prop · GA03112 · 1986-12-31 00:00:00 — Lagtekniskttorde den föreslagna ordningen kunna lösas genom ett Ullägg till 8 § kriminalregisteriagenpå motsvarande sätt som skett vid regleringen av lerminalålkomst till polisregislret(3 och 10 §§ polisregisterlagen). Dettaärende har avgjorts av generaldirektören. I den slutliga handläggningen haräven deltagit hovrättsassessorn och byråchefen . 1986/87: 112 Sammanställning av remissyttranden över en framställningfrån ang. tillgång för allmän domstol till kriminalregistret Efterremiss har yttranden över framställningen avgetts av justitiekanslern (),riksåklagaren (), , , datainspektionen,hovrätten för , kammartätten i , tingsrättoch Ungsrält. Yttrandenhar vidare avgetts av jusUtieombudsmannen (JO), statskontoret,, , ,Centralorganisationen /SR, och dala- ochoffentlighetskommittén. RÅ har överlämnatyttranden från överåklagaren i och överåklagarenvid regionåklagarmyndigheterna i och . 2 Allmänna synpunkter på förslaget Framställningenhar i stort sett fått ett positivt mottagande. De flesta remissinstansertillstyrker förslaget i huvudsak. Flertalet påpekar dock betydelsen av allsekretessfrågorna får en godtagbar lösning. Ett fåtal remissinstanser avstyrkerden remitterade framställningen. Tillde remissinstanser som i princip får anses positiva framställningen hörJK, RÅ, , , hovrätten för VästraSverige, Kammartälten i , , Norrköpingstingsrätt, JO, statskontoret, , ,, /SR och . Framställningenavstyrks av datainspektionen och data- och offentlighetsutredningen. 2.2 I huvudsak positiva remissvar Deremissinstanser som har närmare utvecklat sina synpunkter har anfört följande. Stockholmstingsrätt lar upp vissa tekniska problem. Den anför: Tingsrätten står inför driftstartav två nya ADB-syslem. Kanslierna på Ivistemålsavdelningarna 2 och 3 samltingsrättens två akluariekonlor kommer att erhålla ADB-stöd.Utvecklingen av dessa system har således tagit fasta former och såväl tekniskarutiner som kringrutiner finns konkretiserade. Efter utvärdering avdet nu aktuella kanslidatorsystemet,som är ett pilotprojekt för både Prop. 1986/87: 112 ochövriga tingsrätter, skall ställning tas till fortsatt datorisering av tingsrättensövriga avdelningskanslier. Något syslem för brottmålsförfarandet finns därförinte utvecklat . Systemet för avdelningarna 2 och 3 kan visseriigen kommaatt utgöra grund för ett syslem för tingsrättens brottmålsavdelningar. Mångaöverväganden torde dock återstå innan ett sådant system kan tas i drift. Detbeskrivna förhållandet medför svårigheter för tingsrätten alt nu lämnasynpunkter pä ett regelsystem som eventuellt skall styra Ungsrättens framtidahandläggning av brottmål. Tvingsrätlen saknar således erforderlighelhetsbild av den fortsatta datoriseringen, vilket även gjort sig gällande dåtingsrätten under hand lämnat synpunkter på ett förslag tillförordning om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp av automatiskdatabehandling. Förslaget i fråga omfattade nämligen också brottmålen. Konstateraskan också att - även om en reglering kan komma att ske i olika författningar -de frågor som aktualiseras i anledning av en förordning om registerföring ärintimt förknippade med de frågor som aktualiseras i förevarande fall.Överväganden rörande ändamål med och innehåll i ett register, liksom utdata,gallring m m bör nämligen inte ses fristående från frågor om dataöverföring ochlerminalålkomst. Vidare krävs en genomarbetad organisation för ADB-säkerhel samlsåväl tekniska som andra fömtsättningar för tillfredsställande dataskydd och behörighelskonlrollerför all Ungsrälten skall kunna uttala att den kan ansvara för ifrågavarande ADB-verksamhet.Frän dessa synpunkter sett hade del därför varit bäst om frågan om lerminalålkomsthade anställ dess sådana förutsättningar föreligger. Beaktas bör också attfråga inte enbart är om en koppling till kriminalregistret från Stockholmstingsrätt utan att efter hand som ADB-systemen inom domstolsväsendet byggs uppdenna tekniska möjlighet kan komma alt utnyttjas