prop · GB0369 · 1987-12-31 00:00:00 — Detär mot den bakgrunden troligt, att en säker överensstämmelse med konventionensprocedurgarantier knappast kan nås annat än med ett allmänt rättsmedel avreguljär art, dvs, i detta sammanhang en ordning som också ger utrymme förmateriell prövning av det slag som är utmärkande för s, k, förvaltningsbesvär. Detborde därför redan nu kunna övervägas, om inte en besvärsordning via t, ex,kammarrätt skulle stå öppen i reguljär ordning för parter, som vill anförainvändningar från rättslig synpunkt mot administrativa beslut, som gått dememot utan annan möjlighet till rättelse genom domstolsprövning. Fören sådan lösning talar behovet av realprövning som innefattar möjligheter tillbevisning och utredning av sakuppgifter, dvs, en ordning som uppfyllerkriterierna för förvaltningsbesvär. Ocksåpraktiskt är det rimligt att från böljan ge institutet en tillräcklig kapacitetatt pröva rättstvister på ett fält, som kan visa sig större än utredningengivit vid handen. Särskilt byggnadslagstiftning med därtill anslutande lagar,t, ex, naturresurslagen, kan komma att bidra till en mer frekvent behandling avrättstvister än utredningen skisserat. Det behövs dä ett system med eninstansordning, som redan från början avlastar regeringsrätten en ny och kanskeväxande ärendekategori. Hurlångt strävandena att öka överensstämmelsen mellan inhemsk pröv ningsordning och konventionens krav egentligen når med promemorians 186 förslag beror emellertid ocksäpä hur förslaget får uppfattas, något som Prop. 1987/88:69 diskussionsvis antyds i det följande. som föreslås blir som nämnts en s, k. kassationsprövning,där formella brister i lagtillämpningen kan äberopas, vilket leder till attolagligt grundade beslut kan undanröjas. En sådan prövning ger inte utrymme förintresseavvägningar eller bedömning av sakfrågor i nämnvärd utsträckning, dvs,utrymme saknas för en sådan allsidig prövning, som förvaltningsbesvär gerutrymme för. Inte heller kan skadeeffekter behandlas t, ex, genom attersättning döms ut. Dessabegränsningar kommer dock i ett delvis annorlunda läge, om t. ex, skadeständsfrägorsenare kan prövas av domstol pä ett sätt som reparerar t, ex, skador ochavbräck till följd av de felaktiga administrativa beslut, som underkänns. Promemorianbehandlar inte närmare dessa aspekter. Men sannolikheten talar för att ettunderkännande av t. ex, ett regeringsbeslut också betyder ett sådant upphävandesom kan grunda skadeståndsrätt för den förfördelade enligt 3 kap, 7 §skadeståndslagen. Därmedförbättras tydligen möjligheterna till en allsidig prövning, som innefattarhänsynstagande också till skador och förluster som uppkommit för den enskilde.Jämför i denna del även promemorieförslaget, att expropriationstillstånd somomprövas och återkallas ger enskilda rätt till ersättning för uppkomna skador förslaget till ny lydelse i 5 kap, 16 § expropriationslagen. Ocksåpromemorian betonar, att någon klar gränsdragning mellan for mell normprövning och beaktande av sakfrågor inte är praktiskt möjlig. Också kassationsprövning kan med andra ord innehålla moment av sak prövning, I vissa fall är den rättsliga bedömningen också direkt avhängig av föreliggande fakta, så att en åtgärd är tillåtlig under vissaförutsättningar men inte under andra. Anses t, ex, bedömningströsklar ligga inom ramen för rättslig bedömning och inte uteslutande vara lämplighetsfrägor, upp- . kommerett utrymme att konigera också intresseavvägningsfel. Somexempel kan nämnas förändringar i en stadsplan, som begränsarbebyggelseutnyttjande enligt nuvarande byggnadslag. Sådana begränsningar villkorasmed krav pä inlösen om försämringarna är vittgående för den enskilde - i praxisom byggrätten inskränks med mer än . Skullesådana hänsyn åsidosättas, t, ex, genom neddragning till avbyggrätten, sprängs en etablerad bedömningströskel till skydd för enskildaintressen. Någotlikartat inträffar, om administrativ myndighet förordnar om ettnaturvårdsområde enligt 19 § naturvårdslagen med sådana