prop · GC03116 · 1988-12-31 00:00:00 — Flödeskommitténanser att den korta tid som gått sedan länsstyrelserna blev tillsynsmyndigheterenligt vattenlagen är tillräcklig för att visa att länsstyrelserna i stort settsaknar teknisk kompetens att handlägga komplicerade dammsäkerhetsfrågor. Idetta sammanhang kan också omnämnas att det från vattendomstolshåll tillFlödeskommittén framförts önskemål om att få tillgång till ett sakkunnigt,obundet organ som vattendomstolarna skulle kunna rådfråga exempelvisbeträffande tekniska detaljer i dammkonstruktioner. Ett sätt att lösa dennafråga skulle kunna vara att i större utsträckning än som skettutnyttja den sakkunskap och erfarenhet som finns inom dammsäkerhetsnämnden. Föratt understryka nämndens opartiska ställning bör en breddning av dess sammansättningske genom att kraftindustrins fyra representanter minskas till två, samtidigtsom och får förslagsrätt beträffande vardera enledamot. Kraftindustrins nuvarande förslagsrätt i fråga om ordförande och viceordförande borde avskaffas. Dammsäkerhetsnämndenhar och kommer enligt statens energiverk att ha ett avgörande inflytande pådammsäkerhetsarbetet i landet. Fastän regeringen utser ledamöternarepresenterar dock nämnden dammägarna. Verket anser att det övergripandecentrala ansvaret för dammsäkerhetsfrågorna, bl.a. den dammsäkerhetstillsynsom länsstyrelserna bedriver regionalt, bör ligga hos ett särskiltstatligt säkerhetsorgan som står fritt från dammägarintressena, en statensdammsäkerhetsinspektion. SMHIbygger upp ett dammregister, baserat på hydrologisk lägesangivning och därmed kopplat till Svenskt Vattenarkiv, SVAR. Detta dammregister omfattar inte bara regleringsdammar utan även invallnings dammar m. m. Nödvändigheten av att organisera dammregister efter flod områden, snarare än län, talar för en samordning på central nivå. Det är lämpligt att SMHLs fullständiga dammregister ges rollen av ett centralt nationellt register till stöd för myndigheter med ansvar för vatten- 65 5 1988/89. Uppgifter till det centrala registret bör då Prop.1988/89:116 överföras från övriga register, bl. a. från de länsvisainventeringarna. En Bilaga 1.2 förordning om rapporteringsskyldighet viduppförande och ombyggnad av dammar bör utfärdas. Genom anknytningen till SVARkommer därför informationen om dammar och vattendomar att samordnas med övrigahydrologiska uppgifter som finns tillgängliga på . Vissaremissinstanser däribland statens energiverk och Svenska kommunförbundetkommenterar närmare frågan om inventeringar av små dammar. anser att något centralt organ bör ha ett övergripande ansvar atthålla ett centralt, heltäckande dammregister, med största möjligaoffentlighet. Ett sådant register kan bl. a. vara till nytta vid beredskapsplaneringoch vid bedömning av potentialen för utbyggnad av små vattenkraftverk.Dessutom ges då fömtsättningar för att skapa likartade mtiner förlänsstyrelserna för tillsyn och förebyggande dammsäkerhetsarbete. Medkontinuerliga rapporteringskrav till det statliga organet skapas ocksåförutsättningar att hålla registret aktuellt. Verket ansluter sig helt tillförslaget att regeringen uppdrar åt de länsstyrelser som ännu inte utförtdamminventering att genomföra densamma. Länsstyrelseni anser att bör ha en samordnande funktion när detgäller samtliga upprättade register avrinningsom-rådesvis. SMHIanser att en granskning genom dammsäkerhetsnämnden är angelägen och att den istörsta möjliga utsträckning bör samordnas med arbete.Resultaten bör sammanställas älvvis och göras tillgängliga för denhydrologiska prognos- och varningstjänsten. Dammsäkerhetsnämndeninstämmer i utredarens rekommendationer avseende åtgärder för att säkraslutförandet möjligt av damminventeringarna och upprättandet avdammregister. Nämnden vill understryka att länsstyrelsernas försvarsenheterbör medverka vid säkerhetsbedömningen avseende dammarna. Nämnden tillstyrkeräven förslaget att den skall granska inventeringarna och registren fråndammsäkerhetssynpunkt samt lämna förslag till erforderliga kompletteringar.Utredaren konstaterar att det knappast behöver befaras att det i landet finnsnågot större antal övergivna små dammar som hotar säkerheten. Det redovisadeunderlaget synes i och för sig otillräckligt för en dylik slutsats. Dock tordeslutförandet av länens damminventeringar jämte den av utredaren föreslagnagranskningen av dessa genom dammsäkerhetsnämnden kunna ge en mertillfredsställande kännedom om förhållandena. 5 Små dammar och små kraftverk Utredarenbedömer att äldre förfallna dammar inte utgör något större problem från dammsäkerhetssynpunkt. Dammsäkerhet utgör därför i sig inte tillräckligt skäl för att återinföra det stöd som från energipolitiska utgångspunkter utgick till byggande av små vattenkraftverk. Förslaget kommenterasnärmare av bl.a. statens energiverk. 1988/89: 116 kraftverksföreningen. och dammsäkerhets- Bilaga 1.2 nämnden. Enligtstatens energiverk underiättar ett centralt, heltäckande dammregister arbetetmed att uppnå målsättningarna med utbyggnad av små vattenkraftverk i riksdagensvattenkraftsplan, särskilt om uppgifter om medelvattenföring, dammhöjd ochregleringsmagasinsvolym införes. delardammsäkerhetsutredningens åsikt att det inte finns motiv, enbart fråndammsäkerhetssynpunkt att införa statliga stimulansåtgärder för att uppförasmå vattenkraftverk. understryker att ett utmärkt sätt att öka säkerheten vidäldre dammar kan vara att uppföra små vattenkraftverk vid dammar. Småkraftverkutgör enligt utredningen inte någon egentlig säkerhetsrisk annat än iundantagsfall och detta är en riktig bedömning som gäller så länge kraftverkenunderhålls och är i drift. Såväl ur säkerhetssynpunkt, miljösynpunkt somenergihushållningssynpunkt är det viktigt att de små kraftverken hålls intakta.Förutsättningarna för detta blir bättre i takt med ökande elprisnivå. anser att förändrade ersättningsregler för producerad kraft ochvissa statliga bidrag skulle förbättra förutsättningarna för byggande av småvattenkraftverk. Enligt styrelsens uppfattning måste dock framhållas attbyggandet av små vattenkraftverk endast löser en mindre del avsäkerhetsproblemen eftersom flertalet dammar inte ens med stora statliga bidragkan bli lönsamma för kraftproduktion. Styrelsen anser därför att även andraformer för statliga insatser måste övervägas för att undanröjasäkerhetsriskerna vid äldre övergivna dammar. SvenskaVäg- och anser att utbyggnad med små kraftverk kanmöjliggöra underhåll även av andra dammar, exempelvis ovanförliggandeflottningsdammar som då kan utnyttjas för viss reglering. Genom stöd till småkraftverk vinner man således ökad dammsäkerhet, bättre reglering ochnationalekonomiskt motiverad energiproduktion. Dammsäkerhetsutredningenhar särskilt undersökt sambanden mellan ändrad markanvändning och ökad frekvensav översvämningar. Utredaren anser sig inte kunna motivera några generellaförslag om mer restriktiv tillståndsgivning till kalavverkning och skogsdikning.Kunskapsunderlaget är dock dåligt varför det finns anledning att bedrivafortsatt forskning inom området. Länsstyrelseni delar utredningens bedömning men oroar sig över de effekter ensnabbt ökande dikning kan få då grundvattenmagasinen är fyllda ochnederbörden stor. Speciellt borttagande av trösklar i terrängen och av trångasektioner i diken och bäckar kan enligt länsstyrelsenbefaras få en sådan sammanlagd effekt att de påverkar Prop. 1988/89: 116 flödestopparna även i ganska stora vattendrag. och berör frågan omvattenkraftsutbyggnad som ett sätt att förebygga översvämningar. Detär enligt Svenska krajtverksförenlngen uppenbart att flera av de översvämningsproblemsom behandlas i utredningen skulle kunna lösas om regleringsmagasin uppförs iberörda älvsträckor. Enligt föreningens uppfattning bör därför förbudet motvattenkraftsutbyggnader i de aktuella älvsträckorna upphävas, så attöversvämningsproblemen kan lösas på ur miljösynpunkt bästa sätt. Stockholmstingsrätt anser att utredaren väl lättvindigt avvisat tanken på att kombineraen vattenreglering i flödesdämpande syfte med anläggande av ett kraftverk.Tänkbart är att en måttfull kraftverksutbyggnad i anslutning till en flödesdammendast medför obetydlig miljöpåverkan utöver den som föranleds av dammbyggetjämte flödesregleringen och således kan ske med stöd av undantagsbestämmelsen i3 kap. 6 § 3 st NRL. De förslag som utredaren lagt fram för att förbättraöversvämningsskyddet rensningar och invallningar måste i förhållande tillstörre flödesregleringar antas få mindre betydelse. Sammanlagda skadorna pånatur- och miljövärden samt kostnaderna för sådana åtgärder längs ettvattendrag bör å andra sidan inte underskattas. Särskilt rensningar kan enligtvattendomstolens erfarenhet ge anledning till kraftiga invändningar och högaersättningskrav, bl.a. för fiskeskador. utesluter inte att enreglering enbart av flödesdämpande syfte i och skullekunna anses som samhällsekonomiskt lönsam. Dammsäkerhetsnämndenfäster uppmärksamheten på de älvsträckor från vilka hela eller en del avvattenmängden avleds för kraftproduktion. Dessa s. k. torrsträckor kan vid flödessituationerföranleda särskilda problem på grund av vegetationsinvandring i älvfåranoch/eller ianspråktagande av strandområden för bebyggelse eller annanmarkanvändning. Enligt nämndens mening är utredarens nyssnämnda slutsats intetillräckligt underbyggd i fråga om riskerna på sådana torrsträckor. VattenregleringsJÖrelagenframför liknande synpunkter i vad gäller risken för översvämningsproblem vidtorrsträckor. 6.2 Planering för att förebygga översvämningar Delär enligt utredningen angeläget att kommunerna och byggnadsnämnderna i plan-och bygglovsärenden beaktar de risker för översvämningar som kan finnas.Utredaren noterar bl.a. att det i (1987:10) inte anges attrisken för översvämning skall beaktas vid bebyggelseplanering. Något behov avlagändring finns dock inte enligt utredningen eftersom kommunema beaktarfrågan . Utredarensövervägande rörande behovet av att beakta översvämningsfrågor i den fysiskaplaneringen lämnas utan erinran. Behovet av underlag för kommunernas fysiskaplanering för att förebygga översvämningar uppmärksammas av bl.a. ,statens planverk och statens energiverk. SMHIkonstaterar att den förteckning av översvämningskänsliga områ- 68 den i landet som SMHIsammanställde , på grundval av uppgifter Prop. 1988/89: 116 från bl.a.länsstyrelserna, är mycket översiktlig. Som underlag för bebyg- Bilaga 1.2 gelse- ochberedskapsplanering behövs en mer fullständig och detaljerad Kartorrörande översvämningskänsliga områden bör tas fram i särskild ordning inomvarje kommun. Den regionala bilden av översväm- ningshotade områden börsammanställas av . att regeringen uppdrar åtlänsstyrelserna att genomföra sådana regionala Den slutligasammanställningen bör göras älvvis av den hydrologiska prognos- ochvarningstjänsten. som stöder utredningens förslag om en utökad och förbättrad planeringför att söka minska skadorna vid eventuella översvämningar och dammbrott utgårfrån att en bättre samordning i kommunernas planering mellanräddningstjänstplaner och fysiska översiktsplaner måste komma till stånd. Somunderlag för bebyggelse- och beredskapsplanering ser iSödermanlands län det som angeläget att regionala vattendragsvis ochdetaljerade kommunvis kartor upprättas utvisande översvämningskänsligaområden. Det är lämpligt att genomför en sådan regionalinventering. Enligtlänsstyrelsen i iakttas numera sådana förebyggande åtgärdersåsom att inte bygga inom översvämningshotade områden i huvudsak avbyggnadsnämnderna. vill också framhålla att kommunerna iallmänhet inom ramen för sin räddningstjänst har en god planeringsberedskap vidöversvämningar. I fråga om förebyggande åtgärder bör påpekas att SMHLsprognosverksamhet varit till stor nytta. Det förslag till utvidgning av dennasom redovisar i betänkandet anser därför bör genomföras. tillstyrker utredningens förslag att regeringen uppdrar åtlänsstyrelserna i översvämningsdrabbade län att redovisa vilka åtgärder somvidtagits eller planeras