prop · GA03159 · 1986-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1986/87:159 om vissa utgångspunkter för energisystemets omställning 1986/87:159 Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för den åtgärd och det ändamål som framgårav föredragandens hemställan. Avvecklingenav kärnkraften skall vara genomförd . Ekonomiskaoch industriella skäl talar för att vi så snabbt som möjligt sätter igångprocessen att utveckla alternativa energiformer och förbättra hushållningen medenergi. Därför skall arbetet med hushållning och tillförsel av ny energi nustartas. Tillförseln av energi och resultaten av hushållningen avgör när reaktorerkan tas ur drift. Avsikten med utvecklingsprogrammet är att i intervallet1993-1995, med den nya energitillförseln, en reaktor skall kunna tas ur drift.I intervallet 1994-1996 bör vi med denna tillförsel av ny energi ochhushållningens resultat ha kommit så långt att vi skall kunna ta en andrareaktor ur drift. Tillförseln av ny energi och hushållningens resultat avgördock när avvecklingen av reaktorer kan påbörjas. Detarbete som pågår skall bedrivas så att regeringen kan redovisapreciserade förslag fill . 1 1986/87. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , S. , , , , , , , , , , , Lönnqvist Proposition om vissa utgångspunkter för energisystemetsomställning Efterfolkomröstningen beslöt (prop. 1979/80:75, NU 26, rskr 141) attkärnkraften skall vara avvecklad . har därefter, senastvåren 1985, preciserat riktlinjerna för energipolitiken (prop. 1984/85:120, NU30, rskr 362). Enligt riktlinjerna skall landets behov av en billig och säkerenergiförsörjning tryggas genom ett energisystem som i största möjligautsträckning är grundat på varaktiga, helst förnybara och inhemska,energikällor. En effektiv energianvändning och en intensifieradenergihushållning skall främjas. Stränga krav skall ställas pä säkerhet ochomsorg om miljön vid användning och utveckling av all energiteknik. Vihar redan kommit en god bit på väg i den omställning av energisystemet somanges i de av antagna riktlinjerna för energipolitiken. En betydande effekliviseringav energianvändningen har skett inom såväl industrin som hushållen, t. ex. föruppvärmning. Ny teknik, som bl. a. medför att energiinnehållet i de olikabränslena kan utnyttjas bättre, har introducerats på marknaden. Oljans andel ienergiförsörjningen har minskat från till endast (prel.). Utnyttjandet av inhemska bränslen har ökat markant och utgör ca15 % av den totala energiförsörjningen. Riksdagenantog (prop. 1984/85: 127, JoU 28, rskr 275) ett program motluftföroreningar och försurning. Utsläppen var ca 485 000 tonsvaveldioxid och kväveoxider (räknat som kvävedioxid). Enligtprogrammet skall svaveldioxidutsläppen minskas och kväveoxidutsläppenmed fram räknat från den svenska utsläppsnivån år 1980.Omställningen av energisystemet skall givetvis av inom ramen för dennamålsättning. Kärnkraftsavvecklingen innebär bl. a. att ökade krav måste ställaspå effektivare utnyttjande av energiresurserna. För energilillförseln innebäravvecklingen nya förutsättningar för elsystemets fortsatta uppbyggnad,som målet står fast att i så stor utsträckning som möjligt minskaberoendet av importerade bränslen.Kärnkraftsavvecklingen får inte ske på bekostnad av miljön. De Prop.1986/87: 159 elproduktionsanläggningar som skall ersätta käfnkraften måsteuppfylla mycket högt ställda miljö- och säkerhetskrav. Detta kräver såvälansträngningar att finna nya och diversifierade möjligheter till energitillförselsom teknisk utveckling av utrustningar och system. Denomställning av energisystemet som har pågått måste intensifierasinför kärnkraftsavvecklingen. Omställningen måste genomföras på sådant sättatt uppställda välfärdsmäl inte äventyras. Den får inte heller leda till en sädanökning av de relativa energikostnaderna i att vår konkurrenskraftförsämras. Omställningen bör vidare hanteras så att svensk industri kan skapasig en god position för framtiden genom -som i många andra sammanhang - entidig satsning på nya metoder och ny teknik. De erfarenheter som samlas och dennya teknik som utvecklas bör rätt hanterade kunnabli en konkurrensfördel. De åtgärder som behöver vidtas i uppvärmningssystemoch byggnader kan också ge möjligheter att snabbare föra in ny teknik med godamiljöprestanda. Jagvill erinra om att en fortsatt ökad elanvändning leder till ökade kostnader förel när ny produktionskapacitet behöver sättas in. Oavsett vilken typ av nyelproduktion som aktualiseras kommer produktionskostnaderna för denna att varahögre än kostnaden i vårt nuvarande kraftsystem. Detta gäller alla kraftslag,dvs. även kärnkraft om sådan fick uppföras. i Tjernobyl uppdrog regeringen åt rådet förlångsiktiga elanvändnings- och elproduktionsfrågor, energirådet, att motbakgrund av olyckan på nytt pröva de grundläggande frågorna om kärnkraftenssäkerhet m. m. som regeringen gav energirådet uppdraget tillkalladejag en särskild expertgrupp med uppdrag att utarbeta ett underlag för rådetsanalyser. Ordförande i expertgruppen var dåvarande landshövdingen, numeraambassadören, . Ledamöter var generaldirektörerna ,, , , ,statens energiverk, avdelningschefen , statens kärnkraffinspektionoch överdirektören , . Genom expertgruppensattes ett omfattande arbete igång i berörda verk och myndigheter. Expertgruppensverksamhet resulterade i rapporten (Ds I 1986: 11) Efter Tjernobyl,vilken tillsammans med annat material som tagits fram av energirådet har överiämnatslill regeringen. Materialet har remissbehandlats. En sammanfattning avexpertgruppens rapport och av remissyttrandena bör fogas fill protokollet idetta ärende som bilaga 1 och 2. Avexpertgruppens rapport framgår att ingenting nu har framkommit som geranledning att ompröva den tekniska riskbilden vad gäller haverier i svenskareaktorer. Flertalet remissinstanser instämmer på denna punkt i expertgruppensbedömning. De ser därmed inte heller någon anledning att ompröva beslutet omavveckling . Expertgruppenhar studerat förutsättningarna för och konsekvenserna av några alternativ med avveckling snabbare än . - - urdrifttagningav samtliga reaktorer skulle medföra stora Prop. 1986/87: 159 ekonomiskapåfrestningar, risker för leveransstörningar och temporärt kraftigt ökadeutsläpp av svavel- och kväveoxider. Enavveckling av kärnkraften - - skulle medge utbyggnad aversättande elprodukfionsanläggningar, men innebära att kostnadernaför kärnkraftsavvecklingen tidigareläggs och att samhället gör en extra föriustgenom att anläggningar tas ur drift före utgången av sin ekonomiska livslängd.Elpriserna skulle enligt expertgruppen öka markant och detta skulle i sin turdrabba elkonsumenterna hårt. Vissa elintensiva industrier skulle enligtexpertgruppen sannolikt slås ut. Expertgruppenhar även studerat en avveckling som sträcker sig över tiden . Med ensådan omställningsperiod kan en större effeklivisering av elanvändningen skesamtidigt som möjligheten ökar aU utnyttja mottrycksunderiag och utveckla nymiljövänlig och effekfiv teknik. och statens industriverk har i sina remissvar tagit fram ytteriigareunderiag, för att särskilt belysa regionala och sysselsätt-ningsmässigaeffekter av de olika alternativen. Av detta underlag framgår bl. a. att entioårig avvecklingsperiod skulle leda till svåra påfrestningar för delar av densvenska industrin till följd av de mycket kraftiga elprishöjningar somexpertgruppen förutsatte. Påfrestningarna skulle särskilt drabba regioner medredan i dag betydande arbetsmarknads- och regionalpolitiska problem. Jagvill först konstatera att inget avgörande har kommit fram som ger anledning atttidigarelägga den tidpunkt när kärnkraftsavvecklingen skall vara heltgenomförd. De studier av olika avvecklingsalternativ som har gjorts avexpertgruppen visar emellertid att effekterna på samhället i hög grad blir beroendeav den takt med vilken avvecklingen sker. Enavveckling eller skulle kräva stora uppoffringar, bådeekonomiskt och miljömässigt. Detta gäller oavsett om omställningen läggs tidigteller sent fram . , däremot,ökar möjligheterna till successiv anpassning och teknikutveckling. Dettagäller inte minst för den elintensiva industrin. Därigenom skapas även godaförutsättningar för den nya kraftprodukfionen att klara stränga miljökrav. Enlång omställningsperiod innebär vidare att upphandlingen av de nyaelproduktionsanläggningarna och investeringarna i effekfiv utrustning m. m.kommer att spridas över tiden. Härigenom ges svensk industri bättre möjligheteratt svara för en stor del av leveranserna vid de betydande investeringar somblir följden av kärnkraftsavvecklingen. Samfidigt minskar de risker föröverhettning på investeringssidan som skulle uppstå vid en omfattande, snabbomställning. Denhittills förda energipolifiken har varit framgångsrik. Jag anser därför att deenergipolitiska rikfiinjerna i huvudsak även framgent bör gälla. Ekonomiska ochindustriella skäl talar emellertid för att arbetet nu bör intensifieras sä attomställningsperioden kan utsträckas, med bibehållet slutmål att avvecklingen avkärnkraften skall vara helt genomförd . Nyaerfarenheter frän driften av kärnkraftverken i och utom lands kan leda till bedömningen att kärnkraften behöver avvecklas i en 4 Eftersom en sådan utveckling,irite kan uteslutas är del Prop.1986/87:159 också en fördel om anpassningsätgärderna påbörjas tidigtoch genomförs Kämkraftsavvecklingen måste genomföras så att en säkerelförsörjning kan upprätthållas. Detta kräver insatser för såväl elhushållningsom uppförande av nya produktionsanläggningar för el. Tillförseln av ny energi och resultaten av hushållningenavgör när reaktorerna kan tas ur drift. Jag kommer strax att redovisa vissautgångspunkter för mina överväganden avseende insatser för en säkerelförsörjning och en effektiv elanvändning. Avsikten med dessa insatser är atten reaktor skall kunna tas ur drift . bör dessa insatser för tillförsel av ny energi ochhushållning ha givit sådana resultat att en andra reaktor kan tas ur drift. Vid valet av de reaktorer som först skall tas ur drift bör vid sidan av säkerhetsaspekterna - beaktas bl. a. reaktorernas regionalabetydelse för kraftproduktionen, möjligheterna att överföra kraft mellanregioner och de regionala förutsättningarna för att minska elanvändningen. Detär angeläget att snabbt få fram ett underiag som gör det möjligt att taställning till bl. a. dessa frågor. I ett sådant underlag bör belysas desamhällsekonomiska effekterna av olika alternativ. Jag avser att inom korthemställa att regeringen uppdrar åt statens energiverk att senast den 15december 1987 redovisa ett sådant underlag. Den energitekniska utvecklingen sker särskilt snabbt längstvä linjer. Den första gäller miljövänlig förbränningsteknik med högverkningsgrad för kraftverk i storleksordningen några hundra MW. Den andralinjen gäller mindre elproduktionsanläggningar, inte minst kraftvärmeverk, i storieksordningenupp till något eller några tiotal MW med hög totalverkningsgrad, högt elutbyteoch goda miljöegenskaper. Naturgasen har härvidlag gynnsamma egenskaper, men fastbränsleeldadeanläggningar har god utvecklingspotential. kan förgasning av fastabränslen fä stor betydelse. Det är väsentligt att goda villkor skapas för bådautvecklingslinjerna. Det är viktigt att under kärnkraftsavvecklingen utnyttjade kunskaper och erfarenheter som samlas om metoderna för elhushållning, elersättningoch miljövänlig elproduktion. De insatta åtgärderna kommer med hänsyn till denlånga omställningsperioden fortlöpande att behöva ses över. 2 Situationen i kraftsystemet Elförbrukningen inkl. överföringsförluster var ca125 TWh (tempe-raturkorrigerat värde exkl. avkopplingsbara elpannor).Ökningstakten är . Detta innebär att vi för år 1987kan räkna med en årsförbrukning om ca . Ett maximalt utnyttjande avnuvarande kraftsystem innebär att elförbrukningen kan få gå upp till bortåt 145TWh utan att leveranssäkerheten för energi äventyras. Om förbrukningenöverskrider måste dock oljeeldad kraft användas i ökandeutsträckning. Mot denna bakgrund kanleveranssäkerheten för energi i kraftsystemet Prop. 1986/87: 159 för närvarandeanses vara god. Leveranssäkerheten för effekt kraftsystemets förmåga attklara de högsta förbrukningstopparna är mindre. Vid förbrukningstoppen den 12januari 1987 var timmedel värdet drygt 26000 MW. Gränsen för maximalt tillåtenelförbrukning var samfidigt drygt 27000 MW. Marginalen var således liten. Den12 januari var alla kärnkraftblock i drift. Om något av de större blocken hadevarit ur drift skulle det sannolikt blivit nödvändigt att koppla bort vissa elabonnenter (lastbortkoppling). Deförhållanden som rådde uppträder statistiskt sett mycket sällan.Temperaturnivån var för hela landet denna dag ca C lägre än normalt.Dessutom föregicks av en sammanhängande med mycketkallt väder. Detta ledde fill en excepfionellt hög elförbrukningstopp. 3 Prissättningen på el Detär viktigt att den omställning av energisystemet som förestår sker påsamhällsekonomiskt rationella grunder. Förutsättningarna för prisbildningen påelmarknaderna bör vara sådana att både producenter och användare av el fårriktiga signaler om kostnaderna i elproduktionen. Produktionoch användning av el och värme är i hög grad bestämda av redan gjordainvesteringar i produktionsanläggningar samt i befintliga tillverkningsprocesser,byggnader m.m. Elpriserna skall ge förutsättningar för dels ett effektivtutnyttjande av de befintliga investeringarna på produktions- ochanvändningssidan, dels nya investeringar. På elproduktionsområdet är detviktigt att prissignalerna fungerar korrekt, med hänsyn till de storautbyggnadssteg som måste tas när kapaciteten behöver ökas. Energiråvaroroch värme köps och säljs i i princip utan direkt statlig styrning.Detta förhållande gäller även för el. Någon statlig reglering av elprisernasker alltså inte. Undantagsvis har dock elpriserna liksom andra priser temporärt reglerats som ett led i statsmaktemas prisstabili-seringspolitik.Staten har emellertid ett indirekt inflytande över producentprisnivån genomdet avkastningskrav som åläggs . Staten kan också påverka elkostnadenför användarna genom olika skatter och avgifter. Densvenska elmarknaden karaktäriseras således av en frånvaro av direkta statligaregleringar av priset. skiljer sig härvid från flertalet andra länder.I ett internationellt perspektiv anses den svenska elmarknaden fungera väl närdet gäller att effekfivt utnyttja de sammanlagda produktions- och distributionsresursemaoch leverera el med god säkerhet till abonnenterna. Det finns enligt min meninginga skäl att ändra på elmarknadens grundläggande funktionssätt inför de kravpå elsystemet som uppstår under kärnkraftsavvecklingen. Vattenkraftenmed sina låga kostnader svarar för ungefär hälften av den nuvarandeelproduktionen. Kärnkraften svarar för i stort sett denresterande elproduktionen. har internationellt sett en låg kostnadi elproduktionen och en låg prisnivå. Ny elproduktion höjer kost- Prop.1986/87: 159 naderna för den samlade elproduktionen. Déssä kostnadshöjningarslår igenom på priset. Prisstegringstakten blir bl. a. beroende av i vilkentakt och omfattning nya elproduktionsanläggningar behöver las i drift. Enrationell elförsöijning förutsätter att det görs en riktig avvägning mellanenergihushållningsåtgärder och åtgärder för energitillförsel. Hushållningsåtgärderbör vidtas så länge kostnaden för att spara en kilowattimme är lägre änkostnaden för att tillföra en kilowattimme. Om användarna av el genomför dehushållningsåtgärder som från denna utgångspunkt är motiverade kan de framtidaelprishöjningarna begränsas. Investeringari ny kraftproduktion bör göras före urdriftlagningen av kärnkraftverken. Dennuvarande prisnivån på el torde dock vara så låg att sådana investeringar ivissa fall inte är lönsamma. har en prisledande ställning påelmarknaden. Den allmänna prisnivån på el påverkas av bl. a. detavkastningskrav som statsmakterna ålägger . Ettförslag om ny ekonomisk styrning av bereds i . Jagavser att senare förelägga regeringen förslag om en proposition till riksdageni denna fråga. Därvid avser jag bl. a. föreslå ett höjt avkastningskrav påVattenfall. Detta torde enligt min mening leda till en elprishöjning. På såsätt ökar lönsamheten för investeringar i ny elproduktion liksom förenergihushållningsåtgärder. Jagär medveten om att kommande elprishöjningar kan leda fill oskäligt storavinster i företag som äger äldre kraftverk med låga produktionskostnader.Åtgärder med anledning härav bör övervägas. Jaghar framhållit prisets betydelse för producenter och användare av el. Det prissom konsumenten får betala är priset inkl. skatter och avgifter. Jag vill isammanhanget erinra om skatteutskottets uttalanden (SkU 1985/ 86:38, rskr. 364och SkU 1986/87:30) aU en utvärdering av nuvarande principer förenergibeskattningen bör genomföras. Enligt vad jag har erfarit avser chefenför att hemställa om regeringens bemyndigande att tillkallaen kommitté med parlamentarisk sammansättning med uppdrag att utreda frågor omde indirekta skatterna. Energiskattefrågorna kan lämpligen behandlas i detsammanhanget. Eneffektiv elmarknad ger incitament till anpassningsätgärder på såvälanvändnings- som tillförselsidan under den omställning av energisystemet somredan har inletts. Det är angeläget att ökningen av elanvändningen kan hejdasredan under de närmaste åren. När det gäller anläggningar för den ersättandeelproduktion som kommer att behövas vid millen av bör projekteringoch byggande påbörjas . Vid överväganden om lokalisering avdessa anläggningar måste ett flertal faktorer beaktas, bl. a. sysselsättingsaspekterna. Tillgångtill billig och säker energi har varit av stor betydelse för den industriellatillväxten i vårt land. Industrin måste även tillförsäkras den tillgångtill billig och säker energi som är nödvändig för den industriellautvecklingen. Somjag har anfört måste omställningen genomföras på ett sådant sätt att bl. a. uppställda välfärdsmål inte äventyras. De prishöjning ar på el som förväntas kommer dock att innebära 7 påfrestningar för företagmed en stor elanvändning. Sådana företag svarar Prop. 1986/87: 159 för enförhållandevis stor del av industrisysselsättningen i bl. a. Bergslagen ochNorrland, dvs. i regioner som har betydande sysselsättningsproblemfrämst till följd av strukturomvandlingen i industrin. Det finns därför anledningatt noga följa utvecklingen för sådan industri vars överlevnadsmöjligheterpåverkas av priset på el. Det är därvid viktigt att studera de regional- ocharbetsmarknadspolitiska konsekvenserna samt överväga hur detta kan påverkapolitikens inriktning och omfattning. 4 Elhushållning och elersättning Denprishöjning pä el som kan förväntas kommer alt leda viss ökning av investeringarna för elersättning och för effeklivisering avelanvändningen. Detta gäller särskilt användningsområden där el relativt lättkan ersättas med andra energibärare. Deelprishöjningar som sannolikt kommer att inträffa tordedock inte utan andra åtgärder leda till påtagligt minskad elanvändning totaltsett. Det finns flera orsaker till detta, bl. a. osäkerhet om energiprisulvecklingen,organisatoriska trögheter och bristande kunskaper om nya tekniska lösningar, t.ex. inom uppvärmningsområdet. Effektivise-ringsmöjligheterna inom industrinutnyttjas inte heller alltid fullt ut, bl. a. på grund av osäkerhet inomföretagen om de tekniska och ekonomiska förutsättningarna. Statligaåtgärder kommer att behövas för att övervinna trögheter på marknaden. Målet föråtgärderna bör vara att begränsa elanvändningen så mycket som behövs för att viskall kunna genomföra kärnkraftsavvecklingen utan att andra samhällsmål hotas. Jaganser att det är angeläget att klarlägga vilka åtgärder som behövs för attåstadkomma den nödvändiga effektiviseringen av elanvändningen. Jag avser därföratt senare denna dag hemställa om regeringens bemyndigande att tillsätta endelegation för elanvändningsfrågor. Jag går över till att närmare beskrivanågra områden som är betydelsefulla i ett sådant arbete. Möjligheternaatt ersätta elvärme med andra uppvärmningsformer är i hög gradberoende av den tekniska utvecklingen vad gäller nya former för småskaliguppvärmning. Det kan gälla t. ex. ny miljövänlig förbränningsteknik, nyvärmedistributionsteknik och värmelagringsteknik. Vid sidan av utvecklingen avny teknik är också möjligheterna att undanröja olika organisatoriska trögheterbetydelsefulla om elvärmen skall kunna ersättas i så stor utsträckning som ärsamhällsekonomiskt motiverat. Eneffektivare användning av hushållsel och drifiel i bostäder och lokaler börockså eftersträvas. Detta gäller såväl enskilda komponenters användning someffektivare systemutnyttjande vad beträffar bl. a. byggnaders värmebehov ochutnyttjande av olika maskiner, fläktar, pumpar o. d. Deelprishöjningar som kan förutses kommer att ställa ökade krav pä en effektivelanvändning inom industrin. Detta kan bl. a. åstadkommas genom nya tekniskalösningar eller genom att beprövad teknik utnyttjas i nya tillämpningar. Delegationen bör få i uppdrag att utarbeta förstag tillåtgärder på använd- Prop. 1986/87: 159 ningssidan. En utgångspunkt börsjälvfallet vara det arbete som har bedrivits och som pågår inom detta område.Jag har haft överiäggningar med myndigheter och organisationer inomenergihushållningsområdet och företrädare för bl. a. industrin ochfastighetsförvaltning. De samlade erfarenheterna från arbetet med el- ochenergihushållning och rationell elanvändning bör tas till vara. Som exempel påpågående arbete kan nämnas att statens energiverk på regeringens uppdraggenomför en kartläggning av industrins anpassningsmöjligheter införkärnkraftsavvecklingen. I sina förslag bör delegationen särskilt beakta behovet avinformationsinsatser till olika grupper av elanvändare. Delegationen bör redovisa ett första underiagför beslut om programmets utformning. Kärnkraftsavvecklingen innebär att enelproduktionskapacitet om närmare 10000 MW med en möjlig ärlig elproduktion omca gradvis ställs av . Det bortfall av elproduktion somkärnkraftsavvecklingen medför skall så långt det är ekonomiskt fördelaktigtmötas genom minskningar i elanvändningen. Dessa minskningar skall uppnås genom effektiviseringar,konverteringar och andra anpassningsätgärder. Även med en långtgående effekliviseringi elanvändningen torde det dock bli nödvändigt att bygga nya anläggningar förelproduktion. Åtgärderna på elanvändningsområdet får inte fulltgenomslag förrän . Nya elproduktionsanläggningar bör därförbyggas för att säkra elförsörjningen under kärnkraftsavvecklingens förstaperiod. I första hand bör anläggningar för basproduktion byggas. Det nuvarande kraftsystemet har mindre säkerhetsmarginalerför effekt än för energi. Jag förutsätter att kraftföretagen noga följerutvecklingen och vidtar erforderliga åtgärder. En utbyggnad i form avgasturbiner för att möta effektbehovet bör kunna genomföras . För all ny kraftproduktion bör stränga miljökrav gälla. Delånga utbygg-nadstiderna för kraftanläggningar gör att det är angelägel attsnart besluta om sådana utbyggnader. En förutsättning bör vara att deanläggningar som byggs skall kunna ge ett säkert produktionstillskott tillmitten av 1990-ta-let. Del är och övrig kraftindustri som har ansvaretför den erforderliga utbyggnaden av ny baskraft. Jag förutsätter därför attdessa projekterar och bygger nya kraftanläggningar. Jag utgår därvid från attkraftföretagen och kommunerna gemensamt utnyttjar möjligheterna att byggakraft värme. Jag anser det angeläget att möjligheterna till småskaligelproduktion utnyttjas så långt det är ekonomiskt rimligt. Därigenom åstadkomsen utveckling mot ett flexibelt energisystem som tar till vara möjligheternaatt utnyttja lokalt tillgängliga energikällor. studerar f. n.förutsättningarna för att få ett bättre utnyttjande av möjligheterna fill lokal Regeringenhar överiämnat ett förslag om en ändring i el- Prop. 1986/87: 159 lagen tilllagrådet.