prop · GB03104 · 1987-12-31 00:00:00 — För min del finner jag det docknaturligare att regler om samverkan mellan länsstyrelserna och exempelvislänsmuseerna kommer till uttryck i de verkställighetsföreskrifter till lagensom jag ämnar föreslå regeringen. 3.3.1Allmänt om regleringen av fornminnesvården Mittförslag: 1 kulturminneslagen tas in bestämmelser om fornminnesvården, vilkaersätter den nuvarande lagen (1942:350) om fornminnen, i det följandebetecknad FML. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer med mitt förslag . Remissinstanserna:Har godtagit förslaget. Skälenför mitt förslag: Vården av våra fornminnen är en sådan del avkulturminnesvården som naturligen intar en central plats i en särskildkulturminneslag. Den nuvarande lagregleringen går i allt väsentligt tillbakatill.1942. Denna reglering behöver nu moderniseras. I samband med att reglernaarbetas in i kulturminneslagen kan också den erfarenhet som vunnits av dennuvarande lagstiftningens praktiska tillämpning tas tillvara och reglernadärmed göras tydligare. 3.3.2Fasta fomlämningar och fornfynd grundläggande bestämmelser Mitt förslag: Degrundläggande principerna för vilka typer av lämningar som är fastafomlämningar ändras inte. Däremot görs vissa justeringar ifornlämningsbegreppet, väsentligen grundade på praxis. Begreppet behövervidare förtydligas. Det markområde som hör till en fornlämning föreslås blibetecknat fornlämningsområde. Hem-budsplikten för fornfynd utvidgas och omfattaräven fynd som innehåller föremål av koppariegeringar samt s. k. depåfynd. Arbetsgruppens förslag:Överensstämmer i princip med mitt förslag. Arbetsgruppen har dock inteföreslagit hembudsskyldighet beträffande de s. k. depåfynden. Remissinstanserna: Vidremissbehandlingen har vissa detaljanmärkningar gjorts avseende definitionenav fast fornlämning. har vidare påpekat att det urrättssäkerhetssynpunkt är viktigt att underrättelsen till ägaren avfastigheten vid fastställande av gränserna för fornläm- ningsområdet sker genomdelgivning. Några remissinstanser har påpekat . 1987/88:104 atthembudsskyldigheten även bör omfatta de s. k. depåfynden. Skälenför mitt förslag: Liksom tidigare bör gälla att fasta fomlämningar är sådanaanläggningar eller lämningar från forna tider som är övergivna eller intelängre används eller brukas. Det måste givetvis förutsättas att bruket elleranvändningen hänför sig anläggningens ursprungliga eller primära funktion. 1lagen bör därför som en allmän definition fomlämningar anges vara lämningarefter människors verksamhet under forna tider, som har tillkommit genom äldretiders bruk och som är varaktigt övergivna. En så allmän definition äremellertid inte tillräcklig. Liksom i fornminneslagen bör därför en allmändefinition kompletteras med en uppräkning av olika fornläm-ningskategorier. Denallmänna bestämningen svarar i huvudsak för de olika rekvisiten för fastfornlämning som finns i fornminneslagen (FML). För vissa typer av anläggningar(färdväg, vägmärken, broar m. innebär den dock att ett märklighetsrekvisiti FML ersätts med ett övergivenhetsrekvisit . Kravet pä att lämningen skall hatillkommit genom äldre tiders bruk svarar mot RAÄ:s utveckling av praxis ifråga om fornlämningsbegreppets tillämpning. Det är sålunda nödvändigt i frågaom vissa typer av lämningar -t. ex. övergivna odlingslämningar, gruvor,fängstanordningar, bebyggelselämningar från m. m. - att genomett sådant funktions-rekvisit avgränsa vad som skall betraktas som fastfornlämning. Ävenmed de närmare bestämningar av vad som är fast fornlämning genom uppräkningenav de olika fornlämningskategorierna - jag återkommer underspecialmotiveringen till denna uppräkning - bör dock ett visst utrymme förutveckling av fornminnesbegreppet finnas inom ramen för lagtexten. Det är avstor betydelse att fornlämningsbegreppet är väl förankrat i allmänhetensmedvetande och svarar mot de typer av lämningar som uppfattas som skyddsvärdaenligt lagens anda. Olika typer av lämningar eller anläggningar som tidigareföga uppmärksammats kan t. ex. under inflytande av kulturminnesvårdenssträvanden eller forskningen om kulturlandskapet komma att uppfattas somskyddsvärda. Utrymme för en sådan utveckling av fornlämningsbegreppets innehållhar funnits i FML och ett sådant utrymme bör även finnas i kulturminneslagen. IFML finns, förutom för skeppsvrak, inte någon tidsgräns som anger när enlämning anses bli en fast fornlämning. Redan i propositionen till fornminneslagen(prop. 1942:8 s. 34 fO diskuterades om en tidsgräns skulleinföras men detta avvisades eftersom det finns lämningar av många olika slagför vilka karaktären av minnesmärke relativt snabbt kan antas uppkomma medanandra anläggningar bör vara betydligt äldre. Jag ansluter mig till dettaresonemang och föreslår inte någon ändring härvidlag. Det kan, som bl. a.kammarkollegiet gjort, ifrågasättas om hundraårsgränsen bör behållas förskeppsvrak. Jag föreslär dock inte någon ändring på denna punkt. Det bör fåankomma på RAÄ att göra den samlade värderingen om behovet av vidgat lagskyddför skeppsvrak och i så fall återkomma till regeringen med förslag därom. fast fornlämning hör ett så stor område pä marken som behövs för 35 att bevara fornlämningen.Detta område utgör alltså en del av fornlämningen. I vissa sammanhang finnsbehov av att skilja mellan själva anläggningen/minnesmärket och dettillhörande markområdet. Jag föreslår därför att ett speciellt begrepp införsför det tillhörande markområdet. Det bör benämnas fornlämningsområde. Det bör ankomma pålänsstyrelsen att besluta om gränserna för detta område. Jag finner i likhetmed , att innan avgör ett sådant ärende bör ägarentill fastigheten delges ärendet. Ägaren bör dessutom uttryckligen beredastillfälle att yttra sig i ärendet. Jag ansluter mig tillarbetsgruppens förslag, att FML:s stadgande om gränser som fastställs genomäldre lantmäteriförrättningar eller expropriation bör upphävas. Dessa äldregränsbestämningar torde sällan motsvara en aktuell syn på fornlämningsomrädenasomfattning. Jaggår härefter över till att behandla vissa frågor om fornfynd. Degrundläggande reglerna om vad som är fornfynd bör bibehållas..Det innebär attfornfynd är dels sådant som påträffas i en fast fornlämning och har samband medden, dels andra föremål som påträffas i andra sammanhang förutsatt attföremålet kan antas vara och att det saknar ägare. Däremot bör reglerna omrätten till fornfynd något justeras när det gäller sädana föremål som intepåträffas i fomlämningar. De nuvarande reglerna om rätt till fornfynd gerstaten äganderätten till fornfynd som påträffas i fomlämningar. Övriga fornfyndtillfaller i princip upphittaren, men upphit-tarens rätt är dock kraftigtbegränsad genom hans plikt att i vissa fall hembjuda föremålen till staten.Enligt gällande rätt föreligger hembudsskyldighet när det är fråga om föremålhelt eller delvis av guld, silver eller koppar eller som påträffas tillsammansmed sådant föremål. Det finns emellertid fyndsom inte generellt omfattas av hembudsskyldigheten men som förmodern arkeologisk och kulturhistorisk forskning ofta har ett stortvetenskapligt värde. Särskilt gäller det föremål som anträffas nedlagdatillsammans, s. k. depåfynd. Hembudsskyldigheten bör utvidgas till att omfattaäven depåfynden. När det gäller de särskilda föremålen framstår det numera somen brist att hembudsskyldigheten inte omfattar föremål av brons och andrakopparlegeringar. Sådana föremål bör därför i likhet med föremål av guld,silver och koppar alltid omfattas av hembudsskyldighet, förutsatt att de utgörfornfynd i lagens bemärkelse. 3.3.3Skydd, vård och undersökning av fast fornlämning och plats där fornfyndpåträffats Mitt förslag: Debestämmelser som gäller enligt fornminneslagen om skydd, vård och undersökningav fast fornlämning och plats där fornfynd påträffats bör i sak oförändradeföras över till kulturminneslagen. Arbetsgruppens förslag:Överensstämmer i sak med mitt förslag. Remissinstanserna: De flestaremissinstanserna har i princip godtagit förslaget. Skälenför mitt förslag: Fornminneslagen ger fasta fomlämningar ett Prop. 1987/88:104generellt lagskydd som gäller och utan något särskilt myndighetsbeslut.En sådan reglering har visat sig ändamålsenlig som bas för skyddet. Den kan påett förhållandevis smidigt sätt kompletteras både med möjligheter tilldispenser från skyddet och med möjligheter att komplettera skyddet genomsärskilda föreskrifter i det enskilda fallet. Liksomför närvarande bör kunna ge tillstånd till att en fornlämningförändras eller tas bori. När det gäller föreskrifter till komplettering avskyddet för en viss fornlämning bör dessa även i framliden kunna meddelas tillskydd för såväl fornlämningen och dess fornlämningsområde som för ett vidareområde däromkring. Föreskrifterna bör i första hand begränsas till att avse detområde som hör till fornlämningen, men möjlighet att meddela föreskrifter börfinnas också beträffande miljön utanför fornlämningsomiådet. Föreskrifterna börvara av ordningskaraktär, men även förbud mot olämpliga åtgärder beträffandehävden av ett markområde bör kunna ges. Det kan t. ex. vara fråga om att reglerabetestrycket på mark med fomlämningar eller djupplöjning på medfomlämningar. Föreskrifter med vidare räckvidd än för fornlämnings-omrädet bördock inte få ges om de innebär att pågående användning av marken avsevärtförsvåras. Ianslutning till det sistnämnda vill jag göra ett påpekande. har isitt remissyttrande ifrågasatt om inte uttrycket "pågående markanvändning"skulle medföra en skärpning i förhållande till gällande rätt. Jag anser intedet. gäller att föreskrifter får meddelas om inte markens ägareeller annan därigenom åsamkas intrång av någon betydelse. Bedömningen huruvidadet är fallet görs alltid utifrån pågående användning. Framtidaexploateringsmöjligheter kan inte vägas in. För övrigt kan ju ett syfte medföreskrifterna vara att förebygga en ny olämplig användning av området kringfornlämningen. Denojämföriigt viktigaste och kvantitativt mest omfattande vården av våra fastafomlämningar sker inom ramen för hävden av den mark där fornlämningarna är belägna.Det är i första hand markägare som genom djur i bete bibehåller det öppnalandskapet där majoriteten av fomlämningar, såsom gravfält och boplatser,återfinns. Det är också fråga om t. ex. insatser för röjning som kan hindra atten byggnadsruin förstörs. Det finns inte något skäl att aktualisera enlagreglering av markägares eller andra brukares rätt eller skyldighet att vårdafomlämningar på sin mark. Bestämmelserna bör i stället, liksom i FML, syftatill att trygga vården av fomlämningar i de fall denna inte tillgodoses genomannan hävd. Jag anser det med hänsyn härtill lämpligt att i lagenges möjlighet att medge annan att inte bara undersöka, utan även vidtaskydds- och vårdåtgärder beträffande en fornlämning. Dådet blir fråga om vårdåtgärder som skall vidtas genom de fornmin- nesvårdande myndigheternas försorg bör självfallet ägaren till marken eller byggnadsverket i förväg underrättas om det planerade arbetet och ges möjligheter att framföra synpunkter på detta. Vidare bör i förekommande fall även andra berörda parter, som exempelvis innehavare av någon sakrätt till marken eller byggnadsverket ifråga, underrättas om en planerad 37 kan idaglämna tillstånd till vetenskapliga arkeologiska undersökningar. Något skäl atti sak ändra de nuvarande reglerna kan inte anses föreligga eftersomkulturminnesvårdande myndighet bör ha rätt att undersöka eller låta undersökaen fast fornlämning. Jag anser attbestämmelserna om undersökning och fridlysning m. m. av plats där fornfyndpåträffats i sak är väl motiverade och ändamålsenliga och att de därför börbibehållas väsentligen oförändrade. De innebär i huvudsak följande. RAÄ ochlänsstyrelsen får undersöka en plats där fornfynd påträffats och länsstyrelsenfår även låta annan vidta en sådan undersökning. Vidare får länsstyrelsenfridlysa en plats där fornfynd påträffats, om det kan ske utan att någonväsentlig olägenhet uppstår. Fridlysningen får ske i avvaktande på attundersökningen genomförs och den får förenas med vite. 3.3.4Ingrepp i fast fornlämning Mittförslag: Reglerna om villkoren för tillstånd till ingrepp i fasta fomlämningaroch om kostnadsansvaret för de åtgärder som behöver vidtas förenklas. De börvila på följande huvudprinciper: tillstånd till ingrepp i fastafomlämningar skall lämnas endast i fall då fornlämningen medför hinder ellerolägenhet som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse, som villkor för tillstånd fårvidare ställas krav på att företagaren bekostar dokumentation av fornlämningeneller särskilda åtgärder föratt bevara den, den som planerar ettarbetsföretag bör ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad somär känt, berörs av företaget, vid större markexploateringarskall den exploaterande bekosta en särskild utredning, om en sådan är befogadför att ta reda på om någon fornlämning, känd eller dittills okänd, kan berörasav företaget, innan beslutar omtillstånd till och villkor för ingrepp i en fast fornlämning skalllänsstyrelsen ha möjlighet att på företagarens bekostnad göra en fömndersökningav fornlämningen för att få ett tillfredställande beslutsunderlag, bör, så långt detär möjligt, kostnadsberäkna sådana särskilda åtgärder som ställs som villkorför tillstånd och denna beräkning skall ha betydelse för företagarenskostnadsansvar, de omständigheter som medför att företagaren - i motsats tillnormalfallet - inte skall ha ansvar för arkeologiska undersökningskostnadereller motsvarande åtgärder, anges i lagen. Arbetsgruppens förslag:Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag. Skillnaden är att jagföreslår att den som vägras tillstånd till ingrepp i en tidigare okändfornlämning skall kunna få viss ersättning. Remissinstanserna:De flesta remissinstanser har i princip godtagit utred- och kammarkollegiet anser dock att en Prop. 1987/88:104bestämmelse som behandlar ersättning till den som vägras tillstånd till ingreppi en tidigare helt okänd fornlämning bör finnas. Skälen för mitt förslag: I likhet med arbetsgruppen anserjag att bestämmelserna om ingrepp i fast fornlämning bör göras enklare ochlättare att tolka för den enskilde. De materiella ändringar jag föreslår iförhållande till FML skall ses bl. a. mot bakgrund av att lagtexten tydligt börreglera och avspegla den handläggning av tillståndsärenden som reelltförutsätts. Utgångspunkten bör, liksom , vara att tillståndtill ingrepp i en fast fornlämning kan komma ifråga bara om det vid en noggrannintresseavvägning kan anses finnas skäl för ingreppet som är mycket tunga iförhållande till fornlämningens betydelse. Varje ingrepp bör begränsas tillminsta möjliga. En central punkt i regelsystemet är sedan att ansvaret föratt ta reda på om någon fast fornlämning berörs av ett planerat arbetsföretagåvilar den som ansvarar för företaget. Samråd bör därför ske med länsstyrelsennär det kan antas att arbetsföretaget kan beröra en fast fornlämning. Detta ärprincipiellt samma reglering som i FML. Jag har övervägt huruvida det kundevara lämpligt att i själva lagen ange exempel på sådana fall då företagarenalltid bör vidta särskilda åtgärder för att underrätta sig om eventuellafornlämningsförekomster och söka samråd med . Enligt min meningkan dock vägledning i detta avseende bättre ges i lagmotivens form. Jagåterkommer till detta i specialmotiveringen. De myndigheter som särskilt svarar för fornminnesvårdenskall ha ett ansvar för att samla och tillhandahålla kunskapen om varfornlämningarna är belägna. Dokumentationen häröver lämnas i praktiken i förstahand genom den inventering av fasta fomlämningar som redovisas på den ekonomiskakartan. Denna rikstäckande inventering kan dock aldrig utföras med en sådandetaljeringsgrad att den kan motsvara ett fullgott planeringsunderlag i allaexploateringssituationer. Inför mindre exploateringar som berör avgränsade markområdenkan , vid behov med biträde av , oftast genombesiktningar eller andra åtgärder komplettera inventeringens uppgifter så attbesked kan lämnas om tillstånd enligt kulturminneslagen erfordras. I fråga om exploateringar av större markområde är detemellertid erfarenhetsmässigt ofta nödvändigt att företa en mer systematiskutredning om förekomsten av fomlämningar. Inventeringen för den ekonomiskakartan kan sällan tillhandahålla ett planeringsunderlag som är tillräckligtdetaljerat och specifikt tillgodoser behoven för sådana större exploateringar.Fomlämningar som inte registrerats påträffas regelmässigt vidytmässigt omfattande exploateringar, åtminstone i landets centralbygder ochälvdalar. I praktiken har det blivit vanligt att företagaren, efter förhandlingarmed , åtar sig kostnaden för de utredningar som krävs innantillståndsfrågan kan prövas. Jag anser det lämpligt att denna ordning bekräftas ikulturminneslagen och att det införs en bestämmelse enligt vilken om det be hövs ges möjlighet att inför en exploatering av ett större markområde besluta om en särskild arkeologisk utredning. Kostnaden för utredningen 39 bör åvila företagaren.Beslut om utredning bör fattas efter det att samråd Prop. 1987/88:104 skettmellan företagaren och angående eventuella fornlämningsförekomster.Jag återkommer under specialmotiveringen till den närmare avgränsningen avvilka typer av arbetsföretag som bör kunna leda till att företagaren åläggs attbekosta en sådan utredning. Jagföreslår inga ändringar i förhållande till FML när det gäller gmnder-na förlänsstyrelsens prövning av tillstånd till ingrepp i fast fornlämning. Däremotbör i lagtexten föras in att det som villkor för tillstånd till ett ingrepp fårställas skäliga krav på särskild undersökning för att dokumenterafornlämningen eller på särskilda åtgärder för att bevara den (t. ex. flyttningav en ). Lagens innebörd blir tydligare om det direkt anges vilken typav villkor som kan komma ifråga i samband med att tillstånd meddelas. Jag villhär framhålla att skäligheten i villkoren skall bedömas, inte i förhållandetill arbetsföretagets ekonomi utan i förhållande till fornlämningens art ochbetydelse. Vägningen av intressena bakom arbetsföretaget motfornminnesintressena skall ske när det avgörs om tillstånd över huvud tagetskall komma ifråga. Ett obetydligt arbetsföretag motiverar som regel inteingrepp i en fornlämning. Ettvillkor för tillstånd till borttagande av en fornlämning är ofta att enarkeologisk undersökning skall företas. För företagaren som är kostnadsansvarigför undersökningen och för dess planering är det därvid av stor betydelse attfå besked om hur hög kostnaden blir redan i tillståndsbeslutet. Länsstyrelsenbör därför sä långt det är möjligt ange kostnaden i beslutet. Beloppet somlänsstyrelsen anger bör avse den högsta beräknade kostnaden. Genomden principiella skyldigheten för att beräkna en övre gräns förarbetsföretagets kostnader måste också få möjligheter att på ettkorrekt sätt kunna beräkna kostnaden i förväg. En sådan beräkning förutsätter,särskilt inför mer omfattande undersökningar, ingående kunskaper omfornlämningsförekomsten. I enlighet med arbetsgruppens förslag bör därförlänsstyrelsen ges möjlighet att besluta om en arkeologisk förundersökning avfornlämningen innan den fattar slutligt beslut om tillstånd till ingrepp och omeventuella villkor som är förenade med kostnader. Termen "förundersökning"har i remissbehandlingen kritiserats med hänvisning till dess innebörd istraffprocessen. Någon risk för sammanblandning kan dock enligt min meningknappast förligga. Institutetarkeologisk förundersökning bör inte sammanblandas med de särskilda utredningarsom enligt mitt förslag bör kunna åläggas företagaren inför exploateringar avett större markområde. Syftet med sådana särskilda utredningar är att ta redapå om fomlämningar berörs av arbetsföretaget. Den arkeologiskaförundersökningen däremot skall syfta till att fastställa en redan kändfornlämnings art och utbredning med avseende på om tillstånd till borttagandekan lämnas och kostnaden för den erforderliga arkeologiska undersökningen. Enangelägen fråga är också reglerna om när undantag skall göras från huvudreglerna om företagarens ansvar för kostnader i samband med in grepp eller ifrågasatta ingrepp i en fast fornlämning. har i en dom (NJA 1982:547) förklarat att de nuvarande reglerna i FML inte 40 ger underiag för allmännaskälighetsavgöranden. HD fann att endast om- Prop. 1987/88:104 ständighetersom nämnts i lagens motiv eller ligger i linje med dem kan ge grund förundantag från kostnadsansvaret. För egen del finner jag att undantagen i dennya lagen bör anges direkt i lagen så långt som möjligt. Ettav de undantag från företagarens kostnadsansvar som nämns redan i motiven tillFML avser det fall att kostnaderna gäller undersökning av en fornlämning sominte förut varit känd. Denna befrielsegrund bör kvarstå. Det möter inte någrasvårigheter att uttrycka den i lagtext. Från denna befrielse bör givetvisskiljas de kostnader som drabbar en företagare därför att han tvingas stannaföretaget i och för undersökningen av en fömt okänd fornlämning. Vidarebör några nya grunder för kostnadsbefrielse införas. Sålunda bör företagareninte ha kostnadsansvar för den delen av undersökningskostnaden som väsentligtöverstiger det belopp som angivit i tillståndsbeslutet.Härigenom garderas företagaren mot oförutsedda kostnadsökningar. Ytterligareen gmnd för kostnadsbefrielse bör vara det fall då införtillståndsprövningen beslutat om arkeologisk förundersökning men där sedanförundersökningen visar att tillstånd fill ingrepp inte bör lämnas. Det är iett sådant fall inte rimligt att företagaren skall stå för kostnaden förförundersökningen. Slutligenbör kostnadsansvar för företagaren inte heller föreligga om länsstyrelsenbeslutat om särskild utredning eller arkeologisk förundersökning och det visarsig att någon fornlämning inte berörs av arbetet. 1FML finns bestämmelser om att arbetsföretag som inte är allmänteller större enskilt skall vara befriade frän kostnadsansvar. Gränsdragningenmellan sådana arbetsföretag och "mindre enskilda företagmindre enskildaföretag" har en snävare avgränsning än vad som motsvarar normaltspråkbruk. Kostnadsbefrielse - helt eller delvis - med stöd av denna regel gesett mindre antal företag i former som reellt har karaktären avbidragsgivning från RAÄ. Detär lämpligt att denna ordning konfirmeras. bör därför intei lagen befrias från kostnadsansvar. I stället bör de kunna i särskild ordningfå bidrag till sina kostnader. Det bör ankomma på regeringen att i förordningreglera villkoren för sådana bidrag. Jagavser att senare återkomma till regeringen med förslag om en sådan förordning.Den bör kunna utformas i huvudsak på det sätt arbetsgruppen har föreslagit Gfrpromemorian s. 121 f). FMLinnehåller en bestämmelse om ersättning till den som vägras tillstånd tillingrepp i en fornlämning som påträffas trots att fornlämningen tidigare varithelt okänd och utan synligt märke ovanjord. Arbetsgruppen har föreslagit attbestämmelsen bör tas bort med hänvisning till att den i praktiken inte behövttillämpas. Förslaget har kritiserats av flera remissinstanser som påpekat atträtten till ersättning i ett sådant fall är en rättssäkerhetsfråga. Jag anseratt en sådan bestämmelse bör bibehållas i kulturminneslagen. 3.3.5 Inlösen,hittelön, fyndfördelning och metallsökare Mitt förslag:FML:s bestämmelser om inlösen av fornfynd och hittelön liksom om fyndfördelningoch metallsökare bör i princip oförändrade föras över till kulturminneslagen.Möjligheterna för en upphittare att få särskild hittelön för ett fornfynd bördock vidgas. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Har i princip godtagit förslaget. Skälen för mitt förslag:De hembudspliktiga föremål som omfattas av FML har numera i många fall ettbetydligt högre samlarvärde än vid lagens tillkomst. har dettavärde i vissa fall ökat drastiskt, bl. a. som en följd av ett tilltagandeinternationellt intresse för exempelvis mynt och smycken av guld och silver.Den ersättning som betalas vid inlösen kan mot denna bakgrundframstå som mycket ringa.