för att förbättra samverkan mellan kommuner och andrasom berörs av översvämningar. Verket påpekar att den förteckning över översvämningskänsligaområden i som återfinns i utredningen är översiktlig och börkompletteras med ytterligare områden, främst i de oreglerade skogsälvarna iNorrland. Vattenregleringsföretagenunderstryker behovet av väl fungerande samverkan och förklarar att de kommerpå allt sätt att medverka till att så kan ske. 6.3 Ekonomiska medel för förebyggande av översvämningar Utredningensöverväganden bygger på den förutsättningen att staten an slår medel till översvämningsförebyggande åtgärder. Enligt utredningen är det inte realistiskt att förebygga alla typer av översvämningar. Utredaren föreslår att regeringen ser över den totala ramen för det extra skatteutjäm ningsbidraget som är 25 milj. kr. , och därefter föreslår den anpassning som kan vara nödvändig för att möjlig göra erforderiiga stöd till översvämningsförebyggande åtgärder. Rädd ningsverket bör enligt utredaren tillföras resurser utöver det nuvarande 69 -förslagsvis det dubbla - för att studera hur över- Prop. 1988/89: 116svämningsskador skall kunna förebyggas. Studier av denna karaktär bör Bilaga1.2 kunna klarlägga behov av åtgärder som kan komma i åtnjutande av stöd genomdet extra skatteutjämningsbidraget. Förslagen lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Kommentarermed anledning av förslagen lämnas av . statskontoret.Svenska kommunförbundet, statens energiverk, några länsstyrelser m.fl. Trotsatt behovet av extra skatteutjämningsbidrag inte med störrenoggrannhet kan bedömas är det enligt troligt att om 10milj. skall öronmärkas för förebyggande åtgärder mot översvämningar måsteskatteutjämningsbidraget utökas. Skall också som utredaren föreslår räddningsverketsanslag även användas för metodutvecklingsprojekt måste anslaget höjasavsevärt. länsstyrelserna i och och framför liknande synpunkter. RRVoch statskontoret ställer sig tveksamma till att öronmärka 10 milj. kr. per årav det extra skatteutjämningsbidraget för förebyggande åtgärder motöversvämningar. Dessutom anser RRV att det strider mot principerna för detextra skatteutjämningsbidraget' att långsiktigt låsa detta för ett speciellt ändamål.Behovet av översvämningsförebyggande åtgärder är i allmänhet mera förutsägbartän behovet av åtgärder mot andra typer av naturolyckor. RRV anser därför bör vara restriktiv med att ge statligt stöd till översvämningsförebyggandeåtgärder via det extra skatteutjämningsbidraget och att detta inte böranvändas för stöd till hydrologisk prognos- och varningstjänst vidälvcentraler och . Om över-svämningsriskerna i landet generellt skulle visasig komma att öka till följd av meteorologiska förändringar eller kalavverkningoch skogsdikning bör enligt RRV:s uppfattning staten ta ett större ansvar föratt förebyggande åtgärder genomförs. Det kan då t.ex. bli aktuellt att införaett särskilt statsbidrag med en liknande konstruktion som finns förkalkning av sjöar. RRV tillstyrker att anslaget fördubblas till översiktligaundersökningar rörande översvämningar. Enligtstatskontoret kan man inte utifrån utredningens redovisningar och motiveringarfå grepp om behovet av statligt stöd för att förebygga översvämningar. Det fårförutsättas att en del av de åtgärder som erfordras för att förbättrasäkerheten finansieras genom ägarna till vattenanläggningarna eftersom den somäger en vattenanläggning enligt VL också är skyldig att underhålla den. Det fårockså fömtsättas att kommunerna finansierar en stor del av dessa åtgärder.Statens del av finansieringen och omfattningen av det åriiga statliga stödetfår bestämmas sedan ansökningar om bidrag inkommit till regeringen.Statskontoret finner det inte motiverat att med utgångspunkt i utredningensöverväganden tillstyrka en höjning av stödet för översiktliga undersökningar avnaturolyckor. torde vara det organ som bäst kanöverblicka behovet av medel och lämna erforderligt underlag för bedömning avmedelsbehovet. Eneventuell förstärkning av stödet bör aktualiseras och motiveras av ianslagsframställning och bli föremål för sedvanlig bud- Prop. 1988/89:116 getprövning. förordar att även flödesdämpande regleringsmagasin skall räknas somöversvämningsförebyggande åtgärder för att därigenom komma i åtnjutande avextra skatteutjämningsbidrag. 