prop · GB03171 · 1987-12-31 00:00:00 — Kritik mot förslagen framförs av CentralorganisationenSACO/SR, som avstyrker dessa. /SR menar att pensionsberedningens genomgångav de individuella behoven av efterlevandeskydd för familjer är otillfredsställandeoch att klara riktlinjer saknas för pensionssystemets mera grundläggandeuppbyggnad. Bl.a. framhåller /SR härvid atl frågan om efterlevandeskyddfrämst gäller den ekonomiska tryggheten för kvinnor, som redan uppnåttpensionsåldern, under de återstående år de förväntas överleva sin make. /SRanser också att det i normal ekonomisk planering inom en familj finns ett behovav någon form av efterlevandeskydd. Pensionsberedningen borde enligt /SRha tagit upp den principiella frågan huruvida detta behov skall täckas genomden allmänna försäkringen eller genom privata eller kollekfivavtalsregleradeförsäkringar. Flera av remissinstanserna har begränsat sina yttrandentill att avse enbart elleri huvudsak bara frågor som faller inom resp. myndighets eller organisations verksamhetsområde.Detta gäller statens adoptionsfrågor (),försäkringsinspektionen, (), statens löne- ochpensionsverk, statens invandrarverk, centrala studieslödsnämnden.Försäkringsbolaget och Konsumentkooperationens pensionskassa. Hit hörockså (), som dock framhåller att styrelsen delarpensionsberedningens principiella uppfattning att efterlevandeskyddet skalltillkomma kvinnor och män på lika villkor. AMS tillstyrker att förmånernautformas med sikte pä aktiverande åtgärder och på att de inte skall motverkaefterlevandes benägenhet att kvarstå i eller övergå till förvärvsarbete. Utöver vad som angetts i det föregående anför nägra avremissinstanserna särskilda synpunkter på de av pensionsberedningen föreslagnareglerna för övergången till det nya systemet. En sammanställning avremissynpunkterna i detta hänseende redovisas i avsnitt 5. Skälen för min bedömning: För egen del kan jag ansluta migtill den bedömning som gjorts av den stora majoriteten avremissinstanserna. alltså, som jag utvecklar närtnare i det följande, förordaatt en reform Prop. 1987/88:171 genomförs med den innebörd sompensionsberedningen föreslagit. Beredningens förslag är enligt min mening välgenomarbetade och bygger på principer som jag kan ansluta mig till. När det gäller de skilda beståndsdelarna i förslagen harjag, liksom beredningen och praktiskt taget alla remissinstanserna, denuppfattningen att förändringarna bör ta sikte inte pä nuvarande generationefterlevande utan på kommande generationer. Reformen bör dessutom förses medsärskilda skyddsregler till förmån för äldre och medelålders kvinnor. Detinnebär att full jämställdhet mellan könen kan komma till ständ på detta omrädeförst efter en lång övergångstid. Som framgår av vad jag tidigare anfört anser jag, i likhetmed beredningen och i princip alla remissinstanserna, det motiverat atttyngdpunkten i den reformerade efterlevandepensioneringen läggs på barnpensioneringen.Uppenbart är att ett särskilt efterlevandeskydd mäste finnas kvar även ifortsättningen för minderåriga barn. Det är klart påkallat att ett barn somförlorat en av eller båda sina föräldrar skall garanteras medel av samhällettill ett tryggat underhäll och ett rimligt mätt av den standard som det hadeföre dödsfallet. Denna garanti bör barnet ha fram till dessdet vuxit upp och erhållit förutsättningar att klara sitt uppehälle på egenhand. Som jag angett i det föregående bör sålunda barnpensioneringen utgöra encentral beståndsdel inom det nya systemet för efterlevandestöd. Det är därförangeläget att barnpensionen ges en sådan utformning att den kan lämnatillfredsställande kompensation för de ekonomiska konsekvenser som kan uppståför barnet till följd av en förälders bortgång. För att detta syfte skall kunnauppfyllas krävs enligt min mening att det genomförs vissa förändringarbeträffande barnpensioneringens konstruktion och att det genomförsförstärkningar av barnpensionerna i en del hänseenden. Härvid anser jag detvara särskilt angeläget att efterlevandestödet