bet · GC01LU31 · 1988-12-31 00:00:00 — Motionären begär att SkL ändras så att risken förrättsövergrepp mot enskild person undanröjs i fall som angivits i motionen. 1motion L612 av m.fl. (vpk) påtalas att det förekommituppmärksammade fall då enskilda drabbats på grund av fel eller försummelse avnågon myndighet utan att få tillräcklig ekonomisk gottgörelse. Enligtmotionärerna försätter den nuvarande skadeståndslagen ofta den enskilde iunderiäge gentemot staten. Rätten till skadestånd är omgärdad med så mångaförbehåll och reservationer att den ibland blir illusorisk. Motionärerna begäratt regeringen tillsätter en utredning med uppgift att se över reglerna iskadeståndslagen. En sådan översyn bör enligt motionärerna ske underparlamentarisk medverkan. Ocksåi motion L613 av m.fl. (c, m, fp) kritiseras de nuvarande reglernaom det allmännas skadeståndsansvar. Motionärerna ifrågasätter särskilt motivenför den s.k. standardregeln (se ovan s. 3). Regeln sägs leda till att vissa,slumpvis drabbade personer får bekosta de fel som myndigheterna gör sigskyldiga till. Eftersom det allmännas verksamhet gagnar alla bör i ställetkostnaderna i sådana fall också fördelas på alla. Motionärema anser vidare attdet finns anledning att överväga om, som är fallet, gränsen för detallmännas särskilda skadeståndsskyldighet skall dras vid myndighetsutövning.Enligt motionärerna kan det dessutom finnas skäl att skärpa skadeståndsansvaretvid felaktig myndighetsutövning på särskilda områden. På grund av det anfördahemställer motionärerna att en bred översyn av skadeståndsansvaret för statensoch kommunernas verksamhet kommer till stånd. Imotiveringen till motion L614 av m.fl. (m) hävdas att en enskild somlider skada på gmnd av t. ex. felaktiga beslut av en myndighet har mycket småmöjligheter att få skadestånd. Motionärerna anser att det allmänna måste svaraför den skada som det självt genom myndigheter och tjänstemän orsakar enskilda.Frågan om hur enskilda skall få ökad rätt till skadestånd vid felaktigmyndighetsutövning bör enligt motionärema utredas. Imotion L622 av () begärs förslag till lagändring om ersättningtill offer för myndighelsmissbmk. Motionären anför bl.a. att reglerna omersättning till medborgare som utsatts för myndighetsövergrepp inte tillämpasi enlighet med intentionerna bakom dem och att bestämmelserna bör ändras så attde blir tillämpliga enligt lagstiftarens urspmngliga intentioner. Motiveringenför yrkandet återfinns i en annan motion (1988/89:K236), vari bl.a. anförs atttjänstemannaansvaret bör återinföras och att därvid konsekvenserna måste tas avfelgrepp och makt-missbmk mot enskilda. Medanledning av vad som anförts i den sist nämnda motionen vill utskottet till en början understryka att gällande regler ger rätt till skade- 17 2 1988/89. 8 sami Nr 31 stånd i de av motionärenantydda fallen. Utskottet kan inte dela motionä- 1988/89: LU31 rens uppfattningom hur reglerna tillämpas i praktiken. Redan av det anförda framgår attmotionen inte bör föranleda någon vidare åtgärd. Härtill kommer attmotionen innehållsmässigt närmast synes gälla frågan om offentligafunktionärers straffrättsliga ansvar. Som ovan anmärkts (s. Il) har regeringennyligen framlagt en proposition med förslag till utvidgning av tjänsteansvaret.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L622. Vadhärefter angår övriga motionsyrkanden vill utskottet framhålla att det innebarett väsentligt framsteg för den enskildes rättssäkerhet när det allmänna genominförandet av skadeståndslagen ålades ett skadeståndsansvar för fel begångnavid myndighetsutövning. svarade staten och kommunema över huvud tagetinte för sådana fel, utan skadeståndsansvaret vilade uteslutande på denfelande tjänstemannen och då endast under förutsättning att han själv handlatuppsåtligen eller av vårdslöshet. Eftersom reglerna i skadeståndslagen såledesinnebar en betydelsefull utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar är detenligt utskottets mening naturligt att ansvaret urspmngligen begränsades ivissa avseenden. Utvecklingen visar emellertid attbegränsningama av det allmännas skadeståndsskyldighet numera inte upplevs sombefogade. 