mot · GB02N33 · 1988-03-22 00:00:00 — Motion till 1987/88:N33 av m. fl. med anledning av prop. 1987/88:90 om energipolitik inför 1990-talet Fast kurs i energipolitiken I regeringens proposition om energipolitiken inför 1990-talet presenteras riktlinjer för omställningsprocessen av energisystemet i samband med kärnkraftens avveckling. Regeringen föreslår att två reaktorer stängs av , att elanvändningen skall effektiviseras, bl. a. genom stöd för teknikupphandling och inrättandet av en ny energiteknikfond, samt att miljökraven skärps. Flera utgångspunkter är gemensamma för regeringen och . Kärnkraften skall vara avvecklad . Kärnkraften skall ersättas genom hushållning och genom ny kraftproduktion. Miljökraven på den nya kraftproduktionen måste vara så stränga att avvecklingen av kärnkraften inte leder till ökad påfrestningar på miljön. De avvecklingsstrategier vi från dessa utgångspunkter anvisar skiljer sig emellertid i viktiga avseenden från regeringens. förordar, som vi senare skall återkomma till mer i detalj, en strategi där statsmakterna anger bestämda ramar för energimarknaderna, t. ex. i form av en lag som förbjuder kämkraftsdrift efter utgången av , skatteregler och miljörestriktioner. Våra förslag på miljöområdet framgår av vår motion med anledning av proposition 1987/88:85 Miljöpolitiken inför 1990-talet. a. vill vi skärpa miljökraven för svavelutsläpp och sänka den tillåtna gränsen till 0,5 viktprocent. Inom dessa ramar överlåts åt energimarknadens aktörer att fatta de konkreta besluten om t. ex. tidpunkterna för avstängning av kärnkraftsreaktorer, hushållningsåtgärder och utbyggnaden av ny kraftproduktion. I anslutning till vissa kontrollstationer bör statsmakterna pröva om det som dittills uträttats är tillräckligt för att målen skall vara möjliga att uppnå, eller om ytterligare åtgärder erfordras. I den av oss förordade strategin ges prispolitiken en central roll. Vi vill, förslagsvis genom att kraftföretagen får göra obligatoriska fondavsättningar, alternativt genom beskattning, säkerställa att energipriserna höjs successivt . Syftet är dels att driva fram en bättre hushållning med energi, både genom att ta i anspråk bästa teknik och genom att utveckla ny energisnål teknik, dels att skaffa resurser för investeringar i hushållning och ny produktionskapacitet. Regeringens strategi är en annan. Regeringen förordar att statsmakterna 1 1987/88. i detalj skall fastställa när olika reaktorer skall stängas av. Att planera för Mot. och bygga ut ersättningsenergi ankommer dock även i regeringens strategi N33 Regeringen överlåter dessutom prisbildningen helt till marknadskrafterna. Innan vi i detalj kommer in på förslag till energipolitisk strategi vill vi närmare granska de bägge regeringsförslag som tydligast avviker från denna, nämligen förslagen att nu skall besluta om avstängning av två reaktorer 1995 och 1996 samt att prisbildningen helt skall överlåtas åt marknadskrafterna. Regeringen hävdar att genom att nu besluta om avstängning av två reaktorer skulle skapa fasta förutsättningar för kraftindustrins långsiktiga planering av elförsörjningen och för elanvändarna. Varför ett sådant beslut skulle göra förutsättningarna fastare än vid någon alternativ strategi redovisas inte i propositionen. Förslagen i propositionen får närmast betraktas som en önskan om en viljeyttring från . En sådan viljeyttring, utan varken lag om avstängning eller utnyttjande av prisinstrumentet, ger emellertid inte de fasta spelregler och tydliga signaler som behövs på energipolitikens område. Den långsiktiga planeringen i såväl kraftindustrin som hos elanvändarna måste främst ta fasta på den förutsättning som ligger i att kärnkraften helt skall avvecklas . Förutsättningarna blir knappast fastare för att avstängningen av ett par reaktorer tidigareläggs i förhållande till vad som tidigare antagits. Regeringen påstår att i sig skulle öka möjligheterna till teknisk utveckling och förbättra förutsättningarna för kraftproducenterna att klara