mot · G902Fi713 · 1986-01-27 00:00:00 — En effektivare offentlig sektor 1985/86 :Fi713 Av finansplanen i årets budgetproposition framgår hur nödvändigt det är att effektivisera verksamheten inom stat och kommun. För att nå samhällsekonomisk balans måste den offentliga sektorns utgifter begränsas. Den oenighet som tidigare förelegat mellan socialdemokraterna och de ickesocialistiska partierna om detta synsätt tycks nu till stor del ha försvunnit. Om verksamheten kan göras effektivare innebär det att de nödvändiga besparingarna inte behöver gå ut över människornas välfärd. En rad uppgifter i ett samhälle kan bara lösas på ett, utifrån liberala värderingar, acceptabelt sätt om det finns en statsmakt. Att denna statsmakt i vårt och många andra länder brottas med en allvarlig finansieringskris är därför ett hot mot centrala liberala värden. Om staten t. ex. inte anser sig ha råd att ge grundforskningen tillräckliga resurser är det något som äventyrar vårt lands ställning som avancerad industrination. Det är också bara genom staten vi kan åstadkomma en fördelningspolitik som gör att vårt samhälle präglas av frihet och rättvisa. Även viktiga fördelningspolitiska mål riskeras alltså om den offentliga sektorn dras med ständiga underskott. Det är därför mycket viktigt att vi når ett läge där vi har en effektivt fungerande, kvalitetsmedveten och finansierad offentlig sektor. De flesta seriösa bedömare torde vara ense om att detta mål bara kan nås om denna sektors storlek i förhållande till BNP är mindre än . Kommuner och landsting utgör som går en alltmer dominerande del av den offentliga sektorn. Av de anställda inom denna sektor arbetar nu inom kommuner och landsting. Det är följaktligen inte minst på det kommunala planet åtgärder behövs för att skapa större effektivitet och högre kvalitet. I denna motion diskuteras en rad förslag för att öka förutsättningarna för en god samhällsservice, inte minst på det kommunala planet. I debatten har s. k. privatisering ofta framställts som lösningen på den offentliga sektorns effektivitetsproblem. Men den debatten har blivit onödigt polariserad, därför att renodlad privatisering sällan är det bästa alternativet till offentliga monopol. I själva verket finns en rad möjligheter att kombinera offentliga och privata lösningar. Kommunerna vill pröva... Mångå kommunal- och landstingspolitiker har insett fördelarna i samverkan mellan offentlig sektor - privata företag. Det sjuder av nytänkande på detta 1 1 1985186.3 sami. område och det gäller både socialdemokratiskt och borgerligt styrda Mot. 1985/86 kommuner. Några exempel: Fi713 - I har kommunen och ABV bildat ett gemensamt bolag som driver det nya badhuset, Vattenpalatset. - Flera landsting, också s-styrda, vill lägga ut vårdcentraler på entreprenad till privatläkare eller privata vårdbolag. - I många kommuner läggs städning, parkförvaltning, måltidsservice och mycket annat i växande utsträckning ut på entreprenad. - Trots Pysslingen-lagen förekommer privata inslag i barnomsorgen i några kommuner, t. ex. och . ... men staten bromsar måste man dock notera flera bakslag i försöken att förnya samhällsservicen: o har i stort sett stoppat försök med nya former av barnomsorg. Lagen riktar sig direkt mot de kommuner som vill göra sådana försök. o Dagmarreformen inskränker medborgarnas frihet att välja läkare och sjukgymnaster. o Etableringsbegränsningarna för privattandläkare finns fortfarande kvar trots att det ursprungliga motivet för dem, tandläkarbristen, nu har försvunnit. o Ständiga misstänkliggöranden sker mot enskilda människor som vill arbeta med vård, omsorg och utbildning utanför den offentliga sektorn. Detta manifesterades inte minst i statsministerns famösa anförande vid verkledningskonferensen i . o Minskade statsbidrag, vägran att räkna upp ersättningarna från sjukförsäkringen samt andra ekonomiska hinder finns för den enskilda sociala sektorn. o Bristande intresse märks från regering samt att samla och sprida information om förekomsten