prop · GC034 · 1988-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1988/89:4 om skolans utveckling och styrning Regeringen föreslårriksdagen att anta de förslag som har tagits upp bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Principiellarikdinjer för ansvarsfördelningen och styrningen inom skolområdet tas upp.Dessa innebär ett ökat lokalt ansvar för skolverksamheten, en utveckling frånregelstyrning mot målstyrning, en bättre utvärdering, en stärkt lokalskolledning, en bättre information om skolans mål och en effektivare tillsyn avskolornas verksamhet. Skolanskall vara ett gemensamt ansvar för stat och kommun, för politiker ochanställda. Kommunen skall ha ett övergripande ansvar för att de nationellamålen för skolverksamheten förverkligas. uppgifter skallgälla frågor som avser hela skolväsendet eller som förutsätter nationellöverblick eller särskild kompetens. Länsskolnämndernas roll skall framför alltvara tillsyn av att skolverksamheten bedrivs enligt nationellt fastställda måloch riktlinjer, rådgivning och stöd, planering och samordning. Personalpolitikenför lärar- och skolledartjänster skall tydligare än bli ett instrumentför förnyelse och utveckling av skolan. a. tas frågan om lärarnasarbetstidsreglering upp liksom lärares åligganden. En decentralisering avtillsättning av skolledartjänsterna samt lektorstjänsterna till kommunemaföreslås. Isyfte att förstärka och fördjupa elevernas och föräldrarnas inflytande ochmedbestämmande föreslås för del bl.a. att det i grundskoleförordningenskrivs in en rätt för eleverna och föräldrarna till information och samrådinnan rektor fattar beslut i frågor av stor betydelse för eleverna. Formernahärför skall avgöras lokalt. i gymnasieskolan ges rätt attbesluta i frågor av stor betydelse för eleverna. Hälften av skolkonferensens 10 ledamöter skall vara elever. adjungeras i skolansskyddskommitté. Det fömtsatts att översynen av Prop. arbetsmiljölagen kommeratt leda till att elevföreträdare får närvaro- och Frågorom valfrihet tas upp. Enskilda skolor skall ha möjlighet att profilera skolannär det gäller innehåll och arbetssätt. Försöksverksamhet medtimplanejämkningar startas. När det gäller elevers och föräldrars önskemål omval av skola skall hänsyn tas så långt detta är praktiskt möjligt inombefintliga ekonomiska ramar. Kommunen avgör hur val av skola skall ske. Utvecklingsarbetetmed kultur i skolan skall fortsätta. I en nästa fas inriktas det på att görakulturverksamheten till en naturlig del av det dagliga skolarbetet. Frågorom samverkan mellan barnomsorg och skola tas upp. Tillsättandet av enarbetsgrupp med uppgift att följa, stimulera och påskynda utvecklingen iriktning mot ett närmande mellan skola och skolbarnsomsorg aviseras. Ettsärskilt lokalt utvecklingsarbete som inriktas på utveckling av arbetsformeroch arbetssätt inleds på högstadium. ordning för betygsättning i engelska och matematik på högstadiet införs.Betyg skall sättas utifrån att eleverna utgör en gemensam referensgrupp. Organiserandetav de specialpedagogiska insatserna i tas upp. Alla lärare skall isin allmänna lärarkompetens ha grundläggande kunskaper i specialpedagogik.Skolan skall ocksä ha tillgång till lärare med en fördjupad specialpedagogiskutbildning - speciallärare - för att den skall kunna erbjuda adekvat stöd ätelever med svårare och mer specifika problem. specialpedagogisk påbyggnadsutbildning inrättas. Utbildningen omfattar 40eller 60 poäng. Varjeskolenhet skall även i fortsättningen ha ett bibliotek. Någon viss standard förskolbiblioteken föreskrivs inte. Lokal samordning och fördjupad samverkanmellan skola och folkbibliotek framhålls. I den nya grundskoleförordningenföreslås att en gåvoläromedelsparagraf införs. Eleverna i skall somgåva få de basläromedel och väsentliga hjälpmedel som de behöver av pedagogiskaskäl, kan komma att behöva som underlag för fortsatta studier eller som de iövrigt kan ha särskild nytta av att kunna gå tillbaka till. Statens institutför läromedel skall ges i uppdrag att genomföra en fortlöpandekvalitetsgranskning av läroböcker. Granskningen skall gälla de läroböcker somfastställts som basläromedel. Särskildamedel anslås för arbetsstipendier till läroboksförfattare för att stimuleratill ett nytänkande och pedagogisk utveckling. Prisutvecklingen påläromedelsmarknaden bör ägnas särskild uppmärksamhet. Formerna för detta upp vid överläggningar med läromedelsbranschen. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , statsråden , , ,, , , , , G. Proposition om skolans utveckling och styrning 1 Inledning Utbildningenär en viktig faktor i samhällsutvecklingen. Ökad kunskap bereder väg för nyasynsätt och problemlösningar. En hög och jämn utbildningsnivå gör det möjligtför fler att bidra till samhällets utveckling. En kunnig och medveten allmänopinion möjliggör en saklig och konstruktiv debatt och väl förankrade beslut.Kunskap skapar intresse och förståelse för förändringar och har härigenom engrundläggande betydelse för samhällets och arbetslivets förmåga till förnyelse. Jumer utbildningsmöjligheterna har byggts ut i samhället desto tydligare framstårkunskapernas betydelse för var och ens personliga utveckling och möjligheteratt själv påverka sin situation. Dåliga kunskaper och bristande självförtroendei förhållande till studier och inlärning är besvärande handikapp i dagenssamhälle. Därförär det viktigt att var och en som lämnar skolan har goda kunskaper och enpositiv inställning till framtida vidare utbildning. Vadjag sagt om kunskapers betydelse innebär att stora krav ställs på skolan. Regeringenhar i olika sammanhang redovisat sin politik på skolområdet. Jag vill särskilthänvisa till åtgärderna för att bekämpa utslagningen i sompresenterades budgetproposition (prop. 1984/ 85:100, bil 10) och tillförslagen om att utveckla yrkesutbildningen i den s.k. ÖGY-propositionen (prop.1987/88:102, UbU 16, rskr. I årets budgetproposition har jag redovisatmin bedömning av situationen i och angivit inriktningen förfortsatt utveckling. Jag har också pekat på behovet av att vidta åtgärder påfrämst nivå för att förbättra situationen när det gäller de bristersom finns i vissa kommuner vad avser skollokaler och läromedel. Dessaoch andra förslag har inneburit målmedvetnainsatser för att förnya skolans inre arbete. Lärarresurserna har genom enomläggning av statsbidraget för såväl som gymnasieskolan kunnatdisponeras friare, så att elevernas skiftande behov av undervisning och stödbättre kan tillgodoses. Samarbetet lärare emellan Prop. 1988/89:4 harstimulerats i syfte att variera och utveckla arbetsformerna. Betydande resurserhar avdelats för personalfortbildning. En samlad skolledamtbild-ning harstartats. Skolorna disponerar numera egna resurser för lokaltutvecklingsarbete, vilket innebär att skolenheter och lärare som vill pröva nyavägar i sitt arbete kan få hjälp med att starta nya projekt. Enannan viktig förändring är den nya gmndskolläramtbildning som påbörjas underdet kommande läsåret. Därmed skapas fömtsättningar för en gemensam pedagogiskgrundsyn för hela gmndskolan med inriktning på arbetssätt som kan anpassas tillelever med skiftande behov och intressen. /90 påbörjas ett program förkompletteringsfortbildning av yrkesverksamma lärare för att intentionernabakom den nya lärarutbildningen skall kunna påverka skolornas arbete medstörre snabbhet och styrka. Engrundläggande tanke i den utveckling som jag beskrivit är att det lokalaansvaret för skolan ökar. En förnyelse av skolans inre arbete fordrar ettstarkt lokalt engagemang. Viktiga uppgifter måste läggas på lokal nivå samtidigtsom den statliga detaljstyrningen minskar. Endecentralisering till kommunerna genomförs också på andra arbetsområden inomden offentliga sektorn. Även på den lokala nivån inom kommunerna sker endecentralisering till lokala organ, t. ex. kommundelsnämnder. Inom.ramen fördet s.k. frikommunförsöket har nya organisationslösningar prövats och denkommunala friheten ytterligare ökat. Deförändringar som sker i kommunerna när det gäller ansvar och