prop · GC031 · 1988-12-31 00:00:00 — Det finns ca 250 sådana författ- Prop.1988/89:1 ningar av vilka 200 är klart sektorsinriktade medan 40 är allmänt konstitu-Bilaga 2 tiva typ kommunallagen. Omkring hälften har karaktär av procedurreglerdär huvudintresset inriktas på verksamhetens organisation' och former medaninnehållet ofta får en begränsad uppmärksamhet. menar att en påverksamhetens innehåll inriktad reglering skulle ge ett annat resultat avstyrningen och han ariser att procedurreglerna till stor del torde kunnautmönstras utan att den kommunala servicen till medborgarna på något merpåtagligt sätt kommer att påverkas. Westerståhlbehandlar också kravet på likvärdig samhällsservice och menar att en enhetligcentral styrning inte nödvändigtvis ger samma resultat därför att fömtsättningarnakan vara olika. Olika medel kan tvärtom krävas för att nå likvärdiga resultat. Slutligentar upp frågan om målstyrning och utvärdering och framhåller att eneffektiv målstyrning kräver konkreta mål och att utvärdering är en politiskuppgift som bör ha direkt anknytning till politikens centrum. Rapportenhar distribuerats till kommunema, landstingen och ett stort antal statligaorgan för synpunkter. Statligtillsyn 1 700 författningar 1rapporten om statens tillsyn av kommunerna har () påberedningens uppdrag kardagt och analyserat omfattningen och inriktningen avden statliga tillsynen av kommuner och landsting. RRV har funnit att statligtillsyn regleras i närmare 700 olika författningar. En verksamhetkan.många gånger vara föremål för tillsyn från flera olika statliga myndighetersom har olika krav, något som ofta medför problem för kommunema ochlandstingen. RRVkonstaterar också att tillsynsbegreppet ofta är oklart till sin innebörd ochatt man både inom och mellan myndigheter kan ha olika uppfattningar om vad sombör ingå i tillsynen. RRV föreslår därför att begreppet fillsyn i författningarskall ges en mer preciserad innebörd. Verket vill också att myndigheterna särredovisarkostnaderna för fillsynen, vilket skulle ge regering och riksdag underlag föromprövning av tillsynens omfattning och inriktning. Frågorom den statliga regelstyrningen av den kommunala verksamheten inrymmer såväl sektorsövergripandeaspekter som sektorsspecifika. De senare har länge dominerat debatten ochdiskussionerna. har emellertid de mer övergripande strategiskastyrfrågorna kommit i blickpunkten. Det handlar då mindre om administrativa ochtekniska aspekter på styrningen och mer om grundläggande synsätt påförhållandet mellan den centrala och den lokala nivån i ett utvecklatdemokratiskt samhälle. Kommunernaoch landstingen har genom frikommunförsöket fått möj lighet att redovisa motiv för att förändra i de statliga myndigheternas normgivning. I försöksverksamheten prövas nu frågor som rör myndighe- 94 temas föreskrifter ochallmänna tillsyn. I det fortsatta utredningsarbetet Prop. 1988/89:1 för en fördjupadsamverkan mellan stat och kommun är det angeläget att ta Bilaga 2 tillvara deerfarenheter som kommer fram i frikommunförsöket. Vi anser också att den mångfasetteradebild som Gorpes studie visar bör leda till ytterligare undersökningar som belysersambandet mellan statliga regler och kostnader. Det finns vidare skål att taupp de frågor som redovisar i sin rapport. En lagteknisk genomgångbör göras av kommunala författningar i syfte att förenkla regler som ärinriktade på verksamhetens organisation och former. Vi ansluter oss också tillde förslag som lägger fram i sin rapport om att klarareprecisera begreppet tillsyn, att särredovisa tillsynens ekonomiska konsekvenseroch att olika myndigheters tillsyn bör samordnas. 1ett delbetänkande om bättre regelekonomi - en ny begränsningsförordningföreslår vi gemensamt med normgruppen vid industridepartementet att kraven påde statliga myndigheterna skärps när det gälleratt redovisa ekonomiskakonsekvenser av regelförslag. Bakgrundentill förslaget är den ökning av myndighetsregler som ramlagstiftningen hargett upphov till. Den nuvarande s. k. begränsningskungörelsen efterlevs dåligtav många myndigheter. Dét finns därför behov av åtgärder för att dämpakostnadsdrivande effekter av myndigheternas regelgivning till kommuner,landsting, näringsliv, organisationer och enskilda. Vårtförslag innebår också skärpta krav på kontakter med dem som berörs av ettregelförslag och att myndigheterna skall följa upp effekterna av utfärdaderegler. föreslås få en utvidgad roll som tillsynsmyndighetoch uppgiften att utveckla metoder för konsekvensutredningar. Vidare föreslåssärskilda utbildnings- och informationsinsatser riktade till regelgivandemyndigheter och andra berörda. Deskärtpa kraven på myndigheterna föreslås tas in i en ny begränsningsförordning,som därmed ersätter den nuvarande begränsningskungörelsen. Remissopinionen är till helt övervägande delen positivtill förslagen. Regeringen har därför beslutat utfärda enny begränsningsförordning. Statsbidragen till kommuner och landsting Statsbidragenhar stor betydelse för såväl kommunernas som landstingens ekonomi. Specialdestineradebidrag utgår fill ett stort antal kommunala verksamheter. 1 ca 70 olikaförfattningar reglerar staten bidragens användning. I många fall är destatliga föreskrifterna mycket detaljerade och begränsar därigenom denkommunala handlingsfriheten. I vårt uppdrag ingår därför att kartlägga ochanalysera de författningsbestämmelser m. m. som detaljreglerar statens bidrag. Stat-kommunberedningen har i "Statsbidragskatalogen"redovisat gällande föreskrifter för samtliga specialdestineradestatsbidrag som kan utgå till kommuner och landsting. I statsbidragskatalogensammanfattas de lagar och förordningar som styr bidragen, ansökningsförfarandeoch bidragens storlek. Vidare redogörs för bidragens syfte och betydelse förden kommunala ekonomin och de verksamheter som stöds av statsbidrag. Avkommunernas totala statliga bidragsinkomster utgjordes av specialdestineradebidrag och av skatteutjämnings-bidrag. På landsfingssidan varmotsvarande andelar allmänna bidrag, specialdestineradebidrag samt ersättning från socialförsäkringssektorn. Allmännaoch specialdestinerade statsbidrag samt bidrag från socialförsäkringssektorn imilj. Prop.1988/89:1 Bilaga 2 Löpande pris Fast pris' 1985 nivå 80procent till skola och social omsorg De specialdestinerade statsbidragens fördelning på olikakommunala verksamheter 1985 visar att huvuddelen av bidragen går till den kommunala undervisningen, dvs , gymnasieskolan ochvuxenutbildningen. , vari ingår barnomsorg, pensionärs- ochhandikappservice samt individ- och familjeomsorg (med bl.a. bidrag till missbmkarvårdoch flyktingmottagning) erhåller av de totala specialdestineradestatsbidragen. Bidragentill undervisning och social omsorg svarar således för av detotala driftbidragen fill kommunerna. En tiondel av statsbidragen fördelastill verksamheter inom områdena mark, bostäder och kommunikationer. På denlandstingskommunala sidan utgör statsbidrag och ersättningar till hälso- ochsjukvården den överlägset största delen med . Därnäst kommerandelen statsbidrag till undervisning och kultur som utgör av dettotala statsbidraget till landstingen. Rapport från interdepartementalarbetsgrupp Prop. Undervåren 1987 har inom ett utredningsarbete bedrivits ''8 i samarbete med stat-kommunberedningen om statsbidragen till kommuner ochlandsting. Utifrån befintlig statistik har respektive fackdepartement inom sinaområden gått igenom och analyserat bidragen . Detta materialhar tillsammans med mer övergripande beskrivningar och redovisningarpublicerats i en rapport. Denna har för synpunkter översänts till kommuner,landsting, statliga myndigheter och organisationer. Efter bearbetning avinkomna synpunkter kommer rapporten jämte förslag till fortsatta övervägandenatt redovisas för regeringen. Statlig reglering av kommunernas och landstingens avgiftsrätt Dekommunala avgifterna har stor betydelse för att finansiera kommunernasverksamhet. Är 1985 betalade konsumenterna av olika kommunala tjänster drygt 33miljarder kronor. På det landstingskommunala området uppgick intäkternagenom avgifter till . De industriella verksamheterna äri stort sett självfinansierade. Inom områdena fritid, skola och social omsorgtäcker avgifterna en mindre del av kostnaderna. I vårt uppdrag ingår attkartlägga och analysera de författningsbestämmelser som detaljregleraravgiftsfinansieringen av verksamhet. Vihar i ett delbetänkande om avgifter inom verksamhet redovisatgällande rätt på det kommunala avgiftsområdet. Betänkandet innehåller ocksåbeskrivningar av kommunernas och landsfingens uppgifter på några områden somidag är fria från avgifter. Vidare behandlas olika effekter av att införaavgifter. Viföreslår i betänkandet att en utredning skall få i uppgift att undersöka möjligheternaatt anpassa det nuvarande regelsystemet till den s. k. omvända presumtionen,dvs att kommuner och landsting skall ha rätt att ta ut avgifter för obligatoriskaprestationer om det inte uttryckligen är förbjudet i lag eller annanförfattning. Vi anser också att en komplettering bör göras i 4 kap. 2 §kommunallagen (KL) så att det uttryckligen framgår att även statsbidrag ochavgifter är faktiska inkomstkällor för kommuner och landsfing. I dettasammanhang bör klargöras att kommuner och landsting har rätt att ta ut avgifterför alla prestationer på det oreglerade området. 1betänkandet tar vi även upp sjålvkostnadsprincipen. Den bör enligt vår meningskrivas in i kommunallagen. Vi anser vidare att besvärsvägarna i mål som rörkommunala avgifter bör förenklas och samordnas. Slutligen uppmärksammasavgifter för trafiknämndens verksamhet och för brandsyn samt ersättning förläkarintyg. 1 stort sett är samtliga remissinstan ser positiva till våra förslag. Flera remissinstanser har särskilt framhållit vikten av att klargöra innebörden av självkostnadsprincipen. Inomcivildepartementet har en arbetsgrupp tillsatts för att göra en över- Bilaga 2 synav kommunallagen. Arbetsgmppen skall bl. a. beakta förslagen istat-kommunberedningens betänkande om de kommunala avgifterna. Arbetsgruppenhar med förtur behandlat de ekonomiska frågorna och har i ett delbetänkande omden ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting lagt fram förslag omförändringar i 4 kap. kommunallagen som även omfattar beredningens förslag tillkomplettering av 2 §. Kommunallags- , -, gmppen föreslår också attsjälvkostnadsprincipen skrivs in i KL. Betänkandet har remissbehandlats ochbereds nu i . 1 detta sammanhang bör också nämnas attparterna i det nya "" kommit överens om att se överpatientavgifterna i den öppna vården. Bestämmelser om den kommunala nämndorganisationen Enav våra utredningsuppgifter är att som underlag för fortsatta övervägandenkartlägga och analysera reglerna om obligatoriska kommunala nämnder. Vi hartagit upp denna fråga inom ramen för frikommunförsöket. 1 vårt betänkande omförsök med ökad självstyrelse föreslog vi en lag om försöksverksamhetmed en friare nämndorganisation. En sådan lag gäller nu förfrikommunerna. Lagenom försöksverksamhet med en friare nämndorganisation (frikommunlagen)ger frikommunema en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnderna.Endast kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet, valnämnden och i förekommandefall folkhögskolestyrelse är obligatoriska. I övrigt har frikommunerna, rättatt lägga iippgifter som ankommer på en central nämnd på en eller flera andranämnder. Detta innebär att avsteg har gjorts från kravet på att ha särskildsocialnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, byggnadsnämnd och skolstyrelse. Dessaobligatoriska nämnder har alltså gjorts fakultativa för frikommunerna. Atten specialreglerad nämnds uppgifter kan fördelas på flera nämnder innebär ock.såavsteg från principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet. Härigenom hardet t. ex. gjorts möjligt att samordna uppgifter som rör förskolan meduppgifter som rör gmndskolan. Äveni fråga om lokala organ har frikommunerna genom frikommun lagen fått ökad organisationsfrihet. Det har således öppnats möjlighet att inrätta institutionsstyrelser inom det specialreglerade området. Vidare kan uppgifter lämnas till lokala organ även om uppgiften inte är begränsad till kommundelen. För ett sådant beslut måste det dock.finnas särskilda skäl och beslutet måste godkännas av regeringen. En ytterligare möjlighet som öppnats för frikommunerna är att inrätta särskilda organ för att ta hand om förvaltning och verkställighet under ett lokalt organ, t. ex. för en by eller ett bostadsområde. Genom den särskilda frikommiinförordning som gäller pä skolområdet har det slutligen gjorts möjligt att låta lokala organ hand- 98 läggauppgifter som avser statligt reglerade tjänster, huvudsakligen lärar- Prop.1988/89:1 och skolledartjänster. Enannan förenkling som frikommunlagen innebär gäller reglerna om anmälan avdelegationsbeslut. Frikommunerna har här getts möjlighet att göra avsteg frånkravet på att beslut som har fattats med stöd av delegering från en nämnd skallanmälas till nämnden. Nämnden får själv besluta i vilken utsträckning anmälanskall ske. Treav frikommunerna har utnyttjat möjligheten att förändra den centralanämndorganisationen. Det gäller Ale, och vilka samtliga haranpassat den centrala organisationen till en decentralicerad förvaltning medgeografiskt heltäckande kommundelsnämnder. 1Ale trädde den nya organisationen i kraft den . Under kommunstyrelsen finns tre facknämnder, nämligen tekniska nämnden, bygg- och miljönämnden samt arbetsmarknads-, rehabiliterings- och ut bildningsnämnden. Inom kommunstyrelsen har en särskild barn- och ung- , domsdelegation inrättats. Delånga avstånden inom har gjort att den traditionella kommunalaorganisationen med ett antal centrala facknämnder och förvaltningar aldrig harpassat kommunen särskilt bra. När kommundelsnämnder infördes i hela kommunen1984 var det naturiigt att också förändra den centrala nämndorganisationengenom att slå ihop och slopa vissa facknämnder. har också utnyttjatmöjligheten att inrätta särskilda organ, s.k. byutvecklingsgrupper, under kommundelsnämnderna. Sandvikenhar en organisation med fyra centrala nämnderoch åtta kommundelsnämnder eller områdesstyrelser som kommunen har valt attkalla de lokala nämndema. Denökade frihet som getts frikommunerna i fråga om lokala organ har utnyttjats iganska begränsad omfattning. Möjligheten att handlägga frågor , om statligtreglerade tjänster i lokala organ har dock tagits upp av samtliga frikommunersom har en decentraliserad nämndorganisation. Som tidigare nämnts har Bräckekommun utnyttjat möjligheten att inrätta särskilda organ under en lokal nämnd. Möjlighetenatt minska kravet på anmälan av beslut som fattats efter delegering från ennämnd har utnyttjats av , , och Ale kommuner. Generellaförslag har lagts fram Depositiva erfarenheterna av det förändringsarbete som pågår, bl.a. frikommunförsöket,har gjort att regeringen har tagit upp vissa frågor till generellt avgörandeutan att avvakta försöksperiodens utgång. a. har det ansetts angeläget attge alla kommuner som är på väg att decentralisera i sinförvaltning möjlighet att förändra sin nämndorganisation redan inför Prop.1988/89:1 valet . Regeringenhar presenterat sina förslag i proposition om akfivt folkstyre i kommuner ochlandsting, som lämnades till . a. att de kommuner som har geografiskt heltäckande lokala nämnderfår större frihet att organisera sina obligatoriska specialreglerade nämnder.Socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, och skolstyrelsenblir fakultativa. Den ytterligare frihet som frikommunlagen ger i fråga om decentrala nämnderna motsvaras i propositionen av en befogenhet för regeringenatt medge en kommun att även i andra fall tillämpa en annan centralnämndorganisation än som är föreskriven i lag. Beträffandede lokala nämnderna föreslås alla kommuner med ett undantag få de möjlighetersom frikommunerna har. Undantaget innebär att institutionsstyrelser inte kaninrättas inom skolområdet. Detfinns enligt vår mening skäl att gå vidare på den inslagna vägen med ökadorganisatorisk frihet för kommunerna och landstingen. Man bör i så storutsträckning som möjligt undvika att genom lagregler låsa nämndorga-nisafioneneller att föreskriva en likformig organisation för alla kommuner och landsting.Kommunema och landsfingen måste ges frihet att inom vida ramar besluta omorganisationen. Enligt vår meningfår utvärderingen av frikommunförsöken utvisa om och i vilken utsträckning detär möjligt att ta ytterligare steg för att öka kommunernas organisatoriskafrihet. Samordning mellan statlig och planering Inomen rad samhällsområden planerar kommunerna och landstingen för olikaverksamheter. En del planering är obligatorisk och författningsreglerad. Denstatliga regleringen är inte alltid anpassad till de kommunala planeringsbehoven.Vi har därför som en uppgift att föreslå åtgärder som ger kommuner ochlandsting större möjligheter att anpassa sin planering till egnaförutsättningar och behov. Ivårt förslag till försöksverksamhet med frikommuner inbegrips planeringsfrågorna.Beredningen beskriver försöksområdet på följande sätt: "Ibetänkandet (SOV 1982:37) planering i förändring redovisade dendåvarande stat-kommungruppen en kartläggning av gällande bestämmelser omkommunal planlåggningsskyldighet. Genomgången visar att de statliga kraven påkommunal planeringsverksamhet har varit en del av den offentligasamhällsplaneringens utbyggnad. Kraven har successivt vidgats i takt med attdet kommunala ansvaret för olika verksamheter har ökat. Den statligaregleringen har byggts upp i takt med att problemen aktualiserats. Kraven ibestämmelserna när det gäller planeringens utformning, innehåll ochhandläggning syftar främst till att tillgodose statliga sektorieUa intressen. Frånkommunalt håll hävdas att de statliga kraven på sektoriell planering intesällan är dåligt anpassade till de kommunala planeringsbehoven. I sambanddärmed har också understrukits att det i regel är på den kommu- nala nivån som resurseroch behov inom de aktuella sektorerna skall Prop. 1988/89:1 sammanvägas. Destatliga bestämmelserna kan därigenom medverka till Bilaga 2 att försvåraden erforderliga verksamheten. Beredningen anser mot den bakgrunden att formerför en friare planering bör prövas inom ramen iför försöksverksamheten." Frånfrikommunernas sida har inga önskemål förts fram om förändringar i den statligaregleringen av det kommunala planeringsarbetet. Vi tolkar detta som attsamarbetet mellan statliga och kommunala organ på det här området fungerar påett tillfredsställande sätt. Även om några åtgärder f. n. inte behöver vidtasbör dock beredningen i den fortsatta verksamheten ägna planeringsfrågornauppmärksamhet. Det statliga kommittéväsendets"samordningsroll" Detstadiga utredningsväsendet har en betydelsefull roll när det gäller att åstadkommaförändringar i samspelet mellan stat och kommun. 1 varje betänkande skallenligt kommittéförordningen redovisas en beräkning av kostnaderna för attgenomföra kommitténs förslag. Effektema för den kommunala självstyrelsen skallockså belysas i betänkandena. Vidare finns direkfiv om begränsning av statlig normgivningtill kommuner och landsting. 1 vårt uppdrag ingår att redovisa erfarenheternaav de nämnda bestämmelserna. Deredovisade uppdragen gavs 1981 och skulle redovisas till regeringen . Fyradepartement redovisade kommittéer vars utredningsarbete berörde kommunerna ochlandstingen. För vissa utredningar angavs förväntade kommunala konsekvenser avkommande förslag. Någon mer preciserad beskrivning av effekter på denkommunala självstyrelsen och ekonomin angavs dock inte. De övrigadepartementen har enbart redovisat vilka utredningar som berör kommunalverksamhet eller angett att direkfiven inte är aktuella. Denlämnade redovisningen visar att effekten av direktiven till kommittéer ochsärskilda utredare blev mycket begränsad. En orsak fill detta kan vara attuppdraget skulle redovisas . Syftet med åtgärden är dockalltjämt aktuellt. Vi anser det naturligt att man i stadigt utredningsarbeteöverväger förslagens kostnadskonsekvenser