mot · GA02u217 · 1987-01-26 00:00:00 — Motion till 1986/87:U217 Naturmiljöanknutna riktlinjer för biståndet 1986/87-U217 Sedan svensk och internationell u-hjälp startade under organiserade former för mer än tre decennier sedan har den till målsättning och innehåll gradvis förändrats. satte man, med industriländerna som förebild, likhetstecken mellan utveckling och tillväxt. framgång för en ensidig industrialiseringspolitik i många , uteblivna spridningseffekter, ett starkare beaktande av situationen för de fattigare befolkningsskikten samt den förstärkta debatten om industriländernas välståndssjukdomar ledde till en omvärderingsprocess. Utvecklingen blev inte längre enbart en ekonomisk målsättning med tillväxt som medel. Icke-ekonomiska begrepp fördes in i bilden, sådana som mänsklig frihet, medverkan, social och politisk utveckling samt grundbehoven för mänsklig överlevnad. Dimensionen djupnade till insikt om att problem ej endast berörde dem själva utan också har allvarliga återverkningar på industriländerna, återverkningar som förstärks . Starkt bidragande till den förändrade synen på utvecklingspolitikens innehåll har varit den ökade kunskapen om de betydande förändringar genom tid och rum som skett och sker med vår naturmiljö. Bevis härpå finner vi i odlingslandskapens utbredning, skogsskövling, gränsöverskridande luftföroreningar och nedsmutsning av hav, sjöar och vattendrag. Årtusenden av mänsklig verksamhet har inneburit en ständig och med tiden accelererande förändring av naturmiljön. Där denna befunnit sig i ett känsligt marginalläge har den mänskliga påverkan genom den kumulativa effekten blivit allt starkare och resulterat i rent katastrofala återverkningar. Särskilt påtagliga är dessa i de minst utvecklade länderna. Talande exempel härpå är den pågående ökenspridningen i många av världens tropiska och subtropiska länder. Med stigande befolkningstryck och därmed ökande krav på vedbränsle följer att skogarna huggs ner och ökenspridningen accelererar ytterligare. I spåren härav förstärks effekten av de torkkatastrofer med svältdöd som upprepat inträffar i berörda länder med Sahelområdet i norra som ledande åskådningsexempel. I dagens förhärskande utvecklingsfilosofi ingår som grundstenar i insatsarbetet: fattigdomsorientering (målgruppsorienterad utvecklingspolitik), med 1 1986187.3 sami. verkan av berörd befolkning, integrerad landsbygdsutveckling, grundbe- Mot. hovsstrategi och självtillit. Alla fem kriterierna står i ett starkt sambandsför- U217 hållande, vilket, för att nå resultat, reser särskilda krav på en noggrant genomförd utvecklingsplanering i vilken ingående delplaner är integrerade. Vikten av integration framstår klart av de fem kriteriernas innehåll. 1 ett uppmärksammat tal vid i tog dåvarande presidenten i , , upp de absolut fattigas situation. De omfattar av utvecklingsländernas befolkning och enligt uttryckliga uppfattning vilade det på det internationella samfundets ansvar att finna vägar till förbättrade levnadsvillkor för dessa människor. I begreppet absolut fattigdom ingår analfabetism, under- eller felnäring, hög barnadödlighet och sjukdomar - sammantaget faktorer som omöjliggör för de drabbade att själva kunna tillgodose grundläggande mänskliga existensbehov. Enligt tidigare praxis var dessa människor endast objekt i ett utvecklingsprojekt som beslutats uppifrån eller utifrån. Det nya med den målgruppsorienterade utvecklingspolitiken är att de berörda människorna själva skall medverka i omgestaltningen av deras livsbetingelser. Medverkan från den berörda befolkningens sida har i praktiken visat sig ge framgångsrika resultat. Genom att människorna får delta från början med identifiering av sina problem och i genomförandet av därpå upprättade planer blir deras engagemang starkt. Den tillgängliga resurs- och prestationspotentialen mobiliseras bättre, självförtroendet växer även som solidaritetskänslan inom gruppen och demokratiseringen främjas. Den decentraliserade beslutsprocessen är ett demokratiskt attribut. Den absoluta fattigdomen berör grupper som småbrukare, hantverkare, arbetare, sluminvånare och andra marginalgrupper. Samtliga berörs direkt eller indirekt av syftet med en integrerad landsbygdsutveckling. Denna återspeglar omorienteringen från en ensidig industrialiseringsstrategi till en starkare betoning av lantbrukets vikt. Till omfång och innehåll är arbetet med en integrerad landsbygdsutveckling krävande. I denna ingår inte blott en orientering till fattigdom och grundbehov utan även strävan att nå fram till medverkan från den fattiga lantbefolkningens sida i alla faser av projektgenomförandet. Målet är att ge bättre betingelser åt de minsta producenterna inom lantbruk och hantverk. Särskilt betydelsefull är denna inriktning för det tropiska jordbruket, som måste bygga på en småskalig, intensiv form, kombinerat med boskapsskötsel vilande på odlat foder samt vidare skogsodling. Inom utvecklingspolitiken intar grundbehovsstrategin en central ställning genom dess starka knytning till såväl fattigdomskomplexet som den integrerade landsbygdsutvecklingen. I grundbehovsbegreppet ingår tillgång till näring, kläder, bostad, husgeråd, möbler, vatten, sanitära anläggningar, transportmedel, hälsovård och utbildning. För att fylla dessa elementära krav blir strävan att organisera produktionen och fördelningen av dess produkter så att fattigdomsminskande effekter inställer sig. Att nå dithän förutsätter att strukturreformer vidtas såsom jordbruksreformer, fördelningsmönster, modifiering av politiska maktstrukturer. Så kan endast ske om utvecklingspolitikerna är beredda att medverka till att skapa dessa förutsättningar. Svårigheterna är dock påtagliga att vinna stöd för dessa behov av förändringar, då många politiker i Tredje världen hyser uppfattningen att industriländerna genom grundbehovsstrategin skulle blanda sig i inre angelägenheter. Strategin har därför accepterats med tveksamhet i Tredje världen och, med vissa undantag, inskränkts till en läpparnas bekännelse. Självtillit innebär ett u-lands avsikt att välja en utvecklingsväg som är anpassad till landets egna, rådande traditioner och därvid förlita sig på egen kraft, förmåga och tillgängliga resurser. Första målet är att med hjälp av samverkan uppnå en tillfredsställande täckning av grundbehoven. Begreppet självtillit inrymmer två dimensioner, en individuell refererande till det egna landet och en kollektiv som omfattar samverkan mellan Tredje världens länder. Den kollektiva självtilliten är ett ständigt återkommande begrepp i alla nord-sydkonferenser. Åsikterna om dess innehåll har stor spännvid, från ett avståndstagande från allt samröre med världsmarknaden och ett avböjande av alla tankegångar om en ny ekonomisk världsordning, till den mer allmänt bland omfattande tanken på kompromisslösningar med begränsad, selektiv avskiljning av från världsmarknaden. Som en följd härav har utrikeshandeln mellan vuxit snabbare än nord-sydhandeln. Betänkligt är att denna utveckling åtföljs av större protektionism i sydhandeln än i handeln med industriländerna. Svensk utvecklingspolitik Övergripande mål Bred politisk enighet råder om de fyra övergripande målen för svensk biståndspolitik: resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet och demokratisk samhällsutveckling. Dessa allmänt formulerade mål är väl förenliga med den förändrade synen på biståndspolitikens innehåll. De däri angivna grundstenarna ger de operativa ledlinjerna och ramarna för biståndsinsatserna. Moderata samlingspartiet har sett det som en självklarhet att följa upp resultatet av biståndsinsatser och att detta resultat ligger i linje med de övergripande målen. En förutsättning för en sådan bedömning är att en utvärdering av gjorda insatser sker fortlöpande, vilket varit ett stående moderat krav. Den utvärdering som sker är otillräcklig. Detta framhålls senast i den moderata kommittémotionen 1985/86:U218, vari också framhålls att inrättandet av en särskild befattning inom