prop · GB03121 · 1987-12-31 00:00:00 — Enligt 1 § datalagen förstås medpersonregister register, förteckning eller andra anteckningar som förs medhjälp av automatisk databehandling och som innehåller upplysning som avserenskild person, såvitt upplysningen kan hänföras till den som avses meduppgiften. Andra personregister än sådana som en enskild har uteslutande förpersonligt bruk får enligt 2 och 2 a §§ datalagen inte inrättas eller förasutan licens, och i vissa fall tillstånd, av dalainspektionen. Tillstånd behövsdock aldrig för personregister vilkas inrättande har beslutats av riksdageneller regeringen (s. k. statsmaktsregister). I sistnämnda fall skall dockyttrande inhämtas från datainspekfionen innan registret får inrättas. Särskiltstränga regler gäller enligt 4 § datalagen beträffande personregister somskall innehålla uppgift om atl någon misstänks eller har dömts eller straffatsför brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt någon av de iparagrafen uppräknade författningarna. Tillstånd att inrätta eller föra etlsådant register får meddelas någon annan än en myndighet, som enligt lag ellerannan författning har att föra förteckning över uppgifter av nämnt slag, endastom synneriiga skäl föreligger. Skälenför min bedömning: Förslaget i departementspromemorian om en enhetligbrottsregisterreglering skall ses mot bakgmnd av det förhällandet atl dennuvarande lagstiftningen kan sägas inte stämma överens med de faktiskaförhållandena, eftersom den är utformad från den utgångspunkten alt detallmänna kriminalregistret och det centrala polisregistret utgör två skildaregister som förs manuellt. För egen del ärjag liksom remissinstansernapositivt inställd till tanken på en sammanhållen lagstiftning om person- och belaslningsregistret.Det är angeläget att den rättsliga regleringen anpassas till den verklighetsom råder. Den i promemorian föreslagna lösningen med en lag om brottsregisterförefaller utifrån dessa synpunkter vara ändamålsenlig. Enligt min mening ärdel också mycket som talar för alt en sådan mer samlad reglering skulle göraden aktuella lagstiftningen mera överskådlig och mindre svårtillgänglig än denotvivelaktigt är . Emellertidhar flera remissinstanser ansett att man bör avvakta det utvecklingsarbete somför närvarande pågår vad gäller ADB-regisler. SARItillsatte sålunda en särskild arbetsgrupp med uppgift att se överfrågor som gäller den framtida utformningen av BROTTSRI. Enligt vad jag harinhämtat räknar arbetsgruppen med att kunna redovisaen mera samlad bild av hur etl framtida BROTTSRI kan komma atl gestalta sig. Gmppenskall vidare ta fram en utvecklingsplan för genomförandet av sina förslag. Somjag ser det är det mycket angeläget att det föråldrade och komplexa systemet för PBR ses över. Systemet har varit i användning . Det har utvecklats för polisväsendets första datorsystem. Programmen har varit föremål för upprepade modifieringar. Systemet kan därför betraktas som tämligen omodernt. Del är också svåröverskådligt och dyrbart att underhålla. Även till synes små modifieringar innebär ett 12 arbetesom blir tidsödande och kostsamt. Behovet av engenomgripande förändring av det nuvarande systemet är således stort. a. börregistreringen av påföljder av betydelse för körkortsfrågor integreras med denregistrering som sker i PBR. Ett nytt system bör vidare vara meraflexibelt än del nuvarande så att ändringar kan göras utan stora kostnader t.ex.i fråga om registerinnehållet eller utdragens innehåll eller form. som behövsför den pågående översynen bör emellertid dagens PBR förändras i så litenomfattning som möjligt. Som framgått av det tidigare anförda är del aktuellasystemet sådant atl även begränsade förändringar medför omfattande och resurskrävandearbete. Det vore enligt min mening inte försvarbart att i delta läge genomföraen omfattande omarbetning av registerförfattningarna vilken med nödvändighet mästemedföra ansenliga systemförändringar. Jag förordar därför att frägan om en mergenomgripande revision av registerförfattningarna fär vila tills resultatet av SARLsöversyn föreligger. 