prop · GC031 · 1988-12-31 00:00:00 — Ett annat frikommunförslagsom genomförts generellt är att åldersgränsen sänkts från 18 till förungdomar i ungdomslag som avslutat gymnasieutbildning. Ettgenomgående drag i frikommunernas förändringsönskemål på arbetsmarknadsområdetär behovet av samverkan mellan olika intressenter. I dessa fall finns i regelinget hinder i statliga bestämmelser. Exempel på sådana frågor är ett närmaresamarbete mellan landsting och lösa problem medarbetsanpassning samt mellan landsting och för att genomföra ettprojekt för förståndshandikappade. Utöverden områdesvisa genomgång som här gjorts finns ett antal frikommunfrågor sominte naturligt kan hänföras till någon sektor. I det följande redovisas deåterstående frågor som lett till åtgärder i försöksverksamheten. - På förslag av kommun har frikommunerna undantagitsfrån lagen om tillsyn över slifildser om förmögenheten i stiftelse som förvaltasav kommunen är . - har på försök tagit överbeslutanderätten i vissa skyddsrumsfrågor från . - Statsbidrag fill konsulentverksamheten inomhemslöjden kan utgå till annan huvudman än landsting. I länslandsting pågår försök med utvecklingsfonden som huvudman. - På förslag av har frikommunernagetts möjlighet att ta över och polismyndighetens beslutanderättför tillstånd att anordna lokala bingospel och vissa andra lokala lotterier. - Genom initiativ av och kommunerfår alla kommuner i fortsättningen bestämma om trafiikövervakarnas uniformer. - kommun har ställt frågan om det är möjligtatt sälja idéer och uppfinningar som görs inom en kommun. Vi har därvidklargjort att sådana åtgärder enligt vår bedömning ryms inom ramen för denkommunala kompetensen. Riksdagsbeslut om fortsatt ocli utvidgad Prop. 1988/89: i försöksverksamhet ''s' lregeringens proposition om aktivt folkstyre i kommuner och landstingbehandlas en rad kommunala demokratifrågor. har tagitställning till förslagen. I flera avseenden berörs frikommunförsöket. I detföljande lämnas en redovisning för beslut. Regeringensförslag innebar vidgade möjligheter för kommunerna att förändra den kommunalanämndorganisationen på central nivå inom i första hand det specialregleradeområdet. Som motiv för detta angav civilministern att gjorda utvärderingarvisar att erfarenheterna av decentraliseringsarbetet i huvudsak är positiva.Det ansågs angeläget att ge kommuner som infört lokala nämnder möjlighet attanpassa och utveckla sin nämndorganisation. Nya organisatoriskaförutsättningar borde skapas inför nästa mandatperiod. 1konstitufionsutskottets betänkande framhålls att man ser positivt pådecentraliseringsåtgärder som syftar till att fördjupa och förstärka denkommunala demokratin. Utskottet var dock inte berett att tillstyrka en permanentlagstiftning. Vissa av förslagen har enligt utskottet endast prövats i begränsadomfattning. Någon slutlig utvärdering har heller inte kunnat göras av de försökmed en friare nämndorganisation som bedrivs med stöd av frikommunlagen. Iställetför en generell lagsfiftning har på förslag av konstitutionsutskottetbeslutat att de ökade möjligheterna till decentralisering i första hand skallprövas inom ramen för det pågående frikommunförsöket. I princip skall det blimöjligt för de kommuner som så önskar att bedriva försöksverksamhet enligt frikommunlagen.Regeringen ges möjlighet att föreskriva vilka kommuner som får bedrivaförsöksverksamhet. Utgångspunkten för regeringens prövning bör enligtriksdagens beslut vara att önskemål från kommunernas sida att få tillämpa lagenbör godtas om det inte föreligger särskilda skäl som talar mot detta. Ändringamai frikommunlagen träder i kraft och lagens giltighetstidförlängs till utgången av . Lagtexten framgår av bilaga till rapporten. Vidriksdagsbehandlingen togs också frågan om ytterligare dispenser upp. Riksdagenanslöt sig till följande uttalande av : "Underberedningen av det nu aktuella ärendet har uppmärksammats att det för de kommuner som kommer att fillämpa frikommunlagen kan finnas ett