inskränkningar, somrätteligen fordrar inrättande av naturreservat med ersättningsrätt enligt26-28 §§ naturvårdslagen jämfört med 8-9 §§, Kansädana bedömningsmissar i administrativ hantering tillrättaläggas genom denföreslagna besvärsordningen i promemorian, ökar naturligen prövningens reellabetydelse på ett sätt som minskar konfliktriskerna med . Enväsentlig fräga blir inte minst, hur det föreslagna förfarandet förhäller 187 sig till kravet påeffektiv konventionstillämpning i artikel 13, Ett tolknings- Prop,1987/88:69 vis hänsynstagande till konventionen hävdas allmänt i doktrinen somrätte- Bilaga 2 snöre också för inhemsk rättstillämpning. Lagrådet har ävenunder senare år upprepade gånger granskat svenska lagförslags förenlighet medkonventionsinnehållet. Läget i domstolspraxis i måste dock betraktassom oklart. Kanden nya prövningsordningen innefatta hänsynstagande till konventionsinnehållet,begränsas riskerna för bristande efterlevnad i förhållande till konventionensprocedurgarantier ytterligare. Ett sådant klarläggande vore därför önskvärt. Atten inhemsk prövning pä detta sätt kan innehålla hänsynstagande till konventionsinnehåll och konventionspraxis bidrar av lätt insedda skäl till en betydlig minskning av klagofrekvensen utomlands i och med att inhems ka domstolsorgan kan följa upp konventionstillämpningen redan i sina avgöranden här hemma,- Sammanfattningsvismåste konstateras, att förslaget i promemorian sannolikt är otillräckligt föratt med säkerhet bringa det svenska rättssystemet i överensstämmelse medkonventionens procedurgarantier. Emellertidberor detta i vissa stycken på hur förslagets innebörd i praktiken kommer attuppfattas pä vissa punkter, särskilt då om ett hänsynstagande till konventionsinnehälletfår ske, då påståenden om oriktig myndighetsutövning framförs vid denföreslagna nya besvärsordningen. Industriförbundetförordar därför, att man redan nu överväger att införa ett reguljärt rättsmedelför rättsfrågor, som inte kan underkastas domstolsprövning iförvaltningsförfarandet. Prövningen bör då lämna utrymme för en allsidiggranskning av rättsfrågan ur alla dess aspekter på samma sätt som vidförvaltningsbesvär. En instansordning bör därför finnas, som ger tillräckligkapacitet för prövningsuppgifterna. Förslagsvis skulle prövningen anförtroskammarrätterna med regeringsrätten som slutinstans, (): LRF finner att förslagen i promemorian inte är tillfyllestutan att ett fortsatt utredningsarbete måste genomföras. Detkan visserligen antas att förslaget till 2a § lagen (1971:289) om allmännaförvaltningsdomstolar skulle uppfylla artikel 6 i konventionen.Viss tveksamhet beträffande gällande rättstillämpning och inte minst vad man -med beaktande av rättstillämpningen sedan konventionen kom till kan ha skälatt anta beträffande den framtida utvecklingen gör sig emellertid gällande.Detta gäller förslagets utformning som en laglighetsprövning, Ipromemorian hänvisas beträffande laglighetsprövningen till förvalt ningsdomstolarnas praxis i kommunalbesvärsmäl. Ett utmärkande drag för kommunalbesvärsinstitutet är att det inte överensstämmer med allmänhe tens uppfattning om domstols rättstillämpning. Utformningen av 7 kap, kommunallagen (1977:179) är ju sådan att en prövning av det intressanta - sakfrågan - i flertalet besvär inte kommer till stånd. Prövningens begräns ning till det överklagade beslutets laglighet i formellt hänseende gör i flertalet fall institutet meningslöst som rättsmedel för en klagoberättigad, 188 Enytterligare betänklighet avseende utformningen av 2 a § föranleds av Prop,1987/88:69 den förhärskande lagstiftningstekniken. Hur befogade besvär änskulle Bilaga 2 vara skulle besvärsinstansen i fall av generella ramlagarmed i många fall bristande angivande av motiv, göra den föreslagna utformningenav lagrummet svårtillämpad för domstolen och i flertalet fall meningslös förden klagande. Det är vidare tveksamt om regeringsrätten, som har tillfrämsta uppgift att vara prejudikatinstans, skall vara