bet · GA01KU29 · 1986-12-31 00:00:00 — Förflyttningsskyldigheten för verkschefer är avsedd attträda i kraft och skall gälla även de personer som vid dentidpunkten innehar förordnande som verkschef. Förslaget omförflyttningsskyldighet medför ändringar i lagen (1976:600) om offentliganställning. I motion (m) konstateras att den föreslagnaordningen för chefsförsörjningen torde leda till tätare byten av verkschefer.Mofionärerna vill i detta sammanhang understryka vikten av att utnämningar avverkschefer inte politiseras, vilket det enligt deras mening funnits klaratendenser till . Mofionärerna erinrar om att man även vidutnämningar av högre tjänster har att tillgodose kravet i 11 kap. 9 §regeringsformen på att avseende endast får fästas vid sakliga grunder, såsomförtjänst och skicklighet. När det gäller lagändringen om förflyttningsskyldighet förverkschefer anser motionärerna att den är för allmänt utformad. Den lämnar utrymme för godtyckliga beslut och öppnar därmed vägen för informella påtryckningar mot myndighetschefer. De yrkar med hänvisning hårtill att skall avslå propositionen i denna del och hos regeringen begära ett nytt förslag i enlighet med de riktlinjer som anges i motionen. Arbetsmarknadsutskottetanför i sitt yttrande bl.a. följande. KU 1986/87:29 Som noteras av både civilministern och motionärerna harman att för framtiden räkna med en större rörlighet på de statligachefstjänsterna. Det bör understrykas att denna rörlighet förutsätts ske påfrivillig väg och grundas på individuella överenskommelser med de berördaverkscheferna. Man kan emellertid inte bortse från att det kan uppkommasituationer där det finns skäl med hänsyn till myndighetens bästa att motverkschefens vilja förflytta honom eller henne . I en konfliktsituation av det slaget kommer entvångsförflyttning av den berörde verkschefen självfallet att uppfattas som endjupt ingripande åtgärd. Liksom civilministern vill utskottet därförunderstryka att åtgärden måste grunda sig på objektivt godtagbara skäl. Detmåste förutsättas att denna grundsats iakttas i de känsliga avgöranden det härgäller, i all synnerhet som man får räkna med att ärendena och derashandläggning kommer att tilldra sig offentlig uppmärksamhet. Därmed kan detinte gärna, som motionärerna befarar, komma att finnas utrymme för godtyckligabeslut, som öppnar vägen för informella påtryckningar mot myndighetscheferna. Med den angivna grundsatsen som allmän utgångspunkt ochmed de begränsningar i övrigt som skall kringgärda det nyaförflyttningsinstitutet bör enligt arbetsmarknadsutskottet verkschefernasanställningstrygghet vara i rimlig mån tillgodosedd. Arbetsmarknadsutskottetnoterar att lagrådet har lämnat det aktuella lagförslaget utan erinran. moderata ledamöter ger i enavvikande mening sin anslutning till motion (m) på denna punkt. Utskottet anser liksom arbetsmarknadsutskottet attregeringen bör ha möjlighet att förflytta en verkschef under löpandeförordnandeperiod, även mot hans eller hennes vilja. Självklart måste en sådanförflyttning grunda sig på objektivt godtagbara skäl. Detta följer avregeringsformens bestämmelser i 1 kap. 9§ om lika behandling, saklighet ochopartiskhet., Utskottet tillstyrker propositionens förslag om ändring i lagen(1976:600) om offentlig anställning och avstyrker motion yrkande 7. Till frågan om entledigande av affärsverkscheferåterkommer utskottet i avsnittet 10. I likhet med verksledningskommittén föreslårcivilministern att regeringen skall bemyndigas att inrätta tillfälliga tjänsterför verkschefer och högre militära chefer. Åtgärden är att se som ett led isträvandena att öka rörligheten bland chefer och främja chefsutveckling ochkarriärplanering. Det år inte meningen att den nya möjligheten i det väsentligaskall bli ett sätt att skapa reträttplatser för mindre väl fungerandeverkschefer. finner inte anledning att motsättasig vad som föreslagits utan tillstyrker att regeringen lämnas det begärdabemyndigandet att inrätta särskilda tjänster för verkschefer m.fl. Inteheller