arbetssätt harväckt behovet att samlat ta ställning fill frågor som gäller skolans styrning.I det följande kommer jag att presentera vissa förslag när det gäller styrningensom lämnats av en särskild parlamentarisk beredning. Detär viktigt att de frågor om styrningen av skolan som jag kommer att behandlainte i första hand ses som en avvägning av hur det administrativa ansvaret inomskolområdet skall fördelas, utan som något som ger fömtsättningar förutvecklingsarbetet i skolan. Den ökade lokala frihet som jag förordar ärmotiverad bl. a. av det angelägna i att ge de kommunalpolitiskt engagerade etttydligare ansvar för att förverkliga läroplanernas intentioner. Förslagen omen mer målmedveten utvärdering av skolans verksamhet innebär att störreuppmärksamhet riktas på vilka resultat skolan uppnår och att debatten om olikavägar att nå målet stimuleras. Den utveckling av lärar- och skolledarrollernasom jag vill uppmuntra med mina förslag anknyter till utvecklingstendenser iarbetsenheternas verksamhet och i skolledarutbildningen. Också en förstärkningav elevinflytandet medverkar självfallet till att utveckla skolans verksamhet. Minaöverväganden och ställningstaganden innebär i första hand principiellariktlinjer för ansvarsfördelningen och styrningen på skolområdet. De utgör enstartpunkt för och anger inriktningen av ett fortsatt arbete med förändringarav skolans styrsystem. Jag kommer senare att återkomma till regeringen medförslag till hur detta fortsatta arbete skall bedrivas vad avser bl. a.förändringar när det gäller skolledningsfunktionen, personalpolitiken samtskolöverstyrelsens (SÖ:s) och länsskolnämndernas organisation. I fråga omorganisationen pä regional nivå kommer jag därvid att beakta resultaten frånutredningen (C 1988:02) om samordnad länsförvalt- Arbetet bör i dessadelar bedrivas så att förändringar kan genomföras Prop. 1988/89:4 senastden . Ivissa delar, t. ex. beträffande upprättande av kommunala skolplaner,tillsättning av skolledare och ökat elevinflytande, är mina förslag mer konkretaoch kan efter beslut av läggas fill grund för ändringar i gällandebestämmelser. Dessa förändringar bör genomföras till /90. Härigenomkan skolväsendet och kommunerna få erforderlig förberedelsetid. Parallelltmed styrningsberedningens arbete har inom bedrivitsett arbete med förenklingar av skolans regelsystem. Regeringen har iår utfärdat en gmndskoleförordning (1988:655). Jämfört med den hittillsgällande skolförordningen innebär den en betydande förenkling och avreglering.Antalet bestämmelser har mer än halverats. Gymnasieförordningen (1987:743)_innebär likaså en förenkling av regelsystemet. Regeringen kommer inom dennärmaste tiden vidare att få förslag om ett nytt meritvärderingssystem förtillsättning av lärartjänster som likaså kommer att innebära en betydandeförenkling jämfört med förhållandet . Jag räknar med att senare i årföreslå regeringen att utfärda en personalförordning för skolväsendet i syfteatt förenkla regleringen och öka utrymmet för lokala bedömningar. Sammantageträknar jag med ätt det pågående och det nu aviserade utrednings- ochförenklingsarbetet skall leda till betydande förändringar isystemet för styrning av skolväsendet, och att det härigenom skall bli möjligtatt nå längre än på väg mot en mer målstyrd och mindre regelstyrdskola. Styrningsberedningensförslag till förändringar i statsbidragssystemet för gmndskolan skiljer sigfrån övriga delar av beredningens förslag genom att det inte enbart gerprincipiella riktlinjer för förändringar utan i detalj anger vilka förändringarsom bör genomföras. Jag ser det för min del nödvändigt med ytterligareöverväganden innan förslag föreläggs . Att nu besluta om störreförändringar i statsbidragssystemet skulle försvåra möjligheterna att ta medstatsbidrag till gmndskolan i mer generella överväganden om statsbidragsgivningentill kommunerna. Jag menar också att det är rimligt med en remissbehandling avförslag av denna mer detaljerade karaktär för att bl.a. få en gmndligare bedömningav vilka konsekvenser förslagen kan komma att få i olika avseenden. Utöverstyrningsfrågorna kommer jag i det följande att redovisa förslag i syfte attförbättra kvaliteten på skolans undervisning och förnyat innehåll och arbetssätt.Bl.a. kommer jag att föreslå åtgärder för att förbättra tillgången påläroböcker och höja läroböckernas kvalitet. En förnyelse av specialundervisningenmed en förbättrad specialpedagogisk påbyggnadsutbildning aviseras liksom ettsärskilt utvecklingsarbete på högstadiet. Riktlinjer anges för det fortsattaarbetet med kultur i skolan. Även vissa frågor om samverkan mellan barnomsorgoch skola tas upp. Dessutomlägger jag fram förslag som syftar till att stimulera skolorna att profilerasin verksamhet pedagogiskt och innehållsmässigt. Levande pedagogik kan aldrigpräglas av likformighet och mfin. Alternativ pedagogik får därför inte varanågot som bara existerar vid sidan av det obligatoriska Inomgrundskolan måste det kunna finnas utrymme för Prop. 1988/89:4 många olikaalternativ. En skolas arbete med att utforma ett eget pedagogiskt programeller en egen innehållslig profil får till resultat en ökad pedagogiskmålmedvetenhet, bättre samarbete lärarna emellan och med elever och föräldrarsamt ett stärkt intresse för att utvärdera verksamheten och analyseraresultaten. Detta bidrar verksamt till att förbättra arbetsklimatet och höjakvaliteten på skolarbetet. 2 En förändrad ansvarsfördelning och styrning påskolområdet Ettviktigt led i regeringens samlade politik är att utveckla och förnya den offentligasektorn. En huvudinriktning i detta arbete är strävan efter förenkling ochdecentralisering så att den nuvarande detaljregleringen av verksamhetkan minska och den kommunala friheten öka. En annan huvudinriktning är attförsöka åstadkomma båttre hushållning med de samhälleliga resurserna. Skolväsendetär en stor och viktig del av den offentliga sektorn. Det är också den verksamheti kommunema där detaljstyrningen sannolikt är mest utpräglad. Kostnaderna utgören betydande post i såväl statens som kommunernas budget. Det är mot denna bakgmndnödvändigt att det offentliga förnyelsearbetet omfattar också skolområdet. Bakomden förhållandevis omfattande statliga regleringen av skolväsendet ligger bl.a.en önskan om att kunna garantera en över hela landet likvärdigutbildningsstandard. Det är enligt min mening viktigt att åstadkomma en balansmellan å ena sidan detta behov, å andra sidan den nämnda strävan efterförenkling och decentralisering. Mendet är också viktigt att finna nya och effektivare former för att utvecklaskolverksamheten. Gmndskola, gymnasieskola och utbildning för vuxnahar som jag redovisat en gmndläggande betydelse för den enskildesmöjligheter till ett meningsfullt liv liksom för samhällets förnyelse ochutveckling och därigenom för vårt fortsatta välstånd. Det är därför nödvändigtatt vi har ett väl fungerande skolsystem som lever upp till ambitionen att gealla en god utbildning oavsett geografiska, sociala och ekonomiskaförhållanden. Meden i grunden posifiv värdering av det reformarbete rörande svenskt skolväsendesom skett under ser jag det som nödvändigt att nu ökakraven på skolväsendet att nå uppställda mål. Dessa har enligt min mening intei tillräckligt stor utsträckning uppnåtts. Samhällsutvecklingen innebär ocksåatt kraven på utbildningsväsendet steg för steg ökar. Om det skall bli möjligtatt motsvara dessa ökande krav på förnyelse och utveckling, är det nödvändigtatt finna ett bättre system för styrning av skolväsendet än det som vi har . Kravet på en effekfivare styrning måste förenas med önskemåletom regelförenkling, decentralisering samt ökad och lokal frihet. Vad som sagts utgjordehuvudskälen till attjag budgetpro- Prop. 1988/89:4 position (prop.1985/86:100, bil. 10) anmälde min avsikt att ta initiativ till en samladberedning av frågor om skolans styrning. Somen förberedelse för denna beredning utarbetade tre sakkunniga ett , beredningsunderlagsom publicerades under titeln och styrning påskolområdet (DsU 1987:1). Där beskrevs framväxten av nuvarande förhållanden,redovisades resultat från forskning om och utvärdering av de senaste tio årensreformåtgärder samt presenterades vissa frågeställningar och problem.Beredningsunderlaget tillställdes ett antal myndigheter och organisafioner. Iapril 1987 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att genomföra den aviseradeberedningen. Kommittén, som arbetat under namnet styrnings- beredningen, harlämnat sina överväganden och förslag i betänkandet (SOU 1988:20) En förändradansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Närmast berörda intresseorganisafionerhar fortlöpande beretts fillfäl-le att följa beredningens arbete och att avgesynpunkter på detta. Mina resonemang och ställningsstaganden i det följandeöverensstämmer i huvudsak med styrningsberedningens. De gäller främstgrundskolan men också i några avseenden gymnasieskolan och vuxenutbildningen;jag har i ' sistnämnda hänseenden samrått med utbildningsministern. Som utgångspunktför mina överväganden har jag haft oförändrade kostnadsramar. Påskolområdet finns en stark tradition av central styming. Skolväsendets organisationär, och har i ännu högre grad varit starkt styrd av riksdag och regering. Ensådan styrning har varit både naturlig och nödvändig under den reformering och omstmktureringav skolan som präglat en stor del av efterkrigstiden. Härigenom har dennuvarande gmndskolan, gymnasieskolan och kommunala utbildningen för vuxnavuxit fram och utvecklats med ambitionen att göra utbildning geografiskttillgänglig för alla, att höja utbildningsnivån fill i praktiken elva för alla elever oavsett social bakgmnd samt att föra samman olikautbildningar som byggde på segregation och urval till sammanhållna system. Denomfattande och genomgripande omvandling av det svenska skolsystemet, som dessaförändringar inneburit, hade inte varit möjlig utan en betydande styming från riksdagenoch regeringen. Underde har en avsevärd minskning av detaljregleringen skett. Alltsedanriksdagsbesluten om nytt statsbidragssystem för gmndskolan och år 1979om ny läroplan för har en förenkling och decentralisering skett avbeslutanderätten i fråga om gmndskolans organisafion och resurser. Sammautveckling har i viss utsträckning gällt för gymnasieskolan under 1980-taIetoch redan tidigare för vuxenutbildningen. Handlingsfriheten för såväl kommunersom skolor har härigenom ökat. kvarstår dock åtskilligdetaljreglering. Det gäller inte minst regleringen i förordningar och avtal. Närdet gäller själva undervisningen är inslagen av målstyrning stora. 1 dettaavseende kan skolan sägas vara starkt decentraliserad. läraren har en mycket storfrihet att inom läroplanernas ramar fillsammans Prop. 1988/89:4 medeleverna utforma undervisningen, välja metoder och precisera innehållet. Styrningenhar på så sätt mer kommit att avse t. ex. hur länge och med vilka resurser ettvisst ämne skall studeras än med vilka metoder och med vilket innehållundervisningen skall bedrivas. I de fall det funnits en bestämd önskan fråncentral nivå att mer i detalj styra också innehåll och metoder har även dennastyrning i enlighet med den förhärskande traditionen ofta fått formen avföreskrifter om att verksamheten skall organiseras påett visst sätt. Dethittills tillämpade systemet för styrning har varit framgångsrikt när detgäller att organisatoriskt förändra skolväsendet. Men det har inte i önskvärdutsträckning lett till att undervisningen kommit att bedrivas på det sätt somriksdag och regering har angett i läroplaner och andra måldokument. Forskningoch erfarenheter i övrigt visar tydligt att skolverksamheten i praktikenendast i begränsad utsträckning styrs genom våra tradifionella styrinstrumentnär det gäller annat än den yttre organisationen. Settufifrån aspekten vad som påverkar själva undervisningen, dvs. vad som sker i detenskilda klassrummet, synes andra företeelser vara väl så styrande som deformella styrinstmmenten. Läroplanernas föreskrifter och uttalanden omundervisningens inriktning och uppläggning