prop · GB0357 · 1987-12-31 00:00:00 — Kommittén har alltså iförsta hand att ta ställning till frågan om ett konstitutionellt skydd mot otillbörlig dataregistrering men den gör även vissa allmänna uttalanden kring grundlagens personlighetsskydd vilka inte är helt okontroversiella. Att principen om privatlivets helgd i RF 1:2 - som delbetänkandet hävdar (s 20) - skulle motsvara Europakonvenrio- nens krav torde knappast vara riktigt, eftersom principen i RF 1:2 är ett icke bindande målsättningsstadgande, vilket också kommittén själv fram håller. binder som stat fastän den tyvärr inte anses bindande i och för den interna svenska rättsordningen. Det finns däremot en likhet mellan art. 8 och principen i RF 1:2 i så måtto att också konventionen kan tjäna som argumentationsbas för en konstitutionellt förankrad juridisk debatt eller problemlösning och där med i likhet med målsättningsstadgandet få betydelse som tolkningsdatum vid lösandet av frågor rörande individens personlighetsrättsliga skydd. Kommittén hävdar också (s 38) att rättsprinciperna i regeringsformens 29 första kapitel inte är bindande. 1 varje fall närdetgäller RF 1:9 är detta inte Prop. 1987/88:57 riktigt, utan RF 1:9 är ovillkoriigenbindande för svenska myndigheter. Liksom möjligen också bestämmelsen i RF 2:3 om attanteckningar i allmänt register enbart på grund av politisk åskådning inte är fillåtna,kan den föreslagna nya bestämmelsen i RF förefalla vara för snäv. Den ärdessutom intetsägande. Av lagförslaget framgår inte vilken nivå eller vilkeninnebörd det konstitutionella skyddet för den enskildes integritet kan tänkasfå, när det gäller automatisk databehandling. Kommittén understryker därförlagstiftningens symbolvärde. Den föreslagna lagtexten anger endast attbestämmelser på det här området måste ges i lag. Förordningsformen är sålundautesluten. I grundlagen bör man i första hand reglera principiellafrågor. Regeringsformen saknar fortfarande ett mer allmänt skydd för denpersonliga integriteten. Kommitténs direktiv medger i och för sig ingennärmare utredning av en sådan typ av konstitutionell lagstiftning men kommitténborde åtminstone ha pekat på värdet av en sådan. Kommittén går istället merförsiktigt fram och vill inte ens införa begreppet integritet eller något annatliknande begrepp i den föreslagna bestämmelsen, som ju ändå enbart är begränsadtill dataområdet. Frågan är komplicerad därför att, som kommittén ocksåframhåller, skyddet för att uppgifter om enskilda personer inte på ettotillbörligt sätt blir samlade i eller överförda mellan dataregister inte barabör gälla mot det allmänna utan också mot privata intressen och företag. Av bla detta skäl vill kommittén inte införa begreppet integritet eller ett liknandemer allmänt begrepp i själva lagtexten, eftersom förutsebarheten för deprivata rättssubjekt som skulle tänkas vara berörda av stadgandet skulle kunnabli för låg. Frågan är dock om detta argument är tillräckligt starkt för i grundlagstexten skulle avstå från att åtminstone på dataområdet införaen bestämmelse som skulle syfta till att trygga den enskildes integritet.Samtidigt som kommittén medger att en mer detaljreglerad lagstiftning blir förutrymmeskrävande och inte passar in i en grundlag, vill kommittén alltså inteinföra en generalklausul. Man kan ju tycka med tanke på att det finnsgeneralklausuler i civil- och skatterätten - att det ingalunda vore orimligtatt också införa en bredare bestämmelse i regeringsformen som skulle kunna gekonstitutionellt skydd för personligheten och som också skulle kunna geanvisning om en rimlig avvägning mellan den enskildes integritetsskydd ochbehovet av tillgång på data för forskningen. Skälet till att man i grundlageninte vill införa fler generalklausuler är att man fruktar att de på ena sidanskulle kunna binda upp lagstiftaren allt för mycket och på den andra sidan attde blir alldeles för urholkade. Man kan härtill säga att bägge argumenten intesamtidigt kan vara giltiga. En vidarekomplikation är att personlighetsskyddets