stränga miljökrav. Det förefaller rimligt att möjligheterna i dessa avseenden är bättre om kärnkraften skall vara helt urdrifttagen 2010 än om tidpunkten ligger närmare i tiden. Det är svårare att förstå varför förutsättningarna förbättras av att reaktorer tas ur drift i stället för t. ex. tio, som förordades av energikommitté (SOU 1984:61). Regeringens påstående underbyggs inte heller i propositionen. Genom det föreslagna beslutet om avveckling av två utpekade reaktorer frångår regeringen också energiminister uttalande i 1984/energiproposition om att säkerhetsaspekter skall vara avgörande för i vilken ordning kärnkraften tas ur drift. Av regeringens redovisning över kraftsystemets leveransförmåga och förändringar i elsituationen framgår att kärnkraften anses ha en teknisk potential att leverera utöver dagens nivå, varav bedöms kunna utnyttjas. Detta innebär att om den föreslagna stängningen av två reaktorer genomförs, minskas inte vårt de facto-beroende av kärnkraft. Visserligen skulle vi få en något mindre andel elenergi från kärnkraften, men kraven på att produktionen i kärnkraftverken fungerar kontinuerligt och väl kommer att öka avsevärt. Däremot framhåller regeringen en rad skäl som talar emot att framtvinga en tidigareläggning för avvecklingen. Dagens kommersiella teknik klarar inte de miljökrav regeringen anser det rimligt att ställa. Det borde tala för att utnyttja den respittid som finns för att utveckla tekniken. Så till exempel får de ännu inte konkurrenskraftiga inhemska bränslena Mot. inte den tid de behöver för att hinna utvecklas till full konkurrenskraft till N33 dess att avvecklingen påbörjas. Detta kan i sin tur leda till att öka användningen av naturgas eller andra importerade bränslen. I det sammanhanget finns en uppenbar risk för att biobränslena aldrig ges en reell chans. Tidigareläggningen är förenad med stora samhällsekonomiska kostnader. De av beräknade kostnaderna ligger mellan 500 och 2 000 milj. kr. Regeringen anser att verkets kalkyler är till fyllest som beslutsunderlag. Det måste rimligen uppfattas så att regeringen accepterar kalkylresultaten. Om verkets av regeringen godtagna beräkningar accepteras är det fråga om en betydande samhällsekonomisk kostnad. Som framhålls i propositionen anser ett flertal remissinstanser att har underskattat de verkliga kostnaderna. Den samhällsekonomiska kostnaden är regeringen uppenbarligen beredd att ta trots att det inte anses finnas några säkerhetsmässiga motiv att tidigarelägga starten för avvecklingen. Vi anser inte att regeringen redovisat tillräckliga skäl för att nu besluta om tidigareläggning av starten för urdrifttagande av kärnkraftsreaktorer. Regeringen konstaterar att energipriserna framöver kommer att stiga. Prishöjningarna kan komma som en följd av kapacitetsbrist eller av ökade kostnader i samband med kapacitetsutbyggnad. Så långt råder inga delade meningar mellan oss och regeringen. Diskussionen om prisbildningen är ytterst oklar i propositionen. Regeringen vill inte aktivt använda prisinstrumentet för att påverka utvecklingen på energimarknaden. Man överlåter prisbildningen helt åt marknadskrafterna. Regeringen framhåller att en kraftfull hushållning är ett sätt att hålla tillbaka behovet av produktionsutbyggnad och elprisnivån. Det är i och för sig riktigt. tyder emellertid all erfarenhet på att elefterfrågan är starkt inkomstelastisk. Det innebär att efterfrågan stiger med inkomsterna. Vid låga priser finns det ingenting som dämpar elefterfrågan. Snarare kommer den då att fortsätta öka. Tron att man trots låga priser med administrativa styrmedel skulle kunna locka fram hushållningsåtgärder är enligt vår mening alltför blåögd. Det finns flera miljoner elanvändare i . Om den hushållningspotential som finns skall utnyttjas, och om ny elsnål teknik skall utvecklas, finns det enligt mening knappast någon annan metod att nå dit än genom höjda elpriser. tror regeringen att elpriserna, trots de förutsatta hushållningsåtgärderna, kommer att stiga i jämn takt . Detta antas ske främst därför att kostnaderna vid ny kraftproduktion är högre än i befintliga verk. antar regeringen emellertid att kraftföretagen inte skall förmå ta ut de faktiska marginalkostnaderna av användarna. Skälet skulle vara att marginalkostnadsanpassade priser skulle ge kraftföretagen stora vinster. Konsumenterna skulle i det läget kunna förhandla fram priser som understiger marginalkostnaderna. Någon garanti för att priserna stiger i jämn takt ges inte. Med regeringens uppläggning kan det alltså inte uteslutas att prisnivån tvingas stiga mycket 3 kraftigt det uppstår kapacitetsbrist. Även om regeringen har rätt i sina antaganden blir emellertid konse- N33 kvenserna enligt vår mening allvarliga. Priser som understiger marginalkostnaderna kommer att bromsa såväl möjliga hushållningsåtgärder som utveckling av ny energisnål teknik. Trots det föreslår regeringen inga motåtgärder utan tycks med gillande acceptera sin prisprognos. Enligt mening bör kraftföretagen i princip ta ut elpriser motsvarande de kortsiktiga marginalkostnaderna. Dessa kostnader bör emellertid påverkas genom särskilda avgifter för att finansiera obligatoriska investeringsfonder hos företagen eller genom successivt höjda skatter. Syftet är dels att säkerställa att priserna stiger successivt , dels att resurser avsätts för att utveckla ny teknik samt för hushållningsåtgärder och nya investeringar. Regeringen räknar med att det finns en hushållningspotential på . Vi utesluter inte att den potentialen kan vara större. Erfarenheten visar att det i alla sådana här framtidsbedömningar finns en tendens att allvarligt underskatta marknadens dynamik. Regeringen räknar också med att efterfrågan kommer att stiga lika mycket eller mer trots antaganden om långsiktiga prishöjningar. Även i detta avseende tror vi att dynamiken i utvecklingen underskattas. Men för att utvecklingspotentialen skall tas till vara förutsätts prishöjningar. Priset är det viktigaste instrumentet när man vill ge information till miljontals beslutsfattare. Regeringen säger sig vilja skapa fasta planeringsförutsättningar. Den vaga prispolitiken bidrar till motsatsen, nämligen oklarhet. Detsamma gäller de antydningar som görs om att nya skatter planeras för äldre kraftverk och den osäkerhet som råder om hur ersättningsfrågorna skall hanteras. Även på miljöområdet är signalerna otydliga. Nya utredningar aviseras. Till förvirringen bidrar också uttalanden av energiministern om hur regeringen ser på nya produktionsanläggningar. En del av dessa har skapat intrycket att regeringen skulle motsätta sig kolkondensverk, men i propositionen redovisas tvärtom kol som en av flera tänkbara energikällor för framtiden. Regeringen föreslår också att direktverkande el i småhus skall förbjudas vid nybyggnation. Syftet är att vidmakthålla flexibilitet och utrymme för olika energislag. Vi har inget att invända mot den ambitionen, men anser att metoden inte bör vara ett rent förbud. Även på detta område bör ramar snarare än detaljstyrning användas. Med de förslag vi nedan presenterar blir signalerna till husbyggare och köpare tillräckligt tydliga för att ingen skall vilja bygga fast sig i ett ensidigt elberoende. föreslår en fondering av medel från de stigande elpriserna för att säkerställa bättre energihushållning och utveckling och utbyggnad av ny produktionsteknik. Det förslaget behöver preciseras och vi föreslår därför att regeringen skyndsamt tillsätter en utredning med uppdrag att utforma kraftproducenternas fondavsättningar. Regeringen föreslår en ny teknikupphandlingsfond. Vi accepterar den föreslagna teknikupphandlingsfonden tills vidare. I samband med den kontrollstation för avstämning av prisutveckling och investeringsplaner hos kraftbolagen som vi föreslår, får övervägas hur den av regeringen föreslagna teknikupphandlingsfonden skall sammanfogas med de av föreslagna investeringsfonderna. Sammantaget är det vår bedömning att regeringen genom sina förslag misslyckats i det goda uppsåtet att skapa bättre planeringsförutsättningar. I stället bidrar regeringen med sin proposition till ökad förvirring. program för avveckling av kärnkraften och omvandling av energisystemet i Tjernobyl innebar att den energipolitiska debatten intensifierades över hela världen. Överallt ifrågasattes om nyttan av kärnkraften verkligen var värd riskerna för olyckor och radioaktiva utsläpp. Händelserna som ledde fram till olyckan kom att utredas, diskuteras och värderas också i . Inom har vi diskuterat energipolitiken och kärnkraftsfrågan. a. har två rapporter presenterats: - Efter Tjernobyl (informerar 1986:3). - Offensiv energipolitik för ersättning och avveckling av kärnkraften (informerar 1987:4). I fick energirådet regeringens uppdrag att klarlägga orsakerna till olyckan i Tjernobyl, kartlägga dess effekter och utvärdera hur den påverkar bedömningen av säkerheten vid de svenska kärnkraftverken. prövning ledde fram till slutsatsen att olyckan i Tjernobyl inte ändrar tidigare svenska bedömningar av säkerheten i de svenska reaktorerna. Den uppfattningen delas av . i sig motiverar inte ett beslut om en tidigareläggning av kämkraftsawecklingen. De ställningstaganden vi tog efter folkomröstningen bör således i allt väsentligt ligga fast. Den utmätta tiden behövs för att ta fram nya miljövänliga former för elproduktion och för att genomföra en effektivisering av energianvändningen och en god hushållning med energi. Det finns nu ett omfattande och gediget material, både nationellt och internationellt, som behandlar - dess orsaker och konsekvenser - och energipolitiken i stort. I motionen redogör vi för hur, enligt vår uppfattning, avvecklingen av kärnkraften och omställningen av energisystemet skall genomföras till . 1 Den internationella utmaningen Energifrågorna hänger nära samman med andra stora globala frågor som den internationella ekonomin, utvecklingen i , fred och säkerhet, nordsy d-motsättningarna, riskerna för kärnvapenspridning, miljöfrågorna i vid mening, t. ex. avskogningen och ökenutbredningen. Behandlingen av energifrågorna påverkar också dessa andra frågor. Det räcker inte med att försörja en växande befolkning med energi. Det måste också göras på ett sådant sätt, att problem på andra väsentliga områden lindras eller åtminstone inte förvärras. 1987/88 N33 1* 1987/88. Med nuvarande förbrukningstakt anses världens totala oljetillgångar, Mot. 1987/88 inkl. ännu icke lokaliserade oljereserver, uppgå till behov. Två N33 tredjedelar av dessa resurser ligger i och och i länder med planekonomi. Oljemängderna i övriga världen motsvarar förbrukning i nuvarande takt. Siffrorna antyder hur tillfällig situationen med riklig tillgång på billig olja är. På kort sikt skulle det räcka med en 10-procentig ökning av den globala oljeanvändningen och/eller minskning av oljeproduktionen i länder utanför OPEC för att åter ge OPEC den kontroll över prisbildningen som organisationen hade 1973/74 och 1979/80. Världens oljeproblem kvarstår alltså och kommer att finnas , trots de nuvarande låga oljepriserna. Brännvedssituationen i utvecklingsländerna, som berör hälften av jordens befolkning, är ett annat allvarligt problem. En fjärdedel av jordens befolkning lider brist på brännved och för ca 100 miljoner människor är bristen akut. Enligt flera energistudier beräknas den globala energianvändningen öka 2-4 gånger under de kommande 40 å 50 åren. Tar man till utgångspunkt den historiska samvariationen mellan ekonomisk utveckling och energianvändning och därtill lägger den förväntade befolkningsökningen kan sådana prognoser förefalla rimliga. En sådan expansion av energitillförseln skulle emellertid leda till mycket stora problem med avseende på ekonomi, miljö och säkerhet och kunde endast ske genom massiv utbyggnad av användningen av fossila bränslen och kärnkraft. I siffror skulle energitillförseln behöva öka med motsvarande en ny pipeline (2 miljoner fat olja per dag) var eller och en ny 1 000 MW kärnkraftsanläggning . Ökad oljekonsumtion skulle leda till högre oljepriser och till större global osäkerhet i takt med att västvärlden åter blev beroende av olja från . Ökad användning av fossila bränslen skulle skynda på en klimatförändring genom att höja halten av koldioxid i atmosfären. har bedömt att det behövs investeringar på för att per capita-användningen av kommersiell energi i utvecklingsländerna skall kunna öka 1980-1995. Det skulle innebära att behovet av hårdvaluta för energiinvesteringar måste öka med realt . Detta är orealistiskt. Sammantaget kunde dessa resonemang leda till slutsatsen att den utvecklingsnivå vi lever på i västvärlden skulle vara omöjlig att uppnå på hela jordklotet. Vi har dock en optimistisk syn på möjligheter. Den begränsade tillgången på energi behöver inte vara något avgörande hinder för utvecklingen. Med ny energisnål teknik och effektivare energianvändning bör det vara möjligt att åstadkomma ekonomisk utveckling med en begränsad ökning av energikonsumtionen i . I i-länderna bör det vara möjligt att även vid fortsatt ekonomisk tillväxt stabilisera energianvändningen på nuvarande nivå eller t. o. m. minska den. På kan en ny teknik ge oss helt andra möjligheter att lösa världens energiproblem. Men under de närmast överblickbara decennierna måste vi arbeta efter en strategi som förenar i huvudsak känd energiteknik 6 med våra mål för utveckling och miljö. Vi bör inom biståndspolitikens ram Mot. aktivt stödja energiprojekt i som utnyttjar och utvecklar för- N33 nybar energiproduktion och effektiv teknik i användningsledet. föreslår att mera pengar skall sättas av för detta i biståndsbudgeten. I ett internationellt perspektiv framstår det som särskilt väsentligt att energipolitiken inriktas på en bättre hushållning med energi, effektivare energianvändning och på ett minskat beroende av fossila bränslen. 2 Mål för energipolitiken All energiproduktion innebär någon form av miljöpåverkan. Eldning av fossila bränslen leder bl. a. till utsläpp av svaveldixoid och koldioxid. All förbränning medför utsläpp av kväveoxider. Kärnkraften ger ett långvarigt radioaktivt avfall. Vindkraftverk stör landskapsbilden etc. Flera av miljöproblemen går att bemästra eller i varje fall att kraftigt begränsa. Det gäller dock långt ifrån alla. Det är t. ex. svårt att se någon metod för att rena utsläpp av koldioxid. Vattenkraftsutbyggnad leder alltid till kraftiga ingrepp i landskap och ekologiska system. kommer därför hänsynen till miljön att innebära en väsentlig restriktion för energiproduktionen. Om energiproduktionen i sig har många negativa verkningar så ger energianvändningen i stället ofta positiva effekter. I energidebatten glömmer vi inte sällan bort varför vi behöver energi och varför vi så kraftigt har ökat användningen . Tillgången på energi har gjort att vi människor kan leva ett drägligare och rikare liv. Vi ser belysning, uppvärmning och kommunikationer som självklara inslag i ett modernt samhälle. Industriell utveckling har gett oss en högre och mer jämnt fördelad levnadsstandard. Hushållsarbetet har underlättats så att både man och kvinna kan förvärvsarbeta och dessutom ha tid över för fritidsaktiviteter. Som liberaler anser vi att marknadsekonomin är det ekonomiska system som bäst och effektivast fördelar våra gemensamma resurser. I en liberal ekonomi är det konsumenterna som genom sin efterfrågan skall styra produktionen. Monopol och karteller upphäver konkurrensen och därmed effektiviteten i ekonomin. De skall därför bekämpas. Energisektorn innehåller vissa naturliga begränsningar för konkurrens men det finns en tendens att dessa överdrivs för att undvika förändringar och skydda bestående strukturer. Mot bakgrund av denna grundsyn har vi satt upp följande övergripande mål för energipolitiken: Energisystemet skall ge en säker och tillräcklig energitillförsel med minsta möjliga miljöpåverkan. Hushåll och företag har rätt att kräva ett robust energisystem som klarar leveranserna utan omfattande och återkommande