prop · GA03151 · 1986-12-31 00:00:00 — Med ett koncessionssystem kunde nätägarfunktionen skiljas från ansvaret för den lokala programsäliningen. Därmed kunde man undvika att operatören skaffar sig en monopolställning utan möjlighet för andra all påverka utbu- 68 Behovet av en rationell och effektiv organisation av Prop.1986/87:151 kabelsändningsverksamheten talade enligt kommittén också för attendast etl fåtal aktörer skulle vara verksamma inom varje nät. Föredragande statsrådet framhöll härutöver bl. a. attgarantier behövde skapas för att kabelnäten skulle bli tillgängliga för sådanverksamhet som inte i första hand kunde bedrivas med lönsamhetsmål. På så sättskapades förutsättningar att den ökade sändningskapaciteten verkligen skullekomma att leda till förbättrade yttrandemöjligheler. pekade på ett annat skäl för att hakoncessionssystem, nämligen behovet att kunna ställa upp vissa villkor försändnings-rätt i syfte att skapa garantier för att sändningaroch de s.k. egensändningarna nådde ut till alla som var anslutna tillkabelnäten. Utskottet hänvisade vidare till vad kulturutskottet yttrat omviklen av att de vidgade möjligheterna till programutbud i radio och TV sägs iett större sammanhang, eftersom dessa medier hade en myckel stor genomslagskraft. För egen del finner jag det till en början uppenbart attdet i fräga om trådsändningar finns helt andra både principiella och praktiskaförutsättningar för etableringsfrihet än när det gäller etersändningar.Samtidigt måsle man givetvis även i detta ärende beakta de skäl som harföranlett statsmakterna att besluta om ett koncessionssystem förtrådsändningar. De nya grundlagsreglerna om yttrandefriheten bör därför medgeatt ett krav på tillstånd för trådsändningar upprätthålls genom vanlig lag. Det behöver inte betyda att de koncessionsregler somgäller nu skall förbli oförändrade. 1985/86; 109 föreslås bl. a. atltillstånd inle skall krävas för trådsändningar som inte riktar sig lillbosläder utan bara lill andra lokaler. Också andra ändringar ikoncessionssystemel kan behöva göras. En grundlagsreglering i ämnet bör intehindra att sädana frågor prövas i den ordning som gäller för stiftande av annanlag än grundlag. Om man, som jag förordar, ulformar grundlagsregleringen avradio- och TV-sändningar till allmänheten så atl det blir möjligt att också ifortsättningen kräva tillstånd för både eter- och irådsändningar, är delviktigt att man försöker att i grundlagen ge vissa garantier för att ettkoncessionssystem inle innebär alltför stora ingrepp i möjligheterna altanvända Irådme-diet som massmedium. Där bör därför ställas upp vissagrundläggande krav på utformningen av koncessionssystem på radio- ochTV-området. De gäller vem som får besluta om tillstånd och äterkallelse av etlsådant och förfarandet vid äterkallelse. De krav som bör ställas innebär ivissa avseenden att nuvarande regler i vanlig lag behöver ändras i syfte attförstärka skyddet för yttrandefriheten. När det gäller tillståndsfrågor som gäller rätt atl sändai hela landet eller stora delar av detta är del svårt att se något lämpligt alternativ till atl ge regeringen beslutanderätten i första instans. Eftersom regeringen handlar under ansvar inför bör en sådan ordning även i fortsättningen kunna behällas. Genomförs etl förslag som lagts fram i departe mentspromemorian (Ds Ju 1986:3) och rätten till domstolsprövning, kommer regeringens beslut i sådana ärenden att kunna överprövas av domstol. I övrigt bör tillståndsprövningen ligga på antingen 69 en domstoleller en sådan nämnd som kan jämställas med domstol, nämli- Prop.1986/87:151 gen en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och varsordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap. 9 § RF). Vidare bör i grundlagen anges atl tillstånd får återkallaspä grund av missbruk av yttrandefriheten bara i den ordning som gäller förtryckfrihetsmål. Detta krav bör dock inte gälla vid äterkallelse som grundaspå att ett förbud mot reklam har överskridits e. d. (jfr avsnitt 3.2.4). Jagkommer