prop · GB0369 · 1987-12-31 00:00:00 — Motbakgrund av vad styrelsen sålunda anfört samt tillika mot bakgrund av hittillsvarandeerfarenheter av europaorganens tolkning och tillämpning av artikel 6tillstyrker styrelsen i huvudsak det framlagda reformförslaget. Särskiltförtjänstfullt är att den lösning som har valts uppenbarligen utformats så attden inte kommer i konflikt med de principer, som ligger till grund fördomstolsväsendets och förvaltningens struktur och deras förhållande till varandra.Den nyordning som valts är konsekvent och kan bidra till att fördjuparättssäkerheten. adoptionsfrågor () har inget att 171 erinra motatt man genom de ändringar i lagen (1971:289) om allmänna Prop. 1987/88:69förvaltningsdomstolar, som föreslagits i promemorian, anpassar den Bilaga 2 svenska lagstiftningen till artikel 6 i konventionangående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. anser att förslaget är utomordentligtvälkommet och har inget att erinra mot att det genomförs. Bankinspektionen: Förutsatt att lösningen är tillräckligför att svensk rätt ska harmoniera med förefallerförslaget vara lätt och smidigt att genomföra från de synpunkterbankinspektionen har att beakta. Inspektionen tillstyrker därför förslaget. vid i inte att förslaget är ändamålsenligt. Enligt vad som anges i promemorian är syftet inte endastatt skapa harmoni mellan svensk rätt och konventionen; förslagen skall ocksåses som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i . sympatiserar med dessa båda syften menanser på nedan närmare anförda skäl inte, att förslagen i något av dessaavseenden leder till målet. Invändningarna gäller grovt sett dels att man utannärmare analys avvisar den mest närliggande lösningen, nämligen att ersättaregeringen/förvaltningsmyndighet med förvaltningsdomstol i den normala instansordningeni de fall då konventionen kräver domstolsprövning, dels att man i något sommera förefaller vara en hastigt hopkommen principskiss än ett genomarbetatlagförslag förordar tillskapandet av ett helt nytt, namnlöst men i realitetenextraordinärt rättsmedel, som utformats med resningsinstitutet som modell menutan att (de anonyma) promemorieförfattarna - som uppenbarligen intetillgodogjort sig resultaten av tidigare på området utförda undersökningar -tycks ha klart för sig, hur resningsreglerna tillämpas i förvaltningsmål. Dåtillgången till det nya remediet, som kommer att framgå, i själva verket iflera avseenden är mera begränsad än möjligheterna att anlitaresningsinstitutet, förefaller det minst sagt tveksamt, om denna ordningskulle tillfredsställa de europeiska organen vid prövning enligt artikel 6 ikonventionen. Inte heller synes rättssäkerheten ur rent inhemsk synpunktfrämjas av en lagstiftning enligt förslaget, som genom eventuellaföljdverkningar beträffande tillämpningen av resnings-reglerna kan få en direktmotsatt effekt, I promemorian påstås att den europeiska domstolen tolkatdet i artikel 6 centrala uttrycket "civila rättigheter ochskyldigheter" på ett annorlunda och mera extensivt sätt än som förutsattesdå tillträdde konventionen. Hur det än må förhålla sig därmed står detklart, att , om man vill vidbliva sin anslutning till konventionen,lojalt måste följa domstolens utslag. Då den europeiska domstolen integodkänner rätten att begära resning som en möjlighet att påkalla rättegång iden mening som avses i artikel 6, kräver konventionsåtagandet enligtfakultetsnämndens mening, att domstolsprövning kommer in i bilden som ettordinärt inslag i rättsskyddssystemet. Detta tycks också vara promemorieförfattarnasuppfattning, men den utgångspunkt man valt för sitt resonemang leder till ettresultat, som inte rimligen uppfyller detta krav. En grundläggande faktor vid valet av metod för att lösaproblemet är 172 frekvensen av ärendetyper, där svensk rätt anvisarregeringen eller förvalt- Prop. 1987/88:69 ningsmyndighet som slutinstans vidfastställandet av medborgarnas "civila Bilaga 2 rättigheter ochskyldigheter". Rör