mot · G902Ju606 · 1986-01-17 00:00:00 — Motion till 1985/86:Ju606 m. fl. (fp) Rättssäkerheten En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten. Utifrån demokratiska synpunkter är rättssäkerheten nödvändig eftersom den är garantin för den politiska friheten. Rättsäkerhetens ideal innefattar tanken att administrativa beslut skall fattas i enlighet med förut fastslagna rättsregler. Myndigheterna fullgör inte sina uppgifter för sin egen skull utan skall följa den av folkrepresentationen antagna lagen. Deras makt över medborgarna är fastställd och begränsad av lagens regler. I rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall ha en sådan fasthet och klarhet att medborgarna kan förutse konsekvenserna av sina handlingar, att de kan känna till var gränsen går mellan tillåtet och förbjudet och att de klart vet vilka sanktionerna är om lagens bestämmelser överträds. Medborgarna måste också ha garantier för att av stiftade lagar verkligen följs såväl av regeringen och olika förvaltningsorgan när de utfärdar föreskrifter och direktiv som av myndigheter i deras maktutövning i det enskilda fallet. I upplevs inte längre denna viktiga frihetsgaranti som självklar. känner många människor osäkerhet och ängslan, de vet inte var gränserna mellan tillåtet och förbjudet går och lagarna upplevs som kautschukartade. I rättsstatens natur ligger att lagar och regler gäller lika för alla. , samhällsställning och ekonomiska förutsättningar skall inte påverka den enskilde medborgarens förutsättningar att tillvarata sina intressen. Men rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära att myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka och skydda sina intressen. Särskilt gäller detta personer som i olika avseenden kan ha svårt att hävda sig: lågutbildade, handikappade, invandrare och liknande grupper som ofta har svårt att föra sin egen talan. Men det gäller också människor som har blivit utsatta för brott i skilda avseenden, offren som drabbas av vardagsbrottsligheten. För ett socialliberalt parti är det en självklarhet att samhällets medansvar för dessa grupper också innefattar ett aktivt skydd för deras rättssäkerhet. För en enskild människa kan rättssäkerheten handla om att bli korrekt bemött i telefon hos en myndighet eller att polisen gör en brottsplatsundersökning. Motsatsvis kan en känsla av rättsosäkerhet uppstå när man vid kontakt med en myndighet blir skickad från handläggare till handläggare 1 * 1985/86. utan att få svar på sina frågor eller när polisen inte hinner med vardagsbrotten. Rättssäkerheten måste innebära att myndigheterna ständigt arbetar med insikten att de är till för allmänheten och inte tvärtom. Statens ambitioner att beivra brott och att kontrollera efterföljden av lagar kan inte få leda till att personer, mot vilka det inte riktas någon misstanke om oegentligheter, blir föremål för långtgående kontrollåtgärder. Regeringsformen med dess allmänna målbestämmelser, målsättningsstadganden och dess rättighetskapitel och normgivningsregler ger uttryck för den rättssäkerhetsnivå som konstitutionellt har garanterats dem som lever i . Således gäller enligt 1 kap. 2 § att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Likaså skall det allmänna tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Enligt 1 kap. 9 § skall domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Andra kapitlet i regeringsformen innehåller regler om de grundläggande fri- och rättigheterna. Här stadgas skydd för yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet etc. kan besluta om undantag i särskild ordning beträffande flertalet rättigheter. Sådana undantag, som bl. a. gäller rätten att göra kroppsvisitation, husrannsakan och liknande, får bara göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 12 § andra stycket). Många lagar innebär begränsningar av den enskildes fri- och rättigheter. Frihetsberövande som påföljd av brott inskränker t. ex. det skydd mot frihetsberövande som tillförsäkras medborgarna i regeringsformen. Det ovillkorliga förbudet mot dödsstraff och kroppsstraff ( 2 kap. 4 och 5 §§) kan inte begränsas. Vidare råder ett ovillkorligt förbud mot straff eller annan brottspåföljd för gärning som icke var belagd med brottspåföljd när den förövades (2 kap. 10 §). Ovillkorligt är även att varje medborgare vilkens egendom tagits i anspråk genom expropriation skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag (2 kap. 18 §). Reglerna i regeringsformen utgör rättssäkerhetens hörnstenar. Därutöver finns ytterligare skydd i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som förbundit sig att iaktta. Den skyddsregeln går på vissa punkter längre än regeringsformen, t. ex. beträffande äganderätten. Även i Europarådssystemet finns plats för undantag. Böter och andra ekonomiska påföljder begränsar t. ex. den okränkbara rätten till egendom som fastslås i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till som har ratificerat. Regeringsformens förbud mot retroaktiv strafflagstiftning återkommer i och brukar i straffrättslig doktrin betecknas som ett utslag av legalitetsprincipen. Det centrala i denna princip är kravet på förutsebarhet. Lagar och regler skall vara så precisa och begripliga att konsekvenser i form av straffpåföljder kan förutses. En annan central princip för att tillgodose rättssäkerheten är att straff bara skall drabba den som kunnat rätta sig efter lagen (konformitetsprincipen). Häri ligger också ett krav på att skuld eller ansvar skall kunna konstateras, vilket avspeglar sig i reglerna om uppsåt och oaktsamhet som förutsättningar för straffansvar, liksom reglerna om särbehandling i straffrättsligt hänseende av underåriga och psykiskt avvikande lagöverträdare. Längre bort från kärnan i rättssäkerhetsbegreppet - men fortfarande inom ramen för vad som brukar hänföras dit - är kravet att strafflag skall vara utformad så att gärningen och påföljden står i proportion till varandra (proportionalitetsprincipen). En viktig faktor vid viktningen av en gärning är naturligtvis vilka skadeverkningar som den kan visa sig medföra. Vidare kan nämnas principen att lika fall skall behandlas lika (ekvivalensprincipen). För strafflagstiftningens del medför detta krav närmast att lagen måste ge förutsättningar för en likformighet i rättstillämpningen. När det gäller utformningen av normerna för den rättsliga processen medför rättssäkerhetshänsyn att krav ställs i ett antal olika hänseenden. Sålunda skall brottsmålsprocessen vara ackusatorisk - inte inkvisitorisk - den skall vara öppen/offentlig, bevisbördan skall ligga hos åklagaren och avgörandet skall kunna kontrolleras till sin riktighet genom regler om omprövning i högre instanser. Dessa principer ligger till grund för vår rättegångsbalk och kommer delvis till uttryck i överordnade normer. Offentlighetsprincipen fastslås i regeringsformen, reglerna om bevisbördans placering finns uttryckt i . som blivit anklagad för brottslig gärning skall betraktas som oskyldig tills hans skuld lagligen fastställts. tillförsäkrar också den misstänkte/ tilltalade rätt att få del av det material på vilket åtalet grundas; kommunikationsprincipen brukar nämnas som ytterligare en viktig rättssäkerhetsgaranti. I ett demokratiskt samhälle är det inte möjligt att förändra lagar och regler i stora steg. Det skulle påverka många människors levnadsförhållanden och framkalla högljudda protester. Förändringar sker därför gradvis, i små steg. Detta är rimligt för att ge människor möjlighet att anpassa sig till nya spelregler. Men i de små stegen kan det också ligga en fara. Genom sådana beslut kan samhällsutvecklingen nästan omärkligt länkas in i banor som den stora majoriteten egentligen inte önskat beträda. På det rättsliga området kan det börja med att man gör undantag från viktiga principer för att komma åt en liten grupp, t. ex. personer som misstänks för mycket grov brottslighet. Ett avsteg från fastlagda principer följs emellertid i nästa skede av fler. Den direkt berörda kretsen vidgas och den indirekt berörda blir ännu större. I extremfallet skall alla kontrolleras för att syndarna skall hittas, alla är misstänkta tills de bevisat sin oskuld. Ett sådant samhälle blir outhärdligt att leva i. Problemet är att när undantagen från principerna görs är det i förstone ofta få berörda och protesterna uteblir. När utvidgningen sker kan man hänvisa till redan gjorda undantag. Vi blir offer för de små stegens tyranni. Därför är det nödvändigt att vara uppmärksam på de första stegen, de första avvikelserna från de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna. Redan när de stegen tas är rättssäkerheten hotad. Nedan ges en rad exempel hur dylika små steg har tagits. En fortsättning i denna riktning kan komma att bli ödesdiger för rättssamhället. Sedan socialdemokraterna 1982 övertog regeringsansvaret har en rad förslag lagts fram, i propositioner eller utredningsbetänkanden, som enligt vår mening strider mot de grundläggande rättssäkerhetsprinciper vi tidigare redovisat. Låt oss ge några exempel. Många av de mest uppseendeväckande förslagen har kommit från den s. k. eko-kommissionen. För att kommissionen över huvud taget skulle kunna hävda att dess lagförslag tillgodosåg kraven på rättssäkerhet var den tvungen att formulera en ny definition på rättssäkerhet: Att en skyldig får gå fri och på det viset kan vålla ytterligare skada kan vara lika olyckligt som att en oskyldig blir dömd (SOU 1984:85 s. 131). Denna sats är något av ett justitiemord på rättssäkerheten. Det skall sägas att regeringen inte i någon proposition instämt i denna tolkning. Men - och det är anmärkningsvärt med hänsyn till den uppmärksamhet uttalandet fått - inte heller har regeringen uttryckligen tagit avstånd från eko-kommissionens synsätt. Begreppet rättssäkerhet och vikten av hänsynstagande till de traditionella rättssäkerhetskraven också när det gäller åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten har emellertid diskuterats i samband med att lade fast riktlinjer för arbetet på detta område (JuU 1984/85:28 s. 25 f.). Och det kan sägas att justitieministern i årets budgetproposition (prop. 1985/86:100 bil. 4 s. 20) ställer sig bakom den enighet som i detta hänseende uppnåddes i . Vad som sagts gör det emellertid inte mindre angeläget att framhålla att sett sig tvunget att avvisa flera av regeringens propositioner med hänsyn till att vi inte ansett att dessa tillgodosett kravet på förutsebarhet. Lagarnas utformning har varit så oklar att de som har haft att rätta sig efter dem inte med säkerhet har kunnat förutse vilka handlingar som lagstiftaren har avsett att kriminalisera. Exempel på sådana förslag är: propositionen om bulvanförhållanden (1984/85:111), propositionen om kontroll av rådgivare (1983/84:90), propositionen om företagsbot (1985/86:23), propositionen om fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt (1984/85:29). Vi har likaså avvisat ett antal förslag med hänvisning till att vi ansett dessa strida mot principen om likhet inför lagen. Exempel på sådana förslag är: propositionen om utvidgade möjligheter att underlåta att väcka åtal (1984/85:2), propositionen om nya regler för preskription av skattebrott (1984/85:47), propositionen om införande av eko-domstolar (1984/85:178) och förslaget att inskränka möjligheten till överprövning av åtal (1984/85:100, bil. 4 s. 56). Kegermgen nar vidare presenterat förslag som innebär inskränkningar i den enskildes äganderätt och där tveksamhet råder om dessa är förenliga med grundlagen. De främsta exemplen på detta är propositionerna om det fria handredskapsfisket (1984/85:107) och ny plan- och bygglag (1985/86:1). har yrkat avslag på båda propositionerna. Utöver de konkreta exempel på lagändringar och förslag som hotar rättssäkerheten som vi här givit vill vi kort beröra några allmänna uttalanden från regeringshåll, och då framför allt från justitieministern, om hur socialdemokraterna tänker sig den offentliga maktutövningen i . Flera sådana uttalanden ger nämligen anledning till oro för hur en godtagbar rättssäkerhetsnivå skall kunna upprätthållas på framför allt straffoch skattelagstiftningens områden. Vid en verksledningskonferens i utvecklade justitieministern sina tankar om utformningen av straffbestämmelser. Innebörden är att den teknik som traditionellt använts vid utformningen av straffbestämmelser i vårt land borde ersättas med en ny. har kravet på förutsebarhet inneburit att lagarna varit förhållandevis detaljerade. Den tillämpande myndighetens beslutsutrymme har därmed begränsats. ville justitieministern i stället att lagens anda skall ge ledning för dem som har att tillämpa lagen. Justitieministern menade att man med generalklausultekniken undviker många nackdelar och att allmänt hållen lagstiftning som tillämpas insiktsfullt och följsamt är att föredra framför detaljregler. Vi skall, fortsatte han i ett frågesvar i , minska regelmassan genom att ersätta detaljregler med allmänna regler. Vi skall ge utrymme för att i det enskilda fallet handla efter sunt förnuft och med inlevelse i enskilda människors förhållanden. Justitieministerns inställning kan förefalla human. Den är också självklar att tillämpa på många områden inom den offentliga maktutövningen. Men inom framför allt straff- och skattelagstiftningen kan sådana synpunkter innebära att vårt traditionella värn för den enskilde mot övergrepp från det allmänna avfärdas som obehövligt! Justitieministern säger sig ha förtroende för domstolar och myndigheter, domare och ämbetsmän. Han vet, säger han, att de på det hela taget är kunniga, kloka och naturligtvis rättskaffens och hederliga (riksdagsdebatten ). De som tar upp grundläggande rättssäkerhetsfrågor betraktar - enligt justitieministerns sätt att se - stat och kommun i skepnad av domstolar, förvaltning, domare och ämbetsmän som den enskildes motpart, motståndare och fiende. För justitieministern är det viktigt att vi gemensamt i demokratiska beslut har valt att ge domstolar och förvaltning förtroende att lösa vissa konflikter och att det regelmässigt sker för att skydda människor och grupper av människor som är svaga och som har det svårt att göra sig gällande. Vi anser att detta resonemang kan leda till oönskade konsekvenser. Politisk skönskrivning får ersätta klarögd realism. Att låta åklagaren, domaren och förvaltningstjänstemannen avgöra t. ex. frågan om åtalsunderlåtelse eller ett skatteärende främst efter sunt förnuft och med inlevelse i enskilda människors förhållanden är att utlämna dem till påtryckningar från allehanda håll. Risken för godtycke är uppenbar, risken för misstankar om godtycke likaså. På strafflagskrivningens område leder det nya tänkesättet till luddiga lagregler, som saknar den förutsebarhet som är ett rättssäkerhetens minimikrav. Inom förvaltningen leder inställningen till godtycke och minskade möjligheter för den enskilde att hävda sin rätt. När justitieministern i riksdagsdebatten säger att det inte är någon större skillnad för den enskilde om han får villkorlig dom vid domstol eller åtalsunderlåtelse av åklagare har han säkert inte den allmänna opinionen bakom sig. Det betyder oerhört mycket för den enskilde om han blir ställd inför domstol - även om det sedan utmynnar i en villkorlig dom - eller om han slipper undan med åtalsunderlåtelse. Vi får, för att sammanfatta, inte blunda för små, till synes mindre betydelsefulla, avsteg från rättssäkerhetsnormerna i lagstiftning och myndighetsutövning. Sammantagna blir de enskilda övertrampen en tendens; tendensen leder till systemförändring. Samhällets skyldighet att värna individen Det finns hos många människor en känsla av otrygghet, en rädsla för att man själv eller ens anhöriga skall bli utsatta för brott. Många fruktar att de skall finna sina hem vandaliserade eller genomsökta efter inbrott. Att drabbas av detta innebär för många en grov integritetskränkning. Deras skyddade sfär, hemmet, har blivit kränkt, besudlad. Många upplever vidare en fruktan för att drabbas av fysiskt våld. En rädsla för att bli misshandlad, sparkad och slagen, när man rör sig ute på gator och torg. Vi vill inte tynga denna motion med statistik om brottsutvecklingen när det gäller förmögenhetsbrott och våldsbrott. Det är tillräckligt att konstatera att antalet anmälda inbrott fortsätter att öka som uppklaringsprocenten för dessa brott sjunker. uppgår den inte till , dvs. endast ungefär en av tio inbrottsstölder upp. Även för våldsbrotten är utvecklingen alarmerande. har de anmälda våldsbrotten ökat med . Misshandeln är ofta oprovocerad, själva våldstillfället är första gången då offret har kontakt med gärningsmannen. är misshandeln föranledd av att gärningsmannen vill tillgripa pengar från offret men ofta verkar våldet utövas för nöjes skull. Ett rättssamhälle bygger bl. a. på principen att staten skall värna medborgarnas liv och egendom. I den västerländska kulturen har staten haft denna skyldighet alltsedan statsbildningarnas uppkomst. För att medborgarnas rättsmoral skall upprätthållas måste de vara garanterade att rättsväsendet beivrar den vardagsbrottslighet som de kan bli utsatta för. När polisen efter ett lägenhetsinbrott inte har resurser att göra brottsplatsundersökning riskerar detta att leda till att den som blir utsatt för brottet tappar tilltron till rättsväsendets intresse av att brottet utreds och det stulna återskaffas. När människor, särskilt äldre, inte vågar röra sig ute av rädsla att bli rånade eller misshandlade leder detta till en känsla av osäkerhet och fruktan som inte hör hemma i ett demokratiskt samhälle. När den som har blivit bestulen, rånad eller misshandlad upplever att den som blir fälld för ett brott slipper påföljd eller bara får en lindrig sådan sprider sig lätt en uppfattning att det är gratis att begå brott. Tron på samhället som garant för skyddet av liv och egendom riskerar att svikta. Vi lämnar i det följande förslag till konkreta åtgärder för att stärka rättssäkerheten. En utgångspunkt i vårt rättssystem är som nämnts skyldigheten att känna till gällande rättsregler. I praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon rimlig chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden lagar och författningar. Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock inneburit en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de administrativa. fattar beslut om lagregler av en viss allmän inriktning och överlämnar till regeringen och myndigheter att utfärda de egentliga föreskrifterna. Det förekommer att riksdagsledamöter när de konfronteras med konsekvenserna av de beslut de varit med att fatta blir överraskade över hur fullmakten att ge regler utnyttjas av regeringen och myndigheterna. Den socialdemokratiska regeringens förord för lagstiftning genom generalklausuler bäddar för fler sådana överraskningar. Ser man det som angeläget att den enskilde kommer till sin rätt så snabbt och enkelt som möjligt fordras att myndigheterna har klara regler att följa. Konsekvensen blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar blir också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre. Ett lugnare lagstiftningstempo är också eftersträvansvärt för alla, såväl enskilda som myndigheter. Vi vill i detta sammanhang påpeka att vi inte menar att alla s. k. ramlagar är av ondo - det finns områden där en alltför detaljrik lagstiftning lätt skulle kunna leda till onödig byråkrati utan att för den skull garantera den enskilde större rättssäkerhet. Det gäller emellertid att vara ytterst observant i frågan om en ramlag kan tillåtas eller om den kan medföra fara för rättssäkerheten. Enligt förvaltningslagen, skall en myndighets beslut enligt huvudregeln innehålla de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel, som blev lag först genom förvaltningslagen, är naturligtvis främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv myndigheten haft för beslutet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde att avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut och det är av betydelse för handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen resonerat. Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda tjänstemäns språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om. Men däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett myndighetsbeslut som ju alltid måste grundas på en lagbestämmelse också innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett den beslutande myndigheten. Så är det tyvärr inte alltid . Som vi nämnt inledningsvis måste vi acceptera att enskilda inte kan känna till hela lagstiftningen. Men det minsta han eller hon kan begära är då att i det skriftliga beslutet få besked inte bara om motiven i det enskilda fallet utan också om den lagregel som är tillämplig. Av hävd och senare på grund av författningsbestämmelser har domstolarna alltid i domen angivit tillämpliga lagrum. Vi anser det är hög tid att införa en liknande praxis i alla förvaltningsmyndigheters beslut. Regeringen har aviserat en proposition om en ny förvaltningslag så snart som detta år. Vi kommer i samband med behandlingen av denna proposition att återkomma med ett yrkande i denna fråga. Efter en proposition från regeringen (1984/85:2) har åklagarnas möjligheter att underlåta att väcka åtal utvidgats. Lagändringarna innebär att åtalsunderlåtelse kan ges när det kan antas att påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom. Även i andra avseenden har möjligheterna för att ge åtalsunderlåtelse utökats. Åklagarna har getts möjligheter att göra en friare bedömning . Den absoluta åtalsplikten, dvs. skyldigheten för åklagare att åtala när något brott uppdagats, innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och en trygghet för åklagarna. Genom att vara ålagda absolut åtalsplikt behöver åklagarna inte försätta sig i situationer där det kan riktas misstanke mot dem för att fatta beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstaganden, t. ex. deras intresse att i vissa situationer minska sin arbetsbörda. För den allmänna laglydnaden är det demoraliserande när samhället till synes inte reagerar mot vissa typer av brott som anses vara bagatellbrott. För att undvika att medborgarna tar lagen i egna händer, exempelvis genom att bilda medborgargarden, krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse av och resurser för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom. De nya reglerna beror på regeringens starka prioritering av bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten och narkotikabrottsligheten. Som vi kommer att utveckla nedan delar vi denna ambition. En sådan prioritering får emellertid inte ske på bekostnad av bekämpandet av andra brott. bör därför med ändring av sitt tidigare beslut återgå till de regler beträffande åtalsunderlåtelse som gällde före . Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot reglerna.