prop · GC034 · 1988-12-31 00:00:00 — Det gäller t. ex. grundläggande regler om skolplikt, omskolverksamhetens omfattning, om lärartjänster, om skolledning, om elevers ochföräldrars rätt till information och inflytande samt om elevernasrättstrygghet. Enviktig förutsättning för att det skall vara möjligt att låta skolans mål styradirekt är att de blir så tydliga att de på ett bra sätt kan fungera som De målsom uppställs av och regeringen kan Prop. dock aldrig göras såprecisa, att de innebär en direkt uppräkning av vilka kunskaper och insiktereleverna skall ha. Målen måste i stor utsträckning uttryckas som att elevernaskall förstå, kunna tillämpa och kunna ta Det innebär attde övergripande målen till stor del anger riktlinjer för och betonarsärskilda sidor av den verksamhet som skall Ettannat skäl till att målen inte alltid kan vara helt precisa är att det iblandfinns konflikter inbyggda i dem. Det är inte alltid möjligt att vid fastställandeav målen entydigt ta ställning för en av flera motstridiga, uppfattningar. Detberor bl.a. på att beslut om skolans mål i av tradition fattas understor politisk enighet. Denna enighet är självfallet av stor betydelse bl.a. föratt målen skall kunna ligga fast . För att göra detmöjligt att uppnå denna enighet blir det ibland dock nödvändigt att sammanvägaolika skolpolitiska uppfattningar. Detta kan leda till att det blir svårt attformulera målen entydigt.. Meddessa inskränkningar är det likväl viktigt att målen som de formuleras avriksdagen och regeringen i läroplaner och andra styrdokument utgör tydligasignaler till den lokala nivån i skolväsendet. Häri bör också ligga att klargöranär och varför målen inte kunnat göras precisa. En ökad klarhet bör därföreftersträvas vid kommande läroplansändringar. Det är också viktigt med enklarare betoning av att de övergripande målen skall ligga till grund för denlokala planeringen, genomförandet och uppföljningen av skolans verksamhet. Målstyrningfömtsätter i praktiken att läroplanens mål närmare preciseras i det lokalaplaneringsarbetet. Ett instmment för en sådan precisering på skolnivå är förgrundskolans del den lokala arbetsplan som infördes i samband med 1980 årsläroplan och som skall utformas inom varje rektorsområde. För den kommunalautbildningen för vuxna infördes lokala arbetsplaner läroplan. Någonformalisering av innehållet i den lokala arbetsplanen har inte skett utan denhar kommit atf få karaktären av ett utvecklingsprogram för den enskilda skolanoch arbetsenheten. Någotkrav på sådana arbetsplaner finns inte för gymnasieskolan. För den åläggs dockskolstyrelsen att fastställa en plan för förstärkningsresursens användning. Jagkommer i ett senare avsnitt bl. a. att föreslå att varje kommun skall utarbetaen skolplan, i vilken kommunens åtgärder för att förverkliga de nationella skolpolitiskaintentionerna och kommunens mål och ambitioner på skolområdet i övrigt skallpreciseras. Det innebär att det kommer att finnas styrdokument på alla de trehuvudnivåerna inom skolväsendet: nationell politisk nivå, lokal politisk nivåoch - inom och den kommunala utbildningen för vuxna skolnivå.Härigenom kommer enligt min mening förutsättningar att kunna skapas för ettstyrsystem, där det tydligare än kommer att framgå hur mål och åtgärderpå olika nivåer hänger samman. Genomden ordning jag föreslår i detta avseende läggs också en grund för en bättre utvärdering av skolans verksamhet. Ett styrsystem som i större utsträckning än nu bygger på målstyrning, fömtsätter som jag ser 10 det kraftigt utökadeinsatser för utvärdering. Utvärderingen måste göras Prop. 1988/89:4 på allanivåer av skolväsendet så att var och en som har ett ansvar för verksamhetenockså kan få signaler om verksamhetens resultat i förhållande till uppsattamål. Enannan fömtsättning för en ökad målstyrning är ökad användning av information,utbildning och fortbildning. Självfallet är den väsentligaste målgmppenhärvidlag lärarna och den övriga skolpersonalen. Det är bl. a. nödvändigt attredan