mot · G902Jo311 · 1986-01-27 00:00:00 — Motion till 1985/86: Jo311 () En ny skogsvårdslagstiftning Skogsvårdslagen försvårar bondeskogsbrukets omsorgsfulla, variationsrika skogsbruk och gynnar de ekologiskt äventyrliga metoder som används av de stora skogsföretagen. Inriktningen är främst på kvantitet, så hög och snabb produktion som möjligt för att få fram råvara till massaindustrin. Det vi gör med skogen får konsekvenser framåt. Det verkar oklokt att låta en viss industris nuvarande struktur dominera en lag som borde avspegla skogens mångsidiga användning och omätliga värde. När näringsutskott besökte varvsindustrin i böljan av fanns inga bekymmer. Man hade helt gått in för de lönsamma supertankrarna och hade orderböckema fulla framåt. hörde jag att man tror att framtidens papper kommer att tillverkas av lera. Det viktigaste är att vi bevarar artrikedom och variation i skogen. Den skall vara en råvarukälla till många ändamål som vi inte kan räkna ut . har utarbetat ett ambitiöst förslag till ändring i skogsvårdslagen, Skogsbrukslag, förslag till ny skogslagstiftning, som bifogas denna motion. Jag ställer mig bakom SNF:s förslag. Med anledning av det anförda hemställs att antar bifogat förslag till ny skogslagstiftning utarbetat av . 1985/86 Jo311312 1 1985/86. SNF:s förslag till skogsbrukslag Förslag till skogsbrukslag skogsvårdslag innehåller vissa bestämmelser som är olämpliga från naturvårdssynpnnkt. Dess bestämmelser leder heller inte alltid till ett från samhällssynpunkt optimalt resultat. Det kan alltså inträffa att genomförandet av sektorslagens bestämmelser i ett helhetsperspektiv leder till olämpliga resultat även sett från andra synpunkter än rena naturvårdssynpunkter. Detta är en konsekvens av att lagen syftar till mycket hög virkesavkastning som lagen inte i samma grad framhäver behov av olika virkeskvaliteter och av alternativa respektive kombinerade användningar av skogsmark. I det följande görs en första beskrivning av hur en skogsvårdslagstiftning skulle kunna se ut, om den vore acceptabel från naturvårdssynpunkt. Utkastet följer på detta stadium i möjligaste mån nu gällande skogsvårdslags uppläggning. Vägledande har varit att försöka föreslå så få ingrepp som möjligt i den skogsvårdslag som gäller samt att bara föreslå sådana ingrepp som kan ha någon betydelse från naturvårdssynpunkt (tagen i vid mening). Lagens benämning och plats i systemet skogsvårdslag är i praktiken en skogsbrukslag. Bestämmelser som syftar till att förhindra svåråterkallelig eller oåterkallelig förändring av själva marken och dess förutsättningar för skogsbruk har ingen framträdande plats. Däremot skjuts bestämmelser fram som syftar till att få fram virke till industrin. Särskilt avverkningsreglerna är av mindre skogsvårdande karaktär lag än lag.1 Utformningen av dagens skogsvårdslag kräver av dem som i praktiken tillämpar den och annan lagstiftning att de verkligen uppmärksammar att det finns annan lagstiftning som gäller fullt ut vid sidan av skogsvårdslagstiftningen. Det sektoriserade synsätt som präglar skogsvårdslagens lagtext och tillämpningsföreskrifter ska alltså redan enligt nu gällande rätt mildras genom beaktandet av annan lagstiftning. Detta fungerar dock inte alltid i praktiken. En ofta framförd missuppfattning är exempelvis att skogsvårdslagen ensam ska vara avgörande för vilka åtgärder som sker med skogsmark. Bland de viktiga lagar som gäller fullt ut vid sidan av skogsvårdslagen finns främst naturvårdslagen men här ska också nämnas miljöskyddsla 1 lag innehöll en skyddsregel som byggde på att avverkning inte fick ske på ett sådant sätt, att återväxten blev väsentligt försvårad. lag har ingen motsvarighet till denna bestämmelse. gen, lagen om hälso- och miljöfarliga varor, hälsoskyddslagen och byggnadslagstiftningen. Uppräkningen är långt ifrån fullständig. Skogsbruket är alltså underkastat många författningar. Någon ändring i detta