prop · GC0365 · 1988-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1988/89:65 om formerna för högskolepolitiken Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Högskolereformenår 1977 innebar bl.a. att en ändamålsorienterad styrning från ochregeringens sida kombinerades med ett ökat lokalt ansvar för verksamhetensgenomförande. har det lokala ansvaret ökat ytterligare. Ikompletteringspropositionen (prop. 1987/88:150 bilaga 1 s. 68 f, FiU 24, rskr.398) redovisade regeringen det pågående arbetet med utvecklingen av styrningenav den statliga verksamheten. Detta syftar till att skapa bättreförutsättningar för en långsiktig och fördjupad verksamhetsanalys ochplanering. I föreliggande proposition föreslås förändringar av formerna förhögskolepolitiken i enlighet med dessa riktlinjer. Förslagetär att fr.o.m. /91 skall besluta om treårigaekonomiska ramar för högskolans utbildning och forskning. Medel förgrundläggande högskoleutbildning anvisas högskolevis under ett samlat anslag /94. Medel för forskning och forskarutbildning anvisasfakultetsvis under ett anslag till vart och ett av universiteten och till dehögskolor som har fakultetsorganisation fr.om. Budgetåret1993/94 sker även en övergång till s.k. ramanslag, vilket ger möjligheter tillsåväl anslagssparande som anslagskredit. Vidareföreslås att anslagen för högskolans lokaler skall utformas så att manvid varje universitet och högskola bättre än även skall kunnaväga kostnader för lokaler mot andra kostnader för Verksamheten. 1 1988/89. pp- 1988/89:65 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern I. , ordförande, och statsråden , , Hjdm-WaUén,S. , , , , R. , , , ,, , , valds och . Proposition om formerna för högskolepolitiken Denoffentliga sektom tar en betydande del av samhäUets resurser i anspråk. Ävendenna dd av folkhushållet behöver vara ändamålsenligt organiserat. Det är intebara angeläget, att den offentliga sektom inriktas på rätt uppgifter. Likaviktigt är att dessa uppgifter utförs väl. De ofTentligan-ställda måste ocksåerbjudas rimliga och konkurrenskraftiga arbetsvillkor. är målet attinte öka skattekvoten. Detta innebär att produktiviteten och effektivitetenmåste öka också i den offentliga sektorn. Vad som då fordras är bland annat enständig omprövning av verksamheten och granskning av resursanvändningen. Jagskall inte här närmare redogöra för regeringens syn på hur sättet att bedriva oflfentligpolitik generellt bör utvecklas. Denna har senast beskrivits av chefen förfinansdepartementet kompletteringsproposition (1987/88:150, bilaga1, s. 68 f). Sammanfattningsvis rör det sig om två huvudfrågor. Denena av dessa gäller politikens form. För att skapa bättre fömtsättningar föröverblick och för en ändamålsenlig långsiktig planering och styrning är detnödvändigt att lägga om budgetprocessen till ett system med återkommandefördjupad verksamhetsanalys . Parallellt fortsätter utvecklingenav ekonomisk ramstyming och resultatstyrning för olika verksamhetsområden. Ettviktigt inslag i utvecklingsarbetet är att klargöra roUförddningen genom ennoggrannare definition av de olika, nivåernas ansvar och förpliktelser gentemotvarandra. Kärnpunkten därvidlag är att rätt avväga vad som bör beslutas avförtroendevalda och vad som är att betrakta som yrkesutövning. Denandra huvudfrågan i fömyelsearbetet gäller innehållet i det som kommunicerasmellan politik och förvaltning. Regering och riksdag skall ange mål ochhuvudinriktning för verksamheten. Underlaget från myndigheterna för denfortgående ompröivningen av den oflfentliga verksamheten bör vara resultatorienterat.Verksamheten måste kunna beskrivas även i andra termer än renresursåtgång. Hur mycket en verksamhet kostar är Prop. 1988/89:65 förvissointressant, men sällan isolerat utan mestadels bara i förhållande tillresultatet. Jagövergår nu till att ange hur dessa riktlinjer lämpligen bör komma till uttrycki den fortsatta utvecklingen av högskolepolitiken. Högskolereformenår 1977 har varit en utgångspunkt för