mot · G902K214 · 1986-01-23 00:00:00 — Motion till 1985/86:K214 m. fl. (c) Frihet och rättstrygghet för den enskilde Det finns bland allmänheten en utbredd misstro mot det svenska rättssamhällets sätt att fungera. Många känner sin personliga frihet otillbörligt kringskuren av ett omfattande och svåröverblickbart regelsystem. De många bestämmelserna och kontrollen av deras efterlevnad upplevs som intrång i privatlivet och som ett hot mot den personliga integriteten. Det är synnerligen oroande när tre av tio, enligt en nyligen publicerad attitydundersökning från SCB, anger att de har bristande förtroende för domstolarnas objektivitet och vilja att tillämpa principen om allas likhet inför lagen. Den starka ökningen av våldsbrott och egendomsbrott mot enskilda gör att inte bara de direkt drabbade utan också många andra hyser ringa tilltro till polisens och andra myndigheters förmåga att garantera en rimlig trygghet mot övervåld. Att många anmälda brott inte blir uppklarade och att brottsoffren inte får ersättning för skada och lidande förstärker ytterligare de enskildas misstro mot samhällets möjligheter att ge det skydd för personlig säkerhet och egendom som måste vara en grundläggande uppgift i en rättsstat. Den oro som finns bland allmänheten och de missgrepp från samhällsorganen som uppdagas måste tas på allvar. För den enskilde är det alltid viktigt att få rättmätiga klagomål beaktade och att få hjälp och rättelse när fel begåtts. För samhället som helhet och för rättsordningen som sådan är det av stor betydelse att tilltron inte allvarligt skadas. tillmäter de frågor som här berörts stor vikt och partiet har år i motioner i behandlat problemen och lagt förslag om åtgärder. Vi är medvetna om att det inte finns enkla och entydiga lösningar och att det krävs åtgärder på många områden av samhällslivet. I vissa avseenden är det också fråga om attitydbildningen bland allmänheten, särskilt bland ungdomen. Det gäller t. ex. inställningen till användningen av droger och fysiskt våld och respekten för andra människors egendom och deras rätt till personlig integritet. För denna attitydbildning har föräldrar och skola ett stort ansvar. Frågor av detta slag behandlar vi i andra motioner, framför allt i motioner som gäller olika delar av socialpolitiken. I denna motion sammanfattar vi vår syn i några frågor som gäller den rättsliga grunden för samhällsordningen och som därmed också har stor betydelse för rättstryggheten. Ytterligare förslag inom dessa fält anger vi i | 1 1985/86. särskilda motioner till årets riksdag. De frågor det här gäller är bl. a. lagstiftningens omfattning och inriktning, myndighetsutövningen och kontrollen av denna, den enskildes möjligheter till rättelse av felaktiga beslut samt skyddet för den enskildes integritet. De rättsliga problemen är en följd av samhällsutvecklingen En allmän grund för många av de rättsliga problemen i samhället av är den snabba och omfattande utbyggnaden av den offentliga sektorn. Denna utbyggnad har skett genom en vidsträckt lagstiftning som griper in i praktiskt taget alla faser av den enskilda människans liv. Det sociala och ekonomiska transfereringssystemet finansieras med hjälp av ett i sin tur komplicerat och mångförgrenat skattesystem. Kostnaderna för den offentliga sektorn som helhet har medfört ett totalt sett mycket högt skatteuttag av den enskilde. Lagstiftning och skatteuttag har på olika sätt begränsat den enskildes privata handlingsutrymme. En stark ansvällning av den offentliga förvaltningen är både en följd av och en förutsättning för denna utveckling. Vi har inte här för avsikt att göra någon allmän värdering av denna utveckling. Men en följd av den totala omfattningen av den offentliga sektorn och alla de myndighetsbeslut som därav nödvändiggjorts har medfört att den enskilde blivit i hög grad beroende av myndigheternas ställningstaganden i olika frågor. Detta beroende är i sig en begränsning av den enskildes frihet som självständig och ansvarstagande individ. Men