UD som biståndsinspektör var ett värdefullt initiativ. Beklagligtvis avskaffades denna befattning av den nu sittande socialdemokratiska regeringen, varför i motionen yrkas på att tjänsten ånyo inrättas. En granskning av biståndsflödets hittillsvarande verkan ger en splittrad bild. I de flesta har imponerande framsteg gjorts inom områden som hälso- och sjukvård, utbildning och infrastruktur. Dock tornar problemen upp sig i flera av dessa länder när det gäller att av egen kraft och med egna ekonomiska medel vidmakthålla de vunna framgångarna. Med beklagande kan konstateras att resurstillväxten ej blivit vad man haft anledning att förvänta sig. I många fall har någon ekonomisk och social utjämning ej ägt rum utan utvecklingen präglas mera av stagnation eller tillbakagång. Samma gäller för ekonomisk och politisk självständighet. Länder har råkat i ett direkt beroendeförhållande till biståndsflödet med därav följande såväl ekonomiska som politiska bindningar. Svåra problem råder beträffande den demokratiska samhällsutvecklingen och den därmed sammanhängande hanteringen av de mänskliga rättigheterna. Här har socialdemokraternas satsning på socialistiska regimer med en socialistisk utvecklingspolitik misslyckats. Mot denna bakgrund har moderata samlingspartiet med kraft hävdat vikten av omprövning och förnyelse av vårt lands biståndspolitik. Främst måste arbetet inriktas på att höja biståndets effektivitet, kvalitet och flexibilitet. Effektivitet, kvalitet, flexibilitet Relationen anslag - utbetalning ger ett mått på effektiviteten i vårt biståndsarbete. När årsanslaget överstiger gjorda utbetalningar uppstår ett överskott - en reservation. Om reservation läggs till reservation vittnar detta om bristfällig planering- anslagna medel arbetar ej effektivt. En sammanställning av reservationernas förändringar visar på en ständigt stigande kurva (tab. 1 och 2). /86 uppgick biståndsanslaget till 8 060 milj. kr. Vid budgetårets slut kvarlåg 5 663 milj. kr. Detta är en icke acceptabel spännvidd mellan politisk ambitionsnivå och kapacitet till praktiskt genomförande. Ambition och förmåga måste komma i fas, annars är biståndsländerna föga hjälpta av att rent tekniskt anslår en procent av BNI till bistånd. Utgående reservationer i milj. kr. Cl Bidrag till internationella bi ståndsprogram 1 426 varav utestående skuldsedlar 2 992 2 502 3 380 2 808 C2 Bilateralt utvecklingssamarbete 763 C8 Övriga u-landspol. (BITS, , IMPOD) -0,4 Humanitärt bistånd i Latin Humanitärt bistånd i södra Den förändrade utvecklingsfilosofi, som gjorda erfarenheter lett till, ställer fem operativa områden i fokus: fattigdomsorientering, medverkan, integrerad landsbygdsutveckling, grundbehovsstrategi och självtillit. Till detta tänkande måste utvecklingspolitiken vara anpassad för att kunna fungera effektivt. Moderata samlingspartiet har med kraft hävdat vikten av omprövning och förnyelse av vårt lands biståndspolitik. Vid samlades moderata samlingspartiet, och kring kravet att en ny biståndsutveckling skulle tillsättas. Framställningen innebar i korthet att utredningen skulle lägga fram förslag till förändringar utarbetade enligt följande riktlinjer. 1* 1986187. I ett fortsatt bilateralt bistånd bör avtal om insatser föregå det årliga Mot. fastställandet av landram, så att denna blir summan av vad som behövs U217 för att uppfylla det avtalade. Det är angeläget att nå fram till mera av projekt- och probleminriktat bistånd med öppnare val av vägar. Det bör bli mera naturligt att avveckla ett programlands bistånd efter och därigenom ge utrymme för samarbete med nya länder. Fördelningen av bilateralt och multilateralt bistånd måste övervägas. Den svenska resursbasen skall utnyttjas och utvecklas så att kunskap, forskning och näringsliv i ökad utsträckning ställs i den fattiga världens tjänst. Fattigdomsorientering bör leda till utbyggt samarbete med de enskilda organisationerna. En effektiv katastrofberedskap bör utvecklas. Det saknas en systematisk forskning och