bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Alla måste ju erkänna att dethär normavsnittet i grundlagberedningens betänkande är ganska krångligt och komplicerat.Jag minns att då jag uridervisade unga jurister om detta, såvar det ett ständigt bekymmer att få dem att förstå de olika nivåerna mellandet som var delegeringsbart och inte. Regeringsrätten hade föreslagit att man i stället skullegrundlagsfästa den praxis som redan tillämpades. Departementschefen förde ettresonemang om hur man skulle se på det. För att göra ytterligare ett citat kanjag nämna att han skrev på följande sätt: "Jag delar i och för siguppfattningen att den kompetensfördelning som utbildats i praxis i stort settär ändamålsenlig och därvid i huvudsak bör ligga till grund även för enframtida fördelning av normgivningskompetensen mellan riksdag ochregering." Sedan departementschefen hade sagt detta konstaterade hansamtidigt att praxis inte var helt klar i alla avseenden och att det för attvinna nödvändig klarhet ändå var rimligt att man införde en reglering i princippå det sätt som grundlagberedningen hade föreslagit. Under de följande sidornaförs det sedan ett resonemang om vad som är delegeringsbart och inte på olikaområden. Hela detta resonemang förs utan att man med ett ord berörbyggnadslagstiftningen och frågan om markplanering. Det måste också i dagslägettolkas på ett sådant sätt - om man för det samman med det allmänna uttalandetom praxis - att det inte fanns någon anledning att i förarbetena kommentera hurman skulle se på planerna, eftersom man då skulle följa den praxis som man hadehaft tidigare. Detta är det klassiska sättet att tolka sådana här bestämmelser,när man inte får en alldels klar anvisning av de förarbeten som är gjorda. Vi menar att om man lägger samman dessa synpunkter så ärdet uppenbart att man inte hade avsikten 1973 att de planer som reglerarmarkanvändningen i våra tätorter - stora eller små planer- skulle betraktassom normer utan BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga I somförvaltningsbeslut, om man använder regeringsformens terminologi. Man kan säga att i den proposition om kungörande avförfattningar m. m. som hade att behandla följdeman upp detta synsätt genom att klara ut att stadsplaner, byggnadsplaner ochutomplans-bestämmelser inte skulle betraktas som normer. Däremot menade man,som jag var inne på förut, att i fråga om en reglering som gäller storaområden, t. ex. ett län, skulle man antagligen komma fram fill att den var sågenerell att man måste betrakta den som normgivning. Detta är bakgrunden till vårt sätt att resonera. Vi haralltså utgått från de förarbeten som finns, de uttalanden som finns om vad somskall avses med normer. Vi har konfronterat de kriterierna med de planinstitutsom regeringen har föreslagit. Vi har med intresse och noggrannhet lästlagrådets synpunkter. Vi har gjort en förändring vad gällerområdesbestämmelserna för att undanröja en oklarhet som väl ändå fanns där. Vihar dessutom läst regeringsformen och försökt tolka det syfte som har legatbakom, och vi har bedömt konsekvenserna och kommit fram till att det trots alltär ganska osannolikt att och 1973 avsåg attinföra en bestämmelse som i förlängningen skulle leda till att skullefatta beslut om stads- och byggnadsplaner i våra tätorter. Vi har gjort denbedömningen att om medvetet hade tolkat regeringsformens bestämmelserpå det sättet, talar all sannolikhet för att skulle ha gettdepartementschefen bakläxa och infört en delegeringsmöjlighet på det härområdet, helt enkelt därför att varje annan tolkning skulle leda till enpraktisk utveckling som är fullständigt omöjlig att hantera. Det inser var ochen som funderar på saken. Rättschefen är beredd att svara på frågor om förenlighetenmed . Ordföranden: Jag ger ordet till . : Herr ordförande! Det är en sak som ärganska frapperande i detta sammanhang: Vi hade ju en bygglagutredning sombörjade . Utredningsarbetet pågick mycket länge - man kom inte tillskott - men den konstitutionella frågan observerades mycket sent iutredningsarbetet, om jag läst rätt innantill. Det var först i lagrådsremissensom departementschefen tog upp spörsmålet i fråga om översiktsplanerna.Därefter kom ju lagrådets utförliga yttrande i ärendet. Jag vill börja min framställning med att helt allmänt pekapå vilka regler som gäller för grundlagstolkning. Den gamla regeringsformen av 1809 innehöll entolkningsanvisning: Man skulle hålla sig till lagtexten, till ordalydelsen. nya regeringsformen finns ingen sådan anvisning. Däremot är det i motivensagt att det naturliga är att grundlag tolkas efter samma principer som gällerför lagtolkning i allmänhet. Dessa principer ställs ofta under debatt och detfinns olika tolkningstekniker. Regeringsformen söker i sitt åttonde kapitel mer ambitiöstän andra länders författningar bringa reda i normgivningsmakten och dessfördelning. En avigsida därav är att regleringen har blivit inte bara utförligutan även snårig och därmed inbjudande till tolkningstvister. Man kan rentavsäga att BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y BUaga 1 denstundom möjliggör mer än en tolkning. Om man analyserar å ena sidan departementschefens uttalandenoch å andra sidan lagrådets, kan man finna vissa olikheter ianalystekniken.Departementschefen lägger mer vikt vid syftet och vid denpraxis och de uttalanden om praxis som har förekommit. Lagrådet har, förefallerdet mig, ett mer systematiskt betraktelsesätt, utgår från motivuttalandena ombundenhet och generalitet och definierar utifrån sina avvägningar dessa begreppmera strikt. I långa stycken föreligger emellertid enighet. Man är enigom att om planerna i PBL-förslaget är normer enligt regeringsformen 8 kap. ärdelegering ej möjlig utan en ändring av RF 8:7, och den tar tid. Utan en sådanändring måste, som framhöll, planerna fastställas genomlag, dvs. av , något som - det ligger i öppen dag - inte är lämpligt. De två tidigare talarna har varit inne pånormdefinitionen, på de två kriterier som ställs upp i grundlagspropositionenom bundenhet och generell giltighet. Låt mig då först påpeka att man därav inteskall dra den slutsatsen att alla bestämmelser som finns i våra lagar uppfyllerdessa kriterier. Lagarna innehåller som bekant väldigt mycket faktiskaupplysningar av olika slag. Det vållar i detta sammanhang inga komplikationer. Vidare är det på det sättet att det finns föreskrifter somär bindande oeh som är generellt giltiga men som inte är normer enligtregeringsformen 8 kap. Enligt RF 9:7 kan i samband medbudgetreglering eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet förlängre tid än anslaget till verksamheten avser. Vidare skall enligtRF 9:9 fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandetöver den. Det kan men behöver inte ske i lags form. Därutöver bör nämnas attregleringsbreven innehåller åtskilligt som är av intresse i sammanhanget. Låt oss då återvända till normbegreppet. Termen normförekommer inte i regeringsformen. Dess åttonde kapitel har . Synonyma termer med norm är - förutom föreskrift - ävenrättsregel och bestämmelse. Normbegreppet lanserades av grundlagberedningen idess motiv; 6 kap. i den allmänna motiveringen har rubriken återkommer i grundlagspropositionen och har därefter slagit igenom. Det bör understrykas att med normbegreppet infördes,sakligt sett, inte något nytt i förhållande till regeringsform. I såväl norm som rättsregel, föreskrift och bestämmelse,ligger egenskapen "bindande". Bindande i den utstäckning och inom denram de själva anger. Departementschefen uttalande i grundlagspropositionen(1973:90 s. 203) att rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindandeför myndigheter och enskilda. De kan med andra ord av den enskilde görasgällande ytterst sett inför domstol. Även har diskuterats rättslig bundenhet kontrafaktisk bundenhet. Så gjorde lagrådet i sin granskning av proposition1976/77:123 med förslag till konsumentkreditlag (s. 349 ff.). Frågan gälldekonsumentverkets riktlinjer. Lagrådet underströk att riktlinje närmast var attse som uttryck för den ena partens (det allmännas) ståndpunkt. Vid domstolensbedömning blev avgörande, inte om avvikelse skett från riktlinje utan omnäringsidkarens BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 handlandestred mot lag. "Det förhållandet att riktlinje ej är bindande förden enskilde näringsidkaren hindrar inte att denne i regel känner sig bunden.Hela lagstiftningen på området bygger ju på principen att lagstiftarensintentioner så långt som möjligt genomförs på grundval av frivilliga åtagandenfrån företagens sida." Lagrådet förde därefter fram tanken att riktlinjernaskulle kunna bedömas ha karaktär av normbeslut men ansåg övervägande skäl talaför att de skulle ses som i det enskilda fallet ej bindande anvisningar ellersom principbeslut e. d. Lagrådet slutade sin argumentering med att framhållaatt det skulle vara av värde om rådande oklarhet rörande riktlinjernasjuridiska innebörd undanröjdes. Behovet av en lagbestämmelse härom ökade medstigande omfattning av verksamheten med riktlinjer, särskilt om benägenhetenatt uppfatta riktlinje såsom bindande tilltog. Departementschefen, justitieminister , instämde iallt väsentligt men ansåg mot bakgrund av de uttalanden angående riktlinjernaskaraktär som gjorts i detta och tidigare lagstiftningsärenden att det inteförelåg något behov av särskild lagstiftning om riktlinjerna. För min del finner jag det resonemang om riktlinjer somfördes vid tillkomsten av konsumentkreditlagen tillämpligt även på översiktsplanernai förslaget till PBL. Man måste lägga avgörande vikt vid den rättsligabundenheten. Eljest blir problematiken knappast hanterbar. En sådan inställningtorde också ha varit bestämmande vid ändringen av kungörandelagen 1984, dåbegreppet författning reserverades för bindande regler, och rekommendationer avtypen anvisningar lämnades utanför. Egenskapen "bindande" är alltså det förstakriteriet på en norm. Det andra kriteriet är egenskapen "generelltsyftande". Den följer, för att citera departementschefen igrundlagspropositionen (s. 203), av det för rättsstaten utmärkande kravet pånormmässig behandling av medborgarna. Redan författningsutredningen betonade(SOU 1963:17 s. 335) att i det materiella lagbegreppet ligger, att lag är engenerell rättsregel. Den diskussion som förts om adressatkretsens omfattninghar avsett areal och personer. Jag bortser härvid från departementschefensresonemang i grundlagspropositionen om möjligheten av en lex in casu. Vad personkretsen beträffar berördes den av departementschefenvid tillkomsten av kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 64 f.). Han uttaladeatt ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning om det helteller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbudatt ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde dengenerella naturen starkt ifrågasättas när fråga är om lokalt begränsadeföreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissabestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Dettagällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren ellerrättsinnehavaren utan även framtida sådana. Departementschefen uttalade attbl.a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen inte borde hänförastill författning. uttalade sig departementschefen även beträffandearealen. Han förklarade att föreskrifter som riktade sig till jordägare ellerliknande personkategorier inom ett större område, /. ex. ell län, torde ansesha så BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 generellkaraktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar. Var gränsenexakt går, fortsatte departementschefen, mellan denna typ av föreskrifter ochföreskrifter som inte har författnings natur är omöjligt att ange i generellatermer. I anslutning härtill kan det konstateras, att det i den debatt som nuförs om den konstitutionella karaktären av översiktsplanerna ochområdesbestämmelserna i förslaget till PBL rör sig om en areal som är vidamindre än ett län, om man nu bortser från . Låt mig därefter något beröra planinstituten i nuvarandebyggnadslagstiftning. Det har av tidigare talare anförts, att de inte varaktuella när regeringsform utarbetades. Vad jag kan minnasdiskuterades de inte av grundlagberedningen eller inom dess sekretariat. Tankenatt de var normer hade säkert uppfattats som främmande. Att stadsplaner ochbyggnadsplaner vid tillkomsten av kungörandelagen inte ansågs vara normer harredan framhållits. Samma uppfattning torde lagstiftaren ha haft 1976, när dettill uppräkningen i RF 8:7 av delegeringsbara ämnen tillfogades: utformning avbyggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Om man då hade uppfattat dessa bebyggelseplanersom normer, hade man säkert inrymt dem i delegeringsbestämmelsen. Jag kan tillfoga att professor i enuppsats i Förvaltningsrättslig tidskrift 1976 diskuterar bebyggelseplanernaskaraktär. Han återkom till ämnet i sin bok om Normgivningsmakten enligt1974 års regeringsform. Han understryker att dessa bebyggelseplaner intar en"svårbedömbar mellanställning" men nämner att "den härskandemeningen synes vara att de bör betraktas som förvaltningsbeslut i enskildafall". Han har publicerat ett supplement fill sinbok. Där omnämner han lagrådets uppfattning i nu förevarande ärende. Hanomnämner också departementschefens. Men har tar inte ställning. Det innebär atthan förmodligen vidhåller vad han anfört i boken. Man kan då väcka frågan om de föreslagna planerna iPBL-propositionen är mer bindande och mer generellt utformade än de nuvarandeplanerna. Det förefaller mig knappast så, även om lagrådet torde se en vissskillnad. Men jag har inte haft möjlighet att i detalj tränga in i dels dengamla lagstiftningen, dels den föreslagna. Jag tror att det av min föredragning har framgått att detfinns ett gränsskikt mellan normer och andra beslut, att gränsen med andra ordinte är helt klar, något som underströks redan av grundlagberedningen (SOU1972:15 s. 101). Den ene uttolkaren kan då trycka litet mer på den ena, denandre litet mer på den andra. Det ger alltså ett visst utrymme för tyckande. Isådana situationer synes det mig angeläget att även rimlighetshänsyn beaktas.Det är inte min uppgift att slita tvisten i förevarande ärende, men detförefaller mig naturligt att man bör lägga en huvudvikt vid om det föreliggeren avsevärd skillnad mellan de nuvarande planinstituten och de nu föreslagna. Om man nu bestämmer sig för att planerna i PBL-förslagetär normer då är det fråga om en innovation, framkommen genom tolkning. Då harman verkligen anledning att undersöka planinstituten över hela fältet. Detfinns ju mångahanda planer som utarbetas kommunvis, länsvis och i andra sammanhang.Vi har den fysiska riksplaneringen, berörd i detta sammanhang, vidarelänsplaneringen, kommunala översiktsplaner, trafikplaneringen, vägplane- BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 I KU 1985/86:8 y Bilaga I ringen,bostadsbyggnadsprogrammen, varuförsörjningsplaner för glesbygder etc. Ordföranden: Jag ger ordet till . : Jag kommer här att ta upp någrahuvudpunkter i en större framställning som kommer att finnas tillgänglig förutskottet. Ett huvudsyfte med all lagstiftning är att skapa trygghetoch säkra förhållanden. Det är en kanske självklar men ibland förbisedd del avvad vi kallar rättssäkerhet. Detta är ett på fiera sätt viktigt led ibyggnadslagsdiskus-sionen. Lagrådet har ju ifrågasatt om själva stommen idetföreslagna plansystemet är förenlig med grundlagen. Och ovisshet i en såcentral fråga skapar naturligtvis osäkerhet. Lagrådet menar att kommunala anvisningar ombygglovgivningen i översiktsplaner oeh områdesbestämmelser är ett slagsförordnandemakt, dvs. en lagstiftning på nivå. Men att på det härsättet stifta lagar om enskildas behandling är i principriksdagsangelägenheter. Regeringsformen kräver alltså att tar ansvarför den här typen av förordnanden mot enskilda. Vad betyder då det här i praktiken för bygglagförslaget?Ja, får kommunerna sådan här förordnandemakt, kan skillnaden i hur enskildabehandlas vid bygglovgivningen bli mycket stor mellan olika kommuner. Likheteninför lagen sätts ur spel på ett sätt som är svårt att förutse, när det intelängre är som bestämmer - ungefär, för att ta ett exempel, som att vii framtiden lät kommunerna bestämma inte bara den kommunala skattedebiteringen,utan också lät kommunfullmäktige bestämma var för sig i varje kommun hur denlokala kommunalskattelagen skulle se ut. Det är lätt att inse att de kommunalabeskattningsprinciperna då sannolikt snart skulle börja växla på ett sätt somvi inte är vana vid och knappast heller skulle acceptera. Med bygglagförslaget kan det mycket väl bli så, att enkommun tar fasta exempelvis på de möjligheter att upphäva gamla planer somförslaget ger för att sedan ersätta de gamla planerna med nya anvisningar i enöversiktsplan eller i områdesbestämmelser, t. ex. att byggrätten begränsas till60 m i flertalet gamla byggnadsplaner och att outnyttjad byggnadsrättförsvinner. kan en grannkommun med annan politisk majoritetta fasta på att byggnadsförbuden i gamla områden upphör, som föreslås, när PBLträder i kraft. I den kommunen låter man då de gamla planerna få tillbaka sintidigare planstatus, och bygglovgivningen rättas efter planerna. Här fårenskilda med obebyggda tomter behålla sin byggnadsrätt och bebygga de t. ex.120 m som planerna kan tillåta. Två grannkommuner kan på det här sättet hamna i rättsligtsett helt skilda världar när det gäller enskildas behandling. I den enakommunen mister man sin byggrätt, i den andra får man behålla den. Lagrådet har därför med sina invändningar pekat på mycketviktiga förtroendefrågor när det gäller den tänkta lagstiftningen och desstillämpning. Kan vi verkligen behandla enskilda så olika, och vill viverkligen göra det? BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga I Ja, vill vi det, måste vi i så fall ändra regeringsformennär det gäller ansvar för allas likabehandling inför lagen, menar julagrådet. En sådan grundlagsändring kan inte genomföras förrän efter 1988, somhär redan har konstaterats. Att återigen, för att ta upp ett alternativ, leva vidsidan av grundlagen skulle skapa ett besvärande osäkerhetstillstånd. Mångakommer naturligtvis att ifrågasätta om vissa kommuner får dra in byggrätt, somandra kommuner låter enskilda behålla. De överklagar då vägrade byggnadslov.Först när regeringsrätten så dömt i saken - om det då är grundlagen ellerbygglagen som skall gälla i fråga om bygglovgivningen i det här avseendet - fårvi veta om kommunerna verkligen kan förfara på det här sättet. Det skaparsåvitt jag kan se ett rättsligt töcken framöver, som förefallerorimligt för både kommuner och enskilda att leva med. Det stora problemet - och det är mycket avgörande för depraktiska konsekvenserna - är att planförslagets plansystem får begränsadverkan i tiden. Detaljplanerna kan som bekant återkallas . Detåren av förslagets huvudpunkter. Samma återkallelse blir möjlig för praktiskttaget alla nuvarande stads- och byggnadsplaner som reglerar den tätbebyggelsesom vi har uppfört i landet , och det är alltså en fråga för störredelen av byggnadskapilalet i landet. Olika uppfattningar finns bland experter om hur dettakommer att fungera i praktiken. Det finns talesmän inom planväsendet somföreställer sig att det kommer att ske en rullande planrevision, så attpraktiskt taget alla planer ständigt hålls aktuella. Ett sådantframtidsperspektiv förefaller mig dock mycket orealistiskt redan av praktiskaskäl. Vi talar ju i själva verket om den rättsliga regleringenfrån plansynpunkt kring huvuddelen av vårt byggnadsbestånd. En total ochrullande översyn av alla landets planer vore i praktiken närmast detsamma somatt begära en total revision av de flesta fastighetsbildningar ochfastighetsgränser i landet genom lantmäteriväsendets försorg. Något sådantfinns det ju varken kapacitet eller resurser för. I själva verket är jubristande planeringskapacitet en huvudorsak till att planväsendet har problem. All sannolikhet - och det är betydelsefullt också förutskottet - talar för att tillämpningen kommer att utvecklas i en helt annanriktning än mot ett komplett system med aktuella ä jour-hållna och därmedgällande planer. I verkligheten kommer kommunerna med all sannolikhet attutnyttja möjligheterna enligt lagförslaget att häva gamla detaljplaner utan attersätta dem med några nya. Den händelseutvecklingen har i fackkretsar ocksåredan fått ett namn, nämligen planlöst tillstånd. Med det skulle då förstås detläge som uppkommer när någon gällande detaljplan inte finns som grund förbygglovgivningen. I princip uppstår då möjligheter för en mycket fri hanteringrättsligt sett av bygglovgivningen från sida. i sak troligenmycket likartad med dagens system med dispensgivning, då gällande planer ärprovisoriskt hävda med utredningsförbud i avvaktan på planändring. I vissastycken söker då ledning i den gamla upphävda planen - i andralägen inte. Bygglov kan komma att vägras på obebyggda tomter, medan andrafastigheter efter prövning i det särskilda fallet kanske får betydligt störrebyggrätt än den återkallade planen medgav. BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1 Tillämpningenkommer med andra ord att kunna växla betydligt när ingen gällandedetaljplan finns. Bygglovgivning med stöd av en rättsligt sett gällande planersätts på detta sätt med kommunala direktiv i en form som grundas på politiskabeslut, i viktigare sammanhang efter avgöranden i kommunfullmäktige. Dessadirektiv kan i sin tur växla med tiden, bl.a, i samband med de politiskamaktväxlingarna som kan ske i kommunen . Det är här som ordningen med översiktsplaner ochområdesbestämmelser sannolikt kommer att få sin största betydelse. Att det blirpå det här sättet beror på att det helt enkelt behövs bestämmelser sombyggnadsnämnden kan falla tillbaka på vid bygglovgivningen när inga gällandedetaljplaner finns. Särskilt för centralt belägna stadspartier kommer trycketpå att få någon form av gällande ordning att växa. Med tanke på erfarenheterna , att kommuner sällaneller aldrig fastställer en generalplan utan nöjer sig med den bekvämare formenatt låta fullmäktige anta planen, är det troligt att översiktsplanen komineratt bli den vanliga formen för direktivgivning till byggnadsnämnden.Områdesbestämmelser med formligt reglerade rättsverkningar, besvärsordning medförvaltningsbesvär osv. kommer sannolikt att te sig mera arbetsamt. Den bekvämasteordningen sett från kommunens synpunkt blir då att ge anvisningar i enöversiktsplan. Framför allt står man då också mer obunden att förändraordningen än om situationen fixeras mera bestämt i områdesbestämmelser. Den gällande ordning som då utvecklas blir med störstasannolikhet anvisningar i översiktsplan eller - mera sällan, tror jag - iområdesbestämmelser, dvs. en som lagrådet påpekat kommunalt tillkommennormgivning för bygglovgivningen. Både och har varitinne på frågan om huruvida det är någon skillnad mellan det förslag som nuföreligger oeh dagens gällande plansystem. Lagrådet har uttryckligen påpekatatt man anser dagens plansystem förenligt med regeringsformen men att den nyatillämpningen är annorlunda - det är en skillnad. Låt mig på den punktenavsluta med att säga att nuvarande planer har en bestämd sakägarkrets, ungefärsom en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, där den lokalafastighetsbildningsmyndigheten bestämmer fastighetsindelningen. Byggnadsnämndenhandhar t. ex. stadsplaner, där intresseavvägning är beskriven i lag ochordningen hanteras av en specialreglerad nämnd på ungefär samma sätt somfastighetsbildningsmyndigheten gör när man fastighetsreglerar. Därmed är välockså sagt att en stor skillnad är att här hanterar dettasjälvständigt enligt lag men, enligt min uppfattning, med den nya ordningenofta blir utsatt för direktiv som i realiteten är bindande på nivå. : Jag representerar alltså i dagKommunförbundet. Jag vill med en gång säga att jag inte har något mandat attuttrycka några åsikter som har förankring i styrelsebeslut eller liknande.