mot · GB02Sk432 · 1988-01-26 00:00:00 — av m. fl. (fp) om skattepolitikens inriktning och inkomstskatten I denna motion behandlas skattepolitikens roll i välfärdsstaten ur ett brett och principiellt perspektiv. Den mer konkreta diskussionen gäller i första hand inkomstskatten för fysiska personer där vi ser snabba reformer som mest angelägna. Vi redovisar emellertid översiktligt också vissa allmänna synpunkter på inriktningen av en bredare skattereform som också omfattar företags- och kapitalbeskattningen. I motionen föreslås vissa lättnader i marginalskatterna samt att skatteskalan skall inflationsskyddas. Vi föreslår också att grundavdraget återförs till nivå, dvs.till . I en särskild kommittémotion redovisas övriga konkreta förslag på skatteområdet. beslutades om en omfattande reformering av inkomstskatterna. Marginalskatten sänktes för flertalet heltidsarbetande - för majoriteten till - och det skattemässiga värdet av underskottsavdragen begränsades till högst . Riksdagsbeslutet fattades av , och socialdemokraterna. Efter regeringsskiftet ändrade dock socialdemokraterna ensidigt en del av innehållet i reformen. Främst ändrades det inflationsskydd som var inbyggt i reformen. Eftersom inflationen i verkligheten i stället blev större än vad som förutsatts kom reformen att urholkas. Trots urholkningen var reformen ett framsteg för skattepolitiken. Den har också bidragit till den ekonomiska utvecklingen i , bl. a. till minskningen av budgetunderskottet. Skattereformen har inte efter 1985 fått någon egentlig försättning. De justeringar som gjorts av skatteskalan har varit blygsamma. Något inflationsskydd har inte funnits. har skattefrågorna hänvisats till tre statliga utredningar. Medan utredningarna pågår gör regeringen ingenting. Det är enligt mening en oacceptabel passivitet i ett läge när skattereformer framstår som ytterst angelägna. I valrörelsen (och möjligen också ) har socialdemokraterna uttalat att målet skall vara oförändrat skattetryck. skatterna uttryckta som andel av BNP, uppgick då till ca 51,. Vi är medvetna om att skattekvoten är ett trubbigt sätt att mäta skattetrycket, men det är ändå otvetydigt så att skattetrycket har skärpts . Det är omöjligt att i ett slag genomföra skattesänkningar av en storleksordning som skulle återföra skattekvoten till , men det finns ändå anledning att ange den önskvärda riktningen genom att något sänka skattetrycket . Som vi skall återkomma till bör det ske inte bara så att skattekvoten minskar, det är i sig ett dåligt mått på hur skatterna påverkar samhällsekonomin, utan så att marginalskatterna sänks. Regeringen uttrycker en allmän vilja att sänka skattetrycket, men accepterar utan motåtgärder att det fortsätter stiga. Det finns tecken på att regeringen gör samma bedömning som och många andra om vad som skulle krävas i skattepolitiken, men ändå läggs inga förslag. Det är oförsvarligt. Skatter och offentliga utgifter Skatternas viktigaste syfte är att finansiera offentliga utgifter. De offentliga utgifterna har ökat starkt och med dem skatterna. Besluten om offentliga utgifter har naturligtvis inte tillkommit av en slump utan är ett uttryck för ambitionen att på ett rationellt och fördelningspolitiskt tillfredsställande sätt lösa olika samhällsuppgifter. Två ändamål med offentliga utgifter tillgodoses i alla moderna samhällen av det allmänna och finansieras skattevägen. Det gäller dels kollektiva tjänster av olika slag, t. ex. försvar, domstolar, polis och allmän förvaltning, dels insatser för de socialt utslagna. En annan sak är att ambitionsnivån självfallet kan skifta kraftigt mellan olika länder. Utgifter för dessa ändamål utgör ändå bara en mindre del av de offentliga utgifterna i såväl som flertalet andra välfärdsstater. Den större delen av utgifterna avser i stället individuella tjänster såsom utbildning, omsorger och sjukvård samt olika former av inkomstgarantier som utfaller när personer förlorar sin normala förvärvsinkomst, t. ex. sjukpenning, arbetslöshetsersättning