mot · G902K502 · 1986-01-21 00:00:00 — Motion till 1985/86:K502 () Förbättrad rättssäkerhet vid förvaltningsbeslut och i förvaltningsprocessen Enligt artikel 6 av den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har man rätt att få sin sak hörd av domstol, så snart det rör sig om civila rättigheter och skyldigheter. Det är tydligt att alla förvaltningsbeslut som angår enskilda inte rör civila rättigheter eller skyldigheter, men gränsen är svår att dra, kanske långt svårare än den svenske lagstiftaren föreställde sig, när konventionen antogs för del. Rättsutvecklingen har kanske inte heller tagit den väg man från början trodde. Ett ledande rättsfall i domstolen i gällde frågan om indragning av läkarlegitimation kunde vara en fråga om civila rättigheter. Domstolen besvarade frågan jakande, med den för oss i i förstone något förvånande motiveringen, att förhållandet mellan läkare och patient är ett privat förhållande, eller t.o. m. ett kontraktsförhållande. Den härskande meningen är att rätten att erhålla läkarlegitimation inte är någon civilrättighet som måste domstolsprövas, men att man inte kan ta ifrån läkaren hans legitimation utan domstolsförfarande. Analog tillämpning synes nu komma att stadfästas för en mängd liknande rättigheter, t. ex. trafiktillstånd, utskänkningstillstånd, skrothandlartillstånd och allehanda koncessioner av olika slag. ansåg domstolen i att en belgisk bensinhandlare hade rätt till domstolsprövning av indragningen av hans tillstånd av säkerhetsskäl. Detta kommer alldeles tydligt att medföra en hel del problem för den svenska förvaltningen. Emellertid finns flera sätt att lösa detta problem. Så torde uppenbart vara att alla dylika ärenden inte måste avgöras i allmän domstol, utan vad det gäller är att se till att dylika saker avgörs i en instans som uppfyller vissa minimikrav av offentlighet, opartiskhet, lagbundenhet och rättvisa. Enligt min mening, och jag tror inte att någon vill offentligt motsätta sig det, bör en skälig grad av rättvisa råda vid alla förvaltningsbeslut. Det vore ju alltför opassande att utala att enskilda borde utsättas för påtaglig orättvisa. är det förstås riktigt, som uttalats bl. a. av justitieministern vid en generaldirektörskonferens, att myndigheterna har att avväga intressena mellan enskilda och ett berättigat allmänintresse, som på grund av sakens natur ofta ej ens kan presenteras av en i ärendet föreliggande motpart. Visserligen har det i allt större utsträckning införts särskilda ombud för det allmänna intresset, t. ex. i körkortsmål eller när det gäller rättshjälp enligt rättshjälpslagen. I skattemål har vi ju alltid haft ombud för det allmänna. Fördelen härmed är att domstolen kan verka mer objektivt och så att säga väga mera jämställt mellan intressena. En mera tvetydig partsställning Mot. föreligger, när det gäller omhändertagande av barn, där föräldrarna normalt K502 har ett ombud och barnet ett annat, men där föräldrarnas verkliga motpart är de sociala myndigheterna, varför ett medgivande från barnets ombud saknar väsentlig betydelse i dylika mål. En förutsättning för en god rättssäkerhet måste anses vara iakttagande av vad man brukar kalla den kontradiktoriska principen. Litet slarvigt brukar man därvid tala om att båda parterna skall höras. Vid rena civila tvister tar sig den principen uttryck genom vad man kallar åberopsbördan: Varje part måste åberopa de omständigheter som talar till hans fördel. Domstolen kan ju inte sitta och gissa och tro. Om en omständighet som inte blivit åberopad får ligga till grund för en dom, så kan ett rättsfel begås. Motparten har ju inte kunnat bemöta den när den inte ens påståtts. Orsaken till att den inte åberopats är kanske att den inte håller vid saklig prövning, och skulle då domstolen, som naturligen ej kan vara allvetande, självmant ta upp den, så blir det med säkerhet en felaktig dom. Ett dylikt system med åberopsbörda är inte hållbart i förvaltningsprocessen, åtminstone inte när det allmänna intresset ej företräds av ett ombud. Problemet att genomföra en kontradiktorisk