prop · GB03171 · 1987-12-31 00:00:00 — Dettaskydd tog då framför allt sikte på barnen, men även hustrun ansågs vara i behovav stöd vid mannens frånfälle. Mannen förutsattes däremot kunna klara sinförsörjning även efter det att hustrun avlidit. Familjepensionens ursprungliga syfte att svara för deefterlevandes grundläggande försörjning utvidgades i och med tillkomsten avATP-systemet fill att också omfatta en garanti för de efterlevande att efterdödsfallet få behålla en viss del av den ekonomiska standarden frän tidigare.Det ansågs dock inte motiverat att låta även änklingar få del av denna garanti. 2.1.2 Utvecklingen efter tillkomsten av nuvarandefamiljepensionering Efter tillkomsten av familjepensionen har den allmännapensioneringen fortsatt att byggas ut. ATP-systemet har ännu inte nåttfullfunktionsstadiet, vilket bl.a. innebär att både antalet ATP- pensioner ochgenomsnittsbeloppet för de pensioner som utbetalas ökar kraftigt år från år.Också inom folkpensioneringen har förmånerna successivt förbättrats.Inkomstprövningen av huvudförmånerna har avskaffats. Den allmännapensionsåldern har sänkts och ökade möjligheter till rörlig pensionsålder hartillkommit. Rätten till förtidspension har utvidgats. Pensionerna har gjortsvärdebeständiga genom anknytningen till basbeloppet och grundförmånerna inomfolkpensioneringen har höjts . Pensionstillskott harinförts för att förbättra standarden för pensionärer med låg eller ingen ATP.Åven de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT) har förbättrats underåren. Sammantaget ger folkpensioneringens förmåner en god grundtrygghet föralla pensionstagare. För många höjs den ekonomiska standarden till följd avpension också från ATP. Många pensionärer lever därför på en ekonomisknivå som inte står de förvärvsarbetandes långt efter. Ocksä på samhällslivets andra områden har det skett enomfattande utveckling sedan tillkomsten av dagens familjepensionering. Framförallt har det skett en kraftig ökning av andelen förvärvsarbetande kvinnor.Utvecklingen har inneburit att kvinnor i allt större utsträckning stannar kvarpä arbetsmarknaden också efter det att de bildat familj eller att de börjarförvärvsarbeta därefter, om de inte tidigare varit ute i förvärvslivet. Detförekommer knappast längre att kvinnor lämnar arbetslivet enbart av det skälet attde ingår äktenskap. Det alldeles övervägande antalet kvinnor har dessutom kvar sitt förvärvsarbete även efter det att defått barn. I de fall Prop. 1987/88:171 kvinnor väljer att vara hemma en längretid för att ta hand om barn efter födelsen är de oftast inställda på att återgåtill förvärvslivet när barnet blivit äldre. De kvinnor som står utanförförvärvslivet är i stor utsträckning äldre kvinnor som byggt upp sitt liv underen annan epoks samhällsmönster och familjeförhållanden. Till följd av den ökadeförvärvsfrekvensen bland kvinnor tjänar dessa numera in rätt till egenpensionfrån ATP i en helt annan utsträckning . har dock kvinnori allmänhet kortare arbetstid och lägre förvärvsinkomster. Detta påverkar denintjänade ATP-poängen så att denna är lägre för kvinnor än för män.Skillnaderna har emellertid blivit mindre och kvinnorna somgrupp har successivt ökat sin genomsnittliga arbetstid och förvärvsinkomst.Detta påverkar naturligtvis kvinnornas självständighet i ekonomiskt'hänseende.Olika reformer på det familjepolitiska området har underlättat för kvinnor ochmän att kombinera förvärvsarbete med ansvar för familj och barn. Bland dereformer som genomförts vill jag nämna föräldraförsäkringen som ersatteden tidigare moderskapsförsäkringen. Genom denna ges alla föräldrar ettekonomiskt stöd vid barns födelse och sjukdom. Den ger ocksä föräldrarnaekonomiska möjligheter att vara hemma hos sina barn under barnensförsta levnadsår. Föräldrarna har även fått en lagstadgad rått att vara helteller delvis lediga från arbetet för att ta hand om minderåriga barn och attnär de så önskar återgå i heltidsarbete. Härigenom har kvinnorna kunnat ha kvarsin anknytning till arbetsmarknaden när de fått barn och medan barnen är små.Förmånerna från föräldraförsäkringen är pensionsgrundande för ATP vilketinnebär att föräldrarna behåller sitt pensionsskydd även de ärhemma för att vårda sina barn. Om föräldrarna även därefter avstår frånförvärvsarbete kan de under vissa förutsättningar ändå bibehållapensionsskyddet i ATP genom att tillgodoräknas s.k. vårdar för vård av barnunder ålder. 