prop · GC031 · 1988-12-31 00:00:00 — En grundläggande begränsning är den som följer av att regering och riksdag även fortsättningsvis måste ha rnöjlighet att genomföra en politik för landet som helhet, t. ex. vad gäller, likvärdig standard och rättvist fördelad samhäUsservice. Andra begränsningar gäUer skyddet för medborgarna..Det kan sålunda inte bli fråga om att undanröja 35 sådanstatlig reglering som utgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa Prop.1988/89:1 och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Det kan inte heller blifråga om Bilaga 1 att ta bort de bestämmelser som har kommit till för attgarantera de enskildas rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten till insyn ioffentlig verksamhet och rätten att anföra besvär över samhällsorganens beslut.Över huvud taget bör grundläggande frågor om kommunernas och landstingensförhållande till enskilda kommunmedlemmar inte tas upp inom ramen förförsöksverksamheten. De enskilda medborgarna skall inte rättsligt komma i ettsämre läge än andra; De frågor som prövas i försöksverksamheten får vidareinte öka de statliga kostnaderna. Samtidigtsom dessa gränser starkt betonas i propositionen framhåller civilministern attde uppdragna gränserna för verksamheten inte skall uppfattas så att de utgörhinder för en djärv och nydanande syn på behovet av och formerna för statligstyrning. Just det faktum att det är fråga om en försöksverksamhet som följsoch utvärderas från statens sida gör att man bör acceptera en relativtlångtgående frihet för försökskommunerna. Enviktig utgångspunkt för försöksverksamheten är att frikommunerna själva hosregeringen skall anmäla behov och önskemål om förändringar. En sådanuppläggning har bedömts vara av stor betydelse för att kunna skapa ett brettengagemang i berörda kommuner och landsting. Detta är en synpunkt som särskiltunderströks vid riksdagsbehandlingen. Stat-kommunberedningenhar regeringens uppdrag att svara för att försöksverksamheten med ökadkommunal självstyrelse genomförs och följs upp. En viktig uppgift är att hållafortlöpande kontakt med försökskommunerna och på olika sätt bistå dem. Viskall också yttra oss över och bereda försökskommunernas framställningar omförändringar. I vårt uppdrag ingår vidare att svara för en systematisk ochallsidig utvärdering. Försöksverksamheten sjösätts och tar form Försöksverksamhetenmed frikommuner är ett nytt sätt att arbeta med samhällsförändringar. I ställetför att utreda sig fram till slutliga lösningar gäller det här att genom försökvinna erfarenheter innan generella beslut fattas. De nya tankegångarna harmötts med förväntningar och rönt uppmärksamhet. Beslutet i fattadesunder bred politisk enighet och ett stort antal kommuner och landsting uttaladeintresse för att vara med. En intensiv debatt inleddes om den kommunalasjälvstyrelsens ställning och det statliga regelsystemets utformning. Frikommunförsöketär också unikt genom att de fortlöpande kontakter na sker direkt mellan och de enskilda kommunerna. På detta sätt har synpunkter och förändringsförslag på lokal nivå kunnat föras ' 36 vidare till regering ochriksdag. Vid planeringen av försöket och under Prop. 1988/89:1 arbetetsgång har,det varit väsentligt att bygga upp en förtroendefull Bilaga 1samverkan med frikommunerna. Underförsöksperioden har en nära samverkan ägt rum mellan stat-kommunberedningenoch frikommunerna. I det inledande skedet besökte representanter förberedningen alla berörda kommuner och landsting varvid försöksverksamhetensuppläggning diskuterades. Vid olika tillfällen har seminarier och konferenserarrangerats för att byta erfarenheter om frikommunförsökets utveckling. Sådanaöverläggningar har ägt rum på , i , ochTyresö kommuner samt i . Särskildainformationsinsatser görs genom tidskriften ochinformationsbladet Frikommunnytt. Ettstort antal personer är engagerade i frikommunförsöket. Förtroendevalda ifullmäktige och nämnder har avsatt mycket tid och många tjänstemän haravdelats för arbetet med att utforma framställningar till regeringen.Organisatoriskt har detta kommit till uttryck genom att särskilda kontaktpersonerutsetts i berörda kommuner och landsting, inom och vidstatliga myndigheter. Fortlöpande kontakter sker också med kommunförbunden ochfackliga organisafioner. Destatliga myndigheterna har engagerats på olika sätt. Ett regeringsuppdrag gavsden fill statens planverk att lämna särskild rådgivning ombyggnadslagstiftningens tillämpning. De nio berörda länsstyrelserna fick den12 regeringens uppdrag att medverka i försöksverksamheten. Närdet gäller utvärderingen av frikommunförsöket medverkar ,, och . Många önskemål från frikommunerna Närstartskottet gått för frikommunförsöket inleddes ett omfattandeinventerings- och utredningsarbete på lokal nivå. Avsikten var att frikommunernasönskemål skulle föreligga . Detta visade sig varaalltför optimistiskt. Den stora mängden föråndringsförslag kom i stället in tillregeringskansliet . Aktiviteten när det gällerantalet förslag har varit olika i frikommunerna. Mer än en tredjedel av de aktualiserade frågorna kommer från och kommuner. Antalet förslag från landstingen är lägre än för merpar ten av kommunerna. Förklaringen till detta är sannolikt att den helt domi nerande verksamheten i landstingen, hälso- och sjukvården, regleras av en tämligen ny ramlag som ger landstirigen ett stort mått av frihet. Även inom andra landstingsområden har nya lagar antagits som öppnar nya vägar för landstingen att själva avgöra arbetsformer och organisation. Förändrings förslagens fördelning på de olika frikommunerna framgår av den följande sammanställningen. Antalförändringsförslag från frikommunerna Pron 1988/89' 1 Kommun Antal Bilaga 1 Frikommunernas ansökningar är av skiftande omfattning. 1några fall har en genomgång gjorts av hela det kommunala verksamhetsområdet. 1andra fall har vissa begränsade frågor tagits upp. Sammanlagt har cirka 280olika förslag om dispenser och andra åtgärder förts fram. Av dessa gällernästan två tredjedelar områdena planering och bebyggelse samt skola och arbetsmarknad.Frikommunernas förändringsönskemål fördelade på olika ämnesområden redovisas iden följande tabellen. Frikommunernas förslag fördelade på verksamheter Plan- och byggområdet 64 Miljöskydd och naturvård m. m. Hälso- och sjukvård, social omsorg m. m. Regeringen i huvudsak positiv Frikommunernas förändringsönskemål har behandlats avstat-kommunbe redningen. I yttranden till regeringen har vi i stor utsträckning ställt oss bakom kommunernas och landsfingens förslag. Detta har lett fill att dis pensönskemål tillgodosetts helt, i huvusak eller delvis. I vissa fall har dispens lämnats från en författningsbestämmelse eller annan åtgärd vidta gits som möjliggör att frågan prövas i försöksverksamheten. En annanform av positivt beslut är att förändringsönskemålet genom- Prop. 1988/89:1förs generellt för hela landet utan föregående försök. För vissa frågor Bilaga1 klargörs att några formella hinder inte föreligger för en förändring. För den enskilda försökskommunen innebär"förändringspaketet" att man i regel utöver de "egna"frågorna får möjlighet att också pröva förändringsförslag som aktualiserats avde övriga frikommunerna. I vissa fall har försöksprojekt möjliggjorts specielltför en kommun eller ett landsfing. En del framförda förändringsförslag ryms dock inte inomförsöksverksamhetens ram och kan därför inte tillgodoses. Det gäller häi- förslagsom bedömts leda til ökade kostnader för staten eller få negativa effekter närdet gäller rättssäkerheten. Omfattande huvudmannaskapsförändringar har hellerinte bedömts vara lämpliga att prö> a i frikommunförsöket. Exempel på frågorsom avstyrkts är ändringar i besvärsrätten i vissa naturvårdsärenden samt irätten att bestämma i frågor om transport av farligt gods. Andra exempel gällerförändringar i ansvarsfördelningen för arbetsmark-nadspolifiken samt förfastighetsregistrering och fastighetsbildning. Av de 284 framförda förändringsönskemålen har mer än entredjedel tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet. I