prop · GB0365 · 1987-12-31 00:00:00 — Motden bakgrunden har lagrådet föreslagit att lagen görs tillämplig inte bara påpersonuppgifter utan på all slags ADB-lagrad information. Jagvill med anledning av vad lagrådet sålunda anfört först framhålla att jaggivetvis delar uppfattningen att både personuppgifter och annan ADB-informationi vissa fall skall kunna skyddas mot skattemyndigheternas insyn. Denuppfattningen har jag också redovisat tidigare, när jag har riktat deninvändningen mot DI:s lagförslag att det inte ger något skydd för affärshemlighetero, d. Men jag kan inte heller finna att lagrådets förslag om att utvidga DI:sbefogenheter enligt den särskilda lagen innebär någon tillfredsställandelösning av det här problemet. Först vill jag dä nämna att regeringen nyligenhar beslutat en proposition (1987/88:57) till med förslag om ettgrundlagsfäst integritetsskydd för personuppgifter på ADB, I detlagstiftningsärendet har från näringslivet framställts krav på att skyddetskall omfatta även sådana ADB-uppgifter som avser juridiska personer. De kravenhar emellertid avvisats av regeringen, I propositionen anförs som skäl fördetta följande. Närdet gäller frågan om ett dataskydd för juridiska personer vill jag tillägga att det givetvis ofta finns ett legitimt intresse hos t, ex, företagatt skydda sina affärs- och driftförhållanden mot insyn utifrån, Å andra sidan anser jag att man inte lämpligen - som ibland sker i den allmänna debatten - bör tala om integritetsskydd i detta sammanhang. Mycket talar för att det skydd som juridiska personer har behov av bör regleras i andra former än som en utbyggnad av datalagens skydd eller som en parallellagstiftning till denna lag, och någon tillräcklig anledning att i detta sammanhang ta initiativ till en generell förstärkning av detta skydd anser jag inte finnas. Vad som torde ligga närmare till hands för de juridiska personerna är en -j förbättrad lagstiftning omskydd för företagshemligheter. Arbete med så- Prop, 1987/88:65 danlagstiftning pågår inom . Ävenriksdagen har tagit ställning till yrkanden om dataskydd för företagen.Sålunda har i ett betänkande (KU 1987/ 88:5) omdatafrågor avstyrkt en motion i det ämnet och har beslutat i enlighetmed utskottets förslag. Utskottet anförde följande, Imotion K 431 yrkande 7 vidgas integritetsdebatten att även omfatta frågan omett lagstadgat skydd för företagens integritet. Det förtjänar här erinras omatt vid datalagens tillkomst uttalade det föredragande statsrådet att det varmest angeläget att trygga den enskildes behov av integritet. Det bör ocksånämnas att vid utarbetandet av sin konvention om skydd för enskildavid automatisk databehandling av personuppgifter ansett att "privacy"är något som endast kan tillkomma fysiska personer. Utskottet är visserligenmedvetet om att företagen har behov av ett skydd i olika sammanhang, främstfrän ekonomiska och konkurrensmässiga synpunkter. har emellertiddetta behov tillgodosetts genom regler i , sekretesslagstiftningenoch speciallagstiftning, t, ex, lagen om illojal konkurrens. Mot bakgrund avdet anförda kan utskottet inte finna att det föreliggeranledning utvidga det inledda arbetet med att stärka integritetsskyddet pådataområdet i det hänseende som är aktuellt och avstyrker därförmotionsyrkandet. Regeringenhar alltså intagit den ståndpunkten att skyddet för juridiskapersoner bör regleras i andra former än som en utbyggnad av datalagen eller somen parallellagstiftning till den lagen. Också i har det synsättetkommit till uttryck. Redan på grund av detta anser jag det förenat medbetydande svårigheter att tillmötesgå lagrådets förslag. Men det finns ocksåpraktiska skäl som talar mot den av lagrådet förordade lösningen. Jag hartidigare framhållit att den föreslagna lagen kan antas ge ett gott skydd förden personliga integriteten just för att den ansluter till datalagens välbeprövade regelsystem. Det innebär att DI vid tillämpningen av lagen kanutnyttja sin särskilda kompetens i frågor som gäller integritetsskyddet för