mot · GB02Sk702 · 1988-01-11 00:00:00 — Motion till 1987/88 :Sk702 av m. fl. (m) om rättssäkerhet vid beskattningen Den offentliga sektorns tillväxt har lett till ett ständigt ökat skattetryck. har slagit i skattetaket. Likväl leder den socialdemokratiska politiken till ännu högre skatter. Skattesystemet är komplicerat och oöverskådligt. Det innebär bristande rättstrygghet för den enskilde skattebetalaren, eftersom denne inte alltid kan förutse skattekonsekvenserna vid en företagen rättshandling. Den pågående datoriseringen hos skattemyndigheterna i kombination med tillskapandet av effektivare kontrollmöjligheter har i många avseenden inneburit ökad byråkrati och mera krångel. Socialdemokraternas vilja att tillmötesgå skattemyndigheternas krav på ökade kontrollmöjligheter och befogenheter har lett till ett i många avseenden försämrat rättsskydd för den enskilde. En av de viktigaste förutsättningarna för en fungerande skattelagstiftning är medborgarnas lojalitet till systemet. Ett orimligt högt skattetryck, ett komplicerat och ibland orättvist system, en maktfullkomlig kontrollapparat och en ökad byråkrati verkar i motsatt riktning. Under de socialdemokratiska regeringsåren har den ena lagen efter den andra stiftats som inneburit att det allmännas intresse satts i första hand. Balansen mellan det allmänna och den enskilde i olika tvister har därmed ytterligare förskjutits till den enskildes nackdel. Enskilda tjänstemän inom skatteförvaltningen har fått ökade maktbefogenheter. I olika utredningar förekommer nya förslag i denna riktning. Förslag föreligger även om att skattebrottsutredningar skall handhas av skattemyndigheten. Att på ett sådant sätt sudda ut gränsen mellan skatteadministrationens uppgift att fastställa rätt beskattning och polis- och åklagarmyndighetens uppgift att beivra brott mot gällande lagstiftning är helt främmande för moderat rättsuppfattning. Större makt hos den enskilde tjänstemannen i kombination med signaler från regeringen om effektivare och utökad skattekontroll ökar risken för rättsövergrepp mot enskilda människor. Detta beror först och främst på skattetryckets höjd parat med komplicerade skatteregler, vilka även för skattemyndigheterna kan vara svåra att tolka. Det har förekommit flera uppmärksammade fall som inneburit att enskilda människor kommit i kläm genom felaktiga ageranden från skattemyndigheternas 1* 1987188.3 sami. Det kan heller inte uteslutas att skattemyndigheternas handläggning i vissa fall har stridit mot bestämmelserna i grundlagen. Enskilda människor har sålunda utan grund delgivits misstanke om grovt skattebedrägeri och till följd härav utsatts för husrannsakan, betalningssäkring och skingringsförbud. I massmedia har de framställts som skatteskojare och därmed hamnat i ohållbara privatekonomiska situationer. Med nuvarande regler är det möjligt för enskilda skattetjänstemän att tolka skattelagarna så att den enskilde försätts i svåra ekonomiska problem genom de stora skattekrav tolkningen medför. Den enskilde kan därmed drabbas av något som i det närmaste kan jämföras med näringsförbud. Det är enligt moderat uppfattning inte rimligt att det allmänna skall ha ett sådant övertag över den enskilde skattebetalaren. Oklara regler ökar risken för att skattekrav fastställs på felaktig grund. Avsaknaden av straffansvar för tjänstefel och rätt till ersättning för nedlagda kostnader i skattemål förstärker obalansen mellan skattemyndighet och den enskilde. Moderat politik innebär ett sänkt skattetryck som skattelagstiftningen ses över i syfte att uppnå klara och entydiga regler. Det skulle medföra en väsentligt minskad belastning på skattemyndigheterna, vilket i sig medför att kvaliteten på de beslut som fattas ökar. Därmed skulle också en ordentlig minskning av besvärsärendena kunna åstadkommas. Detta till trots bör den enskildes rättsskydd i flera avseenden stärkas ytterligare. Skattelagstiftningen skall utformas så att den blir entydig och lättare att förstå. Den bör också utformas så att delegation till verkställande myndigheter i möjligaste mån undviks. Skattelagstiftningen måste vara samordnad med civilrättsliga regler. En civilrättsligt giltig handling skall också