första och enda instans.Promemorieförfattarnas bedömning av antalet besvär synes inte varatillfredsställande underbyggd. Det är inte osannolikt att mängden besvär blirsådan att det blir fräga om massärenden. Mot bakgrund härav är det lämpligareatt annan instans än regeringsrätten dömer. Närmast till hands ligger att låtakammarrätterna vara besvärsinstans. Utifrån vad ovan angivits finner LRF att förslaget ej kangodtas i föreslaget skick. Promemorian saknar tillräckligt underiag för ett ställ ningstagande varför LRF förordar ett fortsatt utredningsarbete, som beak tar de ovan framförda synpunkterna, Med hänvisning till den snabba utvecklingen av praxisavseende konventionen bör det ytterligare utredas huruvida anpassning avsvensk lag till konventionen erfordras, LRF vill här särskilt notera förslagettill plan- och bygglag (prop, 1985/86:1) som, vid bifall, torde fåvittgående konsekvenser för enskilda. Lämpligen kan departementet i samband meddet ovan föreslagna fortsatta arbetet utreda huruvida ytterligare behov avlagändringar finns, har inte några erinringar motförslagen, : Förbundet anser att deframlagda förslagen är ett steg i rätt riktning för att närma de svenskarättsreglerna till krav. Det är dock tveksamt om dessakrav helt uppfylls. Det är därför önskvärt med längre gående åtgärder för attmöjliggöra domstolsprövning av beslut av myndigheter. Den föreslagna formen för överprövningen avmyndighetsbeslut medför att antalet rättsinstanser som en enskild klagandemåste vända sig till för att få rättelse blir stort. Härtill bidrar attregeringsrätten som sista instans i en besvärskedja inte föreslås kunnaslutligt avgöra ett ärende utan endast återförvisa det till lägre instans förny behandling. Genom den föreslagna lösningen uppkommer även risk förstor tidsutdräkt från det att ärendet först behandlas av myndighet till dessatt slutligt avgörande sker. Detta kan förorsaka betydande rättsförluster. Enbättre lösning är att i större utsträckning än som föreslagits överföraöverprövning frän administrativ myndighet till domstol. Förbundet förordar därför att förslaget vidareutvecklas iden riktning som här föreslagits. Också ett par andra remissinstanser pekar pä problem somkan uppstå genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet. Så framhåller t, ex, lantbruksstyrelsen att enligt 13 § jordförvärvslagen (1979:230) medför ett vägrat förvärvstillständ att förvärvet är ogiltigt. När köparen fått avslag av högsta instans, dvs, regeringen, är säljaren enligt nuvarande regler oförhindrad att sälja fastigheten till annan, 189 Om de föreslagna reglerna skall tolkas sä att beslutetfortfarande vinner Prop. 1987/88:69 laga kraft är säljarenberättigad att sälja fastigheten vidare. Bilaga 2 Emellertid kan det dåhända att köparen besvärar sig enligt de föreslagna reglerna och får bifalltill besvären. Fastigheten kanske då är såld till annan som fått eller kan få förvärvstillstånd. Liknande problem som vid tillämpningen avjordförvärvslagen torde uppkomma även vid tillämpning av andra lagar sominnebär någon form av myndighetstillstånd för att ett förvärv eller avtal avannat slag skall kunna fullbordas. Se vidare avsnitt 5 iremissammanställningen. Svenska avdelningen av internationella juristkommissionenhälsar med tillfredsställelse att departementet inlett ett arbete som syftartill att ge svensk rätt en utformning som bättre svarar mot konventionens kravi aktuellt hänseende. Kravet på en vidsträckt rätt till domstolsprövning harinte tillkommit av en slump. Det grundas på att en sådan prövning anses ge debästa garantierna för de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter somkonventionen vill skydda, I har av tradition förvaltningsförfarandet ividsträckt omfattning ansetts fylla den funktion som enligt konventionen ges äten "oavhängig och opartisk domstol". Det svenskaförvaltningsförfarandet präglas av en strävan till opartisk och allsidig prövningav ärendena. Myndigheterna intar också en självständig ställning vid