prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — 1988/89:86 ochutlänningen bör som regel endast kompletterande utredning företas. Jag villunderstryka att den föreslagna regeln inte får leda till att ytterligare ettulredningsförhör hålls utöver det som polisen skall hålla med den asylsökandeinledningsvis. Tvärtom bör muntlig handläggning, som DO har påpekat, verkligenanvändas för att liflvarata både utlänningens och myndighetens intresse. Jaganser dock, tifl skillnad från DO, inte all del finns något behov att införaallmänt ombud i asylärenden för att på det sättet få en mer kontradiktoriskordning. Någraremissinstanser har föreslagit att muntlig handläggning liknande den somföreslås för invandrarverket skall införas även i . Jag delarinte denna uppfattning. Genom muntlig handläggning vid invandrarverket i defall som jag nu har beskrivit bör alla de omständigheter som kan vara avbetydelse för avgörandet av en asylsökandes rätt att stanna i landet ha kommitfram och underlaget således vara komplett när invandrarverket fattar sittbeslut. Anledning saknas därför att införa en liknande handläggning i sambandmed överklagande. Omdet i ett asylärende förekommit muntlig handläggning bör i vissa fall beslut kunnameddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen. Tid föröverklagande kommer då, om utlänningen är närvarande och därigenom får del avbeslutet, att kunna räknas från avkunnandet. Myndighetensundertättelseskyldighet enligt 21 § förvaUningslagen kan därmed fullgöras påett enkelt sätt. Förfarandet är också ägnat att förkorta den totalahandläggningstiden för ärendet. Lagutredningenhar i delta sammanhang föreslagit en regel (9 kap. 5§ tredje stycketlagutredningens lagförslag) med innebörd att, om muntlig handläggningförekommit och utlänningen underrättats om att beslut skall meddelas viss dag,tiden för överklagande skulle kunna räknas från den dag då beslutet höllstillgängligt av myndigheten. Förslaget har inte kommenterats närmare.Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i beträffandebrottmål och tvistemål. Däremot finns beträffande förvaltningsärenden intedenna möjlighet att fastställa en utgångspunkt för beräkning av tiden föröverklagande. Enligt förvaltningslagen skall ett överklagande ske inom treveckor från den dag klaganden fick del av beslutet (23 §). Medhänsyn tifl den principiella skillnad som föreligger mellan förhandlingsinstitutetenligt och möjligheten till muntlighet i förvaltningsärendenanser jag det inte lämpligt att vid sidan av förvaltningslagen införa enbestämmelse enligt förslaget. För att en bestämmelse av denna typ skulle kunnainföras torde dessutom krävas kompletterande bestämmelser av rent formefl karaktäravseende själva handläggningen som är främmande för förvaltningsärenden. Detförekommer, om än inte ofta, att det under handläggningen av ett asylärende står klart att en utlänning kan beviljas uppehållstillstånd på en viss gmnd men att det är mer osäkert om även någon annan åberopad 85 gmnd är tillämplig. Detkan t. ex. vara fråga om en person som uppenbarli- Prop. 1988/89:86 gen ärkrigsvägrare men som dessutom hävdar att han är konventionsflykting. Andraexempel är personer vars omständigheter är sådana, all de i vart fall kommeratt få stanna som de factoflyktingar efler på gmnd av humanitära skäl ellersläktanknytning, men där de hävdar att de är konventionsflyktingar.För närvarande görs praktiskt tagel alltid en bedömning av samtliga åberopadeskäl innan stäflning tas till frågan om uppehållstiflstånd skall beviljas. Harflyktingförklaring eller resedokument sökts med uppehåflstillstånd,kan i enstaka fall uppehåflstillstånd ges på t. ex. humanitära skäl i avvaktanpå utredningen angående flyktingskälen. Av beslutet framgår då att det inteinnefattar något ställningstagande i statusdelen. Lagutredningenhar föreslagit att den nya lagen tillförs en bestämmelse med innebörd attuppehållstillstånd bör kunna meddelas i form av ett s. k. "delbeslut"så snart det är klarlagt att