gälla vid bestämmande av skattekonsekvenser. Ingen lagstiftning kan emellertid göras heltäckande med avseende på olika tänkbara transaktioner. Det går därför inte att helt undvika att skattelagstiftningen blir föremål för tolkning i rättsliga instanser. Med tanke på att den enskilde har en i förhållande till det offentliga svag ställning bör i tvister då lagstiftningen är oklar den enskildes rätt ges företräde. infördes en generalklausul mot skatteflykt, vars tillämpningsområde den socialistiska majoriteten i kraftigt utvidgade . Om en skattskyldigs avsikt med ett visst förfarande huvudsakligen varit att vinna fördelar vid beskattningen skulle klausulen bli tillämplig därest förfarandet, även om det överensstämmer med gällande lag, står i strid med vad lagstiftaren förutsatt eller menat. Generalklausulen är så allmänt formulerad att den i princip kan tillämpas på varje rättshandling med skattekonsekvenser och därmed leda till högre skatt för den enskilde. Det blir i sådana fall omöjligt att i förväg veta om klausulen kommer att tillämpas. Klausulen är, enligt vår mening, oacceptabel från rättssäkerhetssynpunkt. Lagen (1980:865) mot skatteflykt bör därför upphävas. Ersättning för kostnader i skattemål Enligt nuvarande regler utgår ingen ersättning för kostnader som skattebetalaren har i samband med skattemål, oavsett utgången och oavsett vem som anfört besvär. kostnader täcks inom ramen för beviljade anslag. Det förekommer vidare att det offentligas företrädare driver skattemål i syfte att skapa praxis. Även i detta fall får skattebetalaren själv svara för sina kostnader. Med hänsyn till den komplicerade lagstiftningen och den stora ekonomiska betydelse utgången i ett skattemål kan få är detta förhållande inte rimligt. En ovillkorlig rätt till ersättning för kostnader i samband med ett skattemål måste därför införas då en skattskyldig vinner målet. Oavsett vem som anfört besvär har den skattskyldiges kostnader i dessa fall orsakats av felaktiga ställningstaganden inom skatteförvaltningen. Även i de fall en skattebetalare delvis vinner ett mål eller förlorar det bör ersättning för kostnader kunna utgå. Storleken på ersättningen får då bedömas med utgångspunkt i varje enskilt fall och lämpligen fastställas av den domstol som fattar beslut i skattemålet. I de fall då besvär anförs av skattemyndigheterna, i syfte att utforma praxis och i mål där skattelagstiftningen inte är entydig, skall den skattskyldige ha full ersättning för sina kostnader. När skattemyndigheten inte är tillfreds med beslut som fattats av de två första instanserna - taxeringsnämnd och länsrätt - bör den liksom nu kunna föra talan i högre instans men då alltid, oavsett om det allmänna eller den enskilde vinner målet, på det allmännas bekostnad. Detta skulle medverka till en bättre skattelagstiftning och en högre kompetens inom skatteförvaltningen. Det förslag om en begränsad ersättningsrätt som lagts fram av en utredning (Ds Fi 1986:20) är långt ifrån tillräckligt. Det innebär i korthet att ersättning endast utgår i vissa begränsade fall - främst vid uppenbar felbedömning från skattemyndighetens sida, då det är uppenbart oskäligt att kostnaden bärs av den enskilde eller om det annars föreligger synnerliga skäl. Det finns, som framgår av vad som sagts ovan, vissa problem förknippade med att införa en rätt till ersättning för kostnader i skattemål. Detta får emellertid inte hindra att nuvarande regler ändras. Regeringen bör skyndsamt utreda utformningen av dessa och förelägga förslag. Återinför straffansvaret för tjänstefel För den enskilde kan förseelser och brott gentemot rådande skattelag liksom misstag i fråga om tolkningen av skattelagen få allvarliga konsekvenser. Något motsvarande gäller inte i de fall tjänstemän inom skatteförvaltningen begår misstag, som mycket hårt kan drabba enskilda skattebetalare. Den enskildes rättsäkerhet förutsätter också på skatteområdet ett effektivt JO-ämbete. Ämbetets möjligheter att ingripa har begränsats genom avskaffandet av ämbetsansvaret. Detta skedde och har bl. a. lett till att antalet åtal från JO drastiskt minskat. Straffansvaret för tjänstefel bör återinföras. Moderata samlingspartiet har