prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — Rättsprövning kan, påpekar regeringsrättens ledamöter, på gmnd av en undanlagsregel i lagen om rättsprövning inte alls ske i utlänningsärenden. Utredningens förslag skul le, om det genomfördes, innebära att prövningen hos regeringsrätten skulle avse beslutet i hela dess vidd och inte bara gälla frågan humvida beslutet strider mot någon rättsregel. I sak torde dock prövningen inte komma att 108 skilja sig i någotväsentligt hänseende från den överprövning som enligt Prop. 1988/89:86gällande utlänningslag sker av statsråds interimistiska beslut om förvar. Regeringsrättensledamöter pekar också på att om den föreslagna överklagandeordningen skulleinföras detta skulle komma att medföra att vissa av förvaltningslagens reglerskulle komma att bli tillämpliga även i dessa regeringsärenden. Härvid åsyftasbestämmelserna om besvärshänvisning, ingivande av besvärsskrift tillbeslutsmyndigheten och omprövning av beslut. Särskilt effekterna avomprövningsskyldigheten på bl. a. handläggningstidema hos regeringen börövervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regeringsrättens ledamöter hardärutöver pekat på ytterligare några problem, särskilt vad gäller bevakning avtidsfrister, som skufle kunna uppkomma med den nyordning som utredningen harföreslagit. Motbakgmnd av bl.a. de invändningar som riktades mot lagutredningens förslag frånregeringsrättens ledamöter föreslog min företrädare i lagrådsremissen att dennuvarande ordningen skulle behållas. Lagrådsgranskningen har emellertidföranlett mig att föreslå en ordning som innebär att regeringen inte skall taställning till förvarsfrågor på annat sätt än att regeringen i samband medupphävande av ett avlägsnandebeslut också skall kunna upphäva ett eventuelltförvarsbeslut. Regeringen skall också kunna upphäva ett förvarsbeslut om detinte finns skäl för del. Däremot skall regeringen inte ges uppgiften attförordna om förvar. I likhet med vad som gäller skall detstatsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen kunnabesluta i förvarsfrågor under ärendets handläggning hos regeringen. Beslut omförvar som meddelats av ett statsråd skall få samma varaktighet som ettförvarsbeslut som har meddelats av invandrarverket eller polismyndigheten, resp. . Ett sådant beslut skall således kunna gälla ävenefter det att regeringen beslutat i avvisnings- eller utvisningsärendet. Detbör efter denna tidpunkt åligga den verkställande myndigheten att inom sammatidsfrister ta ställning till om tvångsåtgärden skall beslå. Motsvaranderegler föreslås för beslut om uppsikt. Lagrådetyttrade i frågan bl. a. följande. "Underförarbetena till den nu gällande ordningen föreslogs i det då till lagrådetremitterade förslaget bl.a. att det ansvariga statsrådet skulle fåbeslutanderätt i frågor om förvar och att statsrådets beslut skulle kunnaöverklagas till regeringsrätten. Del förslaget föranleddes av bestämmelserna iartikel 5 i resp. artikel 9 i den internationellakonventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (prop. 1981/82:146 s 43fl). Lagrådetriktade kritik mot förslaget på den grunden att förslaget inte stod väl iöverensstämmelse med regeringsformens bestämmelse om formerna för fallande avregeringsbeslut, till den del förslaget omfattade statsrådsbeslut som meddelasi anslutning till att regeringen avgör ett ärende om avlägsnande (a prop. Regeringen valde då att avstå från förslaget i den av lagrådet kritiseradedelen och föreslog i stället att regeringens beslut om förvarstagande skulleges en mycket kort varaktighet, . I del sammanhanget framhöllsatt verkställighets-myndigheten enligt 50§ UllL kunde besluta om förvarstagandenär ären- det hade överlämnats förverkställighet (a prop s 165). 