prop · GA0399 · 1986-12-31 00:00:00 — 407), och skrivelsen om frikommunförsöket,regelförenklingen och förbättringen av den stadiga servicen (skr. 1985/86:165,KU 28, rskr. Men framför allt vill jag hänvisa till Gemensamma frågor iårets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. Av de redovisningar som således lämnats framgår att ettflertal åtgärder redan hunnit vidtas. Arbetet bör nu enligt min mening såvittgäller myndigheternas regelgivning bedrivas efter följande riktlinjer. Myndigheterna är skyldiga att lämnaregeringen en förteckning över samtliga sina gällande regler. Härigenom har detblivit möjligt att i få en samlad överblick även över dettaregelbestånd. Statsrådsberedningen har sammanställt enprovisorisk förteckning över de bemyndiganden som lämnat regeringenatl besluta föreskrifter eller subdelegera normgivningskompetens till myndigheterna.Avsikten är att förteckningen skall kompletteras. Departementen bör med det nu redovisade materialet somunderlag kunna kartlägga dels i vilken utsträckning regeringen begagnat sig avden möjlighet till subdelegering som lämnat, och dels vilka föreskriftersom dessa bemyndiganden gett upphov till på myndighetsnivå. Departementen böräven kunna i samarbete med berörda myndigheter verka för att obehövliga elleroklara bemyndiganden inom såväl som regeringens primärområde blirupphävda och oklara bemyndiganden i förekommande fall bli ersatta av tydligaredelegeringsföreskrifter. Normgivaren måste nämligen kunna följa upp de materiella,ekonomiska och administrativa effekterna av beslutad normgivning. En del författning ar innehåller av olika skäl åtskilliga bemyndiganden för myndigheterna att utfärda närmare föreskrifter. Det är viktigt att med jämna mellanrum se över hur dessa bemyndiganden använts. Det är av särskild vikt att riksda gen får information om hur beslutade reformer fallit ut och fortlöpande ges 30 tillfälleatt ta ställning till fördelningen av normgivningsmakt, eller med Prop.1986/87:99 andra ord om besluten i större eller mindre mån skall återföras frånmyndigheterna till regeringen och . På motsvarande sätt bör riksdagenfrån tid till annan pröva möjligheten av att delegera beslutsfunktioner. Det bör alltid vila ett ansvar på de regelansvariga attinitiera de egna översyner som kan vara påkallade. Bl.a. bör det därföröverlåtas till myndigheterna att göra detta. En allmän skyldighet att vårdaförfattningarna inom fackområdet får anses ligga i 2 § allmänna verksstadgan(1965:600, omtryckt 1986:755). I 2 § första stycket förordningen (1975:567) omrationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen (omtryckt 1986:550)har myndigheterna mer precist ålagts atl aktivt verka för alt alltförbetungande och kostnadskrävande föreskrifter ändras. Regeringen kan också använda sig av sina möjligheter attge myndigheter i uppdrag att efter det att en författning trätt ikraft redovisa vilka effekter den fått. Särskild uppmärksamhet bör härvidriktas mot uppföljningen av sädana normgivningsbemyndiganden som regeringen harlämnat med stöd av ett riksdagsbemyndigande. Översyner bör i första hand tasikte pä om de syften som eller regeringen haft med normgivningenblivit uppnådda, men ocksä om målet kunnat näs inom de ekonomiska ramar somställts upp och hur administrationen kring de nya föreskrifterna fungerat. Jag vill i sammanhanget poängtera att den granskning somsker inom ramen för RRV:s förvaltningsrevision och genom revisorersarbete givetvis kvarstår som ett viktigt inslag i strävandena att fortlöpandepröva reglers omfattning och innehåll. Vad särskilt gäller den regelgivning för vilken myndigheternaansvarar och de ekonomiska konsekvenser som följer av denna, har stat- ochkommunberedningen och normgruppen avslutat en översyn av kungörelsen(1970:641) om begränsning av myndigheters rätt att meddela föreskrifter,anvisningar och råd (omtryckt 1977:629, ändrad senast 1983:223). Resultatet avöversynen har redovisats i en rapport (Ds C 1986:14) Bättre regelekonomi, somhar remissbehandlats och som bereds i . Jag avser attåterkomma till regeringen med förslag i dessa frågor sedan beredningenavslutats. Jag går över till att närmare behandla de regler sombeslutas av eller regeringen. En förutsättning för att en beslutad författning skall geeftersträvat resultat är givetvis att det finns ekonomiska resurser som svararmot författningens krav. I 13 § kommittéförordningen (1976:119, omtryckt 1982:37,ändrad se nast 1986:1384) föreskrivs att kommittéer och särskilda utredare skall kostnadsberäkna sina reformförslag. Enligt regeringens direktiv till samtli ga utredningar (dir. 1984:5) beskrivs närmare vilka kostnader som avses. Direktiven är i flera avseenden skarpare än bestämmelserna i kommittéför- 31 ordningen.Det framgår bl. a. att utredningarna skall visa hur förslag som Prop. 1986/87:99innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Beräkningarnaskall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olikaintressenter, såväl direkta som indirekta. Inga nya förslag får läggas fram sominnebär att utgifter kopplas till något slag av index. Utredningarna skallvidare analysera möjligheterna lill och bedöma effekterna av besparingar ochrationaliseringar inom resp. område. Också i den reviderade utgåvan avstatsrådsberedningens kommer det kraftigt atl strykasunder all del är viktigt att kostnadsberäkningar redovisas. När förslagen lill utformas mäste etl så gottunderlag som möjligt ges för överväganden och beslut. Delta gällerinte minst när förslag om nya åtaganden av allmän karaktär lämnas.Propositioner skall enligt 3 kap. 1 § riksdagsordningen vara åtföljda av bl. a.en redovisning av ekonomiska konsekvenser av förslagen. I 3 kap. 2 § tredjestycket riksdagsordningen sägs följande: Proposition med förslag om nytt eller väseniligi höjtanslag bör innehålla uppskattning om framlida kostnader för del ändamål somförslaget avser. Med framtida kostnader avsåg lagstiftaren i första handstatens kostnader men också övriga kostnader, dvs. kostnader som kan uppstå förannan huvudman, sektor, eller för enskild, i den mån sådana kan redovisas.Bakom bestämmelsen i riksdagsordningen ligger etl allmänt beredningskrav somföljer av 7 kap. 2 § regeringsformen. Som grund för regeringens förslag lill ligger iallmänhet en utredning. kan det emellertid ibland vara så alleffektbedömningar och kostnadsberäkningar i en utredning blivit inaktuellagenom atl utredningens förslag förändrats genom remissbehandling och fortsaltberedning. Erfarenheten visar därtill att kostnadsbedömningar iuiredningsbetänkan-den ofta är mycket knapphändiga. Del behövs därför särskildainsatser för alt få en bättre kontroll över normbeslutens kostnadsmässigakonsekvenser. Bl.a. bör RRV och statskontoret kunna bistå med alt förmedla kunskapertill kommiltépersonal och tjänstemän i . Det är väsentligt atlde kunskaper i dessa frågor som byggts upp av RRV och statskontoret och andra,t.ex. expertgruppen (B 1981:03) för studier i offentlig ekonomi ().sammanställs och får spridning särskilt hos den personal som arbetar med altförbereda regeringens förslag lill . RRV och statskontoret bör också kunna användas för alt merdirekt genomföra kostnadsberäkningar eller bedöma administrativa konsekvenserav förslag som lämnas från regeringen till , men det är av praktiskaskäl svårt atl låla delta bli en normal ordning. De stora svårigheter sommånga gånger finns att på förhand bedöma ett lagförslags slutliga effekter börinnebära att man i sådana fall i stället skärper kraven på snar uppföljning, såatt lagstiftaren fär möjlighet till korrigeringar om det är nödvändigt. Det börenligt min mening prövas atl i omedelbar anslutning till beslut om lagar ocksäbesluta om uppföljning och utvärdering av lagarnas effekter och om vem somskall svara för uppföljningen. Del kan ligga etl värde i att den som skallsvara för detta har möjlighel att följa utvecklingen redan frånden tidpunki då lagen träder i kraft. RRV bör Prop. 1986/87:99 kunna biståmed sådana insatser. Jagavser för