mot · GB02Sf50 · 1988-04-29 00:00:00 — Motion till 1987/88 :Sf50 av och () med anledning av prop. 1987/88:171 om reformering av den allmänna försäkringens efterlevandeförmåner m. m. Efter betydande politiska och fackliga strider infördes ATP-systemet genom riksdagsbeslut med en rösts övervikt. Systemet började att gälla 1960. började de första ATP-pensionerna att utbetalas. Den kanske viktigaste hörnstenen i det svenska välfärdssystemet har varit ATP-systemet. Ändå visar redan nu erfarenheterna av systemet betydande svagheter. Dessa kommer med all sannolikhet att öka framöver. ATP är uppbyggt som ett fördelningssystem, dvs. de avgifter som inlöper skall finansiera samma års pensioner. Konstruktionen gynnade således de första generationerna ATP-pensionärer, eftersom de aldrig hade möjlighet att erlägga motsvarande systemets minimitid på 30 intjänandeår. Systemets AP-fonder hade enbart som syfte att ersätta den minskning av hushållssparande! genom ett kollektivt sparande som man förutsåg att införandet av ATP skulle medföra. Hushållens eget sparande minskade också kraftigt efter ATP-systemets introduktion. Hushållens sparkvot sjönk från till 2. har sparkvoten fallit ytterligare och är negativ. I klartext innebär detta att hushållen har trott och inrättat sig efter det på politiskt väg beslutade ATPsystemet. Människorna har utgått från ATP-avgifterna utgjorde motsvarigheten till försäkringspremier i privata system och att intjänad och betald pensionsrätt är oantastbar. Rättssäkerheten inom ett allmänt pensionssystem ATP-systemet är ett renodlat fördelningssystem mellan generationer. Alternativet till ett fördelningssystem är ett premiereservsystem, där pensionerna betalas ut av hopsparade medel samt avkastningen på inbetalade pensionspremier. Pensionsreservens avkastning ger upphov till återbäring, som har till syfte att säkra pensionernas realvärden. I SOU 1955:32 (den s. k. Åkessonska utredningen) behandlades olika aspekter vad gäller rättssäkerheten inom en allmän pensionsförsäkring samt motsvarande säkerhet för ett premiereservsystem. Remisskritiken mot de lagda principförslagen om allmän pensionsförsäkring följde två linjer: dels åberopades valet av försäkringstek niskt system fördelningssystemet i stället för pensionsreservsystemet , dels framhölls möjligheten för statsmakterna att besluta om ändringar av pensionsbestämmelserna. Mot detta genmälde den Åkessonska utredningen följande: Den fasthet som genom tradition och lagstiftning numera tillförts premiereservsystemet har medfört att den formella säkerheten anses tryggad i fråga om försäkringar där detta system kommer till användning. Fördelningssystemet däremot har vad tillämpningen beträffar icke någon jämförlig tradition att uppvisa och några regler av teknisk art för tryggandet av de försäkrades rätt har icke tidigare utformats i fråga om detta system. Det bör i detta sammanhang observeras att den utformning som det föreslagna systemet erhållit erbjuder en parallell av intresse till premiereservsystemet i fråga om den försäkrades rättssäkerhet. Beträffande premiereservsystemet knyter sig den försäkrades rätt till storleken av den för eller av honom uppbyggda fonden. I denna fond har han dessutom enligt gällande lag panträtt. En direkt motsvarighet till denna fond utgör inom det föreslagna fördelningssystemet det antal pensionspoäng han har förvärvat och som finnes tillgodoskrivet honom. Det är dessa poäng som bestämmer omfattningen av hans pensionsrätt. Enligt utredningens förslag är detta poängkapital att betrakta såsom den försäkrades egendom, som icke rättsligen skall kunna fråntas honom. På så sätt kommer oantastbarhetsprincipen till uttryck inom försäkringens ram. Självfallet finnes intet hinder för statsmakterna att besluta ändring av de lagbestämmelser som reglerar detta område. Lika klart bör emellertid vara, att den försäkrade icke skall kunna fråntagas en rätt som han enligt äldre lag förvärvat. Av betydelse är att medborgarna