bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Som bostadsutskottet konstaterade ilagrådsremissen (se ovan s. 30) blir det - vid denna uppfattning -bl.a. möjhgtatt inom ramen för den översiktliga planeringen behandla bevarande avbebyggelse. Dessutom uppnås med den nu förordade ändringen en bättre överensstämmelsemellan 1 kap. 3 § - enligt vilket lagrum översiktsplanen i stort bl. a. skallange hur bebyggelseutvecklingen bör ske - och 4 kap. 1 §. BoU1986/87:1 2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp Beträffande områdesbestämmelserna anförde bostadsutskotteti lagrådsremissen att en avgörande fråga är om bestämmelserna riktar sig tilleller berör en i allmänna termer bestämd krets av personer eller om personkretsenär så avgränsad att bestämmelserna inte kan anses ha generell giltighet. I detsenare fallet är de att anse som förvaltningsbeslut och inte som norm i RF:smening. Det bör erinras om att propositionsförslaget i ettväsentligt hänseende förändrats i förhållande till det remitterade förslaget.Som fidigare nämnts är det enligt propositionsförslaget inte längre möjligt attmed områdesbestämmelser reglera schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplanteringi friluftsområden. I regleringsmöjligheterna saknas därigenom ett av de merväsentliga inslag som enligt lagrådet bidrar till att man kan ifrågasätta ominte områdesbestämmelser har den generella gilfighet som kännetecknar föreskrifteri RF:s mening. Lagrådets invändningar i yttrandet den 12 mars 1985rörande områdesbestämmelser innehåller närmast två aspekter på problemet medavgränsningen av personkretsen. Den ena aspekten är geografisk;områdesbestämmelserna kan avse relativt stora områden, och det kan inteuteslutas att hela kommunens yta kan bli omfattad av bestämmelserna (utom deområden som ligger under detaljplan). Den andra aspekten, som givetvissammanhänger med den geografiska omfattningen, är inriktad på personkretsen inumerärt avseende. Bestämmelserna blir bindande för ett stort antalfastighetsägare och får betydelse för många människors boende- och arbetsmiljöoch deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet berör i sittyttrande också en tidsaspekt; personkretsen är underkastad förändringar. Beträffande den geografiska aspekten har en ändring gjortsi propositionen i förhållande till det förslag som granskats av lagrådet. Iregeringens lagrådsremiss uppställdes inte några hinder för en kommun att antaområdesbestämmelser för hela den areal av kommunen som inte är detaljplanelagd.I lagtexten sådan den utformats i propositionen har stadgats och i motivenytterhgare understrukits att områdesbestämmelser får antas endast förbegränsade områden av en kommun. Enligt bostadsutskottets mening ligger däri enväsentlig restriktion för den kommunala beslutanderätten imarkanvändningsfrågor. Ett accepterande av lagförslaget i denna del sådant detutformats innebär alltså att det inte blir möjligt att anta områdesbestämmelsermed den geografiska omfattning som lagrådet har påtalat i sitt yttrande överregeringens lagrådsremiss. Den inskränkning som stadgas i propositionenslagförslag är en betydelsefull förändring som bidrar till att minska dengenerella giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening. Efter att i lagrådsremissen ingående ha behandlat demöjligheter som finns att med stöd av områdesbestämmelser reglera användningenav mark- och vattenområden konstaterar utskottet sammanfattningsvis attregleringsmöjligheterna torde förutsätta en någoriunda fast geografiskavgränsning även om några bestämda arealgränser inte kan anges. Emellertidtorde det, enligt bostadsutskottets uppfattning, ligga i sakens natur attområdena inte kan få någon större geografisk omfattning. Beträffande den numerära aspekten dvs. personkretsensavgränsning gäller att områdesbestämmelser får betydelse för olikapersonkategorier på skilda sätt. En grupp är sakägarna, till vilka bör räknas iförsta hand ägare till fast egendom och innehavare av annan särskild rätt idenna än hyresrätt. Inte heller bostadsrättshavare ingår bland sakägarna.Sakägarkretsen torde med denna definition ha samma omfattning som enligtgällande byggnadslagstiftning. BoU1986/87:1 2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp En ;mn:in grupp är de som skall beredas tilltalle tillsamråd vid uppriittande av torshig till detaljplan oeh områdesbestämmelser.Till denna grupp hör -ut()versak;igare - bt)stadsr;ittshavare. hvresgäster ochboende som berörs av förslaget samt de mvndigheter. sammanslutningar ochenskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 20 S). A\ lagrådets yttrande framgår att det kan finnas anledningatt beakta också en tredje grupps iruresseii. kommuninnevånare i gemens:irTit turister oeh andra vars allemansråttsliga intressen kan i någon mänpåverkas, t. ex. av markreglering inom ett skydds- eller säkerhetsområde. Vad giiller den första gruppen, sakägarna, villbostadsutskottet erinra om att det till stads- och byggnadsplaner samtgeneralplaner som skall fastställas skall höra en fastighetsförteckning! somupptar sakägarna i ärendet. Dessa utgör således en bestämd krets av personer. Också när en detaljplan enligt PBLskall upprättas föreslås att fastighetsförteckning skall finnas. Dåremot kravsingen fastighetsförteckning när förslag till områdesbestämmelser skallupprättas. Detta får enligt bostadsutskottet uppfattas som en brist. För attsakägarkretsen entydigt skall avgränsas fcireslår utskottet att krav införs påfastighetsförteckning även beträffande områdesbestämmelser. Ändringar börinföras i 5 kap. 33 S i enlighet härmed. Vad hiirefter angår den andra persongruppen, dvs.hyresgäster, bostads-råttshavare och övriga boende samt myndigheter,sammanslutningar och enskilda som har ett viisentligt intresse avområdesbestäinmelserna. vill utskottet anföra följande. Ett beslut att anta områdesbestatnmelser har inte sammaeffekter för denna grupp som för sakågarna. Områdesbestämmelser blir bindandeför sakägarna, t. ex. om bestämmelsertia reglerar skyldigheten air ansöka omlov eller placering, utformning och utförande av byggnader. Någon bindandeverkan för hyresgäster, bostadsrättshavare. övriga boende m.fl. kan man däremotinte tala om. Den effekt som områdesbestämmelser får för denna persongrupp ärniirmast att en tillämpning av bestämmelserna kan påverka deras boende- ellerarbetsmiljö. Denna effekt skiljer sig inte pa nagol sätt från de effekter somuppkommer till följd av att en stads- eller bvggnadsplan antas och fastställsenligt dagens lagstiftning. Vad nu har anförts innebär inga förändringar i vad avserdenna grupps möjligheter att i princip utöva besvärsrätt. Vad nu har anförts giiller ä\en den tredje gruppen. d\s.koniniuninne-vänarna i allmänhet och andra med ett visst mått av intresse iplaneringen. Områdesbestämmelserna kan naturligtvis i allmän mening vara avbetydelse även för denna grupp. Detta kan dock inte sägas vara något somutmiirker endast normbeslut. Även ett förvaltningsbeslut iett enstaka ärende,t. om koncession för en industri med viss miljöpåverkan, kan ha sammaeffekt. Den omständigheten att områdesbestämmelser i någon utsträcknmg kanpåverka förhållandena för många miinniskor bör. enligt bostadsutskottetsuppfattning, inte medföra att områdesbestämmelser far generell giltighet i RF:smening i förhållande till dessa. Lagrådet konstaterade i sittyttrande över bostadsutskottets lagrådsremiss att i propositionen företagits enrad ändringar i förhållande till regeringens BoU 1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet medregeringsformens normbegrepp 3 1986/87. lagrådsremiss,ändringar som syftar till att precisera för vilka ändamål områdesbestämmelserfår antas. Dessutom har, anför lagrådet, vissa av de av lagrådet i yttrandetden åberopade regleringsmöjligheterna helt utgått ellerinskränkts. Den av bostadsutskottet förordade ändringen i 5 kap. 33 § PBL sominnebär att det uppställs ett principiellt krav på att