prop · GC0338 · 1988-12-31 00:00:00 — 1988/89:38 _ omändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall , n)on no Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Dokumentetden från om förtroende- och säkerhetsskapandeåtgärder och nedmstning i (Stockholmsdokumentet) fastställer vissaarrangemang för olika förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder på detmilitära området. I dokumentet anges bl. a. att observatörer och inspektörersamt biträdande personal till inspektörerna skall tillerkännas privilegier ochimmunitet enligt Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. För attSverige skall kunna uppfylla dessa krav måste tillägg göras lag omimmunitet och privilegier i vissa fall. I 1988/89. Härigenom föreskrivsatt det i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall' skallinföras en ny paragraf, 2 a§, av följande lydelse. En jrämmande stats observatörer och inspektörer som utövar uppdrag somavses i dokumentet från omförtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i samtderas medföljande familjemedlemmar skall, uppdraget varar, åtnjutaden immunitet och de privilegier .som enligt 2 § tillkommer diplomatiskaföreträdare och deras familjer. Biträdande personal till de inspektörer som avses i första stycket skall,uppdraget varar, åtnjuta den immunitet och de privilegier somenligt 2 § tillkommer en beskicknings administrativa och tekniska personaleller dess tjänstepersonal. Dennalag träder i kraft . Lagen omtryckt 1987:341. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , R. , , , ,, G. , , , , , , Proposition om ändring i lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall Konferensenom säkerhet och samarbete i (ESK) avslutades den med atten slutakt, det s.k. Hdsingforsdokumentet, undertecknades. a. frågor rörande vissa förtroendeska-pande åtgärder, dvs. åtgärder som äravsedda att niinska faran för väpnade konflikter genom att främja öppenhet ochmotverka risken för missförstånd och felbedömningar. Slutakten innehåller ävenbestämmelser om att staterna fortsättningsvis skall anordna uppföljningsmötenför att dels granska efterlevnaden av slutaktens bestämmelser, dels studerafrågan hur staterna kan förbättra säkerheten och främja samarbete ochavspänning. Det första uppföljningsmötet hölls i under åren 19771978och det andra i . Det pågående tredje mötet äger mmi och inleddes . Vid uppföljningsmötet i beslutades att enkonferens skulle hållas om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedmstningi . Konferensensförsta fas ägde rum i och resulterade i ettdokument som antogs , det s. k. Stockholmsdokumentet. Idokumentet anges i punkt 101 att de åtgärder varom man enats skall varapolitiskt bindande. Stockholmsdokumentetinnehåller en fömyad bekräftelse av ddtagar-statemas förpliktelse att avståfrån hot om eller bmk av våld och upptar vissa militärt konkreta förtroende-och säkerhetsskapande åtgärder. 1 dokumentet regleras bl. a. frågor omföranmälan av vissa militära aktiviteter. De deltagande staterna skall inbjudaobservatörer från alla andra deltagande stater till vissa i dokumentet närmareangivna anmälningspliktiga militära övningar. Utförliga bestämmelser finns omhur observationer skall genomföras och vilken ytterligare information som skalllämnas till ob-servatörema utöver den som har lämnats i föranmälan. Enligtdokumentet skall vidare varje deltagande stat tillåtas utföra inspektion påvarje annan deltagande stats territorium för kontroll av efterlevnaden av överenskom- 11 1988/89. na förtroende- och säkerhetsskapandeåtgärder. Inspektöremas respektive Prop. 1988/89:38 den inspekteradestatens rättigheter och skyldigheter regleras utförligt. Regeringen har medanledning av Stockholmsdokumentet utlardat förordningen (1988:935) omföranmälan och observation av vissa militära övningar (jfr regeringensförordningsmotiv 1988:4). IStockholmsdokumentet anges vidare (punktema 51 och 85) att observatörer ochinspektörer samt biträdande personal till inspektörerna under sina uppdragskall åtnjuta privilegier och immunitet enligt Wienkonvention omdiplomatiska förbindelser. Punktema har följande lydelse: 51.Observatörema skall under sina uppdrag tillerkännas de privilegier och denimmunitet som medges diplomatiska representanter enligt omdiplomatiska förbindelser. 