mot · GA02K115 · 1987-03-25 00:00:00 — m. fl. Ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/ 87:99) Den offentliga makten skall vara begränsad men stark. Den enskilde medborgaren skall ha goda möjligheter till insyn och kontroll av den politiska makten och myndigheternas maktutövning. Gentemot olika offentliga myndigheter skall den enskilde ha en stark och självständig ställning. Både offentliga myndigheters och enskilda medborgares rättigheter och skyldigheter skall klart framgå av lag, annars kommer den enskilde att hamna i ett underläge gentemot den offentliga maktens olika företrädare. Den offentliga maktutövningen skall präglas av klara och entydiga ansvarsförhållanden. Myndigheternas ansvar skall stå i en direkt relation till de uppgifter som de tilldelats av . Det är därför av största vikt att myndigheterna inom ramen för de lagar som fattat beslut om skall kunna fungera självständigt. Endast härigenom kan de ställas till ansvar vad gäller fullgörandet av sina uppgifter. och entydiga ansvarsförhållanden är inte bara en förutsättning för medborgarnas kontroll och insyn och därigenom medborgarnas demokratiska möjlighet att påverka den offentliga maktutövningen - utan också för att den offentliga makten skall kunna styras effektivt och under kompetens. Det är därför angeläget att det finns en klar skiljelinje mellan den politiska maktens beslutsfattande och myndighetsutövningen. skall styra den offentliga makten genom lagar som inte ställer krav på politiska beslut inom myndigheterna. Regeringens styrning av myndigheterna skall ske genom regeringsbeslut. Endast så skapas garantier för att medborgarna kan kontrollera den offentliga maktens utövning och inom ramen för demokratin ha en möjlighet att verka för förändringar och en annan maktutövning. Det är mot denna bakgrund som moderata samlingspartiet bedömer regeringens proposition om den statliga verksledningen. Den ger uttryck för en annan syn på statlig förvaltning och offentlig maktutövning än den som vi ovan redovisat. Den viktigaste skillnaden illustreras av det faktum att regeringen i princip inte ser någon gräns för den offentliga maktutövningen gentemot medborgarna och samhället i övrigt. Därigenom blir regeringens syn på de offentliga myndigheterna och deras roll en annan än vår. Regeringen anser att myndigheterna skall ha ett omfattande ansvar för planering och styrning av samhällslivet. Det blir därigenom mer angeläget för regeringen att föreslå olika former för medborgarinflytande - typ brukarmedverkan - än att dra gränserna mellan den offentliga maktens utövning och den enskildes rätt att besluta själv. Bakom kraven på brukarinflytande ligger också en insikt i att en offentlig maktutövning som omfattar alla delar av samhällslivet inte kan styras av regering och riksdag. Det blir helt enkelt en för stor apparat att ha politisk kontroll över. Medborgarnas inflytande över den offentliga maktens innehåll minskas därmed i motsvarande mån, som utrymmet för egna beslut minskar. Därför är det naturligt att söka finna vägar som ger den enskilde medborgaren någon typ av inflytande när han som konsument möter en myndighet för att därigenom kompensera honom för det inflytande han förlorar som medborgare genom att den offentliga makten blir alltmer svåröverskådlig. Det inflytande som medborgarna därigenom får över samhällsutvecklingen blir i praktiken illusoriskt och i det enskilda fallet beroende på den välvilja med vilken den enskilda myndigheten - egentligen den person som företräder myndigheten möter honom i ett konkret ärende. Mot bakgrund av den roll som regeringen vill ge myndigheterna är det naturligt att föreslå dels fler ramlagar, dels en ökad politisk styrning, t. ex. genom informella samtal eller genom den tolkning av regeringsformen som görs i propositionen och som anses ge möjlighet till en ökad styrning från regeringens sida. Konsekvenserna är emellertid allvarliga. En sådan utveckling kommer att minska betydelse. Därigenom minskar medborgarnas möjligheter att påverka den offentliga maktutövningen. För de olika myndigheterna blir det snarare den egna makten som bildar rätten än de lagar stiftar. Som ett led i detta urholkas därigenom den enskildes rättssäkerhet. Förutsägbarheten i beslut fattade av en myndighet blir mindre. Den enskildes ställning gentemot myndigheterna riskerar att bli undersåtens, som kan ha inflytande genom brukarmedverkan, i stället för medborgarens som har sin rätt. En ökad politisering av statsförvaltningen drabbar professionalismen och kompetensen. Ett exempel på en sådan utveckling kan vi se i form av regeringens konsekventa politisering med få undantag av generaldirektörstjänster. Därigenom skapas också en ökad hörsamhet mot regeringsmakten som drabbar maktutövning och som bidrar till oklara ansvarsförhållanden. Det faktum att vi ser mångfaldiga exempel på en politisering av den offentliga förvaltningen är inget argument för att bifalla de av propositionens förslag som vi i det följande tar upp till behandling. Om så skulle bli fallet kommer nämligen svensk förvaltning att ta ytterligare steg från den ämbetsmannatradition av självständig myndighetsutövning som gett en effektiv och oväldig offentlig förvaltning. Vi kommer nedan att redovisa vår inställning under rubriker som överensstämmer med propositionens. Enligt propositionen ger regeringsformens bestämmelser regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som skett. 11 kap. 7 § regeringsformen fastslår att de statliga förvaltningsmyndigheterna är tillförsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen beträffande beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. kan regeringen på olika sätt styra förvaltningen genom att meddela föreskrifter. På grund av regeringens s. k. restkompetens anses interna förvaltningsföreskrifter kunna meddelas ganska fritt. Regeringen kan också själv eller genom underordnad myndighet meddela föreskrifter till verkställighet av lag. Icke oväsentliga styrinstrument existerar alltså . , juridiska faktultetsstyrelsen, i sitt remissvar gällande verksledningskommitténs betänkande framhållit finns dock viktiga begränsningar. Betydelsen av det skydd för förvaltningsmyndigheternas relativa självständighet i väsentliga avseenden som gällande grundlagsreglering utgör får enligt fakultetsstyrelsen inte nedvärderas. Styrelsen anför vidare: Frånvaro av ministerstyrelse, legalitetsprincipen enligt 1 kap. 1§ regeringsformen och förbudet mot inblandning i myndighetsutövning och lagtillämpning 11 kap. 7 § regeringsformen är härvidlag relevanta faktorer. Att förbudet mot direktiv till förvaltningsmyndigheterna är begränsat till handläggning av ärenden och sålunda inte avser faktiskt handlande rubbar inte betydelsen av den i 11 kap. 7§ regeringsformen fastslagna ramen. Vi vill särskilt understryka att det endast är regeringen som helhet som kan styra underlydande myndigheter. Detta gäller även området utanför 11 kap. 7 § regeringsformen, det område som brukar betecknas som myndigheternas faktiska handlande. Såsom framgår av 7 kap. regeringsformen skall regeringsbeslut fattas vid formellt regeringssammanträde och ges skriftlig form. Detta möjliggör att bl. a. regeringens styrning av myndigheterna sker offentligt. Härigenom klargörs var ansvaret för skiftande beslut ligger och skapas garantier för den demokratiska kontrollen av regeringen och myndigheterna. Vi anser således regeringens möjlighet att styra förvaltningsmyndigheterna såsom mer begränsad än vad propositionen ger uttryck för. Detta bör ge regeringen till känna. Enligt propositionen är vidare informella kontakter mellan regeringen eller företrädare för och tjänstemän hos myndigheterna viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna. Departementschefen menar att på sådant sätt kan viktigare regeringsbeslut närmare klargöras, preciseras och motiveras. Såsom framgår av remissvaren på verksledningskommitténs betänkande finns och har funnits kontakter av informell natur mellan myndigheter och regeringskansli. Dessa kontakter kan exempelvis avse frågor om ett verks budget. Men som ett flertal remissinstanser uttalat utgör Mot. stadgandet i 11 kap. 7§ regeringsformen ett hinder för regeringen att på något sätt påverka myndigheterna i ifrågavarande frågor. anför i sitt remissvar bl. a.: menar att informella kontakter i denna sorts ärenden inte alls får förekomma och att 11 kap. 7 § regeringsformen uttrycker ett förbud mot det. Verket anför vidare att det är inte bara domstolarna utan också förvaltningsmyndigheterna som skyddas från påverkan i myndighetsutövningen av den politiska makten. Liknande synpunkter har avgivits av bl. a. kammarrätten i och kammarkollegiet, vilket för övrigt fastslår att det aktuella lagrummet i regeringsformen i verkligheten innebär ett kategoriskt förbud för regeringen att styra tillämpande myndighet i en aktuell situation. Kommerskollegiet understryker att offentlighetsprincipen inte skulle kunna upprätthållas om sådana kontakter ägde rum. Konsekvenserna därav för medborgare och massmedia samt ur granskningsoch kontrollsynpunkt inses lätt. Den informella normgivningen skulle innebära en okontrollerad maktutövning. Som vi ovan klargjort skall styrning av myndigheter från regeringens sida ske genom offentliga, formella regeringsbeslut. Den art av dolda regeringskontakter med myndigheter som föreslås i propositionen öppnar möjlighet för en grundlagsstridig styrning av myndigheterna. Vi menar att det inte kan accepteras att för utomstående okända kontakter mellan olika tjänstemän får bilda grund för beslut i regeringen underlydande myndigheter. Ansvarsfördelningen mellan regering och förvaltningsmyndigheter kommer då att suddas ut. Detta kommer att innebära en underminering av möjligheterna till demokratisk kontroll och allvarlig fara för minskad rättssäkerhet för medborgarna. Vad här anförts om informella kontakter mellan regeringen eller dess kansli och myndigheterna bör av ges regeringen till känna. Vi vill i detta sammanhang vidare understryka att vi förutsätter att förslagen i propositionen avseende styrning av myndigheter och åtgärder avseende myndighetschefer inte skall förändra domstolarnas självständiga ställning. Detta bör ge regeringen till känna. I propositionen anges att i fortsättningen bör varje regelverk fortlöpande underkastas omprövningar liksom att utvärdering skall kunna ske av regler . Förslagen i detta avsnitt av propositionen ger uttryck för en tillfredsställande målsättning, nämligen en ökad kontroll över regelgivningen i samhället. En viktig orsak till den starka ökningen av antalet regler sammanhänger bl. a. med att normgivning ofta förekommer i form av s. k. ramlagstiftning. En sådan lag innehåller bl. a. allmänt hållna mål och riktlinjer, men det slutliga materiella innehållet blir tydligt först då lagen kompletterats med mer detaljerade regler i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter eller genom praxisskapande beslut. Därför finns i själva systemet med ramlagar inbyggd en risk för detaljreglering från myndigheters sida. I motion av m.fl. angående förbättrad rättssäkerhet och 16 fördjupad demokrati 1986/87:K206 hävdas att det finns starka skäl för att Mot. använda ramlagstiftningen i betydligt mindre utsträckning . underlättas genom en begränsning av det allmännas uppgifter och genom minskad regleringsiver från ansvariga politikers sida . När lagstiftningen ändå befinns nödvändig är det väsentligt att lagarna ges en så klar utformning som möjligt, för att därigenom minska behovet av ytterligare utfyllnad från regeringens eller myndigheters sida. På motsvarande sätt bör regeringen i sina bemyndiganden till myndigheter styra dem så att behovet av ytterligare regelgivning begränsas. Härigenom beskärs utrymmet för myndigheter att fatta beslut av politisk art. Vi tar avstånd från propositionens positiva syn på att myndigheter skall svara för politiska bedömningar. Detta skall ankomma på riksdag och regering. och regeringens efterhandskontroll av normgivningen behöver vidare förbättras. Det krävs ett system inom vilket kan granska och kontrollera den normgivning som skett i dess namn med användande av bemyndiganden. På motsvarande sätt bör regeringen ha en fortlöpande uppsikt över hur myndigheterna använder bemyndiganden från regeringen att bruka regeringens egen normgivningskompetens. En metod är att får en redovisning av alla nya föreskrifter under närmast föregående år, vilka grundar sig på ramlagar. Detta skulle i vart fall möjliggöra för att bedöma omfattningen av nya föreskrifter. En annan lösning - som dock icke utesluter den närmast föregående - är att ge revisorer utökade resurser och befogenheter. I revisorernas uppgifter kan ingå att granska myndigheternas handhavande av de bemyndiganden till normgivning som de erhållit. Även andra kontrollmöjligheter är tänkbara. Denna fråga behöver utredas och vi hänvisar här till den hemställan i saken som återfinns i tidigare nämnda motion av . Vad gäller propositionens avsnitt om revision vill vi hänvisa till en motion av m. fl. angående den statliga förvaltningsrevisionen, 1986/ Motionen innehåller förslag som syftar till att skall få ansvaret för förvaltningsrevision och