mot · GA02K232 · 1987-01-26 00:00:00 — Motion till 1986/87 :K232 Tredje vice talman m. fl. (c) Frihet och rättstrygghet för den enskilde 1986/87 :K232 Det finns bland allmänheten en utbredd misstro mot det svenska rättssamhällets sätt att fungera. Många känner sin personliga frihet otillbörligt kringskuren av ett omfattande och svåröverblickbart regelsystem. De många bestämmelserna och kontrollen av deras efterlevnad upplevs som intrång i privatlivet och som ett hot mot den personliga integriteten. Det är synnerligen oroande när tre av tio, enligt en attitydundersökning från SCB, anger att de har bristande förtroende för domstolarnas objektivitet och vilja att tillämpa principen om allas likhet inför lagen. Den starka ökningen av våldsbrott och egendomsbrott mot enskilda gör att inte bara de direkt drabbade utan också många andra hyser ringa tilltro till polisens och andra myndigheters förmåga att garantera en rimlig trygghet mot övervåld. Att många anmälda brott inte blir uppklarade och att brottsoffren inte får ersättning för skada och lidande förstärker ytterligare de enskildas misstro mot samhällets möjligheter att ge det skydd för personlig säkerhet och egendom som måste vara en grundläggande uppgift i en rättsstat. Den oro som finns bland allmänheten och de missgrepp från samhällsorganen som uppdagas måste tas på allvar. För den enskilde är det alltid viktigt att få rättmätiga klagomål beaktade och att få hjälp och rättelse när fel begåtts. För samhället som helhet och för rättsordningen som sådan är det av stor betydelse att tilltron inte allvarligt skadas. tillmäter de frågor som här berörts stor vikt, och partiet har år i motioner i behandlat problemen och lagt förslag om åtgärder. Vi är medvetna om att det inte finns enkla och entydiga lösningar och att det krävs åtgärder på många områden av samhällslivet. I vissa avseenden är det också fråga om attitydbildningen bland allmänheten, särskilt bland ungdomen. Det gäller t. ex. inställningen till användningen av droger och fysiskt våld och respekten för andra människors egendom och deras rätt till personlig integritet. För denna attitydbildning har föräldrar och skola ett stort ansvar. Frågor av detta slag behandlar vi i andra motioner, framför allt i motioner som gäller olika delar av socialpolitiken. I denna motion sammanfattar vi vår syn i några frågor som gäller den rättsliga grunden för samhällsordningen och som därmed också har stor betydelse för rättstryggheten. Ytterligare förslag inom dessa fält anger vi i särskilda motioner till årets riksdag. De frågor det här gäller är bl. lagstiftningens omfattning och inriktning, myndighetsutövningen och kon- Mot. trollen av denna, den enskildes möjligheter till rättelse av felaktiga beslut K232 samt skyddet för den enskildes integritet. De rättsliga problemen är en följd av samhällsutvecklingen En allmän grund för många av de rättsliga problemen i samhället av är den snabba och omfattande utbyggnaden av den offentliga sektorn. Denna utbyggnad har skett genom en vidsträckt lagstiftning som griper in i praktiskt taget alla faser av den enskilda människans liv. Det sociala och ekonomiska transfereringssystemet finansieras med hjälp av ett i sin tur komplicerat och mångförgrenat skattesystem. Kostnaderna för den offentliga sektorn som helhet har medfört ett totalt sett mycket högt skatteuttag av den enskilde. Lagstiftning och skatteuttag har på olika sätt begränsat den enkildes privata handlingsutrymme. En stark ansvällning av den offentliga förvaltningen är både en följd av och en förutsättning för denna utveckling. Vi har inte här för avsikt att göra någon allmän värdering av denna utveckling. Men en följd av den totala omfattningen av den offentliga sektorn och alla de myndighetsbeslut som därav nödvändiggjorts har medfört att den enskilde blivit i hög grad beroende av myndigheternas ställningstaganden i olika frågor. Detta beroende är i sig en begränsning av den enskildes frihet som självständig och ansvarstagande