hänseende föreslås inte. Däremot syftar vårt förslag till skogsbrukslag bland annat till en mer pedagogisk lagstiftning, som minimerar risken att någon skall förledas att tro att det bara är skogsbrukslagstiftning som gäller för skogsbruk. En vägledande synpunkt bakom SNF-förslaget är också att det är i en skogsbrukslag som bestämmelser kan tas in om vad naturvårdshänsyn kräver vid utövandet av skogsbruk. Däremot bör det vara i naturvårdslagen som man tar in sådana bestämmelser som syftar till att förmå skogsägare att vidta andra åtgärder än sådana som enligt skogsägaren är typiska skogsbruksåtgärder. Eller med andra ord: hänsynskrav vid skogsbruksåtgärder har sin plats i en skogsbrukslag medan naturvårdskrav rörande markanvändning i allmänhet, skogsbruk inkluderat, passar bäst i en naturvårdslag. På det sättet kan också ersättningsreglerna hållas enhetliga samt kopplas till naturvårdskraven. De hänsynskrav som ställs upp i en skogsbrukslag skall alltså inte vara så omfattande att gränsen för avsevärt försvårande av pågående markanvändning överskrids; de skall heller inte innebära positiva krav på en markägare att genom eller i sin verksamhet vidta åtgärder för andra ändamål än skogsbruk. Det är alltså viktigt att skilja mellan å ena sidan restriktioner (begränsningar), å andra sidan påtagliga åtgärder i annan riktning än för skogsbruk. Naturvårdslagen är i sig omodern och bör ses över från grunden. Trots detta bör vi i den fortsatta diskussionen utgå från dagens naturvårdslag och där uppmärksamma främst följande: 1) Hänsynsreglerna inbyggda i 1 och 20 §§. 2) Reglerna om förordnanden för speciella områden (reservat m. 3) Reglerna om samråd. 4) Reglerna om nedskräpning. 5) Reglerna om ersättning för restriktioner i markanvändningen. Miljöskyddslagen är fortfarande ganska tidsenlig från de synpunkter vi I den bör vi uppmärksamma följande: 1) Lagen gäller all slags markanvändning som kan ge vissa omgivningsstörningar, bl. a. vattenförorening. Skogsbruk liksom jordbruk ingår. 2) Lagen föreskriver som generell regel (5 §) att i skälig omfattning begränsningar av verksamhet skall ske och skyddsåtgärder vidtas. Väljandet av det minst skadliga alternativet inom rimliga kostnadsramar ingår i skyldigheterna (4 och 5 §§). 3) Lagen föreskriver vidare som generell regel att olägenhet av väsentlig betydelse är förbjuden utom i fall där det finns en dokumenterad nyttoöversikt (6 § 1 st.). 4) Tillsynsmyndigheterna enligt miljöskyddslagen är skyldiga att se till att de nämnda kraven efterlevs. Detta gäller också för skogsbruk. Tillsynsmyndigheter är främst , alternativt miljö- och hälsoskyddsnämnder. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor, som kommer att Mot. ersättas av lag om kemiska produkter, är också den i stort sett tidsenlig Jo311 från våra utgångspunkter. Den är tillämplig fullt ut också på skogsbruk och bygger på likartade krav som miljöskyddslagen och har även likartade tillsynsregler. Hälsoskyddslagen förbjuder, i princip, sanitär olägenhet och gäller också skogsbruksåtgärder. Byggnadslagen hindrar inte att skogsmark används för bebyggelse. Byggnadslagen kan å andra sidan inte användas för att styra skogsbruket annat än under vissa mycket speciella omständigheter som saknar praktisk betydelse. Möjligen kommer PBL och en naturresurslag, om de alls kommer, att innebära en viss skillnad därvidlag. I ett system med ovanstående lagar skall alltså infogas en lag som är speciellt avsedd för att reglera skogsbruk. Andra speciallagar av liknande typ eller åtminstone med liknande placering och funktion är lagen om skötsel av jordbruksmark, minerallagen och gruvlagen m. fl. Dessa senare gäller samtliga olika sätt att använda mark. De är sektorslagar. De innehåller bestämmelser som behövs för just dessa slags markanvändningsformer. (En annan sak är att många av reglerna är litet eller mycket inkonsekventa sedda från systematisk synpunkt; ett