prop · GB03171 · 1987-12-31 00:00:00 — eller honskall kunna erhålla ett förvärvsarbete som ger en tillfredsställande De som i första hand kan antas bli berättigade tillsärskild efterlevandepension torde vara änkor och änklingar som varithemarbetande före dödsfallet och som har bristandeutbildning och yrkesvana. Härtill torde i många fall komma sådana faktorer somnedsatt hälsa eller högre ålder. Särskild betydelse torde pensionen komma attfå för efterlevande som är bosatta på orter med få arbetstillfällen ochbeträffande vilka man inte skäligen kan ifrågasätta att de skall flytta tillannan ort där arbete kan finnas. I en del av dessa situationer kan detförutsättas att den särskilda efterievande-pensionen behöver utbetalasfortlöpande fram till dess den efterlevande beviljas ålders- ellerförtidspension. I andra fall kan pensionen, som jag framhållit,behöva utges till sådana efterlevande som kan antas få ettarbete men som i avvaktan härpå annars skulleriskera att ställas utan medel till försörjningen. Det kan t.ex. gälla en änkaeller änkling som saknar aktuell anknytning till arbetsmarknaden och som därförinte kan få arbetslöshetsstöd till dess lämpligt arbete kanerbjudas henne eller honom. Som framgår av det anförda år tanken att den särskildaefterlevandepensionen skall ta sikte på enbart efterlevande som inte kan klarasin försörjning på annat sätt. Detta innebär att rätt fill sådan pension överhuvud taget inte bör föreligga i de fall då den efterlevandes försörjning redanär tryggad genom förvärvsarbete eller genom ålders- eller förtidspension. Detbetyder också att den särskilda efterlevandepensionen bör vara subsidiär iförhållande till andra former av stöd som kan utges till den efterlevande,t.ex. arbetslöshetsstöd eller utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning.Först i de fall då sådant stöd inte kan utges eller utgår endast med lägrebelopp, skall den särskilda efterlevandepensionen träda till. Ytterligareföljer av det sagda att särskild efterlevandepension inte skall utbetalas underden tid då rätt föreligger till den av mig föreslagna omställningspensionen. Den särskilda efterlevandepensionen är tänkt att utgöra ensjälvständig del inom den reformerade efterlevandepensioneringen för vuxna. Iså stor utsträckning som möjligt harjag därför eftersträvat att utforma deallmänna förutsättningarna för särskild efterlevandepension enligt sammagrunder som för omställningspension. Inte minst strävandena att uppnåsamordning inom pensionssystemet och behovet av så enhetliga regler som möjligthar här varit vägledande för förslagen. Detta innebär att den särskilda efterlevandepensionenhar karaktären av en efterlevandepension och inte av en egenpensionsförmån. Föratt rått till sårskild efterlevandepension skall föreligga skall alltså krävasatt den ena av två makar (eller därmed likställda) har avlidit. Dessutom börfordras att de svårigheter som pensionen avser att avhjälpa har uppkommit somen direkt följd av dödsfallet. På sammasätt som beträffande omställningspension bör särskild efterle- Prop.1987/88:171 vandepension utges från såväl folk- som tilläggspensioneringen.Inom folkpensioneringen bör pensionen utbetalas i form av ett enhetligt belopputtryckt som en viss procentuell andel av basbeloppet, och inom tilläggspensioneringenbör pensionen beloppsmässigt anknytas till den avlidnes tillgodoräknadepensionspoäng inom ATP. Ytterligare bör självfallet gälla att den särskildaefterlevandepensionen skall fillkomma efterlevande män och kvinnor på likavillkor. Förutom till efterlevande make eller maka bör pensionen kunna utgesfill vissa ogifta samboende i enlighet med den likställighetsregel som jagföreslagit i avsnitt 4.2.2. En grundläggande princip bakom den särskildaefterlevandepensionen är att den i möjligaste män skall bidra till att denefterlevande - med sin egen medverkan - erhåller ett lämpligt förvärvsarbete,vilket kan bereda honom eller henne en inkomst som ger en tillfredsställandeförsörjning. Mot bakgrund härav bör den särskilda efterlevandepensionenutformas på ett sådant sätt att den kommer att spela en aktiverande och inte enpassiverande roll. Som villkor för pensionsrätt bör därför uppställas att denefterlevande -givetvis med hänsynstagande till hans eller hennes personligaförutsättningar, inte minst åldern - själv gör insatser och medverkar i olikaåtgärder för att komma in i förvärvslivet. Den efterlevande bör alltså iprincip vara skyldig att - om så befinns lämpligt - genomgå erforderligutbildning eller delta i viss arbetsmarknadsåtgärd. Viktigt år härvid att hjälpoch stöd på dessa områden kan erbjudas den efterlevande. I vilken utsträckningdet kan bli aktuellt att kräva att den efterlevande underkastar sig sådanaåtgärder får dock givetvis bedömas med beaktande av det meningsfulla häri.Hänsyn måste härvid naturligtvis tas till den efterlevandes personligaförutsättningar som ålder, tidigare utbildning och verksamhet samtbosättningsförhållanden. Som jag tidigare framhållit är tanken bakom den särskildaefterlevandepensionen att den skall ta sikte på sådana efterlevande som intepå annat sätt kan klara sin försörjning. Väsentligt är således att förmånentillkommer endast dem som har ett verkligt behov därav. Fråga uppkommer då hurman skall åstadkomma en sådan avgränsning av den förmånsberättigade kretsen attpensionen får den åsyftade inriktningen. Pensionsberedningen menar att en tankesom därvid kunde ligga nära till hands vore att inkomstpröva denna. Beredningenhar emellertid funnit sådana allvarliga nackdelar vara förenade med eninkomstprövning att beredningen avvisar tanken därpå. Mot en sådan ordningtalar bl.a. risken för att pensionen därigenom skulle kunna få en passiverandeinriktning. Till beredningens överväganden i detta hänseende - som inteifrågasatts under remissbehandlingen - kan jag ansluta mig. Liksom beredningen anser jag att den nödvändigaavgränsningen i stället kan uppnås genom den form av behovsprövning som liggerdäri att det för rätten till pension uppställs särskilda villkor om nedsättningav den efterlevandes förvärvsmöjligheter. För att underlätta tillämpningen bördessa särskilda villkor för rätt till särskild efterlevandepension utformas inära anslutning till de förutsättningar som gäller för rätten tillförtidspension. Med regler av denna innebörd behöver man enligt min mening intebefara att det uppkommer några större svårigheter i den praktiskatillämpningen. ringskassornaoch försäkringsdomstolarna kan då hämta ledning frän den Prop. 1987/88:171praxis som utbildats inom förtidspensioneringen och bygga vidare på denna närdet gäller prövningen av rätten till särskild efterlevandepension. 4.4.2 Närmare villkor för rätt till särskild efterlevandepension Nedsättning av förvärvsmöjUgheierna m.m. Mitt förslag: För att få rätt till särskildefterlevandepension krävs att den efterlevande uppfyller villkoren för rätttill omställningspension. Ytterligare fordras att den efterlevandes möjligheteratt bereda sig inkomst genom ett för honom eller henne lämpligt arbete ärnedsatta med minst hälften på grund av arbetsmarknadsmässiga skäl, nedsatthälsa eller annan därmed jämförlig omständighet. Nedsättningen avförvärvsmöjligheterna mäste ha förelegat alltsedan dödsfallet och mästedessutom antas bestå under en inte alltför . Beredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag(betänkandet s. 231-237). Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utanerinran av remissinstanserna. Härvid framhåller Försäkringskasseförhitndei attindividuella förhållanden såsom utbildning, möjligheter till arbete på ettrimligt avstånd frän bostadsorten och den efterlevandes ålder är viktigafaktorer att beakta vid bedömningen av rätten till särskildefterlevandepension. Försäkringsöverdomstolen understryker att tillämpningenav regeln att nedsättningen av förvärvsmöjligheterna skall ha förelegatalltsedan makens död rimligen inte bör göras alltför restriktiv. Statenshandikappråd och HCK betonar vikten av vikten av en generös tillämpning