beroendeförhållandet leder också till ett stort antal konflikter mellan enskilda och myndigheterna. Många är eller anser sig vara orättvist behandlade. Myndighetsbeslut i olika frågor framstår ibland för den enskilde som absurda och stridande mot sunt förnuft. Ett utflöde av detta är överklaganden och besvär, som åsamkar den enskilde kostnader och bekymmer och som ytterligare belastar myndigheterna. De långa handläggningstiderna ger upphov till ytterligare kritik och är i sig för den enskilde lika allvarliga som en direkt rättsförlust. En följd av regelverkens omfattning och komplexitet är också att kontrollen av den enskilde byggts ut på ett sätt som av många ofta upplevs som en integritetskränkning och en allvarlig inskränkning av den personliga friheten. Datatekniken har medfört nya risker härvidlag. En slutsats som man kan dra av den lägesbeskrivning som skisserats ovan är att det som tidigare i positiva ordalag karakteriserats som det starka samhället till den enskildes hjälp och stöd i många avseenden för den enskilde blivit ett beroende- och kontrollsamhälle. Reformarbetet framöver måste därför enligt vår mening på ett helt annat sätt än utgå från den enskildes behov och önskemål med valfrihet och självbestämmande som viktiga riktmärken. En följd av detta synsätt är att statsmatkerna måste visa stor restriktivitet vad gäller att bygga ut regelsystemet över nya områden. En huvudinriktning måste i stället vara att avreglera och avbyråkratisera samt att förenkla och rationalisera såväl regelsystem som myndighetsutövning. Detta bör gälla på alla områden men särskilt inom skatte- och sociallagstiftningen. Helt allmänt innebär detta ökade krav på lagstiftningens översiktlighet och kvalitet. Särskilt viktigt måste i det fortsatta reformarbetet vara att vid förslag om förändringar överväga lagstiftningen inom det aktuella området som helhet. En viktig orsak till det krångelsamhälle som många med rätta klagar över är de många och varandra överkorsande regelsystemens komplexitet. Detta är ofta en följd av att man vid förändringar och tillägg inte tillräckligt klarlagt delarnas effekter på helheten. Den ena förändringen har lagts till den andra. Varje delförslag i sig kan ha varit väl motiverat. Men det sammantagna mönstret har blivit ytterligt svåröverskådligt och administrativt tungrott med ökade risker för felaktiga myndighetsbeslut som följd. Dessutom har effekterna i sak av en företagen förändring inte alls blivit vad man tänkt sig. Kraven på förenklingar och analyser av nya bestämmelsers effekter på helheten bör finnas med i alla direktiv som ges till utredningar med mera omfattande utredningsuppdrag. Vad som här sagts om lagstiftningsarbetets inriktning bör ges regeringen känna. Kravet på högre kvalitet på den lagstiftning som har det slutliga ansvaret för, reser också bestämda krav på den beredningsprocess som föregår besluten. Vi har från sida kritiserat det sätt på vilket den nuvarande regeringen förbereder en del nya lagförslag. Det av tradition omsorgsfulla utrednings- och remissförfarandet har i många fall ersatts med promemorior som tagits fram internt i kanslihuset och som lett till lagförslag som med stor skyndsamhet drivits igenom av riksdagsmajoriteten. Vi återkommer med vår kritik härvidlag. För den slutliga lagproduktens innehåll och utformning är det av stor betydelse att regeringens propositioner bygger på ett allsidigt och ingående analyserat underlag och att detta finns tillgängligt vid riksdagsbehandlingen. Kraven på ett noggrant utredningsarbete och på remissbehandling av lagförslag får inte åsidosättas. Till detta vill vi knyta några allmänna synpunkter på takten i lagstiftningsarbetet. Bristande beredning av lagförslag motiveras vanligen med att det är stor brådska med att ett lagförslag antas. Det kan naturligtvis finnas situationer då såväl regering som riksdag måste handla med stor skyndsamhet. Normalt gäller dock inte detta, särskilt inte beträffande lagstiftning med stor räckvidd. Det viktiga