prop · GC03126 · 1988-12-31 00:00:00 — Kritik riktasfrån en del håll också mot själva ersättningsreglerna som, anser man, ärkonstruerade med alltför många spärrar och därför onödigt restriktivtutformade. Ganska många instanser anser tvärtom att förslaget är alltförlångtgående och menar att endast kostnader i samband med process inför domstolbör ersättas. Motbakgrund av de krav som rests om ökade möjligheter till skadestånd finns detanledning att i det följande först beröra frågan om rätt till ersättning på gmndav felaktig myndighetsutövning. Riksdagenhar behandlat frågan om en skärpning avdel allmännas skadeståndsansvar på gmnd av felaktig myndighetsutövning. Hösten1984 behandlade lagutskottet en motion om vidgning av det allmännasskadeståndsansvar. I sitt av godkända betänkande (LU 1984/85:2)framhöll utskottet emellertid att det inte framkommit något som borde föranledaen ytterligare utvidgning av det allmännas ansvar. Genomden nya förvaltningslagen har serviceskyldigheten för myndigheterna utökats.Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny förvaltningslag (prop.1985/86:80, KU 1985/86:21) aktualiserades också frågan om det allmännasskadeståndsansvar. hänvisade i sitt betänkande somgodkändes av till ett uttalande i propositionen om att det kanuppkomma gränsdragningsproblem i den praktiska tillämpningen av den nya lagenoch förutsatte för sin del att regeringen noga följde utvecklingen och vidtognödvändiga åtgärder, om det skulle uppkomma oacceptabla konsekvenser förenskilda av den nya ordningen. Denprincipiella frågan om statens skadeståndsansvar övervägdes på nytt av lagutskottet . Utskottet (LU 1986/87:2) framhöll att det inte heller då förelåg omständigheter som talade för en skärpning av skadeståndsansvaret för det allmänna. Utskottet hänvisade till vad JK anfört i ett infordrat remissyttrande. JK ansåg att de nuvarande bestäm melserna i skadeståndslagen om det allmännas ansvar vid myndighetsut övning gav enskilda och företag som lider skada genom slarv och okunnig het från myndigheternas sida ett fullgott skydd. anslöt sig till utskottets uppfattning. Riksdagenbehandlade åter frågan om statens skadeståndsansvar hösten Prop. 1988/89:126 1988(se 1988/89:LU2). På lagutskottets begäran yttrade sig då JK över någramotioner, vari krävts skärpningar av statens skadeståndsansvar vidmyndighetsutövning. JK påpekade därvid att det kan finnas rättsområden somföreter sådana särdrag att en utvidgning av skadeståndsansvaret kan varamotiverad. Enligt lagutskottets mening fick emellertid sådana spörsmålövervägas i samband med en översyn av bestämmelserna på det speciellarättsområdet. Utskottet hänvisade också till det pågående arbetet med översynav betalningssäkringslagen. delade utskottets uppfattning. Chefenför , statsrådet , besvarade den 25 november 1988en inlerpellation i om statens skadeståndsansvar vidmyndighetsutövning. Hon sa då bl. a. att hon inte ville utesluta att debegränsningar som finns i möjligheten att få skadestånd av det allmänna i endel fall kan medföra mindre tillfredsställande resultat för den skadelidande.Hon tillfogade att det därför fanns anledning att granska dessa regler närmare. JustitierådetBertil har därefter fått i uppdrag att göra en översyn av reglerna i3 kap. skadeståndslagen om det allmännas skadeståndsansvar. uppdragberäknas kunna vara slutfört . Somriksdagens lagutskott anförde i betänkandet 1988/89: LU2 bör utöver denöversyn av reglerna i skadeståndslagen som pågår det pårättsområden som företer särdrag efter hand övervägas om ersättningsfrågornakräver särskilda lösningar. anser jag att frågan om ersättningför kostnader på skatteområdet är en sådan fråga som lämpligen börsärbehandlas. Detkan i och för sig också diskuteras att lösa den nu aktuella frågan genom attvidga möjligheterna till rättshjälp. Som kommittén framhållit är emellertidrättshjälpslagen i sin nuvarande form inte lämplig för att inkludera särskildaregler om ersättning i ärenden och mål om