prop · GB03154 · 1987-12-31 00:00:00 — Export av krigsmateriel berör vitala säkerhetspolitiskaintressen. Som utredningens kartläggning visar har krigsmaterielindustrinsinternationella engagemang ökat . Det är självfallet av storvikt atl delta engagemang står i överensstämmelse med de intentioner som liggerbakom riktlinjer för export av krigsmateriel. Utredningens kartläggning har visat på alt reglerna påvissa områden behöver kompletteras eller skärpas. Som jag har betonat inledningsvis är det av stor vikt atlexporlfrågor Prop. 1987/88:154 handhas med största noggrannhet, inle minstfrån industrins sida, och att statsmakterna kan ha förtroende för alt de berördaföretagen verkar inom de ramar som lagstiftaren har ställt upp. Etl handlande istrid med bestämmelserna riskerar att försvaga vårt lands internationellaanseende. Jag menar att företagen inom krigsmaterielindustrin molbakgrund av sin funktion som huvudsaklig försörjare av materiel till densvenska försvarsmakten har ett samhällsansvar som innebär att de själva genomeffektiva medel måsle se till att det inte sker någon olovlig utförsel ellerannal åsidosättande av reglerna. måsle statsmakterna tillhandahållaell effektivt kontrollsystem som kan gripa in och motverka överträdelser avbestämmelserna. De senaste årens händelser på krigsmaterielområdet harvisat atl kontrollen av bestämmelsernas efterlevnad inle har varittillräcklig. Del är därför nödvändigt att kontrollen byggs ut och förstärks påflera plan. Innan jag går in på de olika förslagen, vill jag ta uppvad kammarrätten i berört, nämligen huruvida sådana bestämmelser avförbudskaraktär, som här är i fråga, låter sig förenas med den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna. Frågan huruvida viss svensk lagstiftning står iöverensstämmelse med nämnda konvention har i takt med denrättstillämpning som kommil till uttryck hos den europeiska domstolen varilföremål för diskussion. En fråga som har varil aktuell rör huruvida enskildscivila rättigheter eller skyldigheter åsidosatts genom avsaknad av rätten attfå dessa prövade i opartisk och offentlig rättegång och inför oavhängig ochopartisk domstol (jfr art. 6 i konventionen). I syfte att säkerställa att vår lagstiftning generelltmotsvarar konventionens krav på tillgång till domstolsprövning, har regeringen,efter lagrådets granskning, lagt fram ett förslag lill lag om rätlsprövning avvissa förvaltningsbeslui (prop. 1987/88:69). Enligt förslaget skall beslut,som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden och sominle kan komma under någon annan domstols prövning, kunna överprövas avregeringsrätten, om beslutet rör tillämpningen av föreskrifter om förhållandensom avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. civilrältsliga och"betungande" offentligrättsliga föreskrifter. Genom alt bestämmatillämpningsområdet för en ny möjlighet till rättsprövning på detta sätt,läcker man med bred marginal det som rimligen kan omfattas av konventionenskrav på tillgång till domstolsprövning. Som chefenför justitiedepartemenlet har uttalat i nyssnämnda proposi tion, bör emellertid vissa beslut tas undan från det nya prövningsinslitulet. Det gäller bl.a. beslut om tillverkning och utförsel av krigsmateriel. Dessa beslut har inslag av sådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra och kan - med undantag för beslul om återkallelse av tillstånd enligt lagen om konlroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m., dvs. tillstånd alt tillverka krigsmateriel och tillståndalt försälja eller förmedla sådan materiel, m.m. - knappast omfattas av konventionens krav på tillgång till domstolsprövning. Samma synpunkter gör sig enligl min mening gällandebelräffande beslut enligl de nya regler av förbudskaraktär som jag ämnarföreslå i del följande. Också dessa beslut bör därför innefattas i undantagenfrån tillämpningsområdet för en ny lag om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut. Som jag skall återkomma till i del följande (avsnill 15.4)bör i den nya lagen tas in en bestämmelse om återkallelse av utförsellillstånd,vilken bestämmelse inle har någon motsvarighet i nu gällande lag om förbud molutförsel av krigsmateriel, m.m. Lagrådethari denna del anfört (s. 134-135) attdet förefaller motiverat atl rältsprövningsmöjlighelen enligl den föreslagnalagen om rätlsprövning av vissa förvaltningsbeslut får omfatta beslut omåterkallelse av ulförseltillslånd. Enligt minmening kan man knappast hävda alt dessa beslul skulle omfattas aveuropakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning. Inte heller iövrigt kan jag finna all del är ändamålsenligt med domstolsprövning i frågorom återkallelse av ulförseltillslånd. Även elt sådant beslul kan ha inslag avsådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inlelämpligen bör göra. Enligl min mening bör därför även beslul om återkallelse avett utförsellillstånd innefattas i undantagen från tillämpningsområdet förlagen om rätlsprövning av vissa förvaltningsbeslui. 9 Ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Den nuvarande lagen om förbud mol utförsel av krigsmateriel,m.m. reglerar utförsel från riket av krigsmateriel, upplåtelse och överlåtelsetill utlandet av tillverkningsräit avseende krigsmateriel samt inom rikelanordnad mililärl inriktad utbildning av utländska medborgare. Gemensamt för deangivna verksamheterna är alt det fordras lillslånd innan de får genomföras,såvitt inte annal följer av lagen eller annan författning. Dessa grundregler bör överföras lill den nya lagen. Ifråga om förbudet all utan tillstånd upplåta eller överlåta rätt atl utom rikettillverka krigsmateriel kommer jag vidare i det följande atl lägga fram förslagom en utvidgning av delta förbud. När det gäller förbudet atl inom rikelanordna militärt inriktad utbildning av utländsk medborgare kommer jag attföreslå vissa justeringar jämfört med nuvarande reglering. Jag återkommer lilldella i specialmotiveringen (avsnitt 22). Mittförslag: Den som har tillstånd all tillverka krigsmateriel eller atl försäljaeller förmedla krigsmateriel m.m., liksom svenska statliga myndigheter sombedriver motsvarande verksamhel, skall vara skyldig atl i den ordning somregeringen föreskriver 1. lämnaredovisning lill regeringen om de länder utanför i vilka marknadsföringav krigsmateriel bedrivs, vilka bestämda mottagare marknadsföringen riktar siglill och vilken materiel marknadsföringen avser. 2. lämna underrättelse lill regeringeninnan anbud lämnas om försäljning eller annal tillhandahållande avkrigsmateriel lill någon ulom riket eller om upplåtelse eller överlåtelse avrätl all utom rikel tillverka sådan materiel, 3. lämna underrättelse lill regeringeninnan avtal ingås om försäljning eller annal lillhandahållande avkrigsmateriel lill någon ulom rikel. Regeringenfår dels meddela föreskrifter om undantag från redovisnings- ochunderrättelseskyldighet som sagts, dels i del enskilda fallet medgeundanlag från sådan redovisnings- och underrättelseskyldighet. Regeringenfår i del enskilda fallet förbjuda atl anbud lämnas om försäljning eller annal tillhandahållandeav krigsmateriel lill nägon ulom rikel och om upplåtelse eller överlåtelse avräll all ulom rikel tillverka sådan materiel saml alt avlal ingås omförsäljning eller annat tillhandahållande av krigsmateriel till någon utomriket och om upplåtelse eller överlåtelse av räll alt ulom rikel tillverkasådan materiel. Utredningensförslag: Tillståndshavare och statliga myndigheter skall vara skyldiga attlämna en redovisning av sin planerade marknadsföring utom rikel. Regeringen fårförbjuda alt anbud lämnas, avtal ingås eller liknande åtgärder som syftar lillall försäljning skall komma lill stånd vidtas (se betänkandet s. 93-94). Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar del ulan erinran.Svea hovrän anser all förslaget bör övervägas vidare, varvid särskill måslebeaktas frågan i vad mån den diskussion mellan KMI och förelagen på grundval avden redovisning som utredningen förutsätter och KMI:s förhandsgranskning avredovisningen kan komma i strid med den grundlagsfästa yltrande- ochtryckfriheten. Kammarrätten i menar all förslaget behöver preciseras.Flera remissinstanser betonar all industrin håller KMI underrättadom planerade marknadsföringsakliviieler och menar bl.a. all en formalisering äronödig och skapar byråkrati. ,och framhåller atl delligger i företagens eget intresse atl inle satsa resurser på marknadsföring iländer dit de inte kan förväntas få exporllillslånd. FöretagensUppgiftslämnardelega-tion, liksom och , avstyrker förslaget såvitt avser uppgiflsskyldighel omplanerad marknadsföring. Som skäl härför anförs dels svårigheten all avgränsafrågan om vad som är alt anse som planer för marknadsföring, dels all eltsådant åliggande får anses tveksamt från konstitutionell synpunkt i det atl delleder lill att företagen skall överlämna brev och annat material som visarmarknadsföringsåtgärder. En sådan ordning skulle strida mot regeringsformenshinder mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Dessaremissinstanser menar också att uppgifter om marknadsföring som berörutländska kontakter kommer all innebära all de utländska förelagen väljer andra partner än de svenska. 1987/88:154 understryker också atl del ärorimligt all förelagen i ell tidigt och ofta känsligt skede skall tvingas lämnauppgifter om sin långsikliga inriktning och framhåller all uppgifterna utgörkommersiella hemligheter. Några remissinstanser framhåller betydelsen av allförelagens medverkan i utställningar och liknande aktiviteter inle motsätter sig förslaget och föreslår atl regeringenårligen publicerar en lista över tillåtna länder resp. tillåten typ av materiel(se remissamman-ställnijigen s. 109-113). Skälen för mitt förslag: Som utredningen framhåller ärmarknadsföring ell omfattande begrepp. Enligl vederlagen uppfattning liggerdäri atl det skall vara fråga om åtgärder som syftar lill atl främja avsättningav bl.a. varor och tjänster. Hit hör framställningar och andra handlingar somvänder sig till allmänheten eller en viss grupp av intressenter. Termen täckerockså åtgärder som är inriktade på enskilda. Den svenska krigsmaterielindustrins marknadsföringutomlands sker huvudsakligen med företagens resurser i Sverige.Marknadsavdelningen eller motsvarande funktion inom företagen demonstrerarmaterielen, utarbetar offerter och förhandlar. De agenter som förelagen ivarierande utsträckning använder sig av verkar i första hand genom attanalysera marknaden och förmedla kontakter mellan utländska köpare och densvenska marknadsavdelningen. Några företag använder egna eller samägdautlandsbolag som arbetar på liknande sätt som agenterna. De flestautlandsbolagen, som de svenska företagen äger eller har intressen i, förfogaröver mycket begränsade personella resurser- oftast en eller etl par anställda.Med undantag för några av intressebolagen sker utarbetandet av offerter ochförhandlingar med olika köpare även i dessa fall i regi av företagensmarknadsorganisalion i . Förelagen underrättar i stor utsträckning KMI om planerademarknadsföringsakliviieler och inhämtar ofta KMI:s synpunkter bl.a. i fråga ommetoder för marknadsföringen och valet av länder. Del har emellertid i några fall förekommit atl förelag hargått längre i sin marknadsföring i vissa länder än som från allmänna synpunkterkan accepteras. Del har t.o.m. förekommit all avlal om leveranser har ingåttsoch alt förskott har uppburits. När företaget i fråga senare har fått avslag påen begäran om exportlillstånd, har problem uppkommit. En sådan icke önskvärd marknadsföring kan skapa problemäven i förhållandel mellan och köparlandet. Den riskerar också allförsvåra exporten för svenska förelag som verkar inom andra branscher i landeti fråga. Nuvarande ordning, nämligen atl industrin på frivilligbasis underrättar KMI om planerade marknadsföringsåtgärder bör, enligt minmening formaliseras i viss utsträckning. Mot bakgrund av vad som förevarit påkrigsmate-rielexportområdel , måste del ligga i slalsmaklernasintresse alt ha ökad kännedom om industrins marknadsföring i ullandel och omåtgärder som planeras i fråga om utbjudande av krigsmateriel och kunnande samtatt i vissa avseenden ha möjlighet alt ingripa på ell tidigare stadium än vadsom är fallet. Som jag ser det måste del också ligga i företagens eget intresse att hålla tillståndsgivandemyndigheter underrättade Prop. 1987/88:154 om sin verksamhet på utländskamarknader. Detta inte minsl för att undvika investeringar i marknadsföring iländer till vilka exporllillslånd eller annal tillstånd enligt lagen inte kankomma att medges. Utredningen har övervägt frågan om atl införa entillståndsprövning i fråga om marknadsföring av krigsmateriel, men avvisatdenna tanke bl.a. därför att en sådan ordning skulle leda lill en administrativordning som i onödan skulle tynga ulförselkonlrollen. Dessutom skulle delfinnas risk för all ett tillstånd till marknadsföring av både köpare ochsäljare skulle uppfattas som elt bindande förhandsbesked. Jag år ense medutredningen i denna uppfattning. Att, såsom föreslår, årligenpublicera en lista över tillåtna länder och vilken lyp av materiel som skullekunna marknadsföras i vissa angivna länder är inte heller en framkomlig väg. Enoffentlig redovisning av en lista över länder där marknadsföring av krigsmaterielskulle få ske, skulle enligl min mening kunna få negativa utrikespolitiskakonsekvenser. Del vore enligl min mening olämpligt all l.ex. på så såttoffentligt utesluta länder som vi har goda förbindelser med, men som på grundav sitt geografiska läge inte skulle kunna godtas som mottagare av svenskkrigsmateriel. Inte heller låter det sig göra att i förväg ange i vilka ländermarknadsföring av viss materiel bör tillålas. En sådan prövning måste, liksom ifråga om prövningen av etl ulförselärende, vara resultatet av en totalbedömningdär olika omständigheter måste vägas in, bl. a. köparlandels inrikesförhållanden och utrikespolitiska situation saml det sätl på vilket materielenkan väntas bli använd. Jag förordar i stället alt de berörda företagen, liksomstatliga myndigheter som bedriver verksamhet inom krigsmaterielområdet, skallvara skyldiga all lämna viss redovisning och vissa underrättelser tillregeringen i fråga om sin marknadsföring utomlands, och alt regeringen gesmöjlighet atl i enskilda fall förbjuda alt vissa åtgärder kommer lill stånd. Utredningen har föreslagit atl de berörda förelagen ochmyndigheterna skall vara skyldiga att, enligt de närmare bestämmelser somregeringen meddelar, lämna en redovisning redan av planeringen av sinmarknadsföring av krigsmateriel ulom rikel. Enligt utredningens mening bör ensådan redovisningomfatta inriktningen av marknadsföringen, ländervalet, avseddamedel för marknadsföringen samt presumtiv köpare och där delta är möjligl,planerade kontakter. Enligl minmening är del angeläget atl redan i lagen precisera i vilka hänseenden uppgifter om marknadsföringen skall lämnas. Jag menar också alt sådana uppgifter inte skall krävas i vidare mån än vad som är nödvändigt med hänsyn lill regleringens syfte. Jag anser sålunda till en början all en generell redovisningsskyldighet bör omfatta i vilka länder marknadsföring av krigsmateriel de facto bedrivs, vilka bestämda mottagare som marknadsfö ringen riktar sig lill och vilken materiel marknadsföringen avser. Genom en sådan precisering ges regeringen en bild av industrins verksamhel på utländska marknader, som del blir obehövligt alt i della hänseende inhämta uppgifter om medel för marknadsföringen. Vidare bör skyldighet föreligga atl underrätta regeringen innan anbud avses lämnas om -3 .3 1987/88. försäljning eller annat tillhandahållande av krigsmaterieltill någon i utlandet Prop. 1987/88:154 samt om upplåtelse och överlåtelseav rätl att utom riket tillverka sådan materiel. Samma bör gälla innan avlalavses ingås om försäljning eller annal tillhandahållande av krigsmateriel tillnågon i utlandet. Redovisnings- och underrättelseskyldigheten bör åvila delstillståndshavare enligt 2 och 3 §§ lagen om kontroll över tillverkningen avkrigsmateriel, m.m., dvs. den som har regeringens tillstånd att tillverkakrigsmateriel eller att t.ex. försälja sådan materiel, uppfinning avseendekrigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel, dels svenskastatliga myndigheter som bedriver motsvarande verksamhel. En förutsättning för atl sådan skyldighet skall åliggatillståndshavare och statliga rnyndigheter som sagts är naturligtvis altföretagel eller myndigheten exporterar materiel eller kunnande. Detta innebäratl tillståndshavare som l.ex. endast tillverkar materiel för del svenskaförsvarets behov inte omfattas av skyldigheten. I vissa fall synes det inte meningsfullt att åläggatillståndshavare ifrågavarande redovisnings- och underrättelseskyldighet. Jagtänker närmast på sådana tillståndshavare som exporterar i ringa omfattning,l.ex. enskild person som har tillstånd att ladda ammunition för försäljning ochdå fråga är om rutinartade avtalsslut, t.ex. rörande vissareser\'delsleveranser eller komponentleveranser. Regeringen bör därför habefogenhet atl dels meddela föreskrifter om undanlag från redovisnings- ochunderrättelseskyldigheten, dels i enskilda fall medge undanlag från sådanskyldighet, om redovisningen eller underrättelserna inle skulle tjäna avsettsyfte. Som framgår av vad jag sagt kanförsäljningsansträngningar riktade mol länder som inte skulle kunna godkännassom mottagare av svensk materiel, skapa problem i utrikes relationeroch leda lill störningar i exportarbelel för svenska förelag som verkar inomandra branscher i dessa länder. Om regeringen finner alt marknadsföringenriktar sig till elt land som inle skulle kunna godtas som mottagare av vissmateriel, bör regeringen därför ha möjlighet atl gripa in i del enskilda falletoch förbjuda atl visst anbud lämnas om försäljning eller annattillhandahållande av krigsmateriel till någon ulom riket eller om upplåtelseeller överlåtelse av rätt alt ulom riket tillverka sådan materiel. Av sammaskäl bör regeringen kunna förbjuda atl elt visst avtal ingås om försäljningeller annal lillhandahållande av materiel till någon ulom rikel och omupplåtelse eller överlåtelse av en tillverkningsräit till någon i utlandet. Etl sådant förbud innebär självfallet också elt förbud attuppdra åt någon annan alt lämna etl anbud eller teckna elt avtal. Några remissinstanser ifrågasätter om en skyldighet altlämna uppgifter om marknadsföring går att förena med regeringsformensbestämmelser om skydd mot undersökning av brev eller annan förtroligförsändelse. Från berörd industri har understrukils kravel på behovet avsekretess för uppgifter rörande marknadsföringen. Flera har också uttrycktfarhågor för att ett uppgiftslämnande rörande kommersiella hemligheter skullekunna skada förtroendet för svenska företag som affärspartner till utländskaföretag. Jag vill härtill säga följande. Den ordning jag förordat innebär att förelag ochandra som 4 exporterar krigsmateriel eller kunnande åläggs skyldighetall lämna redovis- Prop. ning och vissa underrättelser i fråga om sinmarknadsföring i ullandel. omständigheten att sådana uppgifter kan finnas också ibrev eller annan korrespondens med t.ex. ett utländskt företag utgör enliglmin mening inte ett åsidosättande av den enskildes skydd mot undersökningav brev eller annan förtrolig information. De uppgifter som jag menar skall lämnas rör enskildasaffärs- och driftförhållanden. Sådana uppgifter lämnar flertalet exportörerredan i dag dels inom ramen för den tillsyn som KMI utövar med stöd av lagen omkontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m., dels inom ramen för ellenskilt tillståndsärende. Uppgifter om marknadsföring skiljer sig i sekretesshänseendeinte från andra uppgifter som rör kommersiella förhållanden. För sådanauppgifter gäller sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) och 2 §sekretessförordningen (1980:657), om del kan anlas atl den enskilde lider skadaom uppgiften röjs. Om uppgifterna angår bl.a. förhållande till annanstal eller i övrigt rör annan stal, gäller bestämmelserna om utrikessekretess i2 kap. 1 § sekretesslagen. I vissa fall är också bestämmelserna omförsvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen tillämpliga. När det gäller farhågorna för atl uppgifter m.m. somhänför sig lill marknadsföring kan komma att skada förtroendet för svenskaförelag som leverantörer av krigsmateriel m.m., vill jag erinra om alt de allraflesta exportörer håller KMI underrättad om sin marknadsföring. Denomständigheten att denna ordning i viss omfattning formaliseras, menar jag inteskall leda till att utiändska parter mister förtroendet för svensk industri.Flera länder, bl.a. i , har för övrigt regler ommarknadsföring av krigsmateriel. Vad härefter angår den fråga som hovrättaktualiserar, nämligen huruvida en sådan diskussion mellan KMI och den berördaindustrin om inriktningen av och innehållet i marknadsföringen som utredningenförutsätter skall äga rum på grundval av en redovisning om planeradmarknadsföring, kan komma i strid med de grundlagsfästa yttrande- ochtryckfriheterna, vill jag säga följande. Utredningens förslag i denna del innebär alt uppgifternabör ligga lill grund för en diskussion mellan företagen och KMI om inriktningenav marknadsföringen. Diskussionen bör enligl utredningen omfatta inle baravalet av länder, utan även innehållet i marknadsföringen, t. ex. valet av medeloch omfattningen av kontaklarbetet i de olika länderna. Mitt förslag innebär emellertid en precisering av vilkauppgifter och underrättelser som de berörda företagen och myndigheterna börlämna och undanröjer, enligt min mening, den tveksamhet som hovrätten i dennadel givit uttryck åt. Den skyldighet för förelagen och myndigheterna atl lämnaredovisning om sin marknadsföring resp. underrättelser i vissa avseenden somjag förordar kan inte innebära nägon inskränkning i deras grundlagsfästa frihetatl utan föregående granskning av någol allmänl organ framställa och sprida trycktaskrifter. Inte heller innebär den någon inskränkning i den av regeringsformenskyddade yttrandefriheten. Redovisningen liksom underrättelserna bör tas om hand avKMI som har atl isedvanlig ordning svara för beredningen av ärenden av beskaffenhet att kommaunder regeringens prövning. Om regeringen därvid finner att en viss åtgärd,l.ex. lämnande av ett anbud bör förbjudas, skall beslut härom fattas ochtillställas den uppgiftsskyldige. Inspektionen har således inle någonbeslutsbefogenhet i dessa frågor. Däremot måste del vara en uppgift förinspektionen att vid kontakt med företaget eller myndigheten i fråga kunnalämna upplysningar om huruvida visst land godtas som mottagareav krigsmateriel. Jag villunderstryka alt den omständigheten att viss underrättelse om planeradmarknadsföringsåtgärd, l.ex. om lämnande av anbud, inte lett till förbud inlefår tas till inläkt för all regeringen senare kommer all bevilja tillstånd tillutförsel av ifrågavarande materiel eller lill upplåtelse eller överlåtelse avrätt att utom riket tillverka krigsmateriel. 11.1 Förbud att upplåta eller överlåta rätt att utom rikettillverka krigsmateriel Mittförslag: Nuvarande förbud för tillverkare av krigsmateriel all utan regeringenstillstånd upplåta eller överlåta rätt alt ulom riket tillverka krigsmaterielutvidgas. Sålunda skall avlal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av råttall ulom rikel tillverka krigsmateriel inte få ingås här i rikel och inleheller utom rikel av svensk myndighet, svenskt förelag eller den som är bosatteller stadigvarande visias här i rikel. Utredningensförslag: Förbudet utvidgas till all gälla envar (se betänkandet s. 99-101). Remissinstanserna:Det stora flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna fråga, tillstyrkerförslaget. anser dock alt en utvidgning av förbudetendast bör ta sikte på alt förhindra transaktioner som syftar lill alt kringgåexportbeslåmmelserna (se remissammanställningen s. 117).