mot · GA02K206 · 1987-01-14 00:00:00 — Motion till 1986/87: K206 m. fl. (m) Förbättrad rättssäkerhet och fördjupad demokrati Allt fler människor i ifrågasätter om politiker och myndigheter verkar till den enskildes förmån. Många medborgare upplever ökande kontroll från myndigheters sida som ett växande hot. Utvecklingen mot en försvagad ställning för den enskilde är ägnad att inge djup oro. Lagar har i stor utsträckning utformats för att i första hand tillgodose det allmännas intressen. Medborgarnas rättssäkerhet sätts alltför ofta i andra hand. Förslagen i denna motion kommer, om de genomförs, att bidra till att stärka rättsstaten och förbättra den enskildes ställning. Det moderata alternativet innebär bl. a. att grundlagsskyddet för äganderätten ökas, att grundlagar och alltid respekteras vid lagstiftning och rättstillämpning, att medborgarnas rättssäkerhet förbättras i olika sammanhang samt att politiker uppfyller vissa etiska krav och inte handlar som om makt alltid vore rätt. En demokratisk rättsstat förutsätter att medborgarna har ett stort inflytande över den demokratiska processen. För att stärka den enskildes inflytande i detta hänseende föreslås i motionen att riksdags- och kommunalval skall skiljas åt, möjligheterna att genomföra folkomröstningar vidgas och kontroll av regering och myndigheter ökas. Rättsstaten och rättssäkerheten Rättsstaten 1948 angav konstitutionsutskott ett antal faktorer som måste föreligga för att man skall kunna tala om som en rättsstat: Medborgarna är fria och har rättigheter mot staten. Staten får inskränka de enskildas frihet endast med stöd av allmängiltiga regler. Reglerna skall gälla lika för alla. Endast skall få besluta om ingrepp i medborgarens frihet. Sådana ingrepp skall föregås av en fri och öppen diskussion. Ett visst mått av frihet räknas såsom människorna tillförsäkrat på ett sådant sätt, att icke ens Konung och riksdag kunnat förgripa sig därpå. Dessa krav skall hindra godtycke och partiskhet i statens maktutövning och om dessa krav inte respekteras hotas allt samhälleligt arbete. En grundtanke är således att även staten måste följa vissa spelregler i K206 samröret med medborgarna och respektera vissa rättigheter som tillkommer dem. Av särskilt intresse i uttalande är att rättsstaten är grundvalen för annat arbete i samhället. Dessa tankar - att människorna har vissa oförytterliga rättigheter - präglar även bl. a. den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Rättssäkerhet är en förutsättning för en demokratisk rättsstat. Rättssäkerhet kräver som minimum: För att medborgarna skall kunna rätta sig efter lagarna måste dessa ha ett tydligt budskap. Det måste således vara möjligt för de enskilda att förutse konsekvenserna av att lagar inte respekteras. Lagar måste utfärdas så att människor kan anpassa sig till nya förhållanden. Det måste förflyta en rimlig tid från det att en lag antas till dess att den träder i kraft. Inga lagar får ges retroaktiv verkan till den enskildes nackdel. Lagar skall tillämpas objektivt och opartiskt Medborgarnas respekt för utfärdade normer står och faller med hur dessa tillämpas. Människor förväntar sig att ovidkommande intressen inte skall påverka avgörandet i ett enskilt fall. Saknas opartiska och objektiva domstolar har de bästa lagar stiftats förgäves. Ett allvarligt hot mot objektiviteten är blotta misstanken att domstolar och rättstillämpande myndigheter i större eller mindre utsträckning låter sig styras av ovidkommande intressen. Ett sådant uppgivande av självständigheten gynnas genom omfattande bruk av generalklausuler och ramlagar som ökar utrymmet för skönsmässiga avgöranden. Lika fall skall behandlas lika Likheten i tillämpning är en klassisk del av rättssäkerhetsbegreppet. Diffusa lagar utan klara riktlinjer leder oundvikligen till olikhet i tillämpningen. Förutsebara lagar och opartiska och objektiva tillämpare är därför nödvändiga för en anständig standard när det gäller kravet att lika fall skall behandlas lika. Självfallet måste även lagarna utformas utifrån detta krav. Skydd för den enskilde I varje fall där den enskilde i en rättslig prövning står mot staten och dess anspråk bör man sträva efter att skapa garantier som motsvarar dem som finns i brottmålsprocessen, dvs. opartisk domstol, rätt till försvarare. 