bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Beträffandedetaljplaner är enligt propositionen parallellen med dagens bebyggelseplanerhelt klar. De är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och derasrättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personerän rent faktiskt berörda av planbesluten. Skillnaderna mellan detaljplaner och områdesbestämmelserär enligt propositionen helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna.Lagrådets invändningar i fråga om områdesbestämmelsernas omfattning har, somtidigare nämnts, föranlett en ändring i propositionen i förhållande tilllagförslaget i lagrådsremissen. Lagtexten (5 kap. 16 §) har kompletterats såatt områdesbestämmelser skall kunna antas endast för begränsade områden inom enkommun. Som framgår av den av utskottet nu lämnade redovisningenhar olika uppfattningar hävdats i frågan om PBL:s förenlighet medregeringsformens regler om normgivning i nu aktuellt hänseende. En sådangrundlagstillämpning som tar hänsyn till vad som kan antas ha varit avsett vidtillkomsten av regeringsformen medför att den gällande byggnadslagstiftningensplansystem inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser omnormgivningsmakten. Avgörande för bedömningen av PBL:s plansystem blir dåhuruvida detta innehåller sådana skillnader i förhållande till det vidregeringsformens tillkomst gällande plansystemet som kan föranleda en annanbedömning av plansystemets konstitutionella karaktär. Översiktsplanen intarhärvid något av en särställning då den utformats efter mönster av sådanainformella plantyper som uppkommit vid sidan av den rättsliga KU1985/86:8 y regleringenoch görs till ett obligatorium i den kommunala planeringen. Det finns dock ipropositionen en klart uttalad vilja att översiktsplanen inte skall varabindande för myndigheterna eller för allmänheten. Gentemot en sådan extensiv tillämpning, som sagts,skulle kunna invändas att man avlägsnar sig för långt från vad bestämmelserna i8 kap. 3 och 7 §§ och motivuttalandena rörande normbegreppet synes ge vidhanden. Det har hävdats att en sådan tillämpning skulle kunna i ett längreperspektiv föranleda en minskad respekt för grundlagen. Den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme föratt komma till olika tolkningsresultat måste enligt utskottets mening tas isärskilt beaktande. Det är inte acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingenkvarstår en osäkerhet om den ifrågavarande lagstiftningens förenlighet medgrundlag. Ytterligare överväganden i frågan bör sålunda komma till stånd.Eftersom inte har den sakliga kompetensen på detaktuella lagstiftningsområdet bör det ankomma på bostadsutskottet att vidtasådana ändringar i sak i det föreliggande förslaget att den nämnda oklarhetenundanröjs. Det gäller då frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd, dvs.om det går att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att det står klart attinnehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag.Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är möjligtatt vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets. Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter detomarbetade lagförslaget granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet ochkonstitutionsutskottet. Vad utskottet nu anfört har betydelse även vad gäller deni proposition 1984/85:207 föreslagna lagen om försöksverksamhet med förenkladeregler om byggnadslov m. m. i vissa kommuner. De ändringar som kan bli aktuellabeträffande PBL bör sålunda samordnas med regleringen i den särskilda lagen. Beträffande i ärendet väckta frågor om PBL:s förenlighetmed vill utskottet hänvisa till att frågor om förhållandetmellan svensk rätt och behandlats i betänkandet KU 1985/86:5och i reservationer som fogats till betänkandet. Därvid behandlades motionsyrkandenav samma innebörd som väckts i en följdmotion till PBL-förslaget(1985/86:67, yrkande 2). BoU 1986/87:1 KU1985/86:8 y Närvarande: (), '(),(), (), (), Hans Nyhage (m),(), (), i (m), TorgnyLarsson (s), (), (vpk), (),() och (). Föredragningoch utfrågning inför och bostadsutskottet den 7 november1985 angående plan- och bygglagstiftningen BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 Ordföranden:Jag förklarar härmed sammanträdet öppnat, och jag vill börja med att klargöraförutsättningarna. Detta är sammanträde, och det ärslutet. Till sammanträdet har vi inbjudit bostadsutskottets ledamöter och ävenvissa föredragande i andra utskott som kommer att komma i kontakt med dettaärende. Till denna hearing har vi kallat företrädare förregeringen: statssekreterare och rättschef har även inbjudit professor , verkställande direktör och direktör . Jag hälsar er alla välkomna hit. Uppläggningen av den här frågestunden kommer naturligtvisatt inriktas på vad som är av intresse för med tanke påatt vår uppgift är att avge ett yttrande när det gäller de konstitutionellafrågorna. Därför kommer presentationen och frågestunden först att handla om dencentrala konstitutionella frågeställningen - om den beslutanderätt rörandeplaner som kommunerna anses få genom PBL är möjlig att realisera utangrundlagsändring. När presentationen har gjorts lämnar jag ordet fritt förfrågor. Sedan finns det möjlighet att lägga fram synpunkter på PBL:sförenlighet med , som bl.a. har behandlats i en delmotioner. Jag finneratt utskottet beslutar att vi kan arbeta efter dessa riktlinjer. Jag gerförst ordet till föredragande . : Jag skall ge enallmän presentation av grundlagsfrågan när det gäller PBL-ärendet. Som alla vethar lagrådet ställt sig tveksamt till om PBL-förslaget i alla delar ärförenligt med regeringsformen. Enligt lagrådet kan man ifrågasätta om inte deriktlinjer och regler som kommunerna skall ställa upp i översiktsplaner,detaljplaner och områdesbestämmelser i själva verket innefattar normgivning.Enligt lagrådet måste i så fall grundlagen ändras innan PBL-förslaget kan antasi föreliggande skick. Jag skall kortfattat säga något om normbegreppet enligtregeringsformen och utifrån det peka på de punkter där lagrådets uppfattningoch den uppfattning som framförs i propositionen går isär. Jag tar då en bildtill min hjälp (underbilaga 1). För att man skall klara ut vad som skall ses som normermåste man gå till regeringsformens förarbeten, eftersom det i regeringsformeninte finns någondefinition på vad normer är. Av förarbetena framgår det att två krav skall varauppfyllda för att det skall vara fråga om normer. Det första kravet är att ennorm skall vara bindande gentemot allmänheten och gentemot myndigheterna. Detandra kravet är att en norm skall ha en generell utformning. Det sista kravetinnebär att ett direktiv eller ett påbud frän en myndighet i ett visst fallinte kan anses som en norm. En norm måste alltid riktas mot en obestämdpersonkrets. Översiktsplanerna skall omfatta hela kommuner. De berör enganska stor personkrets. Jag tror inte att det föreligger delade meningar omatt generalitetskravet är uppfyllt beträffande översiktsplanerna. När det däremotgäller det första kravet är meningarna delade. Enligt propositionen skallöversiktsplaner inte ha någon bindande verkan, utan de skal! tjäna som ettbeslutsunderlag vid detaljplaneläggning och vid t. ex. byggnadsnämndensprövningar om ansökningar om lov. En byggnadsnämnd skall alltså enligtpropositionen inte kunna vägra ett sökt byggnadslov enbart genom att hänvisatill översiktsplanens riktlinjer. Lagrådet menar å andra sidan att om översiktsplaneninnehåller mer bestämda och preciserade riktlinjer kan dessa i praktiken ändåfå en avgörande inverkan t. ex. för en byggnadsnämnds ställningstagande. Lagrådetmenar att riktlinjerna i översiktsplanen ändå i praktiken kommer att få enbindande verkan. Enligt lagrådets uppfattning är därför båda kriterierna för ennorm uppfyllda, dvs. riktlinjerna är bindande och de har fått en generellomfattning. Till skillnad från översiktplaner skall detaljplaner ochområdesbestämmelser få en bindande verkan. Här är det i ställetgeneralitetskravet som det råder delade meningar om. Lagrådet hävdar att dethär kravet blir uppfyllt om detaljplanerna eller områdesbestämmelserna avserrelativt stora områden. Vad som menas med det är väl inte helt klart. Enligt propositionen skall regler i detaljplaner ochområdesbestämmelser inte ses som generella regler, utan man skall i stället sedem som beslut i enskilda fall, dvs. Det synsätt som framgår av propositionen grundar sig påatt detaljplaner och områdesbestämmelser gäller för lokalt begränsade områdenoch riktar sig till en bestämd personkrets. 