och effektiviteten av privata inslag i samhällsservicen, o Fackligt motstånd framkommer där bl. a. MBL utnyttjas för att stoppa entreprenader även då det ställer sig mer fördelaktigt för kommuninvånarna. Det finns tre huvudmotiv för att diskutera en förnyelse av samhällsservicen: o Finansieringsproblemet: Vi har nått skattetaket. angavs det också av socialdemokrater att ligga vid av BNP. Inget demokratiskt parti säger sig vilja höja skattetrycket. Det är över huvud taget tveksamt om ett höjt skatteuttag ens är teoretiskt möjligt. Höjda skattesatser leder nämligen till minskade skattebaser. Och skattesatserna är så höga som de är är det troligt att den senare effekten helt kompenserar den förra. Vi har med andra ord nått toppen på den s. k. Laffer-kurvan. o Demokratiproblemet: Lika väl som det finns marknadsbrister finns det Mot. 1985/86 ofullkomligheter i det politiska systemet. Den förda politiken kan aldrig bli Fi713 ett perfekt uttryck för människornas - eller ens majoritetens vilja. Det finns inte en folkvilja utan en rad olika uppfattningar om vad som är bra och dåligt. Kollektiva beslut innebär alltid en mindre grad av variation än individuella lösningar. En expansion av den offentliga sektorn leder till överbelastning, fler oavsiktliga effekter, ökad tröghet, ökad makt åt särintressen och förvaltning. Följden blir att en stor offentlig sektor kanske leder till en sämre politisk måluppfyllelse än en mindre. De absurda konsekvenserna av en del politiska åtgärder är ofta oavsiktliga och inte uttryck för någon illvilja. Genom en alltför ortodox syn på medlen hotas målen, o Effektivitetsproblemet: Med bristande effektivitet avses inte bara onödigt höga kostnader utan även bristande konsumentanpassning och dålig utvecklingsförmåga. Från brist till mognad Det finns skäl att förmoda att problemet med den offentliga sektorns effektivitet har ökat . Tjänsteproduktionen har gått från en expansionsfas till en mognadsfas. För sedan var problemet inom många områden att det rådde klara bristsituationer. För den offentliga sektorn gällde det att mobilisera resurser och åstadkomma en så snabb kvantitativ ökning som möjligt. Målformuleringen var enkel och resultatet gick lätt att mäta: en miljon nya bostäder och 100 000 nya daghemsplatser. Men har vi på många områden nått en mognadssituation. De grundläggande behoven har blivit tillgodosedda. I stället ställer medborgarna större krav på kvalitet, service och individuell anpassning. I takt med att vi har gått från brist till mognad blir det svårare att tillgodose konsumenternas behov genom centralplanering. har även andra förändringar inträffat som ökar förutsättningarna för konsumenterna att själva direkt välja de sociala tjänsternas utformning genom någon form av liberalisering: utbildningsnivån har höjts och de disponibla inkomsterna har höjts och utjämnats. Behovet av att ransonera de sociala tjänsterna minskar om vi har råd att låta utbudet anpassas till efterfrågan. Om det finns en osäkerhet om vad som är god kvalitet kan en strävan till samordning och snabb enhetlig expansion vara direkt förkastlig. Exempelvis innebar de stora, centralstyrda omläggningarna av läroplanerna (med den nya matematiken som ett typiskt exempel) stora investeringar i administration och omskolning som ibland slog helt fel. anser många att den kraftiga satsningen på långvård har varit missriktad, att miljonprogrammet för bostadsbyggandet (med ruttnande fönsterbågar ) gick snett, att storsjukhus och storskolor var utslag av missriktade industriella stordriftsideal samt att skövlingen av stadskärnor (med en Domuskartong på varje torg) inte representerar den svenska stadsbyggnadskonstens höjdpunkt. Konkurrens ger styrka Mot. En huvudorsak till svårigheten att uppnå effektivitet i den offentliga sektorn Fi713 är att den normalt saknar den stimulans till effektivitet som konkurrensen utgör. På en konkurrensmarknad är ett företags överlevnad inte garanterad, utan det måste ständigt sträva efter att bli bättre. Utan konkurrens är det svårt att bedöma effektiviteten, eftersom det inte finns andra producenter att jämföra med. Behovet av konkurrens och mångfald är förmodligen större inom tjänstesektorn än inom industrin, eftersom behoven är starkt varierande, kunskapen om olika metoder är begränsad, behoven är angelägna och olika metodproblem ofta är svåra. Vi vet t. ex. för litet om vilken pedagogik som är bäst för ungdomar, hur missbrukare bör behandlas osv. Jämför t. ex. mångfalden av bilmodeller, tandkräm och kläder med den bristande valfriheten vad gäller tandläkare, grundskola och daghem. Eller jämför svenska massmedia med mångfalden av radio- och i , där olika kulturriktningar, etniska minoriteter osv. har helt andra valmöjligheter än i . Inom den offentliga sektorn finns en mycket stor professionell kompetens men produktionssystemet stimulerar inte effektivitet lika bra som marknadsekonomin. Det betyder att de offentliga producenterna mycket väl skulle kunna bli effektivare om de utsattes för konkurrens. Inget hindrar att de kan vara med och konkurrera med privata företag. Om de är effektivare, så kan de finnas kvar och t.o. m. expandera. Lyckas de inte, så förlorar de sina marknadsandelar. En förutsättning för att en sådan konkurrens mellan privata och offentliga producenter skall leda till önskat resultat är att konkurrensen sker under neutrala villkor. De offentliga producenterna får inte gynnas av lagstiftning, subventioner (t. ex. statsbidrag), skatteregler (t. ex. moms) eller av en annorlunda risksituation. Det är också viktigt att offentliga producenter inte kan dölja vissa kostnader eller använda monopolvinster inom ett område för att dumpa priset på konkurrensmarknaden. Ett aktuellt exempel där dessa risker måste observeras är försäljningen avs. Det är också orimligt om den offentliga producenten utövar myndighetsfunktioner på marknaden, t. ex. bestämmer om tjänster skall upphandlas av honom själv eller konkurrenten eller har att lagstifta om konkurrenternas produkter. Rollerna som producent och upphandlare bör ligga i olika organisationer. Teleområdet är ett belysande exempel där brister i konkurrensen föreligger i praktiskt taget alla ovan nämnda avseenden. Posten utnyttjar sannolikt sin monopolställning som brevförmedlare för att subventionera t. ex. paketservice och banktjänster. Samma sak gäller för t. ex. ABAB och SJ. Den ekonomiska redovisningen är dock ofta så dålig att detta inte kan bedömas helt säkert. Även kommunala bolag har samma problem. Exempelvis kalkylerar man ibland inte med någon internränta på kapitalet. Frågan om vilken produktionsform som är effektivast måste slutligen avgöras ^i71 genom att praktiskt pröva olika lösningar. Eftersom vi i har valt att ofta avstå från konkurrens saknar vi ofta praktiskt underlag för bedömningar. Inom vissa områden finns dock undersökningar som tyder på klart lägre kostnader i den privata sektorn. En studie publicerad av 1983 visade att produktiviteten i den privata tandvården var högre än i den offentliga. Förklaringen låg i att de senare använde fler tandsköterskor och biträden, hade dyrare lokaler och mer utrustning. En jämförelse av kostnaderna för läkarbesök gjord av RRV och SPRI visade att besök i privat vård kostade ungefär en tredjedel av besöken i offentlig vård. Även för sluten vård visades liknande relationer. Näringslivets Ekonomifakta har låtit göra en inventering av undersökningar av den offentliga sektorns produktivitetsutveckling. Endast undersökningar gjorda av offentliga organ har tagits med. Man fann bl. a. följande: o Det är mycket ovanligt att den offentliga sektorns organ undersöker, eller i varje fall publicerar undersökningar om, sin egen produktivitet. De undersökningar som finns är gjorda av utomstående organ, t. ex. . o Av de elva undersökningar man fann visade sju sjunkande produktivitet. En visade oförändrad produktivitet. 0 Det råder stora skillnader i produktivitet mellan olika organ med liknande uppgifter, exempelvis mellan olika militärförband och sjukvårdskliniker. Statskontoret har undersökt produktivitetsutvecklingen hos vissa statliga Undersökningen omfattade av statsförvaltningen. Sammanlagt har produktiviteten sjunkit . Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi har undersökt hälso- och sjukvård 1960-1980. Detta trots att bl. a. ny teknik har kunnat höja produktiviteten avsevärt för vissa behandlingar. Efter korrigeringar för ändrad patient- och diagnossammansättning samt för kvalitetshöjningar uppskattas produktivitetsförsämringen till . För varje typ av sjukvård fanns dock enheter med positiv produktivitetsutveckling. I en motsvarande studie av produktivitetsutvecklingen inom 1970-1980 visades att produktiviteten sjönk . Statskontoret har gjort undersökningar av kostnader för offentliga tjänster 1 som visar att på flertalet områden är kostnaderna högst i även om man tar hänsyn till löneläge osv. Kostnadsvariationerna inom länderna är dock större än mellan dem. En första studie avsåg 1980 och en undersökning avseende 1983 visade liknande resultat. En låg produktivitet betyder givetvis inte att de anställda är slöa. De kan vara slavar under en dålig organisation, krånglig byråkrati, oklara mål osv. och ständigt arbeta under stress. Naturligtvis kan inte produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn jämföras med näringslivets. För det första verkar den offentliga sektorn i huvudsak inom områden som av speciella skäl har en låg produktivitetsutveckling. Effektiviteten inom vård och omsorg kanske blir sämre om varje enskilt fall behandlas . saknas möjligheter till vissa typer av rationaliseringsvinster som företag kan Fi713 göra: produktval, marknadssegmentering, tillväxt genom export e. d. De flesta myndigheter har en given uppgift som skall utföras. De måste erbjuda sina tjänster till alla medborgare. Förvaltningen är styrd av politiska mål som måste uppfyllas. Men det sammanfattande intrycket av de ovan refererade undersökningarna måste ändå bli att, trots den bristande kunskapen på området, mycket talar för att den offentliga sektorn har betydande effektivitetsproblem. Det är alltså nödvändigt att på olika sätt ompröva organisationen av samhällsservicen. Men det är då nödvändigt att ha en strategi för reformarbetet. Påtvingade nedskärningar leder lätt till sämre kvalitet, misstämning bland de anställda och bland medborgarna. Sparmål blir viktigare än verksamhetsmål. Det finns skrämmande exempel från andra länder på att den offentliga verksamheten förslummas om den tvingas till ständiga neddragningar. Skulle den offentliga sjukvården, forskningen, utbildningen och rättsväsendet får ständigt mindre anslag utan att man har något annat syfte än att minska kostnaderna kan samhällsutvecklingen skadas. De offentliga utgifterna och också skatterna bör sänkas men syftet skall vara att öka friheten och vitalisera ekonomin. Individen måste få större möjlighet att påverka sitt liv. Den offentliga sektorn måste koncentrera sina ansträngningar till de huvudområden där den är oumbärlig och där privata initiativ över huvud taget inte kommer till stånd, i stället för att försöka ägna sig åt allt möjligt och försöka göra det en smula bättre än vad marknaden kan. Vissa delar av den offentliga sektorn bör öka (överföringar till barnfamiljer, satsning på högre utbildning, bistånd till etc.) men det är bara möjligt om vi har kraft att skära bort de delar som inte nödvändigtvis måste skötas av offentliga sektorn. På grund av att det råder en så klar obalans mellan expansiva påtryckare och besparingspådrivare gäller det att skapa politiska miljöer som gör att även de senare förmås att organisera sig och utöva effektiva påtryckningar. Helst bör grupper som arbetar för offentlig expansion vinnas för förnyelsepolitiken. Om man vid en utförsäljning av ett offentligt företag underlättar för anställda eller småsparare att köpa andelar, minskar det politiska motståndet mot privatiseringen. Då det gäller allmännyttiga bostäder är utförsäljning till hyresgäster ett attraktivt alternativ. Det är viktigt att det finns fristående forskare och debattörer som kan analysera den offentliga sektorns problem och lämna förslag till lösningar. Byråkrater får inte ha monopol på att utreda byråkraters problem. Redan sättet att definiera ett problem kan ofta styra inriktningen på tänkandet och besluten. roll som kritisk granskare av regeringen bör stärkas. De bör ha bättre tillgång till utomstående expertis. Beslut måste utvärderas, vilket bl. a. betyder att de bör kopplas till något operationaliserbart mål. Rollfördelningen mellan kommuner och stat måste klargöras bättre. Expansionen av den offentliga konsumtionen har nästan helt skett inom den Mot. 1985/86 kommunala sektorn. Men besluten om expansionen har ofta tagits av staten. Fi713 Genom att dela upp ansvaret på det sätt som görs kan man alltid skylla på någon annan. En stor del av den offentliga tillväxten sker genom en inbyggd utgiftsautomatik. Genom progressiva och icke inflationsskyddade skatteskalor ökar statens inkomster med inflationen. Ett första sätt att bromsa expansionen är att upphäva denna automatik. Sammanfattningsvis är syftet med en ny organisation av den offentliga sektorns tjänster att förbättra möjligheterna att nå angelägna välfärdsmål. kan fördelningspolitiken förbättras. Mer kan göras för dem som har det allra sämst ställt. kommer vi att ha ett rikt utbud av sociala tjänster. Sorn påpekades inledningsvis behöver valet inte stå mellan en renodlat kollektiv lösning och en fullt genomförd privatisering. Det finns flera möjligheter att kombinera offentliga och privata engagemang. Vi kan beskriva detta samspel i tre dimensioner: En verksamhet kan finansieras antingen genom skatter eller genom avgifter som betalas direkt av konsumenten. Även ideellt arbete och andra bidrag är alternativ till skattefinansiering, o Produktionen kan ske i privat eller offentlig regi. o Kontrollen över en verksamhet kan ske genom offentliga uppköp och regleringar eller genom att konsumenterna har valfrihet att välja mellan olika alternativ. Fördelarna med privata arrangemang är: o Finansiering: minskat skattetryck, ökad valfrihet för konsumenten, individuell avvägning mellan kostnader och intäkter, o Produktion: konkurrens möjliggörs. o Kontroll: ökad valfrihet för individen, konkurrens möjliggörs. En rad verksamheter inom den offentliga sektorn lämpar sig utmärkt för entreprenad, t. ex. o Förvaltning av fastigheter, anläggningar, gator, parker, VA-nät osv. o Drift av energibolag, reningsverk, hamnar, brandskydd, sotning m. m. o Tvätt, städning, renhållning, transporter (interna eller för kollektivtrafik), varudistribution, restauranger, brandförsvar, reparation och underhåll. o samt vårdhem, vårdcentraler, tandläkarmottagningar, hemservice osv. o Konsultverksamhet, tryckeri, kontorsservice, revision, kapitalförvaltning, personalutbildning, företagshälsovård och data. o Musikskola, fritidsverksamhet, kultur och utbildning. De flesta av ovanstående aktiviteter drivs på entreprenad åtminstone i Mot. Det är endast myndighetsutövning och viss obligatorisk Fi713 verksamhet där det är förbjudet för kommuner att lägga ut verksamheten på entreprenad. Entreprenören behöver inte enbart vara privata företag utan kan även vara kooperativ, föreningar, religiösa samfund, stiftelser m.fl. Ett intressant alternativ är att de offentligt anställda ges tillfälle att överta en verksamhet. Motiven för entreprenad är främst: o konkurrens, o möjlighet att utnyttja privata företags kompetens, o möjlighet till samordningsfördelar och stordrift, samt o ökad flexibilitet. Konkurrensen ger mångfald och frigör personalens initiativförmåga. Inom många områden har företag byggt upp en professionell kompetens som den offentliga sektorn saknar. Inom näringslivet finns uppbyggda organisationer för varudistribution, underhåll och reparationer, fastighetsskötsel osv. Det blir ofta rationellare att köpa tjänster från dem än att bygga upp helt nya verksamheter i egen regi. Inom t. ex. hemservice för äldre skulle man i större utsträckning kunna anlita privata företag inom handel, restaurang, transport, städning osv. Då det gäller verksamhet och har den offentliga sektorn svårigheter med driften medan t. ex. hotell och bevakningsföretag har personal tillgänglig. Genom att utnyttja samordningsfördelar under dessa tider kan stora kvalitetshöjningar göras utan att kostnaderna stiger särskilt mycket. Entreprenad ger ökad flexibilitet. Den offentliga sektorn behöver inte bygga upp en egen produktionsorganisation som kan vara svår att dra ner eller ändra inriktning på. Om politikerna vill ändra inriktningen på produktionen har de större valfrihet om den kan köpa tjänster från flera olika företag. Vidare undviks lojalitetskonflikter mellan konsumentintresset och de offentliganställda. Politiker blir renodlade konsumentföreträdare. Servicekuponger (vouchers) innebär att ett ekonomiskt stöd ges till vissa individer som de måste använda till viss konsumtion, t. ex. utbildning, daghem eller sjukvård. Däremot kan de välja mellan olika producenter av dessa tjänster. Detta system förekommer knappast i dagens samhällsservice men tillämpas ofta som måltidssubvention för anställda (Rikskuponger o. Systemet har fördelar om man önskar stödja viss typ av konsumtion utan att inskränka valfriheten på denna marknad. Full konkurrens kan råda mellan olika producenter. Politiska ambitioner vad gäller fördelning skulle inte hotas. Tvärtom kan stödet riktas bättre än genom generella subventioner. För vissa typer av offentliga tjänster är servicekuponger mindre lämpade, nämligen då det snarare är den offentliga sektorn som är den direkta konsumenten. Detta gäller t. ex. städning på sjukhus, kommunrevision, parkförvaltning och väghållning. Men för de tjänster som konsumeras individuellt av medborgarna, t. ex. hemservice, barnomsorg och utbildning, innebär systemet klara fördelar. Det kan om så önskas mycket väl förenas med någon form av behovsprövning och eventuellt ytterligare regleringar. Det blir därmed ett flexibelt instrument som i princip kan prövas för alla typer av tjänster som konsumeras individuellt men där det bedöms önskvärt med viss offentlig finansiering och reglering. Det skulle då kunna uppstå en dynamisk marknad där olika producenter kan erbjuda sina tjänster. Utbudet skulle bli mer varierat än och fler idéer skulle prövas. Människor skulle få större möjlighet att välja vilka tjänster de vill ha. Ett område, som blivit aktuellt , där servicekuponger skulle kunna prövas, är vuxenutbildningen. En framlagd utvärdering visar att vuxenutbildningen inte nått de mål för vilka den tillkom. Insatserna når inte de korttidsutbildade utan systemet utnyttjas i huvudsak av andra grupper. Det vore värt att pröva ett system som skulle fungera på följande sätt: - Alla som har högst nioårig skolutbildning kan vända sig till skolkontoret eller länets vuxenutbildningsnämnd och får ett antal servicekuponger motsvarande t. ex. vuxenutbildning. - Individen kan sedan vända sig till komvux, AMU, studieförbunden eller privata utbildningsanordnare och lämna kuponger som likvid för utbildningen. - Kupongen inlöses, om utbildningsanordnaren uppfyller vissa minimikrav, av skolkontoret eller vuxenutbildningsnämnden. Systemet finansieras gemensamt av staten och kommunerna. Om en offentligt ägd verksamhet kan skötas i fullt affärsmässiga former är det tveksamt om det finns några argument för att bibehålla det offentliga huvudmannaskapet. Är det rimligt att använda skattemedel för affärsrisker? Kan konkurrensneutraliteten garanteras? Vilken insyn får de egentliga uppdragsgivarna, dvs. Exempel på verksamhet som skulle kunna utförsäljas är, förutom många av de statliga bolagen, de affärsverk som inte har myndighetsfunktioner, t. ex domänverket, och . Det gäller vidare att kunna dra klarare gränser för de naturliga monopolen: det allmänna telenätet men inte telefonapparater, järnvägsspår men inte trafikrestauranger osv.