bibringas insikt om vikten av att avtal skall hållas vare sig det gäller pensionsförsäkringsavtal av traditionell typ uppbyggda på premiereservens grund eller sådana fall som här anordningar av det slag en pensionering på fördelningsgrund innebär. Vad här anförts avser givetvis uteslutande den formella rättssäkerheten. Att en formell rätt tryggats utgör icke någon absolut garanti för en reell rättssäkerhet. Om ett försäkringsbolag av en eller annan anledning skulle gå förlustig en större eller mindre del av de värden som svarar mot premiereserven eller bolagets förpliktelser till de försäkrade, kan bolaget bli helt eller delvis urståndsatt att fullgöra sina förpliktelser. Om landet skulle komma i en sådan ekonomisk situation att det tvingas att såväl inställa utbetalningarna av löpande pensioner som beröva de aktiva den rätt dessa uppbyggt i sitt poängkapital, gagnar den formella rätten föga. Men möjligheten av att sådana katastrofsituationer kan inträffa får givetvis inte åberopas såsom skäl mot att kring det försäkringssystem man väljer bygga upp bästa tänkbara garantier för rättssäkerheten. Har då utredningen (SOU 1987:55) samt propositionen 1987/88:171 beaktat dessa mycket klara uttalanden i de utredningar som föregick beslutet om ATP? Frågan berörs inte alls. har remisstiden över betänkandet Efterlevandepension varit oacceptabelt kort. /SR säger i sitt yttrande: Hela uppläggningen ställer remissinstanserna inför ett dilemma. När samtliga riksdagspartier enats om att livsvariga änkepensioner inte bör fö rekomma i det allmänna pensionssystemet är det lätt att acceptera faktum Mot. som en så djupt demokratisk vilja att diskussion är överflödig. Ovanstående förhållanden skulle kunna motivera en attityd från / SR och andra organisationer där man accepterar viljan att ta bort änkepensionen som ett oåterkalleligt faktum för att i stället koncentrera intresset på formerna för avveckling. /SRs representanter i beredningen har i ett särskilt yttrande utvecklat ett antal synpunkter på hur en sådan avveckling skulle kunna gå till i moraliskt acceptabla former och jag vill tillägga i former som tillfredsställer elementära rättssäkerhetskrav. Om man bestämmer sig för en avveckling av efterlevandepensioneringen (mer om detta längre fram) får ingen enskild försäkringstagare (utom i force majeure-situationer) utsättas för en kapitalförlust. Individen skall således inte erhålla sämre förmåner än han kan sägas ha tjänat in genom de regler och förväntningar som ligger till grund för det nuvarande systemet. Det framgår av de utfästelser som föregick beslutet om ATP-systemets införande. Detta innebär således att beviljade pensioner måste utgå livsvarigt och inte bara under de år änkan förväntas ha egen arbetsinkomst. Logiken i att, som de föreslagna övergångsreglerna är konstruerade, ta bort efterlevandeskyddet den dag änkan på grund av pensioneringen också måste sänka sin egeninkomst är ur behovssynpunkt obegriplig. motiveras förslaget just med hjälp av för ATP-systemet främmande behovssynpunkter. Att över huvud taget åberopa behovssynpunkter är ett brott mot hela ATP-systemet, som uttryckligen bygger på en princip om inkomststandardskydd. Att på detta sätt bryta mot ATP-systemets grundläggande princip innebär att hela fastheten och rättssäkerheten i systemet vacklar, vilket klart framgår vid studier av citaten från Åkessonska utredningen ovan. Om förslagen i proposition 1987/88:171 godkänns av har också rättsskyddet för alla framtida pensionsrättigheter i systemet fallit. Jag förmodar att detta inte har varit avsikten med propositionen. Vore syftet detta skulle det vara en djupt omoralisk ståndpunkt att inte deklarera denna avsikt. Övergångsreglerna t ex för änkor 45 kan således inte accepteras om det skydd som ATP-systemet gavs vid sin tillblivelse skall finnas kvar. Då måste åtminstone något av följande alternativ väljas: Änkan efter en man som efter det nya systemets införande har 30 ATPår skall erhålla