prop · GB03120 · 1987-12-31 00:00:00 — Regeringen beslutade den 4 febmari 1988 att inhämta lagrådets yttrandeöver lagförslag beträffande de frågor som jag nu har nämnt. Lagförslagen ochlagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4 och 5. Lagrådethar godtagit förslagens principiella och sakliga innehåll. Enligt lagrådetsmening är det lagtekniska infogandet av de nya föreskrifterna i brottsbalkensregelsystem väl genomtänkt och invändningsfritt. Beträffande någrabestämmelser i de remitterade förslagen förordar lagrådet omfor-muleringar avhuvudsakligen redaktionell natur. I samband med att jag behandlar de olikasakfrågorna och de enskilda paragraferna i mitt förslag kommer jag att gå in pålagrådets synpunkter i fräga om dessa bestämmelser. Som kommer att framgågodtar jag lagrådets förslag till ändringar i de remitterade förslagen.Härutöver bör vissa redaktionella ändringar göras i lagrådsremissens förslag. Jagkommer att redovisa mina allmänna överväganden om påföljdssystemet. 2 Allmänna överväganden om påföljdssystemet Redannär trädde 1965 förekom en kritisk diskussion rörandegrunderna för och tillämpningen av balkens påföljdssystem. Kritiken tilltog istyrka . Den tedde dock inte till något praktisktresultat förrän är 1974 då tiden ansågs vara mogen att avskaffa påföljdenungdomsfängelse. Det året tillkallades således en utredning för att övervägafrägor som hängde samman med en sådan förändring. Utredningen avlämnade sittbetänkande (SOU 1977:83). Ungefär lämnades en rapport av enarbetsgrupp inom BRÅ. Rapporten (1977:7) Nytt straffsystem. Den varavsedd som ett debattinlägg och innehöll inte några utarbetade lagförslag menväl ett reformprogram som täckte de flesta frägor som tagits upp i den då aktuellakriminalpolitiska debatten. Särskilt intresse ägnade arbetsgruppen åt denideologiska grunden för elt nytt straffsystem och åt att sätta in detta systemi ett samhällsperspektiv samt åt hur påföljderna borde utformas. Betänkandetom ungdomsfängelse ledde till lagstiftning genom vilken den påföljdenavskaffades är 1980 (prop. 1978/79:212, SFS 1979:680). Kritiken mot detidsobestämda straffen hade dä utvecklats så långt att även den andratidsobestämda påföljden, internering, utmönstrades ur sanktionssystemet (prop. 1980/81:76, SFS 1981:211). År1979 tillkallades frivårdskommittén och fängelsestraffkommittén för att göra en mera allmän översyn av päföljdssystemet. skulle enligt sina direktiv i huvudsak ta sig an frågan om den framtida utformningen av kriminalvård i frihet och av alternativ till frihetsstraff skulle i sin tur främst behandla frågor som mera direkt hängde samman med frihetsstraff. Båda kommittéerna har avlämnat 29 betänkandensom lett till lagstiftning. Pä förslag av fängelsestraffkommit- Prop.1987/88:120 tén sänktes således allmänna minimum för fängelsestraff till 14dagar (prop. 1980/81:44, SFS 1981:331) och reformerades reglerna omvillkoriig frigivning (prop. 1981/82:153, SFS 1982:363 ochprop. 1982/83:85, SFS 1983:240). Vid sistnämnda ullfälle ändrades också, efterförslag från frivårdskommittén, reglerna om påföljderna villkorlig dom ochskyddstillsyn. På grundval av frivärdskommitténs slutbetänkande (SOU 1984:32)om alternativ till frihetsstraff infördes den institutetkontraktsvård (prop. 1986/87:106, SFS 1987:761). Dennya socialtjänstlagstiftning som trädde i kraft den medfördeförändringar av innehållet i de särskilda vårdpäföljder som tar sikte på ungalagöverträdare och missbrukare, nämligen överlämnande till värd inomsocialtjänsten och överlämnande till vård enligt lagen (1981:1243) om vård avmissbrukare i vissa fall. Påföljderna för psykiskt störda lagöverträdare harvarit föremål för utredning , senastav socialberedningen som presenterade sitt förslag i betänkandet (SOU 1984:64)Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten. Det betänkandet övervägs f. n. inomregeringskansliet. Desärskilda straffen, ämbetsstraffen och disciplinstraff för krigsmän,avskaffades är 1975 resp. 1987 (prop. 1975:78, SFS 