2.1.3 Bedömning av familjepensioneringen för framtiden Mot bakgrund av de förändringar som skett inomsamhällslivet och i fråga om familjemönstren har ifrågasatts om den nuvarandeutformningen av familjepensioneringen är motiverad. Pensionsformen framstår som otidsenlig framför allt för de yngre generationerna.Pensionsberedningen framhåller i sitt betänkande att det är möjligteller lämpligt att göra åtskillnad mellan män och kvinnor inom den allmännaförsäkringen. Inte heller bör en generell åtskillnad göras mellan gifta ochogifta samboende inom ATP-systemet. Dagens änkepensionering utgör till följd avden utveckling som ägt rum inte en adekvat form för efterlevandepensioneringeni framtiden. Det finns därför skäl att anpassa reglerna för änkepension till desociala förändringar i samhället och den utveckling i övrigt på olika områdensom ägt rum alltsedan tillkomsten av familjepensioneringen. En snabb utvecklinghar skett mot ökad jämställdhet mellan män och kvinnor och mot en störreekonomisk självständighet för kvinnor i allmänhet. Pensionsberedningenframhåller mot denna bakgrund att tiden nu kan anses mogen för att genomföra en reformeringav efterlevandepensioneringen. Denna bedöm- Prop. ning får stöd av i stortsett samtliga remissinstanser. Även jag delar denna Enreformering av efterlevandepensioneringen måste emellerfid ske med varsamhet.Det har visserligen skett en kraffig utjämning mellan mäns och kvinnors villkori arbetslivet, men fortfarande finns betydande skillnader kvar. Skillnadernamellan olika generationer vad gäller omställningen till de ändradesamhällsförhållandena och familjemönstren är stora och utvecklingen har hunnitolika långt i olika delar av landet. Detta medför att förändringar inte kangenomföras utan att hänsyn tas fill dessa skillnader. Detta betyder att enomläggning av efterlevandepensioneringen måste genomföras successivt ochanpassas till olika generationers situafion. Generösa övergångsregler börsåledes knytas till reformen. Vadjag nu sagt berör i huvudsak änkepensioneringen. Vad gäller barnpensioneringenär situationen delvis en annan. Pensionsberedningen framhåller i sittbetänkande att barnpensionerna fortfarande spelar en väsentlig roll och attdenna roll inte i samma utsträckning som änkepensioneringen påverkats av deändrade samhällsförhållandena. I många fall är barnpensionen av avgörandebetydelse när det gäller att upprätthålla den ekonomiska tryggheten förefterlevande barn. Även om samhällets insatser för barn har ökat i betydandeomfattning är föräldrarnas ekonomiska insatser för barnen av avgörandebetydelse. Med hänsyn härfill är det angeläget att även lägga storvikt vid barnpensionerna. Mot denna bakgrund finner jag det angeläget att, sompensionsberedningen med instämmande av remissinstanserna föreslår, ytterligareförstärka barnpensioneringen. 2.2 Utgångspunkter för en reformering avefterlevandepensioneringen Pensionsberedningenhar i sitt betänkande angett vissa utgångspunkter för ett förändrat system förefterlevandepensioneringen. Enligt dessa bör tyngdpunkten i en reformeradefterlevandepensionering ligga på att garantera efterievande minderåriga barnett tryggat underhåll och en tillfredsställande standard. Barnpensionerna bördärför utgöra ett centralt inslag i efterlevandepensionerna och förstärkas. Närdet gäller vuxna efterlevande bör den nuvarande änkepensioneringen avvecklasoch ersättas med andra former av stöd som bättre svarar mot nutida och framfidaförhållanden. Somgrundläggande principer för den framtida efterlevandepensioneringen angerpensionsberedningen följande. Förmånerna bör vara