fastighetsförteckningskall föreligga i ärende om antagande, ändring eller upphävande avområdesbestämmelser har enligt lagrådet stor betydelse. I avsikt att bedöma frågan om den konstitutionella naturkommunernas befogenheter enligt PBL skall anses ha när det gäller attfastställa områdesbestämmelser hämtar lagrådet ledning ur förarbetena tilllagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (prop.1975/76:112 s. 62 ff., KU 1975/76:1). lämnade vid antagandet av dennalag följande uttalanden i propositionen utan erinran: Sedan den nya regeringsformen tillkommit synes begreppetförfattning böra vara liktydigt med sådana föreskrifter som omfattas av regeringsformens regler om normgivningsmakten. Till författning i nu angiven bemärkelse kan fill enbörjan hänföras föreskrifter som rör allmänheten eller en viss kategori av allmänheten, t. ex. ett visst slag av näringsidkare. Särskilda gränsdragningssvårigheter möter i fall där enbindande föreskrift avser ett mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter.--- När det gäller att ta ställning till frågan om ett lokaltbegränsat beslut skall 'anses ha karaktären av författning eller inte kan mantill en början slå fast, att beslutet får anses vara författning, om det helteller främst riktar sig till medborgarna i gemen. Detta torde gälla även ombeslutet medför visst intrång i förfoganderätten för ägare eller innehavare avliknande rätt till vissa bestämda fasfigheter. I enlighet härmed synes t. ex.lokalt förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt varaatt hänföra till författning. Läget synes vara ett annat när fråga är om lokaltbegränsade föreskrifter som helt eller främst är avsedda att begränsahandlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmedjämförliga rättsinnehavare. Sädana föreskrifters generella natur kan starktifrågasättas. Detta gäller även när de meddelade föreskrifterna är bindandeinte bara för den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även för framtidasådana. Ett uttryck för detta synsätt är att det vid tillämpningen avförvaltningslagen har ansetts att ärende om fastställelse av detaljplan enligtbyggnadslagstiftningen inte avser föreskrift till allmän efterrättelse. Avintresse är vidare att beslut om bildande av naturreservat ellernaturvårdsområde med därtill hörande föreskrifter om inskränkningar i rättenatt förfoga över fastighet vid företagna ändringar i naturvårdslagen(1964:822) inte ansågs falla under normgivningsbestämmelserna i 8 kap.regeringsformen (se SFS 1974:1025). Hade fråga varit om föreskrifter som avsesi nämnda kapitel, skulle det inte ha varit tillåtet att, som skett, direkt inaturvårdslagen ange att beslut i nyssnämnda ärenden fattas av . Ifråga om föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen kan nämligenförvaltningsmyndighet under regeringen vara behörig att besluta endast omregeringen efter vederbörligt bemyndigande har överlåtit beslutanderätten tillmyndigheten (se 8 kap. 11 § regeringsformen). Inte heller sådant förbud motbyggande m. m., som enligt 11 § naturvårdslagen kan meddelas sedan fråga haruppkommit om bildande av naturvårdsreservat, betraktades som en författning inyss angivna bemärkelse. BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp 1 enlighet med det anförda anserjag att till författning inte bör hänföras beslut av typen beslut om naturreservat eller naturvårdsområde, beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen, beslut om arbetsplaner enligt väglagen (1971:948). beslut om förbud mot byggande, schaktning m. m. enligt byggnadslagstiftningen eller annan lagstiftning eller beslut om skyddsområde för grundvattentillgång enligt 2 kap. 64 § vattenlagen (1918:523).