prop · GB0357 · 1987-12-31 00:00:00 — 2 § 3 st torde ge) och den effekt som ligger i kompetensregeln. Det föreslagnaskyddet är således mera sken än verklighet. Ipraktiken finns knappast något behov av en sådan fullständig analys sombeskrevs . Det vore emellertid ganska enkelt att välja ut ett eller ett partypfall och genomföra en begränsad analys av dem. Kommittén borde ha kunnatfinna ett underlag i konvention om skydd för enskilda vidautomatisk databehandling av personuppgifter, vilken trädde i kraft den Ioktober 1985. Hovrätten hade anledning och tillfälle att påminna om denkonventionen i sitt yttrande över kommitténs närmastföregående betänkande. Kommittén har emellertid förbigått den även i sitt nyabetänkande. Denna konvenUoninnehåller krav på ADB av personuppgifter som väl kan uppfattas som en utbyggnad och precisering av den av kommittén nämnda art 8:1 i rätUghetskonventionen om skydd för privat- och familje livet. är bundet av konventionen om dataskydd. Den interna lagstiftningen måste fylla dess krav. Detta innebär inte att konvenfionens principer måste stadfästas i grundlag. Men en grundlagsreglering som lagsfiftaren medvetet lägger på en mycket lägre skyddsnivå skulle vara vilseledande. Kommittén borde enligt hovrättens mening som en utgångs punkt för sina överväganden ha valt att undersöka, om konventionens regler eller vissa av dem kunde tas upp i en grundlagsregel. regler ochgrundlagsregler har ju likartade syften. Bland de regler i konventionen som borde kunna bliförebilder för Prop. 1987/88:57 skyddsbestämmelser i grundlagen tänkerhovrätten närmast på art 5 b-e, art 6 och art 8 b-d (se prop 1981/82:189 s189). Samköming mellan skilda register har ofta nämnts som enåtgärd med särskilda risker för enskilda. Konventionen synes inte erbjuda annatskydd mot samköming än det som kan ligga i art 5 b, enligt vilken personuppgiftersom undergår ADB skall lagras för särskilt angivna och lagliga ändamål och inteanvändas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Hovrätten anser attett mera uttryckligt skydd mot samköming behövs, exempelvis utformat eftermönster av det grundlagsutkast som var intaget i motionen 1984/85:2342 av herrJan-Erik . Hovrätten vill vidare anmärka att det är mindretillfredsställande att ett förslag till grundlagsändring sänds ut för yttrande,utan att det klargöres vad som är att vänta i fråga om anknytandelagförslag, om möjligt i form av ett utarbetat förslag. Varje granskning av ettgrundlagsförslag sådant som det nu remitterade förslaget till ändring i 2 kap.RF är snart sagt omöjlig, i den mån granskningen skulle gälla annat än sådanaallmänna frågor som hovrätten här har uppehållit sig vid. Hovrätten avstyrker förslaget till lag om ändring iregeringsformen och föreslår att frågan om grundlagsreglering av dataskyddetunderkastas en grundligare utredning innefattande ett studium av Sverigesinternationella förpliktelser på området. Kammarrätten delar utredningens bedömning så till vida attdet, med hänsyn till datateknikens utveckling, är värdefullt att till skydd förden personliga integriteten i lag meddela bestämmelser som reglerar när uppgifterom svenska medborgare samt utlänningar här i riket får registreras med hjälp avautomatisk databehandling (ADB). Sådana bestämmelser finns emellertid redan idatalagen (1973:289), som i 7 § anger att personregister skall inrättas ochföras så att det inte uppkommer otillbörligt intrång i registrerads personligaintegritet. Behovet avatt grundlagsfästa kravet på lagform för nämnda reglering kan ifrågasättas. Såsom utredningen har angett innefattar målsättnings stadgandet i I kap. 2 § regeringsformen, att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv, också att den enskildes integritet skall skyddas i datasammanhang. I enlighet härmed finns bestämmelser om sådant skydd i datalagen. Kammarrätten är tveksam till om något ytterligare står att vinna genom kommitténs förslag att föra in en särskild bestämmelse om skydd mot dataregistrering i 2 kap. regeringsformen. Det