prop · GA0399 · 1986-12-31 00:00:00 — När del gäller servicesatsningar i övrigl hänvisar jagtill vad som tidigare redovisats i regeringens skrivelse om den offentligasektorns förnyelse (skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407), skrivelsen omfrikommunförsöket, regelförenklingen och förbättringen av den statliga servicen(skr. 1985/ 86:165, KU 28, rskr. 319) samt årets budgetproposition (prop.1986/87:100 bil. 4 sid. 16). Jag vill därvid på nytt framhålla att deservicemätningar som genomförts inte ger anledning till farhågor om attrationaliseringarna inom statsförvaltningen skulle ha medfört försämradservice. 1 flera fall har handläggningstider kunnat kortas och tillgänglighetenförbättras genom bl. a. ändrade lider för öppethållande. Särskilda s. k.intensivmyndigheter har arbetat fram och till en del genomfört förslag lillförbättringar av servicen. Jag har också erfarit att RRV påböriat en studie avaffärsverkens flerårsplaner sett ur både statsmakts- och konsumentperspektiv. Enligt min bedömning bör möjligheten att utvecklasärskilda mål för service utredas. Min bedömning: Närdet gäller myndigheternas inre organisation bör regeringen besluta om engrundstruktur. Inom den sålunda fastlagda ramen bör myndigheterna få rätt attsjälva besluta om ändrad organisation. Verksledningskommittén:Dess förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna:Förslagel får stöd av remissinstanserna. Skälenför min bedömning: Myndigheternas organisatoriska grundstruktur har belydelseför verksamhetens inriktning. Särskilt gäller detta om andra uttryck förriksdagens och regeringens avsikter är oklart formulerade. Jag delar kommitténsuppfattning att regeringen i första hand bör ange en huvudinriktning förmyndigheternas organisation. Beroende på vilka andra uttryck för ochregeringens åsikter som ges kan detalje-ringsnivån växla mellan myndigheter.Normalt bör regeringen ange myndigheternas indelning i avdelningar ellermotsvarande. För mindre myndigheter utan avdelningar bör regeringen angeindelningar i byråer eller motsvarande. Riksdagensoch regeringens styrning av myndigheternas organisation har successivt förändratsi riktning mot en ökad decentralisering till myndighetsnivån. finnsinte heller den nära koppling mellan beslut i organisationsfrågoroch medelstilldelning som fanns tidigare, då också fastställdemyndigheternas tjänstestruktur. Del viktigaste motivet för prövningav de enskilda myndigheternas organisation har därmed bortfallit. Valet står dåmellan att låta regeringen fatta beslut om huvudinriktningen eller låtamyndigheterna själva avgöra sådana frågor. Enfullständig decentralisering till myndigheterna skulle kunna bidra till enstörre smidighet i förhållande till de omvärldsförändringar som ständigt sker.Tolkningen av vad dessa förändringar kräver, t.ex. när det gällertyngdpunktsförskjutningar i myndigheternas verksamhet, bör emellertid enligtmin mening förbehållas regeringen. Omvandlati organisationstermer kommer värderingen av utvecklingen inom ettsamhällsområde normalt till konkret uttryck i vilka verksamhetsgrenar som blirföreträdda genom en myndighets indelning i olika avdelningar. Om detta börregeringen besluta. Detaljutformningen bör ankomma på myndigheterna. Erfarenheternavisar att det kan uppstå behov av att modifiera inte bara detaljorganisationenutan också grundstrukturen, utan att beslut om myndighetens huvudsakligauppgifter och verksamhetsinriktning behöver omprövas, vilket framgår av bl.a.statskontorets rapport (1985:4) Erfarenheter av stora omorganisationer. Genomatt beslut om grundstruktur, liksom förändringar av den, fattas av regeringenoch inte av , förenklas den beslutsprocess i samband med förändringarsom begränsas till organisationsfrågor. Detta bidrar till att ökaflexibiliteten i förvaltningen. Ytterligareett skäl till att regeringen bör besluta i organisationsfrågor av denna art är att regeringen utser myndigheternas högrechefer. Del finns Prop. 1986/87:99 ett nära samband mellan en organisationsuppbyggnad och utnämningen av chefer. En koppling av dessa båda styrmedel kanbl.a. underiätta möjligheterna att uppnå en rörlighet för chefer närmast underverkscheferna. Jag återkommer senare till chefsfrågorna (avsnitt 7), där jagockså föreslår att det överlämnas till myndigheterna att tillsätta vissachefer, i konsekvens med vad jag här föreslagit om myndigheternas rätt attsjälva besluta om sin organisation. Jag vill erinra om att beslut med anledning avprop. 