att beröra den frågan även i specialmotiveringen (16 kap. 2 §). Det som har sagts om äterkallelse av tillstånd gällerockså andra ingripanden av samma karaktär som riktar sig mot rätten att sända. Vad jag nu har förordat innebär i viss mån alt mangrundlagsfäster några viktiga grunddrag i det ansvarssystem som ladefast när den antog lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar (KU1985/86:7). Mitt förslag innebär alltså också att systemet med krav påtillstånd för trådsändningar ges möjlighet att beslå. Som jag förut har antyttanser jag emellertid att man inte bör fästa överdriven vikt vid skillnadenmellan etableringsfrihet och koncessionssystem när det gäller trädsändningarna.Det numera gällande regelverket grundas främst pä nödvändigheten att åstadkommaen praktisk ordning som ger möjlighet för även andra än nätägarna all sända. Påetl sätt som närmast liknar det som gäller för närradion öppnar systemet iprincip möjlighet för vem som helst att begagna ett Irådnät för att förmedlasändningar till allmänheten. Tillståndsreglerna är inte avsedda att bära uppnågon ensamrätt för ell enda förelag alt bedriva de lokala trådsändningarna.Samtidigt innehåller regleringen vikliga garantier för yttrandefriheten. Ienlighet med vad konstitulionsutskottei uttalade vid lagstiftningens tillkomstligger reglerna om lokala kabelsändningar nu i linje med YFU:s förslag tilllösning av de aktuella frågorna (KU 1985/86:7 s. 9). Jag ser därför inte någonstörre saklig motsättning mellan milt förslag och YFU;s. Vad jag nu har sagt utesluter inte att den närmareutformningen av lagen om lokala kabelsändningar och den därtill knutnaansvarighetslagen kan behöva ses över. Som har uttalat börlagstiftningen ses som en tillfällig lösning i avvaktan pä att beredningen avYFU:s förslag skall avslutas. För min del anser jag all det skulle varavärdefullt, om man först får en viss tids erfarenhet av denna lagstiftning, sombara har varit i kraft en kort lid, innan man överväger ändringar i den. Jagvill därför alt man väntar med att ta ställning lill behovet av sådanaändringar till beredningen av frågan om följdlagstiftning till de nyagrundlagsreglerna. Även i andra avseenden bör man enligt min mening övervägaatt i grundlag närmare reglera förutsättningarna för koncessionssystem på dettaområde. Det system vi nu har i fråga om radio och TV i vårt landinnebär alt rikstäckande sändningsverksamhet f.n. bedrivs endast av förelagen inom . Det sker med stöd av tillstånd enligt radiola gen. Företagen utövar i enlighet med avtal med staten en självständig verksamhet i allmänhetens tjänst. Sändningar med mera begränsad räck vidd bedrivs av sammanslutningar och andra enskilda efter tillstånd enligt lagen om lokala kabelsändningar, närradiolagen eller lagen om 70 Såväl de lokala kabelsändningarna som närradion omfattasenligt milt Prop. 1986/87:151 förslag av elt stärkt skydd förytträtidefriheten. Det sker genom grundlagsfästandet av principerna omcensurförbud, speciellt ansvarssystem, särskild reglering avyttrandefrihetsbrotten, skydd för meddelare m.fl. och särskildrättegångsordning. Endast i fråga om etableringsfriheten görs ett undantag frånde principer som skall gälla för övriga medier. Nägon ytterligare reglering igrundlag av de lokala kabelsändningarna och närradion är inle påkallad. För radiotidningarnas del förordar jag alt nuvarandeordning grundlagsfästs. Det innebär i stort sett att TF;s skydd för förlagantill en radiotidning utsträcks till alt omfatta också den radiosända versionen.Också här är det bara etableringsfriheten som avviker frän detryckfrihelsrätlsliga principerna. Inte heller för radiotidningarna finns detnågon anledning att ha andra grundlagsregler än de jag redan har berört. När del gäller den rikstäckande verksamheten för radio-och TV-sändningar finns det däremot enligt min mening skäl för en närmareuppmärksamhet. Den ordning för verksamheten pä detta område som har vuxit frami värt land har byggt på att endast programföretag skall ha enriksomfattande