bet · GB01KU16 · 1987-12-31 00:00:00 — om de offentliga organens verksamhet vid krig ochkrigsfara (prop. 1987/88:6) Ibetänkandet behandlas regeringens proposition om de offentliga organensverksamhet vid krig eller krigsfara. Utskottet har funnit att propositionensförslag på samtliga punkter bör godtas. Iproposition 1987/88:6 hemställs att antar 1. förslag till lag om ändring i regeringsformen, 2. förslag till lag om förfarandet hos kommunerna,förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m. m., 3. lag om ändring i lagen (1964:53) om kommunalberedskap, 4. lag om ändring i lagen (1973:861) om lokalkristidsförvaltning. Ipropositionen föreslås ändringar i regeringsformens kapitel om krig ochkrigsfara. Förslagen innebär bl. a. att varken , dess krigsdelegationeller regeringen får fatta beslut på ockuperat område och att val tillriksdagen eller kommunala beslutande församlingar inte får hållas på sådantområde. Vidare läggs fram ett förslag till en lag om förfarandet hoskommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig ellerkrigsfara m. m. Förslaget innebär huvudsakligen en modernisering av nu gällandebestämmelser så att dessa anpassas till regeringsform och ändradeförhållanden inom kommunerna, den statliga förvaltningen och domstolsväsendet. Förslagettill förändring av 13 kap. regeringsformen är föranlett avfolkstyrel-sekommitténs betänkande (SOU 1986:28) Folkstyrelsen under krig ochkrigsfara. Kommittén redovisade, mot bakgrund av den debatt som förekommit omriksdagens och regeringens möjligheter att verka på ockuperat område, deöverväganden som låg bakom att regeringsformen kom att innehålla ett särskiltkapitel om förhållandena under krig och krigsfara. Efter prövning av dessastannade kommittén för att regler i ämnet även i fortsättningen borde ingå iregeringsformen. Kommittén menade att den grundläggande principen borde varaatt de Riksdagen1987/88. ledamöter av ochregeringen som befinner sig i frihet skall överta KU 1987/88:16 allkonstitutionell behörighet från sådana ledamöter som befinner sig iockupationsmaktens våld. Ikonsekvens härmed föreslog kommittén att varken , dess krigsdelegationeller regeringen skulle få fatta beslut på område som kontrolleras av enfrämmande makt som ockuperat svenskt territorium. Inte heller borde, enligtkommitténs förslag, val till eller de beslutande kommunalaförsamlingarna få hållas under ockupation. Propositionenansluter till folkstyrelsekommitténs förslag. Därutöver föreslås som ettförtydligande att det skall anges att även statschefen skall vara förhindradatt fullgöra sitt uppdrag om han befinner sig på ockuperat område. Enligtde regler som ursprungligen gällde för krigsdelegationen kunde den barainkallas om landet var i krig. Genom grundlagsbeslut infördes enmöjlighet för delegationen att verka redan vid omedelbar krigsfara. Ipropositionen anges att erfarenheterna av övningar och försvarsspel är - motbakgrund bl. a. av utvecklingen på det militärtekniska området - att det är ensvaghet från beredskapssynpunkt att krigsdelegationen inte kan träda i funktionredan innan en krigsfara blir omedelbar. Föredragande statsrådet föreslårdärför att krigsdelegationen skall kunna inkallas till tjänstgöring även vidkrigsfara som inte är omedelbar. Destatliga förvaltningsmyndigheternas, kommunernas och domstolarnas verksamhetvid krig och krigsfara regleras i två s. k. beredskapslagar,lagen (1942:87) med särskilda bestämmelser angående stats- ochkommunalmyndigheterna och deras verksarnhet vid krig eller krigsfara m. (ändrad senast 1986:661, den s. k. administrativa fullmaktslagen, AFL) ochlagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegångenvid krig eller krigsfara m. m. (ändrad senast 1986:660, den s.k. särskildarättegångslagen, SRL). Idepartementspromemorian (Ds Ju 1982:9) De offentiiga organens verksamhet vidkrig eller krigsfara 1. Förvaltningsmyndigheter och kommuner föreslogs bl. a.en ny administrativ fullmaktslag som var avsedd att ersätta AFL. I