bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — Min erfarenhet är att det kunde förekomma en viss oregelbun denhet i tillströmningen av klagomål fill ämbetet men att den totala arbetsbelastningen var väldigt jämn eftersom JO under svackorna fick utrymme för att arbeta av balans och för sin initiativverksamhet. Att ett JO-ämbete med endast en innehavare skulle innebära ett närmande till JO-ämbetena i andra länder är en sanning med viss modifikation. Det kan pekas på åtskilliga länder där ombudsmannaämbetet antingen från början försetts med flera innehavare, t.ex. , eller utökats från en till två eller flera, t.ex. , och . - Om man går in för en minskning av antalet ombudsmän måste ombudsmannen självfallet avlastas en stor mängd av det arbete som ombudsmännen utför och arbetet läggas på ombudsmannens medarbetare. Utredningen föreslår att tre rättschefer och sex byråchefer skall utrustas med rätt attfatta beslut på JO-iimbetets vägnar i den större delen av klagomålsprövningen. JO själv skall dock göra sig bekant med samtliga klagomål som kommer in och fatta beslut om delegation till medarbetaren. För att detta inte skall bliendast en tom formell åtgärd måste ombudsmannen såvitt jag förstår dels besitta vissa baskunskaper om det ämne som klagomålet gäller, dels muntligen eller skriftligen ta del av detsamma. En ärendemängd av nuvarande storlek, cirka 3.300 , innebär alltså att JO varje arbetsdag skall ta ställning till ca15 ärenden av detta slag, vilket utgör en betydande belastning ur tidssynpunkt. Har JO varit på inspektion, konferens eller eljest inte vistats på sitt ämbete någon eller kommer antalet sådana ärenden att kumuleras. Till detta kommer sedan de ärenden där JO skall behålla beslutanderätten. Dessa ärenden är betydligt tyngre och krävande, där JO måste få tid att sätta sig ordentligt in i faktamaterialet, "knäcka" de juridiska frågornaoch formulera beslutet. Helt klart måste det ges JO tillräckligt med tid för atthan med omsorg och eftertanke skall kunna genomföra detta kvalificerade juridiska arbete. Jag betvivlar att en ensam JO kan få även med en långt driven delegation. Risken blir stor att JO får lämna sådana ärenden ifrån sig utan nödvändig grundlig bearbetning. Därmed påverkas kvaliteten i hans beslut. Skall JO kunna upprätthålla sin ställning som auktoritativ lagtolkare och vägledare i rättsfillämpningsfrågor får kvaliteten i hans beslut aldrig äventyras. - Skulle JO å andra sidan satsa tid på att grundligt bereda 162 ochbesluta i de ärenden där delegation inte skall ske, kommer denna KU 1986/87:2 satsning sannolikt att ta så mycken tid i anspråk att utrymmet för andra Bilaga1 insatser krymper och kanske helt försvinner. JO:s viktiga funktion att genomföra inspektioner och ta andra initiativ blir svår att fullgöra. Detta innebär inte endast att JO förlorar möjligheten att personligen orientera sig på olika verksamhetsområden som är föremål för hans tillsyn utan också att den viktiga projektverksamheten, som utredningen vill prioritera, inte kan effektiviseras. Hur JO skall kunna hinna med det tunga men viktiga remissarbetet, delta i externa besök och kongresser, inte minst på det internationella området, fatta beslut i administrativa frågor om personaltill sättningar, anslagsframställning m.m. och dessutom hålla en nära kontakt med och dess JO-delegation inom ramen för vad som får bedömas som en rimlig arbetsvecka begriper jag inte. -1 och för sig har jag inget emot att man inför ett system där JO kan delegera till kvalificerade medarbetare att i viss utsträckning fatta beslut på JO:s vägnar. En hel del av klagomåls prövningen bör kunna på sådant sätt undandras JO:s mera direkta handlägg ning. Det kan visserligen sägas att detpersonliga inslaget i JO-rollen därmed kommer något bort men med tanke på att de klagomål som enligt min mening lämpar sig för delegation bör vara sådana där kritik inte uttalas torde detta inte spela någon större roll. Man måste emellertid vara på det klara med att