85.Inspektörerna och, om detta är tillämpligt, biträdande personal skaU under sittuppdrag åtnjuta privilegier och immuniteter enligt omdiplomatiska förbindelser. Fråganvilka åtgärder man på svensk sida måste vidta för att bestämmelserna i punktema51 och 85 i Stockholmsdokumentet skall uppfyllas har behandlats i en inomutrikesdepartementet upprättad promemoria den 31 maj 1988.1 promemorianföreslås en lag om ändring lagstiftning om immunitet ochprivilegier. Det i promemorian intagna lagförslaget bör fogas till dettaprotokoll som bilaga 1. Yttranden har avgetts av ,, överbefälhavaren, , generaltullstyrelsenoch statens invandrarverk. har vid sitt remissutlåtandefogat yttranden från sin säkerhetsavdelning samt från polismyndighetema iStockholm, och . En sammanställning av remissyttrandena börfogas till protokollet som bilaga 2. Svensklagstiftning innehåller inte några bestämmelser om immunitet och privilegiersom omfattar den i Stockholmsdokumentet nämnda personkretsen. Wienkonventionenom diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och däri angivna förmåner harinförlivats med svensk rätt genom lagen (1976:661) om immunitet och privilegieri vissa fall. Dessa bestämmelser avser emellertid enbart de personkategoriersom nämns i konventionen. Någonauktoritativ uttolkning av den sedvanerättsligt etablerade folkrätten påområdet finns inte. Vad som med säkerhet kan sägas är endast att vissagrundläggande privilegier och viss gmndläggande immunitet tillkommer främmandestatsöverhuvuden, regeringschefer och utrikesministrar under deras officiellaresor i utlandet. Det torde på intet sätt vara klarlagt att det förhåller sig påsamma sätt beträffande höga statstjänstemän, Prop. 1988/89:38 oavsett om deav sitt hemlands utrikesministerium skulle ha utmstats med diplomatpass (se Eek,och , Folkrätten, 4:e upplagan, s. 88). 2.2 Andra ESK-staters uppfattning i frågan Eftersomman kan ha olika uppfattning om vilka åtgärder som krävs för att skalluppfylla åtagandena om immunitet och privilegier för observatörer och inspektörerm. enligt Stockholmsdokumentet har genomfört enundersökning av hur vissa andra ESK-sta-ter avser att uppfylla dessa åtaganden.Stockholmsdokumentets oklara traktaträttsliga ställning har därvid varit en avde faktorer som beaktats. I det följande redovisas resultatet av dennaundersökning. IDanmark anser man att Wienkonvention om diplomatiska förbindelser blirtillämplig i enlighet med bestämmdsema i Stockholmsdokumentet. IFinland finns redan lagstiftning som ger delegationer som kommer till landetför intemationella konferenser eller "speciella missioner" sammaprivilegier och immunitet som i ackrediterade diplomater. Man ansermed andra ord att observatöremas m. fl. privilegier och immunitet redan ärreglerad i gällande lagstiftning. Ingasärskilda åtgärder anses erforderliga i , där man helst seratt frågan löses pragmatiskt. Det enda som krävs är att vederbörande hardiplomatpass och kan anses representera främmande stat. Statervilka har lagstiftat eller härför avsikt att lagstifta IBelgien anser man att åtagandena kräver lagstiftning. I har lagstiftningsarbetetför att uppfylla kraven inletts. I har man med en särskild lagutvidgat tillämpningsområdet för gällande lagstiftning till att även omfattaobservatörers m. fl. privilegier och immunitet. Den tidigare lagstiftningen tognämligen endast sikte på privilegier och immunitet för de personkategorier somomnämns Wienkonvention (jfr den svenska lag).Lagstiftningen trädde i kraft . Statervilka har löst verkställigheten utan lagstiftning 1Schweiz utreder man hur implementeringen skall ske. De tvåmöjligheter som diskuteras är att