prop · GA03110 · 1986-12-31 00:00:00 — Enöverväldigande majoritet av FN:s medlemsstater, representerande alla politiska och geografiska grupperingar, står bakom målet att undanröja det hot mot internationell fred och säkerhet som råder i södra till följd av den av förda politiken. Det framgår av de 11 mångaresolutioner som antagits av FN:s generalförsam- Prop.1986/87:110 ling, bl. a. på svenskt och nordiskt initiativ. Stöd för dennaslutsats kan även hämtas av de beslut som säkerhetsrådet fattade omvapenembargo med senare skärpningar samt med rekommendationer om vissafrivilliga åtgärder av sanktionskaraktär av medlemsländerna, bl. a. investeringsförbudi . Genomsin inriktning på det ekonomiska området innebar den närmast aktuellaresolutionen (nr 569) en ytterligare framflyttning av säkerhetsrådetsbehandling av apartheidfrågan. Det var genom beslutets utformning samtidigtuppenbart att rådet inte sträckte sig så långt att dess rekommendation kundeläggas till grund för svenska åtgärder på handelsområdet riktade motSydafrika. Trotsett omfattande förberedelsearbete i vilket tog en aktiv del lyckadesman emellertid inte, som jag redovisat i föregående avsnitt, i FN:ssäkerhetsråd följa upp dessa första steg genom ett beslut omverksamma ekonomiska sanktionsåtgärder. Det av de alliansfria rådsmedlemmarnaframlagda resolutionsförslaget om bindande selektiva sanktioner kunde inteantas till följd av att och utnyttjade sin vetorätt. Isammanhanget kan nämnas att det förslag som förelades rådet avsäg åtgärder somi stort sett redan beslutats av den amerikanska kongressen. Resultatetav säkerhetsrädsbehandlingen är en källa till stark besvikelse. Särskilt måste fortsatt negativa inställning till bindande FN-sanktionermot beklagas. De underhandsdiskussioner som ägde rum om möjlighetenatt kraftigt utvidga säkerhetsrådets rekommendationer från är 1985 visadeemellertid klart, även om något resultat inte uppnåddes ,att denna väg även fortsättningsvis kan vara framkomlig. Detfinns därför all anledning för att, tillsammans med övriga nordiskaländer, fortsätta sina påtryckningar för att få till stånd ett verksamt besluti säkerhetsrådet om heltäckande bindande sanktioner, om selektiva sådana, ellerom en rekommendation om sanktioner. Iljuset av den senaste utvecklingen i FN, och de motgångar som mött ansträngningarnaatt få till stånd bindande sanktioner mot , måste vi emellertid vägavår principiella linje i sanktionsfrågor mot behovet av att nu få till stånd såbreda åtgärder som möjligt riktade mot ett unikt system av förtryck som det iSydafrika. Apartheidfråganbefinner sig i ett så allvarligt skede att det är mycket angeläget att dennuvarande intensiteten i de internationella ansträngningarna upprätthålls. Jaghar efter noggrann prövning kommit fram till att regeringen, i avvaktan på ettverksamt sanktionsbeslut av , bör föreslå förbudmot handel med och trots att en sådan åtgärd skulle innebäraett avsteg från angivna linje i sanktionsfrågor. Jag grundar dettasteg på följande överväganden. Densydafrikanska regeringens rasåtskillnadspolitik innebär en systema tisk kränkning av de mänskliga rättigheterna. Denna politik har bedrivits , och det finns inga tecken på att regimen är beredd att ompröva den. Apartheidsystemet är denaxel kring vilken hela det sydafrikanska sam- Prop. 1986/87:110 hålletroterar. Denna politik innebär att människors rättigheter baseras på hudfärgoch rastillhörighet och är unik i världen genom att den är inskriven i landetslagar och författningar. Den är en integrerad del i regeringens och myndigheternasdagliga maktutövning. Brottmot mänskliga rättigheter förekommer i flera andra länder. Men i inget annatland är den systematiska kränkningen av en folkmajoritets grundlägganderättigheter på detta sätt konstitutionellt förankrad som i . Ingetannat land har fördömts för sin politik av nästan alla FN:smedlemsstater. Närnu en läng tids arbete för att inom ramen för FN få till stånd allmänt omfattandeåtgärder mot inte lett till resultat väger dessa