prop · GB0369 · 1987-12-31 00:00:00 — Tanken är väl då också, att domstolen -liksom vid prövning av kommunalbesvär - skall visa återhållsamhet vidtillämpningen av officialprincipen (8 § förvaltningsprocesslagen) och i stortsett förhålla sig passiv, medan den enskilde har att helt pä egen hand visa"grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt". Dessarekommendationer stärker ytterligare fakultetsnämnden i uppfattningen, attprövningen alls inte avses skola ske inom "mera vidsträckta ramar",utan att dessa tvärtom blir snävare än dem som resningsinstitutet nu erbjuder. Bifalltill en ansökan om prövning enligt de nya reglerna kan endast leda tillkassation. Då resning beviljas i förvaltningsmäl, är det däremot vanligenförekommande och regel, att legeringsrätten direkt rättar beslutet,dvs, ersätter det med ett nytt beslut, (Se Ragnemalm a, a, s, 174 ff) Ävenhärvidlag erbjuder resningsinstitutet sålunda ett snabbare och effektivarerättsskydd, LarsHjerner instämmer i dessa uttalanden och tillägger följande. De nya reglernaavser ge möjlighet att pröva huruvida "den rättstillämpning som liggertill grund för beslutet strider mot lag eller annan författning". Man villalltså införa en form av kassation eller i vart fall begränsa prövningen tillfrågor om rättstillämpning med uteslutande bl, a, av frågor om bevisvärdering,1 promemorian anföres att en sådan begränsning skulle vara förenlig medkonventionens krav. Jaginstämmer icke däri och påståendet är minst sagt märkligt mot bakgrunden av vadsom uttalas i ett av de ledande rättsfallen på området Le Comte, andDe Meyere Case (1981) som gällde ett disciplinärt förfarande mot någrabelgiska läkare vilket prövats i en "" sammansatt avdomare och lekmän och därefter av belgiska kassationsdomstolen. Redani klämmen till domen - som ofta ordagrant citeras - läggs det till last att "the applicants' case was not heard publicly by a tribunal competent to determine all the aspects of the matter", I den mån något tvivel om innebörden härav skulle återstå, skingras det helt av domsmotiveringen, där domstolen tar avstånd från belgiska regeringens argumentering att i vart fall den belgiska kassationsdomstolens procedur skulle tillfredsställa konventionens krav. Domstolen förklarar nämligen 209 14 1987/88. kategorisktatt artikel 6 inte gör någon skillnad mellan rättsfrågor och Prop, 1987/88:69bevisfrågor; båda sortens frågor är lika viktiga för utgången i saken om Bilaga2 "civil rights and obligations"; rätten till domstolsprövning hänförsig därför lika mycket till utredningsfrågor som rättsfrågor; i kassationsdomstolensuppgift ingår emellertid inte att korrigera eventuella "factual errors"eller att pröva om påföljden står i proportion till gärningen. Därav följer,enligt domstolen, att kraven enligt artikel 6 inte tillgodosetts med procedureni kassationsdomstolen med mindre proceduren i underinstansen helt motsvaradekraven enligt samma artikel (vilket den i detta fall inte gjorde). Detär alltså meningslöst, såsom i promemorian föreslås, att införa enbesvärsordning typ kassationsförfarande eller annat till av rättstill-lämpningbegränsat besvärsförfarande, eftersom därmed konventionens krav ändock inte uppfylles. Länsstyrelseni : I promemorian noteras vidare, att gränsdragningen mellan laglighetsprövningoch lämplighets-/skälighets-överväganden inte alltid är lätt att göra. Skildaaspekter av olika natur i ett och samma ärende går ofta i varandra. Den striktalaglighetsprövning, som regeringsrätten har att göra enligt förslaget, kommersannolikt att visa sig förutsätta god inblick i åtskilliga andra förhållanden,ekonomiska, tekniska, biologiska m,fl. utgär ifrån, attregeringsrättens verksamhet i förevarande avseende i lämplig formtillförsäkras erforderlig sakkunskap. Länsstyrelseni invänder mot förslaget bl, a, att det inte går att utläsa vadregeringsrättens prövning skall innefatta, se vidare avsnitt 1 iremissammanställningen. (förbundsstyrelsens majoritet): I praktiken kommer det att varasvårt att dra gränsen mellan en laglighetsprövning och en lämplighetsprövning,vilket bl, a, erfarenheterna från kommunalbesvärspraxis visar. Denlagstiftning som här kan bli aktuell - t, ex, expropriationslag och förköpslag- innehåller och måste innehålla åtskilliga moment av lämplighetskaraktär. Detär därför angeläget att detta beaktas vid en överprövning av regeringens ochandra statliga myndigheters beslut, sä att inte regeringsrätten rent faktisktkommer att göra politiska bedömningar. Medborgarrättsrörelsen:Europarädsorganens praxis ger inte stöd för uppfattningen att enbart en legalitetsprövningskulle vara till fyllest. Tvärtom har dessa organ upprepade gånger framhållitatt domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd,"a tribunal competent to determine all the aspects of the matter"(Le Comte p, 61; och p, 87; se även EttI, särskilt s, 26, separateopinion Nöregaard), anser att det är tveksamt om det räcker med en laglighetsprövningför att konventionens krav på domstolsprövning skall vara uppfyllt. Svenskaavdelningen av internationella juristkommissionen: Avdelning en godtar att prövningen inom ramen för den generella regleringen inte blir fullständig och alltså inte omfattar rena skälighets- och lämplighetsbedöm ningar. Den föreslagna lagtexten gör dock enligt avdelningens mening en 210 alltför snäv avgränsningav prövningen. Avdelningen anser att domstolen Prop. skall kunna pröva ombeslutet av formella eller sakliga grunder är rättsstri- Bilaga 2 Ipromemorian föreslås att den tilltänkta överprövningen skall ha karaktär av kassationsprövning,innebärande att ärendet åter blir anhängigt hos den myndighet som meddelatbeslutet. Som skäl anges att man bör anknyta till hur frågan lösts i dekontinentala rättssystem som spelat roll för konventionens utformning, Kassationsprövningär dock - bortsett från resningsinstitutet något för svensk rätt främmande.Som anförs i promemorian förekommer även i resningsfall ej sällan attregeringsrätten sätter sig i den aktuella förvaltningsmyndighetens ställe ochavgör ärendet. En sådan ordning är principiellt mer tillfredsställande ochframför allt ägnad att förenkla proceduren och därmed minska kostnader och tidsutdräktför den enskilde rättssökanden. Vad avdelningen här anfört bör gälla även förden händelse det i promemorian framlagda förslaget genomförs. Regeringsrättensledamöter: I artikel 6 föreskrivs att den rättegäng som den enskilde skall varaberättigad till skall vara offentlig. Enligt promemorian har man från svensksida ansett att nuvarande regler i bl, a, förvaltningsprocesslagen står iöverensstämmelse med nämnda föreskrift, eftersom rättegångar i ävenvid ett skriftligt förfarande är offentliga utom i sådana undantagsfall som ärtillåtna enligt konventionen. Särskilda regler om rätt att alltid få till stånden muntlig förhandling hos regeringsrätten i det nya prövningsinstitutetskulle därför inte behövas. Med hänsyn bl, a, till att den engelska textentalar om "public hearing" är det enligt vår mening osäkert om dentolkning som promemorian ger uttryck åt kan komma att stå sig om frågan ställspå sin spets i , I promemorian antyds också att man i Sverigemåste vara beredd på att ändra sin inställning, vilket således skulle innebäraatt regler om rätt till muntlig förhandling mäste införas såvitt avser detföreslagna prövningsinstitutet. Om regeringsrätten blir tvungen att ibetydande omfattning hålla muntliga förhandlingar kan det förutses att arbeteti domstolen förrycks på ett sätt som gör att den inte får tillräckligt utrymmeför att fullgöra sin ordinarie uppgift som prejudikatdomstol, JK:Vad gäller förfarandet hos regeringsrätten är jag inte övertygad om att deneuropeiska domstolen skulle finna att reglerna i 9 § andra stycket förvaltningsprocesslagenuppfyller konventionstextens krav på rättegängens yttre gestaltning.Originaltexternas beskrivning av den offentliga rättegäng, som klaganden ärberättigad till, liksom av undantagen från offentlighetsprincipen synes migtämligen tydligt peka pä ett förfarande i vilket muntlighet spelar en viktigroll. Hovrätten: Artikel 6 talarom "offentlig rättegäng" (engelska "public hearing"). Förfarandet i regeringsrätten i här aktuella besvärsmål kommer att regleras av bl, a, 9 § förvaltningsprocesslagen (FPL), Det innebär att 211 klagandenkan få till stånd muntlig förhandling endast om rätten finner att Prop.1987/88:69 "det kan antas vara till fördel för utredningen eller främjaett snabbt Bilaga 2 avgörande av målet". Man kan fråga sig om artikel 6garanterar den enskilde rätt till förhandling inför domstol, (Frågan är avgenomgripande intresse då ju såväl som FPL i många fallföreskriver skriftligt förfarande,) I promemorian sägs att man "fränsvensk sida" ansett nämnda regleringar stå i överensstämmele med sjätteartikeln men att "denna inställning kan komma att ändras, omeuropadomstolen skulle göra en annan tolkning av sjätte artikeln i dettaavseende". Denna grundläggande fråga kunde möjligen ha utretts något meringående. Hovrätten har noterat att nägra nordiska jurister verksamma videuropakommissionen synes ha en avvikande uppfattning i frågan (Opsahl och Fribergh:Sverige fällt av i 1983 s. 401 ff,,särskilt s, 419 not 28), Problemet accentueras av att de här aktuella be-svärsmälen,till skillnad från övriga mål som regeringsrätten prövar enligt FPL, ejförekommit i någon underordnad domstol där den enskilde enligt FPL har störremöjlighet att själv påkalla förhandling, Å andra sidan torde det sällan finnasbehov av muntlig förhandling vid en ren laglighetsprövning. Återigen kommerdock frågan om konventionens krav i förgrunden. Möjligen kan saken lösaspraktiskt genom att regeringsrätten i 9 § andra stycket FPL tilläggs befogenhetatt hålla muntlig förhandling i här avsedda mål om det "ärbehövligt". Medborgarrättsrörelsen:Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen päfordraratt det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikeln skallanses uppfyllda. Promemorieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. Enrealistisk bedömning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införs,detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen.Dessa kommer då - om inte annat sä av taktiska skäl - att begära muntligförhandling i regeringsrätten. 5 Förfarandet i övrigt: ansökningstid, besluts verkställbarhetm. Regeringsrättensledamöter: Vad angår förfarandet i övrigt torde kunna tillämpas vad som enligtpraxis i regeringsrätten gäller för resning. Detta innebär bl, a, att denmyndighet som fattat det angripna beslutet kan höras utan att därför anses sompart. Hovrätten:I promemorian berörs inte frågan om prövningstillstånd. Av 35 § förvaltningsprocesslagenföljer motsatsvis att prövningstillstånd inte erfordras. Avpromemorian framgår att det inte går att med full bestämdhet i förväg utpekaalla ärendetyper som kommer att omfattas av den föreslagna besvärsmöjligheten ,Detta torde medföra vissa komplikationer med avseende på fullföljdsfrågorna. Denföreslagna sexmånadersfristen har den fördelen att regeringsrätten 212 självmantkan använda den nya utvidgade möjligheten till efterhandspröv- Prop,1987/88:69 ning inom ramen för resningsmål. Genom att beslutet i princip blirverk- Bilaga 2 ställbart oberoende av om fullföljd sker, reduceras denegativa verkningarna av den långa fullföljdsfristen. En fullföljdstid av merordinär längd torde förutsätta att fullföljdshänvisning lämnas. vid i Stockholm:Lagförslaget innehåller inga andra regler om talerätt än att det förutsattes,att ansökan göres av "enskild part". Som skäl åberopas attkonventionen inte ger allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i sådantfall, varför det inte finnes någon anledning att i den svenska lagstiftningentillskapa en sådan möjlighet. Initiativ skall alltså inte kunna tagas av t, ex,en statlig myndighet eller en kommun, även om sådant organ i den aktuellasituationen haft (ordinär) besvärsrätt. Denna begränsning gäller intebeträffande tillgången till resningsinstitutet. Den ovan berörda parallellenmellan överklagbarhet och resningsbarhet har även en motsvarighet iförhällandet mellan besvärsrätt och talerätt i ett resningsärende. Den somuppfyller de grundläggande kraven för besvärsrätt i ett förvaltningsärende det må vara en enskild eller ett offentligt organ - har i princip ocksåtalerätt i ett resningsärende (Ragnemalm a, a, s, 141), Även på denna punktframstår alltså det nya institutet som mera "extraordinärt" änresningsinstitutet. Trots att talerättsreglerna sålunda inte är desamma,rekommenderas i promemorian egendomligt nog, att en ansökan om resning - liksom"andra slag av klagoskrifter" avseende ett enligt de nya reglerna angripbartbeslut behandlas som om den avsåg det nya institutet. Det är beträffande enskilds talerätt också inkonsekvent,att lagförslaget, som innefattar detaljreglering av andrasakprövningsförutsättningar, saknar uttryckliga bestämmelser härom. Man nöjersig med ett uttalande i motiven, att det är klart, "att i enlighet medallmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och atten förutsättning vidare bör vara att beslutet gått honom emot". För attprövning enligt reglerna för det nya institutet skall kunna ske, måste ansökan göras från det att beslutet meddelades. Bestämmelsen har utformats med reglerna om "resning i tvistemål på legalitetsgrunden" som modell. Då beslutets dag och inte, som enligt RB 58:4, den dag avgörandet vann laga kraft tagits som utgångspunkt för tidsfristens beräkning, är denna prövningsförutsättning strängare än till och med den som gäller beträffande resning. Jämför man med principerna för prövning av resningsansökningar i förvaltningsmäl och det är denna parallell som är adekvat - framstår den föreslagna lösningen som än mer restriktiv och det nya institutet som än mera "extraordinärt".Regerings rättens praxis visar nämligen, att domstolen inte ens i flerpartsärenden av tvistemåhliknande karaktär avvisar talan med hänvisning till att den blivit för sent väckt, dock att man i nägra fall avslagit ansökningar med åbero pande av tidsutdräkt; om starka sakliga skäl talar för bifall till framställ ningen, synes regeringsrätten anse sig kunna helt bortse från dröjsmål. Vad gäller mera konventionella förvaltningsärenden av s, k, enpartstyp uppvisar praxis intet exempel på att utgången klart har påverkats av tidpunkten för framställningens ingivande, (Ragnemalm a, a, s, 143 ff) 213 Här som pä övriga punktersaknas i promemorian belysning av hur det Prop. 1987/88:69 nya institutetär tänkt att samordnas med resningsinstitutet, Sexmäna- Bilaga 2 dersfristenenligt de nya reglerna är en klagofrist av sådan typ att den torde kunna restituerasenligt reglerna om återställande av försutten tid. Det förefaller dock tämligenmeningslöst att gå omvägen via ett sådant restitu-tionsförfarande, när mandirekt kan använda sig av resningsmöjligheten. Dennya möjligheten till omprövning förutsätter, att en särskild ansökan göres. Regeringsrättens praxis ger däremot flerfaldiga exempel på att res ning beviljats i förvaltningsärenden utan formlig ansökan därom, (Se när mare Ragnemalm a, a, s, 148 ff) Denna sakprövningsförutsättning tycks alltså enligt de nya reglerna skola bedömas strängare än då det är fråga om ett - uttalat - extraordinärt rättsmedel, I motiveringen framföres dock modifierande reservationer. Det skall inte krävas, att "parten åberopar förevarande paragraf till stöd för sin ansökan", och om vederbörande uttryckligen ansöker om resning, skall regeringsrätten ändå kunna behand la initiativet som en framställning enligt de nya reglerna; "i fråga omandra slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en bedömning enligt vanliga principer göras av i vad mån yrkandet ger underlag för en tillämpning av paragrafen". Då det nya institutet enligt fakultetsnämndens uppfattning knappast medger prövning inom - som det heter i promemorian - "mera vidsträckta ramar", föreligger enligt nämndens mening ingen anledning för regeringsrätten att krångla till förfarandet genom att blanda in de nya reglerna. Det är enklare och ur den enskildes synpunkt att föredraga, om framställningen prövas som ett resningsärende, Isammanhanget kan också påpekas att av den föreslagna regeln om rätt förregeringsrätten att bevilja inhibition motsättningsvis skall framgå, "attbeslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna i princip ärverkställbara i vanlig ordning oberoende av om de dras under domstolensprövning för det fall att inhibition inte meddelas". Sädana förvaltningsbeslutsom inte får verkställas före lagakraftvinnandet utövar alltså i princip sinaverkningar , även om de skulle angripas med stöd av det nyainstitutet. Detta är ytterligare en klar indikation på institutetsextraordinära karaktär. Lantbruksstyrelsen:Det är något oklart vilken status ett beslut av slutinstansen, dvs, den enligt"normala" besvärsordningen högsta instansen, skall ha. Normalt vinnerett sådant beslut laga kraft . Utredningen tar emellertid inte klarställning till om ett beslut av exempelvis regeringen även fortsättningsvisskall vinna laga kraft . Vissa uttalanden tyder på att sä skulle varafallet. Det nya institutet skall vara "vid sidan av resningsinstitutet ochsom ett komplement till det ordinarie förfarandet". Jämför vidare formuleringen"klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honom till buds".Besvärstiden är längre än den normala och räknas på annat sätt och är utformadnärmast efter den modell som gäller för resningsförfarande. Besvärshänvisningskall inte heller ges, Å andra sidan torde en förutsättning för atteuropakonventionens krav skall uppfyllas vara att besvärsförfarandet inte skallvara ett extra ordinärt rättsmedel. Oberoendeav hur reglerna skall tolkas kan problem uppstå. Enligt 13 § 214 jordförvärvslagen(1979:230) medför ett vägrat förvärvstillstånd att förvar- Prop, 1987/88:69 vetär ogiltigt. När köparen fått avslag av högsta instans, dvs, regeringen. Bilaga2 är säljaren enligt nuvarande regler oförhindrad att sälja fastighetentill annan. Om de föreslagna reglerna skall tolkas så att beslutet fortfarandevinner laga kraft är säljaren berättigad att sälja fastighetenvidare. Emellertid kan det då hända att köparen besvärar sig enligt deföreslagna reglerna och får bifall till besvären. Fastigheten kanske då är såldtill annan som fått eller kan fä förvärvstillstånd. Den senare köparen kan intepå något rimligt sätt sägas ha varit i ond tro eftersom regeringens beslutskall anses ha vunnit laga kraft. Någon tvesalu i traditionell mening är detsåledes inte fråga om. Om å andra sidan regeringens beslut inte skall anses havunnit laga kraft blir besvärstiden - frän beslutets dag - orimligtlång. Det kan inte vara rimligt att såväl köpare som säljare skall vara bundna avett avtal bara för att en av parterna skall kunna angripabeslutet genom en typ av besvär som rimligen inte bör förekomma i särskiltmänga fall. Liknandeproblem som vid tillämpningen av jordförvärvslagen torde uppkomma även vidtillämpning av andra lagar som innebär någon form av myndighetstillständ föratt ett förvärv eller avtal av annat slag skall kunna fullbordas. Den enklastelösningen torde vara att klart ange att beslut av den "normalt" sistainstansen inte vinner laga kraft förrän besvärstiden enligt de nya reglernagått ut. Vidare måste, för att parter inte skall vara bundna orimligt ,besvärstiden kortas. Den bör lämpligen sättas från beslutetsdag. Ocksålänsstyrelsen i ifrågasätter om inte ansökningstiden bör varakortare än den föreslagna sexmånadersfristen: Motkravet på berättigad hänsyn till enskildas intressen står i förvaltningsärenden- ofta med stor styrka - det allmännas och andra enskildas intressen. Dettagäller vid tillämpning av lagstiftning inom länsstyrelsensverksamhetsområde. Exempelvis är ofta betydande investeringsbeslut beroende avslutliga avgöranden inom väg- och byggnadslagstiftningen, beslut av denstörsta betydelse för både stat och kommun och andra enskilda än den enskildaperson som vill utnyttja den föreslagna överprövningsmöjligheten. Det ärsåledes angeläget med en i möjligaste mån effektiv förvaltningsprocedur, somsnarast leder till ett slutligt avgörande. Även om en viss förlängning av dentid som löper till dess en fräga är definitivt avgjord torde vara ofrånkomligtill följd av den föreslagna överprövningsmöjligheten, är det uppenbartangeläget, att denna tidrymd med åtföljande ovisshet minimeras. Länsstyrelsenvill således ifrågasätta, om förslagets föreskrift i 2 a § tredje stycket börgenomföras. En kortare frist för ansökan bör kunna övervägas. : De beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna - med undantag för fall där inhibition meddelas - skall vara verkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas att en viss tveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med att verk ställa beslut som är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En tänkbar konsekvens av förslaget är således att verkställigheten av ett inte ringa antal förvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd, 215 anseratt på samma sätt som risker kan uppstå för Prop. 1987/88:69 förhalning av expropriationsförfarandetkan risker för en otillbörlig förhål- Bilaga 2 ning av verkställigheten avförvaltningsbeslut uppstå när förslagen genomförts. Verket utgår dock från attregeringsrätten utövar sina befogenheter enligt lagförslaget att bestämma attett ifrågasatt förvaltningsbeslut tills vidare inte skall gälla så att nämndarisk så långt möjligt elimineras. (förbundsstyrelsens majoritet): Av promemorian framgår att enkommun inte skall ses som enskild part och därför inte heller kunna fä tillstånd en laglighetsprövning av regeringens eller statlig myndighets beslut hosregeringsrätten. Det är i och för sig riktigt att en sådan rätt för kommunernasdel inte kan motiveras utifrån konventionens krav, som avser de enskildamänniskorna. Det är också orimligt att tänka sig att en underordnad statligmyndighet skulle kunna begära en sådan laglighetsprövning av överordnad statligmyndighets beslut. Kommunerna är emellertid självständiga juridiska personersom i vissa lägen tillerkänts talerätt i besvärsväg över statliga myndighetersbeslut. Också en kommun kan som part vara berörd av myndighetsutövning frånstatlig myndighets sida, I fall där en kommun tillerkänts talerätt har manockså möjlighet att ansöka om resning. Begreppet enskild part är dessutom oklart,I de fall dä kommunen anlitat särskilda juridiska personer såsom t, ex,aktiebolag för sin verksamhet är det rimligt att anta att dessa måste betecknassom enskild part. Kommunens val av verksamhetsform bör inte avgöra om en kommunskall fä till stånd en laglighetsprövning av här aktuell art. Avgörande börvara de legitima intressen som den inhemska rättsordningen redan tillerkäntkommunerna. Frågan är inte bara principiell utan kan också tänkas få praktiskbetydelse. Om t, ex, regeringen avslår en kommuns ansökan om expropriationstillstånd,tillstånd till förköp eller statsbidrag vore det rimligt att en laglighetsprövningstår öppen. Styrelsen föreslär därför att förslaget kompletteras till att avseäven kommuner. Dentidsfrist som satts för att en ansökan om prövning hos regeringsrätten harsatts efter modell från , I många fall där en laglighetsprövningkan bli aktuell kan det antas röra sig om omprövning i förhalningssyfte, t, ex,när det gäller expropriation och förköp. Motstående viktiga samhällsintressen ayt, ex, markpolitisk art gör därför enligt styrelsens mening att tidsfristen ärför lång. Från rättssäkerhetssynpunkter bör det vara tillräckligt med entidsfrist på förslagsvis . Enlaglighetsprövning av t. ex, regeringens expropriationstillstånd kan verka fördröjande pä en efterföljande ersättningsprocess och möjligheten att fä förhandstillträde. I grunden måste emellertid detta accepteras för att konventionens krav på domstolsprövning skall uppfyllas. För att eliminera nackdelarna med en tidsföriängning bör två lösningar närmare övervägas.