prop · GA0399 · 1986-12-31 00:00:00 — Det är en annan sak att enligtsvensk tradition låla förvaltningens verksamhet utvecklas i dialog med dem som berörs.Insynen bör vara bred och sakkunskapen bör tas till vara där den finns. Detingår i bilden att den utveckling som pågår med decentralisering och större självständighet för kommunerna stärker de förtroendevaldas ställning i förvaltningen, men den ger också de statliga centralmyndighe terna en roll inriktad i huvudsak mot tillsyn, uppföljning och utveckling, där sakkunskapen starkt markeras. Detta har betydelse för hur lednings funktionen i myndigheterna utformas. Den bredaInsynen i förvaltningens verksamhet bedömer jag ha så stort Prop. 1986/87:99värde att den bör stadfästas som grundprincip även när det gäller utformningenav de statliga myndigheternas ledningsfunktioner. måste den oklararollfördelning som gäller bringas att upphöra. Beslutssystemet får inlefördunkla ansvarsförhållandena och skapa oklarhet inför de beslut som fattas avriksdagen och regeringen. Sannolikt har det varit svårt förmedborgarna att avgöra om ställningstaganden från olika myndigheter vilat påden professionella kunskap myndigheten haft tillgång till eller om de färgatsav önskemål att redan på myndighetsnivån samman-jämka värderingar ochintressen. När informationsflödet i samhället blivit så omfattande atl mängdeni sig själv tenderar att bli ett problem för demokratin, är det av synneriigvikt alt informationsgivaren är synlig. Detta gäller inle bara för medborgareni gemen ulan också för de förtroendevalda som i på medborgarnasuppdrag förväntas skaffa sig den nödvändiga kunskapen och överblicken. Vidbesluten i bör därvid inte ledamöterna vara bundna avställningstaganden som gjorts i fora utanför det parlamentariska systemetsramar. Jag menar däremot att det är av stort värde alt ledamöterna fårmöjlighel att skaffa sig kunskaper genom att aktivt följa verksamheten ienskilda myndigheter. 1 det följande kommer jag att redovisa dels dekonstitutionella regler som har betydelse för relationerna mellan riksdag,regering och myndigheter, dels vilka förändringar i styrformerna som framstårsom angelägna samt de åtgärder med anledning därav somjag föreslår regeringenatt vidta. Statsrådet behandlar frågor som rör förändringar ibudgetprocessen samt frågor om löner och pensioner för chefer inomstatsförvaltningen. Statsråden och anmäler sina förslag.Anförandena redovisas i underprotokollen för civil- respektivefinansdepartementet. Med hänvisning till vad jag samt statsrådet haranfört hemställer jag atl regeringen i en proposition dels bereder tillfålle att ta del av vad jag nuinledningsvis anfört, dels förelägger vad jag samt statsrådetJohansson i övrigt anfört för de åtgärder och de ändamål som vi har hemställtom. Regeringen ansluter sig till föredragandenas övervägandenoch beslutar alt genom proposition förelägga vad föredragandenaanfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om. Regeringen beslutar att de anföranden och förslag somredovisas i underprotokollen skall bifogas propositionen som bilagorna I och2. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Anmälantill proposition om ledning av den statliga förvaltningen Den offentliga sektorn är. somjag haranfört, föremål för en intensiv politisk diskussion. 1 regeringens skrivelse1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse (jfr FiU 1984/85:35, rskr.407) lämnas en redogörelse för dess omvandling och utveckling. I skrivelsenbehandlas bl.a. och regeringens förhållande lill statsmyndigheterna.Därvid anger regeringen en inriktning mot en ökad långsiktighet, en aktivarestyrning och en minskad detaljreglering. En förnyelse med den inriktningenskulle ge myndigheterna större frihet alt sköta löpande angelägenheter ikombination med ett förstärkt genomslag för och regeringensintentioner beträffande verksamhetens inriktning. Jag återkommer här medbedömningar och förslag om ätgärder för den forisatta förnyelsen av denstatliga sektorn. Med stödav regeringens