prop · GA03158 · 1986-12-31 00:00:00 — Som jag tidigare nämnt syftar skenskrivningar i regel till aUfå lägre skatt eller högre bidrag. Ofta är bidragens storlek kopplade till den taxeradeinkomsten. En lägre inkomst leder till högre bidrag. Skenskrivningarna måstedärför i första hand anses vara ett problem för beskall-ningsmyndigheterna. Detkan antas att de lokala skattemyndigheterna med sin traditionellt fiskalainriktning är väl lämpade att komma till rätta med skenskrivningarna.Flyttningskontrollen kan bli ett naturligt led i verksamheten med granskningav t. ex. reseavdrag. Länsskatlemyndigheternas länsregister innehåller redanidag de flesta folkbokföringsuppgifterna. En överföring till de lokalaskattemyndigheterna skulle därmed underlätta och begränsa kostnaderna för envidareutveckling av ett ADB-stöd för folkbokföringen. Beträffande försäkringskassealternativet kan följandesynpunkter anföras. De allmänna försäkringskassorna betraktas somoffentligrättsliga juridiska personer med statliga förvaltningsuppgifter. Detfinns en allmän försäkringskassa för varje landstingkommun och för varje kommunsom inte tillhör landstingskoiumun. Inom varje försäkringskassa finns ett centralkontoroch ett antal lokalkontor och i vissa fall filialexpeditioner. Vidlokalkontoren sker i huvudsak handläggning av som uppgår till 437 st utgör allmänhetens kontaktpunkt medförsäkringskassan. Om folkbokföringen skulle föras över till de allmännaförsäkringskassorna bör den handläggande verksamheten koncentreras tilllokalkontoren. Lokalkontoren haren skiftande storlek vilket gör attfolkbokföringen inte skulle kunna organiseras enhetligt för hela riket.Riksförsäkringsverket utövar tillsyn över de allmänna försäkringskassorna. Flyttas den löpande folkbokföringen tillförsäkringskassorna måste övervägas om inte uppgifter som central tillsynsmyndig het för folkbokföringen skulle behöva flyttas till . Eu likartat problem gäller beträffande besvärsordningen för beslut meddelade av försäkringskassorna. Besvär i folkbokföringsfrågor förs huvudsakligen hos länsrätterna vars beslut kan överklagas hos kammarrätterna och full följas till regeringsrätten. Besvärsbestämmelserna för kassornas beslut behöver sålunda också övervägas om försäkringskassorna tillförs uppgif ten som lokal folkbokföringsmyndighet. Beträffande de allmänna försäk ringskassornas verksamhet kan sägas att de ansvarar för handläggningen av försäkringsärenden som första instans. De tar emot anmälningar, utre- 27 deroch fattar beslut i försäkringsärenden. Verksamheten hos försäkringskassornahar vissa likheter med folkbokföringen - detta gäller främstregistreringsarbetet och kontakten med allmänheten. Nägon direkt anknytning tillkyrkobokföringen finns det dock inte. När det gäller arbetet med den allmännaförsäkringen förekommer emellertid frågor om rätt bosättning. 1 dessa fall ärmantalsskrivningen avgörande för vilken försäkringskassa en person skalltillhöra. Däremot kräver beslut om inskrivning av invandrare från utomnordisktland ibland en självständig utredning hos försäkringskassorna. Problemetmed skenskrivningar berör som jag tidigare nämnt, främst beskattningsområdet,men det är även ett problem pä bidragssidan. De allmänna försäkringskassornatorde också ha goda förutsättningar att sköta flyttningskontrollen, de har mindreverksamhetsområden än de lokala skauemyndigheterna och bör därför ha en godlokalkännedom. Å andra sidan har detta inle så stor betydelse i de fall då enflyttningsanmälan har underiåtits. Del bör dock framhållas att problemet medskenskrivningar i första hand är ett tälortsproblem. På sådana orter är detinte ovanligt med relativt stora lokalkontor. Detta medför att lokalkännedomenär minst där problemet med skenskrivningar är störst. Dekostnadsbedömningar som gjorts av folkbokföringskommitté ochstatskontoret i sin rapport 1984:42 visar att såväl de åriiga kostnaderna somgenomförandekostnaderna blir något högre i försäkringskassealternativet. Medhänsyn till att skillnaden mellan alternativen är relativt liten och motbakgrund av den osäkerhet som ligger i kostnadsbedömningarna kan inte dessaläggas till grund för ett ställningstagande. Det är i stället enbart verksamhetsmässigaoch organisatoriska skäl som är avgörande i valet mellan lokal skattemyndighetoch allmän försäkringskassa. Mitt förslag:Nuvarande organisation ändras så att de lokala skattmyndigheterna blir lokalfolkbokföringsmyndighet. Den nya organisationen bör gälla fr. o. m. den 1 juli1991. Skälen för mitt förslag:Av min redogörelse för huruvida folkbokföringen är en kyrklig ellerborgerlig uppgift, kraven som bör ställas på en ny lokalfolkbokföringsmyndighet och jämförelsen mellan alternativen lokalskattemyndighet och allmän försäkringskassa framgår vissa av skälen för mittförslag. Jag vill här dessutomframhålla följande. Den löpande folkbokföringen var ursprungligen betydelsefullför den verksamhet som bedrevs av kyrkan. Många av kyrkans tidigareverksamheter har emellertid tagits över av borgerliga myndigheter. Ett exempelär skolväsendet. Inom det borgerliga samhället har senare utvecklats ettomfattande system med rättigheter och skyldigheter för de enskilda. Förbedömningen av dessa rättigheter och skyldigheterhar folkbokföringsuppgifterna stor betydelse. Vidare har upp- Prop.1986/87:158 gifterna betydelse för atl bestämma myndigheternaskompetensområden. Folkbokföringen fungerar också som ett basregister för enmängd andra register. För del har folkbokföringen främstbetydelse som ett medlemsregister. Av det anförda framgår atl folkbokföringen framförallt tillgodoser det borgerliga samhällets behov. Det är alltså som ocksåtidigare nämnts rent verksamhetsmässiga skäl som entydigt talar för attansvaret för folkbokföringen bör föras över till en borgerlig myndighel. Minståndpunkt i frågan om kyrklig eller borgeriig myndighel skall ha ansvaret förfolkbokföringen skall inte ses om ett ställningstagande i kyrka-statfrågan. Det är viktigt att den nya lokalafolkbokföringsorganisationen så långt möjligt blir enhetlig för hela landet.Därigenom behöver författningar och allmänna råd inte tyngas medsärregleringar. Eftersom ett inle obetydligt antal av folkbokföringsärendenakan vara av relativt komplicerad natur är det viktigt att verksamhetenorganiseras på så sätt att en viss specialisering är möjlig, t. ex. genom attverksamheten organiseras i självständiga enheter, om det skulle visa sigföreligga behov av det. De bästa förutsättningarna för en sådan organisationhar utan tvekan de lokala skattemyndigheterna. Genom att de är organiserade ifärre och större enheter än försäkringskassornas lokalkontor är det på dessamyndigheter lättare att få bärkraftiga enheter. De lokala skattemyndigheterna har erfarenhet avoch kompetens på folkbokföringsområdet. Härigenom bör genomförandekostnadernakunna begränsas. Någon risk för att felaktigheter i samband med genomförandetskulle kunna uppstå i registreringen behöver inte befaras. Genom att antalet lokala folkbokföringsmyndigheter minskarhögst avsevärt kommer t. ex. flyttningsärendena i betydligt störreutsträckning att kunna handläggas inom en myndighet i stället förmellan flera myndigheter. Detta kommer att kunna leda till en snabbarehandläggning vilket är fördelaktigt ur verksamhetsmässig synpunkt. Registrenkommer snabbare att spegla verkligheten. Det är viktigt mot bakgrund av attfolkbokföringen utgör basregister för så många andra register. Även dennaomständighet talar för alternativet med lokal skattemyndighet. Det är vidare kostnadsmässigtfördelaktigt. Det ökade inslaget av skenskrivningar inom folkbokföringenhar lett till att arbetet har fått ett mer utredande inslag. Denna omständighetgör också att det blir naturligast att välja lokal skattemyndighet som lokalfolkbokföringsmyndighet. Tungt vägande skäl för lokal skattemyndighet är ocksånaturiigtvis det verksamhetssamband som redan finns mellan folkbokföringen ochde lokala skattemyndigheterna i exemplevis arbetet med de allmänna valen ochframställningen av röstlängder. I stort sett det enda som i tidigare utredningssammanhanghar ansetts tala emot alternativet med lokal skattemyndighet är serviceaspekten. Det har ansetts att de lokala skattemyndigheterna med sina 120 kontor skulle vara alltför fä och atl servicen gentemot allmänheten därigenom skulle bli försämrad. Enligt min mening kan de befarade negativa serviceeffekterna elimineras genom att blanketter hålls tillgängliga även pä andra ställen än 29 Serviceaspekten bör inte heller begränsas Prop.1986/87:158 till enbart en fråga om närservice, andra servicefrågor kan t. ex.vara att ha expeditions- och telefontider som passar allmänheten ochmyndigheter. Detsistnämnda måste lättare kunna tillgodoses i alternativet med lokal skattemyndighetmed större och resursslarkare enheter. Del bör framhållas att vidfögderiindelningen utgjorde tillgodoseendet av allmänhetens krav på service enav huvudprinciperna. I detta sammanhang bör också nämnas att det endast iundantagsfall krävs personlig inställelse hos folkbokföringsmyndigheten. Deltagäller i slort sett bara vid inflyttning från annat land. Invandrarnasbosättning är emellertid ofta koncentrerad lill storstadsområden och störreindustriorter. I dessa områden finns som regel lokal skattemyndighet. Närdet gäller frågor om personal, arkiv, och eventuella regelförändringaråterkommer jag till detta i samband med redogörelsen för vad en organisationskommitté,som jag avser föreslå bli tillsatt, skall syssla med. Enligt mitt förslagskall omorganisationen genomföras den . Det i tiden framskjutnagenomförandel bör ge organisationskommittén erfoderligt utrymme att utföra sittarbete. 5.3 Vissakonsekvenser av organisationsförändringen Omorganisationenbör, som tidigare nämnts, genomföras . Genom att genomförandetidpunktenligger så pass långt fram i tiden bör de regelförändringar som behöver vidtashinna beslutas och personal- och arkivfrågorna bli lösta. Jagavser att senare föreslå regeringen att en kommitté tillkallas för att lämnaförslag pä hur de nyssnämnda frågorna skall lösas. Jag vill dock redan numycket översiktligt peka på några av de viktigaste frågorna för en sådankommitté. Delokala skattemyndigheterna kommer givetvis att behöva ett visst tillskott avpersonal när de får den nya arbetsuppgiften. Det bör bli en uppgift förorganisationskommittén att utreda vilket tillskott som kan behövas och i vilkenutsträckning man skall kunna ta till vara den kompetens som finns påpastorsämbetena. Det är rimligt att tillgodose lokala skattemyndigheternaspersonalbehov genom att i första hand rekrytera personal från pastorsämbetena. Inomcivildepartementet bereds f. n. en proposition om ny organisation pä lokal- ochstiftsplanet i . Även delta förslag medför att svenska kyrkansförsamlingar och pastorat har anledning aU se över siu personalbehov. En sådanöversyn kan nu också inkludera behovet av personal för den framtidaförsamlingsregistreringen. 5.3.3 Regelförändringar Prop. En angelägen uppgift för organisationskommittén blir attföreslå de författningsändringar som behöver göras med anledning avomorganisationen. Kommittén bör vidare föreslå förändringar som leder till attantalet register kan minskas och att folkbokföringsarbetet kan bedrivas snabbi,enkelt och rationellt och med ett vidareutvecklat ADB-stöd. Jag vill nämna attdet hos pastorsämbetena förs ett tiotal register med anknytning till kyrkobokföringen.Det blir alltså en viktig uppgift att se över dessa register för att kunnaminska antalet i folkbokföringsarbetet - utöver den minskning som naiurligenföljer av att registren för de rent kyrkliga anteckningarna bortfaller. Med dengenomförandetidpunkt som jag valt bör del också finnas tid för svenska kyrkanatt se över vilka uppgifter som måste finnas i kyrkans församlingsregistrering.Vidare bör klarläggas hur kyrkan skall få tillgång till uppgifter som finns hosde lokala skattemyndigheterna. Det är angeläget att det nya folkbokföringsregistreloch församlingsregistrering börjar tillämpas . Folkbokföringsmaterialet i är i vissa avseendenunikt och används vid forskning av skiftande slag. Det är angeläget attkontinuiteten i detta material så långt det är möjligt behålls i ett nytturkundssystem för folkbokföringen. Del bör bli en uppgift för organisationskommitténatt utreda vilket material som skall föras över lill de lokalaskattemyndigheterna och vad som skall finnas kvar hos pastorsämbetenaalternativt föras över till andra arkiv. Kostnaderna för folkbokföringen kan beräknas uppgå tillca 400 milj. kr. De kostnadsmässiga konsekvenserna av mitt förslaginnebär att det uppstår en merbelastning på statsbudgeten med ca 250 milj. kr.per år. Inom församlingarna kommer det att frigöras resurser. Det är osäkerttill hur stort belopp - det beror på hur myckel den församlingsregistrering,som behöver , kommer alt kosta. De finansiellaresurser som frigörs hos församlingarna får beaktas i annal sammanhang. Minbedömning är dock att det totalt sett blir samhällsekonomiskt billigare med denföreslagna formen för folkbokföring. 6 Hemställan Prop. Medhänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen dels föreslårriksdagen att godkänna vad jag föreslagit i fråga om ny organisationför folkbokföringen den , delsbereder tillfälle att ta del av vad jag i övrigt anfört om en nyorganisation för folkbokföringen. Ärendetbör behandlas under innevarande . Regeringenansluter sig fill föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition förelägga vad föredraganden har anfört för den åtgärd ochdet ändamål som föredraganden har hemställt om. Propositionenshuvudsakliga innehåll ............................ ...... I Protokollvid regeringssammanträde ... 2 1 Inledning ...................................................................... 2 2 Nuvarandeordning ....................................................... 2 2.1 Folkbokföringens bakgrund, syfteoch nuvarande organisation i huvuddrag 2 2.2 Kyrkobokföring ....................................................... 4 2.2.1 Kyrkoböcker och register ................................ 4 2.2.2 Uppgifter till kyrkobokföringen ....................... 5 2.2.3 Uppgifter från kyrkobokföringen ...................... 6 2.2.4 Kyrkobokföringen i ochGöteborg ... 6 2.3 Mantalsskrivning .................................................... 6 2.4 Länsregistrering ...................................................... 7 2.5 Tillsyn........................................................................ 8 2.6 överklagande ifolkbokföringsärenden...................... 8 3 Folkbokföringsfråganstidigare behandling .................... 8 3.1 uppbördssakkunnigas förslag ................. 8 3.2 uppbördskommitté (SOL)1938:41) ....... 9 3.3 betänkande(SOU 1944:52) 9 3.4 utredning kyrka-stat ................................ ..... 9 3.4.1 Kyrka-statutredningensdelbetänkande Folkbokföringen (SOU 1967: 16) 9 3.4.2 Kyrka-statutredningensslutbetänkande (SOU 1968: 11) 10 3.5 m. m. (SOU1970: 70) 11 3.6 Samhälle och trossamfund,betänkande av beredning om stat och kyrka (SOU 1972: 36, 37) 13 3.7 Stat-kyrka, betänkande avdeltagarna i stat-kyrkaöverläggningarna (SOU 1978: 1-3) 13 3.8 folkbokföringskommitté (SOU1981: 101). 3.8.1 Direktiven ....................................................... ... 14 3.8.2 Allmänna överväganden ................................. ... 14 3.8.3 Service............................................................. ... 14 3.8.4 Val av myndighet............................................. ... 15 3.9 Statskontorets rapport 1984:42,Framtida huvudman för folkbokföringen 16 3.10 Statskontorels rapport 1986:30,Folkbokföringen med kyrkan som huvudman 17 4 Remissinstansernaoch deras huvudsakliga inställning till förslagen under avsniU 3.8-3.9 17 5 Föredragandensöverväganden och förslag................... 19 5.1 Utgångspunkter ..................................................... 19 5.1.1 Inledning ......................................................... ... 19 5.1.2 Folkbokföringen en uppgift försvenska kyrkan eller en borgeriig myndighet 21 5.1.3 Krav på en ny lokalfolkbokföringsmyndighet .. 24 5.1.4 Möjliga alternativ på lokalfolkbokföringsmyndighet ... 25 5.2 Principförslag ......................................................... ... 28 5.2.1 ............................. ... 28 5.3 Vissa konsekvenser av organisationsförändringen... ... 30 5.3.1 Genomförandefrågor......................................... ... 30 5.3.2 Personalfrågor ............................................... 30 33 5.3.3 Regelförändringar .......................................... 31 5.3.1 Arkivfrågor ............................................ .. 31 Prop.1986/87:158 5.3.2 Koslnadskonsekvenser.............................. 31 6 Hemställan ..................................................... 32 7 Beslut ............................................................. 32