könsjämlika, dvs. identiskaregler bör gälla för kvinnor och män. Vidare bör reglerna så långt det ärmöjligt vara neutrala mellan olika samlevnadsformer mellan man och kvinna. Dennuvarande skillnaden i detta hänseende mellan folkpensioneringen och ATP bördärför forsvinna. Enannan utgångspunkt för pensionsberedningens förslag har varit att ge stödettill vuxna efterlevande en mer tidsbegränsad och behovsinriktad utformning ändagens änkepension. Stödet bör också enligt beredningens uppfattning primärtinriktas på aktiverande åtgärder. Särskilda ekonomiska förmåner frånefterlevandepensioneringen bör förbehållas efterievande som generelltsett är i behov därav och de bör utbetalas endast Prop.1987/88:171 som behovssituationen består. De förmåner som utbetalas frånefterlevandepensioneringen bör ha till syfte att utgöra ett komplement till deinsatser som görs på andra områden för att kompensera för de ekonomiskakonsekvenserna av dödsfallet. I första hand bör förmånerna frånefterlevandepensioneringen ge ekonomisk kompensation för de direkta följdernaav dödsfallet. Syftet bör framför allt vara att ge ekonomiskt stöd till deefterievande som går åt för att komma över de särskildasvårigheter som den förändrade familjesituationen medför. Ett särskilt stöd börockså ges till den som saknar möjlighet att klara sin försörjning genomförvärvsarbete eller annat samhällsstöd. Denya formerna av efterlevandepension bör utges enbart till män och kvinnor somär . För den som är äldre bör försörjningen vara tryggad genomålderspension från folk- och tilläggspensioneringen. Man bör också i störstamöjliga mån undvika att särbehandla gruppen efterlevande jämfört med gruppenfrånskilda. Enviktig utgångspunkt för en reformering av efterlevandepensioneringen är att dentar sikte på framtida generationer efterlevande. Det är inte möjligt att på kortsikt avveckla de nuvarande änkepensionerna. Det är därför enligt beredningensuppfattning nödvändigt att förse de nya reglerna med långtgående och generösaövergångsbestämmelser. Förändringari socialförsäkringen på ett så centralt område som efterlevandepensioneringenutgör är av sådan karaktär atl de bör beslutas under bred parlamentariskenighet. Detta framhöll den dåvarande socialministern i den skrivelse tillriksdagen där propositionen 1983/84:73 med förslag till en reformeradefterlevandepensionering återkallades. Det är därför mycket betydelsefullt attpensionsberedningens förslag kunnat arbetas fram under fullständigparlamentarisk enighet. I likhet med i stort sett samtliga remissinstanser kanjag för egen del ställa mig bakom de bedömningar som gjorts av beredningenangående utgångspunkterna för en reformerad efterlevandepensionering. 2.3Huvuddragen i en reformerad efterlevandepensionering m.m. 2.3.1 Ett nytt system för efterlevandepension Minbedömning: Tyngdpunkten inom den framtida efterlevandepensioneringen bör liggapå barnpensionerna, som bör förstärkas i olika avseenden. För vuxnaefterlevande bör samhällets stöd inriktas på att ge alla i yrkesaktiv åldermöjlighet att bereda sig inkomst genom eget förvärvsarbete. Inom den allmännapensioneringen bör det ekonomiska stödet - som bör utbetalas från både folk-och tilläggspensioneringen - bestå av två olika förmåner: omställningspensionoch särskild efterlevandepension. Änkor och änklingar som inte fyllt börfå en i princip generell rätt till omställningspension. Denna bör utges underen tid av efter makens bortgång eller för viss längre fid till sådanaefterlevande som tar vård om minderårigt barn. Rätt till särskildefterlevandepension bör tillkomma efterlevande män och kvinnor som på grund avarbetsmarknadsmässiga skäl, nedsatt hälsa eller liknande omständighet saknarmöjlighet att bereda sig inkomst genom arbete för viss begränsad tid ellertills vidare men inte har rätt till förtidspension. Efterlevande som uppnåttden allmänna pensionsåldern erhåller ekonomisk trygghet genom ålderspension. Beredningensförslag: De av mig angivna utgångspunkterna för reformeringen avfamiljepensioneringen överensstämmer med de som ligger till grund för pensionsberedningensöverväganden. Mot bakgrund av dessa har beredningen närmare avgränsat desituationer i vilka förmåner bör utges till efterlevande och därvidutformat ett grundläggande nytt system för efterlevandepensioneringen. Dettanya system för efterlevandestöd har starka beröringspunkter med det somföreslogs av pensionskommittén i betänkandet (SOU 1981:61) Familjepension. Isynnerhet gäller detta grunddragen i systemet och de principer pä vilka dettavilar. I fråga om den närmare utformningen av olika regler har beredningen dock- mot bakgrund av bl.a. den remisskritik som framfördes - på en del punkterkommit till andra slutsatser än pensionskommittén och föreslagit därifrånavvikande lösningar. Detta gäller särskilt beträffande övergångsreglerna. Tyngdpunkteni pensionsberedningens förslag ligger pä barnpensionerna. I fråga om dessaföreslås vissa förändringar och förstärkningar inom ramen för nuvarande system.När det gäller förmånerna till vuxna efterievande innebär förslaget att nuvarandeänkepension successivt avvecklas och ersätts med andra, könsjämlika samt mertidsbegränsade och behovsinriktade stödformer. Förmåner kommer enligt förslagetatt kunna utgå till större grupper i yrkesakfiv ålder än menkommer i regel att utbetalas under väsentligt än nuvarandeänkepension. Beredningen föreslår dock en långtgåendeövergångsreglering. Alla kvinnor som vid ikraftträdandet redan uppbäränkepension enligt hittillsvarande regler behåller rätten härtill. Också giftakvinnor som vid omläggningen har uppnått viss ålder omfattas fortsättningsvisav den nuvarande änkepensioneringen.Den reformerade efterlevandepensioneringen tar där- Prop. 1987/88:171 medenligt beredningens förslag sikte i huvudsak enbart på efterlevande män samt påkvinnor som är vid reformens genomförande. Även vissa kvinnor isistnämnda kategori får dessutom rätt till vissa förmåner från hittillsvarandeänkepensionering. Förmåner skall enligt förslaget utges i form av omställningspensionoch särskild efterlevandepension. Dessa skall utgå från både folk- och tilläggspensioneringen.Rätten till förmånerna tillkommer inte enbart gifta utan även vissa grupperogifta samboende. Efterlevande män och kvinnor i yrkesverksam älder får en iprincip generell rätt till omställningspension av efterdödsfallet. Har den efterlevande barn som är i sin vård, kanomställningspensionen utgå fram till dess det yngsta barnet uppnår denna ålder. 1 övrigt skall samhällets insatser för vuxna efterlevandeinriktas på att ge dem möjlighet att stanna kvar i eller komma in iförvärvslivet. De blir därigenom ekonomiskt oberoende och kan svara för denegna försörjningen sedan omställningstiden gått till ända. Enligt beredningenär därför samhällets generella insatser på arbetsmarknads- ochutbildningspolitikens områden av väsentlig betydelse. Åtgärder inom dessa fältbör tillgripas i de fall där den efterlevande har svårigheter att klara sinförsörjning genom förvärvsarbete. Om sådana insatser inte kan ge denefterlevande en fast fot på arbetsmarknaden, kan som en yttersta skyddsåtgärdges stöd från den allmänna försäkringen i form av särskild efterlevandepension.Rätt till sådan pension föreligger enligt förslaget för efterlevande som pågrund av arbetsmarknadsmä.ssiga skäl, nedsatt hälsa eller liknande omständighetsaknar eller har väsentligt nedsatt möjlighet att bereda sig inkomst genom egetarbete. Beredningen pekar också på det skydd som förtidspensioneringen kankomma att ge vissa kategorier efterlevande, men beredningen avvisar tanken påen utvidgning av rätten till sådan pension, I sitt betänkande har pensionsberedningen ocksåuppmärksammat frågan om delning mellan makar av deras gemensamt intjänadepensionspoäng inom ATP. Beredningen har därvid förklarat att den avser attåterkomma till frågan i samband med sina överväganden angående intjänande avATP-rätt. Remissyttrandena: Pensionsberedningens bedömning att detnuvarande efterlevandeskyddet inom den almänna pensioneringen behöverreformeras delas av i princip alla remissinstanser. Särskilt understryks detprincipiellt felaktiga i att efterlevandeförmåner nu kan utges enbart tillkvinnor och inte till män. Många remissinstanser betonar också vikten av attfamiljepensioneringen anpassas till de förändringar som inträtt i samhälletbeträffande kvinnors förvärvsarbete, familjemönster m.m. Åven de konkreta förslag som beredningen lagt fram tillutformning av ett nytt system för efterlevandepensionering har fått ett mycket gynnsamt mottagande av remissinstanserna. Det övervägande flertalet av remissinstan serna tillstyrker förslagen eller lämnar dessa utan erinran med enbart några smärre påpekanden. Till dem som sålunda helt eller i allt väsentligt ansluter sig till det av pensionsberedningen föreslagna systemet hör försäkringsöver domstolen, som framhåller det viktiga i att man inte dröjer i onödan med 58 Domstolen betonar att somgår egentligen Prop. 1987/88:171 försvårar ett genomförande och gör allt flerberoende av det system som gäller. Till denna grupp hör ocksåförsäkringsrätten för och (). Härvidunderstryker verket att de nuvarande pensionsreglerna inte är förenliga medvåra grundläggande regler om jämställdhet mellan könen på arbetsmarknaden, inomfamiljepolitiken m.m. Verket anser det angeläget aft regierna inomsocialförsäkringen även i det nu aktuella hänseendet bringas i harmoni med denallmänna samhällsuppfattningen samt tillstyrker den föreslagna inriktningenoch allmänna utformningen av det föreslagna nya systemet förefterlevandepensionering. Motsvarande synpunkter anförs av Landsorganisationeni (LO), som till fullo ansluter sig till beredningens överväganden ochtillstyrker de framlagda förslagen. Bland de helt eller i allt väsentligt positivaremissinstanserna finns även , statskontoret, slatens arbetsgivarverk, Försäkringskasseför- ' y ,(), (),och Kommunernas Pensionsanstah. En del av de remissinstanser som tillstyrker förslagenanför synpunkter på vissa enskildheter i dessa. Sålunda menarförsäkringsöverdomstolen att det hade varit av värde om en diskussion hadeförts om möjligheterna att i stället lösa försörjningsproblemen för deefterlevande som föresläs få rått till sårskild efterlevandepension mednågon form av generellt bidrag, t.ex. en allmän arbetslöshetsförsäkring ellerett socialförsäkringstillägg. framhåller att denföreslagna särskilda efterlevandepensionen kan befaras medföra en ökadadministrafiv belastning. Motsvarande synpunkter anförs av försäkringsrättenför och RFV. betonar vikten av attförsäkringskassorna tillförs resurser för att klara den ökande administration somförslagen leder till, om inte övergångsreglerna förenklas väsentligt. Förbundetanser också att efterlevandeskyddet efter är svagt i vissa fallenligt förslagen och föreslår därför att pensionsberedningen skall få i uppdragatt utreda möjligheterna av en frivillig efterlevandepension som kompletteringtill det egna pensionsskyddet. Åven uppehåller sig vidden föreslagna övre åldersgränsen för de nya efterlevandeförmånerna och menaratt det borde övervägas att i vissa fall utge omställningspension också tillefterlevande som fyllt 65 är. 5'/4F framhåller att den nya efterlevandepensioneringenför många kommer att medföra ett behov av kompletterande skydd och att nyamöjligheter för enskilda att bygga upp ett sådant skydd därför bör skapas. Somexempel härpå nämner SAF möjligheten att en make i sin deklaration fär göraavdrag för premie avseende pensionsförsäkring för den andra maken. tar upp frågan om frivilliga pensionsförsäkringar samtunderstryker angelägenheten av att möjligheterna härtill inte försväras iframtiden genom begränsad avdragsrätt för försäkringspremier eller på annatsätt. anför också vissa andra synpunkter, bl.a. beträffandepensionsberedningens kommande arbete. Även anläggersådana synpunkter. Detta görs ocksä av LO, som framhåller att pensionsberedningen måste utreda de kort- och Prop.1987/88:171 långsiktiga effekter som det ökande inslaget av individuellaprivata pensionsförsäkringar medför. (), som i huvudsak inriktat singranskning på förslagens administrativa och kostnadsmässiga följder, anslutersig till förslaget om avveckling av nuvarande änkepensionering. Verket avstyrkerdock förslaget till särskild efterlevandepension, sådant detta utformats avpensionsberedningen. Enligt RRV kan förslaget medföra vissa orättvisor mellande efterlevande och även vissa andra mindre önskvärda effekter. RRV menar attdet därför vore lämpligare att pensionen - om den bedöms som önskvärd - utgårmed samma ersättningsbelopp som förtidspension. Ytterligare framhåller RRV attprövningen av rätten fill särskild efterlevandepension torde få betydandeadministrativa konsekvenser och att den kan ge upphov till icke önskvärdaanpassningsbeteenden hos de efterlevande. RRV anser att det generellt sett intekan uteslutas att de regeländringar som beredningen föreslår kan bliväsentligen dyrare än beräknat. Enligt verket blir transfereringsutgifterna mycketosäkra och i allt väsentligt beroende av arbetsmarknadssituationen ochpraxisutvecklingen. RRV menar också att pensionsberedningens beräkningar om deadminislrafiva kostnaderna är väsentligt underskattade. , som yttrat sig enbart ihandikappfrågorna, menar att dessa skall betonas mer. Rådet betonar vikten avatt omställningspensionen och den särskilda efterlevandepensionen tillämpasgeneröst, eftersom människor med funktionshinder har svårare än andra både attfå arbete och att ekonomiskt klara den sociala förändringen i samband medmakens död. Liknande synpunkter på tillämpningen av den särskildaefterlevandepensionen anförs av (), somockså är uttryckligt positiv till de föreslagna förstärkningarna påbarnpensioneringens oinråde. Åven tar i sittyttrande upp situationen för funktionshindrade. Enligt förbundet harpensionsberedningen inte tillräckligt noga analyserat konsekvenserna för dennagrupp och de behov som föreligger av ekonomiskt stöd som följd av ettfrånfälle. Dessa frågor borde enligt riksförbundet utredas innan reformengenomförs, varför förbundet avstyrker förslagen. () anser detmotiverat att efterlevandepensioneringen reformeras utifrån att kvinnor ochmän inte har samma rätt till efterlevandeskydd vid ena makens frånfälle.Enligt TCO måste man dock vid reformeringen utgå från hur dagens arbetsmarknadär beskaffad, och fortfarande ligger kvinnors inkomstnivå och ATP-poängavsevärt under männens. Man kan befara att denna skillnad kommer att bestå långfid framöver. TCO menar vidare att det inte är möjligt att ta ställning tillreformeringen av efterlevandepensioneringen innan pensionsberedningen avslutatsitt arbete beträffande övriga delar av ATP- systemet, såsom översynen av 15-och 30-årsreglerna, värdesäkringen m.m. Med hänsyn härtill anser TCO att beslutom en förändrad efterlevandepensionering bör tas först sedan utformningen avframtidens ATP-system utretts i sin Även (), som i huvudsakbegränsat sitt yttrandetill att gälla småföretagarna, menar att pensionsberedningens Prop.1987/88:171 slutbetänkandebör avvaktas innan beslut fattas om reformeringen av framhåller LRF att förbundet förutsätter att 15-och 30-årsreglerna inom ATP kommer att kvarstå oförändrade. anslutersig dock till beredningens ståndpunkt att familjepensioneringen bör reformeras.Samtidigt anför LRF vissa särskilda synpunkter beträffande bl.a.kvinnor "som på grund av skattelagstiftningen inte hade möjlighet att dela inkomsten med make trots storarbetsinsats". vidare attdet även i kommande generationer kommer att finnas änkor (hela yrkesgrupper) som är i stort behov av en änkepension somsträcker sig fram fill den egna ålderspensionen och längre. Enligt LRF bördet därför finnas möjlighet att ge vissa grupper i systemet "enrättmätig särbehandling". Även statens löne- och pensionsverk menar att det hadevarit en fördel om en omläggning av efterlevandepensioneringen hade kunnat skeinom ramen för en reform av den allmänna pensioneringen i stort. Motsvarandesynpunkter anläggs av och Konsumentkooperationenspensionskassa.