mot · GB02Ju812 · 1988-01-25 00:00:00 — Därför finns det anledning att överväga att avskaffa vissa specialdomstolar och liknande organ och att införa en sådan ordning att vissa sådana domstolars och organs avgöranden i vanlig ordning kan prövas av hovrätt och högsta domstolen. Flyresnämnds- och bostadsdomstolsuppgifter skulle t. ex. enligt vår mening kunna överföras till allmän domstol. Det är från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt att hyresmarknadens parter finns representerade i de dömande instanserna. Därigenom kan den enskildes förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet urholkas. Från skall vidlyftiga och komplicerade brottmål med ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden av väsentlig betydelse för bedömningen handläggas av vissa tingsrätter, som särskilt utsetts av regeringen. var emot införandet av dessa s. k. ekodomstolar. Vi vidhåller vår uppfattning, att det är principiellt fel att bekämpa den ekonomiska brottsligheten genom att införa en särskild rättsordning för denna typ av brott. Vi vill också hänvisa till att ytterst få fall förts till ekodomstolarna sedan de tillkom. Ekodomstolarnas uppgifter skall alltså handläggas av de vanliga tingsrätterna, inte av några särskilt utvalda. En översyn för att ytterligare nedbringa antalet specialdomstolar bör göras. Då skall också beaktas intresset av att bevara en bred kunskap och allmän överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma in om det ordinära domstolssystemet. I första hand föreslår vi att bostadsdomstolen och hyresnämnderna avvecklas. Överföringen av deras uppgifter och därmed avvecklingen av dessa bör påbörjas under /89 och vara avslutad senast vid utgången av /90. För kommande budgetår tillgodoräknar vi oss därmed en besparing med 5 milj. kr. 4 Rättssäkerhet och skattelagstiftningen Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot reglerna. Särskilt av småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra kategorier av skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ofta ett stort mått av kunskaper för att de skall undvika att begå fel mot skattereglerna. Alternativt tvingas de köpa redovisnings- eller deklarationstjänster till betydande kostnader. Det är därför av hänsyn till både rättssäkerheten och effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och uppbördssystem förenklas. De exempel på övergrepp mot rättssäkerheten som är de kanske vanligast förekommande i debatten är hämtade från olika skatte- och uppbördssammanhang. Därvid har existensen och tillämpningen av ett antal lagar kommit i fokus. Dessa är främst betalningssäkringslagen och bevissäkringslagen samt lagen mot skatteflykt (generalklausulen). Vi behandlar dessa i det följande. En förutsättning för ett fungerande skattesystem är att det finns en tillfredsställande kontroll av skatteunderlaget. Det är i alla medborgares intresse att skattemyndigheterna har en hög ambition att motverka skattefusk och förutsättningar att kunna beivra sådant i de fall det förekommer. Mot denna strävan kan ibland komma att stå den enskildes intresse av integritet och rättssäkerhet. Den enskilde har berättigade anspråk på en privat sfär. Medborgarna är också tillförsäkrade ett sådant skydd i grundlagen. Detta slås fast i 2 kap. 6 § i regeringsformen, ett stadgande som får betraktas som en av hörnstenarna i vår rättssäkerhet. Ur rättssäkerhetshänseende är vidare kraven på förutsebarhet och legalitet inom skattekontrollen utomordentligt viktiga att bevaka. Vidare är likabehandlingsprincipen viktig, dvs. att alla som bor i behandlas lika vid skattekontrollen. Om endast en allmän befogenhet ges till myndigheterna, vad gäller kontrollen av de skattskyldiga blir dessa beroende av tjänstemännens personliga inställning, med risk för stora skillnader i behandling som följd. Det är därför nödvändigt att myndigheternas möjligheter att företa ingrepp mot enskilda och företag är ordentligt