driftstörningar. Energianvändningen måste effektiviseras och hushållning stimuleras. Ekonomiska incitament bör användas så att samhällsekonomiskt motiverade insatser genomförs. Konkurrens på energimarknaderna skall stimuleras. Monopol och karteller skall motverkas. Till dessa mål kommer att vi i har bestämt oss för att avveckla Mot. Energifrågan blir därför en politisk och N33 industriell utmaning av gigantiska mått, framför allt som vi menar att vi måste klara kärnkraftsavvecklingen inom ramen för de övergripande mål som vi här angett. All erfarenhet visar hur omöjligt det är att på en dynamisk marknad förutse utvecklingen i ett 20-årsperspektiv och hur försök att styra utvecklingen genom att fastlägga planer för så långa perioder regelmässigt misslyckas. Det väsentliga är därför inte att i detalj ange hur energisystemet skall omformas under de kommande decennierna. I stället måste vi nu ge klara och entydiga signaler om färdriktningen och på så sätt ta till vara marknadens inneboende dynamik. 3 Hushållning och effektivare energianvändning Det svenska energisystemet har sedan oljekriserna genomgått en kraftig förändring. Oljeberoendet i energitillförseln har pressats ned från 1970 till . Energianvändningen i bostäder och lokaler har enligt en studie för byggforskningsrådet (BFR) minskat från ett maximum på ca till ca som bostads- och lokalytan ökat . BFR har för att belysa betydelsen av åtgärder för hushållning och effektivisering studerat energianvändningens förändringar i den bebyggelse som fanns 1978. Flär har bruttoanvändningen av energi för uppvärmning och tappvarmvatten minskat från till - alltså en minskning på . De program - oljeersättningsprogrammet och energisparprogrammet som startades av borgerliga regeringar har haft positiva effekter. Det bör dock poängteras att en stor del av oljebesparingen blivit möjlig genom en ökad eltillförsel. Trots de resultat som redan uppnåtts finns det stora möjligheter att gå vidare. BFR räknar med en återstående potential för minskning av energianvändningen i bostäder och lokaler på ca . Investeringskostnaderna för dessa åtgärder är av storleksordningen . Man räknar dock med att klara av tre fjärdedelar av potentialen för hälften av kostnaderna (för 30 milj. Den s. k. elanvändningsdelegationen har bedömt en sammantagen elbesparing och elersättning på som tekniskt och ekonomiskt tillgänglig . Vi har inte gjort någon självständig bedömning av vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt. Vi konstaterar dock, att utredningar och experter visar på stora potentialer för förbättrad hushållning med energi. Flittills har utgångspunkten för en energisparinsats varit att kostnaden för att spara en enhet energi skall vara mindre än för att tillföra en enhet. Vi menar att detta är ett rimligt sätt att resonera. Det är dock motiverat att föra in en samhällsekonomisk dimension i resonemanget. Minskad energiförbrukning ger vinster i form av mindre miljöpåverkan, bättre beredskap och möjlighet att senarelägga investeringar i nya produktionsanläggningar. Betydelsefulla insatser har gjorts både inom industrin och bostadssektorn Mot. för en bättre hushållning med energi. Inte minst har konsultkåren här spelat N33 en positiv roll. De höga avkastningskraven inom industrin leder emellertid ofta till att samhällsekonomiskt lönsamma investeringar i energihushållning inte kommer till stånd. Detta är en orsak till att idén om s. k. energitjänstföretag blivit alltmer aktuell. Härmed avses företag som har samma intresse och ekonomiska utbyte av att hjälpa kunder att hushålla med energi som av att tillhandahålla den energi kunden behöver. Energitjänstföretag finns redan i olika former på den svenska marknaden. Det vi framför allt vill peka på här är nödvändigheten av att de traditionella kraftföretagen - distributörer och producenter - utvecklas i riktning mot energitjänstföretag. Detta kräver dock ett omtänkande inom de verk och företag - inte minst kommunala - som producerar och distribuerar energi.