mot · GB02Jo719 · 1988-01-14 00:00:00 — Uppgifter och befogenheter har decentraliserats i allt större utsträckning och processen fortsätter. Det finns många fördelar med denna utveckling. Fler engageras i miljöarbetet. Det ligger ett värde i att beslut fattas nära de närmast berörda. Ambitionsnivån har ofta höjts. Men det finns också problem. kan lokala exploateringsintressen strida mot miljövårdsintressen av rikskaraktär. En annan svårighet är att den kommunala organisationen och de personella resurserna inte anpassats till den förändring som pågår. Detta är särskilt märkbart när det gäller den allmänna naturvården, som inget kommunalt organ har ett klart angivet ansvar för. Det är givetvis kommunerna som själva skall besluta om sin organisatoriska uppbyggnad. Vi vill dock framhålla att den bästa lösningen i allmänhet torde vara att miljö- och hälsoskyddsnämnderna, som har ansvaret för vatten- och luftvård, också får hand om naturvården (förutom förvaltning av naturvårdsobjekt). Därmed skulle man få ett politiskt organ i kommunerna med ett samlat miljöansvar. Man skulle också på ett mer rationellt sätt kunna tillvarata sin egen personal. Många kommuner har anställd personal med god kompetens också för naturvårdsuppgifter. På andra håll saknas sådan personal. Det är nödvändigt att kommunerna i takt med det ökande ansvar de får inom miljösektorn rekryterar personal med biologisk och geovetenskaplig kompetens - kommunekologer. Den splittring som råder i regeringens hantering av miljöfrågorna återspeglas också i den splittrade lagstiftningen och i verksorganisationen. Under miljö- och ligger , och kemikalieinspektionen. Under ligger länsstyrelserna som har det regionala miljöansvaret. Under ligger bl. En rad myndigheter, bl. a. och livsmedelsverket har mycket omfattande arbetsuppgifter också inom miljöområdet. Det behövs utökat samarbete på såväl central som lokal nivå. De förslag som den Heurgrenska utredningen har lämnat är otillräckliga och det erfordras förutsättningslösa utredningar med översyn av såväl den samlade miljölagstiftningen som samordningen av den samlade centrala miljöorganisationen. Kemikalieinspektionen har verkat och beslut föreligger att verksamheten vid inspektionen skall utvärderas. Redan nu kan konstateras att de resurser inspektionen har för att fullgöra sina uppgifter är helt otillräckliga. Resurserna måste förstärkas. Situationen på kemikalieområdet är så alarmerande och kemikalieinspektionens resurser så otillräckliga att en personalförstärkning i enlighet med inspektionens anslagsframställning måste ske . bör därför bevilja inspektionen fyra nya tjänster. Den Heurgrenska utredningen har med hänvisning till att en utvärdering av kemikalieinspektionen skall ske inte närmare belyst samspelet mellan inspektionen och . Detta är en stor brist i utredningen. Det finns dessutom behov av belysning av samspelet mellan lagen om kemiska produkter och miljöskyddslagen. Oklarhet föreligger vilken av lagarna som skall tillämpas i olika sammanhang. Den utvärdering av kemikalieinspektionen som ingick i beslutet om myndighetens inrättande måste komma till stånd och kemikalieinspektionen måste få resurser som oundgängligen är nödvändiga för att myndigheten skall kunna fullfölja sina arbetsuppgifter. En allvarlig svaghet i svensk offentlig miljövård är den påtagliga ovilja som vissa myndigheter, affärsdrivande verk m. fl. vid sidan av miljösektorn - men med uppgifter som berör miljön t. ex. att ge tillstånd till eller bedriva miljöstörande verksamhet - visar i fråga om att beakta miljövårdens intressen. Det gäller både viljan att följa klara direktiv och att allmänt ta det miljöansvar man kan förvänta sig av ett offentligt organ. Som exempel kan nämnas det sätt på vilket domänverket satte sig över miljöintressena, när det gäller de fjällnära skogarna och ständigt nya framstötar om utbyggnad av de orörda älvarna. Det styrmedel som dominerat inom miljöpolitiken är administrativ reglering. Ekonomiska styrmedel måste användas som komplement och bidra till större effektivitet och mindre krångel i miljövårdsarbetet. Information är ett tredje viktigt styrmedel, som utgår från människors önskan att göra egna insatser för att rädda miljön. Informationen kan användas som instrument på en lång rad områden: För att få människor att lätta på gaspedalen vilket är bra både för miljön och trafiksäkerheten. För att få människor att använda oblekt papper, att sortera sina sopor och lämna tillbaka returpapper, tomma burkar och miljöfarliga batterier. På olika sätt måste politikerna underlätta för den enskilda människan att göra egna insatser. Avfallssortering kan t. ex. uppmuntras genom pantsystem på batterier och möjligheter att enkelt och praktiskt lämna in det sorterade avfallet. Det finns en rad miljökostnader som inte räknas in i priset på en vara och som därigenom alltid får bäras av någon annan än den som producerar eller konsumerar. I stället för att betala för hela varan övervältrar konsumenten en del av kostnaden på någon annan. Sådana kostnader kan vara påtagliga, t. ex. renhållning på offentliga platser och längs vägarna. De kan också vara mer svårgripbara, t. ex. förlust av naturvärden. Genom att använda miljöavgifter kan vi komma närmare principen att förorenaren betalar. Miljön står då inte längre gratis till förorenarens förfogande. Varor eller tjänster som medför stora miljökostnader, vilka nu inte finns inräknade i priset, blir dyrare och därmed mindre efterfrågade. Utsläppen kan begränsas. Ekonomiska styrmedel bör därför utnyttjas i större utsträckning som komplement. Miljöavgifter innebär att man sätter pris på miljön. Efter de investeringar i miljöteknik som krävs i koncessionsförfarandet är det i praktiken gratis att göra utsläpp upp till den gräns som fastställts i det tillstånd som företagen fått. Därför är det viktigt att ge företagen en morot att minska utsläppen också under den högst accepterade nivån. Det kan man göra genom att sätta en avgift också på de tillåtna utsläppen. Kostar det pengar för företagen att smutsa ner blir det intressantare att ytterligare utveckla reningstekniken eller att övergå till befintlig teknik. Miljöavgifter kan konstrueras på flera sätt. Man kan ibland mäta miljöskadorna och sätta avgifter därefter. Avgifter kan också utnyttjas i avskräckningssyfte och för att förhindra kalkylerade överträdelser av bestämmelser. Vi vill understryka att avsikten inte är att skaffa en ny intäktskälla. Syftet är i stället att intäkterna skall minska när styrningen mot lägre utsläpp får effekt. Efter mångårigt motstånd har socialdemokraterna visat intresse för att använda ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Men man har ännu inte presenterat några konkreta förslag. Arbetet bör därför påskyndas, o Regeringen bör utarbeta förslag om miljöavgifter på i första hand direkta utsläpp av svaveldioxid, organiska lösningsmedel och kväveoxider från förbränningsanläggningar och industriprocesser i luft samt av kväveföreningar och klorerade ligninrester i vatten. 0 Avgift på freonanvändning bör också utarbetas med högsta prioritet. En av de allvarligaste bristerna i svensk miljöpolitik är att vi saknar ett obligatoriskt och heltäckande system för miljökonsekvensanalyser. Därmed finns ingen garanti att miljökonsekvenserna är utredda och redovisade innan ett offentligt organ beslutar om en åtgärd som direkt eller indirekt påverkar miljön. Ofta krävs mer utredning för att få ett område fredat än för att få förstöra dess naturmiljö . håller här på att halka efter i den internationella utvecklingen på ett anmärkningsvärt sätt. Visserligen görs i allmänhet ordentliga utredningar 1 samband med prövning enligt vissa lagar, särskilt på miljö- och planområdet (t. ex. tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen), men på andra viktiga områden är utredningarna otillräckliga eller saknas helt. Här kan nämnas tillstånd till ingrepp i miljön som ges enligt icke-miljövårdsinriktade lagar (t. ex. jordbruks- och skogspolitik) samt beslut om medelsanvisning (t. ex. den s. k. 5:3-satsningen i skogsbruket och trädesbidraget i jordbruket). Ett system med obligatoriska miljökonsekvensanalyser bör införas i . En utredning bör tillsättas med uppgift att föreslå den närmare tekniska, juridiska och administrativa utformningen. Ett minimikrav måste vara att miljökonsekvenserna av ett beslut redovisas på samma sätt som sker för de ekonomiska konsekvenserna. Sorn framgår av Svenska förslag till ny naturskyddslag är de olika lagarna på miljöområdet dåligt samordnade. Vissa områden är inte alls lagreglerade. Det gäller främst de ekologiska effekterna av radioaktiv strålning. Andra täcks av mer än en lag med olika ambitionsnivåer: det gäller kravregler som t. ex. vattenlagen och naturvårdslagen i fråga om hydrologiska ingrepp. Det är angeläget att luckorna fylls igen och att de olika lagarna bringas i harmoni med varandra. Detta bör ske så att de från miljövårdssynpunkt fördelaktigaste kravreglerna tillämpas överallt. Vi återkommer nedan i avsnittet om naturvårdslagen till frågan om hur en bättre samordning av miljölagstiftningen skall åstadkommas. Vi har i motion till förra redovisat syn på domstolsorganisationen m. fl. Vi har där påpekat att domstolsorganisationen inte bör ge den enskilde medborgaren ett intryck av splittring, svåröverskådlighet och inkonsekvens. Vi menar t. ex. att det från rättssäkerhetssynpunkt är betänkligt att hyresmarknadens parter finns representerade i de dömande instanserna eftersom den enskildes förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet kan urholkas. Detta resonemang kan också i tillämpliga delar gälla . Vi har också intagit en kritisk hållning till förslag om specialiserade åklagare på olika områden. Vi menar att åklagarna inte bör isoleras från rättsutvecklingen på andra områden i samhället. Vi motsätter oss därför förslag om speciella miljöåklagare och vill i stället förbättra miljöutbildningen för åklagarna. Rättshjälpens utformning är av betydelse för enskilda människors möjlighet att kunna hävda sina intressen. Det är en självklarhet att alla oberoende av ställning skall ha lika möjligheter att tillvarata sina intressen. Miljöskyddslagen för samman både offentligrättsliga och civilrättsliga regler. Det är därför av vikt för att upprätthålla respekten för miljölagarna att människor har en reell möjlighet att få sina anspråk prövade av domstol. Den ändring i rättshjälpslagen som genomfördes medförde en inskränkning av enskilda människors möjlighet att få rättshjälp i civila miljömål. Utredningen om miljövårdens organisation har uppmärksammats på detta och föreslår i sitt betänkande att förhållandena återställs till vad som gällde . Regeringen bör skyndsamt förelägga ett sådant förslag. Betydande insatser har gjorts för att minska industriutsläpp av vatten- och luftföroreningar. Främst gäller det sådana föroreningar som förekommer i stora mängder och som är relativt lätta att identifiera och åtgärda, t. ex. organiskt material i vatten samt stoft och svaveldioxid i luft. Långtgående åtgärder har också vidtagits mot utsläpp av vissa särskilt allvarliga miljögifter, främst kvicksilver. Däremot har arbetet inte kommit lika långt när det gäller s. k. specifika föroreningar. Det förekommer betydande utsläpp av ett stort antal komplexa kemiska ämnen som är dåligt kända både vad gäller sammansättning, utsläppsmängder och effekter på miljön. I många fall är miljökonsekvenserna sannolikt betydande. Ett exempel på sådana föroreningar med svåra miljökonsekvenser - där krafttag för att begränsa och helt eliminera utsläppen är nödvändiga - är klorerade ligniner från skogsindustrin. De miljöskyddande åtgärderna inom industrin har till största delen drivits fram med hjälp av miljöskyddslagens bestämmelser. Det förtjänar att understrykas att företagen har gjort och gör avsevärda insatser för att ta itu med problemen. Arbetet med stöd av miljöskyddslagen har i betydande utsträckning vägletts av principen om bästa tillgängliga teknik. Följande krav är angelägna att ställa på det framtida miljöskyddet vid industriproduktion: Industriprocesserna bör sd långt det är möjligt vara slutna. Det innebär att t. ex. vatten, processkemikalier och avfall tas till vara, behandlas och återanvänds. Man bör i minskad utsträckning förlita sig till en reningsanläggning i slutet av en industriprocess. Därmed kan de direkta miljökonsekvenserna i omgivningen minimeras. för att främj a en sådan utveckling krävs också på kort sikt reformer när det gäller det industriella miljöskyddet. Exempel på åtgärder som därvid bör komma till stånd är skärpt lagstiftning, ökad kontroll och tillsyn av miljöfarlig industriell verksamhet, ökad tyngd åt miljövårdsintressena vid avvägning mot industriintressen och förbättrad process- och reningsteknologi. En första grovstädning har gjorts för att minska de totala utsläppen. måste de många mindre utsläppen av farliga föroreningar angripas. Miljökraven bör också i större utsträckning relateras till förhållandena i det område som påverkas av utsläppen. Utvecklingen av resurssnål och miljövänlig teknik bör särskilt stimuleras. En hög nivå på vetenskaplig forskning och tekniskt utvecklingsarbete är en grundläggande förutsättning också för naturresurs- och miljöpolitiken. En stor del av ansvaret för den förbättrade industriella miljöskyddspolitik, som vi här förordar, ligger på regeringen och de berörda myndigheterna. Minst lika viktigt är dock att regeringen genom prejudicerande beslut och på andra sätt slår fast miljöskyddets tyngd gentemot andra intressen. Tillsynen är en svag länk i miljöskyddsarbetet. Den fungerar ofta dåligt både där ansvaret ligger på länsstyrelsernas naturvårdsenheter och där det ligger på kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Orsakerna är flera, t. ex. brist på personal och andra resurser, brister i lagstiftningen och bristande politisk uppbackning av tillsynsorganen. Den av regeringen införda prövnings- och tillsynsavgiften har visat sig få mycket negativa konsekvenser. går alltför mycket tid åt att administrera avgiften. Tillsynsavgifterna enligt nuvarande utformning försvårar dessutom naturvårdsenheternas arbete. Från sida har i olika sammanhang begärts en ny konstruktion av avgiften. Ett nytt system kan exempelvis bygga på en schablonavgift antingen i kronor eller i procent av företagets omsättning. 2 1987/88.3 sami. Det är vidare nödvändigt att skärpa miljöskyddslagen. Den har visat sig fungera dåligt och bör omprövas på flera punkter. Detta gäller t. ex. sanktionsbestämmelserna, där bl. a. miljöskyddsavgiften har visat sig vara ett omständligt, arbetskrävande och föga effektivt miljöpolitiskt instrument. Det ekonomiska sanktionssystemet måste bli effektivare och mer kännbart för den som bryter mot lagen. För att ett företag skall kunna åläggas att betala miljöskyddsavgift räcker det inte med att bevisa att det har brutit mot miljökraven. Det måste dessutom bevisas att företaget haft ekonomisk av utsläppet. vidhåller ståndpunkten att miljöskyddsavgift bör utgå automatiskt när ett företag överskridit de uppsatta gränserna. Har det väl brutit mot de uppsatta kraven skall skadan anses vara skedd. Parallellen med fortkörningsböter är tydlig: den som överträtt en hastighetsbestämmelse är skyldig. Det behöver inte bevisas att överträdelsen i det enskilda fallet inneburit trafikfara. Grunderna för beräkning av miljöskyddsavgiftens storlek bör ändras så att den uppgår till ett visst, kännbart belopp per utsläppsmängd och tidsenhet. Vi föreslår att hos regeringen begär ett förslag om avskaffande av vinnigsrekvisitet och ändrade grunder för beräkning av miljöskyddsavgift. Vidare bör någon form av tillståndsprövning av vägar enligt miljöskyddslagen införas. Den praktiska utformningen bör utredas ytterligare, särskilt förslag om att alla vägprojket skall anmälas till som sedan avgör om tillståndsplikt skall gälla. I samband med en sådan reform bör också möjligheter införas att tillämpa miljöskyddslagens förbudsbestämmelser på vägar. I utredning om miljövårdens organisation föreslås ett system med auktoriserade miljörevisorer, som i ett första skede skulle införas vid de koncessonsnämndsprövade anläggningarna. Enligt vår mening är förslaget olämpligt utformat eftersom det skapar oklara ansvarsförhållanden. Miljörevisorn får en dubbelroll med lojaliteter både mot företaget och mot det allmänna. Ett förslag från den s.k. eko-kommissionen beträffande de ekonomiska revisorerna led av liknande svagheter. Det är dessutom sannolikt att den rådgivarfunktion miljörevisorn också är tänkt att fullgöra är långt mer nödvändig i små företag än i de stora som redan har god miljökompetens. Ett system med miljörevisorer skulle kunna ge företagens egenkontroll ökad kvalitet och trovärdighet och förstärka främst till de mindre företagens miljöskyddsarbete. Men det bör då byggas upp i analogi med de ekonomiska revisorerna. Miljörevisorerna bör sålunda ha aktieägarna som uppdragsgivare. Utredningen föreslår också en rätt för ideella och vetenskapliga organisationer att överklaga beslut på miljöområdet. Det är angeläget att på detta sätt utöka möjligheterna för miljöintressena och medborgarna att påverka viktiga beslut i miljöfrågor. Utsläppskontrollen bör i ökad utsträckning kompletteras med recipientkontroll där bl a. biologiska metoder utnyttjas. Den nya miljöskadelagen innebar generösare skadeståndsregler för dem som drabbas av miljöskador. Det är nu angeläget att lösa resterande problem på detta område: återställande av förstörd miljö samt ersättning till a. i de fall när skadevållaren är okänd. En utredning föreslog en miljöskadefond finansierad med utsläppsavgifter. Fonden skall dels stå för ersättning när skadevållaren är insolvent eller okänd samt när rätten till skadestånd är preskriberad, dels bekosta åtgärder för att återställa förstörd miljö. Utsläppsavgifter skall enligt vår mening ha till syfte att pressa ned föroreningarna. Staten skall därför inte skaffa sig ett intresse av att intäkterna från avgifterna hålls uppe. Det är heller inte dagens industri som har orsakat gårdagens problem. Enligt mening finns det därför inget behov av en särskild miljöskadefond. I stället bör en obligatorisk miljöskadeförsäkring - i linje med det förslag som utarbetats av - väljas. Övriga åtgärder såsom återställande av förstörd miljö får skattefinansieras. Försurningen måste hejdas. , vatten och levande organismer har drabbats och drabbas alltjämt hårt. Skogsdöden framstår alltmer som ett allvarligt hot som också har direkta ekonomiska konsekvenser av stor betydelse. har luftföroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kulturföremål alltmer uppmärksammats. Trots betydande miljöskyddsinsatser har problemen under en följd av år bara förvärrats i vårt land, främst beroende på nedfall som kommer från utländska källor. var den svenska andelen av svavelnedfallet i genomsnitt . har den sjunkit till som en följd av minskade utsläpp. I fråga om kväveoxider är den inhemska andelen däremot betydligt större och verkar ha ökat oroande . Det beror främst på ökade utsläpp från vägtrafiken och flyget - det senare ett miljöproblem som sannolikt kommer att bli alltmer framträdande. måste skärpa tidigare målsättningar. En anpassning till naturens egna smärtgränser kräver att de inhemska utsläppen av svaveldioxider måste minska och av kväveoxider räknat och fram till . Det är nödvändigt med intensifierad forskning om försurningen - det gäller inte minst kvävets roll som är mer komplicerad än svavlets. Men kravet på ökad forskning får aldrig bli ett alibi för att vänta med åtgärder. Luftföroreningarnas betydelse i sammanhanget är så väl kända att ytterligare en rad konkreta åtgärder redan nu kan - och måste - vidtagas. förslag för att bekämpa luftföroreningar och försurning är ett omfattande program med åtgärder både på internationell och nationell nivå. För att nå det angivna målet måste kraven på minskade utsläpp från industri, energiproduktion och trafik skärpas ytterligare. Inom industri- och energiproduktion bör följande åtgärder genomföras: o Energispar- och oljeersättningsprogrammen bör fortsätta och intensifieras, bl. a. genom att på ett mer uttalat sätt än presenteras som viktiga instrument i kampen mot luftföroreningar och försurning. o Kolanvändningen bör vara begränsad och miljökraven vid kolförbränning stränga. Den tekniska utvecklingen av koltekniken går snabbt. Det bör vara möjligt att ytterligare skärpa kraven när det gäller svavelutsläpp. Ett mål är att få ned gränsvärdet till svavel per MJ bränsle. Vidare bör låga gränsvärden för kväveoxidutsläpp vid kolförbränning fastställas, o Det bör slås fast att industrins svaveldioxidutsläpp skall halveras . För att så skall kunna ske måste bl. a. gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen omprövas i ett betydande antal fall. Detta kan ske inom ramen för nuvarande prövningsordning. o Högsta tillåtna svavelhalt i tjock eldningsolja bör möjligt sänkas från 1 till . Därmed skulle svaveldioxidsutsläppen minska med ca . Sänkningen kan ske genom att vi bl. a. går över till att använda huvudsakligen lågsvavlig Nordsjöolja (utan att blanda den med högsvavlig Mellanösternolja som sker) det tar att bygga ut erforderlig avsvavlingskapacitet i de svenska raffinaderierna, o Högsta tillåtna svavelhalt i tunn eldningsolja bör sänkas från 0,3 till . o Låga gränsvärden för utsläpp vid förbränning av biobränsle i större anläggningar bör fastställas. Trafiken svarar för av de inhemska utsläppen i luften av kväveoxider. Som en följd av trafikökningen kommer andelen sannolikt att öka trots kravet på obligatorisk avgasrening modeller. Det ställer ökade krav på effektiva åtgärder. o I vissa äldre bilar går det att montera in katalysatorer - kravet är att de går att köra på blyfri bensin. Det finns ca 700 000 sådana bilar i . krävde mot socialdemokraternas vilja att regeringen skall lägga fram ett förslag om att genom ekonomiska stimulanser stödja en övergång till avgasrening i den befintliga bilparken. Något sådant förslag har ännu inte kommit - en illustration till hur regeringen genom sin handlingsförlamning försenar nödvändiga åtgärder på miljöområdet. bör därför göra ett nytt uttalande i frågan. o Övergången till en mer modern bilpark måste påskyndas. Övergången kan påskyndas t. ex. genom en lägre skattesats på blyfri bensin relativt blyad bensin. Skrotningspremien och skrotningsavgiften bör höjas kraftigt för att få bort äldre bilar från trafiken, o Tillsynen av att nu gällande avgasregler efterlevs måste förbättras genom att avgasutsläppen ägnas större uppmärksamhet vid den obligatoriska kontrollbesiktningen. o Gällande hastighetsbestämmelser måste respekteras betydligt bättre än . Om bilisterna strikt skulle hålla alla hastighetsbestämmelser skulle utsläppen reduceras , efter beräkningar av . Trafikanterna måste uppmanas att köra mjukare och långsammare. Övervakningen på vägarna måste förbättras. Vägstandarden måste bli bättre för att undvika köer och ryckig körning. I områden med stora problem med luftföroreningar bör det vara möjligt att införa regionala hastighetsbegränsningar. o I storstäderna orsakar trafiken stora miljöproblem. För att påskynda övergången från användningen av egen bil till kollektiva färdmedel bör kommuner få möjlighet att använda ekonomiska styrmedel, o Problemen med avgasutsläppen från dieselfordonen måste lösas genom en övergång till de s. k. Kalifornienkraven, som innebär att utsläppen av kväveoxider minskar i jämförelse med dagens svenska krav. Men också här dröjer regeringens åtgärder. 0 Möjligheterna att föra över långväga godstransporter till järnväg bör utnyttjas liksom möjligheterna att avlasta tätortskärnorna från trafik. Därigenom kan påtagliga förbättringar när det gäller luftföroreningar och försurning uppnås. Denna aspekt bör väga tungt vid kommande trafikpolitiska överväganden. är särskilt utsatt för luftföroreningar. På flera håll är situationen för t. ex. bokskogen mycket alarmerande. En av flera orsaker är att kvävebelastningen är alldeles för stor.