yttr · GA05KrU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Kulturutskottetsyttrande /87:1 y om följdlagstiftning till den nya , lagen om exploateringssamverkan samt lagen om hushållningmed naturresurser m. m. 1986/87:1 y (prop.1985/86:90) har beslutat beredakulturutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1985/86:90 omföljdlagstiftning till den nya , lagen omexploateringssamverkan samt lagen om hushållning med naturresurser m. m. jämtede med anledning av proposifionen väckta mofionerna 1985/86:511-513 och1985/86:Bo518. behandlar i det följande de förslag iproposition 1985/86:90 som berör utskottets beredningsområde. Det gällerändringar som föreslås i lagen (1960:690) om byggnadsminnen -byggnadsminneslagen - och lagen (1942:350) om fornminnen - fornminneslagen. Regeringens förslag till ny plan- och bygglag (PBL) antagit med vissa av bostadsutskottet (BoU1986/87:1) föreslagna ändringar innebär i fråga om kulturminnesvården bl. a.att kommunerna får ett ökat eget ansvar. Genom PBL får kommunerna effektivare instrumentför att hävda bevarandeintressen i planeringen och byggnadsverksamheten. Syftetmed de lagändringar som föreslås i proposition 1985/86:90 är att åstadkomma enändamålsenlig samordning mellan de bevarandeinsatser som statliga och kommunalaorgan gör. De förslag som utskottet främst har anledning att ta upp i detföljande rör ersättningsreglerna i byggnadsminneslagen. I motion 1985/86:511 (m) yrkas avslag på propositionen ide delar som rör följdlagstiftning fill PBL och naturresurslagen (NRL) medhänvisning till att motionärerna i andra motioner yrkat avslag på regeringensförslag till PBL och NRL. Även i motionerna 1985/86:512 (c) och 1985/86:513(fp) avvisas regeringens förslag. Motionärerna hänvisar till att riksdagensbehandling av förslaget till ny PBL inte avslutats och att beslutkan komma att avvika från regeringens förslag. Detta kan komma att påverkautformningen av följdlagstiftningen. beslut om PBL ändrar förutsättningarna förregeringens förslag till följdlagstiftning. Som ovan angetts behandlarutskottet i det följande frågan om ändringar i byggnadsminneslagen ochfornminneslagen. 1 1986/87. Därvidmåste utgångspunkten för bedömningen vara innehållet i det av KrU 1986/87:1y riksdagenantagna förslaget till PBL. De ovan redovisade motionsyrkandena föranlederinte något särskilt uttalande från kulturutskottets sida. 1985/86:Bo518föreslås en ändring i PBL som berör naturvårdslagen (1964:822)och skogsvårdslagen (1979:429). Utskottet finner därför inte ' anledningatt göra något särskilt uttalande med anledning av motionen. I 3 kap. 12 § PBL föreskrivs att byggnader som är särskiltvärdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär inte får förvanskas. Motsvarande krav gäller i tillämpliga delar för ändring och underhåll av byggnader. . , Viktiga förändringar som införs genom PBL är attkommunerna uttryckligen får möjligheter att förbjuda rivning och utfärdaskyddsbestämmelser för särskilt värdefulla byggnader (5 kap. 7 och 16 §§) ochatt ersättningsrätt införs för vägrat tillstånd att återuppföra en byggnad (14kap. 7 och 8 §§). Vidare skall i detaljplanen som ersätter nuvarande stadsplanoch byggnads-plan anges en viss genomförandetid (5 kap. 5 §). I vissa fall kan kommunen bli skyldig att utge ersättningtill ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet för kvalificeradeskador (14 kap. 8 §). Vid bebyggelsereglering föreligger enligt PBL rätt tillersättning i tre fall där kommunala beslut i fråga om befintlig eller planerad bebyggelse leder till på visst sätt kvalificerade skador. Det första.fallet gäller vägrat bygglov fören ■ byggnad som skall ersätta riven eller på annat sätt förstörd byggnad. Det