1975:667 resp. prop:1985/86:9, SFS 1986:645). Åtskilligaförändringar av påföljdssystem har således vidtagits under detsenaste decenniet. Härtill kommer det mest omfattande förslaget sedanbrottsbalkens tillkomst, nämligen fängelsestraffkommitténs huvudbetänkande.Förslagen i betänkandet berör alla delar av . Betänkandetinnehåller ingående överväganden om grunderna för vårt straffsystem, vilkautmynnar i en förändrad syn pä preventionsteorier-nas betydelse. I betänkandetbehandlas vidare villkorlig frigivning, bötesstraffet och påföljdenöveriämnande till särskild vård. Beträffande den villkorliga frigivningenföreslår kommittén omfattande förändringar, bl. a. en övergäng tillobligatorisk tvåtredjedelsfrigivning för alla intagna och ett slopande avminimitiden för denna. Kommittén har ocksä företagit en total översyn avsamtliga straffskalor i och i de oftast tillämpadespecialstraffrättsliga författningarna. Slutligen föreslår kommittén en i storadelar ny reglering av bestämmelserna för påföljdsvalet och straffmätningen. Denslutliga beredningen inom departementet av kommitténs förslag kommer att krävaytterligare tid. Detta gäller framför allt överväganden av hur straffskalornaskall utformas. Ett förslag i den delen kan föreligga tidigast under hösten1988. Vissa av de andra frågorna kommittén tagit upp är sä nära förbundna med straffskaleöversynenatt de måste övervägas med denna. Detta gäller frågan om villkorligfrigivning och förslagen rörande bötesstraffet. De nu nämnda frågorna, liksomvissa andra smärre, kan ses som ett huvudavsnitt i betänkandet. Ett andrahuvudavsnitt är regleringen av påföljdsvalet och straffmätningen samt vissafrågor som hänger samman med denna. Dettaandra huvudavsnitt är inte så omfattande som det första. De frägor som det omfattar är enligt min mening så väsentliga att de inte bör vila i 30 avvaktanpå behandlingen av det första huvudavsnittet. Det nu sagda har Prop.1987/88:120 lett mig till att nu i en första etapp ta upp kommitténs förslagtill regler för påföljdsvalet och straffmätningen samt vissa smärre andrafrägor som har en naturlig anknytning till dessa regler. Parallellt med dessa lagstiftningsfrågor pågår idepartementet arbetet med straffskaleöversynen och regleringen av villkorligfrigivning. Jag vill, vilket har viss betydelse även för de förslag jag nulägger fram, redan här uttala att jag i väsentliga avseenden ställer mig bakomkommitténs synpunkter rörande regleringen av den villkorliga frigivningen. Iöverensstämmelse med vad som föreslagits från kommittén och som godtagits aven stor majoritet av remissinstanserna bedrivs därför arbetet inom departementetmed sikte på att den nuvarande huvudregeln om obligatorisk halv-tidsfrigivningskall avskaffas och att skillnaden mellan ädömd strafftid och faktiskanstaltstid skall minskas. Jag vill emellertid , i syfte att undvikamissförstånd, framhålla att det inte är min avsikt att det samlade resultatetav behandlingen av fängelsestraffkommitténs förslag skall leda till någragenerella ökningar av de faktiska anstaltstiderna. Fängelsestraff är inte eneffektiv metod att motverka fortsatt brottslighet och medför normalt även iövrigt negativa effekter när det gäller de intagnas sociala rehabilitering.Samtidigt vet vi att en mycket stor andel av dem som döms för brott har ettstarkt behov av . stöd och hjälp som vi bör söka tillgodose också inom ramenför det straffrättsliga påföljdssystemet. Det finns därför starka skäl att slåvakt om de humanitära värden som präglat de senaste decenniernaskriminalpolitiska utveckling och som bland annat tagit sig uttryck i möjlig mån begränsa användningen av frihetsberövande påföljder. Vissa frågor som kommittén har behandlat har anknytningtill båda de huvudavsnitt som jag nu berört. Jag avser här främst frågan om vilken betydelse som återfall bör ha när man bestämmer vilken reaktion en viss brottslighet bör mötas med. Denna fräga har givetvis betydelse för på följdsval och straffmätning men har också ett naturligt samband med