prop · GA03105 · 1986-12-31 00:00:00 — Omen snabbare avveckling av kärnkraften än skulle komma till stånd,kan detta medföra all irädbränsleanvändningen ökar snabbi. Engrundläggande princip i den nuvarande prövningen är atl användningen avträfiberråvaror för bränsleändamål inle fär innebära att skogsindustrinsråvaruförsörjning försvåras. Denna princip bör gälla även fortsättningsvis.Endast råvaror som inte är konkurrensutsatta bör få användas. Därföranser jag, i likhet med arbetsgruppen, att en viss prövning av råvaruanvändningenbör bibehållas. Prövningen bör dock endast omfatta dels mycket storaskogsindustriella anläggningar, dels eldningsanläggningar och anläggningar förframställning av trädbränsle. Vadförst gäller prövningen av skogsindustrins träfiberanvändning bör dennainriktas på att förhindra en sådan utbyggnad av skogsindustrins kapacitet attdenna inte kan förses med råvaror i tillräcklig omfattning. Storastrukturförändringar pågår inom både sågverks-, träskive-,massa- och pappersindustrin. Vi kan se flera exempel på detta och på attstyrkeförhållandena förändras mellan delbranscherna. Sågverksindustrinhar en lång tradition i vårt land och är en viktig basnäring. Industristatistikvisar atl ca 21000 personer var anställda i sågverksindustrin under år 1985.Närmare 70 % av sågverkens produktion exporteras. Möjligheterna atl avsätta högkvalitativskogsråvara till sågning är viktig för lönsamheten i skogsbruket. Massa-och pappersindustrin är en av viktigaste exportnäringar och tillför landet betydande exportinkomster. Industrin har under de se naste åren påbörjat omfattande investeringsprogram. har i en uppdatering av studien och pappersindustrin inför 90-talet, redovisat att branschens investeringar uppgick till ca och att ytterligare investeringar i produktionsappara ten, marknadsorganisationen och i produktutveckling är nödvändiga för att hävda positionen på den internationella marknaden. Branschen är i hög grad beroende av en jämn och säker tillgång på både vedråvara och energi till konkurrenskraftiga priser. Branschstrukturen förväntas utvecklas mot 11 ännu större och merintegrerade industrier med högre grad av produktför- Prop. 1986/87:105ädling. Massa-och pappersindustrin tillhör med få undantag de stora mark-ägandeskogsindustrikoncernerna. När dessa investerar i moderna produktionsanläggningar,medför det ofta att råvarubehovet ökar språngvis och mycket kraftigt. I sinaansökningar om tillstånd att utöka råvaruanvändningen framhåller företagenofta att kapitalkostnaderna för de gjorda investeringarna är mycket höga ochatt ett högt kapacitetsutnyttjande därför är nödvändigt. I den situationen ökarföretagen i första hand användningen av egen råvara och söker så långt möjligtutökade, långsiktiga försörjningsåtaganden av sina fasta virkesleverantörer.Därutöver är företagen ofta också beredda att köpa marginalkvantiteler tillmycket höga priser, t.ex. i form av rotposter, om detta medför atl helaproduktionskapaciteten kan utnyttjas. , ofta kustlokaliserade, med höga produktionsvolymer men jämförelsevislåg vidareförädlingsgrad, har kunnat dra nytta av bolagens starka ställning föratt trygga sin råvaruförsörjning. Däremot är lönsamheten ofta svag ellerotillräcklig och verksamheten har svårt att bära de uppdrivna kostnaderna för högkvalitativtsågtimmer. Vi ser redan flera exempel på att de stora skogsbolagenomstrukturerar och inskränker verksamheten i sina sågverksdivisioner. I förstahand frigörs marginalkvantiteter av dyr importerad och inhemsk råvara. Vissdel av råvaran kan antas omfördelas från sågverksproduktionen till massa- ochpappersproduktionen. Defristående s. k. köpsågverken saknar oftast egen skogsmark och måste därförsöka hela den erforderliga råvaruvolymen på virkesmarknaden. De möter då intebara konkurrens från andra köpsågverk utan också från de stora skogsbolagenssågar och, i fråga om klentimmer, från massaindustrin. påtalar i en egen utredning om sågverksindustrin i de fyranordliga länen att prövningen