ett 40-tal fallhar vi klargjort att förslagen kan genomföras utan ändringar i stadiga regler.Därtill kommer att vissa frikommunfrågor fått sin lösning helt, i huvudsakeller delvis genom generella åtgärder. Sammantaget har således frikommunernahaft framgång med tre Qärdedelar av sina önskemål. En förklaring till att en Qärdedd av frikommunförslagenbehandlats i samband med generella åtgärder är att frikommunerna tagit uppfrågor som varit aktuella i statliga utredningssammanhang. Den stora mängdenförändringsförslag på plan- och byggområdet var sålunda redan föremål förberedning inför en ny lagstiftning. Detsamma gällde olika önskemål beträffandeomsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Avsikten från frikommunernas sida varhär att bedriva försök fram till dess den generella lagen trädde i kraft. Frikommunförslag som tillgodosetts genom försöksverksamheteller generella åtgärder Tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet Framförda förslag som kan genomföras utan ändring avregler Tillgodosetts helt, i huvudsak eiler delvis genom generella ätgärderFörslag som ej tillgodosetts Förslag som bereds Ett parhundra försök Prop. Demöjligheter till försök som öppnats tillämpas med något undantag av en ellerflera frikommuner. Ofta är det flertalet frikommuner som utnyttjar försöksmöjligheterna.Mer än hälften av alla möjliga försök bedrivs sålunda i samtliga frikommuner.Detta innebär att den enskilda kommunen i stor utsträckning prövar förändringarsom grundar sig pä förslag från annan försökskommun. Härigenom kommer en frågaatt prövas i olika typer av kommuner. Underiaget för att få fram erfarenheteroch dra generella slutsatser blir på detta sätt betydligt bredare. Om man ser tillde olika områdena pågår de flesta försöken inom skolsektorn. För frikommunförsöketi sin helhet rör det sig om ett par hundra pågående försök. Frikommunförsöket område för område Frikommunernasförändringsönskemål berör de flesta kommunala verksamheter. I det följandelämnas en översiktlig redovisning område för område av de ätgärder somvidtagits från regeringens och sida. I första hand behandlas frikommunförslagsom tillgodosetts genom försöksverksamhet och generella åtgärder. Vidareredovisas frågor från frikommunerna som kan genomföras utan ändringar i stadigaregler. En heltäckande förteckning över gjorda ställningstaganden till deframförda förslagen redovisas i bilaga till rapporten. Fråganom att öka den organisatoriska friheten för kommuner och landsting var aktuellredan när frikommunförsöket startades. Önskemål fanns om dispens frånbestämmelser om obligatoriska nämnder. Avsikten var att skapa ennämndorganisation som var anpassad till lokala förhållanden och till endecentraliserad förvaltningsorganisation. Vi föreslog därför att en lag omförsöksverksamhet med en friare nämndorganisation (frikommunlagen)skulle finnas redan i inledningen av frikommunförsöket. Regeringen ochriksdagen anslöt sig till detta. Frikommunlagenger frikommunerna en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämndema.Endast kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet, valnämnden och i förekommandefall folkhögskolestyrelse är obligatoriska. I övrigt har frikommunerna rättatt lägga uppgifter som ankommer på en central nämnd på en eller flera andranämnder. Detta innebär att avsteg har gjorts från kravet på att ha en särskildsocialnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, byggnadsnämnd och skolstyrelse. Dessaobligatoriska nämnder har alltså gjorts fakultativa för frikommunerna. Atten specialreglerad nämnds uppgifter kan fördelas på flera nämnder innebär också avsteg från principen om kommunen som odelad förvalt- 40 ningsenhet.Härigenom har det t. ex. gjorts möjligt att samordna uppgifter Prop.1988/89:1 som rör förskolan med uppgifter som rör . Äveni fråga om lokala organ har frikommunerna genom frikommunlagen fått ökadorganisationsfrihet. Det har således öppnats möjlighet att inrättainstitutionsstyrelser inom det specialreglerade området. Vidare kan