mot · GB02Ju812 · 1988-01-25 00:00:00 — av m. fl. (fp) om stärkt rättssäkerhet En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten. Utifrån demokratiska synpunkter är rättssäkerheten nödvändig eftersom den är garantin för den politiska friheten. I rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall ha en sådan fasthet och klarhet att medborgarna kan förutse och förstå konsekvenserna av sina handlingar, att de har förutsättningar att känna till var gränsen går mellan tillåtet och förbjudet och att de klart vet vilka sanktionerna är om lagens bestämmelser överträds. Retroaktiv lagstiftning till någons nackdel får inte förekomma. Medborgarna måste också ha garantier för att av stiftade lagar verkligen följs såväl av regeringen som olika förvaltningsorgan när de utfärdar föreskrifter och direktiv till ledning för myndigheterna i de enskilda fallen. I rättsstatens natur ligger att lagar och regler gäller lika för alla. , samhällsställning och ekonomiska förutsättningar skall inte påverka den enskilde medborgarens förutsättningar att tillvarata sina intressen. Vi har funnit skäl att upprepa denna vår ståndpunkt sedan den nya justitieministern, , har gjort uttalanden som kan tolkas som om hon hade en annan uppfattning om vad rättssäkerhet är. I upplevs inte rättssäkerheten alltid som självklar. känner många människor osäkerhet och ängslan, de vet inte var gränserna mellan tillåtet och förbjudet går och lagarna upplevs som kautschukartade. Viss lagstiftning är dessutom så invecklad att även jurister har svårt att tolka den. S. k. engångslagstiftning förekommer och grundlagsskyddet mot retroaktiv lagstiftning urholkas genom regeringens nyckfulla skattepolitik. Rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära att myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka och skydda sina intressen. Särskilt gäller detta personer som i olika avseenden kan ha svårt att hävda sig: lågutbildade, handikappade, invandrare och liknande grupper som ofta har svårt att föra sin egen talan. Men det gäller också människor som har blivit utsatta för brott i skilda avseenden, offren som drabbas av vardagsbrottsligheten. För ett socialliberalt parti är det en självklarhet att samhällets medansvar för dessa grupper också innefattar ett aktivt skydd för deras rättssäkerhet. För en enskild människa kan rättssäkerheten handla om att bli korrekt bemött i telefon hos en myndighet eller att polisen gör en brottsplatsundersök- 1 1 1987/88. Motsatsvis kan en känsla av rättsosäkerhet uppstå när man vid kontakt med en myndighet blir skickad från handläggare till handläggare utan att få svar på sina frågor eller när polisen inte hinner med vardagsbrotten. Rättssäkerheten måste innebära att myndigheterna i sitt arbete ständigt är medvetna om att de är till för allmänheten och inte tvärtom. Statens ambitioner att beivra brott och att kontrollera efterföljden av lagar kan inte få leda till att personer, mot vilka det inte riktas någon misstanke om oegentligheter, blir föremål för långtgående kontrollåtgärder. Regeringen gör då och då s. k. utspel i syfte att minska onödig byråkrati. Det har emellertid i praktiken inte medfört så stora resultat. Däremot har olika uttalanden medfört att många ambitiösa och hederliga tjänstemän som gör sitt bästa när det sköter förvaltningen i enlighet med lagarna med fog känt sig oskyldigt utpekade. De kan ju inte lastas för krånglig eller dålig lagstiftning. Det finns enligt vår uppfattning skäl att se över - eller upphäva - många lagar för att skapa större rättssäkerhet. Däremot finns det inte skäl för ansvariga politiker i en rättsstat att utan bevis söka vältra över skulden för onödig byråkrati på tjänstemännen. I ett demokratiskt samhälle är det inte möjligt att förändra lagar och regler i stora steg. Det skulle påverka många människors levnadsförhållanden och framkalla högljudda protester. Förändringar sker därför gradvis, i små steg. Detta är rimligt för att ge människor möjlighet att anpassa sig till nya spelregler. Men i de små stegen kan det också ligga en fara. Genom sådana beslut kan samhällsutvecklingen nästan omärkligt länkas in i banor som den stora majoriteten egentligen inte önskat beträda. På det rättsliga området kan det börja med att man gör undantag från viktiga principer för att komma åt en grupp. Det senaste exemplet är den s. k. engångsskatten på livförsäkringar . Ytterligare genomdrev regeringen en extra förmögenhetsskatt mot årets slut vilket drabbade många sparare hårt. Ett samhälle där detta sätts i system blir outhärdligt att leva i. När undantag från principerna görs är det i förstone ofta få berörda och protesterna blir inte högljudda. När utvidgningen