prop · GB0369 · 1987-12-31 00:00:00 — TheCourt considers that a "genuine and serious" contestation (dispute)as to the "actual existence" of the right to a licence claimed by theapplicant arose between him and the authorities at least after theRegional Inspector's appeal against tlie decision of the Weststellingwerf municipal autho"ities.This is shown especially by the fact Prop. that, from 11 August1975 to 30 1979, M". was able, without contraveningthe law, to exploit his installationby virtue of the licence granted by the latterauthorities .... In addition, the resdt of the proceedings complained of,which could - and in fact did- lead to a reversal of the decision unde- appeal, wasdirectly decisive for the right at issue. Thegrant of the licence to which the applicant claimed to be entitled was one of theconditions for the exercise of part of his activities as a businessman. It was closelyassociated with the right to use one's possessions in conforraity with the law's"equireraents. In addition, a licence of this kind has a proprietary character,as is shovm, inter alia, by the fact that it can be assigned to thi"d parties. (Koramissioneni fallet Pudas) Inthis respect it is recalled that the decision by which the applicant obtained thefraffic licence was not appealed against and hence became final. Having obtainedthe licence, the applicant had, in the CorTiraission's opinion, acquired certain"riglits" flowing from that licence. Itis frue that, unde" the p"ovisions of the 1979 Act onCommercial Transportation, the licence is always Prop. subjectto modification or even withdrawal by the Bilaga 1 This, however, does not, in the opinionof the Commission, alter the fact that it confersa "right" for the purposes of Artide 6, para. Asto whether the right to ope-ate fraffic business under the interurban route trafficlicence was "civil" in character, the Commission considers that thelegal position, contrary to what the Governraent have submitted, is essentiallysirailar in characte" to the rights in question in the , Le Compte,and De Meyere and and Le Compte cases in that it was a "ightto carry on an occupation in the private sector, albeit subject toadministrative authorisation and supervision in the public interest. Thepresent case is also similar to the Benthem case in which the dispute as to thegrant of the licence related to part of the applicant's commercial activities. UnderSwedish law the transportation service is not of a State monopoly character. Onthe contrary licences may be obtained by either public entities or private -physicalo" legal - persons. Furfhermore, the relationships between the holde"of the licence and thepassengers are usually cont-actual and di"ectly Prop. 1987/88:69 establishedbetween individuals on a personal basis Bilaga 1 although public authoritiesmay have a direct -influence on the transportation service and the fees to be paid. Theprivate characte" of the right to operate the traffic business at issue doesnot, in the Gommission's opinion, change becaose it is subject toadministrative supervision, or because the licence holder may be dependent on publicsubsidies fo- the profitability of the operation of the t"anspo"tation0" as a res'ult of the fees being restricted. TheCommission considers that a "genuine" contestation (dispute) "ofa se"ious nature" ... a"ose between the applicant and the Sv,'edishauthorities concerning his right according to the licence in question, as the applicantmaintains that the revocation was unjustified, the authorities being in abuseof power. The applicant therefore in fact challenges the lawfulness under Swedishlaw of the measures taken. exempel på fall där art. 5 (1) i eur0?arådsk0k-ve[;ti0ir±2; a}:tualiseras 6:1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna () skall envar, när det gäller attpröva hans "civila rättigheter och s'Kyldigheter", vara berättigadtill opartisk och offentlig rättegång inora skälig tid och inför en oavhängig och opa"tiskdomstol, som