behov av dispenser i anslutning till.de förändringarav nämndorganisa- fionen som prövas. Bl.a. har pekats på frågan om dispens från statliga regler vad gäller skolchef i kommun. Det kan också tänkas att frikommu nerna vill tillämpa dispenser som medgetts tidigare i försöksverksamheten. Enligt utskottet bör det ankomma på regeringen att efter vederbörlig beredning pröva behovet av ytterligare avsteg från författningar och vid behov förelägga förslag." Fortsatt kommunallagsarbete Prop. Enöversyn av kommunallagen görs f. n. av en arbetsgrupp i civildepartementet.Avsikten är att ett betänkande skall föreligga . Riksdagenanser att beredningsarbetet därefter bör ske under medverkan av representanterför de polifiska partierna i . En viktig uppgift blir därvid attbeakta erfarenheterna av den nuvarande lokalor-ganslagen och utvärderingen av frikommunförsöket.I detta sammanhang kan det enligt uttalande vara naturligt attöverväga frågan om behovet av en genereU organisationsfrihet för kommunerna.Samtidigt bör en översyn göras av de jävs- och sekretessregler som bör gälladen kommunala nämndverksamheten. framhåller vidare att det bör ankommapå stat-kommunberedningen att svara för utvärderingen av den utvidgadeförsöksverksamheten. Idet fortsatta kommunallagsarbetet bör enligt mening ytterligare frågortas upp. Direktvalda lokala nämnder bör kunna övervägas liksom möjligheternaatt förbättra de mindre partiernas insyn och arbetsförhållanden ikommunalpolitiken. De i propositionen framlagda lagförslagen om de anställdasoch de förtroendevaldas uppgifter anser också bör behandlas i sambandmed en ny kommunallag. I frikommunförsökethar olika frågor tagits upp om brukarinflytande. Riksdagsbeslutet om akfivtfolkstyre innebär att ändringar görs i kommunallagen som stärker brukarnasmedverkan i den kommunala beslutsprocessen. De kommunala nämnderna skall verkaför att samråd sker med brukama. Det ankommer på kommunstyrelsen och andranämnder - om inte annat framgår av speciallagstiftningen - att avgöra formernaför samrådet liksom hur brukarnas deltagande skall vägas mot andra hänsyn somär viktiga i en förvaltningsverksamhet. Bestämmelsen har getts en allmänutformning. Ett uteblivet samråd i ett visst ärende innebär därför inte attbeslutet blir ogiltigt. Brukarinflytandet förstärks också genom en annankommunallagsändring som anknyter till lagens ddegeringsregler. Ett ddegeringsuppdragfrån styrelsen eller en nämnd fill en anställd skall i fortsättningen kunnaförenas med villkor om samråd med brukama. Ytterst skall emellertidbeslutanderätten ligga kvar hos nämnden om enighet inte kan uppnås. Ettväsentligt syfte med frikommunförsöket är att vidga kommunernas och landstingens möjligheter att besluta om sin egen organisation och verksam het. Frikommunerna har väckt olika förslag med denna inriktning. En fråga som diskuterats gäller ramanslag till nämnderna. har beslutat om ändring i kommunallagen som preciserar gränserna för full mäktiges möjligheter att ge vida anslagsbemyndiganden. I samband med att budgeten fastställs eller anslag beviljas får fullmäktige uppdra åt styrel- 59 sen eller annan nämnd attgenomföra en viss verksamhet inom ramen för Prop. 1988/89:1 de riktlinjereller andra generella beslut om verksamheten som fullmäktige Bilaga 1 harfastställt. betonar att förslaget inte innebär någon förändring ikompetensfördelningen mellan fuUmäktige och nämndema. Detsvenska frikommunförsöket har stått modell för utformning av liknande projekti och . Den finska regeringen står i begrepp att överlämna enproposition till med förslag om att ett finskt frikommunförsök skallstarta /89. har också beslutat om enförsöksverksamhet. Frikommunförsöketi startade med att 22 kommuner och 5 amtskommuner(landsting) utsågs till frikommuner av regeringen. Det danska folketingetantog en lag om frikommuner som gäller till utgången av . I lagen angesgenerella bestämmelser för försöket. Lagen gav också frikommunerna möjlighetatt genomföra försök