prop · GB03150 · 1987-12-31 00:00:00 — Bådamyndigheterna pekar pä i huvudsak positiva erfarenheter. Regeringskanslielserfarenheter är också i huvudsak positiva. De svagheter som har påtalatsbedömer jag har mer atl göra med den konkreta utformning m. m. som försöket komatl få än de grundläggande tankarna bakom försöksverksamheten. Även jag anserdärför all de försök som gjorts har gett intressanta och i huvudsak godaerfarenheter. De svagheter som har funnits bör enligl min mening kunna åtgärdasgenom vissa justeringar i modellen och avsevärt förstärkta stödinsatser,framför allt i form av information och utbildning. Jag vill som särskiltvärdefullt - utöver de ökade kraven på uppföljning och utvärdering - särskillpeka pä långsiklig-helen i den modell som har prövats. Den återkommandeanalysen av de resultat som uppnåtts och möjligheten all kunna planeraverksamhelen på längre sikl än ell år är enligt min mening vikligagrundförutsättningar för all uppnå de ambitioner om en fördjupad budgetprövningmed ökad inriktning på den exislerande verksamhelen som jag har förordat. Jagföreslår därför alt den statliga budgetprocessen läggs om för i princip helaförvaltningen pä elt sätt som syftar till alt skapa bättre förulsållningar fören långsiktig och fördjupad verksamhelsanalys. Den modell som har prövats iförsöksverksamheten kan utgöra ulgångspunkl men vissa modifieringar bör göras. Delviktigaste inslaget i den förändrade budgelprocess som jag redovisar i delföljande är en fördjupad redovisning och prövning av hela denverksamhet, dvs förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn, m. m., sommyndigheterna administrerar eller ansvarar för. Den långsikliga och fördjupadeanalysen bör göra det möjligl för statsmakterna all lägga fast resurser ochverksamhetsinriktning för en flerårsperiod. Förutsällningarna för ochomfallningen av en sådan mer långsiktig styrning får bedömas från fall lillfall. Jag återkommer till delta i del följande. Modellenbör inle fillämpas på de verksamheter som omfattas av den militära resp. civila försvarsramen. För dessa verksamheler finns redan en särskild fierårig budgelprövningsmoddl. Självfallet gäller dock del grund- 70 läggandesynsätt som jag här presenterar även verksamhel inom försvars- Prop.1987/88: 150 departementets område. Den modell som tillämpas inom försvaret kan Bilaga 1 komma all behöva revideras för atl bättre stämma överens med dencivila modellen, bl. a. bör en ökad tonvikt läggas vid verksamhelsanalys ochresultatuppföljning. Avsikten är alt åsladkomma förutsättningar för denödvändiga förändringarna bl. a. genom etl mer ändamålsenligt innehåll ibudgetprocessen. Den bör i ökad utsträckning inriktas mol den verksamhel somredan bedrivs och koncentreras på frågor kring de resultat som uppnåtts ochvilken inriktning verksamheten skall ha i forlsällningen. Analysen börresultera i etl förslag lill inriktning av verksamhelen för den kommandetreårsperioden. Övergängen lill en förändrad budgelprocess bör ske genomatl en fördjupad verksamhelsprövning genomförs inför /92 förverksamhet som svarar mot ca en tredjedel av de myndigheter och andra organsom lämnar anslagsframställning. Ytterligare ca en tredjedel avses bli föremålför fördjupad prövning inför /93 och återstående verksamhelinför det därpå följande budgetåret. Tidplanen innebär atl den förstatredjedelen skall valjas ut redan i den kommande höstens budgetarbete. För all skapa förutsättningar för den förändring avbudgetprövningen som jag har förordat behövs således bl. a. vissa förändringarav den nuvarande budgetprocessen. Det gäller främst de dokument som las fram,men lill viss del även lidplanen. Jag redovisar i det följande huvuddragen i ensådan förändrad budgelprocess. De allmänna utgängspunklerna för samtliga myndighetersarbete med anslagsframställningarna bör som finnas i enbudgethandbok. Den nuvarande måste dock revideras och kompletteras.Budgelhandboken bör även i fortsättningen kunna kompletteras med s. k. årUgadirektiv. Dessa