prop · GC0392 · 1988-12-31 00:00:00 — Fråganhade emellertid nu kommit i ett nytt läge genom tillsättandet avminerallagskommitlén med uppdrag att utarbeta förslag till en ny enhetligminerallagsliflning. Efter en begränsad remissbehandling överlämnades FRlMO:sbelänkande lill den nya kommittén för beaktande i dess arbete.Minerallagskommilténs förslag skiljer sig vad gäller de aktuella mineralen del från FRIMO:s förslag (se närmare tabell i SOU 1986:53, s. 138-140). Tillutgångspunkt för sina överväganden har minerallagskommitlén lagt följandekriterier för att ell bör föras in bland de lagreglerade mineralen: Det bör finnas åtminstone någongrad av sannolikhet för att ämnet förekommer i exploateringsbara fyndigheler iSverige. Förekomstsättet bör vara sådantalt det fordras systematisk letning och undersökningsverksamhet medvetenskapligt grundade metoder för atl leta fram och påvisa ekonomisktbearbetningsbara mängder av mineralet. Kommitténsöverväganden och förslag i denna del har till allra största delen tillstyrktseller lämnats utan erinran av remissinstanserna och mitt förslag Överensstämmermed kommitténs. Frågan har som framgått av det tidigare blivit föremål förmycket noggranna överväganden och min bedömning är all förslaget i dennautformning på ell ändamålsenligt sätt kan bidra till att uppfylla demineralpolitiska målen. Vad gäller förekomstsätt . m. m. finns för alla de nyamineralen en redogörelse i betänkandet (SOU 1986:53 s. 141-151), till vilkenjag vill hänvisa. LRFhar avstyrkt förslaget vad gäller vissa , som intar en speciellställning på så sätt atl de normall förekommer i stor omfattning och är lättaatt upptäcka. De förekommer emellertid inom begränsade områden i speciellakvaliteter som endast i denna form gör dem användbara som industriell råvaraoch de uppfyller vad gäller dessa kvaliteter kriterierna för lagreglering. Delär endast i fråga om dessa kvaliteter som de aktuella mineralen omfattas av denföreslagna lagstiftningen. Del kan givetvis uppkomma praktiska svårigheter, omi en fyndighet finns vissa kvaliteter av ett som kan bli föremål förkoncession, medan fyndigheten i övrigt tillhör markägaren. Sådana problem bördock normalt kunna lösas genom Överenskommelser dem emellan. Hittillsvarandeerfarenheter visar att gruvrättshavare och markägare normalt kan nåöverenskommelser utan prövning i särskild ordning. Mittförslag innebär bl.a. att vissa jordägarmineral övergår till alt bli koncessionsmineral. Det betyder atl markägaren kan gå miste om det ekonomiska värdet av en fyndighet genom att bearbetningskoncession tillerkänns någon annan. Markägaren kan dock själv få rätten att utvinna fyndigheten och reglernas utformning innebär att han genom egna åtgärder kan få viss förtur. Mineralrättslig lagstiftning som på detta sätt reglerar utnyttjandet av vissa tillgångar i överensstämmelse med det allmännas intresse har som framgått av det tidigare djupa rötter i svensk rätt. Del är väsentligt atlövergången till den nya ordningen sker i sådana former all markägarensställning tryggas på ett godtagbart sätt. Jag föreslår därför vissaövergångsbestämmelser med detta syfte. Till den frågan återkommer jag iavsnitt 2.3.8. Mittförslag: Undersökningstillstånd skall meddelas om det kan antas alt undersökningi området leder till fynd av koncessionsmineral och sökanden inteuppenbarligen saknar möjlighet eller förmåga atl få till stånd ändamålsenligtundersökningsarbete. Tillståndavseende olja, gas eller diamant skall endast meddelas den som kan visa att hanär lämplig att bedriva sådan undersökning. Tillståndskall meddelas den som först inkommer med sin ansökan om han i övrigtuppfyller förulsättningarna. Det kan förlängas omtillståndshavaren har utfört ändamålsenligt undersökningsarbete undertillståndstiden eller om han kan lämna en godtagbar förklaring till atl haninte har utfört sådant arbete och dessutom gör sannolikt att han kommer attutföra sådant arbete . Om synnerliga skäl föreliggerkan tiden föriängas därutöver med högst fyra är. Densom har haft ett undersökningstillstånd får inte beviljas nytt tillstånd inomsamma område förrän tre är förflutit sedan det gamla tillståndet upphörde attgälla. Tillståndavseende olja, gas eller diamant får förenas med villkor. Innanundersökningsarbete påbörjas skall underrättelse lämnas till bergmästaren,markägaren samt innehavare av servitut, nyttjanderätt eller annan särskildrätt som kan beröras av arbetet. Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Någraremissinstanser tar upp detaljer. Frågan om avvägning skall göras tillmotstående intressen redan vid undersökningstillslånd las upp i avsnitt 2.3.4. Skälen för mitt förslag:Gruvlagen bygger på principen om fri inmutningsrätl. I praxis förekommer docken viss prövning av sökandens syfte med ansökningen och sökandens förulsällningatt bedriva undersökningsarbete. Att gruvlagen i viss utsträckning förutsätteren sådan prövning framgår av 2 kap. I §, enligt vilken det inmutade områdetinte får vara större än att sökanden har möjlighet att undersöka det i desshelhet på ett ändamålsenligt sätt, och även av 2 kap. 8 §, enligt vilkenbergmästaren kan förelägga sökanden att ge in en plan för undersökningsarbetetsbedrivande och utredning om sina möjligheter atl fullfölja planen. 2 kap. 1 §ger i och för sig utrymme för jämkning av undersökningsområdets storiek tillnoll, om sökanden saknar möjligheter att över huvud bedriva ett ändamålsenligtundersökningsarbete. Å andra sidan förutsätts prövningen vara översiktlig ochsökanden i allmänhet beviljas inmutning i enlighet med ansök- ningen (prop. I praxis har 2 kap. 1 § tolkats så, alt ingen Prop. 1988/89:92 prövninggörs av sökandens möjligheter att utföra ett ändamålsenligt undersökningsarbeteså länge området inte överstiger ca . Det innebär bl. a. atl visstutrymme finns för s. k.okynnesinmutningar, t. ex. i syfte att hindra andra frånall undersöka området. Det förslag jag nu lägger fram skärper något kraven påsökanden i förhållande till vad som gäller i fråga om inmutningarSkärpningarna syftar främst till att komma till rätta med sådant missbruk avrätten lill undersökning som jag nämnde. Det uttryckliga kravet på någonform av utredning som stöd för anlagande atl ett lagregleral kan finnasi utvinningsbar mängd anser jag rimligt. Jag återkommer lill dessa frågor ispecialmotiveringen. Väsentligtär att reglema ger utrymme för prospektering av seriösa förelag men också avamatörgeologer. Den enkla formen av undersökningstillstånd kan dock intetillämpas beträffande alla de ämnen som omfattas av den nya lagen. Jag tänkerdå främst på olja och gas. Undersökning av dessa ämnen kan vara riskfylld ochställer därför stora krav på prospektörens kompetens. En oskickligt utfördundersökning kan också äventyra själva fyndigheten, vilket även det motiverarett krav på viss kompetens hos prospektören. Ävenprospektering efler diamant intar en särställning. Sådan prospektering ställerstora krav på såväl tekniska som ekonomiska resurser. Gemensamt för dessaämnen är alltså att amatörprospektering varken är möjlig eller önskvärd. Jaganser alltså att den som söker undersökningstillstånd avseende olja, gas ellerdiamant skall visa att han är lämplig att bedriva undersökningsarbetebeträffande dessa ämnen för att få sitt tillstånd. Ansökningar skall prövasmer ingående än beträffande övriga . Syftet härmed är att få lämpligaprospektörer och att upprätthålla säkerheten vid arbetets bedrivande. Om fleraansöker för samma område, skall emellertid huvudprincipen gälla atl den somförst kommer in med sin ansökan skall få tillståndet under förutsättning atthan uppfyller del strängare lämplighetskravet. Liksomi dag bör ett undersökningstillslånd gälla . Däremot bör de nuvarandereglerna i gruvlagen om rätt lill förlängning av undersökningstiden någotmodifieras. gäller alt undersökningstiden kan förlängas med treår under förutsättning att ändamålsenligt undersökningsarbete har utförtseller kan antas bli utfört. I föriängningsärenden sker normall