bet · GC01JuU12 · 1988-12-31 00:00:00 — Justitieutskottetsbetänkande /89: JuU12 1988/89 JuU12 ' Idetta betänkande tillstyrker utskottet ett förslag av regeringen om att dens.k. spaningslagen skall ges fortsatt giltighet . Till betänkandet harfogats två reservationer (vpk, mp); i den ena yrkas avslag på regeringensförslag, och i den andra förordas tilläggsdirektiv för den kommitté som seröver terroristlagstiftningen. Iproposition 1988/89:12 har regeringen () föreslagit att lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissafall, vilken gäller till utgången av , skall ges fortsatt giltighet tillutgåiigen. av . , , . Ipropositionen hänvisas bl.a. till den skrivelse (skr. 1988/89; 11),medredogörelse för tillämpningen av terroristlagstiftningen, som regeringensamtidigt med propositionen har avgivit till . Skrivelsen behandlas ,av socialförsäkringsutskottet (1988/89;SfU6). 1988/89:Julav m.fl. (mp), vari hernställs ' 1. att avslårprop. 1988/89:12, .i 2. attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den' parlamentariska utredningen om terroristbestämmelserna bör ges tilläggsdi rektiv av innebörd att utredningen bör tillse att eventuella lagregler för terroristbekämpning inordnas i gällande lagstiftning för bröttsbekärhpning' och anpassas till de grundläggande rättsprinciper som tillätnpås där. År1973 antog en lag om särskilda åtgärder till förebyggande av vissavåldsdåd med internationell bakgrund, den s.k. terroristlagen (prop. 1973:37,JuU 18, rskr. Genom lagstiftning, som trädde i kraft ,fördes huvuddelen av bestämmelserna i terroristlagen - med 1988/89. vissaändringar - över till den dåvarande utlänningslagen (prop. 1975/76; 18,1988/89: JuU12 InU 24, rskr. beslutade attterroristlagens bestämmelser oni telefonavlyssning, brevkontroll m.m. skulletas in i en särskild, tidsbegränsad lag, lagen (1975; 1360) om tvångsåtgärder ispaningssyfte i vissa fall (spaningslagen; prop. 1975/76:18, JuU 15, rskr.122). En precisering av spaningslagens tillämpningsområde skedde år 1977.Terroristbestämmelser-na återfinns numera i den nu gällande utlänningslagen(1980:376). Spaningslagens giltighetstid har förlängts successivt itaget, senast till utgången av (prop. 1987/88:17, JuU 11, rskr. Terroristbestämmelserna i utlänningslagen ochspaningslagens regler ger möjlighet att under speciella förutsättningar ingripamed åtgärder som syftar till att minska riskerna för att våldsdåd utförs iiSverige av internationellt förgrenade terroristorganisationer. Regelsystemetkompletterar de allmänna reglerna i om tvångsåtgärder vidmisstanke om brott. För att terroristbestämmelserna i utlänningslagen skallkunna tillämpas krävs för det första att det ar fråga om en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras för politiska syften använda våld, hot eller tvång utanför sitt hemland och därvid begå sådana gärningar i . För det andra skall det finnas grundad anledning antaatt den utlänning det gäller tillhör eller verkar för en sådan organisation eller grupp. För det tredje krävs att det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet m.m. föreligger fara för att han eller hon i medverkar till sådana handlingar som har nämnts. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan utlänningen avvisas vid ankomsten till (30 § första stycket) eller, om han eller hon redan uppehåller sig här, utvisas (47 §). Beslut om avvisning och utvisning i sådana fall meddelas av regeringen. En förutsättning för att den som av regeringen har bedömtsvara terrorist skall kunna avlägsnas ur landet är dock att det inte föreliggernågot politiskt eller därmed jämställt verkställighetshinder. (77-80 §§). Om såär fallet -eller om någon annan anledning föreligger - skall regeringenförordna att beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare inte fårverkställas (73 §). Har ett sådant förordnande meddelats - eller kan beslutetom avvisning eller utvisning av något annat skäl inte verkställas - fårregeringen meddela föreskrifter för utlänningens vistelse i , t.ex.inskränkningar i rörelsefriheten eller andra villkor (74 § andra stycket). Spaningslagen 1988/89:JuU12 Spaningslagen gäller endast beträffande en utlänning som ienlighet med de nämnda reglerna i utlänningslagen har avvisats ellerutvisats som terrorist, men som ändå av regeringen har tillåtits stanna kvar ilandet (1 §). En sådan utlänning kan under sin vistelse i utsättas förviss kontroll och övervakning (2-5 §§). De åtgärder enligt spaningslagen som därvid kan komma ifråga är att utlänningen kan bli föremål för vissa särskilda spaningsatgärder.Om det bedöms vara av betydelse för att utröna om en terroristorganisationplanlägger eller förbereder en åtgärd för politiska syften som innebär våld,hot eller tvång, får utlänningen underkastas husrannsakan, kroppsvisitationeller kroppsbesiktning, och även fingeravtryck får tas liksom/o/ogra// (2 §).Det är polismyndigheten som beslutar om dessa åtgärder. Om det finns synnerligaskäl kan polisen för samma ändarnål få tillstånd att avlyssna telefonsamtaltill och från telefonapparat som innehas eller kan komma att begagnas avutlänningen och granska brev och andra försändelser som sänts till eller frånutlänningen och som påträffats vid husrannsakan, kroppsvisitation ellerkroppsbesiktning eller som finns hos post- eller annan befordrings-anstalt (3§). Frågor om tillstånd till telefonavlyssning och brevgranskning prövas avStockholms tingsrätt på yrkande av . Ett sådant , tillståndskall meddelas att gälla , som inte får överstiga en månad (4 §). Ilagen finns också en bestämmelse som bl.a. närmare reglerar vilka som får tadel av uppteckning från telefonavlyssning och vilka som får granska brev ochandra försändelser (5 §). Som är nämnt har regelbundet beslutatOm förlängning av spaningslagens gilfighetstid. Sådana beslut har fattats vidtolv tillfällen, varvid giltighetstiden varje gång har förlängts med (prop.-1976/77:33, -JuU 13, rskr. 91; prop. 1977/78:46, JuU 14, rskr. 105;prop. 1978/79:29, JuU 14, rskr. 91; prop. 1979/80:52, JiiU 18, rskr. 94; prop.1980/81:54, JuU 14, rskr. 63; prop. 1981/82:45, JuU 23, rskr. 109; prop.1982/83:46; JuU 10; rskr. 82; prop. 1983/84:51, JuU 10, rskr. 69; prop.1984/85:73, JuU 11, rskr. 75; prop. 1985/86:31, JuU 11, rskr. 31; prop.1986/87:32; JuU 11, rskr; 53; prop. 1987/88:17, JuU 11, rskr. Ändringar i spaningslagens bestämmelser har skett vid tvåtillfällen. beslutades en ändring i 2 § som innebaratt lagens tillämpningsområde begränsades (prop. 1975/76:202, JuU 1976/77:20, rskr. 129) och i samband med beslut om förlängd giltighetstid gjordes vissa ändringar (av redaktionellnatur) i 1 och 2 §§(1980/81:54, JuU 14, rskr: 63). tog upp frågan om den pariamentariskakontrollen i . . fråga om telefonavlyssning (JuU 1981/82:54, rskr. Därvid uttalades att det är angeläget att möjligheter till insyn vidmakthålls och att den ' om möjligtbör byggas ut. Insynen borde enligt utskottet ske genom en årlig redovisning ien proposition eller skrivelse till och avse bl.a. telefonavlyssningenligt spaningslagen. Angående arten av de uppgifter som borde lämnas ansågutskottet att redovisningen borde ge en uppfattningöm antalet ärenden om telefonavlyssning, antalet meddelade 1988/89:JuU12tillstånd, vilka tillståndstider som förekommit samt i vilken mån telefonavlyssningenhade fyllt avsett ändarnåL Efter detta initiativ har redogörelser för tillämpningenav bestämmelserna om telefonavlyssning i lämnats tillriksdagen avseende . Redogörelsenför sistnämnda år (skr. 1988/89:43)är föremål för prövning och bereds avjustitieutskottet (JuUll). Redovisning för tillämpningen av spahingslagehs regler omtvångsmedel, bl.a. telefonavlyssning, har lämnats i de redogörelser förtillämpningen av terroristlagstiftningen som regeringen sedan år 1976regelbundet har avgivit till . Den senaste skrivelsen (skr.1988/89:11), som avser tillämpningen under tiden augusti 1987-juni 1988,behandlas i med beredning i socialförsäkringsutskottet(SfU6). Av skrivelsen framgår att spaningslagen urider perioden har tillämpatsvid sex tillfällen i fråga om fem personer och att det i sarhtliga fall härröi't sig om telefonkontroll. Regeringens handläggning av enskilda ärenden enligtterroristlagstiftningen är föremål för regelbunden uppmärksanihet avkonstitutionsutskottet i samband med granskningen av ståtsrådenstjänsteutövning (senast KU 1987/88:40 s. 52 f). Terroristlagstiftningen harockså vid flera fillfällen aktualiserats i med anledning avinterpellationer och frågor (se t.ex. protokoll från riksdagsdebatterna1987/88:125 s. 3 ff).' I samband med att utskottet senast behandlade frågan omfortsatt giltighet för spaningslagen berörde utskottet en principiell fråga omterroristlagstiftningen. Utskottet uttalade då (JuU 1987/88:11 s. 5) att detkan ifrågasättas om inte beredningen av terroristlagstiftningen och såledesäven spaningslagen, som huvudsakligen innehåller regler om personellatvångsmedel, bör åvila det departement som handlägger frågor om tvångsmedel ochförundersökning av brott, dvs. I anslutning härtillanmärkte utskottet att den nuvarande ordningen också innebär att behandlingen iriksdagen av likartade frågor sker i skilda utskott och att detta i olikasammanhang har föranlett missförstånd, undran och kritik. Med hänvisning tillatt utlänningslagstiftningen var föremål för en översyn, innefattande bl.a.frågor om terroristbestämmelserna i utlänningslagen borde sammanföras medreglerna i spaningslagen, avstod utskottet från att göra något ytterligareuttalande om hur lagstiftningen tekniskt bör anordnas och om hur redovisningentill bör ske. ;Utskottet erinrade dock om att det vid riksdagensuttalande hade förutsatts en.årlig redovisning avseendetelefonavlyssning enligt spaningslagen eller motsvarande lagstiftning vidförundersökning angående grov narkotikabrottslighet och vid förundersökning iövrigt enligt de grundläggande bestämmelserna i . Utredningen för översyn av utlänningstagen avlärnnade ibörjan av året betänkandet (SOU 1988:1) Översyn åv utlänningslagen. 1betänkandet föreslås (s. 186 f) att terroristbestämrnelserna bryts ut urutlänningslagen och sammanförsmed bestämmelserna i spaningslagen. Vidare framhåller utred- 1988/89:JuU 12ningen (s. 187) att det från främst rättssäkerhetssynpunkt föreligger behov avatt ingående penetrera terroristbestämmelsernas innehåll och att det börövervägas i vilken utsträckning bestämmelserna i spaningslagen är nödvändiga.Utredningens förslag är - efter att ha remissbehandlats - för närvarandeföremål för överväganden i . Båda de kommissioner som tillsattes med anledning av mordetpå - juristkommissionen och den parlamentariska kommissionen - harbedömt frågor med anknytning till terroristbestämméiserna. Kommissionerna hardärvid huvudsakligen riktat in sig på frågan huruvida nuvarande lagstiftning ärtillräckligt effektiv. avlämnade en första rapport(SOU 1987:14) som bl.a. behandlade skyddet av offentliga personer och bekämpningenav terrorism. (SOU 1987:72) avlämnades idecember 1987. Den parlamentariska kommissionen - vars främsta uppgift var attutvärdera och dra slutsatser av juristkommissionens material -avlämnade i april1988 sin rapport (SOU 1988:18), i vilken kommissionen tar upp bl.a. frågan omskyddet av offentliga personer och bekämpningen av terrorism. Kommissionenanser (s. 168) att det inte finns några skäl att ändra terroristbestämmelsernaför att göra bekämpningen av terrorism mer effektiv. Däremot föreslårkommissionen (s. 172 f) att förhandlingen i terroristärenden flyttas från domstoltill . , som avlämnadebetänkandet (SOU 1988:16) SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisation,har behandlat frågor med anknytning till terroristlagstiftningen. föreslagit (s. 169 ff) en förstärkning av säkerhetspolisens insatsermot terrorism. har regeringen tillsatt en parlamentariskkommitté för översyn av terroristbestämmelserna i utlänningslagen m.m. Enligtdirektiven (dir. 1988:49) skall kommittén göra en översyn avterroristlagstiftningen i dess helhet. En fråga som därvid skall övervägas ärom det är nödvändigt att behålla en särreglering av nuvarande slag eller ombrottsbalkens och regler i kombination med övrigabestämmelser i utlänningslagen - eventuellt efter vissa justeringar - ärtillräckliga. Det anges särskilt att kommittén skall pröva om bestämmelserna ispaningslagen alltjämt erfordras eller om de behov lagen skall tillgodose kanfyllas på annat sätt. Kommittén skall också ta ställning till om bestämmelsernai spaningslagen utan att förlora i effektivitet kan göras mindre ingripandeeller på annat sätt förenas med en högre grad av rättssäkerhet. Enligtdirektiven bör kommitténs arbete slutföras före utgången av . I motionen riktas kritik mot terroristlagstiftningen iflera avseenden; bl.a. uttalas att den strider mot grundläggande principer förett rättssarnhälle. Enligt motionärerna är varken terroristlagstiftningen ellerspaningslagen nödvändiga utan de bestämmelser som eventuellt kan behövas kan istället inordnas i gällande lagar och anpassas till rådande rättsprinciper. När förslag om att förlänga giltighetstiden förspaningslagen har varit föremål för riksdagsbehandling har detbetonats att det mot bakgrund av den fortgående internationellaterroristverksamheten är angeläget att även i fortsättningen hålla en högberedskap för att förebygga våldshandlingar i vårt land. I vissa situationerkan det därför behövas tillgång till de speciella tvångsåtgärder somspaningslagen medger. Spaningslagen utgör med andra ord ett viktigt instrumentvid bekämpningen i vårt land av den internationella terrorismen. Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år1973 framhöll utskottet att ett utmärkande drag i den intensifieradeterroristverksamheten var att den har internationell anknytning och att bakomaktionerna inte sällan står internationellt vittförgrenade, välorganiseradegrupper. Det var därför, betonade utskottet, nödvändigt med ett mellanstatligtsamarbete för att den internationella terrorismen skall kunna bekämpas. På det internationella planet vidtas också regelbundetåtgärder för att motverka terrorismen. Som framgår av propositionen har dettaarbete förts vidare . Sålunda har inom den civilaluftfartsorganisationen ()antagits ett tilläggsprotokoll till konvention för bekämpande av brottmot den civila luftfartens säkerhet (den s.k. Montrealkonventionen) i syfte attbekämpa våldshandlingar på flygplatser som används i internationell luftfart,och inom den internationella sjöfartsorganisationen () har antagits en konvention och ett tilläggsprotokoll ombekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet. Även under det år som förflutit sedan frågan om enfortsatt giltighet av spaningslagen senast prövades av har ett stortantal terroristdåd begåtts i skilda delar av världen, och i haraktiviteterna legat på ungefär samma nivå som . Många terroristdåd harhaft en nationell framtoning i den meningen att de riktats mot det egna landetsregering, men i många fall har terrorattackerna skett i andra länder ellervarit av ett slag som inte kan hänföras till ett visst land. Mot denna bakgrund delar utskottet uppfattningen att såvälförhållandena inom landet som den internationella utvecklingen tydligt visaratt det alltjämt föreligger stora risker för att terroristdåd drabbar ocksåvårt land. De synpunkter som har anförts beträffande behovet av sådanasärskilda regler som finns i spaningslagen gör sig således alltjämt gällande. Vad gäller lagstiftningens utformning i de hänseenden somberörs i motionen har utskottet tidigare intagit den ståndpunkten attangelägenheten av att ge lagstiftningen erforderlig effektivitet påkallarsådana lösningar som motionärerna vänder sig emot samt att lagstiftningentillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet (se t.ex. JuU 1977/78:14). Vadsärskilt gäller invändningen att lagstiftningen skulle innebära diskrimineringav utländska medborgare, har utskottet tidigare anfört att de ifrågavarandereglerna inte innebär något avsteg från grundtankarna i vår utlänningslagstiftning.Särskilt har påpekats att den svenska lagstiftningen - i överensstämmelse medfolkrättens regler och internationell praxis - inte innefattar ovillkorlig rättför en utlänning att vare sig resa in i elleruppehålla sig i . Utskottet har , 1988/89:JuU12 framhållit attlagstiftningen enbart gäller det ringa fåtal presumtiva terrorister, som pågrund av sin farlighet drabbats av