mot · GB02K431 · 1988-01-26 00:00:00 — Därmed kan den enskilde i största möjliga mån själv dra gränsen för sin integritet. En stor del av de frågor som gäller data och den enskildes integritet ligger på regeringens bord. Detta gäller frågan om en personnummerbegränsning, försäljningen av personuppgifter och metoden att med särskilda registerlagar ge kontroll över stora centrala register. Den viktigaste frågan, nämligen den som rör innebörden i begreppet offentlig handling är fortfarande under utredning liksom ett antal andra för integriteten viktiga frågor. Vi vill i det följande peka på åtgärder som vi bedömer som angelägna i syfte att anpassa datalagen och annan lagstiftning till de hot som möter den enskildes integritet. Det avgörande hotet mot den enskildes integritet är när han eller hon tvingas lämna ifrån sig personliga uppgifter. När uppgifterna väl är lämnade har den enskilde inte längre någon kontroll eller egentlig kunskap om hur de används. Ny lagstiftning kan t. ex. tillkomma som medger nya användningsområden av insamlade uppgifter. Intrång i integriteten kan ske genom att sekretesskyddet fungerar dåligt. Tillstånd till nya samkörningar mellan olika dataregister kan lämnas. Behörighetssystem kan vara bristfälliga. Sekretess som har rått kan hävas. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att minska myndigheternas rätt att insamla, registrera, lagra och vidarebefordra personuppgifter. Regeringen bör därför tillsätta en delegation med uppgift att föreslå minskningar i medborgarnas uppgiftsskyldigheter. I ett större perspektiv är den enskildes integritet direkt beroende av hur mycket den offentliga makten intervenerar i den enskildes vardag. Enkla och generella system för välfärd minskar behovet av kontroll och personuppgifter. En ökad frihet för den enskilde medborgaren, ett spritt ägande, uppluckring av offentliga monopol samt lägre skatter är exempel på politiska åtgärder som inte bara utökar utrymmet för den enskildes egna beslut och engagemang utan också stärker den enskildes integritet. Denna politik skisseras i en lång rad andra motioner som lämnas in till årets av företrädare för moderata samlingspartiet. Frågan om ett grundlagsskydd för den enskildes integritet ligger på bord. Den överenskommelse som förslaget bygger på skulle enligt vår mening kunnat vara mer långtgående vad gäller att styra användningen av insamlade uppgifter i ett register till det ändamål de insamlats för. Det finns dock ett betydande symbolvärde och även en praktisk betydelse i det nu liggande förslaget som motiverar vår uppslutning bakom det. För att grundlagsskyddet skall kunna få en mer märkbar betydelse, krävs emellertid en förstärkning av den nuvarande datalagstiftningen. Enligt vår mening bör ändamålet för ett register få en betydligt större Mot. betydelse för användningen av de insamlade uppgifterna än vad de har. finns det skäl att utnyttja den praxis som utvecklats sedan datalagens tillkomst till att precisera datalagen och därmed ge den en starkare ställning. Detta kan ske genom att man bättre definierar begreppen särskilda och synnerliga skäl för tillstånd enligt datalagen. Härigenom kan man på en gång uppnå en bättre ändamålsstyrning och vinna en ökad klarhet i datalagen. Vad gäller prövningen av datainspektionens beslut menar vi att denna bör ske strikt enligt datalagen utan politiska avvägningar. Det finns en sådan erfarenhet och praxis av datalagens tillämpning att regeringsrätten och inte regeringen bör vara besvärsinstans. Datalagens skydd av den enskildes integritet blir starkare om prövningen av datainspektionens beslut enbart sker efter datalagen, utan de politiska värderingar en regering tenderar att göra. Den kanske mest diskuterade formen för användande av insamlade personuppgifter är samköming med andra register. Det är enligt vår mening utomordentligt viktigt att skapa en ökad restriktivitet vad gäller samkörningar. Detta gäller framförallt samkörningar som syftar till kontroll. är