prop · GB0369 · 1987-12-31 00:00:00 — Regeringsrätten får hälla muntlig förhandling när det kan antasvara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (9 § andrastycket förvaltningsprocesslagen). Flera remissinstanser har tagit upp frågan om muntligförhandling med hänvisning till konventionen. Jag vill därför erinra om att vad den enskilde enligt konventionens artikel 6 har rätt till är en "opartisk och offentlig rättegäng" (på engelska "fair and public hearing"). Gällanderegler om handläggningsformen i bl, a, förvaltningsprocesslagen har från svensk sida 28 ansettsstå i överensstämmelse med konventionen, eftersom rättegångar i vårt land -genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar -är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande. Enligt svenskuppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt för ett absolut krav pämuntlig förhandling inför domstol. Frågan har dock inteprövats av den europeiska domstolen, och den tolkning som ligger till grund förden gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas, om domstolen skulle göraen annan tolkning, I så fall berörs inte bara den nya målgrupp som det nu ärfråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen i övrigt ochjDrocessen vid de allmänna domstolarna. Om den europeiska domstolen skulletolka konventionen på ett annat sätt än vad som har förutsatts frånsvensk sida, ger de gällande reglerna för övrigt ett visst utrymme för atthänsyn tas till delta i våra domstolars praxis. Minslutsats blir därför att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målentills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finnsi förvaltningsprocesslagen. Beträffandebehovet av information om den nya prövningsmöjligheten kan man utgå frän attkunskap om möjligheten kommer att spridas snabbt i vida kretsar. Myndigheternaskall självfallet lämna allmänheten upplysningar om rätten till överprövningoch i all lämplig utsträckning räcka en hjälpande hand till den som villutnyttja denna rätt. Detta följer av de allmänna regler om myndigheternasserviceskyldighet som har skrivits in i 4 § förvaltningslagen. Detär knappast påkallat att man därutöver har en särskild regel om att den som kanbegära domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordningen skallunderrättas om detta i samband med beslutet. En sådan regel om s, k,fullföljdshänvisning skulle för övrigt lätt bli för stel med tanke på dettillämpningsområde som den nya prövningsmöjligheten skall ha. Någon generellskyldighet att ge fullföljdshänvisning föreligger inte heller i gällande rätt.Sålunda har det inte föreskrivits någon skyldighet att lämna underrättelse ommöjligheten att överklaga beslut genom kommunalbesvär. 3.5 Den lagtekniska lösningen m. m. Mitt förslag:Regler om den nya prövningsmöjligheten tas in i en särskild lag som görstidsbegränsad, I lagen kallas möjligheten rättsprövning. Promemoriansförslag: Reglerna skall tas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ochgälla utan tidsbegränsning. Någon särskild benämning pä den nyaprövningsmöjligheten föresläs inte. Remissinstanserna: Deflesta godtar promemorieförslaget. Från ett par häll förordas att reglerna, istället för att placeras i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, skall tasin i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen eller i en särskild lag.Några efterlyser en särskild benämning på Flera ifrågasätter om inte reformen förut- Prop,1987/88:69 sätter att regeringsrätten får ett resurstillskott. Skälen för mitt förslag: Regeringen bör noga följa hurreformen faller ut i praktiken. Detta gäller inte minst den avgränsninggentemot det i egentlig mening politiska beslutsfattandet som jag förut harvarit inne på. Det är ocksä svårt att på förhand avgöra i vilkenutsträckning den nya prövningsmöjligheten kommer att utnyttjas. Risken för attden ger upphov till alltför mänga ärenden i regeringsrätten mäste beaktas menbör å andra sidan inte överdrivas. Man kan förmoda att resning ofta söksi de fall då en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts nättsenlighet samtatt ett resningsärende och ett ärende av den nya typen i stort sett är likaarbets-krävande. Delta talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inteblir sä stort och att tillskottet inte medför något betydande merarbete. Ensäkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har tillämpatsunder någon tid. Det går inte heller att pä förhand överblicka resultatetav de översyner som bör göras enligt mitt förslag i avsnitt 3,1, Resultatet avöversynerna bör läggas till grund för ytterligare överväganden i frågan om engenerell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Med hänsyn till det sagda är det lämpligt att reglerna omden nya prövningsmöjligheten nu