1 propositionen stöder man sig påett motivuttalande som låg till grund för kungörandelagen när den antogs förett fiotal år sedan. Enligt detta motivuttalande bör bl. a. bebyggelseplaneroch byggnadsförbud enligt byggnadslagstiftningen inte hänföras tillförfattningar i kungörandelagens mening. Det bör i praktiken innebära att manskall se dem som förvaltningsbeslut. Om innehållet i planerna skall ses som normer eller intefår stor betydelse i praktiken. Om man accepterar det synsätt som finns ipropositionen kan , precis som i PBL-förslaget, ge kommunernakompetens direkt i lag att besluta om att anta planerna. Om man i stället skallse planerna som normer måste först ge normgivningsmakt åt regeringenoch medge att regeringen får överlåta den vidare till kommunernagenom ett särskilt beslut (bild, underbilaga 2). Enligt lagrådet är bara den här varianten möjlig iprincip. Lagrådet kommer här emellertid fram till att regeringsformen är försnävt skriven när BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 det gällerdet delegeringsbara området. En annan konsekvens av dessa två skilda synsätt, dvs. omman skall se planerna som kompetens att meddela förvaltningsbeslut eller somkompetens att meddela norm, är av intresse. Enligt lagrådets tolkning harriksdagen formellt sett normgivningsmakten i detta fall. Om vill kanden återkalla sitt bemyndigande och i stället själv gå in och fastställaplanerna för kommunerna. Departementet tar säkert upp frågan om hur man ser påen sådan tolkning av regeringsformen. : Kärnfrågan i diskussionen är den somJan-Eric Gutsjö tog upp, nämligen hur man skall se på definitionen av en norm iregeringsformen. Som lagrådet framhåller ger förarbetena till den propositionsom låg till grund för förslaget till ny regeringsform ganska litetledning. Anledningen till att man får så pass litet ledning är att kommentarernai propositionen närmast berör de frågor som då upplevdes som aktuella. Grundlagberedningenhade föreslagit att skulle kunna fatta beslut i lagform även ienskilda fall, vad man brukar kalla lex in casu. Departementschefen tog iprincip avstånd från detta, men inte helt. Exempehis skulle man i riksdagenkunna fatta beslut om att anordna folkomröstning. Det sätt på vilket riksdagenhar att fatta beslut är lagformen. Då förde man en diskussion om hur man skullekunna avgränsa vad man menade med normer från vad som var beslut i det enskildafallet. Det är klart att den diskussionen präglar de kommentarer som finns t.ex. i propositionen om hur man skall definiera en norm. Frågan om hur manskulle se på planbeslut i ett sådant sammanhang var inte aktuell vid dennatidpunkt. Därför kommenteras inte den explicit i dessa förarbeten. måste vi föra resonemanget utifrån de formuleringar somfinns, och de har redan varit inne på. 1 detta sammanhang villjag visa en bild (underbilaga 3). Man kan säga att det finns två kriterier i regeringsformenför vad man menar med rättsregler, dvs. Man talar om att det skall varabestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda, och man talar om attdet skall vara generella föreskrifter. Om man läser det som står om generellaföreskrifter finner man att med sådana avses situationer av ett visst slag,vissa typer av handlingssätt eller en bestämmelse som riktar sig till eller påannat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Detta är utgångspunkten för den analys man måste göra föratt se om plan-och bygglagförslaget är förenligt med