och ålderspension. Det är framförallt denna senare kategori av offentliga utgifter som förknippas med begreppet välfärdsstaten. Välfärdspolitiken kan utformas enligt olika principer. I grova termer brukar man tala om en generell eller en selektiv välfärdspolitik. Den generella välfärdspolitiken är uppbyggd kring arrangemang som i princip omfattar alla medborgare. Den selektiva politiken inriktar sig på att stödja dem som har hamnat i akuta svårigheter och överlåter åt den stora majoriteten att själva finansiera sociala tjänster och klara inkomstomfördelningen över livscykeln. Det principiella problemet är detsamma i alla samhällen. Under en viss del av livet har man möjligheter att arbeta och få större inkomster än man behöver. Under en annan del av livet måste man leva på lån, besparingar eller bidrag. Grovt sett kan man säga att vi har förvärvsinkomster och att vi är beroende av tillskott eller besparingar upp till 20 och Dessutom förlorar vi under den yrkesaktiva delen av livet inkomsten p. g. a. sjukdom, föräldraskap, arbetslöshet och liknande. Något förenklat kan man alltså säga att under halva livet tjänar vi inkomster och under den andra halvan är vi på något sätt beroende av lån, besparingar eller bidrag. Om vi önskar en jämn standard under livet, vilket i och för sig inte är ett självklart mål, måste hälften av inkomsten under de ekonomiskt goda åren avsättas för de ekonomiskt sämre åren. Denna omfördelning över livscykeln, liksom avsättningen av pengar för att betala tjänster som kan behövas, t. ex. sjukvård, kan arrangeras privat eller kollektivt, vara frivillig eller obligatorisk. I har vi huvudsakligen gått in för kollektiva och obligatoriska system. Enligt mening finns det starka skäl för den uppläggningen. De viktigaste argumenten för att t. ex. socialförsäkringar skall vara obligatoriska är att åstadkomma en så stor riskspridning som möjligt över befolkningen och att slippa problemet med s. k. friryttare. I frivilliga system kommer ofta försäkringsbolag att engagera sig. Men de tvingas i praktiken diskriminera med hänsyn till de bedömda riskerna. En person med handikapp kan t. ex. tvingas betala högre för en sjukförsäkring. Om man vill att riskerna skall bäras av alla oavsett den individuella fördelningen krävs ett obligatoriskt system. Friryttarproblemet utgår från föreställningen att det finns personer som avstår från att t. ex. ta försäkringar därför att de räknar med att det man försäkrar sig mot inte skall drabba dem. Medvetet eller omedvetet kanske de också utgår ifrån att om olyckan trots allt skulle vara framme kommer andra av barmhärtighetsskäl att gripa in. För samhället i övrigt är detta ett problem alldeles oavsett om den enskilde kalkylerar med denna barmhärtighet eller ej. Så långt skälen för obligatorium. Även med obligatorier kan finansieringen läggas upp på olika sätt. Den enskilde kan åläggas att skaffa sig en egen försäkring med visst minimiinnehåll, eller försäkringen kan administreras av det allmänna och finansieras med skatter eller sociala avgifter. När vi i har valt den senare uppläggningen har det framförallt fördelningspolitiska motiv. Sammantaget betalar personer med högre inkomster mer för välfärdsarrangemangen än vad de personligen får ut av dem medan motsatsen gäller för personer med lägre inkomster. Finansieringsmetoden leder alltså till en viss omfördelning. Med generell välfärdspolitik avser vi just en välfärdspolitik som till stora delar bygger på obligatoriskt deltagande och kollektiv eller solidarisk finansiering. Motsatsen är som nämnts en selektiv välfärdspolitik där insatser riktas till vissa personer enligt behovskriterier. Det finns utöver vad som här berörts vissa nackdelar med en sådan selektiv politik som till stor del undviks i ett mer generellt system. En selektiv välfärdspolitik kräver i regel mer byråkrati. Det krävs större resurser för att pröva vilka som är berättigade till stöd och vilka som inte är det. Denna prövning nödvändiggör också ofta ett integritetsstörande snokande i enskilda människors liv. Om kriteriet för ett bidrag är inkomstför hållandena får man dessutom marginaleffekter. När inkomsten stiger förlorar mottagaren bidraget helt eller delvis och nettoeffekten av en inkomstökning minskar. I värsta fall lönar det sig inte alls. Det svenska välfärdssystemet är i huvudsak generellt, obligatoriskt och solidariskt finansierat. Men bilden är inte entydig. Det är lätt att peka på avvikelser från denna allmänna inriktning. Bostadsbidragen är ett exempel på ett selektivt bidragssystem. Arbetslöshetsförsäkringen är inte obligatorisk utan frivillig. Utbetalningarna från sjukförsäkringen och ATP är inte helt oberoende av inkomsten osv. Det kan finnas skäl för att avvika från den allmänna inriktningen. De skälen får i varje situation vägas mot de skäl som här redovisats för denna inriktning. Vår avsikt är inte att i detta sammanhang diskutera denna fråga i detalj. En i sammanhanget viktig slutsats är dock att den generella välfärdspolitiken leder till ett förhållandevis högt skattetryck. Hur högt det behöver vara beror naturligtvis på hur vittförgrenad välfärdspolitiken görs, men också på hur hög ambitionsnivån i välfärdspolitiken är. Ersättningsnivån i ett visst försäkringssystem behöver givetvis inte vara för att systemet skall kunna betecknas som generellt. Inte heller behöver sociala tjänster vara helt gratis för att de skall kunna ingå i ett generellt system. I själva verket är ersättningsnivåerna vid inkomstbortfall i de svenska välfärdssystemen sällan och tjänsterna sällan gratis. I regel anser vi inte heller att detta är önskvärt. Vi har i andra motioner framlagt förslag om justeringar i systemet, t. ex. om lägre ersättningsnivå i sjukförsäkringen, högre egenavgifter i arbetslöshetsförsäkringen, högre avgifter vid läkarbesök, förbättrat högkostnadsskydd i sjukvården, högre ersättningsnivå vid vård av handikappade barn osv. Sådana justeringar måste självfallet vara möjliga utan att den grundläggande inriktningen rubbas. De skatter och avgifter som tas ut syftar till att finansiera bl. a. olika slag av välfärdsarrangemang. Om man önskar minska skatteuttaget är det nödvändigt att ange hur man vill ändra i välfärdsystemet. Vi föreslår i det följande vissa justeringar som är ägnade att skapa utrymme för skattesänkningar. Det totala skatteuttaget är större i än i några jämförbara länder. Av flera skäl är det nödvändigt att sätta stopp för skattehöjningarna och att dessutom eftersträva en minskning av skatteuttaget. Ett skäl är ideologiskt. Vi motsätter oss en socialisering av inkomsterna. Det är nödvändigt att människor får ha kvar en rimlig del av den inkomst de tjänar ihop för egen disposition. är det naturligtvis orimligt att hävda att den del som går i skatt är förlorad. Som vi beskrivit avser en stor del i princip återbetalning för tidigare erhållna bidrag eller besparing för framtida utbetalningar. I detta sammanhang vill vi påpeka vikten av att människor får större möjligheter att själva bestämma hur deras återbetalda inkomster skall an Den konsumtionsstyrning som ligger i t. ex. bostadsbidrag eller livsmedelssubventioner bör avvecklas. På liknande sätt bör enskilda få större möjligheter att själva bestämma vilken social service de vill utnyttja, dvs. hur de vill använda de möjligheter som välfärdssystemet syftar till att garantera. Det andra skälet för att begränsa skatteuttaget hänger samman med själva fundamentet för välfärdsstaten. Den bygger på lojala skattebetalare, alltså på att personer är beredda att arbeta mot ersättning i pengar och sedan leverera in en betydande del därav till den gemensamma potten. Det är uppenbart att skatternas utformning påverkar människors beteende och att orimligt höga eller felaktigt utformade skatter kan utgöra ett hot mot välfärdsstaten. I internationella jämförelser och i svensk debatt mäts ofta skattetrycket med hjälp av den s. k. skattekvoten, dvs. de totala skatterna uttryckta som andel av bruttonationalprodukten, BNP. Mätt på detta sätt är skattetrycket i . Måttet ger en grov uppfattning om skattetrycket, men har betydande brister. Beroende på hur välfärdsarrangemangen görs och vilka bokföringsprinciper som tillämpas kan skattekvoten svänga ganska kraftigt. Ett exempel kan illustrera detta. gjorde några ekonomer ett försök att justera de skattekvoter som länder inom redovisade så att de utgick från samma principer. I redovisningen fanns bl. a. och med. För redovisades en skattekvot på och för en på . Sedan dessa officiella skattekvoter justerats för att bli mer jämförbara hamnade på och på . En betydande skillnad kvarstod, men det var långt mindre än i den officiella statistiken. Skattekvoten i skulle formellt kunna sänkas genom nya administrativa ordningar. Om barnbidragen i stället bokfördes som skatteavdrag skulle skattekvoten sjunka någon procentenhet. Om sjukförsäkringsavgifterna betalades till privata försäkringsbolag skulle samma sak inträffa. Om sjukpenning och folkpension utgick med lägre belopp men gjordes skattefria skulle också skattekvoten sjunka. Sådana administrativa nyordningar skulle alltså minska skattekvoten men det är orimligt att hävda att de skulle förändra skattetrycket i någon egentlig mening. Det avgörande är i stället hur skattetrycket påverkar enskilda människors (och företags) beteende. Det mest relevanta måttet på skattetrycket torde då vara de s. k. skattekilarna, dvs. skillnaden mellan vad en uppdragsgivare måste betala för att få en extra arbetsinsats utförd och vad uppdragstagaren får över när alla skatter är betalda. Självfallet finns det ett samband mellan det totala skatteuttaget och skattekilen, men detta är inte så enkelt att ett visst skatteuttag leder till en viss skattekil. Skattekilen påverkas förutom av skatteuttaget som sådant också av bl. a. progressiviteten i skattesystemet, inkomstprövade förmåner, graden av inkomstsamband i socialförsäkringsutfallet osv. Ett och samma skatteuttag, totalt sett, kan alltså ge olika stora skattekilar. Enklast kan detta illustreras med inkomstskattesystemet. En person med . i inkomst kommer att betala totalt i in Det tas ut med en progressiv inkomstskatt. Om han tjänar . Men om vi i stället hade proportionell inkomstskatt skulle han betala lika mycket skatt som men endast . i skatt på en extra intjänad tusenlapp. Det största problemet i det svenska skattesystemet är enligt uppfattning de stora skattekilarna. De kan minskas både geom omfördelning i skattesystemet och genom sänkt totalt skatteuttag. 1 vårt konkreta förslag finns bägge dessa ingredienser med. Skatter, fördeining och tillväxt Skatter kommer i regel att ge upphov till olika former av snedvridningar i förhållande till vad som skulle hända om inga skatter fanns. Men dessa snedvridningar behöver inte vara av ondo. De ändamål som skattepengarna satsas på kan ofta antas ge positiva bidrag till den ekonomiska utvecklingen. 1 ekonomiska analyser brukar man tala om snedvridningarna av en viss skattehöjning som skattekostnaden. Denna skattekostnad måste vägas mot vad man får för skattepengarna. Modern forskning har kunnat visa att skattekostnaderna vid en höjning av skatter som ökar skattekilen är utomordentligt höga. Omvänt gäller att en minskad skattekil är samhällsekonomiskt positiv oavsett om den finansieras genom besparingar eller andra skattehöjningar. Orsaken till skattekostnaderna är att skatter påverkar beteendet hos dem som får betala skatten. Om t. ex. skatten blir så hög att många anser det meningslöst att utföra de prestationer som ger den skattegrundande inkomsten kan själva skattebasen minska eller helt försvinna. Skatteförändringar kan påverka arbetsutbudet både positivt och negativt. Man brukar tala om en substitutions- och en inkomsteffekt. Om en person strävar efter att behålla sin inkomst efter skatt oförändrad kommer förändringar i genomsnittsskatten att påverka arbetsutbudet. Om skatten höjs ökar arbetsutbudet. Personen måste ju kompensera den ökade skatten med ökad inkomst. Om skatten å andra sidan sänks minskar arbetsutbudet. Standarden kan bibehållas även om arbetsutbudet minskar. När en person överväger att arbeta mer är det ekonomiska utbytet av arbetsinsatsen betydelsefull. Ger extraarbetet dåligt utbyte därför att marginalskatten är hög kanske han avstår. Om marginalskatten sänks kan benägenheten att arbeta mer på bekostnad av fritiden antas öka. Substitutionseffekten är positiv. Om å andra sidan marginalskatten höjs är det troligt att arbetsutbudet minskar. Vid verkliga skatteförändringar är det svårare att få en klar bild av effekterna eftersom både genomsnitts- och marginalskatter ofta påverkas. Flera undersökningar på svenska förhållanden visar att sänkta marginalskatter kan antas få positiva effekter på arbetsutbudet. Också erfarenheterna från marginalskattesänkningarna 1983-1985 pekar i samma riktning. Som vi påpekat i vår motion om den ekonomiska politiken på medellång sikt ledde den till kraftigt positiva utbudseffekter. Effekterna på arbetsutbudet är en tydlig illustration till skatternas effekter på människors beteende. Enligt mening måste skattesystemet - oavsett det totala skatteuttaget - utformas så att önskvärda beteenden gynnas på bekostnad av icke önskvärda. De stora skattekilarna har en rad negativa effekter på samhällsekonomin. Förutom ett mindre arbetsutbud leder de till att avtalsförhandlingarna försvåras och sannolikt också till att den svarta sektorn ökar. De missgynnar också studier, sparande och risktagande. Sammantaget är det vår bestämda bedömning att skattekilarna har starkt negativa effekter på den ekonomiska utvecklingen och tillväxten. Det talar entydigt för att minska skattekilarna. Problemet kan sägas vara kortsiktigt fördelningspolitiskt. Om skattekilarna minskas t. ex. genom sänkta marginalskatter måste det initiala inkomstbortfallet kompenseras av minskade utgifter eller andra skattehöjningar. Fördelningsprofilen på dessa kompenserande åtgärder måste med matematisk nödvändighet i ett statiskt eller kortsiktigt perspektiv bli en annan än profilen för marginalskattesänkningarna. Det kommer i ett sådant perspektiv att bli en omfördelning till förmån för personer med högre inkomster. En sådan omfördelning är naturligtvis inte önskvärd och är inget mål för en skatteomläggning. Därför kan den försvaras bara om skatteförändringen ger sådana effekter på samhällsekonomin att alla gynnas, t. ex. genom att tillväxten ökar. Om skatteomläggningen medverkar till ökad tillväxt måste nämligen de statiska eller kortsiktiga, negativa fördelningseffekterna vägas mot de dynamiska och långsiktiga, positiva effekterna. Om man inte tror på några positiva effekter av en skatteomläggning finns det ingen anledning att genomföra den. Om man å andra sidan tror på dem är det närmast ansvarslöst att inte försöka medverka till en skattereform. Ekonomisk tillväxt är nämligen av största betydelse för att vi långsiktigt skall kunna höja standarden för de många människorna och inte minst för att möta många av de problem med fördelningsaspekter som vi nu kan se torna upp sig. Låt oss här bara peka på sjukvården. Vi har i vår sjukvårdsmotion konstaterat att sjukvården behöver tillföras ökade reala resurser på för att kunna klara bl. a. de växande problemen inom äldrevården. Men en tillväxt totalt sett i denna storleksordning vållar det inte några särskilda problem, men med lägre tillväxt måste det ske genom neddragningar på andra områden, t. ex. i de sociala förmånerna. Betydelsen av ekonomisk tillväxt kan knappast överskattas. Regeringen räknar med en tillväxt på 1,, dvs. att bruttonationalprodukten realt sett skall växa så mycket. Om tillväxttakten kan förbättras med några tiondelar av en procent betyder det en kraftig ökning av samhällets samlade resurser. BNP är ca . Om den svenska tillväxten ökar med ett par tiondelar innebär det att folkhushållet slutåret är ca rikare. När värdet av ekonomisk tillväxt framhålls måste alltid en reservation göras. Bara den tillväxt är av bestående värde som inte sker på bekostnad av t. ex. förstörd miljö. Det måste ankomma på statsmakterna att sätta upp så dana restriktioner att det är "rätt" tillväxt som främjas. I vår miljömotion har vi redovisat förslag med detta syfte. har under det senaste seklet haft en god ekonomisk tillväxt, men under har vi distanserats av åtskilliga andra industriländer. har vi haft en mycket svag tillväxt. De flesta som funderat på orsakerna till den svaga tillväxten pekar på skattesystemet och då särskilt de stora skattekilarna som en av de viktigaste. Vi delar den bedömningen. Om inte skattesystemet reformeras så att skattekilarna minskas har små möjligheter att öka tillväxttakten. En reformering av inkomstskattesystemet är alltså en fråga av högsta prioritet. För att sammanfatta: Sänkta marginalskatter kan beräknas leda till dels att arbetsutbudet ökar som en engångseffekt, dels att tillväxten ökar över . Bägge effekterna medverkar till att öka BNP, dvs. den kaka vi alla skall dela på. Finansiering av en skattereform Det är angeläget att en skattereform inte leder till ett försämrat sparande i den offentliga sektorn. Reformen måste i denna mening finansieras. Det innebär emellertid inte att en skattesänkning som genomförs under ett par behöver motsvaras av besparingar eller höjda skatter krona för krona. Reformen kan beräknas få positiva effekter på den ekonomiska utvecklingen som också måste beaktas. skattereform, som genomfördes , ökade, som vi tidigare konstaterat, arbetsutbudet kraftigt. Det har lett till ökade skatteintäkter för det allmänna. Till stor del var reformen självfinansierande. reform innebar mycket kraftiga marginalskattesänkningar för stora grupper av löntagare. En ytterligare reform kan i viktiga stycken inte ges samma omfattning. Dessutom är det orealistiskt att räkna med att effekterna på arbetsutbudet är lika stora för varje marginalskattesänkning som genomförs. Vi ser det som en av de viktigaste uppgifterna för den statliga utredningen om inkomstskatten att söka bedöma i vilken utsträckning marginalskattesänkningarna i en kommande skattereform måste kompenseras av besparingar eller andra skattehöjningar. har föreslagit - och vi återkommer till det - att marginalskatterna skall sänkas till för de flesta heltidsarbetande och att ett marginalskattetak skall sättas vid . Om dessa skattesatser införs och ingenting annat händer ger det ett skattebortfall i storleksordningen . På grundval av de tidigare nämnda undersökningarna om marginalskatternas effekter på arbetsutbudet uppskattar vi att en sådan reform till är självfinansierande. Det kvarstående finansieringsbehovet - det som måste täckas genom skattehöjningar eller besparingar skulle alltså uppgå till . Vi föreslår för nästa inkomstår marginalskattesänkningar på ca . Med hänsyn till att de dynamiska effekterna inte kan beräknas komma föreslår vi full finansiering av detta steg. Behovet av finansiering när man går vidare får prövas när effekterna av det första steget bättre kan bedömas. Erfarenheterna av avtalsförhandlingarna i är att de i regel leder till större nominella löneökningar än i andra industriländer. Detta har bidragit till att försvaga svensk konkurrenskraft och lett till återkommande devalveringar. Även efter den kraftiga devalveringen 1982 har kostnadsökningarna varit stora. Konkurrenskraften har emellertid hyggligt hållits uppe av valutaförändringar och andra internationella omständigheter som varit gynnsamma för svensk del. I längden kan vi inte acceptera snabbare löne- och prisökningar i än utomlands. Enligt bedömning är de höga marginalskatterna i en orsak till att de nominella löneökningarna här tenderar att bli större än i andra länder. Med höga marginalskatter krävs det förhållandevis större bruttolöneökningar för att uppnå en given nettolöneökning än vid lägre marginalskatter. För att det skall bli möjligt att pressa ned kostnadsökningarna, och därmed inflationstakten, krävs en marginalskattereform. förordade att ett första steg skulle tas redan under detta inkomstår, bl.