prop · GB0365 · 1987-12-31 00:00:00 — Lagrådethar einellertid motiverat sin ståndpunkt i fräga om de föreslag na bestämmelserna med att den åsyftade befogenheten för länsrätten att besluta om begränsningar i användningen av tekniska hjälpmedel finns redan utan att det införs någon uttrycklig regel härom. Jag är för min del 64 tveksamom det verkligen förhåller sig så, ADB-användningeii kan skapa Prop, 1987/88:65komplikationer som de nu gällande bestämmelserna inte är tänkta för. Det gällerju inte längre bara att avgöra om en handling är av ett sådant slag att denskall skyddas. Det krävs ocksä att länsrätten kan pröva huruvida t, ex. enterminalanvändning kan ske utan att granskaren får del av ovidkommandeinformation. Givetvis är det som lagrådet framhållit klart att den som har handom granskningen inte får använda tekniska hjälpmedel på ett sådant sätt att hanfär del av uppgifter som enligt ett beslut av länsrätten skall tas undan frångranskningen. Men ett sådant beslut kan å andra sidan inte fä blockera granskningenav all annan information som eventuellt finns lagrad tillsammans med deaktuella uppgifterna. Det kan därför knappast överlåtas åt den reviderade attmed stöd av ett länsrättsbeslut, som inte säger något annat än att vissahandlingar skall undantas, själv bestämma hur granskningen skall genomföras, Istället bör det ankomma på länsrätten att när sä behövs ge närmare besked omdetta. Som jag tidigare framhållit kan en lösning vara att granskaren färkopiera dem information som skall tillhandahållas vid revisionen. Man kan ocksåtänka sig att granskaren visserligen fär använda den reviderades terminal menatt det då sker under sådant överinseende från den reviderades sida att detinte föreligger någon risk för att ovidkommande uppgifter röjs. Enannan skillnad jämfört med granskningen av vanliga pappersdokument är att den frägalänsrätten kan fä ta ställning till egentligen inte gäller vilka handlingar somskall undantas frän granskningen, I vanliga fall avser ju den reviderade attmed sin framställning till länsrätten skydda en handling som granskarenfaktiskt vill titta på. När det gäller ADB-information kan situationen istället vara den att båda parter är överens om vilka handlingar som skall fägranskas medan de däremot har olika uppfattningar om hur granskningen skall gä till.Utgångspunkten är även i ett sådant fall att det bara är ömtålig informationsom skall skyddas, men den frågan blir av helt underordnad betydelse vidlänsrättens prövning, som i stället får inriktas på det ADB-tekniskagenomförandet av granskningen. Lagrådethar med sitt förslag om att utvidga tillämpningsområdet för den särskilda lagenom ADB-användning vid revisioner bl, a, velat sörja för att DI:s tekniskakompetens tas i anspråk. Med mitt förslag kan det i stället ske genom attlänsrätten vid behov inhämtar yttrande från DI, Någon särskild regel om dettaanser jag inte erforderlig. Jag vill här tillägga att länsrätten i många falltorde kunna ta ställning till ärenden av det här slaget utan att höra DI, Utgångspunktenmåste ju vara att den reviderade själv har sådan kontroll över sin ADB-informationatt han kan hjälpa till att ta fram de uppgifter som skall granskas. Det tordedärför knappast förekomma att räkenskaperna över huvud taget inte går attsärskilja frän ovidkommande information. Jagkommer alltså fram till att det vid revisioner av ADB-material i vissa fall kan uppstå situationer som kräver att länsrätten meddelar beslut som går utöver vad den kan anses ha befogenhet till enligt gällande regler. En bestämmelse om att länsrätten skall få besluta om begränsningar i använd ningen av ADB-tekniska hjälpmedel är därför enligt min mening välmo tiverad, 65 5 1987/88. 