prop · GC0323 · 1988-12-31 00:00:00 — a. i syflte att tillgodose långtgåendesäkerhetskrav, samt myndigheter som kontrolleraratt lagstiftningen efterlevs.Som exempel kan nämnas arbetsmiljölagstiftningen med arbetarskyddsstyrelsen ochyrkesinspektionen, livsmeddslagstifltningen med livsmedelsverket samt hälso-och miljöskyddsnämnderna, flordons-kungörelsen med trafiksäkerhetsverket ochSvensk , läke-meddslagstifltningen med ,dsäkerhetsregleringen med statens energiverk och Svenska elektriskamaterielkontrollanstalten AB (SEMKO) samt lagen om kemiska produkter (1985:426)med bl.a. kemikalieinspektionen. Dennu nämnda lagstifltningen är förhållandevis omflattande och detaljerad. Densyfltar till att åstadkomma säkerhet genom olika flormer av förhandskontroll,flortlöpande övervakning, registrering och tillståndskrav i skildadistributionsled. De olika regleringarna ger i allmänhet en möjlighet att vidbehov förhindra all vidare distribution av en produkt. Gemensamtför både föreskriflterna om produktsäkerhet i marknadsföringslagen och denspecialreglering som finns om säkerheten på olika produktområden är attreglerna tar sikte på att hindra att farliga varor och tjänster över huvudtaget når flram till konsumenterna. Däremot saknas inom dessa områden i stortsett regler för det flall då farliga varor eller tjänster har nått ut tillkonsumenterna och hos dem utgör en säkerhetsrisk, om man bortser från olikabestämmelser om användningsförbud som gäller i flråga om t. ex. bilar somsaknar föreskriven utrustning. arbetsmiljölagen germöjlighet att föreskriva förbud mot och andra villkor Prop. 1988/89:23 föranvändningen av tekniska anordningar och flariiga ämnen. Medde civilrättsliga reglernas hjälp kan, som antytts, konsumenterna i mångasituationer flå rättelse i flråga om varor eller tjänster som är behäflta-demed flel som är hänförliga till säkerheten. Genom att exempelvis häva det avtalvarigenom en flarlig produkt förvärvats kan konsumenten tvinga säljaren attåterta produkten och betala tillbaka vad han uppburit. De civilrättsliga reglernaär emellertid förenade med den nackdelen att deras tillämpning förutsätter ettbetydande mått av aktivitet från konsumentens sida i allmänhet inom enförhållandevis efter förvärvet och ofta dessutom ett ekonomisktrisktagande i florm av rättegångskostnader m.m. Regleringeni vissa andra länder Detfinns i flera utvecklade industriländer någon florm av återkalldseregle-ring.Generella regleringar, som bl. innehåller återkalldsebestämmdser, finns iUSA, , , och . I våra nordiska grannländerfinns ännu inte någon generell lagstifltning om återkallelse, men enligt vissspeciallagstiftning kan återkallelse flramtvingas för särskilda produktslag. IDanmark har ett betänkande med förslag till en produktsäkerhetslag, sominnehåller återkalldseregler, lagts flram. Det är dock ännu ovisst om förslagetleder till lagstifltning. I har en ny produktsäkerhetslag nyligenantagits. Lagen innehåller inte några återkalldsebestämmdser men germöjligheter till bl.a. förbud mot tillverkning och försäljning av farliga varoroch ålägganden om att sådana varor skall förstöras. Enligt den finländska lagenskall också näringsidkare kunna tvingas lämna information till konsumenterna omatt användningen av en vara är förenad med skaderisker. I har man långtframskridna planer på att införa en lagstiftning med generellaåterkalldsebestämmdser. .Återkallelseav farliga produkter förekommer också i länder som saknar tvingande regler omåterkallelse. I vissa fall kan myndigheterna öva påtryckningar på företagenatt företa återkallelse. Så är fallet i . I andra fall kanåterkallelse åstadkommas bl.a. med hjälp av en väl utveckladproduktansvarslagstifltning. Ett exempel på detta utgör . Föregångslandetpå området är . ÅterkaUdse har där blivit ett flast etablerat instrument, som har sin givna roll i produktsäkerhetsarbetet. antogs en produktsäkerhetslag. inrättades en flederal myn dighet, en produktsäkerhetskommission (Consumer Product Safety Com- mission), som handhar lagens tillämpning. Kommissionen svarar också för ett skaderapporteringssystem som jämte andra upplysningskällor ger underlag för ingripanden flrån kommissionens sida. Lagen är tillämplig på konsumentprodukter med vissa undantag. Om kommissionen finner att en konsumentprodukt medför betydande skaderisker för allmänheten, kan den ålägga tillverkare eller återförsäljare att inflormera allmänheten om skaderisken eller att återkalla produkten. I sistnämnda flall kan företaget åläggas att reparera, byta ut eller mot ersättning ta tillbaka produkten 24 ("repair,replace, refund"). Kommissionen kan också förbjuda saluhållan- Prop.1988/89:23 det av produkter, som medför orimliga skaderisker. I sista hand kankommissionen föra talan inför domstol för att få företagets ansvar flastställt.Kommissionen undviker dock i regel domstolsprövning utan söker sig i allmänhetflram till uppgörelser genom förhandlingar med företagen, varvid de legalainstrumenten används som påtryckningsmedel. Produktsäkerhetsfrågornasbehandling hos vissa internationella organ Ettinternationellt samarbete inom konsumentområdet förekommer på flera plan ocharbetet med produktsäkerhet har kommit att inta en alltmer flramträdande platsi olika mellanstatliga sammanhang. FNantog riktlinjer för konsumentskydd. I ett avsnitt om produktsäkerhetanges bl.a. att konsumenterna bör få vägledning om hur produkter skall hanterasoch information om eventuella risker. Det sägs att det bör finnas regler i dennationella lagstiftningen som påbjuder att tillverkare och distributörer utandröjsmål skall underrätta berörda myndigheter och allmänheten, om de, sedanderas produkter kommit ut på marknaden, blir medvetna om att dessa är behäftademed oförutsedda risker. Regeringarna bör införa styrmedel som tillförsäkrarkonsumenterna inflormation om sådana skaderisker. I en särskild punkt sägs detatt regeringarna vid behov bör genomföra regleringar som innebär att tillverkareeller distributörer skall återkalla produkter, som upptäcks vara allvarligtdeflekta eller som utgör en påtaglig och allvarlig risk för skador till och meddå de används på avsett vis. Återkallade produkter bör bytas ut eller rättastill. Om så inte kan ske inom rimlig tid, bör konsumenterna i stället flå enrimlig ersättning. OECDantog en rekommendation om konsumentvarors säkerhet. Enligtrekommendationen bör medlemsländernas regeringar överväga möjligheten attstiflta lag eller vidta andra åtgärder, som skall innefatta bl. a. enförpliktelse för tillverkare och distributörer att informera myndigheterna omvarje produkt som det finns skäl anta utgör en ansenlig risk. Vidare bör detåligga myndigheterna att säkerställa att konsumenterna utan dröjsmål blir varnadeför produkter, som finns ute till försäljning och som innefattar en påtagligoch allvarlig risk. Tillverkare och distributörer bör också återkalla sådanaprodukter samt byta ut dem, ändra dem eller också tillhandahålla fullersättning för dem. Om myndigheterna saknar befogenhet att krävaåterkalldseåtgärder av företagen, bör enligt rekommendationen möjligheten attbegära sådana befogenheter övervägas. Det bör tilläggas att inrättade en grupp för produktsäkerhet som förutomatt utföra utredningar också administrerar ett informellt notifikationssystemför produkters säkerhet. EGbeslöt om ett nytt arbetssätt för utarbetandet av krav på produkterssäkerhet, "the new approach". Den nya metoden innebär i korthet attde direktiv rörande varors utformning som utfärdas endast skall angegrundläggande säkerhetskrav, medan den närmare utflormning-en ankommer påsärskilda standardiseringsorgan. skrivelse till har kommissionen utvecklat sin 25 synpå behovet av en generell produktsäkerhetsreglering. I skrivelsen flram-hållsatt det finns ett trängande behov av ett generellt produktsäkerhetsdirektivmed skyldigheter för tillverkare, importörer och handlare att endast tillverkaoch saluhålla produkter som är säkra. Detta skulle enligt kommissionen bidratill att säkerställa att den inre marknaden flullbordas och en likvärdig nivå iflråga om produkters säkerhet uppnås inom EG. Ett förslag tillproduktsäkerhetsdirektiv är under utarbetande. Ett väsentligt inslag i detarbetet ar att genom att möjliggöra ålägganden om saluförbud, inflormation,återkallelse och destruktion skapa ett säkerhetsnät för sådana fall då farligaprodukter kommer ut på marknaden. Här bör också nämnas attenligt ett genereUt produktansvarsdirektiv, som EG antog , är entillverkare strikt ansvarig för skador som orsakas av en defekt i hans produkt.En produkt lider av en "defekt" när den inte erbjuder den säkerhetman kan förvänta med hänsyn till omständigheterna. Inom EFTA inrättades idecember 1987 en konsumentkommitté, som underkommitté till den ena av EFTA:srådgivande kommittéer. Den har mandat att ta upp frågor om bl.a.produktsäkerhet och skaderapporteringssystem. () har genomfört åtskilligaproduktsäkerhetsprojekt. Ett pågående projekt som förtjänar att nämnas i dettasammanhang syfltar till att åstadkomma en handlingsberedskap och samordning påett nordiskt plan då olika produktsäkerhetsflrågor aktualiseras inom EG och istandardiseringsorganen GEN och CENELEC. 2.1.2Behovet av ytterligare produktsäkerhetslagstiftning Min bedömning: Detfinns behov av en lagstifltning som gör det möjligt att ålägga näringsidkareatt vidta åtgärder beträflfande farliga varor och tjänster som finns hosbrukarna. Kommitténsbedömning: Kommittén anser att utvecklingen närmast förutsätter ett system medlagfäst skyldighet att återkalla produkter. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag eller lämnat detutan erinran. Ett antal näringslivsorganisationer har pekat på möjligheten attersätta den föreslagna lagen med en försäkringslösning. I någraremissyttranden förordas att arbetet med produktsäkerhet och produktansvarskall samordnas. Ett par remissinstanser förordar att förslaget skall vilatills EG:s produktsäkerhetsdirektiv har antagits. Skälen för min bedömning:I likhet med kommittén vill jag framhålla att utvecklingen i , eftervästeuropeisk förebild (EG:s "the new approach"), går i riktning motatt ansvaret för att produkterna på marknaden uppfyller tillfredsställandesäkerhetskrav i första hand vilar på företagen själva. Att det grundläggandeansvaret för bl.a. produktutveckligen åvilar företagen är också en princip somsedan länge är väl etablerad inom marknadsrätten. Detta slogs även fast i prop.1984/85:213 om ändring i marknadsföringslagen. Grundtanken är attmyndigheterna visserligen måste ha möjlighet till Prop. 1988/89:23 tvångsvisaingrepp, men att de önskvärda förändringarna av företagens beteende dock sålångt som möjligt bör genomföras på grundval av frivilliga åtaganden flrånföretagens egen sida. På motsvarande sätt betonades i prop. 1985/86:27 medförslag till lag (1985:1105) om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m. att det helt grundläggande säkerhetsarbetet utförs och alltid måste utförasav tillverkaren av en produkt och att företagens egna kontrollåtgärder, den s.k. egenkontrollen, bör flå en mycket mera framskjuten roll . Jagvill också erinra om att jag har anfört liknande synpunkter i prop. 1985/86:121om inriktningen av konsumentpolitiken. Där framhöll jag således att företagenhar ett första-handsansvar att motverka och söka lösa bl. a. sådana problem sombristande produktsäkerhet, otillbörlig marknadsföring, bristandeproduktinflor-mation och dåliga reklamationsrutiner. Närdet visar sig att en vara som har tillhandahållits allmänheten är flarlig ochdärför bör återkallas vidtar företagen i de flesta flall redan nu flrivilligaåtgärder med denna innebörd. Det har framförts att frivilligheten är en sporreför företagen, bl. a. därför att dessa kan hänvisa till att de frivilligaåtgärderna är ett uttryck för att de är måna om produktsäkerheten och därmedäven vill markera att deras produkter är särskiU säkra och köpvärda. Enlagstiftning skulle, menar kritiken, leda till att företagen inte gör mer änvad de är tvungna till. Ävenfrån de verkligt seriösa företagens sida kan det emellertid ibland varavanskligt att förlita sig på frivilliga åtgärder. En orsak är att det kan rådaskilda uppfattningar såväl om produktens eventuella farlighet i ett visstflall, och därmed behovet att vidta säkerhetsåtgärder, som om vilka åtgärdersom bör vidtas. Kostnaderna för återkallelse eller inflormation kan vidare bliså stora att det även för seriösa företag kan ligga nära till hands att itveksamma flall nedvärdera riskerna för att något skall hända och därmed ävenbehovet av återkallelse eller inflormation. Även i ett sådant flall dåföretaget i flråga är berett att vidta t. ex. återkalldseåtgärder är det intesagt att villkoren för åtgärden blir rimliga och någorlunda rättvisa sett urett mera allmänt perspektiv. Man kan vidare heller inte bortse flrån att, i ettflall då inflormation skall lämnas till brukarna om aktuella skaderisker, deberörda näringsidkarna kan ha en benägenhet att vilja ge inflormationen en såpositiv utflormning som möjligt. Detta kan leda till att allmänhetenunderskattar behovet av att skydda sig mot flaran. Tilldet jag har anfört nu kommer att det alltid lär finnas företag som inte ärberedda att tillräckligt beakta konsumenternas intressen och som därför måstekunna tvingas att företa åtgärder för återkallelse, om sådana alls skall kommatiU stånd. Även om det bland dem finns näringsidkare som på olika sätt gör sighelt oåtkomliga för myndigheterna, bedömer jag att tillgången till effektivasanktioner i betydande utsträckning i praktiken bör kunna tvinga fram åtgärderfrån sådana näringsidkare som visserligen är motsträviga men likväl harresurser att åstadkomma rättelse. Enligt min mening kan manvidare inte heUer bortse flrån att den nuvarande situationen präglas av en betydande osäkerhet. På många om råden saknas en flast etablerad och allmänt accepterad norm för återkallel- 27 seoch andra säkerhetsåtgärder. Möjligheterna att få till stånd rättelse är Prop.1988/89:23 beroende av påtryckningar flrån myndigheternas sida och av deenskilda näringsidkarnas goda vilja eller konsumenternas förmåga att ta tillvarasina intressen. Ett lagfäst system skulle skapa större enhetlighet och bättreförutsebarhet. Det flramstår också som principiellt rimligt att den somutsätter andra för skaderisker genom att sprida flariiga produkter på marknadenkan åläggas att ta ett ansvar för att riskerna minskas. Mot bakgrund av vad jaghar sagt nu har jag stannat för att det såväl för konsumenterna som förföretagen skulle vara en fördel om tvister om återkallelse och andrasäkerhetsåtgärder, och om villkoren för sådana åtgärder, kunde prövas av enopartisk instans på grundval av ett lagfäst regelsystem. Jagvill också betona att behovet av att kunna vidta generella åtgärder motriskabla produkter hos konsumenterna accentueras av att utvecklingen iVästeuropa går mot en väsentligt minskad användning av system med obligatoriskförhandskontroll av produkter i florm av godkännande av statliga myndigheterinnan produkterna släpps ut på marknaden. Detta betyder dock inte att provningoch kontroll före marknadsföringen flår underlåtas. Tvärtom förutsätter EG:snya metod, som jag har berört tidigare (avsnitt 2.1.1), att det vidmarknadsföringen på visst sätt skall ha verifierats att säkerhetskraven äruppflyllda. Detta kan ske på olika sätt, och vad som skall gälla för olikaprodukter bestäms närmare för särskilda fall. Huvudprincipen är att produktersom inte har tillverkats enligt standard skall ha kontrollerats av ettutomstående kvalificerat provningsorgan. 1 fråga om produkter tillverkadeenligt standard kan tillverkaren välja mellan s. k. tillverkardeklaration, sombygger på egen provning och kontroll, samt certifiering av ett flriståendecertifieringsorgan av innebörd att produkten överensstämmer med standard. Denpraktiska skillnaden mellan en sådan certifiering och ett traditionelltmyndighetsgodkännande är inte stor. Av grundläggande betydelse är emellertidatt en tillverkardeklaration skall vara tillåten i normalflallet. Obligatoriskkontroll av utomstående skall således undvikas och begränsas till områden därdet ställs oavvisliga säkerhetskrav eller där sådana behövs för att tryggaallmänna intressen. slås det klart fast att staten har det ytterstaansvaret för att inga farliga produkter finns på marknaden och att medel måstefinnas för att garantera detta. EG:ssynsätt på detta område har godtagits av EFTA. I den EFTA-policy om provningoch certifiering som har fastställts av kommermotsvarande principer till uttryck. Detta har varit en viktig förutsättning fördet utökade samarbetet mellan EG och EFTA som håller på att växa fram på områddGfrbl. a. SOU 1988:6). Deangivna principerna kan således förväntas flå genomslag även i ge. Ett steg i den riktningen är den nya kontrollordningen för elektrisk materiel som har tagit ställning till (prop. 1987/88:82, NU 1987/88:30, rskr. 1987/88:219). Den tidigare obligatoriska statliga förhandskontrollen ersätts med en ordning som öppnar flera alternativ för att verifiera att säkerhetskraven är uppfyllda. har därvid mar kerat att denna utveckling medför behov av en förstärkning av marknads kontrollen och sanktionssystemet inom elområdet. I näringsutskottets be- 28 tänkande hänvisasbeträflfande möjligheten att återkalla elmateriel till mitt Prop. 1988/89:23arbete med en generell produktåterkalldsdagstiftning. Enbartrekommendationer eller allmänna råd kan enligt min mening inte ge en sådanflast grundval för tillämpningen av återkallelse och andra säkerhetsåtgärdersom är önskvärd. Frågor om återkallelse och andra säkerhetsåtgärder bör ocksåmot den nu senast angivna bakgrunden regleras i lag. Jag vill flramhålla atten sådan lagstifltning inte bara kommer att utgöra en grund för ålägganden omåterkallelse och information. Den kan även ge vägledning för företagensegenåtgärder samt bilda underlag för förhandlingar och samråd mellannäringsidkare och myndigheter, som är satta att övervaka säkerheten inom olikaproduktområden. Den funktionen hos lagstiftningen måste tillmätas särskiltstor betydelse, efltersom säkerhetsfrågorna sannolikt i stor utsträckningkommer att kunna lösas i samförstånd och samarbete mellan företagen ochmyndigheterna i fråga. Somett skäl mot lagstiftning har, som jag nämnde, anförts att företagen ifortsättningen inte skulle vidta andra återkalldseåtgärder än sådana som detvingas till. Jag vill då framhålla att bl.a. risken för skadeståndsskyldighetger företagen en anledning att handla snabbt, kanske i samråd medtillsynsmyndigheterna men utan att avvakta eventuella tvångsåtgärder.Frivilliga säkerhetsåtgärder torde dessutom även i fortsättningen komma attspela en viktig roll i syfte att gagna företagens good-will. Vaddäreflter gäller kostnaderna för ett system med ålägganden om återkallelse ochinflormation vill jag anföra följande. tar många företag på sigkostnader för rättelseåtgärder av bl. a. good-will-skäl och av fruktan för attprodukter kan vålla skador, som medför ersättningsskyldighet. Även i framtidentorde, som jag tidigare berört, frivilliga åtgärder av sådant slag komma attspela en betydelsefull roll. Mot den bakgrunden bör den lagstiftning som jagföreslår enligt min mening inte medföra att företagens kostnader kommer att ökai någon påtaglig mån i förhållande till läget . Avintresse i detta sammanhang är också den pågående utvecklingen inomproduktansvarsrätten. Den kan antas leda till att det i liksom iflertalet andra europeiska länder införs ett strikt ansvar för produktskador(jflr SOU 1979:79). Ett sätt för företagen att begränsa riskerna för att iflramtiden behöva betala ut skadeersättningar på grund av ett sådant ansvar förproduktskador är att företa återkalldseåtgärder. Det är naturligtvis också urett allmänt perspektiv bättre att kostnader läggs ned på att förebygga skadorän på att ersätta dem i eflterhand. Det kan inte heller uteslutas att det somförutsättning för att en näringsidkare skall kunna flå ett försäkringsskydd somtäcker produktansvar kan komma att uppställas att farliga produkter som han haröverlåtit återkallas så snart skaderisken blir känd. Kostnaderna förproduktansvar och produktåterkallelse kan således i viss mån vara utbytbara. Enligt min bedömning ärdet även sannolikt att en lagstiftning om bl.a. produktåterkallelse kan komma att rikta ökad uppmärksamhet på pro duktsäkerhetsflrågorna i allmänhet och inskärpa vikten av att flariiga varor och tjänster inte förs ut på marknaden och därmed också förbättra männi skors skydd mot skador flrån sådana produkter. Inom justitiedepartementetpågår överväganden rörande Prop. 1988/89:23 den framtidautformningen av produktansvaret. Vissa remissinstanser, bl. a.industriförbundet, anser att förslag om regler om produktsäkerhet bör läggasfram med förslag till en produktansvarsreglering. I denna del är minbedömning följande. Syftetmed regler om produktsäkerhet och produktansvar är onekligen delvis detsamma,nämligen att förhindra skadefall. Men produktansvaret har också en annanfunktion, nämligen en reparativ som innebär att ersättning kan utgå när enskada väl har inträflfat. Som jag har berört i det föregående kan det ocksåfinnas ett samspel mellan en produktansvarsreglering ochproduktsäkerhetsnormer av förebyggande art. Om de senare normerna tillämpaslyhört och effektivt bör antalet fall då produktansvaret behöver tas i anspråkminska. Att det förhåller sig på detta sätt är enligt min mening ett vägandeskäl för att en produksäkerhetsreglering inte bör anstå i avvaktan på att ettställningstagande görs i frågan om produktansvarets utformning. Det kandessutom hävdas att behovet av en produktsäkerhetslagstiftning gör sig särskiUstarkt gällande så länge det saknas lagfästa regler om produktansvar. Tilldetta kommer också att de regler om produktsäkerhet som jag föreslår lagteknisktär av helt annat slag de är näringsrättsliga (marknadsrättsliga) än nugällande och flramtida principer för produktansvar, som är civilrättsliga.Detta yttrar sig bl.a. i att regelsystemen inte handhas av samma organ(produktansvarsnormema tillämpas av de allmänna domstolarna) och i att debeslut som dessa kan flatta också är av helt olika karaktär. Jag kan därförinte se att den lagstiftning som jag nu föreslår kan komma i konflikt med enkommande produktansvarsreglering. Skulle detta ändå mot förmodan visa sig blifallet, får man givetvis överväga vilka jämkningar i lagstiftningen som ter sigbefogade. Mot bakgrund av vad jag har anfört nu finns det enligt min meninginte anledning att avvakta utgången av lagstiftingsarbetet rörande produktansvarinnan en produktsäkerhetslag införs. InomEG pågår f n. utflormningen av ett direktiv om produktsäkerhet, vilket jagtidigare har berört. Arbetet har dock försenats. Jag har övervägt att vänta medatt lägga flram ett förslag till svensk produktsäkerhetsreglering till dessatt EG-direktivet har antagits och flull visshet råder om dess slutligainnehåll. Vidunderhandskontakter med EG efter det att produktåterkallelsekom- mittensbetänkande har överlämnats till företrädare för har jag dock erflarit attEG:s arbete med direktivet ligger i linje med förslaget i det svenskabetänkandet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till innehåUet iEG-kommissionens skrivelse (avsnitt 2.1.1) har jag dock flunnit att detinte finns tillräckligt starka skäl att avvakta att direktivet antas innan deti införs bestämmelser om återkallelse och varningsinformationbeträflfande produkter som finns hos brukarna. Jag vill i sammanhanget ävenerinra om rekommendation , liksom att det redan finns enlikartad reglering i . Till mitt ställningstagande bidrar även attriksdagen i samband med att flrågan om en ny kontrollordning för elektriskmateriel behandlades betonade vikten av att det införs möjligheter attåterkalla s. k. flariiga produkter som har kommit ut på marknaden (NU1987/88:30). När EG väl har antagit ettdirektiv på området kommer kontakter med gemenskapen att inledas. I dendialogen avser att verka för att de svenska produktsäkerhetsreglernavinner gehör.