prop · GB03116 · 1987-12-31 00:00:00 — I de flesta europeiska länder finnsnågon form av statligt åtagande beträffande studiestöd till universitets- och högskolestuderarde.Omfattningen och inriktningen av stöden varierar dock kraftigt mellan de olikaländerna. Vårutgångspunkt är att samhället har ett intresse av att enskilda individersatsar på utbildning. Det är även ett samhälleligt intresse att tillräckligtmånga gör det, så att den volym och inriktning på den högre utbildningen somstatsmakterna skapat förutsättningar för kan upprätthållas. Detär inte förenligt med de grundläggande värderingarna som präglar vårtutbildningssystem att möjligheterna till utbildning skiftar efter de utbildningssökandesekonomiska förutsättningar. Med den volym som den högre utbildningen har i vårtland är det heller inte ändamålsenligt, och knappast praktiskt möjligt, att denstuderande själv söker finansiera sin utbildning utan inslag av statligagarantier eller subventioner. Det är mot denna bakgrund givet att samhälletäven skall ställa medel till förfogande för studiesocialt stöd påolika nivåer. Vianser att studiestödet i första hand är ett instrument för att förverkliga samhälletsutbildningspolitiska mål. Det innebär att studiestödet skall verka neutralt iförhållande till olika utbildningar. Det är således inte lämpligt attskillnader i studiesociala förmåner verkar styrande på efterfrågan av ellertillströmningen till olika högskoleutbildningar. Detsamma gäller även förutbildningar på gymnasial nivå. Den som antas till en studiemedelsbe-rättigadutbildning skall under vissa premisser ha en ovillkorlig rätt att understudietiden få studiestöd. Detövergripande målet för studiestödet bör även vara, att beredafaktiska möjligheter till studier för så breda grupper i samhället som möjligt. Studiestödetskall således syfta till att minska betydelsen av ekonomiska, sociala ochgeografiska faktorer liksom av kön och ålder vid den enskildes beslut attbedriva studier. Ettannat mål för studiestödet bör vara att medverka till att studierna kan bedrivas effektivt. Samhällets studiestöd bör därför vara så väl avvägt att de studerande kan finansiera sitt uppehälle med stödet under studieti- 82 Totalbeloppet börmedge att de studerande under terminstid normalt Prop. 1987/88:116 inteskall behöva arbeta vid sidan av studierna för att klara sitt uppehälle. Ettytterligare mål för studiestödet bör vara att stödet skall stå i samklang medden allmänna fördelningspolitiken i samhället. Vidsidan av målen för studiestödet har vi formulerat vissa allmänna krav som mankan ställa på studiestödets utformning. Deförändringar som vi tidigare redovisat beträffande studerandepopulation ocharbetsmarknad gör det befogat att ställa frågan om inte studiestödet - inomramen för ett generellt system - borde differentieras med hänsyn till de olikabehov som skilda kategorier av studerande kan ha. Det nuvarandestudiemedelssystemet innehåller vissa regler om differentiering. Statsmakternahar genom årets beslut om bostadsbidrag tUl ungdomar utjämnatboendekostnaderna högst väsentligt. Enligt vår bedömning blir det främststuderandegruppen som gynnas av denna reform. Genom beslutet att införabostadsbidrag för ungdomar har man enligt vår mening skapat godaförutsättningar för att i övrigt avstå frän differentiering av studiemedlen. Underårens lopp har subventionen på tilldelningssidan urholkats medan subventionenpå återbetalningssidan är betydande. Äterbetal-ningssystemet böräven i fortsättningen innehålla vissa sociala skyddsregler. Enligt vår meningbör man emellertid eftersträva att förskjuta tyngdpunkten i den statligasubventionen från återbetalningen till tilldelningen. Vi anser detta varaviktigt, inte minst från rekryteringssynpunkt. Iett framtida återbetalningssystem bör vidare en huvudprincip vara att samtligalåntagare skall betala tillbaka sina studieskulder. Det bör gälla skuldentotalt och den ärligen debiterade avgiften. Återbetalningssystemet skall tillsin konstruktion inte vara så generöst