prop · GB0388 · 1987-12-31 00:00:00 — Skälen för mitt förslag:Nu gällande strålskyddslag saknar bestämmelser om hantering och omhändertagandeav radioaktiva' avfallsprodukter från verksamheter som regleras enligt lagen.Genom villkor och föreskrifter kan dock indirektuppställa krav på avfallshanteringen från strålskyddssynpunkt. Inomkärnteknikområdet har genom lagstiftning fastslagits det ansvar förbl. a. kärnavfallets hantering och slutförvaring som åligger den som hartillstånd till kärnteknisk verksamhet. I lagen (1984:3) om kärntekniskverksamhet (kärntekniklagen) har sålunda slagits fast, att tillståndshavaretill verksamhet på kärnenergiområdet är skyldig att svara för att allt iverksamheten uppkommet kärnavfall och sådant kärnbränsle, som inte kanåteranvändas, hanteras och slutförvaras pä ett säkert sätt samt att denanläggning, i vilken verksamheten bedrivits, avvecklas och rivs på ett säkertsätt, sedan verksamheten har upphört. I ansvaret ingår bl. a. att se till atttekniskt kunnande, kompetens, utrustning och anläggningar finns tillgängliga ibehövlig utsträckning och att svara för de faktiska kostnaderna. Närdet gäller ansvaret för radioaktivt avfall som uppkommer vid verksamheterutanför kärnteknikområdet gör jag följande bedömning. Regleringeninom kärnenergiområdet bör tas som förebild. Samma krav bör således gälla förallt radioaktivt avfall oavsett om det härtör från kärnteknisk eller annanverksamhet. I princip bör ansvaret för avfallet kvarstå oavsett om verksamhetenhar upphört eller inte. I tillståndet föravfallslagret för medel- och lågaktivt avfall utanför Forsmark (SFR-I) och iden överenskommelse som ingåtts mellan och härföre-skrivits att radioaktivt,icke-kärnenergianknutet avfall, som innebär långsiktiga risker, skallomhändertas enligt de riktlinjer som lagts fast för kärnavfallet. Dessa riktlinjerbeträffande avfall som innebär långsiktiga förvarings-problem bör komma tilluttryck i den nya strålskyddslagen. Jag föreslår därför att det i en nystrålskyddslag anges att regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer får föreskriva hur avfallsprodukter utanför kärnenergiområdet skallhanteras och slutförvaras. Det skall således finnas möjlighet att ålägga den som bedriver verksamheten attomhänderta och behandla nu avsett avfall vid en bestämd avfallsanläggning iavvaktan på den slutliga förvaringen. Föreskrifterna bör även kunna omfattakrav på hur avfallet skall sändas till avfallsanläggning och hur det skallförpackas med hänsyn till strålskyddet. Inom många verksamhetsområden uppkommer emellertidåtskilligt, främst lågaktivt avfall, som inte avses placeras i SFR-1. Någonanledning att för sådant avfall uppställa krav på att det måste deponeras ianläggning för avfall med långsiktiga risker synes enligt min mening inteföreligga. Finns det exempelvis inom ett större sjukvårdsområde egnamöjligheter att förvara avfallet bör det kunna tillåtas. Det väsentliga är attavfallshanteringen står under fullt betryggande tillsyn med hänsyn tillstrålskyddet. En frågaav likartad typ som hanteringen av radioaktivt avfall är kasserandet avutrustning som kan sända ut strålning. En röntgenstrålkälla kan t. ex. innebärafara när den ansluts till det elektriska nätet. Den nya strålskyddslagen bördärför innehålla en bestämmelse om att kasserad apparatur som kan alstrastrålning skall oskadliggöras och att ansvaret åligger den som bedriververksamheten. På samma sätt som förordats beträffande radioaktivt avfall böransvaret kvarstå oavsett om verksamheten upphört eller inte. om vilka typer av apparater som skall omfattas av regleringen ochhur apparaterna skall oskadliggöras bör meddelas av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelsen bör omfatta apparater ellerandra tekniska anordningar oavsett om de alstrar joniserande ellericke-joniserande strålning. Några remissinstanser har påpekat, att den av utredningenföreslagna bestämmelsen om ansvar för radioaktivt avfall bör förtydligas så attdet framgår att ansvaret även omfattar kasserade strålkällor. Som exempel nämnssådana strålkällor som används vid s. k. gammaradiografi. Jag delarremissinstansernas uppfattning och anser att den av utredningen föreslagnabestämmelsen bör förtydligas på det sätt som påpekats. 2.6 Tillstånd och tillsyn 2.6.1 Grundläggande principer inom strålskyddskontrollen Mittförslag: Nuvarande strålskyddslagstiftnings principiella uppläggning vadgäller tillstånd och tillsyn behålls. Även enligt den nya lagen skall detankomma på en särskild strålskyddsmyndighet att pröva när strålningsverksamhetbör kunna tillåtas samt att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen samtföreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Förslaget har inteföranlett några erinringar. Skälen för mitt förslag: I likhet med utredningenanser jag att strålskyddslagstiftningens principiella uppläggning börbehållas. De olika verksamheter som förekommer påstrålningsområdet Prop. 1987/88:88 skiljer sig starkt både till karaktär ochfarlighet. Även om kunskaperna om strålning och dess effekter är störreän vid tiden för den nuvarande lagens tillkomst måste lagstiftningen också förframtiden utformas på ett sådant sätt att den kan anpassas till nya kunskaperoch metoder samt nya tekniska lösningar och förbättringar. Bestämmelserna omtillstånd och villkor bör därför i en ny strålskyddslag ges samma allmännauppbyggnad som i den gamla. 1 den nya lagen bör således endast anges i vilkaavseenden tillstånd krävs. Det skall ankomma på strålskyddsmyndigheten attpröva frågor om tillstånd och att ställa upp behövliga föreskrifter och villkorför verksamheten. I fortsättningen skall jag något närmare beröra vissagrundläggande principer inom strålskyddskontrollen i vid mening. Jag återkommersenare (avsnitt 2.10) till strålskyddsmyndighetens verksamhet och samordningenmed vissa andra myndigheter. För att uppnå ett tillfredsställande strålskydd på olikaområden måste vid bedömningen huruvida strålningsverksamhet bör tillåtas ensamman-vägning ske av olika grundläggande faktorer. Man måste bedöma om en vissverksamhet verkligen är berättigad med hänsyn till strålningspotentiellarisker. Det innebär bl. a. att nyttan av användningen av strålning skall varastörte än de risker som kan vara förenade med strålningen. Nyttan av strålningkan bestå av en bättre hälso- och sjukvård men även av en ökad säkerhet ellerrationalisering inom produktionen. Vidare bör strålning inte användas när detfinns andra likvärdiga alternativ som medför mindre olägenheter. För att få ett tillfredsställande strålskydd måste manockså sträva efter att skyddet optimeras. Detta innebär att all strålexponeringskall hållas så låg som det är rimligt möjligt med beaktande av ekonomiska ochsamhälleliga överväganden. Man måste således se till att den totaladosbelastningen från en strålkälla blir så låg som möjligt och att så fåpersoner som möjligt används i verksamheten eller utsätts för strålning.Optimering kan i många fall ske genom en bedömning huruvida kostnaden för enviss strålskyddsåtgärd är rimlig i förhållande till vinsten frånstrålskyddssynpunkt. En tredje faktor som man måste beakta vidstrålningsverksamhet är att alla stråldoser som kan föranledas av verksamhetenkan hållas under vissa fastställda gränsvärden. I denna del bör dock beaktas desärskilda förhållanden som gäller vid framför allt behandling av patienterinom sjukvården. Enligt min mening bör särskilt följande moment beaktasinom strålskyddskontrollen. - Kontroll avstrålningsutrustning och andra tekniska anordningar samt av radioaktiva ämnen. - Kontroll avstrålskyddsutrustning, strålmätningsutrustning samt övrigt strålskydd iarbetslokaler och andra utrymmen som skall användas i strålningsverksamheteller för förvaring eller transport av radioaktivt - Kontroll av att den som bedriver strålningsverksamhethar erforderlig kompetens för verksamheten och är beredd att iaktta de föreskrifter som kan meddelas samt har möjlighet att fortlöpandeupprätthålla strål- 33 3 1987/88. - Kontroll av handhavande,underhåll och skötsel av utrustning och anordning som avger strålning,radioaktiva ämnen och skyddsutrustning. De olika delmomenten gör sig gällandemed olika styrka i kontrollarbetet med hänsyn till strålkällans utförande ochfarlighet samt utövarens kompetens. Även om generella regler om tillstånd ochfillsyn uppställs i strålskyddslagstiftningen måste det således förutsättasatt reglernas tillämpning nyanseras med hänsyn till förhållandena i detenskilda fallet. Det väsentliga intresset bakom regelsystemets uppbyggnad börenligt min mening vara att å ena sidan säkerställa ett tillfredsställandestrålskydd vid alla slag av strålkällor men, å den andra sidan, möjliggöra ettpraktiskt tillämpbart kontrollsystem i enskilda fall - såväl vad gällertillståndsförfarandet som tillsynens utövande - med hänsyn till de risker somär förenade med olika slag av strålkällor och dessas skiftande användning. Som ett led istrålskyddets tillvaratagande fästs i den nu gällande strålskyddslagen storvikt vid att en godkänd föreståndare finns för vissa fall avstrålningsverksamhet. Jag återkommer till frågan om det behövs en sårskiltutbildad föreståndare i den nya lagen (avsnitt 2.7). Mitt förslag:Nuvarande tillståndsbestämmelser överförs i huvudsak till den nya lagen. Dettainnebär att befattning med källor till joniserande strålning i princip skallkräva tillstånd. I viss mån utvidgas tillståndsplikten. Gällande principrörande icke-joniserande strålning behålls. För tillståndsplikt beträffandesådan strålning skall alltså även i fortsättningen krävas särskild föreskriftav regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningensförslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag. Remissinstanserna:Utredningens förslag har i huvudsak godtagits. En del remissinstanser, bl. a.Lunds universitet, har dock påtalat att huvudprincipen beträffandeicke-joniserande strålning bör vara att befattning med sådan strålning skallkräva tillstånd. Skälen för mitt förslag: Enligtden nu gällande strålskyddslagen fordras tillstånd för sådant arbete som enligtlagens definition är att anse såsom radiologiskt arbete, dvs. arbete medradioaktivt ämne, arbete vari används röntgenutrustning eller annan tekniskanordning avsedd att sända ut joniserande strålning och arbete vid kärntekniskanläggning. Med hänsyn till att röntgenutrustning eller annan anordning som äravsedd att sända ut joniserande strålning i sig utgör en påtaglig fara och föratt förebygga illegal användning krävs vidare tillstånd för att inneha sådanutrustning eller anordning. Motsvarande krav på tillstånd gäller även, närregeringen eller föreskrivit det, i fråga omteknisk anordning som är avsedd att sända ut icke-joniserande strålning, resp.arbete vari används sådan anordning (lasrar och sollampor). Omtillstånd har meddelats enligt lagen om kärnteknisk verksamhet krävs inte någotsärskilt tillstånd enligt strålskyddslagen. I gällande bestämmelseruppställs vidare krav på tillstånd för den som Prop. 1987/88:88 vill idkahandel med radioaktivt ämne eller annars till riket införa eller här förvärva,inneha eller överlåta sådant ämne. Genomden gällande strålskyddslagens konstruktion är lagens krav på tillstånd iprincip tillämpligt på alla slag av strålkällor som i radiologiskt arbete avgerjoniserande strålning och, när det är föreskrivet, icke-joniserande strålning.Sådana strålkällor är också föremål för strålskyddsinstitutets fortlöpandetillsyn. En nedre gräns för lagens tillämplighet får dock som nämnts meddelasav regeringen eller efter regeringens bestämmande av strålskyddsmyndigheten. Vadförst gäller radioaktiva ämnen bör enligt min mening till en ny strålskyddslagöverföras de nu gällande bestämmelserna om krav på tillstånd till radiologisktarbete. Till en ny strålskyddslag bör också överföras de nuvarandetillståndsbestämmelserna beträffande handel m. m. med radioaktiva ämnen. Somjag närmare utvecklat i avsnitt 2.5.1 bör begreppet "radiologiskt