bet · GC01LU31 · 1988-12-31 00:00:00 — Många oskyldigt drabbade får ingen ersättning allsmedan andra kan få en alltför liten ersättning sedan de varit frihetsberövadeunder . Motionärerna yrkar att en utredning tillsätts med uppgift attse över reglerna om statens skadeståndsansvar. Ocksåi motion L6I3 av m.fl. (c, m, fp) kritiseras de nuvarande reglernaom det allmännas skadeståndsansvar mot bakgmnd av inträffade fall.på bl.a.skatteområdet. Motionärerna ifrågasätter särskilt motiven för den s. k.standardregeln (se ovan s. 3). Regeln bygger på tanken att allmänheten inte kanfordra något absolut skydd mot att drabbas av de ekonomiska följderna av varjefelaktig myndighetsåtgärd och att de förluster som ibland uppkommer får ses somett pris som medborgarna får betala för den nytta de har av en verksamhet somytterst syftar till att tillvarata deras egna intressen. Motionärerna hävdaratt detta synsätt är felaktigt och leder till att vissa, slumpvis drabbadepersoner får bekosta myndigheternas felaktiga hantering med stora ekonomiskaoch sociala påfrestningar som följd. Ett mera riktigt synsätt är att, eftersomdet allmännas verksamhet gagnar alla, det också är rättvist att kostnadernafördelas på alla i fall där myndigheterna begår felaktigheter. En sådanspridning av kostnaderna uppnås genom att ge den skadelidande rätt tillskadestånd och sedan skatte- och avgiftsfinansiera de kostnader som härigenomuppkommer. Ett utökat skadeståndsansvar medför också andra fördelar. Sålundafår den drabbade personen upprättelse, vilket är av betydelse för hans socialaliv. Vidare skärps kravet på aktsamhet från myndigheternas sida när det gällertvångsåtgärder och annat som har stor ekonomisk och social betydelse.Motionärerna kritiserar också en annan uppfattning, nämligen den att statensoch kommunernas ansvar går längre än det ansvar som åvilar privatpersoner och privataföretag. Enligt motionärerna är detta ansvar inte särskilt långtgående om manställer det i relation till myndigheternas maktbefogenheter och de enskildasskyldigheter gentemot myndigheterna. Motionärerna framhåller i det sammanhangetatt det naturligtvis kan finnas anledning att göra skillnad mellan myndigheternasserviceverksamhet och deras myndighetsutövning. Emellertid finns det, särskiltmed hänsyn till utgången i NJA 1987 s. 535 (se ovan s. 4), anledning attöverväga om gränsen, som är fallet, skall dras vid myndighetsutövning.Motionärerna menar vidare att det kan finnas skäl att skärpaskadeståndsansvaret vid felaktig myndighetsutövning på särskilda områden.Emellertid kommer det alltjämt att finnas ett stort behov av att se över det allmännasskadeståndsansvar för all verksamhet. På gmnd av vad sålunda anförts hemställermotionärerna att en bred översyn av skadeståndsansvaret för statens ochkommunernas verksamhet kommer till stånd. Motiveringen till motionL614 av m.fl. (m) återfinns i en mera omfattande motion,nämligen den av samma motionärer väckta 1988/89: LU31 motionen K222, som bl.a.rör rättssäkerhetsfrågor. Möjligheterna för en enskild som lider skada på gmndav felaktiga beslut av en myndighet att få kompensation härför är enligtmotionäreraa mycket inskränkta. Motionärerna anser att det allmänna måstekunna åläggas att utge full ersättning åt enskilda som drabbats på angivetsätt. Motionärerna begär att frågan om hur enskilda skall få ökad rätt tillskadestånd vid felaktig myndighetsutövning skall utredas. Imotion L622 av () begärs förslag till lagändring om ersättningtill offer för myndighelsmissbmk. I motionen hänvisas till motion K236, varianförs W. a. att reglema om ersättning till medborgare som utsatts förmyndighetsövergrepp inte tillämpas efter sina intentioner och attbestämmelserna bör ändras så att de blir tillämpliga enligt lagstiftarensursprungliga intentioner. EfterSkL:s ikraftträdande har behandlat motioner omskärpning av skadeståndsansvaret för det allmänna. På hemställan avlagutskottet har motioneraa avslagits. Senast prövades frågan (se1988/89:LU2), då lagutskottet