mot · GA02A734 · 1987-01-23 00:00:00 — Ett sätt att motverka de negativa faktorerna i arbetet är att introducera nya organisationsformer som bättre tillfredsställer kraven på variation och utveckling och en bättre anpassning till livet utanför arbetet. Det fortsatta översyns- och utvecklingsarbetet inom arbetsrätten måste därför inriktas på att förbättra arbetsmarknadens funktion och samspelet mellan olika lagar. Byråkratisering och centralstyrning måste undvikas. Genomgående för lagstiftningen är att den övervärderar enskilda arbetsgivares och fackliga företrädares juridiska kompetens. Reglerna måste därför utformas så klart och entydigt att arbetstagarna, fackliga representanter och arbetsgivarna på förhand kan avgöra vilken rätt de har. Där lagstiftning inte är nödvändig av rättsäkerhetsskäl bör lagstiftning undvi Möjligheterna att lösa uppkommande frågor avtalsvägen bör vara så Mot. vida som möjligt. På många områden bör därför ändringar av lagstiftningen A734 ske i syfte att återge arbetstagare och arbetsgivare möjligheterna att träffa avtal, individuellt och kollektivt. Den enskildes lagstadgade rättigheter på arbetsplatsen bör inte göras beroende av huruvida den enskilde arbetstagaren är medlem i en facklig organisation eller ej. Medlemskapet är endast den enskildes angelägenhet. Ett oavvisligt krav är att den enskildes integritet respekteras. De förändringar i lagstiftningen som vi föreslår har till syfte - att stärka den enskildes rätt - att öka den enskildes inflytande på den egna arbetsplatsen - att undanröja hinder för en väl fungerande arbetsmarknad - att underlätta arbetsmarknadens funktion och ge utrymme för nyskapande. Medbestämmandelagens grundläggande syfte var att ge ett ökat inflytande åt de anställda på arbetsplatserna. De rättigheter lagen ger de anställda tillkommer emellertid endast de anställdas fackliga organisationer. Avsikten var att lagen skulle kompletteras med avtal på såväl den offentliga som den privata sektorn av arbetsmarknaden. Tillkomsten av medbestämmandelagen innebar att den epok på svensk arbetsmarknad som inleddes med det s. k. avslutades. Den utveckling som ägt rum både i samförstånd och genom förhandlingar mellan likvärdiga parter ersattes av en lagstiftning som ger arbetstagarnas organisationer långtgående befogenheter på många områden. Härigenom ändrades förutsättningarna för det system mellan parterna på arbetsmarknaden som varit lyckosamt för och som internationellt framstod som ett mönster för en harmonisk arbetsmarknad. Svårigheterna att komma fram till ett medbestämmandeavtal på den privata sektorn visar också att förutsättningarna för samförstånd mellan parterna på arbetsmarknaden försämrats. Lagen ger de fackliga organisationerna möjligheter att påverka inte bara förhållanden som berör de egna medlemmarna utan också förhållanden på arbetsplatser som saknar kollektivavtal. Sålunda kan de lokala fackliga företrädarna på en arbetsplats genom användande av vetorätten vid entreprenadavtal ingripa i förhållanden på andra arbetsplatser av skäl som inte var avsedda i lagen. Lagen tar ingen hänsyn till förhållandena i mindre företag. Inom den offentliga sektorn har problemen visat sig i ökat krångel och byråkrati, en orimlig tidsåtgång och ökade kostnader utan att ge de anställda det medinflytande som förutskickades vid lagens tillkomst. Förutom detta har väsentliga principiella frågor ställts på sin spets i takt med att de fackliga organisationerna krävt inflytande och förhandlingsrätt över rent politiska beslut. Dessa frågor har inte varit möjliga att lösa trots att medbestämmandeavtal gäller på det offentliga avtalsområdet. Organisationerna på den svenska arbetsmarknaden har en efter internationella förhållanden unik ställning. En hög anslutningsgrad och en koncentration till ett fåtal organisationer innebär i praktiken att ett fackligt monopol har utvecklats. Ett enskilt företag eller en enskild anställd har i regel inga möjligheter att välja vilken facklig organisation han eller