mot · G902A748 · 1986-01-27 00:00:00 — Nuvarande ordning skapar särskilda problem för tusentals små och medelstora företag. Vid dessa har i många fall de anställdas inflytande minskat sedan MBL infördes. Förhandlingar och information mellan parterna har på ett olyckligt sätt lyfts upp över huvudet på dem som känner de lokala förhållandena. Denna ordning strider också mot lagens syfte att ge ett ökat inflytande åt de anställda på arbetsplatserna. Erfarenheterna pekar på att det finns skäl att återigen överväga att ändra MBL:s utformning för de små företagen genom att lämna en garanti för de lokalt anställda om deltagande och direkt ansvar vid förhandlingar och information. Detta hindrar inte att de anställda, om de så önskar, låter sig representeras av en företrädare för den fackliga organisationen. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder är inskriven i grundlag. Även om denna rätt kan begränsas genom lag, har visat återhållsamhet med hänvisning till den praxis som råder på arbetsmarknaden. Det har överlåtits åt arbetsmarknadens parter att själva genom avtal lösa uppkommande frågor på det fackliga området. Denna princip har varit en styrka för svenskt arbetsliv. Med rätten att vidta stridsåtgärder och lagstiftarens förtroende för parterna att själva besluta om arten och omfattningen av stridsåtgärder följer ett ansvar för att dessa står i rimlig proportion till det resultat man förväntar sig uppnå. En förutsättning för att statsmakterna har kunnat förhålla sig passiva i frågan om fackliga stridsåtgärder är att det har rått balans mellan parterna på arbetsmarknaden i den meningen att en stridsåtgärd från den ena partens sida har kunnat mötas med motåtgärder från den andra parten. Den nya regeln att skadestånd normalt inte skall dömas ut om arbetsnedläggelsen upphört senast när arbetsgivaren och facket tagit upp överläggningar enligt 43 § MBL innebär ett erkännande av den olovliga strejken som påtryckningsmedel. Eftersom olovliga konflikter ofta riktar sig i lika hög grad mot den fackliga organisationen som mot arbetsgivaren innebär denna ordning ett undergrävande även av de fackliga organisationernas auktoritet och därmed av deras möjligheter att hävda sin ställning som avtalsslutande part. Detta utgör ett allvarligt avsteg från den hittillsvarande principen att fredsplikt föreligger . De regler som gällde i fråga om skadestånd vid olovliga konflikter vid medbestämmandelagens ikraftträdande bör därför återinföras. Principen om balans mellan parterna i den bemärkelsen att en stridsåtgärd skall kunna bemötas med en motåtgärd råder inte då en facklig organisation utlyser blockad mot ett företag. Det är därför ett oavvisligt krav att fackliga organisationer inte utnyttjar blockadinstrumentet på ett sätt som uppfattas som stridande mot näringsfriheten eller den enskildes fri- och rättigheter. har det dock visat sig att fackliga organisationer i ökande utsträckning utnyttjar blockadinstrumentet på ett sätt som uppfattas som stötande för rättsmedvetandet. Det förekommer också att blockad tillämpas mot företag vars anställda av olika skäl inte önskar ansluta sig till en facklig organisation och som inte heller önskar att arbetsgivaren tecknar kollektivavtal. Fackliga organisationers rätt att i sådana fall genom blockad försöka tilltvinga sig kollektivavtal måste uppfattas som stridande mot grundläggande fri- och rättigheter. Vi konstaterar med beklagande att en del fackliga organisationer inte alltid förmått motsvara det ansvar som följer med den fria stridsrätten. Det finns tillfällen då åtgärder i form av exempelvis blockad kan vara rimliga och motiverade. Sådana tillfällen är exempelvis då en arbetsgivare uppenbarligen åsidosätter de regler som normalt regleras genom kollektivavtal eller då en majoritet av de anställda önskar att åtgärder vidtas. Blockad mot enmansföretag bör emellertid över huvud taget icke få förekomma och bör fatta beslut om detta. I övrigt bör förslag till lagfästa regler i syfte att begränsa blockader mot företag utan att därmed kränka arbetsmarknadens parters eljest grundlagsskyddade rätt att vidta fackliga stridsåtgärder utredas och föreläggas . I detta sammanhang bör också frågan om fackliga organisationers rätt att genom stridsåtgärder riktade mot en arbetsgivare försöka lösa interna fackliga konflikter utredas. 