1988/89:86regeringens förslag i denna del. Artikel5 i innebär bl. a. alt den som berövats sin frihet skall ägarätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihelsberövandet prövassnabbt. avgörande i fallet Brogan and olhers. Europadomstolenspublikationer, serie A 145-B, ger vid handen att det inte är säkert attdomstolen under alla förhållanden skulle godta en ordning som innebär att enperson är berövad friheten i utan möjlighet till domstolsprövning.När man har att bedöma om det nu aktuella förslaget är förenligt med artikel 5i måste även beaktas att det kan förflyta längre än fyradagar innan den verkställande myndigheten - i regel polismyndigheten - fattatbeslut i förvarsfrågan och kammarrätten hunnit pröva överklagande av denverkställande myndighetens beslut. Mot den bakgmnden gör lagrådet denbedömningen att den föreslagna ordningen inte står i god överensstämmelse medSveriges åtaganden enligt konventionema." Somframgår av specialmotiveringen till 6 kap. 910§§ lagförslaget rekommenderarlagrådet i stället den ordning som jag nu redogjort för. Sedanden får invandrarverket ompröva ett av verket i första instansfattat beslut, om verket finner att beslutet är oriktigt på gmnd av nyaomständigheter eller av någon annan anledning och det nya beslutet inte blirtill nackdel för utlänningen. Omprövning får ske även om beslutet haröverklagats (65 § b UllL). Sedan invandrarverket har överlämnat ärendet lillregeringen, får verket ompröva sitt beslut bara om regeringen begär yttrandefrån verket. Bestämmelsen infördes i samband med att förvaltningslagträdde i kraft. Även denna lag innehåller en omprövningsregel. Den regelnskiljer sig dock på några punkter från UtlL:s bestämmelse. Omprövning ärobligatorisk enligt förvaltningslagen medan den är fakultativ enligt UtlL.Enligt förvaltningslagen skall omprövning ske om beslutet är uppenbart oriktigtmedan en omprövning enligt UtlL får ske om beslutet är oriktigt. I båda fallenkan omprövning ske även om beslutet har överklagats men omprövningsskyldighelenenligt förvaltningslagen gäller inte om klaganden har begärt inhibition. Inteheller gäller denna skyldighet sedan myndigheten har överlämnat handlingarna iett överklagat ärende till överinstansen. Debåda omprövningsinstituten har ansetts kunna tillämpas på samma beslut. Det lill lagrådetremitterade förslaget till ny utlänningslag innehöll en omprövningsregel motsvarande den som finns i UtlL. Enligt lagrådet kan det ifrågasättas om 3 § förvaltningslagen ger utrymme för alt omprövnings institutet enligt den lagen skall gälla vid sidan av omprövningsregeln i UtlL. Lagrådet framhåller i sitt yttrande att en sådan ordning skulle innebära att, om invandrarverket fått anledning tro att ett av deras beslut var oriktigt men detta inte var uppenbart utan krävde viss kompletterande utredning, verket ändå skufle med stöd av förvaltningslagen kunna under låta att ompröva beslutet trots att bestämmelsen i UtlL ger invandrarver- 110 ket befogenhet att företaomprövningen. Enligt lagrådets mening är en Prop. 1988/89:86 sådan ordningotillfredsställande. Jagdelar lagrådets uppfattning att det skulle vara rationellt och värdefullt omomprövning av invandrarverkels beslut uteslutande reglerades i den nyautlänningslagen. Omprövningen enligt UtlL måste då göras obligatorisk.Skyldigheten att ändra ett oriktigt beslut borde dock bortfalla inte bara omändringen skulle bli till nackdel för utlänningen utan även om ändringenskulle, sakna betydelse för honom. En omprövningsregel av denna innebörd hartagits in i den nya lagen (7 kap. 10§). Bestämmelsen kommer att omfattasamtliga beslut som invandrarverket har meddelat i första instans, således ävenbeslut om omedelbar verkställighet (se härom avsnift 2.2.8). Invandrarverkethar föreslagit, att verket skall ges möjligheter till omprövning också av debeslut som verket har fattat vid en överprövning av polismyndighetens beslut(jfr. 65b % UtlL). Förvaltningslagen och den föreslagna omprövningsregelni den nya utlänningslagen reglerar endast skyldigheten att ompröva ett beslutsom den omprövande myndigheten har fattat som första instans. Möjligheten attompröva ett beslut i andra fall har lämnats oreglerad. Mot denna bakgmnd mensärskilt med beaktande av att invandrarverket nu