prop · GA0399 · 1986-12-31 00:00:00 — har myndigheternas självständighet givitsett strikt skydd i sådant som rör myndighetsutövning och tillämpning av lag.Offentlighetsprincipen garanterar öppenhet och insyn. Enbärande princip i grundlagen är att folkviljan, sädan den kommer till uttryck ide allmänna valen, skall få etl och effektivt genomslag ireformarbete och samhällsförvaltning. För att regeringens ansvar införriksdagen och ansvar inför folket skall få verklig innebörd, måsteriksdagen och regeringen ha förutsättningar att bestämma inriktningen av detarbete som bedrivs i förvaltningen. Mendet offentliga åtagandet är vidsträckt. Stora delar av samhällslivet berörs pånågot sätt av förvaltningens verksamhet. Det är inte helt lätt att i envittförgrenad och mångfaldig statsförvaltning finna former för styrning,befogenhets- och ansvarsfördelning som är generellt giltiga, enkelt utformadeoch alltid väl fungerande i det enskilda fallet. Viljan och möjligheten attutöva styrning kan skifta från område till område beroende på verksamhetensart. Att leda en omfattande och mångsidig verksamhet kräver variationsrikedomockså i styrmedel och umgängesformer. Enhetlighet bör inte i alla delareftersträvas. Tvåutredningar har uppmärksammat styrproblemen Meddirektiv från olika regeringar har två på varandra följande utredningar - förvaltningsutredningen (i SOU 1983:39) och verksledningskommittén (i SOU 1985:40) - brett analyserat vissa allmängiltiga förutsättningar och problem i den politiska styrningen av den statliga förvaltningen. ligaavseenden har de kommit till gemensamma slutsatser om det nuvaran- Prop.1986/87:99 de systemets brister. har lagt fram förslagom klarlägganden och utveckling av nya ledningsformer. Utredningarna noterar att regeringens styrning avmyndigheterna brister i effektivitet. Orsakerna kan enligt utredningarna bl. a.sökas i den offentliga verksamhetens volym liksom i strukturella brister iförvaltningens uppbyggnad. Men de kan också sökas i oklara roller för olikaförvaltningsnivåer och i en icke ändamålsenlig ansvars- och befogenhetsfördelningmellan olika beslutande instanser. De förslag jag i det fortsatta presenterar syftar till attskapa större klarhet i dessa senare förhållanden. Jag delar de båda utredningarnas gemensamma bedömning attregeringen kan och bör styra sina underlydande myndigheter på ett tydligareoch mer konsekvent sätt än . bör myndigheterna ges ansvar ochbefogenheter som gör det möjligt för dem alt effektivt fullgöra de tilldeladeuppgifterna. Det är enligt min uppfattning fullt möjligt att förena en merstringent politisk styrning av förvaltningen med större frihet för myndigheternaatt sköta de löpande angelägenheterna. Om grundläggande ansvarsförhållandenklarläggs blir det också lättare att i praktiken fördela uppgifter ochbefogenheter mellan olika instanser på ett väl avvägt sätl. Det kan därvid ingåsom ett praktiskt nödvändigt element att ge myndigheterna stor självständighetäven i uppgifter av central politisk betydelse, utifrån väl preciserade mål,under ansvar inför regeringen och under insyn av förtroendevalda på olikanivåer. i är både självständig ochunderordnad de politiska beslutsfattarna. Traditionellt har gränsdragningenmellan politik och förvaltning varit skarp. Grundprinciperna har befästs underen lång utvecklingsperiod och framåt. Att redan tidigtblev en förvaltningsstat, där statsmakten engagerades i ganska bredasamhällsbyg-garuppgifter återspeglas trots allt ganska litet i den mer förhärskandeförvaltningssyn som länge liknat förvaltningens uppgifter vid domstolarnas.Domaren tolkar och tillämpar givna lagar i enskilda rättsfall. Ämbetsmannenprövar i sin myndighetsutövning fasta regler med begränsade möjligheter tillskönsmässiga bedömningar. Rättssäkerheten blir det viktigasteeffektivitetskriteriet. Men ämbetsmannen företräder också staten och statensanspråk. 1 förvaltningstraditionen ligger därmed att en avvägning mellanrättssäkerhetens och effektivitetens krav måste göras. Unik tuddning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning Enligt denna tradition bör förvaltningen vidare varasjälvständig och stå fri från de politiska beslutsfattarna. Skiljelinjen har fått sitt organisatoriska uttryck i att regeringens kansli och myndigheterna hålls åtskilda. Denna tudelning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning är internationellt 14 i detnärmaste unik och brukar vid sidan av offentlighetsprincipen framhål- Prop.1986/87:99 las som det mest särpräglade draget i svensk statsförvaltning. Från tradilioneU myndighetsutövning lill samhällsplaneringoch tjänsteproduktlon De aktiva och nyskapande uppgifter som tillkommer dagensmyndigheter blir nya inslag i denna äldre föreställning om en i förhållandetill politiken helt neutral och i övrigt strikt judiciellt inriktadämbetsutövning. 1900-ta-let, särskilt tiden efter andra väridskriget, har väldig expansion i den offenliga verksamheten. Antalet centrala statligamyndigheter har mer än fördubblats, vilket återspeglarhur förvaltningen tagit upp nya ämnesområden. En offentlig förvaltning krävsför att upprätthålla en avancerad industriekonomi och den sociala service ettsådant samhälle kräver. Förvaltningen och dess tjänstemän har rört sig från dentraditionella myndighetsutövningen till produktions-, service- ochomfördelningsverksamhet. Myndigheterna har också fått ett långtgåendeinflytande över samhällsplaneringen. Myndigheternas uppgifter måste ses i ettsammanhang, där deras åtgärder kan få konsekvenser för sittande regering. Det är inte bara så att effekterna av myndigheternasverksamhet i ökande utsträckning tolkas politiskt. De enskilda tjänstemännen ide självständiga myndigheterna har också större möjlighet att skapa politikensinnehåll. 1 de regler som styr myndigheterna framhålls det numera ofta att dehar ett ansvar att följa utvecklingen inom sitt område och ta initiativ tillförändringar. Dessutom får lagarna ibland sitt närmare materiella innehållförst sedan de fyllts ut med närmare bestämmelser genom myndigheternasföreskrifter. Ämbetsmän som tidigare sett som sin uppgift att tolka ochtillämpa en given och otvetydig lagtext har därigenom fått även andrauppgifter. Medan förvaltningen tidigare främst hade att avgöra ärenden somgällde medborgarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandraeller till samhället, har många myndigheter vid sidan härav atttillhandahålla tjänster, ekonomiskt stöd, m. m. till medborgare, kommuner,organisationer och företag. Dessa välfärdsfördelande uppgifter är ofta avmycket stor betydelse för den som berörs. Myndigheterna påverkar samhällslivetpå olika sätt och med olika styrka och genomslagskraft. Det gäller nu för myndigheterna att under god hushållningoch i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer nå de mål somriksdagen och regeringen ställt upp. Beroende på myndigheternas skiftandeverksamhet formuleras målen och ställs kraven ocksä olika. Gemensamt gälleratt produktivitetskraven är höga. Ett modernt rättssäkerhetskrav kan inte bara innebära attförfarande och beslut hos myndigheterna är korrekta i formell juridisk meninggenom att myndigheterna handlägger sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt ochenhetligt. Det måste också innebära att de lämnar snabba, enkla och entydigabesked och räcker den enskilde en hjälpande hand. Myndigheternas språk mästevara klart och begripligt. 1 myndighetsutövning, servicearbete och samhällsplaneringär språket 15 ett viktigt arbetsredskap.Beslut skall skrivas, information skall lämnas Prop. 1986/87:99 ochutredningsresultat och förslag presenteras. Myndighetsspråketmåste förnyas för att motsvara de krav de nya uppgifterna ställer. Det måstegälla utformningen av alla olika typer av texter hos myndigheterna. 