prop · GB0322 · 1987-12-31 00:00:00 — Min förhoppning är dock alt ett gemensamt ställningstagande i de huvudfrågor som kommittén har tagit upp eller i 31 varje fall en del avdessa, ändå bör kunna åstadkommas . 2.2 Valfrågor Prop. Dekanske viktigaste av valfrågorna är de som avser mandatperiodens längd och dengemensamma valdagen, närmare bestämt förutsättningarna för en förlängning avmandatperioden för , landstingen och kommunfullmäktige från tre saml frågan om gemensamma eller skilda valdagar för riksdagsval,landstingsval och kommunfullmäkligval. Jagnolerar med tillfredsställelse all de fyra största riksdagspartierna i och försig är ense om alt mandatperioden bör förlängas. I detta avseende är enighetenockså hos remissinslanserna nästan total. Det är endasl i frågan om valdagarnaskall vara gemensamma eller ej som det råder delade meningar. Kommillénsmajoritet förordar sålunda att den gemensamma valdagen skall bevaras. För atldel politiska intresset inte skall minska i avsaknad av allmänna val under enperiod av kopplas till förslaget vissa åtgärder och rekommendationer.Tre ledamöter föreslår däremot aU val fill skall hållas för sig ochval lill kommunfullmäktige och landsting för sig. Med fyraåriga mandatperioderinnebär detta alt allmänna val kommer att hållas . En ledamot ikommittén föreslår alt förhållandena skall förbli som de är, dvs. treårigamandatperioder och bevarad gemensam valdag. Moldenna bakgrund vill jag inte nu lägga fram något förslag i frågan, men som jagredan har antytt är det min förhoppning alt det förr eller senare skall gå atlfå en tillräcklig enighet, så att mandatperioderna kan förlängas. Enannan fråga där del inle har gått att uppnå politisk enighet av tillräckliggrad är kommitténs förslag om ändrad tidpunkt för kyrkofullmäkligvalen. Idenna fråga är också remissutfallet alllför splittrat för att man enligl minmening skall kunna lägga fram några förslag lill förändringar. Frågan omsambandet mellan kyrkan och staten är inle heller slutligt löst. Jag anser inleatt några förslag skall läggas fram som skulle kunna försvåra möjligheternalill en lösning av detta spörsmål. Härtill kommer atl frågan har sådant sambandmed spörsmålet om mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen atl deninte bör behandlas separat från della. Avövriga valfrågor som folkslyrelsekommillén har behandlat står frågan omvalsättet i centrum. Den gäller främsl del riksproportionella valsättet medspärr mot småpartier. Fråganhar aktualiserats bl.a. därför atl två partier slöt avlal medvarandra om samarbete val, elt avtal som enligl min uppfattningstred mol den överenskommelse i förfatlningsfrågan som ett av dessa bådapartier träffade med tre av de andra riksdagsparfierna år 1967 och som var grundvalen för den partiella förfatlningsreformen åren 1968 och 1969. Överenskommelsen innebär bl. a. atl partier som får färre av rösterna inle skall erhålla någon tilldelning av mandat. kan etl av de partier som ingått denna författningspoliliskaöverenskommelse sägas ha ensidigt ändrat de politiska spelreglerna i en frågadär bred enighet har utgjort grundvalen för utformningen av regleringen. Efteren genomgång av frågan kommer kommillén lill slutsatsen att man 32 börslå vakl om del nuvarande valsättet. Den föreslår därför inle några Prop.1987/88:22 förändringar av de grundlagsregler som gäller valsystemet. Samlidiglställer den sig hell bakom de riktpunkter för konstruktionen av valsystemetsom antogs vid fyrpartiuppgördse. Jagansluter mig ocksä helt till den uppgörelse (SOU 1967:26 s. 149), som innebäralt valsystemet bör vara så utformat 1. att man med det undanlag som anges i punkl 5 får en fördelning avriksdagsmandalen mellan parfierna som är rättvisande med hänsyn lillvalresultatet i hela landet (riksproportionalitet), 2. all riksproporfionalileten inte kan rubbas genom konstlade partibildningareller andra valtakfiska manövrer, 3. atl riksproportionalileten inle kan rubbas genom ändringar i valkretsindelningen, 4. att systemet leder lill en tillfredsställande regional representationsom också är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, 5. atl det försvårar för mycket små partier att vinna representation iriksdagen. Däremotärjag i likhet med folkstyrelsekommittén inte beredd att föreslånågon yllerligare författningsreglering av vårt valsätt eller någon förändringav grundlagsreglerna om detta. Att förbjuda vallek-nisk samverkan av den typsom förekom väl skulle kräva att man i RF inför etl nyttparlibegrepp, som ställer upp ell absolut hinder mot att olika former avkonstlade partibildningar kan uppträda i valen och rubba proportionalilelenmellan övriga partier. Det är svårt atl se att detta skulle låta sig göra ulanatt andra demokratiska värden sätts åsido. Såvitt kan bedömas skulle sålunda ensådan reglering bl.a. strida mot traditionen i vårt land att inte reglerapartiernas interna förhållanden. Delriksproportionella valsättet skall skapa styrkeförhållanden mellan partierna iriksdagen som rättvist återspeglar opinionen i väljarkåren. Det har därigenomelt stort demokratiskt egenvärde. Erfarenheterna från andra länder visar alldel för demokratins funktionsduglighet är väsentligt att valsättet inte ledertill en långtgående partisplittring i parlamentet. Regeln om all partier sominte har stöd hos av hela väljarkåren inte skall kunnaerhålla representation i syftar till atl förhindra sådan splittring.Då tanken att förhindra kringgående av dessa regler genom lagstiftning inteinnebär någon bra utväg, är del desto viktigare att partierna i enlighet med denyss angivna riktpunkterna handlar pä ett sådant sätt atl fyraprocentsspärrenupprätthålls och atl proporlionaliteten inle rubbas mellan de partier som har eltröstetal som överstiger denna gräns. Jag vill inte utesluta att en annanutveckling kan framtvinga förnyade överväganden om lagstiftning i ämnet trotsde nackdelar som enligt det förut anförda är förenade med en sådan utväg. Avslutningsvis vill jag idenna del liksom kommittén framhålla att de politiska partierna är ell bärande element i den svenska folkstyrelsen och all deras kamp om väljarnas förtroende utgör demokratins livsnerv. Det mäste därför ankomma på partierna alt i sitt uppträdande inför valen slå vakt om de grundläggande förutsättningar på vilka vårt valsystem vilar. 3 1987/88. Flertalet av de övriga förslag i valfrågor somfolkstyrelsekommittén har Prop. 1987/88: 22 lagt fram skall jag behandla iföljande tre avsnitt. Jag vill bara här anmäla atl jag avser atl förorda dessaförslag, som i allt väsentligt har godtagits av remissinslanserna. I dettasammanhang finns det därför anledning alt ta upp endasl etl förslag som harfått mera blandad remisskritik. Det gäller en förstärkning avpersonvalsmomentet . De svenska valen är i allt väsentligt ett val mellanpartier. Vissa möjligheter till personval finns emellertid i nuvarande system:val mellan alternativa listor med samma partibeteckning, strykning av namn påkandidater på valsedlar, ändring av rangordningen mellan kandidaterna elleruppförande av nya kandidater med stöd av den fria nomineringsrätten.Per-sonvalsmomenlet är dock i praktiken ganska litet. har ansett all man bör underlätta förväljarna att inom ramen för sill partival påverka vilka kandidater som väljsför elt parti. Ökade kontakter mellan väljare och valda skulle bli följden aven sådan förändring. Kommittén har därför föreslagit att väljarna genom ensiffermarkering i en särskild ruta på valsedeln får ange om något annat änlistans första namn skall placeras överst på valsedeln. Det översta namnetskulle i så fall inle behöva vara en kandidat som partiet har anmält till skyddför sin partibeteckning, något som innebär ett undantag från vad som gällerom första namn på valsedlar. Kommitténs förslag är dock inle enhälligt; en ledamot harreserverat sig och en annan anmält tveksamhet i ell särskilt yttrande. Elt flertal remissinstanser har invändningar motkommitténs förslag. Så har t. ex. nästan alla länsstyrelser som yttrat sigansett att sammanräkningen