prop · GC034 · 1988-12-31 00:00:00 — Det är också nödvändigt meden ökad satsning på utvärdering och tillsyn för att garantera att man lokalt iskolan arbetar efter målen och följer de regler som är nödvändiga också i ettmer målstyrt system. Härtill kommer ett ökat behov av att, när den lokalafriheten blir större, genom information och utbildning föra ut resultat avforskning och utvecklingsarbete och att förbättra erfarenhetsutbytet inomskolväsendet. Detta kräver stadiga insatser på såväl central som regional nivå. år1964 medförde att verket fick ett betydande självständigt utvecklingsansvarsåväl på det pedagogiska som på andra för skolan centrala områden. 1kombination med relafivt allmänt hållna beslut från regeringen och riksdagenbidrog detta till att en praxis utvecklades, varigenom inflytandet över många policyfrågorpå skolområdet successivt överfördestill den centrala myndigheten. Därigenom uppkom en oklarhet Prop. 1988/89:4 omkompetensfördelningen mellan politiska och administrativa instanser. I proposifionen(1980/81:107) om den statliga skoladministrationen m.m. eftersträvades ettförtydligande av ansvarsfördelningen mellan den centrala politiska nivån ochden statliga skoladministrationen under då gällande fömtsättningar i fråga omdecentralisering. Motbakgrund av vad jag har anfört i det föregående bör denna ansvarsfördelning nuklargöras ytterligare. Utgångspunkten bör därvid enligt min mening vara attvarken SÖ eller länsskolnämnderna har att göra egna fristående tolkningar ellervärderingar av centrala polifiska beslut, dvs. vara vad som kan kallasformuleringsarenor vid sidan av och regeringen. Det bör i enlighethärmed inte vara myndigheternas uppgift att komplettera de politiska beslutenannat än efter bemyndigande av regeringen för enskilda frågor eller typer ävfrågor. Riksdagenoch regeringen har som underlag för sina beslut behov av information ochkunskap bl. a. om effekter av den beslutade politiken och av underlag förbedömningar av hur de stadiga intentionerna fått genomslag i skolväsendet. Detbör vara en viktig uppgift för SÖ och - efter beslut av regeringen i enskildafall - för länsskolnämnderna att förse regeringen med underlag för långsiktigaställningstaganden. Underlagen, presenterade bl. a. i årliga eller flerårigaanslagsframställningar, bör gmndas på resultat av forskning, uppföljning,utvärdering och utredning samt på lokala uppslag och initiativ. Närdet gäller ansvarsfördelningen mellan SÖ och länsskolnämnderna bör SÖ:suppgifter i princip vara sådana som avser hela skolväsendet eller som i övrigtförutsätter en nationell överblick eller sådan kompetens som inte kan finnas påregional nivå. För nämndernas del är det naturligt att de fullgör sådanauppgifter som fömtsätter en direkt kontakt och ett direkt samspel med samt engod kunskap om skolväsendet i de enskilda kommunerna. Enligtmin mening bör SÖ:s roll således främst vara att förse regeringen med underlagför bedömningar på lång sikt, att ge stöd till skolväsendet i syfte att främjautvecklingen mot fastställda mål och likvärdig utbildningsstandard i helalandet, att bedriva läroplansarbete och att fullgöra de uppdrag och uppgiftersom regeringen bestämhner i särskild ordning. Den faktiska handlingsfrihetenkommer självklart att variera beroende på direkfiven när det gäller sådanauppgifter som regeringen bestämmer i särskild ordning, som t. ex. att genomförautredningar. I utredningsuppgifter kan SÖ ses som ett stabsorgan fill regeringen. LänsskolnämndernasroU bör, mot samma bakgmnd, i första hand avse tillsyn av skolverksamheten isyfte att främja att denna bedrivs och utvecklas i enlighet med nationelltfastställda mål och riktlinjer, stöd för lokala skolmyndigheter och skolor,planering och samordning av utbildningsutbudet inom gymnasieskolan och denkommunala vuxenutbildningen, lämnande av underlag för nationella bedömningaroch utvärderingar samt fullgörande av de uppdrag och uppgifter som regeringenbestämmer i särskild ordning. Ovanföreslagna roller för SÖ och