prop · GA03151 · 1986-12-31 00:00:00 — Dessa kan sammanfallas så all behovetav en så omfattande reglering är litet eller obefintligt som en sädanskulle leda lill betydande praktiska svårigheter och oklarheter i fråga om skyddetsomfattning. Till detta kommer all man med den antydda lösningen skulle få ettgrundlagsskydd på tre "nivåer"; en detaljerad reglering som den TFinnefattar, nuvarande reglering i RF såvitt gäller "privata" yttrandenoch en särskild reglering i fräga om de "offentliga" yttranden sominte ges etl skydd som motsvarar TF;s. Del säger sig självt alt man med elt såinvecklat regelsystem inte uppnår den klarhet i grundlagsregleringen som böreftersträvas. Jag delar därför uppfattningen hos YFU och del storaflertalet remissinstanser att man inte bör skapa etl särskilt grundlagsskyddsom omfattar alla offentliga yttranden. Den inställning som jag sålunda har redovisat hindrargivetvis inte alt det skydd som RF nu ger både "offentliga" och"privata" yttranden byggs ut ytterligare som etl komplement till nyaregler som utformas efter mönster av TF och som avser vissa uttrycksformer. I elt syslem med skyddsregler pä två nivåer är det enprimär fråga vilka uttrycksformer som bör ges ett detaljerat skydd av ett sådant slag som de tryckta skrifterna redan har. YFU har föreslagit att ett enhetligt grund lagsskydd efter mönster från bestämmelserna i skall införas för yttran den som görs offentliga genom program i eter- eller trådsändningar, ljud upptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sådana sceniska fram ställningar och utställningar där man frivilligt har valt att utse en ansvarig utgivare för framställningen eller utställningen. I stort sett är remissinstan- 30 serna ensemed YFU om att ett enhetligt regelsystem efter förebild från TF Prop.1986/87:151 inle bör gälla för andra uttrycksformer än de nu angivna. Deremissinstanser som är kritiska mot YFU;s förslag har främst invändningar motatl en eller flera av dessa uttrycksformer skall omfattas av skyddet. De villmed andra ord begränsa urvalet av medier ytterligare. För min del vill jag först säga att jag delaruppfattningen att nian inte bör skydda andra medier än de YFU har föreslagit,när man skapar ett grundlagsskydd efter TF;s mönster. Det finns knappast någraandra uttrycksformer som är av betydelse i delta sammanhang och som låter siginordnas i etl regelsystem av TF;s typ. Till skillnad frän en del remissinstanser kan jag inle senågra principiella hinder mot att införa ett detaljerat grundlagsskydd föryttrandefriheten som efter mönster av TF skall gälla för andra medier äntryckta skrifter. Jag kan hålla med om alt TF i praktiken har gett etl skyddockså åt andra uttrycksformer. Däremot kan jag inte instämma i uppfattningenatt andra medier inte bör ges ett uttryckligt skydd enbart av det skälet attdetta inte kan bli fullt ut lika långtgående som det TF ger. Enligt min meningär erfarenheterna goda av den reglering som f. n. finns i fråga om yttrandefrihetennär det gäller radio och TV. Man bör därför kunna bygga vidare på dennareglering, om man vill ge andra medier ett särskilt skydd i grundlag. Om TFdärvid inte ändras i syfte alt anpassa reglerna där till vad som gäller deandra medierna, finns det enligt min mening inte något underlag föruppfattningen att TF;s skydd skulle uttunnas. Bland de medier som YFU har föreslagit skall bli föremålför en särskild grundlagsreglering intar eter- och trådsändningar lillallmänheten i viss mån en särställning. Radio och TV har en funktion i värtsamhälle som har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen och derasgenomslagskraft är otvivelaktigt jämförbar med och ibland t.o.m. överlägsen dettryckta ordets. Det är också dessa medier som har ett särskiltskydd, låt vara alt det är reglerat i vanlig lag och inte i grundlag. Jag anserövertygande skäl tala för att radio och TV bör omfattas av ett förstärktgrundlagsskydd. Jag är medveten om alt radio och TV i ett betydelsefulltavseende skiljer sig från tryckta skrifter genom att det inte råder någonetableringsfrihet. Utan att vilja föregripa mina överväganden i den frågan(avsnitt 3.4) vill jag konstatera all del inte heller enligt det förevarandeförslaget förutsätts någon fullständig etableringsfrihet på radio- ochTV-området men att detta inte rimligen bör få hindra att man ändå ger mediernaelt så starkt grundlagsskydd som möjligt. Jag kommer i senare sammanhangtillbaka lill den närmare avgränsningen av ett sädant skydd. Det tordevara ovedersägligt att filmer och videogram inte har samma betydelse för den fria åsiktsbildningen och det fria informationsflö det som tryckta skrifter, radio och TV. För den konstnärliga och kulturella yttrandefriheten är de emellertid viktiga medier. Delsamma kan sägas om fonogrammen, dvs. grammofonskivor, ljudkassetter och andra ljudupptag ningar. Såväl filmer och videogram som fonogram liknar de tryckta skrif terna i det alt de innehåller framställningar vilkas innehåll är fixerat i så måtto att man kan ta del av del i efterhand sedan del har spritts offentligt. Jag delar därför YFU;s och nästan alla remissinstansers uppfattning att 31 ocksådessa medier bör las med i en ny grundlagsreglering av yttrandefri- Jag återkommer till frågan om censur av filmer ochvideogram (avsnitt 3.3 och 3.6.2). När det gäller sceniska framställningar och utställningarär jag däremot mera tveksam. YFU;s förslag har visserligen allmänt sett fältett förhållandevis gynnsamt mottagande under remissbehandlingen. Flera av deremissinstanser som företräder de aktuella medierna, t. ex. Svenska Riksteaternoch , anser emellertid atl dessa inte alls böromfattas av grundlagsskyddet. Jag har förståelse för detta. Man kan enligt minmening inte bortse från att dessa uttrycksformer i viktiga hänseenden skiljersig från dem som jag har behandlat förut. De liknar l.ex. demonstrationer ochallmänna sammankomster, som på goda grunder har lämnats utanför YFU;s förslaglill en ny yltrandefrihetsgrundlag, genom att det finns stort utrymme förspontana yttranden och improvisationer. Sceniska framställningar lika väl somutställningar kan ha olika innehåll vid olika tillfällen. Det finns i efterhandnormall ingen särskild dokumentation om vad som har förevarit, och det är interimligt att föreskriva en skyldighet all dokumentera teaterföreställningar ochliknande samt utställningar pä ett sätt som motsvarar den skyldighet somgäller i fråga om radio- och TV-sändningar. Dessa svårigheter har också uppmärksammats av YFU, som harföreslagit ett frivilligt ensamansvar. Det betyder att bara de sceniskaframställningar och utställningar för vilka det har utsetts en utgivare fallerin under det särskilda grundlagsskyddet. YFU har själv pekat på ett problem meden sådan ordning, nämligen att en meddelares ställning blir osäker. Detsammakan sägas om andra medverkande, t. ex. författare, regissörer och skådespelare.För egen del vill jag också framhålla all del torde vara betydligt svårare attavgränsa vad som är sceniska framställningar och utställningar från andraföreteelser än det är alt avgöra vad som är tryckta skrifter, radio- ellerTV-sändningar eller filmer, videogram eller fonogram. Enligt min mening är det av skäl som jag nu har redovisatinte möjligt alt åstadkomma en grundlagsreglering som är så klar och otvetydigsom krävs. Jag har därför kommit lill slutsatsen alt övervägande skäl talar motYFU;s förslag i denna del. Sammanfattningsvis förordar jag alltså atl etl förstärktgrundlagsskydd efter förebild i TF införs för yttranden som görs offentligagenom radio-och TV-sändningar, visningar av filmer, videogram och andrabildupplagningar, uppspelningar av ljudupptagningar samt spridning av bild-och ljudupptagningar på annat sätt. 3.2.2Yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda Mittförslag: Grundlagsförbudet mot åtgärder som hindrar yttranden skall även ifortsättningen gälla enbart mot det allmänna. Nägon generell regel om förbudmot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda införs alltså inte igrundlag. Inte heller införs regler som begränsar rätten lill fackligaslridsälgärder på massmedieområdet. Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Alla de remissinstanser som uttalar sigi denna del är ense om att några nya grundlagsregler inte bör införas. Skälen för mitt förslag: I elt samhälle som värt är det enförutsättning för en fungerande tryckfrihet inte bara att del allmänna avhällersig från all ingripa mot tryckta skrifter utan också atl olika enskilda avstårfrån att hindra framställningen, utgivningen och spridningen av trycktaskrifter. Detsamma kan sägas om andra medier med likartad funktion. Åtgärderfrån enskildas sida kan ta sig uttryck i tvång av olika slag i avsikt atlhindra någon frän alt utnyttja den yttrandefrihet som gäller. Del kan ocksåvara fråga om olika typer av repressalier eller om åtgärder som tar sikte påmaterial eller annat som är en förutsättning för att yttrandefriheten skallkunna utnyttjas. Det kan gälla sådant som alt trycksvärta och papper inlelevereras till en tidning eller all utsändningar av radio- och TV-programställs in pä grund av en arbelskonflikt. Eftersom åtgärder från enskildas sida i praktiken kan hasamma eller liknande betydelse för yttrande- och informationsfriheten isamhället som ingrepp från det allmänna är del naturligt alt frågan har lagilsupp om man i grundlagen bör reglera yttrandefrihetsbegränsande åtgärder avenskilda och inte bara olika former av ingripanden av myndigheter och andraallmänna organ. Denna frågeställning är inle ny. Redan vid den nuvarandeTF;s tillkomst diskuterades om inle grundlagens förbud mot hindrande åtgärder(I kap. 2 § TF) borde utsträckas till all gälla också till skyddmot andra enskilda. tryckfrihelssakkunniga, vilka lade fram det förslag som låg till grund för TF (SOU 1947:60), ansåg uppenbart all det kunde föreligga elt behov av regler lill skydd mot åtgärder av enskilda. Kommittén framhöll alt enskilda organisationer och sammanslutningar ibland intog en sådan ställning atl de verksamt kunde hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift vars innehåll ansågs misshagligt eller anstötligt. Del borde enligt kommitténs mening inte vara tillåtet för enskilda att hindra utövan det av tryckfriheten. Även den principen borde komma till ullryck i grund lagen (SOU 1947:60 s. 49). uttalade i propositionen med förslag till TF stark tvekan om det lämpliga i att göra grundlagens förbud mot hindrande åtgärder tillämpligt också beträffande enskilda sammanslutningar och per soner. Visserligen var det i och för sig riktigt att inte heller tvångsåtgärder från enskilda i syfte atl undertrycka en misshaglig skrift i allmänhet borde få förekomma. Det uppstod emellertid slora svårigheter alt i lag närmare ange i vilken omfattning sådana enskilda åtgärder skulle anses rättstridiga. I praktiken kunde det därför bli vanskligt alt upprätthälla en klar och otvetydig gräns mellan å ena sidan förbjudna tvångsåtgärder och å andra sidan tillålen moralisk påverkan. T. ex. åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda sammanslutningar mot skandaltidningar, pornografiska skrifter o.d. kunde ibland anses mycket berättigade, även om de inte inskränkte sig till bara ogillande omdömen och uttalanden. Föredraganden ansåg del därför klokast att inte i TF la upp bestämmelser rörande åtgärder av enskilda sammanslutningar eller personer; frågan om rätlstridighelen i 33 3 1986/87. sådana åtgärder borde bero av de rättsregler som gäller iövrigt (prop. 1986/87:151 1948:230 s. 87). I förordade konslitulionsulskoltets majoritetkommitténs förslag, medan minoriteten gick på propositionens linje (KU1948:30). Emellertid fattade beslut i enlighet med minoritetensuppfattning (rskr. Frågan om yttrandefrihetsbegränsande åtgärder togs upp idirektiven till såväl MMU som YFU som en fräga som borde behandlas av kommittéerna.Båda utredningarna kom emellertid fram till att förbudet mot hindrande åtgärderborde ha samma omfattning som f. n., dvs. avse bara myndigheter och andraallmänna organ. Vid remissbehandlingen av MMU;s förslag ansåg visserligen någraremissinstanser alt ett skydd mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskildaborde införas (Ds Ju 1976:2 s. 69 ff). De remissinstanser som har berört fråganmed anledning av YFU;s huvudbetänkande delar emellertid samtliga YFU;sbedömning (Ds Ju 1985:4 s. 56 0. För egen del vill jag först konstatera att de sakskäl somlagts till grund för TF;s nuvarande utformning i här aktuellt hänseendeuppenbarligen är av betydande styrka. Denna uppfattning har ocksåstöd av MMU;s och YFU:s överväganden, som har vunnit bred anslutning blandremissinstanserna. Särskilt YFU;s utförliga argumentering i denna del måsteanses mycket övertygande, något som det entydiga remissutfallet bekräftar. Även om jag därmed har redovisat för min grundinställningi frågan vill jag utveckla min syn på saken något närmare. Först kan det finnasskäl all beröra en fråga som har diskuterats i den allmänna debatten och somgäller hur långt gående krav grundlagarna f. n. ställer på samhället när delgäller all aktivt verka för alt yttrande- och informationsfriheterna fungerar. I motsats till vad som ibland hävdas innebär dentryckfrihet och yttrandefrihet i övrigt som grundlagarna tillförsäkrarenskilda inle någon formell skyldighet för det allmänna atl aktivt skapaförutsättningar för alt friheterna kan utnyttjas. Man kan uttrycka saken såatl del är fråga om en frihet från ingripanden av det allmänna, inle någon rättför enskilda alt fä samhällets stöd för atl kunna begagna sin frihet.Grundlagens regler om skydd för tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigtålägger därför inte samhället någon skyldighet att t. ex. se lill all tidningarfår trycksvärta och papper eller alt arbetskonflikler inom inteleder till alt program inte kan sändas ut till allmänheten.Enligt min mening är det inte heller möjligt alt införa någon uttrycklig sådanskyldighet för det allmänna. Motsvarande resonemang är tillämpligt i fräga ominformationsfriheten som ju är yttrandefrihetens "spegelbild". En väl fungerande tryckfrihet och yttrandefrihet i övrigti samhället är emellertid ett så vitalt intresse i en demokrati alt statsmakterna måste anses ha etl ansvar som i detta hänseende sträcker sig längre än de formella krav som grundlagarna ställer. Ett uttryck för detta ansvar är det stöd som stat och kommun ger till dagstidningar och olika tidskrifter, till bokutgivning och bokhandel och till film, teater och utställningar. Som jag ser det är stöd av detta slag i nuvarande läge myckel väsentligt för atl en 34 betydande del av den åsiktsbildning och delinformationsflöde som Prop. 1986/87:151 förekommer skall kunna fortgå. Vidare finns det som YFU har redovisat elt flertalbestämmelser i som ger ett direkt eller indirekt skydd motyttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda. Det skulle naturiigtvis vara värdefullt, om man kunde gåett steg längre i syfte att stärka yttrandefriheten genom alt i grundlagförbjuda yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda. Betydandesvårigheter möter emellertid om man försöker skapa ett sådant skydd. Som YFUhar funnit är det tydligt att ett förbud mot hindrande åtgärder frän enskildamåste ha en betydande räckvidd för alt fylla sill syfte atl säkerställaåsiktsbildning och spridning av information. Man skulle t. ex. vara tvungen attinföra en långtgående skyldighet för den ene enskilde all hjälpa den andre idennes verksamhet. En utvidgad yitrandefrihelsrätislig lagstiftning skullevidare med en sådan ordning innebära stora förändringar av de civilrättsligaregler som reglerar produktion, distribution och handel med skrifter, fonogram,videogram och filmer. Regleringen skulle också komma att ingripa i sådanaförhållanden som uthyrning av lokaler för masssmedier, anställningsavtal förjournalister, tekniker, grafiker m. fl. med att man kan förutse dessa vittgåendeeffekter är det emellertid uppenbart all del i ganska stor utsträckning skullevara oklart vilka åtgärder som skulle vara förbjudna och vilka som skulle varatillåtna. Åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda sammanslutningarmot skandaltidningar, pornografiska skrifter o.d. ler sig ju inle mindreberättigade än vid TF:s tillkomst, snarare tvärtom. En grundlagsbestämmelsekan nämligen inle gärna ges en utformning som i detta hänseende är mycket meradetaljerad än den allmänna regel som föreslogs av tryckfrihelssakkunniga. Också när det gäller den mera begränsade fråga som YFU hartagit upp särskilt och som gäller arbetskonflikler som berör massmedieområdetskulle det krävas en alltför detaljerad reglering för att den skulle kunnarymmas i grundlag, om man i regleringen vill göra en rimlig avvägning mellan demotstående intressen som otvivelaktigt är för handen. Mot tanken pä en sådan reglering kan vidare anföras atlden i realiteten skulle innebära en form av arbetsplikt för journalister ochandra berörda yrkesgrupper i normala situationer. Jag har dessutom denuppfattningen att bestämmelser av detta slag skulle visa sig inle vara särskilteffektiva utan skulle kunna kringgås på olika sätt som är svåråtkomliga förlagstiftning. För min del är jag övertygad om att de problem som onekligenfinns i första hand bör lösas på annat sätt än lagstiftningsvägen. Jag delardärför YFU:s uppfattning att det bästa är om parterna på massmedieområdet genomavtal kan ställa garantier för alt opinionsbildningen och nyhetsförmedlingenåtminstone i viss utsträckning skall kunna fortgå också under fackligakonflikter. Det finns redan avtal av detta slag, och en utbyggd avtalsregleringbör vara den lösning som bäst gagnar alla berörda intressen. Sammanfattningsviskommer jag alltså till samma resultat som YFU och flertalet remissinstanser, nämligen alt frågan om skydd för enskilda mot 35 olikayttrandefrihetsbegränsande åtgärder av andra enskilda inte bör regleras igrundlag. 3.2.3 Grundlagsskyddet för den enskildes integritet Mittförslag: Liksom skall det i grundlag - förutom bestämmelser omärekränkningsbrott finnas bara etl indirekt skydd för den enskildesintegritet på massmedieområdet. Detta skydd skall gälla i fråga om alla demedier som ges ett särskilt grundlagsskydd. Det skall alltså inle införas någragrundlagsregler som ger enskilda rätt till genmäle eller beriktigande. Inteheller skall någon ny ansvarsbestämmelse som avser kränkning av privatlivetsfred e. d. tas in i grundlag. Reglerna för väckande av allmänt åtal förärekränkningsbrott ändras inte. Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag utomi del atl åklagare enligt utredningen skall ha en vidare åtalsplikt förärekränknings-brott än . F.n. gäller alt en åklagare får väcka allmäntåtal för ärekränkningsbrott endast om det av särskilda skäl finns påkallat urallmän synpunkt. I fortsättningen skulle det räcka med att åtal är påkallatfrån allmän synpunkt. Remissinstanserna:Remissutfallet är relativt splittrat. I fråga om rätt till genmäle ellerberiktigande anser ungefär hälften av de remissinstanser som uttalar sig attnägon lagsladgad skyldighet all la in genmälen och berikti-ganden inte börfinnas. Den andra hälften anser att dessa frågor bör övervägas ytterligare ochatt någon form av lagreglering bör införas. Kammarrätten i föreslårsålunda att den ansvarige utgivaren åläggs alt genom annonsutrymme låtapublicera den enskildes genmäle och beriktigande. tingsrättföreslår att domstolen pä samma sätt som gäller för tryckta skrifter skallkunna förordna om att en dom helt eller delvis skall läsas upp i radio ellertelevision. Frågan omlagstiftning till skydd för den enskildes integritet berörs endast av ett fåtalremissinstanser. Också här är uppfattningarna ganska jämnt fördelade mellan demsom avstyrker och dem som förordar sådan lagstiftning. ,Allmänhetens pressombudsman och hör till den förragruppen, medan och ärför lagstiftning. Remissutfallet är till övervägande del positivt såvittavser förslaget till ändrade åtalsregler. Några remissinstanser vill dock gålängre än YFU, medan andra avstyrker utredningsförslaget. Förslaget tillstyrksav bl. a. JK, , , (), . Till de remissinstansersom avstyrker hör riksåklagaren () och Allmänhetens pressombudsman. Bakgrundentill mitt förslag Prop. 1 våra grundlagarfinns del ett flertal bestämmelser som avser skyddet för den enskildesintegritet. Den mest generella bestämmelsen ingår i I kap. 2 § RF där detsägs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv.Bestämmelsen är inte rättsligt bindande ulan ett mälsättnings-stadgande (prop.1975/76:209 s. 131). 1 2 kap. RF finns del däremot andra föreskrifter som harkaraktären av bindande rättsregler och som skyddar enskildas integritet. Blanddessa tar vissa sikte på den kroppsliga integriteten genom skydd mot påtvingadekroppsliga ingrepp (4-6 §§). Denna aspekt av den enskildes integritet skallemellertid inte vidare behandlas här, eftersom de föreskrifter som är avintresse i detta sammanhang är de som skyddar den "andliga"integriteten, privatlivet. I vissa hänseenden skyddas den enskildes privatlivgenom bestämmelserom skydd mot husrannsakan, intrång i förtrolig meddelelse,hemlig avlyssning och åsiktsregistrering (6 resp. 3 §). Vidare kan det nämnasall yttrande- och informationsfriheterna får begränsas genom vanlig lag medhänsyn bl. a. till enskilds anseende (13 § första stycket). Likaså finns det i TF vissa bestämmelser som tar sikte päskyddet av den enskildes integritet. Vissa av dessa rör genmälen ochberiktiganden. Med genmäle brukar man avse ett bemötande av uppgifter i sakoch/eller värdeomdömen. Avser etl bemötande bara sakuppgifter, används det mindreomfattande begreppet beriktigande. De bestämmelser i som rör genmälen och beriktigandenger inle någon räll för en enskild som anser sig utsatt för ett angrepp i entryckt skrift att fä göra ett genmäle eller ett beriktigande. De berör dennafräga bara på etl indirekt sätt. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket skall det vidbestämmande av påföljd för missbruk av tryckfriheten särskilt beaktas, om enrättelse som varit påkallad av en meddelad uppgift på lämpligt sätt harbringats lill allmänhetens kännedom. I I kap. 9 § 2 ges möjlighet alt i vanliglag föreskriva om rättelse av oriklig eller missvisande uppgift i yrkesmässigkreditupplysningsverksamhel. Till denna kategori av föreskrifter kan räknasockså 7 kap. 6 § andra stycket där det föreskrivs att en domstol, som fällernågon för ärekränkningsbrott i en periodisk skrift, på yrkande får bestämma attdomen skall införas i skriften. Som en bestämmelse till skydd för den enskildes integritetkan räknas också den i 2 kap. 2 § första stycket TF intagna regeln om atträtten alt ta del av allmänna handlingar får begränsas bl. a. av hänsyn tillskyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Offentlighets-och sekretesslagstiftningen skall dock inte redovisas närmare i just detta sammanhang.Detsamma gäller de undantag frän meddelarfriheten som avser allmänna handlingaroch tystnadsplikter (7 kap. 3 § första stycket 2 och 3 TF, jfr 7 kap. 5 § 2 och3 TF). Jag återkommer lill dessa i avsnitt 3.7. Av större intresse här är däremot bestämmelserna i 7 kap.4 § 9-11 om ansvar för ärekränkningsbrott. Enligt dessa bestämmelser skall somotillåtet yttrande i tryckt skrift anses förtal, förtal av avliden ellerförolämpning enligt den närmare gärningsbeskrivning som är angiven och som isak stämmer överens med motsvarande ansvarsbestämmelser i 5 kap. BrB. Den som utpekar någon som brottslig eller klandervärd isitt levnadssätt Prop. 1986/87:151 eller eljest lämnar uppgift som är ägnad attutsätta denne för andras missaktning kan enligt 5 kap. 1 § BrB dömas förförtal. Om han var skyldig att uttala sig eller om det eljest med hänsyn tillomständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar atluppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den, skall inte dömastill ansvar. Om brottet är grovt skall dömas för grovt förtal.