även av ett stort antal andradomstolar. Tingsrätten kan dock, liksom , konstatera att en terminalåtkomsttill kriminalregisler kommer att medföra betydande rationaliseringsvinster. pekar på att det finns brister i detekniska förutsättningarna. Förbundet framhåller följande. Domareförbundetsaknar anledning ifrågasätta att tillgång för de allmänna domstolarna tillkriminalregistret via terminal skulle ha besparingseffekter. En sådan tillgånginnebär vidare fördelar från effektivitetssynpunkt liksom frånrättssäkerhetssynpunkt. Domstolarna kommer därigenom att ha Ullgång till meraaktuella utdrag av kriminalregislret än nu ofta är fallet. Risken skulledärigenom komma att minska t. ex. för att tillämpliga bestämmelser i 34 kap.brottsbalken blir förbisedda. Idet bakomliggande materialet har konstaterat all de teoretiskl-tekniska förutsättningarna för ett genomförande av förslaget föreHgger. Med hänsyn till verkets preliminära riktlinjer för ADB-använd- ningen inom verkels område fram , förtjänar dock påpekas att de praktiskl-tekniska förutsättningarna i första hand kommer att finnas för de 366 tre största tingsrätterna.För de medelstora tingsrätterna finns sådana Prop. 1986/87: 112förutsättningar tidigast och för de mindre tingsrätterna-liksom för hovrätterna och högsta domstolen är det en fråga på ännu längresikt. Hovrättenför är mycket positiv till tanken all domstolarna skulle fåterminaltillgång till kriminalregislret. 1domstolsverkets framställning har angetts de fördelar som skulle uppnås om deallmänna domstolarna fick terminalåtkomst till kriminalregistret. Hovrättenvill med anledning av vad verket anfört understryka det angelägna i att t. ex.mål rörande häktning kan handläggas skyndsamt utan att kravet på etttillfredsställande beslutsunderlag behöver eftersättas. Det finns hämtöveranledning peka på ytterligare fördelar som förslaget skulle medföra. I ettstort antal vädjade brottmål - drygt 300 - begär hovrätten in kriminalregistemtdrageftersom det utdrag som finns i tingsrättens akt kan vara inaktuellt. I deallra flesta fall visar det sig emellertid att registret inte tillförts nyauppgifter rörande den tilltalade. Om hovrätten hade lerminalålkomst, skulleaktualiteten i det av tingsrätten inhämtade utdraget lätt kunna kontrolleras,och ett nytt utdrag skulle i flertalet fall inte behöva las fram. Såvälrättssäkerhets- som effektivitetsskäl talar enligt hovrättens mening för altde allmänna domstolarna utan dröjsmål erhåller terminalåtkomst tillkriminalregistret. Skälen torde emellertid inte vara så starka att del kananses befogal att anskaffa terminaler enbart för detta ändamål. anfört i sin framställning bör i stället domstolarna gestillgång till kriminalregislret via terminal efter hand som ADB-system byggsupp i domstolarna. För hovrättens vidkommande skulle detta kunna komma tillstånd . Sverigesadvokatsamfund redovisar en mer kritisk inställning: Samfundet är i gmndenkritiskt till ökad spridning av känsliga personuppgifter. sagt vaijemyndighet torde under åberopande av effektivitets- och besparingsskäl kunnapåvisa behov av ökad åtkomlighet till sådana uppgifter. Risken för otillbörligtnyttjande av information och för läckor utgör påtagliga skäl mot altåtkomligheten till den känsliga informationen som finns i kriminalregislretökas. När det gäller lerminalålkomst till information av nu aktuellt slag bördärför mycket stor restriktivitet råda. Enligtnuvarande regler äger bl. a. allmän domstol rätt at efter framställ ning hos erhålla utdrag ur kriminalregislret. Redan nu gällande ordning innefattar, enligt samfundets mening, risken för att inle- gritetsskyddet sätts ät sidan. Det lär ha förekommit alt lämnar ut uppgifter ur kriminalregislret till domstol utan att först kontrolle ra alt den omfrågade personen verkligen är misstänkt, dvs. förekommit polisregislret (person- och belastningsregistrel). Risken för att sådan kon troll underlåles blir särskilt påtaglig när en domstol beställer ett stort antal kriminalregisterutdrag. Även kontrollen beträffande läckage av uppgifter mellan myndigheter och från myndighet till allmänheten är också 367 förnärvarande bristfällig eller obefintlig. Detnu gällande "" systemet har emellertid även andra uppen- Prop.1986/87: 112 bara nackdelar. Ineffektiviteten hos nuvarande rutiner påverkar anhållnings-och häktningstidernas längd. Nuvarande tidsutdräkt och omgång vid beställningav kriminalregisterutdrag är skäl som från rättssäkerhetssynpunkt talar föratt allmän domstol ges terminalåtkomst till kriminalregislret. Frän kontrollsynpunklföreligger också fördelar med all låta domstol via dator beställa uppgifter ur kriminalregislret.Det är nämligen möjligt för datorn att föra "loggbok" över deförfrågningar som görs. Härvid kan också kontrolleras vem som gör förfrågan ochom denna gäller person som verkligen är misstänkt för brott. Sammanfattningsvisställer sig samfundet positivt till alt allmän domstol på sätt föreslagils ges lerminalålkomstUll kriminalregislret. För att den enskildes integritetsintresse ej skallträdas för när är det dock av synnerlig vikt att till rätten till lerminalålkomstknyts noggranna behörighetsregler. Behörigheten bör på varje brottmålsavdelningminimeras till en eller två personer ulan delegationsrätt. Medde reservationer som ovan angivits förslaget. ÄvenJO har vissa reservationer: Jagdelar uppfattningen att det skulle medföra vissa fördelar såväl för domstolarnasom för om de allmänna domstolarna ges lerminalålkomst tillregistret. Jag är dock inte helt övertygad om att dessa fördelar, ställda irelation den enskildes intresse av all uppgifter ur registret inte bliråtkomliga för obehöriga personer, är så påtagliga att framställningen fråndomstolsverket bör bifallas. Isin framställning har angivit alt rätten till terminalåtkomstkan kombineras med regler om vilken krets av anställda vid en domstol som skallfä beställa uppgifter ur kriminalregislret. Enligt min mening måste en gmndläggandeförutsättning för bifall till framställningen vara, att det tillskapas ett säkertbehörighelssystem. Ett sådant system bör inte avse endast vilka personer somskall ha rätt alt beställa uppgifter. Det bör också innefatta krav på alt densom beställer uppgifterna "märker" sin beställning med erforderiigakoder och mälnummer. Systemet bör vidare inrättas på sådant sätt att samtligade beställningar som görs blir registrerade hos RPS. Med hjälp av sädanaregisteruppgifter bör beställningarna sedan följas upp med kontroller sUckprovsvismot de mål i vilka beställningarna har gjorts. Under de förutsättningar jag nuhar angivit är jag beredd all tillstyrka framställning. Denföreslagna möjligheten för de allmänna domstolarna att få egen lerminalålkomst till kriminalregislret motiveras främst av rationaliserings- och kostnadsskäl. Fördelarna i dessa hänseenden får enligt min mening anses vara så stora för domstolarnas dömande verksamhet att jag i princip inte har något alt erinra mot förslaget. I systemet bör dock byggas in kontroller av behörigheten vid beställning av uppgifter ur registret. Det bör också kunna kontrolleras efteråt, vem som har beställt sådana uppgifter. Domstolsverketsframställning om att allmän domstol skall få terminalät-komst tillkriminalregistret är enligt min mening välgrundad. Med hänsyn till att detekniska möjligheterna finns erfordras endast en ändrad författningsregleringför att ett informationsutbyte i aktuellt hänseende mellan rikspolisstyrelsenoch tingsrätterna skall kunna komma stånd. De fördelar som en sådanordning skulle innebära vore av stor betydelse och bör tas till vara. Särskiltvill jag betona möjligheterna att påskynda handläggningen i mål där dentilltalade är berövad friheten. För den händelse häktningsutredningens förslag (SOU1985: 27) om kortare lidsfrister vid häktning och anhållande vinner bifall -vilket torde kunna förväntas - blir det än mer angeläget alt kriminalregistemppgiflerkan inhämtas utan tidsutdräkt. Även de övriga i framställningen angivnafördelarna bör dock understrykas. Närdet