prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — Lagrådet föreslårdärför att 10 § första stycket får följande lydelse: "Finner statens invandraverkatt ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt på gmndav nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall verket ändrabeslutet om det inte blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen. "I anslutning härtill föreslår lagrådet att mbriken till paragrafen ändras till"Omprövning av invandrarverkets beslut". lagtexten använda begreppet tortyr torde väsentligen få ges den innebörd uttrycket har enligt konventionen mot tortyr. Det betyder i huvudsak alt därmed avses våld som framkallar allvarlig smärta eller svårare fysiskt eller psykiskt lidande. Tortyr sker för att framtvinga uppgif- 377 tereller såsom vedergällning. 1 2 kap 5§ regeringsformen skiljs emellertid Prop.1988/89:86 mellan tortyr och kroppsslraff. Lagtexten i utlänningslagen böranpassas Bilaga 7 till det lagrummet. Del betyder dock inte all någonsaklig skillnad uppkommer jämfört med del remitterade förslaget; kroppsslraffär nämligen enligt konventionen en form av tortyr. Dettorde vidare står klart att avvisning eller utvisning inte kan förekomma ifallutlänningen därmed skulle riskera att bli straffad med döden, jfr 12 § förstastycket 3 lagen (1957:668) om utlämning för brott. Liksomfallet är när det gäller skydd mot förföljelse enligt 2§ bör utlänningen inteheller kunna avvisas eller utvisas till ett land där han inte är skyddad motatt sändas vidare till ett land där han löper risk för dödsstraff, kroppsstraffeller tortyr. Pågrund av det anförda föreslår lagrådet att paragrafen ges följande lydelse: "Enavvisning eller utvisning får aldrig verkställas till ett land om del finnsgrundad anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffasmed döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr och inte hellertill ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare lill ett land därhan skulle vara i sådan fara." Rubrikennärmast före paragrafen bör lyda enligt följande: "Riskför dödsstraff, kroppsslraff eller tortyr." Avlagtexten följer att det är möjligt att avvisa eller utvisa utlänningen lillett land, som i och för sig tillämpar kroppsstraff eller dödsstraff, om det idel särskilda fallet är klart att utlänningen inte riskerar att utsättas försådan bestraffning. Lagrådethänvisar till vad som anförts under 4 kap. I andrameningen i paragrafens första stycke är syftningen med orden "sådant beslut" oklar. Vidare synes de avslutande orden "även ombeslu tet inte har överklagats" överflödiga. Lagrådet förordar alt meningen får förslagsvis följande lydelse: "1 samband med omprövning av ett avvis ningsbeslut med ett sådant förordnande skall invandrarverket pröva om inhibition skall meddelas." Vadsom sägs i andra stycket synes självklart. Lagrådet föreslår atf stycket utgår. Förslagetinnebär all i ett asylärende vid invandrarverket skall det ingå muntlig handläggning, om ett sådant förfarande måste antas vara av väsentlig betydelse för att avgöra frågan om uppehållslillslånd och särskil da skäl inte talar mot muntlig handläggning. I motiveringen har uttalats att detta förslag skall ses som en förstärkning 378 Härmed avses alt förslaget skulle Prop.1988/89:86 innebära en mer långtgående skyldighet för invandrarverket altförordna Bilaga 7 om muntlig handläggning än som följer av 14§förvaltningslagen. 