yttr · GB05BoU1 · 1987-12-31 00:00:00 — 1987/88:1 y om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.1986/87:91) Konstitutionsutskottethar berett bostadsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1986/87:91om aktivt folkstyre i kommuner och landsting jämte motioner. 1propositionen behandlas frågor om medborgarinflytande på de kommunalatjänsterna, decentralisering av den kommunala organisationen och utveckling avde förtroendevaldas roll. behandlar i detta yttrande de ipropositionen väckta frågorna om decentralisering och det därmed sammanhörandeförslaget till lokalnämndslag. Utskottet begränsar sig dessutom till frågor somhar anknytning till uppgifter enligt de föreslagna nyareglerna. Yrkandenmed anknytning till den föreslagna lokalnämndslagen har väckts i motionerna1987/88:K1 (fp), K2 (m), K3 (c) och K4 (vpk). Lokalnämndslagenavses träda i kraft och då ersätta lagen om vissa lokalaorgan i kommunerna, lokalorganslagen, som gällt . Lokalnämndslagenger kommunerna större möjligheter att ändra sin organisation änlokalorganslagen. Bl.a. innehåller lokalnämndslagen bestämmelser om decentrala nämnderna som saknar motsvarighet i lokalorganslagen. Lokalnämndslageninnebär i huvudsak följande. Kommunfullmäktige skall få inrätta lokala nämnderför att sköta sådan förvaltning och verkställighet som annars skall fullgörasav bl.a. . Befogenheter som en statlig myndighet lämnat tillbyggnadsnämnden skall få lämnas till en lokal nämnd bara om myndigheten medgerdet. Beträffande centrala nämnder avses följande gälla. Har lokala nämnderinrättats för hela kommunen för förvaltning och verkställighet som annars skallfullgöras av får kommunfullmäktige uppdra åt någon annancentral nämnd att ta över den verksamhet som inte har tagits över av en lokalnämnd. Vidare avses kommunfullmäktige efter regeringens medgivande få beslutaom en annan nämndorganisation än den som föreskrivs i lag. Ipropositionen anmäls demokratiberedningens betänkanden (SOU 1985:28) Aktivtfolkstyre i kommuner och landsting och (SOU 1985:29) Principer för en nykommunallag. Det senare betänkandet bereds i civilde- 1 1987/88. partementetmed sikte på redovisning . Vidare BoU 1987/88:1 yredovisas bl.a. uppgifter dels om den försöksverksamhet med en friare kommunalnämndorganisation som avses pågå t.o.m. i vissa kommuner, dels om deerfarenheter av decentraliseringsverksamheten i kommunerna som framkommit genomSvenska kommunförbundet. Erfarenheterna anges vara i huvudsak positiva.Departementschefen anser att vunna erfarenheter av förändringsarbetetmotiverar ytterligare lagstiftningsåtgärder för att stimulera och öppna nyamöjligheter för kommunernas arbete med att förändra nämndorganisationen.Ändringarna bör ske före nästa mandatperiod. Departementschefen anserdärför att man inte kan avvakta en aviserad proposition om frikommuner 1988eller förslag till ny kommunallag. 1 propositionen hänvisas till demokratiberedningensprincipskiss, enligt vilken i varje kommun obligatoriskt skall finnas bara enstyrelse och en valnämnd. Ytterligare nämnder skall få inrättas av fullmäktige.Huvuddelen av remissinstanserna anges ha tillstyrkt en så långtgåendeorganisationsfrihet för kommunerna. Förslaget till lokalnämndslag innebär attde nuvarande specialreglerade och obligatoriska nämnderna, bl.a.byggnadsnämnden, blir fakultativa. Departementschefen förutsätter emellertid(s. 43) att det även i kommuner med decentraliserad 'nämndverksamhet i regelfinns behov av förtroendemannaorgan på central nivå vid sidan avkommunstyrelsen. Han utgår från att detta särskilt bör gälla sakområden därlikartad bedömning och tillämpning över hela kommunen är nödvändig till följdav de nationella mål som uppställts för verksamheten såsom är fallet t.ex. inombyggnadslagstiftningens område. Departementschefen bedömer inte nödvändigt attvidta några ändringar i de speciallagar som innehåller regler om den kommunalanämndorganisationen. Om friheten att organisera nämnderna får slå igenomgenerellt, blir det dock, enligt honom, nödvändigt att ändra speciallagstiftningen. I m'otion 1987/88:K1 (fp) yrkas-såvitt nu är i fråga-attriksdagen skall avslå förslaget till lokalnämndslag (yrkande 6). Motionärernaanför att förslaget till lokalnämndslag får ses som en permanentning av dennuvarande försöksverksamheten. Eftersom förslaget inte öppnar vägen fördirektvalda kommundelsfullmäktige i enlighet med vad föreslagit iandra sammanhang bör det avslås. En mer definitiv reglering av verksamhetenbör, enligt motionen, anstå i avvaktan på att regeringen återkommer med förslagtill en ny lag som också reglerar möjligheter till direktval. I motion 1987/88: K2 (m) yrkas avslag på propositionen idess helhet. Motionärerna anför bl.a. att det inte behöver vara en omöjlighetmed en ordning med lokala nämnder i kommuner och landsting, men att beslutdärom måste föregås av mer djuplodande analyser än de som finns ipropositionen. Motionärerna menar att förslagen bygger på ett bristfälligtunderlag. De borde bedömas mot den aviserade nya kommunallagen.Försöksverksamheten med frikommuner har inte pågått för attge tillräckliga erfarenheter. Nästan halva försöksperioden återstår . har funnits och fungerat BoU 1987/88:1 y tillfredsställande.Starka skäl och noggranna studier fordras för att bryta upp Detär anmärkningsvärt att förslaget inte har granskats av lagrådet bl.a. medavseende på hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav. Fleraremissinstanser har varit kritiska i detta avseende och bl.a. påtalat att frågan om tillståndsgivning, förelägganden och tillsyn ställer krav på rättssäkerhetoch likformighet i bedömningen. Förslaget kan väntas leda till attnuvarande kompetens hos de centrala nämnderna inte kan behållas, anför I motion 1987/88:K3 (c) hemställs - såvitt nu är i fråga -att propositionen skall avslås (yrkande 1). I motionen anförs att vissa avförslagen kan förmodas motverka de decentraliseringssträvanden somcenterpartiet arbetar för. Förslagen har inte heller beretts på det sätt somriksdagen har anledning alt fordra. Lagrådet har inte hörts. Lagtexter ochmotiveringar ger utrymme för skilda tolkningar. Det är viktigt att pröva ivilken omfattning myndighetsutövning kan föras ut till lokala nämnder och organi sådana former att verksamhetens kvalitet kan upprätthållas. Lokalnämndslagenger utrymme för en centralisering och bör därför, enligt motionen, inte godtas. I motion 1987/88:K4 (vpk) föreslås - såvitt nu är i fråga- att avslår propositionens förslag under punkten 3.7 att bl.a.byggnadsnämnderna skall bli fakultativa nämnder (yrkande 6). Motionärernaanser att den pågående försöksverksamheten bör få slutföras och erfarenheternavärderas. Vidare anförs att införandet av lokala nämnder parallellt medcentrala nämnder medför en risk för byråkrati. Som särskilt tveksamt framståratt ge kommunerna möjlighet att ordna ansvars- och administrativa funktionerefter eget godtycke. Resultatet kan lätt bli en upplösning av rättspraxis,olika strukturer mellan kommuner och ökade svårigheter för medborgarna atthitta rätt i ansvarssystemen. Avskaffas systemet med facknämnder riskeras attfackmässighet och insikt hos de förtroendevalda inte kan upprätthållas. Dettakan enligt motionärerna resultera i ökad makt hos administrationen. Den speciallagstiftning om .uppgifter somi det aktuella ärendet berör bostadsutskottet är den nya ,PBL, och vissa av de ändringar i andra lagar som genomfördes med attPBL trädde i kraft . I 1 kap. 7 § PBL föreskrivs att det i varje kommun skallfinnas en byggnadsnämnd, som har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheteni kommunen. Enligt 8 kap. 19 § PBL har till uppgift att prövaansökningar om bygglov, rivningslov och marklov. I 10 kap. PBL föreskrivsskyldighet för att besluta om påföljder och ingripanden enligtPBL och på begäran lämna skriftliga upplysningar om åtgärder som föranlederingripanden. Ill kap. PBL har tillagts ytterligareuppgifter, bl.a. att verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsbild, uppmärksamt följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt att ta de initiativ som behövs i fråga om -i planläggning,byggande och fastighetsbildning. Nämnden skall vidare över- BoU 1987/88:1 yvaka efterlevnaden av PBL och med stöd av lagen meddelade föreskrifter ochbeslut. skall ta till vara de möjligheter PBL ger att förenklaoch underlätta ärenden för enskilda och bör därvid verka för att lagensföreskrifter om begränsning av bygglovsplikten vinner tillämpning.Byggnadsnämnden skall vidare på begäran lämna skriftliga upplysningar om planläggning,byggande och fastighetsbildning samt tillhandahålla nybyggnadskarta. Nämndenfår vidare ta ut avgifter enligt av fullmäktige fastställda taxor i ärenden omlov och förhandsbesked m.m. och i ärenden om upprättande eller ändring avdetaljplan m.m. Beslut om antagande av detaljplan och områdesbestämmelserenligt PBL fattas av kommunfullmäktige som dock får uppdra åt kommunstyrelseneller att anta planer som inte år av principiell beskaffenheteller i övrigt av större vikt (5 kap. 29 § PBL). Beslut om antagande avfastighetsplan fattas av , eller, om planen har upprättatsgemensamt med detaljplanen och denna inte skall antas av nämnden, av det organsom antar detaljplanen (6 kap. 13 § PBL). Av betydelse i sammanhanget är ocksä de regler som gerbyggnadsnämnden befogenhet att bedöma den allmänna lämpligheten avfastighetsbildning eller åtgärder enligt anläggningslagen ellerledningsrättslagen utanför område med detaljplan (4 kap. 25 a §fastighetsbildningslagen, 23 § anläggningslagen och 21 § ledningsrättslagen).I fastighetsbildningslagstiftningen finns också regler som ger länsstyrelsenmöjlighet att förordna att en myndighet får medge undantag frånnaturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser om markens bebyggande(3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen, 9 § anläggningslagen och 8 §ledningsrättslagen). Bemyndigandet torde ofta komma alt riktas tillbyggnadsnämnden (jfr prop. 1985/86:90 S.107). I 43 § naturvärdslagen och 28 a § naturvårdsförordningenfinns regler som ger befogenhet att överlämna åt den kommunalanämnd som kommunfullmäktige bestämmer att besluta om bl.a. undantag frånförbudet mot bebyggelse m.m. inom strandskyddsområde. Reglerna hade motsvarandeinnehåll i lydelse före PBL:s ikraftträdande. I de flesta fall tordedelegationsbemyndigandet ha riktats till , som därvid samordnatsin prövning med motsvarande prövning av frågor om byggnadslov enligt de äldrereglerna i 56 § byggnadsstadgan. Enligt 17 § andra och tredje stycket naturvårdslagen skallbyggnadsnämnden pröva frågor om tillstånd till uppsättande av skylt varigenomallmänheten avvisas från visst område samt förordna om borttagande av sådanolagligt uppsatt skylt. Utskottet har lämnat en översiktlig redovisning avbyggnadsnämndens uppgifter enligt och andra hithörande lagar. Därav framgår att har viktiga uppgifter i fråga om tillståndsgiv ning för bebyggelse och fastighetsbildning m.m. Nämnden har också att besluta om ingripanden och sanktioner mot enskilda. Den får ta ut avgifter av enskilda och har att svaraför betydelsefull service gentemot allmänheten. BoU 1987/88:1 y Nämndensuppgifter kan karaktäriseras som kvalificerad myndighetsutövning som mynnar uti såväl gynnande som betungande förvaltningsbeslut. Uppgifterna kan inte enligtnuvarande regler anförtros åt något annat kommunalt organ än åt ett lokaltorgan enligt lokalorganslagen. Det är att märka att denna lag inte medgerdelegation av beslutsrätt i andra frågor än som på grund av sin anknytning tillkommundelen och vars beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i ettlokalt organ. I proposition 1979/ 80:54, vari lokalorganslagen föreslogs,uttalades bl.a. (s. 29) att byggnadsnämndernas