för barn i flerbarnsfamiljeruppmärksammas. Också det förhållandet att båda föräldrarna numera i alltstörre utsträckning bidrar till barnens försörjning bör få återverkningar påutbyggnaden av barnpensioneringen. Enligt min uppfattning tillgodoserberedningens förslag på detta omräde väl de krav som bör ställas påbarnpensionerna inom en reformerad efterlevandepensionering. Som jag kommer att utveckla i avsnitt 3 föreslår jag motbakgrund härav att barnpensionerna fortsättningsvis skall utges opåverkade avden efterlevandepension som kan tillkomma en vuxen efterlevande. Jag läggerocksä fram förslag till en i huvudsak generell förbättring av barnpensionernainom ATP, varvid tyngdpunkten läggs pä förstärkningar av pensionerna för barn ifamiljer med flera pensionsberättigade barn. Vidare föreslår jag förbättringarav pensionsförmånerna inom såväl folk- som tilläggspensioneringen för barn somförlorat båda sina föräldrar. Jag lägger också fram förslag till en viss mindreutvidgning av personkretsen för rätt til) barnpension samt om en lättnad närdet gäller möjligheten att fä folkpension för utländska barn som vistas här ilandet. En del ändringar föreslås också för att få till stånd bättreöverensstämmelse mellan reglerna för folk- och tilläggspensioneringen. Dettaeäller bl.a. åldersgränserna, där jag dessutom lägger förslag om att barnpension i många fall skall kunna utbetalas till barnsom är äldre än vad Prop. 1987/88:171 som anges i nuvarande regler. När det sedan gäller stödet till vuxna efterlevande harjag i det föregående avsnittet angett de utgångspunkter som bör ställas upp fördetta. Som utvecklats där finner jag det motiverat att samhällets särskildaätgärder tar sikte enbart pä dem som är i yrkesaktiv ålder. Det bör alltsåfinnas en övre åldersgräns vid 65 är för efterlevandestödet. Redan enligtnuvarande regler gäller att änkepension inte utges inom folkpensioneringen tillänkor som fyllt eller som gjort ett förtida uttag av ålderspension. Ifråga om tilläggspensioneringen finns inte nägon motsvarande övre åldersgränsför änkepension, vilket innebär att sådan pension där kan utbetalas samtidigtmed egen ålderspension. De nyblivna änkor och änklingar som uppnått den allmännapensionsåldern får, som framhållits i avsnitt 2.2, i regel medel till sinfortsatta försörjning genom ålderspension från folkpensioneringen. Praktiskttaget alla - såväl män som kvinnor - som kommer att beröras av det reformeradesystemet för efterlevandestöd kommer dessutom att uppbära ålderspension ocksåfrån ATP. Härtill kommer att folkpension i form av ålderspension automatisktuppräknas för den kvarlevande om en av två pensionsberättigade makar avlidersamt att möjligheterna att få KBT ofta förbättras för den efterlevande. En ordning av innebörd att efterlevandepension inte utgestill den som uppbär egen ålderspension från den allmänna pensioneringen liggerockså i linje med vad som förordats av socialpolitiska samordningsutredningen idess betänkande (SOU 1979:94) En allmän socialförsäkring, nämligen att normallsett endast en förmån bör utges i en bestämd behovssituation. Denna uppfattninghar anslutit sig till (SfU 1982/83:14, rskr. Jag föreslår alltså att efterlevandepension inom ramen fördet framtida systemet härför skall kunna utges endast till efterlevande sominte har uppnått den allmänna pensionsåldern . Även i fräga om den förmånsberättigade personkretsen kanjag ansluta mig till pensionsberedningens överväganden. Rätten tillefterlevandepension för vuxna bör liksom nu i första hand grundas på äktenskapmen vid sidan härav bör även andra kriterier gälla som grund för pension. Detär väsentligt att hänsyn tas till att allt tier människor numera sammanborunder äktenskapsliknande förhållanden utan att vara gifta. I den mån dettaframstår som motiverat och genomförbart bör efterlevandepensioneringen alltsåta sikte också på ogifta samboende. Liksom beredningen anscrjag det vara avvikt att reglerna pä området utformas så, att de kan tillämpas på ett enkeltsätt och utan ingående