mot · GB02Fi5 · 1987-11-11 00:00:00 — Man kan konstatera att utbytet i denna mening av insatta resurser inte alls är givet från början, utan man kan uppfylla målen i större eller mindre grad beroende på var insatserna sätts in och hur de utnyttjas. Det finns också stora problem att definiera målen på ett entydigt och mätbart sätt. Den andra aspekten är produktiviteten i något snävare bemärkelse. Ett sådant mål visar relationen mellan de direkta produktionsresultaten (mängden prestationer) och insatta resurser. Sköter den offentliga sektorn sina uppgifter på rätt sätt? Denna typ av kvantifieringar har inte varit särskilt vanliga, vilket hänger ihop med att produktionen (prestationerna) inte har något utifrån bestämt värde (de säljs oftast inte på en marknad). har antagit att produktionen är värd precis vad den kostar, och då blir Fi5 förhållandet mellan resultat och resursinsats lika med ett. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () har genom ett stort antal studier försökt belysa den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet på olika sätt. Det finns självklart metodinvändningar mot varje typ av studie, mén det slående med dem alla är ändå den negativa bild de tecknar av den offentliga sektorns effektivitet. Samtliga produkti vi tetsstudier pekar på en negativ produktivitetsutveckling inom flertalet studerade delar av sektorn under såväl 1960- som . I genomsnitt uppgår den till -1,, något mer . Det betyder att det krävs större och större resursinsatser för att producera en oförändrad mängd tjänster, t. ex. fler och fler arbetstimmar inom vården för att producera en given volym vårdtjänster. Teoretiskt finns det bara tre möjliga förklaringar. Den första är att de som arbetar i den offentliga sektorn blir mindre och mindre kompetenta, en förklaring som vi förkastar. Den andra är att organisationen blir alltmer ineffektiv, t. ex. på grund av ändrade organisationsformer eller stordriftsnackdelar vid ökande storlek. Den tredje förklaringen är att man konsekvent mäter produktionsresultatet fel, främst genom att inte ta tillräcklig hänsyn till kvalitetsförbättringar. Om detta vore hela sanningen borde den negativa utvecklingen vara starkast i de sektorer som har de största potentiella kvalitetsförbättringarna (t. ex. sjukvården där ökat kunnande gör det möjligt att nu behandla sjukdomar som inte kunde behandlas). Så tycks emellertid inte vara fallet. Mycket talar därför för att en ineffektiv organisation är en bidragande faktor till den uppmätta produktivitetsförsämringen. De anställda gör mycket värdefulla insatser men hindras ofta i sitt arbete av byråkratiska regelsystem och en oengagerad personalpolitik. En studie av vuxentandvården visar att kostnaden för samma behandling är avsevärt mycket högre inom folktandvården än inom den privata tandvården. Skillnaden är i vissa fall så hög som , dvs. samma behandling är nästan dubbelt så resurskrävande inom folktandvården som inom den privata tandvården. En jämförelse av kostnaderna för läkarbesök, byggd på beräkningar från Spri och , visade att besök i privat vård kostade ungefär en tredjedel av vad besöken i offentlig vård kostade. Även för sluten vård finns undersökningar som visar liknande relationer. En undersökning av den öppna läkarvården, som gjort, visade att i den offentliga vården träffade patienterna läkaren än i privatvården. hade den offentliga vården mer övrig personal. Detta gjorde att den totala lönekostnaden per läkarbesök blev högre i den offentliga vården. Trots att patienterna alltså fick hos läkaren på privatmottagningen blev personalkostnaderna per besök lägre. Beräkningarna i LU-bilagan visar att om produktivitetsutvecklingen i den offentliga sektorn hade varit noll i stället för negativ skulle Mot. 1987/88 skattetrycket kunnat vara lägre. Beräkningar av detta och andra slag är naturligtvis alltid hypotetiska, så till vida att tjänsternas innehåll sannolikt också skulle vara ett annat om produktiviteten hade utvecklats mindre negativt än vad som tycks vara fallet. Självfallet kan man också diskutera de exakta sifferresultatens relevans. Beräkningarna bör emellertid ses som starka signaler till behovet av fortsatta undersökningar och ytterligare utvärderingstudier inom skilda områden. Vår slutsats av de refererade studierna är att mycket står att vinna för den svenska ekonomin genom de förändringar vi kallar den yttre resp. den inre reformationen. Den yttre reformationen handlar om att tillåta och uppmuntra enskilda alternativ till de offentliga tjänsterna, dvs. I merparten av annan ekonomisk verksamhet är det en grundläggande förutsättning att konkurrens befrämjar effektivitet. Det finns i själva verket en omfattande konkurrenslagstiftning vars enda syfte är att förhindra att monopol eller monopolliknande produktionsformer uppstår. Enligt vår uppfattning är konkurrens av lika stor betydelse inom produktionen av sociala tjänster som inom annan produktion. Den ovan nämnda bilagan till LU 87 pekar på sex möjliga organisationsförändringar inom den offentliga sektorn som alla kan tjäna syftet att öka produktiviteten. Man bör i ökad utsträckning skilja beställarrollen från producentrollen, t. ex. genom ökad användning av entreprenader. Man bör göra kontinuerliga utvärderingar av verksamhetens resultat. Personalen i den offentliga sektorn bör i större utsträckning bli delaktig i resultatet. Det kan finnas nackdelar med stordrift som kan dämpas om en myndighet får ta sig an uppgifter som normalt åligger en annan myndighet. Detaljstyrningen bör minska. Slutligen skriver LU 87 om betydelsen av ökad konkurrens: Konkurrensen är av mycket stor betydelse för att pressa kostnader och frammana god kvalitet. Myndigheter bör därför ges möjlighet att konkurrera med varandra. Vidare bör privata företag ges möjlighet att konkurrera med myndigheter på lika villkor, dvs. med samma subventioner och samma behandling när det gäller tillstånd och skatter. Och självfallet skall då myndigheterna ges möjligheter att söka nya marknader och konkurrera med privata företag. Konsumenternas fria valmöjligheter visar då var och under vilka organisationsformer en verksamhet bedrivs bäst i samklang med konsumenternas önskemål. Många av de i långtidsutredningens bilagor framförda tankarna kräver omfattande organisationsförändringar. Särskilt mycket empirisk kunskap om de nya organisationsformernas effekter finns inte. torde det enda sättet att få denna kunskap vara att pröva och utvärdera dem. Som framgått ovan kan vi inte dela uppfattningen att det saknas kunskap om effekterna av alternativa organisationsformer inom den sociala tjänsteproduktionen. Tvärtom anser vi att de studier som finns stärker de allmänna slutsatserna från erfarenheterna av konkurrens resp. monopol inom produktionen i allmänhet. Vi anser därför att stora effektivitets- och produktivitetsvinster står att finna om produktionen av sociala tjänster öppnas för enskilda alternativ på lika villkor. Även efter en sådan yttre reformation kommer det att finnas stor Mot. produktion inom den offentliga sektorn av sociala tjänster och av myndig- Fi5 Därför behövs också en inre reformation med mera utrymme för enskilda anställdas initiativ, bättre belöningssystem, mindre detaljstyrning, mindre hierarkiskt uppbyggd organisation m. fl. Även detta framgår med önskvärd tydlighet av den citerade LU-bilagan. Vår allmänna slutsats är följande: - Det finns inget entydigt samband mellan resursinsats och resultat. Med en given resursinsats kan resultatet bli mycket olika. - Det som avgör resultatets kvalitet och kvantitet är kompetens, organisation, sammanhållning och motivation. - Genom konkurrens, belöningar och ordentlig resultatbedömning ökar motivationen. Vi konstaterar att regeringen i den nu aktuella propositionen ställer sig avvisande till de förändrade organisationsformer som redovisas i LU-bilagan och till vilka vi ovan anslutit oss. Orden nya organisationsformer är uppenbarligen negativa för regeringen, eftersom de förändrats till olika styr- och beslutsformer när man beskriver sin egen uppfattning. Socialdemokratins negativa inställning till valfrihet och konkurrens från enskilda alternativ finns därmed dokumenterad inte bara i statsministerns anförande på t. ex. den socialdemokratiska kongressen utan också i den nu aktuella propositionen. Inom kreditpolitiken har omfattande avregleringar skett , vilket är till fördel för svensk ekonomi. finns det tendenser till motsatt utveckling i den politik som regeringen bedriver. infördes t. ex. en ny lag om att regeringen skall godkänna ordförandena i affärsbankernas styrelser genom s. k. formlösa samråd. anser att denna lag skall upphävas. Regeringen har också tillsatt ett antal utredningar, främst den s. k. kreditmarknadskommittén, som har till uppgift att lägga fram förslag om kreditmarknadens framtida organisation. Vi anser detta vara ett bakvänt förfaringssätt - det finns knappast något skäl för statsmakterna att bestämma sig för någon optimal struktur på kreditmarknaden. Indikationerna på att kommittén kommer att föreslå omfattande ägarbegränsningar för banker uppfattar vi också som ett uttryck för socialdemokraternas inneboende regleringsbenägenhet. Vi avvisar för vår del sådana ägarbegränsningar, särskilt som något missbruk från starka ägare inte har kunnat påtalas. Vi avvisar också det i annat sammanhang aviserade förslaget om en ny femte AP-fond. Den mest omfattande återstående regleringen gäller valutarörelserna. framstår numera som alltmer ensamt i att envisas med en omfattande valutareglering. genomförde även liberaliseringar. I samband med remissvar på valutakommitténs betänkande tändes vissa förhoppningar om en inte alltför avlägsen avreglering. Denna har kommit på skam. De avregleringar som skett har främst avsett kapitalrörelser ut från , medan motsvarande lättnader för kapitalflö- Mot. den till inte genomförts. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om valutaregleringens framtid. I propositionen avfärdas dessa synpunkter utan några argument. Det enda som sägs är att Ytterligare liberaliseringar av valutaregleringen bör kunna ske framgent. Vissa centrala delar av valutaregleringen bör dock finnas kvar. Enligt uppfattning bör valutaregleringen avskaffas. Genom att möjliggöra större frihet i företagens kapitalplaceringar skulle de svenska företagens kapitalkostnader sänkas, vilket skulle stimulera investeringarna. Om utlänningar fick möjlighet att köpa svenska kronobligationer skulle också efterfrågan på dessa öka vilket skulle verka nedpressande på den svenska räntenivån. Ett avskaffande av valutaregleringen skulle också underlätta närmande till EG, vilket är av utomordentligt stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen framöver. Slutligen skulle valutaregleringens avskaffande innebära ett tydligt tecken på att den svenska ekonomiska politiken avses bedrivas på ett mera stringent sätt. I propositionen finns ett stort antal formuleringar om att den svenska ekonomins funktionssätt behöver förbättras. Det är lätt att instämma i dessa. Det blir då desto mera anmärkningsvärt att den ekonomiska politikens konkreta utformning inte anpassas därtill, utan tvärtom i många fall går i motsatt riktning. Sedan regeringsskiftet har prisstopp eller annan form av prisreglering (oftast s. k. förhandsanmälan till statens pris- och kartellnämnd) varit i kraft , dvs. Prisökningarna har ändå eller kanske på grund därav varit alldeles för höga. Långvariga prisregleringar leder inte till lägre inflation utan har enbart skadliga effekter på resursallokeringen i och med att marknadens prissignaler förstörs. Enligt uppfattning bör tillämpningen av prisregleringslagen upphöra. Inom vissa branscher förekommer etableringskontroll. Som vi påtalat i andra sammanhang anser vi sådana ingrepp i näringsfriheten vara skadliga och de bör alltså avskaffas. Det är bra att regeringen nu äntligen aviserar en avreglering av t. ex. taxi. En sådan avreglering bör självfallet också gälla restaurang- och åkeribranschen. I fråga om jordbruks- och livsmedelspolitiken kan vi instämma i den beskrivning av problemen med rådande prisreglering som ges i propositionen. har länge drivit kravet på dels successiva avregleringar, dels tillsättandet av en ny jordbruksutredning för att förutsättningslöst pröva möjligheterna till mera omfattande avregleringar. En omläggning av det nuvarande regleringssystemet med prisstöd till ett system med arealersättning är enligt vår mening en framkomlig väg. Även inom bostadspolitiken finns det starka skäl att minska regleringarna, något som illustreras inte minst av SPK:s rapport till LU 87. 1987/88 Fi5 har konsekvent framhållit betydelsen av ekonomisk tillväxt, inte minst för att därigenom få resurser för miljöpolitiska insatser. Det finns på detta område en rad angelägna behov att tillgodose, bl. a. ökade insatser för att bilda naturreservat och för att förstärka tillsynen av miljöfarlig industri. Vissa menar att miljön kan räddas genom att den ekonomiska tillväxten upphör. skall enligt ett sådant synsätt överge frihandeln och bromsa användningen av ny teknik. Men en sådan politik skulle enligt vår uppfattning få motsatt effekt. På få områden är internationellt samarbete mer nödvändigt än inom miljöpolitiken. Inga nationsgränser kan hejda havens gifter eller luftströmmarnas svaveldioxid. Vidare är det uppenbart att en god ekonomisk utveckling i världen som helhet har en positiv inverkan på miljön. Skogsskövling och ökenutbredning är ofta en direkt följd av överexploatering i fattigdomens spår. Det framgår av den s. k. att en högre ekonomisk tillväxt skulle underlätta insatser för en bättre miljö. har länge förespråkat en effektivisering av den svenska miljöpolitiken och insatser för att ge naturvården ökad tyngd i samhällsplaneringen. Vi har bl. a. föreslagit ekonomiska styrmedel, främst miljöavgifter, vid sidan av lagar och regleringar. Miljöavgifter bör utgå på svaveldioxid, kväveoxider, klorerade utsläpp från massaindustrin och freoner. Våra förslag har dock avvisats av så sent som . I propositionen aviseras nu en framtida användning av ekonomiska styrmedel. Det är vår förhoppning att det inte stannar vid ord utan att orden med det snaraste följs av konkreta förslag. Regeringens miljöpolitik har alltför länge byggt på allmänna uttalanden och nya utredningar, trots att det borde vara välkänt att problemen förvärras ju längre åtgärderna dröjer. Enligt uppfattning krävs en kraftfull omläggning av de regionalpolitiska insatserna. De generella inslagen med tonvikt på lokal och regional mobilisering måste förstärkas som de selektiva inslag som även framgent kommer att behövas som komplettering måste decentraliseras till länen. Som vi tidigare noterat har regeringens förslag tenderat att gå i motsatt riktning. Det mest konkreta som sägs i den nu aktuella propositionen är att regeringen arbetar med att få fram ett förslag till nytt skatteutjämningssystem. Det är angeläget att ett sådant förslag kommer . Enligt vår uppfattning måste förslaget ta hänsyn inte bara till skatteutjämningsbidragen utan också till de väsentligt större summor som fördelas genom s. k. specialdestinerade bidrag till kommuner och landsting. Dessutom måste ett nytt system för statsbidrag till kommunsektorn innefatta betydande avreglering och minskad detaljstyrning från central nivå. Med hänvisning till vad vi ovan anfört hemställs att godkänner de riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt som förordats i motionen. () () () () Det internationella ekonomiska läget 2 Den ekonomiska politikens mål 3 Kraven på den ekonomiska politiken 4 Pris-och löneutvecklingen-tidigare erfarenheter 4 Staten och avtalsförhandlingarna 8 Sparandet i den offentliga sektorn 10 Stopp för skattehöjningar 12 En rejäl skattereform 13 Skatter och arbetsutbud 15 Effektiviteten i den offentliga sektorn 17 Kredit- och valutapolitiken 20 Den regionala utvecklingen 21