uppehåflstiflstånd kan meddelas på någon annangmnd än flyktingskap. Fördelama för utänningen är enligt utredningen betydande.Väntetiden i den för den enskilde mest väsentliga frågan, dvs. den om rättenatt stanna i , förkortas avsevärt. Osäkerheten om framtiden och däravföljande oro eller t. o. m. psykiska besvär kan undanröjas. Anpassningen tifldet svenska samhället kan börja tidigare genom att utlänningen får möjlighetatt bosätta sig utanför förläggningen och alt arbeta. Om utlänningen ändåskulle vilja ha frågan om asyl besvarad skulle han enligt förslaget anmäladetta viss efter beslutet. Annars skulle ärendet avskrivas. Frånremissinstansernas sida har pekats på vilka nackdelar en ordning med delbeslutskulle innebära. Den främsta är att en del ärenden i viss utsträckning skullekomma att prövas två gånger. Enligt RPS, invandrarverket och bör redandetta förhåflande leda till att förslaget inte genomförs. harockså hävdat att bestämmelsen skulle vara onödig eftersom verket redan nuskulle vara oförhindrat att meddela delbeslut. Fleraremissinstanser har också ställt sig frågande till utredningens konstruktionav "delbeslutet". Länsrätten i anför t.ex. attbegreppet delbeslut syns oegentligt. Det är ju, menar länsrätten, inte fråga omell delbeslut utan om ett annat beslut än det utlänningen har ansökt om.Länsrätten föreslår att lagtexten ges den utformningen att även om en utlänninghar ansökt om asyl, uppehållstiflstånd i stället får beviljas enligt 2 kap. 4§lagutredningens lagförslag i avvaktan på att asylansökan kan avgöras. Jaggör för min del den bedömningen att de skäl, som utredningen har anfört för attmeddela uppehållstillstånd så snart någon gmnd för detta kan anses föreligga,är starka. Som påpekats från vissa remissinstanser kan emellertid ettförfarande med delbeslut få till följd att ett ärende i praktiken prövas tvågånger. Det kan också ifrågasättas om en sådan regel är nödvändig. Redannu torde invandrarverket ha möjlighet att meddela uppehåflstill stånd i form av ett "delbeslut", dvs. på annan gmnd än den somåberopats eller på en av flera åberopade gmnder. Detta följer av allmänna förvalt- 86 ningsrätlsliga principer.Det är exempelvis möjligt för en myndighet att ex officio meddela för denenskilde gynnande beslut. En särskild regel i utlänningslagen om möjlighetenatt meddela "delbeslut" skulle därför i onödan kompliceralagstiftningen och skapa osäkerhet om förvaltningslagens räckvidd. Behovet aven sådan regel minskar också i takt med att handläggningstiderna kan förkortas. Enligt min mening böralltså lagutredningens förslag i denna del inte genomföras. Jag vill dockunderstryka att invandrarverket även utan en uttrycklig bestämmelse i lag -har skyldighet att alltid la ställning till åberopade asylskäl (jfr. prop.1983/84:144, SfU 30), dvs. även efter det att ett "delbeslut"meddelats. Mitt förslag: Isyfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar i främst asylärendeninförs en regel i 7 kap. 14§ andra stycket sekretesslagen (1980:100) attsekretessen också skafl gälla för uppgifter som har tagits in i skälen för ettbeslut i ett utlänningsärende. förslag:Överensstämmer till sitt syfte med mitt förslag. Utredningens förslag innebärdock att det överlämnas åt den tillämpande myndigheten att avgöra omoffentlighels- eller sekrelessintresset skall tillläggas störst tyngd. Remissinstanserna:Utredningens ståndpunkt att det är angeläget att de krav på motivering somuppställs i 20§ förvaltningslagen iakttas och utredningens förslag till ändringi sekretesslagen i syfte att göra motiveringar möjliga i större utsträckning delasav majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. JK och hovrättenför betonar att beslutsmotiveringar är angelägna urrättssäkerhetssynpunkt. påpekar att utförligarebeslutsmotiveringar för verkets del kommer att medföra merarbete ochtidsutdräkt både med utformningen av molivskrivningen och med hanteringen.Förslaget till ändring i sekretesslagen avstyrks av länsrätten i Östergötlandslän. Skälen för