prop · GB0365 · 1987-12-31 00:00:00 — Somförut framhållits innehåller remissen inte något bemötande av datainspektionensyttrande. Föratt nå ökad klarhet har lagrådet berett departementet och datainspektionentillfälle aU ge kompletterande upplysningar. ochIndustriförbundet, som inkommit med skrivelser i ärendet, har också fått yttrasig muntligen. Önskvärd klarhet har likväl inte vunnits; frän datainspektionenhar bl, a, framhållits att det skulle krävas för att få fram enofficiell ståndpunkt från verket till det förslag som lagts fram i remissen, Idetta läge anser sig lagrådet inte kunna tillstyrka det remitterade förslaget i föreliggande skick. Hithörande frågor bör överhuvudtaget bli föremål för en förnyad översyn och en mera ingående behandling än de har fått i remissen. Vad lagrådet kan tillstyrka är den precise ring av handlingsbegreppet, som berörts i det föregående, kompletterad med en bestämmelse som i fråga om personregister garanterar inte bara 124 iakttagandet av föreskrifterenligt 6 § datalagen utan också att skyddet i 7 § Prop, 1987/88: 65 sammalag inte sätts ur spel. Det är möjligt att en vidare bearbetning av dennafråga, med inhämtande av datainspektionens synpunkter, kan ge underlag förlängre gående lagstiftningsåtgärder. förslag till ändrad lydelse av 56 § 1 mom, andra stycket antas, börhänvisningen dit i förevarande paragraf preciseras till att avse den andrameningen i stycket. Vadsom har anförts i anslutning till 56 § 1 mom, tredje stycket och 2 mom, taxeringslagenhar tillämplighet även beträffande lagen om punktskatter ochprisregleringsavgifter, I övrigt föranleder förslagen ingen erinran. Yttrande över förslag till ändringar i reglerna omtaxeringsrevision m. m., dnr 2886/86 Datainspektionen(DI) har genom remiss anmodats att yttrasig över förslaget såvitt det berör frågor inom inspektionensverksamhetsområde, DI anför följande. 1 Sammanfattning av synpunkter DIavstyrker förslaget såvitt avser ADB-frågorna och förordar att dessa blirföremål för utredning och ny behandling. En sådan översyn bör omfatta ävenandra myndigheters befogenheter i kontroll- och brottsutredande verksamhet medavseende pä personregister enligt datalagen, Iavvaktan pä en kommande reglering av dessa frågor anser DI att man förskatteområdet bör genomföra en provisorisk lösning i form av en särskild lag. 2 Allmänna synpunkter på förslaget Datalagenreglerar den registeransvariges skyldigheter vad avser skyddet för denpersonliga integriteten vid personregistrering, Lagen säger däremot ingentingom hur integritetsskyddet skall tillgodoses när en myndighet med stöd av lagberövar den registeransvarige rådigheten över registret. Det remitteradeförslaget syftar bl, a, till att undanröja oklarheten på den punkten såvittavser skattemyndigheternas befogenheter vid taxerings- och skatterevision. EnligtDis mening utgör avsaknaden av en reglering av dessa frågor en allvarlig bristi integritetsskyddet. Bristen gör sig särskilt kännbar på skatteområdet motbakgrunden av att det genomförs ca 18000-20000 taxeringsrevisioner,varav en stor del torde avse ADB-lagrad information. Detförslag som läggs fram för att lösa dessa frågor bygger pä () rapport (1984:10) om ADB och företagsgranskning samt utredningens omsäkerhetsåtgärder i skatteprocessen (USS) slutbetänkande (SOU 1986:39), Vidremissbehandlingen avstyrkte DI båda förslagen bl, a, med hänsyn till att integritetsfrägornavid skattemyndighetemas granskning av ADB-register inte hade belysts. SomDI anförde i sitt remissvar över USS slutbetänkande måste frågan om under vilka förutsättningar skattemyndigheterna skall ha rätt att ta del av ADB-lagrad information och vilka befogenheter de i övrigt skall ha med avseende pä sådan information bli föremål för noggranna överväganden. Problemet mäste belysas såväl med hänsyn till det fiskala intresset att 126 myndigheternatill följd av ADB-tekniken inte kommer i ett försämrat Prop, 1987/88:65utredningsläge som frän integritetsskyddets