prop · GB03171 · 1987-12-31 00:00:00 — Dessa regler inom folkpensioneringen fick sin nuvarandeutformning år 1960.1 den gällande lagstiftningen (1946 ärs lagomfolkpensionering) fanns en bestämmelse av innebörd att, når särskilda skälföranledde därtill, en gift pensionsberätfigad kunde anses som ogift och enogift pensionsberättigad, som sedan avsevärd tid sammanlevde med annan underäktenskapsliknande förhållanden, kunde anses såsom gift med denne. Motiven till1960 års ändring var huvudsakligen en önskan att anknyta pensionsrätten tillobjektivt lätt konslaterbara fakta och därigenom undgå betydande administrativbelastning som den personkrets som kunde anses vara i behov av änkepensionavgränsades på ett lämpligt sätt. Föreskriften lag hade dessutomstundom gett upphov till mycket stark irritation och olust både hospensionsberättigade, som blev utfrågade om sina mest intima förhållanden, ochhos dem som hade att i tjänsten utreda dessa förhållanden (prop. Pä mänga andra håll i lagstiftningen m.m. finns regler somi olika avseenden likställer vissa grupper personer som sammanlever utan att haingått äktenskap med gifta. Olika metoder har därvid valts att på olika områdenavgränsa de grupper som skall omfattas av likställighétsreglerna. Det samboendebegrepp som gäller inom folkpensioneringen,dvs. att med gifta likställs sammanboende som har varit gifta med varandraeller har eller har haftbarn, återfinns t.ex. inom skattelagstiftningen och delvis inom Prop.1987/88:171 föräldraförsäkringen. På vissa håll i lagstiftningen finns emellertid ett vidaresamboendebegrepp. Sålunda jämställs t.ex. personer som lever samman underäktenskapsliknande förhållanden med gifta enligt familjebidragslagen(1978:520), inom hyresrätten och inom arbetsskadeförsäkringen, som dessutomkräver att sammanlevnaden bestått avsevärd tid. Inom arbetsskadeförsäkringenjämställs dessutom en kvinna som var havande med barn till den försäkrade medänka. Beträffande rätten till bostadsbidrag jämställs med makar man och kvinnasom lever tillsammans och är kyrkobokförda på samma adress, om intebidragssökanden visar skäl för annat. I det föregående (avsnitt 2) harjag redovisat de utgångspunktersom enligt min mening bör uppställas för den reformeradeefterlevandepensioneringen. Som jag framhållit där bör rätten tillefterlevandeförmåner i första hand grundas pä äktenskapet. Emellertid bör ävenvissa andra grupper omfattas av efterievandeskyddet. Hänsyn måste tas till attallt fler människor numera sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden utanatt vara gifta. I den mån det är praktiskt möjligt och socialt motiverat börefterlevandepensioneringen uppvisa neutralitet mellan olika former avsamlevnad mellan man och kvinna. En utgångspunkt för avgränsningen av denpensionsberättigade personkretsen bör dock vara att det rört sig om ensamlevnad med familjefunktioner och att parterna i och för sig skulle ha kunnatingå äktenskap med varandra. Vidare bör krävas att det fördödsfallet typiskt sett förelegat en sådan ekonomisk gemenskap mellan parterna,i form av ömsesidigt beroende av varandras insatser i ett gemensamt hushåll,att den ena partens bortgång generellt kan sägas ha medfört menligakonsekvenser i ekonomiskt hänseende för den efterlevande. Detta betyder bl.a.att det-oavsett om det gäller äktenskap eller samboende i annan form - måste haförelegat ett stadigvarande sammanboende mellan parterna för dödsfallet. Detta villkor bör alltså gälla såväl gifta som därmedlikställda grupper. Det innebär att äktenskapet som sådant inte blir av sammaavgörande betydelse för rätten till efterlevandeförmåner som inomhittillsvarande änkepensionering utan att större vikt läggs vid hur defaktiska förhållandena gestaltade sig. Om två makar stadigvarande levdeåtskilda på grund av söndring i äktenskapet när en av dem avled, finns enligtmin mening inte motiv för att utge efterlevandepension. I dessa fall medfördödsfallet i regel inte samma förändring av den efterlevandes ekonomiskasituation som om