sker kan man hänvisa till redan gjorda undantag. Vi blir offer för de små stegens tyranni. Därför är det nödvändigt att vara uppmärksam på de första stegen, de första avvikelserna från de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna. Redan när de stegen tas är rättssäkerheten hotad. Vi har i tidigare års motioner om rättssäkerheten givit en rad exempel på den typ av lagstiftning som genomförts sedan socialdemokraterna övertog regeringsmakten och där vi anser att viktiga rättssäkerhetskrav åsidosatts. Vi hänvisar till vad vi anfört i dessa motioner. Vi hänvisar dessutom till vad vi anfört i en trepartimotion om bättre grundlagsskydd för äganderätten. Vi lämnar i det följande förslag till konkreta åtgärder för att stärka rättssäkerheten. En utgångspunkt i vårt rättssystem är som nämnts skyldigheten att känna till gällande rättsregler. I praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon rimlig chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden lagar och författningar. Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock inneburit en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de administrativa. fattar beslut om lagregler av en viss allmän inriktning och överlämnar till regeringen och myndigheter att utfärda de egentliga föreskrifterna. Det förekommer att riksdagsledamöter när de konfronteras med konsekvenserna av de beslut de varit med att fatta blir överraskade över hur fullmakten att ge regler utnyttjas av regeringen och myndigheterna. Ser man det som angeläget att den enskilde får sin rätt så snabbt och enkelt som möjligt fordras att myndigheterna har klara regler att följa. Konsekvensen blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar blir också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre. Ett lugnare lagstiftningstempo är också eftersträvansvärt för alla, såväl enskilda som myndigheter. Vi vill i detta sammanhang påpeka att vi inte menar att alla s. k. ramlagar är av ondo; det finns områden där en alltför detaljrik lagstiftning lätt skulle kunna leda till onödig byråkrati utan att för den skull garantera den enskilde större rättssäkerhet. Det gäller emellertid att vara ytterst observant i frågan om en ramlag kan tillåtas eller om den kan medföra fara för rättssäkerheten. Ett område där ramlagar aldrig kan godtagas är straffrätten. Efter en ofullständig och hastig utredning av den s. k. ekokommissionen och en ogenomtänkt proposition beslutade socialistiska majoritet 1986 att införa den nya sanktionen företagsbot i . Lagförslaget hade vid lagrådsgranskningen utsatts för en exempellös kritik, bl. a. för sina oklara och öppna formuleringar och för sin karaktär av ramlagstiftning. motsatte sig förslaget och yrkade avslag på propositionen. I vår kritik förutsåg vi också betydande svårigheter vid tillämpningen av reglerna. Vår kritik kvarstår. Vi vill därtill tillägga att såvitt vi har kunnat utröna måste vår kritik i det tysta delas av åklagare och domstolar eftersom det ännu inte - såvitt vi kunnat finna - har förts något mål om företagsbot. Åklagare med större respekt för rättssäkerheten än den socialdemokratiska regeringen har inte velat åberopa en lag som ger utrymme för så skönsmässiga bedömningar. 1* 1987/88. 3 sami Nr Ju812 Det finns nu således två skäl för att upphäva bestämmelserna om företagsbot i , och kommunalskattelagen. Det ena är att lagstiftningen strider mot elementära krav på rättssäkerheten inom straffrätten, det andra är att de som skulle tillämpa lagen tycks dela vår mening eftersom de inte utnyttjat den. Enligt förvaltningslagen skall en myndighets beslut enligt huvudregeln innehålla de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel är naturligtvis främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv myndigheten haft för beslutet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde att avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut och det är av betydelse för handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen resonerat. Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda tjänstemäns språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om. Men däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett myndighetsbeslut som ju alltid måste grundas på en lagbestämmelse också innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett den beslutande myndigheten. Så är det tyvärr inte alltid . Som vi nämnt inledningsvis måste vi acceptera att enskilda inte kan känna till hela lagstiftningen. Men det minsta han eller hon kan begära är då att i det skriftliga beslutet få besked inte bara om motiven i det enskilda fallet utan också om den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Av hävd och senare på grund av författningsbestämmelser har domstolarna alltid i domen angivit tillämpliga lagrum. Så sker tyvärr inte alltid i förvaltningsärenden trots att man kunde tycka att det är ett så elementärt krav att det inte skulle behöva uttryckas i lagtexten. Vi har i verkligheten sett många exempel på framför allt kommunala nämnders beslut där sökanden inte upplysts om vilket lagrum nämnden grundat beslutet på. Dessvärre har bland de exemplen också funnits många beslut som varit helt olagliga därför att nämnden bara tyckt till utan att ha någon bestämmelse i lag att stödja sig på. Detta är självklart otillfredsställande och ett allvarligt hot mot den enskildes rättssäkerhet. Vi anser därför att det är hög tid att i förvaltningslagen införa en bestämmelse om att en myndighets beslut skall innehålla hänvisning till den eller de författningsbestämmelser som avgörandet grundas på. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i förvaltningslagen. Efter en proposition från regeringen (1984/85:2) har åklagarnas möjligheter att underlåta att väcka åtal utvidgats. Åtalsunderlåtelse kan nu ges när det kan antas att påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom. Även i andra avseenden har möjligheterna för att ge åtalsunderlåtelse utökats i förhållande till vad som gällde före . Den absoluta åtalsplikten, dvs. skyldigheten för åklagare att åtala när något brott uppdagats, innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och en trygghet för åklagarna. Genom att vara ålagda absolut åtalsplikt behöver åklagarna inte försätta sig i situationer där det kan riktas misstanke mot dem för att fatta beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande, t. ex. deras intresse att i vissa situationer minska sin arbetsbörda. Justitieministern aviserar i budgetpropositionen att hon ämnar återkomma till med vissa förslag till skärpningar av de regler som gäller i samband med beslut om åtalsunderlåtelse. Detta anser vi angeläget. Förslaget kommer så vitt vi förstår emellertid inte att innebära att de tillfällen då åtalsunderlåtelse kan beslutas skall begränsas. Enligt vår uppfattning bör även sådana ändringar vidtagas. För den allmänna laglydnaden är det nämligen demoraliserande när samhället genom att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse till synes inte reagerar mot vissa typer av brott som anses vara bagatellbrott. För att undvika att medborgarna tar lagen i egna händer, exempelvis genom att bilda medborgargarden, krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse av och resurser för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom. bör därför fatta beslut om en återgång till de regler beträffande åtalsunderlåtelse som gällde före . Skyddet mot retroaktiv lagstiftning, som från början gällde endast strafflag, utvidgades med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift, 2 kap. 10 § andra stycket RF. Som huvudregel slås fast att skatt eller statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständigheten inträffade som utlöste skatt- och avgiftsskyldigheten. får göra undantag härifrån om särskilda skäl påkallar det. Huruvida sådana skäl föreligger är undandraget de rättstillämpande myndigheternas prövning. Retroaktiviteten får likväl inte sträcka sig längre än till den tidpunkt då ett förslag från regeringen eller ett riksdagsutskott lämnats till . Regeln tillkom, i likhet med de andra förstärkningar som genomfördes , genom kompromiss mellan riksdagspartierna (utom vpk). Den socialdemokratiska regeringen som tillträdde 1982 har emellertid varit alltför villig att åberopa särskilda skäl. Den extra vinstdelningsskatten, den tillfälliga förmögenhetsskatten och den s.k. engångsskatten på pensionssparande har införts under former som har karaktär av retroaktiv lagstiftning. Vad som avses vara tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning måste klarläggas och lagtexten preciseras. Vi har tidigare motionerat i denna fråga utan att få fullt gehör för vår begäran. Däremot har riksdagsmajoriteten medgivit att det är viktigt att lagstiftningen på skatteområdet så långt möjligt utformas på sådant sätt att det inte behöver råda någon tvekan om att stadgandet i 2 kap. 10 § RF följs. Man har också krävt ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler innan en översyn görs. Från sida anser vi att de dåliga erfarenheter vi redan har av extra vinstdelningsskatt, tillfällig förmögenhetsskatt och pensionsskatten är tre alldeles tydliga bevis för både att en översyn är nödvändig och att erfarenheterna av dessa skatter är mer än tillräckligt för att motivera en översyn. I en rättsstat krävs det inte bara klara lagregler, det krävs