länsskolnämnderna innefattar i prin- 26 Ett stort antal sådana har getts åt SÖ Prop.1988/89:4 och länsskolnämnderna genom bestämmelser i skollagen och genom förordningar.Regeringen har t. ex. överlåtit åt SÖ att meddela de föreskrifter som behövsför verkställighet eller fillämpning av regeringens beslut. Regeringen harvidare överlåtit åt verket att komplettera centrala politiska beslut i fråga omläroplaner och då främst tim- och kursplaner för vissa studievägar igymnasieskolan samt för statlig och utbildning för vuxna. Jagutgår från att det även fortsättningsvis kommer att finnas områden där centralaföreskrifter eller prövningar behövs och där det av olika skäl inte är rimligtatt beslut fattas av regeringen efter handläggning i utbildningsdepartementet.I vilka avseenden så är fallet bör regeringen avgöra. Deuppgifter som i det följande föreslås primärt åvila SÖ och länsskolnämndernabör utgå från en helhetssyn på skolverksamheten. Detta innebär bl. a. attuppgifterna bör avse skolans verksamhet i sin helhet oavsett om den finansierasmed statliga eller kommunala medel. Tvåtyper av uppgifter som särskilt uppmärksammas i det följande är utvärdering ochuppföljning. Med utvärdering avses inhämtande och sammanställning avinformation i olika avseenden, vilken analyseras och värderas i förhållandetill de mål, riktlinjer och ramar som gäller för skolväsendet. Med uppföljningavses att konfinuerligt följa utvecklingen av skolväsendet i olika avseendengenom att hämta in och sammanställa information. Detta innebär attuppföljningen kan vara en del av utvärderingen fömtom att den ofta är en fömtsättningför utvärdering. Vidökat lokalt ansvar för skolverksamheten bör en viktig del av SÖ:s och länsskolnämndernasuppgift vara att ge råd och stöd för den lokala skolutvecklingen. SÖ:s insatseri dessa avseenden bör främst vara övergripande och generella, medan länsskolnämndernasinsatser i betydande utsträckning bör avse stöd i direktkontakt med kommuneroch enskilda skolor. InomSÖ pågår ett arbete med att utveckla innehåll i och former fören nafionell utvärdering av skola och vuxenutbildning. SÖ bör ha ettsjälvständigt huvudansvar för att en sådan utvärdering kontinuerligt bedrivs.SÖ bör i enlighet med principbeslut härom tillställaregeringen en samlad, värderande informafion om tillståndet och utvecklingen iskolväsendet. Föratt en sådan samlad information skall bli fullständig, är det väsentligt attden kan gmndas på direkta iakttagelser av tillståndet i olika avseenden. Deiakttagelser länsskolnämnderna gör vid sin tillsyn och genom uppföljning utgördärvid en viktig del av underlaget. Nämnderna bör därför regelbundet tillställaSÖ en sammanfattande beskrivning av de viktigare iakttagelser och bedömningarde gjort genom tillsyn och uppföljning. Regeringen och bör, liksomSÖ, kunna ange olika områden eller förhållanden, vilka nämnderna särskilt böruppmärksamma. Detbör även fortsättningsvis ankomma på länsskolnämnderna att med verka i den nafionella utvärderingen bl.a. genom att granska verksamhe ten i relafion till av statsmakterna fastställda mål och rikdinjer inom de områden (granskningsområden) som SÖ fastställer efter samråd med 27 Den informationsom vinns genom den nationella utvärdering- Prop. 1988/89:4 en bör kunnavara av väsentlig betydelse i flera avseenden för länsskolnämndernas tillsynoch rådgivning. SÖ:sstöd till utvecklingsarbetet inom skolväsendet bör för det första avse attgenom information i olika former förse skolstyrelser, skolchefer, skolledareoch lärare samt annan skolpersonal med underlag för utveckling av skolväsendet.Denna information bör i första hand avse erfarenheter som vunnits genom dennationella utvärderingen, bakgrunden till statsmakternas beslut avseendeskolväsendet, forskningsresultat samt erfarenheter av försöks- ochutvecklingsarbeten och av arbetet i skolan i olika avseenden. Till denna formav stöd kan .också räknas SÖ:s insatser för skolledamtbildning ochlärarfortbildning. Stödetbör för det andra avse att, med utgångspunkt