prop · GC031 · 1988-12-31 00:00:00 — - Kommunema får själva bestämma hurtrafikövervakarnas uniformer skall se ut. Ingahinder i statliga regler - Denkommunala kompetensen medger att kommunerna får sälja idéer ochuppfinningar som görs i den kommunala verksamheten. - Förändringar i redovisning av statsbidrag tillfolkbibliotek. - Möjlighet att i en lokal TV-kanal blanda lokaltproducerade program med satellitsändningar. - Dispens från kravet på att endast typgodkändavattenmätare får installeras. - Skattesubventionerade arbetsresor medkollektivtrafik - Kommunalt avgörande inflytande över öppettidernavid systembutikerna. - Utvecklingsfonden ges beslutanderätt ifråga omvissa regionalpolitiska stödåtgärder. - Förenklingar i hanteringen av anställning avkulturarbetare i beredskapsarbete. Stat-kommunberedningens sammansättning Prop. ,.. , Bilaga 1:4 Parlamentarikergrupp Riksdagsledamot ()Landstingsråd () Riksdagsledamot ()Riksdagsledamot () Riksdagsledamot (vpk)Riksdagsledamot () Riksdagsledamot () KontoristMargareta () Riksdagsledamot () Tilläggsdirektiv till stat-kommunberedningen (C 1983:02) Chefenför , statsrådet , anför. Stat-kommunberedningen börfå i uppdrag att svara för att försöksverksamheten med ökad kommunalsjälvstyrelse genomförs och följs upp. Stat-kommunberedningen(Dir 1983:30) avlämnade betänkandet (Ds C 1984:1) Försök medökad självstyrelse. Beredningens förslag låg till grund förregeringens proposition och beslut om försöksverksamhetensutformning (prop. 1983/84:152. KU 32. rskr 368). Riksdagensbeslut innebar att en försöksverksamhet med ökad självstyrelse skallgenomföras i högst nio kommuner och tre landstingskommuner. Försökskommunernaskall ges möjlighet att göra avsteg från statlig reglering och därigenom kunnapröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Försöket är avsett att pågå underen fyraårsperiod och att efter utvärdering ligga till grund för mera generellaöverväganden. Genomriksdagsbeslutet får regeringen möjlighet att inom ramen förförsöksverksamheten göra avsteg från vad har bestämt i samband medanvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet ellerannan liknande åtgärd. En lag om försöksverksamhet med en friare kommunalnämndorganisation träder i kraft . Stat-kommunberedningenbör enligt min mening svara för att försöksverksamheten genomförs. En viktiguppgift för beredningen blir att hålla fortlöpande kontakt medförsökskommunerna och på olika sätt bistå dem. Beredningen bör också yttra sigöver och bereda försökskommunernas Prop.1988/89:1 Bilaga 1:5 framställningartill regeringen om förändringar i den statliga regleringen. Det är väsentligt attolika försök fortlöpande utvärderas. Stat-kommunberedningen bör svara för attutvärderingen sker på ett systematiskt och allsidigt sätt. Beredningen skall enligtsina direktiv ha slutfört sitt arbete . Tiden bör med anledningav vad jag har anfört utsträckas så att arbetet med att följa och utvärderaförsöksverksamheten kan fullföljas. Beredningen bör varjeår lämna regeringen en rapport om hur försöksverksamheten fortlöper. Enslutrapport bör lämnas senast denO . Jag hemstäUeratt regeringen meddelar stat-kommunberedningen tilläggsdirektiv i enlighet medvad jag nu har anfört. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. 1988/89:1 Bilaga 1:5 Källor och litteratur P[.Qp 1988/89-1 Betänkandenoch rapporter tJilaga 1. o Försökmed ökad självstyrelse (Ds C 1984: 1) Statlig reglering av kommunalverksamhet (Ds C 1984: 2) Staten, kommunerna och den statliga styrningen(Rapport av , 1986) Förändringoch förnyelse i kommmuner och landsting (Rapport från konferens i ) En rapport om ökad samverkan mellan stat och kommun (SOU1988:25) Denkommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna(Rapport av och , 1988) Proposition(1983/84:152) om försöksverksamhet med ökad självstyrelse Proposition(1985/86: 42) om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område . Proposition(1985/86:70) om vissa lagstiftningsåtgärder inom ramen för frikommunförsöket Proposition(1986/87:118) om ytterligare försöksverksamhet i frikommunerna, m. m. Proposition(1986/87:91) om aktivt folkstyre i kommuner och landsting Skrivelse (1985/86:165) om frikommunförsöket, regelförenklingen och förbättringen av den statligaservicen Frikommunförsöket.Författningar och regeringsbeslut (1986) Frikommunförsöket. Författningar och regeringsbeslut. Supplement (1986) Författningar och regeringsbeslut. Supplement II (Stockholm1988) Statensoffentliga utredningar Prop. 1988/89: l En rapport om ökad samverkan mellan stat och kommun Till Statsrådet och chefen för Prop.1988/89: i Bilaga2 Regeringen tillsatte en beredning om ökad samverkan mellan stat ochkommun samt förenkling av statliga regler. Ledamöter är representanter förregeringskansliet och de båda kommunförbunden. Till beredningen är en sårskild parlamenterikergruppknuten med företrädare för riksdagspartierna. Enhuvuduppgift för stat-kommunberedningen är att se över formerna för samverkanmellan statlig och verksamhet. En annan uppgift är att överväga hur enförbättrad samordning skall kunna åstadkommas av statliga beslut och åtgärdersom påverkar den kommunala kostnadsutvecklingen. Beredningen skall ävenbehandla behovet av och formerna för interkommunalt samarbete samt belysakonsekvenserna av förändrade kommunala kompetensgränser i fråga omnäringslivspolitik och internationella solidaritetsyttringar. En annan viktiguppgift för beredningen är att svara för försöksverksamheten med ökad kommunalsjälvstyrelse (frikommunförsöket). Stat-kommunberedningenskall enligt kommittédirektiven lämna regeringen en rapport över sittarbete. I det följande gör vi en genomgång av utredningsuppgifterna, framlagdaförslag liksom regeringens och ställningstaganden till dessa. 1 ettavslutande kapitel diskuterar vi former och innehåll för det fortsattasamarbetet mellan representanter för regeringen och företrädare för kommuneroch landsting. Närdet gäller frikommunförsöket skall vi avge en rapport . sid. ''2 I INLEDNING ................................................. 88 Allmännautgångspunkter för utredningsarbetet .. .. 88 II SAMVERKAN MELLAN STATOCH KOMMUN ........... 89 Rollfördelningen mellan stat ochkommun............. 89 Ramlagstiftningens konsekvenser förkommunal självstyrelse och ekonomi 91 De statliga myndigheternas normgivningoch allmänna tillsyn .. 92 Statsbidragen fill kommuner ochlandsting........... 95 Statlig reglering av kommunernas ochlandstingens avgiftsrätt . Bestämmelser om den kommunalanämndorganisationen 98 Samordning mellan statlig och kommunalplanering 100 Det statliga kommittéväsendets"samordningsroll" 101 III SAMVERKANINOM DEN KOMMUNALA SEKTORN .... 102 Ny kommunalförbundslag ................................. 102 De kommunala företagen inflytande och insyn . Försök i frikommuner om primärvården.................. 103 Förslag om fördjupad samverkan inom äldreomsorgen 103 IV DEN KOMMUNALA KOMPETENSEN...................... 104 näringslivspolitik - samverkan med statenoch näringslivet 104 medverkan i internationella frågor ..... 105 V FRIKOMMUNFÖRSÖKET..................................... 106 DET FORTSATTA FÖRNYELSE- OCH UTVECKLINGSAR BETET ............................. ....................... 109 Stat-kommunberedningens ledamöter,sakkunniga, experter och parlamentarikergrupp .................................................................. 114 Regeringens direktiv (Dir. 1983:30) för stat-kommunberedningens arbete .................................................................. 115 Tilläggsdirektiv (Dir. 1984:28) tillstat-kommunberedningen om frikommunförsöket .................................................................. 