bet · GC01SfU19 · 1988-12-31 00:00:00 — Utskottet framhöll därvid attflyktingkvoten angetts till ca 1 250 personer , medanantalet faktiskt överförda flyktingar däremot varierat mellan åren. Sålundahar såväl som kvoten överskridits med ca 200 personer. Dessutomhar ytterligare ett antal personer beviljats inresetillstånd somkvotflyktingar. Då i årets budgetproposition fömtsatts att regeringen utöverden nämnda kvoten på 1 250 personer kan besluta om överföring av flyktingaroch övriga åtgärder som bedöms nödvändiga under budgetåret, avstyrkte utskottetmotionsyrkanden om att nu skulle besluta om en högre flyktingkvot. Utskottetvill gäma betona vikten av att varje möjlighet tas till vara att genomöverföring inom flyktingkvoten hjälpa dem som behöver skydd. Behovet av en ökadaktivitet hos de svenska beskickningarna utomlands i detta avseende haraktualiserats genom det vidgade visumtvånget som har behandlats ovan och kanmycket väl aktualiseras ytterligare genom vissa av de åtgärder som föreslås ipropositionen. Utskottet utgår från att regeringen beaktar detta behov ochanser inte att något tillkännagivande behövs med anledning av motion S04yrkande 3. KarinSöder anför i motion S03 att utlänningslagens bestämmelser är ge nerellt utformade och får sin innebörd genom bl. a. tolkning och att succes siva förändringar av praxis noga måste följas av . Motionären anför vidare att invandrarverket har fått i uppdrag att sammanställa och redovisa tillämpad praxis, att behovet av en sådan redogörelse är stort för de asylsökande själva liksom för deras ombud samt att i sam band med behandlingen av en sådan redogörelse också kan inhämta erfa renheter från sakkunniga i asylärenden. Motionären begär ett tillkännagi vande om behovet av en sådan redovisning till om utvecklingen av praxis för behandlingen av asylärenden (yrkande 1). I motionen anför 27 hon vidare att det förmyndigheter och flyktingombud vore av stort värde 1988/89: SfU 19 att hatillgång till av antagna gmndläggande synpunkter på bevisvärderingeni asylärenden, och hon begär ett tillkännagivande om detta behov (yrkande 3). Bakgmndentill uppgiften i motionen om ett uppdrag till invandrarverket att sammanställapraxis i asylärenden synes vara ett uttalande av föredragande statsrådet iproposition 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitiken, där hon starktunderströk vikten av att gällande regler, riktlinjer, motivuttalanden ochpraxis blev föremål för en systematisk dokumentation och spridning. Statsrådetsuttalande i denna del föranledde inte något uttalande från sida (seSfU 30). Utskottethar senast i sitt av godkända betänkande 1988/89: SfU 17 uttalatförståelse för att arbetet med en dokumentation av praxis i asylärenden kanmedföra vissa problem, inte minst beroende på att förhållandena i deasylsökandes hemländer förändras. Utskottet har i betänkandet vidare instämt iett uttalande i proposition 1988/89:105 om ny organisation, hantering avasylärenden och resurser för statens invandrarverk m.m. att en decentraliseradhandläggning av asylärenden till utredningsslussarna ställer stora krav på atthuvudenhetens ledning ser till att det blir en enhetlig praxis vid allautredningsslussar och att ändringar i praxis och aktuell länderkunskap spridstill personalen vid utredningsslus-sama. Utskottet har i betänkandet vidareutgått från att frågan om en dokumentation och spridning av praxis utanförinvandrarverket skulle bli aktuell inom verket i samband med dennadecentralisering samt ansett att något uttalande från sida medanledning av en motion i frågan mot denna bakgmnd inte var erforderiigt. Utskottet,som i och för sig anser att en redovisning inför av praxis iasylärenden kan ske i samband med den redogörelse för flyktingpolitiken somregeringen lämnar, vidhåller sin tidigare uppfattning och anser inte heller nuatt något uttalande från i frågan behövs. Med det anförda avstyrker utskottetbifall till motion S03 yrkande 1. Ifråga om vägledande riktlinjer för bevisvärdering vill utskottet framhålla attdenna värdering till slut alltid måste göras i varje enskilt fall. Dendokumentation och spridning av praxis som ovan nämnts bör dock kunna i viss måntillgodose behovet av vägledning i denna fråga. Utskottet avstyrker bifalläven till yrkande 3 i motion S03. Principenom första asylland m. m. Någonovillkorlig rätt att få en i finns inte ens för konven tionsflyktingar. För en sådan flykting gäller att han inte utan synnerliga skäl skall vägras i , om han behöver sådant skydd (3 § UtlL). Med synnerliga skäl avses enligt motivuttalanden (prop. 1954:41 s. 77, LU 14, rskr. 155 och prop. 1975/76:18 s. 107, InU 24, JuU 15, rskr. 121 och 122) dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår som omöjligt att bevilja asyl, dels omständigheter som enligt Genévekonventio- 28 nen diskvalificerar enflykting från konventionens skydd. Sådana omstän- 1988/89: SfU 19 digheterkan vara brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar samtgrova icke-politiska brott före ankomsten till . Fören krigsvägrare eller en de facto-flykting gäller att han inte utan särskildaskäl skall vägras rätt att vistas här, om han behöver skydd här (5 resp. 6 §UtlL). Som särskilda skäl angavs i motivuttalanden (prop. 1975/76:18 s. 108 f,jfr även prop. 1983/84: 144 s. 37) bl. a. att förhållandena är sådana att detbedöms vara nödvändigt för att reglera invandringen. Någonändring i sak föreslås inte i propositionen. Undantagen från rätten till asylanges emellertid enligt förslaget i lagen. Detta gäller även den mycket viktigas. k. första asylland-principen. Förstaasylland-principen uttrycks i nuvarande lag inte på annat sätt än att enfömtsättning för rätt till eller rätt att vistas här är att utlänningenbehöver sådant skydd. Denna fömtsättning anses inte föreligga om något annatland är första asylland, dvs. det första land utlänningen kom till efterflykten från sitt hemland, om han i det landet är skyddad mot förföljelse ellermot att återsändas till förföljelselandet. Principen gäller dock inte (se prop.1983/84:144, SfU 30 s. 15) om utlänningen enbart har rest igenom annat land påväg till (en route-regeln) eller om han visserligen vistats någon tid idet andra landet men vistelsen föranletts av akut sjukdom, trafiktekniskthinder eller annan omständighet som utlänningen inte rått över. Principentillämpas inte heller om utlänningen har särskild anknytning till . nya lagen föreslås första asylland-principen få sitt uttryck i 3 kap. 4 §andra stycket 4. Enligt förslaget får asyl vägras en utlänning om han föreankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, omhan återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, motatt sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot attsändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd.Regeringen föreslås vidare få bemyndigande att föreskriva undantag från förstaasylland-regeln för de fall då utlänningens anknytning till är av sådanart att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här. Ifyra motioner framställs yrkanden rörande tillämpningen av förstaasylland-principen. BengtWesterberg m. fl. kritiserar i motion Sf502 att träflFat över enskommelser med de övriga nordiska ländema och med Förbundsrepu bliken om en ömsesidig återtagningsskyldighet, att första asylland-principen kommit att användas som ett medel för tredje land att förvägra en asylsökande asyl, att den ges olika innebörd i skilda länder och att resultatet därav blir att en asylsökande kan skickas fram och tillbaka mellan ett land och ett annat. Vidare anförs att tillämpar principen strikt så att även korta uppehåll i andra länder kan utgöra skäl för avvis ning och att detta gäller bl. a. dem som gått över bergen från till Tur kiet. Motionärema anser att en route-regeln i praxis urholkats av handläg gande myndigheter. Motionärerna kritiserar vidare att icke-européer avvi sas till , som enbart åtagit sig att skydda europeiska flyktingar, 29 liksom att irakier avvisastill . De anför att UNHCR:s exekutivkom- 1988/89: SfU 19 mitterekommenderat att asyl inte skall vägras enbart därför att asyl kunde ha söktsi en annan stat och att en princip av liknande innebörd stöddes av den svenskadelegationen vid om territoriell asyl . Motionärema begärett tillkännagivande om att första asylland-principen inte bör få tillämpas omden asylsökandes vistelse i första land/länder är av genomresenatur samt att förtillämpning bör krävas att det är utrett att den asylsökande är enkonventionsflykting och att första asyllandet har biträtt Genévekonventionenoch verkligen kommer att bevilja asyl (yrkande 11). LarsWerner m. fl. anför i motion Sf29 att förslaget i propositionen att en stat somtillträtt och tillämpar flyktingkonventionen utan prövning i det enskildafallet skall anses utgöra ett första asylland för de persongmpper konventionenomfattar inte kan accepteras. Motionärerna begär ett tillkännagivande om atten bedömning alltid måste ske av garantierna i det enskilda fallet att enasylsökande verkligen åtnjuter trygghet i ett första asylland mot att skickasvidare till hemlandet (yrkande 11). RagnhildPohanka och begär i motion SOS ett tillkännagivande om attmyndigheten vid återsändande till första asylland skall försäkra sig om attden enskilde får skydd där (yrkande 21) och ett tillkännagivande om att enflykting aldrig får sändas tillbaka till ett första asylland som inte är bundetav i dess helhet (yrkande 22). anför i motion S02 att de snabbt ökande strömmama avflyktingar med nödvändighet passerar en eller flera västliga demokratier innande når och att flyktingarna bör söka asyl i det första demokratiskaland de når. Motionären anser därför att en route-regeln bör avskaflFas ochbegär att regeringen skall återkomma med förslag som innebär att när enflykting når ett land som ratificerat skall det landetanses vara första asylland (yrkande 2). Utskottetbehandlade frågan om första asylland i sitt av godkända betänkandeSfU 1983/84:30 med anledning av proposition 1983/84:144 om invandrings- ochflyktingpolitiken. Utskottet tillstyrkte därvid förslaget i propositionen om enuppmjukning av tillämpningen av principen om första asylland. Denna uppmjukninginnebar att den omständigheten att den asylsökande, sedan han lämnathemlandet, hadfe rest genom ett annat eller andra länder på vägen hit och därtillfälligt stannat till som ett led i resandet, inte skulle hindra att hansasylansökan prövades i . En asylsökande skulle inte heller avvisas omhan hade viss starkare anknytning till men inte hade någon sådananknytning till det land till vilket han kunde avvisas. Utskottetunderströk, såvitt gällde tillämpningen i praxis av principen om förstaasylland, att den inte fick tillämpas på ett sådant sätt att resultatetframstod som stötande för rättskänslan och att principen inte heller ficktillämpas på ett sätt som kunde anses strida mot de humanitära principer somSverige bekände sig till. Utskottetvidhöll denna uppfattning senast i sitt av godkända betänkande SfU 1987/88:27. Utskottet - som utgår från att det i varje asylärende görs en bedömning av humvida den asylsökande i det ifråga satta första asyllandet är skyddad på gmnd av landets lagstiftning, interna- 30 åtaganden ellerkända praxis anser inte heller nu att det finns 1988/89: SfU 19 anledningtill annat uttalande i frågan. Med det anförda avstyrker utskottet bifall tillmotionema Sf29 yrkande 11, S02 yrkande 2, SOS yrkandena 21 och 22 och Sf502yrkande 11. m. m. Enutlänning som kommer till får enligt 28 § UtlL avvisas bl. a. om hansaknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, när detbehövs, eller om han tänker besöka något annat nordiskt land utan att haerforderligt tillstånd. Enutlänning får dessutom enligt 29 § UtlL avvisas bl. a. om det kan antas att hankommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller i någotannat nordiskt land samt för sin hemresa. Detsamma gäller om han tänker sökasitt uppehälle i eller i något annat nordiskt land och det skäligen kanantas att han inte kommer att försörja sig ärligt eller att han kommer attbedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd. Deangivna avvisningsgmnderna föreslås som ovan framgått i huvudsak oförändradeföras över till den nya lagen. Kontrollenav in- och utresande vid rikets gränser sköts i första hand avpolismyndigheten. Det är också polismyndigheten som fattar beslut om avvisningenligt 28 eller 29 § UtlL, om inte ärendet enligt bestämmelsema i 33 35 §§skall överlämnas till invandrarverket för beslut. Defall där polismyndigheten skall överlämna ärenden till invandrarverket ärsådana där det enligt myndigheten föreligger skäl för avvisning enligt 28eller 29 § UtlL men där utlänningen påstår att han i det land som han skullekomma att sändas till löper risk antingen att bli utsatt för politiskförföljelse eller att bli sänd till en krigsskådeplats eller straflFad för atthan har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat att fullgöra krigstjänstgöring.Detsamma gäller om utlänningen påstår att han i det land han skulle komma attsändas till inte är skyddad mot vidaresändning till ett land där han löperdenna risk (33 § UtlL). Överlämnande skall också ske när utlänningen förklararatt han inte vill återvända till hemlandet på gmnd av de politiskaförhållandena där (34 § UtlL). Omutlänningens påstående om risken för att utsättas för politisk förföl jelse eller för att bli sänd till krigsskådeplats e.d. är uppenbart oriktigt, skall ärendet enligt huvudregeln inte överlämnas till invandrarverket. Om de skäl utlänningen åberopar för att på gmnd av de politiska förhållandena i hemlandet inte vilja återvända dit kan lämnas utan avseende, eller om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hemlandet, när han skall sändas till ett annat land, skall ärendet enligt huvudregeln inte heller överlämnas till invandrarverket. Ett av polismyndigheten fattat avvisningsbeslut i dessa ärenden måste anmälas till invandrarverket och får inte verkställas förrän verket har förklarat att det inte övertar ärendet. Om verket övertar ärendet förfaller polismyndighetens avvisningsbeslut. Avvisningsärendenskall enligt 35 § UtlL överlämnas till invandrarver- 1988/89: SfU 19 ket iandra fall när en polismyndighet anser det tveksamt om en utlänning mot vilkendet finns gmnd för avvisning också skall avvisas. Ipropositionen föreslås att invandrarverket som första instans skall fattabeslut i alla ärenden där behovet av asyl såsom detta begrepp används i dennya lagen har åberopats (4 kap. 4 §). Detsamma skall gälla ärenden som rörnära familjemedlemmar till asylsökande. Som behandlas i ett följande avsnittskall invandrarverket kunna förordna om omedelbar verkställighet av sinaavvisningsbeslut i vissa fall, huvudsakligen motsvarande de fall därpolismyndigheten nu får besluta om direktavvisning. Tvåmotioner berör frågan om beslutande myndighet i dessa fall. begär i motion Sf502 yrkande 8 att beslut om direktavvisning förs överfrån polisen till invandrarverket. begär i motion S02 yrkande 3att polismyndighetens rätt till direktavvisning skall kvarstå i sammaomfattning som . Enbegäran om asyl kommer av naturliga skäl även i fortsättningen normalt attframställas till polisen i samband med inresan i landet. Om en utlänning, närfråga uppkommer om avvisning, begär att få stanna i och åberoparsådana skäl som anges i 3 kap. lagförslaget något som enligt vad somframhålls i propositionen (s. 162) alltid bör tolkas som en begäran omuppehållstillstånd skall alltså ärendet avgöras av invandrarverket. Liksomför närvarande åligger det polismyndigheten att förvissa sig om vilka gmnderutlänningen åberopar till stöd för sin begäran. Påstår utlänningen att han äratt anse som flykting, krigsvägrare eller de facto-flykting skallpolismyndigheten överlämna frågan om humvida han skall meddelasuppehållstillstånd/asyl eller avvisas till verket för att fatta beslut. Dettagäller även om det för polismyndigheten framstår som uppenbart att de åberopadegmndema inte kan medföra rätt till asyl. Utlänningen behöver inte uttryckligenansöka om asyl. Frågan skall överlämnas till verket även i ett sådant fall ompolismyndigheten anser att de åberopade skälen skulle kunna medföra asyl.Polismyndigheten måste vara lyhörd för sådana omständigheter i utlänningensberättelse som kan tyda på att det är fråga om ett asylärende. Skyldighetenatt till invandrarverket överlämna även ärenden om nära familjemedlemmar utlänning som söker asyl motsvarar enligt propositionen (s. 162) gällandefast praxis. Härigenom möjliggörs ett gemensamt ställningstagande till helafamiljens rätt att stanna här och beslut som medför familjesplittringförebyggs. Ifråga om polismyndighetens skyldighet enligt 4 kap. 4 § tredje stycket attöverlämna ärenden till invandrarverket om det enligt polismyndighetensbedömning är tveksamt om avvisning bör ske påpekas i specialmotiveringen attregeln överensstämmer med den nuvarande bestämmelsen i 35 § första stycketandra meningen UtlL. Denna bestämmelse reglerar bl. a. fall då det på gmnd avutlänningens personliga förhållanden finns starka humanitära skäl för att låtahonom få stanna. Utskottetvill i detta avseende understryka betydelsen av att polismyn digheten i alla ärenden där fråga kan vara om uppehållstillstånd av asylskäl 32 eller starka humanitäraskäl är lyhörd för vad utlänningen menar och vid 1988/89: SfU 19 tveksamhetöverlämnar ärendet till invandrarverket. Förslagetatt flytta över ärenden om direktavvisning av asylsökande från polismyndighetentill invandrarverket framlades redan av asylutredningen i dess betänkande (SOU1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvisningar. Som skäl till förslagetanfördes bl. a. intemationella rekommendationer som säger att beslut iasylärenden alltid skall fattas av den centrala utlänningsmyndigheten. Ettregeringsförslag i frågan har länge efterlysts. Utskottet hälsar medtillfredsställelse att förslaget nu föreligger. Motion Sf502 yrkande 8 fårhärigenom anses tillgodosedd. Utskottet avstyrker med det anförda också bifalltill motion S02 yrkande 3. Detär enligt utskottets mening naturligt att frågan om rätten till asyl tas uppbåde av utlänningen och polisen när direktavvisning aktualiseras. Någotsärskilt tillkännagivande om att utlänningen vid gränsen bör upplysas om sinrätt att söka asyl, såsom begärs i motion SOS yrkande 4 av , behövs därför enligt utskottets uppfattning inte. IngerSchöriing m. fl. begär i motion Sf545 dels ett beslut om att inrätta ett antalasylnämnder i som skall avgöra om asylsökande får stanna eller inte(yrkande 1), dels ett beslut om att asylnämndens beslut skall kunna överklagastill länsrätten och därefter vidare inom rättsapparaten (yrkande 2), dels ettbeslut om att och regeringen står för principbeslut som skall varavägledande för asylnämndema (yrkande 3), och dels ett beslut om att polisensroll som förhörsledare skall överföras till representanter för asylnämnden(yrkande 7 delvis). Tankenpå särskilda fristående asylnämnder framfördes av ombudsmannen mot etniskdiskriminering (DO) i ett remissvar över betänkandet Rättssäkerheten viddirektavvisningar. Utskottet ansåg i sitt av godkända betänkande SfU1987/88:21 med hänsyn till det pågående förändringsarbetet beträflFandeasylärendehanteringen att en utredning om ett ändrat prövningsförfarande dåinte var motiverad. Ävenom förslaget om asylnämnder enligt utskottets mening kan vara en tänkbarlösning i ett längre perspektiv vidhåller utskottet sin tidigare uppfattningoch anser att den nya organisationen för mottagning av asylsökande ochhandläggning av asylärenden som till stora delar har beslutats, och som denföreslagna nya utlänningslagen är den sista delen av, först måste prövas ipraktiken. Utskottet anser att de föreslagna nya reglema är väl ägnade attstärka rättssäkerheten i asylärenden genom den ökade muntliga handläggningenoch genom att alla sådana ärenden skall avgöras av invandrarverket. Med detanförda avstyrker utskottet bifall till motion SfS4S yrkandena 1 3 och 7 idenna del. Dennya organisation för hantering av asylärenden som beslutats och som förnärvarande genomförs innebär följande. Utredningsslussarskall inrättas för utredningar i asylärenden. Polisens utredningsresurser koncentreras till slussarna, där de asylsökande bor un- 33 3 1988/89. der utredningen, så attutredningen normalt skall kunna genomföras inom 1988/89: SfU 19 frånansökan. Vid utredningsslussama skall finnas personal från invandrarverket förhandläggning av och beslut i asylärenden. Personal från invandrarverket skalli direkt anslutning till polisens utredning göra en sortering i klara ärendenoch andra ärenden samt omgående fatta beslut i de klara ärendena. I ärenden sominte är så klara att det är möjligt att ge den sökande tillstånd redan vidutredningsslussama eller att direkt avvisa vederbörande, skall invandrarverketnormalt fatta beslut senast från det att polisens utredning ärslutförd. Detta fömtsät-ter dock att den asylsökandes oflFentliga biträde utandröjsmål kommer in med yttrande. Dennaordning innebär alltså att förhör med asylsökande i första hand skall hållas avpolisen. Som berörs i ett avsnitt nedan om muntlig handläggning kommeremellertid invandrarverkets möjligheter att komplettera den av polisen utfördadelen av utredningen att ökas väsentligt. Fråganom vem som skall ha ansvaret för olika delar av utredningen berörs i fleramotioner. MariaLeissner m.fl. anför i motion S06 att UNHCR bl.a. genom rekommendationer frånexekutivkommittén framhållit att det bör vara samma myndighet som utreder ochfattar beslut. Motionärema anser att ett nästa steg i reformeringen avasylhanteringen bör vara att låta invandrarverkets personal ta över även detförsta förhöret. De begär i yrkande 3 ett förslag härom från regeringen. Imotion Sf29 yrkande 20 av m. fl. begärs också förslag om attinvandrarverket skall överta handhavandet av utredningama i asylärenden frånpolisen. Imotion SOS yrkande 3 av och begärs tillkännagivande att civila personer och inte poliser vid gränsen bör vara de som skall ta emot flyktingama/utlänningama. I motion SfSOl anför och att det är av största vikt att spe ciellt utbildade socionomer, psykologer eller andra som i flyktingens ögon inte representerar ordningsmakten har den första kontakten med en flykt ing och kan utföra de första förhören. I motionen begärs ett tillkännagi vande om behovet av speciellt utbildad personal vid första förhör med flyktingar som ankommer till . Iolika sammanhang har framhållits de skäl som starkt talar för att radikaltminska väntetidema i asylärenden: humanitära såväl som rättssäker-hetsmässiga,allmänt invandrarpolitiska och ekonomiska. Den nya organisationen förhanteringen av asylärenden är en väsentlig komponent i arbetet för attåstadkomma detta. I detta arbete kan enligt utskottets uppfattning denutredningskompetens och -erfarenhet som finns inom polismyndigheten inteundvaras. Utskottet anser det därför inte vara möjligt att nu överförauppgiften att göra den gmndläggande utredningen i asylärenden tillinvandrarverkets personal. Vad beträflfar det omedelbara mottagandet vidgränsen av inresande till av vilka asylsökande utgör en bråkdel ärdenna ett led i vår gränskontroll, som måste utföras under myndighetsansvar avpersonal som är utbildad för uppgiften och som besitter den nödvändigakompetensen. Meddet anförda avstyrker utskottet bifall till motionema Sf29 yrkande 1988/89:SfU 19 20, SOS yrkande 3, S06 yrkande 3 och SfSOl. Utredningarom barn i asylärenden Itre motioner tas frågor om bamutredningar upp. m. fl. begär imotion Sf502 yrkande 19 ett tillkännagivande om behovet av bättre utredningarom bamens situation i asylärenden. och begär i motionS062 (delvis) ett tillkännagivande om att asylutredningar med barn bör utförasav särskilt utbildad personal. m. fl. begär i motion SfS45 ettbeslut om att personal och förhörsledare skall lyssna mer på bamen (yrkande10) och ett beslut att psykolog då skall vara närvarande (yrkande 11).