förefterlevande med funktionshinder. Skälen för mitt förslag: Den särskildaefterlevandepensionen är, som jag tidigare framhållit, tänkt att utgöra en avbeståndsdelarna inom det framtida systemet för stöd åt vuxna efterlevande.Rätten till särskild efterlevandepension bör anknyta till övriga delar avdetta system. Detta betyder att särskild efterlevandepension inte skall kunnautgä för tid då den efterlevande är berättigad till omställningspension. Det innebär vidare att det som villkor för rätten tillsärskild efterlevandepension bör gälla att den efterlevande uppfyller kravenför rätt till omställningspension. Den efterlevande måste således hastadigvarande sammanbott med den avlidne för dödsfallet samt dåantingen ha sammanbott stadigvarande även med barn, som var ochsom stod under värdnad av dem gemensamt eller en av dem, eller också hasammanbott oavbrutet med den avlidne av omedelbartföre dödsfallet. Avsikten med denna anknytning till villkoren föromställningspension är att den särskilda efterlevandepensionen skall kunnaträda till som en fortsättning pä omställningspensionen i direkt anslutningtill att denna upphör att utges. Rätten till särskild efterlevandepensionkommer därför att inträda av ett är eller - omotnställningspension utges för förlängd tid - upp till har förflutitfrän dödsfallet. Ettgrundläggande syfte med den särskilda efterlevandepensionen är att Prop.1987/88:171 den skall utgöra ett skyddsnät för sådana efterlevande män ochkvinnor som inte kan klara sin försörjning genom förvärvsarbete eller på annanväg. För att rätt skall föreligga till pensionen bör förvärvssvärigheterna varaav sådan art att de objektivt sett utgör hinder för den efterlevande att beredasig inkomst genom arbete. Har försörjningsproblemen sin grund i bristandeintresse för arbete bör alltså inte komma i fräga att utge pension. I första händ bör den särskilda efterlevandepensionenkunna utgä i fall då försörjningsproblemen orsakats av arbetsmarknadsmässigaförhållanden. Så kan vara fallet för en efterlevande som ägnatsig enbart åt skötseln av hem och familj och som därför saknar anknytning tillarbetsmarknaden. Ofta torde emellertid detta förhållande inte ensamt innebäranågot absolut arbetshinder. Först då ocksä andra omständigheter kommer in ibilden kan problemen på arbetsmarknaden bli av den art att det trots olikainsatser uppstår svårigheter för den efterlevande att bereda sig anställning.Sådana omständigheter kan vara att den efterlevande är bosatt på en ort där detföreligger brist pä arbetstillfällen och där även möjligheterna att få arbeteinom den närmaste omgivningen är ringa. En annan omständighet som kan spela inär att den efterlevande kommit upp i ålder och kanske redan på denna grund ärsvårplacerad pä arbetsmarknaden. Avsaknad av utbildning och av tidigarearbetslivserfarenhet är andra faktorer som ytterligare kan försvära enarbetsplacering. Samtliga nu angivna förhållanden är sådana som bör tas ibeaktande vid bedömande av rätten till särskild efterlevandepension. Sannolikt kommer pensionen att fä sitt huvudsakligatillämpningsområde för sådana efterlevande vilkas förvärvsproblem hararbetsmarknadsmässiga orsaker. Emellertid kan man inte inskränka pensionsrättentill att avse enbart sådana fall. Pensionen bör kunna utges också i situafionerdå förvärvshindren helt eller delvis orsakats av vacklande hälsa, Åven när denefterlevandes förvärvsmöjligheter är nedsatta på grund av ett handikapp avnägot slag bör, som bl.a. påpekar, särskild efterlevandepensionkunna utges. Är den efterlevandes arbetsförmåga nedsatt i betydande mån pågrund av sjukdom eller liknande torde man visserligen ofta kunna förutsätta atträtt föreligger till förtidspension (eller sjukbidrag), I dessa fall bör denefterlevande givetvis beviljas den förmånen och inte särskildefterlevandepension. Åven en mindre allvarlig nedsättning av hälsotillståndeteller ett handikapp av något slag torde dock ibland kunna minska möjlighetenatt få ett arbete. Särskilt vid en kombination av nedsatt hälsa ocharbetsmarknadsmässigt betingade problem kan uppkomma svårigheter i dettahänseende. I sådana fall bör alltså särskild efterlevandepension kunna utgesför att trygga den efterlevandes försörjning. Som villkor för rätten till särskild efterlevandepensionbör alltså gälla att den efterlevandes möjligheter att bereda sig inkomst genomett för honom eller henne lämpligt arbete är nedsatta av arbetsmarknadsmässigaskäl eller hälsoskäl. Åven annan härmed jämförlig omständighet bör kunna utgöragrund för pension. Exempelvis bör särskild efterlevandepension kunna utgä änka eller änkling som inte kan få arbete pä bostadsorten och som med hänsyntill älder, bosättningsförhållanden och personliga omständigheter i övrigtinte skäligen kan anses skyldig att flytta till annan ort där lämpligt Prop. 1987/88:171 arbete kan finnas. Är det däremot annan orsak än de nu angivna som liggerbakom att den efterlevande inte anser sig kunna ta ett förvärvsarbete finns detenligt min mening inte skäl att utge särskild efterlevandepension. Rätt härtillbör alltså inte föreligga om orsaken är t.ex. vård av barn eller anhörig. Somjag tidigare framhållit kan inte heller bristande intresse för förvärvsarbeteeller utbildning till senare arbete motivera att pension utges till denefterlevande. För att särskild efterlevandepension skall kunna utbetalasbör det vara fråga om en betydande nedsättning av förvärvsmöjligheterna. Om denefterlevande inte kan erhålla ett heltidsarbete men väl ett arbete med någotkortare arbetstid som ger en tryggad försörjning, finns inte skäl att medgesärskild efterlevandepension. I likhet med vad som gäller inom förtidspensioneringenbör därför krävas att förvärvsmöjligheterna är nedsatta med minst hälften. De närmare grunderna för bedömningen av nedsättningen avförvärvsmöjligheterna bör, som tidigare framhållits, utformas i näraanslutning till vad som gäller inom förtidspensioneringens ram. Ävenbestämmelserna för arbetslöshetsförsäkringen och det kontantaarbetsmarknadsstödet bör kunna tjäna som ledning i detta hänseende.Bedömningen bör således göras under hänsynstagande till den efterlevandesmöjligheter att bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans ellerhennes krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom ellerhenne. Härvid bör beaktas den efterlevandes utbildning och tidigare verksamhetsamt älder, bosättningsförhållanden och andra därmed jämförliga omständigheter. Gränsen mellan den särskilda efterlevandepensionen ochförtidspension kommer naturiigtvis - som bl.a. RFV och LO framhällit i sinaremissyttranden - med dessa bedömningsgrunder att bli i viss mån flytande ifall då den efterlevandes förvärvsproblem har sin grund i nedsatt hälsa ellerliknande. Några större olägenheter torde detta emellertid inte leda till. Ilikhet med pensionsberedningen anser jag att prövningen av rätten till särskildefterlevandepension bör göras av försäkringskassornassocialförsäkringsnämnder. Härigenom kan i regel ställning tas till om rättföreligger till förtidspension vid samma tillfälle som rätten tillefterlevandepension skall bedömas. Visar det sig vid denna bedömning att den efterlevandeär berättigad till förtidspension, bör denna förmån beviljas. Först i den månsådan rätt inte föreligger bör komma i fråga att utge sårskildefterlevandepension. Denna pension är, som jag har understrukit,subsidiär till förtidspension och avsedd att utbetalas enbart i denutsträckning som den efterlevandes uppehälle inte kan tryggas genom någon annansocial förmån. Som jag tidigare framhållit bör den särskildaefterlevandepensionen ha karaktären av ett renodlat efterlevandestöd. I detta liggeratt pensionen inte bör utbetalas i andra fall än då den efterlevandesförsörjningsproblem har samband med dödsfallet. Det bör därför uppställas somvillkor för rätten till särskild efterlevandepension att den efterlevandesförsörjningsmöjligheter skall ha varit nedsatta med minst hälften redan vidtidpunkten för makens död. Vidare bör krävas att denna