andra fallet gäller om rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbe stämmelser eller om rivningslov vägras för att byggnaden behövs för bostadsförsörjningen eller bör bevaras på grund av byggnadens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. Det tredje fallet gäller om kommunen meddelar skyddsbestämmelser försådana byggnader som är särskilt värdefulla enligt ovan angivna kriterier eller som ingår i en ' samlad bebyggelse av samma karaktär. Skyddsbestämmelserna får enligt PBL innefatta närmare regler om hur särskilt värdefulla byggnader skall underhållas, vilken arbetsteknik eller vilket material som skall väljas m. m. samt om hur byggnaden får eller inte får byggas om eller förändras på annat sätt. . ■ ■ Den grundläggande principen är alltså att skada för enfastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas. Ett visstintrång i sin förfoganderätt måste den enskilde dock tåla. För ersättningfordras att skadans storlek överstiger en viss kvalifikationsgräns. 1 PBL angestvå kvalifikationsgränser. Då den högre gränsen gäller-dvs. då fastighetsägarefår tåla ett större intrång utan ersättning - skall skadan vara betydande iförhållande till värdet av berörd del av fastigheten. Ersättning utgår endastför den del av skadan som överstiger gränsen. Ersättning då den lägre kvalifikationsgränsengäller utgår då skadan medfört att pågående markan- KrU 1986/87:1 yvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet. Enligt regeringens förslag till PBL skulle ersättning vidbebyggelsereglering utgå i de ovan angivna tre fallen då den högrekvalifikationsgränsen överskreds. Härvid är dock att märka att ersättningsrättvid rivningsförbud inte reglerades särskilt i regeringens förslag. föreslog i sitt av godkändabetänkande / 87:1 att i de två första av de ovan redovisade fallen-nämligendels vid vägrat bygglov, dels vid beslut om rivningsförbud och vid vägratrivningslov -ersättningsrätt skall inträda om kvalifikationsgränsen betydandeskada , uppnås. För ersättningsrätt i det tredje fallet - dvs. vid beslut omskyddsbestämmelser för kulturhistoriskt värdefulla hus - gäller enligt sammariksdagsbeslut den lägre kvalifikationsgränsen. Ersättning utgår alltså ompågående markanvändning avseväft försvåras inom berörd del av en fastighet. Byggnadsminneslagen ger möjlighet attförklara en byggnad för byggnadsminne om den bevarar egenarten hos en gångentids byggnadsskick eller minnet av en historiskt betydelsefull händelse ochbyggnaden med hänsyn härtill är att anse som synnerligen märklig. Lagengäller dock inte , byggnader som tillhör staten eller utgör fast fornlåmning.Den gäller inte . heller kyrkliga byggnader. Omfattningen av enbyggnadsminnesförklaring regleras genom skyddsföreskrifter som skall upprättasefter samråd med , ägarna. Föreskrifterna får inte vara mer betungande än somoundgängligen krävs. enligt byggnadsminneslagen innebärimplicit ett rivningsförbud. Ersättningsreglerna i byggnadsminneslagen infördes år1972, med att likartade regler infördes i bl. a. byggnadslagen och naturvårdslagen ,. (prop.1972:111, bil. De innebär att fastighetsägaren och innehavare av särskildrätt till fastigheten är berättigade tillersättning för skada, om, ,,skyddsföreskrifter medför att pågående användning av en byggnad eller ett ,markområde avsevärt försvåras. Bortfall av sådana värden som grundas på .förväntningar om en ändrad markanvändning ersätts inte. a. byggnadslagenfinns regler som ger fastighetsägaren rätt att få fastigheten inlöst om enreglering medför att synnerligt men uppkommer vid användningen av en fastighet.Några sådana inlösenregler finns dock inte i byggnadsminneslagen. 1 proposition 1985/86:90 föreslås att fastighetsägaren ochinnehavare av . , särskild rätt till fastigheten skall ha rätt till ersättning enligtbyggnadsminnes lagen om skadan tillföljd av skyddsföreskrifter är betydande i förhållandetill , . I värdet av berörda delar av fastigheten. I regeringens förslag till PBL togs även frågan upp om hurackumulerade skador bör behandlas. Alla beslut spm kan medföra ersättning förde angivna kvalificerade skadorna och som fattas börenligt regeringsförslaget beaktas när det gäller att avgöra omkvalifikationsgränsen överskridits eller ej genom det senaste beslutet (prop.1985/86:1 s. 400). Efter förslag av bostadsutskottet har ackumuleringsregelni regeringens förslag till PBL kompletterats så att enligt det nu antagna lagförslaget hänsyn skall tas till skador enligt viss annan lagstiftning. Detta kommer till uttrycki 14 kap. 8 § fjärde stycket PBL som innehåller att hånsyn skall tas även till : vissa beslut enligt naturvårdslagen (1964:822) liksom tiM inverkan av vissa . hänsyiistagandenenligt skogsvårdslagen (1979:429). KrU 1986/87:1 y I proposition 1985/86:90 föreslås vissa ändringar i 12 §byggnadsminneslagen som bl. a. innebär att bortfall av förväntningar om enändrad markanvändning inte skall ersättas. Detta är ingen ny princip då detenligt gällande rätt endast är intrång i pågående markanvändning som ersätts.En uttrycklig bestämmelse härom är enligt proposition 1985/86:90 nödvändig medhänsyn till den hänvisning som finns i samma paragraf till expropriationslagen(se prop. s. 134). Vidare föreslås bl. a. bestämmelser som ger domstolenmöjligheter att förordna att ersättning till fastighetsägaren skall betalas utförst när vissa åtgärder med byggnaden har utförts. Utgångspunkten för kulturutskottets bedömningar rörandeföljdlagstiftningen måste vara att fastighetsägarens ställning vid fråga omersättning inte bör försämras när PBL införs samt att förutsättningarna attframgångsrikt bedriva kulturminnesvård om möjligt förbättras. Utskottet behandlar i det följande först bestämmelserna omersättning enligt PBL och byggnadsminneslagen och därefter frågan om ersättningför ackumulerad skada. På bostadsutskottets initiativ har införts en uttryckligmöjlighet för kommunerna att utfärda rivningsförbud i detaljplan ellerområdesbestämmelse. Kvalifikationsgränsen för ersättning vid sådana beslut äratt den skada som uppkommer för fastighetsägaren skall vara betydande iförhållande till värdet av berörd del av fastigheten. Kommunerna får alltså möjlighet att reglerarivningsfrågorna fristående från regleringen av underhåll och ändringar genomskyddsbestämmelser. Rivningsförbud medför rätt till skadeersättning enbart omskadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten. Närskyddsbestämmelser utfärdas gäller enligt PBL en lägre kvalifikationsgräns förersättning. Sådan utgår nämligen redan om pågående markanvändning avsevärtförsvåras inom berörd del av fastigheten. Ersättning utgår således för enmindre skada än vad som gäller vid rivningsförbud. Utskottet vill framhålla att byggnadsminneslagen avserskyddet av byggnader av stort kulturhistoriskt värde öch är ett instrument förtillgodoseende av riksintressen. Vid en byggnadsminnesförklaring ges genomskyddsföreskrifter bestämmelser om byggnadens vård och underhåll liksom i deflesta fall förbud mot ombyggnad och andra väsentliga förändringar i exteriöroch ofta även i fråga om interiör. Utskottet vill också framhålla attbyggnadsminnesförklaringarna genom lagens syfte och beslutens karaktär implicitockså innebår förbud mot rivning av byggnaden. Denna självklara del av beslutetgör detta ersättningsgrundande under samma förutsättningar som gäller inverkangenom skyddsföreskrifterna, nämligen om den pågående användningen avfastigheten avsevärt försvåras. Såväl bestämmelser i som i byggnadsminneslagen germöjlighet att bevara kulturhistoriskt värdefulla byggnader ochbebyggelsemiljöer: är dock mer långtgående än de i byggnadsminneslagen - hela bebyggelsemiljöerskall kunna bevaras och aktiva skyddsåtgärder skall KrU 1986/87:1 y kunnakrävas. Kvalifikationsreglerna i PBL om rätt till ersättning syftar främst tillatt förhindra en rivningsvåg i städernas centrala delar. Byggnadsminneslagentar i första hand sikte på att skydda byggnader av riksintresse.Skyddsbestämmelser som föreskrivs enligt PBL innebär inte ett automatisktförbud mot rivning. Kommunerna fåren möjlighet att reglera rivningsfrågornafristående från regleringen av underhållsfrågorna. somutfärdas i samband med byggnadsminnesförklaring innebår däremot, som framgår avdet ovan anförda, automatiskt ett rivningsförbud. Syftet medbyggnadsminnesförklaringen är ju att byggnaden skall bevaras för framtiden. flesta fall har dock rivningsalternativet inte föresvävat ägaren. De intrångsom fastighetsägaren åsamkas ligger därför främst i själva skyddsföreskrifterna.Skyddsföreskrifter skall enligt byggnadsminneslagen i görligaste mån utformasi samförstånd med byggnadens ägare och ägare till kringliggande område.Hittills har också i flertalet fall sådana föreskrifter kunnat utformas isamförstånd. En bidragande orsak härtill har varit möjligheterna att fåstatligt ekonomiskt stöd till s. k. antikvariska överkostnader vid underhållav byggnadsminnesmärkta byggnader. Ersättning enligt 5 § byggnadsminneslagen har aldrigprövats vid domstol. Enligt vad utskottet inhämtat från företrädare förkulturminnesvården har de fall då ersättningsgrundande byggnadsminnesförklaringövervägts alltid gällt situationer där man önskat förhindra rivning. Utskottet konstaterar ätt den utformning somersättningsreglerna i PBL fått på förslag av bostadsutskottet medför visssvårighet när det gäller att åstadkomma full kongruens mellan bestämmelserna ibyggnadsminneslagen och PBL. Den i proposition 1985/86:90 föreslagna ändringen av 5 §byggnadsminneslagen innebär i förening med ett ändringsförslag beträffande 12§ att byggnadsminnesförklaring likställs med rivningsförbud så till vida att omskada uppstår ersättning för intrånget skall utgå efter samma ersättningsprincipsom ersättning vid rivningsförbud enligt PBL. Enligt förslaget till lagtextgäller då den högre kvalifikationsgränsen. För det fall att syftet medbyggnadsminnesförklaring är att förhindra rivning råder således i principöverensstämmelse mellan förslaget i proposition 1985/86:90 och PBL. Däremot kommer kompensation för skada uppkommen genomverkan av skyddsföreskrifter att utgå efter olika kvalifikationsgränser i PBLoch i byggnadsminneslagen om regeringens förslag till ändringar i sistnämndalag antas. I proposition 1985/86:90 framhåller bostadsministern attdet är angeläget att en ändamålsenlig samordning sker av de bevarandeinsatsersom görs av statliga och kommunala organ. har i sittbetänkande uttalat att det är angeläget att det åstadkommes överensstämmelse iersättningsreglerna mellan olika lagar och att de förändringar utskottetföreslår bör få genomslag i följdlagstiftningen. delar denna uppfattning och förordardärför att ersätt ningsreglerna enligt PBL och enligt byggnadsminneslagen samordnas. För att detta skall kunna ske kan det bli nödvändigt att låta även byggnadsmin neslagen ges en sådan utformning att rivningsfrågor kan regleras fristående - frånreglering av underhåll och ändringar av byggnader. KrU 1986/87:1 y föreslår att bostadsutskottet gör deändringar i byggnadsminneslagen som följer av kulturutskottets ställningstagande. 