prop · GB03141 · 1987-12-31 00:00:00 — Utvecklingenpå lotteri- och spelmarknaden Densvenska spelmarknaden omsätter . Den domineras helt av de statliga spelbolagen och AB Tipstjänst samt av AB Trav och Galopp (ATG) och folkrörelsernas lotterier. Folkrörelsdotleriernas andel utgör . har omsättningen på folkrörelsernas lotterier ökat från . Den totala spelmarknaden 14 har emellertid under sammaperiod ökat med . 1987/88:141 rdsernasandel av spelmarknaden har således minskat betydligt. Tillden spelverksamhel som redovisats kan läggas de automatspel som bedrivs påfartyg i internationell trafik och de roulett- och andra kasinospel som bedrivspä bl. a. restauranger. Omfattningen av de här nämnda spelformerna går inteatt ange närmare, men de beräknas ha en omsättning på nära I miljard kr. Enligtmin uppfattning är det angelägel att folkrörelsernas möjligheter atl utvecklasin verksamhet kan förbättras på olika sätt. Inkomster från lotterier och spelär av stor betydelse för många organisationer. Av den redovisningjag lämnat framgår emellertid att dessa inkomster stagnerat.Det är därför nödvändigt att insatser nu görs för att underiätta förfolkrörelserna atl finansiera sin verksamhet genom lotterier. Utredningen omfolkrörelsernas lotterier och spel har haft i uppdrag att lägga fram förslagmed denna inriktning. Jag redovisar i del följande en rad åtgärder som på olikasätt skall kunna förbättra folkrörelsernas möjligheter att genom lotterier ochspel stärka sin ekonomi och därmed utveckla sin verksamhet. Jag vill emellertidunderstryka att resultatet av de åtgärder som föresläs till stor del är avhängigtav i vilken utsträckning organisationerna genom egna insatser kan utnyttja denstärkta ställning de får på lotterimarknaden. Enallmän utgångspunkt för reformer när det gäller lolterilagstiflningen börenligt min mening vara att lotteri- och spelmarknaden i princip skall varaförbehållen staten och folkrörelserna. Med folkrörelser avser jag därvid sådanasammanslutningar som anges i 11 § lolterilagen (1982:1011), dvs. ideellaföreningar som har till huvudsakligt syfte all främja allmännyttigt ändamålinom landet. Gällande lagstiftning ger också andra intressen än staten ochfolkrörelserna vissa möjligheter atl bedriva spel och lollerier. Jag redovisari detta sammanhang inte några förslag till förändrade regler som direkt gällersådana andra intressenter. De reformer som är aktuella bör helt inriktas påatt underlätta för folkrörelserna alt öka sina inkomster från lotterier ochspel. Hur spelmarknaden skall fördelas mdlan berörda parter och vilket utrymmesom skall ges för kommersiella och andra intressen är frågor som del i förstahand ankommer på regeringen alt la ställning till i samband med prövningen avtillståndsfrågor enligt lolterilagen. Fleraolika slag av åtgärder kan diskuteras när del gäller alt öka föreningslivetsinkomster från lotterier och spel. Det är fråga om ätgärder för atl dels görafolkrörelsernas lollerier mera attraktiva, dels öka föreningarnas utbyte avlotteri- och spelverksamhelen, dels förenkla administrationen kringspelverksamheten. Jag redovisar i del följande förslag till förbättringar inomsamtliga dessa områden. fårpenningvinster enbart förekomma i lotterier och spel som bedrivs av de statliga spelbolagen. För föreningslivels lotterier är i huvudsak endast varuvinster tillåtna. Från folkrörelsernas sida har fram- 15 förtsatl om penningvinster blev fillåtna skulle föreningslolterierna kunna Prop.1987/88:141 göras betydligt mer attrakfiva. Utredningen har också lagt framförslag i denna riktning. Jag delar uppfattningen alt folkrörelserna nu i vissutsträckning bör fä anordna lotterier med penningvinster. ser jagdet som värdefullt bl. a. från kontrollsynpunkl att folkrörelsernas lotterierockså i fortsättningen kan vara befriade från lotterivinstbeskattning. Jagredovisar därför i del följande elt förslag som innebär att penningvinster upptill . skall tillåtas i andra föreningslotterier än rikslolterier och atlsådana vinster skall vara skattefria. För bingo bör dock också i framtidengälla särskilda regler. Jag återkommer till dessa. Eltviktigt inslag i de förändringar av regelsystemet för föreningslotterierna somnu bör genomföras är enligt min mening att så långt möjligt förenklatillståndsprövningen. Med utgångspunkt i utredningens förslag förordar jagdärför att tillståndslvängel för flertalet lokala lotterier slopas och ersättsmed ett enklare registreringsförfarande. För vissa mindre lotterier bör någonprövning hos eller anmälan till myndighet över huvud taget inte behöva ske. Jagser del också som angelägel atl den prövning och kontroll som finns kvar närdet gäller lokala lotterier kan läggas på organ med god kunskap och erfarenhetom föreningslivet på orten. Jag föreslår därför i del följande att kommunernaskall ta över prövningen och tillsynen när det gäller lokala lotterier. Bingospdelår för många föreningar en mycket viktig inkomstkälla. Också när det gäller bingohar föreslagils atl penningvinster skall införas. Dessutom har föreslagits altden särskilda skatten pä bingospel skall avskaffas. Båda dessa åtgärderinnebär att föreningarnas avkastning från bingospel kan öka. Jag förordar atlden särskilda bingoskatlen tas bort för bingospel med varuvinster. Möjlighetbör ges för bingospel med penningvinster upp till ett värdemotsvarande etl halvt basbelopp. För spel där penningvinster förekommer bör ulgåen skatt motsvarande den vinst-skatt på som tas ut på penningvinster i destatliga lotterierna. Därvid bör dock hänsyn tas lill att penningvinster upp till500 kr. föreslås bli skattefria för folkrörelsernas lotterier. För attkontrollen och administrationen av skatten skall kunna förenklas föreslås attskatten skall utgå med 5,på den omsättning för vilken tillstånd meddelas ochfastställas redan i samband med lillständsbeslutet. Jagbedömer alt de förslag när del gäller bingospdel som jag här redovisar skallgöra det möjligt för föreningslivet atl öka sina inkomster från bingo. Jag villerinra om atl den nuvarande skatten för bingospel med varuvinster uppgår lillsammanlagt ca 85 milj. kr. Jag ser del som nödvändigt allåtgärder vidtas för alt åstadkomma en jämnare fördelning av inkomsterna frånbingospel mellan olika föreningar än vad som ofta är fallet. Vidfördelningen av tillstånden bör i fortsättningen hänsyn las främst tillomfattningen av den ungdomsverksamhet som bedrivs inom föreningarna. En störrespridning av fillstånden bör dessutom eftersträvas. Sammantagetbedömer jag att de förslag jag i det följande redovisar kommer atl ge folkrörelserna goda möjligheter alt utveckla sin lotteri- och spelverksamhel och därmed förbättra sin ekonomi. också betydandeadministrativa förenklingar både för samhället och orga nisationerna. innebär förslagen behov av bättre kontroll i vissa avseenden. Jag återkommer även till den frågan. Med hänsyn till atlgällande tillstånd lill lotleriverksamhet i stor utsträckning är beviljade förkalenderår och till de behov bl. a. kommunerna kan ha av all förbereda sig förde förändringar som föreslås, bör de nya reglerna träda i kraft den 1 januari1989. Mitt förslag:Penningvinster skall tillåtas i andra föreningslollerier än rikslolterier.Högsta vinslen i pengar skall dock, i andra lotterier än bingospel, inte fäuppgå till mer än . Utredningensförslag: Utredningen har föreslagit att penningvinster skall tillåtas iföreningslotterier och bingospel ulan begränsningar. Remissinstanserna:Frånsett den grupp föreningar som ställer sig negativ till en ytterligareutveckling av lotteriverksamhelen som sådan, tillstyrker övervägande delen avremissinstanserna utredningens förslag. Några remissinstanser föreslår dockvissa begränsningar. Således framförs bl. a. all penningvinster bör fåförekomma endast i rikslolterier och bingo. Eltpar remissinstanser anser att etl tillåtande av penningvinster i föreningslolteriernaskulle medföra en uppluckring av marknadsuppdelningen mellan statliga lotterieroch föreningslotterier. En remissinstans anmärker på att de socialakonsekvenserna av förslaget inte belysts. Skälen för mitt förslag: Enligllotterilagen får vinsterna i sådana lotterier som anordnas med stöd av 11 eller14 §, dvs. lotterier som huvudsakligen anordnas av ideella föreningar, inte utgörasav pengar eller värdepapper. Om lotteriet får bedrivas inom flera län, dvs. då fräganom lotteritillslånd skall prövas av lolterinämnden enligt 13 § första stycket (rikslolterier),får dock medges atl vinsterna utgörs av värdepapper. Bortsettfrån rouletlspel, kortspel, tärningsspel och visst automatspd, för vilka detgäller särskilda bestämmelser i lolterilagen, får lotterier med penningvinsterinte anordnas utan tillstånd av regeringen. Traditionellt har lolleriermed penningvinster huvudsakligen varit förbehållna staten. Att lotterier ochspel om pengar har förbehållils staten har sin grund just i deras allraktivitel.Vid sådant spel har det ansetts atl del kan finnas särskild risk för socialaskadeverkningar. Del har då förutsatts alt samhället vid utformningen avstatliga spel och lotterier beaktar dessa risker. Likaså har det ansetts kunnaförutsättas alt statliga lotterier och spel utformas så atl lottköparnas ochspelarnas berättigade intressen tillgodoses. Vissa undantag från principen hardock gjorts. Det viktigaste undantaget är tolalisalorspd i samband med travoch galopp. Dessa spel anordnas inte av staten. Jag anser atlpenningvinster i fortsättningen bör tillåtas i lokala lotterier och lotteriersom bara bedrivs i elt lån samt i bingospel, om lotteriet eller 2 1987/88. speletanordnas av sådana sammanslutningar som avses i 11 § lotterilagen, dvs.huvudsakligen ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. För rikslotterierbör däremot inte penningvinster tillåtas. I sådana lotterier bör också ifortsättningen endast varuvinster tillåtas eller, om tillståndsmyndighetenmedger det, vinster i form av värdepapper. Möjlighetenfill penningvinster bör kunna medverka till alt öka för-eningslolleriernas allraktivitel.Med hänsyn till de kontrollsvårigheler som annars skulle uppstå bör dockvinsterna i andra lotterier än bingospel begränsas så all de inte uppgår lillskattepliktigt belopp. Detta innebär, med hänsyn till mitt förslag när delgäller skatteplikten (avsnitt 2.10), all högre vinster i pengar än . Möjligheten lill penningvinster bör ändå enligt min mening göra lotleriernamera attraktiva. Detkan också framhållas all möjligheterna att använda penningvinster bör kunnaunderlätta för föreningarna att administrera vinsthanteringen. Somframgår av vad jag anfört har huvudprincipen varil den alt penningvinsterförbehållils staten. Föreningslotterierna har i princip haft endast varor somvinster. Att tillåta penningvinster i föreningslotterierna innebär, somframhållits av några remissinstanser, alt marknadsuppdelningen mellan statligalotterier och föreningslollerier delvis luckras upp. De eventuella nackdelarsom detta kan föra med sig uppvägs emellertid mer än väl av den förstärkningdet innebär för föreningslolterierna alt kunna använda både varuvinster ochpenningvinster. I motsatt riktning, dvs. atl tillåla varuvinster i statligalotterier, bör man däremot inte gä. Varuvinster bör således också ifortsättningen vara förbehållna föreningslotterierna. Någraremissinstanser har framhållit atl de sociala konsekvenserna av att tillåtapenningvinster inte har belysts i utredningen. Skillnaden mellan de vinster somtillåts och rena penningvinster är i vissa fall inte så stor. Dessutomblir penningvinsterna, enligl mina förslag, med undanlag för bingospelbegränsade lill . I bingospd förutsätts alt vinsterna kan komma alt uppgåtill etl halvt basbelopp. Bingospel kommer emellertid enligl vad jag föreslåräven i fortsättningen att vara föremål för tillståndsprövning. Det är dåmöjligt atl vid prövningen ta hänsyn till atl penningvinster skall förekommaoch att kombinera tillståndet med sådana villkor atl verksamheten kommer attbedrivas på ell betryggande sätt. 2.3 Slopande av tillståndsplikten för vissa lotterier Mittförslag: Tillständsplikten för lokala föreningslollerier slopas utom i de falldå lotteriet bedrivs från fast försäljningsställe. I stället införs dels en regislreringsskyldighel,dels en rätt atl också ulan registrering anordna lollerier under vissaförutsättningar. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag såvitt gäller förslaget alt ersätta lillslåndspliktenmed regislreringsskyldighel. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser är positiva lill utredningens förslag omregistreringsskyldighet i stället för lillslåndsplikl för vissa lotte- Prop.1987/88:141 rier. Några anser dock atl även lotterier som bedrivs från fastaförsäljningsställen borde ha omfattats av förslaget. Flera remissinstanseranser atl etl liknande registreringsförfarande bör kunna tillämpas också för rikslolterieroch regionala lotterier. Skälenför mitt förslag: Lokala föreningslotterier får enligt 14 § lolterilagenanordnas efter tillstånd av polismyndigheten. Lotlerierna får dock enligtbestämmelserna i anordnas endast under vissa speciella förutsättningar.Bl. a. gäller enligt 14 § första stycket första punkten alt insatser ochvinster skall vara bestämda enligt uppgjord plan. Om del inte finns särskildaskäl får tillstånd meddelas endast om del kan antas all lotteriet kommer attlämna skälig avkastning. Ett tillstånd enligt 14 § skall avse om tre årom del inte finns särskilda skäl att bestämma en kortare lid. Med stöd av 6 §kan ett tillstånd förenas med särskilda villkor samt kontroll- ochordningsbestämmelser. Krifikhar riktats mot bestämmelserna framför allt därför att de anses medföra enalltför omfattande administration och byråkrati. Utredningenhar lämnat förslag lill förenklingar i flera olika avseenden. Således föreslås atllillslåndsplikten skall slopas och ersättas av en registreringsskyldighet. ,vars betänkande (SOU 1979:29) Lotterier och spel låg lill grund för regeringensförslag till lotterilag, hade föreslagit atl det skulle ankomma på anordnarnaatl inom en s. k. fri sektor fä anordna lotterier utan anmälan och tillstånd.Inom den fria sektorn skulle ideella föreningar som bedrev enbart ideellverksamhet huvudsakligen inom en kommun få anordna lotterier. Detta förslaggodtogs inte av departementschefen. Enligl departementschefen (prop.1981/82:170 s.56) var del erforderligt med tillstånd också inom den friasektorn. Genom den prövning som föregår meddelande av tillstånd garanteradesenligt departementschefen atl lotterierna anordnades bara av dem som varbehöriga. Rättenatl anordna lotterier med stöd av 14 § tillkommer bara sådana föreningar somavses i 11 §, dvs. huvudregeln är all anordnaren skall vara en ideell förening somhar lill huvudsakligt syfte alt främja allmännyttigt ändamål inom landet. Jagdelar uppfattningen alt del bör ske en prövning av sammanslutningarnasbehörighet all anordna lotterier. Atl överlämna den frågan till lollerianordnarnasjälva alt avgöra anser jag inte lämpligt. För atl pröva anordnarnas behörighetär det emellertid inte nödvändigt med en tillståndsprövning av självalotteriet. Frågan bör lika väl kunna prövas i samband med etlregistreringsförfarande. sådant förfarande kan göras betydligt enklare ochjag anser att del är angeläget all alla möjligheter till förenklingartillvaratas. Isamband med tillståndet prövas emellertid inte bara sammanslut ningens behörighet ulan också frägan om lotteriet kan förväntas ge skälig avkastning. Ersätts lillslåndsplikten med en regislreringsskyldighel för svinner möjligheten för myndigheterna all pröva om lotteriet ger elt rimligt överskoll. I och för sig är del enligl min mening viktigt att lotterier med dålig lönsamhet eller som kan resultera i förlust inte lar i anspråk utrymme 19 på marknaden och därmed tränger undan lotterier som harförutsättningar Prop. 1987/88:141 atl bli lönsamma. Behovet av en sådanprövning när del gäller de lokala föreningslolterierna måste emellertid ansesvara begränsat. I allmänhet är nämligen anordnandet av sådana lotterier inteförenat med några större omkostnader för administration av lotlförsäljning ochliknande. Att prövningen av lotteriets ekonomiska förutsättningar försvinnerbör således inte ulgöra något hinder mot alt slopa lillslåndsplikten. Eltundantag finns dock enligt min mening. Del gäller lotterier som sker från fastaförsäljningsställen. Såsom anförs i utredningen är detta en lolterimarknad somföreningslivet i många fall har allt för litet inflytande över. Detta beror påalt särskilda serviceföretag i stor utsträckning disponerar och tillhandahållerförsäljningsställena. Jag delar utredningens uppfattning alt det vore önskvärtatl föreningarna själva engagerade sig mer i denna verksamhet och, exempelvisgenom all sluta sig samman på lokal nivå, log ansvaret för att det skapadesnya, fasta försäljningsställen. På grund av serviceföretagens starka ställninghar dessa fått stort inflytande både över vilka föreningar som skall få anordnalotterier och över uppläggningen och skötseln av lotterierna. tarserviceföretag och lokalupplåtare ocksä ut höga ersättningar för sina tjänsteroch för upplåtelsen. Enligl min mening bör man eftersträva alt komma bort frånberoendet av serviceföretag. De intäkter lotteriverksamhelen ger bör tillfalladen förening som anordnar lotteriet. Detta bör beaktas vid en tillståndsgivning.Det kan ske i samband med prövningen av huruvida lotteriet kan antas ge skäligavkastning. Normalt bör tillstånd lill lotteri frän fast försäljningsplats intelämnas om platsen bara blir åtkomlig genom utnyttjandet av serviceföretag. Jaganser därför all det finns skäl atl behålla lillslåndsplikten för lotterier frånfasta försäljningsställen. I övrigt anser jag som utredningen föreslagit atltillståndsplikten enligl 14 § bör kunna ersättas av en regislreringsskyldighel. För alt få en tillräcklig kontroll över verksamheten börny registrering ske . Liksom för tillstånd enligt lolterilagen bör en avgifl tasul för den föreslagna registreringen. Med stöd av 33 § lotlerilagen kanregeringen besluta om sådan avgift. Jag anser all del för vissa mindre lotterier kan finnasanledning att inte heller kräva registrering. Del gäller sådana lotterier somanordnas i anslutning lill olika slag av föreningsaktiviteter och därinsatserna är begränsade och vinsterna inte överstiger skattepliktigt beloppför penningvinster. Jag återkommer i specialmofiveringen (17 b §) till denärmare förutsättningar som bör gälla för atl sådana lollerier skall fåanordnas. Flera remissinstanser anser atl också lillslåndspliktenför rikslotterier och regionala lotterier enligt 11 § lotterilagen skulle kunnaslopas till förmän för en regislreringsskyldighel. Med stöd av 14§ lotterilagen fär anordnas endast s.k.traditionella lollerier där antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt fastställd plan. Någon ändring i del hänseendet harjag inte för avsikt atl föreslå. För lotterier som anordnas med stöd av 11 § gäller inte någon sådan begränsning. Dessutom omfattar 11 § bingospel. Lotterier och spel enligl 11 § torde i allmänhet också ha en betydligt större omslutning. den bakgrunden anscrjag atldel också i fortsättningen för dessa lotterier bör ske en prövning av attlotteriet eller spelet anordnas och genomförs på bästa sålt. Del är ocksåviktigt all del görs en riklig prövning av sammanslutningens behov avlotteriet, av lolteriulrymmet på marknaden och av avkastningens skälighet. För lollerieroch spel som anordnas med slöd av 11 § bör således enligt min mening tillslåndskravetbehållas. Med slöd av 6§ lotlerilagenförenas ell tillstånd enligl 14 § regelmässigt med vissa villkor för lotteriet.Främst gäller detta krav på kontrollant för lotteriet och krav på vissredovisning. Vidare uppställs i allmänhet krav,pä all endast typgodkända lotterfår användas. slopande av tillståndsplikten innebär all dessa krav måsteuppställas redan i lagen. Även för övriga lollerierkan del enligt min mening finnas anledning all uppställa vissa krav pätypgodkännande. Jag återkommer till dessa frägor (avsnitt 2.9). 2.4 Särskilda föreskrifter för lotterier som anordnasefter enbart registrering Mitt förslag:Insatsernas sammanlagda belopp i de lollerier som anordnas efter registreringfår uppgå lill högst . Några värdegränser iövrigt för insatser och vinster skall inte gälla utom i fråga om vinster i formav pengar. Utredningens förslag:Överensstämmer med mitt förslag med det undantaget all utredningen harföreslagit atl gränsen för högsta vinsten skall slopas också såvitt avserpenningvinster. Remissinstanserna: Fleraremissinstanser är positiva fill utredningens förslag. Några anser dock atlvissa begränsningar fortfarande bör finnas vad gäller insatser och högstavinsten. Några anser alt omsällningsgränsen på . ärför högt satt. Enremissinstans hävdar däremot alt den bör höjas avsevärt. Skälen för mitt förslag:För atl lokala föreningslollerier skall få anordnas med stöd av 14 §lotterilagen gäller vissa särskilt i paragrafen angivna förutsättningar. a.får enbart traditionella lotterier anordnas (punkt 1). Vidare gäller altvinsterna inte fär utgöras av pengar eller värdepapper (punkt 2) saml atlvärdet av varje insats får uppgä lill högst . (punkt 3) och värdet avhögsta vinslen till högst . (punkt 4). Det sammanlagda beloppet avinsatserna i de lotterier som sammanslutningen anordnar med stöd av paragrafenunder en lolvmånadersperiod får uppgå till högst . (punkt 7). Som framgår av vad jag fidigarehar anfört anser jag atl förbudet mot penningvinster bör slopas. Men även iövrigt anscrjag att vissa förändringar bör genomföras i syfte alt förenkla förlollerianordnarna och öka deras möjligheter alt förstärka sin ekonomi genomlotteriintäkter. Vid tillkomsten av lotlerilagenföreslogs i prop. 1981/82:170 att omsättningsgränsen skulle sättas inte vid . vilket är det belopp som gäller , utan vid . I sitt betänkande med anledning av Prop.1987/88:141 propositionen ansåg emellertid näringsutskoltet (NU 1982/83:7) inte kunde bortse frän möjligheten att en viss övermannad på lotterierkunde komma att inträda på de lokala marknader som det var fråga om. Det kundeockså enligl utskottet befaras att de ideella föreningarnas möjligheter attsjälva anordna lotterierna minskade om antalet lotter fick vara mycket stortoch anordnandet av lotterierna följaktligen mer resurskrävande. Föreningarnaskulle därigenom i än större utsträckning bli hänvisade till professionella lotterianordnare,vilkel skulle vara ägnat att reducera föreningarnas inkomster av lotlerierna.På hemställan av utskottet sänkte därför omsällningsgränsen lill gällande30000 kr. Problemeni samband med serviceföretagens verksamhet på lokal nivå hänger främst sammanmed förelagens kontroll över de fasta försäljningsplatserna i varuhus ochliknande. För lotterier som bedrivs från fasta försäljningsställen bör, säsomjag föreslagit (avsnitt 2.3), tillstånds-plikten behållas. Sådanalotterier kommer således i fortsättningen inte alt få anordnas med stöd av 14§.Risken för att en höjning av omsällningsgränsen nu fär till följd atl lollerianordnarnablir mer beroende av serviceföretagen är därför liten. Somutvecklingen har visat finns del också betydligt större utrymme för lotterierpå marknaden än som förutsågs vid tillkomsten av lotterilagen. Utrymme för enökning av omsällningsgränsen bör därför finnas ulan all det skall behövabefaras att det skall uppkomma en övermättnad på marknaden. föreslagit bör gränsen kunna sältas vid . under entreårsperiod, dvs. som en registrering avser. Som utredningenockså har föreslagit bör lollerianordnarna fritt få fördela lott-försäljningenunder perioden. Det bör således vara möjligt atl välja att anordna elt lotterimed den angivna omsättningen eller atl anordna ettantal mindre lotterier utspridda . Föratt förenkla hanteringen för lollerianordnarna och öka möjligheten att varieralotterierna anscrjag också alt de bestämmelser som gäller omhögsta värde pä insatsen bör slopas. Del gäller också bestämmelserna om högstavärde på vinslen såvitt avser andra vinster än penningvinster.