förhållande som också gäller dagens skogsvårdslag.) En utgångspunkt skall därvid vara att de tidigare nämnda övergripande lagarna såsom naturvårdslagen och miljöskyddslagen inte skall motverkas genom bestämmelser i speciallagstiftningen om skogsbruk utom när sådant motverkande är önskvärt och klart avsett. Detta kräver en anpassning av reglerna i speciallagstiftningen så att inte oavsiktligt motverkande av övergripande lagstiftning blir följden. I och för sig skulle inte behövas regler i speciallagen om naturvårdshänsyn m. m. eftersom sådana redan finns i, samt gäller enligt, andra lagar. Å andra sidan finns det från systematiska synpunkter inget hinder mot att också i speciallagstiftning ta in bestämmelser som täcks av motsvarande bestämmelser i mera övergripande lagstiftning. Detta kan exempelvis ha pedagogiska fördelar: hänsynsregler i skogsbrukslagstiftning understryker det i och för sig uppenbara nämligen att också skogsbruket måste underordnas miljöbestämmelser. Det kan också ha andra fördelar genom att man i specialmotiveringar etc. kan översätta de generellt gällande reglerna till just skogsbrukets förutsättningar. Ännu en effekt är att tillsynsansvar för naturvårdshänsynen läggs på en myndighet som på olika sätt arbetar nära den näring det gäller, men en viktig förutsättning för att intentionerna skall förverkligas är då naturligtvis att tillsynsmyndigheten förstår och försöker att efterleva lagstiftningen också i naturvårdsdelen. Viktigt är emellertid att inte infogandet av hänsynsregler och andra generellt gällande bestämmelser görs på ett sådant sätt, att speciallagen får en annan och mera begränsad reglering än vad som gäller enligt den övergripande lagstiftningen. Det får alltså inte uppkomma en missuppfattning som innebär att naturvårdshänsyn för skogsbruk får vara lägre än naturvårdshänsynen som gäller för all slags markanvändning i övrigt. Med denna systematiska bakgrund i minnet föreslås benämningen Mot. 1985/86 skogsbrukslag. Allmänna bestämmelser i en skogsbrukslag Det finns många fördelar med att en lag har en inledande portalparagraf samt vissa legaldefinitioner. Främst är dessa slags bestämmelser till hjälp vid tolkningen av andra allmänt hållna bestämmelser i samma lag. Ändamålstolkning är en viktig tolkningsmetod och ett viktigt underlag för en sådan kan just portalparagrafer med sina förarbeten vara. skogsvårdslag är delvis uppbyggd på allmänt hållna allmänna bestämmelser av ovan angivet slag. Skogsmark med dess skog skall skötas så att största möjliga välfärd för människan uppnås. Därvid skall särskild hänsyn tas till möjligheterna till en varaktigt hög och värdefull virkesavkastning, till bevarandet av arter och ekosystem och till andra allmänna intressen. Första meningen understryker det långsiktiga perspektivet genom att hänvisa till människans intresse varmed åsyftas samma som mänskligheten, alltså också framtida generationer. Av detta följer att skogens betydelse i samtliga relevanta och långsiktiga välfärdssynpunkter framhävs, alltså också dess till synes indirekta betydelse för välfärden genom dess ekologiska betydelse och dess betydelse för rekreation och trivsel. Andra meningen är åtminstone redaktionellt en förändring av nuvarande 1 §. Här framhävs bevarandet av förutsättningarna för en varaktigt hög och värdefull virkesavkastning vilket inte är synonymt med ett kortsiktigt maximalt framdrivande av massaved eller annan virkestyp som inte är mångsidigt användbar. I detta lagrum krävs heller inte att maximal mängd virke tas fram, bara att förutsättningarna för detta inte försämras. Vad gäller regler om framtagande av virke återkommer lagförslaget därtill längre fram. Andra meningen jämställer vidare virkesframtagning med andra allmänna intressen varav naturskyddet nämns särskilt; något som är rimligt med hänsyn till att skogsbruk är en markanvändning som bygger på ekologiska skeenden men också kan