antingen inordna punktema 51 och 85 under1969 års om tillfälliga diplomatiska kontakter ("Convention onSpecial Missions") till vilken , men inte , är anslutet eller att regeringen beslutar om att Wienkonven- Prop. 1988/89:38 tionen omdiplomatiska förbindelser också skall äga tillämpning på observatörer m.fl. ISpanien har man, tills vidare, inte för avsikt att införa någon lagstiftning.Man anser att observatörer m.fl. åtnjuter privilegier och immunitet enligtWienkonventionen om diplomatiska förbindelser. ISovjetunionen har man enbart utarbetat interna tiUämpningsbestäm-melser,exempelvis för polis, tull- och passmyndigheter: ITurkiet anser man att regler om privilegier och immunitet ärdirekt tillämpliga i praktiska privilegie- och immunitetsfall. Dettaförutsätter att observatörer har diplomatisk status. En tilllalligt utsändobservatör tillerkänns diplomatisk status i under fömtsättningatt vederbörande dels föranmäls genom sedvanliga diplomatiska kanaler, delsanländer till med diplomatpass. IFörbundsrepubliken förefaller man utgå från att observatörerna ochinspektörerna har diplomatpass. Detta gör det möjligt att utfärda diplomatvisering.Beslutet rörande längden på viseringen underställs i detta fallutrikesministeriet, som i varje enskilt fall tar ställning. Visering kanmaximalt ges före en övning samt efter övningen närdet gäller observatörer. Värdlandet har på detta sätt möjlighet att begränsaantalet dagar vid viseringen. IÖsterrike förefaller man tillämpa de bestämmelser som finns intagna FN-konventionom tillfälliga diplomatiska kontakter ("Convention on SpecialMissions"; jfr ). IFrankrike övervägs tre olika möjligheter. Antingen kan observatörema anmälastill diplomatlistan för sina respektive ambassader eller också kan man övervägalagstiftning. Den tredje lösningen är att ESK-staterna antingen förhandlarfram en multilateral konvention eller flera bilaterala överenskommelser. Statervilka varken har lagstifitat eller löst verkställigheten på annat sätt IDDR anser man att Stockholmsdokumentets text är direkt bindande för DDR utanatt behöva omsättas i intern lagstiftning. Pä jugoslavisk sida har man ännuinte ägnat frågan någon större uppmärksamhet. 1 är man inte heller klarmed sin analys. Det kan tänkas att en hänvisning till Wienkonventionär tillräcklig, men det kan också tänkas att en nationell lagstiftning blirnödvändig. På tjeckisk sida övervägs inte någon lagstiftning. Sammanfattningsviskan följande antecknas. Vissa stater (, och ) har denuppfattningen att Wienkonvention automatiskt blir tillämplig ienlighet med Stockholmsdokumentet, medan andra stater (och )som har tillträtt FN-konven- tion om tillfälligadiplomatiska kontakter ("Convention on Special Missions") förefallerha för avsikt, respektive överväger, att tillämpa denna konvention. Flera stater (,, och ) nämner särskilt att enpraktisk lösning skulle kunna vara att inspektörerna m.fl. utmstas meddiplomatpass och sedan eventuellt får diplomatvisering. Ytterligare en gruppstater (, och ) överväger eller har för avsikt attlagstifta för att uppfylla kraven. En stat () har uppgivit att den redanhar gällande lagstiftning på området och en annan stat () att dennyligen har lagstiftat för att uppfylla åtagandena enligt Stockholmsdokumentet.Några öststater har ännu inte penetrerat frågan. Mittförslag: Lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ändras såatt observatörer och inspektörer samt biträdande personal till inspektörernatillförsäkras immunitet och privilegier i enlighet med dokumentet den 19september 1986 från om förtroende- och säkerhetsskapandeåtgärder och nedrustning i . Promemoriansförslag: Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.Vissa ändringar har gjorts i lagtexten efter påpekanden från ochrikspolisstyrelsen. Skälenfor mitt förslag: Svensk lagstiftning innehåller inte några bestämmelser omimmunitet och privilegier som omfattar den i Stockholmsdokumentet nämndapersonkretsen. Enligt min mening är det