prop · GB03100 · 1987-12-31 00:00:00 — 5.5 Sysselsättningspolitiken................................................................ 24 5.6 Regionalpolitiken............................................................................ .... 25 Budgetpolitiken..................... .................... ..................................... ..... 27 6.1 Budgetpolitikens inriktning .......................................................... 27 6.2 Statsbudgeten ........................... ............................................... 30 6.3 Den konsoliderade offentligasektorn ........................... ........ ..... 31 6.4 Statens lånebehov ......................................................................... .... 33 6.5 Kommunernas ekonomi...................................................... ........ 34 6.6 Budgetarbete för ökadeffektivitet ............................................. ..... 35 Statsbudgeten och Särskilda frågor 1 Statsbudgeten 1987/88 och 1988/89.................................................... 37 2 Extraordinärabudgeteffekter ............................................................. ..... 45 3 Statens lånebehov ochstatsskuldens förändring .......................... ..... 45 4 Statensavkastningsränta och statens utlåningsränta..................... 47 5 Principer förbokföring av räntor på statsskuldväxlar och valutaförändringar 47 6 Finansfullmakten ................................................................................... 48 7 Statliga garantier ................................................................................. ..... 49 8 Utgiftsramen för löneökningar .......................................................... 52 9 Budgetteknisk utveckling, m.m............................................................ ..... 55 10Avveckling av tjänstebrevsrätten....................................................... 56 Hemställan................. ................................................................................. .... 57 Bilaga1.2 Utdrag ur RRV:s inkomstberäkning Bilaga1.3 Vissa tabeller rörande den statsfinansiella utvecklingen Tryclceri, Stockhoim1988 1 1987/88. Bilaga 2till budgetpropositionen 1988 1987/88:100 Bil. Utdrag urprotokoll vid regeringssammanträde Föredragande: statsrådet (inledningen samtpunkterna 1-6 och 8-14), statsrådet (punkt 7) Anmälan till budgetpropositionen 1988 Inledning Ettav regeringens politiska mål är förnyelsen av den offentliga sektorn. Mycketsnart efter regeringsskiftet inleddes därför arbetet med enomfattande omprövning av verksamheten i den offentliga sektorn.Omprövningsarbetet - som jag vid ett flertal tillfällen har redogjort för (jfrskr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 47; prop. 1985/86:100 bil. 15 s. 5-15, AU 12,rskr. 196; skr. 1985/86:165, KU 28, rskr. 319) - är inriktat pä attförutsättningslöst och så systematiskt som möjligt pröva vilka uppgifter denoffentliga sektorn skall ha, hur den skall lösa sina uppgifter och till vilkakostnader det får ske. , som är den offentliga sektornsdepartement, har inte bara tagit fram ett samlat program för den offentligasektorns förnyelse (jfr skr. 1984/85:202) utan svarar också för en radomdaningsprojekt som går tvärs över departementsgränserna och angår hela denoffentliga sektorn. Varje departement lämnar inom sitt område väsentligabidrag till detta omdaningsarbete. Det är mot den bakgrunden som jag här bl. a. redovisarsådant pågående arbete hos regeringen med förnyelsen av den offentliga sektornsom rör flera huvudtitlar. Under punkterna 16 tar jag särskilt upp detförnyelsearbete som berör den statliga sektorn. Där behandlas sålundaregelförenkling och delegering, decentralisering, statliga myndigheterstillgänglighet, den nordiska utbytestjänstgöringen, den statligalokalförsörjningen, samordning av den civila och den militära vädertjänsten. Under punkten 7 redogör statsrådet för denallmänna lönenivån för statsanställda m. m. 1 1987/88. Under punkterna 8-10 tar jag upptre andra statliga personalfrågor, Prop. 1987/88:100 nämligen jämställdheti statsförvaltningen, regeringens behörighet att in- Bil. 2-rätta statligt reglerade tjänster och de statligaförnyelsefonderna. Punkterna 11 och12 avser datafrågor. Under punkt 13 behandlar jag förnyelsefrågor som avserden kommunala sektorn samt under punkt 14, slutligen, den offentligasektorns informationsverksamhet. 