bemyndigande tillkallade jag en kommitté(f.d. generaldirektören , ordförande, riksdagsledamöterna , direktören , professorerna ) med uppdrag alt utredafrågan om ledningen av de statliga myndigheterna. Enligt direktiven (dir.1983:48) hade kommittén att utreda frågor som gällde lekmannastyrelsernasställning, beslutsområde, sammansättning, arbetsformer och ansvar. Kommitténskulle också utreda möjligheterna till alternativa utformningar avmyndigheternas ledningsorgan. Kommittén skulle vidare granskaförutsättningarna för att skapa statliga koncernbildningar av affärsverken ochderas aktiebolag. I kommitténs uppdrag ingick vidare att utreda frågorsammanhängande med chefsförsöriningen pä verkschefsnivå. Bl.a. skulle frågan omsättet att utse och entlediga en verkschef behandlas. Vissa utbildningsfrågorskulle också tas upp. Kommittén skulle härutöver behandla frågan om huruvidamyndigheternas verksamhet inom rådande konstitutionella system kan styras påetl bättre och smidigare sätt. Förhällandet mellan olika styr- och kontaktformerskulle särskilt övervägas. Kommittén, som antog namnet verksledningskommittén (C1983:04), överlämnade till mig dels huvudbetänkandet (SOU1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, dels betänkandet(SOU 1985:41) Affärsverken och deras företag. Kommittén har däri, utöver de frågor som här omnämnts,ägnat speciell uppmärksamhet åt frågor som gäller utformningen avbudgetprocessen samt behovet av uppföljning och utvärdering i anslutning tillbudgetprocessen. Revisionens ställning har också behandlats. Kommittén har sammanställt resultatet av vissa empiriskaundersökningar i (Ds C 1985:16) Fakta om statliga myndigheters ledning. betänkanden har remissbehandlats.En förteckning över remissinstanserna bör fogas till prolokollet i dettaärende som bilaga 1:1 och 1:2. Sammanställningar av remissyttrandena har publiceratsav (Ds C 1986:4 och 1986:7.) Jag tar här i bilaga I upp flertalet av de frågor somverksledningskommittén behandlat. Statsrådet kommer attta upp vissa frågor som gäller budgetprocessen samt löne- och pensionsfrågorför chefer i statsförvaltningen (bilaga 2). Jag tar också upp frågor som behandlats av 1984 årsinsynsutredning (C 1984:02; särskild utredare: f d. generaldirektören ), vars uppgift (dir. 1984:21) var att utreda formerna för riksdagensrevisorers och (RRV:s) insyn i och granskning av statligaaktiebolag, stiftelser, m. m. betänkande (Ds C 1986:5) Statsmakternasgranskning av statliga bolag och stiftelser överlämnades till mig den 20 maj1986. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstansernabör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 1:3. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats avcivildepartementet (Ds C 1986:15). Ytterligare en utredning vars förslag jag delvis tar upp idetta sammanhang är utredningen om den statliga redovisningsrevisionen (C1985:04), kallad (särskild utredare: överdirektören och chefenför statens förhandlingsnämnd ). har i betänkandet(Ds C 1986:13) Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevision m. m.behandlat vissa frågor om redovisningsrevisionens innehåll och inriktning. Enförteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärendesom bilaga 1:4. 2 Konstitutionella frågor 2.1 Regeringsformens räckvidd Minbedömning: Regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för enstarkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som hittillsskett. Detta utrymme bör utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätl somuppfyller krav och som är i medborgarnas intresse. Verksledningskommittén:Dess bedömning överensstämmer med min. Remissinstanserna: Dessa instämmer istort med min bedömning. instanserhar dock varil skeptiska eller kritiska lill kommiiténs uppfattning Prop.1986/87:99 i vissa delar. Skälen för min bedömning: Enligt I kap. 6 §regeringsformen skall regeringen styra riket och vara ansvarig för delta införriksdagen. Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlageneller dess förär- beten (prop. Den har definierats som en"restfunktion" i förhållande först och främst lill riksdagensfunktion. Enligt 8 kap. regeringsformen har regeringen ett egetnormgivningsom-råde och kan här ulfäida förordningar (den s. k. reslkompelensenenligt 8 kap. 13 § regeringsformen). Regeringen kan också efter bemyndigande avriksdagen utfärda förordningar på andra områden eller, utan särskiltbemyndigande, besluta verkställighetsföreskrifler till utfärdade lagar. Enligl9 kap. regeringsformen står vidare statens medel och dess övriga tillgångartill regeringens disposition att användas i enlighet med vad bestämt. Regeringen bär sålunda etl ansvar för att riksdagensföreskrifter iakttas och för atl landet fungerar i enlighet med riksdagensintentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet all ledaslalsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadspliktgentemot regeringen (11 kap. 6 §). Under och under kyrkomötet hör påmotsvarande sätl andra statliga förvaltningsmyndigheter. De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertidtillförsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen, nämligenbeträffande beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mol enskild eller moten kommun eller som rör tillämpningen av lag (I I kap. 7 §). Regeringen fårsåledes inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet beslutar i elt enskiltfall. om det rör elt sådant ärende. När det gäller uttrycket lagiillämpning börhär erinras om all detta avser tillämpningen av lagar och regeringens ellerunderordnade myndigheters verkställighetsföreskrifler till lagar. Beslut elleräigärder som grundar sig på andra regeringsförfatlningar, främst inom den s. k.reslkompelensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen, eller på föreskrifter inomramen för denna kompetens som utfärdats av andra myndigheter ligger alltså tillstörsta delen utanför definitionen av lagtill-lämpning i 11 kap. 7 §. Mensådana författningar kan naturligtvis avse myndighetsutövning och därigenom träffasav begränsningsregeln. Denna grundlagsskyddade frihet för myndigheterna attbestämma själva syftar primärt till att garantera rättssäkerheten vid enförvaltningsmyndighets handläggning av ett konkret ärende som rörmyndighetsutövning eller tillämpning av lag och verkställighetsföreskrifter. Bestämmelserna i 11 kap. 7 § syftar däremot inte till atlbegränsa rege ringens rätt atl utfärda föreskrifter d. v. s. bindande regler som är generellt gällande enligl bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. Bestämmelserna omfattar inle heller vad som brukar kallas myndigheternas faktiska hand lande - järnvägsdrift, anläggande av vägar, polisens operativa verksam het, m. m. - även om delta handlande i stort är reglerat genom författning. Regeringen kan genom bemyndiganden eller genom praxis ge förvalt ningsmyndigheterna rält att agera självständigt utifrån mer eller mindre precisa direktiv frän regeringens sida. Så har också skett i betydande grad. Denfaktiska självständighet som många förvaltningsmyndigheter därige- Prop.1986/87:99 nom åtnjuter har ibland uppfattats som konstitutionelltsanktionerad. Vad som sägs i 11 kap. 7 § har således inte sällan tolkats sometl allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter alt uttala sig i frågorsom rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden. Varken regeringsformen eller dess förarbeten geremellertid något stöd för en sådan tolkning. Det är i stället regeringen som påegen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen,naturligtvis med iakttagande av bestämmelserna i regeringsformen och vadriksdagen har bestämt. Det är främst praktiska förhållanden som föranlettregeringen att låta förvaltningsmyndigheterna agera under relativtstor frihet. Naturligtvis kan 11 kap. 7 § ge upphov till definitions-och avgränsnings-problem. Det är också här som en del remissinstanser riktatkritik mot det resonemang som kommittén har fört. Bl.a. har anförts att densfär som inte träffas av förbudet i 11 kap. 7 § är så liten att den saknarpraktisk betydelse. Jag delar som framgått inte den uppfattningen. Utanför denverksamhet som rimligen kan täckas av begreppen myndighetsutövning ochlagtill-lämpning i 11 kap. 7 § ligger stora områden av den statligaverksamheten. Hit hör t. ex. hela den producerande verksamheten, det vill sägadet mesta som bland annat affärsverken sysslar med Men även andra myndigheter,som t.ex. , , statens provningsanstalt, statensbakteriologiska laboratorium, , m.fl. bedriver sådanverksamhet. Allt detta faller utanför 11 kap. 7 §. Även verksamheten hosregeringens s.k. stabsmyndigheter, statskontoret, riksrevisionskon-toret,, statens arbetsmarknadsnämnd, faller istor utsträckning utanför begreppen myndighetsutövning och lagtilllämpning. Denutredande, planerande och rationaliserande verksamhet som dessa myndigheterbedriver omfattas sålunda inle av begränsningsregeln i 11 kap. 7 §. Detsammagäller den verksamhet i som avser arbetsgivarpolitikeninom statsförvaltningen samt förhandlingar i och samordning av frågor som rörreglering av förhållandet mellan offentliga arbetsgivare och arbetstagare.Begränsningsregeln omfattar givetvis inte heller den utredande och planerandeverksamheten hos de viktiga sektormyndigheterna, ,, m.fl. Mänga myndigheter däribland också de nämnda -bedriver verksamhet med inslag av både myndighetsutövning och annan förvaltningsverksamhet.Att bådadera förekommer i samma myndighet torde i själva verket kunna betecknassom typiskt. Från styrningsperspektiv kan denna vanligt förekommande dualism tesig problematisk, men i de praktiska avgörandena om vad regeringen får, kaneller bör göra i förhållande till sina underlydande myndigheter börsvårigheterna kunna bemästras i de olika situationerna.De myndigheter somyttrat sig i frågan har för sin del inte betraktat gränsdragningen som någotbesvärande problem. Att gränsen för myndigheternas självständigabeslutsfattande inte är alldeles knivskarp i 11 kap. 7 § innebär inte att regeringens handlings- 26 utrymme skulle vara så begränsat av paragrafen som mantidigare utgått från. Min slutsats blir attregeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen attstyra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringenfinner lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör denna rättutnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller kravoch som är i medborgarnas intresse. 2.2 Informella kontakter mellan regeringen eller desskansli och myndigheterna Min bedömning:Informella kontakter mellan regeringen eller företrädare för regeringskanslietoch tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringensrelationer lill myndigheterna. Verksledningskommittén:Dess bedömning överensstämmer med min. Remissinstanserna:Flertalet instanser delar kommitténs uppfattning eller lämnar den utan erinran. Skälenför min bedömning: Regeringens styrning av myndigheterna sker genom bl.a.föreskrifter och andra skriftliga direktiv. Ett enskilt statsråd eller entjänsteman i har således inte någon egen rätt att föreskrivahur myndigheterna skall handla. Detta är ovedersägligt och heltokontroversiellt. Lika allmänt känt är det att kontakter mellan departementstjänstemänoch handläggande tjänstemän i myndigheterna är och alltid har varit ytterstvanliga. Sådana kontakter betraktas av alla som helt naturiiga och förekommerdagligen, inte minst mellan ickepolitiska tjänstemän i ochtjänstemän hos andra myndigheter. och verksledningskommittén har ingående behandlatdenna form av informella kontakter. De har särskilt uppmärksammat frågan i vadmån sådana kontakter kan anses tillåtna också i frågor som ligger inom ramenför myndigheternas självständighet enligt 11 kap. 7 § regeringsformen. Bådautredningarna har därvid stannat för att det enligt en strikt analys avregeringsformens regler inte föreligger något hinder att vid informellakontakter avhandla även sådana frågor. Det kan t. ex. gälla synpunkter på hurolika författningar om förmåner skall tolkas och tillämpas, eller