prop · GA0398 · 1986-12-31 00:00:00 — därutöver bör systemet vara så flexibelt att möjlighet också kan finnas för skräddarsydda försäkringar. 7(15) Prop. Av de uppräknade önskemålen kommer ifortsättningen endast att beröras de punkter som kräver ändrade riktlinjer av riksdag ochregering. Som en följd av ändrade riktlinjer frän statsmakterna kommer EKN därefteratt utarbeta nya föreskrifter och allmänna villkor varvid övriga synpunkter från industriförbundet och kommer att så långt som möjligt beaktas. För att fä ett jämförelsematerial har några andra nationella investeringsgarantisystem studerats närmare, nämligende som administreras av TREUARBEIT (),COFACE (), OND (), ECGD (), NCM () och EDC (). Vidare harunderhandskontakter med de fyra förstnämnda ocksågett tillfälle att diskutera användningen av systemen . Syftet med verksamheten varierar något hos instituten. Flera betonar det utvecklingsfrämjande syftet men oftast i kombination med meraallmänpolitiska såsom att bygga ut ekonomiska relationer och främja den egna exporten. Vissa begränsningar förekommeräven i de undersökta systemen men i mindre grad än i det svenska. Några institut har även haft anledning att mildra endel från början allt för restriktiva regler, t ex för täckning avavkastningen, den maximala löptiden osv.I den senare delen av denna skrivelse berörsvarje område för sig. Investeringsgarantisystemen i de undersökta länderna harkommit att utnyttjas av ländernas exportföretag, om äni varierande omfattning. Något direkt samband mellan systemensutfonnning och deras utnyttjandegrad kan inte utläsas. Till en del beror detta säkert päolika handels- och investeringsmönster i länderna. TREUARBEIT har ett system som i mycket påminner om det svenska om man undantar länderbegränsningenoch de sociala villkoren. I den härjämförelsen verkar detta system vara det mest utnyttjade. Ca 20 X av de tyska investeringarna i u-ländema garanteras av TREUARBEIT. Andra relativt sett öppna 8(15) Prop. system som ECGD och COFACE utnyttjas däremot i mycket liten utsträckning vilket i första hand dock kan tillskrivas det knappabehovet av politisk risktäckning.Det är de kommersiella riskerna somdominerar och dessa täcksinte av något av de undersökta garantitinstituten. Företagi alla storleksklasser vändersig till investeringar garanterade men mönstret varierar i de olika länderna. Hos COFACE försäkrar man i första hand små och medelstora företag. Även OND har en övervikt av dessa företagstyper medan TREUARBEITsnarare försäkrar typen medelstora och stora företag. Investeringarnas storlekvarierar naturligtvis också, beroende på företag och bransch. Flertalet avgarantierna avser mindre investeringar men stora investeringar förekommer framför allt inom oljebranschen. Medelvärdet på investeringar låg hos COFACE på ca 3,5 miljoner FF och hos TREUARBEIT liggerdet på ca 2 miljoner . Alla de här berörda instituten har noterat enminskande efterfrågan pä investeringsgarantier under desenaste åren. En jämförelse av premienivån hos de här nämnda instituten visar att denvarierar mellan 0,4 \ perår (COFACE) upp till 1 X (ECGD). Ett par institut ligger på 0,8 X (OND, HCM), men de flesta liggeralltså på en högre nivå än den svenska. ECGDs premievarierar från 0,7 - 1 % beroende på landet, vilka risker som täcks eller om det finns något investeringsskyddsavtal med landeti fråga. Det multilaterala investeringsgarantisystemet MIGA är tänkt att komplettera befintligasystem genom att dels garantera investeringsformer eller risker som inte täcks av nationella system, dels samförsäkra stora investeringar och dels återförsäkra eller samförsäkra i länder där ett nationellt institut är starkt exponerat. Även om ett medlemskap i inte förutsätter en total överensstämmelse mellan MIGA-systemet och motsvarandenationella system är det en fördel om reglema för det 9(15) Prop.1986/87:98 svenska systemet närmare anpassas till vad som gäller inom MIGA. En harmonisering avdet svenska systemet med är främst av betydelse vid samförsäkring och äterförsäkring hos . Vid en jämförelse mellan MIGA och det svenskasystemet synes de viktigaste skillnaderna föreligga på följande områden. I fråga omländerurvalet ges för del företräde till mottagarländer för svenskt bistånd. MIGA däremot försäkrar investeringar i de flesta och ett antal till MIGA anslutnaländer som normalt inte räknas till u-landskategorin. Här återfinns således bl a länder som , , och . Även om MIGA i likhet med det svenska systemet ställer krav på att investeringar skall främja social och ekonomisk utvecklingi värdländerna saknas i MIGA motsvarighetentill det svenska systemets krav på tillfredsställandeanställnings- och arbetsvillkor samtfackföreningsverksamhet. I det svenska systemet kan endast direktinvesteringar ochdärmed jämförliga transaktioner såsom lämnande av långfristiga län garanteras. Portfölj investeringar och liknande övervägande finansiella transaktioner kaninte komma i fråga. begreppet inom MIGAsynes i stort överensstämma med det svenska begreppet. Emellertidhar möjlighetatt utvidga begreppet även tillandra medel- och långfristiga investeringar. I utkasttill s k operational regulations har sålunda möjlighet till att täcka portfölj investeringar diskuterats. Som enform för överföring av resurser räknar MIGA vidare såsom direktinvestering s k non-equityinvesteringar dvs investeringar i form av tjänster såsom management, licenser, franchis-ingeller teknologiöverföring på investerarens ansvar. Någon skillnad gentemot det svenskasystemet torde inte föreliggaför de nämnda tjänsteinvesteringarna mot bakgrund avatt MIGA speciellt betonar att det här rör sig om investeringsgaranti och inteexportkreditgaranti. I detta sammanhang bör framhållas att det svenska systemet får anses omfatta investeringar säväl för direkt industriproduktion som för infrastrukturella ändamål, serviceverksamhet och liknande. 10(15) Prop. Riskbeskrivningen skiljer sig nägot mellan MIGA och det svenska systemet.MIGA anger en fjärde typ av risk - kontraktsbrott -förutom nationaliseringsrisk, kalamitetsriskoch transfereringsrisk. kontraktsbrott menas att värdlandets regering häver eller bryter mot avtal som upprättats mellan investeraren och värdlandet och där denna åtgärd inte kan prövas i vederbörlig ordning av domstol ellerskiljenämnd. Denna typ av risk har intedirekt berörts i riktlinjerna för det svenska systemet. I det svenska systemet är garantin för avkastning begränsad till högst 8 X av gällande högsta förlustbelopp dock maximalt 24 X av investeringens ingångsvärde. Liknande preciserade regleravseende avkastningen finner man inte i MIGA. Inte heller finns i MIGA engarantiprocentsats fastställdgenerellt för förlusttäckning av investeringar. Det är emellertid förutsatt att investeraren skall bära viss självrisk och att de nationellasystemen därvid kan ge ledning. Det ankommer pä och ledning att när systemet har trätt i kraft fastställa garantiprocentsatsen. Den svenska premienivån lades pä en nägot lägre nivä än genomsnittet för andra nationella investeringsgarantisystemmed hänsyn till kraven pä investeringamas utvecklingseffekt.En premiesats om 0,7 X av gällande garantibelopp fastställdes av EKN. MIGAs premienivå blir beroende av riskbedömningen i vilken en sammanvägning av alla risker görs. Det kan konstateras att det svenska investeringsgarantisystemetsedan tillkomsten är 1968 ännu inte lett till nägon förbindelse och att mcdifieringama1979 i samband med inrättande uppenbarligen inte heller skapade tillräckliga förutsättningar för att göra systemet mer användbart. Ansökningsfrekvensen ökade något därefter men utan att resultera iutnyttjade garantier. 11(15) Prop.1986/87:98 I syfte att fä till stånd ett mer omfattande investeringsgarantisystemsom ocksä skulle ge administrativa fördelar vid en svensk anslutning tillMIGA samt med beaktande av framförda önskemål frän industriförbundet och om ett mindre restriktivtsystem får EKN föreslå ändrade riktlinjer för systemet i följande avseenden. Mot bakgrund av riksdagsbeslutet /79, då kopplingen till biståndsanslagen avskaffats, kan syftetmed investeringsgarantisystemet inte längre anses enbart biständspolitiskt motiverat. Systemet bör i fortsättningen kunna syfta säväl till ekonomisk utveckling i värdländerna som till svenska samhällsekonomiska intressen. Med hänsyn till att systemet förutsätts fä ett mer allmänpolitiskt syfte bör länderkretsen utvidgas till att gälla i princip alla länder. I praktiken torde dock systemetkomma att begränsas till huvudsakligen eftersom behovet av politiskrisktäckning där ofta visat sig vara störst. Systemet bör dock vara av intresse även i fråga om statshandelsländerna eftersom investeringar idessa länder kan komma att bli en vanligareförutsättning för att svensk projektexport ditskall komma till stånd. I likhet med de begränsningar som förekommer i exportkreditgarantisystemetskulle garanti för investeringar i vissa länder inte alltid kunna påräknas på grund av riskläget eller speciella politiska skäl. En förändring i enlighet med det föreslagna skulle också närma det svenska systemet till de övriga undersökta garantiinstitutens system. Idessa förekommer inte länderrestriktioner liknande desvenska. OND, EDC, COFACE och ECGD omfattar i princip alla länder medan TREUARBEIT och NCMvisserligen garanterar investeringar endast i men utan de särskilda begränsningar som finns i det svenskasystemet. Det kan inte anses självklart att kraven pä anställnings- och arbetsvillkor samt fackföreningsverksamhet behöver upprätthållas i det svenska systemet. Redani 1978/riksdagsbeslut angavs att dennafråga mäste bli beroende av förhållandena i de enskilda länderna. Många cch ;:': itshandels- 12(16) Prop. länderhar arbetsmarknadssystem som har en helt annan struktur än det svenska. Detta mäste inom rimliga gränser kunna accepteras i dettasammanhang och kraven bör därför inte upprätthällas säsom skett. Härigenom skulle också större likformighet med andra här studerade institut inklusive MIGAuppnås. Det förutsätts att det bör röra sig om sunda investeringar somkan bidra till ekonomisk och social utveckling i värdlandet. Vidare förutsätts att EKN inte skulle komma attmedge investeringar i ett land där förhållanden upplevs som direkt stötande eller där allvarliga och upprepade kränkningar av de grundläggande mänskliga rättigheterna uppenbarligen förekommer. En riktpunkt för EKNs bedömning skulle bl a Icunna vara att värdlandet är anslutet till ILO-konventionenang organisationsrätten och kollektiva förhandlingsrätten. Det bör i detta sammanhang framhållas, att investeringsgarantiema -därest riktlinjerna ändras -kommer att prövas i till dess atten praxis på bl a detta område är etablerad. och har förslagit att termen investerareborde avse inte bara en juridisk person med säte i utan också en juridisk person med ett övervägande svenskt intresse, t exsvenskt dotterbolag i tredje land. gäller att endast den som är verksam som företagare i kan komma i fråga för garanti. Konsekvenserna av den föreslagna ändringen är svära att överblicka. En utvidgning av investerarbegreppetkan emellertid under vissa förhållanden vara motiverad. Det synes därför vara naturligt att bemyndigarregeringen att medge garanti till nägon som inte är verksami . EKN anser att det grundläggande syftet med investeringsgarantier,liksom för EKNs övriga garantiverksamhet, mäste vara av samhällsekonomiskt intresse säsom bl a att främja svensk export. Huruvida entilltänkt investering har en sådan inriktning bör bedömas både pä kort och lång sikt och med beaktande av såväl direkta som indirekta effekter.Det är därvid väsentligt att investeringsgarantiockså kan lämnas för investeringar inom tjänstesektorn, särskilt som statsnaktema undersenare år i 13(16) Prop. skilda sammanhang betonat tjänsteexportens betydelse. Som exempel kan nämnas investeringar i transportföretag, fastighetsförvaltning, hotellverksamhet och konsultverksamhet av skilda slag.Till investeringar som skulle kunna omfattas av systemet bör vidare hänföras de numera icke ovanliga fall då svenska företagav företagsstrategiska skäl förvärvar en förhållandevis ringa andel i ett utländskt företagför att få tillgångtill marknadsföreningsorganisation, immateriella rättigheter eller annan kunskap för sin framtida verksamhet. Även om investeringen inte ger det investerande företaget inflytande i det utländska företaget,är syftet alltid främst mer änatt tillgodogöra sig avkastning och värdestegring påförvärvade aktier. Investeringar med enbart det sistnämnda syftet bördäremot inte, ens om de avses blivaraktiga, omfattas av investeringsgarantisystemet. Om investeringen har ett företagsstrategiskt syfte enligt ovanstående eller om investeraren kan visa på en tillfredsställandekontroll och inflytande över investeringen erfordras inte nägra regler om nedre gräns för aktieinnehav. De här förordaderiktlinjerna för investeringsgarantier synes väl förenliga medinvesteringsbegreppet inom MIGA. Det är inte helt klart om det nuvarandesvenska systemet omfattar kontraktsbrott såsomdet beskrivs i dvs att värdlandethäver eller bryter mot avtal som upprättats mellan investeraren och värdlandet. EKN föreslär att det klart utsäges att sä är fallet. En mera generös täckning av den transfererbaraavkastningen bör övervägas vid en förändring av det svenska systemet. Hosnägra av de undersökta utländska garantiinstituten förekommer liknande restriktionersom i det svenska systemet men instituten uppvisar stora variationer. OND, TREUARBEIToch NCM har mellan 8-10 X per är och maximalt mellan 30 X och 150 X av ursprungligainvesteringsbeloppet. TREUARBEIT hade tidigare samma begränsning som i det svenska systemetmen har funnit det nödvändigt att utöka täckningen till 10 X och maximalt 50 X. 14(16) Prop. EDC, COFACE och ECGD har ingen årlig begränsning utan täcker frän 50 X upp till 300 X av det ursprungliga investeringsbeloppet.Inom MIGA har regler i detta avseende ännu inte utformats. Som angivits i det föregående har industriförbundet och begärt en täckning med 100 X. Det torde vara lämpligt att regeringen erhåller bemyndigande attfastställa begränsningarna på detta område, varvid motsvarande bestämmelser hos utländska garantiinstitut liksom deregler som kan komma att fastställas inom MIGA givetvis bör beaktas. Om det svenska systemet blir mindre restriktivt och får en mera samhällsekonomisk inriktning saknasanledning att behälla den särskilda begränsningen av premienivån som tidigare uttalatsig för med hänsyn till det biständspolitiska syftet. För investeringsgarantisystemet bör gälla, liksom inom EKNsgarantiverksamhet i övrigt,att premienivån fär bestämmas med hänsyn till risken i det enskilda ärendet. och har framfört förslag om att reinvesteringar bör kunna göras med vinstmedel oavsett om de kanfritt transfereras eller inte. Vidare har föreslagits att exportfordringar somunder vissa förutsättningar omvandlats tillinvesteringar skall kunna omfattas av en investeringsgaranti. En generellutvidgning av systemet i dessa hänseenden kan inte anses rimlig, i varje fall såvitt avser transfereringsrisken. Iförstnämnda fallet bör i de fall ätgärder skulle kunna utgöra ett altemativ tillskadereglering denna emellertid kunna fä accepteras. Även när det gäller omvandling av existerandeexportfordringar till investeringar bör det öppnas en möjlighet för EKN att, som i ett led iskyddandet av EKNs ekonomiska intressen, garantera sädana investeringar som omvandlatsfrän fordringar som garanteras av EKN. och har vidare framställt önskemål om att det svenska systemetskulle täcka vissa kursrisker för investeringar. Innebörden torde vara att skadereglering 15(16) Prop.1986/87:98 skulle ske i utländsk valuta. EKN har ju frän /87 fått viss möjlighet att lämna exportkreditgarantier i utländska valutor. Sädan garanti får emellertid lämnas endast för fordringsförlust. Det avgörande motivet för täckning av valutarisk i nämnda fall är den refinansiering i utländsk valuta som garantitagarenoftast gör pä basis av sina exportfordringar. Pä grund av den korta tid som stått till förfogande för nämndens utredningsuppdrag har EKNinte haft möjlighet att närmare överväga vilka konsekvenserna skulle bliav att lämna investeringsgaranti i utländsk valuta och hur ett sådant system lämpligen utformas. Nämnden är emellertid beredd att kompletterautredningen i denna frågaoch senare förelägga regeringen förslag. Nämnden vill därför föreslå att regeringen inhämtar bemyndigande attbesluta i frågan om att införa ett sådant system för investeringsgarantier, efter detatt nämnden haft tillfälle att göra erforderligt utredningsarbete ochföreläggga regeringen förslag i ärendet. och har även framställt krav pä täckning av kommersiella risker. Såvitt kunnat utrönas lämnar inget utländskt institut täckning för sädana risker, och inte heller MIGAsgarantier avses omfatta risker av detta slag. Det anses vara en företagarrisk som investeraren själv fär bära. Det må nämnas att EKN inte vid sin exportkreditgarantigivningtäcker kommersiella risker dä garantitagaren har ett dominerandeinflytande över gäldenären. Övervägande skäl talar sålunda för att täckning av kommersiella risker intebör medges. Det är svårt att avgöra i vilken utsträckning nuvarande ram för investeringsgarantisystemet pä kan behöva utökas då behandlade ansökningar avsett relativt blygsammabelopp och då ett genomförande av de diskuterademodifieringarna av systemet inte förväntas leda till en mera avsevärd tillströmning av nya ansökningar. En höjning till tordeemellertid kunna anses lämpligi avvaktan på ytterligare erfarenhet. 16(16) Prop. Såsomovan framhållits kommer EKN att i detfortsatta arbetet sä långt möjligt beakta industriförbundets och övriga synpunkter och önskemål. Mot bakgrund av den osäkerhet som fortfarande råder i vissa delar om hur MIGA-systemetnärmare kommer att utformas och när det träder i kraft samt industriförbundets och önskemål om att s k allmänna villkor skall utarbetas för investeringsgarantisystemet föreslär EKN att ändringar i systemet skall gälla frän och med /88. Tryckeri, 1987 23