mot · GB02K431 · 1988-01-26 00:00:00 — av m. fl. (m) om datorers betydelse och konsekvenser Den moderna informationsteknologin erbjuder fascinerande möjligheter. Kvalificerade matematiska beräkningar kan göras med ett fickminne. En portabel ordbehandlare kan via telefon sända färdig redigerad text rakt in i ett sätteri. Gigantiska mängder information kan lagras i en persondator. Elektroniken och datoriseringen förändrar inom varje samhällsområde förutsättningarna för människors dagliga verksamhet. Det är inte främst möjligheten att lagra stora mängder information som har den största förändringskraften utan de avancerade möjligheterna till att sprida och hantera informationen i näst intill oändliga former. Rätt information kan sökas och finnas vid rätt tillfälle ur ett flöde av information som är universellt. Den intressanta informationen kan spridas och nå dem som behöver den. Den moderna informationsteknologin sätter därför den enskilde i ett centrum av den tillgängliga informationen, ett centrum som inte bara är oberoende av hans geografiska placering utan också av hans placering i en viss hierarkisk struktur. I ett samhälle där information är en bristvara utan något som finns i överskott undergrävs alltmer centralistiska idéer vare sig de präglat organisationer, företag eller politiska system. Det är behovet av samordnad verklighetssyn och kvalificerad information som motiverar till centralisering av beslut och ansvar. I ett samhälle där informationen inte ens behöver spridas utan redan i ett visst givet utgångsläge kan sägas finnas hos den enskilde - eller det i alla fall är på den enskildes initiativ som informationen kan sökas - faller ett viktigt skäl för centraliserat beslutsfattande bort. Därmed minskar också behovet att samla information i stora centrala register. Det är betydande krafter som kan utvecklas i takt med att vårt samhälle i allt högre grad präglas av den moderna informationsteknologin. Nyföretagandets möjligheter ökar. Det blir lättare att se de olika möjligheter som finns till företagande. Möjligheterna att nå mer begränsade nischer av efterfrågan ger, tillsammans med den datorstyrda produktionens möjligheter att tillverka små upplagor i långa serier, entreprenörer bättre förutsättningar och överblick . Det lilla företaget kan Mot. genom sin datorisering vinna de administrativa skalfördelar som tidigare K431 enbart stora företag kunnat utnyttja. Kombinationen av nyföretagandets möjligheter, ett växande tjänstebehov som följer i informationssamhällets spår och kravet på kvalitativ anpassning av varor och tjänster kräver större insatser från den enskilde och ger ett spektrum av nya och växande sysselsättningsmöjligheter. Datoriseringen ger framför allt en möjlighet att utveckla den kvalitativa dimensionen i produkter, tjänster och i vårt arbetsliv, med att nya sysselsättningsmöjligheter därmed öppnar sig. Förmågan att hantera och förmedla information och därmed kunskaper, ger skolan nya möjligheter, som datoriseringen av tjänstesamhället ställer än mer varierade krav på kunskaper och kompetens. Den moderna informationsteknologin samlar inte bara våra befintliga kunskaper på ett lättillgängligt sätt utan kan också medverka till att höja samhällets totala kunskapsnivå och individens kunskapsutnyttjande. Inom forskning, massmedia och i den offentliga debatten tillför datateknologin en ny dimension. Medborgarnas förutsättningar att kontrollera myndigheternas maktutövning kan genom den nya informationsteknologin öka som det finns större skäl än tidigare att av myndigheterna kräva effektivitet, produktivitet och ett tillmötesgående gentemot den enskilde medborgarens önskemål. Det ligger i sakens egen natur att en utveckling som inom varje samhällssektor erbjuder medborgarna varierande möjligheter till information och utveckling inte kan administreras fram. Den moderna informationsteknologins användning bygger på kunskap, kreativitet och anpassning till de enskilda människorna som använder den. Av samma skäl som den verkar decentraliserande, kan man inte med centrala beslut styra och utveckla den om den skall utvecklas till människornas bästa. Det är därför viktigt att slå fast att det som behöver inte är en datapolitik som med centrala och generella värderingar av tekniken som sådan söker föra frågan om teknikens användning samman under en samhällsövergripande politik. Ny teknik väcker alltid oro hos en del människor. Fruktan för förändringens eventuella negativa sidor ställer ibland krav på kontroll som kan leda till att utvecklingens möjligheter försummas. I ett land som med västvärldens mest omfattande offentliga sektor är risken för detta betydande. Datatekniken ses av vissa snarare som ett medel för kollektivets kontroll och planering av samhället, än som ett medel för att stärka medborgarnas möjligheter att både kunna kontrollera den offentliga makten och utnyttja ett ökat växande utrymme för den egna kreativiteten. Detta har gett en i vissa delar bakvänd politik i frågor som rört datateknikens användning. I stället för att stifta lagar till skydd för den enskildes rättssäkerhet och integritet, har statsmakterna inte bara utnyttjat datatekniken till att ytterligare utvidga ett redan omfattande uppgiftsinsam lande och registrerande utan också till att underblåsa en föreställning om att Mot. det åvilar statsmakterna att planera för datoranvändandet i det svenska K431 Datatekniken har snarare använts för centralisering än för det decentraliserade och öppna samhälle den ger möjlighet till. Det finns betydande skäl att vända sig emot en sådan utveckling. Statsmakternas uppgift bör primärt vara att tillse att ny teknik - det må vara såväl datorteknik som annan ny teknik - inte inkräktar på medborgarnas rätt till liv, egendom eller integritet. Det är huvudsakligen inom dessa områden som vi i denna motion för fram konkreta krav på förändringar, som vi pekar på de möjligheter som växer fram inom vissa samhällsområden och som kräver politiskt beslutsfattande. 2 Den politiska utmaningen Datateknikens möjligheter får inte försummas genom att de risker som den kan medföra används till argument mot utnyttjande av modern datateknologi. I stället är det viktigt att statsmakterna tar ett betydande ansvar för att lagstiftningen möter de nya krav som den nya teknologin ställer när det gäller att skydda medborgarnas säkerhet, liv och egendom. - Offentlighetsprincipen måste anpassas till datateknologin så att medborgarnas möjligheter att kontrollera myndigheterna inte urholkas. - Den enskildes integritet måste skyddas. - Samhällets sårbarhet måste nedbringas till en rimlig nivå. -1 sin egenskap av datoranvändare måste staten leva upp till dessa krav som man ger skattebetalarna den effektivitet och service de har rätt att erhålla. Tyvärr kan man knappast påstå att socialdemokratin har levt upp till denna utmaning. - Stora centrala datasystem har byggts upp utan hänsyn till behovet av att även med ny informationsteknologi leva upp till de krav som lagar och regler ställer, vad gäller medborgarnas möjligheter till insyn. En viktig orsak till detta är att statens användning av datorer har byggt på centraliserade tekniska lösningar. För den normale medborgaren har detta lett till att tillgången på viktig information genom offentlighetsprincipen blivit svårare. - Socialdemokratin tycks framförallt ha sett datateknologin som en möjlighet att samla och registrera personuppgifter om de enskilda medborgarna. Sedan socialdemokratin 1982 kom till makten har den enskildes rättsliga ställning vad gäller skyddet av det egna privatlivet försvagats. Det finns en mycket stark tendens hos olika företrädare för regeringen att se den enskildes integritet som en avvägningsfråga. Från fall till fall skall frågan om den enskildes integritet avgöras av enskilda myndigheter. Det har lett till att det finns ett bristande skydd för den enskildes integritet och därmed en följande osäkerhet om var gränsen för den enskildes privatliv går. Vad än värre är, är att avvägningsfilosofin kontinuerligt leder till att den som avväger - den offentliga maktens olika myndigheter - blir allt starkare gentemot den vars integritet avvägs - den enskilde medborgaren. Exempel på hur den offentliga makten har flyttat fram sina positioner gentemot den enskilde medborgarens privatliv är många: Mot. - den nya taxeringslagen ger skattemyndigheterna möjlighet att kontrollera K431 datalagrat material hos företag och enskilda - inte bara hos den som skall revidera utan också hos tredje part-utan att det i lagen finns angivet något skydd för den enskildes integritet, - fritidsbåtregistret är ett av många exempel på hur flera centrala register växer fram i kontrollsyfte, - lagen om förenklad självdeklaration har inte bara skapat ett ökat personnummeranvändande utan bygger på det direkta syftet att öka antalet datasamkörningar, - kronofogdemyndigheternas utmätningsregister, , ger en omfattande och spridd terminalåtkomst till känsliga personuppgifter, - datoriseringen inom sjukvården har inte lett till någon lagstiftning som reglerar under vilka former uppgiftslämnande mellan sjukvårdens olika myndigheter och får ske, ej heller till en översyn av hur sekretesskraven uppfylls. I stället har den socialdemokratiska majoriteten i data- och offentlighetskommittén föreslagit en urholkning av sekretesslagen, - myndighetsförsäljningen av personuppgifter fortsätter, i vissa fall utan lagligt stöd, som data- och offentlighetskommittén har föreslagit att de nio största säljarnas försäljning skall ges särskilt lagstöd. Sedan socialdemokratin kom till makten har inte förelagts något förslag som stärker skyddet av den enskildes integritet annat än förbättrade möjligheter till rättelse av felaktiga personuppgifter. Om inget görs riskerar vi att se informationssamhället växa fram som den enskilde i praktiken blir rättslös vad gäller skyddet av det egna privatlivet. Det vore förödande inte bara för vårt samhälle utan också för medborgarnas syn på datatekniken. Det saknas en klar filosofi över hur statens egna datasystem skall utvecklas. I ett slags låt-gå-filosofi byggs stora centrala system med betydande negativa effekter för sekretesskyddet, integriteten, sårbarheten och flexibiliteten i användandet. Sedan den socialdemokratiska regeringen tillträdde har den över huvud taget inte vidtagit någon åtgärd för att minska den sårbarhet som är konsekvensen av en utökad användning av olika dataregister. Den bristande sårbarheten beror också på en bristande förmåga hos olika myndigheter att tillämpa sekretesslagstiftningen i sammanhang där detta är nödvändigt. Exemplen med civila försvarsplanering och postverkets försäljning av beskrivningar av det svenska vägsystemet i datamedia visar båda på en aningslöshet som är ett generellt problem. Det är mot den bakgrunden oroande att ingenting egentligen har gjorts på grundval av de rekommendationer som sårbarhetsberedningen lämnade efter sig, lika oroande är att ansvaret för sårbarhetsproblematiken nu synes vara uppdelat på så många olika händer att det uppenbarligen utesluter nödvändigt agerande. 3 Offentlighetsprincipen och sekretessen Mot. En begränsning av medborgarnas tillgång till allmänna handlingar till följd av K431 myndigheternas ADB-användning kan inte accepteras. Detta skulle, i vart fall i ett längre perspektiv, t. ex. kunna innebära en risk för att myndigheterna korrumperas på det sätt som kan förekomma i andra samhällen. Det skulle också kunna få negativa effekter för den fria samhällsdebatten. En utvidgad offentlighet till följd av datoriseringen medför emellertid integritetsrisker både för individer och företag och för vår nation som sådan. Gällande rätt på offentlighetens område anses numera innebära bl. a. att myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla även sådana s. k. potentiella handlingar som myndigheterna inte själva behöver i sin myndighetsutövning och som aldrig ingått i en viss myndighets beslutsunderlag. Myndigheterna anses t.o.m. skyldiga att som ett