prop · GB03118 · 1987-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1987/88:118 om inriktning av telepolitiken Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Ipropositionen föreslås mål och inriktning för telepolitiken. Det redovisas ocksåen bedömning av behovet av ytterligare utredning av statens regionalpolitiskaoch sociala ansvar på teleområdet och roll. Vidare föreslås att enny myndighet, statens telenämnd, inrättas och övertar uppgifter attutfärda föreskrifter om anslutning av utrustning till det allmänna telenätet.Televerkets ensamrätt att ansluta kontorsväxlar och myntapparater till detallmänna telenätet föreslås upphöra respektive den Ijanuari 1989. Vidare behandlas inriktningen och omfattningen av televerketsverksamhet . 1987/88. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 mars1988 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , R. Carisson,, , , G. , Proposition om inriktning av telepolitiken 1 Inledning I årets budgetproposition anmälde jag att regeringen hadeför avsikt att återkomma med en särskild proposition om telekommunikationer. Iavvaktan därpå behandlades inte telekommunikationer i budgetpropositionen. Jaganhåller om att nu få ta upp dessa frågor. Mot bakgrund av att det fmns behov av vissa nya ställningstagandeni samband med utvecklingen på teleområdet tillsatte jag enreferensgrupp för telefrågor. Gruppen har avgett rapporten (DsK 1987:9). Gruppens sammanfattning av sina förslag bör fogas tillprotokollet i detta ärende som bilaga 1. Efter bemyndigande av regeringen i september 1985tillkallade jag en särskild utredare (f. d. generaldirektören )med uppgift att se över organisationen av och reglerna för bl. a. godkännandet'avutrustning som är avsedd att anslutas till (detallmänna telenätet) samt myndighetsutövande roll i fråga omradiokommunikation. Utredaren har avgivit betänkandet "Televerketsmyndighetsutövning" (DsK 1987:10). Utredarens sammanfattning bör fogastill protokollet som bilaga 2. Rapporten och betänkandet har remissbehandlats.En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 3. Jag avser nu att behandla de förslag som lagts fram avutredningen och referensgruppen samt av i bl. a. den revideradetreårsplanen för och i treårsplanen för perioden 1989-1991.Inledningsvis tar jag upp utvecklingen på teleområdet och redovisar förslagtill mål och inriktning av telepolitiken. Jag redovisar också behovet av ennärmare utredning av statens regionalpolitiska och sociala ansvar på områdetoch roll och uppgifter. Därefter behandlas i avsnitt fyrainrättandet av statens telenämnd. I avsnitt fem tar jag upp vissa frågor om översynav lagstiftningen på radiokommunikationsområdet. I avsnitt sex behandlasteleverkets monopol att ansluta kontorsväxlar och myntapparater till detallmänna telenätet och i avsnitt sju inriktningen av verksamhetunder . 2Historik och utveckling av telepolitiken Prop-1987/88:118 Telekommunikationerhar i de flesta länder erbjudits genom offentliga eller privatareglerade monopol ofta i gemensamma organisationer för post och tele. Undermånga år har det också i bara varit som sålt telegraf- ochtelefontjänster och nästan bara som köpt teleprodukter. Vissa avprodukterna hyrdes ut till abonnenterna när man tecknade abonnemang på t. ex. telextjänsteneller telefontjänsten. Det har inte funnits någotföretag som funnit det tekniskt och ekonomiskt rimligt att ta upp konkurrensenmed . Men något formellt monopol har aldrig funnits. Vid sidan avteleverkets nät har SJ, och försvaret drivit stora nätför eget bruk. Telefonenintroducerades i efter att fått patent på sinuppfinning. gav sig in 1881 men detdröjde länge innan man dominerade marknaden. I stället dominerades denna avStockholms telefonaktiebolag, Allmänna telefonaktiebolag och enmängd små kooperativa telefonföreningar och privata bolag. var år1885 den telefonrikaste staden i världen med de lägsta avgifterna i . År1887 fanns 13700 telefoner i enskilda och 2000 i telegrafverkets nät. Verketgjorde den första av en rad framställningar till Kungl. Maj:t föratt få monopol på telefontrafiken i landet eftersom man ansåg att denundergrävde ekonomin i telegramtrafiken. Ett embryo till en monopollagstiftningfinns i en förordning om krav på tillstånd för att dra ledningaröver Kronans mark. Den kom dock aldrig att i någon. större utsträckning hindra etableringav konkurrerande telefonnät. Efter en särskild utredning om telefonmonopol ochefter att ärendet vilat skrev Kungl. Maj:t av ärendet . Därmedvar också frågan om ett lagreglerat svenskt telemonopol tills vidare avskriven.Bakgrunden till Kungl. Maj:ts ställningstagande var att telegrafverket viauppköp av de enskilda lokala näten höll pä att skaffa sig en helt dominerandeställning. Avgörande för denna utveckling var att telegrafverket och inteStockholms Allmänna telefonaktiebolag fick tillstånd att bygga linjenmellan och . IStockholm bestod konkurrensen ända fram då telegrafverket köpteStockholms Allmänna telefonaktiebolags stora nät. Fram till dess fanns detalltså två parallella nät i . Genom statens övertagande av StockholmsAllmännas nät kunde avsevärda samordningsvinster göras. Därefter var det baratelegrafverket/som erbjöd anslutning till ett publikt telenät. Undermånga år ägdes och anlades emellertid delar av detta nät, främst i glesbygd, av andra än verket. Bakgrunden var att inte ansåg sig kunna göra investeringar med så liten avkastning som det i de fallen var fråga om. Detta system upphörde efter ett beslut av . Först då kom staten genom att verkligen äga hela produktionssystemet för teletjänster med telefoner och andra apparater, ledningar och växlar. Sverigehar bevarat sin ställning som ett av världens mest framstående Prop.1987/88:118 länder på telekommunikationsområdet. Detta hänger inte minst sammanmed det fruktbara samarbetet mdlan och Telefonaktiebolaget . Tillsammans har verket och bolaget utvecklat AXE-syste-met förtelefonstationer som bliviit en stor svensk exportframgång. Det nordiskamobiltelefonsystemet NMT har utvecklats tillsammans med de övriga nordiskateleförvaltningarna och är det mest omfattande i världen. harockså som ett av de första länderna i världen tagit i drift ett landstäckandedigitalt långdistansnät. Det faktum att staten genom tagit ettövergripande amsvar för ett sammanhållet telenät har bidragit till utvecklingenav telesystemet, den mycket höga telefontätheten och de låga telefontaxorna. Iproposition 1980/81:66 om vissa telefrågor uppmärksammade den dåvarandekommunikationsministern tendenser till ökande mångfald och konkurrens både vadgäller apparater och teletjänster. Statsmakterna har med anledning av denpropositionen och därefter fattat en rad beslut som i allt väsentligt syftattill att dels möjliggöra en marknad för teletjänster och apparater som fungerarpå ett bra sätt, dels ge bättre och flexiblare förutsättningar att ien delvis ny miljö kunna fullfölja och utveckla sin uppgift att tillgodosemedborgarnas krav på goda telekommunikationer i hela landet. De beslut som jagavser är i huvudsak följande. Genomriksdagens beslut med anledning av proposition 1980/81:66 (, rskr. 132)förtydligades och begränsades anslutningsmonopol (ensamrätt attansluta terminaler till det allmänna telenätet) till att gälla endastutrustning för talkommunikation och viss dataanslutningsutrustning (modem). Därmedgjordes det klart att exempelvis telefonsvarare, datorer och telefaxapparaterlåg utanför monopolet. Vidare beslöt att skulle särredovisasin konkurrensutsatta verksamhet för att garantera att den inte subventioneradesav den övriga verksamheten. beslut innebar också attteleanslutningsnämnden skulle inrättas för överklaganden av besluti vissa anslutningsärenden och att bildades som holdingbolag förbolagsdelen inom televerkskoncernen. Dessutom beslöt omvissa förbättringar av finansieringsmöjligheter. Beslutetinnebar att successivt skulle avveckla anslutningsmonopolet på modemeri takt med den tekniska utvecklingen. I enlighet härmed beslöt verket är 1983att vidga möjligheterna att ansluta modemer. tilläts anslutningav privata telexterminaler och vissa datorer till telexnätet. beslötår 1984 (prop. 1983/84:100, , rskr. 249) att skulle få låna påkreditmarknaden och (prop. 1984/85:158, , rskr. 382) att upphävateleverkets monopol på att ansluta telefonapparater till sina anläggningar.Verket har beslutat om en avveckling fr.o.m. av detkvarvarande monopolet för s.k. höghastighetsmodem som skall anslutas tilltelefonnätet. Debeslut som jag nu har redo:gjort för har medfört ett avsevärt ökat utbud av framför allt apparater. Genom de förslag som är aktuella växer marknaden på telekommunikationsområdet ytterligare. för telefrågor ochteleverket har föreslagit en avveckling av kontorsväxel- Prop. 1987/88:118monopolet. har i en skrivelse dessutom föreslagiten avveckling av verkets monopol på anslutning av mynttelefoner. Jagåterkommer till dessa förslag i det följande. Intebara när det gäller apparater utan också i fråga om teletjänster har utbudetoch därmed valmöjligheterna för konsumenterna ökat. Regeringen har t.ex. gett ComvikAB möjligheter att med användning av successivt fler radiofrekvenservidareutveckla det mobiltelefonsystem som konkurrerar med televerkets.Konsumenternas möjligheter att välja har ocksä ökat i andra avseenden genom attteleverket och andra företag erbjuder fler teletjänster. hartjänster som videotex, personsökning, elektronisk post, teletex, datapak och mobiltelefonitillkommit. Telefaxtjänsten och andra datakommunikationstjänster har haft ennärmast explosionsartad utveckling. Antalet telefaxapparater ökade från 19000är 1986 till 1987. Av betydelse för utvecklingen av teletjänsten ärockså att i sitt förslag till reviderad treårsplan för perioden19881990 har tillkännagett sin avsikt att helt frisläppa andrahandsuthyrningav överföringskapacitet (s. k. tredjepartstrafik) efter att avgifterna förhyrda ledningar anpassats till kostnaderna. Därmed elimineras, enligt verket,hinder för introduktion av nya teletjänster. Närdet gäller den nationella och internationella datatrafiken kan det konstaterasatt vissa storföretag numera inrättar egna "datanät", huvudsakligenbaserade på ledningar som hyrs av och andra teleförvaltningar.Företag som Geisco och driver sädana globala nätverk som ocksä upplåts förandra. har tagit initiativet till bildandet av som via skall erbjuda näringslivet liknande tjänster vidsidan av det etablerade internationella systemet. a. mot bakgrund av den ökande konkurrensen inom nättjänst-området manbör se regeringens beslut att teletaxorna i högre grad skall anpassas tillkostnaderna. har ställt sig bakom beslutet vid behandlingen av förraårets budgetproposition där motiven för omstruktureringen av taxornaredovisades. Jag framhöll i det sammanhanget att priserna för utlandssamtal ochrikssamtal i genomsnitt är dubbelt sä höga som kostnader för dem.Jag redovisade att det främst för storföretagen är intressant och möjligt attleda sin teletrafik vid sidan av det allmänna telenätet. En sådan utvecklingskulle kunna få starkt negativa konsekvenser för ekonomi som tillsist skulle drabba hushällen. Jag ansåg därför att det var motiverat att i godtid och under kontrollerade former genomföra en omläggning av taxorna.Omläggningen är på lång sikt till gagn för alla men kan på kort sikt innebärakostnadsökningar för en del abonnenter. Denutveckling och de beslut som jag nu redogjort för hänger samman med den revolutionerande tekniska utvecklingen. Den innebär bl. a. att möjligheterna att i telenäten hantera information pä komplicerade och specialiserade sätt har ökat. Till kopplings-(växlings-) och transmissions funktionerna för kommunikationstjänster har lagts en rad andra möjliga funktioner. Detta gör att tjänsterna som kan tillhandahållas i telenäten blir 5 svårare att skilja frånvarandra - t.ex. datatjänster från teletjänster. 1987/88:118 Gränsenmellan tele- och dataområdena har suddats ut liksom gränsen mellantelekommunikation och andra områden. De förut separata tele- och datasektorernaöverlappar nu varandra. De företag som erbjuder tjänster med utnyttjande av tele-och datateknik kommer från mänga olika branscher. Denna utveckling ärinternationell och har inneburit svårigheter ätt passa in de nya tjänsterna idet existerande regelverket. Dessaförhållanden gör att det nu finns anledning att, utöver de åtgärder somhittills vidtagits av statsmakterna, överväga om ytterligare åtgärder erfordras. Marknadenför produkter och tjänster på teleområdet är mycket speciell med hänsyn tillteleverkets dominerande ställning. är både leverantör avutrustningar och tjänster och konkurrent till andra aktörer och har ävenviktiga uppgifter av myndighetskaraktär. En lång rad ätgärder har redanvidtagits för att se till att konkurrensen på marknaden för teleutrustningaroch teletjänster fungerar på rimliga villkor. Vissa problem som har medmarknadens funktion att göra kvarstår emellertid. Ett sådant är televerketsdubbla roller. Verket är aktör pä en marknad där man i ökad utsträckningkonkurrerar med andra och är verket en myndighet med rätt attbestämma över konkurrenterna i vissa avseenden. Ett annat kvarstående problemhar att göra med det s.k. kontorsväxelmonopolet som bl. a. till följd av dentekniska utvecklingen blivit allt svårare och mindre lämpligt att upprätthålla.I flera av remissvaren på de utredningar som jag nämnt i inledningen framhållsatt åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med dessaförhållanden. Statensövergripande intresse av en sä långt möjligt väl fungerande marknad förtjänster och produkter är uttalat i konkurrenslagstiftningen och genom deuppgifter som lagts på de konkurrensvårdande myndigheternanäringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och kartellnämnd (SPK) ochmarknadsdomstolen. De förslag som jag nu anmäler ligger i linje därmed. Jagövergår nu till att diskutera frågor av en delvis annan karaktär somaktualiserar behovet av att ange mål och inriktning för telepolitiken. 3 Telepolitikens mål och inriktning 3.1 Inledning Produktionssystemetför teletjänster, telesystemet, ägdes tidigare i sin helhet av staten ochförvaltades av . Kunderna slöt abonne-marigsavtal för att få utnyttjatelesystemet, som inkluderade telefonerna och andra anslutnaapparater. Produktionssystemet har dock genom successiva beslut i ökande gradkommit att kontrolleras också av andra än genom att delar avsystemet har fått olika ägare. Jag tänker då på att t. ex. telefonapparater, telexapparater,radioväxlar och dataterminaler av olika slag numera är i privat ägo. Mittförslag att avveckla kontorsväxelmonopolet verkar i samma riktning. Ensamverkan mellan flera delar av telesystemet är dock nödvändig för att någotslags teletjänst, t. ex. telefontjänsten,skall kunna åstadkommas. intar därvid självfalleten särställning med tanke pä deras omfattning och centrala placering isystemet. De tekniska konstruktioner som används i verketsanläggningar har därför avgörande betydelse för hur de privata delarna av systemet skallvara utformade för att samverkan mellan delarna skall vara möjlig. Dettasynsätt aktualiserar problem av en helt annan karaktär än de som har att göramed marknadens funktion. Problemen gäller ytterst statens ansvar förtelesystemets kvalitet och utformning i ett läge då aktörerna, tjänsterna ochprodukterna ökar i antal. Det gäller därmed ocksä och andramyndigheters roll och uppgifter i den nya miljön. Referensgruppen och flera avremissinstanserna har berört frågor av detta slag. Referensgruppen har funnitdet angeläget att målen för statens agerande på teleområdet i detta lägetydliggörs. Jag delar den uppfattningen. Referensgruppen har föreslagit mälsom i huvudsak är desamma som jag föreslår i det följande. Inga remissinstanserhar haft invändningar mot referensgruppens förslag. Allmänt gäller attremissinstanserna fäster olika vikt vid de olika målen. NO och anser exempelvis att intresset av konkurrens för attfrämja effektivitet och prispress klart bör framgå av målen medanLandstingsförbundet och särskilt betonar detfördelnings- och regionalpolitiska målet. anser att deenskilda konsumenternas behov och önskemål inte kommit tillräckligt tydligttill uttryck i gruppens förslag. Demål som jag föreslår i det följande är allmänt formulerade. Jag anser ändå attde fyller sin funktion som en bas och en vägledning för de ställningstagandenoch åtgärder som kommer att krävas . Trots deras allmänna karaktäranser jag därför att bör lägga fast målen och inriktningen förtelepolitiken. Mina förslag syftar ocksä till att tydliggöra de olikafrågeställningar som finns i telepolitiken och telekommunikationernas roll ochbetydelse i samhället. Detfaktum att det finns många mål för telepolitiken gör att åtgärder som ärlämpliga för att uppnå ett mål ibland motverkar andra mål. Därför måste mednödvändighet valet av konkreta åtgärder vara uttryck för kompromisser.Statsmaktema måste fortlöpande agera på ett sådant sätt att målen så långtmöjligt skall kunna uppnås. 1 denna proposition redovisas några förslag tillåtgärder. Vissa frågeställningar och avvägningar mellan olika mål och medelbehöver utredas ytterligare. Jag återkommer till detta sedan jag redovisat minaprincipiella överväganden beträffande mål och inriktning för telepolitiken istort. Avregeringens proposition 1987/88:66 om och den västeuropeiskaintegrationen framgår att tagit initiativ till en debatt omtelepolitiken inom den Europeiska Gemenskapen genom den s. k. grönboken. Jagkonstaterar att även om målen för telepolitiken i och inom EG heltnaturligt inte är identiska så ligger den inriktning av den svenskatelepolitiken, som jag föreslår i det följande, väl i linje med den förväntadeutvecklingen inom EG. I vissa avseenden ligger före utvecklingen imånga av . Mitt förslag i korthet: Det övergripande målet för telepolitiken skall vara attmedborgar na, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande tillgång pä telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål vidareutvecklas xfem delmål nämligen: - Telesystemet skall utformas sä att det ger en godtillgänglighet och service för grundläggande telekommunikationer. Telesystemet skall utformas så. attdet bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet.Samtidigt skall telesystemet i sig vara effektivt. Telesystemet skall utformas så attutvecklingsmöjligheterna tas tillvara. - Telesystemetskall utformas så att det bidrar till regional balans och möjliggör socialahänsynstaganden. - Telesystemetskall vara uthåll igt och tillgängligt under kriser och i krig. 3.2.1 Det övergripande målet för telepolitiken Mitt förslag: Det övergripande nålet för telepolitikenskall vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen ilandets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande tillgång på telekommunikationertill lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Skälen för mitt förslag: Den tekniska utvecklingen påkommunikationsområdet har i grunden påverkat samhället och individernaslevnadsvillkor. Detta gäller inte minst i fråga om utvecklingen på teleområdet.Det yttersta syftet med statens agerande på teleområdet är atttelekommunikationerna skall bidra till att bibehålla och utveckla välfärden.Telepolitiken och trafikpolitiken kompletterar därvid den allmänna ekonomiskapolitiken, socialpolitiken samt regional- och arbetsmarknadspolitiken. Produktionen av teletjänster och teleprodukter utgör i sigbetydande delar av samhällets totala produktion. Telekommunikationerna äremellertid också mycket betydelsefulla som stöd för verksamheter såsom bank-ochförsäkringsverksamhet, offentlig förvaltning, turism, transporter ochtillverkning. De skapar alltså en ram och en infrastruktur för andra aktiviteteroch har därför stor betydelse för en lång rad samhällssektorer och därmed förlandets ekonomiska styrka. Telekommunikationer har vidare en växande betydelseför ekonomiska integration med omvärlden. Möjligheten för människoratt kommunicera med varandra är naturligtvis i sig ocksä betydelsefull förvälfärden. Produktion av telekommunikationstjänster skall ske till sälåg samhälls- ekonomisk kostnad sommöjligt. Denna produktion har avsevärt färre negativa externa effekter än vadsom gäller t. ex. energi- och transportproduktion och är i det avseendet mer lättbedömdfrån samhällsekonomiska utgångspunkter. Däremot kan en felaktig prissättning avtelekommunikationer innebära samhällsekonomisk ineffektivitet iresursanvändningen. Sammantaget finns det troligen en relativt hög grad avöverensstämmelse mellan företagsekonomiskt och samhällsekonomisktbetraktelsesätt på teleområdet. Det utesluter inte att det även på teleområdetkan behöva göras samhällsekonomiska bedömningar på ett tydligare sätt än förnärvarande. Jag återkommer något till detta i det följande. 3.2,2God tillgänglighet och service Mittförslag: Telesystemet skall utformas så att det ger god tillgänglighet ochservice för grundläggande telekommunikationer. Skälenför mitt förslag: Utbudet av teletjänster karaktäriseras numera av att mängaandra tjänster än telefoni erbjuds. Användarnas behov av de många olikatjänsterna varierar. Det är inte möjligt eller lämpligt att staten tar ettövergripande ansvar för att alla dessa olika behov tillgodoses. Det övergripandeansvaret bör avse grundläggande telekommunikationer. Staten bör se till attdessa erbjuds med god tillgänglighet och service. Givetvis skall staten genomteleverket kunna erbjuda även andra telekommunikationer än grundläggande. Detär uppenbart att telefoni är ett grundläggande slags telekommunikation. Ilikhet med referensgruppen anser jag att det även framöver är fundamentalt att allamänniskor i landet skall erbjudas en telefonanslutning i den permanentabostaden till samma pris och med samma service och kvalitet. Statsmakternabör ange riktlinjer för servicegrad m. m. för grundläggandetelekommunikationer i samband med behandlingen av treårsplaner.Som förvaltare av stora centrala delar av telesystemet har verket ett avgörandeinflytande över kvaliteten på de grundläggande telekommunikationerna.Diskussionen i det följande grundas på verkets redovisning i den reviderade treärsplanenför och i treårsplanen . Deninternationellt sett höga framkomligheten och driftsäkerheten i det svenskatelefonnätet skall bevaras, eftersom den är motiverad av kundernas önskemål.Den höga nivån på framkomlighetsmälen bör ses som resultatet av en avvägningmellan kundernas behov och kostnaderna för att tillgodose dessa behov. Diagram: Andelenlyckade försök att ringa rikssamtal under vanlig arbetstid. 100 99 98 97 96 95 94 93 92 ---- 1 I------------ 1 I------------ 1------- 1 I I I I I I------------------------------------- 1 I-------- 76/77 78/79 80/81 82/83 84/85 85/861986 1987 1988 18 mån 12 mån Ettframkomlighetsvärde är ett genomsnitt och rum. Det är därför heltnaturligt att både bättre och sämre värden ingår och att framkomlighetenvarierar såväl geografiskt som tidsmässigt. Ett medelvärde som ärtillfredsställande kan alltså dölja oacceptabla förhållanden. I avsikt attlyfta fram sådan information som underlag för åtgärder har kompletteratmålet med ett minimi värde. Det värdet har bestämts till och är den lägstaframkomlighet som verket accepterar för trafik mellan två godtyckliga orter ilandet. Syftet är att bevara och förstärka telenätets goda kvalitet i helalandet. Måletför framkomlighet i riksnätet fastställdes i de två första treårsplanerna förbudgetåren 1984/85-1986/87 och 1985/86-1987/88 till att av alla försök attkoppla upp rikssamtal skulle lyckas. Den kraftiga trafiktillväxtenfr. o. m: innebar till en början svårigheter för att klaraservicemålet. ökade klagomålen frän abonnenterna. Verket vidtogsnabbt åtgärder, innebärande främst en kraftig ökning av investeringarna föratt höja telenätets kapacitet. Under /85 klaradesframkomlighetsmålet i genomsnitt för landet. Itreärsplanen angavs att betydande insatser skulle göras föratt förbättra framkomligheten.