonal som på något sätt har med ärendet att göra. Dessutom inträder deneffekten att beslutsfattarens samtliga åtgärder vid myndighetsutövning iprincip omfattas av straffansvaret. 1medvetande om den effekten har i remissen gjorts uttalandet att straffansvareti första hand tar sikte på gärning som begås av personer med mera självständigtinflytande över myndighetsutövningen. Åtgärder som -utförs av personal i merunderordnad ställning, t.ex. skrivarbete eller expeditionsgöromål, skall enligtsamma uttalande normalt inte medföra ansvar. Denna ansvarsbegränsning åstadkomsi första hand genom en särskild lagregel som innebär att i ringa fall skallinte dömas till ansvar. Vilken ställning gärningsmannen har intagit torde ocksåkunna påverka bedömningen av om det föreslagna oaktsamhetsrekvisitet äruppfyllt. mening kan det finnas skäl att utsträcka det straffbara områdetutöver vad som följer av det nuvarande kravet att handlingen eller underiåtenheten skall äga mm ; myndighetsutövning. Man bör då emellertid på ett tydligaresätt än som följer av motivuttalandena till förslaget klargöra, att de somutför sina sysslor i underordnad ställning utan egentliga möjligheter attpåverka myndighetsutövningen i allmänhet inte skall drabbas av något straffansvar.Lagrådet har i den delen fäst sig vid det av JO under remissbehandlingenframförda förslaget till en särskild lagregel av innebörd att ansvar förtjänstefel inte skall ådömas befattningshavare utan självständigabefogenheter. Detkan undantagsvis förekomma situationer då en underordnad tjänsteman uppsåtligengör något som direkt påverkar utgången i ett ärende. Ett exempel kan vara atten sådan tjänsteman tar bort en viktig handling ur akten i ett ärende i syfteatt påverka utgången. Sådana förfaranden bör kunna föranleda straff, även ombrottet inte skulle vara att anse som grovt enligt den föreslagna regeln omgrovt tjänstefel. Med uppsåtligt brott bör i dessa fall likställas handlingeller underlåtenhet som sker på gmnd av grov oaktsamhet. I den delen är attmärka att rekvisitet grov oaktsamhet traditionellt tolkas restriktivt. Områdetför en särregel av det slag som diskuterats bör, som JO föreslagit, avgränsas så att regeln gäller för den som inte har några själv ständiga befogenheter. Hit hör i första hand expeditions- och skrivperso- nal. Föredragande och andra som deltar när det slutliga beslutet fattas har däremot sådana möjligheter att påverka beslutsfattandet att de inte kan omfattas av särregeln. Detta gäller även om de inte formellt har rätt att få 34 sin mening antecknad tiUprotokollet. Inte heller de som kan påverka Prop. 1988/89:113 utredningen, t.ex.genom att de har rätt att inhämta upplysningar eller besluta om kommunikation,kan hänföras till personal utan självständiga befogenheter. Detanförda leder till att första stycket bör kompletteras med en särregel av detangivna slaget. Vidare bör i lagtexten uttryckligen anges att inte bara enhandling utan också en underlåtenhet kan grunda ansvar för tjänstefel. Det ärnämligen särskilt viktigt att lagregeln om tjänstefel på ett så tydligt sättsom möjligt anger vad som är straffbart och att man i samband därmed undanröjerden missuppfattning, som annars kan uppstå, nämligen att en tjänsteman alltidklarar sig om han låter bli att göra något. Vadsom nu anförts innebär emellertid inte att behovet av den föreslagna regeln omansvarsfrihet vid ringa fall faller bort. Den regeln behövs till att börja medför den personal som har självständiga befogenheter. Den kan också få betydelseför personal utan självständiga befogenheter. Som ett exempel kan tas detfallet att en expeditionsvakt uppsåtligen underlåter att på föreskriven tidhämta myndighetens post vid postkontoret men handlandet likväl inte medförnågra rättsförluster för enskilda. 1det sammanhanget kan också erinras om att disciplinansvar enligt lagen(1976:600) om offentlig anställning kan utkrävas utan hinder av att straffansvarär uteslutet antingen enligt den förut diskuterade särregeln eller regeln ombortfall av ansvar i ringa fall. Medhänvisning till det anförda föreslår lagrådet att paragrafens första . styckefår följande lydelse. "Densom uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling ellerunderiåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas förtjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om någon utansjälvständiga befogenheter biträder vid myndighetsutövning, skall han dömas förbrott endast om hans handlande eller underiåtenhet har skett uppsåtligen ellerav grov oaktsamhet. I ringa fall skall inte dömas till ansvar." Ettpar kommentarer bör göras i anslutning till den föreslagna lydelsen. När det iförslaget talas om att någon "biträder vid myndighetsutövning" avsesdärmed inte något mer än att personen i fråga på något sätt är inblandad i dethändelseförlopp som slutligen tar sig uttryck i en myndighetsutövning. En expeditionsvaktsom hämtar handlingar eller drar en stencil eller det biträde som skriver utbeslutet på maskin biträder alltså vid myndighetsutövningen. 1och med att ansvar för tjänstefel kan komma i fråga för alla som på något sätthar att göra med det händelseförlopp som leder fram till en myndighetsutövningblir alla dessa också att anse som gärningsmän. Det finns därför inte utrymmeför att tillämpa reglerna om medhjälp på den personkretsen. Däremot kan dettänkas att en utomstående kan ställas till ansvar för medhjälp till tjänstefel. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde S. , ordförande, och statsråden , , , , , , , G. , ,, , , , , Proposition om ändring i (tjänstefel) Föredragandenanmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vidregeringssammanträde ) över förslag till lag om ändring ibrottsbalken (tjänstefel). Föredragandenredogör för lagrådets yttrande och anför. Lagrådethar i huvudsak godtagit det remitterade förslaget men har i ett par hänseendenförordat vissa justeringar. Inledningsvishar lagrådet efteriyst en samlad översyn av frågan om ansvar i den offentligaverksamheten, vilken fömtom de straffrättsliga och disciplinära ansvarssystemenbör omfatta också det allmännas skadeståndsskyldighet. Medanledning av dessa uttalanden vill jag åter understryka vad som anförs i detremitterade förslaget, nämligen att flertalet av de frågor vid sidan av destraffrättsliga ansvarsreglerna som lagrådet berört redan är föremål förutredning i olika sammanhang. Lagrådethar föreslagit att det i lagtexten uttryckligen anges att straffbara åsidosättandenav vad som gäller för en viss uppgift kan ske såväl genom handling somunderlåtenhet. I sak innebär lagrådets förslag inte någon ändring i förhållandetill det remitterade förslaget. Avsikten har endast varit att på ett så tydligtsätt som möjligt ange vad som är straffbart och därigenom undanröja denmissuppfattning som enligt lagrådet annars kan uppstå av innebörd att entjänsteman alltid skulle kunna klara sig om han låter bli att göra något. Föregen del är jag tveksam till om det remitterade förslaget verkligen medförrisker för sådana missuppfattningar som lagrådet befarat. Mot bakgrund av vadlagrådet har anfört vill jag emellertid inte motsätta mig den föreslagnajusteringen. Jag vill dock betona att den omständigheten att brott genomunderlåtenhet i detta sammanhang uttryckligen nämns givetvis inte är avsettatt tas till intäkt för en ändrad tillämpning av andra straffbestämmelser därmotsvarande tillämpningsproblem finns utan att underlåtenhet uttryckligennämns. Denandra fråga där lagrådet har föreslagit en justering av det remittera de förslaget avser graden av oaktsamhet vid oaktsamhetsbrott. har här förordat att detför ansvar skall gälla ett krav på grov oaktsamhet Prop. 1988/89:113 beträffandeden som utan självständiga befogenheter biträder vid myndighetsutövning. Inteheller i detta hänseende synes lagrådets förslag innebära en annan avgränsningav det straffbara området än den som avsetts med det remitterade förslaget.Enligt vad lagrådet anför har avsikten varit att på ett tydligare sätt än somföljer av motivuttalandena till det remitterade förslaget klargöra att de somutför sina sysslor i underordnad ställning utan egentliga möjligheter attpåverka myndighetsutövningen i allmänhet inte skall drabbas av någotstraffansvar. Föregen del kan jag i och för sig dela lagrådets uppfattning om det önskvärda iatt lagtexten på ett tydligare sätt än som skett i det remitterade förslagetåterspeglar den begränsning av straffansvarets omfattning som är avseddbeträffande personer i underordnad ställning. Jag är emellertid tveksam till omlagrådets förslag i detta hänseende är den lämpligaste vägen att tillgodose ettsådant önskemål. Det finns enligt min mening tvärtom en viss risk för att mangenom en sådan särskild regel som lagrådet har förordat skulle få en vidaretillämpning än som är avsedd med förslaget. Dettasammanhänger, såsom jag berört i lagrådsremissen, bl. a. med att avsikten meddet remitterade förslaget inte har varit att fel av den som utan självständigabefogenheter biträder vid myndighetsutövning generellt skulle vara straffbartutom i ringa fall. Såsom framhålls i remissen omfattar straffansvaret endast åsidosättandenav vad som gäller för sådana uppgifter som kan anses ingåsom ett naturligt ochfunktionellt led i viss myndighetsutövning. Saknas ett sådant samband mellanuppgiften och myndighetsutövningen är straffbestämmelsen inte tillämplig. Iett händelseförlopp som utspelas vid en myndighet fram till dess att myndighetenmeddelar det beslut eller vidtar den åtgärd som i sig innefattarmyndighetsutövning kan en lång rad personer vara inblandade på ett mer ellermindre betydelsefullt sätt. I vissa fall kan i det sammanhanget åtgärder somvidtas av personer inom myndigheten - på samma sätt som utomståendes åtgärder visa sig påverka myndighetsutövningen utan att de därför kan sägas ha ingått somett led i denna. Detta gäller exempelvis normalt sådana uppgifter som budskickning,utskrifter och förvaring av handlingar. I avsaknad av särskilda instruktionereller delegering av ansvar kan uppgifter av detta slag inte generellt settanses ingå som led i en viss myndighetsutövning. Ansvaret för att sådanauppgifter utförs korrekt måste normalt åvila den som lämnat uppdraget. Jagvill här betona den skillnad som finns mellan de skadeståndsrättsliga och straffrättsliga reglerna. När det gäller statens skadeståndsansvar är detta inte på samma sätt som straffansvaret beroende av orsakerna till att ett fel uppkommit. När det gäller straffansvaret är det däremot av avgö rande betydelse vem som är ansvarig för felet. Att exempelvis ett utskrifts- fel i ett beslut av en myndighet kan föranleda skadeståndsansvar innebär därför inte att den som svarat för utskriften skall hållas straffrättsligt ansvarig. Det naturliga är att detta ansvar åvilar den som fattat beslutet, om han varit medveten om felet eller inte visat tillbörlig aktsamhet när det gäller att kontrollera utskriften. Jag vill i sammanhangetockså framhålla att vad lagrådet anfört om Prop.