reglerade i lag. Betalningssäkring är en mycket omfattande tvångsåtgärd. Om det skall finnas en lag om betalningssäkring skall den utformas så att den uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet. Den tjänsteman och den domare som handlägger ett betalningssäkringsärende kan vid ett felaktigt beslut ruinera en enskild persons hela ekonomiska och sociala ställning. Betalningssäkring är således ett maktmedel där det måste ställas samma höga krav på precision som då människor döms till fängelse. För att uppnå de höga rättssäkerhetskrav som med nödvändighet måste ställas vid betalningssäkring behövs enligt vår mening, med utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts sedan lagen infördes, följande ändringar i lagen: Belopp som avses att bli betalningssäkrat skall göras sannolikt, vilket otvetydigt bör framgå av lagstiftningen. Åtgärden skall bara gälla vid s. k. sabotagerisk, inte vanlig betalningsoförmåga. Handläggningstiderna måste förkortas. Domsluten måste utförligt motiveras. Då någon felaktigt har utsatts för betalningssäkring skall det allmänna alltid ersätta hela den skada han lidit (strikt skadeståndsansvar). 4.2.1 Beloppet skall göras sannolikt Om fordran inte är fastställd måste det först bevisas att sådan föreligger. Här krävs i praktiken vanligtvis att den fiskala sidan gör omständigheten sannolik. Beslut om betalningssäkring får sedan avse det belopp till vilket fordringen med hänsyn till omständigheterna kan antas bli fastställd. I skatteprocessen används vanligen beviskravet sannolikt, varför vi anser att detta krav även skall användas i fråga om det belopp som får betalningssäkras om fordran inte är fastställd. Vi anser därför att detta bör klargöras på ett otvetydigt sätt i lagen. 4.2.2 Begränsa åtgärden till att gälla sabotage Enligt nuvarande lydelse och förarbeten gäller lagen både för det fall att det föreligger påtaglig risk att gäldenären inte vill betala och då han förvisso gör allt han kan för att betala men domstolen ändå finner det föreligga påtaglig risk att han inte kommer att förmå att betala. Betalningssäkring kommer således i praktiken att användas före det att konkursgrund föreligger, t. ex. i det fall att en skattskyldig har dålig ekonomi men inte är insolvent därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna till betalning. Beslutas om betalningssäkring hos en gäldenär som kämpar för att undvika konkurs lär denna åtgärd säkerligen medföra att han hamnar på obestånd. Betalningssäkring synes i dessa fall bara vara ett sätt att kringgå det ordinära konkursförfarandet och att förse det allmänna med ett ytterligare instrument utöver det som alla andra borgenärer har att tillgå. Staten kan således genom beslut om betalningssäkring säkerställa sin fordran innan den är förfallen till betalning. Vi anser det följaktligen inte motiverat att staten skall kunna säkerställa sin fordran på detta sätt inför en befarad konkurs, utan är väl tillgodosedd med den allmänna förmånsrätt som finns för skattefordringar. Betalningssäkring skall således enligt vår mening endast omfatta de fall då det s. k. sabotagekravet är uppfyllt. En betalningssäkring innebär att den enskildes hela ekonomiska situation förändras katastrofalt och att han blir misstänkliggjord bland leverantörer, banker och i sin umgängeskrets. Det är därför av största betydelse att han får möjlighet att bemöta anklagelserna och att domstolen avgör målet. Det synes också finnas ett utomordentligt starkt skäl att bevilja muntlig förhandling i denna typ av mål, i synnerhet därför att eventuella missförstånd etc. lättast upp om den skattskyldige och hans biträde får träffa allmänna ombudet inför domstolen. Likaså är det av största vikt att kammarrätten med mycket hög prioritet förtursbehandlar besvären. I dessa mål är stundom som löper av stor betydelse. Vi anser det angeläget att det regleras i lag att både betalningssäkringsmålet och målet om fordran, i förekommande fall, behandlas skyndsamt. Detta kan lämpligen ske genom att betalningssäkringsbeslutet endast gäller för i taget och att målet om fordran skall behandlas med betalningssäkringsmålet. Det skall vid omprövningen ankomma på rätten att tillse att den materiella frågan (t. ex. ett eftertaxeringsmål) snabbehandlas vid påföljd att betalningssäkringen eljest upphävs. På så sätt erhålls fullständig utredning om betalningssäkringsbeloppet på snabbast möjliga sätt, vilket torde främja rättssäkerheten för den enskilde. 4.2.4 Bättre motiverade domar/beslut I förvaltningsprocessen skall skälen för beslutet anges, men då så sällan synes ske vad gäller mål om betalningssäkring finner vi det angeläget att det även vidtas åtgärder på denna punkt. Vid kvarstad enligt står käranden strikt skadeståndsansvar för skada som åtgärden medfört om han sedan inte vinner målet angående fordringsanspråket eller om talan återkallas. Vid införandet av betalningssäkringslagen anförde departementschefen att han inte fann några skäl att införa ett längre gående skadeståndsansvar i betalningssäkringssammanhang än vad som eljest gäller vid myndighetsutövning (prop. 1978/79:28, s. 117). Statens skadeståndsansvar förutsätter enligt skadeståndslagen, att skadan vållats genom fel eller försummelse, samt att de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning - den s. k. standardregeln (3 kap. 3 § skadeståndslagen). Staten har således erhållit ett bättre läge vid be talningssäkringsingripanden än vad enskilda borgenärer har vid kvarstadsbeslut. Med hänsyn till de erfarenheter som vunnits under de år lagen nu tillämpats är det ur rättssäkerhetssynpunkt mycket otillfredsställande att staten skall kunna företa ett ingripande av ifrågavarande art utan att behöva riskera ersättningsskyldighet, med undantag för de fall då myndigheten i hög grad avvikit från skälig standard. Vidare bör framhållas att det inte torde vara förenligt med rättssäkerheten att staten överskrider sina befogenheter och att oskyldiga enskilda personer sedan på egen bekostnad får klara sig ur konkurser m. m. som måhända har följt av ett felaktigt ingrepp. Enligt nuvarande regler i skadeståndslagen är det, som ovan påpekas, svårt för den enskilde att erhålla ersättning för vållad skada, trots att grund för betalningssäkring inte förelåg. En ersättningsregel har dessutom den fördelen att den verkar återhållande i de fall då förutsättningarna för åtgärden inte klart föreligger. Betalningssäkring är ett effektivt vapen mot den som är skyldig staten betydande skattebelopp och som avser att undandra sig skyldigheten att betala. Åtgärden är å andra sidan ett förödande instrument mot skattskyldiga som inte gjort sig skyldiga till det lagen avser att stävja. Vi anser således att strikt skadeståndsansvar inte minskar möjligheterna att företa betalningssäkring när grund för sådan föreligger, men att viss återhållsamhet erhålls i de fall då omständigheterna inte är fullständigt klara. Beslutas ändå om betalningssäkring i ett oklart fall och visar det sig senare att grund för åtgärden ej förelåg, medför en ordning som den nu föreslagna, att kostnaden bärs av det allmänna. Vi finner en sådan ordning mer tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. bör därför hos regeringen begära att denna gör sådana förändringar i betalningssäkringslagen som vi här har angett. Bevissäkringslagen ger mycket stora befogenheter till skattemyndigheterna att själva besluta om att göra s. k. eftersökning, vilket är en åtgärd som i straffprocessen kallas husrannsakan. Bevissäkringslagen ger t. o. m. större befogenheter att söka igenom privata utrymmen än vad husrannsakan gör. Husrannsakan är begränsad till den misstänktes bostad, brottsplatsen och platsen för gripandet. Dessutom gäller strängare sekretessregler för t. ex. handlingar hos advokat m. m. Bevissäkringslagen går längre och det tillåts dessutom att lagen används även efter det att straffprocessuell förundersökning har inletts. Vi anser därför att skattemyndigheterna aldrig skall ha rätt att intränga i privata utrymmen. Denna rätt anser vi skall vara förbehållen polis- och kronofogdemyndighet enligt svensk rättstradition. I de fall någon misstänks för att ha begått skattebrott föreligger rätt att företa en s. k. husrannsakan enligt (28 kap. 1 §). Denna husrannsakan kan rikta sig mot den som är skäligen misstänkt, mot plats där brottet begåtts eller platsen där han greps. Skattemyndigheterna har alltså att göra en anmälan till åklagaren eller polismyndighet, vilka i sin tur har att göra en bedömning om skälig misstanke kan riktas mot personen i fråga och om förut sättningarna i övrigt är uppfyllda för att husrannsakan skall få företas. På annat ställe än som sagts krävs att synnerlig anledning förekommer att det genom rannsakningen skall påträffas material som kan tas i beslag eller att annan utredning om brottet kan vinnas. Det förtjänar att i detta sammanhang påpekas, att ett beslut om husrannsakan kan tas på mycket kort varsel genom den s. k. jourhavande åklagaren om det är efter kontorstid. har sedan att verkställa beslutet, och detta görs vanligen av kriminalpolismän. Således är det vår mening att ett så allvarligt ingrepp i den enskildes privata utrymmen inte skall få ske utan att misstanke om brott föreligger. Därutöver torde en handräckningsåtgärd vara tillräcklig för det fall att den skatt- eller kontrolluppgiftsskyldige vägrar att lämna ut lagstadgat material för granskning. I sistnämnda fall saknas måhända misstanke om brott, och vägrar den skattskyldige att på begäran lämna ifrån sig kontrollmaterial måste det finnas åtgärder för att tillse att även denne fullgör sina skyldigheter. För det första kan den skattskyldige föreläggas vite, vilket torde utgöra ett tillräckligt hot för de flesta skattskyldiga, men i sista hand anser vi det befogat att skattemyndigheterna via handräckning av kronofogdemyndigheten skall kunna få tillgång till materialet. får då först göra framställning hos länsrätten angående vilket material de önskar få tillgång till, varefter länsrätten beslutar att kronofogdemyndigheten får anlitas för handräckning. På detta sätt får den enskilde ett skydd via domstolskontrollen, men kan ändå inte undandra sig att fullgöra sina skyldigheter. Förfarandet torde få motsvara en vanlig fullgörelsetalan. Dagens oanmälda skatterazzior, utan att misstanke om brott föreligger, anser vi dock inte skall få förekomma i en rättsstat. har , med anledning av en proposition, beslutat om vissa förändringar i bevissäkringslagen. Regeringen motiverade dessa med att ändringarna skulle stärka den enskildes rättssäkerhet. Riksdagsbeslutet innebär att en proportionalitetsregel har införts, gränsdragningen för vad som gäller eftersökning i bostad i förhållande till verksamhetsutrymme har skärpts och möjligheterna att undanta visst bevismaterial från granskning har ökat. Vad som sålunda har beslutats innebär en viss förbättring av skyddet för den enskilde jämfört med situationen . I förhållande till de risker för den enskildes integritet som bevissäkringslagen innebär, och som vi har utvecklat ovan, är de beslutade lagändringarna emellertid inte tillräckliga för att vi skall acceptera att lagen bibehålls. Vi vidhåller därför vårt i tidigare sammanhang framförda yrkande att bevissäkringslagen skall avskaffas. Vid behandlingen av frågor rörande generalklausulen mot skatteflykt har vi vid återkommande tillfällen uttalat att en skatteflyktsklausul måste vara så utformad att den inte äventyrar rättssäkerheten, som den av rättviseskäl och av hänsyn till de lojala skattebetalarna måste tillgodose rimliga effektivitetskrav. Enligt vår mening tillgodoser skatteklausulen i sin nuvarande utformning inte ens elementära rättssäkerhetskrav. Till följd av klausulens generella utformning har de skattskyldiga ingen möjlighet att förutse klausulens tilllämplighet på olika förfaranden. En lagstiftning