prop · GA0391 · 1986-12-31 00:00:00 — Förbundet , hem ochskola, . hem och samhälle. , lOGT-NTO, LRF. Bland de spontant inkomna remissyttrandena noteras attFöreningen och är positiva till beredningens förslag. SÖ tillstyrker förslaget att kommunen ges rätt atl självbestämma sin centrala nämndorganisation i den utsträckning som föreslagits. Delär naturligt att en förändrad lokal organisation medför behov av en anpassningäven pä det centrala planet i kommunen. För skolans del är del viktigt altsektorsöverblicken innefattar att man när en helhetssyn pä eleverna utifrån kommunenssamtliga områden, och detta bör gagnas av förslaget. pekar på att den nya medförökade möjligheter till lokal anpassning genom alt inte längreobligatoriskt skall handlägga planläggningsfrågorna. uppgiftersom specialreglerad myndighet inskränks till ärenden rörandebyggnadsverksamheten och avses kunna överföras till lokala organ. Planverkethar i och för sig ingel att invända mot demokrafiberedningens förslag attlokalnämndslagen ersätter lokalorganslagen. JämO anser del betydelsefullt ur jämställdhetssynpunkl attsamhällsfrågorna förs ner på en lokal nivå. kommun anser del angelägel att betona att förändringsarbetet i och mänga andra kommuner kan betraktas som 93 Det är fräga om enradikal förändring av den kommunala verksam- Prop. 1986/87:91 heten. Därförär det angeläget att lagstiftning och övrig statlig styrning anpassas tillden kommunala verkligheten. Kommunen välkomnar en lagändring, som innebär attkommunerna själva fär avgöra hur de centrala nämnderna skall organiseras. Göteborgskommun framhåller, atl nu gällande lokalorganslag innehåller reslrikfioner somtynger del i kommunen pågående utvecklingsarbetet. Kommunen anser det därförangeläget att dessa begränsningar i den lokala handlingsfriheten avskaffassnarast och hälsar därför med tillfredsställelse förslaget om förändringar iden gällande lokalorganslagen. Dessa förändringar bör genomföras så snart sommöjligt och således inte avvakta den mer genomgripande omarbetningen avkommunallagen. Järfällakommun anser, att den ökade friheten för kommunen alt själv kunna bestämma sinorganisation och ansvarsfördelning i verksamheten som lagen om lokala nämnderger, är klart positiv. Den är fill stora delar en förutsättning för att kunnage verksamheterna en klar målformulering och en tydlig styrning. Man kandärigenom undvika en hämmande detaljreglering och en byråkrafisk kompliceringav samspelet med intressenter och individer. Örebrokommun har ingående redovisat olika frågor som berör nämndorganisationen samtförhållandet mellan central och lokal nivå i kommunerna. Enligt kommunensbedömning talar övervägande skäl för en fri nämndorganisation. börkommunstyrelsen och valnämnden bli de enda obligatoriska nämnderna. Enframgångsrik decentralisering fordrar all kommundelsnämnderna ges fullaansvaret för sina frågor och att de centrala organen ges en entydigkonsultroll. Kommunen anser att nuvarande uppdelning av centrala nämnder kanbefrämja seklorslänkande. Förutsättningar måste därför ges kommunerna attsjälva ufifrån en helhetssyn och strävan fill ökad samordning avgöra var olikauppgifter skall ligga och vilken central nämndorganisalion som behövs. Enligtkommunens bedömning innebär en fri nämndorganisation inte någon fara fränrättssäkerhetssynpunkt. Närdet gäller samhällets insatser för barn och ungdom måste strävan vara attsamordna den lokala verksamheten för att åstadkomma bättre levnadsbefingelserför dessa åldersgmpper. Skolan är härvid en viktig del. Nuvarandedetaljreglering av skolan kan i mänga fall försvåra att uppfylla derikspolitiska målen för skolan. Skolan kan inte på villkor somär jämförbara eller likställda med övriga lokala verksamheter delta i lokaltutvecklings- och samordningsarbete. Detta medför att samhällets resurser inlekan tillvaratas effektivt. Därför måste bl. a. de av beredningen föreslagnaförändringarna som rör skolan vidtas. Kommunen påpekar vidare att de frågor somf. n. inte får läggas ut till lokal nämnd har beredningen av fidsskäl intehunnit utreda. Det är viktigt att en sädan utredning sker och atl därvidstörsta möjliga frihet ges kommunerna att själva avgöra fördelningencentralt/lokalt av olika uppgifter. Om möjligt bör analysen göras i samband medatt en ny lag om lokala nämnder utarbetas. Umeåkommun som fillstyrker de föreslagna lagändringarna anser att det varit värdefullt om beredningen ägnat större uppmärksamhet åt ut- 94 formningen av den centralanämndorganisafionen i ett läge dä lokala Prop. 1986/87:91 nämndergenomförts. Alekommun har som frikommun haft möjlighet att fritt anpassa sin nämnd- ochförvaltningsorganisation till den fidigare införda organisafionen med kommundelsnämnder.Kommunen redovisar att det numera i kommunen finns tvä nivåer inämndorganisationen dels en central planeringsnivå och dels enverksamhetsnivå med kommunomfattande nämnder och kommundelsnämnder. I den mänviss verksamhet berör flera kommundelar handhas den i kommunen av en kommunomfattandeverksamhetsnämnd alternativt av en kommundelsnämnd eller av kommunstyrelsen.De övergripande planeringsfrågorna har överförts till kommunstyrelsen. Sandvikenskommun anser, att ansvaret för merparten av den löpande verksamheten måsteföras ut lill kommundelsnämnderna. En konsekvens av delta är att den centralanämndorganisationen måste förändras i grunden. De centrala nämnderna fär intevara överordnade kommundelsnämnderna. Kommunen understryker, att kommunernabör få i stort sett full frihet atl utforma sin nämndorganisation. Täbykommun framhåller att erfarenheterna av den av beredningen föreslagna frihetenatt organisera de centrala nämnderna kan bli av värde för utformningen av dennya kommunallagen. Uppsalakommun sluter särskilt upp kring förslagen som berör de specialregleradenämndernas centrala organisation och slopandet av begränsningen i lokalorganslagenbetr. de statligt reglerade Qänsterna. Dessa båda förslag ger kommundelsnämndemaytterligare möjligheter atl utveckla sina verksamheter och uppnåsamordningsvinster genom effekfivisering och förbättrad service. Ett dubbelthuvudmannaskap är inte enbart en fräga mellan stat och kommun utan även enfråga att lösa mellan en central och lokal nämnd. En verksamhet skallendast ha en huvudman i en decentraliserad organisation. Västeråskommun, som rent principiellt ställer sig bakom beredningens förslag tilldecentraliserad organisation, hade önskat att även fördelama mednuvarande centrala organisafion skulle ha belysts. Sådana fördelar är enligt kommunenlikhet och likställighet i service, professionellt kunnande hos såvälförtroendevalda som anställda samt mindre sårbarhet. TCOanser atl även negativa effekter av decentraliseringen borde ha berörts. Ävenom decentraliseringen av beslutsrätten har många positiva eflekter måste dessavägas mol kraven på kompetens, vilka fär allt större vikt i det högteknologiskaoch kunskapsintensiva samhället. Inom utbildningsområdet är kravet pä en överhela landet likvärdig utbildningsstandard etl viktigt mäl. Detta fömtsätterenligt TCO en betydande likformighet inom skolväsendet. LO,som ställer sig bakom beredningens förslag, vill framhålla de risker som kommunalarbetareförbundet och byggnadsarbetareförbun det redovisat i sina yttranden fogade till LO:s remissvar. I dessa senare yttranden framhålls riskerna för s.k.bypolifik, för ökat krångel om cen trala nämnder bibehålls i en organisation med lokala nämnder och för atl vissa "smala" verksamheter, t. ex. kulturen, kan komma ikläm. Enligt HSB:s riksförbundkan det behöva övervägas ytterligare om Prop. 1986/87:91 beredningensförslag till lagändringar är tillräckhgt omfattande och långtgående. , som framhåller att decentralisering av den kommunalaorganisationen är ett sätt att stärka den kommunala demokrafin, anser atllokala nämnder inte är en självklar garant för inflytande för alla t. ex. förde svaga gruppema. Risken för olika servicenivåer i kommunen kan bli enkonsekvens av lokala nämnder. Liknande synpunkter framförs av somfinner det viktigt att bl. a. socialQänstens mål och anda genomsyrar arbetet i kommundelsnämnderna. Riksförbundethem och skola framhåller, att övergripande lokala nämnder för frifid, kultur,skola och sociala frågor bör kunna underlätta samordningen och därmed ge elleffektivare resursutnylQande och en bättre service till medborgarna. De lokalanämnderna får dock inle upplevas som ett ytterligare steg i den kommunalabyråkratin. FöreningenSveriges kommunalekonomer anser, atl det vittnar om realism atl man inte söktuniformera eller detaQreglera de lokala organen. En fömtsättning för att lyckasmed dem måste vara atl de fär utformas myckel fritt efter de lokala behoven ochfömtsättningarna. Föreningen finner att kommuner som kommit en bit pä väg idecentraliseringen förefaller att föredra färte organisafionsnivåer med andraformer för kommunövergripande samordnings- och utvecklingsbehov än denuvarande centrala nämndema. En fortsatt dubbelorganisation blir både dyrbaroch ineffekfiv. FöreningenSveriges socialchefer framhåller, att en bibehållen sektorisering på riks- ochlänsnivå kan kräva att något organ inom kommunen har fill särskild uppgift atlbevaka och utveckla socialQänsten samt hålla kontakt med motsvarande organ påövriga nivåer. Kammarrätteni anser sig behöva bättre underlag innan ställning kan tas lillförslaget atl specialreglerade nämnder skall få dras in och deras uppgifterföras över till lokala nämnder. Liknande synpunkter framförs av kammarrätternai och . Enligtkammarrätten i bör obligatoriska centrala nämnder även för framtidenfinnas kvar åtminstone för budgetfrågor, övergripande planering, frågorgemensamma för en eller flera kommundelar samt frågor rörande Qänster ochpersonal. Delsamma bör gälla med avseende bl. a. på frågan om byggnadsplan, tillständsgivningsaml förelägganden och fillsyn som ställer krav på rättssäkerhet ochlikformighet i bedömningen. Kam-martätten föreslår, att åtminstone intill desserfarenhet och rättspraxis har dragit upp gränserna för vad som rimligen börligga kvar på central nivå och vad som kan överföras fill lokala organ,möjligheten till delegation i aktuellt hänseende begränsas till frågor varsbeskaffenhet otvetydigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ. Deförutsättningar som skall vara för handen för att delegation skall få ske böranges i lagtexten. Kammarrätteni anser att en långt gående decentralisering bör prövas och ser därför positivt på att möjligheter skapas för kommunerna 96 atlinrätta kommundelsnämnder och andra lokala organ som beredningen Prop.1986/87:91 har föreslagit. Kammarrätten är dock tveksam lill om det redan nufinns tillräckliga erfarenheter för all la mera radikala steg i denna riktning.Konsekvenserna är svåra att överblicka och frågan behöver därför övervägasytterligare. Kammarrätten avvisar beredningens förslag om de stadigt reglerade Qänsternamen tillstyrker i övrigt beredningens förslag. Socialstyrelsenanser, att beredningen inte tillräckligt belyst bl. a. konsekvenserna av enfri nämndorganisafion. Styrelsen motsätter sig förslaget att miljö- ochhälsoskyddsnämnden samt socialnämnden ej längre skulle vara obligatoriskanämnder. I avvaktan på att säkrare resultat erhålls från bl.a. utvärderingen avfrikommunförsöken bör därför enligt lokalorganslagen tillsvidare kvarstå i oförändrat skick. Styrelsen ifrågasätter de s. k. svagagruppernas möjligheter att hävda sina intressen i en situation med slopadespecialnämnder. En samordning av olika förvaU-ningar till en lokal nämnd ökarrisken för integritetskränkningar mol den enskilde. I del fall en kommun väljeratt inrätta kommundelsnämnder och slopa de obligatoriska nämnderna kommerenligt mening behovet av stöd och vägledning från statligacentrala och regionala organ alt öka. Beredningen borde ha inriktat sig på atlinte bara avskaffa onödig stafiig reglering ulan borde även ha förtydligat denstatliga styrningen som fömtsatts i bl. a. lagstiftningen pä hälso- ochsjukvärdens samt socialQänstens område. Statenskulturråd finner att beredningen gett en alltför entydigt positiv bild av kommundelsnämnderna.Sedan redovisat för- och nackdelar med en decentrahsering inomkulturområdet förklarar sig berett att - efter uppdrag avregeringen - i samverkan med andra myndigheter med ansvar inom likartadeområden studera effekterna av kommundelsreformen. I en rapport från kulturtådel1984 konstaterades alt fördelama med en decentralisering trots allt övervägde. EnligtLidingö kommun talar myckel för att nuvarande ordning med specialregleradenämnder bibehålls. Kommunen anser att beredningen även borde ha utrett fömtsättningarnaför en decentralisering med utgångspunkt från kommunernas nuvarande gmndstmktur.Kommunen kan tänka sig att inrättandet av kommundelsnämnder kan vara en lösningi kommuner med flera funkfionellt bärkraftiga kommundelar. Kommunen pekar dockpå den risk för konflikter som därvid kan uppstå mellan kommundelsnämndema ochde centrala facknämndema i fräga om kompetens och resurser. Helsingborgskommun anser, att lokala nämnder måhända kan vara den rätta lösningen i vissafall men det hindrar inte atl andra och mera lättillgängliga lösningar kanfinnas inom ramen av nuvarande förvaltningsorganisation. Detta senare borde habelysts av beredningen. Det är annars risk att ett byråkratiskt system avlösesav ett annat. Kommunen noterar, att beredningen inte studerat hur kostnadernaför den kommunala verksamheten påverkas när lokala organ införs. Stockholmskommun, som finner det vara bra att kommunema får större frihet att forma sin nämndorganisation, vill framhålla att de specialreglerade nämndema finns för att skydda angelägna medborgerliga 97 7 1986/87. Dessa nämnderbehöver inte vara något hinder för decenlrali- Prop. 1986/87:91 sering. Höganäskommun vill ha kvar de obligatoriska specialreglerade nämndema. Falukommun finner det beklagligt alt betänkandet i så stor utsträckning kommit atthandla om kommundelsnämnder. Beredningen borde även ha redovisat andramodeller, eftersom det inte finns en gemensam modell för hela riket. Kommunenanser, atl kommundelsnämnderna kan leda till kommunsplillring. Ulricehamnskommun framhåller, att det är en uppenbar risk atl en decentralisering av denkommunala organisationen pä det sätt beredningen redovisat medför ökadbyråkrati. Kommunen anser, att beredningen inte pä ett övertygande sällredovisat all den pågående försöksverksamheten med lokala organ medför ökatinflytande för flertalet människor inom försöksområdet. Kommunen tillstyrkeremellertid all kommuner får bestämma sin organisation utifrån de egna fömtsättningarna. Skellefteåkommun, som fillstyrker de föreslagna lagändringarna om lokala organ, anser atlberedningen alltför mycket uppehåller sig kring beredningens positiva effekter.Enligt kommunen är del för tidigt att frän den försöksverksamhet som bedrivitspå området dra långtgående slutsal-ser. Det kan också finnas faror meddecentraliseringen såsom exempelvis kostnadsökningar, ökad byråkrafisering (nyabeslutsnivåer) och bristande likställighet. Kommunen anser för sin del att manbör avvakta hur försöken i sin helhet utfaller. Tranemokommun pekar pä riskerna att den organisation beredningen förordar kan ledatill en form av elitvärde. Malmöhusläns landsting anser, atl det är vikfigt att sträva efter en ökad decentraliseringav politiska beslut, som skall fattas så nära de enskilda människorna sommöjligt. Landsfinget anser att en utvärdering av nu pågående försök fär visa omt. ex. kommundelsnämnder är rätt väg att gå för att nä nämnda mål. Älvsborgsläns landsting utgår från att frikommunförsökel utvärderas innan lagsfiftningsker. /SRär tveksam fill förslaget att kommunerna helt fritt skall få utforma dencentrala nämndorganisalionen. DHRställer sig tveksam till en decentraliserad verksamhet, eftersom denkan leda till svårigheter för enskilda och ojämlik service inom kommunen. HCKvill ha kvar de centrala nämndema. Kompetensfördelningen mellan dessa nämnderoch kommundelsnämnderna måste enligt HCK utredas närmare för att inte minoritetsgmppersintressen skall eftersättas. När kommundelsnämnder införs mäste centralanämnder bibehållas som fattar beslut som garanterar en minimistandard på denkommunala servicen. KFanser att den hittillsvarande försöksverksamheten med kommun delsnämnder måste fortsätta innan några mer långt gående slutsatser kan dras. KF stöder kommitténs förslag att kommuner med kommundels nämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen i huvudsak får frihet att själva utforma den centrala nämndorganisationen och att det blir möjligt 98 atl läggaförvaltningen av kommungemensamma och kommunövergri- Prop. 1986/87:91 pandeanläggningar även inom skolan och socialQänsten på den lokala nämnd inom varsområde de är belägna. Men fortsall utredning är nödvändig. 3.2 Ytterligare synpunkter på särskilda frågor Under avsnitt 3.1 har remissorganens allmänna synpunkterbehandlats. 1 de där särskilt återgivna yttrandena har även i något fallremissinstansernas synpunkter på sädana särskilda frågor redovisats, sombehandlas i detta avsnitt. 1 det följande redovisas i huvudsak de ytterligaresynpunkter på enskilda frågor som remissinstanserna haft. Flertalet av de under3.1.1 redovisade remissorganen har i allmänna ordalag tillstyrkt beredningenslagförslag. Därigenom har de även ställt sig bakom beredningensställningstaganden beträffande de nedan behandlade enskilda frågorna såvitt derör beredningens lagförslag (3.2.1-3.2.4, 3.2.7, 3.2.8). 3.2.1 Institutionsstyrelser inom det specialregleradeområdet Kammarrätten i biträder ej nu den av beredningenföreslagna lagändringen som skulle göra det möjligt att inrätta institufionsstyrelserinom det specialreglerade området. SÖ:s ställningslagande beträffande institutionsstyrelserinom skolans område återges under avsnitt 3.2.2. /SR anser att beredningens förslag i denna delföregriper stat-kommunberedningens arbete. LRF är tveksam till beredningens förslag om institufionsstyrelser. kommun, som i huvudsak avvisar beredningens övrigaförslag, tillstyrker att insfitutionsstyrelser inrättas för skolan och inom socialQänsten. finner alt förslaget, som gör del möjligtatt inrätta insfitutionsstyrelser inom skolans område, är bra. , , Örebrooch kommuner samt Vuxenskolan har uttryckligen tillstyrktberedningens förslag beträffande insfitutionsstyrelser inom det specialregleradeområdet. 3.2.2 Slopande av kravel atl specialreglerad uppgift skallha anknytning till kommundelen Kammarrätten i motsätter sig i avvaktan pä enny kommunallag beredningens förslag att förvaltningen av kommungemensammaoch kommunövergripande anläggningar även inom skola och socialQänsten läggs päden lokala nämnd inom vars område de är belägna. SÖ anför "När demokratiberedningen nu föreslär attdel skall göras möj ligt att inrätta institutionsstyrelse på skolområdet och vidare att kravet pä 99 anknytning tillkommundelen skall slopas framstår det för SÖ som om Prop. 1986/87:91 självapoängen, den sakliga vinsten med lokala organ - ledamöternas ingåendelokalkännedom etc. - faller bort. Ihuvudsaklig överensstämmelse med de bedömningar som gjordes i propositionen1979/80:54 kommer SÖ till den slutsatsen att principen om anknytning tillkommundelen bör vidhållas och att detta bör medföra att uppgifter rörandegymnasieskolan och vuxenutbildning inte hänförs till ett lokall organ. Föratt styrningen av gymnasieskolan bibehålls på central nivå i kommunen talarockså behovet av övergripande planering, som måste finnas inom dennaskolform." Höganäskommun avstyrker lagförslaget i denna del. SACOiSRanser, att förslaget att lokala nämnder skall kunna överta ansvaret förkommungemensamma anläggningar och verksamheter inte är väl underbyggt. Örebrokommun framhåller särskilt atl för de kommuner som avser alt helt ändra sincentrala nämndorganisation torde beredningens förslag i denna del i många fallvara en nödvändig förutsättning. ,, , , och kommuner haruttryckligen lillslyrkt beredningens förslag i denna del. 3.2.3Uppgifter som avser statligt reglerade tjänster Kammarrätternai , och , RRV, TCO, /SR och motsätter sig beredningens förslag att uppgifter, som avserstadigt reglerade Qänster (jfr 2 6 tredje styckel lokalorganslagen) läggs pålokala nämnder. Kammarrätten i anser, att författningarna som reglerar de stafiigtreglerade Qänsterna är så komplicerade och svårtolkade att rättssäkerhets- ocheffektivitetssynpunkter talar för att sådana ärenden förbehålls en centralnämnd. Liknande synpunkter anförs av kammarrätten i Göleborg. SÖunderstryker all frikommunförsökel bör avvaktas innan ställning tas till fråganom en lokal nämnd skall kunna fä i uppdrag att också handlägga ärenden rörandestatligt reglerade Qänster. Stockholmskommun framhåller, att denna fråga bör ytterligare belysas i arbetet med en nykommunallag, JämOanser, atl ur jämställdhetssynpunkl kan förslaget att de lokala nämnderna skallkunna ta över ansvaret för de statligt reglerade Qänsterna fä olyckligakonsekvenser om en sådan ordning också medför atl en lokal nämnd anser sig harätt att göra en friare meritvärdering än som eljest sker vid tillsättning avsådana Qänster. Sollentunakommun välkomnar beredningens förslag att lokala nämnder får ta ansvaret för personal med stafiigt reglerade Qänster. Ett samlat lokalt ansvar för barn och ungdom kräver nämligen att kommunerna själva kan förfoga bättre över skolans resurser. En naturlig följd av detta borde vara att kommuner med lokala nämnder mer kan påverka den stora lokala 100 resurssom skolans personal ulgör. Detta skulle ge de lokala nämnderna Prop.1986/87:91 möjlighet alt effektivare utnyttja resurserna i kommundelen. ÄvenUppsala, , , , . , ochSundsvalls kommuner tillstyrker uttryckligen beredningens förslag i denna del. 3.2.4Lokala nämnder likställs med centrala nämnder Enligtkammarrätten i är det en klar fördel att lagen omfattar alla formerav lokala organ som i princip är underkastade samma regler som de kommunalanämnderna i allmänhet. Kammarrätteni tillstyrker förslaget att de lokala nämnderna bhr hell likställdamed andra kommunala nämnder samt atl de bestämmelser som behövs samlas i ensärskild lag. RRVanser, att det även fortsättningsvis bör ligga i kommunfullmäktiges händer attavgöra dels var den lokala nämndens budgetförslag skall lämnas, dels om lokalnämnd skall få väcka ärende hos fullmäktige. SÖhar ingen erinran mot beredningens förslag. Stockholmskommun framhåller, atl frågan om att likställa lokala nämnder med centralanämnder ytterligare bör belysas i arbetet med en ny kommunallag. ,och kommuner tillstyrker uttryckligen beredningens förslagatt lokala nämnder likställs med centrala nämnder. Kammarrätteni anser, att lokala organ inte bör få ta över ärenden som är känsligafrän rättssäkerhets- eller likställighetssynpunkt och i vilka därför betydelsenav likformighet är särskilt stor. De fömtsättningar som skall vara för handennär sädana ärenden skall få föras över till lokala nämnder bör anges ilagtexten. i finner det vara av värde om eventuellaproblematiska konsekvenser för kommunernas myndighetsutövning i ett decentraliseratsystem belyses i samband med förslagens vidare handläggning. Liknandesynpunkter framförs av och kommuner. Planverketmotsätter sig att lokalnämndslagen inte innehåller en reglering motsvarande 46 frikommunlagen, som innebär förbud för lokal nämnd att bestämma omrättigheter och skyldigheter för kommunen i ärende i vilket nämnden har attföreträda försökskommunen som part. En nämnd, som har att förvalta fast egendomkan därför inle ocksä fungera som byggnadsnämnd. EnligtÖrebro kommun kan rältssäkerhetskraven tillgodoses lika väl hos lokala som centrala nämnder. Del finns därför ingen saklig gmnd att utesluta ärenden avseende myndighetsutövning från de ärenden som kan överlämnas til! En fri central nämndorganisation innebär inte nägon fara från rättssäkerhetssynpunkt. 3.2.6 Särskildaorgan under en lokal nämnd Prop.