systematiska plats inom fri- och rättighetskapitlet borde - om man införde en generalklausul som skyddade individens integritet - inte ligga sist som den nu föreslagna bestämmelsen gör. Den skulle kanske komma först eller åtminstone direkt efter regleringen av de positiva opinionsfriheterna. Men detta kräver i sin tur en mer omfattande grundlagsrevision än som legat inom kommitténs 30 Trots de här framfördasynpunkterna tillstyrkes förslaget om ändring av Prop. 1987/88:57 regeringsformen om än med viss tvekan. Kommitténs förslag innebär en, om också endastpunktvis och till sitt innehåll relativt diffus, förstärkning av detpersonlighetsskydd på det ideella området som i övrigt har en mycket svagställning i den svenska grundlagen. DOKgår i avsnitt 4.3 igenom de olika överväganden om innebörden av begreppetpersonlig integritet, som gjorts i tidigare utredningar och i andra liknandesammanhang sedan datalagen (1973:289) kom till i början av 1970- talet.Kommittén kommer dock inte längre än man gjort tidigare i denna fråga. Vi anserdetta något förvånande mot bakgrund av att man nu har snart femton årserfarenheter av datalagen. I vart fall borde det gå att något närmare än hittillsklara ut vad som är att anse som otillbörligt intrång i enskilds personligaintegritet. En analys av erfarenheterna av datalagen, av förarbetena till delagändringar som skett samt av regeringspraxis borde enligt vårmening ge underlag för en precisering av detta. Utan en sådan precisering anservi det svårt att bedöma behovet av åtgärder. Det måste ju rimligen vara utifrånen uppfattning om innebörden av otillbörlighetsbegreppet man bör ställa fråganom nuvarande regelsystem till skydd mot otillbörligt intrång är ändamålsenligteller om ändringar i eller tillägg till regelsystemet behövs. I brist på dettahar vi svårt att nu se något akut behov av åtgärder. Vårallmänna inställning från statskontorets sida är att man bör vara ytterståterhållsam med att ändra i grundlagarna. Annars finns risk att grundlagarnaförlorar sin avsedda betydelse och sin dignitet såsom överställda vanlig lag. Vikan i och för sig väl förstå de resonemang som ligger bakom kravet på ettgrundlagsskydd enligt DOKs förslag. Mot detta krav måste emellertid enligt vårmening ställas ett antal andra faktorer. En sådan faktor är, som vi nyssberört, kravet på restriktivitet när det gäller grundlagsändringar. En annanfaktor är att integritetsskyddet, som DOK konstaterar (sid 19), redan ärinskrivet i regeringsformen. Ytterligare en faktor av betydelse i -sammanhangetär att DOK, säsom kommitténs arbete är upplagt, även i sitt fortsatta arbetekan få anledning att föreslå ytterligare grundlagsändringar. Det är enligt värmening rimligt att alla aktuella grundlagsfrågor om offentlighet och integritetbehandlas i ett sammanhang. Viär överhuvudtaget tveksamma till behovet av ytterligare grundlagsskydd när detgäller den personliga integriteten. DOKs förslag tillför enligt vår uppfattninginte något så väsentligt nytt att ingrepp i den nuvarande grundlagen kan ansesoundgängligen påkallat. 1 vart fall är fråganenligt vår mening knappast akut. Under alla förhål landen bör den därför kunna anstå, tills DOKs slutbetänkande föreligger och då prövas utifrån det samlade och slutliga förslag till åtgärder, som DOK kommer fram till. Nämndenanser liksom data- och offentlighetskommittén (DOK) att regeringsformen börkompletteras med lagrum om skydd mot otillbörligt intrång vid registerföringav personuppgifter och att tryckfrihetsförordningen bör kompletteras medstadgande om rätten att gallra allmänna handlingar. Beträffandelagrummen i regeringsformen vill nämnden anföra följande Skyddetav den personliga integriteten har varit en aktuell fråga . Det kan hävdas vara en brist att ett sådant skydd inte finns inskriyet i grundlag och att begreppet personlig integritet inte finns definie rat i samband härmed. Nämnden har emellertid efter överväganden kom mit fram till att DOKs förslag till lösning av frågan är den rätta. Stadgandet i 1 kapitlet 2 § regeringsformn att det allmänna skall värna om den enskil des privatliv och familjeliv bör alltjämt kunna gälla som allmän målsätt ning. Förslaget att komplettera "rättighetskatalogen" i 2 kapifletmed ett garanterat skydd i samband med ADB-behandling av personuppgifter finner nämnden också vara lämpligt. DOKhar föreslagit en kort lydelse av grundlagssskyddet mot otillbör ligt intrång och syns förutsätta att detta regleras närmare i exempelvis datalagen. Nämnden anser alt denna princip är riktig men vill ändå föreslå viss justering och komplettering av lagtexten. Iförslaget nämns att "varje medborgare är tillförsäkrad skydd mot registreringav uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling...". DOKframhåller på ett flertal ställen i sitt betänkande att skyddet gäller"mot otillbörligt intrång". Nämnden anser för sin del att detta ocksåbör komma till uttryck i själva lagtexten. Förslagetgäller skydd mot "registrering av uppgifter". Begreppet registreringfår enligt nämndens mening anses inbegripa vad som sker i samband med attexempelvis personuppgifter samlas in och förtecknas i ett register. Närregistrering skett är det huvudsakligen fråga om att hålla registret aktuellt isamband med registerföring. Stadgandet bör därför avse såväl registrering som registerföring. DOKhar valt att begränsa regeln till att avse registrering med hjälp av ADB.Nämnden anser för sin del att stadgandet bör gälla alla typer av personregisteroavsett använd teknik och föreslår därför tillägget "eller annanteknik". Motdenna bakgrund föreslår att stadgandet i regeringsformens andrakapitel 20 § ges följande lydelse: "Varjemedborgare är tillförsäkrad skydd mot otillbörligt intrång vid registrering ochregisterföring av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandlingeller annan teknik enligt bestämmelser som meddelas i lag." Nämndenföreslår i konsekvens med ovan föreslagna tillägg i 2 kap. 20 § att kapitlets 21 § p 9 ges följande lydelse: "9.skydd mot otillbörligt intrång vid registrering och registerföring av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling eller annan teknik (20 §)". JO: Prop. Värdetav den föreslagna grundlagsregeln avseende skydd mot registrering avpersonuppgifter med stöd av ADB förefaller mig ytterst diskutabelt. Bestämmelsenger genom sin utformning och genom sin placering i RF 2 kap. en missvisandebild av den egentliga innebörden. De av kommittén förda resonemangen kringfrågan om den personliga integriteten hänger i luften, då man i slutresultatetinte på något sätt stakar ut en skyddad sfär. Den föreslagna grundlagsregelnuppställer inga formella spärrar vad gäller inrättande av personregister, ochän mindre innefattar den några materiella begränsningar avseende sådanregistrering. Jag skall något konkretisera detta. Bestämmelsensformulering - att "vaije medborgare är tillförsäkrad skydd motregistrering av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandlingenligt bestämmelser som meddelas i lag" - skapar otvivel-akrigt ettintryck av att grundlagen tillför medborgarna ett verkligt skydd i integritetshänseende.Den reella innebörden framkommer emellertid tydligt, om man ser till vadstadgandet inte tillförsäkrar medborgarna. Vid en sas "negativ"läsning framkommer följande betydelseinnehåll: "Ingen medborgare är idenna grundlag tillförsäkrad skydd mot registrering av uppgifter om honom medhjälp av ADB. Inte heller erfordras stöd i lag för inrättande av vare sigoffentliga eller privata sådana register." Det ur integritetssynpunkt endapositiva som kan utvinnas är - något tillspetsat - följande: "Någonstansskall i lag finnas bestämmelser som ger medborgarna någon form av skydd motnågot slag av negativa konsekvenser av verksamheten." Applicerad pånuläget säger paragrafen i stort sett bara, att "det finns endatalag". Kommitténssvårigheter att härvidlag skapa ett reellt skydd mäste ses mot bakgrund av attdet å enda sidan knappast råder några delade meningar om att vissa ADB-baserade personregister måste accepteras i samhället, medan det å andra sidanbedöms som angeläget att tillhandahålla lagstiftarens skydd mot att hanteringenav sådana register innefattar otillbörliga ingrepp i medborgarnas personligaintegritet. Hadeutgångspunkten i stället varit, att dylika register principiellt inte börförekomma, men att vissa avsteg måste kunna accepteras, hade en naturliglösning varit att - i linje med den konstruktion som valts beträffande andra ikapitlet reglerade s k relativa rättigheter - tillskapa en paragraf av t exföljande lydelse: "Vaije medborgare är skyddad mot registrering av uppgiftom honom med hjälp av ADB". Genom att införa paragrafnumret i enumerationenav relativa rättigheter i 12 § 1 st kunde sedan öppnas möjlighet att göraavsteg från huvudregeln genom bestämmelse i vanlig lag. En ytteriigareförstärkning av skyddet hade kunnat uppnås genom att man tillfogade materiellakriterier för sådan från huvudregeln avvikande lagstiftning. Ensådan konstruktion hade i och för sig från rättssystematisk synpunkt varit invändningsfri,men den hade uppenbarligen mindre väl avspeglat de existerande faktiska, ochäven de av kommittén för framtiden åsyftade, förhållandena. Ett annat - ochnågot mindre missvisande - sätt att uttrycka ungefär samma sak vore att ilagtexten i och för sig principiellt bejaka. att sådanregistrering får förekomma, men att uppställa krav på lagstöd för Prop.1987/88:57 registreringen: Registrering av uppgift om medborgare med hjälp avADB får endast ske med stöd av lag" (Alt "enligt bestämmelse sommeddelas i lag"). Inte heller denna variant torde emellertid motsvarakommitténs sakliga intentioner. Då kommitténs ambition uppenbarligen varit mycket merabegränsad och i realiteten endast varit att markera integritetsaspektens vikt isamband med personregistrering med hjälp av ADB, borde man enligt min meningha dragit konsekvenserna härav och valt den ärligare vägen att nöja sig med enprecisering av den existerande målsättningsparagrafen i RF 1:2. Det betyder givetvis inte, att jag motsätter mig en meralångtgående grundlagsreglering av integritetsskyddet i aktuellt hänseende eller- ännu hellre med en bredare uppläggning. Vad jag vänt mig mot är att förslagetger den missvisande bilden, att det på förevarande område föreligger en för denenskilde skyddad sfär på samma sätt som gäller beträffande de övriga i RF 2 kapreglerade fri- och rätUgheterna. "Symbolvärdet" blir därigenom tvivelakrigt.Genom förslaget tillförs varken formella eller materiella föreskrifter, sommotiverar att bestämmelsen infogas i detta grundlagskapitel. Jag beklagaralltså, att kommittén inte ansett det möjligt att åstadkomma något merasubstantiellt. Enligt styrelsen finns i regeringsformen enbestämmelse om att det allmänna skall värna den enskildes privatliv. Den ökadedatoriseringen i vårt samhälle med möjlighet till insamling, lagring ochutnyttjande av information om den enskilde motiverar ett ännu starkare skyddför den personliga integriteten i datasammanhang. Den oro för intrång i den personligaintegriteten, som den enskilde medborgaren känner på grund avdatoriseringen, motiverar också en förstärkning av det nuvarandegrundlagsskyddet på detta område. Styrelsen tillstyrker därför utredningensförslag om att i regeringsformen inskrives ett skydd för medborgarna motintrång i den personliga integriteten i samband med dataregistrering. Styrelsenutgår från att regeln inte hindrar att kommunerna själva liksom hittillsbeslutar om längre gående integritetsskydd såvitt gäller kommunens egnaregister. Styrelsen tillstyrker att det i regeringsformen förs inett integritetsskydd för den enskilde som specifikt inriktas på ADB-registreringav personliga uppgifter, önskemål om ett sådant skydd har länge förekommit iden allmänna debatten och det är angeläget att de nu kan tillgodoses. LO anser det vara av stor vikt att integritetsskyddetförbättras hos "enskil da subjekt" som särskilt omnämns i detta delbetänkande från DOK. inget att invända emot att fackliga organisationer nämns