inom social- och undervisningsområdena. senareantog en ny frikommunlag som väsentligt utökade frikommunernasmöjligheter till försök inom en rad verksamhetsområden. Då förlängdes också frikommunpe-riodentill . kommer antalet frikommuner attutökas med åtta kommuner och ett amt. Totalt kommer alltså 30 kommuner och 6 amtatt vara frikommuner i . Syftetmed det danska frikommunförsöket är att ge regering och folke-fing upplysningom vilka uppgifter kommunerna kan påta sig, och hur kommunerna bäst utifrånegna förutsättningar kan bedriva den verksamhet som rrian har ålagts. Frånregeringens sida betonas att det finns intresse för att få fram en mernyanserad lagstiftning för kommunerna, som i högre grad än den nuvarande enskilda kommunen möjlighet att välja en lösning som passar de lokalabehoven. Ilikhet med vad som gåUer för det svenska frikommunförsöket finns vissabegränsningar i den danska frikommunlagen. Försök vilka har till syfte att göraingrepp i löne- och anställningsförhållanden kan inte godkännas. Detsammagäller försök som går emot den ekonomiska politik som riksdag och regering för.En annan förutsättning för godkända försök, är att de är utgiftsneutrala mellanstat och kommun liksom även mdlan kommunerna inbördes. För övrigt står detkommunerna fritt att föreslå försök som man finner lämpliga. Försök som hargodkänts för en kommun kan, efter godkännande av vederbörande minister, ävengenomföras av andra frikommuner. Framtill har ca 180 försök godkänts. Hälften av dessa berör skolområdet. Ett av huvudsyftena med dessa försök är att skapa nya samarbetsformer mellan politiker, föräldrar, lärare, elever och den kom munala administrationen. Försök har också påbörjats med att utöka skol- 60 myndighetensuppgift tUl att även omfatta sysselsättningsfrågor för ungdo- Prop.1988/89:1 mar. Cirka en fjärdedel av de godkända försöken berör miljö- och planfrå- Bilaga 1 gor, samt indelningsfrågor. Här har beslutsrätten förts över från amtsrådtill kommunfullmäktige. Resterande försök fördelas ungefär jämnt på arbetsmarknads-,bostads-, industri-, jordbmks- och socialdepartementens områden. IDanmark är det i första hand kommunen som ansvarar för utvärderingen av detenskilda försöket. Fackdepartementen skall vid godkännande av försöken tillseatt det kommer till stånd en sådan utvärdering. För försök som påverkarcentrala politiska, juridiska och/eller ekonomiska beslut, är regeringen bereddatt ställa ekonomiska resurser till förfogande för utvärdering. Sådana harockså beviljats i ett flertal fall. Inrikesministerietarbetar med målsättningen att resultaten av frikommunförsöket med nyakommunala styrformer skall föreligga så tidigt att det går att utnyttjaerfarenheterna redan inför nästa danska kommunalval som äger rum i november1989. INorge startade frikommunförsöket då antog lagen omförsöksverksamhet i kommuner och fylkeskommuner. 20 kommuner och 4 fylkeskommuner(landsting) har efter ansökan hos regeringen givits status som frikommuner. Försöket i syftar till att bättre anpassa den kommunala förvaltningen tilllokala behov, ge bättre service till invånarna samt att effektivare utnyttjabefintliga resurser. Detta skall ske genom att kommunerna ges dispens frånlagar och förordningar som fastlägger hur uppgifter skall lösas ochverksamheten organiseras. Frikommunerna skall istället besluta om egna regler.Dessa skall godkännas av Konungen. Liksom i tillåter inte frikommunlagenatt den enskildes rättssäkerhet sätts i fråga. Frikommunlageni omfattar hela den kommunala verksamheten. Meningen är att kommunernasjälva skall lägga fram förslag om förändringar. Det kan gälla hur uppgifterskall lösas eller hur den kommunala organisationen skall utformas. Helaansvaret för både idé, utformning av konkret förslag och genomförande liggerlokalt. Frikommunförsöketär ett led i förnyelsen av den offentliga förvaltningen i . Arbetet medatt vidareutveckla den kommunala självstyrelsen förs vidare i frikommunförsöket.Man har genom försöket öppnat för en kritisk granskning av existerande lagaroch föreskrifter för att få dem anpassade till dagens behov i skilda kommuner.Inför starten av frikommunförsöket inbjöds kommuner att inkomma medförslag på fri-kommunprojekt. Följande fem huvudområden framkom: * näringslivs-och sysselsättningsfrågor - med samordnad näringsutveck ling som mål * barn-och ungdomsfrågor - med en samlad syn på frågor om miljö, skolutveckling och administrativ förenkling som mål * hälso-och socialsektorn - med samordning, effektivisering och förbätt ring av servicen som mål 61 * plan- och byggfrågor - med en förenkling avlagstiftningen och snabbare Prop. 1988/89:1 ärendebehandling gentemotallmänheten som mål Bilaga 1 * kommunala styr- och organisationsfrågor - medstärkt politikerinflytande och en effektivare förvaltning som mål. /88 hade 20 olika projekt godkänts för tio kommuner och tre fylken.Innehållet i projekten innebär dock att betydligt fler dispenser givits ienskilda frågor. Den tidigare nämnda frikommunlagen medger långtgående dispensgivningvilket också regeringen tagit fasta på. Man har vid tillståndsgivningen heltgått på kommunernas framarbetade förslag och godkänt alla som blivit antagna avfullmäktige i kommunen. Frikommunförsöketi kommer att förlängas med från det ursprungliga förslaget, så attdet kan pågå till utgången av . Ett brett forskningsprogramhar lagts upp för utvärdering av frikommunförsöket. Totalt satsas 7-9 milj.kr. av vilka regeringen svarar för merparten samt (råd för anvendtsamfunnsforskning) och . IFiriland tillsattes en arbetsgmpp med uppgift att utreda fömtsättningarnaför ett finskt frikommunförsök. Arbetsgruppen överlämnade sitt betänkande ijanuari 1987. Inom inrikesministeriet pågår f n. arbetet med att färdigställaen proposition i syfte att ett frikommunförsök skall starta vid årsskiftet1988/89. Begreppetfrikommun står i för försök som avser relationerna mellan stat och kommun.Begreppet servicekommun används för en kommun som arbetar med att förbättraservicenivån inom kommunen. De finska kommunerna har i ett första skedeinbjudits att delta i försöket genom att det tidigare nämnda betänkandet säntspå remiss till dessa. VidNordiska rådets session i behandlades ett medlemsförslag om ett frikommunförsököver riksgränserna i . Förslagsställarna anser att ett intensifieratgränsutbyte särskilt bör komma till stånd inom områdena turism, kommunikationeroch transporter, skola, barn- och äldreomsorg samt hälso- och sjukvård.Förslaget antogs vid sessionen och kommer att beredas av en projektgruppinom . Genomfrikommunförsöket har ett betydelsefullt utvecklingsarbete satts i gång. En diskussion har tagits upp om förnyelse och förändring i såväl den statliga som den kommunala verksamheten. Beslut om dispenser och andra åtgärder har fattats som möjliggjort försök inom olika samhällsområ den. Försöksverksamheten spelar därigenom en viktig roll för att stimulera till nytänkande inom hela den offentliga sektorn. Mot den här bakgrunden 62 anser vi det väsentligtatt nu göra en uppsummering av den hittillsvarande Prop. 1988/89:1 verksamhetenoch lägga förslag om det fortsatta frikommunförsökets in- Bilaga 1riktning. Frikommunförsöketskall enligt och regeringens ställningstaganden sedanpågå till utgången av 1988. Ett undantag är primärvårdsförsöket som skall pågåytterligare . När fattade sitt beslut förutsattes attförsök som slår väl ut borde kunna genomföras generellt utan att man avvaktarförsöksperiodens utgång. I några fall har så redan skett.