prop · GA0399 · 1986-12-31 00:00:00 — 1986/87:99 till enenskild styrelseledamot. Verksamhetsansvarethar verkschefen ensam, generellt reglerat i 5 S allmänna verksstadgan(1965:600): "För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chefansvarig i första hand". Lekmannastyrelsens eller ledamöternas ansvarfinns inle generellt reglerat på motsvarande säll. En styrelses uppgifter ocharbetsformer regleras särskilt för varje myndighet i dess instruktion. 1 deflesta verksinstruktioner anges atl myndigheten leds av en styrelse. Innebördenav denna ledningsfunktion är oklar, även om vissa preciseringar av styrelsensuppgifter vanligen finns i instruktionen. Huruvida en sådan precisering är endefinition av ordel "leda" eller om den anger en sorls miniminivå förstyrelsens agerande är inte klart. I myndighelsinstruktionen preciserasvanligen i någon mån styrelsens beslutsområde genom en uppräkning av deärenden som skall avgöras av styrelsen, men stadgas vanligen meroprecist alt styrelsen beslutar i de övriga frågor som verkschefen hänskjutertill den för avgörande. Bestämmelserna i verksstadgan resp. instruktionerna kansägas vara motstridiga genom atl verkschefen definieras som ansvarig, menlekmannasty-relsen definieras som högsta beslutande organ i myndigheten. Ipraktiken har denna molstridighet ofta hanterats så att verkschefen somstyrelsens ordförande ensidigt avgjort vilka ärenden som tagits upp till besluti styrelsen. Oklarheternaåterspeglas i ledamöternas egna rolluppfattningar. De empiriska studier somverksledningskommiltén genomfört visar bl.a. att det är myckel svårt för deenskilda ledamöterna att för sig själva precisera uppgiftens innebörd.Verksledningskommiltén har också pekat på att styrelsernas ledamöler får enmycket bristfällig introduktion i sitt värv, om ens någon. Än mindre har deerbjudils någon utbildning eller beretts möjligheter att regelmässigt utbytaerfarenheter sinsemellan. Attregeringen i dagens läge skulle kunna eller vilja utkräva ansvar av enlekmannaslyrelse får bedömas som praktiskt taget omöjligt med tanke på denbristande kopplingen mellan regeringen och styrelserna. Formellt föreligger ioch för sig inget hinder för regeringen att entlediga en styrelse eller enenskild ledamot, men har det,såvitt bekant, aldrig förekommit att en ledamoti en styrelse avgått på annat än egen begäran. Delfinns enligl min mening uppenbara fördelar med lekmannainflytande imyndigheternas ledning. Sakkunskap och medborgerligt omdöme tillförsmyndigheterna och kan ge viktiga impulser till myndigheternas utvecklingsarbete.Myndigheternas beslut kan förankras hos dess intressenter. De folkvalda fårinsyn i förvaltningens vardag och utgör en kanal för folkviljan lillverkställighetsledet. Det finns skäl att slå vakt om dessa klara förtjänster. Nackdelarnaframstår emellertid också tydligt. Framförallt gäller att det i grunden ärsvårt att kombinera pluralism i myndigheternas ledningsorgan, genomrepresentation för t. ex. riksdagspartier och intressegrupper, medvittomfattande beslutsbefogenheter och ledningsansvar inför regeringen. Fördelarnamed nuvarande ordning kan enligt min mening till stor del hänföras till lekmännens närvaro i myndigheten, medan nackdelarna till 83 stordel kan hänföras till oklarheterna i deras besluts- och direklivrätt. Denbreda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör varagrundprincip även när det gäller myndigheternas ledningar. måste denoklara rollfördelning som gäller bringas att upphöra. Förändringar bördärför la sikte på alt göra besluts- och ansvarsfördelningen tydlig, underbibehållande av externt inflytande genom lekmän. Del finns två renodladesätt atl utforma denna lekmannauppgift. Det ena är atl tilldela styrelsernareella befogenheter och reellt ansvar för myndighetens hela verksamhet. Detandra är att tilldela verkschefen denna roll som lekmännen får enrådgivande funktion. Dessa vägar anvisades också av verksledningskommittén,som föreslog att bådadera skulle prövas på försök. Förslaget om försöksverksamhetmöues i allmänhet inte av entusiasm från de myndigheter som föreslogs avkommittén. Jag har även i övrigt funnit det olämpligt atl bedriva försök iangelägenheter som rör de grundläggande spelreglerna i umgänget mellanstatsmakt och myndigheter. För egen del har jag stannat för att lekmännensfunktion i myndigheternas ledning fortsättningsvis bör vara blandat beslutandeoch rådgivande. Lekmännens huvudsakliga uppgift bör vara att öva insyn i verksamhetensamt tillföra sakkunskap och medborgerligt omdöme. I vissa klart angivna frågoranser jag att en beslutande roll är motiverad. Minbedömning: Hos centrala myndigheter under regeringen bör verkschefen normaltvara den inför regeringen ansvarige för myndighetens verksamhet. Verkschefenskall leda myndigheten och bör tilldelas beslutsbefogenheter som korresponderarmot ansvaret. Normaltbör i myndigheterna också finnas en lekmannaslyrelse. Styrelsens uppgift skallvara att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskapoch medborgerligt omdöme. Lekmannaslyrelsen skall besluta i vissa klart angivnaoch av regeringen bestämda ärenden. Den skall därvid dela verkschefens ansvarinför regeringen i samma mån som den tilldelats beslutsrätt. Regeringenbör föreskriva alt lekmannaslyrelse skall besluta dels om myndighetensanslagsframställning och verksamhetsberättelse, dels om de föreskrifter sommyndigheten utfärdar lill följd av bemyndiganden i lagar och förordningar. Beslutsbefogenheterför en styrelse, som följer av lämplighetsbedömningar i del enskilda fallet,bör därutöver av regeringen kunna skrivas in i en myndighets instruktion.Sådana tillägg i en myndighets instruktion bör alltid tydligt ange vilketslags ärende som befogenheterna omfattar. Verkschefen börnormalt vara ordförande i en myndighets styrelse. Verksledningskommittén:Dess förslag avviker från min bedömning. Kommittén anvisar två organisatoriskamodeller för ledningsfunktionen hos statliga myndigheter, enderaen styrelse med totalt ansvar eller en Prop. 1986/87:99 enrådigmyndighetschef som till stöd har elt rådgivande organ. Kommitténsanalys och principiella ställningstaganden mynnar ut i konkreta förslag omenskilda myndigheters ledningsfunktion uppdelat pä myndigheter med styrelse,myndigheter ulan styrelse saml försöksmyndigheter med och utan styrelse. Remissinstanserna:Reaktionerna på kommitténs förslag angående myndigheternas ledningsfunktionerär mycket blandade. Svaren uppvisar en stor variationsrikedom både i sättet attresonera och i fräga om slutsatserna. Det är därför svårt atl systematisktredovisa ståndpunkterna uppdelade på olika delfrågor. Även om avvikandemeningar i förhållande till kommitténs förslag är vanliga går det knappast attdärur skönja ett mer enhetligt mönster. Någrahuvudintryck kan ändå sammanfattas så atl remissinstanserna fillslyrker - att ansvariga styrelserinrättas i vissa myndigheter som driver affärsverksamhet, - att stabsmyndigheterna blirenrådighetsverk, - att försvarsmyndigheterna underÖB blir enrådighetsverk Närdet gäller övriga förvaltningsmyndigheters ledning kan konstateras - atl vissa av de myndigheter somkonkret berörs av förslagen och som yttrat sig förordar att den nuvarandestyrelsemodellen, eventuellt med vissa modifieringar, tillämpas även iframliden, - alt en majoritet av övrigaremissinstanser som tagit ställning till modellerna förordar altförvaltningsmyndigheter leds av sin chef med stöd av ett råd. Blandde instanser som förordar att lekmannastyrelserna behålls som huvudform förmyndigheternas ledning, som ansvaret klargörs och ledamöternas rollerpreciseras, fmns flera intresseorganisationer.Dessa invänder emellertid intemol att enrådighetsstyre införs i vissa speciella fall, t. ex. istabsmyndigheter. Allmännaöverväganden: Folkviljans genomslag i samhällslivet garanteras enligt minmening för statens del bäst, och i störst konsekvens med grundlagen, genomriksdagens och regeringens direkta styrning av de statliga myndigheterna.Folkviljans genomslag garanteras därutöver mest effektivt genom depariamentariska organen i kommunerna. Myndigheternaslekmannaslyrelser kan också vara en kanal för folkvil jan men det är av olika skäl svårt att renodla dem till en sädan huvudfunk tion. Med myndigheternas ställning under regeringen följer ett lydnadsför hållande som med en strikt tolkning av innebörden skulle legitimera att regeringsbildande parti(er) överlämnade beslutsbefogenheterna i myndig heterna till sina företrädare. En sådan ordning vill jag emellertid bestämt avvisa eftersom ledningsorgan i myndigheterna med blandad sammansätt ning är önskvärda från andra utgångspunkter. Detta kan förenas med 85 konstitutionenskrav och med krav på effektivt fullgörande av uppgifterna i Prop.1986/87:99 enlighet med regeringens intentioner, om inflytandet i merpartenfrågor utformas som rådgivande och om beslutsfunktionerna i övriga frågor tydligtanges av regeringen. Få av dagens lekmannaslyrelser lorde fungera somledningsorgan i egentlig mening. i likhet med mångaandra iakttagare, visat att myndigheterna i praktiken leds av beslutande verkschefersom till sitt förfogande har externt rekryterade referensgrupper i form avlekmannaslyrelser med rådgivande och informationsförmedlande uppgifter. Del kaninte uteslutas att del är denna roll i praktiken som varit anledningen till altlekmannastyrelserna kunnat inlemmas i det svenska förvaltningssystemet ulan atlegentligen ifrågasättas. Det måste naturligtvis betecknas somotillfredsställande alt en form för beslutsfattande kunnat vinna acceptans pägrundval av atl den egentligen inte fungerar som tänkt. redovisar för sin del tvähuvudmodeller för myndigheternas ledningsfunktion, styrelse i egentlig meningmed ansvar inför regeringen samt enrådig myndighetschef som vid sin sida harett rådgivande organ sammansatt av lekmän. Avgörande för om en myndighet ska haen styrelse är, enligt kommittén, huruvida regeringen i väsentlig omfattninghar delegerat befogenheter till myndigheten, vilka inrymmer en betydandehandlingsfrihet i uppgiften att leda och ansvara för utvecklingen inom det egnaverksamhetsområdet. Kommittén menar att ett betydande mått av sådan handlingsfriheti dag finns hos vissa myndigheter som tillämpar ramlagar, som bedriveraffärsverksamhet eller som beslutar om användning av penningmedel i storomfattning. Kommittén ansluter sig till de flesta av de motiv somanförts för ett ökat lekmannainflytande i statsförvaltningen och har inte settsom sin uppgift alt ompröva institutet som sådant. Uppgiften har i ställetvarit att pröva vilka organisatoriska former som ger det externa inflytandetstörst möjlighet att påverka de statliga verksamheterna på ett demokratisktoch för verksamheten effektivt sätt. Båda modellerna har enligt min mening åtskilligaförtjänster. Bl.a. undanröjs den oklarhet om ansvarsfördelningen mellanverkschefer och lekmän som behäftar dagens lekmannaslyrelser. Meningarna ommodellernas tillämpning har dock varit delade inom kommittén. Dessameningsskiljak-tigheter kommer till än tydligare uttryck i remissopinionen. Somjag tidigare anfört menar jag alt lekmannainflytandelär ett värdefullt inslag i förvaltningen. Det är värt att framhålla atllekmännen vid sidan av sin allmändemokratiska insynsuppgift kan bidra isakfrågorna genom atl ge balans ål emellanåt strikta professionellaijänstemannabe-dömningar. Det finns emellertid skäl atl närmare pröva hur dennagrundsyn ska omsättas konkret i det enskilda fallet. Jag hyser bl.a. tvivel omatl egentliga och ledningsansvariga styrelser verkligen innebär att ansvars-och befogenhelsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna görs tydlig ochatl styrbarheten därigenom ökar. Det är i och för sig logiskt att kopplaledningsfunktionens utformning till 86 omfattningen av den delegering som ochregeringen gjort. 1986/87:99 i teorin rimliga ståndpunkt äremellertid svår all tillämpa när del kommer till att välja vilka myndighetersom ska tillämpa den ena eller andra renodlade modellen, vilket också framgårav de mycket olika ståndpunkter remissinstanserna kommit till när de prövatprincipernas tillämpning i de enskilda fallen. Delta är sannolikt en följd avatl det är mycket svårt atl typindela myndigheterna. Många har en myckelblandad verksamhet och är därför svåra att hänföra lill en bestämd kalagori. En vanlig synpunkt från remissinstansernas sida avprincipiell natur är därtill alt om huvudintresset är att skapa bättreförutsättningar för en effektiv styrning av förvaltningen, och klarare och merentydiga relationer mellan regeringen och myndigheterna, framstår modellen meden enrådig verkschef som den följdriktiga. De krav som styrelsemodellen ställerpå lojalitet och följsamhel gentemot regeringen hos de enskilda ledamöternabedöms vara svåra alt förena med andra önskemål. Jag har fäst avseende viddenna synpunkt. Min uppfattning är att enrådighetsmodellen i princip ärtillämpbar i alla myndigheter. Styrelsemodellen i kommitténs bemärkelse är, medhänsyn till de sakligt starka invändningar som riktats mot den, tillämpbarendast i vissa myndigheter. Det bör emellertid, enligt min uppfattning, gällaatt lekmannainflytandel skall tillämpas brett och ges en reell innebörd. Jag ärinte beredd atl förorda en lösning som ger lekmännen en ställning ulaninflytande. Lekmännens funktion måste vara och upplevas som viktig. Som framgår av avsnitt 9 föreslår jag atl ansvarigakoncernstyrelser inrättas i affärsverken. Där har statsmakterna delegeratbefogenheter av sådan omfattning och betydenhet att del är starkt motiverat attlåta styrelser ha ansvaret inför regeringen för verkens totala verksamhet. För förvaltningsmyndigheterna i allmänhet har jag gjort enannan bedömning. Del framstår för dessa som angelägel att bäde åstadkommaklara ansvarsförhållanden och bibehålla det värdefulla lekmannainflytandel. Skadenna tvåfaldiga ambition kunna förverkligas följer enligt min mening attlekmannainflytandel i de flesta frågor bör utformas som rådgivande.Råd-givarrollen möjliggör atl det i lekmannaorganen ingår företrädare för t.ex.riksdagspartier och intressegrupper utan att detta innebär besvärande lojalitetskonflikter.Besluts- och ansvarsfördelning mellan verkschef och lekmän blir tydlig ochbefogenheter och ansvar parallellslällda. Myndigheternas profession markeras.Lekmännen binds ej upp inför senare ställningstaganden. Politiska övervägandenlämnas till de centrala instanser där del politiska ansvaret utkrävs. Med en tydligare rollfördelning kan lekmännen frigörastill en mer aktiv och pådrivande funktion som i realiteten kan häva något avden passiva roll som många styrelser uppenbarligen har. Detta kansäkerställas genom lekmannastyrelsernas sammansättning och genom vissa grundlägganderegler som tillskriver lekmännen bestämda rättigheter. I vissaärenden bör emellertid styrelserna tilldelas beslutsbefogenhet. Mina ställningstaganden på denna punkt ansluter till vad jag tidigare anfört om föreskriftsmaktens utövande och om utvecklingen av ett nytt budget system. Besluiom föreskrifter: Lagar bör utformas på ett sådant sätl att riksda- Prop.1986/87:99 gen och regeringen inte avhänder sig viktiga delar avnormgivningsmakten. Resultatet av den översyn som påbörjats gällandebemyndiganden till myndigheter att själv besluta föreskrifter mästevidmakthållas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Del slår klartatt det i vissa fall är prakliskt ogörligt att utforma lagar på etl sådantsätt att alla detaljbestämmelser kan skrivas in i lagen. Det kan vara bådenödvändigt och önskvärt att lagstiftaren överlämnar till underordnade instanseratt fylla ut lagens materiella innehåll. Det lorde t.ex. vara helt omöjligtatt utforma en arbetsmiljölag som i detalj läcker alla upptänkliga framtidasituationer som vållar risk för liv och hälsa i arbetslivet. Del är likaledes ihög grad önskvärt att lagar som reglerar verksamheter för vilka landsting ochkommuner har ansvaret får elt sådant innehåll att det finns ett faktisktutrymme att utforma verksamheten på det sätt som passar bäst efter de lokalaförhållandena. Annars skulle den önskvärda delegeringen till kommunernaallvarligt försvåras. Det bör också tillmätas stor betydelse att det i delkommunala beslutssystemet finns inbyggt en medborgerlig kontroll genom defolkvaldas deltagande i besluten. Attlagar av mindre precis karaktär fortfarande kommer att finnas innebärsamtidigt atl många myndigheter även kommer att besitta en viss,ibland betydande, normgivningsmakt. Lagstiftningstekniken innebär att beslutav politisk art förs till myndighetsnivån, eftersom det är fråga om att omformapolitiska intentioner till konkreta handlingslinjer, vilka kan ha myckel storbetydelse för den som berörs och vilka kan få politiska konsekvenser för ensittande regering. Myndigheten kan i någon män sägas träda i regeringens ställenär den utfärdar föreskrifter. Det fmns därför starka skäl att vid denna typ avbeslut komplettera myndighetens professionella kunnande med ett allmäntmedborgerligt omdöme och med den områdeskunskap som kan finnas representerad ien lekmannastyrelse. Jagvill därför förorda att föreskrifter som utfärdas av en myndighet och somriktar sig till allmänheten skall beslutas av myndighetens styrelse. I dettainnefattar jag föreskrifter som riktar sig till kommuner, landsting, företagoch enskilda. Del är däremot inte nödvändigt att föreskrifter som reglerarinterna förhållanden i den egna myndigheten eller riktar sig till annan statligmyndighet beslutas av styrelsen. En särskild utredare (1985:02), somjag efterregeringens bemyndigande tillsatt, skall bl. a. lämna förslag till nyverksförordning som skall reglera dessa och vissa andra förhållanden (dir.1985:34). Det ankommer därvid på utredaren att föreslå hur verksstyrelsernasbeslutsbefogenheter i här berörda hänseenden närmare skall avgränsas. Jagåterkommer till utredarens uppgifter i det följande (avsnitt 8.8). Självklartmåste styrelsernas befattning med dessa ärenden ske på ett sådant sätt att uppgiften blir praktiskt hanterlig. Jag är medveten om att vissa myndigheter utfärdar en stor mängd föreskrifter. Jag vill betona alt det är angeläget att styrelserna känner ett ansvar för resp. myndighets totala regelgivning och jag menar att beslutsrätten därför ock så i princip bör vara fullständig. Del ankommer på den nämnda utredaren att överväga om det av praktiska skäl bör införas en möjlighet 8 förstyrelserna att delegera beslutsrälien i fall där detta kan ske utan Prop.1986/87:99 olägenhet. Beslut om anslugsframställning och verksamhetsberättelse:Anslagsframställningen är etl viktigt dokumentet om en myndighets verksamhet.Den är i huvudsak framåtblickande, men innehåller i allmänhet också vissaresultatredovisningar. Anslagsframställningens självklara ställning somcentraldokument har givelvis sin grund i atl den bildar underlag för tilldelningav medel till myndigheten. Den skrivs för regeringen för alt senare ligga lillgrund för beslut i . Men erbjuder den en möjlighet förmyndigheten själv all återkommande genomlysa hela verksamheten. Som regel ärdel myndighetens styrelse som beslutar om anslagsframställningen. Starkaskäl talar enligt min mening för att delta bör gälla även i fortsättningen. I etl nytt system med flerårsbudgetering kommeranslagsframställningen de år en fördjupad prövning av myndighetens verksamhetskall göras att bli av mycket stor belydelse. Den kommer alt styras avmyndighetsspecifika direktiv från regeringen på ett sätl som inte är vanligt . Kravet på myndigheterna att på elt kvalificerat sätl redovisa effekternaav sin verksamhet kommer att vara starkt, liksom på atl sådana redovisningarpresenteras på ett lättillgängligt sätt och utformas så alt de kan ligga tillgrund för politiska beslut. Anslagsframställningar och verksamhetsberättelserbör i hög grad inriktas på kvalificerade analyser av utvecklingen inom verksamhetsområdetliksom effekter av och regeringens tidigare beslut, och bör innehållamera grundliga prövningar än som är vanligt angående myndigheternas egnauppgifter. Bl.a de krav som ställs på prövning och ifrågasättandetalar enligl min mening för all de externt rekryterade ledamöterna i styrelsenaktivt bör delta i arbetet med atl la fram dessa viktiga styrdokument. För attge uppgiften tyngd bör de också besluta. Lekmannaslyrelsen har sannolikt större möjligheter änverkschefen atl inta en fri och obunden hållning till myndigheten och dessverksamhet. Det ingår i allt ledarskap att lojaliteten i hög grad binds tillden egna organisationen, även om uppdragsgivaren är någon annan. Enlekmannaslyrelses medverkan i beslut och bakgrundsarbete, angående detviktigaste underlaget lill regeringen och ytterst , kan bidra lillall stärka banden också mellan regeringen och verkschefen och ge deviktiga externa impulser som är nödvändiga för att en verklig prövning skakomma till stånd. Jag vill stryka under atl detta då förutsätter alt styrelsendeltar aktivt i hela processen och inte allenasl blir beslutande i formellmening. Beslut i andra ärenden: De angivnabeslutsbefogenheterna för lekmannastyrelserna bör gälla generellt. Regeringenkan föreskriva detta i en särskild förordning, vilket jag återkommer till i detföljande (avsnitt 8.8). Regeringen bör därutöver ha möjlighet atl efterlämplighetsbedömningar i de enskilda fallen tilldela styrelsernabeslutsbefogenheter även i andra ärenden. Sådana befogenheter anges då i resp.myndighels instruktion. Jag har i och för sig den grundläggande uppfattningen attregeringen bör vara restriktiv med atl tilldela lekmannastyrelserna i allmänna föryall- 89 ningsmyndigheter sådanaytteriigare beslutande uppgifter, men myndighe- Prop. 1986/87:99 lerna ärsinsemellan så olika alt undanlag kan motiveras. Vilkadessa undanlag kan vara bör inle bindas genom överväganden och förslag , menvad som kan komma i fråga är t. ex. att lekmannaslyrelser i enstaka fall får iuppgift att falla beslut i överprövningsärenden om de är principiellt viktiga,om myndigheten är sista instans saml om beslut på lägre nivå harfattats av lekmän. Jag vill på denna punkt hänvisa till prop. 1983/84:120 omregeringens befattning med besvärsärenden, där föredraganden ulan ställningstagandetog upp frågan med särskilt avseende på centralmyndighets överprövning avlänsstyrelsebeslut (s. 22) och med hänvisning till det då pågående arbetet iverksledningskommittén. Del kan också komma i fråga att pröva olikabeslutsmodeller i myndigheter som ulan att vara affärsverk bedriver enomfattande affärsverksamhet. Regeringenbör vara fri all besluta om detta i varje särskilt fall. Det är inte möjligtatt nu redovisa en exakt beslutsfördelning mellan verkschef och styrelse i vaeenskild myndighet. Ietl bestämt ärendeslag föreslår jag i överensstämmelse med verksledningskommitténatt nuvarande praxis med styrelsebeslut generellt upphör. Det gällermyndigheternas remissvar på utredningar. Del är inte tillfredsställande altmyndigheters remissynpunkter färgas av partipolitiska eller intressemotiveradeöverväganden. Synpunkter av sådant slag kommer fram i utrednings- ochbeslutsprocessen på annat sätl, t.ex. genom egna remissvar från berördaorganisationer liksom genom representation redan i utredningen, genomuppvaktningar hos regeringen eller riksdagsutskotten, etc. Regeringen ochriksdagen har inga svårigheter att fånga in sädana opinionsyttringar. Men debehöver komplettera denna information med underlag som följer av myndigheternasprofessionella bedömningar i olika frågor. Jag har uppfattningen alt synpunktergrundade på den sakkunskap myndigheterna besitter bäst framförs somtjänslemannasynpunkler. Jag menar därutöver att det är en tillgäng i detdemokratiska systemet att det är klart på vilka grunder olika instanser yttrarsig i viktiga samhällsangelägenheter. Det bör därför vara verkschefen ellerden tjänsteman till vilken denne delegerat rätten som bör besluta iremissärenden. Vad jag nu sagt skall givetvis inte hindra alt verkschefeninhämtar styrelsens råd.