1 proposition 1985/86:90 berörs även behandlingen avsådana ersättningsfrågor som aktualiseras . Det redovisasatt lagrådet i yttrande påpekat att om skyddsföreskrifter meddelas först enligtPBL och därefter enligt byggnadsminneslagen kan besluten var för sig komma att.utformas så att uppställda kvalifikationsgränser inte uppnås. Byggnadens ägarekan då gå miste om en ersättning som han skulle ha varit berättigad till omalla föreskrifterna meddelats med stöd av samma lag. Ett sätt att komma tillrätta med denna risk är att, när ersättningsfrågan prövas med anledning av detsenare skyddsbeslutet, den sammanlagda effekten av de båda besluten får utgöragrund då det gäller att bedöma om kvalifikationsgränsen för ersättninguppnåtts. Bostadsministern bedömer att risken för olägenheter av det slag somlagrådet befarar är mycket liten. Han hänvisar till att innan beslut enligt PBLeller byggnadsminneslagen fattas det är nödvändigt att samråd sker inte baramed byggnadens ägare utan också med bl. a. kulturhistorisk expertis. Ipropositionen erinras om att vid beslut om naturreservat enligt naturvårdslagenkan ersättningsfrågor aktualiseras . Bostadsministern menaratt det, även utan uttryckligt lagstöd, bör stå klart att det är denackumulerade skadan som skall bedömas i sådana situationer. Samma resonemangtorde, sägs det, kunna föras även när det gäller kommunala"byggnadsminnen" och statliga byggnadsminnen. Även utan uttryckligtlagstöd torde sålunda tidigare kommunala skyddsbestämmelser kunna åberopas viden byggnadsminnesförklaring. nistern anför vidare att den omvändasituationen - att kommunerna meddelar skyddsbestämmelser för en byggnad somredan har byggnadsmin-nesförklarats - knappast torde bli aktuell. Som redovisats i det föregående har på förslag avbostadsutskottet ackumuleringsregeln i regeringens förslag till PBLkompletterats så att hänsyn skall tas även till skadoi" enligt viss annanlagstiftning. Med anledning av motion 1985/86:Bo518 (c) har bostadsutskottetuttalat att det vore stötande om lagstiftningen utnyttjades på ett sådant sättatt en fastighetsägare genom skilda på varandra följande restriktioner enligtolika lagstiftning tvingades acceptera ett större intrång än om skadan bedömtsi ett sammanhang. I vissa situationer är det dock ofrånkomligt attrestriktioner beslutas med stöd av skilda lagar och med ett vissttidsmellanrum. föreslog därför att ackumuleringsregeln i PBLkompletterades så att hänsyn skulle tas även till skadorenligt annanlagstiftning..114 kap. 8 § fjärde stycket PBL har i enlighet härmed införtshänvisning till naturvårdslagen och skogsvårdslagen. Med hänsyn till vad som anförts bör enligt utskottetsmening en komplettering av byggnadsminneslagen göras. Detta kan lämpligen skei samband med den översyn av byggnadsminneslagen som pågår inomutbildningsdepartementet. Härvid bör även 14 kap. 8 § PBL kompletteras med enhänvisning till byggnadsminneslagen. KrU 1986/87:1 y Lagen (1942:350) om fornminnen skyddar fasta fornlämningarmed omgivande område. I lagen ges också skyddsföreskrifter för vissaskeppsvrak och för fornfynd. I propositionen föreslås en ändring av 20 §fornminneslagen. Ändringen innebär att kommunen ges möjlighet att överklagasådana beslut av länsstyrelse enligt fornminneslagen som kan ha betydelse förden kommunala planeringen. Utskottethar inget att erinra mot den föreslagna lagändringen. 1 propositionen föreskrivs att följdändringarna skallträda i kraft . har på förslag av bostadsutskottetbeslutat att PBL skall träda i kraft . I överensstämmelse härmedbör ändringarna i. byggnadsminneslagen och fornminneslagen träda i kraft vidsamma tidpunkt. Närvarande: (), (),(), , (s), (), SylviaPettersson (s), (m), (), (), (), (), (), MargaretaFogelberg (fp), () och (vpk). , och (alla m)anser dels att det efter den del av utskottets yttrande som pas. 2 slutar "av motionen" bort ha funnits ett stycke med följandelydelse: Den kritik mot PBL och mot ersättningsreglerna förenskilda fastighetsägare som framförts i motion 1985/86:511 (m) med hänvisningtill motion 1985/86:66 ställer sig utskottet bakom. Sedan antagit PBLhar utskottet dock inte funnit anledning undandra sig ett deltagande i behandlingenav följdlagstiftningen. dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar"delar" och på s. 6 slutar "utskottetsställningstagande" bort ha följande lydelse: Som kultui-utskottet framhållit i det föregående innebären byggnadsminnesförklaring implicit också ett förbud mot rivning. De intrångsom fastighetsägare åsamkas ligger dock främst i själva skyddsföreskrifterna.Att i byggnadsminneslagen söka reglera rivningsfrågorna fristående från regle- ringarbeträffande underhåll och ändringar av byggnader blir därför helt KrU 1986/87:1y fiktivt. Det relevanta intrånget gäller skyddsföreskrifterna. Den kvalifikationsgränsför ersättning som skall användas för att få önskad överensstämmelse med PBLår därmed att pågående användning av byggnad eller område avsevärt försvåras,dvs. det som redan nu gäller enligt byggnadsminneslagen. Någon ändring avbyggnadsminneslagen på denna punkt är därför inte påkallad. och (båda fp)anför: har motionsvis yrkat avslag på regeringensförslag till PBL och till de förslag till följdändringar i vissa lagar somläggs fram i proposition 1985/86:90. Sedan antagit PBL är dessaavslagsyrkanden inte längre aktuella. När det gäller ersättningsreglerna finner vi att det i ochför sig kan vara motiverat med en ordning som innebär att sakägare får tålavissa former av begränsade intrång utan rätt till ersättning. Det rör sig då omfall där intrånget sker för att tillvarata starka allmänna intressen, t. ex.för bevarande av värdefull bebyggelse eller miljö. Vi vill dock erinra om att företrädare ibostadsutskottet i en reservation till betänkandet BoU 1986/87:1 förordade attkvalifikationsgränsen avsevärt intrång i pågående markanvändning skulle gällasåväl vid bebyggelsereglering som vid markreglering enligt PBL. I reservationenanfördes bl. a. följande. När det gäller storleken av den skada som en sakägareskall få bära utan ersättning finns det skäl att erinra om det uttalande somgjordes i proposition 1972:111 bil. 2 s. 335 om att endast bagatellartadeintrång skulle behöva tålas utan ersättning. Denna princip bör alltjämt gällaoch medföra att skada som beloppsmässigt är betydande alltid skall ersättas. När det gäller kulturhistoriskt eller miljömässigtvärdefulla byggnader får man utgå från att den ekonomiska enheten år byggnadermed tillhörande normalstor tomt, dvs. oftast hela den aktuella fastigheten. Närskyddsbestämmelser utfärdas för en sådan byggnad får detta betraktas som någotför ägaren inte bara negativt (kostnadskrävande underhåll, hinder mot rivningoch ombyggnader). Det kan också i åtskilliga fall höja status och värde påfastigheten. Därför kan skyddsbestämmelser ofta göras mycket effektiva, utanatt intrånget går över gränsen för vad som är mer än bagatellartat. (vpk) anför: Jag vill erinra om att kommunisterna i enreservation till bostadsutskottets betänkande 1986/87:1 ifrågasatte om ägaretill en byggnad som förklarats som byggnadsminne skall ha rätt till ersättningfrån stat eller kommun. De fastighetsägare som innehar kulturhistoriskt ochmiljömässigt så intressanta byggnader att dessa bör bevaras bör också varaskyldiga att medverka till bevarandet även om detta i vissa fall kan medföra enviss ekonomisk förlust. Förlusten torde i de flesta fall bli mycket måttlig dåbyggnaden med dess värde bibehålls.