-- I det föregående har jag behandlat vissa typer avföreskrifter som avser ett mycket litet lokalt område och främst riktar sig till ägarna till vissabestämda fastigheter eller därmed jämförliga rättsinnehavare. Det förekommer emel lertid också föreskrifter som riktar sig till jordägare eller liknande personka tegorier inom ett större område, t. ex. ett län. Föreskrifter av denna typtorde få anses ha så generell karaktär att de bör bedömas höra till kategorin författningar. Var gränsen exakt går mellan denna typ av föreskrifter och föreskrifter som inte har författnings natur är oinöjligt att ange i generella teriner.---- Lagrådet konstaterar mot bakgrund av de återgivnauttalandena att gränsen mellan föreskrifter i RF:s mening-normer-och andrabestämmelser inte är helt klar. Enligt lagrådets mening måste inan när det gäller bedömningenav områdesbestämmelsernas konstitutionella karaktär utgå från den omständigheten,att dessa bestämmelser i första hand tar sikte på och har rättsverkningar fören bestämd och avgränsad personkrets, nämligen de berörda sakägarna. Enligt denav bostadsutskottet i remissen föreslagna ändringen av 5 kap. 33 § PBL skallfastighetsförteckning normalt alltid föreligga när fråga har uppkommit om attanta områdesbestämmelser. I fastighetsförteckningen anges som nämnts sakägarna.Med utskottets förslag uppnås enligt lagrådet att sakägarkretsen - på sammasätt som när det gäller detaljplaner - måste konkretiseras och uttryckligenanges, innan områdesbestämmelser kan antas. Ägarbyte under handläggningstidenhindrar inte att områdesbestämmelser måste anses avse en bestämd och avgränsadpersonkrets. Inom fastighetsrätten gäller ju som huvudprincip att åtgärd, somvidtas i samband med förrättning - exempelvis enligt fastighetsbildningslageneller anläggningslagen-under en ägares innehavstid, binderäven senare ägare avfast egendom. När det gäller frågan om storleken av det område inomvilket områdesbestämmelser skall kunna gälla enligt PBL har, som redan nämnts,i propositionen gjorts den väsentliga inskränkningen i förhållande till dettill lagrådet ursprungligen remitterade förslaget, att områdesbestämmelser fårantas endast för begränsade områden av kommunen. Som bostadsutskottetframhåller i remissen skall det alltså inte längre vara möjligt att antaområdesbestämmelser med den geografiska omfattning som lagrådet har påtalat isitt yttrande . Efter denna ändring och med beaktande av att -som närmare utvecklas i remissen - huvuddelen av regleringsmöjligheterna redangenom sitt ändamål aldrig kan komma att omfatta annat än relativt klartbegränsade områden finner lagrådet, att möjligheten enligt PBL att antaområdesbestämmelser inte kan antas komma att omfatta sådana större områden somenligt förarbetena till kungörandelagen krävs för att bestämmelser avförevarande slag skall anses utgöra föreskrifter i RF:s mening. BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp Lagrådet anser därför, att inte heller befogenheten förkommunerna att anta områdesbestämmelser enligt PBL i dess av bostadsutskottet iremissen förordade lydelse ger kommunerna någon normgivningsmakt i RF:s mening.Från konstitutionell synpunkt uppvisar kommunernas befogenheter i dettasammanhang så stora likheter med vad som gäller för dagens stads- ochbyggnadsplaneinstitut, att befogenheterna måste bedömas på samma sätt.Befogenheten för en kommun att anta områdesbestämmelser får sålunda enligtlagrådets mening konstitutionellt sett anses vara en befogenhet att fattaförvaltningsbeslut i ett enskilt fall. om normgivning utgör intenågot hinder för att genom lag tillägga kommunernas organ sådanabefogenheter. Som framgått av redovisningen i detta avsnitt har lagrådetinte funnit anledning förorda jämkningar i bostadsutskottets lagrådsremisssåvitt avser områdesbestämmelser. BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsform ens normbegrepp Detaljplanens roll i regleringssystemet enligt PBL ärsammanfattningsvis den följande. I vissa fall är det enligt 5 kap. 1 §obligatoriskt för en kommun att upprätta detaljplan. Detaljplanen skall ha ettvisst minsta innehåll; användningen skall anges för allmänna platser,kvartersmark och vattenområden. Därutöver får kommunen om den så önskar regleraett stort antal frågor. För varje