bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — SAF avstyrkerdärför förslaget till omorganisation. vid Göteborgsuniversitet: är mycket tveksam till den föreslagnaförändringen. Vi menar att grunden för JO:s speciella ställning är attjustitieombudsmännen själva har ett direkt ansvar för de utredningar som görs.Deras personliga ansvar är inte bara formellt, de leder aktivtutredningsarbetet inom sina respektive områden. Om en enda JO skall ha ansvaretför hela granskningsverksamheten, omfattande såväl statlig militär- somcivilförvaltning som den kommunala specialreglerade förvaltningsverksamheten,som han är administrativt ansvarig för ämbetet, kan han interimligen själv delta i det egentliga utredningsarbetet. Det egentliga ansvaretför detta kommer att vila på de tre rättscheferna, vare sig ärendena delegerastill dem eller inte. - Enligt vår mening föreligger en betydande risk attJO-ämbetet med den föreslagna organisationen kommer att anta karaktären av ettämbetsverk. JO:s personliga ansvar för utredningsverksamheten kan komma attminska. Vi menar att det därför vore bättre att försöka åstadkommaadministrativa förändringaroch förbättringar inom ramen för nuvarande organisation. Att KU 1986/87:2 dennainte fungerat som man föreställt sig vid omorganisationen behöver inte Bilada 1nödvändigtvis betyda att den är olämplig eller felaktig. I sammanhanget kan detvara värt att påpeka att när man förra gången vidtog en organisationsförändringför att åtgärda en ogynnsam utveckling av ärendebalansen försvann problemet istort sett redan innan den nya organisationen hann träda i kraft. Vi tror attdet finns möjligheter att åstadkomma effektivisering av arbetet och samordningmellan de olika byråerna utan att slopa systemet med fyra justitieombudsmän medansvar för var sin del av den offentliga förvaltningsverksamheten. , som ställer sig avvisande tillutredningens förslag till förändring i inre organisation, anförföljande. Det område som JO är satt att täcka kräver en allsidig kunskap.Förslaget att överföra ansvaret till endast en JO skulle innebära storasvårigheter för denne att på ett tillfredsställande sätt ha kontroll över sittverksamhetsområde. JO skulle därför i allt större utsträckning än bliberoende av sina föredragandes kompetens och omdöme. Risken finns att beslutenfår en sämre genomslagskraft hos de myndigheter som berörs. Därtill kan JOriskera att - med den ökande delegering av beslutanderätten som blir nödvändig- allmänheten i allt mindre utsträckning kommer att uppfatta JO som ettextraordinärt organ, vars relation till allmänheten skiljer sig från övrigamyndigheters och offentliga institutioners. De samordningsproblem inom ämbetetsom uppenbarligen finns bör kunna lösas utan en så genomgripande förändringsom utredningen föreslår. I promemorian av chefsjuristen hos angesatt den nuvaran de organisationen med flera ombudsmän är att föredra framför den föreslagna återgången till enmansämbetet. I yttrandet diskuteras de motiv som utredningen anfört för den föreslagna organisationsformen. Beträffande det anförda motivet att arbetsbördan tagit sådan omfattning att uppgifterna inte kan lösas inom den nuvarande organisationsformen utan att antalet ombudsmän ökas anges att det faller sig svårt att inse hur arbetsbelastningen bättre skulle kunna bemästras genom göromålens fördelning på en ombuds man och tre rättschefer än på fyra ombudsmän. När det gäller utredningens delegationsförslag diskuteras i promemorian utredningens överväganden angående de slag av ärenden, som är av sådan mindre vikt att de kan avgöras på lägre nivå. I denna del anförs följande. Enligt utredningen skulle förhållandet vara att av ärendena är sådana som avvisas eller avskrivs utan kritik. Därmed är emellertid intet sagt om deras vikt. Ett klagomålsärende som efter utredning lämnasutan kritik kan inte fördenskull sägas vara av mindre vikt för klaganden och avgörandet behöver naturligtvis inte av sådan anledning vara mindre vägledande för berörda