mot · GB02K202 · 1988-01-13 00:00:00 — Inskränkningar i näringsfriheten kan inte utan mycket tungt vägande skäl och efter särskild prövning accepteras. Det finns många exempel på skilda slag av etableringskontroll som bör avskaffas. Utvecklingen har lett till att det har blivit allt svårare för den enskilde att fritt utöva näring och yrke. I praktiken har närings- och yrkesfriheten inskränkts på olika sätt, t. ex. genom monopol, särskild s. k. vandelsprövning, särskilda bidragsbestämmelser, regleringsåtgärder eller auktorisationskrav. Rätten att driva näringsverksamhet är så grundläggande att den förtjänar ett starkt skydd i vår konstitution. Rätten att driva näringsverksamhet är så grundläggande att den förtjänar ett Mot. starkt skydd i vår konstitution. Stopp för överträdelse av grundlag Grundlagens krav får aldrig åsidosättas vid lagstiftning. finns endast begränsade möjligheter att hindra överträdelser. En metod att komma till rätta med grundlagsstridig lagstiftning är att vidareutveckla redan existerande rätt till lagprövning. En annan väg är att skapa en författningsdomstol som skulle ha att pröva sådana frågor. 1979 genomfördes en grundlagsändring som innebar att domstolarna uttryckligen tillerkändes en lagprövningsrätt. gäller enligt 11 kap. 14 § regeringsformen att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Det finns dock en viktig begränsning i lagprövningsrätten. Om eller regeringen beslutat om föreskriften skall tillämpning underlåtas endast om felet är uppenbart. För att en domstol skall kunna underlåta att tillämpa en föreskrift som har beslutats av eller regeringen ställs alltså mycket höga krav. Vid upprepade tillfällen har kritik riktats mot att har fått ett bristande beslutsunderlag beroende på att lagförslag inte remitterats till lagrådet eller att propositionerna inte grundats på remissbehandlade utredningsförslag. Lagrådet har i yttranden anmärkt på att remitterade lagförslag inte varit föremål för sådan remissbehandling som avses i 7 kap. 2 § regeringsformen. Ofta har den bristfälliga beredningen gällt just sådana lagförslag vilkas förenlighet med grundlagen har ifrågasatts i debatten. Kritik förekom således från lagrådet vad gällde beredningen av propositioner gällande tillfällig vinstskatt, löntagarfonder och statlig fastighetsskatt. Lagrådet riktade vidare allvarlig kritik mot beredningen av förslaget om pensionsskatten och uttalade: Resonemanget leder också till att lagrådet ställer sig kritiskt till det sätt på vilket förslaget har beretts och presenterats i remissen. De vidare konstitutionella aspekterna har inte beaktats. Det hade varit i hög grad önskvärt med en diskussion av dem samt ett sedvanligt remissförfarande. Även i andra avseenden än de konstitutionella kommer för övrigt brister i beredningen till synes. Det finns således tydliga tecken på bristande respekt hos den socialdemokratiska regeringen för grundlagens krav vad gäller såväl innehåll som beredning vid lagstiftning. Nuvarande reglering med krav på uppenbar avvikelse som grund för lagprövning har skapat utrymme för lagstiftning som stämmer mindre väl överens med regeringsformens krav. En utvidgad lagprövningsrätt bör därför införas. Lagprövning bör kunna ske även om avvikelsen inte är uppenbar. En sådan ändring skulle göra att domstolar och myndigheter fick större möjlighet att vägra tillämpa en grundlagsstridig lag. Det finns emellertid anledning att räkna med att sådan lagprövning även i Mot. framtiden kommer att äga rum endast vid sällsynta tillfällen. Det kan tänkas att en utvidgad lagprövningsrätt inte skulle vara tillräcklig för att garantera en grundlagsenlig lagstiftning och lagtillämpning. Därför kan det finnas skäl att utreda frågan om inrättandet av en författningsdomstol. En författningsdomstol i skulle ha till främsta uppgift att vaka över att de i grundlagen förankrade fri- och rättigheterna inte kränks. Utvecklingen i på detta område inger betänkligheter. Inte minst