uppgifterlämnas till lokala organ även om uppgiften inte är begränsad till kommundelen.Frikommunerna har också genom den särskilda frikom-. munförordning som gällerpå skolområdet getts möjlighet att låta lokala organ handlägga uppgifter somavser statligt reglerade tjänster, huvudsakligen lärar- och skolledartjänster. Denökade frihet som getts frikommunerna i fråga om lokala organ har utnyttjats iganska begränsad omfattning. Möjligheten att handlägga frågor om stadigtreglerade tjänster har dock tagits upp av samtliga frikommuner som har endecentraliserad nämndorganisation. Underfrikommunförsökets gång har ytterligare önskemål om förändringar som gällernämndorganisationen förts fram. Dessa önskemål har tillgodosetts genom tilläggi frikommunlagen. Den ena av dessa förändringar innebär att frikommunerna fårinrätta särskilda organ för att ta hand om viss förvaltning och verkställighetunder ett lokalt organ, t. ex. för en by eller ett bostadsområde. Den nyaorganisatoriska möjligheten utnyttjas av kommun som inrättat byutvecklingsgmpper. Ettannat frikommunförslag gäller reglerna om anmälan av delegationsbeslut.Frikommunerna har här getts möjlighet att göra avsteg från kravet på att beslutsom har fattats med stöd av ddegering från en nämnd skall anmälas till nämnden.Nämnden får själv besluta i vilken utsträckning anmälan skall ske. Dennamöjlighet tillämpas av Ale, , och kominuner. Treav frikommunerna har utnyttjat möjligheten att förändra den centralanämndorganisationen. Det gäller Ale, och vilka samtliga haranpassat den centrala organisationen till en decentraliserad förvaltning medgeografiskt heltäckande kommunddsnämnder. IAle trädde den nya organisationen i kraft . Under kommunstyrelsen finns tre facknämnder, nämligen tekniska nämnden, bygg- och miljönämnden samt arbetsmarknads-, rehabiliterings- och ut- bUdningsnämnden. Inom kommunstyrelsen har en särskild barn- och ung domsdelegation inrättats. Följande figur illustrerar den polifiska organisa- 41 tionen i kommunen. Arbetsmarknads-, rehabiliterings- och utbildningsnämnd 1988/89:1 Bilaga 1 Delånga avstånden inom gör att den traditionella kommunala organisationenmed ett antal centrala facknämnder och förvaltningar inte passar korrimunensärskilt bra. När kommundelsnämnder infördes i hela kommunen 1984 var detnaturligt att också förändra den centrala nämndorganisationen genom att slåihop och slopa vissa facknämnder. har också utnyttjat möjligheten attinrätta särskilda organ, s. k. byutvecklingsgmpper, under kommundelsnämnderna.1 dag ser organisationen ut påföljande sätt. Kommunstyrelse Plan- och miljödelegation har frånoch med en organisation med fyra Prop. ; 1988/89:1 centralanämnder och åtta kommundelsnämnder eller områdesstyrelser Bilaga 1 somkommunen har valt att kalla de lokala nämnderna. ut påföljande sätt. Byggnads-,miljö-och hälsoskyddsnämnd Personal- Tekniskt utskott utskott Ett frikommunförslaghar gällt förenkling av kommunallagens regler om kallelse till fullmäktigessammanträden. Förslaget har tillgodosetts generellt utan försök genom enändring i kommunallagen så att kallelse numera kan ske även på annattillförlitligt sätt än med posten, t. ex. genom bud. Någrafrikommuner har framfört förslag, som skulle öka bmkarnas inflytande i denkommunala verksamheten. Förslagen har i huvudsak tagit sikte på att tillskapasärskilda brukarstyrdser med representanter för brukarna, t. ex. föräldrarna påen barnstuga, och de anställda. Regeringen har tagit upp frågan om bmkarinflytandei propositionen om aktivt folkstyre. Regeringens förslag innebär att nya möjligheteratt utveckla brukarinflytandet genom ddegeringsinstitutet införs ikommunallagen. Ddegering från en nämnd till en anställd får enligt förslagetförenas med villkor om krav på samråd med brukama och krav på enighet medföreträdare för dessa. Som framgår längre fram i rapporten har riksdagengodtagit förslagen. Enfrikommun har önskat dispens från kommunallagens regler om lokala ° folkomröstningar.Förslaget innebär att en minoritet bestående av en