bet · GB01LU22 · 1987-12-31 00:00:00 — om lagstiftning beträffande ideella föreningar och LU' , ' 1987/88:22 Sammanfattning sv ;,;; ,. Ibetänkandet behandlas dels fyra motioner i vilka framförs önskemål omlagstiftningsåtgärder beträffande ideella föreningar, dels två motioner rörandelagstiftningen om stiftelser. Utskottetavstyrker samtliga motioner. Till betänkandet liar fogats tre reservationer (m,c resp. ,fp)'och ett särskilt yttrande (m, c). 1987/88:L202av och i (m) vari yrkas att hosregeringen begär utredning om ramlagstiftning för ideella 1987/88:L203av m.fl. (c) vari yrkas att hos regeringen begär attfrågan om grundläggande lagstiftning för ideella föreningar utreds. 1987/88:L210av () vari yrkas att hos regeringen begär förslag tilllag om ideella föreningar. 1987/88:L214av m.fl. (s) vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en heltäckandeöversyn av den civilrättsliga regleringen av stiftelseinstitutet. 1987/88:L215av iHarding () vari yrkas att hos regeringen begärförslag till lagstiftning för att förstärka den interna 1987/88:N22av m.fl. (fp) vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad som i motionen anförts om inriktningen av en nylagstiftning om stiftelser. MotionN22, som väckts med anledning av proposition 1987/88:94 om fortsatt giltighetav lageri (l982:315)om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser,har av näringsutskottet överlämnats till lagutskottet. Gällandeordning , : ; , =, . Ideella föreningar ,. I juridiskt hänseende skiljer man mellan ekonomiskaföreningar och ideella föreningar. De ekonomiska föreningarna'regleras; i den sedan denl januari. ; 'J'' : j 1988gällande lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar som ersatt lag isamma ämne. För att en förening skall kunna registreras som ekonomisk föreningfordras enligt 1 kap. 1 § i den nya lagen - liksom enligt lag -att-föreningen har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressengenom sådan ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsiimentereller andra förbrukare, som leverantörer eller med egen arbetsinsats ellergenom att begagna föreningens tjänster eller , i :' på annat liknande sätt. Det krävs alltså dels att föreningen bedriver, ekonomisk verksamhet, dels att verksamheten skall syfta till att frärpjamedlemmarnas ekonomiska intressen. Saknas endera av dessa förutsättningar ärföreningen att anse som en ideell förening. ,, ,, Ideella föreningar omfattas inte av lagen om ekonomiskaföreningar. Beträffande ideella föreningar saknas eri sådan detaljerad civilrättslig lagstiftning som finns rörande aktiebolag och ekonomiska föreningar. Inte heller finns det i lagstiftningen någon definition av begreppet ideell förening. I rättspraxis har ansetts att en ideellförening äger rättskapacitet då den har antagit stadgar som inte är alltförbristfälliga och valt styrelse. Förbindelser som ingås för en sådan föreningbinder endast föreningen, inte de enskilda medlemmarna. Om föreningen inteuppfyller nämnda förutsättningar - vanligt bland föreningar av enklare slag,såsom läsecirklar och svagt organiserade sällskapsföreningar - blir avtal somingås för föreningens räkning bindande endast för dem som har ingått dettaavtal. Enligt praxis anses vidare vissa andra principer också gälla. En närmareredogörelse härför finns i betänkandet LU 1982/83:22, Bestämmelser i stadgarna för en ideell förening vilka äroskäliga mot medlemmarna kan ogiltigförklaras eller jämkas av allmän domstol nied stöd av 36 § avtalslagen. Sålunda har högsta domstolen i ett rättsfall (NJA 1982 s. 853) ogiltigförklarat en bestämmelse i stadgarna för en fackförening om att frågor om medlems rätt till utträde ur föreningen' skulle avgöras aven skiljenämnd med viss sammansättning. I ett senare rättsfall (NJA 1987 s. 394) har högsta domstolen i motsats till underinstanserna ansett att ett fackför bunds beslut att teckna en kollektiv hemförsäkring för sina medlemmar inte avsett ett ändamål som är uppenbart främmande för förbundets