1 den allmänna debatten har reglerna kritiserats ofta i anslutningtill konkreta fall från skilda utgångspunkter. Det har bl. a. gjorts gällandeatt bestämmelserna är svårförståeliga och att de inte ger den enskildetillräckliga möjligheter att få ersättning när fel begåtts vidmyndighetsutövning. Särskilt från allmänhetens sida synes man anse attreglerna inte svarar mot vad man kan kräva från staten och kommunerna när enenskild drabbats ekonomiskt av myndigheters oriktiga handlande; det uppfattassom naturligt att det allmänna i sådana fall skall svara för de ekonomiskakonsekvenserna. Medanledning av den kritik som framförts mot gällande ordning vill utskottetunderstryka att statens och kommunernas ansvar för förmögenhetsskador redan nuär mer långtgående vid myndighetsutövning än vad som eljest gäller. Utskottetvill också peka på att svårigheterna för den enskilde att få ut ersättning fråndet allmänna inte är så stora som det ibland har gjorts gällande. Otvivelaktigtär det emellertid så att de nuvarande reglema i skadeståndslagen om statensoch kommunernas skadeståndsansvar inte är särskilt generösa och att de ienskilda fall kan leda till resultat som ter sig stötande i allmänhetens ögon.Särskilt betänkligt är enligt utskottets mening att omfattningen av detallmännas skadeståndsskyldighet inte står i samklang med den allmännauppfattningen om vad som är rimligt och rättvist. Det har också visat sig attreglerna kan vara svåra att tillämpa i praktiken. Tiden får därför nu ansesmogen för en översyn av det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Motden angivna bakgmnden ser utskottet med tillfredsställelse att förslag till ändringar av reglerna i 3 kap. skadeståndslagen fram lagts i en departementspromemoria, (Ds 1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen. I promemorian, som på justitieministerns upp drag utarbetats av justitierådet , framhålls att en viss 18 reformering avskadeståndslagens regler om statens och kommunernas 1988/89: LU31skadeståndsansvar är motiverad, bl. a. med hänsyn till de erfarenheter somvunnits sedan reglernas tillkomst . Den nuvarande regleringen medför enligtpromemorian vissa begränsningar i ansvaret, som visserligen inte så ofta blirtillämpliga men i enskilda fall kan te sig alltför stränga mot denskadelidande. Allmänna skadeståndsrättsliga resonemang, bl.a. möjligheten attslå ut skadorna på ett större kollektiv, talar vidare för att bestämmelsernabör närmas till vad som gäller för enskilda arbetsgivares ansvar för person-och sakskada. I promemorian framhålls att regelsystemet därigenom förenklasoch kommer i bättre överensstämmelse med vad man på allmänhetens sida tycksanse naturligt och rimligt. Mot den angivna bakgrunden föreslås i promemorianatt den grundläggande ansvarsregeln i 3 kap. 2 § SkL ändras så attskadeståndsansvar skall kunna inträda när fel eller försummelse begåtts isamband med myndighetsutövning. Det innebär att ansvaret inte längreförutsätter ett så nära samband som mellan den skadevållande handlingen ochdet allmännas myndighetsutövning. Vidare upphävs enligt förslaget de särskildabestämmelser i 3 kap. 3 5 §§ SkL som begränsar statens och kommunernas ansvari förhållande till vad som allmänt gäller. Lagstiftningen föreslås träda ikraft den . Ianslutning till det anförda vill utskottet erinra om att justitieministern den23 informerade om resultatet av arbete.Hon framhöll därvid att hennes avsikt är att promemorian efter remissbehandlingskall läggas till grund för en proposition till under hösten 1989.Justitieministern uttalade vidare att det är fråga om en angelägen reform somdärför bör träda i kraft möjligt. Såvitt hon då kunde bedöma bordeikraftträdandetidpunkten kunna sättas till . Detär utskottets uppfattning att förslagen i promemorian i viss mån tillgodoserden kritik mot nuvarande ordning som framförs av motionärerna och som ocksåkommit till uttryck i den allmänna debatten. Utan att vilja föregriparegeringens ställningstagande till de konkreta förslagen ansluter sigutskottet till justitieministerns bedömning att det är angeläget att en ändringav reglerna om det allmännas skadeståndsansvar i huvudsaklig överensstämmelsemed promemorian möjligt kommer till stånd. Utskottet vill därförunderstryka betydelsen av att en proposition i saken föreläggs redanunder kommande höst. Det finns med hänsyn härtill inte anledning att som yrkasi motion L607 överväga någon form av skadeståndsrättslig säkerhetsventil iavvaktan på en mer genomgripande översyn av skadeståndsreglerna. Utskottetavstyrker därför bifall till motion L607. Ävenom ett genomförande av de i promemorian framlagda förslagen kommer att innebära betydande förbättringar finns det enligt utskottets mening skäl att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv ytterligare kan göras för att ge den enskilde möjligheter att få ersättning för skador som orsakas på gmnd av fel och försummelser i samband med myndighetsutöv ning. Det lagstiftningsarbete som pågår inom på grundval av förslagen i promemorian bör därför ses som en första etapp på 19 vägen mot en meragenomgripande översyn av bestämmelserna om det 1988/89: LU31 allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet i överens stämmelse med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och rätt vist. En sådan översyn torde kräva en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkom mer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Översynen bör därför genomföras under parlamentarisk medverkan. Med hänsyn till att en utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar bl.a. innefattar kom plicerade avvägnings- och gränsdragningsproblem är utskottet inte nu berett att ange några närmare riktlinjer för hur arbetet bör bedrivas, utan det får ankomma på regeringen att i sedvanlig ordning bestämma former na härför. Utskottet vill dock framhålla att en utgångspunkt bör vara att vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser bör gälla också vid verksamhet som har samband med myndighetsutövning. Ett generellt ansvar för det allmänna oberoende av vållande bör således knappast komma i fråga. Inom ramen för det nuvarande skadeståndsrättsliga regelsystemet bör det emellertid enligt utskottets mening kunna övervägas olika förbättringar, och utskottet vill peka på några, i vart fall teoretiskt tänkbara lösningar som kan förtjäna att närmare övervägas. Eftersom det i många fall kan vara svårt för den skadelidande att bevisa att skadan orsakats av vårdslös het från myndighetens sida kan det sålunda övervägas om inte det allmän na på vissa särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Som utskottet framhållit då frågor om det allmännas skadeståndsansvar tidiga re behandlats i finns det nämligen rättsområden som företer sådana särdrag att ett strikt ansvar kan vara motiverat. Som exempel kan nämnas områden där det allmännas verksamhet innefattar betungande ingrepp i enskildas förhållanden. Ett steg i den riktningen har redan tagits genom det förslag som framlagts i det ovan (s. Il) redovisade betänkandet (SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen. En närmare kartlägg ning av på vilka ytterligare rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar kan ifrågakomma framstår enligt utskottets mening som motiverad. Med hän syn till att det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den enskilde att visa storieken av den skada som tillfogats honom kan det vidare övervägas om inte ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Sådana skadeståndsregler är inte någon nyhet i svensk rätt utan har funnits inom arbetsrätten och har relativt införts också på immate rialrättens område. På dessa rättsområden har befunnits motiverat att ersättning kan utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han vållats någon direkt ekonomisk skada. Utöver de av utskottet ovan anförda exemplen på frågor som kan övervägas finns det givetvis åtskilliga andra spörsmål om det allmännas skadeståndsansvar som behöver prövas. Sammanfattningsvis förordar ut skottet således att frågan om det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelser i samband med myndighetsutövning blir föremål för en utredning, vid vilken ämnets olika aspekter förutsättningslöst och om sorgsfullt bör belysas. Med hänsyn till frågans betydelse bör som nämnts utredningsarbetet ske under parlamentarisk medverkan. kunna påbörja sitt arbeteutan hinder av att pågående lagstiftningsarbete 1988/89: LU31 på områdetännu inte är avslutat. sålunda anfört om det allmännas skadeståndsansvar bör medbifall till motion L612 och med anledning av motionerna L605, L610, L611, L613och L614 ävensom motionerna L601, L602 och L604 i denna del som sin mening geregeringen till känna. Ställningstagandet innebär att också de synpunkter ifrågan som framförs i motion L607 utan något därtill anknytande yrkande ihuvudsak blir tillgodosedda. Närstaten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en privatnäringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler irättsförhållandet mellan staten och en enskild person som i rättsförhållandenmellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vidavtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att dröjsmålsskador ochandra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ut. Finns det särskildaregler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmännacivilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast om inteannat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigtföljer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Villkorsom rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan ha karaktären avavtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller vara reglerade iförfattning, vilket innebaratt staten ensidigt bestämt dessa villkor. mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av civilrättsligoch näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen tar i förstahand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för lösning av konkretatvister, medan den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddarkonsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av marknaden förframtiden. Om villkoren i stället är författningsreglerade och saknaravtalskaraktär torde det däremot inte vara möjligt att tillämpa vare sigcivilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en tvist mellan myndighetenoch den enskilde i frågor som regleras i dessa föreskrifter. Inomkommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i monopolställning,verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och sålunda inte avSkL:s bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler. Dessa särskildaskadeståndsregler gäller för , postverket och televerket.Beträffande det närmare innehållet i dessa regler hänvisas till utskottetsbetänkande /89:LU2, s. 12 och 13. Imotion L601 av m. fl. (c) uppmärksammas de olikheter som rådermellan statens och den enskildes skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.Principen bör enligt motionärerna vara att det skall råda likställighet mellanstaten som näringsidkare och en enskild som bedriver näringsverksamhet. Att enanpassning av statens skadeståndsansvar på detta område efter vad som gäller iallmänhet kan komma att föranleda vissa pris- och taxehöjningar är intetillräckligt skäl att göra avsteg från den principen. Med stöd av det anfördayrkar motionärerna att hos regeringen begär en utredning om statensskadeståndsskyldighet i affärsmässiga förhållanden. Också i motion L602 avAllan () tas upp frågan om statens 21 skadeståndsansvar vidaffärsmässig verksamhet, som bedrivs exempelvis 1988/89: LU31 av SJ, televerketoch postverket. Enligt motionären svarar det allmänna i denna verksamhet förföljderna av bristande uppfyllelse av sina åtaganden i mindre omfattning än vadsom gäller för privata rättssubjekt i motsvarande situation. Motionären yrkardärför att regleraa om statens skadeståndsansvar ses över jämväl i detavseendet. Äveni motiveringen till den ovan nämnda motionen L604 av m.fl.(fp) anförs att det i skadeståndshänseende bör råda likställighet mellan statennär den driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Det är enligtmotionärema klart otillfredsställande att det för staten i egenskap avavtalspart finns undantag från eljest gällande rättsgmndsatser. Ett avskaffandeav de särskilda friskrivningsregler som gäller när staten driveraffärsverksamhet bör dock inte genomföras utan att frågan först utreds.Motionärerna förordar att en utredning härom kommer till stånd. Utskotteterinrar om att frågor om statens skadeståndsansvar i affärsverksamhet vidupprepade tillfällen behandlats av utskottet med anledning av motioner medsamma syfte som de nu förevarande. Senast prövades spörsmålen hösten 1988varvid utskottet (1988/89:LU2) underströk att en skärpning av statensskadeståndsansvar vid affärsmässig verksamhet är förenad med stora svårigheteroch kan leda till betydande kostnadsökningar för allmänheten i form avexempelvis högre portoavgifter och dyrare järnvägsresor. Utskottet vidhöll sintidigare uppfattning att det är en bättre lösning att man inom ramen förnuvarande ansvarighetsregler försöker förbättra möjligheterna för enskilda atterhålla ersättning för sina skador och påpekade att vissa sådana förbättringarhade fortlöpande genomförts under medverkan av . var möjligheter att påverka innehållet iansvarighetsvillkor emellertid begränsade när villkoren regleras i enförfattning. I det sammanhanget hänvisade utskottet, som närmare redovisatsovan (s. 14och 15), till vad som anförts vid riksdagsbehandlingen avproposition 1987/88:99 om ledningen av den statliga förvaltningen. Påhemställan av utskottet avslog de då aktuella motionema. mening finns det inte anledning att nu bedöma frågorna om statensskadeståndsansvar vid affärsverksamhet annorlunda, och utskottet avstyrkerdärför bifall till motionerna L601, L602 och L604 i nu förevarande delar. 1. beträffandeskadestånd vid myndighetsmissbruk att avslår motion 1988/89:L622, 2. beträffandeskadeståndsansvaret vid myndighetsutövning att med bifalltill motion 1988/89:L612 och med anled ning av motionema 1988/89:L601 i denna del, 1988/89:L602 i denna del, 1988/89:L604 i dennadel, 1988/89:L605, 1988/89:L610, 1988/89:L6ll, 1988/89:L613, 1988/89:L614 samt med avslag på 22 motion 1988/89:L607 somsin mening ger regeringen till känna dels 1988/89: LU31 att enparlamentarisk utredning skall tillsättas för översyn av det allmännasskadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning, dels vad utskottet anfört isaken, 3.beträffande statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet att avslårmotionerna 1988/89:L601, 1988/89:L602 och 1988/89:L604, samtliga tre i dennadel. Stockholmden På lagutskottets vägnar Närvarande:Rolf (), (), (). (), (), (), (), (),(), (), (), (),(), (), (vpk), ElisabetFranzén (mp) och (). Skadestånd vid myndighetsmissbruk (mom. 1) ElisabetFranzén (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 17 med"Med anledning" och slutar på s. 18 med "motion L622" bortha följande lydelse: Medanledning av vad som anförts i den sist nämnda motionen konstaterar utskottetatt gällande regler ger rätt till skadestånd i de av motionären antydda fallen.Motionen synes innehållsmässigt närmast gälla frågan om offentligafunktionärers straffrättsliga ansvar. Som ovan nämnts (s. Il) har regeringennyligen framlagt en proposition med förslag till utvidgning av tjänsteansvaret.Med hänvisning till det anförda anser utskottet att motion L622 inte påkallarnågon vidare åtgärd, och utskottet avstyrker därför bifall tillmotionen. Skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning (mom. 2) och (båda fp) anser delsatt den del av utskottets yttrande som börjar på s. 18 med "Vadhärefter" och slutar på s. 21 med "blir tillgodosedda" bort haföljande lydelse: Vadhärefter angår övriga motionsyrkanden vill utskottet understryka att utgångspunkten för statens skadeståndsansvar enligt gällande skade- 23 ståndslag är att staten ärskyldig att utge ekonomisk ersättning vid felaktig 1988/89: LU31myndighetsutövning som vållat skada för någon medborgare. Som framhålls imotionerna innehåller emellertid lagen många regler som inskränker denenskildes rätt till skadestånd av staten. För det första krävs att fel ellerförsummelse kan påvisas på det allmännas sida. För det andra kan staten åläggasansvar endast om "de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn tillverksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning" (dens.k. För det tredje behöver staten betala ersättning förintrång i näringsverksamheten endast "i den mån det är skäligt med hänsyntill verksamhetens art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhetoch övriga omständigheter". För det Qärde slipper statenersättningsskyldighet för skada som kunnat undvikas om den skadelidande förttalan om rättelse av det felaktiga myndighetsbeslutet. För det femte kan även om staten trots allt skulle befinnas skadeståndsansvarig den statligaersättningsskyldigheten jämkas och då ända ner till noll. Huvudregeln är alltsåså urholkad att man med fog kan fråga sig vad ansvaret i realiteten är värt förden enskilde medborgaren. nu anfört om inskränkningarna i statens skadeståndsansvar harmotsvarande tillämpning då en kommun varit orsak till skadan. Enligtsärskild lagstiftning har staten ett vidare skadeståndsansvar för beslut somföranlett felaktiga frihetsinskränkningar exempelvis genom anhållande ochhäktning. Även om denna lagstiftning har en generösare inställning än SkL såfinns även i dessa situationer en del omotiverade begränsningar av det statligaskadeståndsansvaret. Åtskilligaexempel kan ges på att gällande skadeståndsrätt och dess tillämpning vidfelaktig myndighetsutövning i praktiken är alldeles för sträng och inte sällanledertill stötande resultat på den enskilde medborgarens bekostnad. Sålundahar skattemyndigheternas betalningssäkringar ibland vållat stora skador för dendrabbade medborgaren, men trots att besluten undanröjts av domstol harskadestånd inte erhållits, eftersom ingen tjänsteman ansetts ha varitförsumlig. Vidare vållar husrannsakan för att eftersöka person eller egendomibland materiella skador, men t.o.m. helt fristående tredje man såsom hyresvärdkan själv få stå för skadorna. Särskiltotillfredsställande resultat ger nuvarande ansvarsregler vid myndighetsutövningi form av felaktiga frihetsberövanden såsom gripande, anhållande och häktning.En privatperson som oskyldigt grips och därvid skadas kanske både fysiskt ochekonomiskt får ersättning endast om polisen gjort sig skyldig till fel ellerförsummelse. Ersättning utgår aldrig om frihetsberövandet varat mindre än 24timmar. Denna "självrisk" är uppenbart oacceptabel. mening skall den enskilde inte behöva tolerera felaktigtfrihetsberövande under en enda timme. De skadestånd som ibland trots allt utgårär ofta generande låga, exempelvis som regel . för lidande avfrihetsberövande under en hel månad. Utskottetvill understryka att möjligheten att få ersättning av stat och kommun för skada som den enskilde lidit vid felaktig myndighetsverksam het är en viktig del av den enskildes rättsskydd. Det har emellertid blivit en 24 alltmer utbredduppfattning att det allmänna i dessa situationer inte tar ett 1988/89: LU31 rimligt skadeståndsansvar.Som framgår av det ovan anförda saknar denna uppfattning inte fog.Nuvarande rättsläge måste anses oacceptabelt, och risken för undermineringav allmänhetens tilltro till vårt rättssamhälle är Medhänvisning till det anförda anser utskottet att en översyn bör ske av detallmännas skadeståndsansvar vid felaktig myndighetsverksamhet som vållat skadaför företag och enskilda. Den översyn som skett genom den ovan nämndadepartementspromemorian är därvid uppenbarligen inte tillräcklig.