prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — Fördelama nämligen alldet klart anges vilka fömtsättningama för rätt till skydd i är, attlångtgående jämställdhet mellan gmpper med i det närmaste samma behov av skyddnås samt att en mer lättförståelig lagtext tillskapas väger enligt minuppfattning klart över de eventuella nackdelarna. Föratt förenkla lagtexten och därigenom också dess tillämpning bör det enligt minmening direkt i denna nu anges vad det innebär att en person får asyl iSverige. Då detta för svenskt vidkommande alltså är detsamma som attuppehållstillstånd beviljas en utlänning därför att denne är flykting eller kanåberopa de beskrivna flyktingliknande skälen, bör en definition av dennainnebörd införas i lagen. Vidare bör i lagen anges i vilka fafl asylrätt inteföreligger trots att utlänningen i och för sig är att anse som flykting ellerkan åberopa flyktingliknande gmnder för ansökan om asyl. Dessa bestämmelserbör, tillsammans med övriga särregler som rör asylrätten, tas in i ettsärskilt kapitel (3 kap. lagförslaget). Jag anser däremot inte att det ärlämpligt att, som JO föreslår, i asylkapitlet föra in också regler omöverklagande, verkställighet etc. Några särbestämmelser som tar sikte just påasylsökarfallen föreslås inte i dessa avseenden. Delta skulle därför medföra endubbelreglering och en tekniskt sämre lag utan att några egentliga fördelarskulle uppnås. Någraremissinstanser påtalar att den i den nuvarande lagtexten intagna definitionenav "politisk förföljelse" inte står i överensstämmelse medflyktingkonventionen. Definitionen infördes i svensk lagstiftning i sambandmed ratifikationen av flyktingkonventionen. I likhet med mina företrädareanser jag att den på ett med konventionen väl förenligt sätt anger vadbegreppet förföljelse i konventionen avser. Det är emellertid riktigt att någonmotsvarande definition inte finns i själva konventionen. Jag vill inte hellerutesluta alt benärhningen "politisk förföljelse" i viss mån kan varamissvisande. Även exempelvis förföljelse av etniska och religiösa skäl avses jusamtidigt som de factoflyktingar ges rätt att stanna just på grund av depolitiska förhållandena i hemlandet utan att de anses falla in under begreppetpolitisk förföljelse. Jag anser därför all övervägande skäl talar för attdefinitionen nu bör tas bort ur lagtexten. Att detta inte medför någonförändring beträffande tolkningen av paragrafen återkommer jag till ispecialmotiveringen (3 kap 2§ lagförslaget). Fleraremissinstanser har gjort gällande alt även utlänningar med andra skäl än de som anges i 3, 5 eller 6 § UflL bör få motsvaran de lagreglerade starka rätt lill skydd. Sålunda anser bl. a. att även den som, utan att vara krigsvägrare, lämnar sitt hemland på gmnd av krig, inbördeskrig eller liknande omständigheter bör beviljas asyl. Röda korset m. fl. anser att även den som kan åberopa starka humanitära skäl skall omfattas av asylreglerna. Jag anser emellertid att det inte är lämpligt att ytteriigare utvidga den starka rätt tifl skydd i som asylreglerna 77 äravsedda att garantera. En annan sak är att många utlänningar ändå beviljasuppehållstillstånd i just därför att förhållandena i hemlandet ärsådana att uppehållstillstånd bör beviljas av humanitära skäl. Jag utvecklardetta närmare i specialmotiveringen (2 kap. 4§ 2 lagförslaget). Flera remissinstanser haranfört att inte bara den s. k. första asyllandsprincipen utan också undantagenfrån denna, t.ex. en routeregeln, bör anges direkt i lagen. Själva principen,att skydd kan nekas den som redan har eller skulle kunna få skydd i annat land,anser jag i likhet med lagutredningen nu tydligare bör framgå av lagen. Denåterspeglar sig därför i 3 kap. 4 § andra stycket 4 lagförslaget. Ispecialmotiveringen anger jag också exempel på situationer då undantag frånförsta asyllandsprincipen bör göras. En uttömmande uppräkning av undantaganser jag dock inte bör göras vare sig i lagen eller i motiven. En sådanuppräkning skulle nämligen kunna äventyra möjligheten att