prop · GB036 · 1987-12-31 00:00:00 — Utgångspunkten mästeemellertid vara att en riksstyrelse i exil skall betraktas som friare än en sombefinner sig på ockuperat område. En sådan kommer alltid att bli beroende avvad ockupationsmakten anser sig kunna tillåta. I likhetmed folkstyrelsekommittén och de allra flesta remissinslanserna anscrjag därför att den grundläggande principen skall vara all de ledamö- 19 ter av ochregeringen som befinner sig i frihet - pä svenskt Prop. territorium eller i exil -skall anses som bärare av all konstitutionell behörighet till skillnadfrän dem som befinner sig i ockupationsmaklens våld eller i vart fallunder dess kontroll. På så sätt säkras alt den svenska folkstyrelsen endastkommer att utövas av organ vilkas molsländsvilja och demokratiskarepresentativitet är obruten. Medanledning av atl kammarrätten i ifrågasatt om inle begreppen krigoch ockupation bör belysas närmare vill jag i della sammanhang framhälla altdel naturligtvis kan synas ligga nära till hands all dessa begrepp lolkas underhänsynslagande till vedertagen folkrätlslig terminologi. Med krig brukar inomfolkrätten förslås en väpnad konflikl mellan två eller flera stater av vilkaminst en anser sig vara i krig Qfr bl. a. art. 2 i var och en av 1949 ärsGenéve-konventioner angäende skydd för krigets offer, SÖ 1953:14-17, och SOU1984:56 s. 48). Ockupation brukar definieras som ell tillstånd enligt vilkel enkrigförande part tillfälligt övertar den faktiska makten över en annan statsterritorium eller delar av delta Qfr art. 42 i del lill den Qärde av 1907 årsHaag-konventioner fogade lanlkrigs-reglemenlet, SFS 1910:153; se vidare SOU1984:56 s. 53 f.). Dessadefinitioner innehåller emellertid vissa oklarheter, och till delta kommer inom modern folkrätt i allt mindre utsträckning skiljer mellan krig ochandra mellanstatliga väpnade konflikter. Skulle värt land bli föremål för ettväpnat anfall, kan ocksä förhållandena otvivelakligt länkas vara sädana attkrig skall anses föreligga bäde i regeringsformens och iberedskapslagstiftningens mening redan innan nägon officiell förklaring omkrigslillsländ utfärdas. Bl.a. med hänsyn lill vad som har anförts nu anscrjag i likhet med vad somuttalades i förarbetena lill regeringsform (prop. 1973:90 s. 447) alldel inte skulle vara ändamålsenligt atl i grundlagen närmare ange vilka slagshandlingar som skall anses innebära att krigstillstånd inträder. Jag anslutermig vidare till uttalandel i samma proposition om atl man måsle förutsätta altRF:s bestämmelser om krig alllid skall vara tillämpliga om rikel är helt ellerdelvis ockuperat. Inte heller begreppet ockupation torde lämpligen böradefinieras i lagen. Enliglnuvarande reglering får inle falla sädana beslut pä ockuperat omrädesom innebår sfiflande, ändring eller upphävande av grundlag,riksdagsordningen, lag om val lill eller ändring av lagstiftningenom vissa brott av särskild belydelse för förhållandel mellan ockupationsmaktenoch medborgarna. Inte heller får någol ärende avgöras av , om inleminsl tre Qärdedelar av ledamöterna deltar i avgörandet (13 kap. 10 § RF). Avförarbetena lill regleringen (prop. 1973:90 s. 459 ff.) framgår alt argumenten för en begränsning av möjligheterna för svenskt lagsfiflande organ all fatta beslul pä ockuperat omräde är dels risken för all ockupa- fionsmakten utnylQar riksdagsledamöter som står under dess inflytande lill all åsladkomma ell följsamt lagstiftande organ som har etl sken av laglig- 20 hel, dels all en ockupantkan länkas komma alt utsätta för Prop. obehöriga påtryckningar.Argumentet mot en sådan begränsning är all det normaltär mest fördelaktigt för medborgarna om den offentliga maklen utövas av den egna statensorgan. Avvägningen mellan dessa motstridiga intressenhar lett lill att krigsdelegationen är hell förbjuden all falla beslul päockuperat omräde men att kan falla beslut, dock endast om treQärdedelar av ledamöterna deltar i avgörandet. Enligtvad jag har