upplevs således inte allfid, trotsatt de är allmänt hållna eller möjligen på grund härav, av den enskilda lärarensom förpliktigande. I stället är det traditionen, det som läraren en gånglärde sig i läramtbildningeri, och kanske också den allmänna debatten påskolområdet, som påverkar lärarens undervisning mest. Tillgängligastyrinstrument har heller inte använts tillräckligt medvetet i syfte attförändra verksamheten i önskad riktning. Såhar t. ex. traditionen varit svag i svensk skola när det gäller att utvärderaverksamheten om man med utvärdering menar att verksamhetens resultat ställs irelation till målen. Detta gäller enligt min mening alla nivåer inom skolan,från det enskilda klassmmmet fill den nationella nivån. Härigenom har inomskolväsendet saknats tydliga signaler om i vilka avseenden det har funnitsbehov av förändringar i verksamhetens inriktning och utformning för att målenskall uppnås. Inteheller har ett tillräckligt omfattande och systematiskt arbete bedrivits medatt informera, förklara och utveckla bakgrunden till de mål som fastställts förskolan. Många som arbetar inom skolväsendet, liksom ledamöter i skolstyrelseroch andra kommunala organ samt elever och föräldrar, har därför inte alltidvarit tillräckligt informerade om varför mål och regler fått en vissutformning. Dengrundläggande lärarutbildningen är naturligtvis ytterligare ett vikfigt medelför att styra skolan. Läramtbildningen för gmndskolan har dock först genom 1985års riksdagsbeslut utformats med utgångspunkt i den sammanhållna gmndskolan.Det innebär att lärarutbildningen under hela framväxtperiod endasti begränsad utsträckning kunnat fungera som ett effekfivt styrinstrument. Vidarehar fortbildningen av lärare först omorganisafion medvetetsatts in i ett tydligt utvecklingsperspektiv. a. genom att beslutanderättenöver huvuddelen av resurserna för fortbildning lagts på skolstyrelserna, ochgenom att regeringen och SÖ anger vilka fortbildningsbehov som börprioriteras, har fortbildningsinsatserna i större utsträckning än fidigarekommit att medverka till utvecklingen av skolan. SÖ och länsskolnämndernahar som en av sina huvuduppgifter att verka för att skolverksamheten utvecklasi riktning mot uppställda mål. Genom riksdagsbeslut om den statliga skoladministrationenbetonades särskilt denna uppgift. En följd av beslutet har emellertid enligtmin uppfattning blivit att den direkta tillsynen kommit att nedtonas alltförmycket. Därigenom har tveksamhet ibland uppstått hos länsskolnämnderna om,ingripanden vid avvikelser från fastställda mål och regler. 2.3 En ny modell för styrning av skolan Mittförslag: Styrningen av skolan skall präglas av - ett ökat lokalt ansvar förskolverksamheten - en utveckling frånregelstyrning mot målstyrning med färre regler och tydligare mål - en mer målmedveten utvärdering - en stärkt lokal skolledning - en bättre information ochförstärkta fortbildningsinsatser om skolans mål, samt - en effektivare tillsyn avskolornas verksamhet. Skälenför mitt förslag: Med de utgångspunkter jag angett måste enligt min meningstyrningen av skolverksamheten i större utsträckning än inriktas påmål, innehåll och former för undervisningen. Det bör ske bl.a. genom ökadutvärdering och vidgat lokalt ansvarstagande. En utveckling i denna riktningkan beskrivas som en övergång från ett system som präglas av regelstyrning motett mer mälstyrt system. Föratt den ökade formella frihet, som en minskad detaljreglering innebär, inte ipraktiken skall leda till en minskad i stället för en ökad måluppfyllelse,måste också det lokala ansvarstagandet för förverkligandet av skolans mål öka.Jag kommer i senare avsnitt att närmare utveckla dels de förtroendevaldas rolli detta sammanhang, dels behovet av en stärkt led-ningsfunkfion på skolnivå. Vadjag nu har anfört innebär självfallet inte att det skulle vara vare sig möjligteller önskvärt med en total avreglering av skolväsendet. Vissa för verksamhetengrundläggande mål, villkor och ramar kräver även i fortsättningen enregelstyrning.