upprättats enligt lag. Irättsfall från har de citerade orden getts enuttolkning som gö" att det kan finnas anledning att öve-väga omsvensk rätt till fullo uppfylle" konventionens k"avpå möjlighiet till domstolsprövning. Defall som är aktuella är ett som rör äganderätt till fast egendom (SporrongLönnroth)och ett som gäller rätten att idka nä"ing (Benthem). I syfteatt försöka ge ett unde"lBg för en bedömning avden aktualiserade frågans vidd har 1985 å"s lagbok gåtts igenom. Nedanredovisas ett antal fall där svensk lagstiftning skulle kunna tänkassakna möjlighet till sådan domstolsprövning som kräver. Någon follständighethar inte åsyftats och någon närmare analys av fallen ha" inte skett. Det är allt.så fråga om ensamling av exempel på fall dä- konventionsregeln kan tänkas bliaktuell. På grundval av genomgångens resdtat kan man nog våga denslutsatsen att det totala antalet fall är förhållandevis begränsat. 11 1987/88. De fall som ha" påträffats rör i huvudsak(sora man kunde Prop, 1987/88:69 vänta med tanlie på de angivna rättsfallen)äganderätten Bilaga och rätten att idka näring. 2.Fall med anknytning till äganderätten Expropriationslagen (1972:719).Den svenska expropriationsprocessen är uppdelad i en tillstånds-prö'/ning,som i princip sker y\os rege"ingen, och en ersättningsprövning,som görs av domstol. Expropriationen fullbordas i princip inte fö-rän ersättningenha" blivit bestämd, Exprop"iationslagen medge" inte attdorastol prövar om lagliga fö"utsättningar föreligge"för egendomsberövande, Vattenlagen (1983:291). Tillåtlighietenav vissa vattenföretag prövas av regeringen. En sakägare soraraäste avstå mark eller rättighet till följd av ett sådant företag kai inte få p"övat viddorastol om tillståndet stride" laot lag (jfr 1). Inte iielle"kai en fastighetsäga"e sora "ege-ingen vägrartillstånd få prövat vid domstol om beslutet strider mot lag (jfr 8).Vidare kan stämpel tas i ansp"åi-: enligt ett exprop"iations-liknandeförfarande (jfr 1). Förköpslagen(1967:868). Frågan ora tillstånd till förköp prövas av regeringen. Möjlighet till domstolsprövning avlagligheten av tillståndsbeslutet saknas. Eftersom ett förköp innebär att köparen förlora"sina avtalsenliga rättigheter enligt köpehandlingen, torde förköpet beröra civilarättigheter. Jordförvärvslagen(1979:230). Tillstånd till jordförvärv prövas i högsta instans av regeringen. Domstolsprövning kanej ske. Eftersom vägrat förvärvstillstånd medfö" förvärvets ogiltighet, torde tillståndsprövning beröra civilarättigheter, Lagen (1982:617) om utländska förvärv avsvenska Prop, 1987/88:69 företag m.m.Samma problem sora vid 4. tsiiaga Lagen(1962:518) om utländska förvärv av fast egendom m.m. Samma problem som vid 4. Naturvårdslagen (1964:822).Vissa beslut enligt naturvårdslagen kan vara så ingripande att markägaren getts rätt att få fastigheten inlöst (se 27 §). Lagligheten av besluten kan inte prövas i domstol. Besluten kan ev. ses som "de facto"-expropriationer. De skulle därmed beröra civila rättiglieter. Ev. kan också mera renodlade rådighetsinskränkandebeslut enligt naturvårdslagen anses röra civila rättigheter. Lagen (1953:583) av avvecklingav fideikommiss. Inlösen av större jord- och skogsegendoiriar och av kulturföremålbeslutas av regeringen. Ersättning bestäms enligt expropriationsreglerna i det förrafallet och av si-:iljemän i det . Lagligheten av inlösningsåtgärdentorde inte kunna prövas i det sammanlianget. Lagen (1977:494) om tillstånd till överlåtelse avfartyg. Svenska fa"tyg få" inte öve-lätas till utlandet utan tillstånd av koinmerskollegium,alternativt regeringen. Överlåtelse utan tillstånd ärogiltig. Lagen (1902:71 s. 1)innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar.Tillstånd krävs för att få dra fram eller använda elektriska starkst"ömsledninga".Tillstånd ges av med besvärsmöjlighet till regeringen. Möjligen är dettasnarare ett fall för nästa avsnitt om rätten att idka nä"ing, Lagen (1976:240) om förvärv aveldistributionsanläggning m.m. Tillstånd krävs för förvärv av anläggning för yrkesmässig närdistributionav elekt"isk starkström sora Prop, 1987/88:69 krävertillstånd enligt 1902 å"s lag. Utan tillstånd ä- iaga 1 ettförvärv ogiltigt. Beslutsinstanserna är desammasom i Också häraktualiseras jämväl rätten att idka näring. Lagen (1942:350) om fornminnen.Länsstyrelsen kan låta omhänderta fornlämning eller del därav for dess uppställandeeller vård på annan plats. Beslutet kan överklagastill regeringen. Ersättningsfrågan prövas av fastighetsdomstol, troligen utan möjlighetatt pröva det grundläggande beslutets laglighet. Förfogandelagen (1976:262).Bl.a, kan fastigheten tas i anspråk med äganderätt eller nyttjaiderätt enligt beslut av vissa förvaltningsmyndigheter.Besluten kan överklagas till regeringen. Ersättningsfrågan prövas avspeciella värderingsnämnde" som har vissa doiastols-liknande drag. 3.Fall med anknytning till rätten att idka näring Lagen (1975:985) om tillfällighandel. Med tillfällig handel avses att någonyrkesmässigt salubjude" varor påtillfälligt försäljningsställe ellerunder k"ingkörning. Tillstånd av alternativt regeringen krävs medvissa undantag. beslut överklagas tillkommerskollegium och sedan till regeringen. Lagen (1968:555) om rätt för utlänning ochutländskt företag att idka näring här iriket. Med vissa undantag behöver utlänninga- och utländska företagtillstånd till näringsidkande här i landet. Beslutsordningen ärdensamma som i 14. Lagen(1974:191) om bevakningsföretag. Bevaknings- PP-1987/88:69 företag skallha tillstånd av . Besluten överklagastill regeringen. Kungörelsen(1913:380) om rätt for den som är bosatt i utlandet att giva eller medverka i offentlig föreställning m.m. i . Utoralands bosatta fysiska personer och utländska juridiska personer skall ha tillstånd för att ordna vissa tillställningar. fattar beslut som kan överklagas till regeringen. 16.Lagen (1962:361) om allmän försäkring. Ersättning för tandvård i privat verksamhet utgår enligtreglerna om sjukförsäkring bara ora tandläkaren är uppförd på en förteckningsom upprättas av . Det kan hävdas atten tandläkare som inte på detta sättbli" ansluten till den allmänna försäkringen påve"kas i sådan grad i sin nä"ingsverksaraiietatt det gälle" hans "civila rättiglieter".Beslut om vilka tandläkare sora SKall föras upp på förteckningarnafattas av riksförsäi-:ringsve"ket, vars beslut överklagastill regeringen, Läkemedelsförordningen(1962:701). Tillstånd k"ävs för yrkesmässig tillverkning av läliemedel(utom på apotek). Tillståndet ges av socialstyrelsen.Beslutet överklagas till regeringen. Miljöskyddslagen(1969:387). Miljöfarlig verksanhet kräve" i vissa fall tillstånd avkoncessionsnämnden fö" miljöskydd, eller regeringen. Regeringen ä"också besvärsinstans i förhållande till de två andra myndigheterna.Koncessionsnämnden har vissa domstolsliknande drag. Kreditupplysningslagen(1973:1173). Prop, 1987/88:69 Kreditupplysningsverksaahet kräver tillstånd av Bilaga 1 datainspektionen, vars beslut överklagas till Inkassolagen (1974:182). För inkassoverksamhetbehövs tillstånd av datainspektionen. Regeringen är överinstans. Lagen (1977:293) ora handel meddrycker. Servering av alkoholdrycker får ske bara med tillstånd.Beslut kan överklagas till . Det kan hävdas attserveringstillstånd är en i praktiken nödvändig förutsättning fö" restaurangverksamliet. Arbetsmiljölagen(1977:1160). Förbud mot olämplig arbetsmiljö kan innebära att verksanhietenmåste upphöra. Beslutet meddelas av yrkesinspektionen, va"sbeslut överklagas till arbetarskyddsstyrelsen och dä"ifrån till rege"ingen. Lagen(1978:160) om vissa rorled.ningar. Rörledning för t"ansport av fjärrvä-me eller av olja, natu-gas m.m. får inte dras fram eller begagnas utan tillstånd av regeringen. Lagen (1979:425) om skötsel avjordbruksmark. Bra jordbruksmark få" inte tas ur jordbruksproduktion annat än medtillstånd av lantbruksnämnden, vars beslut överklagas tilllantbruksstyrelsen. Slutinstans ä" regeringen. Yrkestrafiklagen (1979:559)- Yrkesraässig t"afikfä-drivas bara av den som har trafiktillstånd. Beslutskompetensen är fördeladmellan och transportrådet, somockså är besvärsinstans. 1987/88:69 ärslutinstans. Lagen (1979:560) om transportförmedling.Transportförmedling kräver tillstånd av . ochregeringen är besvärsinstanser. Lagen (1979:561) ombiluthyrning. Yrkesmässig uthyrning av bilar förutsättertillstånd. Beslutsordningen är densamma som i 28. Fondkommissionslagen(1979:748). Fondkommissionsrörelse kräver tillstånd av bankinspektionen, vars beslut överklagastill regeringen. Lagen (1980:2) om finansbolag.Bankinspektionen kan förbjuda att beslut av ett finansbolag verkställs. Lagen (1981:2) om handel medskrot och begagnade varor. Skrothandel får bedrivas bara efter tillstånd avpolismyndigheten, vars beslut överklagas till och sedanregeringen. Lagen(1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Adoptionsbeslut i annan stat kan godkännas av adoptionsfrågor med regeringen som besvärsinstans. 2 Tillämpningsområdet för en nymöjlighet till domstolsprövning 5 Förfarandet i övrigt:ansökningstid, besluts verkställbarhet m. m, 6 Behovet av information om dennya prövningsmöjligheten 10Omprövning av expropriationstillstånd Remissyttrandena återges i regel i oavkortatskick och utan bearbetning. Regeringsrättensledamöter: bakgrund av den utveckling som enligt promemorians beskrivningägt rum i fråga om tolkningen av konventionens krav på tillgång tilldomstolsprövning i fråga om "civila rättigheter och skyldigheter" ärdet följdriktigt att söka en lösning som såvitt möjligt säkerställer att svensklagstiftning uppfyller de krav som konventionen numera anses innebära. Denlösning som har valts i promemorian och som innebär tillskapandet av ettsärskilt av förvaltningsbeslut förefaller också varaen praktisk lösning, sedd från utgångspunkten att en snabb förändring avrättsläget bör åstadkommas. Vivill också instämma i promemorians principiella synsätt, nämligen attregleringen bör utformas på sådant sätt att den bidrar till en naturligutveckling i överensstämmelse med de strävanden mot fördjupad rättssäkerhetsom fortlöpande sker i fråga om vår rättsordning. Vi biträder alltså förslaget. Dengenerella lösning som föreslagits är emellertid förbunden med nack delar, som vi återkommer till i det följande. Den bör därför inte betraktas som en definitiv lösning för alla fall. Med hänsyn härtill är det angeläget att som också framståi som följdriktigt från promemorians angivna utgångspunkt - ett införande av detta nya prövningsinstitut följs upp genom mer specifika lagstiftningsåtgärder, efter en systematisk genom gång departementsvis av de lagstiftningsområden som berörs av det nya institutet. Syftet härmed skulle vara att successivt omgestalta det ordinarie prövningsförfarandet på de berörda lagstiftningsområdena i sådan riktning att kraven på domstolsprövning tillgodoses i en utformning som nyanserats med beaktande av varje områdes särart. Bl, a. skulle därigenom besvärs ordningen kunna utmejslas och inriktningen av besvärsinstansens pröv ning kunna anges mer preciserat än som är möjligt i en generell lagstiftning av den typ som är i fråga. Genom sådana successiva lagstiftningsåtgär- 168 der uppnås attallt fler ärendetyper tas undan från det särskilt Prop. 1987/88:69tillskapade generella prövningsinstitutet, en utveckling som står i sam- Bilaga 2 klang med traditionella svenska lagstiftningsmetoder. Det kan dockantas att, även efter en sådan genomgång, ett antal ärendetyper kommer attkvarstå utan särskild reglering och att därför det nya prövningsinstitutetmåste finnas kvar för dessa ärendetyper, JK:Som framhålles i den remitterade promemorian innebär rättstillämpningen i deneuropeiska domstolen en extensiv tolkning av begreppet civila rättigheter ochskyldigheter ("civil rights and obligations", "droits etobligations de caractére civil"). Mot den beskrivning av rättsläget vidtillämpning av konventionen och det därav föranledda reformbehovet för densvenska rättens del, som förslagen bygger på, har jag ingen erinran. Närdet gäller frågan huruvida de framlagda lagförslagen är ägnade att tillgodosedetta reformbehov på ett sätt som kan godtagas av den europeiska domstolen ärbedömningen i viktiga hänseenden mera tveksam. Förarbetena tillkonventionstexten lämnar dessvärre föga ledning och den analys som beståssaken i promemorian är knappast inträngande. Jag saknar dock underlag för attifrågasätta den i den allmänna motiveringen till förslaget till lag om ändringi lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gjorda bedömningen att ett rättsmedelsom erbjuder möjlighet till en domstolsprövning av kassatorisk natur i högstainstans skulle uppfylla konventionens krav på att den rättssökande skall hatillgång till rättegång inför domstol för prövning av hans civila rättigheteroch skyldigheter. Valetav regeringsrätten som domstolsinstans föranleder ingen invändning från minsida. Hovrätten:Ett införande av möjlighet till någon form av domstolsprövning i vissaförvaltningsärenden ter sig nödvändigt för att skall kunna ansesuppfylla sina förpliktelser enligt artikel 6, Den i och för sig tänkbaramöjligheten att i stället säga upp konventionen och på nytt ansluta sig tillden med förbehåll skulle strida mot uttalade målsättning att efterievakonventionen. Hovrätten anser det därför riktigt att en ny möjlighet tilldomstolsprövning bör lagfästas. Förslagetinnebär en principiell nybildning genom att domstol ges behörighet att taställning till fortbeståndet av regeringens beslut i vissa besvärsärenden.Även om detta från konstitutionell synpunkt kan te sig främmande för svenskaförhållanden får lösningen accepteras om skall kunna uppfyllakonventionskraven. Med hänsyn till bl, a, stadgandet i I kap, 6 §regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig endast införriksdagen kan det föreslagna systemet dock ge anledning till viss tveksamhet.Det principiellt nya dämpas emellertid av att den föreslagna domstolsprövningennärmast liknar en något utvidgad form av den laglighetsprövning som redantillagts regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet i regeringsformen.Den föreslagna modellen synes vara att föredra framför andra tänkbara formerför besvärsprövning (jfr Fribergh: krav pådomstolsprövning i 1986 s, 325 ff,, särskilts, 337), Hovrätten anser att dethade varit önskvärt att ett säkrare underlag presenterats för slutsatsen att den föreslagna kassatoriska laglighetspröv- 169 ningen är tillräcklig frånkonventionens synpunkt. Det synes emellertid Prop, 1987/88:69 angeläget attvidta en åtgärd som kan realiseras inom rimlig tid, inte minst Bilaga 2 motbakgrund av att har gått sedan och Lönnroth-domen meddelades.Förslaget är tämligen väl anpassat till gällande ordning. Hovrättentillstyrker därför i princip att den föreslagna besvärsmöjligheten nu införs. Hovrättenvill dock påpeka att denna åtgärd inte får ses isolerad. En fortlöpande översynbör göras med inriktning på att i ytterligare enskilda typer av ärenden övergåtill besvärsprövning i förvaltningsdomstol. Kammarrätten:Avgöranden av den och domstolar och myndigheter i Sverigehar i ökad omfattning kommit att i enlighet med konventionangående skydd för de mänskliga rättigheterna prövas av kommissionen ochdomstolen i , Detta är värdefullt. Det leder nämligen till enkontinuerlig prövning av om svensk rätt lever upp till den standard som viåtagit oss att ha genom att ansluta oss till konventionen. När en diskrepansvisar sig föreligga måste vi se över vär lagstiftning. Den föreliggandepromemorian, som avser rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i konventionen,är ett led i en sådan översyn. Kammarrätten kan i allt väsentligt ansluta sigtill den tolkning av artikel 6 som görs i promemorian. En domstolsprövning avde frågor som rör civila rättigheter och skyldigheter måste med dennautgångspunkt tillskapas, 1 någon utsträckning kan naturligtvis problemet lösasgenom att ytterligare öka möjligheterna att i ordinär ordning överprövaadministrativa beslut i förvaltningsdomstolarna. Särskilt närdet gällerregeringsbeslut strider detta mot svensk tradition. Den i promemorian valdalösningen med en rätt för regeringsrätten att göra en laglighetsprövning i denämnda fallen är tilltalande och tillstyrks av kammarrätten. Närdet gäller den närmare utformningen av förslaget till ändring av förvaltningsprocesslagenoch övriga lagförslag har kammarrätten inga invändningar. () tillstyrker förslaget i allt väsentligt, DVdelar uppfattningen att det för att uppfylla krav ärnödvändigt att öka möjligheterna att få förvaltningsbeslut prövade i domstol.På sikt bör detta åstadkommas genom att det vid översynen av olikaförfattningar noga övervägs om inte besvärsprövningen kan läggas på domstol.Den uppfattningen har DV givit uttryck för i skilda sammanhang bl, a, iyttrande över departementspromemorian (Ds Ju 1982:14) Färre besvärsärenden hosregeringen, DVdelar också uppfattningen att en lösning på kort sikt bör sökas enligt delinjer som föreslås i promemorian, DVdelar uppfattningen att prövningen bör ankomma på regeringsrätten. Därigenomundviks bl, a, att en ny utdragen process kan komma att hållas i flerainstanser. Datainspektionentillstyrker ändringen i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Kommerskollegium:Med utgångspunkt från de i promemorian referera de rättsfallen bedömer kollegiet att den förordade lösningen skulle medföra 170 enanpassning av den svenska rättsordningen till gällande tolkning av Prop,1987/88:69 artikel 6 i . Avgörande för den 2 synes vara att beslut som fattas på administrativ väg ochsom avser den enskildes fri- och rättigheter alltid skall kunna bringas tillprövning av domstol. Då den förordade lösningen omfattar alla de fall dågällande besvärsordning inte medger domstolsprövning synes detta krav blitillgodosett. Utredningens förslag bygger på förutsättningen att det ärtillräckligt med en laglighetsprövning för att uppnå överensstämmelse meddomstolens tolkning av konventionstexten. Om så inte är fallet utan det ocksåkrävs en lämplighetsprövning torde mer långtgående åtgärder fordras för attöverensstämmelse skall uppnäs. Kollegietfinner det synnerligen angeläget att bringa den svenska rättsordningen iöverensstämmelse med gällande tolkning av och kollegiet ärdärför positivt inställt till utredningens förslag, Ipromemorian påpekas att det föreligger ett intresse av att avlasta regeringenförvaltningsärenden. Utredningens förslag innebär ingen ändring i fördelningenav ärenden mellan domstolar och förvaltningsorgan och tillgodoser således intedetta intresse, I promemorian förutsätts emellertid att man då ändringar iberörd lagstiftning övervägs av andra skäl skall pröva om det är möjligt attändra besvärsordningarna så att i fall då f, n, regeringen är överinstans talani stället skall väckas vid förvaltningsdomstol. Det bör understrykas attinförandet av 2 a § i förvaltningsdomstolslagen inte minskar behovet av attgenomföra dylika ändringar i besvärsordningarna. Riksförsäkringsverketfinner att den i promemorian föreslagna ordningen är ett steg mot harmoniseringav den svenska lagstiftningen med eropa-konventionens regler. Verket har därföringet att erinra mot förslaget. Socialstyrelsendelar uppfattningen att lagstiftningen behöver anpassas till europaorganenspraxis vid tillämpningen av artikel 6 och anser att det föreslagna nyaprövningsinstitutet kan bidra effektivt till detta. Detmotsatsförhållande som kan råda mellan medborgarna och vissa förvaltningsmyndighetermåste enligt styrelsens uppfattning beaktas i lagstiftningen. Det finns därförenligt mening anledning att ta upp frågan om lagstiftningen påförvaltningsrättens område eller annan svensk lagstiftning behöver kompletterasmed regler av samma karaktär som den i artikel 6 i . Man börvid utformandet av sådan kompletterande lagstiftning hålla fast vid principenatt ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol medan ärendendär lämplighetsbedömningar dominerar skall prövas i administrativ ordning.