nedsättning har bestätti princip oavbrutet fram fillden tidpunkt då rätten till omställningspension upphör, dvs. då rätt Prop.1987/88:171 inträder till den särskilda efterlevandepensionen. Härutöver bör fordras att nedsättningen av denefterlevandes försörjningsmöjligheter kan antas bestå under viss tid framöver.Kan man med rimlig grad av säkerhet räkna med att den efterlevande redan inomnågon vecka eller månad kommer att fillträda ett stadigvarande arbete som geren tillfredsställande utkomst, finns inte skäl att för denna korta mellanfidutge en pensionsförmån till den efterlevande. Som villkor för pensionsrättenbör därför gälla att nedsättningen av förvärvsmöjligheterna kan antas vara inteendast kortvarig. Skulle änkan eller änklingen befinna sig i arbete just vidden tidpunkt då rätten till omställningspension upphör, bör detta dock intealltid utgöra hinder för att särskild efterlevandepension skall kunna beviljas.En helhetsbedömning måste göras av den efterlevandes anknytning fillarbetslivet, varvid bör beaktas bl.a. sådana förhållanden som vilken form avförvärvsarbete den efterlevande kan ha och detta kan beräknaspågå. För att den efterlevande skall undantas från rätten till särskildefterlevandepension bör-som pensionsberedningen framhåller och somförsäkringsöverdomstolen betonar i sitt remissyttrande - krävas att han ellerhon har en stabil ställning på arbetsmarknaden. Annars skulle en enbarttillfällig anställning (än ) kunna helt utestänga denefterlevande från möjligheten att få särskild efterlevandepension efteranställningens upphörande. I ett sådant fall bör pension kunna beviljas meninnehållas och till den del försörjningen tillgodoses genomarbetet. Pensionsrätten blir då helt eller delvis vilande . I enlighet med vad jag utvecklat i avsnitt 2.3.1 bör förden särskilda efterlevandepensionen - liksom för omställningspensionen - gällaen övre åldersgräns vid . När en efterlevande som erhåller särskildefterlevandepension uppnår denna ålder bör alltså pensionen dras in. Påmotsvarande sått bör den som tar ut ålderspension inte harätt till efterlevandepension. Också i sädana fall är den efterlevandesfortsatta försörjning tryggad genom ålderspensionen. Däremot anser jag att någon nedre åldersgräns förpensionsrätten inte är påkallad. Visserligen torde det komma att bli ytterstovanligt att en änka eller änkling i lägre ålder får behov av särskildefterlevandepension. Generellt sett är det få makar som blir änkor elleränklingar i sådan ålder. Och av dessa kommer det alldeles övervägande flertaletsannolikt att ha förvärvsarbete vid dödsfallet eller kunna få ett sådant i näraanslutning därtill. Kraven på unga efterlevande i fråga om flyttning till annanort, om antagande av erbjudet arbete, om genomgående av yrkesinriktadutbildning etc. måste också ställas avsevärt högre än då fråga är om äldre.Även om det sålunda i prakfiken torde bli mycket sällsynt att efterlevande ilägre ålder kommer i en sådan situation att särskild efterlevandepension kankomma i fråga, anser jag att det inte bör finnas något absolut hinder mot attpension utges även till denna kategori. Inte heller finner jag det motiverat att generelltbegränsa rätten till särskild efterlevandepension till en viss längsta tid.Tanken är i stället att pensionen skall kunna utgå som behövsför att den efterlevande skall få möjlighetertill försörjning genom eget arbete. Som jag har anfört kan detdessutom i vissa situationer vara nödvändigt att pensionen utbetalaskontinuerligt fram till dess den efterlevande fyller . Mitt förslag: Sårskild efterlevandepension skall kunnautges som hel, två tredjedels eller halv pension, allt efter graden avnedsättning av den efterlevandes förvärvsmöjligheter. Beredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag(betänkandet s. 236). Remissinstanserna: Förslaget lämnas utan erinran.Försäkringskasseförbun-dei menar dock att det hade varit önskvärt medytterligare en nivå, nämligen en fjärdedels pension. Skälen för mitt förslag: För rätt till särskild efterievandepensionbör, som tidigare föreslagits, gälla att den efterlevandesförsörjningsmöjligheter skall vara nedsatta med minst hälften. I princip bör såanses vara fallet om den efterlevande inte har kunnat beredas ett lämpligtstadigvarande arbete på mer än halvtid. Har den efterlevande redan ettstadigvarande arbete med längre arbetstid och med anställningsförmåner somsvarar mot vad som är normalt i sådant arbete eller kan han eller hon erbjudasett lämpligt arbete av detta slag, skall alltså rätt till särskildefterlevandepension inte vara för handen. Till den som har eller kan beredasstadigvarande arbete på högst halvtid men för vilken möjligheter inte finns atterbjuda mer omfattande anställning skall däremot, intill dess sådan anställningkan beredas, kunna utgå särskild efterlevandepension. Detsamma bör gälla i densituationen att den efterlevande till följd av sitt hälsotillstånd klarar avett arbete med endast begränsad arbetstid. Självfallet kommer emellertid behovet av pension inte attvara lika stort för samtliga i dessa kategorier. Häri inryms säväl efterlevandesom helt saknar arbete som efterlevande med olika grader avdeltidssysselsättning upp till halvtidsarbete. Med hänsyn härtill är det interimligt att alla dessa erhåller pension av samma storlek. Efter förebild frånförtidspensionsreglerna föreslår jag därför att särskild efterlevandepensionskall kunna utges som hel, två tredjedelar av hel eller som halv pension. Hel pension bör utges till efterlevande vars möjlighet attbereda sig inkomst genom arbete är nedsatt i så hög grad att intet eller endasten ringa del därav återstår. År förvärvsmöjligheterna nedsatta i mindre gradmen likväl med avsevärt mer än hälften, bör utges två tredjedelar avhelpension. I övriga fall bör utges halv efterlevandepension. Arbetsmarkttadspolitiska insatser m. ni. Mittförslag: Innan beslut meddelas om rätt till särskild efterlevandepension skallförsäkringskassan undersöka om det finns skäl att vidta någon åtgärd som ärägnad att förbättra den efterlevandes möjligheter att bereda sig inkomst genomarbete. Visar det sig att sädan insats behövs, skall se tillatt så sker. Kassan kan som. villkor för rått till pension föreskriva bl.a. attden efterlevande medverkar i erforderliga åtgärder för att förbättraförvårvsmöjlighe-terna. Beredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 234-235). Remissinstanserna: Förslaget godtas i huvudsak avremissinstanserna. Härvid betonar LO vikten av att försäkringskassorna ocharbetsmarknadsmyndigheterna aktivt bistår den enskilde med stöd och vägledningvid omställningen till en självständig försörjning. AMS menar att grundernaför rätt till särskild efterlevandepension behöver klarläggas ytterligare.Enligt AMS är det oklart vad åläggandet för försäkringskassorna att undersökabehovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder avser, eftersom kassorna intebeslutar om dessa åtgärder. Självfallet kommer, anför AMS, arbetsförmedlingenatt ge efterlevande som faktiskt söker arbete den service förmedlingen kanerbjuda med sikte att få till stånd placering i arbete. AMS motsätter sig dockatt arbetsförmedlingen skall vara kontrollorgan för att berörda efterlevandeverkligen söker arbete och därmed ifrågasätta rätten till pension om så inteskulle vara fallet. Skälen för mitt förslag: Efterlevande som kan komma ifråga för den särskilda efterlevandepensionen eller som uppbär sådan förmån börerbjudas stöd och hjälp i syfte att erhålla ett förvärvsarbete som tryggarförsörjningen. Det är givetvis angeläget att sådana insatser sätts in så snartsom möjligt och då omställningspension utgår. Haransträngningarna då inte gett tillfredsställande resultat, kan självfalletfinnas anledning att fortsätta dessa också efter det att frågan om rätt tillsärskild efterlevandepension har aktualiserats. Även sedanefterlevandepensionen har beviljats bör, i den män det är motiverat, görasfortsatta insatser för att den efterlevande skall få ett adekvatförvärvsarbete.