prop · GA03151 · 1986-12-31 00:00:00 — Tvärtom kan det ingeföreställningen att sä många som tio exemplar kan fä las i beslag, även ombara elt mindre antal är strängt laget nödvändigt frän bevissynpunkt. Ettgenomförande av YFU:s förslag kan därför få en effekt som är motsatt den åsyftade.Å andra sidan kan del länkas att YFU:s förslag om all ett enda exemplar av enfilm e.d. eller ljudupptagning får tas i beslag i bevissäkringssyfte äralltför begränsat. Jag vill därför inle tillstyrka utredningsförslaget i dennadel. Sammanfattningsvis anser jag atl YFU:s förslag börgenomföras utom så till vida att möjligheten alt genom vanlig lag överlämnabeslutanderätten i beslagsfrågor behålls och får avse också fonogram samt filmer,videogram m. m. Vidare bör det inte i lagtexten anges något visst antalexemplar som beslag i bevissäkringssyfte får omfatta. 10 1986/87. Mittförslag: Principen om allmänna handlingars offentlighet ges en mer vidsträckttillämplighet utanför myndighetsområdet. Den skall tillämpas hos vissaaktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ. Utmärkande fördenna grupp av organ är att de på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgiftersom innefattar myndighetsutövning eller liknande. Det är i princip bara idenna verksamhet offentlighet skall vara huvudregel. Utvidgningen av offentlighetsprincipenstillämpningsområde görs genom tillägg till sekretesslagen. a. skallbestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet härigenom blitillämpliga pä handlingar hos dessa enskilda organ. Nägon särskildgrundlagsregel om detla införs dock inte. förslag stämmer överens medmitt utom i följande hänseenden. Offentlighetsprincipen skall gälla hos delvisandra enskilda organ än enligt milt förslag. Handlingsoffentligheten skall hosde berörda organen regleras genom en särskild lag, medan begränsningar i offentlighetenhos organen skall regleras i sekretesslagen på samma sätt som i fråga ommyndigheterna. I TF skall införas en hänvisning lill denna reglering i vanliglag. Remissinstanserna: Förslaget alt utvidgaoffentlighetsprincipen till enskilda organ med statliga myndighetsutövandeförvaltningsuppgifter har fått ett i huvudsak positivt mottagande. Däremot haretl relativt slort antal remissinstanser en kritisk inställning till urvalet avde organ som föreslås omfattade av regleringen. Många av dessa organ avstyrkersålunda förslaget såvitt det berör dem själva. Bakgrunden till mitt förslag: Principen omhandlingsoffentlighet, dvs. att de handlingar som förvaras hos statliga ochkommunala myndigheter är allmänt lillgängliga, är etl karaktäristiskt inslag iden offentliga rätlen i värt land. De grundläggande bestämmelserna återfinns i2 kap. TF, som fick helt ny lydelse (prop. 1975/76:160, KU 54,1976/77:1, SFS 1976:954). Föreskrifter som begränsar handlingsoffentlighetenfinns i sekretesslagen. Principen om handlingsoffentlighet ingår som enbeståndsdel i den mera allmänna grundsats om en fri insyn i del allmännasangelägenheter som betecknas offentlighetsprincipen och som kommer till uttryckockså genom grundlagsregler om offentliga funktionärers yttrande- och meddelarfrihetoch om offentlighet vid domstolsförhandlingar. Ofta använder man dock uttrycketoffentlighetsprincipen i mera snäv bemärkelse just för principen omhandlingsoffentlighet, eftersom denna av ålder har varit det centrala inslageti den lagstiftning som skall förverkliga allmänhetens insyn i myndigheternasverksamhet. Principen om allmänna handlingars offentlighet omfattaremellertid inte alla organ som i någon form utövar verksamhet för det allmänna.En handling är enligt TF allmän endast om den förvaras hos en myndighet eller därmed jämställda beslutande församlingar, t. ex.riksdagen och kom- Prop. 1986/87:151 m.unfullmäktige (se 2 kap. 5 §). avses enligt förarbetena (prop. 1975/76:160 s. 134) organ inom denoffentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Om enförvaltningsuppgift har överlämnats till elt bolag eller till en förening,samfällighei, stiftelse eller enskild individ, vilket kan ske med stöd av 11kap. 6 § RF, faller delta organ utanför tillämpningsområdet för 2 kap. TF.Detla gäller även om organet anför-trotts uppgifter som innefattarmyndighetsutövning. Regeln att principen om handlingsoffentlighet gällerendast hos myndigheter är dock inte undantagslös. Sekretesslagen innehåller nämligeni I kap. 8 § en bestämmelse enligi vilket denna princip - lät vara i mycketbegränsad omfattning - gjorts tillämplig också utanför den offentligrättsligaorganisationen. Enligt den paragrafen skall vad som föreskrivs i TF om rätt attta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingarhos publicus och, såvitt avser verksamhet för officiell provning avfordon. Dessa organ skall vidare vid tillämpningen avsekretesslagen jämställas med myndighet. Att reglerna om handlingsoffentlighetoch sekretess har gjorts tillämpliga beträffande dessa organ hänger samman medatt offentlighetsprincipen tidigare varit tillämplig på dem och all man inteönskade inskränka principens tillämpningsområde i samband med att 2 kap. TFfick ny lydelse (prop. 1977/78:38 s. 41 och prop. 1979/80:2 Del A s. 125). Undantagen frän regeln att principen om allmännahandlingars offentlighet endast gäller inom myndighetsområdet är alltså få.Frågan om en utvidgning av tillämpningsområdet har emellertid diskuterats fleragånger. a. vid TF:s tillkomst pekades pä svårigheter att genomallmänna bestämmelser reglera offentlighetsprincipens tillämplighet på privatarättssubjekts handlingar. Övervägande skäl ansågs dä tala för att denna frågaliksom dittills borde regleras utanför grundlagens ram (SOU 1947:60 s. 71 f). I det förslag till nya grundlagsregler om allmännahandlingars offentlighet som offentlighetskommittén lade fram är 1966föreslogs atl med myndigheter i detta sammanhang skulle jämställas enskildaorgan såvitt deras årgärder kunde överprövas av en myndighet (SOU 1966:60 s.133). Förslaget ledde inle till lagstiftning, utan en ny utredning -offenllighels-och sekretesslagstiftningskommittén - tillsattes. Enligt denna kommittévar det vanskligt all överblicka konsekvenserna av en regel om handlingsoffentlighethos enskilda organ vilkas verksamhet var offenlligrätlsligt reglerad. Nägonmotsvarighet lill den förra kommitténs förslag förordades därför inte (SOU1975:22 s. 141). Kommittén tänkte sig dock möjligheten av en framlidautvidgning, något som krävde en särskild utredning (bet. s. 132). Underremissbehandlingen av kommitténs förslag vann denna tanke anslutning av fleraremissinstanser. 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angåendeallmänna handlingars offentlighet log föredragande statsrådet fasta på kommitténs tankegång och ansåg del också för sin del befogat atl överväga en utvidg ning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan lill annat organ, l.ex. privalrätisligt subjekt, borde inte automatiskt få denverkan alt handlings- Prop. 1986/87:151 offentligheten i motsvarande månbegränsas. Enligt föredraganden låg det särskilt nära till hands alt behållainsynen i fråga om handlingar som rör myndighetsutövning även sedan denna hartillagts ett enskilt subjekt. Frågan rymde emellertid enligt föredragandenkomplikationer som inte utan särskild utredning kunde överblickas och bemästras.En särskild kommitté borde därför tillkallas för uppgiften (prop. 1975/76:160s. Föredragandens uttalanden i denna del mötte inle någon erinran underriksdagsbehandlingen (KU 1975/76:48 och 1976/77:1). Utredningsuppdragetlämnades till kommunalförelagskommittén som har behandlat frågan i betänkandetHandlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet. Skälen för mitt förslag: Handlingsoffentligheten har lillsyfte atl utgöra en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet iförvaltningen och i folkstyret. I ett samhälle som värt där den offentligamakten utgår från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan få ensådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underiag för en friåsiktsbildning och etl fritt informationsflöde. För denna insyn är rätten attla del av allmänna handlingar av stor betydelse. De allmänna handlingarnas betydelsesom informationskälla har otvivelaktigt ökat allteftersom stat och kommun iväxande omfattning påtagit sig ansvaret för skilda uppgifter isamhällsgemenskapens intresse. Offentlighetsprincipens tillämpningsområde harhärigenom kommit att växa. Del kan med fog hävdas att intresset av insyn i offentligverksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form somvalts för verksamheten. I takt med att den offentliga förvaltningen har kommitatl få delvis nya mål, och i högre grad än tidigare inriktas på bl. a.planering och produktion, har emellertid förvaltningsuppgifter i allt störreutsträckning kommit att läggas pä organ som står utanför det traditionellamyndighetsområdet. I en inte obetydlig omfattning har man härvid valt att förden offentliga verksamheten använda associationsrältsliga former. Denna utvecklingkan sägas gä i motsatt riktning mot den faktiska utvidgning avoffentlighetsprincipens tillämpningsområde som jag berörde . Atl staten eller en kommun driver verksamhet iprivaträttslig form eller överlåter en offentligrätlslig uppgift till ettenskilt rättssubjekt kan ha många olika orsaker. Valet av den privaträttsligaformen för offentlig verksamhet kan t. ex. ha motiverats av att verksamhetenskall bedrivas i organiserat och permanent samarbete med utomståendeintressenter. Skälet kan också vara att det är fråga om affärsverksamhet ellerannan ekonomisk självbärande verksamhet som inte lämpligen kan ombesörjas aven myndighet. En snabbare beslutsprocess och det skydd mot insyn ochinblandning utifrån som de privaträttsliga verksamhetsformerna ger kan varatänkbara motiv till atl en förvaltningsuppgift har förts över till ett enskilträttssubjekt. När sädana enskilda organ har fått uppdrag av staten altombesörja förvaltningsuppgifter kan det synas vara ett naturiigl krav alt allmänhetens insyn i verksamheten skall vara densamma som om uppgiften handlagts av en myndighet. Etl av skälen lill alt en uppgift lagts pä ett enskilt organ kan emellertid som nämnts ibland vara just alt man velat undvika den offent- 148 lighet somgäller så snart det är fräga om en myndighels verksamhet. Det Prop.1986/87:151 föreligger alltså en konflikt mellan den offentlighetsprincip sombör råda inom den offentliga sektorn och den relativa slutenhet somkännetecknar privaträttens juridiska personer. De praktiska och principiella problem som dennamotsättning innebär bör få sin lösning som resultat av en avvägning mellaninsynsinlresset och de intressen som står mot detta. Nägon sädan avvägning haremellertid knappast gjorts annat än i enstaka fall. Nuvaranderättsläge är därför inte resultatet av några överväganden av systematisk naturutan beror i varje fall till betydande del på slumpen. En sädan ordning kaninte anses tillfredsställande. Den naturliga utgångspunkten, när man överväger vilkettillämpningsområde offentlighetsprincipen bör ha utanför myndighetssektorn, kanmed hänsyn till principens syfte synas vara att denna bör gälla i allmännaangelägenheter, oavsett om dessa handhas av myndigheter eller enskilda. förverkliga denna grundsats stöter man emellertid på mänga och svårlöstaproblem. Ett sådant är att avgöra när en angelägenhet som handhasav ett enskilt organ skall anses vara allmän till sin karaktär. Det rättsligabegrepp som det i så fall skulle ligga närmast till hands alt utgå från ärförvaltningsuppgifter, som enligt RF kan anförtros åt enskilda. Begreppetförvaltningsuppgift är emellertid inte så klart avgränsat att det är möjligtatt använda det som grund för alt ange offentlighetsprincipenstillämpningsområde. Jag anser nämligen att etl ofrånkomligl krav när det gällerall utvidga delta område är att det av lagstiftningen tillräckligt klart skallframgä i vilken utsträckning handlingar som förvaras hos andra än myndigheterär offentliga. En annan metod att skilja ul allmänna angelägenheter ärden som offentlighetskommittén använde och som byggde pä förhällandet atlbeslut i verksamheten hos det enskilda organet kan överprövas av en myndighet.Remissbehandlingen av förslaget visade emellertid att inte heller detta är enframkomlig väg. Som jag ser det går det inte atl genom en generell formeltillräckligt klart skilja ut vilka angelägenheter hos enskilda organ som är"allmänna" och vilka som inte är det. Inte ens om man använder ett såpass etablerat och ofta begagnat begrepp som myndighetsutövning för atlåtminstone fånga de i detta sammanhang mest centrala förvaltningsuppgifternauppnår man den tydlighet i avgränsningen som måste eftersträvas. Någon generellregel som med utgångspunkt i offentlighetsprincipens syfte anger hos vilkaenskilda organ denna princip är tillämplig är alltså inte möjlig. Med denangivna utgångspunkten blir man därför hänvisad till att från fall lill fallavgöra om ett visst enskilt organ skall tillämpa offentlighetsprincipen ellerinte. Ävenbortsett från denna avgränsningsfräga finns det problem förenade med en ordning enligt vilken vissa enskilda organs handlingar blir tillgäng liga för allmänheten. Offentligheten förutsätter erfarenhetsmässigt särskil da administrativa rutiner och för också oundvikligen med sig vissa ökade kostnader. Att införa en ordning som innebär sådana konsekvenser för etl 149 enskilträttssubjekt bör inte övervägas utan att man fåren offentlighet som Prop.1986/87:151 har någonpraktisk betydelse. Det kan t. ex. vara fråga om ett enskilt organ som endast i mycket liten omfattning har fått i uppgiftatt sköta en offentlig angelägenhet,medan verksamheten till den alldeles övervägande delen är Det skulle då te sig oproportioneriigt och föga rationellt att belastaett sädant organ med kostnader för en offentlighet av ringa praktisk betydelseför nägon del av verksamheten. Del kan vidare finnas sådana fall då det visserligen kanåberopas principiella goda skäl att göra ett visst enskilt rättssubjektshandlingar offentliga, men där det skulle vara nödvändigt alt genom sekretessreglerkraftigt begränsa eller rent av i praktiken helt upphäva insynen, Detla skulleav lätt insedda skäl behöva bli fallet l.ex. i sådana enskilda organ där statendriver affärsverksamhet i konkurrens med andra privata företag. Det kan ocksåvara svårt att hos elt enskilt organ hålla isär sådan verksamhet däroffentlighet bör råda från annan verksamhet så att insynsrätten kan fungera ipraktiken. Vidare kan förhållandena vara olika inom skilda sektorer.Som jag nämnt inledningsvis behandlar jag inte det kommunala området här, menäven pä den statliga sektorn varierar förhållandena mellan förelag som bedriveraffärsverksamhet, handhar kuUurella uppgifter eller utövar offentlig makt motenskilda. Ägarförhållandena e.d. kan också vara i hög grad olika. Det ter sigmera näraliggande med handlingsoffentlighet hos enskilda organ som helt ägseller drivs av staten än hos sådana där det statliga inslaget bara är ett blanden rad andra. Ett skäl mot atl nu införa offentlighet hos elt enskiltorgan kan vara atl organels verksamhet ses över och att det därför är ovisst omoffentlighetsprincipen bör gälla där också i ett längre perspektiv. Enutvidgad offentlighet kan knappast komma i fråga, om man inte kan förutse attden skall bestå . Ytterligare etl problem som man måste beakta är att det påmyndighetsområdet finns en mängd regler som bildar den rättsliga bakgrundentill offentlighetsprincipens tillämpning och som oftast saknar motsvarighet hosenskilda organ. Jag tänker pä sädana offentligrättsliga regler som föreskrifterom arkivvård, bestämmelser om förfarandet vid ärendehandläggning, föreskrifterom straff- och disciplinrätisligt ansvar saml regler om tillsyn genom JO ochJK. Enligt min mening måste man tveka inför tanken atl bygga upp motsvaranderegelsystem för enskilda rättssubjekt. De överväganden som jag nu har redovisat har lett mig tillsamma slutsats som kommunalförelagskommittén: en utvidgning av offentlighets principens tillämpning utanför myndighetsområdet bör inriktas pä de organ som det framstår som mest angeläget att reglera från offentlighetssyn punkt, nämligen sädana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Som jag förut har konstaterat bör frågan om vilka organ som skall omfattas av en sädan utvidgning avgöras efter en prövning av de specifika förhållan den som råder på varje särskilt område. Jag vill redan här påpeka att en sådan utvidgning av offentlighetsprincipen inte i sig innebär att det allmän na ikläds några nya förpliktelser i fråga om arkivvård. De frågor som utvidgningen aktualiserar i fräga om arkivläggning, gallring och arkivvård 150 över huvudtaget bör inte tas upp här utan behandlas fristående från detta Prop.1986/87:151 lagstiftningsärende. Jag har i denna del samrålt med statsrådetGöransson. Kommittén har närmast av tidsskäl inte haft möjlighet attgå vidare men uttalar att det inte finns skäl atl begränsa införandel avoffentlighetsprincipen lill enbart myndighetsutövningsomrädel. För min del harjag angett att min grundinställning är att offentlighet sä långt möjligt börråda i allmänna angelägenheter. Med hänsyn lill de slora svårigheter som ärförenade med att utvidga offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet villjag emellertid avvakta erfarenheterna av de förslag jag lägger fram i delföljande innan jag är beredd att överväga någon längre gående utvidgning. Jag skall nu gå in något närmare på vilka enskilda organbeträffande vilka jag anser man nu kan överväga att göra offentlighetsprincipentilllämplig. De organ som jag lar upp kan indelas i etl antal huvudgrupperefter karaktären av den myndighetsutövning som har anförtrotts dem. Jagbehandlar dem under skilda rubriker i del följande. Sist i detta avsnitt berörjag den lagtekniska utformningen av mina förslag. Jag har beträffande de olikaorganen samrålt med de statsråd till vilkas ansvarsområde resp. organ hör. Obligatorisk kontroll genom teknisk provning e. d. Obligatorisk kontroll (ett begrepp som enligt SFS1985:1105 har ersatt den tidigare officiella provningen) utförs vidriksprovplalser och auktoriserade provplatser. Förutom tre statligamyndigheter, som är riksprovplalser och där offentlighetsprincipen såledesredan gäller , finns det fyra aktiebolag i vilka staten har ettbestämmande inflytande och som i egenskap av riksprovplats svarar förobligatorisk kontroll. Uppgiften alt fatta beslut om en produkt skall godkännasför etl visst ändamål eller inte innefattar utan tvekan myndighetsutövning(prop. 1974:162 s. 17). Hos elt av de bolag som svarar för sådan provning - ABSvensk - gäller som jag tidigare nämnt offentlighetsprincipen redannu. I fräga om de tre övriga bolag som är riksprovplalser anser jag i likhetmed kommittén att AB Statens anläggningsprovning och böromfattas av offentlighetsprincipen. Några bärande skäl som talar emot dettaställningstagande har inle framkommit under remissbehandlingen, och de berördabolagen har inle heller själva haft något att erinra mot delta. När det däremotgäller SEMKO, Svenska Elektriska Malerielkontrollanstalten, som ärriksprovplats för elektriskt material, anser jag att det bolaget tills vidarebör lämnas utanför ett förslag om ökad offentlighet. SEMKO:s verksamhet ärföremål för översyn (jfr Ds I 1986:1). Frågan om offentlighetsprincipen börutvidgas till atl omfatta även SEMKO bör därför t. v. få anstå i avvaktan påresultatet av översynen. De auktoriserade provplatser som kan utses enligt lagen(1985:1105) om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m. m. har intemyndighetsut-övningsuppgifler och bör därför inte omfattas avoffentlighetsprincipen. Visslikhet med den provning som har berörts har den besiktning och tillsyn som Kungl. Svenska () utför av segelflygplan med stöd av bestämmelser i luftfartslagen (1957:297, omtryckt 1986:166) 151 På samma sätt som den obligatoriska kontrollen vid Prop.1986/87:151 riksprovplalser i princip bör omfattas av offentlighet böroffentlighet gälla också i besiktnings- och tillsynsärenden hos KSAK. Sammanfattningsvis föreslär jag alltså attoffentlighetsprincipen införs hos AB Statens anläggningsprovning,och . Den bör gälla beträffande själva besluten i ärendenom obligatorisk kontroll resp. ärenden om besiktning eller tillsyn och deandra handlingar som ingår i sädana ärenden. Liksom hos de statliga myndighetersom har likartad verksamhet och hos AB finns det behov avatt kunna sekretessbelägga uppgifter om enskildas affärs- ochdriftförhällan-den m.m. hos de organ som offentlighetsprincipen således börvara till-lämplig på. Jag återkommer senare till hur detla bör ske. Fördelning av statliga medel Vissa privalrättsliga subjekt har tillagts uppgiften altlill enskilda fördela statligt stöd i olika former. Det föreligger elt starktintresse av offentlighet i sådana ärenden där allmänna medel skall fördelas. När det först gäller sådana organ som fördelar statligamedel till kulturaktiviteter m.m. eller delar ut statliga stipendier anser jagi likhet med kommittén och remissinstanserna all oifentlighetsprincipen börgälla i sådan verksamhet hos i , norska samarbetsfonden. ,, länsbildningsförbunden. Något behov av sekretesskydd för uppgifter i sådanaärenden som jag nu nämnt torde normall sett inte föreligga. Kommittén har för sin del föreslagit attoffentlighetsprincipen skall införas också hos ytterligare några organ som kanhänföras till denna grupp. Även om goda skäl i och för sig kan anföras förkommitténs uppfattning anser jag emellertid alt de bör lämnas utanförregleringen. Jag nämner i del följande de organ som åsyftas och anger ianslutning härtill skälen för mitt ställningslagande. för rikskonserter kommer attomorganiseras vilket innebär förändringar i fråga om dess verksamhetsuppgifier (prop. 1985/86:114). Frågan om offentlighetsprincipens tillämpning hos stiftelsen bör därför anstå t. v. Det stöd som Hantverks- och Industrior ganisation - Familjeföretagen har haft om hand för granskning av gesällprov har numera upphört, och frågan om offentlighet hos organisatio nen får därmed anses ha fallit. mot cancer skall enligt tidigare riksdagsbeslut inte pröva frågor om anslag av statliga medel för forskning inom föreningens versamhelsområde efter utgången av budget /86 (prop. 1980/81:100 bil. 12 s. 578). har emellertid för /87 i stället anvisat medel lill föreningens informations verksamhet (UbU 1985/86:33 s. 5 och 10). I avvaktan på elt slutligt ställningslagande om föreningens roll i hithörande frägor bör den lämnas utanför regleringen. Den verksamhet hos exportråd som består i fördelning av statligt stöd till språkutbildning (Svensk-Franska Språkfon- 152 den) har marginell betydelse vid sidan av uppgiften attfördela statligt stöd Prop. 1986/87:151 lill projekt-export. Endast om dennasenare verksamhet omfattas av offentlighet, bör språkutbildningsstödet bliföremål för allmän insyn. Jag återkommer strax till den senare frågan. Det stödsom förmedlar till författare och översättare ägersamband med utformningen av biblioteks- och talboksersättningen. Den fråganövervägs f n. av upphovsrättsutredningen (Ju 1976:02) som kan komma att föreslåandra grunder för utgivandet av sådan ersättning. Denna verksamhet bör därförinte t. v. omfattas av offentlighetsprincipen. Svenska befattningmed frågor om statsbidrag lill finsk amatörteaterverksamhet i kanväntas bli föremål för omprövning inom . Också dennaverksamhet, som utgör en mycket liten del av uppgifter, bör därförnu lämnas utanför regleringen. När det härefter gäller fördelning av allmänna medel iform av statligt stöd till näringslivet har sädana uppgifter anförtrotts en radenskilda juridiska personer. De medel som fördelas pä detta sätt uppgårärligen till avsevärda belopp och intresset av insyn i verksamheten gör sig imånga fall starkt gällande. 1 likhet med kommitténs och remissinstanserna anserjag därför i princip att det finns goda skäl all vidga offentlighetsprincipentill de enskilda organ som sysslar med denna form av stödverksamhet.