skatt. Ensärreglering av rätten till ersättning för kostnader i tvister om skatter, tullaroch avgifter utesluter inte att det även på andra områden kan finnas ettmotsvarande behov av ökat stöd från det allmänna. Sådana förslag kräver dockytterligare överväganden och får tas upp i ett senare sammanhang. I dennafråga harjag samrått med chefen för . Detär nu fråga om att diskutera ett avsteg från de rådande grundsatser na om kostnadsansvaret på förvaltningssidan, nämligen att den enskilde själv skall stå för sina kostnader liksom atl det allmänna skall stå för sina. Jag vill därför också beröra några allmänna utgångspunkter för en reform. Vad gäller beskattningsförfarandet knyter som tidigare nämnts dessa grundsatser an till att det närmast kan ses som en medborgerlig skyldighet att medverka vid förfarandet. De har vidare ett nära samband med den officialprincip som gäller hos både förvaltningsmyndigheterna och förvalt ningsdomstolarna och som bl. a. innebär att för ett ärendes utgång betydel sefulla sakförhållanden skall klarläggas av beslutsinstansen innan beslut fattas. På skatteområdet är denna princip särskilt stark både av fiskala skäl och av hänsyn till den enskilde. Den kommer också till uttryck i I § 13 taxeringslagen (1956:623)genom kravet på likformiga och rättvisa tax- Prop. 1988/89:126 eringsbeslul.För den enskilde är det också väsentligt att beslutsinstansen har att, när detbehövs, ta initiativ för att föra fram omständigheter som är till fördel förden enskilde och därmed se lill att ett bristfälligt utredningsmaterialkompletteras. I praktiken fäster då myndigheten avseende vid förhållandena idet enskilda fallet, bl.a. på så sätt alt den anpassar sina åtgärder efter vadsom kan förväntas av den enskilde själv. För domstolarna, som ju fördäggsmaterial från skattemyndigheterna, innebär detta att de trots att praktiskttaget samma grundläggande principer gäller för dem mera sällan behöverföranstalta om kompletteringar i processerna. Motbakgrund av de berörda principerna rörande den skatlskyldiges medverkan ochmyndigheternas officialprövning och utredningsansvar kan det enligt min meninginte bli tal om att nu införa några långtgående möjligheter för de enskilda attfå ersättning för sina kostnader vid beskattningsförfarandet. Det finnsemellertid skäl att söka avhjälpa den bristen hos nuvarande lagstiftning attkompensation inte kan utgå i fall där det uppenbarligen är befogat att denenskilde lägger ned kostnader exempelvis för ombud eller biträde. Någraremissinstanser har ansett att en lösning på problemet skulle vara att införaavdragsrätt vid taxeringen för kostnader i ett skatteärende. En sådan ordningskulle emellertid innebära att full kompensation inte ges för kostnaderna och attsjälva behovet av ersättning kommer i bakgrunden. Den individuella prövningenmed sikte bl.a. på den skattskyldiges behov skulle också gå förlorad. Härtillkommer att den skulle strida mol principerna om vad som bör avses medavdragsgilla kostnader. Som kommittén anfört bör alltså någon ändring avnuvarande regler i fråga om möjligheterna till avdrag för deklarations- ochrättegångskostnader inte göras. Ilikhet med huvuddelen av remissinstanserna anser jag att kommitténs förslagutgör en i det stora hela lämplig lösning. Genom den föreslagna ordningenstärks den enskildes rättssäkerhet utan att därför principen om att denenskilde själv skall svara för sina kostnader i förvaltningsärenden åsidosättshelt. Möjlighet skapas sålunda atl ersätta part för nödvändiga kostnader somhan ådragit sig för att ta till vara sin rätt i en tvist om skatter, tullareller avgifter. Av väsentlig betydelse för den enskilde är därvid att förslagetinnebär alt det blir möjligt att ersätta honom för kostnader i en tvist oberoendeav om fel eller försummelse begåtts vid myndighetsutövningen. Innanjag går närmare in på mitt förslag vill jag nämna att det i det storahela är något generösare mot den enskilde än kommitténs förslag. Detta hindrargivelvis inte att förslaget kan uppfattas som väl restriktivt. Jag vill därförpåpeka att det är fråga om ett till sin natur nytt ersättningsinstitut och attdet inte är helt lätt att överblicka de praktiska följderna i form av t.ex.antalet ersättningsyrkanden och ersättningsgilla fall. Det finns alltså ettvisst mått av osäkerhet om hur de föreslagna bestämmelserna kommer atttillämpas. Det kan därför finnas anledning att återkomma i frågan närerfarenhet har vunnits från tillämpningen. 