bet · GB01KU43 · 1987-12-31 00:00:00 — Deninverkar negativt på riksdagsledamöternas möjligheter till regelbundnakontakter pä hemorten med väljare, kommunala organ, den egna partiorganisationenm.m. Det är också svårt för ledamöterna att kunna tränga in ordentligt i deärenden som behandlas under de mest arbetstyngda perioderna. finner också utskottet vissa brister och problem i budgetprocessen iriksdagen. Den starkt splittrade och utdragna behandlingen av budgetförslageti kammaren och en ibland onödig uppdelning av huvudtitlarna på olika utskottförsämrar överblicken. Den stora anhopningen av ärenden i kammaren i slutet avvåren hänger i hög grad samman med en felaktig rytm i budgetarbetet.Riksdagsbehandlingen av budgeten kännetecknas också av en viss ytlighet ochkortsiktighet. Kommitténhar framlagt en rad konkreta förslag till förändringar i riksdagsarbetet, somfått stöd vid remissbehandlingen och av regeringen. Dessa förslag skallbehandlas närmare i det följande. Kommitténbehandlade frågan om en omläggning av budgetåret till kalenderår och den harnu tagits upp i motionerna K17 och 1987/88:K310, båda (c). Omläggningen skulleinnebära att budgetarbete förlades och att riksdagenfick böija fidigare än . En jämnare arbetsrytm skulle åstadkommasgenom att det sker en koncentration på budgetfrågor, under vårenpå lagstiftningsfrågor. En förutsättning för omläggningen är att valen flyttastill våren. Kommitténkom till resultatet att en faktor - riksdagsarbetets rytm starkt talade fören omläggning. En annan faktor - omläggningens effekter på regeringen ochmyndigheterna - förklarade sig kommittén vara osäker på. Den skulle behövautredas närmare. En tredje faktor valens flyttning ansågkommittén vara ett starkt argument mot förslaget. Vid en sammanvägning av dessafaktorer fann kommittén att den inte ville förorda ett genomförande avförslaget. Utskottetdelar kommitténs bedömning att en flyttning av budgetarbetet skulleha stora fördelar från synpunkt. Ett starkt argument mot förslagetär emellertid enligt utskottets mening att valen då måste flyttas till våren.En flyttning skulle t. ex. innebära att riksdagsarbetet ett valår måsteavslutas , om man inte vill förkorta valrörelsernaeller bedriva dem parallellt med riksdagsarbetet. Utskottet vill också erinraom att val har en lång tradition i vårt land och att en förändringdärför är en åtgärd av rätt ingripande slag för väljare, politiker ochpartiorganisationer. Med hänvisning till det anförda avstyrks motionerna. Debrister i budgetarbetet i som kommittén konstaterat vill den komma till rätta med genom en ökad koncentration av utskottens och 11 kammarens behandling avbudgetpropositionen. Budgetarbetet skall tidi- KU 1987/88:43 gareläggas så attdet i allt väsentligt är avslutat . För att åstadkommadetta föreslås bl. a. att anslagspropositioner skall vara avlämnade senast den25 februari i stället för som . Vidare förutsättsatt motioner utan direkt samband med budgetförslaget inte behandlastillsammans med detta i samma stora utsträckning som sker . Genomtidigareläggningen skapas möjligheter för och regeringen att isamband med kompletteringspropositionen vidta de korrigeringar i den slutligastatsbudgeten som den tidigare processen eller förändringar i det ekonomiskaläget kan ge anledning till. Kommittén föreslår till slut att budgetarbetet styrsav ekonomiska ramar som vaije utskott tilldelas i samband med beslutrörande finansplanen. Någramotioner med invändningar mot förslaget om förändrad rytm i budgetprocessen harinte väckts. Kritiska synpunkter framfördes emellertid av kanslicheferna inågra av utskott vid en överläggning med utskottets arbetsgrupp.Därvid framhölls bl.a. att kommitténs förslag präglas av en ensidigtstatsfinansiell syn pä budgeten som innebär att dess roll som policymässigt ochadministrativt styrmedel undervärderas. Den föreslagna ordningen skulle vidareinnebära att kvaliteten på utskottens budgetarbete kan komma att sjunka och attdet blev en dubbelbehandling