prot · GA09122 · 1986-12-31 00:00:00 — Riksdagensprotokoll 1986/87:122 Förhandlingarna leddes till en början av andre vicetalmannen. 1 § Val av en ombudsman (justitieombudsman) Företogs val av en ombudsman(justitieombudsman). 1 (): Valperioden för justitieombudsmannen utgår under innevarande kalenderår. Med anledning därav skall valförättas av en ombudsman. JO-delegationen har berett frågan om valav en ombudsman. Samråd har därvid ägt rum med de av partigrupperna utseddaledmöterna i talmanskonferensen. JO-delegationen föreslår enhälligt attriksdagen för tiden från till dess nytt val hargenoniförtsunder fjärde året därefter till justitieombudsman väljer professor . JO-delegationen har föreslagit att professor väljs till justitieombudsman. Valet avser tiden från den I juli 1987till dess nytt val har förättats under fjärde året härefter. Kammaren utsåg för tiden från valettill dess nytt val förrättades under fjärde året härefter till 2 § Tidsplan för kammarens sammanträden Med ändring av den upprättade tidsplanen börjar kamniarensarbetsplenum . Det sammanträde som utsatts tillfredagen den 29 niaj inställs. Prot.1986/87:122 jag vill erinra om att sammanträdet måndagen den25 maj börjar 13 maj1987 med besvarande avinterpellationer och fortsätter med , j , ärendebehandline. Ledningenav den stat- " 3 § Justerades protokollet för den 5 innevarande månad. 4 § Föredrogs och hänvisades 5 § Föredrogs och hänvisades 1986/87:Jol65-Jol78till jordbruksutskottet 1986/87:Skl54-Skl71till skatteutskottet 1986/87:Sfl23-Sfl25till socialförsäkringsutskottet 6 § Föredrogs men bordlades åter Bostadsutskottetsbetänkanden /87:13-15 och 20 1986/87:29 om ledningen av denstatliga förvaltningen (prop, 1986/87:99 och 1986/87:100 delvis). Ledningen av den statliga förvaltningen 4 (): Den svenska förvaltningstraditionen har underlång tid präglats av självständiga myndigheter, relativt klaraansvarsförhållanden och en tradition av kunniga och lojala änibetsmän samt enoffentlighetsprincip som har syftat till att garantera insyn och kontroll. Alltdetta har i sin tur syftat till att etablera en god grund för rättssäkerhet imaktutövningen, effektivitet i den statliga verksamhetens inriktning, klaraansvarsförhållanden och en kontrollerbarhet av de beslut som fattas inom ramenför statlig och offentlig verksamhet. Allt detta har varit och borde vara engod grund för en stark stat och en stark offentlig verksamhet, som förmårfullgöra sina uppgifter på ett bra sätt inom ramen för en fungerande och vitaldemokrati, där medborgarna har insyn, kontroll och möjlighet att påverkasamhällsutvecklingen. Det är mot denna bakgrund man skall bedöma regeringensproposition om ledningen av den statliga förvaltningen. Propositionen innebäratt man de facto vill urholka offentlighetsprincipens betydelse genom att öppnamöjligheter till informella kontakter mellan och olika myn- digheter.Detta innebär att ansvarsfördelningen mellan dem som fattar politiska beslutoch förvaltningen suddas ut. Det innebär också att myndigheternassjälvständighet gröps ur genom att en ny tolkning görs av regeringsformen. Denna utveckling som vi kan se äruttryck för civilminister förnyelsearbete när det gäller denoffentliga verksamheten - detta i dä produktiviteten inom den offentligasektorn är ifrågasett och då vi vet att den inom många områden är negativ, i entid då vi vet alt effektiviteten och förmågan inom den offentliga verksanihetendä det gäller att ge medborgarna den typ av service och trygghet som de vill haockså är ifrågasatt och i när människors krav på att fä göra sig hördaoch få bestämma mer själva blir allt starkare. Regeringen och socialdemokratinförsöker att på detta sätt möta de allt starkare kraven från människorna på attden offentliga makten skall begränsas till förmån för en ökad personlig frihet. Förnyelsearbetet, åtminstone som vihitintills har sett det, är inget annat än ett sätt att försvara ochupprätthålla den politiska maktens kontroll över allehanda mänskligaangelägenheter förutom över de angelägenheter som det råder enighet om att detoffentliga skall sköta. Denna typ av utveckling, där man slår vakt om denpolitiska kontrollen över en mängd olika angelägenheter, är ingenting sonigynnar medborgarna, utan det är en utveckling och en process som ytterst ärtill för de styrande och inte för de styrda. Det är en process som bygger på entanke som vi har kunnat ta del av under det senaste årets debatt om denpolitiska makten kontra t. ex. äganderätten, en tanke som bygger på att det istort sett inte skall finnas någon gräns för hur långt den offentliga maktenskall kunna sträcka sig. Den förnyelse som kommer till uttryck i dennaproposition är inte så mycket av förnyelse av den offentliga verksamheten somen politisering av den. Vi har redan sett denna politisering ta sig mängauttryck i form av generaldirektörsutnämningar till politiskt meriterade vänner.Det är inte någon ny företeelse, men vi kan klart se att detta under de senastetvå tre åren är något som har ökat, dvs. att man utnämner de egnapartipolitiska vännerna. Därigenom blir statliga myndigheter ett slagsförläningar som man tilldelar goda vänner för trogen tjänst. Den lojalitet somman därigenom får i den offentliga verksamheten knuten till den politiska maktenär inte ämbetsmannalojaliteten mot fattade beslut, utan det är partivännerslojalitet mot partiet. Denna lojalitet, herr talman, gynnar varken medborgarnai deras möte med den offentliga makten eller deras möjlighet att få insyn i vadsom sker i en fri och öppen samhällsdebatt. Denna lojalitet gynnar enbart destyrande. Den leder tillmindre kritik, ett slutnare debattklimat och mindremångfald av kompetens inom myndigheternas olika områden. I den här propositionen, det skall jag gärnasäga, tas även en del bra saker upp. Propositionen innehåller en uppläggningsom leder till en bättre uppföljning från sida när det gäller deföreskrifter som statliga myndigheter utför. Det innebär att riksdagensrevisorer kommer att få möjlighet att revidera statliga bolag och stiftelser.Propositionen innehåller kloka och bra saker när det gäller chefsförsörjningenoch när det gäller de statliga myndigheternas anslagsframställning underbudgetperioden. Men den principiella utvecklingen som man i den härpropositionen pekar på är ett Ledningen av den statliga förvaltningen Ledningen av den statliga förvaltningen uppbrottfrån den ämbetsmannatradition som vi i länge varit stolta över mot enökad politisering. Propositionen bygger på att regeringen i ökad utsträckningjämfört med skall kunna styra de offentliga myndigheterna. Man skallkunna ta informella kontakter och därigenom påverka och styra myndigheter frånregeringskansliets sida. Propositionen går ut pä att vi även framgent skall haen omfattande ramlagstiftning. Även om utskottet i sitt betänkande framhålleratt det finns anledning att hålla igen med ramlagstiftningen, bygger de tankarsom finns i propositionen på att man skall ha en fortsatt ramlagstiftning. Detär ett av motiven till ökade möjligheter för politisk styrning. Det skall blilättare att flytta generaldirektörer utan att man klargör på vilka kriterierman flyttar en generaldirektör. Det innebär att politiker även framgent skallbindas upp när det gäller myndigheternas budgetarbete och föreskrifter tillallmänheten. Alla dessa steg innebär sammantaget enfortsatt utveckling mot en ökad politisering. En alltmer växande offentligsektor blir svårare att styra i takt med att den blir alltmer svåröverskådlig,som socialdemokratins ambition att styra samhället i dess helhet närdet gäller människornas vardag i den faktiska politiska gärningen synesobegränsad. Det är mot denna bakgrund man skall se regeringssidans vilja atttillförsäkra trogna partivänner ute i förvaltningen möjligheten att tillämparamlagstiftning så att man därigenom skall kunna politiskt styra samhälletutan-att för den skull i varje skede behöva gå vägen över . Denutvecklingen, herr talman, stärker inte demokratin. Den minskar medborgarnasmöjlighet till kontroll och insyn. Den minskar medborgarnas möjligheter attpåverka genom val och opinion, och den minskar möjligheter att styratill förmån för politiska beslut ute i förvaltningarna. En politisering av den offentligaverksamheten som bygger på en-obegränsad ambition i vad gäller den offentligamaktutövningen kan inte lösa de problem som den offentliga sektorn möter i dag.Det gäller brister och problem inom en lång rad områden som beror på att manvill göra allt i stället för att koncentrera sig på det som man kan göra bäst.Vi ser det inom sjukvården, inom barnomsorgen, och vi kan konstatera atträttstryggheten för de enskilda medborgarna är eftersatt. Vi ser det i deolika planeringsmisslyckandena inom bostadsområdet. En politisering som syftartill att upprätthålla den politiska maktens kontroll innebär inte heller tillmötesgår alla dem som själva vill bestämma över sin vardag och som villbidra genom att själva skapa alternativ, det niå gälla sjukvården, barnomsorgeneller något annat viktigt område. Politiseringen gynnar inte professionalism.Framför allt gynnar den inte de människor ute i förvaltningarna som ärprofessionella och duktiga och får se sig åsidosatta av politiskt utnämndapersoner. Politiseringen gynnar inte heller hävdandet av en viss sakkompetensinom en myndighets område-, utan viker i stället till förmån för politiskavärderingar. Politiseringen gynnar, som jag sagt, inte medborgarnas möjlighettill inflytande, och den gynnar inte heller effektiveten eftersom den suddar utgränserna för ansvar mellan de politiskt beslutande och de förvaltai-ideorganen. Politiseringen, herr talman, gynnar kort sagt inte demokratin. 1stället för en strikt uppdelning mellan politisk makt och förvaltning får vioklara grärtser. förpolitiska beslut i kommer vi att få en mängd olika politiska beslutute i förvaltningarna, som är. svårare att kontrollera öch där medborgarna harsvårare att ställa de ansvariga till ansvar. Det måste handla om att medborgarnaskall kunna lita på staten. Det är viktigt i ett läge då vi kan konstatera atten mycket stor del av svenska folket har ett bristande förtroende förrättssäkerheten i vårt samhälle, då allt fler människor känner sig skrämda ochoroade över sin integritet gentemot stora offentliga dataregister, då allt flermedborgare betvivlar sanningshalten i det ledande politiker säger och då viredan i dag kan se att allt för få politiker är beredda att ta det ansvar somde så många, gånger söker få. De konkreta förslagen i propositionen handlarfrämst om ett par konstitutionella frågor. Regeringen vill genom en ny tolkningav grundlagen i praktiken ändra den. Genom att analysera i vilken utsträckningregeringsformen ger regeringen rätt att styra olika myndigheter har man kommitfram till att man har större möjlighet än vad som traditionellt har ansetts attstyra förvaltningen. Rimligtvis borde man mera lita på den tradition som vihär. Rimligtvis borde det vara så att om man vill ändra tillämpningen avrådande grundlag skall man inte göra detta genom en ny tolkning utan genom faktiskt ändrar grundlagen. Mot den bakgrunden, herr talman, anser vimoderater att regeringsformen inte ger-de ytterligare möjligheter till styrningsom regeringen i propositionen låter påskina. Möjligheterna att styra är, somen mängd olika juridiska organ har framhållit, mer begränsade än vad regeringenoch majoriteten i påstår. I propositionen framförs också förslag om skall institutionalisera något som kallas informella kontakter. Det innebäratt man från på olika vägar skall informera om vad ett beslutegentligen betyder. Det innebär självfallet att man sänker kraven på innehålleti ett beslut, kravet på att besluten skall vara lättförståeliga av alla ochenvar. Men det innebär också att man skapar och institutionaliserar en form förpåtryckningar genom åsikter och information, vilket minskar kontrollerbarheten,suddar ut ansvarsgränserna och också drabbar själva offentlighetsprincipen, somju är till för att medborgarna på ett enkelt och lätthanterligt sätt skallkunna kontrollera de offentliga organens beslut.