prop · GC03126 · 1988-12-31 00:00:00 — Det kan också befarasatt prövningen av ersättningsfrågan i dessa fall skulle föregås av att yttrandehämtas in från den myndighet eller domstol som har fattat beslut i sakfrågan.Det kan antas att detta skulle medföra ett inte ringa merarbete. Enannan nackdel med en prövning i efterhand är att ersättningsfrågan inte sällanskulle komma att avgöras åtskilliga år efter det att kostnaden uppkom, exempelvisom en tvist förs ända upp till regeringsrätten. Dessutom skulle det kunna gåytterligare något eller innan den skaltskyldige efterregeringsrättens dom i skattetvisten får sin ersättning. Även ersättningsfråganskulle nämligen kunna föras upp till högsta instans. Mångaav de nämnda nackdelarna med en prövning i efterhand bör kunna undvikas omprövningen i stället normalt görs med den sammanhängande frågan omskatt, tull eller avgift. Detta gäller framför allt om sakfrågan har förts tilldomstol. Då kan varje instans för sig pröva om ersättning för kostnader i deninstansen bör utgå eller inte. Denna bör ju också vara bäst skickad att bedömaersättningsfrågan eftersom den också handlägger sakfrågan. Ett förfarande meden samtidig prövning av frågorna skulle också säkerställa ett bättrebeslutsunderlag och därmed leda till bättre beslut. Lägetär ett annat vad gäller kostnader som uppkommit vid myndigheterna. Förmyndigheterna skulle uppgiften att pröva ersättningsfrågor te sig främmande ochmedföra svårigheter särskilt med den relativt restriktiva tillämpning som äravsedd. Det kan sålunda vara svårt för många myndigheter att skaffa sigerforderlig överblick och erfarenhet av dessa frågors bedömande. Till bilden höratt det är ett stort anlal myndigheter som berörs, som ersättning kanbli aktuell endast vid enstaka tillfällen. Myndighetens opartiskhet kan ocksåkomma att sättas i fråga. Jag tänker då bl.a. på att en orsak till attersättning bör beviljas kan vara att det finns skäl att rikta anmärkningar motmyndigheternas åtgärder och ställningstaganden. Övervägande skäl talar därförför att myndigheterna inte anförtros uppgiften att pröva frågan om ersättningens i de fall frågan om skatt, tull eller avgift inte överklagats till domstol.Jag vill dock inte utesluta all frågan kan komma i ett annal läge när det avriksdagen beslutade nya taxeringsförfarandet har trätt i kraft (prop.1986/87:47, SkU 11, rskr. Medhänsyn till vad jag nu anfört anser jag i likhet med många remissin- 20 stanser att utgångspunktenbör vara att prövningen av en fråga om ersätt- Prop. 1988/89:126 ning skallgöras i samband med prövningen av del ärende eller mål som kostnaderna hänförsig till. Den förvaltningsdomstol som har att pröva ett överklagande isakfrågan bör därför göras behörig all också pröva ersättningsfrågan.Därigenom öppnas också möjligheten till en gemensam handläggning av frågoma.Denna bör då få avse kostnader som uppkommit vid både myndigheten ochdomstolen. Attpå detta sätt hos förvaltningsdomstolen, i första hand länsrätten, förenasakfrågan och ersättningsfrågan är rationellt. Genom att samla ersättningsfrågornai domstol uppnår man också som antytts fördelen att bedömningen bör blimer enhetlig framförallt i inledningsskedet än om även ett stort antalmyndigheter skall ta ställning i dessa frågor. Förstadomstolsinstans i de mål som det nu gäller är i allmänhet länsrätt. Mittförslag innebär därmed att först och främst länsrätterna får ta sig an frågomaom ersättning. 