mot · G902n281 · 1986-01-27 00:00:00 — Motion till 1985/86:N281 och () En ny politik för tjänstesektorn är ett tjänstesamhälle. av sysselsättning och produktion kan hänföras till ekonomins tjänstesektor. Till detta kommer att tjänsteproduktion blir en allt större del av de varuproducerande företagens verksamhet. Totalt arbetar tre av fyra förvärvsarbetande med tjänsteproduktion. Nedanstående tabell beskriver sysselsättningens fördelning i . Utvecklingen inom tjänstesektorn har naturligtvis inte varit likformig. Följande mönster kan urskiljas: De sektorer som inte har expanderat är privata tjänster som i huvudsak riktar sig till hushållen. De privata tjänster som i huvudsak riktas till företag (t. ex. uppdragsverksamhet och finansiella tjänster) har däremot vuxit. Tjänster med starka inslag av offentlig produktion har också expanderat kraftigt. De grundläggande dragen i strukturomvandlingen är gemensamma för hela industrivärlden, även om tempot har varierat. är över hälften av de sysselsatta i och verksamma inom tjänstesektorn, i finns två tredjedelar av sysselsättningen där. De senaste årtiondenas utveckling av näringsgrenarnas sysselsättning i och industrivärlden visas i följande tabell: Ser vi till olika delar av tjänstesektorn har relativt få distributionsanställda, vilket bl. a. beror på en liten hotell- och restaurangsektor. Vi har däremot många anställda i den sociala sektorn. I nedanstående tabell jämförs den årliga procentuella förändringen av antalet arbetstillfällen . -0,3 Sociala och personliga tjänster 1985/86 N281 har en klart större offentlig sektor än andra industriländer. Den viktigaste förklaringen till detta är inte att vi har en större tjänstesektor än andra stater på motsvarande utvecklingsnivå utan att vi i större utsträckning har valt att driva och finansiera vård, utbildning osv. i offentlig regi. Andelen sysselsatta inom den offentliga sektorn I finns hälften av tjänstesysselsättningen inom den offentliga sektorn. Motsvarande andelar för är , 25 och . av den ökade tjänstesysselsättningen i härrör från den offentliga sektorn, medan denna andel var i och i de flesta . Faktum är att sysselsättningen i den privata tjänstesektorn i har legat tämligen kring . Vad gäller BNP-andel har sektorn legat kring . Av detta följer givetvis inte att den offentliga expansionen har varit nödvändig av sysselsättningsskäl. Däremot kan man hävda att den offentliga sektorn har omöjliggjort en expansion av den privata sektorn. Trots att tjänstesektorn präglar den svenska ekonomin är den i flera avseenden bl. a. intellektuellt och politiskt diskriminerad. Inte sällan framförs synpunkter som bygger på att det bara är tillverkning som kan anses produktiv eller i varje fall att varor är nyttigare än tjänster. Service betraktas som improduktiva stödfunktioner. Distributionsföretag anses som fördyrande mellanhänder. Företagsledning och administration betraktas mest som onödig byråkrati. Attitydskillnaden till tjänste- resp. varuproduktion märks också i värderingen av beteckningar som finanshajar resp. industrimän. Misstron mot köpmän, bankirer, mäklare och företagare går långt tillbaka i historien. Eftersom de inte producerar några nyttigheter som direkt kan manifesteras fysiskt, har de betraktats som parasiter på dem som framställer och bearbetar varor. Men att förmedla krediter, fastigheter eller varor och att förvalta kapital är inte mindre produktivt eller mindre värdefullt än att tillhandahålla varor. I den officiella statistiken är tjänsteproduktionen ofta styvmoderligt behandlad. För det första är det bara fysiska investeringar som räknas till Immateriella investeringar dels av typen marknadsföring 12 och forskning, dels s. k. humaninvesteringar (utbildning, vård och andra Mot. åtgärder som höjer arbetskraftens långsiktiga produktivitet) räknas där- N281 emot som konsumtion. En förklaring till den sjunkande investeringskvoten i många i-länder kan vara att de immateriella investeringarna har ökat på bekostnad av de fysiska. Ju