också domstolar och förvaltningsmyndigheter som skall tillämpa lagen. Och för att rättsskipningen skall fungera är det viktigt inte bara att vi har tillräckligt antal domare utan också att det är hög kvalitet på de jurister som söker sig till domarbanan - och att de trivs med sitt arbete så att de vill stanna där. Vår domarkår har av ålder gott anseende, och har fullgjort sina uppgifter tillfredsställande. Det gäller trots att uppgiften är svår i vårt genomreglerade samhälle, där inte ens jurister alltid kan överblicka och behärska den väldiga av lagar. Domarbanan har också dragit till sig goda krafter. har dock allvarliga orostecken framträtt. Alltför många av de unga juristerna lämnar domstolarna och går över till den enskilda marknaden. Tendensen sprider sig till äldre grupper. Den goda praktiska utbildning som något eller arbete i hovrätt eller kammarrätt ger medför att näringslivet är berett att betala mycket högre löner och ge bättre arbetsvillkor i övrigt än domstolarna kan erbjuda. har vid sin granskning av anslagen till domstolsväsendet uttalat sin oro över arbetsförhållandena vid domstolarna. Regeringen har tillsatt en utredning för att studera frågan om domarbanans utformning på . Vi har naturligtvis inget att invända mot en sådan utredning även om vi är tveksamma om det är den rätta vägen att lösa problemen. beslöt i anledning av en proposition att vissa närmare angivna ärenden av enkel beskaffenhet efter regeringsbeslut kan få handläggas av icke lagfarna tjänstemän. Vi tror att det är nödvändigt att fortsätta analysera om inte många av de arbetsuppgifter som åligger den dömande personalen kan lyftas bort från deras verksamhet. Vi tänker på t. ex. sådana beslut i rättegången som vittnesersättning liksom enklare typer av mål t. ex. gemensam ansökan om äktenskapsskillnad, som mycket väl borde kunna avgöras av annan personal med specialistutbildning för detta ändamål. fanns i den övriga statsförvaltningen s. k. kanslisttjänster vars innehavare inte hade akademisk examen, men genom arbetsgivares försorg fått en kvalificerad utbildning inom främst myndighetens verksamhetsområde. I budgetpropositionen framgår att man inom överväger ett förslag om att låta den summariska processen vid betalningsförelägganden i fortsättningen handläggas vid kronofogdemyndigheterna i stället för vid domstolarna. Vi menar att det i detta sammanhang vore värt att utreda och pröva om inte fler beslut än skulle kunna handläggas av personer med kanslitjänster. Detta bör ge regeringen till känna. Rättshjälpens utformning är av stor betydelse för enskilda människors möjligheter att kunna hävda sina intressen inför myndigheter och domstolar och därmed för rättssäkerheten. Det är en självklarhet i ett rättssamhälle att alla oberoende av inkomst och förmögenhet skall ha lika möjligheter att tillvarata sina rättsliga intressen. inskränktes möjligheterna för den enskilde att erhålla offentlig försvarare i brottmål. Lagändringen var påkallad av bl. a. sparsamhetsskäl, och genom den beräknades man spara fem av de ca 80 milj. kr. som de offentliga försvararna kostade /82. Lagändringen innebar, att offentlig försvarare för den som inte är anhållen eller häktad endast undantagsvis skall förordnas, om brottet är erkänt och påföljden för brottet är sex månaders fängelse eller därunder. Lagändringen kritiserades redan då den infördes. Det hävdades, att den inte var förenlig med kraven på rättssäkerhet och likhet inför lagen. I ett särskilt yttrande till justitieutskottets betänkande 1985/86:26 skrev folkpartisterna i utskottet, att man med hänvisning till en utvärdering av av de nya reglerna om förordnande av offentlig försvarare avstod från att begära omedelbar lagändring. Därefter har både och undersökt följderna av inskränkningen i rätten till offentlig försvarare. Den allvarligaste konsekvensen av lagändringen är enligt utredningarna, att över en tredjedel av dem som döms till fängelse i står utan försvarare i rätten, vilket är en klar ökning jämfört . Vidare konstaterar man i undersökning att den besparingseffekt om 5 milj. kr. som avsågs med lagändringen har uppnåtts. Av vad som har framkommit som har förflutit sedan besparingen genomfördes menar vi att det finns tillräckligt underlag för att dra slutsatsen att man bör återgå till de regler som gällde före den här aktuella ändringen. Vi har beräknat att rättshjälpsanslaget beträffande offentlig försvarare därmed behöver förstärkas med 5 milj. kr. 3.5.2 Proposition 1987/88:73, Förbättringar inom rättshjälpssystemet I en aktuell proposition till föreslår regeringen dessutom skilda ändringar i rättshjälpen (prop. 1987/88:73). Dessa förslag går i korthet ut på att inkomstgränsen höjs, att rättshjälpsavgifterna sänks, samt att undantagen vad gäller ärenden där rättshjälp inte skall beviljas utvidgas. Vi har i princip inget att invända mot propositionen i dessa delar. 