mot · GA02K206 · 1987-01-14 00:00:00 — Det får inte vara så att ett påstått allmänintresse alltid går före den enskildes intresse. När regler skapas är det nödvändigt att medborgarnas krav på rättssäkerhet tillgodoses. Detta betyder att regler skall vara så utformade att de är förutsebara. Det är också väsentligt att de som skall tillämpa reglerna är opartiska och tolkar dem objektivt. Principen att lika fall skall behandlas lika får inte tummas på. I tvister mellan det allmänna och den enskilde måste en balans upprätthållas. Lika väsentligt är att integritetskränkande regler inte nyttjas annat än då det är oundgängligen nödvändigt. Medborgarnas rätt till en privat sfär måste respekteras i största möjliga mån. Ramlagar och generalklausuler behövs i viss utsträckning i ett samhälle. De har dock blivit alltför vanliga i vårt land. Utgångspunkten bör vara att det av en bestämmelse klart skall framgå vad som skall gälla. Löst formulerade regler som t. ex. innehåller skälighetsbedömningar skapar rättsosäkerhet hos allmänheten. En sådan lagstiftningsteknik ökar också utrymmet för godtycklig rättskipning. Det är av särskild betydelse att generalklausuler eller ramlagar inte används då det gäller att bestämma vilka skyldigheter den enskilde har mot det allmänna. har genom vissa avgöranden uttalat sig angående tolkningen av artiklarna 6 och 13 i . Den slutsats som kan dras av dessa beslut är att myndighetsavgöranden som rör civila rättigheter och skyldigheter skall kunna prövas av domstol. Enligt den svenska rättsordningen är det emellertid för stora grupper av ärenden, som torde kunna betecknas som civila rättigheter och skyldigheter, endast möjligt att få ett myndighetsbeslut överprövat av en överordnad förvaltnings Ofta är ett centralt ämbetsverk eller regeringen slutinstans. Oavsett bedömningen av frågan om vilka krav ställer K206 på domstolskontroll av förvaltningsbeslut kan det ifrågasättas om den nuvarande ordningen är tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Det har bl. a. anförts mot den att det kan finnas intressegemenskap mellan myndigheter i olika instanser och att den starka expansionen av förvaltningen har medfört att den rättsliga kompetensen hos myndigheterna tunnats ut. En utökad möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut skulle därför innebära en förstärkning av rättssäkerheten och är även av denna anledning angelägen. 1979 genomfördes en grundlagsändring som innebar att domstolarna uttryckligen tillerkändes en lagprövningsrätt. Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen gäller att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Det finns dock en viktig begränsning i lagprövningsrätten. Om eller regeringen beslutat föreskriften skall tillämpning underlåtas endast om felet är uppenbart. Det ställs alltså mycket höga krav för att en domstol skall kunna underlåta att tillämpa en föreskrift som har beslutats av eller regeringen. Av allmänna rättssäkerhetsskäl och mot bakgrund av de tydliga tecken på bristande respekt för grundlagens krav vad gäller såväl innehåll som beredning vid lagstiftning som den socialdemokratiska regeringen har uppvisat, bör en utvidgad lagprövningsrätt för domstolar införas. Nuvarande reglering med krav på uppenbar avvikelse som grund för lagprövning kan skapa utrymme för lagstiftning som stämmer mindre väl överens med regeringsformens krav. Någon lagprövning har inte skett sedan den nya bestämmelsen trädde i kraft . Detta kan tyda på att grundlagens krav är för höga. Det bör därför utredas om lagprövning skall kunna ske även om avvikelsen inte är uppenbar. En sådan ändring skulle göra att domstolar fick större möjlighet att vägra tillämpa en grundlagsstridig lag. Det är dock givet att utgångspunkten skall vara att sådan lagprövning även skall äga rum endast vid sällsynta tillfällen. Ökad rätt till skadestånd för enskilda Om de principer vi här redogjort för följs i den regelskapande verksamheten bör antalet enskilda som blir felaktigt behandlade minska påtagligt. Om den enskilde trots detta inte får sitt ärende korrekt behandlat är det emellertid nödvändigt att så långt möjligt hålla honom skadeslös. är chanserna att få skadestånd mycket små för en enskild som skadas genom exempelvis felaktiga beslut av en myndighet. Vi menar att det inte kan accepteras i en rättsstat att en enskild skadas ideellt eller ekonomiskt utan att han har goda möjligheter till kompensation. Det allmänna måste svara för vad det sjäivt genom myndigheter och tjänstemän orsakar enskilda. Att invända att detta skulle kunna bli ekonomiskt betungande för staten