myndighet eller befattningshavare. Att som föreslås i betänkandet göra utgången av ett ärende till kriterium på dess vikt och att grunda delegationsbefogenheten härpå innebär i själva verket att avgörandet föregrips i delegationsbeslutet, om också provisoriskt, och att klassificeringen efter vikt sålunda sker genom antecipering av kriteriets uppfyllelse. Med endast en ombudsman finns uppenbarligen blott ringa utrymme för återföring till denne av delegerat 177 12 1986/87. ärende somvid sakens närmare prövning anses påkalla annan utgång än den KU 1986/87:2 Förslaget inger härmed oro för att enskildas Bilaga 1 klagomålrent allmänt skulle komma att ges lägre dignitet än andra ärenden om de inteföreter egenheter som gör prövningen intressant från s.k. allmän synpunkt -en term som allt oftare återkommer i modernt lagspråk men som intedärför synes mera säkerställd till sin egentliga innebörd. - När det gäller denbefintliga organisationen i promemorian vidare följande. utredningenanför om risken för spänningar som kan försvaga initiativkraften och föruppkomsten av olika praxis inom skilda tillsynsområden äger säkert Det synes emellertid vara olägenheter som dels borde kunna övervinnasgenom en ändamålsenlig samordning ombudsmännen emellan delsoberoende härav väger mindre tungt i jämförelse med alternativet att huvuddelenav ärendena, enkannerligen klagomålsärendena, delegeras till tjänstemänsom inte grundar sin auktoritet på val. Statskontoret: Vi anser att utredningen inte visat attnuvarande organisation av innebär så stora problem att en radikalomorganisation är nödvändig. Om man ändock finner att en sådan organisationbehövs delar vi i huvudsak de synpunkter som utredningen har lagt fram. När detgäller den föreslagna organisationsförändringen (avsnitt 8.9) vill viemellertid anmärka följande. Vi har inte anledning till erinran motutredningens organisationsförslag i och för sig. En sådan organisationförutsätter dock, som utredningen framhåller, att JO i betydande omfattning kandelegera beslut till rättschef eller byråchef. Ett liknande förslag för tio årsedan mötte kritik, främst därför att man ansåg att de klagande då inte skullekänna att de nådde fram till JO personligen. Förslaget genomfördes inte.JO-utredningen har därför nu föreslagit att JO personligen i varje enskiltärende, vari delegation av beslutanderätten är aktuell, skall ta ställning tillom delegation kan ske. Dessa ärenden beräknas utgöra av allaårligen inkommande. Utredningen har på sid 251-252 gett förslag till hurrutinen för JO:s personliga befattning med ärendena i detta avseende börutformas. Utredningen uttalar därvid att JO normalt utan större arbete börkunna ta ställning i delegationsfrågan. - Vi ifrågasätter om inte utredningenunderskattat JO:s kommande arbetsbörda i sammanhanget. Vi har inte några egnaförslag till andra rutiner för delegering men vill betona vikten av att JO intealltför mycket belastas med delegeringsfrågorna. Även det administrafivaförfarandet bör givetvis vara så enkelt som möjligt. Vi vill därför väckafrågan om inte delegeringen i åtskilliga av de aktuella ärendena kan reglerasredan i JO:s instruktion. , som anger att den ställer sigtveksam till förslaget att skall innehas av endast en person, anför följande. Av utredning en framgår klart hur arbetsmängden ökat inom ämbetet. Risk torde föreligga att om endast en JO finnes denne ej kan ha överblick över verksamheten. Förslaget att JO skall i varje enskilt ärende ta ställning till eventuell delegation förefaller ej realistiskt. Härtill skall beaktas JO:s arbete med inspektioner. Med endast en JO kan utvecklingen bli sådan att, för att bemästra arbetsbördan, de tre rättscheferna i praktiken kommer att fungera såsom några slags biträdande eller ställföreträdande JO. - Tingsrätten vill - 178 med bibehållande av detnuvarande systemet med flera JO - framhålla KU 1986/87:2 möjligheten av envidare delegation av ärenden till respektive byråchef. Bilaga 1 Därigenomskulle uppnås en lättnad i arbetsbördan och att JO får möjlighet koncentrerasig på bredare undersökningar och mera ämnesinriktade inspektioner. avvisar förslaget om införande av en enmans-JO. Enligt förbundetskulle en sådan ordning inte möjliggöra att jusfitieombuds-mannen själv kundeägna lika stor tid åt polisväsendet som . En lägre tjänstemanskulle ersätta JO, något som enligt polisförbundet direkt skulle minska styrkani uttalanden som JO finner anledning att göra. De eventuellasamordningsproblem, som enligt utredningen skulle finnas anser förbundet möjligaatt lösa inom ramen för en flermans-JO. Förbundet fortsätter: Det bör ävenframhållas att det ligger ett mycket stort värde i att JO själv kan vara medvid inspektioner etc. Detta skapar ett förtroende för och dessfunktion som kontrollapparat. : Förbundet finner sig inte ha anledning att närmare diskuteraJO-ämbetets organisation. I ett avseende, antalet ombudsmän, vill dockförbundet anföra följande. Som redan framhållits är det för hela ämbetetsauktoritet och betydelse som kontrollant av rättssäkerheten i svenskförvaltning och domstolsväsende, att JO har hög kompetens. Om så inte skullevara fallet blir hans uttalanden inte respekterade. Det måste vara en nästanomöjlig uppgift för en enda JO att ha tillräcklig sakkunskap inom all offentligverksamhet. Det är inte tillräckligt att JO har ett antal sakkunnigahandläggare. Kritik uttalade av dessa får en annan principiell karaktär än omden är grundad på omdömen och sakkunskap hos en av förtroendevald ochavsättlig JO. Vad nu sagts talar enligt förbundets mening för att fleraombudsmän väljs. Företagareförbundetavstyrker utredningens organisationsförslag. Enligt förbundet kan, även om dennuvarande ordningen inte kan anses idealisk, botemedlet rimligen inte vara attskära ned den högst kvalificerade personalgruppen till en fjärdedel avnuvarande styrka och ersätta de bortrationaliserade med mindre kvalificeradepersoner. Utredningensförslag angående kanslichefsbefattningen hos JO (bet. 8.9.10, s. 264 f.) tassärskilt upp i yttrandena från JO , JO Sverne och . I yttrandenaargumenteras för ett bibehållande av kanslichefstjänsten. 11.2Rekryteringen till befattningen som j ustitieombudsman Synpunkterpå rekryteringen till befattningen som justitieombudsman framförs av bl.a.kammarrätten i , länsrätten i (lagmannen), statensjärnvägar och . I det följande redovisas dessaremissinstansers uttalanden i saken. Kammarrätteni , som vid sina överväganden angående de personer som bör komma ifråga för justitieombudsmannabefattning utgår j-j fråndagens organisation, anför i saken bl.a. följande. Personer med olika KU1986/87:2 bakgrund och erfarenheter kan väljas. En bättre könsfördelning änhittills Bilaga 1 måste kunna ernås. Förutsättningar skapas för att ombudsmänskall kunna väljas också från det fria yrkeslivet, t.ex. ur advokatkåren. Häriligger en särskild, mycket betydelsefull fördel, eftersom en sådan person kanberäknas stå fri från bindningar till statsmaskineriet och de särskildalojaliteter som kan ha uppkommit under tjänstgöringen i olika befattningar inomdetta. Över huvud taget torde kvaliteten i fråga om personlig integritet, oräddhet,rättrådighet, kunnande, erfarenhet och - särskilt i fråga om myndighetschefen- ledarförmåga hos dem som väljs till justitieombudsmän ha en avgörandebetydelse för hur institutionen - oavsett organisation - fyller sin uppgift. Länsrätten i (lagmannen), som utgårifrån utredningens förslag att skall innehas av endast en person,anför i rekryteringsfrågan följande. Med den större frihet en enda JO får blirdet av största betydelse att endast för ämbetet verkligt skickade utövare väljssom JO, Med hänsyn till att JO:s tillsyn spänner över hela den offentligaverksamheten kan naturligtvis inte begäras att han personligen skall hakunskaper och erfarenheter från alla områden. Vad som kan begäras är däremotatt han har gedigna juridiska kunskaper och erfarenheter och framför allt atthan har ett gott omdöme och vågar uppträda