prop · GA0347 · 1986-12-31 00:00:00 — Enliglmin mening bör sålunda den defensiva processverksamheten även i fortsättningenligga på regional nivå där kunskaperna i processfrågor finns och för övrigt demest komplicerade taxeringsärendena lorde komma att handläggas också iframtiden. bör emellertid när det är lämpligl kunnadelegera uppgiften att såsom ombud föra det allmännas talan lill Qänsteman hosden lokala skattemyndigheten. Genom en sådan ordning bör de samlade resursernakunna utnytQas bäitre samlidigt som de lokala skaltemyndigheterna kan få flerastimulerande uppgifter och efter hand en bredare kompetens. Förordnandet avlokala Qänsteman som ombud bör kunna avse visst mål eller viss lyp av mål ochvara beroende av svårighetsgraden och de kvalifikationer som finns inom denifrågavarande myndigheten. Alllåta länsskattemyndigheterna ansvara för den defensiva processverksamhelen ärsom nämnts ägnat att tillgodose intresset av enhetlighet. För att ytteriigare siärkaenhetligheten bör RSV med hänsyn till verkets övergripande ansvar förbeskattningsverksamheten ges rätt att överta ombudsfunktionen från länen. Eltövertagande bör kunna avse t. ex. mål som rör skattskyldiga inom olika län ochinnehåller någon gemensam fråga av central betydelse för prejudikatbildningen. Denföreslagna förskjutningen av tyngdpunkten i beskaliningsförfärandet tillskaltemyndigheterna genom bl. a. det utvidgade omprövningsförfarandet påverkarskatteförvaltningens offensiva processverksamhel i betydligt högre grad än dendefensiva. Antalel ärenden som kommer all prövas av domslol påskattemyndigheternas initiativ torde komma att minska krafligl och har avkommittén beräknats fill något eller några lusen . Dessa torde främstavse fall där oenighet förelegat vid beslulsfallandet, t. ex. fall som avgjortsi skattenämnd och nämndens lekmannaledamöter gått emot myndighetens Qänsteman inågon betydelsefull rättslig fråga och andra fall där Iveksamhel föreligger omrättsläget och behov finns av etl prejudicerande avgörande. Det får anses ståklart atl målen normalt kommer atl vara väsentligt mer rättsligt betonade ochavse mer svårbedömda frågor än . Medhänsyn både till tvisternas karaktär och till det förhällandevis låga anlaletbesvär som förväntas kan det med fog ifrågasättas om inte besvärsrätten börtillkomma endasl RSV. Om endast RSV får anföra besvär till den skallskyldigesnackdel, skulle RSV:s specialkompetens kunna utnyttjas bättre och säkra en godutveckling av prejudikaibildningen. Ellavgörande argument mot att RSV blir ensamt besvärsberättigat är emellertidenligt min mening att en sådan ordning skulle strida mot deceniraliseringssirävandenainom såväl skatteförvallningsområdel som samhället i slort. Den skulle också inågon mån leda till en försvagning av processkompetensen på länsnivå. Föregen del finner jag därför att besvärsrätten så långl möjligt bör ligga Prop.1986/87: 47 hos länsskatiemyndigheterna. Besvärsräiienför länsskattemyndighelen kan av naturliga skäl omfalla bara beslut avunderordnade myndigheler, dvs. de lokala skattemyndigheterna i länel. Beslulav länsskattemyndighelen bör fä överklagas av RSV. Besvärsrättenför RSV torde inle bli särskilt omfattande i praktiken. Antalel taxeringsmålsom kommer att väckas av skattemyndigheterna har av kommittén uppskattats tillnågot eller några tusen. Den helt övervägande delen av dessa bör avse beslulsom meddelats av de lokala skattemyndighelerna och som det alltså inte fallerpå RSV att överklaga. Som en jämförelse bör nämnas atl RSV:s enhel för allaallmänna ombud ansvarar för processföringen i mellankommunalaskatterätten i ungefär 1 500 taxeringsärenden . Mitt förslag angående mellankommunalaskatterätten innebär såvitt gäller processföringen beträffande denärendegruppen atl den i princip skaU föras över lill regional nivå. Jag vUlockså nämna all nuvarande antal skatiemål som initieras av allmänna ombudei iuppbörds- resp. mervärdeskaltemål understiger IOO per är för hela landet. Enbesvärsrätt för RSV medför att