bet · GC01SfU19 · 1988-12-31 00:00:00 — Ipropositionen framhålls (s. 80) att bland de asylsökande har bamen en särskiltutsatt position. Många av dem har utsatts för svåra påfrestningar till följd avosäkra förhållanden i hemlandet i allmänhet eller på gmnd av våld som harriktats mot dem själva eller deras anhöriga. Ett snabbt uppbrott från deninvanda livsmiljön och resan till ett främmande land under omständigheter somofta är svåra för bam att förstå kan ytterligare drabba bamen hårt. Bamen måstedärför i asylärenden uppmärksammas som individer som kan ha egna individuellaskäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrarna. I samband medutredning av asylärenden utfrågas därför numera vårdnadshavare om medföljandebams förhållanden, bl. a. deras fysiska och psykiska tillstånd, men också omeventuella egna asylskäl för bamen. Med utgångspunkt däri får avgöras om bametsjälvt bör höras, om sociala myndigheter bör kopplas in eller om någon annanåtgärd bör vidtas. Enligt av framlagda allmänna rådbör asylsökande däribland bam ges en inledande hälsoundersökning så snartsom möjligt. För vissa gmpper, bl. a. barn, skall denna inledande undersökningkunna följas upp av en läkamndersökning. Uppgifter från dessa undersökningarskall efter medgivande från vårdnadsha-varen kunna ingå i detutredningsmaterial som skall ligga till gmnd för beslut i ärendet omuppehållstillstånd. Regeringenhar också beslutat att ännu en förtroendeläkare skalltillsättas för att bedöma läkarintyg i utlänningsärenden. Denne skall ha bam-och ungdomspsykiatri som speciell kompetens. Denbeskrivna målsättningen för förfarandet ger enligt föredragande statsrådet godafömtsättningar för att i asylärenden som inte leder till omedelbar avvisningta hänsyn till bamens särskilda situation. Utskottetdelar denna uppfattning och utgår från att regeringen uppmärksamt följer hurmålsättningen efterlevs. Något uttalande med anledning av motionemaS062 i denna del, SfS02 yrkande 19 och Sf54S yrkandena 10 och 11 är enligtutskottets mening inte påkallat. Muntlig handläggning m. m. 1988/89: SfU 19 Särskildaregler finns om förhandling i bl. a. ärenden om utvisning av personer sombedöms utgöra en risk för rikets säkerhet (48 § UtlL), ärenden om föriängningav tiden för förvar (53 § UtlL) och i annat ärende enligt UtlL hosinvandrarverket eller regeringen om det finns anledning till det. Enligt14 § förvaltningslagen (1986:223) skall en part, som vill lämna uppgifter i ettärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, få tillfälle till det,om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmermyndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Ipropositionen föreslås att särskilda regler om förhandling i de angivna typemaav ärenden behålls. I övrigt föreslås att i stället för 14 § förvaltningslagenskall finnas en särskild regel i utlänningslagen om muntlig handläggning (11kap. 1 §). Muntlig handläggning skall ingå i ett asylärende vidinvandrarverket om en sådan handläggning kan antas vara en fördel förutredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlighandläggning skall också annars företas på begäran av utlänningen om inte ensådan handläggning skulle sakna betydelse för frågan om uppehållstillstånd. Medmuntlig handläggning avses såväl informella telefonkontakter ochsammanträflFanden som mer formella förhandlingar. I propositionen (s. 84)förordas i första hand informella sammanträflFanden mellan invandrarverketspersonal, utlänningen och, i förekommande fall, dennes biträde.SammanträflFandet bör som regel avse kompletterande utredning, inte ytterligareett utredningsförhör utöver det som polisen inledningsvis skall hålla med denasylsökande. Ipropositionen framhålls (s. 84) att fömtsättningama för muntlig handläggninggenom den omorganisation av invandrarverket som avses träda i kraft den 1 juli1989 i betydande grad kommer att förbättras. Frågan om muntlighandläggning tas upp i flera motioner. LarsWemer