dokumentation kring underutveckling och global miljöförstöring. Det är nödvändigt att ett förslag utarbetas till ett effektivt system för utvärdering av biståndet. Socialdemokraterna och kommunisterna avvisade dessa gemensamma borgerliga krav, vilket vittnar om en biståndspolitisk konservatism som utgör hinder för flexibilitet och nytänkande. De stora reservationer, av det årliga biståndsanslaget, som kvarliggerår enligt tab. 1 och 2, vittnar om betydande brister i planeringsledet. En effektiv hjälp uppnås inte genom att pengar anslås utan först när pengarna sätts i arbete. Tidsavståndet mellan beslut om anslag och projektgenomförande måste bringas ned till ett minimum. Detta ställer höga krav på en väl genomtänkt planering. minskas den risk för dålig, kostnadsfördyrande planering som gärna följer med att stora reservationer ligger och väntar på att bli utnyttjade. En förutsättning för ett effektivare bistånd är att låsningen till landprogrammerat stöd upphör. Vi måste övergå till ett mera ämnes- och projektinriktat bistånd, där klara mål för insatsen kan uppställas. Tidsperspektivet måste vidgas till mera långsiktiga program i vilka kortsiktiga sådana är inordnade. Erfarenheten visar att biståndsmedlen bättre når fram till de fattiga i länder med ett marknadsekonomiskt system än i länder med planekonomi. De senare återfinns bland flertalet av våra programländer. I dessa når biståndsflödet bäst effekt om det ej ges som stöd åt regimen utan kanaliseras förbi denna och ned till direkta projekt som satsar på folkets basbehov. Viktiga kanaler är här svenska organisationer och företag genom vilka hela den svenska resursbasen inom universitet och högskolor, i näringslivet och hos enskilda organisationer kan utnyttjas på ett effektivt sätt. Kvaliteten i biståndet försämras genom bristande sakkunskap och låg administrativ kapacitet hos mottagarländerna. Kapacitetsbristen blir än mer påtaglig genom mängden av givarländer och -organisationer som var för sig arbetar efter egna prioriteringar. Detta ställer oöverstigliga krav på mottagarlandets administration med följd att tidsförlusterna blir avsevärda och planeringen bristfällig. partimotion framlade moderata samlingspartiet förslag Mot. 1986/87 om ökad samordning mellan de biståndsgivande myndigheterna, riksdag, U217 näringsliv, mission och andra humanitära organisationer. Detta förslag har sedan utökats till att även omfatta ökad samordning med biståndsinsatser från andra länder och internationella fora. Behovet härav uttalas klart i den internationella debatten om vägar att förbättra u-hjälpen. När u-hjälp går snett beror det ofta på delaktighet av för många kockar. Ett typiskt, fattigt land kan ha 30 olika officiella hjälporgan verksamma hos sig, plus dubbelt så många välgörenhets- och andra icke-statliga organisationer. Resultatet blir en röra. Givarnas mångfald skapar en administrativ börda som är för tung för många fattiga länder, särskilt i . Ökad samordning och planering av hjälpverksamheten är ett krav som måste läggas på givarländerna. Processen borde gå lättare om en slagkraftig organisation, exempelvis UNDP eller , tog på sig ansvaret för en dylik samordning. Nackdelarna med landprogrammering visar sig bland annat i bristande flexibilitet. Särskilt påtagligt är detta när det gäller att anpassa biståndet till nya situationer. En sådan är exempelvis en plötslig, oförutsedd naturkatastrof. Vid en sådan måste vanligen reguljärt hjälparbete ställas åt sidan under en kortare eller längre tidsrymd. Då outnyttjade medel vore naturligt att omdisponera till humanitär hjälp. Ett ämnes- och projektinriktat stöd ger större flexibilitet än systemet med programländer ty ländervalet blir beroende av projektets karaktär, givarlandets speciella kunnande blir bättre utnyttjat och kravet på långsiktighet blir tillgodosett. Ett flexiblare bistånd är särskilt betydelsefullt när det gäller att lösa för världssamfundet viktiga frågor av global räckvidd, t. ex. miljö- och