1 budgetproposition lämnade regeringen en redogörelse för arbetetmed att förenkla den statligaregelgivningen och att delegera beslutanderätten i förvaltningsärenden somprövas av regeringen (prop. 1985/86:100 bil. 1, KU 22, rskr. Avsikten var att motsvarande redogörelse tills vidareskulle lämnas till . budgetproposition återkom regeringenmed en ny redogörelse (prop. 1986/87:100 bil. I, KU 29, rskr. Jag skall nu ta upp frågan om årets redogörelseför regelförenklings- och delegeringsarbetet. Jag gör det med hänvisning till en sammanställning som statsrådsberedningen har upprättat på grundval av uppgifter fråndepartementen. Sammanställningen omfattar de resultat som har nåtts och deprojekt som har inletts efter den förra redogörelsen. Den bör fogas tillprotokollet i detta ärende som bilaga 2.1. 1.1 Närmare om regelförenlclingsarbetet 1.1.1 utgångspunkter för arbetet Förenklingav reglerna i samhället är ett viktigt led i förnyelsen av den offentligasektorn. Syftet med förenklingsarbetet är att regelsystemet skall bli såändamålsenligt och smidigt som möjligt. Reglernasfunktion är att åstadkomma sådana handlingssätt som leder till önskade mål. regler ger effektiva lösningarpå intressekonflikter, enhetligpraxis, snabb handläggning och rättssäkerhet. Men regelgivning är inte alltid ett nödvändigteller bra styrmedel. När reglernablir många och detaljrika riskerar man att de inte når fram till och tillräckligtpåverkar dem de avser. Omotiverade skillnader kan uppkomma i tillämpningen. En omfattande ochsvåröverskådlig regelflora ökar risken föratt reglerna i onödan fördyrar verksamheten hos staten, kommuner, företag och enskilda. För att regelsystemet skallfungera ändamålsenligt är det nödvändigt att reglerna fortlöpandeomprövas så att de inte blir för mänga och för komplicerade. I det jag nu har sagt ligger att någon principiellmotsättning inte finns mellanregelförenklingsarbetet och de grundläggande mål om rättssäkerhet, hälsa, godmiljö, jämn fördelning osv. som ligger bakom olika regelverk. Att styrmedlen förbättras gör det tvärtomlättare att uppnå målen. 1983/84:119 (KU 25,rskr. 245) inleddes ett mer Det program för förenkling av myn- Prop. 1987/88:100 digheternasregler som då lades fast har sedan följts upp och utvidgats så Bil. 2 att arbetet numera omfattar alla typer avoffentliga regler: lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och allmännaråd. Förenklingsarbetet omfattarockså de statliga kollektivavtalen. 1984/85:202 om den offentligasektorns förnyelse och i skr. 1985/86:165 om frikommunförsökel, regelförenklingen och förbättringen av den statligaservicen har jag redovisat mål och medel i arbetet och satt in det i sittsammanhang, förnyelsen av den ofl'entliga sektorn. Till utgångspunkterna för regelförenklingsarbetethör numera också de allmänna riktlinjer beträffande föreskrifter som riksdagenfastställde efter förslagav regeringen på föredragning av mig i den s. k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr.226). Riktlinjerna går i korthet ut pä följande. - Innan föreskrifter beslutas skall kostnader ochövriga effekter av till-lämpningenså långt som möjligt bedömas för staten, kommunerna och den privatasektorn. - Varje regelverk måste fortlöpande underkastasomprövningar. Vid beslut om regler vars effekter är svåra att mer noggrantbedöma vid beslutstillfället kan föreskrivas att utvärdering skall skeefter och anges vem som skall svara för utvärderingen. - Det inledda regelförenklingsarbetet bör drivasvidare. - Metoder för kostnadsberäkningar ocheffektbedömningar bör vidareutvecklas. Erfarenheter av