3 De registrerades rätt till insyn Mittförslag: En enskild ges rätt atl la del av uppgifter i kriminalregistret somavser honom själv. Han skall därvid fä del av etl utdrag av registret. På siktbör även centrala personregister öppnas för insyn. Medhänsyn till den tekniska översyn som pågår hos föreslåsdock inte en motsvarande insyn i polisregistren. Viduppbyggnaden av ADB-sys-temen hos skall man arbeta efter denmålsättningen att det i framfiden bör vara möjligt alt - med vissa undantag -ge enskilda insyn i all registrering av uppgifter som rör dem själva. Promemorieförslaget:Enskilda ges rätt lill insyn i det brottsregister som föreslås i promemorian motsvarande person- och belastningsregistret -såvitt gäller uppgifter som rördem själva, med undantag dock för uppgifter som avser misstanke om brott. Remissinstanserna:Samtliga instanser som uttalat sig i frågan är positiva till förslaget atlenskilda skall få la del av uppgifter om sig själva i broltsre-gistrel. Vissainstanser framför dock farhågor för att utdragen kan komma att missbrukas genomatl användas som strafflöshetsintyg. Bakgrunden till mittförslag: Enskilda har förnärvarande bara undantagsvis rätt atl ta del av uppgifter om sig själva ikriminal- och polisregistren. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100)gäller sekretess i sådan verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmäntkriminalregisler eller polisregister för uppgifter som har tillförts registret.Detsamma gäller beträffande sådana register hos tullmyndigheter, som förs församma ändamål som polisregister. lämnandeav sådana uppgifter gäller vad som är föreskrivet i lag om Prop.1987/88:122 register som har nämnts och i förordning som har stöd i sådanlag. Föreskrifterna i 14 kap. sekretesslagen bland dem den bestämmelse somanger att sekretess till skydd för e;n enskild inte gäller i förhållande tillhonom själv (4 §) - gäller inte i fräga om sekretessen enligt 7 kap. 17 §. De författningar som sekretesslagen hänvisar lill ärkriminalregisterlagen och polisregisleriagen saml därtill anslutandeförordningar. Anmärkas bör också att föreskriften i 10 § datalagen atten enskild har rätt att få underrättelse om vad ett personregister innehållerbeträffande honom enligt en undantagsbestämmelse inte gäller för de registersom förs enligt kriminal- och polisregisteriagarna (10 § tredje stycket dalalagen).Detta beror pä följande föreskrifter i registerlagarna. Enligt 9 § kriminalregisteriagen får till en enskildlämnas utdrag ur kriminalregistret beträffande honom själv I. om han behöverutdraget för alt få tillstånd atl inresa, vistas, bosätta sig eller arbeta ifrämmande stal och regeringen i förordning medgivit sådant utlämnande eller 2.om i annat fall, där den enskilde styrkt, att hans rätt är beroende avupplysning ur registret, regeringen har gett tillstånd lill del. I II § kriminalregisterkungördsen angesunder vilka förutsättningar får lämna ul uppgifter i de fallsom avses i punkt I. I 11 § kriminalregisterlagen finns vidare bestämmelser ominnehållet i de utdrag som lämnas till enskilda. Bestämmelserna avviker pånågra punkter frän vad som gäller beträffande utdrag till myndigheter enligt 10§ samma lag. Utdragen till enskilda är inte fullt så utförliga. Bestämmelser om utdrag lill enskilda ur polisregisterfinns i 3 § 3 polisregisterlagen. I stort överensstämmer de med vad som gällerför utdrag ur kriminalregislret. Utdrag ur polisregister får därutöver lämnasom den enskilde behöver det för att pröva fråga om anställning eller uppdrag iverksamhet som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet ellerför förebyggande eller beivrande av brott och regeringen i förordning har medgettall utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål. I 6 och 7 §§ polisregisterlagen samt 19 § polisregisierkungörelsenfinns bestämmelser om vad etl sådant registerutdrag till en enskild skallinnehålla. Bestämmelserna innebär bl. a. att anteckning om misstanke om brottskall