individ. Men beroendeförhållandet leder också till ett stort antal konflikter mellan enskilda och myndigheterna. Många är eller anser sig vara orättvist behandlade. Myndighetsbeslut i olika frågor framstår ibland för den enskilde som absurda och stridande mot sunt förnuft. Ett utflöde av detta är överklaganden och besvär, som åsamkar den enskilde kostnader och bekymmer och som ytterligare belastar myndigheterna. De långa handläggningstiderna ger upphov till ytterligare kritik och är i sig för den enskilde lika allvarliga som en direkt rättsförlust. En följd av regelverkens omfattning och komplexitet är också att kontrollen av den enskilde byggts ut på ett sätt som av många ofta upplevs som en integritetskränkning och en allvarlig inskränkning av den personliga friheten. Datatekniken har medfört nya risker härvidlag. En slutsats som man kan dra av den lägesbeskrivning som skisserats ovan är att det som tidigare i positiva ordalag karakteriserats som det starka samhället till den enskildes hjälp och stöd i många avseenden för den enskilde blivit ett beroende- och kontrollsamhälle. Reformarbetet framöver måste därför enligt vår mening på ett helt annat sätt än utgå från den enskildes behov och önskemål med valfrihet och självbestämmande som viktiga riktmärken. En följd av detta synsätt är att statsmakterna måste visa stor restriktivitet vad gäller att bygga ut regelsystemet över nya områden. En huvudinriktning måste i stället vara att avreglera och avbyråkratisera samt att förenkla och rationalisera såväl regelsystem som myndighetsutövning. Detta bör gälla på 2 alla områden men särskilt inom skatte- och sociallagstiftningen. Helt allmänt innebär detta ökade krav på lagstiftningens översiktlighet och Mot. Särskilt viktigt måste i det fortsatta reformarbetet vara att vid K232 förslag om förändringar överväga lagstiftningen inom det aktuella området som helhet. En viktig orsak till det krångelsamhälle som många med rätta klagar över är de många och varandra överkorsande regelsystemens komplexitet. Detta är ofta en följd av att man vid förändringar och tillägg inte tillräckligt klarlagt delarnas effekter på helheten. Den ena förändringen har lagts till den andra. Varje delförslag i sig kan ha varit väl motiverat. Men det sammantagna mönstret har blivit ytterligt svåröverskådligt och administrativt tungrott med ökade risker för felaktiga myndighetsbeslut som följd. Dessutom har effekterna i sak av en företagen förändring inte alls blivit vad man tänkt sig. Kraven på förenklingar och analyser av nya bestämmelsers effekter på helheten bör finnas med i alla direktiv som ges till utredningar med mera omfattande utredningsuppdrag. Vad som här sagts om lagstiftningsarbetets inriktning bör ges regeringen till känna. Kravet på högre kvalitet på den lagstiftning som har det slutliga ansvaret för, reser också bestämda krav på den beredningsprocess som föregår besluten. Vi har från sida kritiserat det sätt på vilket den nuvarande regeringen förbereder en del nya lagförslag. Det av tradition omsorgsfulla utrednings- och remissförfarandet har i många fall ersatts med promemorior som tagits fram internt i kanslihuset och som lett till lagförslag som med stor skyndsamhet drivits igenom av riksdagsmajoriteten. Vi återkommer med vår kritik härvidlag. För den slutliga lagproduktens innehåll och utformning är det av stor betydelse att regeringens propositioner bygger på ett allsidigt och ingående analyserat underlag och att detta finns tillgängligt vid riksdagsbehandlingen. Kraven på ett noggrant utredningsarbete och på remissbehandling av lagförslag får inte åsidosättas. Dessa till synes självklara krav har den socialdemokratiska regeringen åsidosatt vid upprepade tillfällen. Hanteringen av pensionskattefrågan är ett nytt och graverande exempel på regeringens och den socialistiska riksdagsmajoritetens oförsvarliga nonchalans gentemot kraven på noggrann beredning av lagstiftningsärenden. Till detta vill vi knyta några allmänna synpunkter på