reglerna om villkorlig frigivning. Även .om jag i de förslag som är ' aktuella tar upp olika aspekter av återfallsproblematikenvill jag därför förutskicka att ett mera slutgiltigt ställningstagande i dennafråga måste anstå till dess att också förslagen angående villkorlig frigivningkan presenteras. Avslutningsvis vill jag med tanke pä den omfattandenyreglering som kommittén föreslär understryka det stora värde som ligger i denenighet som uppnätts inom kommittén. Samtliga i kommittén representerade politiskapartier, liksom företrädare för arbetsmarknadens parter, har enhälligt ställtsig bakom de grundläggande synpunkterna när det gäller frågorna omstraffsystemets syfte, grunder och utformning i stort. Med nägot undantagförekommer skilda åsikter endast i detaljfrågor. 2.2Preventionsteorierna och deras tillämpning Prop.1987/88:120 Kriminalpolitikenhar som främsta syfte att förebygga brott. Påföljdssystemet har naturligtvisen central roll i det sammanhanget. Straff och andra påföljder har inte någotvärde i sig utan utgör led i strävandena att på olika sätt motverka brottsligheti samhället. Straffsystemets brottsförebyggande effekter brukar indelas iallmänprevention och individualprevention. Med allmänprevention menar man däden inverkan som straffsystemet har på medborgarna i allmänhet genom attinprägla normer och respekt för allmän laglydnad eller genom att med straffhotavskräcka från brott. Med individualprevention förstås att man genom vård ochbehandling, avskräckning, s.k. inkapacitering (oskadliggörande) eller på annatsätt förebygger att någon som dömts för brott gör sig skyldig till nybrottslighet. Ibrottsbalken finns inga allmänna ändamålsbestämmelser som gällerpåföljdssystemet som sådant. I vissa bestämmelser åläggs dock domstolen attbeakta preventionssynpunkter. Den mest allmänna av dessa är 1 kap. 7 § BrBenligt vilken rätten vid val av påföljd, med iakttagande av vad som krävs föratt upprätthålla allmän laglydnad, skall fästa särskilt avseende vid attpåföljden skall vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället. Dennabestämmelse har, i likhet med vissa andra bestämmelser som fömtsätter attdomstolarna gör en prognos i det enskilda fallet, utsatts för betydande kritik.Kritiken har inte gällt det berättigade i att det kriminalpolitiska arbetet isig bör styras av intresset att förebygga brott. Vad som betonats är i ställetatt det i praktiken inte är möjligt att i det enskilda fallet i förväg bedömaeffekterna av olika påföljder på ett sådant sätt som lagstiftningen synesfömtsätta. När det gäller den allmänna laglydnaden har det sagts att det mindreär ett enskilt avgörande än en allmän praxis som kan antas vara av betydelse. Ifråga om den dömdes anpassning i samhället har det på motsvarande sätt sagtsatt den kriminologiska behandlingsforskningen visat att effekterna av olikapåföljder skiljer sig i så liten grad och att förutsättningarna att förutseutfallet i det enskilda fallet är så dåliga att det som regel knappast ärmöjligt att göra någon välgrundad individualpreventiv bedömning. Motbakgrund av bl. a. denna kritik har fängelsestraffkommittén tagit upppreventionsteorierna till en allsidig behandling där man prövat deras betydelsepä olika nivåer av det kriminalpolitiska beslutsfattandet. Kommitténsåsikter om preventionsteoriernas betydelse kan kort sammanfattas enligtföljande. Straffsystemetsuppgift är att motverka brott. Enligt kommitténs uppfattning är det i förstahand ett ans\ ar för lagstiftaren att utforma straffsystemet så attpreventionsaspekterna tillgodoses utan att detta går ut över kraven pålegalitet och enhetlig rättstillämpning. Däremot menar kommittén attdomstolarna inte bör åläggas att tillmäta vare sig allmän- ellerindividualpreventiva hänsyn någon självständig betydelse i det enskilda fallet. Allmänpreventionentorde enligt kommittén huvudsakligen verka genom lagens straffhot och en i anslutning därtill upprätthållen fast och konse- 32 kvent praxis som visar attstraffhotet inte är tomt. Det