5.1.4 Facklig vetorätt vid entreprenadavtal De bestämmelser som finns i medbestämmandelagen om det fackliga inflytandet vid entreprenadavtal har i den praktiska tillämpningen medfört allvarliga olägenheter. Avsikten med lagstiftningen var aldrig att bestämmelserna skulle hindra seriösa entreprenörer. Detta sker dock i många fall då fackliga representanter i syfte att utöka arbetsuppgifterna på den egna arbetsplatsen hindrar arbetsgivaren att anlita entreprenörer som skulle kunna utföra arbetsuppgiften på ekonomiskt gynnsammare villkor. Ännu allvarligare är de fall då fackliga representanter utnyttjar vetorätten för att utestänga företagare som den fackliga organisationen på godtyckliga grunder betraktar som icke seriösa. Det förekommer att enmansföretagare regelmässigt svartlistas. I andra fall accepteras företagare endast på vissa villkor. Härigenom har de fackliga organisationerna i praktiken skaffat sig möjligheter att utfärda näringsförbud. Med hjälp av MBL och den roll i beslutsprocessen som de fackliga organisationerna fått har de i vissa fall utvidgat vetorätten till att omfatta upphandling i allmänhet. Ett flertal kommuner anlitar endast leverantörer som har kollektivavtal alternativt har tecknat arbetsmarknadsförsäkringar. Det förekommer också att fackliga organisationer vidtar aktioner av, i det närmaste, polisiär karaktär för att kontrollera om företagare fullgjort sina skyldigheter i fråga om skatter och avgifter etc. Lagstiftningen har tolkats så att den ger fackliga organisationer rätt att utöva de kontrollfunktioner som i en rättsstat endast bör tillkomma myndigheter och domstolar. Orättmätigt undanhållande av inkomster från beskattning skall givetvis beivras, oavsett om det gäller enskilda eller företag. Vi kan emellertid inte acceptera att fackliga representanter över gällande lagar och förordningar upphöjer sig själva till dömande instans. I allmänhet förringas omfattningen av de fall då vetorätten åberopas med hänvisning till att endast ett fåtal fall förts upp till arbetsdomstolen. Detta ger dock ingen rättvisande bild av omfattningen av de fall då vetorätten åberopas. I allmänhet torde enbart hotet om att tillämpa vetorätten vara tillräckligt för att en arbetsgivare inte skall anlita en tilltänkt entreprenör. För den enskilde arbetsgivaren är det alltför viktigt att ha ett gott samarbete med de fackliga företrädarna på arbetsplatsen för att han skall våga riskera det i näringsfrihetens namn, även om han ekonomiskt skulle förlora på att anlita en entreprenör som accepteras av den fackliga organisationen. Den företagare som draBbas får i regel inte veta vad som har hänt och har därför inte heller några möjligheter att föra sin talan. I utvecklingsavtalet mellan parterna på den privata arbetsmarknaden har dessa frågor uppmärksammats och parterna har ålagt sig att följa utvecklingen. Av allt att döma används emellertid vetorätten fortfarande på ett sätt som inte kan accepteras. Denna uppfattning delas uppenbarligen också av , som i en särskild skrivelse till regeringen fäst regeringens uppmärksamhet på en tillämpning av vetorättsreglerna som enligt NO:s mening försvårar för seriösa enmansföretagare att få tillträde till marknaden och att utöva sin näring. Det är oacceptabelt att den lagstiftande församlingen överlåter frågor av denna art till reglering i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Frågor som rör rättstryggheten kan inte delegeras. är ensam ansvarig. Reglerna i MBL om facklig vetorätt bör därför ändras eller avskaffas. Vid brott mot bl. a. medbestämmandelagen och lagen om anställningsskydd kan skadestånd till såväl den berörde arbetstagaren som till den fackliga