prop · GB0369 · 1987-12-31 00:00:00 — Det skallvara fräga om ett beslut som regeringen eller någon förvaltningsmyndighetmeddelat såsom enda eller högsta instans och som kan överprövas endast avregeringsrätten efter ansökan om resning. Beslutet skall innebäramyndighetsutövning mot pågon enskild. Rättsprövningenär inte begränsad till beslut som innebär avgörande av sakfrågan. Även t. ex.ett avvisningsbeslut som grundas på förvaltningslagen kan anses som enmyndighetsutövning och avse exempelvis partens rätt att överklaga. Saken måstedock alltid gälla något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF. Medbeaktande av vad lagrådet anfört kan 1 § förslagsvis ges följande lydelse: "Påansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen elleren förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3§ regeringsformen skall regeringsrätten pröva, om avgörandet i ärendet stridermot någon rättsregel. Rättsprövningkan gälla endast sådana beslut som innebärmyndighetsutövning mot den enskilde, annarskan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inteskulle ha kunnat överprövas i annan ordning." Rubrikenovanför 1 § synes med den nu föreslagna lydelsen böra ändras tillRättsprövning. Paragrafeninnehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål förrättsprövning. Rubriken till paragrafen bör lämpligen vara Undantag. Enligt2 kap. 9 § regeringsformen likställes med prövning av domstol i vissa fallprövning av nämnder med sådan sammansättning som anges i första stycket. Somanförs i remissprotokollet bör man från svensk sida utgå från att dessa nämnderkan betraktas som domstolar i konventionens mening. Lagförslagetinnebär att frän rättsprövning skall undantas beslut av arren denämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd. I allmänhet kan besluten i de ärenden som handläggs vid dessa nämnder överklagas till domstol eller nämnd som anses likställd med domstol. Vissa beslut i de tre nämnderna får emellertid inte överklagas. Enligt lagrådets uppfattning synes det för- 236 svarligtatt dessa beslut ändock undantas från rättsprövning. Skälen härtill Prop.1987/88:69 är främst att dessa ärenden har stor frekvens och att de fordrarsnabb Bilaga 4 handläggning. Enligtlagrådsremissen skall lagen inte gälla beslut om utlänningars vistelse iSverige. De flesta av dessa beslut är inte sädana som ansettkräva tillgäng fill domstolsprövning enligt art. 6 i konventionen.Europakommissionen har slagit fast att mål om utvisning faller utanförtillämpningsområdet för art. 6 (, Mänskliga rättigheter 3:e uppl., s.111). Det kan emellertid sättas i fråga om inte några bestämmelser i densvenska utlänningslagen tillförsäkrar en utlänning en rätt som är att jämställamed en civil rättighet enligt art. 6. Sålunda sägs exempelvis i 13 § iutlänningslagen att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ger utlänningen rättatt vistas i som har angetts i tillståndet och i 15 §samma lag att ett permanent uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att resa ini och vistas utan tidsbegränsning. Grundprincipen i den svenska utlänningslagstiftningenär emellertid att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistasi riket och att här vinna sin utkomst. Utlänning kan inte, vare sig enligtsvensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att idessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Med hänsyn till dennaprincip torde kunna accepteras att hela lagstiftningen om utlänningars vistelsei riket undantas från rättsprövning. Beslutenligt andra stycket punkterna 2, 4 och 5 faller inte in under den typ avcivila rättigheter som avses i art. 6 sådan den utformats i europadomstolenspraxis. Beslut enligt punkterna 610 inrymmer typiskt sett politiskaställningstaganden och bör undantas från lagens tillämpningsområde. Lagrådethar ingen erinran mot förslaget i nu nämnda delar. Meden anpassning till den av lagrådet föreslagna lydelsen av 1 § bör i 3 § endastanges att ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten och att denskall ha kommit in dit från beslutet. förslag skall redan i 1 § anges att rättsprövningen skall avse fråganom förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel. Omfattningen avprövningen är därmed i väsentlig del reglerad. Om lagrådets förslag följes böräven rubriken till 5 § ändras, förslagsvis till Regeringsrättens beslut. Regeringsrättenbör vara domför med tre regeringsråd