på vem somskall förordnas på en viss tjänst. Kontakterinom området för 11 kap. 7 § regeringsformen bör enligt min mening i den mån deär nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till derättssäkerhetsgarantier som åsyftas med detta lagrum och bör för regeringensdel skötas på tjänstemannanivå. Det yttersta ansvaret för prövningen i detenskilda fallet har givetvis myndigheten. Åtskilligaskäl kan anföras för att många av regeringens beslut behöver förtydligas ellerkommenteras. Ökad redovisning av skälen för regeringens beslut är ett medel fördetta. Förordningsmotiv, som regeringen beslutar är en annan möjlighet. Kan denu nämnda alternativen inte lämpligen användas, eller anses de otillräckliga,kan också olika former av informella kontakter knytas mellan företrädare förregeringen och ledningen för myndigheterna. Den från informationssynpunkt mest betydelsefulla typen avinformella kontakter är den där viktigare regeringsbeslut närmare klargörs,preciseras och motiveras. Formella beslut kan inte alltid bli så heltäckandeoch nyanserade, att några förlydliganden inte behövs. Det ligger isakens natur att generella beslut ibland blir allmänt och principiellt hållna.Detta gäller både generella regler i form av förordningar, 1. ex. myndighetsinstruktioner,och enskilda beslut av typen uppdrag till en viss myndighet atl vidta en avregeringen önskad åtgärd. Det är vidare av vikt att följa upp tillämpningen avlagar och förordningar så att brister kan avhjälpas främst genomändrade regler. Ett annat skäl till väl utvecklade informella kontaktermellan regeringen och myndigheterna är de förändringar som den statligaverksamheten fortlöpande ställs inför. Inte minst innebär det fortlöpandebehovet av rationalisering, omprioritering och omprövning att kontakternabehöver hållas levande och även vidareutvecklas. Jag återkommer i det följandetill behovet av en fördjupad budgetdialog. Jag anser det vara av stor vikt attdepartementen har löpande kontakter med såväl verksledningen som ekonomifunktionernasledning i myndigheterna. Omvänt gäller att regeringen har ett stort behov av att iinformella former få del av myndigheternas kunnande och synpunkter i angelägnaämnen. Behovet av informella kontakter har också i många sammanhang betonatsfrån myndigheternas sida. Att myndigheterna i ökad utsträckning efterlyserinformella kontakter med regeringen och har t.ex. kommit framvid den verkschefsutbildning som har genomförts. Detta bekräftas i mängaremissyttranden över verksledningskommitténs förslag. Sammanfattningsvis är således min bedömning att deinformella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna utgör, och alltidhar utgjort, ett viktigt, naturligt och oundgängligt komplement tillregeringens formella styrning av myndigheterna. 1 sådana enskilda ärenden somligger inom ramen för 11 kap. 7 § regeringsformen måste regeringen via sinatjänstemän liksom självfallet iaktta mycket stor försiktighet i sinakontakter med myndigheternas tjänstemän. Min bedömning: Innan föreskrifter beslutas skall kostnaderoch övriga effekter av tillämpningen så långt som möjligt bedömas för staten,kommunerna och den privata sektorn. Varie regelverk måste fortlöpande underkastasomprövningar. Vid beslut om regler vars effekter är svåra att mer noggrantbedöma vid beslutstillfället kan föreskrivas att utvärdering skall ske efterviss tid och anges vem som skall svara för utvärderingen. Det inledda regelförenklingsarbetet bör drivas vidare. Metoder för kostnadsberäkningar och effektbedömningar börvidareutvecklas. Erfarenheter av regelöversyner bör ställas samman och metoderutvecklas för hur de bör genomföras. Bemyndiganden för myndigheter att utfärda föreskrifter börfortlöpande prövas. Verksledningskommittén:Dess förslag överensstämmer i stort med min Prop. 1986/87:99 bedömning. Remissinstanserna: Förslagen möts överlag positivt. Skälen för min bedömning: När man diskuterarsamhällsstyrning genom normgivning kommer ofta den s.k. ramlagstiftningen iblickpunkten. Någon vedertagen definition av vad en ramlag är finns inte.Begreppet används för att beteckna olika slags lagstiftning. Mestadels åsyftasen lag som ger vissa allmänt hållna mål och riktlinjer. Vägledning om lagenstolkning ges i förarbetena, men det slutliga materiella innehållet blir tydligtförst när lagen kompletterats med mer detaljerade regler i regeringsförordningaroch myndighetsföreskrifter eller genom praxisskapande beslut. I vissa fall har lagar, som är styrande för viktigaverksamheter där främst kommunerna eller landstingskommunerna är huvudmän, fåtten utformning som innebär att lagarna får sitt slutliga innehåll i betydandeutsträckning genom huvudmännens egna beslut. Jag tänker t. ex. pålagstiftningen inom resp. hälso- och sjukvårdens områden. Ivissa hänseenden är besluten överklagningsbara på så sätt att lagtolkningenockså påverkas genom rättslig prövning i domstol. 1 fall som dessa är bindandeföreskrifter från regeringen eller en centralmyndighet få, men lagen kankompletteras med icke bindande allmänna råd. Inom andra områden fmns exempel pålagar som fått en omfattande komplettering i form av bindandemyndighetsföreskrifter. Jag tänker t.ex. på lagstiftningen inom arbetsmiljöområdet. Styrningsfrågorna är inte oproblematiska när lagar avdenna karaktär används. Normgivningsrätten förs till viss del över frånriksdagen och regeringen till de centrala myndigheterna eller till kommunerna.Riksdagens och regeringens möjligheter att påverka föreskrifternas slutligainnehåll minskar i motsvarande mån. Detta är, enligt min mening, inget stortprincipiellt problem i de fall lagar fylls ut genom kommunala beslut fattade idemokratisk ordning. Det är bra att det finns ett direkt samband mellanriksdagens beslut och den uttolkning som kommunalpolitikerna gör. Det är fråndemokratisynpunkt mindre tillfredsställande att kontakterna mellan riksdag,regering och kommuner i så stor utsträckning som sker via centralamyndigheter. Däri ligger ett principiellt styrningsproblem. Normgivningen isamhället kan visserligen inte i alla delar ske genom beslut i folkvaldaförsamlingar, men den bör alltid ske under demokratisk kontroll. Det bör uppmärksammas att lagarna, även om de i huvudsakinnehåller mål och riktlinjer, som regel får ekonomiska konsekvenser. Detta bör uppmärksammas särskilt i de fall där kostnader uppstår utan att de blir synliga i den offentliga sektorns räkenskaper. Studier som bl. a. RRV gjort har visat att reformer ofta blir avsevärt dyrare än vad som beräknats. Orsaker till detta har bl. a. varit atl det i många regelsystem finns inbyggda indexkopplingar och annan automatik, som begränsar möjligheterna till en reell kontroll av kostnadsutvecklingen. Men myndigheterna och kommu nerna har också bidragit till kostnadsutvecklingen genom att den normgiv- ningsmakt som de fått använts utan atl kostnadsaspekterna fått tillräcklig uppmärksamhet i besluten. har uttalat att en minskad användning av ramlagstiftning bör 29 vara enviktig del av ambitionen atl förenkla och rationalisera regelsyste- Prop.1986/87:99 met (KU 1983/84:24 s. 22, rskr. Det är trots detta uppenbart att många avde lagar som redan stiftat och sannolikt även kommer att stiftalägger ett stort ansvar för intresseavvägningar på myndigheterna genom singenerella karaktär. En viktig fråga är därför hur och regeringensinflytande på detta område skall kunna öka. De synpunkter som jag för fram i det följande avser inteendast de s. k. ramlagarna utan all regelgivning omfattas av mitt resonemang.Den regelgivning som inrymmer bemyndiganden för myndigheter att utfärda föreskrifterär emellertid av särskilt intresse. Regeringen har i ett antal propositioner och skrivelsertill lämnat förslag till saml redogjort för hurregelförenklingsarbetet bör bedrivas. Jag vill här nämna propositionen omförenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop.1983/84:119, KU 25, rskr. 245) skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse(skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr.