prop · GB0385 · 1987-12-31 00:00:00 — Utvecklingav alternafiv fill användning av CFC pågår. Minbedömning är att användningen av CFC i produkter av härd skumplast,framställda av polyuretan, helt kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet1994/95. För användningsområden utom dem där särskilda svårigheter föreliggerenligt vad jag har anfört, nämligen inom bilindustrin och försärskilda isoleringsändamäl, kan och bör användningen av CFC ha upphört senastvid /91. Föratt minska utsläppen av CFC till atmosfären bör vidare klarläggas möjligheterna att destruera CFC i samband med bl, a, skrotning av kylskåp med CFC-haltigt isoleringsmaterial. Jag avser därför föreslå regeringen att ge naturvärdsverket i uppdrag att dels genomföra fortsatta förbrännings försök för att bedöma eventuella kortosionsrisker samt yttre och inre miljörisker, dels i nära samarbete med . samt berörda branschorgan och företag utreda kostna- 193 13 1987/88. der och lämpligaadministrativa former för insamling och fragmentering, 1 Prop, 1987/88:85detta sammanhang bör även klarläggas förutsättningarna för omhändertagande avCFC-haltiga arbetsmedier vid skrotning av kyl- och frysskåp, 6.5.10 Arbetsmedieri kylanläggningar, värmepumpar m. m. Användningenår 1986 uppskattas till ca . Kyl-,värme- och klimatanläggningar med CFC-föreningar som arbetsmedium har en vittspridd användning från kylskåp och andra kylenheter i hushåll, butiker,industrier, isbanor, fordon m, m, till värmepumpar ochluftkonditioneringsaggregat av varierande storlek, CFC 12 är den vanligastförekommande , Enbetydande del av användningen sker i samband med service och reparation avbefintliga anläggningar. Valet av arbetsmedium är nära kopplat tillanläggningens konstruktion och dimensionering när det gäller kompressorer,ventiler, rörledningar m, m. Det kan därför vara svårt att byta arbetsmedium ibefintliga anläggningar. Utvecklingsarbetepågår när det gäller att finna alternativ till användningen av CFC 12, Minbedömning är att användningen av CFC som arbetsmedium i nya installationer avkyl-, värme- och klimatanläggningar kan och bör ha upphört senast vid årsskiftet1994/95. Efter denna tidpunkt bör det endast återstå en mycket begränsad ochsuccessivt minskande användning av CFC vid service och reparation av befintligaanläggningar. Jaganser vidare att CFC-användtiiingen inom detta område kan och bör ha minskatmed till ca /91 och med ytteriigare minst25% till ca /93. Dessa minskningar bör kunnaåstadkommas genom dels övergång till andra arbetsmedier i vissa befintliga och framför allt nya anläggningar, dels övergäng till indirekta kylsystem somkräver en mindre mängd arbetsmedium, dels tärningar av läckage, dels bättrekonstruktioner, underhåll och skötsel och dels omhändertagande av arbetsmediumvid service, reparation och eventuellt även skrotning i enlighet med vad jagtidigare anfört. utarbetas förslag till föreskrifter och råd föratt åstadkomma angivna användnings- och utsläppsminskningar. Arbetet sker inära samarbete med berörda branschorgan och innefattar frågan om krav påsärskild behörighet för den som installerar och reparerar kyl- ochvärmepumpsanläggningar, Användningenär 1986 uppskattas till ca , Ozonskiktsnedbrytandehaloner används, i begränsad utsträckning, främst som brandsläckningsmedel i vissa fasta anläggningar och portabla brandsläckare. Användningen av sådana haloner och förut sättningarna för att övergå till andra brandsläckningsmedel utreds genom i samarbete med Svenska brand skyddsföreningen. kommer dessutom en gemensam nordisk 194 utredning att påbörjas med syfte att utarbeta förslag tillolika avvecklings- Prop. 1987/88:85 åtgärder. Min bedömning är att användningen av halon 1211, 1301 och 2402bör upphöra sä snart som möjligt. En snabb avveckling är synnerligen angelägenmed hänsyn till dessa ämnens stora ozonnedbrytande effekt. Jag avser taställning till frågan när en sådan avveckling kan och bör vara genomförd senastvid den översyn av avvecklingsplanen