även vid beslut om avvisning av för sentinkommen ansökan om rättsprövning. En bestämmelse härom bör införas efterförsta meningen i paragrafen. Lagrådetlämnar förslagen utan erinran. Prop.1987/88:69 Bilaga 5 Den europeiska domstolens tolkning av artikel 6 1 Fallet Ringeisen mot (dom ) Enaffärsman köpte en fastighet av ett par makar. Enligt österrikisk lag var köpetgiltigt endast om en viss myndighet lämnade sitt tillstånd; tillstånd skullevägras om det fanns risk för att köparens avsikt var att sälja fastighetenvidare i vinstsyfte. Den österrikiska myndigheten beslutade att inte lämnatillstånd eftersom den fann att det var fråga om fastighetsspekulation. Deneuropeiska domstolen ansåg att detta beslut gällde köparens "civilarättigheter" och att han därför enligt konventionen hade rätt till domstolsprövningav frågan om han skulle fä förvärvstillständ. I sin motivering hänvisadedomstolen till att han hade rätt att få avtalet godkänt, om han -vilket hanpåstod att han gjorde uppfyllde de förutsättningar som föreskrevs i lagen.Även om den österrikiska myndigheten tillämpade administrativa regler, så varbeslutet avgörande för det civilrättsliga förhällandet mellan köparen ochsäljarna. Detta var enligt domstolen tillräckligt för att artikel 6 skulle varatillämplig. 2 Fallet Sramek mot (dom ) Enamerikansk medborgare bosatt i köpte en bit jordbruksmark iÖsterrike för att bygga sig ett fritidshus. Den tillämpliga lagen innebar attköpets giltighet var beroende av en myndighets tillstånd. En förutsättning förtillstånd var att förvärvet inte stred mot politiska, ekonomiska, socialaeller kulturella intressen. En sådan konflikt skulle anses föreligga framförallt om det med hänsyn till det utländska ägande som redan existerade fannsrisk för utländsk dominans i området. Tillstånd vägrades med motivering att detfanns en sådan risk. Den europeiskadomstolen hänvisade till Ringeisen-målet och ansåg att artikel 6 var tillämpligvid tillståndsprövningen. 3 Fallet mot (dom1978-06-28) Enprivatpraktiserande läkare fick med stöd av lag sina tillstånd att driva enklinik och utöva läkaryrket återkallade eftersom han ansågs vara olämplig.Europadomstolen fann att artikel 6 var tillämplig på den procedur genom vilkenåterkallelsefrågan prövades. Domstolen ansåg sig inte behöva pröva huruvidarätten att erhålla tillstånd av detta slag föll under artikel 6, 4 FalletLe Comte, och De Meyere mot Prop. 1987/88:69 (dom ) BilagaS Ävendetta fall gällde rätten att få fortsätta att utöva läkaryrket. Frågan var omett disciplinförfarande som mynnade ut i en tillfällig avstängning avprivatpraktiker rörde deras civila rättigheter. Domstolen ansåg att så varfallet. 5 Fallet och Le Comte mot (dom 1983-02- 10) Ifallet, som på nytt gällde disciplinåtgärder mot privatpraktiserande läkare,hänvisade till de tidigare avgörandena. Domstolen klargjorde attden lämnade öppet vad som gällde för offentliganställda läkare. 6 Fallet Benthem mot (dom ) Medtillstånd av en lokal myndighet hade Benthem en tank för motorbränsle på enbensinstation. Tillståndet var förenat med åtskilliga villkor. Enligt gällandebestämmelser fick tillstånd vägras bara om anläggningen medförde vissa närmareangivna risker för omgivningen och om faran inte kunde avvärjas genom atttillståndet förenades med villkor. Sedan en hälsovårdsinspektör överklagattillståndsbeslutet hos den nederländska regeringen, återkallade regeringentillståndet. Europadomstolenfann att återkallelsen innefattade en prövning av Benthems civila rättigheter.Denna ståndpunkt motiverades med att beviljandet av det tillstånd som hanpåstod sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kunnautöva en del av sin affärsverksamhet. Det var nära knutet till rätten attutnyttja egendom i enlighet med lagens bestämmelser. Dessutom, heter det vidarei domen, har ett tillstånd av detta slag en äganderättslig karaktär vilket bl.a. framgår av att det kan överlåtas till tredje man. 7 Fallet och mot (dom 1982- 09-23) Genombeslut av regeringen var ett par fastigheter i underkastade expropriationstillståndunder . Regeringens beslut att bevilja och förlänga tillståndenmeddelades medan expropriationslag ännu gällde. Den lagen innehöllinga bestämmelser vare sig om längden av de tidsfrister inom vilka expropriandenskulle väcka talan för att få expro-priafionsersättningen fastställd eller omförlängning av fillstånden. Deneuropeiska domstolen konstaterade att