utflöde av handlingsoffentligheten göra sammanställningar med nya program eller bearbeta sina databaser med program som den enskilde själv tillhandahåller. Handlingsoffentlighetens omfattning har härigenom kommit att bestämmas av vad som är tekniskt möjligt att ta fram ur en databas i stället för att gränsen för insynsrätten bestäms av den berörda myndighetens verksamhetsuppgifter. Härigenom har man i motsvarande mån fjärmat sig från den grundsats som motiverade handlingsoffentligheten. Även med avseende på uppgiftslämnandet mellan skilda myndigheter har de ovan redovisade förhållandena fått allvarliga konsekvenser. Vid den senaste översynen av sekretesslagstiftningen fann man det från integritetssynpunkt angeläget att fastslå att sekretesslagens regler även skulle gälla mellan myndigheter - t.o.m. mellan självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet. har emellertid den tekniska utvecklingen bl. a. lett till förekomsten av de ovan nämnda potentiella handlingarna. Detta har i praktiken öppnat för ett vidgat dataflöde mellan myndigheterna. Knappast någon myndighet torde undanhålla en annan myndighet sådana sammanställningar av data som är tekniskt möjliga att ta fram ur den egna databasen om dessa sammanställningar ändå skulle utlämnas enligt offentlighetsprincipen därest någon enskild begärde detta. Härigenom kommer myndigheterna faktiskt att kunna använda offentlighetsprincipen för att kontrollera enskilda, medan syftet med principen är det rakt motsatta. De nu redovisade problemställningarna måste uppmärksammas i högre grad än . Olika former att fixera innehållet i datahandlingar genom föreskrifter från datainspektionen till den registerförande myndigheten kan vara ett sätt. Ett annat kan vara tekniska begränsningar i programmen, syftande till att enbart göra sådan databehandling möjlig som rimligtvis står i överensstämmelse med myndighetens uppgifter och ärendebehandling. Data- och offentlighetskommittén har under sin drygt tvååriga verksamhet ännu inte lagt dylika överväganden till grund för sina betänkanden. Det finns vidare, alldeles oavsett data- och offentlighetskommitténs arbete, av skäl som framgår av ovan förda resonemang, anledning till att ytterligare precisera gränsen mellan olika myndigheter och självständiga verksamhetsgrenar vad gäller uttag i enlighet med offentlighetsprincipen. Det finns enligt vår mening starka skäl för att en myndighet skall inhämta 1* 1987188. personuppgifter direkt från den enskilde och inte från andra myndigheter. Detta bör framgå i berörda myndigheters instruktioner. Vad som här K431 anförts med anledning av olika myndigheters inbördes hantering av offentliga uppgifter bör som sin mening ge regeringen till känna. Det finns utöver detta anledning att i betydligt högre grad än tidigare diskutera formerna för hur sekretessbelagd information på data skyddas samt under vilka former sekretessbelagd information lämnas ut. De tekniska möjligheterna till intrång ger anledning till oro. I det avsnitt som behandlar sårbarhetsfrågor återkommer vi till skyddet av sekretessbelagd information. Vid ett antal olika fall har det funnits anledning att rikta kritik mot vissa myndigheters sätt att hantera sekretesslagen, när de lämnar ut sekretessbelagda uppgifter till olika register. Hälso- och sjukvårdssekretessen ställer krav på en menbedömning för varje person som man lämnar ut uppgifter om. Detta sker uppenbarligen inte i de fall då stora informationsmängder överföres från ett register till ett annat. Den mest uppseendeväckande nonchalansen av de krav som sekretesslagen ställer är den uppgiftslämning som sker till forskning- och statistikregister från landstingen. Sedan data- och offentlighetskommittén i sitt betänkande SOU 1986:24 påtalat att den uppgiftsöverföring det här gäller inte är förenlig med sekretesslagen har inget skett från vare sig regeringens eller myndigheternas sida. Detta förhållande är oacceptabelt. Uppgiftslämnandet inom och mellan hälso- och sjukvårdens olika myndigheter