mot · GC02Ub9 · 1988-10-18 00:00:00 — av m.fl. (c) med anledning av prop. 1988/89:4 om skolans utveckling och styrning 1988/89 Ub910 Om skolans utveckling och styrning Vårt lands framtid som en ledande industri- och kulturnation är helt beroende av vad vi förmår prestera i form av utbildning och forskning. Kunskapsintensiva verksamheter är de mest expansiva i , såväl som internationellt. Kunskapsinnehållet i allt som produceras i form av varor och tjänster växer ständigt. Kunniga människor är därför vår viktigaste nationella tillgång. Utbildningsväsendets uppbyggnad är av avgörande betydelse för vår samhällsstruktur. Skall olika regioner och orter kunna utvecklas är tillgång till utbildning och forskning utslagsgivande. För den enskilde individen är tillgång till utbildning och dess kvalitet betydelsefull. Möjligheten för en enskild människa att ägna sig åt det som han eller hon har störst intresse av och förutsättningar för är beroende av utbildningen. Kunskap behövs för att möta viktiga överlevnadsproblem såsom exempelvis miljöfrågorna. Kunskap är en förutsättning för tillväxt i fråga om livskvalitet och en välfärd som inte bygger på en allt snabbare förbrukning av begränsade naturresurser. Skolan måste arbeta utifrån en helhetssyn på människan. Ansvaret är inte endast att förmedla kunskap utan att främja elevernas utveckling i alla avseenden. Den sociala fostran som skolan i samverkan med hemmet kan ge är viktig för elevernas utveckling av samarbetsförmåga, demokratiskt ansvarstagande och ett självständigt omdöme. Inslag som berikar människors livskvalitet, såsom förmåga till konstnärliga och känslomässiga upplevelser, meningsfyllda fritidsaktiviteter etc., är också av stor betydelse. Mot den här bakgrunden ger utbildningsområdet högsta prioritet. har utbildningssektorn utsatts för omfattande besparingar. måste nedskärningarna vändas till en kraftfull utbyggnad av utbildningsväsendet. utbildningspolitik innebär en helhjärtad satsning på barnens och ungdomarnas framtid. Den utgår ifrån alla människors rätt till en god utbildning. Regeringens utbildningspolitik står i skarp kontrast mot detta synsätt. Visserligen erkänner man i ord utbildningens stora betydelse för samhällsutvecklingen, men i handling går man motsatt väg. 1 1988/89.3 sami. inom skolans område - besparingar som oftast drabbar de sämst ställda Mot. 1988/89 eleverna och som undergräver förutsättningarna för en likvärdig utbildnings- Ub9 standard i hela landet. Allt fler ungdomar ställs utanför gymnasieskolan trots regeringens upprepade löften om en gymnasieskola för alla - och den högre utbildningen lider allvarlig brist på resurser. Den proposition som regeringen nu presenterat kan närmast ses som en bekräftelse på regeringens oförmåga att se de reella sambanden mellan skolans ekonomi och skolans utveckling. Propositionen innehåller många goda förslag och ytterligare steg mot ett ökat lokalt inflytande men den saknar helt ambitioner när det gäller skolans ekonomi, såvida man inte till dessa ambitioner skall räkna en fortsatt kostnadsövervältring på kommunerna. Mångå av förslagen i propositionen är direkt överförda från betänkandet om en förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet som avgivits av den parlamentariskt sammansatta styrningsberedningen. I dessa avseenden delar vi propositionens uppfattningar utom på de punkter där vår ledamot i beredningen avgivit reservation eller särskilt yttrande. På en viktig punkt saknas dock konkreta förslag i propositionen. Det gäller styrningsberedningens förslag till nytt statsbidragssystem som avfärdas på ett fåtal rader vars konkreta innebörd är att man inom förbereder större förändringar i statsbidragsgivningen till kommunerna. För vår del är det viktigt att slå fast att sådana förändringar inte får innebära ytterligare kostnadsövervältringar på kommunerna. Den kostnadsförskjutning från staten till kommunerna som har ägt rum måste nu ersättas med ett återställande av kostnadsrelationerna. svarade staten för av kostnaderna för skolväsendet. 