m. fl. anför i motion Sf29 att det i propositionen frarnlagda förslagettill muntlig handläggning är så urvattnat att det föriorat all väsentligbetydelse. Motionärerna begär därför ett förslag om muntligt förfarande iutlänningsärenden som leder till större rättssäkerhet såsom kontradiktorisktförfarande och obligatorisk närvaro för det oflFentliga biträdet (yrkande 19). RagnhildPohanka och begär i motion SOS yrkande 19 ett tillkännagivande om attmuntlig handläggning är en rättighet på alla nivåer. HansGöran och anför i motion att muntlig handläggningbör ske i form av förhandling, att muntlig handläggning regelmässigt börförekomma om ett ärende drar ut såväl hos invandrarverket som hosarbetsmarknadsdepartementet, och att beslut skall fattas i nära anslutning tillden muntliga handläggningen. Det oflFentliga biträdet bör enligt motionärernaalltid beredas tillfälle att närvara. De begär i yrkande 2 att riksdagenbeslutar om utökad muntlig handläggning i enlighet med det anförda. I motion SfS38 yrkande 1av begärs tillkännagivande att handläggama bör tapersonlig kontakt med de asylsökande vid svårbe- 1988/89: SfU 19 dömdafall. Ifrågan om liknande regler bör införas även för handläggningen i regeringskanslietanförs i propositionen (s. 85) att genom den muntliga handläggningen vidinvandrarverket bör alla de omständigheter som kan vara av betydelse föravgörandet av en asylsökandes rätt att stanna i landet ha kommit fram ochunderlaget således vara komplett när invandrarverket fattar sitt beslut och attanledning därför saknas att införa en liknande handläggning i samband medöverklagande. I frågan om tidpunkten för meddelande av beslut sägs att, om deti ett asylärende förekommit muntlig handläggning, beslut i vissa fall bör kunnameddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen. Tid föröverklagande kommer då, om utlänningen är närvarande och därigenom får del avbeslutet, att kunna räknas från avkunnandet. Myndighetens underrättelse enligt21 § förvaltningslagen kan därmed fullgöras på ett enkelt sätt. Förfarandet ärockså ägnat att förkorta den totala handläggningstiden för ärendet. Dennya bestämmelsen om muntlig handläggning tillsammans med den nya organisationenför invandrarverket och dess hantering av asylärenden innebär enligt utskottetsuppfattning en betydande förbättring av möjlighetema till en korrekt bedömningav dessa ärenden. Utskottet anser att resultatet av den nyahandläggningsordningen bör avvaktas och vill inte förorda längregående regler om den muntliga handläggningen utan avstyrker med det anfördabifall till motionema Sf29 yrkande 19, yrkande 2 och SOS yrkande 19. MotionSfS38 yrkande 1 får anses tillgodosedd med det i propositionen framlagdaförslaget. Tillgångenpå tolkar och advokater Fråganom behovet av advokater och tolkar tas upp i flera motioner. m.fl. anför i motion S04 att både tolkar och advokater är viktiga personer ihandläggningen och att sådana måste finnas i tillräckligt antal. Regeringen börenligt motionärerna noga följa utvecklingen i fråga om tillgången på tolkar ochomgående i samarbete med se över om tillgången på jurister somkan fungera som biträden i flyktingärenden är tillräcklig. De begär i yrkande4 ett tillkännagivande om behovet av tolkar och advokater. begär i motion SOS yrkande 5 (delvis) ett tillkännagivande om attden asylsökande före en första utfrågning bör få tillgång till tolk. I sammamotion yrkande 6 begär motionärerna att beslutar att ett joursystemför jurister verksamma inom området upprättas. m.fl. begär imotion SfS32 (delvis) att regeringen lägger fram ett förslag om advokatjourför . Utskottetinstämmer i vad som framförts i motionerna om betydelsen av tillräcklig tillgång på tolkar. Detta innebär bl. a. att tolkar skall finnasatt tillgå på ett så tidigt stadium som möjligt i en utredning. Utskottet utgår emellertid från att regeringen och invandrarverket har sin uppmärksamhet riktad på denna fråga och anser inte att något uttalande behövs 37 med anledning av motionemaS04 yrkande 4 i denna del och SOS yrk- 1988/89: SfU19 ande 5 i denna del. Utskottetanser det vidare vara viktigt att jurister med kunskaper och erfarenhet avflyktingfrågor finns i tillräckligt antal. Utskottet anser emellertid att,även om regeringen bör följa utvecklingen, frågan om ett joursystem föradvokater och jurister i första hand är en fråga för advokatsamfundet.Utskottet avstyrker därför bifall till motionema S04 yrkande 4 i denna del, SOSyrkande 6 och SfS32 i denna del. Lagutredningenföreslog att uppehållstillstånd borde kunna meddelas som delbeslut, så snartdet var klarlagt att sådant tillstånd kunde meddelas på någon annan gmnd änflyktingskap, medan frågan om flyktingskap fick vänta. Fördelama skulle varaatt väntetiden förkortades, och om utlänningen ändå skulle vilja ha frågan omasyl besvarad skulle han anmäla detta efter beslutet. Någotförslag om delbeslut läggs inte fram. I propositionen (s. 86) anges attinvandrarverket redan nu torde ha möjlighet att meddela uppehållstillstånd iform av ett delbeslut, dvs. på annan gmnd än den som åberopats eller på en avflera åberopade gmnder och att detta följer av allmänna förvahningsrättsligaprinciper. Vidare understryks att verket har skyldighet att alltid taställning till åberopade asylskäl (jfr prop. 1983/84:144, SfU 30), dvs. ävenefter det att ett "delbeslut" meddelats. Imotion yrkande 3 (delvis) av och begärsatt utredningsförslaget om delbeslut genomförs. Utskottetdelar bedömningen i propositionen att någon bestämmelse om delbeslut intebehövs och avstyrker bifall till motion yrkande 3 i denna del. Enligt20 § förvaltningslagen är myndigheter skyldiga att vid ett ärendes avgörandelämna en beslutsmotivering. Undantag gäller om beslutet inte går någon partemot, om det av annan anledning är uppenbart obehövligt, att upplysa om skäleneller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet förenskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbartförhållande, eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid attutforma skälen. Ytterligareundantag gäller enligt 102 § andra stycket UtlL för beslut om visering,arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd. I övrigt är 20 §förvaltningslagen tillämplig på beslut i utlänningsärenden. Vidinförandet av bestämmelsen i 102 § UtlL ansågs gmnden för avvisning ofta varaentydig, nämligen att utlänningen inte innehade pass och tillstånd för att resain i riket eller att han kunde antas komma att sakna erforderliga medel för sinvistelse här. Ett återgivande av innehållet i det åberopade lagmmmet ansågs idessa fall kunna godtas som skäl för ett avvisningsbeslut. Kritik mot att beslut iutlänningsärenden är bristfälligt motiverade har 38 bemötts med invändningenatt beslutsmotiveringar lämnas i den utsträckning som är möjlig med hänsyntill sekretessreglema. Sekretess gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen 1988/89:SfU19 (1980:100) för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande avuppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annatallvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländskstat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretessgäller enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen bl. a. verksamhet förkontroll över utlänningar för uppgifter om enskildas personliga förhållanden omdet inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någonhonom närstående lider men (omvänt skaderekvisit). Sekretess gäller också föranmälan eller annan utsaga av en enskild om det kan antas att fara uppkommerför att den som har gjort anmälan eller avgett utsagan eller någon honomnärstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (raktskaderekvisit). Sekretessen gäller dock inte beslut som meddelas i sådanaärenden. Enligtpropositionen bör huvudregeln om beslutsmotivering följas även iutlänningsärenden. Beslut i ärenden rörande visering, arbetstillstånd ochtidsbegränsat uppehållstillstånd skall dock även i fortsättningen vara undantagnafrån kravet på beslutsmotiveringar (11 kap. 3 §). Föratt inte känsliga uppgifter om utlänningens personliga förhållanden skall röjasgenom att de tas in i beslutet föreslås en ändring i 7 kap. 14 § andra stycketsekretesslagen. Enligt förslaget skall den sekretess i utlänningsärenden somföreskrivs i lagmmmet gälla för uppgifter i skälen till ett beslut. Dettainnebär att en uppgift om en enskilds personliga förhållanden ärsekretessbelagd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denenskilde eller någon honom närstående lider men. Förslaget innebär också attvissa avsteg görs från principen att förvaltningsmyndighetemas beslut skallvara oflFentliga i så stor utsträckning som möjligt. motion från den allmänna motionstiden , Sf502 yrkande 12 av BengtWesterberg m.fl., begärs ett tillkännagivande om behovet av motivering avbeslut i asylärenden och om behovet att sekretessbelägga uppgifter imotiveringama för att skydda den asylsökandes intressen. MotionSfS02 yrkande 12 är enligt utskottets mening tillgodosedd genom förslaget ipropositionen och påkallar därför inte någon åtgärd. Detframlagda förslaget om ändring i sekretesslagen innebär att frågan om sekretesseller offentlighet för en uppgift kommer att få avgöras i samband med att uppgiftenbegärs utlämnad. Imotion yrkande 3 (delvis) begär och ettbeslut att förordnande om sekretess skall meddelas av den myndighet sommeddelar asylbeslutet. Lagutredningensförslag innebar att beslutsmyndigheten, om den i skälen till sitt beslut togin uppgifter för vilka gällde sekretess, skulle kunna förordna i beslutet attsekretessen för uppgiftema skulle bestå. Ilagrådsremissen, som i detta avseende innehöll samma förslag som propositionen, framhöll föredragande statsrådet att den av lagutredningen föreslagna ordningen skulle medföra att den tillämpande myndigheten i samband med beslut i ett utlänningsärende utan närmare direktiv fick av göra om oflFentlighets- eller sekretessintresset skulle tilläggas störst tyngd. En sådan befogenhet föreskrivs enligt gällande rätt endast för domstolar i 39 mAI eller ärende idomstolens rättsskipande eller rättsvårdande verksam- 1988/89: SfU19 het.Enligt tryckfrihetsförordningen skall begränsningen av rätten att ta del avallmänna handlingar anges noga i en särskild lag. I princip har en icke närmarereglerad möjlighet att göra en intresseavvägning vid prövning av utlämnande avuppgifter till enskilda nästan uteslutande förbehållits riksdag och regering.Domstolarna har emellertid en i viss mån motsvarande befogenhet bl. a. när detgäller att avgöra när sekretessbelagda uppgifter skall tas in i en dom. Dennafrihet för domstolen att göra en avvägning i det enskilda fallet beror bl. a.på att det finns en lång tradition med åtföljande erfarenhet att fallatillbaka på. Omman skulle införa en rätt för en myndighet som handlägger utlänningsärendenatt bestämma om sekretess för uppgifter i beslutet skall bestå, får dettaenligt föredragande statsrådet ses som ett principgenombrott, och enligtstatsrådets mening är denna konstruktion inte lämplig för någon annanverksamhet än den hos domstolar och andra myndigheter som i detta sammanhangkan jämställas med sådana. Lagrådetförordar i sitt yttrande (prop. s. 384) den av lagutredningen föreslagnaordningen. Enligtföredragande statsrådets mening i propositionen (s. 90) är emellertid de skälsom lagrådet anfört till stöd för sin ståndpunkt i denna del inte av den artenatt de motiverar en avvikelse från gällande principer om oflFentlighet hosförvaltningsmyndigheterna. Utskottetdelar statsrådets uppfattning och avstyrker bifall till motion yrkande 3 idenna del. Ipropositionen anges att några mer omfattande ändringar av gällande reg ler om den yttre eller inre utlänningskontrollen samt därmed samman hängande möjligheter att vidta tvångsåtgärder inte framstår som påkallade men att de problem som orsakas av att utlänningar anländer till utan identitets- och resehandlingar måste uppmärksammas. Avsaknaden av handlingar skapar enligt propositionen stora problem för de flykting mottagande länderna när det gäller att föra en rättvis flyktingpolitik. Det blir ofta omöjligt att kontrollera den asylsökandes berättelse. Även i de fall där detta är möjligt tar det betydligt än som annars skulle ha varit fallet. Detta påverkar i sin tur den tid som alla asylsökande får vänta på beslut. Eftersom det i praktiken är möjligt att återsända en asylsökande till ett s. k. första asylland endast om återsändandet sker i nära anslutning till utresan därifrån, blir följden av att utlänningen saknar handlingar att det är omöjligt att konstatera varifrån han närmast har kommit och där med också omöjligt att sända honom tillbaka. Bland dem som gör sig av med sina handlingar finns enligt propositionen personer som tveklöst skulle få stanna i även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde påvisas men också personer som lika tveklöst skulle återsändas, i vart fall till ett första asylland, och personer om vilkas rätt att stanna i tveksamhet kan råda. Motivet till att de asylsökande gjort sig av med sina identitetshandlingar kan också variera. Det förekommer att de 40 som organiserar resoma förasylsökande uppmanar dem att göra sig av 1988/89: SfU 19 med identitets- ochresehandlingar innan de ger sig ut på den sista etappen Skälet för dettakan vara antingen att försvåra ett avvisande av den asylsökande eller attanvända passen och eventuella returbiljetter Det vanligasteskälet för att göra sig av med pass och färdbiljetter bedöms i propositionen medall sannolikhet vara att den asylsökande anser att hans möjlighet att fåstanna i blir större om handlingama inte Detta tordesärskilt ofta vara fallet om det av handlingama skulle framgå att hanredan har vistats i ett annat land där han antingen redan har fått ellerskulle kunna få asyl och dit han alltså skulle kunna Enallvarlig aspekt i sammanhanget är vidare misstanken att brottslingar äventerrorister genom att komma till utan identitetshandlingar kanfå möjlighet att etablera sig här under falskt namn och också förvärvasvenskt medborgarskap i detta namn. Deproblem som dokumentlösheten medför anges sammanfattningsvis i propositionenvara att utredningen i asylärenden försvåras, förlängs och försämras, att möjlighetenatt bedriva en generös flyktingpolitik försämras genom att stora resurser måsteläggas ned på utredningar om utlänningarnas resväg och hemvist samt att detkan leda till bestående identifieringsproblem beträflFande personer somtillåts bosätta sig här. Deåtgärder, bl. a. i form av tvångsmedel, i syfte att motverka dokumentlöshetensom föreslås och som närmare redovisas nedan skall enligt propositionen ses motden angivna bakgmnden. Föratt en utlänning skall få tas i förvar krävs enligt 50 § UtlL att det antingenär sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas eller att ettverkställbart beslut om avvisning eller utvisning har fattats. Vidare krävs attdet med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övriga omständigheterskäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedrivabrottslig verksamhet här eller att hans identitet är oklar. Om utlänningen ärunder får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gällerhans vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem. Omdet bedöms tillräckligt, kan utlänningen i stället för att tas i förvar hållasunder uppsikt. Detta kan ske genom att han åläggs att på vissa tider anmäla sighos polismyndigheten i orten eller ges föreskrifter om att lämna ifrån sig passeller om andra villkor. Ettförvarstagande får enligt 53 § UtlL inte utan synneriiga skäl pågå mer än tvåveckor eller när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats tvåmånader. Ett beslut om förlängning av förvar skall föregås av förhandling. Ettbeslut om uppsikt gäller för varje gång högst . Enutlänning kan också, främst i samband med in- och utresa, kvarhållas av polismyndigheten för utredning i utan att ett för varsbeslut fattas. Ett sådant kvarhållande får ske om det behövs för att utreda utlänningens rätt att vistas i (8 § tredje stycket UtlL). Reglerom placeringen av utlänningar som har tagits i förvar finns i 81 § 1988/89: SfU19 UtlF. En vuxen utlänning som har tagits i förvar skall tas in i kriminalvårdsanstalt,allmänt häkte eller polisarrest eller tas om hand på annat lämpligt sätt. Barnunder som har tagits i förvar får inte alls tas in i kriminalvårdsanstalteller häkte och i polisarrest endast om det finns synnerliga skäl för det ochomhändertagandet där kan antas bli mycket kortvarigt. Om barnetsvårdnadshavare hålls i förvar, skall denne eller, om båda hålls iförvar, åtminstone den ene av dem omhändertas tillsammans med bamet. Ipropositionen föreslås vidgade möjligheter att ta utlänningar som fyllt iförvar. Dessa vidgade möjligheter avser i första hand förvar på gmnd av oklaridentitet och för utredning. Enligt 6 kap. 2 § lagförslaget skall således envuxen utlänning få tas i förvar om 1. hansidentitet är oklar vid ankomsten till eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i inte kan bedömas ändå, eller 2. det är nödvändigt för att enutredning om hans rätt att stanna i skall kunna genomföras, eller 3. det är sannolikt att han kommeratt avvisas eller utvisas enligt 4 kap. I 3 eller 11 § ellerfråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samt det med hänsyn till hans personliga förhål landen eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Liksomhittills skall en utlänning i stället för att tas i förvar kunna ställas underuppsikt (6 kap. 5 §). Somkrav för att utlänningar under bam skall få tas i förvar föreslås ipropositionen (6 kap. 3 § lagförslaget) gälla att det dels är sannolikt attutlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1 3 eller II § eller frågauppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, dels också 1. finnsen uppenbar risk för att han annars håller sig undan och därige nom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas, eller 2. finnsanledning att anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i . Omett barn skulle komma att skiljas från sin vårdnadshavare eller,om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvarskall åtgärden få vidtas endast om det finns synnerliga skäl. Detta motsvararvad som gäller i praxis. Ilagförslaget anges vidare särskilt att ett bam inte får tas i förvar om det ärtillräckligt att barnet ställs under uppsikt. Utredningsförvar,som endast gäller vuxna, skall enligt 6 kap. 6 § i lag förslaget inte få pågå längre än . Annat förvar skall liksom hit tills få pågå längst eller om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats högst , om det inte finns synnerliga skäl . Ny prövning av förvarsbeslutet skall ske fortlöpande inom samma tider, och denna prövning skall föregås av förhandling (6 42 kap. 7 §). Ett beslut omuppsikt skall liksom gälla högst 1988/89: SfU 19 itaget. Möjlighetenatt hålla kvar en utlänning för utredning högst behålls enligtförslaget (6 kap. 1 §). Ifråga om förvar av vuxna är enligt propositionen (s. 96) en klart uttaladmöjlighet att ta en utlänning i förvar redan på den gmnden att hans identitetär oklar ytterligare en åtgärd för att komma till rätta med den s. k.dokumentlösheten. Det framhålls dock att det inte alltid kan krävas attutlänningen skall kunna styrka sin identitet för att undgå ett beslut omförvarstagande utan det bör vara tillräckligt att han gör sannolikt att denidentitet som han uppger är riktig. BeträflFandeförvar för genomförande av utredning framhålls i propositionen (s. 97) att enutlänning som inte vill inställa sig till ett förhör visserligen kan hämtastill polisen och hållas kvar där för utredning (sextimmar) och att kvarhållandemöjligheten också kan utnyttjas i samband medutlänningens ankomst till .