prop · GC03136 · 1988-12-31 00:00:00 — På försäkringsområdetomformades den s.k. behovsprincipen med verkan från till en sundhetsprin-cip,vilket har gjort det lättare för nya försäkringsbolag att få tillstånd att drivaförsäkringsrörelse och för befintliga bolag att utvidga sin rörelse till nyaförsäkringsgrenar. Ibetänkandet och remissyttrandena har redovisats åtskilliga fördelar ochnackdelar med en ordning som ger utrymme för mäklare på den svenskaförsäkringsmarknaden. Ensynpunkt, som framförs av kommittén och bl. NO, är att det frånkonkurrenssynpunkt är viktigt att de försäkringsbolag som så önskar skall kunnautnyttja marknadsföringen, inklusive utformningen av försäljningsorganisationen,som konkurrensmedel. Möjligheten att sälja försäkringar genom mäklare kan varaav särskild vikt för små och medelstora försäkringsbolag utan slagkraftigaegna försäljningsorganisationer. Enannan synpunkt, som framförs av bl. a. och vissa avnäringslivets organisationer, är att det föreligger ett behov för enskilda försäkringskunderav att få hjälp med jämförelser mellan olika försäkringsgivares utbud. Etttredje argument är att ett godtagande av mäklarnas verksamhet bringar svenskaförhållanden i överensstämmelse med vad som gäller i flertalet andraindustriländer. Deargument som framförs mot mäklare är huvudsakligen uppbyggda kring en oro för att deskall medföra ökade försäkringskostnader och ge Prop. 1988/89:136 mindrestimulans åt bolagens produktutveckling. Somjag sagt är näringsfriheten en av grundstenarna i vårt ekonomiska system,och jag kan för egen del inte finna något egentligt skäl för att i lag förbjudaförsäkringsmäklare att vara verksamma här. Tvärtom bör medverkan av en mäklareofta kunna vara en fördel för både konsumenter och andra som saknar egensakkunskap på försäkringsområdet. En oberoende mäklarkår bör också kunnamedverka till en effektivisering av marknaden som helhet; som framgår i delföljande (avsnitt 3.2) är kravet på oberoende av central betydelse för mäklarbegreppel. Någotförbud mot försäkringsmäklare bör alltså inte införas, och inte heller bör detanses strida mot god försäkringssed att ett försäkringsbolag lämnar provisioneller annan ersättning lill en mäklare. Detta innebär inte att ettförsäkringsbolag är skyldigt att samverka med mäklare under sådanabetingelser. Bolagen har stor frihet att själva utforma sina försäljningssystemefter vad de från sina utgångspunkter bedömer som lämpligast. En bojkottaktionfrån flera försäkringsgivare kan dock vara av den art att den föranleder enprövning enligt konkurrenslagens regler. Jagövergår nu till att behandla frågan huruvida försäkringsmäklarnas verksamhet börlagregleras. Försäkringsmäklarnasverksamhet i har varit av relativt begränsad omfattning. Sedanförsäkringsbolagens marknadsföringsöverenskommelse nu ändrats (se avsnitt 2.2ovan) är det emellertid troligt att branschen kommer att expandera relativtsnabbt. Behovet av samhällelig insyn i verksamheten kommer därmed att öka. Närdet gäller förmedling av försäkringar lill privatpersoner tänker jag främst påbehovet av konsumentskydd. För både den verksamhet som riktar sig tillprivatpersoner och den som tar sikte på företagarnas försäkringsbehov gällervidare att mäklarna lill viss del tar över sådan verksamhet som utövasav försäkringsbolagens ombud. Dessas verksamhet styrs av bl. a.försäkringsrörelselagens krav på god försäkringssed ochförsäkringsinspektionens tillsyn över försäkringsbolagen. Kommittén har som enav flera utgångspunkter för en lagstiftning om mäklare anfört att mäklarnasverksamhet på samma sätt som ombudens måste bedrivas i enlighet med god försäkringssed.Remissinstanserna har också överlag tillstyrkt att försäkringsmäklarnas verksamhetregleras i lag. Enligtmin mening står det klart att samhället med hänsyn lill den betydelse för deenskilda som mäklarna kan få bör ställa särskilda krav på den som yrkesmässigtbedriver verksamhet som försäkringsmäklare och att dessa krav bör regleras ilag. Detkan visserligen ifrågasättas