-De hittillsvarandeerfarenheterna visar dock att försöksperioden i huvudsak upplevs som för kort.Många försök startade också senare än beräknat. På flertalet områden saknasdärför tillräckliga erfarenheter för att dra generella slutsatser. Fömtsättningarnaför frikommunförsöket har också förändrats genom fattadebeslut om försöksverksamhet med förändringar i den kommunalanämndorganisationen. Som tidigare framgått föreslog regeringen en generelllagstiftning som skulle ge alla kommuner i huvudsak samma organisatoriskafrihet som gäller för frikommunerna. var dock inte beredd attgodta en permanent lagstiftning då förslagen inte ansågs tillräckligt prövade.I stället förordas att frikommunförsöket i denna del föriängs till utgången av1991. Fleraskäl talar enligt vår uppfattning för att hela frikommunförsöket bör förlängasmed . Vi anser att generella förslag bör grundas på en samlad ochallsidig utvärdering. En sådan har ännu inte kunnat göras eftersom försökeninte pågått fillräckligt . beslut om en förlängning av lagen omen friare nämndorganisation får också konsekvenser för helaförsöksverksamheten. Till detta kommer vår allmänna bedömning att frikommunförsöketutgör en viktig del i ett allmänt utvecklings- och förnyelsearbete. Det ärnumera enligt vår uppfattning en inarbetad förändringsmetod med mänga fördelarför både stat och kommun. Antalet frikommuner bör utökas Idagdeltar nio kommuner och tre landsting i försöksverksamheten. I ett inledande skede var det naturligt att begränsa antalet försökskommuner. är det självfallet så att ett betydande utvecklingsarbete pågår i ett stort antal andra kommuner och landsting. I vissa fall utgör statliga regler hinder för att driva förnyelseprocessen vidare. Detta har särkilt kommit till uttryck när det gäller möjligheterna att decentralisera och förändra i den kommunala nämndorganisationen. Det nämnda riksdagsbe slutet ger nu regeringen möjlighet att låta ytterligare kommuner delta i frikommunförsöket i denna del. Detta innebär att försöksverksamheten kan breddas och nya idéer om förändringar i den kommunala verksamhe ten kan komma att prövas. Vi anser detta väsentligt. Den utvidgade försöksverksamhet i nämndorganisationsfrägor som riks- 63 dagenbeslutat om innebär inga begränsningar i fråga om Prop.1988/89:1 antalet försökskommuner. Utgångspunkten för regeringens prövningskall Bilaga 1 vara att kommunernas önskemål bör godtas. Det bör enligt värmening i huvudsak vara kommuner som tillämpar lagen om en friare näinndorganisationsom också ges möjlighet att delta i frikommunförsöket i övrigt. Försöksverksamhetens innehåll bör vidgas Inomramen för det nuvarande frikommunförsöket har en rad frågor tagits upp. Av de284 framförda förändringsönskemälen har mer än en tredjedel lett till attmöjligheter öppnats att bedriva försök inom olika kommunala verksamheter. I ett40-tal fall har vi klargjort att förslagen kan genomföras, utan ändringar istatliga regler. Vissa frikommunförslag har tillgodosetts . Försöksmöjligheternabör i fortsättningen, kunna utnyttjas av de nya frikommunerna. Dessa bör ocksåkunna ta upp nya frågor om dispenser och andra åtgärder som ansluter till deförändringar i den kommunala nämndorganisationen som genomförs. För attförverkliga en decentraliserad nämnd- och förvaltningsorganisation kanlättnader inom exempelvis speciallagstiftningen vara nödvändiga. Defrågor som prövas i frikommunförsöket omfattar ett flertal samhällsområden.Inom bostadssektorn pågår försök med beslutanderätt för viss statliglångivning. På skolområdet är det möjligt att pröva förslag om en friareorganisation av skolenheter, friare användning av vissa statsbidrag, utbyte avpersonal mellan lågstadium och förskolan, konferensverksamhet,förläggning av skolarbetstiden, friare fördelning av resurserna tillundervisning i B-språk, musikundervisning m. m. På kommunikationsområdet hardispens medgivits för försök med integrering av olika trafikslag inombostadsområden. Inommiljöskydds- och naturvårdsområdet har frikommunerna fått möjlighet att taöver beslutanderätten och tillsynen från för vissa ärendegrupperbl. a. viss miljöfarlig verksamhet samt tillstånd att sätta upp skyltar inaturen. Även i fråga om ingripande mot vanvård av djur ges frikommunerna ökadebefogenheter. Ett annat område med försöksverksamhet gäller hälso- ochsjukvården. Frikommunerna kan här bedriva primärvård under förutsättning attlandstinget och kommunen kommit överens om detta. I