prop · GB03157 · 1987-12-31 00:00:00 — Regeringen bereder tillfälle alt la del av vadsom lagils upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollel . 1 skrivelsen redovisas den svenska invandrings- ochflyktingpolitiken och dess tillämpning saml del kommunala flyktingmoltagandetmed tonvikt på är 1987. Vidare redovisas flyktingsituationen i våriden pchSveriges roll i del internationella flyktingarbetet. I 1987/88. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars1988 Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsrådenGustafsson, , , , , , , R. ,, , , , , G. , Sedan är 1985 lämnar regeringen en skrivelse lillriksdagen med redovisning av invandrings- och flyktingpolitik. I taktmed ulvecklingen har dessa redovisningar lill slörsla delen kommil all avseflyktinginvandringen och flyktingpolitiken och benämns därför regeringensskrivelse om flyktingpolitiken. Efter samråd med chefen för utrikesdepartementetoch statsrådet anhåller jag all fä lämna följande redovisning förår 1987, avsedd all föreläggas . Redovisningen avser den samlade flyktingpolitiken, dvs.alla de åtgärder som vidtar och stödjer inom olika områden i syfte allbistå de människor som tvingas atl fly och för atl bidra till att flyklingproblemeni väriden minskas. Den svenska flyktingpolitiken beslår främsl av följandehuvuddelar: - agerande i FNoch andra inlernationella fora för all motverka och lösa inlernationellakonflikter och för att upprätthålla respekten för de mänskliga räiiigheierna, - ekonomiskt slödlill UNHCR, UNRWA och andra organisationer för flyktingarbete utanför , - inlernalionelllsamarbete i syfte all verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för altstärka flyktingars rättsliga skydd, - aktivainsatser, främst i samarbete med UNHCR, för överföring lill avflyktingar som behöver en säker undan förföljelse, - mottagande av flyktingar i , i enlighet med enasyllagstiftning som i vissa avseenden ger med flyktingar jämförbara grupper ettstarkare skydd än vad flyktingkonvention stadgar, - ell av slalenfinansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämförbarapersoner, vilkel syftar till all främja deras möjligheter atl finna sigtillrätta här, - olika särskildainsatser, bland annal avseende opinionsbildning, för all förbättraflyktingarnas och jämförbara gruppers situation och möjligheter tillintegration i , - slöd lillflyktingar som frivilligt vill lämna för alt bosätta sig i hemlandeteller annat land. 1 det följande redovisas den praktiska tillämpningen avdessa principer. I dettasammanhang är del nödvändigt atl påpeka all begreppet "flyk- Skr.1987/88:157 ling" är allt annat än entydigt och används i ofta myckelskiftande betydelser. För del första är det vanligt förekommande i denallmänna debatten all asylsökande, dvs. personer som ansökt om asyl men vilkasansökan ännu varken beviljats eller avslagils, ofta inbegrips i begreppetflyktingar. För det andra bör det påpekas alt flykting är, enligt svensklagstiftning, endasl den person som uppfyller villkoren i 3 8 i utlänningslagen(UtIL, SFS 1984:595). Personer som fält stanna enligt 5 eller 6 88 UtIL ellerav humanitära skål behandlas inom ramen för del svenska flyktingmoltagandetsom jämställda med flyktingar. I denna skrivelse används dock för enkelhetensskull begreppety7>'A7//?gar såsom avseende personer vilka fåttuppehållstillstånd enligt någon av de nämnda paragraferna eller av humanitäraskäl. Detta gäller även, när inle annal anges, de statistiska uppgifterna. Som elt led i strävandena all skapa en nationelluppslutning kring den svenska flyktingpolitiken tillsatte regeringen är 1984 enflyktingpolitisk beredning med invandrarministern som ordförande. I dennasarbete deltar bl. a. representanter för berörda folkrörelser, svenskamyndigheter och FN:s flyklingkommissaries representant i . Under år 1987har beredningen mötts . I syfte alt ytterligare effektivisera ochbredda verksamheten görs en översyn av den flyklingpoliliskaberedningen. 2 Den svenska invandringspolitiken Utomnordisk invandring på icke-polUiskagrunder Som nämnts i inledningen behandlar skrivelsen företrädesvisflyktinginvandringen lill . Inledningsvis ges här dock en beskrivningav de regler som gäller för den utomnordiska invandringen som sker på icke-poliliskagrunder och dess sammansättning. Uppehållstillstånd av rena arbelsmarknadsskäl ges iprincip bara om det visat sig att arbetskraftsbehovet inle kan tillgodoses inomSverige. Undanlag görs i fråga om nyckelfunktioner inom bl. a. industrin och näringslivelsaml anställningar som är etl led i inlernalionelll utbyte. Härutöver beviljasarbetstillstånd för korttidsanställningar för främsl artister och montörer. Tillståndsgivningensker i samråd med och efter hörande av arbetsmarknadensparter. har en i förhållande lill andra jämförbara ländergenerös praxis när del gäller uppehållstillstånd lill anhöriga lill här bosallapersoner. Make och samboende saml ogifta barn lill härbosatta personer får regelmässigt bosätta sig här. När det gäller etablerade äktenskap eller Skr.1987/88:157 samboförhållanden tillämpas en ordning med uppskjuteninvandringsprövning under i princip . Om förhällandet avbryts tidigare,tas vid bedömningen av frågan om utlänningen ändå skall tillålas bosätta sighär hänsyn till samtliga omständigheter i del enskilda fallet, i. ex. om delfinns barn. Vissa mol svenska värderingar stridande företeelser, som äktenskapmed minderåriga och månggifte, grundar i princip inle räll lill bosättning här. Föräldrar tillåts bosätta sig hos barn som bor i enliglföljande. En ensamstående förälder (änka/änkling, fränskild) som inle åtföljsav annan ges alltid tillstånd. Om en ensamstående förälder åtföljs av etlminderårigt barn ges normall tillstånd om de flesta av de vuxna barnen bor iSverige. Föräldrapar med samtliga barn i fär förena sig med dessa, omföräldrarna är i minst 60-årsåldern eller om starka humanitära skäl finns. Belräffandeandra föräldrapar sker en bedömning av en rad förhållanden, som evenluelllmedföljande barn, anlal barn i respektive utomlands, ålder,hälsotillstånd m. m. Andra anhöriga kan i vissa fall få bosätta sig här. Delkan gälla ogifta barn som inte följt med övriga familjen lillSverige, l.ex. på grund av mililärtjänsl. Del kan också gälla nära släkting somi hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller s.k."sista länk", dvs. personer, vars samtliga nära släktingar finns iSverige. I fråga om anhöriga lill politiska flyktingar i Sverigekan en något generösare bedömning ske än i övriga fall, t. ex. genom ell störrehånsyns-lagande till den härvarandes situation. Viss invandring förekommer av personer med anknytning tillSverige på annat sätt ån genom anhöriga. Del gäller främsl personer somtidigare boll i och som beviljats nyll lillslånd efter särskildariktlinjer beroende pä längden av vistelsen i respektive utlandet m. m.Vissa möjligheter alt få lillslånd finns också för personer med svenskt påbråeller med längre tids anställning på svenskt fartyg. Också egna företagare ochfria yrkesutövare kan få bosåtta sig här enligl särskilda riktlinjer. Då nya riktlinjer för invandringspolitiken antogs år 1984gjordes uttalanden bl. a. för en generösare viseringspraxis, framför allt i frägaom släklbesök. När del gäller l.ex. mycket nära anhöriga och omständigheternaär myckel ömmande bör visering ges om det inle framstår som uppenbart att avsiklenmed besöket år en annan. I mindre behjärlansvärda fall bör regeln vara alt viseringbeviljas om del inte framslår som sannolikl all syftet är etl annal än deluppgivna. Statens invandrarverks () styrelse bör leda ulvecklingen av viseringspoliliken. Mol bakgrund av en konstaterad "avhoppsfrekvens"på av beviljade viseringar beslöt i november1987 om nya riktlinjerför viseringspraxis i fråga om iranska medborgare, den största enskilda viseringsnalionalileten.Liksom belräffande några andra länder, där "avhoppsrisken"erfarenhetsmässigt är mycket slor och dit del samlidigl är mycket svårt