måste följa gällande sekretesslag. Regeringen bör därför omgående ta initiativ till nya informationsrutiner mellan och sjukvårdens olika myndigheter. En förutsättning för centrala register av det slag det här gäller, bör vara att de har stöd i en särskild registerlag. a. den tid som förflutit sedan det klargjordes att delar av landstingens uppgiftslämnande till inte är förenligt med sekretesslagen är det nu nödvändigt att detta arbete sker skyndsamt. bör ge regeringen till känna vad som här anförts. Den bristande överensstämmelsen mellan sekretesslag och tillämpning i detta fall - där verksamheten är organiserad och noga planlagd och utredd ger anledning att misstänka att en bristande överensstämmelse föreligger även i andra fall där bedömningen görs från fall till fall i en betydligt svårare beslutssituation i det vardagliga arbetet. Kombinationen av ett ökat hanterande av sekretessbelagda uppgifter och allt större datasystem gör det angeläget att sekretess tillämpas på det sätt som avses och som lagen ger möjlighet till. Ett uppmärksammat exempel på bristande tillämpning av sekretesslagstiftningen är kommunala civilförsvarsplanering, som var helt öppen, trots att den rimligen borde vara sekretessbelagd. Regeringen bör ta initiativ till en översyn av hur svenska myndigheter tillämpar sekretesslagstiftningen. Det finns två viktiga skäl till detta. Dels skulle en sådan översyn leda till en bättre tillämpning, dels skulle regering och riksdag få en bättre bild av hur den sekretess fungerar som ibland är en förutsättning för inrättandet av vissa datasystem. Vad som här sagts om en översyn av myndigheternas tillämpning av sekretesslagstiftningen bör riksda- Mot. gen som sin mening ge regeringen till känna. Det finns emellertid ytterligare ett annat problem som följer av kommunikationen i stora datasystem och sekretessbelagda informationer. Risken för att hemliga uppgifter kan tappas ur olika dataregister kommer troligtvis aldrig kunna förebyggas helt som vissa register måste finnas till. Frågan om kryptering av sådan känslig information är därvid av stort intresse. Inom har man arbetat med att utveckla olika säkra krypteringsmetoder. Enligt vår mening är emellertid säker och trovärdig kryptering endast en metod för bättre säkerhet. Kryptering kan därför inte användas som argument för inrättandet av fler register och insamlande av fler uppgifter. Däremot bör sådana metoder användas när de kan ge större säkerhet åt information som finns insamlad i befintliga register. Det bör inte nödvändigtvis gälla enbart forsknings- och statistikregister. Regeringen bör därför lämna en redovisning över hur kryptering kan användas i olika datasystem. Ett alternativ till kryptering är utgallring av känsliga uppgifter eller när myndigheten inte längre behöver uppgiften i sådana verksamheter som inte främst rör traditionell myndighetsutövning utan där den enskilde snarare står i ett slags kundförhållande till myndigheten. Den typen av register bör i görligaste mån avidentifieras när så är möjligt. Ett exempel på denna typ av register är biblioteksverksamheten. Utlåningsregister bör sekretessbeläggas och gallras kontinuerligt. Ytterligare ett alternativ för att skydda känsliga personuppgifter är att den enskilde bär dem med sig. Inte minst inom sjukvården skulle detta kunna vara ett alternativ med hjälp av s. k. smart cards. Ett förfarande där sådana elektroniska kort blir bärare av vissa patientuppgifter skulle kunna kombineras med datasystem som är decentraliserade för varje sjukvårdsklinik. Genom ett sådant system skulle de som är närmast berörda i vården av en patient - patienten och den aktuella kliniken - ha en kontroll över patientjournalens uppgifter. skulle man genom ett system med elektronisk post - men med beaktande av sekretesslagens krav möjliggöra överföring av information till och från kliniker. Genom att ansvaret och kontrollen av journaluppgifterna ligger hos dem som inför patienten är ansvariga för vården, skapas ett stort