prop · GA03100 · 1986-12-31 00:00:00 — Det anförs även att systemetskulle kunna ge utrymme för administrativa besparingar eftersom myckettid och kraft nu måste ägnas åt detaljerad uppföljning av medelsan vändningen kring budgetårsskiftena. TiU vad RRV har anfört vill jag foga att iden mån ett överföringssystem skulle få några kortsiktiga stalsfinan siella konsekvenser, torde dessa, enligt min bedömning, bli av hanterlig omfattning. torde en ökad långsiktighet och större flexibilitet i myndighelernas verksamhet få betydande positiva effekler. anslagsmedel kan, särskilt i ett system med treårigabudgetramar för för- Prop. 1986/87: 100 valtningsanslag, ge förutsättningar för en ökadfinansiell frihet för myndig- Bil. I heterna som statsmakternas möjligheter attlångsiktigt styra verksamheterna med angivande av mål, inriktning och ekonomiska ramar förstärks. Systemetkan även förbättra möjligheterna till en god kassahållning inom stateneftersom det medger att myndigheterna kan förskjuta anskaffningar itiden. vill jag dock framhålla att man bör vara uppmärksam på vadbudgetutredningen anför om risker för att ett överföringssystem blirsvåröverskådligt. synpunkter torde främst ha bäring påanslagsbehållningarna på reservationsanslag för investeringar. De kan knappastha samma betydelse för de relativt begränsade belopp som kan bli aktuella i ettöverföringssystem för förvaltningsanslag. Det är trots detta viktigt att dentekniska lösningen för överföring av anslagsmedel mellan budgetår utformas såatl och regeringens behov av insyn och överblick tillgodoses.Ett annat viktigt krav är att systemet skallmedge en fortsalt utveckling mot ökad ekonomisk ramstyrning av myndigheterna.Systemet bör utformas så atl det i princip blir självreglerande, dvs. det skallinle i nämnvärd omfattning leda till en ökad arbets- och beslutsbördaför och regeringen. Jag återkommersenare i mitl anförande till hur ett system för överföring närmare bör utformas. 7.2.2 För- och nackdelar med kredit på anslag Enligt min mening är det viktigaste syftet med ettöverföringssystem att få en praktisk ordning som gör det möjligt för myndigheternaatt, om man finner det lämpligt från effektivitetssynpunkt, spara medel föranvändning under ett senare budgetår. 1 vissa fall kan det emellertid finnas godaskäl att vidta kostnadskrävande åtgärder, t.ex. göra investeringar som ochpå goda grunder beräknas medföra kostnadsminskningar i verksamheten, utan att medel harsparats för sådana åtgärder. Jag anser altmyndigheterna bör ges vidgade möjligheter atl löpande besluta om rationaliseringsinvesteringar utan attregeringen och skall behövata ställning och bevilja särskilda medel för ändmålet. Detta ligger i linje med strävandena att vidga möjligheterna förmyndigheterna alt på egen hand ta ansvar för verksamheten. Ett smidigt sätt attåstadkomma sådana möjligheter skullekunna vara att införa en möjlighet att få kredit på anslagsmedel. RRV har utrett för-och nackdelar med anslagskredit. Därvid konstate rarRRV att de allmänna skäl som gäller för ett överföringssystem är giltiga för såväl anslagssparande som anslags kredit. Vidare anför RRV att överskridanden på förvaltningsanslag förekommer i samma utsträck ning som underutnyttjanden. Om ej utnyttjade medel kanaliseras via an slagssparande i ett överföringssystem bör man i konsekvens härmed också kanaliseraöverskridanden. Möjligheterna för myndigheterna att själva kunnafinansiera smärre investeringar av projekttyp, t. ex. inom en treårig budgetram, är ett ytterligare motiv. En anslagskredit är också viktig för atl återställa det utrymme förflexibel anslagshantering som försvann i och 59 medde nya reglerna för avräkning av utgifter mot anslag. Av dessa skäl Prop.1986/87: 100 förordar RRV att överföringssystemet också skall omfattaanslagskredit. Flertaletremissinstanser har uttalat sig i frågan och samtliga tillstyrker att enkreditmöjlighet införs. Atl man skulle kunna göra mindre investeringar ulanomfattande omprioriteringar i den löpande