mot · GA02ju404 · 1987-01-14 00:00:00 — Motion till 1986/87: Ju404 m. fl. (fp) Stärkt rättssäkerhet En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten. Utifrån demokratiska synpunkter är rättssäkerheten nödvändig eftersom den är garantin för den politiska friheten. I rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall ha en sådan fasthet och klarhet att medborgarna kan förutse och förstå konsekvenserna av sina handlingar, att de kan känna till var gränsen går mellan tillåtet och förbjudet och att de klart vet vilka sanktionerna är om lagens bestämmelser överträds. Retroaktiv lagstiftning till någons nackdel får inte förekomma. Medborgarna måste också ha garantier för att av stiftade lagar verkligen följs såväl av regeringen som olika förvaltningsorgan när de utfärdar föreskrifter och direktiv som leder myndigheterna i det enskilda fallet. I rättsstatens natur ligger att lagar och regler gäller lika för alla. , samhällsställning och ekonomiska förutsättningar skall inte påverka den enskilde medborgarens förutsättningar att tillvarata sina intressen. I upplevs inte rättssäkerheten alltid som självklar. känner många människor osäkerhet och ängslan, de vet inte var gränserna mellan tillåtet och förbjudet går och lagarna upplevs som kautschukartade. Viss lagstiftning är dessutom så invecklad att t. o. m. jurister har svårt att tolka den. S. k. engångslagstiftning förekommer, och grundlagsskyddet mot retroaktiv lagstiftning urholkas genom regeringens nyckfulla skattepolitik. Rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära att myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka och skydda sina intressen. Särskilt gäller detta personer som i olika avseenden kan ha svårt att hävda sig: lågutbildade, handikappade, invandrare och liknande grupper som ofta har svårt att föra sin egen talan. Men det gäller också människor som har blivit utsatta för brott i skilda avseenden, offren som drabbas av vardagsbrottsligheten. För ett socialliberalt parti är det en självklarhet att samhällets medansvar för dessa grupper också innefattar ett aktivt skydd för deras rättssäkerhet. För en enskild människa kan rättssäkerheten handla om att bli korrekt bemött i telefon hos en myndighet eller att polisen gör en brottsplatsundersökning. Motsatsvis kan en känsla av rättsosäkerhet uppstå när man vid kontakt med en myndighet blir skickad från handläggare till handläggare utan att få svar på sina frågor eller när polisen inte hinner med vardagsbrotten. 1986/87: Ju404 1 1986/87. Rättssäkerheten måste innebära att myndigheterna ständigt arbetar med insikten att de är till för allmänheten och inte tvärtom. Statens ambitioner att beivra brott och att kontrollera efterföljden av lagar kan inte få leda till att personer, mot vilka det inte riktas någon misstanke om oegentligheter, blir föremål för långtgående kontrollåtgärder. Regeringen gör då och då s. k. utspel i syfte att minska onödig byråkrati. Det har emellertid i praktiken inte medfört så stora resultat. Däremot har olika uttalanden medfört att många ambitiösa och hederliga tjänstemän som gör sitt bästa när de sköter förvaltningen i enlighet med lagarna med fog känt sig oskyldigt utpekade. De kan ju inte lastas för krånglig eller dålig lagstiftning. Det finns enligt vår uppfattning skäl att se över - eller upphäva många lagar för att skapa större rättssäkerhet. Däremot finns det inte skäl för ansvariga politiker i en rättsstat att utan bevis söka vältra skulden för onödig byråkrati på tjänstemännen. I ett demokratiskt samhälle är det inte möjligt att förändra lagar och regler i stora steg. Det skulle påverka många människors levnadsförhållanden och framkalla högljudda protester. Förändringar sker därför gradvis, i små steg. Detta är rimligt för att ge människor möjlighet att anpassa sig till nya spelregler. Men i de små stegen kan det också ligga en fara. Genom sådana beslut kan samhällsutvecklingen nästan omärkligt länkas in i banor som den stora majoriteten egentligen inte önskat beträda. På det rättsliga området kan det börja med att man gör undantag från viktiga principer för att komma åt en grupp. Det senaste exemplet är den s. k. engångsskatten på livförsäkringar. genomdrev regeringen en extra förmögenhetsskatt mot årets slut vilket drabbade många sparare hårt. Ett sådant samhälle blir outhärdligt att leva i. När sådana undantag från principerna görs är det i förstone ofta få berörda och protesterna blir inte högljudda. När utvidgningen sker kan man hänvisa till redan gjorda undantag. Vi blir offer för "de små stegens tyranni. Därför är det nödvändigt att vara uppmärksam på de första stegen, de första avvikelserna från de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna. Redan när de stegen tas är rättssäkerheten hotad. Vi har i vår motion om rättssäkerheten givit en rad exempel på den typ av lagstiftning som genomförts och där vi anser att viktiga rättssäkerhetskrav åsidosatts. Vi hänvisar till vad vi där anfört. Ett annat likartat hot mot rättssäkerheten är regeringens uppenbara nonchalans av lagrådet. Det gäller både i fråga om skyldigheten att följa regeringsformens rekommendationer om i vilka fall lagrådets yttrande bör inhämtas och i fråga om att ta hänsyn till de synpunkter som framförts av lagrådet. Vi kan här hänvisa till vad som framgår av KU:s granskningsbetänkande men vill också i fråga om nonchalansen för lagrådets synpunkter särskilt påminna om den senaste "engångsskatten" (pensionsförsäkringarna). Vi kan i detta sammanhang inte heller undgå att med skärpa vända oss mot det senaste påtagliga hotet mot rättssäkerheten som dessutom innebär en upprörande nonchalans mot . överenskommelse med bankerna om att dessa av vinstmedlen skall avsätta hundratals miljoner till forskningsfonder. Det torde vara en offentlig hemlighet att bankernas ledningar gått med på detta förslag i en känsla av att därmed undgå någon slags ny beskattning. Allvarligt för rättssäkerheten är det emellertid att om regeringen på detta sätt lyckas skaffa pengar till ett väl så angeläget område en gång kan varken lagrådet eller hindra att det sker fler gånger. Vi lämnar i det följande förslag till konkreta åtgärder för att stärka rättssäkerheten. En utgångspunkt i vårt rättssystem är som nämnts skyldigheten att känna till gällande rättsregler. I praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon rimlig chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden lagar och författningar. Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock inneburit en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de administrativa. fattar beslut om lagregler av en viss allmän inriktning och överlämnar till regeringen och myndigheter att utfärda de egentliga föreskrifterna. Det förekommer att riksdagsledamöter när de konfronteras med konsekvenserna av de beslut de varit med att fatta blir överraskade över hur fullmakten att ge regler utnyttjas av regeringen och myndigheterna. Den socialdemokratiska regeringens förord för lagstiftning genom generalklausuler bäddar för fler sådana överraskningar. Ser man det som angeläget att den enskilde får sin rätt så snabbt och enkelt som möjligt fordras att myndigheten har klara regler att följa. Konsekvensen blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar blir också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre. Ett lugnare lagstiftningstempo är också eftersträvansvärt för alla, såväl enskilda som myndigheter. Vi vill i detta sammanhang påpeka att vi inte menar att alla s. k. ramlagar är av ondo; det finns områden där en alltför detaljrik lagstiftning lätt skulle kunna leda till onödig byråkrati utan att för den skull garantera den enskilde större rättssäkerhet. Det gäller emellertid att vara ytterst observant i frågan om en ramlag kan tillåtas eller om den kan medföra fara för rättssäkerheten. Enligt förvaltningslagen skall en myndighets beslut enligt huvudregeln innehålla de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel är naturligtvis främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv myndigheten haft för beslutet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde att avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut, och det är av betydelse 1 * 1986/87.3 sami. för handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen resonerat. Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda tjänstemäns språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om. Men däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett myndighetsbeslut som ju alltid måste grundas på en lagbestämmelse också innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett den beslutande myndigheten. Så är det tyvärr inte alltid . Som vi nämnt inledningsvis måste vi acceptera att enskilda inte kan känna till hela lagstiftningen. Men det minsta han eller hon kan begära är då att i det skriftliga beslutet få besked inte bara om motiven i det enskilda fallet utan också om den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Av hävd och senare på grund av författningsbestämmelser har domstolarna alltid i domen angivit tillämpliga lagrum. Vi anser det är hög tid att införa en liknande praxis i alla förvaltningsmyndigheters beslut. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i förvaltningslagen. Efter en proposition från regeringen (1984/85:2) har åklagarnas möjligheter att underlåta att väcka åtal utvidgats. Åtalsunderlåtelse kan nu ges när det kan antas att påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom. Även i andra avseenden har möjligheterna för att ge åtalsunderlåtelse utökats i förhållande till vad som gällde före . Den absoluta åtalsplikten, dvs. skyldigheten för åklagare att åtala när något brott uppdagats, innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och en trygghet för åklagarna. Genom att vara ålagda absolut åtalsplikt behöver åklagarna inte försätta sig i situationer där det kan riktas misstanke mot dem för att fatta beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande, t. ex. deras intresse att i vissa situationer minska sin arbetsbörda. För den allmänna laglydnaden är det demoraliserande när samhället till synes inte reagerar mot vissa typer av brott som anses vara bagatellbrott. För att undvika att medborgarna tar lagen i egna händer, exempelvis genom att bilda medborgargarden, krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse av och resurser för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom. bör därför med ändring av sitt tidigare beslut återgå till de regler beträffande åtalsunderlåtelse som gällde före . Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot Särskilt av småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra kategorier av skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ofta ett stort mått av kunskaper för att de skall undvika att begå fel mot skattereglerna. Alternativt tvingas de köpa redovisnings- eller deklarationstjänster till betydande kostnader. Det är av hänsyn till både rättssäkerheten och effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och uppbördssystem förenklas. De exempel på övergrepp mot rättssäkerheten som är de kanske vanligaste förekommande i debatten är hämtade från olika skatte- och uppbördssammanhang. Därvid har existensen och tillämpningen av ett antal lagar kommit i fokus. Dessa är främst betalningssäkringslagen och bevissäkringslagen samt lagen mot skatteflykt (generalklausulen). I en annan motion till detta behandlar vi bl. a. bevissäkringslagen och betalningssäkringslagen och yrkar att ersättning för processkostnad i taxeringsprocessen skall utgå om en enskild vinner målet. socialistiska majoritet beslöt att lagen mot skatteflykt skall förlängas att gälla . Mot detta beslut reserverade sig de tre borgerliga partierna. Bakgrunden till avslagsyrkandet var såväl den tveksamhet från rättssäkerhetssynpunkt som finns beträffande lagen som det förhållandet att lagen över huvud taget knappast har tillämpats. Dessa invändningar kvarstår självfallet fortfarande. Lagen mot skatteflykt bör därför upphävas. Skyddet mot retroaktiv lagstiftning, som från början gällde endast strafflag, utvidgades med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift (RF 2.10 st 2). Som huvudregel slås fast att skatt eller statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständigheten inträffade som utlöste skatt- och avgiftsskyldigheten. får göra undantag härifrån om särskilda skäl påkallar det. Huruvida sådana skäl föreligger är undandraget de rättstillämpande myndigheternas prövning. Retroaktiviteten får likväl inte sträcka sig längre än till den tidpunkt då ett förslag från regeringen eller ett riksdagsutskott lämnats till . Regeln tillkom, i likhet med de andra förstärkningar som genomfördes , genom kompromiss mellan riksdagspartierna (utom vpk). Den socialdemokratiska regeringen som tillträdde 1982 har emellertid varit alltför villig att åberopa särskilda skäl. Den extra vinstdelningsskatten, den tillfälliga förmögenhetsskatten och den beslutade s. k. engångsskatten på pensionssparandet har införts under former som har karaktär av retroaktiv lagstiftning. Vad som avses vara tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning måste klarläggas och lagtexten preciseras. Vi behandlar denna fråga i en särskild motion till detta . Lojaliteten mot skattesystemet kan i längden upprätthållas endast om medborgarna upplever sig förnuftigt och rättvist behandlade. För detta krävs en balans i bedömningen av vad som är till fördel för medborgaren och för staten. Generella bedömningsnormer som enbart gynnar staten leder ofelbart till bristande lojalitet och tilltro till systemet. Det finns därför med vårt nuvarande skattesystems komplexitet starka skäl för att införa en omvänd generalklausul. En sådan bör förhindra att skattskyldiga av myndigheterna behandlas på ett sätt som inte kan anses stå i överensstämmelse med intentionerna bakom en viss lagstiftning, exempelvis åläggs en icke avsedd beskattning. Denna omvända generalklausul är således en positiv lag. bör ge regeringen i uppdrag att utarbeta ett lagförslag med denna innebörd. Till de centrala rättssäkerhetsfrågorna hör reglerna om de processuella tvångsmedlen, främst reglerna om anhållande och häktning. har i en dom fastslagit att inte uppfyller artikel 5:3 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna när det gäller tidsfristerna för anhållande och häktning. presenterade sitt betänkande med förslag till bl. a. kortare frister mellan anhållan och häktning. Förslaget innebar att det kommer att krävas att domstolarna har jourverksamhet under icke arbetstid för att snabbt känna till häktningsfrågan. Detta förslag överensstämmer med uppfattningar som har framfört. Regeringen har aviserat att den ämnar presentera förslag till nya regler angående häktning. Det är från rättssäkerhetssynpunkt mycket angeläget att detta förslag innebär förkortade frister i förhållande till vad som gäller. Rättssäkerheten måste bevakas inte bara när det gäller tillkomsten av nya lagar utan också när det gäller tillämpningen av dem. Även i detta hänseende finns det flera hot mot rättssäkerheten. Arbetsbördan för poliser, åklagare och domstolar leder dels till ökade risker för att brottsutredningar inte blir tillfredsställande gjorda, dels till orimliga dröjsmål med målens avgörande och till minskad noggrannhet i beslutsfattandet. Då belastningen på rättsväsendet är ojämn i geografiskt hänseende riskerar rättstillämpningen över landet att brista i enhetlighet. Tillgången på kvalificerade advokater är viktig liksom ett rättvist rättshjälpssystern. Den starka tillväxten av och den ökade specialiseringen i det rättsliga regelsystemet har kommit att ställa allt högre krav på juristerna och därmed på juristutbildningen. Bristande resurser till utbildningen kommer att resultera i illa rustade befattningshavare på viktiga poster som åklagare, domare, advokater, förvaltningsjurister etc. För att rättssäkerheten i domstolar och myndigheter skall kunna garanteras krävs det kompetenta jurister. Detta förutsätter i sin tur en juristutbildning som håller hög kvalitet. I en rättsstat krävs det inte bara klara lagregler, det krävs också domstolar och förvaltningsmyndigheter som skall tillämpa lagen. Och för att rättsskipningen skall fungera är det viktigt inte bara att vi har tillräckligt antal domare utan också att det är hög kvalitet på de jurister som söker sig till domarbanan - och att de trivs med sitt arbete så att de vill stanna där. Vår domarkår har av ålder gott anseende, och den har fullgjort sina uppgifter tillfredsställande. Det gäller trots att uppgiften är svår i vårt genomreglerade samhälle, där inte ens jurister alltid kan överblicka och behärska den väldiga av lagar. Domarbanan har också dragit till sig goda krafter. har dock allvarliga orostecken framträtt. Alltför många av de unga juristerna lämnar domstolarna och går över till den enskilda marknaden. Tendensen sprider sig till äldre grupper. Den goda praktiska utbildning något eller arbete i hovrätt eller kammarrätt ger medför att näringslivet är berett att betala mycket högre löner och ge bättre arbetsvillkor i övrigt än domstolarna kan erbjuda. har vid sin granskning av anslagen till domstolsväsendet uttalat sin oro över arbetsförhållandena vid domstolarna. har fått i uppdrag att analysera omfattningen av och orsakerna till avhoppen och därefter eventuellt lägga fram förslag. Enligt uppgift avser justitieministern dessutom att låta utreda frågan om domarbanans utformning på . Vi är tveksamma till om det i och för sig är domarbanans utformning som behöver utredas. Däremot tror vi att det är nödvändigt att fortsätta analysera om inte många av de arbetsuppgifter som åligger den dömande personalen kan lyftas bort från deras verksamhet. Vi tänker på t. ex. sådana beslut i rättegången som vittnesersättning liksom enklare typer av mål, t. ex. gemensam ansökan om äktenskapsskillnad, som mycket väl borde kunna avgöras av annan personal med specialistutbildning för detta ändamål. fanns i den övriga statsförvaltningen s. k. kanslisttjänster vars innehavare inte hade akademisk examen, men genom arbetsgivares försorg fått en kvalificerad utbildning inom främst myndighetens verksamhetsområde. Vi menar att det vore värt att utreda och pröva om inte en liknande modell skulle kunna införas i domstolsväsendet. som ju redan tagit upp frågan om delegation i tingsrätterna bör ges i uppdrag att även utreda möjligheten att införa kanslisttjänster i större omfattning vid domstolarna. Detta bör ge regeringen till känna. Rättshjälpens utformning är av stor betydelse för enskilda människors möjligheter att kunna hävda sina intressen inför myndigheter och domstolar och därmed för rättssäkerheten. Det är en självklarhet i ett rättssamhälle att alla oberoende av inkomst och förmögenhet skall ha lika möjligheter att tillvarata sina rättsliga intressen. inskränktes möjligheterna för den enskilde att erhålla offentlig försvarare i brottmål. Lagändringen var påkallad av bl. a. sparsamhetsskäl, och genom den beräknades man spara 5 av de 80 milj. kr. som det offentliga försvaret kostade /82. Lagändringen innebar att offentlig försvarare för den som inte är anhållen eller häktad endast undantagsvis skall förordnas, om brottet är erkänt och påföljden för brottet är sex månaders fängelse eller därunder. Lagändringen kritiserades redan då den infördes. Det hävdades att den inte var förenlig med kraven på rättssäkerhet och likhet inför lagen. I ett särskilt yttrande till justitieutskottets betänkande 1985/86:26 skrev folkpartisterna i utskottet att man med hänvisning till en utvärdering av av de nya reglerna om förordnande av offentlig försvarare avstod "från att begära omedelbar lagändring". och har undersökt följderna av inskränkningen i rätten till offentlig försvarare. Den allvarligaste konsekvensen av lagändringen är enligt utredningarna att över en tredjedel av dem som döms till fängelse i står utan försvarare i rätten, vilket är en klar ökning jämfört . Vidare konstaterar man i undersökning "att den besparingseffekt om som avsägs med lagändringen har uppnåtts. Föredragande statsrådet behandlar i budgetpropositionen . Han är därvid inte beredd att dra slutsatsen att någon förändring av de nuvarande reglerna är nödvändig. Vi delar inte denna uppfattning. Av vad som har framkommit som har förflutit sedan besparingen genomfördes menar vi att det finns tillräckligt underlag för att återföra den tidigare besparingen. Vi föreslår därför att rättshjälpsanslaget beträffande offentlig försvarare förstärks med 5 milj. kr. De allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och speciella domstolar och liknande organ är de offentliga organen för rättskipning i . Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att den enskilde medborgaren inte får ett intryck av splittring, svåröverskådlighet och inkonsekvens av domstolsorganisationen. Därför finns det anledning att överväga att avskaffa vissa specialdomstolar och liknande organ och att införa en sådan ordning att vissa sådana domstolars och organs avgöranden i vanlig ordning kan prövas av hovrätt och högsta domstolen. Hyresnämnds- och bostadsdomstolsuppgifter skulle t. ex. enligt vår mening kunna överföras till allmän domstol. från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt att hyresmarknadens parter finns representerade i de dömande instanserna. Därigenom kan den enskildes förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet urholkas. Från skall vidlyftiga och komplicerade brottmål med ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden av väsentlig betydelse för bedömningen handläggas av vissa tingsrätter, som särskilt utsetts av regeringen. var emot införandet av dessa s. k. eko-domstolar. Vi vidhåller vår uppfattning, att det är principiellt fel att bekämpa den ekonomiska brottsligheten genom att införa en särskild rättsordning för denna typ av brott. Vi vill också hänvisa till att ytterst få fall förts till eko-domstolarna sedan de tillkom. Eko-domstolarnas uppgifter skall alltså handläggas av de vanliga tingsrätterna, inte av några särskilt utvalda. En översyn för att ytterligare nedbringa antalet specialdomstolar bör göras. Då skall också beaktas intresset av att bevara en bred kunskap och allmän överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inom det ordinära domstolssystemet. Skyldigheten för stat och kommun att utge skadestånd till enskilda En viktig del av den enskildes rättsskydd är möjligheten att få ersättning av stat och kommun för skada som den enskilde lider på grund av felaktig myndighetsutövning. I infördes ett allmänt skadeståndsansvar för stat och kommun , internationellt sett ovanligt sent, och då sedan saken drivits från liberalt håll . Tyvärr har emellertid skadeståndsansvaret försetts med en rad inskränkningar. Det betyder att det allmänna i praktiken går fritt från skyldighet att ersätta skador uppkomna genom vårdslöshet vid myndighetsutövning i många situationer, där enskilda -1, ex. företag - i jämförbara fall helt klart skulle vara skadeståndsskyldiga. JK, som företräder staten i dessa fall, tillämpar dessutom en praxis som kännetecknas av stor försiktighet både vad det gäller att medge att skadeståndsskyldighet föreligger och vid beräkningen av skadeståndens storlek.