i aktuella problem sådana deupplevs ute i skolorna, utarbeta kommentarmaterial. Detta bör utges, förnyasoch aktualiseras fortlöpande med successivt inarbetande av erfarenheter ochforskningsresultat. I kommentarmaterialet skall behandlas alternativa metoderatt arbeta i den riktning som målen för skolan anger och att lösa sådanaproblem som erfarenhetsmässigt uppstår i detta arbete. Hämtöver skallmålkonflikter belysas och analyseras. Denna inriktning fömtsätter att SÖ bl. a.med hjälp av länsskolnämnderna fortlöpande identifierar aktuella problem iskolorna. SÖbör hämtöver främja utvecklingen inom skolväsendet genom att svara för ellerhålla samman centralt initierad utvecklings- och försöksverksamhet enligtregeringens beslut. Viden utveckling av styrningen av skolväsendet i den riktning jag föreslagitförstärks behoven av forsknings-, och utvecklingsarbete. Mot denna bakgrundfinner jag det motiverat med en samlad bedömning av om den inriktning av forskningenavseende skolväsendet som fastställdes genom beslut år 1981alltjämt är väl avvägd. I översynen vad gäller skolforskningen bör ingå enprövning av ansvarsfördelning, innehåll, organisation och resursbehov i frågaom denna forskning. Somtidigare nämnts har regeringen överlåtit på SÖ att bedriva läroplansarbete,vilket är tämligen omfattande. SÖ bör även framgent bedriva sådantarbete, vilket i första hand omfattar att utarbeta, ge förslag till eller - iden utsträckning regeringen förordnat härom - fastställa tim-och kursplaner.Större förändringar av läroplanerna i de avseenden och i de fall de beslutatsav och/eller regeringen bör normalt initieras av regeringen genomuppdrag till SÖ. Enav länsskolnämndernas viktigaste uppgifter bör vara att utöva tillsyn över skolväsendet. Denna tillsyn bör innebära att kontrollera att verksam heten i skolan och vuxenutbildningen bedrivs i enlighet med fastställda mål, riktlinjer och regler. I flera sammanhang har påtalats behovet av att precisera innebörden av begreppet tillsyn. Detta är ett mycket vitt begrepp när det gäller skolväsendet. Det innefattar såväl råd och stöd som kontroll, utvärdering, uppföljning och erfarenhetsåterföring. Jag finner det väsentligt att man skiljer mellan å ena sidan kontroll och å andra sidan stöd i syfte att främja skolutvecklingen. Med fillsyn avser jag kontroll av att verksamheten i skolväsendet bedrivs i enlighet med fast- 28 ställda mål och rikdinjerinom givna ramar. Tillsynen innefattar också att Prop. 1988/89:4 avvikelseri dessa avseenden påtalas och/eller att föreskrivna möjligheter till sanktioneraktualiseras. Den bör enligt min mening också omfatta att bevaka att lokalabeslut inte äventyrar principen om ett enhetligt skolväsende och en likvärdigutbildningsstandard. Länsskolnämndernabör vidare kontinuerligt följa utvecklingen i skolväsendet i olika avseendengenom att hämta in och sammanställa information; Jaghar tidigare föreslagit att kommunerna skall utarbeta skolplaner. Dessa bör,liksom de lokala arbetsplanerna, vid sidan av läroplanerna vara viktigautgångspunkter och underlag för nämndernas fillsyn. Närdet gäller uppföljningen bör denna, liksom tillsynen, kunna ligga fill grundför åtgärder i olika avseenden. Även om det i princip rör sig om ohka uppgifterföreligger det således ett nära samband mellan tillsyn och uppföljning. SÖ ochlänsskolnämnderna bör formulera gemensamma, vägledande utgångspunkter för hurtillsynen bör genomföras. Enviktig del i tillsynen och uppföljningen består i återkoppling till skolväsendeti kommunerna. Denna bör regelmässigt ske genom att de iakttagelser som gjortsvid besök i skolor, rektorsområden och vid kontakter med skolstyrelser ellerlokala organ sammanställs skriftligt och tillställs den som är ansvarig.Skrivelsen blir en allmän och offentlig handling. Vid återkopplingen tillskolväsendet i kommunen är det viktigt att det som länsskolnämnderna tar uppinte kommer i konflikt med vad kommunen med utgångspunkt i fastställda mål ochriktlinjer för skolväsendet kan ha fastställt i