mot · GB02U202 · 1988-01-19 00:00:00 — Bland specifikt svenska insatser kan nämnas några som varit särskilt framgångsrika. Just nu satsas alltmer pengar på mark- och skogsvårdsprogram, både i och . Ett av dessa program drivs i . Det är riktat mot småjordbrukare, det använder sig av enkel teknologi, och det innehåller en stor portion undervisning för att söka påverka människors attityder. Ett sätt att mäta framgången för detta projekt är att det starkt bidragit till att nu har lanserat ett nationellt markvårdsprogram. Den svenska insatsen har också uppmärksammats internationellt, och flera av de metoder som kommit till användning ingår nu i andra länders markvårdsprogram i . Som andra exempel kan nämnas ett antal svenska projekt inom det s. k. U202 förvaltningsbiståndet, dvs. insatser som syftar till att förstärka mottagarländernas förmåga att på ett kompetent sätt sköta den centrala eller lokala förvaltningen. Exemplen är många: uppbyggandet av central statistikproduktion i , och ; förstärkning av lokalförvaltningen i ; kunskapsöverföring på det finanspolitiska området till osv. Det ligger i sakens natur att dessa insatser, kanske mer än de flesta andra, är mycket långsiktiga. Dessutom är det ytterst svårt att mäta effekterna av denna typ av insatser, t. ex. i form av snabbare ekonomisk tillväxt. Sambanden är alltför komplicerade för att möjliggöra sådana mätningar. Men det förefaller rimligt att ökad kompetens i förvaltningen bör förstärka ett lands förmåga att föra en framgångsrik ekonomisk och social politik. Dessutom förstärks landets förmåga att föra en aktiv och medveten dialog med biståndsgivare och långivare. 2.3 Bistånd och administration De anspråk vi ställer på effektivare bistånd ställer ökade krav på personella resurser. Det gäller såväl inom ramen för SIDA som om mer bistånd kanaliseras genom frivilliga organisationer. Genom de generella sparmål som uppsatts för statlig verksamhet har SIDA:s administrativa kapacitet inte tillåtits följa med i den ökningstakt som biståndsanslaget har. Resultatet kan i allt högre grad komma att bli antingen att man på verksamhetsanslaget köper konsulttjänster, vilket ofta är en dyrare väg, eller att biståndsmedel kanaliseras vidare utan erforderlig beredning. I båda fallen minskar effektiviteten i biståndet. SIDA:s administrativa kapacitet måste därför förstärkas. Det gäller såväl en förstärkning av biståndskontorens kapacitet som den centrala administrationen. I årets budget tillförs SIDA ytterligare lönemedel för att ersätta konsulttjänster samt resurser för en viss förstärkning därutöver. Vi bedömer dock att den breddning och kvalitetshöjning vi eftersträvar - bl. a. vad gäller miljö, markvård och energi - förutsätter ett kraftigare påslag. Vi föreslår därför att ytterligare 5 milj. kr. avsätts för detta ändamål. 2.4 Biståndets legitimitet och effektivitet Långsiktigt u-landsbistånd är något unikt i mellanstatliga förbindelser. Exempel finns såväl på nykoloniala och kommersiella maktövergrepp under biståndets täckmantel som på bistånd som givits i en naiv övertro på att mottagarlandet vet allt om hur biståndet bäst skall användas. Att finna en gyllene medelväg, präglad av ömsesidig respekt mellan givare och mottagare för den andra partens politiska och moraliska värderingar, har ofta visat sig vara svårt, och några enkla tumregler finns inte. Redan våra egna erfarenheter av svenskt u-landsbistånd visar på nödvändigheten av att föra en mycket aktiv dialog om - och ställa krav på - den ekonomiska politiken för att biståndet skall fungera och få de avsedda effekterna. Men villkoren i biståndsgivningen bör inte bara omfatta frågor om effektiviteten på projektnivå. De bör även syfta till att förbättra såväl den Mot. politiska som den ekonomiska miljön. Den politiska miljön, så att mänskliga U202 rättigheter inom mottagarlandet inte försummas och så att respekt för andra suveräna nationer upprätthålls. Den ekonomiska miljön, så att enskilda biståndsprojekt inte går till