skäl över för att visjälva skall ta det ytterligare steg som ett svenskt handelsförbud innebär.Det är min övertygelse att ett sådant steg kommer att driva pä processen inomFN. Därmed kan i ett senare skede en mer allmän och verkningsfull ekonomiskbojkott mot komma till stånd. Beslutetinnebär visserligen ett avsteg från våra åtaganden enligt . Men detta är enengångsföreteelse som enbart avser och och som är motiveradav det unika i själva apartheidsituationen. Justde unika omständigheterna i detta fall gör att det inte finns anledning attförutse någon för besvärande prejudikatsbindning i andra situationersom kan uppkomma . Jaghar vidare noga övervägt om ett handelsförbud mot kunde tänkas fånegativa verkningar för trovärdigheten i vår neutralitetspolitik. kan,om ett förbud införs, inte misstänkas handla pä uppdrag av något maktblockeller i någon viss stats intresse. Vi riskerar i denna fråga inte heller attkomma i motsättning till någon stormakt eller tvingas ta ställning istormakternas inbördes motsättningar. Sammanfattningsvisär det min åsikt att nu bör tillgripa det starka medel som etthandelsförbud utgör i avvaktan på ett verksamt sanktionsbeslut av FN:ssäkerhetsråd och som ett led i ansträngningarna att få ett sådant till stånd.Min förhoppning är att beslutet kommer att leda till snar efterföljd i andraländer. Isvensk utrikeshandel intar totalt sett en blygsam plats. Under desenaste decennierna har det totala handelsutbytet uppgått till avvår totala utrikeshandel och under åtminstone till mindreän 0,. Ocksåför del är varuutbytet med relativt obetydligt. Enligtsydafrikansk statistik för kom på 12:e plats som leverantörslandoch på 22:a plats som exportmarknad. ökade handel med och kraftigt. Därefter har trenden svängt och siffrorna för och visar en avsevärd minskning, för 13 exportenmed resp. under angiven period och för Prop.1986/87:110 importen under angiven period . Utvecklingenframgår av följande tabell. Densvenska exporten till har till sitt innehåll sett ungefar likadan utunder . Tyngdpunkten ligger på verkstadsprodukter, papper ochpappersmassa samt fordon och kontorsutrustning. De viktigaste tio varuslageninom dessa grupper motsvarar av den totala exporten. Densvenska importen från har främst utgjorts av fruktoch grönsaker samt olika metaller och mineraler. Importen av frukt ochgrönsaker har numera, sedan importförbudet infördes ,bortfallit. Den1 infördes licenstvång för handeln med (SFS 1986:521). Licensieringengäller såväl export som import och innebär inte några kvantitativabegränsningar av handeln. Licens kan beviljas för enstaka specifika leveransereller generellt. innehade ca 350 företag licens för export tillSydafrika och drygt 30 för import från . 1 dagsläget uppgårlicenserna till ca 260 för export och knappt 30 för import. som hade den största exporten till är Dessaföretags sammanlagda export till uppgick 14 till drygt 500 milj. kr.och utgjorde därmed mer än hälften av den totala Prop. 1986/87:110 svenskaexporten (= 980,8 milj. Samma förhållande gäller i stortäven för . För flertalet övriga svenska företag med exporttill är denna beloppsmässigt sett dock av ringa omfattning. Blandföretag med import frän kan särskilt nämnas , Interchrom, Scandiamant,Swedecrome och . Sedan importen av frukt och grönsaker upphört utgörs importen,som redan framgått, till huvudsaklig del av ferrolegeringar, mangan,nickelprodukter, pappersmassa och pappersavfall. Detbör i sammanhanget även nämnas att Rederiaktiebolaget bedriverlinjetrafik på . Denna har en relativt stor betydelse för företaget.Linjefarten ger även upphov till sysselsättning i hamnarna i ochHelsingborg. Därutöver förekommer även vissa spotfrakter med svenska båtar tilloch från , men denna verksamhet är av ringa omfattning. Sammanfattningsviskan alltså konstateras att det är ett relativt litet antal företag som står fören stor del av våra ekonomiska förbindelser med . För den heltövervägande delen av de företag som erhållit licens för handel med Sydafrikaär beloppen små, i de flesta fall understigande 1 milj. kr. 2.6 Konsekvenserna i av ett handelsförbud Ensärskild interdepartemental arbetsgrupp tillsattes för attkartlägga konsekvenserna för den svenska ekonomin av ett avbrytande av handelsförbindelsernamed . I gruppen ingick, förutom representanter förutrikesdepartementet, även företrädare för statsrådsberedningen, finans-,arbetsmarknads- och industridepartementen. Arbetsgruppen framlade i novembersitt betänkande (Ds UD 1986:9) Effekter i av en Sydafrikabojkott. Arbetsgruppensöverväganden byggde på omfattande kontakter med fackliga organisationer,berörda företag och särskilda experter. Som allmän slutsats fastslog gruppenatt effekterna i stor utsträckning blir beroende av om bojkotten får en allmänomfattning eller om blir tämligen ensamt om att avbryta handeln. OmSydafrikas större handelspartners skulle fortsätta att handla med landet kandelar av svensk exportindustri, förutom förlusten av marknaden i ,även få konkurrensnackdelar gentemot andra länders producenter. Påimportsidan uppmärksammade arbetsgruppen järn- och stålindustrins behov av legeringsmetaller som mangan, nickel och krom. Ett allmänt avbrott i leveranserna från av sådana metaller skulle kunna fä omfattande effekter på världens järn- och stålindustri. Men dessa skulle då drabba alla lika och inte försämra den svenska stålindustrins relativa position. Skulle däremot vidta en isolerad importbegränsning finns risker för att den svenska stålindustrins relativa konkurrenssituation för sämras. Gruppen förutsäg dock att alternativa leverantörer och/eller nya processer kan tas fram i ett sådant läge. Vidbedömningarna av sysselsättningseffekterna om hela denna export Prop.1986/87:110 skulle falla bort använde arbetsgruppen samma beräkningsmetoder somutnyttjats i långtidsutredningarna. Parallellt tog arbetsgruppen in uppgifterfrån berörda företag om hur många personer som direkt eller indirekt ärsysselsatta med produktion för den sydafrikanska marknaden. Båda dessa metodervisade att grovt räknat 2500 personer var sysselsatta medproduktion för den sydafrikanska marknaden. Störredelen av dessa, ca 1 200-1 300 personer, arbetade dock för företag som har såliten försäljning till att ett bortfall knappast skulle få någonmätbar effekt pä sysselsättningen. Avde övriga bedömdes en stor del kunna beredas fortsatt anställning genomändringar i produktionen eller försäljning till andra marknader etc. Sysselsättningseffektennetto uppskattades av arbetsgruppen ligga inom ramen 500-800 personer. Exaktvilka branscher, företag och orter som skulle komma att drabbas av minskadsysselsättning var dock inte möjligt att ange innan det var klart vilkenomfattning och utformning ett handelsförbud kommer att få. Ensärskild studie, gjord av forskare vid företagsekonomiska institutionen vidUppsala universitet, pekade på att ett litet antal företag med tillverkning avutrustning för gruvindustrin, sannolikt skulle komma att få en försämradmarknadsställning. Det sydafrikanska företaget skulle sannolikt kunna drafördel av en isolerad svensk handelsbojkott, genom att detta företag då skullekunna överta de svenska företagen och den svenska teknologin och sedankonkurrera med de svenska företagen även på tredje marknader. Detvar, enligt arbetsgruppen, inte rimligt att de negativa effekterna av enSydafrikabojkott skulle bäras enbart av de personer, som direkt drabbades avdessa effekter. De bör solidariskt bäras av hela samhället. De sammantagnaeffekterna på sysselsättningen bedömdes dock inte bli större än att de i alltväsentligt skulle kunna hanteras med reguljära arbetsmarknads- ochregionalpolitiska instrument. Detkunde dock inte uteslutas att konsekvenserna av en bojkott blev relativtomfattande för ett begränsat antal redan utsatta orter i stödområdet, t. ex. iBergslagen. Arbetsgruppenkonstaterade också att möjligheterna på kort sikt var små att finna alternativamarknader i länderna kring , de s.k. SADCC-staterna. På längre sikterbjuder regionen dock betydande intresse för svensk industri. Arbetet på attbygga upp en kommersiell närvaro där borde därför enligt arbetsgruppenintensifieras. 