prop · GB03167 · 1987-12-31 00:00:00 — Det anförs, att utvecklingen på aktiemarknaden under slutet av 1987på "goda grunder"" kan antas leda till, att aktiemarknadensattraktionskraft för riskviligt kapital kommer att minska i förhållande tillvad som tidigare gällt. Att AP-medel skulle placeras på aktiemarknaden medlägre räntabilitetskrav står emellertid i bjärt kontrast till det ovandiskuterade målet att ge AP-fondens medel så goda avkastningsmöjligheter sommöjligt för att hålla nere behovet av ett ökat uttag av ATP-avgifter. 1. att viss del av AP-fondens placeringar ävenfortsättningsvis skall kanali seras till riskkapitalmarknaden. 2. att de argumentför en femte fondstyrelse som anförts i promemoria inteär av den art att ett beslut är absolut nödvändigt. 3. att en allmänöversyn av förvaltningen av AP-fondens medel genomförs med avsikt att gefondstyrelserna möjlighet att som de stora försäkringsbolag arbeta över helamarknaden. 4. att man skallavvakta med inrättandet av en femte fondstyrelse till dess att en allmänöversyn genomförts. Industriförbimdet har i tidigare remissvar pä förslagrörande AP-fondens placeringsmöjligheter framhällit att det avgörande för ATP-systemets framtid inte är AP-fondens avkastning utan det totala ekonorniska utveck lingen i samhället (senast i remissyttrande över skrivelse från Allmänna pensionsfonden, första-tredje fondstyrelserna, om ändring ar i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden). I grunden är ATP-systemet ett fördelningssystem. De framtjda pensionsut betalningarna inom detta system beror främst på den ekonomiska tillväx- 22 ten och deavgiftsuttag till ATP-systemet som denna tillväxt möjliggör. Det Prop.1987/88:167 är alltså i första hand det totala sparandet i samhället ochavkastningen pä Bilaga 2 de investeringar som detta skapar utrymme för somavgör det framtida realvärdet av utbetalad ATP. I detta perspektiv är den centrala frägan följande: Kommerfortsatta aktieförvärv av AP-fonden att öka det totala sparandet och höja dentotala kapitalavkastningen i samhället? kan inte finna attdetta är fallet. I stället talar mänga skäl för att ett ökat statligt ägande avnäringslivet via AP-fonden försämrar kapitalavkastningen i näringslivet ochdärigenom också medför att ett minskat privat sparande kanaliseras tillinvesteringar i näringslivet. Effekten på ATP-systemets framtid blir följaktligendet motsatta till vad åsyftar med förslaget om en femte AP-fond.Det vore klart mera tillväxtbefrämjande om de medel som anslås iställetanvändes för sänkta skatter pä avkastningen på privat riskkapital. Frågan om AP-fondens avkastningsbehov måste behandlas isamband med den större utredning som enligt bankföreningens uppfatttning behövsom ATP-systemets framtid. 1987 framlades förslag att öka AP-fondens avkastninggenom placeringar i direktlån och fastigheter, vilket bankförenignen iremissyttrandet framförde invändningar mot. Att nu införa ytterligare endellösning utan att ta ett samlat grepp på problemen anser bankföreningen intevara en lämplig väg. uppfattning är att lönsamma företag ochprojekt inte har-eller riskerar att fä-problem att erhålla riskvilligt kapital. Förutom ovannämnda synpunkter pä de i promemorian anförda motive;nanser bankföreningen det olämpligt att man förstärker det offentliga ägandetav näringslivet. Redan den Qärde AP-fonden har ett aktieinnehav på ca 11miljarder kronor, vilket gör den till en av de allra största ägarna påaktiemarknaden. Den Qärde och skulle tillsammans med de femlöntagarfonderna inom ett par är komma att svara för 8- av dettotala börsvärdet. Häri ligger en potentionell risk för politisk maktkoncentrationoch styrning av näringslivet. Detta kan hämma tillväxten av den svenskaekonomin, som är själva grunden för framtidens prnsionsut-betalningar. Tilldelning av medel till fjärde och femte fondstyrelserna Bankinspektionen har inte i sak något att erinra mot denföreslagna tekni ken för beräkning av gränserna för medelstilldelning. Inspektionen vill emellertid fästa uppmärksamhet pä att denna teknik inte heller den elimi- 23 nerar behovet av lagtekniska justeringar i beräkningsunderiagetantingen Prop. 1987/88:167 på grund av rent politiska eller samhällsekonomiskaöverväganden eller Bilaga 2 med hänsyn till den faktiska utvecklingen påpenning- och kapitalmarknaderna inklusive aktiemarknaden. Utvecklingen pådessa marknader kan nämligen innebära att relationen mellan rekvirerade medeloch de för nyplacering aktuella marknadsvärdena på aktier ändraspå ett sådant sätt att den avsedda