mot · GB02A4 · 1987-10-21 00:00:00 — av m. fl. med anledning av proposition 1987/88:2 om ändring i lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs Betänkandet (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag lämnades av lönegarantiutredningen . I betänkandet behandlades i första hand förfarandet kring lönegarantisystemet. I huvudsak gick utredningsförslaget i den delen ut på att tillskapa en enhetligare ordning för handläggningen av lönegarantiärenden. Avsikten var också att anpassa lönegarantiförfarandet bättre till arbetslivets förhållanden. Utredningen föreslog - i överensstämmelse med uttalanden i direktiven - att den prövning av lönegarantianspråk som kronofogdemyndigheterna nu gör flyttas till konkursförvaltarna. Dessa skulle därigenom komma att pröva arbetstagarnas löneanspråk i samtliga konkurser. Enligt utredningen skulle fordringarna på det sättet kunna utredas snabbare och säkrare vilket i sin tur borde medföra att arbetstagarna tidigare än vad fallet är får lyfta de lönegarantimedel som de är berättigade till. Förvaltarnas och kronofogdemyndigheternas dubbelarbete vid prövningen av lönefordringar i de här aktuella konkurserna skulle också upphöra vilket medför besparingar för statsverket. Till komplettering av sitt förslag ansåg utredningen att den granskning av förvaltarnas lönegarantihantering som utövas av tillsynsmyndigheterna i konkurs skulle effektiviseras. Utredningens förslag godtogs av de flesta remissinstanserna. Bakom förslaget står därför sådana i sammanhanget betydelsefulla remissinstanser som LO, TCO, (som är centralmyndighet för tillsynsmyndigheterna), , och det stora flertalet kronofogdemyndigheter. Trots detta förordar regeringen i proposition 1987/88:2 en lösning som innebär att kronofogdemyndigheterna får prövningsansvaret för lönegarantianspråken i alla konkurser. Denna lösning slår i princip igenom eller när den nya konkurslagen enligt beslut skall träda i kraft. Den nya konkurslagen innebär nämligen att den hittillsvarande uppdelningen av konkurserna i två handläggningsformer, ordinär och mindre konkurs, ersätts av en enda. Följden härav blir att kronofogdemyndigheterna får prövningsansvaret i alla konkurser utom i sådana där tingsrätten på förvaltarens begäran beslutar om ett bevakningsförfarande. Det har antagits att ett bevakningsförfarande inte behövs i andra fall än då oprioriterade fordringar beräknas kunna få utdelning. För övrigt kan lön ha behövt betalas till de anställda redan när tingsrätten meddelar sitt beslut om bevakningsförfarande. Enligt vår mening är utredningsförslaget såväl ur arbetstagarnas som ur samhällets synvinkel en bättre lösning än den som förordas i propositionen. Det finns mångårig erfarenhet av hur förvaltare (ordinär konkurs) Mot. och kronofogdemyndigheter (mindre konkurs) hanterar lönegarantian- A4 Visserligen handläggs av alla konkurser som mindre konkurs. Räknat på antalet anställda i konkursdrabbade företag rör det sig dock om en avsevärt mera jämn fördelning. Sålunda uppgår antalet årspersoner som lyft lönegarantimedel i ordinär och mindre konkurs år 1985 till 10662 resp. 8559 och till 7704 resp. 8930. Med regeringsförslaget kommer kronofogdemyndigheterna att få prövningsansvaret i uppskattningsvis av alla konkurser. Räknat på antalet anställda i konkursdrabbade företag innebär detta en stor förändring i förhållande till nuläget. Som lönegarantiutredningen funnit har det inte framkommit någon särskild kritik mot förfarandet i ordinär konkurs. Erfarenheterna från kronofogdemyndigheternas lönegarantihandläggning är dock på flera punkter negativa. Valet mellan förvaltare eller kronofogdemyndighet var lönegarantiutredningens huvudfråga i betänkandet. Som sakkunniga och experter medverkade i