om det är lämpligt att lagreglera försäk ringsmäklarnas verksamhet , när det fortfarande råder viss osäkerhet om vilka regler som slutligt kommer att gälla på försäkringsområdet inom EG (se avsnitt 2.4 ovan). Frågan om försäkringsmäklarnas verksamhet i har emellertid diskuterats länge, och som angetts ovan finns det enligt min mening anledning att tro att mäklarverksamheten kommer att utvecklas relativt snabbt i . Då behövs del en lagstiftning som tar hänsyn till berättigade konsumentkrav. Vidare anser jag det viktigt att 13 bl.a. frågan om mäklarnasrätt att förmedla försäkringar från utländska försäkringsgivare utan koncessioni får sin lösning . Och även om vissa regler kan behöva omprövas ochändras senare, räknar jag inte med att den lagstiftning som jag föreslår skallbli något hinder för anpassning till kommande EG-lösningar. Vad somkommer i fråga blir sannolikt främst alt anpassa de närmare krav som ställs uppför registrering av en mäklare. Dessa frågor bör som framgår av lagförslagetdelegeras till regeringen. Regeringen bör alltså kunna föreskriva t.ex. attutländska utbildningar och examina skall anses motsvara den utbildning som kommeratt krävas i . Mot denna bakgrund ser jag inget hinder mot den föreslagnalagen om försäkringsmäklare, sedd i ett EG-perspektiv. Det lagförslag jag läggerfram innehåller både näringsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser.Eftersom konsumentskyddet är det viktigaste syftet med den nya lagstiftningen,bör de civilrättsliga bestämmelserna vara tvingande till förmån föruppdragsgivaren och den som härleder sin rätt från honom, om uppdragsgivarenaren konsument. 3.2 Tillämpningsområdet för en lag om försäkringsmäklare Mitt förslag: Allasom ulan att vara beroende av försäkringsgivarin-iressen yrkesmässigt förmedlardirektförsäkring från flera fristående försäkringsgivare skall stå undertillsyn av försäkringsinspektionen och vara registrerade hos denna. Bådejuridiska och fysiska personer skall kunna registreras som försäkringsmäklare. captive brokers, skall inte kunna registreras som mäklare men kan ändåvara verksamma och t.ex. uppbära provision från försäkringsgivare. Kommitténsförslag: Avviker från mitt förslag på det sättet att registreringsskyldighetåvilar bara den som mot provision från försäkringsgivaren yrkesmässigtförmedlar direktförsäkring, inte den som gör det mot betalning avuppdragsgivaren. Kommitténs förslag innebär vidare att enkundsmäklare varkenkan registreras eller uppbära provision från försäkringsgivaren. Remissinstanserna: Bara endel av remissinstanserna tar särskild ställning i ådessa frågor.Försäkringsinspektionen och NO delar kommitténs bedömning attregistreringsskyldigheten bör åvila bara dem som uppbär provision frånförsäkringsgivaren. , , , , och ifrågasätter om inte även den som mot arvode från försäkringstagarenförmedlar försäkring skall vara underkastad registreringsskyldighet ochtillsyn. Ävennär det gäller enkundsmäklarna är remissutfallet splittrat. Näringslivetsorganisationer vill att även enkundsmäklare skall kunna registreras, medan t.ex. försäkringsinspektionen anser att kommitténs förslag bör kunna godtasåtminstone . Skälen för mitt förslag:Som redan framgått anser jag att de som yrkes- Prop. 1988/89:136 mässigt ägnarsig åt förmedlingsverksamhet på försäkringsområdet har en så ansvarsfulluppgift att de av konsumentskyddshänsyn och hänsyn till en sund utveckling avförsäkringsväsendet bör vara underkastade en registreringsplikt och vissaregler för verksamheten. Detta gäller enligt min mening oavsett vilken avparterna i försäkringsavtalet som betalar ersättningen till förmedlaren;behovet av konsumentskydd kan i varje fall inte antas minska därför attförsäkringstagaren själv skall betala förmedlaren. Med hänsyn till detta och tillatt konsulter i stor utsträckning arbetar på samma sätt som mäklare anser jag liksom åtskilliga remissinstanser alt ersättningsformen inte bör tillmätasnågon betydelse för frågan om vilka som skall omfattas av lagen. Detär i stället med utgångspunkt i förmedlingsbegreppet som man bör söka denlämpliga avgränsningen mellan verksamhet som skall vara underkastad kontrolloch oreglerad verksamhet. Konsultverksamhet i fråga om t. ex. skadeförebyggandeverksamhet eller om lämplig uppbyggnad av ett försäkringsskydd faller därmedutanför lagen, om inte konsullen aktivt medverkar också vid upphandling avförsäkring. Om en konsult regelbundet biträder sina uppdragsgivare också vidupphandling av försäkringar, bör lagen emellertid i princip omfatta alla hansuppdrag i denna verksamhet, även om det i ett enskilt fall kan vara tveksamtom konsulten har deltagit i upphandlingen i sådan utsträckning att han kanbetecknas som förmedlare av försäkringen. Bara om det i ett enskilt ärende äralldeles klart att konsulten inte skall ha någon befattning med upphandlingen,bör uppdraget anses falla utanför lagen. Självfallet bör det inte ha någonbetydelse för frågan om lagens tillämplighet under vilken beteckning en förmedlarearbetar (försäkringsmäklare, konsult eller liknande), utan det avgörande ärverksamhetens innehåll. Oberoendetav försäkringsgivarna är som jag tidigare nämnt det mest karaktäristiskadraget hos försäkringsmäklaren, som vi har kommit att uppfatta honom i Sverige.Enligt min mening är det också framför allt den oberoende ställningen sommedför att mäklarna kan spela en viktig roll både för den enskildeuppdragsgivaren och för marknaden som helhet. Den som söker sig till enförsäkringsmäklare måste kunna lita på att mäklaren arbetar helt i hansintresse. Därför bör ingen få verka under beteckningen försäkringsmäklare sompå del ena eller andra sättet är beroende av försäkringsgivarintressen. Lagrådethar ansett atl detta oberoende bör komma lill ullryck i lagens definition av försäkringsmäklarbegreppet.Jag har inget att invända mot lagrådets förslag. Liksomde flesta remissinstanser delar jag kommitténs uppfattning att del bör ståmäklaren fritt atl bedriva sin verksamhet i den associationsform som i det enskildafallet bedöms som mest lämplig. Jag föreslår alltså all både juridiska ochfysiska personer skall kunna registreras som försäkringsmäklare. Jag föreslårdock en något annorlunda konstruktion än kommittén. förslag skulle det, när verksamheten bedrevs inom ramen för en juridisk person, vara tillräckligt att den juridiska personen 15 som sådan registreradessom mäldare. Sedan skulle ledningen för den Prop. 1988/89:136 juridiskapersonen se till att de fysiska personer som arbetade med förmedling för denjuridiska personens räkning hade tillfredsställande utbildning, var lämpligasom försäkringsmäklare osv. skulle på så sätt bara fåen indirekt tillsyn över dessa personer, genom sin tillsyn över den juridiskapersonen. Enligtmin mening bör försäkringsinspektionen göra en förhandsprövning av de personersom skall arbeta med mäklarverksamhet. Inspektionen bör också vid behov kunnagöra ett ingripande direkt mot en enskild mäklare utan att behöva gå omvägenöver ett ingripande mot den juridiska personen. Jag föreslår därför att defysiska personer som skall förmedla försäkringar för den juridiska personensräkning också skall vara registrerade som mäklare. Kommitténhar avgränsat begreppet försäkringsmäklare genom att kräva atl mäklaren skallha flera olika uppdragsgivare. Exempelvis ett företag inom en industrikoncernsom uteslutande arbetar med att placera den egna koncernens försäkringar skullealltså inte kunna registreras som mäklare och därmed enligt kommitténsförslag till ny lydelse av 7 kap. 16 § FRL och 20 § LUF inte heller kunnauppbära provision från en försäkringsgivare. Som det viktigaste skälet förförslaget angav kommittén den uppsplittring av försäkringsmäklarmarknaden somskulle kunna ske. Som ytterligare skäl angavs bl. a. alt en industrikoncern påså sätt skulle kunna delvis vältra över kostnaderna för sin försäkringsexpertispå försäkringsbolagen. Ocksåmitt förslag innebär att sådana enkundsmäklare, s.k. captive brokers, fallerutanför begreppet försäkringsmäklare. Skälen