mot · G902K611 · 1986-01-27 00:00:00 — Motion till 1985/86:K611 och () Den kommunala kompetensen i näringslivsfrågor, m. m. 1985/86 :K611 Kommunala subventioner till enskilda företag och kommunala engagemang i egentlig företagsamhet har blivit allt vanligare . I detta sammanhang har allt oftare fattats beslut som är i direkt strid med kommunalrätten. I den mån några besvär har väckts har detta medfört att ett tjugotal kommuner blivit fällda i kammarrätten resp. i regeringsrätten. Varför har överträdelserna av reglerna om den kommunala kompetensen varit så många? Vilka har orsakerna varit till kommunernas växande intresse för näringslivets verksamhetsområde? För det första har de senaste decenniernas försvagning av svenskt näringsliv skapat krav på att kommunerna skall rädda sysselsättningen. Att näringslivets kris till stor del är ett resultat av betungande skattetryck glöms ofta bort. Marknadsekonomin har skadats genom den bristande balansen mellan privat och offentlig sektor. Därför kan vi inte förvänta oss att näringslivet snabbt och smidigt skall anpassa sig till ändrade konkurrensförhållanden på det sätt som kännetecknar en fungerande marknadsekonomi. Kommunala interventioner är dock ingen lösning. Kommunerna kan aldrig axla företagens uppgifter. Det innebär endast att den offentliga sektorn växer ytterligare med åtföljande skattehöjningar. Ont blir värre. För det andra skapades genom kommunsammanslagningarna, som inleddes och avslutades , stora kommunala förvaltningar med heltidsanställda politiker och professionella tjänstemän. De stora förvaltningarna byggde allt oftare upp en självförsörjande serviceapparat. Från egenregiverksamhet är steget ofta inte långt till egen företagsamhet. Denna utveckling har underlättats av att profilen på kommunens ledande tjänsteman ändrat karaktär. Socionomer och ekonomer har i ökad utsträckning anställts som kanslichefer, vilket inneburit en omorientering bort från tidigare betoning av juridisk följsamhet. För det tredje har politikernas och den kommunala byråkratins makt ökat som kontrollen av de kommunala politiska beslutens legalitet väsentligt försvagats. Beslut av stadsfullmäktige kontrollerades från den kommunala självstyrelsens införande 1862 ända av magistraten eller kommunalborgmästaren. har enda sättet att beivra olagliga kommunala beslut varit kommunalbesvär. Dessa fordrar att enskilda medborgare genom en rättsprocess påtalar olagliga kommunala beslut. Kraven på medborgarnas aktivitet ökades således väsentligt som den 1 1985/86.3 sami. I statens industriverks rapport (SIND 1984:8 näringspolitik, huvudrapport) ges begreppet näringspolitik en snäv betydelse. Innebörden framgår av nedanstående uppräkning: o Markfrågor o Lokalfrågor o Rådgivning och service o Industriella samverkansprojekt o Lån, borgen och garantier o Industriutvecklingsbolag av de kommunala åtgärderna 1982 och 1983 framgår av nedanstående tabell. Mycket talar dock för att storleken av stödåtgärderna underskattas. bolag ca 80 st Lån, borgen och garantier 1 man/kommun I nämnda SIND-studie har kommunala bolag med industriutvecklingsuppgifter särskilt studerats (SIND 1984:1). Iakttagelserna av fallstudier samt slutsatserna av den genomförda ekonomiska analysen summeras på följande sätt: Kommunerna förväntas alla ta ansvar för frågor av betydelse för en gynnsam utveckling av den egna kommunen, varvid sysselsättningen definieras som en viktig fråga. Dilemmat framgår tydligt. Å ena sidan bör inte kommunerna engagera sig direkt i enskilda företag. Å andra sidan medför uteblivna insatser från kommunens sida risker att man förlorar sysselsättning, en förlust som i många fall upplevs som ett hot mot kommunens möjligheter att överleva. Försök att lokalt i offentlig regi driva utvecklingsbolag resulterar ofta i misslyckande. De många kommunala kapitaltillskotten till enskilda företag fördröjer endast konkurs eller alternativt permanentar en situation, där kommunen får överta det ekonomiska En speciell problematik har att göra med den utpressningssi tuation som många kommuner upplever genom att enskilda företag kräver kommunens finansiella medverkan för att lösa företagets problem. kommunala verksamheten blev större och mera svåröverskådlig. För det fjärde har kommunerna, både genom stora skattehöjningar och omfattande transfereringar från statsbudgeten, fått ökade resurser. 1983 kunde kommuner och landsting redovisa ett eget kapital som uppgick till ca . (RRV: Nytt årsbokslut för staten /84.) Kommunerna har alltså normalt inte hämmats av kapitalbrist, när de stått inför beslut om t. ex. engagemang i ett företag. Slutsatserna i överensstämmer väl med våra synpunkter att Mot. kommunalt stöd till näringslivet inte långsiktigt löser framtidsproblemen. Snarare är det risk att intervention i näringslivet försvagar kommunens egen ekonomi och därmed leder till högre skatter. några lätta lösningar på de problem som möter enskilda kommuner med stor Kommunallagen och den kommunala kompetensen Kommunernas kompetens regleras i 1 kap. 4 § första stycket KL, där det stadgas: Kommuner och landstingskommuner får själva vårda sina angelägenheter. Enligt äldre lagstiftning skulle kommunerna endast handha gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. ersattes gemensamhetsintresset med allmänintresset. Detta innebar att det inte längre krävdes att de kommunala åtgärderna skulle vara till gagn för alla kommunmedborgare eller för hela kommunen. Sysselsättningsfrågan behandlades i förarbetena till kompetensreform. Det konstaterades att behovet att skapa arbetstillfällen eller att hindra hotande arbetslöshet kunde motivera igångsättande och drift av kommunala företag. Utredningsarbetet skedde med klara socialistiska signaler. ändrades inställningen till sysselsättningspolitik. I proposition 1952:127 om vissa åtgärder för näringslivets lokalisering underströk departementschefen, att det vore önskvärt att de kommunala subventionerna upphörde. kommunallagskommitté avvisade dock modellen där kommunala beslut obligatoriskt underställdes statliga organ för godkännande. Man hävdade att detta skulle få allvarliga följder för den kommunala självstyrelsen. fick 1965 i uppdrag att se över reglerna för den kommunala kompetensen. Kommitténs materiella förslag innebar att det i en särskild lag skulle föreskrivas att kommuner hade rätt att tillhandahålla lokaler för handel, hantverk och småindustri. Subventionerade lokalhyror avvisades dock. förslag ledde emellertid aldrig till någon lagstiftning men fick betydelse som vägledning för kommuner och besvärsmyndigheter. Kommunallagen anger således inte uttryckligen vad kommunen har rätt att syssla med. Inom kommunalrätten har emellertid tre kompetensbegränsande principer utkristalliserats: Enligt lokaliseringsprincipen skall de intressen som kommunen/landstingskommunen vill tillgodose vara lokaliserade till kommunen. Lokaliseringsprincipen innebär som regel att kommunerna inte får syssla med verksamheter utanför de egna gränserna. 1 * 1985/86.3 sami. kommer relativt lätt i konflikt med lokaliseringsprin- Mot. 1985/86 cipen. Ett exempel: K611 kommun har via sitt allmännyttiga bostadsföretag, Stiftelsen i och dess dotterbolag . , utvecklat en omfattande kommersiell verksamhet inom fastighetsförvaltning, aktieförvaltning, elinstallationsrörelse, detaljhandel och tradingverksamhet. Ett dotterdotterbolag till stiftelsen, B. , har etablerat målerifilialer i och för att komma tätt på vissa marknader. Företaget har enligt sin verksamhetsberättelse också framgångsrikt bearbetat den nordnorska målerimarknaden. Enligt kommunalrätten får kommunerna inte bedriva kommersiell verksamhet utom i särskilt angivna fall, t. ex. inom energiområdet. kommun har brutit mot detta. Dessutom har kommunen öppet och konsekvent brutit mot lokaliseringsprincipen. Att reglerna inte endast gäller för kommunerna själva utan också för kommunala bolag och stiftelser ger civilministern klart uttryck åt i en interpellationsdebatt i . I kammarrätten i utslag (mål 1, 115, 2810 och 1984) fastläggs samma princip. LikstäUighetsprincipen innebär att kommunen/i princip inte får särbehandla enskilda eller företag. Regeln har lett till betydande avvägningsproblem, inte minst beroende på att lagstiftarna vid tillkomsten av kommunallagstiftning fastslog att kommunerna skall tillgodose allmänintresset. I detta ligger ett visst mått av olikbehandling av kommunmedborgarna. Självkostnadsprincipen innebär att affärsverksamhet skall bära alla sina kostnader samt att de totala kostnaderna skall beaktas vid uttag av avgifter, hyror etc. Självkostnadsprincipen skall hindra kommuner att subventionera enskild verksamhet. Beräkningen av självkostnader skapar ofta svåra metodproblem. Självkostnadsprincipen kan bl. a. sättas ur spel genom att kommunen täcker uppkomna förluster. I uppställningen nedan redovisas 24 fall av olagliga eller misstänkt olagliga kommunala beslut. Fallen har tagits upp i kammarrätten eller regeringsrätten . tecknade borgen för lån till speditionsföretag subventionerade maskinköp till företag stödköpte skog från ett skogsföretag gav hyressubvention till enskilt företag kommun kommun kommun kommun det kommunala frihamnsbolaget gick in i färjerederi. Kommunen övertog aktier, när bolaget var konkursmässigt. gav hyressubvention till enskilt företag försäljning av kommunalt värmeverk till privat bolag ekonomiskt stöd till nedläggningshotat varv köpte fastighet och hyrde ut billigt till det säljande företaget borgen för lån till kommunalt bolag vid köp av Emsfors bruk aktieägaretillskott till kommunalt bolag för att främja näringslivet nytecknade aktier i kommunalt bolag aktieteckning i bolag för näringslivsstöd förlusttäckning för förening på obestånd stöd till ortens näringsliv på en rad olagliga sätt borgen för lån till bensinbolag för att bygga hotell bildade industristiftelse bildade regionalt utvecklingsbolag gav enskilt företag hyressubventioner köpte aktier i konkurshotat företag bildade kommunalt utvecklingsbolag bidrag till enskilt bolag kommun har gjort sig känd för olagliga kommunala beslut samt ovilja att åtlyda domstolarnas utslag i kommunalbesvärsmål. Ett fall har gällt hyresbefrielse för en av kommunen ägd verkstadslokal. Stödet motiverades med att hyresgästen, bilverkstaden, var den enda som kunde reparera lastbilar på orten. Ett andra fall avsåg ett företag med betalningssvårigheter. Kommunstyrelsen gav kommuns () i uppgift att rekonstruera företaget genom aktieteckning i ett nytt bolag med Ett tredje fall gällde uppförande av bagerilokal samt ett gatukök Mot. för två hyresgäster. I alla tre fallen fälldes kommunen. Trots detta ändrade inte kommun de lagstridiga besluten. Detta motiverade man bl. a. med att vad kommun gjort, också gjordes i de flesta andra glesbygdskommuner. Enda skillnaden skulle vara att besluten mycket sällan överklagades och därför vann laga kraft. Ett annat aktuellt fall gäller . 1984 köpte kommunen en maskin från ett företag för . Efter köpet hyrdes maskinen ut till samma företag för /år. Besluten som togs i fem etapper överklagades varje gång. Kammarrätten har i dom konstaterat att besluten var lagstridiga. Utgången av den rättsliga prövningen var väntad, men enligt de ansvariga får domen inte någon praktisk betydelse, eftersom besluten redan är verkställda. Fallet med godsterminal och transportföretaget i , där kommunen förlorat minst 30 milj. kr., har blivit föremål för polisens och bankinspektionens intresse (). I det här fallet undersöks om aktiebolagslagens bestämmelser har följts. Bankinspektionens undersökningar vilar dock i avvaktan på regeringsrättsutslag, eftersom kammarrättens beslut överklagats. kommuns aktieteckning i visar på det grövsta exemplet på trots mot domstolars utslag. kommun beslöt att nyteckna aktier för 3,7 milj. kr. Motivet var att kommunen skulle hindra att bolaget togs över av privata intressen. Efter överklagandet meddelade kammarrätten verkställighetsförbud. () fattade kommunstyrelsen nytt beslut i ärendet. Kammarrätten meddelade i sin tur ny inhibition . Kommunen fattade samma beslut än en gång och kammarrätten om inhibition den 16 samma månad. fattade kommunen slutgiltigt beslut i ärendet. Civilministern har visserligen i tagit avstånd från olaglighet av typ och kommuner. I en interpellationsdebatt yttrade han bl. a. följande: Det är oacceptabelt att kommunala organ eller förtroendevalda sätter sig över givna lagar för verksamhet eller trotsar domstolarnas avgörande i kommunalbesvärsmål. Men några konkreta åtgärder har vare sig civilministern eller regeringen vidtagit för att stävja kommunernas lagöverträdelser gällande den kommunala kompetensen. Troligen är det endast toppen av ett som kommer till synes i kommunalbesvärsmålen. har som utredare av den kommunala besvärsrätten uppskattat att av de olagliga besluten överklagats. Både NO och JK har yttrat sig över vissa kommuners tendenser att sätta sig över rättsliga överinstansers beslut. NO säger bl. a. i beslut 1984:54: Det lagliga korrigeringsmedlet kommunalbesvär mister därmed sin avsedda verkan. Detta problem har uppmärksammats av såväl JK som JO. NO har varit i kontakt med företrädare för i frågan. Någon form av sanktioner kan behöva övervägas för att överklagande skall Mot. 1985/86 bli verkningsfulla. JK har bl. a. yttrat följande med anledning av Sorselefallen: Att ett offentligt organ uppsåtligen sätter sig över i laga ordning tillkomna domstolsavgöranden är allvarligt. Det måste vara ett grundläggande krav att offentliga organ inte uppträder på ett sätt som i förekommande fall . Frågan vad som kan göras för att komma tillrätta med problemet bör övervägas. En tänkbar väg vore att vidga möjligheterna för åtal. En annan att göra det möjligt för domstolarna att förena sina beslut med en vitessanktion, som i förekommande fall kunde utkrävas av den felande kommunen. Respekten för efterlevnaden av lagar och andra författningar torde kräva att åtgärder vidtas mot förfarandet av det slag som förekommit i detta fall. Att de nu beskrivna förhållandena är helt oacceptabla är höga rättsvårdande myndigheter eniga om. Civilministerns dröjsmål att föreslå åtgärder är oacceptabelt. Skyddet för rättssamhället kräver åtgärder - snabba åtgärder. Den kommunala kompetensen - gynnande av enskild Mångå av rättsfallen på föregående sidor avsåg gynnande av enskilt företag. I den fortsatta framställningen diskuteras även fall som resulterat i friande domar. De kommunala subventioner som blivit föremål för kommunalbesvär varierar kraftigt i storlek. kommun fick rätt att stödja bensinförsäljningen i med . Detta hängde samman med att närmaste kommersiella bensinstation låg . Dessutom skulle stödet endast utgå och ansågs inte komma i konflikt med statliga stödformer. kommuns bidrag till en företagsledares resor mellan och fälldes däremot i kammarrätten. Stödet bedömdes som subvention till enskild näringsidkare och kunde inte motiveras med hänvisning till företagets betydelse för sysselsättningen. kommun blev friad av kammarrätten i och fälld av regeringsrätten för avtalen med Varf, dels gällande köp av varvets fastighet för 42,3 milj. kr., dels gällande ett tomträttsavtal med varvet, dels gällande ett avtal om nedsättning av tomträttsavgälder. Kammarrättens domsmotivering byggde på de särskilda omständigheterna i samband med riksdagsbeslutet om stöd till varvsnäringen. Kammarrätten hävdade i domen att förutsett medverkan av kommunerna , och . Regeringsrätten ändrade kammarrättens dom med följande motivering: Varf kunde inte räknas som en kommunens hamnverksamhet. Varvet var dessutom inte av så stor betydelse för övriga företag i , att stödet kunde hänföras till angelägenhet. Regeringsrätten tillmätte slutligen inte uttalande någon betydelse. och som också avtalat om stöd till Varf undgick kommunalbesvär. Hade brutit mot lokaliseringsprincipen? Kunde landstings engagemang motiveras med regionala uppgifter? Dessa frågor besvarades aldrig av domstolarna eftersom besluten ej överklagades. Den kommunala kompetensen - näringsfrämj ande åtgärder Mot. 1985/86 IC611 Gränsen mellan lovlig och olovlig näringsfrämj ande verksamhet är delvis oklar. Detta framgår av rättsfall som berör Ale, , , och kommuner samt . Ale kommun bildade ett bolag som skulle tillhandahålla administrativa och tekniska konsulttjänster för kommunens egna förvaltningar och för näringslivet. kommun bildade ett aktiebolag för sysselsättningsskapande och näringslivsfrämjande åtgärder. Bägge bolagen klarade ingivna kommunalbesvär. Delvis berodde detta på att bolagens verksamhet var preciserade i detalj i bolagsordningarna. Det framkom av bolagsordningarna att stödet icke avsåg hjälp till ett eller ett fåtal företag. och kommuner bildade också kommunala bolag för näringslivsfrämjande uppgifter. Bolagsbildningarna underkändes av resp. kammarrätter. Domskäl: Verksamheterna var inte klart definierade. kommun överförde beslutanderätten gällande näringsfrämj ande åtgärder till ett av kommunen helägt bolag. Med snarlik motivering som i Vänersborgs- och Avestafallen underkändes kommunens delegering av både kammarrätten och regeringsrätten. fattade beslut om att bilda ett regionalt utvecklingsbolag för förvaltning av fast och lös egendom samt för penningrörelse. beslut upphävdes av både kammarrätt och regeringsrätt. Motivering: Bolagets syfte var att tillhandahålla kapital till enskilda företag vilket bröt mot den kommunala kompetensen. borgen - ett nytt expansionsområde En borgen innebär en utfästelse att om det behövs tillskjuta skattepengar till ett företag eller en organisation. En borgen löper i regel . Dessa aspekter gör att kommunernas framtida åtaganden är mycket svåra att uppskatta. var kommunerna skyldiga att underställa regeringen borgensåtaganden. var hindren för borgen en anledning att bilda kommunägda bolag. Dessa bolag - i den mån de hade några egna tillgångar - kunde dels själva ta upp lån, dels lämna borgen. är det fritt för kommunerna att teckna borgen inom de - i sig oklara - ramar som den kommunala kompetensen ger. Detta har givit möjlighet för kommuner att stödja olika företag. En borgen innebär att även ett företag med dåliga affärer kan få banklån på förmånliga villkor. För kommunalpolitikerna innebär stöd i form av borgensåtaganden flera fördelar. Till skillnad från direkta subventioner krävs inte att man skapar något utrymme i budgeten. är också beslut och borgensåtagande delegerat till kommunstyrelsen. När sedan borgensåtagandet måste uppfyllas är det för sent för någon politisk debatt - kommunen måste betala. I växande utsträckning har banker och kommuner använt sig av en icke juridiskt bindande avsiktsförklaring i stället för en borgensförbindelse för att stödja ett kommunalt bolags upplåning. Avsiktsförklaringen innebär att kommunen uttrycker sin avsikt att betala bolagets skulder om bolaget själv inte kan infria dem. Själva förklaringen utgör dock Mot. endast en moralisk förpliktelse för kommunen, ingen bindande juridisk. fallet Kätting hade således hjälpt företaget via det egna industribolaget att låna upp mångmiljonbelopp med hjälp av en avsiktsförklaring. Samma företeelse har bl. a. kommun använt sig av. Bakgrunden till att kommunerna i vissa fall använder sig av avsiktsförklaringar hänger sannolikt samman med att det är svårare för kommunmedborgarna att överklaga kommunala beslut som inte i sig medför juridiskt bindande åtaganden. Bankinspektionen har till uppgift att övervaka bankväsendet och att utlåning sker mot godtagbara säkerheter. Men det är när det gäller kommunala avsiktsförklaringar vid låneaffärer också viktigt att det klart framgår av kommunallagen att finansiellt stöd av verksamhet utanför den kommunala kompetensen inte får ske, vare sig det sker genom kommunala borgensförbindelser eller borgensförbindelser kamouflerade till avsiktsförklaringar. För att förhindra att det kommunala näringslivsstödet får ännu större omfattning och att därmed ännu mera av skattebetalarnas pengar förslösas är det nödvändigt att klarare definierar gränserna för kommunernas verksamhet och skapar regler som förhindrar missbruk. Stöd till enskilda företag eller näringsidkare är enligt rättspraxis i princip inte tillåtna. Undantag gäller kommuner med svåra arbetsmarknadsproblem. De rättsliga instanserna har dock ställt betydande krav på att kommunerna i sådana fall dels skall kunna visa att arbetslösheten i kommunen är av betydande omfattning, dels att de beslutade åtgärderna ger en avsevärd och bestående förbättring av arbetsmarknadsläget. Att leda detta i bevis i det enskilda fallet är för det mesta svårt. Kommunerna får också verka för allmänt näringsfrämjande åtgärder i form av allmän konsulthjälp, marknadsföringsåtgärder för företagen i kommunen etc. Åtgärder av det här slaget får dock aldrig avse enbart ett eller ett fåtal företag. Även om kommunerna förlägger den näringsfrämjande verksamheten till ett kommunalt bolag gäller reglerna om den kommunala kompetensen. Verksamhetens art och omfattning skall därför klart och detaljerat framgå av bolagsordningen. Vilka kan då orsakerna vara att kommunerna i så stor utsträckning överträder den kommunala kompetensen? Förklaringen står framför allt att finna i följande förhållanden: Stadgandena om den kommunala kompetensen i 1 kap. 4 § KL är för allmänna. Där står nu endast: Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter. Medborgarna har inte särskilt stora möjligheter att avgöra vad som är lovliga eller olovliga kommunala beslut. Att hålla sig å jour med rättspraxis är näst intill en omöjlighet för gemene man. Kommunallagens stadganden om den kommunala kompetensen bör därför ändras, så att medborgarna av själva lagtexten kan utläsa vilka uppgifter som är kommunala och som får bestridas med kommunala medel. Detta innebär att lagtexten moderniseras så att den står i överensstämmel- Mot. 1985/86 se med rättspraxis. Lokaliseringsprincipen, självkostnadsprincipen och lik- K611 ställighetsprincipen bör därför införas i KL. Förbudet om stöd till enskild näringsidkare måste klart framgå av lagen liksom förbudet för kommuner att bedriva spekulativa företag. Kommunernas rätt att under särskilda omständigheter - i princip vid betydande arbetslöshet - stödja enskild näringsidkare måste förtydligas. Det skall av lagen, eller lagkommentarerna, klart framgå att arbetslösheten måste avse hela kommunen, inte endast en kommundel. Vidare bör poängteras att arbetsmarknadspolitiken är en statlig, ingen uppgift. Det är inte enbart brister i reglerna om den kommunala kompetensen som skapat förutsättningarna för olaglig verksamhet. Problemen har uppkommit genom att kommunerna i betydande utsträckning opåtalat kunnat bryta mot gällande kompetensregler. Detta har medfört flera negativa effekter: Kommunerna har alltför ofta gett sig in på spekulativ verksamhet med stora förluster av skattemedel som följd. Kommuner vars beslut blivit överklagade, har inte så sällan nonchalerat domstolarnas utslag med hänvisning till att motsvarande beslut vunnit laga kraft i andra kommuner. Detta är oacceptabelt i en rättsstat. Kommunalpolitiker som råkat ut för kommunalbesvär har ibland t. o. m. drivit regelrätta kampanjer mot de medborgare som överklagat. De har framställts som kverulanter, att de velat skada kommunen och betett sig osolidariskt mot kommunens bästa. Kommunalbesväret är det enda sättet på vilket icke rättsenliga kommunala beslut kan upphävas. Detta och att medborgarna följer den kommunala beslutsprocessen och påtalar felaktigheter kräver goda kommunalrättsliga kunskaper. De flesta medborgare utgår från att deras förtroendevalda handlar enligt lagen. Att kommunalpolitiker fullt medvetet bryter mot lagen, därför att de vet att oriktiga beslut har stora chanser att passera opåtalat och vinna laga kraft, känner inte medborgarna till. fungerar inte tillfredsställande för att kontrollera de styrandes följsamhet till lagen. fanns det en annan, betydligt mera utvecklad form av legalitetskontroll i stadskommunerna.