prop · GC03119 · 1988-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1988/89:119 om godkännande av den europeiska konventionenom självstyrelse ''P Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . 1propositionen föreslås att godkänner att ratificerar deneuropeiska konventionen om självstyrelse. Konventionens syfte är attbidra till att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i . 1konventionen fastslås därför vissa grundläggande principer för statensförhållande till kommunerna. tillträde till konventionen kräver ingalagändringar. 1988/89. I saml Nr 119 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde S. , ordförande, och statsråden , , , , , , , G. , ,, , , , , Proposition om godkännande av den europeiska konventionenom självstyrelse har utarbetats en konvention om självstyrelse (TheEuropean Charter of Local Self-Government). Initiativ till konventionen togsav kommunalkonferens (CLRAE) där ochLandstingsförbundet är representerade. Konventionen antogs av ministerkommittéijuni 1985 och lades fram för undertecknande . Konventionensengelska text och en svensk översättning bör fogas till protokollet i dettaärende som bilaga 1. I anslutning till konventionen finns en förklarande rapport med bl.a.en redovisning av hur arbetet med konventionen har bedrivits samt kommentarertill de olika artiklarna. Rapporten i engelsk text samt en svensk översättningbör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Konventionenhar undertecknats av 16 stater och ratificerats av 7. Den trädde ikraft . Det svenska rättssystemetuppfyller enligt min mening de krav som konventionen ställer. Ett svenskttillträde till konventionen kräver därför inga lagändringar. Ämnesområdet äremellertid sådant att frågan om att ratificera konventionen skall underställasriksdagen. Jag kommer här att ta upp denna fråga. 2 Konventionens innehåll och det svenska rättssystemet Europarådskonventionenom självstyrelse innehåller tio huvudartiklar (artikel 211) medtotalt 30 punkter. Om en stat inte vill ansluta sig till alla punkter, finnsmöjlighet att undanta vissa (artikel 12). 1 det följande redovisas översiktligtartiklarnas innehåll och hur de förhåller sig till det svenska rättssystemet.Vad som sägs om kommuner gäller om inte annat framgår även landstingskommuner. Artikeljiger uttryck för att principen om sjäjvstyrelse bör vara inskriven ilag och att detta helst bör ske i grundlagen. Detsvenska rättssystemet uppfyller detta krav framför allt genom regeringsformensportalparagraf (1 kap. 1 § RF) om att den svenska folkstyrelsen förutomgenom ett representativt och parlamentariskt statsskick förverkligas genomkommunal självstyrelse. 1denna artikel anges vissa grundläggande drag i den kommunala självstyrelsen. Ipunkt I slås således fast att kommunerna skall ha rätt att inom lagens gränsersjälvständigt reglera och sköta en väsentlig del av de offentligaangelägenheterna i den lokala befolkningens intresse. Av punkt 2 framgår attbeslutanderätten i kommunerna skall utövas av demokratiskt valda organ. Densvenska regeringsformen samt kommunal- och vallagstiftningen bygger på dessaprinciper. Artikelninnehåller i sex punkter grundläggande principer för kommunernas befogenheter. Enligtpunkt 1 skall de_kommunala befogenheterna i princip vara lagfästa. Att så ärfallet i det svenska rättssystemet framgår bl. a. av 8 kap. 5 § RF. 1punkt 2 ger artikeln uttryck för att kommunerna bör ha frihet att ta initiativi alla frågor av lokal betydelse som inte ligger utanför deras kompetens. Desvenska kommunerna har enligt I kap. 4 § kommunallagen (1977:179, ändrad senast1988:1253) en allmän befogenhet att sköta lokala angelägenheter. 1 dettaligger självfallet också en initiativrätt i sådana frägor. Punkt3 ger uttryck för huvudprincipen att offentliga uppgifter bör utövas avmyndigheter som ligger så nära medborgaren som möjligt. Denna princip om endecentraliserad samhällsförvaltning har varit vägledande förförvaltningspolitiken i . Punkt4 gäller frågor i vilka myndigheter på olika nivåer har befogenheter. Dekommunala befogenheterna skall normalt vara fullständiga och oinskränkta. Omandra myndigheter skall kunna gripa in i den kommunala verksamheten måste detfinnas ett klart författningsmässigt stöd för det. I Sverigebygger uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun på dessa principer. Ipunkt 5 anges att kommunerna, när uppgifter delegeras till dem av statligamyndigheter, så långt möjligt skall ges frihet att anpassa utövandet avbefogenheterna till lokala förhållanden. Det framgår dock av den förklarandetexten att behovet av enhetlighet i vissa fall kan begränsa det II Riksdagen1988/89. Det svenska rättssystemet måste anses uppfylla Prop.1988/89:119 de krav som ställs i denna punkt. Punkt6 innehåller krav på att kommunerna ges tillfälle att yttra sig i alla frågorsom direkt berör dem. Den svenska förvaltningstraditionen bygger sedäfTlänge påen sådan ordning. Enligtdenna artikel får ändringar i den kommunala indelningen inte göras utanföregående samråd med de kommuner som berörs, eventuellt genom folkomröstningdär detta är tillåtet i lag. Reglerom ändringar i den kommunala indelningen finns i lagen (1979:411) om ändringari indelning i kommuner och landstingskommuner (ändrad senast1988:198). Reglerna uppfyller kraven i denna artikel. 