spillo som följd t. ex. av en missriktad planhushållning eller en korrumperad statsapparat. Det finns inte några klara gränser mellan bistånds- och utrikespolitik. I själva verket bör biståndspolitiken ses som en förlängning, eller en del av utrikespolitiken. En liberal utrikes- och biståndspolitik bör karakteriseras av omsorg om mänskliga rättigheter och demokratiska värden samt av hänsyn till individens frihet att utveckla sina talanger utan irrationella inskränkningar i regi av en centraliserad statsapparat. Det sätt på vilket villkoren skall ställas - vare sig det görs formellt i skriftliga avtal eller informellt genom ett aktivare engagemang i dialogen med mottagarlandet - kan inte på förhand preciseras. Viktigast är att fastslå att vi som biståndsgivare har ett ansvar inte bara för hur våra biståndsmedel används på fältet, utan även hur den politiska och ekonomiska miljö ser ut, till vars utveckling vi bidrar. Att inte ställa villkor, att inte försöka påverka utvecklingen i stort, innebär ju också ett ansvarstagande, nämligen ett accepterande av rådande förhållanden. Några viktiga slutsatser vi kan dra av egna och andras biståndserfarenheter är följande: 1 Vi bör engagera oss på ett mer aktivt sätt än tidigare i en fortlöpande dialog med de länder vi ger bidrag till. Vi bör då inte skygga för att diskutera frågor om mänskliga rättigheter och respekt för grannstaters integritet, liksom om inriktningen av den ekonomiska politiken. Vi bör ta till vara den styrka vi har som en liten, neutral och biståndsgenerös nation för att försöka bidra till att skapa en fredligare värld med större respekt för individer och individers frihet. 2 , liksom alla andra biståndsgivare, har traditionellt ägnat sig framför allt åt projektverksamhet, dvs. att starta nya projekt - skolor, hälsovårdscentraler, jordbrukskooperativ, småindustrier etc. Detta har lett till s.k. projekt-stockning i flertalet länder, inte minst de fattigaste länderna med svag förvaltning. Svårigheterna att efteråt hålla dessa färdiga projekt vid liv, dvs. att undvika kapitalförstöring, är nu mycket akuta. Nya projekt kan ofta ställa krav på inhemska resurser, som skulle behövts för att hålla i gång redan färdiga projekt. Nya projekt bör därför granskas ytterst noga innan de startas. 3 Som en följd av projekt-stockningen har finansieringen av löpande underhåll försummats, både av biståndsgivare och mottagare. Alltmer bistånd bör därför ägnas åt att rehabilitera och finansiera den löpande verksamheten i projekt som vi varit med om att starta. måste givetvis mottagaren ta över finansieringsansvaret, men i dagens läge, med stora utlandsskulder och låg tillväxttakt, är det orimligt att kräva total driftkostnadsfinansiering av mottagarna. Det vi varit med om att starta bör vi också känna ansvar för att dra i land. 4 En ökad känslighet inför mottagarländernas egna prioriteringar är ett Mot. viktigt sätt att visa respekt för dem såsom självständiga stater. gäller framför allt prioriteringar mellan sektorer och formerna för biståndsöverföringar. Om mottagarlandets prioriteringar inte överensstämmer med våra bör vi säga det klart och tydligt. Vi bör inte med snäva svenska perspektiv tvinga på dem våra egna favoritprojekt. 5 Vi bör lära oss mer av andra biståndsgivare, såväl bilaterala som multilaterala, för att undvika misstag. Vi bör samordna vårt bistånd på ett mycket tydligare sätt med andra biståndsgivare än vad som varit fallet . Det finns mängder av exempel på olyckliga kollisioner och bristande samarbete mellan givare. De som blir lidande av detta är framför allt de fattigare länder vi alla försöker bistå. 