3.1 Villkoren för ersättning för kostnader Mittförslag: En skattskyldig skall kunna få ersättning för nedlagda kostnader i en tvislmed en myndighet rörande skatter, tullar och avgifter. Ärenden omförhandsbesked skall dock undantas. Ersättning skallfå beviljas endast om det med hänsyn till vissa angivna förutsättningar äroskäligt att kostnaderna bärs av den enskilde själv. Hänsyn skall tas lill bl.a.tvistens utgång, kostnadernas storlek samt den skattskyldiges personliga ochekonomiska förhållanden. Ersättning skall inte få beviljas för upprättandet avdeklarationer o. d. och inte heller kunna utgå till den som har rätt att få ersättningför sina kostnader via en rättsskyddsförsäkring. Kommitténsförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. En olikhet är att kommitténföreslår att ersättning får beviljas enbart i den mån det är uppenbart oskäligtatt den enskilde själv slår för kostnaderna. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser godtar kommitténs förslag. Några, bl.a. , och , förordardock att ersättning alhid skall utgå när den skattskyldige vinner enskatteprocess. Dessa instanser föreslår dessutom ersättningsmöjligheter även ivissa andra fall. Skälen för mitt förslag:Beskattningen har stor ekonomisk betydelse för den enskilde. Hur en tvistigskattefråga bedöms kan vara så avgörande för den enskildes ekonomi all hanfinner det nödvändigt att ta på sig stora kostnader för att ta lill vara sinrätt och skydda sina ekonomiska intressen. 1 många fall, särskilt förnäringsidkare, rör det sig om en komplicerad lagstiftning. Detta har bidragit tillatt de enskilda i allt större omfattning anlitar skatteexpertis i ärenden ochmål om skatt. Åtskilligt talar för attden enskilde inte bör ställas utan ekonomiskt stöd i en situation, där detannars med hänsyn till att det föreligger speciella omständigheter skulleframstå som slötande att han själv svarade för sina kostnader. Av betydelse isammanhanget är atl kostnaderna i skatteärenden och i skatleprocess i regelinte anses avdragsgilla vid laxeringen även om ett skatteärende har direktsamband med en förvärvskälla och att möjligheten atl få allmän rättshjälp fören skattetvist är begränsad. Rätt lillkostnadsersättning bör dock till skillnad från vad som gjorts gällande på endel håll - inte kunna grundas enbart på den omständigheten att denskattskyldige vinner i en tvist med myndigheten. I skatteärenden är detnämligen inte möjligt att såsom man gör i dispositiva tvistemål betrakta denenskilde och det allmänna som två motstående parter där den tappande somhuvudregel har att ersätta den vinnande dennes kostnader. I en tvist av dispositivlslag kan parterna beakta rättegångskostnaderna när man söker lösa tvisten. Ärutgången osäker finns det därför ofta en strävan hos parterna alt sökaåstadkomma förlikning. Av ekonomiska skäl kan en part alltså avstå från attdriva den linje som enligt hans mening är materi- I skatlemålfinns däremot ingen möjlighet till förlikning. 