uppgift enligt stadgarna. Det privaträttsliga begreppet föreningsrätt förekornmerockså inom arbetsrätten. Med föreningsrätt avses i lagen (1976:580) ommedbestämmande i arbetslivet (MBL) rätten för arbetsgivare och arbetstagareatt tillhöra arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, utnyttja medlemskapetsamt verka för organisationen eller för bildandet av sådan organisation utanatt bli utsatta för påtryckningar eller annan obehörig inblandning från motparti arbetsförhållandet. Förening äger för egen del skydd i lagen endast så till vida, attden inte är skyldig att tåla sådan kränkning av enskild arbetsgivares LU1987/8».22 ellerarbetstagares föreningsrätt som innebär intrång i dess verksamhet. Reglernahar enbart till syfte att skydda rätten att organisera sig (den s.k, positivaföreningsrätten) men ger inte något skydd för anspråk på att få vara oorganiseradeller för rätt att inte tillhöra viss förening (den s.k. negativa Någon särskild civilrättslig lagstiftning om stiftelserfinns inte. Stiftelsernas förhållanden är emellertid i vissa avseendenreglerade i lagstiftningen. Enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser(tillsynslagen) skall stiftelser i princip anmälas till länsstyrelsen.Undantagna från anmälningsskyldighet -och därmed från tillsyn - är stiftelsersom"genom anknytning till staten eller särskilda institutioner antas varaförvaltade på ett betryggande sätt. Undantagna är även stiftelser som har avregeringen fastställda stadgar och enligt dem står under,särskilt anordnadtillsyn, stiftelser som är anförtrodda åt ideella föreningar och andra samfundsamt stipendiestiftelser vid enskilda undervisningsanstalter. familjestiftelser, dvs. stiftelser till förmån för medlemmar av viss släkteller vissa släkter, samt stiftelser vars förmögenhet inte överstiger 20 000kr. Slutligen undantas stiftelser som enligt regeringens förordnande ellerstiftarens föreskrift inte skall vara underkastade tillsyn enligttillsynslagen. Alla anmälningsskyldiga stiftelser omfattas inte avtillsyn enligt tillsynslagen. Tillsyn är föreskriven endast för sådanastiftelser som främjar ett allmännyttigt ändamål. kan besluta attallmännyttig stiftelse inte skall stå under tillsyn. Tillsynen innebär en övervakning av att stiftelsensförvaltning sköts i enlighet med lagen och de föreskrifter som gäller förvederbörande stiftelse. Som underlag för granskning skallstiftelsens styrelse till insända en ekonomiskredovisning. (Ju 1975:01) tillkallades påriksdagens begäran med uppdrag att företa en översyn av lagstiftningen omstiftelser. En viktig fråga som utredningen enligt direktiven skulle taställning till var om stiftelse skall tillåtas för varjehandaändamål. Om stiftelseinstitutet begränsas borde utredningen pröva om samhälletkan delta i vissa stiftelsers förvaltning. I samband härmed skulle också prövashur förvaltningen skall vara ordnad och om nuvarande regler beträffandeminimikrav om stadgarnas innehåll är tillfredsställande. Andra frågor somskulle behandlas av utredningen var bokföringsplikt och revision, möjlighetertill skadeståndstalan mot styrelseledamot i stiftelse samt behovet avbestämmelser om likvidation eller fusion. Efter beslut av regeringen upphördeutredningen med sitt arbete 1983 ochöverlämnade därvid som resultat av arbetet ett antal promemorior. Härefterhar stiftelselagstiftningen varit föremål för översyn inom justi- 1* 1987188. tiedepartementet.Detta arbete har resulterat i en framlagd departements- LU 1987/88:22promemoria (Ds Ju 1987:14) Stiftelser vari bl.a. föreslås en omfattandecivilrättslig reglering av stiftelser samt bestämmelser som stärker ocheffektiviserar samhällets kontroll över stiftelseväsendet. Remissbehandlingenav promemorians förslag avses bli avslutad . För en närmareredovisning av promemorian hänvisas till betänkandet LU 1987/ Motionärerna i motion L202 (m) anser att vissagrundläggande krav bör kunna ställas på föreningar och organisationer. För densom vill tillhöra en förening eller organisation måste det klarare än i dagframgå hur långt organisationens befogenhet sträcker sig. En utredning av förutsättningarnaför en ramlagstiftning gällande ideella föreningar bör enligt motionärernasmening omgående företas. En sådan lagstiftning bör innehålla reglerom t.ex. enmedlems bundenhet av beslut som fattas utan medlemmens direkta medverkan och ommedlems inträde i samt utträde ur en förening. 1 motion L203 (c) framhåller motionärerna att det utantvekan finns starka skäl för en närmare utredning rörande såväl behovet som denlämpliga utformningen av en lagstiftning om ideella föreningar. En utgångspunktför en lagstiftning måste vara att variationsrikedomen i föreningslivet intefår begränsas och att föreningslivet och organisationsväsendet inte fårhindras. Lagstiftningen bör reglera det som från samhällets synpunkt är mestskyddsvärt, nämligen den enskildes ställning i förhållande till organisationen.Enligt motionärerna kan det bli aktuellt att införa t.ex. regler om rätten tillinträde i och utträde ur förening, negativ föreningsrätt, uteslutning urförening samt om föreningsbeslut som gäller medlemmens förhållande utanför detområde som är föreningens egentliga. Vidare bör övervägas en lagreglering avminoritetsskyddet, föreningens ekonomi och revision, ansvaret för uppkomnaförbindelser och villkoren för en upplösning av föreningen. Enligt motionären bakom motion L210 (m) är detanmärkningsvärt att rättsliga normer saknas i förhållandet mellan föreningenoch den enskilde i fråga om möjligheten att få ett beslut från föreningens sidaöverprövat, rätten att inträda i, vara kvar i och utträda ur föreningen samträtten att slippa bli ansluten till en förening mot sin vilja. I sammanhangethänvisar motionären också till det ovan redovisade rättsfallet (NJA 1987 s.394). Motionären anser det angeläget att allmänna rättsregler skapas även förideella föreningar. Även motion L215 (fp) tar. med hänvisning till sammarättsfall, upp frågan om enskild föreningsmedlems rättsställning inom en ideellförening. Enligt motionären måste uttryckligen slås fast i lag att en medlem ien ideell förening endast kan bli bunden av sädana föreningsbeslut som liggerinom föreningens stadgar. stiftelser LU 1987/88:22 1 motion L214 (s) framhålls inledningsvis att det finnsett mycket stort antal stiftelser i som tillsammans förvaltar storavärden. Stiftelserna är ofta undantagna från all offentlig insyn och befriadefrån skattskyldighet. Motionärerna anför flera exempel på stiftelser som harbetydande tillgångar och stort inflytande över näringslivet. Enligtmotionärerna är dagens lagstiftning på området otidsenlig och inrymmer storaorättvisor. En total översyn av hela lagstiftningen måste därför utanytterligare dröjsmål komma till stånd. Motionärerna i motion N22 (fp) kritiserar det förslag tilllagstiftning om stiftelser som framlagts i departementspromemorian (Ds Ju1987:14) Stiftelser. Motionärerna anser att förslaget lider av grundläggandeoch betydelsefulla brister och inte bör läggas till grund för lagstiftning.Enligt motionärerna har stiftelserna fungerat väl utan någon särskildlagreglering. Enligt motionärerna saknas det anledning att överge systemet meden frivillig tillsyn UV stiftelserna. En ny lagstiftning bör främst inriktas påatt underlätta stiftelsernas verksamhet och främja presumtiva viljaatt skapa nya stiftelser. Frågan om lagstiftning rörande ideella föreningar harsedan 1971 prövats åtskilliga gånger av , , medanledning av motioner med samma syfte som de nu aktuella. På förslag avlagutskottet har motionerna avslagits av . Beträffande fråganstidigare behandling och de närmare skälen för ställningstagandena tillmotionerna hänvisas till LU 1983/84:14, LU 1985/86:5, LU 1985/86:15 och till LU1986/87:15. Även frågan om översyn av lagstiftningen om stiftelser harbehandlats av . Senast prövades spörsmålethöstenT987 med anledning av en motion med samma syfte som den nu aktuellamotionen L214. I sitt av godkända betänkande i ärendet (LU 1987/88:8)utgick