prop · GC03113 · 1988-12-31 00:00:00 — När det gäller detallmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning kan jag nämna att jag harförordnat justitierådet att göra en översyn av reglerna i 3kap. skadeståndslagen i syfte att vidga möjligheterna till skadestånd vid feleller försummelse i samband med myndighetsutövning. Jag räknar med att sådanaförslag kommer att sändas ut på remiss . Det finns sålundaanledning att räkna med att de frågor vid sidan av reglerna i BrB somremissinstanserna har tagit upp i allt väsentligt blir behandlade i andrasammanhang och att hänsyn då kommer att tas till de förändringar i fråga om destraffrättsliga bestämmelserna som jag nu föreslår. Jag har samrått med chefenför i frågor som jag har behandlat i detta avsnitt. 3.3 Vilken offentlig verksamhet bör omfattas av straffansvar? Mitt förslag: Äveni fortsättningen skall myndighetsutövning vara det centrala iansvarsbestämmelsernas tillämpningsområde. Promemoriansförslag överensstämmer i princip med mitt. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorieförslaget. Endast några fåförordar att straffansvaret utsträcks till andra områden än dem som haranknytning till myndighetsutövning. Skälen för mitt förslag:Som jag har berört i det föregående (avsnitt 2.1) innebar den strafibestämmelseom tjänstefel som fanns före ämbetsansvarsreformen att fel och försummelser itjänsten kunde följas av straff oavsett om det var fråga om myndighetsutövningeller inte. 1överensstämmelse med uppfattning och en nära nog enhälligremissopinion anser jag att en återgång inte bör ske till ett så vidsträcktansvar för fel och försummelser i tjänsten som fanns före ämbetsansvarsre- Så gott somsamtliga remissinstanser sluter upp bakom den nuva- Prop. 1988/89:113 randeutgångspunkten att särskilda ansvarsregler för offentliga funktionärer börförekomma endast i den utsträckning det är motiverat på gmnd av den offentligaverksamhetens särart. Det är, som jag varit inne på förut, också min åsikt attdenna grundprincip för det straffrättsliga ansvarssystemet i den offentligaverksamheten bör behållas. Meddenna utgångspunkt har det nuvarande systemet med särskilda straffreglerbegränsats till verksamhet som är ett uttryck för de samhälleligamaktbefogenheterna gentemot enskilda eller, med andra ord, till situationerdär det är fråga om myndighetsutövning. Ipromemorian diskuteras om någon annan avgränsning av det straffbara området ärmöjlig utan att man frångår denna allmänna utgångspunkt. Diskussionen utmynnari slutsatsen att detta inte går utan att den praktiska konsekvensen blir attansvarsområdet utsträcks så mycket att man kommer nära det som gällde före år1976. Föregen del vill jag erinra om att det i justitieutskottets betänkande som etttänkbart alternativ har nämnts att det straffbara området avgränsas så att detomfattar verksamhet som rör lagtillämpning även i andra fall än då det är frågaom myndighetsutövning. Som framhålls i promemorian skulle detta emellertid ledatill att ramarna för det straffrättsliga området i viss mån blev slumpmässigaoch tillfälliga. Det kan förhålla sig så att på ett visstförvaltningsområde meddelat bestämmelser i lag medan på ett annat jämförbartområde regeringen med stöd av 8 kap 7 § regeringsformen kan ha bemyndigats attbesluta föreskrifter, t.ex. av det skälet att föreskrifterna smidigt skallkunna anpassas till ändrade förhållanden. Även andra liknande exempel kan ges.Det kan vidare påpekas att straffsanktioner för åsidosättande av lag imyndigheternas verksamhet också skulle komma att gälla vid tillämpning avcivilrättsliga regler, vilket inte är motiverat om man vill behålla principernaför det nuvarande systemet. Jaginstämmer därför i slutsatsen i promemorian att utgångspunkten ocksåfortsättningsvis bör vara att begreppet myndighetsutövning skall vara detcentrala vid avgränsningen av det straffrättsliga området och att detta intebör utvidgas till att generellt gälla myndighetemas lagtillämpning. Dennauppfattning har även vunnit allmän anslutning under remissbehandlingen. Ävenom man också i fortsättningen bygger på begreppet myndighetsutövning vid avgränsningenav det straffrättsliga ansvarsområdet, kan anknytningen tillmyndighetsutövningen göras mer eller mindre nära och regleringen till följd avdetta ges ett större eller mindre tillämpningsområde. Frågan om hur dennaanknytning närmare bör ske tar jag upp i nästa avsnitt. 