3.5.2.1 Rättshjälp i miljömål I propositionen berörs över huvud taget inte frågan om huruvida den enskildes möjligheter till allmän rättshjälp i miljömål bör utvidgas trots att förslag i denna riktning har framförts från flera håll. Frågan förbigås helt, något som torde få uppfattas så att justitieministern inte anser den vara värd ens att överväga. Detta i sin tur kan sägas ge en bild av det bristande intresse för miljöfrågor som kommit att känneteckna den nuvarande regeringen. Den särskilda frågan om behovet av särregler i rättshjälpslagen för utredningar i miljömål berörs däremot i propositionen (på s. 53). Med hänvisning till miljöskadelagen (som trädde i kraft ) anser justitieministern att behovet av sådana särregler har minskat, främst beroende på de lättnader i den skadelidandes bevisskyldighet som miljöskadelagens tillkomst har inneburit. Några förslag till förbättringar lämnas således inte i propositionen. Justitieministerns slutsatser är enligt vår mening anmärkningsvärda, särskilt mot bakgrund av vad utredningen om miljövårdens organisation (Jo 1986:04) har anfört i betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljövård. Så mycket mera har det förelegat anledning att kommentera utredningens resultat som utredningen efter en ingående behandling av olika frågor om allmän rättshjälp i miljömål (på s. 500-507) kommer till helt andra slutsatser än justitieministern. Vi delar utredningens bedömning i dessa frågor och anser - i motsats till justitieministern och regeringen - att det finns skäl att förbättra möjligheterna till rättshjälp i miljömål och att införa generösare regler vad gäller utredningar i sådana mål. Såvitt gäller den sistnämnda frågan anser vi att det förslag - ett tillägg till 25 § rättshjälpslagen - som framlades av miljöskadeutredningen (i SOU 1983:7) bör genomföras. Det är vår uppfattning att det i miljömål föreligger ett påtagligt samband mellan den enskildes och det allmännas intresse av att hindra eller minska skadliga verkningar av miljöstörande verksamheter. Vidare är det ett starkt samhälleligt intresse, och av stor betydelse för att upprätthålla respekten för miljöskyddsintressena, att berörda enskilda är i stånd att bevaka sina rättigheter. I miljömål kan - som tidigare varit inne på - inte anses råda balans mellan parterna, och den enskildes behov av samhälleligt stöd får därmed anses vara jämförelsevis stort i dessa mål. Den försämring i möjligheterna till rättshjälp som genomfördes med sikte på fastighetsägare är således inte motiverad beträffande skadelidande i miljömål. Det förhållandet att den nya miljöskadelagen innebär vissa lättnader i den enskildes bevisbörda kan enligt vår mening - i motsats till vad justitieministern anser - inte utgöra skäl mot utvidgade möjligheter till rättshjälp för enskilda i miljömål. Som vi ser det är det angeläget att så fort som möjligt åstadkomma de av oss föreslagna förbättringarna och det bör därför ankomma på regeringen att möjligt återkomma till med förslag i dessa frågor. Vi hänvisar beträffande vårt yrkande i denna fråga till vår motion angående miljö. 3.5.2.2 Rättshjälp i utlänningsärenden I propositionen diskuteras vidare den allmänna rättshjälpen i utlänningsärenden. Regeringen föreslår bl. a. en förändring av nuvarande regler vad gäller rätten att få offentligt biträde i samband med bl. a. avvisning. Enligt nuvarande regler i rättshjälpslagen skall rättshjälp genom offentligt biträde beviljas utlänning, om han i ett ärende hos polismyndigheten angående utvisning eller angående verkställighet av avvisning eller utvisning har hållits i förvar än . I propositionen föreslås nu att rättshjälp i dessa ärenden skall beviljas om sökanden har hållits i förvar än . Detta förslag är - om än en förbättring av nuvarande regler - enligt vår uppfattning inte tillräckligt för att garantera de asylsökande rättssäkerhet. har länge krävt att de asylsökande skall få ett juridiskt biträde redan vid gränsen. Med ett offentligt biträde närvarande redan från början skulle en stor del av den nuvarande rättsosäkerheten för de asylsökande undanröjas. Vi utvecklar denna fråga ytterligare i vår motion om flyktingar och invandrare. De allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och speciella domstolar och liknande organ är de offentliga organen för rättskipning i . Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att domstolsorganisationen inte ger den enskilde medborgaren ett intryck av splittring, svåröverskådlighet och inkonsekvens.