prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — DokumenUösheten utgördärför i flertalet fall ett missbruk av asylrätten Prop. 1988/89:86 och ärdärmed till men för flyktingpolitiken. Blanddem som gör sig av med sina handlingar finns personer som tveklöst skulle fåstanna i även om deras identitet och tidigare vistelseort kundepåvisas. Men där finns också personer som lika tveklöst skulle återsändas, ivart fall till ett första asylland, och personer om vilkas rätt att stanna iSverige tveksamhet kan råda. Motivet till att de asylsökande gjort sig av medsina identitetshandlingar kan också variera. Det förekommer att de somorganiserar resorna för dem som söker asyl uppmanar utlänningarna att göra sigav med identitets- och resehandlingar innan de ger sig ut på den sista etappenav resan. Skälet för detta kan vara antingen att försvåra ett avvisande av denasylsökande eller att använda passen och eventuella returbiljetter på nytt. Medall sannolikhet är dock det vanligaste skälet för att göra sig av med pass ochfärdbiljetter att den asylsökande anser att hans möjlighet att få stanna iSverige blir större, om handlingarna inte visas fram. Detta torde särskilt oftavara fallet om det av handlingarna skulle framgå att den asylsökande redan harvistats i ett annat land där han antingen redan har fått eller skulle kunna fåasyl och dit han afltså skulle kunna skickas tillbaka. En allvarlig aspekt isammanhanget är misstanken att brottslingar, även terrorister, genom att kommatifl utan identitetshandlingar kan få möjlighet att etablera sig här underfalskt namn och också förvärva svenskt medborgarskap i detta namn. Förekomstenav asylsökande utan identitets- och resehandlingar är i hög grad ettintemationellt problem. Det är en väsentlig del av den företeelse som brukarkallas irregular movements, dvs. att flyktingar, som redan har fått asyl i ettland, fortsätter till ett annat land och begär asyl även där. Problemet haruppmärksammals av FN:s flyktingkommissarie (), som vid flera tillfällenuttryckt stark oro över det tilltagande missbmket att förstöra identitets- ochresehandlingar. UNHCR har i olika sammanhang ställt sig bakom uppfattningen attett avsiktligt förstörande av sådana handlingar kan försvaga en asylsökandesställning. Även bmket av falska handlingar anses av UNHCR som oförsvarligt,utom i de fall del är nödvändigt för att undkomma förföljelse. Att avsiktligtförstöra identitets- och resehandlingar i syfte att vilseleda måste enligtUNHCR alltid anses som oacceptabelt. Alltfler personer söker således asyl i utan att ha handlingar som styrkerderas identitet eller deras färdväg. Detta försvårar, förlänger och försämrarutredningen i asylärendena. Det medför uppenbara risker för att lagstiftningensintentioner beträffande vilka utlänningar som skall få en i Sverigeäventyras. Möjligheten att bedriva en generös flyktingpolitik försämras genomatt stora resurser måste läggas ned på utredningar om utlänningarnas resväg ochhemvist. Det kan också leda till bestående identifieringsproblem beträffandepersoner som tillåts bosätta sig här. Motden bakgmnd jag nu har beskrivit framstår det som nödvändigt att motverka dokumentförstöring. Jag kommer därför i det följande att lämna förslag till åtgärder av olika slag som har detta syfte. Jag vill dock kraftigt understryka att del också förekommer att människor flyr från sitt hemland 93 utan att kunna förse sigmed identitetspapper av något slag. Jag har inte för Prop. 1988/89:86 avsiktalt föreslå några åtgärder, som kan göra del svårare för dessa flyktingar att finnaen . Enåtgärd som bör kunna vidtas är följande. Enligt artikel 28 i flyktingkonventionen skall den stat, som tar emoten flykting, utfärda resedokument för denne. Resedokumentet gäller som pass ochinnebär också en skyldighet för den utfärdande staten att tillåta innehavarenatt resa tillbaka in i landet. Liksom ell vanligt pass innehåflerresedokumentet uppgifter om innehavarens identitet. Det kan ifrågasättas om