bet · GB01TU19 · 1987-12-31 00:00:00 — Av samma bestämmelse får emellertid vidare anses följa attegendom som har anskaffats för medel, anvisade av , inte får disponeras på sätt som strider mot anslagsbeslut. I praxis har egendom, som har förvärvats enligt beslut för att för framtiden vara statsegendom, inte ansetts kunna säljas utan hörande. Obrukbar eller obehövlig materiel kan försäljas, men regeringen torde inle ensidigt kunna genom försäljning av materiel reducera t.ex, den av beslutade försvarsor- 114 ganisationen.Vad jag har föreslagit i denna paragraf syftar inte till rubbning XU1987/88: 19 av nu nämnd praxis. hade intet att erinra mot vad som ipropositionen anförts i denna fråga. Hittillshar inte fastställt sådana grunder som avses i 9 §. Bestämmelser om fast egendom Enligt regeringsform fordrades riksdagenssamtycke för försäljning eller annan avhändelse av statens fasta egendom. Somframgått innehåller den nya regeringsformen inte motsvarande begränsning avregeringens rätt att förfoga över sådan egendom. Så länge inte harfastställt grunder enligt 9 kap. 9 § har emellertid, enligtövergångsbestämmelserna till den nya regeringsformen, förutsatts att tidigaregivna bemyndiganden skall gälla. Dessa bemyndiganden har inneburit medgivandeför regeringen att utan samtycke i varje särskilt fall sälja fast egendomtill ett visst högsta värde, 5 milj. kr. har frågan om försäljning av statlig fastegendom aktualiserats . begärde regeringen rätt attutan någon begränsning besluta om försäljning eller byte av staten tillhörigfast egendom. (FiU 1981/82:26) avstyrkte emellertid förslagetmed instämmande i vad i ett yttrande anfört om att maninom borde göra en översyn av gällande bemyndiganden och riktlinjermed beaktande av bestämmelserna i den nya regeringsformen. Finansutskottetföreslog ett tillkännagivande av till regeringen härom, vilket ocksåblev beslut. Frågan väcktes ånyo av regeringen (prop.1985/86:101 bil. 3), då samma begäran framfördes som . Finansministernförklarade, med anledning av tillkännagivande detta år, att gällanderiktlinjer var tillräckliga för att ange ramarna för regeringens förfogandeöver den staten tillhöriga fasta egendomen förutsatt att gällande värdegränserslopades. Inte heller biföll emellertid riksdagenregeringens förslag. (FiU 1985/86:22) ansåg alltjämt attvärdegränserna inte borde slopas förrän frågan om vilka riktlinjer som bordegälla för försäljning av statlig egendom hade klarlagts. Finansutskottetvidhöll att regeringen, i enlighet med vad uttalat , borde seöver gällande bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer. Riksdagenanslöt sig i ett nytt uttalande härtill. Frågan togs åter upp av regeringen (prop.1986/87:100 bil. 9 s. 55 f). Regeringen anförde att försäljning av statensfasta egendom huvudsakligen är en följd av en fortlöpande anpassning avfastighetsbeståndet till ändrade förutsättningar för del statligalokalbehovet. Ett regelverk som tar sikte på alla framtida tänkbara situationerskulle bli mycket omfattande och därigenom skapa en krångligare handläggning.Under 1970-och 1980-talen har endast ett fåtal ärenden behövt underställasriksdagen. Mot bakgrund härav anfördes i propositionen att det är lämpligt attnuvarande ordning behålls och att beloppsgränsen för bemyndigandevid behov justeras. Något förslag i frågan lades inte fram. skottetoch hade inte något att erinra mot det anförda (FiU /88:19 1986/87:12 s. 4). I budgetpropositionen (prop. 1987/88:100 bil. 9 s. 39) tasåterigen frågan upp om att utöka bemyndigandet för regeringen att sälja fastegendom. I propositionen anförs att frågan om utökade bemyndiganden bör ses isammanhang med de nya riktlinjer för lokalförsörjningen som redovisas ibudgetpropositionen. Nuvarande beloppsgräns om 5 milj. kr. föreslås därför justeradså att regeringen bemyndigas besluta om försäljning upptill 50 milj. kr. Som riktlinje för denna typ av försäljning skall gälla att överskottetnormalt skall återanvändas för investeringar i form av byggpro-duktion ellerinköp samt planeras och genomföras så att statens samlade förmögenhet inteurholkas, dvs. så att ingennettoutförsäljning av statens egendom sker.