mot · GA02sk136 · 1986-11-19 00:00:00 — Motion till 1986/87: Skl36 m. fl. (m, fp, c) En tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. 1986/87:61) Livförsäkringsbolagen och de övriga institutioner som berörs av förslaget förvaltar inga andra tillgångar än pensionsspararnas innestående medel. Därför är engångsskatten en pensionsskatt. Regeringens beredning av pensionsskatten har skett på ett sätt som borde vara främmande för den politiska maktutövningen i vårt land. Förslaget har inte utretts och inte heller remissbehandlats i vederbörlig ordning. Den enda instans som fått yttra sig är lagrådet. Lagrådet avstyrkte förslaget. Men det har regeringen inte tagit någon hänsyn till. Förslaget om pensionsskatt läggs trots detta fram i en proposition till . Bilden av maktfullkomlighet blir allt tydligare. Den socialdemokratiska regeringen lyssnar inte och tar ingen hänsyn, vilket är särskilt allvarligt, eftersom pensionsskatten reser viktiga konstitutionella frågor. a. på den grunden har den avstyrkts av lagrådet. Regeringen avvisade lagrådets allvarliga kritik. Därmed anser sig regeringen kunna kringgå de konstitutionella aspekter som ett införande av pensionsskatten skulle aktualisera. Regeringen vilseleder därför ledamöter inför frågans avgörande, genom att hänvisa till den s. k. Koreaskatten, vilket är anmärkningsvärt. Koreaskatten var en skatt på inkomster och inte en förmögenhetsskatt som det nu gäller. Regeringen har fel när den påstår att pensionssparandet skulle vara särskilt gynnat. Därmed faller också det första motivet för att denna skatt skall införas. Även det andra motivet måste avfärdas, eftersom den minskade räntebörda för staten som blir följden av pensionsskatten inte kan användas för att både sanera statens finanser och oavkortat finansiera åtgärder till förmån för de sämst ställda pensionärerna. Pensionsskatten kommer att få effekter på sparandet i genom att den skapar en ökad osäkerhet och därigenom direkt motverkar långsiktigt bundet sparande i en situation när sparandet totalt sett skulle behöva öka. Pensionsskatten har också andra allvarliga effekter. Den kommer att påverka både de individuella och de avtalsreglerade pensionerna. Skatten slår hårdare mot den som haft dålig avkastning än mot den som haft god avkastning. Den slår hårdare mot den som sparat länge än mot den som sparat . Pensionsskatten drabbar bara privatanställdas avtalspensioner och inte alls de offentliganställdas. Den drabbar vara de avtalspensioner som förvaltas av en försäkringsinstitution och inte de pensioner som förvaltas av det egna företaget. Genom pensionsskattens konstruktion ges försäkringsbolagen en helt ny uppgift, nämligen att fungera som skattefogdar utan några som helst anvisningar om hur skatten skall fördelas. Moderata samlingspartiet, och avvisar bestämt att en pensionsskatt införs. Avgörande brister i förslagets beredning Utan utredning, utan sedvanligt remissförfarande, mot lagrådets avstyrkande och mot en samlad borgerlig oppositions uppfattning tycks socialdemokraterna till varje pris vilja driva igenom förslaget om pensionsskatt. När den socialdemokratiska regeringen föreslog att en fastighetsskatt skulle införas ställde kommunisterna ultimatum för att biträda förslaget. Villkoret var att regeringen skulle tillsätta en utredning om s.k. realränteskatt. En utredning - den s. k. realränteskattkommittén - tillsattes före semesterperioden - - presenterades utredningens förslag. Därefter sändes det ut på remiss. Remissinstanserna tvingades inkomma med sina yttranden . Med hänsyn till frågans kontroversiella natur får remisstiden betecknas som mycket kort. Remissinstanserna var i huvudsak kritiska till förslaget. TCO var en mycket betydelsefull remissinstans, eftersom organisationen representerar ungefär 1 miljon av de tjänstmän vars avtalspensioner direkt berördes av förslaget. Det finns anledning att här citera vad TCO anförde: TCO avstyrker förslaget om realränteskatt. Huvudskälet för TCO:s avstyrkande är att en realränteskatt i första hand kommer att innebära en beskattning av kollektivt sparande till pensioner som avtalats fram mellan arbetsmarknadens parter. Ett kollektivt sparande som statsmakten i många sammanhang uppmuntrat och som byggts upp på ett löneutrymme som löntagarna avstått ifrån. En realräntebeskattning medför att man endera begränsar löneutrymmet eller att pensionsförmånerna reduceras. Båda alternativen framstår för TCO som lika oacceptabla. I stället för att skrinlägga tankarna på en realräntebeskattning presenterade regeringen ett hastigt improviserat och helt nytt förslag - en engångsskatt på pensionssparande! - endast efter det att remisstiden för realränteskattekommitténs förslag gått ut, dvs. Förslaget presenterades i form av ett pressmeddelande, vars enda räkneexempel på hur skatten skulle slå dessutom visade sig vara felaktigt. Det visar tydligt hur illa förberett förslaget var. Det nya förslaget sändes inte på remiss på sedvanligt sätt. Endast lagrådet bereddes tillfälle att yttra sig. Lagrådets yttrande blev offentligt . Det var ett historiskt yttrande. Rådets slutsats löd på föjande sätt: Mot bakgrunden av dessa överväganden finner sig lagrådet böra avstyrka att det remitterade lagförslaget nu genomförs, (s. 16). Ett enigt lagråd drog således slutsatsen att förslaget om pensionsskatt inte borde genomföras. Lagrådets kritik var synnerligen allvarlig. Vi återkommer nedan till vad lagrådet i övrigt anförde. - - lät den socialdemokratiska regeringen meddela att den inte tog någon hänsyn till vad lagrådet sagt. Pensionsskatten skulle ändå genomföras. Vi vill i detta sammanhang uttrycka vår djupa oro över den frånvaro av sedvanlig beredning som präglat förslaget om pensionsskatt och det sätt på vilket socialdemokraterna utnyttjar den politiska makten. Bilden av politisk maktfullkomlighet tonar fram allt klarare. Den visar ett regeringsparti som inte lyssnar och inte tar hänsyn. Detta är särskilt allvarligt, eftersom förslaget om pensionsskatten reser allvarliga frågor av konstitutionellt slag och om styrande politikers rätt att lägga beslag på enskilda människors besparingar och egendom. Denna grundläggande kritik mot regeringens förfaringssätt bör enligt vår uppfattning ge regeringen till känna. Vi anser i likhet med lagrådet det befogat att rikta allvarlig kritik mot regeringen med anledning av det sätt på vilket förslaget har beretts och presenterats. Förslaget om engångsskatt framstår närmast som en improvisation, för att åter anknyta till lagrådets formuleringar. Därför bör det även av detta skäl inte antas av . Oklara konsekvenser för den enskilda äganderätten Förslaget till pensionsskatt innebär - om det antas - ett genombrott för en ny syn på enskilt ägande. Om antar förslaget skulle det enligt vad lagrådet anför skapas ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse. Lagrådet anför vidare att beslutet skulle kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som tas ut av snävt begränsade kretsar skattskyldiga och med högre skattesatser än den nu aktuella. Pensionsskatten är en helt ny förmögenhetsskatt av engångsnatur, vilket aktualiserar vissa särskilda konstitutionella frågor, som inte tidigare ställts på sin spets, hävdar lagrådet Genom att förslaget om pensionsskatt aktualiserar konstitutionella frågor ställer sig lagrådet kritiskt till det sätt på vilket förslaget har beretts och presenterats samt att de vidare konstitutionella aspekterna inte har beaktats. Regeringen avvisar lagrådets kritik i propositionen och hänvisar till den s. k. Koreaskatten. Därmed anser sig regeringen kunna kringgå de konstitutionella aspekter som ett införande av pensionsskatten aktualiserar. Koreaskatten är visserligen ett exempel på en engångsskatt men var en skatt på inkomster. Regeringens hänvisning till Koreaskatten saknar därför betydelse. Det är anmärkningsvärt att regeringen på detta vis vilseleder ledamöter inför frågans avgörande. Lagrådets uppfattning är att en