energifrågor. Utmärkande för 1980-talets utvecklingsdebatt är enigheten mellan forskare, utredare och experter om vikten av jordbrukets och den areella produktionens utveckling i den tredje världen. Som sammanfattning av dessa tankegångar kan anföras ett uttalande av , nobelpristagare i ekonomi: Jordbruket måste kunna producera ett överskott av livsmedel och råvaror som skall konsumeras i den industriella sektorn, och det är välståndet hos bönderna som gör det möjligt för dem att vara en marknad för industrins produkter. - Ekonomier skall byggas upp gradvis och detta bör i flertalet ske genom utveckling av jordbruk som bakom sig får en stödindustri. Ett lönsamt, arbetsintensivt jordbruk motverkar en okontrollerbar inflyttning till städernas slumområden och för utvecklingen framåt som fattigdomens avskaffande. Den socialdemokratiska regeringen anser visserligen också att landsbygdsutvecklingen i form av resurstillväxt för de fattiga har högsta priotitet inom det svenska biståndet. Men denna prioritering har inte i någon högre grad påverkat fördelningen av biståndsmedlen. Av svenskt bilateralt bistånd går endast till jordbrukssektorn i egentlig mening. till importstöd och resterande går till i huvudsak industrier, Mot. 1986/87 kraftverk och kommunikationer. Denna disproportion mellan hjälp av högsta priotitet och av lägre prioritet är ett uttryck för bristande flexibilitet i vår biståndspolitik Moderata samlingspartiet har påtalat detta och framhållit nödvändigheten av att anpassa vårt bistånds inriktning till utvecklingens krav. I främsta rummet kommer då de akuta problem som råder inom områdena areell produktion, vattenförsörjning och naturkapitalets bevarande och utveckling. Närmare två tredjedelar av de fattigaste länderna ligger i och där till övervägande delen inom områden utsatta för en pågående uttorkning. En förutsättning för att där kunna utveckla ett uthålligt jord- och skogsbruk är att orsakssammanhangen bakom uttorkningen klarläggs. De återkommande svältkatastroferna inom främst Sahel-området orsakas av en ekologisk obalans av katastrofal omfattning. Verkningarna härav kan kortfristigt lösas med livsmedelssändningarna. Sådant stöd blir emellertid ett permanent behov, om inte bakomliggande orsaker till uteblivna regn finner sig förklaring och därmed ger möjlighet till adekvata motåtgärder. Ökenspridningens grundorsaker är komplexa och delvis ännu okända. Torkans fenomen är kopplade till den svåra frågan om vilka faktorer som åstadkommer klimatförändringar. har vi nöjt oss med teorier om förändringar av jordaxelns lutningsvinkel eller växlingar i solfläckarnas utbredning, dvs. av människan opåverkbara faktorer. Denna uppgivna syn på situationen har emellertid frångåtts på grund av sentida forskningsrön. Genom tvärvetenskaplig metodik och införandet av mänsklig verksamhets kumulativa effekt i långtidsperspektivet har människans roll i den ekologiska obalansen fått ökad betydelse. I en nyligen publicerad forskningsrapport ges en sammanfattning av vår kunskap om sambandet mellan klimat, torka och ökenspridning (Nature and Resources, , Vol. Människan påverkar klimatet genom två mekanismer: överbetning och skogs-/vegetationsskövling. Därigenom höjs albedon, dvs. markens reflektion av solstrålningen ökar, med minskad nederbörd som följd. Degenereringen av den naturliga vegetationen får följande konsekvenser för klimat och växtbetingelser: albedon ökar på grund av vegetationstäckets minskade absorption av solstrålningen, marktemperaturen stiger med ökad stress på levande organismer som följd, oorganiskt och organiskt finmaterial går förlorat genom erosion och organiskt material oxiderar - markens vattenbildande kapacitet reduceras. Till rapportens kanske viktigaste konstaterande hör att mera fullständig kännedom måste förvärvas om ursprunget till den vattenånga som är regnbildande. Detta är ett nödvändigt behov för vidare studier av torkans uppträdande. - Ett svenskt bidrag till kunskapen om regnbildningen lämnades vid femte internationella biometeorologiska kongressen i . Däri togs upp frågan om vegetationens betydelse som regnbildare. Vid växternas fotosyntes avges vattenånga till atmosfären motsvarande en molekyl vatten för varje kolhydratmolekyl som bildas. En förändring av Mot. vegetationstäckets sammansättning och utredning påverkar mängden träns- U217 De tropiska skogarna omfattar 800 miljoner ha och finns till större delen i Amazon- och bäcken. Angreppen mot de tropiska skogarna fortsätter. Enligt en rapport från WRI (. 