Överskott som genereras på detta sätt bör, anförs det i propositionen, endast ibegränsad omfattning användas för att finansiera underhållsåtgärder. Det anges i propositionen att den förordade beloppsgränsenför försäljning är angiven prisläge. För beslut under kommande årbör det vara möjligt att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen från den tidpunktnär tagit ställning i dessa frågor. Denna fråga behandlas förnärvarande av finansutskottet. Bestämmelser om lös egendom Till skillnad från vad som gällde för statens fastaegendom fanns det regeringsform inga särskilda begränsningar i frågaom regeringens dispositionsrätt över lös egendom, vari innefattas bl.a. aktieri bolag. Därför hade inte haft anledning att lämna någrabemyndiganden av det slag som alltjämt övergångsvis gäller för fast egendom.Som framgått görs i den nya regeringsformen ingen åtskillnad mellan fast ochlös statlig egendom. Det är sak att fastställa grunder förregeringens disposition av båda slagen av statlig egendom, något som hittillsinte har skett. Frågan om regeringens dispositionsrätt över lös statlig egendom,t.ex. aktier, är alltså inte närmare reglerad. Det följer intedirekt av någon föreskrift i regeringsformen eller annan lag att regeringen ärskyldig att inhämta bemyndigande vid försäljning av aktier istatsägda bolag. Vägledande i sådana frågor torde, enligt det citerademotivuttalandet till 9 kap. 9 § regeringsformen, vara en bedömning avriksdagens intentioner då medel anvisades för förvärvet av aktierna i resp.bolag. Det bör påpekas att regeringsformens bestämmelser omstatens tillgångar inte berör tillgångar som ägs av de statliga bolagen. Endastom aktierna i bolaget står under regeringens eller myndighets direktaförvaltning är det fråga om en statlig tillgång i rättslig mening.Myndighetsbegreppet innefattar också de statliga affärsdrivande verken. Förflertalet av dessa gäller emellertid särskilda bestämmelser i frågor omaktieförvärv m.m. behandlade (NU1986/87:17) frågan om försäljning av statens aktier i . Aktierna i - med dotterbolagen - såldes av staten till . Regeringen anmälde i efterhand 115 försäljningenför (prop. 1985/86:150 bil. 1 , /88: 19mom. Av näringsutskottets redovisning i betänkandet framgår att Bilaga 1regeringen regelmässigt har underställt frågor omförsäljning av aktier i statliga bolag som ägs direkt av staten. Även då dethar varit fråga om en minskning av statens ägarandel utan att därmed aktier harsålts - som då staten avstod från sin företrädesrätt vid en nyemissioni PKbanken - har frågan underställts . Enligt näringsutskottet har detsåledes funnits en väl etablerad praxis på området. Utskottet ansåg också attstarka sakskäl kunde åberopas för att frågor om försäljning av aktier i avstaten direkt ägda bolag normalt skall prövas av . Beslut om detursprungliga statliga engagemanget har genomgående fattats under riksdagensmedverkan, t.ex. i form av att medel för aktieteckning har anvisats. I mångafall har engagemanget syftat till att allmänna intressen av skilda slag därmedskulle kunna tillgodoses. I vissa fall har verksamhet i bolagsform valts somett alternativ till verksamhet i myndighetsform. Utskottet fann det naturligtatt frågor om avveckling av statliga engagemang i fall av nämnda slag prövas avriksdagen. Därtill kommer, anförde näringsutskottet, att ärenden om försäljningav aktier i statsägda bolag ofta avser stora värden. Den bristandeöverensstämmelsen mellan vad som gäller beträffande regeringensdispositionsrätt över fast egendom resp. lös egendom i form av aktier ter sigfrån saklig synpunkt omotiverad. Frågor om ändringar i statens aktieinnehav hari allmänhet långt större räckvidd än frågor om ändringar i det statligafastighetsbeståndet. Detta gäller såväl statsfinansiellt som med hänsyn tilleffekterna på samhället i övrigt. Utskottet erinrade också om att frågor