tas med endast om åtal har väckts för brottet och alt anteckning om åtalinte skall tas med om den tilltalade har frikänts från ansvar för den åtaladegärningen genom lagakraftvunnen dom. Vidare skall anteckningar om bötesbrotlredovisas bara i begränsad omfattning. En enskild kan inte få något utdreg ur de register, somtullmyndigheter får föra enligt 10 a § polisregisleriagen. I praktiken förekommer del inte sällan all enskilda begäroch får polisregisterutdrag i samband med alt de avser att adoptera barn frånutlandet eller begär arbets- eller uppehållstillstånd eller liknande i etlfrämmande land. I övrigt brukar inte utdrag, vare sig från kriminal- eller polisregistrel,lämnas till enskilda. förslag m .ni. Frågan om en utvidgad rätt för enskilda att få ta del avuppgifter om sig 14 själva i kriminal- ochpolisregister logs upp i samband med tillkomsten av Prop. 1987/88:122sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A s. 214, jfr prop. 1979/80:80 s. 48). Denhar utretts på senare är. Förutom departementspromemoriaom en ny brottsregisterlag behandlas frågan i en promemoria som upprättadesinom (dnr 301 80) och i den tidigarenämnda departementspromemorian De registrerades rätt lill insyn i kriminal-och polisregistren. Detkan här inskjutas alt på vären 1985 med anledning av motioner pä nytthar gett uttryck för den uppfattning som framförde ,nämligen alt enskilda som har registrerats i polisens register i princip bör fåtillgäng lill sädana registeruppgifter som är sekre-lessbelagda enbart avhänsyn till dem själva (JuU 1984/85:27, jfr KU 1980/81:4, rskr 14). Som jagnämnde inledningsvis uttalade är 1985 vidare att man ansåg sig - medhänsyn till frågans principiella vikt -kunna utgå från atl så snartdel var möjligt skulle få tillfälle att ta ställning till ett förslag i ämnet. Förslageni promemoria och departementspromemoria skilde sig åt främstgenom del sätt pä vilkel den enskilde skulle få fillgång till uppgifterna omsig själv. Enligt det först nämnda förslaget skulle det ske utan att han ficknågot registerutdrag själv, medan det senare förslaget innebar atl han fick ettsådant utdrag. I1981 års departementspromemoria föreslogs således att den enskilde skulle harätt att utan avgifl fä ett utdrag ur kriminalregistrel beträffande sig själv.I fråga om utdrag ur polisregister föreslogs detsamma, dock att utdraget inteskulle få innehålla sädana uppgifter som används för spaning eller som harregistrerats av hänsyn till rikets säkerhet. Ipromemorian erinrades lill en början om bestämmelserna i 14 kap. 4 § sekretesslagenoch 10 § datalagen. Grundsatserna i dessa bestämmelser, dvs. att en enskildalltid skall ha rätt att fä ta del av uppgifter som rör honom själv, gör sigenligt vad som framhölls i promemorian också gällande i fråga om kriminal- ochpolisregistren. Det kunde därför enligt promemorian starkt ifrågasättas om manborde vidmakthålla förbudet för en registrerad alt fä del av uppgifter om sigsjälv i sädana fall då uppgifterna hemlighålls uteslutande av hänsyn till denregistrerades egna intressen. Ipromemorian erinrades vidare om att motivet till att en registrerads rätt lillinsyn är så begränsad är atl man kunde befara alt en meravidsträckt möjlighet för en enskild alt få registerutdrag skulle kunna utnyttjasav arbetsgivare och hyresvärdar till att kräva anställnings-resp. bosladssökandepå strafflöshetsintyg. Det var mot denna bakgrund som man i den tidigaredepartementspromemorian frän är 1980 hade förordat att den enskilde skulle fäinsyn i registren utan alt därför erhålla någon handling alt förfoga över. promemoria föreslagna lösningen innebar alt en enskild person, somönskade ta del av registret, måste infinna sig på en polisstation för all påstället ta del av registeruppgifterna pä bildskärm eller genom alt läsa enutskrift. Enligt1981 års promemoria visade remissbehandlingen av promemoria att en lösning enligt förslaget där var förenad med åtskilliga praktiska och tekniska problem. a. måste dataterminaler finnas place- 15 rade pä sådant sätt attallmänheten på lämplig plats i polisens lokaler kunde Prop. 1987/88:122 läsabildskärmstext. Eftersom dessa lokaler inte är lämpade för detändamålet, måste de i stor utsträckning byggas om, bl. a. för att den enskildeskulle kunna ta del av uppgifter om sig själv utan risk för insyn från andrapersoner. Medhänvisning till remissutfallet framhölls promemoria att den lösningsom förordats i den tidigare promemorian inte minst av praktiska skäl måsteavvisas. promemoria tillades att det skulle vara svårt att fåenskilda personers förståelse för att de inte skulle kunna betros med alt tamed sig ett registerutdrag som gäller deras egen person och som de har fått tadel av. Denenda lösning som då egentligen återstod var enligt promemorian att låta denenskilde fä del av uppgifterna i aktuella register om sig själv genom att hanfick ett registemtdrag. Men om den enskilde fär förfoga över ett registerutdragmed uppgifter om sig själv, mäste man enligt promemorian söka förhindra attutdraget används som strafflöshetsintyg. En tanke som nämndes i promemorian varatt straffbelägga förfaranden som innebär att t.ex. en arbetsgivare som villkorför en anställning eller ett uppdrag avkräver någon ett utdrag ur kriminal-eller polisregistret. Enligl promemorian fanns det emellertid ingen tinledningatl anta att man frän arbetsgivarnas sida skulle missbruka en ny reglering pådetta sätt. Om det skulle förekomma, kunde man förutsätta atl detta skulle ledatill reaktioner frän de anställdas fackliga sammanslutningar och frän denallmänna opinionen. Pä liknande sätt borde ett missbmk av den nya regleringenkunna motverkas på bostadsmarknaden utan några särskilda sanktioner. Ipromemorian föreslogs därför inte några nya straffbestämmelser. Diskussioneni promemorian ledde till slutsaisen att en enskild borde fä rätt att få del avsådana uppgifter i kriminal- och polisregistren som är hemligauteslutande av hänsyn till honom själv. a. praktiska skäl borde dettaske gencm att utdrag lämnades ut. Promemorianinnehöll också förslag till ändringar i kriminalregister- och polisregisterlagarnai enlighet med vad som förordats. Promemorianfick vid remissbehandlingen ett positivt mottagande. Det stora flertaletremissinstanser tillstyrkte i huvudsak förslaget. Ett par instanser ställde sigdock tveksamma. I1985 års promemoria med förslag till en ny brotlsregisterlag hänvisas till denallmänna enigheten om att uppgifter i det allmänna kriminalregistret ochbelastningsuppgifter i polisregister i princip bör vara fillgängliga för denperson som uppgifterna rör. Det framhålls dock alt PBR innehåller vissauppgifter som har betydelse främst för brottsspaning och som därför lämpligeninte bör lämnas ut ens till den berörde. Ipromemorian pekas på att det i person- och belaslningsregistret tas in uppgifter enligt den s. k. personbladsmtinen. Därvid skall i princip regist rering ske i alla fall då någon som är slraffmyndig är skäligen misstänkt för brott, bortsett från en del specialstraffrättsliga brott. När en förundersök ning har kommit sä långt alt någon skäligen misstänks för ett brott, skall 16 nämligen den misstänkteenligt 23 kap. 18 § underrättas Prop. 1987/88:122 ommisstanken. Underrättelsen skall ske "dä han hörs". En specialundersökningav visar att man av de personblad (3.527) som iaugusti 1981 kom in lill styrelsen bara i ca tre Qärdeddar av fallen (2.637)med säkerhet kunde sluta sig till att den misstänkte, när personbladetupprättades, var underrättad om misstanken för brottet. I den resterandefjärdedelen av fallen (890) kunde med ledning av uppgifterna på personbladeninte göras något sådant konstaterande. Ipromemorian konstateras att det, även om man tolkar den gjorda undersökningenförsiktigt, ligger i öppen dag att en mycket stor del av de brottsmisstankarsom registreras inom ramen för personbladsmtinen avser sådana fall, där denberörde enskilde ännu inte känner till misstanken. För sädana uppgifter gälleri dag sekretess inte bara enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen(registersekretess). Även