inte någon meringående prövning varför undersökningstiden i praktiken är . En skärpningav denna regel bör nu ske i syfte att frammana en mer aktiv prospektering. Omundersökningarbete inte har utförts, bör man kräva att sökanden lämnar engodtagbar förklaring till att så inte har skett. Därvid måste gruvnäringensgrundläggande förutsättningar beaktas. Om en godtagbar förklaring lämnas börman dämtöver kräva alt sökanden gör sannolikt att undersökning kommer att ägarum under den begärda förlängningstiden. Efter utgången av den första förlängningstidenkan man få tiden förlängd ytteriigare högst om synnerliga skälföreligger. Denna regel bör bibehållas oförändrad. Föratt förhindra att bestämmelserna om förlängning kringgås måste någon regel om karenstid finnas sedan ett tillstånd har löpt ul. gruvlagengäller att inmutningsrätl inte får beviljas för område som Prop.1988/89:92 tidigare varit inmutat förrän ell år förflutit sedan den tidigareinmutningsrälten har upphört. Denna regel gäller för alla sökande varför allprospektering upphör i ett sådant område upp till . Därför bör regelnändras i enlighet med vad kommittén har föreslagit. Karenstiden bör gällaendast för den som beviljats det tillstånd som har löpt ut. Tiden bör ocksåförlängas lill tre är. Jag återkommer till regelns detaljutformning i specialmotiveringen. Enligtgruvlagen kan inmutningsrätl inte förenas med villkor. Grundläggande för mittförslag är atl i huvudsak samma enkla prövning behälls vad gäller rätt tillundersökning. En ordning där frågan om villkor prövas i samband medundersökningstillständ skulle kräva en ordentlig utredning i tillståndsärendenoch därmed rubba gmnderna för den föreslagna ordningen. Jag återkommer tilldessa frågor i avsnitt 2.3.4. Liksom kommer annan lagstiftning attvara tillämplig på undersökningsarbeten. Nuvarande hindersregler får motsvarigheti den nya lagen. Motstående intressen får därigenom samma skydd som förnärvarande. Vad jag nu sagt gäller dock inte för prospektering efter olja ochgas, där själva prospekteringsarbetel är förenat med avsevärda risker. Ävenprospektering efter diamant har större inverkan på omgivningen än normalt,bl.a.genom de stora ytor som berörs vid sådan prospektering. Bestämmelsernatill skydd för motstående intressen är inte tillräckliga för att elimineradessa faktorer. Därför måste undersökningstillständ avseende olja, gas ellerdiamant kunna förenas med villkor. Innanundersökningsarbete påbörjas måste, enligt nuvarande bestämmelser,underrättelse lämnas till markens ägare och till den som har servitut ellernyttjanderätt på den aktuella marken. Denna regel bör i modifierad formbibehållas. Även innehavare av andra typer av rättigheter till marken kanberöras av undersökningsarbetet. Jag tänker dä främst på innehavare avrenskötselrätt. Jag föreslår därför i enlighet med kommitté-förslaget attunderrättelse skall lämnas även till innehavare av annan särskild räll som kanberöras av arbetet. Dessutom bör uttryckligen anges all underrättelse skalllämnas till bergmästaren, eftersom denne skall utöva tillsynen över arbetet. Mittförslag: Den som har undersökningstillstånd har rätt alt på ansökan fåbearbetningskoncession, om 1. malmbevisningföretes, 2. sökanden ensam eller isamverkan med andra har kompetens och resurser för bearbetning, 3. fyndighetens belägenhet och artinte gör det olämpligt att han får koncessionen samt 4. bestämmelserna i intehindrar att marken används för mineralutvinning. Omingen har undersökningstillslånd, skall den som söker beviljasbearbetningskoncession, om kraven i I 4 är uppfyllda. Söker flera för sammaområde, skall den som är lämpligast få koncessionen. Därvid skall särskiltbeaktas, om någon av sökandena har utfört ändamålsenligt undersökningsarbeteinom området. Staienskall ha rätt till andel i verksamheten med hälften, s.k. kronoandel. Koncession skallbeviljas med rätt till föriängning så länge ändamålsenligbearbetning pågår. Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt förslag utom vad avser förulsättningarna attfå koncession. Enligt kommittén skall i koncessionsprövningen ingå också en"mineralpolitisk" bedömning, huruvida verksamheten är lämplig medhänsyn till intresset av all mineraltillgångarna utforskas och tillvaratas påett ändamålsenligt sätt. är sålunda friare än enligt mittförslag. Undersökaren har i stället möjlighet alt få ett bindandeförhandsbesked om rätt att framför andra få bearbetn i ngskoncession. Remissinstanserna:Flera remissinstanser lar upp frågan om sambandet mellanundersökningsverksamheten och rätten till bearbetning. Frågan har betydelse förställningstagandet lill lagförslaget som helhet (se avsnitt 2.2.2. ).Gruvföreningen m.fl. motsätter sig såväl de skärpta förulsällningarna för rätttill bearbetning som förkortningen av koncessionsperioderna. Skälen för mitt förslag:Som jag tidigare nämnt skiljer sig mitt förslag från kommitténs något vad gäller reglerna för prövningen av ansökningar om bearbetningskoncession. Syftet härmed är atl tillgodose de; seriösa gruvföretagens behov av trygghet som del grundläggande syftet med koncessionsprövningen behålls. Skillnaden beslår väsentligen i alt den som har undersökningstillslånd också får en laglig rätt till bearbet ningskoncession, om vissa grundläggande krav,är uppfyllda. Kraven gäller dels allmänna förutsättningar för att bearbetningsrätt skall medges, dels krav som avser sökandens lämplighet. I förstnämnda hänseende krävs att, bestämmelserna i inte hindrar mineralutvinning och att malmbevisr ning företes. I sistnämnda hänseende krävs att sökanden skall ha förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten samt därutöver att fyndighetens belä genhet och art inte gör honom olämplig.. . , En konsekvens av dettablir att om flera ansöker om koncession prov- Prop. 1988/89:92 ningsmyndigheteninte kan förbigå den som har undersökningstillstånd, om de allmänna kravenuppfylls och denne i och för sig är lämplig. Detta är ingen stor nackdel förstaten men ökar undersökarens trygghet väsentligt. Det förenklar ävenregelsystemet genom atl behovet av ett förhandsbesked om rätt att fåbearbetningskoncession framför andra bortfaller. Frånmineralpolitisk synpunkt är del viktigt att koncession endast meddelas den somhar förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten. En malmbevisning kräver såstora ekonomiska och tekniska resurser att den som har förebragl en sådanbevisning i allmänhet redan genom detta visar sin förmåga atl bedriva enändamålsenlig bearbetning. Därutöver bör krävas att sökanden gör troligt atthan verkligen har för avsikt att bearbeta fyndigheten. Beträffande redanetablerade gruvföretag kan lämpligheten i allmänhet bedömas på grundval avderas tidigare verksamhet. Andra företag får bedömas på andra grunder.Verksamhetens art och omfattning har härvid stor betydelse. Vid bedömande avsökandens lämplighet bör man dock inte kräva att han ensam skall ha förmåga ochavsikt alt bearbeta fyndigheten utan det bör räcka med att han i samverkan medandra har förmåga att åstadkomma en ändamålsenlig bearbetning. Fyndig-helensart kan ha särskild betydelse på så sätt att det från nationell synpunkt ärangeläget att fyndigheten bearbetas av en viss exploatör. Jag tänker då bl. a.på , främst uran, som kan ha utrikespolitisk eller försvarspolitiskbetydelse. Ikoncessionsprövningen bör även vägas in krav på lämplig arrondering. Enändamålsenlig utvinning försvåras om begränsade områden delas upp på flerakoncessioner med olika innehavare. Man bör eftersträva att olikakoncessionshavare får sammanhängande områden som inte går i varandra.Därigenom underlättas en rationell mineralbearbetning. Det bör därför somkommittén föreslagit finnas möjlighet att förhindra uppkomsten av olämpligarrondering. Särskilt stor praktisk betydelse bör detta inte få förprospektörerna, eftersom risken för avslag på denna grund i allmänhet kanförutses med ganska stor säkerhet. Detsystem jag förordar innebär att de flesta prospektörer kommer all