mot · GA02K225 · 1987-01-26 00:00:00 — Motion till 1986/87 :K225 m. fl. (fp) Äganderätten m. m. I anslutning till förslaget om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. 1986/87:61), den s. k. engångsskatten eller pensionsskatten, uppkom en diskussion om förhållandet mellan medborgarrätt och äganderätt. Statsminister hävdade i flera debattinlägg att dessa rättigheter stod i konflikt med varandra och att det var nödvändigt att ta ställning för en av dem. Han menade bl. a. att förslaget om pensionsskatt grundade sig på medborgarrätten, medan motståndet mot förslaget utgick från att äganderätten hade prioritet över medborgarrätten. För den som satte medborgarrätten främst fanns inga principiella gränser när det gällde inskränkningar i äganderätten. Mot denna grundsyn restes invändningar bl. a. från . Enligt vår uppfattning står inte medborgarrätt och äganderätt i konflikt med varandra på det sätt statsministern hävdade. Begreppet medborgarrätt är inte entydigt definierat, men en del av denna rätt är enligt en samstämmig uppfattning den allmänna rösträtten. Att allmän rösträtt införts har varken i eller i andra demokratiska länder inneburit att den privata äganderätten har försvunnit. Tvärtom har äganderätten i de flesta demokratier givits olika former av lagskydd. Också i om mänskliga fri- och rättigheter, som antagit, finns föreskrivet att fysisk och juridisk persons rätt till egendom skall lämnas okränkt. I ett demokratiskt samhälle måste enligt vår uppfattning finnas inte bara en rätt för den enskilde att påverka den styrande makten utan också vissa rättigheter för den enskilde i förhållande till denna styrande makt. Rätten att påverka uppnås i ett demokratiskt statsskick främst genom allmän rösträtt, yttrandefrihet och föreningsfrihet. I demokratin överlåts åt de politiskt valda organen att fastställa vilka ramar som skall gälla för samhällsmedborgarna. Formellt kan dessa ramar inskränkas hur långt som helst. Men det torde råda enighet om att individerna i ett gott samhälle måste ges vida ramar inom vilka de själva har att fatta beslut och göra val. Den politiska debatten handlar i hög grad om hur vida dessa ramar skall vara, dvs. hur långt den politiska makten skall utsträcka sina beslut. För att understryka vikten av enskildas rättigheter i förhållande till statsmakterna har dessa i viss utsträckning givits grundlagsskydd (1 och 2 kap regeringsformen). har traditionellt verkat för ett starkt grundlagsskydd för mänskliga fri- och rättigheter. Det har understundom lett till en het debatt med i första hand socialdemokraterna. förordade ett starkare minoritetsskydd i grundlagen anklagades Mot. partiet av den dåvarande socialdemokratiske justitieministern för att vilja K225 Liknande anklagelser har återkommit i den nu aktuella debatten. Det finns mot den bakgrunden anledning understryka att gränserna för den enskildes fri- och rättigheter i förhållande till staten alltid måste fastställas genom beslut i riksdag. Ingen har ifrågasatt detta. Grundlagsskydd för en viss rättighet är alltså inget försök att inskränka folksuveräniteten, utan innebär endast att vissa beslut ej kan fattas utan att medborgarna i allmänna val får möjlighet att yttra sig härom innan ändring sker. Det finns inte i svensk lagstiftning över huvud taget några bestämmelser om vad äganderätt egentligen är. har i en analys av ägandebegreppet utvecklat en del tankar härom: "Termerna äganderätt, ägare och egendom bildar i logisk mening en familj. Detta framträder på det sättet, att den som sägs vara ägare, det må vara en eller flera personer, fysiska eller juridiska, alltid är ägare till en viss egendom, nödvändigt tillhör en viss eller vissa ägare, och att den relation, som därvid består mellan ägaren eller ägarna och den sak som är hans eller deras egendom, just är vad vi kallar hans eller deras äganderätt." Hedenius ger äganderätten två dimensioner: ägarens besittningsskydd och hans förfogandefrihet. Ägarens makt över det han äger är i praktiken begränsad. Däremot brukar äganderätten anses vara den starkaste sakrätten. Med det menas att ägaren har en från rättslig synpunkt starkare ställning i förhållande till det han äger, än vad subjekten för sådant som panträtt, nyttjanderätt, servitut och andra sakrätter har till sina rättsobjekt. Äganderätten är alltså den minst begränsade ur rättighetssubjektets synvinkel, men är därmed inte obegränsad. Att det i lagen saknas bestämmelser om vad äganderätt egentligen är betyder inte att ägnaderätten skulle sakna rättslig innebörd. Äganderätten har beskrivits som en rättsteknisk basprincip: . . . . det är karakteristiskt - och förmodligen också praktiskt ofrånkomligt - för rättssystem, som utvecklats under lång tidbrytningar, att de bygger på vissa grundläggande, oftast ej uttalade principer, i förhållande till vilka sedan de konkreta rättsreglerna framstår som inskränkningar, utvidgningar eller preciseringar. Äganderätten är en sådan Den valda lagstiftningstekniken är i själva verket att reglera endast antingen avvikelser från basprincipen (t. ex. regler om expropriation) eller konfliktsituationer, i vilka basprincipen måste klarläggas. . . (i Äganderätt och egendomsskydd, 1985). Äganderätten har i av tradition haft ett starkt skydd. Det går tillbaka till kungaeden i våra medeltida landslagar (se t. ex. 3 § Konungabalken i landslag). Trots detta är egendomsskyddet i den nu gällande grundlagen svagt. Där finns regler om rätt till ersättning vid 4 konstnärers och fotografers rätt till sina verk, men inte mycket mer. Personlig äganderätt är en viktig förutsättning i ett demokratiskt samhälle K225 och inte minst i ett samhälle vars ekonomiska system är marknadsekonomin. Förfogandefriheten över den personliga egendomen är central för möjligheterna att skriva kontrakt och ingå avtal. Avkastningen på egendom blir av begränsat intresse om den inte kan disponeras fritt. Incitamenten för utveckling och växt försvinner i många fall om ägaren inte har möjlighet att tillgodogöra sig resultaten. Det är ingen tillfällighet att alla de demokratier historien känner också har varit marknadsekonomier med en självklar rätt till personligt ägande. Mot denna bakgrund finns starka skäl att förstärka skyddet för äganderätten och att i grundlagen klarare ange vilka inskränkningar i äganderätten som kan ske i vanlig lag. finns ett betydande utrymme för inskränkningar i äganderätten genom snabbt påkomna politiska nykonstruktioner. Risken härför framstår som särskilt påtaglig efter de principiella synpunkter som statsministern framfört i debatten kring pensionsskatten. Enligt vår mening finns det skäl att stärka äganderättens ställning i grundlagen. Det bör i grundlagen framgå att envar har rätt till sin egendom. Som tidigare nämnts innehåller om de mänskliga rättigheterna att skydd för äganderätten (artikel 1 i första tilläggsprotokollet). Ett motsvarande skydd bör slås fast i regeringsformen. Det förhållandet att äganderätten i har ett svagt skydd i lag innebär inte att det är oklart i vilka sammanhang som staten får göra inskränkningar i den enskildes äganderätt. Grovt sett förekommer fyra typfall: 1) Expropriation där staten visserligen kan besluta om disposition av enskilds fasta egendom men i så fall måste utge ersättning för sådan förlust som den enskilde därmed kan göra. 2) Förverkande eller sanktionsavgifter där staten berövar den enskilde föremål eller som åtkommits genom brottsligt förfarande. 3) Tvångsavgifter där direkt motprestation från staten förekommer. 4) Skatt. Av dessa möjligheter till inskränkningar i äganderätten är det skatten som har vållat och vållar de största problemen genom svårigheten att definiera vad en skatt är. Av den undersökning om beskattningsmaktens gränser enligt regeringsformen som gjorts av professor framgår att dessa är utomordentligt vida. Han kommer fram till att följande kan utläsas ur grundlagen: o Beskattningsreglerna skall liksom alla lagbestämmelser ha generell giltighet och inte vara direkt applicerbara endast på ett enda fall. o Beskattningen kan vara hård, men beskattning som överskrider av skattebasen kan inte accepteras, o En beskattningsregel som innebär ett direkt brott mot de i regeringsformens 2 kap. inskrivna fri- och rättigheterna kan inte accepteras. Mot denna bakgrund måste överväganden om ett starkare skydd för 5 äganderätten också innefatta regler för hur beskattningsmakt skall kunna Mot. 1986/87 utnyttjas. Termen skatt i regeringsformen måste ges en bestämd innebörd. Det kan inte vara så att vad som helst kan uttas av medborgarna bara för att påsätter ingreppet beteckningen skatt. Man måste komma fram till en tydlig definition av skattebegreppet. Den s. k. engångsskatten på pensionssparande har rest viktiga principiella frågor i detta sammanhang. Även om frågan aldrig besvarats hur hög skatten kan vara i vårt rättssystem - om man bortser från den av angivna gränsen - har det enligt en tolkning ansetts att varken inkomstskatten eller förmögenhetsskatten får minska förmögenhetssubstansen. Även förmögenhetsskatten är enligt denna uppfattning en skatt på förmögenhetens avkastning, men med förmögenheten som skattebas i stället för avkastningen. Som avkastning anses då inte endast kontant avkastning utan även värdet av ägarens nyttjande av egendomen. Denna princip har också iakttagits i . Utom i samband med ägarövergång, t. ex. i arvs- och gåvobeskattningen, har lagstiftaren aldrig syftat till att som skatt utta delar av enskilds behållna tillgångar. Engångsskatten är det första exemplet härpå. Däremot har det i praktiken förekommit att inkomst- och förmögenhetsskatt tillsammans överskridit inkomsten av samtliga inkomstkällor, vilket det också finns anledning att förhindra. Engångsskatten skiljer sig även på ett par andra viktiga punkter från den s. k. förmögenhetsskatt som sedan gammalt uttas i . För det första tar den inte hänsyn till skattebärarens skulder, dvs. den utgår på bruttotillgången (det ackumulerade sparbeloppet). För det andra utgår den utan hänsyn till personens övriga skatter. Dessa avvikelser från tidigare praxis visar klart behovet av en översyn som leder fram till klarare regler om vad som skall läggas i begreppet skatt och hur långt beskattningsmakten sträcker sig. En sådan bestämning är en förutsättning för att man i grundlagen skall kunna avgränsa de acceptabla ingreppen i äganderätten från de oacceptabla. Även i ett annat avseende än de ovan nämnda föreligger en begränsning i möjligheter att besluta om skatt, nämligen genom det s. k. retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen. Det innebär att skatt inte får uttas i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skattskyldigheten. Vissa undantag från huvudregeln finns: om det föreligger särskilda skäl och förslag lämnats till då omständigheten i fråga inträffade eller om det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris. Det genomdrivna beslutet om pensionsskatten har även aktualiserat skyddet mot retroaktiv skatt. Avsikten med pensionsskatten är att beskatta de senaste årens värdetillväxt på pensionssparande i försäkringsbolag. Genom att konstruera skatten som en förmögenhetsskatt har regeringen och riksdagsmajoriteten uppnått syftet att skatten formellt är förenlig med grundlagen. Om man ser till den omständighet som motiverar skatten, nämligen Mot. avkastningen , hade en inkomstskatt varit den naturliga K225 Eftersom det tydligt hade stridit mot grundlagen har regeringen och riksdagsmajoriteten i stället valt att ta ut skatten på den behållna förmögenheten efter den ifrågavarande periodens utgång. Det är enligt vår uppfattning ett uppenbart kringgående. Grundlagen ger skydd mot formell retroaktivitet, men enligt förslagsställarna uppenbarligen inte mot reell. I förarbetena till retroaktivitetsförbudet sägs bl. a. följande: Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning på skatte- och avgiftsområdet är att en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som kommittén framhåller innebär retroaktivitet på detta område att en skattskyldig som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas efter regler som har tillkommit i efterhand, när han inte kan göra gjort ogjort. 1978/79:195, s. Det är alltså tydligt att starka skäl talar för någon form av förbud mot skattelagstiftning som har retroaktiva effekter. Frågan är emellertid om det är möjligt att på ett tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förstås med retroaktiv lagstiftning på förevarande område. Kommittén har föreslagit en regel enligt vilken det avgörande är om den omständighet som utlöser skattskyldigheten inträffar före eller efter lagens ikraftträdande. Enligt min mening får denna avgränsningsmetod godtas. Den torde som har framhållits vid remissbehandlingen ge skydd i det stora flertalet fall. Det är för övrigt klart att en sådan regel bör påverka statsmakternas ställningstaganden också utanför det egentliga tillämpningsområdet. Enligt de nu citerade avsnitten från förarbetena till regeringsformens skydd mot retroaktiv skatt torde framgå att man på grund av lagtekniska svårigheter stannade för den nuvarande formuleringen av lagtexten. Vidare framgår av uttalandena att man tog för givet att retroaktivitetsskyddet skulle ges en extensiv tolkning och respekteras även utanför ordalagen. Många ansåg säkert att retroaktivitetsförbudets motiv skulle komma att ge ett skydd också mot den reella retroaktiviteten. Engångsskatten på pensionssparandet har emellertid antagits utan hänsyn till ovannämnda motiv. Lagrådet uttalade bl. a. följande: Man kan möjligen säga att det remitterade förslaget står i mindre god överensstämmelse med grunderna för retroaktivitetsförbudet, men det kan inte anses åsidosätta detta. 1986/87:61, s. Lagrådet som har att beakta inte bara vad som uttryckligen är formulerat i grundlagen utan också rättssäkerheten och rättsordningen i övrigt avstyrkte bl. a. på denna grund förslaget. Regeringen och riksdagsmajoriteten lät sig emellertid inte påverkas av lagrådet. I riksdagsdebatten om pensionsskatten avfärdade finansministern tanken på ett förbud mot reell retroaktivitet med att syftet endast skulle vara att den som drabbas av skatten kan ändra utfallet genom omdispositioner. I andra sammanhang har emellertid särskilda övergångsregler motiverats just med att de skattskyldiga måste få Mot. möjligheter till omdispositioner. I samma proposition anför finansminis- K225 De föreslagna bestämmelserna om förmögenhetsbeskattning av Kförsäkringar medför en betydande ändring i beskattningssituationen. Det är därför enligt min mening rimligt att de försäkringar undantas från beskattning som tecknats då försäkringstagaren inte har haft kännedom om de föreslagna förändringarna. 1986/87:61, s. En liknande motivering återfinns i regeringens proposition om beskattning vid avyttring av andelar i avkastningsfonder: För sådana fondandelar som förvärvats anser jag det dock rimligt att äldre bestämmelser får gälla under en övergångstid. Härigenom ges de andelsägare som så önskar möjligheter att avveckla sina innehav under samma förutsättningar som gällde när de gjorde placeringen. 1986/87:40, s. I vissa sammanhang har regeringen sålunda agerat i enlighet också med grundlagens anda, men i den politiskt infekterade frågan om pensionsskatten åsidosattes regeringsformens retroaktivitetsförbud. Detta är allvarligt. Det bli nu viktigt att grundlagstexten omformuleras så att den även innefattar en större del av den reella retroaktiviteten. Den personliga äganderätten utgör en grundpelare i det svenska samhället. Det innebär inte att äganderätten är eller bör vara obegränsad, men det är angeläget att den ges ett starkt lagskydd så att ändringar inte kan ske lättvindigt och utan att väljarna i val fått möjlighet att ta ställning till förändringarna. Mot den bakgrunden bör äganderätten föras in i regeringsformen. I samband med en översyn av äganderättens ställning bör också beskattningsmaktens gränser ses över med sikte på klarare avgränsningar. Även retroaktivitetsförbudet i grundlagen måste kompletteras så att det också innefattar den reella retroaktiviteten. Med hänvisning till ovanstående hemställs att hos regeringen begär grundlagsförslag till skydd för egendomsrätten, till ett utvidgat skydd mot retroaktiv skattelagstiftning samt om beskattningsrättens innebörd. () () () () () ()