utredning och kontroll som kan uppfattas somintegritetskränkande. Mot bakgrund av nu anförda skäl lägger jag i avsnitt 4.2fram förslagom en ' enhetlig avgränsning av den pensionsberättigadepersonkretsen som innebär att rätt till efterlevandepension fråntilläggspensioneringen skall tillkomma även vissa grupper ogiftasamboende enligt samma regler som inom folkpensioneringen. Som framgår av det förut sagda kan jag ansluta mig tillpensionsberedning ens ståndpunkt att förmånerna från efterlevandepensioneringen primärt bör " ge ekonomisk kompensation för de direkta och omedelbaraföljderna av Prop. 1987/88:171 dödsfallet och att de bör syfta till att hjälpaden efterievande au komma över de särskilda problem som kan förutsättasuppkomma närmast efter dödsfallet. Sådant behov av ekonomiskt stödunder en omställningstid efter makens bortgång torde föreligga för ihuvudsak alla efterlevande i yrkesaktiv älder. Detta gäller såväl i fall då denavlidne varit förvärvsarbetande som då denne för dödsfalletägnat sig ät arbete enbart i hemmet. Man torde kunna utgå frän attförhållandena för den efterlevande förändras så radikalt genom makens bortgångatt han eller hon under en övergångstid genomsnittligt sett är i behov av ettekonomiskt tillskott för att underlätta omställningen till den nya situationen.Med sikte pä alt ge den efterlevande tillfälle att under ekonomiskt tryggadeförhällanden anpassa sin situation i vad avser ekonomi, arbete, bostad m.m.föreslår pensionsberedningen att samhället här skall träda in och ge ekonomiskt stöd i form av en periodiskt utgåendeefterlevandepension, benämnd omställningspension. Jag finner för min del att detta förslag välöverensstämmer med de utgångspunkter som bör uppställas för den reformeradeefterlevandepensioneringen. Jag kan därför i likhet med huvuddelen avremissinstanserna ställa mig bakom förslaget. Jag delar också beredningensuppfattning att omställningspensionen bör utges enligt enkla och generellaregler under en viss bestämd tidsrymd i direkt anslutning fill dödsfallet. Jagkommer i del följande alt föreslå alt omställningspensionen, i enlighet med pensionsberedningensförslag, skall utges av ett är efter dödsfallet. I likhet medberedningen anser jag vidare att möjligheter bör finnas att utge denna förmånunder till sådana efterlevande som tar vård om minderårigt barn.Syftet med omställningspensionen är alltså inte atl täcka kostnader förbegravning och liknande ulan att ge ett ekonomiskt bidrag till den efterlevandesjälv. Pensionen bör utges enbart i fall där det generellt sett kan sägas attdet vid lidpunkten för dödsfallet förelåg en personlig och ekonomisk gemenskapmellan makarna och där den ena makens bortgång således inneburit en väsentligtförändrad ekonomisk situation för den andre. I fråga om den närmare utformningen avomställningspensionen återkommer jag i avsnitt 4.3. En utgångspunkt för den reform som jag nu lägger framförslag om är att efterlevande män och kvinnor i yrkesaktiv ålder i regel harmöjlighet att erhålla en tryggad ekonomisk ställning genom inkomsterna av egetförvärvsarbete. Flertalet innehar säkerligen redan vid dödsfallet ett sådantarbete och har kvar detta ocksä därefter. I andra fall kan den efterlevande habörjat med eller återgått till förvärvsarbete under den lid dåomställningspension har utgetts, I dessa situationer är det enligl min meningefter omställningstidens utgång inte påkallat med något fortsatt ekonomisktslöd från den allmänna pensioneringen i form av efterievandepension. Delta gäller även för sädana fall där den efterlevande haren fast anknytning till förvärvslivet för makens bortgång mensenare får svårigheter att bereda sig inkomst genom arbete, t.ex. därför attden efterlevande dä blir arbetslös. I sådana situationer år det inte dödsfalletsom utgör grund för stödbehovet ulan andra omständigheter. efterlevande på samma sätt som andra i motsvarandesituation förlita sig på Prop. 1987/88:171 samhällets generella stödformeroch åtgärder för arbetslösa m.fl. Om det inte inträffar