övrigt att senare återkomma till regeringen med synpunkter på hur denfortsatta regelförenklingen bör bedrivas. Jagvill slutligen erinra om att de statliga myndigheterna i föregående årsdirektiv för anslagsframställningarna ålades alt som obligatorisk uppgiftgranska regelsystem, innefattande sådana regler som beslutals av ochregeringen, och att komma med förslag lill förändringar som kan leda tillomprövningar, förenklingar, minskade administrationskostnader, minskadeindexkopplingar, förbättrad kassahållning, m. m. Regeringen har i åretsbudgetproposition betonat det angelägna i atl myndigheterna engagerar sig idetta arbete. Det gäller inte minst myndigheternas ledningar. Finansministernåterkommer till frågan i anslutning lill att direktiv föranslagsframställningar gällande /89 beslutas. 4 Styrning av myndigheternas verksamhetsinriktning Eneffektiv resursanvändning inom den offentliga sektorn är nödvändig för atl denskall behålla den starka legitimitet den traditionellt har i vårl land. Eneffektiv förvaltning ger också en god service. Vi har byggt uppen förmåga att effektivt fullgöra våra gemensamma åtaganden under socialtansvarskännande former. Detta har vi anledning att slå vakt om. Delär viktigt atl den offentliga sektorn inte begränsas lill att förvaltareformerna frän välfärdssamhällets uppbyggnadskede. En hög effektivitet kanockså sägas betyda beredskap lill förändring. Att kunna lägga ned vissa grenarav statlig verksamhet som samhällsutvecklingen gjort mindre angelägna är ocksäväsentligt för att skapa samhällsekonomiskt utrymme för nya reformer. Föratl uppnå en förnyelse av detta slag krävs förändringar i styrningen av destatliga myndigheterna. Jag har tidigare framhållit att den bör bli mindredetaljerad och mer gälla verksamhetens inriktning. Det är också väsentligt atlinföra fler långsikliga inslag i planering och resurstilldelning. Myndigheternasverksamhetsplanering bör liksom utgöra en grund för arbetet. Den ulgöreli första steg i en planerings- och prioriteringsprocess som följs avbudgetering, redovisning, utvärdering och korrigering, varefter en ny omgångmed verksamhetsplanering genomförs. I siörre utsträckning än börverksamhetsplaneringen gälla förändringar som leder till ökad effektivitet ochförbättrad service. Föratt nå service- och effektiviletsmålen krävs en aktiv medverkan frånpersonalens sida. En viktig del i förnyelsearbetet är därför att delegerabefogenheter och ansvar. Deförslag som presenteras här kräver en betydande omställning. På alla berörda parter ställs krav på nya arbetssätt och därmed pä nya kunskaper. 3 1986/87. För och regeringen gäller del alt la ställninglill verksamhetens inriktning än elt år. På myndighetenställs kravet alt löpande se över sin verksamhet och ta fram eltbeslutsunderlag av sådan kvalitet att det blir möjligt atl fatta långsiktigabeslut. Del bör isammanhanget betonas atl förändringar i relationerna mellan regeringen ochmyndigheterna måste åtföljas av förändringar i myndigheternas interna arbete.Det kan utöver förändringar i verksamhetsplanering och uppföljning gällaorganisation, arbetsformer och personalförsörjning. Jagredovisar här förslag och bedömningar när det gäller verksamhetsplanering ochvissa budgetfrågor saml beslut om myndigheternas inre organisation. 4.2 Verksamhetsplanering och budgetfrågor Min bedömning: och regeringen bör tydligare angevad som man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma i fråga omverksamhetens resultat. Detaljstyrningen av myndigheterna bör minska. Myndigheternas resultatredovisning bör ges ny form ochförstärkas. Planeringen av myndigheternas arbete bör bli merlångsiktig. Försöksverksamhet med fleråriga budgetramar bör utvecklas. Produktivitets- och effektiviteismått bör utvecklas.Analyser av produktivitetsutvecklingen bör ingå som en del av resultatanalyseni underiaget för budgetarbetet. Möjligheternaatl utveckla särskilda mål för service bör utredas. : behandlarvissa av de frågor som tas upp i detta avsnitt. Det gäller bl. a. behovet avminskad detaljstyrning och förbättrad resultatredovisning, där kommitténföreslår alt myndigheterna skall åläggas all arbeta fram årsberättelser.Kommittén föreslår därutöver att alla statliga förvaltningsmyndigheter inordnasi ett flerårigt budgetsystem. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig idessa delar ansluter sig till verksledningskommitténs förslag. Skälen för min bedömning: Det är nödvändigt att ställakrav på den offentliga förvaltningens verksamhet och därmed på de statligamyndigheterna att fortlöpande göra verksamheten mer effektiv. För att ett sådant arbete skall bli framgångsrikt krävs enutveckling av samspelet mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Frånriksdagens och regeringens sida bör myndigheterna ges en ökad frihet när detgäller att disponera de tilldelade resurserna och även möjlighet att planeraresursanvändningen pä . Myndigheterna å sin sida måste förse regeringen medlångsiktigt underlag för och regeringens ställningstaganden. Dettaunderlag måste hålla hög kvalitet. Det är en viktigmålsättning att klargöra och renodla rollfördelningen Prop. 1986/87:99mellan och regeringen samt myndigheterna. Detär självklart och regeringen som har ansvaret för innehållet i ochinriktningen av myndigheternas verksamhet. Regeringen uppdrar åt myndigheternaatt svara för olika uppgifter, t.ex. att tillhandahålla tjänster.Myndigheternas uppgift är att utföra dessa uppdrag. Detta ställer krav på bådemyndigheterna och regeringen. Regeringen måste vara så klar och tydlig sommöjligt i sina uppdrag. Innehåll och inriktning bör om möjligt anges på ettsådant sätt att det i efterhand kan avläsas om myndigheterna löst sinauppgifter. Kvalitetskrav och ambitionsnivåer bör anges så konkret som möjligt.Samtidigt bör detaljstyrningen av myndigheterna kunna minska. Myndigheternasfrämsta roll är att lösa de givna uppgifterna under god hushållning medresurserna. Myndigheterna skall redovisa uppnådda resultat såväl ekonomisktsom verksamhetsmässigt med avseende på de uppdrag de fått. Flerårigabudgetramar, rätt att föra medel mellan budgetär samt rätt att göraomorganisationer och tillsätta vissa chefer är exempel på insatser för attminska detaljstyrningen av myndigheterna. har lämnatförslag om reformer av detta slag. När det gäller flerårsbudge-lering har ocksåframtidsstudiekommiltén och folkstyrelsekommittén lagt fram förslag (SOU1986:33) resp. (SOU 1987:6). Statsrådet kommer (bil. 2avsnitt 3) att föreslå atl försöken med treåriga budgetramar skall forisätta. Enligtdet förslag som verksledningskommiltén lämnat och som i huvudsak följs iförsöken med treåriga budgetramar skall myndigheterna på vårenlämna en rapport med utvärdering av de senaste årens verksamhet och förslagtill framtida verksamhet. I rapporten ingår också redogörelser för uppdrag somgivits i de särskilda direktiv som regeringen ger i budgetarbetetsinledningsskede. I delta kan bl.a. ingå redogörelser för servicesatsningar ochåtgärder för atl förbättra produktiviteten. I den anslagsframställning somlämnas lämnas i sedvanlig ordning elt budgetförslag. Verksledningskommitténsförslag och den försöksverksamhet som inletts innebär atl nya vägar prövas iplanerings- och prioriteringsprocessen och att verksamhetsplaneringen kan få enny inriktning. 1det underlag som myndigheterna lämnar över till regeringen måste finnas enutföriig resultatredovisning. Bedömningen av effektiviteten i verksamheten blirhärvid elt centralt inslag. 1 anslagsframställningar, årsberättelser och andradokument som kan vara aktuella i ett system med fleråriga budgetramar skall enredovisning lämnas av uppnådda resultat. Kravet är all och regeringenskall kunna utläsa om resultaten överensstämmer med de förväntade. återkommer till denna fråga. 1denna förenklade bild av samspelet mellan riksdag-regering-myndighe ter renodlas rollerna uppdragsgivare - verkställare. Den visar att förut sättningar måste skapas för myndigheterna att utveckla hela sin professio nella förmåga att uppnå de verksamhetsmål som statsmakterna fastställt. Jag återkommer senare (avsnitt 5) till revisionensbetydelse i uppfölj- Prop. 1986/87:99 ningsarbetet. Men jag vill redan nuframhålla den vikt som revisionsrapporterna har bl. a. vidresultatuppföljningen. Jag vill också framhålla betydelsen av att det statligaredovisningssystemet utvecklas på ett sådant sätt att det i större utsträckningän nu kan utnyttjas i myndigheternas egen planering och uppföljning. I dettasammanhang vill jag understryka att det är viktigt att så långt som möjligtsamordna utvecklingen av systemen för ekonomisk administration,personaladministration och annan administration. Som jag återkommer till har statskontoret utarbetatmetoder för produktivitetsmätningar som bör kunna utnyttjas iresultatuppföljningen. Statskontoret har också på regeringens uppdrag genomförten försöksverksamhet med en metod för jämförelser mellan myndigheternaskostnader för den interna administrationen. Metoden har utnyttjats i de försökmed treåriga budgetramar som pågår . Metoder av detta slag börvidareutvecklas som etl stöd för myndigheternas resultatredovisning och uppföljningsarbete. Det ökade ansvar för den egna verksamheten sommyndigheterna bör få genom de förslag jag framför , liksom kraven på ökadlångsiktighel, gör det också angeläget att myndigheterna ser framåt. Jag vill isammanhanget betona att en ökad långsiktighel i tanke och analyser inte är,eller får förvandlas till, ett medel att skapa icke önskade långsikligabindningar. Dess främsta bidrag är i stället att analysera och gehandlingsberedskap för tänkbara alternativa omvärldsförändringar och underlagför att påverka utvecklingen i önskad riktning. Den nuvarande ordningen med etl relativt kortplaneringsperspektiv gör emellertid att man inom enskilda myndigheter - ochäven inom - inte självklart har kompetens eller möjlighetatt göra meningsfulla bedömningar av olika framtidsalternativ.Framtidsstudiekommittén har också i sitt belänkande (SOU 1986:33) Att studeraframtiden påtalat de inomorganisatoriska svårigheter som kan uppstå när detgäller att kombinera ett långsiktigt arbete med den dagliga verksamheten inomen organisation. Behoven av kompetens för långsiktiga bedömningar kommer ocksåatt variera kraftigt mellan olika myndigheter. Dessa problem får lösas i taktmed alt de aktualiseras för den egna organisationen. Vad gäller ochregeringens fortsatta ansvar på detta område, och de krav som ochregeringen kan komma alt ställa på enskilda myndigheter när det gäller attbidra med underlag för den framtida utvecklingen av samhället, vill jag iövrigt hänvisa till propositionen för ändrad organisation och inriktning avframlidsstudieverksamheien som regeringen har beslutat förelägga . De mål för förnyelse av de statliga myndigheterna somjagtidigare berört bör ingå som centrala delar iplaneringen. Det gäller då mål för verksamhetens inriklning och för alt få deneffektivare, men också mål för service och produktivitet. Iverksamhetsplaneringen måste även ingå mål för personalförsörining ochpersonalutveckling samt kompetenshöjande äigärder. För au få fram mån på produktive! och service krävs eUulvecklingsar- 36 Jag tar nu upp arbetsläget när del gäller deiiautvecklingsarbete. Den förut nämnda expertgruppen för studier i offentlig ekonomi() har tagit initiativ till brett upplagda produktivitelsstudier. 1rapporten (Ds Fi 1986:13) Offentliga tjänster - sökarljus mot produktivitet ochanvändare sammanfattas resultaten. En rad myndigheter och institutioner harberetts möjlighet att lämna synpunkter på rapporten. Den har därvid fält elt ihuvudsak positivt mottagande, även om flertalet yttranden understryker behovetav fortsatt utvecklingsarbete. Som elt led i ESO:s arbete har statskontoret genomförtproduktivitetsberäkningar för elt urval statliga förvaltningsområden. Produktivilelsmåtlen belyser endast en - om än viktig -aspekt på myndigheternas utveckling. Produktivitetsmätningarna geruppskattningar av relationen mellan de tjänster som produceras och deresursinsatser som görs. Produktiviteten ökar om man med oförändrade insatserökar produktionen. Det innebär inle nödvändigtvis att också effektivitetenökar. Med de definitioner som brukar användas i dessa sammanhang avses medeffektivitet relationen mellan myndigheternas måluppfyllelse och resursinsatserna,medan produktivitet avser produktionsvolymen i förhållande till resursinsatsen. Både statskontorets mätningar och produklivitetsmätningarinom myndigheterna bör utnyttjas som indikatorer på om resursåtgången varilrimlig i förhållande till vad som produceras. En hög resursförbrukning bör föranleda åtgärder av skildaslag. En fördjupad analys kan visa på atl en omprövning eller omorganisation avverksamheten bör ske. Brister i mättekniken kan också komma fram i sädanafördjupade studier. Det väsentliga är atl uppskattningarna av produktivitetsutvecklingenger upphov till en granskning och utveckling av verksamheten och att de kantjäna som underiag för dialogen mellan myndigheterna och regeringen. Genom fortlöpande mätningar erhålls sålunda en viktiginformation om myndigheternas resursutnyttjande. De genomfördamätningarna ger indikationer på att produktiviteten inom statsförvaltningenfrån att ha minskat - 1975 därefter har ökat med igenomsnitt fram lill . För ger mätningarna vid handen attökningen i genomsnitt ligger . Stora skillnaderförekommer dock mellan myndigheterna. Bakom dessa senare positiva siffror ligger betydandeinsatser från myndigheterna och deras personal. Arbetsinsatserna har ökat. 1flera fall har resultaten uppnåtts genom omprioriteringar som krävtomställningar i arbetet. Det kan ha varit fråga om att minska den internaadministrationen. I andra fall kan vissa arbetsmoment ha tagits bort. I en delverksamheter har datoriseringen betytt mycket för produktivitetsutvecklingen. Min bedömning är att arbetet med att förbättraproduktiviteten bör föras in i myndigheternas löpande verksamhet och i den normala planerings processen. I de dokument som tas fram i anslutning till budgetarbetet bör sålunda på grundval av särskilda direktiv finnas redovisningar av upp nådda resultat och förväntad framtida utveckling när det gäller produklivi- ' let. Del bördock framhållas att produktivitetsmätningar endast utgör en Prop.1986/87:99 begränsad del av en fullständig resultatanalys.Produktivitelsmätningarna ställer krav på såväl myndigheterna som ochregeringen att förslå och bedöma resultaten. Regeringen uppdrog ål statskontoret attutarbeta och redovisa förslag till olika slag av servicemått, vad gäller bl.a.handläggningstider, öppettider och felprocent i handläggningen. Detövergripande syftet med servicemåtten skulle enligt uppdraget vara alt geriksdagen och regeringen samt medborgarna ökade möjligheter alt utläsaresultaten av insatserna för en förbättrad service. Statskontoret konstaterar i rapporten (1987:6) Attutarbeta servicemått att det är väsentligt atl vidmakthålla och utvecklamyndigheternas intresse för servicefrågorna. Ansvaret för olika insatser måstedärvid klargöras. Statskontoret skiljer mellan insatser frän - myndigheterna iövrigt. Bland förslagen från statskontoret kan i övrigt nämnas attsärskilda resurser bör avsättas för att stödja arbetet med serviceförbättringaroch att utbildning och erfarenhetsförmedling i servicefrågor bör stimuleras. I detta sammanhang kan nämnas att statens institut förpersonalutveckling (SIPU) fått i uppdrag att i en idéskrift sammanställasådana goda exempel på serviceförbättringar som kan tjäna som vägledning iövriga myndigheters servicearbete. Skriften skall användas i utbildningen kringden nya förvaltningslagen (1986:223). SIPU har också påböriat ett utbildnings-och konsultprogram för kvalitetsutveckling inom myndigheter. Det kan ocksånämnas att det inom inletts ett arbete i syfte att undersökamöjligheterna atl utpeka de områden och den ambitionsnivå som en standard förtillgänglighet kan innefatta och som kan tillämpas inom ramen för de medelmyndigheterna tilldelats.