prop · GC03124 · 1988-12-31 00:00:00 — En återkommandesynpunkt är att den föreslagna baslagen skulle bli komplicerad och svår att tillämpa.Ett stort antal remissinstanser förordar i stället att de gmndläggande reglernaom användning av tvångsmedel behålls i RB och att behövliga hänvisningar till dessaregler sker i de särskilda lagarna om tvångsmedel. Deflesta remissinstanser tar också avstånd från tanken att reglera skyddet föranonymiteten och integriteten på det sätt som kommittén tänkt sig. Flertalet ärockså kritiska till en ordning med offentligt ombud och till den föreslagnaregleringen av överskottsinformationen. Föregen del vill jag anföra följande. Reglernaför tvångsmedlen vid förundersökning i brottmål är utförliga. I RB och 1952 årslag anges noga både förutsättningarna för att ett visst tvångsmedel skall fåsättas in och hur det skall användas. Det finns regler om vem som skall fåbesluta om åtgärden, vilka personer eller vilken egendom som åtgärden fårriktas mot, i vilket syfte och hur som tvångsmedlet får användas ochhur man skall förfara med det som man kommer åt genom att använda tvångsmedlet. Denlagtekniska modellen i RB har stora fördelar. Den bygger på en förhållandevisstrikt uppdelning i fall då tvångsmedlet får användas och fall dä det inte fåranvändas. Detta främjar förutsebarhet och enhetlighet vid tillämpningen. Närdet gäller den lagtekniska lösningen anser jag därför i likhet med åtskilligaremissinstanser att det mesta talar för att man bör knyta an till RB:snuvarande regler och bygga ut dem i den mån det behövs. 1specialförfattningarna kan erforderliga hänvisningar sedan göras till RB:sregler. Med den metoden kan man ändå uppnå en generell lösning i denutsträckning som man finner detta önskvärt. av kommittén föreslagna baslagen har det huvudsakliga intresset knutit an tillden s.k. proportionalitetsprincipen, skyddet av bl.a. anonymitetsintresset ochfrågan om överskottsinformation. Som jag strax återkommer till anser jag inteatt någon uttrycklig reglering på sistnämnda punkt är lämplig, medan däremot proportionalitetsprincipenväl låter sig regleras inom ramen för RB:s regelsystem. Anonymitetsintressetkan i den mån det inte åtnjuter tillräckligt skydd enligt det nu gällanderegelsystemet tillgodoses inom ramen för en proportionalitetsregd. Under sådanaförhållanden minskar behovet av en baslag väsentligt. Detsom förekommit i detta lagstiftningsärende visar enligt min mening att det är en svår för att inte säga omöjlig uppgift att åstadkomma en 25 generell reglering avmöjligheterna till tvångsmedelsanvändning i dagens mångfacetterade samhälle.Samtidigt visar remissutfallet att det praktiska behovet av en sådan regleringär begränsat och att man redan genom mindre ingrepp i de regler som gäller förstraffprocessen kan åstadkomma resultat som tillgodoser de reformbehov somfinns. Mot den bakgrunden anser jag att kommitténs förslag om en baslag intebör genomföras. 3.2.2Proportionalitetsprincipen m. m. Mitt förslag: Enuttrycklig s.k. proportionalitetsprincip införs i RB lor de straffprocessudlatvångsmedlen. Principen innebär att ett straffprocessuellt tvångsmedel fårtillgripas bara om skälen för att tvångsmedlet används uppväger det intrångeller men i övrigt som tvångsmedlet innebär för något motstående intresse. Utredningsförslag:Frågan om en lagfäst proportionalitetsprincip för tvångsmedelsanvändning harunder senare tid tagits upp i tre olika sammanhang. häktningsutredningföreslog i betänkandet (SOU 1985:27) Gripen Anhållen Häktad en proportionalitetsregdi bestämmelserna om häktning. Efter förslag av utredningen omsäkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen i betänkandet (SOU 1986:39)Skatteutredningar infördes en proportionalitetsregd i en nyparagraf i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen (prop.1987/88:65, SkU 17, rskr. 70, SFS 1987:1230). harföreslagit en proportionalitetsregd som i princip skall gälla vid all sådananvändning av tvångsmedel som utgör myndighetsutövning. Remissinstanserna: Mångaav de remissinstanser som har yttrat sig över förslagen har tillstyrktförslaget om en uttrycklig proportionalitetsregd eller lämnat det utan erinran.Behovet av en sådan regel ifrågasätts emellertid av flera remissinstanser, sompekar på att proportionalitetsprincipen redan nu kan anses följa av allmännarättsgrundsatser. Skälenför mitt förslag: För all tvångsmedelsanvändning anses gälla tre i praxisutbildade allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehålleti 2 kap. 12 § RF, är ändamåls-, behovs- och proportionalitets-principerna. Ändamålsprincipen innebäratt en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till detändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipeninnebär att en myndighet får an-vända ett tvångsmedel bara när det föreliggerett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipeninnebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighetskall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. förslag till baslag ingår de tre principerna. Föregen del kan jag inledningsvis konstatera att ändamålsprincipen redan nu är tydligtmarkerad i den straffprocessudla lagstiftningen Ge- Prop. 1988/89: 124 nomgående anges sålundaför vilket eller vilka ändamål varje särskilt tvångsmedel är avsett. Närdet gäller t.ex. häktning är ändamålet enligt 24 kap. I § RB att minskarisken för att den misstänkte avviker, försvårar utredningen ellerfortsätter brottslig verksamhet. Om ett tvångsmedel av- siktligen används i annatsyfte än det avsedda, kan det föranleda ansvar Lagstiftningenger med andra ord klart besked att ett straffprocessuellttvångsmedel får användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats.Jag kan därför inte finna något egentligt behov av att för de straffprocessudlatvångsmedlen lagfästa ändamålsprincipen. Närdet gäller behovs- och proportionalitetsprindperna är situationen enligt minmening annorlunda. 1 den proposition (1986/87:112) som låg till grund för denya reglerna om häktning och anhållande gjorde föredragande statsrådet denbedömningen att frågan om en uttrycklig proportionalitetsregd borde tas upp iett större sammanhang. Jag finner tillfället nu lämpligt att ta upp frågannärmare. Behovs-och proportionalitetsprinciperna finns inskrivna i 8 § polislagen (1984:387)och 6 a§ bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen. I RBfinns däremot inte någon motsvarande allmän regel såvitt avser tvångsmedel. Enligtmin mening är det en fördel om principerna för tvångsmedelsanvändningen såvittmöjligt kommer till klart uttryck i lagstiftningen. Härigenom får de som skalltillämpa tvångsmedelsbestämmelserna sin uppmärksamhet riktad på dessa frågorpå ett annat sätt än genom hänvisning till mer eller mindre underförståddarättsgrundsatser. Jag förordar mot denna bakgrund att behovs- och proportionalitetsprincipernanu lagfästs när det gäller tvångsmedelsanvändningen i straffprocessen enligt RB. Reglerav det här slaget måste få en förhållandevis allmän utformning för att geutrymme för en lämplighetsbedömning med hänsyn till omständigheterna i detenskilda fallet. De bör erinra om att det i varje enskilt fall måste ske enprövning av om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn tillomständigheterna och om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripandeåtgärd. Den prövningen kan leda till att man väljer ett annat, lindrigaretvångsmedel än det man först hade tänkt sig. Den kan också leda till att manavstår från att utnyttja tvångsmedel, om åtgärden skulle få skadeverkningar sominte är rimliga i förhållande till vad som skulle stå att vinna. Motdenna bakgrund föreslår jag nu att i 24 28 kap. RB införs bestämmelser avinnehåll att ett tvångsmedel får tillgripas bara om skälen som talar för attåtgärden vidtas uppväger det intrång eller annat men i övrigt som åtgärdeninnebär för något motstående intresse. Avlagtexten bör alltså framgå att man vid bedömningen av om ett tvångsmedel skall användas skall beakta det intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Härmed inbegrips, förutom direkta följder för den som utsätts för tvångsmedlet, även indirekta verkningar av tvångsmedelsanvändningen. Det kan t. ex. röra sig om intrång i tredje mans rättsligt skyddade intressen. Som exempel på situationerdär sådana indirekta effekter kan uppstå kan Prop. 1988/89:124 nämnashusrannsakan på en tidningsredaktion eller avlyssning av telefoner på en sådanredaktion. Givetvis skall också andra intrång i den personliga integriteten somolika tvångsmedel kan medföra vägas in, också sådana som inte riktar sig motsådana särskilt skyddade områden som nämnts . Men hemlig teleavlyssning tersig särskilt allvarlig, om tvångsmedlet används på anknytningar tilltidningsföretag eller andra massmedieföretag. Följderna för flödet avmeddelanden till de nyhetsförmedlande organen skulle i sådana fall kunna blimycket allvarliga. Utrymmet för t. ex. hemlig teleavlyssning av ettmassmedieföretag torde därför bli mycket begränsat, men det torde ändå intekunna uteslutas att tvångsmedel undantagsvis måste tillgripas också där. Andraexempel där hänsynen till tredje mans intressen bör ha stor betydelse ärhusrannsakan på advokatkontor och andra platser som har anknytning till sådanayrkesgrupper som avses i 36 kap. 5 § RB. I sistnämnda hänseende bör bl. a.uppmärksammas frågan om polisingripanden i kyrkolokaler; till den sakenåterkommer jag i det följande (avsnitt 3.7.1). Tvångsmedelskommitténhar påpekat att det inte finns någon motsvarighet vid tvångsmedelsanvändningtill det skydd som yrkeshemligheter har vid vittnesförhör (36 kap. 6 § RB).Kommittén har därför föreslagit att detta skydd skall förstärkas vidtvångsmedelsanvändning. förslag innebär att vidbedömningen av om tvångsmedlet skall få tillgripas en intresseavvägning skallgöras mellan utredningsintresset och intresset av att skydda yrkeshemligheten.Intresset av att inte röja en yrkeshemlighet binds till en fixerad hög nivågenom att intresset skall tillmätas synnerlig vikt. Enligtmin mening skulle tvångsmedelskommitténs förslag i detta hänseende kunnamedföra att intresset av att utreda grova brott i vissa fall skulle eftersättasi en utsträckning som inte är rimlig. Möjligheten att använda tvångsmedelskulle bli avsevärt mindre än möjligheten att anordna vittnesförhör motbakgrund av regleringen i 36 kap. 6 § RB. Enligt min mening får man redan genomen proportionalitetsregd av det slag som jag här förordar tillräckligagarantier för att tvångsmedel i dessa fall används med särskild försiktighet. Jagförordar alltså att regler med en proportionalitetsprincip förs in i de kapiteli RB som behandlar straffprocessudla tvångsmedel (24 kap. I §, 25 kap. 1 §, 26kap. 1 §, 27 kap. 1 § och 28 kap. 3 a § RB). Den lagtekniska uppbyggnaden av1952 års lag, spaningslagen och lag innebär att en proportionalitetsregdi RB kommer att slå igenom även vid tillämpningen av dessa lagar. Denomständigheten att en uttrycklig proportionalitetsregd införs för de straffprocessudlatvångsmedlens del medför givetvis inte någon förändring när det gäller proportionalitetsprincipenstillämpning i fråga om förfarandet enligt RB i övrigt, t. ex. när det gällertvångsmedel i tvistemålsprocessen och i fråga om förundersökningsförfarandet (jfri sistnämnda hänseende 23 kap. 4 och 4 a §§). Vidare skall nämnas att proportionalitetsregler-nasjälvfallet alltid skall tillämpas i belysning av de särskilda rekvisit som kan finnas i fråga omen viss typ av tvångsmedel (jfr t.ex. rekvisitet "synneriig vikt för utredningen"i nuvarande 27 kap. 16 § RB). 