reformarbetet inom högskolan. Viktigaförändringar har skett därefter. Som exempel kan nämnas införandet av treårigaprogram för forskningen, lärartjänstreformen, ökad lokal självbestämmanderätti vissa organisatoriska frågor, av-skaflfandet av regionstyrelserna ochförändringen av högskolestyrelsernas sammansättning samt de nya regler förantagning till högskolan som beslöts vid förra . Påsamma sätt som för övrig offentlig verksamhet är det väsentligt att formernaför planering, styrning och verksamhetsuppföljning inom högskolan regelbundetomprövas. Endast genom detta kan rimliga garantier skapas för ett eflfektivtoch auktoritativt beslutsfattande i frågor av strategisk betydelse förforskning och högre utbildning. Inför1990-taIet måste högskolan ha en beredskap att kunna möta olika slag avsamhällsförändringar, som vi blott delvis kan förutse. Den oflfentligasektorns begränsade expansionsmöjligheter medför att nya samhällsuppgifteroftare kommer att få lösas inom ramen för oförändrade resurser. Innebördenhärav är att omprioriteringar också inom högskolan kommer att behöva blivanligare. Intebara den tekniska utvecklingen och därmed sammanhängande stmkturförändringar påarbetsmarknaden, utan även t.ex. förändringar betingade av åldersfördelningeninom olika yrkesgmpper, kommer att medföra krav på förändringar av högskolansutbildningsutbud. Till detta kommer att antalet ungdomar minskar under detnärmaste årtiondet. Den satsning som i andra länder görs på högre utbildningoch forskning kommer att medföra skärpta krav på verksamheten inom den svenskahögskolan, om vi även fortsättningsvis skall kunna hävda oss internationellt. Utvecklingenav högskolans planering, styrning och verksamhetsuppföljning bör fortsättas ilinje med högskolereform. Regeringens ledning och planering bör enligtmin mening i än högre grad koncentreras på avvägningar i fråga om verksamhetensinriktning och omfattning. Regering och riksdag har emellertid också ettövergripande ansvar för att verksamheten organiseras och bedrivs med högtställda kvalitetskrav. Förutsättningarna måste fortsatt förbättras för lokalainsatser, när det gäller såväl verksamhetens uppläggning och genomförande somhushållning med olika slag av knappa resurser i form av såväl personal, utmstning,lokaler som de studerandes tid. Strävan måste vara att förbättraverksamheten liksom att ställa den mängd resurser som åtgår i förhållande tillresultatet. Verksamhetsansvaret ärinom högskolan decentraliserat inte bara till högskolestyrelserna utan även till sektors- och fakultetsnivån samt till 3 institutionerna.Denna långt drivna decentralisering är nödvändig mot Prop. 1988/89:65 bakgrundav den starkt specialiserade verksamheten och att många beslut på lokal nivå ärkopplade till inomvetenskapliga bedömningar. Högskolans autonomi är inte baraen autonomi för högskolans ledning dvs. styrelsen och rektorsämbetet utan istor utsträckning även ett självbestämmande på verkställande nivåer inomhögskoleorganisationen i frågor som rör den egna verksamheten. Samtidigthar styrelsen för varje högskoleenhet det övergripande ansvaret för högskolansverksamhet, vilket tydligt anges i högskolelagen (SFS 1977:218 17§). Dettainnebär att högskolestyrelsen bl.a. ansvarar för verksamhetens bedrivande,utformning och vidareutveckling inom de ramar som regering och riksdag anger.Högskolestyrelsen skall komma med förslag, som gagnar enhetensutveckling på . I detta ligger att den skall kunna initiera enfortlöpande utvärdering av verksamheten och att den skall ta initiativ till enförnyelse inom olika sektorer och fakultetsområden. senaste propositionen om forskning (prop. 1986/87:80, bilaga 6, s. 44)betonade jag vikten av att de lokala högskoleorganen även tar ansvar förarbetsenheternas integritet på . Samverkan med det omgivandesamhället i form av externt finansierade uppdrag får inte ha en sådaninriktning eller omfattning att den inkräktar på möjligheterna att fullgörahögskolans centrala uppgifter inom gmndläggande utbildning, forskarutbildningoch