avgörandetav sädana ärenden som omfattas av RF 11:7, Avdelningen vill likväl hävda att ett förfarande infördomstol generellt sett erbjuder betydligt bättre möjligheter att tillgodoseenskildas berättigade krav på rättssäkerhet. Även om muntliga förhandlingarknappast akuta-liseras i flertalet av de ärenden som det här är frågan om,tillgodoser likväl förfarandet inför domstol på ett bättre sätträttssäkerhetskraven. Domstolarna är enligt RF helt självständiga iförhällande till och rege-.ringen. En rad olika lagregler har ocksåtillskapats för att värna domstolarnas och de ordinarie domarnassjälvständighet i den dömande och rättstill-lämpande verksamheten. De svenska förvaltningsmyndigheterna anses visserligenvara relativt självständiga i förhållande till regeringen. Utvecklingen gårdock utan tvekan mot en gradvis större styrning från regeringens sida. Även avden anledningen kan det vara önskvärt att överföra laglighetsprövningar tilldomstolar för att undgå misstankar om att hänsyn av exempelvis politisk naturspelar in vid sådana avgöranden. Vid en granskning av departementspromemorian frän nuangivna utgångspunkter får det konstateras att den präglas av ett mycket snävtsynsätt. Någon diskussion av den övergripande frågan om hur tvister mellanenskilda och det allmänna lämpligen bör slitas förekommer knappast, 1 ställettar man sikte på att finna en lösning som till nöds kan tillgodose de krav somställts av den europeiska domstolen. Den lösning som föreslås är en något utvidgadresningsbefogenhet för regeringsrätten att ompröva förvaltningsbeslut. Det är tveksamt om denna lösning är godtagbar ur den europeiska konventionens synpunkt. Det kan mycket väl göras gällande att konventionen skall tolkas som ett krav på att möjligheten till laglighetsprövning av beslut om enskildas "civil rights" 190 skall föreligga i form av ett ordinärt rättsmedel. Ipromemorian konstateras mycket riktigt att det i ett rättssamhälle av Prop.1987/88:69 vår typ är viktigt att strävandena att fördjupa rättssäkerhetenleder till en Bilaga 2 fortlöpande utveckling. Slutsatsen av detta borde enligtavdelningens uppfattning vara att nu inför ett system därdomstolsprövning kan ske inom ramen för ett ordinärt rättsmedel. Det är minstsagt rimligt att efter de avgöranden som kommit från europarädsorganennu ingående överväger hur ett sådant system bör utformas. Att pä det sätt somgörs i promemorian pliktskyldigast och med ett minimum av förändringar hjälpligtlappa ihop det svenska regelsystemet i enlighet med konventionen, är enligtavdelningens uppfattning inte tillfredsställande. Motbakgrund av vad som anförts yrkar avdelningen att ett ordinärt rättsmedeltillskapas för laglighetsprövning av sädana tvister som avses ieuropakonventionens artikel 6, Detta kan ske på olika sätt. En metod är atthelt enkelt gå igenom de aktuella författningarna och pröva i vad mån enmöjlighet till överklagande till förvaltningsdomstol bör införas. Som mycketriktigt framgår av promemorian har på detta sätt möjlighetenatt fä administrativa beslut överprövade i förvaltningsdomstol kraftigtutvidgats. Åtskilligt bör även fortsättningsvis kunna göras på detta områdeutan den tidsutdräkt som omtalas i promemorian. Detär svårt att inse att just denna typ av översyner som rör grundlägganderättssäkerhetsfrågor i ett land som måste stå tillbaka för annan typ avutredningsarbete. En översyn av dessa frågor bör därför inledas, Ipromemorian antyds - märkligt nog - att domstolarna inte skulle varatillräckligt kvalificerade organ för att tillgodose enskildas rättssäkerhet ien del av dessa förvaltningsärenden. Om det förhåller sig på det sättet vore ennaturlig åtgärd att tillföra domstolarna erforderlig sakkunskap. Det förefallerrimligt att regering och riksdag ser till att våra domstolar besittertillräcklig kompetens för att lösa den typ av rättsliga konflikter som behandlasi promemorian. Ävenom man alltså i åtskilliga av de författningar som är aktuella, kanske till ochmed i de allra flesta, kan