administrationen blir lyngre, eflersom RSV måslekopplas in när besvär aktualiseras men denna olägenhet väger enligl min meninglätt jämförl med alla de fördelar som den här föreslagna ordningen sammantagetinnebär. Denföreslagna befogenheien för RSV alt i taxeringsmål föra lalan i domslol lillden skattskyldiges nackdel bör i och för sig föranleda elt ställningstagandetill hur den närmare skall ulövas där. Del finns emellertid skäl atl låtafrågan stå öppen . Denna hänger nämligen nära samman med de redanbefintliga processföringsuppgifterna på central nivå, där särskildaöverväganden behövs pä grund av atl RSV fattar beslul som försia insians ivissa ärenden, närmare bestämt vad gäller punktskatter, kupongskatt ochsjömansskatt och I ärenden om förhandsbesked. En lösning kan vara att enfristående AO-funklion bibehålls i fråga om dessa ärenden medanprocessfunktionen i ärenden där de lokala skattemyndigheterna eller länsskatiemyndigheternavaril beslutande blir en ren myndighetsuppgift. Kommittén har ocksä pekat påproblemen. Dessa bör belysas i del fortsatta utredningsarbetet. Dehär föreslagna förändringarna i processföringsverksamheten föranleder enanpassning av organisationen av såväl RSV som länsskaltemyndighetema. Frågornafår övervägas närmare i ett annat sammanhang. Därvid bör också beaklas att detinom RSV görs en genomgripande översyn av verkets organisation. 4Information om vissa överväganden angående '"p- '986/87:47 Enligt nuvarande ordning skall taxeringsnämndens arbele beiräffandevisst ärs taxering vara avslutat före utgången av oktober månad under taxeringsåret.Denna ordning infördes vid taxering i samband med den s. k. RS-reformensom i den här delen innebar alt laxeringsperioden förlängdes från den 30 juni.Vid införandet förutsattes atl perioden efler en lid av intrimning av de nyarutinerna skulle utsträckas till . har alltså ännu inle skelt. 1 del nuvarande förfarandet har laxeringsperiodens längden central roll även om den i mycket hög ulslräckning avspeglar vad som måstefölja av en rad andra förfaranderegler. Taxeringsperioden är nämligen beroendeav vad som gäller i fråga om bl.a. deklarationslidpunkter, gransknings- ochkontrollarbetet, omprövningar, uppbörd, utskrift av slutskattesedlar ochbesvärsordningen. 1 del framtida taxeringsförfarande somjag här föreslårblir behovel av en beslämd laxeringsperiod inle lika pålagligl. Skaltenämndernabör nämligen till skillnad från taxeringsnämnderna vara verksamma under hela årel.Taxeringsarbetel i vid mening bör därför i och för sig kunna pågå kontinuerligtåret runt. Jag förordar vidare alt omprövning bör kunna göras av besluismyndighetenav redan fattade taxeringsbeslut och all laxeringsprocessen knyts närmareomprövningen. Men även i della kommande förfarande är det lämpligl med vissafasta hållpunkter, i försia hand för alt ange när den skattskyldige senastskall fä besked om sin taxering. Del råder såvitt remissbehandlingen ger vid handen enighetom att den nuvarande sluttidpunkten för dä skallsedel på slutlig skall skall hasänts till den skatiskyldige - under taxeringsåret - bör liggafast. För egen del är jag av samma uppfallning. Med hänsyn härtill kan frågan omtaxeringspreiodens längd begränsas till hur nära som den börsträcka sig. Som antytts har redan fattal beslul om atltaxeringsperioden skall fortgå till . Kommiitén har nuföreslagit all ell genomförande sker i enlighet med beslutet. Realiseras dettabör som kommittén påpekar granskningsperioden kunna utnyttjas effektivare. Dåbör mer tid kunna ägnas åt det svårgranskade deklarationsmaterialet och del förnärvarande betungande arbetet med omprövningar av besvärliga deklaralioner i sluietav perioden kunna fördelas jämnare. För all förlängningen skall få avseddverkan måste emellertid skattemyndigheterna förbättra ledning och planeringmed avseende på kontroll- och granskningsru-liner. För de skattskyldiga torde en förlängning i sig vara ulannågon slörre betydelse. De ökade möjligheterna till en jämnare arbelsrytm för skatte myndigheterna bör emellertid ocksä kunna ha positiva effekter för de skattskyldiga i form av t. ex. längre rådrum vid skriftväxling. För egen dd villjag framhålla att det bör undvikas atl den skattskyldige på etl myckel ,ac 10 1986/87. sentsladium underrättas om att avvikelse har Prop.1986/87:47 gjorts från hans deklaration eller att en avvikelse ifrågasatts. Delbör också bli lättare för skallemyndighelerna all arbela med störte marginaleri elt system där det finns större tidsmässigt utrymme för omprövning på skaltemyndighetensinitiativ. Enligt min mening kan del därför vara lämpligt att en förlängning avlaxeringsperioden förenas med en särskild regel om när den skatiskyldige senaslskall ha undertällats om taxeringen i del fall deklarafionen inle föQs. Med ensådan regel skulle den allra sisla delen av taxeringsperioden kunna förbehållasomprövningar av den årliga laxeringen. Attden senaste tidpunkten för dä arbetet i taxeringsnämnderna skall vara avslutatfortfarande är utgången av oktober månad betingas av prakliska ochadministrativa orsaker. Förfarandet efter själva taxeringsarbetel består juockså i ett antal moment som kräver lid alt genomföra. Del gäller bl.a.framställningen av slutskattesedlar och förfarandet vid kvittning avöverskjutande skatl. Vid remissbehandlingen har del från skatteförvaltningenssida uttalats alt det bör vara möjligl att förlänga laxeringsperioden med enmånad utan att tidpunkten för utsändande av skattsedlarna på slullig skatldärför behöver senareläggas. Det framhålls emellerlid att förutsättningen för dettaär atl den nuvarande arbelsbelaslningen med skaltsedelsutskrifter i slutet avåret kan minskas avsevärt. Detla beräknas kunna ske om de deklaranter somtaxeras på grundval av en förenklad självdeklaration i enlighet med kommitténsförslag får sina slutskattesedlar taxeringsåret. RSV harredovisat samma uppfattning och dessulom pekal på alt den föreslagnaförlängningen torde kräva stora systemförändringar i ADB-stödet. Enligt RSV:smening bör en förlängning av laxeringsperioden genomföras med en lidigarelagdutsändning av skattsedlar på grundval av de förenklade självdeklarationerna.En sådan reform bör, menar RSV, närmare övervägas i nära kontakt med verket. Medhänsyn till det anförda bör enligt min mening frågan om taxeringsperiodenslängd utredas ytterligare innan definitiv ställning tas. Jag utgår från atl detlaskall kunna göras i samband med ställningstagandet lill kommitténs kommandebetänkande om delaQutformningen av de här behandlade förslagen. 4.2 Vissa förfarandefrågor Beslutsordningen inom skallemyndigheten Minaförslag om all beslul om taxering skall fattas av länsskattemyndigheterna ochde lokala skattemyndigheterna och att del i dessa inrättas skatlenämnderväcker frågan om fördelningen av beslulskompelensen mellan Qänstemannen ochskattenämnderna. Enligtmin mening bör utgångspunkten vara att lekmännens medverkan genom skattenämnden avser ärenden där det finns ett berättigat krav på insyn och inflytande för förtroendevalda. Med delta sammanhänger att lekmän så långt möjligl bör medverka i avgöranden där del kan antas atl de 146 enskilda har anledning atträkna med att lekmännens deUagande stärker Prop. För all lekmännens medverkan skall vara meningsfulli den masshanlering som den årliga taxeringen innebär bör sälundavissa beslämda förutsättningar gälla för när beslut bör fallas av Kommillénhar förordat att de grundläggande taxeringsbesluten normalt skall fallas av Qänstemani myndigheten. Grundbeslut som inrymmer svårare skälighels- ellerbedömningsfrågor med kännbara ekonomiska konsekvenser för den skattskyldigeskall dock fattas av myndigheten med skatlenämnd. Beslut om laxeringsändringtill den skaltskyldiges nackdel och om eftertaxering skall enligl kommillénfallas av myndigheten med skatlenämnd om det inte är fråga om rättelse avuppenbar felaktighet. Däremoi anser kommittén att beslut om taxeringsändringtill förmån, som innebär att den skattskyldiges yrkanden bifalls hell eller lillväsenllig del, skall fallas av tjänsteman. I annat fall eller om ärendel ärkomplicerat skall myndigheten i nämndsammansältning falla beslut omtaxeringsändring till den skaltskyldiges fördel. Remissinstansernahar i allmänhel inte haft något atl erinra mot den av kommittén förordadeärendefördelningen. har dock ifrågasatt om inle en vidgadnämndmedverkan i gmndbesluten bör eftersträvas. Enligt verkel börgrundprincipen vara alt skattenämnden fattar beslut så snart del står klart attdeklaralionsgranskaren och den enskilde har olika uppfattningar om taxeringeneller ärendet innefattar skälighets- eller bedömningsfrågor. Därvid anser verkelatt nämnden i fråga om uppenbara fall bör kunna delegera beslutanderätten lilldess ordförande. Föregen del kan jag i huvudsak anslula mig till kommitténs och näslan allaremissinstansers uppfattning om fördelningen av beslutskompetensen. Dennafördelning bygger på att lekmännens medverkan bör koncenlreras lill ärenden därett lekmannainflytande är av väsentlig belydelse. Jaghar emellertid förståelse för synpunkt att lekmän bördelta i fler grundläggande beslut än vad kommillén förordar. innebär dockinte alt jag generellt vill förorda andra principer för fördelningen avbeslutsfunktionerna. Däremot vill jag redan nu framhålla atl beslut omskönstaxering enligt min mening i regel bör fattas av myndigheten medskallenämnd. Vid sådana beslut är det enligt min mening särskilt angeläget altdet skapas garantier för att avgörandena framstår som rimliga. Degrundläggande besluten om skattelillägg bör, liksom , fattas avden enskilde Qänstemannen. Beslutsordningen för skallefillägg och taxering böremellertid samordnas. Om beslut i taxeringsfrågan fattas av nämnden bör dennasålunda pröva frågan om eventuellt skattetillägg. Frågorna omskattetillägg bör i övrigl behandlas på samma säll som ärendena om taxering. Enmotsvarande ordning bör kunna gälla i fråga om pensionsgrundande inkomst och egenavgifter. Även omjag här angett hurbeslutsfunktionerna i stort bör kunna förde las torde framgå att en detaljreglering knappast kan förekomma. Vissa rikllinjer för fördelningen bör kunna ges av RSV. I etl senare sammanhang bör man närmare lägga fast vad sådana riktlinjer skall grundas på liksom 147 överväga i vad mån gmnddragenbör anges i författning. Närdet gäller frågan om vilken myndighel som skall vara beslulsbehörig Prop.1986/87:47 är del som jag lidigare antytt mest ändamålsenligt atl beslut fattasav den myndighel som i övrigl handlagt taxeringsärendel. Av avgörande betydelseär alltså efter vilka grunder deklarationsmalerialei skall fördelas på regionaloch lokal nivå. Denna fråga ålerkommer jag fill i kommande avsnitt, där jagförordar atl man i stort sett håller fast vid de nuvarandefördelningsprinciperna som innebär atl deklaralioner från företrädesvisjuridiska personer granskas regionalt medan övriga deklarationer granskaslokalt. Oavsett hur deklarationsmaterialet fördelas uppkommer ibland behov av atlsamordning sker mellan skattemyndigheter som har att besluta om laxeringar därdet finns elt inbördes samband. Enligt gällande regler skall samråd ske mellanberörda taxeringsnämnder (22 § taxeringsförordningen). Elt sådant samråd bör iflertalet fall medföra all enhefliga bedömningar kommer till stånd. Det kanemellertid förekomma atl de två myndigheterna är av olika uppfattningar ochför sådana fall bör man enligl min mening söka lösningar som leder till att enför flera skallskyldiga gemensam tvistefråga avgörs på ett enhetligt sätl. Enmöjlighel alt åsladkomma detla är all ge länsskallemyndigheten befogenhet atlla över beslulsfallandet från de lokala skaltemyndighelerna. En sådan överlagandemöjlighetkan vara motiverad över huvud taget när det hos de lokala skattemyndigheternakommer upp frågor där det finns risk för en olikformig behandling. Mot bakgrundav länsskatlemyn-dighetens ansvars- och ledningsfunktion och den därmedsammanhängande besvärsrätten framstår det enligt min mening också somföljdriktigt atl den regionala myndighelen i särskilda fall får la överenskilda ärenden från de underordnade myndigheterna. En molsvarande frågeställninggör sig gällande i samband med omprövning. Härtill kommer att omprövning avbeslut torde komma att aklualiseras efler revisioner -utförda av Qänstemanhos länsskattemyndighelen - som föranleder ändringsförslag beträffande fleraskattskyldiga. Handläggsordningen skulle dä kunna förenklas genom alt länsskallemyndighetenfår meddela ompröv-ningsbeslul även i del fall där grundbeslulel faltals av enlokal skallemyndighel. Delbör ankomma på kommiitén att närmare undersöka dessa möjligheter. Del gällerdå all bl.a. dra upp en gräns för länsskallemyndighetens befogenheier så all inleen sorts överprövningsrätt skapas. När del gäller omprövning bör vidareframhållas att en sådan normalt torde få handläggas av den myndighel som fatlatgrundbeslutet. Detnya förfarandel förutsätter i princip att all granskning av deklarationer sköts av Qänsleman som ell Qänsteåliggande och således alt den nuvaran de fritidsgranskningen hell upphör. Etl principbeslul om en övergång till Qänslemannagranskning fattades av men har av olika skäl ännu inte kunnal realiseras. RSV har emellertid med anledning av reformen om den förenklade självdeklarationen beräknat att antalel fritidsgranskade deklarationer kan minska från ca 3,2 miljoner vid ''*° taxering till ca 0,5 miljoner vid 1987 årstaxering. Mot den Prop. 1986/87:47 bakgrunden bordet vara möjligt att inomden helt avveckla frilidsgranskningen. De föreslagna ändringarna av förfarandet ökarmöjligheterna atl samordna granskningen och kontrollen och i många fall kanbeslut fattas i stort sell samiidigi avseende olika skalleslag och inom sammamyndighetssfär. Företagskontrollen kan sålunda bedrivas i mer integreradeformer. Även om den här föreslagna ordningen inte kommer attminska behovet av klara direkliv för beskattningsverksamheten från centralt ochregionall håll kommer den alt i hög grad påverka arbetsformerna ocharbetsuppgifterna för många Qänsteman. Detta föQer redan av atl de tjänstemänsom granskar deklarationerna normalt också skall få fatta taxeringsbesluten ochi förekommande fall även beslut om t.ex. skattelillägg. Av än slörre betydelse är all den förväntade kraftigaminskningen av antalet besvär bör leda till ändrade arbetsuppgifier för en stordel av de Qänsteman som har hand om det aUmännas processföring. Många avdessa bör i stället kunna användas i det löpande arbelet. Del är enligt minmening också angeläget att dessa kvalificerade Qänsteman vid behov kopplas inpå ett tidigt stadium av beskattningsförfarandet för att säkerställa en högkvalitet i beslulen. gäller särskilt i fräga om eftertaxering där etlsamarbete med processerfarna Qänsteman kan behövas. Den nyaordningen innebär ju att skattemyndigheten har hand om både utredningsarbeleloch beslutsfattandet. Även när del gäller andra ärendetyper är det önskvärtatt ett så smidigt samarbete som möjligt kan komma till stånd såväl mellan Qänstemanneninom en myndighet som mellan olika myndigheler och då givetvis i första handmellan länsskaltemyndigheter och de underordnade lokala skaltemyndighelerna. Vad närmare gäller deklaralionsgranskningen harjag antyttall det nya förfarandet knappast föranleder några genomgripande ändringar. Den änd rade beslutsordningen fömtsätter inte heller någon förändring av nuvaran de granskningsorganisation och fördelning av deklarationsmaterialet på regional och lokal nivå. Som jag berört kan emellertid nya syn punkter läggas på frågan om fördelningen av deklarationsmalerialei. Den föreslagna beslutsordningen innebär nämligen att en myndighets besluts- behörighet kopplas till det deklarationsmaterial som granskas inom myn digheten, eftersom ell taxeringsbeslut skall fattas av den Qänsleman som handlagt tfrågavarande deklaration eUer av skattenämnden efter föredrag ning av Qänstemannen. Frågan gäller sålunda inte bara hur granskningsre surserna skall disponeras utan också var beslutsbehörigheten skall ligga och hur denna skall dimensioneras. Kommitténs olika förslag rörande taxeringsförfarandel bygger på att de nuvarande principerna för fördelning mellan regional och lokal nivå behålls. Dessa principer angavs - med godkännande - av föredraganden i prop. 1976/77: 100 bil. 18 och innebär att deklarationer från juridiska personer, delägare i fåmansbo lag och deras familjer saml högst 75 000 andra svårkontrollerade deklara tioner skulle granskas regionall. Jag finner inte för egen del anledning alt nu förorda nägon annan förddningsgrund. Det kan emellertid finnas skäl att i etl senare sammanhang la upp frågan och undersöka möjligheterna till 149 en utlokalisering av arbelsuppgifterlill de lokala skallemyndigheterna. 1986/87: 47 grund för ensådan undersökning kan då ligga del arbete som just i denna fråga utförts av deklarationskontrollutredningen(B 1982:06) och resullatet av den försöksverksamhel med decenlraliseraddeklarationsgranskning som bedrivits inom län. Molbakgrund av den slora belydelse frågan om fördelningen av deklara-tionsmaierialelhar kan del enligt min mening vara lämpligt alt i förfatl-ningsform ange gmndernaför fördelningen. förefaller böra ske oavsett vUken förfaltningsleknisklösning i övrigt som väljs beträffande mitt förslag om en ny beslutsordning,eftersom beslutsbehörigheten bör vara knuten till vad som skall gälla i frågaom den övriga handläggningen av deklarationsmalerialei. Enligt min mening ärdel mycket som talar för all de fördelningsgrunder som lillämpasi enlighet med tidigare nämnda godkännande redan nu - i samband medinrättandet av länsskaltemyndigheter - bör läggas fast genom förfatlningsföreskrifler.Regleringen bör ske i laxeringsförordningen. Denuvarande granskningsrutinerna torde inte särskilt komma att beröras av detnya förfarandet. Dessa kommer å andra sidan atl väsentligt påverkas av reformenom den förenklade självdeklarationen. Redan vid nästa års taxering kommersålunda en omdisponering all göras så att de förenklade deklarationerna, somkan komma alt uppgå till ca fyra miljoner, är i princip färdiggranskade undervåren. De allmänna självdeklarationerna, från t. ex. näringsidkare men i mångafaU också löntagare med lämligen okomplicerade inkomslförhållanden, berörs inlei någon störte utsträckning av den reformen. Målsättningen bör emellertid varaatt de resurser som frigörs genom den förenklade deklarationen används bl.a.för en fördjupad granskning av företagen. Jagvill här också nämna att den framtida granskningen av företagens deklarationerkan komma att påverkas av resultatet av RSV:s utredning om standardiseraderäkenskapsutdrag. RSV har sålunda fåll regeringens uppdrag alt ulforma ell nyttkontrollsystem baserat på de princier om elt enhetligt uppgtftslämnande vidtaxeringen i form av standardiserade rä-kenskapsuldrag, som föreslogs avkommissionen mot ekonomisk brottslighet i beiänkandei (SOU 1983:75-76)Förelagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål. Kommitténhar i sitt betänkande lämnat en redogörelse för hur besluts- och underrällelseformernaenligt dess mening bör se ul. Som mönsier för utformningen har Qänat detförfarande som tillämpas för undertättelser om taxeringsnämndens beslut. Ihuvudsak innebär kommitténs förslag följande. Ellgrundbeslul som innebär alt deklarationen godtas i oförändrat skick bör liksom inte meddelas på annal säll än all laxerade belopp m. m. anges på slulskaltesedeln. Möjligheten atl som underlåta särskild undertättelse då meddeladen om ändring i stället lämnas på skallesedeln bör kvarslå. Elt omprövningsbeslut bör föranleda 150 Beslut om skattetillägg bör i enlighel med den Prop.1986/87:47 nuvarande ordningen meddelas den skattskyldige i rekommenderat brev.Kravel på rekommenderade försändelser kan däremot släppas för beslul omförseningsavgift. Vad gäller beslut efter laxeringsperioden, oavsett om det ärfråga om taxeringsändring pä myndigheten eller den skattskyldiges initiativ,bör en underrättelse om beslutet kunna sändas i lösbrev.