risken är stor för att en klagande som vänt sig till JO och som får svar frånen av JO:s medarbetare ofta inte kommer att nöja sig med detta. Han återkommer i ärendet och kräver att JO personligen skall ge sina synpunkter i ärendet. Jag föreställer mig att detta kan innebära komplikationer som inte närmare har berörts av utredningen. Vad det innebär ur tidssynpunkt är svårt att ha någon uppfattning om men det kan få betydande proportioner. Som jag redan anfört menar jag att den tid som frigörs för JO genom delegation skall användas - inte för att minska antalet ombudsmän - utan för att ge JO mer utrymme för inspektioner och annan initiativverksamhet. - Sammanfatt ningsvis anser jag således att framöver alltjämt bör bestå av flera ombudsmän. Det nuvarande antalet har införts och frågan kan ställas om man skall experimentera med en ny organisation efter så . Den organisation som föregick reform gällde dessutom endast . Ämbetet kan kanske må väl av att försöka i visst lugn finna sina bästa arbetsformer inom den nu uppdragna ramen innan man ånyo börjar diskutera organisationsförändringar. Detta skulle tala för att man behöll det nuvarande antalet ombudsmän tills vidare. Å andra sidan är det onekligen så att konstrukfionen med en chefsombudsman som inte bara skall vara administrativ chef utan också ha befogenhet att bestämma JO-verksamhe tens inriktning i stort inte slagit så väl ut. Förklaringen till detta kanmöjligen vara att de högt kvalificerade personer som vill ha till ombudsmän saknar behov av direktiv för sitt arbete från en annan ombudsman. Den självständiga och oberoende ställning som varje ombudsman måste ha gentemot riksdag, myndigheter och tjänstemän medför också att de måste vara fristående från varandra i sin granskningsverksamhet. Min slutsats blir därför att övervägande skäl talar för att man avskaffar systemet med en chefsombudsman. De administrativa funktionerna inom ämbetet kan i stället läggas på den ombudsman som är äldst i tjänst. Om man går in för en sådan 163 lösningskulle eventuellt en återgång till systemet med tre ombudsmän kunna KU1986/87:2 diskuteras.Den uppdelning på tre rättschefer och utredningsavdelningar Bilaga 1 somdiskuteras i betänkandet tyder på att tre kan vara ett lämpligt antal. Avslutningsvisvill jag tillägga att om man stannar för utredningens förslag att gå över ordning med endast en JO det framlagda organisationsförslaget Jag hyser dock viss tvekan om möjligheterna att kunna rekryteratillräckligt kompetent folk till tjänsterna som rättschef. förefallerinte helt ut ge utrymme för den självständighet och det oberoende som kanlocka kvalificerade jurister att söka sig dit. Det måste också på något sätt kunnagaranteras att meritvärdet av tjänstgöring hos JO blir detsamma som vidtjänstgöring som rättschef i statsdepartementen. haft rättstora svårigheter att i sarhband med utnämningar kunna hävda sin Hovrätten över och anser inte attutredningen klarlagt vari den nuvarande organisationens brister skulle bestå.Hovrätten fortsätter: Enbart den ökade ärendebalansen kan inte utgöra skäl nogatt vidta en organisationsförändring. Utredningen har framhållit risken för attdet inte utvecklas en enhetlig praxis för tillsynsområdena. Något belägg för attså skett har emellertid inte lämnats och det berättigade i en sådan kritik kanifrågasättas. Med hänsyn till de olika tillsynsområdenas karaktär framstår detsom naturligt att det inte uppstår någon enhetiig praxis. Det viktigaste idetta sammanhang måste vara att det inom tillsynsområdet tillämpas enhetUgaregler. Det finns inte anledning räkna med annat än att det även med dennuvarande organisationen är möjligt upprätthålla en nöjaktig enhetlighet ipraxis. I den mån det för aktualiseras praxisfrågor av intresse församtliga tillsynsområden bör dessa kunna lösas genom personliga kontakter inommyndigheten. - Det är alltså svårt att med ledning av det material utredningenpresenterar rikta någon berättigad kritik mot den nu gällande organisationen.Hovrätten