anfört fömt kan emellertid nägon folkslyrelse i egentligbemärkelse över huvud taget inle förekomma genom verksamhel av päockuperat omräde. Även om ockupationsmaklen skulle avstå frän alt söka påverkainnehållet i beslut, innebär ockupationen ändå med nödvändighet eninskränkning i självbestämmanderätt genom att normalt endast debeslul ockupanten anser sig kunna tolerera kommer att kunna verkställas. Altunder sädana omständigheter medge befogenhet all verka pä ockuperatomräde, vilkel etl par remissinstanser förordar i motsats lillfolkstyrelsekommittén och majoriteten bland remissinstanserna, skulle som jagser det under vissa omständigheter befaras ge det styre som ockupationsmaklen ien eller annan form har konlroll över elt sken av läglighel och därigenommotverka molståndsaktivitelerna. Ilikhet med folkstyrelsekommittén och det stora flertalet av remissinslansernaanser jag därför alt regeringsformen bör förbjuda inte enbart krigsdelegalionenulan även all falla beslul på ockuperat område. I en sädan situationär det enligl min mening troligt all riksdagsledamöterna kan göra en störreinsats för medborgarna genom all verka som samlande gestalter på sina hemorteri stället för atl befinna sig i huvudstaden eller pä nägon annan plats somockupationsmakten kontrollerar. Man undviker genom en sådan ordning också denrisk för otillbörlig påverkan det skulle innebära all låta politiska beslutfallas under trycket av en ockupationsmakt. Somfolkslyrelsekommillén också förordat bör riksdagsledamöterna inle heller fåverka i nägon annan befattning som de har just på grund av sitt ledamolskap.Inte med sina utskott och andra organ som fär betraktas somolika sammansällningsformer av blir därmed obehöriga all fullgörasina vanliga uppgifter. Åven de riksdagsledamöter som ingår i t. ex.riksbanksfullmäktige och revisorer skall sluta att utöva sinauppdrag. Regeringenutövar sina befogenheter under ansvar inför . Den svenska folksiyrelsen bygger på en arbetsfördelning mellan och regeringen som gör alt även regeringens ställning är central i värt styrelse skick. Under krig och krigsfara gäller della i än högre grad än annars. Mol alt regeringen har befogenhet atl verka pä ockuperat omräde, kan enligt min mening anföras samma argument som mot all får verka där. Jag delar alltså uppfattningen hos folkstyrelsekommittén och de flesta remissinslanserna atl även regeringen bör förbjudas all verka, om den inte 21 befinner sig utomockupationsmaktens kontroll. Inte heller bör enskilda Prop. 1987/88:6statsråd fä fatta beslut i regeringens namn eller i sin egenskap av regeringsmedlemmar,l.ex. i sädana ärenden som gäller viss verkställighet inom försvarsmakten (7kap. 3 § andra meningen RF) eller i ärenden där statsministern skall fattabeslul. Miltförslag innebär atl statsråd inle skall kunna avsättas genom beslul som fattasunder infiytande av ockupationsmakten. Om statsministern blir tillfångatagen,övergår dennes funktioner till någon av de regeringsmedlemmar som befinner sigi frihet. Har statsministern utsett någol annal statsråd som sinställföreträdare, övertar denne enligl 7 kap. 8 § RF statsministernsuppgifter. Om även ställföreträdaren befinner sig på ockuperat område eller omingen ställföreträdare är utsedd, övertas slalsminisler-funklionen i stället avden regeringsmedlem som varit statsråd längst tid. Av de statsråd somQänslgjort har den lill åren äldste företräde. Principenatl enbart de regeringsmedlemmar som befinner sig i frihet får utöva sinbefattning innebär alt det endasl är om sä gott som hela regeringen faller iockupationsmaktens händer som del kan inträffa all del inte kommer alt finnasnågon laglig regering. Så länge åtminstone fem statsråd befinner sig i frihettillsammans - inom landet eller i exil kommer del alllid alt finnas en lagligregering. I13 kap. 11 § RF föreskrivs alt statschefen bör följa regeringen, om rikel är ikrig, och all han skall anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschefom han befinner sig på annan ort än regeringen. Paragrafen har fillkommit föratl minska möjligheterna för en fiende, som har bemäkligal sig statschefensperson, alt utnytQa denne för sina syften. Bestämmelserna i paragrafen avserinle endasl konungen, ulan var och en som uppehåller ämbetet som statschef kap. 3 och 6 §§ RF). Isin egenskap av samlande representant och symbol för landet som helhet fullgörstatschefen en betydelsefull funkfion. Erfarenheterna från andra länder visaratl hans ställning får särskild belydelse under krig och krigsfara. Del är moldenna bakgmnd man skall se nuvarande regel om all statschefen under krig börfölja regeringen. När del i 13 kap. 11 § RF talas om atl statschefen skallanses hindrad all fullgöra sina uppgifter som statschef avses att han skallanses hindrad i den mening som anges i 5 kap. 3 § RF. Där sägs att om konungenav sjukdom, utrikes resa eller annan orsak är hindrad att fullgöra sinauppgifter som statschef, skall enligt gällande tronföljd en medlem avkonungahuset, som inle är hindrad, inträda för alt som tillfälligriksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter. Finns ingen sådan, kanriksdagen utse någon annan alt Qänslgöra som tillfällig riksföreståndare. Haringen sådan utsetts, skall talmannen . Är han förhindrad inträder envice talman. Omkonungen ulan avbrott varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller underlåtit atl fullgöra dem, skall regeringen anmäla della lill . bestämmer då enligt 5 kap. 5 § RF om konungen skall anses ha avgått. Sädant beslut kan ocksä fattas av krigsde- 22 legationeneller av regeringen, om någon av dessa har övertagit Prop.1987/88:6 befogenheter. I detta sammanhang vill jag erinra om atl ell beslulenligl 5 kap. 5 § RF inte måste fattas så snart gått. Kritikhar riktats mol all konungen - i slället för all ansluta sig lill en i Sverigeeller frän utlandet verkande motståndsrörelse - kan tvingas att ansluta sigfill en regering som befinner sig i ockupationsmaktens våld för atl interiskera att avsättas. Den situation som åsyftas är den att också riksdagenverkar på ockuperat omräde eller i annat fall alt regeringen med åberopande av13 kap. 5 § RF hävdar att den övertagit uppgifter och beslutar altavsätta konungen enligt 5 kap. 5 § RF. Genommitt ovan redovisade förslag att varken eller regeringen skall fäfalla beslul pä ockuperat område, kommer beslul enligl 5 kap. 5 § RF emellertidinle alt kunna fallas i de avsedda situationerna, varför problemet inte längreär aktuellt. Tillskillnad från folkstyrelsekommittén anser jag dock att en justering bör görasav bestämmelserna i 13 kap. 11 § RF. Enligt dessa skall statschefen ansesförhindrad all fullgöra sina uppgifter som statschef, om han befinner sig påannan ort än regeringen. Med hänsyn till mitt förslag all regeringen inle skallkunna vara verksam på ockuperat område kan del råda viss tveksamhet om vad somgäller i en situation där del inle finns någon regering i frihet samlidigl somminsl fem statsråd befinner sig i ockupationsmaktens händer. Dessutom ärstatschefens uppgifter pä sådant sätt knutna till och regeringensverksamhet genom reglerna om utrikesnämnden, öppnande av och konseljalt uppgifterna inte kan utövas pä gmnd av det föreslagna förbudet förriksdagen och regeringen all verka på ockuperat område. För atl klargöra altkonungen skall anses förhindrad all fullgöra de uppgifter som enligl RF ochriksdagsordningen ankommer pä honom som statschef på ockuperat område också idetta fall bör enligt min mening en regel las in i 13 kap. 11 § RF. Den kommerdå att komplettera bestämmelsen om att statschefen skall anses hindrad attfullgöra sina uppgifter som statschef, om han befinner sig på annan ort änregeringen. Med anledning av synpunkter som förts fram i fråga om dennabestämmelses utformning vill jag säga atl "annan ort" inle bör lolkasalltför snävt. Givetvis skall statschefen t. ex. tillfälligtvis kunna avlägsnasig från just det ställe där regeringen finns. Detkan finnas flera anledningar lill all inle hälla allmänna val under krigslid.Om strider pågår är en slor del av väljarkåren mobiliserad eller på annat sättverksam för atl försvara landet. Det kan därför av rent administrativa skälvara svårt all genomföra valet. En mobilisering lederemellertid inte bara till alt väljarna får svårigheter atl della i etl val. De valda förtroendemännen kommer också atl engageras och de skulle därför få svårigheter att delta i någon valkampanj. Del framstår ocksä i tider då etl yttre hot riktas mol som angelägel all manifestera största möjliga enighet utåt och det blir därför naturligt atl parliskiljande frägor läggs ät sidan sä länge kriget pägår. I den män en 23 valkampanj över huvudtaget är möjlig atl genomföra skulle den därför mer Prop. 1987/88:6 kommaalt bli en manifeslering av enighet mellan partierna än en presentation avskilda polifiska program. Somhuvudregel gäller därför enligt 13 kap. 12 § RF att val fill inteskall hållas om rikel är i krig. Krigslägel kan emellertid vara sådant alt detinte hindrar elt val. 13 kap 12 § RF gör det därför möjligt för attbesluta atl val skall hällas om minst tre Qärdedelar av ledamöterna är ense omdel. Samma krav på kvalificerad majoritet gäller för beslul alt vid krigsfara,för elt är i sänder, skjuta upp ett ordinarie val. Om krigsdelegationen harträtt i ställe fär den inte besluta atl val skall hällas under krig(13 kap. 3 § RF). Har den trätt i funktion redan vid krigsfara, får den däremotbesluta att uppskjuta ell ordinarie val sä länge krig inle råder. Omlandet hell eller delvis är ockuperat, befinner det sig alllid i krig i RF:smening. Som huvudregel gäller alltså alt riksdagsval inte skall hållas, omriket helt eller delvis är ockuperat. Man kan emellertid tänka sig alt del ivissa fall är önskvärt atl hålla riksdagsval även om en del av rikel ärockuperat. En främmande makt kan t. ex. ha haft som enda mäl att skaffa sigkonlroll över en del av landet. Om fienden har lyckats uppnå detta mäl, kan detockså länkas atl militära stridshandlingar inte förekommer i landets övriga delar. Iell sådant läge kan en kvalificerad riksdagsmajoritet besluta atl hållariksdagsval i de fria delarna av landet. Genom 13 kap. 12 § andra stycket RFbemyndigas , men däremot inle krigsdelegalionen (se 13 kap. 3 § RF),all förordna om de avsteg frän bestämmelserna i 3 kap. RF om riksdagensbildande som behövs för atl undanta del ockuperade området från valet. Dessaavsteg får dock inte avse föreskrifterna om fria, hemliga och direkta val, omrösträtt, om indelning av landet i valkretsar, om principerna förmandatfördelningen, om valbarhet eller om valbesvär. Vad som kan ändras är bl.a. ledamotsantalet och antalet fasta valkretsmandat resp. uQämningsmandal. Delkan förQäna atl anmärkas atl sädana justeringar endast är möjliga om en del avrikel är ockuperat och befinner sig i den fria delen. Om hela rikelär ockuperat eller om befinner sig i den ockuperade delen, färenligt 13 kap. 10 § RF inte fattas beslut som innebär ändring av grundlag ellerlag om val till . Ett val under total ockupation måste därförförrättas hell i enlighet med de vanliga reglerna. Enliglvad som framgått tidigare gäller som huvudregel enligl 13 kap. 12 § RF att vallill inle skall hållas under krig. I likhet med folkstyrelsekommitténföreslår jag inle någon ändring vare sig av denna regel eller av de regler somgäller val i fria delar av landet, om någon del skulle vara ockuperad. Om riket i sin helhet blirockuperat, är del uppenbart att det förhållandet måsle medföra betydande risker för en snedvridning av valresultatet, även om nägon inblandning i själva valförrättningen inle sker frän ockupations maktens sida. under ockupation skulle därför inle kunna uppfylla det för den svenska folksiyrelsen grundläggande villkoret om fria val. Del är också uppenbart all ockupationsmakten kan försöka utnylQa etl val till att legifimera ockupationsfillståndet säväl genom att gynna välvilligt inställda 24 och samarbetsvilligakandidater som genom atl inför en internationell Prop. 1987/88:6 opinionförsöka skapa ett falskt sken av att landet har bibehållit sin frihet trotsockupafionen. Dellaär inle bara tillräckliga skäl för alt utesluta riksdagsval under ockupation.Inle heller val av landsting, kommun- eller kyrkofullmäktige kan under sädanaomständigheter enligl min mening betraktas som fria val. Sammanfattningsvisanser jag därför i likhet med folkstyrelsekommittén och nästan allaremissinstanser som har yttrat sig i denna del all alla former av allmänna valfill och beslutande kommunala församlingar bör förbjudas underockupation. Idella sammanhang vill jag nämna all jag i del följande kommer all föreslå alltidigare valda ledamöter av de kommunala församlingarna skall kvarstå i sinauppdrag till dess någon annan har valts och tillträder uppdraget, om val intehar hållits när deras mandatlid gär ul. Förbudet mol kommunala val kommerdärigenom inte all leda till att de kommunala förtroendemännens mandalutslocknar. Fråganom val till kyrkomötet skall få äga rum pä ockuperat omräde bör övervägas iannat sammanhang. Deoffentliga organen i övrigt Enliglnuvarande reglering får inget offentligt organ - , regeringen,kommunerna, förvaltningsmyndigheterna m.fl. - på ockuperat omräde meddelabeslul eller vidta åtgärd som ålägger någon svensk medborgare alt lämnaockupationsmakten sådant bistånd som denna inte får kräva enligl folkrättensregler (13 kap. 10 § andra stycket RF). De åsyftade folkrältsligabestämmelserna återfinns huvudsakligen dels i del s. k. lant-krigsreglemenlel i1907 års IV. Haagkonvenlion, dels i 1949 ärs IV. Genévekonvention angäende skydd för civilpersoner under krigstid.Vissa bestämmelser om ockupation ingår också i 1977 ärs filläggsprolokoll Ifill Genévekonvenlionerna rörande skydd för offren i internationella väpnadekonflikter. Omockupanten vill genomdriva regler om alt medborgarna skall lämna honom biståndi vidare mån än dessa folkrättsliga bestämmelser förutsätter, måste han alltsåsjälv både besluta dem och administrera dem utan hjälp av svenska domstolar ochmyndigheter. Bestämmelsen i 13 kap. 10 § andra stycket RF skall inte läsasmotsatsvis. Som ocksä folkstyrelsekommittén understrukit ålägger den alltsäinle de offenfiiga organen att bistå ockupanten även om hans krav häller siginom folkrättens ram. män olika offentliga organ fortsätter sin verksamhel inom ell av fiendenkontrollerat omräde är det självfallet så atl bestämmelsen i 13 kap. 10 § andraslyckel RF inle ensam är tillräcklig som handlingsregel för dem. Folkrättskommiltén har idenna fråga i sitt slutbetänkande uttalat (SOU 1984:56 s. 280) alt en klar principiell gräns bör kunna dras mellan å ena sidan sädana bestämmelser som ockupationsmakten meddelar lill skydd för den egna säkerheten och ä den andra sidan bestämmelser enligt IV. som gagnarockupationsmaktens förpliktelser gent emot civilbefolkningen och en ordnad förvaltning. Detta skulle enligl folk- 25 rältskommitlén innebära atl våra egna myndigheter överhuvud tagel inle Prop. 1987/88:6 befattar sig med ockupantens bestämmelser lillskydd för sin egen säkerhet. Däremot skulle enligl kommillén sädana direkfivsom syftar lill atl göra del möjligl för ockupanten all handla enligl IV. Genévekonvenlionens förpliktelseroch upprätthålla en ordnad förvaltning kunna följas i begränsad utsträckning,dock aldrig i vidare mån än del står klart all motsvarande direktiv skulle hameddelats av svensk statsmakt, om denna kunnal fungera. Om ockupanten kräverandra medel för genomförandel av elt påbud än som är förenliga med en sädankompelensprincip, bör enligl kommittén en svensk myndighet inle befatta sigdärmed. Kommittén anser all myndigheten annars skulle bli medagerande iåtgärder som i sista hand gagnar fienden. Den av folkrällskommiltén rekommenderade handlingslinjenuttrycker enligl min mening ett förhållningssätt som är väl förenligt medsvenska intressen. I likhet med folkstyrelsekommittén kan jag därför anslutamig filiden. Jag vill i della sammanhang i likhet med de bådakommittéerna understryka alt etl anfall mol värt land och en ockupation avnågon del av svenskt territorium utgör ell så grundläggande brott motfolkrätten alt den ockuperande staten inte kan ställa några som helst andrafolkrältsliga anspråk än sädana som är motiverade av rent humanitära skäl.Detta är väsentligt atl hälla i minnet, eftersom de tidigare nämndafolkrältsliga konventionerna - som är av gammalt datum - lämnar ell betydandeutrymme för en ockupant all l.ex. uppta skall och andra pålagor saml påfordrarekvisitioner och arbetsprestationer för ockupationsarméns behov. Pä sädanabestämmelser bör givelvis en ockupant inle kunna grunda några som helsträttsanspråk. Jag anser därför alt den självklara utgångspunkten för desvenska offentliga organ som verkar på del ockuperade området bör vara alt deskall handla pä det sätl som bäst gynnar försvarsansträngningarna ochmol-ståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen iövrigt. har stannat för atl den nuvarandebestämmelsen i 13 kap. 10 § andra stycket RF bör kvarstå oförändrad. Skälethärför är att kommittén anser alt en ockupation kan gestalta sig på så mängaolikartade sätt all det inle går all i en kortfattad lagtext uttrycka deförutsättningar under vilka de offentliga organen bör vägra sin medverkan. Delta ställningslagande av kommillén är del som harutsatts för mesl kritik under remissbehandlingen. För egen del hyser jag förståelse för de synpunkterremissinslanserna har anfört. Det synes tveksamt, om en handlingsregel i ämnet, som är begränsad lill elt förbud för offentliga organ all ålägga medborgarna all lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inle får kräva enligl folkrättens regler, i fillräcklig mån är ägnad atl bidra lill denmotståndsvilja som bör prägla både myndigheternas och medborgarnas handlande. Vis serligen är, som framgått tidigare, avsiklen inte all bestämmelsen skall tolkas motsatsvis och förslås så, att det åligger de svenska organen all bistå ockupanten, om hans krav håller sig inom del folkrättsligt lillålliga. kan med den formuleringen föreligga en risk att bestämmelsen Prop.1987/88:6 ändå uppfattas så. Därtill kommer atl bestämmelsen, även om den idella avseende tolkas så som är avsett, inte uttrycker den förut angivna utgångspunktenall de svenska organ som verkar på del ockuperade omrädet skall handla pä delsäll som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motslåndsverksamheten samlcivilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Ilikhet med flera remissinstanser förordar jag därför atl denna princip, som börvara del grundläggande direktivet lill de offentliga organen, uttryckligenanges i lagtexten. Jag förordar vidare att paragrafen ändras redaktionellt föratt förebygga den felläsningen att en ockupant på folkrättens regler skullekunna gmnda rättsanspråk gentemot den svenska staten eller den svenskabefolkningen. Jagåterkommer lill de offentliga organens verksamhel vid krig eller krigsfara isamband med atl jag i del följande lägger fram förslag om förfarandet hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig ellerkrigsfara m. m. Jagvill här till slut ta upp en fräga som såväl folkrältskommillén somfolkstyrelsekommittén har berört. Del gäller frågan i vilken utsträckning densvenska beredskapslagstiflningen skall vara tillämplig under ockupation. Folkrättskommilténhar för sin del anfört den principiella synpunkten all en detaljerad regleringi ämnet inle bara torde vara i del närmaste omöjlig atl åstadkomma utan ocksäklart olämplig, eftersom den skulle kunna inverka menligt på motsländsviljanbland myndigheter och allmänhet (SOU 1984:56 s. 371). Folkstyrelsekommitténhar anslutit sig lill den principiella inställning som folkrättskommilténsålunda har gett ullryck ål.