sändningsrält. Grundlagen bör vara neutral i frågan om dennaordning skall bibehållas för framtiden eller ej. En särställning av den artsom har kräver emellertid uppenbart särskilda regler. Grundlagenbör följaktligen ge utrymme för sådana. Radio-koncernens ställning som endaprogramföretag med en rikstäckande verksamhet balanseras av bestämmelser iradiolagen om att rätten till rundradiosändningar skall utövas opartiskt ochsakligt och med beaktande av alt en vidsträckt yttrandefrihet ochinformationsfrihet skall råda i rundradion (6 § första stycket radiolagen).Radiolagen ålägger vidare förelagen all i programverksamheten hävda detdemokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors likavärde och den enskilda människans frihet och värdighet (6 § andra stycket). Förprogramföretagen gäller i övrigt vad som föreskrivs i avtal mellan regeringenoch förelaget om bl. a. skyldighet att på begäran av myndighet sända meddelandetill allmänheten, skydd för enskilds privatliv och skyldighet atl sändaberiktigande och genmäle (6 § tredje stycket radiolagen). Det har vidare ansetts att en möjlighet måste finnas attgenom ett frän frislående organ fä prövat om elt visstprogram överensstämmer med de grundläggande krav som gäller för programverksamheten.Enligt 7 § radiolagen har radionämnden en sådan uppgift. Radionämndensgranskning sker först efter det att etl program har sänts. Den verksamhet som bedrivs av Radio-koncernenskall vara självständig. Etl publicistiskt oberoende i förhällande lill statensåväl som andra maktcentra är grundläggande för tanken pä en programverksamheti allmänhetens tjänst. Censurförbudel i 8 § radiolagen kompletteras därför meden föreskrift om att programföretagen ensamma avgör vilka program som skallförekomma i rundradiosändningar som de anordnar (5 § andra stycket radiolagen). Det nu befintliga systemet för eter- och trådmedietsanvändning som rikstäckande massmedium som jag nu har översiktligt beskrivit bygger 71 alltså påatt företagen inom har tillagts vissa Prop.1986/87:151 Inom deras ram skall företagen verka som organ iallmänhetens tjänst. Som jag har anfört bör grundlagen lämna utrymmeför en sädan organisation av radio- och TV-verksamheten även i framtiden.Liknande bedömningar gjordes i samband med radiolagens tillkomstår 1966 (prop. 1966; 149 s. 27, jfr SOU 1975:49 s. 86). Det bör därför slås fast att det är tillåtet atl genom lagupprätthålla en rätt för ett enda eller några företag atl bedriva sådanverksamhet för eter-och trädsändningar som omfattar hela landet och att statenfår träffa avtal med etl sådant företag om utövandet av sändningsrätten. Vidare bör en grundlagsmässig förankring ges ät vissadelar av del nu rådande systemet, dvs. förutom censurförbudel främst rätten förett programföretag att inom ramen för de villkor som gäller enligt lag elleravtal ensamt avgöra vilka program som skall förekomma i de rundradiosändningarsom företagel anordnar. existens och ställning hör också till deinslag i systemet som bör komma till uttryck i grundlagen. Som redan bör ha framgått innebär de regler jag förordarinle all grundlagen slår fast att en nationell radio- och TV-verksamhet skallvara organiserad enligt de principer som gäller . Men grundlagen bör klartoch tydligt tillåta ett system av den arten. Och den bör säkerställa detpublicistiska oberoende och den självständighet som är kärnan i den ställningsom ett radio- och TV-företag i allmänhetens tjänst bör ha. Bland de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. 