prop · GB0369 · 1987-12-31 00:00:00 — Vårförvaltningstradition som medger att regeringen kan tjäna som slutinstans,motsvarar inte de krav på domstolsliknande förfarande som konventionen kräverenligt artikel 6 men promemorian avvisar en övergäng till ett system avgenerell domstolsprövning av förvaltningsbeslut som t, ex, förekommer i Norgeoch , I det svenska systemet skall regeringsrätten vara högstaprövningsorgan i ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär medan regeringenslutgiltigt skall avgöra de förvaltningsmål där lämplighetsaspekternaöverväger. Uppdelningen har inte alltid varit konsekvent. Därför hade enfortsatt överflyttning av ärenden till regeringsrätten från regeringenåtminstone i vissa fall varit en möjlig och relativt enkel lösning, sominneburit att den nuvarande treinstansordningen bibehållits men attregeringsrätten istället för regeringen fungerat som slutinstans. Ävenrättsteoretiska skäl kunde tala för ett sådant alternativ: det torde inte varamöjligt att draga en skarp gräns på det sätt som promemorian tycks antaga,mellan lämplighets- och laglighetsfrågor eller mellan rätt och politik, sompromemorian uttrycker det. Det rör sig snarare om en flytande övergång. Menvissa rätlspolitiska skäl kan ändå tala för promemorians alternativ som innebäratt man från regeringen kan överklaga till cegerings-rätten. Den prövning somregeringsrätten enligt promemorian skulle underkasta regeringens beslut gällerendast legalitetsfrågan. Det är nämligen inte uteslutet att vissa domar frånregeringsrätten i de fall det här kunde vara fräga om, också skulle kunna blipolitiskt kontroversiella om de även innefattade en lämplighetsprövning. Trotsatt man som ovan antytts kunnat gå tillväga på andra, mer radikala sätt än vadsom här förordats, innebär den föreslagna legalitetsprövningen att ett nyttinstitut skapas i svensk rätt och förslaget fär därför relativt vittgåendekonsekvenser om det blir anlaget. Det innebär en klar förstärkning av denenskildes rättsskydd trots att den fyrinstansordning som föreslagits har enmer komplicerad struktur än den sedvanliga besvärsgången med treprövningsorgan. Förslaget betyder alt regeringen som inte är underkastad , kommer att omfattas av ett externt, rättsligt och icke-pariamentarisktkontrollorgan. Den föreslagna lösningen står i samklang med de rättsstatligaambitioner och med den lagprövningsrätt, som stadfästs i I kap, I § och 11 kap,14 § RF, I formellt avseende erinrar den prövning som regeringsrätten kanunderkasta regeringens beslut, om förvaltningsdomstolarnas kontroll avkommunernas verksamhet. Den föreslagna legalitetsprövningens exakta omfattningkan dock på nuvarande stadium vara svår att utröna och det torde därför intevara ändamålsenligt att söka fastställa denna mer precist. Övervägandeskäl talar alltså för att departementspromemorians förslag till lagändringar och dess allmänna överväganden och utgångspunkter bör 179 godtagas ochfakultetsstyrelsen tillstyrker däiför förslaget. Lantbruksstyrelsen haringet att erinra mot alt en lagändring genomförs Prop. 1987/88:69 som göratt bestämmelser uppfylls, Lantbruksstyrel- Bilaga 2sen vill dock framhålla att en domstolsprövning av den föreslagna typen innebären nyordning i den svenska förvaltningen och att dess tillämpning kan medförapraktiska svårigheter. Lantbruksstyrelseninstämmer i att det finns många fördelar i den av utredningen föreslagnalösningen att föra in en allmän bestämmelse i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.Man får därigenom pä ett enkelt sätt en heltäckande bestämmelse och undvikeratt något område skulle falla utanför lagens tillämpning. Man uppnår ocksä denfördelen att lagens tillämpningsområde avgörs av domstol. Arbetarskyddsstyrelsenhar inget att invända mot promemorians förslag. Länsstyrelseni ställer sig också positiv, . instämmergivetvis i bedömningen att vårt rättssystem mäste vara så utformat att detuppfyller konventionens krav pä skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna. Allmänt sett väcker det en viss förvåning att vi idetta land skulle ha ett rättssystem som inte redan uppfyller detta krav. Medhänsyn till de avgöranden som föreligger från de internationella organen ärdock saken ställd utom diskussion. Utöveratt vi mäste anpassa värt rättssystem till konventionens krav talar ytterligareett skäl för den föreslagna nyordningen. Som ett led i att avlasta regeringenrutinärenden och åstadkomma en effektivare förvaltning begränsas på olikaområden genom successiva reformer överklag-ningsmöjligheterna, 1 flera fallgörs centrala verk till slutinstans i besvärsärenden. Urrättssäkerhetssynpunkt är denna ordning inte helt invändningsfri. De centrala verkenföreträder ofta ett fackintresse. Vid den sammanvägning av olika intressen -såväl enskilda som allmänna - som ofta mäste ske i besvärsärenden kan manbefara att verkets eget intresse ibland tillmäts för stor vikt. De centralaverken har självfallet inte heller tillgäng till en juridisk kompetens av detslag som finns i , I denna situation förefaller dettillfredsställande att den enskilde, som en yttersta rättssäkerhetsgaranti, kanpåkalla en laglighetsprövning av regeringsrätten. Det kan också antas attredan existensen av denna överpröv-ningsmöjlighet kan bidra till att ytteriigarehöja standarden på förvaltningsmyndigheternas och regeringens beslut. Länsstyrelsentillstyrker del framlagda förslaget till lagändringar. Länsstyrelseni har liknande synpunkter. Länsstyrelseni : Den i promemorian föreslagna lösningen alt skapa möjlighet till en laglighetsprövning hos regeringsrätten efter därom gjord ansökan - kan synas vara ett lämpligt sätt att söka lösa problemet. En fördel med förslaget är i vart fall att ändringarna inte behöver leda till någon omvälvande nyordning och därmed måhända osä kerhet i förvaltningen samt att förslaget kan genomföras utan längre tids utdräkt, vilket är en klar fördel även med hänsyn till vår skyldighet att formellt leva upp till våra internationella åtaganden. noterar emellertid alt promemorian inte på ett helt övertygande sätt klariagl att 180 lösningenverkligen .står i överensstämmelse med konventionens krav. Det vore enligtlänsstyrelsens mening olyckligt om vårt land återigen Prop. 1987/88:69skulle komma i blickpunkten för för att inte ha genom- Bilaga 2 fört tillräckligt långtgående lagändringar. Underförutsättning att vid remissbehandlingen och den fortsatta beredningen inteframkommer synpunkter som skulle ge vid handen att förslaget inte på etttillfredsställande sätt skulle motsvara landels förpliktelser enligtkonventionen är emellertid för sin del beredd tillstyrka förslaget.Vad nu sagts gäller i tillämpliga delar även förslaget till lag om ändring iexpropriationslagen. Länsstyrelseni avstyrker att promemorian läggs till grund för lagstiftning medföljande motivering: Defrågor som promemorian behandlar är av mycket stor betydelse för både svenskpolitik och svensk förvaltning. De förslag som lagts innebär ett klart avstegfrän en under läng lid uppbyggd svensk rätts- och förvaltningstradition.Särskilt anmärkningsvärt är att beslut av regeringen skall kunna överprövas avdomstol. Fråga är om inte åtgärder av detta slag bör föranleda förändringar igrundlagen. Promemorianutgör ett alltför britsfälligt underlag för att kunna läggas till grund för enså omvälvande reform som den nu aktuella. En betydande svårighet som måstepenetreras ytteriigare är hur begreppet "civil rigths" skall kunnaöverföras till det svenska rättssystemet. Den valda lösningen är intetillräckligt genomtänkt. En annan fråga som kräver långt mer ingåendeöverväganden än som skett i promemorian är vad regeringsrättens prövning skallinnefatta. Det går inte att utläsa vilken typ av prövning som avses. Är detfråga om en mer formell prövning synes det från konstitutionella och politiskautgångspunkter mindre betänkligt. Blir det däremot fråga om en materiellprövning vilket praxis i domstolen i torde förutsätta - kommersaken i ett helt annat läge. En sådan omstöpning av det svenskaförvaltningssystemet som det dä blir fråga om kräver helt andra överväganden ändem som gjorts. : Den lösning som valls i promemorian, för alt komma tillrättamed de problem som uppstått för svensk rätt, finner verket ändamålsenlig. Dettagäller både anknytningen till resningsinstitutet och avgränsningen avkonventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter" tillföreskrifter enligt 8 kap, 2 och 3 §§ regeringsformen. Naturvårdsverkettillstyrker därför den lösning som föreslås i promemorian. Verketvill dock betona vissa tänkbara konsekvenser av förslaget som inte harbehandlats i promemorian. De beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligtde nya reglerna - med undantag för fall där inhibition meddelas - skall varaverkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas alt en visstveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med alt verkställa beslutsom är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En tänkbar konsekvensav förslaget är således att verkställigheten av ett inte ringa antalförvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd. Koncessionsnämndenför miljöskydd har ingen erinran mot promemorians förslag till lösning. finnerförslagen väl avvägda och tillstyrker att de genomförs. Verket vill dock erinra om alt på samma sätt som risker kan 181 uppstå för förhalning av expropriationsförfarandetkan risker för en otill- Prop, 1987/88:69 böriig förhalning avverkställigheten av förvaltningsbeslut uppstå när för- Bilaga 2 slagengenomförts. Verket utgår dock från alt regeringsrätten utövar sina befogenheterenligt lagförslaget att bestämma alt ett ifrågasatt förvaltningsbeslut tillsvidare inte skall gälla så att nämnda risk så långt möjligt elimineras. Fullmäktigei : Fullmäktige saknar möjlighet att bedöma om den valda lösningen,såsom utvecklas i promemorian, är tillräcklig för att svensk lagstiftning skallanses uppfylla konventionens krav. Frånriksbankens verksamhetsområde kan emellertid förtjäna noteras att förslagetskulle ge lösningen på en kontroversiell fråga inom valulareg-leringen,nämligen hur besvärsförfarandet inom detta bör anordnas. Nuvarande ordningenligt vilken fullmäktige är slutlig besvärsinslans har kritiserats med hänsyntill alt fullmäktige inte sammansättes så att i besvärsärenden föreligganderättsfrågor avgöres under medverkan av rättslig sakkunskap. Majoriteten i valutakommiltén(dvs. den hälft av kommitténs ledamöter i vilken ordföranden ingått) harvisserligen i kommitténs slutbetänkande (SOU 1985:52) föreslagit att nuvarandebesvärsordning skall behållas (s, 424-433) men i en gemensam reservation återstående hälften av kommitténs ledamöter yrkat på att rättsprövningen ivaluta-besvärsprövningen borde på ett eller annat sätt förstärkas (s, 522-524).Om promemorians förslag genomföres, försvinner denna meningsmotsättning.Möjlighet till rättsprövning kommer att finnas inom valularegleringen säväl sominom andra förvaltningsområden som fullmäktige står kvar som exklusivbesvärsinslans i lämplighelsfrågorna, JOtillstyrker förslagen i promemorian. (förbundsstyrelsens majoritet): Medhänsyn till de krav som enligt åtagit sig attuppfylla vill styrelsen inte motsätta sig ett överprövningssys-tem av det slagsom föreslås i promemorian. Styrelsen vill dock framhålla att det i praktikenkommer alt vara svårt alt dra gränsen mellan en laglighetsprövning och enlämplighetsprövning, vilket bl, a, erfarenheterna från kommunalbesvärspraxis visar. Den lagstiftning som här kan bli aktuell - t, ex, expropriationslagoch förköpslag - innehåller och måste innehålla åtskilliga moment avlämplighetskaraktär. Det är därför angeläget all detta beaktas vid enöverprövning av regeringens och andra statliga myndigheters beslut, så att interegeringsrätten rent faktiskt kommer att göra politiska bedömningar. Styrelsenanser också att det klart bör slås fast att förvaltningsdomstolar - som statsrättsligl sett har samma garanti för oberoende som allmänna domstolar - av praktiska skäl är mer skickade att bedöma administrativa besluts laglighet än allmänna domstolar. Att en sådan prövning sker hos allmän domstol i bl, a, de anglosachsiska länderna beror på nationella traditioner. Ett system med förvaltningsdomstolar är inte unikt för utan är vanligt i de kontinentala rättssystemen och fyller väl konventio nens krav pä oberoende domstolar. Det bör också i sammanhanget leras att förvaltningsdomstolarna nu tillerkänts större betydelse efter de förvaltningsrättsreformer som skett. I förhållande till de allmänna domsto- 182 lama bör därför inte någonöverflyttning ske. Däremot bör det särskilt Prop, 1987/88:69 eftertillkomsten av den nu föreslagna möjligheten till överprövning av Bilaga 2laglighetsfrågan hos domstol - vara möjligt att diskutera om inte vissa mältyperskulle kunna överföras från förvaltningsdomstol till besvärsmyndigheter. Detgäller främst mål där lämplighetsaspekterna dominerar. Enminoritet av ledamöterna i förbundsstyrelsen, m- ledamöterna, reserverar sigmot dessa och andra uttalanden i förbundets remissyttrande. Med hänsyn till dekrav som enligt konventionen åtagit sig att uppfylla, tillstyrkerreservanterna ett överprövningssystem av det slag som föresläs i promemorian.Ett sådant syslem är enligt dessa ledamöter nödvändigt för att stärka denenskildes rätt gentemot stat och kommun i enlighet med konventionens grunder. Landstingsförbundet:Utifrån de intressen förbundet i första hand har att företräda finns ingenanledning till erinran mot de tillägg till lagen om allmännaförvaltningsdomstolar som föreslås. Det är egentligen endast dessa förslag somkan komma att beröra den landslingskommunala verksamheten. Förbundettillstyrker att förslagen genomförs, SACOISRhänvisar till följande uttalande av sitt medlemsförbund : I promemorianbehandlas åtskilliga frågor som är av betydelsefull principiell natur. De berörpå ett ingående sätt de principer som ligger till grund för domstolsväsendetoch förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra.Det är därför med beklagande som konstaterar att frågorna har behandlatsså knapphändigt som har skett i promemorian, har förståelse för attärendet kan kräva en snabb handläggning för att åstadkomma en anpassning tillSveriges konventions-åtagande, men detta fär inte ske på bekostnad av deingående överväganden som likväl erfordras. Särskiltavsnitten 4,2-4,4 hade behövt utvecklas ytterligare. Med den nuvarandeuppläggningen kvarstår betydande oklarheter, såväl beträffande förslagetsanpassning till konventionen, som till dess konsekvenser för bl, a.regeringsrättens vidkommande. Förslagets förhållande till konventionensbegrepp "civil rights", liksom gränsdragningen mellan laglighets- ochlämplighetsprövning behöver särskilt ytterligare belysas. Medborgarrättsrörelsen(MRR) avstyrker promemorieförslaget och förespråkar i stället en lösning ilinje med den som MRR har skisserat i sin skrivelse till regeringen , Sverigehar genom europarådsdomstolens praxis ställts inför ett svårlöst dilemma. Av ålder har en från flertalet övriga europarådsstater avvikande rättslig struktur. Sedan gammalt delas den ofantliga mängden offentliga ärenden upp på tvä från varandra helt avskilda sektorer, en domstolssektor och en förvaltningssektor, ursprungligen sammanhållna i toppen genom att konungen var både högste domare och innehavare av den högsta styrande makten. Genom regeringsform har denna formellt sammanhållande länk avskaffats och de två sektorerna är helt skilda från varandra. Domstolssektorn omfattar de allmänna domsto larna jämte till dem hörande särskilda domstolar såsom arbetsdomstolen och avgör tvister mellan enskilda samt dömer om det allmännas och enskildas straffanspråk. De offentliga ärendena i övrigt, i huvudsak frågor 183 rörandeförhållandet mellan det allmänna och enskilda, bildar förvaltnings- Prop.1987/88:69 sektoren. Dessa ärenden handläggs hos olika förvaltningsmyndighetermed Bilaga 2 regeringen som normal slutinstans. Inom denna sektor har ordnatsså att vissa i lag angivna ärenden, vanligen på överklagandestadiet, handläggshos mera kvalificerade myndigheter - hos förvaltningsdomstolar, allmänna ochsärskilda - vilka träder in i den ordinarie förvaltningsmyndighetens ställe ochersätter denna. Förvaltningsdomstolarna är således i inte någonkontrollinstans av den typ som är vanlig i andra europarådsländer utan enintegrerande del av myndigheterna inom förvaltningssektorn. Närförvaltningsdomstolar kopplas in i instansordningen innebär detta attregeringen upphör att vara slutinstans och denna roll övertas av regeringsrätten(därav denna domstols namn). Artikel6 i europarädskonventionen bygger på den i europarådsländerna vanliga ordningenatt varje förvaltningsavgörande kan inbringas för en domstol antingen inomramen för det allmänna domstolsväsendet, så är det i , ochEngland, eller inför särskilda förvaltningsdomstolar, så är det i Västtysklandoch . Dessa länder har således i princip inte våra problem föranleddaav kraven i artikel 6. För del ställer sig saken annorlunda. SkallSverige stanna kvar i europarådssystemet, måste vi jämka på vär ordning. Under1950-talet framfördes motionsvägen vid upprepade tillfällen i riksdagenförslag om införande av en allmän domstolsprövning av förvaltningsavgöranden.Dessa motioner avslogs då, Samma fråga återkommer . Förslageti promemorian innebären halvmesyr. Man vill inte överge den svenska modellen,sådan den utformats, 1 stället söker man klara sig förbi svårigheternagenom något som framstår som en utvidgning av resningsinstitutet. På dettasätt undvikes en systemförändring, vilket är promemorieförfattarens uttaladesyfte. Denförsta frågan är självfallet spörsmålet huruvida verkligen den föreslagnalösningen tillgodoser europarädskonventionens krav sådana dessa uttolkats aveuroparådsdomstolen. Sä torde inte vara fallet. Det är alltjämt systematisktsett fräga om ett extraordinärt rättsmedel. Vad som sker är att man någotlättar på förutsättningar för bifall till en talan som egentligen gällerresning. Felet behöver inte vara en uppenbar olaglighet utan det skall räckamed att det prövade förvaltningsbeslutet strider mot lag eller annanförfattning. Även med denna justering saknas anledning antaga att det nyainstitutet kommer att godtas av europarådsdomstolen. Det kommer alltjämt attframstå som ett extraordinärt rättsmedel för europarådsdomstolen. Detfinns en relativt omfattande, någorlunda entydig och relativt klar praxis fränkommissionen och domstolen pä denna punkt. Av denna följer att endomstolsprövning som enbart avser huruvida ett förvaltningsbeslut strider motlag och författning inte motsvarar kraven i artikel 6 om domstolsprövning. Detär anmärkningsvärt att promemorian, som så förtjänstfullt genomgår praxis avseende innebörden av lokutionen "civila rättigheter", ickeberör den praxis som föreligger angående det krav konventionen ställer pä om fattningen av domstolens prövningsrätt. Denna praxis ger intet stöd för 184 uppfattningenatt enbart en legalitetsöverprövning skulle vara till fyllest, Prop, 1987/88:69Tvärtom har domstolen och kommissionen upprepade gånger framhållit att Bilaga 2domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd,"a tribunal competent to determine all the aspects of the matter" (LeCompte et al, p, 61; och p, 87; se även EttI, särskilt s. 26,separate opinion Nöregaard), Härutöver torde det vara tvivel underkastat om enprövning, som sker först efter det att saken behandlats i fleraförvaltningsinstanser, verkligen uppfyller kravet på en behandling inom skäligtid. Nästaspörsmål gäller frågan om det är rimligt att belasta rikets högstadomstolsinstans pä området vars huvuduppgift är prejudikatbildning med dennaallmänna kontrolluppgift, I promemorian sägs att det icke kommer att finnasnågra större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom denna värderingligger att man tror ,att det bara kan bli fräga om något enstaka mål per är.Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i en enormomfattning. Det träffas tusentals avgöranden inomförvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten enligtförslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs, man skall hagått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kommer att underkastasig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet tilldomstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett betydande antal processer kanväntas bli förda upp till regeringsrätten. Denna domstols ställning kan snabbtkomma att ändras på ett sätt som ej kan förutses. Arbetsbördanför regeringsrätten skulle komma att öka även av handläggningsskäl i betydandeutsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 ikonventionen påfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för attkraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Promemorieförfattarens ståndpunkttorde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att, om detföreslagna institutet införes, detta också kommer att användas av alla dem somvill klaga hos kommissionen över det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommerdå om inte annat så av taktiska skäl inför anförande av klagomål hoskommissionen - att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutetsinförande torde framkalla ett betydande behov av resursförstärkning hosregeringsrätten. Dådet gäller motsvarande form för prövning inom den kommunala sektorn - prövninggenom kommunalbesvär - har man en spärr däri att endast sådana mål i vilkaregeringsrätten själv beviljat prövningstillstånd kan komma upp till legalitetsprövningi slutinstansen. Det blir en obalans, om motsvarande prövning på den statligasidan inom de ämnesområden som täcks av 8 kap. 2 och 3 §§ RF kan gå direkt upptill regeringsrätten för sakprövning i varje särskilt fall, när det beträffandemotsvarande kommunala prövning inom kommunalbesvärsinstitutets ram fordras attprövningstillstånd givits för att regeringsrätten skall pröva saken. Det anförda talar för atten annan väg väljs än den i promemorian föreslagna, MRR har redan i skrivelse framfört förslag till regeringen i denna fråga. Förslaget går ut på införande av ett nytt rättsinsti tut rättsbesvär som en motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet vad 185 gäller statligaadministrationsmyndigheters beslut, MRR:s förslag behand- Prop, 1987/88:69las i promemorian men avvisas där främst av tekniska skäl. Resonemanget Bilaga 2 i promemorian är på denna punkt föga övertygande, MRR vidhåller attden i skrivelsen framförda linjen bör följas, Ipromemorian antyds att förslaget också skall ses som ett uttryck försträvandena att fördjupa rättssäkerheten. Har man dessa goda avsikter bör mannu ta steget fullt ut och införa en ordinär möjlighet till rättslig överprövningav förvaltningsbeslut. Den föreslagna halvmesyren att något vidga användningenav det extraordinära rättsmedlet resning är uppenbart otillräcklig. Medborgarrättsrörelsenvill starkt understryka behovet av att medborgarnas rättssäkerhet inomförvaltningen kraftigt starkes. Det behövs en mera inträngande utredning än dendenna promemoria innehåller, MRR avstyrker det framlagda förslaget och förordari stället en bredare lösning, nämligen införande av institutet rättsbesvär, MRRhemställer att en utredning igångsattes rörande de praktiska frågornasom en omläggning i enlighet härmed för med sig. har liknande synpunkter. ansluter sig till Svenska arbetsgivareföreningensyttrande, : Det är tveksamt om reformen med ett slags vidgatresningsinstitut enligt promemorians förslag verkligen räcker för atttillgodose konventionskraven i artikel 6, Domstolen har t, ex, i fallet Sporrongoch ansett resningsinstitutet otillräckligt och också avvisat kommunalbesvärsordningensäsom inte varande ett tillräckligt effektivt rättsmedel. Det är just en sådanformell legalitetsprövning med förebild i t, ex, kommunalbesvärsordningen, somförslaget anknyter till.