längre utvecklingen mot ett tjänstesamhälle går desto olämpligare blir det att betrakta de immateriella investeringarna, inte som en långsiktig satsning utan som omedelbar konsumtion. Det finns också andra förändringar som försvårar tolkningen av investeringsstatistiken. Eftersom industrin i allt högre grad hyr maskiner och byggnader kommer dessa investeringar att tillföras andra sektorer. Metoderna och rutinerna för att mäta produktiviteten är dåligt utvecklade inom framför allt den offentliga tjänstesektorn. Där sätts produktivitetsutvecklingen lika med noll. Därför kommer bedömningen av tillväxten i ekonomin att bli osäkrare ju större den offentliga sektorn är. Det finns också andra områden, t. ex. utrikeshandelsstatistiken, där tjänstesektorn behandlas mer schablonmässigt än varusektorn. Det finns ett flertal områden inom politiken där tjänstesektorn inte behandlas efter sin betydelse. Vi har i särskilda departement och myndigheter för såväl jordbruket som industrin, men ingen särskild politik för tjänstesektorn. Exempel på områden där tjänsteproduktion diskrimineras är exportfrämjande åtgärder. Här beslöt 1985 om vissa reformer i syfte att stärka tjänsteexporten. Enligt borde dock ha gått längre, bl. a. då det gäller en liberaliserad valutareglering. Närings- och regionalpolitiska insatser innebär ofta att man premierar varuproducerande företag och traditionella kapitalinvesteringar. Detta gäller t. ex. bestämmelserna om hur medel ur investeringsfonderna och de regionala utvecklingsfonderna har fått användas. Regionalpolitiken tycks alltid ha legat ett steg efter. Då jordbrukssektorn började krympa inriktades regionalpolitiken på att rädda jordbruket från nedläggning. Då industrisektorn började gå tillbaka började regionalpolitiken slå vakt om den. Glesbygdens ekonomiska efterblivenhet kom därför att permanentas. Lagar och avtal utformas ofta med de varuproducerande företagen i åtanke. Hur reglerna påverkar tjänsteföretagen beaktas alltför sällan. Investeringsstöd ges inte för hotell- och restaurangbyggnader. Industriföretag kan få lägre eltaxa men inte tjänsteföretag. Vissa typer av stöd till arbetsmarknadsutbildning ges enbart till till verkningsföretag. De offentliga monopolen och motståndet mot att anlita entreprenörer slår också hårdare mot den privata tjänstesektorn än mot industrin. som bygger på immateriellt kapital och lagerlös produktion får andra ekonomiska förutsättningar än företag med stora investeringar i fysiskt kapital. Skattesystemet gynnar företag som kan göra avskrivningar på maskiner och lager. Många tjänsteföretag drabbas av svårigheter som inte gäller dem i egenskapen av tjänsteföretag utan därför att de är småföretag och personalintensiva. Det betyder att t. ex arbetsmarknadslagstiftning och andra regleringar drabbar dessa branscher hårdare. Statliga beslut om likviditetsin dragning som baseras på lönesumman drabbar arbetskraftsintensiva före- 13 tag hårdare, liksom prisstopp som inte kombineras med lönestopp. utför många serviceföretag sitt arbete ute hos kundföretag (bevakning, städ- N281 ning, konsultation osv.) och ofta på arbetstider som avviker starkt från den övriga arbetsmarknaden. Därför blir arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen svårare att tillämpa i dessa företag. Den senare tidens omfattande tillämpning av prisregleringslagen är negativ för hela näringslivet, men i synnerhet för tjänstesektorn. T. ex. tilläts enbart prishöjningar som kompensation för lönehöjningar. Emellertid blev lönehöjningarna betydligt större, och detta påverkade i särskilt hög grad den arbetskraftsintensiva tjänstesektorn. Den högre kostnadsstegringen kunde för många företag innebära att en mycket stor del av överskottet åts upp. Skattesystemet, närings- och kreditpolitiken osv. har gjort det svårare för nya och växande företag att skaffa kapital än för etablerade företag. Höga skatter och generösa avskrivningsregler har gjort det betydligt mer lönsamt att behålla vinsterna inom företagen än