mot · GA02sk462 · 1987-01-27 00:00:00 — Motion till 1986/87:Sk462 I den skattepolitiska debatten är det två huvudfrågor som ofta diskuteras: dels hur stort det totala skatteuttaget bör och kan vara, dels hur skatterna bör tas ut vid ett givet skatteuttag. Vi skall i det följande huvudsakligen diskutera den senare frågan, men det finns anledning att inledningsvis också beröra den förstnämnda, dvs. om det totala skatteuttagets storlek. Skatteuttaget i har ökat snabbt och då en viss stabilisering skedde. Denna utveckling är inte unik för . En motsvarande utveckling har ägt rum i flertalet små industriländer. Även i de stora länderna har skattetrycket ökat men i långsammare takt. Den socialdemokratiska regeringen har sagt sig eftersträva en i stort sett oförändrad skattekvot. De omfattande skattehöjningar som regeringen initierat påstås inte ha lett till att skattetrycket i realiteten har ökat. Det är nu uppenbart att detta påstående inte är sant, vilket vi också påpekat ett flertal gånger. har skattekvoten ökat från ca 50,till 52,. Skatter och avgifter sorn andel av BNP Skattekvoten höjs således till av BNP . Höjningen beror främst på den s. k. engångsskatten på pensionsförsäkringar och sägs därför vara tillfällig. föreslås emellertid höjda arbetsgivaravgifter varför skattekvoten kommer att uppgå till . Det är en höjning med , och än mer om man tar hänsyn till de skiftande konjunkturlägena. Vi i anser att denna utveckling med ständigt stigande skattetryck måste brytas. Vid internationella jämförelser av skattetrycket ligger ofta i topp med en skattekvot, dvs. de totala skatterna uttryckta som andel av BNP, strax . Jämförelser av detta slag är emellertid vanskliga att göra. Skattekvoten kan variera kraftigt beroende på hur skatteuttaget sker, vilken fördelningen är mellan skatteavdrag och bidrag, hur socialförsäkringssystemet är organiserat etc. I en icke publicerad OECD-studie har man sökt justera skattekvoterna i syfte att uppnå större jämförbarhet än i den traditionella statistiken. I den senare har t. ex. en skattekvot kring och , som nämnts, strax , dvs. en skillnad på . Sedan skattekvoterna justerats med hänsyn till olikheter i mätteknik hade skillnaden krympt till . Skattekvoten säger mycket lite om de enskilda hushållens egentliga skattebörda och om hur deras ekonomiska förhållanden ser ut. De verkliga förhållandena kan vara exakt desamma vid mycket varierande skattekvot. Låt oss med ett par exempel belysa detta. Barnbidragen uppgår till ca . Om bidragen ersattes av skatteavdrag skulle skattekvoten sjunka , emedan barnfamiljernas situation skulle vara exakt densamma som tidigare (vi bortser i det här sammanhanget från olika komplikationer som skulle inträda om en sådan förändring verkligen genomfördes). Arbetsgivar- och egenavgifter till sjukpenningförsäkringen uppgår till ca . Om dessa avgifter precis som var obligatoriska men inbetalades till privata försäkringsbolag skulle skattekvoten sjunka med ett par procentenheter, men sjukersättning skulle utgå på samma sätt som (vi bortser i detta exempel från de möjligheter som ett sådant system skulle innebära att variera försäkringsvillkoren och från de effektivitetsförbättringar som konkurrens mellan olika försäkringsbolag kan tänkas medföra). Dessa bägge exempel visar att man skulle kunna välja administrativa lösningar som leder till lägre skattekvot utan att hushållens situation över huvud taget behöver påverkas. Avgörande för valet av administrativt system bör rimligen vara vad som är rationellt. Vi tar inte här ställning till om den lösning vi har valt i är den bästa. Avsikten är närmast att visa att man med utgångspunkt i skattekvoten knappast kan dra några självklara slutsatser om hur skatterna påverkar samhällsekonomin. Det avgörande för detta är i stället vilka effekterna för hushåll och företag blir av olika beteenden. Man bör i diskussionen om skatteuttaget skilja mellan det verkliga skattetrycket och det som mäts med skattekvoten. Skattekvoten kan manipuleras både uppåt och nedåt genom olika åtgärder som alltså inte behöver påverka skattebetalarnas verkliga situation ett enda dugg. För att denna verkliga situation skall påverkas måste också reala förändringar i ekonomin ske. Sådana kan vara t. ex. minskade offentliga aktiviteter eller minskade sociala förmåner. Det kan skapa utrymme för verkliga skattesänkningar. I ett dynamiskt perspektiv vidgas naturligen handlingsmöjligheterna. Vid tillväxt i ekonomin kan offentliga verksamheter fortgå som som det verkliga skattetrycket minskar. Effektivisering av offentliga verksamheter kan på samma sätt skapa utrymme för skattesänkningar. Dessa möjliga skattesänkningar måste emellertid vägas mot de många önskemål som förstärkningar av den offentliga sektorn också kan finnas. Vi i har hävdat att nått skattetaket. Vi avvisar således en fortsatt höjning av skattetrycket. Ambitionen bör snarare vara att sänka skattetrycket. De konkreta förslag vi lägger fram i denna motion innebär en minskning av de totala skatterna för med , eller av BNP. Vår bedömning är emellertid att det knappast finns utrymme för några radikala skattesänkningar. De möjligheter som finns att effektivisera den offentliga verksamheten måste tas till vara för att frigöra resurser som kan hjälpa till att lösa akuta problem av olika slag inom denna sektor. Hur möjligheterna ter sig på något är det omöjligt att uttala sig om. Vid god ekonomisk tillväxt är det uppenbart att möjligheterna till skattesänkningar blir större än eljest. Vissa skattesänkningar bör emellertid genomföras , främst för att underlätta avtalsförhandlingarna. Vi redovisar i vår ekonomisk-politiska motion de närmare motiven härför. Dessutom finns det som nämnts mycket starka skäl att undvika skattehöjningar. Det hänger samman med de negativa effekter som dagens skattesystem har på samhällsekonomin. Skattetrycket kan vid dagens skatteuttag reformeras. En höjning av skatteuttaget skulle väsentligt försvåra en sådan reform. Omvänt kan man naturligtvis hävda att det blir enklare att reformera skattesystemet om skatteuttaget sänks. Det är obestridligen sant. Men ett kraftigt sänkt skatteuttag redan i ett kort perspektiv måste vägas mot de förändringar i offentlig verksamhet och förmåner som detta skulle framtvinga. Det är mot bakgrund av en sådan avvägning vi dragit slutsatsen att skatteuttaget inte radikalt kan sänkas . Detta utgör dock enligt vår mening inget hinder för en mycket radikal skattereform. Det primära syftet med en sådan är att öka tillväxttakten i ekonomin och därmed långsiktigt öka handlingsfriheten. I skattedebatten framförs ibland tanken att ett sänkt skatteuttag i sig skulle få så positiva effekter på samhällsekonomin att skattesänkningen så att säga betalar sig själv. Det finns knappast några belägg för att denna teori håller. De praktiska erfarenheterna i t. ex. talar ett annat språk. Det måste beaktas att ett minskat skatteuttag, som inte balanseras av minskade utgifter, leder till ett ökat budgetunderskott som på olika sätt kan påverka ekonomin negativt. 2 Skattesystemets framtida utformning De alternativ som i praktiken står till buds om skattesystemet skall reformeras är två: antingen får reformen ske genom att ändrat skattesystem vid ungefär samma skatteuttag som , eller så får reformen ske vid sänkt skatteuttag och sänkta offentliga utgifter. I det senare fallet måste man givetvis redovisa vilka nedskärningar som skall göras. Enligt uppfattning finns det mycket goda möjligheter att radikalt förändra skattesystemet också vid dagens skatteuttag. De största svagheterna som vidlåder dagens skattesystem finns i inkomstbeskattningen. Låt oss särskilt framhålla tre problem. Det första är de höga marginalskatterna som i sin tur bidrar till stora s. k. skattekilar. Med skattekil avses skillnaden mellan vad en arbets- eller uppdragstagaren får behålla netto sedan hänsyn tagits till alla skatter och bidrag. Skattekilen för en genomsnittlig svensk löntagare överstiger , dvs. efter alla skatter får han av en extra arbetad timme bara behålla drygt en fjärdedel av det resultat arbetet ger. För personer med högre inkomster är skattekilen ännu större. Det viktigaste skälet till att skattekilen blir så stor är den progressiva inkomstskatten. I genomsnitt uppgår denna till av bruttoinkomsterna, men på marginalen - dvs. för extra arbetsinsats eller en inkomstökning - uppgår skatten till för praktiskt taget alla heltidsarbetande. För en fjärdedel av dem överstiger den . De höga marginalskatterna leder till minst fyra slags problem. Det första är deras effekter på lönebildningen och därmed indirekt på inflationen. Även måttfulla löneökningar efter skatt leder till ganska dramatiska kostnadsökningar för arbetsgivarna. När kostnaderna drivs upp försämras konkurrenskraften. Det andra är deras effekter på arbetsutbudet. I en studie för har professor visat att särskilt de högsta marginalskatterna, som alltså träffar de högsta inkomsterna, har negativa effekter på arbetsutbudet. Det är inte förvånande att det förhåller sig så. Personer som uppnått en god inkomstnivå har inte samma motivation som andra att anstränga sig ytterligare för att bättra på sin ekonomi. När ersättningen för en extra insats blir särskilt låg på grund av hög marginalskatt är det knappast oväntat om insatsen ofta uteblir. Den tredje är marginalskatternas och skattekilarnas effekter på skattemoralen. Även om det är svårt att kvantifiera problemet råder det knappast någon tvekan om att det leder till skattefusk och skatteflykt. På varje arbetsplats i pågår ständigt en jakt efter skattefria förmåner. Det fjärde är de besvärande marginaleffekter som marginalskatterna tillsammans med inkomstprövade bostadsbidrag och dagisavgifter skapar för många barnfamiljer. I värsta fall har de knappast någon möjlighet alls att påverka sin ekonomiska situation. Stiger inkomsten till följd av en extra insats försvinner nästan allt i skatt, ökade avgifter och minskade bidrag. De har fastnat i fattigdomsfällan. Detta problem kan inte lösas bara genom lägre marginalskatter även om det skulle innebära ett steg i rätt riktning. Men därutöver är det angeläget att ersätta bostadsbidragen med allmänna barnbidrag och vårdnadsbidrag och att införa enhetstaxa på dagis. Vi har i annat sammanhang närmare utvecklat våra synpunkter i denna fråga. Det andra huvudproblemet i inkomstskattesystemet gäller den olikartade behandlingen av olika slags kapitalinkomster. -Den som har en ränteinkomst från banksparande som understiger . eller som sparar i allemanssparande! har en helt skattefri avkastning. - När avkastningen på banksparande överstiger . tillämpas en helt nominell princip, dvs. hela räntan är skattepliktig inkomst trots att en del närmast är att betrakta som kompensation för inflationen. - För den som äger aktier direkt i ett företag gäller samma beskattningsprincip för utdelningen som för ränta från ett bankkonto. Men innan utdelningen betalas ut till aktieägaren har den beskattats med bolagsskatt i företaget. Denna dubbelbeskattning leder till en hård total beskattning av aktieutdelningar till enskilda. - För egna hem tillämpas något som närmast kan liknas vid en real princip. Den s. k. schablonintäkten motsvarar i stort sett en normal realränta (även om realräntan just nu råkar vara betydligt högre). - För den som pensionssparar gäller - om man bortser från den s. k. engångsskatten - att sparad arbetsinkomst och avkastningen på sparandet beskattas vid uttaget men inte när det intjänas. Vidgar vi perspektivet till realisationsvinster blir mönstret än mer komplicerat. De här olikheterna i skattebehandling av olika kapitalinkomster är den grundläggande förutsättningen för det som brukar kallas skatteplanering. Det kan löna sig att flytta pengar mellan konton enbart av skatteskäl. Olikheterna i beskattningen blir ofta viktigare för placeringsval än bedömningen av den samhällsekonomiska avkastningen för olika placeringar. Detta kan ge arbete åt skatterådgivare, men också leda till en felaktig resursanvändning i samhället. Det tredje huvudproblemet gäller företagsbeskattningen. Formellt är bolagsskatten , men reellt är den lägre. Det beror på de möjigheter som finns till bokslutsdispositioner. Skillnaden mellan formell och reell beskattning är ett viktigt incitament att behålla vinsterna i företagen. Om de delas ut till aktieägarna och på det sättet kan omplaceras uttas nämligen den högre skattesatsen. Den verkliga skatten hålls nere genom att vinsterna plöjs ned i företaget i form av t. ex. varulagernedskrivningar och insättningar på investeringsfonder. Enligt vår uppfattning finns starka skäl att minska reserveringsmöjlighetema och sänka skattesatsen, t. ex. till . Det bör också ses som ett led i en reform som syftar till en mer likartad skattemässig behandling av olika finansieringskällor, ägare, kapitalformer och branscher. Skillnaderna är mycket stora. Låt oss jämföra ett par alternativ som har det gemensamt att en genomförd investering förutsätts ge en avkastning på och att inflationen är . Om investeringen finansieras med lånade pengar blir den effektiva skattesatsen , om den finansieras genom nyemission av aktier blir skattesatsen . Om det investerande företaget ägs av enskilda hushåll blir skattesatsen , men om det ägs av skattefria stiftelser blir den , dvs. avkastningen efter skatt är dubbelt så stor som avkastningen före skatt. Den översiktliga genomgång vi här gjort av skattesystemets problem och snedvridande effekter är givetvis inte fullständig, men visar ändå på behovet av en radikal skattereform. Det svenska skattesystemet har ibland liknats vid ett lapptäcke. Det ligger mycket i den karaktäristiken. Även om vi talat om skattesystemet finns i det inte längre mycket av system. Det är angeläget att en skattereform har som en viktig ambition att återupprätta systematiken i det svenska skattesystemet. Det skulle göra det enklare och mer överblickbart. De förenklingar vi här efterlyser och eftersträvar måste skiljas från de förenklingar som genomförts . Dessa har inte i första hand syftat till att förenkla skattesystemet som sådant, utan till att göra livet enklare för skattebetalarna genom att fjärma dem från skattesystemet och låta det skötas av arbetsgivare, banker och datorer. Även om vi medverkat till vissa av dessa förenklingar ser vi en fara i ett skattesystem som blir allt krångligare som de enskilda människorna får allt mindre kunskaper om och direkt kontakt med skattesystemet. Av de kritiska synpunkter vi ovan redovisat på dagens skattesystem följer också vissa riktlinjer för den skattereform vi anser behövs: kapitalinkomstbeskattningen måste göras mer enhetlig företagsbeskattningen måste förenklas genom färre reserveringsmöjlighe ter och sänkt bolagsskattesats, och den måste bli mer neutral med avseende på ägare, finansieringsform, investeringsslag etc. Av dessa förändringar i skattesystemet är det framför allt sänkningen av marginalskatterna som kostar. Om den skall kunna genomföras vid totalt sett oförändrade eller i varje fall inte kraftigt minskade skatteintäkter måste andra skatter höjas eller skattebasen breddas. Huvudgreppet vid en reform bör vara en bredare skattebas. Innebörden av det är att fler inkomster måste tas fram till beskattning. Det kan innebära att olika inkomstavdrag minskas eller försvinner men också att vissa icke skattepliktiga inkomster görs skattepliktiga. Om man ser till beskattningen av fysiska personer är det i särklass mest kostsamma avdraget det s. k. grundavdraget. Detta uppgår till . Det innebär att de första 9000 (10000) kr. i inkomst är helt skattefria. För att kompensera för det måste på motsvarande sätt ett stort utrymme för skattesänkningar för inkomstdelar ovanför 9 000 (10 000) kr. Enligt vår mening bör man därför överväga att slopa grundavdraget helt som ett led i en radikal