mot · GA02sf401 · 1987-01-13 00:00:00 — 1986/87: Sf401 m. fl. (c) Det studiesociala systemet Studiemedelssystemet är i kris. Intresset för högskolestudier minskar i takt med sjunkande statlig subvention och urholkad köpkraft för högskoleutbildade. föreslår att stödet till de studerande kraftigt förbättras. Som en akut åtgärd vill vi underlätta vid återbetalningen genom att möjliggöra större uppskovsmöjligheter för dem som har svårast med återbetalningarna. Återbetalningarna bör halveras för dem med de lägsta inkomsterna. Hänsyn bör tas till barn (avdrag från avgiftsunderlaget med 1 basbelopp) samt till fler barn än ett (avdrag med 1/2 basbelopp). bör subventionen till de studerande kraftigt höjas. Nya direktiv bör ges till studiestödskommittén så ett system med en nettokostnad mellan 500-1 000 milj. kr. större än kan utredas. Hela den statliga subventionen bör läggas i en stor bidragsdel-en beskattad studielön på /år. Räntesubventionen bör helt försvinna. Lånen läggs i ett fristående finansieringsinstitut. Detta skulle lösa problemet med den akademiska skuldkrisen. Ett sådant system ger också möjlighet till individuell flexibilitet i totalbeloppet utan extra kostnad för staten, ett oberoende av inflationen samt ett system där statens verkliga kostnader framgår av statsbudgeten. Akademikernas skuldkris, en analys av orsaker har de högskolestuderandes situation uppmärksammats. Allt fler har blivit medvetna om vad som kan kallas akademikernas skuldkris - dvs. den allt större grupp studiemedelstagare som får problem med att återbetala sina lån. Detta problem har uppstått genom flera oberoende utvecklingstrender. Vi har nedan gjort en kort analys där vi pekar på några av faktorerna. 1.1 Den sänkta bidragsdelen och det höjda regleringstalet har gett högre reella studieskulder Studiemedlens bidragsdel var av de totala studiemedlen vid införandet av systemet 1965. Det totalastudiemedelsbeloppet har räknats upp Det har dock inte bidragsdelen. är den därför mindre än 1 av det totala beloppet. Hade bidragsdelen räknats Mot. 1986/87 upp med inflationen hade den överstigit . i stället för att vara Sf401 . Utvecklingen framgår av diagrammet nedan. Diagram 1 Studiemedlens reala utveckling uppdelad på bidragsdel (den nedersta delen) och lånedel. Regleringstalet, dvs. räntan på studielånet, har höjts från till . Denna höjning tillsammans med den realt minskade bidragsdelen har bidragit till en real ökning av studieskulden jämfört med . har de nyexaminerade högskoleutbildade skulder på belopp . En 30-årig högstadielärare med ett barn (studier), som börjar sin återbetalning 1986, har en skuld på . och en månatlig kostnad på . Detta ifall han eller hon utnyttjat det extra barntillägget till studielånet. Den månatliga kostnaden stiger sedan för att vara som störst i slutet på perioden. Många låglöneakademiker har svårt att klara återbetalningarna. Exempel: En gift sjuksköterska med två förskolebarn måste använda av återstående konsumtionsutrymme efter avdrag för skäliga levnadsomkostnader enligt norm till återbetalningen (källa TCO). Statens totala subvention till en studerande kan sägas bestå av tre delar: En bidragsdel på . Studiemedlen har en fast låg ränta (4,). Den är dock ej avdragsgill. Man kan därför säga att skillnaden mellan (2x4,2) och marknadsräntan är en statlig subvention (förutsatt marginalskatt). Ifall låntagaren ej får en tillräckligt hög inkomst eller avlider avskrivs studieskulden. 77 79 81 83 85 De två första subventionsdelarna är relativt enkla att beräkna vid antagande Mot. om ränta och inflation . Antas 5 procents inflation och 3 procents Sf401 realränta har värdet av studiemedel för studenten sjunkit från nästan 20 000 till drygt 7 000 . Staten har genom att bidragsdelen ej knutits till prisutvecklingen samt genom den minskade inflationen minskat subventionen och sparat pengar på studentens bekostnad. Diagram 2 Det diskonterade nuvärdet av studiemedel (5 procents inflation och 3 procents realränta antagen) 1.2 Köpkraften hos många akademikergrupper har minskat Det större utbudet på högutbildade har pressat ned lönerna för många av dessa grupper. Ökade kommunalskatter och progressiviteten i den statliga skatteskalan har minskat den disponibla inkomsten ytterligare. Dessa faktorer har tillsammans med den allmänna ekonomiska krisen gjort att akademikerna halkat efter i köpkraftsutvecklingen. Det finns många exempel på högutbildade yrkesgrupper som minskat sin köpkraft . 1.3 Studiemedel tas under fler terminer Allt fler tvingas arbeta parallellt med studierna vilket förlänger studietiden och antalet studiemedelsberättigade terminer. Dessutom har allt fler utnyttjat studiemedel för att först skaffa sig en gymnasiekompetens och därefter tagit lån. Detta har ökat antalet med höga skulder. 1 * 1986/87.3sami. 1.4 Utvecklingdesenasteåren Mot. Tabellerna och diagrammet nedan kan illustrera effekterna av utvecklingen Sf401 Antalet studiemedelstagare som påbörjat sin återbetalning och har skulder . har ökat från (tabell 1). Skuldens storlek Avgiftsskyldiga studiemedelstagare första gången år 20 000- 49 999 50 000- 99 999 (Källa CSN) Antalet studiemedelstagare som påbörjat sin återbetalning och har en återbetalning större än . har ökat från (tabell 2). Tabell 2 Avgifternas storlek för studiemedelstagare som är avgiftsskyldiga första gången Årsavgiftens storlek Avgiftsskyldiga studiemedelstagare första gången 5 000 - 9 999 1 Eftersom några avgiftsskyldiga har avgift . på grund av flerårigt uppskov blir det totala antalet avgiftsskyldiga lägre. (Källa CSN) Diagram 3 Andelen av studiemedelstagare som söker uppskov med återbetalningen Mot. (Källa CSN) Årtal Andelen återbetalningspliktiga som söker uppskov med återbetalningarna har ökat från 1985 (diagram 2). Dessa data visar att de förutsättningar som gällde då dagens system infördes är förändrade. Det är många högskoleutbildningar som är privatekonomiskt olönsamma. Detta kan avläsas i form av att intresset för högskolestudier minskat radikalt. Sjuksköterskeutbildningen kan 1987 ej fylla sina platser trots tämligen god arbetsmarknad. Antalet sökande har minskat från 16 000/år till 6 000/år . Vårintagningen till högskolan 1987 har inte någon linje med intagningspoäng 5,0. Antalet sökande har minskat med sedan 1986 års vårintagning. Det minskade intresset för högre studier kommer att påverka kvaliteten på utbildad arbetskraft. Den sänkta inflationstakten kommer att innebära att en mindre del av studieskulden äts upp och återbetalningstiden. Ifall regleringstalet (räntan) på studielånet ligger fast innebär detta att statens subvention till de studerande minskar. Staten sparar helt enkelt pengar på de studerandes bekostnad utan att några riksdagsbeslut behöver tas. En minskad genomsnittlig inflationstakt fränt. ex. till innebär att den totala kostnaden för staten minskar . Statens kostnad mer än halveras med andra ord. Den sänkta inflationstakten förvärrar de högskoleutbildades situation Mot. 1986/87 ytterligare. fick studenterna en stor bidragsdel, en Sf401 stor räntesubvention. verkar de ej få någon subvention alls. Listan på problem kan göras lång. Det viktigaste just nu är dock att försöka vidta åtgärder som ger positiva effekter. Åtgärder som återger oss optimism och framtidstro. Det finns en akut skuldkris som måste lösas snabbt. Det enklaste sättet att vinna tid är, i väntan på en mer genomgripande systemförändring, att underlätta de akuta återbetalningarna för dem som har det sämst genom generösare uppskovsregler, dvs. ge möjlighet att betala . Detta löser också problemen för dem som redan är inne i dagens system. För att illustrera åtgärderna använder vi oss av diagram 4. På den vågräta axeln visas bruttoinkomst. På den lodräta axeln disponibel inkomst. Den översta kurvan anger den disponibla inkomsten före skatt och återbetalning på studielån (bruttoinkomst = disponibel inkomst). Kurvan i mitten visar den disponibla inkomsten efter kommunalskatten och den undre visar den disponibla inkomsten efter såväl den kommunala som den statliga skatten. Diagram 4 Disponibel inkomst vid olika bruttoinkomst. Utan skatt, efter kommunalskatt (.) samt efter både och statlig skatt (skatteskala) Disponibel inkomst utan studier. Nettoinkomst efter skott. |0 20 ju 40 50 60 70 60 90 100 110 120 130 140 ISO 160170 180 190 200 210 Bruttoinkomst (kkr). t Diif>onloel inkomst O Ink. Q Inkomst före skått För bedömning av frågan om uppskov med återbetalning justeras den taxerade inkomsten nedan: Taxerad inkomst + Underskottsavdrag Barnavdrag (ett basbelopp för ett eller flera barn ) + Förmögenhet över 6 basbelopp + av makes inkomst (äktamakeprövningen) Överstiger detta avgiftsunderlag 3,5 basbelopp (. 1986) får man inte uppskov med hela betalningen. Dock får man uppskov med den del av den årliga återbetalningen som överstiger av avgiftsunderlag överstigande (Exempel: Ifall den justerade inkomsten är . 3.5 basbelopp fås uppskov med återbetalningar .) Den skuld som ej är återbetald avskrivs helt. 3.1 Halvera återbetalningsbeloppet fördem med lägst inkomst Vi föreslår en halvering av återbetalningarna för dem som har de lägsta inkomsterna så att av avgiftsunderlaget som överstiger 3,5 basbelopp behöver användas för återbetalningen. Resten får man uppskov med efter ansökan. På detta sätt kan man fördela återbetalningarna över tiden med hänsyn till försörjningsbördan. Förslaget kan illustreras med föregående diagram. (Diagrammet motsvarar rutan i mitten på diagram 4.) Det visar ett exempel med en 30-åring som skall påbörja återbetalningen av studielånen efter de två amorteringsfria åren. Han eller hon har då . Den rena linjen högst upp i diagrammet visar inkomsten utan skatt. Linjen med x den disponibla inkomsten utan återbetalning på studielån med dagens uppskovsregler. Linjen med trekanter visar den disponibla inkomsten då procentsatsen enligt ovan sänks till . kommer, med vårt förslag, uppskov kunna beviljas. 1 intervallet 80 550109 050 kan återbetalningen halveras jämfört med dagens regler. I intervallet 109 050 till . skulle uppskov med återbetalningarna fås i högre grad än . Diagram 5 Effekterna av att sänka den del av avgiftsunderlaget över 3,5 basbelopp som Mot. måste användas till återbetalning på studiemedel från till SfdDI CH»ponIt>*l Inkomtt (kkr) (Thomanda) 70 75 60 83 90 95 100 105 110 115 120 125 150 135 140 145 150 155 160 Bruttoinkomst (kkr). A b t '.puti i l>c I inkomst utan studiemedel. Tabell 3 Effekter på uppskovsmöjligheten för en återbetalning på . vid olika Mot. inkomstnivåer vid dagens system jämfört med vårt system (enhet ) cf/ini Inkomst (kkr) Uppskov (kkr) Vårt system Återbet. Uppskov (kkr) Tabellen ovan illustrerar möjligheten att få uppskov vid olika inkomstnivåer. I intervallet 80 . har individen marginaleffekt (lutningen på kurvan nederst) då marginalskatten är och inkomsten som går till återbetalningen av inkomsten. får behållas av varje ytterligare hundralapp som intjänas. Med vårt förslag minskar marginaleffekten till (50+10). (Till de nämnda marginaleffekterna skall i bägge fallen läggas inkomstprövade bostadsbidrag samt inkomstrelaterad daghemstaxa.) 3.2 Ta hänsyn till barn samt till fler barn än ett gäller principen att inkomst som används till barnomsorg skall dras av från inkomsten vid beräkning av avgiftsunderlaget. Detta sker med hjälp av ett schablonavdrag på ett basbelopp (, 1986). Hänsyn tas endast till ett barn (de anses behöva barnomsorg). Att vårda två eller fler barn anses kosta lika mycket som att vårda ett. Vi tycker att den sj älvklara principen i stället borde vara att bärkraften, dvs. försörjningsbördan, borde ligga till grund för bestämmande av uppskovsgränsen. Därför föreslår vi att avdrag skall få göras även för barn mellan med 1 basbelopp och för varje ytterligare barn med 1/2 basbelopp. Detta flyttar den nedre inkomstgränsen för uppskov. Förändringen i uppskovsgränsen visas i tabellen nedan. Tabell 4 Inkomstgränsen för fullt uppskov med hänsyn till barn vid vårt resp. nuvarande system (basbelopp 23 300) inräknas av äkta makes in komst som egen inkomst vid bestämning av avgiftsunderlaget och därmed gränsen för uppskov. Detta kan medföra att två makar med låg inkomst var och en för sig hamnar under gränsen för helt uppskov för återbetalningen, men genom att bo tillsammans får var och en betala hela återbetalningen. Exempel: Två makar tjänar . var och har två barn . Deras återbetalning uppgår till . var detta år. Med barnavdraget är deras justerade inkomst . eller 4 000 under gränsen för fullt uppskov. Genom att bo tillsammans ökar respektives justerade inkomst till . och bägge makarna är tvungna att betala hela återbetalningsbeloppen. detta år genom att bo tillsammans. Det finns även andra självklara skäl till att slopa äktamakeprövningen. Sedan tillkomst 1920 har en genomgripande förändring i samhället ägt rum som varit av avgörande betydelse för familjerollerna. Kvinnans ställning har förändrats. Det vanliga är inte längre att kvinnan är hemarbetande utan att hon gör ett kortare uppehåll i arbetet då barnen är små. Skattesystemet ändrades 1970 för att följa med utvecklingen. Förändringen innebar att varje vuxen individ, oavsett kön, skall försörja sigsjälv. Det gamla systemet hade som utgångspunkt att gift man försörjer sin hustru. Denna syn har även föranlett ändringar i socialpolitiken m. m. Makeprövning innebär i praktiken att makarna förutsätts medverka till att betala varandras studieskulder. Enligt gäldsregler är dock vardera maken betalningsskyldig för sina skulder med undantag för s. k. hushållsgäld, dvs. utgifter för den dagliga hushållningen eller barnens uppfostran. Staten kan därför i egenskap av borgenär inte kräva att den av makarna som har inkomst skall betala studiemedelsskulden för den make som saknar inkomst. Trots att staten således inte kan framställa krav att makarna skall betala varandras studiemedelsskulder, tas vid makeprövningen hänsyn till båda makarnas ekonomiska förhållanden. Vi anser det inte vara rimligt att återbetalningssystemet ej är neutralt i förhållande till samlevnadsformerna. Vi vill därför slopa äktamakeprövningen. Den är inte tidsenlig. Man kan räkna med att en kraftig ökning av antalet uppskovsansökningar skulle ske om ovanstående lindringar i uppskovsreglerna genomfördes. Uppskov innebär dock inte efterskänkta utan uppskjutna återbetalningar. Staten får inbetalningarna . Det är bara den subvention en lägre ränta än marknadens ger som skall räknas som en kostnad. Denna kostnad kan beräknas till 144 milj. kr. Avbräcket skulle kunna finansieras med slopande av de amorteringsfria åren efter studierna och i stället låta de ovan föreslagna uppskovsreglerna gälla. Detta uppskattar CSN till en besparing på 210 milj. kr. (Enligt CSN AF 86/87 s. De föreslagna åtgärderna skulle med andra ord överfinansieras något. I statsbudgeten där endast in- och utbetalningar av studiemedel syns kommer dock ett avbräck ske i början på perioden. måste dock ytterligare medel skjutas till för att inte hela systemet skall falla samman. 4 Principer för systemförändring 4.1 Garanterastudenterna en individuell acceptabel levnadsstandard Mångå klarar inte att finansiera studierna med studiemedlen. Det är tämligen oomtvistligt att studenterna i alltför stor utsträckning tvingas att arbeta under terminstid för att klara ekonomin. Detta försämrar studieresultaten, förlänger genomströmningstiden och ökar studieskulden för den enskilde. Detta kostar staten pengar i form av ineffektivare utbildning (färre kan examineras med samma mängd resurser och utbildningskvaliteten blir sämre). Det blir även större kostnader för studiemedelssystemet då förseningar i utbildningen ofta kräver studiemedel fler terminer. Dagens studiemedelssystem tar ej hänsyn till att människor är olika. Samma kostnader för studier antas för alla oavsett högskoleort, utbildning m. m. För att utnyttja hela statens subvention måste studenten dock ta fullt studiestöd även ifall han eller hon behöver låna mindre. Studenter utan behov att utnyttja hela beloppet sätter i många fall in pengarna på banken för att tjäna in räntan. Statens subvention till studenten bör därför ligga i en stor bidragsdel. Lånedelen bör inte innehålla någon subvention. Räntesubventionen bör försvinna helt och ersättas med marknadsmässiga lån som till ett maximibelopp garanteras av staten. På detta sätt kan individuell flexibilitet uppnås utan att orättvisa uppstår - alla får samma subvention ändå. En stor skillnad i levnadsstandard finns mellan olika studerandegrupper bl. a. på grund av olika kostnader för litteratur och bostadshyra. Litteraturkostnaderna kan variera . per termin beroende på utbildning. Genom att göra ett statligt bidrag beskattningsbart kan skillnader i litteraturkostnader kompenseras genom avdragsrätt för dessa kostnader. En annan orsak till att skillnader finns är att vissa har möjlighet att bo kvar hemma och slipper utgifter för hyra, mat och andra hushållsavgifter. Skillnader för olika bostadskostnader bör bäras inom ramarna för den ordinarie bostadspolitiken. Förekomsten av barn har också en avgörande betydelse. Kostnader för barn måste lösas inom ramen för den ordinarie familjepolitiken. har drivit kravet på vårdnadsersättning. Studiemedelssystemet täcker inte studieuppehållet . Beroendet av ferieinkomster är stort. Den på många håll svåra arbetsmarknadssituationen ställer till problem. Speciellt utsatta är studerande på högskolor i regioner med hög arbetslöshet. Särskilt drabbas också studenter vars utbildning inte har något yrkesförberedande innehåll. Ett uteblivet sommarjobb blir för de allra flesta en ekonomisk katastrof. Det är därför nödvändigt att arbetsmarknadsverket tar på sig större ansvar för att förmedla feriearbete till studenter. De feriearbetsförmedlingar som uppstått på många högskolor bör legaliseras och uppmuntras. 4.2 Öka subventionsgraden i systemet-garantera studiernas lönsamhet Det är viktigt att staten ser högskoleutbildning som en investering . En välutbildad arbetskraft ger större konkurrenskraft, garanti för hög produktivitet, teknisk utveckling och en effektiv offentlig sektor. Detta sammantaget gör att vi med givna resurser kan prestera och producera mer. Detta ger, vid skattetryck, i sin tur högre skatteintäkter för staten. Utbildningen är med andra ord inte offentlig konsumtion utan en investering som betalar sig bra för samhället och staten. tjänar på att människor utbildar sig. För att få människor att utbilda sig, om inte utbildningen skall vara ett tvång, krävs att den enskilde vinner något på att studera. Ett rimligt antagande är att den enskilde gör ett rationellt övervägande mellan sina upplevda fördelar/intäkter och sina kostnader/nackdelar" med att studera på högskola. För att få studenterna att börja studera måste intäkterna (ekonomiska såväl som icke-ekonomiska) överstiga "kostnaderna. Samhället kan ha två ambitionsnivåer. Man kan nöja sig med att man fyller platserna i högskolan. Högskolan skulle, trots negativt ekonomiskt utbyte av studier, få sökande som har höga icke-ekonomiska intäkter av utbildning. För en sådan ambitionsnivå räcker ett mycket blygsamt statligt stöd till studenterna. Den andra ambitionsnivån är att försöka fylla platserna med dem som är mest lämpade oavsett bakgrund. Detta kan endast ske genom att se till att studier är privatekonomiskt lönsamma. Att välja högskolestudier måste helt enkelt vara förenligt med ett rationellt ekonomiskt beteende. Den senare ambitionsnivån måste vara den riktiga ur såväl social som samhällsekonomisk synpunkt. Ett bra mått på hur man når upp till den senare ambitionsnivån är att studera den sociala rekryteringen till högskolan. Om man antar att begåvningarna är relativt jämnt spridda över olika socialgrupper så borde rekryteringen procentuellt från varje grupp vara likartad. är andelen barn från akademikerhem som studerar på högskolan cirka större än andelen barn med andra bakgrunder. När studiemedelssystemet infördes ökade den ekonomiska lönsamheten för studier markant. Internränteberäkningar visar att en investering i en genomsnittlig högskoleutbildning avkastade . minskade också den sociala snedrekryteringen. Klyftan mellan andelen barn från hem med studietradition som studerade vidare på högskolan och de som kom från annan bakgrund halverades. lönsamhet sjönk därefter kraftigt för att 1975 motsvara avkastning i genomsnitt. (Några utbildningsvägar gav högre och några gav lägre utbyte, ett stort antal t. o. m. I stort sett alla ekonomiska incitament för högskolestudier försvann. är den sociala snedrekryteringen lika stor som den var när studiemedelssystemet infördes. Den senare ambitionsnivån (se ovan) är med andra ord långt ifrån uppfylld . Ett ganska klart samband mellan social snedrekrytering och ekonomiskt utbyte av studier finns alltså. Det enda realistiska sättet att med politiska beslut komma till rätta med den sociala snedrekryteringen och därmed närma Mot. 1986/87 sig den senare ambitionsnivån är att se till att studier är privatekonomiskt Sf401 lönsamma. En ekonomisk lönsamhet för studier kan fås på två olika sätt. Antingen genom höjda akademikerlöner eller genom ett generösare studiemedelssystem. Den första vägen tror vi inte på. För det första måste det, åtminstone på relativt kort sikt, ske en omfördelning så att andra grupper genom löneförhandlingar får det relativt sämre. Detta är förmodligen en omöjlighet. Starka principiella skäl kan också anföras mot större löneklyftor. I praktiken skulle höga lönepåslag leda till kompensationskrav från andra grupper vilka skjuter i gång inflationskarusellen. avtalsrörelse på akademikersidan visar tydligt på svårigheterna. Slutsatsen blir med andra ord att lönsamma studier måste skapas genom ett generösare studiemedelssystem. Detta kan endast ske genom att statens subvention till studenten ökas. 4.3 Garantera att studenterna efter studierna inte drabbas av en orimlig återbetalningsbörda Studier på gymnasieskolan måste finansieras inom andra stödformer. Det är orimligt att studenter tvingas låna stora belopp i både gymnasium och högskola. Stor frihet måste ges för den enskilde att själv bestämma när återbetalningarna skall ligga i tiden. Återbetalningarna på lånen får inte ligga så att de är som högst då försörjningsbördan är som störst. En sådan flexibilitet ger ingen extra kostnad för staten om lånen löper med marknadsränta. (Mer än de som har med ränteavdrag att göra.) 4.4 Visa de verkliga kostnaderna för studiemedlen i statsbudgeten och gör systemet oberoende av inflationstakten redovisas utbetalningar till studenterna som en kostnad och inbetalningarna som intäkt. Ingen hänsyn tas till att det just nu är relativt sett fler som lånar än som betalar tillbaka och att situationen kommer att vara den omvända . Detta medför att nettoutbetalningen som redovisas i statsbudgeten är dubbelt så hög som den verkliga kostnaden för systemet. Kostnaderna för framtidens studiemedel måste klart framgå av statsbudgeten. Ett annat problem är att ränteläget och därmed inflationen bestämmer den statliga subventionen till studenterna. Subventionen och därmed kostnaden för systemet skall slås fast i och gälla lika för alla oavsett under vilken tidsperiod man studerat. Detta görs enklast genom att ge hela subventionen i form av en stor bidragsdel till studenten och lägga lånedelen på ett fristående finansieringsinstitut eller på bankerna. 5 En skiss till ett framtida system Vi måste komma till rätta med problemet med att statens subvention varierar med inflationen och ge individuell flexibilitet samt för att visa systemets verkliga kostnader i statsbudgeten. Därför bör man överföra hela statens bidrag och räntesubventionen i lånedelen till enstorbidragsdel. Storleken på denna lön bör vara sådan att den ger en större subvention än som ges . Den bör vara i paritet med statens subvention . Detta för att tillförsäkra framtida intresse för studier genom att göra högskolestudier privatekonomiskt lönsamma och därmed minska den sociala snedrekryteringen.