torde vara sällan Prop. 1987/88:120 som enskildadomar i sig kan antas vara av betydelse för allmänpreventionen. Det är vidareknappast möjligt för domstolarna att göra någon kvalificerad bedömning avvilken inverkan en viss påföljd eller en viss höjning av straffet i ett enskiltfall kan få för den allmänna laglydnaden. Det strider ocksä mot kravet pålikhet inför lagen att i det enskilda fallet av allmänpreventiva skäl göraavvikelser från sedvanlig påföljdsbestämning. Utgångspunkten förpåföljdsbestämningen bör därför enligt kommittén vara hur klandervärt ettförfarande bedöms vara eller med andra ord hur högt straffvärde det eller debrott har som skall föranleda en påföljd. Inteheller individualpreventiva hänsyn bör enligt kommittén utgöra en självständiggrund vid påföljdsbestämningen i det enskilda fallet. Att vård-ellerbehandlingsaspekter skulle användas som självständiga grunder för att bestämmalängden pä ett fängelsestraff eller storieken av ett bötesstraff är enligtkommittén uteslutet. I fråga om fängelse är förhållandet det attfängelsepåföljden trots den vård och behandling som förekommer allmänt sett harnegativa effekter för de intagna. Dessa effekter accentueras ju längrestrafftiden är. Någon rimlig möjlighet för en domstol att förutse att en längreanstaltsvistelse i ett enskilt fall skulle lämna utrymme för en framgångsrikbehandling finns inte. Inkapacitering(oskadliggörande) som straffmätningsgmnd avvisas såväl av den anledningen attdet är tveksamt om man får några brottsminskande effekter som - och kanskefrämst - från rättvisesynpunkt. Den grundläggande frågan vid diskussionen ominkapacitering är med vilken grad av säkerhet man kan identifiera personer somkommer att begå brott i framfiden. Tillgängliga forskningsresultat visar attförutsägelser om individuella återfallsrisker är mycket svåra, för att intesäga omöjliga, att göra med en tillräcklig grad av säkerhet. Kommittén anserdet således otänkbart att inom ramen för den sedvanliga straffmätningen öppnamöjligheter att ta hänsyn till intresset av inkapacitering i det enskildafallet. Närdet gäller påföljdsvalet framhåller kommittén att individualpreven-tionstankenär den klassiska grunden för det differentierade påföljdssystemet. Det harvarit vanligt att lagstiftningen inte ger domstolarna annan ledning förtillämpningen än just att individualpreventiva hänsyn skall beaktas. uppfattning är det naturligt att lagsfiftaren genom mera preciseraderegler söker ge domstolarna vägledning för påföljdsvalet. Intresset av attkunna beakta omständigheter som hänför sig till den tilltalades person tordehärigenom kunna tillgodoses bättre än med nuvarande system. Till detta kommeratt man genom en sådan ordning öppnar möjlighet att beakta rättfärdighets-eller billighetshänsyn som enligt kommitténs uppfattning, exempelvis vid s.k.sanktionskumuiation, väl kan förtjäna att beaktas vid påföljdsvalet, heltoberoende av individualpreventiva effekter. Med sanktionskumuiation förståsatt den tilltalade drabbas av även andra reaktioner på brottet än själva denådömda påföljden. Enomständighet som i praxis i hög grad påverkar påföljdsbestämningen är att det är fräga om återfall. En rad olika skäl brukar åberopas för att sä bör ske. Också enligt kommitténs uppfattning är det naturligt och rimligt att återfall bör påverka såväl straffmätning som påföljdsval. 3 1987/88. till demånga skilda uppfattningar som finns om varför, hur och i vilken Prop.1987/88:120 utsträckning återfall bör tillmätas betydelse anser emellertidkommittén att det är väsentligt att man genom laigbestämmelser skapar underlagför en enhetlig och konsekvent praxis. överväganden om de preventiva effekterna bör såledesenligt kommittén inte ligga till grund för besluten i de enskilda fallen. När påföljderna verkställs föreligger enligt kommitténförutsättningar för att ta individuella hänsyn på olika sätt. Även om man intebör ha orealistiska förväntningar pä kriminalvårdens möjligheter attrehabilitera de dömda, är det enligt kommitténs