prop · GA0399 · 1986-12-31 00:00:00 — Styrelsensansvar: Eftersom regeringen inte delegerar några befogenheter tilllekmannastyrelserna i deras allmänna rådgivnings- och insynsuppgifter finns ide delarna inte heller något ansvar att utkräva. De har att lösa sina uppgifterefter bästa förstånd och med hänsyn tagen till medborgarnas, avnämarnas ellersakkunskapens krav. Det ankommer pä myndighetens chef att bedöma om styrelsensståndpunkter är förenliga med och regeringens intentioner och delagar och förordningar som styr verksamheten. Men för att en styrelse skallkunna fullgöra sina uppgifter måste den vara tillförsäkrad vissa rättighetergentemot myndighetschefen. Vad det i första hand gäller är rätten att yttra sigöver förslag till beslut och att få yttrandet bifogat beslutet. Del kan ocksåvara fråga om rätten till viss information eller rätt att få resurser avdeladeinför behandling av vissa ärenden. Styrelsernabör i första hand ägna sig åt myndigheternas utåtriktade 90 verksamhet,t. ex. frågor som rör myndigheternas förhållande lill enskilda, Prop.1986/87:99 andra myndigheter eller kommuner. Det är i myndigheternasutåtriktade verksamhet som behovet av externt inflytande återfinns och del är isådana frågor de externa krafterna kan tillföra kunskaper och omdöme utöver vadsom finns inom en myndighet. Gemensamt för alla styrelser bör vara att de skallhållas informerade om allt av vikl som rör myndigheternas verksamhet. 1insynsrätten ligger att verkschefen alllid ska höra styrelsen i viktiga frågoroch efterkomma en begäran om information. Med viktiga frågor avser jag bl. a.utfärdande av allmänna råd (en uppgift som nära ansluter till utfärdandet avföreskrifter), verkställighetsärenden av prejudicerande eller policyskapandenatur, saml ärenden i övrigt av strategisk betydelse, t. ex. siörreorganisationsförändringar. Resultatet av extern och intern revision bör alltidpresenteras för styrelsen. Alt en styrelse skall ha möjligheter att lämna sinasynpunkter på hur myndigheten löser sina serviceåligganden framstår somsjälvklart, eftersom en huvuduppgift är all utöva insyn och förmedla inflytandefrän allmänhet eller avnämare av myndighetens tjänster. Styrelsenskall givetvis vara ansvarig för de beslut den fattar. Det ankommer som vanligtpå de enskilda ledamöterna att göra sina egna bedömningar och reservera sigtill beslutet om styrelsens mening avviker från den egna. Bestämmelser omregler för omröstning finns i förvaltningslagen (1986:223). Reglerom vilkakrav som gäller för styrelsens beslutsförhel tas in i resp. myndighetsinstruktion. Myndighetsinstruktionernabör, somjag anfört, göras lydliga. Del skall klart framgå vilkenbeslutsfördelning som gäller mellan verkschef och styrelse. Det är regeringensom genom instruktionens bestämmelser avgör i vilka klart angivna ärendenstyrelsen beslutar. En instruktion bör således inte få innehålla den i dagvanliga formuleringen att styrelsen avgör frågor som hänskjuts till den avgeneraldirektören. Den bör inte heller få innesluta bestämmelse med innebördenatt myndigheten leds av styrelsen. Ledningen skall tillkomma verkschefen. Ordförandeskap:Med det förslag jag nu lämnat följer att beslutsrätten delas mellan verkschefenoch lekmannaslyrelsen. har jag betonat att verkschefen normaltkommer alt vara den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet. Ansvaroch beslutsbefogenheter bör vara nära sammankopplade. En ansvarig verkschef bördärför ha ett tongivande inflytande även i ärenden där han eller hon inte haren sjävsländig beslutsrätt. Detta motiverar att verkschefen inte bara ingår istyrelsen ulan också är dess ordförande. Mittförslag i denna del stämmer således överens med den ordning som i de flestafall gäller . som vissa remissinstanser hardock pekat på alt verkschefens ordförandeskap kan innebära en risk för allstyrelserna passiviseras. Det blir naturiigt nog lätt så att ordförandenförväntas vara den främste initiativtagaren i ett kollektivt beslutsorgan. Jagär medveten om förhällandet men hyser tilltro lill att mina förslag i övrigt både markerar ett initiativansvar för styrelsen och dess enskilda ledamöter och uppmuntrar till initiativ. Detta bör också markeras i de 91 bestämmelserregeringen utfärdar angående uppgifter och ställning liksom angåendeverkschefens informationsskyldighet visavi styrelsen. Vad jag nu sagt bör gällanormall, men bör inte stadfästas att gälla i alla myndigheter. De smånämndmyndighelerna bör t.ex. behålla den nu vanliga konstruktionen med enordförande som är en annan än myndighetens kanslichef (eller motsvarande).Undantag kan bli aktuella även i enstaka andra fall, l.ex. när en styrelse ärgemensam för mer än en myndighet, vilket förekommer. Ävenför affärsverken föreslår jag på särskilda grunder att verkschefskap ochordförandeskap skiljs åt, vilket jag återkommer till (avsnitt 9). 8.3 Styrelsernas sammansättning m. m. Minbedömning: Lekmannastyrelserna bör vara små. Ersättare för ordinarie ledamöterskall normalt inte utses. Ledamöternabör utses efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgifterna.Nomineringsförfarandet bör inte regleras, men regeringen bör då det är lämpligtanvända sig av bl.a. riksdagspartiernas och intresseorganisationernaspersonkännedom och utse ledamöter efter deras förslag. Ivissa speciella undantagsfall bör styrelserna sättas samman så att intressenbalanseras. Kvinnorepresentationeni lekmannastyrelserna bör öka (jfr avsnitt 7.5.4). Verksledningskommittén:Dess förslag överensstämmer i väsentliga delar med min bedömning. För vissamyndigheter inom jordbruks- och arbetsmarknadsområdena föreslår kommittén attpartsammansatta förhandlingsdelegationer inrättas under resp. styrelse för attförbereda styrelsens beslut. Förhandlingsdelegationerna skulle inte ha någonegen beslutsrätt. Principiellt anför kommittén att intressegruppsrepresenlanterinte bör placeras i ansvarsposition i förhållande till regeringen. Remissinstanserna:De motsätter sig i flera fall att särskilda förhandlingsdelegationer inrättas.Intresseorganisationernas principiella syn skiljer sig i flera fall frånkommitténs när det gäller de egna representanternas roll i myndigheternasledningsorgan. Även de myndigheter som har intressegruppsrepresenlanteri lekmannastyrelserna riktar, med få undantag, kritik mot kommiiténs analys idenna del. Övriga instanser delar i allmänhet kommitténs bedömning. Skälenför min bedömning: Vilket slag av externt inflytande de olika styrelserna börförmedla är lill stor del avhängigt av resp. myndighets verksamhet. Tillskottav områdeskunskap och professionellt kunnande är viktigt i många myndigheter.En styrelse vars uppgift i första hand är att tillföra någon form avprofessionell sakkunskap eller kunskap om avnämarnas krav och behov, bör därförsättas samman så att del finns inslag av expertis resp. företrädare föravnämarna. I, den mån en myndighet riktar sin verksamhet direkt mol medborgarna bör representanterför del allmän- Prop. 1986/87:99 na medborgerliga omdömet ingå. För en styrelsei en sådan myndighet gäller all dess främsta uppgift är atl tillföramedborgerligt omdöme till en demokratiskt känslig verksamhet och att slå vaktom del allmänna intresset och medborgarnas rätt. Det medborgerliga omdömetrepresenteras bäst av folkvalda i riksdag, landsting och kommuner. Styrelserna bör vara små. Verksledningskommiltén föresloghögst tio ledamöler, vilket även för mig framstår som en rimligriktningsangivelse. Det bör då framhållas att del rör sig om enmaximirekommendation. Inget kan generellt anföras som hindrar alt en styrelseär mindre än så, om det bedöms ändamålsenligt i det enskilda fallet. Det ligger inget allmänt inlresse i alt eftersträvarepresentativitet för olika grupper i samhället. Ledamöterna skall utses efterde personliga förutsättningarna att fylla uppgiften. Del ligger däremot isakens natur att regeringen har anledning att använda sig av t.ex. intresseorganisationernas personkännedom och utnämna ledamöter på förslagav dessa, i förlitande på atl nominerade personer har de nödvändiga kvalifikationerna.Men ledamöterna har alltid sitt uppdrag från regeringen. I vissa speciella undantagsfall, där del ligger storafördelar i att intresseavvägningar och samförstånd kan uppnås påmyndighetsnivån, finns emellertid skäl alt sätta samman styrelserna så atlintressena balanseras. Jag vill således vad gäller arbetsmarknadsområdet slå vaktom den ordning som gäller för främst , arbetarskyddsstyrelsenoch AMU-styrelsen. Delta medför i och för sig en form av intresseavvägning, somskiljer sig från andra myndigheters, genom att regeringen lämnar delar av denbeslutskompetens som myndigheten fört'o-gar över öppen för överläggningarmellan dem som berörs. Men eljest skulle de oundvikliga intressekonflikternainom myndigheternas verksamhetsområde ständigt föras lill regeringsnivån föravgörande där. Trepartssamverkan på myndighetsnivån erbjuder i dessa speciellafall myckel stora fördelar både när det gäller möjlighet till förankring avbeslut och när det gäller administrativ smidighet. Även för statens jordbruksnämnd bör liksom nu är fallet ensådan ordning tillämpas som innebär all olika berörda intressen blirrepresenterade i nämnden. Jag förutsätter atl instruktionerna för de berördamyndigheterna kan få en utformning som i stort överensstämmer med dem somgäller och innebär att beslutsfördelningen mellanresp. verkschef och lekmannastyrelse blir tydlig och klar. Klarheten ärmotiverad av att det även i dessa myndigheter är verkschefen som införregeringen ansvarar för myndighetens verksamhet. Sammansättningen av styrelserna bör enligt min mening interegleras, men antalet ledamöter skall framgå av resp. myndighets instruktion. malt bör därvid inle föreskrivas att ersättare för ordinarie ledamöter skall utses. För detta finns i allmänhet inga skäl eftersom det inle är fräga om alt upprätlhälla någon balanserad representativitet. I de angivna undan tagsfallen kan dock denna grundprincip brytas och ersättare förordnas. Där är intresserepresenlationen medvetet vald som princip för samman sättningen. Jagmenar således, alt regeringen alltid bör vara fri all avgöra en styrelsessammansättning. Därför bör inte heller nomineringsförfarandet regleras.Nuvarande praxis med att regeringen i vissa fall inhämtar.försiag frånriksdagspartier och intresseorganisationer bör däremot bestå. Införnominering och tillsättning av ledamöter i lekmannaslyrelser är det därvidangelägel att uppmärksamma jämställdheten. Jag vill nämna attregeringen mol denna bakgrund vidtagit åtgärder som skall öka möjligheterna allföra fram namn representerande båda könen vid beredning av regeringens beslutom tillsättning av ledamöler i statliga styrelser. Här åsyftas de åtgärder somjag redogör för dels i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 p.5), dels i del föregående (avsnitt 7.5.4). Jag anser det angeläget att alla somhar att lämna förslag inför tillsättning av styrelseledamöter agerar så attregeringen kan välja bland kandidater av båda könen. Jagvill poänglera att en bättre balans mellan kvinnor och män i statliga styrelserger styrelserna bättre möjligheter att fullgöra de uppgifter regeringen läggerpå dem. Ett mångsidigt och brett perspektiv kan anläggas på uppgifterna genomkvinnors och mäns olikartade erfarenheter. Min bedömning:Företrädare för personalen bör ha närvaro- och yttranderätt vid sammanträden istatliga lekmannaslyrelser. Verksledningskommittén:Dess förslag överensstämmer med min bedömning. Remissinstanserna:De myndigheter som lämnat synpunkter i denna del tillstyrker med få undantagkommitténs förslag. De anställdas organisationer förordar dock - med undantagav /SR och som stödjer förslaget attnuvarande beslutanderätt bibehålls för personalföreträdarna. Skälen för min bedömning:Enligt min mening är personalrepresentationen i statliga myndighetersstyrelser värdefull för de anställdas insyn och inflytande. Det är viktigt bl.a. att personalen genom sina företrädare direki kan följa och delta i dediskussioner och överväganden som äger rum under styrelsens sammanträden. Olikafrågor som styrelsen behandlar får också en mer mångsidig belysning genom att deanställdas erfarenheter och uppfattningar på detta sätt kan föras fram.Personalföreträdarnas närvaro vid sammanträdena bidrar dessutom allmänt setttill etl nära och förtroendefullt samarbete mellan personalorganisationerna ochmyndigheten. Liknande synpunkter har framförts av bäde verksledningskommitténoch mänga remissinstanser. Personalföreträdarnas närvaro- och yttranderätt istatliga myndigheters styrelser bör därför behållas i samma utsträckning somnu. Fråganom personalföreträdarnas rält atl delta i styrelsebesluten måste ses ibelysning av de förslag som jag har framfört om ansvarsfördel- ningen mellan verkschef och styrelse och om styrelsernasbeslutskompe- Prop. 1986/87:99 tens. En statlig lekmannastyrelse skall enliglförslagel fatta beslut om anslagsframställning inbegripet verksamhetsberättelsesamt om utfärdande av föreskrifter till följd av bemyndigande i lagar ochförordningar. En central fråga blir dä i vad mån de anställdas företrädare börkunna utöva ett inflytande i de frågor där styrelserna avses fattabeslut. Nuvarande regler i kungörelsen (1974:224) ompersonalföreträdare i statlig myndighets styrelse, m.m. (omtryckt 1982:1279)fastställdes (jfr prop. 1974: I bil. 7, InU 4, rskr. 95), allisåföre tillkomsten av medbestämmandelagen (1976:589, MBL) ochmedbestämmandeavtalet (MBA-S). Enligt dessa regler har personalföreträdarnanärvaro- och ylt-randerätl i alla frågor. De har därtill beslutsrätt i allafrågor utom sädana som rör del slag av verksamhet som myndigheten skall bedrivaeller sådana där de kan anses jäviga på grund av sin partsslällning. Det ankommerpå styrelsen atl avgöra om personalföreträdarna i de enskilda ärendena harrätt alt delta i besluten eller inte. I nämnda prop. 1974:1 anförs bl. a. att elt ökatinflytande för de anställda i myndighetens högsta beslutande organ skapar gottunderlag för en förbättrad information till de anställda om bakgrunden lill ochmotiven för myndighetens ställningstaganden i skilda frågor. Men markerasatt undanlag måste göras i personalföreträdarnas beslutanderätt av hänsyn tillbl.a. de politiska instansernas bestämmanderätt. Frågan om gränsdragningen mellan arbelslagarinflytandetoch den politiska demokratin behandlas mer ingående i motiven till lagen omoffentlig anställning (prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45, rskr. a. atl del bör tillkomma de politiska organen och, efterdelegering, verk och andra myndigheter alt bestämma vilken typ av verksamhetsom myndigheterna skall bedriva liksom målen för myndigheternas verksamhet ochde ramar, inbegripet resursramar, inom vilka verksamheten skall bedrivas. Tilldel politiska beslutsområdet hänförs också den utåtriktade delen avmyndigheternas verksamhet. Därmed avses främst myndighetsutövningens innehållmen också innehållet i annan verksamhet som riktar sig lill offentligamyndigheter och till allmänheten, dvs. lill medborgarna, företag, osv. De frågor där de statliga lekmannastyrelserna avses fattabeslut enligt mina bedömningar nu kan hänföras till del politiskabeslutsområdet. I konsekvens härmed finns således inte heller någon fråga därpersonalföreträdarna i praktiken kan utöva beslutsrätt i styrelserna utan attden politiska demokratin träds förnär. Jag vill i det följande närmaremotivera mitt ställningslagande när del gäller myndigheternas beslut om sinaanslagsframställningar. Skyldigheten alt före den lillregeringen lämna förslag till anslagsframställningar och andra framställningarsom skall göras hos har sin grund i allmänna verksstadgan.I februari varie år utfärdar regeringen direktiv för myndigheternasanslagsframställningar för del närmaste budgetåret. Till grund för direktivenligger bl. a. de riktlinjer som har fastställt för den fortsattautgiftspolitiken. För anslagsframställningarna för /88 hargällt bl.a. att 95 myndigheterna skall redovisa etl huvudförslag som innebären minskad resursförbrukning fördelad . Myndigheterna skalldärutöver - som en obligatorisk uppgift - granska de iransfereringssystem, m.m. som de administrerar i syfte all ge statsmakterna underlag för bedömningarav behovet av allmän omprövning, möjligheterna atl förenkla regelsystemen ochminska administrationskostnaderna, minska indexkopplingar och andraautomatikinslag, förbättra kassahållningen, m. m. Till bilden hör också att regeringen som jag redovisatsträvar efter atl utveckla sådana former för myndigheternas ochregeringskansliets budgetarbete som medger atl analyserna av myndigheternasverksamhet och medelsbehov kan fördjupas, atl planeringen kan ske merlångsiktigt och atl dialogen mellan myndigheterna och regeringen kanförbättras. Härigenom skapas också nya förutsättningar all ge välunderbyggda beslutsunderiag i bl. a. budgetpropositionen. Ett viktigt inslagär här försöksverksamheten med fördjupade anslagsframställningar och treårigabudgetramar. Myndigheternas anslagsframställningar ingår således sometl led i den politiska beslutsprocessen och bör följaktligen inte omfattas avnågon beslutsrätt för personalförelrädarna i myndigheternas styrelser. Detta inverkar inte på arbetstagarnas rätt att, inom ramenför förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare, få det inflytande övermyndigheternas anslagsframställningar som följer av medbestämmandelagen ellerav kollektivavtal. Jag vill i sammanhanget ocksä erinra om att enligt MBA-Sfår arbetsgivaren och berörda organisationer - med beaktande av deförutsättningar som ges i regeringens direktiv för myndigheternasanslagsframställningar och andra planeringsdirekliv från regeringen - slutalokala kollektivavtal om formerna för arbetstagarorganisationernas och deanställdas medverkan i utarbetandet av myndighetens årliga anslagsframställningoch i den planering i övrigl av verksamheten inom myndigheten som föranleds bl.a. av och regeringens beslut om medelstilldelning, m. m. Tilläggas kan att protokollet från de MBL-förhandlingarsom har förts mellan myndigheten och de lokala arbetstagarorganisationerna medanledning av myndighetens anslagsframställning regelmässigt fogas till framställningennär den överlämnas till regeringen. De synpunkter och yrkanden som framförtsav de anställdas organisationer vid dessa förhandlingar finns såledestillgängliga vid budgetarbetet i . Jag anser sammanfattningsvis att arbelstagarinflytandetenligl mitt förslag får en sakligt riktig avvägning gentemot den politiskademokratin ocksä i frågor om myndigheternas anslagsframställningar genom delsinformations-, förhandlings- och avtalsrätten enligl MBL och MBA-S, delsnärvaro- och yttranderätten för personalförelrädare i myndigheternas styrelser. Minbedömning: Regeringen bör ta initiativ till utbildning av styrelseledamöter.Detsamma gäller belräffande personalföreträdarna i styrelsen. Verksledningskommittén:Dess förslag överensstämmer med min. Remissinstanserna:De tillstyrker kommitténs förslag. Skälen för min bedömning:Jag delar verksledningskommitténs uppfattning aU det är angeläget atl geutbildning lill ledamöterna i lekmannaslyrelser. En sådan utbildning börklargöra styrelsens uppgifter, befogenheter, ansvar, arbetsformer samt dessroll och funktion i förhållande lill regeringen resp. verksledningen. Särskilduppmärksamhet bör ägnas de frågor där styrelsen har beslutsfunktioner. 1myndigheter som får direktiv alt ge underiag för beslut om treåriga budgetramarbör de frågorna självfallet ges särskilt utrymme i utbildningen. Medutgångspunkt i den samlade bild som utbildningen bör ge av styrelsearbetet börockså de enskilda styrelseledamöterna kunna stämma av den roll de avregeringen tilldelats i styrelsen. Jag ansluter mig tillkommitténs uppfattning att utbildningen i fråga bäst anpassas lill de skiftandeförutsättningarna om den genomförs som myndighetsvisa seminarier - förslagsvisomfattande en . Jagföreslår att regeringen tar initiativ till genomförande av sådana seminarierallteftersom de nya lekmannastyrelserna inrättas. Motsvarandeutbildning bör ocksä genomföras för affärsverkens koncernstyrelser. Föratt skapa en gemensam plattform för myndighetens samlade ledningsfunktion kandet vara lämpligt att representanter för verksledningen, direktionen ellermotsvarande också deltar i delar av utbildningen. Utbildningbör också enligt min mening fortlöpande arrangeras för nytillkommandeledamöter som efter hand utses atl gå in i styrelserna. Utbildningen kanlämpligen genomföras enligt del mönsier för utbildning av nyulnämndaverkschefer somjag föreslagit i det föregående. 8.6 Direktioner och hantering av besvärs- ochdisciplinärenden Min bedömning: Detär naturligt att verkschefer i stora och medelstora myndigheter samlar sinanärmast underlydande chefer i en direktion med en i förhållande tillverkschefen rådgivande funktion. För beslut i disciplinärenden m. m. krävssärskilda former. Verksledningskommittén:Dess bedömning överensstämmer med min. Kommittén föreslår därutöver atldirektionernas existens regleras i myndighetsinstruktionerna och alt detilldelas beslutsfunktioner i besvärs- och disciplinärenden. Remissinstanserna: Demenar i den män de yttrat sig om direktioner att sådana bör finnas. Meningarnaär delade om huruvida deras existens bör regleras. Meningarna är också deladenär det gäller direktionernas befattning med besvärs- och disciplinärenden. Demyndigheter som hanterar stora mängder besvärsärenden motsätter sig att endirektion tar befattning med dessa. Skälenför min bedömning: Verksledningskommitléns undersökningar 7 1986/87. har visat att det i sågott som alla myndigheter finns en direktion, även om Prop. 1986/87:99benämningen kan skifta. Direktionerna har alla del gemensamt att de består avmyndighetschefen och dennes närmast underlydande chefer samt alt de inle ärreglerade i myndigheternas instruktioner. Jagser det som naturligt att direktioner finns. De kan fylla en viktig funktionsom rådgivare lill verkscheferna och som informationsförmedlare ochsammanhållare inom myndigheterna. Atlmyndigheterna är sinsemellan olika innebär naturligtvis alt även direktionernasuppgifter kan växla, men jag utgår ifrån alt de i allmänhet behandlar frågor avstrategisk vikl för myndigheterna och att de är forum där viktiga beslut kandiskuteras och förberedas. Som verksledningskommiltén påpekade bör de t. ex.kunna diskutera viktiga remissärenden. Närdet särskilt gäller direktionernas befattning med överprövnings- ochdisciplinärenden vill jag anföra följande. Jaghar tagit intryck av de remissynpunkter som lämnats av myndigheter med storvana alt hantera överklaganden. De visar bl.a. att den stora mängden ärenden avdelta slag i vissa myndigheter kan innebära att det blir prakliskt heltogörligt alt låta direktionen besluta i sådana ärenden. I andra fall, därverksamheten spänner över skilda områden, bedömer man det osannolikt att endirektionsbehandling kan tillföra ärendena något av vikt. Man förlitar sig iallmänhet på den speciella sakkunskap som finns inom en avdelning imyndigheten. Det har också anförts att överprövningsärenden i vissa fall är avså enkel beskaffenhet att det är naturligt att hantera dem på låga nivåer imyndigheten. Jagär således inte beredd att förorda att direktionerna skall besluta i sådanaärenden. Vadgäller disciplinärenden är dagens ordning normalt den, att det imyndighetsinslruktionerna finns bestämmelser om att styrelsen avgör frågor omskiljande från anställning eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängningeller läkarundersökning, såvitt gäller arbetstagare hos myndigheten. Meduttrycket "skiljande från anställning" avses tvångsentledigande,dvs. beslut från myndighetens sida om t. ex. uppsägning pä grund av arbetsbristeller personliga förhållanden, om avskedande eller om obligatorisk avgång pågrund av viss ålder eller sjukdom eller om förflyttning, alll med tillämpningav lagen om offentlig anställning. Pågrund av de rättssäkerhetskrav som gäller i dessa ärenden är det av stor viktatl besluten fattas av flera.