att stora grupper av låntagare redan påförhand vet med sig att de aldrig - eller bara i ringa utsträckning behöverbetala tillbaka sin skuld. Enligtdirektiven fär våra förslag inte leda till totala kostnadsökningar för stateneller kommunerna. För att bestämma vilket utrymme som finns för eventuellareformer har vi beräknat vilka kostnader som staten har förstudiemedelssystemet. Våraberäkningar visar att den statliga subventionen i studiemedelssystemet harvarit högst betydande. Statens totala kostnader uttryckta i procent avutbetalat totalbelopp har i genomsnitt legat på 66%.En viktig förklaring till denna höga nivå är att inflationstakten fram till deallra varit mycket hög, medan uppräkningsfaktorn istudiemedelssystemet under större delen av perioden varit maximerad till 3,2resp. allmänna debatten har studiebidragets sjunkande andel av totalbeloppetofta använts som det enda måttet på hur subventionsnivån i studiemedelssystemethar utvecklats. Avvåra beräkningar framgår att en sådan ensidig fokusering på bidrags- 83 delen är missvisande ochger inte en rättvisande bild av den statliga Prop. 1987/88:116 subventionens storlek. Enligt vår bedömning är det möjligt att inom den nuvarande ekonomiska ramenåstadkomma betydande förbättringar av studiemedelssystemet och därmed ocksånärma oss de mål som vi tidigare angett i detta kapitel. Vi har i våraberäkningar därvid utgått från huvudalternativet långtidsutredning,vilket ger en subventionsnivå på . Totalbeloppetsstorlek (5.2) Viden bedömning av totalbeloppets storlek har vi tagit del av material rörandestudiekostnader liksom uppgifter om studiemedlens tillräcklighet. När manbedömer totalbeloppets storiek finns det emellertid skäl att även beakta dendisponibla inkomsten för andra grupper i samhället än studerande. Vi harinsamlat uppgifter sorn avser dels förmåner som är fastställda av samhället ochvilka avses täcka den enskildes samtliga utgifter, dels löner för vissa grupperav yrkesarbetande ungdomar, dels ock löner för vissa grupper högskoleutbildade. Viär självfallet medvetna om svårigheten att göra sådana jämförelser bl. a. medhänsyn till heterogeniteten i studerandegruppen och problemen med att jämförautgiftsslagen hos olika grupper - men anser likväl att sädana jämförelser måstegöras. De ersättningar som utgår till arbetslösa, socialbidragstagare samtförtids- och ålderspensionärer visar vad samhället anser vara rimliga beloppför dessa grupper att täcka sina levnadsomkostnader med. De löner som utgårtill yrkesarbetande ungdomar och högskoleutbildade är de faktiska medel dessa efter skatt disponerar för sin försörjning. Genomriksdagsbeslut våren 19S:7 har ett särskilt bostadsbidrag införts för ungdomarunder . Bidraget utgår för ensamstående av bostadskostnaden i ettintervall om /månad och för makar/ samboende med denna procentsatsi intervallet . Detnya systemet införs den och är självfallet av stor betydelse förde studerande. En stor del av de studerande är dock och kommerinte att få del av den nya förmånen. Man kan rimligen inte hävda att den sompasserat åldersgränsen och studerar med statligt studiestöd skulle hamindre behov att få en del av sin hyra täckt än sina yngre kamrater. Vi föreslårdärför att den som beviljas statligt studiestöd skall få bostadsbidrag ävenefter det att han har fyllt . Vi anser det också viktigt att studiestödetinte varierar beroende på bostadsort. Enligtvår mening bör det belopp som en studerande skall disponera fastställas medbeaktande av dels de förmåner som av samhället fastlagts för pensionärer,arbetslösa och socialbidragstagare, dels de inkomster som förvärvsarbetandeungdomar har. Det är också rimligt att en högskoleutbildad förvärvsarbetande fären högre disponibel inkomst än han haft . Viden bedömning av vilket totalbelopp som skall utgå till de studerande 84 måste man givetvis väga inbostadsbidraget. Totalbeloppet för studiemed- Prop. 1987/88:116 len bör motdenna bakgrund fastläggas till av basbeloppet, dvs. för Bilaga 1 närvarande37975 kr. För den som får bostadsbidrag för ensamstående kan stödetbli maximalt . Bidragsdelen(5.3) Detdirekta studiebidraget utgör . för ett läsår . Enligt vår mening bör studiebidraget höjas väsentligt. Även vidfastställandet av bidragsnivån har vi beaktat att en studerande utan barnnumera kan erhålla bostadsbidrag med . Med hänsynhärtill har vi funnit att ett studiebidrag om av basbeloppet (dvs. I återbetalningspliktiga medel utgår därmedhögst av basbeloppet (mot ), om ej extra studiemedelbeviljas. Viföreslår således att bidraget - till skillnad från - uttrycks i procentav basbeloppet. Därmed behåller bidraget sitt relativa värde och man undvikeren urholkning av det slag som skett tidigare. Dettotala bidraget kommer med vårt förslag - beroende på den studerandeshyreskostnader - att variera mellan . av etttotalbelopp som i sin tur ligger mellan . 1förhållande till dagens läge innebär det för alla studerande minst ungefär en fyrdubblingav det direkta bidraget, för flertalet en ännu större ökning och för en del enåtta- niodubbling. Dessa senare effekter är en följd av det infördabostadsbidraget för ungdomar (och av vårt förslag om bostadsbidrag tillstuderande ). Studiebidragoch bostadsbidrag till de studerande kommer tillhopa att uppgä till följande årsbelopp. Hyreskostnad/månad Förslag Våren1987 Ökning 'Vid basbeloppet . Iförhållande till utgående studiemedel och bostadsbidrag varierar bidragsdelenmellan och . Vid en hyra av /mån. Tilldelningssidani övrigt (5.2) Barntilläggetsyftade ursprungligen till att täcka kostnaderna för barn omsorg i hemmet för den studerande och att räcka till underhållsbidrag för en studerande som var pliktig att utbetala sådant. De jämförelser som vi gjort av den disponibla inkomsten för olika kategorier med ett barn, visar att redan i dagens läge får studiemedelstagaren, även utan barntillägg, en acceptabel disponibel inkomst. Familjepolitikenhar dessutom utvecklats i åtskilliga avseenden sedan Prop, 1987/88:116 1960-taletsmitt. Dä fanns det t. ex. mycket få platser i barnom- Bilaga 1 sorg;skall alla studerande föräldrar ha rätt till plats på daghem eller ifamiljedaghem för sina förskolebarn. Även de familjeekonomiska förmånerna harbyggts ut kraftigt . Enligt vår mening saknas detdärför skäl att inom studiemedelssystemet ha särskilda familjepolitiskaförmåner. Vi föreslår att barntillägg inte längre skall utgå i studiemedelssystemet. Viförordar att prövning mot den enskildes inkomster bör ske även framdeles.Däremot föreslår vi att inkomstbegreppet förändras. Innebörden av vårt förslagär att fribeloppiet kommer att höjas med ca , dvs. motsvarandeschablonavdraget för inkomst av tjänst. Av större vikt än inkomstbegreppet äremellertid frågan om reduktionsreglerna för egen inkomst. För närvarandeminskas studiemedlen av en heltidsstuderandes inkomstökning överfribeloppet. Vid en inkomstökning kan de samlade effekterna av skatt, reduceratbostadsbidrag och reducerade studiemedel leda till att den disponiblainkomsten sjunker. Detta anser vi inte vara rimligt och vi föreslår därför attreduktionsfaktorn minskas för heltidsstuderande så att de totalamarginaleffekterna ej kommer att överstiga . Detta uppnås om studiemedlenför en heltidsstuderande reduceras av den inkomstökning som överstiger fribeloppsgränsen.Som en följd av denna ändring kommer den gräns då rätt till studiemedel helt upphöratt höjas med ca . Förnärvarande påverkar behållen förmögenhet utgående studiemedel. Vid ett fortsatthänsynstagande till förmögenhet inom studiemedelssystemet skulle denna faktorinverka för den studerande på tre olika sätt: bostadsstödet reduceras,avkastning av förmögenhet (dvs. främst räntor) räknas som inkomst liksomförmögenhet över sex basbelopp. Med ett bibehållet hänsynstagande tillförmögenhet kan utan tvekan effekterna för den enskilde upplevas som oskäliga.Det är enligt vår mening tillräckligt att förmögenheten kan påverkabostadsbidraget och att avkastningen räknas som inkomst och därmed kan inverkapå studiestödet. Vi föreslår därför att behållen förmögenhet i sig ej skallpåverka studiestödet. Hänsynstagandetill förmåner i form av fria läromedel och fria skolmåltider skall ske ävenfortsättningsvis. Desärskilda insatser som görs i form av anslag över statsbudgeten till destuderandes resor, hälsovård och motionsidrott samt den särskildasjukförsäkringen är fortfarande motiverade. De har också alla blivit föremålför ställningstaganden från statsmakternas sida . Vi föreslåringa förändringar i dessa avseenden. Inkomstrelateratåterbetalningssystem (5.4) Beträffandestudieskuldernas storiek visar vårt material att det är de små skulderna som dominerar kraftigt. av alla studiemedelstagare har t. ex. skulder understigande . Drygt 75 000 personer harskulder . Det motsvarar 9 %> av Prop. 1987/88:116 alla studiemedelstagare.Bland dem som ännu inte börjat betala tillbaka Bilaga 1 sina skulder ärmotsvarande andel . Tendensentill högre skulder bland dem som studerar eller avslutat sina studierär emellertid tydlig. Avvår redovisning framgår även - som en följd av skuldfördelningen att deårliga avgifterna är relativt låga; av de avgiftsskyldiga har en årligavgift understigande . Antalet individer med årliga avgifter över 10000kr. är endast ca 1500. Mankan alltså konstatera att för en stor majoritet av dem som har lån ochbefinner sig i äterbetalningssystemet bör inte återbetalningen av studieskulderinnebära någon större ekonomisk uppoffring. Enhel del av dem som har eller kommer att få stora studieskulder harinte några större problem att återbetala sina skulder. Det är individer som harrelativt höga begynnelselöner efter genomgången utbildning och vilkaslöneutveckling får betecknas som god. Detnuvarande studiemedelssystemet omfattar emellertid även studerande som eftergenomgängen utbildning får relativt låga begynnelselöner och är verksamma inomyrken där karriärmöjligheterna är begränsade. Härtill kommer att återbetalningsbördankan vara betungande för många äldre studerande på grund av den relativt settkorta återbetalningstiden. Enligtvår mening är det största problemet på återbetalningssidan att åtskilliga medrelativt låga inkomster har stora skulder och höga årliga avgifter. Den årligaavgift som debiteras är helt enkelt dåligt anpassad till denåterbetalningsskyldiges inkomst. Medutgångspunkt i bl. a. denna problembild anser vi att det nuvarande återbetalningssystemetbör ersättas med ett system, i vilket man låter den årliga återbetalningen ståi relation till den avgiftsskyldiges inkomst. Därmed kommer den årligaåterbetalningen att variera för individer med lika stor skuld i utgångsläget. Aterbetalningstidenblir längre för en del, kortare för andra. Viförordar således ett inkomstrelaterat återbetalningssystem med en årlig avgiftom av inkomsten. Vårutgångspunkt är vidare att studieskulden är en skuld som i normalfallet skallåterbetalas i sin helhet. Återbetalningssystemet skall inte vara så konstrueratatt grupper av låntagare redan på förhand kan räkna med att aldrig behövabetala tillbaka sin skuld eller få en stor del av skulden efterskänkt. Detbetyder att återbetalningarna skall kunna ske även somär slutpunkten i dagens system. Vidare bör återbetalningarna påbörjas tidigareän . Enligtvår mening bör den inkomst som skall ligga till grund för återbetalningenutgöras av taxerad inkomst plus underskott av en- eller tvåfa-miljsfastighetoch övriga underskott i förvärvskälla. Hänsyn tas således till möjligheten attgöra avdrag för pensionsförsäkringar och omdisponera sina inkomster underlivstiden. Vårt inkomstbegrepp är identiskt med det nu gällandeinkomstbegreppet vid fastställandet av avgiftsunderlag. Vianser att samtliga avgiftsskyldiga skall betala tillbaka någon del av sin skuld oavsett inkomstens storlek. Vi förordar därför att en 87 minimiavgift införs:allalåntagare .skall återbetala åtminstone av bas- Prop, 1987/88:116beloppet oavsett om man har några inkomster eller inte. Uppskov Bilaga 1 eller anstånd med återbetalningen blir i princip inte aktuell i ett inkomstrelateratåterbetalningssystem. Ettinkomstrelaterat återbetalningssystem bygger på uppgifter som lämnas genom denallmänna självdeklarationen. För studiemedelstagare som är bosatta utomlandsoch inte lämnar självdeklaration förordas speciella regler gälla. Omalla avgiftsskyldiga oavsett inkomstens storlek skall återbetala någon del avsin studieskuld finns det inte anledning att ha kvar prövning mot makes inkomsti ett nytt system. Makeprövning är således inte motiverad i ett inkomstrelateratåterbetalningssystem. Denenskildes skuld räknas upp med en ränta som utgör hälften av statensupplåningskostnad. Viföreslår också vissa särskilda möjligheter till lindring av återbetalningsskyldigheten. Avskrivningav studieskulder på grund av vuxenstudier (5.5) Omkringen tredjedel av dem som uppbär studiemedel är studerande igymnasieskolan, vuxenutbildning och folkhögskola. Det rör sig om ca50000 individer . Vuxenstudier är ett skäl för avskrivning avstudieskulder. Reglerna, som förutsätter ett ansökningsförfarande, är bådeföråldrade och komplicerade att tillämpa. a. som en följd av dekomplicerade reglerna har antalet beviljade avskrivningar varit mycket lågt. Vianser att dessa regler bör göras mer generösa. Liksom bör gällaatt den sökande skall vara och ha deltagit i statlig eller kommunalvuxenutbildning eller folkhögskoleutbildning och då haft studiestöd som skallbetalas tillbaka. Vidare skall den enskilde ha uppburit sådant studiestöd iminst tre terminer för högskoleutbildning. Avskrivningenbör som avse de återbetalningspliktiga medlen för de förberedande studierna(studierna på gymnasial nivå eller motsvarande). Den bör i likhet medstudiemedelsbeloppen knytas till basbeloppet och utgå av basbeloppetper läsår eller av basbeloppet per termin. Som basbelopp räknas det för detaktuella läsåret eller terminen gällande basbeloppet. Förslagetinnebär en möjlighet till avskrivning med maximalt en tredjedel av den totalaskulden på gymnasial nivå (6 terminer). Densom innehaft särskilt vuxenstudiestöd (SVUX eller SVUXA) skall för då aktuelltermin inte vara berättigad till avskrivning. Viföreslår att de nya reglerna skall tillämpas även på vissa av dem som äråterbetalningsskyldiga. Även studerande som redan utnyttjat avskrivningsmöjligheternaenligt äldre bestämmelser skall under vissa förhållanden få möjlighet att göraen ytteriigare avskrivning enligt de nya reglerna. Ändring av antaletterminer med studiestöd (5.5) Prop, 1987/88:116 Förstudier under högskolenivå bör antalet studiemedelsberättigade termi- ° nerfå utgöra högst sex:en sådan tidrymd är som regel tillräcklig för att genomföraen gymnasial utbildning. Dessutom bör antalet terminer för vilka studiestöd kanutgå maximeras; maximiantalet bör sättas till Qorton terminer, varav som nuhögst tolv får avse högskolestudier. Finansiering(5.6) Enligtvåra direktiv skall vi belysa även om det inte skulle föranleda förslag - ivad mån resurser kan frigöras genom bl. a. finansiering av studiemedlen helteller delvis utanför statsbudgeten. Vihar beträffande upplåning av återbetalningsmedlen inom studiestödet liksomhanteringen av återbetalningssystemet som sådant haft kontakter med företrädareför och . Vidarehar ett riksgäldsalternativ liksom ett alternativ med ett särskilt mellanhandsinstitutbelysts i utredningsarbetet. ,som svarar för den statliga upplåningen, kan sköta den för studiestödetaktuella upplåningen till lägre kostnad än vad bankerna kan. En avanledningarna härtill är att staten som låntagare ej är förknippad med någonkreditrisk. Vi anser därför att bör svara för denerforderliga upplåningen, vilket för övrigt redan sker beträffandeluftfartsverkets och SJ:s investeringar. Vi har i denna fråga haft kontakt medföreträdare för . Vårt förslag innebär således attriksgäldskontoret lånar upp medel för CSN:s behov av studielångivningen. Meddetta förslag har CSN kvar sin nuvarande verksamhet. CSN beviljar och utbetalarsåledes studiemedel samt svarar för administrationen av återbetalningen. Åtgärderför studiemedelstagare i