yttr · GA05KU9 · 1986-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsyttrande /87:9 y över proposition 1986/87:61 om en tillfälligförmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag m.m. jämte motioner Skalleutskottethar begärt yttrande från konslitutionsulskottet i rubricerade ärende. Ipartimotiön 1986/87:Skl36 av , och (m,fp, c) samt motion 1986/87;Skl38 av () som väckts med anledningav propositionen anläggs bl.a. en rad konstitutionella synpunkter på förslagenvilka tidigare varit föremål för granskning av lagrådet. Utskottet lämnar i delföljande korta redogörelser för lagrådels yttrande, regeringens övervägandenmed anledning härav samt partimotionen allt såvitt angår konstitutionellafrågeställningar. Därefter redovisar utskottet sin inställning till förslagen.Utskottet har därvid kommit till den slutsatsen att propositionen kan godtasfrån konstitutionell synpunkt. Avvikande mening i detta avseende har anmältsav utskottels borgerliga ledamöter. 1regeringens remiss till lagrådet anförde föredragandedepartementschefen bl.a. följande. Motbakgrund av de snabbt stigande realräntorna fick realränleskatte-kommiltén (Fi1985:02) i uppdrag att utarbeta en teknisk modell för beskattning av realavkastning hos i första hand livförsäkringsbolag (Dir. 1986:24). I uppdragetingick också all pröva om en sådan skatt borde las ut även på andra finansiellainstitutioner och på företag utanför den finansiella sektorn. Kommitténredovisade sina överväganden och förslag i belänkandet (Ds Fi1986; 18) Realränleskatt. Betänkandet utsändes på remiss. Yttranden fick avgessenast . Tilllagrådsremissen fogades ett av kommittén utarbetat förslag till lag omrealränleskatt samt en redogörelse som lämnats i betänkandet om beskattning avsparande och kapitalinkomster. Detsamma gällde en översikt över pensions- ochförsäkringssparandel i landet. Till lagrådsremissen var vidare fogad enförteckning över de remissinstanser som yttrat sig över betänkandet. Nämndadokument har även bilagls den nu aktuella propositionen. Inomfmansdepartementet har upprättats en sammanställning av remissyttrandena. I mitten av september 1986tillkännagavs att regeringen inte avsåg att 1 1986/87.4 saml. lägga framförslag om en realränteskall. aviserades nu föreva- KU 1986/87:9y rande förslag om en engångsskatt på livförsäkringssektorn saml förslag omvissa andra ändringar i försäkringsbeskattningen. I lagrådsremissen gjorde departementschefen följandesammanfallande bedömning. Förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn är förnärvarande på en sådan nivå alt de förmånliga skatteregler som gäller ger ettfrån fördelningspolitiska utgångspunkter orimligt resultat. Det nuvarandelägel är närmast unikt i ett historiskt perspektiv och kan inte förväntas blibeslående . All ändra de grundläggandeskaltebestäm-melserna eller att införa ett helt nytt permanentbeskatlningssystem för att möta den nuvarande situationen kan ge icke önskvärdalångsikliga effekter. Genom en tillfällig förmögenhetsskatt undviks sådanaeffekter som den sektor som gynnas särskilt starkt av denframgångsrika inflationsbekämpningen får bidra till en sanering avstatsfinanserna. Min slutsals blir därför alt beskattningsreglerna förlivförsäkringar i sina huvuddrag bör bestå men att en tillfällig skaft bör lasut. Jag vill här också tillägga att skatten kommer all skapa utrymme förförbättringar för de sämst ställda pensionärerna. Jag återkommer senare tilldetta. Del är angelägel att skallen las ut . Jag kommerdärför alt föreslå att den med vissa undantag bestäms med förmögenheten hos deskattskyldiga som bas. Efter lagrådets hörande är minavsikt att en proposition skall föreläggas i sådan tid alt ettriksdagsbeslut kan fattas före juluppehåll. Den tillfälligaförmögenhels-skatten kommer därmed inte att stå i strid med förbudet i 2 kap.10 § andra stycket regeringsformen mot retroaktiv skattelagstiftning. Inteheller i övrigt slår skatten i strid med några föreskrifter i regeringsformeneller med några svenska fördragsenliga åtaganden. Beträffande beredningen av ärendet vill jag nämnaföljande. Den tekniska utformningen av lagförslaget baseras i väsentligahänseenden på realränleskallekommitléns förslag till lag om realränteskatt. Jagkommer därför i del följande alt diskutera den närmare utformningen av bestämmelsernamed kommitléförslagel och remissynpunkterna som grund. När förslaget utarbetatsi har synpunkter när det gäller den tekniska utformningenunder hand inhämtats från lorsäkringsinspek-tionen och ().Företrädare för försäkringsbranschen, som också beretts tillfälle att lämnasynpunkter på den tekniska utformningen av förslaget, har förklarat sig ejönska medverka i detta beredningsarbete. Lagrådet avgav yttrande i ärendet . Lagrådet har särskilt granskat förslaget frånkonstitutionella synpunkter. Härvid har lagrådet övervägt uttalandena ilagrådsremissen nämligen all förslaget, om riksdagsbeslut fallas föreriksdagens juluppehåll, inte kommer att stå i strid med förbudet mot retroaktivskattelagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen och att del inte heller iövrigt strider mot några föreskrifter i regeringsformen eller några svenskafördragsenliga åtaganden. Med det sista torde enligt lagrådet främst åsyftasEuropeiska konventionen angående skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna jämte tilläggsprotokollet den 20mars 1952 angående skydd bl.a. för egendomsrätten. Beträffande frågan om förslagets förenlighet medretroakliviletsförbudel KU 1986/87:9 y i 2 kap. 10 § regeringsformenkonstaterar lagrådet att utgångspunkten därvid är att det gäller enförmögenhetsskatt. Visserligen framgår det av remissen, alt del närmast ärinkomsterna som motiverar skatten, men detta innebär enligtlagrådels mening inte all man kan tala om ett direkt kringgående avretroaktiviietsförbudel. Lagrådet erinrar om att i motiven till grundlagsregelnanförde fri- och rällighetsutredningen (SOU 1978:34 s. 160), vars uttalandegodtogs i propositionen (1978/79:195 s. 55 f.) och av konslilutionsutskoftel(1978/79:39 s. 22), bl.a. att, om en ny skatt införs på innehavet av vissegendom, den lidpunkt som är avgörande för frågan om skatt skall utgå måsteligga efter den nya lagens ikraftträdande. Förslaget i lagrådsremissen attskatten skall utgå på förmögenheten vid utgången av 1986 och att lagen skallträda i kraft uppfyller enligt lagrådet formelltregeringsformens krav. Man kan enligt lagrådet möjligen säga all förslaget ståri mindre god överensstämmelse med grunderna för relroaklivitelsförbudet, mendet kan inte anses åsidosätta detta. En omständighet, som har behandlats bl.a. i åtskilligaremissyttranden över realränteskattekommitténs betänkande, är att livförsäkringsbolag m.fl. avses bli beskattade för en förmögenhet som de endast förvallar enligt avtal med försäkringstagarna. Vid en strikt bedömning enligt rege- ' ringsformenkonstaterar lagrådet, alt det inte finns något hinder mot alt ta ut skatt påsjälva de förmögenhetstillgångar som del gäller. Huruvida en skatt tas ut pådet ena eller andra sättet, hos försäkringsinstitutionerna eller hosförsäkringslagarna, är en fråga, på vilken bl.a. praktiskt administrativasynpunkter uppenbarligen kan anläggas. Lagrådet kan inte finna något rättsligthinder mot den konstruktion som har valts. Förmögenhetsskattens karaktär av engångsskatt utgördäremot enligt lagrådet ett huvudproblem. I och för sig får det konstateras attpå olika sätt tidsbegränsade ändringar av skatter och, framför allt, avgifterhar förekommit vid åtskilliga tillfällen. I förevarande fall är det emellertidenligt lagrådet inte fråga om en tillfällig ändring av en förut utgående skattutan om införande av en helt ny förmögenhetsskatt av engångskaraktär. Ärendethar härigenom kommit alt aktualisera vissa särskilda konstitutionella frågor,som inte har ställts på sin spels. Lagrådet erinrar om att tanken på en engångsskatt påförmögenhet väcktes under . Frågan aktualiserades fleragånger i , bl.a. i bevillningsutskottel (nr 55), kort efterkrigsslutet i . Utskottet förordade då en utredning om de former, undervilka förmögenheterna borde bidra till täckning av uppkomnautgifter. En allmän uppfattning synes enligt lagrådet ha varit, att extraordinäraåtgärder var tillåtna under krisförhållanden. En engångsskatt på förmögenhet år enligt lagrådetuppenbarligen av mera känslig natur än en engångsskatt på inkomster. Problemenpåverkas av det sätt på vilket kretsen av skattskyldiga bestäms. En sak är attla ut en skatt av i princip sedvanlig generell natur - vilket var frågan underkriget - en annan sak är att uppge denna generella natur för att i stället mereller mindre snävt begränsa kretsen av skattskyldiga. Lagrådet anför att del 11 1986/87. saknasunderlag för att beräkna antalet i praktiken skattskyldiga. Än KU 1986/87:9y mindre kan lagrådet överblicka skattens effekter för olika försäkringstagareoch pensionsberälligade. I fråga om en förmögenhetsskatt uppkommer enligt lagrådetsärskilda problem med hänsyn till föreskriften i 2 kap. 18 § regeringsformen omexpropriation och liknande förfoganden. Den närmare innebörden av begreppetskatt framgår inte av någon föreskrift i regeringsformen och behandlas intenärmare i dess förarbeten. Allmänt förtjänar dock enligt lagrådet erinras omatt regeringsformen innebar en slutlig brytning med den äldre konstitutionellafiktionen alt i princip alla skatter beslöts i sänder. Även om delslår klart att alltjämt har befogenhet att besluta omtidsbegränsning, ligger i nämnda förhållande en faktor som allmänt manar tillförsiktighet med engångsskatter. Det måste i vart fall sägas ligga iregeringsformens konstruktion och anda att beskattningsmakten inte får genomriktade ingrepp av engångskaraktär mot egendom kringgå bestämmelsen i 2 kap.18 §. Diskussionen kring omstridda förslag till nya eller höjda skatteraktualiserar enligt lagrådet ofta frågan om beskalt-ningsmaklens gränser,särskilt om gränsen mellan skatt och konfiskation. Lagrådet anför underåberopande av viss rättslig litteratur att det är hell klart att det nuaktuella förslaget inte kan sägas innebära en olaga konfiskation. Beträffande förslagets förenlighet med Europakonventionenanför lagrådet att det bör uppmärksammas att en utveckling i riktning mot ettstarkare äganderättsskydd har kommit till synes i avgörandenunder senare år. Det finns emellertid enligt lagrådets bedömning inte underiagför att påstå att del nu aktuella förslaget skulle strida mot . Lagrådet kan emellertid inte bortse från att det aktuellalagförslaget kan bilda utgångspunkten för en utveckling som skulle kunna geupphov till rätt allvarliga betänkligheter med hänsyn till de grunder på vilkaregeringsformen vilar. Förutom till 2 kap. 18 § kan bl.a. hänvisas till attden enskildes ekonomiska välfärd i 1 kap. 2 § uppställs som ett grundläggandemål för den offentliga verksamheten. Det är första gången ett förslag framläggsom en engångsskatt på förmögenhet utan generell natur. En sådan skatt passarredan i sig mindre väl in i vårt konstitutionella syslem. Den skulle ocksåenligt lagrådet kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som tas ut avsnävt begränsade kretsar av skattskyldiga och med högre skattesatser än den nuaktuella. Förslaget skulle om det genomförs enligt lagrådels meningskapa ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringenär ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse.Man bör också särskilt uppmärksamma att landet inte befinner sig i någon sådankrissituation som t.ex. 2 kap. 10 § regeringsformen talar om. Resonemangetleder också till att lagrådet ställer sig kritiskt till del sätt på vilketförslaget har beretts och presenterats i remissen. De vidare konstitutionellaaspekterna har inte beaktats. Del hade varit i hög grad önskvärt med endiskussion av dem samt ett sedvanligt remissförfarande. Även i andra avseendenän de konstitutionella kommer för övrigt brister i bered- Det är visseriigen riktigt att man vid behandlingen av KU 1986/87:9y olika detaljer har kunnat bygga på kommiltébelänkandet och remissyttrandena,men det remitterade förslagets principiella konstruktion är en helt annan, ocheffekterna härav har inte blivit belysta på ett tillfredsställande sätt.Lagrådet har t.ex. påtalat oklarheter om vilka som egentligen kommer attdrabbas av skallen. Enligt lagrådet framstår förslaget närmast som enimprovisation som tillkommit då ett förslag till en ny permanent skattförkastats. Det är svårt att undgå reflexionen alt närmare överväganden kundeha lett till att väsentligen samma syfte hade vunnits genom en annankonstruktion, som inte gett anledning till sådana betänkligheter som lagrådet idet föregående har gett uttryck för. Mot bakgrund av dessa överväganden finnersig lagrådet böra avstyrka att det remitterade lagförslaget nu genomförs. Lagrådels yttrande anmäldes vid regeringssammanträde den31 . Föredragande departementschefen konstaterar till en början attförslaget enligt lagrådets mening inte kan anses innefatta något åsidosättandeav förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen ochatt några rättsliga hinder inte föreligger mot att skatten tas ut päifrågavarande förmögenheistillgångar eller hos de enligt förslaget skattskyldigainstitutionerna. Lagrådet finner också betryggande garantier föreligga för attskatten i slutänden träffar försäkringslagarna enligt objektiva och rättvisagrunder. Lagrådet framhåller vidare att skatten inte kan sägas innebära enolaga konfiskation samt gör också den bedömningen att inget underlag finns föratt påslå all förslaget skulle strida mot . Från andrautgångspunkter framförs emellertid invändningar som slutligen leder till altlagrådet anser sig böra avstyrka alt förslaget nu genomförs. Departementschefen delar lagrådets uppfattning attutvecklingen av en ändamålsenlig konstitutionell praxis påskattelagstiftningens område är av utomordentlig vikt. Ansvaret i dettahänseende åvilar riksdag och regering. De konstitutionella aspekterna måstetillmätas stor betydelse i lagstiftningsarbetet. Departementschefen har sammamening som lagrådet alt skallesystemet bör baseras på permanenta regler. Altregelsystemet beroende på den ekonomiska utvecklingen i vissa tider leder tillförmåner för olika grupper och favoriserar vissa typer av kapitalplaceringaroch missgynnar andra får godtas. Ett sådant synsätt begränsar givetvisstatsmakternas möjligheter att genom t.ex. engångsskatter genomföra måhändaför-delningspolitiskl motiverade åtgärder. Att utifrån en sådan grunduppfattningkomma till den slutsatsen alt en skatt av engångskaraktär i alla situationerskulle vara förkastlig synes emellertid vara alt gå för långt. Vidare instämmer departementschefen med lagrådet i alt delinte får förekomma all beskaltningsmakten genom riktade ingrepp av engångskaraktäranvänds för att kringgå regeringsformens bestämmelser om expropriation och omde enskildas ekonomiska välfärd som mål för den offentliga verksamheten.Ytterst synes lagrådets avstyrkande enligt departementschefen grundas på delförhållandet att det i remissen inte förekommer något uttalande som taravstånd från en sådan utveckling. Inte minst mot bakgrund av den uttalademålsättning all främja de enskilda medbor- garnastrygghet som präglar den nuvarande regeringspolitiken ter sig emel- KU1986/87:9 y lertid tanken på en utveckling av detta slag främmande. Vad gäller beredningen av förslaget medgerdepartementschefen att de konstitutionella aspekterna kunde ha getts en meraingående belysning. Lagrådels yttrande innefattar dock en utförlig diskussion iden delen. Del har vidare förekommit en mycket omfattande offentlig debatt medkonstitutionell anknytning i anledning av förslaget. Mot den bakgrunden ochmed hänsyn till de klarlägganden som gjorts anser departementschefen alterforderligt underiag föreligger för bedömning från konstitutionellautgångspunkter. Del kan erinras om all realränteskattekommitténs betänkandeinnehåller bedömningar av utvecklingen av livförsäkringssparandet, desslönsamhet och samspelet mellan skattereglerna och den ekonomiska utvecklingeninom livförsäkringssektorn. Betänkandet har varit föremål för en omfattanderemissbehandling. De sakförhållanden som ligger till grund för förslaget om entillfällig skatt har således enligt departementschefen belysts på ett ingåendesätt genom utredningsarbete och ett traditionellt remissförfarande. Departementschefens slutsals var att det till lagrådetremitterade förslaget borde läggas till grund för lagstiftning. Detta blevockså regeringens beslut som fattades . I samband med ärendets beredning i skatteutskottet har enrad hearings ägt rum med företrädare för bl.a. olika myndigheter,försäkringsinrättningar och organisationer. I förenämnda partimotiön från moderata samlingspartiet,och hemställs all avslår propositionen samt somsin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om beredningenav förslag till vilka har stor principiell betydelse. Motionärerna gör gällande att den föreslagna skatten äralt betrakta som en pensionsskatt, eftersom livförsäkringsbolagen och de övrigainstitutionerna inte förvallar andra tillgångar än pensionsspararnasinnestående medel. Enligt motionen har regeringens beredning avpensionsskatten skett på ett sätt som borde vara främmande för den politiskamaktutövningen i vårt land. Förslaget har inte utretts och inte hellerremissbehandlats i vederbörlig ordning. Den enda instans som fått yttra sig ärlagrådet som avstyrkt förslaget. Delta har regeringen inte tagit någon hänsyntill. Bl.a. vilseleder man ledamöter genom att hänvisa till den s.k.Koreaskatten, som var en skatt på inkomster och inte en förmögenhetsskatt somdet nu gäller. Ett annat anmärkningsvärt förhållande är pensionsskallens konstruktionsom innebär att försäkringsbolagen får en helt ny uppgift, nämligen attfungera som skattefogdar utan några som helst anvisningar om hur skatten skallfördelas. Beträffande ärendets beredning erinrar motionärerna om attden s.k. realränteskaltekommiltén avgav sitt betänkande strax föresemesterperio- den 1986.Remissinstanserna tvingades inkomma med sina yttranden redan KU 1986/87:9 y den8 . Med hänsyn till frågans kontroversiella natur får remisstidenbetecknas som mycket kort. Remissinstanserna var i huvudsak kritiska tillförslaget. I stället för att skrinlägga tankarna på en realräntebeskattningpresenterade regeringen ett hastigt improviserat och helt nytt förslag - enengångsskatt på pensionssparandel - endast efter det att remisstidenför realränteskattekommitténs förslag gått ut. Endast lagrådet bereddestillfälle all yttra sig. Lagrådels avstyrkande blev offentligt den 31 oktober1986. lät den socialdemokratiska regeringen meddela att den inte tognågon hänsyn till vad lagrådet sagt. Förslaget till pensionsskalt innebär enligt motionen ettgenombrott för en ny syn på enskilt ägande. Om antar förslaget skulledet enligt vad lagrådet anför skapas ett olyckligt prejudikat på ett känsligtområde, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningendärför får en särskild betydelse. Motionärerna ansluter sig till lagrådets uppfattningatt en skatt på förmögenheter är av mer känslig natur än en engångsskatt påinkomster. Därtill kan fogas att regeringen på flera håll i propositionenpåpekar att pensionsskatlen är en engångsskatt och därför inte kommer attupprepas. Regeringens uttalande i denna fråga saknar betydelse, eftersom del ärriksdagen som fattar del prejudicerande beslutet. I propositionen sägs att detkan uppkomma situationer då ingripanden på skatteområdet av engångsnalur kanframstå som nödvändiga och försvarbara. Delta innebär att pensionsskatlenmyckel väl kan komma att följas av andra skatter av liknande natur. Enligt motionen förhåller del sig förvisso inte så altpensionssparandel och avkastningen på detta sparande skall stå utanför depolitiska organens räckvidd. Del är de demokratiskt valda organen, regering ochriksdag, som fastställt de spelregler som gällt och som bl.a. innebäratt försäkringstagarna får betala inkomstskatt på pensionen när den faller ut.Vad regeringen nu föreslår är att dessa spelregler skall ändras i efterhand.Regeringens avsaknad av respekt för lagrådets bedömning av pensionsskatteninger också betänkligheter och oro inför socialdemokraternas framtida utövandeav den politiska makten. Statsministern har i ett uttalande avfärdat lagrådelsställningslagande med att rådet gjort en politisk bedömning. Lagrådelsuppgifter finns klart definierade i regeringsformen. Till dessa hör att bedöma"hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen iövrigt" samt "hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetenskrav". Detta är just vad lagrådet har gjort. Som inledningsvis nämnts avstyrks propositionen i denborgerliga parti- motionen. ' I propositionen föreslås alt en tillfällig förmögenhetsskalllas ut på förmögenhet i livförsäkringsbolag, understödsföreningar ochpensionsstiftelser. Som underlag för skatten skall gälla de skattskyldigainstitutionernas förmögenhet . Vidare föreslås ett ökatskalleuliag på den löpande avkastningenpå kapilalförsäkringskapital genom viss höjning KU 1986/87:9 y av skattesatsenför livförsäkringsbolag och understödsföreningar. Slutligen föreslås altvärdet av kapitalförsäkringar, som inte är rena riskförsäkringar, skallbeskattas vid den årliga förmögenhetslaxeringen. Höjningen av skatteuttaget ochskattskyldigheten till förmögenhetsskatt för kapitalförsäkringar föreslåsgälla års taxering. Inomfinansdepartementet har bl.a. utarbetats en särskild lag om den tillfälligaförmögenhetsskatten, vilken är avsedd att träda i kraft den 23 december 1986.Övriga lagförslag avses träda i kraft den . Somframgått avstyrks propositionen i den borgeriiga partimotionen, där det ävenbegärs ett särskilt tillkännagivande till regeringen om vad som anförs imotionen om beredningen av förslag till vilka har stor principiellbetydelse. Även i motionen av avstyrks propositionen av bl.a.konstitutionella skäl. Konstitulionsulskotietfår från de synpunkter utskottet har alt beakta anföra följande. Beträffandeförst frågan om förslagets förenlighet med retroakliviletsförbudel i 2 kap. 10§ regeringsformen finner utskottet i likhet med vad lagrådet konstaterat allförslaget uppfyller grundlagens krav härvidlag. Detsamma gäller frågan om hurförslaget ställer sig till den s. k. och andra svenskafördragsenliga internationella åtaganden. Lagrådet har bl.a. uttalat attbetryggande garantier torde finnas för att skatten slutligen träffarförsäkringslagarna enligt objektiva och rättvisa grunder. Lagrådet har vidareklart angivit att del aktuella förslaget inte kan sägas innebära olagakonfiskation. Utskottet delar lagrådetsuppfattning i berörda hänseenden. Isin anmälan av lagrådets yttrande för regeringen framhåller föredragandedepartementschefen att lagrådets avstyrkande av förslaget främst torde ha singrund i farhågor om att en lagstiftning på grundval av förslaget skulle skapaett olyckligt prejudikat på ett känsligt område där grundlagsregleringen ärofullständig och oklar och där sålunda utvecklingen av konstitutionell praxisfår särskild betydelse. De delar av lagförslaget som gett upphov till dessabetänkligheter är dels skattens engångskaraktär, dels att den inte träffarförmögenheter generellt. Vad lagrådet i förlängningen ser som en risk medförslaget är alt del kan läggas till grund för olika engångsskatter påegendom, som tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga och med högreskallesatser än den nu aktuella. Departementschefendelar uppfattningen att utvecklingen av en ändamålsenlig konstitutionellpraxis på skattelagstiftningens område är av utomordentlig vikt och attskattesystemet bör baseras pä permanenta regler. Att regelsystemet beroende påden ekonomiska utvecklingen i vissa tider leder till förmåner för olika grupperoch favoriserar vissa typer av kapitalplaceringar och missgynnar andra fårdärför enligt departementschefen godtas. Ett sådant synsätt begränsar givetvisstatsmakternas möjligheter alt genom t.ex. engångsskatter genomföra måhändafördelningspoliliskl motiverade åtgärder.