mot · GA02Fi509 · 1987-01-27 00:00:00 — Motion till 1986/87: Fi509 En effektivare offentlig sektor 1 Krisen är inte över Sedan den internationella konjunkturen vände uppåt har det gått bra ekonomiskt för . Underskottet i bytesbalansen har kunnat vändas i ett överskott och 1987 uppvisar den samlade offentliga sektorn (inkl. AP-fonderna) ett överskott . Det är viktigt att komma ihåg att dessa resultat inte betyder att den offentliga sektorns finansieringskris är övervunnen. Flera skäl talar för att ansträngningarna att effektivisera den offentliga verksamheten fortfarande har den största betydelsen för vårt lands ekonomiska framtid. Resultaten är till stor del konjunkturella. När den ekonomiska aktiviteten i omvärlden vänder nedåt kommer trycket på statsutgifter till arbetslöshetsåtgärder, stöd till krisbranscher etc. genast att öka. Vi kan inte räkna med att alltid gynnas av sjunkande oljepriser, sjunkande räntor och sjunkande dollarkurs. Resultaten i fråga om budgetsaldoförbättringar har huvudsakligen uppnåtts genom att skattetrycket har skärpts kraftigt. Efter att under de borgerliga åren legat stabilt kring har skattekvoten socialdemokratiskt regerande stigit till . Det är en skärpning av skattetrycket med ca , trots att också den socialdemokratiska regeringen deklarerat att det samlade skattetrycket inte skall stiga. Utan tvekan ger denna skattehöjning skadeverkningar på den svenska ekonomin. Statsskuldräntorna är, efter mer än ett årtionde av stora budgetunderskott, den näst största utgiftsposten i statens budget. framåt kommer de väldiga räntebetalningarna att tvinga oss att avsätta stora resurser för att betala tidigare konsumtion och begränsa våra möjligheter till offensiva satsningar. De offentliganställdas krav på löneföljsamhet utgör en ständig press uppåt på behovet att ta ut skatt. Den svaga produktivitetsutvecklingen bland de anställda inom offentlig verksamhet gör att deras, på många sätt berättigade, krav på lika stora löneökningar som förekommer i den konkurrensutsatta sektorn utgör ett mycket svårlöst problem för . Det är naturligtvis bakgrunden till att finansministern skärper tonen i årets finansplan och kräver högre produktivitet av de offentligt anställda. 1986/87 Fi 509 1 1986/87. Mycket talar, enligt min mening, för att det vore bättre för om skattetrycket kunde sänkas under den nivå på där det legat . Alla dessa skäl talar för att frågor om den offentliga sektorns storlek och effektivitet kommer att vara aktuella framåt. Det framgår också tydligt av finansplanen att regeringen delar den uppfattningen. Där talas om att budgetpolitiken måste drivas med betydande stramhet också i fortsättningen, att åtgärder måste vidtas för att effektivisera den offentliga verksamheten etc. Det borde alltså vara möjligt att i stor politisk enighet genomföra åtgärder med den inriktningen. De senaste årens inflammerade debatt kring dessa frågor har utgjort en broms på arbetet. Det är av största vikt att det socialdemokratiska partiet utformar en konstitent politik för den offentliga sektorn i finansplanens anda och att partiets kommunala politiker också vinns för den linjen. Händelserna i , där finansborgarrådet avgick i protest mot att majoriteten bestämt att skatten inte skulle höjas utan att åtgärder skulle vidtas för att effektivisera den kommunala verksamheten, visar att det finns en klyfta mellan regeringens politik som den uttrycks i finansplanen och socialdemokratisk kommunalpolitik på fältet. Var tredje yrkesverksam svensk är offentligt anställd. Bara detta faktum belyser vilken vikt den offentliga sektorns ekonomi har för landets samlade ekonomi. Ett teoretiskt räkneexempel visar att om den offentliga sektorn haft samma produktivitetsökning som den privata skulle det samlade produktionsvärdet i vårt land 1986 har varit högre. Även om vägande invändningar kan riktas mot en sådan jämförelse jag återkommer strax till den diskussionen ger den en bild av vilka väldiga belopp som står att vinna genom en ständig kostnadsjakt, oavbrutet arbete med vardagsrationaliseringar etc. som är en nödvändighet i konkurrensutsatt verksamhet men som ibland försummas i offentlig. En ytterligare illustration till detta resonemang - och de hårda skrivningarna i finansplanen om de offentliganställdas krav på löneföljsamhet är denna sammanställning av produktivitetsförändringar . -2,1 -0,6 -0,3 (Källor: Preliminära nationalbudgetarna , 1985 och 1987. Siffrorna är avrundade till halva och hela procentenheter.) Det är svårt att mäta produktivitet i den offentliga verksamheten eftersom en korrekt sådan mätning också måste ta hänsyn till eventuella kvalitetsförändringar. En lärare som undervisar färre elever till samma kostnad har inte sänkt sin produktivitet om fler operationer lyckas. Den bedömning av kvalitetsförändringar, som alltid måste ske vid produktivitetsmätning, är svårare när det gäller offentlig verksamhet än när det gäller t. ex. industriell produktion. Detta har föranlett några mera detaljerade undersökningar. De har utförts av bl. a. expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), ett organ inom . Dessa undersökningar bekräftar emellertid bilden i ovanstående tabell. Produktivitetsutvecklingen inom offentlig verksamhet har varit klart sämre än i andra delar av ekonomin. Inom vissa offentliga verksamheter har produktiviteten t. o. m. sjunkit. Det finns biand vissa offentliganställda en stor skepsis till ett ekonomiskt tänkande av det slag som här redovisas. Ett vanligt påstående är att det är omöjligt att effektivisera t. ex. en sjuksköterskas arbete eftersom det ofelbart måste innebära mindre tid för patientkontakter, mer jäkt etc. Enda sättet att åstadkomma kvalitetsförbättringar är att anställa mer personal. Det refererade resonemanget har stora brister. För det första är det inte så att produktivitetsvinsterna inom industrin i första hand åstadkommits genom att manuellt arbete utförts fortare. Vinsterna har gjorts genom sådant som bättre maskinell utrustning, bättre organisation och bättre utbildning etc. Sådana förändringar står säkert också till buds vid olika typer av tjänsteproduktion åtminstone i högre grad än man ofta föreställer sig. För det andra finns det flera bevis i praktiken för att tjänsteproduktion med likartat resultat kan bedrivas med mycket olika resursinsats (privata tandläkare kontra folktandvården, privata vårdhem kontra långvården, vårdhem för missbrukare drivna av ideella organisationer kontra den offentliga missbrukarvården etc.). En nordisk jämförelse visar att kostnaden för den offentliga servicen i oftast är högre än i de andra länderna. För det tredje visar omfattande erfarenheter från arbetslivet att arbetet blir både bättre utfört och mer stimulerande om resultatet på något sätt kan mätas. Genom att de offentliga verksamheterna ofta är monopoliserade kan inte efterfrågan användas som mätmetod. I sådana fall bör ansträngningar göras att hitta andra resultatmätningsmetoder. På någon sikt kommer inte minst de anställda att vinna på det. Generellt torde emellertid gälla att verksamheter där personalinsatser i 3 sig är en avgörande del av verksamheten inte kan rationaliseras i lika hög grad som industriproduktion. Den privata tjänstesektorn har också haft en sämre produktivitetsutveckling än industrin. Men det faktum att man inom vård, utbildning, kulturskapande etc. inte kan nå lika långt, är inget skäl att avstå från att göra så mycket som möjligt. 3 ... men också andra problem Vid sidan av kritiken att den offentliga sektorn är för dyr framförs ofta också kritiska synpunkter på kvaliteten. Det gäller sådant som brister i skolundervisning, långa handläggningstider hos taxeringsmyndigheter, köer till operationer etc. I många sådana fall torde mer av alternativ och konkurrens vara vägar att lösa problemen. Men kritiken finns också på områden där knappast någon förespråkar privatiseringar. I de fallen kan lösningen ligga i att ge mer resurser, satsa mer på chefsutveckling, hitta former som bättre tillvaratar personalens initiativförmåga etc. Även många svenskar som tycker den offentliga sektorn är för stor är mycket angelägna att den har de resurser som behövs för att t. ex. stoppa ubåtskränkningar eller finna mördare. Ett problem med att det offentliga åtar sig att lösa en uppgift är att den lösning man väljer med nödvändighet anpassas till den breda majoritetens intressen. Men ofta finns det minoriteter eller enskilda individer som föredrar helt andra lösningar. Det ökar individernas valfrihet om det finns privata läkare, föräldrakooperativa daghem, friskolor etc. Särskilt viktigt är det att det offentligas monopolanspråk hålls tillbaka på sådana områden där det är osäkert vilken lösning som är den bästa. Vi måste fatta majoritetsbeslut om vissa saker, men det är oklokt att fatta majoritetsbeslut om att en pedagogisk metod passar bäst i skolan eller att en vård metod är överlägsen inom den psykiatriska vården. Ändå har många sådana beslut fattats , med förödande resultat. Marknadslösningar kan ibland vara de mest demokratiska' genom att de överlämnar till de enskilda människorna att själva fatta viktiga beslut. Det är också tydligt att den offentliga sektorns ledningsorgan saknar förmåga att på ett tillfredsställande sätt överblicka och leda utvecklingen. De har blivit överlastade med alla de uppgifter de åtagit sig så att andra krafter i många fall i praktiken övertagit ledningen. De demokratiskt valda ledningsorganen har inte givits resurser i takt med den offentliga sektorns expansion, och det är tveksamt om det är möjligt och lämpligt att tillföra dem sådana resurser. I många fall är det en bättre lösning att låta utvecklingen formas av många människors fria val, så att de demokratiskt valda organen kan koncentrera sig på de viktiga uppgifter de måste ta ansvaret för. Det finns slutligen anledning att nämna ett problem som har blivit allt större . Det gäller den offentliga sektorns svårigheter att rekrytera och behålla personal. har detta gällt små grupper av mycket kvalificerad personal, som t. ex. stridsflygare eller forskare, men har det också kommit att gälla stora grupper som sjuksköter skor, daghemspersonal och officerare. Löneläget är ofta en viktig förklaring, men ofta finns också missnöje med arbetsmiljön och med hur den offentliga sektorn uppträder som arbetsgivare. 4 Två huvudvägar till förnyelse Arbetet att förnya den offentliga sektorn bör bedrivas längs två huvudvägar. Den ena innebär att åstadkomma resultat inom ramarna genom t. ex. delegerat personalansvar, andra typer av decentralisering, nya former för tillvaratagande av medarbetarnas kreativitet, inslag av resultatlön etc. Den andra innebär att i olika former överlåta verksamhet som drivits i offentlig regi till privata företag. Det kan ske i form av ren privatisering, dvs. att den offentliga sektorn lägger ned eller säljer en verksamhet, eller genom entreprenad. I de flesta fall torde entreprenadformen, där politiska instanser anger målen för verksamheten men själva produktionen överlåts till ett privat företag, vara den lämpligaste. 5 Mycket är på gång Regeringen har på olika sätt redovisat de resultat som nåtts genom det förnyelsearbete som civilministern initierat. Det har följt den första huvudväg jag angav ovan. Min bedömning är att väl så stora resultat kan nås genom att gå fram på den andra huvudvägen. Mycket är på gång även där, också i socialdemokratiskt styrda kommuner, men det redovisas inte av regeringen. En undersökning som gjorts på i visar att av kommuner antingen redan har ökat eller planerar att öka inslaget av alternativa driftformer", dvs. entreprenader, föräldrakooperativa daghem e. d. Till den exempelsamling jag lämnade i min motion 1985/86: Fi713 kan nu läggas många andra. Låt mig nämna följande: - kommun säljer sina bussbolag till privata . - låter sköta sjukhusmaten på . - låter ett privat företag ta över skolmåltiderna. - privatiserar sina fotvårdare. - säljer en stor del av sitt kommunala bostadsbestånd till Skånska. Samtliga dessa kommuner har socialdemokratisk ledning. Till detta kommer mängder med liknande exempel från borgerliga kommuner. Flera planerar t. ex. privata inslag i för gamla, i Are beslutas om fastighetsförvaltningen skall läggas ut på entreprenad, i planeras att huvuddelen av kommunens tekniska verksamhet skall läggas ut. Man har redan tidigare sålt sitt energibolag genom börsintroduktion på OTC-marknaden. Detta axplock av exempel visar att det finns en öppenhet för förändring Men omfattningen är trots allt ännu helt otillräcklig. Ett mycket beklag- Mot. ligt inslag är att socialdemokraterna och de fackliga organisationerna, där Fi509 socialdemokraterna inte sitter vid makten, ofta försöker försvåra nyorienteringen. I de kommunerna är man mer fångad av partiledningens retorik från socialdemokraternas sida. I kommuner där man själv sitter med ansvaret tar man mer hänsyn till verkligheten och håller sig därför mer till realismen i finansplan. 6 Fördelar med konkurrens Erfarenheterna från de senaste årens förändringsarbete i kommuner och landsting visar att det ofta ger stora fördelar att utsätta verksamhet för konkurrens. En fördel består i att man får möjlighet att testa den egna förvaltningens effektivitet. Man får ett jämförelseobjekt. I beslöts att ta in offerter när det gällde driften av ett vårdhem (vårdhem). Den egna förvaltningen fick också komma med ett anbud. Det budet låg under de privata anbudsgivarna men intressantare är att det också låg avsevärt under de siffror som tagits fram som budgetunderlag innan det stod klart att ett anbudsförfarande skulle användas. Samma effekt har på sina håll uppnåtts när det gäller städning. En kommun där ville starta ett daghem fick uppleva att den egna socialförvaltningen plötsligt ansåg sig kunna driva daghemsverksamhet billigare . En annan fördel med att släppa in andra aktörer är att det ofta föder nya idéer. Allt kan göras på flera sätt, men det har man en tendens att glömma bort i en verksamhet som drivs i skydd av monopol och där Råd och anvisningar är högsta visdom. Akuten i fick att på allvar börja diskutera kortare väntetider och kvällsöppet. När en privat företagare fick engagera sig i ambulansverksamhet i skapade han Jumbolansen", en turistbuss för s. k. bårtransporter till regionsjukhus, som sparar stora belopp åt de landsting som skickat ett stort antal akutambulanser till regionsjukhusen med patienter som inte är akut sjuka. Folktandvården har på många håll i landet genomfört stora förändringar för att bli effektivare och mer kundanpassad. En av förklaringarna är utan tvekan existensen av privata tandläkarmottagningar, som kunnat tjäna som jämförelseobjekt. Den stora skillnad i effektivetet som kunde påvisas har sannolikt minskat. En tredje fördel är naturligtvis att konsumenternas valfrihet i vissa - om än inte alla fall kan öka. Om sophämtningen i en kommundel läggs ut på entreprenad till en privat åkare, ger inte det ökad valfrihet för den enskilde villaägaren. Det kan däremot ha andra fördelar. Men om det i kommundelen finns både kommunala och enskilda daghem ger det naturligtvis en ökad valfrihet, som är viktig. 7 Konkurrens på lika villkor Mot. Om en av konkurrenterna är en offentlig myndighet eller förvaltning är det viktigt att vara noga med att konkurrensen sker på lika villkor. De offentliga producenterna får inte gynnas av lagstiftning, subventioner (t. ex. statsbidrag), skatteregler (t. ex. reducerad eller slopad moms) eller av en annorlunda risksituation. Det är också viktigt att offentliga producenter inte kan dölja vissa kostnader eller använda monopolvinster inom ett område för att dumpa priset på konkurrensmarknaden. Ett aktuellt exempel där dessa risker måste observeras är försäljningen av s. k. uppdragsutbildning. Det är också orimligt om den offentliga producenten utövar myndighetsfunktioner på marknaden, t. ex. bestämmer om tjänster skall upphandlas av honom själv eller konkurrenten eller har att lagstifta om konkurrenternas produkter. Rollerna som producent och upphandlare bör ligga i olika organisationer. Teleområdet är ett belysande exempel där brister i konkurrensen föreligger i praktiskt taget alla ovan nämnda avseenden. Posten utnyttjar sannolikt sin monopolställning som brevförmedlare för att subventionera t. ex. paketservice och banktjänster. Samma sak gäller för t. ex. ABAB och SJ. Den ekonomiska redovisningen är dock ofta så dålig att detta inte kan bedömas helt säkert. Även kommunala bolag har samma problem. Exempelvis kalkylerar man ibland inte med någon internränta på kapitalet. En rad verksamheter inom den offentliga sektorn lämpar sig utmärkt för entreprenad, t. ex. O Förvaltning av fastigheter, anläggningar, gator, parker, VA-nät osv. O Drift av energibolag, reningsverk, hamnar, brandskydd, sotning m. m. O Tvätt, städning, renhållning, transporter (interna eller för kollektivtrafik), varudistribution, restauranger, brandförsvar, reparation och underhåll. O samt vårdhem, vårdcentraler, tandläkarmottagningar, hemservice osv. O Konsultverksamhet, tryckeri, kontorsservice, revision, kapitalförvaltning, personalutbildning, företagshälsovård och data. O Musikskola, fritidsverksamhet, kultur och utbildning. De flesta ovanstående aktiviteter drivs på entreprenad åtminstone i några kommuner. Det är endast myndighetsutövning och viss obligatorisk verksamhet där det är förbjudet för kommuner att lägga ut verksamheten på entreprenad. Entreprenören behöver inte enbart vara privata företag utan kan även vara kooperativ, föreningar, religiösa samfund, stiftelser m. fl. Ett intressant alternativ är att de offentligt anställda ges tillfälle att överta en verksamhet. Motiven för entreprenad är främst: Mot. O konkurrens, Fi509 O möjlighet att utnyttja privata företags kompetens, O möjlighet till samordningsfördelar och stordrift, samt O ökad flexibilitet. Konkurrensen ger mångfald och frigör personalens initiativförmåga. Inom många områden har företag byggt upp en professionell kompetens som den offentliga sektorn saknar. Inom näringslivet finns uppbyggda organisationer för varudistribution, underhåll och reparationer, fastighetsskötsel osv. Det blir ofta rationellare att köpa tjänster från dem än att bygga upp helt nya verksamheter i egen regi. Inom t. ex. hemservice för äldre skulle man i större utsträckning kunna anlita privata företag inom handel, restaurang, transport, städning osv. Då det gäller verksamhet och har den offenliga sektorn svårigheter med driften medan t. ex. hotell och bevakningsföretag har personal tillgänglig. Genom att utnyttja samordningsfördelar under dessa tider kan stora kvalitetshöjningar göras utan att kostnaderna stiger särskilt mycket. Entreprenad ger ökad flexibilitet. Den offentliga sektorn behöver inte bygga upp en egen produktionsorganisation som kan vara svår att dra ned eller ändra inriktning på. Om politikerna vill ändra inriktningen på produktionen har de större valfrihet om den kan köpa tjänster från flera olika företag. Vidare undviks lojalitetskonflikter mellan konsumentintresset och de offentliganställda. Politiker blir renodlade konsumentföreträdare. 9 Statlig verksamhet på entreprenad har ett par händelser inträffat som på ett intressant sätt belyser möjligheterna att förbättra och förbilliga också statlig verksamhet genom utnyttjande av entreprenader. Det ena gäller en flyktingmottagning i . I samband med att verksamheten skulle övertas av statens invandrarverk från blev det aktuellt att be föreståndaren och hans närmaste man att driva anläggningen på entreprenad. De bildade ett aktiebolag och har drivit verksamheten vidare med mycket gott resultat. Behovet av anläggningen är stort och inget klagomål har framförts på sättet att driva den. Trots detta framtvingade den dominerande fackliga organisationen på ett beslut som innebar att Säffleanläggningen inte längre skall få drivas på entreprenad. Verksledningen föll utan orsak undan för detta krav, trots att medbestämmandelagen inte ger facket någon vetorätt i frågor som denna. Omfattande protester har kommit mot beslutet och vad som kommer att hända i Säfflefallet är för dagen något oklart. Det andra fallet gäller städningen av luftfartsverkets lokaler i Norrköping.-Verket vill anlita städföretag i stället för att sköta städningen i egen regi. Till stor överraskning har statsrådet . Å. uttalat sitt stöd för verkets agerande. Socialdemokraterna har nämligen tidigare i agerat till förmån för egenregistädning av statliga lokaler. finansministern har framhållit de privata städföretagens fördelar framför Mot. Huruvida det socialdemokratiska omtänkandet än så Fi509 länge är begränsat till är när detta skrivs oklart. Staten skulle kunna spara stora pengar på att i större utsträckning anlita entreprenörer. Resonemangen i föregående avsnitt gällde i huvudsak kommuner, men flera av exemplen kan tillämpas också på staten. bör utfärda en generell bestämmelse gällande hela statsförvaltningen att all verksamhet som kan bedrivas i entreprenadform skall bli föremål för anbudsförfarande. Där den egna förvaltningen efter en korrekt bedömning av anbuden inte kunnat lägga ett konkurrenskraftigt anbud skall verksamheten läggas ut på entreprenör. En generell bestämmelse av detta slag torde kunna spara åt statsverket. Som ett första steg bör redan inför /88 till följd av en sådan bestämmelse kunna skärpa rationaliseringskravet på de statliga myndigheterna med . får fördela denna anslagsminskning över de olika anslagen enligt en lämplig fördelningsprincip. Servicekuponger (vouchers) innebär att ett ekonomiskt stöd ges till vissa individer som de måste använda till viss konsumtion, t. ex. utbildning, daghem eller sjukvård. Däremot kan de välja mellan olika producenter av dessa tjänster. Detta system förekommer knappast i dagens samhällsservice men tillämpas ofta som måltidssubvention för anställda (Rikskuponger o. Systemet har fördelar om man önskar stödja viss typ av konsumtion utan att inskränka valfriheten på denna marknad. Full konkurrens kan råda mellan olika producenter. Politiska ambitioner vad gäller fördelning skulle inte hotas. Tvärtom kan stödet riktas bättre än genom generella subventioner. För vissa typer av offentliga tjänster är servicekuponger mindre lämpade, nämligen då det snarare är den offentliga sektorn som är den direkta konsumenten. Detta gäller t. ex. städning på sjukhus, kommunrevision, parkförvaltning och väghållning. Men för de tjänster som konsumeras individuellt av medborgarna, t. ex. hemservice, barnomsorg och utbildning, innebär systemet klara fördelar. Det kan om så önskas mycket väl förenas med någon form av behovsprövning och eventuellt ytterligare regleringar. Det blir därmed ett flexibelt instrument som i princip kan prövas för alla typer av tjänster som konsumeras individuellt men där det bedöms önskvärt med viss offentlig finansiering och reglering. Det skulle då kunna uppstå en dynamisk marknad där olika producenter kan erbjuda sina tjänster. Utbudet skulle bli mer varierat än och fler idéer skulle prövas. Människor skulle få större möjlighet att välja vilka tjänster de vill ha. Ett område, som blivit aktuellt , där servicekuponger skulle kunna prövas, är vuxenutbildningen. En framlagd utvärdering 9 visar att vuxenutbildningen inte nått de mål för vilka den tillkom. 1986/87 na når inte de korttidsutbildade utan systemet utnyttjas i huvudsak av Fi509 Det vore värt att pröva ett system som skulle fungera på följande sätt: - Alla som har högst nioårig skolutbildning kan vända sig till skolkontoret eller länets vuxenutbildningsnämnd och få ett antal servicekuponger motsvarande vuxenutbildning för ett visst belopp. - Individen kan sedan vända sig till komvux, AMU, studieförbunden eller privata utbildningsanordnare och lämna kuponger som likvid för utbildningen. - Kupongen inlöses, om utbildningsanordnaren uppfyller vissa minimikrav, av skolkontoret eller vuxenutbildningsnämnden. Systemet finansieras gemensamt av staten och kommunerna.