mot · GA02sk336 · 1987-01-21 00:00:00 — Motion till 1986/87 :Sk336 !, fl. (c) Skattepolitiken behöver en omfattande skattereform för 1990-talet. Eftersom skattesystemet i så hög grad påverkar långsiktiga beslut om sparande och investeringar är det nödvändigt att etablera ett skattesystem vars grundläggande principer ligger fast över en mycket . Den svenska samhällsekonomin är inte betjänt av ideliga skatteförändringar utan av fasta regler. Därför är det nödvändigt att en genomgripande reformering av skattesystemet samlar ett brett parlamentariskt stöd. Det fortsatta berednings- och utredningsarbetet bör bedrivas med denna inriktning. Regeringen har ett ansvar för att tillsätta en parlamentarisk skatteutredning. anser att en skattereform bör ges följande inriktning: o Sänkt skatt på arbete och arbetande kapital, o Sänkta marginalskatter för alla. o En effektiv skatteutjämning, o Principen om grundavdrag skall vara kvar. o Förändringarna finansieras med - breddad skattebas i företagssektorn - miljöavgifter och -skatter. o Likvärdig behandling av olika inkomstslag för att minska möjligheterna till skatteflykt. o Lönsamma hushållsägande av aktier på bekostnad av institutionellt ägande. Kraven på en reformering av skattesystemet har vuxit sig starka både i och internationellt. Orsakerna kan sökas i det höga skattetrycket men också i mera djupgående förändringar i samhällsförhållandena. Delvis nya synsätt har gjort sig gällande bland forskare och politiker när det gäller bl. a. marginalskatter och inflation, skattesystemets utformning och den ekonomiska tillväxten samt skatternas roll i fördelningspolitiken. Utvecklingen har i många andra länder gått både fortare och längre än i . Mest omtalad är den amerikanska skattereformen. Den har bl. a. inspirerats av de nya ekonomiska skolorna. Reformen i har i sin tur tydligt påverkat de skatteomläggningar som pågår i , och . Det svenska skattesystemets utveckling över en något har även det svenska skattesystemet genomgått stora och principiellt viktiga förändringar. De har dock inte framstått som lika påtagliga som på många andra håll i världen. Orsaken är inte minst genomförandet i etapper . Utbyggnaden av den offentliga sektorn och av socialförsäkringssystemet tvingade fram helt nya skatter. Betydelsefullast av dessa är de olika löneskatterna (arbetsgivaravgifter på utbetalade löner och arbetsersättningar till företagare) samt mervärdeskatten (till att börja med omsättningsskatt). Både löneskatterna och mervärdeskatten tillför staten och socialförsäkringssystemet större inkomster än den statliga inkomstskatten. När det gäller inkomstskatten infördes den principiellt viktiga ändringen att sambeskattningen ersattes med särbeskattning (individuell beskattning) av arbetsinkomster. tilläts också viss uppdelning av företagarinkomster mellan makar. Fr. o. m. gäller med mindre undantag helt individuell beskattning även av kapitalinkomster. reform innebar att progressiviteten i inkomstskattesystemet skärptes. Det fick extra stora verkningar genom den höjda inflationstakten. Marginalskatteproblemet har utgjort en ständigt återkommande stötesten i bl. a. löneförhandlingarna. 1970-talets socialdemokratiska regeringar försökte dölja inflationseffekten genom årliga mindre justeringar av skatteskalan. Det skedde i allmänhet i utbyte mot höjningar av arbetsgivaravgifterna. Den automatiska progressivitetshöjningen begränsades. I gengäld blev utrymmet för löneökningar mindre. Löneförhandlingarna blev i växande utsträckning beroende av statsmakternas åtgärder. Den osäkerhet som på det sättet uppstod beträffande löner och skatter kunde ha eliminerats, när den första trepartiregeringen införde indexerad skatteskala. Det systemet accepterades dock aldrig av socialdemokraterna. De påföljande regeringsskiftena medförde därför fortsatt osäkerhet. Den har sedan bestått. ingång stod det klart, att de årliga justeringarna av skatteskalan inte heller i övrigt skänkte den stabilitet i det ekonomiska livet, som är