prot · GA09122 · 1986-12-31 00:00:00 — Det är hela-den kedjan somär uppe-till diskussion i detta sammanhang, och inte själva vår demokratiska.och parlamentariska princip. menar fortfarande att får ökatinflytande genom denna proposition. Jag frågade på vad sätt. Nämn något sätt påvilket får ett ökat inflytande över förvaltningen genom denna proposition!Riksdagen får inte det, så det är inte så lätt att nämna några sådana exempel.Det uttalade syftet är i stället att stärka regeringens möjligheter tilldirektstyrning av förvaltningen och, såvitt jag kan förstå, i: enskilda beslutsärenden.Annars är allt detta rabalder meningslöst. Jag vill gärna helt allmänt säga att jag tycker att denordning vi har haft med förhållandevis självständiga verkschefer ochverksstyrelser har varit bra, även ur andra aspekter än dem jag tog upp i mittinledningsanförande. Det har gett dem som sitter i verksstyrelser ryggrad nogatt våga gå ut i den allmänna debatten och redovisa synsätt som inte alltid harfallit den sittande regeringen på läppen. Ingen kan-påstå att de har överträttsina befogenheter. Vad skall vi nu fä? Skall vi få något slags tystnadenskonformism? Skall vi gå miste om kunniga inlägg i den allmänna debatten i viktiga samhällsfrågor därför att verkschefer och andra i förvaltningen skall vara lojala, inte bara mot de formella-beslut de har att följa utan också mot det -sätt på vilket regeringen vill framställa dessa beslut? 26 Till slut upprepar jag min andrafråga; Vad är syftet med propositionen. Är det, såsom det sägs i propositionen, att öka regeringensmöjligheter till direktstyrning av förvaltningen, eller finns det inget syfte? 18 (vpk) replik: När jag tyckte mig se en motsättning i densocialdemokratiska ståndpunkten på det område vi tidigare berörde var detkanske inte så mycket på det teoretiska planet. Det var mera med utgångspunkt iexempel på hur det kan fungera i praktiken. Visst finns det problem med hurchefer, som förutsätts få större självständighet, utnyttjar sin makt redannu. Det gäller inte minst i samarbetet med lekmannarepresentanter. Vi betraktarju lekmannainflytandet som en central punkt i det hela. Det är inte ovanligt att det från chefens sida föreliggeren ganska godtycklig uppfattning om vilka ärenden man skall föra upp på ettstyrelsesammanträde. Det är inte heller ovanligt att man manipulerar genom attringa upp styrelseledamöterna en och en, i stället för att kalla tillsammanträde så att de kan uppträda som en enhet med en uppfattning som de harresonerat om sinsemellan. Även i andra sammanhang förekommer att chefer så attsäga trampar över de regler och gränser som finns för ärenden ochkompetensfördelning. Det är därför vi är litet skeptiska till ökadechefsbefogenheter. Det förutsätter också en konsekventare demokratisk ochparlamentarisk karaktär i ledningsfunktionen totalt sett. En god chef i en modern offentlig förvaltning skall juinte betrakta lekmannastyrelsen som något sorts besvärande påhäng som han harskyldigheter emot. Han skall se den som en resurs som han skall samverka med,vars kompetens han skall försöka mobilisera och ta till vara. Det blir då inteminst betydligt roligare att vara chef, om man är rätt sorts chef. 19 () replik: Till vill jag säga följande.Han slog i sitt inledningsanförande ett slag för de professionella och deduktiga, som han kallade dem. Han sade att deskulle missgynnas av dennaproposition. Jaghar en känsla av att han spelar ut professionellt och duktigt folkmot folkstyret, som alltså skall styra denna verksamhet. Det skall ju vara folket som styr, genom sitt förnämstaorgan och genom regeringen, som i en parlamentarisk demokratitolereras av . Denna ansvarskedja är det som våra resonemang utgårfrån. Jag vill också säga till att han själv har arbetat fördetta i grundlagberedningen, där han har niedverkat till att parlamentarismenhar skrivits in i grundlagen. Om man förstärker regeringens ställning iförhållande till förvaltningen, förstärker man ju också ställningoch folkets möjligheter att påverka. Det är ju vad som händer. ' Jag vill gärna framhålla att - uttalade att 'regeringen skall 'så länge den tolereras av och inom den ramriksdagens beslut bildar kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras iett utvecklat samhälle som vårt. Detta är alltså meningen med reformen. I en av motioner heter det att denbärande tanken i vårt statsskick skall vara att regeringen inför riksdagenskall vara ansvarig för Ledningen av den statligaförvaltningen Ledningen av den statligaförvaltningen förvaltningen.Utan en skyldighet och en förmåga för regeringen att aktivt leda arbetet inomstatsförvaltningen brister den ansvars- och befogenhetskedja som utgör enförutsättning både för demokratin och för parlamentarismen, står det. Detta är mina svar till . Vi måste bygga utfolkstyrets möjligheter att styra förvaltningen. Och till vill jag säga att även chefernaskall vara underställda detta styre. Vi kanske får diskutera hur det i detaljskall utformas. vice talmannen anmälde att anhållitatt till protokollet få antecknat att han inte ägde rätt till ytterligarereplik. 20 (): Jag har deltagit i två av de utredningar somligger till grund för propositionen - förvaltningsutredningen ochverksledningskommittén -och känner därför del i det andliga faderskapet förpropositionen. Det är i stora drag en bra proposition. Den utvecklar enriktig filosofi för förhållandet mellan statsmakterna och förvaltningen. Men pänågra punkter är jag besviken. Det gäller först och främst behandlingen avlekmannastyrelserna och generaldirektörerna. Där är läget det, att vi harett dubbelkommando som är oklart i så måtto att man inte riktigt vet vem somhar ansvaret för verket. Propositionen är i det här avsnittet oklar. Det försinledningsvis ett klokt resonemang, där det framhålls att det här är ettproblem. Föredraganden tar sats för att komma fram till en lösning, mennågonstans på vägen hamnar han inte i en lösning utan i en mindre förändringsom innebär att de grundläggande oklarheterna kvarstår. Det är olyckligt att såsker. Jag känner inte riktigt igen den bild som , att styrelseledamöterna ilar ut från sammanträdena för att kasta sig in iden allmänna debatten om resp. verk. Jag tror för min del snarare att detförhållandet att man i en styrelse har varit med om att fatta ett beslut oftahämmar ledamoten när det gäller att delta i en fri och obunden debatt omverkets aktivitet. Man känner sig medansvarig, trots att styrelseledamöterna -som alla vet - inte har så stora förutsättningar att sätta sig in i de beslutsom de faktiskt skriver under pä. Jag tror att det finns många problem med denkonstruktion som vi har när det gäller verksstyrelsen - problem som barai ringa utsträckning lindras genom förslaget i propositionen. Får jag sedan säga några ord om den kritik som harframförts från och centerpartisterna och som går ut på att detskulle handla om en förstärkt styrning av förvaltningen. Jag tycker att detfinns en grundläggande brist i resonemang när han inte villgöra skillnad mellan frågan om statens inflytande över samhället å ena sidanoch regeringens inflytande över staten å den andra sidan. ochjag kan i långa stycken vara överens om, tror jag, att vi skall ha ett samhälledär det politiska inflytandet är begränsat, där staten inte intervenerar påalltför många områden och där den offentliga sektorn inte är alltföromfattande. Så långt kan vi som sagt i många avseenden vara överens. Men enhelt annan fråga är; Vilket inflytande skall regering och riksdag ha sade själv att makten skall ligga hos . Menmakten kan inte ligga hos , , om det inte finns organsom förmedlar de beslut vi här fattar till förvaltningen och ser till attförvaltningen handlar i enlighet med dessa beslut. Då blir maktlös.Det ideal som ställer upp är i praktiken den självstyrandebyråkratin. Det är inget bra ideal, för har vi offentlig makt -och vi behöverett visst mått av offentlig makt i samhället - är det viktigt att denna offentligamakt är underkastad demokratisk styrning och kontroll. Den här frågan har samband med några speciella problem sombehandlas i propositionen och i debatten. Det gäller t. ex. regeringsformen11:7, där det framgår att inget organ, inte heller regeringen, får lägga sig ihur vissa beslut skall fattas i förvaltningen. Den tolkning som propositionen ger uttryck för och som ärgrundad på förvaltningsutredningens och verksledningskommitténs enhälligabetänkanden - även de moderata ledamöterna och centerledamöterna står bakomställningstagandet härvidlag - har fått ett utomordentligt starkt stöd av deremissinstanser som yttrat sig. Det är riktigt att några remissinstanser haropponerat sig, men det är enstaka ropande röster. Jag tycker det är bra attregeringen har ställt sig bakom de båda enhälliga utredningarnas tolkning. Detbidrar till att klarare etablera en grundsyn i enlighet med regeringsformenshuvudtanke, att regeringen är ansvarig inför . För att det ansvaretskall fungera måste också förvaltningen vara ansvarig inför regeringen. Ominte regeringen kan påverka förvaltningen, kan inte vi här i utkrävaansvar av statsråden. Då får vi en ordning där statsråden står här italarstolen och säger att det och det har jag ingen synpunkt på - det är intemitt bord, jag kan inte ta ansvar för vad de självständiga verken gör. Men ensådan ordning vill vi inte ha. Skall vi ha en stark riksdag, skall vi ha enriksdag som förmår att utkräva ansvar av regeringen, måste vi också accepteraatt regeringen har möjlighet att påverka vad som sker i förvalta ningen. En annan fråga i detta sammanhang är de informellakontakterna. Jag uppfattar inte propositionen på det sättet att man önskarutvidga de informella kontakterna. Jag uppfattar den i stället så, att dethandlar om att acceptera att dessa kontakter existerar. Vi har alltför längehycklat och hymlat på denna punkt. uppdagade under mångaår, när jag var ledamot, då och då kontakter mellan och ettämbetsverk och hade dä en tendens att lägga sig pä marken och börja skrika atthär pågår någonting som är orimligt och okonstitutionellt och stridande motvedertagna principer. Men alla människor vet att för att samhällsförvaltningenskall fungera är det helt enkelt nödvändigt med ett visst mått avinformationsutbyte mellan folk i och folk ute i verken. Dethar alltid förhållit sig så. Vad som varit fel är att låtsats som omdetta inte förekom och har skrikit till så fort man uppdagat att det vid någotenstaka tillfälle ägt rum. Här handlar det alltså om att erkänna realiteter och attförsöka klargöra i vilken utsträckning sådana här kontakter, sådant härinformationsutbyte, får förekomma och i vilken utsträckning det är stridandemot grundlagen. Jag tycker det är utomordentligt värdefullt att vi i och medframläggandet av den Ledningen av den statligaförvaltningen Ledningen av den statligaförvaltningen härpropositionen har fått en genomgång av problemet, till ledning både förtjänstemännen och för i dess framtida arbete. Ramlagstiftningen är också en fråga som tas upp ibetänkandet-. Pä den punkten måste jag erkänna att jag är missnöjd med såvälmajoritetens som reservanternas skrivning. Majoriteten säger att man skallniinska pä ramlagstiftningen, och reservanterna säger att man skall minskamycket på denna lagstiftning. Jag undrar om riktigt hartänkt igenom vilka konsekvenserna av.förslagen blir. Låt mig ta några ramlagar; socialtjänstlagen, som vijobbar med i socialutskottet, högskolelagen och arbetarskyddslagen. Det ärväldigt svårt att föreställa sig hur man skall kunna precisera de lagarnaniycket mera än vad som sker. Vill verkligen och att manskall ha en mycket mera preciserad högskolelag? Vill de att vi skall ha enmycket mera preciserad socialtjänstlag? Och om vi skulle preciseraarbetarskyddslagen och föra tillbaka till alla de beslut som nufattas i arbetarskyddsstyrelsen, skulle vi stå upp till öronen i kemiskasubstanser! Det är faktiskt en omöjlighet att föra tillbaka alla de härbesluten till . Problemet är inte att befogenheterna är delegerade tilllägre instanser, utan problemet är att vi inte har tillräckliga instrument föratt granska den normgivning som sker på lägre nivåer. Det är därför det somOlle sade som här är av betydelse, nämligen att vi i börskaffa oss en bättre möjlighet att följa upp, utvärdera och granska det somregeringen och förvaltningsmyndigheterna har för sig. Jag tror att vi måste acceptera att ett inte obetydligtmått av ramlagstiftning existerar, för det är den enda praktiska möjlighetenatt hantera många komplicerade samhällssektorer. Vad vi måste arbeta på är attöka möjligheterna till kontroll i av det som sker inom dessa områdenoch till en utvärdering av hur de befogenheter som överlåts genomramlagstiftning har utnyttjats. Låt mig allra sist säga att jag tycker att centerpartiethar en klok reservation, som heter nr 15, där man säger att den författning somskall utarbetas om verksledningen bör ha formen av lag. Jag tror att det ärriktigt. Vi har haft en allmän verksstadga , men det är faktiskt interimligt att en norm av så stor betydelse som den som ger de allmänna ramarnaför ledningsorganisationen i verken inte har karaktären av lag. Jag skulle därför vilja anbefalla kamniarens ledamöter attstödja reservation nr 15. talman () replik; Jag tackar för det sista hansade här. Det var det bästa i hans anförande som helhet. 1 övrigt' måste jagsäga att jag blev besviken även på försök att försvarapropositionen. Jag förstår fuller väl statsråd, f. d. statsråd, f. d.statssekreterare, som suttit i kanslihuset, att det kliar i fingrarna. Vi farinte ut det vi vill, anser man. Vi får inte myndigheterna att besluta exakt somvi vill. Vi vill kunna smälla till dem och säga: Gör så! Det ärregeringens intentioner! Det är ennaturlig önskan hos maktpersoner över huvud taget och hos personersom vill ha någonting gjort. Men vi får ju inte falla till föga för sådanakänslor, utan det intressanta måste ändå vara att diskutera principerna. Jag vill än en gång understryka - precis som jag tog uppdet i polemik med - att jag självfallet menar att de beslut somvi fattar i och de förordningar som regeringen i anslutning tilldessa beslut utfärdar skall följas av förvaltningen. Det är inte detta detgäller, utan vad frågan gäller är i vad mån regeringen - märk väl regeringen;är inte ett dugg inkopplad! - skall kunna ge direkta order tillförvaltningen att göra så och så-och så och kunna göra detta utan att det blirdokumenterat, utan att man kan se var det egentliga beslutet har fattats ochutan att man kan se vem som har påverkat vem. Det måste väl ändå vara iriksdagens intresse att kunna göra dessa konstateranden. KU har lagt sig på marken och skriat, säger . Det må ha varit han själv var medlem ikonstitutionsutskottet - jag har inget minne av detta. Vad vi frånkonstitutionsutskottets sida har krävt i olika sammanhang är att vi skall klartkunna ange, precissom jag har sagt tidigare, var besluten har fattats. Dettycker jag inte är något ohemult krav. Sedan vill jag säga att var klarare änOlle . har svävat litet fram och tillbaka i sittresonemang. Dels är det stora förändringar, dels är det inga förändringar alls.För var det mera raka rör. Det skall bli förändringar.Regeringen skall styra förvaltningen och därmed bastå. Låt mig sä kvittera beröm tillcenterpartiet med att säga att det naturligtvis ligger en hel del i DanielTarschys resonemang om ramlagar. Jag sade i mitt inledningsanförande att maninte kan ta ramlagar över eri kam. Det viktiga är att stopj:ia den nuvarandeutvecklingstrenden. Vi behöver ju inte arbeta bara med ramlagar. Eller rättaresagt: Vi skall inskränka användningen av ramlagar till de områden där deabsolut är nödvändiga. Ledningen av den statliga förvaltningen 22GUNNAR () replik; Jag tror att det var som tidigarei debatten sade att det som här föreslås kommer att vara användbart förregeringen. Jag tror att det är riktigt. Jag tror också att i den delen harDaniel Tarschys rätt i analysen att detta är ett sätt att öka regeringensmöjligheter att styra över staten. Jag vill gärna ge rätt i den distinktionsom han gör, nämligen att det är frågan om dels hur mycket staten skall styraöver samhället, dels hur niycket regeringen skall styra staten. Det är intenödvändigtvis samma sak. Det ärdå viktigt att det finns klara, konkreta regler förhur regeringen skall styra staten: Det är viktigt av det skälet att riksdagenskall kunna kontrollera regeringen. glömde det tredje ledet,nämligen hur skall kunna styra staten och regeringen. Om man inte harmed det ledet, blir den första distinktionen inte så meningsfull som denframstod när den. Det varinte min avsikt att polemisera mot , utan jag ville Ledningen av den statliga förvaltningen visa attdetta hänger samman. Har man ambitionen att staten skall styra över större ochstörre del av samhället, då är det också intressant att skapa en anväridbarheti sättet att styra för regeringen som gör det enklare för regeringen att styrastaten. Jag menar att om inte kanbesluta och styra i dedelar som den rimligtvis bör göra när det gäller den politiska utvecklingen, pågrund av mångfalden och svåröverskådligheten, då är detta också en anledningtill att begränsa hur långt den offentliga makten skall gå. Även om vi görolika analyser på vägen dit, tror jag att det där finns en gemensam nämnaremellan mig och : svårigheten att styra allt gör det viktigt urpolitisk och ideologisk synpunkt men också ur konstitutionell synpunkt att setill att det finns en begränsning för den offentliga makten. Sedan vill jag säga att jag inte tror att det går attstoppa informella kontakter. Det är kanske inte heller i enskilda frågorhundraprocentigt nödvändigt, men visst är det en skillnad ätt nu gå över tillatt institutionalisera dem. Det gör att dessa kontakter givetvis kominer attöka. Det kommer också att eliminera och konstitutionsutskottetsmöjligheter att granska och därmed också ha en kontroll på hur mycket somdokumenteras och hur mycket som inte dokumenteras när det gäller regeringensstyrning av staten. 23DANIEL TARSCHYS (fp) replik; När det talas om informella kontakter, fårman ofta föreställningen i den här debatten att det handlar om direktiv somunder hand framförs till myndigheterna. Jag tror att det är viktigt att kommaihåg att den stora merparten av dessa kontakter är av mycket mera oskyldigtslag. I allmänhet rör det sig om att någon i ett verk ringer upp någon iregeringskansliet och frågar exempelvis: Vad är meningen? Finns det någon lagsom handlar om det här? Vad är det som är pä gång? Har ni några planer i någonviss fråga? Det är alltså ett informationsutbyte som inte i någon störreutsträckning påverkar besluten men som kan leda till ökad klarhet i handlandet.Hela det flödet av informella kontakter fyller en viktig och nödvändig funktion. säger att man söker institutionaliserasystemet, men jag tror inte att det är riktigt. Jag tror att man försöker skapaökad klarhet i vilka kontakter som får förekomma, under vilka omständigheter defår förekomma och under vilka omständigheter man bör iaktta försiktighet. Jagtycker att det är lovvärt att man här har försökt rensa upp litet grand isnårskogen, där det har rått mycken oklarhet. Då kan det hända, säger , att det försvårarKU:s kontroll av regeringen. Jag tycker att det är viktigt att inte se på dethär ur KU-perspektiv så mycket som kanske har skett i debatten. Detviktigaste för är trots allt inte att undersöka vilka kontakter somregeringen har med myndigheterna, utan det är att undersöka om regeringensköter sig, om innehållet i regeringens politik är bra. Vi måste i ökadutsträckning kunna ställa statsråden till ansvar för vad förvaltningenuträttar. Statsråden bär ett ansvar för att förvaltningen fungerar i enlighetmed intentioner, och skall statsråden kunna bära det ansvaret, måste de i sintur ha möjligheter att på olika sätt påverka förvaltningens verksamhet. Därförär det ett demokratiskt intresse att vi har en förvaltning som inte ärsjälvstyrande, utan underordnad riksdag och regering. Sedan är det en heltannan sak att vi på en hel del områden - typ högskola, kulturliv osv. - måsteha en ordning som innebär att det råder mångfald och pluralism och att man därär fredad från politisk styrning från regeringens sida. Ledningen av den statligaförvaltningen 24GUNNAR () replik; När det gäller informationsutbytet mellanregeringskansli och olika myndigheter tror jag att man skall vara litet meraförsiktig än vad är, eftersom det givetvis innebär att manutökar möjligheterna till och den generella acceptansen av ett sådan utbyte avåsikter och information. Det betyder också att det blir legitimt att obekväminformation kan lämnas den vägen i stället för i dokumenterad form. Därmedminskar möjligheterna att kontrollera vad som har förevarit inte bara förkonstitutionsutskottet - det håller jag helt med Dariiel Tarschys om - utanockså för allmänheten. Man kan också se saken från det motsatta hållet. Ommotivet för att institutionalisera detta med informella kontakter är skall uttolka otydliga lagar och informera om vad som egentligen haravsetts, då är lösningen kanske inte att man skapar ett utan snarare att man ålägger sig kravet att stifta tydligare lagardär avsikterna framgår klarare. Jag är rädd för att en del av de förändringar som vi nu äri färd med att genomföra kommer att öka utrymmet för lagstiftning som inte ärså tydlig som den borde vara. Jag är också rädd för att vi därmed är på väg attfä en ansvarsfördelning som är suddig. Det låter sig säga att ett statsrådskall vara ansvarig för allt, men , då vi har en betydligt merbegränsad ansvarsbeskrivning för olika statsråd, är det få av dem som vill taansvar för det som görs inom den ramen. Skall man bli ansvarig för allt, villkanske snart ingen ta ansvaret för något. 25 Tredje vice talman () replik; Ett par ord bara. använder päett vilseledande sätt begreppet självstyrande förvaltning, precis som om t.ex. jag skulle ha förordat någonting sådant. Det är naturligtvis inte på detviset, utan förvaltningen skall självfallet styras. Vad bordeha upptäckt under den här debatten och under hela sitt långa utredningsarbeteär att vad det handlar om är hur, på vilket sätt och på vilka grunder förvaltningenskall styras för att rättssäkerhet, effektivitet och ansvarsutkrävande skallbli så bra som möjligt. 26 () replik: GunnarHökmark var rädd för att man skullegöra regeringen ansvarig för allt. Låt mig säga att regeringen äransvarig för allt. Det är vi här i som är litet för späka när detgäller att ställa regeringen till ansvar, men det skall vi inte vara. Vi bordealla gå hem och läsa 1 kap. regeringsformen, för det säger mycket klart och tydligtatt regeringen ?, protokoll 1986/87:122 Ledningen av den statliga förvaltningen Då spelar det ingen roll vilka informella ellerformella kontakter som har förekommit. Om förvaltningen fungerar illa, skall vihär i kritisera statsråden och regeringen, och regeringen skall intefå försvara sig med att det inte är dess bord, aft det kan den inte påverkautan det ligger hos ett ämbetsverk som regeringen inte har någon makt över.Regeringen skall skaffa den makt den behöver för att se till att förvaltningenfungerar väl, och vi här i skall hålla regeringen ansvarig för attden statliga sektorn fungerar som vi önskar. Annars fungerar inte demokratin,och det är därför regeringens befogenheter att styra förvaltningen är viktigaockså för parlamentarismen, för möjligheter att kontrollera statenoch för folkets möjligheter att kontrollera . I den här debatten har det ibland låtit som om det bara ärgenom lagar som påverkar den offentliga .sektorn, men vi skall kommaihåg att vi också har anslag och anslagsvillkor som ett viktigt styrmedel. Vibeviljar oavbrutet pengar och förknippar villkor med dessa anslag. Det ärregeringens sak att se till, att de villkor som vi uppställer också uppfylls.Regeringen måste kunna vidarebefordra de här villkoren och anvisningarna tillförvaltningen, och vi här i måste kunna protestera när de villkorsom vi har uppställt inte realiseras i praktiken.