det sig om en överblickbar materia, ligger detnaturligtvis närmast till hands att beträffande respektive ärendetyp korrigeraden ordinära instansordningen så att prövning i förvaltningsdomstol medges, Ipromemorian hävdas att "det totala antalet författningar som kan bliaktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat". En i bilaga 3redovisad snabbinventering ger vid handen, att det rör sig om ett trettiotallagar och förordningar, varvid dock understrykes att genomgången inte göranspråk på att vara fullständig och innefatta "någon ingående analys av deaspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna ur konventionenssynpunkt". Trots att det sålunda vad gäller regelvolymen ansespraktiskt möjligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol isådana fall där konventionen kräver domstolskontroll, och trots att en sådanreform även skulle medföra andra positiva effekter - såsom allmänt ökadrättssäkerhet och nedbringande av regeringens arbetsbelastning - avvisas dennalösning i promemorian. finner inte detta resonemang övertygande.Om ett ärende berör enskilds "civila rättigheter och skyldigheter",skall enligt sina fördragsenliga åtaganden erbjuda möjlighet tilldomstolsprövning, oavsett om ärendet enligt svensk uppfattning har politiskaimplikationer eller ej. De "ingående principiella överväganden" sommå ha föregått den svenske lagstiftarens beslut att förlägga den slutligaprövningen hos regeringen saknar ur denna aspekt relevans. Påståendet, attvalet av regeringen som slutinstans i stället för domstol i dylika fall skettav omsorg om den enskildes rättssäkerhet och för att prövningen inte "ipraktiken" skulle "stanna hos förvaltningsmyndigheterna",klingar också en smula falskt mot bakgrund av de rekommendationer som för inteså länge sedan framfördes av en av representanter för justitiedepartementetdominerad arbetsgrupp i . Arbetsgruppen visade i sittbetänkande "Färre besvärsärenden hos regeringen" (Ds Ju 1982:14),till vilket nu refereras, inget som helst intresse för tanken att överföra besvärsärendenfrån regeringen till förvaltningsdomstol utan förordade i stället genomgående,att förvaltningsmyndigheter - företrädesvis centrala ämbetsverk -skulle görastill slutinstanser. Om den nu aktuella promemorian - där en övergång tillprövning i förvaltningsdomstol anges som ett rekommendabelt alternativ, då manvill avlasta regeringen förvaltningsärenden - härvidlag är frukten av ettnytänkande, hälsar fakultetsnämnden detta med tillfredsställelse. anser sålunda, att det ur båda de aktuellaaspekterna - angelägenheten av att konventionsförpliktelser uppfylles och att den interna rättsordningen förbättras ur rättssäkerhetssynpunkt - är att föredraga, om förvaltningsdomstol införes i den ordinära instansord ningen i sådana mål rörande civila rättigheter och skyldigheter där rätt till domstolsprövning nu saknas. En sådan lösning skulle pä ett adekvat sätt möta konventionens krav, då domstolsbehandlingen skulle ske inom ra- 173 men för användningen av ett ordinärt rättsmedel. Det skulledå inte heller Prop. 1987/88:69 bli fråga om något ingrepp i den svenskarättsordningens grundläggande Bilaga 2 struktur vad gäller möjligheterna attöverpröva förvaltningsbeslut. Vad i promemorian anföres - särskilt den klartdeklarerade uppfattningen, att endast ett fåtal författningar beröres -motsäger enligt fakultetsnämndens mening inte att detta alternativ kan väljas.Naturligtvis erfordras en mera systematisk och grundlig genomgång av deförfattningar som kan bli aktuella för ändring än den som bestås ipromemorian, där detta alternativ inte på allvar tycks ha övervägts. nu övergår till att granskapromemorieförslaget, vilket har som utgångspunkt, att man måste söka sig frampå andra vägar för att snabbt åstadkomma en anpassning till konventionen, måsteunderstrykas att nämnden sålunda är av annan mening vad gäller premisserna fören enklare och till det existerande rättsskyddssystemet anpassad konstruktion. Den anvisade lösningen på problemet är tillskapandet avett helt nytt remedium, som har resningsinstitutet - närmast sådant det för denjudici-ella domstolsprocessens del utformats i RB - som förebild, och somföreter en rad för ett extraordinärt rättsmedel typiska kännetecken. Det rörsig dessutom totalt sett ingalunda om en "utvidgad befogenhet för regeringsrättenatt ompröva vissa förvaltningsbeslut", utan tillgången till det nyainstitutet är, som kommer att belysas nedan, i en mängd hänseenden omgärdad avlångtgående begränsningar, som saknar motsvarighet vad gäller resning. Olika uttalanden om den nuvarande ordningen vittnar enligtfakultets nämndens mening om bristfälliga kunskaper om hur resningsinstitutet til lämpas i förvaltningsmål; bakom resonemangen ligger en felaktig uppfatt ning om att tillämpningen nära ansluter till . Förklaringen till att man anser sig kunna hävda, att förslaget leder till en utvidgad domstols kontroll, mäste sökas häri. Redan den fragmentariska beskrivningen av resningsinstitutet som refererar till översiktliga framställningar i några betänkanden men inte tycks innefatta beaktande av vare sig den enda större vetenskapliga undersökning som företagits på området (Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973) eller moderna läro- och handböcker - antyder en missuppfattning om hur institutet, som inom förvaltningsrätten i allt väsentligt lämnats helt oreglerat, faktiskt fungerar. Man utgår sålunda från att endast avgöranden som har karaktär av "rättstillämpning" är resningsbara, trots attpraxis tämligen entydigt visar, att i princip varje beslut, som är av karaktär att kunna överklagas i ordinär väg - och därvidlag uppställes inte något sådant krav - också kan angripas med en resningsansökan. Påståendet om "den mycket begränsade legalitetsprövning som inryms i resningsinstitu tet" motsäges av praxis. Visserligen konstateras beträffande resningsgrun derna, att regeringsrätten "enligt uppgift" är obunden av RB:sbestämmel ser, men icke förty utgår man sedan från att den enda resningsgrund man intresserar sig för - den som gäller oriktig rättstillämpning också av regeringsrätten tillämpas enligt , alltså med krav på att rättstill- lämpningen är uppenbart lagstridig, I själva verket bygger hela förslaget på 174 dettaobestyrkta och högst diskutabla påstående. Den enda punkt där det Prop.1987/88:69 föreslagna nya institutet skulle kunna innebära en liberalisering avmöjlig- Bilaga 2 heten att få till stånd en domstolsprövning är just denna; omregeringsrätten för att bevilja resning pä denna grund kräver, atträttstillämpningen är uppenbart lagstridig, kommer en uppmjukning till ståndså till vida som det nya institutet - om alla andra föreslagna förutsättningarär uppfyllda medger undanröjande av ett förvaltningsbeslut, om "denrättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annanförfattning". Då tillgängen till det nya institutet både vad gällersakprövningsförutsättningarna och de materiella prövningsgrunderna på en radpunkter innebär en åtstramning i förhållande till vad som enligt praxis gällervid tillämpningen av resningsinstitutet, framstår förslaget i en egendomligdager. Omde europeiska organen vid tillämpningen av artikel 6 i konventionen inte ansettsig kunna godtaga det , förefaller det mot dennabakgrund föga troligt, att man skulle acceptera tillgång till det föreslagnarättsmedlet som en sådan rätt till domstolsprövning som där avses.Fakultetsnämnden kan i belysning av vad som framkommer i promemorian inteunderlåta att framkasta den djupt oroande tanken, att företrädare idispyter angående artikel 6 kanske bibringat de europeiska organen en felaktigbild av hur resningsinstitutet i praktiken fungerar i förvaltningsärenden ochdärmed själva förorsakat de problem som måste lösas. Då man värderarmöjligheterna att få till stånd en domstolsprövning i , måste man varamedveten om att medborgarna i praktiken har vidsträckt tillgång till dettarättsmedel - och också utnyttjar det i mycket stor utsträckning - och attinstitutet tillämpas på ett synnerligen pragmatiskt och liberalt sätt; de factoär resningsinstitutet alltså i förvaltningsprocessen inte särskilt"extraordinärt". Prövningenförlägges, liksom då det gäller ansökan om resning, till en instans,regeringsrätten. Alternativet att göra kammarrätt till första instans och medgefullföljd till regeringsrätten endast om prövningstillstånd meddelas tycksinte på allvar ha övervägts. Direkt anhängiggörande i den högstaförvaltningsdomstolen förbehålls rättsmedel av extraordinär art. Denkanske allvarligaste anmärkningen mot utformningen av det nya institutet är enligt fakultetsnämndens mening den risk för"smittoeffekt" som framstår som påtaglig. Om stränga sakprövningsförutsättningar upp ställs och om den meteriella prövningen starkt begränsas när det är fråga om ett institut, som utges för att vara "ordinärt" - åtminstone inte "extraordinärt" - kan detta befaras fä konsekvenser för tillämpningenav det som ett extraordinärt rättsmedel ansedda resningsinstitutet. Om försla get antages, kan nuvarande liberala praxis i resningsärenden, både vad gäller prövningsförutsättningar och prövning, komma att skärpas; det är att märka, att regeringsrätten här är i det närmaste helt obunden av skrivna regler. Resultatet kan totalt sett bli, att medborgarna går miste om en betydelsefull rättssäkerhetsgaranti utan att i stället få något annat av vär de, 175 Juridiska fakultetsnämndenvid i framför liknande Prop, 1987/88:69 kritik genom styrelsens forskningsnämnd: Bilaga 2 Ipromemorian sägs, att förslagen skall ses som ett led i en mera allmän strävanatt stärka rättssäkerheten i , Förslagen kan dock omöjligen uppfattas pådetta sätt. Det är i stället frapperande vilken låg ambitionsnivå som präglarförslagen i promemorian. Det arbete som redovisas däri är inriktat på att uppnåden absolut lägsta standard som den europeiska domstolen kan tänkas acceptera.Den verkliga avsikten kan inte ha varit att förbättra den administrativarättssäkerheten ur inhemsk synpunkt, Ipromemorian föreslås införandet av ett nytt rättsmedel av närmast extraordinärart. Rättsmedlet utgör en modifierad form av resningsinstitutet. Det är högstdiskutabelt, om det föreslagna medlet skiljer sig från resning i sådantavseende, att den europeiska domstolen skulle betrakta det "som enmöjlighet till rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol". Detskulle knappast främja anseende, om det föreslagna rättsmedletinfördes och det sedan inte visade sig hålla måttet inför den europeiskadomstolen. Det hade stämt bättre med konventionens anda att utformarättsinstitutet som ett ordinärt rättsmedel. Liksom kommunalbesvär borde detföreslagna rättsmedlet kunna anföras hos kammarrätt och därefter hosregeringsrätten. Möjligen kan sägas, att en sådan lösning inte skulle gå ihopmed regeringens ställning enligt RF, 1 sä fall borde förslag tillgrundlagsändring utarbetas, och reformen anstå tills RF ändrats (1988), Attdöma av uttalanden i promemorian tycks man inte ta uppgiften särskiltallvarligt. Man har inte försökt att göra någon fullständig genomgång för attutröna vilka författningar som berörs, och man har inte heller gjort någoningående analys av de aspekter som kan anläggas pä de olika ärendetyperna frånkonventionens synpunkt. Vidare "gissar" man, att den europeiskadomstolen bör nöja sig med möjligheten till laglighetsprövning och kassatoriskprövning. Vad man borde ha gjort är att noga pröva om inte en övergång tillordinär besvärsprövning vid förvaltningsdomstol i första hand skulle kunnainföras, 1 promemorian tycks man också vara inne på denna tanke, men man tycksanse delta vara ett "utvecklingsarbete" på . Detta skulleegentligen innebära, att vad som föreslås i promemorian blott är provisoriskaåtgärder i avvaktan på genomförandet av mera inträngande överväganden ochanalyser. Trots att man har ett bräckligt underlag för sina slutsatser och ärmedveten om att ytterligare reformer krävs föreslår man ipromemorian införandet av ett helt nytt rättsmedel. Det är möjligt, attavsikten är att rättsmedlet inte skall få någon reell betydelse, bortsett frånatt den europeiska domstolen kan komma att förklara sig nöjd med konstruktionen.Forskningsnämnden menar dock, att införandet av ett nytt rättsmedel är en såviktig sak, att man inte kan använda det som blott en tillfällig lösning ochatt man -vilket inte sker i promemorian - först måste analysera det inhemskabehovet av och konsekvenserna av ett sådant rättsmedel, Ipromemorian sägs, att det inte sällan är fråga om ärenden, vilkas prövning innefattar ett framträdande moment av "politisk" bedömning. Av denna anledning skulle besluten inte vara ägnade att omprövas av förvaltningsdomstol, I promemorian framkastas detta påstående utan att 176 man närmare har analyserat de ifrågavarande beslutensinnehåll och syf- Prop. 1987/88:69 ten. Oavsett utfallet av en sådan analys kandock konstateras, att de Bilaga 2 svenska förvaltningsdomstolarna sedan gammalthaft rätt att pröva förvaltningsbeslut från både laglighets- ochlämplighetssynpunkt. Det är också att märka, att svenska, lagstiftande organ idetta fall inte har fria händer att klassificera besluten på sätt, att dessa undandrasdomstolsprövning. Om den europeiska domstolen anser, att besluten skall kunnabli föremål för en judiciell prövning, måste vi inordna oss under dettasynsätt, om vi alltjämt skall vara anslutna till . Det nya rättsmedel, som enligt promemorian bör införas,har resningsinstitutet till förebild. Regeringsrätten är resningsbeviljandeorgan, när det är fråga om ett ärende för vilket regeringen,förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans, I promemorianutgår man från att regeringsrätten i praktiken skulle tillämpa en avförutsättningarna i om resning i rättegångsmål.Regeringsrätten skulle, liksom högsta domstolen, bevilja resning, om"rättstillämpning, som ligger till grund för domen, uppenbart strider motlag". Som påpekas i promemorian, gäller om resning ickeför regeringsrätten. Trots detta anser man sig i promemorian vara säker på attregeringsrätten till-lämpar den angivna grunden efter ordalydelsen. Särskiltskulle regeringsrätten mycket noga upprätthålla uppenbarhetsrekvisitet. Dettapåstående är antagligen inte riktigt. Regeringsrättens praxis i resningsärendenär känd för att vara synnerligen liberal, varför det är högst diskutabelt omregeringsrätten kan anses laborera med ett strikt uppenbarhetskrav, (Se idetta avseende Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen,1973, s, 184-212, samt densamme. Förvaltningsprocessrättens grunder, 4 uppl,1983, s, 127-131,) I promemorian tror man, att den europeiska domstolen inteaccepterat resningsinstitutet av den anledningen, att den laglighetsprövning, som inryms i institutet, är alltför begränsad, Begränsningaen antas ligga däri, att rättstillämpningen skall vara "uppenbart" lagstridig för attresning skall kunna beviljas, Därtor föreslår man, att det nya rättsmedlet skall medge regeringsrätten rätt att undanröja förvaltningsbeslutet redan på den grun den, alt beslutet strider mot lag, dvs, ulan något uppenbarhetsrekvisit. Men som redan nämnts är det högst diskutabelt, om regeringsrätten be resning under iakttagande av ett särskilt uppenbarhetsrekvisit. Det finns anledning att misstänka, att den föreslagna grunden i själva verket inte nämnvärt skiljer sig från den grund som redan tillämpas i resningsären den. Ur inhemsk synpunkt innebär det föreslagna rättsmedlet ett snävare tillämpningsområde än resningsinstitutet och medger endast kassation. Det är inte heller lätt att veta, huruvida den europeiska domstolen kan komma att godkänna rätten att anföra rättsbesvär som en möjlighet att påkalla rättegång i den mening, som avses i artikel 6 i den europeiska konventionen endast därför, att ordet "uppenbart" strukits i den ovan anmärkta resningsgrunden. Det förutsätter åtminstone, att domstolen (lik som författarna till promemorian) tidigare varit övertygad om att regerings- rätlen tillämpar resningsgrunden efter ordalydelsen, faslän den formellt inte gäller för regeringsrätten. Annars finns inte stora utsikter, att det 177 föreslagnarättsmedlet skall vinna domstolens godkännande pä det sätt Prop. 1987/88:69 som avsetts. Vissa uttalanden i specialmotiveringen innebär - trots attnågot uppenbarhetsrekvisit inte mecltagits - att rättsgrunden för detföreslagna rättsmedlets tillämpning skall ha ett inskränkt användningsområde.Den bristande överensstämmelsen med den norm som är aktuell behöver inte varauppenbar men, sägs det, "det skall finnas grund för ett konstaterande attbeslutet är lagstridigt". Vidare sägs det, att i den mån en lagbestämmelsekan ge upphov till olika tolkningar, "det måste fordras en betydande bristpä överensstämmelse mellan beslutet ä ena sidan och förarbeten eller praxis äden andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag",Dessa uttalanden reducerar betydelsen av att rättsgrunden saknar ett uppenbarhetsrekvisit.Därigenom kan de påverka den europeiska domstolens villighet att acceptera detföreslagna rättsmedlet. Med hänvisning till vad ovan anförts avstyrker juridiskafakultetsstyrelsens forskningsnämnd det förslag till införande av ett nytträttsmedel som läggs fram i promemorian. Juridiska jäkultetsslyrelsen vid i däremot att övervägande skäl talar för den lösning som föreslås ipromemorian. Vid ensituation i vilken en relativt tydlig diskrepans kan konstaleras föreligga mellan de förpliktelser åtagit sig enligt ett internationellt avtal och inomstatlig rätt kan man välja mellan tre alternativ såvida man inte passivt avstår från att agera från svensk sida. Både rättspolitiska, moraliska, utrikespolitiska och prestigemässiga skäl talar emellertid mot en sådan underlåtenhet; bl, a, tar risken att ånyo bli ställd inför domstolen i , De alternativ som återstår är därför följande: 1 Man kan säga upp konventionen och precisera den svenska tolkningen av konventionens bestämmelser i samband med en ny ratificering som ju måste göras i samråd med andra konventionsstater; 2 man kan överge den dualistiska doktrinen, åtminstone när det gäller den europeiska konventio nen om de mänskliga rättigheterna, och förplikta t, ex, genom en särskild lag de högsta dömande organen att direkt tillämpa konventionen som därigenom s, a, s, skulle bli "self-executing"; i åtskilligaeuropeiska stater är ocksä domstolarna direkt bundna till konventionen; 3 man kan försöka anpassa den inhemska lagstiftningen till konventionens krav. Promemori ans utgångspunkt har varit det alternativ som angivits under 3 som innebär mindre genomgripande förändringar än de övriga alternativen och dessa blir därför inte föremål för några ingående överväganden. Mycket talar också för att en lösning som varit promemorians utgångspunkt också är den riktiga. Alternativ I kan vara svårgenomförbart och har för stora och oöverblickbara konsekvenser men bör nog dessutom av rättspolitiska skäl avvisas. Även alternativ 2 innebär svåröverskådliga följder för och en radikal förändring av svensk rätt, eftersom det i realiteten hade inneburit att Strasbourgdomstolen skulle komma att fungera som en internationell författningsdomstol men en något mer ingående analys av den möjligheten och de problem den medfört, hade dock ändå varit önskvärd. måste det medges att den ram som promemorian arbetat inom, knappast 178 tillåtit någon mer fylligdiskussion. Som promemorian framhåller talar Prop, 1987/88:69 även internarättspolitiska skäl för att välja alternativ 3, Enskilda medbor- Bilaga 2 garesrättstrygghet kan öka om svensk lagstiftning medger en större grad av domstolsliknandeprövning av administrativa beslut som berör enskildas "civilarättigheter" i konventionens mening. Medden valda utgångspunkten är det alltså framför allt vissa ändringar i densvenska förvaltningsrättskipningen som promemorian diskuterar.