3.2.3Överskottsinformation m. m. Mittställningstagande: Några lagregler som begränsar rätten att utnyttja s. k. överskottsinformationi samband med utredning om brott införs inte. Tvångsmedelskommitténföreslår att möjligheten att utnyttja sådan överskottsinformation som kommerfram vid tvångsmedelsanvändning skall begränsas. Överskottsinformation skall fåanvändas bara om vissa förutsättningar är uppfyllda. Kommitténsordförande och ytterligare en ledamot har reserverat sig mot förslaget ochanser att några särskilda regler inte skall införas. Tre av de sakkunniga har isärskilda yttranden till betänkandet förklarat att de delar reservanternasmening. Narkotikakommissionenoch anser inte att det behövs någon särskild lagstiftningsom reglerar rätten att utnyttja överskottsinformation. Remissinstanserna:En stor majoritet av remissinstanserna har intagit en negativ hållning till enlagreglering av rätten att utnyttja överskottsinformation. Skälenför mitt ställningstagande: 1 samband med att man använder tvångsmedel vidförundersökning rörande ett brott kan det komma fram uppgifter som inte harsamband med den aktuella förundersökningen men som kan vara av betydelse förutredning av ett annat brott eller för att hindra något brott som är å färde.Det kan också röra sig om uppgifter som inte har samband med något brott mensom är av betydelse i annat sammanhang, t.ex. för utmätnings- ellertaxeringsändamål. Frågan i vad mån sådan s. k. överskottsinformation skall fåutnyttjas är inte reglerad i lag. Frågan har emellertid varit aktuell i olikasammanhang (jfr tvångsmedelskommitténs slutbetänkandet s. 167 ff). Tvångsmedelskommitténställer sig bakom ett uttalande av lagrådet i ett tidigare lagstiftningsärendeav innebörd att, vare sig bestämmelserna i närmast 2 kap. 6 § och 8 kap. 3§ formellt kräver det eller inte, frågan i vad mån överskottsinformationskall få utnyttjas bör regleras i lag (se JuU 1976/77:20 s. 23 0. Den reglering av frågansom föreslås av tvångsmedelskommitténs majoritet innebär i huvudsak följande.Om en uppgift framkommer som inte omfattas av det ändamål som föranletttvångsmedlet, får uppgiften utnyttjas endast 1. om den gäller annanbrottslighet av sådan svårhetsgrad att tvångsmedlet fått användas, 2. för attförhindra förestående brott som är så allvarligt att underiåtenhet att avslöjadet är belagd med straff eller 3. om det sannolikt skulle medföra att någonfrias som misstänks för eller har dömts för brott. Uppgift som inte fårutnyttjas får inte röjas vidare. Uppteckning eller annan registrering avuppgiften skall förstöras. Som skäl för att begränsamöjligheterna att använda överskottsinforma- Prop. 1988/89: 124 tion hartvångsmedelskommittén anfört hänsynen till den personliga integriteten. Föregen del vill jag till en början konstatera att problemet med överskottsinformationi detta sammanhang gäller huruvida de brottsutredande organen har rätt attutnyttja sig av upplysningar om ett brott som de fått tillgång till genom att helt lagligt - använda tvångsmedel vid utredning om ett annat brott. Jag utgåri det följande från att tvångsmedlet används inom ramen för den s.k.ändamålsprincipen och att polisen således får tillgång tillöverskottsinformationen oavsiktligt. Närpolisen utreder ett visst brott kan den mer eller mindre av en slump få reda påatt ett annat brott har begåtts och kanske också vem som har begått del. Sådanaupplysningar kan komma fram i många olika situationer och inte bara i sambandmed användning av tvångsmedel. Upplysningarna kan enligt gällande ordningutnyttjas utan några formella begränsningar i lag, men i praxis iakttas enviss försiktighet åtminstone när det gäller upplysningar som kommit fram genomtelefonavlyssning. Den praktiskt sett viktigaste begränsningen är vid sidanav intresset av att inte i onödan röja sekretessen kring den förundersökningsom avlyssningen avser antagligen den ram som polisens resurser sätter; julindrigare brott som överskottsinformationen avser, desto mindre är bådemöjligheten och behovet av att utnyttja informationen för vidare utredning. Tvångsmedelskommitténsförslag innebär att man skall sätta en gräns för utnyttjandet avöverskottsinformation i just de fall där informationen kommit fram i sambandmed tvångsmedelsanvändning. Kommittén synes ha velat inskränkatillämpningsområdet för förslaget till de situationer där