prop · GA0398 · 1986-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1986/87:98 Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Påregeringens vägnar G. lpropositionen föresläs att gällande regler för investeringsgarantier ändras.Bland de viktigaste förändringarna är en utvidgning av den krets av länder ivilka investeringar kan garanteras. Vidare föresläs garantiramen bli höjd från400 milj.kr. till 1000 milj.kr. Ändringarna föreslås få böria tillämpas den 1oktober 1987. I 1986/87. Prop- 1986/87:98 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde , ordförande, och statsråden , , ,, S. , . R. , , ,, , , G. , Lönnqvist Proposition om investeringsgarantier 1 Inledning Riksdagenantog är 1968 förslag om inrättande av etl investeringsgaranti-system (prop.1968: 101, SU 128, rskr. 302, SFS 1968:447). Det grundläggande syftet medgarantierna var att de skulle bidra till den ekonomiska utvecklingen i u-länderna.Garantierna sågs därvid som elt biständspoli-tiskt instrument, och i konsekvensdärmed skulle eventuella föriuster i garantigivningen belasta biståndsanslagen.Garantier skulle enbart få avse investeringar i huvudmottagarländerna försvenskt bilateralt bistånd. Garantierna skulle täcka politiska risker, dvs. nationaliseringsrisk,kalami-tetsrisk och transfereringsrisk, däremot inte s. k. kommersiella risker.Premienivån skulle med hänsyn till kravet på investeringens utvecklingsfrämjandeeffekt ligga lägre än genomsnittet för andra nationella investe-ringsgarantisyslem.En förutsättning för statlig garanti var att det investerande företaget gav deanställda tillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor och visade enpositiv inställning till fackföreningsverksamhel inom företaget i u-landet. Utformningenav systemet visade sig vara alltför restriktiv för att garantierna skulleutnyttjas. Mol den bakgrunden föreslog industribi-ståndsutredning isitt betänkande (SOU 1972:90) Industriulveckling och utvecklingssamarbete delsen utvidgning av systemet till att gälla i princip samtliga , delsvissa ändringar av gällande regler. Utredningens förslag ledde emellertid inte tillnågon ändring av systemet. 1977års industribiståndsutredning framförde i sitt betänkande (SOU 1977:77)utvecklingssamarbete på industriområdet bl.a. förslag om alt inrättaen fond för industriellt samarbete med (Swed-fund). Utredningenpekade på att ett och samma investeringsprojekt torde kunna komma ifråga bädeför insats av den i utredningen föreslagna fonden och för investeringsgaranti.Utredningen fann det därför naturligt att stödja industribiständsutredningsrekommendation om klargöranden och modifikationer inom ramen för nuvarande investeringsgarantisystemsamt om en utvidgning av länderkretsen för detta. På grundval av förslag framfördai prop. 1978/79: 201 genomfördes vissa ändringar av investe-ringsgarantisystemet(NU 51, rskr. Länderkretsen vidgades till län- der utanförprogramlandskretsen men endast med sådana vars utvecklingsplanering ärförenlig med målsättningen för svensk biståndspolitik och endast undantagsvisrelativt rika . Även investeringar i vilka investeraren inte får ettdominerande inflytande skulle kunna garanteras. Kravet påtillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor samt positiv inställning tillfackföreningsverksamhet skulle bibehållas men måste bli beroende avförhållandena i de enskilda länderna. Underskott i invesle-ringsgarantiverksamheten,som tidigare skulle täckas av biståndsmedel, skulle i fortsättningen belastasextonde huvudtiteln, oförutsedda utgifter. De modifieringar somgjorts av systemet har emellertid inte lett till en ökad efterfrågan päinvesteringsgarantier. Av de tolv ansökningar som inkommit tillexportkreditnämnden (EKN) sedan systemet infördes har hitfills ingenlett till att garantiförbindelse utfärdats. har vidolika tillfällen framfört önskemål om översyn av investeringsgarantisystemet. Swedfundanser inte att investeringsga-rantisystemet har kommit att bli det stöd för Swedfundsverksamhet som förväntades. Vid årsmötehösten fattades beslut om inrättande av ett multilateralt investeringsgarantisystem,MIGA. Avsikten är att detta skall komplettera befintliga system genom atl delsgarantera investeringsformer eller risker som inte täcks av nationella system,dels samförsäkra stora investeringar och återförsäkra eller samförsäkra iländer där ett nationellt institut redan har ett mycket stort engagemang.Arbete pågår nu i syfte alt utarbeta mer detaljerade regler för verksamhetensom väntas komma igång tidigast . Regeringen har beslutat att MIGA-konventionenskall undertecknas. Regeringen uppdrog ibeslut åt EKN att företa en översyn av gällande investeringsgarantisystemför att fä fram underlag för ett mer omfattande svenskt system och för attkunna utforma systemet som ett komplement till MIGA. EKN har i skrivelse tillregeringen framfört förslag till ändringar av investeringsgarantisystemet.Skrivelsen innehåller också en redogörelse för några andra länders investeringsgarantisystem.Skrivelsen jämle bilaga bör fogas till prolokollet i detta ärende som bUaga. 2.1 Ändringar i investeringsgarantisystemet m. m. Mittförslag: Investeringsgarantisystemet ändras från och med den tillatt gälla alla länder. Garanti skall i undantagsfall kunna medges juridiskapersoner som inte är verksamma i . Garantitäckning av investeringensavkastning anpassas till vad som gäller inom andra länders investeringsgarantisystemoch möjlighet ges att under vissa förutsättningar täcka återinvesteringar somgörs med icke transfererbara vinstmedel och exportfordringar som omvandlas tillinvesteringar. Möjlighet till garantigivning i utländska valutor införs.Premienivån bör bestämmas med hänsyn lill risken i det enskilda ärendet. skrivelse: Överensstämmer med mittförslag. 1986/87: 98 Skälen för mitt förslag: Det svenska investeringsgarantisystemethar sedan tillkomsten ännu inte lett till någon förbindelse. Deändringar av systemet som gjordes är 1979 skapade inte tillräckligaförutsättningar för att göra systemet mer användbart. Ansökningsfrekvensenökade något därefter men utan alt resultera i utnyttjande av garantier. Den fortgående internationaliseringen av svenska företagsverksamhet ställer ofta krav på investeringar i utlandet. 1 vissa fall är dessaförknippade med politiska risker som företagen har behov av att försäkra. Detär rimligt att sädana risker i ökad utsträckning kan försäkras inom ramen fördel statliga investeringsgarantisystemet. Syfiet med sädana garantier är att dekan bidra till att främja svenska samhällsekonomiska intressen och atl det rörsig om sunda investeringar som kan bidra lill ekonomisk utveckling ivärdlandet. Jag anser att länderkretsen bör utvidgas till att gällaalla länder. I praktiken torde dock systemet komma att begränsas tillhuvudsakligen eftersom behovet av politisk risktäckning där ofta visatsig vara störsl. Systemet bör dock vara av intresse även i fråga om stalshandels-ländereftersom investeringar i dessa länder kan komma att bli en vanligareförutsättning för att svensk export dit skall komma lill stånd. 1 likhet med debegränsningar som förekommer i exportkreditgarantisyslemel skulle garanti förinvesteringar i vissa länder inte alltid kunna påräknas på grund av risklägeteller speciella politiska skäl. När det gäller anställnings- och arbetsvillkor samtfackföreningsverksamhet kan konstateras att många länder hararbetsmarknadssystem som har en helt annan struktur än det svenska. Inomrimliga gränser bör inte detta utesluta garantigivning. 1 likhet med EKN anserjag att garantier för investeringar inte bör medges i ett land därförhållandena upplevs som direkt stötande eller där allvarliga och upprepadekränkningar av de grundläggande mänskliga rättigheterna uppenbarligenförekommer. En riktpunkt för EKN:s bedömning skulle bl. a. kunna vara attvärdlandet är anslutet till ang. organisationsrätten ochkollektiva förhandlingsrätten. Enligt gällande regler kan endast den som är verksam iSverige komma i åtnjutande av garanti. och har i skrivelse till EKN föreslagit att garanti inte enbart bör beviljas juridiska personer med säte i utan också juridiska personer i utlandet med övervägande svenskt intresse, t. ex. svenska dotterbolag i tredje land. En sådan utvidg ning av investerarbegreppet skulle under vissa förhållanden kunna vara motiverad, t. ex. då ett dotterbolag i tredje land tillskjuter kapital som kan medverka till ökade inköp av varor och tjänster från . Jag anser därför alt systemet bör utvidgas så att garanti till någon som inte är verksam i får medges. Det bör dock enbart medges undantagsvis. Garanti bör som få lämnas för investeringar inte bara i produktion utan också inom tjänstesektorn. Som exempel på det senare kan nämnas investeringar i transportföretag, fastighetsförvaltning, hotellverksamhet och konsultverksamhet. Till de investeringar som skall omfattas av syste met bör vidare hänföras de numera inte ovanliga fall då svenska förelag av ' företagsstrategiska skäl förvärvar en förhållandevis ringaandel i ett ut- Prop. 1986/87:98 ländskt företag för att få tillgång tillmarknadsföringsorganisation, immateriella rättigheter eller annan kunskap för sinframtida verksamhet. Även om investeringen inte ger det investerande företagelinflytande i det utländska företaget, är därmed syftet vidare än enbart etttillgodogörande av avkastning och värdestegring på förvärvade aktier.Investeringar med enbart del sistnämnda syftel bör däremot inte, ens om de blirvaraktiga, kunna omfattas av systemet. Om investeringen har ett företagsstrategisktsyfte eller om investeraren kan visa på en tillfredsställande kontroll ochinflytande över investeringen, erfordras enligt min mening inle nägra regler omnedre gräns för aktieinnehav. De risker som täckts av systemet avser nationaliserings-,kalami-lets- och transfereringsrisker. Detta bör anses inbegripa även täckningav kontraktsbrott, dvs. då värdlandets regering häver eller bryter mot avtalsom upprättats mellan investeraren och värdlandet och denna åtgärd inte kanprövas i vederbörlig ordning av domstol eller skiljenämnd. När det gäller kommersiella risker, anser jag inte att detfinns anledning atl utvidga systemet till att omfatta sådana. Dessa mäste ansesvara sädana företagarrisker som investeraren själv bör få bära. Garanlitäckningen av investeringens avkastning begränsasför närvarande till högst av garantins högsta förlustbelopp, dockmaximalt av investeringens ingångsvärde. EKN anser att en mera generöstäckning av den transfererbara avkastningen bör övervägas vid en förändring avdet svenska systemet. EKN har vid jämförelse med motsvarande regler i andraländer funnit att vissa garantiinstitut begränsar täckningen av den ärligaavkastningen medan flera inte har nägra sädana begränsningar. När det gällerinvesteringens ingångsvärde täcker de utländska instituten genomgående högrevärden. Inom MIGA har regler på detta område ännu inte fastställts. Det ärlämpligt alt det svenska systemet anpassas till vad som gäller i utlandet ochtill vad som kommer att gälla inom MIGA. Ytterligare jämförelser med andraländers system krävs emellertid. Regeringen bör dock redan nu inhämta riksdagensgodkännande att göra dessa anpassningar. Visar det sig mot förmodan att deskulle kräva grundläggande förändringar i det svenska systemet, avser jag atlåterkomma till i frågan. När del gäller täckning av återinvesteringar som görs medicke transfererbara vinstmedel och av exportfordringar som omvandlas tillinvesteringar, anser jag att det bör öppnas en möjlighet för EKN att garanterasådana investeringar. Detta bör dock endast vara möjligt dels när det gälleratt skydda EKN:s ekonomiska intressen vid fara för skadefall, dels när täckningkan begränsas så att den inte avser transfereringsrisken. och har i sin skrivelse tillEKN ocksä tagit upp frågan om täckning av vissa kursrisker för investeringar. EKN har /87 fält viss möjlighet att lämna exportkreditgaran tier i utländska valutor (prop. 1986/87: 23, NU 6, rskr. På liknande sätt skulle det i vissa fall kunna vara rimligt att investeringsgarantier kan ges i vissa utländska valutor. EKN anser dock att det är nödvändigt att ytterli gare överväga konsekvenserna av att lämna investeringsgaranti i utländsk 5 ti /87. Regeringen böremellertid redan nu inhämta godkännande all besluta om atl invesieringsgaranligivningfär ske i utländska valutor. Jag anser att premienivånför investeringsgaranlier fortsättningsvis bör bestämmas med hänsyn till riskeni det enskilda ärendet. Vid premiesättningen skall en central utgångspunktvara atl verksamheten pä sikt skall gä ihop. Deändringar av riktlinjerna somjag föreslagit bör gälla frän och med den Ioktober 1987, Mittförslag: Ramen för investeringsgarantier, som uppgår lill 400milj. kr., höjs till I 000 milj. kr. Exportkreditnämndensskrivelse: Överensstämmer med mitt förslag. Skälenför mitt förslag: Med de ändringar av investeringsgarantisysiemet som föreslåsi avsnitt 2.1 är det troligt att efterfrågan på sådana garantier kommer att ökanågot. I likhet med EKN anser jag därför att ramen bör höjas till 1 000 milj.kr. Medhänvisning till vad jag anfört hemställer jag alt regeringen föreslår riksdagenatt 1. godkänna de ändringar avriktlinjerna för investeringsgarantisystemet somjag har förordat i detföregående (avsnitt 2.1). 2. medge atl staten åtar sigbetalningsansvar i form av statsgaranti för investeringar i utlandet till ettbelopp av högst eller motsvarande belopp i utländskvaluta (avsnitt 2.2). Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagtfram. Bilaga Prop.1986/87:98 Handu (u votiinin gen RflQinratom Ink.1987 -02- 1 6 I skrivelse till exportkreditnämnden (EKN) liar regeringen uppdragittill EKH att göra en översyn av investeringsgarantisystemet. Till fullgörande av nämnda uppdrag fårEKN överlämna bifogade promemoria med förslagi syfte att fä fram underlag för utformningen av ett mer omfattande svenskt investeringsgarantisystemoch att kunna utforma systemet sä att det utgör ett Icomplement till det multilaterala investeringsgarantisystemetMIGA. I detta ärendes avgörande har deltagit, förutom undertecknade, ledamöternaLandahl, , , , och samt suppleanterna Frykholmoch . Föredragande har varit Sohlman. Ink.1987 -02- 1 6 1(15) Regeringen har i skrivelse uppdragit åt EKN att företaen översyn av gällande investeringsgarantisystem för att fåfram underlag för utformningen av ett meromfattande svenskt system och för att kynnautforma systemet till ett komplement till ,. Det nuvarande investeringsgarantisystemet tillkom 1968,med viss modifiering 1979, inom ramen förprinciperna för svensk biständsgivning. Bestämmelsernaför det svenska investeringsgarantisystemetåterfinns i Kungl Maj:ts kungörelse (1968:447) om statlig garanti för täckning av förlust i samband med investering i u-land. Vidareriktlinjer för det svenska systemet angavs i prop1968:101. Det grundläggande syftet med garantierna är att de skall bidra till den ekonomiskautvecklingen i . Projektens utvecklingsfrämjande effekt prövasi varje enskilt fall. Värdlandet mäste bekräftaatt projektet betraktas som utvecklingsfrämjandeoch i överensstämmelse med landets utvecklingsplan. En förutsättning forstatlig garanti är vidare att det investerande företaget ger de anställda till fredsställande anställnings- och arbetsvillkor och visar en positiv inställning till fackföreningsverksamhetinom företaget i u-landet. I konsekvensmed den starka betoningen av de bi-ständspolitiskaaspektema har ansetts att garantiverksamheten till en början enbart skall avse huvudmottagarländer fördet bilaterala svenska biståndet.Garantierna får endast avse direkta nyainvesteringar och därmed jämförligatransaktioner. Reinvesterade vinstmedel kan garanteras förutsatt att de vid reinvesteringstillfället fritt kunnat transfereras. Garantierna täcker politiska risker, dvs nationaliseringsrisk, kalami-tetsriskoch transfereringsrisk, däremot inte s k kommersiella 2(15) pi-op. 1986/87:98 verksamma i kan komma i fråga för investeringsgaranti.Investerarens självrisk är lägst 10 X av det gällande värdet av investeringen. Garantitidenslängd bör inte överstiga , eller undantagsvis uppgå till högst . Om garanti även omfattar investeringens avkastningskall den begränsas till 8 * av gällande högsta förlustbelopp, dock maximalt 24 X av investeringens ingångsvärde. Garantierna meddelas i form avavtal mellan garantigivaren och garantitagaren. EKN har att ta ställning till om avtalet bör omfatta en med hänsyn till den enskildainvesteringen anpassad plan för nedskrivning av den investerade egendomens värde och därmed garantibeloppet. Premienivån skall med hänsyn till kravet på investeringens utvecklingsfrämjande effekt ligga lägre än genomsnittet för andra nationella investeringsgarantisystem. Den utformning som systemet fick 1968 visade sig vara för restriktiv. Mot den bakgrunden föreslogs industribiständsutrednings betänkande (SOU 1972:90)Industriutveckling och utvecklingssamarbete, dels en utvidgning till att gälla i princip samtliga , dels vissa modifikationer avgällande regler. Utredningen leddeemellertid inte till någonproposition i ämnet. Sedan 1977 års industribiständsutrednings förslag i betänkandet (SOU 1977:77)"utvecklingssamarbete på industriområdet" att inrätta en fond förindustriellt samarbete med realiserats, uppdrogs i prop 1978/79:201 vissa ändrade riktlinjer för systemet. Utredningen hade framhållit att investeringsgaranti ochinsats av fonden kan komma ifråga för samma projekt. Riktlinjernaenligt prop 1978/79:201 innebar främst utvidgning av länderkretsen till länder utanför programlandkretsen men endast sådana vars utvecklingsplanering är förenlig med målsättningen för svensk biståndspolitik och endast undantagsvisrelativt rika t ex i och . Utvidgning ochkomplettering av tidigare verksamhet kan bli föremål för garanti. Även minoritetsdeltagande skallkunna garanteras. Kravet på tillfredsställandeanställnings- och arbetsvillkor samtpositiv inställning till fackföreningsverksamhet skulle 3(15) Prop. bibehållas men mäste bli beroende av förhållandena i de enskilda länderna och det borde räcka med kontroll vart tredje till femteår. Underskott iinvesteringsgarantiverksamheten, som tidigare skulle täckas av biståndsmedel, skulle i fortsättningen belasta sextonde huvudtiteln,oförutsedda utgifter. De modifieringar i systemet som sålunda gjordes har emellertid intelett till en ökad efterfrågan på investeringsgarantier. Reglema för garantisystemet synes alltså, trots vissa ändringar, fortfarande vara för restriktiva för att systemet skall bli utnyttjati nämnvärd grad av svenska företag. Av de tolv ansökningar som inkommit till EKN sedan investeringsgarantisystemet infördes har ingen lett tillgaranti. En fjärdedel har avslagits bl a för att de inte ansågs ha en utvecklingsfrämjande effekt och i ett fall varinte investeringen ny. Ett par ansökningar återtogs av företagen innan de prövats av EKN. Sex ansökningar har resulterat i utfästelser men ej lett till garanti. Iett par fall av dessa har investeringen genomförts utan EKNs medverkan. Det har då varit de kommersiella riskerna ochinte de politiska riskerna som slutligen bedömdes som stora. I något fall har investeringens storlekinte motiverat det administrativa besväret för investeraren att anskaffa erforderlig dokumentation för att kunna erhålla garanti. Orsakerna har i några fall inte kunnat spåras på grund av personalskiften ochorganisationsförändringar i företagen sedan ansökan gjordes. Alla ansökningar utom två har avsett mottagarländer för svenskt bistånd. De flesta ansökningarna har kommit frän stora företag. Investeringsbeloppen harvarierat mellan och upp till , i genomsnitt ca . Investeringsgarantisystemet har inte kommit att bli det stöd i verksamhet som förväntades. *(15) Prop. ligger det emellertid intresse och behov från företagen av politisk risktäckning. samarbetar i första hand med mindre företag. Dessa företag har en liten administrativkapacitet och upplever därför hela ansökningsförfarandet som besvärligt och byråkratiskt. För övrigt har inte fångat upp några direkta synpunkter på investeringsgarantisystemetsutformning från sina samarbetspartners. har vid tidigare tillfällen påpekat nödvändigheten av en översyn av det svenska investeringsgarantisystemet,inte minst i samband med förslaget om svensk anslutning till MIGA. Inför den nu pågående översynen har industriförbundet och därför beretts tillfälle att inkomma med synpunkter. Iskrivelse frånindustriförbundet och till EKN (Bil A) tas några orsaker upp till att företagen inte utnyttjatsystemet, såsom att systemet omfattar för få länder, kriterierna avseendeutvecklingseffekt upplevs som svåra att uppfylla, att den kommersiella risken inte täcks och att förhandlingarna med EKN i detenskilda ärendet anses som långdragna. Nedan redogörs kortfattat för desynpunkter och önskemål om ändringar i systemet som industriförbundet och framfört i skrivelsen. De kan uppdelas itvå kategorier: a) sädana som förutsätter ändrade riktlinjer frän och regeringen, b) sådana som förutsätter ändring endast i EKNs tillämpningsföreskrifter eller alternativt redan är tillgodosedda inom det nuvarandesystemets riktlinjer och tillämpningsföreskrifter. Kategori a): investeringar i alla länder bör kunna komma i fråga för garanti varvid särskilt statshandelsländerna berörts. 5(15) Prop.1986/87:98 - de s k sociala villkoren dvs kraven på tillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor samtfackföreningsverksamhet bör utgå, termen "investerare" bör avse juridisk person med säte i eller med ett övervägande svenskt intresse, t ex svensktdotterbolag i tredje land, - justeringarnai investeringsgarantisystemet bör utformas så attde underlättar en svensk anslutning till MIGAoch därför bör bl a även portfölj investeringar inkluderas, - mindrerestriktiva regler beträffandenuvarande garantitäckning av avkastningen önskas, t ex 100 11 fördelade över hela garantitiden men utan någon maximering över enskilda är, kravet på att reinvesteringarna skall ha gjorts med vinstmedel som frittkunnat transfereras böravskaffas, - exportfordringar som omvandlas till investeringar igälde- närsföretaget eller t ex ett redanexisterande dotterbolag bör i vissa fall kunna täckas av investeringsgaranti, investeringsgaranti bör kunna lämnas i utländsk valuta enligt de regler som gäller för det nya systemet med garantigivningi utländsk valuta, investeringsgaranti bör utvidgas till att omfatta även de kommersiella riskerna och - någon nedre gräns för aktie- och/eller andelsinnehav bör ej sättas. Kategori b): - garanti bör lämnas för projekt inom såväl tillverkande in dustri som tjänstesektorn. 6(15) Prop. investeringsdefinitionen bör anknyta till de tillgångar som garantin avser skydda ochen lämplig mall utgör den svenska modellen för bilateralt investeringsskyddsavtal, vid bestämmandet av ersättningvid expropriation och natio-nalisering, bör man utgå från det ekonomiska läge i vilket investeraren skulle havarit om expropriationen eller natio-naliseringen inte hade ägt rum, skadereglering bör kunna ske med utgångspunkt frän värdet av den försäkrade tillgängen vid skadetillfället, det ärangeläget att EKN tar fram en utförlig beskrivning av risker somomfattas av garantin, bl a "krypande expropriation" , osäkerhetom investeringsgarantisystemets tillämpning i övrigt skulle undanröjas om EKN utarbetade allmänna villkor även för investeringsgaranti, en differentiering av risktäckningen och premiesättningen kan anses vara motiveradliksom premierabatt förinvesteringar i länder som har investeringsskyddsavtalmed , en lämnadinvesteringsgaranti börinte heller fortsättningsvis fä dras tillbaka annat än om garantitagaren uppenbart brutitmot uppställda garantivillkor, EKN bör även fortsättningsvis ha möjlighet att lämna förhandsbesked ominvesteringsgaranti, investeringsskyddsavtal mellan och värdlandet bör inte heller fortsättningsvis krävas och