rakryggat och självständigt.Erfarenheterna från de som har funnits gerexempel på att inte alltid varit beredd att välja en person som ärkänd för självständighet till JO. Jag vill därför med särskilt eftertryckstryka under hur viktigt det är att den som innehar gjort sig kändför en omutlig integritet och självständighet i ord och handling. En JO får t.ex.aldrig, så som tyvärr ibland förekommit, höra sig för hos regeringen om ettingripande i ett ärende är opportunt eller inte. Vill JO överlägga med någoninnan han skrider till handling har han i så fall JO-delegationen att samrådamed. Med detta vill jag dock inte ha sagt att samråd med regeringen aldrigskulle få förekomma. Det kan förekomma ärenden som rör rikets säkerhet och därsärskild försiktighet är påkallad. Det skulle i sådana ärenden vara försumligtav en JO att aningslöst ingripa utan att först ha samordnat sitt initiativ medde åtgärder i samma sak som regeringen kan planera att vidta. - Till JO harhittills oftast valts en jurist som under sin tjänstemannabana tjänstgjort somsekreterare i ett riksdagsutskott och som gjort sig känd för skicklighet ochgott omdöme. Det framstår också som ganska naturligt att riksdagsledamöternapå detta sätt som kandidater föredrar skickliga jurister som de själva känner.Eftersom sekreteraruppdragen hos i mycket stor omfattning besättsmed hovrättsjurister kommer emellertid på detta sätt den som väljs till JO attsakna egentliga kunskaper om offentlig förvaltning och inte ha någon egenerfarenhet av denna. Hovrättsjurister har en gedigen utbildning i straffrättoch civilrätt och är väl skolade i juridisk teknik. Detta kan dock inte vägaupp bristerna på kunskaper och erfarenheter i fråga om offentlig förvaltning.Många hovrättsjurister kan dock utan svårighet skola in sig iförvaltningskunnande och förvaltningsrätt. Hovrättsjurister som blivitregeringsråd utgör goda exempel härpå. Inte desto mindre framstår det som fögatillfredsställande om till ensam innehavare av väljs en personbara därför att han har hovrättsutbildning och haft sekreterareupp- KU1986/87:2 drag i riksdagsutskott. Av en JO måste med den dominans ärendena frånden Bilaga 1 offentliga förvaltningen har krävas att han dessutomär erkänt kunnig i offentlig förvaltning och förvaltningsrätt. Det finns i vårtland i förvaltningsdomstolarna, de centrala ämbetsverken och på länsstyrelsernaåtskilliga förvaltningsjurister med brett kunnande och erfarenhet som skullevara väl skickade som JO. För egen del anser jag dock att, om omorganiserasså att endast en enda JO kommer att finnas, uppgiften att vara JO kommer attbli så krävande från olika synpunkter att en innehavare i första rummet börsökas bland regeringsrättens och högsta domstolens ledamöter eller blandjurister i domstolar och förvaltningsmyndigheter vilka besitter motsvarandekompetens. I promemorian av chefsjuristen hos angesatt - mot bakgrund av att det knappast kan hävdas att är utrustatmed några framträdande garanfier för sitt oberoende av regeringsmakten-principerna för rekrytering på JO-posterna tillvinner sig ökat intresse. Ipromemorian anförs därefter följande. Sedan inrättades har det - medett undantag: den första innehavaren - beklätts av domarkompetenta jurister, i moderntid företrädesvis sådana vilka hämtat ytterligare meriter för uppdraget frånlångvarig verksamhet inom lagstiftningen, dvs. som tjänstemän iregeringskansliet och riksdagsutskotten. Det må vara tillåtet att väcka fråganom denna praxis - som tidigare kan ha haft goda skäl för sig - längre är välförenlig med det anseehde för oberoende på vilket ämbetets auktoritet ochförtroendet för det måste vila. - I det ursprungliga på maktdelning grundadeförhållandet mellan folkrepresentation och regeringsmakt var ämbetetsförankring hos den förra tillräcklig garanti för oberoende av den senare.Numera är det inte så mycket i förhållande fill regeringsmakten i inskränktmening som fastmera fill "det allmänna" som de medborgerliga fri-ochrättigheterna får sin