mot · G902Sk718 · 1986-01-24 00:00:00 — En remissinstans hade också framfört åsikten att lagen borde innehålla regler om skadeståndsskyldighet för det allmänna och hade därvid knutit an till de civilprocessuella reglerna om säkerhet för skada som tillfogas kvarstadsgäldenär. Föredraganden hänvisade emellertid till de regler som finns i skadeståndslagen angående statens ansvar vid myndighetsutövning, och menade att några skäl för ett längre gående skadeståndsansvar i betalningssäkringssammanhang inte förelåg. Enligt skadeståndslagen skall staten (och kommun) ansvara för skada som uppstått på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vilken staten ansvarade. Ersättningsskyldighet föreligger endast om de krav hade blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning. Slutligen framhölls att personalen som hade att tillämpa lagstiftningen skulle genomgå erforderlig utbildning för att betalningssäkringen skulle bli ett smidigt och rättssäkert instrument. I skatteutskottets betänkande, SkU 1978/79:13, hemställdes att de i propositionen framlagda förslagen skulle antas. Utskottet anförde bl. a. att det skulle vara tillräckligt med att det förelåg påtaglig fara för att gäldenären skulle komma att sakna förmåga att betala sin skuld vid kommande uppbördstillfälle, för att riskvillkoret påtaglig risk skulle vara uppfyllt. Rättssäkerhetsaspekter på nuvarande lag Betalningssäkring är ett mycket kraftfullt instrument för myndigheterna att säkra skattefordringar. I princip kan så gott som all den skattskyldiges tillgångar bli föremål för åtgärden. Den mot vilken åtgärden riktas, mister rådigheten över sin egendom till dess att förutsättningar för åtgärden inte längre föreligger, och han riskerar dessutom att dra på sig andras missaktning. Åtgärden är så pass ingripande i den enskildes ekonomi och personliga förhållanden, att den måste förses med alla tänkbara skydd, så att den inte ens av misstag utnyttjas i större omfattning än vad som är oundgängligen erforderligt. Det torde vara uppenbart att det är effektivitetshänsyn som motiverat nuvarande betalningssäkringslag. Mot effektiviteten står oftast rättssäkerheten. Både i förslag (SOU 1984:15) om ekonomisk brottslighet och i prop. 1984/85:32 sökte man inordna effektiviteten under rättssäkerheten och kallade företeelsen modern rättssäkerhet resp. materiell rättssäkerhet. Stöd för ett sådant synsätt saknas. Den juridiska doktrinen framhåller motsatsen som det klassiska problemet. Således har effektiviteten varit ledstjärnan och därvid har rättssäkerhetshänsynen kommit i andra hand. Rekvisitet påtaglig risk synes kunna utgöra ett gott skydd för den enskilde så länge domstolarna fordrar att skattemyndigheterna skall fullgöra denna stränga bevisskyldighet, varvid konkret fara skall påvisas. Grunden angående befarad insolvens inger emellertid betänkligheter. Denna torde innebära ett åsidosättande av de avvägningar som gjorts i konkurslagen där borgenär måste påvisa insolvens innan han kan försätta en gäldenär i konkurs. Den civile borgenären kan endast skaffa sig en förmånsrätt genom utmätning, vilket förutsätter en exekutionstitel. Innan någon borgenär kan söka gäldenären i konkurs lär ett läge uppkomma då påtaglig risk för isolvens inträder och då kan skattemyndigheterna företa betalningssäkring, och därmed skaffa särskild förmånsrätt för skattefordran (8 § förmånsrättsla gen), samt sätta gäldenären i en sådan situation att han förlorar samtliga möjligheter att ordna upp situationen. Både andra borgenärers och gäldenärens intressen eftersätts här genom ett systembrott mot vad som annars gäller vid befarad isolvens. Rättssäkerheten fordrar konsekvens och överskådlighet i lagstiftningen för att möjliggöra förutsebarhet. För att undvika godtycke torde man vara skyldig att vidta åtgärden mot varje skattskyldig som uppfyller förutsättningarna (likhetsprincipen). En sådan ordning bryter mot tankarna i konkurslagen, varför betalningssäkring på nu angivna grund är inkonsekvent och därmed oförenlig med rättssäkerhetskraven. Enligt 7 § i nuvarande lag skall betalningssäkring hävas i den mån skäl för beslutet inte längre föreligger eller beslutet av annan anledning inte längre bör kvarstå. Här synes två faror mot rättssäkerheten föreligga. Dels lämnar man det åt skattemyndigheternas bedömande att bestämma hur snabbt ärendet skall handläggas och hur länge skäl för åtgärden föreligger, dels har den skattskyldige lämnats utan möjligheter att kontrollera att hans intressen inte eftersätts. Det torde vara uppenbart att en åtgärd av förevarande natur måste begränsas till vad som är oundgängligen erforderligt. Både när det gäller häktning (24 kap. RB) och kvarstad (15 och 26 kap. RB) kan den mot vilken åtgärden vidtagits påkalla rättens prövning för åtgärdens bestånd, och rätten skall tillse att åtgärderna inte får större omfattning än nödvändigt. Den enskildes rättssäkerhet påfordrar att motsvarande möjligheter finns vid betalningssäkring. Det kan inte anses till fyllest att sådana föreskrifter utfärdas i administrativ ordning. Lagstiftaren bör ge myndigheterna direktiv i form av lagstiftning och inte som rekommendationer i förarbetsuttalanden. Eljest kan den enskilde inte åtnjuta det skydd mot myndigheterna som domstolskontrollen kan ge honom. Slutligen skall skadeståndsfrågan beröras. Föredraganden lät sig åtnöjas med reglerna i skadeståndslagen om statens ansvar vid myndighetsutövning. Skadeståndslagen ger, som behandlas nedan, ringa skydd vid felaktig rättstillämpning. Uppenbart är emellertid att ett felaktigt ingripande med stöd av betalningssäkringslagen kan tillfoga den enskilde avsevärd ekonomisk skada och personligt lidande. Kammarrätten i har framhållit att man mer än en gång funnit att en person har blivit felaktigt utsatt för betalningssäkring som medfört att hans rörelsekapital har beskurits och rörelsen därför måst läggas ner eller gått över styr. Vidare anförde man, Motsvarande effekt har uppkommit när det - på grundval av betalningssäkringen - har kommit ut på orten att vederbörande haft 'skumma skatteaffärer, vilket har medfört att leverantörer och kunder uteblivit. (se Kammarrättens remissvar, , i anledning av SOU 1983:36, s. 11). Vid felaktigt frihetsberövande har den drabbade rätt till ersättning enligt lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning, och återkallas eller ogillas kärandens talan när kvarstadsinstitutet har använts, står denne strikt ansvar för den skada som tillfogats gäldenären i anledning av kvarstadsbeslutet. Således är det en rättssäkerhetsbrist i nuvarande lag, att den enskilde får stå för kostnaderna för ett felaktigt beslut, om han inte kan påvisa att myndigheten varit försumlig, samt avvikit från skälig standard (3:2 och 3:3 skadeståndslagen). Allmänna utgångspunkter för en reform Betalningssäkringslagen, i nuvarande utformning, kan kritiseras på en del punkter, vilket redovisats ovan. Vi har inte övervägt huruvida betalningssäkring är det ur lagteknisk synvinkel bästa eller mest konsekventa sättet att lösa statens anspråk på att säkerställa sina fordringar. Det avgörande har i stället varit att komma till rätta med de rättssäkerhetsbrister som påvisats ovan. Regeringsformen bygger på grundtanken att den enskilde skall vara skyddad från godtyckliga ingripanden mot sin person och sin egendom, och att sådana ingrepp endast skall få företas med stöd av lag. Legalitetsprincipen innefattar dels ett skydd mot retroaktiv lagstiftning, dels ett krav på att lagstiftaren anger de förutsättningar som skall ligga till grund för rättstillämpningen. Inskränkningar i den enskildes egendomsskydd måste vara försedda med rättssäkerhetsgarantier, och framför allt vara förutsebara. Godtycklighet får inte förekomma. Därför måste lagen klart ange förutsättningarna för åtgärden, den enskilde måste kunna kontrollera och bevaka att hans rättigheter tillvaratas, och felaktiga tvångsingripanden mot enskilda måste ersättas av staten. Ett tvångsingripande mot den enskilde ligger inte i hans egenintresse utan i kollektivets, och således skall kollektivet ersätta honom skadan om det icke fanns någon rätt till ingripandet enligt lag. Av ovan redovisade skäl föreslås därför att en skadeståndsregel införs i lagen, att beslutet om åtgärden skall omprövas, samt att förutsättningarna för betalningssäkring förtydligas i lagtexten. Vi utgår från att rekvisitet påtaglig risk behålls, då detta anger en tämligen sträng bevisskyldighet för det allmänna för att få använda åtgärden. Institutet betalningssäkring är redan så förmånligt för det allmänna att någon lindring i detta avseende inte bör företas. Genom betalningssäkring kan det allmänna enligt nuvarande lag skaffa sig särskild förmånsrätt i egendomen (8 § förmånsrättslagen) då påtaglig risk för ofrivillig insolvens föreligger. Att på detta sätt ge det allmänna en möjlighet att skaffa särskild förmånsrätt inför en befarad konkurs är tveksamt. Däremot finns inget att invända mot att förmånsrätt tillerkänns det allmänna då säkerhetsåtgärden vidtagits för att förhindra att gäldenären saboterar skatteindrivningen. I sistnämnda fall motiveras det av att göra säkringsåtgärden verkningsfull. Vidare föreslår vi att säkringsåtgärden inte skall få avse skattetillägg, avgiftstillägg och förseningsavgift, då dessa typer inte kan motiveras av det allmännas intresse att säkerställa sina inkomstkällor, utan snarare att effektivisera påföljderna vid underlåtenhet i något avseende. Åtgärdernas tidsmässiga längd måste begränsas till vad som är oundgängligen erforderligt. Ett ärende där fråga är om betalningssäkring måste behandlas med högsta prioritet. Ett sådant ärende får inte ligga en enda dag och vänta mer än vad som nödvändigtvis behövs. Därför förordar vi en tidsgräns för det allmänna ombudet, inom vilken han skall ha gjort framställning hos rätten om betalningssäkring när egendom tagits i förvar. Likaså bör beslutet om betalningssäkring ges en tidsbegränsad giltighet, en månad. Därefter måste beslutet omprövas för att betalningssäkringen skall bestå, varvid rätten har att tillse att saken inte drar ut längre än vad 1** 1985186.3sami. som är oundgängligen erforderligt. Den enda verkningsfulla kontrollen över att åtgärden inte består längre, är att låta rätten ompröva beslutet , varvid den skall kontrollera att myndigheterna fullgör sina skyldigheter. I detta avseende stärks således rättssäkerheten. Vid interimistiskt beslut av domstolen och vid tagande av egendom i förvar är det viktigt att beslutet slutligt handläggs av domstolen så snart det är möjligt. Rätten skall vidare besluta i ärendet så snart ske kan, dock senast om ej synnerligt hinder möter (se vidare nedan). Skall man vidta en säkringsåtgärd av nämnda slag, ställs stora krav på bevisning så att man senare kan nå ett slutligt beslut i enlighet med åtgärden. Därför torde det inte föreligga några starka skäl som talar emot att beslutet senast skall ha prövats . En möjlighet att pröva beslutet senare bör dock ges, för att tillgodose de fall där man inte kunnat nå gäldenären eller denne begär mer tid att förbereda sin talan, samt då annat synnerligt skäl föreligger. Om taxering skall prövas i mål vari betalningssäkring föreligger, är det viktigt att taxeringen (oftast eftertaxeringen) möjligt kan komma under rättens prövning. Rätten bör tillse att exempelvis utredning då man förbereder ansökan om eftertaxering, bedrivs så skyndsamt som möjligt. Vad angår förslaget till skadestånd kan följande nämnas. Betalningssäkring är ett ytterst allvarligt ingripande i den enskildes ekonomi och integritet. En sådan åtgärd kan leda både till ekonomisk ruin och andras missaktning, vilket bl. a. har påpekats av kammarrätten i (remissvar 1983-1125 i anledning av SOU 1983:36, s. 11). I nämnda remissvar framhålls att betalningssäkring även har företagits när förutsättningar för ingripandet har saknats. Den skada som uppkommer vid ett felaktigt beslut om betalningssäkring måste uppenbarligen bäras av någon, av den enskilde eller av staten. Fråga uppkommer då i vilken mån den enskilde kan söka ersättning av staten för ett felaktigt beslut. Enligt 3 kap. skadeståndslagen är staten skyldig att ersätta skada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, om de krav som kan ställas på verksamhetens utövning har blivit åsidosatta (3:3 och 3:4 SkadestL). Det erfordras således både culpa och att de krav som den s. k. standardregeln uppställer har åsidosatts. Departementschefen anförde följande angående felaktig rättstillämpning: En felaktig rättstillämpning torde endast i undantagsfall vara så uppenbart oriktig att man över huvud taget kan tala om fel eller försummelse, dvs. culpa, från myndighetens sida. Men när sådan oriktighet föreligger, lär det mera sällan bli utrymme för en tillämpning av standardregeln. Man kan visserligen inte kräva absolut ofelbarhet när det gäller myndigheternas lagtolkning, men man kan göra anspråk på en grad av omsorg som inte underskrider culparegelns nivå. När det gäller skador genom beslut som grundar sig på en mer eller mindre diskretionär prövning av en myndighet torde man sällan kunna visa fog för påståendet att myndigheten vid denna prövning har förfarit culpöst. Endast grava felbedömningar lär kunna anses som culpa, och i sådana fall finns det å andra sidan i allmänhet inte anledning att tillämpa standardregeln. 1972:5, s. 518). Som skäl för begränsningar i skadeståndsansvaret för myndighetsutövningen angavs att medborgarna får, som ett pris för den nytta de har av myndigheter nas verksamhet, vara beredda att betala förluster som smärre förbiseenden och misstag orsakar (jfr nämnda prop. s. 326). I förarbetena till betalningssäkringslagen anförde departementschefen att han inte fann skäl att föra in ett längre gående skadeståndsansvar i betalningssäkringssammanhang, och han menade att reglerna i betalningssäkringslagen garanterade att gäldenären inte skulle lida några rättsförluster (se prop. 1978/79:28, s. 117). Vi föreslår att betalningssäkringsinstitutet förstärks på en rad punkter ur rättssäkerhetssynpunkt. Främst avser reglerna om länsrättens prövning och omprövning av betalningssäkringen att utgöra ett ordentligt skydd för den enskilde. Emellertid har det, som kammarrätten påpekat, förekommit felaktiga ingripanden och då har den enskilde fått stå för kostnaderna om han inte kunnat påvisa att myndigheten har förfarit vårdslöst, samt avvikit från skälig standard. Motivet för att begränsa skadeståndsansvaret gör sig inte, med samma kraft, gällande på detta område. Betalningssäkring är ett tvångsmedel och ingen serviceverksamhet. För att göra de föreslagna rättssäkerhetsförstärkningarna av lagen effektiva torde det erfordras att den enskilde erhåller ersättning då tvångsmedlet använts felaktigt. Det är således främst skadeståndets reparativa effekt som eftersträvas, men även dess preventiva effekt torde få betydelse. Motsvarande strikta ansvar återfinns i 8 § lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt, där det stadgas att arbetsgivare är skadeståndsskyldig om han kvittat utan att kvittningsförutsättningar enligt lagen förelåg, eller om han icke kontaktat kronofogdemyndigheten för fastställande av utmätningsfritt belopp. Ytterligare begränsningar i lagens tillämpningsområde Som förutsättningar för att betalningssäkring skall få användas bör för det första krävas att fordran - en eller flera fordringar - på betydande belopp antingen skall vara fastställd mot gäldenären, eller att det görs sannolikt att sådan kommer att fastställas mot denne. En icke fastställd fordran skall göras sannolik, vilket innebär att tämligen stark bevisning erfordras. Om det förvisso är sannolikt att fordran kommer att fastställas, men osäkert till vilket belopp, bör inte större belopp få betalningssäkras än vad fordringen med all sannolikhet kommer att uppgå till. Detta krav är strängare än vad som gäller i nuvarande lag där det stadgas att säkerställande får ske till det belopp som fordringen kan antas bli fastställd. I övrigt skall fordran, liksom , uppgå till betydande belopp. Riskrekvisitet bör omformuleras för att betona att det är gäldenärens subjektiva moment som är det avgörande. Det skall föreligga påtaglig risk att gäldenären genom att avvika eller undanskaffa egendom eller annorledes undandrar sig att betala fordran. Det skall således av rätten konstateras i vilket avseende som gäldenären inte kan tänkas vilja göra rätt för sig. I förarbetena till , där samma formulering återfinns angående undandragandet vid användande av kvarstadsinstitutet, uttalade man a. att åtgärden skulle kunna användas även då fara föreligger, att han (gäldenären) skall väsentligt försämra denna (egendomen) (SOU 1938:44, s. 200 ang. 15:1 RB). Det skall således göras skillnad mellan det fall då en skattskyldig kämpar så gott han kan med en verksamhet för att få den att gå ihop, men där konkurs kan befaras, och det fall då vederbörande säljer av sig egendomen, ger bort egendomen eller på annat sätt försöker att tillse att inget blir kvar till att täcka det allmännas fordringar på skatt m. m. Vissa typer av fordringar bör inte kunna säkerställas med betalningssäkring. Institutet skall inte längre kunna användas för att säkra skatte- och avgiftstillägg, samt förseningsavgift. I fall då någon interimistisk åtgärd inte har företagits finns inte samma behov av en snabb åtgärd ur rättssäkerhetssynpunkt. Däremot talar effektivitetsskäl för att mål om betalningssäkring prövas , vilket motiverar införandet av bestämmelse härom. Även gäldenären kan ha ett intresse att saken snabbt förs upp till prövning, då det kan vara svårt att besluta om framtida dispositioner när hot om betalningssäkring föreligger. Domstolen kan enligt nuvarande lag fatta interimistiskt beslut och så bör även kunna ske i fortsättningen. En bestämmelse bör in tas i lagen som innebär att det interimistiska beslutet skall omprövas av rätten vid en ordinär handläggning. En tidsmarginal för ombudet bör fastställas, inom vilken han har att inkomma till rätten med en framställan om betalningssäkring. I nuvarande lag stadgas att nu avsedda åtgärd skall ske . Vi föreslår inte någon ändring i detta avseende, men som yttersta tidsgräns för sådan framställan bör stadgas att den skall ha skett innan gått från det att ombudet först fick fatta beslut i frågan. kan verka , men det torde inte bereda det allmänna ombudet några större problem, då ett sådant beslutsunderlag redan måste ha förelegat då han själv fattade beslut om att egendomen skulle kvarbliva i förvar. Om det allmänna ombudet ej gör någon sådan framställan, föreslår vi att egendomen skall återställas. Rätten bör ha fattat beslut senast efter det att framställan från det allmänna ombudet har inkommit, i anledning av att egendom tagits i förvar, såvida icke synnerliga skäl föreligger. Tidsgränsen motiveras av rättssäkerhetsskäl. Granskningsledaren och allmänna ombudet är, som framgick ovan, tvungna att vid sina beslut tillse att lagens förutsättningar är uppfyllda. Det kan därför inte vara mer än i rena undantagsfall som utredningen måste kompletteras. Om gäldenären inte kan nås torde synnerligt hinder ofta föreligga och det är då av stor vikt att denne får tillfälle att före beslutet framföra sina synpunkter. Sak samma torde gälla då denne framställer önskemål om för att förbereda sin talan. Man skall vid prövningen om synnerligt hinder föreligger, ha i åtanke att det är i den enskildes intresse som rättssäkerhetsaspekten skall ses. För att uppnå effekten att taxering eller annan skatt- eller avgiftsskyldighet, för vilken egendom betalningssäkrats, blir fastställd möjligt - det torde oftast vara fråga om eftertaxeringsmål - är det ett berättigat rättssäkerhetskrav att domstol tillser att utredningen resp. taxeringen sker så skyndsamt som möjligt. Därför föreslås att beslut om betalningssäkring endast gäller i en månad, varefter beslutet måste omprövas. Vid denna omprövning skall rätten således tillse att utredningen bedrivs skyndsamt. Rätten bör därvid rikta särskild uppmärksamhet på vad som skett och efterhöra med det allmänna ombudet vad som motiverar ytterligare en period. Om det inte är fråga om eftertaxering, utan en säkringsåtgärd för att t. ex. ordinarie taxering ännu inte är slutförd, bör rätten beakta att denna handläggs av ett annat organ än den som beslutat om säkringsåtgärden. Emellertid är det inget som hindrar att rätten påpekar för taxeringsnämnden att betalningssäkring företagits och att det, för den enskilde, är av största betydelse med ett snabbt taxeringsbeslut, för att bereda den skattskyldige möjlighet att besvära sig över taxeringen, om han finner den oriktig. Har taxeringsbeslut tagits och har den skattskyldige eller taxeringsintendenten besvärat sig över detta, skall rätten handlägga målet snabbast möjligt. Den/de som har att utreda ärende vari betalningssäkring är beslutad, skall ha att så skyndsamt som omständigheterna medger, bringa utredningen till ända. Detta innebär att den angivna typen av ärenden skall bedrivas med förtur och åtnjuta högsta prioritet. Försening som uppstår på grund av den skattskyldiges dröjsmål kan givetvis inte läggas myndigheten till last, om denna gjort vad som ankommer på den för att uppmärksamma den skattskyldige på sin rätt att få ärendet skyndsamt behandlat. Motsvarande vad som gäller för taxeringspersonalen, gäller också för handläggare av andra skatte- eller avgiftsmål, där fordran förekommer som har betalningssäkrats. Som framhållits ovan bör beslutet om betalningssäkring omprövas varvid rätten skall kontrollera att utredningen bedrivs så skyndsamt som möjligt. Av det allmänna ombudet bör det därför krävas att framställan om förlängning inkommer till rätten, vari det redogörs för skälen för en förlängning, hur långt utredningen fortskridit och hur den beräknas ta. Inkommer inte någon sådan framställan, eller befinns det att åtgärden ej längre bör kvarstå, skall rätten häva betalningssäkringen. Så skall också ske om utredning e. d. inte har bedrivits med den skyndsamhet som kan krävas. Det kan vara olika händelser som onödiggör att fordran vidare säkras Åtgärden är t. ex. inte längre nödvändig om gäldenären ställer säkerhet, eller om rätten vid prövning finner att taxering skall ske till ett lägre belopp än vad som tidigare befunnits vara ett sannolikt fordringsbelopp. Rätten bör då häva betalningssäkringen i den del det ej längre är motiverat med åtgärden. Det kan också visa sig att det inte längre föreligger påtaglig risk att gäldenären undandrar sig betalning. Då skall rätten helt häva åtgärden. Det ankommer även på skattemyndigheterna att tillse att egendom inte är betalningssäkrad än vad som är oundgängligen erforderligt. Det lär ha förekommit att länsrätten låtit större belopp kvarstå säkrat än vad som följer av dess beslut i taxeringsfrågan, vilket har motiverats med att kammarrätten kunde komma till ett annat slut. En bestämmelse bör klargöra att man inte skall förfara på det sättet. Tilltron till domstolarna fordrar att rätten fattar konsekventa beslut, och därför sänker eller helt häver säkringsåtgärden i enlighet med sitt beslut i taxeringsfrågan. Konstateras det att betalningssäkring vidtagits utan att skäl förelåg till åtgärden, bör den enskilde vara berättigad till ersättning för skada som uppkommit i anledning av åtgärden. Vid ett felaktigt beslut bör myndigheterna således inte undgå ansvar för skada genom att hänvisa till stor arbetsbelastning e. d. Myndigheterna och förvaltningsdomstolarna måste därför tillse att varje beslut om betalningssäkring får en omsorgsfull och noggrann prövning. Häver t. ex. kammarrätten länsrättens beslut om betalningssäkring, kan det dels hävas att beslutet var felaktigt av länsrätten, dels att beslutet var riktigt, men skäl för säkringsåtgärd ej längre förelåg. I första fallet torde det vara skäl att utdöma skadestånd, men knappast i det andra fallet, såvida man inte dröjt längre än nödvändigt med att häva åtgärden.