prop · GB0388 · 1987-12-31 00:00:00 — I fråga om gällande rätt, beskrivning av strålning ochdess verkningar samt nuvarande förhållanden i övrigt hänvisas till betänkandet. Regeringen beslutade att inhämtalagrådets yttrande över ett förslag till strålskyddslag och lag om ändring ilagen (1981:289) om radioaktiva läkemedel. De till lagrådet remitterade lagförslagenbör fogas till protokollet i detta ärende som oilaga 4. Lagrådsremissen har notifierats inom EFTA och enligtSveriges internationella åtaganden om tekniska handelshinder. Den har inteföranlett kommentarer från något land tillhörande dessa organisationer. Lagrådets yttrande, som avgavs , börfogas till protokollet som bilaga 5.1 samband med att jag behandlar de olikasakfrågorna och de enskilda paragraferna i mitt förslag till ny strålskyddslagkommer jag in på lagrådets synpunkter. Jag kan emellertid redan nu säga att jaggodtar lagrådets förslag till ändringar i det remitterade förslaget. Lagrådetsgranskning har också lett till vissa redaktionella ändringar. I det följande (avsnitt 3) föreslår jag vissa lagändringarsom inte har granskats av lagrådet. Det är här fråga om följdlagstiftning tillstrålskyddslagen. Lagändringarna är av den beskaffenheten att lagrådetsyttrande skulle sakna betydelse. 2 Allmänmotivering Prop. 2.1 Nuvarande lagstiftnings tillkomst och uppbyggnad Medavseende på strålningens biologiska verkan brukar man tala om joniserande ochicke-joniserande strålning. Till det förra slaget av strålning hörgammastrålning, röntgenstrålning, alfastrålning, betastrålning och neutronstrålning.Gamma- och röntgenstrålning utgörs av kortvågig elektromagnetisk strålningmedan alfa-, beta- och neutronstrålning är partikelstrålning. Etthuvudområde av den icke-joniserande strålningen är den långvågiga delen av detelektromagnetiska spektret. Dit hör optisk strålning (ultraviolett strålning,synligt ljus och infraröd strålning) och radiofrekvent strålning. Tillicke-joniserande strålning räknas i strålskyddssammanhang även ultraljud. Attjoniserande strålning kan ge upphov till skador har varit känt sedan början avdetta sekel. Först upptäcktes svårartade, akuta hudskador. Dessa uppkom vidanvändningen av röntgenapparater och radium. uppmärksammades ocksårisken för blodsjukdomar hos patienter som utsattes för strålning och hospersonal i strålningsarbete. Kunskapen om sambandet mellan strålningensegenskaper och verkningar bidrog till att det mycket snart iarbetarskyddslagstiftningen infördes skyddsregler, som syftade till att minskaomfattningen av grava skador och förstadier till allvarliga skador. Genomlagen (1941:334) om tillsyn å radiologiskt arbete m.m. infördes för förstagången i en reglering som tog hänsyn till de särskilda riskförhållandenm. m. som följer av användning av röntgenstrålar och radioaktiva ämnen inomframför allt sjukvården. I väsentlig utsträckning betraktades dockstrålskyddsfrågorna till sin karaktär alltjämt utgöra ett arbetarskyddsproblem. Utnyttjandetav joniserande strålning ökade snabbt under 1940- talet och början av1950-talet inom forskning, medicin och teknik. Utvecklingen av nya apparateroch radioaktiva ämnen, vid vilkas användning förekom stora strålrisker, blev iväxande grad ett strålskyddsproblem som berörde alla. Det svenskakärnkraftsprogrammet, som inleddes under mitten av 1950-ta-let, föranledde ocksåbehov av ökade strålskyddsinsatser. ökade kunskaperna omstrålningsriskerna. Genom1958 års strålskyddslag infördes krav på tillstånd för och tillsyn över iprincip alla strålkällor som alstrar joniserande strålning. Därmed avsesstrålning från radioaktivt ämne, röntgenstrålning och till sin biologiskaverkan likartad strålning. Lagens syfte är att bereda skydd mot strålningsskadorför alla människor. Dessutom skall djur skyddas om de underkastas radiologiskundersökning eller behandling i veterinärmedicinskt syfte. Enligt lagens motiv(prop. 1958:28) skall dels akuta strålskador (brännskador, blodsjukdomar m.m.), dels genetiska förändringar så långt