forskning på eget programansvar. Dettaansvar innebär att högskolestyrelsen bör ha en klar uppfattning om önskvärdomfattning och inriktning av det arbete som bedrivs vid sidan av den anslagsfinansieradeverksamheten. Som ett led i ett sådant ansvarstagande är det angeläget, attstyrelsen avstår från viss externt finansierad verksamhet, om denna inte ärförenlig med högskolans grundläggande uppgifter. Härvid måste bl. a.styrelsens övergripande personalpolitiska ansvar beaktas. Sammanfattningsvisär det tre principer, som: bör ligga till gmnd för den svenskahögskolepolitiken. Enförsta princip är hög, och likvärdig,kvalitet inom hela högskolan.Verksamhetens omfattning varierar högst avsevärt mellan olika högskoleenheter.Vid de största universiteten finns praktiskt taget alla specialiteter representerade,medan verksamheten har en smalare bas vid de mindre och medelstora högskolorna.Likafullt är densamma vid samtliga högskolor och universitet.Verksamheten skall vara likvärdig, oavsett var den bedrivs. Det viktiga är intevar någons studier har ägt mm utan vad vederbörande har studerat. Motsvarandegäller för forskningen. Forskningsresurserna inom högskolan fördelas så, attden forskning som bedrivs skall kunna möta det internationellavetenskapssamhällets krav. Denandra principen är en sammanhållen högskoleorganisation. I mot sats till vad som är vanligt i många länder hör ävenjämfördsevis praktiskt orienterade studier hemma i den svenska högskolan. Kravet på högskole- 4 mässighet ochforskningsanknytning gäller även de medellånga vårdutbild- Prop. 1988/89:65 ningarnaoch alla former av läramtbildning. Samma är förhållandet vad gällerforskningen. TiU skillnad från vad som är fallet på den europeiska kontinentenhar i görligaste mån undvikit att skapa en särskild stmktur avforskningsinstitut. All forskning bör bedrivas med beaktande av dekvalitetskrav, som gäller för verksamheten inom högskolan. Även uppdragsforskningoch uppdragsutbildning bidrar tiU att utveckla verksamheten, fömtsatt att deninte inkräktar på högskolans huvuduppgifter. Somen tredje princip gäller att styrningen av forskning och utbildning i huvudsakbör vara mål- och resultatorienterad. Vissa typer av mål anges i högskolelagenoch högskoleförordningen. I samband med högskolereformen 1977 övergavs dettidigare systemet med central reglering av hur tillgängliga medel skullefördelas på löner och andra typer av kostnader. I stället anger regering ochriksdag genom att högskoleanslagen går till utbildningssektorer och fakulteterför vilka ändamål anslagsmedlen är avsedda. Högskolor och universitet fårdärefter själva avgöra hur verksamheten skall läggas upp för att kunnagenomföras på bästa sätt. 1.4 Formerna för högskolepolitiken Jagkommer så till frågan om formerna för högskolepolitiken. Ansvaretför styrningen av den högre utbildningens och forskningens omfattning ochinriktning måste ligga hos regering och riksdag. Likaså måste regering ochriksdag kunna kontrollera att verksamheten upprätthåller en standard, sominnebär att man lever upp till högt ställda kvalitetskrav. För den närmareutformningen och genomförandet av verksamheten, liksom för preciseringen avkvalitetskraven svarar sedan olika organ inom högskolan och inte minst yrkesutövarna, högskolans lärare och forskare. Verksamheternas skilda karaktärgör att besluten om omfattning och inriktning får olika utformning med avseendepå gmndläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Förden gmndläggande högskoleutbildningen svarar regeringen och för denövergripande styrningen genom beslut om de mål för utbildningen som finnsangivna i 2 § högskolelagen. Det sker genom beslut om inrättande av allmännautbildningslinjer och dessas lokalisering till olika högskoleenheter samt genombeslut om antalet nybörjarplatser på varje linje eller en gmpp av linjer vid berörda högskoleenheter. Beträflfande lokala och individuella linjer samtfristående kurser beslutar om antalet årsstudieplatser vid varjehögskoleenhet och anger en riktpunkt för antalet nybörjarplatser pålokala linjer. Inte bara hur många utanockså vilka studenter som skall antas till högskolan är av intresse i ett styrningsperspektiv. Regering och riksdag anger även reglerna för behörighet och urval till gmndläggande högskole utbildning. Jag anser emellertid att det är viktigt att i detta sammanhang framhålla att de beslutade förändringarna av dessa regler (prop. 1987/88:109, UbU 32, rskr. 330) kommer att ge högskoleenheterna eft betydande inflytande över och ansvar för antagningen till fristående kur ser. 11 1988/89. Regering och riksdagsvarar således för de övergripande besluten om den Prop. 1988/89:65grundläggande högskoleutbildningens stmktur, lokalisering och dimensioneringavvägt mot samhällets behov, individernas efterfrågan och tillgängligaresurser. Fördenna typ av övergripande beslut infördes genom högskolereformen de femyrkesutbildningssektorerna, vilka behandlas var för sig vid planering, beslutoch uppföljning. Dessa yrkesutbildningssektorer utgör enligt min mening ennaturlig gmndstmktur för planeringen av högskolans gmndläggande utbildning ävenom anslagssystemet skulle organiseras på annat sätt än . Deomfattande statliga forskningssatsningar, som görs inom en rad vitt skildaområden, kräver en samordnad forskningspolitik, om samhällets resurser skallkunna användas på bästa sätt. En avgörande fömtsättning för en sådan samordnadpolitik, där insatser inom olika forskningsområden vägs mot varandra, ärmöjligheterna att aktivt planera och dimensionera forskningen och forskamtbildningeninom högskolan. De avvägningar, som görs i form av prioriteriingar mellanolika forskningsområden, kommer till uttryck genom medelsanvisningar till dessaområden. Planeringsområdenaför forskning och forskamtbildning inom högskolan bygger på en internationelltvedertagen indelning av de vetenskapliga disciplinerna i fakultetsområden fär naturvetenskap,medicin, humaniora etc. Det är en indelning som ter sig rimlig i verksamhetenseget perspektiv, som den ger en lämplig stmktur för ochregeringens prioriteringar. Förforskningen finns inte samma möjligheter att styra verksamhetens inriktning ochomfattning i andra mått mätt än anslagsbeloppens storlek. Regeringens ochriksdagens beslut om verksamhetens omfattning och inriktning kommer såledeshär till intryck genom anslagsbeloppens storiek för olika takultetsområden.Därtill kommer det inflytande på forskningsprofilen inom olikafakultetsområden, som regering och riksdag har genom att inrätta nya tjänstersom professor. Forskamtbildningenfinansieras från samma anslag som forskningen och inom samma organisatoriskaramar. I högskoleförordningen (SFS 1988:10608 kap. 17 §) föreskrivs att till forskamtbildningfår endast antas det antal studerande som kan erbjudas godtagbara studievillkormed hänsyn till befintliga handlednings- och andra resurser. Ansvaretför resultat och kvalitet åvilar beslutsorganen inom varje högskoleenhet.Dessa skall se tiU att forskningen och forskamtbildningen planeras och bedrivspå ett effektivt sätt och att en internationellt sett god nivå nås. 1.5 Kvaliteten måste mätas internationellt Högskolesystemetär inriktat på en hög och likvärdig kvalitet och en sammanhållen organisation. Det medför en mängd olikartade förplik telser och mot dessa svarande olika finansieringskäUor för institutionerna inom högskolan. En normal högskoleinstitution av skall uppfylla vissa huvudbeställningar - gmndläggande utbildning samt forskning och 6 forskamtbildningpå eget programansvar. Ofta tiUkommer minst ett tiotal Prop. 1988/89:65andra förpliktelser av sidokaraktär. Dettaleder till att de som är ansvariga för verksamheten i praktiken har att räknamed mål och krav av i princip två olika slag. Regering och riksdag fordrar avhögskolan att den med stöd av utbildningsanslag, fakultetsanslag och anslagfrån forskningsråden utbildar och forskar på eget programansvar. Normsystemetär i denna del internationellt. Regering och riksdag fordrar vidare