1986 hade denna andel sjunkit till och kommunernas del av skolkostnaden ökat i motsvarande grad. har de statliga besparingarna fortsatt, och det finns alltså goda skäl att anta att kostnadsförskjutningen nu är ännu större. En strävan måste vara att staten åter tar ansvar för av skolans kostnader. Med en sådan kostnadsfördelning ökar också kommunernas möjligheter att ta ett större ansvar för läromedel, skolmåltider och lokaler. Även med återställda kostnadsrelationer krävs det dock ett mer förenklat statsbidragssystem som ger kommunerna en större frihet i fråga om resursanvändning och skolorganisation. I det följande föreslår vi ett sådant statsbidragssystem för . Det nuvarande systemet och behovet av en förändring Tre huvudmotiv har varit avgörande för tillkomsten av statsbidrag till kommunerna, nämligen ett skattetekniskt motiv, ett skatteutjämningsmotiv och ett stimulansmotiv. Det skattetekniska motivet sammanhänger med att statsmakternas beslut i allt större utsträckning har blivit normerande för de kommunala utgifterna genom att staten har ålagt kommunerna olika uppgifter. Det har då ansetts Mot. naturligt att staten genom statsbidrag bidrar till finansieringen av denna Ub9 verksamhet och därigenom medverkar till att den kommunala utdebiteringen begränsas. Detta har ansetts särskilt påkallat av fördelningpolitiska skäl, eftersom statsskatten är progressiv, medan kommunalskatten är proportionell. Skatteutjämningsmotivet hänför sig till skillnaderna i det kommunala skattetrycket. Kostnaderna för den kommunala verksamheten kan drabba olika kommuners skattebetalare olika hårt. Detta kan bero inte bara på den kommunala verksamhetens omfattning och standard utan även på att kostnaderna i vissa kommuner relativt sett blir högre än i andra på grund av ogynnsamma lokala förhållanden. Men det kan även bero på att kostnaderna i olika grad påverkar skattetrycket. I en kommun med svagt skatteunderlag (dvs. låg skattekraft per invånare) kan en relativt liten utgift medföra ett avsevärt skattetryck (dvs. hög utdebitering), medan en bärkraftigare kommun kan påta sig väsentligt högre utgifter med samma eller kanske lägre skattetryck. När staten genom lagstiftning har velat tillförsäkra medborgarna någorlunda likvärdiga förmåner, oberoende av kommuntillhörighet, har det också blivit ett statligt intresse att verka för en skälig utjämning av skattetrycket mellan olika kommuner. Stimulansmotivet hänför sig till statens intresse att uppmuntra kommunerna att bedriva viss verksamhet. Genom stimulansbidrag kan staten utan lagstiftningsåtgärder leda den kommunala verksamheten in på områden som staten anser särskilt betydelsefulla. Genom en mer eller mindre detaljerad villkorsbestämning kan staten då även påverka formerna för den kommunala verksamheten. De tre här angivna motiven har speciell relevans för skolområdet. Upprätthållandet av det allmänna skolväsendet är ett nationellt intresse, eftersom det är en nödvändig förutsättning såväl för medborgarnas välfärd som för samhällets fortbestånd. utgör kostnaderna för det allmänna skolväsendet några av de största utgiftsposterna i kommuneras budget. Kravet på ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildningsstandard i alla delar av landet motiverar att staten ålägger alla kommuner att anordna grundskola i viss angiven omfattning. Det är då rimligt att staten av skattetekniska skäl bidrar till finansieringen av och att detta bidrag anpassas till kommunernas skilda behov av bidrag. Utöver de tre här berörda motiven för statsbidragsgivning till kommunerna kan ytterligare ett par motiv anges, nämligen behovet av att motivera och legitimera en statlig styrning och att garantera en viss nivå på verksamheten oberoende av kommunala prioriteringar. Erfarenheterna av hittillsvarande försök att öka målstyrningen av skolan visar att det är mycket svårt att med enbart denna metod verkligen nå ända fram till och påverka skolans dagliga