en annandepartementspromemoria (Ds Ju 1983:8) De offentiiga organens verksamhet vidkrig eller krigsfara 2. Domstolar framlades ett förslag till judiciellfullmaktslag i stället för SRL. Denkommunala beslutsprocessen m.m. under beredskap och krig har utretts av den s.k. . Utredningens arbete redovisas i betänkandet (Ds Fö 1984:3)beslutsordning under beredskap och krig. Pågrundval av KBK-betänkandet och departementspromemoriorna upprättades iregeringskansliet ett förslag till lag om förfarandet m. m. hos kommunerna,förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara. Försvarsutskottethar yttrat sig till över propositionen. Yttrandet, somredovisas i bilaga 2, begränsar sig till att gälla de föreslagna ändringarna iregeringsformens kapitel om krig och krigsfara. Utskottet KU 1987/88:16 En av de grundläggande principerna för den svenskafolkstyrelsen är den om all maktutövnings lagbundenhet. Den angivna principenavser alla offentliga organ, såväl , regeringen, kommunerna somdomstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Propositionens utgångspunkt är att krig eller krigsfarakan komma att utsätta landet för så stora påfrestningar att det blir omöjligtför de offentHga organen att verka i den konstitutionella ordning som gällerför normala förhållanden. Denna kan endast i begränsad omfattning utformas såatt den är avpassad också för extraordinära förhållanden. Svårigheten att i förväg ange under vilka förhållanden deoffentliga organen får göra avsteg från den normala konstitutionella ordningenär betydande. Den enklaste lösningen skulle kunna vara att man får förlita sigpå s.k. konstitutionell nödrätt, dvs. rätten att när omständigheterna så kräverfå sätta sig över grundlagens bestämmelser. Vid tillkomsten av RF ansågs den konstitutionellanödrätten vara en alltför osäker grund för statsmakternas handlande iorostider. En av huvuduppgifterna för 13 kap. RF är att med bevarande avprincipen om all maktutövnings lagbundenhet öppna möjligheten för statsmakternaatt i krig eller krigsfara handla i friare former än som skulle vara fallet omnågra särskilda regler inte fanns. Den parlamentariskt sammansatta folkstyrelsekommitténkom till den enhälliga slutsatsen att det även fortsättningsvis borde finnasgrundlagsregler om förhållanden under krig och krigsfara och att dessa i huvudsakskulle vara utformade i enlighet med det nuvarande 13 kap. RF. delar detta synsätt. Det har också fått starkt stöd blandremissinstanserna. Utskottet delar uppfattningen att regler om förhållandenaunder krig och krigsfara som bör ingå i regeringsformen. De förändringar av grundlagsreglerna som föreslås avserförhållandena under ockupation. Utgångspunkten för förslaget är attfolkstyrelse i egentlig mening är omöjlig under ockupationsförhållanden. Ienlighet med vad folkstyrelsekommittén förordat föreslås därför att varkenriksdagen, dess krigsdelegation eller regeringen får fatta beslut på ockuperatområde. På sådant område får inte heller utövas befogenheter som tillkommernågon i egenskap av ledamot i dessa organ. Vidare får val till riksdag eller,kommunala församlingar inte hållas på ockuperat område. Mot bakgrund av desynpunkter som förts fram i en del remissyttranden föreslås därutöver somförtydliganden att även statschefen skall vara förhindrad att fullgöra sinauppgifter på ockuperat område samt att det av regeringsformen skall framgå attdet åligger varje offentiigt organ att på ockuperat område handla på det sättsom bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samtcivilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. uttalar i sitt yttrande attpropositionens förslag i dessa avseenden ger ett klart, författningsmässigtuttryck för vad som av fastslagits beträffande målen för den svenskasäkerhetspolitiken och det svenska totalförsvaret, nämligen att avhålla frånvarje försök att utnyttja vårt land, att till det yttersta försvara hela vårtland om vi utsätts för militärt 1* 1987/88. angrepp, att möta militäraangrepp varifrån de än kommer och att genomföra KU 1987/88:16 ett effektivtoch uthålligt motstånd i varje del av landet och i alla former som folkrättenmedger. mening ger propositionsförslaget på ett tydligare sätt än vad som nugäller uttryck för principen att folkstyrelse förutsätter frihet. framhållit står det i god överensstämmelse medmålsätt-ningen\för den svenska säkerhetspolitiken. Ipropositionen föreslås vidare att krigsdelegationen skall kunna träda i riksdagensställe även om det inte råder omedelbar krigsfara. Skälen till detta är attövningar och försvarsspel visat att det är en svaghet från beredskapssynpunktatt krigsdelegationen inte kan träda i funktion redan innan en krigsfara harblivit omedelbar. Föredragande statsrådet menar att det ligger en tillräckligspärr mot att en sådan bestämmelse utnyttjas otillbörligt i kravet attförhållandena skall kräva att delegationen träder i ställe. Försvarsutskottetkonstaterar i sitt yttrande att det gäller att finna en balans mellan å enasidan intresset av att ett beslut om att krigsdelegationen skall träda iriksdagens ställe skall kunna fattas i tillräckligt god tid och i samklang medandra beredskapshöjande åtgärder i fråga om rikets högsta organ och å andrasidan principen att skall fungera normalt så länge det är möjligt. Utskottetanser i likhet med föredragande statsrådet att det ligger en tillräcklig spärrmot ett otillbörligt inkallande av krigsdelegationen i kravet att förhållandenaskall kräva att delegationen träder i ställe. Förslagettill lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna ochdomstolarna under krig och krigsfara m.m. innebär i huvudsak en moderniseringav gällande beredskapslagstiftning. Sammanfattningsvishar utskottet funnit att propositionens förslag på samtliga punkter bör godtas. 1. beträffanderegeringsformens regler om krig och krigsfara att med bifalltill proposition 1987/88:6 i denna del som vilande antar det i bilaga 1 intagnaförslaget till lag om ändring i regeringsformen, 2. beträffandelag om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings myndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m. m. att bifallerpropositionen i övrigt. den 8 december1987 På vägnar Närvarande: (), (), (), KU 1987/88:16 BertilFiskesjö (c), (), Hans Nyhage (m), (), BörjeStensson (fp), (), (), (),(), * (fp), (vpk) och (). *Ej närvarande vid justeringen. BertilFiskesjö (c) anför: Jagvill inte motsätta mig de föreslagna lagändringarna. Jag vill dock markera mintveksamhet genom att återge de kritiska synpunkter jag framförde ifolkstyrelsekommitténs betänkande: "Kommitténsförslag innebär att riksdag, krigsdelegation eller regering inte under någraomständigheter skall få fatta beslut på ockuperat område. Hos ämbetsverk,militära organ, polis etc. ligger väsentliga beslutsfunktioner kvar. Jag ärtveksam till denna generella lösning. Den innebär i realiteten att de högstabeslutsfunktionerna, oavsett förutsättningarna i övrigt, överlämnas åtockupationsmakten. Jag är inte övertygad om att detta är en lösning som i allatänkbara lägen bäst tillgodoser medborgarnas intressen eller bäst manifesterarmotståndsviljan gentemot ockupationsmakten." Lag omändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 13 kap. 2,3, 7, 8, 10 och 11 §§ regeringsformen' skall ha följande lydelse. KU 1987/88:16 Bilaga 1 Är riket i krig eller krigsfara, skall en inom utsedd krigsdelegation träda i ställe, om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, meddelas förordnande att krigsdelegationen skall träda i ställe av utrikesnämndens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med statsministern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att sammanträda, meddelas förordnandet av regeringen. Om riket är i krigsfara, meddelas förordnande som sagts av utrikesnämndens ledamöter i förening med statsministern. För förordnande fordras därvid att statsministern och sex av nämndens ledamöter är 13 kap. Krig 2 Är riket i krig eller omedelbarkrigsfara, skall en jnom utsedd krigsdelegation träda i riksdagensställe, om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, meddelas för ordnande att krigsdelegationen skall träda i ställe av ut- rikesnämndens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdags ordningen. Innan förordnande med delas skall samråd ske med statsmi nistern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsför hållandena att sammanträda, med delas förordnandet av regeringen. Om riket är i omedelbar krigsfara, meddelas förordnande som sagts av utrikesnämndens ledamöter i förening med statsministern. För förordnande fordras därvid att statsministern och sex av nämn dens ledamöter är ense. Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller varför sig besluta att skall återtaga sina befogenheter.Krigsdelegationens sammansättning bestämmes i riksdagsordningen. Medan krigsdelegationen är i ställe utövar dende befogenheter som annars tillkommer . Krigsdelegationen får dock ejfatta beslut på ockuperat område. Den får ej heller fatta beslut som avses i12 § första stycket första punkten eller andra eller fjärde stycket. Medan krigsdelegationen är i ställe utövar dende befogenheter som annars tillkommer . Den fär dock ej fatta beslutsom avses i 12 § första stycket första punkten eller andra eller Qär-destycket. Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sinverksamhet. 7§ Är riket i krig elleromedelbar Är riket i krig eller omedelbar Regeringsformen omlryckl 1985:866. krigsfara, skall 2 kap. 12 § tredje stycket icketillämpas. krigsfara, skall 2 kap. 12 § tredje stycket icketillämpas. Detsamma gäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt iriksdagens ställe. KU1987/88:16 Bilaga 1 Är riket i krig eller omedelbarkrigsfara, kan regeringen med stöd av bemyndigande besluta attuppgift, som enligt grundlag ankommer på regeringen, skall fullgöras av annanmyndighet. Sådant bemyndigande får icke omfatta befogenhet enligt 5 eller 6 §,om ej fråga är endast om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas. Under krig, krigsfara eller andra av krig föranleddautomordentliga förhållanden får med avseende på domstol för avdelning avförsvarsmakten göras undanlag från föreskriften i II kap. I § att vid domstolskall finnas ordinarie domare. På ockuperat område får ej fattas beslut som innebärstiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen, lag om valtill eller lag om högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet,ämbetsbrott, brott av krigsmän, sabotage, upplopp, uppvigling ellersamhällsfarlig ryktesspridning . På ockuperat område får icke något offentligt organmeddela beslut eller vidtaga åtgärd som ålägger någon rikets medborgare attlämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna icke får kräva enligtfolkrättens regler. Intet ärende får avgöras av riksdagenpå ockuperat område, såvida icke minst tre fjärdedelar av ledamöternadeltager i avgörandet. I antalet deltagande ledamöter inräknas därvid ickeersättare som utövar uppdrag som ledamot. eller regeringen får icke fatta beslut påockuperat område. På sådant område får ej heller utövas befogenhet somtillkommer någon i egenskap av riksdagsledamot eller statsråd. Det åligger varje offentligt organatt på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarnaoch motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intresseni övrigt. Icke i något fall får ett offentligt organ meddela beslut ellervidta åtgärd som / strid mot folkrättens regler ålägger någon riketsmedborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. till eller heslutande kommunalaförsamlingar får ej hållas på ockuperat område. Är riket i krig, bör statschefen följa regeringen.Befinner han sig Är riket i krig, bör statschefen följa regeringen.Befinner han sig Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse KU 1987/88:16 påannan ort än regeringen, skall på ockuperat område eller på an- Bilaga1 han anses hindrad att fullgöra sina nan ort än regeringen, skall han an- uppgifter som statschef. ses hindrad att fullgöra sina uppgif ter som statschef. Dennalag träder i kraft . Försvarsutskottetsyttrande ku 1987/88: i6 _ , Bilaga 2 över proposition 1987/88:6 om offentliga organs verksamhetvid krig eller krigsfara Konstitutionsutskottethar beslutat att bereda försvarsutskottet tillfälle attyttra sig över proposition 1987/88:6 om de offentliga organens verksamhet vidkrig eller krigsfara. Ipropositionen föreslås ändringar i regeringsformens kapitel om krig ochkrigsfara. Förslagen innebär bl.a. att varken , dess krigsdelegationeller regeringen får fatta beslut på ockuperat område och att val tillriksdagen eller kommunala församlingar inte får hållas på sådant område. Vidareläggs fram ett förslag till en lag om förfarandet hos kommunerna,förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.Förslaget innebär huvudsakligen en modernisering av nu gällande bestämmelserså att dessa anpassas till regeringsform och ändrade förhållanden inomkommunerna, den stadiga förvaltningen och domstolsväsendet. De nya lagreglerna avsesträda i kraft . Försvarsutskottetbegränsar sitt yttrande till att gälla vissa av de föreslagna ändringarna iregeringsformens kapitel om krig och krigsfara. Utskottetavgav /ett yttrande till justitieutskottet överproposition 1985/86:15 om polisens ställning i krig och de med anledning avdenna proposition väckta motionerna 1985/86:252-254 samt den väckta motionen 1985/86:Ju219. Utskottet anförde i dettayttrande att propositionen borde avslås med hänvisning till att ettställningstagande till de i propositionen aktualiserade frågorna borde anståtill dess folkstyrelsekommitténs (Ju 1984:05) betänkande avlämnats ochremissbehandlats och försvarskommittés slutbetänkande avlämnats.Justitieutskottet delade sedermera denna bedömning och menade därtill - medhänvisning till vissa bl.a. i motionerna framförda överväganden - att ävenolika säkerhetspolitiska skäl talade för att propositionen borde avslås (JuU1985/86:37). nu aktuella propositionen tas frågorna om polisens ställning i krig inteupp. Den förutvarande justitieministern anför som skäl för detta att riksdagsbehandlingenav ovannämnda proposition gav vid handen att den KU 1987/88:16 bredaenighet som bör eftersträvas beträffande frågor av denna typ inte Bilaga2 förelåg. Justitieministern säger sig därför avse att föranstalta omytterligare underlag i detta ärende. Med den inriktning som återfinns i den nu aktuellapropositionen om de offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfaraföreligger enligt försvarsutskottets mening förutsättningar för den bredapolitiska enighet som inte kunde nås vid behandlingen av propositionen ompolisens ställning. Utskottet anser att proposition 1987/88:6 i allt väsentligtinnebär väl avvägda och säkerhetspolitiskt välmotiverade ändringar iregeringsformens 13 kap., grundade på och utgående ifrån en klar redovisning avde olika motstående intressen som gör sig gällande och som måste vägas motvarandra. I propositionen föreslås beträffande principerna om densvenska folkstyrelsen och all maktutövnings lagbundenhet och dessa principerstillämpning i krig, krigsfara och under ockupationsförhållanden att varken , dess krigsdelegation ellerregeringen får fatta beslut på ockuperat område, att på sådant område inte heller får utövas befogenhet somtillkommer någon i egenskap av ledamot av dessa organ, au statschefen skall anses förhindrad att fullgöra sinauppgifter på ockuperat område, au val till eller kommunala församlingar intefår hållas på ockuperat område samt att det av regeringsformen klart skall framgå att detåligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt sombäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samtcivilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Till grund för dessa förslag ligger i propositionen delsställningstagandet att regler om förhållanden under krig och krigsfara liksomhittills bör ingå i regeringsformen, bl.a. för att stärka den svenskastatsledningens motståndskraft mot obehöriga påtryckningar och tillförsäkraatt det finns svenska statsorgan som på laglig grund kan leda kampen för befrielsei en ockupationssituation, dels principen att endast sådana företrädare förregering och riksdag som befinner sig i frihet - på icke-ockuperat svensktterritorium eller i exil - skall anses ha konstitutionell behörighet. Utskottet anser att dessa överväganden, och de konkretaförslag som dessa utmynnar i, innebär en sådan anpassning av vår författningsberedskap och normgivning inför kris- och krigsförhållanden som är ägnad att stärka vår säkerhetspolitiska grundlinje. Propositionens förslag i dessa avseenden ger ett klart, författningsmässigt uttryck för vad som av fastslagits beträffande målen för den svenska säkerhetspolitiken och det svenska totalförsvaret, nämligen att avhålla från varje försök att utnyttja vårt land, att till det yttersta försvara hela vårt land om vi utsätts för militärtangrepp, att möta militära angrepp varifrån de än kommer och att genomföra ett effektivt och uthålligt motstånd i varje del av landet och i alla former som folkrätten medger. Propositionens förslag av innebörd att varje form av normal politisk verksamhet under ockupationsförhållanden görs grundlags- stridig och att försvarsansträngningarna och det ockuperade områdets jq befrielse ställs i centrumsom övergripande norm för offentiiga organs KU 1987/88:16 agerande ärägnade att stärka trovärdigheten i dessa mål. Bilaga 2vill i detta sammanhang understryka den säkerhetspolitiska betydelsen av attden svenska grundlagen i dessa avseenden är klar och kategorisk. Utskottetkonstaterar att propositionen utöver att ge ytterligare författningsmässigtuttryck för de fastlagda målen för vår säkerhetspolitik och vårt totalförsvaräven söker tillgodose aktuella bedömningar beträffande kraven på flexibelberedskap och risken för militärt angrepp med kort förvarning.Justitieministern konstaterar sålunda att det om blir angripet harvital betydelse att och regeringen är i stånd att leda landetsförsvarsansträngningar: Ettangrepp på vårt land kan som framgått ovan inledas överraskande och på ett sättsom syftar till att paralysera våra ledningsfunktioner. Redan en konstateradkrigsfara bör därför medge målmedvetna åtgärder för att trygga totalförsvaretshögsta ledning och möjligheterna för riksstyrelsen att fungera i sådemokratiska former som möjligt. Reglernaför när krigsdelegationen kan träda in måste medge att beslut om sådant inträdefattas i tillräckligt god tid och i samklang med andra beredskapshöjandeåtgärder i fråga om rikets högsta organ. Jagföreslår därför att krigsdelegationen skall kunna inkallas till tjänstgöringäven vid krigsfara som inte är omedelbar. Enligt min mening ligger entillräcklig spärr mot att en sådan bestämmelse utnyttjas otillbörligt i kravetatt förhållandena skall kräva att delegationen träder i ställe. Tillgrund för förslaget ligger således bl.a. den bedömning som redovisats av 1984års försvarskommitté att försvarsplaneringen bör utgå från den svårastehotsituationen - att ett angrepp inleds med endast kort militär förvarning ochvi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering.Kommittén pekade därvid bl.a. på inslag i den militärtekniska utvecklingen ochpå möjligheten av insats i ett tidigt skede av särskilda sabotageförband. Tillbilden hör även att den s.k. ledningsverksamhetsutredningen liksom erfarenhetenav vissa övningar och försvarsspel bl.a. fäst uppmärksamheten på behovet avkontakt mellan regering och riksdag i en kris- eller krigssituation och att frågorrörande krigsorganisering av de högsta statsorganen ses i ett samlatperspektiv. Utskottetkonstaterar för sin del att det även på denna viktiga punkt handlar om attfinna en författningsmässig balans mellan ohka intressen som gör sig gällande.Ett övergripande intresse är självfallet att slå vakt om principen attriksdagen skall fungera på normalt sätt så länge som det är möjligt.