14§ första stycket förvaltningslagen ger en part rätt att få till stånd muntlighandläggning t. ex. i form av samtal med någon företrädare för myndigheten när ett ärende som innefattar myndighetsutövning mot enskild har inletts.Partens rätt att lämna uppgifter muntligt begränsas endast av att arbetetsbehöriga gång inte får hindras. Denna begränsning kan åberopas t. ex. för attbe en part att återkomma senare när viktiga och brådskande arbetsuppgiftermåste gå före. Allmänt sett måste emellertid myndigheterna i stor utsträckningtillåta att part lämnar uppgifter muntligt (Hellners-Malmqvisl, Nyaförvaltningslagen, s 149 O- Avdet senast anförda följer att det remitterade förslaget i själva verket är merrestriktivt i fråga om en utlännings möjlighet all få tifl stånd någon form avmuntlig handläggning än som följer av I4§ första stycket förvaltningslagen.Förslaget ger nämligen, som fömt nämnts, invandrarverket möjlighet att vägramuntlig handläggning så snart en sådan handläggning inte skulle ha väsentligbetydelse för prövningen av frågan om uppehållstillstånd. Belysande ärdärvidlag också bl a ett uttalande i specialmotiveringen att det inte finnsnågon skyldighet att höra utlänningen personligen i ärenden där det står klartatt tillstånd skall beviljas men där det är tveksamt om den asylsökande är konventionsflykling,krigsvägrare eller de facto flykting eller om tillstånd skall beviljas på annangrund. Vid en tillämpning av I4§ första stycket förvaltningslagen skulle delinte vara möjligt all i en sådan situation vägra muntlig handläggning. Lagulredningensförslag om muntlig handläggning i asylärenden gick ut på att statensinvandrarverks handläggning av ett asylärende i princip skulle vara muntlig, senärmare 3 kap 7§ i förslaget. Av uttalanden i belänkandet (se bla s 131)framgår all utredningen föreställde sig att den muntliga handläggningen skulleske vid en förhandling och att beslut skulle fattas på grundval av del materialsom fanns vid slutet av förhandlingen. Det förslaget gick otvivelaktigt längreän förvaltningslagens regler om muntlig handläggning. Dentämligen omfattande muntliga handläggningen av asylärenden som skulle bliföljden av lagulredningens förslag skulle ta en inte obetydlig del avinvandrarverkets resurser i anspråk. Lagrådet anser sig inte ha gmnd för allkunna föreslå att man skall gå så långt. Å andra sidan framstår del remitteradeförslaget som alltför begränsat. Det finns egentligen inte någon anledning atti nämnvärd omfattning avvika från regleringen i 14 § förvaltningslagen. Hittillshar emellertid muntlig handläggning förekommit endast i be gränsad omfattning. Det kan finnas skäl för att särreglera frågan om muntlig handläggning i asylärenden, dock i nära saklig överensstämmelse med 14 § förvaltningslagen. För att man skall uppnå de fördelar med muntlig handläggning, som beskrivs i remissen, och fånga upp de faktorer som bör ha betydelse för handläggningsfrågan i asylärenden föreslår lagrådet att 11 kap I § första stycket som alltså träder i stäfletför 14§ förvaltningslagen ges följande lydelse: 379 "I ett asylärende vidstatens invandrarverk skall del ingå muntlig hand- Prop. 1988/89:86läggning om en sådan handläggning kan antas vara till fördel för utredning- Bilaga 7 en eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlighandläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte ensådan handläggning skulle sakna betydelse för all avgöra frågan om uppehållstillslånd." Rubrikennärmaste före paragrafen är oprecis. Lagrådet föreslår att mbriken fårlydelsen "Parts rätt att få del av uppgifter". Den rubriken är hänföriigbara till första stycket i 2 §. Paragrafen bör därför delas upp i tvåparagrafer där nuvarande första stycket blir 2§ och nuvarande andra stycket 3§.Det föranlederatt nuvarande 3 6§§ numreras om. Före nya 3 § bör man föra in mbriken"Motivering av beslut". Deföreslagna bestämmelserna om utvisning på grund av brott innebär inte en sådanändring i förhållande till gällande lag att någon övergångsbestämmelse behövs.Punkten 2 bör därför begränsas tifl avvisning och andra fall av utvisning än pågmnd av brott. Den kan förslagsvis ges följande lydelse. "Om ett ärende omavvisning eller om utvisning på annan grund än brott har inletts föreikraftträdandet skall i det ärendet beslut i frågan om avvisning ellerutvisning fattas med tillämpning av äldre bestämmelser." Grundtankenär att verkställighet som inletts före ikraftträdandet skall slutföras enligtäldre lag med de möjligheter till överklagande som finns där. I nya lagenslopas detta regelsystem och ersätts i viss mån av möjligheten