en livsvarig änkepension enligt nuvarande regler. Vill man välja en något mindre generös metod kan man för personer som 1990 fortfarande har ett stort antal intjänandeår införa ett högre delningstal. Propositionens förslag om övergångsregler äventyrar på ett ibland helt slumpmässigt sätt många generationers intjänade pensionsrättigheter. Att tillföra systemet nya åtaganden i form av änklingspensioner visar på bristande förståelse för vad rättssäkerheten kräver. Mycket talar för att ATP-systemet byggde på alltför optimistiska antaganden vid sin tillblivelse. Politikerna har då ett grundläggande ansvar att erkänna detta. Därefter måste de välja en strategi som bygger på tydligt uttalade intentioner att underlätta den individuella anpassningen till de ändrade förhållandena. Strategin måste vara långsiktig, eftersom åtagandena i ATP-systemet är långsiktiga. Ändringarna får inte som hitintills bygga på en uppsättning ad hoc-åtgärder som drabbar slumpvis, orättvist och som i vissa fall gör det omöjligt för hushållen att anpassa sig till ändrade förhållanden. (Mer om detta längre fram.) Motiven för att avskaffa änkepensioneringen Mot. I den utredning, SOU 1987:55, som legat till grund för proposition 1987/ 88:171 med förslag om avskaffande av änkepensioneringen återfinns motiven för ett sådant beslut. I utredningen tecknas en bild av i stort sett uppnådd jämställdhet mellan kvinnor och män vad gäller både förvärvsintensitet och inkomstnivå. Verkligheten ser inte ut på det sätt som utredningen och propositionen utgår ifrån. Lagförslaget bygger på en idealiserad bild av verkligheten. Årets avtalsförhandlingar visar vilka utomordentliga svårigheter som finns när det gäller att öka kvinnolönerna. De ökade ob-tilläggen inom SKAF:s avtalsområde riktade till vårdsektorn utgjorde en i och för sig beskedlig kvinnosatsning. Denna utlöste direkt betydande missnöje och vilda strejker inom en typisk manlig yrkesgrupp inom samma huvudorganisation. Till detta kommer att kvinnorna i högre utsträckning än männen arbetar deltid. I utredningen redovisas inte heller på ett rättvisande sätt att de flesta kvinnor som blir änkor, blir det i så hög ålder att de redan är eller snart kommer att bli ålderspensionärer. Jag instämmer således i den sakkunnige, avdelningschefen vid , påpekande i hans särskilda yttrande SOU 1987:55 s. 393, där han skriver: I betänkandet borde mycket klarare ha redovisats olika behovssituationer som uppstår till följd av dödsfall, vare sig det är mannen eller kvinnan som avlider, och kvantifiera dessa, dvs. barnens behov, det lilla antalet unga änkors behov och det stora antalet äldre änkors behov borde ha analyserats. I tabell 1 återfinns uppgifter om beviljade ålderspensioner uttryckta i basbelopp. Uppgifterna avser pensioner beviljade under respektive år. Uppgifterna visar klart skillnaden i pensionspoäng mellan män och kvinnor. Nybeviljade ålderspensioner uttryckta i basbelopp. Uppgifterna avser pensioner beviljade under respektive år. Vad gäller påstådda orättvisor om att ATP-systemet innehåller änkepension men inte änklingspension bör följande beaktas: ATP-avgifterna bygger på betydande schabloniseringar. Enkelheten har fått företräde framför ett korrektare avgiftsuttag. 30- och 15-årsreglerna, men också lika avgiftsuttag av män och kvinnor, motiverades av enkelhets Skulle avgiftsuttaget vila på en absolut jämlik behandling av män Mot. och kvinnor skulle kvinnorna på grund av sin högre medellivslängd få Sf50 För männen tillkommer emellertid en särskild förmån, änkepensionen. Hur kvinnors längre livslängd borde påverka avgiftsuttaget kan räknas ut med hjälp av de dödlighetstabeller som används vid pensionsreservberäkningar enligt 3 § tryggandelagen. Se tabell 2. Män för ålders- och förtidspension och änkepension Kvinnor för ålders- och förtidspension Högre avgiftsbehov för kvinnor för ålders- och sjukpension för båda könen i % av avgiften för män Värnet om familjen är i dagens helt klart en