kritiserat det förslag till förenkling av självdeklarationen som beslutats av . Nyordningen, som tillämpades vid taxering, innebär att för flertalet löntagare sker deklarationen så att man undertecknar ett intyg på att inga andra inkomster har uppburits än dem för vilka kontrolluppgifter finns hos skattemyndigheterna. Därmed frånhänds den enskilde den självklara rättigheten att säkert veta till vilket belopp han eller hon deklarerar sina inkomster. Ett förenklat självdeklarationsförfarande bör i stället utformas så att de inkomna inkomstuppgifterna finns förtryckta på en blankett, som översänds till deklaranten. Denna har därvid möjlighet att kontrollera att de uppgifter som inkommit till skattemyndigheterna är korrekta. Detta system förutsätter en förändring av de tidsgränser som gäller för avlämnande av deklaration. En förutsättning för ett förenklat deklarationsförfarande är självklart att också skattelagstiftningen så långt möjligt förenklas. Regeringen bör därför föranstalta om en översyn av skattelagstiftningen i syfte att skapa klara och entydiga regler samt förelägga förslag med anledning av denna. Taxering i första instans Taxeringsarbetet måste präglas av rättvisa och likformighet. Det bör utföras skyndsamt med hänsynstagande till det skydd de enskilda skattebetalarna erfordrar. Beslut om avvikelse från angivna självdeklarationer till den enskildes nackdel måste fattas i sådan tid före taxeringsarbetets avslutande att de enskilda skattebetalarna har god tid att begära omprövning. Sådant beslut skall därför, enligt vår mening, fattas senast en månad före taxeringsperiodens utgång. Skulle tidsgränsen inte följas får beslut om avvikelse till den enskildes nacke! Det är vidare av största vikt att beslut om taxering blir klart och fullständigt motiverade så att den skattskyldige dels kan kontrollera att beslutet är riktigt, dels veta vad han skall utgå från om han avser att begära omprövning eller anföra besvär. Taxeringslagen bör ändras så att kravet på motivering blir tydligare. beslöt att skattemyndigheten skall fatta beslut om s. k. eftertaxering. Med hänvisning till att en eftertaxering innebär att en tidigare fastställd taxering rivs upp är det emellertid, enligt vår mening, av principiellt stor betydelse att sådana beslut i stället som tidigare fattas av länsrätten. Den nya sekretesslagen syftade bl. a. till att undanröja oklarheter rörande sekretessen i rådande lagstiftning. En allvarlig försämring har emellertid blivit följden. S.k. beslutsmotivering om avvikelse från en inlämnad självdeklaration har i praxis blivit offentlig. En sådan beslutsmotivering kan för den enskilde innehålla känsliga uppgifter om ekonomi och personliga levnadsförhållanden. Röjandet av sådan information kan i många fall vålla allvarlig skada. Inför risken att integriteten inte är säkert skyddad kan det också befaras att deklaranterna underlåter att lämna nödvändiga uppgifter för en korrekt taxering. 9 kap. 1 § i sekretesslagen bör därför ändras så att skattesekretessen i första instans görs absolut, med undantag för den del av besluten som är föremål för längdföring. Ändrade regler för taxeringsrevision fattade beslut om ändrade regler för taxeringsrevision innebär att skattemyndigheterna får tillgång till företagens egna datasystem och deras tekniska utrustning. Dessutom får myndigheterna rätt att i samband med taxeringsrevision inhämta upgifter om personer som företagit rättshandlingar med aktuellt företag. Det är självklart att taxeringsrevision skall kunna utföras hos företag som har sin redovisning på . Den får emellertid inte läggas upp på ett sådant sätt att otillbörligt intrång i företagens eller tredje persons integritet kan förekomma. Det av fattade beslutet bör därför rivas upp. Taxeringsrevision bör endast få ske för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheter fullgjorts i enlighet med gällande bestämmelser. Taxeringsrevision bör endast få företagas hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen samt hos annan juridisk person som inte är dödsbo eller myndighet. Regeringen bör efter ny utredning återkomma med ett nytt förslag om taxeringsrevision av ADB-baserade räkenskaper. Bevissäkringslagen, som