3.4Anknytningen i ansvarsbestämmelserna till myndighetsutövning Mitt förslag: Straffrättsligtansvar skall gälla fel och försummelser v/J myndighetsutövning. Promemorian:Straffansvaret skall utvidgas så att ansvarsbestämmelserna omfattar inteendast fel och försummelser i myndighetsutövning utan även felaktigheter underhandläggning av ett ärende hos en myndighet, om ärendet har samband medmyndighetsutövning. Remissinstanserna:Flera remissinstanser är kritiska till promemorians förslag. Kritiken går ut påbl. a. att uttrycket "handläggning av ärende som har samband medmyndighetsutövning" är alltför oklart. Flera remissinstanser förordar attdet straffrättsliga ansvarsområdet avgränsas på motsvarande sätt som gällerför det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2§ skadeståndslagen(1972:207). Enligt denna bestämmelse svarar det allmänna för skada vidmyndighetsutövning. Skälenför mitt förslag: När man överväger hur anknytningen till myndighetsutövningbör ske fortsättningsvis, finns det skäl att inledningsvis erinra om att detenligt den nuvarande lydelsen av 20 kap. 1 § BrB är avgörande för bestämmelsenstillämpning att gärningen skett ;' myndighetsutövning. I motiven tillbestämmelsen definieras myndighetsutövning som beslut eller faktiska åtgärdersom ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer tillstånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft avoffentligrättsliga regler. Bestämmelsen omfattar endast åtgärder somsjälvständigt utgör myndighetsutövning. Det uttrycks genom användningen av prepositionen"i". 1rättstillämpningen har det vållat vissa problem att finna de exakta gränsernaför det straffrättsliga området. Visserligen har numera den närmare innebördenav uttrycket myndighetsutövning blivit belyst genom olika avgöranden, också ihögsta instans. torde det emellertid vara svårt att hävda attgränserna för begreppet blivit heh klarlagda. Uttrycketmyndighetsutövning förekommer även i andra lagbestämmelser och har dåhuvudsakligen samma betydelse som i de straffrättsliga reglerna (se t.ex. 11kap. 6 och 7 §§ regeringsformen och 14 m.fl. §§ förvaltningslagen 1986:223). I3 kap. 2§ skadeståndslagen föreskrivs att stat eller kommun ansvarar för skadasom vållas vid myndighetsutövning för vilken det allmänna svarar. Bestämmelsensräckvidd är dock inte helt identisk med strafibestämmdsernas. Genomuttryckssättet vid myndighetsutövning anges att skadeståndsregeln sträcker siglängre än straffbestämmelsen. Enligt förarbetena till skadeståndsbestämmelsenomfattas även åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men somär reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenserför den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycketnära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen (prop.1972:5 s. 502). 1promemorian ges exempel på olika åtgärder med anknytning till myn- dighetsutövningsom lätt kan leda till skada eller förfång för enskilda eller Prop. 1988/89:113det allmänna men där det är tveksamt, om åtgärderna faller inom det straffrättsligaområdet. Det kan gälla att en offentlig funktionär förstör eller slarvar bortbevismaterial eller lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter. Ettytterligare exempel är att en myndighets beslut blir felaktigt på grund av attdet underlag som det bygger på är oriktigt eller ofullständigt till följd avnågon försummelse. Medhänsyn till den vikt som bör tillmätas myndighetsutövning och uppgifter som ärav betydelse för denna föreslås i promemorian att det straffbara området skallutvidgas till att omfatta inte endast åtgärder som i sig utgörmyndighetsutövning utan även andra åtgärder under ett ärendes handläggningunder förutsättning att ärendet har samband med myndighetsutövning. Remissutfalletpå denna punkt är splittrat. Flera remissinstanser, som visserligenprincipiellt ansluter sig till tanken att myndighetsutövning även ifortsättningen bör vara det avgörande kriteriet för det straffrättsligaansvarsområdet, kritiserar promemorieförslaget. 