synvinkel. En sådan genomlysning mästeske med beaktande av att ADB-tekniken har skapat en helt ny situation både närdet gäller möjligheten att få tillgång till information och i fräga ommöjligheten att göra sammanställningar och andra bearbetningar av information.Dessa möjligheter förstärker ocksä i hög grad problemet med s, k,överskottsinformation som kan uppkomma i myndigheternas kontrollverksamhet. Desynpunkter som DI sålunda framfört på behovet av underlag för en lagregleringav dessa frågor har inte beaktats i det nu remitterade förslaget, DI tvingasdärför på nytt konstatera att det inte är möjligt att överblicka vilkakonsekvenser förslaget kan komma att fä för de registrerades personligaintegritet eller vilka inskränkningar som skulle behöva göras i de föreslagnabefogenheterna för att minska risken för integritetsintrång. Detta medförenligt mening att ett genomförande av förslaget kommer att innebära enöverhängande risk för att otillbörligt integritetsinträng skall uppstå, Ilikhet med lagrådet avstyrker DI att förslaget genomförs såvitt avser ADB-frågorna. DIvill på nytt understryka behovet av att dessa frågor blir föremål för utredningoch behandling i enlighet med vad inspektionen har anfört i sitt remissvar överUSS betänkande. Fråganom vilka befogenheter myndigheterna bör ha med avseende på ADB-lagradinformation liksom frågan om hur skyddet för den registrerades personligaintegritet skall tillgodoses i sädana sammanhang är emellertid inte begränsadtill skatteområdet. De aktualiseras också i annan kontrollverksamhet och isamband med tvängsmedelsanvändning vid förundersökningar i brottmål, t, ex,när det gäller beslag av personregister. Den nu förordade översynen bör såledesomfatta myndigheternas kontroll- och brottsutredande verksamhet över lag. 3 Remissens förslag till lagteknisk lösning Enligtnuvarande bestämmelser i taxeringslagen omfattar granskningsrätten vidtaxeringsrevision inte bara räkenskapshandlingar utan även korrespondens,protokoll och andra handlingar som rör verksamheten. Däremot finns ingabestämmelser som tar sikte på ADB-upptagningar, I det remitterade förslagetföresläs att taxeringslagen skall ha samma handlingsbegrepp somtryckfrihetsförordningen (TF), Det innebär att med handling jämställs upptagningarsom bara kan uppfattas med tekniskt hjälpmedel, t, ex, ADB-upptagningar, Sädanaupptagningar kan utgöra personregister enligt datalagen. De kan ocksä utgöraregister över t, ex, leverantörer och kunder som är juridiska personer och somdärför inte omfattas av datalagens skyddsbestämmelser. De kan även innehålladata som inte är relaterade till någon fysisk eller juridisk person, I motiven till denföreslagna ändringen sägs (s, 52) att det inte torde råda någon tvekan om att det i taxeringslagens bestämmelser använda uttrycket handling bör ges samma innebörd som det har i TF, där det anges att med 127 handlingförstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan Prop,1987/88:65 läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskthjälpmedel. Vidare sägs att regleringen i TF i det här avseendet har ett syftesom har sin motsvarighet i bestämmelserna om taxeringsrevision, nämligen att deti båda fallen skall vara möjligt att ta del av information oavsett på vilket sättden är lagrad. Enligt motiven behöver dock bestämmelserna i taxeringslagenförtydligas på denna punkt. Såvittframgår av det remitterade förslaget har remissinstanserna inte haft någonerinran mot förslaget i denna del. Förslaget har ocksä godtagits av lagrådet, DIkan för sin del godta principen att skattemyndigheternas kontrollmöjligheterinte skall vara beroende av på vilket sätt informationen finns lagrad. Enmotsatt ståndpunkt skulle ju innebära att skattemyndigheterna skulle saknamöjligheter att kontrollera den skattskyldiges bokföring och andra uppgifter ide fall uppgifterna registrerades på ADB-medium, Däremot kan DI varken ställasig bakom den föreslagna lagtekniska lösningen eller de motiv som anförs tillstöd för densamma. Den bestämmelse som åsyftas finns i 2 kap, 3 § TF, Syftetmed bestämmelsen är att garantera att allmänhetens rätt till insyn imyndigheternas verksamhet inte inskränks genom att myndigheterna lagrarinformation pä ADB-medium, Därav kan naturligtvis inte dras den slutsatsen attmyndigheterna skulle ha motsvarande rätt till insyn i enskildas handlingar.Den föreslagna ändringen ger intryck av att en sådan parallellitet skulle föreliggaoch bör redan av det skälet inte genomföras. Mot förslaget talar också attdata- och offentiig-hetskommittén (DOK) har fått i uppdrag att se över denifrågavarande bestämmelsen i TF, DIavstyrker således att det i taxeringslagen tas in bestämmelsen som jämställer ADB-upptagningarsom utgör personregister med handlingar i taxeringslagens mening, I denprovisoriska lag som DI förordar bör i stället uttryckligen anges attskattemyndigheterna i samband med taxeringsrevision har rätt att granska ADB-upptagningarsom utgör personregister enligt datalagen. 4 förslag till en provisorisk lösning 4.1 En reglering är nödvändig DIanser att det frän integritetssynpunkt inte kan accepteras att man i avvaktanpä en kommande reglering - liksom - överiäter ät skattemyndigheternaoch de skattskyldiga att själva lösa uppkommande frågor med avseende pågranskningen av personregister, DI förordar därför att man redan nu så långtdet är möjligt söker lösa dessa frågor provisoriskt. Detligger i sakens natur att en sådan reglering inte kan ges den klarhet och fasthet som är önskvärd med hänsyn till frågornas vikt. Enligt mening är dock en reglering som anger efter vilka riktlinjer en avvägning mellan de motstående intressena bör ske att föredra framför det läge som råder , 128 Närdet gäller huvuddragen i en sådan reglering vill DI anföra följande, Prop,1987/88:65 DIanser att bestämmelser som ger skattemyndigheterna rätt att i samband med taxeringsrevisionergranska personregister enligt datalagen bör samlas i en särskild lag. Lagformenbör väljas för att ge möjlighet att ta ställning till vad som tillsvidare bör gälla på området. Genom att bestämmelserna tas in i en särskild lagunderstryks regleringens provisoriska karaktär. Som framgår av vad som sägsnedan finns det ocksä lagtekniska skäl som talar emot att sädana bestämmelsertas in i taxeringslagen, provisoriska lagen bör tas in en bestämmelse som ger skattemyndigheternarätt att granska personregister enligt datalagen. Vidare bör uttryckligen angesatt granskningen inte fär leda till otillbörligt inträng i registreradspersonliga integritet, I lagen bör DI ges befogenhet att inom ramen förtillsynsverksamheten meddela föreskrifter om förfarandet i enlighet med vadsom gäller enligt 6 § datalagen i samband med meddelande av tillstånd rillinrättande och förande av personregister, DItar i det följande upp de viktigaste frågorna som en sådan reglering aktualiserarnär det gäller personregister enligt datalagen. Övriga frågor bör kunna lösasunder den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. 4.2 Granskningsrätten i förhållande till 7 § datalagen Denföreslagna provisoriska regleringen av granskningsrätten torde få betydelse förtillämpningen av 7 § datalagen. Enligt den bestämmelsen får uppgifter till ettpersonregister inte samlas in, lämnas ut eller användas på annat sätt än iöverensstämmelse med registrets ändamål. Regeln är emellertid inteundantagslös, 1 lag eller annan författning kan föreskrivas att uppgifterna fåranvändas pä ett sätt som avviker från registerändamålet. Datalagen begränsarinte möjligheterna att meddela sådana bestämmelser till några särskildaanvändningsområden. Det finns därför i och för sig inte några hinder mot att ilag eller annan författning besluta om att uppgifter i personregister färanvändas för skattekontroll. Den lag som Dl föreslår och som gerskattemyndigheterna rätt att i samband med revision granska även ADB-upptagningarsom utgör personregister fär anses ha en sådan innebörd. 4.3 Skyddet för den personliga integriteten Idet remitterade förslaget föresläs bl. a, att taxeringsrevisionen till skillnad mot vad som är fallet normalt bara skall fä ske hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen eller är annan juridisk person än dödsbo. För att åtgärden skall fä företas hos annan deklarations- eller uppgiftsskyl dig krävs att det föreligger särskilda skäl. Det föresläs vidare att taxerings revision skall få företas för att samla in uppgifter som en förberedande åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker, s, k, generell skattekontroll. Sådan kontroll skall bara fä ske hos bokförings- 129 9 1987/88. skyldigaoch med dem jämförbara skattskyldiga. Om den hos vilken revi- Prop.1987/88:65 sionenskall ske inte är uppgiftsskyldig beträffande de uppgifter som skall inhämtas,skall åtgärden beslutas av RSV eller efter verkets bestämmande av chefför länsskattemyndighet. Förslaget har godtagits av lagrådet som särskiltunderstrukit vikten av att vid en taxeringsrevision bara sädana handlingarblir genomgångna och granskade som har ett typiskt samband med denverksamhet som den skattskyldige bedriver. Från integritetsskyddssynpunkt är det uppenbart att dengranskningsrätt som DI ansett att skattemyndigheterna tills vidare bör ha ifråga om personregister mäste begränsas på olika sätt för att det skydd somdatalagen är avsedd att ge de registrerade inte skall bli innehållslöst. Den begränsning som ligger i att granskningsrätten normaltbara kan göras gällande i samband med taxeringsrevisionen hos näringsidkare ärinte tillräcklig. Det är inte heller tillfyllest om den - i likhet med vadlagrådet har anfört i fråga om handlingar i allmänhet - begränsas tillpersonregister som har ett typiskt samband med den verksamhet som denskattskyldige bedriver. Det finns flera skäl som talar för att frågan ombegränsning av granskningsrätten löses efter förebild från datalagen. Enligt 3 § första stycket datalagen skall DI meddelatillstånd till inrättande och förande av personregister när det inte finnsanledning anta att det skall uppkomma otillbörligt intrång i registreradspersonliga integritet. Vid bedömningen av den frågan skall hånsyn också tas tillDis möjligheter att förebygga riskerna för integritetsintrång genom att meddelaföreskrifter enligt 5 och 6 §§, Enligt mening bör en liknande reglering avgranskningsrätten kunna godtas som en provisorisk lösning, DI föreslär somredan nämnts att det i den provisoriska lagen tas in en bestämmelse somuttryckligen anger att granskningen inte får leda till otillbörligt intrång ide registrerades personliga integritet. En viktig fråga är hur efterlevnaden av en sådanbestämmelse kan övervakas. En möjlighet kunde vara att låta rätten att granskaett personregister bli beroende av tillstånd av DI, En sådan lösning skullemed all sannolikhet innebära en betydande ökning av arbetsbörda tillförfång för andra viktiga arbetsuppgifter som den skulle komma attförsämra effektiviteten i skattemyndigheternas kontrollverksamhet, DI förordar i stället att efterlevnaden av den föreslagnabestämmelsen fär övervakas inom ramen för tillsynsverksamhet. Det kan skegenom att DI i den provisoriska lagen i enlighet med vad som gäller enligt18 § datalagen ges befogenhet att meddela de föreskrifter som behövs för attförebygga att det uppkommer risk för otillbörligt integritetsinträng, DI börkunna ta fram generella föreskrifter om detta efter samråd med RSV ochföreträdare för näringslivet. När det gäller särskilt integritetskänsliga revisionsobjekteller särskilt känsliga personregister bör DI ha möjlighet att meddelaföreskrifter i det enskilda fallet. När det gäller sådana generella skattekontroller somföresläs i 56 § I mom, andra stycket taxeringslagen och som skall beslutas av RSV anser DI att inspektionen alltid bör höras innan beslut meddelas i de fall uppgif- 130 ter skall inhämtas frånpersonregister. En sådan bestämmelse bör tas in i Prop. 1987/88:65 denprovisoriska lagen. Generella skattekontroller med inriktning pä personregisterfär anses vara av så känslig karaktär att det i allmänhet finns skäl attmeddela särskilda föreskrifter för granskningen inte minst för att förebyggauppkomsten av överskottsinformation. Frånintegritetssynpunkt är det viktigt att den registeransvarige har möjlighet attbegära att ett personregister eller vissa uppgifter i registret undantas frångranskning, I sistnämnda fall kan det bli fräga om att utforma bearbetningen avett register pä ett sådant sätt att de uppgifter som skall undantas inte blirtillgängliga i läsbar form, DIutgår från att bestämmelserna i bevissäkringslagen om undantagande avbevismedel från granskning är tillämplig även pä personregister. Om detta inteskulle vara fallet bör en bestämmelse av sådan innebörd tas in i denprovisoriska lagen. Det bör även övervägas om inte DI i vissa fall bör hörasinnan en framställning om undantagande prövas, Detkan till en början konstateras att såväl datalagens bestämmelser som degenerella eller särskilda föreskrifter som DI kan ha meddelat för det registersom skall granskas riktar sig till den registeransvarige. De gäller såledesinte för den som för skattemyndighetens räkning skall granska registret. Attdet saknas bestämmelser som reglerar granskarens befogenheter innebär enligtDis uppfattning inte att vilka åtgärder som helst får vidtas med registret. Denmotsatta ståndpunkten måste anses vara den principiellt riktiga, nämligen attgranskaren endast fär vidta sädana åtgärder som har angetts i lag eller annanförfattning eller i beslut som har meddelats med stöd av författning. En strikttillämpning av den principen skulle , påverka effektiviteten i mångamyndigheters verksamhet. Likväl framstår en sådan tillämpning som angelägen avhänsyn till skyddet för den personliga integriteten. Det nu sagda understrykerenligt mening behovet av att en utredning kommer till stånd i enlighet medvad som tidigare föreslagits, Idet remitterade förslaget föreslås att granskaren skall få rätt att användaterminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagningen. Avmotiven framgår att tanken är att granskaren även skall ha rätt att t, ex, användaandra program än de som den granskade använder sig av. Det föresläs ocksä attgranskaren inte skall vara bunden av andra föreskrifter som DI kan ha meddelatför registret än föreskrifter om de bearbetningar som får göras med ADB ochvilka uppgifter som får göras tillgängliga. Vidare sägs att nuvarandebestämmelser i datalagen inte torde hindra att granskaren tar del avupptagningen i sina tjänstelokaler i stället för hos den granskade, DI är medveten om att enmeningsfull skattekontroll av ADB-lagrade uppgifter mänga gånger torde förutsätta att granskaren får rätt att använda den skattskyldiges terminaler och att använda egna datorprogram m, m. Det står också klart att föreskrifter som DI meddelat för ett register skulle 131 kunna utgöra hinder motgranskningen om de skulle gälla även vid taxe- Prop. 1987/88:65 ringsrevision,DI kan ocksä instämma i vad som sägs i förslaget att det kan vara till fördelför den som är föremål för revision om granskningen fär företas i granskarenstjänstelokaler. Ensvårighet när det gäller att ta ställning till vilka befogenheter granskarenskall ha är emellertid att såväl innehållet i de personregister som föreslås fäbli granskade som utformningen av de ADB-system som kommer att beröras vid skattekontrollskiftar starkt. Motbakgrunden av vad som tidigare anförts avstyrker DI att dessa frågor nu blirföremål för en författningsreglering pä sätt som föreslagits i det remitteradeutkastet. Ett generellt medgivande att vidta så långtgående åtgärder ledernämligen för långt om de inte förenas med kompletterande föreskrifter, Iavvaktan på resultatet av den utredning som DI anser bör komma till stånd börgranskarens befogenheter regleras genom föreskrifter som meddelas av DI,Föreskriftsrätten bör omfatta samtliga förhållanden som anges i 6 § förstastycket punkterna 2-10 datalagen. Desynpunkter som DI har redovisat beträffande taxeringsrevisioner enligt taxeringslagenavser även skatterevisioner enligt lagen om punktskatter ochprisregleringsavgifter. Utkasttill en provisorisk lag i ämnet bifogas. Avslutningsvisbör framhållas att de synpunkter DI nu framfört i fråga om behovet av skydd förpersonuppgifter i samband med myndigheters kontrollverksamhet och användning avtvångsmedel ocksä gör sig gällande beträffande företagsuppgifter. Dettayttrande har beslutats av datainspektionens styrelse som därvid utgjorts avundertecknad , ordförande samt ledamöterna samt ersättarna för frånvarande ledamöterLisbet Calner, och , Föredragande har varitbyråchefen , , LedamotenGunnar och ersättaren är skiljaktiga, se bilaga 2, Bilaga9.1 Prop, 1987/88:65 om granskning av personregister enligt datalagen(1973:289) m. m. vid taxeringsrevision och skatterevision 1 § För det ändamål som anges i56 § 1 mom, första och andra styckena taxeringslagen (1956:623) samt 3 kap, 7 §lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglering får i samband medtaxeringsrevision eller skatterevision granskning ske av personregister enligtdatalagen (1973:289) enligt bestämmelserna i denna lag, 2 § Granskning av personregister färinte leda till otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet, 3 § Datainspektionen utövartillsyn enligt 15 och 16 §§ datalagen (1973:289) över att granskning som skermed hjälp av automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång ipersonlig integritet. Densom verkställer revisionen skall lämna datainspektionen de uppgifter rörandeden automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn, 4 §Datainspektionen får i fråga om granskningen, i den män det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela generella föreskrifter eller föreskrifter för särskilda fall om 1, utförandet av den automatiskadatabehandlingen, 2, den tekniska utrustningen, 3, de bearbetningar avpersonuppgifterna i registret som fär göras med automatisk databehandling, 4, underrättelse till berördapersoner, 5, de personuppgifter som fårgöras tillgängliga, 6, utlämnande och annan användningav personuppgift, 7, bevarande och gallring avpersonuppgifter, 8, kontroll och säkerhet, 5 § 14 § datalagen (1973:289)tillämpas i fråga om de granskade upptagningarna, 6 § Innan beslut meddelas omtaxeringsrevision i fall som avses i 57 § första stycket första meningentaxeringslagen skall datainspektionen höras, om revisionen omfattar insamlingav uppgifter i personregister enligt datalagen, 7 § Den som har beslutat om revisionen och den hosvilken revisionen sker fär överklaga datainspektionens beslut som meddelats försärskilt fall hos regeringen. Även justitiekanslern fär överklaga ett sådantbeslut för att ta till vara allmänna intressen. Denna förordning träder ikraft den På regeringens vägnar 10 1987/88. Datainspektionensstyrelse avstyrker i sitt yttrande regeringens förslag till lag om ändring itaxeringslagen (1956:623). Det finns enligt vär mening goda skäl för detta.Regeringsförslaget är uppseendeväckande i sin nonchalans av den enskildesintegritet och rättssäkerhet. Det är också ytterligt anmärkningsvärt attregeringen genom sitt förslag synes vilja spegelvända offentlighetsprincipen -som är tillkommen för att garantera medborgarna största möjliga insyn i detoffentliga beslutsfattandet - till att gälla den offentliga maktens insyn i denenskildes handlingar. Vi instämmer bl, a, av dessa skäl i datainspektionensavstyrkande. Vi kan däremot inteinstämma i datainspektionens förslag till en provisorisk laglösning. Vi ansersjälvfallet att taxeringsrevision skall kunna ske även avseende ADB-baseradehandlingar. Det faktum att läget vad gäller taxeringsmyndigheternas möjlighetatt revidera ADB-lagrat material är oklart får inte leda till att mangenom en provisorisk laglösning gör avkall pä den enskildes rättssäkerhet.