mot · GB02Fi5 · 1987-11-11 00:00:00 — SAMAK-modellen kan kritiseras på många grunder men som avtalsmodell lider den av samma svagheter som Rosenbadsmodellen, dvs. regeringen blir den svagare parten och kommer av de övriga att pressas till dåliga uppgörelser. Den andra modellen går ut på att regeringen lägger fast förutsättningarna för avtalsförhandlingarna men sedan låter parterna sköta dem - och i stor utsträckning ta konsekvenserna av det uppnådda förhandlingsresultatet. En försiktig variant av denna modell har framförts inför kommande avtalsförhandlingar på den statliga sidan. Regeringen har angivit vissa ramar för hur stora lönekostnadsökningarna får bli, s. k. cash limits. Om löneökningen blir större än att ramen kan hållas med bibehållen verksamhet måste personalen skäras ned och/eller verksamheten effektiviseras. En annan och mer vittomfattande variant som ibland förordats i debatten är en ren icke-ackommodationspolitik. Om avtalen hamnar på för hög nivå får det resultera i sämre konkurrenskraft och ökad arbetslöshet. Regeringen gör ingenting åt detta utan låter parterna ta ansvaret. Förhoppningen är att parterna inför detta hot skall träffa uppgörelser på en rimlig nivå. Ett problem är att parterna mot den historiska bakgrunden kan vara osäkra på om regeringen menar allvar. För att visa det måste regeringen givetvis vara beredd att verkligen låta arbetslösheten stiga. Erfarenheter från andra länder visar att det efter en uppgång i den öppna arbetslösheten är svårt att pressa ned den igen. Ett annat problem är att parterna kanske inte uppfattar arbetslöshetshotet som särskilt stort. De grupper som först drabbas av ökad arbetslöshet är ofta 9 oorganiserade, inte sällan personer på väg in på arbetsmarknaden, t. ex. Mot. 1987/88 ungdomar, kvinnor och invandrare. För oss framstår en sådan modell som socialt oacceptabel och alltför riskabel. Det är enligt vår uppfattning självklart att statsmakterna även fortsättningsvis anstränger sig att hålla nere den öppna arbetslösheten och ge stöd till de nämnda grupperna. Dessutom är det angeläget att kostnaderna för arbetslöshetsbekämpningen, t. ex. i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, verkligen bärs av dem som får ut de höga löneökningarna, dvs. av dem som har jobb. Vår slutsats är därför att förutsättningarna inför avtalsförhandlingarna bör ändras genom en reformering av arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringen bör dels i större utsträckning finansieras direkt av arbetsmarknadens parter, dels i sin tur finansiera en större andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Syftet med en sådan reform är givetvis att förmå parterna att komma fram till avtalsuppgörelser som ligger inom den samhällsekonomiska ramen. Men om lönerna stiger för mycket och resulterar i ökad arbetslöshet skall denna mötas med arbetsmarknadspolitiska åtgärder och kostnaderna i större utsträckning bäras av dem som har ansvaret för den ökade arbetslösheten. Vi tror att en sådan reform tillsammans med lägre marginalskatter och bättre villkor för andel-i-vinstsystem kan bidra till att ge oss avtal som ryms inom de samhällsekonomiska ramarna. Vi noterar med tillfredsställelse att regeringen nu i enlighet med krav beslutat att ta tillbaka förslaget om höjda arbetsgivaravgifter . Vi anser dock inte att detta räcker. Vi kommer därför också att föreslå sänkta marginalskatter och borttagande av arbetsgivaravgift på individuella vinstandelar. Sparandet i den offentliga sektorn Regeringen beskriver i sin proposition den historiska utvecklingen av de offentliga utgifterna. a. sägs att utrymmet för skattehöjningar begränsades då ekonomin växte långsammare och att någon anpassning nedåt av de offentliga utgifternas ökningstakt till den lägre takt med vilken inkomster ökade skedde inte. Detta är en helt ny insikt. När socialdemokraterna var i opposition hade de sannerligen inga besparingsförslag utan enbart skattehöjningar att föreslå! Uppbromsningen av utgiftsökningarna skedde . Uppgifterna om vad som lett till minskat budgetunderskott visar dels att det krävdes besparingar, dels att inkomsterna ökat snabbare än någon anat. Detta framgår inte minst vid en jämförelse med första långtidsbudget . Att budgetunderskottet nu kunnat minska så snabbt beror delvis på en för snabb pris- och lönestegringstakt, vilket inte är alltigenom positivt. Såväl LU som regeringen anser det önskvärt med ett stabilt överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Vi vill poängtera att detta inte är ett självändamål. Med nuvarande ekonomisk-politiska förutsättningar är det emellertid i praktiken svårt att tänka sig ett stabilt sparandeöverskott i någon annan del av ekonomin. Företagens sparande måste gå till investeringar, så hos dem kan man inte förvänta sig ett sparandeöverskott utan tvärtom ett underskott. Hushållens mycket låga sparande har varit föremål för många studier. Vanliga slutsatser är att vårt socialförsäkringssystem ger svagare incitament till privat sparande än i andra länder. Vi vill emellertid understryka behovet att trots detta föra en sådan ekonomisk politik att hushållens sparande ökar. Den av oss föreslagna skattereformen är ett verksamt medel för att uppnå detta. Det torde alltså bli nödvändigt med ett sparandeöverskott i den offentliga sektorn. Vi vill dock förorda att sparandet i så fall sker i socialförsäkringssektorn snarare än i statsbudgeten. Enligt ökar skattekvoten från till . Denna ökning motsvarar ökade skatteintäkter på uttryckt prisnivå. Om denna ökning säger finansministern i propositionen att den "delvis /är/ en följd av en allt för snabb pris- och lönestegring. Vid en lugnare utveckling av priser och löner torde skattetrycket åter komma att sjunka. Det finns därför enligt vår mening skäl att närmare undersöka om och i så fall hur mycket den snabba ökningen av skattekvoten beror på tillfälliga och speciella faktorer som kan väntas verka i motsatt riktning om inflationen dämpas. Den totala ökningen på kan fördelas på dels ökning av företagens direkta skattebetalningar , dels en ökning av hushållens direkta skatter samt de indirekta skatterna och avgifterna . (Siffrorna återfinns i , s. Vi konstaterar att hushållens faktorinkomster, underlaget för arbetsgivaravgifterna och den privata konsumtionen ökat snabbare än BNP. Detsamma gäller transfereringarna till hushållen, framför allt pensionerna. Att faktorinkomsterna ökat snabbare än BNP innebär att lönekostnadernas andel av BNP har stigit. En indikation på en sådan andelsförskjutning finns också i KI:s höstrapport. För industrin noteras där att lönekostnadernas andel ökat från till beräknade . Kapitalförslitningen har också ökat något, varför andelen för driftsöverskottet har minskat med . Eftersom löner beskattas högre än driftsöverskott innebär en sådan andelsförskjutning att skatter och avgifter ökat som andel av BNP. En grov uppskattning tyder på att denna andelsförskjutning svarar för av skattekvotens ökning. Resterande (exkl. företagens direkta skatter) bör reduceras ytterligare något innan man kan konstatera att det handlar om rena skatteskärpningar. De ökade momsintäkterna beror t. ex. delvis på att oljeprissänkningarna frigjort konsumtionsutrymme som använts för annan momsbelagd konsumtion, som energiskatter levererats in i samma 1987/88 Fi5 omfattning som tidigare eftersom de är styckskatter. Inte heller ökningen av Mot. transfereringarna (i synnerhet pensionerna) och den därav följande ökning- Fi5 en av skatteintäkterna kan påstås bero på regelrätta skattehöjningar. Det som återstår uppgår till eller ca i skatteskärpningar. Det handlar främst om höjda arbetsgivaravgifter, den nya fastighetsskatten samt ökade hushållsskatter på grund av ökade realinkomster och otillräckligt inflationsskydd. Löntagarnas inkomster kan för beräknas öka med som skatteskalan justerats med endast . Detta leder till en ökning av den genomsnittliga inkomstskatten. Eftersom regeringen nu äntligen insett det felaktiga i att höja arbetsgivaravgifterna 1988 blir ökningen av dessa mindre än i tabeller. Den totala skatteskärpningen (exkl. företagen) skulle därmed uppgå till ca motsvarande av BNP. Företagens direkta skatter har som nämnts ökat som andel av BNP . Detta är anmärkningsvärt i ett läge när driftsöverskottsandelen av BNP har sjunkit. Här ligger alltså en betydande skattehöjning. Någon direkt höjning av bolagsskattesatsen har inte skett om man bortser från vinstdelningsskatten. Uppgången torde främst förklaras av att företagen efter uthålligt god lönsamhet i har tömt ut sina dispositionsmöjligheter och tvingats ta fram mer av vinsterna till beskattning. Sannolikt har också intresset för t. ex. investeringsfondsavsättningar minskat på grund av skärpta regler. Man kan konstatera att den basbreddning som enligt regeringen skulle kombineras med lägre skattesatser för att ge oförändrade intäkter eller vars intäktsökning skulle användas för att finansiera lägre inkomstskatter för hushållen redan har skett utan att någondera av de andra åtgärderna har vidtagits. I viss usträckning kan bolagsskatteintäkterna väntas minska igen om lönsamheten sjunker. innebär säkerligen de föreslagna regelförändringarna i fråga om investeringsfonderna att företagens intresse för dessa kraftigt har avtagit. Hur mycket som automatiskt återgår i ett annat konjunkturläge är därmed omöjligt att precisera. Vår slutsats av ovanstående analys är grovt räknat att ungefär en tredjedel av den höjda skattekvoten beror på att löneandelen har ökat på bekostnad av kapitalandelen, ungefär en tredjedel beror på att beskattningen av bolagsvinsterna har skärpts, och ungefär en tredjedel beror på regelrätta skattehöjningar för hushållen (inkl. höjda arbetsgivaravgifter). Sorn framgått ovan har den socialdemokratiska skattepolitiken trots benämningen i stort sett oförändrat skattetryck inneburit omfattande skattehöjningar. Den del som inte kan väntas återgå även om pris- och löneökningarna dämpas i ett sämre konjunkturläge uppgår till och troligen väsentligt mer genom de regelförändringar som skett för företagens bokslutsdispositioner. I den nu aktuella propositionen säger finansministern att det är en lämplig Mot. utgångspunkt att skattetrycket inte bör stiga ytterligare. därefter att en ytterligare uppgång av skattetrycket skulle medföra negativa konsekvenser för samhällsekonomin. har påtalat just detta, och även finansministern har sagt detsamma. Icke desto mindre har den praktiska politiken innehållit ständiga större och mindre skattehöjningar. De senaste exemplen är den aviserade utvidgningen av omsättningsskatten på penningmarknaden (valpskatten) och industriministerns hot om nya skatter om företagen inte gör som han vill. När frågan om det totala skattetrycket diskuterades på den socialdemokratiska partikongressen fanns ingen entusiasm för ett oförändrat skattetryck. Man enades slutligen om att det blir svårt att höja skatterna i fortsättningen. Innebörden av detta torde vara att om bara dessa svårigheter kan övervinnas möter det inget hinder med fortsatta skattehöjningar. I detta avseende har vi stor tilltro till regeringens förmåga att övervinna svårigheter och fortsatta skattehöjningar kan därför väntas. Enligt uppfattning är det nödvändigt att nu sätta stopp för skattehöjningspolitiken. Det innebär att både små och stora skattehöjningar måste avvisas. Ambitionen måste snarare vara att sänka skatterna. Vi vill också påminna om att vårt budgetförslag innebar en skattesänkning med ca . Med den skattereform och de förbättringar inom den sociala tjänsteproduktionen som föreslår ökar möjligheterna att även fortsättningsvis tillfredsställa denna ambition. I propositionen polemiserar finansministern mot permanenta skattesänkningar på grundval av den senaste tidens stora budgetförbättringar. Därefter har han emellertid själv föreslagit att den redan beslutade höjningen av arbetsgivaravgifterna inte skall träda i kraft, vilket innebär en budgetförsvagning. Även den sänkning av allmänna löneavgiften som motsvaras av höjd ATP-avgift innebär en försvagning av statsbudgeten, även om detta i och för sig exakt motsvaras av ökat överskott inom socialförsäkringssystemet. Det är med andra ord inte budgetläget som varit det avgörande skälet mot de skattesänkningsförslag fört fram utan viljan att genomföra dem. Det är vår uppfattning att ytterligare steg på denna väg måste tas i form av vissa marginalskattesänkningar. har i flera sammanhang tidigare påtalat behovet av en ordentlig skattereform. Oberoende av vilken exakt nivå på skatteuttaget som är motiverad är det både möjligt och nödvändigt att förändra skattesystemet så att de nuvarande snedvridande effekterna på samhällsekonomin väsentligt reduceras. Det är enligt vår uppfattning framför allt tre problem som måste åtgärdas: För det första de kraftiga skattekilarna, dvs. det stora gapet mellan vad det kostar en uppdragsgivare att få en extra arbetstimme utförd och vad uppdragstagaren får kvar när alla skatter är betalda (och alla bidrag reducerade). Skattekilarna bidrar bl. a. till att snedvrida individernas val mellan arbete och fritid och till att försvåra avtalsförhandlingarna. stora bruttolönelyft blir det litet kvar efter skatt. Den viktigaste orsaken till Mot. de stora skattekilarna är de höga marginalskatterna för fysiska personer vilka Fi5 För många känns det med så hög marginalskatt meningslöst att göra extra ansträngningar även om dessa skulle vara av stort värde för samhället. För det andra den mycket varierande skattebehandlingen av olika kapitalinkomster och kapitalvinster, vilken i regel helt saknar samhällsekonomiska motiv. Däremot är den grunden för huvuddelen av skatteplaneringen. För det tredje den i bolagssektorn olikartade skattemässiga behandlingen av olika investeringsobjekt, olika ägare och olika finansieringskällor, vilken likaledes saknar samhällsekonomiska motiv. Även i företagen föranleder dessa regler skatteplanering av olika slag och med stor sannolikhet leder de till samhällsekonomiskt mindre rationella beslut. Att minska de största skattekilarna åstadkoms enklast genom att minska progressiviteten i inkomstskatten, dvs. genom att sänka marginalskatterna. Den normala marginalskatten bör uppgå till högst och taket sättas till . Alla inkomsttagare bör således alltid få behålla minst hälften av en extrainkomst eller en inkomstökning. Skatteskalan måste också inflationsskyddas i syfte att förhindra att inflationen automatiskt skärper det reala skattetrycket. De nuvarande inkomstslagen kapital, annan schablontaxerad fastighet (egnahem) och tillfällig förvärvsverksamhet bör kunna slås samman till ett inkomstslag. För detta bör skattesatsen tillämpas, dvs. den marginalskattesats som gäller för flertalet heltidsarbetande. Genom att skatten på avkastning av sparande alltid blir uppnås att sparande stimuleras. Genom att underskottsavdrag alltid görs mot en skattesats på begränsas värdet av underskottsavdragen och det blir mindre lönsamt att låna. Bolagsbeskattningen bör förenklas genom att skattebasen breddas och skattesatsen sänks kraftigt. Basbreddningen uppnås genom mindre möjligheter till bokslutsdispositioner. Den särskilda löntagarfondsskatten skall naturligtvis tas bort i samband med att de kollektiva löntagarfonderna avskaffas. Dubbelbeskattningen på aktieutdelningar skall elimineras. Arbetande kapital i mindre och medelstora företag skall undantas från beskattning. Syftet med skattereformen är främst att få en bättre fungerande ekonomi och därigenom högre tillväxt. Ett enkelt räkneexempel kan illustrera det. Med utgångspunkt från vissa samband mellan skattesystemets utformning och arbetsutbudet som redovisas bl. a. i långtidsutredningen kan man anta att en skattereform av det slag som vi har förordat på en treårsperiod skulle öka bruttonationalprodukten med ett par procent, eller ca . Det motsvarar ca . per invånare , eller . Redan om skattereformen bara leder till en engångseffekt av detta slag kommer alltså våra samlade inkomster att bara ca större än vad de skulle vara utan skattereform. Och det mest sannolika är att den ekonomiska utvecklingen även sedan reformen genomförts kommer att bli mer gynnsam. Det innebär att klyftan mellan en Mot. utveckling med skattereform och en utveckling utan skattereform Fi5 En högre tillväxt är särskilt angelägen för att vi skall få möjligheter att kraftfullt ta itu med en del av de viktigaste fördelningsproblemen. De handlar om bl. a. att minska arbetslösheten, att förbättra sjukvården och standarden för våra äldre och att öka u-landsbiståndet, men även om att höja reallönerna för personer med låg lön. Bara genom tillväxt blir det möjligt att klara det. Det är angeläget att en skattereform inte genomförs på ett sätt som försvagar statens finanser, dvs. som leder till ökat budgetunderskott. I den meningen måste reformen finansieras. , som räknat med ett totalt sett oförändrat skattetryck och med förstärkta statsfinanser, har likväl förutsatt att den statliga inkomstskatten skall sänkas . Vid en god ekonomisk utveckling kan vi således utgå från att hela det beräknade intäktsbortfallet inte behöver kompenseras genom utgiftsminskningar eller höjningar av andra skatter. Vi har även antagit att skattereformen i sig kommer att få positiva effekter på den ekonomiska utvecklingen och på den ekonomiska tillväxten. Material som presenterats av professor tyder t. ex. på att sänkningen av de högsta marginalskatterna ned till leder till oförändrade skatteintäkter, eller t. o. m. ökade sådana. Det är dock vanskligt att i förväg inteckna någon väsentlig andel av denna tillväxt för att finansiera skattereformen. En stor del av den tillväxt som inflyter i form av ytterligare skatteintäkter till staten, landstingen och kommunerna kan komma att behövas för löner till offentliganställda och andra förbättringar inom den offentliga sektorn. Vår slutsats blir därför att en betydande del men inte allt av det beräknade intäktsbortfallet måste kompenseras. Av en total omslutning på vår skattereform på ca måste finansieras. är berett att pröva olika finansieringsförslag. Vi vill emellertid varna för att finansiera en skattereform med hjälp av skatter på sådant underlag som bör minska kraftigt. Syftet med miljöavgifter, alkoholskatter och vissa energiskatter är att minska miljöförstöringen och användningen av alkohol och energi. Om syftet nås kommer skatte- eller avgiftsintäkterna att begränsas. Det är angeläget att en radikal skattereform genomförs så snabbt som möjligt. Det viktigaste inslaget i en sådan reform är sänkta marginalskatter. För att förbättra förutsättningen avtalsrörelse bör ett första steg med sänkta marginalskatter tas . LU 87:s kalkyler och analyser av ekonomins balansproblem baseras bl. a. på antaganden om hur arbetskraftsresurserna - både antalet personer som arbetar och antalet arbetstimmar per person - utvecklas. arbetsvolymen har stor betydelse för ekonomins utveckling i många Mot. 1987/88 avseenden. Vi vill fästa uppmärksamheten på att arbetsvolymens utveckling haft en starkt gynnsam effekt på de offentliga budgetarnas intäktssidor och att LU:s kalkyler är mycket känsliga för den fortsatta utvecklingen av arbetsvolymen. inträffade ett trendbrott i utvecklingen av det totala antalet arbetstimmar. /81 minskade antalet arbetstimmar trendmässigt, men därefter har det skett en ökning med ca . Bakom denna utveckling ligger tillväxt i både befolkningen, andelen i arbete och antal timmar per arbetande. Av dessa tre storheter har den andra - andelen i arbete - i stort sett fortsatt sin stigande trend . Befolkningen i åldern har ökat något snabbare än , vilket sammanhänger med att de stora 60-talskullarna kommit upp . Det mest anmärkningsvärda är emellertid att arbetstiden per arbetande efter en trendmässig nedgång åter börjat öka. Fler arbetstimmar betyder höjda skatteintäkter för staten, kommunerna och socialförsäkringssystemen. En ökning med innebär ett betydande tillskott. Hur stort är svårt att säga, men några enkla överslagsberäkningar kan ge en antydan om storleksordningen. Antag att en person med egenskaper som ligger nära genomsnittet för alla sysselsatta ökar sin arbetstid med . Timlönen kan beräknas ligga nära , men eftersom en arbetad timme också berättigar till semesterersättning kan man utgå från . som utbetalas till individen före skatt. Arbetsgivaren måste också betala olika sociala avgifter på av dessa . Till viss del leder dessa avgifter till ökade förmåner för individen, men inte helt, eftersom sambandet mellan avgifter och förmåner är svagt i det svenska socialförsäkringssystemet. Sammantaget får den offentliga sektorn inkomster på tre sätt tack vare den extra arbetstimmen: arbetsgivaravgifterna ökar, de direkta inkomstskatterna ökar och de indirekta skatterna ökar. Nationalekonomen har beräknat hur mycket som arbetstagaren får behålla av den totala löneutbetalning som en extra arbetstimme ger upphov till. Till individens behållning räknas då också förmånsvärdet av de sociala avgifterna. Han beräknar att tillfaller de offentliga kassorna och tillfaller individen. Den totala marginalskatten är med andra ord i genomsnitt för svenska arbetstagare. Man kan därför uppskatta de samlade skatteintäkterna av en extra arbetstimme till . x 1,40 x 0,70 = . För att beräkna de samlade skatteintäkterna av de arbetstimmar som dessa nya arbetskraftsdeltagare svarat för måste en genomsnittlig snarare än marginell skattesats tillämpas. Tyvärr föreligger inga beräkningar av denna skattesats. Som ett grovt överslag kan man dock anta att hälften (200 miljoner) har belastats med den marginella skattesatsen och hälften (också 200 miljoner) har belastats med en lägre skattesats - säg . innebär detta att nivån på de samlade skatteintäkterna ökat med drygt 20 Mot. Vi konstaterar således att ett trendbrott i arbetsvolymens utveckling haft en gynnsam effekt på skatteintäkterna och därmed underlättat att få ner budgetunderskottet. LU 87 har räknat med att den högre arbetsvolymen i allt väsentligt skall bestå, åtminstone en bit in på . Detta antagande om arbetstiderna bidrar positivt till att budgetunderskottet även fortsättningsvis beräknas sjunka i kalkylerna. I den studie som citeras av LU, som de två norska ekonomerna gjort, visas att arbetskraften reagerar på höjda löner med att öka sitt utbud av arbete - fler väljer att arbeta och de som arbetar förlänger sin arbetstid. När de simulerar effekterna av sänkt marginalskatt utifrån arbetskraftsutbud finner de rejäla positiva effekter. Dessa är starkast för gifta kvinnor som både ökar sitt arbetskraftsdeltagande och arbetar fler timmar. För män är effekterna mindre, vilket sammanhänger med att de redan i utgångsläget har en högre sysselsättningsnivå. Deras resultat ger en rimlig förklaring till den faktiska utvecklingen . Den marginalskattereform som genomfördes successivt innebar att det lönade sig mera att arbeta mera. Vår slutsats är att den ekonomiska utvecklingen har gynnats av marginalskattereformen. Den ökade arbetsvolymen har givit ett rejält bidrag till den offentliga sektorns skatteintäkter och har därför varit en starkt bidragande faktor bakom det förbättrade budgetunderskottet. Ljones och Ströms analys innebär självfallet också att fortsatta sänkningar av marginalskatterna kan väntas få positiva effekter på arbetsutbud och skatteintäkter. Effektiviteten i den offentliga sektorn expanderade de offentliga utgifterna mycket snabbt. Detta gällde både offentlig konsumtion och offentliga inkomstöverföringar, dvs. Ökningen finansierades främst med stigande skatter men också med ett ökande budgetunderskott. kom denna utveckling att alltmer ifrågasättas, inte minst mot bakgrund av en markant finansieringsrestriktion. När man diskuterar den offentliga sektorn är det i första hand två aspekter som bör betonas. Den första är effektivitetsaspekten, dvs. graden av måluppfyllelse. Gör den offentliga sektorn rätt saker? Det handlar med andra ord om relationen mellan måluppfyllelsen och resursinsatserna.