process är ändå inte olösligt, men man måste i regel välja en annan lösning än den muntliga processens. Den lösning jag vill förespråka återfinns på s. 142-143 i proposition 1977/78:1, del C, nämligen i den europeiska patentkonventionen, artikel 113, (1). Den svenska översättningen klargör inte alldeles tydligt vad det rör sig om. Den franska texten är kanske lättast att analysera i översättning: (1) Det europeiska patentverkets beslut kan inte träffas på annat än sådana grunder, till vilka parterna haft tillfälle att taga ställning. Myndigheter skall sålunda utreda ärendet och därefter i förväg meddela parterna grunderna för ett tilltänkt beslut, innan beslut får fattas. Det föreligger nu ett mycket klart utslag från besvärskammare (O.J. EPO 1985 s. 166), med följande sammanfattning (originaltext på franska): Den kontradiktoriska principen, som är fastslagen genom artikel 113 av konventionen, har ej iakttagits när avslagsbeslutet väsentligen vilar på handlingen, som ingivits av sökanden till tid för hans ansökan, men som brukats till hans nackdel för att skapa en grund, över vilken han ej givits möjlighet att yttra sig. Besvärskammaren fann då att ett så grovt rättsfel begåtts, att man beslöt återbetala besvärsavgiften. Om den kontradiktoriska principen används på detta sätt, uppfylls otvivelaktigt ett viktigt krav på rättssäkerhet. I engelska domstolar tillämpas den principen att domaren har skyldighet att begära parternas kommentar över själva den rättsregel han ifrågasätter att tillämpa. Detta ställer sig förstås naturligt i ett system, där en oöverskådlig mängd prejudikat så ofta tillämpas, i brist på skriven lag. går inte så långt, vilket engelsk klagande mot en tysk domstolshandläggning fick veta, när han klagade i . Likväl måste det anses att en dylik regel fyller ett behov, särskilt i vår förvaltningsprocess. en gång för länge sedan ha haft en liknande princip inför Kungl. Maj:t före Mot. högsta domstolens inrättande, i det att parterna hade rätt att kort i förväg läsa K502 igenom föredragandes promemoria och tillägga kortare påminnelser. Den kontradiktoriska principen blir då renare, till rättssäkerhetens fromma. Den kontradiktoriska principen uppfattas ibland som motsatt den s.k. officialprincipen, vilken ger våra myndigheter och förvaltningsdomstolar skyldigheten att göra egen utredning. Denna motsättning behöver inte finnas, om man tillämpar den kontradiktoriska principen på det förnuftiga viset att låta parterna yttra sig i förväg över de grunder som domstolen eller myndigheten avser att använda för beslut. I många sammanhang har man börjat tillämpa en princip med omprövning av den beslutande myndigheten, när besvär anförts, varvid myndigheten i fråga kan sätta annat beslut i stället. Skillnaden mot det här ställda förslaget är då ingen, såvitt avser arbetsinsatsen, utan skillnaden är bara formell, i det att grunderna blir kända med beslutet, som kan upphävas av samma instans. Frågan om den kontradiktoriska principens avvägning mot officialprincipen gör sig särskilt gällande, när en överordnad instans finner huvudinstansens beslut felaktigt när det gäller grunderna. Man kan här välja antingen återförvisning eller insättande av annat beslut i stället för det kasserade. Båda lösningarna har sina fördelar. Återförvisning (kassation) innebär att underinstanser, som ofta har bättre praktiska utredningsmöjligheter efter återförvisning, kan komma med ett nytt beslut med andra grunder, kanske i annan riktning. Utbytande mot annat beslut har kanske snabbhetens fördel men är mera arbetskrävande för överinstansen, som då inte bara behöver konstatera att beslutet är fel utan måste lägga ned arbete på att göra nytt beslut, trots att man kanske har sämre förutsättningar. En genomförd kontradiktorisk process enligt förslaget kan tänkas ge alla fördelar. I motsats mot omprövningsinstitutet anstränger den mindre instansernas prestige. Sannolikt är den därmed också mindre arbetskrävande, i och med att man kan lita på att parten eller parterna på tidigast möjliga stadium vid missförstånd rättar instansen, och detta innan den bundit fast sig vid ett fattat beslut. Man kan här minnas domarregel 16:12: Det är icke allt sant som sanning är likt. Vad domarna vid sin enskilda överläggning diskuterar kan ju faktiskt vara en ren missuppfattning, så att det fattade beslutet skulle vara riktigt om fakta vore de förmodade. Att då låta parterna ta del av ett preliminärt beslut samt ge dem rätt till en påminnelse skulle då vara ett enkelt och verksamt sätt att förebygga rättsfel. I normalfallet, då grunderna står sig, blir kostnaden obetydlig, väsentligen bestående av porto- och kopiekostnader. I de fall då det tilltänkta beslutet måste ändras, har kostnaderna för ett överklagande inbesparats. Mitt förslag innebär därmed både en förbättrad rättssäkerhet och en sannolik besparing både för det allmänna och för den rättssökande allmänheten. Mången säger sig nu att vad jag föreslår helt strider emot all svensk rättstradition. Möjligen är detta riktigt såvitt avser förvaltningsrätten, men mera allmänt sett är en dylik invändning ej helt berättigad. lag förutsatte (RB 22:1,2) att domaren skulle författa en skriftlig berättelse, vilken utlämnades till parterna, med förelagd tid och vite, i Hofrätten tijo, i Rådstufurätten , at then hvar för sig genomse, underskrifva och Finnér parten nödigt, at något vid berättelsen påminna; håfve Mot. then lof til. Även inför Kungl. Maj:t (högsta domstolen fanns inte) hade K502 revisionssekreteraren motsvarande skyldigheter: RB 30:13 §. Then saken hos Konungen i hans Rådföredrager, upsätte förut skriftelig berättelse om sakens beskaffenhet, och hvar i tvisten egenteliga består, med skiälen å båda sidor, och läte parterna skrifva under: vilja the påminna något ther vid; thet må them ej vägras. Revisionssekreteraren kallade alltså till sig parterna han skulle gå upp till rådet och lät dem läsa igenom sin promemoria och göra sina anmärkningar, innan de underskrev den. Mitt förslag är alltså inte alls så nytt för svensk rättstradition utan väl i linje med vad som tidigare gällt vid skriftlig process, ehuru mitt förslag innebär en viss precisering, i det att man rent teoretiskt kan tänka sig samma skäl tillämpade på olika grunder. Speciellt innebär mitt yrkande en ändring i fyra olika lagar. Genom ändring i förvaltningslagen och i förvaltningsprocesslagen kommer flertalet administrativa rättsområden att beröras. Ett svåröverskådligt antal andra fält av myndighetsutövande kommer utanför, varav de som jag känner till täcks av mitt förslag. Helt visst finns det andra, varför listan torde böra kompletteras. Jag föreslår att en dylik komplettering genomförs genom vederbörligt utskotts försorg, varefter det kompletterade förslaget sänds till lagrådet för yttrande. Måhända kan även lagrådet komplettera förslaget, så att det blir helt täckande för alla de ärenden där rättssökande har att söka rätt hos annan myndighet än allmän domstol. Med hänvisning till vad som anförts hemställs att beslutar anta följande förslag till Lag om ändring i förvaltningslagen (1971:290) Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en ny paragraf, 8 a §, av nedan angivna lydelse. 8 a §. Myndighets beslut får fattas endast på grunder, varöver sökande eller annan part haft tillfälle att yttra sig., Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en ny paragraf, 30 a §, av nedan angivna lydelse. 30 a §. Beslut, varigenom rätten avgör målet, får fattas endast på grunder, varöver sökande, klagande eller annan part haft tillfälle att yttra sig., Lag om ändring i lagen (1977:729) om patentbesvärsrätten Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en ny paragraf, 13 a §, av nedan 13 a §. Beslut, varigenom målet avgöres, får fattas endast på grunder, varöver part haft tillfälle att yttra sig., Lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en ny paragraf, 17 a §, av nedan angivna lydelse. 17 a §. Beslut, varigenom ärende avgöres enligt denna lag, får fattas Mot. endast på grunder, varöver sökande, klagande eller annan part haft tillfälle K502 att yttra sig.