prop · GA03105 · 1986-12-31 00:00:00 — förordar fortsatt prövning av användningen avträfibertåvara för energiändamål med hänsyn till de långsiktiga konsekvenserför skogsindustrin som kan uppkomma till följd av en genom subventionersnedvriden prisbildning. Sverigeslantbruksuniversitet: Virkesförsörjningsläget har väsentligt förbättrats. Motden bakgrunden finns behov av prövning för användning avskogsråvara för skogsindustriella ändamål. Konkurtens är samhällsekonomisktönskvärt, särskilt mot bakgrund av den på det hela rationella struktur som idagfinns inom massa- och pappersindustrin. Deregionalpolitiska skälen är möjligen teoretiskt relevanta. Den hittillsvarandeprövningen har dock inneburit alt existerande stora anläggningar har gynnats avetableringskonlrollen. Beträffandeanvändningar av iräfiberråvara för bränsleändamål utanför den skogsindustriellasektorn är situationen något mer komplicerad. Del kan hävdas all desamhällsstöd som inhemska bränslen har genom befrielsen från energiskalt ärsamhällsekonomiskt motiverade, därför all energi-politiska risker kräver en merdiversifierad energiseklor. I så fall skall bränsleseklorn fritt få konkurreraom skogsråvaran. Å andra sidan kan man anse atl det stöd som ges till inhemskabränslen inte är samhällsekonomiskt motiverat och snedvrider konkurrensen områvaran. Speciellt kan man peka på att lönsamhetspressen i kommunalabränslesatsningar är otillfredsställande, genom atl eventuella föriusler utanalltför stora olägenheter kan täckas med skallemedel. I så fall är en prövningav användningen av Iräfiberråvara motiverad. : Varje offentlig eller privat reglering av tillgången viktig råvara innebär risk för effektivitelsföriusler i samhället. Denoptimala fördelningen av råvaran uppnås vanligen när den fritt får köpas avföretag och industrier som i konkurrens med andra kan betala för den och uppnåett positivt resultat i rörelsen vid rådande konkurtens på färdigvarumarknaden. Samhälletsdirekta slöd lill förmån för inhemska bränslen är till stor del av övergående natur såsom olika former av indirekta slöd, t. ex. det 67 särskildainvesteringsstödet, och skall ses mot bakgmnd av att deitna Prop.1986/87:105 industri är nystartad och befinner sig i uppbyggnadsskedet. Åtgärdernapå energiskatteområdet avser dels atl minska oljeberoendet, dels att minimeranegativa miljöeffekter vid energianvändningen. De gäller övergripandesamhälleliga mål och får därför ses som givna parametrar i en samhällsekonomiskkalkyl. Den kan inle anges som motiv för att bibehålla en reglering. Detfinns ingen anledning att tro att träfiberråvaran inle skulle komma attallokeras på ett optimalt sätt om gällande tillständsgivning slopades. Omindustrin inte kan bibehålla sin konkurtenskraft kan detta uppfattas somsignaler till att resurser bör flyttas från en industri till andra industrier ochnäringsgrenar. : Kapacitelsutnylljandet inom sågverk och massaindustri har uppgått lill i genomsnitt 89 resp. , vilket får anseshögt. När det gäller skivindustrierna är de beroende av biprodukter frånsågverken och utbudet av dessa varierar dels med konjunkturen, dvs försågningen,dels med väderleken. Dessutom är konkurtensen från energisektorn störst pådessa sortiment. Ett knappt utbud av skivindustriernas råvaror är dock inte etttillräckligt motiv att behålla prövningen i sin helhet. Dennuvarande prövningen indikerar att stmkturen inom skogsindustrin snarastkonserveras genom prövningen och en för lönsamhet och effektivitet nödvändigförändring förhindras. Detär av regionalpolitiskt intresse att sågtimmer i Nortland i störte utsträckninganvänds i inlandet. Huruvida man bör använda en generell råvamprövning ellernya former av regionalpolitiska styrmedel är dock inte givet. SINDhar tidigare (SIND PM 1983:9) uttalat sig för alt prövningen av hushållningenmed träfibertåvara ersätts av en anmälnings- och uppgifts-lämnarskyldighet förförbrukare av sådan råvara kombinerad med en möjlighet för regeringen attbesluta om prövning. Med ett sådant förfarande kan myndigheterna få enöverblick av råvamsituationen och vid behov ingripa med prövning av vissverksamhet. : Huvudinvändningen mot regleringar jämfört med ekonomiska styrmedel,är att de ekonomiska incitamenten delvis sätts ur spel. En Ökad konkurtens områvaran skulle normalt leda till högre priser och därmed ge lönsamhet för ökadproduktion. Regleras i stället användningen bortfaller drivkraften till störreproduktion. Problemen på användningssidan är att råvaran inte nödvändigtviskommer att användas där det ekonomiska utbytet är störst. Domänverket:Under inga omständigheter får reglering av råvamström-marna leda till attvirkespriserna hamnar på en sådan nivå att skogsbmkets lönsamhet allvarligtförsämras. Detta skulle ju i så fall leda till att avverkningarna ytterligarekrymper i områden där lönsamheten är tveksam, vilket i sin turskulle motverka lagens huvudsyfte och ytterligare försvåra råvaruförsörjningenför den samlade skogsindustrin. Detskall framhållas att det är virkesutbudet på marknaden och inte de inhemska fysiska virkestillgångarna som ej svarar mot den aktuella indu- 68 Vid eventuell nylagstiftning bör regleringarna omfatta endast de delar Prop. 1986/87:105 avlandet där de regionalpolitiska synpunkterna är vikliga och där samhället medandra metoder och medel anser sig behöva justera verkningarna av en fri marknadsekonomi. : Argumenten om alt regleringen av bränslevaran behövs pågrund av att energisidan annars tar råvara från industrin, har inte visat sighålla. Betalningsförmågan för energi är lägre än för industriråvara. Eltundantag finns, när det gäller råvaror för skivlillverk-ning - här finns visspriskonkurrens. Detfinns inte skäl att förmoda en markant ökad betalningsförmåga frän bränslesektorn.En utvecklad bränslesektor är till fördel för skogsnäringen likväl som förnationen i stort. Utvecklingen av bränslesektorn motverkas genom regleringar avden föreslagna typen. Paragraf 136 a bör ersättas med ett enkeltanmälningsförfarande till skogsvårdsstyrelserna och bör få iuppdrag atl redovisa utvecklingen till regeringen. : Skogsnäringen som helhet måste arbeta undermarknadsekonomiska villkor. Risken med en prövning är att man permanentar enfördelning av råvaran som inte svarar mot marknadens krav. Detta leder till attincitamenten för förnyelse och anpassning inom skogsindustrin försvagas,vilket kan ge mycket allvarliga konsekvenser. Skogsindustrins känsla avabsolut ansvar för det egna företagets virkesförsörjning kan undergrävas avregleringen. Det finns en tendens att betrakta råvamtillstånden som ett slagsförsörjningsgaranti från samhällets och skogsbmkets sida. Utvecklingeninom bränsleseklorn har i onödan hämmats genom nuvarande prövningsförfarande.Osäkerhet har skapats i användarledet vilket också har lett till återhållsamheti satsningarna på producentsidan. Prövningen har därmed medfört en försämradmåluppfyllelse för energipolitiken. : Det är principiellt tveksamt och praktiskt orealistiskt attstyrning av svensk virkesråvara till vissa förädlingar skulle leda till bättretotalekonomi än om fri handel med virke råder. Fri etablering av irämekaniskindustri, där råvaru- och andra förutsättningar finns, innebär såväl god företagsekonomisom samhällsnyttig användning av skogsråvaran. Regleringarsom försvårar den mindre och medelstora träindustrins stmkturanpassning tillmarknads- och råvaruförulsältningarna kan inte vara motiverade frånsamhällssynpunkt. Omsamhället beslutar att svälta ut de importerade bränslena med en importskatt (självfallet kan klokheten i detta diskuteras) innebär det konse kvenser på många håll. Konkurtensen mellan den extremt elförbmkande termomekaniska tidningspappersproduktionen och sågverken är hård i gränsdimensionen i topp. /kWh högre elkostnad skulle förskjuta råvarubetalningsförmågan med /m' fub i sågverkens favör (allt annat lika). vill dock inte motivera nya förslag tili styrningar, men pekar på andra energipolitiska förhållanden som har effek ter på delbranschernas råvarubetalningsförmåga än stödet till fastbränsle pannor och skatt på importerade bränslen. - Vaije industrigren bör själv- 69 fallet anpassa sig efterde skatter och avgifter samhället med goda eller Prop. 1986/87:105 dåligaargument lägger på. Dennuvarande paragraf 136 a i byggnadslagen kan antingen upphöra eller förlängasprovisoriskt och en avvecklingsplan utarbetas. : Lönsamhet i skogsbruk är en nödvändig förutsättning för ökadavverkning och ökad framtida skogsproduktion. Ekonomin kan förbättras genom ettnaturligt samspel mellan skogsbränsle, massaved och timmersortiment i syfte attfå högsta möjliga netto. Kärnkraflsavvecklingengör det energipolitiskt önskvärt att inhemska bränslen utnyttjas så långtmöjligt för att ersätta kärnkraflsproducerad el. En uppföljning avkapacitetökning inom skogsindustrin och eldningssektorn samt vilka mängder ochråvamslag som förbränns kan vara motiverad. Enklast synes delta ske genomkomplettering i fastbränslelagen med anmälningsskyldighet om kapacitetsökningsamt uppgiflsskyldighet om förbmkning av olika typer av träfibertåvaror. Motdenna bakgrund finns inget skäl att införa en ny träfiberlag. 1.2 Prövningspliktiga råvaruslag och verksamheter Deremissinstanser som har föreslagit att prövningen av träfibertåvaran börupphöra och inte ersättas av något nytt prövningssystem, har i allmänhetavstått från att kommentera promemorians förslag om vilka undantag frånprövningsskyldigheten som bör kunna medges. Det gäller både beträffande råvamslagoch råvamvolymer. Bortsettfrån dessa remissinstanser har ingen ifrågasatt prövning av rund virke.Remissinstanserna har främst diskuterat sin syn på användningen av sågverkensbiprodukter, importerade råvaror samt returpapper. Skogsstyrelsen:Spån eller annan skogsindustriråvara bör i första hand användas iskogsindustrin. Många sågverk hade dock lill stora problemmed avsättning av sågspån. Avsättning till bränsle av sågspån har därförblivit en god kompletterande inkomstkälla för många sågverk, även om denförsålda volymen är liten. Huvuddelen av del spån som eldas upp förbrukas i denegna anläggningen, en användning som det knappast finns anledning ellermöjlighet att reglera. : Verket ifrågasätter förslaget att sågverkens produktion avförädlade bränslen med spån som råvara eller sågverkens egen eldning avbiprodukterna skall vara prövningspiiktig. Sågverk, främst de mindre inlandsbaserade,måste ha möjlighet att använda spån som bränsle, då detta ofta är en fömtsättning för barkanvändningen inom sågverken. Länsstyrelseni : När det gäller prövningsplikten får för slaget vissa egendomliga konsekvenser som närmare bör ses över. Det gäller t. ex. att spånskiveindustrier kan producera förädlade bränslen utan prövning, vilket fristående producenter av sådana bränslen eller sågverk inle kan. Även sågverkens biprodukter spån och flis föreslås bli prövnings pliktiga och kan således inte användas/säljas av dem efter marknadsmäs- siga bedömningar. Det kan innebära stora nackdelar och försämrad lön samhet. : Föreningen ställer sig frågande lill varför Prop.1986/87:105 restprodukter som faller vid sågverk och är lämpliga som bränsleskall prövas enligt den nya lagen. Den volym sågspån som behövs som råvara för i.ex. skivindustrin bör även utan denna kontroll kunna tillhandahållas på marknadsmässigagrunder. Sverigeslantbruksuniversitet: Sågverks- och annan träbearbetande industri börautomatiskt få rätt att själv disponera sina egna biprodukter. Något annat voreen alltför stark begränsning av marknadsekonomin och principiellt betänkligt. : Såväl med hänsyn till all skogsbränsletillgångarnanu är i stort sett intecknade som på grund av snedvridningen av konkurtensförhållandenaär det nödvändigt att skärpa samhällets uppsikt så att industriråvara inte tasi anspråk för eldningsändamål. Om massa- och pappersindustrin genom eldning avindustriråvara undandras delar av sitt råvamunderlag skulle de negativaföljdverkningarna för samhället bli omfattande. SCPFkräver att det i träfiberlagen skall skrivas in ett formellt förbud att videldning och framställning av bränsle använda industridugligt mndvirke ochbiprodukter från sågverken. Till förbudet fogas sedan vissa undantagsregler.Undantagen kan dels vara generella, dels knutna till ett prövningsförfarande ienskilda fall. Skogsråvara som saknar industriell användning får användas frittinom bränslesektorn. : Del är tveksamt om användning av importerad råvara skall liggautanför en prövning, på grund av den uppenbara subsli-tuerbarheten mol inhemskråvara. Dessutom kan i vissa fall import av råvara vara förknippad med krav påmotprestation som t.ex, export av andra vedsortiment. : Träfibergruppens förslag alt import ved inteskall vara tillståndspliktig innebär risk för en okontrollerad uppbyggnad avsvensk skogsindustri. Det innebär också att exempelvis finska eller svenskaintressen som inte har rätt att etablera sig i kan starta ellerexpandera skogsindustrien verksamhet i med finsk råvara. Delta skulleskapa stora spänningar på den svenska och finska virkesmarknaden. ochfinsk skogsindustri skulle inte acceptera att det i byggdes uppskogsindustrier med finsk råvara. Om exporten av råvara till stoppasskulle ett hårt tryck uppstå gentemot samhället att försörja dessa industriermed svensk råvara. Ipromemorian utgår man från att returpapper inte kommer att eldas. Delta är ettoförsiktigt antagande. Om pappersindustrin skall våga göra investeringar förökad återvinning av returpapper bör den vara säker på att kommunerna inteväljer att elda returpappret. Vissa kommuner med stor eldningskapacitet kangenom samhällets subvention av inhemska bränslen finna det lönsamt att eldareturpapper. Här föreligger en uppenbar risk för blockering om inle denna frågaregleras i träfiberiagen och förordningen. : Sågverksnedläggel ser diskuteras i flera pågående struktumtredningar. Mot bakgmnd av detta anser STIAF att det i dagens läge inte finns anledning att pröva sågverksindustrins råvaruförbrukning. Problemet är inle överkapacitet, utan snarare en tillta- 71 gandebrist på industrikapacitet. 1.3 Gränser för prövningspliktiga råvaruvolymer Prop. Flertaletremissinstanser som har kommenterat promemorians förslag, har tillstyrkt attgränserna för prövningspliktiga råvamvolymer bör gå vid 25000 m' fast måttråvara. och statens industriverk anser att 25000 m' fast måttkan vara en enhetlig gräns, oavsett råvaruslag. Svenska papppersin-dusiriarbelareförbundet.Svenska iräindustriarbetareförbundel och Svenska Träskivor liksom Västernortlandsoch läns handelskammare anser att 10000 m' fast mått är en alltförhögt satt gräns för användning av råvara för bränsleändamål. kommun, somhar kommunalt värmeverk för trädbränsleeldning, anser också all gränsen är förhög. avd. 20 i är tveksam till atlden prövningsfria zonen utökas. : Några fria kvantiteter som ligger underen viss fastställd prövningsgräns bör inte förekomma vid tillämpningen avförbuds- och tillståndslagstiftningen. Den prövningsgräns om 25 000 m' fastmått som föreslås i promemorian innebär att stora volymer induslriråvara kan undandrasskogsindustrin till förmån för bränslesektorn. : SPIAF ser ingen anledning till höjningen avvolymsgränsen för prövning från 10000 till 25000 m'fub. Eftersomeldningsanläggningar inle blir prövningspliktiga för skogsavfall enligtträfibergruppens förslag skulle detta få orimliga konsekvenser. Alla eldningsanläggningarfår nämligen då möjlighet att elda 25000 mfub industrived. Möjligheterna attkontrollera att eldningsanläggningarna inte använder ännu mer industrivedskulle vara små. Gränsen 10000 bör i stället sänkas förförbränningsanläggningar till exempelvis ett par tusen fast kubikmeter ellerförbjudas helt. Förindustriell användning av råvara är det viktigt atl gränsen 10000 m' fubbibehålls. Speciellt sågverksindustrin kommer all få svårigheter i form avkraftigt höjda timmerpriser i samband med en konjunkturuppgång om gränsen höjdes.Av erfarenhet vet vi att det är svårt att få ner timmerpriserna i enlågkonjunktur. 1.4 Prövning av industrikapaciteten Ettfåtal remissinstanser har kommenterat förslaget att kapacitetsnivån skallprövas och läggas fast i industrier som använder minst 100000 m' fast måttråvara . Länsstyrelsernai , och tillstyrker förslaget.Förslaget avstyrks av statens industriverk, domänverket och Svenska cellulosa-och pappersbruksföreningen. är tveksam till förslaget. Länsstyrelseni : Att kapacitetstak kan läggas fast för företag som förbrukar över100000 m' fast mått är en förutsättning för tillstyrkan av attden s. k. fria potten höjs. : Prövningen av massaindustrins kapacitet kan inklu- 72 När det gäller sågverken kan SIND inte se Prop.1986/87:105 något behov av en sådan prövning. Domänverket:Verket avstyrker bestämt att kapacitelsgränser för enskilda industrier skallsättas. Även om skalekonomin har ringa genomslag inom sågverksindustrin, visarerfarenheten såväl i från den trämekaniska som den fiberförbrukande industrinatt det är utomordentligt svårt att förutse den tekniska utvecklingen. Detfinns därför risk för atl man lagstiftningsvägen i förväg sätterkapacitetsgränser som sedermera kan visa sig vara ekonomiskt olyckhga. : SCPF avvisar förslaget om kapacitetsfastläggelseför större produktionsenheter. Förslaget om kapacitetstak skulle på oklaragrunder kunna stoppa utbyggnaden av störte konkurtenskraftiga anläggningar ochmotverka ett bättre utnyttjande av virkesråvaran. Ett kapacitetstak grundat påsvensk råvara blir orimligt, eftersom kapaciletsulbyggnad kan baseras även påimportved och returpapper. Synpunkter på övriga delar av förslaget 2.1 Författningskonstruktionen: Grundläggande bestämmelseri en lag, regeringen bemyndigas att medge undantag från prövningsskyldigheten Flertaletremissinstanser tillstyrker eller avstår från att kommentera förslaget. Dettillstyrks uttryckligen av , länsstyrelserna i Västernortlands,och . i anser att lagenbör fastslå de nedre gränser för användning av träfiberråvara vid vilkaprövningsskyldigheten inträder. Svenska cellulosa- ochpappersindustriarbetareförbundet och Västernortlands och länshandelskammare anser atl lagen bör innehålla ett uttryckligt förbud föranvändning av industriellt förädlingsbar träfibertåvara för bränsleändamål. 2.2 Samordning med annan tillståndsprövning Träfibergmppensuppfattning att prövning av träfibertåvaran inte behöver formellt samordnas medannan tillståndsprövning kommenteras endast av tre remissinstanser, nämligenskogsstyrelsen, i och Svenska kommunförbundei.Alla delar denna uppfattning. Svenska kommunförbundet:Många gånger kommer träfiberanläggningar som aktualiseras att vara av den omfattningen att deras lokalisering behö ver prövas mot kommunens syn på mark- och vattenanvändning i över siktsplaner. Om anläggningen kan klassas som störande verksamhet kan detaljplan behöva upprättas innan frågan om bygglov prövas. I de flesta fall kan förmodligen en bygglovsprövning ske direkt mot översiktsplanen om anläggningen är avskilt belägen. Under alla omständigheter är det 73 viktigt med en tidsmässigsamordning mellan prövningen enligt den före- Prop. 1986/87:105 slagna träfiberlagenoch t. ex. samt naturtesurslagen. Förslagetall prövningen av användning av träfibertåvara lill största delen delegerastill slalens industriverk tillstyrks av , länsstyrelserna iKronobergs, Västernortlands, , och samtav . och avstyrker förslaget. : Arbetsgruppen föreslår att industriverket skall ta över storadelar av prövningen. Störte utbyggnader skall även fortsättningsvis prövas pådepartementsnivå endast beredningen av ärendena skall delegeras. Principielltanser SIND att beredning och prövning bör ligga på samma ställe. Beredningen avstörre utbyggnader, dvs. inom massaindustrin, borde således ligga iregeringskansliet även fortsättningsvis. Dessutom är det inte rationellt meden uppdelning av beslutsansvaret, bl. a. därför att ingen då får överblickenöver råvarusituationen. SIND anser därför att beredning och prövning av allaärenden bör ske i . Etl annat skäl till detta är attprövningen ofta innehåller bedömningar av politisk natur. : STIAF anser att prövningen även börligga på regeringen. Den argumentation som förs i promemorian för koncessionsgivningtill massaindustrin finner förbundet hållbar och menar att den även kanappliceras på skivindustrin, som även denna kan ses som en processindustri. Då STIAFanser atl sågverksindustrin inte bör omfattas av prövningsplikt,saml atl ingen induslriråvara skall få eldas, faller motivet för att låtaindustriverket pröva vissa delbranschers råvamanspråk. Femremissinstanser tillstyrker promemorians förslag om förenklat remissförfarandevid prövningen av verksamheters råvaruanvändning, tre är tveksamma och tvåavstyrker förslaget. Övriga avstår från kommentarer. Arbetsmarknadsstyrelsen:AMS har självfallet nytta av att få kännedom om planeradeutvidgningar och nyetableringar. Information om sådana förändringar på arbesmarknadenkommer emellertid fram genom länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnasnaturliga kontakter med företag och andra statliga myndigheter på länsplanetoch behöver inte säkerställas genom formaliserade remissförfaranden. Skogsarbetareförbundet:Förbundet anser att det föreslagna remissförfarandet är rimligt. Kvartalsvisaöversikter över utbyggnadsärenden som tillställs förbundet bör avse såvälskogsindustri- som bränsleseklorn. Domänverket:Någon form av möjlighet till yttrande över enskilda aren- 74 den under handläggningensgång och före beslul måste medges branschor- Prop. 1986/87:105 gan ochövriga intressenter. : Kommunerna bör i likhet med länsstyrelserna alllid höras iärenden som prövas enligt förslaget till iräfiberiag, så alt kommunen gesmöjlighet att tillföra ärendet sina aspekter vad gäller främst sysselsättningoch regionalpolitik. Styrelsen anser att även de fackliga organisationernagenerellt bör höras. Arbogakommun: Det är betydande investeringar som äger rum när en fastbränsleanläggninguppförs, ofta den största i kommunens historia. Det är därför av slor vikt attdet givna tillståndet för användningen av trädbränslen i en anläggning skyddasoch att trädbränslet kan utvinnas på rimligt avstånd. Därför är del av storvikt alt de som tidigare erhållit tillstånd får tillfälle att yttra sig övernya tillståndsansökningar inom regionen. 2.5 Villkor i samband med tillstånd Förslagetom slopade tidsvillkor och allmänna villkor i tillståndsbeslut samt om enmöjlighet att inskränka outnyttjade råvaruvolymer kommenteras endast av ettfåtal remissinstanser. Ingen avstyrker förslagen. Skogsstyrelsen:Skogsstyrelsen ser det som positivt att tidsvillkor inte längre bör föreskrivassamt att tillståndsgiven kvantitet kan förändras till det faktiska råvambehovet. : SPIAF är positivt till ansatsen att minskavissa anläggningars tillstånd när tillstånden överskrider anläggningarnasbehov. bör ha möjlighet att ge dispenser om speciellaskäl föreligger för det låga utnyttjandet av råvaran . : I lagförslaget införs en regel som säger attgiven koncession skall kunna återkallas eller inskränkas om tillståndet underde tre utnyttjats lill . Detta gäller om minskningenkan förväntas bli beslående. STIAF tillstyrker delta förslag, då man härigenomkan hindra atl förelag begär extra stora koncessioner i syfte att hålla konkurtenlerborta från marknaden. : Frågan om inskränkning av givna tillstånd där den tillståndsgivnavolymen inte uppnås bör vidare utredas. Bedömning av eventuell inskränkning börske med utgångspunkt från en rad olika faktorer som inte enbart är kopplade tillhur stor andel av den tillståndsgivna volymen som utnyttjats . 2.6 Systemet med förvaltningsenheter Förslagetatt förvaltningsenhetsbegreppet slopas i råvamprövningen till styrks av , länsstyrelserna i och samt och Skogsarbetareför bundet. Övriga berör inte förslaget. : Systemet med förvaltningsenhet bör upphöra och till- 75 stånd atl använda råvaraskall i stället vara knutet lill och utnyttjas inom en Prop. 1986/87:105 anläggning.