skulle försvåras och atl det skulle behövasresursförstärkningar. Också valprövningsnämnden har haft invändningar molförslaget. För min del kan jag vara ense med kommittén om all det ärbra om kontakterna mellan väljare och valda förbättras på olika sätt. Jag hyserdock en viss tvekan om del förstärkta personvalsmomenlel verkligen kan ledatill sådana förbättringar och om fördelarna med det uppväger de nackdelar somkan vara förenade med förslaget. Jag tror atl det blir ganska svårt alt utan omfattandeinformationsinsatser få väljarna att förstå hur etl sådant system skallfungera. Risk finns alt man komplicerar röstningen så all anlalet underkändavalsedlar ökar. I praktiken kan markeringar länkas bli gjorda på etl sådantsätt att del blir svårt alt fastställa gränsen genlemot sådana ändringar avvalsedlar som gör dessa ogiltiga. Man kan också tvivla på atl det föreslagnasystemet skulle få etl sådant genomslag i valen alt del får någon praktiskbetydelse. Skulle emellertid möjligheten att flytta upp olikakandidatnamn på en valsedel verkligen få praktisk betydelse, finns det, å andrasidan risk för att sammanräkningsförfarandet kompliceras så atl del kan blisvårt atl få fram valresultaten i rätt tid. är det ett ganskaansträngt tidsschema för denna procedur. Enligt min mening är del inteacceptabelt, om man skapar ett system som kan befaras innebära alt resultatetav ett val inte är färdigt i rätt lid. Risken för att valresultatet blirbehäftat med fel kan också öka. Till detta kommer de kostnader som ellförstärkt personvalsmoment skulleföra med sig och som skulle avse såväl information lill väljare som Prop.1987/88: 22 ökade behov av valadminislrafiva resurser för valmyndigheterna. Jagnoterar också den tveksamhet som kommer till uttryck i valprövningsnämndensenhälliga yttrande. Härtillkommer alt det under beredningen av ärendet i med företrädareför riksdagspartierna visat sig all någon tillräcklig uppslutning kringförslaget inte finns. Motden nu angivna bakgrunden ärjag inle beredd att tillstyrka kommitténs förslagi denna del. Riksdagensställning i den politiska debatten Somhar framgått av min redogörelse har det varit en viktig uppgift förfolkstyrelsekommittén att föreslå åtgärder i syfte att stärka riksdagensställning som centralt politiskt fomm. Kommillénsbedömning är all ställning i della hänseende har försvagats undersenare tid, ell förhållande som framför allt torde hänga samman medkonkurrensen från massmedierna. bör därför enligl kommittén hävda sinställning genom all ändra sina arbetsformer på fiera sätt. Kommitténanser för del första atl det är nödvändigt atl vikliga och intressantadeballärenden sprids ul bättre över årel. För del andra måsle aktualiteten iriksdagsarbelel förbäliras. För del tredje är del viktigt atl själva formernaför debatterna i förändras med sikte på förkortning av inläggen ochökad livaktighet. Några förslag med den inriktningen lägger kommillén dock inlefram i sitt huvudbetänkande. I slället hänvisar den lill alt undervåren 1985 efter förslag av kommillén beslutade (prop. 1984/85:190, KU 36,rskr. 397, SFS 1985:517) aU på försök införa vissa ändrade regler som skulleskapa möjligheter all åsladkomma mer aktuella debatter. Reformeninnebar all del som en försöksverksamhet skulle prövas ell nytt frågeinstiluldär frågorna skulle besvaras snabbare . Vidare ändradesdebatlreglerna för bl. a. fråge- och interpellationssvar. Vid reformenframhölls också andra möjligheter all få lill stånd aktuella debatter iriksdagen, vilka däremot inte krävde författningsändring. Debatter i aktuellaämnen kunde vid behov anordnas på förslag av regeringen eller en partigmpp,remissdebatter - dvs. debatter i anslutning lill atl en proposition hänvisastill utskott - skulle kunna anordnas i större utsträckning och det skuKe kunnainföras informationsstunder pä torsdagseftermiddagarna där regeringenredovisade viktigare regeringsbeslut. Försöksverksamhetenmed det förändrade frågeinsliiulel avsåg ursprungligen 1985/riksmöte.Verksamhelen har därefter, med vissa justeringar, förlängts vid ell partillfällen så all de nu gäller vid 1987/(KU 1986/87: 34, rskr.321, SFS 1987:723). I samband med det senastebeslutet om förlängning uttalade utskottet att del måste prövas yllerligare hur förbättringar skall kunna uppnås. sådanprövning borde även vägas in hur olika lösningar inverkar på rege- Prop.1987/88: 22 ringens och arbelsrufiner. Etl förslag skullekunna föreligga (KU 1986/87: 34 s. 5). Del finns därförenligl min mening inte någon anledning för regeringen atl nu lägga fram någraförslag i denna fråga. Min bedömning stämmer överens med kommilléns. konstaterar jag vidare all förändringarpå dessa områden inle kan åstadkommas enbart genom lagstiftningsåtgärder ochrekommendationer. Alla goda krafter måste samverka. En annan fråga som kommittén har berört och där det hellerinte finns någon anledning för regeringen atl nu föreslå några förändringargäller spörsmålsinstilutels innebörd såvitt avser förhållandet mellanregeringen och de statliga myndigheterna. Denna fråga behandlades avverksledningskommittén i betänkandet (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheternaoch myndigheternas ledning. Den kommittén ansåg att del förelåg oklarheter ominstitutels rätta innebörd när del gäller förhållandel mellan regeringen och destatliga myndigheterna. borde folkstyrelsekommitténsöka undanröja dessa oklarheter. Frägan diskuterades i i samband med behandlingenav propositionen om ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99).Konstitutionsutskottet förklarade atl frågan skulle komma atl behandlas inomutskottets arbetsgrupp för riksdagsfrågor (KU 1986/87:29 s. 14 f.). Riksdagenhade ingen annan uppfattning i frågan (prot. 1986/87:122). Jag återkommer i del följande till andra frågor som rörarbetsformerna i . Innan jag gör det vill jag emellertid understryka det ioch för sig självklara förhållandel alt ställning som cenlrallpolitiskt forum inte endast beror på arbetsformer utan främsl är enspegling av vilken betydelse verksamhel i praktiken har i denpolitiska beslutsprocessen. Olika tendenser gör sig här gällande såsom framgårav folkstyrelsekommitténs analys av folkstyrelsens villkor. Enligt min meningmåste man vara på vakt mot eventuella tendenser lill en ulveckling som skulleinnebära alt ställning försvagas. Det kan i detta sammanhang finnas anledning all beröra ensärskild fråga som har behandlats både av verksledningskommittén ochfolkslyrelsekommillén, nämligen bruket av s. k. ramlagstiftning och dennalagstiftningstekniks betydelse för fördelning av del politiskabeslutsfattandet mellan , regeringen och myndigheterna. Frågan harockså tagils upp av bl. varnar för ulvecklingen mol ökadanvändning av ramlagstiftning och betonar vikten av att arbetet med avregleringdrivs med kraft. Kritiken mot användningen av ramlagstiftning går bl. a. utpå atl avhänder sig sin normgivningsmakt till förmån för regeringenoch dess myndigheter och all det blir svårt all överblicka regelbeslåndet ochdess effekter. anförde i sitt belänkande medanledning av den s. k. verksledningspropositionen (KU 1986/87; 29 s. 18 f.) att det var ange läget all statsmakterna bättre följde upp de materiella, ekonomiska och administrativa effekterna av beslutade föreskrifter. Ett första steg i denna 36 strävan skulle enligt utskottet vara att statsmakternaskaffade sig en bättre Prop. 1987/88: 22 överblick av förfallningsbeslåndel.Etl led i detta utgjordes av myndigheternas förteckningar över föreskrifteroch allmänna råd som gällde samt den sammanställning över givnanormgivningsbemyndi-ganden som hade gjorts inom statsrådsberedningen. Dessaredskap underlättade enligt utskottet för departementen atl i samarbete medberörda myndigheter verka för atl obehövliga och oklara bémyndiganden inomsåväl som regeringens primärområde skulle bli upphävda och oklarabémyndiganden i förekommande fall ersatta av tydligaredelege-ringsföreskrifler. Elt andra led i strävandena all förbättranormgivnings-kontrollen skulle vara att skapa en effektiv organisation förutövandet av kontrollen. Utskottet pekade på flera möjligheter till detta. Jag har i dessa delar ingen annan uppfattning än utskottetutan instämmer hell i vad detta har anfört om kontroll av normgivningsmakten.Detta arbete pågår också kontinuerligt i . Jag nolerar också atl frågan om behovet avramlagsliftningstekniken är föremål för behandlingmed anledning av en motion (1986/87:K232) och all den också har varitaktuell där (se KU 1983/84: 24 s. 13 fL och 1986/87:13 s. 4 ff.). För egen del vill jag avslutningsvis bara framhålla attregeringen givetvis fortlöpande prövar frågan om hur författningar lämpligenbör vara utformade och därvid beaktar sådana omständigheter som har åberopatssom skäl mot användning av ramlagstiftning. Jag vill tillägga att jag ärtveksam lill bruket av själva termen, eftersom denna i debatten används sombeteckning på olika företeelser som man vill kritisera utan alt man alllid görklart för sig vad man avser: Varje lagstiftning som lämnar elt spelrum förlillämparen alt göra olika bedömningar kan ju f.ö. betraktas somramlagstiftning i vid bemärkelse. I själva verket torde praktiskt laget allnormgivning ha inslag av denna karaklär. Vad saken snarare gäller är -som jagser del - vilken detaljeringsnivå som bör tillämpas i lagstiftningen. Alllagstiftning kan ju utformas mer eller mindre detaljerat. I den mån förutsebarafall ingående regleras ökar naturligtvis de lagstiftande organens inflytandesamlidigl som den tillämpande myndighetens eller domstolens blir merabegränsat. En sådan ordning kan ha fördelar frånförutsebarhetssynpunkt men kan även vara förenad med nackdelar. Verklighetenlåter sig inte alltid beskrivas och regleras i detalj och ett visst utrymmeför anpassning i tillämpningen bör ofta finnas. Frågan om hur detaljerat enlag bör utformas måste därför prövas noggrant utifrån de förutsättningar somföreligger i det särskilda fallet. Jämnare arbetsrytm och effeklivare budgetarbete iriksdagen Kommillén har lagl fram flera förslag som avser allåstadkomrria en jämna re arbetsrytm och effeklivare budgetarbete i . Syftet med försla gen är all stärka möjligheter atl skaffa sig elt samlat grepp om budgetfrågorna, all få fill stånd en jämnare arbetsbelastning i och alt åsladkomma en fördjupning av budgetarbetet med jämna mellan- 37 Förslageninnebär i korthet följande. Finans-och skatteutskotten slås samman lill elt utskott, finansutskottet. Härigenomuppnås etl närmare instilulionellt samarbete mellan beredningen avstatsinkomsterna och riktlinjerna för utgiftspolitiken. Behandlingenav budgetpropositionen och senare framlagda anslagspro-posilioner lidigardäggsså all den i huvudsak är avslutad . En förutsättning fördella anser kommillén vara all propositioner som rör ur budgelproposifionenutbmlna punkter läggs fram i slället för som den 10mars. Vidare anser kommittén det nödvändigt atl utskotten i störte utsträckningän avstår från all i samband med budgelen behandla motioner utandirekt koppling till anslag för kommande budgetår. Organisafionen avutskottsbehandlingen bör också förändras. För atl kunna slutföra budgetarbetetvid den föreslagna tidpunkten måsle alla utskott engageras i budgetarbetet påelt mer likvärdigt sätt än . Föralt åsladkomma den ökade koncentrationen av budgetprocessen föreslår kommillénalt tar inifiativ fill en översyn av ulskoUsor-ganisalionen med siktepå all åstadkomma en jämnare fördelning av bud-gelärendena. Kommitténföreslår också atl systemet med fördjupad budgetprövning avmyndigheternas förvaltningsanslag utvidgas till all gälla också sakanslag. Föralt åsladkomma atl utskotten i störte utsträckning än sammanträderunder sommaruppehållet och tidigt under förordar kommillén somhuvudregel att betänkanden i ärenden som uppskjulils från elt fillnästa inom samma valperiod skall avges av utskotten före . Slutligenföreslår kommillén att en beredningsdelegation lill talmanskonferensen skallinrättas för att förslärka talmannens och partigruppernas infiytande överarbetsplaneringen. Remissutfalletpå dessa delar av betänkandet är genomgående positivt. Inledningsvisvill jag för egen del framhålla atl frågor om arbetsformer avtradition behandlas internt inom och ulan sådana initiativ frånregeringens sida som annars är det vanliga i lagstiftningsarbetet. Om en sådanfråga har beretts i en av regeringen tillsatt utredning, ligger det i principnärmast till hands atl regeringen överlämnar utrednings-förslagen tillriksdagen utan något eget ställningstagande. Vissa arbetsformsfrågor somgäller kan emellertid ha mera generell räckvidd och även t. ex.inverka på regeringens egel arbete, och det är då naturiigt alt regeringenbehandlar dem som det stora fiertalel ärenden men med beaktande av att detkanske ändå primärt är en fråga som rör interna förhållanden. Blandde förslag från folkstyrelsekommittén som jag har redovisat finns både sådana somenbart avser interna arbetsformer och sådana som får anses habetydelse både från allmän synpunkt och för Till den första kategorin hör förslagen om en översyn avulskollsorganisalionen, tidsfristen för ulskotlsbelänkanden i uppskjutnaärenden och en beredningsdelegation till talmanskonferensen. Jag förordar därför attregeringen i dessa delar bara överlämnar förslagen tillriksdagen för överväganden där. Av praktiska skäl bör detta lämpligen skepå del sättet att kommitténs förslag till lagändringar las in i det förslag Prop. 1987/88: 22 till ändring i RO som skall föreläggas i deltaärende. Beträffandeövriga här behandlade förslag av kommillén vill jag göra den allmännakommentaren alt jag anser all de i huvudsak förefaller väl avvägda och börkunna leda till förbättringar i riksdagsarbelel. Vissa av dem behöver dockövervägas ytterligare. Encentral fräga i sammanhanget är förslaget atl skapa en ökad samordning ibudgetarbetet bl. a. genom en sammanslagning av finans- och skatte-utskoUen.Efter samråd med chefen för finansdepartemenlet vill jag i princip ställa migbakom kommitténs förslag i denna dd med den helt självklara utgångspunkten atl ensammanslagning av utskotten inte får leda fill all förulsätlningarna förberedningen av skalleärenden försämras. Jag är också beredd alt godta denföreslagna ändringen av liden för avgivande av anslagsproposilioner. Dessafrågor hänger dock så nära samman med förslaget om en allmän översyn avutskottsorganisationen all jag inle anser atl del nu finns underlag för alt gåfram med nägot förslag. Föregen del vill jag därför - efter kontakter med företrädare för de andrapartierna - förorda all genomförandet av de förslag som senast har berörts ochsom har med budgetprocessen att göra fär anstå lill dess översynen avulskollsorganisalionen är genomförd. Samtligadessa frågor med anknytning lill budgetprocessen är av primärt intresse förriksdagen. Det ligger därför enligl min mening närmast lill hands alt detfortsatta arbetet i frågorna bedrivs i anslutning lill del angivnaöversynsarbelel. Jag ulgår från att man vid de fortsalla övervägandena i såfall lar dd av vissa av de erfarenheter som har gjorts i samband medbudgetberedningen i . Föratl ett genomförande av de förslag kommillén har lagl fram inle skall försenasi avvaktan på all en grundlagsändring kan genomföras, föreslår jag emellertidall de grundlagsbestämmelser som gäller finans- och skatteutskotten ändras såall har valfrihet i frågan om dessa bör slås samman eller ej. I RObör göras de följdändringar som föranleds av detta. Däremotbör andra ändringar i RO som kommittén har föreslagit och som avser härbehandlade frågor alltså inte genomföras förrän har tagit ställning ihuvudfrågan. De förslag som jag då avser är de som gäller tidpunkten föranslagsproposifioner och ändrad utskotlsorganisa-lion. Tillslut vill jag i frägan om fördjupad budgetprövning erinra om altdet i propositionen (1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningenföreslogs alt den försöksverksamhel som bedrevs med fördjupadeanslagsframställningar och treåriga budgetramar borde fortsätta och altytterligare ulvecklingsarbele borde ske.