prop · GB03152 · 1987-12-31 00:00:00 — Menockså borgenärens förhållanden måste beaktas, och här kommer både fordringsbeloppel och förhållandel mellan exekutiv funktion och borgenärsfunklion in i bilden. Slalen som borgenär i fråga om främsl skatter och avgifter har etl slort antal fordringar av varierande storlek mot ett stort antal gäldenärer. Statistiken visar att ett stort antal småfordringar 49 svarar för en blygsam delav det totala fordringsbeloppel, medan ett Prop. 1987/88:152 ganska litetantal riktigt stora fordringar svarar för en betydande del. Det Bilaga 2 ärmol den bakgrunden uppenbart att staten som borgenär kan ha elt intresse av attdet görs en rejäl satsning på de stora fordringarna. Inte ens enhundraprocentigt effektiv indrivning av småbeloppen gör särskilt mycket för atlförbättra statens finanser. Fören enskild borgenär med omfattande verksamhel kan situationen vara likartad.Ett större företag har normalt elt stort antal fordringar av olika slorlek, mololika gäldenärer i olika distrikt och blir totalt sett bäst tillgodosedd om detsatsas ordentligt på de stora fordringarna. Fören enskild borgenär med liten ekonomisk verksamhel och särskilt för enprivatperson är lägel elt annal. Det kan vara viktigt atl få även ett litetbelopp indrivet och borgenären har kanske inle några andra, större fordringarutestående. måste man vara medveten om att exekutionsväsendet övergripande uppgiften atl upprätthålla en betalningsmoral i samhället. Sammanfattningsviskan sägas att en differentiering av insatserna grundad på fordringsbeloppetfår anses ha stöd i bestämmelsen i 4 kap. 9 § UB eller med andra ord ärtillåten och även önskvärd. Det gäller både i allmänna och enskilda mål och delär viktigt att framhålla att det här rör sig om ett utflöde avkronofogdemyndighetens exekutiva funktion. Men differentieringen måste görasunder hänsynstagande lill vad som är känt i övrigt om såväl gäldenärens somborgenärens förhållanden. Ett målflöde med differentierad handläggning somenbart styrs av fordringsbeloppet är följaktligen inte någon lämplig lösning.De flesta myndigheter torde vara medvetna om detta och försöka undvika en alllförschablonmässig hantering. Detsom nu har diskuterats är enligt kommilléns mening ell bra exempel på frågordär det är viktigt atl RSV verkar för en enhetlig hantering av målen hoskronofogdemyndigheterna och för ett ändamålsenligt utnyttjande av tillgängligaresurser. Andra sådana områden - som berör också de enskilda målen - ärhandläggningsruliner och handläggningstider, information till sökandena omvidtagna åtgärder etc. och dokumentation av utredningsarbetet och dessresultat. Beträffandede allmänna målen tillkommer den omständigheten att kronofogdemyndighetenföreträder sökanden vid verkställigheten. Frågan är vilken betydelse del kanha, när vi nu har sett att en differentierad handläggning kan grundas redan påmyndighetens exekutiva funktion. För att söka svaret på den frågan tvingas vi atlse litet närmare på förhållanden som är specifika för de allmänna målen. Ensådan omständighet är atl de skatte- och avgiftsskyldiga vanligen står i ett löpande kundförhållande med det allmänna, där det hela liden upp kommer nya fordringar. Skattemyndigheterna kan inte "säga upp" detta förhållande för all på så sätt bli av med en misshaglig skattskyldig. Det fordras andra åtgärder för att skallesystemel skall fås att fungera på avsett vis. Det kan t.ex. vara fråga om snabba och effektiva åtgärder vid ett förhållandevis litet reslfört belopp därför atl del pågår en fortsalt skuld uppbyggnad, impulser till skattemyndigheterna att ändra skatteform för 50 den skaltskyldige, inledarevision eller liknande eller särskilda insatser mot Prop. 1987/88:152 gäldenärer som är verksamma i en känslig bransch. Statensräll som borgenär