inhämtade yttrande från justitiekanslern ()över de aktuella motionema. Enligt utskottet gav yttrandet inte belägg för attdet fanns behov av att, såsom hade begärts i motionema, tillsätta en utredningom det allmännas skadeståndsansvar. En annan sak var, framhöll utskottet, attdet såsom JK påpekat i yttrandet kunde finnas rättsområden som företersådana särdrag att en utvidgning av skadeståndsansvaret kan vara motiverad.Sådana spörsmål fick emellertid enligt utskottets mening övervägas i sambandmed en översyn av bestämmelserna på det speciella rättsområdet. Utskottet pekadepå att så också skett i samband med en översyn av bestämmelsemä ibetalningssäkringslagen. Sålunda hade betalningssäkringsutredningen i betänkandet(SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen föreslagit att en gäldenär somlidit betydande skada till följd av beslut om betalningssäkring i principskall ha rätt till ersättning av staten. Utan att vilja föregripa regeringensställningstagande till förslaget underströk utskottet att motionärernasönskemål i viss utsträckning blev tillgodosedda om förslaget genomfördes. Påanförda skäl avstyrkte utskottet bifall till de då aktuella motionsyrkandena. Inomjustitiedepartementet pågår ett arbete med en över syn av regleraa om det allmännas skadeståndsansvar för fel och försum melse i samband med myndighetsutövning. Till gmnd för översynen ligger en av justitierådet utarbetad promemoria (Ds 1989:12). I promemorian framhålls att en viss reformering av skadeståndslagens reg ler om statens och kommuns skadeståndsansvar är motiverad bl. a. med hänsyn till de erfarenheter som vunnits sedan reglernas tillkomst . Den nuvarande regleringeninnebär enligt promemorian vissa begräns- 1988/89: LU31 ningar i ansvaret, somvisserligen inte så ofta blir tillämpliga men i enskilda fall kan te sigalltför stränga mot den skadelidande. Allmänna skadeståndsrättsligaresonemang, bl. a. möjligheten att slå ut skadorna på kollektivet avskattebetalare, talar vidare för att närma bestämmelserna till vad som gällerför enskilda arbetsgivares ansvar för person- och sakskada. Därigenom förenklasregelsystemet, och det kommer i bättre överensstämmelse med vad man påallmänhetens sida tycks anse naturligt och rimligt. Några kostnadsskäl kanenligt promemorian inte anses tala mot en sådan reform. Promemorieförslagetinnebär att den gmndläggande ansvarsregeln i 3 kap. 2 § SkL ändras så att inteansvaret förutsätter så nära samband som mellan den skadevållande handlingenoch det allmännas myndighetsutövning. Vidare upphävs de särskilda bestämmelser(3 kap. 3 5 §§) som begränsar statens och kommunernas ansvar i förhållandetill allmänna skadeståndsregler. En mindre jämkning sker också i den paragrafsom reglerar rätten att föra talan på gmnd av fel av de högsta statsmaktema ochdömande instanserna (3 kap. 7 §). Lagstiftningen skall enligt förslaget träda ikraft . Promemorianär föremål för remissbehandling. Justitieministern har införriksdagen (prot. 1988/89:87) uttalat att de nya reglerna bör träda i kraft såsnart som möjligt och att det bör kunna ske . Ibetänkandet Översyn av betalningssäkringslagen (SOU 1987:75) harbetalningssäkringsutredningen som nämnts övervägt frågan om ersättning på grundav felaktiga beslut om betalningssäkring bör kunna utgå i vidare mån än vad somföljer av SkL:s regler om statens ansvar vid fel eller försummelse vidmyndighetsutövning. Utredningen har därvid kommit fram till (s. 98) att demöjligheter till ersättning för förluster i samband med beslut ombetalningssäkring som SkL ger inte är tillräckliga och att den enskildesmöjligheter att få ersättning för skada bör förbättras. Utredningen föreslårdärför att betalningssäkringslagen kompletteras med bestämmelser om attgäldenär som har lidit betydande skada till följd av beslut ombetalningssäkring i princip skall ha rätt till ersättning av staten. Ersättningskall enligt förslaget utgå för förlorad arbetsförtjänst och för intrång inäringsverksamhet. betänkande bereds förnärvarande inom . Regeringenhar i proposition 1988/89:113 föreslagit en utvidgning av det straffrättsliga tjänsteansvaret för offentligt anställda. Enligt det i pro positionen framlagda lagförslaget skall straff kunna utdömas inte endast för gämingar som innefattar felaktig myndighetsutövning utan också för vissa andra oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighets utövning. För straffansvar skall inte längre krävas att gäraingen har med fört förfång eller otillbörlig förmån. Ansvaret omfattar dock inte gärningar som på gmnd av en bedömning av samtliga omständigheter måste anses ringa. Vidare föreslås att oaktsamhet - och inte som endast uppsåt eller grov oaktsamhet skall vara tillräckligt för straffansvar. Lagänd- ringama föreslås träda i kraft . Destatliga affärsverkens skadeståndsskyldighet i 1988/89: LU31 Närstaten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en privatnäringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållandetmellan staten och en enskild person som i rättsförhållanden mellannäringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vidavtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att dröjsmålsskador ochandra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ut. Finns det särskildaregler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmännacivilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast om inteannat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigtföljer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Villkorsom rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan ha karaktären avavtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller vara reglerade iförfattningar, vilket innebär att staten ensidigt bestämt dessa villkor. 1den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av civilrättsligoch näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen tar i förstahand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för lösning av konkreta tvistermedan den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar konsumentkollektivetsom sådant och möjliggör en sanering av marknaden för framtiden. Regeringen,eller myndighet efter regeringens bemyndigande, kan utfärda författningar sominnehåller villkor för den verksamhet som myndigheten bedriver. 1 den månföreskrifterna i en sådan författning saknar avtalskaraktär och sålunda är avoffentligrättslig art torde det inte vara möjligt att tillämpa vare sigcivilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en tvist mellanmyndigheten och den enskilde i frågor som regleras i dessa föreskrifter. 1propositionen med förslag till generalklausul på förmögenhetsrättens områdeanförde departementschefen (prop. 1975/76:81 s. 113 f) att 36 § avtalslagen börvara tillämplig på bestämmelser som rör förhållanden mellan offentligamyndigheter och enskilda, i den mån bestämmelserna har avtalskaraktär, meninte på de bestämmelser som ingår i författningar utan att ha karaktär avavtal. Inomkommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i monopolställning,verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och sålunda inte avSkL:s bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler. Dessa särskildaskadeståndsregler gäller för , postverket och . Fören närmare redogörelse för reglerna hänvisas till utskottets betänkande1988/89:LU2. tidigare nämnda motionerna L601, L602 och L604 tas upp även frågan om statensskadeståndsansvar vid affärsmässig verksamhet". 1motion L601 av m.fl. (c) framhålls sålunda att statens1988/89:LU31 skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet inte följer gängseskadeståndsrättsliga principer. För de statliga afiarsdrivande verken gällernämligen i olika avseenden en begränsad skadeståndsskyldighet. Vilka konsekvenserdetta kan få för den enskilde belyser motionärerna med exempel hämtade frånpostverkets, SJ:s och verksamhetsområden. Enligt motionärernasmening bör det i skadeståndsrättsligt hänseende råda likställighet mellanstaten, när den driver affärsverksamhet, och andra näringsidkare. Den enskildebör alltså ha samma skydd och samma rätt till skadestånd oberoende av om motpartenär staten eller annan näringsidkare. Friskrivningsklausuler bör t.ex. inte fåleda till att konsumentskyddet försvagas. Att ett skärpt skadeståndsansvar förstaten kan komma att medföra högre priser och taxor är enligt motionärerna intenågot godtagbart argument mot en förstärkning av den enskildes rättsskydd.Motsvarande argument brukar knappast framföras eller godtas i andrasammanhang iiär det gäller att ge den enskilde ett fullgott skydd. Med stöd avdet anförda föreslår motionärerna att hos regeringen begär en översynav reglerna om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet i syfte attåstadkomma likställighet mellan statlig och enskild verksamhet. Imotion L602 av () anges som exempel på statens affärsmässigaverksamhet sådan verksamhet som bedrivs av SJ, och postverket.Enligt motionären svarar det allmänna i denna verksamhet för följderna avbristande uppfyllelse av sina åtaganden i mindre omfattning än vad som gällerför privata rättssubjekt i motsvarande situation. Motionären åberopar dettaförhållande som ett ytterligare skäl för en översyn av reglerna om statensskadeståndsansvar. 1motiveringen till motion L604 av m. fl. (fp) anförs att det iskadeståndshänseende bör råda likställighet mellan staten när den driveraffärsverksamhet och enskilda näringsidkare samt att det är klartotillfredsställande att det för staten i egenskap av avtalspart finns undantagfrån eljest gällande rättsgmndsatser. En näringsidkare är såväl enligt köplagensom konsumentköplagen skadeståndsskyldig gentemot en konsument som tillfogasskada på grund av fel eller dröjsmål, såvida inte näringsidkaren visar attskadan inte berott på fel eller försummelse. Enligt motionärerna bör staten i sinegenskap av avtalspart omfattas av tillämpningen av nämnda lagar på samma sättsom är fallet för alla andra rättssubjekt. Ett avskaffande av de särskildafriskrivningsregler som gäller när staten driver affärsverksamhet bör dock integenomföras utan att frågan först utreds. Motionärerna förordar att en utredninghärom kommer till stånd. Antagna riktlinjer för förnyelsen av den statligaförvaltningen Våren1987 framlade regeringen proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen. I propositionen hänvisades till att affärsverken reglerar rättsförhållandena med de enskilda på ett oenhetligt sätt och i 13 vissa fall slumpmässigtanvänder avtalsvillkor och i andra författningsbe- 1988/89: LU31 stämmelser.Enligt departementschefens mening var det önskvärt att en bättre ordning komtill stånd i detta avseende och att formerna för verkens reglering hade sinutgångspunkt i rättsförhållandets karaktär. I de fall rättsförhållandet kundeanses vara av privaträttslig art borde det om möjligt regleras i avtal mellankunden och affärsverket. Departementschefen förklarade att han avsåg att verkaför att en genomgång med denna inriktning kom till stånd. I likhet medkommittén ansåg han att kundråd borde finnas vid i första hand postverket,och SJ. Det borde ankomma på resp. verk att närmare utforma hurkundråden borde organiseras, m. m. Påbegäran av yttrade sig lagutskottet (LU 1986/87:5 y) överpropositionen och noterade därvid med tillfredsställelse att departementschefenhade för avsikt att verka för att rättsförhållanden av privaträttslig artmellan affärsverk och enskilda reglerades i avtal. Utskottet ville understrykaatt en utveckling mot en ökad avtalsreglering inte bara är motiverad med hänsyntill att affärsverkens kundvillkor bör kunna prövas enligt den näringsrättsligalagstiftningen. Också konsumenters och näringsidkares intresse av att kunna fåvillkoren prövade vid allmän domstol med stöd av civilrättsliga regler talarför en sådan utveckling. Vad gällde frågan om inrättande av kundråd vid vissaafiarsdrivande verk föranledde departementschefens uttalande inte någon erinranfrån utskottets sida. Utskottet förutsatte att kundråden organiserades påsådant sätt att ett reellt konsumentinflytande garanterades. Med det anfördaansåg utskottet att borde godkänna de förordade riktlinjerna iberörda avseenden. Medhänvisning till bl. a. lagutskottets yttrande tillstyrkte (KU 1986/87:29) bifall till propositionen. Vad sålundaföreslagit godkändes av . Frågorom statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet har tidiga re i skilda sammanhang behandlats av utskottet, senast hösten 1988.1 sitt i ärendet då avgivna betänkande (1988/89:LU2) med anledning av motions yrkanden av samma innebörd som de nu framställda underströk lagutskot tet att en skärpning av statens skadeståndsansvar vid affärsmässig verk samhet är förenad med stora svårigheter och kan leda till betydande kostnadsökningar för allmänheten i form av exempelvis högre portoavgif ter och dyrare järnvägsresor. En bättre lösning var enligt utskottet att man inom ramen för nuvarande ansvarsregler försöker förbättra möjligheterna för enskilda att erhålla ersättning för sina skador. Utskottet påpekade att vissa sådana förbättringar fortlöpande genomförts under medverkan av , vars möjligheter att påverka innehållet i ansvarsvillkor emellertid är begränsade när villkoren regleras i en författning. Utskottet berörde vidare frågan om affärsverkens kundvillkor och framhöll därvid att utskottet tidigare uttalat att en utveckling mot en ökad avtalsreglering inte bara är motiverad med hänsyn till att kund villkoren bör kunna prövas 14 enligt dennäringsrättsliga lagstiftningen utan att också konsumenters och 1988/89: LU31näringsidkares intresse av att kunna få villkoren prövade med stöd av civilrättsligaregler talar för en sådan utveckling (LU 1986/87:5 y; jfr ovan s. 14).Utskottet konstaterade också att en organisation av kundråd vid tillfallet hadeblivit genomförd inom postverket och . I betänkandet, som godkändesav , avstyrkte utskottet med hänvisning till det anförda bifall tillmotionerna. Ibetänkandet behandlar utskottet elva motioner om det allmännas skadeståndsansvarför fel som begås i samband med myndighetsutövning. Tre av motionerna tardessutom upp frågor om de statliga affärsverkens skadeståndsskyldighet ikontraktsförhållanden. Statenoch kommunerna är ansvariga för fel och försummelser av sina arbetstagare påsamma sätt som privata arbetsgivare, när verksamheten kan jämställas medenskild verksamhet. Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen (SkL) är arbetsgivareansvarig för person- och sakskada som arbetstagare vållar genom fel ellerförsummelse i tjänsten. Arbetsgivaren kan också bli skyldig att ersätta renförmögenhetsskada men då fordras att arbetstagaren vållat skadan genombrottslig handling. Vidmyndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar längre än andraarbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte bara för person- och sakskadautan också för ren förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts av desstjänstemän (3 kap. 2 § SkL). Denna långtgående skadeståndsskyldighet haremellertid vissa begränsningar. 1 syfte att undvika att helt obetydliga fel ochförsummelser medför skadeståndsansvar har i 3 kap. 3 § SkL införts den regelnatt skadeståndsskyldighet vid myndighetsutövning föreligger endast om de kravhar blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamålskäligen kan ställas på dess utövning. I fråga om felaktiga myndighetsbeslutgäller vidare att, om den skadelidande utan giltig anledning underlåtit attföra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, ersättning inteutgår för skada som därigenom kunnat undvikas (3 kap. 4 § SkL). Regelnkompletteras med en bestämmelse i 3 kap. 7 § SkL som anger att talan inte fårföras med anledning av beslut av de högsta statsmakterna och dömandeinstanserna om inte beslutet upphävts eller ändrats. En särskild regel (3 kap.5 § SkL) begränsar det allmännas ansvar för ren förmögenhetsskada som drabbar enföretagare till följd av intrång i näringsverksamhet. Ersättning utgår i sådanafall endast i den mån det är skäligt med hänsyn till intrångets art ochvaraktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter.Denna skälighetsregel träffar framför allt krav på utebliven vinst. Imotionerna L601 av m.fl. (c) och L604 av m.fl. (fp) framhålls att den naturliga utgångspunkten bör vara att en enskild som av det allmänna tillfogats skada eller förlust skall få ersättning härför enligt regler som motsvarar dem som gäller för icke statlig 15 Det allmännasskadeståndsansvar är emellertid begränsat i en 1988/89: LU31 rad hänseenden,och synes det enligt motionärerna ha blivit vanligare attenskilda själva fått bära en stor del av de förluster eller skador som deåsamkats på gmnd av felaktig myndighetsutövning. Bl.a. har tillämpningen avbevissäkringslagen givit exempel på fall där enskilda drabbats av storaförluster som det allmänna, trots vållande till skadan, inte alls ersatt. 1andra fall har enskilda drabbats av förluster på gmnd av felaktiga ellervilseledande uppgifter från myndigheter utan att få ersättning härför.Motionärerna begär att en utredning tillsätts i syfte att stärka den enskildesrätt till ersättning från det allmänna. Imotion L602 av () erinras om att staten i fråga om fel sombegåtts i myndighetsutövning svarar för skada endast om någon offentlig funktionärvarit vårdslös och vårdslösheten inte är obetydlig och att staten inte alls harnågot skadeståndsansvar beträffande fel begångna inom ramen för myndigheternasserviceskyldighet. Motionären hävdar också att det kan vara svårt attfastställa gränsen mellan myndighetsutövning och serviceskyldighet. Enligtmotionären är det angeläget att en översyn av reglerna om statensskadeståndsansvar kommer till stånd. 1motiveringen till motion L605 av m.fl. (m) anförs att i den månnågon drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller betalningssäkring somvisar sig sakna laglig gmnd, staten måste ikläda sig skyldighet att utgeskadestånd med så stort belopp att full kostnadskompensation erhålls.Motionärerna begär att regeringen framlägger förslag om skadeståndsregler ienlighet med vad de sålunda anfört. Imotion L607 av () påtalas att SkL innehåller många reglersom inskränker den enskildes rätt till skadestånd av staten vid felaktigmyndighetsutövning. En förutsättning för att skadestånd skall kunna utgå ärsålunda att fel eller försummelse kan påvisas. Motionären redogör vidare för debegränsningar av statens skadeståndsansvar som följer av 3 kap. 3 6 §§ SkL.Enligt motionärens uppfattning är reglerna om ansvar vid felaktigmyndighetsutövning och tillämpningen av dem alldeles för stränga gentemotenskilda skadelidande. En skärpning av skadeståndsansvaret vidmyndighetsutövning måste därför genomföras och en parlamentarisk utredning idet syftet tillkallas. Eftersom en sådan utredning kommer att ta tid böremellertid utan dröjsmål införas en skadeståndsrättslig säkerhetsventil, somkan tillämpas om den skadelidande företagarens eller privatpersonensersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheternai övrigt framstår som särskilt angeläget. Motionären yrkar att regeringenanmodas lämna förslag till ändring i skadeståndslagen genom införande av ensådan säkerhetsventil. Motionärernai motion L610 av m. fi. (m, fp, c) kritiserar SkL:s regel attstaten inte är skadeståndsskyldig för fel som begås av myndighet i annat fallän då felet är begånget vid myndighetsutövning. Enligt motionärerna hartillämpningen av regeln i rättspraxis inneburit att de skadelidandes möjlighettill ersättning av staten på ett allväriigt sätt inskränkts. Motionärernahävdar att SkL måste ändras så att det i den slås fast att all verksamhetsom med verkan mot tredje man utförs av en 1988/89: LU31 myndighet kanföranleda ersättning enligt skadeståndslagen. Imotion L611 av () anförs att lagstiftningen är alltförrestriktiv när det gäller ersättning åt enskilda som lidit skada på grund avförsumlig myndighetsutövning och att detta förhållande är speciellt påtagligtpå skatteområdet.