tredjedel av fullmäktigesledamöter skulle ges rätt att besluta om en undersökning av opinionsläget i enlokal folkomröstning eller liknande förfarande. Dettaförslag har regeringen inte ansett lämpligt att pröva i försöksverksamheten.Enligt regeringens mening skulle ett generellt genomförande av förslagetinnebära en försvagning av det representativa systemet. Detstatliga regelsystemet inom plan- och byggområdet är omfattande. Det är därförnaturligt att frikommunerna framförde förslag till lättnader ibyggnadslagstiftningen. En del önskemål fordrade lagändringar för att tillgodoses.Andra däremot var möjliga att genomföra helt eller delvis utan lagändring. Arbetetmed att förenkla reglerna för fysisk planering och byggande prioriterades avregeringen. En proposition överlämnades till . Genomförslagen i denna tillgodosågs huvuddelen av de kommunala önskemålen. Syftetmed de föreslagna förändringarna var att göra det enklare för allmänheten ochatt ge frikommunerna bättre möjligheter att lämna god service i plan- och byggärenden.Riksdagens behandling av propositionen kom dock att kopplas samman med detaviserade förslaget till ny plan- och bygglag. Genomden nya , som trädde i kraft , kom de flesta av frikommunernas önskemål att fillgodoses generellt. Den nya lagstiftningen innebär att det statliga regelsystemet förenklas och moderniseras. Ett genomgående drag i reformen är decentralisering av beslutsfattandet. Kommunernafår sålunda själva besluta om planer och de stadiga myndigheternas plangranskning har begränsats till statliga och regionala intressen samt säkerhetsfrågor. Reglerna om bygglov har också förenklats. Kommunerna kan numera under vissa fömtsättningar i de taljplan eller områdesbestämmelser besluta att vissa åtgärder får utföras utan bygglov. Detta gäller bl.a. för enklare frifidshus, kolonistugor och liknande, komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och vissa ändring ar av byggnader. Även fillbyggnader och ändringar av befintliga industri byggnader skall kunna befrias från bygglovsplikt. Bygglovshanteringen har också förenklats genom att ansökningen kan ske muntligen och kraven på ansökningshandlingar gjorts mer flexibla. Möjlighetema att ge tillfälliga bygglov har också utökats. Förenklingar har vidare genomförts i fråga om verksamhet, besiktning m. m. Uppdrag till statensplanverk Prop. Mängaav de problem som frikommunerna tagit upp har gällt byggnads- ° Regeringen beslutade därför 1985 ge statens planverk i uppdrag atti samverkan med , lantmäteriverket och länsstyrelsernasorganisationsnämnd lämna särskild rådgivning till frikommunerna. Planverketutarbetade ett program för frikommunförsöket inom plan-och byggområdet. Enspeciell projektledare anställdes. "Frikommunarki-tekten" besöktekommunerna varvid en inventering gjordes av problem, önskvärda förändringar ochpraktikfall. I planverkets rapport behandlas frikommunernas förslag tillförenklat bygglovsförfarande, rationell hantering av arbetslokalfrågor,samordnad tillståndsgivning, flexiblare tillämpning av egenskapskrav,rationell planfastställdse samt flexiblare krav på kvalitet och detaljeringsgrad. Isin rapport redovisar planverket en rad slutsatser av studien. En är att oklarheterom tolkningsutrymmet i gällande lagstiftning skapar självpåtagna kommunalaregelsystem. En annan är att kommunerna hellre vill ge råd än bygglovbefria föratt förhindra byggfel och granntvister. Därigenom kan man också ha kvaruppsikten över miljöns förändring. I de fall flera myndigheter skall besluta ärinformation till den bygglovsökande om ärendets gång och förväntatbeslutsdatum särskilt viktig. Handläggningeri av bygglov och planer varierarmycket med kommunstorlek och tjänstemannakompetens samt med politisksammansättning och engagemang. I rapporten konstateras också- att kritiken motgällande lagstiftning i regel inte kommer från de tjänstemän som dagligenanvänder lagarna. Kunnig personal anses väsentlig för hanteringen av bygglov.Studien visar slutligen att kommunerna är klart intresserade av