yttr · GB05SoU2 · 1987-12-31 00:00:00 — 1987/88:2 y om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.1986/87:91) har berett socialutskottettillfälle all yttra sig över proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre ikommuner och landsting jämte eventuella följdmotioner. Med anledning av propositionenhar väckts mofionerna 1987/88:K1 av m.fl. (fp), 1987/88:K2 avCari Bildt m. fl. (m), 1987/88:K3 av Berfil Fiskesjö m. fl. (c), 1987/88:K4 avLars m. fl. (vpk) och 1987/88:K5 av (). lar upp i propositionen aktualiseradefrågor endast såvitt de rör socialutskottets beredningsområde. Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna träddei kraft . I den ursprungliga lydelsen av denna lag fickkommunerna frihet att tillsätta lokala organ med uppgift att handha förvaltningoch verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i3 kap. 13 § kommunallagen (prop. 1978/79:181, KU 1978/79:36, SFS 1979:408). Iproposifion 1978/79:181 anförde föredragande statsrådet - som alltså endastföreslog en till de fakultativa nämnderna begränsad försöksverksamhet - attdet borde öppnas motsvarande möjligheter också för specialregleradkommunal samt landstingskommunal verksamhet. Detta ansågs emellertid kräva meringående överväganden (prop. s. 19). anförde för sin del att del deladeden uppfattning som kommit till uttryck i flera av motionerna och i ettyttrande av att en reform som inte omfattade även detspecialreglera-de området var alltför begränsad. Enligl utskottet var detdärför viktigt att ett utredningsarbete kom till stånd som syftade till enutvidgning av försöksverksamheten. Utskottet ansåg all de utredningar som varnödvändiga borde bedrivas så att en proposition härom kunde framläggas redanunder . Detta gavs regeringen fill känna (KU 1978/79:36 s. 10). I proposition 1979/80:54 om försöksverksamhet med lokalaorgan för specialreglerad förvaltning i kommunerna föreslogs härefter enutvidgning av den ännu inte ikraftträdda lagen. Förslaget innebar attmöjligheten all tillsätta lokala organ skulle omfatta bl. a. de obligatoriskanämnder som motsvaras av socialnämnden. En central facknämnd på varjeområde 1 1987/88. Som allmänt villkor för att en uppgift skulle få överföras SoU1987/88:2 y till lokalt organ föreslogs vidare gälla att uppgiften på grund avsin anknytning lill kommundelen och beskaffenhet i övrigt lämpar sig förhandläggning i ett lokalt organ (2 § första stycket 2 lokalorganslagen). Ipropositionen anfördes (s. 28) all syftet med denna bestämmelse vidare var attklargöra att uppgifter som på grund av sakens natur eller författningsbestämmelserhar övergripande eller samordnande karaktär skall ligga kvar hos den centralanämnden. I proposition 1979/80:54 diskuterades även frågan omlämpligheten av att låta lokala organ besluta i ärenden rörandemyndighetsutövning, bl. a. vissa frihetsberövanden. Föredragande statsrådetanförde i denna del följande (prop. s. 19). Kommittén framhåller att starka rättssäkerhelskravanknyter till myndighetsutövningen. Dessa kan enligt kommittén fillgodoseslikaväl hos lokala som hos centrala nämnder. Kommittén hänvisar till alt desociala distriktsnämnderna har att fatta beslut om vissa frihetsberövanden ochom andra angelägenheter som är starkt ingripande för den enskilde. har det inte förekommit några särskilda anmärkningar mol de socialadislriktsnämndernas förmåga att sköta dessa uppgifter. Kommittén har intekunnat finna någon övertygande saklig grund för att utesluta ärenden som avsermyndighetsutövning från de ärenden som skall kunna överlämnas lill lokala organoch föreslår därför inte någon inskränkning i detta avseende. Jag kan på det hela tagel instämma i vad kommittén haranfört. Det finns ulan tvivel grupper av ärenden om myndighetsutövning somlämpar sig väl för handläggning i lokala organ. Om dessa ärenden lämnasutanför, finns del risk alt de lokala organens uppgiflsområden blir alltförsnäva och att försöksverksamheten