regeringsformen, dvs. omde planinstitut som föreslås där kan betraktas som rättsregler eller om deskall betraktas som förvaltningsbeslut - resultatet av att man hartillämpat ett antal rättsregler, dvs. Jag har med mig en figur (underbilaga 4) som påminnermycket om den som visade. Det ligger väl i sakens natur att omman för ett systematiskt resonemang på detta område måste man börja diskuterade olika planinstituten. Jag tycker att två kriterier är väsentliga. Det förstakriteriet är om de här planerna blir bindande för myndigheter och enskilda. Detandra kriteriet är det som jag satte upp under punkt 2. c på den förra figuren,nämligen om de avser en i allmänna termer bestämd personkrets. BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 Om man gör en sådan analys av de planinstitut som föreslåsi propositionen måste man komma fram till, som var inne på närhan redovisade regeringens ståndpunkt resp. lagrådets resonemang, att översiktsplaneninte är bindande för myndigheter och enskilda. Den är närmast att betrakta somen programförklaring som kommunfullmäktige i kommunen harlagt fast. När man sedan prövar konkreta frågor om bygglov, detaljplaneläggningoch annat har översiktsplanen inte någon rättslig verkan, utan man kan säga attden är ett slags rådgivande dokument som visar hur kommunfullmäktige i förstahand har sett de riktlinjer som allmänintresset utpekar. Däremot är det ovedersägligen så att en översiktsplan somomfattar hela kommunen och som inte är direkt riktad mot fastighetsägare ellerandra tänkbara sakägare omfattar en i allmänna termer obestämd personkrets. I detfallet måste svaret bli ja på frågan om man uppfyller kriteriet. För att man skall komma fram till att ett planinstitutskall kunna betraktas som norm i regeringsformens mening måste vi ha ja på bådafrågorna. Områdesbestämmelserna är tänkta att fylla ut då det intefinns detaljplaner, och de blir bindande för enskilda. I proposifionen skjuterman fram exemplet att det skall bli möjligt att lätta på bygglovsplikten iolika områden i kommunen, där man inte tycker att det behövs samma kontroll ochstyrning över bebyggelseutvecklingen som i de områden som är detaljplanerade.Det här innebär en lättnad för den enskilde. Men även en lättnad för denenskilde måste betraktas på samma sätt som man brukar göra när man lägger på enytterligare skyldighet. Lättnaden blir i detta fall bindande för myndigheterna,som inte kan kräva bygglov i ett område där man har fastlagt att det inte skallkrävas. Om man sedan frågar sig om områdesbestämmelserna omfattaren i allmänna termer bestämd pesonkrets, menar vi att det gör de inte, eftersomde riktar sig fill de fastighetsägare, sakägare och andra som har ett intresseav att exploatera eller utnyttja mark och vatten på ett speciellt sätt. Deriktar sig inte till kommunmedborgarna i allmänhet utan just till dem som kanställa krav på att få göra något med sin eller andras mark. På det sättetkommer vi fram till att man inte gärna kan hävda att det gäller en i allmännatermer bestämd personkrets. Vid bedömningen av detta har vi tagit hänsyn till denpraxis som har tillämpats efter regeringsformens tillkomst. Ett exempel som vitycker är ganska viktigt och belysande i detta sammanhang gäller debestämmelser som finns i naturvårdslagen. Den ger länsstyrelserna rätt attinrätta naturvårdsområden. För ett naturvårdsområde kan man besluta om förbudeller föreskrifter i fråga om byggnad, upplag, schaktning, plantering ochavverkning samt skyldighet för ägaren att tåla att man på hans mark utförröjning, plantering eller annat. Om man jämför möjligheterna att reglera i ett naturvårdsområdemed möjligheterna att reglera med hjälp av områdesbestämmelserna är detuppenbart att områdesbestämmelserna är ett svagare instrument än det man harfått i naturvårdslagen. Detta har man antagit efter det att man fattade beslutom regeringsformen. Därmed har man från sida i detta sammanhangredan tagit ställning i den frågan. BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 