prot · GA09122 · 1986-12-31 00:00:00 — Att styrningsfrågor av det slag som behandlas ipropositionen ägnats så stor möda beror naturligtvis i-stor utsträckning på attden normgivning som har sin grund i lagbeslut i rätt hög grad harändrat karaktär. Detta är inte någonting som har kommit plötsligt, utan det harskett en gradvis förändring. Vi har i allt större utsträckning fått s. k.ramlagstiftning, vilken ger regering öch myndigheter stort utrymme när detgäller att "fylla i" med egen normgivning och egna beslut. I encenterpartimotion som väcktes under den allmänna motionstiden och som i dennadel behandlas i betänkandet har vi ganska utförligt berört den här frågan. Vianser att denna utveckling är olycklig och att en uppstramning bör ske. Jag är naturligtvis medveten om att här finns probleminbyggda, både principiella och praktiska, och att man inte utan vidare och ialla lägen kan avvisa vad som brukar ingå under beteckningen ramlagstiftning.Vi är emellertid övertygade om att det är viktigt att de senaste årens trendbryts och att vi går tillbaka till ett mera noggrant lagstiftningsarbete, somger möjlighet att pä ett distinktare sätt ta ställning till hurregelsystemet som helhet skall se ut. De problem som har uppkommit genom dennatypävregelgivningochsom torde ha inspirerat till tanken pä att regeringen påett mera direkt och substantiellt sätt skall kunna gå in och styra även iförvaltningsmyndigheterna bör enligt mening angripas vid källan.Lagstiftningen i sig bör med andra ord bli mera preciserad och ochminska utrymmet för skönsmässiga beslut. Tankar av detta slag: som vi hardiskuterat i vår motion, ligger också bakom reservation 5, till vilken jag beratt få yrka bifall. När det sedan gäller verksstyrelsernas organisation är detoklart hur denna kommer att bli som en följd av det beslut som kommeratt fatta . Det mesta härvidlag lännias åt regeringen. Detta tvcker intevi från Ledningen av den statligaförvaltningen Ledningen av den statliga förvaltningen Det handlar här om viktiga frågor. Det riktiga hade enligt vår meningvarit att vi mera konkret kunnat få ta ställning till helheten. Vi anser attåtminstone den verksordning som regeringen säger sig vara i färd med attutarbeta borde hä varit klar, så att vi hade kunnat väga in denna i det beslutsom skall fattas. Så är det inte. Vi kräver därför att verksordningen, när denblir klar, underställs så att vi får tillfälle att mera konkret taställning till hur verken skall vara organiserade på högsta plan. Dettaanför vi i reservation 15, till vilken jag, herr talman, yrkar bifall. I betänkandet behandlas niånga frågor som i och för sig ärintressanta och som man skulle kunna tala mycket om. Men tiden är knapp, ochjag har här bara skummat innehållet och tagit upp några av deproblemställningar som jag tycker är intressantast ur principiell synpunkt.Bland de många andra frågor som är betydelsefulla vill jag nämna frågan omrevisionen, som vi i vår motion uppehållit oss ganska niycket vid. Det ärviktigt att vi har revisionsorgan som kan kontrolleraförvaltningsmyndigheterna i övrigt och som i sin förvaltningsrevision kan gä inäven pä strukturen, effektiviteten och ändamålsenligheten i olika myndighetersorganisation och arbete. Det har framförts krav pä att huvudparten av denna typav revision skall läggas under . Principiellt talar en hel del fördetta. Enligt mening kan det inte vara till skada att ha ett par organsom på olika vägar och från olika utgångspunkter kan ta upp frågor av dettaviktiga slag. Vi tror att det skulle kunna bli bekymmer, om vi i princip ladehela denna typ av revision under revisorer. Det skulle kräva mycketstora arbetsinsatser, bl. a. av de riksdagsledamöter som ingår i riksdagsrevisorerna.Frågan är om det skulle vara möjligt att genomföra. I realiteten skulle det iså fall i stor utsträckning bli en tjänstemannarevision. Vi tycker att det är bra att vi har riksdagsrevisorerna.Vi kan tänka oss att utvidga deras granskningsområde. är det i storutsträckning utskotten