prop · GA03148 · 1986-12-31 00:00:00 — 1.3 Fullmäktige i riksbank Fullmäktige delar den uppfattning som förs fram ibetänkandet att man i princip kan godta koncernbildningar av det slag som äraktuellt. En förutsättning bör dock vara alt koncernens verksamhet kankringgärdas med betryggande skyddsregler. Fullmäktige delar också uppfattningenatt en lagstiftning - om än av provisorisk karaktär krävs för alt uppnårimlig balans i konkurrensförhällandena mellan traditionella och andrabankkoncerner och för att utsträcka skyddsreglernas tillämpning i icke-traditionella koncerner. Konstaterandet i belänkandet att det saknas bestämmelser ibanklagstiftningen som inskränker möjligheten lill missbruk av inflytelserikaägare synes enligt fullmäktiges mening överdrivet. De nya koncernerna kan nämligeninle arbeta som vanliga koncerner ens med nuvarande lagstiftning.Skyddsreglerna i banklagstiftning och övriga lagar för finansinstitutinskränker väsentligt koncernledningens direklivrält. Utöver de bestämmelsersom redovisas i belänkandet kan nämnas de vikliga bestämmelserna i 7 kap 16 §och 8 kap 15 § förslaget lill bankakliebolagslag. Motsvarande bestämmelser iden gällande banklagen har i praxis ansetts utgöra hinder för en bank som ingårsom dotterbolag i en koncern att i koncernens intresse vidta åtgärder som inteåtminstone på lång sikt är till fördel för banken själv. Här kan också hänvisastill de röstbegränsningar som finns i affärsbankernas bolagsordningar. Detfinns också andra regler i banklagstiftningen som inskränker stora ägareslegala möjligheter alt missbruka sitt inflytande i banken. När det exempelvisgäller önskemål från en stor ägare om myckel stora krediter har banken att tahänsyn lill reglerna om kredilprövning i 2 kap. bankrörelselagen. I belänkandet uttalas farhågor för alt en bank skullekunna känna sig tvingad alt finansiellt stödja ett systerförelag med belalningssvårigheter,exempelvis genom att man tar över en dålig och osäker kreditstock lill banken.En sådan överföring kan dock enligt 2 kap. 3§ bankrörelselagen inle genomförasulan vidare. Banken kan nämligen endast förvärva fordringar om banken självvid förvärvstillfället hade kunnat bevilja krediter. Också när det gäller tillsynen finns det redan i dagavsevärda möjligheter lill ingripande i fall där ägarinflytande missbrukas. Bankinspektionen skall nämligen se till att en bank inte bara följer lagar, andra författningar, bankens stadgar och av bankstämma eller styrelse meddelade bestämmel ser. Inspektionen skall också i övrigt med uppmärksamhet följa bankens verksamhet för alt hålla sig underrättad om förhållanden som kan inverka 42 pä enbanks säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund utveckling av Prop.1986/87:148 bankverksamheten. vill med kraft understryka attnäringsverksamhet måste få drivas med konsekvens och rimliga möjligheter tillförutseende. Man får inte förbise att bakom de lagtekniska diskussionerangående främst banklagstiftningen som förs ligger en mycket omfattande ochför hela samhället ekomomiskt mycket väsentlig verklighet. Det är inteförsvarbart all arbeta med ett provisorium som kan innebära att de legalaförutsättningarna för viss verksamhet kan komma alt helt förändras inom mycketkort tid. Detta kunde också vara till nackdel för de skyddsintressen som börbeaktas. Den logiska konsekvensen av dessa invändningar är närmast alt denremitterade promemorian inte läggs till grund för någon provisorisk lagstiftningulan att i stället kreditmarknadskommitténs förslag avvaktas. Emellertid har ipromemorian också anförts skäl som talar för en snabbt genomförd lagstiftning.Om därför en sådan nu kommer lill stånd, måste enligt bankföreningen bankernaoch övriga kreditinstitut ha rätt alt utgå från att vad lagstiftaren beslutar idetta ärende inte blir något som efter ändras, med deölägenheter som det innebär. Svenska sparbanksförenigen anser sig inte kunna tillstyrkaförslaget med en "tillåtande" lagstiftning. En så omfattandeförändring som föreslås bör inte införas ulan all man avvaktar kreditmarknadskommitténsslutbetänkande. Om så ändå sker finns två vägar att gå. 1) fastställer i en temporär lagstiftningförbud mot i det remitterade förslaget angivna finansiella koncerner. 2) Regeringen gör det fullt klart för marknaden ulanatt någon särlag- stiftning skapas - att kreditmarknadskommittén enligt sina direktiv be handlar just denna fråga saml att statsmakten har full frihet att inskrida med den lagstiftning den finner lämplig. Aktörerna på kreditmarknaden skulle därför få agera på egen risk lill dess en lagstiftning av permanent karaktär tillkommit efter det att kreditmarknadskommittén lagt sitt slutbe tänkande. Föreningenframhåller vidare att det inte kan vara rimligt att efter en snabbutredning, där bl. a. viktiga aspekter inte kunnat belysas, och efter en synnerligen kort remisstid regeringen lägger det remitterade förslaget till grund för lagstiftning och därigenom i själva verket legitimerar GOTA- modellen. Föreningen anser vidare att om lagstiftning sker enligt det remit terade förslaget sä kommer ett flertal andra koncerner av GÖTA-lyp all bildas. Föreningen erinrar också om att lagstiftning enligt betänkandets förslag skulle innebära elt outrett och snedvridande ingrepp i konkurrens situationen på kreditmarknaden, sparbanker och föreningsbanker till nack del eftersom dessa inle har möjlighet att skapa motsvarande koncernbild ningar. Föreningenvill i första hand förorda det ovan angivna alternativ som Prop.1986/87:148 innebär att ingen särskild lagstiftning tillskapas, i avvaktan på kreditmarknadskommitténsslutbetänkande. Föreningen kan även acceptera en lagstiftning som enbarttemporärt förbjuder koncernbildning av angivet slag. Föreningen avstyrker bestämt att det remitterade förslagetläggs lill grund för lagstiftning. 1.6 föreningsbankers förbund (SFF) Deparlementsförslaget är provisoriskt i avvaktan påresultatet av KMKs betänkande. Det innebär att den s.k. fårlegalt tillstånd tills vidare. SFF kan emellertid knappast tro annat än all eltprovisoriskt tillstånd av denna typ måste permanentas i någon form. Att i eltsenare skede helt byta fot och därmed kullkasta verksamhetsförutsältningarnaför lär knappast vara möjligt. Därmed har KMK knappast möjlighetall i denna del senare komma med förslag i överensstämmelse med direktiven.Även en provisorisk lagstiftning i frågan torde således i praktiken läsahandlingsmöjligheterna för framtiden. Förslaget tar endast sikte på bankaktiebolag. Sparbankeroch föreningsbanker kan inte nu få tillgång till en organisationslösning sommöjligen kan visa sig vara utomordentligt värdefull för de bankaktiebolag somberörs. Detta kan i sig innebära konkurrensnackdelar. Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till densynnerligen korta remisstiden som inte möjliggjort överväganden och internförankring i erforderlig utsträckning - kan förbundet inle tillstyrka ens ettprovisoriskt förslag om att bank skall kunna ingå i finansiella koncerner.Detta innebär dock inte någon kritik mot den tekniska lösningen i förslaget. Den svenska kredilmarknaden har under de senaste årenförändrats radikalt. Det är viktigt att lagstiftningen inte förhindrar denkreativitet som utvecklar marknaden i positiv riktning. Den nu föreslagnalagstiftningen, som sammanhänger med GOTA-gruppens tillskapande, syftar tillett säkerställande av atl verksamhet i sådana koncerner bedrivs under kontrollerbaraformer. Mot denna bakgrund finner börsstyrelsen - från de synpunkter styrelsenhar att beakta - att den föreslagna provisoriska lagstiftningen kan godtas. Börsslyrelsenutgår från atl de föreslagna bestämmelserna som innehåller omfattandedispensmöjligheter för regeringen och vars materiella innehåll därför lill alladelar inle kan överblickas - kommer atl gälla endast iavvaktan på ställningslagande lill kreditmarknadskommitténs slutbetänkande. 1.8 i (LO) LO tillstyrker förslaget att en provisorisk lagstiftningför bankkoncerner genomförs från den . Innehållet i denna bör dock på väsentliga punkter gå längre än som föreslås i utredningen. Skälet härtill är atl det 44 finns fierproblem än de som just nu aktualiseras av planerna på atl bilda en Prop.1986/87:148 finansiell holdingbolagskoncern, GOTA-gruppen. som detkan förutses att kredilmarknadsutredningen och t. ex. ägareutredingen kommeratt ta avsevärd ytterligare tid i anspråk. Det ligger enligt föreningens mening ett visst värde i attorganisationen på kreditmarknaden inle ändras alltför abrupt och föreningenfinner därför att övervägande skäl talar för att en provisorisk lagstiftningtrots allt genomförs. Denna bör utformas så att den skapar en rimlig grad avkonkurrensneutralitet mellan den traditionella bankkoncernen och andrafinansiella koncerner. 1 det anförda ligger atl det finns en möjlighet, som intebara är teoretisk, att förutsättningarna för kreditinstituten kankomma att ändras igen, nämligen som ett resultat av kreditmarknadskommitténsförslag. Det är i princip otillfredsställande att man nu på"offentligrättslig" väg bidrar till uppkomsten av en ordning varsframtid är oviss, även på ganska kort sikt. innehåller det nu rådandesystemet en del egendomligheter, t. ex. de facto-förbudel för de bankägdafinansbolagen alt ge direklkrediter till privatpersoner (bortsett från kontokort).Ett par av dessa anomalier föreslås undanröjda genom den provisoriskalagstiftningen. Man har därigenom enligt föreningens uppfattning nått entillfredsställande balans mellan inslitutsgrupperna, och någon omvälvning avkreditmarknaden i strukturell mening torde inle vara alt vänta som en följd avförslagen i denna promemoria. Skulle en framlida ordning innefatta elt förbudmot bank-holdingbolag torde därför de negativa effekterna av en nu i hastgenomförd lagstiftning bli begränsade. I betänkandet påpekas att finansiella koncerner av dentyp, som här diskuteras, förekommer utomlands. Organisationsformen kan innebärafördelar genom att resurser och specialistkompetens på kredilmarknadens olikadelar sammanförs. skulle på detta sätt kunna få en ökadkonkurrenskraft inom såväl det traditionella bankområdel som inom övrigafinansiella områden. I delta sammanhang vill kommittén framhålla att detförslag, som den håller på med att utarbeta, går ut på en sådan reformering av lagstiftningen om banker och dessas dotterförelag (bl. a. kreditmarknadsbolag) alt de fördelar, som enligt promemorian kan uppnås i finansiella koncerner, också skall kunna vinnas i traditionella bankkoncerner, d. v.s. koncerner där en bank är moderbolag. a. mot denna bakgrund får bedömas beho vet framledes av finansiella holdingbolag. Kommittén vill ä andra sidan framhålla att utgångspunkterna för fastställande av företagspolicy och koncernstyrning kan bli annorlunda i en traditionell bankkoncern än i ett finansiellt holdingbolag. När det gäller optimering av verksamheten kan således olika synsätt göra sig gällande i de skilda företagsformerna. valetav företagsform bör det mått av effektivitet, som man på ägarhåll Prop.1986/87:148 anser sig kunna uppnå i respektive företagsform, få vara avgörande.Samtidigt bör upprätthållas en strikt organisationsneulralitet, så tillvidaatt lagstiftningen inte får gynna den ena organisationsformen framför denandra. En annan bärande tanke bör vara att det svenska banksystemets soliditet intefår minska. Vid en internationell jämförelse framstår det svenska bankväsendelssoliditet inte som hög. Förall hindra en okontrollerad omstrukturering av kredilmarknaden, som iväsentliga avseenden kan komma att sätta banklagstiftningen ur spel, anserkommittén även för sin del att en provisorisk lagstiftning bör genomföras.Kommittén är beredd att godta att denna utformas i huvudsaklig överensstämmelsemed de förslag som framlagts i promemorian med vissa ändringar och tillägg. Enutvecklig mot finansiella koncerner kan leda till en omfattande omstruktureringav den svenska kreditmarknaden. Det är enligt inspektionens mening uppenbart atlde problem som koncerner av ifrågavarande slag kan ge upphov till måste få sinlösning innan dessa former för finansiell verksamhet får allmän utbredning. Inspektionenkan ansluta sig till vad som sägs i promemorian om behovet atl nu införa enprovisorisk lagstiftning innebärande att en bank får ingå i en koncern somdotterföretag endast om moderföretaget är en bank. Med hänsyn lill att dennödvändiga belysningen av problematiken på området kommer att lämnas av kreditmarknadskommitténsenare ligger det närmast lill hands all den provisoriska lagstifningenfår lill syfte alt t. v. frysa de nuvarande förhållandena. Del skulle innebäraatt - i motsats lill promemorieförslaget något undantag från den nämndaregeln inte skulle fä lämnas för nya koncerner och att provisoriska tillsyns-och kontrollregler av det slag som finns i promemorieförslaget skulle gällaför de koncerner som finns, när lagstiftningen träder i kraft. Dåtiden blivit knapp har i väntan på kreditmarknadskommitténsresultat föreslagit en provisorisk lagstiftning för finansiella koncerner. Enprovisorisk lagstiftning på detta område är dock inte tillfredsställande. TCOtillstyrker emellertid att en provisorisk lagstiftning av föreslagen inriktninginförs i väntan på kreditmarknadskommitténs förslag så att finansiellakoncerner regleras i lag. Vadsom anförts i promemorian ger ej vid handen att läget skulle vara så allvariigt, att en provisorisk lagstiftning nu måste tillgripas. Organisatio nerna anser det principiellt betänkligt att tillfälligt lagstifta i ett ämnesom 46 skall bli föremål för lagstiftarens meraingående överväganden. 1986/87:148 Vi kan inte se att några väsentliga olägenheiei'skulleföranledas av att avvakta det slutliga kommittéförslaget. Det kan i ställetbefaras att de regler som kan komma att antas i all hast ulan mera ingåendeöverväganden på elt olyckligt sätt skulle föregripa det slutliga resultatet avkreditmarknadskommitténs arbete. 1.14 Svenska revisorsamfundet (SRS) Provisoriska lagstiftningsåtgärder bör enligt samfundetsmening så långt som möjligt undvikas, inte minst för all göra lagstiftningenmer överskådlig. En ytterligare anledning är all beredningen av lagstiftningsärendetav nödvändighet ofta måste ske med stor skyndsamhet vilket kan medföra att deti den praktiska tillämpningen kan komma atl påvisas icke önskvärda följder avlagstiftningen som sedan inle åtgärdas. Detta är särskilt allvarligt då detinte är ovanligt att provisoriska lagstiflningsätgärder förlängs ellerpermanentas, öm vissa förutsättningar är uppfyllda kan det i enstaka fall dockvara motiverat att överväga en provisorisk lagstiftning. I det nu aktuella fallet med finansella koncerner medanknytning till bankverksamhet finner samfundet att starka skäl talar för någontyp av reglering som säkerställer alt de speciella skyddsintressena tillgodosesi bankverksamheten. planeras större strukturella förändringar påkreditmarknaden. Mot denna bakgrund och då frågeställningarna är omfattandesamt fordrar ingående överväganden är samfundet berett tillstyrka atlprovisoriska regler införs i avvaktan på ett ställningslagande med anledning avkreditmarknadskommitténs förslag. Den provisoriska regleringen måste dockinskränkas till alt enbart omfatta de oundgängligen nödvändiga bestämmelserna.Samfundet är därför inle berett att nu tillstyrka en permanent reglering pågrundval av övervägandena i betänkandet. arbete bör istället avvaktas. Såsom beskrivs i departementspromemorian har utvecklingenav kreditmarknaden såväl i som utomlands medfört en ökad bredd i olikafinansiella institut. Denna utveckling är, liksom i andra branscher inomnäringslivet, ett led i en effeklivisering av verksamheten. Det är viktigt iall verksamhet atl sådan förnyelse fortlöpande kan ske, eftersom effekliviseringmedför stora ekonomiska vinster, inte minst för de olika kreditinstitutenskunder. En lagstiftning om finansiella koncerner måste vara sådanatt den inte hindrar fortsatt utveckling bl. a. på basis av den internationella utveckling en. Inget säger att just de ambitioner när det gäller sådana koncerners organisation som framgår av promemorian kan eller bör vara bestämman de för framtiden. En eventuell lagstiftning måste således ge utrymme för fortsatt utveckling och effeklivisering. bör dock givelvis en lagstiftning vara sådan att de skyddsiniressen som rimligen bör beaktas också blir tillgodosedda. Mot bakgrund av denallmänna uppfattning som framgår av inledningen Prop. 1986/87:148 kanföreningen godta en provisorisk lagstiftning om finansiella koncerner. 2 Huvudregeln och möjligheterna till dispens från denna Avförarbetena framgår att regeringen förutsätts inte ge någon dispens från huvudregeln,om moderföretaget är ett industriföretag eller annat företag med en verksamhetsom är oförenlig med bankverksamhet. Dispens, heter det vidare, bör inte hellerförekomma om det inom konernen ingår dotterföretag eller finns intressen iföretag med verksamheter som inte går alt förena med en banks. Bankinspektionendelar uppfattningen att som en förutsättning för avsteg från huvudregeln börgälla att det i koncernen eller intresseföretag inte drivs verksamhet som integår att förena med en banks. För den ena av de aktuella koncernerna, ,gäller att den med förslaget inle torde kunna få dispens. Bankinspektionenläser emellertid förslaget så all det är möjligt för koncernen att få dispensunder förutsättning att den under en övergångslid anpassar sin verksamhet.Inspektionen utgår frän alt övergångstidens längd fastställs så, att ställningstagandetill en definitiv lagstiftning hinner göras innan övergångstiden gått ut. 2.2 Hovrätten över och Hovrättenansluter sig lill den föreslagna huvudregeln. Däremot anser hovrätten att denföreslagna möjligheten för regeringen att medge dispens är alltför långtgående.De kriterier som uppställs för att erhålla dispens från huvudregeln måste tillledning för den sökande och av rättssäkerhetsskäl anges i lagtexten och inleenbart i motiven. Än mindre kan det vara rimligt alt lägga viktigaprincipfrågor enbart i regeringens hand. Hovrätten har den uppfattningen attett dylikt dispensförfarande överhuvud inte är förenligt med regeringsformensbestämmelserom normgivningsmakten. Medhänsyn lill alt del här är fråga om en provisorisk lagstiftning är det nödvändigtatt belysa bl. a. huruvida lagstiftaren anser att en beviljad dispens skallvara tidsbegränsad, om den skall kunna sägas upp och i så fall vilkenuppsägningstid som skall gälla. Hovrättenefterlyser vidare svar pä frågan vilka följder den föreslagna lagstiftningen får för redan bildade industriella och finansiella koncerner vari bank ingår som dotterbolag. Detta är desto mera anmärkningsvärt som det redan finns en industriell koncernbildning av sådan typ och en finansi ell koncern är under bildande. Av uttalanden i pressen framgår att kredit marknadskommittén inte är främmande för att föreslå en retroaktiv lag stiftning. Detta belyser på ett oroväckande sätt vanskligheten av att tillgri pa en provisorisk lagstiftning i nuvarande skede. 2.3Fullmäktige i riksbank" Prop. Reglerna i sin nuvarande utformning skulle i en koncern, ivilken bank ingår som dotterbolag, gälla moderbolaget och är alltså inte applicerbarapå de "egentliga" ägarna. Fullmäktige utgår från att de föreslagnabestämmelserna i 1 kap. 5§ bankaktiebolagslagen implicerar en utvidgning avtillämpningsområdet till att även omfatta ägarna till moderbolaget i koncerneni fråga. Även om det i promemorian saknas en mer ingående bedömningav hur långt gällande bestämmelser räcker för alt tillgodose de skyddsintressensom finns att bevaka och de krav pä konkurrensneutralitet som föreligger,finner fullmäktige det ändå upppenbart att den föreslagna lagstiftningen tillförså väsentliga element att den bör införas. Trots att förhållandena inom enfinansiell koncern med bank eller banker som dotterbolag till följd avbanklagstiftningens bestämmelser, som tidigare nämnts, avviker åtskilligt fränförhållandena inom en vanlig koncern, måste det enligt fullmäktiges meninglikväl anses vara en allvarlig brist alt ett faktiskt inflytande kan utövas aven koncernledning som inte själv är underkastad banklagstiftningensskyddsbestämmelser. Vidare är det en allvarlig brist alt det allmänna inte kaninverka pä koncernens sammansättning och att kraven på säkerhet och sundhetinte kan göras gällande inom koncernen i dess helhet. Fullmäktige lägger således stor vikt vid att denföreslagna lagstiftningen, förutom att bättre tillgodose skyddsintressena, germöjlighet att motverka uppkomsten av en hävstångseffekl genom upplåning imoderbolaget. Genom tillståndsprövningen kan också verksamhetsregler utformasi nära överensstämmelse med dem som gäller för traditionella bankkoncerner. Fördelningen av ägandet i holdingbolaget, liksom i bank,är inte i detta sammanhang föremål för övervägande utan behandlas, som anförs ipromemorian, av kreditmarknadskommitléen. kan godta att deberörda frågorna nu löses på detta sätt. Förslaget att dispens inte skall få förekomma i fall därmoderföretaget eller bankens syslerföretag driver industriell verksamhet ellereljest bankfrämmande verksamhet synes rimligt. Nuvarande ägarförhållandenmåste dock beaktas på sä sätt att ingen aktieägare till följd av lagstiftningenskall tvingas att gå ur ett befintligt engagemang genom att behövarealisera sin aktier. Del måste ligga i lagstiftarens och samhällets intresseatt undvika en sådan tvångsrealisation av bankaktier. En dispens skall enligt förslaget bygga på förekomsten avsärskilda skäl. Det är av vikt att dispensgivningen inte blir diskreiionär. Detta förutsätter att innebörden av särskilda skäl beskrivs bättre än i avsnitt 9.2 i prome . Tillståndsregeln bör utformas pä sådant sätt att organisatoriska förändringar är tillåtna utom i fall då den enligt dispensmyndighetens objektiva bedömning kommer i strid med något av banklagstiftningen 49 4 1986/87. Nyttan av den ändrade organisationen måste tillkomma Prop.1986/87:148 de berörda företagen och inte regeringen att bedöma. Enligt förslaget skall t. ex. GOTA-gruppen kunna medgesdispens men ej t. ex. Lundberg-gruppen. Belänkandet innehåller inget som helstförslag om ägarbegränsning i vad avser aktierna i den finansiella koncernen.Detta innebär alltså att man i betänkandet kringgår en nyckelfråga. Följdenblir alltså att regeringen med stöd av den föreslagna lagtexten ger klarteckentill GOTA-gruppen, som inrymmer ett antal banker, utan några som helst ägarbegränsningarvad gäller aktierna i moderförelaget under del att kreditmarknadskommitténskall fortsätta att utreda frågan om ägarbegränsningar i bland annatbankaktiebolag. Konsekvensen härav kan bli att -även om ägandet av aktierna imoderbolaget blir relativt spritt - inflytandet i holdingbolaget likvälkoncentreras starkt till en eller ett fåtal ägare till följd av att aktiernahar olika röstvärde. I detta sammanhang bör erinras om de regler som begränsarförsäkringsbolags rätt alt äga aklier i aktiebolag. Föreningen vill vidare påpeka att promemorian inteinnehåller något om vem som är rätt sökande när fråga är om ansökan om att fådispens för att bilda angiven finansiell koncern. Inte heller föreligger i stencilennågra överväganden om eventuellt behov av straffsanktioner. Här hänvisas till vad som har anförts under avsnitt 1.7. 2.7 i (LO) Kort uttryckt kan hopläggningen till en koncern av olikafinansrörelser inklusive egentlig bankverksamhet medföra alt insider- ochkontrollproblem i olika avseenden växer alltför starkt. Sammanblandning avkänsliga funktioner bör undvikas, något som också förslagen i finansdepartementetsutredning sökt tillgodose inom ramen för tillstånd lill bankkoncerner. Ovanstående synpunkter ger för Lös del tillräckliga skälatt avvisa en bankkoncern med bank som dotterbolag som en möjlighet. Banken börintegreras i moderbolaget (bank) till en juridisk enhet med en enda oktroj. Behovet att i den finansiella sektorn av näringslivethälla samman en kompetens för olika marknader och rörelsegrenar får förutsättasbli löst genom samarbetsavial, då koncernbildning inte skulle bli möjlig enligtden uppläggning LO föreslagit.