måste i stället vara att relevant material verkligen sammanställts och att detta utsatts för sakkunnig och kritisk granskning innan går till beslut. Påstådd brådska bör inte accepteras som ursäkt för brister i beredningen. Vi fäster stor vikt vid lagrådsgranskningen. Denna granskning, som enligt regeringsformen är obligatorisk för alla viktigare lagförslag innan dessa läggs fram för , syftar till att ge lagförslagen en kvali ficerad bedömning ur allmän juridisk synpunkt, samt att ange hur lagförsla- Mot. gen förhåller sig till redan gällande lag, till grundlagen och till åtaganden K214 som gjort i internationella konventioner. 1 några fall har regeringen försummat att höra lagrådet just med hänvisning till att detta skulle försena besluten. Detta är ingen godtagbar ursäkt. Lagrådets yttranden är av stor betydelse för beredningen i och för den kommande rättstillämpningen. Noteras bör att lagrådet kritiserat regeringen för sådana brister i den föregående beredningen, att lagrådet funnit det svårt att fullgöra de uppgifter som lagrådet åläggs enligt regeringsformen. Detta understryker ytterligare vad vi ovan sagt om vikten av noggrann utredning och remissbehandling av lagförslag. har olika möjligheter att korrigera brister i beredningsprocessen från regeringens sida, särskilt under utskottsbehandlingen av lagförslag. Det är viktigt att utskotten begagnar sig av dessa möjligheter. Ett sätt är att utnyttja den rätt att inhämta yttranden från myndigheter som finns fastlagd i riksdagsordningen: Statliga myndigheter skall lämna upplysningar och avgiva yttranden, då utskottet begär det (RO 4:10). Detta gäller även lagrådet. Rätten att begära in yttranden gäller inte bara utskottsmajoriteten utan också en minoritet, en tredjedel av utskottets ledamöter. Vi anser att denna minoritetsrätt är viktig och att den skall respekteras. Utskottet är också ålagt att gå med på minoritetskraven såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Enligt förarabetena till bestämmelsen, vilka utförligt redovisats i en tidigare centerpartimotion, var avsikten att undantagsregeln skulle aktualiseras endast i ytterligt sällsynta fall. Dels för att förhindra ren obstruktion från minoritetens sida, dels för att säkerställa att i mycket speciella lägen skulle kunna fatta beslut även om fullständig enighet inte uppnåtts. Det har inträffat, att majoriteten i olika utskott, utan att i sak kunna ange några andra skäl än brådska med beslutet, avslagit minoritetskrav på t. ex. lagrådsgranskning. Den praxis som därmed håller på att etableras är enligt vår mening olycklig. Utskotten bör helt allmänt inte avhända sig möjligheter att noggrant granska reringens förslag och minoriteten bör inte förhindras att begära fram relevanta material för denna ganskning. För att understryka vad som här sagts föreslår vi därför ett tillägg till bestämmelserna i 4:10, andra stycket av den lydelse som framgår av det lagförslag som är fogat till denna motion. Förslaget innebär krav på motivering i sak från majoriteten i utskottet om den går emot ett minoritetskrav i enlighet med huvudbestämmelsen i paragrafens första stycke. Vad som i övrigt anförts om lagstiftningsförfarandet bör ges regeringen till känna. Lagars utformning, ramlagstiftning Ett vanligen förekommande klagomål mot gällande lagstiftningsförfarande är att i många fall antar s. k. ramlagar, det vill säga lagar som endast i huvuddrag anger syftet och inriktningen av lagen, medan utfärdan- Mot. det av detaljbestämmelser och tillämpningen av lagen överlåts åt regering- K214 en och regeringen underställda myndigheter. Det positiva syftet med lagstiftning av denna art har varit att tillämpande myndigheter skall ha möjlighet att anpassa tillämpningen efter de omständigheter som råder i de särskilda fallen och till vad som med hänsyn till detta kan anses vara rimligt. Värdet av denna typ av lagstiftning kan dock starkt ifrågasättas. Tillämpningen av ramlagar erbjuder ofta stora svårigheter. De leder till osäkerhet