mitt förslag:Enligt 20 § förvaltningslagen är myndigheter skyldiga att vid ett ärendesavgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de skäl som harbestämt utgången. Skälen får dock utelämnas heh eller delvis bl. a. ombeslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbartobehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn tillrikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållandeneller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskandeatt det inte finns tid alt utforma skälen. Bestämmelsen i 20 §förvaltningslagen övertogs utan några sakliga ändringar årsförvaltningslag. 1 förarbetena till sistnämnda lag uttalade föredragandestatsrådet beträffande motiveringskravets innehåll att myndigheternas beslutinte behöver innehåfla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendenaoch vidlyftiga resonemang om hur dessa Det är "de springande punkterna" som Prop.1988/89:86 skall komma fram i motiveringen. Denna torde därför, enligt departementschefensmening, i ett stort antal fall kunna göras kort (prop. 1971:30, s. 493, KU 36,rskr. Beträffande undantaget för brådskande fall uttaladedepartementschefen att en myndighets arbetsbörda som sådan inte får tas ibeaktande vid prövningen av om motivering skall utelämnas eller inte (prop.1971:30 s. 494). Förutlänningsärenden har i I02§ andra stycket UtlL ytteriigare undantag frånkravet på beslutsmotivering gjorts för beslut om visering, arbetstillstånd ochtidsbegränsat uppehållstillstånd. 1 övrigt är 20 § förvaltningslagentillämplig på beslut i utlänningsärenden. Vidremissbehandlingen av förslaget till 102 § UtlL framhöll invandrarverket altgrunden för avvisning ofta var entydig. Enligt verket skedde avvisning oftastpå den grund att utlänningen inte innehade pass och tillstånd för att resa in iriket eller på den grund att han kunde antas komma all sakna erforderliga medelför sin vistelse här i riket. Verket fömtsatte därför att ett återgivande avinnehållet i det åberopade lagmmmel i dessa fall kunde godtas som skäl för ettavvisningsbeslut. Departementschefen sade sig kunna godta vad invandrarverketanfört angående motiveringen för avvisningsbeslut. Beträffandeviseringsärendena anförde departementschefen att besluten i dessa ärenden iallmänhet måste fattas med mycket kort varsel och ofta överbringas telegrafisktvarför det inte bör krävas att myndigheterna anger skälen till sina beslut(prop. 1971:155, s. 64). Undersenare tid har del från olika håll framförts kritik mot att besluten iutlänningsärendena är bristfälligt motiverade. Mot detta har emellertid hävdatsatt beslutsmotiveringar lämnas i den utsträckning som är möjlig med hänsyn tillsekretessreglerna. Det har därutöver från invandrarverkets sida sagts attverket behöver ytterligare personal för att kunna skriva beslutsmotiveringar. Någraremissinstanser anser i sina remissvar å andra sidan att skyldigheten attmotivera beslut bör gälla också beträffande visering, arbetstillstånd ochtidsbegränsade uppehållstillstånd. Viden bedömning av i vilken utsträckning beslutsmotiveringar bör krävas måste enavvägning göras mellan å ena sidan behovet av motiveringar och å andra sidantillgången på resurser. Behovet av attmotivera besluten i de ärenden som ärundantagna från tillämpningen av 20§ förvaltningslagen är enligt min bedömninginte påfallande stort. Ett åläggande för de beslutande myndigheterna attmotivera besluten i dessa fall skufle innebära att resurser fick tas från angelägnareuppgifter. Handläggningstidema skulle totalt sett öka. Jag anser därför attövervägande skäl talar för all beslut i ärenden rörande visering,arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd även fortsättningsvis börvara undantagna från kravet på beslutsmotiveringar. En regel av denna innebördåterfinns i 11 kap. 3 § lagförslaget. Delär emellertid angeläget med så klargörande motiveringar som möj ligt i övriga utlänningsärenden. Flera skäl talar för delta. motive ringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och 