piceringsvolymen inte kan erhållas. Enligt det framlagda förslaget bör det inte komma ifrågaatt den femte fondstyrelsen rekvirerar hela det tillgängliga beloppet vid ettoch samma tillfälle. När styrelsen etableras föresläs ett belopp om 500milj.kronor överföras till styrelsens förvaltning, varefter återstående tillgängligamedel får rekvireras i ungefär samma takt som skett i fråga om Qärde fondstyrelsen. Bankinspektionen anser att detta är en bra ordning. Ett allförhastigt och stort utflöde av nytt riskkapital på aktiemarknaden skulle kunna fåavsevärd inverkan på kursbildning pä aktier. Mot bakgrund av att det primäraintresset för fondstyrelserna är att bevara och förkovra fondens tillgångartill pensionstagarnas fromma måste det ligga även i fondstyrelsernas intresse attaktiemarknaden utvecklas utan sådana störningar. Inspektionen anser därför atttydliga riktlinjer för ökningstakten i medelstilldelningen bör ges i denproposition som regeringen avser att förelägga . vill emellertid peka på att deregler för medelstilldelning för en femta AP-fond, som angivits i promemorian,kan komma att medföra onödiga tolkningsdiskussioner . I promemorianföreslås att ett belopp om överförs till den föreslagna femte fonden isamband med att styrelsen etableras, "varefter återstående tillgängligamedel får rekvireras i ungefär samma takt som skett ifråga om Qärdefondstyrelsen" (sid 13). anser att man bör välja en annan,mer exakt, teknik för att reglera den föreslagna femte AP-fondens rätt attrekvirera medel. Verket har ingen anledning att invända mot att ett belopp om500 mkr blir tillgängligt för lyftning i samband med att styrelsen etableras.För de därpå följande åren vill verket förorda en teknik som innebär attfondstyrelsen skall kunna rekvirera en summa om exempelvis högst perår. I det fall fondstyrelsen inte rekvirerar fullt rambelopp börej utnytQat belopp kunna lyftas vid en senare lidpunkt, i linje med vad som förnärvarande gäller för Qärde och löntagarfondstyrelserna.Riksförsäkringsverket har inget att erinra mot den i promemorian föreslagnaövre gränsen för den sammantagna medelstilldelningen till femte fondstyrelsen,dvs av anskaffningsvärdet vid utgången av närmast föregående kalenderår påde medel som första-tredje fondstyrelserna förvaltar. Vid utgången av har Qärde AP-fonden, sedan startenår , sammantaget tillförts i grundkapital. Med den av verket förorda- 24 derekvisitionstekniken och exemplifierat högstbelopp kommer femte AP- Prop.1987/88:167 fondens ram att ungefär motsvara denna summa . Om gränsen för Qärde och femte delfondensmedelstilldelning uttrycks som en fast procentandel av de tre förstapensionsutbetalande styrelsernas tillgångar, kommer dock den beloppsmässiganivån att variera på ett från aktiemarknadens synpunkt godtyckligt sätt.Delfondernas placeringskapacitet och relativa storlek på marknaden skullehärvid primärt avgöras av den allmänna sparandeutvecklingen ipensionssystemet-inte av marknadsskäl. Innebörden av en sådan anknytningframstår som oklar, särskilt i lägen där AP-fondens samlade tillgångar skulleöka eller minska i snabb takt. Alternativt kan i vaije enskilt fallta ställning till delfondernas framställningar om nya medelstillskott eller iett sammanhang bestämma medelstillskottens maximala omfatttning. Vi har ingen att erinra mot principen med ett tak förmedelstilldelningen. Men det nu framlagda förslaget är varken kopplat tillmålen för fondens verksamhet eller till den redovisade restriktionen förlämplig fondstorlek. Detta är enligt vår bedömning olyckligt. Den föreslagna tekniken får effekter som knappast kanmotiveras eller vara avsedda. Den kan illustreras med följande exempel. Omriksdagen inte beslutar om en höjning av ATP-avgifterna, kommer värdet av de avförsta-tredje AP-fondernas förvaltade medlen att minska och därmed taket förmedelstilldelning till Qärde fonden att sjunka. En sådan effekt kan i det lägetdirekt strida mot målet för fondens verksamhet och vara irrelevant vad gäller lämpligfondstorlek. Vi föreslår en konstruktion av taket som anknyter till densvenska aktiemarknadens omfattning och struktur och Qärde fondens nuvarandemarknadsandel. Vid bedömningen av lämpligt procenttal bör man även vägain behovet av utrymme för onoterade företag för vilka fonden spelar en betydelsfullroll som riskkapitalkälla. I förslaget ligger en begränsning av de medel fonder fårrekvirera för aktieköp. Denna begränsning är utformad som en procent av de Allmänna pensionsfondernas totala kapital. Fonden skulle alltså få rekvirera nära 3 mdr kronor. Men