av många ämnesområden. Kanslicheferna hävdadeockså att motioner som förvisas från budgetsammanhanget till andra betänkandenfår minskade möjligheter att påverka utvecklingen. uppfattning vilar kommitténs förslag på en syn på riksdagsarbetetsom i någon mån avviker från den traditionella. Den innebär att behovet avsamordning av budgetarbetet betonas något mer än . Den innebärockså ett starkare understrykande av kammarens behov av jämnarearbetsbelastning. Utskottet delar detta synsätt och instämmer i huvudsak i deförslag som framlagts. Utskottet är på det klara med att ett genomförande avförslagen måste medföra vissa förändringar i utskottens sätt att arbeta. Dessaförändringar kan från vissa enskilda utskotts synpunkt uppfattas som negativa.Utifrån den helhetssyn på riksdagsarbetet som kommittén och konstitutionsutskottetvill anlägga överväger emellertid de positiva effekterna av förslaget. Somframgår i det följande bör dock vissa modifikafioner göras i kommitténsförslag. Denförändrade budgetprocessen bör genomföras pä försök under den kommande treårsperioden.Försöket bör följas av utskottets arbetsgrupp för riksdagsfrågor som vid behovkan ta initiativ till förändringar. Försöket bör kunna ge svar på vissa frågorom utskottens arbete som rests under beredningsarbetet, t. ex. lämpligheten avatt skilja ut motioner med svagare eller ingen budgetanknytning alls frånbudgetbehandlingen. På den enda punkt där försöket medför en ändring iriksdagsordningen den tidigare sista avlämningstidpunkten föranslagspropositioner - bör förändringen gälla /89 ärs . Budgetproposifionenskaraktär av grunddokument för budgetbehand lingen bör enligt utskottet bli tydligare. Det är därför önskvärt att proposi tionen är mera fullständig än vad som varit fallet . Redan det förhållandet att tiden mellan budgetpropositionens 12 framläggande och sistadagen för avlämnande av anslagspropositioner KU 1987/88:43 förkortas tordei och för sig leda till en minskning av antalet "öppna punkter" ibudgetpropositionen. Det är emellertid så angeläget att denna förändring kommertill stånd att ett tillkännagivande till regeringen bör göras på denna punkt. Försöketbör ej omfatta fastställande av ekonomiska ramar för utskotten. Enligt utskottetsuppfattning är det tveksamt om denna metod för styrning av budgetarbetet skullevara verkningsfull. Den skulle också innebära att det utskott - finansutskottet- som skulle föreslå att anta sådana ramar i praktiken fick enöverordnad ställning i förhållande till andra utskott. Däremot anser utskottetdet önskvärt att behandlingen av kompletteringspropositionen och andrapropositioner med ett övergripande ekonomisk-politiskt syfte sker ifinansutskottet. I enlighet med förslaget i motion K16 yrkande 1 av () bör därför dessa propositioner i sin helhetberedas av finansutskottet. Detta bör ske efter hörande av andra berördautskott. Lagförslag härom framläggs. Utskottetsförslag innebär att budgetbehandlingen i koncentreras till tidenfebruariapril. Planeringen av arbetet med budgetproposi-fionen bör inledasredan pä hösten. En slutlig tidtabell för behandlingen bör upprättas avtalmanskonferensen sedan motionstiden pä budgetförslaget gått ut. Den kan pävissa punkter variera något frän år men bör i huvudsak se ut påföljande sätt. Utskottsarbetetmed budgeten sätter i gäng . Tack vare datoriseringen avärenderegister m. m. bör det vara möjligt att komma in i en intensiv fas avutskottsarbetet tidigare än . Den första avrapporteringen tillkammaren är finansutskottets betänkande över förslaget till finansplan.Behandlingen av detta betänkande föranleder en finansdebatt som äger rum vidsamma tidpunkt som , dvs. slutet avfebruari-mitten av mars. Utskottsbehandlingenav anslagspropositionerna, som lämnats , kan påböijasstrax efter mitten av mars månad, dvs. än för närvarande.Mofionstiden kommer normalt att fä göra uppehåll för den sammanträdesfriaveckan, vilken i allmänhet infaller vecka 9. Om den snabbare budgetbehandlingenskall