mot · GA02Fi215 · 1987-01-27 00:00:00 — Motion till 1986/87:Fi215 m. fl. (m) Den ekonomiska politiken 1 Den ekonomiska utvecklingen 1.1 Den internationella bakgrunden Den internationella ekonomiska utvecklingen präglades av fallande oljepriser, sjunkande inflationstakt och sänkta räntor. De finansiella obalanserna med underskott i den amerikanska bytesbalansen samt bytesöverskottet i och ökade. a. som en följd därav deprecieras den amerikanska dollarn gentemot den japanska yenen och den västtyska D-marken. De lägre oljepriserna och den lägre internationella räntenivån fick inte den stimulanseffekt som förutsågs . Däremot kom de negativa effekterna av oljeprisfallet att slå igenom snabbare och kraftigare än väntat, främst genom att de oljeproducerande länderna skar ned sin import kraftigt. Tillväxten i OECD-området blev därigenom något svagare än väntat. har produktionstillväxten emellertid åter ökat. räknar i sin decemberprognos med att tillväxten 1987 blir . Tabell 1: Bruttonationalproduktens utveckling i några 1987 (prognos) Källa: Economic Outlook, , . förutspår således att den internationella konjunkturuppgången, som går in på sitt femte år, skall fortsätta och fram . Prognoserna förutsätter emellertid ett råoljepris på per fat. har råoljan noterats till per fat. Skulle priset etableras på denna högre nivå, kan tillväxten i industriländerna förväntas bli lägre än vad räknat med. De stora utrikesobalanserna mellan , och utgör Mot. också ett hot mot en fortsatt internationell konjunkturuppgång. tet i den amerikanska bytesbalansen är av BNP. har en utländsk nettoskuld på och en räntebörda som fortsätter att öka så länge underskottet i bytesbalansen består. Detta underskott utgör en latent risk för kraftiga och snabba fall i dollarkursen, vilket skulle öka inflationen i och bromsa tillväxten i och . Alltför snabba växelkursförändringar ställer även stora krav på strukturomvandling, vilket brukar vara en tidskrävande process innan den leder till ökad tillväxt. Om ett snabbt fall i dollarkursen utlöses kan det heller inte uteslutas att växelkurspariteterna ändras mer än vad som krävs för balans i varu- och tjänstehandeln. Ett lägre federalt budgetunderskott i skulle reducera bytesbalansunderskottet. Det är emellertid osäkert om underskottet i budgeten kan minskas i den takt som föreskrivs i Gramm-Rudman-Hollings-akten. Betydande osäkerhet omger således de ekonomiska prognoserna inte bara för utan också för och . Om den måttliga men stadiga uppgången skall fortsätta, beror på hur och i vilken takt de finansiella obalanserna minskar. Tillväxten i förutspås visserligen bli , men detta är en historiskt sett låg siffra. Exporten föll och utrikeshandeln väntas även ge ett negativt bidrag till utvecklingen av totalproduktionen. Trots en ökad inhemsk efterfrågan förefaller det osäkert om den japanska tillväxten når upp till prognos. Tillväxten i förutspås av öka till 1987. Denna tillväxt bärs i huvudsak upp av en ökad privat konsumtion. Till följd av att oljeprisfallet förefaller ha upphört kan inflationstakten förväntas stiga något . Den kraftiga apprecieringen av D-marken kan göra det svårt för landet att nå upp till den av förväntade BNP-ökningen. I och väntas en lägre tillväxt 1987 jämfört med . Eftersom dessa länder är viktiga handelspartner för , är utvecklingen där av stor betydelse. Till följd av accelererande bytesbalansproblem har den danska regeringen genomfört åtgärder för att dämpa den inhemska efterfrågan, vilket verkar återhållande på den ekonomiska tillväxten. Även i väntas den inhemska efterfrågan dämpas. Totalt sett kan inflationstakten inom OECD-området förväntas stiga något till . I länder som och kommer prisökningarna att vara lägre. Utsikterna för världshandeln tyder, enligt både och kommerskollegiums årsöversikt, på en volymtillväxt på . Att världshandeln inte ökar annat än marginellt mer än den förväntade BNP-tillväxten sammanhänger bl. a. med att den amerikanska exportökningen motvägs av en minskning av den japanska exporten till följd av yenens appreciering. 