har något att erinra mot förslaget. Under rubriken som regeringen får besluta omredovisas bl.a. följande. För avdelningschefer och motsvarande befattningshavareskall tidsbegrän sade förordnanden kunna ifrågakomma - dock utan att förenas med rätt till förordnandepension. I syfte att öka de enskilda myndigheternas handlingsut rymme och ansvar kommer vidare rätten att utnämna byråchefer att 26 successivt delegeras till myndigheterna. I ett delavsnitt om myndigheternas chefsförsörjningunderstryker civilmi- KU 1986/87:29 nistern behovet av ett målmedvetetrekryteringsarbete mot bakgrund av bl.a. att vakanser i chefsbefattningar somfå andra tillfällen erbjuder möjligheter att ändra eller förnya en verksamhet. Vidare framhåller civilministern att andelen kvinnor ibeslutsfattande funktioner i statsförvaltningen måste ökas, och han pekar på enrad åtgärder som bör kunna vidtas i det hänseendet. Slutligen i detta avsnitt ges synpunkter på utbildning ochutveckling av högre chefer. Liksom arbetsmarknadsutskottet har utskottet ingen erinranmot vad som anförts i de nu redovisade delarna av propositionen. Myndigheternas ledning (prop. De flesta statliga förvaltningsmyndigheter har enlekmannastyrelse, dvs. en styrelse sammansatt huvudsakligen av personer sominte är anställda i myndigheten. Ett huvudsyfte med styrelserna har varit attsäkerställa medborgerligt inflytande i myndigheternas verksamhet. Härutövertillkommer två motiv av annan karaktär, behovet av samordning med andrasamhällsorgan och tillförande av sakkunskap utifrån. Lekmannastyrelserna har enligt propositionen ingetegentligt verksamhetsansvar. De har inget ansvar för att målen förverksamheten nås, att myndigheterna fullgör de uppgifter de fått sig ålagdaeller att de håller sig inom anvisade ekonomiska ramar. Regeringen preciserarheller aldrig det uppdrag den lämnar till en enskild styrelseledamot. Bestämmelserna om verkschefens uppgifter enligt allmännaverksstadgan (1965:600) och lekmannastyrelsernas roll enligtverksinstruktionerna kan enligt propositionen sågas vara motstridiga. Iallmänna verksstadgan definieras verkschefen som ansvarig för fullgörandet avmyndigheternas uppgifter, men enligt de flesta verksinstruktioner ärlekmannastyrelserna högsta beslutande organ i myndigheten. I praktiken hardenna motstridighet ofta hanterats så att verkschefen som styrelsens ordförandeensidigt avgjort vilka ärenden som tagits upp tillbeslut i styrelsen. Enligt propositionen har den breda insynen i förvaltningensverksamhet ett så stort värde att den bör vara grundprincip även när det gäller. måste den oklara rollfördelning mellanmyndighetschef och lekmannastyrelse som gäller bringas att upphöra. redovisar för sin del tvåhuvudmodeller för myndigheternas ledningsfunkfion, styrelse i egentlig meningmed ansvar inför regeringen samt enrådig myndighetschef som vid sin sida harett rådgivande organ sammansatt av lekmän. Avgörande för om en myndighet skallha en styrelse är enligt kommittén huruvida regeringen i väsentlig omfattninghar delegerat befogenheter till myndigheten, vilka inrymmer en betydandehandlingsfrihet i uppgiften att leda och ansvara för utvecklingen inom det egnaverksamhetsområdet. Kommittén menar att ett betydande mått av sådanhandlingsfrihet finns hos vissa myndigheter som tillämpar KU1986/87:29 ramlagar, som bedriver affärsverksamhet eller som beslutar omanvändning av penningmedel i stor omfattning. Meningarna om modellernas tillämpning var delade inomkommittén. Dessa meningsskiljakfigheter kom till än tydligare uttryck iremissopinionen. En vanlig synpunkt från remissinstansernas sida av principiellnatur var att om huvudintresset är att skapa bättre förutsättningar för eneffektiv styrning av förvaltningen och klarare och mer entydiga relafionermellan regeringen och myndigheterna framstår modellen med enrådig verkschef somden följdriktiga. Civilministern förklarar sig fästa avseende vid dennasynpunkt.Civilministerns uppfattning är att enrådighetsmodellen i princip ärfillämpbar i alla