en drastisk förändring av denutveckling i fräga om kvinnors förvärvsfrekvens som ägt rum under de senastedecennierna, torde det komma att bli ovanligt att en kvinna - ellerman - i yrkesaktiv älder befinner sig i en sådan situation att hon - eller han- helt saknar anknytning lill arbetsmarknaden. Man mäste dock räkna med att detocksä fortsättningsvis kommer att finnas ett mindre antal kvinnor och män somstår utanför arbetsmarknaden eller som har en svag ställning där, när makenavlider. Detta kan gälla personer som saknar arbete pä grund av vacklandehälsa, bristfällig utbildning, avsaknad av yrkesvana eller boende på ort medbrist på arbetstillfällen. Det kan också vara fråga om personer som visserligenhar ett arbete men bara på deltid och med inkomster som inte förslår till entryggad försörjning samt - av personliga eller arbetsmarknadsmässiga skäl -saknar möjlighet atl utöka sin arbetstid. I fall av detta slag bör enligl de utgångspunkter på vilkaförslagen vilar göras kraftiga irtsatser inom ramen för samhälletsarbetsmarknads- och utbildningspolitiska åtgärder. För det mindre antalefterlevande som kommer att vara utan förvärvsarbete eller har ensvag ställning pä arbetsmarknaden vid omställningstidens utgång bör alltsäsättas in åtgärder för att undanröja förvärvshindren. Det är av vikt att dessaefterlevande kan erbjudas en reell möjlighet att medverka i arbetslivet eftersin förmåga och atl härigenom få en meningsfull sysselsättning som gerekonomisk trygghet. Att jag vågar tillmäta åtgärder på detta område sådan viktoch tilltro beror på den betydelse som i den ekonomiska politiken läggs vid denfulla sysselsättningen. Målet här är att alla som vill ha arbete också skallha tnöjlighet härtill. Kraftiga satsningar görs med detta syfte på bl.a. olikaarbetsmarknads- och utbildningspoliliska åtgärder. Åtgärder på dessa områden kan sålunda förväntas bli avstor betydelse för de efterlevande som avses här. Sädana efterlevande bör gestillfälle att genomgå erforderlig grund- eller yrkesutbildning eller erhållahjälp till en placering i förvärvslivet genom insatser på detarbetsmarknadspolitiska fältet, t.ex. arbetsmarknadsutbildning ellerberedskapsarbete. I fall av detta slag kan den efterlevande också erhållaekonomiskt stöd i fortn av t.ex. utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag eller- omvillkoren härför är uppfyllda - arbetslöshetsersättning eller kontantarbetsmarknadsstöd. Jag delar sålunda beredningens uppfattning att åtgärderför att bereda kvinnor såväl som män arbete blir av stor betydelse vid förverkligandet av reformen på efterlevandepensioneringens omräde. I likhet med beredningen anser jag alt det inte finns skäl att föreslå några särlösningar till förmån särskilt för gruppen efterlevande män och kvinnor med avseende på de regler som styr olika arbetsmarknads- och utbildningspolitiska ätgärder. En särbehandling pä dessa områden av efterlevande skulle innebära att hänsyn primärt skulle tas till orsakerna till svårigheterna pä arbetsmarknaden i slället för behovet att komma till rätta med dem. Härtill kommer att redan det reguljära utbudet pä de aktuella områdena har en sädan omfattning och ett sådant innehåll att det i de flesta fall torde vara i huvudsak tillräckligtför att tillgodose behoven hos de efterlevande som berörs härav. Liksom "-' 5 1987/88. bör alltså också änkor och änklingar få del avsamhällets insatser Prop. 1987/88:171 inom arbetsmarknads- ochutbildningspolitiken på samma villkor som andra i motsvarande situation. Emellertid måste man nog räkna med alt åtgärder pä deberörda områdena inte heller i en framlid kommer att kunna helt undanröjaproblemen för efterlevande som kan komma att ha en svag ställning påarbetsmarknaden. Visserligen bör i princip alltid för efterlevande som harsärskdda svårigheter pä arbetsmarknaden som ett första steg till lösning avproblemen göras olika insatser inom bl.a. arbetsmarknadspolitikens ram.Beträffande en liten grupp änkor och änklingar torde det dock kunna förutsättasatt