prop · GC0386 · 1988-12-31 00:00:00 — Lagrådetriktade kritik mot förslaget på den grunden att förslaget inte stod väl i överensstämmelsemed regeringsformens bestämmelser om formerna för fattande av regeringsbeslut,lill den del förslaget omfattade statsrådsbeslut som meddelas i anslutning tillatt regeringen avgör ett ärende om avlägsnande (a props 160 0. Regeringen valdedå att avstå från förslaget i den av lagrådet kritiserade delen och föreslog istället att regeringens beslut om förvarstagande skulle ges en mycket kortvaraktighet, . I del sammanhanget framhölls attverkställighetsmyndigheten enligt 50§ UllL kunde besluta om förvarstagande närärendet hade överlämnats för verkställighet (a props 165). följderegeringens förslag i denna del. Artikel5 i innebär bl a att den som berövats sin 369 24 1988/89. frihetskall äga rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsbe- Prop.1988/89:86 rövandet prövas snabbt. avgörande i fallet Broganand Bilaga 7 olhers. publikationer, serie A 145-B, ger vidhanden att det inte är säkert att domstolen under alla förhållanden skullegodta en ordning som innebär all en person är berövad friheten i fyra dagarutan möjlighet till domstolsprövning. När man har att bedöma om det nu aktuellaförslaget är förenligt med artikel 5 i måste även beaktasatt det kan förflyta längre lid än innan den verkställandemyndigheten i regel polismyndigheten fattat beslut i förvarsfrågan ochkammarrätten hunnit pröva överklagande av den verkställande myndighetensbeslut. Mot den bakgrunden gör lagrådet den bedömningen alt den föreslagnaordningen inte står i god överensstämmelse med åtaganden enligtkonventionerna. Detgäller därför att finna ett system för förvarstagande när avlägsnandefrågorhandläggs av regeringen, som kan antas vara förenligt med konventionerna.Samtidigt måste systemet utformas så att det står i överensstämmelse med denställning regeringen och statsråden intar enligt vårt statsskick. Det har vidlagrådets granskning visat sig vara svårt att finna ett system som tillgodoserbåda dessa synpunkter. Idet betänkande som ligger till grund för det remitterade förslaget förordas attbeslut om förvar, som fattas av regeringen, skall kunna överklagas tillregeringsrätten. Som framgår av regeringsrättens remissyttrande blirregeringsrättens prövning i ett sådant fall mer omfattande än denrättsprövning, som sker enligt lagen (1988:205) om rällsprövning av vissaförvaltningsbeslut. En sådan ordning innefattar en principiellt sett viktignyhet, som dessutom i sak ter sig diskutabel mot bakgrund av all regeringsrätteninte har någon behörighet all överpröva regeringens beslut i vad som ändå ärhuvudsaken, nämligen om utlänningen skall få stanna kvar i landet. Lagrådet anserdärför - lill skillnad mot vad som uttalats av tidigare lagråd (se prop1975/76:18 s201 och 1981/82:146 sl60) - aft frågan inte bör lösas på detsättet. Lagrådethar inte kunnat finna något annal sätt att lösa saken än alt beslut omförvarstagande, som fallats av underordnad myndighet eller av det ansvarigastatsrådet, får fortsätta att gälla efter regeringens beslut all utlänningenskall avvisas eller utvisas till dess den verkställande myndigheten antingenverkställt avlägsnandet eller också omprövat beslutet om förvarslagande. Dettautvecklas närmare i det följande. Delkan invändas att ett syslem som låter del ansvariga statsrådets beslut fortsätta att gälla efler regeringens beslut innebär att statsrådet ges behörighet all fatta beslut som i själva verket inte uteslutande rör bered ningen av ärendet i vedertagen mening (jfr lagrådets resonemang i prop 1981/82:146 s 160). I valet mellan de alternativ som står till buds får man enligt lagrådets mening välja all tänja begreppet beredning av ärende i stället för att ha en ordning som framstår som tvivelaktig antingen med hänsyn till våra internationella förpliktelser eller på gmnd av alt den skulle innefatta en principiell nyhet i fråga om domstolars möjlighet att över pröva regeringens avgörande. I det sammanhanget kan erinras om att vid en företagen genomgång av praxis i fråga om 370 enskilda statsrådsbeslutanderätt framhållit att vissa bemyndiganden för Prop. enskilda statsråd kan sessom en "förlängning" av statsrådens befogenhe- Bilaga 7 ter i fråga om bl aberedningen av regeringsärenden (KU 1976/77:44 s 15). Vad lagrådet nu förordarinnefattar bl a att ett beslut av ett enskilt statsråd, som har att göra medberedningen av ett regeringsärende, ges förlängd giltighet till dessverkställighet av regeringsbeslutet inleds. bör kunna godtas frånkonstitutionell synpunkt. Lagrådetövergår nu till att närmare utveckla sitt förslag. Närärenden om avvisning eller utvisning anhängiggörs hos regeringen ligger sakenibland lill så att utlänningen redan är tagen i förvar. Det förekommer ocksåatt del ansvariga statsrådet beslutar interimistiskt om tagande i förvar. 1båda dessa situationer kan enligt det remitterade förslaget beslutet om förvaröverklagas till förvaltningsdomstol (7 kap 7§). I och med att regeringenslutligt avgör ärendet överlämnas det för verkställighet, normalt tillpolismyndigheten. Det torde inte möta något principiellt hinder all för dessafall tillämpa en ordning, som innebär att det tidigare fattade beslutet omlagande i förvar kan beslå under verkställighetsskedet. Eventuell förnyadprövning av det tidigare förvarsbeslutet får då göras av den verkställandemyndigheten. Den myndighetens beslut kan överklagas till kammarrätten. Detkan också inträffa, att polismyndigheten med stöd av 6 kap 9§ fjärde stycketbeslutar att en utlänning tillfälligt skall tas i förvar medan ett avlägsnandeärendehandläggs i . I det fallet ankommer del på det ansvarigastatsrådet alt göra en prövning av polisens beslut (6 kap 9§ första och fjärdestyckena). Statsrådets beslut kan överklagas till regeringsrätten. Vidarehar man att räkna med möjligheten att regeringen vid sin slutliga prövning av avlägsnandeärendetfinner, att skäl föreligger att ta den berörde utlänningen i förvar. Det synesemellertid kunna överlämnas åt den verkställande myndigheten att i det lägetfatta beslutet om förvar. Det kan kanske då inträffa, all utlänningen hållersig undan så snart han får reda på regeringens beslut i avlägsnandeärendet ochalltså innan polismyndigheten hunnit ta ställning i frågan om förvar. Å andrasidan bör något liknande kunna inträffa i den situation som förutses ilagrådsremissen, eftersom utlänningen kan få reda på regeringens beslut omlagande i förvar ungefär med polismyndigheten och då utnyttjatillfället till att avvika innan polisen hunnit verkställa regeringens beslut. Slutligenskall behandlas det fallet att regeringen vid sin slutliga prövning finner atten utlänning, som är tagen i förvar, inte skall avlägsnas från landet eller avannat skäl inte skall hållas kvar i förvar. Regeringen bör då besluta om attförvaret skall upphöra. Sammanfattningsvisförordar lagrådet följande. Regeringen skall inte ges uppgiften att förordna om att en utlänning skall las eller hållas kvar i förvar. I konsekvens härmed bör regeringen inte heller kunna förordna, alt en utlänning skall ställas under uppsikt. Däremot bör regeringen kunna häva beslut om förvar eller uppsikt ifall regeringen beslutar att utlänningen inte skall avlägsnas från landet eller av annat skäl inte skall hållas kvar i förvar eller stå under uppsikt. Ett beslut av det ansvariga statsrådet om 371 förvar eller uppsikt skallfortsätta att gälla även efler det att regeringen . slutligt beslutat attutlänningen skall avlägsnas. Blir det senare aktuellt att Bilaga 7 göra en förnyad prövningav statsrådets beslut, får den prövningen göras av den verkställandemyndigheten. Ett beslut av den myndigheten om förvar kan överklagas lillkammarrätten. På motsvarande sätt bör ett av en underordnad myndighetfattat beslut om förvar eller uppsikt kunna bestå, även om regeringenslutligt avgjort att utlänningen skall avlägsnas. förslag följs föranleder det följande ändringar i det remitteradelagförslaget. 6kap 4§ tredje stycket slopas. 6 kap 9§ första stycket andra meningen ersätts avtre nya meningar med följande lydelse:"! ärenden som handläggs avregeringen får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligtdenna lag under handläggningen besluta om förvar eller uppsikt. Beslut att taeller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen. Motsvarandegäller beträffande uppsikt." 6 kap 10§ sista meningen slopas och i ställettillförs paragrafen ett andra stycke med följande lydelse: "Regeringenfår upphäva beslut om förvar eller uppsikt." Beträffandeden föreslagna lydelsen av 6 kap 9§ första stycket andra meningen vill lagrådetgöra den kommentaren att det av lydelsen följer att statsrådets beslut måstefattas under handläggningen, dvs innan regeringen avgör ärendet. När regeringenfattat sitt beslut, kan statsrådet inte längre påverka saken ulan ansvaretövergår då på den verkställande myndigheten. Vidare framgår av den föreslagnalydelsen (se även 6 kap 10§) att ett av det ansvariga statsrådet fallat beslutom förvar eller uppsikt beslår även efter del att regeringen meddelat beslut omatt utlänningen skall avvisas eller utvisas. För statsrådets beslut gäfleremellertid de tidsfrister som anges i 6 kap 6§. Denföreslagna nya lydelsen av 6 kap 10§ jämförd med den föreslagna nya lydelsen av6 kap 9 § första stycket utvisar att regeringen inte har att ta ställning tillom ett beslut om förvar eller uppsikt skall bestå när regeringen slutligenavgör att utlänningen skall avlägsnas. Ett tidigare meddelat beslut fortsätteralltså all gälla inom den tidsram som följer av 6 kap 6 §. 1paragrafen föreslås att en utlänning i stället för att tas i förvar skall kunnaställas under uppsikt om detta är tillräckligt. Uppsikt innebär bl a att enutlänning är skyldig att uppfylla särskilda villkor. Enligt lagförslaget gårdet inte att föra talan mot ett beslut om uppsikt. Ispecialmotiveringen anges som exempel på villkor som kan föreskrivas att en utlänning kan åläggas att uppehålla sig på viss plats, t ex en utred ningssluss eller en förläggning. Fråga uppkommer då om en sådan in skränkning av en utlännings rörelsefrihet kan anses utgöra ett frihetsberö vande. Enligt har den som berövats friheten rätt alt inför domstol påfordra att lagligheten av frihelsberövandet prövas. Varje åliggande för en person att vistas på en viss plats eller inom ett visst område t ex en kommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande i konventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så liten som en 372 förläggningeller en utredningssluss kan antas vara föreligger med stor Prop. 1988/89:86sannolikhet ett frihetsberövande. Guzzardimålet, Bilaga 7publikationer, serie A 39, där den europeiska domstolen fann att del förelågett frihetsberövande då en person ålagts alt vistas på en liten ö utanförSardinien. Enligt lagrådets mening bör därför som viflkor vid beslut om uppsiktinte få föreskrivas att en utlänning skafl vistas på en förläggning eller enutredningssluss. Skall möjligheten alt föreskriva sådana villkor behållas bördet införas regler om rätt att överklaga ett beslut om uppsikt. Iparagrafens andra stycke sista meningen anges att en utlänning som inteuppfyller de särskilda villkor som föreskrivits när han ställts under uppsiktfår tas i förvar. Enligt lagrådets mening är denna regel alltför onyanserad.Avsikten kan knappast vara att varje avvikelse från de föreskrivna villkorenskall kunna medföra att förvar tillgrips. Skall en sanktion vid överträdelse avuppsiklsvillkoren behållas bör överträdelsen på något sätt kvalificeras. mening behövs emellertid inte någon särskild bestämmelse. Det följerav paragrafen att om fömtsättningar för uppsikt inte längre föreligger kanfrågan om förvar tas upp till prövning. Lagrådet föreslår därför att meningen"Om utlänningen ... i förvar" utgår. Iförsta stycket bör i tydlighetens intresse anges att stycket avser utlänningarsom har fyllt . Genom1986 års förvaltningslag