plan skall bestämmas s.k. genomförandetid.Under denna tid får planen i princip inte ändras. Planen ger en byggrätt som,oberoende av att genomförandetiden gått ut, fortsätter att gälla tills planenändras eller upphävs. Planen har expropriativa verkningar beträffande mark somskall användas för allmänt ändamål. Kommunen blir å andra sidan i vissa fallersättningsskyldig för intrång som följer av planen. Som konstaterats ovan ansluter lagrådets kritik rörandePBL-förslagets förenlighet med RF vid beslut om detaljplan nära fill vadlagrådet anfört om områdesbestämmelser och dessas eventuellt alltför generellagiltighet. Frågan har alltså en geografisk och en numerär aspekt samt även entidsaspekt. Beträffande den geografiska aspekten är det enligtbostadsutskottets uppfattning arbetsmässigt tungrott och praktiskt kompliceratatt låta detaljplaneområdena omfatta stora arealer därför att en detaljplankräver överväganden i så många fler avseenden än områdesbestämmelser. Ju störreareal som skall regleras, desto mera svårhanterligt torde det normalt sett varaatt använda detaljplan. Propositionsförslaget innebär emellertid inte någothinder för kommunerna att använda detaljplan för att reglera även störrearealer. Emellertid finns i 1 kap. 3 § andra stycket en regel av innebörd attmed detaljplan regleras markens användning och bebyggelsen inom delar avkommunen. För att undersöka om denna begränsning kunde ansestillräcklig gjorde bostadsutskottet i lagrådsremissen en granskning av desituationer där detaljplan måste användas och vad en detaljplan minst måsteinnehålla. Sammanfattningsvis skall detaljplan användas för prövningav markens lämplighet för bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning för nysamlad bebyggelse, för ny enstaka byggnad som har större påverkan påomgivningen ellerskall förläggas till ett område med stor markefterfrågan samt för bebyggelsesom skall förändras eller bevaras om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Vad beträffar regleringen av ny samlad bebyggelse ochtillkomsten av ny enstaka byggnad får det anses ligga i sakens natur att dennareglering praktiskt sett inte kan göras för större områden av en kommun än somär planmässigt motiverat. Det tredje detaljplanekravet, dvs. utarbetandet avdetaljplan för bebyggelse som skall förändras eller bevaras om regleringenbehöver ske i ett sammanhang, innebär enligt bostadsutskottet en mera obestämdgeografisk räckvidd. En väsentlig geografisk restriktion ligger emellerfidenligt utskottets mening i att kravet avser befintlig bebyggelse och inteobebyggda områden. Vad kommunen får men inte måste reglera i en detaljplanfinns upptaget i tolv punkter i 5 kap. 7 §. De viktigaste kan sägas varabestämmelser om utvidgning resp. inskränkning av lovplikten, största omfattningför byggande, byggnaders användning, placering, utformning och utförande,bestämmelser om vegetation och markyta samt om användning och utformning avallmänna platser, som kommunen inte skall vara huvudman för. Vidare fårregleras frågor om utfart, parkeringsplatser och tillfällig användning av mark,om ledningar och skyddsanordningar samt om principer för fastighetsindelningenm. m. Detaljplan kan även användas för att besluta om exploateringssamverkan.Kommunen får dock inte göra planen mer detaljerad än som är nödvändigt medhänsyn till syftet med den. Det frivilliga regleringsområdet har klart definierats ipropositionen. Mot denna bakgrund framstår behovet av ett uttryckligt förbudmot alltför stora detaljplaneområden som ringa. Emellerfid finns det enligtbostadsutskottets uppfattning anledning klargöra vikten av att en detaljplaninte antas för ett alltför stort område. Utskottet förordade därför ilagrådsremissen att i 5 kap. 2 § förs in ett nytt tredje stycke av följandelydelse: Detaljplanen får inte omfatta ett större område än som ärbefogat med hänsyn till syftet med planen och den tid för att genomföra den somskall bestämmas enligt 5 §. Den av utskottet enhälligt förordade lagändringen innebäratt planer bör utformas med begränsad omfattning och med relativt kortagenomförandetider. Vad beträffar personkretsens avgränsning dvs. den numeräraaspekten finner bostadsutskottet att personkretsen liksom beträffande områdesbestämmelserkan indelas i tre kategorier: sakägare, samrådskretsen och övriga.Bostadsutskottet anser att sakägarkretsen, angiven i en fastighetsförteckning,får anses tillräckligt definierad. Gentemot samrådskretsen i övrigt kandetaljplan inte anses ha bindande verkan. Inte heller den tredje kategorin,medborgarna i allmänhet, kan anses berörd av en detaljplan på ett meraingripande sätt än av förvaltningsbeslut i allmänhet rörande fysiskaförhållanden. Beträffande de olika kategorierna finns för övrigt anledning atterinra om utskottets ovan refererade ställningstagande rörande områdesbestämmelser. BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp Lagrådet anser beträffande detaljplaner i huvudsak sammaförhållanden avgörande som när det gäller områdesbestämmelser. Detaljplanen ärtveklöst bindande. Avgörande är sålunda om bestämmelser i en detaljplan skallanses utgöra föreskrifter i den mening som avses i RF, dvs. om bestämmelsernakan anses fylla det krav på generell giltighet som gäller för föreskrifter. I fråga om den personkrets som berörs av detaljplanerhänvisar lagrådet till vad lagrådet anfört beträffande områdesbestämmelser. Lagrådet, som delar bostadsutskottets uppfattning attbestämmelserna om detaljplaner har en sådan utformning att det redan rentpraktiskt är ohanterligt att låta detaljplaneområdena omfatta stora arealer,anser att det av utskottet föreslagna tillägget till 5 kap. 2 § PBL ytterligareklargör vikten av att detaljplan inte antas för ett alltför stort område.Dessutom anser lagrådet det önskvärt att i de grundläggande bestämmelserna i 1kap. 3 § andra stycket PBL föreskrivs: "En detaljplan får omfatta endasten begränsad del av kommunen." Genom ett sådant stadgande, som anslutertill motsvarande föreskrift i paragrafens tredje stycke, säkerställs enligtlagrådet att detaljplan aldrig skall få omfatta ett område som är så stort attdetaljplanens bestämmelser får anses ha en sådan generell giltighet somkännetecknar föreskrifter i den mening som avses i RF. Lagrådets sammanfattande bedömning avseende detaljplanernablir att även vad gäller dessa planer kommunernas befogenheter enligt PBL, medde av bostadsutskottet och lagrådet föreslagna jämkningarna, inte kan ansesavse normgivning. Normgivningsbefogenheterna i RF hindrar därför inte attkommunerna genom lag tilläggs dessa befogenheter. Utskottet ansluter sig till lagrådets uppfattningbeträffande jämkning i 1 kap. 3 § andra stycket av innebörden att "endetaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen". BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsform ens normbegrepp Utskottet har i detta kapitel redogjort för de förslagtill ändringar av propositionen som enligt utskottets uppfattning börgenomföras i avsikt att undanröja oklarheten huruvida PBL-förslaget låter sigförenas med RF:s normsystem. De ändringar som bostadsutskottet förordat har,som framgått ovan, underställts lagrådet. Lagrådet, som i sak inte haft någraavgörande invändningar mot bostadsutskottets förslag till ändringar, ansersammanfattningsvis att propositionens förslag till PBL med de av bostadsutskottetoch lagrådet föreslagna jämkningarna inte står i strid med omnormgivning. I avsikt att inhämta ytteriigare synpunkter i ärendetberedde bostadsutskottet tillfälle att yttra sig överbostadsutskottets lagrådsremiss samt över lagrådets yttrande över remissen (KU1985/86:12 y). konstaterar enhälligt attbostadsutskottet vidtagit ändringar i PBL-förslaget i enlighet med vadkonstitutionsutskottet tidigare förordat (se yttrandet KU 1985/86:8 y).Konstitutionsutskottet har från konstitutionella utgångspunkter förklarat siginte ha något att erinra mot bostadsutskottets lagrådsremiss och lagrådetsyttrande över remissen.