sin skolplan. JagTinner dettabetydelsefullt, då det eljest skulle finnas risk för dubbla budskap tillbefattningshavarna i skolväsendet i kommunen. Däremot är det givet attnämnderna skall påtala sådana fall då kommunens planer i något avseende stridermot de nationella målen eller riktlinjerna. Återkopplingen bör, utöver vad jagberört ovan, självklart avse att ge det stöd för utveckling eller förändringsom gjorda iakttagelser motiverar. Länsskolnämndernabör som en del av sin tillsyn kunna påtala missförhållanden också i sådanaavseenden där kommunerna har att finansiera insatser. Detta gäller främststandarden i fråga om läromedel eller andra förhållanden som är direktaförutsättningar för att undervisningen skall kunna bedrivas på ett meningsfulltsätt. Nämnderna bör därvid, om de kan konstatera att t. ex.läromedelsstandarden är så låg i en kommun att fömtsättningar uppenbarligensaknas för att bedriva undervisning på en rimlig nivå, kunna påtala detta ochbegära en redovisning av vad kommunen avser att göra för att rätta tillsituationen. Länsskolnämndernabör medverka i den nafionella utvärderingen på det sätt som förut berörts. Debör även svara för sådan regionalt och lokalt inriktad uppföljning, som kanerfordras i anslutning fill nämndernas uppgift att planera och samordnagymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen i länet eller somaktualiseras av behov av erfarenhetsutbyte mellan olika kommuner. Motbakgmnd av vad jag framhållit i det föregående ökar betydelsen av stöd från länsskolnämndernas sida till skolväsendet i resp. län i syfte att 29 främjaen utveckling mot nationellt fastställda mål och likvärdig utbild- Prop.1988/89:4 ningsstandard. De erfarenheter som vinns genom nämndernas fillsyn ochuppföljning är viktiga grunder för val av insatser i detta avseende. Länsskolnämndernabör, var för sig eller i samverkan, i den utsträckning de har personellkompetens härför, bistå kommuner och skolor med råd och stöd i sådanaavseenden. Nämnderna bör härutöver ha ett särskilt ansvar för stöd fillutvecklingsarbete inom vissa områden. Vilka dessa områden bör vara kan skiftafrån fid till annan. Nämndernahar en viktig uppgift att företräda skolväsendet i olika regionala sammanhang.Det gäller samverkan med andra myndigheter men också med organisationer ochnäringsliv. Medhär föreslagna roller kommer SÖ:s och länsskolnämndernas insatser tillbetydande del att bestå i att på och regeringens vägnar se till attskolverksamheten genomförs i enlighet med centrala polifiska beslut. SÖ bördärvid, liksom , svara för en samordning som syftar till samsyn ocherfarenhetsutbyte mellan SÖ och länsskolnämnderna i detta avseende. Somjag nämnt bör SÖ tillställa regeringen en samlad, värderande informafionom läget i skolväsendet. Denna kommer delvis att behöva grundas på resultat av länsskolnämndernasuppföljning och tillsyn. Utredningar och uppdrag att ta fram underlag förcentrala politiska beslut avseende skolväsendet, som SÖ från tid fill annan haratt genomföra, kan vidare kräva underlag från eller medverkan av länsskolnämnderna.Såväl erfarenhetsutbytet som underlaget från nämnderna för den nafionella utvärderingenbör vara av värde också för den centrala politiska nivåns prioriteringar närdet gäller skolans utveckling. SÖbör samordna arbetsfördelningen mellan nämnderna samt mellan SÖ självt ä enasidan och nämnderna å den andra i syfte att på bästa sätt kunna ta tillvara densamlade kompetensen hos SÖ och nämnderna. Jaganser att en minskad detaljreglering, en ökad grad av målstyrning och en ökadkommunal frihet gör det möjligt att reducera eller avveckla vissaarbetsuppgifter som åvilar SÖ och länsskolnämnderna. Beredningen hardock inte haft möjlighet att inom den tidsram som stått till dess förfogandemer ingående analysera i vilken utsträckning det är möjligt att avveckla ellerdecentralisera olika slag av förvaltningsuppgifter eller vilka förändringar somkrävs i gällande bestämmelser för att detta skall kunna genomföras. Ilikhet med beredningen anser