det viktigt att ge den enskilde registrerade en starkare ställning inför frågan om en samköming skall ske. Endast sådana kontrollsamkörningar bör tillåtas där den enskilde vid lämnandet av informationen haft klart för sig att samköming kan komma att ske. Efter genomförd samköming skall den enskilde få del av resultatet. Några åtgärder får inte vidtagas utan att den enskilde haft möjlighet att reagera mot eventuella felaktigheter. Vad gäller samkörningar med andra syften är kontroll - till exempel forskning eller statistik - bör kravet på informerat samtycke skärpas i de fall en särskild registerlag inte anger under vilka former samkörningar med dessa syften får ske. Mängden av befintliga register med persondata i det svenska samhället möjliggör en typ av forskning som på grund av kostnadsskäl annars inte hade kunnat genomföras i samma grad som . Det gäller framförallt projekt, som kräver att de enskilda individernas data från till en annan, och från ett register till ett annat, är identifierbara. Forskning som utan ett stort befintligt registermaterial endast hade kunnat genomföras under förutsättning av stora ekonomiska resurser kan genomföras med stor enkelhet med hjälp av modern datateknik och befintliga register. Forskning och statistik är vida begrepp. Det faktum att uppgifter skall användas för dessa ändamål ger inte i sig ett skydd för integriteten. Ur den enskildes perspektiv kan skillnaden mellan t. ex. administrativa register och forskningsregister vara liten. För den enskilde är det ett faktum att han eller hon saknar kontrollen över vart känsliga uppgifter tar vägen. Utan vetskap om vem eller vilka som får tillgång till uppgifterna blir personen beroende av att andra hanterar uppgifterna på ett sätt som är förenligt med hans värdering av den personliga integriteten. Risken för missbruk och felaktig hantering ökar ju mer omfattande Mot. 1987/88 registerhanteringen blir. Fler register och en vidare spridning av registrens innehåll leder dessutom till en större risk för att grannen får insyn i en uppgift som man egentligen enbart vill ha för sig själv. Det finns av detta och av andra skäl - t. ex. rädslan för att uppgifterna används för andra ändamål än för forskning och statistik - anledning att misstänka att en ökad avoghet gentemot olika register och till insamling av uppgifter kommer att växa fram. Detta kan ta sig - och tar sig uttryck i ofullständigheter, felaktigheter och uteblivna svar. Den typen av civil olydnad kan försvåra möjligheterna att använda datatekniken som sådan. Förutom att kvaliteten på de data som används för forskning blir sämre finns en betydande risk för att människor inte kommer att vilja deltaga i sådana projekt som faktiskt kräver deras aktiva medverkan. Ett bristande förtroende för myndigheternas sätt att hantera insamlade uppgifter kommer också att drabba människors välfärd på ett orättvist och ibland farligt sätt. Exempel finns på att människor avstår från välfärdsförmåner eller vård på grund av att de hellre värnar sin personliga integritet - ett handlande som vilar på allmänna känslor av bristande förtroende och stolthet. Ingen annan än jag och doktorn har med detta att göra. Det är följaktligen nödvändigt att ge den enskilde en starkare rättslig ställning i frågor som rör skyddet av hans integritet. Integriteten som sådan och allmänhetens förtroende för myndigheternas hantering av personuppgifter kräver detta. Ett sådant förtroende är en förutsättning för att de uppgifter som samlas in får en sådan kvalitet att de är användbara till det syfte de samlas in för. Detta gäller inte minst om de skall användas till forskning. Argumentet att forskningen behöver tillgång till personuppgifter och register är inte tillräckligt för att integritetsaspekter skall vika. En del av de argument som används för att longitudinell forskning skall genomföras på basis av olika register ger i konsekvensens namn anledning till insamling av ännu fler uppgifter. I en tänkt framtid skulle man därmed kunna avslöja ännu fler folksjukdomar än vad man annars hade kunnat. Ifall, ifall-attityden är både farlig och meningslös. Den är farlig eftersom den leder till omfattande uppgiftskrav och krav på utnyttjande av olika register. Den är meningslös eftersom vi trots allt vet så oerhört lite om vad som är relevanta kunskaper för de forskningsbehov som då finns. Det är i det perspektivet viktigare att slå vakt om den personliga integriteten och allmänhetens förtroende - för framtida medverkan - än om fri tillgång till befintliga registerdata. Det finns dessutom en risk för att lättillgängligheten blir metodstyrande och att forskningsuppgifter löses genom registerforskning. Alternativen till registerforskning är dock många. Riktade undersökningar med insamling av de för ett särskilt forskningsändamål relevanta uppgifterna är ett annat sätt, så kallade surveys ytterligare ett. Den svenska forskning som bygger på uppgifter om större populationer har präglats av tillgängliga befolkningsregister. Det är däremot inte belagt att forskningen i andra länder - ofta bedriven med en annan metodik - är sämre. Undervisning om andra metoder för forskning än sådan som bygger på Mot. tillgång till dataregister och samkörningar bör vara ett led i berörd K431 Det kan öka intresset för andra tillvägagångssätt och minska pressen på kompromisser med kravet på ett fullgott skydd för den enskildes integritet. Det är viktigt och fullt möjligt att ge den enskilde en starkare ställning genom att mer konsekvent införa kravet på informerat samtycke utan att forskningen för den skull skall omöjliggöras eller försvåras mer än som är rimligt. - Informerat samtycke bör gälla samköming av uppgifter ur olika register samt utlämnande från sekretessbelagda register. Informerat samtycke innebär att den enskilde informeras och själv samtycker till att uppgifter om den egna personen används till ett annat ändamål än som från början avsågs. - Datainspektionen bör kunna medge att man tillämpar passivt samtycke. Det innebär att de registrerade informeras och ges möjlighet att reagera mot att uppgifter om dem används. Passivt samtycke bör enbart kunna tillämpas då det gäller uppgifter som från integritetssynpunkt anses mindre känsliga och när det aktuella registrets omfattning gör det orimligt att använda aktivt samtycke. Ett villkor för att passivt samtycke skall räcka bör vara att möjligheten att använda urvals- eller tvärsnittsundersökningar är uttömd. - Det finns dock vissa register som har ett sådant innehåll att det är av betydande värde att uppgifterna kan användas för forskning utan att informerat samtycke skall vara en förutsättning. a. detta skäl är det lämpligt att centrala offentliga register har stöd i särskilda registerlagar, som dels ger det lagliga stödet till uppgiftsinsamlingen som sådan och dels beskriver under vilka former de insamlade uppgifterna får registreras och användas. Genom ett system med registerlagar får kontroll över utvecklingen inom området. I sådana registerlagar kan anges om uppgifterna får lämnas ut utan den enskildes informerade samtycke och om uppgifterna får samköras med andra register utan informerat samtycke. - I registerlagarna bör finnas bestämmelser för hur sekretessbelagda uppgifter skall lämnas ut. Vidare bör där beskrivas formerna för hur ett beslut om utlämnande skall tas. Det bör t. ex. förutsättas att det aktuella forskningsprojektet har godkänts av en etisk kommitté. Ansvaret för utlämnandet av uppgifter skall vara klart och entydigt och ligga hos ledningen av den myndighet som för registren. Huvudregeln skall vara att informerat samtycke skall krävas vid utlämnande av sekretessbelagda personuppgifter och vid samköming av personregister. I undantagsfall kan datainspektionen medge passivt samtycke. Endast om det anges i särskild registerlag skall uppgifter kunna lämnas ut och samköras utan individens samtycke. bör som sin mening ge dessa riktlinjer för forskningens användning av dataregister till