prop · GA03100 · 1986-12-31 00:00:00 — Det är dock viktigt att erfarenheternafrån försöken tas tillvara på ett systemadskt sätt och omsätts i noggrant avvägda åtgärder för att ytterligareutveckla dialogen och styrningen.Chefen för avser att återkomma i fråga om försöksverksamheten i samband medställningstaganden tiU vissa avverksledningskommitténs förslag (SOU 1985:40). Ett annat viktigt projekt inom dettaområde är utvecklingen av ett system föröverföring av anslagsmedel mellan budgetår. Jag återkommer tiU detta i det följande (avsnitt 7). Därvidharjag också för avsikt att ta upp fråganom att utveckla rutinerna för beräkning och fastställande av kompensationför avtalsenliga lönemerutgifter. regler för hur och i vilken utsträckning sådan kompensation skallmedges har stor betydelse när det gäller att förbättra den ekonomiskaramstyrningen. En utbyggd informationfrån myndigheterna till regeringen samt en utvecklad ekonomisk styrning inom myndigheterna förutsätter att myndig heterna har tillgång till ett ändamålsenligt redovisningssystem med möjlig hetertiU lokal anpassning samt bra metoder för resultatanalys. Princi perna och metoderna för den statUga redovisningen bör därvid utvecklas 0 vidare. Åtgärder inom dessaområden är angelägna. Jag vill i detta sammanhang något ytteriigareberöra frågan om utveck- Prop. 1986/87: 100 ling av lokala redovisningssyslem.Från flera myndigheler har i olika Bil. 1 sammanhang förts fram krav på att fåutveckla egna redovisningssystem vid sidan av system S. 1 stor utsträckning harsystem S nu nått en sådan utvecklingsgrad att det kan tillgodose en stor del avde olika lokala krav som ställs. Ytterligare förbättringar kan uppnäs medlokala för- och eftersystem till system S. En förutsättning för att de lokalaredovisningssystemen skall fungera väl gentemot riksredovisningen m. m. är altde centrala kraven på redovisningsdata anges noggrant, bl. a. på grundval av deinformationsbehov som regeringen och andra centrala användare har. Enligt minmening är det nödvändigt atl de lokala systemen uppfyller de krav RRVfastställer. I avvaktan på att kraven beslutas bör RRV, som centralt ansvarigmyndighet för riksredovisningen och system S, vara restriktiv vidställningstaganden till önskemål om utveckling av myndighetsegna redovisningssystem.Vidare är det viktigt att revisionsorganisationen får insyn i de lokalasystemen. RRV bör vidare i mån av resurser kunna ge myndigheterna rådgivningvad gäller lokal anpassning av redovisningssystem. Några direkla administrativa eller lekniskabegränsningar för myndigheterna att dra medel på statsverkets checkräkning iriksbanken finns inte. Detta försvårar statenslikviditetsplanering och är också en källa till läckage i form avränteförluster för statsverket. Möjligheterna att genom administrativaregleringar begränsa möjligheterna att överutnyttja checkräkningen utreds. Pålängre sikt bör dock, enligt min mening, möjligheterna att bygga in automatiskakontroller i det statliga betalningssystemet utrönas. Detta och vissa andraåtgärder för en bättre kassahållning förutsätter emellertid att ell nyll betalningssystemulvecklas. Det nuvarande betalningssystemet är otillfredsställande på flerapunkter, bl. a. eftersom transaktionerna inte automatiskt kan hänföras till respektive myndighet. Enförsöksverksamhet med ett nytt betalningssystem som medger att myndighetsvisa"kassor" kan byggas upp i postgirosystemet bedrivs nu av RRV isamarbete med postgirot. Det är viktigt att arbetet med att utvecklabetalningssystemet fortsälter. Ett nytt betalningssystemkan lägga grunden för aulomalisk uppföljning av myndigheternas utnyttjande avstatsverkets checkräkning, ett nylt syslem för beräkning av ränta påutnyttjandet av rörliga krediler samt, , en möjlighet att införa engenerell i-änlcfaktor i betalningssystemet. Särskilt det senare skulle gemyndigheterna incitament till godkassahållning genom att de skulle kunna få del av räntevinsler l.ex. till följd av förbättradebetalningsplaner för anslagsmedel. Ansvaret för att den statsanställda personalenhar erforderiiga insikter i hur budgetprocessen och ekonomisystemet fungerar ligger i första hand på myndigheterna själva. Jag vill betona att kompetenshöjande åtgärder inte 51 enbart bör riktas mot ekonomiadministrativ personal itraditionell mening. 