mot · GA02A229 · 1987-01-22 00:00:00 — Arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiken m fl Full sysselsättning är målet Full sysselsättning måste enligt uppfattning vara det högst prioriterade målet för den ekonomiska politiken i . Vi presenterar i denna motion vår syn på hur den ekonomiska politiken skall utformas för att detta mål skall uppnås. Grunden för den fulla sysselsättningen ligger i det enskilda näringslivets vitalitet och konkurrensförmåga. Den offentliga sektorn kommer på grund av finansieringsproblem inte att kunna expandera i den takt som skulle krävas för att skapa de nya jobben, utan detta måste ske inom den privata sektorn. Därför måste politiken inriktas på att åstadkomma ett sådant näringslivsvänligt klimat att framtidstro och företagande stimuleras, både nyföretagande och drift och expansion av existerande företag. Den del av näringslivet som kommer att svara för en stor del av den framtida sysselsättningsökningen är sannolikt tjänstesektorn. Därför är ett viktigt inslag i sysselsättningspolitik att stimulera konkurrens och nytänkande inom hela tjänsteproduktionen. Vi kan först konstatera att full sysselsättning inte råder . var ca 113000 personer arbetslösa, dvs. av arbetskraften i åldrarna . Arbetslösheten för ungdomar mellan uppgick till , vilket är en ökning innan. Antalet långtidsarbetslösa, dvs. personer med i arbetslöshet överstigande , uppgick av det totala antalet arbetslösa. Inom industrin och inom den offentliga tjänstesektorn har ingen nämnvärd sysselsättningsförändring skett. Antalet sysselsatta inom den privata tjänstesektorn ökade däremot med 20000 anställda. Antalet sysselsatta framgår av diagrammet nedan som visar antalet sysselsatta . har sysselsättningen ökat främst inom den privata tjänstesektorn. Ändå är det uppenbart att utvecklingen i i detta avseende har varit sämre än i flera andra länder. T. ex. är kontrasten mellan och intressant. ökade antalet sysselsatta i 1 Säsongrensade och med tremånaders glidande genomsnitt utjämnade värden i 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 med drygt 20 miljoner människor, eller med . Inte av denna sysselsättningsökning skedde inom den privata tjänstesektorn. I ökade sysselsättningen med , men den privata tjänstesektorn svarade endast för av ökningen. har det skett en ökning av antalet sysselsatta män som arbetar heltid. står emellertid kvinnorna för huvuddelen av sysselsättningsökningen, och det är även för kvinnorna heltidsarbetet som ökar. Man kanske kan säga att deltidsarbetande kvinnor som går i pension ersätts av yngre heltidsarbetande kvinnor. Regeringen framhåller ständigt att sysselsättningsläget har förbättrats. Arbetslösheten - enligt - har gått ned till mot vid toppnoteringen 1983. Det är med hänsyn till konjunkturutvecklingen en klart otillräcklig minskning. En mer långsiktig och strukturell analys av problemen kräver att man jämför likartade konjunkturlägen. Svensk ekonomi har gynnats av goda konjunkturer . KI:s barometrar har uppvisat tal för kapacitetsutnyttjandet inom industrin på under 10 kvartal. Under förra högkonjunkturen kring 1979/80 uppnåddes samma höga kapacitetsutnyttjande bara av fyra kvartal. Medan den förra högkonjunkturen avbröts av en prishöjningschock på olja har den senaste uppgången förlängts av en motsvarande prissänkningschock. Trots dessa gynnsamma omständigheter har arbetslöshetsproblemet förvärrats jämfört med /80. Den öppna arbetslösheten var 1979/80 jämfört . Lägets allvar understryks av att arbetslösheten ändrat karaktär. Arbetslöshetens varaktighet har ökat sedan förra högkonjukturen. Eftersom både de sociala och ekonomiska välfärdsförlusterna av arbetslöshet kan väntas stiga med arbetslöshetens längd innebär detta att arbetslöshetens välfärdskostnader stigit ännu mer än vad de rena arbetslöshetssifforna utvisar. Ett sätt att mäta storleken på välfärdsförlusterna, som flera forskare rekommenderat och som tidigare framhållit, är att mäta antalet arbetslöshets- 2 