verksamhelen samt att man lättare ännu skulle kunna hantera fluktuationer i verksamheten är argument som framförs. Enlig min meningbör en begränsad kreditmöjlighet kunna bidra till att befästa den ökade flexibiliteten utan attsystemet för den skull behöver bli svåröverskådligt.Jag vill dock åter understryka att syftet med ett överföringssystem i första hand är att ökaflexibiliteten i medelsanvändningen genom möjligheterna till anslagssparande. Myndigheterna bör alltså, t. ex.i samband medrationaliseringsinvesteringar, sträva efter att under ett eller flera budgetår spara medel för sådana ändamål.Kreditmöjligheten bör såledesutnyttjas för invesleringar endast om de bedöms som mycket säkra och beräknas ge snabb effekt i form avkostnadsminskningar. 1 annat fall skulle den ökade flexibilitet som reformensyftar till snabbt gå föriorad. Genom att enutnyttjad anslagskredit automatiskt blir en belastning på kommande budgetårs medelsutrymme kan kreditmöjlighetenbli ett incitament för myndigheterna att i högre grad än nu planera och löpande följaupp sin medelsförbrukning. En i förhållande tillanslagets storiek begränsad anslagskredit torde, under de angivnaförutsättningarna, inte ens på kort sikt kunna leda till några mer omfattande negativa statsfinansiellakonsekvenser. Långsiktigt skall kreditutnyttjande under ett eller flerabudgetår jämnas ut mot lägre medelsförbrukning under de påföljandebudgetåren. Huvudsyftet skall vara attkrediter utnyttjas för att möta nalurliga variationer i verksamheten och för planerade ralionaliseringsinvesteringar.Jag räknar med att möjligheterna till anslagskredit och anslagssparandetillsammans kommer att leda till ettminskat behov av tillfälliga medelstillskott (engångsanvisningar) förinvesteringar för förvaltningsändamål. Även om det finns goda skäl att tro attmyndigheterna kan utnyttja systemet på avsett sätt, kan det emellertid intehelt uteslutas att det uppkommer ensituation där flera myndigheter snabbt når kreditgränsen och ligger kvar pä denna nivå år eller t.o.m.överskrider den. Systemet skulle då ha förfelat sitt syfte.Kreditmöjligheten bör därför prövassärskilt noga i en försöksverksamhet med överföring. Jag återkommersenare till denna fråga (avsnitt 7.3.5). 7.2.3 Studerade tekniska lösningar Inom ramen för regeringens uppdrag har RRV studerat någratekniska lösningarför överföring av anslagsmedel mellan budgetår, såväl inom som vid sidan avanslagssystemet. En tänkbar teknisk lösning vid sidan av anslagssystemet äratl spar- och kreditbelopp enbart registreras i myndighetens balansräkning somen fordran på, resp. skuld till, statsverkets checkräkning. En annan variant är atl fordran och skuldsamtidigt registre- raspå konto i , eller i postgirot. RRV konsta- Prop.1986/87: 100 terar att överföring av medel vid sidan av anslagssystemet innebärett Bil. I avsteg från de regler för återredovisning av statsbudgetens utfallsom gällt. När spar- eller kreditbeloppet avräknas mot anslaget föriorarbeloppet sin karaktär av anslagsmedel och övergår till attbli en bokföringsmässig tillgångeller skuld i den enskilda myndighetens balansräkning. Anslagsredovisningensinformationsvärde blir minst sagt tvivelaktigt. Följaktligen krävs ett heltnytt informationssystem vid sidan av anslagsredovisningen. Vidare skulle antalet betalningsrörelser utanförstatsbudgeten öka med ökandeskiUnader mellan utfallet på statsverkets checkräkning och statsbudgetens utfall som följd. RRV avstyrkerdärför ett överföringssystem vid sidan av anslagssystemet. Också lösningarinom anslagssystemet med utnyttjande av nuvarande anslagstyper harpåtagliga brister. Anslagstypen förslagsanslag går inte att använda annat än omanslagstypen modifieras i flera avseenden. Att fastställa spar- ochkreditbelopp kräver komplicerade rutiner. Regelsystemet för redovisning ochanslagsavräkning måste omarbetas. Användningen av reservalionsanslagför förvaltningsutgifter har komplikationer på de områden därdetta förekommer, bl. a. till följd av svårigheterna att ge kompensation föravtalsenliga lönemerkostnader. Kreditmöjligheter skulle kräva att särskilda"låneanslag" fördes upp i statsbudgeten. Försvarssektornsöverföringssystem har, med hänsyn till de speciella förutsättningar som gäller för detta, inte närmareanalyserats av RRV. Systemet förutsätter bl. a. atl årligenbemyndigar regeringen atl justera utgiftsramarna. Överföringen fungerar såledesinte med den automatik somnu är önskvärd. Enligt RRV:sbedömning är ett överföringssystem inom anslagssystemet definitivt atlföredra. menar RRV att detta kan ske endast med en ny anslagstypeller om någon av de nuvarande anslagstyperna modifieras förändamålet. Frågan är då om dessa behövs i nuvarande form för andra ändamål änförvaltningsutgifter. RRV konstaterar att så är fallet. Förslagsanslag är välägnade för regelstyrda transfereringar och reservationsanslag förinvesteringsutgifter. En ny anslagsform med villkor som är direkt avpassadeför förvaltningsulgifler bör därför tillskapas. Anslagstypenobetecknat anslag är med de grundläggande villkor som gäller inte aktuellatt modifiera för överföring. Däremot menar RRV att för de ändamål som dennaanslagstyp används borde det gå utmärkt att använda någon av de andraanslagstyperna. Att låta obetecknade anslag utgå ur systemet kan därför övervägas. Mot bakgrund avRRV:s analys anserjag alt ett överföringssystem bör fungerainom ramen för anslagssystemel. Jag delar RRV:s bedömningar vadgäller nackdelarna med ett system med överföring vid sidan av stats budgeten. Enligt min mening vore det särskilt olämpligt om ett nytt infor mationssystemvid sidan om den ordinarie anslagsredovisningen skulle behövakonstrueras. En förutsättning för att möjligheter till överföring skallkunna införas är att systemet i hög grad kan fungera automatiskt med goda möjligheter till insyn, kontroll och överblick från statsmakernassida. Detta kan inte åstadkommas vid sidanav anslagssystemet annat än om ett 61 nytt informationssystem byggs upp. Enligt min mening kanemellertid en särskild nyanslagstyp konstrueras med för ändamålet avpassade villkor och med ett minimum av förändringar ibudgetprocessen, anslagsberäkningarna och redovisningssystemet. Ocksåremissinstanserna delar över lag dennauppfattning. Jag förordar därför en sådan lösning. Det ankommer på riksdagenatt besluta om införande av en ny anslagstyp och de grundvillkor som skallvara förknippade med denna. Regeringen bör däremot ha stor frihet att beslutaom de närmare villkor som skall gälla för myndigheterna, t. ex. spar- ochkreditgränser samt rutiner för återredovisning. Somjag återkommer tillfinns det nämligen anledning atl pröva vissa av dessa närmare villkor ien försöksverksamhet. Särskilt underförsöksverksamheten bör regeringen ha stort utrymme för att vid behovkunna ändra dessa villkor. Vad gälleranslagstypen obetecknat anslag anser jag inte att det finnsskäl att föreslå att denna skall utgå ur anslagssystemet. Prop.1986/87: 100 Bil. Mitt förslag: En ny anslagstyp, benämnd ramanslag,införs. Under ramanslag får genom underutnyttjande medel sparas för förbrukning under senare budgetår, resp. genomöverskridande utnyttjas en kredit på nästkommande budgetårs anslag. Ett sparatbelopp läggs till och en utnyttjad kreditdras ifrån myndighetens medelsram för nästabudgetår. Vidare skall ramanslag, efler beslut av regeringen, kunna kompenseras för avtalsenligalönemerkostnader genom en slutligomräkning, vilket ger en utgångspunkt för att beräkna och fastställa överföringsbelopp. Regeringen skalldärutöver ha rätt att på ramanslaglåta redovisa menitgifter och besparingar mot statsbudgeten. 1 regleringsbrev för ramanslag skallregeringen kunna föra upp såvälramposter som förslagsposter och obetecknade poster. Blandade anslagsposter under ramanslag skall docki princip undvikas. RRV-.s förslag: Denav RRV förordade lösningen överensstämmer med mitt förslag. Eftersom den nya anslagstypen förutsätter att anslagetutgör en ram från vilken överföringsbelopp kan beräknas föreslår RRV att anslagslypen benämns ramanslag. Omramanslaget har överskridits uppkommer således en anslagskredit ochom det har underutnyttjats uppkommer ett anslagssparande. Anslagskreditoch anslagssparande utgör med en sammanfattande benämning överföringsbelopp, vilketräknas av resp. läggs till nästkommandebudgetårs medelsram. Rätten att spara medel eller utnyttja en anslagskredit kan begränsas, t. ex. till enviss procentsats av ramanslagets anslagsbelopp. Möjligheten attunder ramanslag låta redovisa merulgifter mot statsbudgeten förutsätts förasöver till en myndighel endast efter beslut av regeringen i varje särskilt fall. Del under ramanslaget anvisade beloppetberäknas med hänsyn till pris- Prop. 1986/87:100 och löneutveckling på samma sätt som sker i fråga om anslag till Bil. I förvaltningskostnader,om inga förändringar görs i denna teknik. Detta innebär att vid löneomräkningen i budgetarbetet i tasendasl hänsyn till de löneavtal somär kända vid anslagsberäkningen. Löneomräkningenkompletteras genom en slutlig omräkning. Den slutliga omräkningen anpassas tillden teknik för pris- och löneomräkning som tillämpas . Under ramanslagetskall det vara möjligt att ha såväl ramposter som förslagsposter ochobetecknade poster. Även reservationsposter kan rent tekniskt tas upp underramanslag. Vid ett ramanslag med blandade poster kan anslagssparande och merulgiftersaml anslagskredit och besparing förekomma på skilda poster under anslaget.Skilda poster under ramanslaget bör därför i princip behandlas som separata anslag iden detaljerade anslagsredovisningen. Remissinstanserna:Förslagel tillstyrks av samtliga remissinstanser. Flera av dem yttrar sigmycket positivt och menar att förslaget är väl ägnat att möta myndigheternasbehov av större flexibilitet i medelsanvändningen. Några invändningar mot systemet i dessgrundläggande delar framförs över huvud taget inle. Skälen för mittförslag: Jag anser att RRV:s förslag är välavvägt. Genom atl det ansluter befintlig begreppsapparat och genom att all registrering kan ske i det ordinarie systemet föranslagsredovisning blir systemet enkelt och överskådligt. Systemet kan ocksåinföras utan att anslagsberäkningarnaeller budgetprocessen i övrigt behöver ändras. ställningstaganden i anslagsfrågor påverkas inteheller, eftersom det ur synvinkel i praktiken är fråga ommedelsanvisning i stort enligt sammaförutsättningar som gäller för förvaltningsutgifter under förslagsanslag. Den stora skillnaden i förhållande tillnuvarande ordning blir att regeringenkan medge myndigheterna möjligheter till anslagssparande och anslagskredit. Merulgifter och besparingar mot statsbudgeten kan såledesredovisas som . Kompensation förökade lönekostnader till följd av löneavtal skall som kunna utgå i den utsträckningregeringen bestämmer. I nuvarande ' systemmed förslagsanslag sker detta genom att regeringen kan medge myndigheternaatt inom vissa gränser överskrida sina anslag. Systemet med ramanslag innebär en något annorlunda anslagsteknisk lösning. Kompensationen utgår då istället genom att regeringenkan medge en slutlig omräkning avramanslagen. Omräkningen skall vara en del av anslagsanvisning men är vid anvisningen inte känd tillbeloppet. Utöver vad som följer avden slutliga omräkningen skall med ett undanlag några ramjusteringarinte kunna komma i fråga. Undantaget är att regeringen som hitlills skall ha möjlighel alt innehålla lönemedel i samband med arbetsmarknadskonflikter på det statligaavtalsområdet. Jag återkommer till fråganom kompensation till följd av höjdalönekostnader senare i mitt anförande. 1 enstaka fall kandet finnas skäl för regeringen att tilldela en myndighet medelunder löpande budgetår för all täcka tillfälliga kostnader som upp- 63 kommit utanför myndighetens kontroll. Det kan t.ex. gälla tillfälligaar- Prop. 1986/87: 100 betsuppgiftersom lagts på myndigheten, omfattade skada på inventarier Bil. 1 eller utrustning m. m. Sådana fall ,när medel anvisas över förslagsanslag, genom att regeringen medgeröverskridande. Det kan vara praktiskt att ha motsvarande möjligheter förramanslag genom möjligheten att redovisa merulgifter på statsbudgeten. Jag villbetona att denna möjlighet endastbör utnyttjas i undantagsfall. Merulgifterna skall inte belasta myndighetens anslag påföljande år i form av enanslagskredit, och de skall redovisasskilt från överföringsbeloppet. De skall heller inte påverka anslagsbeloppet- ramen. Om ramanslagetunderutnyttjas med mer än ett högsta belopp som får föras över somanslagssparande skall den överskjutande delen utgöra en besparing motstatsbudgeten. Att på ramanslag redovisa besparingar mot slatsbudgelen blirendast aktuellt om en myndighet sparar mer medel än vad som med engiven spargräns fär föras över som anslagssparande till nästabudgetår. Under den försöksverksamhet med överföring som jag redovisar senare i mitt anförande, bör det intesättas någon sådan gräns för anslagssparandet. Därmed skulle det inledningsvisinte komma att redovisas några besparingar mot statsbudgeten.Möjligheten att senare införa gräns föranslagssparande bör dock, enligt min mening, stå öppen. Påpekas bör att uttrycket besparing motstatsbudgeten år ett begrepp som hör samman med anslagsredovisningen och sombör skiljas från sådana besparingar sombeslutas av statsmakterna då anslagen beräknas och fastställs. Som framgår avredovisningen av RRV;s förslag kan, rent tekniskt, blandadeanslagsposter föras upp under ramanslag. I enstaka fall kan det finnas anledningatt ha kvar möjligheten att i regleringsbrev föra upp förslagsposter ochobetecknade poster under ramanslag. Detta kan gälla t.ex. när regelstyrda mindretransfereringar av praktiska skäl beräknas ochförs upp under anslag för förvaltningsändamål i stället för att föras upp underegna anslag i statsbudgeten. Att under ett ramanslag föra upp reservationsposterfinner jag däremot direkt olämpligt, bl. a. eftersom det skulle leda lill oklarheter i återredovisningen påanslagsnivå. Enligt min mening bör detta därför inte vara tillåtet. Även om detär möjligt rent tekniskt att föra upp förslagsposter och obeiecknade posterunder ramanslag anserjag att systemet skulle vinna i enkelhet ochöverskådlighet om ramanslag endastinnehåller ramposter. Enligt min mening måste därför i normalfallet blandade anslagsposter under ramanslag undvikas.Anslagets karaktär av ekonomisk ram kommer då också att understrykas. Sedan flera årlillbaka har det varit statsmakternas ambition atl minska denekonomiska detaljregleringen av myndigheterna. I samband med bud getreformenår 1980 minskades antalet anslagsposter under förvaltnings anslaghögst väsentligt och även därefter har vissa ekonomiska begränsningartagits bort. Enligt min mening finns det nu skäl och möjlig heteratt ta ett steg mot en ytteriigare avreglering. Detta skulle få konse kvenserför främst lokalkostnaderna som oftast förts upp under en separatförslagspost vid sidan av förvaltningskostnadsposten. Jag åter kommertill denna fråga senare i mitt anförande. 7.3Ytterligare information till "fP;186/87:100 Jag övergår nu till att redovisa mina förslag lill hurregeringen bör hantera överföringssystemet.Det bör därvid ankomma på regeringen att besluta i 7.3.1 Spar- och kreditgränser, räntebeläggning m. m. I uppdragel lill RRV slogs fast att ett överföringssystembör utformas så atl systemet blir överskådligt. Det borde inte i väsentligutsträckning inskränka statsmakternas möjligheter att fördela resurser itiden. Slutligen borde det inte finnas något utrymme för myndigheterna attunder ackumulera anslagssparande i så stor utsträckning att manskaffar sig ett från statsmakternas sida icke önskat handlingsutrymme. Motdenna bakgrund har RRV analyserat behovel av att sätta gränser för anslagssparande ochanslagskredit. När det gälleranslagssparande konstaterar RRV att det, med hänsyn lill den restriktiva budgetprövning som gjortsunder en längre lid och att denna restriktivitet troligen måste gälla för långtid framöver, knappast finns utrymme förmyndigheterna att spara medel i sådan utsträckning att systemet blir svåröverskådligt eller väsentligeninverkar på statsmakternas möjligheteratt styra resursförbrukningen över liden. Merparten av myndigheternas utgifter, t. ex. ulgifterna för löneroch lokaler, kan inte styras i tiden. Myndigheternas faktiska spelrum förförskjutningar i sina belalningar kan uppskattas till i genomsnitt avförvallningsanslagen. RRV anser attriskerna vid anslagssparande med avseende på siatsmakternas resursstyrningär ringa, men framhåller att den försöksverksamhet som RRV föreslår får visa om någon spargräns, uttryckt som procent av tilldelatrambelopp, bör införas. Om man finner att så är fallet kan en sådan spargränsenkelt införas i regelsystemet. Ingen av deremissinstanser som yttrat sig i frågan har några direkta invändningar mot ettobegränsal anslagssparande. Några påpekar dock att det faktiska utrymmet föratt spara anslagsmedel är så litet alt del för deras egen del skulle vara tillräckligt med enlåg spargräns. Enligt min meningär RRV:s slutsatser rimliga. Det faktiska utrymmet förförskjutningar av utgifter torde i normalfallet vara så begränsat att det inte inågon mer väsentlig omfattning kan inverka på statsmakternas möj ligheteratt styra resursförbrukningen i tiden. Jag förordar därför obegrän sadesparmöjligheter tills vidare. Om det senare, t.ex. efter en försöks verksamhet, av något skäl skulle visa sig finnas anledning att generellt eller förenstaka myndigheter införa en spargräns kan regeringen med föresla gen utformning av ramanslagstypen genom enkla åtgärder införa en sådan begränsning.Jag vill i detta sammanhang peka på att det t.ex. i samband medorganisationsförändringar förekommer atl underlaget för anslagsbe räkningdelvis kan vara något osäkert. Detta kan få till följd att berörd myndighetinte behöver utnyttja anvisade medel fullt ut. Det bör i sådana fallfinnas skäl att binda en del av medlen under anslaget till regeringens dispositioneller alt begränsa anslagssparandet. 5 1986/87. Vadgäller gränser för utnyttjande av anslagskredit är problemet annor- Prop.1986/87: 100 lunda. RRV konstaterade att manhärvidlag riskerar ett tidigareläggande av Bil. 1 finansieringskrav som kan leda tillett ökat upplåningsbehov. Det finns ocksåen viss risk för svårigheter i avvägningarna mellan finansieUa krav på en"skuldsalt" myndighet och samhällspolitiska prioriteringar av annan natur.RRV föreslår därför en gräns för anslagskrediter. Kreditgränsen bör, enligt RRV, sättas relativt högt iförsöksverksamheten, förslagsvis tiU av rambeloppet. Därefter börutvecklingen följas noga och om flertalet försöksmyndigheter visar entendens att snabbt närma sig taket kan det vara lämpligt att omprövaprocentsatsen. Förslagel altbegränsa anslagskrediten tillstyrks i stort av remissinstanserna. Någon av demmenar att anslagskrediten i princip bör vara obegränsad men attregeringen bör ha möjlighet att i undantagsfall justera ett omotiverat stortkreditulnyttjande i samband med den årliga budgetbehandlingen. I någotfall förordas en högre gräns för anslagskrediter, men flertalet myndigheter accepterar RRV:sförslag. Jag anser att kreditmöjligheternabör vara begränsade. Det ligger varken i myndigheternas eller statsmakternasintresse alt myndigheterna skaU ha möjlighet att ackumulera stora anslagskrediter. En strambudgetprövning av förvallningsanslagen måste göras för överskådlig tid. För många myndigheter torde detta innebära att de äveni fortsättningen kommer att arbeta medrealt krympande resursramar. har för många myndighetertillämpats ett huvudförslag som inneburit real neddragning av anslagen . Om enmyndighet därtill skulle ådra sig en hög anslagskredit skulle detta tillsammansmed etl fullt uttag av huvudförslagetleda till betydande svårigheter för myndighelen att inom överskådligtid uppnå ett anslagssparande. Jag anser därför att kreditgränsen bör sättas lägre. Enligt min mening bör förramposter under ramanslag en kreditgränsom högst komma ifråga under den försöksverksamhet som jag återkommer till.