kunna vararelativt säkra på att få rätt att utvinna påträffade fyndigheter, ommineralutvinning över huvud taget medges. Till avvägningen i förhållande tillmotstående intressen återkommer jag i avsnitt 2.3.4. Sedanen koncession har meddelats måste samhället ha någon möjlighet till kontroll avatt koncessionshavaren bedriver en ändamålsenlig bearbetning. En sådanmöjlighet finns redan i den nuvarande gruvlagen, nämligen bestämmelserna omkronoandel. Dessa innebär att staten får andel i utmål med hälften. Genomandelen får staten också s. k. brytningsvitsord, vilket innebär att staten, motövriga delägares vilja, kan framtvinga undersökning och bearbetning inomutmålel. Dessa bestämmelser bör bibehållas. Del är viktigt att för den enskildeprospektören ingen osäkerhet råder om hur stor statens ekonomiska andel blir ien beviljad koncession. Statenhar endast begränsade möjligheter att genom kronoandelen själv få lill stånd gruvdrift. Därför behövs ytteriigare bestämmelser i syfte att stimulera aktiviteten hos koncessionshavarna. Det kan som kommittén 56 föreslår ske genom attgiltighetstiden för en koncession avkortas i förhållande till vad som nugäller som pågående aktivitet ger en automatisk rätt tillförlängning. Koncessionstiden bör därför kunna vara begränsad lill , dockmed obligatorisk rätt till förlängning så länge regelbunden bearbetningbedrivs. Jag vill i del sammanhanget starkt betona alt lillståndsmyndighelen iärenden om förlängning måste beakta koncessionshavarens långsikliga planering.Förlängning får således inte vägras, om koncessionshavaren visar ett skäligtbehov av fyndigheten för sina malmreserver. Jag kommer under nästaavsnitt alt föreslå all den avvägning mellan motstående intressen enligtnaturresurslagen som sker i ärendet om bearbetningskoncession skall varabindande . Eftersom beslutet om markanvändningen därigenominte fär omprövas är del viktigt att liden bestäms medbeaktande av dels vad koncessionshavaren skäligen kan behöva för sinlångsiktiga planering, dels samhällets behov av att markanvändning inte blirlåst under överskådlig framlid. Jag föreslår därför alt koncessionstidenbestäms till . 2.3.4Förhållandet till motstående intressen Mittförslag: Liksom tidigare skall annan lagstiftning om användningen av mark ochvatten vara tillämplig på verksamhet som omfattas av minerallagsliftningen. Minerallagenanknyts till NRL. I ärenden om bearbetningskoncession skall eninlresseawägning enligt 2 och 3 kap. NRL ske i fråga om markens användning förmineralutvinning. Någon ytterligare NRL-prövning vad gäller markanvändningenskall inte ske, om verksamheten därefter skall prövas också enligt annanlagstiftning. Bearbetningskoneessionskall kunna förenas med villkor till skydd för motstående intressen. De nuvarande s. k.hindersbeslämmelserna behålls i stort sett oförändrade. Kommitténsförslag: Överensstämmer i stort med mitt förslag. Remissinstanserna: Somframgår av avsnitt 2.2.2 har frågan blivit föremål för mycket skildasynpunkter. Grovt sett grupperar sig remissinstanserna i tre läger, där engrupp stöder utredningsförslaget och två gmpper avstyrker från motsattautgångspunkter. En grupp, företrädd av planverket, . m.fl. menar att en avvägning gentemot motstående intressen medtillämpning av NRL bör göras redan i samband med undersökningstillslånd. Enannan grupp, vari ingår m.fl. menar all minerallagstiftningeninte alls bör anknytas till NRL. NRL-avvägningen bör i stället som förnärvarande göras då verksamheten prövas enligt annan lagstiftning. Därvid börden första NRL-prövningen göras bindande för senare prövning. Bland dem somstöder utredningsförslaget i denna del kan nämnas SGU, . Skälen för mitt förslag:Jag har redan tidigare (avsnitt 2.2.3) varit inne Prop. 1988/89:92 på frågan omavvägningen av mineralintresset gentemot motstående intressen och därmed ocksåden nya lagens anknytning lill NRL. När jag i fortsättningen använder termen"NRL-prövning" syftar jag på denna intresseavvägning. Dessa frågorhar mycket stor