yttr · GB05LU8 · 1987-12-31 00:00:00 — 1987/88:8 y om miljöskadeförsäkring m.m. (prop. 1987/88:85 delvis) Jordbruksutskottethar beslutat inhämta lagutskottets yttrande över proposition 1987/88:85 ommiljöpolitiken inför 1990-talet i den del som avser förslag om enmiljöskadeförsäkring jämte motioner i detta ämne. Med anledning avpropositionen har väckts bl.a. motionerna 1987/88:Jo23 av (),1987/88:Jo30 av m.fl. (c) och 1987/88:Jo41 av m.fl.(c, m, fp), vari tas upp frågor med anknytning till miljöskadeförsäkringen.Lagutskottet har beslutat att med yttrandet till jordbruksutskottet överlämnade under allmänna motionstiden väckta motionerna 1987/88:L207 av AlfSvensson (c), 1987/88:L604 av m.fl. (fp), 1987/88:L605 av AlfSvensson (c) och 1987/88:L612 av m.fl. (c). Gällanderegler om ersättning för skador till följd av miljöfarlig verksamhet finns imiljöskadelagen (1986:225) som trädde i kraft . Miljöskadelagenär tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genomolika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar ellerandra liknande störningar. Lagen innebär att den som bedriver miljöfarligverksamhet på en fastighet har fått ett ökat ansvar för skador som verksamhetenmedför i omgivningen. Skadeståndsansvaret gäller även om skadan inte harorsakats avsiktligt eller genom vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). Det striktaansvaret omfattar också helt tillfäUiga störningar, t.ex. enstaka gasutsläpp iluften. Dock görs i lagen vissa undantag för störningar som är av så vanligtslag att de rimligen måste tålas. Miljöskadelagen innehåller också särskildaregler om ersättning för vissa typer av skador som kan uppstå vid grävnings-och språngningsarbeten. Rättentill ersättning enligt miljöskadelagen omfattar person- och sakskador samtrena förmögenhetsskador som inte är bagatellartade. Skadeståndsansvaretenligt miljöskadelagen skall i första hand bäras av fastighetsägaren. Ävennyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarligverksamhet på fastigheten kan bli ansvariga. Bostadshyresgäster har dock intenågot strikt ansvar. Till kretsen av skadeståndsansvariga hör också de som iegen näringsverksamhet utför ett miljöfariigt arbete på en fastighet, s.k.entreprenörer. Miljöskadefondutredningenavlämnade betänkandet (SOU 1987:15) Miljöskadefond med förslag tillinrättandet av en särskild fond ur 1 1987/88. vilkenersättning skulle kunna utgå för person- eller sakskador enligt LU 1987/88:8 ymiljöskadelagen. Rätten för en skadelidande att få ersättning ur fonden varbegränsad till fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningeneller då rätten att utkräva skadestånd preskriberats eller då det inte kanutredas vem som är ansvarig för skadan. Ur fonden skulle vidare kunna betalaskostnaderna för återställnings- och saneringsåtgärder som år angelägna frånmiljöskyddssynpunkt. Fondsystemet skulle finansieras genom avgifter. I propositionen avvisar regeringen tanken på enmiljöskadefond och föreslår i stället att en kollektiv försäkring,miljöskadeförsäkringen, skapas. Från försäkringen skall lämnas ersättning åt enskadelidande i de av miljöskadefondutredningen angivna fallen. Försäkringenavses bli meddelad av ett konsortium av försäkringsbolag. De närmare villkorenför försäkring- " en skall godkännas av regeringen. De som bedriveranmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet föreslås bliskyldiga att betala bidrag till försäkringen med belopp som också skallgodkännas av regeringen. Reglerna om den obligatoriska miljöskadeförsäkringenföreslås bli införda i miljöskyddslagen (1969:387) och träda i kraft den 1 juli1989, Beträffande återställnings- och saneringsåtgärder föreslåsmiljöskyddslagen bli kompletterad med bestämmelser som klarlägger attskyldigheten för den som bedriver miljöfarlig verksamhet att avhjälpaolägenheter kvarstår även efter det att verksamheten upphört. I fråga omåterställningsåtgärder som inte kan genomföras med tillämpning avmiljöskyddslagen förordas i propositionen att allmänna medel skall kunna tas ianspråk i vissa fall. I motion L604 (fp) framhålls att det saknas behov av ensärskild miljöskadefond i enlighet med miljöskadefondutredningens förslag.Enligt motionärerna bör skadeståndsfrågorna lösas genom införandet av en obligatoriskmiljöskadeförsäkring och bör kostnaderna för återställningsåtgärder finansierasmed skattemedel. Motionärerna yrkar att det anförda ges regeringen till känna. Motionären i motion L605 (c) anser att detskadeståndsansvar som följer av miljöskadelagen bör vara täckt av enobligatorisk miljöskadeförsäkring. En sådan försäkring skulle enligt motionärenförbättra de skadelidandes situation genom att möjligheten till ersättning dåfrikopplades från skadegörarens ekonomiska situation. Eftersom premierna fören försäkring skulle anpassas till riskerna med en viss miljöfarlig verksamhetskulle ett försäkringsobligatorium även påverka företagen att gå över till enmindre miljöfarlig verksamhet. Motionären anser vidare att för de fall då någoninte kan åläggas ersättningsskyldighet det bör inrättas en miljöskadefond, somockså skall kunna användas för finansiering av återsfällningsåtgärder.Motionären yrkar att hos regeringen begär förslag till dels enobligatorisk miljöskadeförsäkring (yrkande 1), dels lagstiftning om miljöskadefond(yrkande 2). Samme motionär som väckt motion L605 yrkar i motion Jo23att en obligatorisk miljöskyddsförsäkring skall införas (yrkande 10). Som skälför yrkandet anförs att premiesättningen skulle påverka företagens benägenhetatt vidta förebyggande åtgärder. Utskottetvill erinra om att miljöskadelagen bygger på skadeståndsrättsli- ga principer.Rätt till ersättning föreligger sålunda endast om det kan påvisas LU 1987/88:8y ett samband mellan en miljöstörning och en inträffad skada. Kan det inteutredas varifrån en miljöstörning härrör kan en skadeståndstalan inte riktasmot någon. Svårigheter uppkommer också när störningar som härrör från fleramiljöfarliga verksamheter tillsammans har bidragit till en skada utan att någonav dem egentligen kan sägas vara den huvudsakliga orsaken. Detskadeståndsråttsliga regelsystemet har också andra begränsningar när det gälleratt bereda en skadelidande ersättning. Även om orsaken till en skada klarlagtskan det hända att den ansvarige inte kan nås med ett skadeståndskrav därföratt skadeståndsfordringen har preskriberats. Av betydelse är också att miljöskadorofta är omfattande och att man därför får räkna med att skadevållaren mångagånger saknar ekonomiska möjligheter att ersätta skadan. Då frågor om enobligatorisk miljöskadeförsäkring tidigare med anledning av motioner prövats iriksdagen (se LU 1985/86:25 och LU 1986/87:24) har utskottet därför ansett attdet med hänsyn till den skadelidandes intresse är motiverat att man övervägeren ordning enligt vilken ersättning kan utgå för skador som faller undermiljöskadelagens tillämpningsområde men för vilka ersättning inte kan erhållasav någon ansvarig. Utskottet konstaterar att förslagen i propositionen liggerhelt i linje med synpunkterna i motion L604 och även i väsentlig måntillgodoser önskemålen i motion L605. Sett ur den skadelidandes synvinkel innebärsystemet med en kollektiv miljöskadeförsäkring en fullt tillfredsställandelösning av de problem som nuvarande regler kan föra med sig i form avbegränsade eller obefintliga ersättningsmöjligheter vid miljöskador. För denskadelidande skulle inrättandet av en miljöskadefond inte medföra någrafördelar utöver dem som försäkringen ger. Med hänsyn härtill och till attförsäkringen enligt vad som uttalas i propositionen är enklare ätt administreraoch finansiera anser utskottet att förslaget i propositionen bör genomföras. Ienlighet härmed bör motion L604 och motion L605 yrkande 2 inte föranleda någonriksdagens vidare åtgärd. Vad härefter gäller yrkandena i motionerna L605 och Jo23om en ansvarsförsäkring kan utskottet lika litet nu som då spörsmålet tidigarebehandlats (se LU 1985/86:25 och LU 1986/87:24) ställa sig bakom önskemålet.Som motionären själv påpekar är ett väsentligt skäl för en sådan försäkring attden skadelidande skall kunna få ersättning i de fall då , skadevållaren intekan fullgöra sin skadeståndsskyldighet. Med det i propositionen framlagdaförslaget bortfaller detta skäl för en ansvarsförsäkring. Härtill kommer attinförandet av en skyldighet att ha ansvarsförsäkring skulle medföraförsäkringstekniska svårigheter. I vissa fall torde det nämligen med säkerhetkunna förutses att en verksamhet skall leda till miljöskador fastän dennaeffekt inte varit direkt åsyftad. Som utskottet tidigare framhållit strider detmot försäkringstekniska principer att en ansvarsförsäkring skall