känna. Personnumret har för många kommit att bli en symbol för ett skrämmande K431 datasamhälle där den enskilde anonymiseras och blir till ett nummer utan namn, ständigt utsatt för myndigheters kontroll och insyn, utan någon annan identitet än sitt personnummer. Förekomsten av denna känsla behöver inte överdrivas. Den är ändå ett skäl till försiktighet med personnummeran vändningen. Det finns också betydligt mer konkreta skäl att begränsa personnummeranvändandet. Som identifikationsbegrepp har personnumret en särställning. Den utbredda användningen av personnumret - där personnumret faktiskt i många fall fått ersätta namnet - leder till att den enskilde i en mängd sammanhang lämnar efter sig ett unikt identifikationsbegrepp, tillsammans med känsliga eller okänsliga personuppgifter, när namn och adress hade räckt för det syfte man lämnar uppgifterna till. Genom att detta unika identifikationsbegrepp används inom alla samhällsområden skapas en möjlighet till insyn, kontroll och spårning av enskilda personer som ur många perspektiv är skrämmande. Detta är inte en följd av personnumrets tekniska uppbyggnad utan av dess effektivitet att helt entydigt identifiera en individ. Personnumret ger dessutom tekniska förutsättningar som underlättar samköming även om det inte alltid är en förutsättning för detta. Det är betecknande att de som starkast understryker hur lätt det är att samköra med andra identifikationsbegrepp ofta pekar på de svårigheter en begränsning av personnummeranvändningen skulle innebära. Enligt vår mening är det inte fråga om att avskaffa personnumret utan att begränsa dess användning. Det är ett effektivt identifikationsbegrepp som skall användas där den typen av säker identifikation är nödvändig. En begränsning av personnummeranvändningen bör i stället bygga på att endast vissa registeransvariga, genom särskilt lagstöd, får kräva personnummer. I övrigt bör användningen av personnummer vara frivillig. ligger ett förslag med denna innebörd hos regeringen varför vi inte lämnar något yrkande i denna fråga. 4.5 Försäljning av personuppgifter Stat och kommun ägnar sig åt att aktivt sprida insamlade uppgifter genom att kommersiellt försälja dem. Vi anser det principiellt felaktigt att det offentliga på detta vis säljer delar av enskilda medborgares privatliv. Offentlighetsprincipen ger inget stöd för en sådan försäljning. Tvärtom riskerar försäljningsverksamheten att skapa en lyxklass där vissa medborgare kan köpa offentliga handlingar i en form som offentlighetsprincipen inte ger den enskilde möjlighet att kräva. Data- och offentlighetskommittén har lämnat förslag om en begränsning av försäljningen ur personregister. Begränsningen innebär i själva verket en legalisering av nuvarande försäljningsverksamhet. Genom att man inte tagit ställning till offentlighetsprincipens handlingsbegrepp innebär kommitténs förslag varken någon begränsning eller kontroll av vilka uppgifter och vilken information som får säljas. Det är enligt vår mening ytterst betänkligt att myndigheter försäljer Mot. 1987/88 uppgifter som insamlats för speciella myndighetsändamål. För det första innebär försäljningen att myndigheten ägnar sig åt en verksamhet som inte ingår i själva myndighetsuppgiften. För det andra leder försäljningen till en uppenbar risk att man blandar ihop behovet av uppgifter för myndighetsutövningen med den efterfrågan försäljningen ger. Det finns påtagliga integritetshot i detta, som denna risk negativt kan påverka medborgarnas förtroende för myndigheten och dess sätt att hantera insamlade uppgifter. För det tredje strider försäljningen mot syftet med datalagens ändamålsparagraf. Insamlade personuppgifter skall enbart användas för de ändamål de insamlats för. Existensen av - som har stöd i datalagen - och försäljningen ur andra register strider mot denna paragrafs syfte att skydda den enskildes integritet. Försäljningen ur myndigheters personregister bör därför inte tillåtas. bör ge regeringen detta till känna. Statens person- och adressregister bygger på uppgifter som insamlats för helt andra ändamål än för försäljning. Med sin mängd av olika uppgifter som kan levereras i olika, förutsedda och oförutsedda, sammanställningar tillhör ett av de mer integritetskänsliga registren i . Försäljningen ur detta register i dess nuvarande form bör därför inte heller få ske. Därmed försvinner motivet för detta registers särställning. Behovet av ett register för t. ex. uppdatering kan fyllas genom att SPAR omvandlas till ett renodlat adressregister som i vanlig ordning lyder under datalagen. bör därför fatta beslut om att avveckla SPAR. 4.6 Skydd av företagsuppgifter Den svenska integritetsdebatten har nästan uteslutande rört de enskilda individerna och det hot som datoriseringen - främst hos myndigheterna inneburit för intrång i den personliga integriteten. Det mycket omfattande ADB-stöd som är en normal del i myndighetsutövningen, innebär av samma skäl som ovan redovisats vad avser den enskilde medborgarens integritet. Det förekommer ett omfattande uppgiftsinsamlande från företagen till den offentliga sektorn. Uppgiftsinsamlandet har vuxit till oerhörda volymer. Enligt beräkningar, som gjordes , sänder näringslivet in mer än 50 miljoner blanketter till olika myndigheter . Volymen har snarare ökat än minskat . Insamlandet syftar till att tillgodose samhällsapparatens underlag för styrning, kontroll och statistik. Hanteringen av dessa oerhörda volymer av data är endast möjlig med hjälp av ADB-teknik hos myndigheterna. Lagringen av dessa data i myndigheternas databaser representerar de facto en potentiell risk för oförutsedda och obehöriga informationsuttag. Dessa risker måste elimineras. En första förutsättning för att nå detta mål är att man i högre grad än är medveten om de sårbarhets- och integritetsrisker som dessa baser medför. Dessa frågor behandlas närmare under . av företagsuppgifter medför emellertid även Mot. ytterligare risker, som i första hand sammanhänger med hur insynsreglerna K431 enligt offentlighetsprincipen och de gällande reglerna i sekretesslagen tillämpas. Som ovan redovisats kommer t. ex. det skydd som sekretesslagen är tänkt att ge vad gäller uppgiftsöverföringar från en myndighet till en annan att i stor utsträckning sättas ur spel genom nuvarande praxis enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen - framför allt genom tillämpningen av informationsbegreppet potentiell handling vid uppgiftslagring på ADB-medium. Denna utveckling av praxis är bara inledd, men den kan leda till ytterst obehagliga konsekvenser om den tillåts fortsätta. Enligt vad som anförts på annan plats i motionen bör problemen med ADB och offentlighetsprincipen angripas raskt och beslutsamt. Härigenom skulle de grundläggande integritetshoten - både för individer och företag - i väsentliga delar kunna undanröjas. För skyddet av företagens integritet krävs emellertid också andra särskilda åtgärder. I första hand bör dessa avse insatser för att begränsa det uppgiftsinsamlande som förekommer hos ambitiösa myndigheter som i detta avseende givits ganska fria händer genom den s. k. ramlagstiftningstekniken. Uppgiftsinsamlandet borde i mycket större utsträckning förutsätta direkt och tydligt stöd i lag för att få förekomma. För kontrolländamål borde t. ex. endast stickprov göras även om datatekniken gör det billigt för den uppgiftsinsamlande myndigheten att bearbeta uppgifter från den totala populationen. Det borde också klarare slås fast - såsom gäller för uppgifter om enskilda individer - att uppgifter som insamlats för ett bestämt ändamål inte skall få användas för andra ändamål än som avsågs vid uppgiftsinsamlingen - varken hos den insamlande myndigheten eller annan myndighet. I de fall då det blir aktuellt att överlämna uppgifter rörande ett visst företag från t. ex. en myndighet till en annan - och detta inte kunnat förutses vid uppgiftsinsamlandet - bör regler övervägas som skyddar företagen genom att dessas samtycke skall inhämtas. Det synes också vara nödvändigt att tillförsäkra företagen en laglig insynsrätt med avseende på de uppgifter som registrerats om dessa hos någon myndighet. Insynsrätten skulle kunna utformas med ledning av den särskilda paragraf i datalagen som tillförsäkrar medborgarna en insynsrätt av detta slag. Det är också angeläget att överväga integritetsskyddsregler som förhindrar att företagen avtvingas uppgifter om affärsidéer, planer och liknande företagshemligheter som i orätta händer skulle kunna lända företaget till skada. Behovet av skydd av företagshemligheter bör utredas i särskild ordning. bör ge regeringen detta till känna. 5 Sårbarheten måste minskas Det tekniskt avancerade samhällets sårbarhet är ett stort och växande problem. Elavbrott, återkommande tillfällen av avbrott i radio- och TV utsändningar samt allvarliga störningar i tele- och datakommunikationslin- Mot. jerna är några exempel som visar på samhällets sårbarhet i vid bemärkelse. De visar också hur dålig vårt samhälles beredskap är. påverkas av den fortgående datoriseringen av samhällets olika funktioner har kartlagts och analyserats under en följd av år-först av sårbarhetskommittén (SÅRK) och senare av sårbarhetsberedningen (SÅRB). SÅRK, som gjorde en övergripande analys, drog den allmänna slutsatsen att sårbarheten är oacceptabelt hög och att den kommer att öka om inte motåtgärder vidtas. konstaterar SÅRB att medvetenheten om denna sårbarhet visserligen ökat, men att det är tveksamt om den ökade medvetenheten fått tillräckligt genomslag. Sårbarheten är, anser SÅRB, alltjämt oacceptabelt hög. Ambitiösa insatser ifråga om kartläggning och analys samt även beträffande utveckling av nya metoder och hjälpmedel har gjorts av de nämnda utredningarna. Tyvärr har emellertid den socialdemokratiska regeringens vilja och förmåga att följa upp utredningsresultaten inte varit lika framträdande. I stället för att ta itu med de praktiska problemen när utredningsresultaten förelåg lät regeringen tiden förödas genom kompetenstvister mellan olika departement. Belysande är att det gick nästan efter det att justitieministern bemyndigats att tillkalla en samrådsgrupp i sårbarhetsfrågor innan en sådan grupp började tillsättas och då hade ärendet flyttats till och sammansättningen och inriktningen blivit en annan än som ursprungligen avsetts. Ansvaret för sårbarhetsfrågor är splittrat på olika myndigheter och samrådsgrupper. Något organ med ett samlat och övergripande ansvar för den nationella säkerheten, finns ej , trots det ansvar som lagts på ÖCB. som ansvarar för datafrågor lyder ÖCB under försvarsdepartementet. Uppenbarligen har detta lett till handlingsförlamning. T. ex. har SÅRB:s olika rekommendationer inte fått någon konkret uppföljning. De brister som SÅRB pekade på kvarstår. Det är därför nödvändigt att regeringen till redovisar vilka åtgärder man avser att vidta för att minska sårbarheten. bör regeringen till redovisa en organisation för sårbarhetsfrågornas hantering med klara ansvarsförhållanden inom . bör ge regeringen detta som sin mening till känna. Vi vill i det följande beröra några av de problemområden där vi anser att snara åtgärder är påkallade. 5.1 Den civila statsförvaltningens sårbarhet Av ett flertal rapporter (bl. a. statskontorets rapport 1986:3 och RRV:s rapport av de civila myndigheternas ADBsäkerhetsarbete, som publicerades ) har framgått att det finns skrämmande brister i säkerheten hos många civila myndigheter. Sårbarhetsanalyser har i allmänhet inte genomförts och katastrofplanering i egentlig mening är bristfällig eller förekommer inte alls. Här har statsmakterna ett oavvisligt ansvar att tillse att myndigheterna åläggs att svara för en sådan planering att risken för datahaverier vare sig det beror på olyckshändelser eller medvetna sabotagehandlingar minskar. I den ovan nämnda RRV- Mot. rapporten föreslås att alla myndigheter med ADB-register bör göra en K431 sårbarhetsanalys och bedöma konsekvenserna av eventuella störningar.