enda skäl som synes kunna anföras för en sådan bestämmelse är närmast av psykologisk art, nämligen att ytterligare markera vilken vikt samhället tillmäter den person liga integriteten. Kommittén har emellertid som skäl för sitt förslag nöjt sig med att uttala (s. 45 Y): "För att åstadkomma ett mer påtagligt skydd för den personliga integriteten i datasammanhang har vi funnit att målsätt ningsstadgandet i första kapitlet bör kompletteras med en rättsregel i andra kapiflet." Enligtkammarrättens mening finns det ocksä skäl mot att införa en Prop. 1987/88:57 bestämmelseav det föreslagna slaget i regeringsformen. Den personliga integriteten är inteen rättighet av samma slag som de rättigheter som behandlas i 2 kap.regeringsformen. Medan de senare karakteriseras av att de måste lämnas iprincip oförkränkta i ett civiliserat samhälle, kan man -såsom framgår också avbetänkandet - knappast tänka sig någon gemenskap eller samhällsbildning utanatt dess medlemmar ständigt måste godta intrång i sin personliga integritet.Med andra ord är det svårt att föreställa sig en samhällsbildning där denpersonliga integriteten gäller som en i princip absolut rättighet förindividerna. Vaktslåendet om den personliga integriteten är i stället att sesom en strävan att samhällsverksamheten skall innebära så litet som möjligt avintrång i medborgarnas personliga sfär. En bestämmelse härom i grundlag hörenligt kammarrättens uppfattning hemma bland målsättningsstadgandena. Så ärockså frågan behandlad i vår nuvarande regeringsform. Avsaknadenav en närmare motivering till den föreslagna grundlagsänd ringen synes också ha återverkat på utformningen av själva lagtexten. Kammarrätten har i denna fräga rådfört sig med professorn i nordiska språk vid , vars yttrande kammarrätten vill hänvisa till- . Föregen del vill kammarrätten påpeka att den föreslagna 20 § torde ha utformatsefter mönster av 2 kap. 19 § regeringsformen. 1 motiven till 19 § (prop.1975/76:209 s. 129) framhöll departementschefen att paragrafen fastslårprincipen om upphovsmäns rätt till sina verk och att den i övrigt hänvisar tillinnehållet i den vanliga lagstiftningen. Enligt specialmotiveringen till denföreslagna 20 § skall emellertid denna endast ange att det skall finnaslagbestämmelser till skydd för den enskildes integritet. Om detta är meningen,handlar bestämmelsen knappast om grundläggande fri-och rättigheter utan om normgivning.1 så fall borde den i stället ha sin plats i 8 kap. regeringsformen. Tingsrättenhar i och för sig ingenting emot att det i regeringsformen tas in regler tillskydd för den enskildes integritet vid registrering med hjälp av automatiskdatabehandling av uppgifter om henne eller honom. Tingsrätten anser emellertidatt den föreslagna bestämmelsen i materiellt hänseende närmast får ensymbolisk karaktär, liknande ett för det allmänna oförbindandemålsättningsstadgande, som knappast har sin plats i 2 kap. regeringsformen.Tingsrätten ifrågasätter om normgivningskompetensen bör läggas på enbartriksdagen. Dessa synpunkter leder tingsrätten till att avstyrka att förslaget tilländring i regeringsformen leder till lagsriftning. Tingsrättengodtar i och för sig att det i regeringsformen tas in regler till skydd för den enskildes integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling. Den föreslagna regeln ger emellertid knappast något verk ligt skydd. Att den enskilde "är tillförsäkrad skydd" i RF är väl mot bakgrund av vad liknande uttryck i nuvarande 18 och 19 §§ i 2 kap. RF 23 anses innebära tämligeninnehållslöst. Att vara "tillförsäkrad ersättning" Prop.1987/88:57 enligt 18 § anses t exinnebära endast att ersättningen inte får vara bara symbolisk (jämför prop1975/76:209 sid 124). Till sitt materiella innehåll är den föreslagnabestämmelsen därför enligt tingsrättens mening närmast att beteckna som ettmålsättningsstadgande. Vill man utforma en reglering på ett så lösligt sätt kanövervägas om inte den rätta platsen är 1 kap 2 § RF. Denföreslagna bestämmelsen skulle troligen få avsevärda konsekvenser i formellthänseende. Vad tingsrätten då har i tanke är normgivningskompetensen, somkommittén själv berör (se betänkandet sid 66ö). Kommitténs uttalanden går,såvitt tingsrätten begriper, tillbaka på vad som anfördes i anslutning till 2kap. 19 § RF i prop 1975/76:209 s 159x. KommiUéns uttalanden är säkerligenriktiga. Det innebär att regeringens förordningsmakt på området inskränks tillverkställighetsföreskrifter. Vilka konsekvenser det skulle få är enligttingsrättens uppfattning inte tillräckligt analyserat av kommittén. Kompetensbegränsningenskulle inte hindra att regeringen med stöd av datalagen beslutade om inrättandeav register. Men hur ställer sig saken om regeringens beslut tar sig uttryck ien förordning som innehåller regler, typiskt avsedda att skydda den enskildesintegritet? Bestämmelser av sådant slag finns - för att nu ta ett förtingsrätten näraliggande exempel - i förordningen (1986:104) om registerföringvid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling, se särskilt 4och 5 §§. En reglering bör enligt tingsrätten inte hindra att regeringenutfärdar sådana skyddsföreskrifter. Den föreslagna bestämmelsen skulle nogförhindra det. Datainspektionen(DI) tillstyrker DOK:s förslag om att i grundlag ta in bestämmelser till skyddför den enskilde vid automatisk databehandling (ADB) av personuppgifter. DOKsynes inte ha avsett att kommitténs förslag skall få några omedelbarapraktiska konsekvenser varken för lagstiftaren eller rättstillämpningen. DIhar heller inte kunnat finna att så skulle bli fallet. Inspektionen villemellertid framhålla att det erbjudit svårigheter att skapa sig en helhetsbild avvilka praktiska konsekvenser förslaget medför. Som exempel vill DI peka på ettuttalande i specialmotiveringen till 2 kap. 20 §. Där sägs att "bestämmelsenhindrar att behörigheten att besluta offentligrättsliga föreskrifter i dessaämnen överlåts till regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen och attregeringen meddelar föreskrifter om dataregistrering med stöd av 8 kap. 13 § 1st. 2 p. regeringsformen". Detta skulle kunna tolkas så att regeringen harmöjlighet att inrätta personregister genom förvaltningsbeslut men inte iförordningsform. DI har svårt att tro att kommittén velat åstadkomma en sådanordning. Ett klargörande på denna punkt behövs. DIhar ändå funnit det angeläget att en bestämmelse av föreslagen lydelse tas in igrundlag. Skälen till DI:s bedömning är följande, Fråganom registrering av personuppgifter och skyddet för den personli- 24 ga integriteten tilldrar sig stor uppmärksamhet. Mångamedborgare hyser Prop. 1987/88:57 oro för ADB- registrering. Krav pågrundlagsskydd i fråga om registrering av personuppgifter med hjälp av ADB harframställts i såväl enskilda motioner till som i den allmännadebatten. Det är därför angeläget att skyddet för den personliga integritetenförstärks. DI delar DOK:s uppfattning att det är värdefullt att i grundlagtillförsäkra medborgarna skydd mot registrering av personuppgifter med hjälp avADB. Genom att placera bestämmelsen bland de föreskrifter om medborgerligarättigheter som ansetts som särskilt viktiga, framhävs den stora betydelsefrågan har i samhället. Bestämmelsen blir rättsligt bindande mot såväl detallmänna som enskilda. Dess största värde torde dock ligga i att bestämmelsenger viss garanti för att frågorna skall tillmätas stor vikt i olika sammanhang. Enligt 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen börlagrådets yttrande inhämtas innan beslutar, ändrar eller upphäver lagsom rör vissa fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen, om lagen är viktigför den enskilde eller från allmän synpunkt. Dit hör bl. a. lag om ingrepp iden kroppsliga integriteten, dvs. husrannsakan, kroppsvisitation, undersökningav brev m. m. Dl anser att lagförslag som rör ingrepp i personlig integritet pågrund av personregistrering, också normalt bör remitteras till lagrådet föryttrande. I detta sammanhang vill DI påpeka att DOK:s