snabbt anpassatillämpningen till nya situationer och mönster beträffande asylsökande. Om demest hjälpbehövande alltid skafl kunna få skydd är det nödvändigt att en vissflexibilitet föreligger i reglerna. Jag föreslår därför en mer allmänt hållenregel som ger regeringen rätt att närmare ange vilka undantag som bör görasfrån första asyllandsprincipen i den faktiska tillämpningen. Mittförslag: skall som första instans fatta beslut i alla ärendenom avvisning där behovet av asyl har åberopats. Detsamma skall gälla ärendensom rör nära familjemedlemmar till asylsökande. De särskildareglerna i utlänningslagstiftningen om förhandling i utlänningsärendenbegränsas lill ärenden om förlängning av tiden för förvar och uppsikt samt tillärenden om utvisning på gmnd av fara för rikels säkerhet. I den nya lageninförs dock en regel som innebär att muntliga inslag bör användas avinvandrarverket i större utsträckning än i asylärenden i syfteatt göra handläggningen säkrare och effektivare. Den nya regeln ersätter iasylärenden 14 § förvaltningslagen (1986:223). förslag:Överensstämmer i stort med mitt. Utredningen har dock föreslagit en regel vidsidan av 14§ förvaltningslagen som innebär att muntlig handläggning skall ingåi ett asylärende, om ett sådant förfarande måste antas vara av väsentligbetydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Vidare harlagutredningen föreslagit att det i den nya lagen införs en bestämmelse om attinvandrarverket i ett asylärende skall kunna meddela beslut omuppehållstiflstånd även på andra gmnder än asyl (delbeslut), innan ställningtas till åberopade asylskäl. Remissinstanserna:Förslagen har i huvudsak bemötts positivt. DO, kammarrätten. Rödakorset m. fl. anser att muntlig förhandling bör ske i än större utsträckning änvad utredningen föreslagit. RPS och invandrarverketavstyrker förslaget angående s. k. delbeslut, då Prop. 1988/89:86 det ansesföranleda onödigt merarbete. Viss skepsis till den föreslagna konstruktionenmed "delbeslut" uttrycks också av länsrätterna. Andraremissinstanser, bl. Röda korset, flyktingrådet och m. fl.,är uttalat positiva tifl förslaget om delbeslut men framhåller att det medförvissa problem, som måste lösas, t.ex. rörande ekonomiska konsekvenser för deenskilda asylsökandena. Allmäntom den nuvarande handläggningen Enbegäran om att få asyl i görs oftast hos den lokala polismyndigheten.Vad som avses med en asylansökan är inte angivet i lagtexten. Av bestämmelsernaföljer emellertid att den som begär tillstånd att få stanna kvar i ochsom gmnd härför åberopar att han har sådana skäl som anges i 3, 5 eller 6§§UtlL ansöker om asyl. Även om skäl för avvisning i och för sig föreligger skallpolisen överlämna ärenden där risk för politisk förföljelse åberopas tillstatens invandrarverk för avgörande. Detsamma gäller när utlänningen görgällande att han är krigsvägrare eller att han inte vifl återvända tifl sitthemland på gmnd av de politiska förhåflandena där. Under vissa fömtsättningarfår emellertid ett ärende om avvisning avgöras av polismyndigheten även omasylskäl har åberopats. Så är fallet 1. när utlänningens påstående om risk förpolitisk förföljelse, krigsvägran etc. är uppenbart oriktigt, 2. om deåberopade skälen för att inte vilja återvända till hemlandet uppenbart kanlämnas utan avseende eller 3. om det är uppenbart att han i det land, tiflvilket han skall skickas, inte riskerar att sändas till hemlandet eller tiflett land där han löper risk för förföljelse. Ettavvisningsbeslut som fattas av polisen skall verkställas utan hinder av att detinte har vunnit laga kraft, s.k. direktavvisning. 1 de fall där asylskäl haråberopats av utlänningen måste dock beslutet anmälas till invandrarverket. Detfår då inte verkställas förtån invandrarverket har förklarat att verket inteövertar ärendet. Om verket övertar ärendet förfaller avvisningsbeslutet. Omärendet inte övertas skall avvisningsbeslutet verkställas. Avvisningsbeslutetkan överklagas och inhibition sökas. Jagvifl inledningsvis göra följande allmänna uttalanden i fråga om prövningen avasylansökningar. Beslutsgångeni asylärenden måste, som i all myndighetsutövning, vara rättssaker ochsamtidigt effektiv. Vissa beslut måste, av skäl som jag återkommernärmare till, vara verkställbara redan innan de har vunnit laga kraft. Dettaställer stora krav på att beslutsunderlaget är fullständigt och påbeslutsfattarens kompetens. Väsentligt är att ansökningar om asyl prövas efternormer som i all möjlig utsträckning säkerställer att den som behöver skydd iSverige inte avvisas eller utvisas. Felaktiga beslut i sådana ärenden kanorsaka obotliga skador. Det är av central betydelse att allt sakligt underlagsom krävs för beslut i ett ärende föreligger redan i första instans. I beslutsom går en sökande emot bör skälen anges så tydligt att denne förslår vad somföranledde utgången. den fortsalla hanteringenav ärendet. Det är mot denna bakgrund som Prop. 1988/89:86 mina förslag idet följande får ses. Jagåterkommer i avsnitten 2.2.7 och 2.2.8 till frågorna om överklagande ochverkställighet av asylärenden. Invandrarverketförsta instans i asylärenden Delär enligt min mening uppenbart att det finns asylansökningar, som är så klartobefogade att någon särskild sakkunskap inte erfordras för att ta ställningtill dem. Det är också uppenbart att det finns många polismän som har förvärvatmyckel grundliga kunskaper på området. Det har emellertid visat sig varabetydligt svårare att i praktiken generellt göra den fördelning mellan ärendensom polismyndigheten får pröva och sådana som skall överlämnas tillinvandrarverket än som fömtsättes vid reglernas införande. Det blir till sistalltid fråga om en skönsmässig bedömning av när utgången av ett ärende är såuppenbar att ärendet inte behöver överlämnas tifl överinstansen. Det måsteockså anses tveksamt, om det nu existerande systemet med anmälan tillinvandrarverket tillgodoser rättssäkerheten i tillräcklig grad.Asylutredningen har också tagit fram uppgifter som lyder på att benägenhetenatt överlämna asylärenden till invandrarverket varierar mycket mellan olikapolismyndigheter (DsA 1985:4 s. 63-66). Möjligheten för en asylsökande att fåstanna i under hela prövningen av asylärendet kan därmed komma att bliberoende av i vilket polisdistrikt utlänningen gör sin ansökan. Sammantagettalar därför övervägande skäl för att lagutredningens och tidigareasylutredningens förslag alt polismyndigheten inte i något fall skall beslutaom avvisning av asylsökande bör genomföras. Beslut i asylärenden bör i ställeti fortsättningen alltid fattas av invandrarverket i första instans. Självabegäran om asyl kommer dock av naturliga skäl även i fortsättningen oftast attframställas till polisen i samband med inresan i landet. Det måste därför ocksåframgent ankomma på polisen att göra vissa bedömningar om vilket fog det finnsför begäran om asyl. Så snart polismyndigheten finner att det föreligger sådanaomständigheter att del kan bli aktuellt med direktavvisning, dvs. där detenligt polisens bedömning är uppenbart att grund för asyl inte föreligger, börinvandrarverket underrättas ulan dröjsmål. Därigenom möjliggörs ett snabbt ocheffektivt handlande från verkets sida. Förslaget medför även i övrigt behov avväl fungerande samarbelskanaler mellan ansvarig polis och invandrarverket. Jagavser att senare föreslå regeringen att föreskrifter utfärdas härom. Innanjag går in på mina förslag till förändringar av handläggningen av asylärenden vill jag uppehålla mig kring barnens situation i dessa ärenden. Bland de asylsökande har barnen en särskilt utsatt position. Många av dem har utsatts för svåra påfrestningar till följd av osäkra förhållanden i hemlandet i allmänhet eller på grund av våld som har riktals mot dem själva eller deras anhöriga. Ett snabbt uppbrott från den invanda livsmil- 80 jönoch resan till ett främmande land under omständigheter som ofta är Prop.1988/89:86 svåra för barn att förstå kan ytterligare drabba barnen hårt. Barnenmåste därför i asylärenden uppmärksammas som individer