prop · GA03151 · 1986-12-31 00:00:00 — Eftersom denna grundlag inte uttryckligen anger vilka hinder som fårställas upp i vanlig lag, är det inte möjligt att utforma en regel i RF påsamma sätt som TF:s. Inte heller finns det underiag för att i detta ärendelägga fram förslag till en uttömmande reglering i RF som skulle ange vilkaslags hindrande åtgärder lagstiftningen bör tillåta. Ett alternativ är dä attrent allmänt tillåta sådana hindrande åtgärder som har stöd i lag. En regel avdetta slag skulle emellertid inte få annan reell innebörd än bestämmelsen i 2kap. 12 § RF om att begränsningar i yttrandefriheten skall lagregleras. Till dessa problem med utformningen av ett förbud i mothindrande åtgärder kommer svårigheten att kunna överblicka vilka konsekvenseren sådan regel skulle få på alla de områden där den skulle vara tillämplig. Rikligt lika stora problem är inte förenade med ettallmänt förbud i som enbart avser förhandsgranskning av yttranden. Men ocksåhär ger grundlagsregelns närmare utformning upphov till problem. En fräga som inställer sig är hur den regel som YFUförordar förhåller sig till de bestämmelser som finns om granskning av brev ochandra försändelser t. ex. från intagna i kriminalvårdsanstalter (25-27 §§ lagen1974:203 om kriminalvård i anstalt). Samma frågeställning uppkommernaturligtvis också när det gäller motsvarande regel i TF. Eftersom det därfrämst är fråga om rätten att granska försändelser lill medieförelag o. d. päde aktuella områdena, finns det större möjligheter för myndigheterna att beaktagrundlagens förbud mot förhandsgranskning än om det är fräga om en regel somtar sikte på alla möjliga slags offentliga framställningar. En annan invändning som kan göras mot utredningsförslagetär att det gör skillnad mellan "offentliga" yttranden och andra. Somjag har anfört i avsnitt 3.2.1 ter sig en grundlagsreglering på tre"nivåer" (en efter mönster av TF, en för "offentliga"yttranden och en för "privata") alltför komplicerad. Utredningen harsom framgått själv i annat sammanhang gett uttryck för samma uppfattning, mendess förslag i den här delen innebär just en sådan (redelning. Ett alternativsom dä kan övervägas är ett allmänt grundlagsförbud mot förhandsgranskning somomfattar alla yttranden oavsett om de är riktade till allmänheten eller inte. Därmedskulle man undgå del gränsdragningsproblem som otvivelaktigt skulle följa av enbegränsning till yttranden som är avsedda att framföras"offentligen". A andra sidan är det svårt alt överblickakonsekvenserna av elt så vidsträckt förbud. Jag vill därför inte förorda ensådan lösning. Det anförda leder mig till den uppfattningen att denifrågasatta grund- 61 lagsregleringenav flera skäl skulle bli mycket vansklig, och dess fördelar Prop.1986/87:151 är uppenbarligen tämligen begränsade. Med hänsyn härtill anser jagmig inte kunna tillstyrka atl det i RF införs en bestämmelse av det slag somYFU har föreslagit. Äsiklsneutralitet vid samhällelig stödgivning Jag har redan tidigare (avsnitt 3.2.2) framhållitbetydelsen av att stat och kommun inle bara avhäller sig frän ingrepp iyttrandefriheten utan också aktivt stöder olika medier, t. ex. dagspressen,bokutgivning, filmer och teater. Det är därvid ett starkt intresse alt detallmänna vid sin stödgivning inle i praktiken hindrar vissa yttranden alt nåoffentligheten, därför att innehållet i yttrandena anses oacceptabelt av detena eller andra skälet. Det är därför en viktig princip atl det allmänna vidstöd lill verksamhet för framförande av framställningar till offentligheteninle ulformar stödet eller fördelar detta så att någon gynnas eller missgynnaspå grund av sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annatliknande hänseende eller på grund av sina ställningstaganden i särskildafrågor. Det är denna princip som YFU vill se grundlagsfäst. Remissyttrandena visar emellertid på en rad svårigheternär det gäller att omsätta denna princip lill en undanlagslös grundlagsregel.En majoritet av de remissinstanser som har tagit upp denna del av YFU:s förslagär kritiskt inställda. Till en böijan ligger det uppenbariigen myckel nära lillhands alt anta atl man från olika häll skulle söka kringgå ell så allmänt påbudom åsiktsneutralilet. För att undvika atl stödja l.ex. rasistiskaframställningar skulle man kanske i praktiken ställa upp olika kriterier förstödet som inte uttryckligen gäller innehållet men som får den effekt somgrundlagsregeln skall hindra. En grundlagsregel av det slag som YFU har föreslagitkommer dessutom lätt i motsatsförhållande till de grundlagsbestämmelser somfinns i 1 kap. 2 § RF och som anger olika mål för den samhälleligaverksamheten, säsom exempelvis att verka för demokratins idéer och tillförsäkramän och kvinnor lika rälligheter. I den mån man från det allmännas sida villge elt särskilt stöd ät framställningar med denna målsättning kan ju stödetinte karaktäriseras som åsiklsneutrall. Det har varit en genomgående strävan ireformarbetet på fri- och rättighetsområdel atl söka undvika grundlags-reglersom slår i konflikt med varandra. Det system för kontroll av författningarsgrundlagsenlighet som finns i värt land är inte avpassat för att lösa den typav konflikter som lätt uppstår om man har grundlagsregler som står i vissmotsättning lill varandra. Enligt min mening ligger del vidare åtskilligt iargumentet att en grundlagsregel om äsiklsneutralitet kan anses överflödig,eftersom del indirekt av RF och TF följer alt principen gäller i all rimligutsträckning. De regler i ämnet som finns i förordningen (1981:409) om statligtstöd till dagstidningar kan på goda grunder anses utgöra bara en bekräftelsepå något som följer redan av TF. En oklarhet som ligger i YFU;s förslag är vad som avsesmed stöd i detta 62 Motiven tyder pä att det är ekonomiskt stöd iform av Prop. 1986/87:151 bidrag, krediter osv. Begreppet stöd fåremellertid anses omfatta också sädant som atl det allmänna ställer lokaler tillförfogande på förmånliga villkor eller att man på andra sätt underlättar förframställningar alt nå offentligheten. För min del anser jag det riktigt atten princip om åsiktsneutralitet skall omfatta stödverksamhet i dennavidsträckta bemärkelse. innebär dock detta att tillämpningsområdetför en grundlagsregel i ämnet blir så obestämt att man kommer i konflikt medprincipen att grundlagsregleringen skall vara klar och otvetydig. Sammanlaget anser jag att invändningarna mot YFU:s förslagi denna del är så betydande att detta inte bör genomföras. Jag vill dockunderstryka att detta ställningstagande inte på något sätt rubbar den neulraliletsprin-cipsom är nedlagd i såväl TF som RF och som har kommit till förfatlnings-mässigtuttryck i bestämmelserna om presstödet. Rätt att inneha informationsbärare m. in. Även om det inte uttryckligen är föreskrivet i TF får detanses följa av grundlagsbestämmelserna om tryckfriheten att rätten att innehatryckta skrifter inle får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl påsådana institutioner som t. ex. sjukhus, militärförläggningar ochkriminal-värdsanslalter. Utsträcks det särskilda grundlagsskyddet för trycktaskrifter lill att omfatta också andra medier kommer motsvarande princip attgälla för dem. I fråga om dessa medier kommer detsamma att bli fallet med sådanapparatur som är nödvändig för att ta del av innehållet i radio-och TV-sändningaroch i ljud- och bildupplagningar. Det är alltså inle möjligt atl utangrundlagsändring förbjuda innehav av radio- och TV-apparater, bandspelare ochliknande teknisk utrustning annat än i de undantagsfall som jag berörde. YFU har föreslagit att den princip som alltså redan kananses ligga i det utvidgade grundlagsskyddet skall komma till uttryck i en nybestämmelse i RF, som också skall avse andra yttranden till allmänheten än demsom omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Förslaget går ul pä atl var ochen gentemot det allmänna skall vara tillförsäkrad rätt alt för privat brukinneha tryckta skrifter, mottagare för eter- eller trädsändningar, ljudupptagningar,upptagningar av rörliga bilder och apparatur för inspelning eller återgivningav sådana upptagningar saml andra föremål avsedda att la emot eller återgeyttranden riktade till allmänheten. Elt relativt fåtal remissinstanser harbehandlat detta förslag, men en majoritet bland dessa ställer sig avvisandetill del. De anser att en generell författningsreglering av rätten att innehainformationsbärare m. m. är både onödig och vilseledande. Också för min del anser jag att YFU;s förslag ger upphovlill en rad invändningar. Som jag redan har berört följer elt betydande skydd redan indirekt av TF på dess utvidgade tillämpningsområde enligt mitt förslag. Det väsentliga i YFU:s förslag får därför anses tillgodosett ulan någon uttrycklig grundlagsregel. Som vissa remissinstanser har anfört skulle den bestämmelse YFU har förordat kunna läsas motsätlningsvis så alt det 63 skullevara tillåtet eller rent av godtagbart att l.ex. begränsa rätlen alt innehadessa för annat än "privat bruk" eller rätten all ha utrustning somanvänds för att ta emot och lagra yttranden som inle riktar sig till allmänheten.Jag har därför gjort den bedömningen all fördelarna hos den föreslagnagrundlagsregeln inle uppväger de nackdelarna. Förslaget avstyrks därför. 3.4 Etableringsfriheten m. m. Mittförslag: Etableringsfriheten grundlagsfästs för de medier som skall omfattas avdet nya grundlagsskyddet. Undantag görs dock för radio och TV. Vissa reglerskall finnas i grundlagen som rör utformningen av koncessionssystem för radiooch TV och som skall stärka yttrandefriheten i dessa. Något förbud införs intei grundlag mot tillståndskrav i fråga om möten och demonstrationer. Utredningens förslag överensstämmer i princip med mitt närdet gäller att grundlagsfästa etableringsfriheten i fråga om de uttrycksformersom skall få elt särskilt grundlagsskydd. Undanlag från etableringsfrihetenskall dock gälla bara för etersändningar. I fråga om trådsändningar föresläsalltså en sändningsfrihet, men denna får begränsas genom vanlig lag om det skerför att främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändelser eller föralt möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som är ensidigtinriktat på våldsframställningar eller pornografiska skildringar. I RF tas införeskrifter som innebär att tillstånd inle får krävas för all fä anordnademonstrationer och allmänna sammankomster. Remissinstanserna: Utredningens förslag har fält ettblandat mottagande. Även om yttrandena är övervägande positiva finnsinvändningar i flera frägor. Vissa remissinstanser uttalar sig till förmän fören friare etable-ringsrätt i fråga om elersändningar. Andra förordar ettkoncessionssyslem även för trådsändningar. Också när det gäller nya regler i RFtill skydd för mötes- och demonstrationsfriheten förekommer olika meningar. Skälen för mitt förslag: TF garanterar varje svenskmedborgare och svensk juridisk person rätten att framställa och sprida trycktaskrifter (4 kap. I § resp. 6 kap. 1 §). I fråga om det tryckta ordet råder medandra ord etableringsfrihet. Den har inle alltid varit självklar. Frän första början ställdes boktryckarkonsten underkontroll av överheten. Kontrollen har i vårt land efter hand givits upp. En avde sista kvarievorna kan sägas ha försvunnit i och med aU skyldigheten att tilllänsstyrelsen anmäla inrättandet av ett boktryckeri avskaffades vid 1976 årspartiella revision av TF. Etableringsfriheten utgör nu en hörnsten iskyddet för tryckfriheten. Den innebär tillsammans med förbudet mot censur attdet allmänna inte kan hindra ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysningsom förmedlas genom tryckta skrifter. Rätten att driva verksamhet för att sprida åsikter ochinformation genom andra medier än tryckta skrifter har också elt visst skyddi grundlag genom Prop. 1986/87:151 regler i RF (se avsnitt 2.1). Utöver dessaregler innehåller lagstiftningen inte några särskilda garantier för frihetenför svenska medborgare och svenska juridiska personer alt driva verksamhet somgår ut på att sprida åsikter och information till offentligheten genom andramedier än tryckta skrifter. På ett undanlag när finns å andra sidan inte hellernågra regler om tillståndstväng. Undantaget avser radioprogram enligtradiolagen (5 § m.fl. lagrum som paragrafen hänvisar till). Också på etl annat,närbesläktat område finns föreskrifter om krav pä tillstånd för att fä meddelasig med allmänheten. Jag tänker dä på allmänna sammankomster på allmän plats (3§ lagen om allmänna sammankomster). YFU föreslår att var och en skall i grundlag tillförsäkrasrätt gentemot det allmänna alt framställa och importera ljudupptagningar ochupptagningar av rörliga bilder samt att sprida sädana upptagningar blandallmänheten. Samma rätt skall gälla i fråga om trådsändare, mottagare för eter-eller trädsändning samt apparatur för inspelning eller återgivning avljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Var och en skall vidaretillförsäkras rätt gentemot det allmänna att bedriva verksamhet för offentligtframförande av sceniska framställningar, trådsändningar lill allmänheten,offentlig visning av filmer och videogram, offentlig uppspelning avljudupptagningar samt utställningar. Också i fråga om rätlen att anordna mölenoch demonstrationer föreslås att grundlagsskyddet skall stärkas genom att delinle längre skall vara möjligt att kräva tillstånd för allmänna sammankomster. Av mina ställningstaganden i avsnitt 3.2.1 följeratt jaginte har anledning atl här gå närmare in på frågan om etableringsfrihet när detgäller sceniska framställningar och utställningar i vidare män än dessa berörsav frågan om elt stärkt grundlagsskydd för möten och demonstrationer. När jag nu skall redogöra för mina överväganden ianslutning till YFU;s förslag behandlar jag först ljud- och bildupptagningaroch därefter radio och TV. Avslutningsvis tar jag upp skyddet för mölen ochdemonstrationer. I likhet med YFU och remissinstanserna anser jag att delsärskilda grundlagsskydd, som efter mönster av TF bör gälla för filmer,videogram och fonogram, bör innefatta också en etableringsfrihet. Produktionenav filmer, videogram och fonogram sker pä elt sätt som i det här sammanhangetkan sägas nära överensstämma med framställningen av tryckta skrifter. Någraskillnader som kan motivera atl dessa medier inte skulle omfattas av engrundlagsfäst etableringsfrihet kan inte anses finnas. Det är självklart avvärde från yltrandefrihetssynpunkt att det införs en rätt att framställa ochsprida ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder. En motsvarandeetableringsfrihet bör finnas i fråga om offentlig visning av rörliga bilder ochoffentlig uppspelning av ljudupptagningar. Till skillnad från YFU anser jag atl del inte bör angessärskilt i grundlagslexlen att etableringsfriheten omfattar också rätten att importera 65 5 1986/87. ljud- ochbildupptagningar och viss apparatur. Några bestämmelser i /87:151 somuttryckligen ger en motsvarande rätt på tryckfrihetens område finns Detmåste emellertid anses följa av det skydd TF ger att det allmänna inte fårhindra framställning och spridning av tryckta skrifter genom atl t. ex.förbjuda import av sådana skrifter eller av tryckeriutrustning. därförenligt min mening onödigt atl beträffande de andra medier som ges ettsärskilt grundlagsskydd införa regler om en sådan rätt. skulle dessutom kunna vålla den missuppfattningen attnågon motsvarande rätt intefinns på tryckfrihetens område. Som jag har nämnt i avsnitt 3.2.1 skiljer sig villkorenför yttrandefriheten i fråga om radio och TV frän vad som gäller för övrigauttrycksformer genom att det inte råder någon etableringsfrihet beträffandesändningar lill allmänheten. Huvudregeln är att regeringen bestämmer vem somhar rätt atl sända radioprogram i rundradiosändning frän sändare här i landet(5 § radiolagen, 2 § lagen om radiolidningar och I § lagen om rundradiosändningav finländska televisionsprogram). I andra fall ger en förvaltningsmyndighettillstånd till rundradiosändningar (3 § lagen om lokala kabelsändningar och 2 §närradiolagen). Det koncessionssystem som sålunda gäller har sin grund inödvändigheten av att fördela utrymmet för sändningar i etern. hardet funnits en önskan att låta den centrala radio- och TV-verksamheten handhasav ett enda företag i allmänhetens tjänst (prop. 1966; 149 s. 29). Denna önskantorde också vara orsaken lill alt reglerna i radiolagen har gjorts tillämpligaäven på sändningar av radioprogram till allmänheten genom träd. De ändringar iradiolagen som gjordes för att möjliggöra alt radio- och TV-verksamheteni skulle kunna bedrivas av fyra programföretag inom har inte rubbat detta grundläggande förhållande (jfr prop.1977/78:91 s. 162). Även i fråga om andra sändningar än sådana som kan räknaslill den centrala radio- och TV-verksamheten gäller koncessionssystemet. Närdet angår elersändningar har funnits behovet av att fördela tillgängligtutrymme. Bakom kravet på tillstånd för lokala kabelsändningar liggerbedömningen att ett sådant system ger bättre förutsättningar för en vidyttrandefrihet (prop. 1984/85; 199 s. 28). När man vill införa ett grundlagsskydd för vissa medier,vilket skall utformas efter mönster av TF, måste det finnas mycket starka skälför alt man skall göra avsteg från de grundläggande principerna i dettryckfrihets-rättsliga regelsystemet. En av dessa grundläggande principer äretableringsfriheten, och det är därför viktigt all noga överväga om man bör hakvar del koncessionssystem i fråga om radio- och TV-sändningar som gäller.Eftersom förutsättningarna i praktiken är ganska olika för eter- ochtrådsändningar, börjar jag med att diskutera vad som bör gälla elersändningarnaför att sedan ta upp trådsändningarna. Som YFU konstaterar är en oinskränkt etableringsfrihet för etersändningar en omöjlighet på grund av att utrymmet i etern är begrän- 66 Någon form av eiableringskonlroll är därför enligtmin mening ofrån- Prop. 1986/87:151 komlig, oavsett om det gälleretersändningar som avser hela landet eller bara delar av detta. Den remisskritiksom förekommer mot YFU;s förslag om elt undantag från etableringsfrihetenbeträffande etersändningarna jävar inte denna uppfattning eftersom kritiken ärprincipiell. Den går huvudsakligen ut på att de regler som skyddarnyhetsförmedlares och opinions-bildares verksamhet i massmedieföreiagen börbalanseras av en etableringsfrihet som ger konkurrerande röster möjlighet attgöra sig hörda. Som jag närmare skall gä in på när jag behandlarträdsändningarna anser jag emellertid att man inte bör fästa överdriven viktvid motsatsförhållandet mellan etableringsfrihet och koncessionssystem. Någonmera djupgående kritik i sak av det sätt på vilket etermediet har tagits ibruk i vårt land har inte heller kommit fram i lagstiftningsärendet. För anser jag del därför inte befogat att avvika från det som YFU harföreslagit på denna punkt. Jag ansluter mig alltså till ståndpunkten att de nyagrundlagsreglerna bör tillåta ett system med krav på koncession företersändningar. I enlighet med en under remissbehandlingen framförd synpunktbör dock detta undantag frän etableringsfriheten framgå av en uttryckligbestämmelse i lagtexten, och inte - som utredningen har föreslagit - endast avatt etersändningarna har utelämnats vid uppräkningen av de uttrycksformer somomfattas av etableringsfriheten. YFU har inte föreslagit några särskilda grundlagsreglersom ställer krav på hur elt koncessionssystem för etersändningarna skall varautformat. Eftersom jag anser det viktigt att yttrandefriheten ges etl så starktgrundlagsskydd som möjligt, kommer jag strax att behandla frågan om sådanaregler. har etersändningarna varit den mestbetydelsefulla formen för sändning av radio och TV. Vid sidan av dem förekommeremellertid också trådbundna sändningar. Den tekniken utvecklas nu snabbt. Tillskillnad från vad som kanske kan anses ha gällt tidigare är det därför numerainte utan vidare naturligt att behandla trådsändningarna på samma sätt sometersändningarna. Som YFU har påpekat består frågan om etableringsfrihet förtrådsändningar i realiteten av två delfrågor. Den första rör rätlen attanlägga elt ledningsnät för sådana sändningar. Den andra avser rätten altbedriva verksamhet för sändning i ett nät. Den som vill anlägga ett irådnäl måste beakta åtskilligaförhållanden för att kunna genomföra företaget. Han kan behöva tillgång lill annans mark, enskild eller allmän. Hänsyn lill bebyggelseplanering, försvarssynpunkter, den allmänna samfärdseln osv. kan också behövas. Förutsättningarna för anläggandet av ett ledningsnät kan följaktligen vara beroende av regler i olika lagar, t. ex. jordabalken och byggnadslagstiftningen. Men något sär skilt tillstånd att anlägga ett trådnät behövs inte. I den bemärkelsen råder alltså etableringsfrihet . Någon grundlagsregel till skydd för denna etableringsfrihet har inte föreslagits av YFU. Inte heller massmedie kommittén, som senare behandlat samma fråga i betänkandet (SOU 1984:65) Via satellit och kabel, har föreslagit någon särskild lagstiftning 67 om rättenatt anlägga trädnäl. Jag ser mig nu inte ha anledning att vidare gå Prop.1986/87:151 in på det ämnet. Dagens teknik och säkerligen än mer morgondagens gerstarkt ökade möjligheter att sända pä tråd. Samma tekniska skäl mot ensändningsfrihet i trådmediet föreligger därmed inte som i fråga ometersändningarna. YFU har mot bakgrund av detta förhållande föreslagit attvarje svensk medborgare eller svensk juridisk person gentemot det allmännaskall vara berättigad att bedriva verksamhet för sändning till allmänheten avljud, bilder eller text genom tråd. Sändningsfriheten är dock inte utanundantag. Den får enligt förslaget begränsas genom föreskrifter i vanlig lag,om dessa syftar till att främja allmänhetens tillgång till sändningar avdagshändelser eller att möjliggöra ingripanden mot fortsalt sändning av ettutbud som är ensidigt inriktat på väldsframställningar eller pornografiskaskildringar. Dessa begränsningar i sändningsfriheten skall vara tillåtna föratt säkra möjligheter att fullgöra sin funktion sompublic-service-företag, dels genom att tillåta regler som förhindrar altSveriges genom avtal mellan andra parter utestängs frånatl sända vissa evenemang av dagshändelse-karaktär, dels genom all tillåtaregler som garanterar alt koncernens rikstäckande programutbud förmedlas ocksåvia tråd. Begränsningarna skall också möjliggöra all den som har begagnatsändningsfrihelen till att distribuera ett ensidigt utbud av våldsskildringaroch pornografi fråntas sin rätt alt sända. Bland remissinstanserna råder delade meningar beträffandeYFU:s förslag om sändningsfrihet i fräga om trädmediet. I flera av yttrandenaframhålls atl frågan inte borde bedömas innan resultatet avmassmediekommii-téns vid tiden för remissbehandlingen pågående utredningförelåg. 1 övrigt är åsikterna ungefär jämnt fördelade mellan dem som är föroch dem som är emot ett koncessionssystem för trådsändningarna. har numera slutfört sitt uppdrag genomalt avge det nämnda betänkandet Via satellit och kabel. På grundval avbetänkandet har regeringen lagt fram prop. 1984/85; 199 om radio- och TV-sändningari kabelnät. I propositionen föreslogs att lokala kabelsändningar i principskulle kräva tillstånd. godtog denna princip när den beslutade lagenom lokala kabelsändningar (KU 1984/85:37 s. 13, rskr. Regleringen därbygger på massmediekommitléns förslag. I propositionen anslöt sig föredragandestatsrådet i allt väsentligt till kommitténs argumentering för ettkoncessionssystem (prop. 1984/85; 199 s. 28). I en sammanfattande bedömning framhöll kommittén att detskulle komma att kunna uppstå trängsel också i kabelnäten även om dessabyggdes ut. Skillnaden i förhållande till del utrymme som kan användas förelersänd-ning skulle inte komma att bli så stor att den kunde anföras som skälför sändningsfrihet i trådsändning. Kommittén ansåg vidare bl. a. alt en fri sändningsrältgentemot det allmänna skulle ge nätägaren en monopolställning som i praktiken kunde begränsa yttrandefriheten och yttrandemöjligheterna avsevärt.