infördes , innebär att s. k. säkringsåtgärder kan företas mot deklarations- och uppgiftsskyldig. Eftersökning enligt bevissäkringslagen är i princip detsamma som husrannsakan. Sådan får företas hos den som är skäligen misstänkt för brott varav fängelse kan följa samt i vissa andra fall. För att markera gränsen mellan skatte- och skattebrottsutredning bör, enligt vår mening, eftersökning inte få göras av skatteadministrationens personal. Enligt vår mening föreligger det uppenbara risker för att rättssäkerheten kan eftersättas vid tillämpningen av bevissäkringslagen. De regler som finns för genomförande av husrannsakan är tillfyllest när det gäller möjlighet till ingripande vid misstanke om skattebrott. För att förmå deklarations- och uppgiftsskyldiga att lämna ifrån sig material för granskning är det enligt vår mening tillräckligt att använda vitesföreläggande. Bevissäkringslagen (1975:102) för skatte- och avgiftsprocessen bör därför upphävas. Betalningssäkringslagen har utformats så att rättssäkerheten i vissa fall kan komma att eftersättas. Åtgärder enligt betalningssäkringslagen kan leda till stora ekonomiska förluster för enskilda skattebetalare, även om det senare visar sig att det säkrade beloppet inte påförs som skatt eller avgift. Betalningssäkringslagen bör därför ändras så att beslut om betalningssäkring omprövas och att förutsättningarna för betalningssäkring förtydligas i lagtexten. Dessutom bör en skadeståndsregel införas så att den som lidit skada till följd av tillämpning av lagen, och om, det säkrade beloppet inte påförs som skatt eller avgift, får full ersättning för gjorda förluster. Interimistiska beslut om betalningssäkring måste omfattas av sekretess. I ett stort antal fall tar behandlingen av ett besvär i länsrätten. Detta är synnerligen otillfredsställande. En målsättning måste vara att besvär skall vara prövade senast vid utgången av året efter taxeringsåret. Det är angeläget att det allmännas talan skall föras av ett fristående allmänt ombud med en gentemot skattemyndigheten självständig och oberoende ställning. beslut om att inordna ombuden för det allmänna i skattemyndigheten bör därför rivas upp. Som vi tidigare påpekat bör, när det allmänna för talan i högre instans än länsrätten, även den skattskyldiges kostnader alltid bestridas med offentliga medel. För att ytterligare stärka den enskildes ställning bör den ränta staten tillgodogör sig i de fall en taxering höjs inte löpa än till utgången av året efter taxeringsåret. Reglerna om anstånd med erläggande av ifrågasatt skattebelopp bör förbättras. En generell rätt att få anstånd när erforderlig säkerhet kan ställas bör införas. Det är heller inte rimligt att den taxeringsintendent som är den skattskyldiges motpart i taxeringsprocessen genom sitt yttrande i realiteten avgör anståndsfrågan i andra fall än de ovan nämnda. Beslut om anstånd bör tas av uppbördsmyndigheterna efter ett självständigt ställningstagande, där hänsyn i första hand skall tas till konsekvenserna för den enskilde. Systemet med skattetillägg och förseningsavgifter genomfördes i syfte att genom enkla och effektiva sanktioner mot deklarationsförsummelser av olika slag inskärpa vikten av att deklarationskyldigheten fullgörs på ett riktigt sätt och att begränsa åtalen för skattebrott till allvarliga förseelser. Reglerna om skattetillägg måste emellertid enligt vår mening utformas så att hänsyn skall kunna tas till omständigheter i det enskilda fallet. Regeringens fortsatta överväganden rörande det skatteadministrativa sanktionssystemet bör inriktas på att utforma nya regler som medger en mera flexibel tillämpning. Det svenska systemet för uppbörd av skatter och socialförsäkringsavgifter förutsätter ett ansvar för den som skall betala in skatten. På skatteområdet innebär detta ansvar, enligt uppbördslagen, att en arbetsgivare som saknar skälig anledning att underlåta att göra skatteavdrag kan bli skyldig att betala en anställds skatt. har en häftig debatt om tillämpningen av uppbördslagens regler uppstått. Lagen har självfallet utformats mot bakgrund av att berörda myndigheter faktiskt skall göra en skälighetsbedömning. Trots detta har, som i bl. a. det uppmärksammade Hjortberg-fallet, lagens bestämmelser tillämpats på ett sätt som lagstiftaren enligt vår mening inte avsett. De regler som antagits till följd av det förslag som lagts fram av socialavgiftsutredningen löser inte problemen. Enligt vår uppfattning skall uppdragsgivaren inte kunna åläggas betalningsansvar för preliminärskatter och sociala avgifter om uppdragstagaren vid avtalets ingående är registrerad för betalning av preliminär B-skatt eller för redovisning av mervärdeskatt. Ej heller skall, oaktat att någon av dessa förutsättningar är uppfyllda, betalningsansvar kunna krävas om det är uppenbart att ersättningen för uppdragstagaren utgör intäkt av jordbruksfastighet eller av rörelse. Ett utflöde av det tänkande som bl. a. ledde fram till Hjortbergaffären är den s.k. angiverilagen. Den innebär att uppgiftsskyldighet och skatteansvar också införts för andra än företagare, bl. a. villaägare som anlitar hantverkare för reparationsarbeten av viss omfattning. Lagen är enligt vår mening inte erforderlig med tanke på de bestämmelser som redan finns i uppbördslagen. Regler om när kontrolluppgift skall lämnas finns redan och innebär skyldighet att lämna sådan uppgift så fort ett anställningsförhållande uppstår. Lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar bör därför avskaffas. Utöver lagstiftningen har föreskrifter och anvisningar från såväl som skattecheferna stor betydelse för taxeringsresultatet för enskilda människor. Det är naturligtvis omöjligt att helt undvika att föreskrifter och anvisningar utfärdas inom skatteförvaltningen. Dessa bör dock begränsas så långt möjligt. Det är emellertid viktigt att möjligheter att kontrollera skatteförvaltningens arbete förbättras. skatteutskott bör därför, som en åtgärd, genomföra utfrågningar med representanter för såväl skattebetalare som skatteförvaltning. Dessa utfrågningar bör om möjligt göras offentliga. Det torde ankomma på utskottet att utarbeta erforderliga författningsändringar. Mot bakgrund av det anförda hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om en översyn av skattelagstiftningen i syfte att skapa klara och entydiga regler, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts beträffande tolkningsföreträde för enskilda skattebetalare, 3. att beslutar avskaffa lagen (1985:865) mot skatteflykt, [att hos regeringen begär förslag om ersättning för kostnader i skatteprocessen enligt vad som anförts i motionen1,] [att beslutar att även skattskyldigs kostnader för skatteprocess i högre instans än länsrätt alltid skall bestridas med offentliga medel om det allmänna för talan över tidigare beslut1,] 4. att hos regeringen begär förslag om förenklad självdeklaration i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen beträffande tidsgräns för beslut om avvikelse från självdeklaration, 6. att hos regeringen begär förslag om ändring i taxeringslagen beträffande bättre motiverade beslut, 7. att hos regeringen begär förslag som innebär att beslut om eftertaxering skall fattas av länsrätt, [att hos regeringen begär förslag om förstärkt sekretess vid beslut om avvikelse från självdeklaration2,] 8. att hos regeringen begär förslag om ändrade regler för taxeringsrevision enligt vad som anförts i motionen, 9. att beslutar att avskaffa bevissäkringslagen (1975:1027), 10. att hos regeringen begär förslag om ändring av betalningssäkringslagen enligt vad som anförts i motionen, 11. att som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen beträffande behandlingen av besvär över taxering, 12. att hos regeringen begär förslag om en återgång till tidigare organisation för det allmännas ombud i taxeringsprocessen, 13. att hos regeringen begär förslag om ändrade regler för anstånd med erläggande av skatt vid besvär enligt vad som anförts i motionen, 14. att hos regeringen begär förslag om ändrade regler för skattetillägg i enlighet med vad som anförts i motionen, 15. att hos regeringen begär förslag om ändring av uppbördslagen vad avser betalningskyldighet för arbetstagares skatt i enlighet med vad som anförts i motionen, 16. att beslutar avskaffa lagen om avdrags- och uppgiftsskyldighet. () () ' 1987/88:Ju 702 2 1987/88:K 404 () () ()