skall vara första instans ialla asylärenden vill jag inte föreslå en regel av den angivna innebörden. I72 § tredje stycket UtlL finns en bestämmelse som begränsar regeringensmöjlighet att upphäva lagakraftägande beslut om avvisning eller utvisning elleratt medge anstånd med verkställigheten av sådana beslut. Sådana frågor kannämligen prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § UtlLhar överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets besluthar överklagats enligt 90§ UtlL. Bakgrundentill bestämmelsen är följande. Enligt1954 års utlänningslag fanns det fr.o.m. en möjlighet altöverklaga alla avvisnings- och förpassningsärenden till regeringen ochsamtidigt möjlighet att sedan beslutet hade vunnit laga kraft hosregeringen ansöka om att beslutet skulle upphävas, s. k. återbryt-ning. Dennaordning ledde till stora ölägenheter. I medförde den attmycket tid gick ål för att ta ställning lill yrkanden om att verkställighetenskulle inhiberas samt även ompröva regeringens fattade beslut. Medanledning härav avskaffades återbrytningsinstitutet utom beträffande domstolsbeslut om förvisning och utvisning (prop. 1978/79:96, AU 27). Delansågs emellertid inte vara tillräckligt att upphäva reglerna om återbrytning.Regeringen ansågs nämligen även utan uttryckliga bestämmelser ha möjlighet attupphäva eller att i övrigt i mildrande riktning ändra sina avlägsnandebeslut.Detta följde av de allmänna principer om besluts rättskraft som hade utbildatsi praxis. Medhänsyn härtill infördes en uttrycklig bestämmelse i 72 § UtlL som begränsade omfattningen av återbrytningsrätlen. En liknande begränsningbör föreskrivas i den nya lagen. En sådan föreskrift är ett ändamålsenligtkomplement till ett förslag som jag kommer att redovisa i nästa avsnitt ochsom går ut på att det inte skall vara möjligt att överklaga ett beslutvarigenom invandrarverket avslagit en ny ansökan om uppehållstillstånd för densom skall avlägsnas ur landet enligt ett laga kraftvunnet beslut. Lagrådet har inte haftnågra invändningar mot detta förslag men har uttalat sig om räckvidden av ensådan bestämmelse. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen (7 kap. 1§). 2.2.8 Verkställighetoch ny ansökan Mittförslag: Nuvarande bestämmelser om överlämnande och övertagande avverkställighetsärenden upphävs. Den myndighet som avgör en fråga om avvisningeller utvisning skall i stället ta hänsyn till eventuella hinder för verkställigheten.Nuvarande lagbestämmelser om s. k. politiska verkstäflighetshinder förs över isak oförändrade till den nya lagen. En uttrycklig regel som förbjuder verkstäflighettill länder där utlänningen skulle riskera dödsstraff, kroppsstraff ellertortyr införs därutöver. Utlänningenskall som huvudregel få viss på sig från det attavlägsnandebeslulet vann laga kraft att frivilligt lämna landet. Ett beslut omavvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol skall upphöraatt gälla om det inte verkställts . Lagutredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Utredningen har dock föreslagitett förstärkt skydd i verkställighetshänseende ål krigsvägrare och defactoflyktingar. Utredningen har inte tagit upp frågan om en särskild regel somförbjuder verkställighet av avlägsnandebeslut till länder där utlänningenriskerar dödsstraff etc. Remissinstanserna: Viltskilda ståndpunkter har framförts i dessa frågor. Flertalet myndigheter,däribland JO, har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget eller lämnat det utanerinran. Det nuvarande systemet anses därvid i allmänhet vara komplicerat ochtidsödande samt medföra stora risker för missbruk. Samtliga s. k.frivilligorganisalioner samt lar bestämt avstånd frånutredningens förslag i huvudfrågan. Reglerna om överlämnande och övertagandeav verkställighetsärenden sägs vara nödvändiga för rättssäkerheten och för attSverige skall uppfylla sina konventionsålaganden. Utredningens förslag angåendeverkställighetsfrågor i övrigt har fått ett som helhet positivt mottagande.RPS, invandrarverket och anser dock att det bör varatidpunkten för delgivning av det laga kraftvunna avlägsnandebeslulet som ärutgångspunkt för frivillig verkställighet. Flera remissinstanser motsätter sigatt tiden för all verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning förlängs. Skälenfdr mitt förslag: Prop. Överlämnandeoch övertagande av verkställighetsärenden I nuvarande utlänningslag finns enomfattande reglering av möjligheten för en utlänning att få en ny prövning avrätten att stanna i i samband med verkställighet av ettavlägsnandebeslut. Det är polismyndigheten som handläggerverkställighetsärenden. Om en utlänning i verkstäl-lighelsärendel gör gällandeatt han, om han sänds till ett visst land, kan utsättas för förföljelse ellerbli sänd till en krigsskådeplats eller anför vissa andra omständigheter skallverkställighetsärendet dock överlämnas av polisen till invandrarverket. Ärendetskall inte överlämnas om de i verkställighetsärendet åberopade skälen harprövats redan i avvisnings- eller utvisningsärendet eller om de visserligeninte har prövats tidigare men är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utanavseende. Ett ärende skall också överlämnas om det av annan anledning, t. ex.tungt vägande humanitära skäl, är tveksamt om eller hur verkstäflighet skallske. Om polismyndigheten beslutar att ett ärende inte skall överlämnas tillinvandrarverket kan utlänningen i vissa fall överklaga det beslutet tillverket, som vid bifafl tifl överklagandet övertar ärendet. Verket kan till dessslutlig ställning tas förordna om inhibition. Om verket i ett överlämnat ellerövertaget ärende skulle finna att verkställighet bör ske kan det beslutet ivissa fafl överklagas till regeringen. Dessadetaljerade och komplicerade regler saknar motsvarighet såväl i andra ländersutlänningslagstiftning som i svensk rätt när det gäller verkställighet avbeslut inom andra rättsområden. Redan det förhållandet att endast den svenskautlänningslagstiftningen innehåller regler av ifrågavarande slag ger enligtmin mening anledning att noggrant överväga om de är ändamålsenliga. Ilikhet med flera remissinstanser vill jag tifl en början framhålla att utlänningsärendendär asylskäl har åberopats har en speciell karaktär. Ett felaktigt beslut kanmedföra att den enskilde utlänningens liv sätts i fara eller att han riskerartortyr eller annan omänsklig behandling. Del är därför nödvändigt att ispeciella fall kunna ändra även ett lagakraftvunnet beslut. Denuvarande reglerna har lett till att del inte sällan sker en ny prövning underverkställigheten, som leder till en annan utgång efter det att regeringen harfattat beslut om avlägsnande. Självfallet är detta en positiv effekt, om deldärigenom skapas ett riktigt beslut i stället för ett felaktigt. Inte sällantorde det emellertid vara fråga om ett beslut som i och för sig var riktigt närdet fattades men där det just genom en ny behandling och därav beroende tidsutdräktpå verkställighelsstadiet uppkommer nya omständigheter, som saknar egentligtsamband med frågan om risk för förföljelse eller liknande i hemlandet. En avlagutredningen förelagen undersökning visar att invandrarverket som gmnd förändring i överlämnade och överklagade verkslällighetsärenden angav anknytninglill eller humanitära skäl i av fallen. Berörda parter kanockså mer eller mindre medvetet avstå från att i del första ärendet, näransökan om uppehållstillstånd prövas, åberopa relevanta omständigheter eller se 8 1988/89. 1 saml Nr 86 tillatt ett ärende är komplett, eftersom de vet att det går att få en prövningProp. 1988/89:86 också på verkställighetsstadiet. Det förekommer ocksåframställningar om en ny prövning som är klart obefogade. Dessa förhalarprocessen och medverkar genom den ökade arbetsbelastningen hos främstinvandrarverket och polismyndigheterna till att handläggningstidema ökar föralla ärenden. 