omstatligt företagande spelar en central roll i den näringspolitiska debatten. ansåg sammanfattningsvis att idet aktuella fallet om försäljningar av aktierna i borde ha givitsmöjlighet att pröva frågan om avvecklingen av det statliga engagemanget ibryggeriindustrin. Vidare ansåg näringsutskottet att ärenden om försäljning avaktier i bolag som ägs direkt av staten normalt skall underställas riksdagenenligt den ordning som tidigare gällt. På förslag av näringsutskottet gjorderiksdagen ett tillkännagivande till regeringen av denna innebörd. I proposition 1986/87:99 om ledning av den statligaförvaltningen begärde regeringen att skulle avstå från vissabeslutsbefogenheter genom ett generellt bemyndigande för regeringen att beslutaom vissa organisationsfrågor för affärsverkskoncernerna. Förslaget innebar attregeringen med beaktande av de riktlinjer som godkänt föraffärsverkens investe- , ringar, verksamhet och finansiering skulle få beslutai frågor som rör dels affärsverkskoncernens organisation, dels affärsverkensförvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag.Regeringen skulle i sin tur delegera sådana beslut till affärsverken. Detframhölls i propositionen att bolagsbildning kan innebära att verksamhet somankommer på ett affärsverk kan komma att överföras till ett aktiebolag. Beslutav denna innebörd skulle emellertid meddelas av regeringen. I en centermotion, 1986/87:N152, som behandlades ianslutning till detta förslag, begärdes att skulle avslå regeringenshemställan om 9 1987/88. bemyndigandeatt utan beloppsgränser besluta i bolagsfrågor. /88: 19borde enligt motionärerna inte avhända sig den kontrollmöjlighet som kravet Bilaga 1 på ett årligt bemyndigande innebär. Även i en motion frånvänsterpartiet kommunisterna, 1986/87:K112, ingick att det föreslagnabemyndigandet skulle avvisas. tillstyrkte i ett yttrande tillkonstitutionsutskottet förslaget i propositionen att koncernstyrelsen normaltbör kunna besluta i frågor om förvarv, bildande, avyttring, ombildning ellernedläggning av aktiebolag. Som framhölls i propositionen borde det dock enligttrafikutskottet ankomma på regeringen att besluta i frågor om bolagisering avverksamhet som bedrivs i affärsverksform. fann emellertid enligt ett yttrande tillkonstitutionsutskottet det föreslagna bemyndigandet alltför vittgående. Meragenomgripande förändringar i affärsverkskoncerners struktur, t.ex. överföringav en verksamhet från ett affärsverk till ett bolag, borde enligtnäringsutskottets mening inte genomföras utan att får ta ställning isaken. Erforderlig rörelsefrihet för regeringen och affärsverkskoncernerna närdet gäller organisations- eller bolagsfrågor kan liksom åstadkommasgenom bemyndiganden med beloppsgränser eller andra restriktioner. delade näringsutskottetsuppfattning och förordade att propositionens förslag skulle avslås. Riksdagenföljde förslag (KU 1986/87:29) och gjorde etttillkännagivande om detta till regeringen och biföll därmed centermotionen. vill mot denna bakgrund anföra följande.Vad gäller först frågan om att avyttra AB är detta enfråga som inte kräver godkännande, eftersom de statliga aktiebolagenär självständiga juridiska personer och inte i formell mening en del av staten.Avsikten är att huvuddelen av det belopp, , som enligtpropositionen krävs för den ekonomiska rekonstruktionen av SJ, skall inflytagenom försäljningen av . Det resterande beloppet skallerhållas genom försäljning av fastigheter och andra tillgångar. Utskottet anseremellertid inte att ett bemyndigande till regeringen att försälja dessatillgångar kan utformas, såsom föreslås i propositionens hemställan, utan någrabeloppsbegränsningar eller andra restriktioner. Av propositionen framgår att det begärda bemyndigandetskall användas för försäljning och tomträttsupplåtelse av fast egendom. På s.133 talasom vissa fastigheter och andra tillgångar. På s. 113 sägs att SJ avseratt avyttra eller öka avkastningen på egendom som inte behövs för den framtidajärnvägstrafiken. På s. 103 sägs att verksamheter inom affärsverket som intehar en direkt anknytning till järnvägstrafiken och således inte kan anses stärkadess konkurrenskraft bör skiljas ut. Dessa allmänna beskrivningar kan inte anses motsvara dekrav på riktlinjer som utskottet anser bör fastställas för att ge regeringenett bemyndigande att avyttra fast egendom utan några restriktioner förförsäljningens storlek. Det torde dessutom finnas verksamhet inom SJ som intehar direkt anknytning till järnvägstrafiken,men som kan användas eller motiveras utifrån kravet att JU 1987/88: 19stärka SJ:s konkurrenskraft. Del gäller t.ex hotell- och restaurangverksam- Bilaga 1 het. Enligt vad utskottet erfarit torde det inte heller vara avsiktenatt denna typ av verksamhet skall avyttras. Enligt finansutskottets mening bör bemyndigandet, om detskall ges, få en annan utformning än den som föreslås i propositionen. Ettalternativ som trafikutskottet kan välja är att hänvisa till det generellabemyndigande som finns och som innebär att regeringen utan hörandekan besluta om försäljningen av fast egendom upp till en övre värdegräns förvarje enskilt försäljningsobjekt. Denövrcgränsenär 5 milj. kr.,men som nämnts har regeringen i budgetpropositionen föreslagit en höjning till50 milj. kr. Utskottet kommer att behandla frågan i ett .särskilt betänkande(FiU 1987/88:26). Med det högre beloppet som restriktion torde det endast inågot enstaka fall vara nödvändigt för SJ att sluta avtal om försäljning avfast egendom med förbehåll för godkännande. Det torde somfinansutskottet ser det vara en rimlig avvägning mellan önskemålet om frihetför koncernstyrelsen att förfoga över koncernens resurser och riksdagensförfattningsskyldighet att besluta om förfogandet av statens medel. Ett annat alternativ, som trafikutskottet kan överväga, äratt utforma restriktionen för bemyndigandet att sälja fast egendom som etttidsbegränsat bemyndigande - att gälla t.o.m. - med en totalbeloppsbegränsning. Denna bestäms av skillnaden mellan den ram som behövs förden finansiella rekonstruktionen, beräknad till , och deintäkter som frigörs genom försäljningen av AB . Utöverde medel som kan beräknas inflyta genom försäljningen av AB Swedcarriersdotterbolag måste SJ tillföras ytterligare medel genom försäljning avfastigheter och andra tillgångar om verket skall få en sund kapitalbas.Regeringen bör för redovisa hur dessa bemyndiganden harutnyttjats och vilken effekt de haft på SJ:s resultat. Utskottet vill i detta .sammanhang erinra om riksdagensställningstagande beträffande medverkan vid bildande och avyttringav aktiebolag (prop. 1986/87:99, KU 1986/87:29, rskr. Innebörden härav äratt om exempelvis SJ anser att viss fast egendom t.ex, stationshus ellerbanvaktsstugor skall förvaltas av ett särskilt aktiebolag måste regeringenunderställa denna fråga. I likhet med nuvarande ordning bör vid avyttring SJ prövaom andra statliga behov finns av den aktuella egendomen och om det finns ettkommunalt intresse att använda egendomen för samhällsbyggnadsändamål. Det ärdärför angeläget att samråd sker med bl.a. inför försäljningav statlig fast egendom. Enligt principer som fastställdes av riksdag(prop. 1942:241, JoU 1942:55, rskr. 1942:388) skall vid försäljning tillsesatt den i prishänscende blir så fördelaktig för staten som möjligt och attförsäljning till underpris inte äger rum. Försäljningarna skall alltså skeunder full affärsmässighet. .. j o,... .... , /88: 19 Fastställandeav mal ror affärsverk d-i i Utskottet konstaterar att enligt propositionens förslag skall godkännariktlinjer för trafikpolitikens mål och inriktning, medan det enligt förslagetskall ankomma på regeringen att i enlighet med dessa riktlinjer För affärsverken har och regeringen sedan längelagt fast ekonomiska mål. Målen eller kraven är olika utformade för olika verk.För vissa verk, t.ex. SJ och , gäller ett avkastningskrav pådisponerat statskapital. För fastställs mål för soliditet ochräntabilitet vid sidan av krav på avkastning till statsbudgeten. Anledningen,till att de ekonomiska målen varierar är att verksamheterna inom affärsverkenskiljer sig åt i flera avseenden, bl.a. i fråga om kapitalintensitet ochfinansieringsformer. Det bör också uppmärksammas att de ekonomiska målen endastutgör en del av andra samhälleliga mål som affärsverkens verksamhet syftar till att uppnå. Vissa av dessa mål är mer uttalade för en del av verken än för andra. Som exempel kan nämnas de regionalpolitiska hänsyn som måste tas i postverkets, och verksamhet inom de ramar för de ekono miska målen som och regeringen har ställt upp. De verksamheter som bedrivs inom affärsverken är vidare.av stort allmänt intresse och berör direkt eller indirekt mycket stora delar av samhället. Flera av affärsverken har dessutom betydelsefulla uppgifter inom totalförsvaret. Dessa samhälleli ga krav har utgjort det främsta skälet för att bedriva verkens huvudsakliga verksamheter i verksform. De samhälleliga uppgifterna och den kommer siella verksamhet som är förenad med dessa har varit grunden för all den ' j verksamhet söm ryms inom ett verk och dess dotterbolag. Enligt utskottets mening är det mot denna bakgrund rimligtatt målen för affärsverkskoncerner, i det här fallet för ,även fortsättningsvis underställs för prövning. Finansieringsformerna för affärsverkens investeringar I propositionen föreslås att skall bemyndigaregeringen att besluta om ramar för statens järnvägars och banverketsupplåning. avses få låna i medan statens järnvägarföreslås få låna medel även utanför på kapitalmarknaden. föreslås få finansiera vägbyggande med lån. Regeringen föreslog budgetproposition altteleverkets investering ar och behov av rörelsemedel skulle kunna tillgodoses genom lån på den allmänna kapitalmarknaden. Beträffande den säkerhet som lämnades för bolagens upplåning gällde att ställde ut en särskild kreditgaranti. Regeringen begärde i propositionen ett öppet bemyndigande att få fastställa garantiramens storlek. Denna del av förslaget behandlades av trafikutskot tet. anförde som sin principiella inställning att storleken på garantiramar skall fastställas av på samma sätt som för utgiftsan- 120 slag.Utskottet såg inte något skäl att frångå denna princip. Ingenting TU1987/88: 19 hindrade, anförde utskottet, att regeringen i ett senare skede, närbehov Bilaga 1 uppkommer, anger hur stor del av en av beviljadkreditram som skall kunna utnyttjas av . beslutade dock påtrafikutskottets förslag i enlighet med propositionens förslag. medgav också (TU1983/84:16, rskr. 249) att fick finansiera även ickekonkurrensutsatta abonnentutrustningar via finansbolaget . Beträffande förslaget att låta ta upp lån påallmänna kapitalmarknaden beslutade i enlighet med regeringensförslag (prop. 1983/84:100 bil. 1, FiU 1983/84:25, rskr. Finansutskottetansåg att samarbetet mellan televerkskoncernens centrala finansfunktion ochriksgäldskontoret när det gäller upplåningen på kreditmarknaden borde ägnassärskild uppmärksamhet och betonade vikten av att med sinerfarenhet och kompetens samordnade dessa frågor. Klarhet borde enligtutskottet också skapas om avgränsningen i upplåningen mellan å enasidan och dess dotterbolag å den andra liksom vilken typ av verksamhet som de skallfinansiera. Den föreslagna finansieringsformen för televerkskoncerneninnebar att lån fick tas upp på den allmänna kreditmarknaden dels i televerketsnamn, dels genom bolag i teleinvestgruppen. För del innebar dettaatt regeringen inhämtade bemyndigande att ta upp lån och att dennalånerätt delegerades till . upplåning motiverades främstav den snabba tekniska utvecklingen inom teleområdet med åtföljandeinvesteringsbehov. I rådande statsfinansiella läge, anförde föredragandestatsrådet, skulle det vara svårt att finna utrymme för dessa investeringar medden nuvarande finansieringsformen. Motsvarande behov av att låna upp medel ieget namn fanns inte för övriga affärsverk, anförde statsrådet. Regeringen avsågdärför inte att lägga fram liknande förslag för dessa. Den förändradefinansieringsformen innebar inte någon förändring