uppfattning av avgörandebetydelse för möjligheterna att bedriva en human och meningsfull kriminalvårdatt man behåller ambitionen att inom ramen för de ådömda påföljderna så längtsom möjligt genom stöd och hjälp söka underlätta de dömdas anpassning isamhället. Inom ramen för fängelsestraffet bör således alla krafter sättas inför att minska de negativa effekterna av frihetsberövandet för den intagne.Stora ansträngningar bör göras för att komma till rätta med en intagenspersonliga och sociala problem för att pä så sätt minska risken för nybrottslighet efter straffverkställigheten. Ocksä inkapaciteringssynpunkter börkunna beaktas på verkställighetsplanet. Sä t.ex. bör risk för rymning ellerfortsatt brottslighet kunna piiverka anstaltsplacering eller möjlighet tillvistelse utom anstalt. Kommitténs överväganden om preventionsteoriernas roll i straffrättskipningenhar kommenterats tämligen utförligt av mänga remissinstanser. En mängdvärdefulla synpunkter har därvid förts fram. Dessa bekräftar i viss mån attuppfattningarna om straffsystemets preventiva verkningar och hur de bör beaktasi det kriminalpclitiska beslutsfattandet är högst skiftande. Den allmännainriktningen av kommitténs överväganden har emellertid i allmänhet accepteratsav remissinstanserna. De flesta remissinstanserna delar således kommitténsuppfattning om värdet av mera precisa regler i stället för allmännahänvisningar till generella principer. Flera remissinstanser påpekar dock attkommitténs synsätt och förslag inte torde komma att medföra några mer påtagligaförändringar i förhållande den praxis som domstolarna tillämpar något som kommittén för övrigt själv inte heller har strävat efter. Invändningarna mot kommitténs resonemang riktar sig främstmot att kommittén skulle tillmäta preventionsteorierna en alltför begränsadroll när det gäller beslutsfattandet i domstol. Från flera håll har det sagtsatt man finner kommitténs resonemang i viss män inkonsekvent genom attpreventionsteorierna så starkt betonas som grund för straffsystemet som sådantsamtidigt som de i princip inte skulle fä läggas till grund för beslutsfattandeti de enskilda fallen. Särskilt när det gäller de allmänpreventiva hänsynenmenar flera remissinstanser att kommittén inte tillräckligt beaktar derasbetydelse för påföljdsbestämningen i enskilda fall. Kommitténs syn på individualpreventionens betydelse förpäföljdsbe- stämningen har mera allmänt godtagits. De remissinstanser som har haft kritiska åsikter i denna fräga pekar främst på riskerna för att en nedtoning av de rent individualpreventiva övervägandena vid päföljdsbestämningen skulle kunna påverka verkställigheten av påföljderna på ett negativt sätt. Flera remissinstanser harockså satt frågetecken för om klandervärdhet Prop. 1987/88:120 ellerstraffvärde är en omständighet som är tillräckligt entydig för att kunna utgörautgångspunkt för överväganden om påföljdsbestämningen i det enskilda fallet. Föregen del kan jag i likhet med majoriteten av remissinstanserna ansluta mig tillgrunddragen i kommitténs resonemang om preventions-aspekternas betydelse förstraffsystemets utformning och tillämpning. Att straffsystemets ytterstaändamäl är att motverka brott liksom att det primärt är en uppgift förlagstiftaren att se till att detta ändamål kan tillgodoses lär knappast kunnasättas i fråga. Helt uppenbart är också att tyngdpunkten när det gällerintresset att främja den dömdes anpassning i samhället mäste ligga pä åtgärderunder verkställigheten. Denfråga som närmast föranlett skilda uppfattningar är vilken självständigbetydelse som preventionshänsyn bör tillmätas för påföljdsbestämningen. Jagkan i det hänseendet i viss mån dela de kritiska synpunkter som har framförtsunder remissbehandlingen. Som jag ser det drabbar emellertid kritiken mer vissaväl kategoriska uttalanden från kommitténs sida än den principiella inriktningenav dess resonemang eller de konkreta förslag som den presenterat. Attdomstolarna i sin tillämpning måste kunna beakta de allmänna