prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — En utlänning, som uppehåller sig i efter del att hans uppehålls tillstånd har upphört att gälla skall enligt förslaget endast kunna utvisas. En utlänning, som vid sin ankomst till inte har vederbörliga 68 tillstånd,föreslås kunna avvisas under vissa fömtsättningar, oberoende av Prop.1988/89:86 hur efter ankomsten hit som beslutet tas. Jag återkommer inästa avsnitt till frågan om utvisning på gmnd av brott. Någraremissinstanser har tagit avstånd från att avvisning skall få ske annat än isamband med ankomsten eller i nära anslutning tfll ankomsten. JO och Lundsuniversitet anser att man i stället bör återinföra de gällandereglema om att avvisning måste ske senast inom från ankomsten. Enutlänning, som vistats i än efter ankomsten, skulleenligt dessa förslag endast kunna utvisas. För att detta inte skall medföra attfärre avlägsnandebeslut kan verkställas direkt föreslår attvissa utvisningsbeslut skall kunna verkstäflas utan hinder av att de intevunnit laga kraft. Jaghar förståelse för dessa synpunkter. Det ligger onekligen nära till hands alluppfatta innebörden av begreppet avvisning som en åtgärd som hindrar en utlänningfrån att resa in i ett land. Det kan därför te sig främmande att avvisa enperson, som visserligen inte har fått uppehållstillstånd men som ändå kan hatillåtits att vistas i medan frågan om sådant tillstånd prövas, iblandkanske . Detsamma gäller en person som med eller utanmyndighetemas vetskap vistas i utan att frågan om uppehållstillståndkan aktualiseras. Jag vill emellertid mot detta anföra, att man efterlagändringen har kunnat avvisa en utlänning, inte bara vid ankomstenutan också av utlänningens vistelse här.Anknytningen tifl själva ankomsten är således redan delvis borta. Vidareär det enligt mitt förmenande trots allt väl förenligt medavvis-ningsbegreppet, även som det uppfattas, att kunna avvisa den somännu inte har fått uppehållstillstånd, oavsett hur lång den faktiskavistelse-tiden är. Det är ju fortfarande fråga om avlägsnande av personer sominte uppfyller de krav som ställs upp för inresa eller vistelse här. En annansak är att de rent faktiskt ändå tillåts att vistas i medan derasärende om uppehållstillstånd prövas. Varken det förhållandet att det kan ta lidinnan ett ärende kan behandlas färdigt eller all utlänningen under kortareeller åsidosätter sin skyldighet att söka tillstånd bör kunna ledalill att avvisning inte längre skall kunna ske. Enannan sak är att tidsfaktom i viss utsträckning bör få inverka på vilkenmyndighet som skall avgöra ett ärende och på rätten att få stanna i landetmedan högre instans prövar överklagandebeslutet. Det torde också varanödvändigt att ha kvar en tidsgräns beträffande någraavvisningsgmnder. Jagföreslår alltså för framtiden följande ordning. Avvisningbör få ske utan lidsgräns om en utlänning inte uppfyller de formella krav som gäller för inresa och vistelse i . Det är således fråga om avlägsnande på gmnd av att utlänningen saknar pass, visering eller arbetstillstånd när han är skyldig att ha sådan handling efler sådant tillstånd. Detsamma skafl gälla vid avsaknad av uppehåflstiflstånd när utlänningen aldrig har haft ett sådant i . Det saknar därvid betydel se om bristerna upptäcks vid ankomsten eller först . Det blir också fråga om avvisning om utlänningen visserligen var viseringsfri efler hade 69 visering för besök mendröjer sig kvar sedan viseringen efler den uppehålls- Prop. tiflståndsfria liden hargått ut. Även den som enligt nuvarande regler vägras rätt att resa in iSverige därför att han vill resa vidare till ett annat nordiskt land men saknarerforderligt tiflstånd till detta bör alltjämt kunna Detsamma gällerom utlänningen bör nekas inresa därför att han lämnar felaktiga uppgifterom sin tilltänkta vistelse i . Liksomnu bör avvisning få ske också på materiella grunder såsom medellöshet och riskför brottslig verksamhet. En tidsgräns bör emellertid finnaskvar för dessa fall. Beträffandepersoner som vid sin ankomst till hade eller senare meddelatsuppehållstillstånd i men har stannat här sedan tillståndet löpt uteller återkallats bör liksom begreppet utvisning användas. Detrör sig om personer som en gång har fått tillstånd att vistas i och somfått en naluriig anknytning hit utan att överträda några inresebestämmelsereller liknande. De nuvarande reglema i detta avseende bör därför inte ändras. Fören utlänning, som behöver ha uppehåfls- eller arbetstillstånd men som saknarsådant, medför den nya föreslagna användningen av begreppen avvisning ochutvisning inte någon ändring praktiskt sett. Enligt nu gällande regler kanutlänningen i motsvarande fall i stället utvisas om han har vistats i landetlängre än . I fortsättningen skall han i stäflet avlägsnas efter ettbeslut om avvisning. Jag vifl beträffande den närmare innebörden av reglernahänvisa till specialmotiveringen under 4 kap. 1 3 §§ lagförslaget. Deföreslagna ändringama bör inte medföra någon förändring i förhållande till vadsom nu gäller med avseende på beslutskompetensen. När utlänningen har vistatshär bör det därför alltid vara invandrarverket som fattardet första beslutet i ärendet. Beslut om avvisning inom iremånadersramen börliksom fattas av polismyndigheten med det undanlag i fråga omutlänningar som också söker asyl, som jag strax skall återkomma tifl. Som angesi specialmotiveringen till 4 kap. 4 § 4 lagförslaget bör det vara utlänningensom skall visa när ankomsten hit skedde. Enligtnuvarande regler kan den som utvisas förbjudas att återvändatill , återreseförbud. Eftersom det enligt mitt förslag kommer att skeavvisning i många av de fall där det sker utvisning böråterreseförbud kunna meddelas också i avvisningsärenden. borde det kunna övervägas att utfärda återreseförbud endast ide fall där utlänningen inte följer bestämmelsema om att lämna landet, när ettverkställbart beslut föreligger. Beslutet skufle då göras villkorat och träda ikraft i de fall verkställighet måste ske genom polisens försorg. Jag delaremellertid den av bl. a. invandrarverket framförda meningen att sådana reglerskulle medföra ett komplicerat och tidsödande övervakningssystem. Jag villdärför inte föreslå att ett sådant system införs. Beslutom utvisning på grund av brott kan gälla utlänningar av alla kategorier, alltifrån personer som är bosatta här i landet och har permanent uppehållstillstånd till personer som har rest in iflegall 70 enbart för att begå brott.Domstolen gör en bedömning humvida utlänningens förehavanden i är avsådan art att de bör föranleda alt han avlägsnas ur landet. Ett enhetligtbegrepp för sådant avlägsnande bör alltjämt väljas och jag anser i likhet medlagutredningen att begreppet utvisning är det som bör användas. Jagdelar alltså inte t. ex. JO:s uppfattning att del tidigare använda begreppet"förvisning" skafl återinföras för dessa fall. Samma argumentationtalar för att använda begreppet utvisning för de speciella fall där regeringenkan och även i fortsättningen bör kunna besluta att avlägsna en utlänning,som utgör en risk för rikets säkerhet (48 § UtlL resp. 4 kap. 11 §lagförslaget). De fall där domstolarnaenligt nuvarande ordning fattar beslut om utvisning kommer enligt mitt förslagi fortsättningen bara att beröra de allmänna domstolama och avse utvisningsåsom särskild rättsverkan på gmnd av brott. Den andra gmnd på vilken utvisningnu kan beslutas av domstol, nämligen asocialitet, kommer jag strax att föreslåskall utgå ur den nya lagen. Därmed befrias förvaltningsdomstolama från en, omän obetydlig, kategori mål. Utvisningpå grund av brott Mitt förslag:Några sakliga ändringar i förhållande till nuvarande lagstiftning föreslås intenär det gäller kriterierna för utvisning på gmnd av brott. Lagutredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Någraremissinstanser, däribland RÅ, RPS och , anser att fråganom möjligheten att justera påföljden, om ett utvisningsbeslut upphävs, börutredas på nytt. Skälen för mitt förslag:Reglema om utvisning på gmnd av brott sågs över gmndligt . Härjämtegjordes vissa justeringar . Den senare översynen gjordes främst medanledning av de nya riktlinjer för att bevilja permanent uppehållstillstånd somdå drogs upp, se avsnitt 2.2.2. a. ett direktförbud mot utvisning av den som kommit till som ung. Utvisning av en utlänning pågmnd av brott får enligt 40§ UtlL endast ske om brottet varit av visssvårhetsgrad och om det finns risk för fortsatt brottslig verksamhet ellerbrottet är sådant att den dömde inte bör få stanna här. Hänsyn tas också tillutlänningens anknytning tifl . Utvisningsfrågan avgörs av den domstolsom dömer i brottmålet. Om en utlänning utvisas skafl domstolen beakta det mensom utlänningen åsamkas genom utvisningen, när domstolen bestämmer påföljdenför brottet. Bestämmelsen om beaktandeav menet fanns tidigare i 40 § UtlL. 1987/88:120 om ändring ibrottsbalken m. m. (straffmätningoch påföljdsval m. föreslogs attbestämmelsen med i sak oförändrat innehåll skulle flyttas tifl (29 kap. 5 § 4). 1 propositionen föreslogs vidare bl. a. ett förbud för högrerätt att besluta om utvisning i det fallet att lägre rätt inte har meddelat ett sådantbeslut och talan har fullföljts endast av den dömde Prop. 1988/89:86ellertifl hans förmån. Lagändringarna trädde i kraft (JuU1987/88:45, rskr. 404, SFS 1988:942). Jagsaknar anledning att nu föreslå någon ändring av krileriema för när utvisningpå gmnd av brott skall få ske. Bestämmelserna har inte föranlett någraegentliga tillämpningssvårigheter. Reglema om utvisning på gmnd av brott fårdärför enligt mitt förslag samma utformning som med beaktandeav den ändring vad gäller placeringen av bestämmelsen om bedömningen av hurmenet skall påverka straffmätningen som har beslutats av (4kap. 7 § lagförslaget). Enfråga som lagutredningen har berört och som flera remissinstanser har angivitvara i behov av en nyordning är följande. Ett av domstol fattatutvisningsbeslut upphävs ibland av regeringen när det visar sig att beslutetinte går att verkställa. Ett sådant upphävande leder inte till att påföljdenändras, trots att beslutet om utvisning kan ha föranlett att en lindrigarepåföljd dömts ut än annars skulle ha skett. En person som har utvisats på gmndav brott och som därför har fått ett kortare fängelsestraff än normalt kommeralltså vid ett upphävande av utvisningsbeslutet att ha fått en lindrigarepåföljd än den som för jämförbara brott, kanske i samma mål, inte har ådömtsutvisning men i i stället ett strängare straff. Enligt utredningen inger dennaordning betänkligheter. Utredningen ansåg sig emeflertid av tidsmässiga skälinte ha möjlighet att mera ingående utreda hur ett system som medgavpåföljdsjustering i de fall utvisningsbeslutet upphävs borde utformas. Ävendenna fråga behandlades i den nämnda propositionen 1987/88:120. Därkonstateras tifl en början att frågan har utretts av fangelsestraffkommittén(Ju 1979:05), som stannat för att inte lägga fram något ändringsförslag medhänsyn till att problemet endast ledde till mer allvarliga olägenheter i ettfåtal faU och att de lösningar som kommittén övervägt var förenade medolägenheter av principiell och praktisk natur. Mot bakgmnd härav och medhänvisning till att frågestäfl-ningen hade berörts av lagutredningen, varsförslag var föremål för remiss, ansåg föredragande statsrådet att det vid dentidpunkten inte fanns tillräckliga skäl att överväga en lagstiftning med siktepå fall då en av domstol beslutad utvisning inte går att verkställa. Jaghar erfarit att frågeställningen uppkommit vid åtskilliga tillfällen under desenaste åren. Jag är av den uppfattningen att problemet med hänsyn till dessfrekvens och principiella natur borde åtgärdas. Önskemål i denna riktning harockså förts fram av flera av remissinstansema. Efter samråd med chefen förjustitiedepartementet vill jag därför anföra följande. Enförsta åtgärd för att lösa problem av den art som det här är fråga om vore att låta domstolama få ett bättre underlag för bedömningen av utvisningsfrågan. En självklar utgångspunkt vid bedömning humvida ett utvisningsbeslut bör meddelas som en särskild rättsverkan av brott vid sidan av påföljden borde naturligen vara frågan om en utvisning över huvud taget kommer att kunna verkställas. Domstolama bör därför, redan när en fråga om utvisning på gmnd av brott övervägs, kunna inhämta 72 yttrande fråninvandrarverket i verkställighetsfrågan beträffande dem som gör gällande rälltill asyl i . Skulle del bedömas att en utvisning i samband medfrigivningen inte kommer alt kunna verkställas, t.ex. på grund av att brottetsom sådant i hemlandet skulle komma att medföra omänsklig bestraffning, börnågot beslut om utvisning inte heller fattas (jfr prop. 1979/80:96, s. 64, AU27, rskr. Jag anser därför alt de allmänna domstolarna i fortsättningenbör beakta eventuella verkställighetshinder i den mån detta går att göra i detenskilda fallet. Jag återkommer till frågan under avsnitt 2.2.8. Det är vidare min avsiktatt senare i samråd med justitieministern på nytt överväga möjligheterna attgenom förslag till en lagändring komma tillrätta med problemen i de fall därregeringen upphäver en av domstol beslutad utvisning. Utvisningpå grund av asocialitet Mittförslag: Utvisning på grund av asocialitet skall inte längre kunna ske. Lagutredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: i och polismyndigheten i har avstyrktförslaget. Skälen för mitt förslag:Enligt 43 § UtlL får en utlänning utvisas ur riket dels om utlänningenyrkesmässigt bedriver otukt eller i övrigt underlåter att ärligen försörja sig,dels om utlänningen är missbrukare av alkohol eller narkotika och med anledningdärav är farlig för någon annans personliga säkerhet eller lever på ett grovtstörande sätt. Beslut om utvisning på gmnd av sådan asocialitet meddelas avlänsrätt. Redanutlänningslagkommiltén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) Nyutlänningslag, att utvisningsgrunden asocialitet skulle avskaffas. Några remissinstanseranförde emellertid att det var av värde att ha bestämmelserna härom kvar ochföredragande statsrådet delade i prop. 1979/80:96 denna uppfattning. Sedan år1980 har emellertid utvisning på gmnd av asocialitet skett endast vid enstakatiflfäflen och vid endast ett tillfälle. Vid ylleriigare tretillfällen har ärenden om utvisning på denna gmnd tagits upp mendå inte lett till beslut om utvisning. Bestämmelsen måste därför anses vara idet närmaste obso-let. Tiden får nu anses mogen att avskaffa asocialitet somsärskild utvis-ningsgmnd i enlighet med vad lagutredningen, stödd av en så gottsom enig remissopinion, har föreslagit. Jag vifl dock erinra om mitttidigare framförda förslag om förlängning av den tid inom vilken återkallelseav ett uppehåflstillstånd skall kunna ske på gmnd av bl. a. underlåtenhet attförsörja sig ärligt (avsnitt 2.2.2). Innebördenav och grunder för asyl Mitt förslag: Ilagen anges att rätt till asyl innebär rätt till uppehållstillstånd.Konventionsflyktingar, krigsvägrare och personer med vissa flyktingliknandeskäl skall ha rätt till asyl om inte vissa undantagssituationer föreligger. Lagutredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Remissinstanserna:Förslaget har fåll ett tifl övervägande del positivt mottagande. Någraremissinstanser, bl. a. invandrarverket och JO, anser emellertid att förslagetinnebär att den svenska lagstiftningen kommer att skilja sig från internationelltvedertagna begrepp. Detta anses kunna komma att försvåra det internationellasamarbetet. DO, och Amnesty anser att definitionen av"politisk förföljelse" bör utgå ur lagtexten. flyktingrådet, DO och anser att asylreglerna bör görastillämpliga också beträffande den som utan alt vara krigsvägrare har lämnatsitt hemland på grund av krig eller inbördeskrig och som ofta får stanna iSverige av humanitära skäl. Enligt3§ UtlL skall en flykting inte utan synnerliga skäl vägras i ,om han behöver skydd här. I paragrafen definieras vem som är att anse somflykting. Härmed avses en utlänning som befinner sig utanför det land, i vilkethan är medborgare, därför att han känner välgmndad fmktan för förföljelse pågrund av sin ras, nationalitet, tiflhörighet till en viss samhällsgrupp ellerpå grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller pågrund av sin fmktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flyktinganses även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför detland där han har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan ellerpå grund av sin fmktan inte vill återvända dit. Definitionen överensstämmer medden som finns om flyktingars rättsliga ställning(flyktingkonventionen) jämte tilläggsprotokoll angående flyktingarsrättsliga ställning. De människor som omfattas av flyktingkonventionen kallasdärför också för kon ventionsjlyktingar. Iparagrafen finns också en närmare definition av vad som skall avses medförföljelse. Den betecknas som politisk förföljelse och skall vara riktad motutlänningens liv eller frihet eller annars vara av svår beskaffenhet. Någonmotsvarande definition finns inte i konventionen. Enligt5§ UtlL har också krigsvägrare i allmänhet rätt att få i . Medkrigsvägrare avses i första hand den som har avvikit från pågåendemilitärtjänst som äger mm på en krigsskådeplats eller kan komma alt förläggasdit. Motsvarande gäller i allmänhet i fråga om den som har flytt från sitthemland för att undgå att bli uttagen till militärtjänstgö- I det senare fallet måste emellertid risken för Prop.1988/89:86 krigsljänslgöring ha varit påtaglig. Utöverflyktingar och krigsvägrare ger lagen skydd även åt andra personer, som intevill återvända tifl sitt hemland på gmnd av de politiska förhållandena där ochsom har åberopat tungt vägande omständigheter tifl stöd för detta. Skyddet fördenna grupp med flyktingliknande skäl regleras i 6 § UllL. Beträffandetolkningen av paragrafen kan främst hänvisas tifl prop. 1975/76:18 s. 100-113och 1983/84:144 s. 35-40. Här skafl endast framhållas att det är fråga ompersoner, som inte har varit utsatta för eller löper risk att drabbas av såallvarlig förföljelse att de bör betraktas som konventionsflyktingar men somändå på grund av de politiska förhållandena i hemlandet utsatts för ellerriskerar så svåra trakasserier, att det inte är rimligt att begära all de skallåtervända dit. Paragrafen omfattar normalt inte den som har tvingats lämna sittland på grund av yttre aggression, ockupation efler inbördeskrig eller somriskerar förföljelse på gmnd av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kanemellertid dessa omständigheter vara sådana att 6 § anses tillämplig. Förde personer som avses i 6§ UflL, dvs. de för vilka jag har använtuttrycket "utlänningar med flyktingliknande skäl", används i internationellasammanhang ofta termen "de factoflyklingar". Beteckningen, somförvisso har brister, bör självfallet inte användas i lagtext, men det är iövrigt förenat med inte minst praktiska fördelar att ha en sammanfattandebenämning för de personer som omfattas av bestämmelserna i en viss paragraf Jagkommer därför att i fortsättningen använda begreppet de factoflyktingar för demsom, utan att vara konventionsflyktingar, inte vill återvända tifl sitt hemlandpå gmnd av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägandeomständigheter till stöd för detta. Rättentill i är något större för konventionsflyktingar än för deandra två gmpperna. Detta markeras i nuvarande lag genom alt det för att vägraen konventionsflykting krävs synnerliga skäl medan del för de bådaandra gmpperna räcker med särskilda skäl. Varkenkonventionsflyklingar, krigsvägrare eller de factoflyktingar har nämligen enoinskränkt rätt att få stanna i . Inte ens en konventionsflykting ansesha rätt all fritt välja vilket land han skall få skydd i. Enligt gällandesvensk praxis, som motsvaras internationellt av ett liknande synsätt,förväntas en flykting i princip söka asyl i det första land han kommer tiflefter flykten, om han i det landet är skyddad mot förföljelse eller mot attåtersändas till förföljelselandet. Detta motsvaras enligt min uppfattning av enskyldighet för det landet att pröva hans asylansökan. En flykting som föreankomsten lill har vistats i ett sådant s. k. första asylland återsändsdärför som regel till det landet. Första asyllandsprincipen kommer tilluttryck i nuvarande lagtext genom att rätlen för flyktingar att få stanna harknutits till att de "behöver skydd här". Ett sådant behov anses somregel inte föreligga om något annat land är första asylland. Om den asylsökandeefter flykten från förföljelselandet vistats i mer än ett land, är varje sådants. k. tredje land att betrakta som första asylland i förhållande till det landhan sist kommer till. asyllandsprincipen i dennuvarande lagstiftningen till uttryck endast indi- Prop. 1988/89:86 rekt(t. ex. i 34 § andra stycket UtlL och 66 b § UtlF). Förstaasyllandsprincipen tillämpas emellertid inte om utlänningen enbart har restigenom något eller några andra länder på väg till (en routeregeln). Detspelar inte någon roll om genomresan har skett med flyg, tåg, bil eller påannat sätt. Tillfälliga avbrott i resan som utlänningen själv inte har kunnatråda över, som trafikhinder eller aflvariig sjukdom, medför inte all enrouteregeln sätts ur spel. Det anses dock att utlänningen måste visa att hanendast har rest igenom första asyllandet och att eventuella uppehåll har varitav nyssnämnd art. Första asyllandsregeln tillämpas inte hefler om utlänningenhar särskild anknytning till , t. ex. genom att tidigare ha vistals hären eller genom att ha nära släktingar här men inte i förstaasyllandet. Andraomständigheter som i praxis anses kunna medföra att flyktingar och motsvarandegmpper inte kan anses ha behov av skydd i är att utlänningen redan haren särskild anknytning, genom t.ex. familjeband, till ett annat land där hankan få ett fullgott skydd eller all han av annat skäl har rätt att vistas i ettsådant land. Enkonventionsflykting har rätt att få flyktingförklaring, 16§ UtlL, ochresedokument, 5 § UtlF. Resedokument utfärdas i enlighet med flyktingkonventionentill en utlänning som uppfyller flyktingkriterierna i konventionen.Invandrarverket beslutar i sådana frågor. Den som har fått flyktingstatusbehåller denna status om inte grunderna för flyktingskapet ändras (4§ UtlL).En flyktingförklaring kan också återkallas om den erhållits genom falskauppgifter. Detär i inlernationella sammanhang vanligast att tala om asyl endast i samband medskydd åt konventionsflyktingar. torde för övrigt vara det enda land, ivart fall i , som har en uttrycklig bestämmelse som ger krigsvägrare rätttill skydd. Krigsvägrare torde dock i vissa fall få stanna även i andra länder,men då av antingen flyktingliknande eller humanitära skäl (jfr.specialmotiveringen till 3 kap. 3§ lagförslaget). Som jag har angettär det emellertid inte min avsikt att i detta sammanhang föreslå någraändringar av gmnderna för den nuvarande flyktingpolitiken. Jag vill därförinte föreslå några ändringar som kan uppfattas som inskränkningar i skyddet förasylsökande. Det i svensk lag direkt uttalade skyddet för krigsvägrare bördärför bli kvar. Medhänsyn till de stora likheter som råder mellan det skydd som de angivnagrupperna krigsvägrare och de factoflyktingar behöver och det somkonventionsflyktingar har, bör begreppet asyl, som lagutredningen harföreslagit, i fortsättningen kunna gälla för del tillstånd att uppehålla sighär i landet som samtliga dessa gmpper har rätt att få. Någraremissinstanser anser det olämpligt att skulle komma att använda ett asylbegrepp som i viss mån avviker från vad som är vedertaget 76 anser jag emellertid att de eventu- Prop. 1988/89:86 ellaolägenheter detta kan medföra är förhållandevis små. Särskilt mot bakgmnd av deolikheter som ändå föreligger meflan olika länders asyllagstiftningar tordedet inte medföra några större problem att svensk lagstiftning medger asyl åtfler gmpper än dem som finns i flyktingkonventionen.