1likhet med lagutredningen anser jag alt ett handläggningssystem, som erbjuder idet närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, mednödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därigenomskapar rättsosäkerhet. Jag kan i och för sig instämma i Röda korselsuppfattning, att drastiskt förkortade väntetider vad gäller prövningen avasylärenden i sig är ägnade att minska antalet ändrade beslut påverkställighetsstadiet. Om tiden mellan ansökan och beslut är kort kan nya skälinte uppkomma i så många fall. Det är emellertid mycket tveksamt om det alls ärmöjligt att förkorta väntetiderna om den nuvarande verkställighetsprövningenfår vara kvar. Man måste då alltid räkna med att nya omständigheterkontinuerligt förs fram. Det är, som jag tidigare nämnde, långt ifrån alltidfråga om förhållanden som inte hade kunnat föras fram och bedömas redan frånbörjan. Det är enligt min mening olämpligt att ha kvar ett system som är sålätt att missbmka som det nuvarande. Nuvarande bestämmelser om överlämnandeoch övertagande av verkställighetsärenden bör därför inte ges någonmotsvarighet i den nya utlänningslagen. Emellertidmåste några regler ändå finnas, som gör del möjligt att inhibera eller ändraett verkställbart avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommer fram somvisar att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutetverkställdes. Jag redovisar strax hur ett sådant system enligt min uppfattningbör byggas upp. I77_80§§ UllL finns bestämmelser om s.k. politiska verkställighetshinder. Enligt77 § UtlL får ingen uUänning sändas tifl ett land - hemlandet eller något annatland där han riskerar att utsättas för politisk förföljelse, dvs. sådanallvarlig förföljelse som skulle kvalificera honom som konventionflykting. Hanfår inte heller sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändasvidare tifl ett land där han riskerar sådan förföljelse. Bestämmelseni 77 § UtlL gäller dock inte undantagslöst. Genom bestämmelserna i 78 § UtlLkan utlänningen vara undantagen från verkställighetsskyddet. Detta är falletom utlänningen genom att ha gjort sig skyldig till ett synnerligen grovt brotthar visat att det skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning ochsäkerhet alt låta honom stanna kvar här i landet. Den förföljelse som hotarhonom i det land dit han skall sändas får dock inte innebära fara för hans livoch inte heller i övrigt vara av särskilt svår beskaffenhet. Denu nämnda bestämmelserna gäller för alla utlänningar. Härutöver finns det i UtlLsärskilda regler rörande verkställighetshinder Prop. 1988/89:86 beträffandekrigsvägrare och de factoflyktingar. Enligt79 § UtlL får en krigsvägrare inte sändas till ell land varifrån han riskeraratt sändas lill en krigsskådeplats. Om utlänningen inte kan sändas lill någotannat land och det föreligger särskilda skäl för verkställigheten får dockutlänningen sändas lill ett land som är krigsskådeplats. Medundanlagsbestämmelsen avses bl.a. det fallet att utlänningen har utvisats pågrund av brottslighet som är så allvarlig att han inte bör ha något särskiltverkställighetsskydd utöver det som kan följa av 77 och 78 §§ UtlL. I80 § UtlL finns en särskild bestämmelse om verkställighetshinder beträffandeen de factoflykting. För att verkställighet inte skall ske till en defactoflyklings hemland krävs att denne åberopar synnerliga skäl däremot. Lagutredningenföreslår all ett förstärkt skydd i verkställighetshänseende ges åtkrigsvägrare och de factoflyktingar. Förslaget innebär att samma regler rörandeverkställighet införs för krigsvägrare och de factoflyktingar som förkonventionsflyklingar. motsätter sig förslaget och hävdar attett genomförande av detta skulle göra det lättare för allvariigt brottsligautlänningar alt få stanna i . 1likhet med invandrarverket anser jag det viktigt att inte underlätta förbrottsbelaslade utlänningaratt få stanna i . Detta skulle enligt minmening kunna bli följden av att samma regler om verkställighetshinder införsför krigsvägrare och de factoflyktingar som för konventionsflyktingar. Jaganser därför all lagutredningens förslag på denna punkt inte bör genomförasutan att de nuvarande reglerna i 77 80§§ UtlL bör föras över i sak oförändradetill den nya lagen. Härutöver föreslår jag, med anledning av att harratificerat mot tortyr m. m. och den europeiska konventionenmot tortyr m. m., en särskild bestämmelse i den nya lagen som generelltförbjuder verkstäflighet lill länder där det finns grundad anledning all troalt utlänningen skulle vara i fara för att utsättas för tortyr eller annanomänsklig behandling. Med tortyr likställs kropps-straff enligt 2 kap. 5§regeringsformen. På förslag av lagrådet har i förhållande lill del remitteradeförslaget verkställighetsförbudet utvidgats att omfatta länder där utlänningenriskerar dödsstraff (8 kap. 1 § lagförslaget). Jagdelar lagutredningens uppfattning att den myndighet som beslutar om avvisningeller utvisning skall beakta också de hinder mot verkställighet som kan antasföreligga. En regel av denna innebörd har tagits in i lagförslaget (4 kap. 12§). Som jag tidigare nämnde bör en sådan ordning gälla inte bara vidadministrativa avlägsnanden utan också i samband med att en allmän domstolprövar en fråga om utvisning på grund av brott. Jag återkommer strax till dennafråga (se också avsnitt 2.2.3). mån det vid prövningen av avvisnings- eller utvisningsärendet hos regeringen eller invandrarverket visar sig föreligga ett verkställighetshin der som kan antas bli bestående, torde uppehållstiflstånd meddelas. Jag anser emellertid alt även hinder, vilka kan antas bli av mer 115 övergående natur, skallbeaktas av den beslutande myndigheten. Som jag Prop. 1988/89: 86 närmare kommeratt utveckla i specialmotiveringen bör då ibland ell tidsbegränsatuppehållstillstånd kunna meddelas (4 kap. 12 § lagförslaget). Någonremissinstans har ifrågasatt om denna konstmktion är lämplig och som skäl tillsin tveksamhet påpekat att det kan vara svårt att skapa förståelse för alt densom har fått ett sådant tillstånd senare ändå tvingas all lämna landet. Denrisk för sådana problem som möjligen kan föreligga är enligt min mening främstav psykologisk natur och får naturligtvis inte i sig leda till all man avstårfrån att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när förutsättningarföreligger för detta. Detär enligt min mening önskvärt att den som avvisas eller utvisas ges tillfälleall frivilligt lämna . Detta är huvudregel även enligt nuvarandeordning. Det har emellertid visat sig att systemet med frivillig verkställighetofta inte fungerar. Huruvida detta beror på utlänningens ovilja att rätta sigefler avlägsnandebeslulet eller på de stora möjligheter till förnyad prövningsom finns enligt de nuvarande reglerna vill jag låta vara osagt. Det förefallerdock saniiolikt att snabbare handläggning av ärenden om uppehåflstillstånd iförening med en ändring av systemet av prövning på verkställighelssladietkommer att medföra också en större benägenhet från den enskildes sida att rättasig efter beslutet. Liksom lagutredningen tror jag dock att det är värdefulltmed en uttrycklig regel som anger inom vilken tid den som har avvisats ellerutvisats bör ha lämnat landet. En lämplig tidrymd är som utredningen harföreslagit , om avvisningsbeslut har fattats, och när delär fråga om utvisningsbeslut. En regel härom återfinns i 8 kap. 12 § andrastycket lagförslaget. Utgångspunkten för den lidsfrist som jag sålunda föreslårbör vara den dag då beslutet vann laga kraft. Detta sker enligt förvaltningslagensregler efter del alt utlänningen fick del av beslutet. Regeringensbeslut vinner laga kraft genast. Något krav på delgivning av regeringensbeslut för alt de angivna tidsfristerna skall börja löpa föreslås inte. Däremotmåste självfallet den avvisade eller utvisade underrättas om beslutet. Asylärendeulredningenhar redovisat all enligt den ordning som tillämpas underrättas den somhar avvisats eller utvisats om beslutet genom polisens försorg. Invandrarverketoch, i förekommande fall, regeringen sänder beslutet till polismyndigheten,som kallar den asylsökande och delger honom beslutet vid ett personligtsammanträffande med hjälp av tolk.