1985: Tropical ) krymper deras areal med 7,5 miljoner ha i sluten skog och 3,8 miljoner ha i öppen skog. En motsvarande beräkning gjord av FAO (FAO Forestry Paper No 30, 1981) rörande skogsarealens årliga minskning i ger värden (i miljoner ha) enligt följande tabell: Sammanlagt kalhuggs 11 miljoner ha tropisk skog . Med oförändrad utveckling kommer minst 225 miljoner ha tropisk skog ha försvunnit fram 2 000. Ett försök till fördelning av avskogningens storlek inom olika vegetationstyper ger följande värden enligt FAO, 1981: Delvis lövfällande -lövfällande skog Savann Areal skog i miljoner ha 300 - 400 800 Minskning/år i miljoner ha 3-4 (4) 1 (0,5) Ovanstående indelning i vegationstyper är inte helt lyckligt vald. Som grund har den skogens visuella egenskaper men saknar anknytning till den mest avgörande faktorn för vegetationens naturliga sammansättning, nämligen klimatet. En biogeografisk gränsdragning grundad på klimatdiagrammet ger en fastare definition mellan temperatur, nederbörd och vegetationstyper som regnskog, våt savann, torr savann, törnsavann, stäpp och öken. Ännu en tolkningssvårighet i internationella sammanhang är uppfattningen av begreppet skog. En allmänt vedertagen definition saknas ännu på vad som skall räknas som skog. Problemet är gammalt och påtalades bland de första av R. Zon & W.N. Sparhawk (resources of the world) och 1926 av A. Serpieri (The need of uniformity in international forestry statistics) och har senare taigt upp inom FAO, som en angelägen uppgift att lösa. Det är nödvändigt att nå internationell enighet om gemensamma bedömningsgrunder vid insamling av numeriska data för primärmaterialet. Bristerna i underlagsmaterialet har med tiden fått allt allvarligare konsekvenser i och med att ett planerat markutnyttjande fått allt vidare spridning. En planering byggd på felaktiga eller ofullständiga uppgifter kan leda till direkta misslyckanden. Trender i utvecklingen blir även svårtydda om inte svagheterna i det statistiska grundmaterialet elimineras. Iakttagelserna av skogsförstörelse är av gammalt datum. beskriver dess omfång och verkningar i . kr., när trängde in i , skildrar hur täta skogar utbredde sig där halvöken härskar. En samlad bild av utvecklingens gång har gjorts genom beräkningar över världens tillgång på sluten skog. Trenden är talande även om beräkningarna måste uppfattas som ungefärliga. Från en ursprunglig areal på 5 miljarder ha spontan, sluten skog återstår 4,5 miljarder ha och 2,8 miljarder ha. Skoglig expertis anger som öråker till skogens tillbakagång olika former av FAO visar ett exempel härpå i en 1981 publicerad sammanställning rörande förstörelsen av de slutna tropiska skogarna. Orsakerna härtill fördelar sig på följande områden: betning dammar, gruvor, jordbruk ekd 1 5 Anmärkningsvärt är att man helt förbiser de återverkningar en reducerad skogsareal kan ge på ståndortsbetingelserna både lokalt och regionalt. Minskad nederbörd och höjda makttemperaturer förändrar växtbetingelserna och påverkar därmed de olika vegetationstypernas utbredningsområden. Torrare vegetationstyper vinner terräng och ökenspridningen får ytterligare näring. Enligt FAO berörs 400 miljoner ha skogsmark av svedjejordbruk - en siffra som ökar med 5 miljoner ha. På denna osäkra form av jordbruk livnär sig ca 500 miljoner människor. De lever alla under ett ständigt svälthot. En väg ut ur denna otrygga och hotfulla tillvaro öppnar sig genom kombinationen jordbruk, skogsbruk, agroskogsbruk.