påverka sådana. Också andra nyttigheter hör hit såsom rennäring, viltvård, rekreation etc. Ofta kan många intressen tillgodoses , förutsatt viss anpassning av olika krav. Inom ramen för skogsbrukslagen krävs en anpassning av skogsbruket så att det tillgodoser också andra intressen än virkesproduktionsintresset. För de fall där en skog inte alls bör användas för skogsbruk utan för annat ändamål finns bestämmelser i naturvårdslagen och andra lagar. Att dessa lagar gäller fullt ut vid sidan av skogsbrukslagstiftning har angetts i inledningen ovan samt i förslagets 3 §. Även om dessa intressen här jämställs, skall avvägningen i de enskilda fallen underordnas den målsättning som kommer fram i första meningen. Med skogsmark avses i denna lag a. mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte används för annat ändamål; b. mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ner. c. mark där det finns skog. Med skog avses i denna lag ett naturligt eller anlagt växt- och djursamhälle med stort inslag av träd. Med skogsbruk avses i denna lag verksamhet som utnyttjar skog. Med virke avses i denna lag vid skogsavverkning erhållen trävara med i stort sett bibehållen biologisk struktur avsedd för bearbetning, för tillverkning av massa, till bränsle eller för liknande ändamål. Med slutavverkning avses i denna lag avverkning som innebär att produktionsprocessen avbryts för befintlig trädgeneration med undantag för eventuella fröträd. Med röjning avses i denna lag sådan beståndsvårdande utglesning av skog där virke ej tillvaratas. Med gallring avses i denna lag sådan beståndsvårdande utglesning av skog där virke tillvaratas. Med anläggande av skog avses i denna lag åtgärder i syfte att erhålla en ny generation på skogsmark. Skogsmark bör vara mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte används för annat ändamål. Det skall dock märkas att vårt lagförslag kommer att knyta en hel del av de regler, som i nuvarande lag gäller för skogsmark, till vad som i skogsbrukslagen kommer att kallas skogsbruk. I övrigt föreslås en ganska omfattande uppsättning definitioner. Vi vill särskilt påpeka att det kan finnas skäl att definiera vad man menar med skog. Utöver denna lag gäller, när inte annat särskilt stadgas, för skogsbruk vad som föreskrivs i naturvårdslagen, miljöskyddslagen och andra bestämmelser. Denna paragraf understryker vad som sagts ovan om skogsbrukslagens plats i rättssystemet, nämligen att denna lag är en sektorslag som inte tar över vissa övergripande lagstiftningar. Det skall naturligtvis vara möjligt att specialbestämma att en eller flera bestämmelser i annan lagstiftning inte skall gälla för skogsbruk. Detta får dock göras med hjälp av så kallade urkopplingsregler. Vaije lag har bestämmelser eller bygger på principer som anger vad lagen är tillämplig på. Detta betyder att lagtextförslaget ovan innebär, att det i annan lagstiftning måste finnas stöd för att denna andra lagstiftning gäller också för skogsbruk. Förslaget innebär alltså inte - och det är närmast självklart men bör understrykas - att vilken annan lagstiftning som helst skulle kunna hänvisas till vad gäller skogsbruk utan bara sådan Mot. lagstiftning som enligt sina egna förutsättningar är tillämplig också för Jo311 sådan markanvändning som skogsbruk utgör. Det behövs ingen motsvarighet till nuvarande 4 § på grund av den utformning som vi ger 3 §. ANLÄGGNING AV SKOG PÅ SKOGSMARK Om skogsmark inte bör användas för annat ändamål skall ny skog anläggas på denna om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt. Vad som bestäms i 1 stycket gäller också 1. om skogen är så gles eller till så stor del består av för marken olämpligt trädslag att dess tillväxt är avsevärt lägre än den tillväxt som är möjlig, 2. om marken ligger outnyttjad, såvida inte rådande förhållanden är lämpliga från naturskyddssynpunkt och accepteras av skogsmarkens ägare. Åtgärd enligt första stycket skall vidtas utan dröjsmål och åtgärd enligt andra stycket inom skälig tid. Denna paragraf motsvarar till sin funktion, men inte helt till sitt innehåll, 5 § i gällande skogsvårdslag. Skillnaderna är främst följande: Naturvårdshänsyn nämns inte uttryckligt i första stycket men det skall följa av kraven på naturvårdshänsyn i såväl denna lag som i naturvårdslagen att också anläggande av skog skall underordnas sådana hänsyn. I andra stycket tas in att de så kallade skräpskogarna får vara kvar om detta är lämpligt från naturskyddssynpunkt och accepteras av markägaren. Härmed menas att det inte krävs att naturskyddssynpunkterna är mycket tunga, bara att det i och för sig är lämpligt från sådana synpunkter samt att markägaren accepterar förhållandena. Detta är en klar skillnad mot gällande rätt. Motsvarande föreslås för fall där marken ligger outnyttjad. Det är meningen att fall av dålig skötsel av skogsmark, som inte kan försvaras från naturskyddssynpunkt, skall kunna motverkas lika starkt med detta förslag som enligt gällande rätt. Däremot får naturskyddet en tydligare och kanske starkare, i vart fall mera markerad, ställning genom vårt förslag2 vad gäller skräpskogar och outnyttjad mark. 2 Redan enligt nu gällande skogsvårdslag kan - förutsatt att markägaren är med på detta - en skräpskog som är värdefull från naturskyddssynpunkt bevaras trots bestämmelserna i 5:3. Detta följer av att naturvårdshänsynen i skogsvårdslagen gäller alla skogsbruksåtgärder, således också 5:3-skogar, samt av att naturvårdshänsynen har en gräns för sin stränghet, och den gränsen utgörs av vad som är avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Denna gräns är till för markägarens skydd. Se vidare om denna gräns : Naturvård och pågående markanvändning; 1980. Som nämnts tidigare skall överkoppling ske till naturvårdslagen om skogsbrukare skall åläggas andra slags eller längre gående begränsningar eller åtgärder än de som ryms inom ramen för skogsbrukslagens egna bestämmelser. Om ett skogsbestånd är överårigt och markens virkesproducerande förmåga tas till vara endast i ringa utsträckning på grund av röta eller självgallring i beståndet, får besluta att beståndet skall slutavverkas och ny skog anläggas, om beståndet uppenbarligen saknar värde från naturskyddssynpunkt. I annat fall måste först inhämta medgivande. Detta motsvarar 6 § i nuvarande lag med det tillägget att får besluta om avverkning bara efter medgivande av . Alternativa konstruktioner är tänkbara, nämligen att själv avgör naturskyddsvärdet. Detta är kanske olämpligt eftersom sannolikt är bättre skickad att göra sådana bedömningar och eftersom den vägen får besvärsrätt, något som inte saknar praktisk betydelse. Vid anläggning av ny skog skall de föryngringsåtgärder vidtas som kän behövas för att trygga återväxten av skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt. Föreskrifter om föryngringsmetod, markberedning, sådd, plantering, vård av plantskog och andra åtgärder i nämnda syfte meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får inte innebära att markägare åläggs att mot sin vilja införa trädslag eller provenienser som är främmande för trakten, inte heller att markägare åläggs att mot sin vilja anlägga annan slags skog än den som tidigare dominerade på marken. Anläggning av lövskog där tidigare annan skog vuxit får ske utom i område där det är uppenbart att lövskog inte kan växa på ett tillfredsställande sätt. Första stycket återger texten i nuvarande 7 §. Men genom det här föreslagna andra stycket modifieras gällande rätt avsevärt. Det borde vara möjligt för de markägare som så önskar att slippa främmande trädslag och att bereda plats för lokala former av träd. Det skall också vara möjligt för markägarna att behålla den trädtyp som tidigare fanns på marken, alltså att på ett område som mest hållit löv fortsätta med sådan även om det inte gäller ädellöv. De tidigare skötselkraven innebär dock att markägare som vill ha t. ex. björkskog också i fortsättningen måste se till att det blir en effektivt skött sådan. Tanken är att inte skall ha rätt att styra inriktningen på viss typ av virke, bara att se till att skogsbruk bedrivs effektivt. Som en nyhet föreslås att det skall vara tillåtet för den markägare som så Mot. önskar att övergå till lövskogsbruk. Denna möjlighet är särskilt viktig med Jo311 tanke på de risker för ökande försurning som finns. Det är bara när det är uppenbart (alltså ett starkt beviskrav på ) att lövskog inte kan växa på viss mark som lövskog inte får planteras. Lämpligheten skall då bedömas utifrån lövskogssynpunkter och inte utifrån möjlig alternativ virkestyp eller -mängd med barrskog på samma mark. Enligt nuvarande lag. Enligt nuvarande lag. Enligt nuvarande lag. Enligt nuvarande lag. AVVERKNING AV SKOG PÅ SKOGSMARK Avverkning på skogsmark skall, om inte hinder möter på grund av bestämmelser i denna lag, ske genom 1. röjning eller gallring som främjar skogens utveckling, 2. slutavverkning eller annan avverkningsmetod som ger minst motsvarande virkesproduktion på lång sikt. Avverkning får inte utföras så att återväxten försvåras. Första stycket kräver effektiv avverkning. Måttstocken är de lokala förutsättningarna för långsiktig virkesproduktion och inte slutavverkningsmetoden. Andra stycket inför det förbud mot olämplig avverkning som fanns skogsvårdslag. Bestämmelsen skall förbjuda avverkningsformer som försvårar återväxten. Därigenom är det inte givet att kalavverkning alltid skall vidtas. Bestämmelsen innebär också möjlighet till blädning och andra försiktiga avverkningsmetoder, nämligen i de fall där sådana inte försvårar återväxten. Bestämmelsen innebär vidare bl. a. att kalavverkning inte är tillåten i särskilt frostlänta lägen, om blädning på just den marken ger bättre återväxt. Kalavverkning är heller inte tillåten i lägen som av andra skäl ger svåra återväxtbetingelser. Naturligtvis gäller kraven på naturvårdshänsyn också för avverkning. Detta betyder att kalavverkning i vissa fall kan vara förbjuden även av annat skäl än återväxtskäl. Enligt nuvarande lag. SVÅRFÖRYNGRAD SKOG OCH SKYDDSSKOG Enligt nuvarande lag. Enligt nuvarande lag. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får för skogsmark där skogsbruk bedrivs eller bör bedrivas meddela föreskrifter om bekämpning av insektshäijning och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. Skogsmarkens ägare är ansvarig för att sådana åtgärder utförs. För förebyggande åtgärder i samband med avverkning och lagring av virke är också annan som har rätt att förfoga över skog eller virke ansvarig. Första stycket motsvarar med ett undantag nuvarande 20 §. Undantaget är att i vårt förslag det klart framgår att föreskrifter om bekämpning bara får avse skogsmark där skogsbruk bedrivs eller bör bedrivas och inte annan mark. För att bekämpning till förmån för viss skogsmark skall kunna få ske på annan mark skall alltså i stället miljöskyddslagen användas. Det är nämligen så att insekthot från ett område till ett annat faller under denna lag. Bekämpning och andra åtgärder enligt 20 § skogsbrukslagen får alltså ske bara inom sådan skogsmark som hotas av insektshärjning med sin källa inom samma område. Andra stycket motsvarar fullt ut nuvarande andra stycke. Enligt nuvarande lag. Enligt nuvarande lag. Det skall märkas att brukningsenhet i detta sammanhang inte behöver vara samma som brukningsenhet i naturvårdslagens ersättningsreglers mening. Skogsvårdslagens brukningsenhetsindelning har delvis sysselsättningspolitiska grunder. Enligt nuvarande lag. Enligt nuvarande lag. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens intressen vid sköt sein av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Detta motsvarar helt första stycket i nuvarande 21 §. Däremot har andra stycket tagits bort. Detta innebär ingen ändring i sak.