mot · GB02Fi418 · 1988-01-26 00:00:00 — Motion till 1987/88:Fi418 av () om en effektivare offentlig sektor Syftet med denna motion är att redovisa ett antal åtgärder som, med i huvudsak oförändrade fördelningsambitioner, skulle ge en effektivare offentlig sektor. Med effektivitet avses här inte bara ekonomisk effektivitet utan också måluppfyllelse i ett bredare perspektiv. En av de punkter där graden av måluppfyllelse bör bli högre är den offentliga sektorns lyhördhet för människornas olika och varierande behov av service. En större valfrihet i det offentliga serviceutbudet är i sig en ökning av välfärden i samhället. Jag har i utförliga motioner till de två föregående riksmötena presenterat motioner med liknande inriktning som denna (1985/86:Fi713 och 1986/87:Fi509). För ytterligare argumentation och fler exempel ber jag att få hänvisa till dessa motioner. De har med relativt kortfattade motiveringar avstyrkts av utskott och avslagits av , men på grund av dessa frågors vikt vill jag aktualisera dem även vid innevarande . Något om den samhällsekonomiska bakgrunden Som jag framhöll i förra årets motion är den ekonomiska krisen inte över för del. Det är tydligare än . Bytesbalansunderskottet hotar bli lika stort som . Det verkliga budgetunderskottet stiger igen. De senaste årens trend med sjunkande offentliga utgifter i förhållande till BNP har brutits. Redan i avtalsrörelsens inledningsskede har en allvarlig arbetsmarknadskonflikt utbrutit. Fler och fler exportföretag varnar för att det svenska kostnadsläget nu har blivit så högt att de har svårt att hävda sig i konkurrensen. har redan tidigare västvärldens högsta skatter och har de ökat kraftigt. I förra årets finansplan angavs årets skattekvot bli 51,5 Denna skärpning av skattetrycket har, som nämnts, redan givit vissa skadeverkningar och dessa verkningar kommer att bli ännu större. En viktig förklaring, om än inte den enda, till att vi hamnat i detta läge är att politiker i stat och kommun ännu inte fått kontroll över de offentliga utgifternas utveckling. Vi har för svårt att säga nej till det som kallade kravmaskinema och vi har ägnat för litet uppmärksamhet åt effektiviteten i den 1 1987/88. 1987/88 Fi418420 politiskt beslutade verksamheten. Detta kan sägas om många länder, men problemet är störst hos oss eftersom vi har de högsta skatterna. Den offentliga ekonomins betydelse Var tredje anställd svensk arbetar i stat eller kommun. I själva verket är siffran ännu högre, för den nämnda inkluderar inte anställda i statliga och kommunala bolag. Det säger sig självt att vad som händer i en så stor del av ekonomin har en avgörande betydelse för hela samhällsekonomin. Även en ganska liten förändring av produktiviteten i någon riktning får starkt genomslag i nationalräkenskaperna. Antalet offentliganställda har ökat oavbrutet. Detta gäller även 1986, om man mäter antalet arbetade timmar. Utvecklingen beräknas fortsätta. Eftersom de offentliganställda, med ali rätt, kräver att få samma löneökningar som andra grupper, utgör detta en ständig press uppåt på skattetrycket. Argument för att det är möjligt att sänka statsutgifterna utan att ge upp några fördelningspolitiska ambitioner kan hämtas ur rapporter regeringen själv har beställt. Här syftas i första hand på två utredningar som båda fogats som bilagor till långtidsutredning. Den ena, utförd av Statskontoret, handlar om produktivitetsutvecklingen i den offentliga sektorn. Den andra, utförd av SPK, är en studie om de samhällsekonomiska effekterna av regleringar på bostads-, livsmedels- och transportområdena. Den sistnämnda visar att regleringar oftast är ett dåligt sätt att nå politiska mål, medan mer marknadsanpassade lösningar blir mindre resurskrävande men ändå i minst lika hög grad når de mål som politikerna ställer upp. Siffrorna i Statskontorets undersökning visar att produktiviteten i offentlig verksamhet varit alarmerande dålig. Den har inte som på andra områden förbättrats utan försämrats! sjönk den med 1,. För 