4.6 Bevissäkringslagen Prop. Bevissäkringslagen(1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen (bevissäkringslagen) antogs avriksdagen . Förutom redaktionella ändringar som föranletts av annanlagstiftning är det bara katalogen i 1 § över de skatter och avgifter som lagenär tillämplig pä som har undergått smärre justeringar. I avsnitt 2 har jagkortfattat redogjort för bevissäkringslagens bestämmelser. Bevissäkringslagenersatte den tidigare lagen (1961:332) om handräckning vid taxeringsrevision(handräckningslagen). Förehandräckningslagens Ullkomst hade skattemyndigheterna i princip varit hänvisadetill vitesförelägganden för att fä fram granskningsmaterial. Genomhandräckningslagen kompletterades vitesinstitutet i vissa fall. Beskattningsmyndigheternafick således möjlighet att begära handräckning av utmätningsman för att få uträkenskaper och andra bevishandlingar som författningsenligt skulletillhandahållas för granskning men som inte ställdes till förfogande vidgranskningen. Enförsta förutsättning för att handräckning skulle fä tillgripas var att det beslutatsom revision hos någon. För handräckning hos den som var föremål för revisiongällde vidare att det skulle finnas grundad anledning anta att han innehade menej tillhandahöll handling, som var av väsentlig betydelse för taxering ellerför fastställande av skatt, samt att det visat sig att han inte efterkommitföreläggande att vid vite utge handlingen. Vitesföreläggande behövde inte skei sådana fall då det uppenbarligen skulle vara utan gagn eller då det var farai dröjsmål. Handräckning hos tredje man fick ske under förutsättning att detfanns grundad anledning anta att viss angiven handling som var av väsentligbetydelse för taxeringen eller för fastställande av skatt fanns hos honom, atthan inte pä begäran tillhandahöll handlingen samt att det med hänsyn tillhandlingens betydelse och övriga omständigheter fanns synnerliga skäl förhandräckning. Beslut om handräckning meddelades av länsskatterätten ochverkställdes genom utmätningsmans försorg. Förrättningenfick genomföras så att förrättningsmannen genomsökte hus, rum eller förvaringsställe.Olägenhet eller skada fick inte förorsakas utöver vad som var oundgängligennödvändigt. Ville den hos vilken förrättningen företogs att handling skulle undantasfrån granskning, hade han att göra framställning härom vid förrättningen ellerhos länsskatterätten. Handlingen skulle i sådant fall förseglas och överlämnas tilldomstolen. Innan framställningen prövats fick ingen annan än den på vilkenprövningen ankom ta del av handlingen. Om den hos vilken förrättningenföretagits inte varit närvarande skulle utmätningsmannen försegla samtligaomhändertagna handlingar och överlämna dem till domstolen. Syftetmed handräckningslagen var att ge granskningsmyndigheterna möjlighet att få fram beskattningsunderlag i de fall där den enskilde undan höll räkenskaper eller annat bevismaterial. Handräckningslagen fick dock inte den önskade effekten. Den kom till användning endast i ett fåtal fall, på området för inkomstbeskattningen endast ett tiotal gånger sammanlagt. Dettakan ses mot bakgrund av att det dä vaije år genomfördes ca 10000 Prop.1987/88:65 taxeringsrevisioner. Av en enkät som företogs i samband medutvärderingen av handräckningslagen framgick att det bland dessa revisionerfanns över 500 fall där det uppgavs att räkenskaperna hade förkommit.Antalet fall där räkenskapsmaterialet var ofullständigt var enligt enkätsvarenmångdubbelt större (se prop. 1975/76:11 s. 107). Iförarbetena till bevissäkringslagen (prop. 1975/76:11 s, 107 ff) framhölls attorsaken till att handräckningslagen inte använts oftare var att fortfarandetvar alltför omständligt och tungrott för att kunna hanteras i praktiken. Departementschefenpåpekade ocksä att en avsevärd bevisbörda låg på den som begärde handräckningoch att i det inledande skede av granskningen, dä handräckning oftastaktualiserades, myndigheterna av naturliga skäl inte har särskilt godamöjligheter att klara detta beviskrav. Föratt komma till rätta med bristerna i handräckningslagen lade USS fram detförslag som legat till grund för den nu gällande bevissäkringslagen, (SOU1974:49) Bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen. Utredningsförslagetsyftade allmänt sett till en smidigare och effektivare ordning än den somgällde enligt handräckningslagen. Förslaget innebar ocksä en viss avdramatiseringav förfarandet genom att valet av säkrings-åtgärd kan anpassas till det mått avingripande som vaije situation kräver, Eftersökning skall således inte beslutasnär det räcker med beslag eller försegling. Vidremissbehandlingen av förslaget frän USS ansåg det helt övervägande antaletremissinstanser att det fanns behov av reformer på det områdehandräckningslagen avsäg. Det framhölls bl, a, att handräckningslagens reglervisat sig ineffektiva och otillräckliga och att skattemyndigheterna inte hadede medel som behövdes för att få tillgäng till bevismaterial som den enskildeförfattningsenligt skall tillhandahålla. De av USS föreslagna reglerna ansågsallmänt väl övervägda och ägnade att förbättra kontrollmöjligheterna. Någraremissinstanser var dock kritiska och ansåg bl, a, att förslaget intetillräckligt tillgodosåg rättssäkerhetskraven. Bevissäkringslagenantogs av (SkU 1975/ 76:12, rskr, 28), Jag vill idetta sammanhang framhålla vad ett enigt skatteutskott anförde i samband medriksdagsbehandlingen av propositionen. Uttalandet skedde med anledning av ettmotionsyrkande om att som villkor för beslut om säkringsåtgärd skulle fordrasatt skälig anledning fanns till antagande att skatte- och avgiftsundandragandeförekommit. Medanledning härav vill utskottet framhålla att i de fall misstanke om skattebrott föreligger kan redan enligt nuvarande bestämmelser straffpro- cessuell förundersökning igångsättas, varvid betydligt mer ingripande tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen kan ifrägakomma, I de situatio ner, dä bevissäkringslagen är avsedd att tillämpas, finns ofta inte anledning misstänka brott. Syftet med de föreslagna säkringsåtgärderna är att granskningsledaren skall få tillgäng till de räkenskaper och andra handlingar som den granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig att förete för kontroll. Det är frän rättssäkerhetssynpunkt givetvis inte tillfredsställande att granskningsmännen, som ofta är fallet, saknar en möjlighetatt kontrollera bevismaterial som den granskade vägrar att utan Prop,1987/88:65 godtagbar anledning utlämna. Säkringsåtgärderna skall således främstanvändas i de fall den granskade tredskas eller befaras komma att tredskas ochskall givetvis inte tillgripas mot den som lojalt fullgör sina skyldigheter atttillhandahålla föreskrivet bevismaterial. Det bör också framhållas att de ökadebefogenheter, som bevissäkringslagen ger granskningsledaren, måste användasmed omdöme och urskillning. Det finns, som framhållit i sittremissyttrande, anledning anta att den som är föremål för granskning införhotet om säkringsätgärder blir benägen att i ökad utsträckning frivilligtförete bevismaterial och att lagstiftningen därigenom kommer att fä enbetydelsefull preventiv effekt. Mot den bakgrunden torde det i praktiken blinödvändigt att tillgripa säkringsätgärder vid skatte- och avgiftskontrollenendast i ett relativt begränsat antal fall. Med det anförda avstyrker utskottetbifall till berörda yrkande i motionen. Föratt taxeringarna skall kunna bli så rättvisa och likformiga som möjligt krävsatt myndigheterna har kännedom om de omständigheter som är av betydelse förbestämmande av skatten i det enskilda fallet, I första hand är det deskattskyldiga som har tillgång till de uppgifter som behövs. Som jag redogjortför i ett tidigare avsnitt finns därför en i vissa hänseenden omfattandeupplysningsplikt föreskriven i skatteförfattningarna, bl, a, i form avsjälvdeklaration och kontrolluppgifter. De skattskyldiga har också att upprättaoch bevara deklarationsunderlag i form av räkenskaper och anteckningar. Som jagtidigare har påpekat är ett av motiven för bokföringsskyldigheten att säkerställakontrollmaterial för beskattningsverksamheten. Dessa författningsenligaskyldigheter skulle i mänga fall bli illusoriska om myndigheterna inte hadetvångsmedel till sitt förfogande för kontroll. Attmyndigheterna mäste kunna tillgripa tvång för att i vissa situationer fåtillgäng till räkenskapsmaterial och annat som är nödvändigt för en fördjupadskatte- eller avgiftskohtroll kan därför knappast ifrågasättas. På skatteområdetär vitesföreläggande det tvångsmedel som i första hand används. Under vissaspeciella förutsättningar får skattemyndigheterna ocksä säkeiställakontrollmaterial genom åtgärder enligt bevissäkringslagen (beslag, förseglingoch eftersökning). Beslag innebär att bevismedlet omhändertas, försegling attförvar (t, ex, skåp, låda eller pärm) eller utrymme (t, ex, byggnad ellerupplagsplats) förses med sigill eller liknande förslutning och eftersökningatt bevismedel efterforskas i förvar eller utrymme, Besvissäkring färtillgripas endast i syfte att fä tillgång till handlingar m, m, som dengranskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig att tillhandahälla förgranskning (2 §), Vidare krävs för beslag att den granskade vägrattillhandahälla bevismedlet eller att det föreligger risk för att det kommer attundanhållas eller förvanskas och för eftersökning att det föreligger risk attbevismedlet kommer att undanhållas eller förvanskas. För eftersökning i annatutrymme än verksamhetsutrymme fordras dessutom att det finns grundad anledninganta att bevismedlet finns där, 1den allmänna debatten och i riksdagsmotioner har det ibland hävdats att det skulle vara tillräckligt att kunna förelägga vite för att tillgodose 68 kontrollbehovet påskatteområdet och att andra tvångsmedel skall kunna Prop, 1987/88:65tillgripas endast i de fall dä broHsmisstanke föreligger. Somredan har framgått av vad jag sagt kan jag för egen del inte deladenna bedömning. Av min bakgrundsbeskrivning till de nu gällande reglerna ibevissäkringslagen har framgått att skattemyndigheterna före handräckningslagenstillkomst i princip bara kunde använda sig av tilltvingasig räkenskaper och annat kontrollmaterial, 1 förarbetena tillhandräckningslagen (prop, 1961:62) framhölls att de då gällande reglernainnebar att myndigheterna för genomförande av taxeringsrevisioner i storutsträckning var beroende av att handelsböcker och andra handlingar som skullebli föremål för granskning frivilligt ställdes till förfogande. Mot den som tredskadeskunde visserligen användas vite, men effektiviteten i detta tvångsmedel var,framhölls det, begränsad. Några av de remissinstanser som yttrade sig ilagstiftningsärendet framhöll den tidsutdräkt som ett förfarande med vite innebaroch som gav den skattskyldige möjlighet att t, ex. förvanska bokföringen innanden lämnades över till myndigheten för granskning. Tillgripandetav straffprocessuella tvångsmedel kräver misstanke om brott och som jagtidigare framhållit finns det oftast inte någon grund för en sådan på dettatidiga stadium av skatteutredningen. Jag vill här också erinra om det nyssrefererade uttalandet av skatteutskottet i samband med riksdagsbehandlingen avbevissäkringslagen. Vadjag nu anfört visar enligt min mening att skattemyndigheterna skulle hamna i enhelt otillfredsställande situation vad gäller möjligheterna att företanödvändiga kontroller av i första hand näringsidkare, om man fränsett viteskulle sakna möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder i andra fall än de därsådana av straffprocessuell art kan ifrägakomma. Jag anser det därför uppenbartatt skattemyndigheterna måste ha tillgång till andra tvångsmedel än vite. Närdet gäller regleringen av de eiforderliga tvångsmedlen på skatteområdet mästegivetvis en noggrann avvägning göras mellan kontrollbehoven och den enskildesrättssäkerhet. Erfarenheterna frän handräckningslagen visar emellertid attregelsystemet inte får göras alltför stelt och ohanteriigt, eftersom det däblir i stort sett omöjligt att använda i praktiken. Vid utformningen av den nugällande bevissäkringslagens regler eftersträvade man en smidigare och mer lättillämpadordning. För egen del anser jag att bevissäkringslagen fortfarande på ett pådet hela taget lämpligt sätt reglerar de aktuella frågorna. Den kritik som harriktats mot lagen har varit av närmast principiell natur. Såvitt jag känner tillhar dock tillämpningen av lagen i praktiken inte gett upphov till rättsföriusterför enskilda. USS betänkande ger inte heller stöd för att nägra allvarligarebrister skulle föreligga i lagen. Detförtjänar även att påpekas att lagen tillämpats i relativt fä fall. efter lagens ikraftträdande har beslag skett i sammanlagt 347 fall, eftersökningar i verksamhetsutrymme i sammanlagt 143 fall och eftersökningar i privatutrymme i sammanlagt 164 fall. har antalet eftersökningar i verksamhetsutrymme varierat mellan ca 10-30 per är och antalet eftersökningar i privatutrymme har varierat 69 mellan1037, Dessa siffror, som skall jämföras med antalet revisioner, som per åruppgår till ca 18000-20000, talar enligt min mening klart för att lagen ipraktiken använts med urskillning och försiktighet. Siffrorna visar ocksä attbevissäkringslagens största betydelse ligger på det preventiva planet, vilketockså framhållits frän olika myndigheter inom skatteförvaltningen iremisyttrandena över USS-förslaget, Minuppfattning är således sammanfattningsvis att erfarenheterna från handräckningslagenoch de regler som gällde tydligt visar att det är nödvändigt attskattemyndigheterna kan tillgripa andra tvångsmedel än vite för att få uträkenskapshandlingar och annat bevismaterial utan att misstanke om brottföreligger. Man mäste i det sammanhanget även beakta att kontrollbehovet ökatgenom att de ekonomiska transaktionerna hos främst näringsidkarna har blivitallt mer komplicerade. Den avvägning som har gjorts i bevissäkringslagen mellanskattemyndigheternas kontrollbehov och den enskildes berättigaderättssäkerhetskrav är enligt min mening i allt väsentligt väl grundad. Vissaändringar i syfte att ytterligare stärka den enskildes rättssäkerhet, bl, a, pågrundval av några förslag av USS, är emellertid enligt min mening befogade, Idet följande skall jag redogöra för de ändringar som jag anser bör företas ibevissäkringslagen. Dessa rör införandet av en proportionalitetsregel ochförstärkt skydd för intrång i bostad samt för känsliga uppgifter. Jag har redantidigare framhållit att jag inte är beredd att föreslå någraändringar av bevissäkringsreglerna såvitt gäller dessas tillämpning påbevismedel som finns i form av ADB-upptagningar, Innanjag går över till att behandla förslagen till ändringar i bevissäkringslagenskall jag kort beröra en annan fråga som USS tagit upp, USShar föreslagit en lagbestämmelse i vilken det slås fast att en förrättningsmanskall legitimera sig när förrättningen inleds. Detsamma skall gälla sakkunnigsom deltar i en förrättning. Förslagethar fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Föregen del vill jag i denna fråga hänvisa till vad JO uttalat i sin ämbetsberättelse(1982/83 s, 315), Han anför där att det är självklart att myndighetspersonervid förrättningar om det begärs legitimerar sig och att de i vaije fall talarom vad de heter, frän vilken myndighet de kommer och vilka uppgifter de har.Jag delar givetvis denna uppfattning. Det finns emellertid enligt min meninginget behov av att slå fast detta i en särskild lagbestämmelse ibevissäkringslagen. Prop, 1987/88:65 Mitt förslag: En proportionalitetsregeltas in i en ny paragraf (6 a §) i bevissäkringslagen. Regeln innebär att ensäkringsåtgärd fär tillgripas bara om vikten av att åtgärden vidtas ärtillräckligt stor för att uppväga det inträng eller annat men som säkringsätgärdeninnebär för den enskilde. Utredningsförslag:Proportionalitetsregler för tvångsmedelsanvändning Prop, 1987/88:65 har undersenare tid föreslagits av tre olika utredningar, USS har i sitt betänkandeföreslagit en proportionalitetsregel som skall vara generellt tillämplig påskatteutredningar. har i betänkandet (SOU 1984:54) Tvängsmedel-Anonymitet-Integritetföreslagit en proportionalitetsregel som i princip skall gälla vid all sådananvändning av tvångsmedel som utgör myndighetsutövning, 1983 årshäktningsutredning slutligen har i betänkandet (SOU 1985:27) Gripen-anhållen-häktadStraffprocessuella tvångsmedel m, m, föreslagit en proportionalitetsregel i bestämmelsernaom häktning. Remissinstanserna:De remissinstanser som yttrat sig över USS förslag har i den män de specielltberört proportionalitetsregeln varit i stort sett positiva till den. Behovet aven sådan regel ifrågasätts emellertid av någon med hänsyn till att den redan nukan anses följa av allmänna rättsgrundsatser. En liknande inställning harflera av de remissinstanser som yttrat sig över tvängsmedelskommitténs förslag.Några av dem, t, ex, JO och hovrätten för , har dock ingentingemot att regeln ändå lagfästs. De flesta remissinstanser som yttrat sig över1983 ärs häktningsutrednings förslag har tillstyrkt att en lagfäst proportionalitetsregelinförs. Även här har dock flera remissinstanser ifrågasatt behovet av enuttrycklig lagregel. Skälenför mitt förslag: Proportionalitetsprincipen innebär i korthet att en åtgärdmed avseende på sin art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimligproportion till vad som står att vinna med åtgärden. Somframgått av redogörelsen för remissvaren anses proportionalitetsprincipenfölja av allmänna rättsgrundsatser. Den har även mer eller mindre uttryckligtlagts fast i olika lagstadganden. Av störst intresse i detta sammanhang ärdärvid 2 kap, 12 § andra stycket regeringsformen som bl, a, stadgar att debegränsningar som får göras i vissa fri- och rättigheter aldrig får gå utövervad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Detfinns även i bevissäkringslagen redan nu regler som kan sägas ge uttryck förnämnda princip. Enligt 7 § fär således ett beslut om en säkringsåtgärd integälla längre än som är nödvändigt för att säkra bevisningen. Vidare föreskrivsi 14 § att verkställigheten skall genomföras så att den innebär minsta möjligaolägenhet för den som berörs av förrättningen, Proportionalitetsprincipen kanäven sägas ligga bakom att skilda rekvisit har ställts upp för användningen avde olika säkringsåtgärderna. För den mest ingripande åtgärden, eftersökning iandra utrymmen än verksamhetsutrymmen, gäller således de strängaste förutsättningarna. Förslagen om proportionalitetsregleri samband med tvångsmedelsan vändning har som framgått fått ett blandat mottagande. Åtskilliga remissin stanser har ställt sig positiva till tanken. Behovet av en sådan regel har emellertid, som ocksä framgått, ifrågasatts pä mänga häll, Tvängsmedels kommitténs förslag har ännu inte föranlett något ställningstagande från regeringens sida, I den proposition (1986/87:112) om ändrade regler för de straffprocessuella frihetsberövanden som lagts fram på grundval av häktningsutrednings betänkande har den bedömningen gjorts 71 attnågon proportionalitetsregel inte bör införas enbart för de straffprocessuellatvångsmedlen. Frågan om lagfästande av proporrionalitetsprincipen vidanvändning av straffprocessuella tvångsmedel i allmänhet torde komma upp igeni samband med den slutliga beredningen av tvängsmedelskommitténs förslag. För egen del är jag avåsikten att en proportionalitetsregel på be'vissäk-ringsområdet skulle ha enviktig funktion att fylla. En proportionalitetsregel understryker atttvångsåtgärden måste anpassas efter den föreliggande sakens beskaffenhet. Ensådan regel bör uttrycka att en säkringsåtgärd enligt bevissäkringslagen intefår orsaka större men för den enskilde än det men som det allmänna kan ansesdrabbas av om åtgärden inte genomförs. Detta kan t, ex, få till följd att man mästeanvända ett annat tvångsmedel än det man först hade tänkt sig eller att man avstårfrån en tvångsåtgärd om åtgärden som bedömts nödvändig för att uppnå ett visstsyfte skulle fä negativa konsekvenser som inte står i rimlig proportion till debeskattningsåtgärder som kan bli aktuella, Proportionalitetsregelnmarkerar således ytterligare att tvångsmedelsanvändningen enligtbevissäkringslagen skall vara restriktiv och inte fär användas för att t, ex,utreda skatteärenden som rör mindre belopp.