frilandstingen är detmöjligt att ta ut enhetliga patientavgifter inom öppenvården och att friaretillsätta vissa tjänster inom folktandvården. Arbetsmarknadspolitikenär ett område som ägnats stort intresse i fri kommunförsöket. Frikommunernas förslag har lett till att lokala arbetsför medlingsnämnder inrättats. Några av frikommunerna har getts möjlighet att tillsätta en ordförande. Nämnden har möjlighet att friare använda statsbidragen för vissa sysselsättningsskapande åtgärder. landstingen kan upprättaavtal med länsarbetsnämnderna, s. k. sysselsätt- Prop. 1988/89:1 ningskontrakt. Fråganom en friare nämndorganisation har, som tidigare framhållits, spelaten central plats i frikommunförsöket. Frikommunerna behöver sålunda inteinrätta särskild byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse ochsocialnämnd. Det är vidare möjligt att inrätta lokala utvecklingsgrupper förförvaltning och verkställighet under t. ex. en kommundelsnämnd. Frikommunernahar vidare en särställning när det gäller förvaltning av stiftelser. De är omderas förmögenhet är undantagna statlig tillsyn. Fleraförsök innebär att frikommunerna tar över beslutanderätten från länsstyrelsen.Detta gäller exempelvis beslut om tillstånd för hem för vård och boende, förvissa lotterier och bingo samt för anläggning av motorsport- och skjutbanor. Våraerfarenheter av frikommunförsöket visar att ett fortlöpande och ömsesidigtsamspel behövs mellan stat och kommun. Försöksverksamheten har mer och merförskjutits från ett projekt till en väsentlig del i en process med ettständigt pågående utvecklingsarbete. Vårt arbete har gett vid handen attstatliga organ på olika sätt kan medverka och stimulera förnyelsearbetet ilandsting och kommuner. I de fall statliga regler lägger hinder i vägen för enönskvärd utveckling i den kommunala verksamheten är det väsentligt att detfinns former för att fånga upp och bearbeta de förslag till förändringar somdiskuteras på lokal nivå. Denprincipiella syn som vi här redovisar på frikommunförsöket bör enligt vårmening leda till att försöksverksamheten fördjupas och breddas till att,förutom enskilda frågor, omfatta mer generella förändringssträvanden. Vi har ivår rapport lagt fram ett program församverkan mellan stat och kommun. I rapporten framhålls att beredningen börfölja och ta initiativ till olika utvecklingsinsatser. Vi anser det väsentligtatt arbeta vidare med frågor om förnyelse av den kommunala självstyrelsen ochdemokratin. En fråga som därvid bör tas upp gäller statens sätt att organiseraoch utforma sin styrning i en delvis ny och förändrad organisation.Ett fortsatt utvecklingsarbete behövs också enligt vår mening för att skapa enhelhetssyn på kommunallagstiftningen och för att utvidga informationsutbytetmellan stat och kommun inom olika verksamhetsområden. Vi vill även flytta framfrågor om samverkan inom den kommunala sektorn liksom arbetet med bättreservice och ökad valfrihet. Inom de ramar som anges i rapporten kan försök i frikommunernaoch frilandstingen bereda marken för permanenta ställningstaganden. Fråganom förnyelse av den kommunala självstyrelsen och demokratin bör även framgent ges en framskjuten plats i försöksverksamheten. Ett centralt område för frikommunförsöket är det statliga regelsystemet. För söksverksamheten har tydligt visat att statliga bestämmelser ibland utgör hinder för en effektiv verksamhet. Det råder också betydande 65 missuppfattningarom vilka bestämmelser som faktiskt gäller. Av de för- Prop. 1988/89:1 slag somfrikommunerna fört fram till regeringen kan en inte obetydlig Bilaga 1 andelgenomföras utan förändringar i statliga regler. Kommunerna har således intekänt till vilka regler som gäller. 1 en del fall har ett allmänt råd uppfattatssom bindande och i andra fall har man tolkat en regel på fel sätt. Detförekommer också att regionala statliga myndigheter "fyllt ut" överordnaderegler på ett inte avsett sätt. Dessa erfarenheter torde gälla alla landetskommuner och landsting.