regelöversyner bör ställassamman och metoder utvecklas för hur de bör genomföras. - Bemyndiganden för myndigheter att utfärdaföreskrifter bör fortlöpande prövas. Här bör också nämnas den proposition omnäringspolitik inför 1990-talet som regeringen lade fram (prop. 1986/87:74,NU 30, rskr. a. redogörelser och bedömningar i frågan om förenkling av sådanaregler som riktar sig till företagen. De båda nu nämnda propositionerna följdes nyligenupp genom att regeringen beslutadeen verksförordning (1987:1100), som skall ersätta allmänna verksstadgan (1965:600). harregeringen beslutat en ny begränsningsförordning, som ersätter kungörelsen(1970:641) om begränsning imyndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd. De nya förordningarna innebär bl. a. attmyndigheternas regelgivning i fortsättningen skall ske med störreurskillning och återhållsamhet. Det inskärpsatt föreskrifter skall beslutas bara när det framstår som lämpligare än andraåtgärder, att föreskrifter i princip inte får beslutas annat än efter en noggrann bedömning av reglernaskostnadsmässiga och andra konsekvensersamt att reglerna skall ses över och omprövas fortlöpande. Frän de utgångspunkter som jag här har angettarbetas det med regelförenkling inom departementen, i kommittéer och hos mångaandra myndigheter. I har regelförenklingen blivit ettväsentligt inslag i det löpande författningsarbetet. Där intar man numeraallmänt en återhållsam och stram attityd till ny regelgivning. Som framgår av sammanställningen ibilaga 2.1 ses också befintliga 3 regelverköver i förenklingssyfte. Arbetet inriktas då på att ta bort överflö- Prop.1987/88:100 diga regler och att ge de regler som behöver behällas en såändamålsenlig Bil. 2 utformning som möjligt. Den språkliga utformningen är inte minst viktig.Särskilda språkexperter finns sedanlänge i statsrådsberedningen och biträder vid utarbetande av lag- och förordningstexter. Den handbok iförfattningsskrivning, som statsrådsberedningen har gett ut och sominnehåller råd om bl. a. den språkligautformningen av myndigheternas föreskrifter, har också lagts till grund för en brett upplagd utbildningskampanj medhjälp av . Frågan om vad statsmakterna ytteriigare kan göraför att förbättra det offentliga språket har behandlats ispräkvårdsutredningens rapport (Ds C 1985:3)Klarspråk - en grund för god offentlig service. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag på grundval av den rapporten. Förenklingsarbetet omfattar inte bara reglernasspråkliga och redaktionellautformning. Omprövningar av reglers sakliga innehåll ingår givetvis ocksåi arbetet. utvecklas nya hjälpmedel och teknikervid regelförenklingar. Den s. k. stupstocken per och den metodsom brukar kallas solnedgångsteknikenhar lett till att ett stort antal myndighetsregler försvunnit (jfr prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 3 och7). Som jag strax återkommer till harman i arbetet också god hjälp av de regelförteckningar som myndigheterna är skyldiga att ha enligt 18 c §författningssamlingsförordningen (1976:725,omtryckt 1984:212, ändrad senast 1987:62). 1.1.2 Det statliga regelbeståndet Enförutsättning för ett systematiskt regelförenklingsarbete är givetvis att man kan överblicka vilka regler som gäller ochvilket resultat arbetet på olikahåll leder till. Av intresse är däbl. a. mängden av statliga regler. Det finns anledning att här skilja mellan å enasidan lagar och förordningar, dvs.författningar som eller regeringen beslutar, och å andra sidanmyndighetsregler, dvs. sådana författningar och allmänna råd som myndigheterunder regeringen beslutar. Detsiffermaterial om antalet lagar och förordningar under som regeringen kunderedovisa redogörelsebaserade sig på uppgifter hämtade ur registren i RÄTTSDATA över de författningar som ingår i Svenskförfattningssamling (SFS). Materialet kan nu byggas ut meduppgift om antalet författningar som var i kraft den : 1987/88:100 Bil. Antaletförfattningar som var i kraft har alltså minskat med 217 jämfört med antalet författningar den31 . Regelbeståndetbestod av 1707 lagar och 1956 förordningar. Som redovisades har flerabetydelsefulla insatser gjorts under 1970-och 1980-talen i syfte att begränsa antalet författningar. Den nu aktuellasifferuppgiften om ikraftvarande författningar bekräftar att riksdagoch regering följer upp dessa insatser. har framför allt beståndet av förordningarminskat, nämligen med 167 författningar. Fördelningenav författningarna på de olika departementen, sominte visar pä någon markant skillnad jämfört med förra årets redovisning, ärföljande. 