statsverksamheten. I propositionen finns skiftande förslag som bl. a. kan innebära att större flexibilitet och kortare perioder kan tillämpas vid bestämmande av förordnandetider för verkschefer. Denna ordning torde leda till tätare byten av verkschefer. Vi vill i detta sammanhang understryka vikten av att utnämningar av verkschefer inte politiseras. Det har förmärkts klara tendenser till sådan politisering. Vi vill dock erinra om att även vid utnämningar av högre tjänster skall kraven i 11 kap. 9§ regeringsformen uppfyllas. Det innebär att avseende skall fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt propositionen skall en myndighetschef kunna förflyttas bort från sin chefspost om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Vi menar att den föreslagna lagändringen är för allmänt utformad. lämnar utrymme för godtyckliga beslut och öppnar därmed vägen för informella påtryckningar mot myndighetschefer. Mera objektivt utformade villkor bör eftersträvas. Vidare bör en tillförlitlig metod utvecklas för att objektivt fastställa att ett förhållande föreligger som gör chefens förflyttning nödvändig med hänsyn till myndighetens bästa. Aktuell lagtext måste garantera att ett beslut om förflyttning grundar sig på objektivt godtagbara skäl. bör därför med avslag på motionen i denna del hos regeringen begära nytt förslag i enlighet med vad vi ovan anfört. I propositionen föreslås att lekmannainflytandet i de centrala statliga myndigheterna bör behållas. I centrala myndigheter under regeringen bör verkschefen visserligen vara den inför regeringen ansvarige. Men lekmannastyrelsen skall få besluta i vissa ärenden. a. skall således lekmannastyrelsen besluta dels om myndighetens anslagsframställning och verksamhetsberättelse, dels om de föreskrifter som myndigheten utfärdar till följd av bemyndiganden i lagar och förordningar. Slutligen skall styrelsen kunna få besluta i ärenden som regeringen bestämmer. Som exempel nämns viktiga överprövningsärenden. Propositionens text i detta avsnitt är mycket motsägelsefull. Departementschefen säger sig fästa avseende vid synpunkten att modellen med en enrådig verkschef bäst för klara och entydiga relationer mellan regeringen och myndigheterna. Han menar vidare att de krav som styrelsemodellen ställer på lojalitet och följsamhet gentemot regeringen hos de enskilda ledamöterna kan vara svåra att förena med andra önskemål. Mot denna bakgrund föreslås att lekmannainflytandet i de flesta frågor bör utformas som rådgivande. Men hävdas att lekmannainflytandet skall ges en reell innebörd. Styrelserna tilldelas därför beslutsbefogenhet vid de ovannämnda frågorna. Därefter förklarar departementschefen att styrelsen inte bör ha beslutsrätt vad gäller utformande av remissvar från myndigheter, eftersom det är inte tillfredsställande att myndigheters remissynpunkter färgas av partipolitiska eller intressemotiverade överväganden. Vi menar för vår del att lekmannastyrelser endast bör ha en rådgivande funktion. För denna ståndpunkt finns ett starkt stöd i remissopinionen gällande verksledningskommitténs betänkande. De frågor som en myndighetsledning skall besluta i är av stor betydelse för myndigheternas verksamhet. Myndigheternas normgivningsmakt är ibland betydande och t. o. m. av politisk art. Myndigheternas anslagsframställningar är centraldokument som skrivs för regeringen för att senare ligga till grund för beslut i . Det är därför olämpligt att ha styrelseledamöter, som kan antas ha olika former av bindningar till såväl politiska som andra organisationer, såsom beslutsfattare i styrelser. Enrådighetsmodellen skapar klarhet om ansvar för fattade beslut. Enligt propositionen finns det inom arbetsmarknadsområdet skäl för att 18 behålla nuvarande ordning. Detta betyder att nuvarande intresserepresenta- Mot. tion föreslås bli kvar. Vi menar att det saknas fog för en sådan särlösning just avseende arbetsmarknads- och jordbruksområdet. I likhet med vad vi ovan anförde beträffande styrelser bör enrådighetsmodellen användas. Styrelsen bör alltså endast ha en rådgivande funktion. När det särskilt gäller frågan om myndighetsbefattning med överprövningsärende vill vi anmäla att vi tidigare uttryckt tveksamhet till att denna beslutsrätt skall överföras från regeringen till dess underlydande verk. Detta är frågor som noggrant måste prövas från fall till fall. Regeringens förslag innebär att det nuvarande systemet med s. k. affärsdrivande verk som infördes kommer att bibehållas. Dessa verk har en ställning både som offentliga myndigheter och som konkurrensutsatta företag. Enligt vår mening kan detta ge upphov till problem ur konkurrenssynpunkt. De affärsdrivande verken skall visserligen förränta det statskapital som de har att förvalta, men har i gengäld också skattebefrielse. Affärsverken bedriver mycket av sin mest konkurrensutsatta verksamhet i form av dotterbolag, men även inom övrig verksamhet finns många områden där privata företag erbjuder liknande varor eller tjänster. Därvid uppstår då direkt risken för att verksamheten bedrivs på olika villkor. I vissa fall kan detta vara till affärsverkets nackdel men ofta är det till det enskilda företagets nackdel. Vi har tidigare understrukit att affärsverksformens nuvarande omfattning inte kan tas för givet. Det är t. ex. anmärkningsvärt att affärsverket FFV som varken har några myndighetsuppgifter eller arbetar på något monopolområde är organiserat som affärsverk. För vår del ser vi inte något skäl att behålla FFV i statlig ägo. Senast i motion 1986/87:N150 med anledning av propositionen om näringspolitik föreslog vi att FFV bör ombildas till aktiebolag och att det därefter bör privatiseras. Samma förfarande bör enligt vår mening tillämpas även inom de andra affärsverken. I dessa fall kompliceras emellertid förhållandet av att dessa affärsverk har lagstadgade monopol på vissa tjänster eller har en mycket dominerande marknadsställning. I en del fall utövar också affärsverken vissa myndighetsuppgifter. De nödvändiga myndighetsuppgifterna bör handläggas inom normala förvaltningsmyndigheter. Regeringen bör skapa en organisation som skiljer mellan affärsdrivande och myndighetsutövande uppgifter. Som vi i andra sammanhang framhållit är de flesta av dessa monopol otidsenliga och motsvarar inte längre medborgarnas krav på god service. Dessa statliga monopol bör därför successivt avvecklas. I samband med att en ökad konkurrens uppstår finns det inte någon anledning att långsiktigt vidmakthålla ett statligt ägande. Det bör vara möjligt att privatisera väsentliga delar av den verksamhet som bedrivs i affärsverksform. Inför en privatisering är det väsentligt att de nuvarande affärsverken bättre anpassas till de förhållande som råder på en Affärsverken bör därför ombildas till aktiebo- 19 Därefter kan staten sälja ut sitt ägarinnehav. Vår ståndpunkt innebär att det kommer att föreligga behov att förändra de nuvarande affärsverkens ställning. De av regeringen föreslagna förändringarna beträffande styrning och kontroll av affärsverken får därvid inte ses som ett hinder att omvandla affärsverk till aktiebolag. Vi kan i huvudsak instämma i de av regeringen framlagda förslagen vilka huvudsakligen baseras på verksledningskommitténs betänkande. Det finns emellertid anledning att beakta de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen, särskilt i yttrandet från , där man varnar för att affärsverken genom att varken vara normala statliga myndigheter eller aktiebolag utvecklas i ett rättsligt vakuum där varken offentligrättsliga eller aktiebolagsrättsliga kontrollfunktioner fungerar. Regeringen bör vid utarbetandet av framtida instruktioner för de olika affärsverken särskilt beakta denna fara. Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om regeringens utrymme för styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om informella kontakter mellan regeringen eller dess kansli och myndigheterna, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om domstolarnas självständiga ställning, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ramlagar, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om kontrollmakt, 6. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ansvaret för förvaltningsrevision av statsverksamheten, 7. att , med avslag på propositionen såvitt gäller förflyttning av chefer, hos regeringen begär nytt förslag i enlighet med de riktlinjer som anges i motionen, 8. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om lekmannastyrelsernas uppgift i centrala myndigheter, 9. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts angående framtida förändringar av affärsverken, 10. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i Mot. 1986/87 motionen anförts angående risken för bristande kontrollsystem för affärsverken. Hans Nyhage (m) () () (m) () ()