äganderätten utan tvivel är en civil rättighet, att fastighetsägarna hävdade att de långa tidsfristerna i deras fall var oförenliga med lagen och att regeringen förnekade riktigheten av denna tolkning. Domstolen framhöll vidare att den inte behövde uttala sig i denna meningsskiljaktighet och fortsatte: Emellertid visar förekoms- 239 ten av och allvaret i dennameningsskiljaktighet att en fräga som kan Prop. hänföras till artikel 6hade uppkommit. Eftersom klagandena ansåg att det Bilaga 5 stred mot lag att beslutaom vidtagande eller förlängning av åtgärder som berörde deras rätt till egendomenoch blev gällande under tidsrymder av den längd som det är frågaom i deras fall, var de berättigade att få frågan om den nationella lagensinställning härtill prövad av domstol. Europadomstolenkonstaterade också att regeringens beslut inte kunde överklagas och anförde:Visserligen kan ägare ta upp frågan om lagligheten av sådana beslut genom attsöka resning i regeringsrätten. Emellertid måste de i praktiken kunna stödjasig på skäl som är identiska med eller liknande dem som anges i 58 kap, 1 § rättegångsbalken.Vidare är detta ett extraordinärt rättsmedel vilket regeringen har medgivit och kommer till användning. När regeringsrätten tar ställning till om ensådan ansökan skall tas upp till prövning granskar den inte sakfrågorna i målet;på detta stadium prövar den därför inte fullt ut de åtgärder som påverkar dencivila rättigheten. Endast i de fall då regeringsrätten har gett prövningstillståndkan en sådan prövning göras av domstolen själv eller, om den återförvisar målettill en domstol eller myndighet som tidigare handlagt saken av denna senaredomstol eller myndighet. Kort sagt, detta rättsmedel uppfyllde intefordringarna enligt artikel 6. Sammanfattningsvisuttalade att det aktuella fallet inte kunde tas upp av någondomstol med befogenhet att allsidigt pröva fallet och att det sålunda förelågen kränkning av artikel 6, 8 Fallet mot (dom ) Ocksådetta fall gällde expropritationstillstånd. Fastighetsägaren ifrågasattebeslutets laglighet och klagade inför europarådsorganen över att han inte kundefå en domstolsprövning. fann att artikel 6 hade kränkts. Ägarenkunde visserligen ta upp frågan om beslutets laglighet genom att söka resning.Av de skäl som angetts i och ansågs emellertid dettarättsmedel inte uppfylla fordringarna enligt artikel 6. 9 Fallen Deumeland mot och Feldbruggemot (dom ) Domstolenansåg att konventionens krav på tillgång till domstolsprövning var tillämpligt på förfaranden inom ramen för ett obligatoriskt försäkrings system för yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukförsäkrings system (Feldbrugge). De rättigheter som det var fråga om ansågs i båda fallen vara civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6. Meningarna i domstolen var emellertid starkt divergerande. I fallet Deumeland medde lades beslutet om att artikel 6 var tillämplig med 9 röster mot 8, Motsva rande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7, 240 10 FalletVan m. fl. mot Nederiänderna (dom 1986- Prop, 1987/88:69 06-26) Bilaga 5 Målet gällde rätten att driva verksamhet som revisor. VanMarie och hans medparter var sedan mänga är verksamma i branschen när dennagenom ny lagstiftning underkastades ett tillståndslvång. De sökte tillstånd menfick avslag eftersom deras kompetens inte ansågs tillräcklig. De kompetenskravsom lagen ställde gick ut på att en sökande måste antingen ha vissa formellameriter eller ha varit verksam i yrket i en utsträckning och påett sätt som visade att han hade tillräcklig kompetens. Den europeiska domstolen fann att konventionens krav pådomstolsprövning inte var tillämpligt. Motiveringen var i huvudsak följande: Domstolen konstaterar att sökandena anser att de uppfyllerde av lagen uppställda kraven för registrering som auktoriseraderevisorer intagningsnämnden emellertid avslog deras ansökningar,överklagade de till besvärsnämnden,-- uppgift är både att granska attintagningsnämndens förfaranden är korrekta och att ompröva huruvida sökandena,vad avser skicklighet, erfarenhet, yrkesverksamhetens längd samt innehav avbetyg eller kvalifikationer, uppfyller de lagenliga kraven för registrering. Den förstnämnda uppgiften kan omfatta sådana frågor somatt avgöra om ett beslut var godtyckligt eller ultra vires, eller om detförelåg processrättsliga oegentligheter. Det ligger i sakens natur att frågorav detta slag lämpar sig för domstolsavgörande och att oenighet om dem kanbetraktas som en tvist i den mening som avses i artikel 6, I de nu aktuella målen påstod sökandena dock inte införbesvärsnämnden att någon sådan oegentlighet förelegat. Frågan huruvida de författningsenliga villkoren förregistrering är uppfyllda kan även beröra rätts- och sakfrågor ägnade att bliföremål för domstolsbedömning, såsom tolkning av de rättsliga kraven,yrkesverksamhetens längd samt innehavet av betyg eller kvalifikationer. Sökandenas invändningar mot intagningsnämndens beslut föllinte heller inom denna kategori. Det är visserligen sant att hr de Bruijn blandannat klagade över en gjord felbedömning av den tid under vilken han hade varitegen företagare, men han drev inte denna fråga inför konventionsorganen. På detta enda undantag när rörde sökandenas klagomål tillbesvärsnämnden huvudsakligen vad de ansåg vara en av intagningsnämnden gjordoriktig bedömning av deras kompetens. hörde på nytt sökandenagenom att kalla dem till intervjuer, under vilka de hade tillfälle attkommentera av dem uppställda balansräkningar och att svara på frågor ombokföringsteori och bokföringsmetoder. En bedömning av detta slag, genom vilken en utvärderingsker av kunskaper och erfarenheter för fortsatt utövande av ett yrke under ensärskild titel, liknar en skol- eller universitetsexamen och ligger så långtifrån normal rättskipning (pä engelska "the exercise of the normal judicialfunction") att garantierna i artikel 6 inte kan anses omfatta demenings-skiljaktigheter som här kan uppkomma, 11 Fallet Pudas mot (dom ) Prop. Falletgällde återkallelse av ett trafiktillstånd enligt 3 kap, 1 § yrkestrafiklagen(1979:559), fann att artikel 6 hade kränkts genom att tillständshavaren- Pudas - inte kunde få återkallelsen domstols-prövad. Domskälen går ut på bl.a, följande. Den tillämpliga lagen ger ett visst utrymme för skönsmässigbedömning i återkallelsefrågan men det följer av allmänt erkända principer ("generallyrecognized legal and administrative principles") att myndigheternas friaskön inte var oinskränkt, Pudas vände sig inte bara mot hur myndigheterna hadeutnyttjat sina policybefogenheter ("the wisdom of the revocation as a matterof policy"). Han ifrågasatte också om återkallelsen var laglig. Att hanfick behålla det trafiktillstånd som han påstod sig ha rätt till var en avförutsättningarna för att han skulle kunna utöva sin näringsverksamhet.Beträffande den prövningsmöjlighet som resningsinstitutet innebär uttalareuropadomstolen med hänvisning till och Lönnroth-domen att dettaextraordinära rättsmedel inte uppfyller kraven enligt artikel 6, Innehåll Prop, 1987/88:69 Proposition ...................................................... .... I Propositionenshuvudsakliga innehåll ..................... .... I Propositionenslagförslag ..................................... .... 2 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde 9 1 Inledning ........................................................ .... 9 2 Nuvarande möjligheter att fåförvaltningsbeslut domstolsprövade 11 3 Allmän motivering.............................................. 15 3.1 En ny möjlighet till domstolsprövning .............. .. 15 3.2 Tillämpningsområdet för den nyaprövningsmöjligheten 20 3.3 Domstolsprövningensomfattning ................... 23 3.4 Förfarandet ............................................... 25 3.5 Den lagtekniska lösningen m, m........................ .. 29 3.6 Omprövning av expropriationstillstånd ............ .. 31 4 Upprättade lagförslag ....................................... .. 33 5 Specialmotivering ........................................... .. 33 5.1 Förslaget till lag omrättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 33 5.2 Förslagen till ändring ivärnpliktslagen, lagen om stängselskyldighet för järnväg m,m,,resegarantilagen, oljekrislagen och förfogandelagen 38 5.3 Förslagen till ändring iexpropriationslagen och vattenlagen ,, 38 6 Hemställan .................................................... 41 7 Beslut............................................................. 41 Bilagal Promemorian (Ds Ju 1986:3) ochrätten till domstolsprövning i ..... .... 43 Bilaga2 Sammanställning av remissyttrandena........ 168 Bilaga3 Lagrådsremissens lagförslag ................. 226 Bilaga4 Lagrådets yttrande ............................ 233 Bilaga5 Den europeiska domstolens tolkning av artikel 6 238 Tryckeri, 1987 243