detegentligen är rimligt att alls utfärda en identitetshandling beträffande enperson, vars identitet inte är styrkt. Någon möjlighet att vägra utfärdaresedokument finns emellertid inte i fråga om den person som har erkänts somflykting, om konventionens regler skall följas. Det förekommer att det kanklarläggas att en person måste anses vara flykting i konventionens bemärkelsetrots att hans identitet är osäker. har förespråkat att det isådana fall i resedokumentet bör anges att identiteten inte är styrkt. En sådananteckning bör enligt utredningen också kunna göras i främlingspass. UNHCRhar i remissvar över utredningens belänkande avstyrkt att utredningens förslaggenomförs. Därvid har UNHCR åberopat bl. a. att det skulle strida motflyktingkonventionens bestämmelser om obligatorisk rätt till ett resedokumentför flyktingar att på detta sätt inskränka möjligheten för den som är beroendeav dokumentet all förflytta sig över gränserna. Jag kan för min del inte delaUNHCR:s uppfattning i denna fråga. Jagkan inte heller dela JO:s uppfattning att man regelmässigt, oavsett omidentiteten är klarlagd eller inte, i resedokument m. m. bör ange alt det ärfråga om den identitet utlänningen har i . Det är rimligare attacceptera att en utlänning undantagsvis kan slippa en anteckning om oklaridentitet på grund av att myndigheterna inte har upptäckt exempelvis enpassförfalskning än att den, vars identitet inte kan betvivlas, skall åsamkasdet obehag en anteckning av aktuellt slag obestridligen ändå kan medföra. Jaganser afltså att utredningens förslag bör kunna följas. Närmare regler omresedokument och främlingspass bör liksom nu beslutas av regeringen. Enannan åtgärd till förebyggande av att resehandlingar förstörs kan vara allförmå de transportföretag som för med sig utlänningar tifl all redanföre avresan kontrollera att passagerarna har nödvändiga identitets- ochtillslåndshandlingar. Bestämmelserom sanktioner i form av viten eller böter mot innehavare av fartyg och flygplan som transporterar utlänningar trots att dessa saknar erforderliga handlingar för inresa finns sedan en lid i , , , och . Liknande be stämmelser övervägs i . Några remissinstanser har föresla git all sådana sanktioner skall införas också i . Det har emellertid visat sig svårt i andra sammanhang att skapa ett effektivt straffrättsligt sanklionssystem, som riktar sig mot utländska företag. Jag är därför inte beredd all föreslå att sådana sanktioner införs. Däremot anser jag att transportörernas nuvarande ansvar för återtransport av avvisade personer från i viss utsträckning bör kunna vidgas utan att allvarligare 94 Jag återkommer lill denna fråga under avsnitt Prop.1988/89:86 2.2.9. Några ylleriigare åtgärder i syfte att motverka dokumentförstöringenlar jag upp i del följande i sina särskilda sammanhang. Dessa åtgärder är ökademöjligheter till förvarstagande JÖr identitetskontroll och utredning, ochefterforskande av identitetshandlingar m. m. Enutlänning får enligt 50§ UtlL las iförvar antingen om det är sannolikt all hankommer att avvisas eller utvisas eller om ett verkställbart beslut omavlägsnande har fattats. Beslut om förvar får dock meddelas bara om del medhänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheterskäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan efler bedriva brottsligverksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Om utlänningen ärunder får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gällerhans vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem. Ettförvarslagande får inte utan synnerliga skäl pågå eller, närbeslut har meddelats om avlägsnande, . Varje nytt beslut skall som tidigarenämnts föregås av en förhandling. Det skall här anmärkas att en utlänning kan,främst i samband med in- och utresa, kvarhållas av polismyndigheten förutredning i utan att ett förvarsbeslut fattas. sådantkvarhållande får ske om del behövs för att utreda utlänningens rätt all vistasi (8 § tredje stycket