3 Biståndets storlek och former anser att biståndet mot bakgrund av de stora behoven i mottagarländerna skall ha en särställning i budgetarbetet. Även i situationer när besparingar på alla andra anslag måste diskuteras skall biståndet skyddas. Det innebär däremot inte att varje enskilt biståndsanslag skall undgå granskning. Tvärtom är det, just med tanke på de fattiga människornas behov, särskilt angeläget att biståndets innehåll ständigt prövas på nytt så att formerna är så effektiva som möjligt. vill effektivisera biståndet, inte för att ge mindre utan för att kunna hjälpa fler. har bestämt motsatt sig alla manipulationer och nedskärningar av u-landsbiståndet. Enprocentsmålet är ett moraliskt bindande åtagande gentemot de fattiga länderna. Det får inte användas som kortsiktig budgetregulator. Varje jämförelse mellan de ekonomiska problem som levt med det och den ekonomiska kris som plågat , bl. a. till följd av oljeprisökningar, de sjunkande råvarupriserna, den tilltagande protektionismen och den väldiga skuldbördan, visar på fundamentala skillnader. I har välståndet naggats i kanten. I många är krisen en fråga om överlevnad. menar därför att biståndet, mot bakgrund både av de enorma behoven och möjligheterna att ge en meningsfull hjälp, bör fortsätta att öka sin andel av våra samlade resurser. Det innebär ändå inte att vi avstår något av vår egen levnadsstandard, bara att vi avstår en något större del av den ekonomiska tillväxten. De senaste svältkatastroferna som drabbat understryker ytterligare vikten av ett effektivt, generöst och växande u-landsbistånd. Även om enprocentsmålet uppnåddes efter den tidpunkt ansåg motiverad och även efter den tidpunkt beslutat (1974/75) är det uppenbart att detta mål stimulerade biståndsdebatten. Anslagen höjdes i ett relativt högt tempo, med stor sannolikhet snabbare än vad som skulle blivit fallet utan denna utfästelse. Det är nu dags att formulera en ny långsiktig ambition för u-landsbistån- 14 Målet bör vara av BNI. Jämfört med behoven kommer också ett Mot. sådant bistånd att vara endast ett marginellt bidrag till lösningen av U202 bör i första hand öka sina ansträngningar att förmå övriga i-länder att höja sitt bistånd och i ett första steg uppnå FN:s utbetalningsmål på . (Det svenska enprocentsmålet är ett anslagsmål; våra utbetalningar låg 1986 på av BNI). Andra länders underlåtenhetssynder kan dock aldrig vara ett argument mot ökade svenska insatser. Tvärtom kan motsatsen hävdas. När andra länders bistånd stagnerar eller minskar ökar värdet av generösa svenska insatser. Det gäller givetvis särskilt när internationella biståndsorgan får finansieringsproblem till följd av nedskurna bidrag från exempelvis (vilket bl. a. förekommit i ). Det finns biståndspolitiska skäl för att ökningen av det svenska biståndet skall ske successivt under åtskilliga år. Redan enprocentsmålet innebär att biståndet växer i fast penningvärde (så länge vi har ekonomisk tillväxt). Biståndsorganen och de enskilda organisationerna måste ges tid och rimliga möjligheter att anpassa sitt arbete och sin administration. Enligt mening bör biståndet öka som andel av BNI. Vi föreslår mot denna bakgrund att biståndsramen höjs med 100 milj. kr. i förhållande till regeringens förslag. Det skapar bl. a. utrymme för ett nytt, rejält tilltaget anslag för miljö, markvård och energi som bl. a. skall användas för insatser av stor betydelse för att förebygga svältkatastrofer. har länge i internationella sammanhang arbetat för obundet bistånd, dvs. bistånd som ges utan krav på upphandling i givarlandet. Bindningar kan visserligen utformas på ett mer eller mindre skadligt sätt beroende bl. a. på om biståndet binds till vissa specificerade varor eller bara allmänt till givarlandets leverantörer. Men från liberal synpunkt råder det ingen tvekan om att obundet bistånd är att föredra. Bundet bistånd strider mot frihandelstanken. Mottagarlandets valfrihet begränsas. Det riskerar att fördyra de upphandlade varorna, eftersom konkurrensen begränsas. SIDA har särskilt understrukit risken för monopolupphandlingar. Det kan också leda till en rad praktiska problem för u-ländema. Ett klassiskt exempel är som av olika givare försetts med 18 olika vattenpumpar - med åtföljande behov av 18 olika sorters reservdelar. I svensk biståndsdebatt har krav på en ökad andel bundet bistånd