myndigheter. Han är dock inte beredd att generellt förorda enlösning som ger lekmännen en ställning utan inflytande. Lekmännens funktionmåste vara och upplevas som viktig. Det framstår enligt propositionen således som angelägetatt både åstadkomma klara ansvarsförhållanden och bibehålla det värdefullalekmannain-flytandet. Skall denna tvåfaldiga ambition kunna förverkligas följerenligt propositionen att lekmannainflytandet i de flesta frågor bör utformassom rådgivande. Rådgivarrollen möjliggör att det i lekmannaorganen ingårföreträdare för t.ex. riksdagspartier och intressegrupper utan att dettainnebär besvärande lojalitetskonflikter. I vissa ärenden bör emellertidstyrelserna tilldelas beslutsbefogenhet. Enligt propositionen finns det starka skäl att vidnormgivningsbeslut komplettera myndighetens professionella kunnande med ett allmäntmedborgerligt omdöme och med den områdeskunskap som kan finnas representeradi en lekmannastyrelse. Därför förordas att föreskrifter som riktar sig tillallmänheten skall beslutas av myndigheternas styrelse. I detta innefattasföreskrifter som riktar sig till kommuner, landsting, företag och enskilda. Detär däremot inte nödvändigt att föreskrifter som reglerar förhållanden i denegna myndigheten eller riktar sig till en annan statlig myndighet beslutas avstyrelsen. I sammanhanget erinrar civilministern om den särskilda utredare sombl.a. skall lämna förslag till ny verksförordning. Det ankommer på denne attföreslå hur verksstyrelsernas beslutsbefogenheter i här berörda hänseendennärmare skall avgränsas. Civilministern framhåller vidare att det som regelär myndighetens styrelse som beslutar om anslagsframställningen. I ett nyttsystem med flerårsbudgetering kommer anslagsframställningen de år en fördjupadprövning av myndighetens verksamhet skall göras att bli av mycket storbetydelse. Bl.a. de krav som ställs på prövning och ifrågasättande talar enligtpropositionen för att de externt rekryterade ledamöterna i styrelsen aktivt bördelta i arbetet med anslagsframställningar och verksamhetsberättelser.Lekmannastyrelsen har sannolikt större möjligheter än verkschefen att inta enfri och obunden hållning till myndigheten och dess verksamhet: Befogenheterna för styrelserna att besluta om föreskrifteroch anslags framställningar bör gälla generellt. Regeringen bör därutöver ha möjlighet att efter lämplighetsbedömningar i de enskilda fallen tilldela styrelserna beslutsbefogenheter även i andra ärenden. I ett bestämt ärendeslag föreslås 28 att nuvarande praxis med styrelsebeslut generellt upphör. Det gäller KU1986/87:29 myndigheternas remissvar på utredningar. I sina allmänna rådgivnings- och insynsuppgifter börstyrelserna enligt propositionen i första hand ägna sig åt myndigheternasutåtriktade verksamhet. Gemensamt för alla styrelser bör vara att de skallhållas informerade om allt av vikt som rör myndigheternas verksamhet. Iinsynsrätten ligger att verkschefen alltid skall höra styrelsen i viktigafrågor och efterkomma en begäran om information. Enligt propositionens förslag delas således beslutsrättenmellan verkschefen och lekmannastyrelsen. betonas att verkschefennormalt kommer att vara den som inför regeringen ansvarar för myndigheternasverksamhet. En ansvarig verkschef bör därför enligt propositionen ha etttongivande inflytande även i ärenden där han eller hon inte har en självständigbeslutsrätt. Detta motiverar att verkschefen inte bara ingår i styrelsen utanockså är dess ordförande. Lekmannastyrelsernasuppgifter tas upp i tre motioner. I motion (fp) anförs att man i propositionen på dethela taget utgår från att dagens lekmannastyrelser skall bestå med något merbegränsat inflytande. Enligt motionen är tiden mogen för en mer genomgripandereform. Den rollfördelning som förordas i motionen innebär att generaldirektörenfilldelas ett ledningsansvar för myndigheten och dess verksamhet, lekmännen ettgranskningsansvar. Lekmännens främsta uppgift skulle vara att utröna hurstatsmakternas beslut (målangivelser, resursramar, anslagsvillkor etc.)fungerar i prakfiken och med ledning härav föreslå de förändringar som kanbefinnas motiverade. För att nå detta mål bör lekmännen ges tillfälle att följaverksamheten, ta del av synpunkter som delges dem från olika håll och aktivtinsamla sådana synpunkter. Vid myndigheter som ägnar sig åt normgivning ochrättstillämpning bör det vara naturligt att granska utfärdade författningar ochundersöka myndighetsutövningens effekter. En annan viktig uppgift bör vara attöverväga om verksamhetens dimensionering och inriktning är ändamålsenlig. Ett lekmannaorgan med dessa granskningsuppgifter bordeenligt motionen knytas till flertalet myndigheter. Ledamöterna skullerekryteras i första hand från de politiska partierna och utses av regeringen.Rapporteringen bör ske till regeringen men kan också ske till riksdagensrevisorer, och de nominerande instanserna. Enligt motion (m) bör lekmannastyrelserna endast haen rådgivande funktion. För denna ståndpunkt finns ett starkt stöd iremissopinionen. De frågor som en myndighetsledning skall besluta i är av storbetydelse för myndigheternas verksamhet. Därför är det olämpligt att ha såsombeslutsfattare styrelseledamöter som kan antas ha olika former av bindningartill såväl politiska som andra organisationer. Enrådighetsmodellen skaparenligt motionen klarhet om ansvar för fattade beslut. När det särskilt gällerfrågan om myndighetsbefattning med överprövningsärende uttrycks tveksamhet tillatt denna beslutsrätt skall överföras från regeringen till dess underlydandeverk. Enligt motion (c) visar erfarenheten attansvarsuppdelningar av det slag som görs i propositionen mellan verkschef och lekmannastyrelse är 29 förenademed stora svårigheter. Om de skall fungera på ett tillfredsställande KU1986/87:29 sätt förutsätter detta ett regelsystem som klart anger vilkabefogenheter som tillkommer vem. I propositionen finns inga förslag till ettsådant regelsystem. Regeringen vill ha befogenhet att besluta om detta i varje särskiltfall. I mofionen beklagas att arbetet på ett förslag till nyverksförordning inte , fullgjorts så att förslaget kunnat biläggaspropositionen. Det hade kunnat ge ökad konkretion åt de många förslag som.resonemangsvis framförs i propositionen. Motionärerna delar inte helleruppfattningen att det fortsatta arbetet med ny verksförordning m.m. skulle varaen intern regeringsangelägenhet. Eftersom de föreslagna förändringarna är avbetydande omfattning och av stort principiellt intresse bör få taställning till de generella reglernas utformning. Utskottet vill först konstatera att det råder en bredenighet om att lekmannainflytandet i förvaltningsmyndigheternas ledningskallbevaras. Den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som filiförs myndigheternapå detta vis anses allmänt vara av stort värde för myndigheternas sätt attfungera och utvecklas. erhåller via lekmannarepresentanterna såväl de intressen som direkt berörs av en myndighets verksamhetsom allmänna medborgerliga intressen insyn i verksamheten. Genom att lekmänneni viss utsträckning hämtas från etableras en värdefull kanal mellandenna och myndigheterna. Uppfattningarna går däremot isär när det gäller hur dettalekmannainflytande skall organiseras mot bakgrund av den kritik för bristandeklarhet i ansvarsfrågor som riktats mot nuvarande förhållanden. Enligtpropositionen skall lekmännen ha beslutande funkfioner på vissa klart angivnaområden, i övrigt rådgivande. Den linje som moderata samlingspartiet för framinnebär att förvaltningsmyndighetens chef får det fulla och odelade ansvaretför myndighetens verksamhet, medan lekmännen tilldelas en rådgivande funktion.