1punkt 1 i denna artikel fastslås att kommunerna skall kunna bestämma om sininre organisation för att anpassa den till de lokala behoven och säkerställa eneffektiv förvaltning. Den svenska kommunallagstiftningen ger kommunerna stororganisatorisk frihet. Speciallagstiftningen innehåller emellertid krav påvissa särskilda nämnder. Av den förklarande texten framgår dock att artikelninte hindrar detta. Punkt2 behandlar den kommunala personalens arbetsvillkor. Kommunerna skall ha möjlighetatt rekrytera högt kvalificerad personal på grundval av förtjänst ochskicklighet. Tillfredsställande möjligheter till utbildning, adekvat lön ochkarriärmöjligheter skall kunna erbjudas. I har kommunerna i stort settfull frihet inom detta område. 1artikeln behandlas de förtroendevaldas arbetsvillkor. Enligtpunkt I skall de förtroendevalda fritt kunna utöva sina uppdrag. Någrabegränsningar i detta hänseende finns inte i den svenska laoSfift-ningen. Punkt2 avser att garantera att de förtroendevalda kan ges en rimlig ekonomiskersättning både för utgifter i samband med uppdraget och där så är lämpligt förföriorad arbetsförtjänst eller för utfört arbete samt motsvarande socialskydd.Ersättningsbestämmelser finns bl.a. i 2 kap. 29 § och 3 kap. 16 §kommunallagen. Kommunerna har rätt att lämna sådan ersättning som avses ipunkten. 1punkt 3 anges att funktioner och verksamheter som bedöms vara oförenliga medinnehav av ett kommunalt förtroendeuppdrag i princip skall fastställas genomlag. Begränsningar i valbarheten finns i 2 kap. 4 § och 3 kap. 3 §kommunallagen. Sammanfattningsviskan alltså konstateras att den svenska kommunallagstiftningen uppfyller kraveni denna artikel. Artikd 8 Prop. Iartikeln behandlas frågan om administrativ tillsyn över kommunema.Bestämmelserna gäller dock i första hand tillsyn genom förhandskontroll ellerunderställning av beslut, rätt att upphäva beslut utan överklagande,räkenskapskontroll och liknande förfaranden som endast i mycket litenomfattning förekommer i . 1artikeln slås till en början fast att tillsynen skall ha lagstöd (punkt 1).Vidare ges uttryck för att det i första hand skall handla om enlaglighets-kontroll (punkt 2). Det framhålls också att kontrollmyndighetensingripande skall stå i proportion till betydelsen av de intressen som skallskyddas (punkt 3). Detsvenska systemet för tillsyn och kontroll av verksamhet uppfyllerartikelns krav. Kontroll av hur statsbidrag används, som hos oss ofta reglerasi regeringsförordningar, måste anses falla utanför artikelnstillämpningsområde. Idenna artikel behandlas frågor om kommunernas ekonomiska resurser. Artikelninnehåller åtta olika punkter. Tillatt börja med slås fast att kommunerna inom ramen för den nationellaekonomiska politiken skall ha rätt till egna tillräckliga ekonomiska resurser(punkt I). Resurserna skall motsvara de uppgifter somtilldelats kommunerna (punkt 2). Vidare skall åtminstone en del av resursernakomma från lokala skatter och avgifter som kommunerna kan bestämma nivån på(punkt 3). Nästa punkt ger uttryck för att kommunerna inte skall vara ensidigtberoende av ekonomiska system som gör det svårt att följa med i den verkligakostnadsutvecklingen (punkt 4). Det finns vidare en punkt som understrykerbehovet av ekonomisk utjämning mellan komtnuner (punkt 5). Kommunerna skall pålämpligt sätt rådfrågas angående det sätt på vilket omfördelningen av resurserskall ske (punkt 6). När det gäller statsbidrag sägs att bidragen såvitt möjligtinte skall öronmärkas för speciella projekt. De skall heller inte påverkakommunernas grundläggande frihet att själva bestämma inom sitt egetkompetensområde (punkt 7). Slutligen finns en punkt som betonar kommunernasrätt att ta upp lån på den nationella kapitalmarknaden (punkt 8). Desvenska kommunernas beskattningsrätt är gmndlagsskyddad (I kap. 7 § RF).Beskattningsrätten är i princip obegränsad. Detta är givetvis en väsentlig gmndför kommunernas ekonomiska oberoende. Även i övrigt måste det svenska systemetför kommunernas ekonomi anses uppfylla artikelns krav. När det gällerstatsbidragen finns visserligen ett antal specialdestinerade bidrag vid sidanom skatteutjämningsbidraget. En strävan finns dock att föra samman ochåstadkomma mera generella statsbidrag. Artikeln hindrar för övrigt inte attspeciella bidrag förekommer i rimlig omfattning. Iartikeln fastslås kommunernas-rätt-att-samarbetaoch bildasamrrianslut-ningar.Det gäller både samarbete för att utföra uppgifter (punkt 1) och möjlighetenatt organisera sig för skyddet av gemensamma intressen inklusive rätten atttillhöra ett internationellt kommunförbund (punkt 2). Kommunerna skall ocksåha möjlighet att samarbeta över riksgränsema under de villkor som anges i lag(punkt 3). 1Sverige kan kommunerna samarbeta för att lösa gemensamma uppgifter både genomkommunalförbund och genom privaträttsliga organ, t. ex. aktiebolag. Förintressebevakningen svarar i första hand och Landstingsförbundet.På det internationella planet deltar de svenska kommunerna och.landstingen idet internationella kommunförbundet (lULA). Även direkt samarbete överriksgränsema har möjliggjorts och förekommer. Jag vill i detta sammanhang pekadels på den nordiska överenskommelsen om kommunalt samarbete över riksgränserna,dels på den europeiska ramkonventionen om samarbete över riks-gränser mellanlokala och regionala samhällsorgan. är anslutet till båda dessa. Frånsvensk sida uppfyller vi således kraven i denna artikel. Dennaartikel är avsedd att garantera kommunerna ett yttersta rättsskydd om deraslagliga rättigheter skulle trädas för när. Enligt artikeln skall kommunerna harätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett frittutövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunalsjälvstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationellalagstiftningen. Artikelnsyftar i första hand till att slå fast möjligheten till kontroll av attstatliga myndigheter håller sig inom lagens ramar i sitt agerande gentemotkommuner. Kontrollen skall enligt artikeln kunna göras av domstol ellerliknande organ. Från det svenska rättssystemets utgångspunkt kan artikelndiskuteras,på-denna-punkt. Alla administrativa beslut kan i inte görastill förmål för domstolsprövning i vanlig ordning. Även om flertalet sådanabeslut kan överklagas hos förvaltningsdomstol finns det således åtskilligatyper av beslut som inte följer denna väg. Dessa beslut överklagas i ställethos regeringen eller förvaltningsmyndighet som högsta instans. Det finnsemellertid, vilket också uppmärksammats i den förklarande rapporten, enyttersta möjlighet att få lagligheten av ett myndighetsbeslut prövad av domstoläven när beslutet inte normalt överklagas dit. Enligt 11 kap. 11 § RF kansåledes regeringsrätten bevilja resning i ärenden där regeringen eller enförvaltningsmyndighet är högsta instans. I den mån ett myndighetsbeslut berören kommun på ett sådant sätt som krävs för att kravet på s. k. saklegitimationskall vara uppfyllt, kan kommunen använda resningsförfarandet för att fåbeslutets laglighet domstolsprövad. Det svenska systemet bör därför såsom sägsi den förklarande rapporten anses uppfylla artikelns krav. Det kan tilläggas attkommunerna som självständiga juridiska personer naturligtvis också har tillgångtill de allmänna domstolama i de fall då kommunala rättigheter kan ha kränktspå ett sätt som kan angripas på civilrättsliga grunder. Det bör slutligen betonasatt artikeln endast är avsedd att garantera ett yttersta skydd mot olagligaingripanden, inte att ange ett normalt förfarande. Det bör i sammanhangetockså understrykas att artikeln inte innebär krav på att lagarsgrundlagsenlighet skall kunna bli föremål för någon prövning i vidare mån änvad som gäller . Somtidigare nämnts finns det enligt artikel 12 en möjlighet att undanta vissapunkter vid en anslutning till konventionen. Minst 20 av de tidigare redovisade30 punkterna måste dock omfattas av förpliktelsen. Av dessa måste minst 10väljas bland ett antal som anges i artikeln. Enligtartikel 13 kan staterna vid anslutning till konventionen bestämma på vilkalokala eller regionala samhällsorgan som konventionen skall vara tillämplig.Härigenom kan vissa kommuntyper uteslutas från tillämpningen. Enligtartikel 14 skall varje part till generalsekreterare överlämna allinformation av betydelse rörande lagstiftnings- och andra åtgärder somvidtagits för att uppfylla konventionens bestämmelser. Något särskiltkontroll- eller sanktionssystem som i den sociala stadgan och i konventionen ommänskliga rättigheter finns dock inte. Konventioneninnehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser om undertecknande, ratifikationoch ikraftträdande (artikel 15). Vidare finns möjligheter att begränsatillämpningen till visst eller vissa territorier inom en stat (artikel 16).Slutligen finns regler om uppsägning (artikel 17) och om olika underrättelsertill generalsekreterare (artikel 18). 