avvisnings- eller utvisningsbeslut men somlikväl tillåtits stanna i därför att de är politiska flyktingar ellerav andra särskilda skäl. Utskottet har ansett att bestämmelserna därigenomockså kan sägas tjäna som en trygghetsgaranti för invandrare som känner sighotade av främmande organisationer. Utskottettillstyrker regeringens förslag att giltighetstiden för spaningslagen föriängsmed , och utskottet avstyrker därmed bifall till motionens förslag(yrkande 1) om avslag på propositionen. Beträffandemotionsförslaget (yrkande 2) om tilläggsdirektiv för den kommitté som har tilluppgift att göra en översyn av terroristlagstiftningen kan utskottet konstateraatt det av utredningens direktiv framgår att den skall överväga bl.a. om det ärnödvändigt med en särreglering av nuvarande slag när det gällerterroristlagstiftningen; särskilt rättssäkerhetsfrågorna skall uppmärksammas.Syftet med motionsyrkandet är sålunda redan tillgodosett och utskottetavstyrker bifall till motionen även i denna del. Avslutningsvisvill utskottet erinra om sitt - ovan redovisade - uttalande vid förra åretsbehandling av spaningslagen om beredningen av terroristlagstiftningen inomregeringskansliet och . Den nuvarande ordningen har, som utskottet dåanförde, i olika sammanhang föranlett missförstånd, undran och kritik. 1. beträffandeavslag på propositionen att med avslagpå motion l988/89:Jul i denna del (yrkande 1) antar det i proposition1988/89:12 framlagda förslaget till lag om fortsatt giltighet av lagen(1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, att avslårmotion 1988/89;Jul i denna del (yrkande 2). Stockholmden På justitieutskottets vägnar Närvarande;(), (), (), BirtheSörestedt (s), (), (), (),(), (), (), (),(vpk), (), (), (), () och (). Reservationer i988/89:JuUi2 Avslag på propositionen (mom. 1) (vpk) och () anser dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 6med "När förslag" och slutar på s. 7 med "på propositionen"bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning striderterroristlagstiftningen mot grundläggande principer för ett rättssamhälle. Enav dessa principer är att rättsliga åtgärder inte får vidtas mot någon om detsaknas konkret brottsmisstanke i det enskilda fallet, och en annan att ingenfår utsättas för sanktioner utan att ha fått frågan behandlad i en rättegång. Vadsärskilt gäller spaningslagen anser utskottet vidare att nödvändiga spanings-och berédskapsåtgärder även såvitt gäller terroristbrottslighet bör kunna skemed stöd i de regler som gäller för brottsbekämpning i allmänhet. Utskottetdelar således uppfattningen i motionen att reglerna i spaningslagen böravskaffas. Med bifall till motionen i nu berörd del (yrkande 1) avstyrkerutskottet bifall till regeringens förslag om fortsatt giltighet förspaningslagen. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följandelydelse; 1. beträffandeavslag på propositionen attriksdagen med bifall till motion 1988/89:Jul i denna del (yrkande 1) avslårdet i proposition 1988/89:12 framlagda förslaget till lag om fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spanings syfte i vissa fall. Tilläggsdirektiv (mom. 2) (vpk) och () anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjarmed "Beträffande motionsförslaget" och slutar med "dennadel" bort ha följande lydelse; Beträffande motionsförslaget om tilläggsdirektiv för denkommitté som gör en översyn av terroristlagstiftningen kan utskottet instämma imotionärernas uppfattning att den lagreglering i fråga om terroristbekämpningsom eventuellt kan vara påkallad bör inordnas i redan gällande lagstiftning förbrottsbekämpning och anpassas till rådande rättsprinciper. Kommittén börsåledes ges tilläggsdirektiv i enlighet med vad som har förordats i motionen(yrkande 2). Vad utskottet sålunda uttalat bör som sin mening geregeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följandelydelse: attriksdagen med bifall till motion 1988/89;Jul i denna del (yrkande 2) somsin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om tilläggsdirektiv för den kommitté som ser över terroristlagstift ningen. gotab Slockholm 1988 16108