1986/87 åklagarens bevisbörda m. m. Annars uppstår risk för att den enskilde K206 kommer till korta. Det finns tyvärr tecken på att rättssäkerheten är hotad i . När det gäller de frågor som behandlades ovan kan ett antal oroande omständigheter anföras. Ramlagar och generalklausuler försvårar förutsebarheten Enligt regeringsformen tillkommer normgivningsmakten inom mera väsentliga områden . har emellertid rätt att i viss utsträckning delegera denna makt till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. I praktiken har i stor omfattning utnyttjat denna möjlighet att delegera befogenheten att utfärda normer. Ramlagstiftning har blivit allt vanligare. har nöjt sig med att i lag ange allmänna principer. Det är inom ramarna för dessa principer regering eller aktuell myndighet skall hålla sig när de fyller ut en lag med ytterligare regler. Ofta är dock den ursprungliga lagen så allmänt utformad att det är svårt att fastställa om delegationen har fått det innehåll som avsetts eller ej. I stort sett har det inte funnits någon kontroll från sida av hur den delegerade normgivningsmakten har utnyttjats. Nya generalklausuler tillkommer . Det verkliga innehållet i en generalklausul kan ofta vara svårt att utröna. Detta visar sig först då klausulen har blivit föremål för prövning i ett eller flera fall av domstol eller rättstillämpande myndighet. Konsekvensen av denna utveckling är att enskilda och företag ofta har stora svårigheter att avgöra vad som är gällande rätt. Lagarnas förutsebarhet har minskat. Politisering en fara för rättssäkerheten Allmänt gäller att om inte förutsättningarna för maktutövning är klart angivna i lag blir det domstolarnas eller rättstillämpande myndigheters uppgift att skapa rätt. Man kan visserligen hävda att praxis alltid har haft och kommer att ha en normskapande funktion. Från rättssäkerhetssynpunkt måste man emellertid skilja på det läge då domstolens uppgift är att bedöma hur ett faktiskt fall förhåller sig till en viss norm, och det fall då saknas och endast den politiska intentionen har angivits som ledning för bedömningen. I sistnämnda fall får tjänstemännen i realiteten fatta politiska beslut. Deras personliga värderingar blir avgörande för utgången. När det gäller förvaltningsmyndigheter har dessa en dubbel roll. De skall både tillvarata något allmänt intresse och besluta i enskilda fall där samma intresse är föremål för prövning. att det i förvaltningssystemet finns inbyggt en lyhördhet för politiska Mot. signaler, vilket kan tänkas påverka avgörandet i ett enskilt fall. förhållande förvärras av att regeringen påtagligt politiserat chefstillsättningen i förvaltningen. Lika fall behandlas inte alltid lika Uppenbarligen strävar domstolarna och myndigheterna efter att uppfylla likabehandlingsprincipen. Förtroendet för principen kan dock undermineras dels genom faktiskt olika behandling av lika fall, dels genom bristfällig kontroll. Antalet regler i vårt samhälle har fått ett sådant omfång att praktiskt taget envar medborgare överträder lagen. Det blir i ökad utsträckning fråga om en slump vem som upptäcks och blir föremål för ingripande och vem som klarar sig utan några följder. Övervakningen av laglydnaden tar sig alltmera formen av stickprovskontroller. Denna utveckling är mycket tydlig inom det straffrättsliga området. De flesta brott aldrig upp. De brottslingar som upptäcks kan för samma typ av brott mötas av ett otal reaktioner, alltifrån åtalsunderlåtelse till frihetsstraff. Slutsatsen av detta är att i verkligheten behandlas inte lika fall alltid lika. Vad beträffar balansen mellan det allmänna och den enskilde i tvister av olika slag, har utvecklingen avgjort medfört försämringar för den enskilde . Lagar har stiftats som sätter det allmännas intresse i första hand. Här kan exempelvis nämnas bevissäkringslagen och generalklausulen om skatteflykt. När en tvist uppstår är den enskilde ofta kunskapsmässigt underlägsen det allmännas representanter, som i allmänhet är skickliga inom sitt eget område. Om den enskilde anlitar exempelvis juridisk expertis får han mestadels själv stå för kostnaden - och detta även om han vinner i ärendet. Myndigheter och tjänstemän som överskrider sina befogenheter behöver inte vara särskilt oroliga för efterräkningar. Den kontroll som utövades av JO har minskat i betydelse. Det torde vara en allmän uppfattning att JO blivit tandlös. Den enskilde som blir felbehandlad av det allmännas företrädare har små möjligheter att få ekonomisk kompensation för sina förluster, eftersom gällande regler om skadestånd för felaktig myndighetsutövning är snävt utformade. Den enskildes ställning svag Det sker en ständig tillväxt av regler i samhället. En vanlig medborgare saknar förmåga att på egen hand orientera sig i regelkomplexet. Detta skapar rättsosäkerhet bland allmänheten. Till detta kommer att lagar inte sällan är skrivna för att gynna allmänna intressen på de enskildas bekostnad. antog en ny förvaltningslag med regler bl. a. om hur den enskilde skall behandlas i ett ärende vid en myndighet. Lagen innehåller bl. a. flera Mot. mycket allmänt utformade bestämmelser. Följden blir att frapperande ofta K206 får myndigheten avgöra vilken form av service den enskilde skall erhålla. Det betyder att ökat utrymme för godtycke har skapats. Den enskildes integritet begränsas fortlöpande. Vi vill definiera integritet som privatlivets helgd. I detta ligger att den enskilde bör ha rätt till en privat sfär, som får inskränkas av det allmänna endast med mycket tungt vägande skäl och då klart reglerade i lag. Datatekniken i sig innebär inte något hot mot enskildas integritet. Det är dock uppenbart att denna teknik underlättar uppbyggandet av ett system som är baserat på reglering och övervakning av medborgarna. Enligt en undersökning från var närmare två tredjedelar av de tillfrågade personerna skrämda av myndigheternas möjligheter att med hjälp av dataregister kontrollera enskilda. Ökad rättsosäkerhet på skatteområdet De beskrivna tendenserna har blivit särskilt tydliga inom skatteområdet. Större skatteuttag tycks vara viktigare än medborgarnas rätt till integritet och rättssäkerhet. Ett typiskt exempel på denna inställning är utredningen om säkerhetsåtgärder i skatteprocessen, även kallad lex fogde-utredningen (SOU 1986:39). Utredningen föreslår en ny lag, lag om utredning för beskattning. Förslaget innebär bl. a. att en förvaltningsmyndighet som har till uppgift att göra en utredning i ett skatteärende skall få vittgående befogenheter i ärendet. Myndigheten får vända sig till alla som kan antas ha kännedom om frågor av betydelse för utredningen. Det skall också bli möjligt för myndigheten att kalla den skattskyldige till förhör under själva utredningen, dvs. innan någon misstanke om oegentligheter har framlagts. Myndigheten får vidare begära att länsrätt skall hålla förhör med en person som inte är skattskyldig i ärendet. Det införs också vida möjligheter för myndigheten att genomföra utredning i stort sett var som helst. Utredningen har mött skarp kritik från ett flertal remissinstanser. anser att utredningen tagit alltför stor hänsyn till fiskala intressen och avstyrker förslaget. Hovrätten ifrågasätter vidare bl. a. om förslag gällande skattemyndigheters besök i de skattskyldigas hem och utfrågning av grannar överensstämmer med krav att envar har rätt att få sitt privat- och familjeliv och sitt hem respekterade. Kammarrätten i finner utredningens lagförslag och motiveringar så otydligt formulerade att de skulle leda till en helt oacceptabel rättsosäkerhet om de skulle genomföras. Länsrätten i konstaterar att förslaget innebär ett markant framflyttande av skattemyndigheternas positioner utan att detta har angivits och motiverats. Det är inte säkert att utredningen leder till en direkt motsvarande lagstiftning. Det är emellertid symtomatiskt att en statlig utredning kan presentera sådana förslag, trots att frågor om den enskildes integritet och rättssäkerhet just i skatteprocessen varit föremål för intensiv debatt . 1 * 1986187.3 sami. Ett annat kännetecken för senare decenniers skattepolitik är dess principlöshet. Det svenska skattesystemet var emellertid en gång uppbyggt med utgångspunkt i några förhållandevis klara principer. Beskattningen skulle såvitt möjligt vara neutral. Skatten skulle träffa den samlade inkomsten lika, oberoende av om en person var löntagare, företagare eller pensionär. Skattens höjd skulle inte påverkas av i vilka inkomstkällor inkomsterna uppkommit. Neutraliteten innebar också att beskattningen inte skulle styra medborgarnas konsumtionsval eller valet mellan att spara eller konsumera. Vidare skulle beskattningen utformas med hänsyn till intresseprincipen. Detta innebar att det allmännas kostnader i någon mån skulle fördelas efter den nytta medborgarna hade av verksamheten. Ett exempel på hur denna princip har verkat är kommunalskatten. Syftet var att medborgarna i en viss ort inte skulle belastas med kostnader hänförliga till en annan ort. Ytterligare en princip för beskattningen var skatteförmågeprincipen. En medborgare skulle bidra till det offentligas utgifter i förhållande till sin ekonomiska förmåga. Dessa principer var i viss mån motstridiga, men de kunde existera sida vid sida så länge beskattningen låg på en rimlig nivå. I takt med att skattetrycket har ökat har balansen mellan principerna rubbats. Detta har bl. a. lett till att personer med samma inkomster och likartade förhållanden även i övrigt kan betala olika hög skatt. av reformer har skattesystemet blivit så oöverskådligt att ingen vet exakt hur orättvist det är. Ett fenomen som aktualiserats , främst inom skatterätten, är de hastiga omvälvande lagändringarna. Den underbara nattens principöverenskommelse mellan socialdemokraterna, och innebar ett grundskott mot den ovan nämnda neutralitetsprincipen i skattesystemet. I bokstavlig mening över förändrades de ekonomiska villkoren för hundratusentals villaägare. Beräkningar av bostadskostnader för de följande fem, tio eller tjugo åren visade sig sakna relevans. Plötsligt öppnades en fallucka under de skattskyldigas fötter. Ett i tiden senare förslag med liknande effekt var den snabba höjningen av omsättningsskatten på aktier . Skatten infördes efter det att finansministern före beslutet hade förklarat att ett sådant förslag inte skulle läggas fram. Det mest uppseendeväckande exemplet på en sådan lagstiftningsteknik inom skatteområdet är pensionsskatten. Skatten träffar det sparande som ett stort antal människor byggt upp under en lång följd av år i tron att skattereglerna inte skulle kunna förändras så drastiskt. Detta är exempel på åtgärder som på ett eller annat sätt har försvagat den enskildes ställning. Vi menar att bristerna i rättssäkerheten, den oöverskådliga regeltillväxten, gynnandet av offentliga intressen framför enskilda, begränsningarna i den 1986/87 K.206 personliga integriteten och principlösheten i lagstiftningen utgör allvarliga Mot. 1986/87 hot mot rättsstatens bestånd. Socialdemokraterna är inte ensamma ansvariga för den ovan beskrivna utvecklingen. Men de har varit pådrivande och ofta påtagligt ovilliga att stärka den enskildes position då missförhållanden har uppenbarats. Det finns naturligtvis ett flertal orsaker till att socialdemokraterna agerar som de gör. Några av dessa berörs nedan. Styrning och kontroll viktigast I grunden ligger den socialistiska ideologin, som bygger på föreställningen att det går - och att det är önskvärt - att konstruera det perfekta samhället genom politiska beslut. Syftet är i teorin välvilligt: det skall bli bra för alla. Men i praktiken är det uppenbart att byggandet av det socialistiska samhället kräver planering. Det är nödvändigt med regler som styr människor och företag och organisationer på ett sådant sätt att samhällsbyggandet underlättas. Detta förutsätter självfallet i sin tur att utfärdade regler övervakas. Styrning och kontroll blir avgörande frågor för systembyggarna. Fenomen som inte passar in i modellen måste slipas av, jämnas till och återanpassas i enlighet med planen. Föga utrymme finns då för individuella avvikelser. Enskilda människor ses i första hand som stenar som skall placeras på de avsedda platserna då byggnaden uppförs. Medborgarna blir delar i det kollektiva systemet. Individer med önskemål som inte överensstämmer med vad modellen föreskriver är störande moment. Att ett antal enskilda kommer i kläm uppfattas inte som särskilt väsentligt. Det händer inte så sällan att man från socialdemokratiskt håll ser kvantitativt på rättssäkerhetsfrågor. Om förhållandevis få personer drabbas av rättsförluster anses detta acceptabelt. har debatten om den enskildes ställning gentemot det allmänna intensifierats. Ofta har den initierats genom att massmedia uppmärksammat ett en person råkat illa ut på grund av en olämplig lagstiftning eller ett brutalt uppträdande från myndigheters sida. Det har också väckt stor uppmärksamhet att vid upprepade tillfällen dömts för brott mot . Socialdemokraterna har i viss utsträckning tagit intryck av denna debatt. Men i stora delar har det varit fråga om läpparnas bekännelse utan motsvarighet i handlingar. Här kan erinras om snickaren Hjortberg i , som hotades av konkurs därför att han ålagts att betala andra människors skatteskulder. När Hjortbergfallet blev för besvärande för regeringen lovade finansministern att Hjortberg skulle erhålla ekonomiskt stöd av staten. Vad den rättsliga grunden för löftet var och hur det skulle gå för andra personer i motsvarande situation klargjordes inte. Ett annat exempel är fallet med småföretagaren i . blev misstänkt för skattebrott. Skattemyndigheterna skred till aktion och K206 Alvgard blev t. o. m. anhållen. Han friades helt från misstankarna , men då hade på grund av skattemyndigheternas skiftande åtgärder hans rörelse slagits i spillror och orsakat honom ekonomisk ruin. Debatten om Alvgardfallet blev besvärande för socialdemokraterna. Justitieministern gick då ut och deklarerade: Myndigheterna måste skärpa sig! Justitieministern fortsatte med att upplysa om att han hade lyssnat på påståendena om att kampen mot den ekonomiska brottsligheten utgör ett hot mot den enskilde medborgarens rättssäkerhet och att han tar allvarligt på den kritiken. Justitieministern utlovade dock inte någon ändring i lagarna och han tog t. o. m. klart avstånd från idéer om att utvidga möjligheterna för den enskilde att få skadestånd, ty det finns en rad skäl som talar emot, bia. Detta är tydliga men tyvärr inte unika demonstrationer av socialdemokratiskt agerande då brister i enskildas rättssäkerhet uppenbaras. För socialdemokrater är makt lika med rätt Ett aktuellt exempel är den ovan nämnda pensionsskatten. Det är här inte endast fråga om en ny skatt i den långa rad av skatter som socialdemokraterna har infört eller höjt efter regeringsskiftet . Pensionsskatten innebär ett genombrott för en närmast kommunistisk syn på privat egendom. En helt ny praxis införs, trots att ett enhälligt lagråd på konstitutionella grunder avstyrkte förslaget. Enskilda människors rätt till sin egendom begränsas. Det blir fritt fram för en riksdagsmajoritet att när som helst överföra godtyckligt utvalda delar av medborgares egendom till staten. Vad vi bevittnar är en ohöljd tillämpning av principen makt är rätt. Det är nödvändigt att inta en ny attityd beträffande individens ställning i samhället. Utgångspunkten får inte vara att ett visst mönstersamhälle grundat på kollektiva värderingar skall byggas, utan tvärtom att det finns ett stort antal individer som är sinsemellan olika och önskar forma sina liv efter eget