88 ger den enskildeutlänningen större möjlighet att få rättelse i ett beslut som Prop. 1988/89:86på felaktig eller ofullständig gmnd gått honom emot. Klarare motiveringarsyftar även till att förkorta handläggningstidema genom att eljest nödvändigaförklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut, exempelvis i ettyttrande över ett överklagande, kan undvikas. Handläggningen avöverklagandeärendena förenklas härigenom. Om besluten motiveras blir det vidarei samband med en ny ansökan lättare att se om denna innehåller omständighetersom inte har prövats. Somjag redogjorde för i inledningen lill detta avsnitt finns dock enundantagsbestämmelse i 20§ förvaltningslagen enligt vilken man av sekretesskälfår helt eller delvis utelämna skälen för ett beslut. Enligt7 kap. 14§ andra stycket sekretesslagen gäller sekretess bl.a. i verksamhet förkontroll över utlänningar för uppgifter om enskildas personliga förhållanden,om det inte slår klart all uppgiften kan röjas utan att den enskilde ellernågon honom närstående lider men (ett omvänt skaderekvisit). Sekretess gällerockså för anmälan eller annan utsaga av en enskild, om det kan antas att farauppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgett utsagan eller någonhonom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs(ett rakt skaderekvisit). Sekretessen gäller dock inte beslut som meddelas isådana ärenden. Delligger i sakens natur att beslut i utlänningsärenden baseras påkänsliga uppgifter om utlänningens personliga förhållanden. Inte minst gällerdetta asylärenden. För dessa uppgifter måste då ofta de redovisadesekretessreglerna anses vara tillämpliga. har funnit att dettakan vara en viktig orsak tifl att besluten i asylärenden - som ju är offentliga- ofta saknar motivering. Utredningen har därför för all undanröja detta hindermot utförligare beslutsmotiveringar föreslagit all beslutsmyndigheten, om deni skälen lill sitt beslut tar in uppgifter för vilka sekretess gäller, skullekunna förordna i beslutet att sekretessen för dessa uppgifter skall bestå. Invändningarmot förslaget har förts fram av två slag. Den ena är invandrarverkets och tarsikte främst på den arbetsinsats som en förändrad motiveringsskyldighet skullekräva av verket. Den andra är länsrättens i och är av merprincipiell karaktär. Länsrätten anser att det av rättssäkerhetsskäl ärolämpligt att börja tumma på den viktiga regeln att förvaltningens beslut äroffentliga. Enligt länsrättens mening är offentligheten viktigare än attbesluten blir utförligt motiverade och detta så mycket hellre som parten iefterhand kan upplysas om det man av sekretesskäl inte har velat skriva i klartexti beslutsskälen. Självklartbör den huvudregel om beslutsmotivering som ställs upp i förvaltningslagen även följas i utlänningsärenden. Erfarenhetema visar att en ordning där utlänningen i efterhand upplyses om skälen för beslutet inte har fungerat i utlänningsärendena. En förändring måste därför komma till stånd. Även om jag givetvis vill slå vakt om principen att förvaltningsmyn digheternas beslut skall vara offentliga i så stor utsträckning som möjligt anser jag ändå att vissa avsteg bör göras i utlänningsärendena, såvitt gäller den del av beslutet som utgörs av skälen, för att man skall uppnå den effekt som jag förespråkar här. Jag är också av den uppfattningen att den arbets- 89 insats som utförligaremotiveringar redan i det första beslutet kan kräva Prop. från beslutsmyndighetenkommer att väl motsvaras av ett minskat behov av yttranden i överklagadeärenden, omprövningsbeslul osv. alltså att det ärmotiverat att gå fram på den linje som utredningen har Lagutredningenhar alltså föreslagit att det i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen införsett tillägg motsvarande bestämmelsen i 12 kap. 4§ andra stycket sekretesslagen.Utredningens förslag innebär att, om uppgift som är sekretesskyddad intagits iskälen till ett beslut, i beslutet får förordnas att sekretessen för uppgiftenskall bestå. Lagutredningensförslag medför att den tillämpande myndigheten i samband med beslut i ettutlänningsärende utan närmare direktiv får avgöra om offentlighets ellersekretessintresset skall tilläggas störst tyngd. En sådan befogenhet föreskrivsenligt gällande rätt endast för domstolar i mål eller ärende i domstolensrättsskipande eller rättsvårdande verksamhet. Enligttryckfrihetsförordningen skall begränsningen av rätten att ta del av allmännahandlingar anges noga i en särskild lag. I princip har en icke närmare regleradmöjlighet att göra en intresseavvägning vid prövning av utlämnande av uppgiftertill enskilda nästan uteslutande förbehållits riksdag och regering. Domstolarnahar emellertid en i viss mån motsvarande befogenhet bl. a. när det gäller attavgöra när sekretessbelagda uppgifter skafl tas in i en dom. Denna frihet fördomstolen att göra en avvägning i det enskilda fallet beror bl. a. på att detfinns en lång tradition med åtföljande erfarenhet att falla tillbaka på. Omman skulle införa en rätt för en myndighet som handlägger utlänningsärendenatt bestämma om sekretess för uppgifter i beslutet skall bestå får detta sessom ett principgenombrott. Enligt min mening är denna konstruktion inte lämpligför någon annan verksamhet än den hos domstolar och andra myndigheter som idella sammanhang kan jämställas med sådana. Detvar mot den nu angivna bakgmnden som min företrädare inte ansåg sig kunna följalagutredningens förslag i denna del. I lagrådsremisssen föreslogs i stället attsekretess under vissa fömtsättningar skall gälla för uppgift i skälen till ettbeslut utan särskilt förordnande av myndigheten, dvs. ett ställningstagandeavseende offentliggörande av uppgifter som kan vara föremål för sekretess skallpå sedvanligt sätt ske i samband med all en uppgift i en handling som förvarasav myndigheten begärs utlämnad (se 15 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen). Lagrådethar ansett att den av lagutredningen föreslagna lösningen i denna del börväljas. Enligt min mening är emeflertid de skäl som lagrådet anfört till stödför sin ståndpunkt inte av den arten att de motiverar en avvikelse frångällande principer Remissförslaget i denna del bör därför ligga fast. Vaddäremot gäller den andra delen av remissförslaget, att det sekretes skyddade området för uppgifter i skälen till ett beslut skall begränsas genom ett rakt skaderekvisit, delar jag lagrådets uppfattning all en sådan lösning inte är lämplig. Enligt lagrådet skulle konsekvenserna av detta 90 a. kunna bli,att uppgifter som under ärendets handläggning är sekretesskyddade l.ex. därföratt de anses av utlänningen som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjandeskulle kunna få menliga följder för utlänningen eller hans närstående ihemlandet inte längre sekretesskyddas om de tagits in i beslutsmotiveringen. Som jag ser det bör ocksåden av lagrådet förordade lösningen i denna del bättre tillgodose behovet avutförligare beslutsmotiveringar. Det förslag jag nu läggerfram innebär alltså att sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycketsekretesslagen också skall gälla beträffande uppgifter i skälen för ett besluti ett utlänningsärende. Jag återkommer i specialmotiveringen med närmaresynpunkter på bestämmelsens tillämpning. Mittförslag: Den som har fyllt skall - vid sidan av de förvarsmöjligheter somgäller kunna tas i förvar redan av det skälet att hansidentitet är oklar när han kommer till eller när han senare söker omuppehållstillstånd. Detsamma skall gälla om ett förvarstagande är nödvändigtför att genomföra utredningen. I det senare fallet får förvarstagandet dockpågå högst . Barnunder bör även i fortsättningen kunna tas i förvar i undantagsfall.Barnens stäflning stärks dock genom att det i lagen anges, att förvar endastkan komma i fråga om det föreligger en uppenbar risk för undanhållande och föratt därigenom en verkställighet som inte bör fördröjas blir äventyrad. Enuttrycklig regel föreslås att barn inte får tas i förvar, om det ärtillräckligt med att ställa barnet