införa en möjlighet till domstolsprövning, fallerantagligen någon eller några ärendetyper utanför. Naturligt är att regeringen ivissa fall bör ha sista ordet, t, ex, i utlänningsärenden, I övrigt förordaravdelningen en generell reglering innebärande att frågor som gäller någons"civila rättigheter och skyldigheter" och som inte kan prövas avdomstol i den aktuella lagstiftningen, alltid skall kunna överklagas till enförvaltningsdomstol. De skäl som i promemorian anförs mot ett sådant systemförefaller inte särskilt övertygande. Sålundasägs i promemorian att det är en nackdel att den nya befogenheten tillöverprövning skulle spridas till alltför många domstolar och medföra ensplittrad praxis. Men i praktiken skulle det egentligen endast vara de fyrakammarrätterna som blir aktuella för prövning av de ärenden avförvaltningsrättslig art, som kan aktualiseras. Vidare skulle naturligtvis möjlighetfinnas till överklagande av kammarrätternas avgöranden varför praxis efter handskulle utformas av regeringsrätten. Beslut fattade avregeringen bör självfallet överklagas direkt till rege ringsrätten, 191 Det sägs i promemorian attden föreslagna ordningen skulle få karaktär Prop. 1987/88:69 av ensystemförändring. Detta bör inte uppfattas som något negativt i den Bilaga2 mån det leder till större rättssäkerhet för de berörda. 2 Tillämpningsområdet för en ny möjlighet att få förvaltningsbeslutdomstolsprövade Regeringsrättensledamöter: har inte grundats direkt pä konventionens normer utan äruppbyggt utifrån den svenska konstitutionens grundregler om lagstiftning - härregeringsformens 8 kap, 2 och 3 §§, Huruvida det, med hänsyn till dennaskillnad i utgångspunkt, uppnås att det nya prövningsinstitutet verkligentäcker alla situationer som konventionens artikel 6 omfattar, saknar vitillräckligt underiag för att bedöma. Såvittgäller den motsatta frågan, nämligen om de föreslagna reglerna går utöverkonventionens krav, vill det synas som om artikel 6 närmast ansettstillämplig i fall där klaganden varit någon som genom lagstiftning ellermyndighetsåtgärd har förlorat en rättighet eller befogenhet eller ett näringsfångsom han tidigare utövat, eller drabbats av att ett ingånget avtal blivitogiltigt. Anknytningen av det föreslagna prövningsinstitutet tillmyndighetsutövning mot enskild, som rör tillämpning av en föreskrift om någotförhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, förefaller däremot medföra, attredan exempelvis avslag på en ansökan från en person om tillstånd att starta entillståndspliktig verksamhet kan ge upphov till talerätt enligt den föreslagnabestämmelsen, oavsett om sökanden har bedrivit verksamheten. Härutöverskall erinras om att ett stort antal författningar på skatteområdet innehållerbestämmelser om dispenser o, d, som meddelas av regeringen, riksskatteverketeller annan myndighet utan möjlighet till fullföljd mot avslagsbeslut tillförvaltningsdomstol (jfr exempelvis Geijer-Rosenqvist-Sterner: ,del 1, 8:e uppl, s, 1156 ff,). Vidare vill vi erinra om att det i 85 § I mom,och 86 § uppbördslagen (1953:272) finns bestämmelser som förbjuder fullföljdav talan mot förvaltningsmyndighets beslut i en rad uppbördsfrågor. Här avseddabeslut i dispensärenden och uppbördsfrågor skulle komma att falla under deföreslagna reglerna medan de däremot inte torde omfattas av konventionensartikel 6, Det är angeläget att tillämpningsområdet för det nyaprövningsinstitutet begränsas så att det inte omfattar här nämnda ärendetyper. Frändet föreslagna institutets tillämpningsområde har undantagits ären den som prövas enligt utlänningslagen, 1 promemorian görs den bedöm ningen att sädana ärenden inte kan anses innebära krav pä domstolspröv ning och att det av särskilda skäl finns anledning att undanta dem. En orsak till att ärenden enligt utlänningslagen undantagits anges vara att ärendena måste avgöras mycket snabbt och har en betydande frekvens. Utlänningslagen inrymmer emellertid rättigheter som kan uppfattas som civila rättigheter