enligt 2 kap 5§tredje stycket att få ny ansökan om uppehållstiflstånd prövad. I ett sådantfall kan det tidigare verkställighetsbeslutet inhiberas (8 kap 11 §). situation som avses i punkten 3 bör inte den berörde utlänningen hamöjlighet att både överklaga enligt den äldre ordningen och inge ansökanenligt den nya lagen. Lagrådet föreslår att punkten 3 kompletteras medföljande: "För utlänningen gäller i sådant fall inte 2 kap 5 § tredjestycket". Vidtillämpningen av 10 kap 3§ 1 kan tvekan uppstå, om punkten gäller i falldå beslut om utvisning har meddelats enligt äldre lag medan själva 380 gämingen, dvs försvårandetav verkställighet, företas efter ikraftträdandet. 1988/89:86 Motsvarandeproblem kan uppkomma vid tillämpningen av punkten 3 i Bilaga 7 sammaparagraf eller 10 kap 4 §. Föralt all tveksamhet skall undanröjas föreslår lagrådet att en ny punkt 5 sättsin i övergångsbestämmelsema efter nuvarnade punkten 4 med följande lydelse: "Vidtillämpning av 10 kap 3§ 1 och 3 samt 4§ likstäfls med beslut om utvisningeller föreskrift som där nämns motsvarande beslut eller föreskrift enligtäldre lag". Detremitterade förslaget innebär att nuvarande bestämmelser om avvisning ochutvisning av presumtiva terrorister sammanförts utan några egentliga sakligaändringar med reglema i den sk spaningslagen till en ny självständig lag, som skaflgälla vid sidan av den nya utlänningslagen. Regeringenbeslöt att tillsätta en parlamentarisk kommitté meduppgift att se över de nämnda reglema. Enligt direktiven skall det bli fråga omen genomgripande översyn, som skall avse både reglernas effektivitet som skyddmot terrorism och deras utformning från rättssäkerhetssynpunkt.Utredningsarbetet skall slutföras före utgången av 1989. Vidarebör nämnas att fn handlägger ett mål där fråga uppkommit blaom det är förenligt med 2 kap 9§ första stycket regeringsformen att enutlänning såsom presumtiv terrorist av regeringen ålagtsinskränkningar i fråga om bla sin vistelseort. Lagrådethar under de angivna omständighetema ansett sig böra granska förslaget främstfrån rent lagteknisk synpunkt. Vid den granskningen har lagrådet kommit tillden slutsatsen att det i det rådande läget inte kan vara fruktbart att överväganågra större lagtekniska förändringar utöver vad som föreslagits. Lagrådet hardock funnit följande ändringsförslag böra framföras. Medhänvisning till vad som anförts vid 6 kap 14 § förslaget till utlänningslagförordar lagrådet att fjärde stycket slopas och att tredje stycket inleds medorden "Förhandling vid förvaltningsmyndighet eller vid allmänförvaltningsdomstol skafl" etc. Lagrådethar vid 6 kap 4§ förslaget tifl utlänningslag föreslagit bla att regeringen inte skall fatta beslut om att en utlänning skall las eller hållas kvar i förvar resp under uppsikt. I konsekvens härmed bör andra stycket få lydelsen "Beslut med stöd av första stycket skall anmälas tifl regeringen. Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skafl pröva om åtgärden skall bestå". Lagrådethar föreslagit att vissa ändringar görs i 4 kap, 8 kap och 11 kap i "Uäga/ förslaget till utlänningslag. Ändringarna påverkar paragrafnumreringen idessa kapitel. Det får återverkningar också i den förevarande paragrafen.-Hänvisningen till 7 kap 1 § utlänningslagen är oklar och synes utan någonolägenhet i sak kunna slopas. Det anförda leder till att paragrafen bör gesföljande lydelse: "1 ärende enligt denna lag gäller i tillämpliga delarvad som är föreskrivet i 4 kap 12,13 och 15 §§, 5 kap 5 §, 6 kap 4 § andrastycket och 6 -15 §§, 7 kap 7 och 9§§, 8 kap 1-6, 14 och 16§§, 9 kap l-3§§ samt11 kap 5 och 6§§ utlänningslagen (1989:000)." Vissaav de angivna paragraferna (4 kap 12 och 14§§, 6 kap 6,9 och 10§§ och 8 kap I §)skall enligt vad lagrådet förordat ges en annan lydelse än som föreslagits iremissen. Det får självfallet inverkan också på den nu förevarande paragrafenstiflämpning. Eflerikraftträdandet kan det bli aktuellt att döma lill ansvar för exempelvis brottmot en föreskrift, som meddelats med stöd av 74 § andra stycket 1980 årsutlänningslag. Har gärningen begåtts före ikraftträdandet följer av denallmänna gmndsats som kommer till uttryck i 5 § andra stycket lagen (1964:163)om införande av att straff skall bestämmas med tillämpning av 97 §1980 års utlänningslag; påföljden är inte lindrigare enligt den nya lagen. Skullegärningen ha begåtts efter ikraftträdandet, tillämpas ansvarsbestämmelserna iden nya terroristlagen. I en av dessa bestämmelser (23 § första stycket 3)talas om föreskrift som meddelats enligt 17 § nya terroristlagen. 