det är möjligt förebyggas. Strålskyddetför personer som är sysselsatta i radiologiskt arbete intar en framträdande roll i strålskyddslagen. Med sådant arbete avses arbete 15 med radioaktivt ämne,arbete vari brukas röntgenutrustning eller annan Prop. 1987/88:88 tekniskanordning avsedd att sända ut joniserande strålning och arbete vid kärntekniskanläggning. Avdet sagda framgår att gällande strålskyddslag inte syftar till att skyddadjurliv utanför veterinärmedicinsk undersökning och behandling eller miljön iövrigt, i vidare mån än vad skyddet mot strålskador på människor kräver. Detframhålls dock i motiven till lagen att det bör åligga strälskyddsmyndighetenatt ägna uppmärksamhet åt faror och olägenheter av radioaktiva ämnens spridningi naturen, även i den mån dessa frågor i och för sig faller utanför lagenstillämpning. Strålskyddslagenhar - med undantag av smärre ändringar - gällt oförändrad tillkomstvad avser joniserande strålning. En väsentlig ändring av lagen företogsemellertid , då tillämpningsområdet utvidgades till att kunna gällaäven icke-joniserande strålning. Bakgrunden till lagändringen var den kraftigaexpansion av den icke-joniserande strålningens användning som skett under deföregående decennierna. Kompletteringen av strålskyddslagen innebar dock intenågon ändring av de skyddsintressen som angavs vid lagens tillkomst. 2.2 Utnyttjande av strålning - en översiktlig beskrivningav utvecklingen Vidstrålskyddslagens tillkomst förutsågs en snabb utveckling av strålningensutnyttjande. Man räknade med såväl en ökning av antalet anläggningar där joniserandestrålning förekommer som utnyttjande av större strålmängder, nya strålslag ochnya användningsmöjligheter för strålningen. Man väntade en motsvarandeutveckling i fråga om icke-joniserande strålkällor vid strålskyddslagensutvidgning . Dessa antaganden har besannats. Inomsjukvården har den strålningsfysikaliska utvecklingen - tillsammans med denmedicinska utvecklingen varit framträdande både vad avser den radiologiskadiagnostiken och den radiologiska terapin. knöts intresset ihuvudsak till framförallt röntgenstrålningens utnyttjande. innebarett genombrott för den patientbundna isotopverksamheten (nuklearmedicinen)både som diagnostiskt och terapeutiskt hjälpmedel. En ytterligareutvecklingsfas inträdde genom införandet av datortomografi.Under 1980-talet har nya tekniker introducerats. har befintligapparatur utvecklats och förbättrats. Inomdet odontologiska området har röntgendiagnostik utnyttjatsrutinmässigt. Antalet röntgenbilder har successivtökat från omkring 3 milj. per är till omkring 17milj. Någon störreökning av det totala antalet röntgenbilder förutses inte för närvarande.Däremot förutses en minskning av den s.k. kollektivdosen genom röntgentekniskaåtgärder. Inomdet veterinärmedicinska området används röntgenstrålning vid ca 170anläggningar i landet. Någon väsentlig förändring förutses inte i användningenav röntgen inom detta område. Enomfattande teknisk utveckling har också ägt rum inom industrin. Såväl joniserande somicke-joniserande strålning används i olika led av industriprocessen. Detsvenska kärnkraftsprogrammet har numera byggts ut i enlighet med riksdagensbeslut och anläggningar för kärnavfallets mellanlagring och slutförvaring hartagits i bruk eller är under uppförande eller planering. Strålning används iforsknings- och utbildningssyfte vid universiteten och högskolorna. Vid sidanav gängse apparater finns ett antal mycket avancerade strålkällor. Vidare finnsför närvarande en forskningsreaktor i drift i Studsvik. Inom sjukhus-,företags- och forskningslaboratorier, läkemedelsföretag och vissa myndigheteranvänds ett stort antal olika radioaktiva ämnen. Förekomstenav strålkällor inom försvaret synes i stora drag ha utvecklats parallellt medden civila utvecklingen. Den mera påtagliga utvecklingen inom försvaret harskett på det icke-joniserande området. Utnyttjandetav strålkällor i konsumentartiklar har skett i begränsad omfattning.En bidragande orsak är den restriktiva hållning som strålskyddsmyndigheten,, intagit framför allt till användningen avradioaktiva ämnen. Sådana ämnen förekommer - inkapslade och med mycket svagaktivitet - i brandvarnare, klockor och viss navigeringsutrustning. På deticke-joniserande området förekommer i konsumtionsledet bl. a. mikrovågsugnaroch sollampor, vilka potentiellt är mycket riskabla om inte strålskyddsåtgärdervidtas. Användningen av olika icke-joniserande källor i konsumentartiklar ökar. 2.3 Behovet av en ny strålskyddslagstiftning Mitt förslag:Nuvarande strålskyddslag ersätts av en helt ny strålskyddslag. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Skälenför mitt förslag: Jag har tidigare berört att gällande strålskyddslag främstsyftar till att skydda arbetstagare vid arbete med anordningar avsedda attsända ut strålning eller radioaktivt ämne eller vid arbete i kärntekniskaanläggningar. I takt med den tekniska utvecklingen på olika områden avsamhället har behovet av skydd mot strålning förändrats. Strålskyddslagen måste- trots utvidgningen till icke-joniserande strålning - anses föråldradi flera avseenden. Vad jag framför allt syftar på är, att lagen inte medger denbreddning av strålskyddsverksamheten som enligt min uppfattning är nödvändigför att på ett effektivt och allsidigt sätt kunna tillvarata strålskyddet. Vidsin översyn av strålskyddslagstiftningen har utredningen kommit fram till attnuvarande strålskyddslag bör ersättas med en ny lag. Jag ställer mig bakomutredningens bedömning. Enligt min mening är det särskilt följandeomständigheter som bör beaktas. Som jag tidigare nämnt vardet risken för akuta skador i samband med joniserande strålning som sattesfrämst då strålskyddslag kom till. Man visste att vissa skadligaeffekter på blodet kunde uppkomma vid 2 1987/88. Det var också känt att den joniserande strålningens Prop.1987/88:88 biologiska verkningar kunde medföra förändringar av arvsanlagen ochframkalla cancer samt att bestrålning av könskörtlarna kunde orsaka sterilitetvid höga doser. har ökade kunskaper tillkommit om den joniserandestrålningens långsiktiga verkan och om fosterskador. Med strålningenslångsiktiga verkan brukar avses cancer och förändringar i arvsmassan (genetiskaskador). De risker som strålning för med sig är således numera bättre och merai detalj kända än . Arbetetatt sä långt som möjligt förebygga akuta strålskador har bedrivits effektivt iSverige. Sådana skador är sällsynta i vårt land. På den joniserandestrålningens område har därför strålskyddsinsatserna kunnat inriktas på andraskadeformer. En aktiv forskningsinsats och olika epidemiologiska undersökningarhar ökat förståelsen för den joniserande strålningens skadliga effekter påmänniskan och andra organismer. Närdet gäller icke-joniserande strålning är strålskyddet för närvarandekoncentrerat på att förhindra akuta skador. En intensiv forskning pågårsamtidigt för att ge svar på frågan om även icke-joniserande strålning kan geupphov till sena skador. Detkan noteras att antalet människor som utsätts för påverkan av strålning harökat. Jag syftar då på både arbetstagare och övriga grupper. Riskerna är intelängre koncentrerade enbart till strålning från radioaktiva ämnen och apparatersom sänder ut strålning, dvs. från strålkällor som människan har framställt.Även påverkan från s. k. naturlig strålning har fått ökad aktualitet. Jag avserhärmed framför allt strålning som härtör frän radon i bostäder och gruvor m. m.samt strålning från andra i naturen förekommande radioaktiva ämnen. Över huvudtaget har sambanden mellan miljön och strålningens effekter fått ökaduppmärksamhet. Strålskyddetscentrala roll har på ett påtagligt sätt aktualiserats under det senaste åretmed anledning av reaktorhaveriet i Tjernobyl i . Föratt mildra konsekvenserna av det radioaktiva nedfallet i har en radåtgärder vidtagits av regeringen och berörda myndigheter. En närmareredogörelse finns i prop. 1986/87:18. I detta sammanhang vill jag endastunderstryka vikten av att en modern strålskyddslag ger förutsättningar för etteffektivt strålskyddsarbete, oavsett om strålkällan finns i eller iutlandet. Sammanfattningsviskan sägas att kunskapen om hälsoriskerna föranledda av strålning efter handhar vuxit. har intresseområdet när det gäller eventuellaskadeverkningar från olika former av strålning vidgats alltmera och bl. a.kommit att omfatta många svårbedömbara frågor om långtidseffekter på människansorganism och på miljön. Mankan konstatera att ett vidare betraktelsesätt vunnit insteg i fråga om strålningsmiljön. 