När det gäller detaljplanerna har vi funnit att desjälvfallet är bindande för myndigheter och enskilda, men vi menar att sammaargumentation gäller som beträffande områdesbestämmelserna men kanske ännustarkare. De omfattar inte en i allmänna termer bestämd personkrets, eftersomdet är ganska enkelt att i varje enskilt fall med hjälp avfastighetsförteckningar och annat avgöra vilka som är fastighetsägare ochberörs av de beslut som man fattar när det gäller detaljplanerna. Jag kanske skall göra en liten utvikning här. Dettaresonemang bygger på att man har en sådan tolkning av begreppet berörd att man menar att det är de som i ett slags rättslig mening får en förmån eller får sin handlingsfrihet begränsad som är berörda. Man menar alltså inte att allmänheten så där i största allmänhet är berörd av ett beslut. Att man måste tolka begreppet på detta sätt är uppenbart,om man funderar litet grand över konkreta praktiska fall. Vi kan ta ett exempeldär hälsovårdsnämnden beslutar att stänga den enda livsmedelsbutik som finns ien liten by eller ett litet samhälle. Idet fallet är det alldeles uppenbart attden som är berörd är den affärsinnehavare som då inte får fortsätta att drivasin butik. Men i något slags allmän utsuddad mening är naturligtvis alla demedborgare som bor i den här byn berörda, eftersom de mister sin affär och pådet viset får ökade svårigheter att klara vardagslivet. Skulle man tolkabegreppet berörd på det vida sättet skulle väldigt mycket av det som i dagbeslutas av t. ex. kommunala nämnder bli att betrakta som normer. Resonemangetmåste därför bygga på att man tar hänsyn till vad som har rättslig effekt. Vitycker att det är ganska självklart att detaljplanerna vänder sig till enbegränsad bestämd personkrets. Det är utgångspunkten för de resonemang som legat tillgrund för beslutet att inte med också föreslå enändring i regeringsformen i den här delen. Det framstår alltså inte somnödvändigt, eftersom de institut som regeringen föreslår inte enligt vår meningär att betrakta som normer. Den andra punkten som jag vill ta upp inledningsvis mycketkort gäller vilka ändringar som har gjorts i propositionen i förhållande tilllagrådsremissen. Lagrådet pekar på frågan om inte områdesbestämmelsernatrots allt, även om de riktar sig till vissa grupper, är så pass omfattande måste hävda att det blir fråga om en allmän personkrets. Lagrådet för detresonemanget -efter att ha studerat naturresurslagen - attområdesbestämmelserna kan bli av betydelse för att skydda de riksintressen somfinns i naturresurslagen. Man menar att det här kan komma att gällaområdesbestämmelser som omfattar hela kommuner. Det har aldrig varit avsikten ilagrådsremissen, och i propositionen har det klarats ut på ett helt tydligtsätt, att områdesbestämmelser inte kan omfatta annat än en begränsad del avkommunen. Jag har för min personliga del accepterat lagrådets synpunkter, attom man lägger ut bestämmelser som omfattar en hel kommun måste man hävda att deär så generellt gilfiga att man bör tala om normer. Det kan man emellertid integöra med hjälp av områdesbestämmelseinstitutet. Det är en ganska viktigavgränsning som har gjorts där. Regeringenhar också tagit bort möjligheten för kommunen att avsätta BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga I områdentill friluftsområden, en möjlighet som fanns med i lagrådsremissen. Vid enbedömning av frågan om propositionen är förenlig med regeringsformensbestämmelser och vid en bedömning av lagrådets synpunkter i den här delen måsteman beakta att propositionen har ett annat förslag, som är väsentligt merbegränsat än i varje fall det sätt på vilket lagrådet uppfattadelagrådsremissens förslag. På den punkten är lagrådets synpunkter intelängre relevanta, eftersom de bygger på ett annat förslag än det som nupresenteras för . Man har alltså tagit hänsyn till lagrådets synpunkteri den delen. Där är man rimligtvis tvungen att göra en ny självständigbedömning, innan man kan ta ställning. Den sista punkten som jag skulle