isammanhanget, Prop. 1987/88:57 men vi är kritiska till att problemetbeträffande integriteten på arbetsplatserna inte tas upp. LO har i fleraremissvar angående DOKs förslag erinrat om det bristfälliga skydd som finns förintegriteten på en arbetsplats. Det stora problemet är inte löst med degrundlagsförändringar som här föreslås. - I övrigt har LO inte någrainvändningar mot det förslag som framlagts av DOK beträffande det tillägg somgjorts i grundlagen för att säkra integritetsskyddet. Enligt direktiven för DOK (Dir 1984:48) skall det vara enprimär uppgift för DOK att analysera grundlagsbestämmelserna omoffentlighetsprincipen och ADB och att undersöka hur tillämpningen avhandlingsbegreppet har utfallit i praktiken när det gäller ADB-register samtatt överväga om bestämmelserna även i fortsättningen bör bygga på begreppetupptagning. Frågan om handlingsbegreppet har således angivits vara primär iutredningsarbetet. Vi delar föredragande statsrådets uppfattning menkonstaterar att DOK nu presenterat sitt tredje delbetänkande utan attde primära arbetsuppgifterna behandlats. Betänkandena har, före de nu aktuellaförslagen om ändringar i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen, avhandlatfrågor om rättelse, skadestånd, personregister med patientuppgifter ochmyndigheternas försäljning av uppgifter om enskilda ur personregister. Beträffande uppläggningen av utredningsarbetet anfördepartementschefen avslutningsvis i direktiven att i den mån kommitténföreslår grundlagsändringar bör kommittén lägga fram förslag senast hösten1986 så att det finns möjlighet att efter remissbehandling förelägga riksdagenett förslag i tillräckligt god tid för att det skall kunna behandlas ianslutning till val. Flera av DOKs tidigare förslag är beroende av hur fråganom handlingsbegreppet slutligen löses. Ovetskapen härom kan få till följd attflera lagändringar som görs enligt DOKs förslag senare måste göras om.Frågan om handlingsbegreppet kan rimligen inte lösas utan att vissa grundlagsändringarblir nödvändiga. Dessa kan emellertid inte som planerat behandlas av 1988 årsriksmöte och kommer därmed att försenas . Lösningenav frågan om hur handlingsbegreppet skall utformas beträf fande ADB-material är enligt vår mening en nyckelfråga vad gäller insynen både enligt handlingsoffentligheten och enligt sekretesslagen. Den upp läggning av begreppet "upptagning" som ges i 2 kap. 3 § TF har visatsig vara i praktiken inte bmkbar. Lagstiftaren har där under begreppet upptag ning sammanfört så skilda ting som grammofonplattor, ljudband och dato riserat material. Enligt motiven är varje tänkbar sammanställning av data uppgifter inom ramen för ett datasystem att anse som en självständig handling. Ett datasystem innehåller således en i det närmaste oöver- blickbar mängd potentiella handlingar. Reglerna i 2 kap. TF utgår från att föremål för den rättsliga behandlingen alltid är en existerande fysiskt klart 35 Dataupptagningarna passar inte in i det rättsliga sy- Prop.1987/88:57 stem som byggs upp i 2 kap TF anpassat för traditionella handlingar.Härav föranledda svårigheter är uppenbara, bl. a. för alla som i näringsverksamhethar att göra med offentliga myndigheter, som arbetar med ADB-material. Mot denna bakgrund kan man fråga sig varför det bedömtsangeläget att bryta ut behandlingen av de nu aktuella grundlagsfrågorna, vilkai flera avseenden framstår som marginella jämfört med de grundläggande frågornaom ADB och offentlighetsprincipen. Skyddet för den personliga integriteten är en viktig frågai ett rättssamhälle. Ett sådant skydd behövs mot faror kommande från mångaskilda håll. DOK har enligt sina direktiv att syssla med dataproblematiken iinformationssamhället och tar därför i föreliggande betänkande endast uppfrågan om skydd för individens personliga integritet i vad gäller hot föranleddaav datatekniken och dess utveckling. i sitt betänkande vissa mera allmännaresonemang om integritetsfrågorna. Den personliga integriteten är relativtsvagt skyddad i gällande grundlag. Regeringsformen tar blott upp vissa sidor somintrång i den personliga friheten och i den kroppsliga integriteten samt ibrevhemligheten (se 2 kap. 6 och 8 § RF). Skydd finns för integritetens så att säga fysiska sida.Vad gäller den psykiska delen anses den allmänt vara svår att överblicka. Ibrottsbalken finns regler som innebär skydd mot förtal. Men i övrigt är denenskilde på detta fält i hög grad utlämnad till myndigheternas skönsmässigabehandling. Man har dock vad gäller allmänna handlingar velat komma till denenskildes hjälp med sekretessregler. Deras effektivitet har dock med rättadiskuterats. Den nya datatekniken vänder upp och ned på tidigarerelationer. Dels gör denna teknik det möjligt att enkelt sammanställa mängderav uppgifter om en enskild som på detta sätt sammantagna hotar hans integritet.Dels blir genom denna teknik och dess vitt spridda användning uppgifterna genomen vidsträckt terminalåtkomst tillgängliga för utomstående i långt störreomfattning än som varit möjligt. Denna hotbild gäller också för dejuridiska personerna. Det är därför ganska rimligt att lagstiftaren nu vill taupp denna bit av skyddet av den personliga integriteten till särbehandling utanatt avvakta en mera allmän lagstiftning som täcker hela integritetsskyddsproblemet.Ett visst sådant skydd finns redan i 2 kap. 3 § RF där det stadgas attanteckning om medborgare i allmänt register. - detta begrepp täcker självfalletockså myndigheternas dataregister får ej utan hans samtycke grundas enbart påhans politiska åskådning. Härmed har man på ett begränsat område lämnat denenskilde ett integritetsskydd. DOK knyter i sitt förslag inte an till denna bestämmelseutan går in för ett självständigt stadgande inplacerat som sista föreskrift i rättighetskata logen i 2 kap. RF. Den valda metoden understryker ytterligare det intryck rättighetskatalogens sista paragrafer redan nu gör, nämligen att de har blivit en uppsamlingsplats för ett antal mera udda rättigheter utan inbördes 36 Även om man nufår acceptera den valda metodiken, därför Prop. 1987/88:57 att politiskenighet härom kunnat nås, finns anledning framhålla önskvärdheten av enframtida systematisk översyn av rättighetskatalogens uppställning. Den är nuinte helt lättläst för den som saknar särskilda insikter på området. Videlar i huvudsak de överväganden som DOK redovisar för sitt förslag ochtillstyrker att en bestämmelse om skydd för integriteten i datasammanhanginförs i regeringsformens rättighetskapitel. Vivill understryka att de reella hot om otillbörligt intrång i den enskildes personligaintegritet som aktualiserats huvudsakligen rör de registreringar somförevarit inom myndighetssektorn. Men vi finner det rimligt att grundlagsregelninte bara avser förhållandet mellan det allmänna och den enskilde utan ocksäförhållandet mellan de enskilda inbördes. På detta sätt "säkras" heladet område som omfattas av datalagstiftningen. Medhänsyn till vad som inträffat även på andra områden, t ex medavseende på förvaltningsrevisionen utförd av , är förslagettill grundlagsförankring väl motiverat. Särskilt som man måste räkna med att integritetsskyddsinsatser- i liksom i alla länder som har en särskild integritetsskyddslagstiftningpå ADB-om-råde - till sin natur står i konflikt med både ekonomiska hänsyn ofta företrädda av sittande regeringar - och effektivitetshänsyn t exföreträdda av polis- och skattemyndigheter. Vadgäller utformningen av den föreslagna nya 20 § i kap 2 RF kan omedelbartkonstateras att grundlagsskyddet är mycket svagt. Den föreslagna regeln ger isig inget skydd utan endast en hänvisning till bestämmelser i lag. Innehålleti dessa bestämmelser i lag är på intet sätt närmare angivet. Dessa kan alltsåvara i stort sett hur intetsägande som helst. Realiteten i skyddet är därmedhelt lagt i lagstiftarens, dvs riksdagsmajoritetens hand. blott att det förutsätts att regler i ämnetskall finnas i lag. Självklart ligger däri ett incitament till lagstiftaren attanta regler av konkret innehåll som ger ett visst skydd.