prop · GB0350 · 1987-12-31 00:00:00 — På grund av infrastrukturens grundläggande belydelse församhällets ulveckling är det naturligt atl stat och kommun har ansvaret för allsådana trafikanläggningar som tillgodoser allmänna transportbehov kommer lillutförande. Grundprincipen om det allmännas ansvar för infrastrukturenär inte ny utan har varit vägledande för trafikpolitiken. När delgäller beslut om invesleringar i och underhåll av trafikens infrastruktui; harsamhällsorganen en helt dominerande roll. Samhällets ansvar hardock kommil all sträcka sig olika långl inom skilda delar av transportsektorn.Till viss del kan dessa skillnader förklaras av atl planeringsrutiner m. m.vuxit fram under olika lidsperioder och i skilda miljöer och därför i hög gradkommit alt präglas av varje Irafikgrens egen historik. Delta kan emellertid inle generellt sett sägas vara ennackdel. Inom en så vittförgrenad verksamhel som den inom transportsektorn ärdet inle alllid önskvärt eller lämpligt alt utforma ansvars- ochbefogenhelsfördelningen efter en och samma mall. Del måste finnas elt visstutrymme för anpass- . ning till de speciella förhållanden och förutsättningarsom kännetecknar olika verksamheler. En fullständigt enhetlig planeringsform ochansvarsfördelning bör alltså inte eftersträvas. Detta utesluter emellertid inlealt del kan finnas skäl atl på ell bättre säll klara ulansvarsfördelningen mellan staten och övriga intressenter. Utgångspunkten börvara att ansvaret fördelas så atl den samhällsekonomiskt mesl effektiva ochrationella förvaltningen av infrastrukturen uppnås. Lika naturligt som del är att staten lar etl särskillansvar för planeringen och tillkomsten av infrastruktur som svarar motnationella och internationella transportbehov, lika naturiigt och rimligt ärdet alt kommuner och landsting får elt ökal inflytande över planeringen av detrafikanläggningar som krävs för alt möta lokala och regionala transportbehov.Formerna för finansiering, ägande och drift får sedan avgöras utifrån varjeirafikgrens förutsättningar. På grund av infrastrukturens strategiska betydelse förhela samhällsutvecklingen är det naturligt att den vidmakthålls och byggs ulmed ledning av samhällsekonomiska bedömningar. I en sådan bedömning bör sålångt möjligt samtliga effekter för olika delar av samhället vägas in. Det ärdärvid en styrka om planering och beslut rörande investeringar och underhåll avinfrastrukturen kan hållas organisatoriskt åtskilda från beslut som rör självairansporlproduktionen. Så är fallet inom transportsektorns olikadelar med undanlag för järnvägen där ansvar för infrastruktur ochIrafikproduktion ligger samlat hos slatens järnvägar (SJ). Varken eller regeringen kan annal än iundantagsfall ta ställ ning till enskilda åtgärder i transportsystemet. I takt med den ökade 33 3 1987/88. komplexiteten i samhället har det, på transportområdet liksominom andra Prop. 1987/88: 50 samhällssektorer, blivit en tvingandenödvändighet atl delegera besluten Bilaga 1 lill de organ som svarar för denlöpande verksamheten. Denna delegering av beslut är inte bara nödvändig. Deninnebär också fördelar i en rad avseenden. Bl.a. kan krav på kunnande,planmässighel, mångfald, lokal förankring, anpassning tillmarknadsförhållanden, och goda omvärldskontakler tillgodoses i en utsträckningsom annars inte vore möjligt. En långtgående delegering frän och regeringen avbeslutanderätten i frågor av central betydelse måsle emellertid kombineras meden väl utvecklad målstyrning. Vad beträffar de ekonomiska förutsättningarna förolika verksamheler har också en sådan målstyrning efterhand gått mol' allt fastareformer. Det gäller inte minsl inom kommunikationssektorn. Jag tänker t.ex. påde resultat-, solidilels- och prisutvecklingsmål som har uppställts föraffärsverken inom denna sektor. Inriktningen av verksamhelen i övrigl har däremot med fåundantag lämnats oreglerad. Del innebär bl. a. atl uppgiften atl ge detrafikpolitiska målen ell konkret innehåll i praktiken