behovet av ekonomiskt stöd inte blir tillgodosett på denna väg. Degenerella stödformerna på arbetsmarknads- och utbildningspolitikens områden ärinte utformade på sådant sätl att de i alla situationer kan ge ettändamålsenligt skydd för samtliga efterlevande som står utanför förvärvslivet.T.ex. uppställs i vissa sammanhang krav på aktuell anknytning lillarbetsmarknaden för att ekonomiskt stöd skall kunna utges. Den efterlevande kanpå grund härav komma alt ställas utan medel till sin försörjning under enövergångstid -längre än den under vilken omställningspension utbetalas - framlill dess åtgärderna på arbetsmarknadsområdet har gett åsyftat resultat. Dessutom kan det i en del fall säkerligen komma atl visasig omöjligt - från början eller sedan olika försök med sikte på en placering iförvärvslivet har misslyckats - att bereda den efterlevande etl förvärvsarbetetill tryggande av försörjningen. En anledning härtill kan vara att denefterlevande kommit upp eller att arbetstillfällen saknas påbostadsorten. En annan orsak kan vara att den efterlevandes hälsotillstånd ärsådant att det är osäkert om han eller hon skall kunna erhålla ettförvärvsarbete som ger en tillräcklig inkomst. I vissa fall skulle det ocksåkunna ses som oskäligt att begära alt en efterlevande söker sig in påarbetsmarknaden. Detta kan t.ex. knappast krävas av den som kommit upp i60-årsåldern och som inte förvärvsarbetat före makensbortgång. I fall av detta slag framstår det enligt min uppfattningsom angeläget att samhället träder in och tryggar del fortsatta uppehället förden efterlevande så länge behov därav föreligger. För en del efterlevande som befinner sig i denna situationkan egenpension i form av förtidspension vara ett realistiskt alternativ. Enförutsättning för att sådan pension skall kunna beviljas den efterlevande äratt det föreligger en medicinsk grund för nedsättningen av arbetsförmågan ellerall den efterlevande uppfyller de särskilda villkor som gäller beträffanderätten till förfidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl för äldre förvärvsarbetande.Det bör här betonas att det för personer som tillhör kategorin äldre försäkrade(som huvudprincip eller äldre) gäller särskilt förmånliga villkor förrätten till förtidspension också i allmänhet och att några stränga krav härinte ställs i vad avser del medicinska villkoret. Även omsålunda förtidspension kan antas fylla en inte oväsentlig funktion när det gäller att bereda vissa änkor eller änklingar ett tillfredsställande ekonomiskt skydd, kan man troligen förvänta att det kommer att kvarstå en grupp efterlevande som inle uppfyller villkoren för rätt till sådan pension men som ändå inte kan få en godtagbar försörjning "° genom egetförvärvsarbete eller beträffande vilka deUa inte kan begäras. För Prop.1987/88:171 dessa finns etl behov av samhällsinsatser som bereder dem elt skyddefter makens död. Vid sina överväganden har pensionsberedningen som ettalternativ för att , komma till rätta med de problem som kan komma altföreligga för den mindre grupp efterlevande som här är aktuell prövat tanken påatt mildra nuvarande villkor för rätt till förtidspension (och sjukbidrag).Detta skulle t.ex. kunna göras i den formen alt man särskill för gruppenefterievande gick ifrån kravet på medicinska skäl för arbetsförmågans nedsättningoch lät arbetsmarknadsmässiga och därmed jämförliga grunder bli tillfyllest förpensionsrätt. Emellertid avvisar beredningen detta alternativ.Huvuddelen av remissinstanserna har inte någol att erinra mol denna bedömning.Kommunernas pensionsanstalt menar dock alt nuvarande bestämmelser omförtidspension bör ändras så alt de efterlevande som här berörs skall gesmöjlighet alt få fidsbegränsad sådan pension. För egen del vill jag ansluta migtill beredningens ståndpunkt, varför jag inte är beredd alt nu föreslå någonutvidgning av rätten till förtidspension till förmän för enbart gruppenefterlevande. Av principiella skäl bör förtidspension i första hand fillkommadem som har förvärvsförmågan nedsatt