ärenden om tillstånd, förbud,förelägganden och tillsyn är ärenden i vilka kraven på rättssäkerhet ochlikformighet i bedömningen gör sig mer eller mindre starkt gällande. Dessaärenden lämpar sig, enligt den propositionen, i skiftande grad för förvaltninggenom lokala organ. Det ansågs inte möjligt att dra upp generella riktlinjerför hur sådana ärenden bör fördelas mellan den centrala nämnden och de lokalaorganen. Årenden som rör påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.ansågs vara av sådan karaktär alt det knappast kan komma i fråga att överlämnadem till lokala organ. Utskottetvill i detta sammanhang erinra också om det i den nu aktuella propositionen (s.43) och ovan återgivna uttalandet om behovet av likartad bedömning ochtillämpning inom hela kommunen med hänsyn till uppställda nationella mål förbl.a. Detkan också påpekas att lokalorganslagen inte medger att de centrala nämnderna kanberövas sina övergripande och samordnande uppgifter. Den föreslagnalokalnämndslagen medger att de centrala nämnderna avskaffas och att kvarståendeuppgifter förs över till något annat organ. Motdenna bakgrund ansluter sig utskottet till den kritik som anförs i motionernamot de överväganden som redovisats i propositionen. Tillräcklig analys saknasav hur de föreslagna möjligheterna till nedrustning och uppsplittring avnämndorganisationen kan förenas med de krav på rättssäkerhet och likformigheti myndighetsutövningen som utskottet finner måste upprätthållas. Det hade varitvärdefullt om regeringen i denna angelägenhet inhämtat lagrådets yttrande. Iavsaknad av synpunkter från lagrådet och den efterlysta närmare analysen ipropositionen anser utskottet inte att förslaget om lokalnämndslag bör vinnariksdagens bifall. Ytterligareett skäl att inte nu besluta om den föreslagna lokalnämndslagen är den pågåendeförsöksverksamheten med frikommuner och det beredningsarbete som pågår i frågaom ändringar i kommunallagen. Utskottetvill också rikta kritik mot ställningstagandet i propositionen i fråga om behovet av följdändringar i den tillämpliga speciallagstiftningen. som börjar tillämpas i kommunerna med dess reglering av byggnadsnämndernas verksamhetsområde, föreslås möjlighet för en ny nämndorganisation att växa fram i vilken nämnden över huvud taget inte behöver ingå. Någon upplysning i om detta förhållande skulle emellertid, enligt propositionen, inte införas. Lovprövning och frågor om sanktioner, avgifter m.m. som enligt PBL skall handhas av , skulle alltså kunna handläggas i något helt annat kommunalt organ utan att något stöd i PBL för denna - Utskottet delar inte heller i detta hänseende ståndpunktsta- BoU1987/88:1 y gandet i propositionen. föreslår alltså konstitutionsutskottetatt tillstyrka motionerna 1987/88:K1 (fp) yrkande 6, K2 (m), K3 (c) yrkande 1och K4 (vpk) yrkande 4 och därmed avstyrka regeringens förslag tilllokalnämndslag, allt såvitt förslagen behandlas i detta yttrande. Närvarande: (), (),(), Per (), (), MargaretaPalmqvist (s),' (), (), (vpk),(), (), (), (),() och (). , Per , ,, , och (alla s) anseratt texten under rubriken bort ha följande lydelse: Utskottet finner att förslaget till lokalnämndslaginnefattar en lämplig vidareutveckling av de möjligheter som redanlokalorganslagen ger kommunerna att decentralisera sin organisation. Utskottettillstyrker alltså förslaget. Utskottet understryker vad som redan framhållitsi propositionen om vikten av att kommunerna beaktar behovet avförtroendemannaorgan på central nivå särskilt i fråga om sakområden där enlikartad bedömning och tillämpning över hela kommunen är nödvändig till följd avde nationella mål som uppställts för verksamheten, t.ex.inombyggnadslagstiftningens område. Utskottet föreslår därför attavstyrka motionerna 1987/88:K1 (fp) yrkande 6, K2 (m), K3 (c) yrkande 1 och K4(vpk) yrkande 6 och därmed tillstyrka regeringens förslag,allt såvitt förslagenbehandlas i detta yttrande.