som kan ha egnaindividuella skäl för uppehåflstiflstånd och inte som bihang till föräldrarna.1 samband med utredning av asylärenden utfrågas därför numera vårdnadshavare ommedföljande barns förhållanden, bl.a. deras fysiska och psykiska tillstånd, menockså om eventuella egna asylskäl för barnen. Med utgångspunkt däri får avgörasom barnet självt bör höras, om sociala myndigheter bör kopplas in eller omnågon annan åtgärd bör vidtas. Enligtav framlagda allmänna råd bör asylsökande däriblandbarn ges en inledande hälsoundersökning . För vissagrupper, bl. a. barn, skall denna inledande undersökning kunna följas upp av enläkarundersökning. Uppgifter från dessa undersökningar skall efter medgivandefrån vårdnadshavaren kunna ingå i det utredningsmaterial, som skall ligga lillgmnd för beslut i ärendet om uppehållstillstånd. Denbeskrivna målsättningen för förfarandet ger enligt min mening godaförutsättningar för att i de asylärenden som inte leder till omedelbar avvisningta hänsyn till flyktingbarnens särskilda situation. Muntlighandläggning i asylärenden tn. Särskildaregler omförhandling i UtlL IUtlL finns särskilda bestämmelser om att förhandling skall hållas i vissaärenden (56§). Dessa är ärenden om avvisning eller utvisning av presumtivaterrorister och om utfärdande av föreskrifter för dessa (30 och 47 §§ samt 74 §andra stycket), utvisning av personer som bedöms utgöra en risk för riketssäkerhet (48 §) saml ärenden om förlängning av tiden för ett förvar (53§).Förhandling kan också hållas i annat ärende enligt UtlL hos invandrarverketeller regeringen, om det finns anledning till det. Särskildaregler om förfarandet vid de nu nämnda förhandlingarna finns också (57 60§§UtlL). Dessa regler innebär i korthet följande. Förhandlingskall hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. fårdock besluta alt en länsrätt eller en länsstyrelse skall hålla förhandling iett ärende som verket handlägger och därvid bestämma om andra än utlänningenskall höras. 1 ärenden som regeringen handlägger får statsrådet eller entjänsteman utse en domstol eller förvaltningsmyndighet som skall hållaförhandlingen. 1 ärenden om avvisning eller utvisning av presumtiva terroristereller personer som utgör en risk för rikels säkerhet skall förhandlingenhållas vid , om inte särskilda skäl föreligger mot det. Närdet behövs yär den myndighet som håller förhandlingen uppdra åt en polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid förhandlingen. I lerroristärenden och motsvarande skall ett allmänt ombud förordnas. Bestämmelser om kallelse och i vissa fall hämt ning lill förhandlingen liksom om offentlighet och bevisupptagning ges också. 6 1988/89. Bestämmelserna omförhandling tillämpas huvudsakligen i terrorist- Prop. 1988/89:86 ärenden och iärenden om förlängning av tiden för förvar. Del förekommer emeflertidundantagsvis att invandrarverket håller förhandling även i andra utlänningsärenden,om detta anses vara nödvändigt för att verket skall kunna göra en riktigbedömning av ärendet. Endast ett fåtal förhandlingar av della slag hålls varjeår. Lagutredningensförslag i denna del innebär alt de särskilda bestämmelserna i om förhandlingbehålls endast i ärenden om förlängning av tiden för förvar samt i ärenden omutvisning av personer som utgör risk för rikets säkerhet. Dessutom föreslås attförhandling införs också i ärenden om förlängning av tiden för uppsikt.Likartade bestämmelser upptas också i förslaget till lag om åtgärder för attförebygga våldsdåd med internationell bakgmnd (lerroristlagen) i ärenden omavvisning eller utvisning av presumtiva terrorister. Lagutredningensförslag till ny utlänningslag innebär emellertid också i övrigt vissa ändringarjämfört med den nuvarande regleringen. Utredningen föreslår all förhandlingskall kunna hållas vid såväl aflmän domstol som vid förvaltningsdomstol, meninte hos länsstyrelse. Vidare föreslår utredningen att reglerna om allmäntombud utgår och att i stäflet en bestämmelse införs om att en representant förden myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt skall vara närvarandevid förhandlingen. I utredningens lagförslag får bestämmelserna om kallelseoch hämtning till förhandling inte någon motsvarighet. Jagdelar lagulredningens uppfattning att särskilda regler om förhandling alltjämtbör finnas vad gäller ärenden om förlängning av liden för förvar och omutvisning på grund av risk för rikets säkerhet samt att regler om förhandlinginförs även beträffande ärenden om förlängning av tiden för uppsikt.Beträffande förhandlingen i terroristärenden återkommer jag i avsnitt 2.2.11. Iövriga ärenden enligt utlänningslagen gäller i första hand förvaltningslagensregler. Del saknas därför anledning att särskilt i utlänningslagen regleraförfarandet vid handläggningen av dessa förvaltningsärenden. Ifråga om innehållet i de bestämmelser som bibehålls i den nya lagen vill jagframhålla följande. Frånde båda länsrätterna har påpekats att, om domstols medverkan bedöms varapåkallad för förhandlingen, denna lämpligen bör ges av tingsrätterna. Jag delardenna uppfattning. Sådan domstolsmedverkan torde exempelvis alltid böraanvändas i fall av utvisning på gmnd av fara för rikets säkerhet. Jagansluter mig till lagutredningens förslag att slopa de särskilda bestämmelsernaom s.k. allmänt ombud (jfr. dock förslaget till lag om åtgärder för attförebygga våldsdåd med internationell bakgmnd) och i stället införabestämmelser om alt den handläggande myndigheten skall representeras vidförhandlingen. I övrigt bör de särskilda reglerna om förfarandet vidförhandling i utlänningsärenden behållas. Jag återkommer till denna fråga ispecialmotiveringen till 6 kap. 215§§ lagförslaget. Muntlighet i asylärenden Prop. I14§ förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att om en part vill lämna uppgiftermuntligt i ell ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall hanfå tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.Denna begränsning kan åberopas t. ex. för alt be en part all återkomma senarenär viktiga och brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Allmänt sett måsteemellertid myndighetema i stor utsträckning tillåla att part lämnar uppgifter muntligt. Myndighetenkan också, även om den enskilde inte begär det, besluta om muntlig handläggningoch skall då särskilt beakta att detta kan underlätta för den enskilde att hamed myndigheten att göra. Medmuntlighet enligt förvaltningslagen avses inte enbart den formella muntligaförhandlingen utan också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden.Dessa bestämmelser i förvaltningslagen skall ses mot bakgmnd av den hävdvunnaprincipen att förvaltningsförfarandel normalt är skriftligt men med de muntligainslag som betingas bl.a. av ärendets karaktär. Förvaltningslagensregler gäller givetvis också för invandrarverkets handläggning. Lagulredningenhar föreslagit att en för myndigheten strängare regel än den som gäller enligtförvaltningslagen skall gälla för invandrarverkels handläggning av asylärenden.Utredningen föreslår alt invandrarverket skall åläggas alt ha muntlighandläggning, när en sådan kan antas vara av väsentlig betydelse för att avgöraom uppehållstillstånd skall beviljas i ett asylärende. I dessa fall får enligtförslaget muntlig handläggning undvaras endast om särskilda skäl talar emotdet; ett sådant skäl kan enligt utredningen vara att utlänningen vägrar attinfinna sig. anser jag att inslag av muntlighet i handläggningen ofta kan skapaett bättre underlag för ett riktigt beslut än en rent skriftlig handläggning.Sökanden får möjlighet att lägga fram sina synpunkter och beslutsfattaren kanställa de kompletterande frågor som uppgifterna kan ge upphov lill. Beslår detmuntliga inslaget i ell sammanträffande mellan beslutsfattaren och sökanden kanen trovärdighetsbedömning underlättas. Denu angivna fördelarna framträder klart när det är fråga om asylärenden. Detbör också vara lättare att klargöra för sökanden att alla uppgifter avbetydelse och afla skäl som han kan åberopa för att han skall få stanna ilandet måste föras fram. Det kan också framhållas för honom att om han, eflerdel han haft tillfälle all framlägga sina skäl, senare lämnar uppgifter som avvikerfrån vad som sagts vid den muntliga handläggningen, kan tilltron till hela hansberättelse komma att äventyras. Om beslut meddelas i nära anslutning till denmuntliga handläggningen, kan också delgivnings-problem begränsas. Samtidigtsom ett ökat inslag av munllighel alltså skulle ha klara fördelar urrätlsäkerhelssynpunkt, kan den verksamt bidra till att göra handläggningen mereffektiv. Genomden koncentration som muntlig handläggning ger möjlighet lill kan också den tidsutdräktsom en omfattande skriftväxling ofta medför Invandrarverkethar också i sitt remissvar påpekat att procedu- Prop. 1988/89:86 ren totaltsett kan bli snabbare och att tilltron till verkets beslut kan ökas. Iganska många ärenden kommer ett ökat inslag av muntlighet i enlighet med vadsom nu har sagts kunna bidra tifl att nå ett av huvudmålen med lagförslaget,nämligen kortare handläggningstider. Kortare handläggningstider innebär ocksåi sig ökad rättssäkerhet. Avuttalanden i betänkandet framgår att lagutredningen avsåg att den muntligahandläggningen enligt den föreslagna regeln i den nya utlänningslagen skulleske vid förhandling och att beslut skulle fattas på gmndval av det material somfanns vid slutet av förhandlingen. Regeln skulle kunna tillämpas vid sidan avförvaltningslagens bestämmelser om munllighel. Lagrådethar riktat kritik mot lagutredningens förslag från skilda utgångspunkter.Förslaget skulle enligt lagrådet bl.a. leda till en tämligen omfattande muntlighandläggning av asylärenden och således ta en inte obetydlig del avinvandrarverkets resurser i anspråk. Även min företrädare har tidigare gjortdenna bedömning och var därför inte beredd att göra lagutredningens förslag idenna del till sitt. Lagrådet,som delar uppfattningen att utlänningslagen bör innehålla en särskild regel ommuntlig handläggning, har föreslagit att en sådan regel bör gälla i stället för14§ förvaltningslagen. Mot bl.a. denna bakgmnd har lagrådet överarbetat detremitterade förslaget om muntlig handläggning. Jaghar inga invändningar mot lagrådets förslag som jag anser väl tillgodoser debehov av muntlighet som kan finnas i ett asylärende. Enligt förslaget skallmuntlig handläggning ingå i ett asylärende vid invandrarverket om en sådanhandläggning kan antas vara en fördel för utredningen eller i övrigt främja ettsnabbt avgörande av ärendet. Vidare skafl det förekomma muntlig handläggning omutlänningen begär det. Sådan handläggning skall naturligtvis inte äga rum omden skufle sakna betydelse för att avgöra frågan om upphållstillstånd. Denföreslagna regeln innebär således en skyldighet för invandrarverket att istörre omfattning än som sker besluta om muntlig handläggning i asylärenden.Genom den omorganisation av invandrarverket som avses träda i kraft den I juli1989 kommer också förutsättningarna för muntlig handläggning att i betydandegrad förbättras. Vad jag främst åsyftar är del förhållande att flertaletärenden kommer att avgöras regionalt av handläggare som finns påutredningsslussar där också utlänningen vistas. Medmuntlig handläggning enligt den nya regeln avses såväl informellatelefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Densistnämnda handläggningsformen bör dock komma till användning endast ibegränsad omfattning, exempelvis då även andra än utlänningen skall höras. Huren sådan förhandling skall utformas får invandrarverket besluta om från falltill fall. Jagförordar alltså att den muntliga handläggningen i första hand kom mer till stånd i form av informella sammanträffanden mellan invandrar verkets personal, utlänningen och, i förekommande fafl, utlänningens biträde. En sådan ordning bör tillgodose såväl utlänningens behov av att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om en snabb och rättssaker handläggning. Om muntligasammanträffanden sker mellan invandrarverkets personal Prop.