i den gmndläggande lärarutbildningen i större utsträckning än hittillsge de blivande lärarna kunskaper också om skolans övergripande mål, ochhärigenom ge dem bättre fömtsättningar att kunna se samband mellan olika företeelseri skolan och samhällsutvecklingen i övrigt samt större förmåga att se skolans,verksamhet i ett helhetsperspek-fiv. Tvågrupper utöver lärarna framstår som speciellt viktiga när det gäller att genominformation och utbildning få genomslag för mål och intenfioner i skolpolifiken. Denena gmppen är de förtroendevalda i kommunerna. På dem ligger redan i dagansvaret för genomförandet av viktiga delar av skolpolifiken. Med deförändringar jag föreslår i det följande kommer kommunernas övergripande ansvarför skolverksamheten och för att förverkliga de nationella målen att ökaytterligare liksom ansvaret för bl. a. utvärdering. Jag kommer vidare attföreslå att kommunerna skall få ett vidgat ansvar för att formulera mål ochinriktning för vissa delar av verksamhet. Genom denna utvecklingkommer olika, lokalt anpassade metoder för att nå de övergripande målen attkunna användas i större utsträckning än . En förutsättning för att en sådanökad decentralisering på skolområdet inte skall komma i konflikt med målet omen likvärdig utbildning är ökade insatser riktade fill de förtroendevalda iform av information och utbildning om de nafionella skolpolitiskaintentionerna. Skolledarnaär en annan gmpp som i detta sammanhang är av stor betydelse. Det är en viktiguppgift för skolledarna att inom ramen för sitt samlade ledningsansvar leda ochutveckla det pedagogiska arbetet. Över huvud taget är en väl fungerande lokalledningsfunktion avgörande för att en ökad målstyrning skall kunna genomföras.Såväl forskning som praktiska erfarenheter tyder på att det är fullt möjligtför en medveten och målinriktad skolledare att påverka arbetsklimat ochattityder inom en skola. En förutsättning är naturligtvis att skolledaren självhar goda insikter i och kunskaper om målen och om de överväganden och motivsom ligger bakom dessa. Skolledaren måste för att kunna utöva en medvetenledning själv vara klar över innebörden av de övergripande målen och ha kunskapom vilka faktorer som påverkar undervisningens resultat. Iett system som i växande omfattning präglas av målstyrning ökar enligt minmening också behovet av tillsyn från statens sida gentemot det lokala skolväsendet.En sådan tillsyn bör avse dels att bevaka och hävda de centralt fastställdamålen gentemot kommuner och skolor, dels att fillsé att de regler som måstefinnas också i ett målstyrt system verkligen efterlevs. 2.4Principer för ansvarsfördelningen på skolområdet Mittförslag: Stat och kommun, politiker och anställda skall ha det gemensammaansvaret för skolan och vuxenutbildningen. Inomdenna ram skall och regeringen ha det samlade övergripande ansvaretatt bl.a. garantera en likvärdig utbildning över hela landet. De skall allmäntange skolverksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet, och de skallnärmare ange mål och huvudsakligt innehåll för huvuddelen av undervisningen. Kommunerna skallha ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten liksom ansvaretför att undervisningen bedrivs enligt nationellt fastställda mål ochriktlinjer. För sådana delar av undervisningen i gmndskolan som har en klarlokal anknytning skall kommunerna ges ökat ansvar för att ange också mål ochinriktning. Skälenför mitt förslag: Utgångspunkt för mitt ställningstagande är att skolväsendetutgör en viktig del av den offentliga verksamhet som har till, syfte attutveckla samhället i riktning mot välfärd, demokrati och jämlikhet. Dennaverksamhet är politiskt styrd i den meningen att avgörande beslut om mål,inriktning, omfattning och kvalitet fattas av förtroendevalda företrädare förmedborgarna på nationell och lokal nivå. För att bedriva verksamheten finnsanställd personal som har det omedelbara ansvaret för att målen förverksamheten uppnås. De anställda har således ett genomförandeansvar iförhållande till de politiskt beslutade målen. Utifråndenna utgångspunkt är det naturligt att skolväsendet även i fortsättningenskall vara både centralt och lokalt styrt. Ansvaret för att besluta om mål ochinriktning skall ligga på politiska organ, medan de anställda med sinprofessionella kompetens skall ha ansvaret för att verksamheten bedrivs ienlighet med fastställda mål och riktlinjer. Skolverksamheten' är på så sätt igmnden ett gemensamt ansvar för stat och kommun och för politiker ochanställda. Närdet gäller hur det gemensamma ansvaret närmare skall fördelas, bör utgångspunktenvara att skolan är av sådan betydelse både för samhället i dess helhet och förde enskilda medborgarna att och regeringen måste ha det samlade ochövergripande ansvaret för den. Principen om en likvärdig utbildning är härvidav grundläggande betydelse. Den innebär att alla elever har rätt att få, ochatt det därmed också är en skyldighet för skolan att ge dem, en utbildning somär likvärdig oberoende av var eleverna bor, vilket kön och vilken social ochekonomisk bakgmnd de har. Även om skolornas fömtsättningar skiftar erbjuder detsvenska skolväsendet i stor utsträckning en likvärdig utbildning. Av de internafionellaundersökningar som gjorts av kunskapsnivån i olika ämnen framgår attskillnaderna mellan olika skolor i är mindre än i något annatjämförbart land. Behovetav att garantera en över hela landet likvärdig utbildning och när det gällervissa gmndläggande förutsättningar också enhetligt skolväsen gör det nödvändigtmed ett fortsatt starkt stadigt inflytande. Härför talar också behovet av atttillgodose gmndläggande rättssäkerhetskrav för elever och föräldrar. Samfidigtsom och regeringen således bör ha ett fortsatt starkt Prop. 1988/89:4inflytande över skolväsendet, är det enligt min mening av flera skäl nödvändigtatt det lokala inflytandet kan öka. Ett skäl är att den nuvarandedetaljregleringen inte garanterat att viktiga mål uppnåtts. Som ett led i den fortsattautvecklingen mot en mer utpräglad målstyrning bör därför det kommunalaansvarstagandet också för uppfyllandet av skolans mål öka. Genom en ökad lokalfrihet blir det möjligt att frigöra kreativitet och att finna nya och bättrevägar för att uppnå målen. För ett ökat kommunalt inflytande talar även behovetav att mer än nu anpassa skolverksamheten till lokala fömtsättningar, inteminst i en situation där utvecklingen mot ökad samverkan mellan olika kommunalaverksamheter för barn och ungdom är i hög grad önskvärd. Detär dock enligt min mening inte möjligt att entydigt och en gång för alla avgörahur avvägningen mellan centralt och lokalt inflytande skall göras. Svaret måstekunna variera för olika delar av skolväsendet och vuxenutbildningen och mellanolika tidsperioder. Det kan t. ex. vara nödvändigt för riksdag och regeringatt styra mer i detalj när mer omfattande förändringar är aktuella. 1 andrasituationer kan det framstå som särskilt angeläget att pröva nya former förskolans verksamhet. Det är då naturligt att öka den lokala friheten. Argumentenför centralt resp. lokalt inflytande år delvis olika för olika delar avskolväsendet. Gmndskolanhar uppgiften att ge en allmän medborgamtbildning som syftar till att ge allainvånare i vårt land gmndläggande kunskaper och färdigheter och att ge dem gemensammareferensramar och befästa ett gemensamt kulturarv. Gmndskolans roll för denenskilda kommunens framtid och utveckling är däremot mindre påtaglig än t. ex.gymnasieskolans, åtminstone i nuvarande situation där gmndskolan finns på ihuvudsak enhetliga villkor i alla kommuner. Detta talar för en relafivt settstark styrning från och regeringens sida. Å andra sidan är det naturligtoch angeläget att , just genom att den är allmän till både innehålloch spridning, är förankrad och diskuteras på den lokala pohtiska nivån. Detfinns inslag också i den direkta undervisningen i gmndskolan där behovet av enanpassning till förhållandena i den enskilda kommunen är särskilt påtagliga.Det gäller t. ex. undervisning om hembygden och dess historia samt andra lokalaförhållanden som t. ex. näringsliv och arbetsmarknad i kommunen och regionen.Också när det gäller s. k. lokala fillvalskurser kan behovet av lokalanpassning vara stort. Närdet gäller gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna är situationen delvis en annan. Tillgång fill denna utbildning kan ibland t.o.m. vara av avgörande betydelse för en kommuns eller bygds framtid. Detta talar för ett mer markerat lokalt och regionalt inflytande främst över utbildningens dimensionering. Gymnasieskola och vuxenutbildning är vidare frivilliga skolformer såväl för elever som för kommuner. Å andra sidan är också inom dessa skolformer större delen av utbildningen nationell i samma bemärkelse som för . Det finns också ett behov av styrning av dimensioneringen för att garantera en i huvudsak likvärdig fillgång till utbildning och en anpassning till arbets- 13 Förgymnasieskolan och vuxenutbildningen gäller Prop. 1988/89:4 dessutom i änhögre grad än för gmndskolan att en stor del av utbildningen är specialiserad.Det är, inte möjligt och heller inte rationellt att i varje enskild kommunbygga upp en kompetens för att ta ställning fill mål och innehåll för sådanaspecialiserade delar. Generelltinnebär vad jag nu har anfört att ju starkare behovet är av enhetlighet,likvärdighet, nationellt perspektiv och speciell kompetens för olika delar avskolans verksamhet, desto naturligare är det med ett starkt nationelltinflytande. Ju starkare behovet är av lokal förankring och lokal anpassning,desto naturligare är det att kommunen har ett inflytande också över mål ochinriktning. Närdet gäller den ekonomiska ansvarsfördelningen är det enligt min meningnaturligt att utgå från nuvarande förhållanden. Detta innebär i princip attstaten betalar merparten för de delar av skolverksamheten där det statligainflytandet är starkast, medan kommunerna främst betalar för de delar där de ipraktiken bär huvuddelen av ansvaret. Också andra finansiärer kan vara aktuellaför t. ex. gymnasieskolans del. Staten bär således huvudansvaret ekonomiskt förden direkta undervisningen genom att framför allt svara för merparten avkostnaderna för lärarlöner. Det finns också ett direkt likvärdighetsmoment härigenom att lärarna är den viktigaste resursen i skolan. Det är då naturligt attstaten anger dimensioneringen av undervisningen för att så långt möjligt skapalikvärdiga fömtsättningar i olika kommuner. Somen slutsats av det sagda bör, menar jag, gälla att och regeringen hardet samlade övergripande ansvaret för skolväsendet. De skall således allmäntange skolverksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet också när detgäller de delar där kommunerna har det närmare ansvaret. ochregeringen har också ett ansvar för att närmare ange mål och innehåll förhuvuddelen av undervisningen. De bör också ge gmndläggande organisatoriska fömtsättningarför att garantera likvärdighet vad avser volym, resursnivå och geografiskspridning. Attprincipen om en över landet likvärdig utbildning slår igenom i form av ett merdirekt statligt inflytande innebär inte att skolväsendet i alla avseenden måstevara enhetligt i bemärkelsen likadant överallt och för alla elever. För attkunna erbjuda en likvärdig utbildning måste skolan anpassas efter enskildaelevers varierande fömtsättningar, behov och intressen och efter lokala fömtsättningar. Kommunernafår enligt mitt förslag ett större övergripande ansvar för att organisera ochgenomföra verksamheten i gmndskolan liksom för att undervisningen bedrivs ienlighet med de mål och riktlinjer som och regeringen fastställt. Kommunemafår vidare ett ansvar för att formulera mål och inriktning i övrigt, t. ex.när det gäller skollokaler, läromedel och elevvård. De får också somföreträdare för medborgarna ett större ansvar när det gäller att utvärderaskolans resultat liksom att bevaka elevers och föräldrars rättigheter ochintressen. Försådana delar av undervisningen inom gmndskolan som har en klar lokal inriktning eller anknytning bör kommunerna inom vida ramar få avgöra också mål och inriktning. Utrymmet för detta bör precise- 14 rasvid framtida läroplansändringar. I viktiga avseenden harsåledes kommunerna ansvaret inte bara för att Prop. 1988/89:4 genomföraverksamheten utan också för att ange mål, inriktning och omfattning. ex. elevvård, skollokaler, läromedel och skolmåltider. Ju närmare sambandeti dessa avseenden är med den direkta undervisningen, och ju större behovetdärmed är av likvärdiga förutsättningar mellan olika kommuner, desto störreblir dock behovet av att staten som en del av sitt övergripande ansvar förskolan följer upp, utvärderar och utövar fillsyn även i nämnda avseenden. Ensärställning i detta sammanhang intar enligt min mening läromedlen. Jagåterkommer härtill i ett senare avsnitt av denna proposition. Skolanspersonal har till uppgift att ansvara för den dagliga verksamheten inom deramar som dragits upp av riksdag och regering resp. kommunen. Den har såledesett genomförandeansvar i förhållande till polifiskt valda organ. Såväl mål somramar och riktlinjer i övrigt måste därför utformas så att de lämnar personalenett betydande utrymme för bedömningar och ansvarstagande. Härigenom kan störrearbetsglädje och ett bättre utvecklingsklimat skapas. Det är också viktigt attpersonalpolitiken inom skolområdet utformas mer flexibelt än så att dendels främjar ett positivt utvecklingsklimat, dels gör det lättare att ta hänsyntill individuella behov och förutsättningar hos de anställda. Somtidigare nämnts har den enskilda läraren ett mycket stort mått av frihet i sinundervisning. Detta är självfallet av stort värde från många utgångspunkter.Samtidigt kan denna stora frihet leda till problem. Det gäller inte minst i ensituation där behovet av samarbete mellan olika lärare ökat alltmer och därläraryrket i allt mindre utsträckning kan fortsätta att vara ett"ensamyrke" på traditionellt sätt. Inte minst den höjning av ambitionsnivånsom och regeringen i olika, sammanhang önskat när det gäller hjälp tillelever som möter de största svårigheterna i skolan gör det nödvändigt att allai en skola samarbetar och i högre grad än nu handlar utifrån läroplanensgrundsyn. beslut om att skall arbeta i arbetsenheter ärt. ex. ett uttryck för denna grundsyn. Jag återkommer längre fram fill dennafråga. Likalitet som på andra arbetsplatser kan därför i skolan gälla att den enskildeanställde har en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder.Även om läraryrket också i framfiden måste vara ett yrke med stor frihet, meddärmed åtföljande ansvar, är det enligt min uppfattning önskvärt att detklarare markeras att målen för skolan sätter gränser för . hur stor dennafrihet kan vara. I detta syfte kommer jag att föreslå att skolledningenskall få en tydligare ledningsroll i förhållande fill undervisningen och denenskilde läraren. Mittförslag: Kommunen skall ha ett övergripande ansvar för att de nationella målenför skolverksamheten förverkligas. Detta ansvar skall omfatta alla delar avskolverksamheten. Varjekommun skall minst utarbeta en plan för skolväsendet i kommunen.Planen skall antas av fullmäktige. Planens närmare utformning skall kommunensjälv få bestämma. Skolstyrelsensansvar för skolverksamheten skall klarare än nu framgå av skollagstiftningen. Skolstyrelsenskall inte gripa in i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktärmen skall noga följa och låta utvärdera verksamhetens resultat och vid behovkräva förändringar och förbättringar. Skälenför mitt förslag: För att på ett ännu effektivare sätt än kunnafullgöra sin uppgift, som bl.a. fordrar att verksamheten väl anpassas tilllokala behov, förutsättningar och önskemål, får kommuner och skolor genom minaförslag ökad frihet att organisera och genomföra skolverksamheten. Denna fårdock inte utformas så att den äventyrar principerna om ett enhetligtskolväsende och en likvärdig utbildningsstandard eller så att elevers skolgångavsevärt försvåras vid flyttning från en skola till en annan. Deföreslagna förändringarna kommer att ge kommunerna nya uppgifter somde kommer att medföra tyngdpunktsförskjutningar inom hittillsvarande ansvars-och uppgiftsområden. Förändringarnakommer att ge kommunerna betydligt större möjligheter än att utvecklaskolverksamheten enligt både nafionella och egna skolpolitiska intentioner.Såsom högsta beslutande kommunala organ kommer således fullmäktige att få enmera markerad roll i fråga om den långsiktigare skolplaneringen liksombeträffande filldelningen av kommunala resurser för förverkligande av denationella och kommunala intentionerna och ambitionerna. Denökade kommunala och lokala friheten kommer ocksä att ställa större krav påkommunernas skolstyrelser och i förekommande fall lokala organ. Skolstyrelsenhar, som styrningsberedningen redovisat i sitt betänkande, redan nu ganska omfattandeuppgifter. tidigare skollagen (1962:319) gavs skolstyrelsen ett allmänt lednings- ochtillsynsansvar över kommunens skolor. Uttrycklig motsvarighet härtill saknas iden nya skollagen (1985:1100). Någon saklig förändring åsyftades dock inte. Skolstyrelsensverksamhetsområde och befogenheter består dels av sådant som på detta sättuttryckligen anges i lag och förordning, dels av uppgifter som inteföreskrivits men som ändå måste utföras, om skolverksamheten - med anpassningtill lokala behov och förutsättningar - skall kunna förverkliga ochregeringens liksom de kommunala beslutsorganens intentioner. Iskolstyrelsens övergripande ansvar ingår en skyldighet att vidta åtgär- Prop.1988/89:4 der på alla skolverksamhetens områden där den finner sådanapåkallade. Den får t. ex. inte förhålla sig passiv om den genom uppföljningeller utvärdering upptäcker missförhållanden. Ansvaret gäller således också denpedagogiska verksamheten, även om utformningen av denna i fråga om den direktaundervisningen och dess organisafion år förbehållen skolledarna och lärarna. Somförvaltnings- och verkställighetsorgan under kommunfullmäktige har skolstyrelsen således i lagar och förordningar ålagts dels ett allmänt, övergripande ansvar för kommunens offentliga skolverksamhet, dels en rad konkreta arbetsuppgifter. Vissa uppgifter på skolområdet har tilldelats andra, såsom rektor eller olika samrådsorgan, eller kan av kommunens , fullmäktigeuppdras åt andra nämnder än skolstyrelsen, t. ex. åt personalnämnd ellerfastighetsnämnd. Skolstyrelsens verksamhetsområde är även med nämndabegränsningar betydligt vidare än vad som, att döma av forskningsrapporter ochdokumenterad erfarenhet, vanligen antas. Skolstyrelsen har i själva verketmycket goda möjligheter att inom ramen för av riksdag och regering givna reglergenom prioriteringar och extra satsningar utveckla skolverksamheten så långtden själv och ytterst kommunens fullmäktige önskar och ger ekonomiska och andraförutsättningar för. Dettahandlingsutrymme vidgas om kommunerna enligt mitt förslag får ökad frihet attsjälva utforma och genomföra sin. skol verksamhet och om regelstyrningen ersättsav en mer utpräglad målstyrning. Skolstyrelsenscentrala roll för genomförandet av de skolpolitiska intentionerna harframhållits i många sammanhang under efterkrigstidens reformepok. Ättkommunens offentliga skolverksamhet skall ledas och samordnas av en för deolika skolformerna gemensam skolstyrelse och skolchef har varit ensjälvklarhet. En enhetlig ledning av skolväsendet under fullmäktige ochkommunstyrelse har betraktats som ett villkor för en kommungemensam skolsyn,för en god resurshushållning och för en skolutveckling i linje med såvälstatens som kommunernas önskemål. Inomramen för försöksverksamheten med ökad självstyrelse, harskolstyrelsen i något fall avskaffats för del, varvid denkommunala samordningen lagts hos kommunstyrelsen och den mera direktastyrningen av skolverksamheten anförtrotts åt kommundelsnämnder. I tvåkommuner har skolstyrelsens uppgifter samordnats med vissa andra facknämnders.I några större kommuner planeras liknande förändringar avnämndorganisationen.