betydelse för gruvnäringen, eftersom de bl.a. gäller hur ochnär den grundläggande avvägningen i markanvändningsfrågan skall göras. Del ärflera frågor som aktualiseras. Skall en avvägning kunna göras verksamheten pågår eller ske , som sedan itillållighelsfrågan blir bindande för senare beslut? När skall, om man väljerden senare modellen, avvägningen göras? Vidställningstagandet måste gruvnäringens grundläggande förutsättningar beaktas.En gruva är inte lokaliseringsbar| vilket betyder att valet står mellan attutvinna en fyndighet eller låta bli. En prospekteringsverksamhet av vissomfattning är nödvändig för att få fram malmreserver. Sådan verksamhet ärmycket kostnadskrävande och kostnaderna tenderar atl öka. Del ekonomiskautfallet är osäkert, eftersom man inte vet vad man kommer att finna. Det ärmycket få undersökningsrättigheter som leder till bearbetning. Lönsam gruvdriftmåste täcka kostnaderna även för all prospektering som inte leder till gruvdrift.För prospektören är det mot denna bakgrund oerhört betydelsefullt att få såsäkra garantier som möjligt för all påträffade fyndigheler skall kunnautvinnas. Detta förhållande har legat lill grund för mitt förslag omförutsättningarna för att få bearbetningskoncession. Minst lika viktigt förett gruvföretag är givetvis alt fä så säkra garantier som möjligt för att enerhållen bearbetningsrätt verkligen kan utnyttjas. Om markanvändningsfråganfortlöpande kan förutsättningslöst omprövas, kommer företaget att leva undermycket osäkra förhållanden. Någon ovillkorlig räll att alltid få utvinnapåträffade mineralfyndigheter kan dock inte komma i fråga, eftersom andra medmineralintresset oförenliga intressen kan ha stor tyngd. kanbevarandeinires-sei eller behovet av en alternativ markanvändning vara så stortalt en fyndighet inte bör utvinnas. NRL-prövningen syftar till att göra dennagrundläggande avvägning i markanvändningsfrågan. Avbetydelse är vidare all gruvdrift, som kommer lill stånd, bedrivs under skäligthänsynstagande till miljön och andra intressen som påverkas. Detta reglerasgenom vissa bestämmelser i minerallagstiftningen men främst genom att annanlagstiftning också är tillämplig på Verksamheten. Något formellt hinder finnsenligt nuvarande ordning inte mot att med stöd av denna lagstiftningomöjliggöra utnyttjandet av en gruvrättighet. I" praktiken handlar detdock om att bestämma ramar för verksamheten. Engrundläggande fråga, som har tagits upp av remissinstanserna, gäller om NRL-prövning med avvägning liirmotstående intressen skall göras ' redan i samband med undersökningstillständ: En sådan skulle kunna göras på två sätt. Ett sätt är ätt ge prövningen bindande verkan rhed syftet ätt göra den grundläggande intrésseavvägnihgén . Härige nom skulle gruvföretagen få behövlig trygghet'och uridvika kostnader för prospektering i områden som bör bevaras frän gruvdrift, som ' ' sådana skyddas mot påverkan från undersökningsarbete. Ett annat sätt är ' g attinte ge den bindande verkan och med det främsta syftet att hindra att Prop.1988/89:92 undersökningsarbete sätts igång, innan en åtminstone översiktligprövning har skett i markanvändningsfrågan och frågan om behövligt skydd förmotstående intressen. Det medför naturligtvis också atl gruvföretaget besparaskostnader för "onödig" prospektering. Det är den senare modellen somförordas av de remissinstanser som vill ha NRL-prövning i samband medundersökningstillstånd. Enligtmin mening är de skäl kommittén anför mot en NRL-prövning i samband medundersökningstillstånd avgörande. Till en början faller undersökningsarbete isig knappast under begreppet markanvändning. En del prospekteringsmeloder haringen som helst inverkan på miljön och de mest ingripande metoderna påverkarvisserligen miljön men inte pä ett så ingripande sätt att man kan tala omändring av den pågående markanvändningen. En prövning av markanvändningen pådetta stadium skulle i stället ha karaktär av en förhandsprövning av markens eventuellaanvändning för mineralutvinning.