om vad som är gällande rätt och det blir således svårt för den enskilde att förutse följderna av ett visst handlande. I den mån de tillämpas olika för olika personer uppfattas detta ofta som orättvist och som ett utslag av bristande likhet inför lagen. Besvär och överklaganden blir ofta följden, vilket i sin tur medför att högre myndigheters ställningstaganden blir normgivande för vad lagen skall anses innebära. Men redan i inledningsskedet är det vanligt att en ramlag fylls ut med bestämmelser i regeringsförordningar och med ett stort antal detaljerade föreskrifter från centrala myndigheter. Summariskt kan man uttrycka det så att genom ramlagar och genom delegation till regering och myndigheter av normbeslut avhänder sig stora delar av den normgivningsmakt som enligt regeringsformen tillkommer . Ur lagstiftningssynpunkt innebär detta att vid beslutstillfället inte har överblick över lagområdet som helhet. Viktiga delar beslutas i efterhand och av andra instanser. Det har inträffat att myndighetsföreskrifter och myndigheternas tillämpning ansetts stå i strid med ursprungliga intentioner. Genom förfaringssätten försvåras också återföringen av kunskap till om hur lagkomplexet som helhet fungerar. Därmed försvåras också initiativ till förbättringar. Det är sannolikt, bl. a. av praktiska skäl, inte möjligt, att utforma lagstiftningen så att alla relevanta regler även för tillämpningen samlas i de lagar som antas av . Men vi anser att det är mycket viktigt att problemet uppmärksammas och att en uppstramning kommer till stånd. bör således vara restriktiv i fortsättningen till att anta lagar av ramkaraktär och lagar som innesluter vittgående delegation av normgivning till regering och myndigheter. Ett sätt att öka kunskap om och ansvar för helheten i ett lagkomplex skulle vara att kräva att tilltänkta regeringsförordningar delgavs med att förslaget till lag överlämnades till . Därigenom skulle få ökad överblick över omfattningen av den delegation som begärs av och också-om vad som kan komma att krävas i form av föreskrifter på myndighetsnivå. Ett sådant förfarande skulle få som effekt att lagförslag även på regeringsnivå skulle bli mera genomtänkt vad gäller de samlade konsekvenserna. Vi föreslår att regeringen normalt till lagförslagen skall foga förslag till de förordningar som regeringen har för avsikt att utfärda, om lagen antas av . Detta liksom vad ovan sagts om ramlagstiftning bör ges regeringen till känna. Det är också viktigt att effekterna av befintlig ramlagstiftning blir belysta och att revideringar kan komma till stånd. Detta bör t. ex. gälla socialtjänstlagen. Som ovan berörts har delegering av normgivningsmakt varit ett ofta förekommande inslag i lagar som antagits av regeringen. Någon sammanställning av i vilken utsträckning delegation förekommit eller i vad mån och på vilket sätt regeringen utnyttjat delegationen finns dock inte. Detta är inte tillfredsställande. Vi anser därför att ett register bör upprättas över delegation av normgivningsmakt, så att det blir möjligt att få en uppfattning om delegeringens omfattning. Ett sådant register bör även innefatta uppgifter om subdelegation till myndigheter. En första åtgärd bör vara att registrera den delegation som kan förekomma från nuläget. Det bör ankomma på regeringen att fullgöra dessa uppgifter. Det som här anförts bör ges regeringen till känna. Grundlagen, och lagstiftningen I flera uppmärksammade fall har det ifrågasatts om lagar som antagits av är förenliga med bestämmelser i grundlagen. bereds i förslag om plan- och bygglag. Om detta är förenligt med grundlagens bestämmelser om normgivningsmakten eller ej har meningarna varit starkt delade. Ett enhälligt lagråd har ansett att lagförslaget inte är förenligt med grundlagen. Från sida har vi tidigare i flera motioner tagit upp de frågor som här berörs. Vi har den uppfattningen att grundlagen skall hållas i helgd och vi anser det ur principiell synpunkt djupt otillfredsställande att det efter riksdagsbeslut i en lagfråga kvarstår motiverad oenighet om lagen är grundlagsenlig eller ej. Men det har också stor betydelse för rättstillämpningen. Om lagrådet och/eller en bred minoritet i anser att en lag är grundlagsstridig kan detta leda till att lagen vid tillämpningen underkänns genom s. k. lagprövning. Det kan naturligtvis också leda till att utslag i enlighet med lagen överklagas med utdragna rättsliga processer som följd. Som helhet bidrar ett ifrågasättande av grundlagsenligheten av olika lagar i högsta grad till allmänhetens misstro mot det rättliga systemet som sådant. Vi anser som framgått tidigare i denna motion, att lagar som antas av skall ha hög kvalitet. I detta ingår givetvis att lagar inte med fog skall kunna ifrågasättas ur grundlagssynpunkt. Den ovan nämnda lagprövningsrätten är ett viktigt inslag i den efterhandskontroll som kan krävas för att säkerställa en prövning av lagar ur denna aspekt. I den mån lagprövningsrätten tas i bruk kommer högsta domstolen att fungera som en författningsdomstol i sista instans. Med hänsyn till bl. a. detta har vi inte ansett det särskilt meningsfullt att inrätta en särskild författningsdomstol, vilket ibland har krävts. Kontroll i efterhand skall dock endast ses som en extra och särskild garanti. Om det skulle finnas skäl till omfattande användning av lagprövningsrätten är detta ett tecken på lagstiftningens förfall. Den grundläggande inställningen måste i stället vara att lagar som ifråga sätts ur grundlagssynpunkt inte skall antas av . Berättigad kritik Mot. av lagförslag ur den här aspekten bör leda till att lagförslagen omarbetas. Lagrådet, som omnämnts ovan, har som särskild uppgift att bedöma om en föreslagen lag är förenlig med grundlagen. Lagrådet består av ledamöter i regeringsrätten och högsta domstolen. Kritik från lagrådet mot en lag ur grundlagssynpunkt bör således väga tungt i sak och med tanke på den betydelse lagrådets yttrande har för rättstillämpningen. Lagrådet är dock endast rådgivande, och dess uppfattning kan således åsidosättas av regering och riksdag. Ett sätt att minska risken för riksdagsbeslut som kan ifrågasättas ur grundlagssynpunkt skulle vara att ge lagrådet ett veto i frågor av det här slaget. Vi föreslår därför att folkstyrelsekommittén får i uppgift att överväga en regel med den innebörden att ett lagförslag som underkänts av ett enhälligt lagråd inte får antas av . Ett ifrågasatt lagförslag skulle således få omarbetas och på nytt granskas av lagrådet. En viktig bieffekt av en sådan regel skulle säkert vara att grundlagsenligheten mycket noga penetrerades redan på utredningsstadiet. Regeln skulle därmed i allt väsentligt få en preventiv effekt. I en rad fall har delade meningar rått om innebörden av grundlagsregler, främst regler om normgivning och delegering av normgivningsmakt i regeringsformens 8 kap. Det är, som vi tidigare påtalat i motioner från , otillfredsställande att oklarheterna kvarstår. Tolkningen blir beroende av osäker praxis och nya tvister kan lätt uppstå. Grundlagen bör enligt vår mening hållas fräsch. Det bästa sättet att åstadkomma detta är att undanröja oklarheterna genom att på nytt överväga de bestämmelser som ifrågasatts. Vi anser att folkstyrelsekommittén bör få även denna uppgift. Kommittén bör således kartlägga de fall där tvister om innebörden förekommit i lagrådsyttranden och i och komma med förslag till sådana förändringar av de berörda grundlagsbestämmelserna att innebörden blir klar och bestämmelserna möjliga att tillämpa utan att delade meningar kan uppstå. har anslutit sig till om mänskliga rättigheter och därmed förbundit sig att följa de regler som där finns. 1 några uppmärksammade fall har fällts för brott mot konventionen. Ett betydande antal anmälningar ligger dessutom för prövning hos och . Det är enligt mening av stor vikt att regler följs vid lagstiftning och rättstillämpning. Även härvidlag är den granskning som lagrådet gör av lagförslagen av stort värde. Vi är medvetna om de svårigheter som följer av att i många avseenden är oklar och att de tolkningar som följer av domstolens utslag inte alltid är förutsebara. I allt väsentligt överensstämmer dock de principer som konventionen är ett uttryck för med de grundläggande värden som även vårt rättssystem bör slå vakt om. Svårigheterna att beakta konventionskraven bör således vara överkomliga i den svenska lagstiftningsprocessen. Men det krävs att konventionskraven ägnas fortlöpande uppmärksamhet. 1 ett avseende finns det dock en viss principiell diskrepans mellan svensk rättstradition och konventionskraven. Av de utslag som förekommit i Euro padomstolen kan man dra den slutsatsen att konventionen kräver att myn- Mot. dighetsavgöranden som rör den enskildes civila rättigheter och skyldighe- K214 ter skall kunna prövas av domstol. Detta stämmer inte i alla avseenden med svensk tradition och gällande rätt. I många länder finns generell domstolskontroll över förvaltningen i det avseendet att förvaltningsbeslut kan anhängiggöras inför domstol om den enskilde är missnöjd med förvaltningsbeslutet. Denna domstolsprövning omfattar inte bara beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Exempel på länder där sådan domstolskontroll finns är , och . Någon sådan generell domstolskontroll av förvaltningsbeslut finns inte i . Många instanskedjor har visserligen förvaltningsdomstolar som högre instans. I huvudparten av dessa är regeringsrätten högsta domstol. I andra fall är någon specialdomstol slutinstans, ibland är den enda instans, t. ex. arbetsdomstolen. 1 vissa fall kan skadeståndsanspråk resas inför domstol. För ett mycket stort antal ärenden är det dock endast besvärsvägen inom myndighetshierarkin som står till den enskildes förfogande om han är missbelåten med primärmyndighetens beslut. I en del ärenden går besvärsrätten upp till regeringen, i andra fall bryts besvärskedjan . Tendensen är att avlasta regeringen besvärsärenden och att i stället lägga dessa på en central myndighet som slutinstans. Det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen är tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Vad som bl. a. brukar anföras mot den är att det kan finnas en intressegemenskap mellan myndigheter i olika instanser som gör att högre instans är ovillig att ändra i underlydande myndighets beslut. Vidare har det hävdats att den starka expansionen av förvaltningen under senare årtionden medfört, att den rättsliga kompetensen tunnats ut. Handläggare rekryteras numera från grupper utan juridisk utbildning, och det tidigare domstolsliknande förfarandet har ersatts med ett mer skönsmässigt. Den starka expansionen i sig har gjort att konfiiktriskerna ökat. Möjligheten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut skulle således innebära en ytterligare rättsgaranti utöver den som förvaltningsbesvären ger. Till detta kommer vad som ovan sagts om tolkningar av konventionen i de avseenden som här berörts. Utslagen i gör det angeläget att grundligt analysera hur den svenska förvaltningsprocessen förhåller sig till konventionskraven. Detta är nödvändigt av det skäl som vi angett inledningsvis, nämligen att ambitionen måste vara att vi skall efterleva de konventioner som vi anslutit oss till. Men om vi inte gör de anpassningar som kan framstå som nödvändiga för detta, är det också stor risk för nya fällande domar i . Frågorna är av den omfattningen att de bör bereda^av en särskild utredning. Vi föreslår således att en utredning om domstolskontroll av förvaltningsbeslut tillsätts. Kontrollen av att myndigheter fullgör sina uppgifter på ett riktigt sätt är av stor betydelse för att rättssystemet skall fungera väl. De förslag som vi framfört ovan bör bidra till att göra kontrollen enklare och effektivare. Bättre genomarbetade lagar och striktare och mera precisa bestämmelser bör helt allmänt minska friktionstillfällena och minska risken för ur rättssynpunkt tvivelaktiga beslut. Möjlighet att få förvaltningsbeslut prövade i domstol ger ökade garantier för rättssäkerhet.