takten i lagstiftningsarbetet. Bristande beredning av lagförslag motiveras vanligen med att det är stor brådska med att ett lagförslag antas. Det kan naturligtvis finnas situationer då såväl regering som riksdag måste handla med stor skyndsamhet. Normalt gäller dock inte detta, särskilt inte beträffande lagstiftning med stor räckvidd. Det viktiga måste i stället vara att relevant material verkligen sammanställts och att detta utsatts för sakkunnig och kritisk granskning innan går till beslut. Påstådd brådska bör inte accepteras som ursäkt för brister i beredningen. Vi fäster stor vikt vid lagrådsgranskningen. Denna granskning, som Mot. numera enligt regeringsformen är obligatorisk för alla viktigare lagförslag K232 innan dessa läggs fram för , syftar till att ge lagförslagen en kvalificerad bedömning ur allmän juridisk synpunkt, samt att ange hur lagförslagen förhåller sig till redan gällande lag, till grundlagen och till åtaganden som gjort i internationella konventioner. I några fall har regeringen försummat att höra lagrådet just med hänvisning till att detta skulle försena besluten. Detta är ingen godtagbar ursäkt. Lagrådets yttranden är av stor betydelse för beredningen i och för den kommande rättstillämpningen. Noteras bör att lagrådet kritiserat regeringen för sådana brister i den föregående beredningen, att lagrådet funnit det svårt att fullgöra de uppgifter som lagrådet åläggs enligt regeringsformen. Detta understryker ytterligare vad vi ovan sagt om vikten av noggrann utredning och remissbehandling av lagförslag. har olika möjligheter att korrigera brister i beredningsprocessen från regeringens sida, särskilt under utskottsbehandlingen av lagförslag. Det är viktigt att utskotten begagnar sig av dessa möjligheter. Ett sätt är att utnyttja den rätt att inhämta yttranden från myndigheter som finns fastlagd i riksdagsordningen: Statliga myndigheter skall lämna upplysningar och avgiva yttranden, då utskottet begär det. (RO 4:10) Detta gäller även lagrådet. Rätten att begära in yttranden gäller inte bara utskottsmajoriteten utan också en minoritet, en tredjedel av utskottets ledamöter. Vi anser att denna minoritetsrätt är viktig och att den skall respekteras. Utskottet är också ålagt att gå med på minoritetskraven såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Enligt förarbetena till bestämmelsen, vilka utförligt redovisats i en tidigare centerpartimotion, var avsikten att undantagsregeln skulle aktualiseras endast i ytterligt sällsynta fall. Dels för att förhindra ren obstruktion från minoritetens sida, dels för att säkerställa att i mycket speciella lägen skulle kunna fatta beslut även om fullständig enighet inte uppnåtts. Det har inträffat, att majoriteten i olika utskott, utan att i sak kunna ange några andra skäl än brådska med beslutet, avslagit minoritetskrav på t. ex. lagrådsgranskning. Den praxis som därmed håller på att etableras är enligt vår mening olycklig. Utskotten bör helt allmänt inte avhända sig möjligheter att noggrant granska regeringens förslag och minoriteten bör inte förhindras att begära fram relevanta material för denna granskning. För att understryka vad som här sagts föreslår vi därför ett tillägg till bestämmelserna i 4:10, andra stycket av den lydelse som framgår av det lagförslag som är fogat till denna motion. Förslaget innebär krav på motivering i sak från majoriteten i utskottet om den går emot ett minoritetskrav i enlighet med huvudbestämmelsen i paragrafens första stycke. Vad som i övrigt anförts om lagstiftningsförfarandet bör ges regeringen till känna. Lagars utformning, ramlagstiftning Ett vanligen förekommande klagomål mot gällande lagstiftningsförfarande 1986/87 K232 är att i många fall antar s. k. ramlagar, dvs. lagar som endast i huvuddrag anger syftet och inriktningen av lagen, medan utfärdandet av detaljbestämmelser och tillämpningen av lagen överlåts åt regeringen och regeringen underställda myndigheter. Det positiva syftet med lagstiftning av denna art har varit