utskottet från att en proposition på grundval av förslaget i den ovannämnda departementspromemorian och de under remissbehandlingen framkomnasynpunkterna möjligt skulle komma att föreläggas . Någotsärskilt uttalande i saken från sida ansåg utskottet därför inteerforderligt. l betänkandet behandlar utskottet dels fyra motioner ivilka framförs önskemål om lagstiftningsåtgärder beträffande ideellaföreningar, dels två motioner rörande lagstiftningen om stiftelser. Ijuridiskt hänseende skiljer man mellan ekonomiska föreningar och De förstnämnda föreningarna regleras i lagen (1987:667) LU1987/88:22 om ekonomiska föreningar. För att en förening skall kunna vinnaregistrering som ekonomisk förening fordras, liksom enligt äldre lag, dels attföreningen bedriver ekonomisk verksamhet, dels att verksamheten skall syftatill att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Saknas någon av dessa förutsättningarär föreningen att anse som en ideell förening. 7"ill skillnad från vad somgäller beträffande de ekonomiska föreningarna saknas en närmare lagreglering avde ideella föreningarna i civilrättsligt hänseende. I motionerna L202 (m) och L203 (c) yrkas att hosregeringen begär att frågan om en lagstiftning för ideella föreningar utredsoch i motion L210 (m) yrkas att hos regeringen begär förslag till lagom ideella föreningar. Motionärerna i de tre motionerna framhåller att detfinns behov av grundläggande regler om de ideella föreningarna särskilt när detgäller medlems inträde i och utträde ur föreningen och andra förhållandenmellan föreningen och medlenimen. I motion L215 (fp) begärs lagreglering ifråga om medlems bundenhet av föreningsbeslut. Utskottet erinrar om att motioner med yrkanden omlagstiftningsåtgärder beträffande ideella föreningar har prövats av istort sett . Senast prövades frågan våren1987 (se LU 1986/87:15) då utskottet fann att det saknades skäl för enlagstiftning om ideella föreningar. Det i motionerna åberopade rättsfallet NJA1987 s. 394 angående medlems bundenhet av föreningsbeslut bör inte medföranågon annan bedömning. Någon anledning för att nu inta en annanståndpunkt i frågan föreligger således inte. Utskottet avstyrker följaktligenmotionerna L202. L203, L210 och L215. Särskilda lagregler av civilrättslig natur om stiftelsersaknas. Däremot finns en viss offentlig kontroll över stiftelser enligt lagen (1929:116) om tillsynöver stiftelser. Enligt denna lag skall stiftelser med vissa undantag anmälas till , och anmälningsskyldiga stiftelser är underkastade länsstyrel- > senstillsyn om de främjar ett allmännyttigt ändamål. Allmännyttiga stiftelser ärunder vissa förutsättningar befriade från inkomst- och förmögenhetsskatt. I motion L214 (s) framhålls att det finns ett mycket stortantal stiftelser i som tillsammans förvaltar stora värden. Vidareframhålls att stiftelserna ofta är undantagna från offentlig insyn.Motionärerna anser att dagens lagstiftning på området är otidsenlig och att entotal översyn av hela lagstiftningen bör komma till stånd utan dröjsmål. Imotionen yrkas en heltäckande civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet! Motionärerna i motion N22 (fp) kritiserar ett förslag tilllagstiftning om stiftelser som framlagts i en inom justitiedepartementetupprättad promemoria (Ds Ju 1987:14) Stiftelser. Enligt motionärerna bör enlagstiftning på området inte inriktas på en omfattande reglering avstiftelserna och en ökad kontroll utan i stället på att underlättastiftelsernas verksamhet och främja skapandet av nya stiftelser. I motionenyrkas att det anförda ges regeringen i till känna. Som framgår av redogörelsen ovan (s. 5) har frågan omlagstiftning beträffande stiftelser behandlats av åtskilliga gångerunder senare år. Senast prövades frågan med anledning av en motionmed sammasyfte som motion L214. I sitt av godkända betänkande i LU1987/88:22 ärendet(LU 1987/88:8) avstyrkte utskottet den då aktuella motionen. Utskottetutgick därvid från att en proposition på grundval av den då framlagda departementspromemorian i ämnet och de synpunkter som framkommitvid remissbehandlingen av den möjligt skulle komma att Enligt vad utskottet inhämtat kommer remissbehandlingen avdepartementspromemorian att vara avslutad inom den allra närmaste tiden.Regeringens ställningstagande till förslaget i promemorian och remissinstansernassynpunkter bör inte föregripas. Något,uttalande från sida om dennärmare utformningen av en lagstiftning på området bör därför inte göras.Liksom utskottet gjorde utgår utskottet från att en proposition iämnet möjligt kommer att föreläggas . Utskottetavstyrker med det anförda bifall till motionerna L214 och N22. 1. beträffandeideella föreningar attriksdagen avslår motionerna 1987/88:L202, 1987/88:L203, 1987/ 88:L210och1987/88:L215, attriksdagen avslår motionerna 1987/88:L214 och 1987/88:N22. Närvarande: (), (),(), (), (), (), (), (), (), GunnarThollander (s). (), (), (),() och (). Ideella föreningar (mom. 1) (), (), (), () och () anser ' dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjarmed "Utskottet erinrar" och slutar med "och L215" bort haföljande lydelse: Som utskottet framhållit då frågan om en lagstiftningbeträffande ideella föreningar tidigare varit aktuell utgör dessa föreningar enviktig del av vårt samhälle. De fullgör betydelsefulla uppgifter på många olikaområden, exempelvis inom facklig, politisk och humanitär verksamhet samt vidreligionsutövning, vetenskaplig forskning och idrott. Utskottet kan liksom tidigareockså konstatera att många ideella organisationer lagstiftningsvägen kommit attfå ett starkt inflytande över samhällsutvecklingen. Till detta LU1987/88:22 kommer, som motionärerna påpekat, att samhället på olika sätt stöderorganisationer och föreningar av skiftande slag. Trots den betydelse som olika organisationer sålunda harsaknas normer av grundläggande karaktär beträffande organisationernasförhållanden. För associationer av annan typ är läget det motsatta. För bl.a.aktiebolag och ekonomiska föreningar föreligger noggrann lagreglering.Avsaknaden av regler angår sådana centrala ämnen som den enskildes rätt attinträda i. kvarstanna i eller utträda ur en förening och hans rätt att slippa bliansluten till en förening mot sin vilja (negativ föreningsrätt, kollektivanslutning).Inte heller finns det regler mot s.k. organisationsklausuler av innebörd attarbetsgivaren förbinder sig att icke anställa personer som ej tillhör denavtalsslutande arbetstagarorganisationen. Ytterligare exempel på frågor som - ienlighet med vad som anges i motionerna - är oreglerade är minoritetsskyddet,ekonomi och revision, skadeståndsskyldighet, ansvar för uppkomna förbindelseroch upplösning av förening. Enligt utskottets mening ger utvecklingen under senare årtveklöst stöd för ståndpunkten att den enskildes ställning i förhållande tillorganisationerna behöver ges ett lagfäst skydd. Det har sålunda inträffat falldär medlem uteslutits ur en förening eller vägrats utträde under uppmärksammadeformer eller där en skiljedomsklausul i stadgarna för ett LO-förbundunderkändes som oskälig. Ett annat uppseendeväckande exempel är det imotionerna omnämnda rättsfallet från högsta domstolen (NJA 1987 s. 394) därhögsta domstolen i motsats till underinstanserna ansåg, att ett fackförbundsbeslut att teckna en kollektiv hemförsäkring för sina medlemmar inte avsåg ettändamål som var uppenbart främmande för förbundets uppgift enligt stadgarna. Andra händelser som tilldragit sig betydande intresse harslutligen varit blockader som riktats mot företagare utan anställda eller medanställda som inte är medlemmar i den blockerande organisationen. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att detovedersägligen finns starka skäl för en närmare utredning rörande såväl behovetsom den lämpliga utformningen av lagstiftningen om de ideella föreningarna. Beträffande den närmare inriktningen av utredningsarbetetvill utskottet framhålla att en viktig utgångspunkt måste vara attvariationsrikedomen inom föreningslivet inte får begränsas. Det är vidareangeläget att föreningslivet och organisationsväsendet inte hindras ellerförsvåras. Tvngdpunkten i en ifrågasatt lagstiftning bör ligga i det som frånsamhällets sida är mest skyddsvärt. nämligen den enskilde medlemmens ställningi förhållande till organisationen. Viktigt är också att det - som motionärernapåpekat -tillskapas grundläggande reglerom organisationen som sådan. bl.a.villkoren för att en förening skall anses vara en juridisk person. Andraangelägna uppgifter för utredningen bör som framgått vara att utformabestämmelser om medlems inträde i. avgång från och uteslutning ur förening,medlems bundenhet av beslut som fattats utan hans medverkan eller som rör frågorutanför föreningens verksamhetsområde, förhållandet till tredje man. skadeståndsskyldighet,firmateckning, ansvarighet för uppkomna förbindelser och föreningensupplösning. Det bör ankomma på regeringen att närmare bestämmaformerna för utredningsarbetets bedrivande. LU 1987/88:22 Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motionernaL202, L203, L210 och L215 bör ges regeringen till känna. dels att utskottet under moment 1bort hemställa: 1. beträffande ideella föreningar att med anledningav motionerna 1987/88:L202, 1987/ 88:L203, 1987/88:L210och 1987/88:L215 somsin meningger regeringen till känna vad utskottet anfört om utredning avfrågan om lagstiftning beträffande ideella föreningar. Ideella föreningar (mom. 1, motiveringen) och (båda fp) anser attden del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Det i" ochslutar med "och L215" bort ha följande lydelse: De ideella föreningarna - i alla deras mångskiftandeformer - spelar en betydelsefull roll i det svenska samhället. landstingoch kommuner bör se positivt på och ge stöd till ideella insatser ochfolkrörelsearbeten. Offentlig styrning måste däremot i möjligaste månundvikas. Hur ideella organisationer skall arbeta bör deras medlemmar avgöra idemokratiska former. Föreningslivet skall stå fritt från statsmakten. Därför ärutskottet inte berett att tillstyrka motionsyrkanden om ramlagstiftning förideella föreningar. Dessa föreningar är därtill mycket olika sinsemellan. Redanav detta skäl vore en särskild lagstiftning, som skulle reglera beslutsformeroch intern uppbyggnad i så skiftande verksamheter som fackliga organisationeroch idrottsföreningar, svår att genomföra och resultatet därav svårt attöverblicka. I några av motionerna behandlas särskilt förhållandetmellan den enskilde och organisationerna. Utskottet ser allvarligt på dennafråga. Det är t.ex. oacceptabelt att ett politiskt parti fattar beslut omkollektivanslutning av medlemmar. Detta problem bör regleras genom lagstiftningmot sådan kollektivanslutning. Ett annat exempel som berörs i ett par motionergäller beslut om kollektiva hemförsäkringar. Denna fråga löses effektivastgenom beslut om att sådana försäkringar bara blir bindande för den enskilde omdenne själv anslutit sig. Ett tredje exempel gäller rätten att stå utanför enförening, dvs. den s.k. negativa föreningsfriheten. Denna rätt bör enligtutskottets mening lagfästas. Nämnda problem får således lösas genom åtgärder ivarje särskilt fall. En generell lagstiftning beträffande ideella föreningaravvisas därför att konsekvenserna därav är omöjliga att överblicka. Resultatetkan bli en oacceptabel offentlig styrning av det enskilda föreningslivet menändå ett ineffektivt vapen mot föreningsrättsliga övergrepp mot enskilda medlemmar. Mot dennabakgrund avstyrks motionerna L202, L203, L210 och L215. 3.Stiftelser (mom. 2) LU 1987/88:22 och (båda fp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s.7 som börjarmed "Enligt vad" och slutar med "och N22" bort ha följandelydelse: Det förslag som framlagts i departementspromemorian (Ds Ju1987:14) Stiftelser lider enligt utskottets mening av sådana grundläggande ochbetydelsefulla brister att det under inga omständigheter bör läggas till grundför en lagstiftning om stiftelser. har fungeratväl utan någon särskild lagreglering.