som skall ske inom tvä är, 6.6 Kostnader och resursbehov De ekonomiska konsekvenserna för olika företag ochanvändare i samband med den nu föreslagna avvecklingsplanen kan för närvarandeinte preciseras. Detta framgår säväl av naturvärdsverkets somindustriförbundets rapporter, förslag och yttranden. Inte heller har det varitmöjligt att fä fram sädana mer preciserade och fullständiga uppgifter vid deöverläggningar jag har haft med industriförbundet, olika branschorgan och vissastora användare. Jag vill dock understryka att de utvecklingskostnader som dethär blir fräga om inte frän industrins eller användarnas sida har framhållitssom något hinder mot den planerade avvecklingen. Jag vill vidare framhålla att avvecklingsplanen har gjortsmed beaktande av bl, a, möjligheterna till alternativ produktion ochalternafiva produkter inom resp, användningsområde. För de användningsområdendär utvecklings- och omställningsproblemen är störst är därföravvecklingstiden också längst, i vissa fall upp till . Härigenommöjliggörs en successiv omställning i planerade steg för resp, företag ochanvändare, 1 detta sammanhang är det också av stor betydelse attprogrammet för den planerade avvecklingen är så konkret som möjligt och attavvecklingstidpunkter anges. Härigenom skapas förutsättningar för att berördaföretag skall kunna göra en rationell och långsiktig ekonomisk planering av utvecklingsarbete,investeringar m, m, I ett internationellt perspektiv bör pä denteknik- och produktutveckling som inleds kunna bli till stor fördel försvensk industri. För att underlätta omställningsarbetet bör frisläppandetav investeringsfonder för miljöåtgärder kunna bli av stor betydelse. Likasåbör de olika former för statligt stöd som administreras av främst styrelsen förteknisk utveckling och naturvärdsverket kunna utnyttjas för teknisk utvecklingoch forskning i detta sammanhang. Mot denna bakgrund bedömer jag att avvecklingsplanenkommer att kunna genomföras inom ramen för acceptabla kostnader för svenskt näringslivoch svensk industri, liksom för det svenska samhället i stort. En fortsatt nedbrytning av ozonskiktet skulle innebäraradikalt försämrade förutsättningar för biologisk produktion och för mänskligtliv. De begränsade kostnader för förebyggande åtgärder som uppstår för industrinoch samhället måste ses i relation till de långt större umbäranden ochkostnader som senare skulle uppkomma om nedbrytningen av ozonskiktet skulletillåtas fortgå. Arbetet vid olika berörda myndigheter för att genomföraden föreslagna avvecklingsplanen bör i princip kunna utföras inom ramen för dessa myn- 195 digheters ordinarie resurser. Somframgår av vad jag har anfört bör och Prop.1987/88:85 kemikalieinspektionen ges i uppdrag att genomföra vissautredningsarbeten, viss rådgivnings- och informationsverksamhet samt vissförsöksverksamhet av engångskaraktär under det kommande budgetåret. För att säeffektivt och snabbt som möjligt fä till stånd och genomföra denna verksamhetbör särskilda medel till ett sammanlagt belopp av 2,9 milj,kr. för budgetåret1988/89 ställas till dessa myndigheters förfogande. Jag återkommer till dettavid min behandling av anslagsfrågorna. 7Miljöskador m. m. Mina förslag i korthet: Frän en miljöskadeförsäkring skall skadelidande i vissafall få ersättning för miljöskador, Bidrag till försäkringen skall betalas av dem somutövar miljöfar lig verksamhet, Den som har utövat miljöfarlig verksamhet är skyldig attvidta återställningsätgärder även sedan verksamheten har upphört, Naturvärdsverketfär besluta om bidrag till återställning i vissa fall när något ansvar inte kan krävas ut enligt ML. Den tekniska och industriella utvecklingen i underdet senaste århundradet bildar grunden för vårt nuvarande välstånd, men dennautveckling har också haft negativa sidor. Bl, a, finns det risk för skador påliv eller hälsa eller den omgivande miljön samt den ekologiska balansen inaturen till följd av kemiska ämnen eller substanser som sprids som föroreningarfrån miljöfarlig verksamhet. Sådana miljöproblem kräver åtgärder frånsamhällets sida. Omfattande åtgärder har, när det gäller att förebygga skador,vidtagits inom ramen för prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet enligtML, Ett viktigt led i det förebyggande miljöarbetet utgörs vidare av lagen(1985:426) om kemiska produkter som har till syfte att förebygga att skador påmänniskors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboendeegenskaper. Sädana förebyggande åtgärder är nödvändiga för att skydda hälsa ochmiljö. Om en miljöskada likväl uppkommer, bör åtgärder vidtas för attåterställa det som har skadats och bereda de skadelidande skälig ekonomiskgottgörelse för förluster och lidande, Enligt 5 § ML gäller bl, a, att den som utövareller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder ochiaktta de försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att avhjälpaolägenheter. .att utövaren av en miljöfarlig verksamhet i princip ärskyldig att vidta skäliga återställningsätgärder för att minska eller eliminerainträffade skador pä ett mark- eller vattenområde. Krav på sädana åtgärder kanframställas av det allmänna samt - med vissa begränsningar - även av enskildasakägare. När det gäller att verkligen få återställningsätgärder vidtagna kandet dock uppstå svårigheter att finna någon ansvarig som kan fås att bekostaeller.genomföra åtgärden. Det kan exempelvis hända att det inte går attklargöra varifrån miljöskadan härrör eller att den som är skyldig att vidtaåtgärden saknar tillgångar att ersätta kostnaderna. När fråga är om direktasaneringsåtgärder för att minska risken för skador på miljön till följd av t, ex, en deponering eller annat utsläpp avskadliga ämnen, kan också i många fall ingripanden på grund av den. ske så snabbt attansvarsförhållandena inte hinner ut i förväg. kostnaderna harförskotterats av allmänna medel, visar erfarenheten att samhällets möjligheter atti efterhand fä ersättning för kostnaderna för den nödvändiga saneringen ivissa fall är små. De förhållanden som kom i dagen i samband med den s.k. BT Kemi-affären är exempel på detta. Saneringen där har kommitatt kosta samhället stora summor. Gällanderegler om ersättning för skador till följd av miljöfarUg verksamhet finns imiljöskadelagen (1986:225) som trädde i kraft den Ijuli 1986. Miljöskadelagenär tillämplig når verksamhet pä en fastighet orsakar skador i omgivningen genomolika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar ellerandra liknande störningar, Lagen innebär att den som bedriver miljöfarligverksamhet pä en fastighet har fått ett ökat ansvar för skador som verksamhetenmedför. En utgångspunkt är att den som på en fastighet bedriver verksamhet somorsakar skador i omgivningen skall ersätta dessa även om han inte har orsakatskadan avsiktligt eller genom vårdslöshet (s, k, strikt ansvar). Detta striktaansvar gäller även vid helt tillfälliga störningar, t. ex, enstaka gasutsläpp iluften. Dock görs i lagen vissa undantag för störningar som är av sä vanligtslag att de rimligen mäste tålas. Miljöskadelagen innehåller också särskildaregler om ersättning för vissa typer av skador som kan uppstå vid grävnings-och sprängningsarbeten. Rättentill ersättning enligt miljöskadelagen omfattar person- och sakskador. Lagenger ocksä rätt till ersättning för rena förmögenhetsskador som inte ärbagatellartade. Skadeståndsansvaretenligt miljöskadelagen skall i första hand bäras av fastighetsägaren. Ävennyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarligverksamhet på fastigheten kan bli ansvariga. Bostadshyresgäster har dock intenågot strikt ansvar. Till kretsen av skadeståndsansvariga hör också de som iegen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt arbete på en fastighet, s. k,entreprenörer. Erfarenheternaav miljöskadefrägor visar att det är svårt att med full säkerhet fastställa atten viss miljöskada har orsakats av en viss störning, I miljöskadelagen hardärför kravet på bevisning när det gäller sambandet mellan en störning och enskada lagts pä en sådan nivå att det enligt lagen räcker att det föreligger"övervägande sannolikhet" för ett sådant samband. Härigenom ökasmöjligheterria för en skadelidande att få ersättning för en skada. Tvister omersättning prövas av tingsrätt. Avser ersättningen skada pä fastighet ellerdylikt skall tvisten dock prövas av fastighetsdomstol, som i samband därmedocksii får pröva andra anspråk om det är lämpligt. Ävenom skadeståndsreglerna vid miljöskador har förbättrats genom miljöskadelagen, kan de visa sig otillräckliga som medel att lämna ersätt ning åt den som drabbas av en sådan skada exempelvis därför att det inte kan klargöras varifrån en skadlig förorening härtör. När en skada uppkom mer först eller visar sig först senare - framför allt vid föroreningar av olika slag - finns det vidare risk för att skadeståndsan språket kan vara preskriberat. Dessutom fär man räkna med att en enskild skadeståndsskyldig i många fall varken har medel att betala skadorna eller 198 något försäkringsskydd motdessa. Det kan nämnas att gängse ansvarsför- Prop. 1987/88:85 säkringar förnärvarande ger ett knapphändigt skydd vid miljöskador. Miljöskadefondutredningensförslag innebär att det när den skadelidande i sådana fall som har nämntsinte kan fä ersättning av någon som är ansvarig för skadan ändå skapasmöjligheter för den skadelidande att fä ersättning för person- eller sakskador.Förslaget innebär också att det skapas möjligheter att finansieraåterställnings- eller saneringsåtgärder som är angelägna fränmiljöskyddssynpunkt. Finansieringen av de ersättningar som enligt utredningensförslag skall betalas föresläs ske genom att en särskild miljöskadefondinrättas. Utredningens förslag är att fonden byggs upp och försöijs finansielltgenom ett avgiftssystem. som bedriver miljöfariig verksamhetföresläs bli skyldiga att betala avgifter pä särskilt miljöfariiga utsläpp. skall enligt utredningens förslag pröva frågor omutbetalning från fonden av ersättning till enskilda. Återställnings- ochsaneringsåtgärder bör enligt utredningen beslutas av regeringen päframställning av . Remissinstansernahar i allmänhet inte haft något att invända mot att det införs möjligheter attfä ersättning för sädana miljöskador för vilka rätt till ersättning föreliggerenligt miljöskadelagen men där ersättning inte kan erhållas av någon som äransvarig för skadan. De flesta remissinstanser instämmer ocksä i att det finnsett behov av att återställnings- och saneringsåtgärder kan vidtas. Flerapåpekar dock detangelägna i att noggranna utredningar sker inniinäterställningsarbetet i ett enskilt fall sätts i gång. Utredningensförslag när det gäller en miljöskadefond och finansieringen av fondensverksamhet har mött åtskillig kritik. De som är krifiska anser i allmänhet attåtgärder för återställning och sanering bör finansieras genom att de medel sombehövs tillförs över statsbudgeten. När det gäller ersättning tillskadelidande anser åtskilliga remissinstanser att en försäkringslösning börövervägas närmare. Föregen del anser jag det angeläget att skyddet mot miljöskador förstärks, Ilikhet med flera remissinstanser anser jag därför att det för återställnings-och saneringsåtgärder, för vissa gamla skador där ett personligt ansvar intekiin krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser är stort för attförhindra svåra miljökonsekvenser, bör finnas möjlighet att finansiera sädanainsatser över statsbudgeten. Fråganom ersättning till skadelidande när ersättning inte kan erhållas av någon somär ansvai'ig för skadan har kommit i ett något annorlunda läge nu jämfört mednär utredningen lämnade sitt betänkande. föreligger ett avIndustriförbundet utarbetat förslag till miljöskadeförsäkring, vilket hartagits emot positivt av försäkringsbranschen och företrädare för dem sombedriver niUjöfarliga verksamheter. Många remissinstanser har förordat en sådanförsäkring framför en fondlösning, Enlit min mening kan de skyddsintressen sombör beaktas tillgodoses lika väl i en försäkringslösning som i en fondlösning.För försäkringslösningen talar att den bUr enklare att administrera ochfinansiera. Jag anser därför att en försäkringslösning i den föreslagna formenbör väljas. Om denna lösning inte utfaller väl, får en försäkringslösning avett mera traditionellt slag eller en fondlösning övervägas. Vadjag har anfört innebär att en miljöskadefond inte bör inrättas, I detföljande förordar jag i stället att de syften som låg bakom fondförslaget skalltillgodoses på andra sätt. Detär också viktigt att ansvarsfrågorna när det gäller miljöskador blir klarlagda.I detta avseende är ML något otydlig. Jag avser här ansvaret föråterställningsåtgärder efter det att en miljöfarlig verksamhet har upphört.Enligt min mening bör lagen förtydligas på denna punkt, Idetta sammanhang vill jag också ta upp en annan fråga. Det gäller oljeskador,som har inträffat till följd av verksamhet till sjöss vid anläggningar förutvinning av olja, utanför territorialhav. Det finns inte någoninternationell reglering av detta slags skador. Frågan om en sådaninternationell överenskommelse har behandlats i skilda sammanhang, senast inomramen för () verksamhet. Där har på svensktinitiativ satts i gång eft arbete pä att få till stånd en internationellöverenskommelse på området. En annan fråga gällerskador som i samband med sjötransport av olja har orsakats av okändaskadevällare, Fiägan har senast behandlats av i betänkandet LU1986/87:24, FLiksdagen har där utgått från att regeringen noga överväger vilkamöjligheter som står till buds att förbättra ersättningsmöjligheterna bl, a, idessa fall och tar de initiativ som kan erfordras för att fä till stånd eninternationell reglering. Denna särskilda ersättningsfråga kräver ytterligareöverväganden och något förslag läggs därför inte fram i detta sammanhang. Inomjustitiedepartementet pågår dock arbete på en departementspronaemoria i ämnet.Promemorian beräknas kunna läggas fram under innevarande vär. 7.2 Ersättning till skadelidande Mitt förslag: Enkollektiv försäkring, miljöskadeförsäkringen, skall skapas. Frän försäkringenskall lämnas ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada somavses i miljöskadelagen (1986:225), om den skadelidande har rätt fillskadestånd enligt den lagen men den som är ansvarig för skadan inte kan betalaskadeståndet eller rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad eller detinte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Miljöskadefondutredningensförslag: Utredningen föreslår att ersättning till skadelidande i de fall somanges t mitt förslag betalas ur en miljöskadefond som finansieras medutsläppsrelaterade avgifter. Remissinstanserna: Fleraremissinstanser har lämnat förslaget tiU ersättning till skadelidande utanerinran niir det gäller omfattningen av rätten till ersättning. Det bör docknämnas att uppger att det från styrelsens verksamhetsområdefinns flera exempel på föroreningsskador som drabbar enskilda fiskare,fiskerättsägare och fiskodlare. Oljeskador vid nätfiske i havet är inteovanliga och kan innebära betydande förluster och olägenheter för enskildafiskare. Det är mycket positivt att sädana skadefall kan ersättas med fondens medel. Att heltutesluta all ersättnings- Prop. 1987/88:85 rätt för verksamheter som ärberoende av nöjaktig vattenkvalité - och då alldeles speciellt fisket - finnerfiskeristyrelsen inteacceptabelt. Att vissa begränsningar är nödvändiga sägersig självt, men enligt styrelsens mening leder det angivna undantaget till attlagen riskerar att bli uddlös. Förslaget om att ersättning inte ska utgå tillnäringsidkare för skada som har drabbat hans näringsverksamhet, såvida ejsärskilda skäl föreligger med hänsyn till verksamhetens och skadans omfattningoch omständigheterna i övrigt, måste enligt bestämda uppfattningförses med klara motivuttalanden i lagens förarbeten så att ingen tveksamhetskall råda om att fiskodlare och yrkesfiskare har rätt till ersättning vidskada på vattenområde där de bedriver sin yrkesverksamhet, Enligt försäkringsinspektionens mening bör i första handen försäkringslösning prövas innan man bygger upp en statlig organisation förhanteringen av skadeständsärenden pä miljöområdet. För att miljöskadeskyddetskall bli effektivt, är det nödvändigt att införa en obligatorisk försäkring,där varje företag som bedriver miljöfarlig verksamhet - oavsett verksamhetensomfattning - ansluts lill försäkringen. Inspektionen förordar attöverläggningar tas upp med försäkringsbranschen för att åstadkomma enändamålsenlig försäkring. uppfattning att en försäkringsformbör övervägas för framtida skadefall delas i huvudsak av statens industriverk,statskontoret, . , iVärmlands län, . Skälen för mitt förslag: I likhet med utredningen ochflertalet remissinstanser anser jag att den som har drabbats av en sådanmiljöskada som avses i miljöskadelagen bör ha möjlighet att fä ersättning förskadan även i sädana fall då ersättningen inte kan erhållas av någon som äransvarig för skadan. Utredningen föreslår att ersättningen i sådana fall skullebetalas från en fond, miljöskadefonden, I en bilaga till utredningensbetänkande finns ett förslag till en försäkringslösning som ett alternativ fondlösning (se betänkandet s. 301 f). Ett avgörande skäl för utredningenatt inte föreslå en sådan försäkringslösning var att den närmare utformningenav försäkringen inte var färdig när utredningen avslutades. Bl, a, fanns detinte något åtagande från någon försäkingsgivare att svara för de förpliktelsersom försäkringen föreslogs innehålla. Efter remisstidens utgång har det frånIndustriförbundet till miljö- och kommit in ytterligareett förslag till en sådan försäkringslösning. Försäkringsbolagen har gjort ett åtagande att fullgöra försäkringsgivarensförpliktelser enligt det förslaget. Det framgår dessutom att man fränindustrins sida är införstådd med att de som bedriver miljöfarlig verksamhet iprincip skall vara obligatoriskt anslutna till försäkringen och bidra tillfinansieringen av denna. Sedan det numera föreligger ett färdigt förslag tillförsäkringslösning som ger skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen föreslagna miljöskadefonden skulle ha gett samt försäkringslösningen ger fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering, skadereg- 201 lering och administration, anser jag attförsäkringslösningen bör väljas. Den föreslagnamiljöskadeförsäkringen är en kollektiv försäkring. Den Prop, 1987/88:85innehåller dels ett åtagande att utge ersättning för personskador vid miljöskada,dels ett åtagande att utge ersättning för sakskador vid miljöskada. Deåtaganden som har presenterats av försäkringsbolagen och Skandiahar följande innehåll: Ersättning enligt detta åtagande utgår för sådan i Sverigeinträffad personskada som avses i miljöskadelagen (SFS 1986:225), Om någon på grund av lag eller avtal är ansvarig förskadan åligger det den skadelidande att utkräva ersättningen av denne. Endastom det kan göras sannolikt att ersättningen inte kan utfås av den ansvarigebetalas ersättning enligt detta åtagande, Skadan ersätts ej om den har orsakats - avmotorfordons-, järnvägs- eller flygtrafik eller sjöfart, eller - i samband medden skadades förvärvsarbete, eller - genom luft-eller vattenförorening som är allmänt förekommande och som ej har sin orsak ien lokal miljöpåverkan. Skada ersätts ej heller om den skadade till följd avskadan ej har - sjukskrivitsmed minst halv arbetsoförmåga , eller - i annat falltillfogats motsvarande nedsättning av kroppsfunktionerna under längre fid än 14dagar, eller - tillfogatsstadigvarande men som ej är utan betydelse, eller - om den skadadehar avlidit. Utan hinder av första stycket utgår skälig ersättning förkostnader och inkomstförlust i samband med behandling av skada i den månkostnaderna och inkomstförlusterna sammanlagt överstiger efteravräkning enligt 4,6, Ersättning för skada bestäms enligt 5 kap,skadeståndslagen (1972:207) i den mån ej annat föreskrivs i det följande,