1979/80:135 om organisation av försvarsmaktens högre regionala ledning,m. innebar ett principiellt ställningstagande i stor överensstämmelse medvad jag här anfört, såvitt gäller försvarets myndigheter. invändeinte mot föredragande statsrådels sammanfattande omdöme att "i fråga omorganisationsbeslut bör principen vara att endast viktigare ramfrågorunderställs prövning". uttalade dock att den villebli informerad om regeringens avsikter i fråga om den närmare utformningen avmyndigheternas organisation (FöU 1979/80:15 och 19, rskr. Riksdagensprincipiella ställningstagande på denna punkt har senare vidgats till attomfatta även myndigheter utanför försvarets område. Med anledning av enprincipiellt inriktad motion i frågan (1981/82:1168) yttrade finansutskottetatt i mindre grad bör ägna sig åt detaljfrågor i myndigheternas organisationoch i stället befatta sig med målfrågor och medverka till att utformariktlinjer för organisationsförändringar (FiU 1982/83:1). Sammanfattningsvis bör principen således vara attregeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska grundstruktur ochatt myndigheterna inom den ramen har en betydande frihet att själva besluta omändrad organisation. Utgångspunkten bör dock vara att omorganisationerna skallske inom givna resursramar. I enlighet med vad verksledningskommittén föreslagit bördessa principer få genomslag i de enskilda fallen i takt med att myndigheternainordnas i ett nytt system med flerårsbudgetering eller då regeringen i övrigtfinner det lämpligt. 5.1 revisorers och riksrevisionsverketsgranskning av statliga bolag och stiftelser I detta avsnitt behandlas vissa frågor om riksdagensrevisorers och RRV:s granskning av sådan statlig verksamhet som bedrivs i formav bolag och stiftelser. a. föresläs att de båda revisionsmyndigheterna färrätt att granska sådana bolag och stiftelser och att sekretess skall gälla föruppgifter om affärs- eller driftsförhållanden i de fall affärsverksamhetbedrivs. Vidare behandlas en del frågor om RRV:s anslag /88. Riksdagensoch regeringens revision av stattig verksamhet revisorer har till uppgift att på riksdagensvägnar granska den statliga verksamheten. Granskningen är ett instrument förutövandet av konirollmakt. Den har successivt utvecklats till althuvudsakligen avse frågor av principiell och generell karaktär och kan bl. a.innefatta frågor om regeringens handlande samt behovet och angelägenheten avolika statliga åtaganden. De grundläggande bestämmelserna om revisorernasarbetsuppgifter finns i regeringsformen. I 12 kap. 7 § första stycket föreskrivs sålunda attriksdagen inom sig skall välja revisorer att granska den statliga verksamhetensamt att kan besluta att revisorernas granskning skall omfatta ocksåannan verksamhet. I förarbetena (prop. 1973:90 s. 435) uttalas att uttrycket"den statliga verksamheten" inte kan anses omfatta statsunderstöddverksamhet eller verksamhet som bedrivs i statliga bolag. På dessaverksamheter kan i stället tillämpas uttrycket "annan verksamhet". Av lagrummets första stycke framgär vidare att dettillkommer att fastställa instruktion för revisorerna. 