mot · GB02Fi322 · 1988-01-26 00:00:00 — Motion till 1987/88 :Fi322 av m. fl. om den kommunala skatteutjämningen Mot. 1987/88 Fi322 324 Syftet med skattekraftsutjämningen, i dagligt tal kallad skatteutjämningen, är enligt mening att ge kommunerna lika ekonomiska förutsättningar. Samma servicenivå och samma effektivitet skall resultera i lika skattesatser. Centerförslagen rörande skatteutjämningen är inriktade på två olika tidshorisonter. Den första tax sikte på det kommunala . Förslagen till denna del inriktas på att förhindra att skattekraftsutjämningen dräneras på pengar och därmed får minskande betydelse i fördelningspolitiken. förslag kan sammanfattas enligt följande: Prutningarna på skatteutjämningen i regeringsförslaget avvisas. Centerförslaget tillför skatteutjämningen 1 200 milj. kr. utöver regeringsförslaget, vilket innebär att systemet fördelar ca 16 000 milj. kr. godtar inte att kommunsektorn utsätts för sparåtgärder som ensidigt drabbar kommuner och landsting med den lägsta skattekraften. Centerförslagen syftar till att förhindra de omfattande höjningar av kommunalskatten som regeringsförslaget leder till för ett stort antal kommuner och landsting med låg egen skattekraft. En allmän försämring av grundgarantin på landsting och kommuner med låg egen skattekraft måste undvikas då kommunerna och landstingen ställs inför alltmer svårbemästrade uppgifter inom framför allt vård- och omsorgssektorn. Den andra tidshorisonten syftar till en mer omfattande reform vars inrikting beskrivs mer utförligt i vår partimotion 1987/88 om skatterna. Vi kräver en snabbutredning så att en reform av den kommunala skattekraftsutjämningen kan träda i kraft med den aviserade skattereformen. Målsättningen skall därvid vara att få en mer jämlik och rättvis fördelning av de totala ekonomiska resurser som kommunsektorn disponerar. anser också att hela det statliga bidragssystemet skall läggas om. De specialdestinerade bidragen bör föras över till den kommunala skatteutjämningen. Bidraget bör utgå efter faktorer som kommunerna inte själva kan påverka, såsom skattekraft, åldersstruktur och geografiskt läge. I 1987/88. En sådan omläggning skulle bl. a. medföra o att endast service och administrativ skicklighet skulle bli avgörande för kommunens skattesats o att en större rättvisa mellan invånare i olika kommuner skapas o att den kommunala självstyrelsen förstärks genom att sambanden mellan servicenivå och skattesats framträder tydligare än med nuvarande system o att den statliga detaljregleringen kunde minskas och en rad lagar, regler och bestämmelser kunde rensas ut o att pengar för I 000-tals administrativa tjänster i verk och kommuner skulle frigöras för annan produktivare service o lokalt anpassade beslut ger bättre effektivitet och därmed bättre service till lägre kostnad. Mål för reformer rörande skatteutjämningen Huvuddelen av samhällsverksamheterna handhas av kommuner och landsting. Den övervägande delen av kommunverksamheterna avser grundläggande samhällsservice såsom utbildning, sociala omsorger och sjukvård. När det gäller att tillhandahålla sådan service har kommuner och landsting ålagts samma skyldigheter gentemot medborgarna. Från jämlikhetssynpunkt borde det då vara en självklarhet att servicen kunde tillhandahållas på likvärdiga ekonomiska villkor. Skattekraftsutjämningen är ett medel att nå detta mål. Skatteutjämningen kan även värderas från många andra aspekter. En sådan aspekt är den regionalpolitiska. Ingen statlig satsning har så effektivt och så obyråkratiskt som skatteutjämningen medverkat till att skapa arbetstillfällen i ekonomiskt resurssvaga regioner och kommuner. Uppskattningsvis kan man räkna med att omfördelningen av pengar via skatteutjämningen givit arbetstillfällen åt ca 100 000 människor många i kommuner med sviktande näringsliv och arbetsmarknad. Även om det i många fall rör sig om deltidsarbeten t. ex. inom omsorgsverksamheterna och sjukvården är de av allra största betydelse för de enskilda människorna och för den lokala arbetsmarknaden. Enligt uppfattning skall skattekraftsutjämningen syfta till att ge kommunerna möjlighet att hålla samma utdebitering då servicenivån och effektiviteten i verksamheten är densamma. Principen om lika ekonomiska villkor för kommunerna finns uttalad av representativa organ inom det socialdemokratiska partiet och av partiets företrädare. Den socialdemokratiska partikongressen har uttalat följande: De stora skillnaderna i utdebitering innebär flera icke godtagbara orättvisor. Skatteutjämningssystemet skall därför reformeras. Skillnader i utdebitering skall endast grundas på olika ambitioner i verksamheten. Däremot skall skillnader som grundas på olika skattekraft elimineras. Statsminister uttalade i nr 20 1987 av Landstingsvärlden bl. a. följande: Till en del beror skillnader i skattesatserna inte på skilda servicegrader utan Mot. på skillnader i skattekraft. Sådana skillnader mäste utjämnas. De förslag regeringen aktualiserar i fråga om skattekraftsutjämningen i proposition 1987/88:100 står i mycket dålig överensstämmelse med den av partikongressen och statsministern uttalade målsättningen. Eftersom det samhällsekonomiska läget inte tillåter en mer omfattande generell standardhöjning, t. ex. upp till den nivå som finns i kommuner och landsting med den högsta egna skattekraften, måste utjämningen i hög utsträckning åstadkommas genom en omfördelning av de olika slag av ekonomiska resurser som kommunsektorn disponerar. Omdisponerbara resurser finns dels i form av s. k. överskattekraft, dvs. det antal skattekronor varmed den egna skattekraften överstiger vad kommunen/skulle erhålla i form av garanterat skatteunderlag, om reglerna inom skatteutjämningen tillämpades. Dels finns omdisponerbara resurser inom ramen för de speclaldestinerade statsbidragen. Dessa har en klar tendens till att förstärka den ojämlikhet som har sin grund i olikheterna ifråga om skattekraft. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi konstaterar helt frankt: "Kommuner med bäst ekonomi (skattekraft) får höga bidrag. Det bör noteras att man i och fattat beslut om en omfattande reformering av de specialdestinerade statsbidragen. I och får kommunerna statliga bidrag i form av generella bidrag utan tvingande detaljregler. Vi föreslår att den kommunala skattekraftsutjämningen utreds och att förslag läggs om en ny utjämningsreform med inriktning enligt ovan. Enligt uppfattning skall en sådan reform ingå i och utgöra utgångspunkt vid en samlad skattereform. Mer genomgripande reformer inom skattekraftsutjämningen har genomförts 1966 och 1979. Av skatteutjämningskommitténs betänkande (SOU 1985:61) framgår bl. a. att skillnaden i genomsnittlig skattekraft mellan kommunerna inom respektive utanför utjämningssystemet minskade från 1979 till 1983, då reform var helt genomförd. Skillnaden i genomsnittlig skattekraft krymptes för landstingskommunernas del från till . har mycket aktivt verkat för förbättringar av skattekraftsutjämningen såväl i olika utredningar som under reformernas genomförandeskede. Den senaste och mest genomgripande reformen genomfördes med i regeringsställning. Vi beklagar att regeringen , liksom vid föregående , lägger fram förslag som innebär att resurserna för skattekraftsutjämnande åtgärder kraftigt beskärs om man beaktar utvecklingen av statsutgifterna och penningvärdet. Varför har skillnaderna i skattesats ökat ? delar inte regeringens uppfattning att de konstaterade skillnaderna ifråga om skattesats mellan länsgrupperna storstadslän, skogslän och övriga län skulle bero på inriktningen av skattekraftsutjämningsreform. Regeringen har heller inte visat att skillnaderna skulle bero på inriktningen av reform. Alla kommuner ingår inte i utjämningssystemet Skillnaderna i skattesats mellan skogslänen och storstadslänen var 1979 . redovisar regeringen en skillnad på . Det är alltså fråga om en ökad skillnad på . rådde i princip balans i utdebiteringen mellan skogslän och övriga län, exklusive storstadslänen. redovisas en skillnad på 1,40 per skattekrona. Som medeltal för länsgrupper uppgår således skillnaderna som mest till av medelsutdebiteringen. Det bör observeras att regeringen som motiv för sitt förslag att nu ändra grundgarantierna särskilt åberopar skillnaderna i skattesatser mellan skogslänen och övriga län inom skatteutjämningen. Här är skillnaden 1,40 per skattekrona. Skillnaden mellan skogslänen och storstadslänen, som utgör 1,82 i skattesats borde självfallet tilldra sig minst samma intresse. Det är emellertid enligt vår uppfattning en avgörande felsyn att inte beakta servicenivå och skattekraft i en sammantagen utvärdering. har skattekraften i storstadslänen ökat med . per invånare utöver ökningen av medelskattekraften. Eftersom den totala skattesatsen för storstadslänen är . per skattekrona tillförs storstadsområdena härigenom ekonomiska resurser av storleksordningen . per skattekrona i skattesats eller nästan ökningen av spännvidden mellan skattesatserna för skogslänen respektive storstadslänen för åren 19791987. Av vår redovisning framgår således att skillnaden i skattesats mellan skogslänen och storstadslänen inte har samband med regelsystemet som sådant. Skillnaden, eller den ökade spännvidden, beror i stället på att de regler som tillämpas för kommunerna inom utjämningen /'«/eäger giltighet för kommunerna utanför utjämningen. har uppfattningen att samtliga kommuner bör omfattas av skatteutjämningens regler. Olika servicenivå och effektivitet skapar skillnader i fråga om skattesats Regeringen hävdar att den ökade spännvidden i skattesats inte beror på att standarden på servicen utvecklats olika. I proposition 1987/88:100, bilaga 9, s. 93 sägs följande: Det finns inte anledning anta att denna utveckling (dvs. vidden) beror på att standarden på servicen till medborgarna ökat så myc- Mot. ket mer i skogslänen än i andra delar av landet. Som framgår av redovisningen i vår skattepolitiska motion är vi inte motståndare till att det förekommer skillnader i skattesats mellan olika kommuner. Sådana skillnader hänger samman med den kommunala självstyrelsens principer, vilka bl. a. får till följd att kommunens innevånare själva skall kunna väga servicenivå mot skattesats i kommunen. Denna princip hävdas också i propositionen genom följande uttalande: Skillnader i skattesats som beror på den standard som kommunen och valt får givetvis accepteras. Mot den bakgrunden är det anmärkningsvärt att regeringen inte ens gjort sig besväret att studera utvecklingen av den kommunala verksamheten sådan den redovisas i den offentliga statistiken. Av denna framgår att verksamheten utvecklats mycket olika mellan olika län och olika länsgrupper. Det är därför förvånande att regeringen utan närmare utredning kommer fram till att nuvarande skillnader i skattesatser skulle ha sin grund i och härledas års skatteutjämningsreform. Som vi tidigare påpekat har regeringen inte visat att reform fått sådana effekter. Vi har tidigare i vår redovisning pekat på några orsaker och omständigheter som kan utgöra förklaring till att skattesatserna kommit att utvecklas i olika riktning. Alla kommuner/landsting ingår inte i utjämningen. Härav följer helt naturligt att spännvidden i fråga om skattekraft leder till mycket stora skillnader såväl i fråga om skattesats som servicenivå. Mellanåren 1979 och 1987 har kommunerna utanför utjämningen haft en starkare skattekraftstillväxt än ökningen av medelskattekraften. Medelskattekraften har ökat med . Kommunen med den högsta egna skattekraften har ökat sin skattekraft med . Kommunerna utanför utjämningen har därför haft goda möjligheter att hålla tillbaka krav på höjningar av skattesatsen. (den period för vilken officiell personalstatistik finns) har antalet kommunanställda utvecklats mycket olika. Åren 19791987 har kännetecknats av ett ganska högt ränteläge vilket gynnat kommuner/landsting som planerat för en god likviditet. Behovet av att förändra skatteutjämningen Regeringens motiv för att nu föreslå ändringar av de regler som är styrande för skattekraftsutjämningen är huvudsakligen förknippade med skillnaderna i skattesats. Dessa ändringar aktualiseras utan att de bakomliggande orsakerna till skattesatsskillnaderna närmare utretts och analyserats. Som stöd för ändringarna åberopas ett allmänt uttalande. Utjämningssystemet föreslås ändras så att man inom en nominellt oförändrad medelsram uppnår en utjämnande effekt på skattesatserna. Tillvägagångssättet är minst sagt anmärkningsvärt. Skattekraftsutjämningens principer har vilat på föreställningen att endast faktorer som inte kan påverkas av kommunerna skall styra behovet av medel för skattekrafts- 5 Av vår redovisning i föregående avsnitt framgår att Mot. den propositionsansvarige varit medveten om dessa principer. Det är därför så mycket mer förvånande att förslagen till förändringar enbart sker med utgångspunkt från aktuella skattesatser. osökt om att anpassa navigationen av ett fartyg efter en fyr som kommit på Om de aktuella skattesatserna upphöjs till ledstjärna för de fortlöpande reformerna inom skattekraftsutjämningen uppstår snabbt ett läge där det kommer att resas krav på ständiga ändringar av grundgarantierna. Inte minst av den anledningen är en utredning och grundlig analys av de faktorer som utlöser standardskillnader och skillnader i skattesats angelägen. Vi reagerar också kraftigt mot regeringens sätt att finansiera de föreslagna förändringarna. Vi upplever det starkt stötande att de nödvändiga förbättringar som föreslås för vissa kommuner/landsting huvudsakligen föreslås finansierade genom en försämring av de kommunalekonomiska villkoren för kommuner med låg egen skattekraft. Dessa kommuner har dessutom ofta låga specialdestinerade bidrag från staten. För att eliminera den obalans och orättvisa som uppstår mellan kommunerna om regeringsförslaget genomförs föreslår vi att följande regler skall gälla för skattekraftsutjämningen . förslag angående regler för skattekraftsutjämningen I avvaktan på en utredning om mera genomgripande reformer av skattekraftsutjämningen föreslår följande regler att gälla för utjämningen . gällande lägsta grundgaranti på av medelskattekraften bibehålls för såväl kommuner som landsting. Tillägg eller avdrag för ogynnsam resp. gynnsam åldersstruktur Vi har i princip godtagit de regler som föreslås gälla enligt propositionen. Vi konstaterar att regeringen bl. a. godtagit vår förut redovisade ståndpunkt att kommunernas kostnader för socialbidrag beräknas med utgångspunkt från antalet bidragshushåll. Tillägg för stor befolkningsminskning I vår beräkning har vi godtagit skatteutjämningskommitténs förslag innebärande bl. a. att den kompensation för folkminskning som gäller för kommunerna också skall gälla för landstingen. Skattesatsens inverkan på utjämningsbidraget I avvaktan på underlag och förslag från den utredningen som vi föreslår godtar vi övergångsvis att bidragsberäkningen grundas på den egna skattesatsen men att tak sätts till . per skattekrona för kommunerna, . per skattekrona för landstingen och till . per skattekrona för de kommuner som inte ingår i landsting. Nuvarande spärregler om en höjning av grundgarantin med lägst av medelskattekraften i förhållande till de regler som gällde 1979 slopas. Vi godtar således förslaget enligt propositionen. 6. övriga beräkningsgrunder Beräkningarna enligt denna motion har gjorts med utångspunkt från att skattekraften per invånare enligt taxering kommer att uppgå till . Även regeringens beräkningar utgår från detta antagande. Befolkningstalet har inte framskrivits utan beräkningarna grundas på de befolkningstal som finns redovisade per . Ekonomisk redogörelse för förslag Förändringar i förhållande till propositionen Milj kr Uppskrivning av grundgarantierna för kommunerna med till lägst av medelskattekraften 513 Uppskrivning av grundgarantierna för landstingen med till lägst av medelskattekraften 490 Uppskrivning av grundgarantierna av medelskattekraften utöver regeringsförslaget för vissa kommuner enligt särskild förteckning 56 Nuvarande regler för uttag av tilläggsavgift tillämpas även för Anm. I likhet med regeringsförslaget utgår enligt vårt förslag bidrag till kollektiv landsbygdstrafik liksom till förebyggande åtgärder mot jordskred. Eftersom kommunerna genom vårt förslag kompenseras för de stora bidragsminskningar som regeringsförslaget leder till behövs i princip ingen särskild kompensation för utdebiteringshöjning . Återstående belopp i särskilt skatteutjämningsbidrag kan förbehållas kommuner som på grund av egen låg skattekraft och i övrigt bekymmersamma förhållanden behöver extra skatteutjämningsbidrag . Finansieras enligt ekonomiska motion. Med hänvisning till det anförda hemställs 1. att avslår regeringens förslag till nytt kommunalt skatteutjämningssystem för , 2. att beslutar om ett provisoriskt skatteutjämningssystem med de höjningar som anges enligt bilaga, 3. att hos regeringen begär beredning och förslag för att åstadkomma en effektiv skatteutjämning att gälla fr. o. m. 1990 enligt vad i motionen anförts. () () () () För att underlätta jämförelsen mellan regeringsförslaget och vår motion redovisar vi här grundgarantitalen enligt såväl propositionen som vår motion. Enligt centermotionen höjs samtliga grundgarantier för såväl kommunerna som landstingskommunerna till lägst den nivå som gäller 1988 och till lägst den nivå som gäller enligt propositionen. För vissa kommuner har härutöver grundgarantin höjts utöver den nivå som föreslås i propositionen. Vi föreslår följande skattekraft i procent av medelskattekraften som grundgaranti: , , , , , , , , , , , , , , , , Ale, , , , , , , , , Melleryd, , , Samtl utom och , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 105 109 lil 105 107 128 129 133 135 137 117