parterna sammanbodde och var ömsesidigt beroende av varandrasinsatser i ett gemensamt hushåll. Det sagda innebär att jag inte anser det motiverat attutvidga efterlevandepensioneringens tillämpningsområde till att omfattafrånskilda makar som inte återupptagit sammanlevnaden. För dessa medfördödsfallet oftast inte någon förändring av den ekonomiska situationen. I någotfall kan visserligen en frånskild ha uppburit underhållsbidrag från dentidigare maken och bidragsrätten ha fallit bort i och med dödsfallet.Emellertid har sådana fall med tiden blivit allt mer ovanliga med denrestriktiva praxis som utbildats när det gäller utdömande av underhällsbidragefter äktenskapsskillnad. kan motbakgrund av denna skärpta praxis förväntas bli än mer sällsynta för Prop.1987/88:171 framtiden.När frågan om efterlevandestöd till frånskilda fidigare prövats har den ocksåständigt avvisats av . De argument som därvid framförts har enligtmin mening alltjämt bärkraft. Dessa argument har i huvudsak hänförtsig till svårigheterna att generellt ange kriterier som närmare avgränsadepensionsskyddet utan att göra kretsen så vid att socialt omofive- radeutbetalningar fick göras i en mängd fall. Med de utgångspunkter som jag uppställt förefterlevandepensioneringen faller utanför dess tillämpningsområde också fall avhushållsgemenskap mellan t.ex. syskon, mellan arbetskamrater, mellan samboendehomosexuella av samma kön samt mellan föräldrar och vuxna barn. Som jag framhållit tidigare anser jag att det alltjämt ärmotiverat att låta äktenskapet vara utgångspunkten för avgränsningen av denpersonkrets som skall omfattas av efterlevandeskyddet. Äktenskapets betydelseför familjebildningen har visserligen minskat men fortfarandeär det alldeles övervägande antalet män och kvinnor som sammanlever gifta medvarandra. Detta gäller i all synnerhet i de äldre åldersgrupper som primärtberörs av efterlevandepensioneringen, medan samboende utan äktenskap framförallt förekommer hos yngre par. Det är vanligt att äktenskap ingås efterdet att parterna har bott tillsammans under en kortare ellerlängre fid. Samboende framstår alltså i stor utsträckning som ett förstadium -och inte ett alternafiv - fill äktenskap. Övervägande skäl talar för att under vissa förhållandenjämställa vissa kategorier par som sammanlever utan äktenskap med gifta när detgäller rätten till efterlevandeförmåner. Som jag framhållit tidigare bör engrundläggande princip för efterlevandepensioneringen vara att denna så långtmöjligt uppvisar neutralitet mellan olika former av samlevnad mellan man ochkvinna. Samboende män och kvinnor sorn lever under samma sociala och ekonomiskaförhållanden bör behandlas lika oberoende av om de har ingått äktenskap ellerinte. En realitet som måste beaktas i lagstiftningsarbetet äratt det finns ett stort antal män och kvinnor som sammanbor utan att varagifta. Enligt folk-och bostadsräkning (FoB 85) var det så många som av samtliga samboende som inte var gifta med varandra. Andelen ej giftasamboende varierar dock kraftigt med ålder. Den är väsentligt högre för yngreän för äldre och utgör i åldersklasserna enbart några fåprocent. Dessa uppgifter visar att äktenskap numera är ett otillräckligtkriterium för att idenfifiera förhållanden där det föreligger enfamiljegemenskap av sådan karaktär att behov generellt sett kan anses föreliggaav ekonomiskt stöd om den ena parten skulle avlida. Starka skäl kan såledesanföras för att, när det gäller stödet till efterlevande, lägga vikt vid denfaktiska samlevnadssituationen och inte fästa avgörande betydelse vid omparterna valt äktenskapet som form för sin samlevnad ellerinte. Med hänsyn fill det sålunda anförda anser jag att man intekan stanna vid äktenskapet som avgränsning av den pensionsberättigadepersonkretsen. Även vissa kategorier ogifta samboende bör därför ges möjlighetatt efter den andra partens bortgång erhålla ekonomiskt stöd genomefterievande-pensioneringen. Härvid uppkommer emellertid frågan hur en regelsom likställer samboende ickegifta