förtroende för hur uppgifterna hanteras som möjligheterna till forskning inte påverkas. Det borde vara angeläget för sjukvårdshuvudmännen och andra vårdgivare att utreda förutsättningarna för hanterande av patientjournaler med hjälp av smärt cards eller lokalisera datasystem. Formerna för uppgiftslämnandet enligt sekretesslagen lämnar ur den enskildes perspektiv mycket övrigt att önska. Beslut om utgiftslämnande fattas av myndigheten utan möjlighet för den registrerade - som lämnat uppgifter i tron att dessa skall stanna hos myndigheten - att reagera. Det finns därför anledning att överväga dels en underrättelse till den registrerade, dels en besvärsrätt, så att prövning kan ske av annan instans än den utlämnande myndigheten. Vad som i frågan om underrättelse till enskild och besvärsrätt anförts bör ges regeringen till känna. 4 Att skydda den enskildes integritet Mot. Datalagen trädde i kraft . Den är avsedd att vara ett skydd gentemot ^431 otillbörliga intrång i den enskildes integritet vad avser ADB-baserade personregister. Lagen slår bl. a. fast vad gäller begreppet otillbörligt intrång att inställningen som föreligger, eller kan antas föreligga, hos dem som kan registreras skall beaktas vid bedömningen av vad som är otillbörligt intrång. Det skydd datalagen ger den enskildes integritet har i praktiken försvagats. Den offentliga sektorns utveckling har lett till ett så omfattande registrerande att den enskilde medborgaren knappast kan ha någon överblick över var han är registrerad, lika litet som han kan ha kännedom om vilka uppgifter som finns registrerade och vem som kan få tillgång till dem. Den enskilde kan än mindre påverka spridningen av insamlade uppgifter om den egna personen. Datatekniken erbjuder kommunikationsmöjligheter och sammanställningsmöjligheter som har lett till att sekretesskyddet i praktiken har urholkats som myndigheterna börjat sälja de insamlade personuppgifterna. I de flesta kontakter med det offentliga möter den enskilde krav på att uppge personuppgifter. Statliga myndighete, kommuner och landsting har alla sina register, som alla kräver sin del av den enskildes privatliv och som oftast förutsätter samköming med andra register. Ur dessa register lämnas uppgifter vidare till andra myndigheter samt till forskning och statistik. Inom barnomsorgen, äldrevården och sjukvården ställs frågor om den enskildes privata förhållanden, vilket också är fallet när han står i bostadskö eller begär bostadsbidrag. Uppgifterna registreras och sammanställs, lagras och skickas vidare till andra myndigheter. De flesta landsting har omfattande patientdatabaser som innehåller uppgifter som kan anses som ytterligt integritetskänsliga. Skyddet av den enskildes integritet bör baseras på attityden att personuppgifter tillhör den enskilde. När uppgifter måste insamlas skall detta ske med stor respekt för denne. Insamlade uppgifter bör så långt möjligt vara en sak mellan den enskilde och myndigheten. Offentlighetsprincipen utgör härvidlag en begränsning. Det faktum att insamlade uppgifter blir offentliga bör å andra sidan fungera som en restriktion för mängden av material som insamlas. Myndigheterna bör dessutom inte genom försäljning aktivt sprida uppgifterna vidare. 4.1 Vad är integritet? Begreppet integritet är svårt att objektivt definiera utifrån den enskilde medborgarens perspektiv. I ett mer allmänt perspektiv kan det dock beskrivas enligt följande. För det första är graden av integritet beroende av den enskildes möjlighet att bestämma andras insyn i det egna privatlivet. För det andra beror integriteten av hur stor kontroll och kännedom den enskilde har över hur insamlade uppgifter används. Det blir därmed viktigt att skydda mot insyn och att öka den enskildes kontroll över insamlade uppgifter. generellt bestämma vad som för individen är känslig information är ingen 8 ursäkt för underlåtenhet att skydda integriteten. Tvärtom gör denna Mot. svårighet att skyddet och den enskildes kontroll bör vara så omfattande som K431