prop · GB03158 · 1987-12-31 00:00:00 — Del ökande antalet asylsökande under de senasteåren och svårigheterna all få fram kommunplatser i tillräcklig omfattning hardock lett till väsentligt längre förläggningstider. Den totala genomsnittligavistelsetiden är normall inemot tio mänader, men kan i enskildafall bli betydligt längre. Enligtde gällande riktlinjerna skall man erbjuda kommunplals även ät den somfortfarande väntar på beslul. , i kombination med svårigheterna all fäfram kommunplalser, har inneburit att även många flyktingar med uppehällstillsländhar fåll vänta läng tid innan de har kunnat tas emot i någon kommun. Del är, enliglmin mening, av flera skäl nödvändigt alt i första hand de som har beviljats uppehällstillsländfär de bostäder som kommunerna kan ställa till förfogande i flyktingmollagningen.Riktlinjerna för flyktingmotlagandel bör därför ändras på denna punkt. Denämnda riktlinjerna frän innefattar också elt antagande om lämplig fast kapacitet för invandrarverkels föriäggningar. Utifrån mål sättningen atl vistelseliden vid föriäggning bara skulle behöva vara några fä veckor och utifrån etl antagande om ca 5 000 asylsökande , 10 beräknades behovet av fastförläggningskapacitel till ca 400 platser (avsed- Prop. 1987/88:158 da förfrämst s . k. kvotflyktingar) jämte det antal platser som skulle finnas vid dendä aviserade utredningsförläggningen i . Frägan om behovet av fast förläggningskapacitelbehandlades av ocksä (prop. 1985/86:25 bil. 5, SfU 7, rskr.73). Detär självfallet fortfarande en klar målsättning atl den som har fått sina tillständsnarast möjligl skall få bosätta sig i en kommun. Man får emellertid räkna medalt en betydande del av flyktingarna måste tillbringa någon lid vid en föriäggning.Jag bedömer att man mäste räkna med alt det behövs etl betydligtstörre anlal fasla förläggningsplalser än vad man antog . Av praktiskaskäl bör emellertid inle fixera antalet fasla föriäggningsplatser.Riksdagen bör föresläs upphäva sina beslut och är 1985 i dennadel. Riksdagenbeslöt vären 1986 om riktlinjer för den framlida invandrarpolitiken. Dä slogstatsmakterna på nytt fast principen att varje fackmyndighet inom sill områdehar samma ansvar för invandrare som för den övriga befolkningen. a. all varje myndighet inom sitt sakområde skall se till att erforderligaåtgärder vidtas lill förmån för invandrare. Del skall vara naturligt förmyndigheterna alt i sin planering även beakta invandrarnas särskilda behov.Ansvaret för samordning och bevakning av myndigheternas åtgärder för invandrareskulle ligga kvar på invandrarverket. Rollfördelningen lades fast iregeringens förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar förinvandrare m.fl. Denna rollfördelning gäller också myndigheternas information tillinvandrare och de statliga insatserna för att sprida information om invandrareoch invandringen och för alt skapa en opinion som leder till ökad toleransmellan olika befolkningsgrupper. Kommuneroch landsting har en central roll i arbetet med att förverkliga invandrarpolitiken.Invandrarverket skall följa utvecklingen och bistå kommunerna och landslingenmed råd. Slutligen markerades verkets ansvar för kontakter med invandrarnasorganisationer. Tyngdpunkteni invandrarverkels verksamhet har, som jag nämnde redan inledningsvis, undersenare år flyttats mot de rent operativa uppgifterna i samband medtillståndsprövningen och flyktingmottagandet. Det har skett gradvis i takt meddet ökande anlalet asylsökande. Förändringen i förutsättningarna för verketsarbete har varit dramatisk och omvälvande, men nödvändig. Jag bedömeratl denna tyngdpunktsförskjulning blir beslående för överskådlig tid. Dettaförhållande mäste nu också få återverkningar pä verkets organisation. Självfalletkommer del även i framliden atl behövas åtgärder av olika slag och inom skildasektorer av samhället, i syfte att tillförsäkra invandrarna samma rättigheteroch möjligheter som den infödda befolkningen. Behovet kommer t. o. m. atl accentuerasav den flyktinginvandring som vi nu upplever. harstatsmyndigheternas, kommunernas och organisationernas medvetenhet ochkompelens vuxit under de drygl som gäll sedan första invandrarpolitiskabeslut är 1975. Invandrarverkels pådrivande roll i dessa frägor har här haftstor betydelse. Jagdelar i princip utredarens uppfattning om viklen av alt verkel i II framliden arbetar medandra metoder, bl. a. information och utbildning, och med en annan inriktning isin samverkan med andra myndigheter, med kommuner och med landsting. Särskiltviktigt bör del vara alt bevaka flyktingarnas och invandrarnas väg ul i arbetslivet,sä alt socialbidragsbe-roendel blir så kortvarigt som det över huvud tagel ärmöjligt. Del bör ingå i detfortsatta organisationsarbetet all belysa pä vilkel sätt man kan lägga uppverkels arbete i dessa delar, så att man får ul slörsla möjliga effekt ur deresurser som kan anslås för ändamålet. 2.4 organisation i huvuddrag och detfortsatta utredningsarbetet. Minbedömning: Invandrarverkels organisation bör inle längre vara indelad i byråerpå del sätl som gäller. Invandrarverketbör även i den nya organisationen ledas av en styrelse. Chef för verkel börvara en generaldirektör. Utredarensförslag: Överensstämmer med min bedömning. Skälen för min bedömning:Jag har i del föregäende redogjort för de starkt förändrade förutsättningarnaför verksamheten vid invandrarverket och för del omedelbara behovet av enomorganisation. Jag har vidare redovisat min syn på vilka uppgifter ochverksamhetsgrenar som bör vara de huvudsakliga och på hur verksamheten bördecentraliseras. äterstär atl sammanfatta de organisatoriska konsekvensernahärav för verkets centrala förvaltning. Jagbedömer, i likhet med utredaren, atl verket lämpligen kan organiseras ihuvudenheter för tillståndsprövning och medborgarskapsfrågor samt förinvandrar- och flyktingfrågor. Jag räknar med alt huvudenheterna kommer altledas av avdelningschefer. Den organisationsstruktursom nu redovisas, förulsälter en långtgående delegering av ansvar ochbefogenheter inom respektive verksamhetsområde. Detta ställer stora krav påden verksövergripande styrningen och verksamhetsuppföljningen saml samordningenoch på etl väl utvecklat internt styrnings- och uppföljningssystem. Somutredaren föreslär bör man därför till verkschefen knyta särskilda resurser somkan stärka greppet om verksgemensamma funktioner säsom planering, styrning ochkontroll av verksamheten. och RRV - liksom tidigare statskontoret irapporten av verksamhelen vid statens invandrarverk -framhållernämligen alt verkel måsle ha centrala resurser för verksövergripandeplanering, samordning och uppföljning av verksamheten. Särskill betonasbetydelsen av en utvecklad prognosverksamhet samt långsiktig planering ochutvecklingsverksamhet. För alt tillgodose dessa krav är, enligt minuppfattning, starka stabsresurser till verkschefens förfogande nödvändiga. Idelta sammanhang vill jag ocksä ge mitt stöd ät utredarens ambitioner när det gälleratt kraftigt förbättra verkels olika syslem för Prop. 1987/88:158 statistikoch annan information av belydelse för beslul, resultatanalys och resultatuppföljning. Tillståndsprövningenkommer att spridas till flera platser. Dessa förhållanden ställer betydandekrav på kvalificerad administrativ ledning och beslulskapacilel på olikanivåer. Man kunde ha valt en uppdelning av verksamheten på flera enheter direktunder verkschefen. Kraven pä en stabil tillämpning av praxis och behoven av attomfördela resurser och förändra rutiner när del behövs i olika situationer,talar dock för en sammanhållen och integrerad enhet direkt undergeneraldirektören. Verksamhetens omfattning och spridning kräver emellertidalt dess chef förfogar över kvalificerade stabsresurser och får ett utvecklatadministrativt slöd. Enligt vad jag har erfarit kommer dessa frågor altbehandlas under organisationsutredningens andra etapp. Huvudenhetenför invandrar- och flyktingfrågor bör handlägga centrala frågor om överföringoch mottagande av flyktingar och svara för ulveckling och samordning av denregionala verksamheten. Denna funktion bör få en central roll för planering,samordning och uppföljning av det operativa arbetet med kommunernasflyktingmottagande. Ulvecklingenav verkels verksamhel och ekonomi har visat på attpersonal- och ekonomifrågorna måsle ha en framträdande ställning i verkelsorganisation. I del fortsatta utredningsarbetet bör man närmare överväga vilkautvecklings-, informations- och utbildningsresurser som behövs centralt vid verkeloch vilka uppgifter som med fördel kan genomföras regionall vid kontoren ochlokall vid förläggningarna. Delsamma gäller för personal- ochekonomiuppgifterna. Sädanaavvägningar mellan central och regional nivä måste självfallet också göras förförläggnings verksamheten och för planeringen och uppföljningen av det kommunalaflyktingmoltagandet. Underorganisationsarbetets andra etapp kommer, enligt vad jag har erfarit,kompletterande utredningar alt göras om verkets organisation och arbetssätt. Enviktig uppgift blir atl ge underlag för verkets anslagsframställning /90 saml att föreslå de förändringar som behövs i verkelsinstruktion. Invandrarverketskall kunna verka i den nya organisationen fr. o. m. den I juli 1989.Förberedelser för och genomförandet av denna reform kommer alt ställa slorakrav på invandrarverket. Asylärendeulredningenframhåller atl vissa delar av dess förslag bör kunna genomföras successivt framtill den . För alt del nya systemet skall fungera, är det enligtutredningens uppfattning nödvändigt att ärendebalanserna har nedbringats sålångt möjligt och att det inte finns alltför mänga flyktingar meduppehållstillstånd pä invandrarverkets förläggningar när del nya systemetgenomförs. Detta kräver särskilda insatser, som den löpandeverksamheten mäste hanteras. Regeringenhar ocksä, på min föredragning, beslutat om särskilda resurser till invandrarverket för all nedbringa den existerande ärendebalansen. Detta skedde senast i samband med förslaget lill statsbud get för /89. Det har generellt sell varit svårt alt rätl upp- 13 skattaverkels behov, beroende bl. a. pä den hela liden ökande tillström- Prop.1987/88:158 ningen av nya asylsökande. En viktig orsak härför har ocksä varilatt verkel successivt tvingats öppna allt fler förläggningar på olika håll ilandet med allt vad detta inneburit av nya ansträngningar för verketsadministration och arbetsförhållanden i övrigt. Utredaren har bedömt atl del redovisade organisalionsförslagelkan komma alt leda lill störte förvaltningskostnader för statens invandrarverk.Några utförliga kostnadsberäkningar har ännu inte kunnal göras. Dessa kommer atlredovisas under utredningens andra etapp. Mot den bakgrunden vill jag inte nula ställning i frägor som rör resursbehovet pä sikt. Jag vill dock bestämthävda atl slatens direkta kostnader för åtgärder kan minskaavsevärt, om åtgärderna inom del planerade reformprogrammet kan genomföras.Asylärendeutredningen beräknar den möjliga besparingen för staten lill mellan400 och 500 milj. kr. per är, förutsatt all handläggningstiderna kan kortas nedtill den nivä som förslagen anses möjliggöra och all flyktingmotlagandel iövrigt fungerar effektivt. Del räcker emellertid inle med atl angripa brister iorganisation och rutiner. Parallellt härmed måste man uppmärksamma samhälletsåtgärder även i andra delar av den integrationsprocess som inleds i och med atten utlänning fält tillstånd atl stanna här i landet. Jag tänker först ochfrämst på vikten av alt påverka kommunerna till att öka sitt mottagande och atlunderlätta flyktingarnas väg in i arbetslivet. Ju tidigare flyktingen kommer uli en kommun, desto bättre förutsättningar har han eller hon atl skapa sig ennormal livssituation. Ju fortare flyktingen lyckas skaffa sig kunskaper isvenska, etl arbete och en egen inkomst, desto mer gynnsamma är hans ellerhennes möjligheter att finna sig till råtta i sitt nya land. Arbetslinjen måsteföljas även för flyktingarna. Jag hemställer atl regeringen dels föreslår alt 1. upphäva sittbeslut om invandrarverkets nuvarande organisation (prop. 1975:26, InU 6, rskr.160), 2. upphäva sinabeslut beträffande behovet av fast förläggningskapacitet (prop. 1983/84:124, SfU27, rskr. 295 och prop. 1985/86:25 bil. 5, SfU 7, rskr. 3. godkänna att ulplaceringi en kommun normall endasl bör avse den som fått uppehållstillstånd, dels bereder tillfälle alt ta del av vad jag haranfört om principerna för invandrarverkets nya organisation och de riktlinjerför det fortsatta arbetet som jag har förordat. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genom proposition förelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärder och del ändamäl som föredraganden har hemställt om. Utredningen(A 1987:07) om översyn av organisationen av Prop. 1987/88:158 statens invandrarverk sammanfattning av utredarens Bilaga 1 Utredningsarbetet har utgått från all invandrarverket äveni fortsättningen skall vara central myndighet för invandrar- ochmedborgarskapsfrågor. Verkel skall i likhet med tidigare bl. a. utöva ledningenav utlänningskontrollen enligt utlänningslagen och den konlroll som regleras imedborgar-lagsliftningen. Verkel skall också ha huvudansvaret för överföringoch mottagning av flyktingar och för mottagning av asylsökande. Verket skallslutligen svara för central bevakning och samordning av dels åtgärder förinvandrare och språkliga minoriteter, dels informationsinsatser som syftar tillatl öka allmänhetens kunskaper i invandrarfrågor. Betydelsefulla underlag för övervägandena och förslagenhar varil dels den s. k. asylärendeulredningens betänkanden Kortare väntetideri asylärenden (DsA 1987:3) och Kortare väntan (SOU 1988:2) med förslag omorganisation m. m. för handläggning av asylärenden och mottagande avasylsökande, dels de förslag som utredningen om översyn av utlänningslagenlämnat i betänkandet Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1). Den särskilda utredaren, generaldirektören ,föreslär atl en del av invandrarverkels tillståndsprövning i asylärenden skallske vid fyra utredningsslussar. Samarbetet med kommunerna och ledningen av föriäggningsverksamhetenskall ske från fem regionkonlor. Cenlrall för verket föreslär utredaren en avdelningsorganisalionmed starka ledningsfunktioner. Fyra ulredningsslussar skall la hand om utredningarna avmerparten av de asylsökande som kommer till . Det skall finnas en sluss i Carislund utanför ,en i saml en i södra och en i västra . Förutom utredande poliserskall där finnas tjänstemän frän invandrarverket med beslutskompelens. Dettaväntas resultera i effektiva utredningar, i lämplig utsträckning med muntligförhandling, som leder till snabba beslut i de enklare fallen. Vid den centrala förvaltningen i skall lillståndsbyrånslås samman med regislerenheten och medborgarskapsbyrän till en huvuden-hel förtillstånds- och medborgarskapsfrägor. Därigenom skall hanteringen avutlänningsärenden kunna ske integrerat. Huvudenheten skall inrymma ettkvalificerat sekrelerial som gör det möjligt att hälla samman och utvecklapraxis för lillslåndsärenden inom hela verkel, inkl. utredningsslussarna. Sekreteriatetskall ocksä upprätthålla aktuell länderkunskap. personal för tillståndsprövning vid ulredningsslussar- 15 na skallorganisatoriskt ingå i huvudenheten vid verkels centrala förvall- Prop.1987/88:158 ning. Flyktingmoltagandetskall organiseras i fem regioner. I varje region skall finnas ell regionkontor,varav fyra skall vara samlokaliserade med utredningsslussarna i , Flensaml slussarna i södra och västra regionen. Vid regionkontoren administrerasdriften av förläggningar. Därifrån skall också del direkta samarbetet ske medkommunerna i fräga om förläggningsplalser och samordningen av utplaceringen avflyktingar i kommunerna. Endastsådana sökande som beviljats tillständ att stanna som flykting, eller därmedjämställd person, skall placeras ut i kommuner. bör emellertid ske säsnart som möjligl när tillståndet är klart. Vidden centrala förvaltningen skall finnas en huvudenhet för invandrar-ochflyktingfrågor som ansvarar för övergripande planering, ledning och samordningav regionkonlorens verksamhel. Härifrån skall också samverkan ske med andracentrala myndigheter och organisationer vad gäller flyktingmotlagande. Personalenvid regionkonloren skall organisatoriskt ingå i huvudenheten. Enviktig uppgift för invandrarverket är atl främja invandrarnas och minoriteternasintressen i . Ansvaret för samordning och bevakning av andramyndigheters åtgärder kan delvis lösas genom utbildning och information tilldessa. Därutöver borde ett direkt samarbete kunna ske i olika råd som knyts lillverkel. Dencentrala förvaltningen skall organiseras i tre huvudenheter. Invandrarverketskall som ledas av en styrelse. Chef för verket skall oförändrat vara engeneraldirektör. Resursernaför planering, analys och uppföljning av verksamhelen måsle förslärkas.Generaldirektören skall därför ha en verksstab till sitt förfogande som kanmedverka i verksövergripande frägor. Tillverkschefens förfogande skall åven finnas en rådgivande direktion. Häri skallingå cheferna för huvudenheterna och verksstaben. Enhuvudenhet skall svara för tillståndsprövning inkl. medborgarskapsfrägor.Enheten kommer att bli mycket stor, med verksamhelen spridd pä flera platser, vilkelställer stora krav pä kvalificerad administrativ ledning. Till enhetschefensförfogande skall därför finnas särskilda stabsresurser. Enannan huvudenhet skall svara för invandrar- och flyktingfrågor. En huvuduppgiftskall vara att svara för flyktingmotlagandel. Denna enhet skall också ansvaraför slödel lill invandrarnas organisationer samt för central bevakning ochsamordning av invandrarfrågor. tredje huvudenhet för vissa verksgemensamma frägor skall finnas ekonomi-, personal- och ulbildningsfunktionerna. även arbeta medinformation och utbildning riktad lill andra myndigheter Prop. 1987/88:158 och organisationer samt till allmänheten. Utredarenskall slutredovisa sill uppdrag senast vid utgången av juni månad 1988 ochavser all i utredningens avslutande etapp yllerligare överväga några viktigafrågor: - och dimensionering i slort saml lokaliseringen av ulredningsslussarnai södra och västra . - Principer för organisation ocharbetsformer för lillslåndsprövningen vid utredningsslussarna. - Organisationsprinciper förtillståndsprövningen och riktlinjer för ärendehanteringen i övrigt inomhuvudenheten för tillståndsprövning. - Avvägningen mellan olikafunktioner inom huvudenheterna saml de olika funktionernasverksamhetsinriktning. - Regionernas omfattning ochuppgiftsfördelning mellan de centrala funktionerna inom huvudenheterna och deregionala kontoren samt mellan regionkonloren och förläggningarna inomrespektive region. - Riktlinjer för samarbetet medkommunerna, bl. a. belräffande planering och samordning vid ulplacering avflyktingar. - Förläggningsorganisalionensstruktur och den fasta förläggningsorganisationens omfattning samlinriktningen i stort för föriäggningsverksamheten. - Principer för ledning ochsamordning inom verkel saml riktlinjer för ulvecklingen av planerings-,lednings- och informationssystem. Invandrarverketsnuvarande organisation och verksamhet Prop. Bilaga 2 Organisationeni stort år central förvaltningsmyndighet för utlänningsflykting-,invandrar- och medborgarskapsfrågor. Verket leds av en parlamentarisktsammansatt styrelse med generaldirektören som ordförande. Inom verket finns fembyråer. Dessa är lillståndsbyrån, medborgarskapsbyrån, samordningsbyrån, informalionsbyrånsamt administrativa byrån. Dessutom finns en registerenhel. Till samordningsbyränfinns knutna etl anlal permanenta och tillfälliga förläggningar. Invandrarverkelsverksamhel kan indelas i sex huvudområden. - Mottagning av flyktingar. - Åtgärder för invandrare. Sedan1985 har invandrarverket del statliga ansvaret för överföring och mottagning avorganiserat ullagna flyktingar, s. k. kvotflyktingar, samt för mottagning avasylsökande. För della ändamål skall invandrarverket driva förläggningar ochträffa avtal med kommuner om mottagning av flyktingar/asylsökande. Verkel skallge råd och slöd rörande flyktingarnas anpassning och situation i kommunerna samlfölja upp flyktingmollagningen. Målsättningen är att flyktingen efter en förlåggningsvislelsepä skall flytta ul i en kommun. Underde har den s.k. flyklingkvoten uppgått till 1250 personer. Underår 1984 inträffade en betydlig ökning av antalet asylsökande ochasylinvandringen har därefter legat pä en nivå av ca 15000 personer per år.Under år 1987 kom ca 18000 asylsökande lill . Antalet avtalade platser ikommuner har uppgått till ca 14000. Detta har fåll tillföljd alt föriäggningssyslemel fält byggas ul kraftigt från ca 900 platser ifyra permanenta föriäggningar, lill ca 10000 platser i fyra permanenta och tjugoåttatillfälliga förläggningar saml tretton slussförlåggningar. Vistelseliden påslussar och förläggningar har ökat lill inemot . De långa vistelselidernahar medfört atl förläggningsverksamheten successivt byggts ut lill all omfattafritidsverksamhet, samhällsinformation, svenskundervisning och kurativverksamhet. Vid slussförläggningar förekommer som regel ingen polisutredning.Denna sker först när den asylsökande anvisats förläggningsplals. Vissfritidsverksamhet samt akut hälso- och sjukvård finns på slussförläggningar. Frägorsom rör överföring och mottagning av flyktingar handläggs i huvudsak vid samordningsbyränsförläggnings- och kommunsektioner, som har 17 respektive 20 personer anställda.För ledning och drift av de olika förläggningarna fanns den ca I000 anställda. Antalet utredare vid förläggningarna, som svarar för den direktakontakten med kommunerna för ulplacering av flyktingar, var ca 90 personer. Till stöd för verksamhelenfinns etl datorbaserat system för flyklingad-ministralion. I detta systemhanteras uppgifter om flyktingar/asylsökande som tagits emot pä förläggningaroch i kommuner. Ur systemet hämtas även underlag för utbetalning av statligaersättningar till kommunerna för flyklingmottagning. Den var ca8 300 personer inkvarterade på invandrarverkets slussar och förläggningar.Kostnaderna för föriäggningsverksamheten uppgick för /87 till540 milj. kr. tecknades avtal med 241 kommunerom mottagning av ca 14300 personer. 1987/88:158 Bilaga 2 Verksamhelenregleras av utlänningslagstiftningen, vissa internationella överenskommelsersamt den praxis som utvecklats bl. a. genom regeringens ställningstaganden iärenden som överklagats. Handläggningen av tillständsärendensker i huvudsak vid tillståndsbyrån. Byrån består av ca 90 anställda och äruppdelad på byräledning, sekretariat saml nio sektioner som handlägger ärendenefter en viss länder-indelning. Tillslåndsverksamheten omfattar även regislerenheten,som ansvarar för verkets datorbaserade diarium för utlänningsärenden, tar framunderlag för handläggning av ärenden saml fattar beslul i ärenden som delegerasfrån lillståndsbyrån. Enheten består av ca 140 anställda uppdelade påsekretariat, pass- och telexexpedilion samt ländergmpper. Sedan den I juli år1987 genomförs en integration mellan tillståndsbyrån och regislerenheten isyfte atl ästadkomma ökad delegering och båltre arbetsrutiner. Tilllillståndsbyrån inkom ca 165000 ärenden rörande visering, arbets-och uppehållstillständ samt avlägsnandeärenden. Av dessa var ca 25 000 s. k.specialärenden (asylärenden, verkställighet av utvisningsbeslul, överklagandeav beslut om avvisning av lokal polismyndighet, yltrande över överklagadeärenden). Antaleticke avgjorda ärenden vid verkel var vid utgången av ca 22000. Av dessavar ca 7400 specialärenden. Den genomsnittliga handlåggningstiden förspecialärenden var ca tre och en halv månad. Variationerna var dock stora.Ungefär hälften av ärendena avgjordes inom en månad, rriedan handläggningstidenför en fjärdedel av ärendena var sex mänader eller längre. Tillslåndsverksamhetenhar präglats av en kraftig ökning av antalet ärenden sedan är 1984. Särskiltstor har ökningen av antalet specialärenden varil.