tycke. Statens reglering av samhällslivet genom lagar skall vara begränsad, entydig och fast grundad i medborgarnas rättsuppfattning. Drivs den rättsliga regleringen för långt eller ersätts fasta principer av okontrollerat godtycke motverkar rättsordningen sitt eget syfte. Respekten för lagarna urholkas och därmed också rättssamhällets och demokratins anseende. Styrning och kontroll får inte ta så stort utrymme som är fallet. När behov av reglering finns måste medborgarnas krav på rättssäkerhet och integritet tillmätas största betydelse. Grundlagar och internationella deklarationer måste alltid respekteras. Det behövs politisk etik Mot. Det behövs en politisk etik i samhället. Det är nödvändigt att även politiker uppfyller vissa moraliska krav. Det får inte genomföras politiska beslut som hastigt försämrar människors villkor, utan att de har kunnat förutse detta eller haft rimlig tid att anpassa sig till förändringarna. Det krävs fas^a och stabila spelregler. Människor måste kunna se ett samband mellan egna handlingar och handlingarnas resultat. Formellt sett kan en politisk majoritet, så länge den inte överskrider grundlagar, ändra spelreglerna så att de passar det egna syftet. Men den rätten måste politiker avstå ifrån om vi skall skapa ett samhälle där människor känner förtroende för politiker och statsmakt. Om statsmakten kan handla efter eget godtycke, exempelvis när det gäller enskildas egendom, hur skall då den enskilde kunna känna respekt för andras förhållanden och hur skall statsmakten kunna räkna med lojalitet och laglydnad från sina medborgare, när samma makt totalt saknar respekt för den enskildes intressen? Respekt för grundlagar och konventioner All regelskapande verksamhet måste stå i överensstämmelse med grundlagar och för de mänskliga rättigheterna. Förslag till nya regler måste alltid prövas mot vad normer av högre dignitet föreskriver. Det får aldrig hos medborgarna uppstå någon misstanke om att den främste regelgivaren, , kringgår de rättigheter som grundlag eller Europakonvention tillerkänner medborgarna. har inte gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter. Det har i olika sammanhang hävdats att konventionsbestämmelserna ändå beaktats i den svenska lagstiftningen, bl. a. i samband med utarbetandet av regeringsformens fri- och rättighetsregler. har emellertid fällts av , bl. a. för brott mot egendomsskyddet och mot den rättsordning som stadgas i . har även i flera fall tvingats ingå förlikning för att undvika fällande dom i . Mot denna bakgrund är det tydligt att den svenska rättsordningen inte uppfyller de krav som ställer. Enligt vår mening bör regeringen därför föranstalta om en allmän genomgång av svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelse med och avgörande. Denna genomgång bör kompletteras med överväganden om möjligheterna till och lämpligheten av att införlivas med svensk rätt, t. ex. genom s. k. inkorporation. Om så sker skulle konventionen kunna tillämpas av svenska myndigheter. Frågan om ett införlivande är emellertid komplicerad och bör därför utredas i särskild ordning. Det är nödvändigt att alltid ifrågasätta behovet av ny reglering. Politiker är inte bättre skickade än enskilda individer att bestämma vad som är bäst för den enskilde. Påstådda fördelar med lagar och andra bestämmelser måste vägas emot medborgarens anspråk på att få behålla sin bestämmanderätt och att slippa bli reglerad och kontrollerad. Om reglering inom något område visar sig vara nödvändig måste ingreppen i de enskildas förhållanden göras så begränsade som möjligt. Det är nödvändigt att lagstiftaren och andra regelskapare alltid tar hänsyn till det allmänna rättsmedvetandet. Att detta är en svår uppgift innebär inte att den får försummas. Tillkommer bestämmelser som saknar förankring i medborgarnas rättsmedvetande är risken stor för att bestämmelserna inte efterföljs. Det är också viktigt att regler inte tillkommer utan att en avvägning har skett mellan olika intressen.