med gifta bör utformas närmare. överväganden i detta hänseenderedovisar jag i det närmast följande Enytterligare fråga är om en sådan likställighet mellan gifta och vissa grupperogifta samboende bör gälla för såväl folk- som tilläggspensioneringen. Jagvill här framhålla att en väsentlig utgångspunkt för den reformeradeefterlevandepensioneringen är att det bör gälla överensstämmande regler förrätten till pension mellan folk- och tilläggspensioneringen. Enligt min meningär detta inte minst viktigt när det gäller avgränsningen av den personkrets somskall omfattas av efterlevandeskyddet. Bl.a. underlättas härigenomtillämpningen av regelsystemet. Jag anser därför att det inte längre finnstillräcklig anledning att skilja mellan folk- och filläggspensioneringen påden nu ifrågavarande punkten. Jag föreslår således att den nuvarandeanknytningen inom ATP till äktenskapet skall vidgas, så att rätt fillefterlevandeförmåner från tilläggspensioneringen medges även vissa grupper ickegifta samboende enligt en för folk- och filläggspensioneringen enhetliglikställighetsregel. Innanjag övergår till frågan om regelns närmare utformning skall jag emellertidnågot beröra spörsmålet om möjligheterna och lämpligheten av att på olikaområden av lagstiftningen ha helt överensstämmande regler om i vilka fall samboendeicke gifta skall likställas med gifta. Genomde förslag som jag nu lägger fram kommer betydande samordningsvinster attuppnås, genom att enhetliga regler införs för familjefillhörig-het inomsocialförsäkringen när det gäller stödet åt efterievande. Detta ligger i linjemed vad (SfU 1982/83:14, rskr. 211) uttalat om behovet ochangelägenheten av att reglerna för familjetillhörighet görs gemensamma på såmånga områden som möjligt inom det socialpolitiska bidragssystemet. Enligtriksdagen är detta en av de frågor som bör prioriteras vid det fortsattaarbetet med en samordnad socialförsäkring. Riksdagenhar emellertid allmänt sett framhållit att samordningssträvandenamåste underordnas de grundläggande syftena med den del av socialpolitiken somdet är fråga om. Även detta måste beaktas när det gäller efterlevandeskyddet.Naturligtvis kan det helt allmänt sägas vara önskvärt med så enhetliga reglersom möjligt. Enligt min mening är det emellerfid uppenbart att man vidutformandet av samboendebegrepp måste ta hänsyn till syftet med de materiellareglerna, och detta syfte kan naturligtvis variera från område till område.Samboendebegreppet bör därför sättas i relation till de konkretaförmånsreglerna inom resp. område och definieras med hänsyn till vilka formerav samlevnad som man önskar skall omfattas av just dessa regler. Det är såledesinte självklart att samma regler skall gälla inom efterlevandepensioneringensom för t.ex. inkomstprö-vade förmåner som bostadsbidrag, där likställighetsregelnsyftar till att begränsa rätten till stöd. Pension utges ofta ,och det finns då skäl att ställa strängare krav på samhörigheten än när detgäller personer som bor tillsammans och ansöker om t.ex. bostadsbidrag. Detligger i sakens natur att samboendebegreppet inom efterlevandepensioneringenmåste bygga på förhållandena fram fill dödsfallet. Dessa förhållanden bliravgörande för rätten till pension och alltså av stor ekonomisk betydelse.Rätten till bostadsbidrag däremot beror naturligen av ett löpande Prop.1987/88:171 samboendeförhållande och omprövas vid förändringar. Det kan såledesfrån olika utgångspunkter vara motiverat att ställa stora krav pä det samboendebegreppsom skall gälla inom efterlevandepensioneringen. Det är emellertid viktigt att ett enhetligtsamboendebegrepp tillämpas inom bidragsformer som har nära samband, t.ex. förolika inkomstprövade stöd resp. för olika efterlevandeförmåner. Det förslag somjag nu lägger fram innebär att samma likställighetsregel skall gälla förefterlevandeförmåner inom både folk- och tilläggspensioneringen. I det följandekommer jag att föreslå att motsvarande regel skall göras tillämplig också pårätten fill efterlevandelivräntor från