prop · GA0347 · 1986-12-31 00:00:00 — Endast vidomprövningsperiodens slul kan obligatorisk delgivning bli aktuell för attsäkerställa att den skatiskyldige får en besvärsfrisl . Kommitténsförslag i den här delen har i allmänhel lämnals utan kommenlarer från remissinslansernassida. Några skattemyndigheter har invänt mot alt en underrättelse om beslul omskattelillägg skall sändas i rekommenderat brev. De åberopar att undertättelsegenom lösbrev skulle underiätta hanleringen, eflersom samtliga underrättelser -taxering, pensionsgrundande inkomst, skattetillägg och förseningsavgift - dåkan sändas gemensamt. Föregen del är jag inle beredd atl la ställning i de här frågorna.Jag vill dock redan här nämna alt jag i likhei med en del skattemyndigheterifrågasätter om undertättelser om beslul om skallelillägg skall sändas irekommenderade försändelser. Genominförandet av den förenklade självdeklarationen öppnas möjligheter atl lidigareläggaslutskatledebileringen. Del förenklade deklarationssystemet innebär nämligenatt taxeringarna för flertalet löntagare och pensionärer måste ha beslämts föreutgången avjuni under taxeringsåret. Kommillénhar lagit fasta på detla och bl. a. föreslagit atl skattskyldiga som laxeras pågrundval av en förenklad självdeklaration skall få slulskaltesedeln i juniunder taxeringsåret. För övriga skall utsändningen liksom ske idecember. Förslaget aktualiserar ändringar på flera andra områden inom delnuvarande uppbördsförfarandel. Kommittén föreslår sålunda att överskjutandeskatt utbetalas ijuni och räntan på denna anpassas till detta, att senastetidpunkt för fyllnadsinbetalning av preliminär skatt tidigareläggs från den 30april till laxeringsåret och atl rält lill förtida återbetalningav skalt inte skall föreligga för dem som får slulskaltesedeln ijuni. De remissinstanser som inleär knutna lill skatteförvaUningen har utom på en punkt tillstyrkt kommitténs förslag eller lämnat del utan erinran. Det framhålls bl.a atl en tidigare slutskattedebilering innebär en ökad service samt underlättar den ekonomiska planeringen för breda grupper skattskyl diga. Erinringarna avser delförslaget om att fyllnadsinbetalning av skatt skall göras taxeringsåret. En sådan ändring skulle, påpekar man, i hög grad försvåra för många företagare att bl.a. hinna utföra beräkningarna av hur stor fyllnadsinbetalning som skall göras. Det ifrågasätts vidare om del kan vara nödvändigt all ändra inbetalningstid- punklen för samtliga skattskyldiga enbari därför alt ändringen är moli verad för dem som omfattas av det förenklade deklarationssyslemel. Bland de remissinstansersom represenlerar skatteförvaltningen är me- Prop. 1986/87:47 ningarna deladeäven om de allmänt anser del önskvärt som ett led i servicen genlemol deskattskyldiga med en tidigare utsändning av slut-skatlesedlarna. Mångabetonar all förslaget förutsälter bl. a. att avslämningen av kontrolluppgifteri hög grad påskyndas och förbättras vilkel kräver resursförstärkningar. Andrasynpunkter är atl den föreslagna ordningen är ägnad att skapa merarbete förskatteförvaltningen saml förvirring och irritation hos allmänheten genom delsuppdelningen av de skattskyldiga i två kategorier, dels den bristandelikformigheten i hanteringen av överskjutande och kvarstående skalt. Vad gällerfyllnadsinbetalningar ifrågasätts frän etl par håll om inle den nu gällandesista tidpunkten, , skulle kunna behållas. Ävenför egen del anserjag det i och för sig önskvärt att de skattskyldiga färbesked om taxering och debitering och i förekommande fall skatt återbetalad såsnabbt som möjligl. En tidigare utsändning av slutskaltesed-larna och äterbelalningav överskjutande skatt fömtsätter emellertid som kommittén också påpekar en radändringar i uppbördsförfarandel och all det blir tekniskl och praktiskt möjligtatt företa dessa ändringar. Det råder en osäkerhet om när ändringarna kangenomföras. Som jag har nämnl är vidare den här frågan nära koppladtill den om laxeringsperiodens längd. Härtill kommer att den föreslagna framflyttningenav sluttidpunkten för fyllnadsinbetalningar, som enligt kommittén är ennödvändig förutsättning för att skattsedlarna skall kunna sändas ut tidigare,mött stark krUik vid remissbehandlingen. Pågrund av det anförda anser jag atl erfarenhelerna från något års hantering avde förenklade självdeklaralionerna bör avvaktas, innan man bestämmer sig om eneventuell tidigareläggning av utskriften av slutskalte-sedlarna. I sambanddärmed bör särskilt övervägas om fyllnadsinbetalningar måste göras så tidigtsom senasl . 4.4 Besvär till länsrätt Kommitténhar föreslagit att endast omprövade beslut och beslut fattade avskattemyndigheten i nämndsammansältning skall kunna överklagas. En annanförutsättning för besvärsrätt bör enligt kommittén vara att beslutet gått emotden skallskyldige. Kommitténsförslag innebär vidare att besvär över skattemyndighetens beslut får föras avden skattskyldige intill utgången av femte året efler taxeringsåret. För debeslut som fattats av skattemyndigheten mot sluiet av eller efleromprövningsperioden skall en besvärslid pä löpa från delgivningenav beslutet. Deflesla remissinslanser som har beröri dessa delfrågor har inte hafl någonting atlerinra mot kommitténs förslag. Beträffande utformningen av den obligatoriskaomprövningen har dock, vilkel jag närmare kommer atl beröra i avsnitt 4.5,många riktal kriiik. Föregen del gör jag föQande bedömning. I avsnitt 3.3 om omprövnings- förfarandelharjag framhållit alt de nuvarande. :besvärsreglerna är svåra för Prop. 1986/87:47 den enskilde att överblicka. Den skattskyldiges ordinarie besvärstid går ulden siste februari året efter taxeringsåret. Besvär som kommit in efter nämndalidpunkt skall trots det prövas om besvären kommit in före utgången av junimånad och taxeringsintendenlen tillslyrker besvären i sak. Förextraordinära besvär gäller tre olika besvärstider: årel efler laxeringsåret, eltår efler del alt den skatiskyldige fått skallsedel på slullig skatl och eflerlaxeringsåret. Därutöver lillkommer elt antal speciella ansöknings- och besvärsfrisler,t. ex. beträffande avdrag för nedsall skatteförmåga och beräkning av statliginkomstskatt för ackumulerad inkomst. Detav mig föreslagna omprövningsförfarandet möjliggör kraftiga förenklingar avbesvärsreglerna. Den nuvarande mångfalden av besvärsregler kan således ersättasmed ell par enkla bestämmelser. Huvudregeln bör vara atl den skatiskyldigeskall få överklaga skattemyndighetens beslut, under förutsättning att del gällhonom emot, intill utgången av femte året efter taxeringsåret. För beslut somfattas strax före eller efter omprövningsperiodens uigång bör en särskild,relativt kort besvärslid löpa från delgivningen av beslulel. Ienlighet med principen atl endasl tvistiga mål skall bli föremål fördomstolsprövning bör en förutsättning för rätt till besvär vara alt skattemyndighetensbeslul har gått emot den klagande. Vill den skattskyldige t. ex. ha ändring ien laxering som beslutals i enlighet med vad han yrkat i sin deklaration börhan vara hänvisad till att begära omprövning hos skattemyndigheten. Omprövningsförfarandetoch besvärsräiien har nära samband med varandra. Besvärstiden bör därförsammanfalla med omprövningsperiodens längd. Om man bestämmer en kortarebesvärstid, knuten till exempelvis delgivningen av skattemyndighetens beslut, skulleden skattskyldige om han försuttit besvärstiden men omprövningsperioden ännuinte gått ut nämligen kunna begära omprövning av beslutet och sedan överklagadet nya beslutet. En femårig besvärstid konsumerar dessutom de många olikabesvärstider som finns. Reglerna blir därigenom lättare att förstå för denenskilde och de blir också enklare att lillämpa för myndighetema. Genommilt förslag om att skattemyndigheterna skall fatta beslut om taxering i försia insians får dessa ansvaret för taxeringsverksamheten. Genom förslagel om ett utvidgat omprövningsförfarande blir det närmast fråga om ell samlat och odelat ansvar. Förslagen innebär ju bl.a. att skattemyndigheten själv kan initiera och besluta om en taxeringsändring. Mina förslag bör vidare leda lill en högre kvalitet i taxeringsbesluten. Den beslutade organisationsförändringen av skatteförvaltningen med bl. a. klarare ledningsfunktion bör ocksä verka kvalilelshöjande på taxeringen. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om det bör finnas möjligheter för det allmänna all vända sig till domstol för alt få en taxering höjd. Det finns emellertid ell klart behov av att i principiellt viktiga ärenden få till 153 Dessulom finns det behov av över- Prop. 1986/87:47prövning för atl jämna ul skillnader i lagtillämpningen mellan olika myndighelerliksom i vissa fall där ett beslul från det allmännas synpunki bedöms varafelaktigt. För dessa silualioner bör det enligt min mening finnas möjlighel fördet allmänna att överklaga den enskilda skattemyndighetens beslut till domslol.Elt sädanl finner jag bättre än ett överprövningsförfa-rande inomskatteadministrationen som i och för sig annars ulgör en möjlighel. Enbesvärsrätt för det allmänna bör alltså finnas. Fråganom i vilken mån besvärsvägen skall användas för att rikliga beskattningsresullalskall uppnås hänger samman med frågan om hur del allmännas processföring skallvara organiserad. 1 den sistnämnda frågan har jag föreslagit (se avsnitt 3.4) atldel allmänna i taxeringsmål skall företrädas av närmast högre myndighet, dvs.länsskattemyndighet vad gäller beslut av lokal skattemyndighet och RSV i frågaom beslut av länsskattemyndighet. Med hänsyn till della och lill all verkelockså skall ge allmänna direktiv rörande processverksamhelen kan man enligl minmening utgå från all besvärsräiien används bara när det verkligen är påkallat.Jag är därför Iveksam lill all införa några särskilda begränsningar i denna medavseende på tvistefrågans art, t. ex. så alt överklagande bara får avse ärendenav prejudikaiinlresse e.d. Besvärsrättenskulle i och för sig kunna begränsas så atl den förutsätter atlskallemyndigheten först meddelat ett beslut i sakfrågan, dvs. samma begränsningsomjag föreslog i fråga om överklaganden från de enskildas sida. För detallmänna finner jag emellertid inle någon sådan inskränkning moliverad. Möjlighelenatl i administrativ ordning besluta om ändring bör nämligen ändå komma att utnyttjasså all länsrätterna inle belastas med några olvisliga ärenden. Jag förordardärför en ordning som i överensslämmelse med gällande räll - innebär att detallmänna i domstol får framställa yrkande angående taxeringsåtgärd sombeskattningsmyndigheten vidtagit eller bort vidta. En sådan ordning har också,som jag lidigare berört, den fördelen alt man i vissa fall, t. ex. i eftertaxeringsärenden,kan förkorta den sammanlagda handläggningsfiden genom all begäradomstolsprövning utan att avvakta att skattemyndigheten fattar ett beskatlningsbeslul. Besvärsräiienför del allmänna bör sålunda i likhei med vad jag tidigare anfört ommotsvarande rält för de enskilda kunna anslutas lill omprövningsförfarandetoch därvid motsvara beslutsmyndighetens möjligheter att företa ändringar. Kommitténhar i den här delen redovisat en uppfattning som i alll väsentligt stämmeröverens med den somjag nu fört fram. Kommiitén har därvid föreslagit följande. Tillden skaltskyldiges förmån skall det allmänna få anföra besvär efterlaxeringsåret. Besvärtill den skallskyldiges nackdel skall få anföras eflertaxeringsårets uigång. Den begränsningen bör dock gälla alt överklagandet böravse ell visst minsta belopp. 1 övrigt skall inga särskilda krav slällas upp.Besvär skall sålunda få avse även grundbeslul om laxering. besvärsräiien skall kunna utnytQasi fråga om senl meddelade beslut skall Prop. 1986/87:47 det allmännagaranteras en viss minsta besvärslid. Eflerutgången av den nämnda ettårsfristen skall, enligt kommittén, det allmänna fåyrka ändring från ulgången av taxeringsåret, om särskildaförutsättningar är uppfyllda. Detta skall gälla i fråga om de nuvarandekriterierna för eftertaxering enligl 114 § TL eller för besvär i särskildordning antingen enligt 101 § 1 mom. TL jämfört med IOO § första stycket 5samma lag på grund av atl konlrolluppgifl saknats eller varit felaktig eller enligl101 § 3 mom. TL på grund av atl den skattskyldige underiåtit att göra anmälanom nedsättning av utländsk skatt. Inte heller vad gäller denna besvärsrällskall krävas att skaltemyndigheten först beslutat i taxeringsfrågan. Har ett beslulväl fattats skall besvärstiden knytas till lidpunkten för beslutets meddelandeoch vara . Föregen del gör jag den bedömningen all besvärsreglerna bör kunnautformas i stort på det sätt som kommittén föreslagit. Som jag tidigare berört anserjagemellertid alt man inle nu bör la ställning till den närmare utformningen avreglerna för det allmännas besvärsräll. 4.5 Omprövning i samband med överklaganden Dennuvarande omprövningen är frivillig. Den skallskyldige kan välja mellan atlvända sig till få beslutet omprövat och att besvära sigtill länsrätten. Kommitténs förslag innebär att omprövning av grundbeslut skallvara obligatorisk på så sätt att endasl omprövade beslut skall kunna överklagastill länsrätten. Ett undantag är dock beslut fattade av myndighelen i nämndsammansältning. Omen skattskyldig överklagar ett beslul som inle tidigare varit föremål föromprövning av skaltemyndigheten skall överklagandet enligt kommitténs förslagsåledes avvisas. Den skattskyldige blir hänvisad till att först begäraomprövning hos skattemyndigheten. Även om skattemyndigheten därvid hell ellerdelvis avslår yrkandena överlämnas ärendet inle lill länsrätten, utanomprövningsbeslutet måste överklagas särskilt. Kommitténsförslag i denna del har föranlett en relativt omfattande kritik frånremissinstanserna. a. har hävdats att omprövningen i många fall enbartskulle leda lill en onödig omgång skriftväxling som fördröjer processen och somför den skattskyldige framstår som byråkratisk och negativ. Det har vidare gjortsgällande all den av kommittén föreslagna omprövningen i praktiken leder tiU atten ny femle insians inrätlas. Förslaget att undanta nämndbesluten frånomprövning har också kritiserals. Bl.a. har påpekals att den skallskyldige kankomma med nya uppgifler som påverkar bedömningen av ärendet även i samband medöverklagande av nämndbeslut. Obligaloriskomprövning förekommer redan nu på områdena för den indirekta beskaltningen och socialförsäkringen. I del av anlagna förslagel till ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80, KU 21) införs en skyldighet för förvaltningsmyndigheterna att i vissa fall företa en ompröv ning av beslut. Etl beslut som på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning är uppenbari oriktigt, skall ändras av den myndig- 155 hel somhar meddelat beslutet, om del kan ske snabbt och enkell och utan Prop.1986/87:47 nackdel för någon enskild part. Denna skyldighel skall gälla även ombeslutet överklagats till högre insians. För någon form av obligatorisk omprövning talar enligl minmening flera tungt vägande skäl. En av de bärande tankarna bakom en reformering avskatteprocessen bör som jag tidigare framhållit vara att olvisliga ärenden inteskall prövas av domslol. Genom en obligatorisk omprövning skapas en spärr motatt ärenden där någon tvist inte föreligger förs upp till domslolsprövning. En obligaloriskomprövning ger vidare skattemyndigheten möjlighet att snabbi rätta uppenbarafelaktigheter samt även atl la ställning till eventuella nya uppgifter ellerny argumentering från den skallskyldige som kan ge anledning lill ändradbedömning av ärendet. Kommitténs förslag innebär som nämnts altomprövningen görs obligalorisk på så sätt att endast omprövade beslut fåröverklagas till domslol. Själv ställer jag mig Iveksam lill denna lösning.Enligt min mening förefaller det lämpligare att efter mönster från den nyaförvaltningslagen en omprövning sker i samband med all ett beslut överklagastill domstol. bör således i samband med all den lar emot ellöverklagande vara skyldiga alt granska det överklagade beslutet, även om detredan lidigare varil föremål för omprövning, och ändra beslutet om det på grundav nya omständigheter eller av någon annan anledning framstår som oriktigt. 1 de fall där den skallskyldiges yrkanden vid omprövningenavslås hell eller delvis skall enligl kommitténs förslag ärendet inteöverlämnas till länsrätten ulan den skatiskyldige bli tvungen att på nyltanföra besvär till länsrätten. Som skäl för förslagel anför kommiitén atl mångaskattskyldiga säkert låter sig nöja med alt deras yrkanden bifallils lill någondel och att den skattskyldige också kan vara nöjd med avslagsbeslutet om det ärså formulerat att han förstår en tidigare för honom oklar beskattningsfråga. Isådana situationer har den skatiskyldige enligt kommittén inget intresse av endomstolsprövning. Inte heller i denna fråga delar jag kommitténs bedömning.Såsom flera remissinstanser framhållit finns det risk för all skalleprocessenfördröjs om de skattskyldiga efter omprövningen på nytt måste anföra besvär hoslänsrätten. Denna extra omgång torde dessulom för många skattskyldiga framståsom onödig byråkrati. Dessa nackdelar är enligl min mening så stora att de inteuppvägs av de fördelar som kommitténs förslag innebär. Om klagandens yrkandeninte helt kan bifallas bör målet således lämnas över till länsrätt sedan aktkompletleringenavslutats. Kommittén har vidare föreslagit att den obligatoriskaomprövningen inte skall gälla för beslut fattade av skatlemyndighelen i nämndsammansätt ning. Enligt min mening finns det emellertid med den ulformning av förfa randel vid omprövning i samband med överklaganden som jag föror dal ingen anledning all undanta nämndbeslulen härifrån. Även i dessa beslut kan del givelvis förekomma felaktigheter av mer uppenbari slag som behöver rättas. Vidare kan även i nämndärenden nya fakla från klagandens sida föranleda myndigheten att ändra sitt tidigare beslul. Jag ser det dess- 156 ulomsom en fördel om enhetliga regler gällei" för samtliga beslul av Prop.1986/87:47 skattemyndigheten, oavsett på vilken nivå inom myndigheten defattas. 4.6 Sak- eller beloppsprocess förslag skall skaiteprocessen i domstol utformas som en sakprocess. Enslor majoritet av remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag. Några ärdock kritiska och anser atl den nuvarande processformen bör bibehållas. Föregendel gör jag följande bedömning. Den svenska skatteprocessen har sedan lång lidi huvudsak haft karaktären av en s.k. beloppsprocess. Processens ram bestämsgenom de inom besvärstiden framställda beloppsmässiga yrkandena. Det är vidaretillätet all under processens gång i stor ulslräckning anföra nya grunder lill slödför de yrkade beloppen samt att göra kvittningsinvändningar. Processens föremålär således det belopp som yrkats och inte de olika inkomsi- ochavdragsfrågorna. Somexempel kan nämnas att en skallskyldig som i besvär fill länsrättenursprungligen yrkat alt han skall få ett av taxeringsnämnden vägrat avdrag förresor i Qänsten på . senare kan ändra grunden för sitt yrkande fill allavse avdrag för räntekostnader med samma belopp. Den skattskyldige kan däremoiinte efter besvärstidens utgång ändra sin talan till all avse avdrag med etlhögre belopp än . Klaganden kan anföra nya grunder för sitt beloppsmässigtbestämda yrkande även i en överinstans. Vissa begränsningar gäller dock i deltahänseende beträffande prövningen i regeringsrätten (37 § FPL). Motklagandens rält all åberopa nya grunder till slöd för sin talan svararmotpartens möjlighel all även efter besvärsiidens uigång framställa kvittningsinvändningar,dvs. all anföra molfakla som hänför sig till andra grunder än de klagandenåberopat. I del nämnda exemplet kan taxeringsintendenten således förklaraalt han godlar del yrkade avdraget för resor i Qänsten men yrka alllaxeringarna ändå inte skall sättas ned pä grund av att den skattskyldige fållgöra avdrag för räntekostnader med ell . för högt belopp. Beloppsprocessenfår även tiU konsekvens att man inte kan tala om en slufligt avgjord "sak"(resjudicata) i vedertagen bemärkelse. Den sak som prövas är nämligen de beloppsmässigataxeringarna och inte de ställningstaganden i olika avdragsfrågor m. m. somligger till grund för taxeringarna. Taxeringarna kan däremot vinna laga kraft. Skaiteprocessen rör emeUertidinle alltid taxerade och beskattningsbara inkomster. Processen kan l.ex. gälla den debiterade skatten, frågan om viss inkomst ulgör A- eller B-inkomst, åsätlande av taxeringskod m. m. Kommiitén har framhållil alt utvecklingen inom skattelagstiftningen har medförl atl det i skaiteprocessen efler hand har kommit in företeelser som inte kan hänföras lill en process avseende taxerade och beskattningsbara inkomster. Som exempel nämns att reglerna om A- och B-inkomst och skattereduktion inneburit problem genom att den praxis som utvecklats för beloppsprocessen inte direkt kunnat överföras på de nya företeelserna. Genomatl gränsen mellan laxering och debitering inte har kunnal hållas så Prop.1986/87: 47 klar som har skalleprocessen kommit alt röra två olika beloppsmässigastorheter, taxerade/beskattningsbara inkomsler och debiterade belopp. har detta medfört osäkerhel om vilket belopp processramen utgörs avoch i vad mån beloppsprocessens regler om t. ex. kvittning är tillämpliga. Förulomde fall där yrkandena rör skattebelopp och inte taxerade belopp står även ettflertal andra fall ulanför beloppsprocessen, även i den ordinarie skaiteprocessen,t. ex. mål som rör slorieken på avskrivningsunderlag utan att detla påverkartaxeringen och mäl om skattetillägg. Beträffandeden extraordinära processen gälleraii såväl den skatiskyldige somtaxeringsintendenten är bundna vid den åberopade gmnden vid besvär enligt 99och 100 §§ TL. Taxeringsintendenten kan således inte sedan besvärstiden gått ulframslälla kvillningsyrkanden på annan grund än den som den skallskyldigeåberopat. Däremot lorde den skatiskyldige ha möjlighet att framställa kvittningsinvändningarnär taxeringsintendenten anfört extraordinära besvär. För eflertaxeringsprocessengäller alt taxeringsintendenlen inle kan byta grund för eflertaxeringsyrkandetom liden för efterlaxering gått ut. Den skallskyldige har emellerlid räll all ieflertaxeringsprocessen få kvittningsinvändningar prövade i samma utsträckningsom i den ordinära processen. Tillde företeelser i beloppsprocessen som främst har kritiserats hör klagandensmöjlighet att byta grund för sin talan och taxeringsiniendentens räll all eflerbesvärstidens uigång göra kvittningsinvändningar. Den förslnämnda har kriliseratspå grund av att den strider mot instansordningsprincipen och den sistnämnda pågrund av alt den kan ses som en sorts latent besvärsräll som bara utnytQas i defall den skatiskyldige försöker ta till vara sin rält. Kännetecknandeför en sakprocess år i korthet atl processföremålet ulgörs av en enskildsakfråga. Ramen för processen besläms av de yrkanden och grunder som klagandenangetl inom besvärstiden och klaganden har inte möjlighet att frill byla grund.Han får dock åberopa nya omständigheter under förutsättning alt inte sakenändras därigenom och han kan framställa ett nytt yrkande om del slöder sig påväsentligen samma grund som det tidigare. I en sakprocess kan motparten vidarei princip inle framslälla kvittningsinvändningar efler den för honom gällande besvärsiidensutgång och en sakfråga som avgjorts genom lagakraftvunnel beslut utgör res judicata. Somframgått av min här lämnade redogörelse är den nuvarande skalleprocessen intenågon renodlad beloppsprocess. Från flera håll har påpekats att utvecklingenunder senare år medfört att skatteprocessen i realiteten kommii alt handla om enslakafrågor i den överklagade laxeringen och inle om denna i dess helhet. 1 de allraflesta fall skulle därför en övergång till sakprocess enbart innebära enformell skillnad. mening medför emellertid inte denna utveckling mol en sakprocess atten reform skulle vara betydelselös. Tvärt om anser man atlen övergång tiU sakprocess är en förutsättning för elt rationellt ulformal 158 omprövningsförfarandeoch för en modernisering av skalleprocessen.