i huvudsak tre implementeringsalternativsom kan övervägas. Enmöjlighet är direkt tillämpning av Wienkonvention om diplomatiskaförbindelser. I Stockholmsdokumentet anges att observatörer, inspektörer ochbiträdande personal under sina uppdrag skall åtnjuta privilegier och immunitetenligt om diplomatiska förbindelser. Vissa staterskonstitutionella regler medför att intemationella överenskommelser vilka statentillträder äger giltighet i den nationella rätten. I ärhuvudregeln att en intemationeU överenskommelse inte utan vidare blir gällandeinför de svenska domstolama och myndigheterna utan måste införlivas med svenskrätt. Om detta gäller för folkrättsligt bindande traktater, kanStockholmsdokumentet, som anses vara "politiskt bindande" men varsfolkrättsligt bindande karaktär inte är klarlagd, inte gärna åtnjuta en bättrerätt. Wienkonvention och däri angivna förmåner har förvisso redaninförlivats med svensk rätt, men denna konvention innehåller inte någrabestämmelser om privilegier och immunitet som ger förmåner till den personkretssom omnämns i Stockholmsdokumentet, punkterna 51 och 85. 1961års Wienkonvention innehåller bestämmelser om privilegier och a. beskickningsmedlemmar. Genom att förse observatö- Prop. 1988/89:38 rerm. med diplomatpass och jämställa dem med diplomatiska företrädarerespektive administrativ och teknisk personal skulle man kanske kunna uppnå detönskade resultatet. Denna lösning medför emellertid nackdelen att detdiplomatiska skyddet skulle gälla under hela vistelsen i oavsett om denar längre än vad som rimligen krävs för uppdraget enligt Stockholmsdokumentet.Ett annat problem är att innehavet av ett diplomatpass i sig inte behöverinnebära att innehavaren åtnjuter privilegier och immunitet enligtWienkonventionen. Omvänt gäller också att många som defacto åtnjuterprivilegier och immunitet enligt inte innehar ettdiplomatpass. Vad sedan gäller diplomatvisering måste man ha i åtanke attåtskilliga av de personer som avses i sammanhanget inte är viseringspliktigavid inresa i . Den mottagande staten kan utfärda diplomatiska ID-kort.På svensk sida utfärdas dessa kort med vederbörandes pass inte diplomatpass som underlag. Det kan emellertid inte anses lämpligt att utfärda diplomatiska ID-korttill observatörer och inspektörer utan att det finns något stöd för detta ilagen. Enannan lösning är att tillträder om tillfidlliga diplomatiskakontakter ("Convention on Special Missions"). Som jag sagt bliren internationell konvention inte direkt gällande som svensk rätt förrän den påett eller annat sätt införlivats med svensk rätt. Den nu diskuterade lösningen fömtsätteralltså inte bara att tillträder den aktuella . Dessutommåste konventionens bestämmelser om privilegier och immunitet införlivas medsvensk lagstiftning, t. ex. genom inkorporering. Det måste då övervägas inteenbart om konventionen är relevant i föreliggande fall utan även om man skullekunna motivera ett tillträde på så sätt att andra fördelar kunde uppnås. Manskulle kanske kunna tillämpa konventionen för flertalet olika personkategorier vilkaav skilda anledningar skall åtnjuta privilegier och immunitet iSverige. Alternativet synes vara att annars enbart införa särskild lagstiftninggrundad på Stockholmsdokumentet. 1969års konvention om tillfälliga diplomatiska kontakter trädde 1985 ochvar tänkt som ett komplement till Wienkonventionerna om diplomatiska ochkonsulära förbindelser. Enligt konventionens terminologi är en"tillfällig diplomatisk kontakt" ("special mission") entillfällig diplomatisk mission/delegation, som representerar staten och somsänds av en stat till en annan stat med den senares samtycke för att överläggaom särskilda frågor eller utföra ett särskilt uppdrag ("a temporarymission, representing the state, which is sent by one state to another state withthe consent of the latter for the purpose of dealing with it on specific questionsor of performing in relation to it a specific task"). Enligt artikel 9"skall en tillfällig diplomatisk kontakt" bestå av en eller flerarepresentanter från den sändande staten. Den kan dessutom bestå av bl. a.administrativ och teknisk personal. Rent definitionsmässigtskulle man kunna tänka sig att konventionen kan täcka sådana inspektioner m. m. som avses i Stockholmsdokumentet, men i så fall måste man undersöka i vilken utsträckning representanterna m.fl. åtnjuter privilegier och immunitet enligt . EnligtStockholmsdokumentet skall inspektörerna m. fl. åtnjuta privilegier Prop.1988/89:38 och immunitet i paritetmed Wienkonvention om diplomatiska Deprivilegier och den immunitet som representanter m.fl. kan åtnjuta enligt 1969års om tillfälliga diplomatiska kontakter får följaktligeninte vara snävare än de privilegier och den immunitet som diplomatiskaföreträdare m.fl. åtnjuter enligt 1961 års Wienkonvention, om man skall överväga alternativet att tillträda Ennärmare granskning av relevanta artiklar visar attdenna konventions artiklar om privilegier och immunitet i stort överensstämmer med1961 års Wienkonvention. Det föreligger emellertid vissa mindre men påtagligaskillnader. Man kan här bortse från bl. a. det något sämre immunitetsskydd somdelegationslokalerna har tillerkänts och även det mer omständliga förfarandetvid färd genom tredje stat, eftersom denna typ av artiklar inte äger relevans iföreliggande fall. Det finns i det första fallet inget behov av att förvärvadelegationslokaler för inspektörernas m.fl. korta besök. Vad avser det andrafallet torde det uppdrag, under vilket privilegierna och immuniteten skallgälla, börja för inspektörerna när de anländer till territoriet och förobservatörerna vid samlingen i värdlandet. Tvåartiklar, vilka rör delegationsmedlemmarna, är av intresse. Den ena artikelninnebär en begränsning av privilegierna och den andra en begränsning avimmuniteten. Även om de praktiska konsekvenserna kanske inte blir så stora,vill jag ändå kort beröra saken. Enligt1961 års Wienkonvention tillförsäkras beskickningsmedlemmar, om annat inte följerav lag eller annan författning, frihet att resa och röra sig på statens område.I 1969 års , artikel 27, begränsas denna frihet ytterligare tillvad som är nödvändigt för att den tilllalliga diplomatiskamissionen/delegationen skall kunna genomföra sina uppgifter ("necessaryfor the performance of the functions of the special mission"). Enligt1961 års Wienkonvention äger en diplomatisk företrädare immunitet motskadeståndstalan grundad på trafikolycka. Frågan om immunitet verkligen skullegälla i dessa fall var mycket omdiskuterad under , som leddefram till konvention. , artikel 31, har manvalt att göra ett undantag från immuniteten när det gäller skadeståndstalangrundad på trafikolycka, men endast såvitt avser olycka vilken inträffat dåvederbörande inte utövade sin tjänst. Inskränkningen gäller, mutalis mutandis,enligt artikel 39 allmänt även familjemedlemmar. Mankan därför säga att de privilegier och den immunitet som gerdiplomatiska företrädare m. fl. är mer omfiatlande än de privilegier och denimmunitet som ger delegationsmedlemmar. Enligt artikel49 är det emellertid helt klart att en stat är oförhindradatt ge delegationsmedlemmar en mer gynnsam behandling än som krävs enligt dennakonvention. Enanledning att trots dessa omständigheter tillträda konventionen skul le kunna vara om man därigenom kunde reglera andra liknande fall. konstateraremellertid att konventionen inte har fått någon större anslut- Prop. 1988/89:38ning, i varje fall inte bland västeuropeiska stater; endast ett fåtal ESK-sta-terhar tillträtt. Det är svårt att fömtsäga ett framtida behov av konventionen.Det kan noteras att konventionen endast reglerar förhållanden som rördelegationer vilka en stat sänder tiU en annan stat. Det är inte svårt att tänkasig att internationella organisationer såsom rättssubjekt kommer att spela enstörre roll . Medhänvisning till det anförda anser jag att inte heller ett tillträde till 1969års konvention om tillfälliga diplomatiska kontakter med efterföljandelagstiftning är den mest praktiska lösningen för att uppfylla åtagandena iStockholmsdokumentet angående inspektörers m. fl. privilegier och immunitet. Detvå lösningar som jag har diskuterat i det föregående kan knappast anses varaframkomliga vägar. För att åtagandena i Stockholmsdokumentet skall bligällande inför svenska domstolar och myndigheter måste de på ett eller annatsätt införlivas med svensk rätt. Enligt min mening är den lämpligaste lösningenen särskild lagstiftning grundad på Stockholmsdokumentet. Enjämförelse torde här kunna göras med de omständigheter som nödvändiggjorde attny lagstiftning om privilegier och immunitet infördes med anledning avStockholmskonferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i Europa.I propositionen (prop. 1983/84:55) föreslogs bl.a. att främmande statersdelegationer, delegationsmedlemmar samt deras familjer som i samband medkonferensen anlände till skulle tillerkännas privilegier och immuniteti viss angiven omfattning. I propositionen motiverades behovet av en nylagstiftning med att svensk rätt inte innehöll några bestämmelser om immunitetoch privilegier som gav dessa förmåner till bl. a. deltagarna i konferensen.Det noterades att lag om immunitet och privilegier inte kundetillämpas därför att dess bestämmelser inte avsåg personer som av sin regeringblivit utsända för att delta i en mellanstatlig konferens som hålls i . Iutrikesdepartementets promemoria har diskuterats tre lagtekniska lösningar: lagen(1983:1000) om immunitet och privilegier för konferensen om förtroende- och säkerhetsskapandeåtgärder och nedmstning i ändras, ändringgörs i (bilagan till) lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissafall. Föregen del anser jag i likhet med vad som sägs i promemorian att den lämpligastelösningen är att införa en ny bestämmelse lag, och då i självalagtexten inte i bilagan. 4 Upprättat lagförslag Prop. Ienlighet med det anförda har inom upprättats förslag tilllag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Denföreslagna lagändringen är av sådan beskaffenhet att det skulle sakna betydelseatt höra lagrådet. Iparagrafens första stycke anges att främmande stats observatörer ochinspektörer skall tillerkännas de privilegier och den immunitet som tillkommeren diplomatisk företrädare enligt Wienkonvention om diplomatiskaförbindelser. Enligt Stockholmsdokumentet skall dessa förmåner åtnjutas underderas uppdrag ("during their mission"). Med detta uttryck måsteförstås att förmånerna skall åtnjutas uppdraget varar (24 timmarper dygn) och inte enbart då vederbörande utövar uppdraget. Medanledning av påpekanden från och har ilagtexten uttryckligen angetts att förmånema endast gäller somuppdraget varar. Uppdragetför inspektörerna anses påbörjat då de anländer till och varar tilldess de lämnar landet. (Enligt punkt 83 i Stockholmsdokumentet skallinspektionen avslutas efter inspektionsgmp-pens ankomst till detangivna området.) Uppdraget för observatörerna anses påbörjat vid samlingen ivärdstaten och varar sedan under transporten till övningsområdet och under återtransporten.Det är emellertid rimligt att låta observatörerna åtnjuta förmånerna även ettpar dagar före och efter observationen. Denna tid kan behövas fören allmän orientering genom vederbörande ambassad och för avrapportering tilldenna m.m. Observatöreroch inspektörer skall tillerkännas samma privilegier och immunitet somtillkommer diplomatiska företrädare enligt Wienkonvention. Deförmåner som tillkommer vissa av en diplomats familjemedlemmar får anses varaförmåner som direkt eller indirekt tillkommer den diplomatiske företrädaren.Mot denna bakgmnd har det ansetts skäligt att låta observatörers ochinspektörers medföljande familjemedlemmar åtnjuta förmåner enligtWienkonventionen och de villkor som anges i denna. Lagtexten har utformats medbeaktande av vad och anfört. Iparagrafens andra stycke regleras den biträdande personalens förmå ner.