7 Beredskapsplanering, prognoser, varningssystem m.m. Oavsettvilka åtgärder som vidtas för att höja dammsäkerheten och förebygga skadorfinns det enligt utredningen alltid en kvarstående risk för skador vid extremtstora flöden. De föreskrifter som finns i räddningstjänstlagen ochförordningen anser utredaren vara tillräckliga för att identifiera ochförbereda åtgärder som kan behöva vidtas inför och under en hotandeöversvämning. Utredaren föreslår att regeringen uppdrar åt statensräddningsverk att till regeringen redovisa den planering för dammbrott elleröversvämningar som genomförts hos kommuner och länsstyrelser. Verket bör ocksåfå i uppdrag att överiägga med dammägarna -främst för att klarlägga eventuella brister i nuvarandeberedskapsplanering m. m. och uppnå en överenskommelse om generella riktlinjerför de säkerhetsrelaterade övervakningsanordningarna. Verket bör informeraberörda kommuner och länsstyrelser om resultatet samt lämna rekommendationeravseende den tillsyn som bör utövas. Utredningens förslag lämnas utan erinran av flertalet remissinstanseroch kommenteras närmare av statens planverk, statens energiverk. , flera länsstyrelser och kommuner. ansluter sig till utredningens förslag att bör ges iuppdrag att till regeringen redovisa den planering beträffande räddningstjänstetc. som skall bedrivas av kommuner och länsstyrelser. När det gällerkopplingen till den fysiska planeringen förutsätter verket att nära samarbeteetableras mellan och det nya plan- och bostadsverket för attutforma allmänna råd i dessa frågor. ÄvenVattenfaU, Vattenregleringsföretagen och tillstyrkerdessa förslag. Enligt statens energiverks och kommunförbundets uppfattning böräven riskerna för dammgenombrott till följd av sabotage och vid krigshandlingaruppmärksammas. är angelägna att medverka i genomförandetav föreslagna åtgärder för beredskapsplanering och för att klariägga eventuellabrister i nuvarande varnings- och larmsystem. SMHIhar erfarenhet av kontroll av efterlevnaden av vattenhushållningsbestämmelser vid svenska kraftverk och sjöregleringar. Som ett delarbete har ingått kontroll och övervakning av de larmsystem som skall förhindra vattenståndsavvikelser i förhållande till reglerings gränser och har alltså erhållit viss erfarenhet av sådana system. betonar vikten av attarbete med tillförlitliga varnings- och övervak- Prop. 1988/89:116ningssystem prioriteras högt av vattenkraftsindustrin och övervakande Bilaga1.2 myndigheter. Länsstyrelseni anser att frågorna kring system för varning avcivilbefolkningen bör klarläggas. Enligt nuvarande bestämmelser äranläggningens ägare skyldig att ha varnings- och indikeringsanordningar viddammarna. Det är dock oklart om denne kan åläggas ansvaret för ettvarningssystem riktat mot civilbefolkningen. Länsstyrelseni delar uppfattningen att allmänna varnings- och larmsystem böriståndsättas av beredskapsskäl. Något sådant system finns inte utbyggt i länet.Behovet av exempelvis telefax och annan utrustning hos alla kommunersräddningskårer är påtalat inte bara vid dammbrott och översvämningar utan ävenför andra nödlägen. Hur detta sambandsproblem skall lösas och hurfinansieringen av utbyggnaden skall ske, har tyvärr inte belysts av utredaren. Länsstyrelseni framhåller att man i samband med läckaget i Suorvadammenhösten aktualiserade beredskapsplaneringen för med hänsyn tillde eventuella riskerna för dammbrott. övergripande plan förälvsystemet skall överarbetas och därefter fastställas. Bodenskommun framhåller att ledningsansvaret bör ligga hos resp. kommunsräddningschef Han känner bäst till de lokala förhållandena och är bäst skickadatt vidta nödvändiga åtgärder. Här finns ingen tid över för inläsning avräddningsplaner för någon utomstående räddningsledare. Tidig information om enhotande katastrof är enligt kommunen av avgörande betydelse om en evakueringska kunna genomföras enligt planerna. Här ställs stora krav på dammägarenVattenfall att informationen lämnas till kommunen i så god tid attförberedelser för planens genomförande hinner genomföras internt. Det är avstörsta vikt att så korrekt information som möjligt lämnas till kommunernainför planläggningsarbetet. Flodvågsstudier behöver genomföras för de störstaälvarna som underlag för beredskapsplanering. Flera andra remissinstanser bl.a. , och i Västernorrlandslän understryker behovet av flodvågsstudier för att klarlägga konsekvensernaav dammbrott. Utredarenansluter sig till SMHLs förslag om älvcentraler och föreslår att institutet gesi uppdrag att förhandla med berörda intressenter i avsikt att upprättaälvcentraler där så bedöms nödvändigt. När det gäller finansieringen bör SMHIförhandla med berörda parter för att söka uppnå godtagbara ekonomiskalösningar för varje älvcentral. Flertaletremissinstanser tillstyrker eller framför inga erinringar mot förslagen. anser dock att de föreslagna älvcentralernas organisation,uppgifter och föreslagna koppling till befintliga reglerings- och kraftföretagbör utredas närmare innan beslut fattas. SMHIär berett att inrätta älvcentraler i enlighet med sitt förslag om 72 framtidahydrologisk prognos- och varningstjänst under förutsättning att Prop. 1988/89:116 finansieringsfrågorna kan lösas. delar utredarens uppfattning att Bilaga1.2 prognos- och varningstjänsten bör vara lokalt förankrad men förutserproblem om ansvaret för älvcentralen läggs på vattenförbund eller liknande somsaknar operationell kompetens och som saknar personal för kontinuerligbevakning. Frågan om var ansvaret för älvcentralerna skall läggas får ipraktiken avgöras från fall till fall. understryker vidare behovet avutbildning och övningar för personal vid länsstyrelsernas försvarsenheter ochkommunernas räddningskårer. Särskilda insatser är nödvändiga för att mottagarnarätt ska kunna tolka och dra konsekvenserna av de prognoser och varningar somutfärdas av den hydrologiska prognos- och varningstjänsten. Svenskakrajtverksförenlngen har inget att erinra mot utredningens förslag att istörre vattendrag inrättas s. k. älvcentraler. Enligt besked frånregleringsföretagen är dessa beredda att påtaga sig denna uppgift för devattendrag där de är företrädda. Beträffande de outbyggda älvarna bör på såsätt som föreslås i betänkandet lokala intressen engageras via s.k.vattenförbund. motsätter sig inte att älvcentraler inrättas i linje med SMHLsoch utredningens förslag. Verket anser att bör svara för statens biståndså att älvcentraler kommer till stånd, men om stöd måste utgå ur det extraskatteutjämningsbidraget måste statuterna för dessa ses över och beloppethöjas. 7?i?Ftillstyrkeratt ges ett uttalat ansvar för att bevaka och varna för extremahydrologiska situationer samt att prognos- och varningstjänsten byggs ut. RRVanser det dock vara enklast om utbyggnaden helt finansieras över statsbudgeteni stället för att skall förhandla om bidrag till sin prognos- ochvarningstjänst med de berörda intressenterna i olika älvområden. Omfattningenav utbyggnaden bör prövas i anslutning till SMHIs anslagsframställning. Statskontoretanser att frågan om inrättandet av älvcentraler inte konkretiseratstillräckligt i betänkandet för att ligga till grund för ett regeringsuppdragtill . Frågan om älvcentralernas finansiering är oklar både frånprincipiell och praktisk synpunkt. Behovet av att överväga lämpliga former förfinansieringen av älvcentralerna innan statsmakterna beslutar understryksytterligare av att i ökande utsträckning skall bedriva sin verksamhet medfull kostnadstäckning. Enligt statskontoret bör centraler av detta slaginitieras och även finansieras av ägarna till vattenanlägg-ningarna. SMHLs rollbör i första hand vara att mot ersättning ansvara för datainsamling,prognosverksamhet m.ni.