av det slaget är ägnad att leda till olikformighet i den praktiska tillämpningen och är också av rättviseskäl därför oacceptabel. Frågan gäller då i vad mån man bör ha en generalklausul men med den utformning klausulen erhöll då den infördes . Vid en sådan prövning kan konstateras att också en klausul med den utformningen leder till svåra tolknings- och tillämpningssvårigheter. Vi har vid ett studium av den praxis som hunnit utbildas på området noterat att klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt få fall. Mot bakgrund härav kan starkt ifrågasättas om de otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att administrera generalklausulen står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter den kan medföra för statsverket. Med hänsyn härtill och då de eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade med en generalklausul av detta slag enligt vår mening inte uppväger nackdelarna anser vi att generalklausulen bör slopas. Det torde vara mycket svårt, för att inte säga ogörligt, att utforma en generellt verkande lagstiftning mot skatteflykt som tillgodoser både de skattskyldigas berättigade krav på rättssäkerhet och kravet på effektivitet, likformighet och rättvisa vid taxeringen. Därmed anser vi att det finns skäl att införa en omvänd generalklausul i skattelagstiftningen. En sådan syftar till att utgöra en tolkningsregel till den skattskyldiges förmån i de fall vederbörande på grund av lagstiftningens bristande utformning utsätts för en beskattning som är oskälig och inte står i överensstämmande med lagstiftningens grunder. bör ge regeringen i uppdrag att utarbeta ett lagförslag med denna innebörd. Enligt vår uppfattning är den skattskyldiges nuvarande möjligheter att erhålla ersättning för sina processkostnader i taxeringsprocessen inte tillnärmelsevis tillräckliga. De existerar knappast. Detta gäller för övrigt den enskildes rätt till ersättning för rättegångskostnader även i andra mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen. Taxeringsprocessen har fått en kontradiktorisk prägel, dvs. domstolen dömer på det material som taxeringsintendenten resp. den skattskyldige har tillfört målet. Vid en kontradiktorisk process är det för rättssäkerheten mycket viktigt att båda parter är jämnstarka och att båda parter har möjlighet och förmåga att ge en korrekt juridisk belysning åt sin uppfattning. De flesta skattskyldiga är härvid i ett ohjälpligt underläge. Det allmännas representant är en sakkunnig jurist, van att föra skatteprocesser, medan den skattskyldige kanske t. o. m. saknar kunskaper om vad det står i lagen i den omtvistade frågan och än mindre har kännedom om rättspraxis. För att komma upp på samma nivå som taxeringsintendenten måste han således ha tillgång till en jurist som är kunnig i skatterätt. Antag att följande inträffar: anser att någon deklaration är bristfällig och att inkomsten därför inte tillförlitligt kan beräknas, varför nämnden skönstaxerar den skattskyldige med t. ex. , eller beviljar inte ett avdrag etc. Antag vidare att denna bedömning är felaktig, juridiskt sett. Den skattskyldige som inte ens vet vad skönstaxering innebär, än mindre hur man försvarar sig mot en sådan åtgärd, anlitar ett ombud (motsvarande resonemang för det nämnda avdraget). Ombudet, en jurist, kan efter viss utredning konstatera att bedömningen är felaktig. Han anför besvär till länsrätten, och denna finner att taxeringsnämndens bedömning var felaktig, varför besvären bifalls. Det har således kostat den skattskyldige en hel del besvär samt arvode till sitt ombud för att få sin lagenliga rätt. handlat korrekt hade han undgått den kostnaden. Frågan är , vem skall bekosta processen? Denna regel bygger på en traditionell syn om att de enskildas rätt bevakas av myndigheter och domstolar. I praktiken tillämpas dock inte officialprincipen längre i taxeringsprocessen. Det kan för övrigt tilläggas att motsvarande regler för processen även