övergår därför till att något närmare diskutera vilka för- ochnackdelar som kan vara förenade med en övergång till ett JO-ämbete med en endaombudsman. - Allmänhetens bild av JO skulle uppenbarligen bli klarare om endasten och samma person företrädde JO utåt. JO:s auktoritet kan också därigenomantas öka. En något bättre samordning av verksamheten skulle kunna förväntas,liksom ökade möjligheter att styra och förändra den interna verksamheten. Åandra sidan måste näst intill omänskliga kunskapskrav ställas på den person somskall förväntas behärska hela tillsynsområdet. Med hänsyn till ämbetets naturär det nödvändigt att JO verkligen själv behärskar de frågor som han uttalarsig i och inte bara förlitar sig på duktiga specialister som föredragande. Denav utredningen i denna del föreslagna handläggnings- och delegationsordningenförefaller helt orealistisk. Ärendetillströmningen torde medföra att JO ialltför stor utsträckning får spela registratorns roll. Därjämte kan befarasatt den enskilde medborgaren inte anser sig ha fått sin sak prövad på rätt sättom ärendet till följd av delegation prövats av annan tjänsteman än JO. - Tankenatt lägga klagomålsärenden på tjänstemän - rättschefer - utan särskilt ansvarinför måste på det bestämdaste avvisas. Det är inte väl förenligt meddomstolarnas grundlagsfästa självständighet att vara underkastade en sanktionsmakt som utövasav sådana tjänstemän. JO-institutionens auktori- KU 1986/87:2 tet skulle starktförringas om verksamheten läggs i händerna på tjänstemän. - Bilaga 1 Hovrättenvill i detta sammanhang inte underlåta peka på den brist på vyer som utmärkerutredningsförslaget när det talas om rekrytering och avlöning av rättscheferna.Man föreslår att dessa skall få samma lön som rättschefer i statsdepartement.Det är enligt hovrättens mening väl motiverat att gör en rejälsatsning för att till toppfigurer inom JO-institutionen förvärva verkligtframstående krafter - gärna från andra områden än statsförvaltningen. Då måsteemellertid , lika väl som de framgångsrika företagen inomnäringslivet, frigöra sig från ett småskuret lönegradstänkande och betalamarknadsmässiga chefslöner. - De brister hovrätten pekat på i utredningensbakgrundsmaterial medför att hovrätten saknar förutsättningar att realistisktbedöma den föreslagna organisationsförändringen. Tillräckliga skäl för attgenomföra denna synes inte föreligga. Hovrätten är däremot tilltalad av dennuvarande organisationsformen med en ansvarig justitieombudsman för varjetillsynsområde. Det övergripande ansvaret för hela verksamheten bör tillkommaen chefs-JO. Denne bör medges rätt att omfördela ärenden och personal från etttillsynsområde till ett annat och även ta upp eller ta över ärenden som berörflera tillsynsområden eller som i övrigt på grund av sin beskaffenhet börhandläggas av chefs-JO. Gentemot bör den JO svara som inom sitttillsynsområde vidtagit en viss åtgärd, medan chefs-JO i förhållande tillriksdagen bör svara för hela verksamheten. JOWigelius avstyrker i sitt remissyttrande utredningens organisationsförsläg och de övriga förslag som är avhängiga därav. I yttrandet i denna del berörs till en början JO-reform. Enligt JO kan ifrågasättas om inte arrangemanget enligt JO-reform med en chefsombudsman var överflödigt. Att det i vart fall utåt, särskilt i förhållande till allmänheten, ställt till en hel del förvirring kan enligt JO nog alla ombudsmännen omvittna. I remissyttrandet anges i fråga om 1975 års JO-reform vidare bl.a. följande. Som funnit har den faktiska verkan av att en JO gavs chefsställning varit obetydlig. Däremot innebar avskaffandet av ställfö reträdarna enligt min uppfattning en ganska påtaglig försämring av ombuds männens möjligheter att organisera arbetet på ett effektivt sätt. Utan att gå i detaljer vill jag här peka på den värdefulla flexibilitet som låg i att en ombudsman, som behövde ägna sig helt åt någon större eller svårare undersökning, kunde för sätta in en ersättare för det löpande arbetet inklusive avarbetning av uppkommen balans, och då en ersättare vars auktoritet såsom härrörande av val knappast ifrågasattes. På det hela taget anser jag att reform i vad avser ombudsmännen själva och deras arbetssituation inte medfört någon förstärkning av ämbetet. - JO tar därefter upp de av anförda nackdelarna med dagens organisation. Med anledning av uttalande om risken för vissa spänningar alstrade av att flera självständiga ombudsmän verkar inom samma myndighet anför JO bl.a. följande. - Jag vill inte förneka att det förekommit åtgärder på annat håll inom myndigheten som berört mig på sådant sätt att det förvånat mig att jag inte ,, blivit tillfrågad elleråtminstone personligen underrättad i förväg. Det har KU 1986/87:2 dock varit högst marginella företeelser och jag känner inte till något sådantBilaga 1 som faktiskt inverkat på arbetet inom ämbetet. Om det dock skulle föreligga ett problem här, kan jag tänka mig att en förnyad genomgång av ärendenas fördelning på tillsynsområdena kunde leda till en lösning. Det finns onekligen en del diskrepanser i det avseendet. - I fråga om den av antydda risken för att ombudsmännen uttalar olika åsikter i en rättslig fråga anför JO följande. - Jag finner utredningens oro härför förvånande. Skulle det i och för sig vara att beklaga om det framkom meningsskiljakfigheter i rättsfrågor som är så pass svårbedömbara att olika meningar är möjliga även bland kvalificerade bedömare? Jag tror att utredningen här kommit in på en för JO-verksamheten alldeles underordnad fråga: JO skall inte syssla med något slags prejudikatbildning i de verkligt svåra juridiska frågorna. Självfallet kan JO uttala sin personliga uppfattning, om anledning härfill ges, men han kan inte grunda vare sig kritiska eller rekommenderande uttalanden på enbart det underlaget. - JO hävdar vidare att risken under alla förhållanden i praktiken elimineras genom att det ständigt tas informella kontakter mellan tillsynsavdelningarna så att samråd sker i alla ärenden som policymässigt kan vara av gemensamt intresse. - Beträffande utredningens uttalanden om att den nuvarande organisationen inte är flexibel anför JO följande. Det är nog rikfigt och ligger i sakens natur att organisationen inte är flexibel i den meningenatt en ombudsman för någon uppgift som han anser angelägen inte utan vidare kan plocka folk som är satta i arbete på annan avdelning. Varje ombudsman måste ju ha ett eget grepp över verksamheten på sin avdelning och måste då veta vilka resurser han har. Däremot är det rutin att sådan särskild sakkunskap som finns på ett område efter behovet skjuts till för begränsade uppgifter på annat område. Åtminstone är detta min erfarenhet. Mitt tillsynsområde är dock det som är tydligast definierat och jag bör lämna osagt om det finns svårigheter i berört hänseende på andra håll; i så fall bör de kunna lösas i vanligt samråd. - När det gäller utredningens synpunkter på arbetstoppar och överkapacitet anför JO bl.a. att ojämnheter i ärendetillströmningen i stort sett jämnar ut sig och att han inte kan se att detta med toppbelastning skulle betyda mer än att man inom avdelningarna måste disponera arbetet så att det motsvarar resurserna och flyter bra. Vidare anförs följande. Den omtalade överkapaciteten känner jag inte fill, om därmed avses att man på någon avdelning skulle sakna fullt arbete för all personal. Balanssiffrorna, som onekligen är väl höga , talar för att man överallt ligger åtminstone en eller annan månad efter den tidtabell som är önskvärd. Så länge vi inte fått ned balanserna till lämplig nivå, varmed jag menar att de motsvarar ungefär två månaders arbete eller ett par hundra ärenden per avdelning, kan rrian enligt min mening inte spåra någon överkapacitet. - JO fortsätter: Innan jag går in på att närmare kommentera de anförda huvudsakliga skälen för utredningsförslaget vill jag försöka klarlägga en väsentlig, praktisk förutsättning. Enmanssystemet innebär nödvändigtvis att beslutsbefogenhet delegeras i mycket stor ut sträckning. Utredningen har enligt min mening starkt underskattat detta moment. Någon tillförhtlig metod att mäta JO:s arbetsbörda finns ju inte, 166 men det må vara tillåtetatt göra några reflexioner härom. Som jag redan KU 1986/87:2 antytt är antalet ärenden som kan anses mera krävande säkerligen större änBilaga 1 antalet som slutar med åtal, disciplinanmälan eller mera allvarlig kritik. En försiktig uppskattning är att antaga att av klagomålsärendena hör till den krävande kategorin. handlägger den ombudsman som är administrativ chef knappt den andelen av ämbetets hela antal klagoärenden, stort som smått. Den föreslagna reformen skulle då innebära att en ensam ombudsman finge att själv hantera ungefär samma antal ärenden som faller på administrativa chefen, men dessa ärenden skulle alla tillhöra den svåra kategorien. Man ser genast att redan något sådant är helt orimligt. - Vidare är det meningen att JO personligen i varje enskilt ärende, vari delegationen av beslutanderätten är aktuell, skall ta ställningtill om delegafion kan ske, och det på ett sådant sätt att det befogade intresset av att de som anför klagomål hos JO alltid når fram till JO själv kan anses tillgodosett. Om detta inte är avsett att vara fiktivt, innebär det för JO en mycket tung arbetsuppgift, som inte blir lättare av att han i stor utsträckning måste känna osäkerhet inför ärenden i vilka han inte själv är närmare orienterad om rättslig bakgrund o.dyl. Till detta kommer åtskilligt annat han skall göra, bl.a. sköta externa kontakter. - Det förefaller mig redan på nu anförda grunder helt klart att den beskrivna arbetsbördan inte kan bäras av en ensam person, hur ansenlig kapacitet han än må ha. Man måste därför, om utredningens förslag genomförs, tänka sig en mera långtgående delegation, kanske till , och vidare i praktiken avstå från föreställningenatt JO har någon form av kontroll över ärendemassan utöver den statistiska. - JO framhåller vidare bl.a. följande. En enda person, som skall svara för hela ämbetets arbetsfält, kan svårligen skaffa sig den ingående kännedom han behöver, inte bara om gällande rätt - den kanske kan serveras honom i lämplig form - utan om de närmare förhållanden under vilka de övervakade verksamheterna utövas. Redan som det nu är ställer många ärenden stora krav på ombudsmännens kunskaper och inlevelseförmåga. Det gäller ju att se till att bedömningarna inte bara är en utomstående jurists intryck prima facie utan uppfångar det väsentliga både sakligt och psykologiskt, så att de presenterade besluten både är och framstår som rättvisa. - Enligt JO är en förutsättning för allmänhetens tilltro till , att JO visar sig behärska vad han uttalar sig om. - JO kommenterar vidare utredningens uttalande om det tilltalande i att ombudsman är en enda person till vilken allmänheten kan vända sig och att det endast är en person som gentemot bär ansvaret för verksamheten. Enligt JO måste det personliga momentet, som alltid ansetts vara viktigt i sammanhanget, bli synnerligen uttunnat och i viss mån illusoriskt. JO fortsätter: Säkerligen skulle det inte dröja länge förrän både allmänhet och tjänstemän genomskådade arrangemanget och började söka omprövning och ändring hos JO, när de fått sina angelägenheter bedömda av rättschef eller byråchef. Tendensen finns , då ganska många klagande oriktigt föreställer sig att chefs-JO kan ompröva de andra ombudsmännens beslut och hör av sig med begäran härom. En skillnad blir dock att enmans-JO inte gärna kan underlåta att ta del av sådana framställ ningar och naturUgtvis inte alltid kan lämna de på delegation fattade besluten 167 orubbade.Jag anser att man i detta kan skönja en svårighet som tar bort det KU1986/87:2 mesta avdet tilltalande ur bilden av ett enmanssystem. - JO anför Bilaga 1 avslutningsvisatt om anser att organisatoriska förändringar är nödvändigaför att öka ämbetets slagkraft, det enligt hans mening finns skäl att, innanbeslut fattas, undersöka andra möjligheter. En