1 I § lagen(RFS 1975:9) med instruktion för revisorer (omtryckt RFS 1979:10,ändrad senast RFS 1982:5) sägs i linje med grundlagen att revisorerna har tilluppgift att på vägnar granska den statliga verksamheten och atl idetta sammanhang därmed inte avses verksamhet som bedrivs i form av aktiebolageller stiftelse. I andra stycket i 12 kap. 7 § regeringsformen föreskrivsatt revisorerna enligl bestämmelser i lag får fordra in de handlingar,uppgifter och yttranden som behövs för granskningen. Sådana bestämmelser harmeddelats i lagen (1974:585) om skyldighet all tillhandahålla riksdagensrevisorer vissa handlingar m. m. Av 12 kap. 7 § tredje stycket regeringsformen framgår atlnärmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen. Sammanfattningsvis kan sägas atl revisorerskall inrikta sin granskning på frågor av generell och principiell innebörd. Ensträvan i riksdagsrevisorernas granskning är alt nå fram till en helhetsbild aven granskad verksamhet och härvid framför allt beakta uppnådda resultat ochutvecklingstendenser och bl. a. även att ompröva och omvärdera olikaulgiftsändamål i ett längre tidsperspektiv. Väsentliga syften med granskningenär att ge information om olika delar av den statliga verksamheten och som endel i utövandet av kontrollmakt bedöma regeringens ledning av denstatliga verksamheten och förvaltningen. Riksdagsrevisorernas granskning av den statligaverksamheten är inter- mittent och översiktlig samt inriktad på statsfinansiella och förvaltnings ekonomiska förhållanden samt inte minst samhällspolitiskt motiverade stadiga insatser i allmänhet och deras samlade effekter i stort. Granskning en, som kan karaktäriseras som en utvärdering, avser i mycket liten omfattning rent affärsmässiga och förelagsekonomiska förhållanden. Granskningenskiljer sig alltså klart från den revision som sker i aktiebo- Prop.1986/87:99 lag enligt aktiebolagslagen (1975:1385,omlryckl 1982:739, ändradsenasl 1986:1295) och i stiftelser enligt motsvarande ordning och somhuvudsakligen är inriktad just på de sistnämnda förhållandena. RRV är central förvaltningsmyndighet för revision ochredovisning inom statsförvaltningen. En av dess huvuduppgifter ärförvaltningsrevision med inriklning på en granskning av att den statligaverksamheten bedrivs effektivt och därigenom tillgodoser av statsmakternaangivna syften. Förvaltningsrevisionen gäller främst de statligamyndigheternas verksamhet men också under vissa förutsättningar användningen avstatsbidrag. En annan huvuduppgift för RRV är atl bedriva redovisningsrevisionav de statliga myndigheterna, bland dem affärsverken. RRV:s verksamhet regleras främst i dess instruktion(1986:449, ändrad senast 1986:967). RRV är sålunda elt organ för granskning av den statligaverksamheten. Detta är att se som en naturlig del i regeringens ledning avförvaltningen. RRV har stor frihet att välja inriktning, utformning ochomfattning av granskningen. RRV;s förvaltningsrevision av den statliga ochstatsunderstödda verksamheten liknar i flera avseenden motsvarande granskninggenom revisorer. Både riksdagsrevisorerna och RRV bedriver sålunda somframgått/ör-valtningsrevision. Det finns emellertid också betydande säväl principiellasom praktiska skillnader mellan de båda slagen av granskning.Riksdagsrevisorernas granskning innefattar även regeringens åtgärder. Denbedrivs i enstaka projekt av utredningskaraktär. RRV:s granskning är däremotinriktad främst på de statliga myndigheternas verksamhet och effektiviteten idenna och bedrivs relativt fortlöpande. Den statliga redovisningsrevisionen är i princip likartadden revision som bedrivs i bolag enligt aktiebolagslagens regler, m. m. Revisionen av statliga bolag och stiftelser Revision av sådan statlig verksamhet som bedrivs iaktiebolagsform regle ras av samma lagstiftning och praxis som revisionen av privatägda aktiebo lag. Revisionen av verksamhet i stiftelser regleras normalt i stiftelsernas stadgar och sker i praktiken efter förebild av vad som gäller för aktiebolag. Revision av statlig verksamhet i aktiebolags- och stiftelseform utförs så lunda i regel av auktoriserade eller andra revisorer, som särskilt utses för varie verksamhet. Sekretess i granskningsverksamheten gäller för de statligarevisionsorganen enligt vissa bestämmelser som ges i sekretesslagen med hänsyntill såväl det allmännas ekonomiska intresse som skyddet för enskildas ekonomiskaförhållanden. Bestämmelserna i 6 kap. 1 § sekretesslagen skall såledesskydda de affärsdrivande myndigheternas affärs- och driftförhållanden. Dennasekretess i myndigheternas affärsverksamhet skall hindra skadlig insyn fränkonkurrenternas sida. Skaderekvisitet är därför utformat så atl en uppgift inlefår lämnas ul, om del kan antas att någon som driver en likartad rörelse gynnaspå myndighetens bekostnad om uppgifterna röjs. Information om affärs- ochdriftförhållanden hos myndigheternas dotterbolag åtnjuter enligl samma lagrummotsvarande sekretesskydd, om den överförs från bolagen till myndigheterna.Delsamma gäller i fråga om stiftelser, m. m. i vilka del allmänna har ettbestämmande inflytande genom en myndighet. Vidare kan enligl paragrafenuppgifter lämnas ul från t. ex. ett affärsverk till en annan myndighet utan attaffärssekretessen för den skull upphör. Ett exempel på elt sådant fall är enligt förarbetena(prop. 1979/80:2 del A s. 147) att uppgifter lämnas till RRV. Tas uppgiften ietl sådant fall in i ett beslut av den mottagande myndigheten, upphör docksekretessen. I 8 kap. 10 § sekretesslagen ges skydd lill förmån för enenskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet. Sekretessenomfattar uppgifter om den enskildes affärs- eller driftförhållanden. Den gällerendast om det av särskild anledning kan antas atl den enskilde lider skada omuppgiften röjs. Sekretess gäller också hos en myndighet för uppgifter omaffärs- eller driflförhållanden för enskild, som har trätt i affärsförbindelsemed ett dotterbolag, e. d. lill myndigheten, om del kan antas atl den enskildelider skada om uppgiften röjs. På samma sätt som enligl 6 kap. 1 § gällersekretessen också om myndigheten lämnar uppgiften vidare till en annanmyndighet, så länge denna myndighet inte tar in uppgiften i etl beslut. Det kan också nämnas atl det finns en bestämmelse i 13kap. 1 § sekretesslagen om överföring av sekretess vid revisionsverksamhet. Bestämmelseninnebär att sekretess hos en myndighet gäller också hos en annan myndighet somutövar tillsyn eller verkställer revision hos den förstnämnda myndigheten ochsom i samband därmed får del av sekretessbelagda uppgifter. Sekretessen gällerenligt 13 kap. 6 § dock inte, om en annan sekretessbestämmelse till skydd församma intresse ändå är tillämplig på uppgifter hos den mottagande myndigheteneller om uppgiften tas in i beslut hos denna myndighet. När del gäller RRV kompletteras lagen av bestämmelser isekretessförordningen (1980:657, omtryckt 1985:950, ändrad senast 1986:1427),som medger en relativt omfattande sekretess för uppgifter som RRV kan erhållaom affärs- och driftförhållanden hos enskilda, däribland även bolag där statenäger aktier. Motsvarande sekretess torde inte gälla hos revisorer. För revision av aktiebolag finns enligl lagstiftning ochpraxis ett omfat tande skydd mot utlämnande av sådana uppgifter som kan lända till förfång '*' för bolagen. 5.1.3Frågans tidigare behandling Prop. Frågan om statens närmast och regeringens insyn i och kontroll av de statliga aktiebolagen har varit enaktuell och omstridd fråga. Diskussionen har gällt inte minst huruvida riksdagensrevisorer skall ges rätt att granska också de statliga bolagen. Den frågan harsålunda varit föremål för behandling i utredningar,regeringspropositioner och i riksdagsarbelet. Under 1920-, 1930- och 1940-talenframställdes till upprepade krav på att revisorerna skulle medgesrätt att granska de statliga bolagen. 1 en del fall var det revisorerna självasom tog initiativ till att frågan kom upp. uttalade därvid genomgående ett principiellt stödför atl vidga befogenheterna för revisorerna, men hänsköt frågan tillregeringen för närmare utredning. De utredningar som behandlat frågan om revisionen avstatliga bolag framförde emellertid i flera fall invändningar mot tanken attriksdagsrevisorerna skulle få rätt att granska de statliga bolagen ochförordade i regel andra lösningar för insyn i och medverkan vidrevisionen av dessa bolag. Mot den bakgrunden avstod regeringen från att lämnaförslag till om någon generell rält för de statliga revisionsorganenatt revidera statliga bolag. avstod också riksdagenfrån att göra nägot uttalande till stöd för en sådan granskning. Riksdagenavslog exempelvis är 1969 ett par motioner i den riktningen. Även riksdagensrevisorer förutsatte så sent som inför grundlagreformen i början av 1970-taletatt deras granskningsområde skulle förbli oförändrat. Frågan om befogenheter för RRV att granska statligaaktiebolag har inte diskuterats i samma utsträckning. Inför bildandet av statens sakrevision i början av1940-talet uttalades dock att de statliga bolagen allmänt sett borde granskasav sakrevisionen, men att granskningsrälten först borde utredas närmare. Blandde bolag som antogs komma i fräga för granskning var affärsverkens dotterbolag,bolag med statligt ekonomiskt stöd och monopolbolagen med hänsyn till derasstatsfinansiella betydelse. Utredningen om de statliga företagsformerna framhöll försin del i betänkandet (SOU 1960:32) Statliga förelagsformer att vissa av deskäl och praktiska invändningar som anförts mot utvidgning av riksdagsrevisorernasgranskningsområde också var giltiga för regeringens granskningsorgan.Utredningen avvisade därför tanken att RRV skulle ges befogenheter att granskabolagen. I samband med sammanslagningen av statens sakrevision meddåvaran de riksräkenskapsverket och omorganisationen av RRV fördes för övrigt ingen diskussion om granskningsomrädet. I ett remissytt rande till revisorer framhöll RRV emellertid att förvalt ningsrevisionens ställning borde övervägas i fråga om sådana statliga bolag som är myndighetsutövande eller bolag som i monopolställning utövar viktiga samhällsfunktioner. 5.1.4Statlig verksamhet i aktiebolag och stiftelser Prop. Det finns inte någon allmän eller entydig definition omvad som skall avses med statliga bolag och stiftelser eller med statligverksamhet som bedrivs i form av aktiebolag och stiftelser. När det gäller atl avgränsa områdei för riksdagensrevisorers och RRV:s förvaltningsrevision kan dock följande fastställas. Med statlig verksamhet som bedrivs i form av aktiebolageller stiftelse förstås i delta sammanhang allmänt främst myndighetsutövningsom har överlämnats med stöd av lag. Men även andra förvaltningsuppgifter omfattasibland av uttrycket. En verksamhet får vidare anses vara statlig när den -liksom tillkomsten och fortlevnaden av del företag som handhar den i övrigl -regleras i allmän författning. En verksamhet fär i detta sammanhang också anses varastatlig, om staten står som ensam eller dominerande blidare av del företag somhandhar den eller om staten svarar för mer än hälften av de medel som behövsför verksamheten. Statlig verksamhet i aktiebolagsform sker huvudsakligen ibolag där staten - genom regeringen eller genom myndighet, förvaltningsbolageller stiftelse - har ett bestämmande inflytande. Staten kan emellertid också ulan sådan ägarställning haelt sådant bestämmande inflytande över verksamheten i etl aktiebolag, att verksamhetenfår betecknas som statlig. Statens inflytande kan dä grundas påförfatt-ningsmässig reglering, fortlöpande tillskott av statliga anslagsmedel,särskilda avtal mellan staten och företaget, m. m. Staten har ensam eller tillsammans med andra huvudmän - t.ex. landsting eller kommuner - använt stiftelseformen i första hand förverksamheter inom kulturområdet samt inom del näringspolitiska och del arbetsmarknadspolitiskaområdet. På kulturområdet svarar stiftelser för stöd ät forskning och utbildning,drift av institutioner säsom museer, forskningsinstitut, kursgårdar, m. m. Pådet näringspolitiska området har stiftelser uppgifter av utredande, planerandeoch även verkställande slag för att initiera och stödja industriell utveckling.På det arbetsmarknadspolitiska området används stiftelseformen för genomförandeav arbetsvärdande uppgifter i syfte att bereda sysselsättning åtarbetshandikappade. Stiftelseformen har i övrigt använts för uppgifteravseende forskning, utredning, utbildning och informationsspridning. Verksamheten har utvecklats inte minst . svarade de förelag som har betecknats somstatliga aktiebolag för av de totala statliga investeringarna. Statligverksamhet i bolag och stiftelser har utvidgats kraftigt.Under perioden 1980-1983 var andelen . uppgick bolagensinvesteringar till 5 600 milj. kr. sysselsatte de ca 30000 och år 1983drygt 160000 personer. Elt urval av 23 mera betydande stiftelser /84 sammanlagda statsanslag på ca 540 milj. kr. och hadedärutöver rörelseintäkter på ca 425 milj. kr. Antalet anställda var ca 2 100. Därtill kommer Samhällsförelagsgruppen, som också drivs istiftelse form. Gruppen, som fr.o.m. benämns Samhällsgruppen, ' /84 statsbidrag på 2605 milj. kr. och hade därutöver intäkter påca I 675 milj. kr. Antalet anställda var ca 27 000, varav 22 100arbetshandikappade. 5.1.5 Föredragandens allmänna överväganden Den successiva framväxten av statlig verksamhet iaktiebolags- och stiftelseform har vidgat det område av statliga insatser somär undantaget frän revisorers och RRV:s förvaltningsrevision.Behoven av att komplettera den civilrättsligt reglerade granskningen, genomredovisningsrevision, med en sådan förvaltningsrevision som tillämpas för denstatliga förvaltningen ökar ytterligare genom de stora inslag av väsentliga samhällsfunktionersom finns i den statliga verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag ochstiftelser. Förvaltningsrevisionen av de statliga företagen bör främstinriktas på en granskning av de företag som har direkta myndighetsfunktionereller andra myndighetsliknande eller samhälleliga uppgifter. Granskningen börha sin tyngdpunkt i de delar av företagens verksamhet som har starka inslag avövergripande samhällsmål, särskilt sädan verksamhet som har eltbetydande inslag av monopol eller som finansieras med statliga medel ellerbådadera. Skillnaderna i inriktning och utformning av riksdagensrevisorers och RRV:s granskning bör beaktas när del gäller i vilken omfattningbefogenheterna behöver och lämpligen kan utvidgas. Mittförslag: revisorer ges i lag rätt att granska också sådan verksamhetsom staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser. förslag: Överensstämmer i sak (s.l83)med mitt förslag. Remissinstanserna: Övervägande delen av remissinstanserna- bland dem revisorer - tillstyrker i princip förslaget. Av deremissinstanser som avstyrker förslaget anför AB Vin- och Sprit-centralen ochSystembolaget atl det berättigade behovet av insyn i och kontroll av derasverksamheter redan får anses tillgodosett. Övriga negativa remissinstanser,nämligenteleverket, , och AB Tipstjänst,avstyrker förslaget på principiella grunder och anför alt den föreslagnaordningen skulle påverka företagens kommersiella betingelser negativt och dåsärskilt dem som bedriver kon-kurrensutsalt verksamhet. Skälen för mitt förslag: Jag har i det föregående angettde allmänna skälen för atl revisorer i lag ges möjlighet atl granskaäven sådan verksamhet som staten bedriver i aktiebolag eller stiftelser. Enutvidgning av befogenheterna för revisorer att granska Prop.1986/87:99 statlig verksamhet i bolag och stiftelser bör enligt min mening avsede förhållanden som hänger samman med företagens samhälleliga uppgifter ochsärskilda verksamhetsbetingelser, såsom monopolställning, beroende av statligfinansiering, m. m. Revisionen av företagens rena affärsverksam-hel får i alltväsentligt anses ske på etl tillfredsställande sätl genom den granskning somankommer på bolagens och stiftelsernas särskilda revisorer. Avden nya lagtexten bör framgå vilka huvudsakliga kriterier som bör varauppfyllda för alt revisorerna skall få granska sådana aktiebolag och stiftelsersom bedriver statsanknuten verksamhet. Härigenom uppnås också en utformning iöverenstämmelse med de uttalanden i motiven till regeringsformen somjagredogjort för i det föregående (5.1.2). Härkan naturligtvis gränsdragningsproblem uppkomma. Dessa bör dock kunna lösasgenom överenskommelser från fall till fall med hänsyn till del bestämmandeinflytande som staten förutsätts ha i de aktuella bolagen och stiftelserna.