1987/88:100 Bil. "övriga" förf. (oplacerade m.fl.) Justitie- och finansdepartementen svarar sålundatillsammans för av de "placerade" författningarna. "Övriga" SFS-författningar (83 st.)är antingen "oplacerade" i fråga om departementsfillhörighet (I) eller utfärdadeav myndigheter under regeringen (82). Minskningen av "övriga" berorantingen pä att alla utom en av författningarna nu har "ansvarsplace-rats" eller på att ett antalmyndighetsförfattningar som har kungjorts i SFS har upphört att gälla genom dens. k. stupstocken per . Ett stort antal sådanaregelförteckningar som myndigheterna är skyldiga att ha enligt 18 c § författningssamlingsförordningen har under hösten1987 lämnats in av myndigheterna till regeringen. I förteckningarna redovisas myndighetsregler (föreskrifter eller allmännaråd) under sammanlagt drygt 20000rubriker (titlar). Antalet regelrubriker per departementsområde är ungefärligenföljande. Område Ungefäriigt antal regelrubriker 1987/88:100 Bil. Det totala antalet regelrubriker och fördelningenav rubrikerna på departementen har knappast alls förändrats sedan är1986. Uppgifterna i tabellen som ett uttryck för detsamlade regelbeständet är även i ärinte bara osäkra utan också behäftade med en del skevheter. Sålunda finns det ännu ingen fullständigredovisning av reglerna inom utrikesförvaltningenoch myndigheterna under . För kommunikationsdepartementetsdel är också redovisningen av antalet myndighetsregler inom några avverksamhetsområdena inte fullständig. Enanledning till att antalet rubriker pä område har ökat är att en mångfald regler som tidigareredovisades under länsstyrelsernas skatteavdelningar sedan den 1 februari 1987redovisas under länsskattemyndigheterna.Pä område finns också redovisningstekniska problem som behöver lösas. Det sammanlagda antaletföreskrifter och allmänna råd av normal karaktär kan avrundat anges till 1 400. Till siffran kommer sedan ett omfattandematerial, som klart utgör författningar,men som är av något speciell karaktär. För grund- och gymnasieskolan tillkommersålunda omkring 600 läroplaner, fastställda av . Inom universitets- och högskolevärlden finns det delsbortåt 7000 lokala föreskrifter av administrativ karaktär, varav omkring1000 avser regler förinstitutionsstyrelser, dels bortåt 23000 olika kursplaner. Under ingår liksom förut"Svensk byggnorm" med baraen enda rubrik, trots att den har stor volym och flera underavdelningar.Arbete pågår med att dela upp den i dels föreskrifter om nybyggnad, dels föreskrifter om ombyggnad.Föreskrifterna kommer liksom plan-och bygglagen (1987:10, ändrad senast 1987:246) att inriktas mer påbyggnadernas funktion än på detaljutförandet. För åtskilliga myndigheter under olikadepartement gäller att en stor del avderas regler utgör interna arbetsföreskrifter eller är avsedda som råd i myndighetens eget arbete. På en del häll synes maninte ha uppmärksammat att förteckningsskyldigheten omfattar också regler avdetta slag. Det sagdaillustrerar att det finns en del svårigheter i arbetet med att Prop.1987/88:100 förteckna myndigheternas regler. I den verksförordning (1987:1100)som Bil. 2 regeringen har beslutat ingår en hänvisning tillförfattningssamlingsförordningens föreskrift om regelförteckningar. Jag räknarmed att detta kommer att bidra till att det ägnas ökad uppmärksamhet åt vad förteckningarnaskall innehålla. Förteckningarna skall föras fortlöpande. Nyaregler som beslutas skall alltså förtecknas . Regler som upphävsskall strykas ur förteckningarna. En annan sak är att myndigheternaskall lämna förteckningar till regeringen endast en gång . Det är självfallet meningen attregelförteckningarna trots de svårigheter jag har nämnt skallbrukas hos både myndigheter och departement somstommar i ett offensivt förenklingsarbete. Ett exempel på hur det kan ske är det arbete som ochlänsstyrelserna har lagt ned på attförenkla länsstyrelsernas regler och som har lett tillförenklingsförslag som rör störredelen av dessa regler (se vidare redogörelsen i bilaga 2.1). Deregler som medborgarna möter i vardagslivet är ofta beslutade av en kommun. Denkommunala regelgivningen har också stor betydelse för näringsliv,organisationer och statliga myndigheter. Jag har tidigare i olika sammanhanggett uttryck för den vikt jag fäster vid arbetet med att förenkla den kommunala regelgivningen (se skr.1985/86:165 s. 18, KU 28, rskr.. 319; prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 8, KU29,rskr. Det finns enligt min mening ett klart sambandmellan å ena sidan de föreskrifter ilagar och andra statliga författningar som reglerar den kommunala verksamhetenoch å andra sidan den kommunala regelgivningen. Om de statliga föreskrifterna är otidsenliga eller svårtolkade, finnsdet risk för att de kommunala reglersom utgår frän dessa också blir ett bristfälligt styrinstrument. Det är därför angeläget att kommunerna och landstingen kan utgå från en lagstiftning som är tidsenlig,begriplig och i övrigt ändamålsenlig. Arbetet med attse över det statliga regelsystemet, såvitt nu avses,. bedrivs på olika sätt. En arbetsgrupp, kommunallagsgruppen (C 1986: A),har sålunda till uppgift att utarbeta förslag till enhelt ny kommunallag (punkt 13.3 i det följande). Vidare fortsätterstat-kommunberedningen (C 1983:02) sitt arbete med att se över statligaregler som riktar sig till kommuner ochlandsting. Inom ramen för frikommunförsökel (punkt 13.2) prövas i praktiken behovet av statlig regleringinom olika kommunala verksamhetsområden. Erfarenheterna av dessa försökkommer att läggas . till grund för ytterligare överväganden. Mot den nuangivna bakgrunden är det väsentligt att även kommuner och landsting bedriver ett aktivtregelförenklingsarbete. Jag har tidigare, (skr. 1985/86:165 s. 18) noterat attett sådant arbete pågår och att också ochLandstingsförbundet bidrar till att göra arbetet effektivt. Enligt min mening finns det starka skäl för envidgad samverkan och ett Prop. 1987/88:100 erfarenhetsutbyte mellan stat och kommun inom detta område. Jag avser därför att ta upp diskussioner med debåda kommunförbunden om hur detta samarbete skall bedrivas för att det samladeregelförenklingsarbetet till allmänhetens gagn skall bli så effektivt sommöjligt. 1.1.4 Användningen av datateknik Jagpekade redogörelse på den betydelse som användning av befintligtdatorstöd har i sammanhanget. Genom datorregistrering kan inte bara reglernasrubriker utan också deras innehåll göras lättare tillgängligt i dataregister. Inte minst i internationellasammanhang, t.ex. inför kontakter med den europeiska gemenskapen, framträderallt oftare behovet av att snabbt kunna överblicka vilka regler som gäller päett visst område. Men datateknikenkan också underlätta arbetet med regelförenkling. och regeringens regelgivning: Arbetetmed att bygga ut och förbättrakvaliteten i SFS-registren i databasen i RÄTTSDATA fortsätter. Detregister över SFS som innehåller författningarnas rubriker och kortfattade uppgifter om ändringar iförfattningarna, är komplett. I basen finns också ett register över deförfattningar i löptext som tagits ini SFS. Det är så gott som komplett och beräknas bli fullständigt i början av år1988. innehåller registret gällande SFS-författningar i löpande text som motsvarar textmängden i drygt tvåhela lagböcker. Omkring 500 författningar återstår att registrera i fulltext.. Bland dessa författningar finns en del äldreförfattningar som antingen är föremålför en översyn i syfte att upphäva dem eller förnya och förenkla föreskrifternaeller där översynen har avslutats och regeringsförslag kanväntas . Statsrådsberedningen upprättade medhjälp av datateknik ett register översådana normgivningsbemyndiganden som har lämnat regeringen och somgällde . Registret är i första hand avsett för behov och skall under enförsöksperiod hällas aktuellt genomhalvårsvisa revisioner. Registret överlämnades till (jfr KU1986/87:33 s. 12). En reviderad version av registret har därefterfärdigställts. Den avser bemyndigandensom gällde och har överlämnats till utskottet. Myndigheternas regelgivning: I 1987 årsredogörelse framhöll jag att myndigheternas regelförteckningar först måste sesöver, innan det kan bli aktuellt att förteckna även myndighetsreglerna idatabaserade informationssystem.Jag noterar dock att ett registreringsarbete redan är i gång hos fleramyndigheter. På det statliga kollektivavtalsområdet tasdatatekniken i allt större utsträckning till hjälp iregelförenklingsarbetet. Jag vill i sammanhanget också något behandla dettaregelomräde som - även om det inte hör in underförfattningssamlingsförordningens förteckningsskyldighet är av stor betydelse i statsförvaltningen. Den 1november 1987 började statens arbetsgivarverk (SAV) attdistribuera avtalstexter genom DAFA Data AB:srättsbank. Då öppnades den första databasen, , som innehåller avtalstexteri senaste lydelser frän SAV:s avtalstryck, cirkulär i cirkulärserie A samt s.k. A4-avtal. Det är meningen att nästan all information från SAV skallkunna distribueras via databas . Informationen är tänkt att sorterasi fyra databaser. De tre övriga databaserna skall bl. a. innehållaSAV:s föreskrifter och allmänna råd, snabbaktuellt, konfliktmeddelanden, avtaloch föreskrifter för kommunalt anställda med statligt lönereglerade tjänstersamt avtal i deras ursprungligalydelse. De kommer successivt att öppnas allt eftersom de blir klara. Den största användargruppen kommer att blipersonalhandläggare på de cirka 350 myndigheter som SAV företräder. Mendatabaserna skall stå öppna för alla, även t. ex. parternas förhandlare. Det rättsliga material som lämpar sig för attregistrera i databaser kan illustreras pä följande sätt. 1987/88:100 Bil. Avtalsregler,rättspraxis m.m., administrativarutiner 1.1.5 Det fortsatta regelförenklingsarbetet Somhar framgått arbetar regeringen sedan några är särskilt med regelförenkling. Betydande resultat har nätts.Ytterligare projekt pågår eller förbereds.Regelförenkling bör också i fortsättningen vara en viktig uppgift för allaregelgivare. Iregelförenklingen ingår att områdesvis överväga om antalet nivåer i regelgivningen bör minskas eller om regler börflyttas frän en nivå till en annan, t. ex. så att bindande regler ersätts medallmänna råd eller sä att en förordning byggs ut med regler som tidigarevar myndighetsföreskrifter. a. därförbör samarbetet mellan departement och myndigheter i regel-givningsfrågorutvecklas. Det är angeläget atttillämpningen av regler - även nya regler - följs upp och utvärderas. Det ligger isakens natur att ansvaret för att en Prop. reglering fortlöpande anpassas tilltidens krav och människornas behov i Bil. första hand ligger på den som har utfärdat reglerna. man i mängagånger anledning att ta upp frågor om översynerinte bara av lagar och förordningar utan också av myndigheters regler.Omvänt gäller att varje myndighet på sitt område vid behov givetvis böraktualisera ändringar också i författningar som regeringen har utfärdat. För att regelförenklingsarbetet skall bliframgångsrikt också i fortsättningen behöver man i departementen kunnaöverblicka dels i vilka fall regeringenhar begagnat sig av riksdagsbemyndiganden att subdelegera normgivningskompetens, dels vilka andranormgivningsbemyndiganden somregeringen har lämnat myndigheter eller kommuner. Man måste också hålla reda pävilka föreskrifter som bemyndigandena har gett upphov till på myndighetsnivåoch hur föreskrifterna i stort tillämpas.