1 arbetetmed att förenkla myndigheternas föreskrifter och råd ingår som en viktig del enredaktionell och språklig bearbetning av dessa. Den nya förvaltningslagenställer krav på ett lättbegripligt språk i myndighetsutövningen. Språkvårdsutredningenhar (Ds C 1985:3) lämnat förslag till en rad åtgärder för förnyelse avmyndighetsspråket. Förslagen har fått ett positivt mottagande och några av demhar redan genomförts; en bestämmelse om språket har tagits in iförvaltningslagen, en gemensam skrivregelsamlig håller på att utarbetas.Beredning av de övriga förslagen pågår. Myndigheternahar också ett ansvar för att sprida information om sin verksamhet. I vissasammanhang kan det vara motiverat att de samordnar informationsinsatserna medandra organ. I årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 15 sid. 19)aviseras att ställningstaganden till den fortsatta samhällsinformationen skullepresenteras . Frågan är under beredning i . 4 , regeringen och myndigheterna Riksdagenoch regeringen fattar styrande beslut om myndigheternas indelning,organisation och uppgifter. Besluten föranleds inte sällan av en ändradrollfördelning mellan de olika offentliga huvudmännen. Enhetlighet och likabehandling av medborgarna balanseras ständigt mot lokal anpassning ochkommunalt självstyre. Med större-och bärkraftigare kommuner har möjligheternatill delegering förbättrats. Det råder emellertid en eftersläpning ianpassningen av de statliga myndigheternas uppgifter till dessa nyastrukturella förutsättningar. Olikagenerella metoder för styrning har utvecklats . a. harbudgetprocessen förändrats på olika sätt under trycket av minskat finansielltutrymme. Erfarenheter har vunnits som kan tas till vara i en fortsattmodernisering. En annan viktig iakttagelse är att det uppstått brister ibeslutsfördelningen som kan innebära att centrala politiska avvägningar fårgöras på myndighetsnivån som detaljbeslut av administrativ karaktärfattas av regeringen eller . Detär varken önskvärt eller möjligt att styra de många myndigheterna och deras olikartade verksamheter efter en helt gemensam mall. Den nödvän diga gemensamma stommen av grundläggande spelregler för statens olika organ måste utformas så att den rymmer flexibilitet i förhällande till för valtningens olika funktioner och handlingsfrihet i förhållande till framtida krav. I situationer där medborgarna uppfattar myndigheternas handlande som 16 bristfälligt riktas kritiken ofta mot den centralapolitiska ledningen i rege- Prop. 1986/87:99 ringen och . Det börvisseriigen vara en strävan att myndigheterna själva skall rätta till bristeri umgänget med medborgarna, men det är enligt min mening likafullt ofrånkomligtatt regeringen fär stå till svars för förvaltningens verksamhet. 1 värtdemokratiska system är det hos de centrala politiska organen som det slutligaansvaret skall utkrävas. Ett grundläggande krav på förvaltningen blir dåföljaktligen att den fungerar som ett effektivt redskap för förverkligandet avriksdagens och regeringens intentioner. De krympande ekonomiska ramarna för denoffentliga verksamheten har skärpt delta krav. Problemen kring styrbarhetenställs därmed i fokus. Delegering en tvingande nödvändighet Verksamhetens omfattning är i sig själv etthanteringsproblem. Delegering har blivit en tvingande nödvändighet. Såvälmöjligheten som viljan att styra har därtill i praktiken begränsats avolikartade behov som förutsätter självständighet och ansvar i verksamheten.Krav ställs på specialistkunnande, planmässighet, mångfald, lokal förankring,anpassning till marknadsförhållanden, personalinflytande, godaomvärldskontakier, oberoende kunskapsproduktion, etc. Självständiga, aktivaoch framåtblickande myndigheter är nödvändiga i det moderna samhället. Dettainnebär i sin tur att det vilar ett stort ansvar på de enskilda myndigheternasledning och medarbetare. Bl.a. för att kunna koncentrera sig på övergripande ochlångsiktiga avgöranden har och regeringen överlåtit delar av sinförfattningsenliga beslutskompetens på underställda organ. i motsvarande mån har blivit mer självständig ter siguppenbart. har detta varit helt avsiktligt. har medvetetkringskurit regeringens och sina egna möjligheter att påverka den löpandeverksamheten. Detta är tydligt inom i. ex. kulturpolitikens ochmediapolitikens områden. 1 andra fall har styrbarheten visserligen tillmättsett positivt värde, men ändå delvis fått stå tillbaka för andra önskemål. Dettagäller t.ex. affärsverken, där såväl omfattningen som verksamhetens karaktäroch finansieringsform gjort det nödvändigt atl ge verken en vid aktionsram medstor självständighet. Förvaltningsorgan har ibland fått formen av stiftelsereller bolag. Skälen för detta har varierat men ofta har särskilda krav ställtspå självständighet i verksamheten. Stiftelse- och bolagsformerna bör enligt minmening även användas just när självständigiietsargumenten ärstarka, men bör kombineras med en insyn från och regeringensom är bättre än . En fortlöpande uppföljning är angelägen även i de fallen närmare styrning från statsmakternas sida inte befunnits ändamålsenlig förverksamhetens syfte. har lämnat förslag (Ds C 1986:5) om hurdetta kan ske. Allmänt gäller att betydande uppgifter efterhand haröverförts från de politiska till de administrativa organen utan att de samlade effekterna pä det demokratiska systemets funktionsduglighet har prövats. 2 1986/87. Lekmannastyrdsernasroll oklar Prop. Under arbetet med regeringsform ägnades frågan omden statliga förvaltningens förhållande till och regeringen endastbegränsad uppmärksamhet. Det har inte minst kommit att framstå som angelägetatt studera vad det inneburit att centrala beslutsbefogenheter hos myndigheternai växande utsträckning överlämnats åt styrelser sammansatta av lekmän.Lekmannastyrelserna har introducerats snabbt i förvaltningen utan att derasroll och ställning riktigt klargjorts. De har inrättats med olika motiv ochsatts samman på olika sätt. Som instrument för samhällets demokratiskt valdainstitutioner, att balansera de professionellt tillsatta och administrativt starkatjänstemännen, har de fungerat med varierande framgång. Som forum och form förstyrning tycks de ha fungerat väl i vissa typer av statliga myndigheter, menmindre väl i andra. Det råder över huvud tagel en betydande oklarhet ombeslutsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer, vilken bl. a. tycksbottna i en grundläggande osäkerhet om vissa konstitutionella förhållanden. lämnade för sin del följandesammanfattande slutomdöme (SOU 1983:39 s. 98). Den folksuveiänitelsprincip som är stadfäst i 1974 årsregeringsform och som innebär att de offentliga beslutsbefogenheternaöverlämnas stegvis från riksdag till regering och från regering tillförvaltning har ännu inte kunnat tränga undan reminiscenserna av den gamlamaktdelningsläran. har beslutskompeiens i många sammanhangöverlåtits från en nivå till en annan utan atl det har konstruerats någotsystem för redovisning och ansvarsulkrävande, vilket bidragit till att helaansvarsfrågan fördunklats. På flera områden råder därför en påtaglig osäkerhetom vilka rättigheter och skyldigheter som följer med olika politiska ochadministrativa uppdrag. Denna osäkerhet gäller särskilt 1) regeringens ansvarför förvaltningens verksamhet, 2) förvaltningsmyndigheternas verksstyrelser och3) utövandet av föreskriftsmakten. Bakgrunden till förvaltningsutredningens granskning av denstatliga förvaltningens arbetssätt var att medanledning av motioner i uttryckt oro över att den statliga byråkratinblivit för okänslig för och regeringens styrsignaler (KU1977/78:38). , som i stort accepteradeförvaltningsutredningens analys och bedömningar, kommenterade för sin delkonstitutionsutskottets synpunkter på följande sätt (SOU 1985:40 s. 13): i ett internationellt perspektiv är denna oro inleöverraskande. Veten skapsmän, samhällsdebattörer och politiker runt om i västvärlden har pekat på tendenser i samhällsutvecklingen som alla haft det gemensamt att de försvårar för de politiska makthavarna i industrivärl dens demokratier att hålla den växande byråkratin stången. Den norska maktutredningen klarlade i flera betänkanden att i det komplicerade mönster av samspel och motspel mellan demokrati, marknad, intressebevakning och byråkrati som formar och förändrar de demokratiskt styrda staterna är det särskilt viktigt att inte den demokratis ka kraften försvagas ytterligare. Det är den ensam som ser till helheten och som kan hålla de andra krafterna stången. I det komplicerade samhälleliga nätverket av intressen ochmotintres- Prop. 1986/87:99 sen kan graden och arten av den styrning som utövasgentemot myndigheterna aldrig vara en gång för alla given. Dynamiken isamhällsutvecklingen gör en löpande omprövning nödvändig. Frän tid till annanuppslår emellertid också behov av en mer heltäckande genomlysning av densituation som uppstått som summa av olika delförändringar. Genom det redovisade utredningsarbetet och ett omfattanderemissmaterial finns nu förutsättningar att pröva relationerna mellan ,regeringen och myndigheter. Som grundåskådning delar jagverksledningskommitténs uppfattning att den demokratiska kraften inteytterligare får försvagas, den som "ensam ser till helheten och kan hållade andra krafterna stången". Det bör emellertid noggrant prövas undervilka förutsättningar och i vilka former det finns störst möjlighet förfolkviljan att nå genomslag i myndigheternas egentliga verksamhet. Folkviljans genomslag skall enligt min mening främstgaranteras genom och regeringens direkta styrning av den statligaförvaltningen. Detta förutsätter en kontinueriig och kvalitativt goduppföljning av effekterna av och regeringens tidigare beslut. Frågan om förvaltningens styrbarhet är naturligtvis vidareän frågan om användningen av olika styrformer. Det framstår t.ex. i dagslägetsom önskvärt att i långt större utsträckning använda kommunernas kapacitet. Detfinns också behov av strukturella förändringar av sådan art som inte kanåstadkommas med bättre fungerande kommunikation mellan myndigheterna ochregeringen inom den struktur som finns. Jag delar emellertid inte den uppfattning som förekommer iden politiska och offentliga debatten om regeringen och dess myndigheter ochsom innebär att enda sättet för en regering att leda den statliga förvaltningeneffektivare är att göra den statliga sektorn mindre. En sådan bedömning är bådeuppgiven och orealistisk. Den statliga sektorn kommer för överskådlig framtidatt ha ansvar för en så stor och komplicerad verksamhet att det, oavsettuppfattning om påståendets giltighet, finns anledning att pröva frågan ombättre precision i den politiska ledningen av förvaltningen. Detta gällerenligt min mening oavsett vilka av partier som bildar underlag fören regering. 5 och regeringens roller stiftar de lagar som förvaltningen har atttillämpa och beviljar medel till förvaltningens verksamhet. I övrigt är detfrämst regeringen som leder förvaltningsmyndigheterna. Regeringen styr riketoch ansvarar för detta inför . Till regeringens förfogande stårförvaltningsmyndigheterna. kontrollerar sedan på olika sätt attregeringens styrande insatser står i överensstämmelse med beslut. Att förvaltningen styrs av beslut fattade i dendemokratiska processen och att förvaltningen är öppen ställer särskilda krav på hur den leds och vilka möjligheter till insyn som finns. Riksdagensarbete underiättas Prop. 1 svensk parlamentarisk praxis betonas regeringsmaktenstarkt. Den traditionen bör givetvis inte hindra att aktivt följertillämpningen av viktiga beslut. Av vikt är också att ledamöter fårtillfälle att lära känna förvaltningens vardag. Det är å andra sidan mindrelämpligt att som beslutsorgan engagerar sig i detaljfrågor om t.ex.myndigheternas inre organisation. Vilka resurser anser sig behövaför sin egen uppföljning av beslutens effekter och hur den vill lägga upp sittarbete är en fråga för själv. Regeringen kan dock underlättariksdagens arbete på olika sätt. Bedömningar och förslag i det följande (bil. Ioch 2) som gäller bl. a. budgetprocessen, revisionen och myndigheternasledningsfunktioner, är så utformade att de också enligt min bedömning verksamtbör kunna bidra till att arbete främjas. Det är av centralt intresse att får bättremöjligheter att följa utvecklingen inom olika verksamhetsområden och ställadetta i relation till de intentioner som legat bakom tidigare beslut ochresurstilldelningar. Avsikten är därför att myndigheterna skall lämna årliga resultatredovisningar avseende verksamhet,produktivitet och effektivitet. Det är angeläget att dessaresultatredovisningar och effektbedömningar får en sådan form och ett sådantinnehåll att de ger möjlighet till överblick och jämförelser. Här finns ettstarkt behov av förbättringar. Statsrådet kommer senare att återkommai denna fråga. När förvaltningens organisation ändras är detta ofta ettresultat av förändrade politiska värderingar och prioriteringar. Det finns ettbakomliggande önskemål om att åstadkomma tyngdpunktsförskjutningar eller bytainriktning i en eller flera myndigheters verksamhet. Huvuddragen i myndigheternas inre organisation läggs fastav regeringen. Men även , behandlar vissa organisationsfrågor,huvudsakligen av strukturell natur men emellanåt med detaljerade inslag omsådant som rör t. ex. en myndighets indelning i små organisationsenheter. Ivissa fall har bundit organisationen av en verksamhet genom bestämmelseri lag. Det är enligt min mening förenat med klara olägenheter attriksdagen fattar detaljerade beslut gällande myndigheternas sätt att fullgörasina uppgifter. Inte heller regeringen bör driva styrningsambitionerna så långtatt de försvårar för myndigheterna att smidigt anpassa sig till förändradekrav. Det är myndigheterna själva som har de bästa förutsättningarna atl avgörapä vilket sätt och i vilka organisatoriska former som uppgifterna skallfullgöras. beslut om organisationsutformning bör enligtmin mening 20 koncentreras lill vad somkan betecknas som förvaltningens struktur. hör frågor omhuvudmannaskap, dvs. om en verksamhet skall bedrivas av staten, landstingen ellerkommunerna, verksamhetsformer, dvs. verksamhet skall bedrivasi form av myndighet, affärsverk, bolag eller stiftelse,finansieringsformer, dvs. om en verksamhet skall finansieras över statsbudgeten ellergenom avgifter, liksom övergripande frågor om ansvars- ochuppgiftsfördelning mellan olika myndigheter inom en sektor eller ett politikområde,dvs. beslut om att tillskapa, avveckla eller slå Beslutsom rör strukturfrågor av denna mer grundläggande natur fattas vanligen avriksdagen med . Förutsättningarna för verksamheten inom ensektor eller ett poliiikområde läggs därmed fast för en i de flesta fall ganskalång tidsperiod. Förändring av förvaltningsstrukturen är ett utomordentligtcentralt styrmedel för . Genom att i organisationsfrågor koncentrerasina beslut till förvaltningens struktur kan utöva den strategiskaoch långsiktiga styrning som i dessa avseenden behövs. Regeringen har ansvaret för ledningen Tillfrågan om roll hör också ledamöternas uppgifter i statligamyndigheters styrelser. Det ingår i svensk förvaltningstradition att förvaltningensverksamhet har en bred folklig förankring. 1 kommunerna sker detta enligt enparlamentarisk modell, även i verkställighetsledet. Modellen är inte generelltöverförbar till statsförvaltningen. Framför allt gäller att de krav somregeringsformen ställer på regeringen att aktivt leda de statligamyndigheternas arbete, och det lydnadsförhållande som myndigheterna därigenomverkar under, är svåra att förena med en stark ställning för oppositionen omdet skall inrymmas en möjlighet till reellt ansvarsulkrävande. Jagfinner det olämpligt att placera strikt parlamentariskt sammansattabeslutsorgan mellan regeringen och myndigheterna som i praktiken på riksdagensvägnar tar över det ansvar som grundlagen ålägger regeringen. Det är likaledesprincipiellt fel att som normalordning placera intressegruppsrepresentanter iledningsansvariga positioner i myndigheterna enligt en"balansprincip" som skapar det felaktiga intrycket att ledamöterna ärutsedda i syfte att vara intressebevakare. Om allmänintresset skall värnasgenom beslut av de organ som medborgarna utsett i val kan inte hänsyn tillandra intressen tillåtas upphäva denna princip.