gäller erforderliga författningsändringar synes det mig mest lämpligt altefter mönster i 3 § polisregisterlagen (1965:94) bemyndiga regeringen medge altallmän domstol - utöver del nuvarande sättet att infordra kriminalregistemtdrag- får terminaltillgång till kriminalregistret. Rikspolisstyrelsentillstyrker framställning att få lerminalålkomst för deallmänna domstolarna till kriminalregislret. Styrelsen vill i anslutninghärtill anföra följande. Alltsedan1960-talet, då de centrala polis- och kriminalregislren överfördes till ADB,har exklusivt förfogat över registren. Detta har dels varitbetingat av tekniska omständigheter - lerminalan-slutning saknades under denförsta liden - dels av den omständigheten att registerlagsUftningen Ullkom i enUd registren fördes manuellt. Detta har medfört att myndigheter, som i sinverksamhet har behov av uppgifter ur registren, har varit hänvisade till atthos rekvirera utdrag ur dessa. För att leva upp till de högakrav som ställs på kvaliteten hos registren har det vidare ansetts lämpligt alten myndighet svarar för inläggning av uppgifter. Efterhandsom ADB-tekniken utvecklas ler det sig naturligt alt ifrågasätta den nuvarandeordningen. Såsom 1985:1 visar kan betydande vinstergöras inom domstolsväsendet om domstolarna ges möjlighet att via terminal fådirektåtkomst kriminalregislret. Datainspektionenhar förståelse för strävandena att uppnå rationaliseringsvinster. Det är docktveksamt om de blir så stora att de väger upp nackdelarna med den föreslagnarutinen. Den remitterade framställningen är emellertid knappast så detaljerad somönskvärt vore för att inspekUonen skall kunna la ställning till alla de frågorsom inspektionen har all beakta enligt dalalagan (1973:289). Iandra länder har man noga undvikit att integrera kriminalregister med 369 andradelar av informationssystemen inom rättsväsendet för att undvika Prop.1986/87: 112 missbruk. Det är ytterst olämpligt att vidga tillgängligheten avinformation av detta slag som inte ens den registrerade själv har möjlighet attfå tillgång till hos polisen. En oavvislig förutsättning för ett tillstyrkande skullevara att säkerheten är fullt betryggande, främst genom ett personligt behörighelskontrollsy-slemmed loggning av samtliga transaktioner i polisens dator saml kontroll avanvändningen t. ex. genom fortlöpande stickprovkonlroller i efterhand.Eventuellt borde också säkerheten förstärkas med maskinell kontroll hos RPShuruvida oavgjort brottmål förekommer innan utlämnande sker. Även med sådanaåtgärder synes det dock inte möjligt att garantera tillfredsställande säkerhet.Oproportionerligt mänga fall av missbmk av central åtkomst till känsligaregister via terminal har förekommit inom exempelvis polisen. Datainspektionenhar anledning att förmoda alt liknande missbruk förekommer inom andra känsligasektorer. Just nu handläggs fö. hos dalainspektioonen ett klagoärende där hospolisen anställd civil personal misslänks för att obehörigen berett sigtillträde till RPS' person- och bdastningsregisler (PBR). Detta visar medönskvärd tydlighet att i vart fall polisens nuvarande behörighels- ochsäkerhetssystem inte är till fyllest. Trots resultatet av en genomförd undersökningbeträffande allmänhetens förtroende för domstolarna torde detta förtroendevara ganska gott. Det är viktigt att upprätthålla detta förtroende. Risken för lerminal-missbmkbör därför beaktas även i delta sammanhang. Slutligen anser datainspekUonen att den uppluckring avgränserna mellan myndigheternas verksamhet som blir följden av en än merintegrerad ADB-verksamhet frän integriletssynpunkl är otillfredsställande.Erfarenheten har visat att ibland inte ens den registeransvariga myndighetenvet var gränsen för dess kompelens och ansvar går. Förvirringen för allmänhetenblir då givetvis än större, och inspektionen kan inte annat än ånyo erinra omden föga gynnsamma utvecklingen härvidlag. Sammanfattningsvis kan datainspektionen med hänvisningtill det ovan anförda inte Ullstyrka det remitterade förslaget. En lerminalålkomst måste med nödvändighet öka risken föralt uppgif terna om de registrerade sprids andra än de som oundgängligen äri behov av dem och bör därför inte medges utan mycket starka skäl. I detta fallmåste en noggrann avvägning göras mellan domstolarnas behov av all få tillgångtill uppgifter ur registret och de registrerades berättigade intresse av attuppgifterna inte blir tillgängliga för andra än de som behöver dem i sillarbete. För all kunna göra en sådan avvägning fordras aft domstolarnas behovredovisas och analyseras på ett helt annat sätt än vad som gjorts idomstolsverkets framställning. Vidare fordras en ingående redovisning av de tekniskalösningarna efter som risken för inlegrilelsintrång påverkas av hur dessa görs. Av domstols verkets framställning framgår endast att man tänker sig ett behörighelssy stem för att möjliggöra att bara enstaka tjänstemän skall kunna beställa 370 Det ökade skyddför de registrerades integritet som kan vinnas Prop. 1986/87:112 med ettsådant system är enligt vår uppfattning mycket marginellt. För all ett systemmed olika behörigheter skall fungera krävs dessutom att det är väl anpassattill hur det övriga arbetet på avdelningarna organiserats. Vianser inte att den föreliggande utredningen ger grund för att de allmännadomstolarna skall få lerminalålkomst till kriminalregistret. 3 Synpunkter på integritets- och sekretessproblem del av de i princip positiva remissinstanserna har framhållit all enförutsättning för att framställningen skall bifallas är alt frågor om offentlighetoch sekretess och om integritet löses på ett tillfredsställande sätt. I deltasammanhang lar man upp såväl författningsreglering (sekretesslagen) sombehörighetsregler och systemels åtkomlighet, allt i syfte alt minimera missbruk. Merallmänna synpunkter framförs av : villockså framhålla all säkerhetsfrågorna - bortsett från vissa övervägandenrörande behörighelssystem - knappast alls berörts av . Inteheller har frågorna om offentlighet och sekretess samt om integritet belysts.Ett genomförande av domstolsverkels förslag förutsätter enligtdomareförbundets mening att dessa problem övervägts och konstaterats varamöjliga att bemästra. Riksrevisionsverketberör också dessa frågor: EnligtRRV:s mening är det angelägel alt försöksverksamheten utformas så att denbelyser de administrativa och ekonomiska konsekvensema av terminalålkomsten.RRV vill betona viklen av alt under försöksverksamheten nogabevakar de säkerhels- och sårbarhetsproblem som decentraliserad lerminalålkomstkan leda till. Delframgår av remisshandlingarna att också avser att -somförsöksverksamhet - låta ett par brotlmålsavdelningar genomföra uppdatering av kriminalregislretvia egna terminaler. Säkerhets- och sår-barhelsfrågorna är även i denna del avförsöksverksamheten av stor betydelse. Decentralisering av uppdatering avkriminalregistret frän en enhet vid till samtligatingsrätter kan komplicera möjligheten all upprätthälla tillfredsställandedatakvalitet. I försöksverksamheten bör därför ingå all utvärdera kvalitetenpå de dala som uppdateras via terminal på broltmålsavdelningarna. RÅlar upp frågan om vilka som bör få utnyttja registret. Han anför: Somframhållits av är den information som finns i kriminalregislretav känslig natur. Rätten till lerminalålkomst måste därför enligt min meningåtföljas av bestämmelser om vem i domstolen som skall få beställa uppgifter urregistret. Därvid bör eftersträvas att så få tjänstemän som möjligt anförtrosuppgiften. Närdet gäller risken för integritetsinträng anför : Prop.1986/87: 112 Endirektåtkomst till kriminalregislret för myndigheter utanför polisväsendetaktualiserar emellertid vissa frågor. Bland annat ökar risken för integritetsinträngju fler myndiheler som har sådan åtkomst. Inompolisväsendet finns ett omfattande system av behörighetsregler. Motsvarandehöga krav måste ställas på de myndigheter som ges rätt tillterminalåtkomst av denna känsliga information. kontroll avbehörighet bör lämpligen inskränkas till en kontroll av att rekvirerandemyndighet är behörig. Frågan om den personliga behörigheten överförs på såsätt till den rekvirerande myndigheten som har att närmare ange hurbehörighetsfrågorna skall lösas inom myndigheten. harbemyndigats att inom sitt område meddela föreskrifter om bl. a. de gemensammainformationssystemen, se förordning (1984:731) med instmktion förrikspolisstyrelsen 10 § 5 p. En motsvarande bestämmelse bör lämpligen införasi instmktion för domstolsväsendets del. Rikspolisstyrelsenförordar ett behörighetssystem hos domstolarna med behörighetskort jämtepersonlig kod som genom beslut av domstolens chef eller chef för avdelning somhandlägger brottmål tilldelas sådan personal som har att rekvirerakriminalregisterutdrag. Styrelsenkonstaterar att det beträffande domstolsväsendet finns väl inarbetademtiner för rekvisition av utdrag. Volymen är stor och domstolarna har stor vanavid hantering av från integriletssynpunkl känslig information. Det finns ingenanledning att tro alt informationen, om den är åtkomlig via dataskärm ellerskrivare, skulle hanleras på annat sätt än som görs med den nu gällandeordningen. Det bör snarare vara så att färre personer får möjlighet attrekvirera utdrag enligt den föreslagna ordningen. Frågorrörande sekretesskyddet bör givelvis ägnas stor uppmärksamhet i ärenden av dethär slaget. Några svårigheter att uppnå ett tillfredsställande sådant skyddtorde emellertid inte föreligga. Domare och i regel även annan domstolspersonalär väl förtrogna med sekretessbestämmelserna och vana vid alt handskas med sekretessbdaglmaterial. anser hovrätten att ett system för behörighets- kontroll bör finnas. Hovrätten förordar att i ett sådant system de befatt ningshavare som skall ha Ullgång till kriminalregistret Ulldelas ett visst kodnummer, vilket skall utgöra "nyckel" registret. Det antalbefatt ningshavare som skall ha tillgång till registret bör i och för sig begränsas i viss utsträckning. Hur många och vilken kategori befattningshavare som skall ges behörighet bör med hänsyn bl. a. domstolarnas olika storlek och organisation avgöras från fall till fall. För hovrättens vidkommande torde det vara lämpligt att flertalet ledamöter och fiskaler pä en avdelning ges behörighet. Del torde emellertid inte finnas anledning att indela behö righeten i ett flertal nivåer. I förevarande sammanhang blir det endast fråga om att antingen ha eller alt inte ha tillgång till kriminalregistret. Något samband med behörigheten vad gäller domstolens egna ADB-system behö ver inte föreligga. Somen extra säkerhetsåtgärd bör övervägas en ordning som innebär att Prop.1986/87: 112 vissa uppgifter registreras i samband med all frågor ställs tillkriminalregistret via terminal. En registrering av frägeställarens kodnummer,aktuellt målnummer och den person i registret frågan avsett skulle ge möjlighetatt kontrollera att registret inte används för ovidkommande syften. I dettasammanhang vill hovrätten emellertid framhålla att det inte finns anledning attför domstolarnas del vidta säkerhetsåtgärder som går längre än för andra myndigheter;en enhetlig sekretessording bör självfallet eftersträvas. Bestämmelsernai sekretesslagen las upp av JK. Isammanhanget vill jag peka pä bestämmelsen i 12 kap. 2 § sekretesslagen enligtvilken den i 7 kap. 17 § föreskrivna sekretessen i princip inte gäller hosdomstolar i deras rättskipande eller rätlsvårdande verksamhet. Det får fömlsätlasatt tillämpningen av de bestämmelsen inte kommer all påverkas av alldomstolarna får lerminalålkomst till kriminalregislret. Frågan synes dock böraövervägas i samband med införandet av möjlighet till sådan åtkomst. Sammafråga aktualiseras av kammarrätten i . Delallmänna kriminalregislret är sekretesskyddal enligt 7 kap. 17 §sekretesslagen. Sekretessen gäller i verksamhet som avser förande av elleruttag ur registret för uppgift som har tilförts detta. Beträffande utlämnandeav sådan uppgift gäller vad som är föreskrivet i lagen om registret och i denUll lagen anslutande kungörelsen.