skatteomläggning. Den tyngsta invändningen mot ett slopat grundavdrag är naturligtvis att det, i varje fall kortsiktigt, skulle innebära ett högre skatteuttag för låginkomsttagare. Kan en sådan förändring trots denna effekt i något läge vara motiverad? Ja, vi menar det. Om man vinner fördelar i ett mer dynamiskt perspektiv kan utvecklingen ganska snabbt ge ett bättre utfall också för dem som kortsiktigt ser ut som förlorare på reformen. Om vi med andra ord tror att en skatteomläggning skulle ha gynnsamma effekter på den ekonomiska tillväxten kommer den att vara bra för alla. Om skattesystemet skall styras av kortsiktiga fördelningspolitiska hänsyn kan det bli ett hinder för den omläggning som krävs för att vinna mer långsiktiga fördelar. Det kan också finnas skäl att närmare granska låginkomsttagargruppen innan man låter hänsyn till deras situation bestämma skattesystemets utformning. Hit hör givetvis många pensionärer. Vi förutsätter att de även i fortsättningen kommer att särbehandlas i skattesystemet och därigenom hållas skadeslösa vid en skatteomläggning. Hit hör vidare många barnfamiljer. Dessa bör hellre kompenseras genom ett utökat familjepolitiskt stöd än genom ett grundavdrag i skattesystemet. Det är av största betydelse att en familjepolitisk reform genomförs parallellt med en radikal skatteomläggning. I gruppen finns också många med tillfälligt låga inkomster. I en studie som SCB gjorde härom året av inkomsttagare med mycket låga inkomster visade det sig - med undantag just för barnfamiljer - att de året därpå fått betydligt bättre inkomster och lämnat den studerade gruppen. De flesta låginkomsttagare torde tillhöra denna grupp därför att de inte har heltids- och helårsarbete. Det gäller t. ex. personer på väg in på arbetsmarknaden, feriearbetande ungdomar och naturligtvis många deltidsarbetande. Skattesystemets nuvarande utformning innebär att dessa deltids- eller delårsarbetande betalar lägre skatt vid en given timlön än heltidsarbetande med samma timlön. Enligt vår uppfattning kan det starkt ifrågasättas om det är särskilt rättvist. har hävdat att det måste löna sig att arbeta. Det bör gälla även . Självfallet skall ingen förhindras att arbeta deltid. I många situationer är det en bra lösning för individen och familjen. Däremot ifrågasätter vi om deltidsarbete bör vara skattemässigt gynnat jämfört med heltidsarbete. vill vi i sammanhanget framhålla att vi anser det angeläget med en sjukförsäkringsreform som ger rättvisa åt deltidsarbetande. På den punkten är de missgynnade. Vi beklagar att regeringen lagt fram ett så dåligt underbyggt förslag att vi känt oss tvingade avvisa det. Vi har i annat sammanhang redovisat synpunkter på hur reformen kan utformas och också avsatt medel för dess finansiering. Förutsatt att grundavdraget slopas, och att skattebasen också i vissa andra avseenden breddas, bör det vara möjligt att införa en i huvudsak proportionell inkomstskatt för det stora flertalet inkomsttagare. Skattesatsen bör kunna ligga på . För dem som har de högsta inkomsterna bör marginalskatten kunna begränsas till . Det skulle innebära att man alltid får behålla minst hälften av en inkomstökning eller en extrainkomst, vilket enligt vår bedömning är rimligt. För kapitalinkomster bör en enhetlig skattesats införas, t. ex. . Den bör i princip endast träffa den reala avkastningen, dvs. avkastningen - räntan, utdelningen eller liknande - sedan inflationen rensats bort. Om alla mottagare av ränteinkomster görs skattepliktiga skulle det dessutom, såsom en arbetsgrupp inom /SR föreslagit, vara möjligt att förenkla hela avdrags- och kapitalinkomstsystemet. Denna fråga får emellertid prövas när underlag för en omfattande reform tas fram. Vi har redan angivit riktlinjerna för en reformering av företagsbeskattningen. Självfallet anser vi att vinstdelningsskatten till de kollektiva löntagarfonderna skall slopas liksom dubbelbeskattningen på aktieutdelningar. Den omfattande skattereform vi i det föregående skisserat är angelägen, men måste genomföras . Den skulle självfallet innebära en förändrad situation för många och påverka deras beteende. För att ge människor och företag möjlighet till omställningar måste de ges ordentligt med tid. Men eftersom det tar tid att fullt ut genomföra reformen är det också angeläget att snabbt komma i gång. Det bör vara möjligt att ta de första stegen i reformen . Avslutningsvis vill vi understryka vikten av att skattereformen ses i ett dynamiskt perspektiv. Det går inte att utvärdera en skattereform av denna omfattning genom att se hur den slår i kronor och ören för den ene eller andre förutsatt att den genomfördes från till en annan. Ofta bedöms skattereformer efter sådana detaljerade tabeller. Men långt viktigare är de dynamiska effekterna. Hur påverkas människors beteende och företags kalkyler? Vilka blir effekterna på inflation, tillväxt och reallöneutveckling ? Även små effekter på t. ex. tillväxten blir ganska snabbt långt viktigare än de förändringar som redovisas i statistiska tabeller. Men självklart är det svårt att med någon noggrannhet beräkna de dynamiska effekterna och ange dem i kronor för varje hushåll. Beräkningar får mer karaktär av räkneexempel eller kvalitativa bedömningar. Det gör inte dessa effekter mindre betydelsefulla i verkligheten. Om man å andra sidan inte tror att en skattereform har några effekter alls på tillväxten och dynamiken i ekonomin bör man avstå. Då lever vi redan i den bästa av världar. Vi är emellertid övertygade om att detta är en felsyn om nu någon till äventyrs omfattar den. En skattereform efter de riktlinjer vi diskuterat i denna motion skulle tvärtom få stor betydelse för utvecklingen av svensk ekonomi . 3 Nej till förhandlad inkomstpolitik Inom socialdemokratin finns det personer som menar att skattepolitiken, liksom den ekonomiska politiken över lag, bör formas i nära samråd med och genom ömsesidigt beslutsutbyte mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. I en rapport kallad utvecklas dessa tankegångar under benämningen förhandlad inkomstpolitik. Vi i tar avstånd från sådana tankar. Regeringen bör begränsa sig till att genom bl. a. skattepolitikens utformning skapa goda och stabila förutsättningar för samhällsekonomiskt ansvarsfulla löneökningar. Ett nödvändigt inslag i en sådan politik är kraftigt sänkta marginalskatter och återinfört inflationsskydd. 4 Rättssäkerheten i skattesystemet Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att förstå skattereglerna leder också till att många människor utan uppsåt bryter mot reglerna. Särskilt för småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ett stort mått av kunskaper för att undvika att begå fel mot skattereglerna. Det är av hänsyn till både rättssäkerheten och effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och uppbördssystem förenklas. Skattskyldiga med mera komplicerade inkomst- och förmögenhetsförhållanden har ett omfattande lagkomplex att sätta sig in i. Detta erbjuder inte bara problem utan också - för den fiffige - möjligheter att genom olika förfaranden undgå den skatt som lagstiftaren förutsett borde utgå. Under den borgerliga regeringsperioden inleddes ett reformarbete som resulterat i ett förenklat deklarations- och taxeringsförfarande. Dessa förenklingssträvanden måste drivas vidare så att väsentliga förenklingar kan uppnås även i andra avseenden. Den reform vi ovan föreslagit kommer att skapa väsentliga förbättringar även i förenklingsavseende i och med att den kan väntas leda till bättre förutsättningar för ökad förståelse hos löntagare och företagare för skattereglernas innebörd på andra skatteavsnitt. Allt oftare får vi belägg för att inte ens taxeringsväsendet alltid förmår att rätt tillämpa gällande lagstiftning. Det är naturligtvis mot bakgrund av detta förhållande än mer omöjligt att kräva att de skattskyldiga skall förmå att alltid rätt tillämpa och följa skattelagarna.