enligt konventionen (se exempelvis 3 § första stycket samt 13 och 15 §§), Beslut som berör sådana frågor i utlänningslagen kan 192 innebära djupa ingrepp iden enskildes förhållanden. Vid den fortsatta beredningen av frågan bör därför utlänningsärendenas behandling tas upp till nya överväganden,- I promemorian harvisserligen framhållits att förteckningen över författningar där artikel 6 ieuroparådskonventionen kan aktualiseras inte gör anspråk på fullständighet ochatt någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olikaärendetyperna från konventionens synpunkt inte gjorts. När det gäller punkt 2 iförteckningen, som innehåller fall med anknytning till äganderätten, hade detdock varit av intresse om man närmare hade diskuterat vissa beslut som fattasmed stöd av plan- och byggnadslagstiftningen. Enligt det förslag till ny plan-och bygglag som ligger på bord (prop, 1985/86:1) skall vissabeslut om vägrad rätt att bebygga en fastighet prövas av regeringen i sistainstans. Lagrådet hade i fråga om dessa beslut fäst uppmärksamheten på attbesvärsreglerna skulle kunna komma att anses oförenliga med artikel 6,1propositionen för emellertid departementschefen som sin mening framuppfattningen att artikeln inte blir tillämplig i berörda fall (s, 370 f). Detförslag till omprövning av bl, a, regeringsbeslut som läggs fram i promemoriansynes emellertid komma att omfatta också de fall av vägrat bygglov somlagrådet tog upp. För undvikande av missförstånd bör frågan belysasi det fortsatta lagstiftningsarbetet, I det sammanhanget bör också klargöras ivad mån beslut som regeringen som sista instans fattar om antagande avdetaljplan skall omfattas av det nya prövningsinstitutet. Beslut om antagandeav detaljplan har ju bl, a, expropriativa verkningar och kan i olika hänseendenlägga restriktioner på användningen av fastigheter, JK: Det synes inteföreligga anledning att på förhand underkänna antagandet av den europeiskadomstolen som ett ordinärt rättsmedel skulle godta en klagorätt tillregeringsrätten under förutsättningar som anges i första stycket 1-3 samttredje stycket i den föreslagna 2 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Tankenatt psykiatriska nämnden, kriminalvårdsnämnden och hyresnämnderna skulle kunnaerkännas som domstol vid konventionstolkningen i har jag svårt altansluta mig till. Hovrätten: Enligtpromemorian finns det av "särskilda skäl" anledning att undantafrågor om föreskrifter som gäller utlännings vistelse i riket. Det anförs attdessa ärenden har en betydande frekvens och ofta måste avgöras snabbt. Fråganhar berörts i tidigare lagstiftningsarbete rörande utlänningslagen (se bl. a. prop.1975/76:18 s. 201 f. och 207 samt prop. 1981/82:146 s. 160 och 164 ff,). Artikel 6 är en renprocedurregel. Den gäller även för utlänningar som berörs av svenskmyndighetsutövning, I promemorian anförs inte något till stöd för att detenligt konventionen skulle vara möjligt att undanta här angivna ärenden fränartikelns tillämpningsområde. Det förefaller således som om undantaget för deangivna utlänningsärendena strider mot åtaganden enligt konventionen. Av promemorian framgår attde förvaltningsärenden, som förekommer inom ramen för en domstolsadministrativa verksamhet, är avsedda att undantas från paragrafenstillämpningsområde. 1987/88:69 Bilaga 2 13 1987/88. ligt och har intemotiverats. Här handlar det ju inte om en domstols Prop. 1987/88:69 dömandeverksamhet, varför procedurkraven enligt artikeln genast gör sig Bilaga 2gällande. Det nu avsedda undantaget torde ej heller kunna utläsas av den nyaparagrafen vare sig i ingressen till första stycket eller i dess tredje punkt. Utanförtillämpningsområdet faller även de fall i vilka den enskilde skulle ha kunnat"bringa beslutet" under domstols prövning genom ansökan om stämning.Som enda exempel anförs arbetstvister. Det hade varit klargörande med en någotfylligare beskrivning av vilka fall som avses. Den föreslagna lydelsen ter signog för övrigt svårbegriplig för den enskilde.