1986/87: 100 Det är väl så viktigt att myndigheterna riktar insatsernamot chefer och Bil. I annan personal i sakfunktioner. Med de förändringarsom kan följa av den utvecklingsverksamhet som jag redogjort för i del föregående,finns ett särskilt behov av kontinuerlig informalion om nyheter i budgetprocessen ochekonomisystemet. 1 första hand måste det ankomma på RRV att föra ut sådaninformation till myndigheterna. Av stor betydelseför den ekonomiska styrningen av statsverksamheten och för den grundläggandevägledningen till myndighelernas personal är den budgethandboksom gavs ut första gången och som finns i en reviderad versionfrån 1983. Enligt min mening är tiden nu än mogen för att påbörja ett arbeteför att se över budgethandboken i syfte att kunna ge ut enreviderad upplaga. Jag avser senare föreslå regeringen att uppdra åt RRV att isamarbete med främsl utforma en ny budgethandbok. Arbete pågår inomalla de områden somjag nu har redogjort för. I en del fall utreds frågornainom , medan arbetet i vissa andra fall sker inom RRV på regeringens uppdrageller på RRV.s eget initiativ. Frågor omresurserna för bl. a. denna verksamhet kommer att behandlas i det förslag till anslagstilldelning till RRV som skall föreläggas . 1 flera fall kan utvecklingsarbetetleda fram till förslag till ålgärder som förutsätter beslut. Jag avser all efter handåterkomma tiil regeringen med förslag i sådana frågor. 6.2 Ändrad redovisning avförslag till medelstilldelning i budgetpropositionen Redovisning av pris- och löneomräkning avförvaltningsanslag Enligt regeringens direktiv för anslagsframställningarnaför /88 skulle myndigheterna i fråga om förvaltningsanslag hemställa om resurser ioförändrad prisoch lönenivå minskat med under en treårsperiod.Anslagen skulle således beräknas i samma pris- och löneläge som låg tillgrund för anslagsberäkningarna i budgetpropositionen för budgetåret1986/87. Detta fårkonsekvenser för redovisningen av myndigheternas förslag till medelstilldelningi budgetpropositionen under resp. anslag. Myndigheternas yrkanden redovisas i oförändrad pris- ochlönenivå medan föredragandens förslag redovisas i pris- ochlöneomräknad nivå. Efterlevnaden avregeringens direktiv har emellertid i denna del varit skiftande. Pris- ochlöneomräknade förslag förekommer i myndigheternas anslagsframställningar ochredovisningen av huvudförslaget varierar. Det innebär att de förändringstal somnormalt presenteras i myndighetskolumneni tabellen för olika resursslag under förvaltningsanslag varierar och intealltid innehåller relevant information. Enjämförelse mellan myndighetens ochföredragandens förändringstal i tabellen skulle därför inte bli rättvisandeeller meningsfull. Föratt redovisningen av myndigheternas och föredragandens förslag Prop. 1986/87:100 skall bli entydig och överskådlig harmyndighetskolumnen i tabellen därför Bil. 1 utgått i årets budgetproposition. Myndighetens förslag framgår emellertidäven fortsättningsvis av texten iden därpå följande reciten. Enligt min meningär det viktigt att informationen till är korrekt. Redovisningen avmyndighetens förslag i reciten bör därvidlag ge en väl så god informationsom den tidigare kolumnen i tabellen. Denna ordning bör därför kunna gälla ävenframgent. Innebörden avförslag tiU treåriga budgetramar Vissa myndigheter har ingått i försök med treårigabudgetramar (prop. 1984/85: 150, bil. För några av dessa kommer, utöveren medelsanvisning för /88, också en budgetram för den kommandetreårsperiodenatt redovisas. Chefen för kommer att föreslåvissa förändringar i myndigheternas styrning. Jag vill iavvaktan på dessa förslag redan nuredovisa vissa frågor kring treårsbudgeteringen. Den treårigabudgetramen är grundad på en fördjupad anslagsframstäl-lan och en mergenomgripande prövning i . Det kan ses som envidareutveckling av det treårsperspektiv som enligt direktiven för anslagsframställningarnahar tillämpats för myndigheternas redovisning av det s. k. huvudförslagel för förvaltningskostnader. Treårsperspektivetförstärktes i de av regeringen och fastställdadirekliven för myndigheternas anslagsframställningarna för budgetåren1986/87 resp. 1987/88. Från att tidigare ha utgjort en möjlighet förmyndigheterna angavs det treåriga huvudförslaget som obligatorisk. Myndighetenfick redovisa ett ettårigt huvudförslag endasl om särskilda skäl förelåg.Enligt dessa direktiv skulle vidare myndigheterna inte lämna någon separatlångtidsbedömning för förvaltningsanslagen. De skulle i ställetintegrera långtidsbedömningen med redovisningen av det treåriga huvudförslaget. Denvidareutveckling som sker syftar till att riksdag och regering skall få förbättrademöjligheter att på grundval av ett fördjupat material ange hurverksamheten bör inriktas . Regeringen bör somen konsekvens ange resursramarna utifrån nu kändaförhållanden. Redovisningen av resurserna för denna verksamhet kommer normalt ibudgetpropositionen att anges i belopp för samtliga budgetår i perioden. Detta skiljer sig ifrån tidigare tillämpatteknik för redovisning avhuvudförslaget då normalt utgiftsminskningen för resp. budgetår anges i form av procentsiffror för vartoch ett av budgetåren. Avsikten ärdock inte att detta skall innebära någon reell skillnad vad avser de ekonomiskautgångspunkterna för myndigheternas planering och resursanspråk. Resursramarna för åren två och tre avperioden bör således betraktas somplaneringsramar för verksamheten. Anslag för resp. budgetår skall liksom tidigare beslutas avriksdagen. Den fördjupade prövningsom ligger i försöksverksamheten syftar dock till att det utöver resursramarna iökad utsträckning skall vara möjlig för riksdag och rege- Prop. 1986/87:100 ring atl ange riktlinjer för verksamhetensinriktning . 1 likhet med vad somgällt för de treåriga huvudförslaget bör såväl myndigheternas anslagsframställningarsom statsmakternas budgetprövning i normalfallet kunna göras betydligt enklare för demellanliggande åren i treårsperioden. Med hänsyn till all den treåriga budgetramen grundas på en iförhållande tiil det treåriga huvudförslaget fördjupad prövning börförutsättningarna för det öka. Myndigheterna kanemellertid inte utgå ifrån att de angivna resursramarna under allaförhållanden också kommer att anvisas för resp. budgetär. Ändradeförutsättningar av betydelse kan leda till att statsmakterna kan finna anledning att ändra resursramen.Molsvarande gäller för de eventuella riktlinjer som angetts för verksamheten underperioden. Utgångspunkten ärdock enligt min uppfattning att angivandet av dessa ramar bör ge bättreplaneringsförutsättningar för myndigheterna. 7 Överföring av anslagsmedel mellan budgetår 7.1 Inledning Regeringen har tidigare, bl. a. i förra åretsbudgetproposition (bilaga I s. 44 ff), redogjort för det arbete som pågår i syfte att ökaeffektiviteten i den statliga verksamhelen och förbättra statens kassahållning.Strävandena att öka den statliga förvaltningens effektivitet masta bygga på enstörre långsiktighet i myndigheternas och statsmakternas planering och en ökad flexibilitet vad gällermyndigheternas medelsanvändning. Detta bör kombineras med attstatsmakterna tydligare än nu anger vilken inriktning myndigheternas verksamhetbör ha samt alt myndigheterna ges fasta ekonomiska ramar för dettautan onödig ekonomisk detaljreglering. Tilldelningen avmedel för myndigheternas förvaltning torde även fram gentkomma att bli stram bl. a. i syfte att driva på omprövning och rationa liseringinom myndigheterna. En fortsatt återhållsam resurstilldelning i detla syfte förutsätter emellertid att myndigheterna får en större frihet att väljahur man bäst använder de tilldelade medlen för att kunna arbeta i den riktningsom siatsmakterna angett. En ökad flexibilitet i tiden, dvs minska debegränsningar för när myndigheterna skall föriägga sina utgifter, torde också tjäna detta syfte.Myndigheternas möjligheter att planlägga sina inköp av varor och tjänster än ett budgetår har varit begränsade. Förvaltningsresurser anvisasnormalt över för slagsanslag, vilket innebär attmedlen endast får förbrukas under loppet av det budgetår för vilket de är anvisade. Medel som inte har förbrukats under det aktuella budgetårel kan alltsåinte utnyttjas . Detta innebär att myndigheternas möjligheter att planerasin verksamhet på be gränsas, alt förseningar i verksamhelen blir svårare att hantera samtatt man i en del fall riskerar ett beleende somyttrar sig i s. k. köpruscher, dvs. ej helt motiverade inköp i slutet av budgetåren för att tilldelade medelskall Prop. 1986/87: 100 förbrukas. För atl försöka få tillslånd ett system för hur förvaltningsresurser kan föras över från elt budgetår till ett annat ochför att få en belysning av förochnackdelar med sådana överföringsmöjligheter uppdrog regeringen åt RRV att utreda dessa frågor. Förulomatt utreda möjligheten för myndigheterna att utnyttja ej förbrukade medel påförvaltningsanslag (myndighetsanslageller molsvarande) efler budgetårets utgång, låg också i uppdraget att bedömaför- och nackdelar med kredit på sådana anslag, dvs. RRV har avrapporterat uppdraget med rapporten (RRV Dnr 1985:361)Överföring av anslagsmedel mellanbudgetår - etl ramanslag med anslagssparande och anslagskredit. Synpunkter på rapporten har inhämtats från ettantal statliga myndigheter. Till protokollet idetta ärende bör fogas en sammanfattning av rapporten och remissyttrandena som bUaga 1.3. 7.1.2 utredning i ämnet Frågor kring möjligheterna att låta anslagsbehållningarutnyttjas efter budgetåretsutgång behandlades i budgetulredningens betänkande (SOU 1973:43) Budgetreform. analyserade dessa möjligheter utifrån etl generellt perspektiv påanslagsbehållningar under alla anslagstyper, alltså inte speciellt förförvaltningsutgifter som det nu är fråga om. Utredningen förde etl principielltresonemang kring för- och nackdelar härvidlag.Frågor om möjligheten till kredit på anslag berördes inte av utredningen. Desynpunkter budgetutredningen anförde återges i samband med redovisningenav RRV:s förslag. Budgetutredningenföreslog att de då använda fyra anslagstyperna -förslagsanslag, obetecknadeanslag, reservationsanslag och invesleringsanslag (endast på kapitalbudgeten) -skulle ersättas med en enda anslagstyp. För denna anslagstyp skulle gälla delsatt regeringen skulle ha rätl alt medge överskridande upp till10 % av anslagsbeloppet eller upp tillett belopp av 1 milj. kr., dels att del inte skulle finnas någon möjlighet atl disponeraej utnyttjade medel efter budgetårets slul. Regeringen avvisadedelta förslag i prop. 1976/77:130 om riktlinjer för modernisering av detstatliga budgetsystemet och förordade att medel i fortsättningenborde anvisas under de tre anslagstyperna förslags-, reservations- ochobetecknade anslag, i stort enligt de regler som tidigare gällt för dessaanslagstyper. anslöt sig till denna uppfattning (FiU 1977/78: 1, rskr19). Anslagstypen investeringsanslag utgick i och med att kapitalbudgeten upphörde. För de nu använda anslagslyperna gäUer i korthetföljande villkor. För slagsanslagkan överskridas av regeringen utan särskUt riksdagsbeslut, medanoutnyttjade medel inle får reserveras tiU följande budgetår. Möjlig heternaatl överskrida förslagsanslagen begränsas emellertid av de viUkor 55 kan ha angett för de enskilda anslagen.Obetecknade anslag får Prop. 1986/87: 100 inteöverskridas och outnyttjade medel får inle användas under följande Bil. Reservationsanslag får inle heller överskridas,men ej utnyttjade medel får användas efter budgetårets slut, förutsatt attde förs vidare i form Om ett reservationsanslag inte längre finns upptaget i statsbudgetenfår reserverade medel användas av regeringen för avsett ändamålintill utgången av tredje budgetåret efter det att anslaget fanns När ett reservationsanslag avser investeringar fårmedel användas för avsett projekt under obegränsat antal år. måstedock ha påbörjats från den tidpunkt då anslaget först Beskrivningen avanslagstyperna avser de regler som gäller i förhållandet mellanriksdagen och regeringen. anvisar anslag till regeringen som fårdisponera dem enligt de villkor som följer av anslagstypen. Regeringen brukar ipraktiken inte själv disponera anslagen utan beslutar om vilkamyndigheter som får disponera dem. Regeringen tilldelar då myndigheternaanslag. En myndighet kan i sin lur besluta att en annan myndighet fårdisponera anslaget eller en del av anslaget. Myndigheten fördelar då anslaget till den andramyndighelen. 7.1.4 Berintllga metoder för överföring Det förekommer redan nu att medel som anvisats för ettvisst budgetår används efterdelta budgetårs slut. I viss utsträckning förekommer också altmyndigheter tar i anspråk medel som ännuinte är formellt anvisade, alltså en form av kreditutnyttjande. Överföring kan användas sorn etl samlandebegrepp för att beteckna båda dessa föreleelser. I enlighet med regeringensuppdrag har RRV kartlagt befintligaöverföringsmöjligheter. RRV konstaterar att överföring kan ske helt i enlighet med gällande regelsystem.Exempel på sådan överföring ärreservationer på reservationsanslag, förskjutningar mellan fastställda utgiftsramar inom försvaret och utnyttjande avrörlig kredit i riksgäldskontoret.RRV har dock konstaterat ati: också otillåtna överföringar förekommer i form av finansiella eller bokföringsmässigatransaktioner. 7.2 Föredragandens överväganden och förslag 7.2.1 För- och nackdelar med överföring Budgetulredningenoch RRV:s rapporl. Som jag nämnt i det föregående redovisadebudgetutredningen några föroch nackdelar med att låta anslagsbehållningardisponeras efter ett budgetårs utgång. RRV har i sin redovisning av för- ochnackdelar utgått från budgetutredningensanalys. Budgetutredningenframhöll som en nackdel att den från konjunklurpoli lisk synpunkt viktiga tidsstyrningen av särskilt investeringsverksamheten försvåras om myndigheterna i väsentlig omfattning kan förskjuta projekt i tiden.RRV påpekar atl verkets uppdrag endast avsåg förvaltningsanslag, 56 som visserligen kan användas för mindre investeringar men knappast iden Prop. 1986/87: 100 ulslräckning attdet har någon betydelse från stabiliseringspolitisk syn- Bil. Attanslagsbehållningar är svåröverskådliga och försvårar information om budgelbeloppensverkliga innebörd är en annan nackdel enligt budgetulredningen. Med etlsystem där överföringsbeloppen redovisas kontinuerligt i anslagssystemet ochpubliceras anslagsvis i statsbudgetens utfall år för år kan man dock, enligt RRV, uppnåen tillfredsställande överskådlighet. Budgetutredningenansåg vidare att det fanns en påtaglig brisl på systematik itillämpningen av de skilda anslagstyperna, vilket ibland kunde leda till att obetydligatekniska anslagsjusteringar måste föreläggas medan regeringen ivissa fall kan medge relativt och absolut sett betydande överskridanden. RRVkonstaierar atl man ibland valt att anvisa medel för förvaltningsulgifleröver reservationsanslag för alt kunna använda ej utnyttjade medel underefterföljande budgetår. är fallel bl. a. för vissa anslag som är avseddaatt täcka hela verksamhetsområden (t. ex. högskoleanslagen). Eflersomreservationsanslag inte får överskridas ens för ökade lönekostnader till följdav centrala avtal tvingas man tillgripa mindre ändamålsenliga metoder förlönekompensation. En särskild anslagsform avsedd för förvaltningsulgifler med inbyggda möjlighetertUl anslagssparande skulle, enligt RRV, kunna ersätta sådana reservationsanslag förförvaltningsulgifler och även i övrigl öka förutsättningarna för etl mer ändamålsenligt val av anslagstyp förskilda ändamål. Ett incitament tillgod anslagsberäkning skulle, enUgl budgetutredningen, bortfalla ommyndigheterna fick behålla outnyttjade medel. RRV hävdar att riskerna för"överbudgetering" numera måsle bedömas som små med hänsyn lill att vi snart haft avgenerella neddragningar av förvaltningsanslag. Budgetutredningenframhöll slutligen som en nackdel att om outnyttjade medel fick behållasskulle principen om att anslagen skall avse verksamheter under ett budgetår brytas. RRVmenar dock att detta är en princip somaldrig upprätthållits. Pågående försöksverksamhet med treåriga budgetramar innebär, enligt RRV, ett definitivtavsteg från principen. RRV sammanfattardenna genomgång av eventuella nackdelar med konstaterandet att om budgetutredningensargument mot överföringar avtagit i bärkraftär del naluriigt att fördelarna vuxil sig siarkare i motsvarande grad. Budgetutredningenframhöll att ett system där anslagsbehållningar fick utnyttjas efterbudgetårets utgång skulle leda lill ökad administrativ be-vämlighet genom attdet blev enklare att hantera förseningar i verksamheten, i faktureringen ellervad gäller utbetalningar. Därvid anser RRV att fördelarna ligger djupare än så. Myndigheterna har sedanmitten av ställts inför hårdafinansiella begränsningar. Detta har lett till ett ökat tryck på myndigheterna att förbättraproduktionsmetoderna och anpassaverksamhetens inriktning. Ett visst mått av finansiell rörelsefrihet underlättaren smidig anpassning av produktionen. Vidareansåg budgetulredningen att myndigheternas planering skulle 57 underiättas omde med säkerhel visste atl anslagna medel fick utnyttjas Prop. 1986/87: 100 även efter budgetårets slut. RRV pekar på atlmyndigheternas anslags- Bil. 1 framställningargörs elt till innan den planerade verksamheten skall genomföras. Om rnan övergår tillett system med treåriga budgetramar förlängs tidsperspektivetytteriigare. RRV menar också att med ettkrympande utrymme inom ramen för nuvarande ettåriga anslag finns en risk föratt myndigheterna alltför mycket fokuserar sitt intresse på finansiellaaspekter i stället för på sakligt sett viktigare verksamhets-aspekter. Etl finansieringssystem som är merflexibelt skuUe, enligt RRV, minska dessa farhågor. Budgetutredningenframhöll också att myndigheterna skulle uppmuntras tillrationaliseringar och besparingar om de fick behåUa insparade medel. Vidare skuUeköprusher kunna motverkas. RRV delar budget-utredningensbedömning. När det gäller frågan om köprusher har RRV försökt kartläggavilken omfattning dessa kan ha. Man har därvid funnit att utbetalningsaktivitetenför vissa inköp otvivelaktigt är större än under andra delar av året.Den konslalerade skillnaden är dock liten sett i relation till de totala förvaltningsutgifterna.Skillnaden kan, enligt RRV, bl. a. bero påatt inånga myndigheter väntar med planerade inköp tills man ser om det finns pengar kvar. RRV menar också alt detkan finnas en allmän tendens lill"verksamhetsrush" strax före semesterperioden, vilket kan ge sig tUl känna som ökade utbetalningar. Såledeshar RRV inte kunnat få någon bekräftelse på om köprushen innebär att myndigheternagör inköp som man eljesi inte skulle ha gjort. Man menar också att den reala besparingspotentialen troligen ärmåttlig och knappast kan tjäna som huvudmotiv för en anslagsreform. RRV påpekarslutligen att förordningen (1985:498) om avräkning av utgifter på statsbudgetenstarkt har förbättrat möjligheterna tiU en korrekt anslagsredovisning. Denminskade flexibilitet i myndigheternas anslagshantering som den emellertid samtidigtlett till medför ett behov av en ny, legaloch öppet redovisad, överföringsmetod. Som slutsats anförRRV att ett överföringssystem torde medföra större effektivitet genom atl anslagen kan användasbättre. Jag delar RRV:s principiella syn på behovet av ökadflexibUitei i resursan vändningen.Remissopinionen är också entydig. Samtliga instanser som yttratsig tUlstyrker införandet av elt överföringssystem. Flera remissin stanserframhåller att etl överföringssystem skulle göra det enklare för myndigheterna att klara fluktuationer i verksamheten.