görs tidsbegränsade. Till förmån för en sådanlösning talar ocksä det förhållandet att frågan om en översyn av artikel 6 ieuropakonventionen enligt vad jag har inhämtat kan komma att aktualiseras inomEuroparådets ministerkommitté. Reglerna bör träda i kraft , 1lagrådsremissen föreslogs som ikraftträdandetidpunkt den , Detstår numera klart att den tidsplanen inte kan hällas. Med tanke pä den tid sombehövs för riksdagsbehandling, information till allmänheten m, m, börikraftträdandet i stället ske , Jag förordar att de nya reglerna skall gälla tiden den 1maj 1988-31 december 1991, Erfarenheterna under den tiden bör ge underlag förett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de börändras i något hänseende. Det bör vara en uppgift för regeringen att ta deinitiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning av reformen. Reglerna bör lämpligen tas in i en särskild lag, 1 lagenbör den nya prövningsmöjligheten ges en särskild benämning, bl, a, därför attdet då blir lättare att skilja den frän vanligt överklagande och resning,"Rättsprövning" är enligt min mening en passande beteckning. När det gäller frågan om resurser för att genomförareformen framgår det av vad jag redan har sagt att det finns skäl som talar föratt antalet nya ärenden i regeringsrätten inte kommer att bli så stort och attreformen inte medför något mera omfattande merarbete. En säkrare bedömning kanemellertid göras först sedan den nya ordningen har prövats i praktiken. Jaganser det därför klokast att vänta med ett mera definitivt ställningstagande iresursfrågan tills den nya ordningen har tillämpats . Mittförslag: Regeringen skall kunna ompröva ett beslut om expropriationstillstånd,om förhållandena har ändrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades.Beslutet skall dock kunna omprövas endast på anmälan av den domstol som prövarfrågan om expropria-tionsersättning. Anmälan får göras endast omfastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Ettexpropriationstillstånd skall förfalla, om saken inte fullföljs inom ett årfrån det att tillståndet beviljades. En motsvarande regel förs in i vattenlagen. Promemoriansförslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Deflesta stöder förslaget. De invändningar som görs riktar sig i huvudsak mot debegränsningar som föresläs i rätten till omprövning. Skälen för mitt förslag:Den nya generella möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut somjag har föreslagit fär betydelse beträffande bl, a, beslut omexpropriationstillstånd, Expropriationsförfarandetär uppdelat på en tillståndsprövning och en efterföljande ersättningsprövning,Expropriationen får i princip genomföras först när ersättningen har slutligtbestämts. Den gällande ordningen gerinte några absoluta garantier för att exprop-riationsändamälet eller övrigaförutsättningar för expropriation är för handen när denna fullbordas.Tillståndsprövningen äger rum - - innan egendomenövergår pä den exproprierande, och förhållandena kan ha ändrats eftertillståndsprövningen så att expropriationsän-damälet inte längre föreligger närexpropriationen skall fullbordas. Regeringen anses inte kunna återkallaexpropriationstillständet av en sådan anledning. Om expropriationssökanden iett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avståfrån sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation då inte längreär för handen. Det torde inte varavanligt att förutsättningarna för ett expropriationstillstånd ändras på dettasätt. Man torde också i normalfallet kunna utgå ifrån att enexpropriationssökande återkallar sin talan i expropriationsmålet i ett sådantfall. Även om följaktligen olägenheterna av den gällande ordningen i praktikeninte kan vara så stora, anser jag att det rent principiellt är angeläget kommer till rätta med den påtalade stelheten i expropriationsförfarandet. Somhar föreslagits i promemorian och i allmänhet godtagits av remissinstansernabör man öppna en möjlighet till omprövning av beslut om expropriationstillstånd.En ordning av detta slag innebär att sakägarna kan fä ett sådant tillståndupphävt i de fätaliga fall där expropriationsändamälet har förtallit menärendet ändå fullföljs. Redan själva omprövningsmöjligheten torde för övrigtleda till att den som har fått ett expropriationstillstånd drar sig för attutnyttja detta på ett inte avsett sätt. Omprövningenbör göras av regeringen. Att, säsom en remissinstans har förordat,lägga en sådan prövning på fastighetsdomstolariia skulle avvika Prop,1987/88:69 frän reglerna i expropriationslagen om att tillständsärendena iprincip skall avgöras av regeringen. En sådan ordning skulle också innebära attdomstolarna tvingades att göra politiska överväganden i en utsträckning sominte är lämplig. Ett problem med ett system som medger omprövning