täcka väntadeskador. Sådana skador måste därför lämnas utanför en försäkring, vilket medföratt den skadelidande kommer att sakna försäkringsskydd i viktiga fall och attdet incitament till förebyggande åtgärder som försäkringskravet skulle kunnainnebära i betydande utsträckning går förlorat. På anförda skäl avstyrkerutskottet bifall till motion L605 yrkande 1 och motion Jo23 yrkande 10. Modonärerna i motion Jo41 (c, m, fp) framhåller attyrkesfisket kräver LU 1987/88:8 y kontinuerliga investeringar och att dessainvesteringar förutsätter att fisket kan bedrivas under framöver.Enligt motionärerna påverkas havet och våra insjöar negativt avindustriutsläpp, vilket kan medföra att fisket i vissa områden måste upphöraeller inskränkas och att yrkesfiskarna drabbas av stora ekonomiska problem. Päsikt kan utsläppen leda till att yrkesfisket helt upphör. Motionärerna hävdaratt yrkesfiskarna inte kan få ersättning för sina förlusterenligt miljöskadelagen och att den i propositionen föreslagna försäkringen intekommer att förbättra fiskarnas situation. Enligt motionärerna är detoacceptabelt att en näringsgren skall få lov att förstöra utkomstmöjligheternaför en arman näringsgren, och de anser att den miljöstörande industrin bör bärahela kostnaden för de skador som uppkommer och därmed tvingas att av ekonomiskaskäl minska utsläppen. Ett sätt att åstadkomma ett ökat ansvarstagande frånindustrins sida anser motionärerna vara att låta miljöskadeförsäkringen gällaockså de ekonomiska skador som utsläppen förorsakar yrkesfisket. Motionärernayrkar att ersättning ur miljöskadeförsäkringen skall kunna utgå tillyrkesfiskare som tvingats upphöra med fisket på grund av miljöfarliga utsläpp. I likhet med motionärerna anser utskottet att det ärangeläget att yrkesfiskare kan erhålla en fullgod ersättning för de skador somkan drabba dern på grund av annans miljöfarliga verksamhet. Då frågor omekonomisk ersättning vid en annan typ av miljöskador, nämligen oljeskador påfiskeredskap m.m., behandlats i har utskottet därför ocksåunderstrukit vikten av att ersättningsfrågorna får en tillfredsställande .lösning. När det gäller sådana skador som har sin orsak i miljöstörande utsläppfrån en fastighet eller som eljest har anknytning till användningen av enfastighet har enligt utskottets mening de skadelidandes ersättningsmöjligheterpåtagligt förbättrats genom miljöskadelagens införande. Otvivelaktigt är detemellertid så att vid den typ av skador som avses med motionen denskadelidandes möjligheter att få kompensation med stöd av miljöskadelagen ärbegränsade. Bl.a. kan det ofta vara svårt för den skadelidande att styrka vemsom orsakat skadan. Utskottet kan därför ha förståelse för motionärernas önskemålatt miljöskadeförsäkringen skall utsträckas till att omfatta också skador föryrkesfiskarna. En sådan utvidgning skulle emellertid innebära väsentligaändringar av de vi|lkor som avses gälla för försäkringen. , Bl.a. skulleförsäkringen för att kunna erbjuda ersättning för fiskarnas inkomstförlusterbehöva omfatta inte bara person- och sakskador utan också förmögenhetsskador.Förutsättningarna för miljöskadeförsäkringen skulle därmed radikalt förändrasoch det åtagande att meddela försäkringen som vissa försäkringsbolag gjortskulle då inte längre gälla. Utskottet gör den bedömningen att det knappast ärtroligt att man kan få till stånd en ny försäkringslösning med ett avsevärtutvidgat tillämpningsområde, och hela försäkringsfrågan skulle då kunna falla,något som skulle gagna varken yrkesfiskarna eller andra som drabbas avmiljöskador. Enligt utskottets mening kan det över huvud tagetifrågasättas huruvida man genom försäkringsanordningar ellerskadeståndsrättsliga regler kan lösa de problem som vattenföroreningarnaorsakar en hel näringsgren. Det ankommer visserligen inte på lagutskottet attuttala sig i miljöfrågor men utskottetvill ändå framhålla att det naturiiga botemedlet år att man i största LU1987/88:8 y möjliga utsträckning försöker förebygga miljöfarliga utsläpp i våravattenområden. Av många tänkbara åtgärder i syfte att förbättra miljön ärekonomiska styrmedel i form av exempelvis miljöavgifter ett alternativ. Enligtvad som uttalas i propositionen kommer också en utredning att tillsättas meduppgift att lägga fram förslag till ett system med miljöavgifter. Utskottetvill även peka på att det - vid sidan av vad som kan åstadkommas inom vårt land- behövs åtgärder på det internationella planet i syfte att förhindragränsöverskridande föroreningar. Med det anförda förordar utskottet att motion Jo41 inteföranleder någon vidare åtgärd. I motion L612 (c) och Jo30 (c) framhålls att dllverkareoch importörer av kemikalier bör vara skyldiga att ha ansvarsförsäkring. Genompremiesättningen för en sådan försäkring skulle enligt motionärerna företagenpåverkas att förbättra kontrollen av produkterna. Vidare skulle både företagenoch försäkringsbolagen komma att ge ökade resurser till forskning och analyserpå miljöområdet. Motionärerna yrkar att hos regeringen begär förslagtill en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikalier (yrkande 52 i motionJo30). Som ovan berörts täcker en ansvarsförsäkring endast detskadeståndsansvar som enligt gällande rätt kan utkrävas avskadevållaren/försäkringstaga-ren. Genom en obligatorisk ansvarsförsäkring kanman således inte komma till rätta med bristfälligheter i detskadeståndsråttsliga regelsystemet. För att man skall kunna åstadkomma ettförbättrat skydd för de skadelidande och öka företagens benägenhet att vidtaförebyggande åtgärder krävs alltså i första hand en skärpning avansvarsreglerna. I sammanhanget vill utskottet , påpeka att frånansvarsförsäkringen måste skiljas sådan försäkring som visserligen i likhet medansvarsförsäkringen bekostas av den skadegörande verksamheten men som direktskyddar den skadelidande utan att något ansvar läggs på skadevållaren. Somexempel på en sådan försäkring kan nämnas patientförsäkringen ochläkemedelsförsåkringen samt det ovan redovisade förslaget till en kollektivmiljöskadeförsäkring. När det gäller skador i miljön som har sin orsak ianvändningen av kemikalier på en fastighet har genom miljöskadelagen införts skärpta ansvarsregler. Genom den i den nu aktuella propositionen föreslagna kollektiva försäkringen för vissa miljöskador har skyddet för de skadelidande ytterligare förbättrats och därmed också skapats ett ökat incitament för företagen att vidta förebyggande åtgärder. Kemikalier kan emellertid orsaka många andra skador än sådana som omfattas av miljöskadelagen. Enligt utskottets mening är det därför angeläget att det skadeståndsrättsliga regelsystemet byggs ut också i andra avseenden så att de skadelidandes ersättningsmöjligheter förbättras. I fråga om skador som kan uppkomma vid landsvägstransporter av kemikalier vill utskottet hänvisa till att regeringen i proposition 1987/88:139 föreslagit en ändring i trafikskadelagen som innebär att maximibeloppet för vad som kan utgå ur ett fordons trafikförsäk ring höjs från 50 milj. kr. till 100 milj. kr. Höjningen syftar fill attförbättra ersättningsmöjligheterna för sådana mer omfattande trafikskador som kan uppkomma t.ex. i samband med transporter av farligt gods. betydelsenär det gäller att tillgodose de skadelidandes intressen och LU 1987/88:8 yförebygga uppkomsten av kérriikalieskador är det ansvar för produktskador somtillverkare och importörer av olika produkter kan åläggas. Förslag till enlagstiftning om produktansvar framlades av produktansvarskommittén,och enligt vad utskottet inhämtat avser regeringen att under våren 1989framlägga en proposition i ämnet på grundval av förslaget. Enligt utskottets mening bör regeringens ställningstagandetill frågan om produktansvarets utformning inte föregripas. Genomförs enlagstiftning på området kan emellertid det av modonärerna aktualiseradespörsmålet komma i ett annat läge. För härvarande saknas emellertid skäl attuppställa krav på en sådan ansvarsförsäkring som förordas av motionärerna.Utskottet avstyrker därför bifall till motion L612 och motion Jo30 yrkande 52. Motionären i motion L207 (c) yrkar att företagen genom enlagändring skall åläggas att i sina årsbokslut avge en särskildmiljöredovisning: Syftet med förslaget är enligt motionären att ökakemikalieinspektionens och länsstyrelsernas möjligheter att kontrollera vartanvända kemikalier tar vägen. I den nu aktuella propositionen förordas att företagens egenkontrollpå miljöskyddsområdet skall skärpas samt att myndigheternas tillsyn ochkontroll skall effektiviseras. Som ett led i dessa åtgärder föreslås attföretag som fått tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet skall årligenavge