kommil alt flyttas överpä olika verk och myndigheter samt kommuner och landstingskommuner. Behovet av en ökad målstyrning från riksdag och regeringskall inte minsl ses i belysningen av de komplicerade sammanvägningar avintressen som krävs när man skall ta ställning i övergripande trafik- ochtransportfrågor. Det behövs mål och riktlinjer som ger en betydligt klararevägledning än vad som har varil fallet för verksamhelen i debeslutande organen. Annars får inte samhällets trafikpolitik avsedd verkan. För att åstadkomma en ökad målstyrning påinfrastruklurområdet finner jag det ändamålsenligt att knyta an till det syslemför samordnad, långsiktig invesleringsplanering som inrättats ienlighet med vad som anförs budgetproposifion (prop. 1985/86: 100,, rskr. 1986 uppdrog regeringen åt luftfartsverket,, och atl upprätta långsiktiga investeringsplaneravseende perioden 19881992. Verken redovisade sina uppdrag . Iinvesteringsplanerna redovisar trafikverken planerade invesleringar uppdeladepå objektgrupper och regioner. Sådana investeringar som trafikverken bedömervara av strategisk betydelse redovisas särskilt. Transportrådel (TPR) har analyserat Irafikverkensinvesteringsplaner och lämnat sina synpunkter i ett särskilt yttrande tillregeringen. TPR:s yttrande, vilkel även innehåller en sammanfattning avinvesteringsplanerna, bör fogas till protokollet som bilaga 1.2. a. att del underlagsmaterial som lagils fram av verken inteinnehåller fullständiga samhällsekonomiska kalkyler. Man måste därför i slorutsträckning på annat sätt jämföra verkens långsiktsbedömningar och förslaglill strategiska invesleringar. Dessa jämförelser har emellertid underlättatsav att de framtidsbedömningar som Irafikverken redovisat bygger på etlgemensamt underlagsmaterial. Motivet för alt införa en samordnad invesleringsplaneringpå transportområdet var atl den skulle ge statsmakterna bättre underlag förbeslul om såväl resursfördelningenmellan olika sektorer som resursanvändningen Prop. 1987/88:50 inom respektive sektor. Varesig del föreligger utbytbarhet eller inle mellan invesleringar inom olikatrafikgrenar konkurrerar de om gemensamma resurser. ställer krav på eltunderiag som möjliggör jämförelser mellan effekterna och utbytet avinvesleringar i trafikanläggningar inom olika trafikgrenar. I vissa fall finnsockså anledning för siatsmakterna atl ta ställning lill enskilda störreinvesteringar som kan ha långtgående verkningar för fiera trafik-grenar ellerutanför transportsektorn. Enutbyggnad av en hamn, väg, järnväg eller flygplats är inte en isoleradföreteelse ulan en del i elt totalt, funktionellt sammanhängande transportsystem.Inför de sektorsövergripande avvägningar som behöver göras av regering ochriksdag finns därför behov av samhällsekonomiska utvärderingar av sådanaåtgärder som i väsentlig grad kan förväntas påverka trafikutvecklingen,fördelningen av trafik mellan olika irafikslag osv. Möjligheterna attregelmässigt jämföra de samlade effekterna av investeringar inom olikaIrafikgrenar blir väsentligt bättre genom en tidsmässigt samordnad planeringbyggd på etl gemensamt planerings- och prognosunderlag och tillämpning avenhetliga samhällsekonomiska utvärderingsmetoder. Densamordnade, långsiktiga investeringsplaneringen kan alltså medverka till attstatsmakterna får ell bättre beslutsunderlag när del gäller all ta ställninglill inriktningen ay trafikverkens investeringsverksamhet samt alt bedömastörre strategiska infrastrukturinvesteringar. Verksamhelen bör därför drivasvidare. Jag avser senare föreslå regeringen all ge berörda verk i uppdrag allupprätta nya investeringsplaner för . Detfinns självfallet en gräns för hur långl samordningen av investeringsplanernakan drivas och hur långt man kan komma i likformighet när del bl.a. gällerplaneringsmelodik och redovisning av planerna. De skilda förutsättningar sområder mellan trafikgrenarna och den i många fall olika karaktären hosinvesleringarna medför atl vissa skillnader alllid