som kan ge uppslag till riksdagsrevisorerna. Det finnsinga formella gränser för vad de kan ägna sig åt. I och med den härpropositionen vidgas ju också i.någon mån deras möjligheter rent formellt. Vidare menar vi att , som ju är enstatlig myndighet och formellt lyder under regeringen, har gjort ett mycketgott arbete. Om man läser revisionsrapporterna från visardet sig att revisorerna däi ofta på ett niycket självständigt och ambitiöstsätt har gått igenom olika förvaltningsdelar och att det arbetet också haravsatt resultat. Vad vi har varit ängsliga för - och det uttrycker vi i värmotion - är att den ordning som sägs skall råda, dvs. att riksrevisionsverketskall stå till regeringens förfogande i större utsträckning än tidigare, skullekunna leda till att den självständiga verksamhet som harutövat skulle inskränkas och att verket skulle bli mera av ett ämbetsverk iledet så att säga och agera enbart på order av regeringen. På grundval av vårmotion har vi lyckats få en mycket kraftfull skrivning på den här punkten iutskottets betänkande, s. 24, som jag hänvisar till, en skrivning som uttryckerungefär vad vi har sagt i vår motion. Det är min förhoppning att man skallkunna leva upp till detta. Jag ser att den föranmälda taletiden börjar ta slut förmin del, och jag vill då avslutningsvis bara säga i vad gäller verksstyrelsernai övrigt att jag inte tror pä rådgivande organ i sådana sammanhang. Jag harpersonligen en viss erfarenhetoch tycker att det skulle vara mycket konstigt att sitta med i en styrelse därman inte har någonting att säga till om. Jag är rätt övertygad om att rådgivandeoch granskande organ av den typ som en del menar att vi borde ha skulle blirätt verkningslösa. De som sitter där skulle säkert inte ägna sådant intresseät verksamheten som man är tvungen att göra. om man tar del av besluten ochockså måste ta ansvar för besluten. Vad jag är missbelåten med på den punkten ipropositionen är att det inte är klart angivet var rågången skall gå mellanverkschefsbeslut och styrelsebeslut. Det hade även här varit en fördel, om vihade kunnat ha verksordningen på bordet när vi fattar beslut med anledning avden här propositionen. Utöver de reservationer som jag redan har yrkat bifalltill vill jag yrka bifall till reservationerna 18, 21, 24 och 25. När detgäller dessa reservationer kan jag i stort ansluta mig till vad har sagt. Prot;1986/87:122 Ledningen av den statliga förvaltningen 7JÖRN (vpk); Statliga och andra offentliga verksamheter ärju starka, drivande och oundgängliga inslag i ett civiliserat samhälle. Det gårinte att driva någon sorts meningsfull nationell politik i etthögindustrialiserat samhälle med mindre än att man har en stark ochvälorganiserad statsmakt. Det finns också anledning att - då i polemik åt visst håll- säga att eri sådan statsmakt inte alls får framställas som någon sortsbelastning pä folkhushållet, som en tärande kraft. Tvärtom är det sä attstatliga och andra offentliga verksamheter på ett niycket markerat sätt bidrartill effektiviteten och produktiviteten i samhället. Det finns delar av destatliga verksamheterna som är bland de mest produktivitetsfrämjande som manöver huvud taget kan tänka sig. Staten bidrar på många sätt till effektivitetoch bättre funktion i samhället, exempelvis genom sitt övergripande ansvar förkommunikations-väsen av olika slag, för utbildning, forskning och undervisning. Den offentliga sfären, däribland den statliga, är den sfäri samhället där medborgarnas demokratiska fri- och rättigheter någorlunda kan utövas. Utanför den sfären, i den privata kapitalmaktens sfär, är dessa medborgerli ga fri- och rättigheter föga värda. Därför innebär alltid en privatisering, iviss mån också en bolagisering, av offentliga verksamheter en inskränkning i den medborgerliga insynen och en inskränkning allmänt i de medborgerliga fri- och rättigheternas sfär. Den minskar med andra ord friheten i samhället ur medborgerlig synvinkel. Efter dessa allmänna reflexioner skall jag gå in på någraav de områden som berörs i propositionen. Jag kan delvis hålla med BertilFiskesjö om att det finns många avsnitt som är alltför obestämt och svävandeuttryckta och där en fortsatt penetrering är absolut nödvändig. Jag skallomedelbart beröra några av dem som från vår synpunkt i vpk kanske är specielltintressanta; det finns många andra. När man talar om styrbarhet i den offentliga sfären finnsdet i propositionens inledande delar resonemang om exempelvis frikommuner,specialdestinerade statsbidrag och brukarinflytande. rättkomplicerade frågor som borde ha fått en mer djupgående behandling och sombehöver en mer djupgående diskussion fortsättningsvis. Vi kan mycket väl ställaoss bakom en hel del av tankarna bakom frikommunsförsöken, men vi Ledningen av den statliga förvaltningen villsamtidigt varna något för att man går in för något slags federalisering avlandet, så att standard, service och även ansvarsfördelningen inom kommunalaenheter blir sä olikartade från kommun till kommun och från landsdel tilllandsdel, att medborgarnas anspråk på att ha en någorlunda likartad service ochsamma rättigheter på något sätt störs. Det finns all anledning atthålla fast vid att staten, centralregeringen och , skall ha ordentligaoch effektiva instrument för att garantera att kommunerna uppfyller sinaskyldigheter, så som det är lagstiftarnas avsikt att de skall göra. Vi ärskeptiska mot en fortskridande federalisering. Det skulle vara intressant att höra civilministern någotutveckla de mer djupgående tankarna bakom detta, hur långt man tänker gä ochvilka de egentliga avsikterna är. I och för sig finns det ur den lokalademokratins synvinkel många tilltalande drag i detta tänkesätt och dessaprinciper. Jag vill i anslutning till detta säga att vpk ärmotståndare till att man skulle avskaffa eller uppluckra specialdestineradestatsbidrag, eftersom vi ser dem som viktiga styrinstrument för att garanteralikvärdighet i exempelvis social service från kommun till kommun. Även frågan om brukarinflytande är intressant och litetmotsägelsefull. Det är klart att också det är en tilltalande tanke. I principär det naturligtvis riktigt att brukarna på ett annat sätt än vad som hittillshar varit fallet skall komma in. Aktiviteten ute bland människorna, bland demsom är brukare av offentliga tjänster har ju stigit, och detta att folksmedborgerliga intresse ökar skall man naturligtvis hälsa med tillfredsställelse.Men får man inte bortse från att vi lever i ett klassamhälle och attett brukarinflytande i sämsta fall kan utvecklas på det sättet att det blir enviss begränsad kategori, den välutbildade medelklassen, de som är mest talföraoch har lättast att företräda sina intressen som där lätt kommer fram, medandäremot de mer undanträngda skikten i samhället, de tysta, de mer undertrycktainte har samma bakgrund och inte har samma möjligheter att kunna göra siggällande. De måste alltså ha sina företrädare och kunna garanteras att också depå ett eller annat.sätt blir hörda om det inte skall bli en obalans i systemet. Därefter skall jag något kommentera begränsningsregeln ochfrågan om politiseringen av förvaltningen. Jag tycker att det borgerliga sättetatt resonera här är mycket egendomligt. Det är 1800-talsmässigt. I det här landet har det aldrig funnits en opolitiskförvaltning. Ingen offentlig förvaltning kan vara opolitisk. All samhälleligstyrning är egentligen politisk - frågan är bara på vilket sätt den skall varapolitisk. Vi menar att och lagstiftarna måste varasuveräna även när de anger riktlinjer för praxis. Detta är ingenting man skallöverlämna åt enskilda myndigheter, utan här kan man allt efter lämplighet styraganska långt. Inom dessa riktlinjer, i de enskilda ställningstagandena och deenskilda rättsfallen, skall det självfallet råda suveränitet för förvaltningen,rättsväsendet osv. Därför måste naturligtvis en god förvaltningstjänstemanalltid utses med utgångspunkt, i att vederbörande har den förmågan till distansfrån sitt eget personliga tyckande och sina egna personliga värderingar så attvederbörande inom den ram som är politiskt given opartiskt och med oväldutövar sina funktioner. Tron genom att ge förvaltningen stora befogenheter och minska de Ledningen av den statligaförvaltningen demokratiskapolitiska instansernas inflytande får en mer opolitisk förvalt- Prot,1986/87:122 ning är rena myten. Vad man får är en lika politisk förvaltning;det är bara det att den blir mera konservativ, meratraditionell. Vi skall inte glömma att upphovet till tanken på den s. k.opolitiska förvaltningen ligger i den tid som var före det parlamentariskastyrelseskicket och före det demokratiska genombrottet, och den baserar sigegentligen på ämbetsmannaaristokratins gamla önskan att slippa bli alltförmycket styrd från och av den av kungamakten personifieradecentralmakten. Det är där denna myt om den s. k. opolitiska förvaltningen harsitt ursprung. Konservativa ämbetsmän har alltid älskat att framställa sigsjälva som opolitiska, men sä har det naturligtvis inte varit i verkligheten. Vi säger tvärtom, att just när landet har ett välförankrat parlamentariskt styrelseskick - hela den parlamentariska tanken är enväsentlig del av statsskicket och de sociala tankesätten - sä är det allanledning att låta denna tanke slå igenom just i styrningsprinciperna förförvaltningen. Vi är alltså för ett så konsekvent parlamentariskt inflytandeöver förvaltningarnas ledningsfunktioner soni det är möjligt och rimligt attha. Detta för oss in på frågan om lekmannastyrelser. Vi haruttryckt sympati för tanken om en förhållandevis konsekvent parlamentariskrepresentation. Just genom denna lokala parlamentariska representation i deolika förvaltningarnas styrelse utövar , den centrala parlamentariskamakten, den styrning som är nödvändig. Det är så att säga där de aktivapolitikerna, de som är förtroendevalda och har fått det demokratiska ansvaretav medborgarna, skall granska beslut och delta i övergripande beslut, och detär där de nödvändiga, nyttiga och sunda begränsningarna av chefernas ochämbetsmännens envälde skall bestämmas. För att gä över till ett annat problem, som också harstor. plats i propositionen, nämligen frågan om effektiviseringen, är det ocksådär, sett utifrån arbetarrörelsens utgångspunkt, en del viktiga tankegångar somförtjänar att understryka. Effektivitetsargumenten förvandlas nämligen i denborgerliga propagandan ofta till argument för privatisering eller bolagisering.Där är det framför allt fyra punkter man bör erinra om när man nu tar upp det ioch för sig viktiga problemet med effektivisering av den statligaförvaltningen. Det första man bör påminna om är att man inte till statligförvaltning, eller till offentliga verksamheter och service över huvud taget,kan överföra den typ av resultatmätning och finansiella kriterier som är regeli det privata näringslivet, där man utgår från kommersiella värderingar ochmålsättningar. Det fungerar över huvud taget inte, bl. a. därför att man ioffentlig förvaltning och offentlig service rör sig så mycket med kvalitativating, som inte kan mätas pä det konventionella sättet, med hjälp av finansiellaoch kvantitativa mätinstrument. Kvalitetsaspekten är det andra argumentet mot ettkonventionellt privatis-tiskt effektivitetskriterium. Det tredje argumentet baserar sig på det förhållandet attnärdet gäller offentliga verksamheter kan deras effektivitet inte mätas eller ses utifrån en isolerad blick pä själva verksaniheten som sådan, med en inre analys. Vad som är effektivt i en statlig verksamhet är inte så mycket vad som sker inom 1-5 Ledningen av den statligaförvaltningen förvaltningen,även om det självfallet spelar sin viktiga roll, utan effektiviteten gör sigofta gällande i den del av samhället som ligger utanför förvaltningen, somförvaltningen servar pä olika sätt eller övar annan påverkan på. De externaeffekterna är genomsnittligt sett av större betydelse i offentliga verksamheterän i privatkommersiella verksamheter. Det är via studium av dessa externaeffekter som man pä ett någorlunda vettigt sätt kan mäta en förvaltnings elleren serviceinstitutions effektivitet, och det är någonting helt annat än vad somgäller på den privatkommersiella sektorn. För det fjärde måste effektivitetsmätningen ske pä mycketolika sätt inom olika typer av förvaltningar och andra statliga verksamheter,därför att förhållandena är olika. Staten har en mer mångsidig verksamhet änman har i den privatkommersiella sfären. Situationen är olika frän fält tillfält. Om jag så går över en smula till vad vpk anser om den inreorganisationen, vill jag säga att vi är skeptiska till att öka förvaltningarnassjälvständighet på det sättet att man ökar chefsmakten, och det av flera skäl. Först och främst gillar vi inte en sådan maktkoncentrationtill enstaka personer. Det är bl. a. därför vi inte vill ha den ordningen atthögste chefen i en förvaltning skall kunna utse sina närmast underställdachefer. Vi anser att dessa bör ha en självständigare ställning och utgöra enviss motvikt till chefen och kunna arbeta mera kollegialt, så att säga. Dettafordrar att de utnämns av en utomstående instans, i det här fallet regeringen. Vidare menar vi att en viktig del i reformerna ocheffektiviseringen av den statliga förvaltningen ligger i att man mobiliserar debreda skikten av anställda. Detta fordrar i sin tur en mer demokratiskledningsfilosofi än vad som är förenlig med den konsekventaenrådighetsprincipen och en förstärkt chefsmakt. Det där med den förstärktachefsmakten är för övrigt också en myt, som verkar hämtad från de storajätteföretagen, där man talar mycket om det personliga ledarskapet osv. Men detfinns en annan typ av ledarskap, det demokratiska, och vi menar attstatsförvaltningen har all anledning att dra växlar pä den många gångeroutnyttjade kapacitet och begåvning som finns hos de breda skikten anställdaoch att man med en mer demokratisk chefs- och ledningsfilosofi lättareåstadkommer en sådan mobilisering. Vi menar också att man inte skall ge cheferna för stormakt, av .den anledningen att de inte bör ha frihet att möblera om i exempelviskompetensfördelning och ärendefördelning inom förvaltningen, utan där skall,precis som i ett välordnat storföretag, råda en relativt strikt och fastkompetensfördelning. En verkschef skall inte kunna spela ut olika avdelningareller underställda tjänstemän mot varandra genom att utnyttja sina stora befogenheteratt manipulera, utan han skall följa den kompetensfördelning som är föreskrivenav statsmakterna. När det gäller affärsverken behöver jag inte här upprepaatt vi är skeptiska motståndare till bolagisering - vi har fört fram våraargument i många sammanhang. Sist och slutligen skall jag bara beröra en sak, som,typiskt nog, de borgerliga talarna inte har berört, nämligen det problem somhar uppstått till följd av de strukturella förändringar som regeringen harföretagit eller ämnar företa när det gäller en del statliga verksamheter och defackliga organisatoriska effekterna av detta. Vi vill uppmana regeringen att inte företa en sådan typ avförändringar som gör att man rubbar de anställdas rättsliga situation ellerförhandlingsposition eller skapar fackliga problem -1, ex, genom att i onödanbyta arbetsgivarorganisation. Vidare anser vi inte att det är särskiltgynnsamt om detta i sin tur skall skapa gränsdragningskonflikter mellan olikafackliga organisationer. Vi tar upp det här problemet av den speciellaanledningen att vi ser en viktig del av reformerna inom den statligaförvaltningen just som en fråga om mobilisering av de anställdas entusiasm,kunnande, utveckling, skolning osv. Då måste man ha goda relationer och inte ionödan skapa tvister som man annars genom ett- klokt handlande nog skulle kunnaundvika. Med dessa synpunkter, herr talman, yrkar jag bifall tillvpk-reservationer-na 3, 6, 7, 10, 17, 20, 22, 27, 29 och 30, Ledningen av den statliga förvaltningen 8 Tredje vice talman () replik: Bara ett par ord med anledning av JörnSvenssons anförande. Han framförde i början av sitt anförande anklagelser, somtydligen skulle vara riktade mot tidigare talare här. De inkluderar såledesäven mig. Vi skulle ha ett slags naiv syn när det gäller ämbetsvärldens politiskabeslutsfattande genom tiderna. Jag tror i varje fall att det inte gäller mig. Men landade på en ståndpunkt som istort sett bekräftar vad jag har sagt, nämligen att vi måste se tillatt regelsystemet och ordningen för ordérgivning är sådana att det politiskaställningstagandeti förvaltningsmyndigheterna minskar. Det är ju syftet med denkritik som vi har riktat mot ramlagstiftningen t. ex. kan ju den här diskussionen influeras av att mandefinierar "politisk" pä olika sätt. Men jag skall inte gå in på denfrågan. Rent allmänt är det ju dock klart att ju vidare lagstiftningen är,desto större blir utrymmet för förvaltningsmyndigheterna när det gäller attfatta i varje fall skönsmässiga beslut. Sedan något om ordergivningen genomdet parlamentariska systemet. Det är klart att makten skall ligga hosriksdagen. Det har jag hävdat . Men då måste vi också leva upp tilldet genom att stifta lagar, som verkligen innebär att styr genomlagstiftningen och vidare i nästa led. Poängen med det som jag har sagt är attstyrningen skall ske genom normer som är kontrollerbara, som kan granskas ochsom kan ge en rättslig grund. Styrningen skall således inte ske genomdirektorder, vilket ju är en önskan som lyser igenom i propositionen. 9JÖRN (vpk) replik: Jag vände mig inte specifikt till BertilFiskesjö i mitt inlägg. Vad jag polemiserade mot var det allmänna synsätt somär väldigt vanligt i mycken borgerlig statsrältslig argumentation. Man delaralltså upp den offentliga makten i en politisk del och en s. k. opolitisk del.Sedan tror man att den opolitiska delen är präglad av någon sorts gudomligtideal som svävar ovanför de samhälleliga realiteterna. Det finns inga som helstvärderingar i detta. Men det kan det mycket väl finnas - och sådana finnsockså. Vad jag förespråkar är alltså, naturligtvis, - och på den punkten är visjälvfallet överens - att någon sorts politiskt godtycke inte får styraenskilda beslut. 2 protokoll 1986/87:122 Prot,1986/87:122 måste man i högsta grad slå vakt om, och i det liggernaturligtvis logiken att Ledningen av den statliga förvaltningen man måstevara skeptisk och försiktig när det gäller tendensen till ramlagstiftning. Vad jag hävdade är således att mangenerellt sett när det gäller de övergripande riktlinjerna, utformningen avriktlinjerna för tillämpningen, borde ha en mera politiserad förvaltning - iden meningen att dessariktlinjer skall ankomma på det parlamentariskainflytandet, inkl. de olika parlamentariskt sammansatta lekmannastyrelsernaute i förvaltningar och affärsverk. Men inom dessa ramar skall den striktaovälden naturligtvis råda i de enskilda fallen. Man skall givetvis handla iriktlinjernas anda, och dessa skall vara politiskt styrda, Men beträffandetillämpningen i de enskilda fallen skall man självfallet inte öva mannamån. 10OLLE (); Jag skall något kommentera denna debatt. Avtidsskäl kan jag inte gå igenom hela betänkandet, som ju är mycket omfattande.I varje fall utgår man från ett mycket omfattande material. Det rör sig ju intebara om den s. k. verksledningspropositionen, utan del handlar också orn en radmotioner, vilka vi också har tagit upp. Betänkandet kan även ses som resultatetav ett lagarbete, därför att det i stor utsträckning bygger på de yttranden somhar inkommit från finans-, lag-, trafik-, närings- och arbetsmarknadsutskotten.Dessutom har vi berört ett avsnitt i budgetpropositionen, som gällerregelförenkling och delegering'hos de statliga myndigheterna. Jag börjarmed att yrka bifall till utskottets hemställan i samtliga delar. Det finns här ett mycket stort antal reservationer. Menjag har den bestämda uppfattningen att man, när man väl har erfarenheter av dethär riksdagsbeslutet, kommer att finna att det ändå har skapats en modell förhanteringen av ledningen av den statliga förvaltningen, som kommer att varaanvändbar för regeringar av olika partikulör.