1 allmänhet går kritiken ut påatt det i promemorian valda uttryckssättet är alltför oklart och alltför långtgående.Flera av dem, bl. JO, förordar i stället att anknytningen till myndighetsutövninggörs på samma sätt som i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vissaav de remissinstanser som förordar samma anknytning som i skadeståndslagenframhåller att det från rättstillämpningssynpunkt är en fördel, om det finns ensådan principiell överensstämmelse mellan områdena för det allmännasskadeståndsansvar och det straffrättsliga ansvaret. Somjag har anfört är det särskilda straffansvaret for offentliga funktionärermotiverat främst för att skydda samhällsmedborgarna mot fel vid utövandet avden offentliga makten. Det är med andra ord ett led i den lagstiftning somfinns för att tillgodose allmänhetens krav på att offentliga funktionerfullgörs på ett riktigt sätt. Särskild noggrannhet och omsorg måste iakttas vidhandläggning av frågor som kan ha betydelse för att myndighet utövas på ettriktigt sätt, i synnerhet när det är fråga om åtgärder i förhållandet tillenskilda. Medhänsyn till det anförda anser jag den principiellt riktiga lösningen vara att tilldet straffrättsliga området föra åtgärder som, även om de inte självständigtkan anses innefatta myndighetsutövning, ändå har betydelse för hur myndighetsutövningentill slut kommer att ske gentemot den enskilde eller något annat rättssubjekt. Densakliga skillnaden mellan promemorians "ärende som har samband medmyndighetsutövning" och skadeståndslagens "vid myndighetsutövning"är inte stor. I allt väsentligt torde samma slags åtgärder avses. Jag kanemellertid hålla med om att den i promemorian valda avgränsningen kan vållavissa tillämpningsproblem ur straffrättslig synvinkel. Från den utgångspunktenär uttrycket "vid myndighetsutövning" att föredra, särskilt med tankepå att detta genom den praktiska tillämpningen av bestämmelsen iskadeståndslagen numera har fått en någorlunda väl avgränsad innebörd. Närdet gäller parallellen till det skadeståndsrättsliga området, vill jag dock betona att det inte behöver föreligga någon fullständig korrespondens 13 t2 1988/89. mellanreglerna för det allmännas skadeståndsansvar och de straffrättsliga ,' Prop.1988/89:113 bestämmelsema. Olika hänsyn gör sig gällande när man bestämmerreglernas tillämpningsområde. Jag är för min del inte främmande för att den avgränsningsom finns i skadeståndslagen kan behöva ske på ett annat sätt, som innebär enviss utvidgning av ansvaret enligt den lagen i förhållande till vad som gällernu. Som jag har sagt kan jag få anledning att återkomma tillden frågan i annat sammanhang. Oavsett hur det förhåller sig med detta, anserjag dock att uttrycket "vid myndighetsutövning" är lämpligt när manskall avgränsa det straffrättsliga området. Jagföreslår således att det straffrättsliga området bestäms så att handlingar vidmyndighetsutövning inte endast i myndighetsutövning omfattas avstraffbestämmelsen. Det innebär att bestämmelsen fortsättningsvis kommer att omfattainte bara handlingar som självständigt utgör myndighetsutövning utan ocksåvissa andra åtgärder som står i ett naturligt och nära samband medmyndighetsutövning. Dit hör t. ex. förberedande handlingar av olika slag. Tillden närmare beskrivningen av denna utvidgning återkommer jag ispecialmotiveringen. Enligt11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift som innefattarmyndighetsutövning överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelseeller enskilda med stöd av lag. Ett exempel på myndighetsutövning som skerutanför myndighetskretsen är den obligatoriska kontrollbesiktning som utförsav AB . Enligtpromemorian skulle ansvarsreglerna omfatta utöver felaktigheter imyndighetsutövning felaktig handläggning av ärenden hos myndigheter. Denföreslagna utvidgningen skulle således begränsas till verksamhet hosmyndighet. Deremissinstanser som särskilt berör denna begränsning är kritiska till förslagetoch anför att felaktigheter vid myndighetsutövning bör omfattas avstraffansvaret oberoende av den rättsliga karaktären i övrigt hos det organ somutövar myndigheten. Föregen del harjag samma uppfattning som dessa remissinstanser. Som jag tidigarehar anfört är syftet med dessa ansvarsregler att skydda medborgarna och andrarättssubjekt mot fel vid utövandet av den offentliga makten. Det finns därförinte någon anledning att i fråga om bestämmelsernas tillämpningsområde göranågon principiell skillnad mellan myndighet och enskilda organ som har anförtrottsförvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Mitt förslag: Tillfel som är straffbara vid myndighetsutövning skall höra oriktig tillämpninginte bara av föreskrifter utan också av vad som kan anses följa av uppgiftensbeskaffenhet. Promemorians förslagöverensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Remissutfallet är blandat. befarat att promemorieförslagetskulle kunna ge utrymme för godtyckliga Prop. Andra,däribland JO och JK, har däremot i princip tillstyrkt Skälenför mitt förslag: Felaktig myndighetsutövning innebär enligt straffbestämmelsernasnuvarande lydelse att någon åsidosätter vad som till följd av lag eller annanförfattning gäller för myndighetsutövningen. Med uttrycket lag eller annanförfattning avses av , regeringen, förvaltningsmyndighet, kommun,landstingskommun eller annat sådant offentligträttsligt organ beslutad generellnorm. Författningen skall emellertid kompletteras med andra rättskällor, såsomuttalanden i förarbeten till lagstiftning och prejudikat (prop. Somframhålls i promemorian kan det emellertid förekomma situationer där ett vissthandlingsmönster ter sig så sjävklart och naturligt att detta inte uttryckligenhar angetts i någon författning eller kan anses framgå av förarbeten ellerprejudikat. Den offentliga verksamheten är omfattande och det är omöjligt ochofta heller inte önskvärt att ge föreskrifter för alla tänkbara situationer.Lagstiftaren är ofta hänvisad till att ange vissa riktlinjer och principer förhur den offentliga verksamheten skall bedrivas. Åtgärder som strider mot sådanaallmänna principer bör inte vara undantagna från straffrättsligt ansvar på gmndav att närmare författningsreglering inte har skett eller på grund av att enspeciell situation inte har uppmärksammats i förarbetena eller blivit föremålför tidigare bedömning i domstol. För att det syfte som ligger bakomstraffbestämmelsen skall kunna tillgodoses fullt ut, bör det därför enligt minmening anges att ansvar kan inträda vid åsidosättande av vad som gäller föruppgiften även om detta inte uttryckligen har författningsreglerats. Jagvill emellertid framhålla att avsikten naturligtvis inte är att domstolarnaskall göra några skönsmässiga bedömningar. I princip bör sammatolkningsprinciper komma till användning på detta område som i andra sammanhangnär det gäller straffrättslig lagstiftning. Härav följer att hänsyn till andranormer än dem som följer av vad som är uttryckligen föreskrivet normalt endastkan tas när dessa framstår som naturliga. Jag vill i sammanhanget också erinraom att straffansvar fömtsätter uppsåt eller oaktsamhet från gärningsmannenssida varför den som varken insett eller bort inse att hans handlande varfelaktigt inte heller skall drabbas av straffansvar. Detskall slutligen framhållas att även interna myndighetsföreskrifter kan habetydelse vid bedömningen av vad som kan anses ha gällt för uppgiften. Såvittgäller föreskrifter av detta slag som direkt angår myndighetsutövningen följerdetta redan av nuvarande lydelse av 20 kap. I § BrB. Föreskrifter som har mera indirektbetydelse för uppgiften kan också inverka på frågan om straffrättsligt