arbetsskadeförsäkringen. Samma samboendebegreppbör i princip gälla även vid tillämpningen av andra regler inom den allmännapensioneringen som tillägger familjetillhörigheten betydelse. Ytterligare ett spörsmål som jag vill beröra i dettasammanhang är i vilken utsträckning det finns anledning att låta familjerättensregler vara vägledande när det gäller att utforma samboendebegreppet inomefterlevandepensioneringen. Det avslutade reformarbetet påfamiljerättens område, som resulterat bl.a. i den nya ochlagen (1987:232) om sambors gemensamma hem, ligger helt i linje med denprincipiella ståndpunkt som intogs i samband med familjerättsreform(prop. 1973:32, LU 20, rskr. Då fastslogs att det inom familjerätten intekunde komma i fråga att generellt ge regler för samboende ogifta av sammainnehåll som för gifta. Härvid framhölls också att det däremot på områdenutanför familjerätten, t.ex. i fråga om sociala förmåner, borde eftersträvasatt bestämmelserna fick ett sådant innehåll att de inte påverkade parternas valav samlevnadsform. I samband med förra årets reform på familjerättens områdeinfördes visserligen en ny lag om sambors gemensamma hem. Denna lag upptarvissa bestämmelser om ogifta personer som bor tillsammans under äktenskapsliknandeförhållanden. Reglerna syftar emellertid inte till annat än att i begränsadomfattning lösa praktiska problem av juridisk art vid upplösning av ettsamboendeförhållande och tar närmast sikte på delningen av bostad och bohag somde samboende har förvärvat för gemensamt begagnande. Däremot innebär lagen inteatt någon generell giftorättsgemenskap eller arvsrätt införs mellan samboende.Inte heller tillkommer någon underhållsskyldighet parterna emellan. Avsiktenhar således inte varit att för ogifta samboende skapa ett äktenskapsliknandesystem (prop. 1986/87:1). Alltför stor betydelse kan således inte tillmätas enjämförelse med hur frågan om ogifta samboendes ställning har lösts inomfamiljerätten, och endast ringa vägledning kan hämtas från lagstiftningen på detområdet. Detta spörsmål bör alltså lösas utifrån de hänsyn som gör sig gällandebeträffande just efterlevandepensioneringen. Mittförslag: Rätt till efterlevandepension skall i första hand tillkomma gifta. Medgifta skall likställas man och kvinna som utan att vara gifta -med varandraeller med annan - stadigvarande sammanbodde vid fidpunkten för den enes död ochsom fidigare varit gifta med varandra eller som har eller har haft eller väntarbarn gemensamt. Beredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag(betänkandet s. 211-213). Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utanerinran. Skälen för mitt förslag: Enligt pensionsberedningensförslag skall inom såväl folk- som tilläggspensioneringen förmåner utges fillefterlevande make. En förutsättning skall dock vara att makarna sammanbodde vidtidpunkten för dödsfallet. Med makar skall inom båda pensionssystemenlikställas man och kvinna som vid den enes bortgång stadigvarande sammanboddemed varandra och som varit gifta med varandra eller har eller har hafteller väntade gemensamt barn. I betänkandet redovisas utförligt de övervägandensom ligger till grund för förslaget. Remissinstanserna tillstyrker attpersonkretsen bestäms i enlighet med beredningens förslag. Åven jag kan till alla delar instämma i beredningensslutsatser. Jag anser således att det inte kan komma i fråga att föra in allafall av samlevnad utan äktenskap mellan en man och en kvinna underUkställighetsregelns tillämpningsområde. Det bör därför krävas att detförelegat en hushållsgemenskap mellan parterna och att sammanlevnaden generelltsett varit mera fast och varaktig. Önskvärt är också att regeln tar sikte påsädana situationer där behov typiskt sett föreligger av ekonomiskt stöd och atträtten därfill inte görs vidare än vad som framstår såsom socialt motiverat.Enligt min mening är det nödvändigt att likställigheten begränsas fill attomfatta lätt konstaterbara och klart definierade situafioner. Jag anser vidare det vara väsentligt att reglerna förlikställighet mellan gifta och ogifta samboende utformas så, att de blir enklaatt tillämpa och inte kräver nägon ingående och tidskrävande kontroll ochutredning eller uppfattas som integritetskränkande. Detta betyder dels attbegreppet med nödvändighet måste definieras på ett sådant sätt att det klartfastslår vilka objektiva förutsättningar som skall uppfyllas för attlikställighet skall vara för handen, dels att dessa förutsättningar låter sigkonstateras utan ingående individuell prövning i varje enskilt fall. Utrednings-och tillämpningssvårigheter skulle lätt kunna uppstå om likställighetsregelnutformades så, att den generellt tog sikte på fall av samlevnad underäktenskapsliknande förhållanden. Problem uppkommer redan när det gäller attavgöra vad som skall förstås med samlevnad av äktenskapsliknande karaktär. Enregel med en så allmän utformning skulle leda till att det fick uppställas kravpå utredning och bevisning i varje enskilt fall. Erfarenheterna av den regelsom fanns lag om folkpensionering talar mot att nu återgå till enbestämmelse som bygger på begreppet, äktenskapsliknande förhållanden. Med enregel av den innebörden skulle 7 1987/88. svårigheteruppstå vid den praktiska tillämpningen, som skulle bli administrativtresurskrävande och ge alltför stort utrymme för skönsmässiga avgöranden. Det är ofrånkomligt attden allmänna pensioneringens regelsystem utformas efter enkla och schabloniseradegrunder avpassade med tanke på normalfallen och att utrymmet för skönsmässigabedömningar begränsas i möjligaste mån. En lösning som i stor utsträckningfillgodoser de önskemål som kan uppställas för likställighetsregelns utformningär enligt min mening det samboendebegrepp som finns inomfolkpensioneringen och bl.a. avser rätten fill änkepension. Enligt dennajämställs med gifta sådana samboende som varit gifta med varandraeller som har eller har haft gemensamt barn. Dessutom krävs att det rört sig omett stadigvarande sammanboende. Genom anknytningen till förekomsten avgemensamt barn eller tidigare äktenskap har regeln dessutom den fördelen attden täcker flertalet av de fall där överensstämmelsen med ett äktenskap ärstörst och där det finns anledning för samhället att gripa in med särskilt stödåt en efterlevande. Med ett samboendebegrepp av sådant innehåll behöver intebefaras att stora grupper icke gifta samboende i en skyddsvärd situation kankomma att falla utanför efterlevandepensioneringens tillämpningsområde. Jaganser det också vara motiverat att likställighetsregeln, efter förebild avnuvarande regel i arbetsskadeförsäkringen, tar sikte även på ogifta samboendesom väntade gemensamt barn vid dödsfallet. Liksomde för änkepension från folkpensioneringen och de inom arbetsskadeförsäkringennu gällande reglerna bör likställighet förekomma enbart i de fall då såvälmannen som kvinnan inte var gift med annan. För tillämpning av regeln böralltså krävas att envar av parterna var ogift, frånskild eller änka resp.änkling. 4.2.3Krav på stadigvarande sammanboende Mitt förslag: Ettvillkor för rätt till efterlevandepension skall vara att parterna - gifta ellerdärmed likställda enligt likställighetsregeln -stadigvarande sammanbodde medvarandra för dödsfallet. Beredningens förslag:Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 213-214). Remissinstansernahar inte närmare kommenterat förslaget. Skälenför mitt förslag: Som tidigare nämnts anser jag att en förutsättning för rätttill efterlevandepension bör vara att parterna stadigvarande sammanbodde medvarandra för dödsfallet. Jag föreslår att detta villkor skallgälla inte enbart för män och kvinnor som enligt den föreslagnalikställighetsregeln jämställs med gifta utan även för makar. Att ett sådant villkorerfordras i fråga om dem som likställs med gifta följer redan av utformningenav den föreslagna likställighetsregeln. Jag anser emellertid att det också förgifta - till skillnad frän vad som gäller beträffanderätten till änkepension - bör gälla ett krav på att makarna