prop · GA03148 · 1986-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1986/87:148 Om finansiella koncerner m. m. Regeringen föreslår att anta de förslag som hartagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet . 1 propositionen föreslås ändringar i bankaktiebolagslagen(1987:000), bankrörelselagen (1987:000), lagen om införande av nybanklagstiftning (1987:000) samt fondkommissionslagen (1979:748). Banklagstiftningen får anses vara uppbyggd så att en bankförutsätts vara ett juridiskt och ekonomiskt självständigt företag. Genomskilda banklagsregler tillgodoses olika säkerhets- och sundhetskrav i bankverksamheten.I dag finns det emellertid inte några regler som förbjuder koncernbildningarmed bankbolag som dotterföretag. De regler som föreslås, avses reglera förhållandena i enkoncern i vilken en bank ingår utan att vara moderbolag. Utgångspunkten skalldärvid vara, att denna form av koncern inte ges gynnsammare förutsättningar försin verksamhet än vad som gäller beträffande en traditionell bankkoncern.Syftet med de föreslagna reglerna är vidare att förhindra att banklagstiftningensskyddsregler i nya typer av bankkoncerner blir mindre verkningsfulla ellertill och med kringgås. I bankaktiebolagslagen föreslås därför en regel som sägeratt ett bankaktiebolag får ingå som dotterföretag i en koncern endast om ettannat bankbolag är moderbolag. Frän denna huvudregel föreslås det att regeringenskall få medge undantag om det finns särskilda skäl. Om regeringen har medgivitett sådant undantag skall bestämmelserna i bankrörelselagen om banks rörelseoch om tillsyn av bank, och vidare bankaktiebolagslagens regler om ledningen avcn bank gälla för moderbolaget i tillämpliga delar och för övriga företag ikoncernen som om de vore dotterföretag till en bank. Vidare föreslås en kapitaliäckningsregelsom säger att moderbolagets innehav av aktier eller andelar i dotterföretaginte får överstiga moder- 1 1986/87. 1 bankaktiebolagslagen Tmns intaget ett förbud för Prop.1986/87:148 vissa rättssubjekt att förvärva aktier i ett bankbolag. Detföreslås nu att det förbudet också skall gälla förvärv av aktier i en banksmoderbolag. De föreslagna reglerna är av provisorisk karaktär ochföreslås träda i kraft . Reglerna skall gälla också förkoncerner som har bildats innan lagen träder i kraft. För sådanakoncernbildningar föreslås att moderföretaget skallansöka hos regeringen om undantag från huvudregeln. För att uppnå en bättre balans ikonkurrensförutsättningarna mellan bankkoncerner av olika slag läggs också ipropositionen fram ett förslag om ändring i fondkommissionslagen, vilket är avmer permanent karaktär än de tidigare nämnda förslagen. Det gäller en ändring ilagen som gör det möjligt för en bank att äga ett fondkommissionsbolag. Bankenfår på så sätt möjlighet att driva fondkommissionsrörelse såväl inom banken somi ett eget fondkommissionsbolag. De regler i fondkommissionslagen som säger attett fondkommissionsbolag får ha ett handelslager som uppgår till högst 50 milj.kr. föreslås därvid gälla för banken och det bankägda fondkommis-sionsbolagetgemensamt. Även denna ändring föreslås träda i kraft . Slutligen föreslås att den nuvarande principen att en bankinte får förlägga s. k. egentliga bankverksamheter till ett dotterbolag intelängre skall upprätthällas. Detta kräver inte någon särskild lagregel, eftersomprincipen inte är lagfäst. 1 Förslag till ,- Prop. Lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:000) Härigenom föreskrivs att det i bankaktiebolagslagen(1987:000)' skall införas två nya paragrafer, 1 kap. 4 och 5 S§, av följandelydelse. Ett bankaktiebolag får ingå som dotterbolag i en koncernendast om ett annat bankbolag är moderbolag. Om det Jinns särskilda skäl får regeringen medge undantagfrån första stycket. Ingår ett bankaktiebolag i en koncern, där moderbolagetinte är bank, skall bestämmelserna i bankrörelselagen (1987:000) om banksrörelse och om tillsyn av bank saml bestämmelserna i denna lag om banks ledninggälla för moderbolaget i tillämpliga delar och för övriga företag, som om devore dotterföretag till bank. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skallavse företagen gemensamt. Koncernbidragfår ges endast efter medgivande avbankinspektionen. I en sådan koncern som avses i första stycket får detbokförda värdet av moderbolagets aktier eller andelar i dotterföretag somdriver någon form av bankverksamhet inte överstiga moderbolagets eget kapital.Vid denna beräkning skall hänsyn inte tas till kreditaktiebolag som har till huvudsakligtändamål att lämna lån mot säkerhet i panträtt i bostads-, kontors- elleraffärs-faslighet eller att lämna lån till kommuner. Vad som sägs i 3 kap. 3§ om förbud alt förvärva aktier ihankaktiebolag gäller även beträffande förvärv av aktier i ett sådant moderbolagsom avses i första stycket. Lydelse enligt prop. 1986/87:12. Nuvarandelydelse Föreslagen lydelse Prop. Om det finns synnerliga skäl, får regeringen eller, efterregeringens bemyndigande, bankinspektionen medge undantag från bestämmelsernai första och andra styckena. 2 Förslagtill Prop. Lag om ändring i lagen (1987:000) om införande av ny banklagstiftning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987:000)' ominförande av ny banklagstiftning, dels att 33-37 §§ skall betecknas 34-38 §§, dels att rubriken närmast före 33 § skall sättas närmastföre den nya 34 §, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 33 §, avföljande lydelse. Ingår ett bankaktiebolag vid lagens ikraftträdande somdotterbolag i en koncern där moderbolaget inte är bankbolag och ansöker moderbolagetföre utgången av om undantag enligt I kap. 4§ andra stycketbankaktiebolagslagen (1987:000), får bankaktiebolaget utan hinder av I kap. 4§ första stycket samma lag fortsätta sin verksamhet lill dess regeringenprövat frågan om undantag. Förslag enligt prop. Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:000) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § bankrörelselagen (1987:000)'skall ha följande lydelse. En sparbank och en central föreningsbank får endast eftertillstånd av bankinspektionen medverka vid emission av aktier, förlagsbeviseller förlagsandelsbevis på den allmänna marknaden. Ettbankaktiebolag, en sparbank eller en central föreningshank som medverkar videmission av aktier på den allmänna marknaden får förvärva aktier som ingår iemissionen men skall avyttra dessa så snart det lämpligen kan ske och senastett år efter förvärvet. Om särskilda skäl föreligger, kan bankinspektionenmedge att aktierna får innehas . En banksom har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse får, för att underlättarörelsen, i samband med denna förvärva aktier, emissionsbevis samt andelar iaktiefonder och ekonomiska föreningar. Banken får inte inneha sådana värdepappertill högre anskaffningsvärde än som anges i 16 § första stycket fondkommissionslagen(1979:748). Om synnerliga skäl föreligger, kan bankinspektionen medge attbanken får inneha värdepapper i större omfattning än vad som anges i nämndaparagraf. En banksom har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse får, för att underlättarörelsen, i samband med denna förvärva aktier, emissionsbevis samt andelar iaktiefonder och ekonomiska föreningar. Banken får inte inneha sädana värdepappertill högre anskaffningsvärde än som anges i 16 § första stycket fondkommissionslagen(1979:748). Om en bank driver fondkommissionsrörelse och äger ett fondkommissionsbolag,skall dessa begränsningar gälla för banken och bolaget gemensamt. Omsynnerliga skäl föreligger, kan bankinspektionen medge att banken får innehavärdepapper i större omfattning än vad som anges i nämnda paragraf. Förslag enligt prop. 1986/87:12. Lag om ändring i fondkommissionslagen (1979:748) Härigenom föreskrivs att 37 § fondkommissionslagen(1979:748) skall ha följande lydelse. att driva fondkommissionsrörelse får meddelas endast ombankinstitutet ej är olämpligt att driva sådan rörelse och om rörelsen kanantagas ej bli till skada för det allmänna. att driva fondkommissionsrörelse får meddelas endast ombankinstitutet inte är olämpligt att driva sädan rörelse och om del kan antasatt rörelsen inte blir till skada för det allmänna. Ett bankinstitut fårdriva fondkommissionsrörelse och äga ett fondkommissionsbolag. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 mars1987 Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden ,, , , R. , , , ,, G. , Lönnqvist Lagrådsremiss om finansiella koncerner, m. m. har inom upprättats enpromemoria som behandlar olika frågeställningar rörande finansiella koncerner(Ds Fi 1987:3). I de förslag till ändringar i bankaktiebolagslagen som jag nulägger fram anges de förutsättningar under vilka en bank bör få ingå som dotterbolagi en koncern. Dessa bestämmelser är av provisorisk karaktär. Dessutom föreslårjag bestämmelser som gör det möjligt för bank att som dotterbolag äga ett fondkommisionsbolag.Även andra frågor som rör fördelningen av verksamheter mellan en bank och dessdotterföretag tas upp. Promemorian har remissbehandlats. Till protokollet i dettaärende bör fogas dels en sammanfattning av promemorian som bilaga I, delslagförslagen i promemorian som bilaga 2, dels en förteckning överremissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 3. Utvecklingen av kreditmarknaden har medfört en breddningav verksamheten i olika finansiella instititut. De tidigare vedertagnagränserna mellan instituten har efter hand suddats ut. Den gällande regleringeneller i vissa fall avsaknaden av reglering har givit instituten olikaverksamhetsförutsättningar. Därigenom har spänningar uppstått mellanfinansinstituten och konkurrensen dem emellan har skärpts. Den finansiellautvecklingen har också inneburit att nya finansieringsformer och nya aktörerhar tillkommit. De möter också en ökad konkurrens frånutländska banker och finansföretag som är organiserade på annat sätt och bl.a. därigenom kan ges bättre verksamhetsförutsättningar. För att mer effektivt kunna ta till vara sina resurser ochdärigenom öka sin konkurrenskraft har de genomorganisatoriska förändringar samlat sin specialkompetens och övriga resurser iföretagskoncerner med verksamheter som sträcker sig över i princip samtliga Banker knyts samman med finansbo- Prop. 1986/87:148lag, fondkommissionsbolag och kreditaktiebolag och ingår som dotterbolag i enkoncern. Inom en och samma koncern kan därmed erbjudas flertalet av de tjänstersom förekommer inom den finansiella sektorn. De regler i form av lagstiftning m. m. som omgärdarbankernas verksamhet kan sägas bygga på förutsättningen att en bank är ettsjälvständigt företag. Ingår bank i en koncern förutsätts därför banken varamoderbolag. Det föreligger emellertid inget förbud i banklagstiftningen, varesig den nu gällande eller den som är föremål för riksdagensprövning, som hindrar uppbyggnaden av koncerner i vilka bank ingår i annanställning än moderbolagets. En koncern, i vilken bank ingår, kan vara uppbyggd påolika sätt. Den vanligaste formen är den traditionella bankkoncernen. Denbestår av en bank som moderföretag och ett större eller mindre antal aktiebolagsom dotterbolag, vilka behärskas av moderföretaget främst genom dess aktieinnehavi dotterbolagen. Koncernen driver - förutom bankverksamhet -enbart finansiellaoch andra verksamheter som är förenliga med bankverksamheten. 1 en koncern avdetta slag, vars tillkomst förutsätter tillstånd av regeringen till bankensförvärv av aktier i dotterbolagen, behäller banken sin självständighet. I banklagstiftningen uppställs som nämnts tidigare ingaförbud mot att bank ingår som dotterbolag i en industriell koncern eller enkoncern som driver andra verksamheter som måste anses oförenliga med en banks.Banken och dess verksamhet kan därmed underordnas ett industriföretag ellerannat näringslivsföretag som moderbolag. Exempel på en sådan koncern finnsredan i dag på marknaden. och Skaraborgsbanken ingår ien koncern med ett fastighets- och aktieförvaltande bolag som moderbolag. 1denna koncern finns även ett antal industriföretag som dotterbolag. Banklagstiftningen lägger inte heller några hinder i vägenför en bank att som dotterbolag ingå i en holdingbolagskoncern. En sådankoncern leds av ett holdingbolag med enda uppgift att som ett förvaltande bolagunder sig samla ett antal dotterbolag. En holdingbolagskoncern kan antingenvara en renodlat finansiell koncern, dvs. driva endast finansiella verksamheteri form av t. ex. bankverksamhet och fondkommissionsrörelse, eller en blandadkoncern med såväl finansiella som t. ex. industriella verksamheter idotterbolag. Andra former kan också förekomma. har detaviserats planer på att bilda en finansiell holdingbolagskoncern, Gota-gruppen,i vilken förutom bank skall ingå ett flertal andra finansinstitut somdotterbolag. Med hänsyn till bankernas särställning på kreditmarknadenär deras verksamhet kringgärdad med bestämmelser som värnar om olika skydds intressen i denna, bl. a. genom att ställa krav på en sund och säker verk samhet. Drivs bankverksamheten i en annan organisatorisk form än en traditionell bankkoncern, i vilken banken är moderföretag, finns risk att vissa av dessa skyddsregler kringgås eller blir mindre verkningsfulla. Den snabba utvecklingen på kreditmarknaden kan resultera i att det bildas ytterligare koncerner, i vilka bank ingår och som har holdingbolag eller 9 andraföretag än bank som moderföretag. Det bör därför övervägas under Prop.1986/87:148 vilka organisatoriska former som bankverksamhet och kanske ävenannan finansiell verksamhet skall få bedrivas. Denna uppgift har getts kredit-marknadskommittén(Fi 1983:06). a. till uppgift att lösagränsdragningsproblem mellan olika institut på marknaden, att överväga delegala förutsättningarna för nya institut samt att skapa rationellarörelseregler för skilda slag av finansinstitut (Dir. 1983:38). I direktiven sägs att kommittén bör ta som en utgångspunktatt bankerna även skall behålla den centrala funktionen päkreditmarknaden. För att ett företag skall få kallas bank bör tre kriteriervara uppfyllda. För det första skall inlåning pä vanliga bankräkningar utgöraett nödvändigt och betydande inslag i verksamheten. En bank skall vidareerbjuda allmänheten en allsidig service. Det tredje kriteriet, som enbartgäller bankaktiebolag, är att ägandet bör vara spritt. Beträffande det sista kriteriet sägs i direktivenföljande: "Enligt min mening är det ett viktigt samhällsintresse attfullvärdiga banker inte blir föremål för en stark ägarkoncentration och därmedkommer att anknytas till vissa ägarkonstellationer inom näringslivet. Jag villi sammanhanget erinra om den begränsning som gäller för bankerna ifråga om att äga dotterbolag. De får aldrig inneha andelar i företag som ägnarsig åt "bankfrämmande" verksamhet. Om emellertid ett bankaktiebolaggenom att aktier i detta förvärvas kommer att ingå i t. ex. en industrikoncern,kan den bankfrämmande industriverksamheten bli överordnad bankens egenverksamhet. Enligt min mening bör i princip gälla att en bank inte får varadotterbolag i en koncern, åtminstone inte där moderbolaget är annat än en bank.Kommittén bör undersöka de problem som kan sammmanhänga med att enstakajuridiska eller fysiska personer själva eller i fast intressegemenskap har ettdominerande inflytande i en bank. Målet bör vara att säkerställa ett sprittägande." föreslog bankinspektionen en provisoriskbestämmelse om ägarbegränsning i bankaktiebolag. Bakgrunden till detta var att omsätt ningen av vissa bankaktier hade varit mycket stor. hade stora poster bankaktier samlats pä vissa händer eller hos ägare som ansågs samarbeta med varandra. Utvecklingen innebar enligt inspektionen att sådana aktieägare kom att förfoga över maktmedel som gav dem möjlighet att påverka bankernas skötsel. Oavsett om dessa maktmedel användes var det oroande att sådana möjligheter fanns. Bankens och dess kunders intressen liksom det allmännas intressen kunde komma att underord nas vissa ägares intressen. Det var inte utan vidare givet, att dessa olika intressen i allo sammanföll. Möjligheterna för banken att arbeta i enlighet med det ansvar som banklagstiftningen föreskriver kunde åtminstone i vissa hänseenden komma i fara, anförde inspektionen. Enligt den proviso riska bestämmelsen skulle innehavet av aktier i en bank hos en och samma 10 ägare eller hos ägare med intressegemenskap vara begränsattill högst tio Prop. 1986/av aktiekapitalet ellerröstetalet. Bankinspektionens förslag remissbehandlades. De flestaremissinstanserna ansåg att någon lagstiftning inte borde ske på grundval avinspektionens förslag. arbete borde i ställetavvaktas. överlämnade regeringen bankinspektionensframställning jämte remissvaren till kreditmarknadskommittén. 4 Syftet med gällande bank- och fondkommissions-lagstiftning För att kunna ta ställning till de förslag som framförs idepartementspromemorian är det nödvändigt att man har syftet med den gällandebanklagstiftningen klart för sig. Med hänsyn till en banks uppgifter ochalldeles särskilda ställning på kreditmarknaden har denna lagstiftning getts ensärskild utformning. Förslaget till provisoriska bestämmelser för finansiella koncernerbygger delvis på en bestämmelse i fondkommissionslagen (1979:748). Det är därförlämpligt att i detta sammanhang också beskriva syftet med fondkom-missionslagstiftningen.Detta motiveras dessutom av att det i promemorian föreslås att bank skall fåäga ett fondkommissionsbolag. Bankerna skiljer sig i flera väsentliga avseenden frånandra företag. De intar en central ställning i det ekonomiska systemet och har,utöver sin huvudsakliga roll som sparuppsamlare och kreditgivare, getts vissauppgifter som verkställare av statsmakternas ekonomiska politik och somutövare av myndighet, t. ex. som valutabank. Bankernas rörelsekapital härrör till stor del frånallmänheten. av balansomslutningen i en bank består av in- ochupplånade medel. Bankens eget kapital uppgår i regel enbart till omkring 1,5 %av balansomslutningen. I bankernas verksamhet förekommer därmed ett flertalskyddsintressen som motiverar det särskilda regelsystem som byggts upp kringbankerna och den samhälleliga tillsyn och kontroll som de är föremål för. Ivissa avseenden är således bankerna att betrakta som halvofficiella organ somgivits särskilda rättigheter och särskilda skyldigheter. Bankernas kunder - framför allt insättarna - är pä etthelt annat sätt beroende av sin banks säkerhet och sunda utveckling än vad somgäller för kunder i andra företag. En insättare anförtror banken medel utannågon säkerhet. Det måste därför anses vara ett oeftergivligt krav att insättarnabereds trygghet mot förlust av insatta medel. En insättare skall inte behöva ta ställning till bankensförmåga att för ränta och återbetala det inlånade kapitalet. Bankens roll är snarare att avlyfta prövningen av de insatta medlens placering från insättarna. Det är härvid av vikt för kreditväsendets funktionsduglighet, och därmed även ett 11 samhällsintresse,atl insättarna har fullt förtroende för bankernas förmåga Prop. 1986/87:148att fullgöra sina förpliktelser. Banklagarnas regelsystem har alltså byggts upp för atttillgodose olika säkerhets- och sundhetskrav i bankverksamheten. Härigenom harsamhället tagit på sig ett ansvar för bankernas solvens och därmed i vissmening ställt sig som garant för att insättarnas medel inte utsätts för riskeri okontrollerad omfattning. Detta innebär i sin tur att bankerna själva åtnjuterett avsevärt förtroende från allmänhetens sida. 4.2 Viktigare bestämmelser i banklagstiftningen I banklagstiftningen begränsas bankernas verksamhet tillin- och utlåning av pengar och annan verksamhet som har samband därmed. Genomett antal förvärvsregler i banklagarnas rörelsekapitel bestäms de för banktillåtna förvärven av såväl fast som lös egendom. Dessa regler, som anger dettillåtna verksamhetsområdet för bank, motverkar att bankerna i spekulationssyfteutsätter sig själva och därmed insättarnas medel för sådana risker som inte ärförenliga med en sund bankverksamhet. Bankverksamheten får alltså inte blandassamman med annan typ av företagsverksamhet, vilket framgår av det principiellaaktieförvärvsförbudet. Ägande och kreditgivning har inte ansetts höra samman ibank. Aktieförvärvsförbudet har utgjort en av grundpelarna ibanklagstiftningen . Tanken att bankerna inte skallutsätta sig för andra företagarrisker än sådana som följer med bankverksamhetenhar bl. a. föranlett förbud mot vinstandelslån och förbud för bank att på annatsätt tillgodogöra sig andel i vinst i rörelse med bankfrämmande verksamhet. Kravet på att bankverksamhet skall drivas åtskild frånannan rörelse motiveras även av att bankerna skall iaktta objektivitet i sinverksamhet. Detta gäller särskilt vid kreditgivningen. Bankerna skall stå friavid prövningen av förekommande kreditfrågor sä att risker inte uppstår attbanken ensidigt gynnar närstående intressen. I banklagarna finns även regler,bl. a. om jäv, som motverkar att ledande befattningshavare, styrelseledamöter m.fl. i eget intresse påverkar bankens verksamhet. Andra bestämmelser av särskild vikt är kapitaltäckningsbestämmel-serna.Dessa föreskriver att bankerna skall ha eget kapital av viss betryggandeomfattning i förhållande till placeringarna. De utgör därmed den ytterstagarantin för att bankers verksamhet främst i vad den avser att ta emotallmänhetens medel - baseras på ett tillräckligt kapital. Rörelsereglernaföreskriver vidare att bankerna skall ha en betryggande säkerhet för lämnadekrediter. Genom andra regler åläggs bankerna att bevaka att bindningstidernaför in- och upplåning är förenliga med villkoren för bankens utlåning. Vidareär bankernas rätt att emittera obligationer begränsad till såväl omfattning somlöplid. För att förhindra ett utländskt inflytande över de svenskabankerna förbjuds utlänning i princip alt förvärva bankaktier. Slutligen gäller också atl regeringen skall godkänna styrelsens val av ordförande i bankaktiebo lag och likaså att regeringen har möjlighet att utse styrelseledamöter i ett 12 bankaktiebolagför alt på detta sätt ge samhället direkt medverkan i och Prop. 1986/87:148inflytande över besluten i dessa banker. 4.3 Banks verksamhet i dotterbolag Bankerna har av olika skäl funnit det fördelaktigt ochkanske i vissa fall även nödvändigt att förlägga viss verksamhet utanförbanken. Efter särskilt tillstånd av regeringen har en bank rätt att förvärvaaktier i företag, vars ändamål är till nytta för bankväsendet eller delallmänna. På den verksamhet som en bank bedriver i dotterbolag eller delägdabolag är inte de särskilda skyddsreglerna i banklagarna automatiskttillämpliga. Som en följd av bland annat uttalanden i förarbetena till lagen(1980:2) om finansbolag har banklagsbestämmelserna emellertid i praktiken påolika sätt kommit att analogt tillämpas på verksamheten i de bankägdafinansbolagen. Detta kan ses som ett utflöde av atl bankens utveckling intekan anses vara sund om banklagstiftningens skyddsregler sätts ur spel genomolika organisatoriska förändringar av bankens verksamhet. En sådan tillämpningav banklagsbeslämmelserna har också föreskrivits av regeringen i samband med atlregeringen lämnat tillstånd till aktieförvärv. Förutsättningarna för all banks dotterbolags verksamhetbygger därför pä de i praxis utvecklade, grundläggande principerna altdotterbolaget endast får ägna sig ål sådan verksamhet som är tillåten för bankoch att egentlig bankverksamhet inte får drivas utanför banken själv. Finansbolagen är lill skillnad från bankerna inteunderkastade några långtgående legala begränsningar av sin verksamhet. Lagen omfinansbolag begränsar inte finansbolagens verksamhet till enbart finansiellverksamhet. De kan således till den finansiella verksamheten - om de finnerlämpligt - också knyta annan verksamhet. Enligt de ovan nämnda principerna äremellertid de bankägda finansbolagen till skillnad från övriga finansbolagålagda begränsningar i sin verksamhet. Det gäller t. ex. möjligheterna attförvärva aktier och fasligheter samt att lämna kredit direkt tillprivatpersoner och kredit mot säkerhet i fast egendom.