1 den mån radiologiskt arbete kan ge skador, kan ingripanden från strålskyddsmyndigheten fortlöpande ske med målet att förebygga strålskador på främst människan. Det måste emellertid konstateras att den breddning av strålskyddsverksam heten som kan följa av att man vill betona en total strålskyddsaspekt - inom sjukvården och arbetslivet i övrigt, den yttre miljön m. m. - inte har kommit till uttryck i gällande strålskyddslag. I likhet med utredningenhar jag alltså kommit till den slutsatsen att nuvaiande strålskyddslag börersättas med en helt ny strålskyddslag. Syftet med den nya strålskyddslagenbör vara att åstadkomma regler som svarar mot nya förhållanden och en ändradgrundsyn på strålskyddets uppgifter och metoder. Ambitionen bakom den nya lagenmåste vara att sträva mot ett totalt strålskydd i samhället. 1987/88: 2.4 Den nya strålskyddslagens inriktning ochtillämpningsområde Mittförslag: Den nya strålskyddslagen skall ha till syfte att skydda människor,djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Lagen skall bygga på sammagrundprinciper som den gällande. Det innebär att strålningsverksamhet liksomhittills skall stå under samhällets kontroll genom en särskildstrålskyddsmyndighet. Lagen skall omfatta såväl joniserande somicke-joniserande strålning. Både naturlig strålning och av människan framställdeller förorsakad strålning skall falla under lagens bestämmelser. I denutsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts får regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer medge undantag från lagenstillämpning. Utredningensförslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt. Remissinstanserna:De flesta remissinstanser är positiva till de grundläggande principer somanges av utredningen. Arbetarskyddsstyrelsen är dock kritisk mot utredningensförslag att låta ultraljud omfattas av lagen. Skälenför mitt förslag: I likhet med utredningen anser jag att huvudmålet förstrålskyddet i en ny lagstiftning måste vara att skapa sådana förhållanden attalla människor skyddas till hälsa och säkerhet mot strålningens skadligaeffekter. Skyddsverksamheten måste således bedrivas genom förebyggandeåtgärder mot strålningsskador. Min målsättning är, att lagen skall bidra tillatt skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. En nystrålskyddslag kan därför inte som den nuvarande vara begränsad tillhuvudsakligen ett skydd för människan. Även effekter på djurlivet och växternabör inrymmas i lagen, liksom effekter på miljön i övrigt. Den nya lagen börsåledes ha till syfte att skydda människor, djur och miljö. Lagen bör gällasåväl djur i frihet som husdjur och andra djur i fångenskap. Jagdelar utredningens uppfattning att det utan tvivel torde ha varit av stortvärde att kunskaperna inom de biologiska strålningsverkningarnas ochstrålningsfysikens områden tidigt kom att samlas inom en och samma myndighetoch att denna myndighet tillagts det övergripande och slutliga ansvaret för attolika strålskyddsintressen tillvaratas. På så sätt har ett effektivt strålskyddkunnat genomföras. Enligt min mening är det viktigt att strålningsverksamhetenäven står under samhällets kontroll och att huvudansvaret förstrålskyddet finns kvar hos en central strålskyddsmyndighet. Denna myndighetbör tillförsäkras erforderlig kapacitet föratt kunna fullfölja sin funktion. 