bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — En sådan reformkan inte prövas från endast så snäva och tekniska synpunkter, som kommittén haranlagt, utan måste, om den alls skall genomföras, komma fram som resultatet aven allmän diskussion av ämbetets framtida roll. I och för sig kan man haförståelse för inställningen, att det gamla enhetliga hade vissa,inte oviktiga fördelar och därför kunde vara värt att återuppliva. Som fördelarkan räknas att en ensam JO kan få större auktoritet än om funktionerna delasupp på flera ombudsmän. Att ämbetet därigenom kan bli mer attraktivt harbetydelse för rekryteringen. Systemet ger också rimligen bättre garantier förenhetlighet och konsekvens i handläggning och ståndpunktstagande inom ämbetet.- Nackdelarna överväger dock enligt fakultetsstyrelsens bedömning. Kommitténförutsätter att JO skall ta del av alla ärenden och ha kännedom om allt somdelegeras. Detta måste med hänsyn till den offentliga verksamhetens ochfillsynsområdets omfång resa för en enda person svåruppfyllda krav i fråga omsakkunskap och erfarenhet. Dessutom kan en enda JO svårligen få den insyn iinspektionsverksamheten som erfordras för en effektiv uppföljning avlagstiftningen, en uppgift som måste vara väsentlig för JO, inte minst vidvidsträckt användning av ramlagstiftningsmetodiken. - Den föreslagnaorganisationen förutsätter en kvantitativt omfattande delegation tilltjänstemän inom ämbetet, till de föreslagna rättscheferna och till byråchefer.Risken med en sådan ordning är att utvecklas till en konventionellbyråkratisk organisation, ett slags generaldirektörsverk. - Man kan inte hellerbortse från att alternativet en JO kan komplicera rekryteringen. Man blirberoende av en person, som skall kunna täcka hela det vidsträckta arbetsfältet.- Även vid alternativet flera JO bör ombudsmannaexpeditionen enligtfakultetsstyrelsens mening byggas upp som en sammanhållen, gemensamorganisation för att ett rationellt utnyttjande av resurserna skall kunnauppnås. Övergripande frågor angående verksamhetens inriktning och andraväsentliga ledningsfrågor bör beslutas "kollegialt" av ombudsmännen.Denna beslutsform i sådana frågor är bäst överensstämmande med den karaktär avförtroendeämbete som präglar JO-institutionen. Beslutanderätt i återståendefrågor av övergri- pandekaraktär tillkommer med ett sådant system den ombudsman som KU 1986/87:2fungerar som ordförande i kollegiet av i övrigt jämställda ombudsmän. Att Bilaga 1 en person formellt ges ställningen som chefsombudsman erfordras undersådana förhållanden inte. tar i sitt yttrande i förevarande del till en börjanupp arbetsbalanserna inom . anser att det finns flerasamverkande faktorer till dessa, t.ex. offentliga uppdrag o.d., sjukdom ochandra ledigheter, ärendenas svårighetsgrad m.m. Enligt kan det inteheller uteslutas att de större undersökningar som skett erfordrat så storaarbetsinsatser att klagomålshanteringen, och då särskilt komplicerade ärenden,i viss mån blivit eftersatta. I yttrandet diskuteras vidare de avJO-utredningen angivna nackdelarna med dagens organisation. När det t.ex.gäller utredningens uttalanden om att chefsombudsmannens roll inte blivit denavsedda anger att det inte finns några klara belägg för att så blivitfallet. vill dock inte förneka att det förekommit olika uppfattningarmellan justitieombudsmännen i vissa frågor. När det gäller det framlagdaorganisationsförslaget anger till en början att det är fullständigtogörligt för en justitieombudsman att ensam kunna fullgöra de åligganden somutredningen anser bör ankomma på honom. När det gäller frågan om delegation avbeslutanderätten anser att ingenting framkommit som bör föranleda annansyn på frågan än den anlade . påpekar att även beslutatt ärende ej skall upptas till prövning och beslut att ej företa annat änsmärre utredning måste föregås av arbetsinsats och eftertanke. Inte sällanupptäcks även i dylika ärenden felaktigheter, som bedöms vara av sådanbeskaffenhet att det ej finns anledning att vidta någon ytterligare åtgärd.Denna bedömning kan vara vansklig att göra och bör ankomma påjustitieombudsmannen ensam, vilken har att fritt avgöra vilka frågor som skallprövas. anser vidare bl.a. att en delegation av beslutsrätten skulleminska respekten och förtroendet för JO:s beslut såväl hos myndigheter ochoffentliga tjänstemän som hos enskilda. Enligt finns det en påtaglig riskför att myndigheter och tjänstemän inte skulle tolerera kritiska uttalandenfrån annan än justitieombudsmannen. - När det gäller de föreslagnarättschefstjänsterna anser att det finns anledning befara besväranderekryteringsproblem vid tillsättning av dessa. motsätter sig utredningensförslag att minska antalet byråchefer från åtta till sex. Enligt är dennuvarande arbetsbördan för byråcheferna sådan att det inte finns möjlighet attutföra denna med minskat antal byråchefer. motsätter sig ävenutredningens förslag att byråchefstjänsterna skall tillsättas för bestämdtidsperiod. - ifrågasätter slutligen om inte ledningen av myndighetenskulle underlättas om en arbetsgrupp bestående av de fyra ombudsmännenbildades. För de fall enighet ej kunde uppnås i viss fråga, kunde omröstning ske.Vid lika röstetal skulle chefsombudsmannen ha utslagsröst. anför i organisationsfrågan bl.a.följande. Enligt utredningens mening har den nuvarande organisationen med flera, i stort sett likställda ombudsmän flera svagheter. Utredningen redovisar bl.a. siffror som visar att ärendebalansen hos har ökat och 170 att dennabalansökning, sett i stort, inte korresponderar mot någon KU 1986/87:2 motsvarande ökning av antalet klagomåls- och andra ärenden. Enligt Bilaga 1 utredningen kan det inte uteslutas att förklaringen i betydande utsträckning står att finna i att inte är utformad på ett helt rationelltsätt. - Det är tänkbart att en övergång till ett enmansämbete kan ställa sig fördelaktig om man bedömer saken utifrån vad som är administrativt ändamålsenligt och allmänt effektivitetsbefrämjande. Frågan om en eller flera innehavare av kan emellertid inte avgöras som ett organisatoriskt spörsmål i snäv mening. Viktigare är i stället hur det enaeller det andra alternativet låter sig förena med den roll inom det konstitutionella och rättsliga systemet som man vill att ombudsman skall ha. - Ett utmärkande drag för ombudsmannainstitutionen har varit att allmänhetens klagomål och andra ärenden har prövats av en högt kvalificerad jurist vilken åtnjuter odelade förtroende och som personligen har satt sig in i de sakliga angelägenheter och rättsliga problem som aktualiserats. En försvagning av detta personliga inslag i JO:s verksamhet måste antas innebära en försvagning av ämbetets auktoritet och därmed dess funktions duglighet. Även om utgångspunkt tas i detta synsätt, kan man emellertid finna argument både för och emot förslaget om en enda ombudsman. - Sålunda kan vi gärna instämma i utredningens uttalande att tanken på en enda person som ombudsman är mycket tilltalande (s. 246). En sådan ordning skulle kunna tänkas allmänt sett stärka JO:s ställning genom att JO som ensam företrädare för ämbetet skulle kunna agera med större auktoritet i olika sammanhang. Man bör inte heller underskatta värdet av förhållandet att en JO naturligen blir mera känd av allmänheten och i den allmänna debatten. - De invändningar som kan riktas mot förslaget har sin rot i den starkt ökade omfattningen av den offentliga verksamheten, inte minst på det kommunala området. Denna utveckling har inte bara lett till att arbetsbelastningen hos JO i kvantitativa termer sett över har vuxit utan också rest krav på kunskaper hos ämbetets innehavare som spänner över vida rättsliga områden. - I syfte att göra det möjligt för en ombudsman att ensam inneha ämbetet föreslår utredningen att JO skall kunna till tjänsteman delegera beslutanderätten i vissa ärenden. En utgångs punkt för utredningens delegationsförslag anges vara att justitieombudsman nen skall känna till alla ärenden (se s. 17 och 251). Varje ärende skall därför anmälas till honom och han bör enligt utredningen ta ställning till delega tionsfrågan i varje särskilt ärende där delegation är aktuell. Det är tvivel underkastat om detta förslag med tanke på den ende JO:s arbetsbörda är realistiskt. Hur som helst innebär delegationen av beslutanderätten, åtmins tone när den gäller prövning i sak, ett avsteg från principen om ett personligt ställningstagande från JO:s sida. Man ställs bl.a. inför problemet att den som vänder sig till JO med klagomål kan förväntas bli extra missnöjd med ett för hans del negativt beslut som fattats, inte av JO själv, utan av en underordnad tjänsteman och begära omprövning hos JO personligen. - Även om man är beredd att bortse från de svårigheter som delegationsanordningen ger upphov till, måste man beakta andra konsekvenser för JO-verksamheten av utredningsförslaget. F.n. finns fyra ombudsmän med ingående kunskaper inom sina respektive tillsynsområden. De nackdelar som uppdelningen för 171 med sig iform av bl.a. risk för olika praxis och som påtalas av utredningen /87:2 förefalleross något överdrivna. I stället finns anledning att fästa uppmärk- Bilaga 1 samhetenpå att en enda ombudsman måste få svårt både att förvärva tillräckligsakkunskap och att mobilisera tillräcklig tid för att personligen penetrerasamtliga de ärenden som under alla förhållanden måste avgöras av honomsjälv - ärenden som är av disparat natur och ofta gäller invecklade juridiskaoch sakliga frågor. Risken är att det reella inflytandet - åtminstone på någoneller några sektorer - delvis glider över till de JO underställda I förlängningen avtecknar sig ett hierarkiskt uppbyggt ämbetsverkmed JO närmast som en generaldirektör i spetsen. utvecklingär inte väl förenlig med den traditionella synen på hur - Mot bakgrund av det anförda anser vi, att man bör kunnakomma till rätta med svagheter i nuvarande ordning genom mindre långtgåendeåtgärder än att ersätta fyra ombudsmän med en enda. Kammarrätten i : Kammarrätten vill inledningsvisframhålla att den nuvarande organisationen egentligen inte är dålig. Den borde ha kunnat fungera. Statistiken över ärendetillströmning och ärendebalanser tyder dock på att den nuvarande organisationen i vart fall är ineffektiv. Något måste göras för att komma till rätta med arbetsläget. - Kammarrätten har främst två invändningar mot den föreslagna organisationen. För det första kan starka principiella skäl resas mot de omfattande delegationsbestämmelserna. JO är ju en förtroendeman. Därav följer enligt kammarrättens uppfatt ning att beslutanderätten inte bör delegeras till annan än den har utsett. Även ett beslut att avskriva ett klagoärende kan ju upplevas som viktigt av den klagande. avvisade ju också av liknande skäl de av JO-utredning föreslagna delegationsbestämmelserna. Beslutande rätten i alla ärenden bör därför stanna på befattningshavare som är vald av . Detta kan lätt lösas genom att förslagets rättschefer får ställning av JO och väljs av . Förslagets JO kan då ges ställning av chefs-JO, - Den andra viktiga invändningen mot förslaget är att JO enligt detta skulle komma att fungera som något slags aktuarie, Alla ärenden skulle passera JO för beslut i delegationsfrågan, för att sedan slussas vidare för beslut påolika nivåer. Förutom att detta troligen skulle bli en övermäktig uppgift för en person, som därjämte är tänkt att ha andra uppgifter, är det knappast det slags arbete en JO skall ägna sig åt. - Kammarrätten framlägger därefter en organisationsskiss enligt vilken ämbetet skulle, liksom , bestå av fyra ombudsmän (chefs-JO och tre JO), vilka dock skulle ha delvis annorlunda befogenheter än enligt gällande ordning. Kammarrätten anför i saken följande. I den skisserade organisationsmodellen har varje JO utom chefs-JO sitt fasta tillsynsområde med egen beslutanderätt inom tillsynsom rådet. Däremot skall det inte förekomma någon delegation av beslutanderätt från en JO. - Chefs-JO skall ha det övergripande ansvaret för hela verksamheten med rätt att fördela om ärenden och personal från ett tillsynsområde till ett annat. Vidare bör det ankomma på chefs-JO att ta upp eller ta över ärenden som berör mer än ett tillsynsområde. 1 förhållande till bör chefs-JO svara för hela verksamheten, medan var och en av de övriga JO svarar gentemot för de åtgärder han har föreslagit inom ,.- Om t.ex. skulle finna att har KU1986/87:2 försummat ett tillsynsområde till förmån för ett annat bör kritikenriktas mot Bilaga 1 chefs-JO, medan kritiken för ett mindre väl övervägtbeslut inom ett tillsynsområde bör riktas mot den JO som svarar för området. Kammarrätten i instämmer i utredningens slutsatsatt den gällande organisationen av inte kan anses fungera tillfredsstäl lande. Kammarrätten pekar därvid på att de fyra justitieombudsmännen synes arbeta praktiskt taget oberoende av varandra, var och en inom sitt ansvarsområde, och på att ärendebalanserna är för stora. Kammarrätten anser det vara en klar brist att inte analyserat varför JO-reform inte realiserats, något som innebär att ett grundläggande moment saknas i det underlag som behövs för ett ställningstagande i organisationsfrå gan. Kammarrätten, som anger att en ordning med en enda justitieombuds man onekligen har klara fördelar, övergår därefter till att granska utredning ens organisationsförslag, varvid kammarrätten bl.a. anför följande. Justitie ombudsmannen tvingas med den föreslagna ordningen att till sina medarbe tare delegera många av de uppgifter som i den nuvarande organisationen ankommer på ombudsmännen själva. Jämfört med nuläget kommer därför tjänstemännens makt att öka i förhållande till den av valde ombudsmannen. Risk föreligger för att besluten blir mindre enhetliga än nu liksom för att praxis varierar från tjänsteman till tjänsteman. Ombudsman nens ämnesområden blir kraftigt breddade i förhållande till vad som faller på någon av ombudsmännen. Han blir därigenom mer beroende av sina medarbetare än vad som torde vara fallet. Som angivit finns risk att ombudsmannen till följd av delegationen, det stora tillsynsområdet och de externa intressenternas krav isoleras från den interna verksamheten på ämbetet och koncentrerar sig på de externa kontakterna. Det är betydelsefullt från psykologisk synpunkt att den valde ombudsmannen personligen ser varje ärende för att tillgodose intresset av att de som anfört klagomål alltid når fram till JO. föreligger mot denna bakgrund för att beslut som har tillkommit efter delegation uppfattas som mindre betydelse fulla av allmänheten och får sämre genomslagskraft hos myndigheterna. - Kammarrätten, som instämmer i de i en bilaga till betänkandet angivna riskerna med den föreslagna organisationsmodellen (bet. s. 309 f.), anser sammanfattningsvis att den filltänkta arbetsbördan måste bli justitieombuds mannen övermäktig. Kammarrätten anger därefter hur den önskar JO- ämbetet organiserat. I första hand förordas att reform nu verkligen genomförs till fullo i praktiken. Enligt kammarrätten kan resp. ombudsman med en sådan ordning få en rimlig arbetsbörda och ett måttligt ansvarsområ de. Det anges vidare vara av grundläggande betydelse att ombudsmannen/ ombudsmännen får sådana anställningsförhållanden och villkor i övrigt att han/de båda kan känna sig helt obunden/obundna av hänsyn till en fortsatt statlig karriär och stå fria från varje rimlig misstanke om att påverkas av sådana hänsyn. - Kammarrätten tillägger att om det skulle anses vara ett primärintresse att antalet ombudsmän nedbringas förordas i andra hand en organisation med två ombudsmän, biträdda av var sin rättschef. Kammarrät ten fortsätter: Härvid borde den ena ombudsmannen ansvara för den statliga .,,, och denandra för den kommunala sektorn, som därigenom skulle få den kU 1986/87'2 uppmärksamhet som ter sigpåkallad. Med en sådan uppdelning av ansvars- Bilaga 1 områdena torde riskernaför bristande enhetlighet i verksamheten inte bli så stora. En nackdel med denskisserade ordningen är dock att vardera ombudsmannen fortfarande skulle få ettmycket stort ansvarsområde. Den kritik som i det föregående har förts fram motutredningens förslag gör sig därför, om än med mindre styrka, gällande även motdetta alternativ. Medborgarrättsrörelsen avstyrker förslaget tillomorganisafion och anför följande. Den reella innebörden av förslaget är attJO-besluten framgent kommer att fattas av personer av en lägre kvalitet än vadnu är fallet. Man måste utgå från att de tre rättscheferna rimligen icke nårupp till den kvalitetsnivå där de nuvarande tre ombudsmännen som skallavvecklas befinner sig. Otvivelaktigt finns det ett betydande antal beslut,vilkas fattande utan större risker kan läggas på rättschefs- ellerbyråchefsnivå, men de tar sannolikt ej så mycket tid. De stora viktiga ärendenainom måste antagas vid nuvarande organisation ta huvuddelen av defyra ombudsmännens fid i anspråk. När alltså eller mer av dettabeslutsfattande flyttas ner på rättschefsnivå, måste konsekvenserna bli attgenomsnittligt sett kvaliteten på hela beslutsfattandet sjunker. Utredningenförutsätter att den ende kvarvarande ombudsmannen skall i ökad utsträckningägna sig åt chefsuppgifter, även sådana av utåtriktat slag som representativauppgifter, mottagande av utländska besök och medverkan i internationelltsamarbete. - Den tid som den ende kvarvarande ombudsmannen kan ägna åt denegentliga JO-verksamheten blir med den nya ordningen mindre än den fid somchefs-JO f.n. kan bruka på det egentliga JO-arbetet. Utredningen utgår från attJO-uttalandena som utgör huvuddelen av verksamheten skall verka genom sinkvalitativa tyngd. Det är obegripligt hur man då kan föreslå organisatoriskaförändringar som innebär direkta kvalitativa försämringar. De fördelarutredningen vill uppnå, framför allt en större resursrörlighet mellan de olikaombudsmännens verksamhetsområden, måste kunna vinnas på annat sätt än genomatt avskaffa tre kvalificerade ombudsmän och ersätta dem med tre rättschefer.Om den nuvarande ordningen uppfattas som alltför tung måste finnas andra sättatt komma till rätta med svårigheterna än att sänka standarden på ombudsmännensverksamhet. - Riskerna med en ordning med en enda ombudsman är också betydande.Vid val av ombudsman gäller att en viss concensuseftersträvas. Det är att befara att mer självständiga och kraftfulla kandidatertill kommer att ha motståndare i någon riksdagsgrupp. De kan väckamotstridiga känslor och bli omöjliggjorda. Sannolikheten för att man i sådanalägen enas om en mera kandidat som inte utmanar någon riksdagsgruppär stor. Därtill kommer att, om ett val visar sig mindre lyckligt, det innebäratt hela institutionen kommer att lida därav under en följd av år. Mednuvarande organisation kan ett val som faller mindre väl ut förmodas bliåtminstone i viss mån kompenserat av att de andra ombudsmännen visar sig varaväl ägnade för uppgiften. i , som gör den bedömningen att dennuvarande organisationen fungerat väl, ställer sig tveksam tillutredningens förslag om 174 en enda JOsamt en organisation med olika rättschefer, byråchefer m.fl. Risk KU 1986/87:2finns enligt polismyndighetens uppfattning att en sådan organisation så Bilaga1 småningom kan komma att framstå som en byråkratisk otymplighet både hosenskilda klagande men även hos förvaltningsmyndigheterna. Polismyndighetentillägger att det torde vara en omöjlighet för en JO att ha en samlad ochgrundlig överblick över hela verksamheten. torde därför en omfattandedelegation av besluten bli nödvändig. revisorer: Det förslag till ny organisation förJO-ämbetet som utredningen lagt fram kan ha sina förtjänster. Den nuvarandeorganisationen är ju emellertid ganska ny och det bör inte vara negativt att fåden prövad ytterligare någon tid. För revisorer väsentligare äremellertid att det inte nu beslutas och genomförs något som kan visa sig stämmailla med de förslag den av oss föreslagna utredningen om en samlad översyn avriksdagens kontrollmakt kan komma fram till. Vi anser därför attJO-utredningens organisationsförslag inte bör genomföras . avstyrker förslaget till omorganisationav , varvid anförs följande skäl. , som har förståelseför att åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med JO-ämbetetsarbetssituation, anser att förslaget bygger på en riktig grundtanke. En nackdelmed den föreslagna ordningen, enligt vilken av ärendena skulleavgöras efter delegation, är emellertid att mycket av personligasärprägel i praktiken kan gå förlorad. Visserligen har föreslagits attombudsmannen skall besluta om delegation i varje särskilt ärende och att allaärenden därför skall anmälas till ombudsmannen. Risken är nog ändå stor att desom gjort en anmälan till JO kommer att uppfatta det som en försämring om deinte får ärendet prövat i sak av JO själv. Det förefaller också tveksamt om enensam ombudsman skulle ha tillräcklig kapacitet för att i önskvärd utsträckningsjälv kunna tränga in i de av ärendena, som bedömts vara av merakvalificerat slag. Även detta kan i praktiken medföra en minskning av denpersonliga prägel som utmärkt och som säkert verksamt harbidragit till ämbetets aktade ställning. Detta kan få till följd att JO:sauktoritet bland allmänheten och hos myndigheterna minskar. Med hänsyn till detanförda menar att ordningen med flera ombudsmän börbehållas. Den behövliga förbättringen av ämbetets flexibilitet ochavarbetningsförmåga bör i stället kunna uppnås genom en rörligarekansliorganisation och en mindre genomgripande ändring av delegationsreglerna.Rikspolisstyrelsen får på anförda skäl avstyrka förslaget till omorganisationav . RÅ: karaktär av personligt förtroendeämbete,och därmed det personliga momentet i ombudsmännens ämbetsutövning, har betonatsi skilda sammanhang. Jag ansluter mig till denna grundsyn på . Fråganblir då hur den skall kunna förenas med kravet på en så omfattande ochmångskiftande verksamhet som utredningen förutsätter. Utredningen har stannatför ett enmansämbete utrustat med en kvalificerad tjänstemannastab till vilkendelegation skall kunna ske i stor utsträckning. Enligt min uppfattning är detinte förenligt med karaktär av personligt förtroendeämbeteatt tillåta delegation som inrymmer rätt att fatta slutligt KU 1986/87:2 avgörandei ärenden som anhängiggjorts hos JO. Än mindre bör det få Bilaga 1 förekommaatt annan än ombudsman personligen gör uttalanden exempelvis ilämplighetsfrågor eller framför kritik. Man kan även befara att en ordning meddelegation skulle kunna komma att utvecklas därhän att JO skulle anse sig böraförbehålla sig ärenden som rör högre tjänstemän eller anse sig på annat sättbehöva göra en "skiktning efter person". En sådan utveckling kan avuppenbara skäl inte godtas. Jag anser inte heller att inspektioner - även de rutinmässiga- bör få genomföras utan att JO personligen deltar i dem till någon del.Jag vill också, i linje med det sagda, hävda att inte bör fåupprätthållas av annan än den som designerat för uppgiften. avstyrkerdärför förslaget att rättschef skall kunna inträda som ersättare för JO vidförfall för denne. - Mot bakgrund av det sagda avstyrker jag en ordningmed ett JO-ämbete bestående av en ombudsman till vilken knyts kvalificeradetjänstemän som kan motta delegation. En konsekvens härav är att jagförordar en ordning med mer än en justitieombudsman. organisationenskall dimensioneras blir givetvis beroende av å ena sidan verksamhetensomfattning och inriktning och å andra sidan hur starkt man vill hävdadet personliga momentet i JO:s ämbetsutövning. uppfattningborde avvägningen härutinnan kunna göras så, att ämbetet skullekunna bestridas av två ombudsmän. /SR, som inte anser att kunnat visa attföreslagen omorganisation av leder till en förbättrad möjlighet förJO att vaka över rättssäkerheten i samhället, hänvisar i övrigt till det ovanåtergivna yttrandet från . SAF: Den ende ombudsmannen får genom förslaget mycketomfattande arbetsuppgifter. Den reella innebörden av förslaget är att flertaletJO-beslut framgent kommer att fattas av befattningshavare underombudsmannanivå. Enligt SAF:s mening kan knappast undvikas att en sådanomorganisation leder till att JO-uttalandena förlorar tyngd.