prot · GA0936 · 1986-12-31 00:00:00 — Den överenskommelse som socialdemokraterna och centernträffat i är ett uttryck för värdegemenskapen bakom bl.a. detkommunala planmonopolet. velat delta i en konstruktiv diskussion om ett omfattande ochbetydelsefullt lagförslag har självfallet också fått möjlighet attförverkliga en del av de motioner som partiet har betraktat som särskiltbetydelsefulla. Jag ser inga särskilda svårigheter i det fakturn att centernhar medverkat till att balanspunkten har förflyttats ett stycke. Det ärsjälvfallet på det sättet att ett så komplext och omfattande lagförslag intekan ha bara en enda lösning som är sann och riktig på varje punkt om man sluterupp kring principerna skapas också möjligheter för en diskussion om hurförslaget prakdskt skall utformas i varje enskilt stycke. Jagtrodde länge att även skulle komma att stå bakom huvuddragen ilagreformen. Under den borgerliga tvåpartiregeringens tjd kontaktades jag avföreträdare för den dåvarande bostadsministern från förunderhandsdiskussioner om bygglagsarbetet. Detförslag dll lagreform vi då fick ta del av byggde på samma grundläggandeprinciper för avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen som detförslag har att besluta om. tyvärrinte kunnat stå fast vid siri dåvarande ståndpunkt. Man kan, om man så vill,säga att partiet har hoppat av under själva genomförandedden. Jag har'uppehållit mig vid betydelsen av bygglagsreform.Det firiris anledriing att gå över till motiven för den så genomgripande reformsom nu ligger på bord. Jag skalluppehålla mig vid fyra hu-vudfrågor: Behovet av att förstärka och utveckla den kommunalasjälvstyrelsen, 2. behovetav att avveckla de långvariga byggnadsförbuden och awägning- , en mellan allmänna och enskilda intressen, 3. behovet av attstärka hänsynen fill natur och miljö, samt sist nien inte minst, 4. behovet av attförenkla enskilda människors umgänge med byggmyndig-heterna. .Jag skall först uppehålla mig vid den kommunalakompetensen. ' Det kommunala planmonopolet infördes.genom 1947 årsbyggnadslag. Men den gången vågade inte låta kommunerna ensamma taansvaret för planläggningen. Vi hade då omkring 2 500 kommuner i . De flesta varsmå och utan resurser eller erfarenhet avplanläggning. Detvar uppenbart attkommunerna bl. a. skulle kunna få svårt att hävda sig mot de ofta betydligtstarkare exploateringsintressena. Det ställdes därför krav på statligfastställelsepröv-ning av de kommunala planerna. Deri statliga fastställelsenskulle garantera att planerna gav tillfredsställande kvaliteter i de nyabebyggeiséområdena. har vi genomfört två kömriiunreformer. Vi harhar riu 284 kommuner. Den senaste kommunreformen, som slutfördes , syftadefill att skapa kommuner som var stora nog att sköta sina egna angelägenheter. Kommunerna får nu genom PBL-reformen det fulla ansvaretför planläggningen. Detaljplaner som inte rör intressen för medborgare utanförkommunen vinner laga kraft utan statlig prövning, såvida inte någon som ärbesvärsberättigad begär att få beslutet prövat. Det är en viktig refoim i utvecklingen av vårtdemokratiska system. Besluten förs därmed närmare människorna. Genom PBL-reformen blir det dessutom möjligt förkommunerna att delegera denna beslutanderätt-vidare till kommundelsnämnder omsådana firiris. som beslutsfattandet decentraliseras skärps kraven påiriformatiori till medborgarria och utrymmet för lokal opiriiorisbildning ökar. Vårt samhällsskick bygger på självstyrelse. Erilivaktig lokal debatt är själva livsluften för vår demokrati. PBL-reformeninnebär aft den kommunala demokradn ytterligare utvecklas och fördjupas. Kring detta led i reformarbetet har det ddigare rått bredpolitisk enighet. Moderata samlingspartiet hår nu i sin reservation som ärfogad till bostadsutskottets betänkande uttalat tveksamhet om kommunernasförmåga att beakta grundlagens krav på saklighet och opartiskhet. Reservationen förefaller på denna piinkt inte särskiltgenomtänkt." Jag noterar närnligen att de moderata