mot · GA02K112 · 1987-03-25 00:00:00 — m. fl. Ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/ 87:99) 1986/87 K112115 Statliga och kommunala verksamheter bildar en central del av det moderna svenska samhället och dess ekonomi. De utgör den sektor, inom vilken det medborgerliga och demokratiska fri- och rättighetssystemet har många av sina viktigaste baser. Olika borgerliga krafters strävan att rasera eller urholka offentliga verksamheter får därför alltid negativ verkan för demokratin. I detta läge blir det av särskild betydelse, att det offentliga möter situationen med en offensiv reformpolitik, som utvecklar dess potential av skapande krafter. En viktig faktor är därvid, att sektorns ekonomiska ramar inte av föregivna finanspolitiska skäl görs så snäva att det skadar funktion och innehåll i verksamheterna. Regeringens proposition om ledning av statsförvaltningen berör även vissa allmänna tankar än som ryms i själva rubriken. I en del av dessa kan vi instämma. Dock finner vi framställningen i viktiga delar vara alltför diffus och i behov av mer klart definierade ställningstaganden. Beträffande en rad frågor har vi en annan uppfattning än propositionen - det gäller bl. a. förvaltningarnas effektivitet, ledningsfilosofi, chefsbefogenheter och lekmannastyrelser samt fackliga relationer. Vi vill betona, att det under en kort motionstid inte är möjligt att penetrera alla de ofta komplicerade frågor, som berörs i propositionen. Till svårigheten bidrar, att vårt parti inte varit representerat i utredningsarbetet på området. Vi har alltså i denna motion måst begränsa oss och förbehåller oss rätten att under utskottsbehandlingen utveckla ståndpunkter även i andra delar än som berörs i motionen. Propositionens inledningsavsnitt s. 11 22 I detta avsnitt understryks vissa allmänna principer, bl. a. förbättrad styrbarhet genom centralmaktens inriktning på översiktliga mål och uppföljning av dessa, utvecklandet av förvaltningens självständighet, medborgarinflytande inom den kommunala sektorn samt beslutsmodell i statsförvaltningen. I sin allmänt hållna form framstår flera av dessa principer som nog så sympatiska. De är emellertid alltför litet utvecklade. De rymmer en mångtydig problematik och måste därför behandlas mindre ytligt. 1 1986/87. Å ena sidan säger propositionen, att man vill garantera och Mot. regeringens övergripande ansvar. Å andra sidan vänder man sig emot Detta är oförenliga ståndpunkter. De specialdestinerade bidragen är mycket viktiga styrinstrument. Genomförandet av betydelsefulla reformer beror i hög grad därav. Vi är därför bestämda motståndare till att minska specialdestineringen. Propositionen tar också upp det s. k. frikommunförsöket. Liksom frågan om statsbidragen berör detta ett större principiellt problem; graden av nationell integration och genomslagskraften hos en övergripande nationell reformpolitik. Vi är motståndare till frikommunförsök, om dessa används till att luckra upp en klar och genomgående ansvarsfördelning i kommunerna och om processen leder till ökade olikheter kommuner emellan. För rättssäkerhetens skull måste det råda en någorlunda genomgående och igenkännlig ansvarsfördelning och organisation. För den regionala rättvisans skull måste det råda någorlunda lika standard och likartad inriktning på övergripande nationella mål. Det vore orimligt om vissa kommuner skulle ha frihet att aktivt sabotera t. ex. en reform av äldreomsorgen genom att konservera gamla typer av institutioner. Att kommunala instanser skulle ges rätt att luckra upp nationella mål är inte en acceptabel tanke. Däremot kan man inom målens ramar skapa större öppenhet, liksom bredare och mer direkta former för demokratisk påverkan. Vi håller gärna med om att svensk arbetarrörelse länge haft en viss étatistisk slagsida (dvs. övertro på staten) i sitt politiska tänkande. Men detta är inget man åtgärdar genom en allmän federalisering eller sönderstyckande av den nationella politiken. Det åtgärdas snarare genom att göra medborgare och kommuner mer delaktiga i den övergripande politikens utformning. Vidare anser vi, att propositionen förenklar frågan om det direkta medborgarinflytandet. Det låter sig lätt sägas, att brukare och personal bör ha mer inflytande, och förvisso ligger en värdefull potential i deras initiativ och erfarenheter. Frågan är dock mer komplicerad än så. Man kan inte bara överföra befogenheter till ett odefinierat kollektiv av medborgare. Vi lever i ett klassamhälle. Sådana experiment riskerar lätt att gynna begränsade grupper, som genom utbildning och verbal överlägsenhet har ett försteg och lätt att göra sig gällande. Demokratisering betyder däremot att söka aktivera de tillbakaträngda och underlägsna. Demokratisering får inte innebära en oreflekterad romantisering av lekmannaskap som sådant och ett förakt för politiskt medvetande och yrkesmässig professionalitet. Demokratisk aktivitet kräver utveckling av ett politiskt medvetande. Friheten är inte kravlös - dess utövande skall stimulera medborgerlig kunskap och överblick, annars resulterar den i populistiska trender eller odefinierat politikförakt. Däremot håller vi gärna med om resonemanget att styrbarhet i de stora linjerna mycket väl kan förenas med frihet och initiativ nedifrån basen. Styrbarheten har naturligtvis ett samband med att den förmår utgå från överblick över helheten och inte förlorar sig i detaljer. Vi är också överens om att man måste låta folksuveränitetsprinci pen vinna ökat utrymme på den gamla maktdelningsprincipens delvisa bekostnad. Detta är en konsekvens av parlamentarismen. Till frågan om parlamentariskt sammansatta organ i förvaltningen återkommer vi nedan i samband med övriga ledningsfrågor. Propositionens avsnitt 2-3, s. 2333 Till de konstitutionella frågorna vill vi något ifrågasätta den vidsträckta tolkningen av den s. k. begränsningsregeln i RF 11:7. Ursprungligen (grundlag) avsåg begränsningen, att lagstiftaren inte fick besluta i enskilda rättsärenden - en självklar princip. Det har dock funnits en benägenhet, inte minst från förvaltningshåll, att vidga tolkningen därhän, att lagstiftaren uteslöts från all tillämpning. Detta är en orimlig övertolkning. Lagstiftaren har rätt att medelst hur utförliga yttranden som helst styra tillämpningen, så länge yttrandena är generella. makt att i utskottsutlåtanden tillkännage sina avsikter och ge riktlinjer kan inte sättas i fråga, så länge den inte går in på enskilda fall. Att hävda att domstolar och förvaltning har ensamrätt till praxis, är en orimlighet. Deras ensamrätt gäller endast avgöranden av enskilda fall. Tillämpningsprinciperna blir deras ensak, endast i den mån inte formulerat några sådana. Det är alltså upp till att avgöra hur stort utrymme man vid olika beslut vill ge myndigheterna. Naturligtvis talar många skäl för att man på olika områden bör nöja sig med ramlagstiftning. Det är ett sätt att stimulera till initiativ och ansvar från dem som arbetar i förvaltningen. Ramlagarna får dock inte vara så lösliga, att de ger upphov till oklarhet beträffande lagens allmänna värdepremisser. Man bör vara vaksam mot risken för en sönderfallande och oenhetlig praxis, för det fall man låter ramlagstiftning gå parallellt med begränsningar i medborgarnas överklagningsrätt. Propositionens avsnitt 4, s. 33-40 Vi anser att bedömning av effektivitet och produktivitet kräver speciellt utformade kriterier i statliga verksamheter, särskilt i förvaltningen, men även i affärsdrivande verk med public-service-roll. Det går inte att överföra kommersiella företags kriterier. För det första är målet för offentlig förvaltning av kvalitativt annat slag. Resultatmätning kan inte baseras på finansiella kriterier. Förhållandet insats-resultat är av annan typ och måste dessutom definieras olika för olika verksamheter. För det andra är effekterna av förvaltningens verksamhet i hög grad externa detta gäller även affärsverken. Man måste därför gå utöver konventionella resultatmätningars ram. För det tredje är förvaltningens syften mer långsiktiga än vad som gäller för kommersiella verksamheter, vilket i sin mån förändrar utgångsläget för resultatmätningen. Det behövs alltså mätmetoder och effektivitetsmål, som är speciellt formulerade. Att hyra in konsulter med rent kommersiella synsätt är därför inte bara missriktat utan närmast destruktivt. Beträffande inre organisation vill vi varna för att ge chefer och förvalt- 3 1986/87 K112 ningsledningar alltför vidsträckta möjligheter att ingripa i ansvarsordning Mot. Lika väl som i större företag behövs i förvaltningen en klarhet i fördelning av ansvar och befogenheter. Oklarhet och godtycke är av Ökat spelrum för cheferna i dessa avseenden leder erfarenhetsmässigt till manipulativa beteenden styrda av chefens personliga föreställningar och oftast ägnade att skapa konflikter och osäkerhet bland de anställda. och klarhet i organisation och ansvar utesluter på intet sätt att reformer genomförs, när dessa syftar till att mobilisera de anställdas kunnande på bred front och stimulera deras initiativ. Propositionens avsnitt 7, s. 6282 Beträffande chefsfunktion och chefsrekrytering vill vi varna för att man i förvaltning och affärsverk kopierar modeller, som dominerar i privatkommersiella företag. Det finns en romantisering och övertro på den starka chefen av näringslivsmodell såsom den effektiva lösningen. Just denna typ av chefsroll är föremål för växande kritik i professionella kretsar så bland experter i bl. a. (se t. ex. Hayes & Wheelwrights eller J. Deardens aktuella arbeten). Kritiken riktar sig såväl mot chefernas brist på förankring i verksamhetspraktik och linjeorganisation, som mot att de representerar en ytlig uppfattning i effektivitetsfrågor och att de har för kortsiktiga perspektiv. Det senare är föranlett av benägenheten att i chefskarriärer flytta från topptjänst till topptjänst med korta mellanrum i stället för att ägna sig åt långsiktigt, fördjupat utvecklingsarbete. Vidare vill vi betona vikten av att chefer i offentliga verksamheter följer en demokratisk ledningsfilosofi. Detta har flera viktiga aspekter; chefen bör aktivt samarbeta med lekmannastyrelsen och tillgodogöra sig dess politiska erfarenhet i verksamheten. Chefen bör också ha inriktningen att mobilisera verkets anställda till initiativ och delgivande av erfarenheter. Chefen bör kunna stimulera till medvetande om verksamhetens mål och publicservice-uppgift.1 Propositionens avsnitt 8, s. 82-103 I fråga om myndigheters ledning är vi anhängare av den parlamentariska lekmannastyrelsens princip. Vi avvisar tanken på intresseföreträdare (t. ex. företrädare för bilindustrin eller åkerinäringen i styrelse). Den parlamentariska lekmannastyrelsen är enligt vår mening bäst skickad som form för politisk insyn och för att garantera uppföljningen av och regeringens beslut. Förstärkt aktivitet och ställning för sådana styrelser ser vi som en lämplig balansering av en minskad detaljstyrning av verksamheten från den centrala statsmakten. Självständighet förenad med parlamentarisk insyn är en god kombination. Vi anser det lämpligt att lekmannastyrelsen får ta beslutsansvar i viktiga övergripande frågor. Vi delar propositionens uppfattning om ett bättre klarläggande av lekmannarepresentanternas roll och information om vad som förväntas därav. 1 Beträffande utnämningar på chefsplanet se under avsnitt 9. Vi finner det inte generellt nödvändigt att representanter för de anställda Mot. har beslutanderätt - vi föredrar här den konsekventa parlamentariska representationen då det gäller myndigheters styrelser. Däremot är det lämpligt att ha representation för de anställda, som innefattar närvaro- och yttranderätt. Detta är betydelsefullt inte minst med tanke på att chefstjänstemännen har sina självklara kanaler till styrelsen genom verkschef och föredragande - det är då rimligt att styrelsen också kan ta del av de breda personalskiktens uppfattningar i förekommande fall. I fråga om den dåliga kvinnorepresentationen i verks och myndigheters styrelser menar vi, att två åtgärder kan åstadkomma en förbättring, även på kortare sikt; övergång till en konsekvent parlamentarisk representation har i sig effekten att fler kvinnor nomineras. Man vänder sig då till partierna, som normalt har fler aktiva kvinnor än näringsliv och intresseorganisationer. För det andra är det nödvändigt att regeringen ger direkta föreskrifter om att partierna skall nominera lika många kvinnor som män. Detta är med nuvarande ordning inget formellt problem. Vi kommenterar här inte särskilt ledningsfrågan vid länsstyrelserna, då vi får tillfälle härtill i annat sammanhang. De statliga affärsdrivande verken är en väsentlig del av landets publicservice-funktioner. Detta måste återspeglas såväl i deras mål som i deras organisation och funktion. Det medför, att man också här måste ta hänsyn till att effektiviteten är kopplad till verkens förmåga att ge bestämda externa effekter på det övriga samhället och att främja angelägna samhälleliga mål. Att sätta upp klokt och väl definierade kriterier för produktivitet är välmotiverat. Men att låta dessa följa de grova och konventionella normer, som råder i kommersiell verksamhet, leder fel. Resultatet blir en urholkning av viktiga samhällsfunktioner och ett hinder för uppnående av väsentliga reformpolitiska mål. Följderna av genomslaget för sådana synsätt är redan iakttagbara; de leder till anpassning efter betalningskraftiga avnämares intressen och önskemål. Enligt vår mening skall man utveckla de affärsdrivande verken utifrån en väl definierad syn på public service. Med denna utgångspunkt motsätter vi oss en ytterligare omformning av affärsverkens aktiviteter till bolag. Vi anser heller inte att man bör ge styrelser rätt att ensamma utse chefer, eller chefer rätt att utse befattningshavare närmast under sig. Vår uppfattning är likartad JO:s, som hävdar att regeringen måste ta ansvar för utnämningen av topptjänstemän. Vi hävdar samma princip vad gäller hela den statliga förvaltningen. Självständighet och ansvar hos denna kategori högre tjänstemän gynnas bäst av att deras utnämning inte är resultatet av en verkschefs personliga handplockning. För affärsverkens del kan samma synpunkter åberopas som för förvaltningen. Att imitera privatföretags ledningsfilosofi leder till förlust av väsentliga kvaliteter och till undanskymmande av de samhälleliga målen och public service-aspekten. Verken bör satsa på en demokratisk ledningsfunktion, som förmår tillgodogöra sig de anställdas kapacitet och utvecklingsmöjligheter i verksamheten. Också den medborgerliga insynen fyller en 5 1* im/H7.3sami. viktig funktion, vilket talar emot att man genom bolagsbildning söker minska Mot. insynen och det offentliga ansvaret. Det är felaktigt, när man hävdar att inte K112 en öppen och enligt public service-principer fungerande verksamhet också kan vara smidig och innefatta spridning av ansvar och initiativ i verksamheten. Vi vänder oss slutligen bestämt mot att låta affärsverken och deras tilltänkta bolagiserade verksamheter bli ett stridsfält mellan stat och de anställdas fackliga organisationer. Att den statliga sektorn uppträder enhetligt då det gäller tillhörighet till arbetsgivarorganisation, är enligt vår mening en lämplig ordning. Det är direkt destruktivt att genom att vissa verk skulle byta arbetsgivarorganisation förändra viktiga avtalsförhållanden. Detta riskerar inte bara att leda till försämrade förmåner för grupper av anställda. Det skapar också en helt onödig konflikt i ett läge när den statliga sektorn behöver mobilisera sina anställdas kunnande, initiativ och goda vilja till förmån för viktiga verksamhetsmål. Det kan också skapa en helt meningslös gränsdragningsstrid mellan fackliga organisationer. Mot bakgrund av det här anförda föreslås 1. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om specialdestinerade statsbidrag, 2. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om frikommunförsökens problematik, 3. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om räckvidden av den s. k. begränsningsregeln, 4. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs rörande effektivitet och produktivitet i förvaltningen, 5. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om inre organisation, 6. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om chefsfunktion och ledningsfilosofi, 7. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om parlamentariska lekmannastyrelser, 8. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om kvinnorepresentation i verksstyrelser. 9. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om tillsättning av vissa chefstjänster, 10. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om bolagisering, 11. att beslutar avslå regeringens förslag rörande arbetsgivarorganisation för delar av den statliga sektorn, 12. att beslutar att som sin mening ge regeringen till Mot. känna vad som i motionen anförs om fackliga relationer. (vpk) (vpk) (vpk) (vpk)