prop · GA0374 · 1986-12-31 00:00:00 — Delta är etl slagsprojektförsäkring, som innebär all företaget finansierar elt projekt med egnamedel med en utfästelse från styrelsen att utbetala stöd om projektetmisslyckas. En sådan procedur förenklar hanteringen. har styrelsenför leknisk utveckling varit tvungen alt reservera hela det garanteradebeloppel. Enligt förslaget behöver endasl reserveras. Möjligheterna atlanvända denna finansieringsform ökar därmed avsevärt. Jag vill här också erinraom att reglerna för ulvecklingsfondernas finansiering redan medger en betydandeflexibilitet. Enannan lyp av förenkling är som nämnts att stödorganens profil och befogenheiergörs klarare och mer koncentrerade. Enligl förslag i avsnitt 10 kommerindustrifondens verksamhet alt inriklas på de medelslora förelagen, sedanbehovel av statlig riskkapilalfinansiering i de störte förelagen minskat.Norrlandsfondens verksamhel bör i störte utsträckning prioritera de små ochmedelslora förelagen. En ökad samordning med utvecklingsfonderna i de fyranordligaste länen och med industrifonden bör ske. Vidare har jag erfarii attTEMU överväger att koncentrera sin verksamhet flll elt färreanlal områden. Förenklingarav mer administrativ arl är att programindelningen för styrelsen för tekniskutveckling förenklas och att olika mindre stödinsatser inordnas under debredare programmen. Med lanke på att styrelsen har en stor målgrupp, som tillstor del består av mindre företag, är del angeläget att styrelsens verksamhethar en överskådlig och klart presenterad stmktur. Arbetetmed förenklingar och anpassningar av den näringspolitiska finansieringen kommeralt drivas vidare. En arbetsgrupp vid industridepartementet prövar olikamöjligheter atl förenkla och effektivisera det regionalpoUtiska stödet. Jagavser vidare, som redan framgått, alt föreslå atl en utredare tillkallas föralt analysera hur förändringarna på kredii- och riskkapitalmarknadernapåverkar behovel av näringspolitisk finansiering. 8Näringspolitikens roll vi(d större industrikriser Prop. Minbedömning: Den mycket restriktiva inställningen till statligt stöd åt krisdrabbadeföretag bör ligga fast. Lokala sysselsättningskriser bör i normalfallethanteras inom ramen för befintliga närings-, regional- ocharbetsmarknadspoliliska program. Näringslivet har elt ansvar för all aklivimedverka lill lösningen av krisfall. Vid slora och allvarliga krisfall börockså speciella regionutvecklande och sysselsättningsskapande ålgärder,avpassade efler varje enskill fall, kunna sältas in. Jagskall i detta avsnitt redovisa min syn på näringspolitikens roll vid större industrikriser. Förmåganlill omställningar är av central betydelse för näringslivets konkurrenskraft.Olönsamma verksamheter måsle kunna läggas ned eller förnyas för att resurserskall kunna föras över till växande sektorer. Denna omvandlingsprocess är oftasvår för de berörda. En av näringspolitikens viktigaste uppgifter är alt geförulsällningarna för en strukturomvandling som ur samhällsekonomisk och socialsynpunkt bidrar till största möjliga välfärd. Omställningsproblemenbemöttes och medomfattande flnansiellt stöd till krisdrabbade förelag och branscher. Eflerregeringsskiftet har strävandena att skära ned krisföretagsslödet hafthög prioritet i näringspolitiken. Inslällningen till krav på nya stöd tillförelag har varil ytterst restriktiv. Samiidigi har regionala hänsyn fått enökad betydelse inom näringspolitikens alla områden. har avspeglats bl.a. i akliva insalser på orler där slörre driftsinskränkningar har ägt rum. Insatsernavid sysselsällningskriser har således ändral karaktär. Jag avser atl här ge ensamlad redovisning av min syn på näringspolitikens roll vid slörre kriser. Delär, enligt min mening, angeläget atl det finns utvecklade principer på dettaområde för all företagen, de anslällda och andra intressenter skall ha klaraspelregler och rimliga förväntningar på statliga insatser. Föratt ge underiag för mina bedömningar har en intern arbetsgrupp inominduslrideparlementel gjort en översyn av frågor i anslulning till störreindustrikriser. Krispolitikeninrymmer två huvuddelar: För det försia stödet tiU krisföretag och för delandra åtgärderna för de anställda och orten. Underåren 1975 1982 gjordes mycket omfattande stödinsatser i krisdrabbade förelagoch branscher. De sammanlagda nettokostnaderna - som är ett mått på destatsflnansiella kostnaderna för utbetalda bidrag, lån, garan- fler och aktiekapital - under budgetåren 1975/76-1982/83uppgick till (penningvärde). Insatserna harvarit slarki koncentrerade till ett fålal branscher: varvsindusirin,slålinduslrin, massa-och pappersindustrin och tekoindustrin. Enbari varvsstödelsvarade för av krisföretagsslödet . Krisföretagsstödet var betydande i förhållande tillindustrins storlek. Del molsvarade av gruv- och tillverkningsindustrinsförädlingsvärde under nämnda period. Räknat som andel av dessa sektorersdriftöverskott uigjorde slödel inle . Del slatliga slödel flll demesl föriustdrabbade företagen bidrog väsentligt till att soliditeten i svenskindustri kunde uppräUhållas. För de s. k. krisbranscherna var självfallelmotsvarande relationstal avsevärt större. Det stora krisföretagsslödet hade först och främsl singrund i del dåliga läget för svensk industri och för ekonomin i allmänhel underslutet av 1970-lalet, vilket jag redogjorl för. Här vill jag särskiltframhålla det förhållandet att kriserna hårt drabbade vissa branscher, ofta påutsatta orter. Utslagning hotade siora delar av induslrin. sjönkindustriproduktionen och förnyelsetakten var läg. Det fanns inte expanderandeseklorer som efterfrågade de personer som riskerade att föriora sitt arbeie.Det var således en extrem ekonomisk situation. Till detta bör läggas attkriserna kom snabbt och blev allvariiga. Det fanns inte en tillräckligberedskap och erfarenhet att bygga mer långsiktigt verkande åtgärder på. Krisinsatserna hade vissa posiliva effekter. Demöjliggjorde mjukare omställningar. Sysselsättningen kunde minskas under merskonsamma former för de anställda. Nackdelarna var dock övervägande. Allokeringsföriusteruppstod på grund av att olönsamma verksamheter tilläts fortsätta. Arbetslöshetenhölls nere på kort sikl, men på har stödet inte kunnal förhindrapersonalminskningar. Bankerna och de tidigare ägarna behövde inte ta de fullakonsekvenserna av de slora förlusterna. Spelreglerna på marknaden ochförhållandet meUan staten och näringslivet påverkades negafivt. Statligt stödav den art det här var fråga om skapar risker för att företagen ägnar sig åtalt anpassa sig till det slatliga stödel snarare än åt den affärsmässiga ochindustriella delen av verksamhelen. De stalsfinansiella kostnaderna blev storaoch i längden ej samhällsekonomiskt försvarbara. Detta var bakgrunden till den omläggning av krispolitikensom skedde 1982. De rikllinjer som varitvägledande för statens agerande vid krisfall präglas av en myckel restriktivinslällning till krav på stöd till förelag. Delta har emellertid inte inneburilett passivt accepterande av de negativa sysselsällningsmässiga och regionalaeffeklerna av driftsinskränkningar. Insatser har gjorts för att skapa nyaarbetstillfällen och utveckling i berörda regioner. Men det är viktigt attkomma ihåg atl stödinsatser där de har förekommit har varil riktade mot deanslällda och mol regionen, inle mot krisföretagei. Jag vill här hänvisa till varvsnedläggningarna i Uddevallaoch , insalsema i Malmfällen samt lill konkurserna för Saléns och Consafesom fall där den nya krispolitiken har kommit till konkret uttryck. inte, till skillnad från tidigare, övertagit ägaransvarelför krisdrabbade Prop. 1986/87:74 företag. Omläggningen av politiken avspeglas tydligt i utvecklingenav nettokostnaderna för krisföretagsslödet (diagram 8.1). Stödet tillstålindustrin och "annat krisförelagsstöd" (f.d. Statsförelag, ,skogsindustriföretag, m. har inte upprepats. De små kvarståendekostnaderna är kapitalkostnader på utestående lån och aktiekapital. Stödettill varvsindusirin har visal sig svårare att påverka på kort sikt. Gamla besluloch ålaganden förorsakar fortfarande icke obetydliga kosinader. Framför alll ärdet infrianden av tidigare ställda fartygskreditgarantier som har orsakatkostnaderna. Diagram 8.1 Stöd till krisdrabbade företag 1979/80-1985/86(nettokostnader, milj. kr., priser) -Stöd exkl varv stål - - Krisslöd exkl varv _.,' Var>/ _ //' \ \ \ \ . 83/84 84/85 Anm.: Nettokostnaderna för fartygskreditgarantier är svåraatt periodisera, eftersom infriandena hänför sig till beslut under fleralidigare år. Fartygskreditgarantiema ingår därför inte i figuren. Under årenföre 1984/85 gav systemet nettointäkter eller små kosinader. /85var nettokostnaden I 740 milj. kr. och 1985/86 590 milj. kr. (priser). Den markanta omläggning av stödpolitiken som genomförtsbör ses i ett internationellt perspektiv. Tillgängliga uppgifter omstödpoliliken i andra länder visar på ett fortsatt betydande stöd tillkrisdrabbade förelag och branscher i flera länder. Där har man inte, som iSverige, lyckais ändra politiken. Då skall man också beakta att storakapacitetsnedskärningar i branscher som varv, stål och teko har gjorts iSverige, medan en del andra länder ännu har belydande omställningsproblemframför sig. Dennuvarande mycket restriktiva inställningen till slöd åt krisdrabbade bör gälla även i forlsätiningen. Jag skall här redovisaskälen för inställning denna princip och även specificera de nödvändiga villkorenför atl en sådan princip skall kunna upprätthållas i praktiken. Erfarenheterna från de senasle årens sätt alt bemötaindustrikriser har varit positiva. Jag ser inga skäl till att ompröva denrestriktiva inställningen. Genom all de defensiva insatserna kraftigt hardragits ned, har näringspolitiken återfått sin rätta roll som en politik förtillväxt och förnyelse. Krispolitikenbör ses i förhållande till lägel i industrin och i ekonomin generellt. Densvenska ekonomin har kommii i bättre balans och industrins konkurrenskrafi harstärkts. Företagen är nu finansiellt sett väsenlligl siarkare jämförl med för510 år sedan, och de har därmed slörre ulhållighet att själva klara av enkrisperiod. har utvecklingen på kredit-och riskkapilalmarknadernavarit mycket expansiv. Kredilulbudel har ökats och differentierats genomavregleringen på kreditmarknaden. Börsen har fått en väsentligt ökad belydelsesom flnansieringskälla. Sammantaget innebär utvecklingen atl omstruktureringarbör kunna hanteras av ägarna och andra aktörer, ulan någol behov av särskildastatliga flnansiella insalser i företaget. Till detta villjag lägga de handelspolitiska aspeklerna.Dessa har, enligl min bedömning, kommit att väga alll tyngre i takt med altindustristödsfrågor i ökande utsträckning har diskuterats i internationellafora som , , och . Även utvecklingen inom EGär belydelsefull. Liberaliseringssträvandena inriktas alllmer på avveckling avindustristöd, tekniska handelshinder och andra s. k. icke-tariffära handelshinder. För den statliga företagssektorn lillkommer alt staten härockså finns i ägarrollen. Somjag nämnt har siaten främst under 1970-laletgenom köp av privata företag i kris sökt lösa krisen genom att ta ell ägaransvar.Detta har i vissa fall lett till målkonflikter för företagen, som kostatstaten/ ägaren avsevärda belopp. Statens ägarroll måste bl.a. därför varaklarare. Jag kommer senare (avsnitt 12) all närmare utveckla min syn på deslatliga förelagen. Jag vill emellerlid här konslalera att staten inte börhantera kriser i företag eller branscher genom elt utökat statligt ägande. Förde nuvarande statliga industriföretagen måste ägaren/staten liksom andra ägaresiräva efter alt minska riskerna för kriser i företagen och medverka ilångsiktigt verkningsfulla sturkturlösningar för att förebygga eller avhjälpakriser. har en lång rad argument förkrisföretagsstöd lagts fram. Två av dessa har varit särskilt vanliga. En argumentationslinje säger att staten bör ge stöd förall övei-biygga tillfälliga problem i en i grunden konkurrenskraftigverksamhel. Det är självfallel olyckligt om en på sikl konkurrenskraftigverksamhet läggs ned på grund av övergående problem. Men jag menar att del inlekan vara slatens huvudansvar att göra en prövning av huruvida verksamheten ärlivskraftig. Om överievnadsmöjligheter flnns bör förelaget kunna fä slöd frånandra intressenter än staten, eflersom insatser för att rädda livskraftigaverksamheter bör vara lönsamma investeringar. Jag upprepar attförutsättningarna för marknadsmässiga lösningar på företagskriser nu ärväsentligl bättre än vad de var i slutet på 1970-lalel och i börian av 6 1986/87. 1980-lalet.1 och med att den ekonomiska situalionen kraftigt har förbättrats och altkredit- och aktiemarknaderna har vitaliserats finns nu betydligt fler ochsiarkare aktörer än tidigare, som kan medverka i slrukturlösning-ar. Enligl ell annal sätt atlargumentera bör beslut om slöd till krisföretag baseras på samhäUsekonomiskakalkyler. En sådan kalkyl innebär, förenklal, att den företagsekonomiskaresultaträkningen jusleras med bl. a. alter-nativkoslnaden för den friställdaarbetskraften, med produktionsbortfall och med kostnader för underutnyttjandeav infrastruktur. 1 princip är det riktigt alt ha ett samhällsekonomisktbetraktelsesätt, men man måste ha bristerna i kalkylmetoden i minne.Kalkylresultatcn är myckel känsliga för antagandena om pris- ochefterfrågeutvecklingen, vilka har visal sig vara specielll svåra att göra iråvarubaserade branscher och branscher med slor överkapacitet. En annan kritiskpunkt i kalkylen är bedömningen av hur många av de anställda som blirarbelslösa vid en eventuell nedläggning. Del finns en så pass stor osäkerhel imeloden alt jag inte anser att samhällsekonomiska kalkyler kan få varautslagsgivande för beslut i krisfall. Däremoi kan de ha ett värde som ettbeslutsunderlag bland flera andra. Denproblembild som möter den framtida krishanteringen skiljer sig i väsentligaavseenden positivt från situalionen . Men även under förutsättningatt tillväxten blir tämligen god, så kommer betydandeomställningar och produklionsnedskärningar alt ske inom delar av näringslivet.Della är en följd bl. a. av införande av ny teknik och konkurrens från nyaländer. Det vore fel alt föreställa sig dessa omställningsprocesser somsmärtfria. En bärkraftig ochrealistisk krispolitik enligt de riktlinjer somjag redovisal måsle därförinnehålla verkningsfulla medel för att kunna bemöta de sysselsätlningsproblemsom följer av industrikriser. Jag skall nu övergå till att redogöra för hur jagser på dessa problem och vilka ålgärder som bör sättas in. Engrundläggande princip, som det finns bred uppslutning kring i , är attmänniskor inte ensamma skall behöva bära strukturomvandlingens negativakonsekvenser. Det har därför funnits en övergripande samhälls-solidarilet ochett väl utbyggt socialt skyddsnät som underiätlal övergången lill nya näringaroch ny sysselsättning. De regionalpolitiska målen är högt prioriterade och dekonkreta ålgärderna inriklas framför alll på långsiktig utveckling och nysysselsättning. har på dettaområde vall en annan väg än en del andra länder i , där regioner medkrisdrabbad industri har lämnats att efter bästa förmåga lösa sina problem. Därinsatser gjorls, har dessa ofta ensidigl inriktats på ekonomiska vederlag tilldem som slutar sin anställning och lill invandrare som flytlar lillbaka tillsina hemländer. Delta har inle hjälpt de drabbade regionerna och följden harblivit svåra omställningsprocesser och i flera fall strejker och ockupationer.Det är inte förvånande att de anställda reagerar med oro, misstänksamhet ellerkonfrontation när alter- nalivellill bevarad anställning i de gamla branscherna är arbetslöshet och uiarmningav hembygden. En sådan utveckling ärinte förenlig med de grundläggande värderingar som finns i . Även ifortsättningen bordet finnas ett stort ansvarstagande för människor ikrisdrabbade orler och regioner. En viktig utgångspunkt börockså vara en nära samverkan mellan staten och de fackliga organisalionerna. ISverige finns en stor föreståelse i den fackliga rörelsen förnödvändighelen av anpassning till tekniska och ekonomiska förändringar. Dennaförståelse har byggt på ekonomiska insikter, men också på att staten aktivt ochgemensamt med organisafionerna har underlättat omställningarna. De anställdaoch deras organisationer, liksom lokala samhällsföreträdare och företagen, börvara delakiiga i och påverka omställningsprocessen. Ambitionernaför att mildra påfrestningarna vid omställningar bör således vara höga, menför atl verkligen kunna utforma insatserna riktigt krävs en god bedömning avhur problemen ser ut. För att få en systematisk bild avsysselsättningsproblemen vid industrikriser har den tidigare nämndaarbetsgruppen inom induslrideparlementel sluderal erfarenheterna av de storaneddragningarna i Malmfälten och efter varvsnedläggningarna i ochUddevalla. Gmppen har också inventerat forskning om industrinedläggningar ochlåtit Arbelslivscenlmm sammanställa resultat från en undersökning av ett antalindustrinedläggningar, där de uppsagdas arbetsmarknadssituation under två årefter uppsägningen kartlagts. För det första kankonstateras atl andelen anslällda som har fått nytt arbete efter en nedläggning,har minskat Irendmässigt och uppgår till omkring hälften.Utslagningen, dvs. förtidspensionerade och långlidsarbetslösa, är oftabetydande. Svårigheterna att komma tillbaka lill arbetsmarknaden efter enofrivillig föriusl av anslällningen har alltså ökal. Bakom detta genomsnittstalflnns dock stora lokala variationer. I en del fall omställningenrelativt bra, medan det i andra fall uppslår slora problem för de berörda. Hurslora problemen blir beror till stor del pä de anslälldas ålder och utbildning.De äldre och de lågutbildade har störst problem på arbetsmarknaden. Man kanockså flnna klara skillnader mellan könen. Kvinnorna har avsevärt svårare attfå ny anställning, vilket bl.a. lorde höra samman med att de i genomsnitl harkorlare arbetslivserfarenhet och smalare arbetsmarknad än männen. Den lokalaarbetsmarknaden har också en avgörande betydelse. På små orter med dåligapendlingsmöjligheter är problemen större. En annan fråga gällereffekterna i underleverantörsled och i servicenäringarna. Studier av de s. k.mulliplikatoreffeklerna visar att dessa i de flesla fall är begränsade,specielll om man endast ser lill regionen runt den berörda arbetsplatsen. Förmånga underleverantörer gäller atl de har andra kunder än det förelag som läggsned och alt de har en betydande anpassningsförmåga. Effekterna påservicenäringarna är allmänt sett ännu mindre, åtminstone i del kortareperspektivet. Genom olika transfereringar upprätthålls köpkraften till störtedelen, varför efterfrågan inom handeln och offenlliga tjänster kvarstår. Deltagäller självfallet inte om en driftsinskränkning följs av en betydandeutflyttning. Man kan dock konstatera alt effekternai andra och Iredje led är små i förhållande till effeklerna för dem som ärdirekt berörda av en driftsinskränkning. Till delta vill jag foga vikten av attinle se omställningsproblemen i ell statiskt perspektiv, utan också beakla dendynamik och anpassningsförmåga som i verkligheten kännetecknaromställningsprocessen. Sammanfattningsviskan konstateras att sysselsättningsproblemen efler en neddragning har en mycketsammansatt karaklär. 1 många fall, där den lokala arbeismarknaden är god och dåde berörda anställda har förutsättningar alt få ny anställning, kanomställningen utan slörre påfrestningar. Men det flnns ocksåsituationer där problemen är allvarliga. Jag vill således understryka den storavariation som finns i storieken på problemen. Jaganser atl utgångspunkten bör vara att problemen skall hanleras inom ramen förredan befintliga generella program, i första hand en kombination avarbelsmarknadspolitiska och regionalpolitiska ålgärder. Jagvill här erinra om alt ell väsentligl motiv bakom arbetsmarknadspolitiken åratl den skall underlätta omställningen i samband med driftsinskränkningar. Dearbetsmarknadspolitiska medlen ulgör elt kraftfullt instrument för att mötasysselsättningskriser genom effektivt och lidigt förmedlingsarbete,arbetsmarknadsutbildning, rörlighetsunderiältande insalser och skilda formerav sysselsättningsskapande ålgärder. Utbildningsinsatser genom framför alllarbetsmarknadsutbildning är av slor och växande belydelse för alt ge deanställda förutsättningar för atl finna nytt arbete. I samma riktning verkarinsatser för att underlätta arbete på annan ort, liksom möjligheter all geaklivt slöd lill egenföretagande. All genom beredskapsarbeten och andrasysselsättningsskapande insatser dels kunna skapa arbete underavvecklingsfasen, dels medverka i uppbyggnad av en ny infrastruktur, är enannan väg som visal sig vara effekliv. Erfarenheten visar också på den storabetydelsen av all genom utbildningsinsatser i nya företag kunna medverka lillinskolning av friställda. Det är av slort värde au möjligheter finns attutnyttja vissa medel flexibelt så att de kan anpassas lill individuella ochlokala behov. Etlför unikl och myckel betydelsefullt instrument är förelagens skyldighelatl varsla arbetsmarknadsmyndigheterna om störte förestående förändringar.Härigenom ges förutsättningar för att på ett tidigt stadium inleda elt aktivtarbete till stöd för anställda och företag. Vid driftsinskränkningar görsregelmässigl särskilda arbetsmarknadspoliflska insalser. De kan oftast görasgenom omdisponeringar av befintliga resurser, men också genom särskildaresurstillskott. Erfarenhelerna från senare års störte företagskriser visar påviklen av tidiga och snabba förmedlingsinsatser. RegionalpoUtisktstöd i form av t.ex. lokaliseringsstöd och offertslöd finns flllgängligt förlokala sysselsättningskriser. Länsslyrelserna har särskilda regionalpoliliskamedel som kan användas också för krisortsinsatser. Regeringen har i årelsbudgetproposition (prop. 1986/87: IOO bil. 14) föreslagil alt 300 milj. kr.avsäits för särskilda regionalpolitiska insatser för infraslruklurulbyggnad.Därigenom ökas resurserna för långsiktiga utvecklingsinsatser på krisorter. Jag vill undersiryka att näringsUvet har ett betydandeansvar för all minska de negativa sysselsällningsmässiga konsekvenserna avindustrikriser. Företagen bör planera för omställningar genom att haberedskap för nya verksamheter eller omlokalisering av vérksariihet. Det finnstyvärr dåliga exempel på fall där företag inte i lid förberett givna strukturförändringar,med följd atl alternativa sysselsättningsmöjligheter har saknats då krisenkommit. Det finns också goda exempel där förelagen, ibland efler överläggningarmed staten, aktivi har medverkat till nyetableringar, alternativ inriktning avproduktionen eller andra positiva ålgärder. Dessa insatser värderar jag mycketpositivt. Här kan också erinras om de s. k. Trygghetsfonderna, som harinrättats av arbelsmarknadens parter. Insatser från näringslivel är såledesnödvändiga för atl lösa problemen vid kriser och nedläggningar. Jag menar allnäringslivet måsle la etl sådanl ansvar genom att avsätta ekonomiska ochorganisatoriska resurser för krisortsinsatser; insatser för atl främja, breddaoch förnya näringslivsstrukturen på orter och i regioner som drabbas av kriseroch strukturförändringar. Vidare anserjag att näringslivet vid nysatsningarsärskilt bör pröva möjligheten alt förlägga verksamhet till orter och regionermed problem. I undantagsfall, vid stora driftsinskränkningar på utsattaorler, kan del bli aktuellt med särskilda statliga insatser. Sådana insalserbör föregås av en noggrann prövning och värdering av de regionala ochsysselsällningsmässiga problemen. Storleken på åtgärderna måste anpassas lillvarje enskilt fall, eftersom problemens storlek och art ofta är slarkidifferentierade. Dimensioneringen av statiiga insatser i tidigare krisfallkommer således inle all läggas till grund för några allmängiltiga tumregler förhanteringen av kommande kriser. I konsekvens härmed bör sammansättningen av krisinsatsernaanpassas till del enskilda fallet. Såväl kortsiktigt som mer långsiktiglverkande medel kan vara moliverade.