prop · GA0391 · 1986-12-31 00:00:00 — I det förut nämnda huvudbetänkandel (SOU 1985:28)Aktivt folkstyre i kommuner och landsting redovisar beredningen olika vägar attstimulera till och skapa förutsättningar för ett utvecklat brukarinflytande.Jag återkommer i det följande till beredningens överväganden och förslag. Jaghar i denna fråga samrått med cheferna för social-, utbildnings- och bostadsdepartementensamt med statsråden och . Minbedömning: Ett vidgat direkt medborgerligt deltagande i den kommunalaverksamheten är väsenfiigt och bör stimuleras. Grundläggande är att en sådan medborgarmedverkanskall vara förenlig med den representativa demokratins och den kommunalasjälvstyrelsens principer. Nyamöjligheter bör öppnas för brukarna att delta i och utöva inflytande pä de kommunalaQänster som de är direkt beroende av. Grundläggandeför all verksamhet är att medborgarnas inflytande primärt kanaliserasvia den representativa politiska demokratin. Den grundlagsfästa kommunalasjälvstyrelsen och den represenlafiva demokrafin utgör en självklarutgångspunkt för övervägandena om ett vidgat inflytande för brukarna avkommunal verksamhet. En given förutsättning är därför enligt min mening att denya möjligheterna till aktiv medverkan och inflytande för brukarna skall varaförenliga med den representativa demokratins och den kommunala självstyrelsensprinciper. Pådet kommunala området gäller grundregeln atl de bestämmande organen har en polifisksammansättning som avspeglar fördelningen i väljarkåren. Dessa organ företräderetl allmänt samhällsintresse och därmed alla medborgare. Deras uppgift är att sammanvägaolika särintressen. Enutgångspunkt för övervägandena om etl vidgat inflytande för brukarna avkommunala Qänster är att det finns ett särskilt och avgränsbart "brukarinlresse".Detta intresse är ett särintresse som aktualiseras först när man direkt berörsav vissa kommunala Qänster. Enligt min meningbör huvudprincipen vara att särintressen inle skall vara företrädda i organ somrepresenterar allmänintresset och är sammansatta pä politiska grunder. Därförbör brukarintresset inte vara företrätt i kommunernas och landstingskommunernasbeslutande organ - dvs. kommunfullmäktige resp. - eller i dekommunala nämnderna. De nya möjligheter lill inflytande som öppnas bör enligtmin mening därför utvecklas i första hand genom ell samspel mellan brukare ochanställda. Därigenom åstadkommes en klar gränsdragning mellan den politiska demokratinoch brukarinflytandel. Jag återkommer till dessa frågor i samband medbehandlingen av den rättsliga regleringen. Somjag fidigare framhållit företräder den representativa kommunala demokratinsamtliga medborgare i kommunen eller . Inom ramen för dennasammanvägs olika intressen som berör alla invånare. De beslul som fattas av devalda organen är ett uttryck för ett generellt intresse, ett samhällsintresse.Invånarna kan på olika sätt påverka beslutsfattandet via Det sker l.ex. sorn väljare, som deltagare i Prop. 1986/87:91 denkommunalpolitiska debatten, via de politiska partierna och de övrigafolkrörelserna eller som förtroendevalda. Diskussionenom brukarnas roll i den kommunala verksamheten handlar enligt min meningytterst om all vidga medborgarrollen och göra del mera levande. Medborgarnaskall ges ökade möjligheter alt påverka den kommunala verksamheten inte endastvia del representativa systemet utan också i sin egenskap av konsumenter avkommunala Qänster. Kommunerna och landstingen är inte endastsjälvstyrelseorgan utan också producenter av samhällsservice. Ett vidgat brukarinflytandeinnebär därför atl en ökad vikt läggs på konsumentperspektivet pä den kommunalaQänsleproduktionen. Desom utnyttjar den offentliga servicen uppträder i olika roller. Varje rollställer olika krav pä förvaltningen och har olika innebörd för medborgaren.Medborgarens tre olika roller kan beskrivas som klient/part, kund ellerbrukare. Närmedborgaren uppträder som klient/part kan relationen till förvaltningenbeskrivas som en "myndighelsrelafion". Som exempel inom det kommunalaområdet kan nämnas ärenden om byggnadslov, bostadsbidrag och lokalatrafikföreskrifter. Motsvarande relation gäller även för skolplik-figa eleveroch deras värdnadshavare i frågor om skolplikten. Förvaltningen och denanställde har att tillämpa lagar och andra regler. Klienterna skall blilikvärdigt behandlade. De skall också fä korrekta, snabba och enkla besked samtbemötas med respekt. Något utrymme för inflytande utöver delta finns i principinte. Närmedborgaren är kund är relationen lill förvaltningen mer "affärsmässig".Den anställde utför en Qänst till kunden på liknande sätt som i privatverksamhet. måste man komma ihåg att en "" kundinte kan jämföras med en "privat" kund i alla lägen. Den kommunalakunden är i regel kommunmedlem och kan utnyttja de rättigheter somföljer med medlemskapet. Han eller hon kan kontakta de förtroendevalda ellerden förvaltning som tillhandahåller Qänsten. Vid sidan av del regelsystem avnormalt privaträltslig karaktär finns ocksä det offentligrättsligaregelsystemet som gäller all verksamhet, ocksä affärsverksamhet. regler om saklighet och opartiskhet, och om likställighet mellan kommunmedlemmarna.Även om detta regelsystem inte primärt är inriktat på mer afförsliknande Qänsterkan man inte bortse frän all kommunmedlemmen som kund kan utnylQa bäggesystemen. Det nu sagda gäller t. ex. för de kommunala irafikföretagen saml inomenergidistributionen. Från de synpunkter som är aktuella finns emellertid inleanledning att fillskapa några särskilda former av inflytande vid sidan av demsom redan finns. 1rollen som brukare av en tjänst är man nära och personligen berörd av verksamheten och därmed direkt beroende av dess utformning. Relationen mellan förvaltningen - dvs. främst de anställda och brukarna kan betecknas som en "samverkansrelation". En god kvalitet pä Qänsten förutsätter nämligen i regel en djupare samverkan mellan den anställde och brukaren. Kännetecknande är också alt Qänsterna normall utnylQas konfi- 15 Detta gäller t.ex. ofta instilu- Prop.1986/87:91 tionsbundna verksamheter inom skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen. Det är i första hand för dessa senare nylQare av kommunalservice som behovet av etl vidgat dellagande är aktuellt. Men bland brukarnabör även inräknas grupper som omfattas av den kommunala servicen utan all varasä beroende av verksamheten som de sist nämnda kategorierna. Hit hör bl.a. desom utnylQar den öppna verksamheten i fritidsgårdar och andrafritidsanläggningar liksom dagcentraler för pensionärer. Jag avser att närmarebehandla frågan om avgränsningen av de kretsar av brukare som kan bli aktuellai anslutning till att den rättsliga regleringen las upp. Brukarnas deltagande i den kommunala verksamheten olikaformer I diskussionen om brukarnas möjligheter all ta del i ochpåverka utformningen av den service som den kommunala sektorn producerar finnsen rad begrepp som försöker beskriva olika former och grader av deltagande.Exempel på sådana begrepp är "medverkan", "delaktighet","ansvar", "samråd", "medansvar", "medbestämmanderätt","medbeslutande", "beslutsrätt","självbestämmande", "självförvaltning" saml "inflytande"för olika grupper, t.ex. "patientinflytande","elevinflytande" och "föräldrainflytande". Möjligheterna atl vidga brukarnas delaktighet i denkommunala verksamheten utöver vad som är möjligt måste i förstahand prövas inom ramen för kommunallagsliftningen. I den fortsalla prövningenav frågan utgår jag därför från regelsystemet i kommunallagen. De särskildafrågor som rör den enskilde serviceulnyttjarens inflytande över sin egensituation regleras dock i olika speciallagar och behandlas därför separat. Kommunallagsliftningen utgår frän atl de förtroendevalda deliari och ansvarar för alla led i beslutsprocessen, dvs. förutom i själva beslutenäven i beredningen av besluten och i deras verkställande. Delta är ett arv fränden lid dä den kommunala förvaltningen i regel var en lekmannaförvall-ning.Numera har de förtroendevalda i praktiken i första hand blivit beslutsfattarepå ett mera övergripande plan. Kvar stär emellertid att politiskt ansvar kanutkrävas i alla frågor. Den kommunala verksamheten bygger väsentligen på beslulfattade av polittska organ. Förvaltningen kan ses som etl utflöde och en konkrefise-ringav dessa beslul. Samtliga besluisakler och all verksamhet inom den kommunalasektorn har med andra ord som ändamål att uppfylla dessa i politisk ordningfattade beslul. Av praktiska skäl har emellertid ät de anställda successivt anförtroltsall i allt större utsträckning svara för beslutens genomförande. Kommunallagen utgår frän en funktionsfördelning mellankommunens och beslutande och förvaltande organ. Enligt I kap. 5 6 utövas kommunens och beslutanderätt av fullmäktige medan förvalt ning och verkställighet ankommer pä styrelsen och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden. Innebörden av begreppen beslutande rätt, förvaltning och verkställighet definieras inte i kommunallagen. Styrelsen och nämndernafattar beslut i en mängd frågor inom ramen för Prop. 1986/87:91 sinaförvaltande och verkställande uppgifter. För de specialreglerade nämndernatillkommer dessutom alla de beslut som skall fatlas inom ramen för deförvaltningsuppgifter som regleras i specialförfattningar. Genomdelegering kan en nämnd lämna uppdrag alt besluta på nämndens vägnar. Adressatför ett sådant uppdrag kan antingen vara en eller flera förtroendevalda inämnden eller en Qänsteman hos kommunen. Delegering avses förekomma främst i s.k. rutinärenden. kommunala verksamheten finns därutöver en mängd beslutsämnen där ärendetskaraktär utesluter behandling på nämndnivå. Dessa ärenden är i kommunallagensmening att beteckna som ren verkställighet eller rent förberedande. Sådanauppgifter utförs av anställda. Brukarnakan på olika sätt delta i och påverka den kommunala serviceproduktionen.Kommunallagen medger alt brukarna deltar i den del av verksamheten som fallerutanför beslutanderätt grundad pä delegering. Del gäller vardagsnära frågor somrör verksamheten och olika akfiviteter. Undantaget är dock ställningstagandensom direkt eller indirekt handlar om medelsförbrukning. De reslrikfioner somligger i kommunallagens bestämmelser behöver således inte iakttas när detgäller åtgärder som är rent verkställande. En sådan brukarmedverkan innebäralltså atl brukarna själva utför vissa arbetsuppgifter i den kommunalaverksamheten. Det skall dock noteras atl brukarnas medverkan måste ske medbeaktande av gällande arbelsrätlsliga regler. Genomett sådant direkt deltagande brukarmedverkan - kan brukarna givetvis påverkaden löpande verksamheten. Brukarnas insatser kan sägas innebära ett komplement tillde insatser som görs av de anställda. Demokratiberedningen har idiskussionsbetänkandet (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkanredovisat exempel och erfarenheter från oUka kommunala områden, bl. a. inombarnomsorgen, från skolan och frän fritidssektorn. Exempel finns ocksä fränbibliotek där delaktighet, medansvar och service kunnat förbättras genom enutbyggd samverkan mellan anställda och brukare. 1 detta fall har främstpensionärerna och deras organisationer medverkat. Jaghar med del sagda velat peka på de möjligheter til! en ökad brukarmedverkansom kan utvecklas inom ramen för del redan existerande regelsystemet. Jag villsamtidigt understryka betydelsen av all en ökning av brukarnas medverkanutvecklas i nära samarbete med de anställda och deras fackliga organisafioner. Den brukarmedverkansom jag berört gäller brukarnas deltagande i verksamhet i regi. På många områden där kommuner och landsting är engagerade finns det redan inom ramen för gällande regler betydande möjligheter för brukarna atl delta genom att själva bedriva 17 verksamheti egen regi, l.ex. Sådana möjligheter finns Prop. 1986/87:91således inom hela det kommunallagsreglerade området dvs. främst kultur- ochfritidssektorn liksom inom de delar av det speciallagsreglera-de området där specialförfattningamainle innehåller bestämmelser som innebär ett kommunalt driftmonopol. Brukarnasdellagande i verksamhet i föreningsform är enligt min mening viktigt för atlfler människor skall kunna delta i, bli delaktiga i och ta ansvar förgemensamma angelägenheter. 1983års demokratiberedning har i sitt huvudbetänkande behandlat frågan om samverkanmellan folkrörelserna, föreningslivet och den kommunala sektorn. a. på olika utvecklingsbara områden för folkrörelsemedverkan menlägger inga förslag till författningsändringar. I rapporten (Ds C 1985: 10)Föreningarna tar över har beredningen redovisat erfarenheter avföreningsdriven verksamhet. Regeringenhar pä mitt förslag beslutat att tillkalla en utredare(1986:01) med uppgift atl föreslå åtgärder för atl undanröja hinder för allfolkrörelser, föreningar och kooperativ skall kunna ta etl ökat ansvar förolika verksamheter som helt eller delvis bedrivs i framför allt kommunalregi (dir. 1986:17). Utredaren skall ocksä redovisa erfarenheter av och prakfiskaexempel på ett ökat föreningsansvar. Utredningsarbetet skall enligt direktivenbedrivas skyndsamt. Genomdirekt dellagande i den kommunalt drivna verksamheten - brukarmedverkan eller genom att själva ta över driften kan givetvis brukarna direkt ellerindirekt utöva inflytande över serviceproduktionen. Som jag sagt finnsredan med gällande regler goda möjligheter atl utveckla etl sådant deltagande.Jag avser inle atl i nägot av dessa fall nu lägga fram förslag tilllagändringar. Denfortsatta behandlingen av frågan om brukarnas delaktighet gäller derasdeltagande i den kommunala beslutsprocessen. Jag reserverar fortsättningsvisbegreppet brukarinflytande för ett sådant formellt inflytande. Med brukarinflytandeförstås i detta sammanhang således att brukarna medverkar i verksamheten inteendast på verkställighetsnivä utan även i beslutsfattandet. Ett sådantdeltagande är i viss mån möjligl när del gäller beredning avärenden och samråd före beslut. Kommunallagen medger inte att brukarna deltar iverksamheten genom att utöva beslutanderätt inom en nämnd. Brukarinflytandemed den innebörd som jag här lägger i begreppet kan också beskrivas som ettkomplement till den representativa demokratin. Jag kommer i det följande atlföreslå sådana ändringar i kommunallagen att brukarinflytandel i den kommunalaverksamheten förstärks. Jagvill redan här stryka under att brukarinflytandel gäller sådana avgö randen som sker inom ramen för de kommunala nämndernas beslutsfat tande. Den beslutanderätt som utövas av fullmäkfige berörs inte (1 kap. 5 6 kommunallagen). Jag vill i sammanhanget också peka på bestämmelserna i I kap. 7 6 regeringsformen där det anges att beslutanderätten i kommuner- 18 na utövas av valdaförsamlingar. Därmed avses fullmäktiges beslutande- Prop. 1986/87:91 rättenligt kommunallagen. Denenskilde brukarens rätt till inflytande Brukarnasintresse av att påverka utformningen av den kommunala servicen är både etlgenerellt och etl individuellt intresse. Del brukarinlresse som skall lastillvara i beslutsprocessen - brukarinflytande - gäller elt generellt intresse,etl gruppintresse. Det kommunala beslutsfattandet regleras främst ikommunallagen och måste i första hand prövas mot denna bakgrund. Jag återkommersenare till denna fråga. Jagvill emellertid först ta upp frågan om den enskilde brukarens intressen. Päetl antal kommunala verksamhetsområden har vi en särskild reglering somgaranterar den enskildes rättighet till inflytande och medbestämmande över sinegen situafion. Det rör sig i samtliga fall om specialreglerad förvaltning. Medborgaren/serviceulnyttjarenuppträder här i rollen som brukare Qfr avsnitt 2.1.1). Jagvill här starkt betona att den enskilde brukarens (elevens, målsmannens,patientens etc.) inflytande inte bara är en demokratifråga utan ocksä handlarom de specifika verksamheternas mål, inriktning och omfattning. Av t. ex.medicinska eller pedagogiska skäl kan den enskildes självbestämmande behövabegränsas. Eventuella utvidgningar eller preciseringar av den enskildesinflytande måste därför enligt min bedömning i princip behandlas i samband meden översyn av de berörda verksamheterna och bestämmelser därom tas in ispeciallagstiftningen. Särskildaregler om den enskilde brukarens rätt till inflytande över sin egen situationfinns för hälso- och sjukvärden, socialQänsten, omsorgerna om de psykisktutvecklingsstörda och skolan. Regleringen pä skolområdet rör såväl denenskildes som gmppens inflytande. Patientensrätt fill inflytande över den egna vården regleras i hälso- och sjukvårdslagen(1982:763, ändrad : 862). Där finns beslämmelser om all vårdenskall bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vårdenskall vidare utformas och genomföras i samråd med patienten. Patienten skallockså ges upplysningar om hälsotillstånd och behandlingsalternativ (2 a 6). Avbetydelse för den enskilde patientens värd och behandling är ocksä lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl. (ändrad senast 1986:1182) samt lagen (1980: 12) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvärden(giltighetstiden förlängd : 245). IsocialQänstlagens (1980:620, ändrad : 1393) inledande bestämmelseranges bl. a. atl socialQänsten skall främja människornas aktiva dellagande isamhällslivet. Verksamheten skall vidare bygga på respekt för människornassjälvbestämmande och integritet (I 6). 1lagen (1985:568, ändrad : 1192) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. anges bl.a. atl verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritei (3 6). Enligtskollagens (1985:1100. ändrad senast 1986:1193) målparagraf (I 8) skall skolanfrämja elevernas utveckling till dugliga och ansvarskän-nandesamhällsmedlemmar. I läroplanen (Lgr 80 s. 13) anges skolans "skyldighetall ge eleverna ökat ansvar och medinflyiande i takt med deras stigande ålderoch mognad". Skolan skall också fostra eleverna "till etl demokratiskthandlingssätt". Enligtskolförordningen (1971:235, ändrad senast 1986:989) skall rektor samråda medföreträdare för elever och föräldrar innan rektor fattar beslut som är av storbetydelse för eleverna. Regeringen har i 1986 årsbudgetproposition (prop. 1985/86:100 bil. 10 s. 48) aviserat en samladberedning av frågor rörande styrningen av skolväsendel. Beredningen skall bl.a. ta upp frågan om avvägningen mellan politiskt och professionellt ansvar päolika nivåer, liksom frågan om hur denna avvägning bör påverka önskemålen omökat inflytande för elever och föräldrar. Som underlag för beredningens arbeiekommer bl.a. all ligga de förslag som en arbetsgrupp inom 1983 års demokrafiberedninglämnat i betänkandet (SOU 1985:30) Skola för delaktighet och ett inom utbildningsdepartementetutarbetat beredningsunderiag (Ds U 1987: 1) Ansvarsfördelning och styrning påskolområdet. Beredningens resultat kommer atl ligga till grund för olikaställningstaganden från regering och riksdag under innevarande mandatperiod.Jag avser all noga följa den fortsatta behandlingen av dessa frågor. Äldreberedningen(S 1981:01) skall i sitt utredningsarbete bl.a. behandla frågor om de äldresinflytande och delaktighet (dir. 1980:93). Äldreberedningens förslag skallligga lill grund för den äldrepoliliska proposition som regeringen aviserat.Jag kommer även i denna fråga atl uppmärksamt följa del fortsattaberedningsarbetet. Följandetre principiella utgångspunkter är sammanfattningsvis vägledande för minaöverväganden om en förstärkt ställning för brukarna av kommunala Qänster. Medbrukare av kommunala Qänster avser jag som tidigare nämnts personer som näraoch personligt berörs av en verksamhet och som i regel utnyttjar denkontinuerligt . - Ett vidgat deltagande förbrukarna skall vara förenligt med den representativa demokratins och denkommunala självstyrelsens principer. - Nya möjligheter bör öppnas attutveckla brukarnas deltagande i den kommunala beslutsprocessen. - Det är angeläget all ingåendepröva möjligheterna till utvidgningar och preciseringar av den enskildebrukarens rätt lill inflytande över sin egen situation i samband med allberörda specialförfattningar ses över. Mitt förslag: De kommunalanämnderna skall i fortsättningen verka för att samråd sker med brukarna. bestämmelse om detta tas in i kommunallagen. Demokratiberedningensförslag: Brukarinflytandel bör utvecklas genom Prop. 1986/87: 91 atl olika samrädsformerkopplas till delegeringsinstiiutet (betänkandet s. 31-35). Remissinstanserna:Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Etlantal remissinstanser pekar särskilt pä behovet av klara gränser mellan brukarinflytandeloch den politiska demokratin. Några kommuner liksom ett antal organisationermenar atl förslagen inle är tillräckligt långtgående. Några remissinstanseravstyrker förslaget. Skälenför mitt förslag: Kommunallagen tillåter inte alt brukarna deltar i dekommunala nämndernas verksamhet genom att utöva en egen beslutanderätt. Delegeringsreglernai kommunallagen är avgränsade så atl de ger en nämnd möjlighet att delegera besluli s.k. mfinärenden till en eller fiera förtroendevalda i nämnden eller tillenskilda Qänsteman hos kommunen. Kommunallagens delegeringsbeslämmelsertillämpas i huvudsak även för de specialreglerade nämnderna. 1 princip saknassåledes möjligheter alt överlåta ål personer som står utanför den kommunala organisafionenatl falla kommunala beslut. Kommunallagenmedger däremot all bmkarna kan delta i beslutsprocessen i form av samråd elleri beredningsuppgifter som föregår de formella besluten. Kommunerna och landstingenutnylQar också i stor utsträckning dessa möjligheter. Mer eller mindre formaliseralsamråd sker med olika bmkargmpper t. ex. patientföreningar, förtroenderåd, omsorgstagarmö-len,föräldraråd och skolkonferenser. Skolkonferenserna är i motsats fill övrigasamrådsformer förfatlningsreglerade. Bestämmelser finns i skolförordningen. Samrådsorganenhar inte nägon formell beslutanderätt. Det förekommer dock att förtroendevaldaeller tjänstemän utövar delegerad beslutanderätt i samband med atl ett samrädsorgansammanträder. Detta har bl. a. prövats inom ramen för försök med s. k.självförvaltning pä olika skolor i landet. Demokratiberedningen har i dettidigare nämnda betänkandet (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkanoch i en särskild skrift om Tranmursskolan i redovisat olika exempel påsådana försök. Jaggår nu över till frågan om att låta bmkare fatta beslut inom en nämndsverksamhetsområde. Två alternativa vägar finns. Ett sätt är att inrätta ettnytt kommunalrättsligl organ där brukama ingår. En motsvarande ordning finnsredan i kommunallagen när det gäller de anställdas inflytande genommöjligheterna (3 a kap.) att inrätta s. k. partssammansatta organ (PSO-organ).Ett annat sätt är all öppna möjligheter för de kommunala nämnderna attdelegera vissa beslut till företrädare för brukarna. Detta kan ske genom attutvidga den personkrets som kan motta delege-ringsuppdrag. Beslutanderättenskulle i etl sådant fall, i likhet med vad som i övrigt gäller för delegering,inskränka sig till atl avse s. k. mfinärenden. Demokratiberedningenhar övervägt möjligheterna att fördjupa bmkar- inflytandet genom alt i någon form ge brukarna egen beslutanderätt. Be redningen har därvid funnit att del inte finns anledning att föreslå en möjlighet att inrätta ett nytt kommunalrättsligl organ. Beredningen hänvi sar till behovet av en klar gränsdragning mellan bmkarinflytandet och den 21 Beredningen har inle heller funnit det lämpligt att utvidga denkrets av personer som kan ta emot delegeringsuppdrag. En sädan utvidgningskulle enligt beredningen kunna leda till oklara ansvarsförhållanden. Jag har fidigare (avsnitt2.1.1) framhållit atl del är av stor vikt att bmkarinflytandet sker i formersom är förenliga med den politiska demokratin. Enligt min mening kan enutvidgning av bmkarinflytandet till en rält för brukare atl formellt fattabeslut komma i konflikt med det representativa demokrafiska systemet. Jag ärmot denna bakgrund inte beredd att föreslå sådana lagändringar.