3 Svenskt tillträde till konventionen Mittförslag: skall godkänna att ratificerar den europeiskakonventionen om självstyrelse. Skälentill mitt forslag: om självstyrelse har nuundertecknats av 16 av rådets 22 medlemsstater. 7 stater har också ratificeratden. Konventionens syfte är att lägga fast gmndläggande principer för atttrygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste gmndstenama i ettdemokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt är den kommunalasjälvstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i deoffentliga angelägenheterna. Konventionenbör ses som ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunalasjälvstyrelsen och demokratin i och världen. Dessasträvanden bör som nation självfallet ställa sig bakom. Jag Prop.1988/89:119 anser således att bör ratificera konventionen. 1Sverige har den kommunala självstyrelsen en lång tradition och en j. , starkförankring i samhällsskicket. Som framgår av redovisningen i föregå- , . endeavsnitt medför ett svenskt tillträde till konventionen inte något "behovav att ändra den svenska lagstiftningen. Tvärtom är de principer somkonventionen ger uttryck för införlivade i det svenskarättssystemet eller i den allmänna förvaltningstraditionen. Det saknas därföranledning att undanta någon punkt vid ratificeringen. Däremot bör det ienlighet med artikel 13 anges att konventionen äger tillämpning på kommuner ochlandstingskommuner. Det innebär att de kyrkliga kommunerna kommer att fallautanför tillämpningen. Någraadministrativa eller ekonomiska konsekvenser torde ett tillträde tillkonventionen inte heller få. Det bör noteras att konventionsförpliktelsernainte är förenade med något särskilt kontroll- eller sanktionssystem.Tillämpningen kommer dock att följas av kommunalkonferens (CLRAE)och styrkommitté för kommunala och regionala frågor (CDLR). Medhänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen föreslårriksdagen attgodkänna att ratificerar den europeiska konventionen om kommunalsjälvstyrelse. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom propositionföreslå att anta det förslag som föredraganden har lagt fram. 1988/89:119Bilaga 1 Europeancharter of local self-govern-ment Themember States of , signatory hereto, Consideringthat the aim of is to achieve a greater unity between itsmembers for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principleswhich are their common heritage; Consideringthat one of the methods by which this aim is to be achieved is throughagreements in the administrative field; Consideringthat the local authorities are one of the main foundations of any democraticregime; Consideringthat the right of citizens to participate in the conduct of public affairs isone of the democratic principles that are shared by all member States of theCouncil of Europé; Convincedthat it is at local level that this right can be most directly exercised; Convincedthat the existence of local authorities with real responsibilities can providean administration which is both effective and close to the citizen; Awarethat the safeguarding and reinforce-ment of local self-government in thedifferent European countries is an important contribu-tion to the constructionof a Europé based on the principles of democracy and the decen-tralisation ofpower; Asserting that thisentails the existence of local authorities endowed with democratical-lyconstituted decision-making bodies and possessing a wide degree of autonomywith ' regard to their responsibilities, the ways and means by which thoseresponsibilities are exercised and the resources required for theirfulfilmént, Haveagreed as follows: TheParties undertake to consider themselves bound by the following artides in the Europeisk konvention om självstyrelse Signatärstaterna,medlemmar av , sombeaktar att syfte är att uppnå en fastare enhet mellan dess medlemmarför att skydda och förverkliga de ideal och principer som utgör derasgemensamma arv; sombeaktar att en av de metoder med vilka detta syfte kan uppnås är att ingå överenskommelserpå det administrativa området; somanser att kommunerna är en av de viktigaste grundstenarna i varje demokratisktstyrelseskick; sombeaktar att medborgarnas rätt att delta i skötseln av de offentligaangelägenheterna är en av de demokratiska principer som delas av allamedlemsstater i ; somär övertygade om att det är på lokal nivå som denna rätt kan utövas mestdirekt; som är övertygade om attförekomsten av, kommuner med verkligt ansvar kan åstadkomma en förvaltning somär både effektiv och ligger nära medborgaren; somär medvetna om att skyddet och stärkandet av den kommunala självstyrelsen i deolika europeiska länderna är ett viktigt bidrag till uppbyggandet av ettEuropa som grundar sig på demokratiska principer och