prop · GA03148 · 1986-12-31 00:00:00 — Avvikelser från principen alt en bank i dotterbolag intefår driva annan verksamhet än sådan som är tilläten i banken har skett i ettantal fall, bl. a. vad gäller factoring (köp av fakturor) och leasing. Dessaavvikelser har vuxit fram i praxis, i det atl leasing och köp av fordringar idet bankägda finansbolaget inte har ansetts innebära skäl till omprövning av detillstånd, på vilka bankerna grundar sina innehav av aktier i olikafinansbolag. Konkurrensen - inte minst i den internationellafinansieringsverksamheten - har medfört att avvikelserna har ansetts böraaccepteras. I en marknadsekonomi är en fördelning av riskkapitalet tillde områden där det får den mest ändamålsenliga användningen en viktig uppgift. Värde pappershandeln bidrar lill en sådan fördelning och därmed till den ekono miska utvecklingen. Det är därför betydelsefullt att förtroendet för värde pappersmarknaden och dess aktörer upprätthålls. Fondkommissionslagstiftningen syftar till att ge ett skyddåt allmänheten Prop. 1986/87:148 vid handel med värdepapper och förutsätterdärför att handeln organiseras och bedrivs i former som är godtagbara från kapilalskyddssynpunkl.Allmänheten skall inte behöva riskera att anförtro sina uppdrag åt personer,som på grund av okunnighet eller vårdslöshet kan komma att handla i strid meduppdragsgivarens intresse eller som på grund av sädana omständigheter ellerdålig ekonomi kan åsamka uppdragsgivaren förluster. En viktig förutsättning för att allmänheten skall kunnahysa förtroende för fondkommissionärerna är att dessa har en så långt möjligtfri och oberoende ställning. Det är inte minst viktigt på grund av deintressekonflikter som finns inbyggda i fondkommissionsrörelsen genommöjligheten atl förena handel i kommission med handel för egen räkning. I fondkommissionslagenfästs därför stor vikt vid företeelser som kan negativt påverka fondkommissionärernasvilja och förmåga all tillvarata kundernas intressen. I konsekvens härmedbeskärs bl. a. fondkommissionsförelagens möjligheter alt bedriva ekonomiskverksamhet vid sidan av kommissionshandeln. Den verksamhet som primärt fårkombineras med kommissionshandeln skall ha lill syfte atl underiätta fondkommissionsrörelsenoch finns angiven i fondkommissionslagen. För alt rationalisera hanteringen av små värdepappersposterfår alltså ett fondkommissionsbolag bedriva egenhandel. Fondkommissionärernas rällatt för egen räkning förvärva aktier, emmissionsbevis och andelar i aktiefonderbegränsas dock till ett handelslager, vars anskaffningsvärde får uppgå lillhögst 50milj. Därutöver kan dock en fondkommissionär, i samband med atlbolaget garanterar en emission av fondpapper på den allmänna marknaden, undervissa förhållanden förvärva och inneha aktier på grund av garanliålagandet. 4.5 "Sambandsparagrafen" I förarbetena (prop. 1978/79:9) till fondkommissionslagenkonstaterades all flera av lagbestämmelserna skulle kunna sältas ur spel genomorganisatoriska arrangemang. En fondkommissionär skulle kunna kringgå lagengenom att driva fondkommissionshandel i ett företag och annan verksamhet, somhar samband därmed, i ett annat företag. I fondkommissionslagen togs därför in föreskrifter om atlbestämmelserna om fondkommissionsbolags rörelse och om tillsyn över sådanabolag i princip skall gälla också för vissa sidoföretag som har nära sambandmed fondkommissionsbolag. Endast sådana företag vars huvudsakliga verksamhetbeslår i alt förvalta, handla med eller biträda vid handel med fondpapper ellerlämna kredit mot säkerhet i fondpapper omfattas av regeln. Nära samband skallanses föreligga, om de båda företagen leds av samma eller i huvudsak sammapersoner eller om vinslen av företagels verksamhet helt eller till betydandedel skall, direkt eller indirekt, tillfalla samma eller i huvudsak samma personer. De närstående förelagen begränsas i sin verksamhet päsamma sätt som ett fondkommissionsbolag. Vidare får förelagen inte i likhet med vad som gäller för fondkommissionsbolag utfärda för den allmänna rörelsen av- 14 seddaförskrivningar, t. ex. emittera obligationer. Egendomsförvärven be- Prop.1986/87:148 gränsas pä samma sätt som för fondkommissionsbolagen. Ett ellerflera närslående företag får tillsammans med fondkommissionsbolaget endastinneha ett handelslager av värdepapper om högst 50 milj. kr. Bankinspektionen kan om särskilda skäl föreligger medgeundantag från sambandsregeln. Undantag har medgivits framför allt för redanbestående företagsgrupper. Besluten om undantag har förenats med villkor bl. a.om att sambandsföretaget endast får bedriva sådan handel med fondpapper som kanbetecknas som långsiktig förmögenhetsförvallning och vidare att en klaradministrativ åtskillnad skall föreligga mellan sambandsföreiagen. 5.1 Frågan om provisorisk lagstiftning Som jag har nämnt i tidigare avsnitt byggerbanklagstiftningen på att kreditgivning och ägande skall skiljas åt. Detprincipiella förbudet för bank atl förvärva aktier motiveras av all enaktieförvärvsrätt skulle kunna medföra att bankerna blev företagare och inteendast kreditgivare. Ett aktieinnehav skulle kunna föranleda en bank till en kreditgivning,som innebar en föriustrisk av betydligt större omfattning än den som är förknippadmed aktieinnehavet i sig. Om bankerna tilläts att obegränsat förvärva aktier,skulle man knappast kunna förhindra bankerna att genom bolag driva olika slagav verksamheter. De i lag bestämda gränserna för tillåten bankverksamhet skulledärmed väsentligt förlora i betydelse. Vidare är det viktigt med tanke päintresset av en ändamålsenlig styrning av samhällets resurser, att bankerna såopartiskt som möjligt fördelar de finansieringsströmmar, som löper genom dem,mellan olika investeringsobjekt. Detta kan inte ske om bankerna genomicke obetydliga aktieinnehav i vissa bolag konkurrerar med övriga företag inomproduktion, handel och servicenäringar. Därtill kommer att bankväsendet medhänsyn till risken för maktkoncentration inte bör ha betydande ägarintressen idet privata näringslivet. Bankerna drivs emellertid som regel inte som ett endaföretag utan som en grupp av förelag (den traditionella bankkoncernen). Enförutsättning för alt en koncern i banklagstiftningens mening skall föreliggaär enligt min mening att moderförelaget utgörs av en bank. Någon motsvarighet till de begränsningar som gäller förbank och dess dotterförelag finns inte för förelag som organisatoriskt ståröver banken. Trots banklagstiftningens uppbyggnad och alldeles särskilda syftenuppställs således inte något hinder mot att en bank ingår som dotterförelag ien koncern med t. ex. ett allmänt aktiebolag som moderbolag. Frågan om vilka organisatoriska former utöver dentraditionella bank koncernen, som är lämpliga för finansiell verksamhet, inrymmer många svåra problem. Ett accepterande av t. ex. en koncern med ett holdingbolag som moderbolag och med bankverksamhet som en av flera verksamhets grenar i dotterbolag inverkar högst betydligt pä den nuvarande strukturen 15 Någon definitiv ställning lill frågan om hur bankverk- Prop.1986/87:148 samhet och annan finansiell verksamhet organisatoriskt skall fådrivas kan inte tas utan en ingående analys. Denna uppgift har lagts på kreditmark-nadskommitlén.En definitiv lösning av frågan bör därför lämpligen ske med utgångspunkt ikommitténs förslag. Med hänvisning till bland annat alt verksamheten i enfinansiell koncern kan erbjuda vissa konkurrensfördelar i förhållande till verksamheteni en traditionell bankkoncern framhålls det i promemorian att det är angelägetmed någon form av reglering . 1 avvaktan på resultatet av kreditmarknadskommitténsarbete föreslås därför en provisorisk lagstiftning beträffande koncerner ivilka en bank ingår ulan atl vara moderbolag. Bland remissinstanserna har det rått delade meningar omhuruvida det är nödvändigt med en provisorisk lagstiftning och vidarebeträffande utformningen av en sådan lagstiftning. Bankinspektionen,fullmäktige i riksbank. , , Finansbolagens jorening och kreditmarknadskommitténtillstyrker att det genomförs en provisorisk lagstiftning i avvaktan pä kreditmarknadskommitténsförslag. Också tillstyrker att det genomförs enprovisorisk lagstiftning. Föreningen framhåller dock att banker ochövriga kreditinstitut i så fall måste ha rätt att utgå från att det sombeslutas i lagstiftningsärendet inte kommer att ändras efter mycket kort tid.Sveriges Föreningsbankers Förbund kan inie tillstyrka förslaget och påpekar attlagstiftningen - om än provisorisk kan komma att låsa handlingsmöjligheternaför framliden. och LO tillstyrker alt det genomförs enprovisorisk lagstiftning men vill var för sig ge den ett annat innehåll än vadsom föreslås i promemorian. menar att det liggernärmast till hands atl man - med hänsyn till alt kreditmarknadskommitténsförslag väntas - tills vidare fryser de nuvarande förhållandena.LO anser att lagstiftningen på väsentliga punkter bör gå mycket längre än vadsom föreslagils. SAF och framhåller alt det inteframkommit något som talar för alt läget är sä allvarligt att det är motiveratmed provisorisk lagstiftning. En motsvarande uppfattning redovisas av hovrätlcnöver och . Enligt hovrättens mening bör dessutom regler medbegränsad giltighetslid tas upp i en särskild lag. Svenska sparbanksföreningenoch förordar all det inte genomförs någon provisorisklagstiftning men kan även acceptera en lagstiftning som temporärt förbjuderkoncernbildningar av det slag som behandlas i promemorian. Som konstaterats inledningsvis är bankverksamheteningående reglerad. Om en bank ingår som dotterföretag i en koncern, kommer banken genom denna reglering att inta en alldeles särskild ställning i förhållande lillandra koncernförelag. Koncernledningens direktivrätt över banken kommer atl vara väsentligt inskränkt. På motsvarande sätt är direktivrätten inskränkt även över andra finansinstitut som dotterbolag, om institutens verksamhet är underkastad särskild lagreglering. Enligt min mening finns emellertid betydande risker atl det regelsystem som byggts upp kring bankerna kan kringgås eller bli mindre verkningsfullt. I likhet med riksbanksfullmäktige 16 anser jagdet vara en allvarlig brist att ett faktiskt inflytande kan utövas av Prop.1986/87:148 en koncernledning som inte själv är underkastad banklagstiftningens skyddsbestämmelser. Vidare är det oacceptabelt att delallmänna inte kan påverka koncernens sammansättning och att kraven på säkerhetoch sundhet inte kan göras gällande inom koncernen i dess helhet. En annan omständighet som jag också bedömer som särskiltoroande är att ett moderbolag i form av ett holdingbolag har möjlighet att iobegränsad omfattning - trots ett litet eget kapital lånefinansieraverksamheten i befintliga dotterbolag och uppköp även av andra bolag. Av denredovisning jag har lämnat framgår att det innebär konkurrensfördelar attdriva finansiell verksamhet i en koncern av annan typ än den traditionellabankkoncernen. Enligt min mening är det angeläget att detta förhållande inleleder till en snabb omstrukturering av bankväsendet innan definitiv ställningtagits till kreditmarknadskommitténs kommande förslag till ny struktur påkreditmarknaden. Av dessa skäl finner jag i likhet med de flestaremissinstanserna att det är nödvändigt att redan nu införa särskilda reglerför de bankkoncernbildningar som skiljer sig från den traditionellabankkoncernen. En provisorisk lagstiftning skulle kunna utformas så altdet tills vidare blir förbjudet att bilda koncerner, i vilka bank ingår somdotterbolag. Även om jag är medveten om att ett accepterande - om änprovisoriskt - av nya bankkoncerner kan komma alt återverka på den framtidastrukturen pä kreditmarknaden, år jag inte beredd att föreslå ett säkategoriskt förbud. Förutsatt att dessa koncerner byggs upp på ett särskiltsätt och underkastas betryggande skyddsreglcr anser jag att de temporärt bör tillåtas.Dessa nya former av bankkoncerner bör enligt min mening kunna ge ökad effektivitetoch konkurrensförmåga åt de finansföretag som ingår i koncernen. I sammanhangetbör också erinras om att det förekommer koncernbildningar av dettaslag på kredilmarknaden. Jag anser således att en bank under vissa förutsättningarbör kunna ges tillåtelse att ingå som dotterbolag i en koncern och attsärskilda regler för de i en sådan koncern ingående företagen nu bör föras in ibanklagstiftningen. Den lagstiftning som jag kommer att föreslå tar endastsikte på koncerner i vilka bankaktiebolag ingår som dotterföretag. 1 och försig skulle också en föreningsbank kunna ingå som dotterbolag i en koncern. Avremissyttrandet frän framgår dock att detinom föreningsbanksrörelsen inte är aktuellt med sådana organisatoriskaförändringar. Med hänsyn härtill och till lagstiftningens provisoriska karaktäromfattas inte föreningsbanker av mitt förslag. En sparbank kan inte ägas avannan och kan därför inte heller ingå i en koncern på annat sätt ån sommoderföretag. Som jag nämnde inledningsvis i detta avsnitt ankommer detpå kredit marknadskommittén att närmare utreda förutsättningarna för finansiella koncerner på marknaden innan dessa blir definitivt vedertagna. Utredning en kan resultera i att kommittén förordar en annan lösning än den som här föresläs. I detta sammanhang vill jag erinra om den tidigare nämnda frågan om ägarbegränsning i bank som kommittén utreder. att andra finansiella koncerner än den traditionella bankkoncer- 17 2 1986/87. nen bör tillåtas, bör kommittén också pröva frågan om ägarbegränsningi koncernens moderbolag. Förutsättningarna att driva bankverksamhet i en annantyp av koncern än den traditionella bankkoncernen kan således komma attväsentligt förändras på grund av de ställningstaganden som görs ianledning av kreditmarknadskommitténs förslag. har pekat på att det på försäkringsområdetfinns ägarproblem av samma slag som på bankområdet. Jag har också uppfattningenatt det kan finnas anledning atl införa särskilda regler om ägandet av ettförsäkringsaktiebolag. Enligt min mening kan man dock vänta med deltaställningstagande eftersom försäkringsverksamhetskom-mitténs betänkande kommer atllämnas . Hovrätten över och har hävdat attprovisoriska bestämmelser bör tas in i en särskild lag. För egen del anser jaginte detta vara nödvändigt i del här fallet. Förutsättningarna alt driva finansiell verksamhet,däribland bankverksamhet, skall inte vara beroende av vilken organisationsformsom väljs. Banker måste ha i huvudsak likartade förutsättningar atl drivaverksamhet. Jag finner det därför angeläget att föreslå vissa ändringar iverksamhetsförutsättningarna för de traditionella bankkoncernerna. Dessa ändringaråterkommer jag till .. 5.2 Strukturen i en bankkoncern Mittförslag: Ett bankaktiebolag får som dotterbolag ingå i en koncern endast omett annat bankbolag är moderbolag. Om det finns särskilda skäl, får regeringenmedge undantag från denna regel. Förslaget i promemorian: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har lämnatpromemorians förslag till huvudregel ulan erinran. En remissinstans avstyrkerhelt och menar atl en bank aldrig skall få vara dotterföretag utan i ställetbör införlivas med moderbanken. Beträffande dispensmöjligheterna framhåller ett par avremissinstanserna att det bör anges klarare i lagtexten vilka skäl som kanmedföra undantag frän huvudregeln. En remissinstans anser att de föreslagna dispensmöj-lighelernaär för snäva. 1 några fall framhålls också att regeringen i dispensbeslutetbör ange under hur lång lid beslutet gäller. Slutligen efterlyser flera remissinstanser regier om vadsom skall ske med sådana koncerner som har bildats innan bestämmelserna träderi kraft. Skälen för mitt förslag: Den särställning som bankerna harförutsätter enligt min mening att de intar en fri och oberoende ställning.Detta ställningstagande stöds också av den uppbyggnad som banklagstiftningenhar. Av denna anledning bör bankerna inte få bli föremål för en stark ägarkoncentration.Kreditmarknadskommittén har getts i uppdrag att undersöka de problem som kansammanhänga med att enstaka juridiska eller fysiska personersjälva eller i fast intressegemenskap har ett dominerande inflytan- Prop.1986/87:148 de i en bank. Kommittén förväntas under innevarande år lämnaförslag till hur en bank skall fä ägas. Som framgår av vad jag har sagt finner jag detnödvändigt att till viss del föregripa kommitténs utredning av ägarfrägan. Jaganser nämligen att det normalt inte bör få förekomma alt en bank är dotterbolagtill en annan juridisk person än bank. Uppstår ett sådant moder-dotterbolagsförhållandefinns en uppenbar risk för att banken inte kan upprätthålla sin självständigaställning. För banker har byggts upp ett regelsystem som skallgarantera att de många skyddsintressena i bankverksamheten tas lill vara.Bankerna har getts ett begränsat verksamhetsområde och förhindras att ägna sigåt riskfyllda eller spekulativa verksamheter. För banker upprätthålls principenatt ägande och kreditgivning skall hållas i sär. Banklagstiftningen reglerarinte bara den verksamhet som drivs inom banken utan drar också upp riktlinjerför och reglerar indirekt den verksamhet som bankerna driver i särskilda bolag. Banklagstiftningen kan emellertid inte tillämpas på debolag som organisatoriskt står över en bank. Att en bank skulle kunna utgöraett dotterförelag i en koncern förutsattes aldrig i samband med tillkomsten avvår nuvarande banklagstiftning, vilket framgår av dess uppbyggnad. Frågan varinte heller aktuell under arbetet med det förslag till ny banklagstiftning somför närvarande prövas av (prop. 1986/87:12). Vissa banklagsbestämmelser kan sättas ur spel genom att enbank underordnas ett annat företag. En bank kan då också utnyttja andrakoncernbolag för verksamheter som är förbjudna för banker. Även ombanklagstiftningen i stor utsträckning skyddar de intressen som finns attbevaka i bankverksamheten, anser jag all det föreligger sådana risker med atten bank ingår som dotterbolag i en koncern alt delta i princip inte börtillåtas. Andra koncernbolag skulle för egen del eller i sin affärsverksamhetkunna dra fördel av att banken ingår i koncernen. Även om detta skulle ske pånormala villkor kan allmänhetens förtroende för banken ändå rubbas med hänsyntill det nära organisatoriska sambandet. Som jag tidigare nämnt måste det också vara en allvarlig bristom det allmänna inte ges möjlighet atl påverka en sådan koncerns sammansättningoch verksamhet. En koncern som på detta sätt inrymmer en bank måste präglas avstabilitet, säkerhet och sundhet i verksamheten. Dessa förhållanden bör delallmänna kunna påverka och kontrollera genom alt ställa krav pä koncernen idess helhet och genom att man ges rätt till insyn i koncernen. Mot denna bakgrund anser jag att det bör införas en regelsom i princip förbjuder ett bankaktiebolag att ingå som dotterbolag i en koncern, i vilken moderföretaget är ett annat företag än ett bankaktiebolag. Med moderföre tag avses del närmast banken liggande moderföretaget. Utgör ett bankak tiebolag moderbolag till ett annal bankaktiebolag föreligger enligt min mening inte de risker som har beskrivits. En sådan organisations form finns för övrigt redan beträffande de utlandsägda bankerna i . Man bör dock inte utan vidare dra den slutsatsen att det skall vara tillåtet 19 för en svensk bank att vara moderbolag till en annansvensk bank. 1986/87:148 ligheten av en sädan organisation fårbedömas i samband med att moderbanken ansöker om tillstånd att förvärva aktieri dotterbanken. 1 I kap. 2§ aktiebolagslagen (1975:1385) beskrivs de falldä ett moderbolag - dotterföretagsförhållande skall anses föreligga. Enmotsvarande bestämmelse finns också i I kap 3§ förslaget tillbankaktiebolagslag. Moderbolag och dotterförelag utgör tillsammans en koncern. Om det finns särskilda skäl bör emellertid regeringenkunna medge undanlag från regeln atl en bank inte får vara dotterbolag till enannan juridisk person än en bank. Som jag tidigare utvecklat anser jag, medhänsyn till bankernas särskilda ställning, att bankerna och deras verksamheterbör hållas åtskilda från företag med annan verksamhet. Undantag frånhuvudregeln bör därför inte kunna medges om det i andra företag inom koncernendrivs verksamhet som inte går att förena med en banks. En bank bör således kunnaingå i en koncern som dotterbolag endast om samtliga koncernföretag driversådan finansiell verksamhet som en bank tillåls driva eller i övrigt utgörsådana företag som en bank själv skulle kunna äga. Enligt min mening bör därförvarken industri- eller handelsföretag kunna ingå i en koncern som moder- ellersysterföretag till bank. Eftersom försäkringsrörelse enligt nuvarande reglerinte anses förenlig med banks verksamhet bör förhållandet vara detsamma med ettförsäkringsbolag. Om moderföretaget har intressen i andra företag, utanförkoncernen, som driver finansiell verksamhet är också detta en omständighet sombör kunna leda till att regeringen inte medger något undanlag från huvudregeln.En förutsättning för undantag från huvudregeln bör vidare vara att bankensmoderföretag inle i sin tur är dotterföretag. Frågan om ägarbegränsning i bank ligger, som tidigarenämnts, inom kreditmarknadskommitténs uppdrag. Mot denna bakgrund anser jag attundantag från huvudregeln inte bör medges om bildandet av en koncern med banksom dotterbolag innebär att ägandet av banken, totalt sett, blir merkoncentrerat. Vid prövningen av om undantag skall medges, bör också andrahänsyn kunna las, såsom att den nya organisationen skall vara enhetlig ochöverskådlig för såväl kunder som myndigheter. Bildandet av en ny koncern börinte heller inverka menligt pä en lämplig struktur av bankväsendet i stort,vare sig storieks- eller antalsmässigt. Om regeringen beslutar tillåla att bank ingår i en koncernsom dotterbolag, skall bestämmelserna i den föreslagna 5 § gälla för de övrigaföretag som ingår i koncernen. De koncernbildningar som redan finns på marknaden när denya reglerna träder i kraft återkommer jag till under avsnitt 5.4. 5.3Särskilda regler för de företag som ingår i en finansiell koncern 5.3.1 Rörelsen, tillsyn samt ledning Mittförslag: Om regeringen medgivit att ett bankaktiebolag får ingå i en koncern,där moderbolaget inte är en bank, skall bankrörelselagens bestämmelser om enbanks rörelse och om tillsyn av banker samt bankaktiebolagslagens reglerom enbanks ledning i tillämpliga delar gälla för företagen i koncernen. Debegränsningar som gäller i fråga om en banks rörelse skall avse företagengemensamt. Förslaget i promemorian: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Nästan samtliga av de remissinstanser som har uttalat sig har ställt sigpositiva till att verksamhetsområdet för en finansiell koncern begränsas enligtförslaget i promemorian. En remissinstans anser atl bestämmelsen medför endubbel reglering av vilka bestämmelser som skall gälla eftersom i promemoriansägs atl regeringen i vissa dispensvillkor också skall meddela beslut härom.En annan remissinstans efteriyser vägledande uttalanden i förarbetena om i vadmån banklagsbestämmelser om bland annat tillsyn genom bankinspektionen och omoffentlig styrelserepresentation bör gälla beträffande samtliga företag ikoncernen. 1 ett fall påpekas också att den kreditpolitiska lagstiftningenstillämplighet på den nya formen av finansiella koncerner inle har berörts ipromemorian. En remissinstans, slutligen, framhåller att det i promemorian intehar föreslagits någon regel som tar sikte på sambandet mellan moderföretagetoch annat företag utom koncernen. Skälen förmitt förslag: I föregående avsnitt har jag redogjort för de risker och problemsom föreligger om en bank tilläts ingå som dotterbolag i en koncern därmoderbolaget inte är en bank. Jag har också beskrivit under vilka förulsättningardetta bör få ske. Om regeringen medger undantag frän den uppställdahuvudregeln anser jag det nödvändigt, på sätt föreslås idepartementspromemorian, atl vissa av banklagstiftningens skyddsregler, dvs.reglerna om banks rörelse, om tillsyn över bank och om banks ledning, tillvissa delar utsträcks att omfatta alla företag i koncernen, moderbolagetinbegripet.