prop · GA0391 · 1986-12-31 00:00:00 — Jag har därvidäven tagit hänsyn till att kommunema och landsfingen som jag berört redanhar stor frihet att utveckla alternativa former för bmkarnas aktiva deltagandei den kommunala verksamheten. Jaganser i likhet med demokratiberedningen att bmkarinflytandet skall fördjupasgenom en utveckling av nuvarande samrådsformer. För att markera behovet avnärmare kontakter mellan brukarna och den kommunala förvaltningen föreslår jagatt en särskild regel tas in i kommunallagen om atl de kommunala nämndernaskall verka för alt samråd sker med bmkarna. Regeln bör lämpligen tas in i 1kap. 5 5 kommunallagen. Enligt förslaget ankommerdet på nämnderna atl själva avgöra formerna för samrådet liksom hur bmkarnasdeltagande skall vägas mol andra hänsyn som är vikfiga i en förvaltningsverksamhet. På skolområdet finns dock som jag nämnt särskilda regler om rektorssamrädsskyldighet i vissa frågor. Jag återkommer strax till dessa frågor. För att ytterligareutveckla brukarinflytandet kommer jag i det följande att föreslå en lagregel omsamrådsmöjligheter kopplade till delegerings-insfitutet. Jag går över tillatt behandla denna fråga. 2.1.3Nya möjligheter att utveckla brukarinflytandet Mittförslag: Nya möjligheter att utveckla bmkarinflytandet genom delegeringsinslituletinförs genom ändringar i kommunallagen. Delegering från en nämnd till enanställd får således förenas med villkor om krav på samråd med brukarna samtkrav på enighet med företrädare för bmkarna. Ett utvecklatsamråd kan ge brukarna ökade möjligheter att påverka verksamhetens uppläggningoch resursanvändningen. De nya inflytandeformerna får särskild betydelse iverksamheter som barnstugor, skolor, fritidsgårdar, dagcentraler, servicehusoch sjukhem. Demokratiberedningensförslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Ettflertal av de remissinstanser som behandlat frågan om brukarinflytande harinte haft något atl erinra mol att regler om delegering med villkor om samrådinförs. Många av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget till lagteknisklösning har haft invändningar mol olika delar av förfatlningsförslaget. Skälen för mitt förslag:Jag förordar i likhet med demokratiberedningen Prop. 1986/87: 91 att brukarinflytandetutvecklas genom olika samrädsformer. Av kommunallagen bör i fortsättningenframgå alt del finns möjlighet att förena delegering med villkor om atl samrådmed brukarna skall ské. Beredningensförslag lill ändringar i kommunallagens delegeringsregler återfinns ibetänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag. Enligtförfattningsförslaget skall en nämnd kunna ställa upp villkor för hur delegeradbeslutanderätt skall utövas. Nämnden skall ocksä kunna föreskriva (steg I) samrådmed företrädare för brukarna, (steg 2) krav pä enighet med företrädare förbrukarna eller (.steg 3) skyldighet för beslutsfattaren att följa bmkarnassynpunkter. Enligtmin mening är bmkarnas akfiva medverkan och delaktighet en fömtsättning för attvissa verksamheter skall fungera bra. Den förvaltning och verkställighet somfrämst är aktuell handlar enligt min uppfattning om hur det löpande arbetetskall läggas upp inom ramen för fastställda mål och riktlinjer. Ansvaret försädana frågor ligger genom befattningsbeskrivningar, instruktioner m. m. pä deanställda. Inte sällan har därutöver beslutanderätten för de löpandedriftfrågorna av nämnden delegerats lill den ansvarige för den enskildainstitutionen eller verksamhetsgrenen. Jaganser att verksamheten därför bör läggas upp av de anställda och brukarnagemensamt sä atl den i största möjliga utsträckning fillgodoser bmkarnas olikabehov och önskemål. Detta måste ske inom ramen för de resurser som anvisatssamt enligt de mäl som satts upp för verksamheten i författningar eller genombeslut av de kommunala organen. I första hand är det de anställda och bmkarna iverksamheter som barnstugor, skolor, fritidsgårdar, dagcenlraler förpensionärer, och sjukhem som bör samråda om hur ekonomiska och andraresurser skall användas för atl det skall bli en bra verksamhet med godkvalitet. Motdenna bakgrund förordar jag atl brukarinflytandel förstärks genom envidareutveckling av samrådsformerna. Kommunerna och landslingen bör genomändringar i kommunallagens delegeringsregler ges möjlighet att finna mer fastaformer för samrådet. Jagdelar demokrafiberedningens bedömning och föreslår därför att kommunallagens delegeringsbeslämmelserkompletteras med en regel där det klart framgår atl delegeringsuppdrag fårförenas med villkor om samråd med brukarna. De nya reglerna bör tas in i en ny13 a 8 i 3 kap. i kommunallagen. Jagvill i delta sammanhang stryka under alt ett utvecklat brukarinflytan de enligt den modell som här föreslås förutsätter atl befogenheter och ansvar förs ut till den personal som direkt möter brukarna. Jag återkommer lill frågan om delegeringsinsfilutets räckvidd i samband med min behand ling av de förtroendevaldas roll i avsnitt 4. Delegeringsinstitulel ger enligt min mening de kommunala nämnderna icke oväsentliga möjligheter att delegera t.ex. budgetansvar fill anställda. De anställda får därigenom möjlighet att inom en given ram besluta om användningen av kommunala medel för en viss verksamhetsgren eller insfitution. En annan vikfig förut sättning för att brukarinflytande skall kunna utvecklas är atl de politiska målen för varje verksamhet görs lydliga. Även denna fråga tas upp i av- 23 Jaganser att de av mig föreslagna lagändringarna tillsammans med en Prop.1986/87:91 målmedveten organisationsutveckling avsevärt kan stärka brukarnasinflytande i mänga kommunala verksamheter. Jag delar beredningens bedömningatt samrådsmöjligheterna har särskild betydelse i verksamheter som barnstugor,skolor, fritidsgårdar, dagcentraler, och sjukhem. Genom eltutvecklat samråd ges brukarna ökade möjligheter atl påverka verksamhetensuppläggning liksom resursanvändningen. Päskolområdet gäller som jag erinrade om särskilda regler om samråd medbrukarna. finns för , gymnasieskolan, komvux ochgrundvux föreskrifter om skyldighet för rektor atl lämna information till ochföre beslut samråda med företrädare för elever och i vissa fall med företrädareför deras värdnadshavare. Föreskrifterna finns i 2 a kap. skolförordningen och8 6 vuxenutbildningsförordningen (1985:288, ändrad senast 1986:1002). Samrådetskall äga rum i frågor som är av betydande intresse för eleverna och gäller oavsettom rektors beslutsbefogenheter grundas direkt pä författning eller pä delegering. Mittförslag innebär ett komplement till nuvarande regler om samråd enligtskolförfattningarna. Eleverna och vårdnadshavarnas rätt till samråd ochinformation rubbas inte. Samrådet kan enligt förslaget även omfatta frågor sominte regleras av samrådsskyldigheten enligt skolförfattningarna och gällerdessutom beträffande delegerad beslutsrätt oavsett om denna utövas av rektoreller annan befattningshavare. Eventuella samordningsfrågor bör prövas inomramen för den aviserade översynen av nuvarande regler pä skolområdet. Jagvill betona atl samrådsmöjligheterna inte endast omfattar insfitu-tionsbundnaverksamheter utan också kan användas t. ex. inom hemsjukvård och social hemQänst.Delegering till den ansvarige för den lokala vårdorganisationen kan förenas medvillkor om samråd med hemsjukvårdens och brukare. Om brukarnaföreträds av t. ex. etl bru-karråd i arbetslagets område kan de äldre fä ettstort inflytande över riktlinjerna för det praktiska arbetet. Man bör ävenkunna få vara med och ge synpunkter i budget- och personalfrågor. Medhänsyn till behovet av en klar gränsdragning mol den politiska demokratinföreslår jag att möjligheten till delegering med villkor begränsas lill atlomfatta delegering till anställda. Beredningensförslag till lagleknisk lösning innebär olika grader av bindning för denanställde i samband med atl denne utövar delegerad beslutanderätt. Enligt detmest långtgående villkoret (steg 3) skall beslutsfattaren följa brukarnassynpunkter. Förslaget har i denna del mötts av invändningar från fleraremissinstanser. Jag instämmer i dessa remissinstansers synpunkter. a.sätts i fråga om regeln är förenlig med den represenlafiva demokratin. Vidarepåpekas all krav på följsamhel till brukarnas krav förutsätter att den sombeslutanderätten delegerats lill befrias frän ansvar. Delegering med villkorfår enligt min mening inte innebära all beslutanderätten förs över tillpersoner som står utanför den kommunala organisationen och därmed heller inleär ansvariga inför den berörda nämnden. Jag utvecklar mina skäl närmare ispecialmotiveringen. Jagföreslär att övriga delar av beredningens förslag (steg 1 och steg 2) 24 Förslaget att villkorenför delegering begränsas till krav pä icke bindande samråd med brukarna (steg I) hargodtagits av en stor majoritet av remissinstanserna. Förslaget om krav påenighet mellan beslutsfattare och företrädare för brukarna (steg 2) harföranlett synpunkter från ell antal remissinstanser. Bl.a. påpekas att ettsådant krav kan leda till en ökad belastning av rutinärenden i nämnderna.Vidare framhålls att vissa beslul inte tål fidsutdräkl lill vederbörande nämndsammanträder, om inte enighet kan nås. För egen del menar jag dock att frågorav denna karaktär bör prövas av varje nämnd i samband med alt man överväger omman vill utnylQa de nya möjligheterna med delegering med villkor. Jagåterkommer till denna fråga i specialmotiveringen. 2.2 De anställdas roll Mitt förslag:Kommunallagen kompletteras med en bestämmelse om den kommunala personalensroll. Därigenom markeras de anställdas avgörande betydelse för den kommunalaverksamheten. Demokratiberedningensförslag: Beredningen tar i sitt huvudbetänkande (s. 95) upp de anställdas rolli förändringsarbetet. Beredningens överväganden i denna del utmynnar dock intei något förslag till lagändring. Skälen för mitt förslag:Del pågående utvecklings- och förändringsarbetet i kommunerna och landstingeninnebär atl de anställdas arbetsförhållanden påverkas. Nya polifiskastyrformer och etl begränsat resursutrymme ställer krav pä en ändradverksamhet. Politisk decentralisering och administrativ delegering liksombehovet av helhetssyn och samordning skärper kraven på elt sektorsövergripandearbete där fier yrkesgrupper än tidigare måste samverka. Jag har behandlatfrågan om etl vidgat brukarinflytande genom etl utvecklat samråd mellananställda och bmkare. Även den utveckling som pågår med elt ökat inslag avföreningsmedverkan och kooperativa lösningar i anslutning til! den kommunalaverksamheten påverkar givetvis de anställdas yrkesroller. De anställda deltar idenna process tillsammans med de förtroendevalda och medborgarna. Det är enfråga om etl samspel som måste fungera så friktionsfritt som möjligt. De bådakommunförbunden och de fackliga huvudorganisationerna har träffat avtal som gerinstrument för finansiering av förändringsarbetet i kommuner och landsfing. År1984 bildades genom en överenskommelse mellan nämnda parter StiftelsenTrygghetsfonden (TF-KL 84) och däri ingår kommuner, landsting samt en delkommunala bolag och stiftelser. Syftet med fonden är att dess avkastning skallkunna bidra till att omstmkturera den kommunala verksamheten och stärka anställningstryggheten.Detta gör trygghetsfonden genom information och stöd till vissautvecklingsprojekt och särskilda trygghetsåtgärder. disponerar fondenca 24 milj. kr. för sin verksamhet. En motsvarighet till destatliga fömyelsefonderna har på det kommunala området kommit till stånd genomett kollektivavtal om Personalutveckling förförändring och förnyelse, PUFF-86. Detta avtal omfattar även de Prop.1986/87:91 kyrkliga kommunerna. har kommunema, landsfingenoch de kyrkliga kommunerna åtagit sig att avsätta sammanlagt 420 milj. kronorför att underlätta förnyelsearbetet. Det är verksamhetens behov avpersonalutveckling som skall styra användningen av de avsatta medlen. Genomlokala kollekfivavtal avgörs hur medlen skall användas pä lokal nivå. Jagser mycket positivt på det samarbete som pågår mellan partema på den kommunalaarbetsmarknaden kring förnyelsearbetet. Enligt min mening är aktiva och bredautbildningsinsatser för de anställda den kanske viktigaste förutsättningen fören väl fungerande sevice på medborgarnas villkor. Jagser den nya förvaltningslagen (1986:223), vilken har trätt i kraft den 1januari 1987, som ett viktigt led i strävandena att förbättra servicen i denoffentliga förvaltningen. Samma krav ställs nu pä de statliga och kommunalamyndighetemas serviceskyldighet. Varje sädan myndighet skall lämnaupplysningar, vägledning, räd och annan sådan hjälp fill enskilda i frågor somrör myndighetens verksamhetsområde. Förvaltningslagen slår fast, atl varjeärende där nägon enskild är part skall handläggas sä enkelt, snabbi och billigtsom möjligt utan att rättssäkerheten eftersatts. Myndigheterna skall sträva efleratt uttrycka sig lättbegripligt. 1 lagen åläggs myndigheterna atl vara lätttillgängliga för den enskilde. Om någon enskild av misstag vänder sig fill felmyndighet, bör myndigheten hjälpa honom fill rätta. Genom omfattandeutbildningsinsatser har kunskapen om den nya förvaltningslagen nätt ut till förtroendevaldaoch anställda i den offentliga sektorn. Deanställdas viktigaste uppgift är att förmedla service åt medborgarna. Dennauppgift styrs av politiska intentioner och beslut. Del är viktigt atl de beslutademålen för verksamheten är så lydliga att de uppfattas rätt av de anställda. Defår därigenom lättare att klara genomförandel. De förtroendevalda behöver äsin sida genom återföring få kunskaper om utfallet av arbetet. Utan sådanakunskaper blir det mycket svårt för de förtroendevalda att klara sin styranderoll. Jag återkommer i avsnitt 4 med förslag fill åtgärder för att åstadkommaen klarare rollfördelning mellan de förtroendevalda och de anställda. Föralt resursema i kommunerna och landsfingen skall kunna användas bra och effekfiviär det enligt min mening nödvändigt alt delegera ansvar och befogenheter tillde verksamhetsansvariga ute i arbetsorganisationen. Som jag tidigare redovisatger redan nuvarande regler i kommunallagen icke oväsentliga möjligheter alt t.ex. delegera budgetansvar fill de anställda. Inom ramen för det pågåendearbetet med en ny kommunallag kommer att prövas om dessa möjligheter börutvidgas eller preciseras. Jagvill i sammanhanget särskilt stryka under att ett delegerat ansvar i budget- och personalfrågor liksom i andra förvaltningsfrågor är betydelse fullt för atl öka bmkarinflytandet. Det delegerade ansvaret är nämligen basen för ett utvecklat samråd mellan de anställda och brukarna. Ett vidgat ansvar för de anställda ger således också störte praktiska möjligheter atl öka brukarnas inflytande. Det finns också ett närasamband mellan dét JDågäende utvecklingsarbe- Prop. 1986/87: 91 tet mot nya polifiskastyrformer och de anställdas vidgade roll. Jag återkommer senare lill dessafrågor och vill här endast peka pä atl elt delegerat budgelansvar även kanunderlätta övergången från detaljstyrning lill målstyrning. Delegeringav befogenheter och ansvar till de anställda är emellertid enligt min meningframför allt ett viktigt led i atl förbättra servicen och effekfiviteten.Människor gör ett bättre jobb när de får ökade befogenheter. Jag har med stortillfredsställelse kunnat konstatera atl etl snabbt växande antal kommuner ochlandsting har valt denna väg även om de inte samfidigt decentraliserar sinnämndorganisation. Politisk decentralisering och administrativ delegeringutesluter inte utan kompletterar varandra. Decentralisering är kanske främstett medel att stärka partierna och de förtroendevaldas roll medan delegering iförsta hand är etl medel för all förbättra servicen. Jagvill här kraftigt betona vikten av att förändringsarbetet kompletteras med enstrategi för personalutveckling. För många kommunala verksamheter har desenaste åren inneburit stora krav på nytänkande och förändringar. Del harmedfört en ökad känsla av oro och otrygghet för olika yrkesgrupper, iblandockså arbetslöshet. Detomfattande förändringsarbetet leder till att stora grupper av anställda direktberörs i sin vardagssituation. Decentraliseringsarbetel kan t. ex. medföra attarbetsplatsen flyttas, att många får ett direkt ekonomiskt ansvar som man intetidigare haft, atl seklorsvisa arbetsgemenskaper bryts upp samt attförändringar görs ifråga om de riktlinjer och normer som är vägledande förmånga yrkesgmpper. Undersökningarhar gjorts av hur de anställda ser pä förändringar. Dessa pekar klart på attdel inle sällan råder stor skillnad mellan den ofta övertydliga markeringen avpersonalens betydelse i olika programdokument och den roll som personalen päbasnivå ges i det praktiska arbetet. Detär mot denna bakgrund enligt min mening nu av avgörande betydelse all man ivarje kommun och landsfing tillsammans med de anställda arbetar fram en konkretstrategi för hur personalen skall komma med i förändringsarbetet pä ett meraktivt sätt. Annars finns del risk för alt utvecklingsarbetet inte när basen iarbetsorganisationen. Ansvaretför att personalen ges en mera aktiv roll i förändringsarbetet ligger i förstahand på de kommunala arbetsgivarna. På central nivå kan de nämnda avtalenom förändringsarbetet få en avgörande betydelse. Jagvill peka på att det därutöver är lämpligt att arbetsgivare och anställdalokalt kommer överens om bl. - hur medbestämmande, samverkanoch inflytande skall ske i förändringsarbetet, - hur trygghetsfrågorna skallskötas, - hur jämställdheten skallfrämjas, - hur utbildning, fortbildningoch personalulveckhngsfrågor i övrigt skall skötas. Detär för att tydligt markera den avgörande betydelse som de anställda har för den kommunala verksamheten som jag har föreslagit att en bestäm- 27 melse om den kommunalapersonalen skrivs in i kommunallagen. Den bör Prop. 1986/87: 91 las in idess inledande funklionsavsnitt (1 kap. 5 6). Särskilda regler om den kommunalapersonalen och dess roll har saknats i kommunallagen. Denkommunala informationen är betydelsefull för medborgarna av i huvudsak tväorsaker. Å ena sidan bidrar en väl fungerande informationsverksamhet lill attbredda demokratin på sä sätt atl den medverkar till alt förbättra människornasmöjligheter att ta del i och påverka den kommunala verksamhetens inriktning. Åandra sidan är informationen ocksä ett vikfigt redskap att utveckla denkommunala servicen. Detta gäller såväl internt i förhållande till personalensom externt i förhållande fill medborgarna. Informationsverksamhetenscentrala roll när del gäller samspelet mellan den kommunala förvaltningen ochmedborgarna har kommit till uttryck genom att en allmän bestämmelse omstyrelsens övergripande ansvar för informafionen har tagits in i kommunallagen.Enligt denna bestämmelse (3 kap. 1 8) skall styrelsen ha ansvaret för kommunensrespektive informafionsverksamhet i den mån uppgiften inte har uppdragitsät någon annan nämnd. Informafionsdelegationen(B 1982:01) har som inledningsvis redan nämnts haft i uppdrag atl överväga olikaåtgärder som syftar lill atl förbättra samhällsinformationen på såväl statligsom nivå. Delegationen har redovisat sitt arbete i betänkandet (SOU1984:68) Samordnad samhällsinformation. Betänkandet innehåller en radrekommendationer och förslag till åtgärder. Dessa tar sikte på en sädansamordning av de befintliga informationsresurserna att allmänheten lättare kanfä tillgäng lill samhällets service och svar pä sina frågor. I betänkandetbehandlas bl. a. frågor om de offentliga förvaltningarnas telefonservice ochservice genom lokala informationscentraler samt den förvallningsinternainformationen. Flertaletav rekommendationerna och förslagen är av sädan karaktär all del ankommer påberörda myndigheter och kommunala organ att ta ställning till erforderligaåtgärder. 1 fråga om samhällsinformationens organisation har delegationenföreslagit att ett centralt samordningsorgan - rådet för samhällsinformation -inrättas under . Rådet skall enligt förslaget ha formen av enstiftelse med staten och de båda kommunförbunden som huvudmän. Det skall bl.a.svara för samordning och utveckling av samhällsinformafionen samttillhandahålla vissa konsullQäns-ler och svara för vissa projekt på området. Delegafionensbelänkande har remissbehandlats. Merparten av remiss instanserna är negativa eller tveksamma fill förslaget om ett centralt infor- malionsräd. Åtskilliga av dem som är avvisande till förslaget förnekar inle att det finns ett behov av samverkan och samordning. Andra är tveksamma beträffande stiftelseformen och anser att andra former bör belysas mera i detalj. Bland dem som är tveksamma fill den föreslagna organisationsfor men finns två av de tre tilltänkta huvudmännen, nämligen Svenska kom- 28 munförbundet och . 1983ärs demokrafiberedning har bland sina uppgifter haft att studera Prop.1986/87:91 effekterna av de nuvarande reglerna i kommunallagen om styrelsens ansvarför den kommunala informationen och att redovisa idéer och förslag om hur denkommunala informationen kan förändras för atl främja med-borgarinflytandet. Irapporten förvaltningen har beredningen redovisat en rad exempel på hurden kommunala informationen kan förbättras och kontakterna mellan medborgarnaoch den kommunala förvaltningen underiättas. Föregen del vill jag anföra följande. Genomde av mig redovisade utredningsarbetena har en värdefull grund lagts förutvecklingsarbetet hos berörda statliga och kommunala organ påsamhällsinformations- och serviceområdet. Jag vill ocksä anmäla atl regeringenvidtagit olika åtgärder med anledning av informationsdelegationens betänkande,bl.a. avseende informatörernas grund- och vidareutbildning. Enligtmin mening är det angeläget med ett fortsatt utvecklingsarbete rörandeinformationsfrågorna inom den offentliga sektorn. Jag avser därför attuppmärksamt följa frågan och återkomma till regeringen med förslag till åtgärderom jag bedömer del erforderiigl. Jag är således inle beredd atlta ställning till formerna för central och regional samordning på samhällsinformationsområdel. 3 Större möjligheter att decentralisera nämndarbetet ikommunerna Genomkommunindelningsreformerna skapades kommuner med sädana ekonomiska ochpersonella resurser att viktiga samhällsuppgifter kunde pä kommunalnivå. 1 mänga andra länder har motsvarande uppgifter i stället lagts påcentrala eller regionala organ. Enomfattande vetenskaplig utvärdering av den senasle kommunindel-ningsreformenhar genomförts med medel som anslog . Utvärderingen visar bl.a.pä ökad kommunalpolitisk aktivitet bland medborgarna, liksom bättre kunskaperom de politiska förhållandena i kommunerna. Medborgarna är ocksä pä det helataget nöjda med den kommunala servicen. Menindelningsreformerna har också inneburit en del kommunaldemo-kraliskanackdelar. a. har antalet förtroendevalda i de nybildade kommunernakraftigt reducerats. Därigenom har medborgarnas kontakter med deförtroendevalda minskat. Ocksä i mänga kommuner som inte alls, eller i mindreutsträckning, har berörts av indelningsreformerna uppfattar medborgarnaavståndet till politikerna i den kommunala organisationen som alltför stort. Alltfler uppgifter har efter hand lagts pä kommunerna. Följden har blivit att den sektoriserade kommunala organisation som fanns när den senasle 29 indelningsreformenavslutades i mänga fall har kommit Prop. 1986/87: 91 altsättas i fråga. Denna organisation har sina rötter kommunalförfattningaroch bekräftades i sina huvuddelar av 1977 ärs kommunallag. 1många kommuner har varken den politiska organisationen eller den kommunalaadministrationen motsvarat medborgarnas krav pä fillgänglighet, service ocheffektivitet. Sektorsindelningen har ibland upplevts försvära en rationellanvändning av de tillgängliga resurserna. För de förtroendevalda kan det i ensådan organisation ibland vara svårt all finna helhetslösningar pä lokalaproblem. a. detta har lett till del omfattande förändringsarbete som sedanen pågår i landets kommuner.