organisationen utkrävas. Mycket tyder på att kraven på skadestånd från fackliga organisationers sida har fått avsevärd omfattning. Lagstiftningen är allmänt hållen och har karaktär av ramlagstiftning. Det har överlåtits på arbetsdomstolen att utveckla en praxis på området. Flertalet fall görs emellertid upp genom överenskommelse i avtal mellan arbetsgivaren och berörd facklig organisation och når aldrig arbetsdomstolen. Den arbetsrättsliga lagstiftningen är av en sådan omfattning att det är praktiskt taget omöjligt för en företagare vid ett mindre företag att i alla situationer ha fullständig kännedom om alla regler. Trots detta utkrävs ofta mycket stora skadestånd för rent bagatellartade förseelser. Framför allt mindre företag betalar ofta hellre ett informellt skadestånd som kan stå i strid med lagens anda, än ger sig in i en omfattande och dyrbar process med de konsekvenser en sådan kan ha inte minst på klimatet i det egna företaget. Det finns anledning analysera konsekvenserna av den arbetsrättsliga lagstiftningen i fråga om skadestånd och vidta sådana förändringar i lagen att det klart kan utläsas i vilka fall och under vilka former skadestånd kan utkrävas. Rätten att vid taxering göra avdrag för s. k. allmänna skadestånd för åsidosättande av arbetsrättsliga regler bör återinföras i kommunalskattelagen. Liksom andra former av skadestånd bör även arbetsrättsliga skadestånd vara avdragsgilla. 5.1.6 Medbestämmandet i offentlig förvaltning Lagstiftningen har inriktats på att ge de offentliganställda samma möjligheter till medinflytande på arbetsplatsen som de privatanställda. Som en parallell till de privatanställdas rätt att delta i aktiebolags styrelser har de statligt anställda medgivits personalrepresentation i statliga verks och myndigheters styrelser. Hänsynen till den politiska demokratin har medfört vissa inskränkningar i de offentliganställdas medinflytande. Således har i MBL undantag gjorts för frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Detta innebär emellertid inte någon omfattande inskränkning av de offentliganställdas förhandlingsrätt som sådan. Den är tvärtom utomordentligt vidsträckt. Personalföreträdarna i statliga verks styrelser har dessutom givits långtgående befogenheter genom de exempel som angivits på beslut vid vilka det är av värde att de deltar. Det gäller arbetsmetoder, arbetsfördelning, organisation och rationalisering inom myndigheten, budgetpetita, personalpolitik, personalplanering, tjänstetillsättning, vidareutbildning, lokaler och personalhälsovård. I ett antal statliga verks och myndigheters styrelser har de fackliga centralorganisationerna dessutom givits egna mandat. Genom riksdagsbeslut har de anställdas fackliga representanter erhållit närvarorätt i kommunala nämnder och styrelser. Den vidsträckta rätten att MBL-förhandla i kombination med facklig representation i de beslutande organen ger de fackliga organisationerna möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet i flera led - de har i realiteten flerdubbel rösträtt. Detta är betänkligt från demokratisk synpunkt. Dessa problem uppmärksammades av , då den beslutade att medbestämmandelagens tillämpning på den offentliga sidan och därmed förhandlingsskyldighetens omfattning i kommuner och landsting skulle utredas. En sådan utredning tillstyrktes av enhälliga . Den socialdemokratiska regeringen ansåg emellertid att någon sådan utredning inte var erforderlig med hänvisning till att hithörande frågor kan lösas inom ramen för gällande avtal. Vi anser det principiellt felaktigt att frågor som rör gränsdragningen mellan förhandlingsrätten och den politiska demokratin hänvisas till avgörande i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Det är självfallet lagstiftarnas uppgift att stifta lagar som inte leder till att den politiska demokratin träds för när, vilket finns anledning att frukta, dels med anledning av de vidsträckta befogenheter och möjligheter de offentliganställdas organisationer har att delta i beslutsfattandet i statliga och kommunala organ, dels genom den vidsträckta tillämpning som förhandlingsskyldigheten enligt MBL fått. Den rådande oklarheten om gränserna för förhandlingsskyldighetens omfattning inom de offentliga sektorerna har även andra aspekter än hänsynen till den politiska demokratin. Oklarheterna medför risker för ineffektivitet och byråkrati genom det förhandlingssystem som är involverat i beslutsfattandet. Av särskild betydelse är i detta sammanhang omfattningen och inriktningen av förhandlings- och informationsverksamheten i . ifrågasatte i sitt granskningsbetänkande om den tillämpade handläggningsordningen vid beredning av regeringsärenden överensstämmer med tankegångarna bakom medbestämmandelagens utformning. Slutsatsen blev att omfattningen och inriktningen av förhandlings- och informationsverksamheten i fråga om regeringsärenden borde omprövas. Härutöver finns det anledning att principiellt understryka att det i MBL bör göras en bestämd åtskillnad mellan utövningen av den politiska ledningen i landet och de fall då regeringen framträder i den mer begränsade rollen som arbetsgivare. En grundlig översyn av medbestämmandelagens tillämpning på den statliga sidan är därför påkallad. Syftet bör vara att åstadkomma en klar gränsdragning mellan statens fullgörande av rollen som arbetsgivare och utövandet av de politiska ledningsfunktionerna. Vi anser det därför nödvändigt med en genomgripande översyn av gällande lagar och förordningar i syfte att åstadkomma en klar gränsdragning mellan den politiska demokratin och berättigade krav på medinflytande för de offentliganställda. Riksdagsbeslutet om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder bör upphävas. Tillsättandet av chefer innebär sådana viktiga förändringar som omfattas av förhandlingsskyldigheten i MBL. Lämpligheten i denna ordning kan starkt ifrågasättas. En chef utgör arbetsgivarens förlängda arm och företräder ofta arbetsgivaren i förhandlingar med de anställda och/eller deras organisationer. Förutsättningarna och möjligheterna att verka i denna roll kan påverkas av de fackliga organisationernas inställning till vederbörande vid anställningstillfället eller vid senare befordran. Vid en nyanställning på den privata sektorn måste också det sedvanliga kravet på sekretess beaktas. Det kan vara direkt olämpligt att utvidga den krets som känner till vilka som har sökt en viss befattning. 1985/86:A748 sökande som t. ex. inte får den sökta befattningen kan komma i en svår situation på den arbetsplats där han eller hon under sådana förhållanden väljer att stanna kvar. Utseende av chefer bör vara arbetsgivarens rätt. Detta förhindrar självfallet inte att samråd med eller information till de lokala fackliga organisationerna sker, då så är möjligt. I offentlig verksamhet spelar chefen ofta en annan roll än inom den privata sektorn. Principen bör också inom den offentliga sektorn vara att förhandlingsrätt enligt MBL inte föreligger vid tillsättandet av chefer. Däremot bör de anställda ha rätt till information. Regeringen bör utarbeta förslag till lagändring i detta syfte. 5.2 Lagen om anställningsskydd Lagen om anställningsskydd (LAS) tillkom i första hand för att skydda äldre och handikappad arbetskraft mot utslagning från arbetsmarknaden. Det kan starkt ifrågasättas om detta syfte har uppnåtts. Utvecklingen visar dock att antalet äldre som slås ut från arbetsmarknaden stadigt ökar. Likaså accentueras problemen för de arbetshandikappade. i har genomfört en studie av de tidsbegränsade anställningarna. Den visar att ungefär hälften av alla lediga anställningar exkl. korttidsanställningar, provanställningar, rullande visstidsanställningar, beredskapsarbeten etc. - var tidsbegränsade. En av utredningens slutsatser är att vi har fått en kraftig polarisering mellan starka och svaga på arbetsmarknaden. De starka har blivit tryggare och de svaga har fått svårare att få fotfäste. Andra kartläggningar visar också att lagen om anställningsskydd är ett hinder för framför allt