bör liksom hillills beslutas , för deanslagsframställningar som lämnas senare . och åriigadirektiv skall innehålla de grundläggande krav och riktlinjer för samtliga deolika dokument som myndigheterna skall upprätta inom ramen för budgetprocessen.Jag återkommer till innehållet i dessa nägol senare i min redovisning. och åriiga direktiv är generella till sinkaraklär och ger grundläggande utgångspunkter för myndigheternas arbete medanslagsframställning m. m. En uttalad strävan bör vara all inför varje nytreårsperiod i betydande omfattning komplettera budgelhandboken med myndighetsspecifikadirektiv. Innehållet i dessa bör helt avgränsas lill sådana direktiv som är avintresse för den aktuella verksamheten. De bör ges ul senast i juni året innanden fördjupade anslagsframställning skall lämnas. De myndighetsspecifikadirektiven är av grundläggande belydelse för modellen med långsiktig ochfördjupad verksamhelsanalys. 1 dessa kan regeringen ge olikaplaneringsriktlinjer för verksamheten, beställa särskilda redovisningar elleranalyser inom nägol område, ange avgränsning och inriktning av den fördjupade analysen för stora ochkomplicerade verk- Prop. 1987/88: 150 samhelerm.m. En fördjupad anslagsframställning lämnas lill regeringensenast den . Den är del centralainformationsdokumentet i den fördjupade prövningen av varje verksamhetsområdeinför en kommande treårsperiod. Den fördjupade redovisningen skall omfattamyndighetens hela verksamhet oavsett hur denna finansieras. Myndigheterna skalläven behandla inte bara den egna hanteringen av exempelvis tillsynsverksamhetoch regelsystem och annal som myndigheten administrerar eller ansvarar för,utan även så långt möjligl redovisa och bedöma effekterna av verksamhelen. Verksamhetens resultat skall analyseras, bäde vad gällerresursförbrukning, prestationer och effekter. Analysen skall i normalfalletomfatta den närmast föregäende femårsperioden. En långsiktig bedömning av denfortsatta verksamhelen skall också redovisas. Anslagsframställningen skall molbakgrund av en sådan långsiktig analys innehålla förslag till de förändringarav verksamhetens inriktning som anses motiverade och som bör underställasslalsmaklernas prövning. För alt förbättra möjligheterna för en fördjupad prövningi bör regeringen i de myndighelsspecifika direktiven kunnage myndigheten i uppdrag all inkomma med en särskild rapport redan undervåren. Direktiven skall klargöra vilka frågor som i del enskilda fallet skallredovisas i rapporten. Under de tvä mellanliggande åren lämnar myndigheternasenast en förenklad anslagsframställning som för mångamyndigheter bör kunna begränsas fill tekniska beräkningar under förutsättningalt inget särskilt hänt som motiverar en ändring av den beslutade inriktningenför den pågående treårsperioden. Samtliga myndigheter skall också lämna en åriigresultatredovisning lill regeringen. Denna skall kortfattat och pä elt även iövrigt lältillängligt sätt med information om kostnader, prestationer,nyckeltal, produktivitetsutveckling m. m. redovisa hur verksamheten utvecklatsunder föregående budgetår, ekonomiskt och verksamhelsmässigl.Resultatredovisningen avlämnas tillsammans med ellpreliminärt bokslut. Den fördjupade prövningen vart tredje är fömlsälts för defiesta myndigheter kunna resultera i en mer långsiktig styrning avverksamhelen. Denna bör normalt komma lill uttryck genom treåriga budgetramarför förvaltningsanslaget och riktlinjer för förändring av inriktningen avverksamheten . Treåriga program medresursramar och riktlinjer för verksamheten kan även läggas fast för verksamhelsom finansieras av andra anslag eller andra medel. En långsikiighel istyrningen innebär normall all budgelprövningen de ätersiående två åren imotsvarande mån kan förenklas. Hur stora delar av verksamhelen som kan omfattas av en merlångsiktig styrning beror i del enskilda fallet pä verksamhetens karaklär och den 72 Hela den statliga förvaltningen utanför försvarssek- Prop.1987/88: 150 torn kommer således inle atl kunna bli föremål för en flerårigstyrning. Det Bilaga 1 kommer exempelvis all finnas situationer då del pä grundav omorganisationer eller dylikt för tillfället inle är lämpligt att läggafast resurser eller verksamhetsinriktningen för en viss myndighet för en längreperiod. Verksamhetens karaklär gör i vissa fall flerårig styrning tveksam. Jagvill emellertid understryka atl undantagen bör minimeras så långt möjligt. Jagvill ocksä betona atl samtliga myndigheter, oavsett utformningen av styrningen,skall lämna en årlig resultatredovisning och en fördjupad anslagsframställningvart tredje är. 6.3 Mål- och resultatorienterad styrning Ekonomiskramslyrning samt ökade befogenheter och ansvar för myndigheterna måste kopplastill krav på förbättrad uppföljning. Statsmakterna bör vidare i betydligtstörte utsträckning ån ge uttryck för vilka resultat som förväntas. Formerför att styra de olika verksamheternas inriktning och innehåll måsle därförutvecklas. Dessa bör anpassas till förutsättningarna inom varjeverksamhetsområde. Utvecklingsarbetet måste därför i stor utsträckning kommaatt ulgöra elt naturligt inslag i det reguljära arbetet i , pämyndigheterna och i samspelet mellan och myndigheterna.Förändringen kan förväntas ske successivt och med olika takt inom olikaområden. Delutvecklingsarbete som bör inledas för all finna konkreta former för en mål-och resultatorienterad styrning bör därför ske frän en delvis annan ulgångpunklän vad som vanligen gäller vid s. k. programbudgele-ring. En grundtanke iprogrambudgeleringen är att konkreta mål som kan följas upp skall kunna härledasfrån de övergripande politiska målen för verksamheten. Erfarenheterna visar altdetta innebär stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att deövergripande målen kan vara flera och delvis motstridiga. För mångaverksamheler går det inte all undvika sådana svårigheter. Enligt min mening bördärför den konkreta styrningen av verksamheten ske med utgångspunkt i enutvecklad redovisning och analys av verksamhetens resultat. Deövergripande målformuleringar, som normall kommer lill uttryck i myndigheternasinstruktioner, bör kompletteras med en styrning av verksamheten för denkommande treårsperioden. Baserat på den information som myndigheterna tar framoch presenterar för regeringen får statsmakterna successivt sträva efter atlklarare uttrycka dels krav på fortsall resultatredovisning, dels önskadinriktning av resp. verksamhet för den kommande treårsperioden. Deltapragmatiska förfaringssätt ger enligl min uppfattning förutsättningar för attutveckla en verklighetsförankrad styrning av de statliga verksamheterna. Denkonkreta styrningen för den följande treårsperioden bör uttryckas som rikfiinjer för/örönc/ringar av verksamheten. I den mån verksamhetens karaktär filialer del bör även konkreta krav på eller mål för förväntat verksamhetsresultat anges. Dessa bör vara så formulerade att en uppföljning - kvantitativ eller kvalitativ - blir möjlig. Utvecklingsarbetetbör resultera i atl även del beslutsunderlag som Prop. 1987/88: 150riksdagen erhåller kan förbättras. Chefen för återkom- Bilaga 1 mer lill denna fråga. EkonofTiisk styrning, m.m. Statsmakternas styrning av hur myndigheterna fär användafrämst sina förvaltningsanslag bör ytterligare minska i detaljeringsgrad. Föratt både statsmakterna och myndigheterna skall kunna koncentrera sina resurserpä analys av de olika verksamhetsområdenas utveckling och inriktning krävsvidare alt de bestämmelser som reglerar den ekonomiska styrningen ses över.Regelsystemet måste struktureras, göras mer lättbegripligt och lättare allöverblicka. Del måsle i ökad utsträckning syfta till all ange ramar förmyndigheternas befogenhet och i mindre utsträckning föreskriva vissahandlingsalternativ. Jag redogör i det följande för inriktningen av del fortsallaulvecklingsar-belel inom detta omräde. - Styrningen avverksamheter som finansieras med inkomster ses över i syfte all uppnå störreenhetlighet. En förordning med enhetliga regler för den s. k. uppdragsmodellenutarbetas. - En förordningför hur myndigheterna får la ut ersättning för tjänster m. m. utarbetas. - Samtligamyndigheter som genomgått en första fördjupad budgetprövning tilldelasresurser för förvaltningsändamål under ramanslag. Därigenom möjliggörsöverföring av resurser mdlan budgetåren och normalt även anslagskredit.Högslsällningen av lönekostnader slopas vid samma tillfälle. Normalt slopasäven den särskilda anslagsposten för lokalkostnader. Förvallningsanslagen börtills vidare beslutas av . I normalfallet bör, som jag tidigarehar nämnt, treåriga budgetramar läggas fast för förvaltningsresurserna.Resursramarna för andra och tredje året bör då betraktas som planeringsramar.De bör endast ändras om nägot inträffat som inle var känt när ramarna ladesfast. - Fortsaltförenkling sker av arbetet med pris- och löneomräkningar och annananslagsautomalik. - En nyfinansieringsform för investeringar vid uppdragsmyndigheler och vanligaförvaltningsmyndigheter utformas. - Myndighetsanpassningenav redovisningssystemet främjas, bl. a. för atl kunna möta de krav påinformation regeringen och riksdag kommer atl ställa . Successivtmåsle ocksä kapilalredovisningen förbättras, i ett första skede förmyndigheter med inkomstfinansierad verksamhel och stora tillgängar. - Fortsall utvecklingsarbetekring kassahållningsfrågorna, främst det statliga betalningssystemet, ienlighet med den inriktning jag redovisade i förra årets budgetproposition. Jaghar erfarit atl riksrevisionsverkel kommer alt redovisapågående utvecklingsarbete inom detta omräde lill regeringen. 6.4 Information,utbildning, organisation, resurser P'"°P- 1987/88:150 Bilaga 1 måste nås med information om det program jag här Del måste slå klart för alla vilka de bakomliggande motiven tilldenna förändring är. Dessutom krävs självfallet ingående kunskap om de konkretaförändringarna av budgetprocessen, m. m. Elt brett informations- ochutbildningsprogram bör därför genomföras med start redan i vår för regeringskanslietsoch verksledningarnas del. Därefter måste både och allamyndigheter nås med ytteriigare utbildningsinsatser och få tillgäng lillmetodstöd. De s. k. stabsorganen har en central roll i delta sammanhang. Föralt klara genomförandet av bl. a. den förändrade budgetprocessen krävs enliglmin uppfattning en sammanhållen organisation i . Dettaställer även krav på att särskilda resurser avsätts. Jaghar för avsikt att återkomma till regeringen med förslag om erforderligaresurser. Jaghar vidare erfarit atl statens förnyelsefonder under vissa förutsättningar kanstödja utvecklingsprojekt som bl. a. avser att bredda personalmedverkan idella utvecklingsprogram. 6.5 Den arbetsgivarpolitiska inriktningen Jaghar i det föregäende redovisat huvudinriktningen för den fortsatta utvecklingenav styrningen av den statliga verksamhelen. Inriktningen bygger bl. a. på altincitament tillskapas för myndigheternas eget effeklivi-seringsarbete.Arbetsgivarpolitiken är ell viktigt medel i detta sammanhang. Efter samräd medstatsrådet vill jag anföra följande. Riksdagenhar lagl fast den personal- och lönepolitik slaten som arbetsgivare bör föra(prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr 48). Den innebär bl. a. altverksamhetsintresset skall vara styrande och atl lönesystemet skall främjaflexibilitet, decentralisering och ddegering. Dennainriktning har tillämpats genom organisationsförändringar och genom alt avtaleninom det statliga området utvecklas i riktning mot större verksamhelsanpassningoch en decentralisering av förhandlingarna till de enskilda myndigheterna. Föratl arbetsgivarpolitiken skall fungera som ett styrinstrument i myndigheternamåste den organisatoriskt och planeringsmässigt samordnas med andra styrmedelsom verksamhetsplanering, budget, redovisning m. m. Detta bör då fåkonsekvenser för utformningen av ekonomisystem, organisation ochpersonalutveckling i myndigheten. Enfömtsättning för att arbetet med utveckling och styrning av den statligaverksamheten skall bli framgångsrikt är atl stabsmyndigheterna bedriver etl meraktivt samarbete. Det kan t. ex. gälla stöd till myndigheterna vid derasutveckling av redovisningssystem, organisatoriska modeller, leknikstöd,kompetensutveckling m.m. I delta arbete berörs bl.a. (). FörSAV:s del bör inriktningen mot ett bredare arbetsgivarpoliliskt synsätt fortsätta. Del innebär bl. a. atl myndigheterna bör stödjas i tillämp- 75 ningen av ett friare ochflexiblare lönesystem och i deras arbete alt få lill Prop. 1987/88: 150stånd ett vidare perspektiv när det gäller kompetensutveckling och verk- Bilaga 1 samhetsslyrning. Vidare erfordras stödjande åtgärder i form avförbättrad information och insatser av konsultativ karaklär. Enligtvad jag erfarit avser statsrådet atl i ell senare sammanhangåterkomma till regeringen i frågan om hur skall lainitiativ till etl ökat samarbete mellan de berörda stabsmyndigheterna för atlstödja statens samlade arbetsgivarpolitik. 7 Placering av statligt förvaltade medel Statligamyndigheter förvaltar utöver anslagsmedel och avgifter som kan inflyta imyndighetens verksamhet ofta andra medel med mer eller mindre uttalat sambandmed myndigheternas uppgifter. kan avse donationsmedel frånenskilda - inbegripet donationsfonder, stiftelser och forskningsbidrag - ellerav statliga avgifter uppbyggda fondbildningar, vare sig tillgångarna förvaltasav en särskild styrelse eller inte. kan även omfatta medelsom tillfälligt nedsatts hos en myndighet. Exempel pä detta är hyresbelopp,som vid hyrestvist deponerats av hyresgästen. Medelsförvaltningenhar byggts upp . Reglerna för medelsplaceringarnauppvisar bl. a. därför en stor variationsrikedom. Del gäller inte bara närenskild donator salt sin prägel på reglernas utformning, utan även när det ärfräga om förvaltningsföreskrifter som utformats under statlig medverkan. Ulöverde donationsfonder som är underkastade placeringsregler som meddelats avdonator, finns del medel för vilka särskilda placeringsregler fastställts i lageller förordning eller annat särskilt beslut som regeringen meddelat. I frågaom de medel som nedsatts hos myndighet återfinns placeringsreglerna ofta i lag.Placeringsföreskrifterna för dessa medel innebär undantagslöst alt medlenskall vara placerade pä räkning i bank. Vadgäller den statliga medelshanteringen finns tvä i författning intagnaregelsystem av mera övergripande natur. Jag avser kungörelsen (1968: 453) omplacering av donafions- och fondmedel som förvallas av statlig myndighet ochförordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet all anlitariksbanken eller postgirot. 1968ärs kungörelse är tillämplig på donations- och fondmedel som förvallas av annanstatlig myndighet än domkapitel, universitet eller högskola och för vilkaregeringen inte har meddelat särskilda bestämmelser. Om uttryckligabestämmelser om tillgångarnas placering år meddelade i en donationsurkund,skall dessa gälla utan hinder av kungörelsen. Enligl2 § förordning gäller följande. Kontanta medel som inte behövs för föreslående utbetalning skall, om inle annal har föreskrivits, vara insalta på checkräkning i , på postgirot eller, efter beslut av regeringen i varje särskilt fall, pä räkning i annan bank än . 1987/88: 150 Förall se över de betalningsströmmar med stafiiga medel som är placerade ° utanförriksbanken eller postgirot har () gjort en kartläggning(Placering av statligt förvallade medel. Dnr 1987: 1454) av en mindre del avdessa, nämligen de medel som myndigheterna har placerade på räkning i bank.Närmare 3 miljarder kr. av de medel myndigheterna förvaltar var placerade ibank . Placeringen av dessa medel år i regel föreskriven i lageller förordning. Medde tekniska möjligheter som finns är det enligl RRV enkelt att skapa enräntebärande placeringsform ocksä inom ramen för statens betalningssystem. Ellviktigt skäl för atl inrätta en sädan placeringsform skulle enligl RRV vara attsamla statligt förvaltade medel som är placerade