och effekter på den kommunalasjälvstyrelsen. Dessa krav ställs på kommittéerna enligt bestämmelser ikommittéförordningen. Det finns därför enligt vår bedömning inget behov attvidta ytterligare åtgärder. IIISamverkan inom den kommunala sektorn Prop.1988/89:1 Bilaga2 Kommunerna och landstingen behöver samverka pa olika områden. vanligorsak är att resuserna i en kommun är otillräckliga för att kunna genomföravissa verksamheter. Ett kommunalt samarbete kan då komma till stånd genomexempelvis avtal, interkommunala företag eller kommunalförbund. Vi harregeringens uppdrag att göra en samlad bedömning av frågor om interkommunaltsamarbete. Syftet är att skapa samverkansformer som både är effektiva ochtillgodoser kraven på insyn, inflytande och kontroll. Interkommunalsamverkan genom kommunalförbund är mycket begränsad. Ett skäl till dettaär att kommunalförbunden uppfattas som en krånglig samarbetsform. Vi har därförutarbetat ett förslag om enklare former för interkommunalt samarbete. Förslagethar fått positivt mottagande av remissinstanserna, regeringen och ..Genom den nya kommunalförbundslagen erbjuds kommuner och landsting en enklareform av kommunalförbund . Det nya alternativet innebär en möjlighet attorganisera ett kommunalförbund med endast ett organ (förbundsdirektion). Detkan närmast beskrivas som en mellankommunal nämnd med ställning som offentligrättsligjuridiskperson. Den tidigare statliga kontrollen över tillkomst och upplösning avkommunalförbund har slopats. Huvudsyftetmed reformen är att främja det kommunala samarbetet. Genom att kommunerna och landstingen får möjlighet att själva, utan någon statskontroll, välja väntas det interkommunala samarbetet komma att öka. De kommunala företagen - inflytande och insyn Ettomfattande utredningsarbete har bedrivits om,de kommunala företagens ställningoch organisafion. Vi har i ett betänkande lagt fram förslag till ändringar ikommunallagen för att öka det demokratiska inflytandet. Vi anser att denprimära formen för verksamhet år nämndförvaltning. Det bör dock enligtvår mening ankomma på kommunerna och landstingen själva att från fall till fallgöra valet mellan privaträttslig och offentligrättslig verksamhetsform. Föratt garantera inflytande över de kommunala företagen anser vi att , . fullmäktige bör välja styrelse och följa verksamheten i företagen genom en. årlig ekonomisk översikt. I fråga om helägda kommunala företag åläggs fullmäkfige att besluta om regler för handlingars offentlighet. Ett annat av våra förslag innebär att styrelsen för ett kommunalt företag får väcka ärende i fullmäkfige. Det skall vidare bli möjligt för ledamot av fullmäktige att ställa interpellation och fråga till företagens kommunvalda styrelseleda möter. Dessa skall också kunna kallas till sammanträde med kommunstyr relsen eller förvaltningsutskott. Våra förslag har remissbe handlats och i huvudsak mottagits positivt. Frågan bereds nu i civildepar tementet. Försök i frikommuner om primärvården Prop. Bilaga 2 Iriktlinjerna för frikommunförsöket anges att nya vägar bör prövas för samverkanmellan landsting och kommuner. Det är enligt civilministern viktigt att man kanfinna former för ett praktiskt samarbete. Avsikten är däremot inte i förstahand att frågan om förändringar i huvudmannaskap skall prövas iförsöksverksamheten. ram pågår försök med kommunalt ansvar för primärvården. IÖrebro har kommundelsnämnden i genom avtal med tagitöver driftansvaret för närvården i kommundelen på treår. anvisar ett årligt ramanslag till kommunen. Personalen är dockfortfarande landstingsanställd. Ett liknande avtal har också upprättats mellanGnosjö kommun och i . Avtalet innebär att kommunentar över driftansvaret för hälso- och sjukvård inom Gnosjöprimärvårds-område. Försöket skall pågå t. o. m. Förslag om fördjupad samverkan inom äldreomsorgen Kommuneroch landsting har båda ansvar för medborgarnas välfärd. I lagstiftningenregleras huvudmännens ansvarsområden. Behovet av samarbete har under senare åralltmer uppmärksammats.