partiskiljande fråga. Socialdemokraterna har i sin politik klart visat att de anser att familjen är en institution som inte hör samman med dagens samhälle. Denna syn på familjen förklarar regeringens brådska att avskaffa efterlevandeskyddet. Från moderata och borgerliga utgångspunkter, eftersom vi uppfattar familjen som den grundläggande byggstenen i samhällsbygget, är det däremot inte acceptabelt att urholka hushållens efterlevandeskydd i ATP-systemet utan garantier för att inte ytterligare kvinnofientliga förändringar skapas samt att realistiska möjligheter öppnas för familjerna att bygga upp ett eget och förhoppningsvis för politiker fredat efterlevandeskydd. Den typ av förändringar i efterlevandeskyddet som föreslås i proposition 1987/88:171 måste föregås av sparstimulerande reformer av den art som föreslogs i den moderata partimotionen 1987/88:Fi613. Här föreslås att försäkringssparandet av både traditionellt och nytt slag skall gynnas. Villkoren för kapitalförsäkringar måste förbättras genom återgång till tidigare gynnsammare avdragsregler för livförsäkringspremier vid beskattningen. Vidare måste rätten till avdrag för pensionspremier vid beskattningen vidgas till minst två basbelopp. De nu föreslagna reformerna skulle dessutom utgöra ett positivt inslag i den ekonomiska politiken och ett verkningsfullt alternativ till ständiga skattehöjningar. Människors sparande skulle stimuleras, vilket skulle bidra till en förstärkning av vår yttre balans, investeringsverksamhet, tillväxt etc. Medborgarna måste erhålla adekvata signaler om ATP-systemets bräcklighet, och då kommer de att positivt uppfatta möjligheterna att själva sörja för sin egen ålderdom och sina efterlevande. På detta sätt skulle de erhålla en civilrättslig trygghet, inte en trygghet som ständigt urholkas av politisk Den make som har högst inkomst skall ha rätt att vid beskattningen göra avdrag även för den andre makens pensionsförsäkring. Det omställningsbidrag som skall ersätta änkepensionen för yngre kvinnor medför ett beroende och en myndighetskontroll av kvinnors möjlighet att kunna förvärvsarbeta som är främmande för ett efterlevandeskydd i den allmänna tilläggsförsäkringen. Behov av översyn av ATP-systemet Både när det gäller en allmän försäkring av ATP-modell eller premiereservsystem betalas pensionerna dvs. de varor och tjänster som pensionärerna köper ur den löpande produktionen. Med andra ord förutsätter båda systemen ekonomisk tillväxt. Men det finns en betydande skillnad: I premiereservsystemet bestäms pensionernas realskydd av fondmedlens avkastning, medan en allmän tilläggspension av ATP-systemets modell utgår från historiska reallöner. Detta innebär att premiereservsystemet är konstruerat så att systemet som sådant lämnar adekvata signaler om de förväntningar som kan ställas på dagens och framtidens pensioner, medan ett tilläggspensionssystem av fördelningsmodell lämnar bristfällig och snedvriden information om systemets robusthet och stabilitet. kan politikerna genom olika åtgärder skapa förväntningar som inte kan hållas. De prognosinstrument som byggt upp och som utgör underlag för återkommande riksdagsbeslut om ATP-avgiftens storlek ger på intet sätt en fullständig kunskap om framtida åtaganden. Inte heller finns det rutiner hos försäkringsmyndigheterna som på ett acceptabelt sätt ger den som intjänat pensionsrätt fortlöpande upplysningar om sin pensionsrätt. Bristande kunskaper av detta slag skapar rättsosäkerhet och lämnar stort manöverutrymme för kortsiktiga politiska åtgärder av oftast mindre välunderbyggt slag. Ett fördelningssystem av ATP-typ kommer att utsättas för återkommande cykliska störningar, som har sitt ursprung i två typer av förhållanden, nämligen växlingen mellan stora och små generationer samt växling mellan hög och låg ekonomisk tillväxt. Kontraktet mellan generationerna kan därför komma att utsättas för stora påfrestningar. Med ATP har den inkomstberoende pensionen utöver grundtryggheten gjorts till ett offentligt monopol. Detta innebär att staten bundit alla yrkesverksamma och deras familjer till ett enda system utan möjlighet att göra egna individuella avväganden mellan ålders-, förtids- och folkpension etc. Detta tvång kräver att och regering ådagalägger utomordentligt stor varsamhet. Ändringar som får retroaktiva verkningar bör inte tolereras utom under exceptionella förhållanden. (Se tidigare citat från SOU 1955:32.) Om så sker kombineras det påtvingade systemets välfärdsförluster med oacceptabla rättsförluster. Till de redan berörda cykliska störningarna inom ATP-systemet beroende på olika generationers storlek samt olika god ekonomisk tillväxt kommer systemets knytning till historiska reallöner. Snabb prisutveckling järn- 10 sides med långsam reallöneutveckling för den yrkesaktiva befolkningen har Mot. lett till beslut om partiella urholkningar av inflationsskyddet t. ex. hösten Sf50 Till detta kommer oklara besked om varaktigheten av förändringen. Oklarheter i utfästelser och brådstörtade dellösningar i ett så långsiktigt åtagande som ett pensionssystem utgör, är oacceptabelt i en rättsstat. ATP måste ge korrekta signaler om vad pensionssystemet innebär för individen och de efterlevande. Fasta, långsiktiga spelregler är väsentliga faktorer för att pensionssystemet skall upplevas som tryggt. Dessutom kommer osäkerheten om spelreglerna på ett område, t. ex. pensionsområdet, att skapa osäkerhet på en rad andra områden. Om politikerna när det gäller långsiktiga åtaganden och fundamentala rättigheter som ägande- och avtalsrätt tar för vana att med kortast möjliga varsel ändra tidigare fasta spelregler, t. o. m. utan att iaktta normal god utredningspraxis och remisstid, kommer rättsstaten att vittra sönder inifrån. Vilka effekter detta kommer att få finns det många exempel på både i historien och i världen runt oss. Propositionen 1987/88:171 utgör en provkarta på den senare typen av kortsiktig taktik i form av bristfälligt faktamaterial, partialanalys av pensionssystemet samt kortast möjliga tid för remissbehandling och brådska när det gäller att driva igenom beslutet i . Vilka egendomliga effekter en sådan handläggning kan ge upphov till belyses av generaldirektören och ledamoten reservation till yttrande över SOU 1987:55. I betänkandet understryker beredningen att det är nödvändigt att förse omläggningen med långtgående och generösa övergångsregler. Beredningen framhåller vidare att det inte kan komma ifråga att radikalt ändra förutsättningarna för dem som inrättat sina liv efter en tidigare epoks livsmönster och som förlitat sig på fortbeståndet av dagens änkepensionering och planerat sin ekonomi under hänsynstagande härtill. Som ovan utvecklats innebär emellertid den föreslagna övergångsregleringen i vissa fall mycket stora effekter för den enskilde, i vart fall för de äldre av dem som inte garanterats en ograverad rätt till änkepension enligt dagens regler. (Se tabell 3 på nästa sida.) Ett förhållande som bör uppmärksammas när det gäller den föreslagna utformningen av övergångsreglerna är att det framöver kommer att beviljas efterlevandepensioner med väsentligt olika belopp till änkor som är i olika ålder, men där förhållandena i övrigt är identiska. Den som exempelvis efter ikraftträdandet blir änka beviljas änkepension enligt dagens regler, medan den som blir änka och endast är yngre får väsentligt lägre ersättning. Att på detta sätt dela in de efterlevande i skilda grupper med till det materiella innehållet mycket olika förmåner beroende av om dödsfallet inträffar före eller efter ett bestämt datum eller om den efterlevande är född före eller efter en viss dag kan framstå som både stötande och svårförklarligt. De föreslagna övergångsreglerna kommer att skapa egendomliga förhållanden förhållanden som har ett visst drag av lotteri över sig vilket belyses av reservationen ovan. Det bör dessutom erinras om att åldersgruppen 45 innehåller 30talets små generationer. Som väljargrupp har de en relativt svag ställning, Tabellen visar kostnaderna för att ersätta bortfallande efterlevandeskydd uttryckt i antingen årlig premie eller engångspremie. Tabellen är hämtad från remissyttrande (reservationen). allra helst som effekterna av förändringarna först kommer till synes efter något eller några decennier. 1 detta sammanhang bör dessutom erinras om att engångsskatten på pensioner också genomsnittligen hårdast drabbade denna grupp, som oftast började sina pensionsinbetalningar . Här ser vi en fundamental skillnad mellan ett premiereservsystem och ett allmänt tilläggspensionssystem. Vid ett försäkringsbolags obestånd fördelas alla risker i proportion till borgenärernas fordringar. Vid ett politiskt styrt allmänt tilläggspensionssystem frestas politikerna alltför ofta att göra förändringarna med utgångspunkt från politikernas egna intressen av röstmaximering. Skall emellertid tilltro skapas för en nödvändig förändring av vårt nu snart ATP-system måste politikerna minimera rättsförluster. Målet måste vara att skapa tilltro till en långsiktig, väl genomtänkt och rättvis omvandling av ATP-systemet till ett robustare och från politiska beslut fristående och fredat pensionssystem. Den politiska marknaden som kännetecknas av kortsiktighet är nämligen sällsynt olämplig för att hantera på lång sikt uppbyggda pensionssystem. Efterlevandeskyddet måste behandlas i ett sammanhang med hela ATPsystemet. Om regeringen befarar att ATP-systemet kommer att bryta samman in bör detta deklareras klart. Propositionens förslag genom borttagande av efterlevandeskyddet innebär i realiteten en kamouflerad avgiftshöjning. En förändring av ATP-systemet måste bygga på 1. att rättsförluster för intjänande rättigheter undviks 2. att medborgarna ges möjligheter att bygga upp ett eget pensionsoch efterlevandeskydd. Detta innebär att avdragsreglerna för försäkringspremier för pensioner väsentligen måste förbättras, inte försämras; 3. att förmåner som inte motsvaras av de från början stipulerade intjänandereglerna sk fripassagerare motiverade av arbetsmarknadssynpunkter avförs från systemet och om så anses lämpligt betalas över statsbudgeten 4. att överväga möjligheterna att återföra pensionsåldern till den i ATPsystemet ursprungliga pensionsåldern allra helst som den genomsnittliga livslängden ökar och arbetskraftsbristen kan förutsättas bli svår 5. att framlägga förslag om lösningar som gör det möjligt att successivt ersätta ATP-systemet med privata försäkringsalternativ. Att steg för steg försämra olika utfästelser i systemet i form av efterlevandepensioner eller vad gäller reglerna om antalet intjänandeår och regeln om att pensionens storlek vilar på de 15 bästa intjänandeåren etc. skapar rättsosäkerhet. Att ändra ATP-systemet från ett system som vilar på principen inkomststandardskydd till ett behovsskydd får icke övervägas, när det gäller intjänade förmåner. Vissa kvinnogrupper kvinnor i glesbygd men också kvinnor med män i utlandstjänst kan komma att träffas extra svårt av de förändringar som föreslås i propositionen. Här måste generösa regler och generös praxis tilllämpas vid beviljande av särskild efterlevandepension. Bestämmelserna om delpension ligger utanför ATP-systemet och har därför inte beaktats i ovanstående framställning. Det vore dock naturligt att delpensionen utreddes i ett sammanhang med ATP-systemet. Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs 1. att bifaller propositionen med den ändringen att de där föreslagna övergångsbestämmelserna för kvinnors efterlevande förmåner inom den allmänna försäkringen ersätts med en regel som Mot. innebär att mannens intjänade ATP-rätt läggs till grund för en för Sf50 kvinnor livsvarig, icke samordnad efterlevandepension i enlighet med de principer som framlagts i motionen om att intjänade förmåner alltid måste utgå samt avslår regeringens förslag om änklingspensioner och övriga s. k. likställighetsreformer som inte funnits med inom ATP-systemet,