reservanterna trots sinuttalade tveksamhet mot komriiunalmänneris omdöme ändå i grunderna för enmoderat lagreform ånger att kommunerna själva skall-fastställa detaljplanerna.De En ny plan- och bygglag, m. m. En ny plan- och bygglag, m. m. har bättredetaljkännedom än de statliga myndigheterna, skriver de, moderatareservanterna. Det håller jag gärna med om. Utveckling av den kommunala demokradn ärett huyuddrag ilagreformen. Den andra huvudfrågan, fru talman, gäller sådana förändringar igränsdragningen mellan allmänna och enskilda intressen att dagens system medlångvariga byggnadsförbud kan avskaffas. Det kommunala planmonopolet byggnadslagföreskriver att markens utnyttjande för tätbebyggelse skall föregås avplanläggning. Reglerna för hur planen skall kunna ändras är däremot oklara. Lagen har från början varit inriktad på nyexploatering ochnybyggnad. När samhällsutvecklingen nu leder till att planer blir inaktuellahar inte lagreglerna givit tillräcklig vägledning för hur de skall kunnaändras. Under hand har kommunerna i stället utvecklat ett systemmed byggnadsförbud och ett byggande grundat på dispenser från bestämmelser ilagregler eller jjlanbestämmelser. Detta har gått så långt att i det närmaste varjebyggnadsärende är förenat med en dispens från någon typ av byggnadsförbud. Detgäller särskilt vid ombyggnad och förnyelse av befintlig bebyggelse. Den som skall bygga är i nästan varje ärende invecklad ien förhandling med de kommunala myndigheterna om villkoren för dispensen. Dessaförhållanden är djupt otillfredsställande. Jag anser att de nuvarande reglerna beträffandebyggnadsförbud - där byggnadsförbud, tvärtemot intentioner, intesällan har varit gällande - är ytterst betänkliga urrättssäkerhetssynpunkt. Det har varit en ambition och en strävan att få bortdessa byggnadsförbud som inte står i överenskommelse med svenskrättsuppfattning på denna punkt. Det är detta som ligger bakom förslaget omgenomförandetider och andra förslag när det gäller PBL. Genom PBL-reformen ges nu klara regler för hur planenskall kunna ändras. för genomförande, som kommunen skall beslutaom då den antar en plan, kan planen i princip inte ändras. Efter genomförandetidenkan planen däremot ändras utan att de rättigheter som uppkommit genom planenbehöver beaktas. Fastighetsägarna dllförsäkras trygghet i fråga om denbebyggelse som blivit uppförd. De får rätt till investeringar i ombyggnader somhöjer fastigheternas värde, även om det står i strid med kommunala planer. Defår också rätt till ersättning om de vägras att byta ut byggnader som ärsaneringsmogna. Kring dessa regler har uppstått en hård politisk strid.Även om regeländringarna i stort torde vara dll gagn för fasdghetsägarna, kanjag förstå att det blivit politiska motsättningar., Motsättningarna rör vissagrundläggande skillnader i synen på vad som ingår i äganderätten till mark. De som haft invändningar tycks grunda sin kritik på ennaturrättslig absolut äganderätt. Markens ägare har, enligt deras rätt aft se,rätt till alla nyttigheter och alla värden som kan knytas till mark. Samhälletkan med lagregler inskränka förfogandet i denna rätt, men skall då enligt demest extrema kritikerna av reformen ersätta markägaren för varje sådan inskränkning.Enligt denna syn på äganderätten har historiskt sett även människorria genomlivegenskap varit knutna till markägaren. En ny plan- och bygglag, m. m. Jag kan inte dela denna syn på äganderättens innehåll.Utgångspunkten för markägande har i historiens gryning varitatt den som sår också skall skörda. Ägaren av mark skall ha rätt dllavkastningen på de arbetsinsatser han gör då han brukar marken. PBL-reformenslagregler, med skydd för pågående markanvändning, bygger på en sådan grundsyn.Denna respekt för markägarens rätt dll pågående markanvändning har gjort detmöjligt att få en bred politisk uppslutning bakom reformen. Andra nyttigheter som är bundna till mark och vatten behöverdäremot inte ingå i markägandet. Det gäller rätfen till nyttigheter som utanmarkägarens egen produktiva insats finns på marken, eller värden som uppkommergenom förväntningar om ändringar i markens användning. Vi har infe heller sådana traditioner i . Densvenska allemansrätten grundar sig på att den inte brukade marken är allmänegendom. har olika nyttigheter av ekonomiskt värdegenom lagregler knudts till markägaren eller andra rättssubjekt. Rätten att bebygga marken har i städer varit bådetidsbegränsad Och t. o. m. förenad med hembudsskyldighet vid överlåtelse. Detvar först under inflytande av den tidiga 1800-talsliberalismen som synen påäganderätten som något absolut trängde in i . riksdag har emellerdd givit uttryck för denrättsuppfattning som PBL-reformen har som utgångspunkt. En markägare skallsåledes inte enligt gällande rätt kunna göra anspråk på ersättning för att haninte får använda sin egendom på ett sätt som skulle vara till men för andramänniskor och samhället i dess helhet. Denna princip gäller oavsett om det ärfråga om förväntningar om framtida bebyggelse eller annan ändring av markanvändningen. Det har i debatten här talats om - bl.a. av KnutBilling - aft markägaren borde ha en i stort sett fri rätt att bebygga sintomt. Åsikter i samma riktning kan också läsas i många av motionerna. Även omman nu skulle ställa upp för en sådan rätt, så skulle det i realiteten innebäraatt grannens rätt lätt kunde komma att inskränkas. Det sägs att vargens frihetblir fårens död. Jag tycker att detta gott kan anses gälla på byggnadslagstiftningensområde, där stora mängder av de besvär som jag har att ta del av utgörs avgrannar, som klagar på att en tomtägare, med godkännande ochenligt gällande planer, har fått rätt att utnyttja sin mark. Inte skulle detvara av något värde för fastighetsägarna att i det sammanhanget så att säga fåkasta loss i en allmän anarki när det gäller rätten att utnyttja sin mark. Genom planläggning enligt kan markägarentillförsäkras en rätt till bebyggelse som under viss ti.d inte kan ändras. Detger rådrum för projektering eller andra disposidoner. I övrigt sker i varjeärende en lämplighetsprövning av ny bebyggelse. Dagens byggnadsförbud kanhävas. Ombyggnadsrätten underlättar en angelägen och varsam förnyelse.Tillstånd till bebyggelse blir tidsbegränsad på samma sätt som t. ex. tillståndtill vaftenreglering eller tillstånd till grustäkt. Den tredje huvudfrågan jag här kommer attberörda gäller skyddet för natur och miljö. Prot.1986/87:36 26hovember 1986 En ny plan-och bygglag, m. m. Genom den fysiska riksplaneringen har givitriktlinjer för beslut om användningen av mark och vatten. Dessa riktlinjer harvarit mycket viktiga för att förstärka- hushållningen med våra naturresruseroch för att skydda natur- och kulturmiljö av stort värde. Regelsystemet har emellerdd varit otillräckligt. Det ärmånga myndigheter, som fattar beslut som berör användningen ay mark ochvatten. Beslutsfattandet styrs ay flera olika lagar. För en god hushållning krävs gemensamma regler med klartformulerade krav på hushållning. Genom att det till också kopplats en lag om hushållning med naturresurser skapas förutsättningar för en sådan gemensam syn. Genom de obligatoriska kommunala översiktsplanerna skapasen god grund för kommunalt inflytande över hushållningen. De statliga myndigheternakan i samråd med kommunerna övertyga sig om att de natur- och kulturvärden somär av riksintresse blir beaktade. Plan- och bygglagens olika planinstrumenfskall användasför att tillförsäkra medborgarna en god miljö. Det gäller såväl natur- som kulturvärdeni miljön. Nafurresurslagen utgör i stor utsträckning det program somstyr planiur strumentens användning. Den är därför ett nödvändigt komplementdll plan-' och bygglagen för ätt de eftersträvade miljömålen skall kunnauppnås. Den fjärde och sista frågan jag tänkte beröra närdetgäller PBL-reformens syften rör möjligheterna att förenkla enskilda människprsumgänge med byggmyndigheterna. Frågar man ett godtyckligt urval av svenskar vad deupplever som krångligt i dagens samhälle, så ärdet många.som svarar att det ärreglerna för bygglov och bygghandlingar. Det är angeläget att åstadkomma förenklingar, i synnerhetnär det gäller rnindre och enklare byggnadsåtgärder.