framför allt framförts från industrin och från . Inte sällan har samma debattörer på en gång begärt högre effektivitet och ökad bindningsgrad. Om man med effektivitet menar att biståndet i så hög grad som möjligt skall vara till glädje för de mottagande människorna leder ökad bindning till lägre effektivitet, inte högre. Man kan givetvis hävda att biståndet ändå, av hänsyn till svensk industri och sysselsättning, bör bindas till upphandling i . Det bör då understrykas att svenska företag givetvis får order i biståndssammanhang under förutsättning att de är konkurrenskraftiga. Det bundna biståndet Mot. uppges ligga på av det totala anslaget, medan U202 återflödet till är väsentligt högre, kring . En ökad bindning kan i princip betraktas som ett slags subvention till en produktion som annars inte skulle vara konkurrenskraftig. Om sådan verksamhet vet vi av både teori och praktik att den är ekonomiskt osund. Dessutom skulle återflödet sannolikt inte börja öka förrän vid en mycket hög bindningsgrad. Till att börja med skulle effekten bara bli att uppköp som redan görs i formellt skulle registreras som bundet bistånd. förekommer i huvudsak tre olika former av bundet bistånd: o bundet importstöd (dvs. o internationellt livsmedelsbistånd (bl. a. våra leveranser till vissa internationella beredskapslager) o gåvodelen i de s. k. u-krediterna Det bundna biståndets andel av det landinriktade stödet har minskat. SIDA har också fått möjlighet att, efter tillstånd av regeringen, häva bindning vid risk för monopolupphandling. Detta är en, från liberal synpunkt, positiv utveckling. anser att det bundna biståndet i princip bör avvecklas och ersättas med obundet gåvobistånd. Behoven i är så stora att det vi avsätter för bistånd snabbt bör komma till användning i former som är så gynnsamma som möjligt för de fattiga människorna. Avvecklingen kan inte ske och bör förenas med en ökad internationell aktivitet för avbindning av bistånd. Men färdriktningen är klar. föreslår att det bundna importstödet successivt minskas. Vissa delar av vårt internationella livsmedelsbistånd binds också till upphandling i . Det gäller bl. a. vårt bidrag till det internationella beredskapslagret av livsmedel för katastrofinsatser (IEFR). Dessutom är 2/3 av anslaget till Världslivsmedelsprogrammet bundet. Ett planerat överskott i svenskt jordbruk kan inte motiveras av biståndspolitiska skäl. Det kan däremot vara rimligt att använda en del av det överskott som uppstår av helt andra skäl för de leveranser vi åtagit oss att utföra. Det bundna biståndets nackdelar är här inte särskilt framträdande. Det är då viktigt att upphandlingen sker till världsmarknadspriser, inte till de avsevärt högre svenska regleringspriserna. 1985 beslutade dock att en del av livsmedelsbiståndet skall upphandlas till regleringspriser. För /89 föreslår regeringen åter att 65 milj. kr. av biståndsanslagen på detta sätt skall gå till det svenska jordbruket i stället för till behövande människor i de fattiga länderna. Regeringens utfästelser om en översyn är vaga och otillräckliga. Detta system som tidigare förordats av innebär en utomordentligt ineffektiv användning av biståndsmedel och måste avskaffas. På det sättet kan 65 milj. kr. föras över till biståndsändamål. Anslagen för u-krediter har ökat kraftigt . Under vissa budgetår - bl. a. det innevarande - har mer pengar avsatts för detta ändamål än den ansvariga myndigheten hade begärt. De tre dominerande mottagarna av u-krediter är , och . Reservationerna har en avsevärd omfattning: 876 miljoner (varav 500 är intecknade för utestående utfästelser). Det är betecknande att regeringen vill föra över vissa av dessa tidigare anslagna summor från BITS till (sammanlagt 72 milj. I en granskning åt u-kreditutredningen riktade professor hård kritik mot kreditsystemet som helhet. En huvudpoäng i kritiken är att biståndet endast i ett (osannolikt) extremfall blir lika med u-kreditens gåvoelement. Subventioner av detta slag har nämligen en