UUL). Förvarsbeslutfattas av den myndighet som handlägger ärendet (polismyndighet,invandrarverket, regeringen eller, i visst fall, statsråd). Polismyndighetensoch invandrarverkets beslut överklagas till kammarrätten i ochdärifrån till regeringsrätten. Slatsrådsbeslut kan prövas av regeringsrätten påvisst sätt. Denvuxna utlänning som har tagits i förvar skall tas in i kriminalvårds-anstalt,allmänt häkte eller polisarrest eller tas om hand på annat lämpligt sätt. Barndäremot får inte alls tas in i kriminalvårdsanslall eller häkte och bara om detär synnerliga skäl i polisarrest. Åtminstone en av barnels vårdnadshavare skallvara tillsammans med barnet. Enutlänning, som kan tas i förvar, kan i stället ställas under uppsikt. Dettainnebär att han skall lämna ifrån sig sill pass, anmäla sig lill polismyndigheteneller iaktta de andra villkor som kan behöva meddelas för att uppsikten skallvara effektiv. Ett beslut all ställa en utlänning under uppsikt gäller förvarje gång högst . Uppsikt bör alllid användas i stället förförvar, om det kan anses tillräckligt med sådana åtgärder. Detta följerindirekt av bestämmelsen i 1 § UtlL som anger alt lagen alllid skall tillämpasså att utlänningen inte utsätts för mer ingripande åtgärder än som ärnödvändigt. Förvar av vuxna Prop. Föratt förvarstagande skall få ske krävs alltså bl. a. attsannolika skäl föreligger för avvisning eller utvisning. För flera gmpper avasylsökande gäller dock att de inte kan avvisas eller utvisas alls, om de intekan sändas tillbaka till ett första asylland. Om därför utlänningens identitetinte kan styrkas genom pass och/eller resehandlingar är det i praktikenomöjligt alt avgöra varifrån han har kommit och alltså att fatta ett avvisningsbeslut,som i och för sig vore motiverat. I de fall där identiteten är okänd har detdärför ofta ansetts att inte heller kraven på sannolika skäl för av- ellerutvisning är uppfyllda och därmed inte heller för beslut om förvar. Emellertidhar JK i en till regeringen redovisad undersökning av förvarsbeslutvid vaktdistrikt (dnr. 3594-87-9) funnit att förvarsbeslut bör kunnafattas även i sådana fall. JK anför bl.a. alt polisen inte med fog kankritiseras för att osäkerheten om den asylsökandes identitet ofta leder tillatt utlänningen tas i förvar. Särskilt, fortsätter JK, "ter sigförvarstagandet motiverat när polisen har anledning att anta att utlänningengjort sig av med sitt pass och andra handlingar före inresan i syfte att ökamöjligheterna att få uppehållstillstånd". Enligt JK kan del emellertidvara lämpligt att förtydliga bestämmelserna i detta hänseende. Föregen del anser jag i likhet med lagutredningen att det nu bör införas en klartuttalad möjlighet att ta en utlänning i förvar redan på den gmnden att hansidentitet är oklar. Detta är ytterligare en åtgärd för att komma till rätta medden s. k. dokumentlösheten som jag har framhållit som angelägen.Förvar i detta syfte används för övrigt i många andra länder. Jagtycker att åtgärden nu bör prövas i . Det framstår också som fögatillfredsställande att utlänningar vars identitet är oklar skall kunna resa ini och fritt röra sig i . Om kontrollen av vilka utlänningar som fårvistas i skall kunna fylla sitt syfte måste det alltså även av dennaanledning vara möjligt att ta utlänningar i förvar till dess deras identitetblivit klarlagd. Jag föreslår därför en regel av sådant innehåll (6 kap. 2§ Ilagförslaget). Som jag utvecklar närmare i specialmotiveringen bör denna nyaförvarsgrund liksom de övriga naturligtvis utnyttjas med urskiljning ochåterhållsamhet. Motbakgmnd av den praxis som har rått rörande förvarsbeslut anser jag detalltså angeläget alt i lagtext uttryckligen ange, att förvarstagande får skeredan på grund av oklar identitet. 