på medicinska grunder. Att utvidga rättentill förtidspension på rent arbetsmässiga skäl till aU gälla även personer somsaknar aktuell arbetsmarknadsanknylning skulle strida mot grunderna för denreform varigenom denna rätt infördes. Jag är på denna punkt av sammauppfattning som den LO framfört i sitt remissyttrande. LO har här betonatvikten av att förtidspensioneringens medicinska och i vissa fall arbetsmarknadsmässigakriterier inte urholkas. Även hänsynen till andra försäkrade som befinner sig isamma situafion talar enligt min mening mot särregler till förmån för enspeciell kategori. Det kan inte heller uteslutas att en utvidgning på dettasätt av förtidspensioneringen skulle innebära en risk att denna pensioneringlillgreps i stället för åtgärder som kan ge den efterlevande möjligheter tillförvärvsarbete. Pensionsberedningen anser alt det behov av ekonomiskt stödtill vuxna efterlevande med problem på arbetsmarknaden som kan finnas vid sidanav de generellt verkande åtgärderna i stället bör tillgodoses inom ramen förefterlevandepensioneringen. Med hänsyn härtill föreslår beredningen attdet somkomplettering till omställningspensionen skall kunna utges efterlevandepensioni form av s.k. särskild efterlevandepension. Förslaget i denna del tillstyrks av huvuddelen avremissinstanserna. Flera av dessa påpekar dock att den särskildaefterlevandepensionen kan komma att bli administrativt krävande och att deninnebär att regelsystemet blir svåröverskådligt. Enligt min mening finns del anledning alt på det sättpensionsberedningen föreslår införa en särskild form av ekonomiskt stöd frånefterlevandepensioneringen lill vuxna efterlevande vid sidan avomställningspensionen. De generella stödformerna på arbetsmarknads- ochutbildningsområdena kan inte i alla situationer ge etl tillfredsställande skyddför efterlevande utan Ansvaret för att denifrågavarande gruppen tillförsäkras det ytterligare skydd varav behov föreliggermåste därför, som beredningen anför, åvila efterlevandepensioneringen. Jag villdessutom framhålla att införandel av en sådan särskild efterlevan-deförmån somden föreslagna inte kan anses innebära något större avsteg från strävandena molen enhetligare socialförsäkring. Det är inte fråga om en i egentlig mening nyförmån utan om en förmån som är avsedd att ersätta den nuvarande änkepensionen.Härtill kommer att den i beredningens förslag utformats i nära anknytning redan befintlig pensionsförmån, nämligen efter mönster av de regler somgäller i fråga om förtidspension. Detta betyder också att jag- även om jaginser att vissa administrativa problem kan komma att uppstå - anser att någraöverväldigande svårigheter vid det praktiska handhavandet av förmånen intebehöver befaras, eftersom det finns möjlighet att tillämpa de erfarenheter somvunnits vid hanteringen av en annan, etablerad förmån. Isammanhanget bör också uppmärksammas att det kan förväntas bli enbart etlrelativt litet antal efterlevande för vilka det blir aktuellt alt pröva rättentill den nya förmånen. Jag delaralltsä beredningens och flertalet remissinstansers uppfattning attefterlevandepensioneringen bör inrymma en särskild förmån med syfte att utgöraett skydd för sådana efterlevande som för längre eller efter makensbortgång saknar möjlighet att bereda sig en tillfredsställande inkomst genomförvärvsarbete eller på annat sätt. Förutsättningar för att förmånen skallutges bör vara dels att det finns etl orsakssamband mellan dödsfallet och denefterlevandes försörjningssvårigheter, dels alt andra åtgärder inte ger tillresultat att den efterlevande får en fast fot i arbetslivet och kan svara försill eget underhåll. I avsnitt 4.4 återkommer jag lill den närmare utformningenav den särskilda efterlevandepensionen. 2.3.2 övergången till det nya systemet Minbedömning: Det nya systemet för efterlevandepensionering bör införas successivtoch förses med långtgående och generösa övergångsregler till skydd för äldreoch medelålders kvinnor. Någon lillbakaverkande kraft bör inte ges det nyaregelsystemet.