prop · GB03158 · 1987-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1987/88:158 om nyorganisation för statens invandrarverk Regeringenförelägger vad som har lagils upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokolletden för de åtgärder och de ändamäl som framgår av föredragandenshemställan. På regeringens vägnar Kjell-OlofFeldt Ipropositionen redovisas principer för en ny organisation vid statens invandrarverk. regionaliseras, för all åsladkomma effektivare handläggning avutlänningsärenden och därmed kortare handläggningslider, etl bättreflyktingmottagande och förbättrad samverkan mellan verkel, andra berördamyndigheter och kommunerna. Dennya organisationen skall kunna träda i kraft den . Förändringenskall förberedas under /89. föreslås därför upphävasill nu gällande beslut om organisationen vid invandrarverket. 1 1987/88. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars1988 Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsrådenGustafsson, , , , , , , R. ,, , , , , G. , Föredragande: statsrådet . Proposition om ny organisation för statens invandrarverk Regeringen inledde elt översynsarbeie inominvandrar- och flyktingpolitiken. Arbetet syftar lill all radikalt förkortahandläggningstiderna i utlänningsärenden och lill all därmed minskapåfrestningarna för dem som väntar på beslul och att begränsa samhälletskostnader för älgårder . annal syfte år atl få lill sländen effeklivare flyklingmottagning. Arbetet är uppdelat i fyra delar: - Enhuvudsakligen leknisk översyn av utlånningslagsstiftningen. - Utredning omnya rutiner för handläggningen av asylärenden. - Ny ordning förekonomiskt bistånd ål asylsökande . - Översyn avorganisationen vid statens invandrarverk. De två förstnämnda utredningarna avslutades omedelbartefter med betänkandena (SOU 1988:1) Översyn avutlänningslagen och (SOU 1988:2) Kortare väntan. Det sistnämnda betänkandetfrån den s.k. asylärendeulredningen hade föregåtts av en delrapport (DsA1987:3) Kortare väntetider i asylärenden, som överlämnades till mig i juni1987. Regeringen har (prop. 1987/88:80) lill lämnat förslag om elt nytt syslem förekonomiskt bistånd åt asylsökande m. fl. Regeringen bemyndigade den 22 oklober 1987 mig all tillkallaen särskild utredare för atl lämna förslag om en ny organisation vid statensinvandrarverk. Enligt direktiven (dir. 1987:44) skulle utredaren den Ifebruari 1988 redovisa ett principförslag. Uppdraget skulle vara slutförtsenast vid utgången av juni månad 1988. Den särskilda utredaren, numerageneraldirektören och chefen för statens invandrarverk, ,överlämnade nämnda dag sitt principförslag lill mig. sammandrag avutredarens rapport bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga 1. Enkortfattad redogörelse för invandrarverkets nuvarande organisation ochuppgifter bör fogas till protokollet som bilaga2. Det nu överlämnade principförslaget har inte remissbehandlats.Utreda- ren har emellertid, underarbetets gäng, haft överläggningar med företräda- Prop. 1987/88:158 re förrikspolisstyrelsen och . Berörda fackliga huvudorganisationerhar informerats om hennes överväganden och förslag. Under ärendets beredning iregeringskansliet har jag själv träffat företrädare för nämnda myndighet ochorganisationer och därvid diskuterat förslagen. Berörda utomstående parter harinle framfört några principiella invändningar emot de föreslagna principernaför verkets organisation. Jag kommer i det följande att närmare redogöra förmotiven bakom organisationsförändringen. Jag vill emellertid redaninledningsvis erinra om alt invandrarverkets nuvarande organisationfastställdes . beslöt då (prop. 1975:26, InU 6, rskr. 160) omden byråindelning som gäller. De förändringar som planeras bör kunnaförberedas under /89, så alt de kan träda i kraft den I juli1989. Regeringen bör ha fria händer all snabbi komma i gäng med dessa förberedelser.Del år därför nödvändigt atl föresläs upphäva det beslut från år 1975som nu i detalj reglerar invandrarverkets organisation. Regeringen bör låta riksdagenta del av de principer som ligger bakom förslaget till ny organisation förinvandrarverket och som jag i del följande avser alt presentera. 