vilja ta uppinledningsvis bygger på en analys av vad det skulle leda till att följa dentolkning som lagrådet har gjort i sitt yttrande. Om man i en sådan här frågainte får fullständig och klar ledning av förarbetena när det gäller explicitaformuleringar är man tvungen att gå in och titta på vad syftet medregeringsformen var och hur diskussionerna gick vid den tid då regeringsformenbeslöts. Vad man då vill skjuta fram är kommunernas roll isamhällsorganisationen över huvud taget. Det var ju en av de viktiga nyheternanär man införde den nya författningen, att man också gav ett grundlagsfästandeåt kommunerna. Man sade redan i portalparagrafen i regeringsformen att densvenska folkstyrelsen utövas inte bara genom ett representafivt ochparlamentariskt statsskick utan också genom självstyrelse. Detta hadeockså markerats av att grundlagberedningen under utredningsarbetet fick ensärskild expert anställd just för att arbeta med frågan om kommunernas roll i grundlagen.Det var en kollega till mig på som fick det uppdraget. När departementschefen presenterade proposifionen 1973förde man ett resonemang om hur väl man kunde förankra den kommunalasjälvstyrelsen och kommunernas arbetsuppgifter i författningen. Då utgick manfrån det synsättet att kommunerna skulle ha en framskjuten roll. De skulle haviktiga uppgifter i framfiden, och då kunde man inte, som man skrev, draorubbliga och preciserade gränser i grundlag kring den kommunala självstyrelsesektorn,utan man skrev att "arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat ochkommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt medsamhällsutvecklingen". Börjar man fundera över vad lagrådets tolkning skulle ledatill när det gäller byggnadslagstiftningen kommer man fram till att dagensbyggnadslagstiftning knappast är förenlig med regeringsformen. Jag kanhär hänvisa till den bild som visade. Lagrådet ifrågasätter detaljplanen, och man ifrågasätterområdesbestämmelserna - man menar att också de är generella. Det intressantaär då inte om man kan delegera till kommunerna eller till regeringen, utan detintressanta är om det över huvud taget går att delegera. Anser man att det härrör sig om generella beslut som skall betraktas som normer, då kan man inteheller delegera dem till regeringen. Det betyder alltså att byggnadslagen ochbyggnadsstadgan i de delar som är att betrakta som lag lever kvar enbartpå grund av övergångsbestämmelserna i regeringsformen. Man fattade ju detbeslutet att den lagstiftning som gällde när regeringsformen trädde i kraft BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 skulle fåfortleva fram till dess att man av andra skäl gjorde förändringar ilagstiftningen, även om den så att säga var grundlagsstridig i den nyameningen. Därför skulle dagens byggnadslagstiftning, som man alltså hartillämpat , bedömas som stridande mot den nya regeringsformen. Jag har mycket svårt att tro att de som satt ikonstitutionsutskottet skulle ha haft den meningen att man i framtidenskulle fatta beslut om detaljplaner- stadsplaner och byggnadsplaner som detheter i den nuvarande lagstiftningen - i , eftersom det var normbeslut.Jag tror jag vågar påstå att det betraktades som självklart att man på detområdet skulle fortsätta med den praxis som ju då hade en mer än 20-årig hävdbakom sig. Hade man tolkat bestämmelserna om normgivning pådet här sättet skulle man ha infört en ändring i regeringsformen,som hade gjort det möjligt att delegera de här besluten till i varje fall ettunder regeringen lydande organ. Man skulle ha gjort det allra helst som det ärså väldigt enkelt att göra den grundlagsändringen rent tekniskt- det är baraatt i 8:7 föra fill ett moment ytterligare. Detta tycker jag är ett viktigtindicium för att man inte hade avsikten 1973 att bestämmelserna skulle tolkaspå det sätt som lagrådet gjort. Det finns ytterligare ett argument för det, som jag tyckerär viktigt, nämligen de uttalanden som man gjorde vad gällde praxis ochförändring av den praxis som man tillämpade 1973.