1980-talet är sifferunderlaget sämre, men premilinära siffror tyder på att försämringen fortsatt, men den har varit mindre än . ger förändringar i produktiviteten stora utslag. Utredningen gör räkneexemplet att produktivitetsförändringen i offentlig verksamhet hade varit . Det hade inneburit att statens upplåningsbehov varit mindre. (Skuldökningen för perioden var mer än hälften hade alltså kunnat sparas om produktiviteten inte hade sjunkit.) ville också understryka den långsiktiga betydelsen av förbättrad produktivitet. I deras modeller antas på det sätt som är gängse i nationalräkenskaperna produktiviteten vara oförändrad. Om man i stället skulle kunna räkna med en produktivitetsförbättring på skulle det innebära en besparing på (priser) . Utredningen räknar med en expansion av offentlig verksamhet i det perspektivet med 0,8(7o . skulle det innebära ökade kostnader på ca . Om man i stället fick den i exemplet antagna produktivitetsökningen skulle kostnaden vara lägre en besparing på . Det finns invändningar mot de redovisade produktivitetsmätningarna. Men konstaterar: Trots det finns det anledning att fundera över innebörden av en så oförmånlig produktivitetsutveckling i offentlig tjänsteproduktion som studierna tyder på. Statskontorets utredning pekar i sin avslutande del på några organisationsförändringar som skulle bidra till en förbättrad produktivitet: 1. Separera beställarrollen från producentrollen, 2. Bättre resultatuppföljning, 3. Resultat- eller prestationslöner, 4. Anbudsförfarande mellan myndigheter, 5. Mindre detaljstyrning och 6. Mer konkurrens, t. ex. genom entreprenader. Debatten om privatisering har varit intensiv i , liksom i många andra länder runtom i världen. Men utgångspunkten är delvis en annan i vårt land. Medan man i andra länder med begreppet privatisering avser utförsäljning av statliga företag, är den frågan, av naturliga skäl, inte lika brännande i . Vår statliga företagssektor är förhållandevis liten. Men vår offentliga sektor är däremot västvärldens största. Största delen av den offentliga sektorn administreras av kommunerna. I handlar debatten om privatisering snarare om entreprenader än om försäljning och snarare om den kommunala nivån än om den statliga. Det har med fog hävdats att själva begreppet privatisering är mindre lämpligt för de förändringar som måste till i vårt land. Här gäller det snarare att hitta de lämpligaste samspelsformerna mellan offentlig och privat sektor. Det finns områden som under rekordåren och dess efterdyningar sopats in i den offentliga sektorn som bör återföras till den privata. Dit hör t. ex. statliga företagsengagemang i hamburgerkedjor, hyvelutrustningsföretag, kurortsanläggningar och liknande. Dit kan också höra en del kommunala bowlinghallar, fritidsbyar och auktionsverk som med större framgång kan drivas av privata företagare. I dessa fall handlar det alltså om vad som skulle kunna kallas för ren privatisering. Men i långt flera fall handlar diskussionen i om att låta en verksamhet ligga kvar i den politiska sektorn i den meningen att politikerna bestämmer målen, t. ex. i fråga om fördelningsambitioner, som själva utförandet överlämnas till en entreprenör. Det händer mycket i den här riktningen i . På det statliga området vill flera myndigheter öka sitt entreprenadutnyttjande, t. ex. i fråga om städning. På vissa områden som varit rigoröst reglerade av staten, t. ex. taxi, föreslås nu uppmjukningar. Privat kapital har släppts in i . har tvingats ta in anbud från andra bevakningsföretag än ABAB för tunnelbanebevakningen i det största enskilda bevakningsuppdraget i vårt land. monopol naggas i kanten. I kommuner och landsting runtom i landet tas många intressanta initiativ. Till alla dem jag redovisat i tidigare års motioner kan jag nämna några ytterligare exempel. o I har lagt ut en vårdcentral på entreprenad. En SPRIundersökning visade att den privat drivna vårdcentralen varit dubbelt (!) så effektiv som egna. läns landsting har beslutat lägga ut ett helt primärvårdsområde på entreprenad. , med borgerlig majoritet, har beslutat lägga ut en vårdcentral i på entreprenad. o S-styrda läns landsting använder Scandinavian Heart Center i för att korta köerna till hjärtoperationer. o Fler och fler kommuner lägger ut olika tekniska verksamheter på entreprenad. I sköts t. ex. tillsynen av trafiksignalerna av ett privat företag. Privata entreprenörer används i många kommuner för parkskötsel, gaturenhållning, transporter, datatjänster, städning, tvätt, snöröjning etc. 0 I har avtal träffats om att lägga ut hemtjänst på entreprenad. Som framgår av dessa exempel och mina tidigare finns det också många intressanta initiativ i socialdemokratiskt styrda kommuner. Mot den bakgrunden är det beklagligt att socialdemokraterna på riksplanet intar en så dogmatisk hållning. Även ledningarna för flera fackförbund på den offentliga sidan agerar på ett sätt som knappast gynnar medlemmarna på . I facken på den privata sidan finns, däremot, en stor öppenhet för nya grepp i den offentliga verksamheten. 1 de privata facken känner man oro för ökningen av kostnaderna för den offentliga servicen, som driver upp skattetrycket och minskar utrymmet för reallönehöjningar för löntagarna. Erfarenheten visar att en verksamhet som utsätts för konkurrens blir mera kostnadsmedveten. Konkurrens stimulerar också till nytänkande. Att öka produktiviteten kräver inte bara att man finslipar detaljerna i en organisation utan också att man ibland tvingas tänka igenom hela verksamhetsidén från grunden. Kanske kan samma resultat nås med en helt annan, och kanske mindre resurskrävande, metod? En monopolskyddad verksamhet tvingas sällan till ett så grundläggande ifrågasättande. Erfarenheten säger också att antalet nya, djärva idéer ökar när frihetsgraden i systemet ökar. Det kan med fog hävdas att offentliganställda är lika kreativa som företagare och privatanställda, men tyvärr har alltför många av dem fått erfara att det ofta är mycket svårt att få gehör för nya idéer i offentlig förvaltning. Att konkurrensutsätta offentlig verksamhet är alltså positivt på flera sätt. Idéer som kommer fram kan introduceras också i den egna verksamheten. Det är alltid en fördel att ha jämförelseobjekt. I många fall kommer det att ge de anställda bevis för att de utför ett arbete som är mycket effektivt och uppskattat. 1 det följande utvecklas ett niopunktsprogram för att nå de mål jag i detta sammanhang särskilt vill framhäva för den offentliga sektorn: hög kvalitet, kostnadseffektivitet, lyhördhet för medborgarnas önskemål och ökad valfrihet för medborgarna. Jag berör i detta sammanhang inte alls den viktiga frågan om förändringar inom den offentliga sektorns ram för att i högre grad frigöra de offentliganställdas arbetslust och kreativitet. Jag berör heller inte ökad valfrihet i det statliga transfereringssystemet. Jag har i andra motioner till detta utvecklat frågan om en avmonopolisering av , momsregler vid entreprenader och ändring i lagen om arbetsförmedling. Programmet omfattar följande nio punkter: Mer statlig verksamhet på entreprenad Mer verksamhet på entreprenad Avveckla verksamhet som drivs bättre privat Avveckla monopol och regleringar Säkra konkurrens på lika villkor Mer statlig verksamhet på entreprenad En rad kringtjänster i statlig verksamhet, som städning, måltidsverksamhet, transporter etc., utförs i egen regi. Mycket skulle kunna sparas genom att myndigheterna i högre grad utnyttjade entreprenörer. bör utfärda en generell bestämmelse gällande hela statsförvaltningen att ali verksamhet som kan bedrivas i entreprenadform skall bli föremål för anbudsförfarande. Där den egna förvaltningen efter en korrekt bedömning av anbuden inte kunnat lägga ett konkurrenskraftigt anbud skall verksamheten läggas ut på entreprenör. En generell bestämmelse av detta slag torde kunna spara miljarder åt statsverket. En naturlig konsekvens av ett sådant beslut skulle vara att i det statliga petitaarbetet skärpa rationaliseringskravet från i huvudalternativet till exempelvis eller . Mer verksamhet på entreprenad En rad verksamheter inom den kommunala sektorn lämpar sig utmärkt för entreprenad, t. ex. o Förvaltning av fastigheter, anläggningar, gator, parker, VA-nät o. s. v. o Drift av energibolag, reningsverk, hamnar, brandskydd, sotning m. m. o Tvätt, städning, renhållning, transporter (interna eller för kollektivtrafik), varudistribution, restauranger, brandförsvar, reparation och underhåll, o samt vårdhem, vårdcentraler, tandläkarmottagningar, hemservice o. s. v. o Konsultverksamhet, tryckeri, kontorsservice, revision, kapitalförvaltning, personalutbildning, företagshälsovård och data. ° Musikskola, fritidsverksamhet, kultur och utbildning. De flesta av ovanstående aktiviteter drivs på entreprenad åtminstone i några kommuner. Det är endast vid myndighetsutövning och viss obligatorisk verksamhet som det är förbjudet för kommuner att lägga ut verksamheten på entreprenad. Entreprenören behöver inte enbart vara privata företag utan kan även vara kooperativ, föreningar, religiösa samfund, stiftelser m. fl. Ett intressant alternativ är att de offentligt anställda ges tillfälle att överta en verksamhet. Motiven för entreprenad är främst: o konkurrens, o möjlighet att utnyttja privata företags kompetens, o möjlighet till samordningsfördelar och stordrift, o ökad flexibilitet. Konkurrensen ger mångfald och frigör personalens initiativförmåga. Inom nånga områden har företag byggt upp en professionell kompetens som den offentliga sektorn saknar. Inom näringslivet finns uppbyggda organisationer för varudistribution, underhåll och reparationer, fastighetsskötsel o. s. v. Det blir ofta rationellare att köpa tjänster från dem än att bygga upp helt nya verksamheter i egen regi. Inom t. ex. hemservice för äldre skulle man i större utsträckning kunna anlita privata företag inom handel, restaurang, transport, städning o. s. v. Då det gäller verksamhet och har den offentliga sektorn svårigheter med driften medan t. ex. hotell och bevakningsföretag har personal tillgänglig. Genom att utnyttja samordningsfördelar under dessa tider kan stora kvalitetshöjningar göras utan att kostnaderna stiger särskilt mycket. Entreprenad ger ökad flexibilitet. Den offentliga sektorn behöver inte bygga upp en egen produktionsorganisation som kan vara svår att dra ner eller ändra inriktning på. Om politikerna vill ändra inriktningen på produktionen har de större valfrihet om den kan köpa tjänster från flera olika företag. Vidare undviks lojalitetskonflikter mellan konsumentintresset och de offentliganställda. Politiker blir renodlade konsumentföreträdare. Servicekuponger (vouchers) innebär att ett ekonomiskt stöd ges till vissa individer som de måste använda till viss konsumtion, t. ex. utbildning, daghem eller sjukvård. Däremot kan de välja mellan olika producenter av dessa tjänster. Detta system förekommer knappast i dagens samhällsservice men tillämpas ofta som måltidssubvention för anställda (Rikskuponger o. Systemet har fördelar om man önskar stödja viss typ av konsumtion utan att inskränka valfriheten på denna marknad. Full konkurrens kan råda mellan olika producenter. Politiska ambitioner vad gäller fördelning skulle inte hotas. Tvärtom kan stödet riktas bättre än genom generella subventioner. För vissa typer av offentliga tjänster är servicekuponger mindre lämpade, nämligen då det snarare är den offentliga sektorn som är den direkta konsumenten. Detta gäller t. ex. städning på sjukhus, kommunrevision, parkförvaltning och väghållning. Men för de tjänster som konsumeras individuellt av medborgarna, t. ex. hemservice, barnomsorg och utbildning, innebär systemet klara fördelar. Det kan om så önskas mycket väl förenas med någon form av behovsprövning och eventuellt ytterligare regleringar. Det blir därmed ett flexibelt instrument som i princip kan prövas för alla typer av tjänster som konsumeras individuellt men där det bedöms önskvärt med viss offentlig finansiering och reglering. Det skulle då kunna uppstå en dynamisk marknad där olika producenter kan erbjuda sina tjänster. Utbudet skulle bli mer varierat än och fler idéer skulle prövas. Människor skulle få större möjlighet att välja vilka tjänster de vill ha. Ett område som blivit aktuellt där servicekuponger skulle kunna prövas är vuxenutbildningen. En framlagd utvärdering visar att vuxenutbildningen inte nått de mål för vilka den tillkom. Insatserna når inte de korttidsutbildade utan systemet utnyttjas i huvudsak av andra grupper. Det vore värt att pröva ett system som skulle fungera på följande sätt: Alla som har högst nioårig skolutbildning kan vända sig till skolkontoret eller länets vuxenutbildningsnämnd och får ett antal servicekuponger motsvarande vuxenutbildning för ett visst belopp. Individen kan sedan vända sig till komvux, AMU, studieförbunden eller privata utbildningsanordnare och lämna kuponger som likvid för utbildningen. Kupongen inlöses, om utbildningsanordnaren uppfyller vissa minimikrav, av skolkontoret eller vuxenutbildningsnämnden. Systemet finansieras gemensamt av staten och kommunerna. Om en offentligt ägd verksamhet kan skötas i fullt affärsmässiga former är det tveksamt om det finns några argument för att bibehålla det offentliga huvudmannaskapet. Är det rimligt att använda skattemedel för affärsrisker? Kan konkurrensneutraliteten garanteras? Vilken insyn får de egentliga uppdragsgivarna, d. v. s. väljarna? Exempel på verksamhet som skulle kunna utförsäljas är, förutom många av de statliga bolagen, de affärsverk som inte har myndighetsfunktioner, t. ex. domänverket, och . Det gäller vidare att kunna dra klarare gränser för de naturliga monopolen: det allmänna telenätet men inte telefonapparater, järnvägsspår men inte trafikrestauranger o. s. v. Motivet för att sälja ut viss offentlig verksamhet är att den kan skötas bättre om den drivs i strikt affärsmässiga former. Avkastningskravet kommer att bevakas hårdare. Riskerna för öppen eller dold subventionering minskar. Enklast är naturligtvis att sälja de företag som arbetar på marknader med normal konkurrens och under helt kommersiella betingelser. Kraftigt olönsamma företag kan vara svåra att sälja. Men redan ett beslut om att sälja verksamheten skapar ett tryck på att vidta åtgärder för att uppnå tillräcklig effektivitet. kan säljas billigt eller t. o. m. skänkas till de anställda om de föredrar detta framför nedläggning. Försäljning kan ske på börsen, till de anställda eller till andra företag. Även om det möjliga antalet försäljningsbara företag är mycket stort måste man beakta effekterna på kapitalmarknaden av en stor, samlad utförsäljning. Den bör inte bli så stor att priset pressas ner och att näringslivets kapitalförsörjning hotas. Om utförsäljningen görs med åtgärder som stimulerar intresset för aktiesparande ökar naturligtvis möjligheterna till utförsäljning utan skadliga bieffekter. I många västeuropeiska länder utarbetas förslag till och genomförs utförsäljningar av statliga företag. Detta är delvis en reaktion på utvecklingen då ett stort antal krisbranscher förstatligades. Avveckla verksamhet som drivs bättre privat I rådande kommunalekonomiska läge finns anledning för de kommunala politikerna att gå igenom den kommunala verksamheten och ta ställning till om där finns delar som inte längre måste drivas i offentlig regi. I vissa fall synes det mest vara gamla konventioner som gör att en verksamhet drivs vidare. Exempelvis har flera större kommuner auktionsverk, som ofta kräver skattesubventioner. I andra kommuner sköter privata firmor verksamheten utan några krav på tillskott från skattebetalarna. En granskning av fritidssektorn ger exempel på att det är ganska slumpmässigt om en verksamhet drivs kommunalt eller privat. Varför skall en squash-hall vara privat när en tennishall är och vice versa? Varför måste badhuset vara kommunalt när gymet drivs privat? Avveckla monopol och regleringar har ett visst avregleringsarbete kommit igång inom