1 §RF ingår mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Dessa friheter får enligt 2kap. 14 § RF begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet, lill ordning ochsäkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller lill trafiken eller föratt motverka farsot. De allmänna villkor för begränsningar i de grundläggandefri- och rättigheterna som anges i 2 kap. 12 § RF gäller också. a. all en sådan begränsning i princip skall ske genom lag. Närmare regler om mötesfriheten och demonstralionsfrihetenfinns i lagen om allmänna sammankomster. Enligt huvudregeln i 3 § i den lagenfår en allmän sammankomst inte hällas på allmän plats ulan tillstånd avpolismyndigheten. Tillstånd lill en allmän sammankomst får vägras endast om detär nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning. Om det är påkallat av hänsyn till krig, krigsfara ellerandra sädana utomordentliga förhållanden eller farsot, kan regeringen enligt 2§ förordna att allmänna sammankomster inle får hållas inom ett visst län ellerdel av länet. Regeringen kan överlåta denna befogenhet lill . får enligt 10 § lagen om allmännasammankomster inställa eller upplösa en allmän sammankomst, om den hålls i strid med ell förbud enligt 2 § mot allmänna sammankomster eller elt beslut alt den inte får äga rum. Rätt att upplösa en sammankomst föreligger också, om den orsakar svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och andra 72 åtgärderhar visat sig otillräckliga för alt återställa ordningen eller skydda Prop.1986/87:151 de närvarande. YFU anser alt kravet pä tillstånd för att anordna ensammankomst eller en demonstration är otillfredsställande från principiellsynpunkt. Blotta möjligheten att på förhand förbjuda en sammankomst eller endemonstration kan inbjuda lill en tvivelaktig tillämpning. Utredningenföreslår därför alt lillståndsreglerna avskaffas. Intresset av allmän ordningoch säkerhet bör enligt utredningen i stället kunna tillgodoses genom regler omanmälningsskyldighet och rätt för myndigheterna att ge föreskrifter iordningsfrågor, t. ex. tilldelning av tid och plats för olika sammankomster.Vad gäller rätten för myndigheterna att upplösa allmänna sammankomster eller demonstrationerär det enligt utredningen uppenbart atl om sädana hålls under krig etc. i stridmed ett förbud måste de kunna upplösas. Överträdelser av ordningsföreskrifterför en sammankomst eller demonstration bör däremot inte utgöra grund förupplösning. Att anmälningsplikten har försummats bör ej heller vara entillräcklig grund för upplösning. I övrigt har utredningen dragit denslutsatsen att lagen om allmänna sammankomster i stort innebär en rimligavvägning. YFU förordar att bestämmelser i utformas i enlighet med det sagda. Remissutfallet i fråga om det som YFU har föreslagitbeträffande demonstrationer och allmänna sammankomster är oenhetligt. Någraremissinstanser har tillstyrkt förslaget eller föreslagit ytterligareförstärkningar av skyddet för mötes- och demonstrationsfriheterna. Andra haravstyrkt förslaget eller ställt sig tveksamma till det, särskilt när detgäller förslaget alt avskaffa tillståndstvånget. Parallellt med alt YFU har lagt fram sitt grundlagsförslaghar reglerna om allmänna sammankomster setts över av ordningssladgeulredningen.Utredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1985:24) Ordningslag föreslagit bl.a. en ny lag om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Den äravsedd att ersätta de regler om allmänna sammankomster och offentligatillställningar som finns i lagen om allmänna sammankomster och allmännaordningsstadgan (1956:617). Regleringen av allmänna sammankomster ochoffentliga tillställningar skall enligt förslaget i allt väsentligtöverensstämma med vad som gäller . Detta innebär bl. a. atttillståndskravet skall behällas för sammankomster på allmän plats. Enligtordningsstadgeulredningens mening ger etl anmälningsförfarande kombinerat med möjligheter att utfärda ordningsföreskrifter inte tillräck liga garantier för all allmänna sammankomster skall kunna hållas pä allmän plats utan fara för ordning och säkerhet. De nu gällande bestämmelserna innebär däremot att polismyndigheten haren viss möjlighet alt sätta "kraft bakom orden", om en överenskommelse med en sökande om t. ex. tid eller plats för sammankomsten inte kan uppnås. kan dä vägra att ge tillstånd till sammankomsten eller upplösa den om den ändock kommer lill stånd. Utredningen anser all man inte kan bortse från alt polisens befogenheter i inle ringa grad har bidragit lill att mötes- och demonstrationsfriheterna har kunnat utövas på ell i huvudsak smidigt och friktionsfritt sätt. Bestämmelser som omöjliggör en tillståndsprövning kan därför enligt utredningen snarare befaras motverka yttrandefrihetens och 73 mötesfrihetens intressen (SOU 1985:24 s. 349 0. Ordningsstadgeulredningensbelänkande har remissbehandlats. 1986/87:151 get övervägs f.n. i . För min del ser jag elt betydande värde i YFU;s förslag isyfte alt förebygga elt tvivelaktigt handhavande av myndigheternas befogenhetergentemot medborgare som vill utöva sin frihet all ordna och delta i demonstrationeroch sammankomster. Den faktiska innebörden av vad som redan gäller tordeemellertid i själva verket inle ligga långt från vad YFU har föreslagit.Utredningen anser själv atl föreskrifter i ordningsfrågor kan behövas för atltillgodose allmän ordning och säkerhet vid demonstrationer och sammankomster.Under remissbehandlingen har påpekats att sädana ordningsregler måste kunnaavse t. ex. lid och plats för en demonstration. Den reella innebörden av ensådan reglering ligger i praktiken mycket nära en ordning med krav påtillstånd. Någon kritik av den hittillsvarande tillämpningen av deregler som gäller i fråga om demonstrationer och allmänna sammankomster harinle kommit fram i lagstiftningsärendet. Det finns goda skäl som talar för dennuvarande ordningen med krav på tillstånd skäl som inte kan avfärdas ulanvidare. De kommer att prövas ytterligare vid den fortsatta beredningen avärendet om en översyn av allmänna ordningssladgan och angränsandeförfattningar pä grundval av ordningsstadgeulredningens betänkande. Fråganhuruvida tillståndskravet skall upprätthållas i vanlig lag bör prövas i detsammanhanget. I det här ärendet vill jag endast göra det ställningstagandet attjag anser atl övervägande skäl talar mot all man i grundlag inför etl förbudmot krav på tillstånd för demonstrationer och allmänna sammankomster. Inte heller bör enligt min mening utredningens övrigaförslag om ändringar av de materiella reglerna i RF om mötes- ochdemonstralionsfriheten genomföras. De begränsningar i fråga ominskränkningsändamålen som framgår av 2 kap. 14 § RF får anses tillräckliga.Den närmare regleringen inom dessa ramar bör liksom göras i vanliglag. YFU har pekat pä alt den möjlighet som finns förregeringen och länsstyrelserna atl förbjuda sammankomster och demonstrationerinte har annat stöd i RF än punkt 6 i övergångsbestämmelserna. Utredningen hardärför föreslagit en komplettering av föreskrifterna i RF som skall ge ettsädant stöd. Jag kan i huvudsak ställa mig bakom förslaget. Däremot behövs inte här någon möjlighet att begränsa dessafriheter genom föreskrifter om förhandsgranskning av filmer och videogram somskall visas offentligt. I den mån sädan förevisning sker vid en allmänsammankomst kommer enligt mitt förslag TF alt vara tillämplig och inle RF. Denbestämmelse i övergångsbestämmelserna till ändringar i RF (SFS 1976:871)som ger stöd åt sådana begränsningar kan därför upphävas. Mittförslag: Systemet med ensamansvar för en utgivare på radio-och TV-områdetskrivs in i grundlag. Elt motsvarande ensamansvar införs också för de övrigauttrycksformer som omfattas av grundlagsförslaget. Ansvaret skall i förstahand ligga på en särskilt utsedd utgivare. I andra hand skall den ansvara sombedriver verksamheten. Denne skall också utse utgivaren. I fråga om ljudupptagningarskall ansvaret dock inte tvunget ligga på en utgivare annat än om detta ärsärskilt föreskrivet i lag. Det skadeständsrältsliga ansvaret utformas eftermönster av det som gäller i fråga om tryckta skrifter. Utredningens förslag överensstämmer i princip med mitt.Dock skall det vara obligatoriskt att utse en utgivare även i fråga omljudupptagningar. Remissinstanserna: YFU:s förslag har i sina huvuddragmottagils positivt av remissinstanserna. En viss tveksamhet framkommeremellertid i fråga om vissa nya medier, t. ex. telefaksimil. Skälen för mitt förslag: Det speciellaansvarighetssystemet är elt av de bärande inslagen i TF. Principen att en person ensam skall stä detstraffrättsliga ansvaret för innehållet i en tryckt skrift motiveras i främstarummet av att hot om straff för medverkan lill Iryckfrihetsbrott skulle kunnaverka hämmande på yttrandefriheten. De som är verksamma vid tillkomsten avtryckta skrifter kan befaras dra sig för alt lämna sin medverkan till skriftersom kan ådra dem straff. Det kan särskilt gälla skrifter med ettsamhällskritiskt innehåll. Ensamansvaret medför ä andra sidan också att beivrande aviryckfrihetsbrott underlättas. Etl ingripande behöver i allmänhet inle föregåsav några tidsödande utredningar om vem som i en given situation är denansvarige. Med ensamansvaret sammanhänger TF;s regler omansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande. Regelsystemetsyftar till att säkerställa att nyhetsmaterial och upplysningar näroffentligheten även i de fall då innehållet är känsligt eller åsikternaobekväma. Det speciella ansvarighetssystem som har utvecklats ifråga om tryckta skrifter har efterbildats genom lagstiftning förde olika formerna av radio- och TV-sändningar. Ett principiellt ensamansvargäller nu enligt radioansvarighetslagen, lagen om ansvarighet för närradio,lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar och lagen om ansvarighet förradio- och kassettidningar. Enligt min mening är det närmast självklart alt ettsådant ensamansvar på radio- och TV-området nu bör bli föremål förgrundlagsreglering. För övriga medier råder inte något undanlag från allmännaregler om slraffrättsligt ansvar. Om etl straffbart yttrande förmedlas genom enljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder, är alltså den av de medverkandeansvarig som gärningsman som enligt gängse föreställningssätt och språkbruknaiurligen kan anses stä närmast brottet. Ingenting utesluter att flera ärgärningsmän. De som inte är gärningsmän kan straffas för sin delaktighet enligtreglerna om ansvar för medverkande. Det kan hävdas atl den särskilda ansvarighetsordningen ochde med den Prop. 1986/87:151 förbundna reglerna om meddelarskydd och rätt tillanonymitet inte bör gälla för andra uttrycksformer än dem som är viktigast förnyhetsförmedlingen och opinionsbildningen, dvs. pressen samt radio och TV. Enutvidgning av reglernas tillämplighet utöver dessa medier kan tänkas leda tillatt hela systemet sätts i fråga också på de områden där det nu gäller. Fråganhar ställts i vad mån pressens och uppgiftslämnares omdöme när det gäller atthantera ömtåligt material har sin motsvarighet inom andra medier. Å andra sidan kan sägas att framställningar med ettkänsligt eller obekvämt innehåll bör skyddas även om de framförs i ett mediumsom lill största delen används på ett sätt som gör atl skyddet inte behöver tasi anspråk. Man kan som YFU påpekar inte heller bortse från möjligheten atttekniska och ekonomiska förändringar styr över nyhetsflödet från etl mediumlill ett annat. Inle heller bör man glömma atl behandlingen av känsliginformation sker under slraffrättsligt ansvar. Jag fäster stor vikt vid de skäl som kan anföras för ettensamansvar. Det kan också framhållas att ensamansvaret enligt TF gäller inte barai fråga om periodiska skrifterutan också andra tryckta skrifter som ju oftainle har samma betydelse för nyhetsförmedling och opinionsbildning som tidningspressen.Det finns alltså enligt min mening goda skäl att införa etl sådant ansvar förde uttrycksformer där det nu saknas men kan genomföras pä etl ändamålsenligtsätt. Möjligheterna att utforma ett ensamansvar beror som YFUframhåller främst pä om den ansvarige kan pä förhand kontrollera de yttrandensom framförs. Förutsättningarna för det är uppenbarligen bäst i sådana fall däryttrandena sprids i tekniskt fixerad form. Som framgår av avsnitt 3.2.1 anserjag att det speciella ansvarighetssyslemet bör reserveras för sådanauttrycksformer. Jag behandlar nu de olika uttrycksformerna i tur och ordning.Sist berör jag det skadeståndsrättsliga ansvaret. Offentlig visning av filmer och videogram spelar f. n. enunderordnad roll som nyhetsmedium.