prop · GB0388 · 1987-12-31 00:00:00 — I fleraavseenden har därutöver egna och längre gående skyddsregler. 7 1987/88. Förslagettill ny strålskyddslag Prop. Detgrundläggande intresset bakom strålskyddslagstiftningen, nämligen att så långtsom möjligt förebygga strålskador, har tillgodosetts effektivt under den nu merän femtioåriga strålskyddsverksamheten i . Akuta strålskador är numerasällsynta i vårt land. Strålskyddsinsatserna på den joniserande strålningensområde har därför alltmera kunnat inriktas mot andra skadeformer, såsomfosterskador och s. k. sena skador (cancer och förändringar i arvsmassan). Föricke-joniserande strålning år strålskyddet inriktat på att förhindra akuta skador,främst förhindrande av termiska skador på öga och hud. Setttill olika strålfaktorer i dess helhet i dagens samhälle kan vidare noteras attantalet människor - arbetstagare, patienter och övriga - som utsätts förpåverkan har ökat. Strålningsriskerna är inte längre koncentrerade enbart tillstrålning från radioaktiva ämnen och apparater m. m. som utsänder joniserandeeller icke-joniserande strålning och till arbeten med sådana apparater ochämnen. Också påverkan från s. k. naturiig strålning, såsom radon i bostäder ochgruvor samt i naturen förekommande radioaktiva ämnen, har uppmärksammats ochfått ökad aktualitet, liksom problemen om samverkan mellan miljön ochstrålningens effekter över huvud taget. En av de viktigaste uppgifterna förstrålskyddet i detta sammanhang är att begränsa en framtida total strålmiljöfrån ett stort antal källor som var och en ger mycket litet bidrag i en samladriskbedömning. Sammanfattningsviskan sägas att kunskapen om hälsoriskerna föranledda av strålning efter hand harvuxit, men att intresseområdet när det gäller eventuellaskadeverkningar från olika former av strålning vidgats alltmera och bl, a.kommit att omfatta många svårbedömbara frågor om långtidseffekter på människanoch över huvud taget på det ekologiska systemet i miljön. Steg för steg harsåledes ett vidare betraktelsesätt vunnit insteg i fråga omstrålningsmiljön. Utredningenanser mot denna bakgrund alt det finns skäl att ompröva den nuvarandelagstiftningens konstruktion och materiella innehåll och syfte med sikte på attåstadkomma regler som svarar mot nya förhållanden och en ändrad grundsyn påstrålskyddets uppgifter och metoder. Huvudmåletför strålskyddet i en ny lagstiftning måste givetvis vara att, liksom ,skapa sådana förhållanden att alla människor skyddas till liv och hälsa motstrålningens skadliga effekter. Skyddsverksamheten måste således bedrivas genomförebyggande åtgärder mot slrålningsskador. Enligt utredningens mening bör enny strålskyddslag inte begränsas till huvudsakligen ett skydd för människan.Också effekter på växter och djurlivet bör inrymmas i lagen, liksom effektenpå miljön i övrigt. Ensårskild fråga är om lagstiftningen bör skilja mellan joniserande och icke-joniserande strålning. Enligt utredningen torde det med hänsyn till kunskapssituationen beträffande den icke-joniserande strålningen och den tekniska utvecklingen på det området knappast vara tillfredsställande att i en ny lagstiftning om strålskyddet bibehålla den nuvarande skillnaden mellan joniserande och icke-joniserande strålning. därför att en nylagstiftning på strålskyddsområdet görs generellt tillämplig Prop.1987/88:88 på alla former av strålning, såväl joniserande som icke-joniserandestrål- Bilaga 1 ning, inkl, s. k, parasitär strålning och naturligstrålning. Detframstår för utredningen fortfarande som angeläget att huvudansvaret förstrålskyddet i en ny strålskyddslag är samlat hos en central strålskyddsmyndighetoch att denna tillförsäkras erforderlig kapacitet för att kunna fullfölja sincentrala funktion som strålskyddsexpert. Denna uppgift har sedan lång tidtillbaka åvilat (), Utredningen anser att SSIäven i fortsättningen skall vara den centrala strålskyddsmyndigheten. Dennaroll för SSI bör enligt utredningen betonas, I egenskap av expertmyndighet påstrålningsområdet