om pensionssystemet används som buffert för pensionsutbetalningar minskar de medel fonden kan rekvire ra. Motivet som anförs för att inrätta en ny fond och inte tillföra Qärde fonden med medel är att denna är tillräckligt stor. Vi menar att denna begränsningsregel, högst av värdet på aktiemarknaden, är mer stabil och logisk. Den borde gälla också för andra placerare. Den föreslagna, nya ordningen för medelstilldelninginnebär också, att ""8 riksdagsbeslut inte erfordras för atttillföra den Qärde och den föreslagna femte ytteriigare medel.Medelstilldelningen ökar automatiskt med AP-fondens tillväxt utan att någonprövning av lämpligheten härav behöver ske. Svenska Arbetsgivareföreningenfinner en sådan ordning oacceptabel. Vare sig en femte AP-fondstyrelsetillskapas eller inte bör förslag om medelstilldelning bli föramål förriksdagens prövning varje gång beslut härom fattas. När det gäller tilldelningen av medel till Qärde och femtefondstyrelserna tillstyrker styrelsen förslaget att gränsen för varderafondstyrelses tilldelning bestäms till en procnet av anskaffningsvärdet av demedel som första-tredje fondstyrelserna förvaltar, 290miljarder kronor, vilket innebär en gräns på . För Qärdefondstyrelsen medför detta en höjning med från nuvarande 2,35miljarder kronor. För den föreslagna föreslås till en börjanett belopp om som sedan successivt får ökas i samma takt somskett i fråga om Qärde fondstyrelsen. Styrelsen förutsätter att frågan omökning utöver det vid etableringen föreslagna beloppet blirföremål för prövning med ledning av då vunna erfarenheter av femtefondstyrelsens verksamhet, innan den föreslagna ökningen till det angivnagränsbeloppet fullföljs. Ett genomförande av förslagen innebär att riksdagenförlorar sin direkta kontroll av tillförseln av medel till de aktieförvaltande AP-fonderna.Organisationerna avstyrker därför att Qärde och en eventuell femte AP-fondtilldelas medel motsvarande en viss procentandel av första-tredje fondenstillgångar. Begränsningen av aktieinnehavet i ett enskilt bolag Med utgångspunkt från principen att AP-fondernasammantaget aldrig skall inneha aktier motsvarande eller mer av röstvärdet i ett börsföretag och då det framlagda förslaget bygger på att tanken att den femte fondstyrelsen skall fungera och vara uppbyggd på samma sätt som den Qärde fondstyrelsen är det enligt bankinspektionens uppfattning natur ligt att också begränsningen för femte fondstyrelsens innehav bestäms till högst av röstetalet i varje bolag. Detta leder också till att respektive löntagarfonds aktieinnehav måste begränsas från till av röstvärdet i ett sådant bolag. Fjärde löntagarjöndslyrdsen(Mellansvenska löntagarfonden) Prop.1987/88:167 Femte kommer aldrig med nu föreslagnaregler att nå ' Qärde AP-fondens storlek. Detta beror på att Qärde AP-fondensmedel flerfaldigats under den 600%-iga uppgång som skett under 1980-ta-let.Med förslagets regler kan snarare antagas att i slutet av1990-talet kommer att vara av samma storlek som vardera av de nuvarande femlöntagarfondstyrelserna. Den föreslagna att Qärde och skallha samma begräsning på maximal andel av rösträtten i ett börsbolag förefallerdärför inte ändamålsenlig. 1 stället bör i detta avseendejämställas med var och en av löntagarfonderna. I andra sammanhang har förändrade regler föreslagits förförsäkringsbolagens maximala innehav av aktier i börsbolag. Deras placeringaroch ändamål kan i stora stycken jämställas med fondstyrelsernas inom detallmänna pensionssystemet. En samordning av reglerna för rösträttsbegränsningför samtliga institutioner som förvaltar pensionskapital bör därför övervägas. I ett vidare perspektiv bör också övervägas om intebehovet av ägare, som har incitament utöva ägaransvar och inflytande, innebäratt rösträttsbegränsningarna för olika institutioner över lag bör mildras.Åtminstone i mindre börsbolag utgör 6 eller för liten kapitalinsats för atten stor aktieförvaltande instution skall kunna motivera ett aktivt ochengagerat ägarinflytnade. För att 50%-regeln skall kunna hållas föreslås attlöntagarfondernas maximala ägarandel i ett noterat företag skall minska från 8till . Dock skall större ägarpositioner som intagits före Ijuli fåbibehållas. Vi anser att denna regel, liksom vid förslag tillskatteomläggningar mm, bör gälla redan frän förslagets offentliggörande, den24februari. Förslaget innehåller vissa begränsningar av ägandet ibörsbolag för AP-fonderna inklusive löntagarfonderna. Dessa begränsningar är imaktkoncentrationshänseende av underordnad betydelse eftersom flertalet börsbolagkan domineras med betydligt lägre röstandel än det i förslaget uppställda.Genomförs förslaget bör den övre gränsen för röst- och kapitalandelen sänkasfrån till högst . I lagstiftningen för de övriga aktieförvaltande pensionsfondernafinns yt terligare en begränsningsregel, som säger att de tillsammans inte får äga mer än av aktierna i ett börsbolag. LO vill påpeka att konsekvenserna av begränsningsregeln leder till ett inte önskat marknads- 27 beteende.Däremot delar vi uppfattningen att det är rimligt att också dä den Prop.1987/88:167 femte fondens innehav bör begränsas till av röstvärdet ibörsfö- Bilaga 2 retag. Det är en begriplig regel som också visat sigfungera. I promemorian föreslås, att också den femte AP-fondstyrelsenskall kunna förvärva aktier av röstvärdet. För attlöntagarfonderna samt Qärde och femte tillsammans också fortsättningsvisinte skall kunna inneha aktier som motsvarar mer än 50procent föreslås, attgränsen för löntagarfonderna sänks från . Som övergångsbestämmelsernaföreslås emellertid, att om någon löntagarfond den Ijuli 1988 innehar mer än 6procent i något företag den också fortsättningsvis skall få ha kvar sammaandel. I realiteten innebär detta, att i alla företag, där någon löntagrfondinnehar av aktiernas röstvärde, kan löntagarfondernatillsammans med Qärde och femte förvärva aktier motsvarandemer än av röstvärdet. Detta är oacceptabelt. Styrelsen vill i det sammanhanget peka på att innehav avaktier med t. ex. en tiondels röstvärde kan innebära en betydligt större ägandeandelav det totala aktiekapitalet än vad röstvärdet utvisar. I det föreliggande slutbetänkandetfrån försäkringsverksamhetskommittén (SOU 1987:58) Försäkringsväsendet iframtiden föreslås utöver röstetalsgränsen en till andelen av företagets aktiekapitalknuten begränsningsregel om . I syfte att begränsa riskerna av ettalltför stort aktieinnehav i ett och samma företag anser styrelsen att utöverden föreslagna begränsningen av aktieinnehav till högst avröstetalet en viss begreänsning av den tillåtna andelen av det totalaaktiekapitalet i ett enskild bolag bör övervägas för den femte . 1 skrivelsen föreslås att en femte AP-fond i likhet medden Qärde AP-fonden får en begränsning av aktieinnehavet i varje enskiltbörsföretag till av röstetalet. Dessutom föreslås varjelöntagarfondstyrelses innehav begränsas från till mindre än6procent av röstvärdet i börsbolag. Effekten skulle bli att AP-fonderna ochlöntagarfonderna samlat kan inneha av röstvärdet i ettbörsföretag, vilket överensstämmer med nuläget. När dessa fonder samlat kan inneha en sä stor andel som 50procent av röstvärdet i bolag blir ägaransvaret av central betydelse. De utökade aktieinnehav som instiftandet av en femte AP-fond syftar till innebär att staten tillägnar sig ett betydande ägaransvar i näringslivet. I förlängningen utgör tendensen till ökat statligt inflytande i näringslivet ett oroande väl färdshot. Det finns inget som helst stöd för hypotesen att staten skulle axla 28 ägaransvaret bättre ännuvarande aktieägare. Erfarenheten säger tvärt- Prop. emot att statligtföretagande generellt varit förknippat med låg kapitalav- Bilaga 2 kastning och ineffektivkapitalallokering. Det är ett viktigt skäl varför vi ser att många tidigarestatsägda företag i skilda länder nu säljs ut till privata Ett ökataktieägande av AP-fonden kommer enligt förbundets mening dessutom att minskaintresset bland andra placerare vilket medför en totalt sett minskadtillförsel av riskkapital till näringslivet. Propositionenshuvudsakliga innehåll ............................ ..... 1 Utdrag urprotokoll vid regeringssammanträde 8 1 Inledning........................................................................ 8 2 En femte AP-fondstyrelseinrättas ............................... ... 10 3 Tilldelningenav medel till Qärde och femte fondstyrelserna 11 4 Begränsningenav AP-fondens totala innehav av inregistrerade aktier skall vara oförändrad ....................................................................................... ... 13 5 Ikraftträdandeoch övergångsbestämmelser ................ 15 6 Upprättatlagförslag....................................................... ... 16 7 Hemställan .................................................................. ... 16 8 Beslut............................................................................. 16 Bilagal Utdrag ur (Ds 1988:12) En femte AP-fondstyrelse 17 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden överpromemorian (Ds 1988:12) En femte AP-fondsstyrelse ...... 19