verksamhet. Det finns därför - och sannolikt även - behov av en statlig styrning också av verksamhetens ramar. Denna styrning bör dock minimerasoch koncentreras till strategiskt viktiga punkter, allt i syfte att så långt möjligt decentralisera beslutsfattandet och minska regelstyrningen av skolan. Den nuvarande kopplingen mellan undervisningsdimensionering och Mot. statsbidragsgivning är orsakad av att statsmakterna har velat göra bidragsgiv- Ub9 ningen både behovs- och kostnadsrelaterad. Härigenom kan såväl kommunerna få bidrag i förhållande till sina faktiska kostnader som staten få kontroll över kostnadsutvecklingen och över den totala undervisningsvolymen i skolan. Krav har från tid till annan rests på en ökad schablonisering av driftsbidraget. Att schablonisera ett bidrag innebär att minska bidragets behovsrelatering och kostnadsrelatering. I stället för att låta bidragets storlek styras av de faktiska behoven och de faktiska kostnaderna i skilda kommuner, anpassas det till ett genomsnittsvärde för olika kommuner. I den allmänna debatten om skolfrågor framförs då och då tanken att det nuvarande statsbidragssystemet skulle ersättas med ett s.k. elevtalsrelaterat bidragssystem. I en del sammanhang brukar denna bidragsform benämnas elevpeng. Enligt mening skulle en övergång till ett sådant system medföra betydande nackdelar. De orättvisor i fråga om utbildningsstandard som uppstår blir så påtagliga att de inte uppvägs av eventuella administrativa förenklingar. Det främsta skälet till att ett elevtalsrelaterat system får dessa effekter är främst att det bortser från det elementära förhållandet att klassen/undervisningsgruppen - inte den enskilde eleven - är den naturliga kostnadsbäraren i de flesta sammanhang. Lokalkostnad och lärarkostnad förändras normalt inte med elevantalet i en klass. En klass på 25 elever som förlorar tre elever till en annan skola blir inte billigare att driva till följd härav. Ett elevpengssystem skulle mot denna bakgrund vara till särskilt stor nackdel för exempelvis fristående skolor. Dessa drivs ofta i småskaliga former som gör dem särskilt känsliga även för små variationer i medelstilldelningen. Enligt mening bör fristående seriösa skolor utan svårigheter kunna inordnas i ett statsbidragssystem som riktar sig till det kommunala skolväsendet. Det finns enligt vår mening inga bärande skäl för att nu överge bidragsgivningens koppling till behoven och övergå till en i avsevärd grad mer schabloniserad bidragsgivning. Alla de fördelar som anses förknippade med ett schabloniserat bidragssystem - enkel administration, god framförhållning och därmed vidgad planeringshorisont, ökad frihet i resursfördelning, resursanvändning och verksamhetsplanering - kan vinnas inom ramen för ett behovsrelaterat system utan att detta får det schabloniserade systemets nackdelar. Med hänsyn till de stora utgifter kommunerna har för skolväsendet finns det i stället skäl att öka driftsbidragets kostnadsrelatering. Det innebär att graden av kostnadstäckning blir mer likformig mellan olika kommuner. En sådan förbättring av bidragssystemet kan mycket väl förenas med en minskning av regelsystemet och en ökning av den kommunala och lokala friheten att organisera skolan och undervisningen och att fördela och använda de statliga resurserna. Vilka krav bör ställas på driftsbidragssystem? Systemet skall dimensionera den totala undervisningsvolymen i varje Ub9 kommuns grundskola på ett sådant sätt att ett enhetligt skolsystem och en så långt möjligt likvärdig utbildningsstandard kan upprätthållas i alla delar av landet. Driftsbidraget skall vara relaterat till undervisningsvolymen på ett sådant sätt att graden av kostnadstäckning blir i stort sett densamma i olika kommuner. Systemet skall vara utformat så att en behovsinriktad resursfördelning och resursanvändning i kommunerna underlättas och främjas. Systemet bör möjliggöra en betydande beslutanderätt i ekonomiska och organisatoriska frågor rörande . Systemet bör stimulera till