ansvar,förutsatt att de tar sikte på myndighetsutövningsfall. Allmänna regler omstandarden på verksamheten i olika hänseenden faller däremot utanför vad somkan anses gälla för uppgiften. Mitt förslag:Nuvarande krav att gärningen har lett till förfång eller otillbörlig förmån,som inte är ringa, tas bort. I stället undantas från det straffbara områdetgärningar som är att anse som ringa. Promemorieförslagetöverensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Dock skall undantaget frånstraffbarhet avse gärningar som är "mindre allvarliga". Remissinstanserna:Förslaget att något krav på att gärningen medfört förfång eller otillbörligförmån inte längre skall gälla har fått ett övervägande positivt mottagande.Däremot är flera remissinstanser tveksamma eller direkt negativa till formuleringen"mindre allvarlig". Skälenför mitt förslag: Det strafföara området begränsas i nuvarande 20 kap. 1 § BrB tillsituationer då gärningen för någon enskild eller för det allmänna har medförtförfång eller otillbörlig förmån, som inte är ringa. Motivet till dennabegränsning är att straffrättsligt ansvar har ansetts böra förbehållassituationer där konsekvenserna av den oriktiga myndighetsutövningen är merabetydande. k. förfångsrekvisit har vållat vissa tillämpningssvårigheter, bl. a. i frågaom vilken bevisning som i det enskilda fallet måste föreligga i fråga om denkonkreta skadan eller olägenheten. I praktiken torde detta rekvisit ha medförtatt utrymmet för straffbestämmelsens tillämpning i många fall har blivit mycketbegränsat. Ilikhet med vad som föreslås i promemorian och som tillstyrks av flertaletremissinstanser anser jag att det inte skall vara avgörande för straffansvaretatt en skadlig effekt konkret kan påvisas i det enskilda fallet. Tillfälligaomständigheter som gärningsmannen inte kan råda över kan vara avgörande för omförfång uppkommer eller inte. Uppenbara och uppsåtliga felhandlingar bör intevara straffria när någon konkret skada inte kan påvisas i det enskilda fallet.Enligt min mening bör man kunna inskrida mot klart klandervärda förfaranden,oberoende av vilken effekt som föreligger i det konkreta fallet. Ettavskaffande av kravet på skada eller förfång skulle emellertid, om någon annanbegränsning inte infördes, kunna leda till att även mera bagatellartadeförfaranden skulle falla inom det straffbara området. I promemorian föreslåsdärför att gärningar som framstår som "mindre allvarliga" skall undantasfrån straffansvar. Förslagetsutformning på denna punkt hänger sammän med bestämmelsen om tjänsteförseelse i10 kap. 1 § . Enligt denna bestämmelse kan en arbetstagare, som uppsåtligeneller av oaktsamhet sätter åsido vad som åligger honom i anställningen, åläggasdisciplinpåföljd, om felet inte är ringa. Nivån för straffansvar bör enligtpromemorieförslaget ligga högre än den gräns som gäller för disciplinansvaretför tjänsteförseelser. Detta markeras genom det i promemorian valda uttrycket"mindre allvarlig". Motförslaget i promemorian har under remissbehandlingen riktats åtskillig kritik.Vad som framför allt framhålls är att uttrycket "mindre allvarligt" ärdiffust och att gränsdragningen mellan detta och "ej ringa" Prop.1988/89:113 kanvålla avsevärda tillämpningssvårigheter. På vissa håll befarar man att "mindreallvarlig" i praxis skulle komma att tolkas snävare än avsett. Fleraremissinstanser föreslår att gränsen för straffansvar i anslutning till den teknik somnormalt används i straffrättsliga bestämmelser i stället skall dras vidgärningar som är att anse som ringa. I likhet med vad som annars gäller skulledetta uttryck få tolkas mot bakgmnd av det sammanhangdär det förekommer. Föregendel kan jag instämma i de synpunkter som anförts mot förslaget i promemorian.Uttrycket "mindre allvarlig" har i straffrättslig lagstiftninganvänts i fråga om brott av betydligt allvarligare karaktär än det här iallmänhet är fråga om. Farhågorna för en alltför restriktiv tillämpning avstraffregeln kan därför inte frånkännas fog. Jag kan också instämma i