arbete"dock utmönstras. Vidare anser jag det lämpligare att i stället för uttrycket"idka handel" använda det vidare begreppet "saluföra". Medden nya lagens terminologi skall tillstånd därmed krävas för att till landetinföra, saluföra, överiåta, förvärva, inneha eller använda radioaktivt ämne.Denna uppräkning torde i huvudsak stämma överens med vad som enligt gällandelag är tillståndspliktigt. I förhållande till gällande lag bör docktillståndsplikten utvidgas till att omfatta även tillverkning, transport ochupplåtelse av radioaktivt ämne. Tillverkning av radioaktiva ämnen torde redannu vara att betrakta som radiologiskt arbete. Det kan vidare nämnas atttillståndsplikt gäller enligt lagen om kärnteknisk verksamhet för transport avradioaktivt ämne som utgör kärnämne eller kärnavfall. Till den senare gruppenhör sådana radioaktiva ämnen som har bildats i en kärnteknisk anläggning ochsom bl. a. används för medicinska ändamål eller i forskningssyfte. Motivet tillutvidgningen vad gäller upplåtelse är att lagens krav på tillstånd härmedkommer att omfatta även t. ex. lån, hyra och leasing av radioaktiva ämnen. Ensådan komplettering är enligt min mening betydelsefull. Jagövergår härefter till frågan om tillståndsplikt för tekniska anordningar som kanalstra joniserande strålning. Till den nya lagen bör överföras bestämmelser omradiologiskt arbete med och innehav av sådan teknisk anordning som är avseddatt sända ut joniserande strålning. Med den nya lagens terminologi innebärdetta att användning och innehav av tekniska anordningar som är avsedda attsända ut joniserande strålning även i fortsättningen skall kräva tillstånd. Tillståndspliktföreligger som nämnts enligt gällande lag i fråga om handel med radioaktivaämnen som sker genom företag som endast förmedlar ämnet utan att ta direktbefattning med det. Någon motsvarande skyldighet uppställs inte för företag somendast förmedlat en teknisk anordning utan att inneha eller arbeta radiologisktmed utrustningen. Med tanke på att tillståndalltid krävs för innehav och användning av en strålningsanordning kan i och för sig hävdas att tillståndsplikt för endast förmedling av en anordning är obehövlig. Å andra sidan medger ett till ståndskrav i detta fall en kontroll av de apparater som importeras eller 35 förmedlasoch därigenom en lättnad i prövningen av innehavarnas till- Prop. 1987/88:88stånd, liksom en möjlighet att på ett tidigt stadium meddela behövligaföreskrifter och villkor. Särskilt vid en ordning med generelltillståndsgiv-ning, till vilken fråga jag återkommer i det följande, kan enförsäljningskontroll vara av betydelse för att säkerställa strålskyddet. Jagdelar därför utredningens uppfattning att tillståndsbestämmelserna bör utvidgastill att omfatta också införsel till landet av samt handel medstrålningsapparater för vilka tillståndsplikt föreligger. Som jag nämntbeträffande radioaktiva ämnen bör dock begreppet "saluföra" användasi stället för "idka handel." Enligt min mening bör med sammamotivering tillståndsplikt även gälla för tillverkning. För fullständighetensskull bör vidare överlåtelse, upplåtelse och förvärv av en teknisk anordninganges som tillstånds-pliktigt. Med den föreslagna utvidgningen kommer t. ex.hyra, lån och leasing att omfattas av tillståndsplikt. Som nämnts förordar jagen motsvarande reglering beträffande radioaktiva ämnen. Enligtden nu gällande strålskyddslagen uppställs inget krav på tillstånd förinstallation och servicearbeten m. m. av strålningsutrustning, såvida inte ettsådant arbete innefattar radiologiskt arbete eller innehav av utrustningen.För den som i egenskap av självständig företagare utför en installationföreskrivs i lagen endast som en allmän skyldighet att han vid installationenskall tillse, att föreskrivna strålskyddsanordningar blir uppsatta och attövriga föreskrifter för installationen iakttas. Somjag återkommer till i det följande förutsätts i en ny strålskyddslag att densom bedriver verksamhet i större utsträckning än själv skallsvara för kontrollen av sin utrustning. Det kan förutsättas att man i mångafall kommer att anlita en utomstående för installations- och servicearbeten.Det måste med en sådan ordning läggas särskild vikt vid att den som installeraroch utför service har kompetens i strålskyddsfrågor och attstrålskyddsmyndigheten får meddela denne de föreskrifter och villkor sombehövs. Jag föreslår därför att tillståndsplikt införs för den som installerareller underhåller en teknisk anordning avsedd att sända ut joniserandestrålning. strålskyddslag bör, som jag tidigare förordat, vara tillämplig på såväljoniserande som icke-joniserande strålning. Tillståndsbestämmelserna avseendeapparater som avger icke-joniserande strålning bör därför i princip ha sammainnehåll som de som gäller för apparater med joniserande strålning. Enannan fråga är om det är lämpligt att som huvudregel ställa upp krav på tillstånd i fråga om tekniska anordningar som avger icke-joniserande strålning på motsvarande sätt som föreslagits gälla på det joniserande området. Flera remissinstanser har påtalat att som huvudregel bör gälla samma krav på tillstånd beträffande icke-joniserande strålning. a. som motiv för denna synpunkt angett att framför allt ultraviolett strålning och laser i stor utsträckning utnyttjas för "kosme tisk" behandling och att de som bedriver verksamheten inte alltid kan förväntas känna något större ansvar för att tillvarata strålskyddsfrågorna. Övervägande skäl talar dock mot en ordning med tillståndsplikt som hu vudregel. Icke-joniserande strålning från konstgjorda källor berör prak- 36 tiskttaget alla människor i samhället. Som exempel kan nämnas strålning frånbelysning, elektriska apparater och rundradio. Med hänsyntill det sagda anser jag att en ny strålskyddslag inte bör innehålla ettprincipiellt krav på tillstånd för apparater och anordningar som sänder uticke-joniserande strålning. Endast i de fall befogade skäl föreligger för entillståndsprövning bör krav på tillstånd uppställas. Jag förordar därför attden nuvarande ordningen behålls, dvs. att tillstånd för icke-joniserandestrålkällor skall krävas endast när det föreskrivits i särskild ordning. Iövrigt bör strålskyddet på detta område tillvaratas genom föreskrifter rörandestrålkällan och dess användning, såsom genom krav på godkännande(typgodkännande) av viss materiel, regler för handhavande av vissa källor(kompetenskrav, arbetsrutiner, gränsvärden m. och genom möjlighet attmeddela förbud mot användning av viss strålkälla. Tillståndspliktenavser sådana apparater eller andra tekniska anordningar som är avsedda attsända ut strålning. Vid sidan av sådana anordningar finns anordningar vilka sombieffekt kan alstra joniserande strålning, s. k. parasitär röntgenstrålning.Exempel härpå är televisionsapparater, databildskärmar, oscilloskop ochelektronsvetsutrustningar. Även parasitär icke-joniserande strålning kanförekomma. Som exempel kan nämnas den UV-strålning som kan bildas videlektrosvetsning. Jag anser att strålskyddskontrollen av anordningar medsåväl joniserande som icke-joniserande parasitär strålning i första hand börgrundas på ett provningsförfarande och på generella strålskyddsföreskriftertill tillverkare. Detta förfarande synes lämpligast att tillämpa beträffandeanordningar som används i konsumentledet. Vid vissa större anläggningar medparasitär strålning bör strålskyddsmyndigheten emellertid ges möjlighet attuppställa krav på tillstånd och att utföra kontrollmätningar och utöva tillsyni övrigt. Jag föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer skall kunna ställa upp krav på tillstånd beträffande tekniskaanordningar som kan alstra strålning. Enligt gällande strålskyddslag prövas frågor om tillståndav den myndighet som regeringen bestämmer. Som strålskyddsmyndighet harregeringen utsett . Jag föreslår att samma ordningbehålls i den nya strålskyddslagstiftningen. 2.6.3Tillämpning av tillståndsbestämmelserna och tillsynens genomförande Mittförslag: Tillstånds- och tillsynsförfarandet skall kunna anpassas med hänsyntill strålkällans farlighet och kravet på kompetens m. m. Regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer skall liksom kunna medge undantagfrån tillståndsplikten samt meddela generella tillstånd. Ett bemyndigande attmeddela föreskrifter om provning, kontroll eller besiktning införs. I vissafall skall tillsynsverksamheten kunna utövas av annan myndighet änsträlskyddsmyndigheten eller av kommun. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Remissinstanserna har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Skälenför mitt förslag: Tillståndsprövningen enligt nu gällande strålskyddslag är iprincip individuell. Varje tillstånd skall hänföras till en viss brukare ochavse en viss strålkälla eller arbetsenhet. Denna huvudprincip i lagen var vidtiden för dess tillkomst i och för sig naturlig med hänsyn till att kunskapernaom strålning och om strålningens potentiella risker i flera fall var små hosdem som bedrev strålningsverksamhet och till att antalet strälningsapparateroch verksamhetsområden var förhållandevis begränsat. Till stor del varstrålskyddskompetensen i landet samlad hos den dåvarandestrålskyddsmyndigheten, numera . Tillsynen utövadesgenom täta inspektioner på arbetsplatserna. Vissa lättnader i den individuellatillståndsprövningen anvisas dock i lagen. a. kan s. k. generella tillståndmeddelas genom normgivning för viss yrkesgrupp eller för vissa inrättningar,institutioner eller företag. Denökade strålningsanvändningen har lett till att statens strålskyddsinstitutinte med nuvarande resurser har möjlighet att i alla avseenden klara av endetaljerad tillståndsprövning och tillsyn över alla verksamheter på vilkastrålskyddslagen är fillämplig. kontrollinsatser hardärför utformats på skilda sätt inom skilda områden, både med avseende på vemsom bedriver verksamheten och på apparater och ämnen. nya lagen bör tillstånds- och tillsynsförfarandet kunna anpassas med hänsyntill strålkällans farlighet m. m. Förfarandet med individuelltillståndsprövning och tillsyn bör i möjligaste mån koncentreras till destrålkällor där speciella och svåravvägda strålskyddsproblem föreligger och därsärskild strålskyddsexpertis behövs. Inom andra verksamhetsområden därutvecklingen lett till standardiserad apparatur och där riskerna är väl kändabör strålskyddet tillfredsställande kunna tas tillvara genom krav på kontrollgenom teknisk provning, typgodkännande, tekniska föreskrifter, dosgränser,rekommendationer m. m. samt genom föreskrifter om strålskyddet i arbetslokaleroch övriga utrymmen, kombinerat med generell tillståndsgivning för den sombedriver verksamheten, i förekommande fall efter prövning av dennes kompetens.För sistnämnda grupp förutsätts också att den löpande kontrollen öververksamheten handhas av utövaren, i vissa fall enligt närmare föreskrifter avstrålskyddsmyndigheten. Som jag föreslagit i avsnitt 2.4 bör det slutligenfinnas en möjlighet att medge undantag från lagens tillämplighet helt ellerdelvis i det fall det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Somframgår av det anförda och som jag tidigare berört (avsnitt 2.5.4) förutsätter den föreslagna ordningen att strålskyddsmyndigheten i större utsträckning bör kunna meddela föreskrifter till allmän eftertättelse. Den na normgivningskompetens bör kunna omfatta både verksamhet med strål ning som bedrivs efter tillstånd enligt lagen och verksamhet som inte kräver tillstånd. Föreskrifter skall vidare kunna avse både joniserande och icke-joniserande strålning. Ett mycket väsentligt inslag i en sådan norm givningskompetens är möjligheten att ställa krav på provning. Krav på förhandskontroll genom provning torde enligt min mening vara ett viktigt 38 inslag i målsättningen attförskjuta strälskyddskontrollen mot tillverkare av tekniska anordningar. påpekat har genom systemet medtypgodkännande av lasrar och sollampor kommit ifrån en formell och numerärtmycket omfattande tillståndsprövning.