prop · GA0347 · 1986-12-31 00:00:00 — Mittförslag: Beslut om taxeringsändring på skattemyndighetens initiativ till denskallskyldiges fördel bör få fattas efter taxeringsåret utanbegränsningar. Beslul om laxeringsändring till den skattskyldiges nackdel börfå fattas efter taxeringsårets utgång. För del fall att denskattskyldige inte inkommit med självdeklaration skall särskilda regler gälla.Skattemyndigheten skall i dessa fall oberoende av om förutsällningarna förefterlaxering föreligger ha möjlighet alt besluta om taxeringsändring tillnackdel under elt år efter det deklarationen lämnades in dock inle längre äntill utgången av femle årel efter taxeringsåret. De nuvarandeförutsättningarna för eftertaxering skall i princip bibehållas. Kommitténsförslag: Överensstämmer i allt väsentligt med milt förslag. Remissinstanserna:En majoritet av remissinslanserna tillstyrker förslaget. Relativt många ärdock kriiiska till vissa delar av det. Framför allt riktas invändningar mol attlaxeringsändring till nackdel skall få ske under sä lång lid som eftertaxeringsåret. Skälenför mitt förslag: Beiräffande omprövning på skattemyndighetens initiativ lillden skattskyldiges fördel år del enligt min mening naluriigt atlskattemyndighelerna kan ändra taxeringarna under i huvudsak sammaförutsättningar som efter yrkande från den skattskyldige. Skallemyndighetenbör således kunna besluta om taxeringsändring lill den skaltskyldiges fördelinom efter laxeringsåret. Närdet gäller beslut om taxeringsändring UU nackdel för den skallskyldigeföreslår jag i likhet med kommittén atl sådan ändring skall få beslutas inomett år efter taxeringsåret. För den skattskyldigesrättssäkerhet är det givetvis väsenlligl alt hans laxeringar fastställsdefinitivt . En avvägning måsle emellertid göras mellandelta intresse och del allmännas behov av att rätta uppkomna felaktigheter. Skattemyndigheternaskall självfallel sträva efler alt redan från bögan falla rikliga beslut.Taxeringsförfarandet äremellertid en masshantering som bedrivs under storlidspress. Del maierial som de skattskyldiga lämnar i sina deklarationer ärmånga gånger bristfälligt eller oklart. Skattemyndighelerna behöver därför oftautreda oklara frågor närmare och skaffa fram uppgifter till belysning av enfråga. Deklarationernas svårighetsgrad skiftar dessulom starki. Jag vill härpeka på resultatet av den tidigare nämnda undersökningen som kommitténföretagit i samarbete med . Av denna framgår all denskattskyldige medger taxeringsiniendentens yrkande hell eller delvis i närmare60 % av de ordinarie intendentbesvären och i av eftertaxeringsmålen. emot90% av sakfrågorna åberopar intendenten ny utredning eller nya Prop.1986/87:47 bevis som inle bedömts i första instans. Motdenna bakgrund är det enligl min mening uppenbari atl del mäste finnasmöjligheter atl företa omprövningar till den skattskyldiges nackdel även eftertaxeringsperiodens utgång. I annat fall kan den önskvärda förskjutning avskaiteprocessen mot första instans inte åstadkommas och del torde inte heUerbli möjligt att upprätthålla kravet att taxeringarna i möjligaste mån skallvara likformiga och rättvisa. Närdel gäller längden av den lidsperiod under vilken laxeringsändringar fillnackdel skall få beslutas är enligl min mening etl år efter taxeringsåret enlämpligl avvägd lid. Vid en ettårig omprövningslid får skaltemyndighelernanågol längre lid på sig all granska komplicerade deklarationer än vad som ärfallel. Vidare ger en omprövningsperiod av denna längd bäitre överensstämmelsemellan skallemyndigheternas och den enskildes möjligheter all få beslut ändrade.Jag viU som jämförelse framhålla atl taxeringsperioden slutarden taxeringsåret. Taxeringsintendenlen kan emellerlid inilierataxeringsändringar genom all anföra besvär fill länsrätten fram fill den sistajuni året efter taxeringsåret. Taxeringarna är således öppna 1. o. m. dennatidpunkt. Det finns ingen tidsfrist för länsrättens prövning avtaxeringsiniendentens yrkanden. Handläggningen