s. k. reellatvångsmedel använts. Om däremot t. ex. en häktad person i samband med ettförhör erkänt ett annat brott än det häktningen avser eller avslöjat en annanperson som brottslig, skulle informationen få utnyttjas fritt även ifortsättningen. Och om man i samband med avvisite-ringen av en frihetsberövadperson skulle påträffa t.ex. ett vapen som binder personen till ett annat brottskulle polisen också få utnyttja fyndet i utredningen av det andra brottet. Kommitténhar anfört att det är från logisk och principiell synpunkt rikligt ochnödvändigt att rätten att använda överskottsinformation begränsas på det sättsom föreslagits. Om lagstiftaren ansett att t. ex. telefonavlyssning skall fåanvändas bara vid utredning om riktigt grova brott, bör information om andrabrott som kommer fram genom avlyssningen i princip få användas bara om dettasenare brott är så grovt att avlyssning hade kunnat tillgripas för att få detutrett. Jaghar i likhet med reservanterna i kommittén för min del svårt att riktigt förstå varför logikens lagar skulle leda fram till just detta resul tat. För det första skall polisen även med den av kommittén föreslagna ordningen fritt kunna använda information som kommer till dess känne dom utan något som helst samband med tvångsmedelsanvändning och utan att någon rätt att använda tvångsmedel över huvud taget förelegat. Man kan då fråga sig varför polisen skulle förhindras att använda samma information enbart av det skälet att man kommit över informationen när 30 man använt sig av enlaglig rätt att använda en viss typ av tvångsmedel i Prop. 1988/89:124 fråga omett helt annat brott. För det andra bygger förslagets avgränsning på dethypotetiska antagandet att tvångsmedelsanvändning skulle ha kunnat äga rumbeträffande det brott som överskottsinformationen avser. Men därom vet man idet enskilda fallet intet; det är ju fler rekvisit än bara det att brottet haren viss straffskala som skall vara uppfyllda för att ett tvångsmedel skall fåtillgripas. Närdet gäller integritetsaspekterna harjag också svårt att följa kommitténsresonemang. Helt klart är alt samhällets och målsägandens intresse av att ettbrott upp är lika stort, oavsett på vilka vägar information om brottetkommer fram. När det gäller den misstänktes intressen tycks kommittén däremotutgå från att den person som utpekas som brottslig genom överskottsinformationenskulle vara mer skyddsvärd just i de fall upplysningarna kommer fram i sambandmed användning av ett reellt tvångsmedel vid utredningen av ett annat brott.Man kan fråga sig varför. Att bli misstänkt för ett brott medför naturiigtvisför den enskilde i många fall en svår situation. Detta gäller emellertid i såfall oavsett hur brottet kommit till polisens kännedom och oavsett hurmisstanken uppstått. Lagstiftaren har på olika sätt sökt tillgodose den brottsmisstänktesintressen under straffprocessen, och dessa rättsskyddsgarantier är givetvisdesamma oavsett hur uppgifter om brottet kommit till polisens kännedom. Avdet sagda framgår att jag inte kan dela kommitténs bedömning att principiellaoch logiska synpunkter talar för den föreslagna lösningen. Härtill kommeremellertid och det är betydligt allvarligare att ett genomförande avförslaget skulle kunna få negativa följder för möjligheterna att komma tillrätta med allvarlig brottslighet i vissa fall. Som exempel kan nämnas att detenligt förslaget skulle vara förbjudet för polisen atl vidta åtgärder, om man isamband med telefonavlyssning rörande ett grovt narkotikabrott fick klart försig vem som hade begått ett allvarligt misshandelsbrott, ett rån eller en grovstöld. Jag tror att det skulle vara svårt att få gemene man att förstå varförpolisen skall åläggas skygglappar av det här slaget. Och lika svårt skulle detvara att förklara saken för polisen själv. Troligen skulle man som antytts bl.a.av reservanterna i kommittén på olika sätt frestas att kringgå förbudet föratt uppnå ett resultat som är förenligt med sunt förnuft och med det allmännarättsmedvetandet. Jag villvidare peka på att en lagstiftning mot utnyttjande av överskotts information i enlighet med kommitténs förslag rimligen måste följas upp med en begränsning av rätten för åklagaren att åberopa förbjuden informa tion i en efterföljande rättegång, eller kanske rättare sagt med en regel som ålägger domstolen att vid sitt ställningstagande till skuldfrågan bortse från sådan information. En sådan ordning skulle radikalt bryta mot den princip om fri bevisprövning som är djupt rotad i och som enligt allmän uppfattning garanterar de bästa materiella resultaten. I stället skulle man anknyta till de regler som finns i den anglosaxiska bevisrätten och som innebär att ett aldrig så viktigt bevis kan komma att avvisas om det inte kommit fram i formellt oantastlig ordning. Därmed riskerar man att hamna i en ordning där intresset för själva sakfrågorna överskuggas av argumentation rörande frågan om en viss upplysning skulle vara tillåten 31 attta hänsyn till eller ej. Och skulle man ändå stå inför den Prop.1988/89: 124 avgörande faktorn, nämligen den mänskliga naturens begränsningar:hur skall man kunna garantera att en tjänsteman det må vara en polis, en åklagareeller en domare verkligen underlåter att ta hänsyn till vad han faktiskt vet? Somjag ser det skulle det egentligen bara finnas ett bärande skäl för lagstiftarenatt begränsa utnyttjandet av överskottsinformation. Men det är en absurd tanke,utan förankring i den svenska verkligheten. Det skulle vara om man misstror de tillståndsgivandeoch verkställande organen i så hög grad att man misstänker att de på falskagrunder gör gällande att en person är misstänkt för ett grovt brott för att pådet sättet få till stånd telefonavlyssning för att avslöja ett lindrigarebrott, sorri inte kan föranleda telefonavlyssning. Jaganser alltså att kommitténs förslag på denna punkt inte bör läggas till grundför lagstiftning. Jag är medveten om att min argumentation i det föregående kanförefalla tillspetsad. Kommitténs förslag, som har föranletts av det uppdragsom angetts i direktiven och av frågans tidigare behandling, har givetvis haftett gott syfte. Jag har emellertid velat illustrera svårigheterna med att överhuvud taget göra någon närmare reglering av frågan om överskottsinformation.Vilken avgränsning man än väljer, skulle man stöta på fall där en regleringskulle ge otillfredställande reslutat. Tilldetta kommer att olägenheterna med nuvarande ordning i den praktiskatillämpningen knappast ter sig särskilt framträdande. Vid remissbehandlingenav betänkandena har det inte kommit fram annat än att de brottsutredandeorganen hanterat överskottsinformationsfrågorna på ett i allt väsentligtlämpligt sätt. som har argumenterat övertygandemot en lagreglering av rätten att utnyttja överskottsinformation (PM nr 5 s.69 ff resp. SOU 1988:18 s. I28fr). Motdenna bakgrund delar jag den uppfattning som en bred majoritet av dem som iolika sammanhang yttrat sig i frågan gett uttryck för, nämligen att några i lagangivna begränsningar av de brottsutredande organens rätt att utnyttja överskoltsinformationinte bör införas. Enfråga som har samband med frågan om utnyttjande av överskottsinformation ärhur myndigheten skall förfara med uppgifter som härrör från det material somtagits i beslag (t. ex. i form av fotokopior) när beslaget hävs. Den lösningkommittén valt för att tillgodose den enskildes intresse i sammanhanget har sinutgångspunkt i förslaget till baslag och dess regler huruvida uppgift somframkommer vid tvångsmedelsanvändning skall få utnyttjas (se betänkandet s. 207ff)- Kommittén föreslåren ny paragraf i 27 kap. RB, enligt vilken möjlighetskall finnas att i vissa fall få fotokopior av det beslagtagna förstörda efterbeslut av rätten. Avmin principiella inställning att tvångsmedelskommitténs förslag att lagreglera rätten att utnyttja överskottsinformation inte skall genomföras . följer att en lagreglering enligt den modell som tvångsmedelskommittén föreslagit är utesluten.