en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Enligt utskottets mening fårmotionärens önskemål anses ha blivit i väsentlig mån tillgodosett genomförslaget. Motion L207 bör därför inte föranleda någon vidareåtgärd. Utöver det anförda föranleder propositionen och motionernainte några uttalanden från lagutskottets sida. Närvarande: (), (), (), (), (), Inga-BrittJohansson (s), (), BengtKronblad (s), (), BengtHarding (), (), (), (), () och (). Avvikandemeningar LU 1987/88:8 y (), (), Marfin (), (), (), () och MarianneKarlsson (c) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjarmed "I likhet" och slutar med "av miljöskador" bort haföljande lydelse: I likhet med motionärerna anser utskottet att det ärangeläget att yrkesfiskare kan erhålla en fullgod ersättning för de skador somkan drabba dem på grund av annans miljöfariiga verksamhet. Då frågor omekonomisk ersättning vid en annan typ av miljöskador, nämligen oljeskador påfiskeredskap m.m., har behandlats i har utskottet därför ocksåunderstrukit vikten av att ersättningsfrågorna får en tillfredsställandelösning. När det gäller sådana skador som har sin orsak i miljöstörande utsläppfrån en fastighet eller som eljest har anknytning till användningen av enfastighet har enligt utskottets mening de skadelidandes ersättningsmöjligheterpåtagligt förbättrats genom miljöskadelagens införande. Otvivelaktigt är detemellertid så att vid den typ av skador som avses med motionen denskadelidandes möjligheter att få kompensation med stöd av miljöskadelagen ärbegränsade. Bl.a. kan det ofta vara svårt för den skadelidande att styrka vemsom orsakat skadan. Utskottet kan därför ha förståelse för motionärernasönskemål att miljöskadeförsäkringen skall utsträckas till att omfatta ocksåskador för yrkesfiskarna. En sådan utvidgning skulle emellertid innebäraväsentliga ändringar av de villkor som avses gälla för försäkringen. Bl.a.skulle försäkringen för att kunna erbjuda ersättning för fiskarnasinkomstförluster behöva omfatta inte bara person- och sakskador utan också förmögenhetsskador.Förutsättningarna för miljöskadeförsäkringen skulle därmed radikalt förändrasoch det åtagande att meddela försäkringen som vissa försäkringsbolag gjortskulle då inte längre gälla. Utskottet gör den bedömningen att det knappast ärtroligt att man kan få till stånd en ny försäkringslösning medett avsevärt utvidgat tillämpningsområde och hela försäkringsfrågan skulle dåkunna falla, något som skulle gagna varken yrkesfiskarna eller andra somdrabbas av miljöskador. Som utskottet ovan anfört är det emellertid viktigt attfrågan om ersättning till yrkesfiskare vid miljöskador får entillfredsställande lösning. Andra möjligheter att tillgodose behovet aversättning bör därför övervägas. Det får ankomma på regeringen att taupp spörsmålet till prövning. dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjarmed "Med det" och slutar med "vidare åtgärd" bort haföljande lydelse: Vad utskottet ovan anfört om översyn av frågan omersättning till yrkesfiskare bör med anledning av motion Jo41 som sinmening ge regeringen till känna. 2.Kemikalieförsäkring LU 1987/88:8 y och (båda c) anser att den del av utskottets yttrandepå s. 6 som börjar med "Enligt utskottets" och slutar med"yrkande 52" bort ha följande lydelse: mening bör regeringens ställningstagande dll frågan om produktansvarets utformning inte föregripas. Utskottet vill dock understry ka vikten av att beredningsarbetet inriktas på att åstadkomma en lösning som dllgodoser de skadelidandes intressen. Inte minst angeläget härvidlag är att ansvaret för kemikalieskador får en tillfredsställande utformning. I likhet med motionärerna anser utskottet att starka skäl talar för att en obligatorisk ' ansvarsförsäkring motsådana skador bör införas. En sådan försäkring är av : betydelse inte bara fördem som skadas av kemikalier utan leder också som närmare redovisas imotionerna till en förbättrad produktkontroll från företagens sida och tillökade satsningar på forskning och analyser inom miljöområdet. Enligt utskottetsmening bör regeringen i samband med förslag till lagstiftning om produktansvarframlägga förslag till införande av skyldighet för tillverkare och importörer avkemikalier att ha ansvarsförsäkring. Vad sålunda anförts bör medbifall till motion L612 och ' motion Jo30 som sin mening ge regeringen tillkänna.