prop · GB03153 · 1987-12-31 00:00:00 — Den militärasjukvårdspersonalen omfattar all personal som är krigs-placerad inom denmilitära hälso- och sjukvården och därvid även sådan personal som inte omfattasav tjänsteplikt enligt lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- ochsjukvårdspersonal samt velerinärpersonal m. m. Frånfolkrätlslig synpunkt kan klassificeringen av hemvärnspersonalen och dåsärskilt personalen i driftvärnel erbjuda vissa problem med hänsyn till attdenna kan ha skiftande folkrättslig status beroende på verksamhetens art.Enligt min mening bör dock personalen inom det allmänna hemvärnet regelmässigtha kombattantstalus. Driftvärnspersonalen bör dock vara kombattanter endasl dåden direkt deltar i rikets försvar. Det bör ankomma på överbefälhavaren alt medstöd av förordningen närmare reglera detta. Medslöd av regeringens bemyndigande tillkallade min företrädare en särskild utredare (1985:01) för alt göra en författ ningsteknisk översyn av bl. a. civilförsvarslagen (1960:74 omtryckt 1984:1026). I tilläggsdirektiv (dir. 1987:38) har utred ningen getts i uppdrag alt bl. a. överväga möjligheterna atl vidga det svenska civilförsvarsbegreppet inom ramen för det första tilläggsprotokol lets folkrättsligt fastställda definitioner. 1 avvaktan på resultatet av denna 10 utredninghar regeringen i förordningen (1987:971) om lolalförsvarsperso- Skr.1987/88:153 nålens folkrältsliga ställning, m. m. utgått från den nu gällandeordningen innebärande att som civilförsvarspersonal anses de som tjänstgör inomfunktionen befolkningsskydd och räddningstjänst och som har statens räddningsverksom funktionsansvarig myndighet. Regeringen har tills vidare utgått från attpersonalen inom hemskyddsorganisalionen också skall anses tillhöra kategorincivilförsvarspersonal oaktat att viss hemskydds-personal inte las i anspråk medcivilförsvarsplikt enligt civilförsvarslagen. Tillsist vill jag beröra frågor rörande folkrättens regler under ockupation. Iregeringens proposition om totalförsvarets fortsatta ulveckling (prop. 1986/87:95)anfördes bl. a. följande i avsnittet om operativa grunder för totalförsvaret: "Omangriparen lyckas tränga in i landet skall elt effektivt och uthålligt motståndkunna genomföras i organiserade former i varje del av landet. skalloperationerna fortsättas till sjöss och i luften. 1 en sådan situation måslecivilbefolkningens skydd och försörjning ägnas särskild uppmärksamhet. Inomområden som angriparen tillfälligt lyckats ta skall motståndet fortsälla medalla medel och i alla former som folkrätten tillåter, även som icke militärtmotstånd. Militära enheter som genomför fria kriget, polisen och andrasamhällsorgan saml civilbefolkningen skall försvåra angriparens verksamhet ochunderlätta områdets återtagande." Enliglmin mening är det i en situation som anges i citatet ovan som tillämpningen avde folkrältsliga principerna kan komma att ställas på sitt yttersta prov bådeför myndigheter och enskilda. Likaså torde detta bli fallet om enockupationssituation uppstår. Folkrättskommitténbehandlade utföriigt de komplicerade frågor, som sammanhänger medfolkrättens regler under ockupation. Sålunda belyste kommittén i sittslutbetänkande (SOU 1984:56) Folkrätten i krig straff- och processrättsligafrågor och civil verksamhet inom områden som har besatts av fienden. Vidarelämnade kommillén synpunkter och vissa förslag rörande allmänna anvisningartill civilbefolkningen om uppträdande i krig och under ockupation. 