bör strålskyddsmyndigheten i större utsträckning inrikta sinverksamhet på övergripande frågor, såsom att ange gränsvärden och högstatillåtna mängder av radioaktiva ämnen som får användas vidslrålningsverksamhet och att i övrigt ha befogenhet att meddela föreskriftertill förebyggande av strålskador i arbetslivet och för den enskilde, liksomför skydd av djurlivet och miljön i övrigt. lagstiftning på strålskyddsområdet bör emellertid utgå från attdet direkta ansvaret för en god strålmiljö och för att ett effektivt strålskyddupprätthålls och fortlöpande förbättras vilar på den som bedriverstrålningsverksamhet samt på tillverkare och försäljare av strålningskällor.Härtill bör knytas aktsamhetsregler som bör åvila anställda och andra som ärverksamma på detta område. Utredningenanser det möjligt att i en ny lagstiftning ålägga den förstrålningsverksamheten ansvarige att i större omfattning än f. n. svara förstrålskyddet. Eneffektiv tillämpning av strälskyddslagen måste givetvis i den omfattning somstrålskyddsintresset motiverar det säkras genom krav på tillstånd förbefattning med radioaktiva ämnen och innehav av apparater och annan utrustningför strålningsverksamhet samt tillsyn häröver. Den tekniska utvecklingen harlett till att den vanligen förekommande strålapparaturen i allt störreomfattning serietillverkas i godtagna standardutföranden. Att i dessa fallalltid upprätthålla ett krav på en formell, individuell tillståndsprövning avSSI vid varje enskilt förvärv eller innehav framstår som både tidskrävande ochobefogat. En lämpligare ordning synes enligt utredningen vara att så långtmöjligt, utan att äventyra strålskyddsintresset, flytta fram kontrollen tilltillverkar- och försäljningsleden, dvs. all krav ställs på provning ochtypgodkännanden, tekniska föreskrifter av generell karaktär samt en utvidgningav möjligheten till generella tillstånd för angivna ut-övargrupper. På så sättkan SSI avlastas från ett numerärt stort antal ärendegrupper somSSI:s resurser vad gäller den formella tillståndsprövningen kan koncentrerastill de delar av strålningsverksamheterna där starka strålkällor används ellerdär det förekommer särskilt svårbedömbara skyddsåtgärder eller behov avindividuellt utformat strålskydd. En sådan ordning för förprövningssystemettillgodoser också intresset att SSI kan verka för de övergripande och meracentrala strålskyddsfrågorna. Närdet gäller tillsynsreglernas utformning i en ny lagstiftning bör enligt 99 utredningensärskilt beaktas den utbyggnad av tillsynsorgan som Prop, 1987/88:88skett inom de huvudområden där strålningsverksamhet förekommer. Bilaga 1 Främstgäller det tillsynen inom arbetslivet som sker genom arbetarskyddsstyrelsensamt, under dess överinseende och ledning, yrkesinspektionen. Av betydelse ärockså den tillsyn på hälso- och sjukvårdsområdet som centralt utövas avsocialstyrelsen samt den regionala tillsyn över vissa hälsorisker i bostäder,vård- och samlingslokaler m. m. - mot uppkomsten av sanitär olägenhet - somenligt hälsoskyddslagen utövas av och lokall av kommunernasmiljö- och hälsoskyddsnämnder. Dessa organ har var och en inom sitt område enviktig tillsynsfunktion. Det synes vara en väsentlig uppgift att så långt detär möjligt och utan att eftersätta strålskyddsintresset få till stånd ettintegrerat tillsynssystem. Denföreslagna lagens syfte är alt skydda människor och miljö mot skadlig verkan avstrålning. Innebörden härav är, att strålskyddet inte längre skall begränsastill skydd av människor och djur, som underkastas veterinärmedicinskbehandling eller undersökning. Avsikten är, att även effekter på växter ochannat djurliv skall inrymmas i lagen liksom skydd av miljön i övrigt. Ennyhet i lagförslaget är att lagen - utan särskilt förordnande -omfattar såväljoniserande som icke-joniserande strålning. Lagens tillämpningsområde omfattaräven strålning från naturliga strålkällor. Medjoniserande strålning avses sådan strålning som är så energirik att den vidpassage genom materia förmår frigöra elektriska laddningar och på så sätt skadalevande celler. Medicke-joniserande strålning avses framför allt strålning inom den lågenergetiskadelen av det elektromagnetiska spektret. I lagförslagets definition angesoptisk strålning, radiofrekvent strålning och lågfrekventa elektriska ochmagnetiska fält. Till icke-joniserande strålning hänförs även ultraljud. Definitionernaav joniserande resp. icke-joniserande strålning har i övrigt utformats så attskyddet mot strålning skall kunna tillvaratas allteftersom kunskapen om dessrisker blir kända. Enprincipiell nyhet i lagförslaget är att regeringen eller, efter regeringensbemyndigande, SSI ges möjlighet att meddela föreskrifter till allmänefterrättelse till skydd mot eller kontroll av strålning i olika avseenden.Enligt bestämmelsen kan föreskrifter meddelas om bl.a. provning, tekniskakrav, dosgränser, arbetsrutiner och märkning. Ennyhet i lagförslaget är vidare all regeringen eller, efter bemyndigande, SSIges möjlighet att i föreskrift meddela förbud mot att använda en vissstrålkälla. Enligtden nuvarande strålskyddslagen kan regeringen eller, efter be myndigande, SSI föreskriva att radioaktiva ämnen eller röntgenutrustning eller annan teknisk anordning avsedd alt sända ut joniserande strålning skall undantas från tillämpningen av lagen eller vissa bestämmelser i lagen. En motsvarande regel föreslås i den nya lagen. Bestämmelsen, som har 100 utvidgatstill att omfatta även icke-joniserande strålning, ger möjlighet att Prop,1987/88:88 bestämma en nedre gräns för slrålskyddslagens tillämpningsområde.Från Bilaga 1 strålskyddssynpunkt harmlösa mängder av radioaktivitet ochofarliga tekniska anordningar kan helt undantas från strålskyddslagensUllämpnings-område. Bestämmelsen ger också möjlighet att endast delvis sättastrålskyddslagens regler ur spel. bör de allmänna skyldigheter, som i en ny strålskyddslag behövsför strålskyddets iakttagande, utformas i nära anknytning de bestämmelsersom gäller inom arbetsmiljöområdet. Densom bedriver strålningsverksamhet bör enligt utredningen i en ny lag åläggasatt vidta alla de åtgärder som behövs för att med hänsyn till verksamhetens artoch de förhållanden under vilka den bedrivs hindra eller motverka skada påmänniskor eller i miljön, I denna skyldighet ligger att strålningsverksamhetenplanläggs och anordnas så att det skapas bästa möjliga strålskydd och attverksamheten bedrivs under betryggande och tillfredsställande former med hänsyntill dess natur. Strålskyddet skall också stå i rimlig överensstämmelse med dentekniska och metodologiska utvecklingen och förbättras i takt med demöjligheter utvecklingen medger. Enviktig del i strålskyddet är enligt utredningens mening också att lokaler,apparater och andra tekniska anordningar samt skyddsutmstning som används istrålningsverksamhet fortlöpande kontrolleras och underhålls väl. Detta ansvarbör ingå i de skyldigheter som verksamhetshavaren har att iaktta. Han skallsåledes inom ramen för tillgängliga kontrollmetoder och kunskaper förvissa sigom att den tekniska apparaturen och andra anordningar som används är godtagbarafrån strålskydd&gynpunkt. Enannan och viktig sida av strålskyddets fillvaratagande är enligt utredningensmening att den som är sysselsatt i strålningsverksamhet genom tydliga ochförståeliga instruktioner, skyltar eller på annat sätt får en god kännedom omde förhållanden under vilka verksamheten bedrivs och upplyses om de risker somkan vara förknippade med strålningen. Nårdet gäller den som är sysselsatt i strålningsverksamhet har till den nya lagenöverförts de nuvarande bestämmelserna om skyldighet att använda förefintligastrålskyddsanordningar, noga följa givna föreskrifter samt i övrigt vidta deåtgärder som behövs för att Ullvarata strålskyddet. Enaktsamhetsregel i fråga om undersöknings- och märkningsskyldighet beträffanderadioaktiva ämnen har också tagils upp i lagförslaget. De nuvarandebestämmelserna om tillverkares, försäljares och installa törers allmänna skyldigheter i fråga om strålskyddet föreslås också överfö ras i en ny lagstiftning. Liksom f. n. bör alltså gälla att berörda kategorier är skyldiga att svara för att en apparat eller anordning, när den avlämnas för att tas i bruk eller utställs till försäljning eller i reklamsyfte, ärförsedd med nödvändig strålskyddsutrustning och även i övrigt erbjuder betryg gande säkerhet mot skada på människor eller i miljön. Vidare skall uppgif ter av betydelse från strålskyddssynpunkt lämnas genom märkning eller på 101 annat lämpligt sätt. Densom installerar anordningen bör, liksom enligt de Prop. 1987/88:88nuvarande bestämmelserna, svara för att strålskyddsutrustning som hör Bilaga 1 till anordningen sätts upp och att övriga åtgärder frånstrålskyddssynpunkt efterföljs. Bestämmelsen har utvidgats till att omfattaockså underhållsarbete. Patientskyddetinom hälso- och sjukvården Påstrålskyddsområdet intar skyddet av patienter en särställning. I samband medradiologisk undersökning och behandling utsätts en patient för en avsiktligbestrålning. Stråldoserna kan variera avsevärt beroende på vad för slag avbehandling eller undersökning det rör sig om. Allmäntgäller som en av strålskyddets huvudprinciper inom hälso- och sjukvården (inkl.tandvården) att en - med hänsyn till kravet på undersökningarnas resultat optimerad stråldos skall komma till användning. Det innebär att den totaladosbelastningen skall vara så låg som möjligt, att så få personer som möjligtbestrålas och att kostnaderna för strålskyddsåtgärderna blir rimlig.Motsvarande synsätt gäller inom veterinärmedicinen. Utredningenkonstaterar att frågan om strålskyddet inom hälso- och sjukvården utmärks avstor komplexitet. En klar ansvarsmässig gränsdragning föreligger dock genomatt det är den för en viss undersökning eller behandling ansvarige läkaren somhar att ta till vara patientens säkerhet. Det är således läkaren - iförekommande fall i samarbete med sjukhusfysiker, ingenjörer m,fl, som i detenskilda fallet svarar för avvägningen mellan strålningens skadeverkningar ochdet medicinska resultatet som avses uppnås. Det är också läkaren som haransvaret för att minsta möjliga stråldos till patienten kommer till användning.Motsvarande gäller i fråga om tandvården. Den närmare regleringen av dettaansvar för sjuk- och tandvårdspersonalen sker genom hälso- och sjukvårdslagstiftningenoch står under tillsyn av . Förövergripande strålskyddsfrågor rörande strålskador och risker, tekniska ochfysikaliska anordningar och apparater, strålskyddets utformning och användningm. m. svarar enligt nuvarande ordning strålskyddsmyndigheten (SSI) med stöd avstrålskyddslagstiftningen. I den mån dessa frågor berör medicinskaarbetsmetoder eller apparaternas utnyttjande sker samråd med . Ävenom kunskaperna och kompetensen i strålskyddsfrågor på sjuk vårdssidan numera är mycket hög bör nyssnämnda uppgifter som tillagts SSI för att värna om strålskyddet för patienter bibehållas. Det krävs enligt utredningen, bl. a. för att la tillvara patientskyddet, en samlad och övergri pande bedömning av strålningseffekter från olika källor. Den tekniska och fysikaliska kunskap som SSI har samlad inom sig på olika områden där strålning utnyttjas är av värde också på hälso- och sjukvårdsområdet. Med hänsyn till det flertal nya radiologiska tekniker och metoder som introducerats, synes för övrigt behovet av ett övergripande och fortlöpande arbete från SSI:s sida i syfte såväl att utöva kontroll av det tekniska utförandet som att kritiskt värdera de nya teknikerna och meto derna ur strålskyddssynvinkel framstå som allt viktigare. Skyddet av patienter -liksom av djur i veterinärmedicinska samman- Prop. 1987/88:88 häng - motsåväl joniserande som icke-joniserande strålning synes utred- Bilaga 1ningen så väsentlig att en erinran härom bör göras i en ny strålskyddslag. Ilagförslaget anges att stråldosen vid bestrålning av en människa eller ett djuri undersöknings- eller behandlingssyfte skall vara avpassad till undersökningenseller behandlingens syfte och avsedda resultat. Ansvarför radioaktivt avfall m.m. 1den nu gällande strålskyddslagen finns ingen bestämmelse om hantering ochomhändertagande av radioaktiva avfallsprodukter från verksamhet som reglerasenligt strålskyddslagen. Indirekt kan dock SSI genom villkor och föreskrifterställa krav på avfallels hantering ur strålskyddssynpunkt. Enutgångspunkt för regleringen av ansvaret beträffande sådant radioaktivt avfallsom uppkommer vid verksamheter utanför kärnenergiområdet bör enligt utredningenvara att ett motsvarande ansvar skall vila på en tillståndshavare enligtstrålskyddslagen som genom den nya lagen om kärnteknisk verksamhet åvilar entillståndshavare enligt den lagen. Samma krav bör således gälla på alltradioaktivt avfall, oavsett det hårrör från kärnteknisk eller annan verksamhet. Ilagförslaget föreslås alt den som bedriver eller har bedrivit verksamhet medradioaktivt ämne skall svara för att de åtgärder vidtas som erfordras för attpå ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt hantera och, när detbehövs, slutförvara i verksamheten uppkommet radioaktivt avfall. Sådantradioaktivt, icke-kärnenergianknutet avfall som innebär långsiktiga riskeravses bli omhändertaget enligt de riktlinjer som fastlagts för kärnavfallet.Kontrollen av att en samordnad avfallshantering beträffande det kärnenergi- ochdet icke-kärnenergianknutna avfallet kommer till stånd bör ingå i SSI:suppgifter. Utredningen föreslår således att i en ny strålskyddslag anges attSSI efter regeringens bemyndigande äger föreskriva hur avfallsprodukter utanförkärnenergiområdet skall hanteras och slutförvaras. Enfråga av likartad typ som hanteringen av radioaktivt avfall är kasserandet avutrustning som kan utsända strålning. En röntgenstrålkälla kan t. ex. innebäraen fara genom att anslutas till det elektriska nätet. Utredningen föreslår medhänsyn härtill en bestämmelse om alt kasserad apparatur som kan utsända farligstrålning skall oskadliggöras när den inte längre skall användas istrålningsverksamhet och att ansvaret härför åligger verksamhetshavaren. om vilken typ av apparat och hur apparaten skall oskadliggöras böranges av SSI efter regeringens bemyndigande. finns ej skäl att i en ny strålskyddslag fömtsätta annan prövningsinstans än den nu gällande. Tillståndsfrågor föreslås således Hksom hiuills handhas av SSI. Omfattningenav tillståndsplikt och tillsyn Prop. Vad gäller joniserande strålkällor bör enligt utredningentill en ny strål- Bilaga 1 skyddslag öveiföras de nu gällande bestämmelserna omtillstånd till och tillsyn över radiologiskt arbete samt innehav avröntgenutrustning eller annan teknisk anordning som är avsedd alt sända utjoniserande strålning. Till en ny strålskyddslag bör också överföras denuvarande tillstånds- och tillsynsbestämmelserna beträffande handel m. m. medradioakliva ämnen. Bestämmelsen föreslås utvidgas till att omfatta äventillverkning, transport och annan befattning med radioaktivt ämne. Som sagts bör en ny strålskyddslag vara tillämpligockså på icke-joniserande strålning. En annan fråga är emellertid lämplighetenav att som huvudregel uppställa krav pä tillstånd i fråga om apparater ellerandra tekniska anordningar som avger icke-joniserande strålning på motsvarandesätt som utredningen förordar för det joniserande området. Utredningen anser det inte vara en framkomlig väg att i enny strålskyddslag uppställa ett principiellt krav pä tillstånd för apparateroch anordningar som avger icke-joniserande strålning. Endast i de fall särskildaskäl föreligger för en tillståndsprövning bör krav på tillstånd uppställas. Iövrigt bör strålskyddet på detta område från SSl:s sida - i förekommande falli samverkan med andra berörda myndigheter - tillvaratas genom föreskrifterrörande strålkällan och dess användning, såsom krav på godkännande(typgodkännande) av viss materiel, regler för handhavande av vissa källor(kompetenskrav, arbetsrutiner, gränsvärden m. saml möjlighet att meddelaförbud mot användning av en viss strålkälla. Utredningen fäster i dettasammanhang också särskild vikt vid det ansvar för strålskyddetstillvaratagande som föreslås åvila en verksamhetshavare m.fl. även i fråga omicke-joniserande källor. De bestämmelser om tillstånd och tillsyn som utredningenförordar avser dels enligt den nuvarande terminologin radiologiskt arbete, delsinnehav m.m. av radioakliva ämnen, dels innehav av utrustning eller annanteknisk anordning som sänder ut joniserande resp. icke-joniserande strålning.Med hänsyn bl. a. till atl utnyttjandet av strålningen kan anses hasin tyngdpunkt inom sjukvården bör enligt utredningen begreppet radiologisktarbete utmönstras. Enligt gällande strälskyddslag krävs ej tillstånd förimport av eller handel med anordningar som kan sända ut strålning. Ettlillständskrav i delta fall medger emellertid enligt utredningen en kontroll avde apparater som importeras eller förmedlas och härigenom en lättnad iprövningen av innehavartillstånden. liksom en möjlighet för SSI atl på etttidigt stadium ställa behövliga föreskrifter och villkor. Utredningen anserdärt"ör alt lill-ständsbestämmelserna i en ny strålskyddslag bör utvidgastill alt omfatta också import av och handel med strålningsapparater för vilkatillståndsplikt föreligger. 1 förslaget föreslås vidare krav pä tillstånd förinstallations-och underhållsarbete beträffande sädana apparater. Tillståndsprövningen enligt den nu gällandesträlskyddslagen är i princip individuell. Varje tillstånd skall hänföras viss brukare och avse en viss strålkälla eller arbetsenhet. Dennahuvudprincip i lagen var vid tiden för dess tillkomst i och för sig naturligmed hänsyn till att kunskaperna om strålningoch om strålningens potentiella risker i flera fall var små hos dem Prop.1987/88:88 sombedrev strålningsverksamhet och att antalet strålningsapparater och Bilaga1 verksamhetsområdenvar förhållandevis begränsat. Vissa lättnader i den individuellatillståndsprövningen anvisas dock i lagen. ellerför vissa inrättningar, institutioner eller företag kan generella tillstånd meddelas.Genom atl tillhöra viss yrkesgrupp eller utgöra viss typ av organisationanses tillståndshavaren kvalificerad alt bedriva viss närmare angivenverksamhet med strålning. I särskilda föreskrifter anges de subjekt sommedges generellt tillstånd samt tillståndets omfattning. Vidbedömningen av tillstånds- och tillsynsförfarandet i en ny strålskyddslaganser utredningen det väsentligt att säkerställa ett heltäckande kontrollsystemi alla led av en strålkällas handhavande. Systemet med individuelltillståndsprövning och en direkt tillsyn genom SSI bör i första handkoncentreras till de områden där det är påkallat med hänsyn till strålkällansfarlighet och där särskilda krav på kompetens m. m. måste ställas påverksamhetshavaren. 1 övriga fall bör andra vägar kunna komma i fråga som äranpassade till rådande förhållanden. Av särskilt intresse är därvid att ersättaden individuella tillståndsprövningen med en förhandsprövning genomtypgodkännande, tekniska föreskrifter e. d. om strålskyddet, kombinerat medgenerellt tillstånd. bör således systemet med generella tillstånd vidareutvecklas.Förutsättningar härför föreligger inom de delar av hälso- och sjukvården därkompetens finns i strålningsfrågor, särskilt vad gäller apparater som användsi undersökningssyfte. Detsamma gäller i fråga om mindre mängder avradionuklider med lägre radiotoxicitet. Också i fråga om de mindre farligaindustriapparaterna föreligger enligt utredningen förutsättningar att meddelagenerella tillstånd. Generellt tillstånd skall kunna meddelas de yrkesgrupperm.fl. som anges i den nuvarande strålskyddslagen. Med hänsyn till att det ärlandstingskommunerna som har ansvaret för den offentliga hälso- och sjukvården,bl, a. för vårdmetoder och medicinsk utrustning, föreslår utredningen attgenerellt tillstånd skall kunna meddelas också till hälso- ochsjukvårdshuvudmännen. Tillsynenfrån SSI:s sida i de fall generella tillstånd medgetts, bör ske i andra formerän genom direkta inspektioner.