mot · GA02K113 · 1987-03-25 00:00:00 — 1986/87: Tredje vice talman m. fl. (c) Ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/ 87:99) I propositionen berörs en rad frågor som är av stor betydelse för förvaltningens sätt att fungera. Den allmänna strävan som på olika sätt kommer till uttryck i propositionen - att öka effektiviteten i förvaltningsarbetet har vi inga invändningar emot. Det är uppenbart att det finns ett betydande utrymme för reformer härvidlag. Vi vill dock påtala att i vissa avseenden är förslagen i propositionen motsägelsefulla. som det framhålls att det är viktigt att myndigheterna kan handla självständigt inom de ramar som lagar och förordningar anger betonas värdet av att regeringen, dvs. departementen, mera eftertryckligt än kan gå in och direktstyra verksamheten. Flera av de förslag som framläggs har också detta syfte. De principiella problem som finns inneslutna i dessa motsägelser har inte enligt vår mening analyserats på ett tillfredsställande sätt. Detta gäller bl. a. resonemangen i propositionen om tillämpningen av bestämmelsen i RF 11:7 som i sig innesluter en lång förvaltningsrättslig tradition, som ur rättssäkerhetssynpunkt visat sig vara av stort värde. I paragrafen stadgas att ingen myndighet - inkl. regeringen - får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall besluta i särskilt fall i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det som här läggs fast är således det självständiga ansvar som under lagarna tillkommer myndigheterna. En boskillnad görs mellan de politiskt grundade besluten i form av lagar och förordningar och tillämpningen av dessa beslut i de enskilda, konkreta fallen. Denna ordning - som visserligen när den initierades närmast tillkom på en slump men som undan för undan vidareutvecklats och preciserats har enligt vår mening visat sig vara ett mycket värdefullt inslag i vårt styrelseskick. Regeringen har inte belastats med ställningstaganden i den stora mängden förvaltningsärenden och möjligheterna till politiskt grundade favörsbeslut i de enskilda fallen har starkt reducerats. Det är således en ordning som visat sig ha stora förtjänster ur såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt. Den bör således bibehållas även om det kan innebära att departementschefer känner sig frustrerade av att deras maktbefogenheter är kringskurna vad gäller förvaltningsbeslut i enskilda fall. Rättssäkerheten måste tillmätas större vikt. Om de politiskt ansvariga riksdag och/eller regering anser att förvaltningsbeslut inte stämmer med de politiska intentionerna så skall detta åtgärdas genom generella regler i form av lagändringar eller om detta ligger inom de befogenheter som tillkommer regeringen - genom ändringar i förordningar. Mot bakgrund av vad som här sagts måste de resonemang som återfinns i Mot. propositionen s. 27 och 28 te sig äventyrliga även om de innebär en viss uppstramning av vad som återfanns i verksledningskommitténs och förvaltningsutredningens betänkande. Det som där sägs innebär i själva verket att staketet mellan regeringsbeslut och myndighetsavgöranden på ett försåtligt sätt rivs upp. Innebörden är att man resonemangsvis ger sanktion åt vad som kallas informella kontakter för påverkan från departementet och dess tjänstemän just i de avgöranden som regleras i RF 11:7. Som något slags förmildrande omständighet anförs att dessa kontakter företrädesvis för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. De försök till omtolkningar av RF 11:7 som görs i propositionen måste på det bestämdaste avvisas. Omtolkningen har inget stöd i bestämmelsens ordalydelse och kan inte heller härledas till förarbetena. Normgivning av det slag det här gäller skall ha generell räckvidd. Om det är så att man vill ge regeringen eller företrädare för denna möjlighet till direkt påverkan i de fall som regleras i RF 11:7 vilket vi motsätter oss - så förutsätter detta en grundlagsändring. Innebörden av en grundlagsregel kan inte ändras genom fristående motivuttalanden. Vad som här anförts bör av ges regeringen till känna. I propositionen behandlas bl. a. frågan om fördelningen av beslutsfunktioner och ansvar mellan verkschef och s. k. lekmannastyrelse. Avsikten är att verkschefens ställning skall stärkas och att styrelsens uppgifter skall begränsas. I viktiga avseenden skall styrelsen tjänstgöra som ett rådgivande organ. Erfarenheten visar att ansvarsuppdelningar av det här angivna slaget är förenade med stora svårigheter. Om de skall fungera på ett tillfredsställande sätt så förutsätter detta ett regelsystem som klart anger vilka befogenheter som tillkommer vem. I propositionen finns inga förslag till ett sådant regelsystem. Regeringen vill ha befogenhet att besluta om detta i varje särskilt fall. Det kan inte uteslutas att det kan finnas skäl för att besluts- och ansvarsfördelningen varierar något från verk till verk. Vissa grundläggande principer för organisation och ansvarsfördelning bör dock liksom kunna vara gemensamma för ämbetsverken. Föredragande departementschef anger också att han tillsatt en särskild utredningsman för att se över regelsystemet och komma med förslag till en ny verksordning som skall ersätta verksstadgan. Vi beklagar att detta arbete inte fullgjorts så att förslaget kunnat biläggas propositionen. Det hade kunnat ge ökad konkretion åt de många förslag som resonemangsvis framförs i propositionen. Den särskilde utredaren skall också lägga fram ett principförslag till utformningen av myndigheternas instruktioner samt i övrigt förslag till hur övriga föreskrifter skall fogas till det totala regelsystemet. Det är således ett mycket omfattande och betydelsefullt normgivningsarbete som återstår. Enligt propositionen är dock det hela att betrakta som en intern regeringsangelägenhet. Vi kan inte dela denna uppfattning. Eftersom de föreslagna förändringarna är av betydande omfattning och av stort principiellt intresse bör få ta ställning till de generella reglernas utformning. Det kommande förslaget om ny verksordning bör således föreläggas för godkännande. Vad som här sagts bör av ges regeringen till känna. I propositionen behandlas revisionsverksamheten. Denna är enligt vår Mot. mening av stor vikt som en del av den fortgående, systematiska kontrollen av K113 Vi har i en motion under den allmänna motionstiden (motion K232) behandlat denna fråga liksom en rad andra frågor som har nära samband med förslagen i den nu aktuella propositionen. I den här nämnda motionen betonar vi att det är en fördel att det finns två av varandra oberoende organ - revisorer och som har till uppgift att göra mera omfattande och sammanhållna undersökningar av statsförvaltningens verksamhet och vi avvisar de propåer som förekommit om att dessa båda revisionsorgan skulle slås samman. Förslagen i propositionen innebär att de båda revisionsorganen bibehålls, vilket vi noterar med tillfredsställelse. Vi har heller ingen invändning mot de utvidgade befogenheter som tillerkänns revisorer. Vad gäller är vi oroade av vissa delar av de förändringar av verksamheten som anges i propositionen. är på samma sätt som andra centrala verk formellt underställt regeringen men har i praktiken haft en mot såväl regering som riksdag fristående ställning. Detta har inneburit att verket i hög grad kunnat handla på grundval av egna initiativ, vilket gett som resultat ett stort antal intressanta och uppslagsrika undersökningar av olika förvaltningar. Enligt propositionen skall knytas närmare till regeringen och i vissa avseenden närmast bli ett serviceorgan åt departementen. Det är visserligen bra om verkets kapacitet kan utnyttjas även för beställningsuppdrag åt regeringen men därmed uppkommer också en risk för alltför starka bindningar till regeringen. Självständigheten kan gå förlorad. Vi anser det mycket angeläget att regeringsuppdragen inte får inkräkta på egen initiativverksamhet. Den kommande instruktionen för bör utformas så att denna verksamhet ges högsta prioritet. Det som här sagts om bör av ges regeringen till känna. Med hänvisning till vad som anförts i motionen hemställer vi 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om innebörden av bestämmelsen i RF 11:7, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ny verksordning, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ställning.