1.2 Långsam konsumtionsledd tillväxt i Mot. Tillväxten i den svenska ekonomin bärs upp av ökad privat Fi215 och offentlig konsumtion, medan kapitalbildningen, nettoexport och investeringar, lämnar endast ett mindre bidrag. (Kl) och räknade med att tillväxten i totalt sett skulle öka resp. , medan regeringen räknar (se tabell 2). Skillnaden mellan bedömningarna beror i huvudsak på att regeringen utgår från att den privata konsumtionen blir större än vad både Kl och förutsett, vilket förefaller rimligt med hänsyn till senast kända statistik om t. ex. detaljhandelsförsäljningen. Det är emellertid förvånande att regeringen trots uppjusteringen av siffran för den privata konsumtionen inte gjort motsvarande ändring av importprognosen. Enligt vår mening finns det goda skäl att räkna med att importen växer mer än vad regeringen antagit. Kl räknar med att exporten av varor och tjänster stiger 1987. Bakom prognosen ligger ett antagande om fortsatta marknadsandelsförluster för bearbetade varor. Regeringens mer gynnsamma bedömning baseras på att marknadsandelarna förblir oförändrade , vilket ger en högre total exporttillväxt. Skälet till de högre exportsiffrorna anges vara den effektiva depreciering av kronan som ägt rum . Dollarn har fortsatt falla även under inledningen av 1987. Om dollarn faller med gentemot svenska kronan och övriga valutor stiger i motsvarande mån, innebär det att kronan deprecieras med i storleksordningen räknat med vikterna i utrikeshandeln även vid oförändrat valutakorgindex. Om denna smygdevalvering av kronan antas slå igenom på exportpriserna, förefaller det inte orimligt att räkna med en något högre exportprognos än vad Kl har gjort. Både Kl och regeringen utgår från ett råoljepris på per fat. och början på 1987 steg emellertid priset på olja till per fat. En sådan prisökning försämrar bytesbalansen med , om oljepriset bibehålls på denna nivå. Å andra sidan innebär den senaste dollarkursnedgången att bytesbalansen förbättras något, om kurspariteterna består året ut. Bortsett från den framtida osäkerheten om utvecklingen av oljepriser och dollarkurs kan konstateras att det marginella bytesbalansöverskott som regeringen förutser är alldeles för litet. Mot bakgrund av den terms of trade-vinst på som erhölls borde överskottet bli betydligt större. Den privata och offentliga konsumtionen ökar mycket snabbt. Sammantaget räknar regeringen med att dessa två komponenter bidrar med 1,8 av de som BNP förutsätts öka med. Den del av den privata konsumtionsuppgången 1987 som beror på att de disponibla inkomsterna väntas öka med , räknat i volym, är inte oroande. Det som däremot kan skapa bytesbalansunderskott och ett ökat inflationstryck är att hushållen minskar sitt sparande. Regeringen förutspår att sparkvoten faller till minus . Den offentliga konsumtionen väntas öka 1987. Bakom denna Mot. siffra döljer sig en alltför kraftig expansion. baseras på att kommunernas konsumtion ökar . Mycket talar emellertid för att denna siffra är alltför låg. Det hade varit angeläget med en lägre offentlig konsumtionsökning, när utvecklingen av den privata konsumtionen pekar på en snabb ökning även . För de totala investeringarna förutses endast en måttlig ökning 1987. Industriinvesteringarna beräknas visserligen stiga med . En stor del av denna ökning kan emellertid förklaras av att och genomför av staten subventionerade satsningar i resp. i . Någon generell kapacitetsökning i större omfattning, utanför bilindustrin, förefaller däremot inte komma till stånd. Höjningen av räntenivån kan dessutom verka nedhållande på den förutsedda investeringsviljan. Tabell 2: Försörjningsbalans 1986-1987 Procentuell volymförändring från föregående år -2,0 -2,6 -0,3 -0,5 -0,3 -0,25 Export av varor och tjänster Import av varor och tjänster Prisökning dec-dec, % Prisökning, årsgenomsnitt, %2 Bytesbalans, mdr kr 1 Lageromslag i förhållande till föregående års BNP 2 anger implicit konsumtionsdeflator Förkortningar: OECD=OECDs decemberprognos; KI= decemberprognos; Reg=Regeringens prognos. från produktionssidan förefaller den svenska industrikonjunkturen fortfarande präglas av fortsatt svag tillväxt, vilket också bekräftas av KI:s senaste konjunkturbarometer. Barometern visar att industriproduktionen väntas stagnera . Regeringen räknar emellertid i sin prognos med att industriproduktionen ökar med . Med tanke på att Kl så sent som förutsåg att industriproduktionen endast skulle öka förefaller regeringens prognos väl optimistisk. Diagram 1 visar industriproduktionen i och i OECD-området. Av diagrammet framgår att produktionen i i stort sett har stagnerat . 1 * 1986187. 1977 78 79 80 81 82 83 84 85 86 Index, dec 1976=100. # Korrigerat för arbetsmarknadskonflikten 1986/87 Fi215 var kapacitetsutnyttjandet i industrin, vilket är betydligt högre än under konjunkturtoppen 1980. Inom vissa branscher såsom t. ex. gruvindustrin, massaindustrin och transportmedelsindustrin ligger kapacitetsutnyttjandet t. o. m. . Det höga kapacitetsutnyttjandet torde vara en viktig förklaring till stagnationen i industriproduktionen. Produktivitetsökningen i den svenska ekonomin beräknas av Kl och regeringen bli resp. 1987. I industrin förutses ökningen bli Denna låga produktivitetsökning innebär på kort sikt att sysselsättningen hålls uppe men också att den underliggande inflationstakten drivs upp med negativa konsekvenser för den långsiktiga konkurrenskraften. var den genomsnittliga produktivitetsökningen , vilket innebar en betydande uppbromsning jämfört med både då den genomsnittliga ökningen var 5 resp. . Även i en internationell jämförelse förefaller produktiviteten öka långsamt. Till en del sammanhänger den låga produktivitetsökningen med att industrisektorn är för liten i förhållande till främst den offentliga sektorn. Men även inom industrisektorn är ökningen alltför liten. Produktivitetsvinster uppstår i denna sektor normalt vid uppgångar i kapacitetsutnyttjandet men bromsas sedan upp om investeringarna utvecklas svagt. Prisökningarna har under i stort sett varit högre än i omvärlden. dämpades emellertid inflationstakten påtagligt. Ändå är den svenska inflationstakten högre än i viktiga konkurrentländer. de 14 som ingår i valutakorgen sjönk den genomsnittliga Mot. 1986/87 inflationstakten till medan den i översteg . Diagram 2 visar utvecklingen av konsumentpriserna exkl. räntor och energipriser. Där framgår att övriga priser steg snabbare än . De lägre räntorna och energipriserna har således inte haft någon dämpande effekt på övriga priser. Det fanns därför risk för en markant uppgång av inflationstakten . har räntor och oljepriser dessutom stigit, vilket ytterligare stärker farhågorna för en ökad inflationstakt. räknar regeringen med att priserna stiger under loppet av året, vilket förefaller vara ett önsketänkande snarare än en realistisk prognos. Enligt vår mening är en mer sannolik siffra. Diagram 2: Konsumentpriser exkl. energi och räntor (dec=100) Även när det gäller lönestegringen är regeringen alltför optimistisk. finansplan förutspådde regeringen att lönerna totalt sett skulle stiga . Den reviderade finansplanen höjde budet till . I årets finansplan beräknas det preliminära utfallet bli . räknar regeringen nu med en löneökning . Inkluderas även den beslutade höjningen av arbetsgivaravgiften blir lönekostnadsökningen , enligt regeringen. Dessa siffror bygger på förutsättningen att löneglidningen skulle dämpas påtagligt. Av senast tillgänglig statistik framgår att löneglidningen varit lika stor som , vilket inger farhågor . Regeringens löneprognos förefaller därför vara lika orealistisk som . De beräkningar som gjordes i treårskalkyler (bilaga till den reviderade nationalbudgeten 1986) visar konsekvensen av nuvarande pris- och löneutveckling. Treårskalkylerna bygger på ett balansalternativ och ett alternativ högre. I balansalternativet ökar lönerna med 1986, 1987 och 1988 och 1989. Inflationstakten dämpas Mot. därigenom successivt till . I alternativet högre ökar lönerna med Fi215 1986 och 1987, 1988 och 1989, medan inflationen antas vara i storleksordningen 1986-1988 och 1989. Utvecklingen 1986 och 1987 förefaller nu bli sämre än i alternativet högre både vad avser löneoch prisökningarna. Om så blir fallet, kommer det ekonomiska utfallet också att bli sämre än vad som förutses i detta alternativ. Om denna väg sägs följande i avsnittet om treårskalkylerna: Den försämring av bytesbalansen i förhållande till balansalternativet som sker medför betydande risker. Mot bakgrund av dels de bytesbalansproblem haft , dels de många devalveringarna , uppstår lätt förväntningar om växelkursförändringar. Sådana förväntningar leder till omfattande kapitalrörelser. Om bytesbalansen skulle försämras är risken alltså stor att förtroendet för den svenska kronan börjar svikta. En annan konsekvens av den utveckling som antas äga rum i alternativet högre är att arbetslösheten stiger till 1989. Sammanfattningsvis kan konstateras att den svenska ekonomins balansproblem kvarstår. Detta framhävs av att bytesbalansen trots förra årets kraftiga terms of trade-vinster även enligt regeringens prognos väntas visa endast ett svagt överskott 1987. De kraftiga oljeprisstegringarna framkallade stora underskott i bytesbalansen. Då borde oljeprissänkningar ha inneburit att motsvarande överskott uppkommit. Mot denna bakgrund är det angeläget att snabbt och på allvar ta itu med de problem som hämmar tillväxten och orsakar de grundläggande balansproblemen i svensk ekonomi. 2 Regeringens ekonomiska politik 2.1 Myten om den tredje vägen Regeringens ekonomisk-politiska strategi, den s. k. tredje vägens politik, byggde på att devalveringarna skulle föra in i en bana av exportledd tillväxt. Därvid skulle de bytesbalansproblem som präglat ekonomin förbytas i bestående överskott och tillväxten öka. Den första fasen av denna politik sammanföll något tursamt med en internationell konjunkturuppgång, som tillsammans med det förbättrade kostnadsläget ledde till en markant uppgång av exporten. Svensk industri återerövrade en del av de marknadsandelar som tidigare gått förlorade. Industriexpansionen ledde till att den kapacitetsreserv som fanns successivt minskade. Ett underskott i bytesbalansen 1982 på ca 22 miljarder förbyttes under den första fasen av tredje vägens politik i ett litet överskott 1984. De offentliga finanserna förbättrades. Till viss del skedde denna förbättring genom återhållsamhet med de offentliga utgifterna men den var främst en följd av de många skatte- och avgiftshöjningarna samt den alltför snabba löneutvecklingen som kortsiktigt ökade skatteinkomsterna. Regeringens skattepolitik medförde att skattekvoten steg från 1982 till 1984. Att inte alla skattehöjningar ledde till en ännu högre Mot. skattekvot förklaras av att den lågt beskattade vinstandelen av BNP steg i Fi215 förhållande till den högre beskattade löneandelen. En följd av skattepolitiken blev emellertid att regeringen misslyckades med inflationsbekämpningen under den inledande fasen av den s. k. tredje vägens politik. Inte uppnådde regeringen sina inflationsmål. Även löneökningarna blev betydligt snabbare än i omvärlden. Regeringen försökte på olika sätt dämpa avtalskraven och få parterna att sluta avtal som inte försämrade konkurrenskraften. Men efter varje avtalsrunda blev lönekostnadsökningarna ändå större än de borde vara. Av diagram 3 framgår också att de relativa arbetskraftskostnaderna per producerad enhet stigit alltför snabbt. Hade inte kronan smygdevalverats skulle kostnadsläget ha försämrats mycket kraftigare än vad som faktiskt skett. Diagram 3: Relativa arbetskraftskostnader per producerad enhet inom tillverkningsindustrin i förhållande till Index För att en produktionsuppgång skall bli varaktig krävs en fortlöpande utbyggnad av produktionskapaciteten. Syftet med den andra fasen av regeringens politik, som kan sägas ha inletts , var sålunda att industrin skulle öka sina investeringar. Men detta skedde i alltför liten omfattning. Exportindustrin började återigen förlora marknadsandelar. Industriproduktionen stagnerade i stort sett . återkom problemen med underskott i bytesbalansen, som 9 snabbt försämrades under årets första månader. höjdes räntorna kraftigt. Penningpolitiken fick kompensera den alltför svaga finanspolitiken. Bytesbalansen visade ett underskott på vid slutet av 1985. Det föreföll som om den tredje vägens politik skulle vara tillbaka vid utgångspunkten, när de problem som den avsåg att lösa återigen framträdde. var därför läget bekymmersamt för den socialdemokratiska regeringen. Den tvingades räkna med nya bytesbalansunderskott, trots optimistiska exportprognoser. Dessa baserades på att lönekostnaderna skulle stiga med . Utfallet tycks nu bli betydligt . Gynnsamma internationella förändringar kom 1986 att dölja de kvarvarande och underliggande problemen i svensk ekonomi. Sänkta oljepriser, fallande internationella räntor och lägre dollarkurs hade en gynnsam inverkan på den svenska ekonomin och gjorde att bytesbalansen förbättrades markant. ekonomiska sekretariat har beräknat de positiva nettoeffekterna av de internationella förändringarna med avseende på oljepriser, dollarkurs och räntor till nästan (se diagram 4). Utan dessa gynnsamma faktorer skulle bytesbalansens underskott ha varit , enligt . Diagram 4: Bytesbalansen 1985 och 1986 Mdr SEK Cskl*IJa. 1986/87 Fi215 Regeringens övergripande ekonomisk-politiska strategi syftade till att först öka nettoexporten och få till stånd en expansion i den konkurrensutsatta delen av näringslivet. Därefter skulle de resurser som tillväxten skapade användas för invsteringar i ny kapacitet för att industrin skulle kunna generera fortsatt tillväxt. Som ovan beskrivits var den inledande fasen av den s. k. tredje vägens politik tursamt framgångsrik. I stort sett hela den 10 ekonomiska tillväxten skapades genom främst en ökad nettoexport (se Mot. diagram 5). Endast en mindre del av resurstillväxten användes för konsum- Fi215 Diagram S: Bidrag till BNP-tillväxt Källa: Preliminär nationalbudget. I den andra fasen som inleddes skulle investeringarna öka. Men diagrammet visar att investeringar och nettoexport bidrog till endast av produktionsökningen. I fas två är således förhållandet det omvända jämfört med fas ett. Om denna typ av konsumtionsinriktad expansionspolitik skrev den socialdemokratiska regeringen i sin första finansplan 1983 följande: Om denna strategi skulle tillämpas på den svenska ekonomin i dess nuvarande svaghetstillstånd, skulle den ofelbart leda till ett bakslag och framtvinga en markant omläggning av den ekonomiska politiken i kraftigt åtstramande riktning. för regeringen just en sådan politik som den själv utdömde i den första finansplanen 1983. Det bakslag som man varnat för höll på att inträffa men klarades tillfälligt genom gynnsamma internationella förhållanden. De kraftiga terms of trade-vinster som erhölls borde ha lett till bestående överskott i bytesbalansen. Men medför den alltför snabba konsumtionsexpansionen att överskottet i stort sett raderas ut. Det står nu alltmera klart att den s. k. tredje vägens politik är en myt. 2.2 Finansplanens riktlinjer för den ekonomiska politiken I årets finansplan erkänner finansministern att sammansättningen mellan konsumtion och kapitalbildning måste förskjutas, så att kapitalbildningen dvs. investeringar och nettoexport - svarar för en större del av den ekonomiska tillväxten. Det medel som finansministern anvisar för att åstadkomma detta är låga löne- och prisökningar så att konkurrenskraften stärks. Dessa villkor är enligt regeringens sätt att se tillräckliga för att lösa de ekonomiska problemen. föreslås en höjning av arbetsgivaravgiften med fr. o. m. , vilket naturligtvis kommer att höja kostnadsläget och försämra konkurrenskraften. Den vändning uppåt av det svenska ränteläget som inleddes fortsatte efter det att regeringens finansplan presenterats. Finanspolitiken uppfattas uppenbarligen