attskillnaden mellan de två termerna framstår som svår-fångad. Man skulle behövagöra skillnad bl.a. mellan ringa gärningar (enligt ), gärningar som ärsvårare än ringa men mindre allvarliga och gärningar som är svårare än mindreallvarliga. Särskilt mot bakgrund av att det också är delvis olika intressensom gör sig gällande vid den disciplinära och den straffrättsliga bedömningenär det min uppfattning att ett sådant system skulle bli alltför oöverskådligtoch svårtillämpat. Fråndessa synpunkter är alternativet att i BrB undanta från straffansvar gärningarsom är att anse som ringa att föredra. Visserligenanvänds samma uttryckssätt för att ange var gränsen går för tjänsteförseelseenligt i 10 kap. 1 § . De problem som kan ligga i detta bör emellertid inteöverdrivas. Av allmänna principer måste anses följa att straffrättsliga reglergenerellt sett avser allvarligare handlingar än disciplinära. Även genom attstraffbestämmelserna är anknutna till myndighetsutövning kommer det att finnasen skillnad mellan de olika ansvarssystemens tillämpningsområden. Mittförslag är således att gärningar som vid en helhetsbedömning bedöms ringa skallvara undantagna från straffansvar. Denna bedömning skall ske främst motbakgrund av gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannensansvar i förhållande till denna. Vilkanärmare omständigheter som bör beaktas vid bedömningen får här som i andraliknande sammanhang bli beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Såvälallmänna som enskilda intressen kan ha betydelse i sammanhanget. Allmänt settär det självfallet en viktig faktor i vad mån någon drabbats av skada eller omdet förelegat någon mera påtaglig risk för skada eller olägenhet av annat slag.Det kan också annars förekomma situationer där ett felaktigt handlande vittnarom en sådan likgiltighet inför de krav som rimligen kan ställas att ett straffrättsligtansvar är motiverat. Enannan viktig omständighet är vilket mått av självständiga befogenheter somgärningsmannen haft i förhållande till myndighetsutövningen. Denutvidgning av det straffbara området som jag föreslår innebär att den som intesjälv utövar myndighet i vissa fall kan drabbas av straffansvar somgärningsman. Straffansvarettar emellertid i första hand sikte på gärningar som begås 17 av personer med merasjälvständigt inflytande över myndighetsutövningen. Åtgärder som utförts avpersonal som i underordnad ställning biträtt vid en myndighetsutövning, t.ex.skrivarbete eller expeditionsgöromål eller sysslor som utförts under någonannans ledning skall däremot normalt inte medföra ansvar. I den mån uppgifterav detta slag över huvud taget på det sätt som krävs enligt bestämmelsen kananses ingå som ett led i myndighetsutövningen, måste felaktigheter som harförekommit i sådana sammanhang ofta anses som ringa. Undantagsvis kan ett annatsynsätt vara motiverat, t.ex. om någon genom en självständig åtgärd har vållatbetydande skada. Är de subjektiva rekvisilen uppfyllda, också i förhållandetill att åtgärden hade en sådan anknytning till myndighetsutövning somuttrycket uppgift vid myndighetsutövning fömtsätter, bör den som utförtgärningen kunna bli straffrättsligt ansvarig. Mitt förslag: Ävenoaktsamhet som inte är grov skall kunna föranleda straffansvar. Promemoriansförslag överensstämmer med mitt med undantag för att straffansvar enligtpromemorian inte skall följa, om oaktsamheten är ringa. Remissinstanserna:Remissutfallet ger inte någon entydig bild. Flera remissinstanser tillstyrkerförslaget medan andra är kritiska och vill behålla det gällande kravet på grovoaktsamhet. Skälenför mitt förslag: Enligt 20 kap. 1 § BrB kan ansvar utdömas inte bara föruppsåtliga gärningar utan även för oaktsamma. För ansvar krävs dock att oaktsamhetenär grov. Motivet till att ansvaret begränsats till grov oaktsamhet är detsamma somi fråga om förfångsrekvisitet, nämligen att straffansvaret skall gälla endastmera allvarliga fall. Enligt min mening hardenna avgränsning av det straffbara området visat sig olämplig.