en effektiv verksamhet och till en god hushållning med allmänna medel. Driftsbidragssystemet bör vara administrativt enkelt. Förslag till nytt statsbidragssystem Under hänvisning till det anförda föreslår vi följande förändringar av det nuvarande driftsbidragssystemet för . Basresurssystemet bör bibehållas som en beräkningsteknisk metod varigenom staten fastställer den minsta undervisningsvolymen som erfordras för att alla kommuner skall kunna upprätthålla ett enhetligt skolsystem och en i huvudsak likvärdig utbildningsstandard. Kommunerna bör dock ges rätt att själva besluta om elevernas fördelning på skolenheter och om anordnande eller indragning av skolenheter. Varje kommun lämnar uppgifter till länsskolnämnden om den planerade fördelningen av elever på skolenheter under nästkommande läsår, varefter nämnden fastställer antalet erforderliga basresurser enligt nuvarande regler. Basresursberäkningen måste liksom nu grundas på en elevfördelning, som uppfyller rimliga krav på rationalitet, dvs. som tar hänsyn till det faktiska elevantalet i skolenheterna om marginalvis utjämning av elevantalet i två närliggande skolenheter kom till stånd (prop. 1977/78:85). räknar om det fastställda antalet basresurser till en summa basresurstimmar. Dessa basresurstimmar bör tilldelas kommunens grundskola som helhet och knyts alltså inte längre till visst stadium, viss årskurs eller viss skolenhet. Basresurstimmarna bör läggas samman med det antal lärarveckotimmar som svarar mot den undervisningsbundna delen av nuvarande förstärkningsresurs till en samlad preliminär undervisningsresurs för varje kommun. Denna samlade resurs uttrycks i en summa lärarveckotimmar för resp. kommun och fastställs av länsskolnämnden så tidigt som det är praktiskt möjligt året före aktuellt redovisningsår. Skolstyrelsen fördelar sedan den preliminära undervisningsresursens lärarveckotimmar mellan skolenheterna på ett sådant sätt att en undervisning enligt timplanerna kan genomföras och så att erforderliga förstärkningsinsatser kan göras. Bidrag till kostnader för undervisning i hemspråk och för stödundervis- Mot. ning på hemspråk ingår som en specialdestinerad komponent i Ub9 Bidraget uppgår till 1,1 (lärår)veckotimmar för varje elev som deltar i sådan verksamhet. Vi föreslår att resurser för hemspråksundervisning och för stödundervisning i svenska som andraspråk tills vidare beräknas på samma sätt som vad gäller fastställandet av antalet lärarveckotimmar. Dessa veckotimmar bör dock sedan inordnas som en integrerad del i kommunens samlade undervisningsresurs. För varje redovisningsår bör regeringen fastställa ett veckotimpris för den totala undervisningsresursen. Detta veckotimpris bör beräknas på följande sätt: På grundval av den centrala löne- och tjänstestatistiken beräknas först ett riksgenomsnittligt veckotimpris för samtliga lärarveckotimmar som anordnas i riket, här kallat grundtimpris. Detta justeras med hänsyn till den minskning av undervisningen som sker under högstadieelevernas praoperioder på i princip samma sätt som sker med veckotimpriserna för högstadiets basresurstimmar. med grundtimpriset beräknas för varje kommun en kommunkoefficient, som anger hur många procent kommunens faktiska, genomsnittliga veckotimpris avviker från riksgenomsnittet. Den nuvarande indelningen av kommunerna i fem bidragsgrupper för beräkning av basresursbidrag avskaffas alltså. Tilläggsbidrag utgår med viss, av regeringen fastställd, procent av bidraget för bas- och förstärkningsresurser. Beräkningen av procenttalet grundas på riksgenomsnittet av kommunernas bidragsberättigade vikariekostnader för lärare och skolledare samt kostnader för nedsättning av lärares undervisningskyldighet. I och med att veckotimpriset enligt det ovan redovisade förslaget blir enhetligt för alla typer av lärarveckotimmar kan tilläggsbidraget med fördel vägas in i veckotimpriset i stället för att redovisas separat. Grundtimpriset bör alltså räknas upp med ett procenttal, som svarar mot det ekonomiska värdet av tilläggsbidraget enligt nuvarande system. Därvid fås undervisningsresursens riksgenomsnittliga veckotimpris. Veckotimpriset för resp. kommun beräknas som produkten av det riksgenomsnittliga veckotimpriset och kommunkoefficienten. Utöver bidrag till undervisningsresursen bör varje kommun få en tilläggsresurs, som svarar mot det ekonomiska värdet av den nuvarande icke undervisningsbundna förstärkningsresursen. Tilläggsresursen bör utgå med ett visst, av regeringen för varje redovisningsår fastställt, krontal per elev i . Det innebär att den icke undervisningsbundna delen av förstärkningsresursen, som uttrycks i veckotimmar per elev, nu blir ett rent finansiellt stöd till den skolverksamhet som kommunerna är skyldiga att anordna eller bör anordna utöver den timplanereglerade undervisningen. Undervisningsresursens veckotimtal anger den minsta totala undervisningsvolym som kommunen är skyldig att anordna. Därutöver bör kommunen ha rätt att anordna ytterligare lärarveckotimmar (dvs. reglerade lärartjänster) inom ramen för tilläggsresursen. Inom denna ram 6 skall dock även rymmas insatser för elevernas studie- och yrkesorientering Mot. och för samverkan skola-arbetsliv av minst den omfattning som regleras Ub9 genom den icke undervisningsbundna delen av förstärkningsresursen. Det innebär att av tilläggsresursen måste användas för sådana insatser. /87 har bidragen till skolledarlönerna slagits samman med de bidrag till tillsynslärare och lärare med specialfunktioner, som tidigare ingick i tilläggsbidraget. Denna samlade skolledningsresurs utgår dels i form av en bas motsvarande tre hela skolledartjänster, dels i form av ett tillskott som enligt en särskild skala bestäms av poängtal i kommunen. bör beräkna och fastställa varje kommuns grundskolepoäng i samband med att den extra undervisningsresursen slutligt faställs. Denna grundskolepoäng bör sedan enligt nu gällande regler ligga till grund för beräkningen av kommunens totala skolledningsresurs för nästkommande redovisningsår. Utöver de ovan nämnda bidragen ingår i dagens driftsbidrag även bidrag till kostnader för kallortstillägg och finskspråkstillägg samt viss praktiskt lärarutbildning. I motsats till tidigare nämnda bidrag utgår de sistnämnda bidragen endast till vissa kommuner. Bidragen svarar mot de faktiska kostnader resp. kommun har haft för den bidragsberättigade verksamheten. Dessa bidrag bör tilldelas i form av särskilda tillägg till driftsbidraget. Enligt nuvarande driftsbidragsförordning utgår bidrag till kostnader för vissa socialavgifter med en viss procent av samtliga övriga driftsbidrag. Procenttalet kan variera, beroende på svängningar i tilläggspensionsavgiften, och uppgick /87 till . Detta motsvarar endast cirka hälften av kommunernas faktiska kostnader för olika arbetsgivaravgifter. Det bör i annat sammanhang övervägas om inte detta bidrag, som /89 är budgeterat till ca inom grundskoleanslaget, lämpligen avlösas genom att medlen överförs till det allmänna skatteutjämningssystemet. Tills vidare bör det nuvarande systemet i princip bibehållas, dvs. bidrag till sociala avgifter bör utgå med viss, av regeringen fastställd procent av de samlade bidragen till undervisningsresurs, tilläggsresurs och skolledningsresurs. Undervisningsresursen, tilläggsresursen och skolledningsresursen (samt tills vidare bidraget till kostnader för vissa socialavgifter) bör tillsammans bilda ett driftsbidragssystem, kallat statsbidrag till driftskostnader för . Uppbyggnaden och hanteringen av detta driftsbidrag blir mycket enkla. För vardera resursen fastställer regeringen ett enhetspris, med vars hjälp statsbidraget framräknas. Bidraget får samma behovsrelatering som men en betydligt bättre kostnadsrelatering, vilket innebär att kommunernas kostnadstäckning blir mera likformig. Enligt nuvarande driftsbidragsförordning får efter anmälan av länsskolnämnden besluta, att högst av driftsbidraget skall hållas inne om en kommun åsidosätter vad som enligt lag eller andra författningar åligger kommunen i fråga om . Om rättelse inte sker, får förordna att det innehållna beloppet skall dras av Sanktionsbestämmelsen bör överföras till det nya driftsbidragssystemet. Med datorstöd kan den administrativa hanteringen av driftsbidraget XJb9 mycket kraftigt förenklas och rationaliseras. Särskilt gäller detta om överenskommelse kan träffas mellan staten och kommunerna om uppbyggnad inom varje län av ett databassystem med ett enhetligt skolenhets- och statsbidragsregister. Bidrag till lokal skolutveckling m.m. bör även i fortsättningen utgå i särskild ordning. Skolstyrelserna bör tillerkännas rätten att själv få avgöra hur bidraget skall fördelas på personalutbildning och lokalt utvecklingsarbete. En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet I detta avsnitt anvisas bl.a. principer för ansvarsfördelningen på skolområdet och en ny modell för styrning av skolan. Bärande för dessa förändringar är en ökad grad av målstyrning och ett ökat lokalt ansvarstagande. För detta krävs i sin tur ökade insatser av information, utbildning och fortbildning. För lärarpersonalen och för skolledarna är utbildningsvägarna klart angivna, men för de förtroendevalda sägs mer allmänt att det krävs ökade insatser riktade till denna grupp. Insatserna skall ske i form av information och utbildning om de nationella skolpolitiska intentionerna. I en undersökning som har publicerats, redovisar lärarnas inställning till sitt arbete. Av undersökningen framgår bl.a. att det finns en stor förtroendeklyfta mellan lärarna och de lokala skolpolitikerna. Lärarna anser att skolpolitikerna vet för litet om förhållandena i skolan och att de saknar kompetens att styra verksamheten. Detta är allvarligt, i all synnerhet i ett läge där avsikten är att decentralisera ytterligare beslutsfunktioner till den lokala nivån. Uppenbarligen krävs det betydande utbildningsinsatser, riktade också till de förtroendevalda. Regeringen bör ges i uppdrag att återkomma till med ett program för sådana utbildningsinsatser. Till det ökade lokala ansvaret hör också, enligt propositionen, att kommunerna skall utarbeta en plan för skolväsendet. En sådan plan skall antas minst . För vår del tycker vi att en sådan plan är så viktig, inte minst för att stimulera den kommunala debatten om skolan, att den bör upprättas och antagas . En verksamhetsplan gör också det kommunala ansvaret tydligare för kommuninvånarna. I propositionen begär regeringen ett bemyndigande att få förkorta mandattiden för de länsskolnämnder som landstingen och vissa kommuner nu står i begrepp att välja. Regeringen aviserar förändringar i sammansättningen dock utan att närmare ange inriktningen av dessa förändringar. Redan när beslutade om den nuvarande sammansättningen kritiserade det markanta korporativa inslaget i sammansättningen. Vi vidhåller den uppfattning vi då angav. Skälen för vår ståndpunkt har snarare förstärkts. I flertalet län finns sex eller sju partier representera de i det folkvalda . Det är angeläget att ett länsorgan på ett så Mot. betydelsefullt område som utbildningen kan ge en fullgod återspegling av Ub9 hela det politiska spektrat i länet. Vi förordar därför att nu uttalar att den förändring av länsskolnämndernas sammansättning som skall komma till stånd inriktas på att nämnden skall ha elva ledamöter som väljs av och de kommuner som fullgör landstingsuppgifter. bör därutöver ingå personalföreträdare som adjungeras till nämnden på samma sätt som sker i andra länsorgan. Det bör också vara möjligt för nämnden att själv besluta om ytterligare adjungeringar för att knyta kontakter med framför allt . Enligt vår uppfattning måste samhällets beslutsinsatser organiseras så att de på ett smidigt sätt kan möta och tillgodose medborgarnas krav och önskemål. En utveckling mot större inflytande för tjänstemän och mindre inflytande för förtroendevalda är ytterst olycklig. I den allmänna utvecklingen arbetas det i stället för att vidga, förstärka och fördjupa demokratin.