hon vill tillhöra. Inte heller kan de anställda på en arbetsplats utträda ur en organisation för att inträda i en annan. Införandet av organisationsklausuler i kollektivavtal kan betraktas som en form av yrkesförbud och innebär ett otillbörligt ingrepp i den enskildes integritet och ett brott mot mänskliga fri- och rättigheter. Därför bör denna typ av klausuler förbjudas. Den positiva föreningsrätten, dvs. rätten att fritt ansluta sig till och tillhöra en förening, finns inskriven i grundlagen och i MBL. Det borde vara en självklarhet att med rätten att tillhöra en förening följer också rätten att slippa tillhöra en förening. Så har också föreningsrätten tolkats i ett uttalande av för mänskliga rättigheter. I är dock rätten att stå utanför en förening ingen självklarhet. Fackliga organisationer ser sig oförhindrade att genom mycket långtgående åtgärder försöka tvinga in arbetstagare som medlemmar. Åtgärder som kan betecknas som svartlistning av icke medlemmar förekommer också. Mycket tyder på att föreningsrätten kommit att tolkas som om den ger föreningen obegränsad rätt att bestämma över sina medlemmar att skriva sina egna lagar. En sådan tolkning kan givetvis inte accepteras i en demokrati. Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa rätten att utträda ur en förening. Denna rätt är emellertid ingen självklarhet i . Arbetsdomstolen har fastställt att en medlem i en facklig organisation äger rätt att lämna organisationen på egen begäran. Intill gällde: Fackföreningsrörelsens principiella inställning till utträdesrätt för medlemmar ur ett fackförbund är, att sådan rätt saknas. (Kommentar till normalstadga för .) LOkongressen beslutade att utträdesrätt skall medges. Ännu återstår emellertid att utröna de konkreta effekterna av detta beslut och de eventuella villkor som kommer att förknippas med utträde ur ett . Det förekommer emellertid att också andra fackliga organisationer nekar eller ställer upp svårigheter om en medlem önskar utträda. Principiellt är den elementära mänskliga rättigheten att själv besluta om utträde ur en organisation av en så väsentlig karaktär att den inte av lagstiftaren bör delegeras till enskilda organisationers avgörande. För att garantera den enskildes frihet att själv välja eller avstå från medlemskap i t. ex. en facklig organisation bör den negativa föreningsrätten såväl grundlagfästas som inskrivas i medbestämmandelagen. För att garantera medlemmarna kontroll över inbetalningen av medlemsavgifter och möjligheter att förhindra att inbetalning av medlemsavgifter sker trots anmälan om utträde, bör rätt för arbetsgivare att göra avdrag på lönen för fackföreningsavgifter endast kunna medges genom fullmakt från varje enskild arbetstagare. Uppsägning av fullmakten skall äga giltighet oberoende av de avtal som kan finnas mellan arbetsgivaren och den fackli- Mot. 1986/87 ga organisationen. Den enskildes avtalsrätt måste väga tyngre än organisa- A734 tionens. Medbestämmandelagens grundläggande syfte var att ge ett ökat inflytande åt de direkt berörda på arbetsplatserna. Detta avsåg även de anställda i små företag som saknar fackklubb eller facklig förtroendeman. På större företag ankommer det som regel på de fackliga klubbarna att förhandla och ta emot information enligt MBL. På mindre arbetsplatser, där det inte finns någon klubb, är det emellertid centrala och regionala fackliga organ som avgör huruvida de anställda får representeras av ett ombud från den egna arbetsplatsen eller inte. Detta har lett till att arbetstagarna ofta representeras av en facklig ombudsman som inte har någon anknytning till det egna företaget. Denna kan ha sin verksamhet förlagd till en ort långt ifrån den aktuella arbetsplatsen och har ofta begränsade möjligheter att sätta sig in i förhållandena på de enskilda arbetsplatserna. Det föreligger heller ingen skyldighet för en sådan facklig representant att i förväg samråda med de anställda. Därför förekommer det att väsentlig information når de anställda på företaget först långt efter det att arbetsgivaren fullgjort sin lagstadgade informationseller förhandlingsskyldighet gentemot den fackliga organisationen. Nuvarande ordning skapar särskilda problem för tusentals små och medelstora företag. Vid dessa har i många fall de anställdas inflytande minskat sedan MBL infördes. Förhandlingar och information mellan parterna har på ett olyckligt sätt lyfts över huvudet på dem som känner de lokala förhållandena. Denna ordning strider också mot lagens syfte att ge ett ökat inflytande åt de anställda på arbetsplatserna. Erfarenheterna pekar på att det finns skäl att återigen överväga att ändra MBL:s utformning för de små företagen genom att lämna en garanti för de lokalt anställda om deltagande och direkt ansvar vid förhandlingar och information. Rätten att, om så önskas, anlita ett fackligt ombud bör då också garanteras. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder är inskriven i grundlag. Även om denna rätt kan begränsas genom lag, har visat återhållsamhet med hänvisning till den praxis som råder på arbetsmarknaden. Det har överlåtits åt arbetsmarknadens parter att själva genom avtal lösa uppkommande frågor på det fackliga området. Denna princip har varit en styrka för svenskt arbetsliv. Med rätten att vidta stridsåtgärder och lagstiftarens förtroende för parterna att själva besluta om arten och omfattningen av stridsåtgärder följer ett ansvar för att dessa står i rimlig proportion till det resultat man förväntar sig uppnå. En förutsättning för att statsmakterna har kunnat förhålla sig passiva i 12 frågan om fackliga stridsåtgärder är att det har rått balans mellan parterna Mot. på arbetsmarknaden i den meningen att en stridsåtgärd från den ena A734 partens sida har kunnat mötas med motåtgärder från den andra parten. Den nya regeln att skadestånd normalt inte skall dömas ut om arbetsnedläggelsen upphör senast när arbetsgivaren och facket tagit upp överläggningar enligt 43 § MBL innebär egentligen ett erkännande av den olovliga strejken som påtryckningsmedel. Eftersom olovliga konflikter ofta riktar sig i lika hög grad mot den fackliga organisationen som mot arbetsgivaren, innebär denna ordning ett undergrävande även av de fackliga organisationernas auktoritet och därmed av deras möjligheter att hävda sin ställning som avtalsslutande part. Detta utgör ett allvarligt avsteg från den hittillsvarande principen att fredsplikt föreligger . De regler som gällde i fråga om skadestånd vid olovliga konflikter vid medbestämmandelagens ikraftträdande bör därför återinföras. Principen om balans mellan parterna i den bemärkelsen att en stridsåtgärd skall kunna bemötas med en motåtgärd råder inte då en facklig organisation utlyser blockad mot ett företag. Det är därför ett oavvisligt krav att fackliga organisationer inte utnyttjar blockadinstrumentet på ett sätt som uppfattas som stridande mot näringsfriheten eller den enskildes fri- och rättigheter. har det dock visat sig att fackliga organisationer utnyttjar blockadinstrumentet på ett sätt som uppfattas som stötande för rättsmedvetandet. Det förekommer också att blockad tillämpas mot företag vars anställda av olika skäl inte önskar ansluta sig till en facklig organisation och som inte heller önskar att arbetsgivaren tecknar kollektivavtal. Fackliga organisationers rätt att i sådana fall genom blockad försöka tilltvinga sig kollektivavtal måste uppfattas som stridande mot grundläggande fri- och rättigheter. Vi konstaterar med beklagande att en del fackliga organisationer inte alltid förmått motsvara det ansvar som följer med den fria stridsrätten. Det finns tillfällen då åtgärder i form av exempelvis blockad kan vara rimliga och motiverade. Sådana tillfällen är exempelvis då en arbetsgivare uppenbarligen åsidosätter de regler som normalt regleras genom kollektivavtal eller då en majoritet av de anställda önskar att åtgärder vidtas. Blockad mot enmansföretag och företag med enbart familjemedlemmar som anställda bör emellertid över huvud taget icke få förekomma och bör fatta beslut om detta. I övrigt bör förslag till lagfästa regler i syfte att begränsa blockader mot företag utan att därmed kränka arbetsmarknadens parters eljest grundlagsskyddade rätt att vidta fackliga stridsåtgärder utredas och föreläggas . I detta sammanhang bör också frågan om fackliga organisationers rätt att genom stridsåtgärder riktade mot en arbetsgivare försöka lösa interna fackliga konflikter utredas. 6.1.4 Facklig vetorätt vid entreprenadavtal De bestämmelser som finns i medbestämmandelagen om det fackliga inflytandet vid entreprenadavtal har i den praktiska tillämpningen medfört allvarliga olägenheter. Avsikten med lagstiftningen var aldrig att bestämmelserna skulle hindra seriösa entreprenörer. Detta sker dock i många fall då fackliga representanter i syfte att utöka arbetsuppgifterna på den egna arbetsplatsen hindrar arbetsgivaren att anlita entreprenörer som skulle kunna utföra arbetsuppgiften på ekonomiskt gynnsammare villkor. Ännu allvarligare är de fall då fackliga representanter utnyttjar vetorätten för att utestänga företagare som den fackliga organisationen på godtyckliga grunder betraktar som icke seriösa. Det förekommer att enmansföretagare regelmässigt svartlistas. I andra fall accepteras företagare endast på vissa villkor. Härigenom har de fackliga organisationerna i praktiken skaffat sig möjligheter att utfärda näringsförbud. Med hjälp av MBL och den roll i beslutsprocessen som de fackliga organisationerna fått har de i vissa fall utvidgat vetorätten till att omfatta upphandling i allmänhet. Ett flertal kommuner anlitar endast leverantörer som har kollektivavtal alternativt har tecknat arbetsmarknadsförsäkringar. Det förekommer också att fackliga organisationer vidtar aktioner av, i det närmaste, polisiär karaktär för att kontrollera om företagare fullgjort sina skyldigheter i fråga om skatter och avgifter etc. Lagstiftningen har tolkats så att den ger fackliga organisationer rätt att utöva de kontrollfunktioner som i en rättsstat endast bör tillkomma myndigheter och domstolar. Orättmätigt undanhållande av inkomster från beskattning skall givetvis beivras, vare sig det gäller enskilda eller företag. Vi kan emellertid inte acceptera att fackliga representanter över gällande lagar och förordningar upphöjer sig själva till dömande instans. I allmänhet förringas omfattningen av de fall då vetorätten åberopas med hänvisning till att endast ett fåtal fall förts upp till arbetsdomstolen. Detta ger dock ingen rättvisande bild av omfattningen av de fall då vetorätten åberopas. I samtliga de fall som förts till arbetsdomstolen har denna funnit att vetorätten tillämpats på ett sätt som står i strid med förutsättningarna i lagen. Detta tyder på att vetorätten i stor utsträckning tillämpas på ett icke avsett sätt. I allmänhet torde enbart hotet om att tillämpa vetorätten vara tillräckligt för att en arbetsgivare inte skall anlita en tilltänkt entreprenör. För den enskilde arbetsgivaren är det alltför viktigt att ha ett gott samarbete med de fackliga företrädarna på arbetsplatsen för att han skall våga riskera det i näringsfrihetens namn, även om han ekonomiskt skulle förlora på att anlita en entreprenör som accepteras av den fackliga organisationen. Tredje part drabbas på ett orättfärdigt sätt, eftersom företagare som drabbas i regel inte får veta vad som har hänt och därför inte heller har några möjligheter att föra sin talan. I utveckiingsavtalet mellan parterna på den privata arbetsmarknaden har dessa frågor uppmärksammats och parterna har ålagt sig att följa utvecklingen. Av allt att döma används emellertid vetorätten fortfarande på ett sätt som inte kan accepteras. Reglernas utformning inbjuder till felaktig tillämpning. Konstruktionen, i form av en förhandlingsskyldighet för ar betsgivaren till vilken är kopplad en möjlighet för fackförbundet att stoppa Mot. 1986/87 en tilltänkt entreprenad, verkar i sig själv hämmande på entreprenad verk- A734 Den ursprungliga avsikten med vetoreglerna var att ge de fackliga organisationerna möjligheter att utestänga de s. k. gråfirmorna som arbetade med uthyrning av arbetskraft. Denna verksamhet hade starka inslag av ekonomisk brottslighet och åsidosättande av lagar och förordningar rörande arbetsmiljö m. m. Detta syfte var lovvärt, men införandet av vetoreglerna innebar att de fackliga organisationerna fick en kontrollerande och dömande uppgift som endast borde tillkomma de rättsvårdande myndigheterna. Det är oacceptabelt att den lagstiftande församlingen överlåter frågor av denna art till reglering i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Frågor som rör rättstryggheten kan inte delegeras. är ensam ansvarig. Reglerna i MBL om facklig vetorätt vid entreprenadavtal bör därför avskaffas. Vid brott mot bl. a. medbestämmandelagen och lagen om anställningsskydd samt kollektivavtal kan skadestånd till såväl den berörde arbetstagaren som till den fackliga organisationen utkrävas. Mycket tyder på att kraven på skadestånd från fackliga organisationers sida har fått avsevärd omfattning. Lagstiftningen är allmänt hållen och har karaktär av ramlagstiftning. Det har överlåtits på arbetsdomstolen att utveckla en praxis på området. Flertalet fall görs emellertid upp genom överenskommelse i avtal mellan arbetsgivaren och berörd facklig organisation och når aldrig arbetsdomstolen. utkrävs skadestånd för rent bagatellartade föreseelser. Den arbetsrättsliga lagstiftningen är av en sådan omfattning att det är praktiskt taget omöjligt för en företagare vid ett mindre företag att i alla situationer ha fullständig kännedom om alla regler. Trots detta utkrävs ofta stora skadestånd för rent bagatellartade förseelser. Framför allt mindre företag betalar ofta hellre ett informellt skadestånd, som kan stå i strid med lagens anda, än ger sig in i en omfattande och dyrbar process med de konsekvenser en sådan kan ha inte minst på klimatet i det egna företaget. Det har efter hand utvecklats en standardiserad bedömning av skadeståndens storlek. Alltför litet hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. En liten företagares begränsade möjligheter att behärska lagstiftningen i alla dess detaljer bedöms efter samma principer som ett storföretag med tillgång till all tänkbar juridisk expertis. Detta är särskilt allvarligt sedan avdragsrätten för arbetsrättsliga skadestånd vid taxeringen slopades. Genom att avdragsrätten slopades har de mycket höga skadestånd som ofta utkrävts fått orimliga konsekvenser för framför allt de mindre företagen. Det är endast i dessa sammanhang som skadeståndsbelopp i når upp till nivåer som annars är kända från . Vid en genomsnittlig skattesats på - för aktiebolag behöver vinsten vara 15 mer än dubbelt så stor som skadeståndet för att företaget inte skall belastas Mot. För att betala ett skadestånd på . fordras en vinst A734 För en enskild näringsidkare blir kravet på inkomstökning ännu större. För att betala ett skadestånd på . behövs, vid en inkomstnivå på , en inkomstökning med . för att betala skadeståndet. Uppgår skadeståndet till , krävs en inkomstökning med . Det är mycket vanligt förekommande att företagare under press träffar överenskommelse om skadestånd på avsevärt mycket högre nivåer och på tveksamma grunder. Den nuvarande situationen är orimlig. Det finns anledning analysera konsekvenserna av den arbetsrättsliga lagstiftningen i fråga om skadestånd och vidta sådana förändringar att det klart kan utläsas i vilka fall och under vilka former skadestånd kan utkrävas. Rätten att vid taxering göra avdrag för s. k. allmänna skadestånd för åsidosättande av arbetsrättsliga regler bör återinföras i kommunalskattelagen. Liksom andra former av skadestånd bör även arbetsrättsliga skadestånd vara avdragsgilla vid beskattningen. 6.1.6 Medbestämmande i offentlig förvaltning Lagstiftningen har inriktats på att ge de offentliganställda samma möjligheter till medinflytande på arbetsplatsen som de privatanställda. Som en parallell till de privatanställdas rätt att delta i aktiebolags styrelser har de statligt anställda medgivits personalrepresentation i statliga verks och myndigheters styrelser. Hänsynen till den politiska demokratin har medfört vissa inskränkningar i de offentliganställdas medinflytande. Således har i MBL undantag gjorts för frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Detta innebär emellertid inte någon omfattande inskränkning av de offentliganställdas förhandlingsrätt som sådan. Den är tvärtom utomordentligt vidsträckt. Personalföreträdarna i statliga verks styrelser har dessutom givits långtgående befogenheter genom de exempel som angivits på beslut vid vilka det är av värde att de deltar. Det gäller arbetsmetoder, arbetsfördelning, organisation och rationalisering inom myndigheten, budgetpetita, personalpolitik, personalplanering, tjänstetillsättning, vidareutbildning, lokaler och personalhälsovård. I ett antal statliga verks och myndigheters styrelser har de fackliga centralorganisationerna dessutom givits egna mandat. Genom riksdagsbeslut har de anställdas fackliga representanter erhållit närvarorätt i kommunala nämnder och styrelser. Den vidsträckta rätten att MBL-förhandla i kombination med facklig representation i de beslutande organen ger de fackliga organisationerna möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet i flera led de har i realiteten flerdubbel rösträtt. Detta är betänkligt från demokratisk synpunkt. Dessa problem uppmärksammades av , då den beslutade Mot. 1986/87 att medbestämmandelagens tillämpning på den offentliga sidan och därmed A734 förhandlingsskyldighetens omfattning i kommuner och landsting skulle utredas. En sådan utredning tillstyrktes av enhälliga . Den socialdemokratiska regeringen ansåg emellertid att någon sådan utredning inte var erforderlig med hänvisning till att hithörande frågor kan lösas inom ramen för gällande avtal. Vi anser det principiellt felaktigt att frågor som rör gränsdragningen mellan förhandlingsrätten och den politiska demokratin hänvisas till avgörande i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Det är självfallet lagstiftarnas uppgift att stifta lagar som inte leder till att den politiska demokratin träds för när, vilket finns anledning att frukta, dels med anledning av de vidsträckta befogenheter och möjligheter de offentliganställdas organisationer har att delta i beslutsfattandet i statliga och kommunala organ, dels genom den vidsträckta tillämpning som förhandlingsskyldigheten enligt MBL fått. Den rådande oklarheten om gränserna för förhandlingsskyldighetens omfattning inom de offentliga sektorerna har även andra aspekter än hänsynen till den politiska demokratin. Oklarheterna medför risker för ineffektivitet och byråkrati genom det förhandlingssystem som är involverat i beslutsfattandet. Av särskild betydelse är i detta sammanhang omfattningen och inriktningen av förhandlings- och informationsverksamheten i . ifrågasatte i sitt granskningsbetänkande om den tillämpade handläggningsordningen vid beredning av regeringsärenden överensstämmer med tankegångarna bakom medbestämmandelagens utformning. Slutsatsen blev att omfattningen och inriktningen av förhandlings- och informationsverksamheten i fråga om regeringsärenden borde omprövas. Härutöver finns det anledning att principiellt understryka att det i MBL bör göras en bestämd åtskillnad mellan utövningen av den politiska ledningen i landet och de fall då regeringen framträder i den mer begränsade rollen som arbetsgivare. Regeringen har härefter upptagit förhandlingar med parterna och anmäler i budgetpropositionen (1986/87:100 bil. 2) att dessa befinner sig i ett slutskede. Vi vill understryka att resultatet av förhandlingarna måste leda till en sådan gränsdragning som vi angivit. En grundlig översyn av medbestämmandelagens tillämpning på den statliga sidan i övrigt är påkallad. Syftet bör vara att åstadkomma en klar gränsdragning mellan statens fullgörande av rollen som arbetsgivare och utövandet av de politiska ledningsfunktionerna.