småföretagen att anställa ny personal. Arbetsgivarna är rädda för att anställa någon som de inte är helt övertygade om är lämplig för arbetsuppgifterna och kan förväntas smälta in i företagets miljö. I ett litet företag är människorna ytterligt beroende av varandra, och omplaceringsmöjligheterna är i allmänhet obefintliga. Också de som redan är anställda har blivit obenägna att flytta till en ny arbetsplats, eftersom de då förlorar den plats de hade i turordningen enligt LAS. Rörligheten på arbetsmarknaden och därmed inlåsningseffekterna har ökat. Detta framgår bl. a. av meddelande 1985:22 från utredningsenheten vid AMS - Den offentliga sektorns arbetsmarknad, en probleminventering. Utredningen visar bl. a. hur den gynnade ställning som de tillsvidareanställda i kommunerna har till följd av regler, praxis och attityder har konsekvenser i form av bristande anställningstrygghet för andra grupper. Till de regler som medverkar till denna situation hör turordningsreglerna i LAS i kombination med olika möjligheter till ledighet. Härigenom försvåras kommunernas möjligheter att anpassa verksamheten till nya ekonomiska förhållanden. Arbetsmarknaden har delats upp i dels en överstabil del, där den enskilde inte vågar byta arbete, därför att hans eller hennes trygghet är beroende av att vara kvar på samma plats, dels en instabil del utan trygghet. Arbetsmarknaden har varit föremål för omfattande strukturella förändringar. Denna omvandling kommer att fortsätta . Verklig anställningstrygghet kan endast erbjudas i verksamheter som tar till vara de möjligheter utvecklingen erbjuder och därigenom uppnår lönsamhet. Arbetsmarknadspolitiken måste därtill utformas så att den understödjer, inte motarbetar omställningar. De inlåsningseffekter, den stelbenthet och byråkrati som lagen har åstadkommit bör ersättas med regler som sätter arbetsmarknadens funktionssätt främst som arbetstagarna garanteras ett skydd mot obillighet i anställningsförhållandet. Arbetstagarbegreppet är av central betydelse för tillämpningen av den arbetsrättsliga lagstiftningen och de fackliga organisationernas verksamhetsområde. En del fackliga organisationer har en ambition att vidga arbetstagarbegreppet. Således menar man t. ex. att i ett företag som består av två kompanjoner skall den ene betraktas som anställd. Likaså råder det i många fall skilda uppfattningar om vissa handelsagenter och konsulter skall betraktas som arbetstagare eller arbetsgivare. Föräldrar som medverkar vid sina barns daghem betraktas ibland som anställda, liksom skolelever som praktiserar. Frivilligt arbete inom ideella organisationer kan ibland förhindras på grund av att det av fackliga organisationer betraktas som reguljärt arbete. Exemplen är många. Den fackliga bedömningen kan ha vittgående konsekvenser för enskilda. En tvist om kollektivavtal baserad på skilda bedömningar av arbetstagarbegreppet kan t. ex. resultera i omfattande blockadaktioner. Reglerna i lagen är allmänt hållna och det har överlåtits åt rättspraxis att tolka arbetstagarbegreppet. Arbetsdomstolen har i vissa domslut givit begreppet en så vid tolkning att det kan ifrågasättas om den står i samklang med de avsikter lagstiftaren troligen hade men inte gav uttryck för. Den strukturomvandling som arbetsmarknaden genomgår som en följd av den tekniska och ekonomiska utvecklingen medför nya företags- och arbetsformer. Nyföretagandet måste uppmuntras och olika former av samarbete ges utrymme att utvecklas. Inom vården är det önskvärt att anhöriga ges möjlighet att medverka. Det bör också finnas stort utrymme för frivilliga insatser inom såväl den offentliga sektorn som inom exempelvis ideella organisationer. En alltför vid tolkning av arbetstagarbegreppet medför orimliga ekonomiska konsekvenser och utgör hinder för en dynamisk utveckling. Från arbetstagarbegreppet bör undantas elever i och gymnasieskolan, vilka arbetar vid olika företag eller institutioner som ett led i sin utbildning, liksom praktikanter. Eftersom arbetstagarbegreppets uttolkning har konsekvenser långt utanför det strikt arbetsrättsliga området, är detta en fråga som inte lämpligen kan lösas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Arbetstagarbegreppet bör därför utredas. En samordning behöver ske med arbetstagarbegreppet i den skatterättsliga och socialförsäkringsrättsliga lagstiftningen. 