- ' Även när det gäller ramlagstiftningen harmajoriteten i utskottet gått emot oss moderater. Vi vill niinskaramlagstiftningen till förmån för lagar som är konkreta och lätt utläsbara. Vimenar att det är fel att anpassa oss till den rådande stora omfattningen avramlagar genom att öka politiseringen. I stället bör man rimligen kunna ställastörre krav på lagarna och de beslut som fattas av . När det gäller revisionen av den offentliga förvaltningenhar vi moderater under ett antalår fört fram förslag om att förvaltningsrevisionen skall ligga hos riksdagsrevisorerna. Vi tycker att det är rimligt att revisionen av den ståtliga förvaltningen ligger hos , så att nian därigenom ger bättre kontrollmöjligheter. Vi kommer att fortsätta att driva den här frågan. I propositionen förs ett långt resonemang om vikten av att Ledningen av den statligaförvaltningen Prot.1986/87:122 myndigheter har klara ansvarsförhållanden, att det inte råder någottvivel om vem som är ansvarig för en myndighets beslut. Ledningen av den siat liga förvaltningen argumenterarcivilministern mot lekmannastyrelser. Likväl slutar man med ett förslag om attlekmannastyrelserna skall fatta beslut i frågor där de också de facto blir mestbundna, nämligen när det gäller anslagsframställningar som sedan skallbehandlas av och när det gäller föreskrifter till allmänheten. Vimenar att det rimliga, när vi strävar efter klara ansvarsförhållanden, är attse till att få en konsekvent enrådighetsmodell, där myndighetschefen fattarbeslut mot bakgrund av de lagar och föreskrifter som regeringen meddelar ochdär är fri och obunden att kontrollera verksamhetens utfall. Man kanfråga sig vilket ansvar de politiker kommer att ha som kommer att sitta i olikastyrelser. Konnner de att företräda styrelsen eller sin valkrets ellerriksdagen? Det är en oklarhet som vi menar borde undanröjas genom en konsekventenrådighetsmodell. Vi hälsar.med visst välkomnande det faktumatt personalföreträdarnas aktivitet i styrelserna niinskas genom att manbegränsar deras rättighet till närvaro och yttranderätt. Vi menar dock att detär otillräckligt, och därför har vi reserverat oss mot det förslag somregeringen för fram. Vi menar också, i strävan att skapa klarhet iolikaansvarsförhällanden,att det är viktigt att skilja myndighetsverksamhetfrån kommersiell verksamhet. Mot den bakgrunden har vi fört fram krav på att deaffärsdrivande verken skall, i vad gäller den affärsdrivande verksamheten,bolagiseras och att myndighetsverksamheten skall renodlas. Detta är viktigt avkonkurrensskäl. Men vi menar också att det är viktigt avdet skälet attmyndigheternas myndighetsutövning inte skall påverkas av marknadshänsyn, likaväl som den kommersiella verksamheten skall stå fri från offentlig byråkratioch politisering. I grunden för den politik som vi moderatervill föra när det gäller den statliga förvaltningen ligger synen att statenskall vara stark men begränsad. Den skall präglas av kompetens ocheffektivitet. Det skall finnas klara lagar och regler för vilka uppgifter somskall fullgöras. Besluten skall vara lätta att kontrollera. I varje skede skalldet stå helt klart att det är som styr. Man skall ta vara på denmångfald av sakkompetens som finns inom olika myndigheter. Det är mot den bakgrunden vi säger nej till en ökadpolitisering. Det är även mot den bakgrunden som jag yrkar bifall till dereservationer som de moderata företrädarna står bakom. 5 (); En bärande tanke i vår svenskastatsförvaltning är att regeringen är ansvarig inför för vad somuträttas i förvaltningen. Detta ansvar blir utan innehåll om regeringen intekan påverka förvaltningen på ett effektivt sätt. Denna kedja av ansvar bristerom regeringen inte har befogenhet och förmåga att leda arbetet inomstatsförvaltningen. anser att propositionen i inledningen tar uppdetta pä ett insiktsfullt och klargörande sätt. Vi instämmer i att det är av värde att politiker har insyni förvaltningen. Den oklara rollfördelning som råder bör dock utredasmera än vad propositionen har gjort. Vi menar att lekmannastyrelsen skall haett uttalat granskningsansvaroch att generaldirektören skall ha ett uttalat ledningsansvar för verksamhetenvid myndigheten, s. k. enrådighetsmodell. , som deltog i utredningen som ligger bakompropositionen, kommer senare att redogöra för syn på hur dettaskall gå till. Jag yrkar bifall till reservationerna 12 och 14. Jag yrkar också bifall till reservation 5. Vi ärtillsammans med de övriga borgerliga partierna skeptiska till den ökadeanvändningen av ramlagstiftning - inte minst av rättssäkerhetsskäl, men äventill att ramlagar kan innebära att förvaltningarna gör rent politiskabedönniingar. Vi menar att detta är att ta ifrån möjligheten tillöverblick över resp. lagområde. 1 reservation 8. som jag yrkar bifall till, behandlas riksdagensrevisorers ställning. vill att en samlad översyn av riksdagensmöjligheter att utöva sin kontrollmakt skall göras. har riksdagensrevisorers arbete ökat i mängd och inflytande genom det nära samarbete sometablerats mellan revisorerna och utskotten. Detta bör ytterligare vidgas på såsätt att revisorerna får resurser att snabbare och djupare kunna följa uppolika förslag till granskning, bl. a. från utskotten. Vi menar att ansvaret förden statliga kontrollen av förvaltningen ur konstitutionell synpunkt i ökadomfattning bör ligga hos och utövas av förvaltningsrevision.Den översyn vi begär bör utreda hur detta skall låta sig göra, dvs. vilka delarav uppgifter som skall överföras till . När jag nu också yrkar bifall tillreservation 18 kan det tyckas märkligt. Propositionen inskränker jupersonalföreträdarnas makt i den statliga förvaltningen genom att de ifortsättningen endast skall ha närvaro-och yttranderätt, dvs. de skall inte hamöjlighet att delta i beslut, pä samma sätt som det är i den kommunalapolitiska församlingen. menar dock, tillsammans med de övrigaborgerliga partierna, att propositionens lösning inte blir mera rätt bara föratt den redan finns inom ett annat politiskt område. Personalen inom statligoch verksamhet har ett extra inflytande, som inte tillkommermedborgare i allmänhet. Det strider därför mot principen om alla medborgareslika rätt till inflytande. Av principiella skäl avvisar vi att anställda inomstatsförvaltningen via personalrepresentation skall ha möjlighet att delta iorgan som utövar offentliga politiska funktioner. Reservationerna 19, 21, 24 och 25, som jag också yrkarbifall till, tar upp frågor om affärsverken - deras ombildning till aktiebolag,deras ställning som monopolföretag och att skall yttra sig överförslaget om en särskild förordning för affärsverken. uppfattningär att affärsverken skulle må bättre av att drivas i bolagsform med breddatägande. Ägarna skulle ställa andra krav än dem som ställs , och de skulleockså ta det fulla ansvaret för verksamhetens finansiering av t. ex.investeringar. Detta leder till mera långsiktiga och marknadsinriktade beslut.Om man fullt ut har ett långsiktigt kostnads- och intäktsansvar blir man merauppmärksam på byråkratiska hinder och ser till att de försvinner. Det blir dåett överlevnadsvillkor. Även i detta fall skall staten självfallet se till attsamhällets krav på t. ex. försvarspolitiska investeringar regleras i särskildaavtal. Det är enligt uppfattning helt nödvändigt att skilja påaffärsverkens roll som myndigheter och deras konkurrensutsatta verksamhet.Sammanblandningen Prot, 1986/87:122 13iTiajl987 Ledningen av den statligaförvaltningen Prot,1986/87:122 av uppgifter medför problem och skapar misstänksamhet hosmarknadens Detta bör, och kan, undvikas. Ledningen av den statligaförvaltningen Jag yrkar även bifall till reservation 26, som gällerkoncernstyrelsernas sammansättning. Avslutningsvis villjag säga att jag är glad över att motion om spörsmålsinstitutetvunnit bifall på så sätt att den utredning som han efterlyser nu kommer attgenomföras av arbetsgrupp för riksdagsfrågor, som ärparlamentariskt sammansatt. Även motionen av och ommöjlighet att följa upp delegeringsbeslut och hesluts ekonomiska konsekvenserhar i princip blivit tillgodosedd genom utskottets skrivning. 6Tredje vice talman (): och jag har i konstitutionsutskottetbegärt att denna proposition och dess behandling skulle skjutas . Vihar gjort detta med hänvisning dels till det ansträngda läget i kammararbetet,dels till att detta är en ganska besvärlig proposition att genomskåda. Det hadeinte skadat med ytterligare litet eftertanke. Förslaget har dock avvisats avutskottets majoritet. Eftersom jagar medveten om hur ont om tid det är de dagarvi har framöver, skall jag begränsa mitt anförande och i huvudsak uppehålla migvid en del principiella frågor. Jag tycker inte att denna proposition ärtillfredsställande. Att hantera den är ungefär som att boxas med en amöba - detär svårt att träffa och om man träffar sä känner man inte riktigt av det. Detfinns mänga allmänna uttalanden som inbjuds att ställa sig bakom. Detmesta som skulle kunna vara substantiellt lämnas åt regeringen att bestämnia. Hur relationerna mellan regering och förvaltning kommeratt bli efter kammarens beslut vet vi inte så mycket om. Det kommer att ge sigsä småningom. Detta tycker inte jagar särskilt bra ur synpunkt. Denallmänna trend som man kan läsa ut ur propositionen är dock klar. Greppet frånregeringens sida skall stramas åt, och förvaltningen skall bli mer av ettsmidigt och följsamt redskap i regeringens hand. Det är väl bra, kan man tycka.Förvaltningen skall förverkliga de beslut som de politiska organen har fattat,och det är naturligtvis i princip riktigt. Frågan är bara hur och på vilkagrunder det skall ske. Sedan gammalt har vi i vårt land en boskillnad mellanpolitiska organ och förvaltningen. Det är en ordning som frän början tillkomnärmast av en slump, men som sedan har utvecklats . Dennaordning har från vissa synpunkter visat sig fungera mycket bra. Tanken äralltså att beslut som gäller lagar, förordningar och medelstilldelning skallfattas av riksdag och regering och att verkställigheten skall ligga hos, somdet brukar heta, självständiga förvaltningsmyndigheter. Detta har ansetts såviktigt att det t.o.m. har skrivits in i grundlagen. I den nya regeringsformenfinns huvudbestämmelen i 11 kap. 7 §, av vilken det framgår att varken regeringeller riksdag får bestämma hur förvaltningsmyndigheter skall besluta i ärendensom rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpningav lag. Detavgörande skälet för att vi behållit denna ordning så länge har varit att den haransetts främja rättssäkerheten och även effektiviteten. Myndigheterna skalltillämpa gällande bestämmelser utan mannamån.- Detta har enligt min meningvarit en bra ordning, och den är som sagt dessutom grundlagsfäst. Naturligtviskan man tänka sig en vidareutveckling av den inom olika områden, men en sådanbör dä klart motiveras och regelfästas. I propositionen förs olika resonemang om detta. Attregeringen vill vidga räjongen för sitt ingripande är alldeles uppenbart - del av propositionen handlar om detta. Vi från tror att detvore en olycklig väg att gä och har i en motion ganska utförligt motiverat vårståndpunkt. Detta följs upp i reservation 2, som jag, herr talman, vill yrkabifall till. Nära samband med vad jag här har sagt har det som anförs ireservation 4, som jag också yrkar bifall till. I denna reservation berörs des. k. informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna, vilkaregeringen uppenbarligen vill vidga och göra mer formlösa. Vi reservanteranser att det som sker vid beslutsfattande och ordérgivning skall dokumenteras,redovisas och kunna granskas. Inte minst senare tiders händelser illustrerarhur viktigt detta är. Det styrande skiktet, oavsett om det finns inoniförvaltningen, i regeringen eller inom andra områden, bör inte få bli enformlös massa, som är oangripbar och omöjlig att kontrollera. Det krävs alltsåett regelsystem som anger var ansvaret ligger och en ordérgivning som är av ettsådant slag att den kan dokumenteras och granskas.