ändamål somligger till grund för straffsystemet finner jag för egen del uppenbart.Samtidigt står det emellertid klart att domstolens möjligheter att förutse ochjämföra vilka effekter i preventivt hänseende som olika alternativa påföljderkan förväntas få i det enskilda fallet är ytterst begränsade. Närdet gäller hänsynen till allmänpreventionen är det ju som kommittén framhållitknappast den enskilda domen i sig som kan antas ha verkan för den allmännalaglydnaden utan snarare det förhållandet att en viss påföljd regelmässigttillämpas i fall av likartat slag. Också när det gäller individualpreventivaöverväganden måste domstolen bygga på antaganden som utgår från hurförhållandena regelmässigt brukar gestalta sig. Exempelvis antas fängelse iåtskilliga situationer ha en negativ verkan frän individualpreventiv synpunkt. Attgöra en avvägning mellan sådana hänsyn är emellertid en vansklig uppgift somkan utfalla pä olika sätt beroende pä vem som gör bedömningen. Ilikhet med kommittén anser jag därför att det måste vara en viktig uppgift förlagstiftaren att ge en mera konkret vägledning för påföljdsbestämningen än densom ligger i en allmän hänvisning till att olika preventiva intressen skallbeaktas. Enligt min mening visar också kommitténs förslag att detta är möjligtutan att hänsynen till preventionsaspekterna därför behöver åsidosättas. kriminalpolitiska debatten är det inte ovanligt att diskussionen begränsas till åtgärder inom ramen för straffsystemet. Enligt min mening fär man emellertid inte glömma att tyngdpunkten i kampen mot brottslighe ten alltid är de enskilda människornas engagemang och deltagande. Vad statsmakterna och myndigheterna kan göra är främst att skapa goda fömt sättningar för och ge ett aktivt stöd till det arbetet. En huvudlinje i det kriminalpolitiska arbetet mäste därför vara att satsa på breda sociala 35 Men självfallet är straffsystemets utformning Prop.1987/88:120 och tillämpning av stor betydelse också från den här synpunkten. Det är viktigt att rättsväsendet organiseras och fungerarpå ett sätt som folk i gemen uppfattar som rättvist och rimligt. För attenskilda människor och organisationer skall finna det meningsfullt att engagerasig i kampen mot brottsligheten är det nödvändigt att de känner förtroende föroch stöd frän rättsväsendet. Samhällsåtgärder på detta område måste varasnabba, begripliga och tydliga och präglas av konsekvens. Straffsystemet måsteha förankring hos och uppfattas som legitimt av medborgarna. Härvid gör sigemellertid också andra intressen än det omedelbara intresset av preventiongällande. Rättssäkerhet, legalitet, likhet inför lagen, proportionalitet liksomsaklighet och opartiskhet i tillämpningen är värden som straffsystemet mästetillgodose. Enligt min mening står emellertid inte dessa grundläggandeprinciper i motsats till preventionsintressena. Tvärtom tror jag att det ärnödvändigt att slå vakt om sådana värden, om straffsystemet i längden verksamtskall kunna bidra till att förebygga brottslighet. De principer jag nu berört gör sig givetvis gällande äveni påföljdsbestämningen. För egen del ser jag det som en viktig fördel medkommitténs förslag att legalitetsprincipen tillgodoses på ett helt annat sättän enligt gällande rätt. Jag är också övertygad om att principerna om likhetinför lagen och proportionalitet uppfattas på ett sådant sätt och har en sådanfast förankring hos människor att det är ägnat att vinna allmän förståelse attpåföljdsbestämningen i första hanci sker med utgångspunkt från hur allvarligtden brottsliga gärningen bör bedömas. Som sammanfattande beteckning på resultatet av dennabedömning är ordet straffvärde enligt min mening lämpligt. Som påpekats vidremissbehandlingen är straffvärde i denna mening inte någon objektiv egenskaphos en gärning utan ett uttryck för en värdering som är beroende av vem somsvarar för bedömningen. För egen del kan jag emellertid inte se detta som nägotavgörande hinder mot att straffvärdet läggs till grund för påföljdssystemetstillämpning.