av riksgäldskontoretsuppgifter enligt regeringsformen och lagen (1982:1158) om attta upp och förvalta lån för staten. I anslutning till behandlingen av dessa frågortog utskottet (FiU 1983/84:25 s. 54) upp vissa motionsyrkanden från moderatasamlingspartiet om att affärsverkens kommersiella verksamhet borde bytaföretagsform och ombildas till bolag samt att särskilda finansieringsbolagborde bildas för luftfartsverket och för SJ:s kommersiella investeringar. Sammamotionärer föreslog också att statens intäkter av att försälja vissa bolagskulle användas för finansiering av SJ:s investeringar. Utskottet anförde emellertid med stöd av en centermotionatt statsmakterna bör kunna utöva ett effektivt inflytande över alla störreinvesteringar. Om affärsverken ombildas till aktiebolag skulle detta inflytandeutövas av bolagens styrelser. Med hänvisning härtill avstyrkte utskottetmotionsyrkandena. Vidare ansåg utskottet att del saknades förutsättningar föratt låta SJ och luftfartsverket finansiera sina investeringar genom särskildafinansieringsbolag på den allmänna kreditmarknaden. Behovet av investeringar ochden framtida tekniska utvecklingen skiljer sig markant för dessa båda verkjämfört med för , anförde utskottet och avstyrkte motionsyr- TU1987/88: 19 kandena. Beträffande motionärernas förslag att använda inkomsterfrån försäljning av statliga bolag direkt för SJ:s investeringar anfördeutskottet att det strider mot de allmänna redovisningsprinciper som tillämpasför statsbudgeten alt inte redovisa sådana inkomster över statsbudgeten. Inkomsterav försåld egendom skall redovisas under särskild inkomsttitel påstatsbudgeten. I en motion från begärdes en översyn av destatliga verkens framtida finansieringsformer. Det fanns enligt motionärernainte anledning att motsätta sig utflyttning av affärsverkens investeringar frånstatsbudgeten. saknar, anförde motionärerna, kompetens att göra endetaljstyrning av affärsverkens investeringar. Det fanns emellertid, enligtmotionärerna, anledning att se över vilka olika investeringsformer som i deskilda fallen kan vara mest ändamålsenliga samt i så fall varför skildafinansieringsformer är bäst för olika affärsverk. Även i en motion kommunisternaföreslogs att regeringen borde göra en övergripande långsiktig politisk analysav de nya utvecklingstendenserna och frågan om de statliga affärsverkens finansiering. Utskottet avstyrkte emellertid dessa motionsyrkanden medmotiveringen att det saknades förutsättningar för alt genomföra andraförändringar av affärsverkens finansieringsformer än dem som då var aktuellaför framförallt . I budgetpropositionen 1985 anfördes bl.a. att inomregeringskansliet hade övervägts möjligheterna att ge ändradefinansieringsförutsättningar i ytterligare några fall. Utöver fannsbehov av att skapa mer marknadsmässiga förutsättningar för ytterligare någraaffärsverk. Investeringsvolymerna och behovet av rörelsemedel var i dessa fallvar för sig väsentligt mindre än för . Liksom för gälldeatt ändrade finansieringsformer förutsatte en mer ändamålsenlig styrning avverken, t.ex. genom att långsiktiga investeringsplaner upprättades, särskildaavkastningskrav formulerades och genom en välutvecklad målstyrning avverksamheten. Det kunde dessutom i vissa fall finnas anledning att samtidigtändra verkens organisation så att en styrning med här angivna medel skulleunderlättas. Förutom att medgetts låna på kreditmarknadenhade vid den här tidpunkten godkänt att vissa delar av televerketsoch SJ:s finansiering skulle få ske genom finansbolag som ägs av verken.Förslag hade framförts även från andra affärsverk att få bilda liknande bolag.Enligt vad som anfördes i budgetpropositionen 1985 framstod det som mindrelämpligt att förfara på detta sätt. En sådan lösning skulle innebära attöverblicken över statsupplåningen försämrades och att redovisningen avstatsskulden försvårades. En god överblick och fullständig redovisning ärnödvändig, anfördes det i propositionen, för att statens upplåning skall kunnaske effektivt.