utredningen representanter för arbetsmarknadens parter. , Ackordscentralen, kronofogdemyndigheterna och . Utredningen var enhällig. förslag speglar därför en djupgående kännedom om hur lönegarantihanteringen fungerar i det praktiska arbetslivet. Lönegarantilagen är en social skyddslagstiftning. Vi vill starkt understryka att utformningen av reglerna för lönegaranti måste ske med beaktande av det starka sociala syfte som ligger bakom hela lagstiftningen. Ur arbetstagarsynpunkt är det omvittnat att konkursförvaltarens utredningar framstår som smidigare än kronofogdemyndigheternas. Kontakterna mellan förvaltaren och de anställda eller deras fackliga organisationer är naturliga och enkla. Det ges goda möjligheter att klara ut eventuella missförstånd under utredningen av lönegarantianspråk. Mot detta skall ställas kronofogdemyndigheternas prövning enligt gängse myndighetsmodell. I de flesta fall är förfarandet skriftligt och för arbetstagarna slutet. Det finns då risk för att relevant utredningsmaterial inte kommer fram hos kronofogdemyndigheten och att myndigheten under ett alltför tidigt skede av handläggningen t. ex. meddelar ett avslagsbeslut. Förfarandet hos konkursförvaltaren är även betydligt snabbare än hos kronofogdemyndigheten. Lönetvister löses i allmänhet inom det tvisteförhandlingssystem som parterna på arbetsmarknaden byggt upp. Det är endast i undantagsfall som lönetvister inte kan lösas utom rätta. Om förvaltarna får ansvaret för lönegarantihanteringen åstadkoms en ordning som avsevärt bättre överensstämmer med det system som i övrigt gäller på arbetsmarknaden. Förvaltaren kommer genast efter konkursutbrottet i kontakt med såväl gäldenären som de anställda och deras fackliga organisationer. Det åligger förvaltaren att så snart det kan ske efter konkursutbrottet undersöka om det finns några anställda och om det bedrivs någon verksamhet. Förvaltaren får ta ställning till om någon arbetstagare skall sägas upp och om verksamheten skall fortsättas. Förhandlingar skall upptas med de fackliga organisationer Förvaltarens anskaffande av uppgifter om lönegarantianspråk knyter på Mot. ett naturligt sätt an till de uppgifter förvaltaren redan har i konkursen. I realiteten bygger också flera kronofogdemyndigheter sin prövning på den utredning som förvaltaren gör. Detta har i sin tur medfört att den handläggande personalen på dessa myndigheter inte fått tillfälle att skaffa sig erforderlig rutin. Härtill kommer att tillströmningen av ärenden till de olika myndigheterna varierat mycket. Som lönegarantiutredningen redovisat finns det ett inte obetydligt antal myndigheter som får färre än 25 nya ärenden . Några myndigheter saknar till och med vissa år nya lönegarantiärenden. Många handläggare har därför inte den förtrogenhet med arbetsuppgifterna som är önskvärd. För förvaltarnas vidkommande är situationen däremot den motsatta. 1 och med de ändringar i konkurslagen som trädde i kraft har kraven på konkursförvaltarnas kvalifikationer avsevärt skärpts. Avsikten är att förvaltaruppdragen skall koncentreras till personer som specialiserat sig på konkursförvaltning. Även om reformen ännu inte på alla håll fått full genomslagskraft är det vår uppfattning att flertalet förvaltare är väl förtrogna med arbetsrättsliga och arbetsmarknadspolitiska frågor. I sammanhanget är det av betydelse att konkursdomare och tillsynsmyndigheter ser till att förvaltaruppdrag i komplicerade konkurser och i konkurser med anställda anförtros för uppgifterna särskilt kompetenta advokater. Med propositionens förslag måste kraven på förvaltarnas kompetens bibehållas. Samma kompetens måste också finnas hos kronofogdemyndigheterna. gäller att tillsynsmyndigheterna - som inte ens är omnämnda i propositionen - måste ha jämförbar kompetens. Detta innebär att dubbla kompetenser skall finnas för samma sak. Kraven på utbildningsinsatser blir därför stora. Detta medför ökade kostnader för samhället utan någon motsvarande samhällsnytta. Risk för dubbelarbete finns med propositionens förslag också i ett annat avseende. Förvaltaren kommer inte att som kunna förhandla med t. ex. en arbetstagarorganisation och träffa en uppgörelse. För detta kommer att krävas ytterligare kontakter med kronofogdemyndigheten som ju har den yttersta beslutsrätten. Arbetstagarna och deras organisationer får med denna ordning inte en utan två motparter. Riskerna för tidsutdräkt, byråkrati och krångel ökar med den i propositionen föreslagna ordningen som samhällets kostnader också ökar. Erfarenhetsmässigt är det färre tvister som går till rättegång i ordinär konkurs. Ordningen med förlikningssammanträde överensstämmer väl med förfarandet i övrigt på arbetsmarknaden där det enligt förhandlingsordningar i kollektivavtal och den arbetsrättsliga lagstiftningen (4 kap. 7 § lagen om rättegången i arbetstvister) förutsätts att exempelvis lönetvister i första hand skall lösas genom förhandlingar utom rätta. Omvänt går en väsentligt större del av tvisterna i mindre konkurs till rättegång. Också detta föranleder naturligtvis ökade kostnader för samhället. Det kan i sammanhanget tilläggas att överklaganden av kronofogdemyndigheternas beslut till hovrätterna ökat kraftigt. demyndigheternas bedömningar underkänns av hovrätterna i en anmärk- Mot. ningsvärd omfattning, enligt uppgift i av alla överklagade mål. Vidare har beslutat om ändringar av den nuvarande organisationen för kronofogdemyndigheterna. Den nya organisationen träder i kraft först då landets 81 kronofogdemyndigheter ombildas till 24 myndigheter, en i varje län. Att till den nuvarande kronofogdeorganisationen överföra de arbetsuppgifter som propositionen ålägger dem är ytterst olämpligt eftersom myndigheterna inte är rustade för detta. De skäl som i propositionen (s. 8 f.) åberopas till stöd för regeringsförslaget är i huvudsak fyra. Prövningsfunktionen, som är en central uppgift i lönegarantisystemet och som innefattar myndighetsutövning, bör ligga hos en myndighet. - Om detta är till en början att säga att prövningsfunktionen i ordinär konkurs sedan lönegarantilagens tillkomst legat hos konkursförvaltarna. Till detta kommer att JK i sitt remissyttrande över lönegarantiutredningens förslag bl. a. uttalat att en delegation av myndighetsutövning till ett privaträttsligt subjekt är möjlig om den, som i detta fall, sker genom reglering i lag. Staten bör ges betydligt bättre möjligheter än vad utredningen föreslagit att kontrollera förvaltarens beslut i varje enskilt ärende. - Enligt vår mening finns det inte något behov av en kontroll i varje enskilt ärende. I stället bör, som lönegarantiutredningen föreslagit, tillsynsmyndigheternas granskning av förvaltarnas lönegarantihantering effektiviseras. Enligt utredningen bör tillsynsmyndigheterna bl. a. göra förvaltarna uppmärksamma på sådana fall där det finns särskild anledning att befara missbruk. Utredningsförslaget medför risk för större kostnader i fråga om såväl själva lönegarantin som ersättningen till förvaltarna. - Härom är att säga att propositionen måste förutsätta, om det skall vara meningsfullt, att kronofogdemyndigheterna ges ökade resurser. Detta innebär att propositionens förslag totalt sett blir dyrare för samhället än utredningsförslaget. Om, å andra sidan, kronofogdemyndigheterna inte får särskilda resurser för prövningen av lönegarantifall förfelas propositionens förslag. Det skadeståndsrättsliga ansvaret för den myndighetsutövning som enligt utredningsförslaget skall utföras av konkursförvaltarna kommer att åvila staten. - Detta har varit fallet i ordinär konkurs allt sedan lönegarantilagens tillkomst. I det förut åberopade remissyttrandet av JK har för övrigt understrukits att konkursförvaltarna i fråga om prövningsfunktionen står under tillsyn av JK och ombudsmän. När det gäller kostnaderna för lönegarantin pekades redan i direktiven till lönegarantiutredningen på att utbetalningarna från garantin ökat anmärkningsvärt . från 19,5 milj. kr. /72 till 654 milj. kr. Det har påståtts att de ökade utbe talningarna skulle bero på att det genom direkta oegentligheter och bristan- Mot. de kontroll skulle förekomma felaktiga utbetalningar från garantin. I direk- A4 tiven nämndes särskilt konstruerandet av s. k. personalbolag och anställning av närstående på mycket förmånliga villkor. Utredningen fick i uppdrag att klargöra och analysera de bakomliggande orsakerna till ökningen i utbetalningarna från lönegarantin för att därigenom möjliggöra bedömningar om kontrollen behövde göras effektivare. Det finns flera orsaker till denna ökning. Antalet konkurser har ökat väsentligt (se t. ex. SIND:s rapport 1985:7 ), liksom antalet anställda i konkursdrabbade företag. Införandet av anställningsskyddslagen 1974 med ett starkt förbättrat uppsägningsskydd för arbetstagarna har haft den största betydelsen eftersom av utbetalningarna enligt garantin avser fordringar på uppsägningslön. Stor betydelse hade givetvis också ändringen i förmånsrättslagen som innebar att löne- och pensionsfordringar i förmånsrättshänseende placerades efter fordringar med säkerhet av företagshypotek och skattefordringar. Härtill kommer att lönegarantilagens maximibelopp höjts från tre basbelopp 1971 till 12 basbelopp . Vi vill i detta sammanhang erinra om att lönegarantin finansieras genom en särskild arbetsgivaravgift - lönegarantiavgiften - som uppgår till ca 0,av lönesumman. Medlen är sålunda inte skattemedel i vanlig mening. Lönegarantiavgifterna förs till den s. k. lönegarantifonden som är balanserad. Det är ställt utom allt tvivel att lönegarantin bidrar till att göra konkurs till en förmånligare åtgärd för rekonstruktion av ett företag än andra alternativ, t. ex. ackord. Däremot har lönegarantiutredningen, bl. a. genom en enkät till samtliga länsstyrelser och kronofogdemyndigheter i landet, konstaterat att missbruk av garantin är av mycket begränsad omfattning och därför inte någon förklaring av ökningen av utbetalningarna. Enligt den nya konkurslagen, som träder i kraft , skall domstol besluta att bevakningsförfarande skall äga rum i konkurs. Tanken är att bevakning skall förekomma endast om fordringar utan förmånsrätt kan antas erhålla utdelning i konkursen. Vi anser att möjligheten för domstol att föranstalta om bevakning bör utvidgas. Denna utvidgning bör i första hand ta sikte på sådana situationer där ett smidigare förfarande är betydelsefullt för arbetstagarna. Som exempel kan nämnas särskilt stora konkurser med många anställda. Ett annat exempel är småföretag där löneutredningen i praktiken ofta är mera komplicerad. Detta bör komma till uttryck genom att 9 kap. 1 § konkurslagen (1987:672) får följande ändrade lydelse: Rätten får efter framställning från förvaltaren besluta att bevakningsförfarande skall äga rum i konkursen. Bevakning bör äga rum om fordringar utan förmånsrätt kan antas erhålla utdelning i konkursen eller om det finns skäl till det med hänsyn till arbetstagarnas fordran på lön eller ersättning. Regeringen bör även i det fortsatta översynsarbetet av lönegarantilagen beakta vad i motionen anförts. Med hänvisning till det anförda hemställs att som sin mening ger regeringen till känna att vad som anförs i motionen bör beaktas vid det fortsatta arbetet med en översyn av lönegarantilagen. () ()