inte som väl avvägd. Därför tvingas penningpolitiken bära en alltför tung stabiliseringspolitisk börda, med högre räntor som följd. Om finanspolitiken varit stramare och penningpolitiken lättare, skulle räntenivån ha kunnat vara lägre, vilket skulle ha stimulerat investeringarna. Budgeten innehåller inga större utgiftsökningar, men heller inte de utgiftsminskningar som hade behövts för att avlasta penningpolitiken. Det är inte tillräckligt med smärre finjusteringar, som t. o. m. leder till en expansiv finanspolitik - tvärtemot vad regeringen hävdar - för att angripa den höga räntenivån, inflationen och de begynnande bytesbalansproblemen. Den snabba konsumtionsökning som ägt rum och som förefaller fortsätta även borde ha bromsats tidigare genom åtstramning av den offentliga konsumtionen. Det är angeläget att hushållen, efter ungefär återhållsamhet, i viss mån tillåts öka sina inköp, särskilt som behovet av investeringar i varaktiga konsumtionsvaror förefaller stort. Den offentliga konsumtionen har ökat med , i fasta priser, och borde därför ha bromsats upp tidigare. riskerar utvecklingen att drivas dithän att regeringen, på grund av sin passivitet, tvingas ingripa med panikåtgärder, eftersom ekonomin kan komma att överhettas och bytesbalansproblem uppstå. Det vore olyckligt om regeringen då väljer åtgärder som innebär att hushållens disponibla inkomster minskas genom olika typer av skattehöjningar. Eftersom privatkonsumtionen ökar snabbare än hushållens disponibla inkomster, försämras sparandet. Regeringen räknar för tredje året i följd med att hushållssparande blir negativt. Regeringens passivitet i fråga om det dåliga hushållssparande är en viktig förklaring till den uppkomna situationen. Den privata konsumtionsökningen borde ha bromsats tidigare genom en aktiv sparpolitik från regeringens sida. Den analys av problemen i svensk ekonomi som regeringen förde fram i den reviderade finansplanen 1986 överensstämde på flera punkter med vad moderata samlingspartiet framfört. Vi kritiserade då regeringen för att förhålla sig passiv när det gällde att följa upp analysen i handling för att undanröja hindren för en ökad ekonomisk tillväxt. Den analys som görs i finansplanen om de ekonomiska problemen är återigen påfallande fri från slutsatser beträffande behovet av tillväxtbefrämjande åtgärder. Följaktligen föreslås heller inga av de åtgärder som vi förespråkar. Regeringen skriver visserligen om betydelsen av skattesystemets utform- Mot. ning för ekonomins funktionssätt, för investerings- och sparandeutveckling- Fi215 en och om sin avsikt att inbjuda oppositionspartierna till överläggningar om den framtida skattepolitiken. Ingenting nämns dock om behovet av att sänka det totala skattetrycket. Inte heller nämns någonting om behovet av ytterligare avreglering och avbyråkratisering. Inte heller i årets finansplan föreslås det några åtgärder för att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden eller för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn. problem med den otillräckliga lönespridningen, de offentliga monopolen och den trendmässiga ökningen av arbetslösheten nämns inte heller. Regeringen tycks varken vilja eller av ideologiska skäl kunna skapa de gynnsamma betingelser för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning som behövs. Årets finansplan präglas således av betydande uppgivenhet. Regeringen sätter ofta likhet mellan tillväxt och ökad produktion i industrin. Den svenska industrin är förvisso alltför liten och skulle därför behöva genomgå en betydande expansion. Industrin svarar emellertid endast för ungefär en fjärdedel av den samlade produktionen och sysselsättningen. I den s. k. tredje vägens ekonomisk-politiska strategi ingår däremot inte en expansion av den privata tjänstesektorn, trots att denna sektors betydelse för bl. a. sysselsättningen är större än industrins. Tillväxten i denna sektor begränsas bl. a. genom extremt höga skatter, offentliga monopol och etableringshinder.