1 likhet med bl. a. m.fl.anser jag dock alt det inte kan krävas, att utlänningen alltid skall kunnastyrka sin identitet för att undgå ett beslut om förvarstagande. Det bör varatillräckligt att han gör det sannolikt att den identitet som han uppger ärriktig. Identiteten kan inte alltid anses oklar enbart därför att utlänningensaknar pass eller annan identitetshandling. Om utlänningens berättelse framstårsom trovärdig och hans förklaring till att han saknar idenliletspapper ärsannolik bör även hans uppgifter om identiteten godtas. Intill dess så skerbör det dock vara möjligt att hålla utlänningen i förvar, utan att detta görsavhängigt av alt del också är sannolikt att ett avlägsnandebeslutkommer att fattas. Om del är tillräckligt att i dessa fall ställa utlänningen underuppsikt bör naturligtvis denna utväg väljas i Prop. 1988/89:86 stället. JOanför i sitt remissvar att förvar på gmnd av oklar identitet inte bör få pågålängre tid än någon eller . Denna tidrymd är dock enligt minuppfattning alltför snäv, om syftet med den nya förvarsmöjligheten inte skaflförfelas. Man bör i stället genom en strikt tillämpning av den nu gällanderegeln att det krävs synnerliga skäl för att förvar skall få pågå , kunna i praktiken förhindra att förvar på gmnd av identitetsregelnpågår annat än i undantagsfall. Jagföreslår också i enlighet med lagutredningen att det skall bli möjligt att taen utlänning i förvar om delta är nödvändigt för att en utredning om hans rättatt stanna i skall kunna genomföras. En övervägande majoritet av deutlänningar som söker asyl i är visserligen måna om att så snart sommöjligt få nödvändiga förhör genomförda, så att beslut kan tas i frågan omuppehållstillstånd. Det förekommer emellertid att en utlänning inte viflinställa sig till ett förhör. Visserligen kan han då enligt nuvarande reglerhämtas till polisen och håflas kvar där för utredning (sextimmar). Kvarhållandemöjligheten kan också utnyttjas i samband med utlänningensankomst till . Om många asylsökande anländer kan det dock varasvårt eller omöjligt för polisen att hinna genomföra ett förhör under de sextimmar som utlänningen får kvarhållas för utredningen. är detuppenbart alt ingen utlänning som åberopar asylskäl bör tillålas att resa in ilandet utan att ens ett inledande förhör har hållits. En möjlighet skullevisserligen kunna vara att utöka den tid av som utlänningen fårkvarhållas för utredning utan att ett förvarsbeslut meddelas. Detta framståremellertid enligt min mening som en sämre lösning än att medge att beslut omförvar får meddelas. Ett beslut om förvar får, till skiflnad från beslut omkvarhållande, inte fattas av en enskild polisman och kan dessutom överklagas.Förvar av utredningsskäl bör emellertid aldrig tillåtas bli långvariga. Jaganser därför att en lidsgräns om högst 48 limmar bör införas när det gällerförvar i utredningssyfle. En sådan tidsbegränsning torde också undanröja eventuelltveksamhet i frågan om förvarsregeln står i överensstämmelse med UNHCR:s ioktober 1986 utfärdade rekommendationer i detta ämne. I flertalet fall bördessutom väsentligt än kunna vara tillfyllest i praktiken. Jaghar övervägt att, såsom bl.a. föreslår, i lagen ange att förvar kan komma i fråga endast när uppsikt inte kan anses tillräckligt. Jag har därvid, som jag strax återkommer till, funnit att en sådan föreskrift bör införas avseende barn. Detta stämmer också överens med utredningens förslag. 1 övrigt anser jag emellertid inte att det är befogat att på detta sätt inskränka förvarsinstitutets användning. Jag vill erinra om att del redan i den inledande bestämmelsen till den nya utlän ningslagen anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Häri ligger underförstått bl.a. alt det alltid bör göras en bedömning om den för individen lindrigare åtgärden uppsikt kan användas i stället för förvar. Dessutom kan ell förvarstagande alltid underställas domstols prövning 97 7 1988/89. efter överklagande och detskall också fortlöpande ses över av den handlag- Prop. 1988/89:86 gandemyndigheten. Dessa regler är enligt min mening tillräckliga för att tillgodosekraven på rättssäkerhet och respekt för den personliga integriteten. Jagvill i detta sammanhang också framhålla följande. I och med att