1 delta Prop. 1988/89:126 hänseendeär ett skattemål således närmast att jämföra med ett indisposilivt tvistemål.För dessa gäller som huvudregel att vardera parten skall bära sinrättegångskostnad oavsett utgången i målet. Detta bör leda till att denenskilde i ordinära mål och ärenden om skatt själv alltjämt skall stå för sinakostnader. När man nu avviker från denna huvudregel bör man i viss mån kunnahämta ledning från vad som gäller för de dispositiva tvistemålen. Utgången iett mål eller ärende i förvaltningsförfarandet bör emellertid inte tillmätassamma betydelse i frågan om rätt till ersättning. För ersättning bör docknormalt förutsättas alt den skattskyldige vinner målet. För det allmänna gälleri skattemålen att uppnå ett materiellt riktigt resultat, en rättvis ochlikformig taxering. Processekonomiska hänsyn får i princip inte tas. Detbör inte heller komma i fråga att ålägga den skattskyldige att betala ersättningför det allmännas kostnader när han inte vinner bifall till sin talan. Detallmänna bör enligt min mening även utan undantag stå för sina egnakostnader i processen. Detta innebär alltså att man inte heller vad gäller detallmännas kostnader bör eftersträva likformighet med reglerna omkostnadsfördelningen i tvistemål. För en ny reglering av ersättning förkostnader bör således gälla att ersättning får utgå endast i en riktning,nämligen till den skattskyldige. Meden sådan utgångspunkt för nya regler om kostnadsersättning är det följdriktigtatt det när det gäller att avgöra om ersättning skall beviljas, inte är tillräckligtatt konstatera vem som vunnit processen. Dessutom kan det i vissa fall vararimligt att tillerkänna den skattskyldige ersättning även om han inte haftframgång i processen. Detta kan vara fallet t. ex. i mål som drivits av detallmänna av prejudikatskäl. Inteheller förhållandena på brottmålssidan, dvs. en regel som anknyter till omdomen är friande eller fällande, bör vara förebilden för en ersättningsregel iskattemål. Regleringen rörande brottmål vilar nämligen på en helt annan grundän den som gäller för skattemål. Beslut om beskattning meddelas i fråga ompraktiskt taget varje medborgare utifrån ett rättvisekrav på att var och enskall bära sin andel av den samlade skattebördan. Det förekommer också mångafall där det enligt min mening är uppenbart att någon kostnadsersättning intebör utgå trots att den skattskyldige pro-cessat framgångsrikt. Jag tänker dåfrämst på ärenden där tvisten beror på alt den skattskyldige åsidosatt någonskyldighet i fråga om deklaration, bokföring eller anteckningar. Exempelvis bören skaltskyldig, som på grund av allvarliga brister i bokföringen i kombinationmed en statistiskt sett lågt redovisad bruttovinst påförs en skönsmässigtaxering men sedan i en skatleprocess får skönstaxeringen nedsatt ellereventuellt undanröjd, inte ges någon kostnadsersättning. Även ivärderingsfrågor måste myndigheten ha vissa marginaler för sina bedömningarutan att någon rätt till kostnadsersättning skall uppkomma. Man bör inte hellermedge kostnadsersättning när en skattskyldig vidtagit skatteplaneringsåtgärdersom kan ifrågasättas och som därför lett till en skatteprocess. Detär således inte lämpligt att låta det förhållandet att den skattskyldige vunnit i en tvist med skaltemyndigheterna vara avgörande för om ersätt- 16 ning skall utgå ellerinte. För denna ståndpunkt talar också att beskatt- Prop. 1988/89: 126 ningsförfarandetförutsätter den enskildes medverkan, något som kan variera från fall till fallmed hänsyn inte bara till att fallen är olika utan också till att det är frågaom en massärendehantering. Ersättningsmöjligheternabör i stället vara beroende av om förhållandena i del enskilda falletpåtagligt avviker från det normala. Enbart i fall där det finns starka skäl förden enskilde att i en tvist med en myndighet dra på sig kostnader börersättning kunna utgå. Vad som kan anses som normalt i fråga om den enskildesskyldighet att medverka vid utredning i förvaltningsförfarandet bör inte gerätt till ersättning. Denna rätt bör i regel avse endast fall där en betydandekostnad åsamkas én skattskyldig och där det skulle framstå som närmast stötandeom inte ersättning helt eller till någon del utges. Det kan exempelvis varaärenden i vilka viss anmärkning kan riktas mot skattemyndighetens handlande.Det kan även gälla oriktig tillämpning av gällande lag eller också sakligtobefogade yrkanden eller invändningar, ogrundade påståenden eller alltför löstunderbyggda antaganden från det allmännas sida. Enförutsättning av mera allmänt slag för att ersättning skall få beviljas börvara att den skattskyldige inte har rätt att få ersättning för sina kostnadervia en rättsskyddsförsäkring. Behovet av ersättning kan ju här tillgodoses avden försäkringsanstalt som på gmnd av försäkringen skall betala ut ersättning.Ersättningsreglerna bör alltså ses som ett komplement till försäkringsskyddet.I praktiken kommer därmed det allmännas ansvar att bli subsidiärt i förhållandetill försäkringen. En liknande regel i fråga om rättshjälp i angelägenheter somrör skadestånd har numera införts i rättshjälpslagen (prop. 1987/88:73, JuU 21,rskr. 193, SFS 1988:213). Ersättningbör enligt min mening alltså kunna utgå endast om det vid en samlad bedömningav ett ärende framstår som oskäligt att kostnaden bärs av den skattskyldige.Vid prövningen av oskälighetskriteriet bör hänsyn tas till olika faktorer.Dessa är sakens beskaffenhet, kostnadernas storlek, ärendets eller måletshandläggning, ärendets eller målets utgång, den skattskyldiges personliga ochekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. De närmareförutsättningarna för att få ersättning kommer jag att behandla iförfattningskommentarerna. Iprincip bör alla tvister som gäller skatter, tullar och avgifter omfattas avtillämpningsområdet. Undantag bör dock göras för ärenden om förhandsbesked.Förhandsbesked kan bara erhållas under vissa bestämda förutsättningar, varav enär att det inte råder någon oklarhet i fråga om bevisningen. Ett förhandsbeskedär dessutom i regel avgiftsbdagt. Behovet av en möjlighet till ersättning ärinte särskilt stort på detta område. Sammantaget är behovet av att kunna geersättning enligt min mening inte heller sådant att del är påkallat attförhandsbeskeden innefattas. 2 1988/89. 3.2Ersättning för kostnader hos både myndighet och domstol Mittförslag: Ersättningsmöjligheterna skall gälla kostnader i en fråga om skatt,tull eller avgift såväl hos myndighet som i en process inför domstol. Kommitténsförslag: Samma som mitt. Remissinstanserna:Flertalet tillstyrker eller godtar förslaget. Många remissinstanser, främstmyndigheter, avstyrker dock förslaget. De menar att en ordning enligt vilken endomstol skall pröva ersättningsfrågor som avser skaltemyndighets handläggningav ett skatteärende kan befaras bli onödigt arbetskrävande och innefatta svårabedömningar. Många obefogade krav skulle då också komma att belasta domstolen. Skälenför mitt förslag: Den skattskyldige har ofta att redan i första instans bemötainvändningar mot lämnade uppgifter i deklarationer e.d., och behovet avsärskilda utredningsinsatser i komplicerade ärenden om skatt, tull eller avgiftkan inte alllid tillgodoses genom enbart myndighetens försorg. avviker från den enskildes uppgifter, kan ärendet ocksåtas upp till omprövning hos myndigheten. Den enskilde kan således nödgas attredan på detta stadium lägga ned kostnader för att bevakr sina intressen. Detär således ändamålsenligt att ha regler som tillåter att kostnadsersättningfår beviljas i fråga om inte bara processen inför domstol utan ocksåhandläggningen vid myndigheterna. En sådan utformning ligger också helt i linjemed grunderna för den nya taxerings- och processordning som hösten1986 tog principiell ställning för och som bl.a. innebär att tyngdpunkten iförfarandet skall ligga hos beskattningsmyndigheten. Konsekvensen kundenämligen annars bli att den skattskyldige väntar med sin utredning tillprocessen i domstol. Med möjlighet till kostnadsersättning redan i fråga omhandläggningen vid myndigheten, kan förutses att man något förbättrarmöjligheterna att första instans får ett fullständigt underlag för riktigabeslut och att man därigenom kan begränsa antalet processer. ,, har i sitt remissyttrande berört denna fråga och särskilt tillstyrktförslaget att kostnadsersättning skall kunna utgå vid elt skatteärendeshandläggning vid beskattningsmyndighelen. Bakgmnden är den erfarenhet som JO-ämbetetgjort rörande situationen för den enskilde i fall där en revision efterbetydande utredningsinsatser från den skattskyldiges sida inte visat någonfelaktighet. Motförslaget i denna del kan i och för sig flera invändningar riktas. Det kankomma att leda till ett betydligt större antal anspråk på ersättning än omersättningsmöjligheterna begränsas till domstol. Anspråken kan dessutom i enstörre omfattning vara utsiktslösa med hänsyn till myndigheternas skyldighet bl.a.att hjälpa och vägleda de enskilda sammantagna med restriktiva möjligheter tillersättning. finns risken att många ansökningar blir svåmtredda tillstor del beroende på att de grun- das på handläggningen vidmyndigheten. De nämnda invändningarna är delvis också principiellt betingade. För egen del ser jagemellertid inte något vägande skäl att på den här punkten göra någon skillnadmellan förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Det är också så att detfinns risk för att en stor del av syftet med reformen, dvs. att i ömmande fallkunna ersätta enskild, skulle komma att i betydande mån urholkas om ersättninginte skulle kunna utgå för kostnader som uppkommer före en eventuelldomstolsbehandling. Jag ansluter mig alltså tillkommitténs förslag att ersättningsmöjligheterna bör omfatta även kostnader iförsta instans. 3.3.1 Prövningen av frågor om ersättning Mittförslag: En fråga om ersättning för kostnader som uppkommit vid myndighet skallnormall prövas av länsrätten. Har myndighetens beslut i frågan om skatt, tulleller avgifter överklagats skall domstol pröva ersättningsfrågan medmålet. I det fall kammarrätten är första domstolsinstans i frågan om skatt,tull eller avgift skall i stället kammarrätten pröva frågan om ersättning. Enfråga om ersättning för kostnader vid förvaltningsdomstol prövas av domstolen. Avserskattefrågan arvsskatt, gåvoskatt eller stämpelskatt prövas en fråga omersättning för kostnader vid allmän domstol av länsrätten. Anspråkpå ersättning skall framställas från utgången av det år då fråganom skatt, tull eller avgift avgjordes slutligt. Har sakfrågan överklagats tillförvaltningsdomstol, skall anspråket dock ha framställts innan denna avgörmålet. Även ell anspråk på ersättning för kostnader som uppkommit vidhandläggning i förvaltningsdomstolen skall framställas innan målet avgörs. Har denskattskyldige underlåtit att komma in med en framställning om ersättning,får en senare inkommen framställning prövas endast under förutsättning attförseningen beror på något ursäktligt misstag. Kommitténs förslag:Kommitténs förslag innebär att ersättningsfrågan i regel skall avgöras förstnär skattefrågan vunnit laga kraft. Yrkande om ersättning för kostnader i ettärende eller mål skall göras genom en särskild ansökan hos länsrätt. Remissinstanserna: Mångaremissinstanser är tveksamma eller avvisande till kommitténs förslag omprövning i efterhand. Grunden för kritiken är dels att den skattskyldige med ensådan ordning saknar möjligheter att under ärendets gång överblicka omersättning kan påräknas, dels att ersättningsfrågan av effektivitetsskäl böravgöras i samband med ärendet. Skälenför mitt förslag: Kommitténs förslag innebär att ersättningsan- språket normalt skallprövas först när målet om skatt, tull eller avgift Prop. 1988/89:126 slutligenhar avgjorts. En fördel med den lösningen skulle vara att de omständigheter somskall ligga till grund för bedömningen av huruvida ersättning skall utgå ärutredda och slutligen prövade när ersättningsfrågan skall avgöras. Framför alltskulle utgången av ärendet eller målet vara definitivt klarlagd. Denskattskyldige skulle därför inte riskera att ersättningsfrågan får en annanutgång i högre instans till följd av att sakfrågan bedöms annorlunda där. Fören prövning i efterhand talar också att man därigenom skulle markera den restriktivitetsom bör prägla tillämpningen. Motkommittéförslaget talar främst effektivitetsskäl. En ny myndighet skulle mångagånger bli tvungen att sätta sig in i den skattefråga som målet i huvudsakgällt enbart för att ta ställning till ersättningsfrågan.