i länsrätten tar för närvarandei regel minst etl år och det är inte ovanligt att den skattskyldige får väntaetl och elt halvt till efler taxeringsåret innan han får besked omlaxeringarna kommer att ändras eller ej. Jämfört med dagens ordning innebärmilt förslag atl den skatiskyldige i allmänhet betydligt snabbare kan få beskedom evenluella ändringar i sina taxeringar. Med en omprövningsfid börman även kunna slopa taxeringsiniendentens möjlighel atl anföraextraordinära besvär enligt 101 § TL liU den skattskyldiges nackdel närtaxeringen blivit oriktig på grund av felräkning, misskrivning eller annaluppenbart förbiseende, s. k. misstagstaxering. Beslutanderätteni ärenden om taxeringsändring till den skaltskyldiges nackdel bör i enlighetmed vad kommittén föreslagil tillkomma skattemyndigheten i såväl olvisliga somtvistiga ärenden. En majorilel av remissinstanserna slöder detla förslag.Relativt många anser emellertid atl beslutanderätten i Ivistiga ärenden skallligga på domstol. Iavsnitt 3.2 harjag angett alt eftertaxering bör beslutas av skattemyn digheten även i tvistiga fall. De skäl som jag där anförde för en sådan beslutsordning talar enligt min mening även för att låta skattemyndigheten besluta i tvisfiga ärende om laxeringsändring till nackdel. Beslutsfattandet bör således läggas så långt ner som möjligl i instansordningen. Man kan då lättare skapa en enkel och rafioneU beslutsordning och avlasta domstolar na arbete. Omprövningsbeslut är i princip inte heller av svårare beskaffen hel än de gmndbeslut skattemyndigheterna har att falla i taxeringsfrå gorna. Jag anser därför inte atl del finns anledning att lägga beslutsfattan det på domstol. Beslulen i tvistiga omprövningsärenden bör i regel fattas av myndigheten i nämndsammansättning. Härigenom ges enligt min me ning tillräckliga garantier för all handläggningen av frågorna blir omsorgs full och kvalificerad. Taxeringsändringfill nackdel för den skatiskyldige bör givetvis inte Prop. 1986/87:47 görasbeträffande småbelopp. Enligl nuvarande regler får taxeringsnämnden underiålaavvikelser från deklaralionen om avvikelsen skulle avse endast ett mindrebelopp (65 § andra stycket TL). Efter taxeringsperiodens utgång finns det ännustörre anledning all låta mindre felaktigheter passera utan ålgärd. Det böremellertid inle vara någol formkrav för taxeringsändring lill nackdel atldenna överstiger visst minsta belopp utan denna fräga får ut genominterna myndighetsdirektiv. Ettproblem som kommittén uppmärksammat gäller deklaraiionsskyl-diga som inte allsdeklarerar eller som ger in deklaration så sent att någon reell möjlighet tillgranskning av den inle föreligger. För all undvika all de som inle fullgör sindeklarationsskyldighet i rält lid behandlas förmånligare än andra och attskattemyndigheternas reella möjligheter att ändra taxeringar till nackdelinskränks finns det enligt min mening skäl att införa en särregel för dessafall. bör således ha möjlighel alt besluta omlaxeringsändring till nackdel oberoende av om förutsällningarna föreftertaxering föreligger under etl år efter det deklarationen lämnades in dockinte längre än infill utgången av femte årel efter laxeringsåret. Omdeklaration inle alls ges in bör skattemyndigheten få ändra taxeringen tillnackdel t. o. m. femle året efter taxeringsåret. Somjag nämnt föreslog jag i avsnitt 3.2 att efterlaxering skall beslutas avskaltemyndigheten. I övrigt bör enligl min mening den ordning som gäller föreftertaxering i allt väsentligl bibehållas. Som kommiitén framhållit fungerarde nuvarande eftertaxeringsreglerna i stort sett tillfredsställande och enfast praxis har utvecklats. Det finns därför inle anledning att företa någrastörre ändringar i dem. Remissinstanserna har inte heller haft några erinringarmot kommitténs förslag i denna del. Kommitténhar i sitt betänkande även lagit upp vissa andra frågor som bl. a. röranpassning av reglerna om skattetillägg, förlustavdrag, pensionsgrundandeinkomsi m. m. till ett utvidgat omprövningsförfarande. Vidare har kommiiténlagl fram förslag angående hur vissa följdändringar, bl. a. på grund av ändratfastighelstaxeringsvärde skall handläggas . Enligt min mening finnsdet inle anledning atl ta definiliv ställning lill dessa frägor förränkommitténs slutliga förslag föreligger. 3.4 Det allmännas processföring Mittförslag: Atl föra del allmännas lalan i skattemäl skall i princip vara enuppgift för beskattningsmyndighelerna som sådana. Närden enskilde har överklagat ett skalleärende där beslut meddelas avlänsskaltemyndighet eller lokal skattemyndighet skall länsskallemyndighetenvara hans motpart i domstolen. får om det är lämpligtutse Qänsteman hos den lokala skattemyndighet som har meddelat del överklagadebeslutet alt såsom ombud förelräda del allmänna. En överordnadmyndighel skall få föra lalan om ändring i en lägre myndighets beslul. Deltainnebär atl länsskallemyndigheten skall få överklaga beslut av de lokalaskallemyndighelerna medan RSV skall få överklaga beslut avlänsskatiemyndigheterna. Kommitténsförslag: Kommittén presenlerar - ulan atl förorda någon -fyra alternativalösningar i fråga om det allmännas processföring, varav en i huvudsaköverensstämmer med den somjag vall. De övriga allernaliven innebär följande. Enliglett alternativ skall det finnas funktionellt frislående allmänna ombud somadministrativt är knutna till RSV och länsskattemyndigheterna. I rollen somprocessförare är ombuden alltså självständiga i förhållande tillskatleförvallningen i övrigt. Denna modell motsvarar i huvudsak den nuvarande. Ettmed det föregående närslående alternativ är att efter förebild frånåklagarområdet skapa en helt fristående organisation för del allmännasprocessföring. De allmänna ombuden skall här bilda egna myndigheter. Detsista alternativet innehåller en med mitl förslag i huvudsak överensstämmandelösning vad gäller överklaganden från de skattskyldigas sida. I fråga om detallmännas möjligheter att ändra lill de skattskyldigas nackdel kännetecknasalternativet av atl överordnade skaltemyndigheter ges en rätt att överprövalägre myndigheters beslul. Remissinstanserna:Bland de inslanser som yttrat sig särskilt i den här delen förordaren knappmajoritet det av kommitténs alternativ som i stort motsvarar den gällandeordningen, dvs. funktionellt fristående allmänna ombud. Nästan lika mångaförordar det alternativ som ligger nära mitt förslag. Endasl en remissinstansstöder något av de tvä andra alternativen. Skälenför mitt förslag: Den gällande regleringen av det allmännas processföring i taxeringsmålinnebär att denna sköts av taxeringsintendenter vid besvärsenheten inomlänsstyrelsens skatteavdelning såviu gälier mål som skatl prövas av länsrätten.Behörigheten för en laxeringsiniendeni vilar på uttryckliga regler itaxeringslagen. En taxeringsintendeni har alt självständigt pröva delaxeringsmål han fåll på sin lott och avgöra i vad mån han för egen del skallväcka talan beträffande viss skattskyldigs laxering. Med taxeringsintendentavses också skattechefen. Denne skall bl. a. bevaka det allmännas rält itaxeringsfrågor och verka för all taxeringarna blir likformiga och rättvisa(14 § TL). anses innebära bl. a. atthan har räll att ta över-ett mål som ankommer på Prop. 1986/87:47 enunderställd taxeringsintendeni och själv driva det i sin egenskap avtaxeringsintendent. Detla förekommer dock myckel sällan i prakliken. Detallmännas processföring i taxeringsmål påverkas i hög grad av mina förslag lillförenklad laxering, framför allt förslagen om myndighetsbeslul ilaxeringsärendena och förlängda omprövningsperioder. Bl.a. de nu vanligafallen av missuppfattningar eller uppenbara felaktigheter i samband medtaxeringarna kan i det framlida systemet hanteras av skatlemyndighelerna ulanatt domstolarna behöver blandas in. Anlalel mål kommer med all sannolikhet allminska krafligl. En inle obetydlig minskning bör för övrigl bli föQden redan avreformen om den förenklade självdeklaralionen. Debelydande utvidgningarna av omprövningsförfarandel torde också resultera i atlprocesserna kommer all vara av en annan karaklär. Ärendena kommer oftare allvara färdigulredda och därför i en ökad omfallning avse renl rättsliga frågor.En särskilt markanl skillnad i förhållande lill nulägel kommer att gälla förden s. k. offensiva processverksamheten, dvs. den som består i alt delallmännas förelrädare yrkar ändring till den skaltskyldiges nackdel. Dennaverksamhet bör såvitt gäller motsvarigheten till de nuvarande ordinariebesvären i allt väsentligt kunna bedrivas hos skattemyndighelerna själva inomramen för det utvidgade omprövningsförfarandet. Även efterlaxeringsinslilutet,som också tillhör den offensiva processverksamheten, avses enligt mitl förslagbli hanterat av skaltemyndighelerna som första instans. Endast iundantagsfall, t. ex. när tvekan råder om rättsläget eller oenighet uppkommervid myndighelens beslutsfallande, torde därför behov av en domslolsprövning pådet allmännas initiativ komma alt uppstå. Detstår sålunda klart atl det allmännas processföring bör inordnas i och anpassastill det föreslagna systemet för taxeringsförfarande. Ändringarna bör enligtmin mening i betydande grad präglas av strävandena mot en enhetligarebeskattningsorganisation för att åstadkomma en likformig tillämpning avbeskattningsreglerna i hela landel. Statsmakternassträvanden i den angivna riktningen har somjag lidigare redovisat nyligenkommii till ultryck genom principbeslul om en sammanhållenskatteförvaltning. 1 det sammanhangei underströk jag viklen av ett i helalandet enhetligt och konsekvent uppirädande från skaltemyndigheternas sidagentemoi de skallskyldiga. Vidare angav jag som min mening alt RSV skall hadirektivrält beträffande inriktningen av verksamheten ute i länen och att RSV därvidbör ange principerna för granskningsarbelel, ambitionsnivåer, inriktning m. m.för bl.a. taxeringsarbetel. Vad gäller processverksamheten framförde jag attRSV bör ges i uppdrag atl samordna och ge rikllinjer för denna. Vadjag sälunda anfört bör vara vägledande också vid val av modell för det allmännas processföring. För all RSV skaU kunna utöva en effektiv ledning och slyrning förutsätts väl ulvecklade system för fillsyn och upp följning av processföringen. Detta fömtsätter i sin tur en god kännedom 139 omoch insikter i den verksamhet som följs upp. 1 första hand krävs Prop.1986/87:47 kunskaper om de materiella regler som styr beskaltningen ochuppenbarligen mäste en koppling göras till det övergripande ledningsansvaretför de materiella frågorna. Det är enligt min mening också viktigt attskatteförvaltningen frän centralt håll har möjlighet att välja ut frågor förprövning i domslol och därvid ansvara för den rättsliga argumenteringen frändet allmännas sida. Någon skarp skiljelinje mellan processfunktionen och ansvareti övrigl för en materieUl riktig taxering kan mot den här bakgrunden inle dras. Isamband med det nämnda principbeslulet framhöll skatieutskottel - medbostadsutskottels instämmande - alt skatteförvaUningen har karaktären av en förriket gemensam angelägenhel där krav ställs på enheilig praxis och på en jämlikoch rättvis behandling av alla skattskyldiga i landet. Detla bör leda fill attsambandet mellan de olika funktionema utredning, beslut, processföring inom taxeringsförfarandel i vid mening slärks så att skalteförvaltningen mer änför närvarande kan uppträda som en enhet. I del belänkande (SOU 1985:20) somföregick principbeslutet föreslogs atl det allmännas talan enligt taxeringslagenskulle med ulgångspunkl i den nuvarande beslutsorganisation i första instansläggas på länsskattemyndighelen som en myndighetsuppgift. Om man enUgt mittförslag flyttar över beslutanderätten i taxeringsärenden fråntaxeringsnämnderna till den lokala skaltemyndigheten och länsskattemyndighetenblir lägel ett annat i vart fall vad gäller den offensiva processverksamhelen.Man kan ju inle gärna ha en ordning som innebär att länsskallemyndighetenöverklagar de egna taxeringsbesluten. När del däremot gäller att uppträda sommotpart i mål där den skallskyldige överklagar finns del inga principiellahinder mol alt myndigheten som sådan får partsfunktionen. Så är för övrigtfallel i fråga om många andra förvaltningsområden. Dethar vid remissbehandlingen från några håll framhållils atl process-funktioneninom skatteförvaltningen bör hållas isär från övriga funklioner och därmed attdet allmännas företrädare skall inta en oberoende ställning i de ärenden somtilldelas honom. Endast härigenom skulle det aUmänna kunna upplräda objektivt. Föregen del vill jag betona de slarka krav på objekfivitel som skatte myndighelerna över huvud laget har atl iaktta. Kraven bör således vara lika stränga i fråga om ärenden som inte förs till domslol. Processföraren har att liksom andra skatleQänsteman verka för riktiga och rältsenliga beskattningsbeslut. I processen är det vidare domstolen som ytterst ansva rar för att ulredningen är komplett och slutligen avgör målel på grundval av framlagda fakla och ståndpunkter. Det finns enligt min mening inte någon anledning att det förhållandet atl en laxering prövas i domstol skall medfö ra krav på objektivitet som innebär atl det allmänna skall företrädas av någon som intar en mer eller mindre oberoende ställning lill besluismyn digheten. Delta hindrar emellertid inte atl en ordning där processföringen sköts av mer eller mindre självsländiga organ eller enheter kan vara moti- 140 verad med hänsyn fillandra faktorer såsom möjligheterna att få goda Prop. 1986/87:47 organisaloriskalösningar, en lämplig nivå centralt, regionalt eller lokalt - förprocessföringen och kvaltficerade Qänsleman för uppgiflen. Detanförda leder fram lill all även vad gäller del allmännas processföring så börinrikiningen vara att skatteförvaltningen sä långt möjligt skall hållas sammanså atl elt enhetligt och konsekvent uppträdande från organisalionen som helhelkan erhållas. Mot den bakgmnden bör del allmänna i en process företrädas av enrepresentant med slark bindning lill skalleförvaltningen. Som jag antyddeser jag för egen del inte heller någon påtaglig nackdel från principiell synpunkimed en sådan ordning. Ensynpunki som skulle kunna lala för oberoende förelrädare även i fortsättningenoch då i synnerhet vad gäUer den defensiva processverksamheten är alt sådanakan sägas utgöra en garanti för att det allmännas nya ställningstagande ärfritt från förutfattade meningar. Men då måste man också godla all skalteorganisalionenrymmer dubbla ledningsfunktioner, en för själva taxeringsarbetet och en annanför processföringen. En sådan ordning skulle bl. a. innebära attprocessfunktionen skulle spela rollen som en sorts överprövningsinslans iförhållande fill skaltemyndighelerna och därmed lill skattenämnderna med sinaförtroendevalda. För egen del finner jag inle detta tilltalande. villjagbetona att det givetvis inte får vara så alt det allmännas företrädare fill vaQepris försvarar ett överklagat beslul, något som i all synnerhet gäller beslutsom bygger på ell ofullständigt underiag. Delfinns sålunda enligl min mening stora svagheier med en ordning med självsländigaombud för del allmänna. Risk finns exempelvis all sådana skulle driva en hellannan linje än skatteförvaltningen i övrigl. Ansvarsbilden skulle blisplittrad. Det saknas enligt min mening också skäl att ge något större uirymmeför det allmänna att överklaga besluten i första instans lill den skaltskyldigesnackdel. Förändringarna bör nämligen sammantagna leda lill en effektiviseringoch kvalitetshöjning så atl den enskilde i en störte utsträckning bör kunnaräkna med alt en skattemyndighets bedömning skall stå fast. En processordningmed fristående företrädare för skatteförvaltningen skulle rent av kunnainnebära att del allmänna ges alternativa möjligheter att få till stånd entaxeringshöjning. Genom att sammanlänka processföringen med skatteförvaltningeni övrigt begränsas alltså möjligheterna att ändra till den skattskyldigesnackdel. Åtskilligaskäl lalar sälunda för att det allmännas processföring inle skall vara åtskildfrån den övriga beskattningsverksamheten utan så långl möjligt samordnas meddenna. De synpunkter jag förl fram svarar i huvudsak också mot del avkommitténs alternativ som uimärks av alt det är skaltemyndighelerna som ärsvarande i domstolen och inte etl organ utanför dem och att överordnademyndigheter ges en besvärsrätt. Vad gäller kommitténs treövriga alternativa modeller kännetecknas två av dem av atl processföringen skulle vara funktionellt frislående från beskattningsverksamheten vilkel jag inte finner ändamålsenligl. Del åter stående alternativet skulle såvitt gäller den offensiva processverksamheten innebära atl en överordnad skallemyndighel skulle få överpröva en lägre myndighels beslut. Etl överprövningsbeslul skulle enligt del alternativet 141 inle fåöverklagas till domslol av det allmänna och skatteförvaltningen Prop.1986/87:47 skulle således sakna möjligheter atl få till stånd förlagtillämpningen klarläggande domstolsavgöranden. Inle heUer det alternativetfinner jag ändamålsenligl. Vad jag anfört har i försia hand tagit sikte på taxeringsförfarandel.Målsätlningen att skapa enhetlighel föranleder att hänsyn måste tas också tillövriga förfaranderegler på skatteområdet med inriktningen att processföringenbör kunna samordnas i fråga om alla skatleslag. bör med fördel kunna skemed en lösning enligt vad jag anfört. En påtaglig förändring skulle då inträdai fråga om talerätten rörande mervärdeskatten, punktskatterna och enligtuppbördslagen. Inom dessa sektorer förelräds det allmänna av ettallmänt ombud som i funklionelll avseende är frislående från denskattemyndighet - länsstyrelse eller RSV - som han administrativt är knuien lilloch som med bortseende från processföringen ansvarar för de olika beskatlningsledensåsom ulredning, kontroll och skattefaslslällande. Enligl min mening bör processföringenockså på dessa områden kunna integreras med resp. utrednings- och beslutsfunktion.Skälen för della är i huvudsak desamma somjag åberopal i fråga omtaxeringssidan. Vid besvär från skattskyldiga över skattemyndigheternas beslulbör i enlighet med vad jag anfört del allmännas processföring kunna anordnasså atl det är fråga om all företräda den organisation vars beslut sätts underprövning. Den skattemyndighet som fattat det överklagade beslutet skulle då ioch för sig kunna vara den skaltskyldiges motpart och låta sig företrädas avden tjänsteman som myndigheten finner mesl lämpad för uppgiften. Det skulle iprincip inte vara någol hinder atl den tjänsteman som i samband med detgrundläggande beslutet handlagt ärendet företräder det allmänna i processen.Tvärtom skulle detta kunna eliminera det dubbelarbete som den nuvarandeordningen alltid leder till. Del finns emellertid organisatoriska skäl som talar föratt en överordnad myndighet bör svara för processföringen. För en sådan ordningtalar atl processverksamhelen kan ses som ett led i den tillsynsfunktion somRSV skall ha på central nivå och länsskallemyndigheten på länsplanet. När delgäller beslul av den lokala skattemyndigheten kan sålunda länsskattemyndighetenslillsynsroll utövas på ett naturligt sätt genom atl denna myndighet får detformella anvaret för processföringen. Härigenom skapas också bättreförutsättningar för en effektiv bevakning av all skalleorganisalion gesmöjlighet att utveckla en gemensam linje i för rättstillämpningen viktigafrågor. Vidare är det så alt det i regel saknas processerfarenhetpå lokal nivå och även om del är önskvärt all den processuella kompetensenstärks på den nivån, skulle etl överförande av talerätten till den lokala skattemyndighelernaleda lill en försvagning av kompeiensen i processuellt hänseende. Man måstenämligen räkna med att det tar lid innan tillräcklig processerfarenhet över lagkan fås på det lokala planet. Dessulombör som några remissinstanser också understrukit den nuvaran- Prop.1986/87:47 de processkompetensen snarare vidmakthållas och förslärkas.