prop · GA03158 · 1986-12-31 00:00:00 — Enligt utredningens mening måsteunder alla förhållanden samhällets krav på ett enhetligt folkbokföringssystemtillgodoses. Detta måste medföra att en enhetlig organisafion har att svara förfolkbokföringen. Valet står mellan å ena sidan att för framtiden i huvudsakbibehålla kyrkan med dess territoriella organisation vid dess nuvarandeuppgifter beträffande folkbokföringen och å andra sidan att överföra dessauppgifter till en borgeriig myndighet. Underremissbehandlingen av kyrka-statutredningens slutbetänkande togs frågan omfolkbokföringsuppgifterna borde övertas från pastorsämbe- tena eller ej upp av åtskilliga remissinstanser. Femtonremissinstanser tog Prop. 1986/87:158 ställning för ett överförande avfolkbokföringen till ett borgerligt organ. Som skäl angavs framför allt attfolkbokföringen till sin karaktär var en borgeriig angelägenhet. I vissa remissvar angavs bl. a. att dentekniska utvecklingen på ADB-sidan medverkade till att det verkade rationelltmed en förändring. Nio remissinstanser uttalade sympati för den nuvarandeordningen. De skäl som angavs var framför allt praktiska fördelar -serviceaspekter. Vidare framhölls den dubbelregistrering som skulle bli följdenav en överflyttad folkbokföring. När det gällde frågan om folkbokföringsorganisationenseventuella samband med kyrka-statfrågan ansåg de flesta remissinstanser somberört frågan att något direkt samband inte förelåg. Beträffande frågan om tillvilket borgerligt organ folkbokföringsuppgifterna skulle kunna tänkas bliöverförda förordades genomgående lokal skattemyndighet som det bäst lämpadeorganet. 3.5 m. m. (SOU 1970:70) Betänkandet (SOU 1970:70) avgavs av centralafolkbokförings- och uppbördsnämnden. Som skäl för respektive emot detförhållandet att kyrkan ombesörjde folkbokföringen anförde nämnden bl. Allmän enighet torde råda om att folkbokföringen är enborgerlig angelägenhet. Med hänsyn till detta ansåg nämnden att det frånallmänt principiella utgångspunkter borde ligga närmast till hands attverksamheten handhas av ett borgerligt organ. Religionsfrihetsaspekten kundeenligt nämndens mening endast i begränsad utsträckning tjäna till ledning vidbedömandet. Nämnden anförde att när det gällde religionsfriheten betraktad urindividens synpunkt hade den gällande ordningen mindre tillfredställandekonsekvenser. Personer som står utanför alla samfund eller tillhör annattrossamfund än det svenska måste i angelägenheter av den borgerliga natur somfolkbokföringsärendena innefattar vända sig till befattningshavareoch bli underkastade beslut som fattats av dessa. Mot bakgrund av nu nämnda principer syntes enligt nämndenett bibehållande av folkbokföringsuppgifterna hos pastorsämbetena varaberoende av om vägande skäl av främst praktisk art - ekonomiska, tekniska ochorganisatoriska - för en sådan ordning kunde anföras. Nämnden konstaterade vidare att det är ofrånkomligt att enöverflyttning av folkbokföringsuppgifterna från pastorsämbetena för med sigett visst mått av dubbelbokföring. Nämnden har dragit upp riktlinjer för denförsamlingsregistrering som kyrkan måste ha kvar. Enligt dessa riktlinjerkommer dubbelbokföringen alt inskränka sig till de grundläggande personuppgifterna(namn, personnummer, civilstånd etc). När det gäller kravet på att ett byte avfolkbokföringsmyndighet inte borde få till följd att allmänhetens berättigade anspråk på service äventyra des, framhöll nämnden alt servicekravet kunde konkretiseras i tvä huvud moment. För det första bör den territoriella indelningen i folkbokförings områden vara sådan att den enskilde på ett godtagbart sätt kan fä personlig kontakt med den registrerande myndigheten. För det andra bör det för den 11 enskildefinnas möjlighet att på elt bekvämt sätt få tillgång till de blanketter Prop.1986/87:158 som behövs i folkbokföringssammanhang och i förekommande fall fåhjälp med att fylla i blanketterna. När det gäller det första kravet anförde nämnden atteftersom kravet på personlig inställelse slopats har