2 Överväganden och förslag 2.1 Allmänna överväganden Detfinns fyra starka skäl för atl minska väntetiderna i asylärenden. Delförsta skälet är humanitärt. För många asylsökande är det påfrestande attunder få vänta pä beslul. Delandra gäller rättssäkerheten. De långa väntetiderna gär knappast attförena med kravet på rättssäkerhet. Dettredje skälet är ekonomiskt. Med nuvarande anlal asylsökande kan kostnadernaför boslåder, ekonomisk hjälp, sjukvård och andra ätgärder för asylsökandeunder de väntetider som gäller uppskattas lill mellan 800 och 900 milj. kr.per år. Kortare väntetider minskar dessa kostnader. Detfjärde skälet år invandrarpoliliskl. Långa väntetider motverkar och fördröjeren framgångsrik integration för de asylsökande som får stanna i landet. Förall avsevärt förkorta tiderna krävs såväl organisatoriska och administrativaförändringar som vissa resurstillskott lill de handläggande myndigheterna. Detkrävs också att åven andra medverkande i asylårendeproces-sen, främst desökandes offentliga biträden, bidrar till en förkortning av väntetiderna. 2.1.2 Behovetav en omorganisation. Idirektiven för den aktuella organisationsöversynen framhöll jag några särskillviktiga motiv för alt se över invandrarverkels organisation - vid sidanav önskemålet all förkorta handläggningsliderna. Del kan finnas skäl Prop.1987/88:158 alt nu påminna om dem. Arbetsvolymeni verkel har vuxit dramatiskt i takt med atl antalet asylsökande och flyktingarhar ökal. En betydelsefull.och kraftig stegring inträffade . Dettasammanföll i liden med att invandrarverket log över huvudmannaskapet på denstatliga sidan för flyktingmoltagandet och med all del nya systemet med kommunaltomhändertagande började tillämpas. Flera mindre organisationsförändringar hargenomförts, för att söka möta de förändrade förulsätlningarna. Både permanentaoch tillfälliga resursförstärkningar har tillförts verket. Stommen i verkelsorganisation har emellertid varit i slort sett oförändrad tillkomstår 1969. Efterden stegring i invandringen som inträffade har antaletasylsökande forlsall all öka år för år. Jag har redogjort för denna utvecklingi anslutning lill mina förslag till statsbudgeten för /89 (prop.1987/88:100 bil. 12, sid. 45f). kom ungefär 18000 nya asylsökandehit. Situationen i vår omvärld ger inle underlag för alt tro på nägon omedelbarminskning härvidlag. Jag bedömer all vi måste räkna medall antalet asylsökande kommer all vara av minsl samma omfattning som under är1987. Riksdagenhar bedömt invandrarverkels organisation vid tvä tillfällen sedan mitten av 1970-talel- dels i samband med 1975 ärs invandrarpolitiska beslut, dels vid behandlingenvåren av regeringens proposition (1985/86:98, SfU 20, rskr. 301) ominvandrarpolitiken. Vid det förstnämnda tillfället beslöt atl denorganisation skulle gälla som i allt väsenlligl finns kvar än i dag.Riksdagsbehandlingen är 1986 innebar ingen grundläggande förändring härvidlag.Jag menar alt denna organisation nu mäste anpassas lill verkets nuvarandeuppgifter. Annars blir del inle möjligl att nä radikalt kortare handläggningslidereller alt ge asylsökande och flyktingar etl sådant mottagande som avsågs med1984 ärs riksdagsbeslut om formerna för flyktingmoltagandet. Föratl ge dem som fär stanna hår ett bra mottagande krävs ell brett engagemang isamhället. De myndigheter som handlägger lillståndsärende- na måste kunnaklara sin uppgift inom en rimlig lidsram. Besluten måsle fattas med fasthet,konsekvens och bibehållen rättssäkerhet. Flyktingarnaskall så snabbi som möjligt därefter få möjlighet alt leva ett normalt liv medarbete eller utbildning, i en egen bostad, ute bland människorna i den svenskavardagen. Just della är målsättningen bakom det system med kommunaltflyktingomhändertagande, som infördes fr.o. Systemet har satts påhårda prov, hårdare än nägon kunde ana när det planerades. Dellamottagningssystem förutsätter all kommunerna solidariskt ställer upp på den av beslutade flyktingpolitiken. Politiken kan därige nom på elt konkret sätt bli förankrad hos hela del svenska folkel. Jag anser alt della syslem bör kunna fungera också fortsättningsvis, trots atl flyk tinginvandringen ökal kraftigt sedan det började tillämpas. Kommunerna har ihög grad infriat förhoppningar. 1987/88:158 Ytterligare,kontinuerliga åtaganden år emellertid nödvändiga. Annars tvingas allt flerflyktingar vänta på sin kommunplals i någon form av tillfälligt boende,mestadels i invandrarverkets förläggningar. Målsättningen når systemetinfördes var atl väntetiden initialt i en förläggning bara skulle vara . Utvecklingen har gjort del svårt atl nu uppfylla denna målsättning.Med ell brett och solidariskt kommunall engagemang bör det vara möjligl allrejält minska förläggningsliderna. Rösterhar höjts och hävdat all del skulle vara fel alt försöka sprida flyktingarnaöver hela landet. De borde, enligt denna uppfattning, placeras i ett merbegränsat antal, främsl större och medelstora, kommuner som skulle kunnaerbjuda bättre möjligheter lill arbete. Andra har menat atl fri bosättning ärdel enda riktiga. Fleraav de kommuner, som tidigare fick la den slörsla delen av ansvaret förmottagandet av flyktingar, ställde dä krav pä etl ökal slalligl ansvarslagandeoch en geografisk spridning av invandringen. Man ansåg med rätta all del varfel alt koncentrera flyktingarna till några fä kommuner, som därigenom ficksvårigheter atl ge en bra social service och utbildning. Regering och riksdagbedömde då att ett vidgat, solidariskt ansvarslagande bland kommunerna skulleförbättra möjligheterna all också i forlsällningen föra en generösflyktingpolitik. Riksrevisionsverkel(RRV) har granskal tillämpningen av systemet för flyktingmottagande i rapportenInvandrarverket och den lokala flykting-mottagningen. Granskningen har i förstahand avsett invandrarverkets ledning, genomförande och uppföljning av flyktingmoltagandet.Centrala punkter i granskningen har emellertid också varil statsbidragensadministration, användning och effekter, kommunernas insatser i flyktingmotlagandelsaml resultaten för flyktingarna av myndigheternas insatser. RRV konstaterarvissa brister i samarbetet mellan invandrarverket och kommunerna. Manredovisar ocksä för- och nackdelar med de principer som invandrarverket hillillshar tillämpat vid ulplacering av flyktingar i kommunerna. RRVpåpekar även brister i invandrarverkets organisation beträffande bl. a.planering, ledning och samordning. RRV föreslår mol denna bakgrund altinvandrarverkets verksamhel för flyktingmottagande decentraliseras tillregioner och alt verksledningens resurser för bl. a. planering, ledning ochuppföljning förstärks. Jaganser atl RRV:s slutsatser och förslag tillsammans med invandrarverkels egnaerfarenheter av verksamhelen under de senasle åren ger anledning lill alt prövaoch utveckla invandrarverkets samarbete med kommunerna. Förslagen bör ingå i underiagetför det forisatta organisationsarbetet. Somjag har anfört inledningsvis, beslår del pågående översynsarbelel av fleradelar. Förslagen från asylärendeulredningen i betänkandena (DsA 1987:3) Kortareväntelider i asylärenden saml (SOU 1988:2) Kortare ti /88. väntan ochfrän den särskilde utredare som sett över ullänningslagsslifl- Prop.1987/88:158 ningen - belänkandet (SOU 1988:1) Översyn av utlänningslagen är ivissa delar av grundläggande betydelse för hur invandrarverket bör organiseras. har - utifrån målsättningen atltiden frän en ansökan till ell slutligt beslul från regeringen normall inleskall behöva översliga - föreslagit följande principiellaorganisation och rutiner för handläggningen: - Asylsökandehänvisas normalt lill en s. k. ulredningssluss där asylutredningen görs. Tilldessa ulredningsslussar, där de sökande alltså bor under utredningen,koncentreras polisens utredningsresurser sä att utredningen skall kunnagenomföras . - Personal fräninvandrarverket bör i direkt anslutning till polisens utredning kunna göra ensortering i klara ärenden och andra ärenden samt fatta beslul i de klaraärendena omgående. - I ärenden som inleär så klara alt det är möjligl alt direkt avvisa eller att ge tillstånd redanvid utredningsslussarna, skall invandrarverket kunna falla beslul inom sexveckor från del att polisens utredning är slutförd. förutsätter atl deloffentliga biträdet utan dröjsmål kommer in med yttrande. - En asylsökandesom inte har en bostad ordnad hos nägon nära anhörig bör inkvarteras påförläggning lill dess att frågan om han eller hon fär stanna i landet ärslutgiltigt avgjord. Dessa principförslag ingick i den delrapport somöverlämnades lill mig . Delrapporten har sänts lill berördamyndigheter och organisationer och till de kommuner som har träffatöverenskommelse med invandrarverket om flyktingmottagande. Skriftligasynpunkter på delrapporten har kommit från några centrala myndigheter, etltjugotal polismyndigheter, elt par rättshjälpsnämnder, ell trettiotal kommuner,vissa frivilligorganisalioner saml från ylleriigare ett tiotal organisationeroch enskilda. Synpunkter på principförslagen i delrapporten har ocksä inhämtasvid etl seminarium som har hållils med personal inom invandrarverket saml vidsammanträffanden med företrädare från frivilligorganisationer och offentligabiträden. De synpunkter som har lämnats på principförslagen är i alltväsentligt positiva. Jag anser mot denna bakgrund att de principer förhandläggningen som utredningen har föreslagit år så väl förankrade all de börkunna läggas till grund för arbetet med en ny organisation för invandrarverket.Jag har i denna fråga samrått med chefen för . principförslag har vidareutvecklatsi utredningens slutbetänkande som remissbehandlas.Organisationsutredningen bör i sitt fortsalla arbete ta del av de synpunktersom kommer fram vid remissbehandlingen. Jag räknar med all själv, ,återkomma till regeringen med en bedömning i detalj av de delar i asylärendeutredningensförslag som kräver beslut av eller regeringen. 2.1.5Översynen av utlänningslagstiftningen Prop. I förslaget till ny utlänningslag, som överlämnades tillmig , ingår andra element av belydelse för invandrarverkelsorganisation. a. vara första instans i samtligaasylärenden. Verket åläggs vidare, enligl förslaget, all ha muntlighandläggning i väsentligt större utsträckning än som sker . Den muntligahandläggningen bör, enligt utredarens mening, leda lill atl alla relevantaomständigheter i ell asylärende kommer fram tidigare och all behovet avkompletterande utredningar därmed minskar. Därmed skulle det också bli möjliglall snabbare verkställa fattade utvisningsbeslul. Förslaget remissbehandlas alltså . Jag avserall senare i är återkomma till regeringen i denna del. Jag vill inte nu laställning till enskildheter i betänkandet. Jag kan emellertid konstalera alldel skulle bli lättare att förverkliga flera av förslagen med enorganisationsmodell som bringar sökanden, hans eller hennes rättsliga ombud,utredaren och beslutsfattaren geografiskt nära varandra. Organisalionsulredaren har gjort sina överväganden om hurinvandrarverkets tillståndsprövning bör organiseras mot den bakgrund som jagnu har beskrivit. Förslagen tar sin utgångspunkt i atl handläggare fråninvandrarverket skall kunna falla beslul i direkt anslutning lillutredningarna vid slussarna. Utredaren har i della sammanhang ocksä tagithänsyn till de förslag om ändrad handläggning av asylärenden som lämnats avutredningen för översyn av utlänningslagen. Förslagen ulgår frän att verkelsroll som central ullänningsmyndighel enligl utlänningslagen inte förändras. Därmed markeras en av invandrarverkets huvuduppgifter,nämligen tillståndsprövningen inkl. medborgarskapsfrågorna. Med det ökandeantalet asylsökande har lillslåndsprövningen och mottagandel av flyktingar hamnati förgrunden . Inle minsl hänger della samman med svårigheternaall finna ell tillräckligt antal kommunplalser för dem som får stanna i landet.Det har i sin lur lett lill all verkel fått la ell större ansvar föromhändertagandet under liden mellan beslul om uppehållstillstånd och ulplaceringi kommunen än som förutsattes när del kommunala flyktingmotlagandel infördes. skall självfallet fortsätta atl varahuvudman på den statliga sidan för flyktingmotlagandel, som därmed blir verketsandra huvuduppgift. Samlidigl förutsätter jag atl både utredaren, i sillfortsatta arbete, och invandrarverket, i sin ordinarie verksamhel, överväger pävilka säll man kan förkorta liden i förläggningarna och därmed minskakostnaderna för slaten. Utvecklingen har på sätt och visöverskuggat verkets samordnings- och bevakningsansvar i frägor rörande åtgärderför invandrare och språkliga minoriteter. Verkels pådrivande roll i dessa frågorhar haft slor betydelse för fackansvariga statsmyndigheters och kommunersarbete med alt genomföra invandrarpolitiken. Det bör, enligl min mening,absolut vara möjligt att sköta bevakningen och samordningen av Prop.1987/88:158 slalsmyndighelernas verksamhel med andra metoder och med annan inriktningän . Det hindrar inle atl bevakning och samordning av frågor omåtgärder för invandrare och språkliga minoriteter bör vara invandrarverketstredje huvuduppgift. 2.1.7 organisation i princip Utredarens överväganden har lett lill ell principförslagsom innebår all en del av verkets tillståndsprövning bör ske vid ulredningsslussar,saml att ledningen av föriäggningsverksamheten och det direkta samarbetet medkommunerna kan ske från regionala kontor som samlokaliseras med ulredningsslussari regioner där sädana skall finnas. Jag delar de slutsatser och principer som utredaren kommilfram lill. En sådan organisation bör leda lill ell bättre flyktingmotlagande,utvecklade kommunkontakter, effeklivare ärendehantering och - inle minst -kortare handläggningstider. Behovet av organisatoriska förändringar är trängande.En ny verksorganisation bör kunna verka fr. o. m. . I frågor som rör myndighetsstrukturen harjag samrått medchefen för . Min bedömning: Ulredningsslussar bör inrättas förutredningar i asylärenden. Vid ulredningsslussarna bör finnas personal från invandrarverketför handläggning av och beslut i asylärenden. Asylärenden bör också kunnahandläggas inom en huvudenhet för tillstånds- och medborgarskapsärenden vidverkels centrala förvaltning. Utredarens förslag: Överensstämmer med min bedömning. Skälen för min bedömning: Jag har i del föregåendekonstaterat atl de principiella rutiner för asylärenden somasylärendeutredningen föreslagit mäste anses vara väl förankrade. Dessa rutinerförutsätter atl man får en organisation, som gör del möjligl atl falla beslul iålminslone alla klara ärenden redan i anslutning lill utredningen. En sådanutveckling påbörjades redan tidigare i och med inrättandet av ulredningsförläggningeniFlen är 1985. Flera steg i den riktningen har tagils . Efter förslag från invandrarverket bemyndigade regeringenvåren verkel atl fr. o. m. den driva en permanentutredningssluss i nära Arianda flygplats och atl utöka förläggningeni med en ulredningssluss. föreslog invandrarverket att enutredningssluss skulle inrättas i , där del finns enpermanent flyktingförläggning. Asylärendeulredningen har beräknal behovet av för-läggningskapacilelvid utredningsslussarna. Utredningen har kommil fram lill alt invandrarverketbör undersöka om det finns förutsättningar att utvidga plalsantalet på de redanplanerade slussarna eller, alternativt, överväga inrättandet av ytterligare en ulredningssluss. Organisalionsulredaren harför sin del övervägt denna fråga tillsammans med behovet av att utvecklasamarbetet med kommunerna och dä kommil fram lill all det börinrättas ytterligare ulredningsslussar i bäde södra och västra . Jagdelar den bedömning som utredaren gör i dagslägel. Del är dock viktigt all manhår så långt möjligt bevarar möjligheterna att anpassa organisation ochresurser lill förändrade förutsättningar. Handläggare fräninvandrarverket bör alltså finnas vid ulredningsslussarna. Del finns fleraskål för detta. pekat pä all del ger bättremöjligheter till erfarenhetsutbyte och andra direkta kontakter mellan utredareoch beslutsfattare. Möjlighet ges också all i direkt anslutning lill asylulredningarnasortera ärendena i klara bifallsärenden och ärenden i vilka offentligt biträdeskall förordnas. 1 klara bifallsärenden kan beslut las omgående. Personalenbör ha en sädan beslutskompelens all de i lämplig utsträckning även kan fattabeslut om avvisning. Delär nödvändigt all invandrarverket har en stark administrativ ledningsfunktionför all kunna agera flexibelt och med kraft vid förändringar i tillströmningenav asylsökande. Ledningen av tillståndsprövningen bör ske från en huvudenhetvid invandrarverkets centrala förvaltning. Vid huvudenheten bör de ärendenhandläggas som inte lämpligen kan avgöras vid en ulredningssluss. Personalenför tillståndsprövning pä ulredningsslussarna bör organisatoriskt ingå ihuvudenheten. Delär viktigt all invandrarverket upprätthåller en enhetlig praxis och bibehålleren god länderkunskap även dä asylärenden handläggs vid ulredningsslussar. För atlsäkerställa detta bör elt kvalificerat sekretariat för bl. a. sådana uppgifterfinnas vid huvudenheten för tillståndsprövning. 2.3 Flykting- och invandrarfrågor Minbedömning: funktioner för mottagande av asylsökande ochflyktingar bör organiseras i regioner. Inom varje region bör finnas etl kontorsom svarar för del direkta samarbetet med kommunerna inkl. ulplacering avflyktingar i kommunema samt för ledningen av föriäggningsverksamheten. Invandrarverketbör också beakta samhällets ätgärder till förmån för invandrare och språkligaminoriteter. Verkel bör vidare vidmakthålla och utveckla kontakterna medinvandrarnas organisationer, bl. a. genom det särskilda slödel lill deras verksamhel.Arbetet bör läggas upp sä, atl det kan ulföras med andra metoder och med annaninriktning än vad som har varil fallet sedan verkets tillkomst. Det fortsattaorganisationsarbetet bör belysa hur della bäst kan ske. Mittförslag: Ulplacering i en kommun skall normall endasl ske av den som fåll uppehällstillslånd. Gällandebeslut beträffande behovet av fast förläggningskapacitet upphävs. Utredarens förslag:Överensstämmer i huvudsak med min bedömning Prop. 1987/88:158 och med mittförslag. Skälenför min bedömning och mitt förslag: preciserade (prop.1983/84: 124, SfU 27, rskr. 295) invandrarverkets ansvar för flyktingmoltagandetoch de principer som skulle gälla för verkels genomförande av verksamhelen. Deriktlinjer för verksamhelen som gäller utgick från en betydligtlägre nivå på asylinvandringen än vad som är fallet . Motbakgrund av den aktuella nivån för asylinvandringen och de förhållanden iövrigt som råder finns del stor anledning alt ompröva på vilkel såttinvandrarverket skall utöva sitt ansvar för de operativa funktionerna. Delär i huvudsak inom tvä områden som väsentliga förändringar mäste ske Vad jagåsyftar är dels planering och samordning, dels samarbetet mellan verket ochkommunerna. Delär nödvändigt atl tidigt bli varse förändringar i antalet asylsökande samt i frägaom de sökandes ursprung. Det är en grundförutsättning för all kunna planeradels för förläggningsplalser under den primära asylutredningen, dels för detkommunala mottagandet av dem som fått uppehållstillstånd i . Jagbedömer, i likhet med utredaren, atl ell syslem med utredningsslussarkombinerat med regionala kontor för flyktingmoltagandet bör ge storasamordningsvinster. Därigenom uppnäs också flexibilitet, större effektivitetoch ett bättre samarbete med kommunerna. Jag bedömer att det ärlämpligt att - som utredaren föreslagit dela in landet i fem regioner. Delbör ankomma pä regeringen atl besluta i denna fråga. centrala förvaltning bör finnas en huvudenhet som svarar förövergripande planering, styrning, uppföljning och samordning av regionkonlorensverksamhet. Huvudenheten skall också svara för samverkan och kontakter medcentrala myndigheter och organisationer. Enliglde riktlinjer för flyklingmotlandet som antagits av ärmålet atl asylsökande skall placeras ut i en kommun efter högst fyra veckorsvistelse på en föriäggning.