1 ensärskild övergångsbestämmelse bör i tydlighetens intresse slås fast attöverträdelser av äldre (men fortfarande gällande) föreskrifter, som sker efterikraftträdandet, skall föranleda straff enligt den nya lagen. Ettmotsvarande förtydligande bör också göras i anslutning till 23 § första stycket2 och 24 § första stycket. Lagrådetföreslår att närmast före nuvarande tredje stycket i övergångsbestämmelsernainförs ett nytt stycke med följande lydelse: "Vidtillämpning av 23 § första stycket 2 och 24§ första stycket likställs medbeslut om avvisning eller utvisning, som där avses, motsvarande beslut enligtäldre lag. Med föreskrift enligt 23 § första stycket 3 likställs motsvarandeföreskrift som meddelats enligt äldre lag." Lagenom ändring i sekretesslagen (1980:100) 7 kap Gäflandelydelse av paragrafen innehåller ett starkt sekretesskydd för utlänningeni ärenden som handläggs inom utlänningskontrollen. less skall nämligen isådana ärenden gälla för uppgift om enskilds personli- Prop. 1988/89:86 gaförhållanden, om del inte står klart all uppgiften kan röjas ulan alt denBilaga 7 enskilde eller någon honom närstående lider men. I förarbetena lill bestämmelsen(prop 1979/80:2 del A s209) anförs att man vid utformningen avsekretessbestämmelserna måste ta hänsyn lill att uppgifter som hos oss normaltkan anses som tämligen harmlösa kan för den som kommer från ett annal landuppfattas som ytterst ömtåliga och sådana all deras röjande skulle kunna fåmenliga följder för utlänningen eller för hans närslående i hemlandet. Enligtparagrafens nuvarande lydelse omfattar sekretessen inte beslutet i ett ärendeom utlänningskontroll. Det medför alt den som avfattar beslutet måste varavaksam på att inga andra uppgifter inflyter i beslutet än sådana där det slårklart att uppgiften kan röjas utan men för utlänningen eller någon närslåendetill honom. Av 20§ förvaltningslagen (1986:223) framgår, att skyddet förenskildas personliga förhållanden utgör gmnd för all skälen till ett beslut fårutelämnas helt eller delvis. Iremissen anförs att det, med undantag för vissa utlänningsärenden, är angelägelmed så klargörande motiveringar som möjligt och all detta främst gällerasylärenden. I syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar föreslås iöverensstämmelse med lagutredningens förslag, all offentligheten i fråga ombesluten i utlänningsärenden skall begränsas. Lagulredningenföreslog att i 7 kap 14 § sekretesslagen skulle införas ett tillägg motsvarandebestämmelsen i 12 kap 4§ andra stycket sekretesslagen. Utredningens förslaginnebär alltså att, om uppgift som är sekretess-skyddad intagits i skälen tillett beslut, i beslutet får förordnas att sekretessen för uppgiften skallbestå. Närmare besett skulle ett sådant förordnande när del gäller utlänningenspersonliga förhållanden omfatta alla uppgifter utom dem där det står klart alluppgiften kan röjas utan men för utlänningen eller närstående till honom (ettomvänt skaderekvisit som innebär presumtion för sekretess). 