122 Stat-kommunberedningens framlagda betänkandenoch rapporter 124 I Inledning Prop. Idirektiven för stat-kommunberedningen anger regeringen några allmänna utgångspunkterför vårt arbete. För såväl staten som kommunema och landstingen anses detangeläget att åtgärder vidtas som leder till ett bättre resursutnyttjande. Ettviktigt inslag i ett sådant arbete är att åstadkomma samverkan och förenklingarav regler i relationerna mellan stat och kommun. Regeringen bedömer detstatliga regelsystemet vara alltför omfattande och sektoriellt uppbyggt. Detkan enligt direktiven i många fall utgöra hinder för kommunernas ochlandstingens möjligheter till lokal anpassning och utveckling. Syftet medöversynsarbetet skall därför främst vara att föreslå förändringar i det statligaregelsystemet som leder till. effektivitetshöjningar och kostnadsreduceringari den kommunala verksamheten. Närdet gäller ställningstaganden till uppgifts- och ansvarsfördelningen mellanstat och kommun anger regeringen några principiella riktlinjer. I direktivenframhålls bl. a. följande: "Regeringenoch har det övergripande ansvaret för samhällstit-vecklingen ochmedborgarnas välfärd. Det är därför naturligt att staten på olika sätt angerramar för kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Fömtsättningarnaatt vidga den kommunala självstyrelsen har ökat . Framför allthar den senaste kommunindelningsreformen förbättrat möjligheterna förkommunerna att på egen hand sköta sina uppgifter. Vid utformningen av det statligaregelsystemet måste dock en avvägning ske mellan olika intressen. Önskemålet omlokalt självbestämmande måste vägas mot kraven på samordning, lika tillgång fillsamhällsservice och rättssäkerhet. Förhållandetmellan statliga och kommunala organ måste också präglas av samverkan ochrespekt för den kommunala självstyrelsen. Detta är en viktig fömtsättning omgemensamma samhälleliga mål skall kunna uppnås." Våraerfarenheter av traditionellt utredningsarbete är att generella förändringarofta möter starka invändningar och behöver för genomförande. Vårsträvan har därför från början varit inriktad på att medverka i ett praktisktutvecklings- och förnyelsearbete. Genom frikommunförsöket har det blivit möjligtatt pröva nya vägar för förändring av samhällsorganisationen. Vi har därigenomkunnat upprätta en fortlöpande dialog med förtroendevalda och anställda i statoch kommun. Aktuella erfarenheter från kommunernas och landstingens verksamhetpå olika områden har på detta sätt direkt kunnat föras vidare till regering ochriksdag. Detta har lett till en bred diskussion om hur den kommunalasjälvstyrelsen skall kunna utvecklas och förnyas. De förslag till förändringarsom tagits upp i frikommunförsöket har varit omfattande. Förstat-kommunberedningen har försöksverksamheten blivit den dominerandearbetsuppgiften. somförsöksverksamheten pågått har beredningen bedrivit ett Prop. 1988/89:1omfattande utredningsarbete. Vi har i delbetänkanden lagt fram förslag om Bilaga 2 kommunalförbund, kommunala företag, kommunala avgifter, bättre regelekonomi,näringslivspolitik och internationella solidaritetsyttringar. Våruppgift är också att genom olika studier presentera ett allmänt kunskapsunderiagsom kan vara till nytta för statens, kommunemas och landstingensförnyelsearbete. Rapporter med detta syfte har redovisats om sambandet mellanstatlig styrning och kommunemas kostnader, statsbidragens omfattning ocheffekter, ramlagstiftning och samhällsorganisation samt statens styrning ochtillsyn av kommunerna. Värdefulla uppgifter och analyser har också kommit framgenom studier initierade av forskningsdelegation och genomstatskontorets jämförande undersökning av kostnader för offendiga tjänster ide nordiska länderna. II Samverkan mellan stat och kommun Ivårt utredningsuppdrag ingår att övervåga en rad olika aspekter på relationernamellan staten, kommunerna och landstingen. En huvuduppgift är att se överformerna för samverkan mellan statlig och verksamhet. Vi skallöverväga om förändringar behöver göras i ansvars-och arbetsfördelningen mellanolika samhällsorgan. I direktiven anges också några generella frågor som vi börbelysa. En sådan gäller vilka konsekvenser ramlagar har för den kommunalasjälvstyrelsen och ekonomin. Vidare ingår i uppdraget att behandla de statligamyndigheternas normgivningsverksamhet och allmänna tillsyn över kommuner och landsting.Vi skall kartlägga och analysera de författningsbestämmelser som detaljreglerarstatsbidragen, avgiftsfinansieringen av verksamhet samt den kommunalanämndorganisationen. Frågan om samordning av statliga beslut och åtgärder somriktar sig till kommuner och landsting skall också belysas. Rollfördelningen mellan stat och kommun Formernaför samverkan mellan statlig och verksamhet har vi tidigare behandlati olika betänkanden. Vi har då också berört frågor-om ansvars- ochuppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. I beredningens förslag omförsöksverksamhet med frikommuner konstateras att formerna för samspeletfortlöpande har förändrats . De kommunala organensansvar har successivt vidgats och de statliga tillsyns- ochkontrollfunktionerna anpassats till nya behov. pekade vi på en radförhållanden i samhällsorganisationen som kräver ökad uppmärksamhet.Beredningen gav detta till känna på följande sätt: "Villkorenför offentlig verksamhet har påtagligt förändrats . Den sociala och tekniska utvecklingen har skapat nya fömtsättningar för verksamhetens innehåll och former. De ekonomiska resurserna är 89 knappare än tidigare.Många människor anser att avståndet mellan dem och samhällsorganen har ökat på gmndav att den offentliga organisationen blivit alltmer invecklad och präglad avett överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar en långtgåendeuppdelning av verksamheten i olika sektorer. De offentliga organenstjänster till medborgarna måste tillhandahållas med stor lyhördhet förmänniskornas behov. En avgörande utgångspunkt för alla samhällsorgan är vidareatt en stram anslagstilldelning kommer att vara nödvändig . Detär då angeläget att medborgarna kan förvissa sig om att de anvisade medlenkommer till effektivast möjliga användning. I ett sådant läge är det väsentligtatt en samlad bedömning och prioritering av olika samhällsinsatser kommer tillstånd. Formerna för samverkan mellan stat och kommun har härvid storbetydelse." 1988/89:1 Bilaga 2 I försöksverksamheten medfrikommuner har en rad frågor tagits upp som gäller uppgiftsfördelningen mellanstat och kommun. Genomgående för de kommunala förändringsförslagen är önskanatt vidga kommunernas och landstingens uppgifter. 1 frikommunerna prövas nu ettökat kommunalt ansvar inom olika verksamheter. I de fall utvärderingen visar påposifiva resultat bör enligt vär uppfattning generella förändringar snarastgenomföras. Vår bedömning är att ettflertal angelägna justeringar i uppgiftsfördelningen mellan statliga ochkommunala organ kan komma till stånd genom frikommunförsöket. är detenligt vår mening viktigt att de förändringsförslag som inte togs in iförsöksverksamheten övervågs och penetreras ytterligare. Ett sådant område.ärarbetsmarknadspolitiken där koirt-munernas önskemål är betydligt merlångtgående än de stadiga besluten om försöksverksamhet. Det starka samband somfinns mellan stat och kommun gör det naturligt att fortlöpande bedriva ettarbete där frågor om ansvaret för olika samhällsverksamheter övervägs. När ensamhällssektor ses över bör därför enligt vår uppfattning frågan omuppgiftsfördelningen tas upp. Så sker också på flera områden. För plan- ochbyggområdet har beslutat om en ny heltäckande lagstiftning.För skolan liksom hälso- och sjukvården har särskilda beredningar tillsatts. Enviktig uppgift för stat-kommunberedningen i det fortsatta utredningsarbetet ärdärför att följa de pågående översynema och medverka till att en helhetssynläggs på fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun. Både praktiska ochprincipiella skäl talar liksom för att arbetsfördelningen inom den offentligasektorn inte är given och att ett fortlöpande översynsarbete måste äga mm. 4.Ramlagstiftningens konsekvenser för Prop.1988/89:1 självstyrelse och ekonomi Bilaga 2 Vihar i två rapporter behandlat frågor om ramlagstiftning. I den ena rapporten omstatlig styrning av verksamhet ges