stadigvarandesammanbodde med varandra vid dödsfallet. Om makarna flyttatisär på grund av söndring i äktenskapet och stadigvarande levde åtskilda, tordeman i regel kunna förutsätta att de redan i samband därmed fått ställa om sigtill en ny situation. Några ytterligare omställningsproblem ger dödsfallet dåinte upphov till. Det kan enligt min mening därför inte anses föreligga skälatt utge efterlevandestöd till den kvarlevande maken. Inte heller finns härnägot sädant samband mellan dödsfallet och den efterlevandes sociala ochekonomiska ställning som kan motivera pensionsrätt. I specialmotiveringen utvecklar jag närmare minaöverväganden angående innebörden av begreppet stadigvarande sammanboende. 4.2.4 Likställighetsregler inom övriga områden av denallmänna pensioneringen Minbedömning: Nuvarande regler för likställighet mellan gifta och vissa gruppericke gifta samboende i fråga om beräkningen av ålders-och förtidspension samtbeträffande rätten till hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg bör kvarståoförändrade. Beredningens bedömning överensstämmer med min (betänkandets. 214 215). Remissinstanserna har inte närmare kommenteratövervägandena på denna punkt. Skälen för min bedömning: Som jag redogjort för i detföregående skall vid tillämpningen av reglerna om beräkning av storleken avålders- och förtidspension vissa icke gifta pensionsberättigade likställas medgifta pensionstagare (10 kap. 1 § AFL). Detta gäller i fråga om sådanpensionsberättigad som stadigvarande sammanbor med annan med vilken han varitgift eller har eller har haft barn. Något krav på att de samboende inte är giftamed annan finns här inte utan likställighet tillämpas även för det fall attbåda eller endera av dem är gift med annan men lever åtskild från maken. Pågrund av denna regel utges pensionen till sådan med gift likställdpensionstagare -liksom till gifta - med lägre belopp än till ensamståendepensionstagare. Motsvarande regel gäller enligt 9 § lagen (1962:392) omhustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Med tillämpning avdenna kan i vissa fall en kvinna som sammanbor med en man utan äktenskap gesrätt till hustrutillägg och beräknas kommunalt bostadstillägg (KBT) för medgifta jämställda enligt de bestämmelser som gäller för makar. De nuvarande bestämmelserna på dessa områdenöverensstämmer i stort med den likställighetsregel som jag föreslår skall gällaför den nya efterlevandepensioneringen. Enligt min uppfattning bör det sålångt det är möjligt gälla enhetliga regler inom hela den allmännapensioneringen. Dessa bestämmelser bör därför kvarstå. Fråga uppkommer emellertid om dessa bestämmelser börkompletteras Prop. 1987/88:171 för att full överensstämmelse skall uppnåsmellan dessa och den för efterlevandepensioneringen föreslagnalikstållighetsregeln. Det fillägget skulle då behöva göras att likställighetäven här skall gälla redan i fall då parterna vantar barn gemensamt och skulleäven i detta hänseende krävas att ingen av parterna är gift med annan. Enligt min mening skulle i de nu berörda avseendena enlikställighetsregel som tar sikte på åven samboende som väntar gemensamt barnge upphov till svårigheter vid tillämpningen, eftersom ett faderskapserkännandei allmänhet inte avges förrän barnet är fött. Till skillnad frånefterlevandepensioneringens likställighetsregel, som avser att avgöra om enviss person skall ges rätt till en förmån eller inte, syftar de nu behandladereglerna enbart till att bestämma i vilka fall och från vilken tidpunkt detfinns skäl att justera beloppet för en utgående pensionsförmån. Att grunda ensådan justering redan på den omständigheten att två pensionstagare kan väntagemensamt barn skulle på dessa områden kunna medföra betydande problem i praktiken.Försäkringskassorna får inte automatiskt kännedom om havandeskap, och det ärsvårt att fastställa från vilken tidpunkt en omräkning av pensionsbeloppenskulle göras. Mot bakgrund härav bör man avstå från att låta likställigheteninträda redan när parterna väntar barn gemensamt.