1remissen föreslås en annan lösning i fråga om begränsningen av beslutensoffentlighet. Det bör inte enligt detta förslag överlämnas åt den tillämpademyndigheten att avgöra om offentlighels- eller sekrelessintresset skall tilläggasstörst tyngd. Sekretessen för uppgifter i motiveringen till ett beslut börvidare inte vara så omfattande som den sekretess som gäller iutlänningskontrollen. En förutsättning för sekretess för uppgift i beslutsmotiveringenskall i stället vara, att det kan antas att en viss skada uppkommer omuppgiften röjs (ett rakt skaderekvisit vilket innebär presumtion föroffentlighet). I specialmotiveringen till remissförslaget anförs attskadebedömningen skall i huvudsak göras med utgångspunkt i själva uppgiften,att frågan om sekretess skall gälla eller inte i första hand inte behöverknytas lill en skadebedömning i del enskilda fallet utan att avgörande istället är om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kanantas medföra men. Konsekvensen av detta förslag blir, att uppgifter som underärendets handläggning är sekretesskyddade t ex därför alt de anses avutlänningen uppfattas som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skullekunna få menliga följder för utlänningen eller hans närstående i hemlandetinte längre sekretesskyddas om de tagits in i Prop. 1988/89:86 beslutsmotiveringen. Idetta sammanhang bör också beaktas förslaget i remissen om ökad muntlighet iasylärenden. Det kan tänkas, att en asylsökande vid sammanträffande medbeslutsfattaren lämnar muntliga uppgifter till stöd för sin ansökan mensamtidigt vädjar om att uppgifterna inte röjs och klart visar vilka risker ettröjande skulle innebära. Dessa uppgifter kanske är avgörande för utgången iärendet. Enligt lagutredningens förslag kan beslutsfattaren ta in uppgiftema imotiveringen till beslutet och i beslutet ange att sekretess skaflgälla för dem. Remissförslaget innebär också att beslutsfattaren skall ta inuppgifterna i beslutsmotiveringen men det ankommer på den som handläggerfrågan om att lämna ut beslutet vilket i allmänhet blir en annan änbeslutsfattaren att efter en schematisk bedömning utan hänsyn till detenskilda fallet avgöra om uppgiftema skall sekretessbeläggas. Närbeslutet meddelas kan beslutsfattaren göra den bedömningen att beslutetinnehåller sådana uppgifter som enligt det remitterade förslaget omfattas avsekretess. Han kan då låta förse beslutet med en hemligstämpel (15 kap 3 §sekretesslagen), om han enligt arbetsordning eller beslut har behörighet attgöra det. Med en sådan ordning torde ibland kunna undvikas att utlänningen ochhans familj utsätts för allvarligare risker. Man kan dock inte alls utesluta,att en asylsökande kan komma till skada, exempelvis genom att ett beslut inteförsetts med hemligstämpel, vilket medfört att en tjänsteman senare påschematiska gmnder gjort bedömningen att hela beslutet kan lämnas ut. Alt märkaär också att åtgärden att hemligstämpla ell beslut inte innefattar någotbindande avgörande av sekretessfrågan. Slutligen och det är det allvarliga isaken den presumtion för offentlighet som det föreslagna raka skaderekvisitetinnebär måste i en del fall medföra, att utlänningen utsätts för risker sominte alls finns vare sig enligt gällande rätt eller med lagutredningensförslag. Delär vidare att märka att någon motsvarighet till den i remissen föreslagnalösningen inte finns i sekretesslagen. I åtskifliga fall anges i lagen altsekretess till skydd för personliga förhållanden inte gäller i fråga ombeslutet i ärendet (se t ex 7 kap 2 och 4 §§ samt 9 kap 1,2, 12, 13 och 19 §§).Beslutsfattaren får i dessa fall avslå från att i beslutet ta in sådana uppgiftersom enligt angivna skaderekvisit skafl vara sekretessskyddade i ärendet. Denenda lösning som sekretesslagen anvisar för att behålla sekretess för uppgifter som tas in i en dom eller ett beslut är den som 12 kap 4§ innehåller. 1 förarbetena till sekretesslagen anförs alt denna lösning gör det möjligt för domstolama å ena sidan att i all rimlig utsträckning ta hänsyn till de intressen som talar för att domstolamas avgöranden i så stor utsträckning som möjligt skall vara offentliga och å andra sidan att bevara sekretessen när med hänsyn till omständighetema i det särskilda fallet sekretess är påkallad även för uppgifter som flyter in i sådana avgöranden. Lösningen är, sägs det vidare, förenad med den tekniska fördelen att personalen hos en domstol alltid vet att samtliga uppgifter i en dom eller ett beslut är offentliga, om domen eller beslutet inte innehåfler något 384 förordnande om sekretess (prop1979/80:2 del A s 102 O- Det sagda utgör Prop. 1988/89:86 enligt lagrådelsmening goda skäl för att välja samma lösning för begräns- Bilaga 7 ning avbeslutens offentlighet i utlänningsärenden. Lagrådetavstyrker remissförslaget i denna del och förordar i stället lagutredningensförslag. Propositionenshuvudsakliga innehåll........................ .... I Utlänningslag.................................................. ... 4 Lag om åtgärder för attförebygga våldsdåd med internationell bakgrund (lerroristlagen) .................................................................... 25 Lag om tillstånd föranställning på fartyg.............. .. 30 Lag om ändring i rältshjälpslagen(1972: 429)........ .. 31 Lag om ändring i sekretesslagen(1980: 100)......... .. 34 Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten -psykiatrisk vård i vissa fall .................................................................... 35 Lag om ändring i lagen (1971: 176) om vissa internationella sanktioner 36 Lagom ändring i lagen (1965:94) om polisregister . Lag om ändring i lagen (1971: 289) om allmänna förvaltningsdomstolar.................................................................... .. 38 Lagom ändring i lagen (1988: 153) om bistånd åt asylsökande m.fl............................................................... .. 41 Lagom ändring i datalagen (1973: 289) 42 Lag om ändring ikommunalskattelagen (1928: 370) .. 43 Lag om ändring ikreditupplysningslagen (1973: 1173) 45 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde 1 Inledning.......................................................... 46 2 Allmän motivering............................................... 48 Åtgärderför kortare väntetider i asylärenden...... . 48 Nyarutiner i asylärenden; ny organisation för invandrarverket. 2.2 Förslagettill ny utlänningslag 51 2.2.1.......................................................... Varfören ny utlänningslag? Bakgrund............................................... . 51 Kritikmot nuvarande förhållanden.............. . 52 Behovetav en ny utlänningslag................. . 52 Lagensomfattning.................................. . 54 2.2.2.......................................................... Tillståndsfrågor 55 Återkallelseav uppehållstillstånd m. m........ 62 2.2.3.......................................................... Beslutom avlägsnande 67 Avvisningoch utvisning........................... 67 Utvisningpå grund av brott...................... 71 Utvisningpå grund av asocialitet............... 73 2.2.4.......................................................... Asylregler 74 Innebördenav och grunder för asyl............ . 74 Föreslagenordning......... ,...................... 76 af. Asylbegreppet........................................ 76 Prop-1988/89:86 Handläggningav asylärenden.................... .. 78 Allmäntom den nuvarande handläggningen.. .. 79 Invandrarverketförsta instans i asylärenden 80 Barneni asylärenden............................... 80 Muntlighandläggning i asylärenden m.m...... 81 "Delbeslut"............................................. .. 85 2.2.5 Beslutsmotiveringar ochsekretess.............. 87 2.2.6 Kontrollfrågor......................................... .. 91 Allmäntom kontrollbehov.......................... .. 92 Åtgärdermot "dokumentlösheten".............. .. 92 Förvarstagande...................................... .. 95 Förvarav vuxna..................................... 96 Förvarav barn....................................... 98 Eftersökandeav identitets- och resehandlingar 100 Omhändertagandeav returbiljetter............. 102 Arbetsgivar-och bosladsanmälningar.......... 102 Geografiskbegränsning av tidsbegränsade uppehållstill stånd m. m............................................ 103 Besluti tillståndsfrågor............................ 106 Flyktingförklaringoch resedokument........... 107 Överprövningav regeringens förvarsbeslut m.m 108