under uppsikt. Vidare föreskrivs att ettförvarstagagan-de av barnet efler dess vårdnadshavare som innebär att barnetoch vårdnadshavaren skiljs åt får ske bara om det finns synnerliga skäl. Polisman,liksom personal vid tullen och i vissa fall, får befogenhetatt'i den utsträckning som det är nödvändigt företa kroppsvisitation i sambandmed inresekonlroll för att eftersöka identitets- och resehandlingar. Dennuvarande möjligheten att omhänderta returbiljetter behålls. Arbetsgivar-och bostadsanmälningama avskaffas. Tidsbegränsadeuppehållstillstånd får i fortsättningen inte begränsas också till att avse enviss del av landet eller förenas med föreskrifter om bl. a. byte av bostad,anställning och anmälningsskyldighet. Samma förändring vidtas i fråga ombeslut om utvisning på gmnd av brott som upphävts av regeringen. förslag:Förslagen i dessa frågor överensstämmer i huvudsak med mina förslag.Utredningen har har dock föreslagit att inresekontrollen endast får omfattaundersökning av handbagage m. m. Utredningen har inte heller föreslagit någonsärskild lidsgräns för utrednings- förslag slopas möjligheten att ta hand om Prop. 1988/89:86biljetter. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser har accepterat att förvar får ske på grund av oklaridentitet men många har ställt sig avvisande till att förvar skall få skeenbart av ulredningsskäl. Röda korset har gjort gällande att en sådanbestämmelse skulle stå i strid med . JO anser att denya förvarsgmnderna bör få gälla i högst någon eller . Åtskilligaremissinstanser anser att förvar av barn över huvud laget inte bör få ske.Advokatsamfundet, Röda korset och är tveksamma till om denföreslagna lagtexten verkligen stärker barnens ställning medan flyktingrådetanser att den ger barnen ett klart sämre skydd än den nuvarande. Kammarrätten iJönköping påpekar att förvarsgrunden oklar identitet bör användas med vissrestriktivitet. ÖB och RPS motsätter sig att bostadsanmälningama avskaffashelt. RPS och några polismyndigheter föreslår all polisen skall få rätt attockså undersöka utlänningars kläder, om detta behövs för att utröna resvägeller identitet. Skälenför mitt förslag: Någramer omfattande ändringar av gäflande regler om den yttre eller inreutlänningskontrollen samt därmed sammanhängande möjligheter att vidtatvångsåtgärder framstår inte som påkallade. Jag föreslår därför att denuvarande bestämmelserna i allt väsentligt oförändrade förs över tifl den nyalagen. De problem som orsakas av att utlänningar anländer till utanidentitets- och resehandlingar måste emellertid uppmärksammas. Det framstårockså som önskvärt att ytterligare öka skyddet för barnen i förvarsärenden. Jagkommer därför att här särskilt uppehålla mig vid frågan om åtgärder mot den s.k. dokumentlösheten och om förvar av bam. Åtgärdermot "dokumentlösheten " Dethar blivit allt vanligare att asylsökande, som anländer till bl.a. olika västeuropeiska länder, saknar identitetshandlingar. De upp ger i allmänhet antingen att de inte har haft handlingar ens när de lämnade förföljelselandet eller att handlingarna har tappats bort under resan. Dessa påståenden visar sig ofta vara felaktiga. Redan svårigheten att resa ut ur flertalet förföljelseländer och att resa genom andra länder utan handlingar visar på den bristande sannolikheten. Avsaknaden av handlingar skapar stora problem för de flyktingmottagande länderna när det gäfler att föra en rättvis flyktingpolitik. Det blir ofta omöjligt att kontrollera den asylsökan des berättelse. Även i de fall där detta är möjligt tar det betydligt längretid än som annars skulle ha varit fallet. Detta påverkar i sin tur den lid som alla asylsökande får vänta på beslut. Eftersom det i praktiken är möjligt att återsända en asylsökande till ett s. k. första asylland endast om återsändan det sker i nära anslutning till utresan därifrån, blir följden av att utlänning en saknar handlingar att det är omöjligt att konstatera varifrån han när mast har kommit och därmed också omöjligt att sända honom tillbaka.