tendens att driva upp priserna. I så fall tillfaller en del av gåvoelementet företaget. Bohm hävdar också att det inte finns några biståndspolitiska skäl för denna typ av bundet bistånd. Gåvobistånd kan normalt alltid användas för att mjuka upp en exportkredit om u-landet så önskar. Men det kan också användas för andra ändamål om de är mer motiverade. Bindningen till uppköp just i har, som framhållits ovan, givetvis inga speciella fördelar för mottagarlandet. U-krediter kan givetvis också ha ett värde för , men det är osäkert hur mycket av det s. k. gåvoelementet som faktiskt kommer till del. Däremot vet vi att biståndspolitiska skäl alltid talar för att en given summa pengar skall användas för obundet gåvobistånd snarare än för bundna, subventionerade exportkrediter. De biståndsmedel som anslås bör så snabbt som möjligt komma till effektiv användning i syfte att hjälpa de fattiga människorna i för dem förmånliga former. Detta talar för en övergång från bundna exportkrediter till obundet gåvobistånd. Gåvobistånd kan ju om mottagaren så önskar användas för att åstadkomma mer förmånliga kreditvillkor i affärer av det slag u-krediterna är avsedda för. Mot denna bakgrund föreslår vi att anslagsramen för u-krediter reduceras med 130 milj. kr. i förhållande till regeringens förslag. Detta hindrar inte att ändå kan och bör bedriva visst biståndssamarbete med vissa medelinkomstländer som tillhör BITS mottagarkrets. Det finns flera instrument för detta, bl. BITS anslag för tekniskt bistånd som bör utökas och som vi återkommer till nedan. har beviljat en u-kredit med ett gåvoelement på 20 milj. kr. Det är oacceptabelt att så stora biståndsutbetalningar till ett land som inte varit mottagare av svenskt bilateralt bistånd kan beslutas utan medverkan av regering och riksdag. Instruktionen för BITS bör därför ses över så att något liknande inte upprepas. 2 1987/88. Nr U201 -202 De flesta av jordens människor lever under ofrihet och diktatur, kanske fler än någonsin i världshistorien. Den enskilda människans rätt åsidosätts allt oftare i stater med politisk enpartiregim eller militär diktatur. Liberaler ser ett starkt samband mellan fred, frihet och rättvisa. Varaktig fred kan endast bygga på jämlika förhållanden mellan olika stater och på respekt för mänskliga rättigheter inom varje stat. Det gäller också . De inre konflikterna är starkast och den ekonomiska utvecklingen svagast i de länder där de mänskliga rättigheterna respekteras minst. Det behövs en ny internationalism där frihet från inhemskt våld och förtryck ges lika stor vikt som frigörelse från utländska kolonisatörer och imperiebyggare. Det finns en rad krav som bör vara uppfyllda för att en stat skall kunna räknas till kretsen av demokratier: det skall hållas fria och hemliga val det skall råda en vidsträckt yttrande- och organisationsfrihet den politiska mångfalden måste vara säkerställd genom fri partibildning och flerpartisystem De yttre förutsättningarna är fundamentalt annorlunda i fattiga och outvecklade länder utan demokratisk tradition än i industriländer som : låg utbildningsnivå som innebär att befolkningen har mindre möjligheter att ta del av och ta ställning till politisk information outvecklade kommunikationer som skapar praktiska svårigheter vid genomförande av val och politiska kampanjer en trög administration som därtill ofta är korrumperad med allt vad det innebär av svårigheter för en regering att få sin politik förverkligad en bristande nationell enhetskänsla, särskilt i en begränsad lojalitet mot samhället Till denna lista kan i flera fall fogas yttre tryck som i fråga om destabiliseringspolitik och försök att störta regimen i . Likaså kan tilläggas starka inre spänningar som i fråga om de etniska motsättningarna mellan tamiler och singaleser på . I de flesta fall, och i särskilt hög grad i söder om har dessa problem sitt ursprung i det tidigare kolonialsystemet. Detta kvarlämnade vid kolonialismens avveckling kring 1960 statsbildningar som vare sig geografiskt, etniskt eller beträffande resurser var särskilt ägnade att ta itu med de enorma problem som förestod. Många vann också sin självständighet under former som knappast förbättrade förutsättningarna för en demokratisk utveckling. Att bygga upp en demokratisk stat tar tid: Det är ett tålamodskrävande och mödosamt arbete. Det är emellertid en sak att vara medveten om svårigheterna i en demokratisk utvecklingsprocess, en helt annan att ställa målen - fria val, 1987/88 U202 yttrandefrihet och politisk mångfald - lägre, att ge själva demokratibegrep- Mot. pet en vag och diffus tolkning. I den svenska biståndsdebatten fanns det ett tag - och finns delvis ännu - en tendens att bagatellisera demokratimålet, att se politisk frihet som en överflödsvara fattiga länder inte har råd med. Det är en inställning som ett liberalt parti aldrig kan acceptera. Det är glädjande att allt fler numera anslutit sig till den uppfattningen. Möjligheterna att göra sin stämma hörd och ha en avvikande uppfattning eller att kräva sin rätt att i allmänna och fria val utse sina ledare kan aldrig betecknas som en lyx. Särskilt för de fattigaste grupperna som inte kan få sina krav uppmärksammade genom ekonomisk makt eller speciella kontakter är denna frihet en central fråga. Det finns heller ingenting som tyder på att ett enpartisystem - som det ibland har hävdats - skulle vara ett effektivt medel i något avseende. Även president har ju numera ifrågasatt om inte ekonomiska svårigheter har ett direkt samband med landets politiska system. Tror vi att maktmonopol och censur leder till stagnation, maktmissbruk och övergrepp i rika länder har vi ingen anledning att rekommendera det för tredje världen heller. blev demokratisk samhällsutveckling ett av fyra mål för den svenska biståndspolitiken. I det här avseendet - liksom i så många andra - är skillnaderna mellan olika så stora att det inte är särskilt meningsfullt att tala om tredje världen som en enhet. Där finns en rad olika politiska stystem med varierande grad av personlig frihet. Bland våra egna 17 programländer finner vi totalitära kommuniststater som , demokratier som och , flerpartistater med snäva ramar för oppositionen som och enpartistater med ett inte obetydligt utrymme för politiskt oliktänkande som . Några hoppingivande tecken har vi sett: fredliga presidentskiften i och samt givetvis utvecklingen i . I flera andra länder är bilden avsevärt mer oroande. I några länder som och förefaller den kommunistiska diktaturen svår att påverka. I pågår bl. a. omfattande och brutala folkomflyttningar i stor skala som regimen av Amnesty anklagas för utbredd tortyr. I har Amnesty vidare påtalat allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna. I är den politiska mångfalden visserligen relativt stor, men utvecklingen mot en enpartistat tyder på uppenbara intentioner att begränsa demokratin. Vi måste vara medvetna om att politisk turbulens och en outvecklad demokrati ofta är fattigdomens följeslagare. De utgör delar av en verklighet som biståndet skall söka bearbeta snarare än fly undan. I åtskilliga länder är skuldbördan och de ekonomiska anpassningsåtgärder den driver fram ett allvarligt hot mot ett skört demokratiskt system. Biståndssamarbete är inte - och får inte tolkas som - ett godkännande av ett politiskt system. Vidare är det nödvändigt att ett effektivt bistånd bygger på långsiktighet. Samarbete med programländerna kan inte inledas och avbrytas i takt med politiska konjunktursvängningar hos mottagarna eller i . Men det är vår bestämda uppfattning att demokratimålet - trots att Mot. det fått ökad uppmärksamhet - spelat en alltför undanskymd U202 roll i den praktiska utformningen av det svenska biståndet. Syftet är givetvis inte enbart att främja en utveckling mot mångfald och demokratiska beslutsprocesser utan också en allmänt ökad respekt för fundamentala mänskliga rättigheter. Dessa strävanden bör nu genom insatser av en rad olika slag få ökad tyngd i biståndspolitiken: