prop · GB036 · 1987-12-31 00:00:00 — En föreskrift om all 5-37 §§ inte skall tillämpas längreinverkar inle på lid som har förlängts enligl 32 §. Bestämmelsernai 34 och 35 §§ skall fortfarande tillämpas, om tiden har börjat löpa innanföreskriften trädde i kraft. Denna lagträder i kraft . a) lagen (1942:87)med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och derasverksamhel vid krig eller krigsfara m.m., b) lagen(1957:132) med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegängen vidkrig eller krigsfara m. m., c) kungörelsen(1943:137) om fillämpningen av lagen (nr 87) med särskildabestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhetvid krig eller krigsfara m. m. Om del i en lag eller i en författning som harbeslutals av regeringen hänvisas lill en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i stället den nya föreskriften. Lag om ändring i lagen (1964:63) om beredskap Härigenom föreskrivs atl i 11 § lagen (1964:63) omkommunal beredskap' orden "lagen (1942:87) med särskilda bestämmelserangående stats-och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig ellerkrigsfara m.m." skall bytas ut mot "lagen (1987:000) om förfarandethos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig ellerkrigsfara m. Denna lag träder i kraft . ' Lagen omtryckt 1984:1027. 4 Förslagtill Prop. Lag om ändring i lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning Härigenomföreskrivs atl i 6 § lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning' orden"lagen (1942:87) med särskilda bestämmelser angående stals-ochkommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m."skall bytas ut mot "lagen (1987:000) om förfarandet hos kommunerna,förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m." Dennalag träder i kraft . Lagenomtryckt 1978: 270. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , ,, , , , S. , , ,, R. , , , , , , G.Andersson, Lönnqvist Proposition om de offentliga organens verksamhet vid krigeller krigsfara Denförfattningsmässiga beredskapen är en viktig del av totalförsvaret. Pågmndlagsnivä finns särskilda bestämmelser om krig och krigsfara främst i 13kap. regeringsformen (RF, omtryckt 1985:866). Efter bemyndigande av regeringentillkallade jag en kommitté med uppgift bl. a. all se över dessa bestämmelser.Kommittén, som antog namnet folkstyrelsekommittén, avgav våren 1986betänkandet (SOU 1986:28) Folksiyrelsen under krig och krigsfara. (Ledamöternär betänkandet avgavs var fil. , ordförande,riksdagsledamöterna , kommunalrådet , tredje vice talmannen , landshövdingen ,riksdagsledamöterna samt parfisekreleraren BoToresson.) Sammanfattningar av belänkandet och av kommilléns lagförslag bör fogaslill protokollet i delta ärende som bdaga 1 resp. bdaga 2. En förteckning över remissinslanserna bör fogas tillprotokollet som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts ijuslitiedeparlementet och finns tillgänglig i ärendet (dnr 1086-86). Jagkommer i avsnitt 3 att lägga fram förslag pä grundval av kommilléns belänkande.I samma avsnill skall jag ocksä behandla en annan särskild fråga som rör 13kap. Desärskilda grundlagsbestämmelserna om krig och krigsfara kompletteras avätskilliga författningar pä lägre konstitutionell nivå, s.k.bered-skapsförfallningar. Tvä beredskapslagar av central belydelse inom denoffentliga sektorn är lagen (1942:87) med särskilda bestämmelser angäende stats-och kommunalmyndigheterna och deras verksamhel vid krig eller krigsfara m.m.(ändrad senast 1986:661, den s.k. administrativa fullmaktslagen, AFL) ochlagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angående domstolarna ochrättegången vid krig eller krigsfara m. m. (ändrad senast 1986:660, den s.k.särskilda rätlegångslagen, SRL). Lagarna är föråldrade. Inomjusliliedepartemenlel har utarbetats förslag om en modernisering av AFL och SRL i form av två departementspromemorior. I den ena 12 promemorian(Ds Ju 1982:9) De offentliga organens verksamhel vid krig Prop. 1987/88:6 ellerkrigsfara 1. Förvaltningsmyndigheter och kommuner (förvaltningspromemorian)föresläs bl. a. en ny administrativ fullmaktslag som är avsedd alt ersättaAFL. I den andra departementspromemorian (Ds Ju 1983:8) De offentliga organensverksamhel vid krig eller krigsfara 2. Domstolar (domslolspromemorian) läggsfram förslag fill en judiciell fullmakts-lag i stället för SRL. Promemoriornassammanfattningar och lagförslag bör fogas till protokollet i della ärende sombilaga 4 och 5 resp. 7 och 8. Promemoriorna har remissbehandlats. Förteckningaröver remissinstanserna bör fogas till protokollet i delta ärende som bilaga 6resp. Sammanställningar över remissyttrandena har gjorts och finnstillgängliga i lagstiftningsärendena (dnr 1950-82 resp. 1382-83). Motbakgrund bl.a. av vad som förordals i förvaltningspromemorian tillkalladechefen för dåvarande kommundeparlemenlet en särskild utredare(fastighelschefen ) med uppdrag atl se över den kommunalabeslutsprocessen m. m. under beredskap och krig. Utredaren, som har bedrivitsitt arbete under namnet utredningen om den kommunala beslutsprocessen m. m.under beredskap och krig (KBK- utredningen), har lämnat över belänkandet (Ds Fö1984: 3) beslutsordning under beredskap och krig (i det följandekallat KBK-belänkandel). Betänkandets sammanfattning och lagförslag bör fogastill protokollet i detta ärende som bilaga 10 och / /. En förteckning över remissinstansema bör fogas lillprotokollet i della ärende som bilaga 12. En sammanställning överremissyttrandena har gjorts i försvarsdepartementet och finns tillgänglig iärendet (dnr 87-616). Regeringenbeslutade atl inhämla lagrådels yttrande över förslag lill 1. lag om förfarandet m. m. hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig ellerkrigsfara, 2. lag om ändring i lagen(1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter, 3. lag om ändring i lagen(1964:63) om beredskap, 4. lag om ändring i lagen(1973:861) om lokal kristidsförvallning. Förslagen hade upprättats i pä grundval av promemoriornaoch KBK-belänkandel saml remissyttrandena över dessa förslag. De lagförslagsom remitterades lill lagrådet bör fogas lill protokollet i delta ärende sombilaga 13. Lagrådethar i allt väsentligt godtagit förslagen. Lagrådels yltrande bör fogas lillprotokollet som bilaga 14. Som jag återkommer lill godtar jag i huvudsaklagrådels förslag lill ändringar i de remitterade förslagen. Jag anser ocksäall vissa redaktionella ändringar bör göras i de remitterade förslagen. Det framlagda lagförslagetunder punkt 1 med vidtagna ändringar har regeringen överlämnat lill kyrkomötet för yttrande (regeringens skrivelse 1987:3 till kyrkomötet). Kyrkomötet har inte haft någon annan erinran mol förslaget än atl det har gett regeringen till känna atl vissa bestämmelser bör ändras så all de omfattar stiftsfullmäktige, stiftsstyrelser m. m. enligt för- 13 slag i regeringensskrivelse 1987:1 lill kyrkomötet. Jagavser atl i avsnill 4 la upp frägan om en reformering av den admini- Prop.1987/88:6 strativa och judiciella fullmaktslagsliflningen. I samband med altjag behandlar de olika sakfrågorna och de enskilda paragraferna i milt förslagi denna del kommer jag atl gä in pä lagrådets och kyrkomötets synpunkter. Medanledning av all del i regeringens skrivelse 1987:1 lill kyrkomötet finnsförslag om att lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter skall ersättasav en ny församlingslag har det fömt under 2 nämnda ändringsförslaget fältutgä. Jaghar i detta lagstiftningsärende samrått med cheferna för försvars-resp.civildepartementet. De flesta bestämmelserna i den nya lag som föreslås ersätta AFL ochSRL svarar mot föreskrifter i dessa två lagar. För all underlätta överblickenav mitt lagförslag bör en jämförande sammanställning över bestämmelserna fogaslill protokollet i della ärende som bilaga 15. 2 Författningsberedskapen som en del av totalförsvaret Ettstarkt och allsidigt totalförsvar skapar redan i fred förtroende i omvärldenför vår vilja och förmåga atl försvara oss. För atl vår motståndskraft motyttre hot skall bli så hög som möjligt skall alla samhällsfunktioner som harviktiga uppgifter under kriser och i krig kunna ställas om för att verka isädana situationer. Totalförsvaret omfattar i krig hela del omställda samhället(prop. 1986/87:95 s. 30). Utifrån denna breda syn på totalförsvaret har målenför del svenska totalförsvaret formulerats. Bl.a. skall totalförsvaretsberedskap snabbt och effektivt kunna anpassas till aktuella situationer genombalanserade och samordnade ätgärder. Förall vi skall kunna nä della mäl är det viktigt alt det redan i fredslid skapasen god förfaltningsberedskap, dvs. möjlighet all anpassa normgivningen lillkris- och krigsförhällanden. I etl samhälle som vårt där den offentliga maktenutövas under lagarna (1 kap. 1 § RF) och lagstiftningen spänner över vida fällav samhällslivet säger det sig självt att delta är en central del avtotalförsvaret. Grundläggandeför förfatlningsberedskapen är den förhållandevis utförliga reglering somåterfinns i RF:s särskilda kapitel om krig och krigsfara, 13 kap. Kapitletinnehåller huvudsakligen bestämmelser om och regeringens verksamhelunder krig och vid krigsfara. a. all skall kallas lill , om inle redan pågår (13 kap. 1 § RF). Råder del krig eller är krigsfa ran omedelbar, skall om förhållandena kräver del en inom ut sedd krigsdelegation, som består av talmannen och femtio övriga ledamö ter, träda i ställe (13 kap. 2 § RF). Krigsdelegalionen utövar i princip de befogenheter som annars tillkommer (13 kap. 3 § RF). Om såväl som krigsdelegationen är förhindrade atl fullgöra sina uppgifter, skall uppgifterna med vissa undantag överläs av regeringen (13 kap. 5 § RF). I13 kap. RF finns vidare gmndläggande bestämmelser om den s.k. Prop. 1987/88:6beredskapslagstiflningen: med slöd av bemyndigande i lag kan regeringen meddelaföreskrifter i visst ämne som enligl grundlag annars skulle ha meddelats genomlag. Förutsättningen för atl elt sådant bemyndigande skall få UtnylQas är atllandet är i krig eller krigsfara eller all det råder sädana utomordentligaförhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet harbefunnit sig (13 kap. 6 § RF). Under krig och vid omedelbar krigsfara kanregeringen vidare med stöd av bemyndigande med vissa begränsningarbesluta alt uppgifter som enligt grundlag ankommer pä regeringen skall flyttasöver till annan myndighet (13 kap. 8 § RF). I13 kap. 13 § RF föreskrivs att undantag från principen alt beslutanderätten ikommunerna skall utövas av valda församlingar får föreskrivas i lag vid krigeller krigsfara. Denna bestämmelse infördes genom grundlags-beslut är 1985efter förslag i förvaltningspromemorian (prop. 1985/86:83, KU 1985/86:18,1986/87:1, SFS 1985:863). Vidarefinns i 13 kap. RF bestämmelser om de offentliga organens verksamhel påockuperat omräde (10 §), om statschefen (11 §) och om val (12§). Medslöd av de grundlagsbestämmelser som alltsä filialer alt ochregeringens befogenheter i viss utsträckning delegeras till regeringen resp.andra myndigheter har redan i fredstid beslutat s. k. fullmaktslagar.Dessa har antagils med stöd i 13 kap. 6 § RF eller har beslutats under denäldre regeringsformen och gäller då med slöd av övergångsbestämmelserna lillRF. AFLoch SRL är sådana fullmaklslagar. Som exempel på annan beredskapslagstiftningkan nämnas de regleringar som gäller i fräga om förfogande, ransonering ochQänsteplikt under krig eller liknande förhällande. Beredskapsförfatlningar harocksä beslutats av regeringen och kan vidare förekomma pä myndighetsnivå. Gemensamtför de författningar som jag nu syftat på är atl de är beslutade i fredslidmen inte har satts i fillämpning. Beredskapslagstiflningen kan också ha formenav särskilda paragrafer i författningar som i övrigt fillämpas under vanligaförhällanden. Elt exempel på detta är 63 och 64 §§ räddningsQänstlagen(1986:1102). En tredje form av förfaltningsberedskap utgörs av s. k.skrivbordsförfallningar, dvs. utkast lill lagar och förordningar som är avseddaatl kompletteras och snabbt beslutas i ett kritiskt läge. Eltständigt aktuellt problem är att författningsberedskapen måste anpassas tillde behov som föreligger av hänsyn till totalförsvaret.Delta problem har berörts senast i prop. 1986/87:95 om totalförsvaretsfortsatta ulveckling (s. 99 f.). Som framgått kommer jag iavsnitt 3 och 4 atl la upp frågor om ändringar i den författningsmässiga beredskapen dels på gmndlagsnivä, dels i fråga om den administrativa och judiciella fullmaktslagsliflningen. Mina förslag där skall ses mot bakgrund av behovet av all anpassa också dessa centrala normgivningsområden fill den fortgående utvecklingen pä totalförsvarets omräde i övrigt. 3.1 Grundlagsregler om krig och krigsfara Mittförslag: Regler om förhållandena under krig och krigsfara bör ävenfortsättningsvis ingå i regeringsformen. förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig idenna del tillstyrker förslaget. vidGöteborgs universitet ifrågasätter dock om man inte bör avstå från alllförspecificerade bestämmelser och koncentrera regleringen till del väsentliga.Även Medborgarrällsrördsen anser att reglerna i 13 kap. RF bör minskas ned tilletl minimum gällande ökade befogenheter för regeringen och atl man i övrigt istörsta möjliga utsträckning bör förlita sig pä konstitutionell nödrätl. Skälen förmitt förslag: Vid tillkomsten av den nya regeringsformen fördes en livligdebatt i vissa av de frågor som aktualiserats under grundlagsarbetet. Fråganom rikels styrelse under krig och krigsfara tillhörde inle dessa frågor. Påsenare år har emellertid frän lid lill annan förekommit debatt i ämnet. Den harfrämsl rört tvä frägor, nämligen dels om del över huvud laget är lämpligt allha grundlagsregler i ämnet, dels om utformningen av de regler som gäller destafiiga organens verksamhet under ockupation är lämplig. En av de grundläggande principema för den svenska folksiyrelsenär nämligen, som också folkslyrelsekommillén framhållit, principen om allmaktutövnings lagbundenhet. Grundsatsen om maktutövningens lagbundenhet gälleralla offentliga organ, dvs. såväl och regeringen som kommunerna,förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. En stat ikrig eller krigsfara kan komma alt utsättas för slora påfrestningar. Det kandå uppkomma situationer där det blir omöjligt för de offentliga organen altverka i den konstitutionella ordning som gäller för normala förhållanden. Dennakan endast i begränsad omfattning utformas sä att den är avpassad också förextraordinära förhållanden. Behovet avall i krissituationer kunna göra avsteg från den vanliga konstitutionella ordningenmäste därför tillgodoses på någol annat sått. Tanken alt statsorganen i sådanasituationer skulle ha rätt alt sätta sig över grundlagen, idén om s.k.konstitutionell nödrätt, stämmer illa överens med principen om maktutövningenslagbundenhet. Självfallet gäller för krigsförhällanden i ännu högre grad än ifredstid all akuta nödsituationer kan uppkomma som framtvingar en avvikelsefrän gällande normer. Men planeringen bör inte rimligen fä bygga på denkonstitutionella nödrälten som princip. Jag delar därför inte uppfattningen att reglerna i 13 kap.RF om krig och krigsfara bör minskas ned lill ett minimum. Tvärtom ansluter jagmig -liksom folkstyrelsekommittén och del stora flertalet remissinstanser till denståndpunkt som intogs vid tillkomsten av 1974 ärs RF, nämligen all denkonstitutionella nödrälten är en alllför osäker grund för statsmakternashandlande i orostider. system som utgär frän möjligheten alt i enkrissituation handla utan alt vara bunden av grundlagens regler skulle inte barainnebära en frihet för de legitima statsmakterna alt i obundna former handla inationens intresse. Den skulle kunna innebära en grund för oansvarigagrupper att försöka gripa makten i kritiska lägen. Den skulle dessutom kunnaförsvaga den svenska statsledningens motståndskraft mol obehöriga påtryckningarfrån främmande stater atl vidta olika ätgärder. Om man upprätthåller principenall svensk lag skall gälla under alla omständigheter, är det lättare att slåemot sådana påtryckningar, särskill om de åtgärder som begärs skulle förutsättagrundlagsändring. All i förväg försökaförutse och reglera alla de olika situationer som kan uppkomma under krig ellerkrigsfara är en omöjlig uppgift. Om man i grundlag skall införa bestämmelser iämnet, måste dessa därför vara sä utformade att de ger del behövliga utrymmetför statsorganen alt vidta de åtgärder som krävs i den aktuella situationen. Samtidigtär det givelvis av yttersta vikt att man ulformar grundlagsreglerna så attgrundläggande principer i värt styrelseskick upprätlhälls i största möjligautsträckning. Enligl min mening innebärde nuvarande reglerna i 13 kap. RF i del stora hela en lämplig avvägning mellande motstående intressen som här gör sig gällande. Jag kan ocksä konstatera atlfolkstyrelsekommittén efter en genomgäng av alla bestämmelserna igrundlagskapitlet föreslår bara förhållandevis begränsade ändringar av detta.Denna bedömning i stort har inte mötts av invändningar underremissbehandlingen, om man bortser från den nyssnämnda uppfattningen atlbestämmelserna i 13 kap. RF bör minskas till elt minimum. Medden nu angivna utgångspunkten kommer jag alt i följande avsnitt behandla delsfrågan om utformningen av de regler som bör gälla för de offentliga organenunder ockupation, dels en särskild fråga som rör krigsdelegationens verksamhetvid krig eller krigsfara. att varken , desskrigsdelegafion eller regeringen får fatta beslut pä ockuperat omräde, attpä sädant omräde inle heller fär utövas befogenhet som tillkommer någon iegenskap av ledamot av dessa organ, att statschefen skallanses förhindrad atl fullgöra sina uppgifter pä ockuperat omräde, att val lill riksdageneller kommunala församlingar inte får hållas pä ockuperat omräde samt atl det avregeringsformen klart skall framgå all det åligger varje offentligt organ altpå ockuperat område handla på del sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarnaoch molståndsverksam-heten saml civilbefolkningens skydd och svenska intresseni övrigt. 2 1987/88. Folkstyrelsekoinmitténsförslag överensstämmer i sak med milt ulom i Prop. 1987/88:6 fräga omstatschefen. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstansernatillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Den enda remissinstans somi princip avstyrker förslaget är juridiska fakultelsstyrelsens forskningsnämndvid . i anser atl de anfördaargumenten för ell totalförbud för , krigsdelegationen och regeringenatt fatta beslut pä ockuperat omräde inte är övertygande. Kammarrätten iSundsvall motsätter sig inle förslaget men förordar all förslaget omtotalförbud att fatta beslut på ockuperat område föregås av en mer ingående bedömningav konsekvenserna och alt begreppen krig och ockupation belyses närmare. Juridiska fakultelsstyrelsens forskningsnämnd vid Lundsuniversitet och Medborgarrällsrördsen menar att statschefen i krig spelar enbetydelsefull roll som symbol för etl folks molsländsvilja och all ellfullgörande av statschefens funktioner inte obetingat kan göras beroende av altdenne befinner sig pä samma ort som regeringen. Flera remissinstanser, bl.a. jusfitiekanslern,överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap, anser att del bör kommalill tydligare uttryck i grundlagen atl en ockuperande stat inte kan ställanägra som helst andra folkrältsliga anspråk än sädana som är förestavade avrent humanitära skäl. Skälen för mitt förslag: av huvudsyftena med 13 kap. RF är som framgått allöppna möjligheter för statsmakterna att i krig eller vid krigsfara handla ifriare former än dem som gäller för normala situationer. annat syfte medkapitlet är all del skall ulgöra elt skydd för de grundläggande dragen i densvenska folkstyrelsen, och della oavsett hur krigshändelserna utvecklar sig.Det är mot denna bakgrund naturligt atl kapitlet även kommer all innehållaregler om vad som fär men framför allt inte fär ske om landet hell eller delvisskulle bli ockuperat. Regler som berör förhållanden under ockupation är päintet säll ell uttryck för defaitism. En ockupation av nägon del eller av helalandet innebär inte alt kampen upphör, men om svenskt tertitorium ockuperasskall de offentliga organ som bedriver verksamhet pä det ockuperade omrädetfortsätta alt tillämpa svensk lag. har väckts en debatt om utformningen av deregler som gäller de statliga organens verksamhet under ockupation.Folkstyrelsekommittén har i sill belänkande (SOU 1986:28 s. 39-42) redovisatden kritik som har framförts mot nuvarande reglering. Min liksomfolkstyrelsekommitténs utgångspunkt är atl de övergripande målen för svensk säkerhetspolitik och för totalförsvaret är atl bevara vårt lands nationella oberoende. Ett militärt angrepp skall kunna mötas varifrån det än kommer. Våra stridskrafter skall därvid ulnyftjas i syfte atl förhind ra all en angripare fär fast fot på svensk mark. Skulle angriparen likväl lyckas tränga längre in på värt territorium skall ett effektivt och uthålligt motstånd kunna genomföras i vaQe del av landet. Om trots vår säkerhetspolitik och våralolalförsvarsförberedel- Prop. 1987/88:6 ser utsätts för angrepp, kan man intebortse från möjligheten att i varje fall delar av landet skulle kunna bliockuperade. Det måste därför finnas grundlagsregler som tillförsäkrar alt delfinns svenska statsorgan som på laglig grund kan leda kampen för befrielsen,antingen från fria delar av landet eller, om det visar sig nödvändigt, frånnågot annat land. Den reglering av förhållandena under krig och krigsfarasom finns i 13 kap. RF är avsedd att tillgodose detta syfte. Säväl riksdagenskrigsdelegation som regeringen fömlsälts kunna verka i exil. Omkrigsdelegationen har övertagit uppgifter, saknar en riksdagbestående av ledamöter i ockupationsmaktens händer helt konstitutionellabefogenheter. Krigsdelegalionen får över huvud tagel inle fatta beslut päockuperat omräde (13 kap. 3 § RF). Krigshändelserna kan emellertid ha utvecklats så snabbialt nägol förordnande om alt krigsdelegalionen skall träda i funktion inte harhunnit meddelas. För den fortsalla molståndskampen skulle del enligt min meningvara mycket olyckligt om från ockuperat område skulle kunna sättaregeringen ät sidan, om denna befinner sig i frihet. Om förhållandel är delmotsatta, kan del tvärtom vara väsentligt att kunna ersätta en fillfångatagenregering, så all den inte med åberopande av atl inte kan fullgörasina uppgifter (13 kap. 5 § RF) förklarar sig överta dessa. Som RF ärutformad kan det hävdas atl det finns slöd för att avsätta regeringeni båda dessa situationer (13 kap. 4 § RF). Även i en annan situation kan del uppstå tvekan om deträttsliga läget. Folkslyrelsekommillén erinrar om alt regeringen enligl 7 kap.4 § RF är beslutför om minsl fem statsråd deltar i regeringssammanträdet.Regeringen består emellertid av ca 20 statsråd. Om nägra statsråd faller ifiendens händer medan andra befinner sig i frihet, skulle en situafion kunnauppkomma där tvä regeringar var för sig gör anspråk på att vara landels endalagliga regering. Som folkstyrelsekommittén framhållit är det enfolkrättslig princip att civilbefolkningen inom ockuperat omräde skall behällasin lojalitet mol den lagliga regeringen, oavsett om denna befinner sig inomeller utanför landels gränser. Befolkningen skall därför följa de bestämmelsersom regeringen utfärdar gällande bl. a. motståndet mot ockupationsmakten. Ett av syftena med om krig och krigsfara äratl trygga den svenska folkstyrelsen. Under en ockupation av är detuppenbart atl någon folkslyrelse värd namnet inte är möjlig. Endasl genom organsom är i frihet kan en folkslyrelse fungera. Med alt vara i frihet avses i dettasammanhang alt vistas på icke ockuperat svenskt territorium eller i exil. Heltfri är naturligtvis endast den riksdag eller regering som befinner sig på egelterrilorium som den själv kontrollerar. I exil blir handlingsfriheten begränsadlill den aktivitet värdlandets statsledning tillåter.