är att erkänna att såväl Mot. regler som myndigheter inte motsvarar de krav på rättssäkerhet som bör K206 Det är dessutom så att statens möjligheter att ekonomiskt ersätta felbehandlade personer knappast på något avgörande sätt skulle påverka statsbudgeten medan däremot den enskilde kan drabbas mycket hårt. Frågan om hur enskilda skall kunna få ökad rätt att erhålla skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning bör utredas. Äganderätten måste grundlagsskyddas. Den svenska regeringsformen innehåller endast ett relativt svagt skydd för äganderätten. Grundlagsskydd finns i många andra länder i och även om de mänskliga rättigheterna är baserad på en positiv syn på enskild äganderätt. Kravet på grundlagsskydd har fått förnyad aktualitet genom pensionsskatten, vilken ju har närmast konfiskatorisk karaktär. Frågan om äganderättens skydd behandlas utförligare i motion 1986/87:K214 av m. fl. (m). Stärk närings- och yrkesfriheten En fri ekonomi är en förutsättning för välfärd och full produktiv sysselsättning. En fri ekonomi är dock mer än så. Den fria konkurrensen och avtalsfriheten ger de enskilda medborgarna möjlighet att välja mellan olika varor och tjänster - utan att styras av någon annan - och att själva fatta de beslut som fortlöpande tas i en ekonomi. Marknadsekonomin ger därmed medborgarna en suverän ställning som inget annat ekonomiskt system kan ge dem. Friheten att starta företag är en omistlig del i marknadsekonomin. Möjligheten att genom eget initiativ skapa sig en försörjning är en rättighet som borde vara självklar. Inskränkningar i näringsfriheten kan inte utan mycket tungt vägande skäl och efter särskild prövning accepteras. Det finns många exempel på skilda slag av etableringskontroll som bör avskaffas. Kommunikationssektorn kännetecknas av åtskilliga regleringar och monopol som är oförenliga med näringsfrihet. För tandläkare råder etableringskontroll. För den enskilde tandläkaren innebär detta en begränsning i möjligheten att få välja var han eller hon skall arbeta eller t.o. m. ett hinder för att över huvud taget kunna utöva yrket. Sjukförsäkringssystemet innebär en begränsning av möjligheten att erbjuda patienter vård i enskild regi. Varken patienter eller sjukvårdshuvudmän har något att vinna på denna begränsning av näringsfriheten. Prövningen av utskänkningstillstånd för restauranger har kommit att användas som ett medel för etableringskontroll. I många kommuner har fackliga organisationer i praktiken vetorätt mot nya etableringar. Utvecklingen har lett till att det har blivit allt svårare för den enskilde att fritt utöva näring och yrke. I praktiken har närings- och yrkesfriheten inskränkts på olika sätt, t. ex. genom monopol, särskilda bidragsbestämmelser, regleringsåtgärder eller auktorisationskrav. Rätten att driva näringsverksamhet är så grundläggande att den förtjänar ett starkt skydd i vår konstitution. Skydd för den enskildes integritet Det behövs ett grundlagsskydd för den enskildes integritet. Ofta möter den enskilde krav från myndigheter på att lämna ifrån sig personuppgifter av olika slag. Uppgifterna registreras, lagras och skickas inte sällan vidare till andra myndigheter. Det finns rika möjligheter att sammanställa uppgifter ur olika personregister. Alltför ofta har den enskildes intresse av integritet fått vika för olika myndigheters krav på effektivitet och kontroll. Vi anser att det är den enskildes integritetskrav som skall vara styrande för lagstiftningen och för hanteringen av olika dataregister. Därför behövs ett starkare skydd för integriteten. Denna fråga behandlas närmare i motion 1986/87:K431 av m. fl. (m). Återinför straffansvaret för tjänstefel Ett straffansvar för tjänstefel måste återinföras. Genom avskaffandet av ämbetsansvaret 1975 inskränktes kraftigt JO:s möjligheter att ingripa vid felaktig myndighetsutövning. JO kan utföra ett viktigt arbete till skydd för den enskildes rättigheter om effektiva sanktionsmöjligheter för tjänstefel återinförs. beslutade efter moderat initiativ att straffansvaret för tjänstefel skulle återinföras. Frågan bereds nu i . Det är av största vikt att arbetet bedrivs skyndsamt. Lagstiftning om vidgat straffansvar för tjänstefel bör ske under innevarande mandatperiod. Bevissäkringslagen ger myndigheter vittgående befogenheter att genomföra husrannsakan och beslagta egendom utan att misstanke om brott föreligger. Lagen gynnar ensidigt skattemyndigheternas intressen. Det finns uppenbara risker för att rättssäkerheten kan eftersättas vid tillämpning av bevissäkringslagen. Lagen bör avskaffas. Åtgärder enligt betalningssäkringslagen kan leda till stora ekonomiska förluster för en enskild, även om denne senare visar sig ha varit oskyldig. Betalningssäkringslagen måste garantera de enskildas rättssäkerhet bättre än vad som är fallet. Det måste införas en rätt till ersättning för kostnader i skattemål. Enligt nuvarande regler finns det ingen sådan rätt, även om skattebetalaren vinner målet. Detta är ett orimligt förhållande. Det måste därför införas en ovillkorlig rätt till ersättning för kostnader i de fall en skattskyldig får sin talan bifalleVi. Även i andra fall skall ersättning kunna utgå. Frågor om ökad rättssäkerhet för enskilda i olika skatteförfattningar behandlas utförligare i motion 1986/87:Sk723 av m.fl. (m). Kommuner får inte överträda lagar Det har vid upprepade tillfällen inträffat att kommuner har överträtt kommunallagen eller domstolsbeslut. Ytterst beror detta på att sanktionsmöjligheter saknas. Efter moderat kritik av detta missförhållande 17 1986/87 K206 har en utredning tillsatts för att studera problemen. Det är nödvändigt att Mot. Det kan ske i form av ökade möjligheter K206 till åtal mot ansvariga beslutsfattare. Vissa kommuners uppträdande aktualiserar en annan fråga som gäller kommuner och rättssäkerhet. Det pågår en utveckling för att minska den statliga styrningen av verksamhet. Det är ofta önskvärt att besluten kan fattas närmaare de människor som berörs. Sådana förändringar kan också leda till minskad byråkrati och besparingar. Men det är i detta sammanhang väsentligt att betona två aspekter: För det första får utvecklingen inte resultera i att vissa statliga regler alltid ersätts av lika många eller fler kommunala regler som beskär de enskildas handlingsfrihet. För det andra får delegering till kommuner inte leda till minskad rättssäkerhet för medborgarna. måste ytterst alltid ha ett ansvar för att grundläggande rättssäkerhetskrav tillgodoses även på det kommunala planet. Medborgarnas inflytande över den demokratiska processen bör stärkas. Det kan ske bl. a. genom ökad insyn i arbete och vidgade möjligheter till folkomröstning. Sådana reformer ökar möjligheterna till att det skapas lagar som överensstämmer med de enskildas rättsmedvetande. Om medborgarnas ställning i den demokratiska processen stärks ökar också sannolikheten för att de lagar som stiftas tar större hänsyn till de enskildas anspråk på rättssäkerhet. I ett demokratiskt samhälle förenas stor personlig frihet för medborgarna med kravet att de skall fatta gemensamma beslut. Demokratin bygger på att alla medborgare kan påverka de politiska besluten. Ett väl fungerande demokratiskt system måste vara uppbyggt på sådant sätt att det stimulerar debatt och ger utrymme för olika meningar att göra sig gällande. Det är viktigt att medborgarna får goda möjligheter att följa den politiska debatten liksom att en enkel majoritet i inte ges fria händer och kan bortse från vad en folkopinion eller en beaktansvärd minoritet förespråkar. För att möjliggöra en önskvärd utveckling av vårt demokratiska system bör vissa ändringar ske i grundlagen. De förslag som redovisas nedan syftar till att göra debatten öppnare och stärka medborgarnas inflytande över landets styrelse. Förläng mandatperioderna och skilj kommun- och riksdagsval I tillämpas treåriga mandatperioder vid riksdags- och kommunalval. Flertalet andra länder använder sig av längre mandatperioder. Det finns klara nackdelar med kort mandattid. En nyvald regering är beroende av tidigare fattade ekonomiska beslut och kan i stort sett endast påverka ett helt budgetår. De korta perioderna medför också att partierna i överdriven utsträckning inriktar sitt arbete på följande val. Riksdags- och kommunalvalen sker i . Orsaken är att det har antagits att kommunalpolitiken i hög grad är beroende av rikspolitiken. Denna bör därför få slå igenom även i kommunala val. Detta leder till att medborgarnas intresse för kommunala frågor riskerar att minska. Det finns Mot. klara tecken på att människorna önskar tillmäta kommunala val större K206 Under senare val har det t. ex. blivit allt vanligare att väljare röstar på olika partier i riksdags- och kommunalval. Mandatperioderna bör förlängas till . Det är emellertid nödvändigt att riksdags- och kommunalval skiljs åt. Genom en sådan reform minskas kommunalvalens beroende av rikspolitiken. De kommunala frågorna ges en starkare ställning. En kyrkans valdag bör införas Det är viktigt att slå vakt om kyrkans ställning. Genom de kyrkliga valens förläggning som de allmänna valen har man skapat sämsta tänkbara förutsättning för en kyrklig valdebatt. Valdeltagandet är som regel mycket lågt. Endast en liten del av röstberättigade medlemmar i utövar sin valrätt. En förklaring till det svaga intresset för de kyrkliga valen är med stor sannolikhet deras placering efter de allmänna valen till riksdag, landsting och kommun. All kraft och energi har i partiorganisationer och media ägnats valen . Detta är bara acceptabelt om man anser de valen betydelselösa. kan vi också få direkta val till stiftssamfälligheter och kyrkomötet. Det blir då naturligt att samla dessa val till en särskild dag. Alla de kyrkliga valen bör samlas till en ny kyrkans valdag. Denna valdag bör placeras i september året före de allmänna valen. Förändringen skulle innebära att ökad uppmärksamhet från väljare, partiorganisationer och media skulle kunna riktas mot de kyrkliga valen. Offentliga utskottsutfrågningar bör införas Ett sätt att öka öppenheten och stimulera den offentliga debatten vore att införa offentliga utskottsutfrågningar i . En sådan reform skulle stärka ställning gentemot regeringen. Den skulle också möjliggöra för en riksdagsminoritet att bättre granska verksamheten i vårt land och öppna en ny väg för att informera väljarna i olika frågor. En tredjedel av ett utskotts ledamöter bör ges rätt att få till stånd offentliga utskottsutfrågningar i en fråga som behandlas av utskottet. Statstjänstemän bör normalt vara skyldiga att infinna sig till en sådan utfrågning. andra personer, exempelvis fristående experter eller organisationsföreträdare, skulle kunna utfrågas av utskottet. Offentliga utskottsutfrågningar skulle öka intresset för arbete. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från såväl myndigheter som sammanslutningar och enskilda. Syftet med detta remissförfarande är att skapa möjligheter till bred debatt och givetvis att ge förutsättningar för en ändamålsenlig lagstiftning. har det vid upprepade tillfällen inträffat att regeringen . försummat remissförfarandet eller endast genomfört ett begränsat sådant. Detta har föranlett kritik från bl. a. lagrådet, som har tvingats konstatera att det utan tillgång till remissyttranden har saknat förutsättningar att granska om lagförslag exempelvis överensstämmer med grundlagarna. Frapperande är att remissförfarandet underlåtits även i fråga om kontroversiella lagförslag från regeringens sida. Så har exempelvis varit fallet beträffande löntagarfonder och fastighetsskatt. Det senaste exemplet är pensionsskatten. Det är enligt vår mening därför nödvändigt att överväga om regeringsformen kan skärpas vad gäller beredningskravet för ärenden som regeringen avser att förelägga . Starka skäl talar för att regeringen inte i samma omfattning som själv skall kunna avgöra i vilken utsträckning remissförfarandet skall ske. På motsvarande sätt som vad gäller remissförfarandet har det alltför ofta inträffat att regeringens lagförslag inte har granskats av lagrådet. Det har hänt att en minoritet i i ett utskott begärt att lagrådet trots allt skall höras i saken. Tyvärr har dock den socialdemokratiska utskottsmajoriteten mer än en gång avvisat sådana krav från minoritetens sida. Detta gör att det finns anledning att överväga om en minoritet i ett utskott i skall ges en ovillkorlig rätt att begära att lagrådet skall yttra sig över ett lagförslag. För att hindra en tänkbar fördröjningstaktik av en minoritet även då fog för lagrådsyttrande inte föreligger, kan den ovillkorliga rätten att begära yttrande kombineras med ett krav att lagrådets yttande skall avges inom en viss , förslagsvis . Den ovillkorliga rätten till lagrådsgranskning vore liksom skärpta krav på remissförfarande ägnade att vidga debatten och öka förutsättningarna för att lagar av god kvalitet stiftas av . Vidgade möjligheter för folkomröstning Efter riksdagsbeslut med enkel majoritet kan rådgivande folkomröstning äga rum. När det gäller grundlagsförslag kan minst en tredjedel av riksdagsledamöterna framtvinga en beslutande folkomröstning. Rådgivande folkomröstningar kan vara värdefulla då vill höra väljarna i en speciell fråga före ett beslut. Det finns starka skäl som talar för att en tredjedel av ledamöter skall kunna begära folkomröstning i fler frågor än grundlagsfrågor . Vidare bör, enligt samma modell som tillämpas i , ett visst antal röstberättigade väljare kunna begära en folkomröstning i viss fråga. I vore det rimligt att 100 000 väljare genom namnunderskrifter skulle ha rätt att kräva en rådgivande folkomröstning. På motsvarande sätt bör det öppnas möjlighet för att genomföra rådgivande kommunala folkomröstningar efter initiativ av en minoritet i fullmäktige eller en viss del av kommunens väljare, exempelvis en tiondel. Ett genomförande av förslagen skulle påtagligt stärka medborgarnas möjligheter att påverka utvecklingen i den egna kommunen och landet. förhåller sig säkerligen också så att blotta möjligheten av att folkomröstning K206 kan ske skulle göra beslutsfattarna mer lyhörda för väljarnas önskemål. Enligt grundlagen är folkets främsta företrädare och regeringen är ansvarig inför . skall på olika sätt ha tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. granskar regering och förvaltning genom tre olika organ, konstitutionsutskott, revisorer och . Det är emellertid uppenbart att möjligheter att granska hur dess beslut genomförs inte är tillräckligt omfattande. Det tillkommer en stor mängd lagar. Dessa är inte sällan av ramlagskaraktär, dvs. de anger vida ramar för en viss myndighets verksamhet men överlåter åt myndigheten att utforma närmare bestämmelser inom de gränser som lagen anger. Det är väl känt att har bristande kontroll över hur de regler utformas som stödjer sig på ramlagen. Det finns starka skäl för att använda ramlagstiftning i betydligt mindre utsträckning . Viss form av ramlagstiftning kommer emellertid alltid att krävas. Dessutom existerar redan ramlagar och bestämmelser som härrör från dessa. Det är därför nödvändigt att förstärka kontrollmakt. Detta kan ske exempelvis genom att-som i andra demokratiska länder-ställa under . Även andra lösningar att öka kontrollresurser kan övervägas. bör ges helt andra möjligheter att fullgöra uppgiften att övervaka regeringen och förvaltningen. I en rad avseenden är medborgarna i ett klart underläge gentemot det allmänna. Grundlagens stadganden på fri- och rättighetsområdet uppfattas ofta av myndigheterna som abstrakta begrepp som det inte finns anledning att direkt tillämpa. Att föra talan vid kommission för mänskliga rättigheter och vid är ofta tidsödande, komplicerat och kostsamt. Lagprövningsrätten har, som nämnts ovan, inte använts sedan den nya bestämmelsen trädde i kraft. Det finns därför starka skäl för att aktualisera frågan om inrättande av en författningsdomstol. Dess främsta uppgift skulle vara att säkerställa att regeringsformens fri- och rättigheter verkligen efterlevs av de politiska organen och av myndigheterna. Härigenom skulle författningsdomstolen kunna bli ett skydd för den enskilde mot det allmänna. Frågan om inrättandet av en författningsdomstol bör utredas. I motionen har lagts fram förslag som medför lagändringar. Det bör Mot. ankomma på vederbörande utskott att utforma erforderliga sådana and- K206 Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om principer för lagstiftningen och politisk etik, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav som anslutning till konvention om de mänskliga rättigheterna medför, 3. att hos regeringen begär utredning om införlivande med svensk rätt, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om begränsning av antalet regler, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ramlagar och generalklausuler, 6. att hos regeringen begär utredning om domstolskontroll av förvaltningsbeslut i enlighet med vad som i motionen anförts, 7. att hos regeringen begär utredning om förstärkning av domstolarnas lagprövningsrätt i enlighet med vad som i motionen anförts, [att hos regeringen begär utredning om införande av ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning, '] 8. att hos regeringen begär förslag till grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen anförts, [att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om tidpunkten för lagstiftning om straffansvar för tjänstefel, 2] 9. att uttalar att fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar för riksdags- och kommunalval bör införas, 10. att uttalar att en kyrkans valdag bör införas i enlighet med vad som anförts i motionen, 11. att uttalar att offentliga utskottsutfrågningar i bör införas, 12. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om skärpta beredningskrav för regeringsärenden, 13. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ovillkorlig rätt för en minoritet i ett riksdagsutskott att begära lagrådets yttrande, 14. att uttalar att rådgivande folkomröstningar skall kunna äga rum på såväl riks- som kommunalnivå i enlighet med vad som i motionen anförts, 15. att hos regeringen begär utredning om en förstärk- 22 ning av kontrollmakt i enlighet med vad som i motionen 16. att hos regeringen begär utredning om införandet av Mot. en författningsdomstol i enlighet med vad som i motionen anförts. hamre (m) L. () i () () () () () 11986/87: L603. 21986/87:Ju607.