2.7.1 Lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176)om vissa internationella sanktioner i fråga om en handelsblockad mot Sydafrikaoch Mitt förslag: Regeringen bemyndigas tillämpa 3 och 5 §§lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om en handelsblockadmot och . Regeringen får också meddela förordnande enligt 11§ tredje stycket i lagen. Lagen(1985:1050) om förbud mot införsel av jordbruksvaror från upphävs närdet nya handelsförbudet träder i kraft och dess bestämmelser arbetas in iregeringens tillämpningsföreskrifter. Skälen för mitt förslag: Lagen (1971:176) om vissainternationella sanktioner, som trädde i kraft , tillkom föratt ge regeringen möjlighet att snabbt vidta åtgärder i den mån sådana påkallasmed anledning av beslut eller rekommendationer som har meddelats av FN:s säkerhetsråd.Lagen är en s. k. fullmaktslag, som formellt är i kraft, men som endast kantillämpas för att fullgöra säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer. Detankommer på regeringen att förordna om de åtgärder som påkallas därav. Enligtlagen får regeringen förordna om t. ex. förbud mot utförsel till eller införselfrån en blockerad stat (3 och 4 §§), förbud mot åtgärder som exempelvis tillverkning,lastning, lossning och transport av olika varor, om åtgärderna är ägnade attfrämja förfaranden som förbjudits med stöd av 3 eller 4 § (5 §), förbud motverkställande av vissa betalningar (7 §) och utövande av trafik (8 §).Slutligen kan regeringen förordna om avvisning av utlänningar i vissa fall (15 §). Föreskrifter som regeringen meddelar är straffsanktioneradeenligt 11 §. För uppsåtliga brott stadgas böter eller fängelse i högst två äreller, om brottet är grovt, fängelse i högst . För gärningar som begåsav grov oaktsamhet är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader.Ringa fall liksom anstiftan av och medhjälp till en gärning är straffria. Lagen är till sin uppbyggnad sådan att brott mot vissatyper av förbud kan förväntas regelmässigt äga rum utanför ochdärigenom, med hänsyn till allmänna bestämmelser om tillämplighetav svensk lag, inte i full utsträckning nås av straffpåföljder. För att ävendessa brott skall kunna föranleda påföljd kan enligt 11 § tredje stycketsanktionslagen regeringen förordna att en svensk medborgare, som utom riketbegått brott mot förbud meddelade med stöd av lagen skall dömas efter denna ochvid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § ej är tillämpligoch utan hinder av 2 kap. 5 a § första och andra styckena nämnda balk. Regeringen har satt lagen i tillämpning försanktionsåtgärder mot två länder, och . Sanktionsåtgärdernamot gällde - . Vadangår tillämpas lagen med anledning av FN:s vapenembargo 1977och med anledning av en resolution av medrekommendation om bl. a. förbud mot försäljning av Kruger-rand. Dethandelsförbud som jag nu förordar har inte sin grund i ett beslut eller enrekommendation av säkerhetsrådet. Lagen kan därför inte sättas i tillämpningmed den automatik som är förutsedd i den. Regeringen bör därför inhämtariksdagens bemyndigande att tillämpa lagen för en handelsblockad mot Sydafrikaoch i enlighet med de riktlinjer som jag kommer att redogöra för iföljande avsnitt. De bestämmelser i lagen som enligt min mening bör sättas itillämpning är 3 § angående in- och utförsel av varor och 5 § som upptarbestämmelser rörande förbud mot vissa åtgärder som är ägnade att främjaförbuden om in- eller utförsel. Regeringen bör också få meddela förordnandeenligt 11 § tredje stycket. Jag vill för säkerhets skull här nämna att lagensbestämmelser om ansvar och förverkande m.m. redan är i kraft och kommer attgälla i förhållande till de tillämpningsföreskrifter som regeringen förutsättsutfärda. Handelsblockadenbör med vissa undantag omfatta alla slags varor. För enkelhetens ochåskådlighetens skull bör därför nu gällande bestämmelser om importförbud förjordbruksvaror arbetas samman med den nya lagstiftningen och lagen (1985:1050)om förbud mot införsel av jordbruksvaror från upphävas. Jag har ocksåför avsikt att föreslå regeringen att bestämmelserna i förordningen (1985:793)om förbud mot införsel av Kru-gerrand arbetas in i de nya bestämmelserna. Enligt1 § tredje stycket lagen om vissa internationella sanktioner skall regeringen,om det säkerhetsrådsbeslut eller rekommendation som ligger till grund för ettav regeringen meddelat förordnande helt eller delvis återkallas ellerförfaller, sä snart det kan ske i motsvarande mån upphäva meddelat förordnandeeller med stöd därav meddelad föreskrift. Somjag tidigare redovisat avses det handelsförbud som jag nu förordar vara enåtgärd i avvaktan på ett verksamt beslut i . Skulle ett sådantkomma till stånd, bör detta utgöra den fortsatta grunden för den svenskabojkotten. Regeringen skall därför i ett sådant fall, och naturligtvis också omförhållandena tar en vändning så att syftet med ett förordnande av annananledning ej längre kvarstår, i motsvarande män upphäva eller ändra ettmeddelat förordnande eller med stöd därav meddelade föreskrifter. Mitt förslag:Handelsförbudet bör omfatta 1. förbud mot införseltill av varor med sydafrikanskt eller namibiskt ursprung, 2. förbud mot utförsel frånSverige till eller , 3. förbud mot åtgärder som kanfrämja förbjudna åtgärder enligt punkterna 1 och 2, såsom lastning, lossning,transport, mottagande till förvaring av varor liksom tillhandahållande avtransportmedel eller lämnande och förmedlande av uppdrag för sådana åtgärder. Förbudetbör omfatta yrkesmässig verksamhet. Skälenför mitt förslag: Begreppet varor utgörs enligt 2 § lagen om vissa Prop.1986/87:110 internationella sanktioner av materiella ting av lös egendoms naturinkl. Det är således inom detta begrepp regeringen har att bestämmavaruomfattningen. Som jag berört under föregående avsnitt bör förbuden iprincip omfatta alla slag av varor inom denna ram. Vissa undantag måste dockgöras. För krigsmateriel gäller redan särskild lagstiftning som införts medstöd av sanktionslagen i enlighet med FN:s vapenembargo (SFS1977:1127, ändrad senast 1985:100). Vidarebör generellt undantag göras för publikationer och nyhetsmaterial eftersom detsjälvklart är av stor vikt att ett fortsatt informationsflöde kan fortgå från ochtill . Undantag bör också göras för varor avsedda för humanitärtändamål eller medicinskt bruk. Bestämmelsernabör omfatta yrkesmässig verksamhet. Härigenom un-dantas således egendom som äravsedd endast för innehavarens personliga bruk, vilket framgår redan av 2 §sanktionslagen. Införselförbudetbör omfatta varor med sydafrikanskt eller namibiskt ursprung som förts ut frånnågot av dessa länder efter förbudets ikraftträdande. Tillstöd för bestämmandet av ursprung i samband med bl. a. in- och utförsel avvaror har regeringen utfärdat generella bestämmelser i förordningen (1984:59)om varors ursprung. Förordningen till vilken utgetts förordningsmotiv(Regeringens förordningsmotiv 1984:2) skall tillämpas i de fall regeringenföreskriver det. Jag anser att ursprungsbestämmelserna bör tillämpas i nuaktuellt fall. Envaras ursprung blir således avgörande för om den får föras in till Sverigeeller inte. Det saknar betydelse om varan kommer direkt från eller Namibiaeller indirekt genom ett tredje land. En svensk importör som har anledning attmisstänka att varor som han har för avsikt att importera har sydafrikanskteller namibiskt ursprung måste således förvissa sig om att så inte är falleteller avstå från affären. Om den sydafrikanska eller namibiska varan däremothar genomgått sådan bearbetning eller liknande åtgärd i ett tredje land attden enligt nyssnämnda bestämmelser ändrat sitt ursprung föreligger inget hindermot införsel. Avvad jag sagt följer också att ett införselförbud inte kommer att omfattavaror med ursprung i andra som transiterats genom Sydafrikaeller och utförts via sydafrikanska eller namibiska hamnar. Utförselförbudetbör omfatta sådana varor som är avsedda att föras in i eller . Förbudet bör omfatta såväl sådan utförsel som går direkt från till eller som utförsel som sker indirekt via ett tredje land, under förutsättning att varorna vid tiden för utförseln från var avsedda att införas i eller . utnyttjande avmellanhänder i andra länder för att ombesöija vidarebefor- Prop.1986/87:110 dran av varor tillSydafrika eller kommer därmed att utgöra ett brott mot förbudet. Ensvensk exportör som har anledning misstänka att en köpare har för avsiktatt vidareexportera en vara till eller måste såledesförvissa sig om att så inte sker eller avstå från Förbudetkommer att omfatta både varor med svenskt ursprung och andra varor frånSverige. Det täcker emellertid inte t. ex. export till eller Namibiaav varor som har tillverkats av ett svenskt dotterföretag i ett tredje land. Jagkommer i avsnitt 2.9 att redogöra för regeringens beslut atttillkalla en utredning med uppgift att se över vissa delar av den svenska Sydafrikapolitiken.Utredningen skall också särskilt studera denna typ av tredjelandsproblematik. Omförbud mot lastning, lossning och transport m. m. Somjag tidigare berört ger 5 § lagen om vissa internationella sanktioner möjlighetatt förbjuda ett antal åtgärder som är ägnade att främja brott mot in- ochutförselförbud. Härmed avses sädana åtgärder som verksamt bidrar tilluppkomsten av brott mot in- eller utförselförbud. Sådanaåtgärder kan utgöras av t. ex. tillverkning, bearbetning, installation,reparation och underhåll av varor (5 § punkten 1), lastning, lossning, transport,tillhandahållande av transportmedel m. m. (punkten 2), överlåtelse ellerförvärv av varor eller uppfinningar m. m. (punkterna 3 och 4) liksom uppdragslämnandeoch förmedling (punkten 5). Iföreliggande fall bör handelsförbudet enligt min mening omfatta lastning,lossning, transport eller mottagande till förvaring av varor liksomtillhandahållande av transportmedel eller utrustning eller förnödenhet för transport.Det bör också innefatta lämnande eller förmedlande av uppdrag i fråga om sådanaåtgärder. Åtgärdernaknyter an till in- och utförselförbuden till och från i det attåtgärderna verksamt måste bidra till uppkomsten av brott mot dessa förbud. Sanktionslagenger i och för sig möjlighet att förordna om ytterligare åtgärder i syfte attSverige utan tidsutdräkt skall kunna fullgöra sina skyldigheter enligt FN-stadgan.Det breda register av åtgärder som sanktionslagen upptar avses kunna täckasåväl ett omfattande bindande beslut som en rekommendation av säkerhetsrådet. Enrekommendation kan av naturliga skäl inte förväntas ge upphov till förordnandenom förbud i sådan omfattning som ett bindande beslut. Även om en rekommendationoftast ger utrymme för skilda tolkningar i fråga om vilka åtgärder som liggerinom ramen för den kan folkrättsliga hänsyn lägga hinder i vägen för bredatolkningar. Förordnanden om sådana förbud som på ett mer eller mindre ingripandesätt berör andra staters jurisdiktionsområde torde inte vara möjliga attmeddela med stöd av endast en rekommendation. Sådanaöverväganden måste naturligtvis göras också i en situation som den föreliggande, oavsett om man avser att lägga sanktionslagens regel- 20 verk som grund eller omman väljer att göra en särskild lagstiftning. 1986/87:110 dessaöverväganden har jag kommit fram till att den befattning med varor som börförbjudas måste knyta an till förbudet att föra in eller ut varor från . Enligt9 § lagen om vissa internationella sanktioner kan regeringen för visst fallmedge undantag från förbud som har meddelats med stöd av lagen. I propositionensom föregick lagen (prop. 1971:77) anförde föredraganden bl. a. att dispensgivningenär avsedd att vara restriktiv. Enligtmin mening kan det vara lämpligt att i förordningen med tillämpningsföreskrifternärmare ange i vilka fall undantag från förbuden kan bli aktuella. Samtidigtvill jag dock framhålla att det självfallet alltid måste vara regeringens samladebedömning av en viss situation som bör ligga till grund för ett undantag i ettenskilt fall.