enligt 136 a § byggnadslagen har haft såvälpositiva som negativa effekter på sågverksindustrin. Till de positiva hör attden överetablering inom sågverksbranschen som höll på att ske efter de mycketgoda stävjades samt att konkurrenssituationen gentemot den,i högkonjunktur, för träråvara mycket betalningsstarka massa- ochpappersindustrin förbättrades. Tillde negativa effektema av lagen hör den "frysning" av branschensstruktur som i praktiken blev följden av ikraftträdandet. De traditionella råvarutransporternafrån inland mot kusten har fortsatt, vilket har hämmat de potentiellt expansivasågverksföretagen i inlandet i deras utveckling samt förhindrat nyetablering. Sågverksindustrinhar naturliga utvecklingsförutsättningar i inland. Närheten tillråvaran och den relativt arbetskraftsintensiva produktionen jämfört med t. ex.processindustrier saml möjligheten till rationell produktion är positivafaktorer för glesbygdens näringsliv. Mednuvarande struktur och produktionsinriktning utgör emellertid den begränsade sågtimmertillgången i inlandet ett hinder för utveckhngen mot ökad sysselsättning i regionen. Säkrad tillgång på råvara är en förutsätt- 12 ningför en konkurrenskraftig sågverksindustri med lokalisering i Norr- Prop.1986/87:105 lands inland. Ocksäskivindustrins råvaruförsörjning har regionalpolitisk betydelse. Skivindustrinär i flera fall lokaliserad till från sysselsättningssynpunkt känsliga områden,t.ex. , norra och Bergslagen. Flera skivfabriker etableradesmed regionalpolitiskt stöd för att bidra till att skapa arbetstillfällen. Detär givetvis angeläget att prövningen inte görs mer omfattande än som behövs föratt motverka råvarubrist i de utsatta regionerna. Vad gäller skogsindustriellaanläggningar bör det vara tillräckligt att en prövning sker av de mycket storaanläggningarna. Prövningen får dock inte leda till att råvarutillförselnonödigtvis försvåras i dessa anläggningar, som ofta är mycket betydandeexportörer. Jag återkommer till frågan om prövningspliktiga anläggningar iavsnitt 3.3. Vaddärefter gäller prövningen av bränslesektorns träfiberanvändning bör dennainriktas på att en jämn och tillräcklig tillförsel till skogsindustrin avindustriellt förädlingsbara råvaror inte förhindras. Detta främjar en godresurshushållning i den meningen att råvaror som i första hand kan utnyttjasför annat, inte eldas upp. Eldningsanläggningar och anläggningar för produktionav trädbränslen som kan ha betydelse i detta avseende bör omfattas avprövningsplikten. Jag återkommer till gränsdragningsfrågan i avsnitt 3.3. Delinvesteringsprogram för energisektorn som beslutade om ,innebar att ett investeringsstöd på av investeringskostnaderna infördesfr. o. m. till fastbränslepannor och terminaler avsedda för inhemskabränslen. Inhemska bränslen befriades också från energiskatt ochförmånsbeskattning, vilket var avsett att främja användningen av inhemskabränslen genom att konkurtensförmågan kunde öka gentemot framför allt olja ochkol. Genom det energipolitiska beslutet föriängdes stödet tillförbränningsanläggningar för inhemskt fastbränsle till utgången av ochuppgick då till högst av godkända investeringskostnader. Forskning ochutveckling avseende trädbränslen stöds inom ramen förenergiforskningsprogrammet. Syftet med programmet är bl.a. alt underlättaövergången till energisystem som i huvudsak baseras på varaktiga, helst förnybaraenergikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Genomstatsmakternas energipolitiska beslut har trädbränsleeldningen blivit mycketframgångsrik. Målet som beslutades var att trädbränslet skullege /år. Målet har rtJan uppnåtts och svararträdbränslen för ca /år. Jaganser, liksom arbetsgruppen, att ökad användning av skogsavfall såsom klen röjningsved, grenar och toppar för bränsleändamål är angelä gen. Ökad efterfrågan på röjningsved ökar de ekonomiska förutsättningar na för röjning och medverkar därmed till en förbättrad tillväxt av industri ellt användbart virke. Här bör dock även påpekas att med stöd av skogsvårdslagen har utfärdat rekommendationer för hur uttag av skogsavfall bör göras i t.ex. försurningskänsliga områden, där uttagen måste ske varsamt. Skyddskraven begränsar tillgången pä trädbränslerå- 13 vara väsentligt och skärperkonkurrensen om andra, industriellt förädlings- Prop. 1986/87:105 bararåvaror. Massa-och pappersindustrins företrädare har anfört att branschen hotas av ökadanvändning av skogsavfall för eldningsändamål. Massaindustrins råvaruhanteringhar förändrats genom ökad användning av klen ved från tidiga gallringar samtgenom träddelshantering. Det innebär atl hela trädet inklusive topp och grenartas fram till en virkesterminal, där mesta möjliga massaråvara separeras ut ochresten blir bränsle. De volymer skogsavfall som kan komma fram vid nuvarandeavverkningsnivåer är i vissa regioner i stort sett intecknade genom de råvarutillståndenligt 136 a § byggnadslagen som har meddelats för eldningsanläggningar ochanläggningar för framställning av träfiberbränsle. Därmed finns risk attanspråken i ökad utsträckning kommer att riktas mot industriråvara så längeavverkningsnivån och arealerna för gallring inte påtagligt har ökat. Inomträskiveindustrin har man oroats av utvecklingen avproduktionen och eldningen med irädbränslen. Skivindustrins representanter hari olika sammanhang framhållit atl bränsleproducenter och eldningsanläggningartidvis utnyttjar alltför mycket av biprodukterna från den träbearbetandeindustrin, eftersom röjningsved och avfall från avverkningar inte kommer fram iberäknad omfattning. Spånförsörjningen försvåras för skivindustrin närsågverkskonjunkturen går ner och försåg-ningen minskar samt under strängavintrar, då sågverken själva eldar stora mängder spån. Långsiktigt minskarockså sågverkens spånproduktion genom effektivare sågningsteknik. Under s.k. våtår,dä torvbrytningen är begränsad, ökar efterfrågan på trädbränslen från dem somannars eldar torv, varvid konkurrensen om spånet ytterligare skärps. Träskivebranschenhar besvärals av överkapacitet och dålig lönsamhet ochproduktionskapaciteten har minskat under en följd av år. Trots alt skivindustrinsråvaruförbrukning således successivt har minskat, har branschen i vissa fallfortfarande problem att få råvaruförsörjningen tryggad genom lika långsiktigaleveransavtal som bränsleproducenter och värmeverk erbjuds. Det spånpris sombränslesektorn vill betala, påverkas bl. a. av priset på alternativa bränslensom t. ex. olja och kol. Enligt statens pris- och kartellnämnd betaladekommunala värmeverk högre pris för spån än skivindustrinoch massa- och pappersindustrin, trots att tillgången på spån då var god pågrund av den jämförelsevis goda sågverkskonjukturen. Skivindustrier harperiodvis fått stoppa produktionen på grund av råvarubrist. Jaghar kunnat konstatera att partema på spånmarknaden inte självahar kunnat komma fram till en för alla intressenter tillfredsställandefördelning av den tillgängliga råvaran. Jag anser att bl.a. detta styrker arbetsgmppensuppfattning att spånet, åtminstone och i vissa regioner, ärotillräckligt för att försörja både skivindustrin och bränslesektorn. Mingmndläggande uppfattning är att användningen av träfiberråvara för bränsleändamål är positiv av både energi- och skogsbmkspolitiska skäl. Den får dock inte leda till att skogsindustrins råvamförsörjning hotas. Bränsle- och värmeproducenters råvamanvändning bör därför i första 14 hand grundas på sådanaavfallsprodukter i skogsbruket och skogsindustrin som inte har annananvändning. Mot bakgrund av vad jaghar anfört är det, enligt min uppfattning, nödvändigt att bibehålla prövningenav bränslesektorns användning av träfiberråvaror. Mitt förslag:Endast sådan träfiberråvara som är industriellt förädlingsbar skall omfattasav prövningsplikten. Det betyder att prövningen avser rundvirke och sådanaråvaror som härrör från rundvirke. Prövningsplikten skall även gälla förimporterade råvaror. Arbetsgruppensförslag: Överensstämmer i princip med mitt förslag utom i fråga om importeraderåvaror. Gruppen föreslår atl dessa inte skall omfattas av regleringen. Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan kommentar förslagetsdefinition av prövningspliktiga råvaror. och anser att prövningen bör omfatta importeraderåvaror. och ochJämtlands läns handelskammare anser att lagen uttryckligen bör förbjudaanvändningen av industriråvara för bränsleändamål, men att vissa undantag skallkunna medges. Skälenför mitt förslag: Min grundläggande uppfattning är att endast industrielltförädlingsbara råvaror bör prövas. Liksom arbetsgruppen anser jag atl i förstahand skogsindustrins försörjning med råvaror skall tryggas. Detta leder till atlprövningen primärt skall omfatta rundvirket. Vad sedan gäller övriga typer avträfiberråvaror har olika synpunkter framförts av remissinstanserna. Jag görför min del följande bedömning. Bearbetadeträfiberprodukter som visserligen kan härledas ur rundvirke, men som inle ärbasråvaror på det sätt som rundvirke och biprodukterna från sågning och hyvling,bör inte omfattas av prövning. Det betyder en viss inskränkning i förhållande tillvad som gäller. Den nuvarande prövningen omfattar inle sågade trävaror,massa, papper och träskivor för användning i påföljande led. Däremot omfattarden användningen av de bearbetade bränslena iräpulver, pellets och briketter.Det innebär att råvaruanvändningen först prövas hos bränsleproducenten ochdärefter bränslena hos eldningsanläggningen. Delta anser jag är en onödigdubbelprövning, eftersom de bearbetade bränslena knappast kan användas annoriunda. Redannu är bark, barr och rivningsvirke undantagna från prövningsskyldighet. Jagfinner också stöd för att avfall såsom grenar, kvistar och toppar samt klentröjningsvirke i fortsättningen undantas från prövningsskyldighet. Härigenomskapas klarare utgångspunkter och riktlinjer för bränslesektorns iräfiberanvändning.En slor del av sortimentet kan endast användas för bränsleändamål. Ursortimentets grövre material kan en viss De industrier som intresserar sig för detta Prop.1986/87:105 utnyttjar i allmänhet den s. k. träddelsmetoden. De måste hatillgång till separeringsanläggningar för att ta fram både rundvirket ochtillskottet från avfall och mycket klena stammar samt får en bränslefraktionsom restprodukt. Jag ser detta som en med avseende på fördelningen mellan industri-ochbränsleändamålel konfliktfri verksamhet. Företaget kan välja den mest effektivaoch lönsamma fördelningen. Närdet gäller de fristående bränsletillverkarnas råvaruanvändning är problemet atten fix gräns, som framgått, inte kan dras mellan energi- och industriråvaran.Lönsam verksamhet, vilket här är relaterat till bränslemarknadens priser,uppnås ofta lättare om grövre och lättare tillgänglig råvara används. Enligtmin uppfattning behövs en prövning även fortsättningsvis för att i störstamöjliga utsträckning förhindra att grövre dimensioner av råvara går tilleldningsändamål. Detär skogsägarens skyldighet att se till att avfallet lämnas kvar på sådanamarker som är känsliga för försurning eller som har tunt marktäcke.Skogsvårdsorganisationen följer fortlöpande frågan om markförsurning i dessasammanhang. Biprodukterfrån sågning och träbearbetning, såsom t.ex. ribb, avkap, spån och kutterspånhar av tradition använts som råvara i massa- och träskiveproduktionen eller sombränsle i industrins egna eldningsanläggningar. Utvecklingen inombränslesektorn och svårigheterna att få fram ökade volymer skogsavfall harmedfört att biprodukterna i ökad utsträckning har kommit att efterfrågas förutomstående bränsle- och värmeproduktion. Jaganser, mot bakgrund av vad jag redan har redovisat om förhållandena på spånmarknaden,att det är nödvändigt att pröva användningen av denna råvara. Skivindustrinskapacitetsneddragning och anpassning till marknadens efterfrågan på skivor börske i konkurrensen inom skivbranschen i landet och internationellt. Så längeutvecklingen på marknaden för inhemska bränslen är svår att förutse på längresikt bör samhällets prövning inriktas så att industrin så långt möjligt iförsta hand får sin råvaruförsörjning tryggad. Detvore orimligt att, som några remissinstanser föreslår, förbjuda eldning medträfiberråvara, eftersom ett sådant förbud bl.a. skulle drabba eldning förhusbehov. 1 många fall saknas också efterfrågan från skogsindustrin på mindrekvantiteter förädlingsbar råvara. Jag är alltså inte beredd att föreslå ettgenerellt förbud mot eldning av träfiberråvaror. Mittförslag innebär också att den nuvarande prövningen av returpapper upphör.Beträffande detta vill jag anföra följande. Returpappersvarade för av massa- och pappersindustrins fiberbehov.Både ochPappersindustriarbetareförbundet motsätter sig att returpapper enligt iräfibergruppensförslag undantas från prövning för eldningsändamål. Tillgångenpå returpapper beror bl.a. på hur effektivt insamlingen är organiserad i kommunerna och på industrins efterfrågan. Erfarenheterna från den hittillsvarande prövningen tyder inte på att de massa- och pap persproducenter som använder returpapper som råvara och har hante- 16 ringsanläggningarför detta, har hindrats av avfallsförbränningsanläggning- Prop. 1986/87:105ar från att försörja sig med tillräckliga volymer. Jag delar därför arbetsgruppensuppfaUning att returpapper inte bör omfattas av prövningsplikten. Jag vill dock klart markera atl förslaget inle innebär aUinställningen lill returpapper som industriell råvara har förändrats. Återanvändningav papper är god resurshushållning och bidrar till att minska trycket påvirkesmarknaden. Det är dessutom av allmänna miljöskäl angeläget att återanvändamaterial i största möjliga utsträckning. Jag förväntar mig atl parterna på returpappersmarknadensamverkar för ett smidigt insamlingsarbete och att massa- och pappersindustrinsjälv gör sådana investeringar för returpappershantering att det finnsavsättning för insamlat papper. Ökad användning inom industrin förenklas genomatt prövningen nu upphör. Jag har för avsikt all senare återkomma till regeringenmed förslag till ett uppdrag till statens industriverk att i samråd med statensnaturvårdsverk utreda formerna för returpappersanvändning och särskilt följautvecklingen inom området. Det är inte problemfritt om industrikapacitet byggs uppbaserad på importerade träfiberråvaror. Det kan innebära en både dyr och otryggråvaruförsörjning för industrin, som därför eftersträvar att ersätta importenmed inhemsk råvara. Några remissinstanser har understrukit atl importeraderåvaror lätt kan bytas mot inhemska, varvid andra industriers försörjning kanförsvåras. I olyckliga fall kan då redan etablerad verksamhet tvingas upphöra.Det är vidare svårt att kontrollera huruvida råvaror har svenskt ellerutländskt ursprung. Importen kan dessutom vara förknippad med krav påmotprestation som t. ex. export av andra knappa vedsortiment. Jag anser, motden bakgrunden, att användningen av importerade råvaror måste prövas. Villkoratt användningen måste baseras på viss del importerad råvara bör ifortsättningen så långt möjligt undvikas i tillständs-beslut. I den takt somden inhemska råvarumarknaden medger det bör sädana importvillkor som harföreskrivits i beslut enligt 136 a § byggnadslagen, avvecklas. Som framgår av det följande bör regeringen ha möjlighetatt föreskriva om undanlag frän tillståndskravel. När det blir praktiskt möjligt bör, enligt min mening,regeringen undanta användningen av importerade träfiberråvaror från kravet påtillstånd. Sammanfattningsvis innebär det sagda atl jag anser altendast rundvirke samt sådana råvaror som härrör från rundvirke bör omfattas avprövningen. Såväl inhemska som importerade råvaror av dessa slag bör omfattas. 2 i986/87. Mitt förslag:Prövningsplikten skall gälla för eldningsanläggningar och anläggningar förframställning av trädbränsle med en användning av träfiberrävara om minst10000 m fast mått per kalenderår saml för skogsindustriella anläggningar med enanvändning av minst 200000 m fast mått per kalenderår. Regeringen får meddelaundantag från prövningsplikten. Arbetsgruppensförslag: Arbetsgmppen föreslår att prövningsplikten i princip skall gälla föralla anläggningar där träfiberråvara används, men att regeringen skallbemyndigas att medge undantag från prövningsplikten. Remissinstanserna:Flera remissinstanser ansluter sig till arbetsgruppens uppfattning att olikavirkesköpare har mycket olika förutsättningar att försörja sig med råvaror, bl.a. genom att sågverken ofta agerar individuellt och splittrat medan massa- ochpappersindustrierna samordnar sitt agerande. Industriverketanför att det av regionalpolitiska skäl är viktigt att t. ex. sågtimmer kanförädlas i inland, men verket är ändå tveksamt till en generell råvaruprövning. och anser båda altsågverksindustrins råvamanvändning inte längre bör prövas. Genom den rådandeobalansen på råvarumarknaden finns det risk för att skogsbmkets lönsamhetförsvagas, eftersom massaindustrin inte långsiktigt kan betala timmerpriserför de sågningsbara kvaliteterna av sin råvara. Skälenför mitt förslag: Prövningen bör nu göras så begränsad och enkel som möjligtmed hänsyn till det angivna syftet. Regionaltär den totala tillgången av vissa råvamsortiment otillräcklig. Det har i vissafall varit svårt att uppnå lönsamt utnyttjande av skogsavfall för bränsleändamåi.Jag har tidigare nämnt alt eldningsanläggningar och bränsletillverkare på olikasäll stöds av samhället. Olika förhållanden bidrar alltså till att mbba denormala marknadsförutsättningarna. Prövningspliktenbör endast omfatta de anläggningar vars träfiberanvändning kan ha betydelseför industrins råvamförsörjning. Prövningsplikt bör därför lämpligenföreskrivas endast för de eldningsanläggningar och de anläggningar förframställning av trädbränsle som åriigen använder minst 10000 m' fast måttträfiberråvara. Vadgäller skogsindustrins träfiberanvändning kan prövningsplikten nu görasbetydligt mer inskränkt . Samhälletbör inrikta sig på att kontrollera de stora användarnas för-bmkning. Det ärframför allt dessas förbrukning som avsevärt kan påverka den regionalavirkesbalansen. Mot den bakgrunden föreslår jag att prövningsplikten inomskogsindustrin lämpligen inskränks till att omfatta de anläggningar som årligenförbrukar minst 200000 m' fast mått träfiberråvara. Därmed kommer samhälletsprövning främst att omfatta massa- och pappersindustrins råvaruanvändningsamt användningen i de ca 20 största sågverken i landet. Bland dem ingårflertalet av de stora kustlokaliserade sågverken. Det bör vara möjligt attföreskriva villkor i tillståndsbesluti t. ex. om att företag skall avstå fråneller begränsa utnyttjandet av ett visst råvamslag. För att prövningen på ettsmidigt sätt skall kunna anpassas till ändrade förhållanden bör regeringenbemyndigas all meddela föreskrifter om undantag från prövningsplikten. Omriksdagen antar förslaget ämnar jag föreslå regeringen att inom ramen för detnu föreslagna prövningssystemet tillåta användare inom skogsindustrin att ökaden årliga användningen av råvara med upp till 10000 m' fast mått utanföregående prövning. Jag kommer också att föreslå att sågverkens eldning med deegna biprodukterna undantas från prövningsplikt. Mitt förslag:Regeringen skall kunna delegera iräfiberprövningen till enförvaltningsmyndighet. Arbetsgruppens förslag: Arbetsgmppenhar föreslagit att huvuddelen av prövningen överförs till statens industriverk.Endasi beträffande anläggningar inom massaindustrin föreslås att prövningenskall ligga kvar hos regeringen. Arbetsgruppen föreslår att industriverketskall samråda med statens energiverk under beredningen av ärenden som avserprövning av råvaruanvändning för bränsleändamål. Remissinstanserna:Flertalet av de remissinstanser som berör frågan anser att statens industriverkbör handha prövningen. är kritiskt till förslaget att prövningenbeträffande massaindustrin ligger kvar hos regeringen, medan prövningen iövrigt förs över till industriverket. Detta leder enligt verkets uppfattningtill att ingen får överblick över råvarusituationen.