ADB-baseradepersonuppgifter, Samma sak kan emellertid inte sägas för det fall att lagenstillämpningsområde utvidgas till att avse all slags ADB-lagrad information. Detblir dä i stället fråga om ett i princip nytt verksamhetsområde för DI,skulle kunna förväntas en inte obetydlig ökning av ärendetillströmningentill DI, Inspektionen skulle alltså fä en ökning av arbetsbördan bådevolymmässigt och genom att den tilläggs arbetsuppgifter som den saknar tidigareerfarenhet av. Detfinns därför tungt vägande invändningar mot lagrådets förslag pä den här punkten.Som jag framhållit delar jag emellertid lagrådets uppfattning att skyddetvid en revision inte bör vara begränsat till personuppgifter pä ADB, Menenligt min mening bör det problemet kunna lösas genom en precisering avreglerna i bl, a, TL om undantagande av handlingar frän granskning. En sådanlösning behöver inte utesluta att DI:s tekniska kompetens pä dataområdetutnyttjas i vissa fall. Jag återkommer till den frågan. Mittförslag blir således att den särskilda lagenom automatisk databe- Prop.1987/88:65 handling vid taxeringsrevision m, m, bara skall avse hanteringen avpersonuppgifter. En särreglering för skatteområdet DI har framhållit att dess förslag till lagreglering avgranskningsverksamheten pä skatteområdet skall ses som ett provisorium. Enligtinspektionen bör ADB-frågorna i kontrollverksamheten helst utredas i ett störresammanhang så att man också kan se över andra myndigheters befogenheter, t,ex, de brottsutredande myndigheternas verksamhet. Frågan om vilka befogenheter som skattemyndigheterna börha i sin kontrollverksamhet har, som DI påpekat, samband med de brottsutredandeorganens befogenheter. har i sitt betänkande (SOU1984:54) Tvångsmedel - Anonymitet Integritet belyst detta ämne. Kommitténsbetänkande, som bl, a, innehåller ett förslag till en s, k, baslag förtvångsmedelsanvändningen, övervägs inom justitiedepartementet.Betänkandet innehåller emellertid inte några särskilda överväganden när detgäller de komplikationer som är förknippade med ADB-lagrad information. Eftersamråd med chefen för har jag därför kommit fram tillatt dessa frågor alldeles oberoende av resultatet av de pågående övervägandenamed anledning av tvångsmedelskommitténs förslag, kräver den ytterligaregenomlysning som inspektionen förordat. anser jag det angläget att det redan nu kan skeen reglering av skattemyndigheternas kontrollverksamhet. Det är nämligen interimligt att skattemyndigheterna och de skattskyldiga i sä stor utsträckning somnu sker själva får lösa de frågor som uppkommer vid granskningen av personregister.Det torde också vara så att de erfarenheter man vinner genom en särregleringför skatteområdet kan vara värdefulla vid ett utredningsarbete med meraövergripande inriktning. Till frågan om tidpunkt och former för en sådanutredning finns det skäl att återkomma i ett senare sammanhang. De näringslivsorganisationer som har yttrat sig över DI:sförslag har överlag riktat kritik mot att detta har karakteriserats som ett provisorium. Man bör inte lösa så viktiga frågor som skyddet för den personliga integri teten med provisorier, har det sagts. Jag har i princip förståelse för den invändningen men tycker inte att den i det här fallet är särskilt välgrundad. Anledningen till kritiken synes vara att DI, som från sina utgångspunkter givetvis bör eftersträva en heltäckande reglering av integritetsfrågorna, har ansett att en dellösning för skatteområdet bara är ett steg pä vägen. Men det blir ju inte fråga om ett provisorium bara för att man pä ett av flera tänkbara områden ingriper med en lagreglering. Snarare är det väl i allmän het en fördel att man väljer en lösning som är särskilt anpassad till de föreliggande behoven. Det finns betydande skillnader mellan skattemyn digheternas och de brottsutredande myndigheternas verksamhet och det är därför ingalunda självklart att regleringen av de nu aktuella frågorna bör vara densamma för dessa båda områden. Det är t. ex, inte alls givet att det 59 vidutredningar av allvarliga brott skulle finnas utrymme för så långtgående Prop,1987/88:65 begränsningar av utredningsarbetet som jag nu föreslär förskatteområdet. Det är emellertid inte bara med hänsyn tillutredningsbefogenheternas omfattning som skillnader mellan olika områden kangöra sig gällande. Ett exempel på att det vid den rättsliga regleringen kanbehöva beaktas skilda aspekter har anförts av bl, a. Företagens Uppgiftslämnardelegation(FUD), FUD har med utgångspunkt frän ett resonemang om s, k, elektroniskaoriginal hävdat att begreppet urkund är oklart till sin innebörd när man talarom ADB-handlingar, Det sägs vidare att inget annat än en urkund har någotbevisvärde enligt gällande rätt, vare sig det handlar om skattemäl, civilmåleller brottmål. Oklarheten på den här punkten skulle enligt FUD vara ett skälför att skjuta den nu aktuella regleringen . Mot detta vill jag invända att begreppet urkund saknas ibåde TL och bevissäkringslagen, I den mån det över huvud taget används iskatteprocessen torde det ske utan att dess innebörd blir föremål för någramera ingående analyser. Inom straffrätten har urkundsbegreppet däremot enmycket viktig funktion, eftersom tolkningen av det kan vara avgörande förfrågan om straffansvar. Den här skillnaden utgör enligt min mening ett ytteriigarestöd för att det vid en reglering av ADB-frågorna på skatteområ det inte ärnödvändigt att invänta resultatet av överväganden som kan vara befogade t, ex,i fräga om åtgärder mot datorrelaterad brottslighet. Det bör vidare tilläggasatt ADB-upptagningar enligt 14 § datalagen normalt skall tillförasaktmaterialet i läsbar form vid myndigheternas handläggning av mål och ärenden.Det kravet gäller också enligt mitt förslag. Jag kan därför inte dela defarhågor FUD har gett uttryck för, I det här sammanhanget skall jag ocksä beröra en annan frägasom belyser dels räckvidden av den nu föreslagna regleringen, dels vissa skillnaderoch beröringspunkter mellan brottsutredningar och skatteutredningar som detkan bli aktuellt att ta upp vid den mera ingående översyn som DI har efterlyst.Jag tänker på användningen av tvångsmedel, för skattemyndigheternas deltvångsåtgärder enligt bevissäkringslagen. Jag vill dä börja med påpekandet att skatteutredningar iprincip är snävt begränsade till sin inriktning. Till skillnad frånbrottsutredningar, som kan avse sinsemellan mycket olika gärningar, syftar degenomgående till att klarlägga huruvida en föreskriven uppgiftsskyldighet harfullgjorts riktigt och fullständigt. De kan vara begränsade också på det sättetatt det inte alltid krävs en fullständig utredning för att hos domstolenutverka det avgörande som med hänsyn till omständigheterna framstår somskäligt, kan ju användas bl, a, närdet finns sädanabrister i underlaget för en deklaration att någon tillförlitlig beräkning avinkomsten inte kan göras. Även om det t, ex, vid en ansökan om eftertaxeringmåste presteras tillräcklig bevisning för att en oriktig uppgift har lämnatskrävs det alltså inte alltid en fullständig kartläggning avinkomstförhållandena för att få till stånd en taxering som avviker frän deuppgifter som den skattskyldige har lämnat. Den principiellt viktigaste skillnaden gentemotbrottsutredningar är kan ske ändå att den som blir föremål för en skatteutredning har en pä olika sätt sanktionerad skyldighet att medverka till att klariägga de förhållanden som 60 utreds.Som jag nämnde utgår en skatteutredning frän en redan Prop. 1987/88:65 föreliggandeuppgiftsskyldighet och för bl, a, bokföringsskyldiga finns det enstraffsanktionerad förpliktelse att föra och bevara underlaget för de uppgiftersom lämnas. Man får alltså inte försvåra skattekontrollen genom att undanröjavissa bevismedel. Dessutom har den skattskyldige en vites-sanktioneradförpliktelse att biträda vid en taxeringsrevision, innefattande bl, a, enskyldighet att lämna de upplysningar som behövs för revisionens verkställande. Skattemyndigheternakan således normalt räkna med att deras utredningar sker i samverkan med deskattskyldiga. Brister det på den punkten har de förutom vitessanktionenmöjlighet att begränsa utredningen till vad som behövs för att en skönstaxeringskall kunna åsättas. Jag menar med detta inte att skönstaxeringsinstitutetskall fungera som något slags sanktion för utredningssabotage från denskattskyldiges sida. Målet bör ju vara att fä framutredningsresultat som sä långt möjligt ger likformiga och rättvisa taxeringar.Vad jag tänker pä är i stället att skattemyndigheterna inte nödvändigtvisbehöver tillgripa tvångsmedel i form av bevissäkring för att förse domstolenmed det underlag som behövs för ett beslut om taxering. Depraktiska erfarenheterna visar också att bevissäkringsåtgärder är mycket sällanförekommande. Det rör sig om några tiotal fall , vilket skall jämförasmed att det ärligen genomförs 18000-20000 revisioner. Den helt övervägandeandelen skatteutredningar sker sålunda utan att bevissäkringslagen behövertillämpas. Detta betyder inte alls att bevissäkringsreglerna skulle saknaberättigande. Tvärtom kan det på goda grunder antas att de vid sidan av sittfaktiska tillämpningsområde har en betydande preventiv verkan. Men denhuvudsakliga förklaringen till att revisioner så gott som genomgående sker isamförstånd mellan myndigheter och enskilda fär ändå anses vara att skattekontrollenär en accepterad företeelse som de flesta är beredda att lojalt medverka till ienlighet med de regler som har fastställts. Ävenskattegranskningen av ADB-räkenskaper fär till största delen antas kunna ske isamverkan med de reviderade. Men frågan är om man som en sista utväg bör kunnatillgripa bevissäkring och hur de gällande reglerna i bevissäkringslagen i såfall förhåller sig till de särskilda problem som kan uppkomma med anledning avatt bevismedel finns lagrade på ADB-medium, Detkan då konstateras att bevissäkringslagen inte innehåller nägra bestämmelser om hur själva granskningen skall gä till. De tvångsåtgärder som får tillgripas är i princip bara avsedda att säkerställa bevismedel. Det sker genom eftersökning, beslag och försegling. De åtgärderna företas för att t, ex, en taxeringsrevision skall kunna genomföras och den efterföljan de granskningen måste då hålla sig inom ramen för revisionsbestämmelser na. Med eftersökning enligt bevissäkringslagen torde därför bara kunna förstås själva uppletandet av vissa bevismedel, däremot inte någon mera ingående analys av deras innehåll, Eftersökning och beslag kan avse bevis medel i form av bl, a, räkenskapsmaterial och därmed fär dessa säkringsåt gärder anses omfatta åtminstone sådan bokföring som finns på ADB, 61 Förutom räkenskapsmaterialanses som bevismedel varuprov o,d,, som Prop, 1987/88:65 enligt vad som ärsärskilt föreskrivet skall tillhandahällas för granskning, Iformellt hänseende ger bevissäkringslagens regler således stöd för att eftersökaoch beslagta allt som skall tillhandahållas för granskning vid en taxeringsrevisionoch i det inbegrips enligt mitt förslag också ADB-upptagningar, När det gällermindre, portabla ADB-anläggningar är det enligt min uppfattning också rimligtatt de skall kunna medföras för granskning hos skattemyndigheten. Dengranskningen blir då, såvitt gäller personuppgifter, underkastad tillsynenligt bestämmelserna i datalagen och den nu föreslagna särskilda lagen om ADB-behandlingvid taxeringsrevision m, m, I fråga om större ADB-anläggningar bör det påmotsvarande sätt vara möjligt att eftersöka och beslagta vissa portablatillbehör, t, ex, magnetband och programbeskrivningar. Avnaturliga skäl kan det i fråga om ADB-lagrad information ibland vara svårt attav yttre kännetecken dra nägra slutsatser om dess innehåll. Men man bör päsamma sätt som när det gäller vanliga pappersdokument med hjälp av t, ex.register och beteckningar på databäraren kunna göra en grovsortering ochbegränsa sig till att ta med sådant som synbarligen innehållerräkenskapsmaterial. Vidare får det i allmänhet förutsättas att denskattskyldige försöker begränsa ett beslag till sådana handlingar som skattemyndigheternahar rätt att få del av. Bestämmelserna i bevissäkringslagen bygger ju även närdet gäller vanliga pappersdokument pä att den skattskyldige är aktiv för attovidkommande uppgifter inte skall komma till andras kännedom. En annan omständighetsom talar för att en genom tvångsåtgärder säkerställd granskning bör kunna skeav information som finns lagrad i mindre ADB-anläggningar är att det i dessaofta används standardprogram som kan förutsättas vara kända av granskaren. Jaghar nu uppehållit mig vid hanteringen av bevismedel som kan eftersökas ochbeslagtas pä i princip samma sätt som vanliga handlingar. Nästa fråga är dä vadsom kan anses gälla beträffande bevismedel i större ADB-anläggningar, t, ex,sädana med informationsbärare som inte kan avlägsnas ur datorn. Som jagtidigare har framhållit bör med eftersökning inte förstås något annat än självauppletandet av vissa bevismedel. Enligt min mening måsteinformationsbearbetning med användande av den skattskyldiges egen terminal fallautanför det begreppet. För den ståndpunkten talar ocksä att en dator knappastkan jämställas med ett sådant förvar eller utryinme i vilket eftersökning färske. Det skulle innebära att bevissäkringslagen inte erbjuder någon möjlighetatt tvångsvis säkra bevismedel om det förutsätter att man på platsen begagnarsig av den skattskyldiges egen fasta ADB-utrustning, Med det synsättet tordedet dä inte heller vara möjligt att genom kopiering pä platsen få fram ettmaterial som kan beslagtas. Minbedömning är således att bevissäkringslagen efter mitt förslag om ändringar i TL ger ett visst utrymme för säkringsåtgärder beträffande bl, a, portabla informationsbärare men att den inte medger användning pä plat sen av den skattskyldiges egen fasta ADB-utrustning, t, ex, dennes termi nal. Jag anser inte att det nu finns underlag för att föreslå de ändringar i bevissäkringslagen som skulle krävas för att t. ex, terminalanvändning 62 skall kunna genomföras somen såkringsåtgård. Frågan om sådana befo- Prop, 1987/88:65 genheter synes istället lämpligen böra utredas i den ordning som Dl har förespråkat, dvs, isamband med överväganden om bl, a, de brottsutredande myndigheternas tillgångtill ADB-information, Kanskekan det uppfattas som en brist att skattemyndigheterna inte från bötjan fårmöjlighet att tillgripa säkringsåtgärder som fullt ut motsvarar derasutredningsbefogenheter enligt TL, Men som jag har framhållit följsreglerna i TL lojalt i det helt övervägande antalet fall och dessutom torde förandra fall möjligheten att genom vitesföreläggande utverka den skattskyldigesmedverkan vara det mest ändamålsenliga sättet att fä tillgång tillinformationen i sädana större ADB-anläggningar som enligt min redovisadeuppfattning tills vidare inte är åtkomliga för bevissäkring i form av eftersökningoch beslag. Jag vill inte heller utesluta att man med stöd av de gällandereglerna i vissa fall också kan tillgripa säkringsåtgärden försegling. Minslutsats blir därför att eventuella ändringar av bevissäkringslagen som avser ADB-frägorbör anstå i avvaktan på ytterligare utredning. Jag har i den här frågan samråttmed chefen för . Skyddetför annan ADB-information än personuppgifter Jagskall avslutningsvis ta upp en fråga som jag har berört helt kort tidigare. Detgäller huruvida de tekniska åtkomstmöjligheter till ADB-information som jag harföreslagit bör föranleda några ytterligare möjligheter att undanta informationfrån granskning vid en taxeringsrevision, utöver den föreslagnaförstärkningen av persondataskyddet. Jag tänker då i första hand päskattemyndigheternas användning av den reviderades dataterminal, Uppenbariigenföreligger det vissa brister i de nuvarande datasystemen när det gällerdokumentation och säkerhet. Förhållandena kan därför ibland vara sådana att enanvändning av den skattskyldiges terminal kan ge insyn i handlingar som avolika skäl bör hällas undan granskningen. Detta kan bero pä att den revideradeinte har sin ADB-information ordnad i ett sådant skick att de handlingar somrevisionen avser pä ett enkelt sätt kan särskiljas från det övriga ADB-materialet,Men det kan också vara sä att behörighetskontrollen inte fungerar pä ett sådantsätt att man kan låta utomstående använda terminalen utan risk för misstag vidhanteringen. Problem av det här slaget bör kunna lösas genom att manvid systemutvecklingen beaktar att ADB-materialet skall vara tillgängligt förskattekontroll även genom användning av den reviderades egen terminal. Det kanemellertid antas att en sådan utveckling tar och det finns därför skälatt i samband med ett förslag om terminalanvändning utöka skyddet motoavsiktlig insyn i ADB-information som inte bör granskas vid entaxeringsrevision. Enligtmin mening bör en skyddsregel av det antydda slaget ansluta till de bestämmelser som gäller för undantagande av handlingar. finns i 56 § 4 mom, TL en regel som ger länsrätten befogenhet att, pä framställning av den granskade, besluta att en handling skall undantas från revisionen. Den föreslagna definitionen av handlingsbegreppet vid revision 63 klargöratt länsrättens befogenhet avser även handlingar som utgörs av Prop. 1987/88:65ADB-upptagningar, Detta är enligt min mening en lämplig ordning som ger skyddinte bara för personrelaterade utan även andra uppgifter. Regeln bör dockpreciseras när det gäller befogenheten att undanta ADB-lagrade handlingar.Länsrätten bör t, ex, kunna besluta att granskaren får kopiera ADB-informationenmed uteslutande av vissa uppgifter. Denföreslagna ordningen innebär att det undantagsvis kan uppkomma situationer därliknande frågor kan komma att prövas av både länsrätten och DI, Sä kan falletframför allt bli om den granskade begär att DI skall besluta om föreskrifterför en viss revision och de begärda föreskrifterna delvis avser handlingar,beträffande vilka den granskade också har begärt att länsrätten skall beslutaom undantagande frän granskning. Jag har mot bakgrund härav övervägt omlänsrättens befogenhet när det gäller ADB-lagrade handlingar bör begränsas tilluppgifter som inte är personrelaterade och som därför faller utanför DI:sföreskriftsrätt. En sådan gränsdragning skulle dock föra med sig att denenskilde kan få svårt att avgöra vilken myndighet han skall vända sig till. Mankräver då av honom att han skall göra ibland ganska komplicerade bedömningar avom uppgifterna i vissa handlingar hänför sig till ett personregister idatalagens mening eller ej. En sådan ordning skulle säkert kunna framstå sommindre lyckad för den enskilde, även om nackdelarna skulle kunna minskas med enregel om överlämnande av felställda ärenden till rätt myndighet. Att en frägakan prövas hos olika myndigheter förekommer ocksä i andra sammanhang (jfr t,ex,prop, 1985/86:80 s, 51), Ur den enskildes synvinkel bör det också framstå somen fördel om integritetsskyddet kan prövas av två sinsemellan oberoendemyndigheter. Jag har därför stannat för att inte nu föreslå någon annangränsdragning mellan länsrättens och än den som följerav de ovan föreslagna reglerna. Erfarenheterna av reglernas tillämpning färvisa om förhällandet vållar praktiska problem som bör lösas genom enregeljustering. Medmitt förslag om den sist nämnda möjligheten att begränsa terminalanvändningenanser jag mig också ha tillgodosett FUD:s synpunkter i fråga om granskningensprincipiella karaktär, dvs, påståendet att den skattskyldige även vid enrevision skulle bli utsatt för en tvångsåtgärd genom terminalanvändningen. Lagrådethar ansett att man kan undvara en bestämmelse av det nu diskuterade slaget.Möjligen bör lagrådets inställning ses i samband med den utvidgning som harföreslagits i fråga om tillämpningsområdet för den särskilda lagen om ADB-användningvid taxeringsrevision m, m. Lagrådet har ju föreslagit att den lagen skallutgöra ett skydd inte bara för personuppgifter utan också för annan ADB-information,Med en sådan ordning skulle införas en möjlighet att besluta om det tekniskaförfarandet vid granskningen som får behovet av en motsvarande regel i bl, a, TLatt framstå som mindre påtagligt.