atlåtersända någon, får i princip sökanden själv göra troligt atl syftet med resantill är elt besök och inget annat. I särskilt ömmande fall fär en merliberal praxis tillämpas. Regelmässigt beviljas t. ex. visering för alt närvaravid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svärlsjuk. En analysav viseringspraxis beträffande andra länder, t. ex. och ,har visat all visering för besök av nära släkting praktiskt tagel alllidbeviljats. Arbetsmarknadsskäl (0,) Gäststuderande (2,) Adoptivbarn (4,) Anknytning (34,) (57,) 3 Flyktingsituationen i världen Uppskattningarna av del totala antalet flyktingar ivärlden varierar beroende på vilken källa man använder. Under det senasle årelhar emellertid berörda FN-organ och de frivilliga organisationerna enats om altdet totala antalet flyktingar kan uppskallas till ca 15 miljoner. Skälen lill osäkerheten i antalet och de varierandebedömningarna är flera. Den överväldigande majoriteten av världens flyktingarkommer från och återfinns i utvecklingsländerna i , ochLatinamerika. I de flesta av dessa länder är befolkningsstalisliken osäker och befolkningsråk-ningarsparsamt förekommande. Därför saknas exakthet i beräkningen av antaletflyktingar sårskilt som de ofta anländer i slorl antal under kort lid och underofta kaotiska omständigheter. I en del fall kan man konstatera en bristandevilja alt få till stånd en mer precis uppskattning från mollagar- Detta torde hänga samman med en medveten vilja all Skr. 1987/88:157överdriva antalet flyktingar. Berörda FN-organ tvingas alliså all i första hand förlitasig pä mottagarländernas egen statistik. Utöver rent tekniska felkällor förekommerdet också atl mottagarländerna av politiska skål antingen ger en för hög elleren för låg siffra på antalet flyktingar i landet. FN:s flyktingkommissarie ()kan inle operera i ell land ulan landets medgivande. Följden blir alt om ettland inle vill dra uppmärksamhet lill etl flyktingproblem - vilkel iblandförekommer - är del omöjligt för UNHCR all engagera sig i dennaflyktingsituation, vilket också innebär atl dessa flyktingar inte las med istatistiken. 1 ett stort anlal länder förekommer interna flyktingar ("displacedpersons"), ibland i ganska stora anlal. Dessa människor är politiskt,psykologiskt, socialt och ekonomiskt lika myckel flyktingar som andra men däde inte korsal en nationell gräns faller de inte under UNHCR:s mandat ochkommer därför inte heller med i den officiella statistiken. Det totala antaletinterna flyktingar uppskallas lill cirka fyra miljoner människor. Del bör ocksänoteras all de uppgifter på antalet flyktingar som lämnas av UNHCR vanligen inleinbegriper de mer än tvä miljonerna palestina-flyklingar, eftersom dessa tillden överväldigande delen inle omfattas av UNHCR:s mandat. Variationerna i uppskattningen av antalet flyktingar berorockså på skillnaderna i definitionen av vem som är flykting. Enligt FN: skonvention angående flyktingars rättsliga ställning (den s. k. )av är 1951 definieras en flykting pä följande säll: "...Den som (till följd av händelser, som inträffatföre den ) och i anledning av välgrundad fruklan för förföljelsepä grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet lill visssamhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför del land, vari hanär medborgare saml är ur stånd atl eller på grund av sådan fruktan, som nysssagts, icke önskar all begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, ulanall vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagtsbefinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samlär ur stånd alt eller på grund av sådan fruklan, som sagts, icke önskar atlåtervända dit". (Denna definition motsvarar den som återfinns i 3 S UllL). I sammanhanget bör del uppmärksammas all konventionen ärbegränsad lill atl gälla "händelser som inträffat före I januari1951" samt geografiskt lill . Dessa bestämmelser upphävdes genom elltilläggsprotokoll av , men alla de länder, som har ratificeratkonventionen, har inle skrivit under tilläggsprolokollel. Delta gäller l. ex.Italien, där därför slora grupper av flyktingar faller utanför statistiken.Härutöver har olika länder i kraft av sin nationella lagstiftning en möjlighetatt ge någon form av uppehällstillslånd och/eller flyklingliknande status lillandra kategorier av asylsökande, vilka då inte nödvändigtvis tas med istatistiken över det totala antalet flyktingar. De afrikanska staterna har en egen flyktingkonvention (dens.k. , anlagen ), vilken går betydligt längre än FN-konvenlionen när del gäller all definiera vem som är flykting - man ' personer som har flytt till följd av extern aggression. Skr.1987/88:157 ockupation, utländsk dominans eller händelser vilka allvarligtstört den allmänna ordningen i hemlandet. är grunden för detinternationella flyktingarbetet i och ger alltså elt högre antal flyktingarän vad elt strikt tillämpande av skulle göra. Man kan också konstalera att medan det under senare ärblivit vanligt i de flesta europeiska länder atl söka begränsa tillståndsgivningentill s. k. mandatflyktingar (dvs. flyktingar enligt ) har ulvecklingeni andra delar av världen varit den motsatta. Delta är en ulveckling som delvisinleddes med OAU-konvenlionens tillkomst och som representerar etl pragmatisktsätl all definiera vem som är flykting - någol annat skulle knappast hellervara möjligt inom ramen för del internationella biståndsarbetet till förmån förflyktingar och likställda. Delta har bl. a. inneburit alt UNHCR ulöver de s. k.mandatflyklingarna också ger bistånd och skydd lill personer "somangår" ("of concern lo") flyktingkommissa-rien. Detta kan t. ex.avse personer som lämnar sill land på grund av krig. Del har med andra ord blivit vederlaget all UNHCR i sillhjälparbete för flyktingar i tredje världen kan ha en vidare tolkning avflyktingbegreppet än vad egentligen ger utrymme för. Dettahar också varil utgångspunkten för UNHCR:s arbete för enmer flexibel tolkning av flyktingkonventionen rent generellt. Alla de nämnda faktorerna bidrar på olika sålt lill altuppskattningarna av antalet flyktingar varierar beroende pä definitioner och uppgiftslämnare.De innebär också atl statistiska jämförelser ofta blir vanskliga att göra. Del finns många orsaker till varför människor flyr frånsina hemländer. En myckel viktig sådan är otvivelakligt kränkningar av de mänskligarättigheterna. Sådana kränkningar förekommer i många länder trots FN:s allmännaförklaring om de mänskliga råliigheterna och trots all en majoritet av FN:smedlemsländer anslutit sig lill de två FN-konvenlionerna om medborgerliga ochpolitiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. a. de svenska ambassaderna, FN och rapporter isvensk och utländsk press saml från oberoende organisationer och inslilutföljer regeringen utvecklingen i fräga om mänskliga rättigheter i helavärlden. Kränkningarna av grundläggande mänskliga rättigheter påtalas frånsvensk sida som brott mol internationellt vedertagna principer i såvälbilaterala kontakter som i multilaterala fora. Demokratiskt inflytande ochkrav på respekt för mänskliga rättigheter är etl av målen för det svenska ulvecklings-biständel. Flyktingsituationen i tredje världen I del följande lämnas en kontinenlvis redovisning förflyktingsituationen i världen och för de viktigaste skeendena på flyklingområdetunder . Eftersom del av naturliga skäl är av särskill intresse förSverige alt ha en bild avhur situationen utvecklas i de olika europeiska och övriga industri- Skr.1987/88:157 aliserade länder, med vilka vi samarbetar i dessa frågor, lämnas eltproportionellt nägot större utrymme ål att beskriva situationen i . Den största enskilda flyktinggruppen i världen ärden afghanska, med mer än fem miljoner människor i exil. Majoriteten av dessaflyktingar, drygl tre miljoner, återfinns fortfarande i medan hartagit emot drygl två miljoner. Tillströmningen av nya flyktingar fortgår åvenom inle längre i några uppseendeväckande anlal. En del av dem har skadats pägrund av mineringar vid gränserna och på vägarna dit. Attacker molflyktingläger har också förekommit. Majoriteten av flyktingarna har levat iexil , några t. o. m. längre. Många barn är med andra ord föddaoch uppväxta i exil. Flyktingarna tillåls inte integrera sig med den lokalabefolkningen. Däremot har olika former av sysselsättningsskapandeutvecklingsprojekt utvecklats i , vilka också involverar den lokalabefolkningen. Situationen avseende flyktingarna från i olikaländer i har förändrats sä lillvida all betydligt färre nyaflyktingar anländer som enskilda asylsökande - uppskattas ca 28500ha anlänt pä egen hand. Delvis hänger detta samman med den ökade ulreselaklenunder del s. k. ODP ("Orderly Departure Programme")-programmel, undervilket vietnameser kan ansöka om utresetillstånd. Till följd av en minskad utreselaktfrän flyktinglägren tillsammans med en naturlig befolkningsökning i dessaräknar man med ell nära nog oförändrat antal flyktingar. Uppskattningsvisfinns del cirka 130000 flyktingar från , och iolika länder i under UNHCR: s mandat. Majoriteten av flyktingarnafinns i läger i , medan de övriga återfinns i , ,. Många har vistats i läger under ell flertalår, har små utsikter alt bli mottagna i tredje land och lever under svåraförhållanden. Ulöver dessa flyktingar under UNHCR: s mandat finns ca250000 kam-pucheanska flyktingar i gränsområdet mellan och ,där UNHCR inte kan operera. Flyktingarna, vilka befinner sig mitt i ellmilitärt konfliktområde, får sin försörjning tillgodosedd av elt särskilt FN-organ,United Nations Börder Relief Operation (UNBRO). I finns också ell anlal mindre flyktinggrupperfrån , , olika delar av , m.fl. En del avdessa anses falla under UNHCR:s mandal, andra inle. En stor flyktinggrupp utgör de drygl 200000 tamiler, vilkalämnat Sri Länka till följd av inbördeskriget där. Majoriteten av dessa, ca140000, log sin tillflykt till , medan andra sökte skydd i andra delar avAsien. Många kom också lill och . Det palestinska flyktingproblemet, som uppstod redan år1948, är del äldsta fortfarande aktuella och olösta flyktingproblemet i väriden.Nya palestinier flyr eller förvisas från de av ockuperade territoriernamedan andra föds i lägren lill ett liv i exil. 1 lägren växer en fjärde Palestinierna utgör ocksä den största enskilda Skr.1987/88:157 flyktinggruppen i med mer än två miljonermänniskor registrerade som hjälpbehövande flyktingar hos UNRWA. Det totala antaletpalestinska flyktingar är dock större ån det anlal som registrerats hos UNRWA. Sönderfallet av del libanesiska samhället har medförl attmånga människor flytt landet - en del är libaneser medan andra är palestiniereller tillhör andra befolkningsminoriteter, vilka tidigare sökt och fått skyddi . Antalet flyktingar frän och har inte kunnat exaktberäknas men del torde röra sig om några hundralusen personer. Den störstadelen är unga män, som flyr undan del nu åttaåriga kriget, men människor flyrockså till följd av politisk och - när del gäller - religiös föriöljelse.Därutöver har etl stort antal kurder i båda länderna tvingats fly till följd avdet krig som pågår mellan de respektive centralregeringarna och kurdiskgerilla. har under lång lid varil den kontinent, som haft deflesta flyktingarna. Etl betydande anlal av dessa finns i några av världensabsolut fattigaste länder. har de afrikanska länderna vinnlagt sig omalt bibehålla en uttalat generös flyktingpolitik, vilket bl. a. tagit siguttryck i den tidigare nämnda , med elt annal flyktingbegreppän . Del är också på den afrikanska kontinenten, därflyktingar i bemärkelse ofta blandats med människor somflytt från torka, svält, väpnade konflikter m.m., som begreppet "of concernto" fäll sin mest utbredda tillämpning. uppskattas antalet flyktingar på denafrikanska kontinenten lill någonslans mellan fyra och fem miljoner. Delgångna årel har sell en fortsatt förbättring i betydelsen alt relalivi mångaflyktingar kunnal återvända hem. 1 gengäld har tyvärr nya flyktingsituationeruppstått och gamla förvärrats. 1 södra finns flyktingar dels till följd avSydafrikas direkta politik i och och dels lill följd av denindirekta politiken genom slödel till mol regeringarna fientliga väpnadegrupper i och . Man räknar med väl över 600000flyktingar från i de kringliggande länderna, framför allt i Malawioch . Till della kommer bortemot 200000 flyktingar från i omkringliggandeländer, i synnerhet , och flera tiotusentals flyktingar från Sydafrika.Till följd av fortsatta politik, med militära mot flyktinglägeroch bosättningsområden i grannstaterna, lever dessa flyktingar i en myckelosäker situation. Människor har ocksä tvingats fly kriget i södra , tillbl. De största enskilda flyktinggrupperna i finnsfortfarande i och . Från har flyktingar återvandral till , Tchadoch men människor har också flytt , bl. a. från inbördeskriget i södra ! ti /88. Enslor grupp flyktingar utgörs av människor som flytt från kriget mellan Skr.1987/88:157 Polisario (den av OAU erkända befrielserörelsen i )och i och sökt skydd i . Många gamla flyktingproblemförblir ocksä olösta eller har bara delvis lösts och slora flyktinggrupperfrän olika länder återfinns därför i bl. a. , , , , ,och , för att nämna några. Man räknar med all mer än hälften avkontinentens stater är mottagare av flyktingar i nägon omfattning. Situationeni har fortsatl all förbättras när del gäller bevarandet ochutvecklandet av demokratin i elt flertal länder, vilket har inneburit allflyktingar fortsatl att återvända till bl. a. och . Flyktingaråtervänder också i någon män lill men den fortsatta repressionen underden chilenska militärdiktaturen gör att flera lusen personer flyr varjeår. Från förekommer också i ökande grad en i första hand socialt ochekonomiskt betingad utvandring. Destora flyktingkoncenlrationerna återfinns dock i till följd avde väpnade konflikterna i framför allt och , saml i vissmån konflikten mellan den kontrarevolutionära rörelsen. Contras, och regeringeni . Avde totalt mer än tvä miljonerna flyktingar och hemlösa i olika länder i Centralamerika- , , , , och - betraktasbort emot 500000 som flyktingar i formell bemärkelse. Elt par hundra lusen avdessa får bistånd från UNHCR. Underår 1987 har ett något ökande anlal flyktingar också återvänt, bl. a. lill ElSalvador och , och . Även säkerhetssituationen har i nägonmän förbättrats för flyktingarna i området. Flyktingaroch asylsökande i , och Undersenare delen av åttiotalet har antalet asylsökande, särskill från utomeuropeiskaländer, i ökal. uppskattades antalet asylsökande i Europatill 104000. Är 1985 hade antalet ökat till 165 000 för alt är 1986 ha växt lillcirka 185000 personer. uppskallas det totala antalet asylsökande atlha varil ca 157000. Del bör uppmärksammas atl dessa siffror, liksom all annan flyklingstatistik,måsle tas med vissa reservationer. Till felkällorna hör t. ex. all hänsyn inletas till huruvida en person tidigare sökl asyl eller fält tillstånd i ell annalland. Enökande andel asylsökande har anlänt ulan dokument eller med falska sådana.Dessa förhållanden har föranlett elt slort anlal länder alt skärpa tillämpningenav gällande utlänningslagstiftning, liksom atl företa förändringar irestriktiv riklning av lagstiftningen och vidta olika andra begränsandeåtgärder. Delta, snarare än elt minskat asylinvandringstryck totalt sett, tordeförklara nedgången i siffrorna för , vilket också avspeglar sig i dennationella statistiken. Idet följande ges tillgänglig information avseende invandringen av asyl- 10 sökande och flyktingar liksom lagstiftnings- och andrafrågor, som rör Skr. 1987/88:157 flyktingpolitik, i de nordiska samt i eltantal andra industrialiserade länder. Det bör uppmärksammas atl uppskattningar av kostnaden förflyktingmottagande inte är direkt jämförbara. Del har inle varil möjligt allgöra nägon närmare analys av vad som ingår i de olika ländernas redovisningar.Det måste också understrykas all de slalisliska uppgifterna, med undanlag förantalet asylsökande, inle heller nödvändigtvis är jämförbara.