prop · GA03106 · 1986-12-31 00:00:00 — För det första har det gälltatt undersöka möjligheterna till en uppstramning av kriminalvården i frihetinom ramen för det nuvarande påföljdssystemet. Den andra uppgiften har varitatt pröva förutsättningarna för att med detta system införliva en eller ett parbrottspåföljder som kan utgöra nya alternativ till frihetsstraff. Kommitténinledde sitt arbete med att överväga frågan om förändringar inom det nuvarandepåföljdssystemets ram. Resultatet redovisades i delbetänkandet (SOU 1981:90) Frivårdspåföljder.I detta slutbetänkande behandlas nu den återstående frågan om nya alternativtill frihetsstraff. Detär fyra olika nya alternativa påföljder som särskilt behandlas. De två förstakallas nattfängelse och veckoslutsfängelse. Som namnen antyder innebär de atten fängelsevistelse begränsas till endast vissa delar av dygnet eller veckan.Som en gemensam benämning på dessa påföljder används i betänkandet begreppetfritidsfängelse. Den tredje påföljden är samhällstjänst. Den innebär att dendömde på sin fritid under ett visst antal timmar utför oavlönat, samhällsnyttigtarbete. Den fjärde påföljden kallas kontraktsvård. Den innebär attdrogmissbrukare erbjuds att frivilligt underkasta sig vård för sitt missbmkenligt ett särskilt behandlingsprogram i stället för att undergå vanligstraffrättslig påföljd. Utöver dessa strafformer har kommittén även sett påytterligare några påföljder som finns i andra länder. emellertid vissa principfrågor. a. uttalar kommitténatt det knappast är möjligt att finna nya påföljder som är särskihindividualpreventivt verksamma. Det är svårt att finna påföljder som kanförväntas i nämnvärd utsträckning påverka lagöverträdare till att inteåterfalla i brott. Detta kan därför inte vara det enda eller ens det huvudsakligaskälet för att utöka påföljdssystemet. I stället måste det väsentligaste motivetför detta, som också framgår av kommitténs direktiv, vara att man därigenomvill försöka begränsa användningen av frihetsstraff. Endast sådana påföljderbör därför införas som uteslutande eller i vart fall i mycket hög utsträckningkan komma att ersätta sådana straff. Kommittén ser däremot inga principiellahinder mot att även påföljder införs, vars verkställighet dominerasav behandlingsinslag, om de bara uppfyller detta krav. 1986/87: 106 Kommittén har alltså övervägt ett antal påföljder somfinns i andra länder och har därigenom haft anledning att göra internationellajämförelser. Kommittén vill därför framhålla, att det finns en läng radomständigheter som försvårar och förringar värdet av sådana jämförelser. Gmndläggandeskillnader mellan länderna, bl. a. i fråga om straffsystemens utformning,graden av kriminalisering, tillämpningen av bestämmelserna och de statistiskarapporteringssystemen, gör att man måste vara mycket försiktig med att dra någrasäkra slutsatser av erfarenheter som har vunnits i andra länder. Det är därföraldrig lämpligt att utan vidare importera påföljder från andra länder. Kommitténövergår härefter till att se närmare på påföljderna fritidsfängelse,samhällstjänst och kontraktsvård. Flera länders straffsystem innehåller nattfängelse ellerveckoslutsfängelse eller båda dessa påföljder. Det förekommer också attfritidsfängelse kombineras med någon form av samhällstjänst så att den dömdeunder den tid han är intagen i anstalt får utföra någon form av samhällsnyttigtarbete. Erfarenheterna av påföljderna kan sägas vara blandade. I några länderökar användningen och i andra minskar den. Där den minskar beror det antingenpå ekonomiska faktorer eller på att påföljden bedöms som olämplig på gmnd av attverkställigheten blir långt utdragen i tiden. Att fritidsfängelse har flera fördelar jämfört medordinärt fängelse är uppenbart. Genom att ingreppet i den dömdes Uvssituationbegränsas, minskar de negativa effekterna av frihetsberövandet. Jämfört medandra alternativ till frihetsstraff har fritidsfängelse bl. a. den fördelenatt den allmänpreventiva effekten av straffet kan förväntas vara relativt hög. Fritidsfängelse har emellertid också nackdelar. Det är avflera anledningar endast mycket korta fängelsestraff som kan ersättas avfritidsfängelse. Det är också svårt att bland det nuvarande fängelseklienteletfinna någon kategori för vilken fritidsfängelse skulle kunna vara en lämpligpåföljd. Behovet av en sådan påföljd synes därför vara litet. Det finns dåockså en risk för att påföljden skulle komma att användas i stället förpåföljder i frihet. Fritidsfängelse utgör inte heller något egentligt alternativfill frihetsstraff, utan bara ett mer begränsat frihetsberövande. Nattfängelse skiljer sig inte heller särskilt mycket fråndet nuvarande frigångsinstitutet, som innebär att anstaltsintagna under dagtidkan få arbeta eller studera utanför anstalten. Det är tveksamt om nattfängelseoch fiigång skulle kunna finnas och frigången bör enligt kommitténs meningbestå. De största nackdelarna med fritidsfängelse gäller ändå depraktiska, administrativa och resursmässiga fömtsättningama för påföljden.Fritidsfängelse skulle leda till ett dåligt och ojämnt utnyttjande avanstalternas kapacitet. För verkställighet av även korta straff skulle krävastillgång på anstaltsplatser under förhållandevis länga tider. Fritidsfängelseskulle också vara personalkrävande, särskilt under s. k. obekväm arbetstid. Utan att ta någon direkt ställning i enskilda frågor har kommitténövervägt hur fritidsfängelse skulle kunna utformas, om det infördes. 7 1986/87. påföljdenslagtekniska utformning, frågan om domstolen eller ett verkställig- Prop.1986/87: 106 hetsorgan skulle besluta om användningen, vilket omräkningstal somskulle gälla om fängelsestraff skulle verkställas i form av fritidsfängelse ochvilka villkor som skulle gälla för dom på fritidsfängelse. Kommitténs slutsats är att de fördelar som står att vinnamed att införa någon form av fritidsfängelse i det svenska påföljds- ellerstraffverkställighetssystemet inte är så stora att de uppväger nackdelarna.Främst avser kommittén därvid de resursmässiga påfrestningar somfritidsfängelse skulle innebära. Kommittén ifrågasätter också om det finnsbehov av en sådan strafform. Någon sådan påföljd eller verkställighetsformföreslås därför inte. I stället bedömer kommittén det som väsentligare attutveckla frigångsinstitutet än att införa fritidsfängelse som ett nytt inslagi det svenska straffsystemet. Samhällstjänst finns redan som brottspåföljd i mångaländer. var ett av de första länderna som införde påföljden och denengelska formen av samhällstjänst har också tjänat som förebild i många andraländer, när påföljden har införts. har försöksverksamheter medsamhällstjänst inletts i och . Man anser sig i dessa länder i regel ha goda erfarenheterav samhällstjänst. Andelen fullföljda domar på samhällstjänst är i allmänhetstor och verkställigheten har i regel inte heller lett till några praktiskasvårigheter. Det har exempelvis sällan varit svårt att ordna arbetstillfällenåt de dömda. Det har däremot såvitt kommittén har kunnat finna knappastförekommit några utvärderingar av samhällstjänstens effekter. Vad som skullevara av särskilt intresse att få veta är, om samhällstjänsten har kommit attersätta frihetsstraff eller om den har valts i stället för andra icke frihetsberövandepåföljder och om återfallsfrekvensen bland de dömda påverkats i någon nämnvärdutsträckning. De undersökningar som ändå gjorts på dessa områden tyder på atthögst hälften - troligen färre - av alla domar pä samhällstjänst har trätt istället för fängelsestraff och att det inte går att visa att återfallsfrekvensenskulle förbättras av att samhällstjänst väljs i stället för någon annanpåföljd. Inledningsvis tar kommittén i sina överväganden uppsamhällstjänstens fördelar och nackdelar jämfört med andra påföljder. Blandfördelarna märks de reparativa och pedagogiska inslag som kan sägas innefattasi verkställigheten och även att denna bör kunna göras mer meningsfull för dendömde än verkställighet av andra påföljder. Ytterligare fördelar kan ligga i enfördjupad kontakt mellan den dömde och andra människor under verkställigheten.Tanken på samhällstjänst som ett lämpligt inslag i påföljdssystemet synes ocksåredan ha en viss förankring i det allmänna rättsmedvetandet. finns det emellertid en rad nackdelar ochkomplikationer förknippade med att införa samhällstjänst. Särskilt gällerdetta om man, såsom kommittén har att göra, tänker sig samhällstjänsten som ettalternativ i första hand till frihetsstraff. Kommittén är nämligen tveksam tillom samhällstjänst verkligen kan användas i de fall påföljden f. n. blirfängelse. Dels kräver fullgörandet av samhällstjänst en arbetsförmåga som vårtfängelseklientel sällan har.Dels är det tveksamt i vad mån samhällstjänst kan anses tillgodose Prop.1986/87: 106 de allmänpreventiva krav som i allmänhet föranlett utdömandet avfängelsestraff. Ett ytterligare skäl mot samhällstjänst är svårigheternaatt finna lämpliga arbetsuppgifter. Kommittén har undersökt möjligheterna tilldetta och därvid funnit att det knappast är möjligt att i vårt land bygga uppen samhällstjänst på offentlig eller offentligt stöttad verksamhet utan storaekonomiska insatser. I stället torde man få basera verkställigheten åtminstonei huvudsak på ideella och liknande organisationer. Detta kan leda tillbristande stadga och kontinuitet och individuellt mycket skiftande utformningav verkställigheten. Mot samhällstjänst kan också anföras mer principiellainvändningar. Det är tveksamt om arbete bör användas som en straffrättsligreaktion. Arbete uppfattas av de flesta som en förmån och utgör ett väsentligtinslag i samhällslivet. Självklart måste det då vara ett principiellt dilemmaatt använda arbete även i bestraffande syfte. I det sammanhanget kan ocksånoteras att det stadgas förbud mot tvångsarbete i den europeiska konventionenom skydd för mänskliga rättigheter. Samhällstjänst bör inte införas i påföljdssystemet utanatt man därigenom tror sig kunna uppnå positiva effekter, som inte kan uppnåsinom det nuvarande systemets ram. I princip kan man då tänka sig tre olikaskäl för att införa samhällstjänst. Ett är att åstadkomma en kraftigare elleråtminstone speciell reaktion på viss brottslighet eller för vissa brottslingar,där straffet nu inte bedöms som tillräckligt eller lämpligt. Ett annat skäl äratt därigenom få till stånd en förbättrad rehabilitering av lagöverträdare medminskad återfallsfrekvens som följd. Ett tredje skäl är att erbjudadomstolarna ett ytterligare alternativ att använda i stället för fängelse föratt därigenom minska antalet frihetsberövanden. Kommittén ställer sig tveksam till att införasamhällstjänst på bekostnad av bötesstraffets användningsområde. Kommittén trorinte heller att det finns någon grund för att förvänta sig att samhällstjänstskulle leda till påtagligt förbättrad rehabilitering. Det enda tänkbara skäletför att införa samhällstjänst i det svenska påföljdssystemet är i stället attsamhällstjänst i vissa fall skulle kunna motsvara fängelsestraffetsallmänpreventiva verkan och därför kunna användas i stället för sådana straff.Svårigheterna skulle dock bli stora att bland det nuvarande fängelseklienteletvälja ut de kategorier lagöverträdare som skulle kunna vara lämpade församhällstjänst. För att kunna ta ställning till frågan om samhällstjänstbör införas i det svenska påföljdssystemet har kommittén funnit det nödvändigtatt först behandla vissa frågor rörande hur påföljden skulle kunna tänkas bliutformad, vilka förutsättningar som skulle gälla för tillämpningen av den ochvilka regler som skulle gälla för verkställigheten. Enligt kommitténs mening är tre olika utformningar avsamhällstjänsten närmast tänkbara. För det första skulle påföljden kunnautformas som en helt självständig påföljd i straffsystemet, för det andraskulle den kunna göras till en form för verkställighet av fängelsestraff ochför det tredje skulle den kunna utformas som ett komplement till någon annanform av kriminalvård i frihet. Enligt kommitténs mening vore det bäst att knytasamhällstjänsten till den påföljd som kommittén föreslog i sitt tidigaredelbetänkande under namnetvillkorligt fängelse och som innebär att rätten dömer ut ett fängelse- Prop.1986/87: 106 straff men medger anstånd med straffets verkställighet.Framför allt skulle en sådan utformning medverka till att samhällstjänsten ihög utsträckning skulle komma att användas i stället för fängelsestraff. Olika fömtsättningar borde gälla för dom påsamhällstjänst. Genom att kräva den tilltalades samtycke skulle det finnasstörre chanser att endast sädana som var motiverade för arbetet skulle komma ifråga. Även domstolen borde emellertid pröva, om den tilltalade kundeförväntas uppfylla samhällstjänstens krav. Det kunde vidare vara rimligt attsamhällstjänsten endast användes vid brott som leder till fängelse i högst ettår. Dom på samhällstjänst skulle innebära att lagöverträdarenålades att inom viss av rätten fastställd tid utföra minst 40 och högst 200timmars oavlönat, samhällsnyttigt arbete. Nar arbetet hade slutförts, bordepåföljden anses i sin helhet verkställd. Någon särskild prövotid borde alltsåinte löpa och den dömde borde inte stå under någon särskild övervakning. Vadgäller arbetets art anser kommittén, som tidigare nämnts, att samhällstjänsteni första hand borde baseras på mer sysselsättningsbetonade uppgifter hosideella och liknande organisationer som redan tidigare bygger sin verksamhet påoavlönade, ideella insatser. Vid misskötsamhet eller återfall i brott underverkställighetstiden borde ytterst det villkorligt medgivna anståndet kunnaförklaras förverkat. Den slutsats som kommittén drar av dessa överväganden äratt det är många nackdelar förenade med påföljden. I första hand gäller detsvårigheterna att få påföljden att träda i stället för fängelsestraff.Samhällstjänsten skulle också leda till ett osäkert urval av lagöverträdare,eftersom det skulle vara svårt att generellt ange vilka som borde kunna komma ifråga för påföljden. De principiella invändningar som kan resas mot strafformenär också betydande, liksom även svårigheterna att finna lämpliga arbetsuppgifter.På grund härav anser kommittén att samhällstjänst inte bör införas i detsvenska pålöljdssystemet. De positiva inslag som ändå finns i samhällstjänstenbör i stället tas till vara inom ramen för sådan fritidsverksamhet som kan ägarum med stöd av 14 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Dennabestämmelse ger möjlighet att låta fängelsedömda på fritid utom anstalten deltai föreningsverksamhet eller annan liknande verksamhet. Den form av kontraktsvård som kommittén haft att utredahar som förebild en verksamhet som förekommer eller har förekommit i vissadelstater i under benämningen civil commitment. I huvudsak innebär den att narkotikamissbmkare,som har övertygats om brott, i vissa fall kan erbjudas vård för sitt missbmkenligt ett särskilt behandlingsprogram i stället för att undergå vanligstraffrättslig påföljd. De amerikanska civil commitment-programmen har undersenare år minskat i omfattning eller helt lagts ned. Skälen till detta är attde är mycket resurskrävande som behandlingsresultaten har bedömts somdåliga. Det finns emellertid i också andra program som kan betecknas somkontraktsvård i den meningen att de ger lagöverträdare möjlighet att byta ut en vanligstraffrättslig påföljd mot behandling. Sädana program finns inte Prop.1986/87: 106 bara för alkohol- och narkotikamissbrukare utan också exempelvisför trafik-nykterhetsbrottslingar och familjemisshandlare. Vid i drevs under åren1979-1983 en försöksverksamhet med kontraktsvärd av narkotikamissbrukare medcivil commitment-programmen som förebild. Försöket är ännu inte slutligtutvärderat men man kan ändå konstatera att man inledningsvis brottades medstora svårigheter att över huvud taget genomföra verksamheten och att det varförst sedan man infört ett system för urval av de missbrukare som skulle ingå iförsöket som man fick resultat som man bedömde som goda. Antalet drogmissbmkare bland dem som är intagna i svenskafängelser är stort. Det är ungefär lika många som missbrukar narkotika somalkohol och ungefär hälften av missbrukarna kan betecknas som biandmissbrukare.Andelen missbmkare kan uppskattas till . Det bör finns goda möjligheteratt minska anstaltspopulationens storlek genom en alternativ påföljd, som är särskiltinriktad på missbmksklienteiet. Tanken bakom kontraktsvård som en brottspåföljd är attintresset av att en lagöverträdare avhåller sig från missbmk och därigenom inteåterfaller i brott kan vara starkare än intresset av att det begångna brottetleder till en traditionell påföljd. Samhället kan alltså sägas vara berett atti viss mån avstå från en gängse reaktion på brottet mot att lagöverträdarenunderkastar sig värd för sitt missbmk. Tack vare detta bör kontraktsvård habättre möjligheter än de flesta andra s. k. alternativ till frihetsstraff attbli en ersättning uteslutande till frihetsstraff. Det finns emellertid nackdelar och tveksamheter även meddetta alternativ. För det första är det långt ifrån säkert att man skulleuppnå några förbättrade rehabiliteringseffekter av kontraktsvård. Deamerikanska erfarenheterna är inte uppmuntrande och även Ulleråkersförsöketdrabbades av svårigheter, åtminstone inledningsvis. En annan nackdel är attpåföljden på grund av sin behandlingsinriktning skulle få en individuelltväxlande utformning, vilket skulle göra det svårare att tillgodoserättvisekrav. Det kan också riktas principiella invändningar mot påföljden vadgäller det inflytande över påföljdsvalet som lagöverträdarens valfrihet mellanfängelse och vård innebär. Främst med hänsyn till att kontraktsvården bedöms hastörre möjligheter än de andra behandlade påföljderna att träda i stället förfängelsestraff anser kommittén ändå att det är den påföljden som i första handbör komma i fråga för att införas i det svenska påföljdssystemet. Kommitténbedömer också att det finns möjligheter att på olika sätt motverka de negativaeffekter som är förknippade med kontraktsvården. Kommittén föreslår därför, attkon-traktsvård införs som en straffrättsUg reaktion i det svenska påföljdssystemet. Kontraktsvård skall användas i stället för fängelsestraffpå högst . Påföljden skall användas för missbmkare av alkohol ellernarkotika som är i behov av vård för sitt missbmk och villiga att undergå sådanvård enligt en särskild vårdplan. Missbmkaren skall också kunna bedömas somlämpad för vården. Kontraktsvård kan utformas som en självständig påföljd istraffsystemet. Den kan också knytas till en frivårdspåföljd. En ytterligarelösning är att göra denull en form för verkställighet av fängelsestraff. Sluthgen kan man också Prop.1986/87: 106 genom en processuell regel bereda utrymme för kontraktsvård, innanpåföljdsvalet slutligt träffas. Det finns fördelar och nackdelar med alladessa lösningar. Kommittén har ändå stannat för att kontraktsvården bör knytas tillden av kommittén tidigare föreslagna påföljden villkorligt fängelse. Det villkorligafängelset bör vara förenat med en prövotid av och i likhet med vad somgäller vid skyddstillsyn bör den dömde stå under övervakning under det första prövotidsåret.För att inte prövotiden skall bli längre vid skyddstillsyn än vid villkorligtfängelse föreslår kommittén också, att skyddstillsynens prövotid. som f. n. , förkortas till tvä år. Initiativettill kontraktsvård bör i regel komma från frivårdens personal ellerpersonundersökaren i samband med personutredningen. Härvid måste ett förslag tillvårdavtal tas fram och presenteras för den tilltalades godkännande. Det börockså i samband med personutredningen etableras kontakt mellan missbrukaren ochden tilltänkta vårdinrättningen. En dom på villkorligt fängelse bör i likhetmed en dom på skyddstillsyn i regel gå i omedelbar verkställighet. Eftersomkontraktsvårdens fördelar i viss utsträckning antas ligga på behandlingssidan,är det väsentligt vilket innehåll vården ges. För kommitténs del har emellertidde straffrättsliga frågorna stått i förgrunden och kommittén har inte haftmöjligheter att dra upp annat än allmänna riktlinjer för vården. Två alternativhar närmast stått till buds för denna. Det ena är att bygga upp en ny vårdformenligt amerikansk förebild av den typ som förekom i försöksverksamheten vid Ulleråkerssjukhus. Kommittén menar emellertid att det i vart fall f. n. inte finns skälatt bygga upp en vårdorganisation av denna art. I stället förordar kommitténatt kontraktsvården knyts till redan existerande former av missbmksvård.Härigenom åstadkoms bl. a. en större valfrihet inom ramen för påföljden. Valetav vårdform skall göras med utgångspunkt från missbrukarens behov av vård. Förden skull är emellertid inte brottets art och svårhet utan betydelse isammanhanget. Det är nämligen domstolen som avgör om kontraktsvården skallkunna ersätta det fängelsestraff som annars skulle ha verkställts. Somexempel på vårdformer som kan förekomma kan nämnas öppen polikliniskbehandling, vård i s. k. hem för vård eller boende, såsom vårdanstalter föralkoholmissbrukare och behandlingshem för narkotikamissbrukare, samtfamiljevård. Ett krav på drogfrihet bör gälla inom alla vårdformer. Om det,sedan vården har inletts, av någon anledning finns skäl att byta vårdform ellergöra annan väsentlig ändring i vårdavtalet, måste enligt förslaget dennaändring godkännas av en övervakningsnämnd. Om nämnden inte kan godta ändringenoch vården inte kan fortsätta i tidigare former, måste den upphöra och detutdömda fängelsestraffet i stället gå i verkställighet. Fråganom kontraktsvård för trafiknykterhetsbrott har krävt särskilda överväganden. Ensådan kontraktsvård skulle nämligen kunna ges en speciell inriktning somsärskilt tar sikte på att brottet har samband med trafik. Förebilder tillsådana former av kontraktsvård finns i . Kommittén har emellertid stannatför att det inte bör utvecklas någon speciell form av kontraktsvård för dennakategori. I stället bör de vanliga formerna av kontraktsvård vara lämpligaäven för trafiknykterhetsbrottslingar. Detligger i kontraktsvårdens idé att ett brott mot det avtal som ligger till grund förvården skall leda till att vården avbryts och fängelsestraffet går i Prop.1986/87: 106 verkställighet. Härvid skall den dömde inte tillgodoräknas någondel av redan avverkad vårdtid. Detta bör därför vara huvudregeln. Formelltskall det gå till så att det villkorligt medgivna anståndet medverkställigheten av fängelsestraffet förklaras förverkat. Några undantag måstedock finnas. Dels måste det finnas mindre ingripande sätt förvårdinrättningarna att ingripa mot ordningsförseelser, dels måste vissavräkning för genomgången vård kunna göras i undantagsfall. Vid andra former avmisskötsamhet eller den fortsatta övervakningstiden skall ettsärskilt sanktionssystem, liknande det som finns vid skyddstillsyn, finnas.Ytterst skall även i sådana fall det villkorligt medgivna anståndet kunnaförklaras förverkat. Kommittén föreslår att vårdkostnaden fördelas på sammasätt som vid motsvarande vård av fängelsedömda utom anstalt med stöd av 34 § KvaL.Det innebär att kostnadsansvaret primärt skall åvila vårdinrättningens huvudman, men att kriminalvården skall betala vårdavgift för de platser som tas ianspråk fram till en tänkt tidpunkt för villkorlig frigivning, varefter hemkommunenskall stå för avgiften. Andra alternativ till frihetsstraff Vid sitt studium av andra länders straffsystem harkommittén stött på ett stort antal påföljder, som i vart fall bör nämnas även idetta sammanhang. Rera av dem framstår dock som främmande för oss och behandlashuvudsakligen för fullständighetens skull. Andra är närbesläktade med institutsom redan finns i den svenska lagstiftningen. De påföljder som kommittén har behandlat i dettasammanhang är konfiskation, konfrontation, restitution, indragning avtillstånd, social kritik, närvaroplikt och uppskjuten dom.