förslag, attnuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 21 §, föranleder vissaredaktionella ändringar av 8 kap. 18 § andra stycket som utredningen intebeaktat. Kommittén har redovisat de krav på ett starkare skydd förmedborgarnas personliga integritet som rests i olika sammanhang. Behovet av ettskydd har satts i samband med den utvidgade datoriseringen av samhället. Motbakgrund av de direktiv som givits har kommittén valt att föreslå en regel i 2kap. RF som avser registrering med automatisk databehandling. UHÄ instämmer ikommitténs uppfattning och tillstyrker förslaget i denna del. vill framföra följande synpunkter påförslaget. Vad gäller ändringen i regeringsformen innehåller motiven enförtjänstfullt noggrann genomgång av integritetsbegreppet. Nämnden vill för sindel anföra att den finner frågan hur data om enskilda individer utnyttjas, varaett viktigt element i debatten om integritetsskyddet. Man måstei detta sammanhang skilja mellan å ena sidan administrativa register där data avses användas för åtgärder mot enskilda individer och å andra sidan forskningsregister där persondata ej skall användas för åtgär der mot enskilda. Användningen av data för åtgärder mot enskilda indivi der, vare sig det rör sig om vård, försäljning eller publicering av data på ett sätt som gör att enskilda individer går att identifiera, är farligare urintegri tetssynpunkt än användning som ej innebär åtgärder mot enskilda indivi der eller publicering i sådan form att enskilda individer går att identifiera. Det äralltså i och för sig inte datas känslighet som graderar integritetshotet Prop.1987/88:57 utan sättet som data utnyttjas på. Även de mest oskyldiga data, t.ex. uppgifter i bilregistret, kan utnyttjas på sätt som är ytterst integritetskrän-kandeför den enskilde individen. Nämnden anser att en dylik distinktion mellan olika typerav register bör uttryckligen framgå av motiven till den föreslagnagrundlagstexten samt även komma till uttryck i den lagstiftning somkonkretiserar grundlagsbudet. Särskilt vill nämnden understryka denvetenskapliga forskningens legitima behov av dataregister. Med hjälp av ADB kan mer data om flermänniskor hanteras än vad som skulle vara möjligt med hjälp av register fördamed konventionell teknik dvs. på papper och så till vida ger ADB-teknikenintegritetshotet en särskild karaktär. Å andra sidan är ofta ADB-baseradedataregister ej förda i klartext utan kodade. För att få tillträde till ettdataregister krävs dessutom ofta en speciell kod osv. Förutsättningar finnsalltså för att förvara ADB-baserade dataregister med stor säkerhet. Specielltgäller detta register som ej är avsedda för administrativa ändamål. I dessafall kan nämligen antalet individer, som har tillgång till de koder som behövsför att få tillträde till registret, ytteriigare inskränkas. Sammanfattningsvis anser nämnden att det föreslagnatillägget i regeringsformen kan accepteras under förutsättning att ovanangivna klarlägganden görs. tillstyrker den föreslagna ändringen iregeringsformen. Medicinska fakultetsstyrelsen vid : Fakultetsstyrelsen finner det naturligt att tillkomsten avADB också täcks upp i grundlagen så att vederbörlig vikt fästes vidintegritetsskyddet för såväl svenska medborgare som utlänningar. Det äremellertid viktigt att ny lagstiftning inte omöjliggör betydelsefull medicinskforskning där personnummeranvändning ibland är av utomordentlig betydelse. Vidber här att få hänvisa till de konkreta exempel som sammanställts avMedicinska forskningsrådet och som visar forskningsresultat som erhållits tackvare de utomordentliga register, ofta personnummerbaserade, som finns i (Registerdata i forskningen. , 1987). Vad beträffarlagstiftningen om gallring bedömer vi att förslaget ej kommer att äventyra denmedicinska forskningen. Med beaktande av vad som sagts ovan har fakultetsstyrelseninget att invända mot förslaget till lag om ändring i regeringsformen. Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lundsuniversitet: 1 RF 1 kap. 2 § finns redan en bestämmelse som stadgar attdet allmänna skall värna den enskildes privatliv. Denna paragraf uttrycker emellertid enligt DOK ett principstadgande, vilket inte i samma utsträckning som föreskrifterna i de andra kapitlen kan betraktas som rättsligt bindande. Rättigheterna enligt 2 kap. garanterar däremot den enskilde ett skydd mot 26 Det är därför lämpligt att komplettera detskydd för den Prop. 1987/88:57 personliga integriteten som ges i målstadgandeti första kapitlet med en bindande rättsregel i andra kapitlet. Härför talaräven att i sin praxis tolkat uttrycket "värna denenskildes privatliv" i art. 8 angående mänskligarättigheter såsom innefattande dataskydd (t ex i beslut mot 11 dec1985: mål nr 10473/83) Vidare har ett förstärkt grundlagsskydd krävts i ettflertal riksdagsmotioner och i den offentliga debatten. Någon anledning attundantaga utlänningar från detta skydd finns inte, vilket motiverar denföreslagna punkt nio i den nya 2kap. Juridiska fakultetsstyrelsens* forskningsnämnd finner attden av DOK föreslagna ändringen i regeringsformen är väl underbyggd och tillstyrkerDOK:s förslag. Kommittén anser, "att det finns anledning att tafasta på de krav på grundlagsskydd för den personliga integriteten, somframförts i debatten på olika håll. Mot bakgrund av den risk för otillbörligtintrång som finns i dessa sammanhang är det väsentligt att visa vilken viktsamhället tillmäter integritetsfrågorna genom att ge dessa ett grundlagsfästskydd" (s. 24). har, som kommittén framhåller,uppmärksammats den oro som medborgarna hyser för den alltmer tilltaganderegistreringen av personuppgifter. finner denna oro befogad,inte minst såvitt den avser registrering och användning av personuppgifter med ADB-teknik.Riskerna för kränkningar av den personliga integriteten har visat sig vararealiteter, t. ex. genom okritisk användning av uppgifter som härrör från olikakällor och obenägenhet att kontrollera och rätta felaktiga uppgifter (se t. ex.JO-rapporten 1982:S 3 om "Felaktiga skaUekrav"). Grundlagsfästa regler om skydd för den personligaintegriteten finns redan genom bestämmelsen i 1 kap. 2 § RF som - även om denkan sägas utgöra ett "målsättningsstadgande" - ålägger det allmännaatt värna om den enskildes privatliv och familjeliv. Det finns emellertid godaskäl att därtill överväga om inte dessutom en specialregel bör införas igrundlagen med inriktning på skyddet mot otillbörliga integritetsintrång iregistersammanhang. Fakultetsnämndenär av den uppfattningen, att om en sådan lagreglering skall införas, så bör syftet vara att såvitt möjligt förstärka skyddet mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Den av kommittén före slagna grundlagsbestämmelsen medför knappast någon förändring av rätts läget i sak. Tvärtom ter den sig relafivt innehållslös och utan egentlig substans, då i densamma blott erinras om det skydd mot registrering av personuppgifter med hjälp av ADB, som medborgarna åtnjuter enligt an nan lag (datalagen (1973:289). Som kommittén framhåller, kan stadgandet ändå ha ett berättigande genom sitt symbolvärde, sin markering av den vikt samhället rillmäter skyddet av den personliga integriteten. bolvärdekan dock förstärkas och gmndlagsregeln ges ett större egenvärde Prop.1987/88:57 om inriktningen ändras jämfört med förslaget. Svagheten hos regeln som den föreslås är dess ensidigainriktning på automatisk databehandling. Inriktningen är motiverad såtillvidaatt riskerna vid ADB är större eller till och med ligger på ett annat plan änvid andra former av registerhantering. ADB svarar också numer för den dominerandedelen av personregistreringen. Men risker förknippade med personregistreringförekommer också utanför ADB-området och problemen har en räckvidd som intestannar vid datoriserade bearbetningar. Otillbörligt intrång i den personligaintegriteten kan således uppkomma vid alla slag av registrering och användningav personuppgifter - genom metoderna vid insamling av uppgifter, genom bristandesekretess i hanteringen, genom otillbörliga påtryckningar på enskilda osv. Härråder ingalunda något rättsligt vakuum utan intresset av att skyddamedborgarna mot kränkande uppgiftsregistrering och uppgiftsanvändning kommer tilluttryck på olika håll i lagstiftningen. Exempel är kreditupplysningslagen (1973:1173)och patientjournallagen (1985:562). har vidare ställt sig bakom om skydd av den personliga integriteten i samband med internationelldatatrafik, vilken omfattar även databehandling. finner att om ett nytt grundlagsstadgandeskall införas så bör detta - för att få ett egenvärde och ett starkaresymbolvärde -inriktas på registrering av personuppgifter oberoende av användteknik för informationsbehandlingen. Stadgandet kommer givetvis att i främstarummet avse personregister som förs med ADB eftersom dessa dominerar ocheftersom riskerna i detta sammanhang är uppenbara. Men det markerar också att den fortsatta utbyggnaden avgenerella skyddsregler av den typ man finner i t. ex. patientjournallagen -är angelägen och bör ske med systematisk inriktning på att generellt förstärkaskyddet av den personliga integriteten. Stadgandets kärna, som ger det dess avgränsning,bör vara just registrering av personuppgifter och formuleringen skulle såledeskunna lyda: "Varje medborgare är enligt bestämmelser som meddelas i lagtillförsäkrad skydd mot sådan insamling och användning av uppgifter om honomsom kan leda till otillböriigt intrång i den personliga integriteten." ser det som en fördel attgrundlagsskyddet mot registrering av personuppgifter gäller inte bara mellanden enskilde och det allmänna utan också mellan enskilda inbördes. Beträffande kommitténs genomgång av internationella förhållandenvill fakultetsnämnden påpeka den svaghet som ligger i att varken Europarådetskonvention om skydd av persondata vid ADB eller riktlinjer om skydd avpersonlig integritet i samband med internationell datatrafik (jfr ovan) berörs.Båda dokumenten bidrar om inte annat till att klargöra vilka skyddsintressensom kommer i fråga och speciellt OECD-dokumen-tet är organiserat för attredovisa dessa intressen under olika skeden av hanteringen av personuppgifter. Institutionsstyrelsenvid i : Prop. Förslagetsbetydelse ska inte överdrivas. Det har, som framgår av utredningen (sid 36),främst ett symbolvärde. Det kan därmed befaras komma att "bli intetsägandeoch komma att sakna reell betydelse" (sid 36), Därtill kommer att detendast avser registrering med hjälp av automatisk databehandling. Dådet emellertid knappast heller är någon nackdel att ha ett allmänt (till intet förpliktigande)stadgande i nu angivet hänseende i en grundlag tillstyrker journalisthögskolanförslaget. hemställes om fortsatt utredning med syfte att åstadkommaett mer omfattande grundlagsstadgande med större skärpa och med kompletterandepåföljdsbestämmelser. Frånvaronav ett konstitutionellt tryggat ideellt personlighetsskydd har varit och är enbrist i den svenska grundlagen i dess nu gällande utformning. Endast imålsättningsstadgandet 1:2 framgår det att det allmänna bör värna om denenskildes privatliv och familjeliv. Denna programnorm anses dock inte rättsligenbindande. Men detta ser inte kommittén som ett huvudproblem. Enligt direktivenhar data- och offentlighetskommittén (DOK) fått i uppdrag att utreda delspersonnumrens användning, dels frågor om intrång i den personliga integriteten.I samklang med den allmänna debatten om den personliga integritetenkoncentrerar kommittén sin tankemöda på integritetsskyddet inom dataområdet. Detskydd för den enskildes privatsfär och särskilt för ömtåliga uppgifter omsjukdom, brottslighet etc i form av de plikter som f n-äligger dem som samlareller överför uppgifter i och mellan olika register enligt datalagens(1973:289) och sekretesslagens (1980:100) krav, erfordrar enligt kommitténockså en konstitutionell grund. I delbetänkandet föreslås därför inget allmäntintegritetsskydd eller ideellt personlighetsskydd i regeringsformen utanendast ett konstitutionellt skydd mot att den personliga integriteten kränksgenom automatisk databehandling.