mot · GA02sk726 · 1987-01-27 00:00:00 — pågår emellertid specialutbildning av både åklagare och polismän i utredningar om s. k. ekonomisk brottslighet, och vi finner det för rättssäkerheten mer betryggande att denna utveckling fortgår än att skatterevisorer ges polismäns befogenheter. Således är det vår mening att ett så allvarligt ingrepp i den enskildes privata utrymmen inte skall få ske utan att misstanke om brott föreligger. Därutöver torde en handräckningsåtgärd vara tillräcklig för det fall att den skatt- eller kontrolluppgiftsskyldige vägrar att lämna ut lagstadgat material för granskning. I sistnämnda fall saknas måhända misstanke om brott, och vägrar den skattskyldige att på begäran lämna i från sig kontrollmaterial måste det finnas åtgärder för att tillse att även denne fullgör sina skyldigheter. För det första kan den skattskyldige föreläggas vite, vilket torde utgöra ett tillräckligt hot för de flesta skattskyldiga, men i sista hand anser vi det befogat att skattemyndigheterna via handräckning av kronofogdemyndigheten skall kunna få tillgång till materialet. får då först göra framställning hos länsrätten angående vilket material de önskar få tillgång till, varefter länsrätten beslutar att kronofogdemyndigheten får anlitas för handräckning. På detta sätt får den enskilde ett skydd via domstolskontrollen, men kan ändå inte undandra sig att fullgöra sina skyldigheter. Förfarandet torde då motsvara en vanlig fullgörelsetalan. Dagens oanmälda skatterazzior, utan att misstanke om brott föreligger, anser vi dock inte skall få förekomma i en rättsstat. Vi föreslår sammanfattningsvis således att husrannsakan eller motsvarande genomsökningar av privata utrymmen inte skall få ske annat än för att utreda brott. Därvid ansvarar åklagare för beslutet och polismyndigheten för genomförandet - två instanser som har lång tradition och god erfarenhet av att genomföra sådana åtgärder. Vidare föreslår vi att skattemyndigheterna inte skall ha rätt att intränga i den enskildes lokaler för att kontrollera att skattskyldigheten har fullgjorts. måste dock ha rätt att utfå specificerat kontrollmaterial för att kunna fullgöra sin uppgift. Ingen skattskyldig skall heller ha rätt att undandra sig att fullgöra sina skyldigheter, varför en handräckningsmöjlighet bör finnas, dock först efter att domstol prövat förutsättningarna för ingreppet. Principen är således att ingen skall behöva tåla intrång i privata utrymmen såvida man inte kan rikta misstanke om brott mot honom, mot vilken han skall kunna försvara sig. En allmän rätt för skattemyndigheter att bereda sig tillträde till privata utrymmen, är inte i överensstämmelse med ordinära rättssäkerhets- och integritetskrav. Det kan slutligen påpekas att större delen av skattekontrollen av företag sker genom att tjänstemännen kommer till företagets lokaler och tillsammans med någon redovisningssakkunnig går igenom företagets bokföring. I många fall är det dessutom nästan praktiskt omöjligt att forsla över kontrollmaterialet till skattemyndigheterna, och kontrollen i företagets lokaler sker därför med företagets goda minne. Självfallet anser vi att en sådan arbetsmetod bör kunna användas även i fortsättningen. Under förutsättning att skattemyndigheterna kan komma överens med företaget skall de därför även i fortsättningen kunna använda beskrivna arbetsmetod. Det vi ovan invänt emot är att skattemyndigheterna har tillförts (och föreslås bli tillförda) allt fler polisiära befogenheter. Rättssäkerheten är hotad när enskilda tjänstemän får befogenheten att helt godtyckligt, under förevändning att skatt skall kontrolleras, kan bereda sig tillträde hos vem som helst, utan att myndigheten behöver prestera någon form av misstanke om brott. Det är vidare en mycket stor rättssäkerhetsbrist att en sådan för den enskilde ingripande åtgärd kan ske utan att den har beslutats av erfarna jurister. Vi föreslår därför att ger regeringen i uppdrag att tillsätta en utredning som får en annan inriktning än den pro-fiskala inriktning som förslag har präglats av. En sådan utredning bör på kunna ge förslag till ändringar i taxeringslagen som får till följd att skattekontrollen blir mer förenlig med de krav på rättssäkerhet och integritet man bör kunna ställa i en demokratisk rättsstat. Vidare föreslår vi att redan nu upphäver bevissäkringslagen då lagen är mycket kränkande för den enskilde. räcker mer än väl för att tillgodose effektiviteten då det kan påvisas påtaglig risk för att den skattskyldige håller på att förstöra bokföringen etc. Av föregående års motioner framgår att det även på denna punkt har givits förslag till förändringar (se t. ex. 1985/86:Ju701, Ju704, Ju710, Ju726, Ju720 och Ju721). Det är vår mening att den skattskyldiges nuvarande möjligheter att erhålla ersättning för sina processkostnader i taxeringsprocessen inte är tillnärmelsevis tillräckliga. De existerar knappast. I Ds Fi 1986:20 har skatteförenklingskommittén givit förslag till ersättning för kostnader i skatteärenden och skattemål. Av titeln låter förslaget pretentiöst, men i praktiken skall ersättning endast utgå i rena undantagsfall. Det är emellertid ett steg i rätt riktning, men förslaget synes mer vara en möjlighet att ge ersättning i de mest komprometterande fallen än en allvarlig ansträngning att ge de skattskyldiga en lagenlig rätt till ersättning då de kämpat för att få sin materiella rätt tillgodosedd. Taxeringsprocessen har fått en kontradiktorisk prägel, dvs. domstolen dömer på det material som taxeringsintendenten resp. den skattskyldige har tillfört. Av , DV Rapport 1984:8, tabell 15 b, framgår att man hos de undersökta länsrätterna endast i 2%o av målen företog åtgärder ex officio. Det kan kort sägas att det inte företas några åtgärder ex officio, mer än i rena undantagsfall. Taxeringsprocessen har således gått från en process som styrts av officialprincipen till en kontradiktorisk process. Vid en kontradiktorisk process är det för rättssäkerheten mycket viktigt att båda parter är jämnstarka och att båda parter har möjlighet och förmåga att ge en korrekt juridisk belysning åt sin uppfattning. Om den ena parten är i underläge kan hans rätt mycket lätt bli åsidosatt, utan att det beror på någons ovilja. Taxeringsintendenten är part i målet och det torde vara en omänsklig uppgift att både vara partsrepresentant och att vara opartisk. Naturligtvis har taxeringsintendenten redan tagit ställning när han intar rollen av motpart, och den skattskyldige lär härefter knappast kunna förlita sig på hans objektivitet. Eftersom taxeringsintendenten är den skattskyldiges motpart och domaren vanligen bara dömer på vad parterna har tillfört målet, är det således den skattskyldiges uppgift att förebringa bevisning och genomföra en rättslig argumentation för sin ståndpunkt. De flesta skattskyldiga är härvid i ett ohjälpligt underläge. Det allmännas representant är en sakkunnig jurist, van att föra skatteprocesser, medan den skattskyldige kanske t. o. m. saknar kunskaper om vad det står i lagen i den omtvistade frågan och än mindre har kännedom om rättspraxis. För att komma upp på samma nivå som taxeringsintendenten måste han således ha tillgång till en jurist som är kunnig i skatterätt. Först när två jämnstarka motparter möts är rättssäkerheten tillgodosedd i en kontradiktorisk process. Sakförhållandet bekräftades också av den debatt som fördes angående den misstänktes rätt till offentlig försvarare i brottmålsprocessen, där bl. a. domare framhöll att det var mycket enklare och framför allt säkrare att döma när den misstänkte hade en jurist vid sin sida. 4.3 Kostnaden för det kontradiktoriska förfarandet Det torde inte vara omstritt att det förhåller sig på det sätt som ovan beskri Den skattskyldige behöver tillgång till juridisk sakkunskap för att rättssäkerheten skall vara tillgodosedd på denna punkt. Frågan är då vem som skall bekosta den hjälpen för den skattskyldige. Den skattskyldige deklarerar sina inkomster på heder och samvete. Detta sker dessutom under straffansvar. Deklarationen bör därför äga vitsord om inte skäl däremot kan visas. Antag att följande inträffar: anser att deklarationen är bristfällig och att inkomsten därför inte tillförlitligheten beräknas, varför nämnden skönstaxerar honom med t. ex. , eller beviljar inte ett avdrag etc. Antag vidare att denna bedömning är felaktig, juridiskt sett. Den skattskyldige som inte ens vet vad skönstaxering innebär, än mindre hur man försvarar sig mot en sådan åtgärd, anlitar ett ombud (motsvarande resonemang för det nämnda avdraget). Ombudet, en jurist, kan efter viss utredning konstatera att bedömningen är felaktig. Han anför besvär till länsrätten, och denna finner att taxeringsnämndens bedömning var felaktig, varför besvären bifalls. Det har således kostat den skattskyldige en hel del besvär samt arvode till sitt ombud för att få sin lagenliga rätt. handlat korrekt hade han undgått den kostnaden. Frågan är , vem skall bekosta processen? Enligt nuvarande ordning skall den skattskyldige stå för kostnaderna. Motivet för denna ordning är att skattemyndigheterna och domstolarna lyder under den s. k. officialprincipen och därför har att även tillgodose den skattskyldiges intressen. Som ovan emellertid har redovisats är taxeringsprocessen numera av en helt annan karaktär, varför det motivet kan åberopas. I Ds Fi 1986:20 åberopas som stöd för den nuvarande ordningen även att det sedan gammalt har varit en skyldighet att medverka i förvaltningsförfarandet (se betänkandet, s. 55 och 63). Detta argument gäller dock bara för den enskildes medverkan att bistå med faktauppgifter m. m., men har knappast åberopats som stöd för att han skall bekosta ombud för att rätta till myndigheters felaktiga handlande. Dessutom bygger även sistnämnda argument på att det är officialprincipen som gäller, vilket den dock inte gör i det här sammanhanget. Det nämns dessutom att den enskilde stundom har rätt till allmän rättshjälp. Allmän rättshjälp utgår emellertid i utomordentligt få fall och knappast aldrig till näringsidkare. På s. 65 i betänkandet anför kommittén som stöd för principen att den skattskyldige själv har att stå för kostnaden för självdeklarationen. Detta argument torde endast kunna åberopas till stöd för en skönstaxering som sker då den skattskyldige inte har lämnat in någon deklaration, eljest är det ett skenargument. Kostnad för upprättade av deklaration är något som drabbar oss alla, men det finns inget samband mellan skyldigheten att redovisa inkomster resp. tillgångar och skyldigheten att bekosta en process för att myndigheterna inte följt uppgifterna eller eljest förfarit felaktigt. Vidare åberopar kommittén på s. 68 i betänkandet att processerna vanligen inte beror på några fel som begåtts av myndigheterna, utan att det bara är fråga om skillnader i bedömning. Om ca 70000 skattemål bara skulle bero på skillnader i bedömningen förefaller det som om taxeringen sker efter godtycke i stället för efter lagregler. Naturligtvis kan så inte vara fallet. Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen följer att skatt inte får uttas om inte någon lag säger så. gel bör enligt vår mening också följa att man i tveksamma fall inte skall utta skatt (in dubio contra fiscum). inte stöd för sitt antagande skall den enskilde således inte åläggas att erlägga skatt på grund av den osäkra omständigheten. då ändå taxerat honom, och han sedan vinner i länsrätten, torde man ändå få utgå från att taxeringen var felaktig. Slutligen anförs i betänkandet (s. 70), som argument mot ersättning, att processkostnaden är ett utflöde av medlemskapet i samhället. Det finns inget som säger att den enskilde skall bekosta myndigheternas felaktigheter bara för att man bor i . Sammanfattningsvis kan sägas att kommittén inte visade något sakskäl för att den enskilde skall vägras ersättning för sina processkostnader när han vinner målet. Regeln bygger i stället på en traditionell syn om att de enskildas rätt bevakas av myndigheter och domstolar. Som ovan visats tillämpas dock inte officialprincipen längre i taxeringsprocessen. Det kan för övrigt tilläggas att motsvarande regler för processen även gäller i brottmål. Taxeringsintendentens roll innehas där av åklagaren, och domstolen skall även ex officio bevaka den enskildes rätt. Ändå anses det numera vara nästan nog självklart att den enskilde skall ha möjlighet till biträde av försvarare i brottmålsprocessen. De som blivit felaktigt taxerade har att välja på att antingen själva föra processen på mycket dåliga villkor eller att på egen bekostnad anlita jurist. Vissa mål kan dock undantas, där det bara är fråga om att förebringa en faktauppgift eller liknande omständighet. Vi finner frågan vara av principiell betydelse. I synnerhet är det en viktig fråga för de ekonomiskt svaga i samhället. Kostnaden att anlita en jurist ligger . per tim. Av detta följer att det i många processer kostar mer att anlita biträde än vad som ens kan vinnas i processen. Redan en arvodeskostnad på ett par torde avskräcka många vanliga inkomsttagare att söka hjälp. För dessa återstår endast att förlita sig på motparten. Det kan inte heller vara förenligt med rättssäkerheten att taxeringsnämnden kan taxera någon genom att felaktigt avvika från hans deklaration, varefter han på egen bekostnad måste anlita jurist för att kunna anföra besvär och få rättelse. räknar med att deras förslag i Ds Fi 1986:20 endast skall ge rätt till ersättning i ungefär 200 mål . Möjligheterna till ersättning är nämligen ytterst små på grund av rekvisiten i 2 § lagförslaget. Det skall framstå som uppenbart oskäligt att kostnaden bärs av den enskilde eller att det annars föreligger synnerliga skäl. Kommittén räknar dessutom med att ersättning endast skall betalas ut med ca 2 milj. kr. Det synes snarare vara fråga om att kunna ge ersättning till offentligt uppmärksammade fall, än att verkligen ge vinnande enskild part en möjlighet till ersättning. Av rättviseskäl och av principiella skäl anser vi att alla bör ha rätt att få sina kostnader täckta när de helt eller delvis vinner ett skattemål. Den enskilde bör även kunna erhålla ersättning i de fall där skattemyndigheterna använt hans fall i prejudikatsyfte. I motion 1985/86:Sk718 finns ett förslag till lagtext. Med stöd av det ovan anförda föreslår vi således att ger regeringen i uppdrag att arbeta fram ett förslag som verkligen ger vinnande enskild part rätt till ersättning för sina kostnader. har det framhållits vikten av att hela taxeringsprocessen ses över så att den uppfyller de krav på rättssäkerhet som den enskilde har rätt att ställa i en demokratisk rättsstat. På ett flertal punkter har taxeringsprocessen kommit att präglas av fiskala krav på effektivitet, och då har den enskildes krav på rättssäkerhet eftersatts. Vi skall nedan kort nämna några ytterligare punkter där rättssäkerheten kan förbättras. I motion 1985/86:Sk718 föreslogs att borde reserveras för omprövningar av taxeringsbesluten. I proposition 1986/ 87:47 framhåller departementschefen att en sådan ordning bör införas i samband med att den nya taxeringsordningen genomförs (se s. 145-146). Vi anser emellertid att den föreslagna ordningen redan bör införas under nuvarande ordning för att möjliggöra att samtliga skattskyldiga får en reell möjlighet till omprövning av de fattade taxeringsbesluten. Under nuvarande förhållanden får nämligen den skattskyldig som erhåller ett avvikelsebeslut i slutet på taxeringsperioden ingen möjlighet att bemöta taxeringsnämndens bedömning och är därför hänvisad till att anföra besvär hos länsrätten för att få ändring. Vi föreslår således att avvikelsebeslut redan under nuvarande ordning skall ha fattats före september månads utgång under taxeringsåret. 5.3 Bättre motiverade avvikelsebeslut Det har tidigare motionerats om bättre motiverade avvikelsebeslut (se t. ex. motion 1985/86:Sk718). Avvikelsebesluten skall förvisso i princip vara motiverade, men det brister alltför ofta på den punkten. Förhållandet torde vara allmänt känt. Det framgår ofta vad som har gjorts, men inte vilka grunder (faktiska och rättsliga) som har förelegat för åtgärden. Detta är felaktigt och det är mycket frustrerande för den skattskyldige, ty hur skall han försvara sig om det inte framgår vad som är grunden för avvikelsebeslutet. Stundom följer det av sammanhanget, men i andra fall får den skattskyldige antingen gissa eller försvara sig på alla tänkbara punkter. Det skall härvid särskilt beaktas att den enklaste vägen att erhålla ändring är omprövning, men detta förutsätter snabbhet då den skattskyldige ofta inte har mer än en på sig innan taxeringsperioden har gått till ända. Även för det fall att den i proposition 1986/87:47 föreslagna ordningen genomförs är ordentliga beslutsmotiveringar vid avvikelse från självdeklaration av samma betydelse. Av ovan angivna skäl föreslår vi därför att kraven på beslutsmotiveringen i 69 § 1 mom. taxeringslagen skärps och att taxeringen skall fastställas i enlighet med deklarationen om inte avvikelsebeslutet har uppfyllt dessa krav på motivering. Förslag till lagtext finns i motion 1985/86:Sk718, s. 30 och 31. Enligt 21 § taxeringslagen kan skönstaxering ske under förutsättning att deklaration ej avgivits eller att deklarationen anses bristfällig eller baseras på bristfälligt underlag. Detta instrument är ett utomordentligt ingripande maktmedel för att erhålla skatt i de fall skattemyndigheterna tror att den skattskyldige inte betalar tillräckligt med skatt. Möjligheten har funnits under en relativt , men rättssäkerheten i förfarandet har inte utretts med hänsyn till de erfarenheter som gjorts. Vi finner det därför viktigt att skönstaxeringen utvärderas och att redovisning på så sätt erhålls av antalet fall och hur ofta det skönsmässigt framräknade beloppet har blivit ändrat i högre instanser m. m. Det är således viktigt att institut av den här typen följs upp mycket noga. Vi föreslår därför att ger regeringen i uppdrag att utreda skönstaxeringsinstitutet ur rättssäkerhetssynpunkt. 5.5 Anstånd med skatt Enligt nuvarande ordning skall den skattskyldige betala in den skatt som följer av taxeringsbeslutet. Är han således oense med taxeringsnämnden om hur stora inkomster han har haft eller vilka avdrag han har rätt till skall han ändå betala in den skatt till vilken han blivit taxerad. Även om han överklagar taxeringen till länsrätten kan det ta innan han får rätt. har det allmänna haft rätten till hans pengar. Enligt 48-51 §§ uppbördslagen kan den skattskyldige erhålla anstånd med att inbetala beloppet. Vanligen får den skattskyldige antingen anstånd av lokala skattemyndigheten därför att taxeringsintendenten tillstyrker besvären eller åtminstone att anstånd skall ges, eller av därför att det för den enskilde skulle medföra betydande skadeverkningar eller eljest framstå som obilligt. I sistnämnda fall skall säkerhet för beloppet ställas, med undantag för de fall man anser att beloppet ändå behörigen kommer att erläggas. I många fall fungerar det säkerligen bra, men vi finner det inte tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt att den skattskyldige skall vara beroende av sin motpart för att erhålla anstånd. Vidare ger den nuvarande ordningen inte den enskilde en ovillkorlig rätt till anstånd, utan han är utlämnad till en tämligen godtycklig bedömning. Under nuvarande taxeringsordning anser vi att rättssäkerheten bättre skulle tillgodoses om anståndsfrågan avgörs av länsrätten när besvären inkommer. Dels är länsrätten en opartisk instans, dels kan anstånd ges direkt på det omtvistade beloppet. Frågan är naturligtvis hur kriterierna för anstånd utformas. Enligt vår mening skall rätten inte göra någon preliminär bedömning av den rättsliga tvisten, varför det vore oklokt att knyta förutsättningarna till en prognos av utgången i målet. Det är inte heller tillfredsställande att den skattskyldige skall vara beroende av sin motparts inställning. Vidare föreligger det risk för att somliga skulle överklaga hela sin taxering år för att på så sätt erhålla en löpande kredit av skattemedel. Denna konflikt är emellertid inte olöslig. Anstånd med inbetalning av skatt skulle t. ex. kunna medges med belopp som föranledes av besvären till den del dessa inte är uppenbart ogrundade. Genomförs den i proposition 1986/87:47 föreslagna ordningen har skattemyndigheten granska det överklagade beslutet och antingen helt bifalla den skattskyldiges yrkanden eller att överlämna målet till länsrätten sedan aktkompletteringen avslutats. Skulle skattemyndigheten helt bifalla yrkandena torde anstånd inte behövas. Om skattemyndigheten däremot beslutar att överlämna målet som tvistigt till länsrätten bör det enligt vår mening ankomma på rätten att besluta om anstånd med skatt, varvid problemet är detsamma som vid nuvarande ordning. Vi föreslår därför att hos regeringen begär att frågan utreds och att regeringen därefter ger förslag på ändring som innebär att anståndsprövningen överförs till länsrätten. Eftersom förhållandena i detta avseende torde vara desamma både före och efter en ändring av taxeringsorganisationen i enlighet med förslaget i proposition 1986/87:47, bör ett förslag om nu avsedd ändring kunna framläggas separat. 5.6 Eftertaxering i den ändrade taxeringsorganisationen I det av antagna principbeslutet om taxeringsorganisationen, framgår bl. a. att eftertaxeringsbefogenheterna skall överföras till skattemyndigheterna (prop. 1986/87:47, s. 126 ff och SkU1986/87:ll, s. 86). Den i propositionen föreslagna ordningen skulle innebära att den skattskyldige inte erhåller någon rätt att begära att ärendet prövas i länsrätten som första instans. Däremot skall skattemyndigheterna kunna välja om eftertaxeringsärendet skall prövas av dem själva eller av länsrätt som första instans. Motivet till denna ordning anges vara att man bör sträva efter en ordning som är snabb och effektiv (prop., s. 127) och därför skall inte den skattskyldiges inställning få avgöra vilken instans som skall vara beslutsbehörig. Skattemyndigheternas valrätt motiveras av att dessa skall kunna undvika den fördröjning som en obligatorisk skattemyndighetsprövning skulle ha inneburit för de fall där ett beslut av skattemyndighet om eftertaxering med all sannolikhet skulle ha överklagats. Den enskildes rättssäkerhet synes ånyo fått träda tillbaka av effektivitetsskäl. En aspekt som inte berörs i förslaget är att ett eftertaxeringsbeslut som fattas av skattemyndighet torde medföra att skatt kan debiteras och infordras oavsett om den skattskyldige överklagar beslutet eller ej. Vidare grundas ett eftertaxeringsbeslut oftast på resultatet av en revision av en skattskyldig. Revisionens resultat torde ofta vara omtvistat, varför det måste anses olämpligt att samma myndighet som genomfört revisionen också får fatta beslut om hur resultatet av denna skall tolkas. Vi finner att nuvarande ordning med länsrätt som första instans för eftertaxeringsbeslut är bättre ur rättssäkerhetssynpunkt. Vi anser att effektivitetshänsynen inte får leda till att rättssäkerheten för den enskilde reduceras och föreslår därför att principbeslutet ändras i enlighet härmed. Med hänvisning till vad som anförts ovan i denna motion hemställer vi 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om betalningssäkringslagen, [att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om rätten till ersättning för processkostnader i taxeringsprocessen,1 ] 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om särskild omprövningsmånad , 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om bättre motiverade avvikelsebeslut, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om skönstaxering, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om anstånd med skatt under taxeringsprocessen, 6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om eftertaxering i den nya taxeringsorganisationen,