utanför detstatliga betalningssystemet och på så sätl förenkla meddshanleringen hosmyndigheterna. All samla statligt förvaltade medel i större utsträckning gerenhetlighet och ökar dessutom säkerheten, kontrollmöjligheterna ochrevisionsmöjlighelerna. Förslagetom en räntebärande placeringsform inom ramen för statens betalningssystem harremitterats av RRV under utredningsarbetet till 36 berörda myndigheter. Iremissen redogjordes för den föreslagna placeringsformen i enlighet med detslutliga förslaget samt fyra alternativ med varierande grad avplaceringsobligalorium för olika lyper av medel. Avde 31 myndigheter som besvarade remissen var endast kammarkollegiet negativtinställd till placeringsformen. Övriga myndigheter hade inget att invända molsjälva placeringsformen, men betonar vikten av atl räntan blir marknadsmässigoch fullt jämförbar med den ränta som bankerna ger och atl donators önskemål omplacering av donerade medel tillgodoses. Demyndigheter som endast förvaltar medel med huvudsaklig placering på bank varmer positivt inställda till elt placeringsobligalorium än de myndigheter somförvaltar medel med flera placeringsmöjligheter. Ioktober 1987 överlämnade RRV sitt slutliga förslag till regeringen. Därföreslås atl en räntebärande placeringsform knuten lill statsverkels checkräkningi inrättas inom ramen för statens betalningssystem. RRV lämnar ocksäsamtidigt förslag till principer för placering av samtliga statligt förvaltademedel. De myndigheter som använder den föreslagna nya placeringsformen skall fämotsvarande ränteersätlning som de skulle ha fått vid placering i bank. Delinnebär att del kan finnas olika räntenivåer i del nya systemet, beroende päbl. a. beloppets slorlek och hur lång lid del står inne. RRV föreslår altriksgäldskonloret löpande skall fastställa dessa inlåningsränlor. RRVföreslår alt postverket får rätt att disponera eft särskilt anslag förräntegottgörelse för de medel som placeras i den nya formen. RRV föreslår attden räntebärande placeringsformen undantas från den s. k. floaten, som ärpostgirots normala ersättningsform, och att behållningen pä berörda kontonistället utan fördröjning regleras mot statsverkets checkräkning i riksbanken.RRV har samrått med postverket om della. RRVföreslår alt inledningsvis endast vissa medel som förvallas av länsstyrelsernaoch kronofogdemyndigheterna placeras i den nya formen. Dessa utgjordesammanlagt ca 80 milj. kr. InomRRV pågår elt arbete med atl förbärtra kassahällningen i staten. Det ' skerinom ramen för regeringens utvecklingsprogram för den statligaeko-nomiadminislralionen och utgör en viktig del av utvecklingen av styrningenav den statliga verksamhelen som jag redogjort för . Ibudgetpropositionen 1987 anförde jag alt en viktig målsättning är all ytterligareförbättra slatens kassahållning. En viktig del i del arbetet är alt etl nyttbetalningssystem utvecklas. Jag har erfarit all RRV kommer atlredovisa pågående utvecklingsarbete inom delta omräde till regeringen. Jag harför avsikt att återkomma till regeringen i dessa frägor. Someft led i arbetet med atl effekfivisera statens betalningssystem bör denplaceringsmöjlighet som RRV föreslär utvecklas . Jag delar såledesuppfattningen alt en räntebärande placeringsmöjlighet bör öppnas inom ramen förstatens betalningssystem för att möjliggöra en rationellare hantering avbetalningsmedel hos myndigheterna. Jaginstämmer med RRV:s förslag alt inledningsvis placera endast vissa avlänsstyrelserna och kronofogdemyndigheterna förvallade medel i den nyaplaceringsformeo. Jag har för avsikt atl åstadkomma till regeringen med närmareprecisering av vilka medel som avses. RRVanför att flera olika principer för ränta kan tillämpas. Jag föreslår all iprincip marknadsmässig ränieersätlning skall utgå. Förde myndigheter som har möjlighet alt placera överskoll hosriksgäldskonloret erhålls ränteersällningen frän anslaget Räntor på stats- .skulden, m. m. På så sätt nettoredovisas in- och utlåningsränlorna överstatsbudgeten.