att slussa dem till andra företag via kapitalmarknaden. Det är mycket svårt för en enskild entreprenör att spara ihop till ett riskkapital eller för en småföretagare att få en tillräckligt hög avkastning för att kunna expandera. Detta har missgynnat nya företag och branscher. Ett annat problem för mindre företag är byråkratin. Lagar och avtal som formellt gäller lika för stora och små företag drabbar de små hårdast dels därför att de har svårare att klara administrationen, dels därför att deras konkurrensfördel är flexibiliteten (som regleras bort), dels därför att de har svårare att utnyttja kryphål, dispenser och förhandlingar. Det finns 40 myndigheter som kan utfärda regleringar av företagsamheten och 160 som kan inkräva statistiskt underlag. Uppgiftslämnandet kostar enligt vissa uppgifter företagen . Regleringarna är ofta oklara, svårtolkade och oöverskådliga. Den växande användningen av ramlagar ökar osäkerheten om tillämpningen. Inte ens myndigheterna vet alltid själva hur den skall tillämpas. Först sedan praxis har utvecklats går det att säga vad lagen innebär. Förslag till näringsförbud och etableringskontroll samt fackligt sabotage mot enmansföretag försvårar ytterligare för småföretagandet liksom den selektiva ekonomiska politiken. Därför är det inte så underligt att hade få nyetableringar under . har en viss uppgång skett. är det svårt att expandera, varför nyföretagandet har haft en liten effekt på sysselsättningen. Det är lönsammare att sälja företaget till ett större företag än att försöka expandera. har småföretagen stått för en minskad andel av sysselsättningen. Den svenska industrialiseringen byggde på entreprenörer som startade företag: AGA, SKF, Alfa , , m. fl. Ännu dominerar dessa företag svenskt näringsliv. Bland de 30 14 största exportörerna finns bara ett grundat efter , Tetra . Det finns också regleringar som hämmar konkurrensen för vissa typer av privat tjänsteproduktion: o Transportsektorn är på många områden starkt reglerad. Det gäller t. ex. trafikflyg, taxi, lastbilstransporter och busstrafik, o Etableringsfriheten och verksamheten för banker och försäkringsbolag är starkt kringskuren, o Detaljhandelsetableringar regleras i stadsplaner. Handeln drabbas också indirekt av protektionism och andra konkurrensbegränsningar för t. ex. livsmedel och kläder, o Planmonopolet kan också användas för att hindra etableringar av hotell, restauranger och fritidsanläggningar. Restaurangetableringar hindras även av alkoholpolitiska hänsyn, o Den privata fastighetsförvaltningen drabbas av olika regleringar inom bostadssektorn. I har flera delar av tjänstesektorn avreglerats under och . Ett exempel är flygtrafiken, vilket har medfört en vitalisering: lägre priser, fler flyglinjer, ökat resande, mer differentierade tjänster. har gått omkull och nya har uppstått. 1 är kostnaderna för att flyga betydligt högre på grund av monopol och karteller som upprätthålls av olika länders regeringar. Flygbolagen tar ut överpriser på monopollinjerna för att subventionera priserna på konkurrensmarknader. Även banker, fastighetsförmedling, järnvägar, lastbilstransporter och telefontjänster har avreglerats och vitaliserats. kan här komma att få ett rejält övertag framför andra länder om den internationella tjänstehandeln liberaliseras. Avregleringen av telemarknaden t. ex. har givit möjlighet för massor av entreprenörer att sälja utrustning och erbjuda teletjänster. Dessa företag skaffar sig nu ett övertag framför företag i andra länder. Även gör nu satsningar inom tjänstesektorn. Flera av de stora internationella bankerna är japanska. Även inom t. ex. reklam, informationsnät och försäkring kommer japanerna snabbt. I håller en del monopol på att brytas upp, t. ex. många länders telebolag. Även flygtrafiken håller på att liberaliseras och statliga flygbolag utförsäljs i en del länder. De internationella frihandelsbestämmelserna omfattar industrivaror och vissa tjänster som är direkt kopplade till dessa. Men det finns många internationella hinder för tjänsteexporten: o offentliga monopol och offentlig upphandling o specialregleringar av t. ex. bank, försäkring, flyg, lastbilstransporter och sjöfart o tjänsteexport kräver i större utsträckning lokal etablering på marknaden, vilket försvåras av valutarestriktioner och krav på arbetstillstånd. Framför allt vill liberalisera tjänstehandeln, t. ex. bank, försäkringar, transporter och datatjänster, medan bromsar. Tjänstehandeln brukar uppskattas till av världshandeln. tjänstehandeln underskattas i statistiken. Denna handel är starkt expande- N281 Nationsgränserna upplöses då tjänster som t. ex. finans, företagsledning, databaser och utbildning inte ens kan mätas, än mindre styras. Trots att har en internationellt sett stor tjänstesektor är vår andel av världens tjänstehandel ungefär hälften av vår andel av varuhandeln (1 resp. ). Detta beror dels på de offentliga monopolen, dels på att de exportfrämjande åtgärderna har diskriminerat tjänsteföretagen. Den svenska valutaregleringen utgör också ett starkt hinder för svensk tjänsteexport. Utjämningen av bruttoinkomsterna och det höga skattetrycket medför en kraftig begränsning av hushållens konsumtion av tjänster från den privata sektorn. En överflyttning har skett dels till varusektorn, dels till den informella ekonomin. Överflyttningen till varusektorn beror till stor del på produktivitetsutvecklingen. Det finns knappast någon anledning att beklaga att en stor del av hushållsarbetet utförs av maskiner i stället för av hembiträden, att vi åker bil och ser på TV i stället för att vi åker tåg och går på bio, etc. Men minskningen av den privata tjänstesektorn beror också på att kostnader för anställda har stigit så kraftigt i förhållande till kapitalkostnaderna. Under har lönekostnaderna stigit kraftigare i och övriga än i och . Mängden kapital per anställd har också ökat snabbare här. Detta kan i och för sig låta bra. Men problemet är att investeringarna inte har varit så stora att de har kunnat skapa en tillräckligt stor sysselsättning i näringslivet. Investeringarna har i stället blivit defensiva: arbetskraft har ersatts med maskiner. Ett annat problem med den höga beskattningen av arbete är att den medför orimliga konkurrensförhållanden mellan den formella och informella ekonomin. Många typer av tjänster slås ut från marknaden. Detta gäller dels för tjänster där gör-det-själv är ett alternativ, dels inom områden där svarta och gråa affärer förekommer. Man kan naturligtvis hävda att gördet-själv-arbete ibland är mer utvecklande än att köpa tjänster. Men eftersom skattesystemet ger upphov till en stor snedvridning är fördelningen mellan formell och informell produktion säkert inte den som konsumenterna önskar. För normalinkomsttagare är den s. k. skattekilen (dvs. den samlade effekten av direkta och indirekta skatter samt arbetsgivaravgifter) . Det är inte bara skattetrycket utan även de utjämnande bruttolönerna som kraftigt har minskat konsumtionen av vissa tjänster, som t. ex. hembiträden och privatchaufförer. Detta är en naturlig följd av den ekonomiska utvecklingen. Produktivitetshöjningen i industrin möjliggör höjda löner för industriarbetare. Detta driver i sin tur upp lönenivån inom de lågproduktiva sektorerna. Detta är inte enbart en följd av fackliga och politiska utjämningssträvanden utan även ett naturligt marknadsbeteende. Det är dock ett problem i dagens att lönebildningen är för stel och 16 för litet marknadsanpassad. Genom en annan lönestruktur och mindre Mot. skattekilar kan vissa typer av privat tjänstekonsumtion expandera. skor som hellre vill arbeta i en lågproduktiv sektor (t. ex. av regionala skäl) till priset av lägre inkomster skulle få möjligheter till detta. andra lågproduktiva grupper skulle få större chans till arbete. därmed kunna skaffa sig värdefulla erfarenheter. Det är alltså troligt att människor vill öka sin konsumtion av tjänster men att detta förhindras av skattesystem, regleringar, offentliga monopol etc. Genom denna diskriminering favoriseras varor framför tjänster, offentlig produktion framför privat samt obeskattad framför beskattad i en sådan utsträckning att betydande välfärdsförluster uppstår. Vi har alltså ett val mellan å ena sidan höga marginalskatter och minskad sysselsättning på grund av rationaliseringar och gör-det-själv-arbete samt å andra sidan lägre marginalskatter och en växande privat tjänstesektor. En viktig förutsättning för att tjänstesektorn skall expandera är alltså att människor vill ha mera tjänster. Därför finns inget behov av särskilda privilegier i form av subventioner, skattebefrielse e. d. för tjänsteföretag. Om de inte kan klara en konkurrens på lika villkor betyder det att sektorn inte bör växa, eftersom människor inte är beredda att betala för det. Tjänstesektorn är inte betjänt av mer styrning och planering från politiskt håll utan mindre. Om den allmänna lönsamheten i näringslivet är för låg för att klara framtidssatsningar skall detta lösas genom högre lönsamhet, inte genom subventioner. Sådana regler som diskriminerar tjänsteproduktion i förhållande till annan verksamhet bör avskaffas. Det mest omdebatterade problemet kring frågan om tjänstesektorns utveckling gäller avvägningen mellan privat och offentlig sektor. Företag skall inte ägna sig åt sociala tjänster därför att man inte solidariskt kan tillgodose mänskliga behov på en marknad, menar en del företrädare för den offentliga sektorn. Vinsten kommer alltid att gå före människors väl. Detta är för det första en förolämpning mot de entreprenörer och anställda som engagerar sig inom sociala verksamheter utanför den offentliga sektorn. Det är också en förolämpning mot dem som arbetar inom den offentliga sektorn. Argumentet innebär ju nämligen att de offentliganställda gör en solidarisk insats just på grund av att de jobbar i den offentliga sektorn. Hade de varit privatanställda hade de också varit någon form av exploatörer. En rimlig utgångspunkt är att människor kan göra värdefulla insatser om arbetet är riktigt organiserat, oavsett om produktionen sker i privat eller offentlig regi. Det är också rimligt att anta att om en människa är omotiverad eller olämplig för socialt arbete, utför hon ett dåligt arbete oavsett om hon är offentligt eller privat verksam. Ett problem med marknadsstyrning av vissa sociala tjänster är att en del angelägna behov inte kan tillgodoses på grund av att t. ex. sjuka och handikappade inte har tillräckliga ekonomiska resurser. Men det är fullt möjligt att finansiera en verksamhet kollektivt och ändå producera tjänsterna i 17 Den offentliga sektorn kan också upprätthålla en viss insyn Mot. och kontroll över produktionen även om den sker i privat regi. Så är t. ex. N281 fallet med läkemedelstillverkningen. Ett annat argument mot företagsmedverkan inom den sociala sektorn är att konkurrensen hotar kvaliteten. Men i själva verket är det normalt tvärtom: genom konkurrensen tvingas producenterna att anpassa sig till konsumenternas önskemål. Konkurrensen i näringslivet anses ju så värdefull att den skyddas av olika lagar och myndigheter. Är det då inte tvivelaktigt att företag tjänar pengar på människors grundläggande behov? Normalt är det accepterat att företag tjänar pengar på t. ex. människors behov av mat. Det är t. o. m. accepterat att företag tjänar pengar på människors medicinska behov under förutsättning att man utbjuder varor som t. ex. läkemedel eller medicinsk utrustning. För många blir det däremot suspekt om man tillhandahåller tjänster som t. ex. städning av sjukhus eller operationskapacitet. Men varför skall inte kunna städa ett sjukhus om kan sälja läkemedel till det? Ur konsumenternas och skattebetalarnas synpunkt är det angeläget att ta fram ett så bra och billigt utbud av tjänster som möjligt oavsett om detta sker med eller utan privat medverkan. Hänsyn skall givetvis tas till omställningsproblem som kan drabba de offentliganställda vid omorganisationer av den sociala servicen. Men i längden bör ingen verksamhet upprätthållas om motivet bara är att ge sysselsättning. Även de offentliganställda kan tjäna på en mer flexibel inställning till privat och offentlig produktion: o Det blir inte färre arbetstillfällen i ekonomin för att en verksamhet övergår från offentlig till privat sektor. Däremot blir det framtida löneutrymmet större om man bättre tar till vara effektivitetsvinster och utvecklingsförmåga. o Om man ökar konkurrensen så får en anställd som är missnöjd med sitt arbete ökade möjligheter att byta arbetsgivare eller starta eget. I praktiken fungerar dagens offentliga monopol som en form av näringsförbud för kvinnor eftersom de till mycket stor del arbetar inom de monopoliserade områdena. o Den privata sektorn har större flexibilitet vad gäller organisation, befordringsgång, lönesättning osv. Därmed får den anställde bättre motivation till personlig utveckling. Inom den offentliga sektorn finns en mycket stor professionell kompetens men produktionssystemet stimulerar inte effektivitet lika bra som marknadsekonomin. Det betyder att de offentliga producenterna mycket väl skulle kunna bli effektivare om de utsattes för konkurrens. Inget hindrar att de kan vara med och konkurrera med privata företag. Om de är effektivare, så kan de finnas kvar och t. o. m. expandera. Lyckas de inte, så förlorar de sina marknadsandelar. En förutsättning för att en sådan konkurrens mellan privata och offentliga producenter skall leda till önskat resultat är att konkurrensen sker under De offentliga producenterna får inte gynnas av lagstift- 18 ning, subventioner (t. ex. statsbidrag), skatteregler (t. ex. moms) eller av en Mot. 1985/86 annorlunda risksituation. Det är också viktigt att offentliga producenter inte kan dölja vissa kostnader eller använda monopolvinster inom ett område för att dumpa priset på konkurrensmarknaden. Det är också orimligt om den offentliga producenten utövar myndighetsfunktioner på marknaden, t. ex. bestämmer om tjänster skall upphandlas av honom själv eller konkurrenten eller har att lagstifta om konkurrenternas produkter. Rollerna som producent och upphandlare bör ligga i olika organisationer. Teleområdet är ett belysande exempel där brister i konkurrensen föreligger i praktiskt taget alla ovan nämnda avseenden. Posten utnyttjar sannolikt sin monopolställning som brevförmedlare för att subventionera t. ex. paketservice och banktjänster. Samma sak gäller för t. ex. ABAB och SJ. Den ekonomiska redovisningen är dock ofta så dålig att detta inte kan bedömas helt säkert. Även kommunala bolag har samma problem. Exempelvis kalkylerar man ibland inte med någon internränta på kapitalet. Andra typer av diskriminering är att kommuner inte anlitar företag om de inte har slutit kollektivavtal, vilket enmansföretag inte kan göra. Fackligt motstånd mot upphandling kan göra att kommunerna hellre avstår, trots att någon generell facklig vetorätt mot entreprenader inte finns. Om privata företag skall få gå in och konkurrera på den offentliga sektorns traditionella område, finns det då några skäl mot att offentliga producenter får gå ut och konkurrera på den privata marknaden? Teoretiskt finns inget att invända mot detta. Men det förutsätter att det finns garantier för fullständig konkurrensneutralitet, inkl. risken för nedläggning om den offentliga verksamheten går dåligt. Om verksamheten skall skötas i fullt affärsmässiga former är det emellertid tveksamt om det finns några argument för att bibehålla det offentliga huvudmannaskapet. Är det rimligt att använda skattemedel för affärsrisker? Kan neutraliteten garanteras? Vilken insyn får de egentliga uppdragsgivarna, dvs. Även om en renodlad privatisering ofta inte är önskvärd finns det en rad verksamheter inom den offentliga sektorn som lämpar sig utmärkt för entreprenad. Entreprenören behöver inte enbart vara privata företag utan kan även vara t. ex. kooperativ, föreningar, religiösa samfund, stiftelser m. fl. Ett intressant alternativ är att de offentligt anställda ges tillfälle att överta en verksamhet.