av beslutom expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligheten kan missbrukas i syfteatt förhala expropriationsförfarandet. För att förhindra ett sådant missbrukhar i promemorian föreslagits att möjligheten att begära omprövning förbehållsden domstol som prövar expropriationsmålet. En sådan begäran skall enligtförslaget fä göras av domstolen endast om fastighetsägaren har visat sannolikaskäl för att tillståndet skall upphävas. De föreslagna begränsningarna i rätten till omprövning avbeslut om expropriationstillstånd har kritiserats av nägra remissinstanser, bl,a, hovrätten för Nedre , Kritiken går ut på att tillstånd rillexpropriation och upphävande av sädana tillstånd utgör frågor därändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i en sådan grad attdomstolar inte lämpligen bör handha dem. Av principiella skäl bör det enligtdessa remissinstanser inte heller ankomma pä domstolarna att bedöma omsannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas. Som framgår av vad jag tidigare anfört har jag denprincipiella uppfattningen att frågor om tillstånd till expropriation ochupphävande av sådana tillstånd inte bör prövas av domstol. Det kan synas liggai linje med en sådan princip att en domstol inte heller skall pröva omsannolika skäl föreligger för att ett expropriationstillstånd skall upphävas.Det är emellertid en skillnad mellan att avgöra själva omprövningsfrågan ochatt endast göra en preliminär bedömning av hur regeringen kan tänkas se påfrågan. Jag anser därför inte att det finns något principiellt hinder mot attdomstolen får till uppgift att göra en sådan bedömning. En sådan ordning har enligt min uppfattning storafördelar. Sålunda säkerställer den att ett expropriationsmål inte uppehållsannat än när det finns starka skäl för det. Det finns nämligen med dennalösning inte anledning för domstolen att förklara expropriationsmålet vilande iandra fall än när sannolika skäl talar för att expropriationstillständet kommeratt upphävas. Det kan inte uteslutas att, om fastighetsägaren gavs rätt attbegära omprövning hos regeringen utan föregående domstolsprövning och ocksåutnyttjade denna rätt, domstolen skulle förklara expropriationsmålet vilandeäven i en del fall då skälen för omprövning inte var lika starka.Omprövningsmöjligheten skulle då kunna utnyttjas pä ett mindre tillfredsställandesätt. En domstolsprövning i enlighet med mitt förslag innefattar alltså enspärr mot ett sådant missbruk. Det kan tilläggas att regeringens beslut med anledning aven anmälan om omprövning givetvis bör kunna bli föremål för rättsprövningenligt de principer som jag har utvecklat förut. Förslaget förutsätter ändringar i expropriarionslagen(1972:719), Det är då naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist inom vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. har i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken 32 skallfullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast Prop.1987/88:69 från tillständsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen attbestämma och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inteutnyttjats. Med hänsyn rill den utredning som föregår ettexpropriarions-tillstånd bör det ocksä vara tillräckligt med om ett ärför att fullfölja ärendet. Det ligger i linje med mina övriga förslag attlagfästa den praxis som utbildats. En motsvarande ändring bör göras ivattenlagen (1983:291), Ienlighet med vad jag nu anfört har inom justiriedepartementet upprättatsförslag till 1, lagom rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 2, lag om ändring ivärnpliktslagen (1941:967), 3, lag om ändring i lagen(1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m,m,, 4, lag om ändring iresegarantilagen (1972:204), 5, lag om ändring i oljekrislagen(1975:197), 6, lag om ändring iförfogandelagen (1978:262), 7, lag om ändring iexpropriarionslagen (1972:719), 8, lag om ändring i vattenlagen(1983:291), Förslagenunder 2 och 6 har upprättats efter samråd med chefen för försvarsdepartementet,förslaget under 3 efter samråd med chefen för ,förslaget under 4 efter samråd med statsrådet och förslaget under 5efter samråd med chefen för miljö-och . 5.1 Förslaget till lag om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut Dennya möjligheten till överprövning i regeringsrätten - i lagen kalladrättsprövning - regleras som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt3.5) i en särskild lag. Den skiljer sig från vanligt överklagande i fleraavseenden, bl, a, när det gäller vem som får begära överprövning, tiden förbegäran om överprövning, vilken instans en begäran om överprövning skall gesin till, det överprövade beslutets verkställbarhet samt överprövningensomfattning, Lagenbörjar med en bestämmelse om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning, vem som fär begära sådan prövning och vilken omfatt ning prövningen har (1 §), Nästa paragraf undantar vissa beslut frän rätts prövning (2 §), Sedan följer bestämmelser om ansökan (3 §), verkställighet av förvaltningsbeslutet (4 §), regeringsrättens beslut (5 §) och regeringsrät tens sammansättning (6 §), Beträffande vissa andra frågor som kommer 33 3 1987/88. upp vidtillämpningen finns det i förvaltningsprocesslagen allmänna regler Prop.1987/88:69 att falla tillbaka på. Det gäller bl, a, den fråga om muntligförhandling som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4), Paragrafen har utformats sä som lagrådet har föreslagit isitt yttrande. Här regleras till en början vem som fär begärarättsprövning, en fråga som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt3,4), Begreppet enskildpart har samma betydelse som i 7 § förvaltningslagen.Med "enskild" menas alltså inte bara enskilda individer utan ocksäföretag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses iprincip inte organ för det allmänna, t, ex, kommuner i egenskap av sökande iexpropriations-eller förköpsärenden. Någon gäng kan dock ett sådant organ ha sammaställning som en "enskild", t, ex, när ett beslut rör staten eller enkommun i egenskap av fastighetsägare (jfr prop, 1985/86:80 s, 59), Lagen gäller beslut i förvaltningsärenden. Det skallalltså vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut, dvs, beslut omföreskrifter (rättsregler), faller därmed utanför tillämpningsområdet. Ett annat villkor för att rättsprövning skall komma ifräga är att beslutet har meddelats av regeringen eller enförvaltningsmyndighet. Begreppet förvaltningsmyndighet har i princip sammainnebörd här som i regeringsformen (jfr prop, 1973:90 s, 232 f,). Det betyderatt ett förvaltningsbeslut som meddelas av ett enskilt organ (jfr 11 kap, 6 §tredje stycket RF) inte kan överprövas enligt den nya lagen. Något praktiskt behovav en möjlighet till rättsprövning i ett sådant fall har inte ansetts finnas, 1 enlighet med vad som har sagts i den allmännamotiveringen (avsnitt 3,2) gäller lagen endast beslut i sådanaförvaltningsärenden som rör till-lämpningen av en rättsregel om någotförhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen (RF), som anges i dessa lagrum är dels civilrättsliga föreskrifter, delsvad man brukar kalla betungande offentligrättsliga föreskrifter.Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- ellermyndighetsförfattning som har beslutats med stöd av bemyndigande.Den valda formuleringen "rör något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller3 § regeringsformen" är avsedd att täcka också ärenden som rör tillämpningav föreskrifter som har meddelats enligt 2 kap, 12 och 17-20 §§ RF (se ocksä förslag iprop, 1987/88:57 om ändring i 2 kap, RF), De ärenden som sålunda omfattas av möjligheten tillrättsprövning kan gälla olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud m, m. För en närmare exemplifiering hänvisas i första hand till den förteckning över ett 30-tal ärendegrupper som finns i bilaga 3 till departementspromemorian. Det bör observeras att förteckningen tar sikte på fall där konventionens krav på tillgång till domstolsprövning kan tänkas få aktualitet. Som har framgått av den allmänna motiveringen och exemplifierats i flera av re- 34 missyttrandenahar den nya möjligheten till domstolsprövningen emellertid Prop, 1987/88:69ett vidare tillämpningsområde. Av lagtexten framgår att det är "ärendet" - inte"beslutet" - som skall röra något förhällande som avses i 8 kap, 2eller 3 § RF, Även t, ex, ett avvisningsbeslut som grundas päförvaltningslagens regel om vem som får överklaga kan följaktligen bli föremålför rättsprövning, om ärendet i sak gäller något förhällande som avses i 8 kap,2 eller 3 § RF, Som exempel pä grupper av ärenden som faller utanförlagens tillämpningsområde kan nämnas tjänstetillsättningsärenden, ärenden omolika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmännahandlingar hos regeringen. Vad regeringsrätten skall pröva är om avgörandet i ärendetstrider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen har behandlats i denallmänna motiveringen (avsnitt 3,3), 1 uttrycket "avgörandet iärendet" ligger att rättsprövning av ett beslut pä beredningsstadiet kanske endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenomförvaltningsärendet avslutas. Stycket anger tre förutsättningar som alla måste varauppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske. En förutsättning är att beslutet innebärmyndighetsutövning mot den enskilde. Genom detta krav undantas beslut av typenpartsbesked. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar närde företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknandeförhållanden, t, ex, beslut att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, attkräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, attavslå en begäran om betalningsanständ, att avböja ett ackordserbjudande och attvägra betala skadestånd (jfr prop, 1985/86:80 s, 51), Sådana beslut omfattasalltså inte av den nya prövningsmöjligheten. En betydelsefull begränsning ligger i uttrycket annars kanprövas av domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsningundantas frän den nya möjligheten till regeringsrättsprövning sådanaförvaltningsbeslut som någon annan domstol kan pröva. Uttrycket tar sikte intebara på vanligt överklagande till domstol, t, ex, kammarrätt, utan ocksä påandra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning, t, ex, talan enligt31 § lagen (1933:269) om ägofred (31 § ändrad senast 1971:1053) eller enligtlagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister. Beslut om straffprocessuellatvångsmedel, vilka i den mån de blir bestående skall prövas av domstol, ärockså undantagna. Detsamma gäller beslut om strafföreläggande och föreläggandeav ordningsbot, vilka också täcks av undantagsregeln, trots att talan i dessafall förs i extraordinär väg. Att ettbeslut kan bli föremål för den domstolsprövning som ligger i resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning sker. Omvänt gäller att möjligheten till rättsprövning inte påverkar möjligheterna till prövning resningsvägen', I fråga om skrivelser till regeringsrätten i vilka det är oklart vilket rättsmedel som avses fär en bedömning enligt vanliga 35 principer göras i vad månskrivelsen ger underlag för en tillämpning av Prop. 1987/88:69 reglerna omrättsprövning. Enytteriigare förutsättning för att möjligheten till rättsprövning skall ståöppen är att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Detbetyder att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste hauttömts. Om exempelvis instansordningen i ett ärende är lokal myndighet -länsstyrelse - regeringen, krävs det att ärendet har förts upp till regeringen.Rättsprövning av lägre instansers beslut kan inte ske. Paragrafeninnehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål förrättsprövning. Härgörs undantag för beslut av vissa nämnder som har ansetts kunna likställas meddomstolar. Bestämmelsen, som har motiverats i avsnitt 3,2, har utformats eftermönster av 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF, Den skall tillämpas påbl, a, kriminalvärdsnämnden, psykiatriska nämnden och buss- ochtaxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar i värnpliktslagen och någraandra lagar som föreslås gäller undantaget också för beslut avvärnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegaranri-nämnden, oljekrisnämnden ochriksvärderingsnämnden (jfr avsnitt 5,2 i det följande). Detfinns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i enarrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varitordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte tillämpligt pädessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas med domstolar.Deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter och självständigaställning motsvarar i aht väsentligt vad som brukar utmärka en domstol.Tjänsten som ordförande i hyres- eller arrendenämnd anses jämställd med endomartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd gäller att ordföranden skall varalagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare, Ipunkt I har därför tagits in en särskild bestämmelse som innebär att beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder un dantas från överprövning enligt den nya ordningen. Enligt bestämmelser i jordabalken, och vissa andra lagar kan de flesta typer av beslut som dessa myndigheter meddelar bringas under domstolsprövning eller prövning av en sådan nämnd som avses i första stycket. Undantaget har sålunda i prakriken begränsad betydelse. Undantaget kan få betydelse bl, a, när en hyresnämnd beslutar att inte lämna tillstånd till andrahandsut- hyrning av en bostadslägenhet (jfr 12 kap, 40 § och 70 § andra stycket jordabalken), 36 De undantag som anges ipunkt 2-10 har behandlats i den allmänna Prop, 1987/88:69 motiveringen (avsnitt3.2), Undantagetför utlänningsärenden i punkt 3 tar sikte pä i första hand beslut enligtutlänningslagen men omfattar också beslut enligt föreskrifter som har meddelatsmed stöd av den lagen eller motsvarande äldre föreskrifter. Även beslut om t. ex,utfärdande av resedokument och främlingspass enligt 5 och 6 §§utlänningsförordningen (1980:377) täcks alltså av undantaget. Lagtexten harutformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap, 7 § första stycket 2RF och som avser utlänningslagstiftning- Förstameningen anger vart den skall vända sig som vill begära rättsprövning.