1985/86 :A748 Till de kategorier arbetstagare som undantas från tillämpningen av lagen om anställningsskydd hör personal i företagsledande eller därmed jämförlig ställning. Det kan ifrågasättas om denna snäva gränsdragning är tillfredsställande. På arbetsmarknaden har i ökande utsträckning utvecklats ett stort antal specialistfunktioner som kräver högt kvalificerade befattningshavare. På dessa måste man därför kunna ställa särskilda krav. Skulle det föreligga brister hos en sådan befattningshavare, kan det leda till allvarligt men för företaget. På mindre företag kan situationen utvecklas till ett hot mot sysselsättningen för övriga anställda. För att undvika en sådan utveckling föredrar många företag att i stället för att anställa personal anlita utomstående konsulter. Detta medför i allmänhet högre kostnader än som annars skulle varit nödvändigt. Dessutom föreligger ofta i sådana sammanhang risker för oklarheter i förhållande till skatte- och sociallagstiftningen, liksom för konflikter med de anställda eller deras fackliga representanter på grund av skilda tolkningar av arbetstagarbegreppet. Det synes därför motiverat att vidga den krets av anställda som med hänsyn till sina arbetsuppgifter och därmed förenat ansvar bör undantas från lagen eller ges ett begränsat skydd. Undantag från lagen i sin helhet bör medges under förutsättning av att särskilt avtal träffas mellan parterna. 5.2.3 Turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd (LAS) Turordningsreglerna enligt 22 § lagen om anställningsskydd (LAS) ger arbetstagare med längre anställningstid företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Detta gäller både i samband med driftsinskränkningar och om driften återupptas vid återanställningar. Avsikten med turordningsreglerna var att ge framför allt äldre och handikappad arbetskraft ett skydd mot uppsägningar. Det kan emellertid starkt ifrågasättas om lagstiftningen fått denna effekt. Den möjlighet lagen ger till avvikelse från reglerna genom kollektivavtal har ofta utnyttjats i kombination med utnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen och förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Detta har medfört att antalet förtidspensionerade ökat kraftigt . Regeringen har skärpt reglerna för avsteg från lagen. Beslutanderätten beträffande uppsägning av äldre anställda har berövats den lokala arbetstagarparten och lyfts upp till central nivå med möjligheter för AMS att i sista hand utfärda förbud. Regeringens åtgärd visar att lagen inte är avpassad för den verklighet som råder. Det kommer fram allt klarare belägg för att lagen haft en negativ effekt på arbetsmarknaden. Vid inskränkningar av verksamheten vare sig det gäller i offentlig eller privat verksamhet är det av avgörande betydelse att verksamheten såväl under nedskärningen som därefter kan bedrivas effektivt. För att detta skall vara möjligt är det bl. a. nödvändigt att arbetsstyrkan har en lämplig sammansättning. Likaså innebär en förändrad verksamhet ofta nya krav på personalens sammansättning och kompetens. En strikt tillämpning av turordningsreglerna enligt LAS kan i många fall innbära att fortsatt drift i ett företag omöjliggörs, eftersom företagen inte kan behålla eller nyanställa den personal som fordras. För en offentlig verksamhet innebär det sämre effektivitet än vad som skulle kunna vara fallet och därmed också ökat skatteuttag. Särskilt stora är problemen vid driftsinskränkningar i mindre och medelstora företag. För företag som saknar kollektivavtal medger LAS inga avsteg från turordningsreglerna. I sådana fall ger konkurs enda möjligheten att upplösa arbetsstyrkan och ombilda företaget.