prop · GA0352 · 1986-12-31 00:00:00 — Fördelarnamed slora distrikt ansåg beredningen bäst kunna utnyttjas om personalenkoncentrerades till centralorten. Avkall från denna cenlrali-seringsprincipborde dock få göras när del motiverades av avstånd och kommunikationsförhållanden.På grund av de ibland belydande avstånd som kunde förekomma i de föreslagnadistrikten var det nödvändigl att stationera personal med full eller begränsadverkställighetskompetens ulom centralorten. Beredningen föreslog därför atlomkring 175 slatione-ringar skulle inrättas i landel. Ävenden inre organisationen av kronofogdemyndigheterna var föremål för beredningensöverväganden och förslag. Frän såväl kostnads- som effektivitetssynpunkteransåg beredningen alt den konlorsmässiga handläggningen borde koncenlreras tillcentralorten och alt den faliarbetande personalen huvudsakligen bordesysselsätta sig med sådana göromål som inte kunde utföras av andrabefattningshavare. För fältarbetet borde distrikten enligl beredningens meningvara uppdelade i etl antal geografiska områden vars omfattning skulle beslämmasså att befattningshavarna erhöll en så jämt fördelad arbetsbörda som möjligt. Fältindrivningsavdd-ningenskulle förestås av en kronokommissarie utom i vad avsåg utsökningsmålen somskulle handläggas direkl under kronofogdes ledning. Beredningenuppehöll sig även vid kompetenskraven för och utbildningen av myndighelernaspersonal. Som kompetenskrav för kronofogde förordade beredningen juriskandidatexamen med tingsmeritering. Dispensmöjlighcler från den föreskrivna ulbildningenborde dock finnas för dem som var uimätningsmän och de som hadelandsfiskalstjänst. Beiräffande den exekuliva personalen förklarade beredningenall del var en förutsättning för den allmänna rättssäkerheten och föreffektivitet i indrivningen av statens fordringar all den var välutbildad ochföreslog därför all särskild utbildning av exekutiv personal skulle anordnas. Regionaloch central organisalion för exekutionsväsendet saknades före förstatligandet. Beredningen erinrade vid utvecklingen av sina tankar be träffande den regionala organisalionen att det enligl ulsökningslagen inte fanns nägol förmanskap med befälsrätt över utmätningsman så alt han kunde beordras atl t.ex. företa en förrättning. Utmätningsmannen var sålunda exklusivt verkställighetsorgan. Någon regional organisation av del slag som fanns inom polis- och åklagarväsendet var därför enligt bered ningens uppfattning inte påkallad av samma skäl som inom dessa verksam hetsområden. Exekutionsväsendet ansågs dock böra adminislreras av elt statligt organ. Det var vidare enligt beredningen praktiskt ömitillsynensom länsstyrel- Prop. 1986/87:52 sen utövade genom åriig inspektion kundekopplas samman med den inventering som skulle ske hos kronofogdarna i derasegenskap av förvaltare av allmänna medel. Dock framhölls alt frågan omtillsynens fortsatta bestånd var avhängig frågan om överexekutors vara ellericke vara eftersom tillsynen förutsatte exekutionsrättslig expertis som endastkunde tillhandahållas länsstyrelserna genom överexekutorsfunklionen. Beredningenförordade likväl, särskilt med hänsyn till att det inte fanns någon lämpligcentralmyndighet för de adminisiraliva uppgifterna, all administrationen lillsvidare skulle anordnas länsvis. Frågan borde emellertid tas upp till förnyadprövning i samband med att överexekutorsinslilulionen avskaffades. Avslutningsvis uppehöll sig beredningen vid frågan om dencentrala ledningen av exekulionsväsendets organisation. Någon myndighel som varlämpad alt överlåta denna funkiion på fanns inte. bedömdesinte kunna komma ifråga då det inte ansågs förenligt med integriteten hos enrevision atl vara huvudman och ansvarig för ledningen av den verksamhet somrevisionen hade att övervaka. För de angelägenheler som krävde en enhetliglösning föreslog beredningen all en särskild nämnd skulle inrättas fr.o.m. den1 . Beredningens förslag remissbehandlades i vanlig ordning.Remissinstanserna anslöt sig i allt väsentligt till den framlagda förslagen.Beredningens förslag förelades därefter för beslul. 1964:100uppehöll sig föredragande departementschefen i sina överväganden vid bl.a. distriktsindelning,arbelsorganisalion, kompelenskrav och administrationen på regional och central nivä. Beträffande distriktsindelningen anknöt föredraganden början till polisutredning och de synpunkter han då anlade på deprinciper som borde vara vägledande för distriktsindelningen. Beredningensförslag tillgodosåg väl del önskemål om ulslationerad personal som siatsmakternauttalade i samband med principbeslutet. Han konstaterade för egen del att i hälflenav de distrikt som beredningen föreslog uppgick inle exekutionspersonalen till liopersoner. Han ville likväl inle förorda någon nedre gräns för storleken av ettexekutionsdistrikt ulan ansåg alt de praktiska erfarenheter som kunde vinnasborde avvaktas. Arbetsbördan borde dock vara utslagsgivande för distriktensdimensionering. Beträffande utstationeringenav exekutionspersonal anförde föredraganden att genom en i rimlig omfattninggenomförd ulsla-tionering behövde de administrativa och ekonomiska fördelar somvar förenade med stora distrikt inle vinnas på bekosinad av allmänhetensmöjlighet att komma i konlakt med exekutionsljänstemännen eller ett försämrat indrivningsresultal. Föredraganden anslöt sig sålunda till beredningens förslaglill distriktsindelning men framhöll atl i vad mån en yllerligaresammanslagning av de minsta distrikten kunde vara ändamålsenlig fickerfarenheterna av den nya organisalionen utvisa. anslöl sig föredragande depar tementschefen till förslagel alt i distrikt med fler än en kronofogde en av II dem skullevara administrativ chef medan de skulle vara helt jämställda när Prop.1986/87:52 det gällde ulmälningsmannagöromålen. Han utvecklade därvid grundenför sitt ställningslagande på följande sätt. Även om verkställigheien avallmänna mål hade en viss förvallningsrällslig karaklär var exekutionsvä-sendetinle en förvallning i vanlig bemärkelse. Verkställigheten var till sin art ett judicieUtförfarande, vilket särskilt i enskilda mål framstod som en fortsättning påcivilprocessen. Ulsökningslagen förutsatte sälunda atl utmätningsmans ålgärdeller beslul endast kunde ändras av högre instans och ej av förman i ijänslen. Beredningens förslag all inrätta 175 stalioneringar ulanförcentralorterna fann föredraganden vara en lämplig avvägning mellan de olika iniressensom gjorde sig gällande i den frågan liksom även beredningens förslag tillfördelning av arbelsuppgifler mellan personal på centralorten och slationeringsorten.Beredningens förslag om kompelenskrav och utbildning vann hans gillande ochkunde därför oförändrade ligga till grund för riksdagsbeslulet. Ulformningen av den regionala administrationen var enliglföredragandens uppfattning beroende av den framtida ställning som exekutionsväsendetskulle få genom reformeringen av ulsökningslagen. Han anförde i denna delföljande. Uppenbari var atl kronofogdeinstilutionen om framlagda förslaggenomfördes blev tyngdpunkten i exekulionsväsendet. Polisberedningen erinradeom att en regional organisation såsom inom polis- och åklagarväsendet inle ioch för sig var påkallad för exekutionsväsendets del, enär någon befälsrällöver utmätningsman inle fanns och påpekade att en utspridd administration kundebli personalkrävande och oenhetlig. Den föreslagna regleringen av överexekutorsinstitulet knöllills vidare exekutionsväsendet till länsstyrelsernas landskanslier.Landskontoren hade hand om taxering och uppbörd, vilkel gav exekutionsväsendetdess kvantitativt slörsia arbetsuppgifier. Länsslyrelserna hade också nu handom den administration av exekutionsväsendet som inte ankom pä magistratereller kommunala organ. Någon cenlral myndighet, som var lämpad alt överta dessaarbetsuppgifter fanns inte. Föredraganden ansåg att del inte varpåkallat atl inrätta en sådan utan föreslog i likhet med polisberedningen ochflertalet remissorgan att administrationen av exekutionsväsendet, i vart fall lillsvidare, skulle anordnas länsvis. Frågan borde tas upp till nylt övervägande isamband med den planerade reformen av överexekulorsinstitutionen. Däremot var föredragande departementschefen inle beredd atlbiträda beredningens förslag om inrättandet av ett fast organ för de frågor sominom exekutionsväsendet måste få en enhetlig lösning. För dessa centrala frågorborde i stället särskilda sakkunniga tillkallas. Förslagen förelades 1964 som beslöl i enlighelmed propositionen. 3.3 utredning rörande centralorgan inom Prop. Genombeslut bemyndigade Kungl. Maj:t atl lillkallahögst tre sakkunniga för atl utreda frågan om centralorgan inomexekutionsväsendet. Genom beslut av Kungl. Maj:t vidgadesuppdraget till alt avse även en översyn av landets indelning i kronofogdedislrikt.Anledningen till att en ulredning borde lillsättas uppgavs vara följande.Administrationen av exekutionsväsendet var delad mellan en centralmyndighet,länsstyrelserna och kronofogdemyndigheternas chefer.Centralmyndighetsfunktionen utövades av en särskilt inrättadnämnd 'för rådgivande och samordnande uppgifter i samband med genomförandet avförstatligandet och omorganisationen av exekufionsväsendel'. Nämnden, somkallade sig exekulionsväsendets organisationsnämnd (EON), hade inrättats ienlighet med det av godtagna uttalandet av chefen förinrikesdepartementet i prop. 1964:100 angående organisationen av polis-, åklagar-och exekulionsväsendet m.m. Genom en särskild kungörelse (1964:848) uppdrogssedermera åt EON att tills vidare fullgöra de uppgifter som ankom på en centralmyndighetför exekutionsväsendet. Väsendets centrala organisation uigjorde således etlprovisorium. Tiden var enligt deparlemenlschefens uppfattning inne altöverväga en mera långsiktig lösning av organisationsfrågan. Nyaförutsättningar förelåg för detta i och med att förslag hade lagls (prop.1969:127) om inrätlandel av en central förvaltningsmyndighet förskatteförvaltningen, , som den skulle ersättariksskattenämnden, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden samtkontrollstyrelsen. UCE-utredningensuppdrag blev alt klariägga vilka uppgifler som borde handläggas centralt. Omsådana uppgifler konstaterades föreligga skulle utredningen vidare analysera defunktionella sambanden mellan exekutionsväsendet och andra centralamyndigheter och därav dra slutsatser om vilken myndighet som lämpligen bordekomma ifråga som centralorgan för exekulionsväsendet. Ulredningen skuUe siräva eflerall inle åsladkomma en frislående organisalion ulan som ett alternativ bl.a.utreda möjligheten alt föriägga uppgiflerna till del föreslagna riksskaiteverket.Även andra alternativ borde prövas bl.a. med tanke på all en del avkronofogdemyndigheternas arbele utgjorde rättstillämpning inom ramen för delallmänna rättsväsendet. En tänkbar lösning kunde vara alt på lämpligt sättfördela tfrågakommande uppgifter på två eller flera organ. Väsentligt var atlen klar uppdelning kom till stånd av ansvar och befogenheier mellan centralorganetoch övriga organ inom exekutionsväsendet. I tilläggsdirektiven avden hette del vidare all flera skäl kunde anföras för all en översyn nu gjordes av landels indelning i kronofogdedislrikt. Förulom rafionaliseringssynpunkter anfördes atl de alltmer komplicerade arbetsuppgifterna på kronofogdemyndigheterna krävde en hög grad av sakkunskap och att denna bäsl kunde utvecklas om verksamhetsområdet för kronofogdemyndigheterna vidgades. UCE-utred ningen fick därför i uppdrag att överväga en ändrad indelning av landel i 13 Allmänhelensskäliga anspråk på rimliga reseavstånd Prop. 1986/87:52 till förelrädareför myndigheterna skulle beaktas genom atl personal stationerades på andra orlerän centralorten. UCE-utredningenslutförde sitt uppdrag ijuni 1971 genom att överlämna sitl belänkande tillchefen för . 1frågan om val av centralorgan för exekutionsväsendet ulgick utredningen frånall de administrativa uppgifterna skulle handläggas så effeklivl som möjligtmed beaktande av del funktionella samband som kunde finnas med annansamhällsverksamhet. Tre allernaliv prövades mot denna bakgrund, nämligen ,eller en fristående myndighel alternativt fördelning av uppgiflernapå två eller fiera myndigheter. Deproblem som hade att göra med kronofogdemyndigheternas fiskala och judiciellauppgifter föranledde särskilda bedömningar. Om delta anförde utredningen bl.a.följande. Engrundläggande förutsättning för att verksamheten hos kronofogdemyndighelerna skullekunna omfallas med förtroende av allmänheten var självfallet atl deras judiciellafunktioner utövades på etl opartiskt sätl. Viklen av detta var påfallande i deallmänna målen, eftersom utmätningsmannen i dessa mäl hade att tillvaratafiskala intressen. Utredningen var väl medveten om de problem som kunde följaav kronofogdemyndigheternas dubbla funkiion i allmänna mål. hade kunnat finna hade emellertid föreningen av judiciella ochfiskala uppgifler på lokalplanet inte inverkat menligt på förtroendet förmyndigheterna. Det hade inle heller framställts några krav på särskildaorganisatoriska åtgärder för att stödja myndigheterna objektivitet i nämndamål. Utredningen ville emellertid understryka att de nu gjorda bedömningarnabyggde på förhållanden som förelåg då och inom överblickbar tid. Det fanns enliglutredningens mening anledning att fortlöpande vara uppmärksam på dessa frågor.Det var möjligt att det , om den judiciella delen avkronofogdemyndigheternas verksamhet skulle öka väsentligl, kunde anföras organisaloriskaskäl för att de judiciella uppgifterna inom exekutionsväsendet på lokalplanetavskiljdes från övriga uppgifler. En uppdelning av fiskala och judiciella uppgiflerpå skilda myndigheter skulle nämligen i etl sådant läge kunna länkas varanödvändig för att lillgodose intresset av effektivitet i skatteindrivningen.Det var sannolikl att en sådan ålgärd dessulom skulle vara ägnad att stärkaallmänhetens tilltro lill objektiviteten i den judiciella verksamheten genomalt den skulle bidra lill att eliminera evenluella risker för en konfliktmellan intresset av en effektiv skatteindrivning och intresset av opartiskheti de judiciella avgörandena. Ulredningenfann atl kronofogdemyndigheternas särpräglade verksam het, framför allt blandningen av renodlat judiciella och andra arbetsuppgif ter, talade för ett fristående centralorgan för exekutionsväsendet. Exeku- lionsverksamhetens begränsade omfattning gjorde att en sådan lösning inte förordades. Några fördelar kunde inte konstateras med all dela de admini strativa uppgifterna mellan flera organ. Utredningens återstående alterna tiv blev därför att välja mellan och det under uppbyggnad varande . Vid valel mellan dessa två centrala organ måste enligt ulredningensProp. 1986/87:52 mening beaktas att skalteindrivningen representerade en säövervägande del av verksamhelen hos kronofogdemyndigheterna och atl skaltemålensandel och belydelse, oavsell vilken cenlral myndighel som valdes, kom all krävasärskilt hänsynslagande och speciella åtgärder. Sambandet mellan taxering ochuppbörd, å ena sidan, och indrivning å den andra, fordrade särskildasamordningsåtgärder främst i fråga om samverkan mellan de verkställandemyndigheterna men också när det gällde priorilering och planering på cenlralnivå för de olika verksamhetsgrenarna. 1 och för sig skulle dessa intressenkanske kunna tillgodoses även med som centralmyndighet. Del varemellertid givet atl den angivna samordningen kunde åstadkommas betydligtlättare och att den borde få en bättre effekt om de centrala uppgifterna föriadestill . De enskilda målen och de renl judiciella avgörandena iallmänna mäl hade elt nära samband med den verksamhel som bedrevs vid deallmänna domstolarna. Del blivande centralorganel skulle enligl utredningensförslag bl.a. bevaka och informera om den exekutionsrällsliga lagstiftningen.Detta liksom behovet av all samordna exekutionslagsliflningen med lagsliftningpå angränsande områden talade för det blivande som centralorgan.Även den omsländighelen all frågor om bl.a. organisation och utbildning i höggrad påverkades av den exekutionsrällsliga lagstiftningen talade i sammariktning. 1 sammanhanget måste emellerlid beaktas att den judiciella delen avverksamheten inom exekutionsväsendet hade en betydligt mindre omfattning än indrivningsverksamheten.Utredningen kunde inle heller finna atl del med hänsyn till tilltron lill deexekutiva myndigheternas objeklivitet skulle föreligga avgörande skäl mot attde centrala uppgifterna i den judiciella verksamheten förlades till riksskatieverkel. Utredningen föreslog därför att ceniralmyndighelsuppgifternapå exekulionsväsendets område skulle inordnas i . Exekulionsväsendetsegna experter i ulredningen delade inte denna uppfattning utan förordade istället en fristående centralmyndighet. Beträffande frågan om översyn av landets indelning i kronofogdedislriktuppehöll sig utredningen inledningsvis vid tidigare utredningar och framhöllsärskilt att föredragande departementschef i prop. 1964:100 framhållil att erfarenhelernaav den nya organisationen fick utvisa i vad mån en ytterligaresammanslagning av de minsta kronofogdedistrikten kunde vara ändamålsenlig.Utredningen konstaterade därför atl man redan före förstatligandet hade räknatmed alt frågan om en reducering av antalet distrikt skulle komma attaktualiseras. Avutredningsmaterialet drog utredningen slutsatsen att de stora och medelslora kronofogdedistriklens omfång inte fört med sig sådana olägen heter som en del remissinstanser hade befarat vid lidigare uiredningar. Inte i något fall hade de omständigheter som ansågs vara till nackdel för stora distrikt kunnat konstateras. Däremoi kunde konstateras att de små krono fogdedisiriklen dvs. distrikt med mindre än omkring 25 anställda, uppvi sade mera väsentliga brister. Redan ganska efter förstatligandet företedde många kronofogdedistrikt lecken på atl personalstyrkan inte 15 varaanpassad lill arbelsvolymen. Anledningen till detta kunde enligt ul- Prop.1986/87:52 redningen härledas till de svårigheter som polisberedningen hade haflatt rält kunna bedöma arbetskraftsbehoven för varje kronofogdedislrikt eftersombehovsredovisningen från de olika myndigheler som före förstatligandet utfördede exekutiva uppgiflerna uppvisade stora brisier. Framför allt hade expansiva kronofogdedislriktsom missgynnats frän slarl fortfarande inle den fasta personalstyrka somfordrades för att åsladkomma önskvärd effektivitet i verksamheten. Å andrasidan fanns det kronofogdemyndigheter som från början blev relativt settbättre lillgodosedda och där arbelsvolymen hade stagnerat eller gått lillbakautan atl personal kunnal omdisponeras lill mera arbetslyngda distrikt. Utredningensslutsats var att personalresurserna inom exekutionsväsendet i stort settsvarade mot det toiala arbetskraftsbehovet. Fördelningen av resurserna mellandistrikten var dock sådan atl dessa inte kunde utnylljas effeklivl. Ensammanläggning av vissa kronofogdedislrikt skulle kunna skapa möjligheter bättre fördelning av resurserna. Ävenandra olägenheler hade konstaterats. De små kronofogdedisiriklen uppvisade enbristande elaslicilet i organisationen. Det fålal tjänsler som fanns i vissakronofogdedistrikt visade sig vara så otillräckliga vid sjukdom och annanoplanerad ledighel alt verksamheten i viss utsträckning tvingades upphöra heltpå vissa väsentliga funktioner i myndighelen. Ulredningenhävdade vidare atl vidtagna reformerna på detexekutionsrättsliga området bidrog lill att de mera svårbedömbara målen blev alllfler. För att garantera säkerhet och snabbhei vid handläggningen gjorde sigdärför kraven på en renodling av arbetsuppgifterna alltmer gällande. I de smädistrikten saknades förutsättningar för en sådan utveckling eftersomarbetsuppgifterna där inte hade lillräckligt slor omfallning. Brislandepersonalresurser bidrog enligt utredningen även till sämre möjligheter altfölja givna föreskrifter och anvisningar från centralmyndigheten som i sin föreskriflsgivningmåste ulgå från atl alla kronofogdedistrikt i princip hade en adekvatbemanning i förhållande till sin arbetsvolym. Rekryteringen tillkronofogdekarriären var otillfredsställande beroende på all lönelägel i de smådistrikten hölls på en sådan nivå att del motverkade en nöjaktig rekrytering.Små distrikt ansågs vara mindre lämpliga från ulbildningssynpunkl förnyanställd personal i den exekutiva karriären och i kronofogdekarriären pågrund av begränsad tillgång lill kvalificerade handledare på myndighelen ochotillräcklig frekvens av vissa i ulbildningshänseende väsentliga lyparbelsuppgifter. Utredningensslutsatser blev att en översyn av kronofogdedistriktsindd-ningen måste syfta molväsentligt störte enheter för all vinna slörre effektivitet i verksamheten samlför all skapa bäitre möjligheter atl rekrytera och disponera personalen. Enrationellare organisation skulle enligt ulredningen medföra inle obelydligakostnadsbesparingar. Pågrundval av del insamlade utredningsmaterialet föreslog utredningen att enväsentlig vidgning av kronofogdedisiriklen skulle ske utifrån i huvudsakföljande riktlinjer. Relevantadministrativ och judiciell indelning skulle beaklas. dedistriklen borde inle bryla länsgräns och helsl inteheller kommun- eller Prop. 1986/87:52 fögderigräns. Den mest frekventa ochömsesidigt förekommande kontaktverksamheten vid kronofogdemyndigheternariktades mot , lokala skattemyndigheten och domstolen. Elt välfungerande samarbete med dessa myndigheter ansåg utredningen vara särskiltägnat alt underlätta och effekfivera verksamheten hos kronofogdemyndigheterna. Utformningen av arbetsorganisationen och dimensionering avpersonalresurserna skulle resultera i atl kronofogdedistriktens behov avvikarier och personal för extra arbetsinsatser i största utsträckning kundetillgodoses inom distriktet. För att underiätta rekryleringen var delangeläget alt skapa så stora enheter att det gav underiag för befordringsljänster. Allmänhelens möjligheter atl komma i konlakt medmyndigheten skulle behållas oförändrade genom att fällverksamhelen behölls påden orl som till följd av distriktets sammanläggning med annat distriktupphörde alt vara centralort. Centralort i det nybildade distriktet borde vararesidensstaden i länel om inte ort på grund av myndighelens storlek där ellerortens näringspolitiska roll inom området var uppenbart bälire lämpad somcentralort. Med beaktande av de rikllinjer som utredningen dragit upppresenterades ett förslag till ny kronofogdedislriksinddning som mynnade ul ien reducering av antalet kronofogdedislrikt från 81 lill 35. Sammanlagt 19 länföreslogs bilda vartdera ett kronofogdedistrikt. I två av länen hade principenmed residensstaden som centralort frångåtts, nämligen i och Väslernorrlandslän. Centralorter skulle i stället vara respeklive . IStockholms län föreslogs sju distrikt, i tre och i reslerande län,dvs. , och samt två kronofogdedislrikt. Den föreslagna distriktsindelningen förutsattes avutredningen ge ökade förutsättningar för en ändamålsenlig och ekonomiskadministration inom kronofogdedisiriklen enhellighel i fråga om organisafion,arbetsrutiner och arbetsmetoder renodling av arbetet ochspecialisering av personalen tillfredsställande personalförsörininginom varie dislrikl Genomförandet av en ändrad distriktsindelning föreslogsäga mm först sedan tiUräckliga erfarenheler hade vunnits av den planerade försöksverksamhetenmed ADB inom exekutionsväsen del. Frågan om centralorgan för exekutionsväsendet och omlandels indel ning i kronofogdedislrikt anmäldes budgetproposition (prop. tiotal remissinstanser hade i sina yttranden förordat elt frislående centralorgan liksom även ett flertal av kronofogdemyndighe terna. De alternativ som därför enligt föredragande departementschefens mening kunde komma ifråga var ett fristående organ och ett inlemmande av centralmyndighetsuppgiflerna i . Departementschefen anförde i denna fråga alt för inrältandet av ett frislående centralorgan för exekutionsväsendet talade kronofogdemyndigheternas särpräglade verk samhet, främst blandningen av renodlat judiciella och andra arbetsuppgif- 17 n 1986/87.