för mitt ställningstagande ärdock andra än kommitténs. Enligtmin mening finns det åtminstone inte någon anledning för lagstiftaren attförsöka stmkturera försäkringsmäklarmarknaden genom att förbjuda vissa typer avmäklare att vara verksamma. Inte heller har lagstiftaren anledning att ingripai de ekonomiska mellanhavandena mellan försäkringsbolagen och deförsäkringstagare som det här är fråga om. Omförsäkringsmäklarbegreppet utformas så att det omfattar även enkundsmäklare,skulle den lagstiftning jag föreslår emeUertid innebära all alla enkundsmäklareblev skyldiga att registrera sig som försäkringsmäklare. En sådan lagstiftningskulle föra alldeles för långt, eftersom det inte finns någrakonsumentskyddsaspekter att beakta när det gäller dessa företag. Och eftersomjag till skillnad från kommittén inte föreslår något åförbud förförsäkringsbolagen mot att betala provision till andra än bolagets ombud ellerregistrerade försäkringsmäklare, har registreringsfrågan inte någon praktiskbetydelse för enkundsmäklarna. De kan uppbära provision utan att vararegistrerade som försäkringsmäklare; inte heller här finns det dock någonskyldighet för försäkringsgivaren att utan avtal betala provision eller annanersättning. Slutligenbör lagens tillämpningsområde begränsas på det sättet, att den omfattar baraförmedling av direktförsäkring. Sådan verksamhet som tar sikte på återförsäkringbör även i fortsättningen lämnas oreglerad. 3.3Villkoren för registrering som försäkringsmäklare Mittförslag: En juridisk person som skall registreras som försäkringsmäklare fårinte till någon del ägas av ett försäkringsföretag. Den juridiska personenmåste också ha en ansvarsförsäkring för skadeståndsansvar mot uppdragsgivare m.fl. Vidare måste de fysiska personer som förmedlar försäkring för den juridiskapersonens räkning också vara registrerade som försäkringsmäklare. Enfysisk person som skall registreras som försäkringsmäklare får inte vara underårig,i konkurs eller underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7§ . Om han inte arbetar inom ramen för en registrerad juridiskperson, skall han också ha en ansvarsförsäkring. Vidare skall han hatillfredsställande utbildning och i övrigt vara lämplig som försäkringsmäklare. Registreringen kanavse förmedling av alla slag av försäkring eller förmedling av enbartpersonförsäkring eller enbart skadeförsäkring. Kommitténs förslag:Kommittén har inte föreslagit någon regel om att en juridisk person inte fårägas av ett försäkringsföretag och inte någon regel om att de fysiska personersom förmedlar försäkring för den juridiska personens räkning skall vararegistrerade som försäkringsmäklare. 1 sak ligger kommitténs förslag dock näramitt förslag. Remissinstanserna:Inga remissinstanser invänder mot de kvalifikationskrav som kommittén ställtupp. Skälen för mitt förslag:Som framgått av det föregående skall både juridiska och fysiska personer kunnaregistreras som försäkringsmäklare. I praktiken får man räkna med att de flestamäklare kommer att arbeta i någon typ av bolag (handelsbolag, kommanditbolageller aktiebolag). Del är därför naturligt att t. ex. ett krav påansvarsförsäkring i dessa fall riktas mot den juridiska personen. Samtidigtär det emellertid uppenbart att det är den enskilde mäklarens kvalifikationersom har den största betydelsen för hur uppdraget blir utfört. Som framgått avdet föregående föreslår jag därför att även den som arbetar medförmedlingsverksamhet inom ramen för en juridisk person måste vara registreradsom mäklare. Därför är det också mot den enskilde mäklaren som krav påutbildning, allmän lämplighet osv. Frågan om vilka krav somskall ställas för registrering hänger nära samman med vilken behörighetregistreringen skall ge. Det försäkrings-rättsliga området är relativt stortoch reglerna varierar avsevärt från delområde till delområde; det ärexempelvis en avsevärd skillnad mellan alt förmedla en personförsäkring till enprivatperson och att förmedla en företagsförsäkring till en industrikoncern.Del skulle enligt min mening kunna leda till alltför höga krav i fråga omframför allt utbildning, om man skulle begära att alla mäklare skulle haexpertkunskaper inom alla delområden. Delta gäller särskilt som det måstekrävas alt mäklaren också har goda kunskaper på angränsande områden som t.ex.familjerätt, skade-slåndsrätt och transporträtt. 2 Riksda.gen 1988/89. 1 saml Nr 136 Jag föreslår därför attdel öppnas en möjlighet för den mäklare som så Prop. 1988/89:136 vill attregistrera sig som förmedlare av enbart personförsäkringar eller som förmedlareav enbart skadeförsäkringar, medan den som uppfyller kraven på båda dessaområden naturligtvis kan registrera sig som förmedlare av alla typer avförsäkring. För att en juridisk person skall få registrera sig som förmedlareav alla slag av försäkring bör det då krävas att den juridiska personen i sinorganisation har antingen en mäklare som är registrerad för alla slag avförsäkring eller en mäklare som är registrerad för personförsäkring och en somär registrerad för skadeförsäkring. Jagavser nu att först behandla de krav som bör ställas för att en juridisk personskall kunna registreras som försäkringsmäklare. Därefter återkommer jag tillde krav som bör ställas på fysiska personer. Somredan framgått är ett av de krav som bör ställas på en juridisk person att defysiska personer som förmedlar försäkringar för den juridiska personensräkning är registrerade som försäkringsmäklare. Ettannat krav, som också har nämnts, är att den juridiska personen har enansvarsförsäkring för den skadeståndsskyldighet som kan åläggas denna om dessskyldigheter åsidosätts. Kommittén har förslagit att försäkringsbeloppet skallbestämmas till 600 basbelopp enligt lagen om allmän försäkring för varjeskadefall (). Även om ett sådant ansvarsbelopp i vissafall skulle kunna vara otillräckligt, harjag inte någon invändning mot att detgrundläggande skyddet läggs på den nivån. Premien för en ansvarsförsäkring avdenna typ kan bli relativt kännbar, och det obligatoriska ansvarsbeloppet bördärför inte alltför mycket överstiga vad som kan bli aktuellt som skadeståndför t. ex. en mäklare som är inriktad på personförsäkring för privatpersoner.Om en mäklare fortlöpande arbetar under sådana förhållanden att det äruppenbart att han behöver en större försäkring, bör försäkringsinspektionen isin tillsyn kunna kräva att ansvarsbeloppet höjs. Jaghar emellertid kommit fram till att någon närmare bestämning av försäkringensutformning inte bör göras i lagtexten. Den närmare utformningen avförsäkringen bör i stället på samma sätt som villkoren i övrigt förregistrering bestämmas av regeringen. Skälet är att det kan visa sig nödvändigtav försäkringstekniska skäl att godta också en gräns för hur mycket somsammanlagt kan utgå från försäkringen under t.ex. ; bl. a. kan det visasig svårt för ansvarsförsäkringsbolaget att teckna återför-säkring om det intefinns någon yttersta gräns för åtagandet. Även i övrigt måste utformningen avförsäkringen preciseras närmare än som lämpligen kan ske i lagtext, för allskyddet för mäklarens uppdragsgivare m. fl. skall bli tillfredsställande. Jagåterkommer till den frågan i specialmotiveringen. Kommitténhar diskuterat om det för registrering av en juridisk person skall krävas attden juridiska personen inte till någon del ägs av ett försäkringsföretag.Kommittén fann att en sådan ordning i och för sig var önskvärd men fann sig avpraktiska skäl inte kunna förorda en sådan regel. Skälen var dels att regelnskulle hindra internationella mäklarföretag, där försäkringsbolag kan ha ägarinflytande,från att etablera dotterbolag i , dels att försäkringsinspektionenskulle få göra omfattande utred- ningari samband med ansökningar från utländska företag och dessutom Prop.1988/89: 136 följa och bevaka ägarförändringar i det utländska företaget. Somjag nämnt i det föregående (avsnitt 3.2) är försäkringsmäklarnas oberoendeställning en central fråga i lagförslaget. För att ytterligare markera dettaoberoende föreslår jag att en juridisk person som skall registreras somförsäkringsmäklare inte får till någon del ägas av ett försäkringsföretag ellernågon som är närstående till ell försäkringsförelag. Om utländska mäklarföretagsom är knutna till ett eller flera försäkringsföretag vill etablera sig iSverige, får del ske enligt bestämmelserna i . Jagär medveten om att det kan uppstå praktiska svårigheter för försäkringsinspektionenatt kontrollera vem som äger framför allt ett utländskt mäklarbolag. Jag anseremellertid att kravet på oberoende hos mäklaren är så viktigt atl lagen bör fådenna restriktiva utformning. Jag räknar också med att svårigheterna till stordel skall kunna övervinnas genom samarbete med tillsynsmyndigheterna i andraländer; det finns möjligheter till sådant samarbete bl.a. inom ramen för (). Närdet gäller registrering av fysiska personer föreslår jag krav som i stora delaröverensstämmer med de krav som ställs på en fastighetsmäklare. Närmastsjälvklart är atl mäklaren inte skall vara underårig, i konkurs, ellerunderkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt bestämmelserna i 11 kap. . Avsamma skäl som jag angett beträffande juridiska personer måste denenskilde mäklaren vara fristående från försäkringsgivarintressen. Jag föreslårdärför atl en fysisk person som skall registreras inte får vara anställd aveller uppdragstagare hos ett försäkringsföretag eller någon som är närståendetill ett försäkringsföretag. Ommäklaren arbetar inom ramen för en juridisk person som har registrerats sommäklare, finns det inte någon anledning att kräva atl även den enskildemäklaren skall ha en ansvarsförsäkring; däremot är det naturligtvis angelägetatt den juridiska personens försäkring anpassas till antalet verksamma mäklareoch verksamhetens omfattning i övrigt. Om mäklaren däremot arbetar underenskild firma måste det krävas atl han har försäkring på samma sätt som enjuridisk person. Detsamma gäller om en anställd mäklare på sin fritid åtar sigextra förmedlingsuppdrag, som inte omfatlas av arbetsgivarens ansvar. Vidaremåste ett grundläggande krav vara att mäklaren har en tillfredsställandeutbildning för sitt yrke; mäklarna bör ligga på minst samma utbildningsnivå somförsäkringsbolagens fältljänstemän. Som en allmän riktpunkt bör naturligtvisgälla all utbildningen skall vara anpassad till de arbetsuppgifter som mäklarenåtar sig. Även den som registrerar sig som förmedlare av t. ex. enbartpersonförsäkring bör dock ha en grundläggande utbildning även på andraförsäkringsområden. Det bör i första hand vara regeringens sak att närmareföreskriva vilka krav på utbildning och examination som skall ställas. Ytterligareett naturligt krav är att mäklaren skall vara lämplig för sitt yrke. Därmed avses inte att han skall ha speciella färdigheter för mäklaryr- ket utan snarare att han har gjort sig känd för att vara en redbar och seriös 19 yrkesutövare.Visserligen kan man inte räkna med att försäkringsinspektionen i normalfalletkan göra någon mer ingående undersökning vid registreringstillfället, även omvissa kontroller naturligtvis bör ingå i rutinerna. Det största värdet av ettallmänt lämplighetskrav ligger i stället i den möjlighet somtillsynsmyndigheten därigenom får att återkalla registreringen för den sommissköter sig på sådant sätt att han inte bör få utöva mäklaryrket ifortsättningen. Kommitlén har också tagitupp frågan om en mäklare vid sidan av sin mäklarrörelse skall ha rätt att drivanågon annan verksamhet än förmedling av försäkring och näriiggande verksamhet.Kommittén har därvid anfört bl.a. att en sammanblandning av mäklarverksamhetoch andra verksamheter kan leda till att mäklaren vid sin förmedling avförsäkring tar otillbörliga hänsyn och kan medföra alt mäklaren hamnar i jävsliknan-desituationer. Kommittén har också anfört att tillsynen kan komma att försvårasgenom att olika slag av verksamhet bedrivs tillsammans med mäklarverksamhet. Jag är för egen del inteberedd att föreslå några sådana begränsningar som kommittén förordat.