gäller i brottmål. Taxeringsintendentens roll innehas där av åklagaren, och domstolen skall även ex officio bevaka den enskildes rätt. Ändå anses det numera vara i det närmaste självklart att den enskilde skall ha möjlighet till biträde av försvarare i brottmålsprocessen. Av rättviseskäl och av principiella skäl anser vi därför att alla bör ha rätt att få sina kostnader täckta när de helt eller delvis vinner ett skattemål. Den enskilde bör även kunna erhålla ersättning i de fall där skattemyndigheterna använt hans fall i prejudikatsyfte. Med stöd av det ovan anförda föreslår vi således att ger regeringen i uppdrag att arbeta fram ett förslag som verkligen ger vinnande enskild part rätt till ersättning för sina kostnader. har tidigare och gjort enhälliga uttalanden till förmån för lagstiftning som möjliggör ersättning för rättegångskostnader i skattemål och andra mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen (se senast JuU 1986/87:26 s. 13-14, rskr. 242, se också JuU 1984/85:15 och 1985/86:21, jämför vidare regeringens skrivelse 1987/88:75 s. 5 där ärendet redovisas som ännu inte slutbehandlat av ). Därför bör regeringen nu föreläggas att utan ytterligare tidsutdräkt lämna förslag i frågan. 5 Skyldigheten för stat och kommun att utge skadestånd till enskilda En viktig del av den enskildes rättsskydd är möjligheten att få ersättning av stat och kommun för skada som den enskilde lider på grund av felaktig myndighetsutövning. Enligt vår mening bör en naturlig utgångspunkt när det gäller principerna för detta skadeståndsansvar vara att en enskild, som tillfogats skada till följd av åtgärd eller annat handlande från det allmännas sida, bör få ersättning av det allmänna för den skada han lidit. är emellertid skadeståndsskyldigheten vid myndighetsutövning begränsad i en rad hänseenden. a. fordras för att skadestånd skall kunna utgå att någon befattningshavare varit oaktsam och ersättningsskyldighet är skälig. Den enskilde kommer alltså att i stor utsträckning själv få stå konsekvenserna av fel som begåtts av det allmännas företrädare. I sammanhanget vill vi påminna om att den offentliga verksamheten expanderat kraftigt sedan 1972 års skadeståndslag infördes, vilket lett till att de enskilda i allt större utsträckning kommit i kontakt med offentliga funktionärer i deras myndighetsutövning. Man kan också konstatera att det blivit allt vanligare att enskilda själva fått bära en stor del av den förlust eller skada som de åsamkats på grund av felaktig myndighetsutövning. har enskilda dessutom drabbats av stora förluster som det allmänna, trots vållande till skadan, inte alls ersätter. a. erfarenheterna av tillämpningen av bevissäkringslagen ger exempel på detta. Det finns vidare exempelvis ingen ovillkorlig rätt för den enskilde att få skadestånd av staten för skador som uppstått vid polisingripande, även om det visar sig att den gripne var oskyldig. Inte heller utgår någon ersättning av staten då någon varit anhållen i sträck. Vidare ersätter staten inte skador som uppkommit till följd av en förundersökning i brottmål som inte resulterat i en fällande dom. Möjligheten att få ersättning av stat eller kommun för skada som den enskilde lidit på grund av felaktig myndighetsutövning är en viktig del av den enskildes rättsskydd. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av det ovan anförda är det enligt vår mening angeläget att den enskilde som lider en sådan skada har ett fullgott skydd. Starka skäl talar följaktligen för att frågan om det allmännas skadeståndsansvar bör bli föremål för utredning. Vid en sådan översyn bör undersökas om det är möjligt att helt eller delvis avskaffa de inskränkningar i det allmännas skadeståndsansvar som föreskrivs i skadeståndslagen. Därvid bör särskilt övervägas en skärpning av ansvaret på så sätt att det allmänna skulle ansvara även för skada vid felaktig myndighetsutövning som uppkommer utan att någon befattningshavare varit oaktsam.