har införts en skyldighet för alla förvaltningsmyndigheteratt ändra ett beslut som myndigheten har meddelat som första instans men senarepå grund av nya omständigheter eller av annan anledning finner uppenbartoriktigt. Denna skyldighet gäller också de myndigheter som handläggerutlänningsärenden och därvid även frågor om förvar. I 7 kap 10§ i detremitterade förslaget har under mbriken "Omprövning av beslut" tagitsupp särskilda bestämmelser om invandrarverkets prövning av beslut som verkethar meddelat. Lagrådet återkommer till dessa bestämmelser. Denomprövning av beslut om förvar och uppsikt som sker enligt 6 kap 6§ iremissförslaget skiljer sig helt från de omprövningar som skall ske enligtförvaltningslagen och 7 kap 10§ i remissförslaget. I 6 kap 6§ är det fråga omen fortlöpande prövning inom vissa tidsfrister ulan att det finns anledninganta att beslutet är oriktigt. De nya prövningarna måste företas för attbeslutet skall bevara sin giltighet. Detär uppenbarligen inte tillfredsställande att använda samma terminologi för såolika slag av prövningar. Lagrådet föreslår att mbriken "Omprövning"ovanför 6 kap 6 § ändras till "Ny prövning" samt att ordet"omprövas" i 6 § byts ut mot "prövas på nytt" och ordet"omprövning" i 6 och 7§§ byts ut mot "ny prövning". Närdet gäller ny prövning av beslut om uppsikt bör tidsfristen räknas frånbeslutsdagen. Andra stycket i 6§ bör kompletteras i enlighet härmed. 1tredje stycket första meningen sägs att sedan ett beslut om förvar efler uppsikt har omprövats skall, så länge utlänningen hålls i förvar eller står 373 25 1988/89. I saml Nr 86 under uppsikt, omprövningske fortlöpande inom de tider som gäller för Prop. 1988/89:86 den förstaomprövningen. Enligt den andra meningen skall detsamma Bilaga 7 gälla när ettbeslut om avvisning eller utvisning överklagas. Det synes oklart vad som avsesmed denna mening. I motiveringen anges endast att överinstansen skall iakttatidsfristerna för omprövning när ett avlägsnandebeslut överklagats. Paragrafenhandlar emellertid om vad som skall iakttas av alla de myndigheter somhandlägger ärenden om förvar. Vilka myndigheter det är regleras i 9 §. Andrameningen i 6 § tredje stycket synes därför överflödig. Lagrådet förordar attmeningen slopas. Lagrådethänvisar till vad som anförts vid 6 kap 4§. Lagrådethänvisar lill vad som anförts vid 6 kap 4§. Denföreslagna paragrafen innehåller bestämmelser om förfarandet vid förhandling omförvar eller uppsikt. Genom hänvisningen i andra stycket ges föreskrifter bl aom kallelse till förhandling och om protokoll vid förhandling vid tingsrätt.Tredje stycket som behandlar förfarandet vid förvaltningsmyndighet innehållerinte någon motsvarande reglering. Inte heller finns det någon tillämpligbestämmelse i förvaltningslagen att falla tillbaka på. Enligt lagrådets meningär det från rättssäkerhetssynpunkt väsentligt att också en förhandling vid förvaltningsmyndighetregleras i nämnda avseenden. kan lämpligast ske genom en hänvisning itillämpliga delar till vad som gäller om muntlig förhandling vid allmänförvaltningsdomstol. Lagrådet föreslår därför att paragrafens tredje stycke fårföljande lydelse. "Förhandlingvid förvaltningsmyndighet skall ske enligt bestämmelserna om muntligförhandling i förvaltningsprocesslagen (1971:291) i tilllämpliga delar." Andrastycket ger ullryck för grundsatsen att regeringen är förhindrad att pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller en utvisning i andra fall än dem där enligt en uttrycklig lagregel regeringen har en sådan prövningsrätt. Av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2. 7 "Övriga frå gor") framgår all syftet med bestämmelsen är att klargöra, att regeringen inte har någon allmän rätt att upphäva eller i mildrande riktning ändra lagakraftägande beslut om avvisning eller utvisning. Lagrådet har i och för sig inte någon invändning mot detta förslag. uppkommer emellertid ivilken utsträckning lagakraftägande avlägsnande- Prop. 1988/89:86 beslut likvälkan upphävas eller mildras av regeringen till följd av bestäm- Bilaga 7 melsemai 11 kap 13§ regeringsformen. Regeringen kan enligt denna paragraf eftergeeller mildra inte bara brottspåföljd och annan rättsverken av brott utan ocksåannat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskild person elleregendom. Denna gmndlagsfästa rätt kan inte begränsas genom vanlig lag. Närdet först gäller de föreslagna reglerna om avvisning och utvisning på formefl grund (t ex att pass, visering eller uppehållstiflstånd saknas) torde saken ligga till på följande sätt. Den föreslagna utlänningslagen bygger på att utlänningar skall ha tillstånd för att få bosätta sig eller arbeta här i landet. Den som inte får ett erforderligt tillstånd och till följd därav >.. avvisaskan inte sägas ha blivit utsatt för något ingrepp som liknar brottspåföljdeller annan sådan rättsverken av brott. i regeringsformen kaninte antas omfatta beslut om avvisning eller utvisning på sådana formella gmnder. Bestämmelsernai 11 kap 13 § regeringsformen om regeringens rätt att bevilja nåd omfattardäremot fn beslut om utvisning på gmnd av brott eller på grund av asocialitet (prop1973:90 s413 och prop 1979/80:96 s80). I konsekvens härmed får man utgå frånatt även beslut om avvisning på sådan materiell grund som enligt detremitterade lagförslaget består i brott eller vägran att försörja sig på ettärligt sätt kan vara föremål för nåd. Slutssatsenav det anförda blir alltså att regeringen inom ramen för nådeinstitutet kanupphäva eller mildra beslut om utvisning på gmnd av brott och beslut omavvisning på gmnd av befarad brottslighet eller vägran att försörja sig på ett ärligtsätt men däremot inte beslut om avvisning eller utvisning på formell grund. Detföljer av nådeinstitutets karaktär att det i praktiken hör till undantagen attnåd beviljas vid utvisning på gmnd av brott m m (se SOU 1972:15 s 200). 1kap innehåller regler om överklagande av beslut. Av 3§ framgår bl a att beslut om återkallelse av upphållstillslånd eller arbetstillstånd som för enats med ett beslut om utvisning får överklagas hos regeringen. Detsam ma gäller enligt 4§ om invandrarverkets beslut angående resedokument. Enligt 6 § får polismyndighets beslut om omhändertagande av biljett över klagas hos invandrarverket. Gemensamt för de nämnda situationerna är all de rör en utlännings rättigheter. Del skulle kunna ifrågasättas om något av dessa rättigheter utgör en civil rättighet enligt artikel 6 i Europakonven tionen. Av ett tidigare uttalande av lagrådet (prop 1987/88:69 s237) fram går att uppehållstillslånd och arbetstillstånd inte bör jämställas med civila rättigheter enligt konventionen. Det finns enligt lagrådets mening inte något skäl all nu inta en annan ståndpunkt än den lagrådet tidigare givit uttryck för. Beträffande en utlännings rätt lill resedokument anser lagrådet att del ligger närmast till hands att anlägga ett motsvarande betraktelse sätt. Något annorlunda är det emellertid med polismyndighets omhänder tagande av en utlännings returbiljett. Här gäller det utlänningens rätt till 375 enbiljett som representerar ell värde för honom och vilken han hindras Prop.1988/89:86 från att förfoga över. När bestämmelsen infördes (prop 1984/85:173)fann Bilaga 7 departementschefen att det inte kunde anses vara fråga om ensådan rättighet som enligt måste prövas av opartisk domstol.Enligt lagrådets mening visar emellertid utvecklingen vid attbegreppet civila rättigheter har fått en vidare innebörd än vad som tidigareantagits gälla. Lagrådet finner del tveksamt om det inte skulle anses allett beslut om omhändertagande av en utlännings returbiljett är av sådankaraktär att det borde finnas möjlighet till en domstolsprövning av beslutet.Skall bestämmelsen behållas föreslår lagrådet därför att polismyndighetensbeslut om omhändertagande av biljett skall få överklagas till kammarrätt. Paragrafenhandlar om olika fall då invandrarverket eller regeringen i samband med beslutom avvisning