jag att en förstärkning av den mer ämnesinriktadekompetensen behövs främst vid SÖ och i viss omfattning vid länsskolnämnderna.Erfarenheten har visat att behovet av ämnesspecifik kompetens vid SÖ är meromfattande än vad som förutsattes i propositionen om den statliga skoladministrationenm.m. Vad jag har förordat i det föregående i fråga om ökad betoning på stöd tillskolväsendet i syfte att främja utveckling understryker detta behov. Vad jaghar förordat ställer krav på ökad kompetens också i fråga om utvärdering och iandra avseenden. Jagdelar beredningens uppfattning att en samlad bedömning bör göras av kompetensbehovet vid en utveckling mot de roller för SÖ och länsskol- 30 nämnderna som jag föreslagitoch av hur dessa behov successivt kan Prop. 1988/89:4 tillgodoses vidpersonalavgångar, genom omprioritering av filldelade resurser eller genompersonalutveckling. Häri bör ingå en bedömning av i vilken utsträckning SÖ och länsskolnämndernabör ha tillgång till egen expertis i olika avseenden eller extern expertis. Sedanriksdagen tagit ställning fill de principer för en förändring av SÖ:s och länsskolnämndernasnuvarande roller och uppgifter som jag här skisserat, avser jag att återkomma tillregeringen med förslag fill hur en sådan samlad bedömning skall ske. Enannan fråga, som inte berörts av styrningsberedningen men, som jag finnerönskvärd att ta upp i detta sammanhang är nämndernas sammansättning ochmandatperiod för ledamöterna samt hur de utses. Tillföljd av beslut med anledning av förslag i propositionen (1986/87:99,KU 29, rskr. 226) om ledning av den statliga förvaltningen (verksledningspropositionen)behöver bl. a. instrukfionerna för myndigheterna omarbetas. Länsskolnämndernasnuvarande sammansättning och därmed sammanhängande frågor regleras delvisdirekt i skollagen (1985:1100), delvis i den för och länsskolnämndernagemensamma instruktionen för den statliga skoladministrationen (numera 1988:815).Gmnden för bestämmelserna utgörs av beslut med anledning av förslagi propositionen om ny skollag m.m. (prop. 1985/86:10, del A s. 5, 55-57, 69-70och 166, UbU 6, rskr. Enligt skollagen skall fem av länsskolnämndernas elvaledamöter väljas av (för av kommunfullmäktige och vadgäller och samt tre av och två avkommunfullmäktige i resp. ). Ledamöter och suppleanter som väljspå detta sätt utses för en treårsperiod räknat fr. o. m. åretefter det när allmänna val till landsting och kommunfullmäktige ägt rum. Detsammagäller för övriga ledamöter för vilka regler finns i instmktionen. Nuvarandemandatperiod för länsskolnämndernas ledamöter löper således ut med utgången avdecember 1988. Eftersomreglerna om länsskolnämndernas sammansättning m. m. alltså är bundna genomriksdagsbeslut och delvis inskrivna i skollagen har, i arbetet med nyainstruktioner i anslutning till verksledningsreformen, någraförändringar inte kunnat göras i detta avseende. Med hänsyn till att deförslag jag lägger fram i denna proposition kan föranleda behov av ytterligareöverväganden är jag inte beredd att nu ge förslag beträffande den framtidasammansättningen av nämnderna. Jag avser att återkomma i hithörande frågor. Föratt inte ledamöter skall utses av landstingen och i vissa fall avkommunfullmäktige för en ny treårsperiod föreslår jag att regeringen begärriksdagens medgivande att - med avvikelse från föreskrifterna i 2 kap. 3 §skollagen (1985:1100) - de ledamöter och suppleanter som skall väljas för tidfr. o. m. av landsting och i vissa fall av kommunfullmäktigefär iitses för en av regeringen bestämd . Samma medgivande bör ocksåbegäras beträffande förordnandefid för övriga ledamöter och suppleanter, medavvikelse från de av 1985 fastställda grunderna. 