bet · GA01BoU3 · 1986-12-31 00:00:00 — Med den motiveringen yrkas i motion 88 (m) att riksdagenavslår propositionen och hos regeringen begär förslag om ett starkare skydd förbevarandevärda naturområden (yrkandena 1 och 2). Enligt motion 85 (c) borde en lag om hushållning mednaturresurser innehålla övergripande miljöaspekter och utgöra ram förmiljölagstiftning och inte enbart för fysisk planering. Det behövs enövergripande målsättning för hur vi skall hantera våra naturresurser inom ramenför en ekologisk helhetssyn, anser motionärerna. 1 stället har regeringenpresenterat en restriktionslista för ett samhälle som inte är i balans mednaturen. är dock beredd att pröva lagförslaget frän de förutsättningarsom nu gäller. Motionärerna anser att det inledande stadgandet i lagen geruttryck för en grundinställning som innebär ett kraftigt försvagande avbevarandeaspekten jämfört med den inställning som präglade arbetet med denaktuella lagstiftningen under cenler-folkparti-regeringens tid. En lag som harsom ambition att ge ramen för att skydda unika natur- och kulturvärden måste haen relativt precis utformning. En definitiv inriktning som skall ligga fastmåste därför vara att vi skall hushålla med naturresurser, vara aktsamma medvår natur och skydda unika naturvärden för varje ingrepp. Kortsiktigaekonomiska intressen får inte föranleda en omprövning av denna grundinställning(yrkande 2). I motion 89 (fp) markeras uppfattningen att det nuframlagda förslaget ger främst naturvården en alltför svag ställning. Avstörsta betydelse är att lagens tillämpningsområde inte gäller för jord- oehskogsbruk. Detta innebär enligt motionärerna en allvarlig försvagning frånnaturvårdssynpunkt. 1 kap. 2 § bör därför kompletteras så att NRL skalltillämpas även enligt lagen om skötsel av jordbruksmark resp. skogsvårdslagen(yrkande 1). Enligt motion 93 (vpk) bör ett bredare perspektiv på hushållningenmed naturresurserna anläggas än det som kommer till uttryck i lagförslagets 1kap. Motionärerna hänvisar till riksdagsbeslut då kravet på enekologisk inriktning och förändring av varuproduktionen lades fast som ellvikfigt och långsiktigt mål (prop. 1975:32, JoU 1975:10). Ett liknandehushållningsmål anges också i naturresurs- och miljökommitténs betänkande (SOU1983:56) Naturresursers nyttjande och hävd. Vpk anser att det nu är rätttillfälle att anlägga det bredare perspektivet på hushållning som ledertill att produktionens inriktning och metoder inrättas efter ekologiska,sociala och samhällsekonomiska intressen (yrkande 1). JoU1985/86:3 y Utskottetfår för sin del anföra följande. Utskottet vill först erinra om att det nu föreligganderegeringsförslaget är resultatet av fleråriga överväganden. Den 9 september1982 remitterade den dåvarande regeringen (c, fp) ett förslag till lag omhushållning med mark- och vattenområden av riksintresse till lagrådet.Lagrådsremissen återkallades av den senare tillträdda socialdemokratiskaregeringen med hänvisning till att denna lagstiftning lämpligen borde behandlassamtidigt med den planerade plan- och byggnadslagstiftningen. hadesamma år att ta ställning till en motion (s) om ändring av naturvårdslagen. Idet sammanhanget anförde utskottet bl.a. följande: Utskottet anser i likhet med motionärerna att omsorgen omvåra begränsade naturresurser måste vara utgångspunkten för all verksamhet somkräver utnyttjande av sådana resurser. Därför är det nödvändigt att alltutnyttjande av dessa tillgångar föregås av en noggrann planering. Vid den måsteomsorgen om naturvärdena beaktas. Innan en icke förnyelsebar naturresurs tas ianspråk måste det klarläggas om den kan ersättas i produktionen med annatmaterial. Det gäller att stimulera en övergång från icke förnyelsebara tillförnyelsebara naturresurser. I det sammanhanget måste möjligheterna tillåteranvändning belysas. Som i samband med behandlingen av förslagenom återvinning och omhändertagande av avfall 1975 anslutit sig till bör detinnan en produktionsprocess sätts i gång klarläggas hur det avfall som blir enföljd av produktionen skall tas om hand och återanvändas på nytt. uppfattning finns det, som motionärerna framhåller, skäl att utredafrågan om behovet av en övergripande lagreglering med vars hjälp kraven pähushållning med och omsorg om naturresurserna kan ställas. (JoU 1982/83:4.) Utskottet finner det angelägel att hanteringen avhushållningen med naturresurserna nu lagregleras. Naturresurserna utgör en avde grundläggande förutsättningarna för vårt välstånd. Ett fortsatt utnyttjandeav dessa resurser är nödvändigt för att vi skall kunna förverkliga sådancentrala mål som ekonomisk balans och tillväxt, en rättvis fördelning avvälfärden, full sysselsättning och regional balans. I det långatidsperspektivet beror kommande generationers välfärd i hög grad pä hur väl viförmår hushålla med naturresurserna och slå vakt om markens och vattnetsproduktionsförmåga. Som utskottet framhöll är det därförnödvändigt att allt utnyttjande av våra naturresurser föregås av en noggrannplanering, att en övergång från icke förnyelsebara till förnyelsebara resurserstimuleras och att möjligheterna till återanvändning belyses. Mot denbakgrunden avstyrker utskottet moderata samlingspartiets yrkanden i motion 88om avslag på regeringens förslag kompenserat endast av vissa naturvårdsinsatser(yrkanden 1 och 2). Vid de intresseavvägningar som är ofrånkomliga innanbeslut fattas i frågor om hushållning med naturresurser är det sombosladsministern framhåller de ekologiska, sociala och samhällsekonomiskaintressena av långsiktig karaktär som behöver fä stöd i en naturresurslag. Defår därigenom ökad tyngd i avvägningssammanhang. Det sagda innebär inte att ensådan lag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörj- JoU1985/86:3 v ningsbehov.I partimotion 85 understryks angelägenheten av att väsentligabevarandeintressen får ett effektivt stöd genom den nya lagen. Utskottet finnerliksom motionärerna att den inriktningen bör ligga fast, att vi skall hushållamed våra naturresurser, vara aktsamma med vår natur oeh skydda unika natur- ochkulturvärden för ingrepp. Kortsiktiga samhällsekonomiska skäl skall inte fåföranleda att skyddet omprövas eller naggas i kanten. Det är å andra sidanangeläget att ambitionen när det gäller skyddsvärda objekt icke sträcker siglängre än till vad som är en realistisk nivå. En begränsning av skyddsvärdaområden kan i vissa fall vara nödvändig. Sedan ett objekt väl har förklaratsskyddsvärt bör emellertid samhället också ta de ekonomiska konsekvenserna.Utskottet finner således skäl föreligga att preciserar riktlinjernaför tillämpningen av 1 kap. 1 § i enlighet med vad utskottet anfört om enstarkare betoning av bevarandeintressena och en avgränsning av de skyddsvärdaområdena, med anledning av motion 85 såvitt nu är i fråga (yrkande 2). Utskottets ställningstagande innebär i viss mån även attsyftet med kommunisternas yrkande i motion 93 om ett vidgathushållningsperspektiv tillgodoses (yrkande 1). Som bostadsministernframhåller skulle det dock föra för långt att i detta sammanhang anlägga ett såbrett perspektiv på hushållningsfrågorna som naturresurs- och miljökommitténgjort. De grundläggande synsätten i kommitténs förslag bör bilda utgångspunktför det mer begränsade reformarbete som pågår för att åstadkomma en bättrehushållning med våra naturresurser. 1 1 kap. 2 § anges de lagar vid vilkas tillämpningnaturresurslagens samordnande hushållningsbestämmelser skall gälla, nämligenPBL, vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen m.fl. lagar. Enliglfolkpartiets partimotion 89 (yrkande 1) bör även skogsvårdslagen och lagen omskötsel av jordbruksmark inordnas under den nya lagen för att säkerställa allnalur-vårdshänsynen tillbörligen uppmärksammas inom skogs- och jordbruksnäringarna.Utskottet finner icke de skäl motionärerna anfört övertygande. De i motionennämnda lagarna är till sin grundkaraktär skötsellagar som den enskilde skogs-och jordägaren har att följa under pågående markanvändning. Representanter förskogsstyrelsen har för utskottet framhållit att exempelvis ett införande avtillståndsplikt för all slutavverkning, vilket skulle bli en konsekvens av ettbifall till motionsyrkandet beträffande skogsvärdsla-gen, skulle ökaskogsvårdsstyrelsernas arbetsbörda alldeles orimligt, utan alt nämnvärt höjaskogsvårdens kvalitet. Utskottet noterar vidare att del i båda lagarna finnsregler om hänsyn till naturvårdens intressen. Som bostadsministern påpekar börman kunna utgå från att såväl skogsägarna som jordbrukarna frivilligt medverkartill en god efterlevnad av de båda lagarnas regler om naturvårdshänsyn.Uppkommande frågor om ändrad markanvändning torde komma att bli bedömda enligtnågon, eventuellt flera, av de lagar som enligt 2 § är underkastadenaturresurslagens hushållningsbestämmelser. Mot den angivna bakgrunden saknasenligt utskottets mening anledning att biträda motionärernas förslag attnalurresurslagens regler skall tillämpas även enligt skogsvårdslageri ochenligl lagen om skötsel av jorbruksmark. JoU1985/86:3 y NRL innehåller en grundläggande bestämmelse - i 2 kap. 1 §- om avvägningar i fråga om den framtida användningen av marken och vattnet.Bestämmelsen uttrycker att mark- och vattenområden skall användas för det ellerde ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, lägesamt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som främjar enfrån allmän synpunkt god hushållning. Utskottet har ingen invändning motbestämmelsens utformning. Dock må framhållas, att vad som i det förgående sagtsom angelägenheten av att väsentliga bevarandeintressen får ett effektivt stödgivetvis i hög grad berör de avvägningar som regleras genom lagens andrakapitel. 12 kap. 3 § föreskrivs att mark- och vattenområden som ärsärskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas motåtgärder som kan skada naturmiljön. Bostadsministern anför i propositionen attbestämmelsen syftar till att skydda främst områden med instabilaproduktionsförhållanden och ogynnsamma återväxtförutsättningar, områden sominrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt somär särskilt ömtåliga och som inrymmer särskilda ekologiska värden ochsom har betydelse som genbank e. d. Dessutom skall paragrafen användas för attskydda områden som är speciellt känsliga för försurning. Enligt motion 85 (c) är den aktuella paragrafen oprecistill sin utformning. Den kan därför komma att ges mycket skiljaktiga tolkningari olika kommuner och län. Ett sådant resultat är givetvis inte acceptabelt. Denegativa effekterna bör därför begränsas, exempelvis genom alt länsstyrelsernaefter samrådsskedet i kommunernas översiktsplanering redovisar till regeringenhur kommunerna avser att tillämpa paragrafen, anser motionärerna. I propositionen framhålls att det ankommer pålänsstyrelser och kommuner att bl. a. genom planläggning enligt PBL ange inomvilka områden som särskild hänsyn behöver tas med tanke på markens och vattnetskänslighet från ekologisk synpunkt. bör efter samråd medfiskeristyrelsen, lantbruksstyrelsen och lämna underlag i frågaom vilka ekosystem och vilka växt- och djurarter som bör uppmärksammas ilänsstyrelsernas och kommunernas arbete. Enligt vad utskottet inhämtat från harett projektarbete numera utförts inom i för attsammanställa underlag för tillämpningen av 2 kap. 3 § NRL inom länet. Projektetgenomförs i samråd med planverket och och utgör ett av flerautvecklingsprojekt som initierats av planverket vid länsstyrelsernasplaneringsavdelningar inför naturresurslagens och plan- och bygglagensgenomförande. Genom projektet avser man visa hur ekologiskt särskilt känsligaområden kan avgränsas och redovisa de metodfrågor och överväganden somuppkommit. Tanken är att skall förses med ettförord av planverket och gemensamt. Rapporten beräknas föresommaren kunna spridas till främst länsstyrelserna som information om detgenomförda arbete. Rapporten bör också kunna vara en enkel, preliminär BoU 1986/87:3 JoU1985/86:3 y vägledningtill länsstyrelserna om hur ett underlagsmaterial kan tas fram och redovisas. planerar att ge rapporten en granskningfrån vetenskapliga utgångspunkter. Med ledning av de synpunkter som då kommerfram avser verket att i samråd med , lantbruksstyrelsen,samt planverket sammanställa en samladvägledning om underlag m. m. för tillämpning av 2 kap. 3 § NRL. Genom de föreslagna bestämmelserna i 2 kap. 3 § ställsformella krav på att kommunerna skall göra ekonomiska överväganden bl. a. i sinplanering enligt PBL. Med hänsyn till att det för de flesta kommuner är ettnytt problemområde där kommunerna oftast saknar egen kompetens, att metodernaför paragrafens fillämpning är outvecklade oeh att kunskapsunderlaget ärbristfälligt är det angeläget att noga följer hur paragrafentillämpas och överblickar de skilda problem som tillämpningen aktualiserar.Inom bedöms därför tillämpningen av 2 kap. 3 § NRL vara en avde frågor som bör ges en hög prioritet inom ramen för såväl naturvårdsverketssom tillsynsansvar enligt 5 kap. 3 § NRL. Utskottet fäster för sin del stor vikt vid att debedömningar länsstyrelser och kommuner har att göra vid avvägningar enligt 2kap. 3 § redan från början sker efter enhetliga riktlinjer och med en metodiksom har vetenskaplig förankring. Utskottet instämmer således med motionärernaatt tillämpningen av lagrummet måste beaktas särskilt av de centralamyndigheterna och länsmyndigheterna. Som framgår av den lämnade redovisningenför det projektarbete som utförs och planering av enuppföljning av projektet, har de ansvariga myndigheterna i hög grad sinuppmärksamhet inriktad på frågan. De synpunkter som anförts i motionen ingår idet pågående arbetet. Någon ytterligare åtgärd med anledning avmotionen såvitt nu är i fråga synes mot den bakgrunden icke påkallad. JoU1985/86:3 y 12 kap. 4 § NRL anges att brukningsvärd jordbruksmark fårtas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för atttillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses påett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas ianspråk. Vad rör skogsmarken anges i samma paragraf, andra stycket,att sådan mark som har betydelse för skogsnäringen så långt möjligt skallskyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk. Promemorieförslaget har väckt stort intresse hosremissinstanserna. Vissa av dem anser att staten bör ha ett avgörandeinflytande över kommunens tillämpning av de nu diskuterade bestämmelserna vidplanläggning och beslut enligt PBL medan andra remissinstanser anser attpromemorieförslaget är väl avvägt. Beträffande promemorieförslaget att skyddet avjordbruksmark vad gäller PBL:s beslutsområde blir en renodlat kommunalangelägenhet anförs i propositionen att kommunernas hantering av riktlinjeom jord- 1986/87. bruksmarki allt väsentligt är god. I propositionen anförs att kommunerna -om de ansersig tvingade att ta i anspråk brukningsvärd jordbruksmark för utbyggnadsändamål- i en översiktsplan bör redovisa alternativa utbyggnadsområden och därvidbelysa konsekvenserna från allmän synpunkt av de olika alternativen. Slutsatseni propositionen i denna del är sålunda att jordbruksmark inte bör anses somett riksintresse i NRL:s mening. Även beträffande skogsmarken har delade meningar framförtsom lämpligheten att ta in en bestämmelse i NRL om att skogsmarken skall ansesvara ett riksintresse. Skogsbruk bedrivs på mer än hälften av landarealen. Enbestämmelse om att skogsbruk skulle klassas som riksintresse med den innebördbegreppet givits i NRL-förslaget skulle enligt propositionen innebära attstaten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga beslutenligt PBL inom större delen av landets yta. Detta skulle, fortfarande enligtpropositionen, strida mot strävanden till ökad självständighet för kommunerna iförhållande till staten i markanvändningsfrågor. Beträffande jord- och skogsbrukets ställning i förhållandetill andra intressen såsom t. ex. rennäringens, friluftslivets och denvetenskapliga naturvårdens har farhågor framförts att dessa intressensställning i NRL skulle vara ett hot mot ett rationellt bedrivet jord- ochskogsbruk. I motionerna 85 (c) yrkande 4 och 92 (c) yrkande 1hemställs att jord- och skogsbruket skall ha ställning som riksintresse enligtNRL. I den förstnämnda motionen anförs att den nu diskuterade paragrafen haren betydande tyngd och i och för sig borde kunna innebära ett tillräckligthänsynstagande till viktiga näringar men att kommunerna själva avgör om manlever upp till lagtextens mål. I motion 89 (fp) yrkande 2 förordas attbrukningsvärd jordbruksmark skall betraktas som ett riksintresse. I dennamotion anförs att skyddet av jordbruksmark skall anses vara ett riksintressemedan det däremot inte anses lämpligt att klassa skogsmark som riksintresse motbakgrund av att skogsbruk bedrivs på mer än halva landets yta och då det enligtmotionärerna inte är möjligt att peka ut vissa begränsade områden av särskiltstort intresse för skosgbruket. Det vore enligt motionärerna därför intelämpligt att hänföra skogsmarken till riksintressen eftersom begreppet -pågrund av skogsbrukets geografiska omfattning - då skulle bli helt meningslöst. Utskottet delar den uppfattning som hävdas såväl ipropositionen som i motionerna om viklen av att jord- och skogsbruket får etttillfredsställande skydd. Vad i propositionen föreslagits om de avvägningar somskall göras mellan jord- och skogsbruket å ena sidan och konkurrerande intresseå andra har inte heller mött invändningar i motionerna. Som framgått ovan harmotionärerna strukit under vikten av att de areella näringarna inte ges ettsämre skydd än vissa andra i och för sig beaktansvärda intressen. Motionärernaanser också att tillräcklig hänsyn tagits till näringarna i NRL. Utskottet får vidare anföra att jord- och skogsbruket iNRL såvitt avser de grundläggande hushållningsbeslämmelserna bör behandlasinbördes lika. Utskottet är icke berett att, så som föreslagits i motion 89(fp) ge jordbruksmark ställning som riksintresse utan att ge skogsmarken sammaställning. Om de båda näringarna skulle behandlas olika i detta hänseende BoU 1986/87:3 JoU1985/86:3 y torde intesällan gränsdragningsproblem bli följden och skapa osäkerhet för den enskildemarkägaren, för kommunen, och övriga myndigheter m.fl. somdeltar i planprocessen. Utskottet finner att det - mot bakgrund av vad ovananförts - finns tillräckliga skäl att utöver vad som görs i propositionenytterligare betona vikten av att vederbörlig hänsyn, inom ramen för ettdecentraliserat synsätt, tas till jord- och skogsbrukets intressen och att sålångt möjligt näringarnas berättigade intressen kan tillgodoses. För att geuttryck åt de ytterligare motiv som bör vägleda lagstiftningen i denna del börett nytt första stycke införas i 2 kap. 4 §. Detta stycke bör ges följandelydelse: "Jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. "Vad nu förordats innebär att dessa näringars ställning icke bör tillmätasmindre vikt än de näringar och intressen vilka enligt 2 kap. 2-9 §§ kan gesställning av riksintresse, dock utan att principen om ett till kommunernadecentraliserat planeringsansvar avstås. Det torde råda stor enighet om att ettsådant decentraliserat ansvar bör vara en av de bärande utgångspunkterna förett reformerat plansystem. I motioner har heller inga avgörande invändningarriktats mot propositionerna om en plan- och bygglag och om en naturresurslag idessa delar. Inte heller i motionerna 66 och 88 (m) - vari avslag yrkats pålagkomplexet i dess helhet -har någon annan mening yppats härvidlag. Utskottet,som finner det betydelsefullt att denna i PBL- och NRL-förslagen grundläggandeprincip icke frångås, anser emellertid att vad nu förordats innebär en ickeringa anslutning till den uppfattning som kommit till uttryck i de ovan nämndamotionerna (c). Enligt utskottets mening har riktlinjerna i den fysiskariksplaneringen avseende jord- och skogsbruk i allt väsentligt visat siglämpliga. De bör därför, som också anförts i propositionen, i princip finnasmed även i en NRL. Med det tillägg till 2 kap. 4 § som utskottet föreslagitovan bör avvägningarna mellan jord- och skogsbruket och med dessa näringarkonkurrerande intressen kunna göras inom ramen för det decentraliseradeplaneringsansvar på vilket väsentliga delar av PBL- och NRL-förslagen vilar.Den betydelse som jord- och skogsbruket har i många kommuner innebär att detfinns goda skäl för uppfattningen att kommunerna i sin planering beaktar dessanäringars intressen och att med dessa intressen konkurrerande anspråk behandlasså att de positiva erfarenheterna avseende jord- och skogsbrukels behandling iden fysiska riksplaneringen kan bibehållas. För att ge uttryck för vad nuanförts bör alltså med anledning av propositionen och de nubehandlade motionerna komplettera 1 kap. 4 § NRL i enlighet med vad ovanförordats. Utskottet har i detta sammanhang även uppmärksammatbestämmelsen i 5 kap. 2 § lagförslaget enligt vilken regeringen har rätt att ivisst fall besluta att en eller fiera kommuner skall redovisa till regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer hur kommunen avser att ta hänsyntill en viss fråga som rör hushållningen med naturresurser. Bestämmelsen hartillkommit som ett led i strävanden att garantera att kontakt upprätthållsmellan länsstyrelser och kommuner genom ömsesidig information om den planeringsom pågår på olika håll hos kommunerna. Bostadsministern anför i propositionenatt det kan bli aktuellt att överväga bl. a. om nya mark- ochvattenanvändningsfrågor som bedöms viktiga för hushållen med naturresur- BoU 1986/87:3 JoU1985/86:3 y serna börföras in i NRL. Det kan också uppkomma tveksamhet huruvida en viss mark- ellervattenanvändningsfråga omfattas av de regler som gäller riksintressen eller omde nationella intressena kan anses vara tillvaratagna på ett tillfredsställandesätt i planeringen. Med det tillägg till 2 kap. 4 § som utskottet föreslagit idet föregående blir det möjligt för regeringen att om så befinns nödvändigtutvidga kontakten mellan staten och kommunerna till att omfatta även planeringsom inverkar på jord- och skogsbruket som näringar, med stöd av bestämmelsen i5 kap. 2§. Bostadsministern framhåller i propositionen att enmångsidig användning av mark- och vattenområden ofta är både möjlig ochlämplig. När det särskilt gäller skogen har företrädare vidutskottets hearing framhållit att skogsnäringens virkesmål i allmänhet ärmycket väl förenligt med vad man kallat naturmålet, och att man genom mångbrukav skogen även kan tillgodose allmänhetens intresse av skogen som källa tillrekreation och friluftsliv. I motion Jo301 (s) framhålls att trycket på skogenhar ökat i och med att tillväxten ständigt förväntas öka. Det finns enligtmotionären risk för att skogen enbart uppfattas som virkesproducent, och attekonomiska hänsyn i allt större utsträckning får företräde framför elementäraekologiska hänsyn. I den storskaliga omvandlingen av den svenska skogen, frånen i alla former väl utvecklad diversitet till stora områden av monotonaproduktionslandskap, blir kraftfulla juridiska styrmedel allt viktigare föratt bevara skogens mångfald. Skogen är en intrikat väv av beroendeförhållandenmellan djur, växter och den icke-levande miljön. I motionen framhålls vidareatt det blir allt viktigare att betona skogens fulla betydelse somproducent av, inte bara virke, utan även bär, svamp, kött och som en alldelesunik rekreations- och trivselfaktor. Motionären erinrar om att de senastedecenniernas nyttjande av skogen inneburit en fortskridande utarmning avskogens fauna och flora. Mot den angivna bakgrunden yrkas i motionen pååtgärder för att främja ett bredare resursutnyttjande av skogen. Motionärentänker sig i första hand informationsinsatser och utbildning, eventuellt ävenkompensafion till enskilda skogsägare i tätortsnära områden i form av någotlägre skogsbeskattning.