bet · GB01LU21 · 1987-12-31 00:00:00 — om en översyn av förmånsrättsordningen Ibetänkandet behandlar utskottet en motion vari framställs krav på en översyn avförmånsrättsordningen i syfte att stärka leverantörernas ställning. Utskottetavstyrker bifall till motionen med hänvisning till pågående arbete inomjustitiedepartementet. 1987188:L301av och (båda m) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en snaröversyn av förmånsrättsordningen i syfte att stärka leverantörernas ställning. Närkonkurs inträffat skall, om medel finns i konkursboet, betalning först utgå förkonkurskostnaderna och för annan skuld som konkursboet ådragit sig (s.k.massagäld). Av boets återstående medel sker därefter utdelning tillborgenärerna i en viss ordning, den s.k. förmånsrättsordningen. Bestämmelserom i vilken ordning olika fordringarskall betalas finns i förmånsrättslagen(1970:979). Förmånsrättslagen (FRL) skiljer mellan särskilda och allmännaförmånsrätter. De särskilda förmånsrätterna (4-8 §§) belastar endast vissegendom och har i princip förmånsrätt före de allmänna förmånsrätterna.Särskild förmånsrätt följer bl.a. med företagshypotek och inteckning i fastegendom. Vidare ger betalningssäkring förmånsrätt i den egendom som har tagitsi anspråk. Deallmänna förmånsrätterna (10-13 §§) avser all egendom som ingår i gäldenärenskonkursbo. Enligt 10 § FRL har till en början vissa fordringar, som står deegentliga konkurskostnaderna nära, allmän förmånsrätt. Hit hör exempelvisborgenärs kostnad för att sätta gäldenären i konkurs. Ill § FRL reglerasdärefter allmän förmånsrätt för fordran på skatt och allmän avgift -det s. k.skatteprivilegiet. Slutligen regleras i 12 och 13 §§ den förmånsrätt somarbetstagare har i arbetsgivares konkurs för sin fordran på lön eller pension,det s.k. löneprivilegiet. Fordringar utan förmånsrätt, dvs. 1 1987/88. fordringar,har inbördes lika rätt (18 §). Det innebär att varje borgenär får LU1987/88:21 betalt i förhållande till fordringsbeloppet. Om egendom, varisärskild förmånsrätt gäller, inte räcker till för fordringen skall återstodenav . fordringen behandlas som fordran utan förmånsrätt. Den närmare omfattningen av de fordringar som omfattas askatteprivilegiet framgår av lagen (1971:1072) om förmånsberättigadeskattefordringar m.m. Som exempel på skatter och avgifter som omfattas kannämnas de som anges i 1 § första stycket uppbördslagen-bl.a. de viktigastedirekta skatterna - samt bevillningsavgift, sjömansskatt, kupongskatt,tillfällig vinstskatt, mervärdeskatt, åtskilliga punktskatter, tull ochsocialavgifter. Förmånsrätt föreligger även i fall då annan än den skatt- elleravgiftsskyldige är betalningsansvarig för skatten eller avgiften (2 §), någotsom kan få betydelse ' bl.a. i fråga om bolagsmans ansvar för handelsbolagsskulder och i fråga om det ansvar för gjorda skatteavdrag som företrädare förjuridisk person här enligt särskilda bestämmelser i uppbördslagen och andraförfattningar. En begränsning föreligger så till vida att fordran enligtuppbördslagen på slutlig skatt har förmånsrätt endast om den tidrymd tillvilken skatten är att hänföra har gått till ända före konkursbeslutet (3 §). Lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkursinnebär i korthet att staten svarar för betalning av arbetstagarens lönefordran hos arbetsgivare som försatts i konkurs. I fråga om utbetalt belopp inträder staten i arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären vilket innebär att statens fordran ., pålönegarantin har förmånsrätt enligt'löneprivilegiet. Lönegarantin finansierasgenom arbetsgivaravgifter. Av betydelse för det allmännas möjligheter att få betaltför skättefordring-ar är vidare vissa särskilda regler om personligt betalningsansvar.I 77 a § uppbördslagen stadgas sålunda att den som i egenskap av företrädareför arbetsgivare, som är juridisk person, verkställt skatteavdrag menuppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåtit att betala det innehållnabeloppet i rätt tid och ordning själv är - solidariskt ined den juridiskapersonen betalningsskyldig för skattebeloppet och tillkommande reståvgift.Liknande ansvarsbestämmelser finns i lagenom mervärdeskatt och ytterligare ett antal författningar. Betydelse har vidare lagen (1970:880) om betalningssäkringför skatter, tullar och avgifter. Syftet med den lagen är att stärka detallmännas ställning som borgenär vid uppbörd och indrivning av fordran på skattm.m. För att ett beslut om betalningssäkring skall kunna fattas, krävs att detallmänna har eii fordran mot gäldenären som avser betydande belopp. Omfordringen hänför sig till , skall tiden ha gått till ändaeller fordringen ha förfallit till betalning: Slutligen krävs attdet finns en påtaglig risk att gäldenären inte kommer att betala fordringen.Att ett beslut om betalningssäkring har verkställts innebär att gäldenären intefår förfoga över den egendom som omfattas av betalningssäkringeri. Den gerockså; som ovan anförts, enligt 8 § FRL förmånsrätt i den egendom som hartagits i anspråk. Förmånsrätten räknas från den dag beslutet ombetalningssäkring verkställdes. I olikhet med vad som gäller för fordringar i allmänhetfår betalning av sådana skatter eller avgifter som avses i 1 § i den ovan nämndalagen om förmånsberättigadeskattefordringar m.m. inte göras till föremål för återvin- LU 1987/88:21ning i konkurs (4 kap. 1 § konkurslagen). I motion L301 (m) kritiseras det förhållandet att detallmännas fordran på skatter och avgifter har företräde framför fordringar somtillkommer företagets kunder och andra oprioriterade fordringsägare.Förhållandet leder enligt motionärerna till att leverantörerna, sorri har minstmöjlighet att förutse konkurser, får bära huvuddelen av förlusterna i händelseav konkurs. Staten har däremot byggt upp ett effektivt informations- ochvarningssystém och är därigenom den borgenär som är bäst skickad att snabbttolka varningssignaler från ett företag med ekonomiska bekymmer. Staten hardessutom de bästa förutsättningarna att bära förluster. Enligt motionärerna kandet starkt ifrågasättas om det är rimligt att staten genom lagstiftningsåtgärderstärker sin egen situation och övervältrar förlusterna på varufordringsägarna.Ett mer enhetligt regelsystem för samtliga fordringsägare, inkl. det allmänna,skulle vara till fördel för alla parter. Om staten tvingades att bevaka sinafordringar på samma villkor som övriga fordringsägare skulle oseriösföretagsamhet sannolikt kunna upptäckas betydligt snabbare än vad som sker förnärvarande. En förändring av nuvarande ordning skulle därmed ligga i linje medsamhällets strävanden att förhindra ekonorhisk brottslighet. Motionärerna anförvidare att staten numera bevakar betydligt mindre värden än tidigare och attskatte- och avgiftsfordringar uppgår till endast en femtedel avalla fordringar i konkurser. Statens utdelning i konkurs uppgår till ca 200milj. , vilket aren för staten i det stora sammanhanget mycket litensumma. Med hänsyn till det anförda finns det enligt motionärerna behov av ensnar översyn av förmånsrättsordningen i syfte att stärka leverantörernasställning. Motionärerna erinrar om att på lagutskottets initiativ (LU1981/82:19) redan tidigare hos regeringen begärt en sådan utredning och gör imotionen gällande att skälet till att utredningen inte kommit till ståndknappast kan vara att frågan minskat i aktualitet. Frågan om ett avskaffande av förmånsrätten för skatterprövades ingående under förarbetena till FRL. Argument saknades inte för ettsådant avskaffande. Sålunda menade lagberedningen (SOU 1969:5 Utsökningsrätt IX, Förmånsrättsordningen m.m.), varsbetänkande kom att ligga till grund för ny lagstiftning i ämnet, attförmånsrätten för skatter var av underordnad betydelse för det allmänna, attskatteprivilegiet från de oprioriterade borgenärernas synpunkt innebar endiskriminering som inte var sakligt grundad och att hinder mot dess avskaffandeinte kunde anses föreligga av hänsyn till gäldenärerna. I proposition 1970:142 med förslag till ny förmånsrättslagbibehölls emellertid den allmänna förmånsrätten för skatter och allmännaavgifter. Chefen för framhöll inledningsvis att hangodtog utgångspunkten att alla borgenärer i princip skall behandlas lika.Fordringar 1* 1987188. borde sålunda gesförmånsrätt till betalning endast om verkligt starka skäl LU 1987/88:21 fannshärför. Departementschefen fann sig kunna konstatera att starka skäl alltjämtstödde förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. Dessa skäl var av bådeekonomisk och indrivningsteknisk karaktär. Bl.a. kompenserade skatteprivilegietdet underläge som staten hade vid uppbörd och indrivning jämfört med annanfordringsbevakning. En enskild fordringsägare kunde t.ex. som villkor förleverans kräva kontant betalning eller säkerhet i form av borgen ellerinteckningar. Någon motsvarande möjlighet för staten till säkerhet förskattefordringar fanns inte. Skatteprivilegiet hade enligt departementschefenockså betydelse som hjälpmedel för utmätningsmannen i hans arbete. Han kundeexempelvis på grund av detta lämna ett företag med god prognos anstånd med skatteinbetalningensamtidigt som han avstod från att utmäta omsättningstillgångar. Dessutom varförmånsrätten motiverad av hänsyn till skattemoralen. Beträffandede skäl som åberopats till stöd för skatteprivilegiets slopande konstateradedepartementschefen att påståendet att staten vid jämförelse med innehavare avoprioriterade fordringar har betydligt bättre möjligheter till riskutjämning ioch för sig var obestridligt. Påståendet hade emellertid sitt fulla värdeendast i en del fall. Vissa oprioriterade fordringsägare hade sålunda oftasjälva resurser för en tillfredsställande riskutjämning. Dessa fordringsägarehade i allmänhet, vid sidan av staten, de största ekonomiska anspråken!konkurser. Den omständigheten att staten har möjlighet till stor riskutjämningborde därför inte tillmätas någon avgörande betydelse. När det gällerpåståendet att skatteprivilegiet i dess egenskap av tyst förmånsrätt är tillsärskild olägenhet för kreditgivningen påpekade departementschefen attförmånsrätten inte var så tyst som det kunde förefalla. Sålunda gällde attkronofogdemyndighetens register över alla restförda fysiska och juridiskapersoner var offentliga. Registren torde också regelmässigt utnyttjas avkreditupplysningsföretagen. Vidare hade efter den då genomförda fastighets-och företagsinteckningsreformen skatteprivilegiet inte längre samma negativaeffekt söm tidigare. Enligt departementschefens mening reducerade dessaomständigheter högst väsentligt värdet av påståendet om olägenheter förkreditgivningen av skatteprivilegiet. Sammanfattningsviskonstaterade departementschefen att skälen för ett bibehållande avförmånsrätten för skatter och avgifter enligt hans mening hade betydligt störretyngd än de omständigheter som åberopats för ett slopande av skatteprivilegiet. Vidriksdagsbehandlingen av propositionen och två med anledning av propositionenväckta motioner med yrkanden om avskaffande av förmånsrätten för skatter ochallmänna avgifter anslöt sig första lagutskottet (ILU 1970:80 s. 47) tilldepartementschefens principiella utgångspunkt för lagstiftningen, nämligen attalla fordringar skulle behandlas lika. I enlighet härmed borde enligt utskottetskatteprivilegiet behållas endast om starka skäl förelåg. Vid frågansövervägande fann utskottet att sådana skäl var för handen. Utskottet hänfördesig därvid till de av departementschefen anförda skälen av ekonomisk,indrivningsteknisk och skattemoralisk natur. Utskottet tillade att det ävenfrån exekutionsekonomisk synpunkt kunde anföras skäl för privilegietsbehållande. Ett avskaffande av privilegiet kunde nämligen befaras medföraett stigande antal konkurser. En sådan utveckling LU 1987/88:21 var enligtutskottet uppenbarligen inte önskvärd. Utskottet tillstyrkte i enlighet meddet anförda propositionens förslag om skatteprivilegiets behållande. Fråganom skatteprivilegiet togs åter upp till behandling i samband medframläggandet av den proposition (prop. 1971:142) som kom att Hgga till grundför den tidigare omnämnda lagen om förmånsberättigade skattefordringar m.m. Skatteprivilegietbehandlades ånyo /. Bakgrunden tillriksdagsbehandlingen var att löné- ochpensionsfordringar hade företräde framför s.k. företagsinteckningar i händelseav konkurs. I proposition (prop. 1975/76:12) föreslog regeringen att deninbördes förmånsordningen mellan de båda fordringsslagen skulle vara denomvända. Löntagarna skulle i stället skyddas genom att det maximala beloppetför betalning enligt den statliga lönegarantin vid konkurs höjdes kraftigt. Isamband med dessa lagändringar gavs också skatteprivilegiet företräde framförlöneprivilegiet. Beträffande sistnämnda fråga uttalade departementschefen atthans förslag om höjning av maximibeloppet för den statliga lönegarantin innebaratt löneprivilegiet enjigt förmånsrätten kom att sakna betydelse för nästanalla löntagare. Därmed skapades också utrymme för en angelägen förstärkninginte bara av företagsinteckningens ställning utan också av den allmännaförmånsrätt som tillkom skattefordringar. Förslaget i propositionen bifölls avriksdagen (LU 1975/76:5). Förmånsrättenför skatter förstärktes ytterligare i samband med införandet av institutetbetalningssäkring . Beslut om betalningssäkring medför såsom ovanredovisats (s. 1) förmånsrätt i den egendom vari verkställighet har skett. proposition (prop. 1978/79:28) som låg till ' grund för lagändringenuttalade departementschefen att det allmänna förlorar betydande belopp genomden långa tid som i många fall förflöt från det en skatte- eller avgiftsfordranuppkom och tills den förföll till betalning. Den betalningsoförmåga somuppkommer mellan fordringens uppkomst och förfallodag var heltavsiktlig. Departementschefen ansåg därför att särskilda regler behövde införasför att säkra det allmännas rätt till betalning för skatte- ochavgiftsfordringar. Han ville också understryka vikten av att bestämmelserna idetta hänseende måste utformas så att hänsyn kunde tas tillfordringsförhållandets speciella natur och till den massärende-process inomvilken fordringen fastställs och uppbärs. Departementschefenpåpekade att fordran pä skatt inte uppkommer genom att avtal träffas mellan detallmänna och den enskilde utan genom dennes faktiska handlande. Det allmännaväljer inte sin gäldenär och dennes kreditvärdighet blir inte föremål för någonprövning. Fordringen bestäms på grundval av gäldenärens egna uppgifter ochförutsätter dennes medverkan. Han är vanligtvis den ende som har en fullständiginblick i de förhållanden som grundar fordringsanspråket. Det- allmänna somborgenär är sålunda inom beskattningsområdet i en sämre ställningän fordringsägare i civilrättsliga avtalsförhållanden. Denna omständighetutgjorde enligt departementschefen ett starkt motiv för att ställa särskildakrav på säkerhets- . Fordringen skall vidare tas ut iett system som är så . utformatatt gäldenären medges eller kan skaffa sig kredit under en längre LU 1987/88:21tid. Hans egendom kan tas i anspråk för andra borgenärersfordringar med påföljd att gäldenären är egendomslös när denoffentligrättsliga fordringen får drivas in. Genom att det är fråga ommassaärendeprocesser är det allmännas möjligheter att upptäcka ochingripa mot gäldenärer som saboterar uppbördssystemet begränsade. Departementschefen konstaterade vidare att i de sammanhang där betalningssäkring aktualiseras man måsteräkna med förekomsten av konstruerade civila fordringar för vilka utmätningsökts. Förslog inte gäldenärens egendom till att täcka båda fordringarnaåsamkades det allmänna förluster vid indrivningen. Mot den bakgrunden var detenligt departementschefens mening nödvändigt ätt betalningssäkringenutrustades med samma förmånsrätt som gäller vid utmätning. Under /82' behandlades frågor omskatteprivilegiet med anledning av en motion vari hade anförts att detförhållandet att skatter och allmänna avgifter är prioriterade medfört attutdelningen till oprioriterade borgenärer blivit mer eller mindre illusorisk.Detta angavs i sin tur ha fått till följd att det blivit allt svårare att genomföraackord. Ett avskaffande av skatteprivilegiet skulle enligt motionärensuppfattning avsevärt stärka de mindre företagens ställning. I ärendet inhämtade lagutskottet (LU 1981/82:19)remissyttranden över motionen. De remissinstanser som företrädde det enskildanäringslivet var för ett slopande av förmånsrätten för skatter och allmännaavgifter medan de remissinstanser som representerade skatteindrivning ochskatteuppbörd motsatte sig ett avskaffande av skatteprivilegiet.Löntagarorganisationerna liksom bankinspektionen ansåg att skattéprivilégietborde bibehållas. Övriga remissinstanser var tveksamma; Utskottet framhöll för sin del att skattefordringarna ikonkurser ökat kraftigt . I många konkurser utgjordes denstörsta delen av borgenärsfordringarna av skattefordringar. Detta förhållande iförening med den ökade användningen av företägsinteckning och den kraftigahöjningen av kostnaderna för den statliga lönegarantin hade lett till att deoprioriterade fordringarna som regel inte fick någon utdelning i konkursernaeller i varje fall endast med helt obetydliga belopp. Att borgenärer medcprioriterade fordringar i stort sett helt gick miste om betalning drabbadenaturligtvis särskilt hårt mindre företag som är underentreprenörer och underleverantörer.Med hänsyn till det anförda förklarade sig utskottet ha förståelse för syftetmed motionen. Emellertid saknades underlag för ett slutligt ställningstagandetill frågan. Utskottet kunde därför inte tillstyrka motionärernas yrkande attriksdagen skulle begära ett förslag till lagstiftning om slopande avförmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. Utskottet framhöll vidare att sedan frågan omskatteprivilegiets bibehållande prövades flera omständigheterinträffat som kunde inverka på frågans bedömning. Bl.a. hade staten genom andralagstiftningsåtgärder fått ett ökat skydd för sina fordringar på skatter ochallmänna avgifter. Utskottet erinrade i det sammanhanget om betydelsen avbetalningssäkringslagen, bestämmelserna i vissa författningar om företrädarespersonliga betalningsansvar och om förbudet mot återvinning i konkurs avinbetald skatt i vissa Å andra sidan,fortsatte utskottet, måste man beakta att undanhållanden LU 1987/88:21 av skattemedel på senaretid har gällt allt större belopp. mening var det av storbetydelse från skattemoralisk synpunkt och av allmänna rättviseskäl attstatens fordringar drivs in. hänvisa till vadriksskatteverket uppgivit om att ekonomisk brottslighet förekommer i samband medett stort antal bolagskonstruktioner och Utskottettog också upp frågan om vilken inverkan skatteprivilegiet har på möjligheternaatt få till stånd ackord. Enligt motionärerna och flera remissinstanserförsvårade skatteprivilegiet ackordsförhandlingar. Från kronofogdemyndigheternassida hade däremot framhållits att skatteprivilegiet underlättade möjligheternaatt lämna anstånd med indrivning av skatten och att gå in för ackord. Utskottetville för sin del understryka vikten av att indrivningsverksamheten kundebedrivas på sådant sätt att ackordsförhandlingar underlättades. Motbakgrund av det anförda ansåg utskottet att det fanns skäl att ånyo förutsättningslöstpröva frågan huruvida förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter bordebibehållas eller om den kunde avskaffas. Enligt utskottets mening var detangeläget att man därvid noga analyserade vilka effekter ett slopande avförmånsrätten skulle få för oprioriterade fordringar. Med hänsyn till attanvändningen av företagsinteckning ökat och till löneprivilegiets kraftigautveckling var det nämligen inte säkert att ett slopande av skatteprivilegietskulle innebära några mer betydande fördelar för de oprioriterade fordringarna.Utskottet ville även hänvisa till vad hade anfört om attett slopande av skatteprivilegiet kunde leda till högre konkurskostnader.Utskottet ville också understryka vikten av att ett slopande av skatteprivilegietinte får leda till en försämrad skatteindrivning eller till att kampen motekonomisk brottslighet eftersatts. Av vikt var att sambandet mellanskatteprivilegiet och möjligheten att få till stånd ackord noggrantanalyserades. I utredningsarbetet borde också erfarenheter som i ochNorge vunnits av skatteprivilegiets avskaffande belysas och värderas iförhållande till de olikheter i lagstiftningen som i övrigt rådde mellan deolika länderna. Därest skatteprivilegiet befanns inte helt kunna avskaffasborde övervägas om det kunde inskränkas till att avse endast vissa grupper avskatter och avgifter. I vilken form utredningsarbetet borde bedrivas fickankomma på regeringen att bestämma. ställningstagande reserverade sig en minoritet (s) avutskottsledamöterna. Reservanterna konstaterade inledningsvis att samtligaremissinstanser med undantag för dem som företrädde det enskilda näringslivetantingen uttryckligen motsatt sig förslaget eller också varit tveksamma tilldetta. RSV hade i sitt yttrande framhållit bl.a. att ett avskaffande avskatteprivilegiet skulle medföra ett betydande bortfall av statens inkomster.Med hänsyn till det statsfinansiella läget borde enligt reservanternas meningåtgärder som kunde få en sådan effekt få företas endast om mycket starka skältalade härför. Några sådana skäl hade enUgt reservanternas mening inteförebragts i ärendet. Reservanterna ville också understryka att det från skattemoralisk synpunktoch av allmänna rättviseskäl var av stor betydelse LU 1987/88:21 attstatens fordringar drevs in. Något slopande av skatteprivilegiet borde därförinte ske. Genomlagstiftning som trädde i kraft ersattes lagen omföretagsinteckningar av en ny lag om företagshypotek (prop. 1983/84:128,, LU1983/84:36). I samband med riksdagsbehandlingen av lagstiftningsärendet hadelagutskottet att ta ställning till en motion om en översyn avförmånsrättsordningen vid konkurs, syftande till att företagshypotek skulle gesen sämre förmånsrätt än fordran på lön eller pension. Enligt motionärernasmening skulle en sådan ändring i förmånsrättsordningen föranleda att banker ochkreditgivare fick ett ökat incitament att nära följa och ingripa i utvecklingenhos ett företag på nedgång. avstyrkte motionsyrkandet och anförde(s. 13) att en förändring av förmånsrätten i enlighet med motionärernas förslagskulle innebära att företagshypoteket fick förmånsrätt först efter såvälskatter och avgifter som löner och pensioner. En sådan ordning skulle enligtutskottets mening allvarligt försämra företagshypote-kets kreditvärde ochsåledes stå i klar strid med de syften som låg bakom propositionen. Enförändring i förmånsrättsordningen skulle vidare medföra mycket besvärhgaövergångsproblem. Enligt utskottets mening borde det inte komma i fråga attvidta sådana ändringar i förmånsrättslagen som förordats i motionen. till betänkandet fogad reservation (m) anfördes att vid bedömningen avmotionsspörsmålet hänsyn inte kunde tas bara till förmånsrätten för löner. Avvikt var också den företrädesrätt till betalning som tillkommer skatter ochallmänna avgifter. Reservanterna erinrade om att tidigare beslutathemställa om en utredning om skatteprivilegiet. Reservanterna anförde att detfanns övervägande skäl för ett avskaffande av detta privilegium och att det varnaturligt att utredningen i fråga - som ännu ej hade kommit till stånd-togställning även till övriga förmånsrätter och deras inbördes sammanhang. Vidareframhöll reservanterna att den av begärda utredningen bordekomma till stånd och att förmånsrätten för företagsinteckningar därvid bordeutredas med hänsyn till bl.a. hur den statliga lönegarantin kommit attutnyttjas. () har i en rapport (SIND 1985:7) kommitfram till att det finns ett behov bl.a. av ett nytt rekonstruktionsförfarande,alltså ett förfarande som syftar till att återställa livskraften hos ett företagsom hamnat i ekonomisk kris. Enligt rapporten är det inte ovanligt attnybildade företag hamnar i ekonomisk kris trots att den affärsidé eller produktsom företaget bygger sin verksamhet på har en marknad och kan utgöra grund fören stabil rörelse.