decentralisering avmakten; som hävdar att dettafömtsätter förekomsten av kommuner med demokratiskt tillsatta beslutsorganoch med stor grad av självbestämmanderätt när det gäller uppgifter, på vilketsätt och med vilka medel dessa uppgifter skall utföras samt nödvändigaresurser för deras fullgörande, harkommit överens om följande. Parternaåtar sig att anse sig bundna av följande artiklar på det sätt och i den ut- and to the extentprescribed in Artic-le 12 of this Charter. sträckning som föreskrivsi artikel 12 i denna konvention. Constitutionaland legal Jöundation for local Theprinciple of local self-government shall be recognised in domestic legislation,and where practicable in the constitution. Konstitutionelloch laglig grund för självstyrelse Principenom självstyrelse skall erkännas i nationell lagstiftning och, där såär praktiskt möjligt, i grundlagen. Localself-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population. This right shall beexercised by councils or assemblies composed of members freely elected by secret ballot on the basis of direct, equal, univseral suffrage, and which may possess executive organs responsible to them. This provision shall in no way affect recourse to assemblies ofcitizens, referendums or any other form of direct citizen participation where it is permitted by statute. menas kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens in tresse. Denna rätt skallutövas av fullmäktige eller församlingar, som skall bestå av leda möter valda genom sluten omröstning i fria direkta val på grundval av allmän och lika rösträtt, och som kan ha inför dem ansvariga verkställande organ. Denna bestämmelse skall inte på något sätt påverka möjligheten till medborgarförsamlingar, folkomröstning ar eller annan form av direkt medborgerligt deltagande, där detta är tillåtet i lag. The basic powers andresponsibilities of local authorities shall be prescribed by the constitutionor by statute. However, this provision shall not prevent the attribution tolocal authorities of powers and responsibilities for specific purposes inaccordance with the law. Local authorities shall, withinthe limits of the law, have full discretion to exercise their initiative withregard to any matter which is not exduded from their competence nor assigned toany other authorily. Public responsibilities shallgenerally be exercised, in preference, by those authorities which are closestto the citizen. Kommunernas grundläggandebefogenheter och åligganden skall fastställas i grundlag eller annan lag.Denna bestämmelse skall dock inte utgöra något hinder mot att kommunerna ienlighet med lag tilldelas befogenheter och ansvar för särskilda ändamål. Kommunerna skall inom lagensgränser ha full frihet att ta initiativ i ärenden som inte ligger utanför deraskompetens eller tillkommer annan myndighet. De offentliga uppgifterna skallnormalt i första hand utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgaren.Tilldelning av responsibilityto another authority should weigh up the extent and nature of the task andreqiiirements of efficiency and economy. Powers given to localauthorities shall normally be full and exclusive. They may not be undermined orlimited by another, central or regional, authority except as provided for bythe law. Where powers are delegated tothem by a central or regional authority, local authorities shall, insofar aspossible, be allowed discretion in adapting their exercise to local conditions. Local authorities shall beconsulted, insofar as possible, in due time and in an appropriate way in theplanning and decision-making processes for all matters which concern themdirectly. en uppgift till en annanmyndighet bör grundas på uppgiftens omfattning och natur samt kraven påeffektivitet och ekonomi. De befogenheter som geskommunerna skall normalt vara fullständiga och oinskränkta. De får inteurholkas eller begränsas av någon annan, central eller regional, myndighet ominte annat föreskrivs i lag. Då kommunerna tilldelasbefogenheter av en central eller regional myndighet skall de, i den mån det ärmöjligt, ges handlingsfrihet att anpassa utövandet av dessa befogenheter tilllokala förhållanden. Kommunerna skall, i den mån detär möjligt, rådfrågas och på lämpligt sätt i planerings- ochbeslutsprocessen vad gäller alla frågor som direkt berör dem. Protectionof local authority boundaries Changesin local authority boundaries shall not be niade without prior consultation ofthe local communities concerned, possibly by means of a referendum where thisis permitted by statute. Skyddav den kommunala indelningen Ändringari den kommunala indelningen får inte göras utan föregående samråd med dekommuner som berörs, eventuellt genom folkomröstning där detta är tillåtet ilag.