grundläggande innebörd och betydelse. "Detallmänna" är därvid inbegreppet i den offentliga samhällsapparaten ivilken alltså inte längre framträder i sin ursprungliga funktion somregeringens motvikt utan mera fungerar som dess legifimation. Att fillombudsmän regelmässigt utse personer vilka samlat sina meriter i tjänst hossamma "det allmänna" som är föremål för deras bevakning i de enskildamedborgarnas rättsskyddsintresse kan under sådana förhållanden te sigdiskutabelt. - Det synes mot bakgrunden av det senast anförda kunna vara värtatt överväga om det inte skulle bättre överensstämma med JO:s uppgifter ochdärtill vara mera ägnat att övertyga om ämbetets oberoende och självständighetom till ombudsmän utsåges jurister vilka kan falla tillbaka på gedigenerfarenhet som fria yrkesutövare i verksamhet fill biträde åt enskilda i derasangelägenheter med det allmänna som motpart eller under handläggning i deallmänna organen. Frågan är m.a.o. om inte vid den utveckling statslivetundergått ombudsmän snarare borde rekryteras från advokatkåren än som nuföreträdesvis från kretsen av de samhällsmakten närstående och i hierarkienhögt placerade juristerna. - Om som synes få förordas, den nuvarandeanordningen med flera ombudsmän ges företräde frarriför den av utredningenföreslagna torde möjlighet erbjudas att partiellt pröva ettsådant arrangemang genom att advokat utses till någon eller några KU 1986/87:2av ombudsmansbefattningarna. - Det säger sig närmast självt att förtjäntaBilaga 1 advokater kan finna det ekonomiskt oförmånligt eller riskfyllt att åtasig uppdrag som ombudsman. Det lär dock inte vara för djärvt att förutsätta attlämpliga arrangemang kan träffas för att överkomma sådana hinder bl.a. genom enför ändamålet anpassad lönesättning och lämpliga pensionslösningar därestreformen bedöms som angelägen. understryker i sitt remissvarvikten av att innehas av en mycket högt kvalificeradperson -därtill om möjligt en person utan bindningar till förvaltningen ellertill något politiskt parti. Enligt samfundet bör vederbörande helst antingenstå i slutet av sin karriär eller genom generösa pensionsregler kunna förbindastill att efter ämbetstidens slut ej söka statlig eller . 11.3 JO:s innehav av bisysslor m. m. Utredningens överväganden angående 70.5 innehav avbisysslor (bet. 8.9.8, s. 258 ff.) berörs i fyra remissvar. Länsrätten i (lagmannen) anför i sakenföljande. Enligt min mening bör den som är JO inte under sin ämbetstid ha någotenda uppdrag vid sidan av sin JO-tjänst. Skall bestå av en enda JOkan det tyckas självklart att den som är JO inte åtar sig några uppdrag vidsidan av ämbetet redan av brist på tid för annat än sin uppgift som JO.Historien visar dock att det mången gång varit svårt för en JO att trots storarbetsbörda avstå från att åta sig uppdrag av olika slag, det må ha varitutredningsuppdrag eller uppdrag som ordförande i någon nämnd eller styrelse.Enligt min mening är det av största vikt att garantier skapas mot att en JOinte åtar sig några som helst uppdrag. En JO måste stå fri i alla hänseendenoch i allmänhetens ögon framstå som JO och inte något annat. Han måste naturligtvisockså få vara privatperson. Det får han inte förmenas men däremot måste krävasatt han avstår från varje form av uppdrag från det allmänna eller frånenskilda. Jag kan därför inte ansluta mig till utredningens mening att debisysslebestämmelser som finns är tillfyllest när det gäller att reglerasaken. (förvaltningsdirektören) tarupp frågan om tillämpningen av gällande avtalsregler beträffande bisysslor för justitieom budsman bör ankomma på, inte som förvaltnings kontor utan, som föreslår, . Förvalt ningskontoret anför i denna del följande. Avtalsregleringen när det gäller bisysslor och därmed förvaltningskontorets ansvar för dessa frågor får ses mot bakgrund av att det är fråga om bedömningar som avser lön och allmänna anställningsvillkor. Eftersom ombudsmannen tillsätts av genom val och därmed får en speciell förtroendeställning, kan det diskuteras om de befogenheter som tillkommer förvaltningsstyrelsen rörande bisysslor na skall handhas av något annat riksdagsorgan såsom KU eller JO- delegationen. - Förvaltningskontoret anser emellertid att det knappast finns skäl för en sådan särreglering beträffande JO. Kontoret har att göra jot motsvarandebedömningar för andra tjänster med förtroendeinslag t.ex. KU 1986/87:2kammarens sekreterare och chefen för . Eftersom en frågaBilaga 1 om bisysslor för dessa tjänstemän normalt är ett viktigarepersonalärende kommer sådana frågor att behandlas av förvaltningsstyrelsen.Bl.a. behovet av en likformig praxis talar för att frågan behandlas i sammaorgan, förvaltningsstyrelse. Det får anses naturligt att styrelsenom det blir aktuellt samråder med JO-delegationen. Motsvarande samråd kanväntas äga rum med behöriga organ för andra chefstjänstemän. - Förvaltningskontorethar alltså uppfattningen att det inte bör införas några speciella regler förJO:s bisysslor. TCO påpekar att en ändring av riksdagensförvaltningskontors ifrågavarande arbetsgivarfunkfion måste föregås av såvälprincipiella överväganden som en analys av konsekvenser för arbets- ochförhandlingsrätten. : Utredningen har behandlat frågan om JO skalltillåtas inneha offentliga uppdrag vid sidan av sitt ämbete. Det kan inteuteslutas att omfattningen av dessa fått återverkningar för JO:s verksamhet.JUSEK vill emellertid framhålla att ett förbud för JO att inneha offentligauppdrag vid sidan av sitt ämbete måste medföra ekonomisk kompensation förjustitieombudsmännen. Utredningens ståndpunkt att JO:s mandatperiod - liksom förnärvarande -skall utgöra (bet, 8.9.8, s. 255) kritiseras avvapenfrinämnden (ordföranden) som i saken bl.a. anför följande. När den fyraårigatjänsteperioden infördes överensstämde den med mandattiden förriksdagens andra kammare. Det synes mig meranaturligt att JO utses för en period som är den tid för vilkenlandshövdingar och generaldirektörer i regel utses. Utredningens under 8.9.8 (s. 257) framförda förslag attfull pension skall utgå till JO efter två tjänstgöringsperioder tillstyrks avriksdagens förvaltningskontor (förvaltningsdirektören), som anför följande. Omförslaget med en fyraårig mandatperiod antas och kombineras med förslaget attantalet perioder normalt inte skall vara mer än två, dvs. tillhopa ,anser förvaltningskontoret, trots den avvikelse det innebär gentemot det övrigastatliga området, att det är befogat med full pension . Saken hadetett sig annorlunda om det inneburit att JO normalt skulle sitta ellerlängre. I sådant fall hade det inte funnits skäl att ändra i nuvarande regler. lJUSEK:s remissyttrande berörs frågan om ämbetets namn.JUSEK anför i saken följande. JO är ett för allmänheten känt begrepp. Detförekommer inte så sällan missförstånd när ämbetet benämns riksdagensombudsmän, vilken benämning inte klart redovisar vilken uppgift som ankommer påjustitieombudsmännen. förordar att ämbetet fortsättningsvis kallasriksdagens justitieombudsmän. 12.Författningsförslagen (bet. 8.11) KU 1986/87:2 1 några remissvar anläggs synpunkter på utredningensförfattningsförslag. I fnaga det följande redovisas vissa av dessa. JK: Jag har inte detaljgranskat författningsförslagen. Jagförutsätter att ärendet, till den del det inte enbart avser ändringar i JO:sverksamhet, efter beslut i principfrågorna i sedvanlig ordningkommer att beredas i och underställas genomproposition. JO Holstad anger att förslagen rent tekniskt framstår somi stort sett godtagbara, om man nu accepterar förslaget till ändradorganisation. På några punkter har Holstad funnit anledning till vissainvändningar av i huvudsak redaktionell art. JO Holstad anger därvid bl.a.följande. Förslaget till lag med instritktion förjustitieombudsmannen 2 § Sista stycket har lydelsen "Med befattningshavareförstås i denna lag person som står under justitieombudsmannens tillsyn." Lydelsen är inte invändningsfri. Såväl i 2 § första stycket som i 12 § har termen"befattningsha vare" en annan innebörd.