t. ex. taxi-, flygoch teleområdena. Också vissa monopol på bevakningsområdet för ABAB har upphävts. Det är mycket angeläget att detta avregleringsarbete fortsätter. T. ex. skulle monopol på kontrollbesiktning av bilar kunna upphävas. Även systemet med statliga s. k. riksprovplatser skulle kunna upphävas till förmån för ett mera praktiskt där privata företagare skulle kunna auktoriseras som provare och kontrollanter. Ett område där en avreglering nu ter sig närmast ofrånkomlig är TV. Förbudet mot reklam i TV synes upphävt av verkligheten. Hundratusentals svenskar ser TV-reklam . Det är orimligt att svenska företag inte har samma möjligheter som sina utländska konkurrenter att göra reklam på sin hemmamarknad. Genom att förbjuda TV-reklam avstår statsmakterna från en möjlighet att få ett rikare utbud av program som är gjorda för svenska TV-tittare. Den programproduktion som erbjuds via satellit- och kabelsändningar är inte alltid av särskilt hög kvalitet. Om reklam tilläts i fristående kanaler vid sidan av skulle mångfalden, valfriheten och kvaliteten öka. Ökad konkurrens kan indirekt minska den offentliga sektorns finansieringsproblem genom att produktionen effektiviseras. Men även ökade inslag av avgiftsfinansiering är nödvändiga. Ett viktigt argument för avgifter, förutom att de minskar behovet av skattefinansiering, är att de ger konsumenterna möjlighet att göra ekonomiska prioriteringar. Avgifter är ett smidigare sätt att ransonera en produkt än köer och byråkrati. Vi vet för litet om vilka tjänster medborgarna vill ha. Det vet inte heller medborgarna själva, eftersom de för många tjänster inte har ställts inför problemet att väga kostnader mot intäkter. Genom avgiftsfinansiering kan man inte bara få reda på konsumenternas prioriteringar mellan t. ex. kultur och kollektivtrafik. Man kan även ta reda på önskemål om de enskilda tjänsternas utformning, t. ex. vad gäller öppethållning, kvalitet, inriktning o. s. v. Detta förutsätter givetvis att konsumenten genom avgiften ges möjlighet att välja utformningen av servicen. Säkra konkurrens på lika villkor! Om en av konkurrenterna är en offentlig myndighet eller förvaltning är det viktigt att vara noga med att konkurrensen sker på lika villkor. De offentliga producenterna får inte gynnas av lagstiftning, subventioner (t. ex. statsbidrag), skatteregler (t. ex. reducerad eller slopad moms) eller av en annorlunda risksituation. Det är också viktigt att offentliga producenter inte kan dölja vissa kostnader eller använda monopolvinster inom ett område för att dumpa priset på konkurrensmarknaden. Ett aktuellt exempel där dessa risker måste observeras är försäljningen av s. k. uppdragsutbildning. Det är också orimligt om den offentliga producenten utövar myndighetsfunktioner på marknaden, t. ex. bestämmer om tjänster skall upphandlas av honom själv eller konkurrenten eller har att lagstifta om konkurrenternas produkter. Rollerna som producent och upphandlare bör ligga i olika organisationer. Teleområdet är ett belysande exempel där brister i konkurrensen föreligger i praktiskt taget alla ovan nämnda avseenden. Posten utnyttjar sannolikt sin monopolställning som brevförmedlare för att subventionera t. ex. paketservice och banktjänster. Samma sak gäller för t. ex. ABAB och SJ. Den ekonomiska redovisningen är dock ofta så dålig att detta inte kan bedömas helt säkert. Även kommunala bolag har samma problem. Exempelvis kalkylerar man ibland inte med någon internränta på kapitalet. När förslag uppkommer att en eller statlig verksamhet skall läggas ut på entreprenad uppstår ofta ett motstånd mot förändringen bland personalen. De känner sig hotade av förändringen. En metod som i vissa fall skulle kunna lösa det problemet är att uppmuntra personalen att starta eget och driva verksamheten vidare i entreprenadform. I många kommuner, både borgerliga och socialistiska, har fotvårdarna privatiserats. I samband med förändringen har de anställda erbjudits utbildning, konsulthjälp, tjänstledighet etc.