polisen intelängre skall kunna fatta beslut om avvisning i något ärende där rätt till asylhar åberopats, är polisen inte heller primärt den myndighet som skall fattabeslut om förvar i sådana ärenden. Denna skyldighet vilar på invandrarverket.Emellertid kommer det naturligtvis att liksom i praktiken yppa sigbehov av snabba beslut i vissa asylärenden, varvid polisen även i fortsättningengenom sina gränskontrolluppgifter är den myndighet som först kommer i kontaktmed den asylsökande och afltså kommer att ställas inför uppgiften att bedöma omdet behövs ett beslut om förvar i avvaktan på invandrarverkets prövning. Jaganser det därför inte möjligt att på sätt JO förespråkat i olika sammanhang(se t.ex. dnr 2781-1986) - helt ta ifrån polisen möjligheten att besluta omförvar. Självfallet bör polisen också i fortsättningen fatta beslut om förvar ide utlänningsärenden där invandrarverkets efler annan handläggande myndighetsbeslut inte kan avvaktas liksom naturligtvis i sådana ärenden som polisensjälva handlägger. Jagvill här understryka vikten av alt de beslut om förvar, som polisen fattar iett asylärende på gmnd av att det inte finns tid att avvakta invandrarverketsbeslut, anmäls skyndsamt till verket och att verket därefter provar omåtgärden skall beslå. En regel av denna innebörd återfinns i 6 kap. 9§lagförslaget. Jag utgår dock från att invandrarverket skall kunna organiserasin verksamhet så att verkets tjänstemän i det övervägande antalet fall självakan fatta beslut även i förvarsfrågan. Somjag har redogjort för krävs det enligt gällande regler för att ett barnunder skall få tas i förvar dels att de allmänna krileriema förförvarslagande är uppfyllda, dels att det dämtöver föreligger synnerliga skälför förvarstagande. Vad som avses med synnerliga skäl framgår inte av lagen ochutvecklas inte heller närmare i förarbetena till denna. När bestämmelsen om attdet krävs synnerliga skäl för att ta barn i förvar infördes anfördesenbart (prop. 1983/84:144 s. 111 f) aft det är ytterst viktigt attförvarsinstitutet inte tillgrips i andra fall än när detta är oundgängligennödvändigt och att det är särskilt viktigt att undvika all ta barn i förvar.Som exempel på fall där ett förvarstagande likväl kan vara nödvändigt nämndesdirektavvisningssitualionen. Även i andra ärenden, t. ex.verkställighetsärenden, har del i praxis undantagsvis ansetts föreliggasynnerliga skäl för förvarstagande av barn. År1987 ändrades reglema om var och hur bam som las i förvar skall placeras. Därvid avskaffades helt den tidigare möjligheten att placera barn i kriminalvårdsanstalt eller häkte. I samband därmed underströk jag på nytt att barn endast undantagsvis får tas i förvar (regeringens förordnings motiv 1987:3). Med anledning av en av invandrarverket därefter företa- 98 genundersökning om tillämpningen av utlänningslagens förvarsbestäm- Prop. 1988/89:86melser uppdrog regeringen åt JK alt utreda förvarsta-gandeninom , vaktdistrikt. JK har i det tidigarenämnda yttrandet (dnr 3594-87-9) redovisat resultatet av dennautredning. JK har därvid funnit bl. a. att förvarstagande av bam inte harskett i större utsträckning än som är tillåten enligt UtlL. Jagkan till skillnad från flera remissinstanser inte finna annat än att detalltjämt är nödvändigt att även barn kan las i förvar i vissa fall. Omförvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulle detta få tifl resultat attavlägsnandebeslut rörande bamfamiljer i vissa fafl inte skulle kunna verkställas.Detta kan enligt min mening inte vara en rimlig ordning. Trotsatt alltså upprepade inskränkningar har gjorts i möjligheternaatt ta barn i förvar och dessutom reglema om hur förvarstagandet fårgenomföras har givits en ytterligt restriktiv utformning, anser jag i enlighetmed utredningen och några remissinstanser att det är önskvärt alt det i lagenges än klarare uttryck för när bam över huvud taget får tas i förvar än vad somär fallet . En särskild paragraf rörande förvar av bam har därförtagits in i lagförslaget, se 6 kap. 3§. Bestämmelsen innebär följande. Tiflen början bör de av mig föreslagna nya förvarsgmndema för vuxna oklaridentitet eller utredningsbehov självfallet inte kunna användas för barn. Fördessa bör alltjämt krävas antingen att det har fattats ett avlägsnandebeslutsom skall verkställas eller att det är sannolikt att ett sådant kommer attfattas. De nuvarande kraven alt det dämtöver måste föreligga risk för antingenundanhållande eller brottslig verksamhet bör också behållas. Jag anseremellertid att det när det gäller mycket unga personer bör ställas högre kravmed avseende på undanhållanderisken än för vuxna. Jag föreslår därför attkraven skall vara att det föreligger en uppenbar risk för undanhållande och attdärigenom en förestående verkställighet som inte bör fördröjas blir äventyrad.Dessa kriterier uttrycker enligt min mening väl dels innebörden av deuttalanden som har gjorts i tidigare propositioner, dels vad jag själv tidigarehar uttalat om under vilka fömtsättningar förvar av barn skafl vara tillåtet. Denutformning av lagtexten som jag nu föreslår och som i någon mån avviker frånlagutredningens samt de exemplifieringar som jag anför i specialmotiveringentill bestämmelsen bör enligt min mening leda till all intentionema bakom denuvarande bestämmelsema uppfylls bättre och att därigenom förvarstagande av bamkommer att vidtas i färre fall än . I fråga om bam anser jag detockså motiverat att föreslå en uttrycklig regel om att det alltid först måsteövervägas om inte syftet med ett förvarstagande i stället kan uppnås genom attbamet ställs under uppsikt. En bestämmelse om detta har tagits in i 6 kap. 3 §andra stycket lagförslaget. Omförhållandena är sådana att ett barn trots aflt måste tas i förvar, är det viktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvensema som ett förvarstagande kan få för bamet. Det ligger i sakens natur att förvaret innebär en begränsning i bamets rörelsefrihet. Det är dock angeläget att barnet i förvar får vistas under i övrigt så normala förhållan- 99 den som möjligt. Jagtänker framför allt på förvarslokalemas utformning Prop. 1988/89:86 ochbetydelsen av alt det där finns personal med kunskap om bam och barnsutveckling. Jag menar också att det bör vara möjligt att nu ta bort denkvarvarande möjligheten att, om det finns synnerliga skäl för detta, hålla barni förvar i polisarrest. Det är angeläget att berörda polismyndigheter,kommuner och landsting samarbetar i dessa frågor. Jag finner det intenödvändigt att regeringen särskilt uppdrar åt och rikspolisstyrelsenatt informera om vikten och värdet av detta samarbete. Vidförvarstagande av bam i utlänningsärenden är det av kanske ännu störrebetydelse än i andra sammanhang att ett bam inte skils från sinavårdnadshavare. Barnet befinner sig ju i ett främmande land, kan ofta inte talalandets språk och har inte sällan kommit hit efter uppslitande upplevelser ihemlandet. För att motverka separationer krävs det enligt nu gällandebestämmelser synnerliga skäl inte bara för att ta ett barn i förvar utan ocksåför förvarstagande av barnets vårdnadshavare. Om barnet har fleravårdnadshavare gäller kravet bara en av dem, men enligt uttalanden iförarbetena bör man söka undvika all familjesplittring. En bestämmelse meddenna innebörd har tagits in i lagförslaget (6 kap. 3 § tredje stycket). Eftersökandeav identitets- och resehandlingar Enligt8 § UtlL får en polisman i samband med inresekontrofl undersöka bl. a.bagageutrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra attutlänningar reser in i i strid mot reglerna i utlänningslagstiftningen.Samma befogenhet tillkommer tulltjänsteman, passkontrollant och efter enlagändring som trädde i kraft den (SFS 1988:434) tjänsteman vidkustbevakningen, under fömtsättning att inresekontrollen sker under medverkanav de myndigheter under vilka dessa tjänstemän hör. Nuvaranderegler ger också polisen vissa ytterligare möjligheter till kontroll av enutlännings identitet.