atthögskolan i rimlig utsträckning även tar på sig uppdrag från myndigheter,kommuner och enskilda. Kravet är i denna del att uppfylla förpliktelser irespektive kontrakt. Deyrkesverksamma på institutionsnivå skall med andra ord med hjälp avfinansiering ur en mångfald olika källor skapa, vidmakthålla och utvecklaintellektuella miljöer som är så bra som möjligt. Densamtidiga närvaron av såväl uppdrag som verksamheter på eget programansvarställer särskilda krav på planering och uppföljning av hur resurserna förutbildning och forskning faktiskt utnyttjas. Denfrihet för yrkesutövarna, som gäller och måste gälla inom dessa högt specialiseradeverksamheter gör, att de samhälleliga beställningarna inte kan preciseras påsamma sätt som för flertalet mer avgränsade uppdrag till högskolan. Deprioriteringar och konkretiseringar, som regeringen och gör genom attange vilka resurser som skall komma olika områden till de], måste docksjälvfallet komma till uttryck i verksamheten. Det är högskolemyndighetemas ansvaratt så sker. Institutionsstyrelser,linjenämnder, fakultetsnämnder och högskolestyrelser liksom universitets- ochhögskoleämbetet (UHÄ) måste utveckla rimliga mått på resultat, som på ett förallmänheten begripligt sätt belyser hur svensk högskoleutbildning och forskningstår sig vid en internationell jämförelse i fråga om examinationsfrekvens,utbildningskvalitet, vetenskaplig produktivitet och forskningskvalitet. Detmåste också redovisas hur verksamheten lever upp till de mål som angetts bl.a.i högskolelagen (SFS 1977:218). Utmärkandeför forskningen är den prövning av verksamheten som fortlöpande görs. Kritiskdebatt utgör arbetssättet inom det intemationella vetenskapssamhället. Genompublicering i vetenskapliga tidskrifter blir forskningsresultat tillgängligaför granskning internationellt. Väsentlig är den prövning av vetenskapligkvalitet och relevans som görs innan forskningsarbetet inleds genom t. ex.forskningsrådens granskning av projektansökningar och genom den mycketnoggranna tillsättningsproceduren för t. ex. tjänsterna som professor. Men ävenutvärderingar i efterhand görs i betydande omfattning och i en rad olikaformer. Avhandlingar kritiseras vid offentliga disputationer. Forskningsrådengör med hjälp av utländsk expertis systematiska utvärderingar av verksamheteninom olika forskningsområden. 1.6 Uppdragsverksamheten får inte subventioneras Jagvill i detta sammanhang hänvisa till vad jag anförde i prop 1986/87:80 bil.6, s. 13 om forskning. Den externt finansierade verksamheten har 7 fåtten sådan omfattning att dess andel av den totala verksamheten knap- Prop.1988/89:65 past bör öka ytteriigare. Det är de lokala högskoleorganen, sommåste ta ansvar för att de externfinansierade uppdragen inte får en sådanomfattning att de inkräktar på möjligheterna att fuUgöra högskolans centralauppgifter inom grundläggande utbildning, forskarutbildning och forskning påeget programansvar. Detsamma gäller också utvecklingen av praxis när det gällerhögskolelärarnas bisysslor. Sedanlänge gäller principen att full kostnadsersättning skall utgå för verksamhetinom högskolan som bekostas med externa medel. I praktiken tillämpas dennaprincip dock inte konsekvent. Frågan behandlades i prop. 1986/87:80 omforskning. Jag påpekade där, att vissa kostnader för externt finansieradeuppdrag drabbar högskolans egna anslag. Därmed minskar utrymmet för blandannat den obundna och grundläggande forskning, som enligt regeringens ochriksdagens intentioner skall komma till stånd genom dessa anslag. Jagvill erinra om vad jag då framhöll, nämligen att nuvarande praxis börfå gälla också fram till och med /90, menatt principen om full kostnadstäckning därefter skall tillämpas fullt ut. Somframgår av kompletteringspropositionen (prop. 1987/88:150, bil. 1 s. 74) kommeren översyn att ske av styrningen av verksamheter som finansieras med inkomster. Beslutsunderlagetpå alla nivåer behöver i ökad utsträckning innehålla information om högskolanssamlade verksamhet. Det innebär att inte bara de lokala högskoleorganen utanockså regering och riksdag inför sina anslags- och planeringsbeslut måste fåuppgifter om omfattning och inriktning även av den externt finansieradeverksamheten, som pågår eller planeras inom högskolan. Planeringsdokumentenfrån högskolan, bl.a. anslagsframställningarna, måste fortsättningsvis ilikhet med vad som gäller för övrig statlig verksamhet - utformas med beaktandeav detta. Verksamhetsredogörelserav skilda slag har en lång tradition inom högskolan. har dessa utvecklats så att varje universitet och högskolaupprättar en åriig verksamhetsberättelse. Lokalt görs också ett stort antalårsberättelser för olika institutioner, linjer, linjenämnder etc. UHÄ:s årligaverksamhetsberättelse för hela högskolan. Aret som gick, ger numera också engod bild av verksamheten inom högskolan, som den belyser förändringaroch problem. Till detta kan även läggas såväl UHÄ:s olika uppföljnings- ochutvärderingsprojekt som de forskningsutvärderingar som görs av olikaforskningsråd. Ändåkan det med fog hävdas, att den uppföljning och utvärdering som regelmässigtsker har varit otiUräcklig för att komma tillrätta med lätt iakttagbaramissförhållanden. Det gäller i första hand delåga examinationsfrekvenserna på vissa utbildningslinjer, påtaladekvalitetsproblem inom vissa utbildningar, delånga studietiderna och den låga examinationen inom forskarutbild ningen, 8 tveksamheter om forskningens omfattning och kvalitet inom skilda Prop.1988/89:65 Dendecentralisering av beslut och ansvar för högskolans verksamhet som successivthar skett medför ett växande behov av lokal uppföljning och utvärdering.Samtidigt behövs beskrivningar och värderingar av högskolans verksamhet ochresultat. Förtroendet för högskolan kräver att den kulturellt och ekonomisktbetydelsefulla verksamhet som där bedrivs kan presenteras på ett enkelt ochmeningsfullt sätt. De uppnådda resultaten måste kunna bedömas i förhållande tillsåväl resursåtgången som till internationellt förankrade kvalitetskriterier.Vikten av detta har också framhållits vid en rad tidigare tillfällen. Vadsom nu fordras är inte i första hand mera registrering och statistik utansnarare att tillgängliga uppgifter i större utsträckning bearbetas, analyserasoch värderas. En riktlinje måste vara att uppgifterna skall läggas till grundför att ytterligare utveckla respektive utbildning eller forskningsområde.Ansvaret härför måste i första hand åvila institutioner, linje- och fakultetsnämndersamt i sista hand styrelserna vid universitet och högskolor. Förden rent ekonomiska verksamhetsuppföljningen är boksluten och i viss månverksamhetsberättelserna de centrala dokumenten. De detaljerade boksluten föralla interna konton är främst av lokalt intresse. a. bör utfallet jämförasmed den lokala budget som gällt för budgetåret. För externt bruk är det främst meddsförbmkningeni förhållande till resultaten som är av betydelse. Högskolansnuvarande boksluts- och bokföringsmtiner följer bokföringsförordningen (SFS1979:1212). Eftersom högskolans bokföring i huvudsak avser utgifter dvs.utan periodiseringar av investeringar ger boksluten som regel inte en helträttvisande bild av verksamhetens kostnader. Det är önskvärt attbokslutsreglerna utvecklas mot de bokföringsregler, som för närvarandegäller för myndigheter med uppdragsverksamhet. Genom att såväl internt somexternt kunna redovisa periodiseringar, fordringar och tillgångar skulle bådeden interna och den externa ekonomiska redovisningen kunna göras merarättvisande. UHÄ och () bör därför få i uppdrag att isamverkan se över hur formerna för högskoleenheternas redovisning och bokslutkan utvecklas med sikte på en mera rättvisande redovisning av det faktiskautfallet. Attpå en gång övergå till de bokslutsregler, som gäller för uppdragsmyndigheter,synes inte möjligt. UHÄ bör emellertid få i uppdrag att isamverkan med RRV överväga om högskolemyndigheter med intresse för detta ochsom har erforderlig ekonomiadminist-rativ kompetens kan inleda försök.