mot · GB02Fi223 · 1988-01-26 00:00:00 — Den upplåning som kom till stånd på den privata kapitalbalansen ägde dock rum . förekom ett stadigt om än begränsat utflöde av valuta, till vilket bidrog den växande reimport av svenska aktier som blivit en följd av omsättningsskattens fördubbling. Dessa tendenser kommer av allt att döma att accentueras , varför penningpolitiken i växande utsträckning måste avvägas med hänsyn till externa faktorer. Marginalen mot den internationella räntenivån behöver sannolikt höjas. Växande bytesunderskott, avtalsoro och spekulationer kring höstens val kan ändå göra det svårt att locka fram den utlandsupplåning hos företagen som krävs för att att staten ej skall nettolåna Mot. 1987/88 utomlands skall kunna efterlevas. meddelade att ett nytt steg i avregleringen av valutapolitiken skulle tas genom att begränsad rätt kommer att öppnas för svenskar att förvärva utländska aktier. För sådant köp kommer emellertid att krävas särskilt tillstånd, vilket skall inhandlas från . kommer det alltså att finnas en kostnadshöjande ransonering. Enligt vår mening vittnar detta om de svagheter som är förknippade med en partiell och successiv avveckling av valutaregleringen. Valutautlänningar har redan givits rätt att köpa svenska aktier. När nu reciprocitet skall uppnås, befaras störningar i valutaströmmarna. Varje steg i liberaliserande riktning utlöser naturligtvis till en början ett valutaflöde, när en uppdämd efterfrågan kan tillgodoses. Därför är det viktigt att man öppnar för strömmar både till och från . I stället för att långsamt arbeta sig fram till en halvmesyr, bör vi således snabbt genomföra en fullständig avreglering av valutapolitiken. Det går då inte att vidhålla förbudet mot svenskars och utlänningars portföljinvesteringar över gränserna. Särskilt angeläget är det att öppna möjligheter för valutautlänningars köp av svenska kronobligationer. I stället för att med hjälp av ett högt svenskt ränteläge förmå våra företag till en kombination av utlandslån och köp av svenska statspapper finns det anledning att ge utländska placerare möjlighet till direktköp av svenska obligationer. Följden skulle utan tvivel bli att vi kunde hålla en avsevärt lägre räntenivå med positiva effekter på bl. a. den svenska kostnads- och investeringsutvecklingen. Jämfört med alternativet att staten själv lånar utomlands flyttar det också valutarisken till de utländska placerarna. Motviljan mot ett frisläpp av portföljinvesteringarna bottnar i en rädsla för att utländska spekulanter genom att överge den svenska kronan skulle kunna framkalla en valutakris. Men det är en illusion att tro att vi genom att skärma av oss från vissa kapitalrörelser skall kunna skaffa oss större stabiliseringspolitisk handlingsfrihet. Redan åtagandet att hålla en fast valutakurs, vilket utesluter nya devalveringar, ställer krav på att vi anpassar vår ekonomiska politik och mera speciellt kostnadsutvecklingen - efter vad som sker i vår omvärld. I själva verket genomför emellertid en successiv smygdevalvering. Det sammanhänger med konstruktionen av den korg med främmande valutor till vars värde kronan är fixerad. Den amerikanska dollarn har där lagts in med dubbel vikt jämfört med dess andel av vår valutahandel. Dollarkursens fall har medfört att om man i ställt jämför med ett handelsvägt index, har genomfört en avsevärd devalvering gentemot omvärlden. Den sjunkande dollarkursen och dess genomslag via valutakorgen i form av en successiv depreciering betecknas ofta som lyckosam för landet. Men den verkliga innebörden är att det uppstår ett extra utrymme i särskilt exportföretagen, som i den mån det inte stannar där som ökad vinst måste leda till ökad löneglidning, vilket driver på den redan alltför snabba svenska kostnadsstegringen. En del bedömare anser, att dollarn nu befinner sig nära sin bottennivå. Volymmässigt har handelsströmmarna i redan vänta. Om den förhållandevis gynnsamma handelssiffran för förebådar en omsvängning även värdemässigt, kan dollarn börja röra sig uppåt igen. För del skulle detta betyda att kronan successivt apprecieras både generellt sett och speciellt gentemot t. ex. D-marken. Svängningar av detta slag är störande för en så utlandsberoende ekonomi som . En fastare punkt att anknyta kronan till erbjuder sig i form av EMS (det europeiska monetära systemet), i vilket flertalet valutor ingår. Inom EMS skulle också kunna påkalla andra riksbankers stöd för att försvara kronans värde. I och förekommer överväganden med sikte på inträde i EMS, vilket ytterligare skulle vidga kretsen av samarbetsländer. När under trycket av våra stora ekonomiska obalanser utträdde ur valutaormen, utlovades en förnyad anknytning till ett europeiskt valutasamarbete, så snart förutsättningar för detta åter förelåg. Enligt vår mening är så nu fallet. 5.5 Den kommunala ekonomin Kommunerna och landstingen har en mycket stor betydelse för den totala samhällsekonomin. Deras utgifter beräknas 1989 uppgå till , vilket motsvarar av BNP. Kommunsektorn svarar för av den offentliga verksamheten (konsumtion och investeringar). Över en fjärdedel, , av kommunernas inkomster kommer i form av statsbidrag. De specialdestinerade statsbidragen uppgår till , vilket är mer än den statliga inkomstskatten för fysiska personer. ökade den kommunala konsumtionen, som svarar för tre fjärdedelar av de kommunala utgifterna, räknat i fasta priser. skedde en uppbromsning av volymökningen. Därefter blev ökningstakten åter snabbare . I den preliminära nationalbudgeten beräknas volymökningen bli och lika stor . Den faktiska volymökningen brukar emellertid överträffa prognosen. Vi beräknar den till om inga särskilda åtgärder vidtas. Det finns således stora risker för en fortsatt alltför snabb expansion av den kommunala verksamheten i förhållande till det samhällsekonomiska utrymmet. Den alltför snabba kommunala tillväxten är ett av de stora problemen i svensk ekonomi. Otillräckliga åtgärder och har bidragit till att denna utveckling fortsätter, vilket i sin tur medför risk för att den totala konsumtionen okar alltför snabbt. Kommuner och landsting disponerar över utomordentligt stora resurser. Deras förutsättningar att inom oförändrade ramar ge en god service till medborgarna är därför stora. Med tanke på den tidigare så snabba expansionstakten finns det goda möjligheter till en betydande effektivisering av verksamheten. Genom en god förvaltning och omprioriteringar kan ökad service ges inom en oförändrad totalram realt sett. Om de kommunala Mot. monopolen bryts kan konkurrensen öka, vilket förbättrar effektiviteten. Dessutom kan privatiseringar och entreprenader utnyttjas, varigenom effektivitetsvinster kan göras. Kommunerna styrs i hög grad av statliga regleringar och bidragsbestämmelser. Detta är en medveten del av en socialdemokratisk politik, som går ut på att styra kommunernas verksamhet. De försök med frikommuner och den alltför begränsade avreglering som skett har endast marginellt ökat kommunernas beslutsmöjligheter. Skall det bli möjligt att få en god verksamhet måste den statliga styrningen av verksamheten minska markant. Endast därigenom är det möjligt att uppnå en verklig decentralisering av besluten och därmed en anpassning till lokala förhållanden. Kommuner och landsting, som tillsammans utgör den kommunala sektorn, spelar en stor roll i samhället. Hälso- och sjukvård, service till äldre och handikappade, barnomsorg, utbildning och trafik är verksamheter som i mycket stor utsträckning utförs av kommuner. På många områden är den kommunala dominansen så stor att det är berättigat att tala om monopol. En utveckling mot färre monopol pågår dock, framför allt i borgerligt styrda kommuner. I debatten jämställs ofta ökade anslag till offentlig verksamhet med ökad verksamhet. I verkligheten förhåller det sig emellertid inte på det sättet. långtidsutredning, bilaga 21, Den offentliga sektorn - produktivitet och effektivitet konstateras: Den fortgående reala resursökningen inom den kommunala sektorn gör utsikterna mindre ljusa för en positiv produktivitetsutveckling. Högre anslag leder således inte automatiskt till motsvarande ökning av verksamheten. I stället tenderar den övriga verksamheten att bli mindre effektiv, när ständigt nya resurser tillförs. I de mätningar som görs av produktiviteten visar verksamhet genomgående en mycket långsam eller till och med negativ utveckling. Eftersom kommuner och landsting svarar för av all offentlig verksamhet, är produktivitetsutvecklingen av stor betydelse för hela den offentliga ekonomin och därmed också för samhällsekonomin. I den kommunala verksamheten dominera tre sektorer: hälso- och sjukvård, utbildning och social verksamhet. Tillsammans svarar de för av den kommunala sektorns konsumtionsutgifter, och av de kommunalt anställda är verksamma inom dessa sektorer. Produktivitetsutvecklingen var -0,och för social vård, -2,för hälso- och sjukvård och 3,för utbildning, enligt den studie som redovisas i LU87, bilaga 21. ökade produktiviteten i den privata sektorn i hälso- och sjukvård/veterinärverksamhet och med 2,vid undervisnings- och forskningsinstitutioner. För socialvård finns inga motsvarande uppgifter. Den minskade effektiviteten återspeglas också vid en studie av jämförbara offentliga tjänster i och i övriga . Det förhållandet gäller också generellt sett vid en jämförel- Mot. se med andra industriländer. Trots mycket stora satsningar redovisar den svenska hälso- och sjukvården jämfört med flera andra länder betydligt sämre prestationer. Människor får inte den service de har rätt att kräva. Oacceptabelt långa vårdköer gör att människor t. o. m. avlider i väntan på behandling. Inom undervisningsområdet är trots mycket stora satsningar störst i varken kvantiteten eller kvaliteten påfallande hög. Standarden på hälso- och sjukvården, socialvården och undervisningen har alltså kommit att drabbas av att en så stor andel av verksamheten inom dessa viktiga områden har utförts enbart inom den offentliga sektorn. De offentliga monopolen har inneburit att förändringar och kvalitetsförbättringar inte genomförts i en takt som eljest skulle ha varit möjlig och naturlig. Utbudet av sjukvård, socialvård och utbildning står helt enkelt inte i en rimlig proportion till de stora kostnader som vi lägger ner på dessa områden. Härtill kommer att människor fått sin valfrihet starkt beskuren. Det gäller både den som söker vård och den som söker arbete. Ofta är svensken hänvisad till en enda utväg när det gäller sjukvård, social service och utbildning. Endast för hushåll med höga inkomster föreligger det i dagens läge valfrihet. En politik för förändring av den offentliga verksamheten är därför mycket angelägen. De kommunala monopolen måste brytas. Även om finansieringen sker kollektivt via kommunalskatt eller socialförsäkringsavgifter, kan med fördel produktionen av dessa viktiga tjänster utföras privat. En sådan politik skulle förbättra den kommunala verksamheten. Erfarenheten visar att offentlig verksamhet stimuleras och förbättras av konkurrens. För den kommunala verksamheten är det av särskild vikt att de statliga bestämmelser som försvårar och förhindrar en ökad konkurrens tas bort. I allmänhet är sådana bestämmelser knutna till statsbidrag i olika former. Genom sin utformning har statsbidragen ofta en kostnadsdrivande effekt. Kommuner blir mindre känsliga för kostnaderna, bl. a. genom bidrag som täcker en viss del av den kommunala kostnaden. Statsbidragsbestämmelser kan till och med ha som målsättning att försvåra andra verksamhetsformer. Det gäller t. ex. beträffande barnomsorg och äldreservice. Inte sällan utgår statsbidrag enbart till verksamhet bedriven i offentlig regi, i stället för att utgå neutralt oavsett vem som producerar nyttigheten. Människors egna önskemål om den kommunala servicen blir därmed lidande. Ett rimligt mål bör vara att i ett första steg se till att produktiviteten inte ytterligare minskar inom den kommunala verksamheten. I nästa steg bör det vara möjligt att ställa samma krav på ökning av produktiviteten i verksamhet som inom motsvarande delar av privat tjänsteproduktion. Det första steget skulle innebära en förbättring av utvecklingen med och det andra steget med ytterligare 1 . Denna produktivitetsökning åstadkoms genom att de kommunala verksamhetsmonopolen bryts för att släppa fram nya former av enskild verksamhet. Härtill kommer effekterna av sänkta skatter. Enligt finansplanen bör den kommunala konsumtionen öka med högst . Ändå redovisas i den preliminära nationalbudgeten att den väntas öka både 1988 och 1989. Men denna alltför stora volymökning förmår Mot. alltså inte mer än att ungefär kompensera den produktivitetsförlust som Fi223 Detta stämmer också med erfarenheten från många viktiga En utförd studie av visar t. ex. att färre får Inom sjukvården minskar antalet vårdplatser. skolväsendet är antalet elever lägre . Om produktivitetsminskningen upphörde, skulle samma verksamhet kunna bedrivas inom ramen för oförändrade kommunala utgifter som sker vid en real kostnadsökning med bortåt . Den av oss förordade nolltillväxten, dvs. att de sammanlagda kommunala utgifterna skall vara oförändrade i fast penningvärde, låter sig alltså väl förena med höga ambitioner inom sådan verksamhet som främst ombesörjs av kommunerna. Det är viktigt att höjningar av den kommunala utdebiteringen inte bidrar till att öka det samlade skattetrycket. Med en förbättrad produktivitetsutveckling behöver detta inte ske. För att motverka tendenser till höjd genomsnittlig utdebitering och därmed begränsad valfrihet för medborgarna skall ett kommunalt skattestopp införas. Undantag skall naturligtvis kunna beviljas vid särskilda förhållanden. Skattestoppet skall heller inte förhindra skatteväxlingar som ett resultat av förändringar av uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting. Den statliga styrningen av kommuner och landsting måste avvecklas. Statliga föreskrifter och bidragsbestämmelser skall tas bort. Kommuner och landsting bedömer bäst själva hur knappa medel skall användas. Många specialdestinerade statsbidrag har en snedvridande effekt och motsvarar dessutom effekten av skatteutjämningsbidragen. Kommuner stimuleras av bidragsbestämmelserna att välja för dem gynnsammare men samhällsekonomiskt dyrare verksamhetsformer. Exempelvis förmår de högre statsbidragen många kommuner att satsa alltför mycket på utbyggnad av daghem, i stället för familjedaghem, vilket för samhället totalt sett är en billigare verksamhetsform. Ett annat exempel är ålderdomshemmen. Eftersom statsbidrag ges endast till andra omsorgsformer avvecklas många ålderdomshem, en utveckling tvärt emot många äldres önskemål. bör flertalet specialdestinerade statsbidrag till kommuner och landsting omvandlas till ett allmänt kommunalt bidrag. Detta skall ske som bestämmelser och detaljregleringar kopplade till statsbidragen kraftigt begränsas. Kommunerna kan på så sätt utan hinder av statliga bidragsvillkor bestämma om uppläggning, inriktning och omfattning av skilda verksamheter, så att dessa blir utformade på det sätt som bäst passar den enskilda kommunen och dess invånare. Regeringen bör skyndsamt förelägga ett förslag, där de specialdestinerade bidragen slås samman till ett allmänt bidrag som fördelas mellan kommunerna på ett med de specialdestinerade statsbidragen ekonomiskt likvärdigt sätt. Neddragningar av det statliga stödet till kommuner och landsting kan sedan ske genom minskningar av detta allmänna bidrag. det allmänna bidraget sjunker, ställs större krav på ett fungerande skatteutjämningssystem. Skatteutjämningsbidragen kan därför behöva öka i omfattning. Regeringen förutsätts lägga fram sitt förslag i sådan tid att kommunerna redan fr. o. m. får stor frihet att disponera över de nu specialdestinerade medlen. Detta medför ökade möjligheter för kommunerna att möta de minskade statsanslag som, i enlighet med vad vi tidigare anfört, bör utgå för nästa kalenderår. Av budgettekniska skäl föreslår vi för /89 ingen minskning av de specialdestinerade statsbidrag som kan bli aktuella att ingå i det allmänna bidraget. Regeringen bör i stället - som en teknisk övergångslösning för detta budgetår innehålla motsvarande summa av de andra medel som skall överföras till kommunerna. Detta bör göras så att för respektive kommun dras i princip av en summa som är proportionell i förhållande till summan av utgående specialdestinerade statsbidrag. En minskning av statsbidrag går väl att förena med en oförändrad verksamhetsvolym i kommunerna. Den verksamhet som får bidrag förutsätts även i fortsättningen bli utförd i den omfattning som varje kommun finner bäst motsvara invånarnas önskemål och förväntningar. Den av oss förordade oförändrade kommunala utgiftsvolymen innebär jämfört med en volymökning på att kostnaderna för den kommunala verksamheten reduceras med . Kompensationen för avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen bör avskaffas. Någon allmän kompensation för avskaffandet av den kommunala garantibeskattningen bör inte införas. Det av oss föreslagna allmänna bidraget bör således minskas med . Dessutom minskas kommunernas skatteintäkter till följd av vårt förslag om grundavdrag för barn. Vi föreslår att skatteutjämningsavgiften avskaffas liksom den särskilda skatteutjämningsavgiften (). Kommunerna skall, enligt vår mening, själva få behålla hela sitt skatteunderlag, vilket innebär ett tillskott med . Regeringen föreslår ett extra skatteutjämningsbidrag på sammanlagt 300 milj. kr. Med hänsyn till våra förslag i övrigt anser vi att det bör bli 800 milj. kr. Kommunsektorns finansiella situation är god. Det s. k. finansieringskapitalet, dvs. omsättningstillgångar minus kortfristiga skulder uppgår enligt till av kommunsektorns utgifter. 1988 beräknas det uppgå till . Det är normalt en tillräcklig marginal. I vissa regioner, t. ex. , och , är det betydligt större. Stora skillnader mellan enskilda kommuner och landsting föreligger dock. På är utvecklingen av kommunens rörelseresultat mera betydelsefull än likviditetssituationen. Endast med en långsiktig balans mellan nettokostnader och löpande skatteintäkter erhålls en solid ekonomi. Detta gör det än mer angeläget att den kommunala konsumtionstillväxten hålls tillbaka. De av oss föreslagna minskningarna av statsbidragen till kommuner och landsting innebär, tillsammans med övriga förslag, en intäktsminskning, i löpande priser, på ca . för den kommunala sektorn. Eftersom även utgiftsexpansionen dämpas till den av oss förordade nolltillväxten jämfört med nuvarande volymökning på innebär våra Mot. förslag ingen finansiell försämring för kommunsektorn i förhållande till Fi223 Genom sänkta marginalskatter dämpas såväl löne- som prisstegringstakten, vilket har en positiv inverkan på kommunernas ekonomi. De dynamiska effekterna av sänkta skatter och brutna kommunala monopol innebär att kommunsektorns ekonomi totalt sett skulle förbättras med den politik som vi förordar För att ge möjlighet till god verksamhet över hela landet krävs ett väl fungerande kommunalt skatteutjämningssystem. Detta skall utjämna skillnader i de yttre förutsättningar som kommunerna inte själva kan påverka i nämnvärd utsträckning. Det gäller i första hand skatteunderlag, befolkningssammansättning och kostnadsläge, men däremot inte kostnadsskillnader orsakade av olika standardnivåer på verksamheten eller misshushållning. Därigenom ges landets alla kommuner rättvisa grundförutsättningar. Den kommunala skattesatsen skall vara ett uttryck för den kommunala självstyrelsen och spegla den avvägning mellan offentlig och enskild verksamhet som kommunens befolkning väljer. Skatteutjämningssystemet har inte verkat utjämnande på skattesatserna, eftersom systemet inte uppmuntrat kommuner med hög skatt att sänka sina skattesatser. har systemet visat sig ha motsatt effekt. Regeringens nu framlagda förslag kommer med all sannolikhet att innebära att kommuner som får ökade bidrag i första hand låter dessa gå till utgiftsökning och ej till skattesänkningar. Man kan därmed förmoda att regeringens förslag från skattesynpunkt inte kommer att innebära någon förbättring för invånarna i högskattekommunerna. Vi anser att skatteutjämningssystemet måste förbättras så att det också kan leda till skattesänkning för invånarna i dessa kommuner. Skatteunderlaget från fysiska personer skall utgöra underlaget för den skattefinansierade delen av kommunens verksamhet. Rundgång av bidrag och avgifter mellan stat och kommuner måste undvikas. Därför skall inte några statliga avgifter på skatteunderlaget förekomma. Ett system där kommunerna betalar in skattepengar till staten, som sedan i sin tur betalar tillbaka dem i form av riktade bidrag, är inte bara opraktiskt, utan leder också till en urgröpning av den kommunala självstyrelsen. Skatteutjämningsavgiften bör därför avvecklas i sin helhet. Regeringen föreslår att den särskilda skatteutjämningsavgiften, den s. k. , skall utvidgas och göras mer progressiv. Tilläggsavgiften som tidigare omfattade tre kommuner med låga skatter och med stor moderat väljarandel har utvidgats till fem med motiveringen att dessa bör vidkännas en ökad kostnad. Vi anser att den särskilda skatteutjämningsavgiften skall avvecklas. Det är inte rimligt att kommuner som hushållar väl med skattebetalarnas pengar, bedriver en effektiv och mindre kostnadskrävande verksamhet, vilket sammantaget gör kommunen attraktiv att bo i, skall bestraffas av staten. Det är kommunens invånare och skattebetalare, inte kommunen, som betalar den särskilda skatteutjämningsavgiften. Invånare med låga inkomster i kommuner som drabbas av kan härigenom få betala utgifterna för invånare med höga inkomster i andra kommuner. Skatteutjämningsavgifter är i praktiken en helt ny form av skatt som fastställs av staten och får betalas av kommunens invånare oavsett ekonomiska förutsättningar. Därigenom blir det inte kommuninvånarna som bestämmer den kommunala skattesatsen, utan staten, eftersom avgiften måste betalas med kommunala skattemedel. Fördelningspolitiken skall regleras genom den statliga inkomstskatten, inte genom straffskatter på kommuninvånarnas skattekraft. Vi avvisar bestämt regeringens förslag till förändringar av grundgarantin där den i vissa fall utan sakliga skäl höjs för vissa kommuner och sänks för andra. Det råder ingen tvekan om att förslaget i flera delar är orättvist och inte har den utjämnande effekt som det hävdas, utan att det snarare syftar till att gynna socialdemokratiskt styrda kommuner och missgynna borgerligt styrda. En närmare granskning visar att många av de kommuner som förlorar mest på förslaget om förändring av grundgarantin har en lägre skattekraft än de som vinner mest på förslaget. De som förlorar mest är i de flesta fall borgerligt styrda och de som vinner mest har i regel socialdemokratisk majoritet. Kommuner som förlorar resp. vinner mest på regeringens förslag till förändring av skatteutjämningen Förlust kronor per skattekrona Egen skattekraft i % av medelskattekraften -1,14 -1,06 -1,00 -0,93 -0,91 -0,91 Fattiga kommuner är i genomsnitt rikare än de rika enligt regeringens märkliga förslag. Skatteutjämningen skall inte urholkas, utan stärkas. Skatteutjämningssystemet skall vara objektivt och rättvist och i huvudsak grundas på faktiska skillnader i olika kommuners skatteunderlag och opåverkbara kostnadsnivåer. Skatteutjämningsbidraget får inte stimulera skattehöjningar. positivt att regeringen nu föreslår ett tak för vilken högsta skattesats som får Fi223 ligga till grund för beräkningarna, men vi menar att detta inte är tillräckligt. Vi förordar ett system där skatteutjämningsbidraget beräknas utifrån en enhetlig skattesats, vilken bör vara . för kommunerna, 13:50 för landstingen och 29:50 för landstingsfri kommun. För kommuner med hög utdebitering kan bidraget komma att minskas. Regeringens förslag innebär att endast kommuner i de norra delarna av landet som har högre skattesatser skall kompenseras. Enligt vår uppfattning skall alla sådana kommuner kompenseras.