bet · GC01SfU19 · 1988-12-31 00:00:00 — Nya m-tiner för asylärenden ochdetaljorganisation för invandrarverket förbereds enligt dessariktlinjer. har också fattat närmare beslut om resurserna föroch inriktningen av arbetet i den nya verksorganisationen (prop. 1988/89:105,SfU 17, rskr. I den nu föreliggande propositionen, som gmndashuvudsakligen på lagutredningens betänkande (SOU 1988:1) Översyn avutlänningslagen, föreslås en ny utlänningslag. Lagförslaget skall ses som detsista ledet i det angivna översynsarbetet av invandrar- och flyktingpolitiken. Allaåtgärder som omfattas av arbetet - inkl. de som föreslås -avses träda ikraft . Denföreslagna lagen skall ersätta utlänningslag (1980:376). Nyhetema ilagförslaget avser främst ändrade handläggningsregler för asylärenden.Hämtöver föreslås ändringar i regelsystemet för att göra detta tydligare ochenklare än . De viktigaste ändringarnai handläggningsreglema är följande. Allaärenden där asylskäl åberopas skall i fortsättningen avgöras av invandrarverket.Den rätt som polismyndighet nu har att i vissa fall besluta om direktavvisningäven i sådana ärenden upphävs. får möjlighet att förordna omomedelbar verkställighet av sina avvisningsbeslut i vissa fall. Denuvarande bestämmelsema om överlämnande och övertagande av s. k.verkställighetsärenden upphävs. Eventuella verkställighetshinder skall istället beaktas redan när en fråga om avvisning eller utvisning prövas. Nyaomständigheter, som inte prövats i avvisnings- eller utvisningsärendet, skalldock kunna medföra att en ny ansökan om uppehållstillstånd prövas innanavvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställts. Muntligainslag i handläggningen av asylärenden ges enligt förslaget större utrymme änhittills. Utförligarebeslutsmotiveringar möjliggörs genom en ändring i sekretess- 1988/89: SfU19 lagen till skydd för uppgifter som har tagits in i skälen till ett beslut. Fleraförslag tar sikte på problemet med den s.k. dokumentlösheten, nämligen attutlänningar som kommer till uppger sig sakna både identitetshandlingaroch biljetter. Sådana förslag rör dels möjlighetema att använda tvångsmedel motutlänningen, dels andra åtgärder. Förslagen om tvångsmedel avser bådekroppsvisitation för att i samband med inresekontroll eftersöka identitets-och resehandlingar och utvidgade möjligheter att ta utlänningar som är över 16år i förvar. Andra åtgärder som föreslås är ett utökat kostnadsansvar förägaren eller bmkaren av det fartyg eller luftfartyg som har transporterat enutlänning till , som inte har erforderliga tillstånd att komma hit, ochanteckning om osäker identitet i en flyktings resedokument. Beslutom förordnande av offentligt biträde föreslås få fattas av invandrarverket ochi vissa fall polismyndigheten i stället för som avrättshjälpsnämnderna. Deviktigaste ändringama för att ge en tydligare och enklare reglering än hittillsär en uppdelning av lagen i kapitel och en omdisposition i vissa fall mellanlag och förordning, så att vad som är huvudregler anges i lag tillsammans medde viktigaste undantagen, och regeringen ges bemyndigande att föreskriva andraundantag. bestämmelser som finns i den nuvarande utlänningslagen föreslås ifortsättningen bli intagna i särskilda lagar. Detta gäller de s. k.terrorist-bestämmelserna, som enligt förslaget sammanförs med lagen (1975:1360)om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall till en lag om åtgärder för attförebygga våldsdåd med intemationell bakgmnd (terroristlag), samt bestämmelsemaom anställningstillstånd för utländska sjömän på svenska fartyg i utrikes fart.Vidare föreslås en rad följdändringar i andra lagar. Denföreslagna lagen med sin uppdelning i kapitel utgör enligt utskottets mening enmera överskådlig och lättillgänglig författning än den nu gällande lagen. Ävenden föreslagna omdisponeringen av regler mellan lag och förordning är till gagnför förståeligheten och är också av principiella skäl lämpligare. Utskottetvill dock i likhet med lagrådet påpeka att den valda tekniken att skapa en nylag, vari många paragrafer överförs från tidigare lag utan ändrat innehåll,medför svårigheter för tillämpningen genom att förarbetena får sökas bakåt iflera led. Motiveringen till många bestämmelser i den nya lagen får såledessökas i förarbetena till utlänningslag eller ännu längre tillbaka,eftersom denna lag i sin tur på samma sätt byggde utlänningslag. Ettav huvudproblemen inom invandrings- och flyktingpolitiken är de långahandläggningstiderna i utlänningsärenden. Utskottet anser att det framlagdaförslaget är väl ägnat att tillgodose det uttalade syftet att bidra till enradikal förkortning av dessa handläggningstider. Detmateriella innehållet i förslagets olika delar bedömer utskottet i detföljande. Tillståndsfrågor 1988/89: SfU 19 Enligtfolkrätten bestämmer varje stat själv vilka regler som skall gälla för inresapå dess territorium. Någon generell rätt för en utlänning att besöka en statfinns således inte. Iutlänningslagen (1980:376), UtlL, anges på vilka villkor utlänningar får resain i och ut ur samt uppehålla sig och ha anställning här. Närmarebestämmelser om lagens tillämpning finns i den av regeringen utfärdadeutlänningsförordningen (1980:377), UtlF. Regeringenfår enligt 10 § UtlL föreskriva att utlänningar inte utan tillstånd får resain i eller uppehålla sig i . Regeringen har också meddelat sådanaföreskrifter. Dessa innebär att utlänningar enligt huvudregeln i svensk rättskall ha pass eller liknande legitimationshandling (1 § UtlF) samt visering (24§ UtlF) eller uppehållstillstånd (30 § UtlF) för att få resa in i och uppehållasig i . Föreskriftema är emellertid försedda med omfattande undantag. Ifråga om visering gäller generellt undantag för dem som har permanentuppehållstillstånd samt för medborgare i de nordiska länderna och förmedborgare i ytterligare ett åttiotal länder. Ipropositionen föreslås att skyldigheten för utlänningar att ha pass, viseringsamt uppehålls- och arbetstillstånd föreskrivs i lag tillsammans med deviktigaste undantagen, medan övriga undantag föreskrivs i förordning avregeringen med stöd av bemyndigande i lagen. Någon förändring i sak, annat änviseringsfrihet för den som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, föreslåsinte. Förslagettill omdisponering har föranlett två motionsyrkanden såvitt avserviseringskravet. I motionema S06 (yrkande 1) av m. fl. och Sf35(yrkande 9) av och yrkar motionärerna avslag påförslaget om viseringstvång som gmndregel. Denomdisposition i fråga om vissa regler som föreslås i propositionen skall sesmot bakgmnd av att man lagstiftningsärende, vars huvudprinciperföljdes också lagstiftningsärende, utgick från att omfattanderestriktioner rörande utlänningars inresa och vistelse i endast skullebehövas . 1 gällande lag ges därför regeringenbemyndigande att föreskriva skyldighet för utlänningar att ha pass, viseringsamt uppehålls- och arbetstillstånd. Dessa skyldigheter föreskrivs därefter iförordning. Som framhålls i propositionen (s. 53) har vad som i 1954 årslagstiftningsärende framstod som regler av undantagskaraktär kommit att blihuvudregler som sannolikt inte kommer att ändras . Ävenom strävandena till ett vidgat samarbete inom på skilda områden på siktskulle leda till ett avskaflfande av passtvång m. m. mellan de berördaländema, skulle kravet på pass och andra villkor för inresa och vistelse iSverige kvarstå för flertalet utlänningar. Utskottetdelar bedömningen i propositionen att vad som i praktiken är huvudregler bör anges i lag och mindre betydelsefulla undantag i förord ning. Samma ordning bör i detta avseende gälla för de olika formerna av tillstånd. Med det anförda tillstyrker utskottet bifall till propositionen och avstyrker bifall till motionema SOS yrkande 9 och 806 yrkande 1. Visering i vissa fall 1988/89: SfU 19 Viseringtill innebär rätt att resa in i och vistas i landet . Visering kan ges såväl för rena turistbesök som för besök hossläktingar eller för arbete. För att visering skall medges krävs i praxis attutlänningen kan försörja sig här och att han inte kan antas komma att begåbrott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Visering medges inte omutlänningen kan antas ha för avsikt att bosätta sig här utan att ha fåttuppehållstillstånd. Somframgått ovan har regeringen enligt nuvarande regler bemyndigande attföreskriva såväl viseringsskyldighet som undantag från sådan. Enligt deföreslagna nya reglerna skall regeringen kunna föreskriva undantag. Detsvenska viseringskravet omfattar ungefar hälften av världens länder.Regeringen har genom en ändring i UtlF (SFS 1988:1600) fr.o.m. den 1 januari1989 föreskrivit viseringsskyldighet för medborgare i , för vilka tidigaregällt viseringsfrihet. Iflera motioner tas frågan upp om viseringstvångets betydelse för möjlighetenatt söka asyl. BengtWesterberg m. fl. hänvisar i motion Sf502 till de riktlinjer som harslagit fast för asylpolitiken. Motionärema anför att ett viseringstvång förflyktingar är oförenligt med flyktingbegreppet och med våra intemationellaförpliktelser. De anser att regeringen genom överenskommelser med ochDDR hindrat flyktingar, som saknar inresevisum till , att komma hit ochatt ett visumtvång för chilenare kan godtas endast under fömtsättning att maninte försvårar flyktingars möjlighet att söka asyl. Motionärema begär attriksdagen ger regeringen till känna vad som anförs om viseringstvång förflyktingar (yrkande 5) och för chilenska medborgare (yrkande 6) samt attberörda länder och transportföretag informeras om att asylsökande inte avkrävsvisum för att resa in i (yrkande 7). OcksåLars m. fl. kritiserar i motion U511 att viseringstvånget används föratt täppa till flyktvägarna och göra det omöjligt för flyktingar att komma tillSverige och söka politisk asyl. Motionärerna begär att gerregeringen till känna att visumtvånget inte bör användas för att hindrautländska medborgare att söka politisk asyl i (yrkande 1) samt attvisumtvånget för chilenska medborgare bör avskaflFas (yrkande 2). HansGöran m.fl. begär i motion Sf541 yrkande 1 att viseringstvånget förchilenska medborgare hävs. Såsominledningsvis anförts reglerar varje stat själv tillträdet till sitt territorium.Någon grund som ger en annan stat rätt att kräva att sådana regler ändras finnsinte. 1 () anges vilka rättigheteroch förmåner en konventionsstat är skyldig att tillförsäkra flyktingar somvistas inom dess område. a. gäller att en flykting inte får avvisas ellerutvisas till gränsen mot ett område där han riskerar politisk förföljelse.Däremot innebär inte konventionen någon förpliktelse att hjälpa flyktingar attkomma till ett land där flyktingen kan få asyl. Några sådana skyldigheter finnsinte heller i någon av . Riksdagenbehandlade vid 1985/ingående vad som före- 1988/89: SfU 19varit mellan och (DDR) med anledning avden omfattande tillströmning av asylsökande som skett via DDR till Trelleborg.Frågan behandlades både av (KU 1985/86:25) ochsocialförsäkringsutskottet (SfU 1985/86:21). Konstitutionsutskottetuttalade i sitt av godkända betänkande (s. 28) följande: Utskottetvill till en början konstatera att , inte bara genom FN:sflyktingkommissarie utan även genom egna initiativ, gjort betydande insatserpå förevarande område inom ramen för svensk flyktingpolitik. Det har i någotsammanhnang gjorts gällande att genom ett avtal med DDR i strid mot denfastlagda invandrarpolitiken och föreliggande konventioner m. m. har hindratflyktingar från att komma till via DDR. Utskottet får, efter att hatagit del av vad som redovisats från och övrig utredning,slå fast att något avtal med DDR inte har slutits i frågan. Vad som förekommitär fastmer att DDR har anslutit sig till internationell praxis så till vidaatt det numera beaktas om den som önskar transitera genom DDR till harsvenskt inresevisum när så erfordras. Det skulle visserligen inte utan fogkunna hävdas att den gängse inställningen i asylfrågor har mbbats, men endastunder fömtsättning att vore första asylland för dem som i stort antalvia DDR kom till . Majoriteten av dem hade emellertidenligt vad som upplysts vistats i och alltså befunnit sig i ett förstaasylland. Motbakgmnd av det anförda finner utskottet inte anledning till någon formellkritik mot regeringens åtgärder. Det förhållandet att i någon mån personer förvilka kan vara att anse som första asylland nu får söka sig andra vägarhit är i och för sig beklagligt. Den uppkomna situationen innebar emellertidbetydande påfrestningar från olika utgångspunkter. Genom den generösa svenskaflyktingpolitiken, inom ramen för FN:s flyktingkommissaries arbete och påannat sätt, föreligger alltjämt utomordentliga möjligheter för dem som bästbehöver en tillflykt i att få detta. Vid detta förhållande föranledergranskningen inte något ytterligare uttalande från utskottets sida. Socialförsäkringsutskottetåtergav i sitt likaledes av godkända betänkande den redogörelse somutskottet erhållit från dåvarande statssekreteraren ,, om vilka kontakter som hade förekommit mellanSverige och DDR. Utskottet ansåg att någon invändning inte kunde riktas motregeringens handlande i frågan. Utskottetansåg senast vid förra årets (se SfU 1987/88:27) att det inte fannsanledning för att ändra uppfattning beträflFande transiteringen genomDDR. Utskottet ansåg vidare att eftersom något avtal i frågan inte fanns medDDR borde ett föreliggande motionsyrkande om uppsägning av avtalet inte hellerföranleda någon åtgärd samt att det inte heller fanns anledning tillatt initiera några ytterligare kontakter med DDR. Utskottet konstaterade vidareatt det utan viseringskravet skulle vara förenat med stora svårigheter attreglera invandringen och avstyrkte bifall till föreliggande motioner. StatsrådetGeorg uppgav i svar på en riksdagsfråga om de politiska flyktingarna från att svenska myndig- 15 heter där tar utskyddsbehövande på den s.k. flyktingkvoten samt att be- 1988/89:SfU 19sked om kvotuttagning kan lämnas då förfrågan härom görs avchilenska hjälporganisationer eller av oppositionella partier. Detinförda viseringstvånget för chilenare måste enligt utskottets uppfattningbedömas mot bakgmnden av att ett mycket stort antal asylsökande från Chilekommit till . Av dessa har utan tvivel många haft goda skäl att söka sighit. Många har dock befunnits sakna asylskäl och i stället sökt sig hit avekonomiska skäl. Den svenska flyktingmottagningen är emellertid intedimensionerad för mottagning även av s. k. ekonomiska flyktingar och kan inteheller avpassas för ett sådant ändamål. Vårt bistånd till människor som påandra håll i världen lever under knappa omständigheter skall alltjämt utgå iform av bidrag till det internationella utvecklingssamarbetet. Enligtuppgifter som utskottet i samband med beredningen av propositionen inhämtatfrån kan den som behöver fly från i förstahand via någon medborgarrättsorganisation genom ambassadens förmedling få hjälpmed att komma till inom ramen för flyktingkvoten. Den skyddsbehövandebeviljas av invandrarverket ett permanent uppehållstillstånd i . Han fårfrämlingspass och också rent praktisk hjälp med resan till . Frågan omflyktingskap eller annan gmnd för uppehållstillståndet prövas sedan efterankomsten till . Samma förfarande kan tillämpas för skyddsbehövande i ElSalvador. Såsom framgår av regeringens skrivelse 1988/89:82 om flyktingpolitiken(s. 31) har i samtliga fall, där någon medborgarrättsorganisation i att ett skyddsbehov förelegat, tillstånd att komma till inom ramenför flyktingkvoten snabbt kunnat erbjudas, och detta kommer enligt skrivelsengivetvis att gälla också . Utskottetvidhåller sin tidigare uppfattning såvitt avser transitering genom DDR och ifråga om svårigheterna att utan viseringskrav reglera invandringen. Mot angivna bakgrunden i fråga om införande av visumtvång och med beaktande avde garantier för att kunna hjälpa dem som måste fly från som redogjortsför avstyrker utskottet bifall till motionema Sf502 yrkandena 5, 6 och 7, U511yrkandena 1 och 2 och Sf541 yrkande 1. Enutlänning får inte uppehålla sig i under längre tid än tre månaderutan att ha uppehållstillstånd (30 § UtlF). Undantag gäller för nordiskamedborgare och i vissa fall för bam under vars föräldrar har rätt attvistas i . I propositionen föreslås att kravet på uppehållstillstånd tasin i lag (1 kap. 4 §), tillsammans med undantaget för medborgare i ,, och , och att regeringen bemyndigas att föreskriva andraundantag och att förkorta den uppehållstillståndsfria tiden. I31 § UtlF finns regler om när uppehållstillstånd får ges. Tillstånd får ges till utlänningar som har rätt till skydd i (flyktingar, krigsvägrare och personer med flyktingliknande skäl, s. k. de facto-flyktingar). Vidare får uppehållstillstånd ges om det finns andra skäl av humanitär art eller om 16 utlänningen har vissanknytning till . Slutligen får tillstånd beviljas 1988/89: SfU 19den som fått arbetstillstånd eller på annat sätt har sin försörjning tryggadeller som skall studera eller göra besök här. Tillstånd får avse ett visst slag eller vissa slag av arbeteoch förenas med de övriga villkor som behövs. Enligtpropositionen överförs kraven på uppehålls- och arbetstillstånd till lagtillsammans med de viktigaste reglerna om när uppehållstillstånd får ges.Regeringen bemyndigas att föreskriva att tillstånd kan ges även i andra fall. Sedanår 1981 gäller som huvudregel att uppehålls- och arbetstillstånd skall haerhållits före inresan i (33 § UtlF). Den som söker uppehållstillståndvid eller efter ankomsten eller som är här när ansökan prövas får normaltavslag. Bestämmelsen infördes för att skapa bättre möjligheter för enkonsekvent invandringspolitik. Vissa gmpper är emellertid undantagna frånförbudet att resa in i för bosättning utan att först ha beviljatsuppehållstillstånd. Det är till en början de utlänningar som är befriade frånkravet på uppehållstillstånd samt de som omfattas av reg-lema om rätt till asyleller annat skydd i 3, 5 eller 6 § UtlL. Vidare är det utlänningar som skallförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i krävs dessutom att de har samm.anlevt med varandra utom riket. Slutligenkan undantag göras för det fall utlänningen av något annat skäl av synnerligvikt bör tillåtas att uppehålla sig i medan hans ansökan om uppehållstillståndprövas. Ipropositionen föreslås att även reglema om vilka som kan få ansökan omtillstånd beviljad när de befinner sig i förs över till lag (2 kap. 5 §första och andra styckena resp. 6 § andra stycket lagförslaget). Reglemaföreslås i huvudsak vara oförändrade. Hämtöver framläggs emellertid vad gälleruppehållstillstånd ett förslag i 2 kap. 5 § tredje stycket. Detta förslaghänger samman med de förslag om ändrade regler för handläggning avverkställighetsärenden som behandlas i ett följande avsnitt. Förslaget, sommött erinringar i motioner, kommer därför att behandlas i samband medbehandlingen av de föreslagna nya reglema om handläggningen av verkställighetsärenden. BeträflFandeuppehållstillstånd för make/maka eller samboende gäller enligt praxis enordning med s. k. uppskjuten invandringsprövning om äktenskapet ellersamboendet har uppkommit i anslutning till eller efter inresan. Dennaordning innebär att utlänningen vanligen beviljas uppehållstillstånd för sexmånader i taget fyra gånger innan han accepteras som invandrare. Fråganom uppskjuten invandringsprövning tas upp i tre motioner. AlexanderChrisopoulos och begär i motion Sf506 förslag till lagändringså att utländska medborgare som gifter sig med svenska medborgare eller medpersoner med rätt att vistas i landet får permanent uppehållstillstånd vidäktenskapets ingående. m. fl. begär i motion Sf530 enöversyn av den s. k. tvåårsregeln för utvisning av misshandlade flyktingkvinnor.Lahja Exner och be- 2 1988/89. 11 saml Nr 19 gär i motion S07 att detav lagtexten skall framgå att undantag i särskilda 1988/89: SfU 19 fall kangöras från huvudprincipen om uppskjuten invandrarprövning. Idet av godkända betänkandet SfU 1983/84:30 med anledning avproposition 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitiken prövade utskottetett antal motioner i frågan. Motionema avstyrktes med hänvisning till attutskottet, som ansåg att det var nödvändigt att vara speciellt varsam vidhandläggningen av dessa ärenden, ansåg att de överväganden som gjorts ipropositionen i denna fråga var tillfredsställande. I propositionen framhöllsatt, när ett äktenskap eller ett samboende bröts före tvåårsperiodens utgång,samtliga omständigheter i det enskilda fallet borde beaktas vid prövningen avom utlänningen skulle få stanna. Som exempel på sådana omständigheter angavsatt det fanns barn i förhållandet eller att utlänningen hade blivit misshandladeller annars illa behandlad i äktenskapet eller samboendet, riskerade att blisocialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller hade hunnit bli väletablerad i arbetslivet. Vidare framhölls angelägenheten av att undvika beslutsom framstod som stötande för rättskänslan. Utskottetinhämtade vid behandling av motioner i frågan vid 1985/underhand från invandrarverket att verket mot bakgmnd av de uttalanden som gjortsi den nämnda propositionen och i utskottsbetänkandet i de ärenden därömmande omständigheter fördes fram tog största möjliga hänsyn till dessa vidprövningen av frågan om fortsatt tillstånd trots att förbindelsen bmtits företvåårsperiodens utgång. Utskottetfann med hänsyn till det anförda inte anledning att frångå sitt tidigareställningstagande i fråga om prövningsförfarandet i dessa tillståndsärenden(se SfU 1985/86:21). Utskottet gjorde samma bedömning vid behandlingen avliknande motioner i sitt betänkande SfU 1986/87:21. StatsrådetGeorg erinrade i interpellationssvar om de avriksdagen antagna riktlinjema för dessa ärenden och betonade att regeringen ide fall ett förhållande bmtits på gmnd av misshandel eller andra allvarligatrakasserier innan tvåårsgränsen uppnåtts tar mycket stor hänsyn till det ochtillåter utlänningen att stanna trots att anknytningen upphört. Utskottetvill erinra om att flyktingkvinnors asylärenden prövar enligt vanliga reglerför sådana ärenden och att någon tvåårsregel inte finns i dessa. Utskottetvidhåller vidare sitt tidigare ställningstagande i frågan och avstyrker bifalltill motionema SD7, Sf506 och Sf530. anför i motion S073 att det är angeläget att de utländskatandläkarstuderande som efter avlagd examen vill verka i också fårdetta samt begär (yrkande 1) ett tillkännagivande härom. begär i motion Sf535 ett tillkännagivande om behovet av en översyn avgällande regler för uppehållstillstånd för elitidrottsmän. Fråganom utomnordisk arbetskraftsinvandring behandlades i proposi tion 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitiken. Som undantag från den tidigare fastlagda principen att utomnordisk arbetskraftsinvand ring inte borde vara tillåten nämndes i propositionen främst nyckelfunk tioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra sam- 1 g Vidarenämndes personer som behövs för kvalificerad 1988/89: SfU 19 forskning,produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi, liksom inom detkulturella området. Även andra undantag borde enligt propositionen kunna görasunder särskilda förhållanden, inte minst i fall då arbetstagare med denutbildning och erfarenhet som behövdes i ett visst fall inte fanns att tillgå iSverige. Liksom tidigare fick det ankomma på att isamråd med arbetsmarknadens parter genom praxis klarlägga i vilka fall undantagborde kunna ske. I UtlF föreskrivs också att i denutsträckning det är möjligt och efter hörande av arbetsmarknadens parter skall meddela riktlinjer för tillståndsärenden med hänsyn till läget påarbetsmarknaden. skall, innan verket beviljar arbetstillstånd,samråda med . Detta anses ha skett, om verket följermeddelade riktlinjer (55 § UtlF). Arbetskraftsinvandringenfrån icke-nordiska länder är mycket begränsad (se prop.1985/86:98 om invandrarpolitiken, SfU 20). Arbetstillstånd ges i princip endasttill den som har även annan anknytning hit än möjligheten att få arbete samttill den som skall utföra arbete inom ett område där det råder brist påarbetskraft.