prop · GA0389 · 1986-12-31 00:00:00 — Inte heller den allmännafrågan om vad som skall stå i lag eller förordning bör tas upp i vidare mån änsom följer av uppdragets begränsade karaktär. Detbör i detta sammanhang nämnas att man 1978 pävårt initiativ tillsatte en särskild arbetsgmpp (den s.k.fömndersökningsgmppen) med uppgift att behandla frågor om rationalisering avfömndersökningsförfarandet. Gmppen har redovisat sina förslag i promemorian (DsJu 1979:15) Översyn av utredningsförfarandet i brottmål. Avgränsningen av den nu avslutade Prop. Detnu framlagda betänkandet är främst inriktat pä tingsrättsprocessen. På gmnd avRB:s konstmktion kommer emellertid mänga av de förslag vi lägger fram att gällaäven för överrättsprocessen. Problem som är specifika för överrätternabehandlas däremot praktiskt taget inte alls i detta betänkande. Avolika skäl har vi funnit det lämpligt alt behandla också vissa frågor somdirekt gäller tingsrättsprocessen först i en senare etapp av utredningsarbetet.Som exempel på sädana frågor kan nämnas de i direktiven uppmärksammade frågornaom kompetensfördelningen mellan bl.a. tingsrätt i vanlig sammansättning ochfastighetsdomstol och om ökad befogenhet för domstol att själv rätta uppenbarafel i ett avgörande. Ennärmare redovisning beträffande vilka frågor som kvarstår till ett senare skedeav vårt arbete återfinns i avsnitt V. Olika vägar att nå syftet med översynen Dethuvudsakliga mälet för översynen att skapa en billig, snabb och rättssakerprocess kan givetvis inte nås med användning av en enda metod. Det kan hellerinte nås utan svåra avvägningar mellan olika och ofta oförenliga intressen. Mycketallmänt uttryckt gäller det att anpassa rättegängsförfarandet till denutveckling på olika områden som ägt rum under de som gättsedan balken trädde i kraft. Ett sådant konstaterande ger emellertid inte nägonnämnvärd ledning för besvarandet av frågan vilka vägar man bör beträda för attnå det angivna målet. Enav de vägar som anvisas i direktiven är en ökad flexibilitet i lagstiftningen.Önskemål om en reform i denna riktning har ofta framförts, enligt vår meningmed fog. RB ger i åtskilliga hänseenden små möjligheter att anpassa förfarandettill de särskilda omständigheterna i det enskilda målet. En förklaring härtillkan vara att det, när balken tillkom, gällde att radikalt bryta med den äldreordningen. Det är också lätt att konstatera att all processrättslig regleringav modernare slag, t.ex. förvaltningsprocesslagen och småmälslagen, präglas aven mycket större flexibilitet. Vi har därför i vårt arbete låtit strävandenamot ökad flexibilitet inta en framträdande plats. Ettområde där det kan finnas anledning överväga mer flexibla regler är avvägningenmellan skriftlig och muntlig rättegäng. Den äldre präglas avskriftlighet. RB bröt radikalt mot denna ordning. Muntligheten kom nästan attframstå som ett självändamål. Också i denna del har nya tendenser kommit tilluttryck i modernare lagstiftning, bl.a. i småmälslagen. Det är inget tvivel omatt muntligheten har stora fördelar, bl.a. därför att många parter har svårtatt uttrycka sig i skrift. Enligt vår mening bör det emellertid nu vara möjligtatt i ökad utsträckning tillämpa ett rent skriftligt förfarande. Oavsetthumvida regelsystemet bygger på flexibla regler eller ej, beror förloppet av en rättegäng alltid pä de medverkandes agerande inte minst domstolarnas. Det är emellertid en ofta diskuterad fråga i vilken 260 utsträckningrätten får eller bör ingripa. Ytterst är det en fräga om Prop. 1986/87:89domstolens roll i samhället. Detta gäller främst den materiella processledningen.Även i denna fråga har ett nytt synsätt kommit till uttryck i småmälslagen.Liknande tendenser är vanliga i många andra länder. Effektiviteten irättegängen kan ökas väsentligt genom en starkare materiell processledningfrån rättens sida men hänsyn måste naturligtvis tas till målens olika karaktär. Domstolensroll kommer till synes ocksä i andra sammanhang än när det gäller denmateriella processledningen. En rättegäng behöver således inte utmynna i endom. Parterna kan ofta vara mer betjänta av och i verkligheten önska enuppgörelse. Detta förhällande har uppmärksammats även i RB, men v'ä\.tensförlikningsverksamhet har fått en ganska undanskymd roll. Småmälslagen harocksä i denna del inneburit en framflyttning av positionerna. Praxis i fråga omhur långt rätten får gå är högst skiftande. Rättensprocessledning gäller inte bara materiella frågor. Den gäller också formellafrågor. Vi talar i betänkandet om rättens inflytande på rättegångens yttreförlopp. Inom ramen för detta ämne faller den fömt nämnda frågan om avvägningenmellan muntlighet och skriftlighet. Men hit hör framför allt sädana frågor somplaneringen av olika åtgärder i målet, val av olika förelägganden och överhuvud taget alla frågor som kan påverka fortgången av handläggningen av mälet.Vi har ägnat stor uppmärksamhet åt frågor av detta slag. En effektiv dvs.bestämd, pådrivande, bevakande ledning motverkar s.k. längrotning och minskarsåväl samhällets som partemas kostnader för rättegångarna. Ettav de hjälpmedel som står rätten till buds i dess processledande verksamhet ärmöjligheten att tillgripa sanktioner. RB innehåller regler om många olika typerav sanktioner, t.ex. tredskodom, böter, viten och ansvar för vissa kostnader.Vi har eftersträvat att göra sanktionssystemet effektivare. Detta kan ske bl.a.genom att vidga tillämpningsområdet för befintliga sanktioner, genom att påolika sätt skärpa innebörden av sanktionerna och genom nya typer av sanktioner. Domstolamasverksamhet har naturligtvis påverkats av den rationalisering på bl.a.kontorsteknikens område som skett sedan RB tillkom. Detta har i stort settkunnat ske utan ingrepp i balken. Enligt vår mening har man emellertidförsummat att utnyttja ett av de mest vanliga tekniska hjälpmedlen, nämligentelefonen. Vi tog initiativet till en försöksverksamhet medanvändning av telefon i rättegång. Försöksverksamheten som bedrivits enligten särskild lag har gett så goda resultat att det enligt vår mening ärmotiverat att i balken införa särskilda regler om användning av telefon irättegång. Det är möjligt att även TV-teknik kan bli ett praktisktanvändbart hjälpmedel t.ex vid hörandet av vittnen som befinner sig långtfrån den lokal där rättegången äger mm men tekniken är alltförexklusiv för att förtjäna speciella regler i RB. våra direktiv särskilt uppmärksammat ämne är rättegångskostna derna. Det viktigaste i detta sammanhang är att hålla nere de totala kostnaderna dvs. inte bara parternas kostnader utan även kostnader na för domstolen och flertalet av våra förslag i betänkandet är fram lagda i detta syfte. Även frågor om vem av parterna som slutligen skall 261 svaraför kostnaderna tilldrar sig emellertid ett betydande intresse. En av Prop.1986/87: 89 de frågor som förtjänar särskild uppmärksamhet är om och i sä falli vilken utsträckning lagstiftaren genom kostnadsreglerna eller pä annatsätt bör styra utvecklingen när det gäller medverkan av advokat ellerbiträde. Vi har också hafl anledning att gå in på frågor om hurkostnadsaspekter påverkar konsumenters möjlighet att komma till sin rätt. Tillkostnadsfrågorna hör även rättens kontroll över anspråken på ersättning förrättegångskostnader. Enutredning inom processrättens område måste ofrånkomligen ägna storuppmärksamhet åt rättssäkerhetsfrågor. Strävandena att skapa en billigare ochsnabbare process måste som också antytts i direktiven avvägas moträttssäkerhetskraven. Vi har emellertid också haft anledning att överväga merspecifika rättssäkerhetsfrågor, dvs. reformfrågor där höjandet avrättssäkerheten varit det primära. En sådan fråga är den ofta diskuteradefrågan om domaren före huvudförhandlingen bör ha tillgång tillfömndersökningsprotokollet. Men även vissa andra frågor kan hänföras till sammagmpp. Tillrättssäkerhetsfrågorna vill många räkna även det reformkrav som bmkarinnefattas i kravet på s.k. jourdomstolar. Vi har genom tilläggsdirektiv fåtti uppdrag att fömtsättningslöst pröva frågan om inrättande av sådana domstolar. Idirektiven har uppmärksammats att RB kan behöva ses Över också i mer formellahänseenden men det sägs att vi inte bör ta på oss den uppgiften i vidare män änsom krävs för att fullgöra utredningsuppdraget. Även om vi alltså inte harhaft som någon huvuduppgift att ägna oss ät mer lagtekniskafrågorhar vi intekunnat avstå från att i ganska många hänseenden jämka på systematiken i balken.Förslagen uppbärs genomgående av syftet att underiätta tillämpningen av lagstiftningen. Enfräga som enligt vår mening är av mycket stor betydelse gäller samordningenmellan olika processformer i dispositiva tvistemål. Det finns f.n. fem sådanaprocessformer, nämligen betalningsföreläggande, lagsökning och handräckningsamt process enligt småmälslagen och enligt RB. De tre förstnämnda kansammanfattas under begreppet summarisk process. I våra direktiv framhålls attsmämälslagens regler om förfarandet i stort sett slagit väl ut och att detdärför finns anledning att pröva om inte samma regler kan tillämpas också förandra kategorier av tvistemål. Det sägs också att vi bör överväga omsmåmälslagen bör inarbetas i RB. Innebördenav det anförda är att vi bör överväga en samordning av processen enligtsmåmälslagen och processen enligt RB. För en sådan reform talar många skäl. Denär också ganska lätt att genomföra. Vid en närmare analys av erfarenheternafrån tillämpningen av småmälslagen finner man emellertid anledningatt vidga blickfältet. En av anledningarna är att det i många fall skulle varaen bättre utväg för både parterna och samhället om man i stället anlitadeden summariska processen. Övervägandena bör därvid utgå från att ensammansmältning av betalningsföreläggande och lagsökning till en enda processformär både möjlig och högst önskvärd. Förslag i denna riktning har redan lagtsfram (Summarisk process. Ds Ju 1977:5). Omsummarisk process ofta är ett från effektivitetssynpunkt överlag- -2 set alternativ till enprocess enligt småmälslagen eller RB måste nästa Prop. 1986/87: 89 fråga bliom det är rimligt att överlämna åt käranden (sökanden) att efter fritt skön ochutan någon ledning frän lagstiftarens sida välja den processform han önskar. Vihar funnit anledning ställa den angivna frågan bl.a. också mot bakgmnd avvår iakttagelse att reglerna för de olika processformerna delvis är ganskaolika (t.ex. i fråga om fommprövningen, verkan av passivitet,rättegångskostnader), vilket kan bidra till att valet av process-form gmndas påirrationella faktorer. Ytterligartvå faktorer, som enligt vår mening talar för att man bör överväga samordningenav de olika processformerna, är dels att den summariska processen bör kunnagöras ännu mer effektiv än den är , dels att den summariska processen i dagmycket ofta erbjuder ett dåligt underlag för den fortsatta processen enligtsmåmälslagen eller RB. Idealet är en effektiv summarisk process som, när deninte resulterar i ett avgörande, ger ett gott underlag för den fortsattaprocessen. Ocksåden process som i ärenden om s.k. frivillig rättsvård sker enligt ärendelagenär värd uppmärksamhet när man överväger samordningen mellan olikaprocessformer, främst därför att ärendelagen delvis kan sägas reglera enspecialprocess. Våraöverväganden i de nu antydda frågorna har kommit att i viss mån sätta sinprägel på förslagen. Detta beror delvis på lagtekniska omständigheter. Enligtvår mening är förslagen emellertid av stor betydelse från många synpunkter,bl.a. från processekonomisk synpunkt och från rättssäkerhetssynpunkt. De allraflesta av våra förslag är oberoende av övervägandena om en helt samordnadprocess i dispositiva tvistemål. Delbetänkandetupptar förslag till ändringar av omkring 250 paragrafer i . Självklart kanvi i denna sammanfattning inte presentera alla dessa förslag. I stället kommmerframställningen att koncentreras till de mera betydelsefulla nyheterna ibetänkandet. Vi kan naturligtvis inte heller fullständigt återge de skäl somgjort att vi stannat för en viss lösning. För att skapa en överblick har vivalt att återge förslagen i en någorlunda systematiserad ordning. Vi följeralltså inte kapitelordningen. Den valda formen för vår presentation avförslagen innebär att vi ibland måste återkomma eller hänvisa till näraliggandesakförhållanden i skilda avsnitt. Särskilt är detta fallet beträffande vårtförslag rörande en enhetlig tvistemålsprocess. En enda processform för tvistemål Somvi har angett finns det f.n. många olika processformer vid tingsrätt. Systemet är svåröverskådligt för många och den stela gräns dragning som finns mellan de olika processformerna leder ofta till egendomliga resultat. Såvitt gäller förhållandet mellan småmälslagen och RB har redan i våra direktiv väckts frågan om ett infogande av småmälslagen i RB. Ett sådant infogande kan givetvis rent tekniskt ske 263 utanatt man åstadkommer någon saklig ändring för nägon typ av mål. 1986/87:89 Vi har emellertid funnit att man på mänga punkter kan för alla mål dra nyttaav de erfarenheter man vunnit genom tillämpningen av smämälslagensbestämmelser, som i flera hänseenden ger uttryck för betydligt modernareuppfattningar än de som präglar RB. I flera processuella frågor anser visålunda att smämälslagens regler kan tas som riktlinjer för en reglering somgäller alla tvistemål. Detta är också naturligt med tanke på atttvisteföremälets värde är en dålig mätare på ett måls svårighetsgrad och inteheller i sig ger någon antydan om i vad mån det är lämpligt med etl formlöstförfarande eller elt mera bundet. Man kan dock, som vi strax skall beröra,påstå att en viss skillnad bör gälla i fråga om behovet av förlikningsinitiativfrån rättens sida beroende på om tvisteföremålets värde är mycket lågt ellerhögt. Även till vissa kostnadsregler i småmälslagen och därmed förenadebiträdesfrågor skall vi återkomma i det följande. Innanvi redovisar våra förslag bör några ord sägas också om ärendelagen. Den lagentillskapades med RB för att klara handläggningen av vissa ärendenavseende annat än rättskipning, nämligen det som bmkar kallas rättsvård.Orsaken till alt ärendelagen infördes var att RB:s krav på bl.a. förberedelseoch huvudförhandling inte passade för de berörda ärendena. Enligt vår meningfinns det inte någon naturlig skiljelinje mellan ärenden angående rättsvård ochmål angående rättskipning. Om man, på sätt vi strax skall återkomma till, inomRB-processens ram öppnar möjligheter till avgöranden på handlingarna försvinnerde skäl som motiverade ärendelagens tillkomst. Vi föreslär därför attärendelagen upphävs och att ärendena i fortsättningen handläggs enligt reglernai RB för tvistemål. Detta innebär en återgång till vad som gällde före RB:sinförande. Idepartementspromemorian Summarisk process (Ds Ju 1977:5) föreslogs att de tresummariska processformerna, nämligen betalningsföreläggande, lagsökning ochhandräckning, skulle sammanfogas till ett institut benämnt lagsökning. Dettaförslag hade betydande fördelar, bl.a. för de fall i vilka en kärande på gmndav nuvarande gränser mellan de skilda processformerna måste ge in fleraansökningar. Det processuella regelsystemet blir också betydligt enklare om ensammansmältning sker. Meddet sagda har vi velat visa att det behövs bara en enda summarisk processformoch en enda form för egentlig tvistemålsprocess. Vi skall i det följanderedovisa våra överväganden i frågan om förhållandet mellan summarisk ochegentlig process. Den frågan berördes inte alls i den fömt nämndadepartementspromemorian. Enligt vår mening kan man i betydande mån ökaeffektiviteten i systemet genom en reglering som bygger på ett mera genomtänktförhållande mellan summarisk och egentlig tvistemålsprocess. Vi menar bl.a. atlman resursmässigt måste se hela tvistemålsprocessen som en totalitet. Omman till att börja med ser på de fall som enligt nu gällande regler från början behandlas i egentlig tvistemålsprocess är det särskilt värt att notera att processen ofta får ett faktiskt förlopp som är snarlikt det som kunnat åstadkommas inom ramen för den summariska processen. Detta gäller särskilt många mål enligt småmälslagen, vilka avgörs genom tred- 264 skodomsedan svaranden underlåtit att ge in ett skriftligt svaromål. Vid Prop.1986/87: 89 process enligt RB får tredskodom meddelas endast när en partunderlåtit att inställa sig till förhandling. Även dessa fall liknar emellertidmånga gånger den summariska processens fall. En liknande parallellitet föreliggernär ett egentligt tvistemål avskrivs på gmnd av återkallelse sedan svaranden förstpå ett sent stadium av processen har gjort rätt för sig. Fall av nu angivnaslag bör om möjligt inte belasta den egentliga tvistemålshanteringen, främstdärför att en sådan hantering är avsevärt dyrare än den summariska. Kärandenbör i stället få sitt mål avklarat genom den summariska processen som utgör ettenkelt instmment för att åstadkomma verkställbara avgöranden i de enkla, iegentlig mening inte tvistiga, fallen. Ocksäi många av de fall som med nu gällande regler inledningsvis handläggs i densummariska processen framstår en efterföljande egentlig tvistemålsprocess somen onödigt omständlig omgång. Detta gäller främst de många fall i vilkasvaranden bestrider utan motivering (s.k. blankt bestridande). I de särklassigtvanligaste summariska fallen, nämligen de som avser betalningsföreläggande, ärett sådant bestridande tillräckligt för att käranden/sökanden skall tvingas gävidare till egentlig tvistemälsprocess för att få sin rätt. Det egentligatvistemålet inleds i sådana fall oftast på ett uselt underlag eftersomkärandens urspmngliga summariska ansökning är kortfattad, svaromålet blankt ochkärandens begäran om hänskjutande till rättegång ytterst kortfattad. Enligtvår uppfattning är den främsta orsaken till olägenheterna i förhållandet mellansummarisk och egentlig process att man ställer alltför låga krav på svaromålen.Vårt förslag innebär att målel skall avgöras till svarandens nackdel om han isvaromålet inte anger sådana skäl mot bifall till käromålet vilka kan vara avbetydelse vid prövning av saken. Bl.a. för att motverka risker för att ensvarande kommer till korta därför att han har svårt att uttrycka sig i skrifthar vi infört en möjlighet för svaranden att yttra sig muntligen iprocessen. De ökade kraven på svaranden bör enligt vår mening stimulerakäranden att i ökad omfattning anlita den summariska processen. Den summariskaprocessen kan genom värt förslag över huvud taget bli ägnad att från denordinära tvistemälsprocessen sortera bort fler fall som egentligen endast avserbetalningstredska. Till de nu angivna fördelarna kommer att det i de bestriddafallen blir mer meningsfullt för käranden att om han önskar gå vidare medanledning av svaromålet komplettera sin ansökning innan den läggs till gmndför en egentlig tvistemålsrättegång. Densummariska processen som med nu gällande regler kan sägas vara misslyckad ide konkreta fall i vilka ett blankt bestridande sker kommer med vårt förslagatt antingen leda till ett avgörande eller också kunna tjäna som ett viktigtled i förberedelsen av målet för ett senare avgörande i den egentligatvistemålsprocessen. Omman vill dels komma till rätta med alla de fall i vilka käranden med nu gällande regler väljer egentlig tvistemålsrättegång i stället för summarisk process eller tvärtom, dels få till stånd en ordning i vilken den summariska processen i de bestridda fallen kan utnyttjas rationellt som ett led i den egentliga förberedelsen av målet, är den lösning som ligger närmast till hands att integrera de båda typerna av process. mariskaprocessen kommer därvid att utgöra ett normalt inlednings- Piop. 1986/87:89skede i den disposiliva egentliga tvistemålsprocessen. En sådan lösning harenligt vår mening många fördelar och knappast några nackdelar. Den bör därförväljas. Det är emellertid uppenbart att inte alla dispositiva tvistemål ärlämpliga för en sådan handläggning. Den summariska processen står inteöppen för alla typer av mål och den bör inte göra det heller i fortsättningen.Dessutom bör man naturligtvis inle utnyttja den summariska processen om detredan på förhand kan uteslutas att den skulle ge något resultat. Lika viktigtär det att integrationen av summarisk process och egentiig tvistemålsprocessinte leder till att den förra processformen blir onödigt komplicerad. Uppbyggnaden i stort av en integrerad tvistemålsprocess Enförsta fråga som måste besvaras är om alla dispositiva tvistemål inledningsvisskall handläggas i en form som motsvarar den summariska processen. Avde dispositiva tvistemålen vid tingsrätt är del Ln. endast två typer som ärhelt undantagna från de summariska processmöjligheterna. Det är mål därfastställelsetalan förs och mål om skadestånd. I mål av det förra slaget bör avflera skäl nuvarande ordning behållas. När det gäller mål angående skadeståndhar vi ett annat synsätt. Sådana mål måste f.n. prövas i egentligtvistemålsprocess men kan där föranleda tredskodom vid svarandens passivitet,alltså en situation som liknar den vilken föreligger vid summarisk process. Vimenar att man lika gärna kan pröva skadeslåndsfrågorna i en summarisk skriftligomgång. Givetvisfinns det också många andra dispositiva mål som inte bör gå den summariskavägen. I många större mål kan det vara uppenbart att en summarisk handläggningbara skulle innebära en meningslös omgång. Enligt vår mening mäste mantillmäta kärandens uppfattning i fråga om valet av förberedelseform en storbetydelse. En uttrycklig begäran om viss handläggningsform bör respekteras.Käranden vinner inte några fördelar genom att i onödan förbigå det summariskaskedet. Hans ersättning för rättegångskostnader blir i stort setl densamma oavsetthandläggningsform, om svaranden inte bestrider ansökningen. Meddessa utgångspunkter har vi funnit att en integrerad tvistemålsprocess börbyggas upp. Inom ramen för en sådan process skall enligt vårt förslag i principalla dispositiva tvistemål passera ett skede som motsvarar den summariskaprocessen. Syftet med detta skede som i förslaget kallas förberedelse iförenklad form är att avskilja de mål i vilka någon egentlig tvist inteföreligger. Om ett mål inte avgörs i det summariska skedet och käranden(sökanden) önskar föra saken vidare skall förberedelse äga mm enligt regler somi stora delar motsvarar de reglersom nu gäller om förberedelse. När förberedelsen är avslutad, skall mäletavgöras. Laglekniskthar vi funnit lämpligt att fördela bestämmelserna för tvistemål på fyra kapitel, nämligen 41 kap. (om inledande av rättegång), 42 kap. (om förberedelse i förenklad form), 43 kap. (om annan förbere delse) och 44 kap. (om avgörande av mål). Bestämmelserna i det nuvarande 41 kap. har flyttats till 35 kap. Kapitlen har liksom mot- 266 svarande kapitel i frågaom brottmål, dvs. 45 47 kap. fått en helt ny Prop. 1986/87: 89 lydelse. Somredan antytts är bestämmelserna om den nya tvistemälsprocessen liksom RB:snuvarande regler uppbyggda efter principen att förfarandet är indelat i ettförberedande skede och i ett därpå följande skede då målet avgörs. Att ett målskall förberedas i behövlig omfattning innan det avgörs är väsentligt för helarättegångens effektivitet. Enligt vår mening är det, inte minst frän pedagogisksynpunkt, en fördel atl i förfarandereglerna göra en formell uppdelning avhandläggningen i ett stadium för målets förberedande och etl för dessavgörande. Vi har alltså i denna del inte följt smämälslagens mönster. I41 kap. finns bestämmelserna om inledande av rättegången, dvs. bestämmelser omansökan, dess innehåll och rättens inledande behandling av ansökningen.Kapitlet innehåller också bestämmelser om uppdelning av målen i sädana somskall förberedas i förenklad form enligt 42 kap. och sådana som redaninledningsvis skall förberedas på annat sätt enligl 43 kap. Vissa mål behöverinte alls förberedas före avgörandet. Detta gäller främst en del av denuvarande domstolsärendena. Enav käranden framställd begäran om handläggning enligt 42 eller 43 kap. skall iprincip respekteras. Vissa mäl får dock aldrig förberedas i förenklad formenligt 42 kap.