mot · G902K611 · 1986-01-27 00:00:00 — Alltifrån den kommunala självstyrelsens tillkomst 1862 till 1955 hade magistraten (och kommunalborgmästarna ) till uppgift att övervaka att kommunerna inte bröt mot lagen. Motiveringen reform (genomförd 1955) var att magistratens kontroll blivit formell och betydelselös. Det fanns dock remissinstanser som var tveksamma till reformen. Kammarkollegiet bemötte utförligt kommitténs argumentering för reformförslagen och avvisandet av ett obligatoriskt tjänsteelement, därför att det skulle inskränka den kommunala självstyrelsen. Kammarkollegiet konstaterade att detta synsätt är ett rent doktrinärt argument och skulle med samma rätt kunna åberopas mot varje författningsreglering av kommunernas styrelse. Den nu återgivna meningen är lika aktuell som . Det är helt uppenbart att kontrollen av kommunernas efterlevnad av lagen Mot. Detta har JO, JK och NO konstaterat. från kommun- och kommunförbundshåll alltid varit att detta skulle äventyra den kommunala självstyrelsen. Men det måste alltid finnas gränser för den kommunala självstyrelsen. Att återgå till ett system där alla kommunala beslut underställdes en statlig tjänsteman för granskning skulle knappast vara möjligt. I stället måste kommunalbesvärssystemet förbättras. I första hand ligger ansvaret naturligtvis på de styrande kommunalpolitikerna. De bör naturligtvis tillse att besluten håller sig inom lagens råmärken. Men de måste också acceptera att deras beslut kan överklagas av enskilda kommunmedborgare. Detta är en naturlig del av den demokratiska processen. Domstolarna har till uppgift att tillse att den lagstiftande församlingens - - intentioner åtlyds av andra valda församlingar. Det vilar ett speciellt ansvar på oppositionsföreträdare i kommunerna. Dess värre betraktas det ibland som olämpligt att överklaga beslut även i de fall man är övertygad om att majoriteten fattat ett beslut som inte står i samklang med lagstiftningen. Det är ingen bristande respekt för majoritetsviljan att väcka ett kommunbesvär i en sådan situation. Tvärtom är det en viktig demokratisk uppgift. Även kommunens revisorer har en viktig uppgift. I vissa fall kan revisorerna, tillsammans eller enskilt, väcka besvär över ett beslut. I andra fall kommer saken till revisorernas kännedom först efter att beslutet trätt i laga kraft. Det är likväl viktigt att revisorerna påtalar att tvivel kan resas om lagligheten i ett visst beslut. En av revisorernas viktigaste uppgifter är just att påtala felaktiga rutiner. Det är väsentligt att de kommunala revisorerna förstärks såväl resursmässigt som politiskt. Efterlevnad av domstolarnas beslut Kommunerna måste följa domstolarnas utslag. Om inte en kommun får gehör för sina åsikter i de olika rättsinstanserna måste den - liksom alla andra - respektera domen. Politikerna har alltid möjligheten att försöka förmå att ändra lagen. För att inskärpa respekt för olika myndighetsbeslut bestäms ofta ett vite som kan dömas vid överträdelse av beslutet. Denna möjlighet bör kunna användas i ökad utsträckning mot kommuner. Om vitesbeloppen görs tillräckligt höga kan vitesföreläggande vara en effektiv metod för att få kommuner att åtlyda domstolens utslag. Detta innebär inte att det blir dyrbart för en kommun att första gången fatta ett lagstridigt beslut, men väl att det blir mycket kännbart om kommunen inte rättar beslutet eller om samma felaktiga beslut skulle upprepas. Det bör även finnas former för att göra kommunalpolitikerna personligen ansvariga för uppenbart trots mot domstols beslut. Därför bör man överväga att införa möjlighet att i grova fall åtala kommunalpolitiker. Kommunala bolag och affärsverksförvaltning Kommunerna har rätt att driva s.k. affärsverk, elverk, fjärrvärmeverk, busstrafik etc. samt enligt särskilda lagar hotell- och restaurangrörelse, bostadsföretag och liknande. Företag av detta slag kan drivas av både kommuner och enskilda, även om koncession i vissa fall fordras. har i växande utsträckning ändrats till kommunägda aktiebolag. Detta innebär att en allt större del av den kommunala verksamheten undanhålls från offentlig insyn och besvärsförfarande. Det har främst varit effektivitetssynpunkter som motiverat att driva de kommunala affärsverken i bolagsform. I kommunalföretagskommitténs betänkande lämnades en rad förslag som skulle överbrygga skillnaderna mellan de kommunala bolagen och den kommunalrättsligt reglerade förvaltningsverksamheten. I demokratiberedningens principskiss till ny kommunallag sägs att det finns enligt beredningen anledning att införa ett särskilt kapitel i KL om de kommunala bolagen. Detta är bra. Längre har man emellertid inte kommit i sina förslag, eftersom stat-kommun-beredningen bereder kommunalföretagskommitténs förslag. Att märka är att kommittén var klar med sin utredning . En hel mandatperiod - socialdemokratisk - har således förflutit utan att något har hänt. Civilministern i spetsen har visserligen talat mycket om den offentliga sektorns förnyelse, avbyråkratisering och decentralisering. Men reformarbetet har kommit av sig. Den proposition som civilministern skulle presentera om den offentliga sektorns förnyelse blev endast en skrivelse utan praktisk betydelse. Förnyelse är naturligtvis omöjlig för en socialistisk politiker som målmedvetet byggt upp dagens stora offentliga sektor. Vad hade då kommunalföretagskommittén föreslagit? Varför vågade inte civilministern göra förslagen till sina? Förslagen var följande: En definition av begreppet kommunalföretag bör införas i KL. Genom detta förslag begränsas användningen av privaträttsliga organ såsom aktiebolag och stiftelser i verksamhet. Genom begreppet kommunalföretag slås fast att den kommunala kompetensen gäller även för kommunens företag. Kommunalföretag skall endast kunna bildas genom fullmäktigebeslut. Fullmäktige skall välja kommunalföretagens styrelse, och proportionalitet mellan partirepresentanterna bör garanteras. Fullmäktige skall dessutom enligt förslaget tillse att kommunens insyn, inflytande och kontroll i bolaget tryggas. Ledamot av fullmäktige skall enligt kommitténs förslag rikta interpellation direkt till ordförande i styrelse för kommunföretag, och ledamöter i kommunalföretagets styrelse skall ges viss yttranderätt vid fullmäktiges och kommunstyrelsens överläggningar. I betänkandet föreslås också att kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för den verksamhet som bedrivs i kommunalföretaget. Detta innebär också en ökad besvärsrätt. Med utgångspunkt från kommunalföretagskommitténs förslag kan lagstiftning utarbetas som på ett positivt sätt minskar de nackdelar som de privaträttsliga företagsformerna medför i en offentligrättslig verksamhet. Enligt SFS 1982:1048, förordning med instruktion för , skall NO främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet. NO skall också enligt instruktionerna ta upp ärenden rörande konkurrensbegränsning, som är av betydelse för konsumentintressena samt granska etableringshinder och dessutom uppmärksamma om vissa samhällsåtgärder i sig får olämpliga konkurrensbegränsande effekter. Om NO finner att sådana uppkommer skall han verka för att undanröja inslag som onödigt begränsar konkurrensen. har företag i växande utsträckning aktualiserat kommunala åtgärder av konkurrensbegränsande natur. Dessa har gällt: Tillämpningen av regler för upphandling. infördes en lag om statlig upphandling. övervägde då också att införa motsvarande lagstiftning för kommuner och landsting. Lagen fick emellertid anstå, eftersom kommunförbunden åtog sig att införa ett kommunalt upphandlingsreglemente på frivillig väg. De flesta kommuner och alla landsting har antagit kommunförbundens upphandlingsreglemente. Trots detta har kommunernas upphandlingspraxis ifrågasatts vid åtskilliga tillfällen. har exempelvis uppmärksammat ett antal fall, där eller bolag ägda av inte följt upphandlingsreglementet. Stora entreprenader gällande kontors- och verkstadslokaler har upphandlats utan anbudskonkurrens. Samma har gällt ett simhallsbygge. Visserligen har kommunstyrelsen i antagit upphandlingsreglementet rekommenderat av kommunförbundet. NO konstaterar dock att detta inte garanterar att reglementet följs. Överträdelser kan endast beivras med kommunalbesvär. Upphandlingsärendenas ofta mycket komplicerade natur gör att möjligheterna att påtala avsteg från upphandlingsreglementet kan vara små. En lagreglering av den kommunala upphandlingen är därför att föredra. För lagreglering talar också den kommunala upphandlingens växande betydelse för den ekonomiska aktiviteten i . Produktion i konkurrens med andra producenter ställer sig billigare än monopolproduktion. Därför är det utomordentligt viktigt att kommunerna inte genom att kringgå anbudsförfarande! kan skapa en skyddad marknad för den egna verksamheten. Att smärre inköp och arbetsuppgifter av mindre omfattning eller av löpande karaktär knappast skall kräva omfattande anbudsförfarande säger sig självt. Att kommunerna lagstiftningsvägen åläggs att följa klara regler för inhämtande av anbud har också betydelse för främjandet av frihandel och konkurrens. I vissa riksdagsmotioner har det hävdats att kommunerna skulle få rätt att gynna egna lokala företag vid upphandling trots att deras anbud legat högre i Mot. 1985/86 pris. Motionärerna har hänvisat till att bedömningen av bästa anbud inte K611 endast skulle bygga på företagsekonomiska bedömningar utan också på samhällsekonomiska kalkyler. Att beräkna den samhällsekonomiska nyttan av att favorisera kommunens egna företag är svårt, om inte ogörligt. har stora fördelar vid upphandling. Möjligheter till snabb kontakt med kommunen=kunden, närhetsfördelar och liknande skall givetvis beaktas, när olika anbud bedöms. Annan favorisering av lokala företag bör inte förekomma. Kommunernas alltmer dominerande ställning inom svensk ekonomi har ökat nackdelarna med en växande egenregiverksamhet. En upphandlingslag skulle i viss utsträckning stävja en utbredning av egenregiverksamheten. Regler om att kommunerna skall redovisa andelen egenregiverksamhet fördelad på olika sektorer inom den kommunala verksamheten skulle verka i samma riktning. En sådan redovisning kan lämpligen ske i de kommunala årsredovisningarna. Föreskrifter härom kan antingen införas i ett kommande förslag om kommunalt redovisningsreglemente eller i en lag om redovisning. Det var ursprungligen som framställde förslag om en sådan redovisning. Frågor om etableringshinder för detaljhandel har också uppmärksammats i en rad fall av NO. De aktuella kommunerna har försökt hindra eller försvåra etablering av lågprisbutiker för att skydda den etablerade handeln och centrumbutikerna. NO har i dessa ärenden gjort vissa generella uttalanden: Kommunen har alltså inte kunnat begränsa butiksytan till förmån för centrum. En effekt av kommunens agerande är dock att den nya butiken fått ökade kostnader som inte på något sätt motsvaras av fördelar för konsumenterna eller eljest för det allmänna . NO vill slutligen framhålla att om en välrenommerad företagare önskar etablera en butik med en viss inriktning bör butiken accepteras om inte kommunen genom utredning kan få fram omständigheter som talar för att butiken skulle medföra nackdelar som överväger fördelarna . Även generellt sett bör kommunen inta en positiv inställning till nyetableringar . Kommunen har uttalat sig för en uppdelning av kommunområdet mellan olika intressenter inom detaljhandeln. Detta skulle leda till en god balans mellan såväl kommundelar som olika intressenter . Men från konkurrenssynpunkt vill NO på det bestämdaste avråda från att kommunen verkar i denna riktning. Vad det här är frågan är marknadsuppdelning, en konkurrensbegränsning som man ser mycket strängt på inom konkurrensrätt. Marknadsuppdelning brukar leda till högre priser och sämre service. Det kan inte vara i kommuninvånarnas intresse att kommunen aktivt verkar för en sådan utveckling. Att kommunerna i många fall verkar hindrande på etablering av goda konkurrensförhållanden är egentligen inte förvånande. Den egna kommunala verksamheten bedrivs oftast som monopol. upplevs som effektivare än konkurrens. Vad är då inte naturligare än att Mot. överföra de egna metoderna till det privata näringslivet. här ett effektivt verktyg. Det är bra att NO uppmärksammar och påtalar kommunalt agerande som leder till dåliga konkurrensförhållanden. NO:s möjligheter att undanröja kommunala åtgärder som på ett väsentligt sätt skadar konkurrensförhållandena inom kommunen bör vidgas, t. ex. genom obligatoriska förhandlingar mellan NO och kommunen i fall som av NO bedöms leda till betydande skadeverkningar. Även fall av olikformig konkurrens har påtalats hos NO. Detta gäller t. ex. kommuns hyressättning för företag i kommunens industrilokaler. kommun har som redan nämnts tillämpat en s. k. hyrestrappa. NO säger att denna typ av hyressättning är betänklig ur konkurrenssynpunkt. Den snedvrider konkurrensen mellan företag i och utanför kommunen. I ett fall som NO granskade debiterades två företag med samma verksamhet olika hyror för samma sorts lokaler. Det bärkraftiga företaget fick subventionera det icke lönsamma genom hyressättningen. NO konstaterade att företag lämnade kommunen då de funnit hyressättningen ologisk och inkonsekvent. Detta främjar inte näringslivet i kommunen. Att kommunen subventionerar företag med dåliga framtidsutsikter leder till att mindre seriösa företag lockas dit. Positivt näringsstöd - kommunala entreprenader Kommunerna utgör ofta en dominerande arbetsgivare, en dominans som blivit alltmer märkbar . Utvecklingen kan beskrivas med hjälp av offentlig statistik över kommunernas externa utgifter, investeringar och kapitalutgifter. Kommunernas externa utgifter (milj. 1977 1979 1981 1983 1 218 1 617 2 022 2 661 13 133 16 898 21 581 23 711 Diverse främmande tjänster - därav husbyggnads- och anläggningsentreprenader - lokal- och markhyror 6 880 7 981 10 065 10 383 1 525 1 263 2 127 2 629 33 187 43 958 56 589 67 591 8 512 11 131 14 856 17 906 2 792 3 492 4 389 5 043 Inköp av fastigheter m. m. 72 745 93 649 120 711 143 853 Landstingens externa utgifter (milj. Inköp av fastigheter m. m. Procentuell andel av BNP resp. total sysselsättning. BNP till marknadspriser i löpande priser konsumtion och investeringar exkl. bostadsinvesteringar Sysselsättning i kommunala myndigheter Källa: SCB, Nationalräkenskaperna. I kommunernas externa utgifter ingår posten främmande tjänster. Lägg dock märke till att köp från kommunala bolag inräknas i gruppen främmande tjänster. I tabellen på föregående sida redovisas kommunernas externa utgifter . Utgifterna för främmande tjänster kan jämföras med antingen de egna personalutgifternas utveckling inkl. vissa investerings- och förbrukningskostnader eller också med de totala utgifternas utveckling. Sådana jämförelser framgår av tabell på denna sida. Av siffrorna framgår att de senaste årens kommunala besparingar främst drabbat entreprenadandelen. Kommunalpolitiker och fackliga företrädare värnar givetvis i första hand om den egna personalen. Mera sällan beaktas att detta verkar negativt på hela kommunens utveckling. Faran med en stor egenregiverksamhet ute i kommunerna är att näringslivet inte blir tillräckligt differentierat. Olägenheterna är av två slag: För det första undanhålls de enskilda företagen en betydande och växande marknad. För det andra försämras kommunernas infrastruktur. En rad olika serviceföretag som både skulle kunna utnyttjas av kommunen och av enskilda företag får en otillräcklig marknad för etablering. Mindre och medelstora kommuners strävan efter egenregiverksamhet förstärker de större kommunernas stordriftsfördelar på ett icke önskat sätt. Kommunernas näringpolitik bör bygga på samarbete med näringslivet som kund, inte som finansiär eller stödinstitution. Ökad entreprenadverksamhet skulle ha flera fördelar: För det första breddar en ökad entreprenadverksamhet liksom en ökad privatisering för dem som arbetar inom den kommunala sektorn. Ett utbud av arbetsuppgifter från flera arbetsgivare ökar valfriheten och möjligheterna, inte minst för de kommunalanställda. Möjligheten att etablera eget företag, att bli sin egen, ökar också. För det andra kommer kommunens näringsliv att differentieras i ökad Mot. Detta leder till en totalt sett växande arbetsmarknad. heterna att byta bransch och finna nya arbetsområden ökar för alla kommunmedborgare. För det tredje ökar en sund konkurrens kvaliteten både i företagens och kommunernas verksamhet. Utan den förbättrade kommersialismen hade vi aldrig i åtnjutit dagens höga levnadsstandard. För det fjärde kommer kommuninvånarna att få en bättre service med större valfrihet, när konkurrens ersätter monopol. Och detta är det allra viktigaste. Utredning om kommunalt lagtrots I ett interpellationssvar i (prot. 1985/86:40) tillkännagav civilministern en utredning om hur man skall komma till rätta med kommunalt lagtrots. Civilministern slog fast att det är oacceptabelt att kommunerna trotsar de givna regler som finns. Civilministern meddelade också att statoch kommunberedningen kommer att föreslå tydligare gränser för den kommunala kompetensen. De föreslagna åtgärder som vi har redovisat i denna motion bör därför lämpligen tas upp till övervägande i dessa sammanhang. bör begära hos regeringen att så sker. Detta bör beaktas vid utarbetandet av direktiv till den förstnämnda utredningen om kommunalt lagtrots och genom tilläggsdirektiv till stat- och kommunberedningen. bör göra ett uttalande av denna innebörd. Med åberopande av vad som anförts i denna motion hemställer vi 1. att beslutar att hos regeringen begära förslag till nya kompetensregler för landsting och kommuner i enlighet med de riktlinjer som redovisas i motionen, 2. att beslutar att hos regeringen anhålla om förslag till sanktionsmedel mot kommunal- och landstingspolitiker som inte rättar sig efter domstolsutslag, [3. att hos regeringen anhåller om förslag till lagreglering av den kommunala upphandlingen i enlighet med vad som anförts i motionen,1] [4. att som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om privatiseringar och avmonopoliseringar inom den kommunala sektorn,1] '1985/86: Fi 406. 5. att hos regeringen anhåller om förslag till direktiv resp. Mot. tilläggsdirektiv till aviserad utredning om kommunalt lagtrots och till K611 stat- och kommunberedningen i enlighet med vad som anförts i motionen. () ()