kunna möjliggöras är det enligt utskottet av största vikt att regeringeniakttar den fastställda tidsgränsen. Medbörjan sker en samlad behandling i kammaren av varjeutskottsområde av budgetförslaget. På detta sätt får varje vår intebara en finansdebatt, utrikesdebatt och handelsdebatt utan också exempelvis entrafikdebatt, en jordbruksdebatt, en arbetsmarknadspolitisk debatt etc. Ordningenmellan områdena och behandlingsdagarna skall bestämmas av talmanskonferensen . Avgörande för ordningen mellan områdena bör naturligtvis vara omfattningen av utskot tens beredningsarbete. Utskott som har få budgetärenden bör komma före utskott med många budgetärenden. I viss utsträckning bör ordningsföljden mellan utskotten variera beroende på skillnader i omfattning- 13 en av beredningsarbetet.Målsättningen bör vara att anslagsförslag som KU 1987/88:43 framlagtssenast behandlas före . Enligt utskottet är detönskvärt att uppskov sker endast i undantagsfall. Densamlade behandlingen i kammaren av utskottsområden av budgeten behöver inteinnebära att utskottet lägger fram ett betänkande där alla budgetfrågorsammanförs. Anser man det mera praktiskt att dela upp området på flera betänkandenmöter detta inget hinder. Budgetprocesseni avslutas med behandlingen av kompletteringspropositionen påriksmötets sista dag. Den sker, som redan framgått, på grundval av ettbetänkande från finansutskottet. Denordning för mer samlad behandling av budgetfrågorna som föreslagits häröverensstämmer i stort med folkstyrelsekommitténs förslag. Förslaget i motion1986/87:K304 yrkande 1 av () syftar fill att åstadkomma mersamlade debatter i budgetfrågorna i stort sett i över-: ensstämmelse med härframlagt förslag. Motionen fär anses besvarad med vad som anförts. Kommitténhar vidare föreslagit en sammanläggning av finans- och skatteutskotten. Det nyautskottet skulle fä namnet finansutskottet. I propositionen föreslås att degrundlagsbestämmelser som gäller finans- och skatteutskotten ändras så attriksdagen har valfrihet i frågan om dessa bör slås samman eller ej. Imotionerna K13 yrkande 2 (vpk), K14 (m), K16 yrkande 2 av (c) ochK17 yrkande 3 (c) avstyrks proposifionen. I motionen KIO (fp) tillstyrksförslaget i propositionen. Dänågon fillräckligt bred enighet inte uppnåtts i denna grundlagsfråga avstyrkspropositionen på denna punkt. Försöket med förändrad budgetprocess fär utvisaom det krävs en annan organisation när det gäller beredningen avstatsinkomsterna och riktlinjerna för utgiftspolitiken. Kommitténansåg också att borde ta initiafiv till en översyn avutskottsorganisationen. Denna översyn skulle syfta fill att fördela anslagsärendenajämnare mellan utskotten. Utskottets arbetsgrupp har gjort vissa undersökningarav de mest budgetbelastade utskottens arbetssituation. Något större behov avförändringar har inte framkommit. Även i detta hänseende får försöket medförändrad budgetprocess utvisa behovet av ändringar i ärendefördelningen mellanutskotten. Kommitténföreslog vidare att en fördjupad budgetprövning på olika områden borde ske i . Förslaget anslöt sig till de idéer om mer långsikfig planering och budgetering av de statliga myndighe ternas verksamhet som hade utvecklats av verksledningskommittén. Des sa förslag har sedermera ställt sig bakom (prop. 1986/87:99, KU 29) och försöksverksamhet med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar pågår inom vissa myndigheter. Folkstyrelsekommit tén ville emellertid att skulle gä ett steg längre och låta de treåriga ramarna omfatta även sakanslagen, dvs. de medel av huvudsakli gen bidragskaraktär som myndigheterna administrerar. Kommittéris för slag har vid remissbehandlingen fått stöd av såväl revisorer, som statskontoret. I samband rned verkledningspropo- sitionen behandlade en motion som tog upp detta förslag. Kon stitutionsutskottet instämde i finansutskottets yttrande över motionen, 14 enligt vilketregeringen redan har sin uppmärksamhet riktad på denna fråga KU 1987/88:43 och någon anledning för att uttala sig i frågan därför inte fanns. I den nu aktuella propositionen anförs (s. 39) att det i detta sammanhang inte finns anledning för regeringen eller att pä nytt behandla frågan om försöksverksamheten. Fråganom en fördjupad budgetprövning i har samband med denförsöksverksamhet med fördjupade anslagsframställningar och treårigabudgetramar som pågår inom vissa myndigheter. 1 årets kompletteringsproposition(prop. 1987/88:150 bil. 1) föresläs att den statliga budgetprocessen läggs omför i princip hela förvaltningen på ett sätt som syftar till att skapa bättreförutsättningar för en långsiktig och fördjupad verksamhetsanalys. Den modellsom prövats i försöksverksamheten kan enligt proposifionen utgöra utgångspunktmen vissa modifieringar bör göras. Frågan har ännu inte behandlats avriksdagen. Oberoendeav föi;söksverksamhetens utveckling finns det enligt utskottets uppfattninganledning för utskotten att överväga om dét inte skulle vara en lämplig ordningatt ett visst myndighets- eller frågeområde gavs en mer djupgående behandlingen gång per valperiod. Den kan men behöver inte ske i anslutning till en störreproposition på området. Under de år då ingen fördjupad behandling äger rum blirdet då i mänga fall naturligt att utskotten i sin motionsbehandling hänvisartill den beredning som kommer att ske . I insikt om detta kan det tänkasatt ledamöterna dä avstår från att motionera på områden där ingen fördjupadbehandling skall äga rum ett visst är. Dennärliggande frågan om gransknings- och utvärderingsverksamhetbehandlas i de likalydande motionerna KIO och K3I, båda (fp). Motionärernapekar pä samordningsproblem mellan de olika organ som utövar riksdagenskontrollmakt: , revisorer och JO. Någon samladöversyn av kontrollfunktioner har inte gjorts under detförfattningsarbete som pågätt. Därför föresläs i motionen att en utredningfilisätts för att överväga revisorers ställning och verksamhet samtriksdagens kontrollmakt i övrigt (yrk. går in på de institufionella frågorna vill utskottet utveckla vissaprincipiella synpunkter på roll i utvärderingssammanhang. Utvärderingav politiska beslut framstår i dagens samhälle som en allt mer angelägen uppgift, som det med visst fog kan hävdas att det är en av mest försummade. Att är särskilt lämpad för denna uppgift är enligt utskottets mening uppenbart. Som ingen annan samhälls institution har breda kontaktytor mot det omgivande samhället. Särskilt betydelsefullt frän utvärderingssynpunkt är nät av kon takter med landets olika delar. Tack vare sitt stora antal ledamöter kan på ett tillfredsställande sätt representera även mera glesbefolka de delar av vårt land. Som folkstyrelsekommittén konstaterat har dock ledamöternas kommunalpolitiska förankring försvagats. Efter inträdet i behåller ledamöterna i allt mindre utsträckning uppdrag i lands tings- och primärkommuner. Dä orsakerna främst är att söka i förändringar i arbetsvillkoren för de kommunala förtroendemännen kan denna utveck- 15 ling enligt kommittén intebrytas ens genom omfattande förändringar i KU 1987/88:43 riksdagsarbetet.Utskottet delar kommitténs uppfattning om vikten av att den förståelse för ochaktuella kunskap om den kommunala verksamheten, som uppdragsföreningen gav, kanuppnås genom andra kontaktformer. Riksdagenslämplighet som utvärderingsorgan har också en annan sida. utövar intesjälv förvaltningsuppgifter, utom i sina egna angelägenheter, ochmyndigheterna lyder, med några få undantag, under regeringen. Den granskningsom utför bör därför vara mer fristående frän myndighetsintressen änregeringens och de övriga granskningsorganens. Riksdagensutvärdering bör vara framåtsyftande och inriktad mot att finna uppslag ochidéer för framtiden. I detta sammanhang är det enligt utskottet viktigt attbetona att den lednings- och samordningsfunktion som regeringen har i en parlamentariskdemokrati inte försvagas. Regeringens kontroll över det statligautredningsväsendet och över lagstiftningsinitiativen får ej urholkas. Beträffandeden institutionella organisationen av granskning och utvärdering börföljande framhållas. Grundlagberedningenansåg att kontrollmakt skulle kunna stärkas genom en systematiskgranskning inom riksdagsutskotten av utfallet av beslutade reformer.Utskottens granskning skulle enligt beredningen kunna präglas av störrekonfinuitet än den punktkontroll som revisorer kan göra. Beredningenförordade emellertid att särskilda revisionsinstitution skullebehållas och föreslog inte några organisatoriska ändringar av större betydelsei denna. Departementschefen (prop. 1973:90 s. 226) instämde i beredningenssynpunkter och tillfogade beträffande revisorerna att de hade en specielluppgift att fylla i fräga om information och granskning som berör fleraförvaltningsgrenar eller förvaltningen över huvud taget och som inte lämpligenkan behandlas i de separata fackutskotten. Genombeslut av är 1979 (FiU 1978/79:26) fick revisionsverksamheten ennärmare anknytning till utskott bl. a. genom att ett regelbundetsamråd mellan utskotten och revisorerna infördes. Vidare skulle revisorernasframställningar med anledning av gjorda iakttagelser i fortsättningenuteslutande riktas fill , som beslutar efter utskottsberedning isedvanlig ordning. Vidbehandlingen av verksledningsproposifionen hade konstitutionsutskottetanledning att komma in på frågan om kontrollen av myndigheternas normgivning.Därvid förordade utskottet en aktivare roll för riksdagsutskotten i dettagranskningsarbete. I fräga om normgivningens ekonomiska konsekvenser skulle ettnärmare samarbete etableras med revisorer. Utskottet uttalade ocksåatt folkstyrelsekommitténs förslag om fördjupad budgetprövning kunde medföraatt en översyn senare behövde göras av riksdagsrevisorernas organisation,resurser och samverkan med andra riksdagsorgan. Medanledning av en begäran frän finansutskottet yttrade sig konstitu tionsutskottet tidigare under detta om motion Fi407 som gällde nya organisationsformer för statens förvaltningsrevision (se KU 16 1987/88:5 y). Av yttrandetframgår att utskottet beslutat hänskjuta den nu KU 1987/88:43 aktuella motionenKIO yrkande 5 till utskottets arbetsgrupp för vidare beredning. Därviduttalades att denna beredning skulle omfatta sambandet mellan riksdagenskontrollmakt och arbetsformer i övrigt. Däremot skulle frågan omden statliga revisionens huvudmannaskap inte ingå i beredningen. Mot dennabakgrund föreslog utskottet finansutskottet att avstyrka motion Fi407. M- ochfp-ledamöterna avgav en avvikande mening. Riksdagenhar sedermera på finansutskottets förslag avslagit motion Fi407 (FiU 1987/88:14). I samma betänkande gjorde finansutskottet vissa uttalanden om inriktningenav arbetet hos revisorer. Utskottet framhöll också det önskvärda iatt revisorernas samarbete med riksdagsutskotten byggs ut och fördjupas. Konstitutionsutskottetvill uttala följande. Liksomgrundlagberedningen vill utskottet understryka värdet av att utskottger hög prioritet åt att följa upp resultatet av beslutade reformer.Utvärderingen pä ett visst område bör kunna äga rum i anslutning till att enfördjupad behandling av detta område sker i budgetsammanhang (se ovan). Redanhösten före budgetbehandlingen bör utvärderingen kunna påbörjas genomutfrågningar och förberedande undersökningar. Vill utskottet intresserariksdagens revisorer för att göra undersökningar på det aktuella området börgivetvis resonemang med dem tas upp ännu tidigare. 1 fråga om uppföljningenav regeringens och myndigheternas normgivning vill utskottet framhålla att det register över av givna bemyndi ganden som intagits i årets granskningsbetänkande (KU 1987/88:40, bilaga A 6) bör kunna vara av viss nytta. Sammanfattningsvisär det utskottets uppfattning att och särskilt utskottbör ägna mer uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av beslut.Denna utvärdering bör vara framtidsinriktad. Det är enligt utskottets'uppfattning knappast ökade resurser eller förändrad organisation som behövsutan det handlar mer om ändringar av arbetssätt och prioriteringar. kommer försök att pågå i olika hänseenden vad gällerbudgetarbetet. Detta försök kommer att följas på olika sätt. Mot denna bakgrundär utskottet inte beredd att tillstyrka att en särskild utredning av riksdagensuppföljningsverksamhet filisätts. Utskottet vill i sammanhanget nämna att enutvärdering av granskning kommer att ske mot bakgrundav de senaste årens erfarenheter. I nu berört hänseende får motionerna KIOyrkande 5 och K31 yrkande 8 anses besvarade med vad utskottet anfört. Imofionerna behandlas också frågan om organisationen av den stadiga revisionen,varvid förespråkas ett ökat inflytande för . Utskottet vidhåller sinovan angivna ståndpunkt att någon förändring beträffande huvudmannaskapet förden statliga revisionen inte är påkallad. Motionerna avstyrks såvitt nu är ifråga. bör koncentrafionen av budgetprocessen åstadkomma 17 2 Riksdagen1987/88. leder sannolikt tilluppskov av fler ärenden, särskilt motioner, än för KU 1987/88:43 närvarande.Mot denna bakgrund ter sig enligt kommittén en utjämning av höstens arbetesärskilt angeläget. För att åstadkomma att utskotten i större utsträckning änför närvarande sammanträder och tidigt under riksmötetföreslår kommittén att betänkanden i ärenden som uppskjutits från ett riksmötetill ett annat inom samma valperiod skall avges av utskotten före den 1november. skall kunna medge undantag från denna regel. Detta börhelst ske i samband med uppskovsbeslutet men kan också ske genom särskiltbeslut . Liksom i fråga om uppskov bör talmanskonferensen yttra sig överbegäran om undantag. Föratt markera vikten av att utskotten sammanträder börenligt kommitténs förslag riksdagsordningens bestämmelse härom ändras från attutskotten vid behov får sammanträda till att utskotten vid behov skall göradet. Vidare föreslås det framgå av bestämmelsen att det är arbetet i riksdageni dess helhet, inte det enskilda utskottets uppgifter, som skall varabestämmande för behovet av sommarsammanträden med utskottet. Enligtmofion KIO (fp) bör denna förändring ej genomföras. Den har flera nackdelar.Bl.a. kommer det enligt motionen att bli utomordenUigt svårt att haöverläggningar inom partigruppen när denna är skingrad på ferier. Medanledning av motionen vill utskottet framhålla att det endast undantagsvis kanfinnas behov av att anordna utskottssammanträden från riksmötetsslut . När det talas om sommarsammanträden avses alltsåsammanträden under den fid av riksmötesuppehället då det politiska arbetetändå pågår i stor utsträckning. Utskottet vill såledestillstyrka propositionen och avstyrka motionen. Idetta sammanhang tas också upp ett yrkande i motion 1987/88:K313 av () vari begärs att det i riksdagsordningen skulle skrivas propositioner som avses bli slutbehandlade av skallavlämnas . bör regeringen sträva efter att avlämna de proposifioner som denanser skall avgöras senast omkring . Störrepropositioner bör t.o.m. framläggas tidigare. Utskottet ställer sig emellertidavvisande till att i riksdagsordningen införa en regel härom. En sådan regelskulle försvära för en efter ett val nytillträdande regering att snabbt få tillstånd förändringar. Frågorsom har samband med den allmänna motionstiden tas upp i flera motioner. En uppdelning av denna i en budgetdel och en övrig del föreslås i mofionerna 1986/87:K216 av m.fl. (s) samt 1986/87:K3I6 och 1987/88:K304, de två senare av () och () och likalydande. Den senare delen skall enligt motion K216 förläggas till , enligt de andra motionerna . I motion 1987/88:K432 av () föreslås en förlängning av den allmän na mofionstiden fill (yrk. Andra förslag som tas upp i motionerna tar sikte på att förbättra ledamöternas arbetssituation under den allmänna motionstiden. Sammanträden i utskotten och kammaren bör enligt motion I986/87:K310 (vpk) endast äga rum i undantagsfall under 18 Dä bör hellerinte enligt motionerna 1987/88:K309 (vpk) och KU 1987/88:43 K310 (c) någraandra propositioner än budgetpropositionen avlämnas.