att tillämpande myndigheter skall ha möjlighet att anpassa tillämpningen efter de omständigheter som råder i de särskilda fallen och till vad som med hänsyn till detta kan anses vara rimligt. Värdet av denna typ av lagstiftning kan dock starkt ifrågasättas. Tillämpningen av ramlagar erbjuder ofta stora svårigheter. De leder till osäkerhet om vad som är gällande rätt och det blir således svårt för den enskilde att förutse följderna av ett visst handlande. I den mån de tillämpas olika för olika personer uppfattas detta ofta som orättvist och som ett utslag av bristande likhet inför lagen. Besvär och överklaganden blir ofta följden, vilket i sin tur medför att högre myndigheters ställningstaganden blir normgivande för vad lagen skall anses innebära. Men redan i inledningsskedet är det vanligt att en ramlag fylls ut med bestämmelser i regeringsförordningar och med ett stort antal detaljerade föreskrifter från centrala myndigheter. Summariskt kan man uttrycka det så att genom ramlagar och genom delegation till regering och myndigheter av normbeslut avhänder sig stora delar av den normgivningsmakt som enligt regeringsformen tillkommer . Ur lagstiftningssynpunkt innebär detta att vid beslutstillfället inte har överblick över lagområdet som helhet. Viktiga delar besluts i efterhand och av andra instanser. Det har inträffat att myndighetsföreskrifter och myndigheternas tillämpning ansetts stå i strid med ursprungliga intentioner. Genom förfaringssätten försvåras också återföringen av kunskap till om hur lagkomplexet som helhet fungerar. Därmed försvåras också initiativ till förbättringar. Det är sannolikt, bl. a. av praktiska skäl, inte möjligt att utforma lagstiftningen så att alla relevanta regler även för tillämpningen samlas i de lagar som antas av . Men vi anser att det är mycket viktigt att problemet uppmärksammas och att en uppstramning kommer till stånd. bör således vara restriktiv i fortsättningen till att anta lagar av ramkaraktär och lagar som innesluter vittgående delegation av normgivning till regering och myndigheter. Ett sätt att öka kunskap om och ansvar för helheten i ett lagkomplex skulle vara att kräva att tilltänkta regeringsförordningar delgavs med att förslaget till lag överlämnades till . Därigenom skulle få ökad överblick över omfattningen av den delegation som begärs av och också om vad som kan komma att krävas i form av föreskrifter på myndighetsnivå. Ett sådant förfarande skulle få som effekt att ett lagförslag även på regeringsnivå skulle bli mera genomtänkt vad gäller de samlade konsekvenserna. Vi föreslår således att regeringen normalt till lagförslagen skall foga förslag Mot. till de förordningar som regeringen har för avsikt att utfärda, om lagen antas K232 Detta liksom vad ovan sagts om ramlagstiftning bör ges regeringen till känna. Det är också viktigt att effekterna av befintlig ramlagstiftning blir belysta och att revideringar kan komma till stånd. Detta bör t. ex. gälla socialtjänstlagen. Som ovan berörts har delegering av normgivningsmakt varit ett ofta förekommande inslag i lagar som antagits av regeringen. Någon sammanställning av i vilken utsträckning delegation förekommit eller i vad mån och på vilket sätt regeringen utnyttjat delegationen finns dock inte. Detta är inte tillfredsställande. Vi anser därför att ett register bör upprättas över delegationen av normgivningsmakt, så att det blir möjligt att få en uppfattning om delegeringens omfattning. Ett sådant register bör även innefatta uppgifter om subdelegation till myndigheter. En första åtgärd bör vara att registrera den delegation som kan förekomma från nuläget. Det bör ankomma på regeringen att fullgöra dessa uppgifter. Det som här anförts bör ges regeringen till känna. Grundlagen, och lagstiftningen I flera uppmärksammade fall har det ifrågasatts om lagar som antagits av är förenliga med bestämmelser i grundlagen. Från sida har vi tidigare i flera motioner tagit upp de frågor som här berörs. Vi har den uppfattningen att grundlagen skall hållas i helgd och vi anser det ur principiell synpunkt djupt otillfredsställande att det efter riksdagsbeslut i en lagfråga kvarstår motiverad oenighet om lagen är grundlagsenlig eller ej. Men det har också stor betydelse för rättstillämpningen. Om lagrådet och/eller en bred minoritet i anser att en lag är grundlagsstridig kan detta leda till att lagen vid tillämpningen underkänns genom s. k. lagprövning. Det kan naturligtvis också leda till att utslag i enlighet med lagen överklagas med utdragna rättsliga processer som följd. Som helhet bidrar ett ifrågasättande av grundlagsenligheten av olika lagar i högsta grad till allmänhetens misstro mot det rättsliga systemet som sådant. Vi anser, som framgått tidigare i denna motion, att lagar som antas av skall ha hög kvalitet. I detta ingår givetvis att lagar inte med fog skall kunna ifrågasättas ur grundlagssynpunkt. Den ovan nämnda lagprövningsrätten är ett viktigt inslag i den efterhandskontroll som kan krävas för att säkerställa en prövning av lagar ur denna aspekt. I den mån lagprövningsrätten tas i bruk kommer högsta domstolen att fungera som en författningsdomstol i sista instans. Med hänsyn till bl. a. detta har vi inte ansett det särskilt meningsfullt att inrätta en särskild författningsdomstol, vilket ibland har krävts. Kontroll i efterhand skall dock endast ses som en extra och särskild garanti. Om det skulle finnas skäl till omfattande användning av lagprövningsrätten är detta ett tecken på lagstiftningens förfall. Den grundläggande inställningen måste i stället vara att lagar som Mot. ifrågasätts ur grundlagssynpunkt inte skall antas av . kritik av lagförslag ur den här aspekten bör leda till att lagförslagen omarbetas. Vad som bör övervägas - mot bakgrund av de erfarenheter vi nu har - är således hur man skall kunna få bättre garantier för att en sådan omarbetning verkligen kommer till stånd. Lagrådet, som omnämnts ovan, har som särskild uppgift att bedöma om en föreslagen lag är förenlig med grundlagen. Lagrådet består av ledamöter i regeringsrätten och högsta domstolen. Kritik från lagrådet mot en lag ur grundlagssynpunkt bör således väga tungt i sak och med tanke på den betydelse lagrådets yttrande har för rättstillämpningen. Lagrådet är dock endast rådgivande och dess uppfattning kan således åsidosättas av regering och riksdag. Ett sätt att minska risken för riksdagsbeslut som kan ifrågasättas ur grundlagssynpunkt skulle vara att ge lagrådets yttrande större tyngd när frågor av detta slag uppkommer. Vi föreslår därför att det övervägs att i grundlagen införa en regel som innebär, att ett lagförslag som underkänts av ett enhälligt lagråd inte får antas av i befintligt skick. Ett på detta sätt ifrågasatt lagförslag skulle således få omarbetas och på nytt granskas av lagrådet. Vi vill erinra om att vi därmed skulle få ett förfaringssätt av det slag som tillämpades vid behandlingen av bygg- och planlagen 1986. Lagrådet hade underkänt det ursprungliga förslaget. Detta omarbetades i bostadsutskottet och granskades därefter på nytt av lagrådet utan anmärkning. Den lag som efter förnyad beredning antogs av hade således ändrats på ett sådant sätt att den inte längre ifrågasattes ur grundlagssynpunkt. Detta var från principiell synpunkt viktigt. Viktigt är också att man därmed på ett avgörande sätt minskade risken för att lagen i efterhand skulle kunna leda till rättstvister eller underkännas genom lagprövning. Med det anförda exemplet illustreras den avsedda effekten av den regel vi vill ha prövad. Vårt förslag innebär således inte att majoritet hindras från att genomföra de reformer man anser angelägna. Men det innebär krav på ökad respekt för grundlagen och krav på bättre lagstiftningsprodukter. En viktig följd av en regel av det slag vi förordar skulle med säkerhet bli att grundlagsenligheten i nya lagförslag prövades mycket noggrant redan på utredningsstadiet. Därmed skulle regeln i allt väsentligt få en preventiv verkan och behöva tillämpas endast i ett mycket litet antal fall. Trots att den gällande grundlagen är förhållandevis ny har vid upprepade tillfällen meningarna varit starkt delade om innebörden av vissa centrala regler i regeringsformen. Tvisterna har främst gällt reglerna om normgivning och delegering av normgivningsmakt i regeringsformens 8kap., innebörden av bestämmelserna om skatter och avgifter och i samband med detta räckvidden av förbudet mot retroaktiv beskattning enligt regeringsformens 2 kap. Den mot lagrådets avstyrkande genomförda pensionsskatten har också på nytt aktualiserat frågan om en förstärkning av skyddet mot retroaktivitet. Det är, som vi tidigare påtalat i flera motioner från , djupt otillfredsställande att oklarheter och motsättningar av det här slaget får 7 Tolkningen av de omtvistade bestämmelserna blir beroende av en Mot. osäker praxis eller avgörs genom politiska majoritetsbeslut. borde i stället i allas intresse vara att grundlagen skall hållas fräsch och att den så långt det går skall ges ett innehåll som inte behöver ifrågasättas. Vi upprepar därför det krav vi framställt tidigare, nämligen att en utredning får i uppdrag att på nytt överväga de bestämmelser i grundlagen som satts i fråga. Utredningen bör således kartlägga de fall där tvister om innebörden förekommit i lagrådsyttranden och i och komma med förslag till sådana förändringar av de berörda grundlagsbestämmelserna att innebörden blir klar och bestämmelserna möjliga att tillämpa utan att delade meningar skall behöva uppstå. I utredningens uppdrag bör särskilt ingå att föreslå sådana bestämningar av begreppen skatter och avgifter att den nuvarande oklarheten om vad som skall tillhöra den ena eller den andra kategorin pålagor försvinner. Avgifter bör enligt vår mening enbart användas när samhället fullgör någon motprestation. Utredningen bör dessutom ha i uppgift att föreslå förbättringar av grundlagsskyddet mot retroaktivitet. Vidare bör utredningen överväga det ovan framförda förslaget om en förstärkning av lagrådets roll. Vi vill i detta sammanhang också erinra om att vi i en annan motion till årets upprepat vårt krav om en allmän förbättring av skyddet för äganderätten i grundlagen. Även detta uppdrag kan lämpligen fullgöras av den grundlagsutredning som vi här förordat. har anslutit sig till om mänskliga rättigheter och därmed förbundit sig att följa de regler som där finns. I några uppmärksammade fall har fällts för brott mot konventionen. Ett betydande antal anmälningar ligger dessutom för prövning hos och . Det är enligt mening av stor vikt att regler följs vid lagstiftning och rättstillämpning. Även härvidlag är den granskning som lagrådet gör av lagförslagen av stort värde. Vi är medvetna om de svårigheter som följer av att i många avseenden är oklar och att de tolkningar som följer av domstolens utslag inte alltid är förutsebara. I allt väsentligt överensstämmer dock de principer som konventionen är ett uttryck för med de grundläggande värden som även vårt rättssystem bör slå vakt om. Svårigheterna att beakta konventionskraven bör således vara överkomliga i den svenska lagstiftningsprocessen. Men det krävs att konventionskraven ägnas fortlöpande uppmärksamhet. I ett avseende finns det dock en viss principiell diskrepans mellan svensk rättstradition och konventionskraven. Av de utslag som förekommit i kan man dra den slutsatsen att konventionen kräver att myndighetsavgöranden som rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter skall kunna prövas av domstol. Detta stämmer inte i alla avseenden med svensk tradition och gällande rätt. I många länder finns generell domstolskontroll över förvaltningen i det avseendet att förvaltningsbeslut kan anhängiggöras inför domstol om den enskilde är missnöjd med förvaltningsbeslutet. Denna domstolsprövning omfattar inte bara beslutens laglighet utan också deras lämplighet. på länder där sådan domstolskontroll finns är , och Mot. 1986/87 . Någon sådan generell domstolskontroll av förvaltningsbeslut finns inte i .