gäller detta skyddet för den enskildes integritet. I en rad avseenden är medborgarna i ett klart underläge gentemot det allmänna. Grundlagens stadgande på fri- och rättighetsområdet uppfattas ofta av myndigheterna som abstrakta begrepp som det inte finns anledning att direkt tillämpa. Att föra talan vid kommission för mänskliga rättigheter och vid är ofta tidsödande, komplicerat och kostsamt. har en livlig diskussion förts om förhållandet mellan riksdag och lagråd och om minoriteters rättigheter i olika politiska sammanhang. Också detta ger anledning till att noggrant pröva frågan om införande av en författningsdomstol och dess uppgifter. Behovet av att få vissa frågor med anknytning till grundlag och t. ex. vallag prövade, utifrån strikt juridiska utgångspunkter, framstår som alltmer markerat. Mot denna bakgrund bör frågan om inrättandet av en författningsdomstol, dess kompetens, sammansättning och verksamhet göras till föremål för en allsidig och inträngande utredning. Den enskilde och organisationerna Skilda former av intresseorganisationer och folkrörelser utgör viktiga inslag i samhällsbilden. Det ligger dock en fara i att starka organisationer ges inflytande på många områden genom lagstiftning. Inom arbetsmarknadsområdet är kollektivanslutningen av fackliga medlemmar till ett politiskt parti det mest påfallande exemplet på korporativism. Även inom andra områden har medborgarnas rätt till inflytande givits till organisationer i stället för till individer. En sådan utveckling är resultatet av en kollektivistisk människosyn, där individen mer ses som en del av ett kollektiv än som en fri och oberoende medborgare. Organisationerna betyder mer och individen mindre. I är rätten att stå utanför en förening ingen självklarhet. Fackliga organisationer ser sig oförhindrade att genom mycket långtgående åtgärder försöka tvinga in arbetstagare som medlemmar. Åtgärder som kan betecknas som svartlistning av icke medlemmar förekommer också. Mycket tyder på att föreningsrätten kommit att tolkas som om den ger föreningen vidsträckt rätt att bestämma över sina medlemmar - att skriva sina egna lagar. En sådan tolkning kan givetvis inte accepteras i en demokrati. Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa rätten att utträda ur en förening. Denna rätt är ingen självklarhet i . Arbetsdomstolen har emellertid fastställt att en medlem i K202 en facklig organisation äger rätt att lämna organisationen på egen begäran. Det förekommer dock att fackliga organisationer nekar eller ställer upp svårigheter om en medlem önskar utträda. Enligt vår mening är rättigheten att själv besluta om utträde ur en organisation av en så väsentlig karaktär att den inte av lagstiftaren bör delegeras till enskilda organisationers avgörande. För att garantera den enskildes frihet att själv välja eller avstå från medlemskap i t. ex. facklig organisation bör därför den negativa föreningsrätten grundlagfästas. Stärk den enskildes ställning Möjligheterna att få skadestånd är mycket små för enskilda som skadas genom exempelvis felaktiga beslut av en myndighet. Det kan inte accepteras. Det allmänna måste svara för vad det självt genom myndigheter och tjänstemän orsakar människor. Med den makt det allmänna tilldelas måste även följa ett motsvarande ansvar. Straffansvaret för tjänstefel måste återinföras. Det ger bl. a. justitieombudsmannen (JO) en verklig möjlighet att vaka över att myndigheterna uppträder på ett sätt som står i överensstämmelse med rättsstatens ideal. Det kräver att förmår upprätthålla en hög grad av integritet och att ämbetet omfattas av allmänhetens fulla förtroende. beslutade att straffansvar för tjänstefel skulle återinföras. Det är anmärkningsvärt att regeringen inte ännu lagt fram ett sådant förslag. Så måste, enligt vår mening, ske senast . Alltför ofta får den enskildes rättmätiga integritetskrav ge vika för myndigheternas intresse av effektivitet och kontroll. Uppgifter registreras, lagras och skickas inte sällan vidare till andra myndigheter. Ofta sker samköming av olika dataregister. I ett större perspektiv är den enskildes integritet direkt beroende av hur mycket den offentliga makten intervenerar i den enskildes vardag. Enkla och generella system för välfärd minskar behovet av kontroll och personuppgifter. En ökad frihet för den enskilde medborgaren, ett spritt ägande, uppluckring av offentliga monopol samt lägre skatter är exempel på politiska åtgärder som inte bara ökar utrymmet för den enskildes egna beslut och engagemang utan också stärker den enskildes integritet. Kränkningarna av den enskildes integritet måste stoppas. Integritetskravet skall styra lagstiftningen och därmed hanteringen av dataregister. Det behövs ett starkare skydd för integriteten. Skydd bör skapas genom reglering i grundlag. Offentliga myndigheters insamling av uppgifter skall ha stöd i särskild registerlag. En sådan lag bör ange formerna för insamlingen, hur insamlade uppgifter skall användas, lagras och registreras. Vidare bör i en sådan lag anges formerna och förutsättningarna för eventuella samkörningar med 14 andra register samt under vilka villkor sekretessbelagda uppgifter skall kunna utlämnas, t. ex. till forskning. Insamlade uppgifter får inte användas av det offentliga för annat ändamål än de insamlats för. Sekretessbelagda uppgifter får inte utlämnas, såvida de registrerade inte lämnat informerat samtycke eller det finns uttryckligt stöd för utlämnandet i registerlagen. Det är viktigt att skapa en ökad restriktivitet vad gäller samkörningar. Detta gäller framför allt samkörningar som syftar till kontroll. är det viktigt att ge den enskilde registrerade en starkare ställning inför frågan om en samköming skall ske. Endast sådana kontrollsamkörningar bör tillåtas där den enskilde vid lämnandet av informationen haft klart för sig att samköming kan komma att ske. Efter genomförd samköming skall den enskilde få del av resultatet. Några åtgärder får inte vidtas utan att den enskilde haft möjlighet att reagera mot eventuella felaktigheter. Dessa frågor behandlas närmare i särskild motion. Medborgarnas inflytande över den demokratiska processen bör stärkas. Reformer i denna riktning ökar möjligheterna till att det skapas lagar som överensstämmer med de enskildas rättsmedvetande. Därmed ökar också sannolikheten för att de lagar som stiftas tar större hänsyn till de enskildas anspråk på rättssäkerhet. Demokratin bygger på att alla medborgare kan påverka de politiska besluten. Ett väl fungerande demokratiskt system måste vara uppbyggt på sådant sätt att det stimulerar till debatt och ger utrymme för olika meningar att göra sig gällande. Det är viktigt att medborgarna får goda möjligheter att följa den politiska debatten, liksom att en enkel majoritet i inte ges fria händer och kan bortse från vad en folkopinion eller en beaktansvärd minoritet förespråkar. För att möjliggöra en önskvärd utveckling av vårt lands demokratiska system bör vissa ändringar ske i grundlagen. De förslag som redovisas nedan syftar till att göra debatten öppnare och stärka medborgarnas inflytande över landets styrelse. Förläng mandatperioderna och skilj kommun- och riksdagsval Den kommunala självstyrelsen är en viktig del av vårt demokratiska styrelseskick. Den har gamla traditioner och har verksamt bidragit till den politiska demokratins framväxt och till att demokratin blivit fast rotad i vårt land. I takt med att den offentliga verksamheten byggts ut har de beslut som fattas i kommuner och landsting blivit av allt större betydelse för medborgarna. Huvudparten av den offentliga verksamheten bedrivs numera i regi. De frågor som handläggs berör ofta på ett näraliggande sätt de enskilda människorna. Det är således av stor vikt att demokratins former är sådana att de underlättar för medborgarna att få insyn i verksamheten, att 1987/88 K202 delta i den, att påverka den och att på ett meningsfullt sätt kunna utkräva Mot. 1987/88 ansvar. Riksdags- och kommunalval sker i . Denna ordning skiljer sig från vad som gäller i praktiskt taget alla andra demokratier. Det vanliga är att de kommunala församlingarna utses i fristående val. Behovet av s. k. kommunalt samband anförs fortfarande som ett huvudargument för den gemensamma valdagen. Tanken är att eftersom kommunerna är beroende av beslut som fattas av är det motiverat att valen till de beslutande församlingarna på alla plan sker . Enligt vår mening är detta resonemang inte relevant. Det är en självklarhet att beslut i många frågor också har stor betydelse för kommunerna. Men den gemensamma valdagen medför att de viktiga primärkommunala och landstingskommunala frågorna får ett mycket begränsat utrymme i den allmänna debatten inför valen. De politiska partiernas agerande och massmedias bevakning domineras av rikspolitiska frågor. Väljarnas ställningstaganden i kommunalvalen bestäms således ofta av uppfattningen om partiernas agerande på riksplanet - inte av kunskap om och värdering av de förtroendevaldas verksamhet och politiska program i den egna kommunen. Med skilda valdagar skulle de kommunala frågorna och de kommunala politikerna på ett helt annat sätt än nu komma i förgrunden inför de kommunala valen. Det skulle innebära bättre information till väljarna. Om verksamheten på detta sätt lyftes fram skulle detta också stimulera till ett ökat engagemang i lokala och regionala frågor även mellan valtillfällena. Omsorgen om den kommunala demokratin talar således klart för skilda valdagar. Nära kopplad till frågan om skilda valdagar är frågan om mandatperiodernas längd. Det är ett ofta framfört önskemål att mandattiden borde förlängas. Vi delar denna uppfattning. Den treåriga mandattiden är alltför snävt tilltagen. Den försvårar planeringen såväl i kommunerna som på riksplanet och medför risker för att denna planering blir alltför kortsiktig. För nytillträdande majoriteter är det svårt att genomföra den politik man gått till val på. Vi förordar en övergång till fyraåriga mandatperioder för de valda församlingarna. Med skilda valdagar innebär detta således att allmänna val skall hållas till och vartannat till kommunfullmäktige och landsting. Det blir därmed samma ordning som gällde års reform. Vårt förslag om skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder ser vi som en helhet. Vi kan således inte se några fördelar i att enbart förlänga mandatperioden men bibehålla den gemensamma valdagen. Med en sådan förändring skulle ingenting vara vunnet från kommundemokratisk synpunkt. Vidare skulle det innebära att tiden mellan allmänna val blev alltför lång. Valen såväl till som till de kommunala församlingarna - är viktiga händelser från allmän demokratisk synpunkt. De ger väljarna möjlighet att på ett direkt och konkret sätt uttrycka sin mening vid valurnorna. en mycket betydelsefull stimulans för det politiska intresset och för de 16 politiska partiernas utåtriktade aktivitet. Även ur detta perspektiv innebär Mot. vårt samlade förslag en förbättring, eftersom allmänna val kommer att äga K202 rum i stället för som vart tredje. En kyrkans valdag bör införas Genom de kyrkliga valens förläggning som de allmänna valen har sämsta tänkbara förutsättning för en kyrklig valdebatt skapats. Valdeltagandet är som regel mycket lågt. Endast en liten del av röstberättigade medlemmar i utövar sin rösträtt. En förklaring till det svaga intresset för de kyrkliga valen är med stor sannolikhet deras placering efter de allmänna valen till riksdag, landsting och kommun. All kraft och energi har i partiorganisationer och media ägnats valen . Alla kyrkliga val bör samlas till en ny kyrkans valdag. Denna valdag bör placeras i oktober året före kommunalfullmäktigevalen. Förändringen skulle innebära att ökad uppmärksamhet från väljare, partiorganisationer och media skulle kunna riktas mot de kyrkliga valen. Kyrkofullmäktige bör ha lika lång mandatperiod som kommunfullmäktige. Eftersom