nödvändig för en bra ekonomisk utveckling. Marginalskatterna, det höga skattetrycket, avdragssystemet m. m. medförde i förening med fortsatt hög inflation stora problem ur rättvise- och rättssäkerhetssynpunkt. Skatter och inflation inbjöd till en låneekonomi, som bara kunde vara till skada för landet och enskilda. Det fanns tecken på en växande svart ekonomi. På regeringen initiativ upptogs därför 1981 överläggningar mellan partierna om en brett förankrad skattereform av mera långtgående slag. Överläggningarna omfattade också den socialdemokratiska oppositionen. Den uppgörelse som till slut kom till stånd mellan , och socialdemokraterna innebar att marginalskatten kraftigt skulle sänkas. Det maximala skatteuttaget på en inkomstökning begränsades genom införandet av marginalskattetak på . Marginalskatteökningarna kombinerades med en avdragsreform. Den riktade sig direkt mot spekulation och låneekonomi. Skattereformen som helhet premierade därmed arbete och sparande. Alla räntor förblev avdragsgilla, men skattesubventioneringen av villaräntor och andra privata räntor begränsades till högst . Reformen 1981/82 fick dock aldrig de avsedda positiva verkningarna fullt ut. Efter socialdemokraternas återkomst i regeringsställning bröt den nya regeringen ensidigt uppgörelsen med och . Marginalskattelättnaderna blev i praktiken med socialdemokraternas förändringar mindre än vad som hade förutsatts i den ursprungliga uppgörelsen. Socialdemokraterna passade desssutom på att höja andra skatter. Om överenskommelsen hållits hade inkomstskatterna varit betydligt lägre . De senaste årens skattekaos - som har skapat så stora svårigheter i framför allt avtalssammanhang - har mycket berott på detta förhållande. Även efter 1982 har åtskilliga viktiga förändringar vidtagits. Särbeskattningen av kapitalinkomster har redan nämnts. Högsta marginalskattesatsen har ytterligare sänkts till fr. o.m. Den s. k. garantiskatten på fastigheter har tagits bort. När det gäller företagsbeskattningen har tidigare förändringar bl. a. följts av något minskade möjligheter till lagernedskrivningar. Bolagsskatten har sänkts. Den socialdemokratiska regeringen har också haft ambitionen att göra deklarationsförfarandet enklare. Till en del har det uppnåtts men ibland till priset av ökade orättvisor mellan olika grupper skattebetalare. När regeringen på nytt aktualiserade justeringar av skatteskalan begärde under allmänna motionstiden att även grundavdraget skulle räknas upp. Det godtogs av regeringen och en majoritet i . Justeringarna av inkomstskatten kommer därigenom att få tydligare låginkomstprofil än vad som har varit fallet . Tillsammans har omläggningarna i det svenska skattesystemet inneburit betydande förändringar. I varje fall kortsiktigt har betydande marginalskattesänkningar uppnåtts. Utan någon indexering är dock risken stor för att de går förlorade. Därför kvarstår ett fortsatt reformbehov. Det gäller både inkomstskatten - bl. a. den kommunala beskattningen - företagsbeskattningen, konsumtionsbeskattningen samt de egna företagarnas och jordbrukarnas skatter. Listan på problem kan göras lång. Det viktigaste just nu är dock att försöka vidta åtgärder som ger positiva effekter. Åtgärder som återskapar optimism och framtidstro. Till en del är problemen i det svenska skattesystemet desamma som har rest krav på reformer i andra länder. Det betyder inte att det skulle vara möjligt för oss i att kopiera t. ex. den amerikanska skattereformen. Utformningen av det svenska skattesystemet måste även i fortsättningen knyta an till svenska skattetraditioner (med bl. a. vidsträckt beskattningsrätt för kommunerna) och till svensk välfärdspolitik. Det innebär bl. a. att skattesystemet även i fortsättningen måste ges mer framträdande fördelningspolitiska uppgifter än vad det har i många andra länder. Utgångspunkter för fortsatta reformer Kommunalskatt Även efter de omläggningar som har genomförts utgör inkomstskatten en av de viktigaste komponenterna i skattesystemet. I fråga om skatteuttag gäller det inte minst den del som går till kommuner och landsting. Kommunal- och landstingsskatten har under den tidigare beskrivna perioden mer än fördubblats - från ett uttag på av inkomsterna till . För enskilda skattebetalare väger kommunalskatten tyngre än statsskatten i alla inkomstlägen upp till . Statlig inkomstskatt och arbetsgivaravgifter Den statliga inkomstskatten har fått relativt sett mindre betydelse som finansieringskälla av offentliga utgifter. Den spelar ändå en central roll, inte minst lönepolitiskt och fördelningspolitiskt. Pris- och löneutvecklingen är mycket känslig för förändringar i skattesystemet. Framtidens skattesystem måste därför inte minst utformas med sikte på att åstadkomma förutsättningar för en balanserad pris- och löneutveckling. Arbetsgivaravgifterna är dels försäkringsavgifter såsom ATP , sjukförsäkringsavgift och folkpensionsavgift , dels att betrakta som nytillkomna skatter. Det sammanlagda uttaget uppgår till av utbetalda löner. Egenföretagarna erlägger avgifter av samma storlek på sin inkomst. Tillsammans innebär inkomstskatten och arbetsgivaravgifterna en hård beskattning av arbetsinsatser. Man kan med fog tala om skatterna som broms på arbetsvilja och företagande. Det lockar också till att ta ut ersättningar för arbete som skattefria förmåner: överdrivet höga traktamenten, särskilda förmåner (fringe benefits), byten av tjänster osv. Får den utvecklingen fortsätta går stat och kommun miste om betydande skatteinkomster. Den internationella konkurrenskraften försvagas. Risken är stor för att utflyttningen av initiativrikt folk till andra länder fortsätter, som svensk industri och svenskt högskoleväsende får svårigheter att dra till sig välbehövlig expertis utifrån. Problemen finns både för stora löntagargrupper - där de höga marginalskatterna kan sägas vara det mest framträdande problemet - och för företagargrupper, där även löneskatterna och i vissa fall också kapitalskatterna utgör problem. En viktig princip är att skapa mera likvärdiga beskattningsregler för inkomst av arbete och inkomst av kapital utan att äventyra den sparstimulans som nuvarande system ger småspararna. Konsumtionsskatterna och skatterna på olika förbrukningsvaror - främst energi - har numera också stor tyngd. För vanliga hushåll väger givetvis mervärdeskatten tyngst. Det motiverar enligt vår uppfattning att man behåller det system med matprissubventioner som finns men som bl. a. socialdemokraterna nu uppenbarligen är inställda på att avskaffa. Det utgör i praktiken en form av återbäring av momsen på nödvändighetsvaror utan vilken barnfamiljer och andra ekonomiskt svaga grupper skulle träffas mycket hårt av konsumtionsbeskattningen. Det bör inom ramen för en stor skattereform utredas huruvida delar av inkomstskatten och bidragens fördelningspolitiska effekt kan överföras på mervärdeskatten genom en ytterligare differentiering. Övriga konsumtions- eller förbrukningsskatter har i allmänhet delvis tillkommit för att begränsa förbrukningen av vissa varor. Skälen kan vara sociala (alkohol, tobak m.m.), miljöpolitiska eller stabiliseringspolitiska (energi). Energibeskattningen måste även i fortsättningen utformas främst från energipolitiska utgångspunkter men också från stabiliseringspolitiska. På så sätt bör i stället skatten på arbete kunna pressas ned. Om en höjning av energiskatten genomförs i kombination med sänkningar av inkomstskatten och andra skatter på arbete och arbetande kapital behöver inte det svenska näringslivets konkurrenskraft försämras. Dessutom uppnås en regionalpolitisk! riktigare avvägning av skattebördan. har också vissa försök gjorts att utnyttja skatter i miljöpolitiskt syfte. Energiskatterna kan sägas spela en sådan roll. Därtill har skatter eller avgifter införts på bl. a. växtskyddsmedel. Enligt vår uppfattning är det angeläget att utnyttja skatte- och avgiftsinstrumentet för att i ökad utsträckning bidra till energi- och resurshushållning och bättre miljö. I det kommande reformarbetet på skatteområdet bör miljöskatter och avgifter ägnas särskild uppmärksamhet. Företagsbeskattningen i trängre mening (vinstskatten på företagen) har fått relativt sett minskad tyngd. Det hänger bl. a. samman med de generösa möjligheter som har funnits för extra avsättningar och extra avskrivningar i syfte att främja och påskynda olika typer av investeringar. De svenska avskrivnings- och lagervärderingsreglerna är dessutom av tradition mycket generösa. Den internationella utvecklingen går på denna punkt mot ett ökat skatteuttag. Framför allt syftar emellertid den omläggning av företagsbeskattningen som har genomförts i t. ex. till att minska inlåsningen av kapital i vinstrika företag och åstadkomma ett bättre kapitalutnyttjande. Det har också ansetts riktigt att beskatta kapitalet något hårdare, om skatten på arbete därmed kan sänkas. Inlåsningseffekterna häri bl. a. lett till att de stora koncernerna satsar på ständigt nya företagsköp och påskyndar koncentrationen i det svenska näringslivet. På denna punkt kan det därför finnas anledning att i viss utsträckning följa den internationella utvecklingen. Den stabilitet som det svenska systemet skänker för en bra ekonomisk utveckling får dock inte undergrävas. Kapitalskatterna spelar liten roll som finansieringskälla för offentlig verksamhet. De har framför allt fördelningspolitiska motiv. En hög förmögenhetsbeskattning blir lätt en hämsko på näringslivsutvecklingen och möjligheterna att skapa nya arbetstillfällen. Utvecklingen har gått i riktning mot lindrad förmögenhetsbeskattning av företagskapital. Enligt vår uppfattning är det angeläget att den utvecklingen kan fortsätta. Vi har i motioner föreslagit en total avveckling av kapitalbeskattningen på företagskapital. I så fall bör det i gengäld finnas utrymme för en viss skärpning av beskattningen på institutionellt ägande av bl. a. börsaktier. Skattetrycket (skatteintäkterna i procent av BNP) uppgår till . Engångsskatten gör att skattetrycket /88 tillfälligt höjs. toppar med denna skattenivå den internationella skatteligan. är dock inte unikt som högskatteland. Länder som , , , och ligger enligt statistik obetydligt under den svenska nivån med ett skattetryck på eller mer. Det är inte heller så att skattetrycket i fortsatt att öka . Skattekvoten har varit i stort sett oförändrad . Länder som har däremot fått ett väsentligt ökat skattetryck också . Ökningen av skattetrycket i ägde framför allt rum . Skattekvoten ökade då från till . Det är också från som ledande ställning i den internationella skatteligan hänför sig. Därefter har skatteökningar och skattesänkningar gått ungefär jämt ut. Det hävdas inte sällan att en kommande skattereform i första hand måste ta sikte på en sänkning av det totala skattetrycket. Då skatternas primära uppgift är att finansiera offentlig verksamhet, förutsätter det antingen en minskning av statens, kommunernas och socialförsäkringssystemets verksamhet och åtaganden eller att andra finansieringskällor kan uppbådas. Det gäller särskilt som staten fortfarande har ett stort budgetunderskott. Vi delar uppfattningen att ett fortsatt stegrat skattetryck skulle medföra ytterligare problem i tillväxtavseende och för den ekonomiska utvecklingen i Det gäller inte minst inom den mindre företagsamheten. Det är därför viktigt att förutsättningar skapas för ett minskat skattetryck. vill dock inte urholka välfärdssystemet. Minskat skattetryck kräver ökad tillväxt, och/eller effektivare offentlig eller minskad verksamhet. En ökad avgiftsfinansiering av den offentliga verksamheten skulle inte ge särskilt mycket. Möjligheterna torde i stället ligga i att en del av den verksamhet som bedrivs i offentlig regi organiseras på annat sätt (privat, kooperativt, ideellt osv.). kvarstår stora eftersatta behov inom familjepolitiken, åldringsvården, utbildningsväsendet, försvaret m. m., som i varje fall på kort sikt bara kan lösas genom offentliga insatser. Ett ytterligare syfte med förändringarna i skattesystemet måste liksom vara att få skattesystemet bättre anpassat till utvecklingen på arbetsmarknaden och nya familjemönster. Fram till i varje fall kunde familjen i de flesta fall betraktas som försörjningsenhet. Skattesystemet var anpassat till det genom bl. a. sambeskattningen av makar. Särskilt kvinnornas ökade förvärvsarbete men också ändrade familjemönster har lett till att försörjningsbördan nu i första hand kan sägas ligga på individen. Övergången till individuell beskattning utgör en anpassning till det förhållandet. I varje fall saknar emellertid många individer egna försörjningsmöjligheter. Föräldrar med småbarn, handikappade och vissa grupper arbetslösa kommer så gott som alltid att vara beroende av tillskott utifrån för att klara sin försörjning. En förutsättning för att systemet med individuell beskattning skall fungera bra är därför i praktiken att staten tar ett ökat ansvar i bl. a. familjepolitiskt avseende. Skattesystemet kommer t. ex. att fungera dåligt så länge inte alla småbarnsföräldrar är tillförsäkrade någon form av vårdnadsersättning. Situationen med individuellt försörj aransvar är genomgående i alla inkomstlägen och yrkesroller. Marginalskattediskussionerna har trots det ganska ensidigt handlat om medelinkomsttagarnas och de högre inkomsttagarnas förhållanden. hävdas det t. o. m. att personer med låga inkomster skulle vara förhållandevis gynnade skattemässigt. Det skatteförslag som har utarbetats av en grupp inom SACO-SR innebär t. ex. att alla med inkomster . skulle få höjd skatt. Enligt vår uppfattning är det synsättet både felaktigt och verklighetsfrämmande. Det finns för det första stora grupper med låg inkomst trots heltidssysselsättning. Dit hör t. ex. stora grupper inom vårdsektorn och tjänstesektorn i övrigt men också grupper inom varuproduktionen, småföretagare och jordbrukare. Dessa grupper har genomsnittligt inte mindre försörjaransvar än en medelinkomsttagare. Ambitionen att man måste kunna leva på sin lön måste därför rimligen också omfatta vårdpersonal, affärsanställda och liknande grupper. I annat fall kommer skatte- och lönepolitiken obevekligt att medverka till att nya klassklyftor skapas i det tjänstesamhälle som växer fram. Deltidssysselsättning kan å sin sida i många fall sägas vara påtvingad. Lämpligt förvärvsarbete står långt ifrån alltid till förfogande för dem som vill ha sådant. Det gäller inte minst i glesbygd och i regioner med hög arbetslöshet. De deltidsarbetande återfinns dessutom i stor utsträckning bland småbarnsföräldrar och ensamförsörjare. För många småbarnsföräldrar är deltidsarbete och därmed en lägre ekonomisk standard en nödvändighet för att klara barnomsorgen på ett för barn och föräldrar rimligt sätt. En skatteskärpning för dessa grupper skulle ytterligare öka den ojämlikhet mellan barnfamiljer och icke barnfamiljer som redan är så påtaglig. Förhållandena är likartade för studerande och andra grupper. Förvärvsarbetet bland studerande är i varje fall delvis avhängigt otillräckligt studiesocialt stöd. Därför är det både ur fördelningspolitisk synpunkt och jämställdhetssynpunkt viktigt, att fortsatta marginalskattereformer och sänkningar av den totala skatten på arbetsinsatser inte begränsas till högre inkomstlägen utan också kommer lågavlönade till del. Principen om grundavdraget bör behållas. Grundavdraget är i många andra länder betydligt högre än i , t. ex. i . för ensamstående och 63 000 för makar. I det kommande reformarbetet på skatteområdet behöver också egenföretagarnas speciella skatteförhållanden särskilt uppmärksammas. Egenföretagarna har i en del avseenden kommit direkt i kläm i det tidigare reformarbetet. Någon motsvarighet till löntagarnas schablonavdrag vid inkomstbeskattningen har t. ex. inte skapats. är det viktigt för hela näringslivsutvecklingen att det finns ett bra klimat för nyföretagande och småföretagsverksamhet. Dessa problem, som länge har varit under utredning, behöver få en lösning. tar upp detta i en särskild motion om småföretagsbeskattningen. a. har framgått av det föregående omfattar det svenska skattesystemet flera vitt skilda huvudkomponenter. Reformarbetet måste vara inriktat på att successivt göra det nuvarande systemet bättre, rättvisare och enklare samt göra det anpassat till nya förhållanden i samhället. Det ställer inte mindre krav på målmedvetenhet och konsekvens i förberedelsearbetet. Vi har tidigare vid olika tillfällen framfört förslag om att byta ut den nuvarande inkomstbeskattningen mot ett system med utgiftsskatt. Utgiftsskatten har i många avseenden fördelar jämfört med inkomstskatten. I det utredningsarbete som har genomförts har man inte lyckats finna någon tillfredsställande metod att överföra det redan beskattade kapitalet till det nya systemet. Utgiftsskattesystemet är därför inte aktuellt . Det reformprogram som vi föreslår i det följande bygger på ett bibehållande av både den statliga och kommunala inkomstskatten. Mot bakgrund av den otillfredsställande situation som fortfarande råder på skatteområdet och de reformbehov som gör sig gällande bör enligt vår uppfattning ett nytt samlat reformprogram nu läggas upp för i första hand en femårsperiod. Regeringen har visat stor osäkerhet om hur förberedelserna för nya skattereformer bäst skall bedrivas. Enligt vår bestämda uppfattning måste mera djupgående förändringar i skattesystemet redan från början diskuteras öppet och om möjligt ges en bred parlamentarisk förankring. Vi föreslår därför att en skatteberedning genast tillsätts. Reformarbetet bör då kunna påbörjas . En grund för reformeringen av inkomstbeskattningen måste vara en förbättring av den kommunala skatteutjämningen. Den bör syfta till en likvärdig beskattning i kommuner med samma effektivitet och servicenivå. Med de skillnader i skattekraft som fortfarande råder mellan olika kommuner kan rättvisa aldrig skapas genom enbart förändringar i den statliga beskattningen. Även i övrigt bör skatternas roll i regionalpolitiken ses över. En annan grund för en skattereform bör vara att den statliga inkomstskatten läggs om så att skatteuttaget blir högst i alla inkomtslägen utom i de allra högsta. Högsta marginalskatten på en inkomstökning blir därmed maximalt eller något däröver i alla vanliga inkomstlägen. Genom att låta brytpunkten ligga kvar vid 50-procentsgränsen kommer avdragsbegränsningen endast att tillämpas vid de allra högsta inkomsterna. En sänkning av marginalskatten bör ge effekt i samtliga inkomstskikt. Sänkningarna blir dock störst för dem med högst inkomster. Dessa skattesänkningar möjliggör lägre lönekrav i avtalsrörelsen. Ett försök till samordning bör ske. Som tidigare betonats är det inte minst av fördelningspolitiska skäl nödvändigt att också inkomsttagare med låga inkomster blir delaktiga i omläggningen av inkomstbeskattningen. Ett relativt stort belopp i botten av inkomsten bör även i fortsättningen vara helt skattefritt. Ett stort grundavdrag bidrar också till att göra skattesystemet enklare. De minskade inkomster för staten som en sådan omläggning medför förutsätter ett visst ökat skatteuttag från företagssektorn. Möjligheterna till olika extra avsättningar och nedskrivningar inom aktiebolagssektorn bör kunna begränsas. De risker för minskat sparande i företagssektorn som den ändringen för med sig bör bl. a. mötas med möjligheter för enskilda att göra avsättningar till personliga investeringskonton. Vi har i andra sammanhang närmare utvecklat hur ett sådant system skulle kunna utformas. Genom en sådan omläggning skapas också större likhet mellan aktiebolagssektorn och företagssektorn i övrigt. Avdragsrätten för bl. a. villaräntor och resor till arbetet bör behållas. Som tidigare framhållits bör det finnas ett visst utrymme för ytterligare uttag av energiskatt, om detta sker i kombination med sänkt skatt på arbete. Därvid bör i första hand en höjning av skatten på elkraft och miljöskadliga fossila bränslen komma i fråga. Med en viss skärpning av energibeskattningen och någon ökning av skatteuttaget från aktiebolagssektorn samt en