1 del fall kammarrätt ärförsta domslolsinstans, vilket gällerför bl.a. punktskatter, bör denna som första instans även handlägga en medmålet sammanhängande fråga om ersättning. Detförekommer också alt allmänna domstolar prövar skattefrågor, nämligen frågor omarvsskatt och gåvoskatt samt om stämpelskatt vid inskrivningsmyndighet. I dessafall kan man räkna med ett mycket litet antal ersättningsyrkanden. Enligt minmening bör därför också ersättningsfrågor som hänför sig till sådanaskatteslag handläggas av förvaltningsdomstolarna. Detta medför att de allmännadomstolarna kan lämnas utanför hanteringen av det nya ersättningsinstitutet.Handläggningen i förvaltningsdomstol av ett ersättningsanspråk som hänför sig tillett ärende eller mål om arvs-, gåvo- eller stämpelskatt blir därmed alltidfristående från ärendet eller målet om skatt. Så blir fallet också beträffandealla de ersättningsanspråk som avser kostnader vid myndighet där sakfrågan inteöverklagas till domstol. I samtliga dessa fall måste den som vill ha ersättningge in en särskild framställning om del till förvaltningsdomstolen, som regeltill länsrätten. Harsakfrågan däremot överklagats till förvaltningsdomstol bör som jag tidigarenämnt ersättningsfrågan handläggas gemensamt med överklagan-del. Frågorna börsjälvfallet bli föremål för gemensam handläggning oberoende av om det är denskattskyldige eller det allmänna som har överklagat. Detförfarande som jag nu har föreslagit bör bilda grunden vid övervägandena omden tid inom vilken ett yrkande om ersättning måste framställas.Förutsättningen för att ett yrkande om ersättning skall kunna prövas i sambandmed att domstolen prövar målet är självfallet att yrkandet framställs innanmålet avgörs. Det finns därför skäl till en viss åtstramning i förhållande tillkommitténs förslag om en tvåårig ansökningstid räknat från det år då besluteteller domen om skatt vann laga kraft. Enligtmin mening bör huvudregeln vara att ett yrkande om ersättning som avser kostnader i en domstolsprocess skall framställas innan domsto len avslutar processen. Det svarar mot vad som enligt gäller om rättegångskostnader vid de allmänna domstolarna. För min del anser jag emellertid att det bör finnas ett visst utrymme för den skattskyl- 21 dige att komma in med ettyrkande även efter det att målet om skatt är avslutat. En liknande möjlighetfinns också när det gäller ersättning till biträde enligt räUshjälpslagen, 22 §(SFS 1988:213). Med den regleringen som förebild bör den skattskyldige få yrkaersättning efter det att målet om skatt avgjorts under förutsättning att hans underiåtenhetatt begära ersättning beror på något ursäktligt misstag. Med en sådankomplettering bör huvudregeln kunna vara att ett yrkande om ersättning förkostnader i ett mål om skatt, tull eller avgift bör framställas i målet. Beträffande kostnader isådana ärenden hos myndighet som inte förs vidare till förvaltningsdomstolfinns inte samma anledning att ha en ganska snävt tilltagen tid förersättningsyrkandena. Men även i dessa fall bör man enligt min mening söka få tillstånd att ersättningsfrågorna blir handlagda i anslutning till att frågorna omskatt, tull eller avgift avgörs slutligt. Det ligger då i och för sig nära tillhands att anknyta till den tid för överklagande som i del enskilda falletgäller beträffande myndighetens beslut i frågan. I vissa situationer skulleemellertid en sådan anknytning om den inte försågs med regler om undanlag -kunna leda lill oklarheter och rättsföriuster. Enligt min mening är det bättreatt i stället ansluta till kommitténs förslag om att med utgångspunkt från dentidpunkt då myndighetens beslut i frågan vann laga kraft ha en bestämd tidinom vilken en framställning om ersättning skall göras. Den tiden bör dockkunna begränsas till att jämföras med kommitténs förslag . 1dessa fall kan det i likhet med vad jag föreslagit beträffandeersättningsyrkanden i samband med överklaganden finnas skäl att öppnamöjligheter till en prövning av försenade yrkanden när förseningen ärursäktlig. För domstolenshandläggning av en fråga om ersättning bör allmänna förvaltningsprocessuellaregler gälla. Exempelvis bör domstolens avgörande få överklagas. På en punktbör dock regleringen vara en annan. Har beslut meddelats i frågan omersättning och i målet om skatt bör av naturliga skäl beslutet om ersättning fåöverklagas inom den tid som gäller för domen eller beslutet om skatt. Harersättningsfrågan däremot avgjorts särskilt bör vanliga regler om överklagandegälla. Överklagandetiden blir då (7 § första stycket förvaltningsprocesslagen). I detta sammanhang börockså påpekas att en besvärsinstans inte vid ett överklagande av sakfråganautomatiskt skall pröva även underinstansens beslut i ersättningsfrågan. Ensådan prövning skall ske endast i de fall ersättningsbeslutet har överklagats. Mitt förslag: Densom företräder det allmänna i ärendet om skatt, tull eller avgift skall ocksåvara den skallskyldiges motpart i ersättningsfrågan. Kommitténs förslag: Detallmännas talan i ärenden om kostnadsersättning skall föras av JK. Remissinstanserna:JK har inte haft något att invända mot kommitténs Prop. 1988/89:126 förslag.Flera remissinstanser anser däremot att beskattningsmyndigheten är den naturiigamotparten till den enskilde. Skälenför mitt förslag: Kommitténs förslag med JK som motpart till den enskildepassade väl in i ordningen med prövning av ersättningsfrågan i efterhand närmålet i sak vunnit laga kraft. Jaghar emellertid i det föregående föreslagit att ersättningsfrågan normalt skallprövas som sakfrågan. Att vid en samtidig prövning av frågorna väljaJK som företrädare för det allmänna bör inte komma i fråga. I likhet med fleraremissinstanser anser jag att en samtidig prövning av frågoma ger en naturligmotpart till den enskilde i ersättningsfrågan, nämligen den som har lilluppgift atl föra det allmännas talan i frågan om skatt, tull eller avgift.Detta gäller särskilt med hänsyn till att en bedömning av sakfråganssvårighetsgrad får betydelse vid avgörandet av ersättningsfrågan. Den som ärmotpart till den enskilde i sakfrågan bör därför vara motpart även iersättningsfrågan. 3.4 Ikraftträdande m. m. Bestämmelsernaom ersättningsregler bör enligt min mening tas in i en särskild lag. Med hänsyntill förslagets avgränsning till skatteområdet och till utformningen i övrigtär en separat lag att föredra framför att inarbeta bestämmelserna i redanbefintliga lagar. Jagförordar att de nya reglerna om ersättning skall träda i kraft den 1 juli 1989och att ersättning får utgå för kostnader för åtgärder som vidtagits efterikraftträdandet. Kommitténhar bedömt atl antalet ersättningsgilla fall kan komma att uppgå till någoteller några hundratal fall . intill dess atten fast praxis har utformats har dock kommittén gjort bedömningen att antaletfall som prövas kan bli högre. Enligt kommittén torde nämligen mångaskattskyldiga komma att söka få ersättning i frågor som inte är ersättningsgilla. Kommitténhar sökt beräkna statsverkels årliga kostnader för själva ersättningsbeloppen.Med utgångspunkt i att antalet ärenden uppskattas till 200 och med en antagengenomsnittsersättning på . för varje ärende har kommitténuppskattat totalkostnaden till drygt 2 milj. kr. Kommittén betonar dock attuppskattningen är mycket osäker. Kommit tén har inte funnit det uteslutet att det under det första tillämpningsåret kan komma in omkring I 000 ansökningar, kanske ännu fler. Efter en tids tillämpning torde enligt kommittén antalet ansökningar emellertid komma att stabiliseras på en nivå kring 500 . Men vid kostnadsberäkning en har man utgått ansökningar. Kommittén har uppskattat den totala administrationskostnaden i samtliga instanser till drygt 2 milj. kr. Vid remissbehandlingen harflera remissinstanser framhållit svårighe- Prop. 1988/89: 126 tema att iförväg bedöma kostnaderna för reformen. Inte sällan har ifrågasatts om intekommittén underskattat både antalet ärenden och antalet ersättningsgilla fall. Ävenjag anser att de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av det föreslagnasystemet är svåra att beräkna. Detta gäller särskilt för inledningsskedet dåantalet framställningar om ersättning kan komma att bli relativt stort. Efterhand bör emellertid praxis kunna ge reglerna erforderlig stadga och på så sättmotverka obefogade ersättningsanspråk, varigenom även antalet ansökningartorde komma att sjunka. Det förhållandet att endast kostnader över en viss nivåföreslås vara ersättningsgilla bör också bidra till att hålla antaletansökningar nere. Närdet gäller administrationskostnaderna räknar jag med atl dessa blir lägre änvad kommittén uppskattat dem till. Även om antalet ersättningsanspråk kanförväntas bli fler när de prövas i skaltemålet i stället för i efterhand, bördock effektivitetsvinsten med en samtidig prövning av skattefrågan ochersättningsfrågan leda till en lägre total administrationskostnad. Fastställdaersättningsbelopp bör betalas ut av . Kostnaderna förersättningsbeloppen bör belasta sjunde huvudtiteln. Ienlighet med vad jag nu anfört har inom upprättats förslagtill 1. lagom ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m. m. 2. lagom ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom stolar. Förslagetvid 2 har upprättats efter samråd med chefen för . 1paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Enligt första stycket gäller lagenkostnader både hos myndighet och domstol. En fömtsättning för tillämplighetenär alltså att ett ärende eller mål om skatt, tull eller avgift har handlagtshos myndighet eller domstol. Det är tillräckligt att ärendet under någon periodvarit föremål för handläggning. Det innebär att lagen i princip kan tillämpas idet fall skattemyndigheterna inleder en skriftväxling med den skattskyldige omexempelvis en taxeringsändring, oavsett vilket resultat denna skriftväxlingsedan leder till. Även om skattemyndigheterna efter viss utredning finner attförutsättningar för taxeringsändring inte finns är lagen således i principtillämplig. avses de myndigheter som har att handlägga ett ärende om ifrågavarande skatt, tull eller avgift. Ett slags skatteärenden undantas - . dockfrån tillämpningsområdet, nämligen ärenden om förhandsbesked. Medärenden om förhandsbesked avses inte enbart förhandsbesked i taxe- Prop.1988/89: 126 ringsfrågor utan också bl.a. förhandsbesked enligt lagen(1968:430) om mervärdeskatt, lagen (1984:151) om punktskatter ochprisregleringsavgifter och lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter frånarbetstagare. Bestämmelsernai paragrafens andra stycke anger innebörden av uttrycket skatter, tullar ochavgifter. Med detta menas sådan skatt, tull eller avgift som avses i 2 § förstastycket I 4 lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar ochavgifter. Genom denna hänvisning får lagen ett mycket vidsträckttillämpningsområde. Den kommer att omfatta ärenden och mål om t.ex. statligoch inkomstskatt, statlig förmögenhetsskatt, mervärdeskatt, arvs- ochgåvoskatt, punktskatt, tull, sjömansskatt, utskiftningsskatt,ersättningsskatt, skogsvårdsavgift, vinstdelningsskalt och statligfastighetsskatt. Även socialavgifter samt skattetillägg och andra särskildaavgifter i anslutning till dessa skatter omfattas av systemet. Bestämmelsernaär också tillämpliga när en fråga om betalningsskyldighet för tredje manbeträffande skatter och avgifter, t. ex. bolagsman i ett handelsbolag, prövasav en myndighet eller domstol. De omfattar däremot inte sådan prövning avfrågor om betalningsskyldighet för tredje man beträffande skatter och avgiftersom sker vid allmän domstol. Prövningen sker i dessa fall i tvistemålsordningoch bestämmelser om ersättning för rättegångskostnaden ärtillämpliga. Genomden nämnda konstruktionen avses de flesta tvisterom skatt, tull och avgifterbli omfattade. För att klargöra att även ärenden och mål om fastighetstaxeringskall omfattas, trots att ett sådant ärende endast indirekt påverkar skattensstorlek, anges i paragrafens första stycke för tydlighets skull att även måloch ärenden om fastighetstaxering omfattas av lagen. Av tydlighetsskäl angesdär också att mål för att säkerställa betalning av fordran på skatt dvs. enligtlagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter omfattas. 1paragrafen anges att det allmännas talan i en fråga om ersättning förs av denmyndighet eller det allmänna ombud som har till uppgift att föra det allmännastalan i det ärende eller mål som kostnaden hänför sig till. 1andra stycket anges att den som för det allmännas talan får föra talan äventill förmån för den skattskyldige. 1paragrafens första stycke anges de allmänna förutsättningarna för att en skattskyldigs kostnad skall vara ersättningsgill, jfr 18 kap. 8 § rättegångs balken. Kostnaden måste avse något som den skatlskyldige skäligen be hövt för att ta till vara sin rätt. Efter mönster från 9 § första stycket punkterna 1 och 3 rättshjälpslagen får kostnaden avse biträde, utredning eller något annat. Med hänsyn till den begränsning som anges i andra stycket innebär detta att ersättning kan avse främst arvode till ombud eller 25 biträde, t. ex. advokat.Ersättningen kan också avse kostnader för exempel- Prop. 1988/89:126 visbevisning. Även kostnader för att ställa säkerhet i samband med anstånd medbetalningen av skatten eller enligt lagen om betalningssäkring för skatter,tullar och avgifter bör kunna ersättas. Enskälighetsbedömning skall göras också av kostnadernas storiek. Att denskattskyldige behövt hjälp i tvisten med myndigheten får alltså inte medföraatt ersättning beviljas för högre kostnader än som skäligen varit påkallade. Ifråga om arvoden till biträde eller ombud bör viss ledning kunna hämtas fråndomstolsverkets taxa på den allmänna rättshjälpens område. Även om denna taxaformellt omfattar endast rättshjälpsärenden har den i praxis kommit atttillämpas även utanför det taxesatta området. Någon strikt bundenhet till taxanär emellertid inte avsedd utan domstolen bör när den tar ställning till ersättningsbartarvode även väga in omständigheter såsom ärendets svårighetsgrad, ombudetsskicklighet och vad det normalt sett kostar att anlita ett sådant ombud somärendets beskaffenhet kräver. Iandra stycket anges att åtgärder som allmänt sett ligger på den skattskyldigesom ett utflöde av en normal medborgerlig skyldighet över huvud taget inteberättigar till ersättning. Detta klargörs för tydlighets skull genombestämmelserna i punkterna 1 2, jfr 20 § taxeringslagen. Kostnader som kananses hänförliga till skyldigheten att lämna en deklaration eller annanliknande uppgift till ledning för atl fastställa eller erlägga skatt är därmedinte ersättningsgilla. Detsamma gäller kostnader som härrör från skyldighetenatt föra räkenskaper, anteckningar eller annat material som skall finnas som underiagför deklarationen och för kontroll av den. Upplysningar som den skattskyldigebör lämna som komplettering till sin deklaration tillhör samma kategori. Ävenkostnader för uppgifter som den skattskyldige skall lämna efter anmaning, t.ex.enligt 31 § 2 mom. taxeringslagen, faller utanför det ersättningsgillaområdet. Enligtpunkt 3 får ersättning inte heller beviljas för den skattskyldiges arbete ellertidsspillan eller annars för kostnad som avser vad den skattskyldige utförtmed anledning av ärendet eller målet. Med den skattskyldige avses här ocksåställföreträdare för denne. Detta innebär att kostnadsersättning får beviljasendast för kostnader som uppkommit genom insatser av någon annan än denskattskyldige själv eller dennes ställföreträdare, först och främst förkostnader som hänför sig till ett anlitat biträde eller ombud. 1fråga om en parts kostnad för resa och uppehälle i samband med en process börerinras om att ersättning i stället kan beviljas med stöd av 15 § förvaltningsprocesslagen. Genombestämmelsen underlättas också handläggningen av ansökningarna omkostnadsersättning, eftersom skäligheten bl.a. av värdet av den enskildes egetarbete och av hans ekonomiska föriust på gmnd av tidsspillan inte behöverbedömas. Somförutsättning för att få kostnadsersättning uppställs i förevarande paragrafkravet att det skall framstå som oskäligt, att kostnaden bärs av denskattskyldige. Vid bedömandet av huruvida ersättning bör utgå skall såsomframgår av lagtexten hänsyn tas till sakens beskaffenhet, kostnadens storlek,ärendets eller målets handläggning, ärendets eller målets utgång, denskattskyldiges personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna iövrigt. Dei bestämmelsen angivna omständigheterna knyter således an till det ärende ellermål som anspråket på ersättning hänför sig till. När ställning tas till omersättning bör beviljas eller inte måste man emellertid också väga in deallmänna principer bl. a. om ansvaret för kostnader som gäller inomförvaltningsrätten och som jag har behandlat i den allmänna motiveringen. Medde nu föreslagna ersättningsmöjlighelerna avses sålunda i och för sig intenågon förändring av de grundläggande principerna. Det övergripande synsättetskall således alltjämt vara att den enskilde måste i likhet med vad som gällerpå andra förvaltningsområden själv stå för sina kostnader. Somhar angetts i avsnitt 3.1 avses att ersättning skall kunna utgå främst iangelägna undantagsfall. Det skall vara fråga om fall där det funnits ett påtagligtbehov för den skattskyldige att ådra sig kostnader. 1lagtexten anges sålunda olika faktorer som skall påverka bedömningen av omkostnadsersättning bör utgå eller inte. Bestämmelserna är så utformade att detbör göras en helhetsbedömning av vad som förevarit vid handläggningen av detanspråksgrundande skatteärendet, ärendets svårighetsgrad från rättsliga och utredningsmässigautgångspunkter och av den skattskyldiges situation för att kunna bedöma omersättning skall utgå. Hänsyn skall tas till samtliga i lagtexten uppräknadeomständigheter. Enfaktor är sakens beskaffenhet. Med sakens beskaffenhet förstås den.skatterättsliga frågans svårighetsgrad. Enbart den omständigheten att den skattskyldigehar en uppfattning i skattefrågan som avviker från det allmännas är intetillräcklig för att rekvisitet skall uppfyllas. Vad som bör krävas är att måletgäller en svår skatterättslig problemställning. Med detta bör förstås attfrågan är svårlöst även för en person som är insatt i skattelagstiflningen. Detkan t. ex. vara sådana fall där lagstiftningen till viss del överlåter åt de rällslillämpandeinstanserna att fylla ut olika rekvisit. Stora svårigheter kan föreligga atlbedöma de skatterältsliga effekterna av olika affärstransaktioner. Om denskattskyldige vidtagit komplicerade transaktioner med åtminstone delvis detsyftet att han vill minimera sin skatt bör normalt någon rätt tillkostnadsersättning inte föreligga ens om den skattskyldige vinner i tvisten. Enannan faktor som bör tas med vid övervägandena om ersättning bör utgå ärkostnadens storlek. Det ligger i sakens natur att, för att det skall framståsom obilligt att kostnaden bärs av den skattskyldige, kostnaden inte får varaalltför liten. För att understryka att det ekonomiska värdet skall vägas inanges i paragrafen att kostnadens storlek är en omständighet Bagatellkostnader bör givetvis inte ersättas. minimibelopp bor dock inteföreskrivas, eftersom bedömningen av det Prop. 1988/89:126 enskilda falleti viss utsträckning bör göras också mot bakgrund av den skattskyldigesekonomiska villkor i stort. Normalt bör dock inte kostnader under 5000 kr.berättiga till ersättning. för att ersättning normalt skall få beviljas bör äveninnebära att endast den del av kostnaderna som överstiger . normalt är ersättningsgill.Därigenom undviks tröskeleffekter och motverkas att den enskilde och hansbiträde strävar efter att komma över kostnadsgränsen. Ett belopp om 5000 kr.kan ses som en form av självrisk, ett belopp som den enskilde alltså får ståför själv. Paralleller kan också dras till rättshjälpslagstiftningen som juinnebär att den enskilde skall bidra till kostnaderna för rättshjälpen genomatt betala en avgift. Det kan emellertid i det individuella fallet finnasanledning att helt eller delvis bortse från minimigränsen. Exempelvis bör denenskilde kunna få full kostnadstäckning om skattefrågan enbart drivs avprejudikatskäl. Den enskildes ekonomiska förhållanden kan också varasådana atl del finns skäl att inte fullt ut beakta minimigränsen. Enytterligare faktor som skall beaktas vid bedömningen av om kostnadsersättningskall utgå är hur ärendet handlagts av myndigheterna. genom sina påståenden eller dylikt föranlett den skattskyldige attlåta verkställa viss utredning i målet bör det allmänna ha möjlighet attersätta den enskilde för de särskilda kostnader som utredningen har åsamkathonom.