en kort beskrivning avramlagstiftningens framväxt och orsaker. I den andra rapporten omramlagstiftning och samhällsorganisation har på beredningens uppdrag docentHåkan , , analyserat debatten kring ramlagstiftning och presenteraten rättsvetenskaplig analys och referensram. Den senare rapporten harbehandlats i flera tidskrifter och har därmed bidragit till att fördjupadiskussionen om ramlagstiftningen. Riksdagenhar behandlat vissa frågor kring ramlagstiftningen. I propositionen omledning av den statliga förvaltningen konstateras att styrningsfrågoma inte äroproblematiska när ramlagar används. Normgiv-ningsrätten förs till viss delöver från och regeringen till de centrala myndigheterna eller tillkommunerna. och regeringens möjligheter att påverka föreskriftemas sludigainnehåll minskar i motsvarande mån. Detta är enligt civilministern inget stortprincipiellt problem i de fall lagar fylls ut genom kommunala beslut fattade idemokratisk ordning. Från demokratisynpunkt är det dock mindretillfredsställande när kontaktema mellan riksdag, regering och kommuner i storutsträckning sker via centrala statliga myndigheter. Isitt betänkande över propositionen framhåller att enminskad användning av ramlagstiftning borde vara en viktig del av ambifionenatt förenkla och rationalisera regelsystemet. Ettav de områden som varit i centrum för diskussionen om ramlagstiftning ärsocialtjänsten. På detta liksom på flera andra sektorer där kommuner och landsfinghar stor frihet att besluta om serviceutbud och servicenivå kan besluten genom förvaltningsbesvär - överklagas till domstol. Särskilt haruppmärksammats överklaganden av beslut enligt 6 § i socialtjänstlagen - s.k.biståndsärenden. Till gmnd för sitt ställningstagande har domstolarna i flerafall utgått från den statliga tillsynsmyndighetens allmänna råd ombiståndsnivå o. d. Praxis har sålunda kommit att utvecklas utifrån enmyndighets tolkning av mål och riktlinjer. 1regeringens skrivelse om den offendiga sektoms förnyelse tas frågan omförhållandet mellan ramlagar och besvärssystem upp. I skrivelsen konstaterasbland annat att frågan om besvärssystemets utformning har stor betydelse för bedöhiningenav vilken omfattning som detaljkontrollen av verksamhet bör ha. Vidaresägs "att användandet av förvaltningsdomstolarna fömtsätter en viss gradav detaljreglering. Domstolama bör inte tvingas till ställningstaganden som ipraktiken är politiska fill sin karaktär." Fråganom ramlagstiftning bör enligt vår mening behandlas som en del Prop.1988/89:1 av problemkomplexet samhällsstyrning. För den kommunala verksamhe- Bilaga 2 tens del handlar det både om formerna och inriktningen samtomfattningen av den statliga styrningen. Ramlagsfiftningen är därvid en form avstyrning som har karaktär av s. k. målstyrning. nämnda regeringsskrivelsen behandlas statens styrning av kommuner ochlandsting från principiella utgångspunkter. Civilministern förordar iskrivelsen ett styrsystem som främst redovisar verksamhetens mål kompletteratmed en kvalificerad uppföljningsmetodik och ett stöd till kommunerna för attunderlätta att lagstiftningens intentioner följs. Liknande utgångspunkter förutformningen av den statliga styrningen anges i direktiven till beredningen omansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Där sägs bl.a. att "inomramen för nationella mål och rikUinjer skall skolan kunna utformas efter lokalaförutsättningar och beslut...". Vianser att ett fortsatt utredningsarbete behövs för att klargöra generellaeffekter av förändringar i den statliga styrningen av verksamhet.Konsekvenserna av ramlagstiftningen bör då också få en fördjupad behandling. De statliga myndigheternas normgivning och allmänna tillsyn Enav beredningens utredningsuppgifter gäller de statliga myndigheternas styrningoch kontroll av den kommunala verksamheten. I fyra rapporter har vi behandlatolika aspekter på den statliga styrningen. I två betänkanden har vi lagtförslag ägnade att öka den kommunala självstyrelsen och begränsakostnadskonsekvenserna av statlig reglering. I det följande sammanfattar viresultaten i rapporterna. Avslutningsvis redovisar vi några synpunkter på detfortsatta utvecklingsarbetet när det gäller statliga myndigheters förhållandetill kommunerna och landstingen. Driverstatens styrning upp kommunernas kostnader? 1en rapport om statens styrning driver upp kommunernas kostnader har planeringsdirektör , , på beredningens uppdrag sammanfattat studier av statlig styrning inom miljö-och hälsoskyddet samt fritids- och kulturområdena. I rapporten presenteras också en generell analys av statlig styrning av verksamhet med betoning på styrningens kostnadseffekter. Resultaten av studierna visar att flera aktö- - rer påverkar de kommunala kostnaderna i olika steg i normbildningspro cessen. Gorpe betonar att ingen ensam skyldig kan pekas ut och ingen heller frikännas. Beslut på olika nivåer i statsapparaten påverkar de kom munala kostnaderna - ibland oavsiktligt. På myndighetsnivån är det van ligt att påverkan sker genom att myndigheterna agerar i flera led i norm bildningen. Genom att göra utredningar som underlag för politiska beslut, genom egna normbeslut och inte minst genom beslut i enskilda ärenden har de statliga myndigheterna inflytande över kostnader i den kommunala verksamheten. Opinionsbildare, de politiska partierna, media, forsknings- 92 världen och intresseorganisafionerär andra aktörer som också påverkar Prop. 1988/89:1 normbildningen ochutformningen av praxis. Dessa kan därigenom påver- Bilaga 2 kakostnadsutvecklingen för kommunerna. Sludigen framhåller Gorpe att kommunernasjälva inte heller är oskyldiga. Irapporten om statlig reglering av verksamhet beskrivs olika former avstatlig styrning och kontroll av kommuner och landsting. Där finns ocksä enredogörelse för regeringsformens bestämmelser om norm-givningsmakten och hurden fördelas mellan och regeringen särskilt i fråga om befogenhet attbesluta kommunalrättsliga föreskrifter. En särskild redovisning ges avbestämmelserna om den kommunala, nämnd- och förvaltningsorganisationen. Irapporten redogörs också för den statliga regleringen av barnomsorg ochskolväsende. Sedan rapporten gavs ut har denna reglering ändrats men formernaför styrningen är i - princip oförändrade. Irapporten - kommunerna och den statliga styrningen belyser professorJörgen , , några principiella problem rörande den statligastyrningen av kommunerna. Westerståhlanger fyra skäl för att den statliga styrningen av kommunerna bör kunnabegränsas. - Kommunindelningsreformen har inneburit att vi nuöver hela riket har kommuner med så stora personella och materiella resurseratt en långtgående decentralisering kan övervägas. - Det finns klara skillnader mellan kommunerna ifrågaom vilken service medborgarna och fullmäktige prioriterar. Därmed finns detockså ett politiskt utrymme för en självstyrelse som inte begränsas filladministrativa och tekniska detaljer vid genomförande av centrala riktlinjerför servicen till medborgarna utan som ger underlag för olika politiskaställningstaganden i värdefrågor. - Det finns en positiv atfityd till kommunalsjälvstyrelse som det finns krav på samma service och samma skatt.Denna motsättning . kräver en medveten avvägning från fall till fall mellanolika hänsyn. - Den kommunala verksamheten har politiserats ochpartiprofileringen har ökat. Väljarna splittrar i ökad utsträckning sina röstermellan olika partier i riksdagsval och kommunalval, vilket ökar partiernasintresse för profilering. Fråndessa utgångspunkter ifrågasätter om de stadiga myndigheternaskall få utfärda föreskrifter på den kommunala självstyrelsens område. Hananser också att det förefaller naturligt att låta begreppet kommunalsjälvstyrelse omfatta både det statligt reglerade och det icke regleradeområdet. Regleringen på de specialreglerade nämndområdena bör med detta synsättbegränsas. Westerståhlredovisar en egen färsk studie över antalet lagar och förord- 93 ningarsom styr kommuner och landsting.