ökadhandlingsfrihet och att den kreativitet som frikommunförsöket skapat lett fram fillförenklingar i arbetsrutiner. De framkomna erfarenheterna har därförförmedlats till alla landets kommuner. Frånnågra frikommuner har framförts förslag om ändringar i lagen om påföljder ochingripanden vid olovligt byggande. Denna lag har numera inarbetats i PBL varvidönskemålen har tillgodosetts så att alla landets kommuner har möjlighet attjämka eller efterge byggnadsavgifter som tas ut vid överträdelser av plan- ochbygglagen. Om överträdelsen är ringa kan sätta ned ellerefterge byggnadsavgiften. Kommunernahar i stor utsträckning ansvaret för planering, byggande och förvaltning av bostäder. Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att kommunerna skall verka för att kommuninvånarna får tillgång till ändamålsenliga bostäder och en god boendemiljö. De statliga bostadslå nen och bidragen har därvid stor betydelse. I frikommunförsöket har 45 förslag förts fram om ettökat kommunalt ansvar för besluten. 1988/89:1 har äveninom detta område gått kommunerna tillmötes trots att det Bilaga 1 handlarom statliga medel. Frikommunernahar getts rätt att bedriva försök med beslutanderätt i fråga ombostadslån och bostadsanpassningsbidrag i vissa fall. Det gäller beslut ombostadslån för nybyggnad av småhus som skall bebos av lånesökanden. Det gällervidare beslut om dels statliga s. k. bostadsanpass-ningslån, dvs. bostadslåntill sådana anpassningsåtgärder som är standard-höjande och för vilka bostadsanpassningsbidraglämnas, dels statliga bostadsanpassningsbidrag som lämnas i samband med bostadslånför nybyggnad av småhus. När det gäller bostadsanpassningsbidrag utankombination med bostadslån eller förbättringslån har kommunerna redanbeslutanderätten. Möjligheten att ta över beslutanderätten för flerbostadsfrågor har utnyttjats av , , , ,, och kommuner. Försöketmed beslutanderätt om bostadslän m. m. har utvärderats avriksrevisionsverket (RRV). Av utvärderingen framgår bl. a. att alla kommunernaär mycket positiva till att få besluta om lån till låntagarbygg-da småhus.Uppgiften ses inte som särskilt svår eller betungande. Det kommunalaförmedlingsorganets beslutanderätt betyder kortare - för ett par kommunerväsentligt snabbare - handläggning och förbättrad service. Uppfattningen omvilket merarbete det medför skiftar mellan olika förmedlingsorgan. Samtliga ärangelägna att få ha kvar rätten att besluta om lån till låntagarbyggda småhus. Närdet gäller länsbostadsnämnderna har några fått påtaglig avlastning. tror inte att det blir någon besparing eftersom frågor frånförmedlingsorgan och från konsulter blivit fler. Några klagomål på kommunernahar man inte fått, och besvär över småhusbesluten förekommer knappast.Länsbostadsnämnderna ser allmänt positivt på iitfallet av försöket. Ifråga om lån i kombination med bidrag till bostadsanpassning anser kommunernaatt reglema är krångliga. Ärendena är sällsynta och omfattar i motsats till låntagarbyggdasmåhus många bedömningar. Inte minst gäller det vilka åtgärder som är atthänföra till standardhöjande. Kommunerna tycker dock beslutanderätten är bra urservicesynpunkt och vill ha den kvar. Länsbostadsnämnderna anser i allmänhetdenna typ av ärenden alltför komplicerade för kommunala beslut. Riksrevisionsverketanser att utvärderingen leder till slutsatsen att ing enting talar mot att länsbostadsnämnderna skall få ge de koriimuner, som så önskar och som har erforderlig kompetens och resurser, rätt att besluta om lån till låntagarbyggda småhus under insyn av länsbostadsnämnderna. Kommuner med för liten byggverksamhet bör normalt inte få rätt att fatta beslut anser RRV. ' När detgäller bostadslån i kombination med bostadsanpassningsbidrag Prop. 1988/89:anser RRV att mot beslutanderätt talar att ärendena innehåller Bilaga 1 svåra bedömningar och att de är så sällsynta. Å andra sidan medförkommunal beslutanderätt förbättrad service till de sökande. RRV anser dock attdessa ärenden inte är lämpliga för kommunalt beslutsfattande. Beslut om statligt stöd