risken alt en reduceringav antalet folkbokföringsmyndigheter skulle medföra en försämrad service förallmänheten minskat. Beträffande det andra kravet erinrade nämnden om attblanketter för flyttningsanmälan fanns lillgängliga pä postansialterna. Nämndenanförde också att del borde övervägas om inte pastorsexpeditionerna generelltskulle kunna fungera som serviceorgan. Vidare anförde nämnden att ett argument för en överflyttningvar att prästernas arbetsuppgifter i övrigl var väsensskilda frånfolkbokföringsarbetet och att kraven på expeditionen färdighet samt kännedomom författningar och praxis bättre skulle kunna tillgodoses omfolkbokföringsbestyren genomgående handhades av befattningshavare som hadedessa bestyr som enda eller huvudsakliga arbetsuppgift. Beträffande frågan om betydelsen för folkbokföringarbetetsdel av den personkännedom som prästen ansågs vara i besittning av anfördenämnden att detta kunde vara riktigt endast dä fråga är om de mindreförsamlingarna. I de stora församlingarna - framför allt i storstäderna -ansåg nämnden alt personkännedomen näppeligen kunde bli så omfattande att denkunde få någon betydelse för folkbokföringens vidkommande. I bedömningen av frågan om vilken myndighel som skulle varalämpligast som folkbokföringsorgan resonerar nämnden ingående mellan alternativenlokal skattemyndighet och allmän försäkringskassa. Nämnden anför bl. a. att enöverflyttning av pastorsämbetenas uppgifter inom folkbokföringen till deallmänna försäkringskassorna skulle innebära att dessa tillfördes en ny och iförhållande till redan utövad verksamhet främmande uppgift. För de lokalaskattemyndigheterna skulle en motsvarande överflyttning innebära en frän mängasynpunkter naturiig utbyggnad av den folkbokföringsverksamhet som myndigheternagenom mantalsskrivningen och i och även genom handhavandetav den civila folkbokföringen - redan nu har ansvaret för. Det måste anses somvärdefullt, bl. a. för att få en enhetlig tillämpning av bosättningsreglerna,om ansvaret för såväl den löpande folkbokföringen som mantalsskrivningen kundeläggas hos samma myndighet. Beträffande försäkringskassorna framhöll nämnden att dessainte är några statliga organ. Man ifrågasatte lämpligheten av att på icke-statliga organ lägga statliga uppgifter som inte står i direkt samband med den verksamhet dessa organ redan bär ansvaret för. Frän en viktig synpunkt ansåg nämnden emellertid atl försäkringskassorna intog en fördelaktigare ställning än de lokala skattemyndigheterna. Nämnden syftade härvid på det förhållandet att den lokala folkbokföringsorganisationen måste vara uppbyggd på sådant sätt att allmänhetens berättigade krav pä service kunde anses tillgodosedda. Nämnden ansåg att följande krav måste ställas på den lokala folkbokföringsorganisationen. Den enskilde måste ha god tagbara möjligheter ur främst avståndssynpunkt att uppsöka folkbokfö ringsmyndigheten, del måste vara bekvämt för den enskilde att få tag på de 12 blanketterhan kan ha behov av i folkbokföringssammanhang och del Prop. 1986/87:158 måstegå atl få hjälp med att fylla i blanketterna. Nämnden konstaterar vidare attvid bedömandet av huruvida en lokalisering av folkbokföringen till lokalskattemyndighet kan anses tillgodose allmänhetens krav på service böruppmärksammas atl vid den genomförda fögderiindelningen utgjorde en avhuvudprinciperna all man skulle tillgodose allmänhetens krav på service. Motbakgrund av det som sagts fann nämnden att lokal skattemyndighet kundeväljas som folkbokföringsmyndighet. Nämnden föreslog med hänsyn tillserviceaspekten att blanketter skulle kunna hållas tillgängliga även på andraställen än lokal skaltemyndighet och att pastorsexpeditionerna skulle kunnafungera som serviceorgan i folkbokföringsärenden. 3.6 Samhälle och trossamfund, betänkande av beredning om stat och kyrka (SOU 1972:36, 37) Beredningenställde sig positiv till ell överförande av den lokala folkbokföringen tillborgerligt organ. Beredningen framhåller att den finner det ställt utom allttvivel att den lokala folkbokföringen måsle betraktas som en allmäntsamhällelig uppgift. Frän principiella religionsfrihetssynpunkter bör denhandhas av det borgeriiga samhällets organ. Beredningen ansåg vidare att ettställningstagande till frågan om huvudmannaskapet borde ske med beaktande av serviceaspekien,konsekvenserna för och övriga trossamfund samtkostnadsöverväganden. När det gällde serviceaspekten delade beredningen denbedömning som centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden hade gjort. Beredningenfann inte anledning till att la ställning till vilket borgerligt organ som ärbäst ägnat att säkerställa en tillfredsställande service i folkbokföringsfrågortill medborgarna. 3.7 Stat kyrka, betänkande av deltagarna i stat - kyrkaöverläggningarna (SOU 1978:1-3) 1anslutning till överläggningarna företogs en fristående expertutredning om organisation för folkbokföringen. Utredningen redovisas i bilaga 9 till betänkandet. I utredningsarbetet har man utgått från att pastorsämbetena inte skulle sköta den löpande folkbokföringen. Det konstateras att något lämpligt kommunalt organ åt vilket folkbokföringsuppgifterna skulle kunna anförtros inte finns. När det gäller vilket statligt organ som skulle kunna överta uppgifterna med den löpande folkbokföringen valde man mellan de allmänna försäkringskassorna och de lokala skattemyndigheterna. Beträf fande de lokala skattemyndigheterna anfördes atl en överflyttning av folk bokföringsuppgifterna lill dessa myndigheter skulle innebära en frän många synpunkter naturlig utbyggnad av dessas dåvarande folkbokförings verksamhet. Mot bakgrund av att de lokala skattemyndigheterna ansvarar för mantalsskrivningen samt i och dessutom för viss del av kyrkobokföringen ansågs det lämpligt om de lokala skattemyndighe terna även kunde sköta den löpande folkbokföringen. Utredningen kom till denslutsatsen att lokal skattemyndighet vore alt Prop. 1986/87:158 föredraframför allmän försäkringskassa vid valet av folkbokföringsmyndighet. 3.8 folkbokföringskommitté (SOU 1981:101) 1direktiven (1979:96) till kommittén anförde dåvarande chefen för budgetdepartementetatt han såg den civila befolkningsregistreringen som en i princip klartsamhällelig uppgift. Befogade invändningar kunde göras mot atl en ämbetsätgärdav en pastor i kan bli grundläggande för en rad rättigheter ochskyldigheter i samhället. Skillnaderi församlingsstrukturen - en del tätortsförsamlingar omfattar 40000 - 50000personer medan landsortsförsamlingar kan omfatta ett hundratal församlingsbor -har medfört att arbetet inom församlingarna bedrivs under olikaförutsättningar. Vid de större pastorsexpeditionerna sköts flertaletfolkbokföringsuppgifter av biträdespersonal medan huvudansvaret förverksamheten åvilar en pastor. Vid mindre expeditioner sköts ofta hela verksamhetenav pastor. Öppettiderna hos de mindre pastorsexpeditionerna kan ibland varaendast . För allmänhetens del kompenseras dettagenom att expeditionen ligger i prästgården och den ansvarige prästen finnsatt tillgå även utanför angiven expeditionstid. För myndigheter är detemellertid inte lika naturligt att utnyttja denna möjlighet till kontakt medlokal folkbokföringsmyndighet. Detta har påpekats av somframhållit att de korta expeditionstiderna ibland vållar problem för landetsdomstolar som ofta behöver hämta upplysningar från folkbokföringsregistren. Detnuvarande urkundssystemet hos pastorsämbetena har utvecklats ur den samling avkyrkoböcker som har förts inom . Dessa böcker harunder senare tid kompletterats med andra register. De lokala registren förshelt manuellt hos pastorsämbetena. Urkundssystemet består av en stomme avkyrkoböcker med en historiskt betingad utformning, vilka gradvis har kompletteratsmed andra register. Detta har medfört en inte obetydlig överlappning iregistersystemet. En följd av detta har blivit att det inom kyrkobokföringenförekommer en tidsödande och kostnadskrävande dubbelregistrering - såvälförsamlingsboken som personakterna betraktas båda som huvudurkunder i vilkaanteckningar skall göras . Gällandelagstiftning på folkbokföringsområdet har inneburit mycket stora förenklingar av formerna för allmänhetens kontakter med folkbokförings myndigheterna. Endast undantagsvis krävs personlig inställelse. ärendenkan uträttas per telefon. Även om förenklingar har införts måste Prop.1986/87:158 en framtida folkbokföringsorganisation vara uppbyggd på så sätt attallmänhetens berättigade krav på service kan tillgodoses. Den enskilde skall enkeltkunna kontakta den lokala folkbokföringsmyndigheten, han skall snabbt få sittärende uträttat, han skall på ett bekvämt sätt ha tillgång till blanketter ochhan skall ur avståndssynpunkt ha goda möjligheter att besöka myndigheten. Enav kommitténs huvuduppgifter var att klariägga vilken myndighet som skulle hahand om den lokala folkbokföringen. Kommittén fann det olämpligt att skapa nyamyndigheter för ändamålet. Någon lösning med kommunala organ som lokalafolkbokföringsmyndigheter fann sig kommittén inte kunna förorda. Kommittén fannatt den verksamhet som bedrivs av de lokala skattemyndigheterna och de allmännaförsäkringskassorna hade vissa beröringspunkter med kyrkobokföringen. Vidövervägande av frågan om till vilken myndighet folkbokföringen lämpligen kanöverföras fann kommittén att folkbokföringen borde ombesörjas av något organsom redan har en lokal organisation för en med folkbokföringen likartadverksamhet. Kommittén fann att verksamheten hos både lokal skattemyndighet ochallmän försäkringskassa är sådan att de allmänt kan antas vara väl lämpade atthandha den löpande folkbokföringen. De lokala skattemyndigheternas verksamhethar dessutom genom mantalsskrivningen ett sådant direkt samband med den löpandefolkbokföringen att det skulle medföra fördelar om de lokalaskattemyndigheterna valdes. Om de allmänna försäkringskassorna skulle väljasansåg kommittén att man borde överväga att också flytta mantalsskrivningentill dessa myndigheter. Såvitt gällde verksamheten fann kommittén således attdet inte skulle ha någon betydelse om de lokala skattemyndigheterna eller de allmännaförsäkringskassorna valdes till folkbokföringsmyndighet. Viden jämförelse av de organisatoriska konsekvenserna som följer av valet avmyndighet fann kommittén att en lösning med de lokala skattemyndigheternaskulle vara mindre ingripande. Bakgrunden till detta ställningstagande var attkommittén ansåg att ett val av de allmänna försäkringskassorna skulle föra medsig bl. a. att ansvaret för mantalsskrivning och den centrala tillsynen måsteomprövas. Vidare skulle kyrkobokföringen i och behöva förasöver från de lokala skattemyndigheterna till försäkringskassorna. Närdet gäller kostnaderna för folkbokföringen vid ett ändrat huvudmannaskap fannkommittén att lokala skattemyndigheterna var det billigaste alternativet bådeifråga om ärliga kostnader och genomförandekostnader. Kommitténfann att ur servicesynpunki är förutsättningarna för ett gynnsamt resultatstörst om de allmänna försäkringskassorna väljs som folkbokföringsmyndighet. Detsistnämnda förhållandet fann kommittén vara av sådan vikt att den förordade att de allmänna försäkringskassorna borde handha uppgiften som lokal folkbokföringsmyndighet. 3.9Statskontorets rapport 1984:42, Framtida huvudman för Prop. Statskontoret fick av regeringen i uppdrag att göra ennärmare analys av kostnads-, effektivitets- och finansieringskonsekvenser avändrat huvudmannaskap för folkbokföringen. Beträffande den försämrade service som alternativet medlokal skattemyndighet skulle kunna medföra anförde statskontoret i huvudsakföljande. Den enskilde kan uträtta praktiskt tagel alla folkbokföringsärendenper post eller telefon. Personlig inställelse krävs i mycket begränsad omfattning.Personliga besök krävs regelmässigt endast vid inflyttning från utom-nordisktland. Servicefrågan bör inle begränsas till enbart närservice utan bör äveninnefatta sådant som alt ha expeditions- och telefonlider som passarallmänheten och andra myndigheter. Statskontoret gjorde en jämförelse mellan lokalskattemyndighet och allmän försäkringskassa ur verksamhetsmässiga synpunkter.Vid denna jämförelse kom statskontoret fram till att den del avfolkbokföringsarbetet som består i att ta emot anmälningar för registrering,lämna uppgifter och besvara förfrågningar torde kunna integreras medverksamheten hos båda organen. Genom skenskrivningar har arbetet medfolkbokföring och flyttningskontroll fått ett starkt fiskalt inslag. En sådanflyttningskontroll borde vara en naturligare uppgift för lokal skattemyndighetän för allmän försäkringskassa eftersom lokal skaltemyndighet hartraditionellt fiskal inriktning. Många folkbokföringsärenden är inle avrutinkaraktär utan kräver t. ex. att utländsk lag skall tillämpas. Med hänsyn lilldetta ansåg statskontoret att det skulle vara en fördel om verksamheten kundeorganiseras så att en viss specialisering vore möjlig. Omförsäkringskassealternativet skulle väljas blir personaltillskottet så litet påvarje kontor att det skulle bli svårt att skapa bärkraftiga enheter förfolkbokföringen. Enligt statskontoret har lokal skattemyndighet bättreförutsättningar att organisera folkbokföringsverksamheten i bärkraftigaenheter som självständigt kan klara arbetsuppgifterna. En övergäng lill färreenheter och en sammanföring av den löpande folkbokföringen ochmantalsskrivningen borde leda till betydande vinster. Behovet av personal blirlägre i alternativet med lokal skattemyndighet, ca 120 årsarbetskrafter mindre. Vid en samlad bedömning fann statskontoret att ekonomiska,rationella, administrativa och organisatoriska skäl talade för att de lokalaskattemyndigheterna skulle vara bättre lämpade att sköta arbetet medfolkbokföringen än de allmänna försäkringskassorna. Alternativet med de lokalaskattemyndigheterna är dessutom mindre ingripande i organisatoriskt avseendesamt billigare och lättare att genomföra. 3.10 Statskontorets rapport 1986:30, Folkbokföringenmed Prop. 1986/87:158 kyrkan som huvudman Regeringen uppdrog åt statskontoret atl utreda dels vilkaåtgärder som skulle krävas för alt få en effektiv folkbokföring med som huvudman, dels kostnadskonsekvenserna härav. Statskontoret skulle vidarei grova drag ange hur ett ADB-stöd skulle vara utformat. Statskontorets rapport innehåller förslag lill enrationaliserad folkbokföring med kyrkan som huvudman. Förslagen innebär bl. a.att antalet folkbokföringsenheter minskar. Kyrkobokföringsarbetet skallkoncentreras till en pastorsexpedition per pastorat. Antalet enheter somsysslar med folkbokföring kommer därigenom att minska från I 483 st till ] 138st. Expeditionstiderna skall förlängas så att expeditionerna kan hålla öppetunder minst halv kontorstid. Beslut i ärenden om rätt kyrkobokföringsort börkunna hänskjutas till lokal skattemyndighet. Förslagen medför en åriigbesparing om 36 milj. kr. Vidare innehåller rapporten en redovisning avmöjligheterna att införa ADB-stöd i folkbokföringen. En grov uppskattning av depersonalbesparingar som kan uppnås genom det skisserade ADB-stödet är ca 250årsarbetskrafter. Enligt statskontoret skulle det skisserade alternativetmed som huvudman för folkbokföringen bli samhällsekonomisktbilligare än om något borgerligt organ övertog den löpande folkbokföringen.Anledningen till detta var främst att även om en borgerlig myndighet skulleöverta folkbokföringen så måste kyrkan ändå ha kvar en församlingsregistrering.Kostnaderna för denna församlingsregistrering belöper visserligen inte påstatsbudgeten men leder till att en lösning med borgeriig myndighet somhuvudman skulle bli samhällsekonomiskt dyrare. 4 Remissinstanser och deras huvudsakliga inställning tillförslagen under avsnitt 3.8-3.9 Efter remiss har yttranden över betänkandet av 1979 årsfolkbokföringskommitté, SOU 1981:101, Folkbokföringens framtida organisationoch statskontorels rapport 1984:42, Framtida huvudman för folkbokföringenavgetts av , , , ,, statskontoret, kammarrätten i ,, församlings- och pastoratsförbund.Landsorganisationen i , och Sverigesakademikers centralorganisation. har bifogat yttranden från landsarkiven iUppsala, , , , , och samlstadsarkiven i och . i har bifogat yttrande frånFörsäkringsan-ställdas förbund. I remissen angavs att remissinstanserna särskilt bordeanalysera och 17 aktualiserade kostnadsberäkningar som redovisas i de två utredningsför- Prop.1986/87:158 slagen. Fem remissinstanser är klart för en överflyttning av denlöpande folkbokföringen till lokal skattemyndighet. ()förordar alternativet med lokal skattemyndighet. RSV anser att folkbokföringenhar ett naturligare och starkare samband med skatteförvaltningen än med deallmänna försäkringskassorna - mantalsskrivningen har sin främsta funktioninom beskattningsomrädet, taxeringsarbetet har anknytningspunkter medflyttningskontroll och även när det gäller arbetet med de allmänna valen finnsett samband. RSV framhåller att servicen till allmänheten kan förväntas blihelt tillfredställande och i vissa avseenden förbättrad. Det avfolkbokföringskommittén skisserade ADB-stödet kan förväntas passa väl in iframtida planerade system och utrustning för skatteförvaltningen. Slutligenframhåller RSV att de organisatoriska konsekvenserna blir mindre ingripande omlokal skattemyndighet väljs. y?/LvflrÅ:/v'er förordar alternativet med lokalskattemyndighet. Kostnaderna för arkivfrågorna är svårbedömbara. bör folkbokföringsmaterialet i etapper föras över tillarkivmyndigheterna, landsarkiven. Det är viktigt att en utredning omarkivfrågorna kommer till stånd efter ett principbeslut. () anser att alternativet med lokalskattemyndighet är mer fördelaktigt - såväl organisatoriskt som ekonomiskt -än alternativet med allmän försäkringskassa. RRV framhåller att kostnadsberäkningarnakan vara behäftade med viss osäkerhet. RRV bedömer dock kostnadsdifferensernamellan alternativen som rimliga. Statskontoret förordar alternativet med delokala skattemyndigheterna. () anser attprincipiella skäl talar för att folkbokföringen förs över till borgeriigt organoch förordar därvid alternativet med de lokala skattemyndigheterna. TCOframhåller att man vid en förändring måste beakta personalaspekterna. Tre remissinstanser förordar att alternativet med allmänförsäkringskassa skall väljas. () ansluter sig till 1979 årsfolkbokföringskommittés bedömning att övervägande skäl talar för attfolkbokföringen förs över till de allmänna försäkringskassorna. Verksamhetsmässigaoch servicemässiga skäl talar för en sådan lösning. Dessa aspekter stöds av atthandläggningen blir billigare och en sädan lösning ligger också i linje medstatsmakternas regionalpolitiska intentioner. instämmer i 1979 årsfolkbokföringskommit tés förslag att administrationen av folkbokföringen bör överföras till de allmänna försäkringskassorna. a. Försäkringskassornas lokala organisation med kontor i varje kommun innebär att medborgarna kan erbjudas en likvärdig och god service över hela landet. Förutsättningarna för försäkringskassorna att erbjuda nuva rande folkbokföringspersonal fortsatt arbete är mycket goda genom det vitt förgrenade lokalkonlorsnätet. Försäkringskassorna är en stor använ dare av folkbokföringsuppgifter och en överföring av administrationen skulle vara till stor nytta för verksamheten. Landsorganisationeni (LO) förordar försäkringskassealterna- Prop. 1986/87:158 tivet.LO instämmer i de skäl som folkbokföringskommitté funnit tala för deallmänna försäkringskassorna. Härutöver framhåller LO att alternativet med deallmänna försäkringskassorna är att föredra även ur regionalpolilisk synpunkt. Fyra av remissinstanserna har funnit sig inte kunnaförorda något av de båda alternativen. Kammarrätten i anför att den nu gällandeordningen fungerar och har fungerat väl. Det mest ändamålsenliga vore därföratt bevara" denna ordning och aU inom dess ram vidta erforderiiga rafionaliseringsät-gärder.Kostnadsaspekterna talar för en sädan lösning. Om arbetet med den löpandefolkbokföringen ändå skall föras över till ett borgerligt organ förordarkammarrätten alternativet med de lokala skattemyndigheterna.