inte ger några klara resultat. Jag vill understryka att en reform av det slag som jagförordar måste ha som en grundläggande förutsättning att rättssäkerheten intefår försämras genom att uppgifter flyttas till lokala organ. De bestämmelser ilagar och förordningar som syftar fill att skydda rättssäkerheten ärnaturligtvis fillämpliga i samma utsträckning, när ett lokalt organ handläggerett ärende som när detta handläggs av den centrala nämnden. Del lokala organelsbeslut kan överklagas i samma mån som den centrala nämndens beslut. Om man ikommunen inte är övertygad om att det lokala organet, trots att de formellarättssäkerhetsgaranlierna gäller, är i stånd att med de resurser som ställstill organets förfogande åstadkomma en tillfredsställande handläggning, förutsätterjag alt ärendegruppen inte överlämnas lill del lokala organet. Del finnsanledning att räkna med all kommunerna kommer att iaktta återhållsamhet med attlåta lokala organ ta över ärenden som är känsliga från rättssäkerhets-ochlikställighelssynpunkt och där intresset av enhetlig bedömning är särskiltstarkt. Sådana synpunkter gör sig i vissa fall gällande med sådan styrka attdet knappast kan komma i fråga att uppgiften överlämnas lill lokala organ. De angivna frågorna diskuterades inte avkonsfitutionsutskottet. Den ändrade lagen antogs av (SFS 1979:1167). , som inte yttrade sig över proposition1979/80:54, behandlade proposition 1979/80:1 omsocialtjänsten. I sitt betänkande över denna proposition anförde utskottetbl.a. följande (SoU 1979:80:44 s. 91). är del vikfigtatt behålla socialnämndens övergripande ansvar för SoU 1987/88:2 ysocialtjänsten i kommunen. Alt de lokala organen fåren stärkt ställning fårnämligen inte innebära att olika regler kommer att gälla i olika delar avkommunen eller att olika grupper av kommunmedlemmar kommer att behandlas påolikformigi sätt. måste således bevaka utvecklingen i helakommunen och vid behov vidta åtgärder för att samordna olika aktiviteter. Ivissa fall kan delta leda lill alt socialnämnden själv bör avgöra vissa grupperav ärenden, t.ex. i syfte alt nå en jämn fördelning av tillgängliga resurser.Viktigare frågor bör med hänsyn lill kravet på samordning och helhelsplaneringalltid passera socialnämnden. Genomlagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna har fr. o. m. år1986 öppnats möjlighet för landstingskommunerna all inrätta särskilda organ meduppgift alt under en eller flera nämnder handha förvaltning och verkställighetför en del av landstingskommunen eller för en eller flera delar av denlandstingskommunala verksamheten. Lagen omfattar bl. a. uppgifter som ankommerpå hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden och omsorgsnämnden. Proposition 1986/87:91 Ipropositionen föreslås bl. a. vissa ändringar i kommunallagen (1977:179) isyfte att utveckla brukarinflylandel samt en ny lokalnämndslag, varigenom demöjligheter all inrätta lokala organ som finns i den nu gällande provisoriskalagstiftningen permanentas. Kommunerna föreslås också få ännu störremöjligheter än tidigare att fritt organisera sin centrala och lokalanämndverksamhet genom att kravet på etl bibehållande av en central nämnd förresp. fackområde tas bort. och miljö- och hälsoskyddsnämndenskulle härigenom bli fakultativa specialreglerade nämnder. Del för närvarandeuttryckliga kravet på alt en uppgift som skall lämnas till etl lokall organskall lämpa sig för detta på grund av sin anknytning till kommundelen ochbeskaffenhet i övrigt har inte fått någon motsvarighet i den nu föreslagnalagen. Enligt föredragande statsrådet bör denna princip dock gälla även utanuttryckligt lagstöd (prop. s. 36 och 39). När del gäller uppgifter rörandemyndighetsutövning m. m, anförs vidare följande (prop. s. 37). Jagvill emellertid stryka under att kommunerna när de väljer organisationsformför den specialreglerade verksamheten särskilt bör beakta myndighetsutövningensbehov av specialistkompetens och övriga resurser. Ett exempel gäller ivångsvisaomhändertaganden av barn där det krävs speciell kunskap och erfarenhet. Jagvill särskilt peka på att ändringar i den kommunala nämndorganisationen bör skepå ell sådant sätt alt situationen inte försvåras för människor med småmöjligheter att hävda sig och att behovet av kunskaper och resurser för gruppermed ovanliga och krävande behov av vård, service och utbildning beaktas.Skillnaderna i värd- och servicenivå mellan en kommuns olika delar får inte bliför stora. Det är viktigt att de enskilda människorna, oavsett i vilken kommundelde bor, får tillgång till den service som är av stor betydelse förmöjligheterna all leva på en rimlig nivå. I propositionen föreslåsäven en ny möjlighet att inrätta s. k. särskilda organ SoU 1987/88:2 y underen lokal nämnd. För de särskilda organen skall i princip gälla vad som ärföreskrivet för lokala nämnder. Härigenom öppnas möjlighet att låta bl. a.ärenden enligt socialtjänstlagen avgöras av särskilt organ om kommunfullmäktigeså beslutar. Socialnämndensuppgifter framgår bl. a. av 5 § samt 7-10 §§ socialtjänstlagen (1980:620).Uppgifterna kan indelas i slruklurinriktade insatser, varmed avses insatser somsyftar till en god samhällsmiljö, allmänt inriktade insatser, varmed åsyftasgenerellt utformade sociala insatser inom t. ex. barnomsorg och äldreomsorg,samt slutligen individuellt inriktade insatser, vilka avser sociala tjänsterdirekt anpassade till den enskildes behov (jfr prop. 1979/80:1 del A s. 152f.). Några av dessa uppgifter tilldrar sig särskilt intresse i här aktuelltsammanhang. Socialtjänstensmedverkan i samhällsplaneringen skall enligl 7 § socialtjänstlagen bygga pånämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningenav nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för attoffentliga lokaler och allmänna kommuni-kafioner utformas så att de blir lätttillgängliga för alla. Nämnden skall även i övrigt la initiativ till och bevakaalt åtgärder vidtas för alt skapa en god samhällsmiljö och goda förhållandenför barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhälletssärskilda stöd. Socialtjänstensmedverkan i samhällsplaneringen berördes av utskottet bl. a. i dess yttrandefill bostadsutskollet över förslaget till ny plan- och bygglag (SoU 1985/86:lys. Utskottet framhöll då att man i förslaget överlämnat ål den enskildakommunen att bestämma omfattning och utformning av samrådet kring kommunensöversiktsplanering. Utskottet underströk alt ett stort ansvar härigenom lagtspå kommunerna. Socialnämnderna har, enligt vad utskottet anförde, genom sinverksamhet en unik kunskap om kommunen och de problem som finns där. Dennakunskap måste tas fill vara i arbetet med alt försöka skapa goda socialamiljöer. Utskottet framhöll önskvärdheten av att man i varje kommun utarbetarlämpliga rutiner för samråd mellan byggnadsnämnd och socialnämnd med sikte påett kontinuerligt utbyte av information och synpunkter i planeringsfrågor. Närdet gäller insatser i individuella ärenden finns regler intebara i själva socialtjänstlagen. Utgångspunkten är visserligen den enskildesrätt lill bistånd enligl 6 § socialtjänstlagen, mot vilken svarar ett ytterstaansvar för kommunen enligt 3 § samma lag. Rätten till bistånd kan omfatta varjetyp av stöd och hjälp som den enskilde visar sig vara i behov av i del enskildafallet. Hit hör således inte endast ekonomiskt stöd i form av socialbidrag utanäven service såsom barnomsorg, social hemtjänst m.m., saml ävenindividuellt utformade behandlingsinsatser såsom kontaktperson, vård utomhemmet samt olika former av behandling i öppna former. särskildaskyldigheter när del gäller slödel lill enskilda missbrukare samt omsorgen ombarn och ungdomar som riskerar att utvecklasogynnsamt preciseras i 11 § resp. 12 § socialtjänstlagen. SoU 1987/88:2 y uppgifter på barn- och ungdomsområdelrymmer även tvångsbefogenheter gentemot enskilda. Enligt 28 § socialtjänstlagenkan sålunda socialnämnden förbjuda en vårdnadshavare att flytta en underårigfrån ett familjehem där denne vistas om det finns risk som inte är ringa föratt barnets kroppsliga eller själsliga hälsa skadas om det skiljs från hemmet.I brådskande fall kan fiyttningsförbud beslutas av nämndens ordförande. Enligt lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vårdav unga (LVU), vilken kompletterar socialtjänstlagen för de fall erforderligvård utom hemmet inte kan beredas i frivilliga former, ankommer det vidare påsocialnämnden alt ansöka hos länsrätten om beslut om vård enligt lagen.Socialnämnden har även befogenhet alt själv besluta om omedelbartomhändertagande av den som är om del är sannolikt att den unge kanberedas vård med stöd av LVU och rättens beslut inte kan avvaktas. Om inteheller nämndens beslut kan avvaktas får beslut fattas av nämndens ordförandeeller någon annan ledamot som nämnden förordnat. Lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall(LVM) innehåller inte motsvarande tvängsbefogenheter för socialnämnden.Socialnämnden har emellertid alt föranstalta om verkställighet av rättensbeslut om vård och kan t.ex. begära polishandräckning. I sammanhanget bör ävennämnas att socialberedningen i sitt betänkande (SOU 1987:22) Missbrukarna,, Tvånget föreslagit vidgade tvångsbefogenheter försocialnämnden. Enligt förslaget skall sålunda socialnämnden - eller ibrådskande fall dess ordförande eller annan därtill utsedd ledamot - undervissa förutsättningar kunna besluta om omhändertagande avmissbrukare. Det framlagda förslaget lill lokalnämndslag gäller -såvitt förslaget rör socialutskottets beredningsområde - socialtjänst ochhälsoskydd på det kommunala området samt för de kommuner som inte ingår ilandstingskommun hälso- och sjukvård, landvård saml omsorger om psykisktutvecklings-, störda. delar synen att den kommunala ochlandslingskommunala förvaltningen bör vara så ändamålsenligt organiserad sommöjligt och att formerna för detta kan skifta från kommun lill kommun alltefterde varierande lokala förutsättningarna. Det finns emellertid skäl att framhållaatt det på del sociala området finns vissa funktioner som måste omgärdas medvissa garantier och på vars organisation man inte kan anlägga enbart praktiskaoch ekonomiska synpunkter. Det är i det avseendet främst de kommunalasocialnämndernas verksamhet som filldrar sig intresse. Som ovan framgått har lill uppgift bl. a.att delta i samhällsplaneringen och verka för en god samhällsmiljö och godaförhållanden för barn och ungdom, äldre och handikappade m.fl. Till grund försocialnämndens medverkan ligger den egna verksamhetsplaneringen ochuppföljningen därav, vilken som ulskoltet framhöll i anslutning till behandlingenav förslaget lill ny plan- och bygglag, ger socialnämnden en unik kunskap omkommunen och de problem som finns där. att se attdenna samlade kunskap och överblick över de sociala miljöerna i SoU1987/88:2 y kommunenskulle kunna vidmakthållas om dessa uppgifter splittras upp på Inte heller kan en lokal nämnd med samma eftertryck föra fram desociala synpunkterna, vilka ju kan innebära att hänsyn måste tas till varierandeförhållanden i olika kommundelar. Alt lägga över dessa uppgifter på enannan central facknämnd eller på kommunstyrelsen kan också rymma ser det som en uppenbar risk att de socialasynpunkterna då kommer att få stå tillbaka i samhällsplaneringen till förmån förrent tekniska och ekonomiska synpunkter. En ny lagstiftning på områdetmåste därför innehålla garantier för att inte den sociala kunskapen ocherfarenheten utarmas i kommunen och för att de sociala synpunkterna bevakas avett därtill kompetent organ med överblick över hela kommunen. En fråga som emellertid tilldrar sig ännu större intresseär hur de för enskilda människor så betydelsefulla individärendena kan kommaalt handläggas i en starkt decentraliserad organisation. Som ovanframgått gäller det här både ställningstaganden till människors behov avbistånd i akuta situationer- vilket åren lagreglerad individuell rättighet -och beslut om vissa åtgärder oberoende av samtycke, bl.a. frihetsberövandeåtgärder som går i omedelbar verkställighet. Det är alltså fråga om några av desvåraste och för den enskilde mest ingripande beslut som anförtrotts annanmyndighet än domstol. Starka rättssäkerhetsskäl talar för att beslut av häraktuell art kringgärdas med vissa regler som garanterar kompetens, opartiskhetoch skydd för den enskildes integritet. Det inger mot denna bakgrundbetänkligheter att överlämna åt varje kommun att uppdra åt lokala organ - som iprincip kan ha hur begränsat verksamhetsområde som helst - all besluta i frågorav detta slag. Lagförslaget synes t. o. m. öppna möjlighet att överlämna sådanabeslutsfunktioner åt särskilda organ under de lokala nämnderna och till de särskildaorganens ordförande eller annan ledamot. Det kan inte bortses från risken attett sådant arrangemang kan leda till mycket olikformig praxis i olika delar aven kommun, vilket inte kan accepteras i ärenden av denna art. Det är ocksåtveksamt om man på denna beslutsnivå alltid kan garantera den sociala kompetensoch erfarenhet som behövs för att bedöma t. ex. frågor om tvångsomhändertagandeav barn. Det har i olika sammanhang pekats på möjligheten lillöverprövning av beslut efter överklagande m.m., vilken i viss mån kan elimineraolägenheterna av att olika praxis kan uppstå lokalt. När det gällersocialtjänsten finns emellerfid skäl att framhålla att de enskilda människorsom det här gäller just genom sin utsatta sociala situation inte alllid är istånd all bevaka och genomdriva sina rättigheter effektivt i ett byråkratisktsystem. Möjligheten att överklaga framstår ibland som otillräcklig för dem sombäst behöver hjälp. Del kan också erinras om att vissaunderlåtenheler all ingripa, t.ex. underlåtenhet att omhänderta ett barn somlöper risk att skadas, aldrig kommer under prövning av en besvärsmyndighet.Möjligheten att överklaga kan därför inte ersätta regler som skall säkerställakvaliteten hos det grundläggande beslutet. Från principiella synpunkter kan vidare ifrågasättas omdet inte bör bestämmas i lag på vilken nivå beslut av denna art bör fattas. otillfredsställande attkompetensen att besluta om frihetsberövande åtgärder SoU 1987/88:2 y skall kunna skifta starktfrån kommun fill kommun och t. o. m. mellan olika Slutligenbör när det gäller de individuella ärendena erinras om angelägenheten av atttillgodose sekretesskraven och skydda den enskildes integritet. Socialutskottethar här pekat på flera funktioner för de nuvarande socialnämnderna vilka enligtutskottets mening kan bli svåra att upprätthålla konsekvent i en helt frikommunal organisation. Utskottet anser att garanfier måste skapas för att dessafunktioner inte utarmas ulan upprätthålls på en minsl lika god kvalitativ nivåsom . Utskottet vill i det sammanhanget erinra om vad som i propositionenanförs (s. 37) om beaktande av myndighetsutövningens behov avspecialistkompetens och övriga resurser och om att skillnaderna i vård- ochservicenivå inte får bli för stora. Utskottet vill tillägga alt det här intebara gäller att det finns specialistkunskap inom tjänstemannakåren. Deansvariga förtroendemännen måste själva besitta tillräcklig social erfarenhetoch kompetens för all kunna bedöma de förslag som förs fram. mening är de angivna kraven av sådan tyngd att de inte kantillgodoses enbart genom motivullalanden. Utskottet har vidare som ovanframgått principiella invändningar mol att lagstiftaren lämnar öppet på vilkennivå beslut kan fattas om åtgärder såsom inskränkningar i människors personligafrihet eller skydd för barn som löper allvarlig fara. anser alldessa frågor kräver ytterligare analys och överväganden. Slockholm den 27 oktober1987 Närvarande:Daniel Tarschys (fp), (), (), (),(), (), (), Per (),(), (), (), (vpk), (), () och ().