-Nu är infePBL-reformen,den första lagreformen med detta syfte: årsbyggnadsstadga var resultatet av en antikrångelutredning. Den gjorde bl. a. slut på de lokala byggnadsordningarnaoch införde en del andra förenklingar. är det emellerdd dags att ta ett nyttstort steg. PBL-reformen innebär däfförinte bara decentralisering avansvar från stat till kommun. Den innebär även en betydande decentralisering avansvar till den enskilde. Han eller hon får i ökad utsträckning själv ta ansvarför att gällande byggregler följs. Kraven på att söka bygglov hos den kommunala minskar. När det inte finns särskilt starka allmänna intressen eller granne- lagsförhållanden att bevaka, bör den enskilde kunna bygga på eget ansvar utan att fråga kommunen. I vissa fall kan det vara nog att den som vill bygga är överens med sin.granne. Det är svårt att göra långtgående förenklingar som kangälla lika i alla bebyggelseområden. Kommunerna får,därför frihet att sjäjvainföra regler som lyfter bort skyldighet att söka byggnadslov. Genom de förändringar i propositionen som föreslagits aybostadsutskottet genomförs dessutom vissa generella lättnader för småhus sornligger utanför den sarnlade bebyggelsen. Lagreforrneri gör det vidare möjligt för byggnadsnämnderna att förenkla kravenpå handlirigar i byggärenden. Byggnadsnämndernas verksamhet skall kunna prägasav service mer än av myndighetskontroll. Denna förändring kan vara den somstarkast kommer att upplevas av gemene man. Jag har inför kammaren redovisat några viktigaskäl för den reform av plan- och bygglagstiftniiigen som har att behandla. Jag vill slutligen också något beröra frågan om lagreformens förenlighet med vår grundlag. Vid lagrådsgranskningen av förslaget framförde lagrådettveksamhet om planinstitutens förenlighet med regeringsform. Medanledning av lagrådets synpunkter gjordes vissa förändriiigar i förslaget innandet lämnades till . I vissa betydelsefulla avseenden vidhöllsemellertid våra synpunkter från lagrådsremissen. Det är nämligen min bestämdauppfattning att det ankommer på riksdag att avgöra regeringsformensinnebörd för annan lagstiftning. Under riksdagsbehandlingen har bostadsutskottet lagt framförslag orii vissa förändringar i PBL-förslagets plansystem i syfte attundanröja varje tveksamhet om lagförslagets förenlighet med grundlagen. De förändringar som föreslagits av bostadsutskottetinnebär förtydligan- den som inte rubbar inriktningen av lagreformens plansystem. De strider inte på någon punkt mot de argument för förslägets förenlighet med grundlagen som ariförts i proposifionen. När det gäller översiktsplanerna redovisade vi redan i denförsta lagrådsremissen att de inte skulle ha bindande verkan på efterföljandebeslut. De kunde därför enligt vår uppfattning inte heller vara normer iregeringsformens mening. Lagrådet hävdade då i sitt yttrande att även omöversiktsplanen formellt saknar omedelbara rättsverkningar så blir den irealiteten bindande för de tillämpande myndigheterna. På den grunden byggdelagrådet sin tveksamhet i grundlagsfrågan. I propositionen höll vi fast vid attdet avgörande för grundlagsfrågan var översiktsplanens formella ställning. Vipåpekade dessutom att felaktiga i avgöranden kunde rättas till avöverinstanserna. Behandlingen av bostadsutskottets förslag i lagråd ochkonstitutionsutskott synes ge oss rätt i detta betraktelsesätt. skriverlagrådet i sitt yttrande över bostadsutskottets förslag att man får förutsättaatt de organ som skall fatta beslut lojalt följer lagens föreskrifter sådana deav lagstiftarna är avsedda att tillämpas. Detta är en allmän förutsättning föroffentlig maktutövning, skriver lagrådet och citerar ur regeringsformens förstakapitel: "Den offentliga makten utövas under lagarna." har som ett förtydligande tilläggföreslagit att det i lagtexten skall skrivas ut att översiktsplanen inte ärbindande. Eftersom det redan stod har jag självfallet inget att erinra mot ettsådant förtydligande. har också föreslagit att det skall angesi lagtexten att översiktsplanen utgör en redovisning av allmänna intressen vidbeslut om användning av mark och vatten. Jag ser självfallet positivt även pådetta , förtydligande. Det understryker översiktsplanens karaktär avkommunalpo-litiskt instrument. Ett enhälligt konstitutionsutskott har sedan godtagitdenna syn i grundlagsfrågan. En ny plan-och bygglag, m. m. En ny plan-och bygglag, m. m. När det gäller institutet områdesbestämmelser harbostadsutskottets förslag tillförts ett krav på fastighetsförteckning.Ändringen gör visserligen handläggningen betydligt mer tids- ochresurskrävande. Men den undanröjer också varje tveksamhet i grundlagsfrågan.Det står då helt klart att det gäller en avgränsad krets av personer. Därförfinns det heller inte anledning till någon erinran mot den förändringen. När det slutligen gäller detaljplanerna har intebostadsutskottet gjort några ändringar som påverkar tillämpningen avinstitutet, så som det beskrivs i propositionen. Som motiv för detaljplanens grundlagsenlighet anför ettenhälligt bostadsutskott systemet med genomförandetider. Dessa begränsar,säger ett enhälligt bostadsutskott, möjligheterna att göra detaljplanerna såomfattande att de kan bli grundlagsstridiga. Det har naturligtvis varit mycket värdefullt att det gåttatt nå full enighet i grundlagsfrågan. Det gäller såväl i bostadsutskottet somi . Det är bra att alla oklarheter i grundlagsfrågan harkunnat undanröjas genom de förtydliganden som bostadsutskottet i samråd medkonstitutionsutskottet har gjort. Men det är inte förvånande att lagrådet ochsedermera finner att förslaget står i god överensstämmelsemed grundlagen. Det skulle ha varit mer förvånande om vår regeringsform vore såinrättad att det i 1 § föreskrivs att all makt utgår från folket, medan det i 8§ förbjuds att makten överlämnas tiU folket. Den lösning som lagrådet harkommit till tror jag kommer att ha betydelse framöver. års valrörelse förekom många uppskruvadeuttalanden om PBL-reformen och grundlagen. Det är ett uttryck för styrkan ivårt demokratiska system och hos vår riksdag att man nu kan föra en sakligdebatt där valrörelsens överord lämnas utanför utskottets sammanträdesrum. PBL-reformens principer har klarat noggrannaoch omfattande granskning. Det borde ha framgått för alla som har insikti plan- och byggfrågan att det är en svår uppgift att utarbeta ett nyttförslag. Som lagrådet uttrycker det är det fråga om ett omfattande och komplextlagtextmaterial. För tillämpningen av lagstiftningen i kommunerna ärutskottets skickliga och omfattande arbete av stort värde. Det inte baratillför processen ytterligare värdefullt material utan har också medverkat tillatt de övertoner som flödat kring PBL nu dllhör undantagen ochatt i stället en seriös diskussion om tillämpningen av lagstiftningen växerfram. Det är av stort värde för lagens fortbestånd ochtillämpning att en bred majoritet av utskottets och förhoppningsvis också avriksdagens ledamöter ställer sig bakom förslaget. Under detta anförande övertog förste vice talmannenledningen av kammarens förhandlingar. 24KNUT () replik: Jag vill göra några kommentarer med anledningav bostadsministerns inlägg och först tacka honom för att han i sitt anförandediskuterade betänkandet i sak - det gör liksom diskussionen mer meningsfull. Det var intressant att få konstaterat attbostadsministerns och min uppfattning vad gäller innehållet i markäganderättenskiljer sig åt. Det tycker jag framgick mycket klart av bostadsministernsanförande och av mitt anförande tidigare. Men det finns ett missförstånd. Det är naturiigtvis inteså att enligt vår uppfattning en markägares rätt att bebygga sin mark innebäratt han har rätt att bygga i strid med en grannes intressen. När jag redovisadeför hur vi ville ha planer sade jag att planer självfallet skall upprättasdärför att man där skall reglera markägarens och kommunens rättigheter ochskyldigheter. Till de självklara skyldigheterna hör att någon inte får användasin egendom på så sätt att det allvarligt skadar annans rätt. Självfallet måstedet ske en avvägning därvidlag. Bostadsministern berörde nybyggnadsförbudens avskaffandeoch talade om det oskick som de långa byggnadsförbuden innebär. Jag delaruppfattningen att de långa byggnadsförbud som finns är ett oskick. Mendet är inte så att byggnadsförbuden realiter avskaffas med PBL. När genomförandetidenhar.gått ut finns det ju ingen rätt att bygga, och när det inte finns någonrätt att bygga behövs det självfallet inget förbud mot att bygga. Jag tycker det är upprörande att man frånmajoritetspartiernas sida gång på gång för fram uppfattningen att byggnadsförbudenavskaffas. Realiter blir det inte så. Visst är det angeläget att åstadkomma förenklingar när detgäller byggandet. Men vi menar att de lättnaderna skall vara generella. Vi villinte ge lättnader med ena handen och sedan ge kommunen möjligheter att tatillbaka dem med andra handen, utan vi vill att alla redan vidbeslutstillfället skall få veta sina rättigheter och skyldigheter. Det skallinte finnas dessa möjligheter att genomföra lättnader på kommunalmännensvillkor. Vi rrienar att det är den enskildes rättsställning somskall bevakas - inte ensidigt kommunalpolitikernas makt. En ny plan- och bygglag, m. m. 25ERLING () replik: Statsrådet , liksom tidigareKjell , har litet grand berört de borgerliga regeringarna och vad somskett när PBL behandlats. Man har då indirekt syftat också på tycker kanske därför att det kan vara bra att gå ännu längre tillbaka ihistorien och se hur bakgrunderna är. Ursprungligen var det så, , att statsrådet , , tog över det här arbetet och deklarerade att riksdageninom skulle få sig förelagt ett förslag till ny plan- och bygglag.Riktigt så fort gick det inte, vilket vi för länge sedan kunnat konstatera. MenElvy dåvarande statssekreterare utförde ett omfattande arbeteför att ta fram underlag för ett lagförslag som skulle kunna beredas och remissbehandlas.Det var detta arbetsmaterial som sedermera fick ta över. BirgitFriggebo har aldrig uttalat sig för korta genomförandetider. 4 protokoll 1986/87:36 En ny plan-och bygglag, m. m. nogakontrollerat detta, och jag har också hennes ord på att jag. här i kammaren kansäga att hon aldrig förordat korta genomförandetider. Jag tyckte att det kunde vara värdefullt att ge dennakorta bakgrundsbeskrivning. Det är bra ätt nybyggnadsförbuden kan tas bort. Jagupplever att ger uttryck för en ärlig uppfattning när han sägeratt man bör rensa bort denna begränsning, som har rått förmånga. Men med det nu föreliggande förslaget skapas andra begränsningar för denenskilde. Här måste man- se till att få nya regler, som inte ger nyabegränsningar. Exempelvis möjligheterna förkommunerna att begränsabyggrätten till att omfatta så som utgör en ny typ avbegränsningar. Ni borde ha kunnat jämka förslaget för att få fram längregenomförandetider, som omfattat . Ni borde inte heller ha gettkommunerna rätten att lösa in marken efter genomförandetidens utgång. Jag vill sedan ställa en fråga som gällerersättningsreglerna i samband med gamla stadsplaner. Vilken kvalifikationsgränsi kronor räknat kan det bli fråga om för en fastighetsägare, som enligt detförslag ni har presenterat nu får en begränsning av byggrätten för sinfasdghet? Kan man ange en procentsats för vad en fastighetsägare skall tvingasatt tåla-eller ge någon vägledande beskrivning av vad söm menas med denhögre'kvalifikationsgräns som skall tillämpas i det här fallet jämfört med densom gäller när man brukar skogs- och jordbruksmark? Det vore bra om statsrådetkunde upplysa oss om hur mycket en fastighetsägare som förlorar sin byggrättskall få tåla. Med tanke på vad statsrådet sade tidigare vill jag slutamed att säga att det kanske är så att enskilda sår vad samhället skördar. 26TORE (vpk) replik: