yttr · GA05FiU3 · 1986-12-31 00:00:00 — 1986/87:3 y om revisionen av statsförvaltningen och andra frågor med anknytning till ledningen av den statliga iqs6/87-3 Konstitutionsutskottethar med anledning av proposition 1986/87:99 om ledningen av den statligaförvaltningen berett övriga utskott tillfälle att lämna yttrande överproposition och motioner. har därvid anmodats att yttra sigöver de delar av propositionen som berör dels frågor om revision samtaffärsverken och deras dotterbolag (bilaga 1, avsnitten 5 och 9), dels frågorom utveckling av budgetprocessen m.m. samt den arbetsgivarpo-litiska inriktningen(bilaga 2, avsnitten 1-4). Finansutskottetbegränsar i allt väsentligt sitt yttrande till de angivna delarna avpropositionen. I anslutning härtill behandlar utskottet också följande motionersom väckts med anledning av propositionen: - 1986/87:K105 av (), - 1986/87;K109 av och () yrkande 2, - 1986/87:K110 av (), - 1986/87;K112 av m.fl. (vpk) yrkandena 1och 4, - 1986/87:K113 av tredje vice talman . (c) yrkande 3, - 1986/87:K115 av m.fl: (m) yrkande 6. mening finns det anledning att i detta sammanhang ocksåbehandla några under allmänna motionstiden väckta motioner om statligrevision. Utskottet har därför - under förutsättning att konstitutionsutskottetinte har något att erinra beslutat att med detta yttrande överlämna följandetre motioner, nämligen - 1986/87;Fi406 av m.fl. (m) om denstatliga förvaltningsrevisionen, - 1986/87:Fi408 av () och () om revision av de allmänna försäkringskassorna, - 1986/87;Fi415 av m.fl. (fp) omöversyn av kontrollmakt. Granskning av statliga bolag och stiftelser Ipropositionen behandlas frågor som gäller och regeringens insyn ioch styrning av de statliga myndigheternas verksamhet. Ett område därstatsmakternas insyn föreslås bli förbättrad gäller sådan statlig verksamhetsom bedrivs i form av bolag eller sfiftelse. I enlighet med insynsutredningens 1Riksdagen 1986/87:5 saml. förslagförordas sålunda att revisorer och FiU1986/87:3 y (RRV) ilag ges rätt att granska också sådana bolag och stiftelser. revisorerföreslås därvid få en mer generell granskningsrätt, medan RRV:s befogenheteri detta avseende begränsas till vissa namngivna bolag och stiftelser.Av betydelse är också att den offentliga information som bolagen ochstiftelserna lämnar i sina årsredovisningar skall byggas ut. vill med anledning härav anföra följande.Riksdagens behov av vidgade insynsmöjligheter i statliga bolag och stiftelser har vuxit i styrka, inte minst då bolags- och stiftelseformen kommit att omfatta en allt större andel av den statliga verksamheten. De förslag som framläggs i propositionen är som utskottet ser det väl avvägda. Å ena sidan får t.ex. revisorer rätt att göra förvaltningsrevisionella undersök ningar av sådana förhållanden som hänger samman med företagens samhäl leliga uppgifter och särskilda verksamhetsbetingelser, såsom monopolställ ning, beroende av statlig finansiering, m.ni. Å andra sidan förutsätts revisionen av företagens rena affärsverksamhet ske i gängse former, dvs.' genom bolagens och stiftelsernas egna revisorer. som förutsätt ningarna för offentlig insyn förbättras, har sålunda statsföretagens berättiga de krav på att få arbeta under samma betingelser som andra företag i allt väsentligt kunnat beaktas. biträder mot denna bakgrund de i propositionen föreslagna formerna för förvaltningsrevision av statliga bolag och stiftelser. De nya lagreglerna föreslås träda i kraft den Ijuli 1987,vilket enligt vad som sägs i propositionen innebär att granskningen kommer attomfatta förhållandena efter ikraftträdandet. Liksom föredraganden anserfinansutskottet det rimligt att revisorers och RRV:s vidgadebefogenheter begränsas till förhållanden som infaller efter lagarnasikraftträdande. Med, hänsyn till de formeri vilka förvaltningsrevision bedrivs,bör detta emellertid-inte utgöra ett absolut hinder för att man i det enskildafallet skall kunna utsträcka undersökningen till att omfatta även äldreföreteelser om så bedöms erforderligt för att kunna slutföra revisionen.Utskottet har i övrigt inget att erinra mot bestämmelserna om ikraftträdandet. I propositionen föreslås revisorers nuvarandeinstruktion bli ersatt med en ny lag, vilken förutom föreskrifter om de utökadebefogenheterna också innehåller en del formella ändringar. mening kan det i samband med en sådan mer genomgripandeöversyn av revisorernas instruktion finnas skäl att även beakta behovet avandra ändringar. Så t.ex. finns i revisorernas organisationett särskilt arbetsutskott som bl.a. ansvarar för administrativa frågor ochbereder vissa ärenden såsom remisser m.m. I arbetsutskottet ingår revisorernasordförande, de båda vice ordförandena, ytterligare en revisor samt chefen förrevisorernas kansli. Med hänsyn till den betydelse arbetsutskottet numera harför revisorernas löpande verksamhet kan det enligt finansutskottets meningfinnas skäl att i instruktionen ta in en föreskrift om att ett sådantarbetsutskott skall finnas., Affärsverkenoch deras dotterbolag 1986/87:3 y I propositionen behandlas också vissa frågor rörandeaffärsverken och deras dotterbolag. Bl.a. föreslås att ett affärsverk och dessdotterbolag i fortsättningen skall behandlas som en affärsverkskoncern. Ikonsekvens med detta synsätt föreslås RRV:s nuvarande ansvar för den externagranskningen av affärsverken bli utökat till att omfatta koncernerna i derashelhet. Affärsverkens egna internrevisionsorgan ges möjlighet attunder verkschefen självständigt revidera hela koncernen. har för sin del inget att erinra motpropositionens förslag i dessa delar. På förslag av finansutskottet avslog våren 1986två under allmänna motionstiden väckta motioner om den statligarevisionsverksamheten (FiU 1985/86:23, rskr. I motionerna -1985/86:Fi402 av m.fl. (m) och 1985/86:Fi407 av () - begärdes bl.a. att en översyn skulle göras med sikte påatt stärka kontrollmöjligheter genom att helt eller delvis föra överRRV:s förvaltningsrevisionella resurser på . I avvaktan påstatsmakternas behandling av verksledningskommitténs förslag kunde utskottetinte tillstyrka bifall till motionerna. nu aktuella motionerna Fi406 av m.fl.(m) och K115 av m.fl. (m) föreslås ånyo att ansvaret förförvaltningsrevisionen förs över på revisorer. Liknande, men intelika entydigt uttalade krav redovisas i motionerna Fi415 av . (fp) och K109 ay och (). I dessa motionerförordas att ansvaret för den statliga förvaltningsrevisionen i högre grad ännu bör ligga på , vilket enligt motionärerna innebär att en del avRRV:s uppgifter förs över på . I motion K113 av tredje vice talmanBertil Fiskesjö m.fl. (c) framhålls värdet av att det finns två av varandraoberoende revisionsorgan. Propåer som förekommit om en sammanslagning av riksdagensrevisorer och RRV avvisas. Motionärerna tycker att det är bra om RRV:skapacitet kan utnyttjas även för beställningsuppdrag åt regeringen, men ansersamtidigt att det är mycket angeläget att dessa uppdrag inte inkräktar på RRV:sinitiativvefksamhet. förslag tas nu upp till behandlingi propositionen. Beträffande RRV framhåller föredraganden att han ser det somväsentligt att verket kan planera och genomföra egeninitierad revision enligtnuvarande ordning. finns det emellertid enligt hans mening ett behovav att på ett bättre sätt än nu ta till vara resultaten och erfarenheterna avgranskningen samt att kunna utnyttja RRV;s revisionella kompetens för särskildagranskningsinsatser. Mot denna bakgrund föreslås i propositionen att regeringenskall kunna uppdra ät RRV att genomföra projekt som omfattar bl.a. hela ellerdelar av verksamheter vid en viss myndighet. Resurser för sådana insatser bör,vid behov och efter prövning, kunna ställas till RRV:s förfogande från andraanslag på statsbudgeten. 1986/87. förordasattensärskildinkomstpostmed ett formellt belopp på . skall FiU 1986/87:3 y föras upp underRRV:s anslag. får med anledning av dessa förslag anföraföljande. På riksdagsområdet har nyasamverkansformer utvecklats mellan revisorer och utskott.De innebär att revisorerna regelmässigt inhämtar förslag till nyagranskningsärenden från utskotten och att resultatet av revisorernasundersökningar delges . De synpunkter som revisorerna för fram kommerdärigenom alltid upp till behandling i utskotten. Det erfarenhetsutbyte som pådetta sätt kommit till stånd mellan och dess revisorer är enligtfinansutskottets mening av stort värde. Utskottet ser det därför som angelägetatt dessa kontakter inte bara vidmakthålls utan också fördjupas och byggs ut. I likhet med har regeringen ett berättigat behovav att kunna utnyttja egen förvaltningsrevisioneli expertis. Det har således,som utskottet ser det, ett värde i sig att det finns två av varandra oberoenderevisionsorgan vilka från skilda utgångspunkter kan ta upp olika förhållandentill granskning. revisorer svarar med sin granskning för en mycketviktig del av kontrollmakt. RRV:s förvaltningsrevision utgör å andrasidan ett viktigt underlag för de initiativ till förnyelse och omprövning avstatlig verksamhet som det ankommer på regeringen att ta. Uppmärksammas bör också att RRV fått ettdirekt ansvar för redovisningsrevisionen av de statliga myndigheterna. Dåinordnades nämligen de tidigare fristående revisionskontoren i ;s egenorganisation. Syftet med denna omläggning var bl.a. att man genom att samlaansvaret för förvaltnings- och redovisningsrevisionen under en huvudman villefå till stånd ett ökat erfarenhetsutbyte och en bättre samordning av resurser.Även dessa omständigheter talar således för att RRV även i fortsättningen börkunna bedriva förvaltningsrevision. anser mot denna bakgrund att RRV inte börfrånhändas något förvaltningsrevisionellt ansvar. Motionerna Fi406, ,Fi415 och K109 inrymmer alla förslag om att ansvaret för förvaltningsrevisionenhelt eller delvis skall föras över på revisorer. Dessamotionsyrkanden bör därför enligt finansutskottets mening avstyrkas. Med hänsyn till de erfarenheter som gjorts påriksdagsområdet ser finansutskottet det som värdefullt att det även påregeringsområdet kan utvecklas nya kontaktformer som bidrar till att resultatetav RRV:s granskning kan tas tillvara på ett bättre sätt. Utskottet biträderdärför förslaget i propositionen om att regeringen skall kunna utnyttja RRV försärskilda granskningsuppdrag. I och med att dessa insatser avses blifinansierade i särskild ordning torde regeringsuppdragen inte komma attinkräkta på den revision som kommer till stånd på RRV:s eget initiativ. Dettorde därför inte heller -såsom befaras i motion K113 - föreligga någon riskför att RRV:s självständighet skulle gå förlorad. anser det medhänsyn härtill inte behövligt att genom ett särskilt uttalande begäratt det av RRV:s kommande instruktion skall framgå att RRV;s egen initiativverksamhetbör ges högsta prioritet. Enligt utskottets mening finns det därför inteanledning att biträda yrkande 3 i motion . Finansutskottethar för sin del inte något att erinra mot den i propositionen FiU 1986/87:3y föreslagna medelstilldelningen till RRV. föreslår därför attkonstitufionsutskottet biträder regeringens förslag att skall anvisaett ramanslag av . till för budgetåret1987/88. I likhet med föredraganden anser finansutskottet att intebara RRV utan även övriga s.k. stabsmyndigheter fyller en viktig funktion iarbetet med att förnya den offentliga sektorn. Sålunda bör enligt utskottetsmening även det utrednings- och utvecklingsarbete som bedrivs inomstatskontoret, (), statensarbetsmarknadsnämnd (SAMN) och () knytas närmareutvecklingsarbetet inom . Såsom framhålls i propositionen ärdet angeläget att regeringen kan ta till vara stabsorganens kunnande, eftersomdessa myndigheter kompletterar och är viktiga som kunskapsförstärkningi regeringens arbete. I avsnittet om ledningsfunktionens utformning imyndigheterna anförs att ett parlamentariskt inflytande ter sig främmande närdet gäller regeringens stabsmyndigheter, men det kan ändå aktualiseras för RRV.Det ankommer på regeringen, sägs det i propositionen, att närmare klargöradetta i anslutning till att nya instruktioner beslutas. I motion KllO av () anförs bl.a. att sålänge statskontoret har kvar metodfrågor och är sammanhållande organ förADB-anskaff-ningen finns det skäl att också den politiska oppositionen gesinsyn och inflytande på verksamheten genom lekmannastyrelse såsom i andra myndigheter. Utskottet anser det värdefullt att råden vidriksrevisionsverket och statskontoret ges en bred och allsidig sammansättning.Det kan bidra till att öka insynen i verksamheten samt sprida värdefull kunskapoch information om verksamheten. Råden kan genom sin medverkan bidra till attge frågorna en vidare belysning och allsidigare behandling. Utskottet villdärför förorda att råden ges en bred och allsidig sammansättning medparlamentarisk representation. I propositionen föreslås att skallomfatta affärsverken och att affärsverkens dotterbolag skall anslutas tillArbetsgivarföreningen . Utskottet vill med anledning härav anföra att det ivissa fall kan vara orationellt att affärsverkens förvaltningsutövandedotterbolag är anslutna till en annan arbetsgivarorganisation än affärsverketsjälvt. De anställda har också intresse av att genom sin fackliga organisationmöta en arbetsgivarorganisation i både lokala och centrala förhandlingar.Utskottet anser därför att frågan om arbetsgivartillhörighet inte bör avgörasgenom ett principuttalande av . Treårigabudgetramar FiU 1986/87:3 y inleddes vid sex myndigheter enförsöksverksamhet med treåriga budgetramar. Den har senare utökats till attomfatta ytterligare elva myndigheter och fyra domstolar. I propositionenaviseras en fortsatt utökning och fördjupning av verksamheten. Avsikten med försöksverksamheten är att få till stånd enökad långsiktighet i myndigheternas planering. Man vill genom den också öppnamöjlighet för statsmakterna att mer ingående pröva vilken inriktning ochomfattning verksamheten vid resp. myndighet skall ha under en kommande treårsperiod.I försöksverksamhetens förlängning förutsätts sålunda varje myndighet bliföremål för en fördjupad budgetprövning . I och med att dennamyndighetsvisa process sprids ut över treårscykeln bibehålls en mellan årenjämn arbetsbelastning i och . Försöksverksamheten befinner sig ännu i ettinledningsskede, och det är därför för tidigt att bedöma resultatet av vad somhittills uppnåtts. För vidkommande öppnar sig emellerfid nyaperspektiv. Rätt utnyttjat skulle - som finansutskottet ser det - systemet medtreåriga budgetramar inte bara kunna stärka möjligheter tillkontroll och styrning av förvaltningen. Det skulle också kunna bidra till attriksdagens budgetprövning underlättas. ser det därför som angeläget attförsöksverksamheten fortsätter och fördjupas.. Av propositionen framgår attsamspelet mellan departement och myndigheter måste utvecklas och förbättras. Fackdepartementenbör ges ett större ansvar och en ökad initiativskyldighet. Särskild omsorgbehöver ägnas åt de myndighetsspecifika direktiven. Enligt finansutskottetsmening är det angeläget att man i det fortsatta utvecklingsarbetet eftersträvaratt finna enkla och smidiga lösningar. Utskottet delar därvid föredragandensuppfattning att det är väsentligt att de rutiner som myndigheter ochregeringskansli utformar för denna treåriga budgetprocess resulterar i entotalt sett väsentligt lägre arbetsinsats för budgetarbetet än vad som kunnatuppnås med den årliga granskningen. Främst gäller det att finna former för enkraftigt förenklad mellanårsgranskning. Försöksverksamheten omfattar än så länge endast verksamhetsom finansieras över myndigheternas anslag för förvaltningskostnader. 1 motionK105 av () framhålls att det är önskvärt att flerårsbedömningarkan göras inte bara på förvaltningskostnader utan också på sakanslag, dvs. demedel av huvudsakligen bidragskaraktär som myndigheterna administrerar.Motionären föreslår därför att försöksverksamheten skall utsträckas till attomfatta även flerårsramar för sakanslag. Såsom framgår av propositionen har folkstyrelsekommitténtagit upp samma fråga i sitt betänkande (SOU 1987:6) Folkstyrelsens villkor.Kommittén förordar därvid att systemet med treåriga budgetramar efter handutsträcks även till sakanslagen. 1 propositionen framhåller föredraganden attdet finns anledning att återkomma till dessa frågor då remissbehandlinjgen avfolkstyrelsekommitténs förslag slutförts. Eftersomregeringen sålunda redan har sin uppmärksamhet riktad på den fråga sommotionären aktualiserar finns det enligt finansutskottets mening, FiU1986/87:3 y inte anledning för att nu göra ett uttalande i ärendet.Motion K105 bör sålunda avstyrkas. En övergång till fleråriga budgetramar ställer nya krav påmyndigheternas verksamhetsplanering och redovisning. Lämpliga produktivitets-och effekti-vitetsmått bör utvecklas. Inom statskontoret har en metod förproduktivitetsmätningar i offentliga förvaltningar utarbetats. Den harutnyttjats i den pågående försöksverksamheten. Det finns som utskottet ser detinte anledning befara, som görs i motion (vpk), att man därvid direktöverför kommersiella företagskriterier utan hänsynstagande till de speciellaförutsättningar och uppgifter som gäller för offentlig förvaltning. Såsornframhålls i propositionen kommer metoder av detta slag att vidareutvecklas somett stöd för myndigheternas resultatredovisning och uppföljningsarbete.Utskottet anser mot bakgrund härav att några initiativ inte bör tas medanledning av motion Kn2 (vpk) yrkande 4. De frågor som propositionen behandlar i detta sammanhanghar utskottet i den mån det tillhör utskottets beredningsområde behandlat ibetänkande FiU 1986/87:10 (s. 41-43,83-84). Utskottet hänvisar till dennabehandling. De specialdestinerade statsbidragen till kommuner berörs imotion (vpk). Motionärerna säger sig vara bestämda motståndare till attminska specialdestineringen, eftersom man ser denna typ av bidrag som ettviktigt styrinstrument. vill med anledning härav nämna attutskottet i sitt betänkande om bidrag öch ersättning till kommuner (FiU1986/87:20) behandlat samma ämne. har därvid avstyrkt fleramotioner med krav på en avveckling av de specialdestinerade bidragen. Utskottethar framhållit att detta inte hindrar att bidragens utformning ochomfattning kan behöva ses över och ändras. Eftersom motionärernas synpunkter iallt väsentligt därmed är tillgodosedda finns det enligt finansutskottetsmening ingen anledning att göra ytterligare ett uttalande av det slag sombegärs i motion (vpk) yrkande 1. I motion Fi408 av () och ()hemställs att som sin mening skall ge regeringen till känna vad somsägs i motionen om behovet av auktoriserade revisorer för varjeförsäkringskassa. Enligt motionärerna måste större säkerhet skapas irevisioneii av försäkringskassorna. Den s.k. har i sitt framlagdabetänkande - (Ds C 1987:2) Revisionen av försäkringskassorna, m.m. - föreslagitatt staten helt skall ta över ansvaret för externrevisionen avförsäkringskassorna. Den nuvarande ordningen med revisorer utsedda avlandsting/kommunfullmäktige bör enligt kommittén inte behållas. I stället börRRV genom sin revisionsenhet vid ensam svara för denexterna gransk- Utredningen anser att RRV;s resurser härför bör ökas piU1986/87:3 y med ca 1 milj. kr. förslag är under beredningi . I avvaktan på ett slutligt ställningstagande frånregeringens sida bör inte vidta någon åtgärd i denna fråga. MotionFi408 bör därför enligt finansutskottets mening inte bifallas. På finansutskottets vägnar ArneGadd Närvarande; (), (), RolandSundgren (s), (), (), (), ArneAndersson i (s), . (), i (vpk), (), (), (), RolfKenneryd (c), () och (). (), (), (),() och () anser att den del av utskottetsyttrande som på s. 3 börjar med rubriken och på s. 5 slutar med "/88" bort haföljande lydelse: 11 kap. 4 § regeringsformen föreskrivs att riksdagengranskar rikets styrelse och förvaltning. förvaltningsekonomiskakontroll inskränker sig i huvudsak till den granskning som revisorermed sina begränsade resurser kan svara för. Makten över statsfinanserna tillkommer grundlagsenligtriksdagen. Det är som beslutar om skatt till staten och som ansvararför statsupplåningen. bestämmer vidare till vilka beloppstatsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Dessabeslut tas av upp i statsbudgeten. Anvisade medel får inte användaspå annat sätt än har bestämt. fastställer också grundernaför förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Med hänsyn till de befogenheter som har i dessaavseenden anser finansutskottet det naturligt att också ges ettväsentligt större ansvar för den statliga förvaltningsrevisionen. I likhet med vad som förordas i motionerna Fi406 av LarsTobisson m.fl. (m), K115 av m.fl. (m), Fi415 av . (fp) och K109 av och () ser utskottet detsom angeläget att en grundläggande översyn företas av ansvar för denstatliga förvaltningsrevisionen. anser därför att motionärernaskrav på en sådan översyn bör biträdas av . Reformen bör syfta till att tar hela ansvaretför förvaltningsrevi- FiU 1986/87:3 y sionen. Vad gäller organisationen avdenna revision bör erfarenheter hämtas från andra länder med jämförbaraförhållanden. Resurserna bör dimensioneras med erfarenheter frånriksrevisionsverkets hittillsvarande arbete. Eventuellt bör resurser ochkompetens överföras från till riksdagensförvaltningsrevision. Hithörande frågor har utretts desenaste decennierna. Ett omfattande utredningsmaterial finns att tillgå.Förslag bör därför kunna läggas fram för . Vidutarbetandet av förslaget bör med hänsyn till att frågan direkt berör ettriksdagens organ - företrädare för riksdagspartierna delta. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn bör RRVanvisas medel i enlighet med propositionens förslag. föreslår därför att skall anvisaett ramanslag av . till för budgetåret1987/88. . och (båda c) anser attden del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med "Med hänsyn"och slutar med "motion " bort ha följande lydelse: Med hänsyn till de erfarenheter som gjorts påriksdagsområdet ser finansutskottet det som värdefullt att det även påregeringsområdet kan utvecklas nya kontaktformer som bidrar till att resultatetav RRV:s granskning kan tas till vara på ett bättre sätt. Det finns emellertiden risk förknippad med att RRV knyts närmare regeringen och i vissa avseendenblir ett serviceorgan åt departementen. Självständigheten kan gå förlorad.Enligt utskottets mening är det angeläget att uppdragen till regeringen inteinkräktar på verkets egen initiativverksamhet. Regeringsuppdragen bör därförfinansieras utanför det ordinarie förvaltningsanslaget. Det är också viktigtatt utforma verksinstruktionen för RRV så att verkets revisionsverksamhet geshögsta prioritet. anser att vad utskottet här anfört medanledning av motion K113 bör ges regeringen till känna. (), (), (),() och () anser att den del av utskottetsyttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet anser" och slutar med"pariamentarisk representation" bort ha följande lydelse: Frågan om ledningsfunktionens utformning i myndigheternabehandlas av . har därför ingen anledningatt ta ställning till vare sig propositionens förslag eller förslaget i motionKllO. AnneWibble (fp), (), . (), 1986/87:3 yHegeland (m), (), () och ()anser att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med"vill" och slutar med "yrkande 1" bort haföljande lydelse: delar inte motionärernas uppfattning.Utskottet anser att kommunbidragssystemet bör ges en mer generell utformning.Systemet med specialdestinering av bidrag bör därför minska i omfattning. Ombidragen till kommunerna i ökad utsträckning ges utan' villkor ökar enligtutskottets uppfattning möjligheterna för kommunerna att utnyttja resurserna påett effektivt sätt. Utskottet anser således att en större andel avbidragsgivningen från staten till kommunerna i huvudsak bör ske inom ramen förett nytt skatteutjämningssystem. Utskottet vill således från sinautgångspunkter förorda att avstyrker motion (vpk)yrkande 1.