skatt på förmögenheter är av mer känslig natur än en engångsskatt på inkomster. Vi ansluter oss till denna uppfattning. Därtill kan fogas att regeringen på flera ställen i propositionen påpekar att pensionsskatten är en engångsskatt och därför inte kommer att upprepas. Regeringens uttalande i denna fråga saknar betydelse, eftersom det är som fattar det prejudicerande beslutet. kan vi inte undgå att notera vad regeringen anför på s. 143 i propositionen: att det, sorn fallet var och som fallet också är , kan uppkomma situationer då ingripanden på skatteområdet av engångsnatur kan framstå som nödvändiga och försvarbara. Med denna mening säger regeringen rakt ut att pensionsskatten mycket väl kan komma att följas av andra skatter av liknande natur. Statsministern motiverade också pensionsskatten i ett anförande på genom att hävda att den står på medborgarrättens grund. Den som däremot kritiserar skatten står på äganderättens grund, hävdade . ställer medborgarrätt mot äganderätt. Men medborgarrätten och den allmänna rösträttens införande har varken i eller i andra demokratiska länder inneburit att den privata äganderätten försvunnit. Därför är det också oroande när i sitt LO-anförande gör uttalanden av innebörden att om majoriteten så önskar kan den när som helst lägga beslag på enskildas egendom och att den som i en sådan situation opponerar sig och försvarar äganderätten i själva verket skulle vara motståndare till demokratin. Att kommunisterna länge hävdat att det är rätt att beslagta enskild egendom är väl känt. Men att socialdemokraterna för fram denna kommunistiska ståndpunkt som sin är någonting helt nytt och mycket allvarligt. Vi anser förvisso inte att pensionssparandet och avkastningen på detta sparande skall stå utanför de politiska organens räckvidd. Det är faktiskt de demokratiskt valda organen, regering och riksdag, som fastställt de spelregler som gäller och som bl. a. innebär att försäkringstagarna får betala inkomstskatt på pensionen när den faller ut. Vad regeringen föreslår är att dessa spelregler nu skall ändras i efterhand. Regeringens avsaknad av respekt för lagrådets bedömning av pensionsskatten inger också betänkligheter och oro inför socialdemokraternas framtida utövande av den politiska makten. Statsministern har i ett uttalande avfärdat lagrådets ställningstagande med att rådet gjorde en politisk bedömning. Lagrådets uppgifter finns klart definierade i regeringsformen. Till dessa hör att bedöma hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt samt hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav. Detta är just vad lagrådet har gjort. Anförda motiv för pensionsskatten Förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn är på en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som gäller ger ett från fördelningspolitiska utgångspunkter orimligt resultat. 1986/87:61, s. 34) Det är riktigt att försäkringssparandet givit en hög avkastning och Men försäkringssparandet är långsiktigt och två enstaka år kan inte ses isolerat. Dessa två goda år har föregåtts av med låg avkastning. Ett av skälen till den dåliga avkastningen har varit att försäkringstagarna burit en del av bördan för att förbättra situationen i svensk ekonomi. De negativa realräntorna var ogynnsamma för allt sparande. Till det kom att försäkringsbolagen tvingades placera en stor del av försäkringssparandet i lågförräntande stats- och bostadsobligationer. Av statistik som presenterades i realränteskattekommitténs betänkande (Ds Fi 1986:18) framgår att den som satsade . i en pensionsförsäkring (engångspremie) 1970 har tjänat . räknat i samma penningvärde. Detta motsvarar en årlig real avkastning på , vilket får anses vara synnerligen blygsamt. Av statistik från samma källa framgår att den som sparat ett årligt lika stort nominellt belopp i pensionsförsäkring fram till har haft årlig real avkastning på . Inte heller om avkastningen beräknas på detta sätt framstår försäkringssparandet som så särskilt gynnat sett i ett längre perspektiv. Eftersom pensionssparandet ofta är bundet finns anledning att studera avkastningen ännu längre tillbaka i tiden än vad som görs i realränteskattekommitténs betänkande. Sådan statistik presenteras i ett remissyttrande från . En försäkringstagare som t. ex. började att spara ett årligt lika stort belopp har fram till förlorat räknat i samma penningvärde. Även i ett kortare perspektiv förefaller pensionssparandet inte vara särskilt gynnat jämfört med andra sparformer. var den s.k. återbäringsräntan (nominellt) för pensionssparandet totalt . Men bara och fram till , dvs. på mindre än , har värdet på den s. k. storpremien, som emitterade, ökat med . Samma värdeutveckling har de övriga premieobligationer visat som också emitterade . Den genomsnittliga kursnivån på har bara ökat . Därför kan också den som sparat i allemansfondssparandet eller direkt i börsaktier ha erhållit en bättre utveckling enbart än den som sparat i en pensionsförsäkring under både 1985 och 1986. Det är således fel att påstå att pensionssparandet skulle vara särskilt gynnat. Sanera statsfinanserna och förbättra för de sämst ställda pensionärerna Genom en tillfällig förmögenhetsskatt undviks sådana effekter som den sektor som gynnas särskilt starkt av den framgångsrika inflationsbekämpningen får bidra till en sanering av statsfinanserna. 1986/87:61, s. 34) skatten kommer att skapa utrymme för förbättringar för de sämst 1986/87:61, s. 34) Intäkterna från pensionsskatten skall användas för att betala av på statsskulden. Den minskade räntebörda för staten som blir följden härav skall enligt uttalanden från finansministern oavkortat användas för att finansiera åtgärder till förmån för de sämst ställda pensionärerna. Detta belopp har av finansministern uppskattats till 1 500 milj. kr. Ännu har dock inga sådana åtgärder till förmån för de sämst ställda pensionärerna presenterats. Om hela beloppet, 1 500 milj. kr., används för nya offentliga utgifter sker ingen sanering av statsfinanserna. Pensionsskatten kan således inte både motiveras av ett behov av att sanera statsfinanserna och oavkortat användas för att finansiera åtgärder för de sämst ställda pensionärerna. Antingen gäller det ena eller det andra, men båda motiven kan inte gälla . Sparandet i har fallit trendmässigt under . Som framgår av tabell 1 var vårt totala sparande tidigare högre än genomsnittet för . Det hade fallit med till en nivå som ligger strax ovanför kapitalförslitningen. Det totala bruttosparandet i skilda länder 1965-1984 i procent av BNP Källa: Economic Outlook, Av tabellen framgår att även andra industriländer haft en viss sparandenedgång men inte alls av samma omfattning som . För hela har det totala sparandet endast fallit med ett par procentenheter av BNP. Den kraftiga sparandeminskningen i länder som , och belyser sambandet mellan en låg sparkvot och ekonomiska problem. Att en krisdrabbad ekonomi kan hålla uppe sitt sparande visar emellertid exemplet . Det svenska sparandets fördelning på sektorer framgår av tabell 2. skedde en kraftig omsvängning, som främst tog sig uttryck i att den offentliga sektorns underskott växte som företagssparandet ökade. Ökningen av den offentliga sparandebristen hänförde sig helt till det stora underskottet i statens budget. Tabell 2 FINANSIELLT SPARANDE Finansiellt sparande Miljarder kronor Källa: , oktober sparandet inom den enskilda sektorn. Resultatet blev upprepade underskott i bytesbalansen. Förbättringen av bytesbalansen är emellertid till största delen ett resultat av fallande oljepriser. minskar överskottet igen, enligt konjunkturinstitutetes höstprognos. Sparandeproblemen består således alltjämt i . Hushållssparandets kraftiga minskning i inger oro. i procent av disponibel inkomst, den s. k. sparkvoten, till , vilket internationellt sett var en mycket låg siffra. Ändå har hushållssparande! Sparkvoten är nu negativ. Det innebär att hushållen låner och tar av sina sparmedel för att hålla uppe konsumtionen, vilket