1987/88:88 att fungera som central strålskyddsmyndighet. Jag skall senareutveckla min syn på strålskyddsmyndighetens verksamhet (avsnitt 2.10). Härskall endast nämnas att strålskyddsmyndigheten enligt min mening bör försökainrikta sin verksamhet på övergripande frågor. Som exempel kan nämnas frågor omgränsvärden, provning och tekniska föreskrifter m. m. Myndigheten bör därförha befogenhet att meddela föreskrifter till förebyggande av strålskador iarbetslivet och för den enskilde, liksom för skydd av djurlivet och miljön iövrigt. Engrundläggande fråga är om lagen bör skilja på joniserande strålning ochicke-joniserande strålning. Som tidigare nämnts är nuvarande lag i sin helhettillämplig på joniserande strålning. För icke-joniserande strålning gäller docklagen endast i den omfattning det särskilt föreskrivs. Utredningenkonstaterar att riskerna med icke-joniserande strålning är av en annan karaktäroch knappast kan jämföras med den joniserande strålningens risker. Kunskapernaom risker från olika sorters icke-joniserande strålning är för närvarandeunder snabb utveckling, men många luckor återstår att fylla. ökaranvändningen av källor till icke-joniserande strålning starkt i antal, t. ex.lasrar, radiosändare, mikrovågsugnar och ultraljudsapparater. På många områdenhar sådana källor tredubblats . Det finns ingatecken på en avmattning av utvecklingen. Jagdelar utredningens uppfattning att det med hänsyn till kunskapssituationenbeträffande den icke-joniserande strålningen och den tekniska utvecklingenknappast kan vara tillfredsställande att i en ny lagstiftning om strålskyddetbibehålla den nuvarande skillnaden mellan joniserande och icke-joniserandestrålning. Jag anser därför att en ny lagstiftning på strålskyddsområdet börgöras generellt tillämplig på alla former av strålning, såväl joniserande somicke-joniserande. En annan sak är att strålskyddsbehovet kan variera för olikatyper av strålslag och strålkällor och med hänsyn till den enskildes kontaktmed strålkällan. Enligtmin mening bör i den nya lagen anges vad som avses med strålning. I nuvarandestrålskyddslag definieras endast joniserande strålning. Beträffande sådanstrålning föreslår jag ingen saklig ändring. Med joniserande strålning böralltså avses gammastrålning, röntgenstrålning och partikelstrålning eller annantill sin biologiska verkan likartad strålning. nya lagen bör även icke-joniserande strålning definieras. I denna frågavill jag anföra följande. Istrålskyddssammanhang brukar man till icke-joniserande strålning hänföra denlångvågiga delen av det eletromagnetiska spektret. Inom denna del falleroptisk och radiofrekvent strålning. Den lågfrekventa delen av detelektromagnetiska spektret har inte någon begränsning nedåt i frekvens ochomfattar alltså även långsamt svängande och statiska elektriska och magnetiskafält, t. ex. kring elektriska ledningar. Till icke-joniserande strålning brukarman även hänföra ultraljud. Medmitt förslag till ny strålskyddslag vill jag verka för en ny syn på strålskyddet. Strålskyddslagstiftningen skall kunna ligga till grund för en 20 Behövliga skyddsåtgärder mot såväl joniserande somicke-joniserande strålning skall alltid kunna vidtas med stöd av lagen allteftersom kunskaperna om strålningens effekter ökas och nya användningsområdenutvecklas. Avsikten är att med den nya lagen skapa förutsättningar för ett sålångt som möjligt totalt strålskydd i samhället. Mot denna bakgrund bör lagenha ett vidsträckt tillämpningsområde. Definitionen på icke-joniserandestrålning bör utformas på det sätt utredningen föreslagit. Med icke-joniserandestrålning bör således avses optisk strålning, radiofrekvent strålning,lågfrekventa elektriska och magnetiska fält och ultraljud. Tillägget"eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning" börfinnas i lagen för att möjliggöra att skyddet mot strålning skall kunna tillvaratasallt eftersom nya kunskaper om dess risker blir kända. Denförordade definitionen av icke-joniserande strålning ansluter sig i huvudsaktill () definition på sådan strålning. Definitionernamedför att lagens tillämpningsområde kommer att spänna över ett mycket stortområde. Som exempel kan nämnas att både strålning som är livsfarlig ochstrålning som inte fordrar något strålskydd alls eller som t.o.m. ärlivsnödvändig för människan omfattas av definitionen av icke-joniserandestrålning. För att undvika ett omfattande och svåröverskådligttillämpningsområde anser jag det nödvändigt att generellt begränsa lagenstillämpningsområde till att endast omfatta skydd mot skadlig verkan avstrålning. Enligtgällande strålskyddslag kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,strålskyddsmyndigheten bestämma den nedre gränsen för lagens tillämplighetgenom att föreskriva undantag från lagens tillämpningsområde i sin helheteller i vissa delar. I den nya lagen bör en motsvarande möjlighet finnas förregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Eftersom syftet med ensådan reglering är att kunna fastställa lagens nedre tillämpningsområde börrätten att föreskriva undantag begränsas till de fall då det kan ske utan attsyftet med lagen åsidosätts. nya lagen bör enligt min mening även finnas en undantagsbestämmelse somtar sikte på de speciella förhållandena inom totalförsyaret i vissasituationer. Jag återkommer till den frågan i specialmotiveringen (avsnitt5.1). 2.5 Grundläggande ansvar för strålskyddet 2.5.1Allmänna skyldigheter för den som bedriver verksamhet med strålning m. m. Mittförslag: Begreppet "radiologiskt arbete" avskaffas och ersätts med"verksamhet med strålning". 1 en rad allmänt hållna bestämmelseranges vissa grundläggande skyldigheter för den som bedriver verksamhet medstrålning. Liksom skall den som är sysselsatt i sådan verksamhetmedverka i strålskyddsarbetet. Utredningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna:Remissinstanserna är övervägande positiva till förslaget. Några instanseruttrycker dock tveksamhet inför tolkningen av det av utredningen användauttrycket "verksamhet i vilken strålning förekommer". Skälenför mitt förslag: I gällande strålskyddslag finns vissa bestämmelser om deallmänna skyldigheter som åligger tillståndshavare, arbetstagare, tillverkareoch försäljare av röntgenutrustning m. m. samt installatörer av sådanutrustning. Denomfattande strålningsverksamhet som förekommer inom olika samhällssektorerförutsätter enligt utredningen att den som bedriver sådan verksamhet själv tardet omedelbara ansvaret för strålskyddet. Att avsätta resurser för en i allasituationer effektiv myndighetskontroll framstår som omöjligt. Dessutom ger denkompetens i strålningsfrågor och de ansvarsregler som särskilt finnsinom hälso- och sjukvården och i övrigt inom arbetslivet goda förutsättningarför att uppställa ett större krav på den som bedriver verksamhet med strålning.Ansvaret för strålskyddet bör därför enligt utredningens slutsats inte längresom i stora delar förutsätts i den nu gällande strålskyddslagen utgå frånstrålskyddsmyndigheten och myndighetens tillsynsmän. Jagdelar utredningens uppfattning. För egen del vill jag tillägga följande. Engrundläggande princip måste vara, att den som bedriver viss verksamhet som kanmedföra risker för omgivningen också svarar för att godtagbarasäkerhetsåtgärder vidtas. Som sagts innehåller gällandestrålskyddslag vissa bestämmelser rörande allmänna skyldigheter för i förstahand den som bedriver radiologiskt arbete. Även i den nya lagen bör vissagrundläggande skyldigheter slås fast. Liksom enligt gällande lagstiftning börde grundläggande aktsamhetskraven i en ny lag utgå från motsvarande regler iarbetsmiljölagen. Grundläggande enligt denna är att det alltid är arbetsgivarensom har huvudansvaret för arbetsmiljön. Denne skall inom ramen för tillgängligakunskaper och kontrollmetoder förvissa sig om att tekniska anordningar somanvänds på arbetsplatsen är godtagbara från skyddssynpunkt. Arbetsgivaren ärsåledes skyldig att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga attarbetstagare utsätts för olycksfall eller ohälsa. Jaghar tidigare betonat att en ny strålskyddslag bör vara inriktad på att skyddamänniskor, djur och miljö.