2.8 Enmer flexibel personalpolitik Mittförslag: Personalpolitiken vad gäller lärar- och skolledartjänster börutvecklas efter följande riktlinjer: - lärarebör få ökade möjligheter till utveckling och bör när det gäller utveckling kunna ta ett bredare ansvar för den egna under visningen - lönesystemetbör utvecklas så att i ökad utsträckning hänsyn tas fill olika lärares faktiska arbetsuppgifter - lärarnasarbetstidsreglering bör ändras - regleringenav lärares åligganden bör göras mer allmän - rektors- ochstudierektorstjänster samt lektorstjänster skall till sättas av kommunerna. Beslut om tillsättning skall kunna över klagas. Skälenför mitt förslag: I den modell för styrning och utveckling av skolan, som jag idet föregående har utvecklat, ingår som en viktig del att åstadkomma en merflexibel och aktiv personalpolitik. Enligtmin uppfattning finns det tre huvudskäl för en sådan förändring. Fördet första är det angeläget att personalpolitiken tydligare än blir ettinstrument för förnyelse och utveckling av skolan. Stat och kommun måsteanvända de personalpolitiska instmmenten mera aktivt än om skolan iökad utsträckning skall kunna nä de fastlagda målen för sin verksamhet. Detandra huvudskälet är önskemålet om ökat lokalt inflytande över ochansvarstagande för skolan. Mycket har redan gjorts i detta avseende t. ex. genomförändringar av statsbidrag och läroplaner. Men detta räcker inte. På detpersonaladministrativa området kvarstår alltjämt en stark central reglering. Iförfattningar och i för skolväsendet gällande kollektivavtal finns oftadetaljerade bestämmelser. Som exempel kan nämnas föreskrifterna om skolledaresoch lärares åligganden samt arbetstidsregleringen för lärare. Frånåtskilliga håll har riktats kritik mot denna centrala reglering av personalfrågornainom skolan. Den upplevs av många, både inom och utom skolan, som ett hindersåväl för utveckling av skolan själv som för samverkan mellan skolan och annankommunal verksamhet. Etttredje skäl fill att jag ser det som nödvändigt med förändringar ipersonalpolitiken är önskan att göra det möjligt att i större utsträckning än nuta hänsyn till de anställdas behov, intressen och förutsättningar. Om arbetsuppgifteroch arbetsvillkor bättre kan anpassas till den enskilde, ökar möjligheternatill arbetstillfredsställelse och en positiv utveckling för individen. Ökadtilltro till personalens förmåga och mindre central detaljreglering är enligtmin mening viktiga utgångspunkter för ett framgångsrikt utvecklingsarbete iskolan. som många kommunala företrädare har pekat ut för att få en mer flexibelpersonalpolitik är att kommunalisera de statligt reglerade lärar- och skolledartjänsterna.Ett behov av bättre lokal anpassning, av Prop. 1988/89:4 bättre samordningmed andra kommunala verksamheter för barn och ungdom samt en önskan om attkunna använda personalpolitiska insatser som instrument i förnyelsen och utveckUngenav skolan ligger ofta bakom krav i denna riktning. Beredningenhar redovisat både fördelar och nackdelar med att kommunalisera de statligtreglerade tjänsterna på skolområdet. En kommunalisering skulle vara enmarkering av ett ökat kommunalt ansvar för skolan. För en sådan åtgärd talarockså att det då sannolikt skulle bli lättare att bedriva en samladpersonalpolitik i kommunerna och att skolans samverkan med annan verksamhethärigenom skulle kunna underlättas. En kommunalisering av tjänsterna skulleleda till ökade möjligheter till lokal anpassning. Moten kommunalisering talar enligt beredningen att staten fortfarande skall ha detövergripande ansvaret för skolan och ha ett särskilt ansvar för undervisningensmål och inriktning. Det är då naturligt att staten också har huvudansvaret förden ledande och undervisande personalen i skolan. Också en ordning där statenvia statsbidrag fill kommunerna fortsätter att bära huvudansvaret förkostnaderna för skolledar- och lärarlöner talar för en fortsatt statligreglering. En risk skulle annars föreligga att sambandet mellan ansvaret förskolpolitiken i stort och för personalpolitiken skulle brytas genom attansvaret för förhandlingar om bl.a. löner och andra anställningsvillkor skullegå över från staten fill kommunförbunden. Vid en kommunalisering skulle detockså finnas risk för att alltför stora skillnader skulle uppstå mellan löne-och andra anställningsvillkor mellan olika kommuner.