vi föreslagit att mandatperioden skall vara för riksdag, landsting och kommunfullmäktige anser vi att även kyrkofullmäktiges mandatperiod skall vara . lade regeringen fram ett förslag som innebar att utskottsplatserna i skall fördelas proportionellt. Vi har motsatt oss en sådan ändring. Frågan om proportionell fördelning av utskottsplatser har varit aktuell i tidigare utredningar. Grundlagberedningen tog upp frågan i sitt slutbetänkande (SOU 1972:15). Den fäste avgörande vikt vid att de politiska relevanta styrkeförhållandena i kammaren så nära sorn möjligt skulle komma att avspeglas i varje utskott. Den föreslagna ändringen vad gäller fördelning av utskottsplatser skulle däremot kunna resultera i att ett parti eller en grupp av partier som har majoritet i kammaren inte kommer att förfoga över en majoritet i alla utskotten. Synen på statlig förvaltning lade regeringen fram ett lagförslag som gällde ledningen av den statliga förvaltningen. Av förslaget framgick att regeringen i princip inte såg någon gräns för den offentliga maktutövningen gentemot medborgarna och samhället i övrigt. Därmed faller det sig med regeringens utgångspunkt naturligt att politisera den offentliga maktutövningen. Moderata samlingspartiet anser att den offentliga makten skall vara stark men begränsad. Den enskilde medborgaren skall ha goda möjligheter till insyn och kontroll av den politiska makten och myndigheternas maktutövning. Den offentliga maktutövningen skall vidare präglas av klara och entydiga Mot. Det är därför av största vikt att myndigheterna inom K202 ramen för de lagar som fattar beslut om skall fungera självständigt. En klar skiljelinje skall finnas mellan den politiska maktens beslutsfattande och myndighetsutövningen. Vi motsätter oss att regeringen ges ökad möjlighet till politisk styrning av statsförvaltningen. En sådan utveckling skulle urholka den enskildes rättssäkerhet och drabba professionalismen och kompetensen i förvaltningen. Vi menar att det är viktigt att slå vakt om det självständiga ansvar som under lagarna - tillkommer myndigheterna. En boskillnad skall göras mellan de politiskt grundade besluten i form av lagar och förordningar och tillämpningen av dessa beslut i de enskilda, konkreta fallen. Denna ordning har visat sig ha stora förtjänster från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt. Vi tar vidare avstånd från vad som i lagförslaget kallades informella kontakter mellan departementen och myndigheterna. Enligt vår uppfattning skall styrning av myndigheterna från regeringens sida ske genom offentliga, formella regeringsbeslut. Det kan inte accepteras att för utomstående okända kontakter mellan olika tjänstemän får bilda grund för beslut i regeringen underlydande myndigheter. har i stor omfattning till chefer i statsförvaltningen utsetts personer med anknytning till det socialdemokratiska partiet. Detta väcker frågan om partipolitiska meriter varit avgörande vid utnämningarna. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen skall vid tillsättning av statlig tjänst endast fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Det borde aldrig få uppstå tvekan hos allmänheten om att grundlagens krav verkligen respekteras. Utvecklingen visar att det kan bli nödvändigt att se över de lagar som reglerar tillsättning av statliga tjänster, så att inte politiska meriter på ett otillbörligt sätt blir avgörande vid tjänstetillsättningar. Det finns skäl att överväga om det krävs nya former av skydd för den politiska minoriteten. Det kan t. ex. gälla krav på kvalificerad majoritet i för att avgöra vissa typer av frågor eller möjligheter för minoriteten att skjuta en fråga framåt i tiden innan slutligt ställningstagande sker. Frågan om möjlighet för en minoritet att begära rådgivande folkomröstning har varit föremål för utredning i ett flertal sammanhang, bl. a. i författningsutredningen och grundlagberedningen. Genomgående har socialdemokraterna intagit en negativ inställning till ett vidgat folkomröstningsinstitut. Vad gäller rätt för riksdagsminoritet att påkalla beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor nåddes dock enighet i rättighetsskyddsutredningen. Beslut i denna fråga togs av 1979 och trädde i kraft . Flera skäl talar emellertid för att nu också införa ett institut i grundlagen som ger en riksdagsminoritet rätt att begära rådgivande folkomröstning. Den representativa demokratin behöver ibland kompletteras med möjligheten att direkt föra en fråga till folket. Så har också skett ett antal gånger under Mot. 1987/88 . Allmän enighet råder sålunda om att möjligheter skall finnas till rådgivande folkomröstning. Frågan om vem som ytterst skall besluta om en sådan och i vilka former den skall utlösas är emellertid omdiskuterad. Den svenska författningen har - jämfört med många andra länder - ett begränsat minoritetsskydd. Det finns enligt vår mening anledning att i olika sammanhang stärka minoriteternas rätt. Det ter sig t. ex. naturligt att en kvalificerad minoritet i i vissa lägen skall ha rätt att föra en fråga direkt till rådgivande folkomröstning. saknas denna möjlighet. Majoriteten bestämmer om en folkomröstning skall komma till stånd eller ej, hur ämnet skall formuleras och avgränsas och hur frågorna skall utformas. Något minoritetsskydd ges inte med det rådgivande folkomröstningsinstitut som finns. Skälen för att utöka möjligheterna till folkomröstning är flera. Nya frågor kan snabbt bli aktuella där de politiska partierna inte kan göra anspråk på att tala för en samlad folkopinion. Vissa frågor skär igenom partilinjerna eller följer inte traditionella skiljelinjer i politiken. På motsvarande sätt kan behov av folkomröstning finnas på det kommunala planet. Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att en minoritet ges möjlighet att få till stånd folkomröstning. Självfallet bör denna rätt omgärdas av vissa inskränkningar. Så bör t. ex. folkomröstning inte äga rum i budgetfrågor. Frågan om utökade möjligheter till folkomröstningar bör utredas. Inriktningen bör vara att låta en minoritet på förslagsvis en tredjedel av den beslutande församlingens ledamöter få till stånd rådgivande folkomröstning. Även andra former för att utlösa sådan omröstning, t. ex. folkinitiativ, bör utredas i sammanhanget. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från såväl myndigheter som sammanslutningar och enskilda. Syftet med detta remissförfarande är att skapa möjligheter till bred debatt och givetvis att ge förutsättningar för en ändamålsenlig lagstiftning. har det vid upprepade tillfällen inträffat att regeringen försummat remissförfarandet eller endast genomfört ett begränsat sådant. Det är enligt vår mening därför nödvändigt att överväga om regeringsformen kan skärpas vad gäller beredningskravet för ärenden som regeringen avser att förelägga . Starka skäl talar för att regeringen inte i samma omfattning som själv skall kunna avgöra i vilken utsträckning remissförfarande skall ske. På motsvarande sätt som vad gäller remissförfarandet har det alltför ofta inträffat att regeringens lagförslag inte har granskats av lagrådet. Det har hänt att en minoritet i i ett utskott begärt att lagrådet trots allt skall höras i saken. Tyvärr har dock den socialdemokratiska utskottsmajoriteten mer än en gång avvisat sådana krav från minoritetens sida. Detta gör att det finns anledning att överväga om en minoritet i ett utskott i skall ges ovillkorlig rätt att begära att lagrådet skall yttra sig över ett lagförslag. För att hindra en tänkbar fördröj ningstaktik av en minoritet även då fog för lagrådsyttrande inte föreligger kan den ovillkorliga rätten att begära yttrande kombineras med ett krav att lagrådets yttrande skall avges inom en viss , förslagsvis . Den ovillkorliga rätten till lagrådsgranskning vore liksom skärpta krav på remissförfarande ägnad att vidga debatten och öka förutsättningarna för att lagar av god kvalitet stiftas av .