måsle föreligga. Metoder ochinnehåll i investeringsplaneringen bör emellertid utvecklas vidare. Jagkommer alt redovisa mina bedömningar med anledning av irafikverkens förslagtill investeringsplaner i samband med all jag behandlar de olikatrafikgrenarna. Medhänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag alt regeringen föreslårriksdagen attgodkänna de riktlinjer som jag har förordat belräffande trafikpolitikensinriktning. Prop.1987/88:50 Bilaga 1 Mina förslag i korthet: - De skaller ochavgifter som tas ul som ersättning för utnyttjandet av infrastrukturen skallgrundas på ell väl definierat kostnadsansvar. - Grundprincipenskall vara alt de avgifter som las ul av trafiken som ersättning förutnyttjandet av infrastrukturen skall täcka de totala samhällsekonomiskakostnader som trafiken ger upphov till. - Kostnadsansvaretskall utkrävas på så låg nivå som möjligt i transportsystemet och i form avfasta och röriiga trafikavgifter. - De rörligatrafikavgifterna skall motsvara de kortsiktiga.samhällsekonomiskamarginalkostnaderna. De fasla trafikavgifterna skall i princip motsvaramellanskillnaden mellan marginalkostnaderna och trafikens totalasamhällsekonomiska kostnader. - Sådana skatteroch avgifter som inte är trafikpolitiskt motiverade skall utformas likformigtför olika transporlallernaliv. Trafikens kostnadsansvar, dvs. frågan om hur skatter ochavgifter inom transportsektorn skall utformas för att man skall kunna uppnå etlså effektivt utnyttjande av samhällets resurser som möjligl, har behandlats avriksdagen vid etl flertal olika tillfällen. Synen pä avgiftspolitiken harskiftat över liden. och fram lill slulet av 1970-lalel gälldeformellt ell Irafikgrensvis kostnadsansvar. Del innebar i princip atl samtligabudgetmässiga utgifter för varie trafikgren vägtrafik, järnvägstrafik,sjöfart resp. luftfart - skulle täckas genom skaller och avgifter från sammatrafikgren. Genom beslutet om en ny trafikpolitik komemellertid principerna för hur trafikens kostnadsansvar skall utkrävas atländras i fiera viktiga avseenden. trafikpolitiska beslul utgicksåledes från synsättet alt del endast är trafikens samhällsekonomiskamerkostnader och de till dessa kostnader knutna trafikberoende avgifterna somhar belydelse när det gäller atl uppnå ell effektivt utnyttjande av samhälletstransportresurser. De övriga kostnader som trafiken förorsakar liksom de faslaskaller och avgifter som utkrävs av transportörer och trafikanter betraktas sommindre betydelsefulla ur resurshushållningssynpunkt. Enligt beslulbör dessa kostnader och utgifter bestämmas med hänsyn till bl.a. statsfinansiellaoch fördelningspolitiska överväganden. Inom ramen för det trafikpolitiska utvecklingsarbetet haren departementspromemoria, (DsK 1987:4) Transportsektorns kostnadsansvar -Eltunderiag för det trafikpolitiska utvecklingsarbetet, utarbetats. Promemorianhar haft till syfte att utgöra underlag för en diskussion om principerna förutformningen av trafikens kostnadsansvar. Utgångspunkten för prissättningen av deiransportanläggningar som del allmänna tillhandahållerbör enligl promemorian alltjämt vara all de trafik-beroendeavgifterna/skatterna utformas så all de motsvarar de merkostnader som resoreller transporter orsakar samhället. Denna samhällsekonomiskamarginalkostnadsprincip föreslås bli kombinerad med ell generellt krav på fulltkostnadsansvar för alla de samhällsekonomiska kostnader som trafiken ger upphovlill. Del innebär atl kostnadsansvaret också skall innefatta kostnaderna förinvesleringar i infrastrukturen saml sådana drifts- och underhållskostnader sominle ingår i de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Avsteg från principenom fullt kostnadsansvar förutsätts kunna ske, men endast efter särskildanalys. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas lillprotokollet som bilaga 1.3. 1987/88:50 BilagaI 5.2 Varför behövs ett kostnadsansvar för trafiken? Mittförslag: Avgifter för utnyttjande av infrastrukturen skall ävenfortsättningsvis vara ell viktigt trafikpolitiskt instrument. Som grund förutformningen av infraslrukluravgiflerna skall ett kostnadsansvar fastställasför trafiken. Kostnadsansvaret skall utformas så att en samhällsekonomiskprissättning av trafiken uppnås och elt decentraliserat beslutsfattandemöjliggörs. Promemorian:Promemorians förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar frågan obehandlad.Remissinstanser sorn tillstyrker förslaget är bl.a. Föreningen , Kungliga (), (),. Svenska Kommunförbundetoch () anser dock atl betalningsskyldighetensomfattning för olika trafikgrenar till stor del bör vara enfördelningspolitisk fråga men tillägger att del är värdefullt all skaffainstrument som klarlägger de faktiska kostnaderna för de olika Irafikgrenarnaså fullständigt som möjligl. Skälen för mitt förslag:En av avsikterna med all fastställa etl kostnads ansvar för trafiken är att uppnå ell så effektivt utnyttjande av samhällets transportresurser som möjligl. Med effektivitet avser jag i delta samman hang atl efterfrågan på transporter skall kunna tillgodoses med en så liten tolal insats av resurser som möjligl. Syftet är således all påverka transpor terna så atl de planeras och utförs på elt sätt som är samhällsekonomiskt effektivt. En målsättning i trafikpolitiken är också all decentralisera be slutsfattandet i invesleringsfrågor - detla för all investeringsbesluten skall träffas under så god information som möjligt. Slutsatsen atlkostnadsansvaret ulgör ell viktigt medel för alt uppnå effeklivilelsmåletbygger på synsättet atl effektivitet vad gäller transporlkonsumtionen bästuppnås om beslul rörande l.ex. valet mellan olika trafikslag kan skedecentraliserat och i marknadsmässiga former. Detla synsätt grundas i sin turpå min uppfattning atl varie beslutssituation på sitt sätl är unik och kräver enprövning på sina egna villkor. Som jag tidigare framhållit anscrjag all delendast är del enskilda hushållet eller företaget som kan göra en allsidig bedömningav hur deras egna transportbehov bör lösas. ärjagnaturligtvis medveten om att den enskilde Iransporlkon-sumentens beslul ocksåinverkar på andra trafikanters säkerhet och restid, omgivningens exponering förbuller och luftföroreningar samt på kostnaderna för drift och underhåll avinfrastrukturen. För att skapa motiv hos konsumenterna all minska trafikensolägenheter för samhället krävs all dessa s. k. externa effekter kommer tilluttryck i de enskilda hushållens och förelagens beslut. Detta fordrar i sin luren medveten påverkan från del allmännas sida. Mot bakgrund av vad jag sagtbör dock denna påverkan utformas så atl konsumenterna så långl möjligt tarhänsyn till såväl sina egna förhållanden som lill effekterna för samhället i övrigl.Medlet all åsladkomma detla är som jag tidigare framhållit i första hand ensamhällsekonomiskt grundad prissättning av trafiken. Konsumenternas behov börsåledes vara utslagsgivande, men de bör tillgodoses på ell sådanl säll som larhänsyn till alla de effekter - positiva och negativa - som trafiken ger upphovlill. Kostnadsansvaret bör därför innefatta både de förelags- ochprivalekonomiska kostnader som är förknippade med transporterna och som kommertill uttryck genom prisbildningen på transportmarknaden och de övrigakostnader och uppoffringar som transporterna ger upphov lill och som ensamhällsekonomiskt grundad prissättning avser alt återspegla. Deltasamhällsekonomiska element i kostnadsansvaret består i sin lur av två delvisolikartade komponenter: Dels ingår en kostnad som del allmänna har för alltillhandahålla, underhålla och driva trafikanläggningarna, dels ingårkostnaderna för de konsekvenser för omgivningen som.trafiken ger upphov till iform av l.ex. trängsel, olyckor och miljöstörningar. 1987/88:50 Bilaga 1 Mitt förslag: Deskatter och avgifter som las ut som ersättning för utnyttjandet avinfrastrukturen skall utformas så all de, förutom de samhällsekonomiskamarginalkostnader som uppkommer som en följd av trafiken, även läcker de övrigakostnader som trafiken förorsakar samhället. Del skall dock finnas möjligheterall göra avkall på kravet på full kostnadsläckning om särskilda analyser visaratl elt sådanl krav leder lill totala effektivitetsförluster för samhället. Promemorian:Promemorians förslag överensstämmer med milt förslag. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om fullt kostnadsansvar,däribland luftfartsverket, SJ, , , transportrådel(TPR), , Svenska Vägföre-ningen. , , , , () och SvenskaTransporlarbetareförbundel. redningen(TFB), slalens väg- och trafikinslitut, riksrevisionsverkel Prop. 1987/88:50(RRV), samt och Bilaga 1Stockholms universitet förordar däremot ett kostnadsansvar som enbart omfattartrafikens marginalkostnader. Slatens anser att den teoretiskaargumentationen för att använda marginalkostnadsprissättning som styrmedel ärövertygande men att redovisningen av alla de svårigheter som uppkommer då manskall försöka finna den "rätta" samhällsekonomiska marginalkostnadensamtidigt är lika övertygande. anser alt en strikttillämpning av marginalkostnadspris-sällning och full samhällsekonomiskkostnadsläckning skulle få orimliga konsekvenser för kollektivtrafiken. Liknandesynpunkter framförs av och . TransporttekniskaFöreningen ifrågasätter om marginalkoslnadsleorin över huvud tagel passar in iett mer långsiktigt resonemang. Man varnar ocksä för att i större skala tillåtanedskrivningar av kostnader, samfinansiering och annan subventionering inomtransportsystemet. understryker vikten av att avstegfrän principen om fullt kostnadsansvar görs efter särskild analys. Skälenför mitt förslag: En central fråga vid avgränsningen av trafikenskostnadsansvar är naturligtvis vilka kostnader som ansvaret skall omfatta och ivilket perspektiv dessa kostnader skall betraktas. Frän ekonomisk-teoretiskautgångspunkter utgör en renodlad marginalkoslnadsprissättning av det allmännasinfraslrukturljänsler det bästa sättet atl åstadkomma en effektivresursanvändning inom transportsektorn. Av promemorian framgår emellertid atten renodlad marginalkoslnadsprissättning av flera skäl är myckel svär atttillämpa i praktiken. Ensädan prissättning leder bl. a. till påtagliga statsfinansiella problem. För defiesta typer av trafik gäller nämligen atl intäkterna från en marginalkoslnadsprissättning,åtminstone vid nuvarande kapacitetsutnyltjande, endast skulle läcka en del avde totala utgifterna för stat och kommun. Vidareär det uppenbart att även fasla skatter och avgifter som tas ul av trafiken harpåtaglig belydelse för effektiviteten i resursanvändningen inomtransportsektorn. Som framgär av promemorian påverkar dessa avgifter, inom storadelar av transportmarknaden, konsumlionen på samma sätt som demarginalkostnadsbaserade avgifterna. Därför kan inte heller de fastatrafikavgifterna utformas utan att hänsyn tas till hur de påverkareffektiviteten i transportsystemet. Detta gäller inte minsl på grund av de närasamband som finns mellan olika delmarknader på transportområdet. Andrainvändningar som kan resas mot en renodlad marginalkostnads-prissättning är atletl sådant avgiftssystem förutsätter att prissättningen kan varieras kraftigt ilid och rum saml atl de investeringsbedömningar som skall ligga till grund förutbyggnaden och förnyelsen av samhällets trafikanläggningar helt kan frikopplasfrån den efterfrågan som kommer till uttryck på transportmarknaden. Viden samhällsekonomiskt grundad prissättning av trafiken finns det således enligt min uppfattning skäl att skilja på vad som är en önskvärd påverkan på kort resp. lång sikl. På kort sikt spelar, vid sidan av målet atl begränsa trafikens negativa konsekvenser för omgivningen, strävandena atl uppnå elt effektivt utnyttjande av de befintliga trafikanläggningarna en 39 Pä längresikl finns det också en påtaglig koppling lill Prop. 1987/88:50effektiviteten i utbyggnaden och förnyelsen av transportsystemet och fi- Bilaga 1 nansieringen av sådana åtgärder. Fråneffektivitetssynpunkt finns det en inbyggd motsättning mellan dessa bådaperspektiv eftersom de leder lill delvis olika slutsatser när det gäller fråganom hur avgiftssystemet bör utformas. Avgifter som överstiger de kortsiktigasamhällsekonomiska marginalkostnaderna, l.ex. genom atl också de fastakostnaderna inkluderas, kan således få lill följd atl de befintligatrafikanläggningarna underulnyltjas genom all priset för en enskild transportblir för högt i förhällande lill de extra kostnader som just den transportenför med sig. Avgifter som understiger den samhällsekonomiskagenomsnittskostnaden, l.ex. genom alt de fasta kostnaderna inte inkluderas, kanå andra sidan medföra atl del sker alltför stora invesleringar itrafikanläggningar och transportmedel eftersom investeringsbedömningarna dåkommer att grundas pä trafikvolymer som är påverkade av den fördaprispolitiken. Om siatsmakterna regelmässigt helt eller delvis avlastar defasta kostnaderna för infrastrukturen kan det också leda till att incitamentetatl driva olika Iransporlverksamheler rationellt och effektivt försvagas. 1den ekonomiska teorin för optimal resursanvändning ser man inle della som eltproblem. Man förutsätter atl investeringsbedömningarna blir desamma oavsetthur trafiken prissälts och vem som utför investeringskalkylerna. Vidareförutsätts atl investeringsbesluten inom transportsektorn kan vägas mol andrainvesteringsbeslut. I detla ligger också all de långsikliga konsekvenserna avbesluten kan förutses och får påverka besluten. I prakfiken finns inte dessaförutsättningar. Somjag tidigare framhållit har varken eller regeringen några reellamöjligheter atl samla in och värdera all den information som erfordras för ensamlad bedömning av hela investeringsverksamheten inom ell så omfattande ochmångskiftande område som transportsektorn. För huvuddelen av den löpandeinvesteringsverksamheten måste statsmakterna därför förlila sig på debedömningar som görs inom skilda irafikgrenar. Isamband med mitt tidigare förslag i avsnill 4 all ansvaret föi den löpandeplaneringen och förvaltningen av den statliga infrastrukturen så långl möjligtskall decentraliseras och delegeras har jag pekat på en rad fördelar som följerav en sådan ordning. För att ett decentraliserat beslutsfattande skall kunnafungera också i investeringssammanhang krävs dock alt planeringen ulgår frånsamstämmiga mål och någorlunda enhetliga förutsättningar i övrigt. Jag hardärför förordat en ökad målstyrning från statsmakternas sida. Etl väldefinierat och på förhand givet kostnadsansvar utgör enligl min mening ellviktigt inslag i en sådan målstyrning. Jaganser det således inle vara varken önskvärt eller praktiskt möjligt att " bygga upp ett så omfattande, centraliserat och administrativt betungande styrnings- och planeringssystem som skulle krävas vid en central styrning och planering av all trafik och alla invesleringar. I och med all jag avvisar detta alternativ som orealistiskt återstår endast den lösningen att i avgifts- politiken försöka förena de båda delvis motstående effektivitetshänsyn som jag här beskrivit. En decentralisering också av besluten i investerings- 40 frågor förutsätter såledesalt avgifterna kan utformas så att de återspeglar Prop. 1987/88: 50 ellfinansieringsansvar för invesleringar och inte bara ett ansvar för margi- Bilaga 1 nalkostnaderna. Detta kan, som jag återkommer till i avsnitt 5.4,åstadkommas genom en uppdelning i fasta och rörliga avgifter. Huvudprincipenför avgiftspoliliken bör således vara alt ett fullt kostnadsansvar skall gällaför trafiken. Det innebär att de avgifter som las ul av trafiken skall utformasså all de totala samhällsekonomiska kostnader som uppkommer som en följd avtrafiken kan läckas. Denna huvudprincip, som innebär atl stor vikt fästs vidatt uppnå effektivitet när del gäller transportsystemets utveckling på långsikt, kan dock inte tillämpas urskillningslöst eftersom den delvis måste sessom en ofrånkomlig kompromiss mellan olika effektiviietshänsyn.