eller utvisning kan besluta också i andra frågor som inte hartagits upp i lägre instans eller i ett överklagande. Första stycket avser besluti samband med överklagande. Andra och tredje styckena omfattar också fall dåregeringen eller invandrarverket beslutar i första instans. Motdenna bakgrund förefaller rubriken till 5 § inte helt träffande. En meraadekvat lydelse är förslagsvis "Beslut vid sidan av beslut om avvisningeller utvisning." Paragrafen försvarar ändå sin plats i ett kapitel medrubriken "Överklagande m. Enligtparagrafens tredje stycke kan invandrarverket och regeringen i samband med ettbeslut om avvisning efler utvisning av en utlänning också besluta om avvisningeller utvisning av barn som står under utlänningens vårdnad. Det framgår intehur gamla barn bestämmelsen skall kunna tillämpas på. Det kan länkas att ävenvuxna barn står under någon förälders vårdnad enligt utlänningens hemlandslag. För att underlätta tillämpningen av paragrafen förordar lagrådet attendast barn skall kunna avvisas eller utvisas på den gmnden attsådant beslut meddelats beträffande vårdnadshavaren. Enligt 6 kap 3§ i remissförslagetkrävs synnerliga skäl för att ett barn skall få skiljas från sin vårdnadshavaregenom att denne eller barnet tas i förvar. Goda skäl talar för att ha sammaåldersgräns i det nu aktuella lagrummet, som har samma syfte. Vissaförenklingar kan lämpligen göras i formuleringen av paragrafens andra stycke. Lagrådetföreslår att andra och tredje styckena i 7 kap 5 § får följande lydelse: "Regeringenfår vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta attutlänningen skall förbjudas att återvända till även omlägre instans inte har meddelat ett sådant förbud. Invandrarverketoch regeringen får vid prövning av ett beslut om avvis ning eller utvisning meddela sådant beslut angående barn som står under utlänningens vårdnad, även om lägre instans inte har prövat denna fråga. I ärenden hos regeringen gäfler detta dock inte om 376 det för barnet haråberopats sådana omständigheter som avses i 3 kap 1 §, Prop. 1988/89:86 såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl." Bestämmelsernai paragrafen skiljer sig från förvaltningslagens bestämmelser om omprövning avbeslut på några få punkter. Omprövningen är obligatorisk enligtförvaltningslagen medan den är fakultativ enligt remissförslaget. I bådafallen kan omprövning ske även om beslutet har överklagats menomprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller inte om klaganden harbegärt inhibition. Inte heller gäfler denna skyldighet sedan myndigheten haröverlämnat handlingarna i ett överklagat ärende tifl överinstansen. Enligt remissförslasgetkan invandrarverket däremot även efter att ha överlämnat handlingarna tillregeringen ompröva det överklagade beslutet om regeringen begär yttrande frånverket. Debåda omprövningsinstituten skulle enligt remissen av invandrarverket kunnatillämpas på samma beslut. Det kan emellertid ifrågasättas om 3§förvaltningslagen ger utrymme för att omprövningsinstilutet enligt den lagenskall gälla vid sidan av det föreslagna omprövningsinstitutet i utlänningslagen.För invandrarverket skulle en sådan ordning innebära att, om verket fåttanledning tro att ett av dess beslut var oriktigt men detta inte var uppenbartutan krävde viss kompletterande utredning, verket ändå skulle med stöd avförvaltningslagen kunna underlåta att ompröva beslutet trots att den föreslagnabestämmelsen i utlänningslagen ger invandrarverket befogenhet all företaomprövningen. En sådan ordning är otillfredsställande. Lagrådetanser att det skulle vara rationellt och värdefullt om omprövning avinvandrarverkels beslut uteslutande reglerades i utlänningslagen. Omprövningenenligt remissförslaget måste då göras obligatorisk. Skyldigheten att ändra ettoriktigt beslut borde dock bortfalla inte bara om ändringen skulle bli tiflnackdel för utlänningen utan även om ändringen skulle sakna betydelse förhonom. I övrigt torde 10§ i förslaget inte behöva ändras.