sådan kan vara att anknytatill det äldre, mera kollegiala systemet med ombudsmän och av JO Holstad avstyrker förslaget om att den nuvarandeorganisationen med fyra ombudsmän skall ersättas av ett system med en endaombudsman. Enligt JO Holstad väger utredningens argument för ett enmansämbeteinte tungt och ett genomförande av utredningens förslag skulle enligt JO Holstadleda till en påtaglig försvagning av ämbetet. JO Holstad kommenterar i sittyttrande de av utredningen angivna nackdelarna med den nuvarandeorganisationen. JO Holstad anför därvid bl.a. följande. Några spänningar av detantydda slaget mellan ombudsmännen har jag inte kunnat konstatera under den tidjag haft mitt uppdrag. Såvitt jag vet har utredningens farhågor om risk att detutbildas olika praxis inom olika tillsynsområden inte besannats under den tidden nuvarande organisationen bestått. - Jag har inte kunnat konstatera någonoutnyttjad kapacitet bland föredragandena på min avdelning. Jag har inte hellerhört att det skulle ha förekommit undersysselsättning bland föredragandena hosmina kollegor. - I fråga om det av utredningen framlagda delegationssystemet,vilket JO Holstad inte anser godtagbart, anför JO Holstad bl.a. följande.Förslaget innebär att JO i varje enskilt ärende där delegation är aktuellpersonligen skall ta ställning till frågan om delegation skall ske. Förslagetär enligt min uppfattning helt orealistiskt. JO skulle med en sådan ordning fåalltför litet tid till sina övriga arbetsuppgifter. Och arbetsbalanserna skullemed all säkerhet inte minska. -Om den nuvarande ärendetillströmningen skallhanteras av ett enmansämbete blir man enligt min mening tvungen att accepterahelt andra delegationsregler. Man måste finna en formel som innebär att av klagoärendena i princip läggs på tjänstemännen. - JO Holstadkonstaterar att högst av klagandena skulle nå fram fill JO själv och attövriga, dvs. skulle få nöja sig med en tjänstemannaprövning. EnligtJO Holstad är detta en allvarlig svaghet med förslaget att inrätta ettenmansärh-bete. Ytterligare nackdelar med förslaget är enligt JO Holstad bl.a.att man får nöja sig med betydligt färre vägledande uttalanden från ämbetet ochatt kravet på kvalitet på JO-avgörandena blir lidande. Vidare framhåller JOHolstad följande. Utredningens förslag kan sägas innebära bl,a, att man villbyta ut tre förtroendevalda ombudsmän mot tre tjänstemän. Med tanke på deanställningsvillkor och arbetsuppgifter man tänkt sig för de nya tjänstemännenfår man enligt min mening räkna med en betydligt svagare rekrytering än den somidag är möjlig. - JO Holstad anlägger följande synpunkter på hur han skullevilja se utformat. För egen del skulle jag vilja förorda att manbehåller ett ämbete med flera ombudsmän. Hur många de bör vara kan givetvisdiskuteras. Men flera än fyra kan knappast komma ifråga. I så fall skulleämbetet nog förlora något av sin nuvarande särart och få en prägel avämbetsverk. organisationmed tre ombudsmän ha sina fördelar framför dagens organisa- KU 1986/87:2 tion.Bl.a. skulle det vara lättare att åstadkomma lämpligt avgränsade Bilaga 1tillsynsområden. - Men vad som är viktigast är enligt min mening att man nuöverväger regler som verkligen kan leda till en minskning av arbetsbalanserna.I första hand tänker jag på regler om delegation. En lämplig ordning kan varaatt man låter delegationen omfatta endast utformningen av svar till klagandenoch inte avgörandet som sådant. Det bör JO själv svara för. Men i gengäld kundedelegationen omfatta många ärenden, kanske . Därmed skulle man vinna -förutom en minskning av arbetsbalanserna - även den fördelen att ombudsmännenfår mera tid för viktigare ärenden. Den begränsningen av delegationsmöjlighetenbör gälla att kritik mot myndigheter eller befattningshavare vid myndigheterfår uttalas endast av ombudsmännen själva. Juridiska fakultetsstyrelsen vid : Detär enligt fakultetsstyrelsens mening tydligt, att det inte finns underlag föratt besluta den organisationsförändring, som kommittén förordar.