nuvarande system (5.7) Detnuvarande systemet för återbetalning kommer att kvarstå under lång tid.Studerande kommer att åtminstone fram att kunna fåstudiemedel enligt nuvarande system. De kan därmed, i varje fall teoretiskt,fortfarande hålla på att betala tillbaka sina studieskulder på andra sidan år2010. Vinämnde att avgifterna tenderar att öka bland de nya återbetalningsskyldiga. Destuderande som påbörjar och kommer att påbörja sin återbetalning innan vårtförslag kan genomföras kan därför i vissa fall ha en svåråterbetalningssituation. Vårt förslag till återbetalning innebär att avgiftenmaximeras till av inkomsten. Den som så önskar bör få gå över till det nyasystemet och då följa dess regler i övrigt. Viföreslår också att de som inte väljer detta alternativ ges möjlighet till en avgiftsbegränsning som svarar mot en avgift om av inkomsten. Vidare föreslås en begränsning för dem med återbetalningspliktiga studie medel både från nuvarande och föreslaget system. Avgränsning(5.8) Prop, 1987/88:116 När gränsdragningarna - från studiestödssynpunkt - en gånggjordes var "s" skillnaderna mellan gymnasial och eftergymnasial nivåtydligare än . Det fanns vissa utbildningar som interäknades till högskolan, men som utan tvekan var eftergymnasiala. Dessautbildningar berättigade till studiemedel. är gränserna mellan de tvåutbildningsnivåerna inte lika klara. Vi anser att de ekonomiska villkoren inom studiehjälpen nuär sådana att även elever som av utbildningsskäl måste bo skilt från familjen iövrigt kan klara sig inom studiehjälpen. Genom den relativt sett högabidragsdelen i studiehjälpssystemet undviker man också alltför högskuldsättning redan på gymnasial nivå. Mot den bakgrunden, och med hänsyn tagentill fördelarna med en mer konsekvent gränsdragning mellan gymnasial nivå ochhögskolenivå, föreslår vi att all utbildning i gymnasieskolan för studerandeunder skall hänföras till studiehjälpssystemet. Övriga frågor (5.9) Vi anser att studiemedel för studier utomlands skallbeviljas mer generöst än och därför i allmänhet utgå. Vissa krav måstedock ställas. Ett sådant skall avse utbildningens kvalitet, ett annat attdimensioneringsbeslut inte sätts ur spel. CSN bör från fall till fall kunnabedöma om studiemedel skall beviljas eller ej. Beträffande meritprövning vid eftergymnasiala utbildningarförordar vi inga förändringar i förhållande till nu gällande regler. Meritprövningen vid gymnasiaki studier är av annankaraktär än vid eftergymnasiala utbildningar. I vissa fall kan intestudieprestationerna i samma utsträckning som vid eftergymnasiala utbildningar kvantifierasi antal uppnådda poäng etc. I en del fall förefaller de krav som ställs på destuderande för att få fortsatta studiemedel vara väl låga. Vi har tidigareframhållit att reglerna bör vara så utformade att studieframgång främjas.Enligt vår mening bör de nuvarande meritvärderingsreglerna för gymnasialastudier ses över; en sådan översyn kan ombesörjas av CSN inom ramen förmyndighetens ordinarie översynsarbete. Kostnadsberäkningar (5.11) Statens kostnader för studiemedel avser dels det direktastudiebidraget, dels de kostnader som är förenade med återbetalningssystemet iform av generella räntesubventioner, uppskov samt avskrivningar, dels ock administrationskostnaderna. Den metod som använts för att visa statens kostnader harvarit följande. Alla framtida räntesubventioner - beräknade somskillnaden mellan statens lånekostnad och skulduppräkningen enligt nuvarande regler på de studiemedel som betalats ut är 1986 har räknats om till detta års penningvärde. Tillsammans med studiebidragen utgör dessa räntesubven tioner statens kostnader studiemedel, uttryckta 90 penningvärde.Utgångspunkten för framtida bedömningar har därvid varit Prop. 1987/88:116 huvudscenarioti långtidsutredning. Genom den valda beräknings- Bilaga 1 metoden(hälften av statens upplåningskostnad) har effekten av avdragsrätt för räntorbeaktats. Beräkningarna,redovisade för en studiemedelstagare, visar följande belopp uttryckta i kronor: