prop · GC034 · 1988-12-31 00:00:00 — Förändringarna syftar till bättre möjligheter att samordnakommunens resurser för olika sektorer och att ge ökat utrymme för lokaltinflytande. Strävandenaatt förnya den kommunala förtroendemannaorganisationen har stor betydelse. Dekan resultera i en smidigare anpassning till starkt skiftande lokalaförhållanden och en båttre förankring av kommunalpolitiken. Förenklatkan skolstyrelsens uppgifter sammanfattas så: Närmast under fullmäktige har skolstyrelsen ett övergripande ansvar för att de nationella målen för skolan uppfylls. Detta ansvar gäller skolverksamheten i alla dess delar. Skolstyrelsen har därvid att se till att de yttre villkoren för verksam- 17 2 1988/89. betens bedrivande blir såändamålsenliga och gynnsamma som möjligt. 1988/89:4 Detta innebär attskolstyrelsen måste svara för att undervisning och övrig verksamhet fårerforderliga lokaler, utrustning, läromedel, personella och ekonomiska resurseretc. Skolstyrelsen har också en viktig roll för att samverkan kommer till ståndmed andra kommunala verksamheter. Deviktigaste skolstyrelseuppgifterna beträffande undervisningen torde vara att,med utgångspunkt i nationellt formulerade mål och i gällande läroplaner,identifiera behov och problem, begära bidrag och anslag, fördela tillgängligaresurser, planera, organisera och administrera verksamheten, anpassa den efterlokala behov, förutsättningar och önskemål samt följa upp och utvärdera den. Jaganser att detta skolstyrelsens övergripande ansvar för skolverksamheten börformuleras klarare i skolförfattningarna än vad som är fallet. Jag kommersenare att lägga fram förslag härom och därvid utgå från vad som ovan anförtsom skolstyrelsens vikfigaste uppgifter. Detökade kommunala ansvaret och övergången fill en mer utpräglad målstyrningkommer som jag tidigare påpekat att medföra ett behov av en tyngdpunktsförskjutningi skolstyrelsens arbete. Mer fid och uppmärksamhet kommer att krävas förlokala prioriteringar och anpassningar, för resursfördelningen, för planeringensamt för uppföljningen och utvärderingen. Minskad statlig regelstyrning ochökad användning av datorteknik kan leda till att det administrativa ochorganisatoriska arbetet reduceras. I kommuner med lokala organ kommersamordningsuppgifterna av naturliga skäl att öka. Härtill kommer ett ökat behovav att informera, utbilda och fortbilda personal och övriga av skolverksamhetenberörda om skolans mål och om de skolpolitiska intentionerna. Omskolstyrelsen skall kunna fullgöra dessa nya och utökade uppgifter väl, måsteden i första hand ägna sig åt de övergripande aspekterna av verksamheten och åtprincipiellt vikfiga frågor och avgöranden samt åt att ange rikdinjer ochprioriteringar. Engod hjälp i skolstyrelsens arbete är enligt min mening kommunala skolplaner. Idessa bör anges övergripande ambition och inriktning i de olika avseendenkommunen har att besluta om verksamheten i skolan. Äv planen bör således framgåhur kommunen ämnar organisera verksamheten i rektorsområden och skolenheter.Det bör också framgå vilka kommunala åtgärder och satsningar som erfordras ochplaneras för att de nationellt givna målen skall kunna förverkligas. Planernakan bygga på utvärderingar av tidigare genomförda åtgärder och satsningar. Dekan innehålla lägesbeskrivningar av skolväsendet i kommunen och dess olikadelar med relevanta uppgifter om dess tillstånd och behov. De kan angeriktlinjer och rekommendationer för resursfördelningen liksom för verksamheteninom skolenheter och rektorsområden. Jagföreslår i likhet med beredningen att varje kommun minst skall upprätta och anta en plan för sitt skolväsen. Planen kan bygga på lokala arbetsplaner upprättade vid skolenheter och i rektorsområden och i förekommande fall på verksamhetsplaner uppgjorda av lokala organ. Den bör givetvis också vara styrande för de lokala arbetsplanerna och bör utformas så att den även kan tjäna som en god grund för uppföljning och 18 För attskolfrågorna skall kunna ses i ett mer samlat kommu- Prop. 1988/89:4 naltplaneringsperspektiv och för att stimulera en bredare polifisk diskussion omskolan bör planen slutligt antas av kommunfullmäktige. bör nu taställning i princip till vad jag har förordat. Jag återkommer senare medförslag till lag om ändring i skollagen vad gäller kommunfullmäktiges antagandeav sådan plan. Skolplanernasnärmare utformning bör kommunerna själva få avgöra inom de ramar jag nu harangivit. Jag vill emellertid framhålla att planerna självklart inte fårinnehålla omtolkningar eller förändringar av läroplanerna. De preciseringarsom kan behövas måste utgå ifrån de nationellt fastställda måldokumenten.Enklast kan skolplanernas uppgift i detta avseende sägas vara att visa hurskolverksamheten i kommunen bör bedrivas så att läroplanernas mål så långtmöjligt nås. Genom SÖ och länsskolnämnderna bör kommuner kunna få hjälp när detgäller skolplanernas utformning. Somfömt nämnts har främst skolledarna och lärarna tilldelats uppgiften att utformaundervisningen efter läroplanens föreskrifter. Uppgiften att väljaundervisningsmetod och att prioritera vid urval av stoff bör enligt min meningbåde av principiella och praktiska skäl alltjämt förbehållas lärarna ocheleverna så som läroplanerna föreskriver. Skolstyrelsen bör därför inte direktgripa in i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär. Menden bör noga följa och låta utvärdera undervisningens resultat och vid behovkräva förändringar och förbättringar. Enfömtsättning för att ledamöterna i skolstyrelser och lokala organ skall kunnafullgöra sina uppgifter på här angivet sätt är att de i första hand ägnar sigåt övergripande och principiellt vikfiga frågor. En annan fömtsättning är attde, särskilt i större kommuner, i så stor utsträckning som möjligt delegeraravgörandet i frågor av rutinkaraktär eller verkställighetsnatur till rektoreller andra företrädare för den enskilda skolan eller det enskildarektorsområdet. Med hänsyn fill kommunernas olika storlek och förutsättningarbör kommunerna själva avgöra vilka befogenheter de önskar delegera. Igengäld bör delegationsmottagarna åläggas ett mera markerat redovisnings- ochresultatansvar gentemot skolstyrelsen eller lokalt organ. Sitt övergripandeansvar för skolverksamheten kan skolstyrelsen däremot inte delegera bort denkan och bör återta delegationen om den finner anledning därtill. ex. rektor eller självstyrande gmpper i de fall de överlåter åt medarbetareeller olika konferenser att fatta beslut av verkställighets- och mtinkaraktär. Formernaför utkrävandet av detta redovisnings- och resultatansvar bör bestämmas avvarje skolstyrelse. Mittförslag: Följande principer och riktlinjer skall vara vägledande förskolledningens organisation och arbete: - skolledningsfunktionen börutövas så nära den egentliga verksamheten som möjligt - skolledningen måste samverkamed andra institutioner och förvaltningar samt med arbetslivet och därvid välhävda skolans intressen - skolledningsuppgiften måsterenodlas och skolledningens ansvar bli klarare - rektors ställning som chef förrektorsområdet/skolenheten måste tydligare markeras - skolledningsorganisationenmåste göras mer flexibel - rekryteringen av lämpligaskolledare måste bli aktivare - skolledarnas professionalismmåste fördjupas - lokala organisationsförsök börstimuleras. Ett fortsattarbete skall bedrivas med syfte att utforma förslag till tjänsteslag ochorganisationsmodeller för en effekfivare och mer flexibel skolledning. Därvidbör uppmärksammas möjligheterna att inom ramen för den samladeskolledningsresursen skapa en funktion som platschef med ledningsansvar påvarje skolenhet eller skolanläggning. Arbetet bör bedrivas så att föreslagnaförändringar kan träda i kraft senast fr. o. m. /91. Skälen för mitt förslag:"Skolledaren har en nyckelroll i förverkligandet av den nationellaskolpolitiken. Skolledaren har det dagliga ansvaret för att skolverksamhetenorganiseras på ett sådant sätt att målen uppfylls. Det pedagogiskaledningsansvaret för skolarbetet är skolledarens primära uppgift. För attkunna utöva den måste skolledaren emellertid även ha förmåga att organisera ochadministrera verksamheten i skolan. En viktig uppgift är därvid rollen somarbetsgivarföreträdare." Såbeskrev jag skolledningens roll och funktion i prop. 1985/86:173 om en ny skolledamtbildning.Enligt denna uppfattning, som också speglats i andra skolutredningar och skolreformbeslutunder , spelar skolledaren en avgörande roll förmöjligheten att förverkliga de nafionella skolpolitiska intentionerna. Enligtden är det skolledarens främsta uppgift att leda och utveckla den pedagogiskaverksamheten inom sitt arbetsområde (rektorsområde eller skolenhet). I det pedagogiskaledningsansvaret ingår först och främst att hävda läroplanernas mål ochriktlinjer och att främja förverkligandet av dem. För att kunna fullgöra dettaansvar måste skolledaren själv ha mycket god kännedom om målen och riktlinjernaoch om de skolpolitiska intentionerna och motiven bakom dem. Han måstesolidarisera sig med dem och ha en stark vilja att medverka till att målen ochriktlinjerna får genomslag i undervisning och annan skolverksamhet. Menskolledaren måste också ha reella möjligheter attpåverka lärarnas och den övriga skolpersonalens Prop. 1988/89:4 arbete inteminst genom lektionsbesök och genom samtal. Liksom ledare i andra slag avorganisationer måste skolledaren stödja, stimulera, engagera, entusiasmera ochibland också korrigera sina medarbetare så att de alla strävar efter attutveckla verksamheten efter fastställda mål och riktlinjer. Praktisktutövar skolledaren det pedagogiska ledningsansvaret bl. a. genom att se tillatt skolans totala resurser - lokaler, utrustning, läromedel, lärare och annanpersonal - tillvaratas och används så, att effekfiväst möjliga pedagogiska verksamhetmed elevens bästa i centmm kan bedrivas. Tillledningsansvaret hör vidare att identifiera behov av pedagogiska förändringaroch att initiera behövliga förbättringar. Det kan gälla t. ex. lokaltpedagogiskt utvecklingsarbete eller personalfortbildning. Till ansvaret höräven att stödja lärare som önskar bedriva förändrings- och utvecklingsarbeteoch att hjälpa lärare som har svårigheter i yrkesutövningen. Dit hör vidare denviktiga uppgiften att inom gmndskolan samordna arbetsenheternas och arbetslagenspedagogiska planeringsverksamhet. Uppföljningoch utvärdering av skolans verksamhet ingår också som en mycket betydelsefulldel av det pedagogiska ledningsansvaret. Skolledaren kan användautvärderingsresultat som underlag för samtal med lärarna om t. ex.undervisningens uppläggning, om konstmktion av prov och om hjälp till elevermed olika slag av skolsvårigheter etc. Inomramen för det pedagogiska ledningsansvaret har skolledaren att fullgöra en radchefs- och ledningsuppgifter av ekonomisk, organisatorisk och administrafivart, t. ex. att göra upp en budget, besluta om inköp, disponera lokaler,fördela resurser, organisera undervisningsgrupper, utarbeta och fastställatjänstefördelning och veckoschema etc. Många av dessa uppgifter är starkt integrerademed det pedagogiska ledningsansvaret. De måste lösas så att möjligheter skapasatt förverkliga såväl de nafionella som de kommunala skolpolitiskaintentionerna. Skolledningsfunktioneni gmndskolan fullgörs av dels helfidsan-ställda skolledare i form avrektor och studierektor, dels lärare med nedsättning iundervisningsskyldigheten för uppgifter som fillsynslärare och för vissa s. k.specialfunktioner. Skolledarnaskall fullgöra både pedagogiska och förvaltningsmässiga ledningsuppgifter ochansvara för att de skolpolifiska intentionerna förverkligas. Forskning ochdokumenterad erfarenhet visar emellertid att skolledarna främst rektorerna -bl. a. genom medbestämmandelagstiftningen och den fortgåendedecentraliseringen fått så många nya eller utökade arbetsuppgifter avorganisatorisk, ekonomisk och administrafiv natur att fiden inte räcker förfullgörandet av det pedagogiska ledningsansvaret på ett önskvärt sätt. Därfillhar också bidragit den allt mer framträdande tendensen att görarektorsområdena större. Härigenom har avståndet mellan å ena sidan rektor och åden andra eleverna och lärarna blivit alltför stort. Rektorerna har i mångafall blivit ett slags mini-skolchefer, och den nära kontakt som rektor bör hamed elever och lärare har försvårats. Meden vidaregående decentralisering och en mer utpräglad målstyrning 21 kan detta problem kommaatt bli större. Särskilt rektorernas arbetstid kan Prop. 1988/89:4 alltmerkomma att upptas av uppgifter som gäller verksamhetens drift och somsammanhänger med skolans ställning i den kommunala organisationen. Härigenomkan det bli än svårare för rektorerna att få tid att arbeta med att främjamåluppfyllelsen. Utvecklingenav rektorernas arbetssituation har påverkat även studie-rektorsfiunkiionen.Denna infördes under försöksverksamheten med enhetsskola för att biträdarektor främst med arbetsuppgifter av pedagogisk art. I de flesta fall innebardetta att studierektor var högstadielärare och självständigt ansvarade fördetta stadium, medan rektor svarade för övergripande administration ochformellt ledde låg- och mellanstadierna. Trots att kravet på dessakompletterande lärarbehörigheter har slopats för länge sedan lever dennatradition kvar i många skolor. Framför allt uppfattas rektors legitimitet attutöva pedagogisk ledning som mera knuten till lärar-behörigheten för ettbestämt stadium än till positionen som chef. Erfarenhetsmässigtkan studierektorernas arbetsuppgifter skifta starkt från ett rektorsområde tillett annat. I många stora rektorsområden i kommuner med distriktsindelning ellerkommundelsnämnder har studierektor i realiteten kommit att bli den som sköterockså de dagliga rektorsuppgifterna. Dendel av skolledningsfunktionen som fullgörs av tillsynslärarna har också visatsig ha brister. 1 det dagliga arbetet fungerar tillsynsläraren i många fall somett slags platschef för sin skolenhet. Tillsynslärarens uppgifter äremellertid främst administrafiva. I arbetsuppgifterna ingår att ansvara förlokaler och materiel, att leda vaktmästar- och städpersonalens arbete etc.Tillsynsläraren har inga ledningsuppgifter som är direkt kopplade fillundervisningen. I praktiken får dock tillsynsläraren ofta ingripa i t. ex.akuta elevvårdssituationer. Denförstärkning av ledningsfunktionen i gmndskolan som specialfunk-lionärernaskulle medföra, har i stor utsträckning uteblivit. Detta har främst treorsaker. För det första är den nedsättning i tjänstgöringsskyldigheten somspecialfunktionärerna erhåller oftast för liten för att några egendigaledningsresurser skall kunna utnyttjas. Vanligtvis ligger nedsätt-ningen mellan1-3 timmar i veckan. För det andra upplever många specialr funktionärer det sompåfrestande att vara medlemmar av både lärarkollektivet och skolledargruppen.Gränserna mellan specialfunktionärens pedagogiskt ledande och elevvårdandeansvarstagande å ena sidan, och den tradifionellahuvudlärarens/institutionsföreståndarens mera administrativa uppgifter å denandra sidan, upplevs ofta som oklara och de båda rollerna såsom konkurrerandemed varandra. Många specialfunktionärer hamnar därigenom i identitets- ochlojalitetskonflikter. För det tredje utses specialfunkfionären för ett läsår itaget, vilket gör det svårt att utveckla en mera långsiktig och genomtänktledningsstrategi. Jaganser rnig med det anförda som gmnd kunna konstatera, att skolled ningen i inte fungerar på ett helt tillfredsställande sätt. Dagens system bygger på en tradition, som i många avseenden dåligt svarar såväl mot tidens krav och förhållanden som mot framtidens i en mer decentrali serad och målstyrd skola. Olika tjänsteslag med oklara ansvars- och befo- 22 genhetsområdenexisterar sida vid sida. De förväntningar som i officiella Prop. 1988/89:4 dokumentställs på att rektor skall vara pedagogisk ledare och utvecklare motsvaras intei verklighetens arbetssituation. Rekryteringen av nya skolledare sker vidareofta internt och utan att vare sig skolstyrelser eller presumtiva sökande iregel gör mera noggranna analyser av behov och förväntade kompetenskrav.Samtidigt gör kommunernas varierande storlek och skiftande skolorganisationdet svårt att finna en enhetlig modell som tillfredsställer alla de krav sombör ställas på skolledningsfunktionen. Skolledningenskall fullgöra den viktigaste styrfunktionen i förhållande fill lärarna och denövriga skolpersonalen. Den skall verka för och fillse att såväl de nationellasom de kommiinala skolpolitiska intentionerna förverkligas så långt sommöjligt. Denna uppgift blir än mer betydelsefull och detta ansvar än större närregelstyrningen minskar och målstyrningen ökar. Det är då olyckligt omskolledningens möjligheter att fullgöra denna nyckelfunktion försvåras ellerförsvagas bl. a. genom de förhållanden och tendenser som här beskrivits. Omskolledningsfunktionen skall kunna spela den nyckelroll som den tilldelats, ochom den skall kunna bli ett effektivt skolpolifiskt styrinstrument, måste denenligt min mening stärkas i en rad avseenden. Detta gäller alla dess delar ochsåledes även specialfunktionerna. Vadjag sagt om skolledningsfunkfionen har i allt väsentligt utgått från situationen i gmndskolan. Men situationen och behovet av en förstärkning av skolledningsfunktionen är i stort sett liknande för gymnasieskolans och vuxenutbildningens del. Det framgår för gymnasieskolans del bl.a. av en ' skrivelsefrån () till styrningsberedningen, daterad den 7 mars1988. Till skrivelsen är fogad en rapport från en förstudie om gymnasieskolansskolledningsfunktion. I förstudien har verket bl.a. konstaterat attskolledningen uppenbarligen inte motsvarar de krav som verksamheten ställeroch att det kan sättas ifråga om skolledningen getts de förutsättningar som denbehöver ha för att kunna leva upp till kraven. Medutgångspunkt i den styrningsmodell som jag förut angett och med hänvisningtill den nulägesbeskrivning som jag här lämnat bör, menar jag, följandeprinciper och riktlinjer vara vägledande för säväl centrala som lokalaställningstaganden till skolledningens organisation och arbete i första handinom . Skolledningenbefinner sig ofta alltför långt bort från den egentliga verksamheten undervisningen. Härigenom försvåras den nära kontakt och kommunikation mellanledare och medarbetare - i detta fall främst lärarna - som ett framgångsriktledarskap förutsätter. Ju oftare skolledningen kan träffa lärarna och denövriga personalen, desto effektivare blir den ömsesidiga påverkan och destostörre den ömsesidiga förståelsen. En avsevärd effektivisering avskolledningsfunktionen bör därför kunna ske om den samlade resursen förskolledning - inkluderande resurser för rektor, studierektor, tillsynslärareoch till en del för specialfunktionär -används så, att det för varje skolenheteller skolanläggning såvida den inte är mycket liten - kan finnas en platschef. Genomdet ökade behovet av samverkan mellan olika kommunala verk samheter för barn och ungdom ökar kraven på skolledningens förmåga att 23 samarbetamed andra förvaltningar och med det lokala arbetslivet och att Prop. 1988/89:4 tatill vara detta samarbetes möjligheter. I ett mer decentraliserat budgetsysteminom kommunen krävs att skolledningen i allt högre grad kan hävda skolansintressen bl. a. beträffande resurstilldelningen. Skolans ledning måste därförha hög status och tyngd liksom god kunskap och kompetens för att den i dessaavseenden skall kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt. Underskolstyrelsen och skolchefen har skolledningen på varje skola eller i varje rektorsområde ett gemensamt ansvar för att skolan leds och utvecklas enligt de skolpolitiska intentionerna. De olika befattningshavar na inom den samlade skolledningsfunktionen måste få bättre avgränsade och mer preciserade befogenheter och ansvarsområden. Det pedagogiska ledningsansvaret och ansvaret för att de uppsatta målen förverkligas måste , Skolledningen måste också få erforderlig tid till förfogande för sina egendigaledningsuppgifter, krav som leder till behov av avlastning av mer rufinbetonadepedagogiska och förvaltningsmässiga uppgifter. 1 den utsträckning rektor åläggsrent kommunala uppgifter av förvaltningsnatur måste kommunala resurser på annatsätt tillföras skolan och skolledningen. 1sin chefsroll måste rektor starkt engagera sig för verksamhetens ochpersonalens utveckling bl. a. genom personalfortbildning och lokalt utvecklingsarbete.Rektors mycket begränsade formella möjligheter att påverka undervisningenoch lärarnas övriga arbete måste förbättras. Rektors uppgift att företrädaarbetsgivaren - närmast skolstyrelsen och skolchefen - behöver också klargörasbättre än . måste vara så flexibel att den lätt kan anpassas till olika lokalabehov och skilda lokala förutsättningar. Först dä kan ledningsfunktionen få deneffektivaste utformningen. Inom ramen för en samlad resurs för skolledning,bestående av resurserna för rektor, studierektor, tillsynslärare och vissaspecialfunktioner av ledningskaraktär, bör därför olika organisationslösningarkunna förekomma. Kommunernabör uppmuntras att mer aktivt verka för att lämpliga kandidater söker och får skolledartjänsterna.Rekrytering av sökande från andra skolor och kommuner än den egna börstimuleras. Enövergång fill en mer utpräglat målstyrd skola med mindre detaljreglering ochstörre lokal frihet kräver att skolan blir en mera professionell organisation ivilken lärarna och skolledarna ges ett ökat ansvar för måluppfyllelsen. Dettafordrar att skolledarnas professionahsm avsevärt breddas och fördjupas. Dennabreddning och fördjupning kommer särskilt för nya skolledare att till en del kunna ske inom ramen för den förändrade skolledarut bildningen. Den kan emellertid också med fördel kompletteras med utbild ning på högskolenivå eller anordnad av andra utbildningsanordnare. re bör forskning om skolledning och skoladministration stimuleras och stödjas. Detta är nödvändigt om utbildningen och fortbildningen av skolle dare skall kunna vila på vetenskaplig gmnd och kunna stödjas av yrkesre levant vetenskaplig litteratur. Jag har erfarit att SÖ har anslagit medel för en forskartjänst vid om skolledarfunktionen. Enligt min mening är detangeläget med försök med att utveckla en mer flexibel och en effektivareskolledningsorganisation med den inriktning jag nu förordat. I några kommunerpågår redan detta. Det finns anledning att vara positiv till eventuelltytterligare försök i den mån regeringens medgivande fordras. 2.7 En förändrad roll för SÖ och länsskolnämnderna Mittförslag: SÖ:s uppgifter skall gälla frågor som avser hela skolväsendet ellersom fömtsätter nationell överblick eller särskild kompetens. SÖ:s roll skalldärvid vara att förse regeringen med underlag för bedömningar på lång sikt, attge stöd till skolväsendet, att bedriva läroplansarbete och att svara förutvärdering samt fullgöra de uppdrag och uppgifter som regeringen bestämmer. Länsskolnämndensuppgifter skall avse frågor som fömtsätter en direkt kontakt och ett direktsamspel med samt en god kunskap om skolväsendet i de enskilda kommunerna. Länsskolnämndernas-rollskall därvid bestå i tillsyn av att skolverksamheten bedrivs enligt nationelltfastställda mål och rikdinjer, rådgivning och stöd till skol-, myndigheter ochskolor, planering och samordning i fråga om gymnasieskolan och den kommunalavuxenutbildningen, medverkan i den nationella utvärderingen samt fullgörande avuppdrag som regeringen bestämmer i särskild ordning. Ensamlad bedömning bör göras av frågan om den inriktning av skolforskningen, somfastställdes , alltjämt är väl avvägd. I avvaktan påkommande förslag till länsskolnämndernas framtida sammansättning m. m. börriksdagens medgivande inhämtas att, med avvikelse från bl.a. föreskrifterna iskollagen (1985:1100), en av regeringen bestämd kortare mandatperiod tillämpasför de ledamöter och suppleanter i länsskolnämnderna som skall utses för tidenfr. o. m. . Skälen för mitt förslag:Som jag har redovisat är det i ett mer målstyrt system nödvändigt attgöra skolväsendets mål mer kända och accepterade.