reglerna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 §sekretesslagen är ofta tillämpliga. Bestämmelserna där innebär att sekretessgäller bl. a. för uppgift som hänför sig till fömndersökning i brottmål, omdet kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda ätgärder motverkaseller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det fanns enligtpromemorian inga sakliga skäl att ändra på de bestämmelsernas räckvidd i dettasammanhang. Denlösning som föresläs i promemorian innebär att regeln om enskildas insyn i PBR,i den föreslagna regleringen således det allmänna brottsregistret,kompletteras med ett undantag för uppgifter om att den enskilde är skäligenmisstänkt för brott. Vidare föreslogs att denna undantagsregel under allaförhållanden skulle upphöra atl gälla när åtal har väckts. Det ansågs att ensådan reglering hade den fördelen att någon individuell sekretessgranskninginte behövdes. Närdet gällde frågan om i vilken form den enskilde borde få insyn i det allmännabrottsregistret förordas i promemorian att insynen skulle ske genom alt denenskilde fick elt utdrag ur registret. Slutligensägs i frågan om insyn att det inte finns skäl att ge enskilda tillgång tilluppgifter i övriga polisregister. I promemorian framhålls att polisregistrenhar sådant innehåll att uppgifterna i dem under alla förhållanden av hänsyntill intresset att förebygga eller beivra brott eller av hänsyn till riketssäkerhet sällan bör vara tillgängliga för dem som uppgifterna rör. Att utöverinsyn i PBR ge enskilda rätl att i någon form ha tillgång till vissa begränsadeuppgifter i polisregistren skulle enligt promemorian ta i anspråk omfattanderesurser i polisväsendet, som inte står i rimligt förhållande till värdet avdenna insyn. Skälenför mitt förslag: Som har framgått har frägan om de registrerades rätt tillinsyn i kriminal- och polisregistren övervägts i olika sammanhang.Allmänt sett kan sägas att det varit svårt att finna en lösning som inte varitförenad med olägenheter. Vidfrågans behandling har det visat sig att det numera råder i stort sett allmän enighet om att uppgifter i det allmänna kriminalregistret och belast ningsuppgifter i polisregister i princip bör vara tillgängliga för den person som uppgifterna avser. Jag vill för egen del framhålla att jag delar denna uppfattning. För den registrerade mäste det nuvarande förbudet mot att ta 17 2 1987/88. del av uppgifter om sigsjälv vara svårbegripligt i alla de fall då det Prop. 1987/88:122 egentligaskälet för hemlighållandet uteslutande är hänsyn till den registrerades egnaintressen. Attöppna de aktuella registren för de registrerade själva överenstämmer också bästmed de grundläggande principerna i fråga om allmänna handlingars offentligheti 2 kap. tryckfrihetsförordningen och om den enskildes rätt i 14 kap. 4 §sekretesslagen att förfoga över sekretess som gäller i hans intresse. Likasåtalar gmndsatsen takom 10 § datalagen - liksom motsvarande regel i artikel 8 iEuroparådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling avpersonuppgifter - om den registrerades rätt att få underrättelse om innehålleti en personuppgift beträffande honom själv som ingår i etl personregister fören sådan ordning. Praktiskt sett innebär en rätt lill insyn för den enskildebl. a. en möjlighet att upptäcka eventuella fel och att i så fall ta initiativtill rättelser. Bakomgällande rätts ståndpunkt i fråga om en registrerads insynsrätt ligger, somframgått av det tidigare, farhågor för att en möjlighet att få registerutdragskulle komma att utnyttjas av t. ex. arbetsgivare och hyresvärdar för atlkräva anställnings- resp. bostadssökande på strafflöshetsintyg. Till denna merprincipiella inställning har kommit en rad praktiska problem framför alltförorsakade av begränsningar i ADB-systemen hos . Det somframför allt vållat svårigheter har varit atl PBR innehåller vissa uppgiftersom har belydelse främst för brottsspaning. För sådana uppgifter måste ävenfortsättningsvis förundersökningssekretess få gälla. Enligtmin mening är motiven för att vägra en registrerad alt la del av belasiningsuppgifterom sig själv inte längre bärande. Det föreligger inte heller några praktiskaeller tekniska problem när det gäller alt medge insyn i kriminalregistret , somuteslutande innehåller belastningsuppgifter. Jag föreslår därför att denenskilde ges rätt att få del av uppgifter i kriminalregistret om sig själv.Till frågan i vilken form den enskilde skall fä insyn i kriminalregistretåterkommer jag i det följande. Somjag nämnde tidigare kompliceras möjligheterna att medge insyn i polisregister - i detta sammanhang PBR - av alt detta register inte enbart innehåller belasiningsuppgifter ulan även innehåller uppgifter av belydelse för brottsspaning. Jag syftar här pä de tidigare nämnda uppgifterna från den s.k. personbladsrutinen som innebär att redan den söm är skäligen misstänkt för brott förs in i registret. Som redovisats i det föregående har man anledning alt befara att en myckel stor del av de brottsmisstankar som registreras inom ramen för personbladsmtinen avser sådana fall, där den berörde enskilde ännu inte känner till misstanken. För uppgifter av detta slag gäller sekretess inte bara enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen (registersekretess). Även reglerna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § sekretesslagen är ofta tillämpliga. Som framgått gäller sekretess enligt denna paragraf bl. a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, om del kan antas alt syftet med beslutade eller förutsedda ätgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enligt min mening finns det inga sakliga skäl atl ändra på sekretess bestämmelsernas räckvidd i delta sammanhang. Denlösning som förordas i brottsregisterpromemorian innebär att in- Prop.1987/88:122 synsrälten i PBR kompletteras med en undantagsregel för uppgifterom alt den enskilde är skäligen misstänkt för brott. Undantaget skulle dockinte gälla fall där åtal har väckts i anledning av misstanken. Promemorieförslaget har visat sig innebära påtagligaproblem tekniskt och resursmässigt. Sålunda framgår av vad jag tidigare anförtatt jag förordar att frågan om en reglering av PBR skjuts nägot pä framtiden iavvaktan pä att den tekniska översyn av BROTTSRI som pågår skallslutföras. De systemförändringar med avseende på ADB-systemsom brottsregislerförslaget förutsätter bör därför inte genomföras . I brottsregisterpromemorian diskuteras även andralösningar som skulle innebära atl en bestämmelse om insyn i PBR för enskildainte skulle behöva förses med undanlag. Det alternativ som i sä fall förefallerligga närmast till hands är atl föra in uppgifterna från personbladsmtinen iett särskilt misstankeregisler, som för polisen skulle vara tillgängligt på sammasätt som person- och belaslningsregistret men stängt för insyn av den enskilde.Vissa remissinstanser har också förordat denna lösning framför den som försfram i promemorian. Där hävdas emellertid alt ett särskilt misstankeregisterskulle medföra tekniska komplikationer eftersom enligt nuvarande ordning senaretillkommande uppgifter beslut i åtalsfrågor och domar - har gjorts beroendeav att uppgifter ur personbladsrutinen har tagits in i PBR. Del pekas också på atlen registeromläggning av detta slag skulle medföra stora kostnader. En framtida lösning efter dessa linjer har dockuppenbarligen betydande fördelar frän bl. a. systematiska synpunkter och skulleocksä bli mest överskådlig och lätthanterlig i praktiken. Enligt minmening bör man vid den tekniska översynen av PBR i första hand överväga enlösning som innebär att belastnings-och misstankeuppgifter i fortsättningenskall finnas i skilda register. Därmed skulle det öppnas möjlighet för en insyni belaslningsregistret från de berörda personernas sida. Vid översynen fårsärskilt uppmärksammas frägan om samordning mellan registren dä en misstankehar blivit delgiven och när åtal har blivit väckt. Jag skall slutligen ta upp i vilken form den enskildeskall fä insyn i kriminalregislret.