tidigare aldrig hänt. Den av regeringen föreslagna pensionsskatten innebär att mellan av enskilt sparande överförs till den offentliga sektorn och där används för att amortera statsskulden. Någon direkt effekt uppstår med anledning därav inte på det totala sparandet. Men genom att avkastningen på sparmedlen kommer att användas för nya offentliga utgifter och inte som gottskrivas spararnas pensionskonton försämras det totala sparandet med i storleksordningen 1,5 miljarder. Den konsumtionsmöjlighet som morgondagens pensionärer skulle ha erhållit tas nu ut i förskott. Pensionsskattens form av en engångsskatt på tillgångarna hos livförsäkringsbolagen kan riskera att få en avhållande effekt på inbetalningen av . Spararna vet ju att 7 resp. så gott som skall betalas in i skatt. Pensionsskatten skapar osäkerhet för framtiden. Eftersom pensionssparande är långsiktigt kan det säga vara särskilt samhällsnyttigt. Men det är också bundet, och ett långsiktigt bundet sparande förutsätter stabila regler. Den som sparar till sin pension måste kunna lita på att han får behålla sparkapitalet - annars faller hela grunden för sparandet. Om pensionsskatten införs, löper de som binder sig för ett långsiktigt sparande en risk att även utsättas för denna typ av skatt. Pensionsskatten leder till att människor i större utsträckning kommer att gardera sig mot statsmakternas agerande, vilket innebär att de kan komma att övergå till mer kortsiktigt sparande eller rent av till ökad konsumtion. Mot bakgrund av vad som ovan sagts beträffande det totala sparandet skulle en sådan utveckling vara I en situation där sparande borde premieras föreslår regeringen att sparandet i stället skall bestraffas. Genomförs förslaget, leder det sannolikt till en svagare utveckling av det långsiktigt bundna och samhällsnyttiga sparande som pensionssparandet utgör, främst genom den osäkerhet som skapas. Detta innebär risk för stigande räntor och lägre investeringar och därmed också risk för lägre tillväxt. Effekter på de individuella pensionerna I propositionen finns ingen analys över hur skatten drabbar de ungefär en miljon individuella pensionsspararna, vilket är en påtaglig brist. En sådan analys skulle ha visat om de individuella pensionsspararna också har andra typer av pensioner som t. ex. ATP eller ej. Småföretagare är i stor utsträckning hänvisade till privata pensionssystem. Många av dem kan inte ta ut marknadsmässiga löner från sina företag. Därmed går de också miste om ATP-grundande poäng. Kvinnor har också ofta låg ATP-poäng och har därför ofta valt att komplettera sitt pensionsskydd med en individuell pensionsförsäkring. De drabbas därför hårt av skatten. Det finns heller inte utrett eller belyst hur skatten ekonomiskt påverkar pensionerna. Finansministern har emellertid genom exempel visat hur pensionsskatten slår. I ett pressmeddelande (12/9) visas att den som satsade . har fått real avkastning fram till den sista december 1986.1 detta exempel blir effekten av förslaget att . går bort i skatt. Skatten blir således av den reala avkastningen. I remissdebatt (7/11) framhöll finansministern att en person som sparat en lika stor nominell premie har haft en real avkastning på fram till . Efter pensionsskatten blir avkastningen i stället . Skatten blir på den reala avkastningen. Slutsatsen av de av finansministern själv framförda exemplen är att pensionsskatten blir högre för den som sparat och haft en dålig avkastning än för den som sparat och haft en god avkastning. Detta understryker problemet för försäkringsbolagen att ta ut skatten av sina försäkringstagare på ett sätt som rimmar med skälighetsprincipen. Om en person lever efter pensioneringen innebär pensionsskatten på att personen förlorar ett belopp motsvarande extra pension. har låtit göra några räkneexempel avseende försäkringar tecknade , 1962, 1967 och 1972. Försäkringarna har antagits tecknade i , och , och för varje exempel har beräknats genomsnittet för de tre bolagen av försäkringens tekniska värde per . Det avtalade pensionsbeloppet har i samtliga fall antagits vara . Som framgår av tabell 3 gör de olika personerna betydande förluster genom pensionsskatten eftersom de tvingas erlägga av sparat belopp. Även dessa exempel visar att den som sparat längst förlorar det största beloppet. Förlorar (av värdet) kr. Huruvida pensionssparare är personer som har höga eller låga inkomster finns heller inte redovisat i propositionen. Av taxeringsstatistiska undersökningar för framgår emellertid att av dem som gjorde avdrag för avgifter för pensionsförsäkringar hade . Slutsatsen är således att de privata pensionsspararna i huvudsak är människor i vanliga inkomstlägen. Effekter på de avtalsbestämda pensionerna Det avtalsbestämda pensionssparandet berör ungefär 3 miljoner försäkringstagare - vanliga arbetare och tjänstemän. SPP är den institution som förvaltar och ansvarar för avtalspensioner för ungefär 1 miljon privatanställda tjänstemän genom det s. k. ITP-systemet. ITP-systemet kräver minst 3,5 procents realavkastning för att värdesäkringen av de utbetalda tilläggspensionerna skall kunna säkras. Om SPP endast lyckas nå t. ex. 2,5 procents realavkastning i det långa loppet kan inte full värdesäkring ges. skulle en sådan lägre avkastning innebära att pensionerna skulle komma att minska . Om pensionsskatten innebär att SPP inte kan erhålla en real avkastning om innebär detta således att pensionsåtagandena inte skulle kunna värdesäkras fullt ut. Detta gäller under förutsättning att arbetsgivarna inte frivilligt betalar in mer pengar till SPP. Sådana frivilliga medgivanden från arbetsgivarna skulle i motsvarande mån minska löneutrymmet. Uttalanden från såväl SAF som TCO visar att de motsätter sig att pensionsskatten räknas av från löneutrymmet. Därmed kommer avtalspensionerna också att beröras av pensionsskatten. Preliminära beräkningar från SPP antyder att man därifrån kommer att få betala ungefär hälften av vad pensionsskatten totalt sett förväntas inbringa till statskassan. Det rör sig således om betydande summor. SPP har kunnat värdesäkra utbetalade pensioner, ibland till följd av att särskilda inbetalningar gjorts som i motsvarande mån minskat löneutrymmet. Beslut om värdesäkring fattas av . Olika uttalanden från företrädare för visar att det finns risk för att värdesäkringen inte kan bibehållas fullt ut i fortsättningen. Det är självfallet så att staten inte kan dra in 6-8 milj. kr. från SPP utan att detta får någon effekt på de utbetalda pensionerna eller på löneutrymmet. Någonstans måste pengarna tas. När det gäller avtalspensionerna slår pensionsskatten mycket orättvist. Genom att företag kan förvalta pensionsmedlen på skilda sätt drabbas sparbeloppen olika av pensionsskatten. De företag som själva förvaltar pensionsmedlen drabbas inte alls medan de företag som anförtrott denna uppgift åt t. ex. SPP eller annan institution drabbas fullt ut. Pensionsskatten motverkar sparandet trots att sparandet skulle behöva öka. Pensionsskatten påverkar både de individuella och de avtalsbestämda pensionerna. Pensionsskatten slår hårdare mot den som haft dålig avkastning och sparat länge än mot den som haft god avkastning på sitt pensionssparande och sparat . Pensionsskatten drabbar de avtalsbestämda pensionerna enbart för privatanställda men inte för de offentliganställda. Pensionsskatten drabbar vara de försäkringstagare som anförtrott åt SPP eller annan försäkringsinstitution att förvalta deras pensionsmedel och inte de pensionstagare vars pensionsmedel förvaltas av det egna företaget. Försäkringsbolagen åläggs enligt regeringens förslag att sköta skatteuppbörden för det kapital de förvaltar för sina försäkringstagares räkning. Försäkringsbolagen får därigenom en helt ny uppgift, nämligen att fungera som skattefogdar, utan några som helst regler eller anvisningar om hur skatten skall fördelas. Finansministern har sagt att det kan anses vara rimligt att den reala avkastningen på pensionssparandet är .