veckor, dvs. antalet arbetslösa x arbetslöshetens längd (i veckor). Detta kan Mot. summeras till ett problemindix för arbetslöshet i proportion till arbetslös- A229 Studerar man utvecklingen på detta sätt - se figur - finner man att de sociala arbetslöshetsproblemen 1986 låg högt nivå. Även jämfört med 1970-talets värsta lågkonjunktur, 1972, har en försämring ägt rum. Skälet till denna negativa utveckling är att arbetslöshetstiderna trendmässigt blivit längre. Arbetslöshetstal och problemindex i procent Från regeringshåll brukar framhållas att den dolda arbetslösheten i stället har minskat. En viss nedgång av antalet personer som kan och vill ha ett arbete men ändå inte söker aktivt har visserligen ägt rum. Men denna nedgång är mycket liten i förhållande till uppgången av den "ofrivilliga deltiden, dvs personer som arbetar än de önskar. Vidare är omfattningen av de temporära arbetsmarknadspolitiska åtgärderna - beredskapsarbeten och ungdomslag - högre än 1980. Dessa arbeten är självfallet, ur individuell välfärdssynvikel, inte jämförbara med ordinarie arbeten på öppna arbetsmarknaden. Den ökade strukturella arbetslösheten märks tydligt när man studerar utvecklingen för olika delgrupper på arbetsmarknaden. Försämringen jämfört med /80 är mest påtaglig för åldersgrupperna . För 20-24-åringarna har arbetslösheten sedan 1979-1980 ökat från till . För 55-64-åringarna har en fördubbling skett från till . 1* 1986/87. För den yngre gruppen är det fråga om att inträdet på arbetsmarknaden Mot. från skolsystemet försvårats. Mycket tyder också på att många av de arbets- A229 lösa i denna åldersgrupp kommer från ett arbete i ungdomslag. Dessa jobb, som upphör vid fyllda , leder tydligen ofta till arbetslöshet. De senaste årens stora satsningar på subventionerad sysselsättning för tonåringar har således förskjutit problemen till åldern . Det är också troligt att den höga arbetslösheten för denna grupp är en viktig orsak till det ökade antalet socialbidragstagare. Dessa är ofta unga och ensamstående. De studier som Göteborgsekonomen gjort av orsakerna till socialbidragstagande visar på arbetslöshetens stora betydelse. För den äldre åldersgruppen är det fråga om att förmågan till omställning efter drifts- och företagsnedläggningar försämrats. En uppsägning för en person i denna ålder leder allt oftare till långvarig arbetslöshet följd av förtidspensionering. Är den tekniska utvecklingen en fara för sysselsättningen? Vi har i det föregående visat den faktiska utvecklingen av sysselsättningen i . Slutsatsen blir att de största variationerna främst hänger samman med variationer i den ekonomiska tillväxten. Detta framgår även av diagrammet nedan som visar antalet arbetslösa samt personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Tillväxten i sin tur brukar ofta relateras till den tekniska utveckling som ständigt pågår och den därmed sammanhängande omvandlingen inom ekonomin. Vissa jobb försvinner och andra tillkommer. Ända sedan den industriella revolutionen har det varit en diskussion om huruvida den tekniska utvecklingen skapar s. k. teknologisk arbetslöshet eller inte. har den kraftiga ökningen av arbetslösheten i och åter aktualiserat denna fråga. Ökningen av arbetslösheten anses ibland 4 mer eller mindre direkt bero på den snabba tekniska utvecklingen och har Mot. resulterat i krav på s. k. arbetsdelning. I många länder har man sagt sig att det A229 inte går att skapa så många arbetstillfällen att alla som vill kan få arbeta åtta Man har därför försökt öka sysselsättningen genom olika former av arbetstidsförkortning. Olika modeord för den tekniska utvecklingen - industrialisering , mekanisering , automatisering , och robotisering och datorisering - har satts i samband med ökande arbetslöshet. Det är emellertid ett faktum att den faktiska utvecklingen totalt motsäger ett sådant långsiktigt samband. Arbetslösheten har inte ökat trots en mycket snabb teknisk utveckling. Tvärtom har det skett en mycket kraftig minskning av arbetslösheten och motsvarande ökning av sysselsättningen både i absolut antal personer och andel av totalbefolkningen. var den öppna arbetslösheten i medan den har varierat . En annan sak är om den tekniska utvecklingen skapar arbetslöshet på kort sikt. Det är vanligen lätt att peka ut de existerande arbetstillfällen som försvinner genom t. ex. datoriseringen och övergång till informationssamhället. är det avsevärt mycket svårare att konkretisera vilka nya arbetstillfällen som samma utveckling medför. Det är därför mycket naturligt att en sådan strukturomvandling skapar oro och osäkerhet hos många enskilda människor. Ett bidragande skäl till denna oro är att de jobb som kan väntas tillkomma, även om de är precis lika många eller t. o. m. fler, är helt annorlunda än de som försvinner. En gruvarbetare som förlorar jobbet blir troligen föga uppmuntrad av att det finns lediga arbeten inom databranschen, som operatör eller systemman. I praktiken är det emellertid så att den ständiga förändring och det byte av arbete som pågår på arbetsmarknaden innebär att omställningskraven för de enskilda personerna inte behöver bli oöverstigliga. Personen kan inte ta det lediga jobbet D, men D kan fyllas av personen , vars jobb övertas av personen , vars jobb i sin tur kan tas av personen . En sådan kedja av arbetsbyten bygger på att arbetsmarknaden har en tillräcklig grad av flexibilitet, smidighet och rörlighet. Ytterligare oro för att den tekniska utvecklingen skall skapa arbetslöshet beror ofta på att man tycks uppfatta den just nu pågående tekniska förändringen sorn särskilt snabb och häftig. Detta påstående gäller ingalunda bara nu utan har hävdats tidigare. Detta kan hänga samman med att det ofta är lätt att konstatera mycket stora förändringar inom en begränsad del av näringslivet, därt. ex. enviss datorisering innebär en produktivitetsökning med 100 gånger. Då skulle ju - sägs det -produktionen behöva öka 100 gånger för att hålla sysselsättningen oförändrad, och det inses lätt att detta är omöjligt. Man kan emellertid inte överföra sådana förändringar inom en enskild produktionsprocess till hela samhället, utan för hela samhället förefaller den tekniska utvecklingen pågå ganska kontinuerligt utan sådana stora språng. Slutsatsen av ovanstående resonemang är att den tekniska utvecklingen Mot. 1986/87 inte skapar ökad arbetslöshet under förutsättning att ekonomin och särskilt A229 arbetsmarknaden har tillräcklig flexibilitet och anpassningsförmåga. Tvärtom är en fortgående teknisk utveckling nödvändig för att upprätthålla näringslivets konkurrenskraft och den fulla sysselsättningen. Uppenbart är att anpassningsproblemen på arbetsmarknaden är lättare att lösa utan alltför smärtsamma krav på omställningar för enskilda människor om den totala tillväxten är god. En aktiv arbetsmarknadspolitik underlättar nödvändiga omställningar och mildrar effekterna för enskilda människor. Konsekvenserna av strukturförändringar, teknisk utveckling och kriser var svårare för medborgarna när vi inte hade någon tillväxt än när tillväxten generellt var hög. Det hävdas ibland att den nya tekniken är ett särskilt hot mot kvinnornas sysselsättning, eftersom kvinnorna i hög grad finns bland dem som har rutinbetonade arbetsuppgifter. Datoriseringen ser ut att sprida sig snabbast till traditionellt kvinnliga yrkesområden, och det är ett faktum att många av dessa kvinnor saknar högre yrkesutbildning. Under sådana omständigheter skulle då kvinnorna tvingas bära en stor del av bördorna med den anpassningsprocess som övergången till informationssamhället innebär. Vi anser emellertid att datoriseringen lika väl kan ses som en möjlighet att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden. Detta sker emellertid inte automatiskt utan det kräver kraftansträngningar, inte minst på utbildningssidan. Det är inte datoriseringen i sig utan dagens könssegregerade arbetsmarknad som utgör det största hotet mot kvinnornas sysselsättning. Erfarenheterna av särskilda utbildningsinsatser inom dataområden för kvinnor förefaller också goda även om mycket återstår att göra. Tillväxt krävs för att nå full sysselsättning En politik för full sysselsättning kräver således hög tillväxt och en väl fungerande arbetsmarknad. Dessa båda krav är i praktiken intimt sammanbundna. Eftersom man aldrig i förväg kan konkret peka ut de näringsgrenar och verksamheter som blir de s. k. framtidsbranscherna annat än i mycket allmänna ordalag måste enligt uppfattning den ekonomiska politiken inriktas på att skapa goda förutsättningar för näringslivets expansion och för den nödvändiga flexibiliteten. Ännu mer omöjligt är det att peka ut enskilda företag som framtidens vinnare eller förlorare. I praktiken återfinns både lönsamma och olönsamma företag t. ex. inom den biokemiska industrin som allmänt utpekas som vinnare och inom t. ex. tekoindustrin som allmänt anses som förbisprungen. Denna insikt ligger till grund för de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som vi under en lång följd av år har förespråkat. I första hand är det av grundläggande betydelse att slå vakt om marknadsekonomin. En ökad tillväxt kan aldrig kommenderas fram genom politiska beslut. Ytterst beror den på enskilda människors initiativ, kreativitet och arbetsvilja. En av den decentraliserade marknadsekonomins egenskaper är att den är experimentell, den tillåter och uppmuntrar experiment. prövar sig fram. Det finns ingen mekanism genom vilken politiker eller andra Mot. beslutsfattare i förväg kan sortera ut de goda framtidsprojekten, vinnarna, A229 eller genom vilken man kan avgöra vilka varor och tjänster som ger enskilda hushåll störst tillfredsställelse. Detta kan bara avgöras av de enskilda människorna på marknaden. I är emellertid en stor del av ekonomin undantagen från sådan experimentell verksamhet. Många idéer får aldrig förverkligas och får aldrig prövas på en marknad därför att en stor del av de människor som arbetar inom den offentliga sektorn inte ges utlopp för sin kreativitet. De får inte pröva sina idéer utan att först behöva fråga eller övertyga många andra och detta lägger en hämsko på deras påhittighet och förnyelselust. Utredningar gjorda av , expertgruppen för studier av offentlig ekonomi, har presenterats som visar att produktiviteten och effektiviteten inom den offentliga sektorn var negativ. Under den därpå följande femårsperioden förbättrades utvecklingen och produktiviteten bedöms ha ökat. Det bör emellertid finnas stort utrymme för ytterligare förbättringar i effektiviteten med tanke på den långa perioden av kraftig verksamhetsökning med negativ produktivitetsutveckling. Statskontoret har t. ex. gjort undersökningar av kostnaderna för offentliga tjänster i som visar att på flertalet områden är kostnaderna högst i även om man tar hänsyn till löneläge osv. Kostnadsvariationerna inom länderna är också mycket stora, vilket tyder på att den totala effektiviteten skulle öka kraftigt om bästa teknik användes överallt. En dålig produktivitetsutveckling inom den offentliga sektorn betyder inte att de anställda gör sämre arbetsinsatser. Tvärtom finns det massor av utsagor om att de allra flesta arbetar mycket intensivt, med stor ambition och intresse att ge god service. De kan däremot hämmas av en dålig organisation, krånglig byråkrati, oklara mål osv. och ständigt arbeta under stress. En huvudorsak till svårigheten att uppnå effektivitet inom den offentliga sektorn är att den normalt saknar den stimulans till effektivitet som konkurrensen utgör. På en konkurrensmarknad är ett företags överlevnad inte garanterad, utan man måste ständigt sträva efter att bli bättre. Det är bara de nöjda kunderna som kommer tillbaka. Utan konkurrens är det däremot svårt att bedöma effektiviteten, eftersom det inte finns andra producenter att jämföra med. Kunden är tvungen att komma tillbaka, även om han eller hon är missnöjd. Den tidigare nämnda skillnaden i sysselsättningsutveckling mellan och anses t. ex. ibland bero på tjänsteproduktionens fördelning mellan offentlig och privat regi. Det är väl dokumenterat att marknader med fritt inoch utträde är experimentfält där nya produkter, idéer och organisationsformer testas i konkurrens med etablerade produkter och företagsformer. Enligt detta synsätt kan därför en förklaring till tjänstesektorns långsamma expansion i bero på att den offentliga sektorn är avskärmad från sådan tillväxtbefrämjande konkurrens. förslag om grundlagsskyddad näringsfrihet, slopande av etableringshinder, betoning av upphandling under konkurrens och slopande av formella och informella monopol inom t. ex. den sociala sektorn bygger på ovanstående synsätt. Den empiriskt mest avgörande faktorn för näringslivets konkurrenskraft, den ekonomiska stabiliteten och sysselsättningen är lönestrukturutvecklingen. Vår grundläggande syn på lönebildningen är att denna bör avgöras av arbetsmarknadens parter i fria förhandlingar. är det uppenbart att avtalsförhandlingarnas utfall får effekter på sysselsättningen. Det är enligt uppfattning lika uppenbart att statsmakterna inte kan avsvära sig ansvaret för den faktiska sysselsättningsutvecklingen, vare sig totalt eller för olika grupper av arbetssökande. Önskvärt vore således med ett system som innebar att parterna på arbetsmarknaden i förväg kände till att om löneökningarna blev för höga och därmed medverkade till ett sämre sysselsättningsläge skulle kostnaderna för att hålla de enskilda människorna skadeslösa återfalla på dem själva. Vi menar att en reformering av arbetslöshetsföräkringen skulle kunna vara en del i ett sådant system. I är arbetslöshetskassorna nära knutna till de fackliga organisationerna, och det finns därför ett klart samband mellan parternas förhandlingsbord och kassornas kostnader för arbetslöshetsersättning. Ökade egenavgifter i kombination med ökat arbetsgivaransvar för finansieringen av försäkringen skulle då skapa ett mer direkt hänsynstagande till konsekvenserna på sysselsättningen av löneförhandlingarnas utfall. Man bör därvid betrakta arbetsmarknadsutbildning, flyttningsbidrag och arbetsförmedlingsinsatser som en integrerad del av en total arbetslöshetsförsäkring. Genom att reformera systemet för arbetslöshetsersättning på detta sätt skapar man incitament för parterna att träffa löneavtal som inte orsakar onödiga kostnader för de egna arbeslöshetskassorna, dvs. Även vinstdelningssystem på företagsnivå kan vara ett inslag i sådana avtal. Statsmakterna bör på lämpligt sätt stimulera sådana system. I enlighet med de principiella resonemang som förs ovan anser att egenavgiften till arbetslöshetskassorna bör öka. Vi föreslår därför att den del av arbetslöshetsförsäkringen som finansieras med skattemedel sätts till den nivå den låg på vid genomförandet 1974, dvs . En effekt av en minskad statsbidragsfinansierad del av arbetslöshetsförsäkringen till innebär minskade kostnader för staten med . Statsmakternas huvudsakliga uppgift inför löneförhandlingarna är att lägga fast rimliga och stabila förutsättningar genom den allmänna ekonomiska politiken. Särskilt viktigt är det att skapa förtroende hos parterna för att den ekonomiska politiken leder till en låg prisökningstakt. I det sammanhanget är det naturligt att regeringen diskuterar dessa allmänna förutsättningar med parterna. Sådana diskussioner bör emellertid endast innebära informationsutbyte om hur man på skilda håll ser på det ekonomiska läget. Vi anser däremot inte att statsmakterna vid sådant samråd skall försöka påverka parterna genom löften, villkorade eller ej, om förändringar i skatteskalor, transfereringar till hushållen eller andra liknande åtgärder. Ett sådant agerande skulle innebära en övergång till något slags förhandlad inkomstpolitik, från vilken bestämt tar avstånd. Vi avvisar således de tankar som förts fram i den s. k. . Till kravet att statsmakterna främst skall lägga fast förutsättningarna för A229 löneförhandlingarna hör nödvändigheten av att information om regeringens bedömning av storleken på det samhällsekonomiska utrymmet och andra betydelsefulla villkor för löneförhandlingen måste ges på ett tidigt stadium. Olika signaler till parterna vid olika tillfällen under pågående förhandlingar eller inför dessa skapar enbart osäkerhet eller förväntningar som sedan kanske inte kan infrias. Det är enligt vår uppfattning också väsentligt att det utrymme som finns för löneökningar inte intecknas av politiska beslut utan står till parternas förfogande. Staten bör inte i förväg inteckna en del av eller hela detta utrymme med avgifts- eller skattehöjningar. Det bör stå parterna helt fritt att själva avgöra på vilket sätt de vill ta utrymmet i anspråk. Löneförhandlingarna påverkar inte bara den totala sysselsättningen utan också läget på olika delarbetsmarknader. Uppenbart är att en lönestruktur som kraftigt avviker från utvecklingen av utbud och efterfrågan på sådana delarbetsmarknader kan skapa arbetslöshet och/eller överhettning. Lönestrukturen påverkar också rörligheten på arbetsmarknaden, både den geografiska och den yrkesmässiga. är rörligheten en viktig del av det vi kallat flexibilitet som enligt det resonemang vi fört ovan krävs för att undvika teknologisk arbetslöshet och för att stimulera en hög tillväxt. Rörligheten på arbetsmarknaden beror på många faktorer. En rad studier tyder på att t. ex. förekomsten av eget hem, antalet barn i skolåldern, förvärvsarbetande make/maka har stor betydelse. Framför allt den sistnämnda faktorn, dvs. det faktum att i de flesta hushåll i arbetar båda makarna utanför hemmet, innebär att den geografiska rörligheten har minskat. Det finns därför skäl att tro att den löneökning som krävs för att byta arbete har ökat. I praktiken har emellertid den enskildes förtjänst på att byta arbete i stället minskat, främst på grund av de höjda marginalskatterna, förekomsten av inkomstberoende transfereringar och en sammanpressad lönestruktur. Om ett nytt jobb kan erhållas uppstår ändå flyttningskostnaderna. Dessa kan vara både direkta utgifter för flyttning av bohag och mer indirekta kostnader. Flyttningsstöden för arbetslösa kompenserar för dessa kostnader. Enligt detta resonemang kan man således se den rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitiken som delar av en mer fullständig arbetslöshetsförsäkring än vad enbart kontantbidrag utgör. Lite tillspetsat kan man därför säga att arbetslöshetsförsäkringen försämras när starthjälpen tas bort. Avsikten med starthjälpen är att underlätta för människor att flytta oberoende av i vilken riktning. Vi föreslår därför att starthjälpen bibehålls. Starthjälpen har dock inte i alla avseenden fungerat som en kompensation för omställningskostnader på det sätt som antyddes ovan. I praktiken har det varit relativt lätt för unga personer som slutat sin utbildning på en ort att få starthjälp vid flyttning till en annan ort. Det är ju ganska uppenbart att en utbildningsort inte kan bereda arbete åt alla som utbildas där. Det är också uppenbart att det inte är någon större välfärdsförlust att byta ort efter en utbildning. En uppstramning av villkoren för starthjälp kan därför vara motiverad. Detta kan exempelvis ske om man inför ett arbetsvillkor på samma sätt som för arbetslöshetsunderstöd (). Utbildningspolitik för full sysselsättning Den kanske största konkurrensfördelen som har ligger i en mycket kunnig och välutbildad arbetskraft. Få länder har lika välutbildade löntagare och företagare. Mycket talar också för att kompetensen hos de enskilda människorna kommer att få allt större betydelse framöver. Den nu pågående tekniska utvecklingen - vad som ofta kallas övergången till informationssamhället - kommer att ställa allt större krav på de anställdas kunskapsnivå. Några siffror illustrerar vad som har hänt bara under 1980talet. krävdes yrkesutbildning och/eller erfarenhet för av alla lediga platser som anmäldes till arbetsförmedlingen. hade denna andel ökat till . För tillverkningsindustrin hade andelen ökat från till . För de kvarstående lediga platserna, dvs.