1 en bilagatill betänkandet lämnade kommittén vissa synpunkter på inriktningen i stort avverksamheten vid några totalförsvarsfunklioner i krig och under ockupation. Bl.a. berördes här frågeställningar rörande funktioners och myndigheters kvarslannandepå ockuperat område. Folkrättskommilténlar avslutningsvis upp en i olika sammanhang diskuterad fråga nämligen om densvenska beredskapslagstiflningen över huvud taget bör vara utformad även medsikte på den situation som uppslår om svenskt tertitorium skulle bli ockuperat.Kommillén kommer lill slutsatsen att även om vissa regler erfordras så torde enmer detaljerad reglering av ockupationsfallet inte bara vara omöjlig atl åsladkommautan även vara klart olämplig. Däremot finner kommittén att kännedom omfolkrättens regler är av största värde och då i synnerhet kunskaper om vad en angriparekan göra anspråk på utan alt göra sig skyldig lill folkrältsbrott. Frågan om de offentligaorganens verksamhet under ockupation har tagits upp också av folkstyrelsekommittén i belänkandet (SOU 1986:28) 11 Folksiyrelsen under krigoch krigsfara, bl. a. mot bakgrund av folkrätts- Skr. 1987/88:153kommitténs belänkande. På grundval av folkstyrelsekommilléns belänkande har prop.1987/88:6 om de offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfaraförelagts , som beslutat bifalla propositionen (KU 1987/88:16, rskr.113). Ipropositionen anför föredragande statsrådet all det som folkstyrelsekommitténframhållit - är en folkrätlslig princip atl civilbefolkningen inom ockuperatområde skall behålla sin lojalitet mot den lagliga regeringen. Vidare uttalasatt någon folkstyrelse värd namnet inte är möjlig under en ockupation avSverige. Mot bakgrund av bl. a. denna uppfattning har som vilandeantagit elt förslag i propositionen lill ändring i 13 kap. RF. Förslagetinnebär att varken eller regeringen får fatta beslut på ockuperatområde. Inle heller får någon i egenskap av ledamot i ellerregeringen på ockuperat område utöva någon befogenhet som tillkommer honom idenna egenskap. Likaså får val lill , landsting och kommunfullmäktige inlehållas på sådant område. Beträffandede offentliga organen i övrigt innebär det vilande grundlagsförslaget alt delslås fast atl det åligger vaije offentligt organ att på ockuperat områdehandla på det säll som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motslåndsverksamhetensaml civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Vidare anges med viss uppsiramning av nuvarande lydelse av regeringsformen - all eltoffentligt organ inte i någol fall får meddela beslul eller vidta åtgärd som istrid mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmaklenbistånd. Ävenden fråga om den svenska beredskapslagstiflningens utformning såvitt gällerockupationssituationer som folkrättskommiltén tagit upp behandlas i den nämndapropositionen. hade för sin del anslutit sig lillfolkrättskommitténs principiella synpunkt att en detaljerad reglering i ämnetvar både i del närmaste omöjlig och också klart olämplig. Enligl folkstyrelsekommillénsmening var det emellertid å andra sidan angeläget atl hela beredskapslagstiflningeni ett sammanhang blev föremål för en genomgång med utgångspunkt i hur denskulle kunna utnyttjas av en ockupant. Föredragandenanför i propositionen att han delar de två kommittéernas principiellauppfattning i frågan om en uttrycklig reglering av i vad mån beredskapslagstiflningenär tillämplig i ockupationssilualionerna. Han säger sig emellertid varatveksam till tanken på en samlad genomgång av lagstiftningen i det specifikasyfte som folkstyrelsekommittén föreslagit. Frågan bör därför övervägas yllerligareenligt hans mening. Föredragandens uttalanden i frågan har lämnats utanerinran av i grundlagstiftningsärendet (KU 1987/88:16, rskr. Föregen del biträder jag de synpunkter som folkrättskommiltén anför rörande folkrättens regler under ockupation. De regler som framgår av konventionerna saml de synpunkter som framlagts av folkrättskommiltén och folkstyrelsekommittén anser jag vara tillräckliga som vägledning. Detta understryker emellertid betydelsen av att myndigheter och enskilda får tillräcklig information och utbildning i frågan i enlighet med vad som finns föreskrivet i förordningen (1987:971) om totalförsvars- 12 personalens folkrältsligaställning, m. m. I vissa fall krävs dock att vägle- Skr. 1987/88:153 dandebestämmelser utfärdas redan i fred till exempel rörande vissa myndighetersagerande inför ockupationshot och under ockupation. Frågan övervägs förnärvarande inom . Jagvill i delta sammanhang slutligen också erinra om att regeringen i maj 1987inrättade en särskild delegation för icke-mililärt motstånd på grundval avförslag från molslåndsulredningen i belänkandet (SOU 1984:10) Kompletterande molståndsformer.Inom ramen för denna delegations verksamhel har studier påbörjats rörandehithörande folkrätlsfrågor. Jaghemställer atl regeringen bereder tillfälle atl la del av vad jag haranfört i det föregående. Regeringenansluter sig till vad föredraganden har anfört och beslutar i enlighet med hanshemslällan. Förteckning över stater: som ratificerat Skr. års Genévekonventioner '' Skr.1987/88: 153 Bilaga 2 Folkrättskommitténhar haft i uppdrag att utreda folkrättens tillämpning m.m under krig,neutralitet och ockupation. Vissagrundläggande begrepp (kap. 2) Ikapitel 2 redovisas och definieras vissa grundläggande begrepp som kommitténhar funnit angeläget att förklara. Deninternationella humanitära rättens räckvidd och giltighet i tiden (kap. 3) Kommitténbehandlar de internationella avtalens giltighet (där bl.a. en närmareredogörelse ges för begreppen ratifikation, reservation, uppsägning och obsoletaregler) och den allmänna folkrätten. Iett särskilt avsnitt redogör kommittén för de regler i tilläggsprotokoll I till1949 års Genévekonventioner som enligt kommitténs bedömning torde hasedvanerättslig status. En sädan redogörelse kan komma att ha sin praktiskabetydelse i en situation då (som har ratificerat tilläggsprotokoll 1)råkar i strid med en motpart som inte har ratiHcerat protokollet. Enligthuvudregeln i artikel 96 är protokollet endast tillämpligt mellan stater somratificerat eller anslutit sig till det (principen om reciprocitet). Av dettakan man emellertid inte dra slutsatsen alt , i den ovan angivnasituationen, kan underlåta att tillämpa protokollet i dess helhet. Kommitténkonstaterar att de regler som utgör allmän folkrätt alltid måste respekteras,precis som motparten måste respektera samma regler. Underläter motparten detta,kan om så befinnes möjligt och lämpligt tillgripa sädanarepressalier som är folkrättsenliga. Kommittén rekommenderaremellertid inte ett sådant tillvägagångssätt. Kommitténkonstaterar vidare att i en konfiikt där är part och motparten inte harratificerat tilläggsprotokoll 1, skall inte behöva leva upp till meromfattande förpliktelser än vad som gäller för vår motpart. Från de humanitärrättsligasynpunkter som folkrättskommiltén har att beakta är del naturligt att tänka sig att i ett läge som del ovan skisserade gör allt för att tilläggsprotokoll I. skall tillämpas av alla parter i en konflikt i vilken vi är indragna. Om emellertid en motpartsom inte ratificerat protokollet inle heller Skr. 1987/88: 153 respekterardetsamma, måste i sin tur ha möjligheter atl göra Bilaga 2 avkallpå en full tillämpning av protokollets regler. Motparten bör göras medveten omatt i det lägel i vart fall inte anser sig kunna följa protokolletskrigföringsregler, dvs. huvuddelarna av artiklarna 51-58. Kommitténvill likväl understryka att denna bedömning kan komma alt påverkas av militäraoch politiska faktorer som kan vara svåra atl förutse. Det är naturligtvisangeläget atl frågan övervägs noga redan under inledningsskedet av en konflikl. Kombattanter och andra grupper. Klassificering av personalinom totalförsvaret (kap. 4) Kommitténhar haft till uppgift atl särskill studera tillämpningen av folkrättens regler,när det gäller atl hänföra olika personalgrupper lill skilda folkrältsligakategorier. Detta är angeläget inte minst med hänsyn lill del svenskatotalförsvarets tämligen unika utfomning, som innebär en långtgåendeintegration mellan militära och civila uppgifter. Tillkomsten av en nydefinition av begreppet kombattant i I. tilläggsprotokolletunderstryker yllerligare behovet av noggranna studier i vad gäller kombatlantbegreppetstillämpning inom det svenska totalförsvaret. Dethar rått oklarhet beträffande den folkrättsliga klassificeringen avsådana civila som i krigslid skall ulföra uppdrag ål försvarsmakten eller somär avsedda atl samarbeta med olika militära enheter. Man måsle härvid ta hänsynlill att förändringar i försvarets krigsorganisation torde leda lill ett ökatframlida utnyttjande av civila i olika servicefunktioner. I många fall kansådana personer klassificeras som "civila åtföljande stridskaflerna".Kommittén har studerat hur delta folkrältsliga begrepp är avsett atl tillämpas.Hithörande frågor har ägnats slor uppmärksamhet av kommittén som presenterarolika förslag lill klassificering. Delademeningar har ofta rått, då del gällt klassificering av personal som i krigstid inleär avsedd att användas permanent för militära uppgifter. Bland dessa gruppermärks främsl hemvärnets personal samt polisen och viss frivilligpersonal. 1 I. tilläggsprotokolletbehandlas sådana fall av militär tjänst med begränsad varaktighet. Mot dennabakgrund inför kommittén begreppet "temporär kombattant". Dettauttryck förekommer visserligen inte i någon konvention men framgår indirekt avtexten i vissa artiklar. I.tilläggsprotokollet innehåller också nya regler om folkrättsligt skydd avdeltagare i organiserad motståndsrörelse, vilka på vissa villkor skall ansessom kombattanter. villkor för att den som deltar i en motståndsrörelseskall kunna få folkrättsligt skydd har reducerats till alt endast omfatta öppetbärande av vapen . Kommillén har diskuterat vad de nyareglerna innebär och funnit alt de bör kunna tillämpas om en svenskmotståndsrörelse skulle bli aktuell. I detta sammanhang har det också varitnödvändigt att behandla det folkrätts-liga skyddet av personer som deltar icivilmotstånd. Sådana personer kan enligt kommitténs uppfattning inte erhållaskydd som kombattanter. Debör dock kunna åberopa samma skydd som skall gälla för civila inom Skr. 1987/88:153 ockuperat område. Folkrättensregler om skydd för vissa särskilt utsatta grupper har diskuterats. Kommitténhar funnit att reglerna måste tillämpas på ett sådant sätt att trovärdigheteninte äventyras. Det har funnits särskild anledning att diskutera tillämpningenav reglerna om skydd för krigsfångar. I detta sammanhang har kommitténstuderat hur den i krigsfångekonventionen angivna kategoriindelningenlämpligen bör tillämpas inom svenska försvarsmakten efter övergången till enny befälsordning. Kommitténbehandlar folkrättslig status för försvarsmaktens personal och för civila inomövriga delar av totalförsvaret. När det gäller försvars-maklens personal utgårkommittén ifrån samma princip som civilmili-tärutredningen har angivit nämligenatl all personal som är upptagen i försvarsmaktens personaltabeller bör ha kombattantstalus.Kommittén går in på hur detta skall tillämpas för bl.a. inryckande personal vidmobilisering och för permittenter under krig. Denfolkrältsliga status som bör gälla för civila inom militära verk och förvaltningarhar också övervägts liksom för personal inom Motorrepa-rationstjänsten ochByggnads- och reparationsberedskapen. Kommittén har, så långt det varilmöjligt, eftersträvat lösningar som varit acceptabla ur folkrättssynpunkt ochsamtidigt praktiska med hänsyn till krigslida tillämpning. Närdet gäller folkrätlslig status för civila inom övriga delar av totalförsvarethar kommittén funnit att kombattantstatus endast kan ifrågakomma i speciellafall. Det gäller främst personal i driftvärnet, som bör erhålla temporär kombattantstalus.Kommittén har särskilt diskuterat folkrättslig status för personalen hos civilamyndigheter som är samgrupperade med militära ledningsorgan. Många av dessacivila kommer att under krig fullgöra uppgifter, som kan fä mycket storbetydelse även för det militära försvaret. Enbart detta förhållande motiverardock enligt kommitténs uppfattning inte att vederbörande bör anses som kombattanter. Folkrättsregler i land-, sjö- och luftkrig (kap. 5) Densvenska ratificeringen 1979 av båda tilläggsprotokoll till Genévekonvenlionernamedför att svenska stridskrafter i en eventuell framtida konfiikt måste tillämpade nya regler om stridsmetoder och stridsmedel samt skydd av civilbefolkningensom ingår i 1. tilläggspro-tokollel. Eftersom de nya reglerna är relativtomfattande, fordras del ett noggrant studium av reglernas tolkning ochtillämpning inom svenska förband. Detta har varil en central fråga i kommitténsarbete. Denya reglerna kan inte studeras isolerade från äldre folkrätt utan måste ses isamband med tidigare konventioner främst Haagkonventioner om land-och sjökrig, Genéveprotokoll angående förbud mot användande i krig avkvävande, giftiga eller liknande gaser och bakteriologiska stridsmedel, 1936års Londonprotokoll om ubåtsanfall mot handelsfartyg samt Genévekonventioner.Av 17 2 1987/88. fieraskäl är det lämpligt att särskilja regler som är avsedda att gälla i Skr.1987/88: 153 landkrig och regler för sjökrig och luftkrig. Tilläggsprotokolletsregler om stridsmetoder och stridsmedel samt skydd av kombattanter i särskiltutsatta situationer utgör i allt väsentligt en utbyggnad av äldre Haagregleroch kan därför knappast möta några svårigheter vid tillämpning i svenskaförband. I andra fall kan det emellertid uppstå problem vid tillämpningen.Detta gäller exempelvis de olika reglerna om spionage, i vilka det görs enskillnad mellan informationsinsamling inom ett omstritt område respektive eltav fienden kontrollerat område. I praktiken kan det dock vara svårt alt skiljamellan dessa olika områden. För att informationsinsamlingen inte skall onödigtvisförsvåras föreslår kommittén alt de regler som är avsedda att tillämpas inomomstritt område också skall tillämpas inom område som kontrolleras av fienden. Deviktigaste av de nya reglerna gäller civilbefolkningens skydd mot krigetsverkningar. Här återfinns framför allt regeln om förbud mol terroranfall samtmot vad som kallas urskillningslösa anfall. Sistnämnda begrepp kan närmastöversättas med ytläckande anfall mot ett område där det förekommer vissamilitära objekt inom en koncentration av civilbefolkning eller civila objekt. Kommitténhar funnit att förbudet mot urskillningslösa anfall måste tillämpas olika inomoch utanför elt stridsområde. Hänsynen till skydd av civila objekt kan nämligeninte drivas lika långt inom elt stridsområde som utanför detsamma. Regeln omförbud mol urskillningslösa anfall kan enligt kommitténs mening få storthumanitärt värde. Inte i något fall behöver en tillämpning av denna regel fånegativa konsekvenser för svenskt invasionsförsvar. Denya reglerna om särskilt skydd för vissa civila objekt har likaså ägnats slortintresse under kommitténs överläggningar. I samband med regeln om skydd föregendom, som är nödvändig för civilbefolkningens överlevnad, har principerna försvensk krigstida livsmedelförsörjning diskuterats. Härvid har den långtgåendeintegrationen inom livsmedelshanteringen ägnats särskilt intresse.Diskussionen inom kommittén har särskilt inriktats på de nya bestämmelserna omskydd av anläggningar och installationer, som innehåller "farligakrafter" dvs. dammar, och kärnkraftverk. Efter en noggrann vägningav de olika faktorerna har kommittén funnit alt den nya regeln kan ge eltomfattande skydd åt dessa objekt särskilt gäller detta belräffandekärnkraftverk, vars folkrättsliga skydd får anses som i det närmasteheltäckande. I. tilläggsprotokollets regler om försiktighetsåtgärder vidanfall har utvärderats med hänsyn lagen till de praktiska möjligheterna atttillämpa reglerna på skilda befälsnivåer. Folkrätlsreglernai sjökriget har inle i någon nämnvärd grad påverkats genom I.tilläggsprotokollets tillkomsl. Det har emellertid funnits anledning alt tolkavissa äldre folkrätlsregler särskill Londonprotokoll om ubålsanfallmot handelsfartyg. Mot bakgrund av senare års erfarenheter har kommitténsutarbetat elt förslag till tolkning och tilllämpning av nämnda protokoll vadgäller svenska ubåtsoperationer. Folkrätlsreglerna i sjökriget behandlades inleunder diplomatkonferensen och framstår numera som starkt föråldrade. När det gäller luftkrigetkan man också konstatera en brist på moder- Skr. 1987/88: 153 nafolkrättsregler. Tillkomsten av I. tilläggsprotokollet har dock innebu- Bilaga 2 rit en modernisering i vad gäller anfall från luften mot mål påmarken. Kommittén pekar på att bristen på regler för identifiering ipåtaglig grad kan öka risken för vådaanfall. Detfinns enbart några få äldre folkrättsregler om förbud mot användning av vissakonventionella vapen. Mot denna bakgrund kan det hävdas att folkrätten harkommit långt efter vid en jämförelse med den snabba vapentekniska utvecklingen.Försök gjordes att ta upp olika vapenfrågor under diplomatkonferensen 1974-77men utan resultat. Tillkomsten av om förbud mot ochbegränsningar i användningen av vissa vapen innebar emellertid en vissframgång för de humanitära strävandena. Kommittén anser det vara angeläget attansträngningarna på att få fram ytterligare folkrättsliga begränsningarfortsätter. I.tilläggsprotokollet innehåller nya regler om oförsvarade orter ochdemilitariserade områden. 1 anslutning härtill redovisas de olika slag av zonersom har börjat tillämpas i sjökriget, dock utan att vara stadfästa i någrafolkrättsliga konventioner. Folkrättenshumanitära regler för land-, sjö- och luftkrig kan i väsentlig grad inskränkasgenom alt någon part tillgriper repressalier eller åberopar undantag medhänvisning till militär nödvändighet. Kommittén ansluter sig helt till densvenska regeringens starkt restriktiva syn på krigstida repressalier ochundantag motiverade av militär nödvändighet. Identiftkationssfrågor,särskilt beträffande sjukvård och civilförsvar (kap. 6) Närdet gäller identifiering och uimärkning av sjukvårdspersonal, sjukvårdsmaterieloch sjukvårdsenheter inom försvarsmakten konstaterar kommittén att Genévekonventionerinnehåller bestämmelser som måste följas om man vill ha det skydd somkonventionerna medger. Detsamma gäller för sjuktransporter med fartyg ochluftfarkoster. tilläggsprotokoll till Genévekonventionerinnehåller nya definitioner för enheter och verksamheter inom sjukvårdsområdet.De nya reglerna innebär både preciseringar och utökningar av begreppen. Engenomgående förändring i tilläggsprotokollet är att man när del gäller skydd, uimärkningoch identifiering inte längre skiljer på militära och civila delar av sjukvårdsorganisationen,på civila eller militära sårade och sjuka eller på civila och militärasjuktransportmedel. Ifråga om uimärkning och gruppering av sjukvårdsanstaller och rörligasjukvårdsformationer m.m. gäller bestämmelserna Genévekonventionerpå vissa villkor. Enligt kommitténs uppfattning innebär tilläggsprotokolletinte några skärpta krav när det gäller uimärkning och gruppering avsjukvårdsenheter och sjuktransportmedel. Bestämmelserna är i de fiesta fallfortfarande villkorliga. Det bör ankomma på vederbörande militäre chef attutfärda tillämpningsbestämmelser. Kommitténhar även övervägt frågor rörande identifiering, uimärkning, gruppering m.m. iframtiden inom den militära sjukvårdsorgani- sationen.Kommittén konstaterar bl.a. i ett avsnitt om sjukvårdspersonal Skr. 1987/88:153 att all personal som ingår i militära sjukvårdsenheter numera skall Bilaga2 hänföras till kategorin sjukvårdspersonal. Det är däremot kommitténsuppfattning att militär personal tjänstgörande som sjukvårdsmän inte heller ifortsättningen bör hänföras till sjukvårdspersonal. Kommittén har vidareredogjort för principer och materiel för uimärkning av militärasjukvårdsenheter och militära sjuktransportmedel. Kommentarernabeträffande identifiering och uimärkning m.m. inom civilförsvaret och den civilasjukvården inleds med ett avsnitt om civilförsvaret. Här redovisas vilkaåtgärder som kan vidtagas för uimärkning av anläggningar, materiel och fordontillhörande civilförsvaret samt skyddsrum för befolkningen. att civilförsvarets internationella symbol används för uimärkning avskyddsrum, anläggningar för befolkningen och anläggningar med enbartcivilförsvarspersonal.