i fråga om skaller och avgifter las under olika skeden av beskallningsförfarandetlill vara av olika myndigheter. Det är uppenbart atl RSV som högsta myndighetinom såväl skatteförvaltningen som exekutionsväsendet måste ha möjlighet altstyra verksamhelen och se till all del sker en samordning, så all de inblandademyndigheterna drar åt samma håll. 2.7 Direktiv angående organisation och arbetsformer m. m. 1det föregående har bl. a. talats om atl RSV skall leda verksamheten iexekutionsväsendet m.ed sikte på etl effektivt utnyttjande av resurserna. RSVskall också samordna indrivningen med tidigare led i beskattnings-kedjan -meningen är atl exekutionsväsendet och skatteförvaltningen skall dra ål sammahåll när del gäller atl få skatte- och avgiftssystemen att fungera bra. Detär främst för de nu nämnda arbetsuppgifterna som RSV behöver ledningsbefogenheterav ett slag som verket inte har haft. RSV mäste i vissa avseendenkunna ge direktiv som är bindande för myndigheterna. Avpropositionen om exekutionsväsendets organisation m. m. framgår atlstatsmakterna vill åsladkomma samma slags lednings- och styrningsfunktion förRSV inom exekutionsväsendet som inom skatteförvaltningen. Därvid mäste manemellertid, som också framgår av propositionen och som utvecklas närmare avlagutskottet, ta hänsyn ull all den exekutiva verksamheten måste präglas avsådan objektivitet och enhetlighet att den inte ger anledning till misstankehos allmänheten om bristande opartiskhet. Delfinns skäl alt nu försöka undanröja en missuppfattning som ofta kommer lilluttryck i debatten om kronofogdemyndighetens och RSV:s roller, nämligen altförutsättningarna för central styrning i alla avseenden skiljer sig starktmellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. I2 kap. 2 § instruktionen för skatteförvaltningen räknas ett antal arbetsuppgifterför RSV upp. Del talas därvid bl. a. om alt lämna direktiv för ändamålsenligutformning av organisationen och arbetsformerna (första stycket 3) och altplanera och leda skatte- och avgiftskontrollen (första slyckel 5). Belräffandeden rältstillämpande verksamheten sägs däremot att verket skall meddelaföreskrifter om verkställighet av lag enligl särskilda bémyndiganden (förstastycket I) och genom allmänna råd och uttalanden verka förlagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid räUstillämpningen inom verksamhetsområdet(första stycket 2). Med verksamhetsområdet avses här även exekutionsväsendets verksamhel(jfr avsnitt 2.2). Inteheller i fråga om styrning genom direktiv går någon skarp gräns mellan allmänna och enskilda mål eller mellan exekutiv funktion och borgenärsfunklion. Vad del i stället handlar om är precis det som har sagts: gäller det rättstillämpning finns inte utrymme för någon direktivrält eller liknande vid sidan av den föreskriftsrätt som kan finnas enligl särskil- 51 I kronofogdemyndigheternasverksamhet finns såväl i Prop. det rent exekutiva arbetetsom i arbetet som borgenärsföreträdare både Bilaga 2 inslag av rättstillämpningoch andra moment, där en starkare styrning är Ser vi på kronofogdemyndigheternsexekutiva funktion är den tidigare diskuteradefrågan om undersökningsplikten ett bra exempel på det förstnämnda.Regeringen kan inte genom alt i en instruktion ge RSV direktivrält delegera enbefogenhet som den, dvs. regeringen, själv inte har -i detta fall alt fylla ut bestämmelserna i utsökningsbalken. än vägledning i form avallmänna råd och uttalanden kan det inle bli fråga RSVbör alltså, i likhet med vad som gäller inom skalteförvaltningen, kunna lämnadirektiv angående organisation och arbetsformer hos kronofogdemyndigheterna. 1arbetsformer får härvid anses innefattas också formerna för den samordning medskattemyndigheternas verksamhel som behövs i arbetet med indrivning av skatteroch avgifter. Denegentliga samordningen sker i första hand på länsnivån, mellan kronofogdemyndighetenoch länsskaltemyndighelen, men också mellan kronofogdemyndigheten och de lokalaskaltemyndigheterna. I instruktionen för exekutionsväsendet börkronofogdemyndighetens chef åläggas att se till att arbetet med indrivning avskatter och avgifter bedrivs i samverkan med skattemyndigheterna pä regionaloch lokal nivä. I2 kap. 2 § andra stycket instruktionen för skatteförvaltningen föreskrivs attRSV även i övrigt enligt de riktlinjer som statsmakterna har angett skallmeddela de föreskrifter och andra beslul som behövs för all uppnå samordning,rationalisering och enhetlighet vid arbetet inom skatteförvaltningen. Kommitténkommer senare att föreslå all motsvarande bestämmelser tas in i instruktionenför exekutionsväsendet. Enviktig fråga när det gäller atl styra exekutionsväsendet i riktning mot elteffektivt utnyttjande av resurserna är avvägningen mellan handläggning avinkomna mål och förebyggande insatser. Till den saken återkommer kommittén iett senare sammanhang, när förslag läggs fram till instruktion förexekutionsväsendet. 2,8 Vissa begränsningar i styrningen med hänsyn till kronofogdemyndighetensställning Enligt2 kap. 2 § första stycket 4 instruktionen för skatteförvaltningen åligger del RSV alt fördela de ekonomiska och andra resurser som ställs till skalleförvaltningens förfogande. Som framgår av det föregående är detta en uppgift som RSV skall ha också i fråga om exekutionsväsendet. Vidare skall RSV ge kronofogdemyndigheterna den vägledning som, utöver be stämmelserna i instruktionen, behövs angående verksamhetens inriktning samt ange ramar för de operativa mål som myndigheterna fastställer mera i detalj. Det som har sagts ger anledning att än en gång återknyta till de .52 uttalanden som riksdagenhar gjort om insatsprioritering och om RSV:s Prop. 1987/88:152 styrning m.m. Kännetecknandeför kronofogdemyndighetens verksamhet är ju alt den rör inte bara förhållandelmellan slaten som borgenär och gäldenärerna, utan också förhållandel lill andraborgenärer med konkurrerande intressen och till tredje man, vars intressen kanträdas för när i del exekutiva arbetet. i konkurser skall kronofogdemyndigheten beakta allaborgenärers och även gäldenärers intressen och sålunda utöva tillsynen på eltopartiskt sätt. Kommitténär medveten om att det förekommer en debatt där det ibland hävdas att enskildaborgenärer missgynnas därigenom att en alltför slor del av resurserna inomexekutionsväsendet satsas på de allmänna målen. uttalande och dåfrämst del citerade uttalandet i LU 1985/86:23 gäller just den saken, men ocksåRSV:s sätt atl styra resursanvändningen. Detbör framhållas att problemet har sin grund i att kronofogdemyndigheterna haren dubbelroll. Om de enskilda borgenärerna missgynnas gör det knappast sakenbättre om det sker enligt myndigheternas eget bestämmande än om det beror påstyrning från RSV. Attdebatten i så hög grad har kommit alt gälla RSV:s roll hänger uppenbarligensamman med alt del uppfattas som all verket i egenskap av centralförvaltningsmyndighet pä beskaltningsområdet kan tänkas vilja särskilt gynnastaten som borgenär. Enligt kommitténs mening bygger denna uppfattning på enfelsyn. RSV är visserligen central myndighet inom såväl skatteförvaltningen somexekutionsväsendet, men det rör sig om skilda förvaltningar och RSV måsle, ilikhet med kronofogdemyndigheterna, förutsättas kunna hålla isär sina olikaroller. NärRSV:s möjligheter alt styra verksamhelen inom exekutionsväsendet nu förstärksfinns det, trots vad som har sagts, anledning att särskilt uppmärksamma atlledningsfunktionen inte utövas så att kronofogdemyndighetens opartiskhet i denexekutiva verksamheten ifrågasätts. 2.12 De s.k. kronomålen Enligt2 kap. 3 § instruktionen för skalteförvaltningen företräder RSV, i dén månannat inte följer av särskilda föreskrifter, staten såväl vid som utom domstoli fråga om bl. - fordran som drivs in avkronofogdemyndigheten såsom fordran i allmänt mål och - garantibelopp enligt lagen(1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs. Verket får bestämma atl en länsskaltemyndighelskall företräda staten i eltvisst ärende eller en viss grupp av ärenden. Imål där verket företräder staten får verket meddela tillstånd som avses i 12 kap. 3 § för kronofogde alt vara ombud för staten. Enligt 3 kap. 4 § samma instruktion får länsskaltemyndighel, som enligt RSV:s beslul skall företräda slaten, också meddela sådant tillstånd. Processföringeni de s. k. kronomålen har behandlats utförligt av skatte- Prop. 1987/88:152 indrivningsutredningeni betänkandet (SOU 1987:10) Indrivningslag m. m. Bilaga 2 Utredningen föreslåren dubbel behörighet att företräda staten vid domstol i fråga om fordran iallmänt mål: finns en sådan fordran som är överlämnad tillkronofogdemyndigheten för indrivning skall både länsskaltemyndighelen ochkronofogdemyndigheten vara behöriga att företräda staten i tingsrätt.Kronofogdemyndighetens behörighet skall i dessa fall omfatta även annan fordranmol samma gäldenär, som ännu inle överlämnats för indrivning. I överinstansernaskall staten företrädas av RSV. Enligt SIU:s förslag skall bestämmelserna omprocessbehörigheten tas in i en indrivningslag. RSVhar i sitt remissyttrande tillstyrkt en ordning som innebär att såvälkronofogdemyndigheten som länsskaltemyndighelen kan väcka talan i de nudiskuterade fallen, men anfört atl processbehörigheten liksom för närvarandeprimärt skall ligga hos RSV. Verket skall sedan kunna bestämma att enkronofogdemyndighet eller en länsskattemyndighet skall företräda staten i visstärende eller viss gruppp av ärenden. Utanatt vilja ta ställning till om SIU:s förslag är en bättre lösning i ett längreperspektiv eller inte, föreslår kommittén atl reglerna om processbehörighetennu ändras på det sättet all RSV kan välja atl låta kronofogdemyndigheten ellerlänsskaltemyndighelen företräda staten i visst ärende eller viss grupp avärenden. Delbör tilläggas alt det, när uppgiften läggs på kronofogdemyndigheten som sådan,inte är fråga om atl låta en kronofogde vara ombud för staten. I dessa fallfordras sålunda inte tillstånd som avses i 12 kap. 3 § . Propositionen...................................................... ... 1 Propositionenshuvudsakliga innehåll ..................... 1 Propositionens lagförslag....................................... ... 2 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde .... 21 1 Inledning.......................................................... 21 2 Lagregleringen.................................................. .. 22 3 Ledningen av den exekutiva verksamhelen ........... .. 23 4 Upprättade lagförslag ........................................ .. 25 5 Författningskommentarer ................................. 25 5.1 Förslaget till lag om ändring iutsökningsbalken ... 25 5.2 Förslaget till lag om ändring ilagen (1845:50 s. I) om handel med lösören, som köparen låter isäljarens vård kvarbliva .... 27 5.3 Förslagen till lag om ändring iväxellagen (1932:130) och checklagen (1932:131) ................................................................. 27 5.4 Förslaget till lag om ändring iuppbördslagen (1953:272) 28 5.5 Förslaget lill lag om ändring ilagen (1962:512) om indrivning i av underhållsbidrag, fastställda iDanmark, , eller 28 6 Hemställan ...................................................... .. 29 7 Beslut .......................................................... .. 29 BilagaI Kommitténs lagförslag .......................... .. 30 Bilaga2 Utdrag ur kommitténs promemoria , Det nya Tryckeri, 1988 55