mot · G902294 · 1986-02-18 00:00:00 — Motion till 1985/86:294 m. fl. (s) Ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) I propositionen föreslås förvaltningslagens 19 § andra stycket få en lydelse som innebär att föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad. Förslaget står i direkt motsats till förvaltningsrättsutredningens förslag om Ny förvaltningslag (SOU 1983:73). Enligt FRU:s mening bör det i stället slås fast att någon reservationsrätt inte tillkommer föredraganden eller andra som deltar i ärendets handläggning men inte i dess avgörande. Utredningen föreslog därför att förvaltningslagen skulle innehålla en särskild bestämmelse om detta. En bakgrund till FRU:s ställningstagande var bl. a. att det förekommer ytterligt skiftande förhållanden inom statsförvaltningen vad gäller föredragandens rätt att anteckna avvikande mening. förekommer t. o. m. tvistigheter mellan lekmannastyrelser och liknande organ och de till dem knutna tjänstemännen om dessas befogenheter att anföra sina uppfattningar till protokollet. I och för sig är det riktigt att den i propositionen föreslagna ordningen skulle skapa större klarhet och större enhetlighet i denna fråga. En annan bakgrund till FRU:s ställningstagande var dock att rätten att anteckna avvikande mening successivt utmönstrats från lagstiftningen på andra områden. I kommuner och landsting avskaffades exempelvis denna rätt i samband med att en ny kommunallag antogs 1977. Det är inte svårt att förstå att regeringen i föreliggande proposition har tagit en motsatt ställning till vad FRU förordade. FRU:s förslag i detta avseende mötte kritik från flertalet remissinstanser. En kritisk granskning av remissinstansernas argument för att lagfästa rätten för föredragande att anteckna avvikande mening ger dock vid handen att stödet för denna rätt är mycket bräckligt. Några av de argument som framförts är: o Det är av betydelse för den enskilde att få kännedom om att föredragande tjänsteman har haft en avvikande uppfattning. Kunskapen om detta kan vara betydelsefull vid eventuellt övervägande om besvär över beslutet. Kommentar: Argumentet vore hållbart om det vore så att alla föredragande verkligen antecknade avvikande mening i de fall en sådan förekommer. Vår erfarenhet från försäkringskassornas pensionsdelegationer är att olika tjänstemän har olika benägenhet att anföra avvikande mening. Medan det för vissa tjänstemän är en naturlig sak att anföra avvikande mening är det för andra en fråga om mod att reservera sig mot de förtroendevaldas beslut. 1985/86:294 torde också vara så att föredragande tjänstemän i olika hög grad anpassar sig till förtroendemannaorganets sätt att resonera, och förslagen till beslut anpassas successivt till den förtroendevalda församlingens förväntningar. Frågan om den enskildes nytta av att få kännedom om föredragandes avvikande mening måste således ställas i relation till de svagheter som är förknippade med denna reservationsrätt. Vidare är det inte alltid som föredragandens avvikande mening delges den enskilde i det beslut som denne får ta del av. Enligt vissa förvaltningars beslutsrutiner delges endast det egentliga beslutet (i kombination med en besvärshänvisning) medan föredragandens avvikande mening endast noteras i protokollet. Också detta förhållande talar för att den enskildes nytta av att föredraganden har rätt att anteckna avvikande mening är mycket begränsad. Mycket talar för att föredragandens reservationsrätt, med de begränsningar som angivits ovan, snarare står i strid med rättssäkerheten på grund av att den avvikande uppfattningen endast i vissa fall och då på ett slumpmässigt sätt kommer den enskilde till del. o Det är av intresse för besvärsinstanserna att få veta om avvikande mening yttrats. Kommentar: Besvärsinstansernas bedömning måste grunda sig på sakfrågan och den lagstiftning som reglerar beslutet. Att någon anmält avvikande mening kan inte och skall inte inverka på besvärsinstansernas ställningstagande. o Ett avskaffande av föredragandens rätt att anteckna avvikande mening kan leda till lägre motivation och mindre noggrannhet hos föredraganden och en större arbetsbörda på beslutsfattaren. Kommentar: Avvikande mening förekommer ytterst sällan (i försäkringskassornas pensionsdelegationer endast i av alla beslut) och kan knappast ha en avgörande inverkan på föredragandens motivation och noggrannhet. Det är i stället andra faktorer, t. ex. förtroendefulla arbetsförhållanden mellan föredragande och beslutande, som avgör dessa faktorer. De beslutandes arbetsbörda torde heller inte påverkas av om föredraganden har rätt att anteckna avvikande mening eller ej. Arbetsbördan avgörs snarare av föredragandens allmänna kompetens och skicklighet i beredningen av beslut samt av den ärendemängd som ligger på beslutsfattarnas bord. Argumentet att avsaknad av reservationsrätt för föredraganden skulle medföra lägre motivation och mindre noggrannhet hos föredraganden är dessutom djupt kränkande för kommuner och landsting vars beslutsordning inte innehåller en sådan rätt. o Risken för oriktiga och olagliga beslut ökar. Kommentar: Man måste utgå från att beslutsfattarna känner ansvar för att de fattar beslut som ryms inom lagens ram. Närvaron av en föredragande som är väl insatt i såväl sakfrågor som det regelsystem inom vilket ärendet skall handläggas utgör också en garanti för att beslutsfattarna är informerade om ramarna för beslutsfattandet. Skulle trots detta ändå ett beslut fattas som är oriktigt eller olagligt finns flera utvägar. Den föredragande och andra tjänstemän har som regel möjligheter att i föredragningspromemorior och i andra skrivelser som biläggs handlingarna ge till känna sin uppfattning, och 14 de kan sedan hänvisa till vad de skrivit om så skulle vara påkallat. Genom att Mot. 1985/86:294 den enskilde eller annan som har prövningsrätt överklagar beslutet kan detta korrigeras i högre instans. I kommuner och landsting fungerar detta förfarande uppenbarligen väl, och de kommunala remissinstanserna anser att rättssäkerheten kan tillgodoses lika väl utan att föredraganden har rätt att anteckna avvikande mening. Det finns ingen anledning att förmoda att det statliga beslutsfattandet skulle bli lidande av att de kommunala erfarenheterna togs till vara. o Om föredragandens rätt att anteckna avvikande mening tas bort kan föredraganden inte göras ansvarig för de beslut som fattas. Kommentar: Som tidigare nämnts går det så gott som alltid att utläsa den föredragande tjänstemannens förslag ur det skriftliga beslutsunderlag (tjänsteutlåtanden, föredragningspromemorior etc.) som legat till grund för beslutet. Vill någon i efterhand kritisera föredraganden för dennes förslag till beslut går det i allmänhet bra att göra det. Det är däremot alltid beslutsfattarna som ensamma bär ansvaret för det fattade beslutet. Har föredraganden genom en oriktig föredragning lurat beslutsfattaren att fatta ett felaktigt beslut må föredraganden då detta uppdagas klandras för det inom förvaltningen och av beslutsfattaren, men det fråntar inte beslutsfattaren det fulla ansvaret för beslutet. Begreppet tjänstefel avskaffades för övrigt . Föredragandens rätt att anföra avvikande mening går således ej att koppla till någon officiell rätt att avkräva föredraganden ett beslutsansvar, varför även detta argument för reservationsrätten synes ogiltigt. Vi har här redovisat de tyngsta argument som remissinstanserna framför som motiv till att lagfästa föredragandens rätt att anföra avvikande mening. Som framgått är dessa argument inte tillräckligt hållbara för att motivera en sådan rätt. I kommuner och landsting har man under ett flertal år klarat beslutsprocessen utan att föredraganden har haft rätt att till protokollet anteckna avvikande mening. Vare sig i förvaltningsrättsutredningen, i remissvaren på denna utredning eller i annat sammanhang har framkommit något som tyder på att de kommunala instansernas avsaknad av reservationsrätt för föredraganden skulle leda till sämre beslut. Inte heller har framkommit något som tyder på att man inom den statliga förvaltningen skulle ha ett särskilt motiv för att skilja sig från den kommunala förvaltningen i detta avseende. Med stöd av det ovan anförda hemställer vi att beslutar att den i proposition 1985/86:80 föreslagna lydelsen av förvaltningslagen 19 § andra stycket utgår. fs) () () ner (s)