Även i folkpartimotionen förespråkas systemet med en ensam ansvarig verkschef.Lekmännen skall enligt inrikta sig på en granskning avmyndigheternas verksamhet med rapportering bl.a. till regeringen, riksdagensrevisorer m.m. Enligt utskottet finns det en del som talar för systemetmed sk. enrådiga myndighetschefer. Styrningsmöjligheterna via denparlamentariska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet är större i ettsådant system än i ett system med beslutsfattande lekmän. Å andra sidanförsvagas myndigheternas ställning. Ett starkt lekmannainflytande är enligtutskottet ett värn för myndigheternas självständighet inom de ramar som angettsgenom polifiska beslut. Eftersom utskottet ser ett värde i båda dessa motsattasynpunkter har inte dessa överväganden lett fram till någon generell slutsats.Detta utesluter inte att behovet av ökad styrning på vissa områden kan innebäraatt man där väljer modellen med en ensam ansvarig myndighetschef. Utskottetavstyrker med detta motionerna Klll och K115, såvitt avser förslaget attgenerellt införa enrådighetsmodellen. Det avgörande för utskottet har i stället varit attlekmännen får en roll inom myndigheterna som är meningsfull både för dem själva och för myndigheten. Utskottet betvivlar starkt att detta blir fallet om denna roll är rådgivande eller granskande. Delaktighet i beslutsfattandet torde vara en förutsättning 30 förlekmännens engagemang för uppgiften. Det är också en garanti för att KU1986/87:29 deras sakkunskap och omdöme tas till vara av myndigheten och för attlekmännen bereds den insyn i verksamheten som krävs för uppdraget. Utskottet har alltså stannat för att förorda att lekmännenskall få ta del i beslutsfattandet i myndigheterna. Härmed avstyrks motionerna Klll och yrkande 8, båda såvitt nu äri fråga. Enligt utskottet bör emellertid lekmannastyrelsernasbeslutanderätt begränsas till vissa viktigare frågor. 1 propositionen angesatt styrelserna skall fatta beslut om föreskrifter som riktar sig tillallmänheten samt beslut om anslagsframställning och verksamhetsberättelse.Utanför detta område skall i huvudsak myndighetscheferna vara beslutsfattareoch styrelserna rådgivande. Vissa ytterligare preciseringar av styrelsernasoch myndighetschefernas uppgifter sker i propositionen. Utskottet har inget att invända mot denna avgränsning.Utskottet delar inte den uppfattning som framförs i centermotionen attregeringen borde återkomma med mer detaljerad information på denna punkt. Medden uppgiftsfördelning som råder mellan och regeringen bör det enligtutskottet ankomma på regeringen att närmare utforma en verksförordning ienlighet med de riktlinjer som anges i propositionen. Självklart är detönskvärt att i denna förordning lekmannastyrelsernas resp. myndighetschefernasbeslutsbefogenheter anges så tydligt som möjligt så att oklarheter rörandeansvarsfördelningen undviks. Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet attriksdagen godkänner propositionens förslag till riktlinjer och avslår motionK113 yrkande 2, såvitt nu är i fråga. 9.2 Styrelsernas sammansättning m.m. Vilket slag av externt inflytande de olika styrelserna börförmedla är enligt propositionen till stor del avhängigt av resp. myndighetsverksamhet. Tillskott av områdeskunskap och professionellt kunnande är viktigti många myndigheter. I den mån en myndighet riktar sin verksamhet direkt motmedborgarna bör representanter för det allmänna medborgerliga omdömet ingå. Detmedborgerliga omdömet representeras bäst av folkvalda i riksdag, landsting ochkommuner. I motion (vpk) stöds den parlamentariskalekmannastyrelsens princip. Tanken på intresseföreträdare avvisas. Enligtmotionärerna är den parlamentariska lekmannastyrelsen bäst skickad som form förpolitisk insyn och för att garantera uppföljningen av ochregeringens beslut. Det ligger enligt proposifionen inget allmänt intresse iatt eftersträva representativitet i styrelsen för olika grupper i samhället. I vissa speciella undantagsfall, där det ligger stora fördelar i att intresseavvägningar och samförstånd kan uppnås på myndighetsnivån, finns emellertid skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanseras. På arbetsmarknadsområdet vill civilministern slå vakt om den ordning som gäller främst för , arbetarskyddsstyrelsen och AMU-styrelsen. Även, för statens jordbruksnämnd bör liksom nu är fallet olika berörda intressen bli representerade i nämnden. Enligt motion (m) saknas fog för en särlösningavseende arbetsmark- KU 1986/87:29 nåds- och jordbruksområdet. Även härbör enligt motionen enrådighetsmodellen användas och styrelsen endast ha enrådgivande funktion. I arbetsmarknadsutskottets yttrande påpekas att nuvarandetrepartssamverkan i har behandlats av arbetsmarknadsutskottetsenast i det av godkända betänkandet AU 1986/87:11. Utskottet framfördedå liksom tidigare den principiella uppfattningen att parterna påarbetsmarknaden bör vara företrädda i styrelsen. Representanterna för (m) Och(c) reserverade sig mot utskottets ställningstagande. Enligt utskottets uppfattning måste lekmannastyrelsenssammansättning bestämmas av regeringen från fall till fall med beaktande av deuppgifter som myndigheten i fråga har. Beträffande vissa styrelser påarbetsmarknads- och jordbruksområdet bör som föreslås i propositionen nuvarandeform för intresserepresentafion finnas kvar. Även i andra styrelser kan det bliaktuellt att hämta styrelseledamöter från intresseorganisationer på grund avden sakkunskap som är representerad där. Utskottet förutsätter att det allmännamedborgerliga omdöme som företräds av personer i de folkvalda församlingarnafår en stark representation i lekmannastyrelserna. Med det anförda avstyrksmotion yrkande 7 och motion yrkande 8, båda såvitt nu är i fråga. Sammansättningen av styrelserna bör enligt civilministernsmening inte regleras, men antalet ledamöter skall framgå av resp. myndighetsinstruktion. Normalt bör därvid inte föreskrivas att ersättare för ordinarieledamöter skall utses. För detta finns i allmänhet inga skäl eftersom det inteår fråga om att upprätthålla någon balanserad representativitet utom i de nyssangivna fallen på arbetsmarknads- och jordbruksområdet. I motion K501 av () som väcktes underden allmänna motionstiden framförs däremot uppfattningen att det börfinnas Suppleanter till statliga myndigheters styrelser. Enligt motionen finnsdet all anledning att engagera så många människor som möjligt isamhällsarbetet. Styrelserna kan få en större kunskapsbredd, ett störreengagemang och fler närvarande. Enligt utskottet bör frågan om styrelseledamöterna skallha suppleanter - i likhet med vad utskottet uttalade om styrelsernassammansättning - avgöras från fall till fall med beaktande av de uppgifter sommyndigheten i fråga har. Motion K501 avstyrks. I en annan under den allmänna motionsfiden väcktmotion K502 av och (båda s) föreslås attriksdagen i ett tillkännagivande till regeringen uttalar att namn ochpartibeteckning på personer som deltagit i beslut i statliga och regionalastyrelser anges. När t.ex. en länsstyrelse yttrar sig över en offentligutredning finns enligt motionen bara efternamnen på de ledamöter som varit medom beslutet. Det framgår inte om det är en man eller kvinna och inte hellervilket parti vederbörande tillhör. Enligt utskottet är den ordning som förespråkas i motionenlämplig. Frågan är dock inte av den karaktären att den bör föranleda ettuttalande från sida. Motion K502 avstyrks således. 9.3 Personalföreträdare yåJ 1986/87:29 I propositionen förordas att personalföreträdarna ilekmannastyrelserna skall ha närvaro- och yttranderätt men ingen beslutsrätt.Bakgrunden till denna begränsning i förhållande till nuvarande ordning angesvara att lekmannastyrelserna i fortsättningen kommer att fatta beslut i frågorsom kan hänföras till det politiska beslutsområdet. Civilministern gör bedömningen att personalföreträdarnadärmed inte i praktiken kan utöva beslutsrätt i styrelserna utan att denpolitiska demokratin träds för när. biträder i sitt yttrande deändrade formerna för personalrepresentation i styrelserna. Dessa innebär förövrigt, påpekar arbetsmarknadsutskottet, att man på den statliga sidan anslutersig till den ordning som råder på den kommunala sidan med närvaro- ochyttranderätt för företrädare för de anställda vid de kommunala nämndernassammanträden. Ett särskilt yttrande har i denna fråga avgivits avrepresentanterna för (m), (fp) och (c).