bet · GA01KU29 · 1986-12-31 00:00:00 — Beträffande frikommunförsöket framhålls i motionen attdetta inte får leda till en uppluckring av en klar och genomgåendeansvarsfördelning i kommunerna och till ökade olikheter kommunerna emellan. Förrättssäkerhetens skull måste det råda en någorlunda genomgående ochigenkännlig ansvarsfördelning och organisation. Den av beslutade försöksverksamheten medökad självstyrelse (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr. 368) skall pågåunder tiden till . Försöksverksamheteninnebär bl.a. att de nio kommuner och tre landstingskommuner som omfattas avförsöket skall kunna få dispens från statliga regler som verkar onödigtstyrande på verksamhet. Avsikten är att verksamheten efter utvärderingskall ligga till grund för mera generella överväganden. För försöksverksamheten skall enligt propositiongälla vissa begränsningar med hänsyn till vitala samhällsintressen. Sålundamåste de centrala politiska organen ha möjlighet att genomföra en politik förlandet som helhet, t.ex. vad gäller likvärdig standard och rättvist fördeladsamhällsservice. Det kunde enligt propositionen inte heller bli fråga om attta bort de bestämmelser som har kommit till för att garantera de enskildasrättssäkerhet. Med anledning av en vpk-motion underströk utskottet i sambandmed behandlingen av propositionen att,försöksverksamheten inte fick leda tillatt grundläggande krav i samhällsverksamheten åsidosätts. Utskottet vidhållerdenna ståndpunkt och föreslår att motionen yrkande 2 förklaras besvaradmed detta. När det gäller de specialdestinerade statsbidragen tillkommunerna förklarar sig motionärerna i (vpk) vara bestämda motståndaretill att de minskar, eftersom de ser dessa bidrag som mycket viktigastyrinstrument. Frågan har tagits upp i flnansutskottets yttrande.Finansutskottet hänvisar till att det (FiU 1986/87:20) avstyrkt flera motioner med krav på en avveckling av de specialdestinerade bidragen. har framhållit att detta inte hindrar att bidragens utformning och omfattning kan behöva ses över och ändras. I budgetpropositionen anmäls att en interdepar- temental arbetsgrupp kommer att kartlägga och analysera de specialdestinerade bidragen och deras fördelning, effekter m.m. Eftersom motionärernas synpunkter i allt väsentligt är tillgodosedda med detta ställningstagande finns det enligt finansutskottets mening ingen anledning att göra ytterligare ett uttalande av det slag som begärs i motionen. I en avvikande mening från finansutskottets borgerliga ledamöter framhålls att kommunbidragssystemet bör ges en mer generell utformning. specialdestineringbör därför minska i omfattning. KU 1986/87:29 Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen är det enligtutskottets uppfattning angeläget att de specialdestinerade bidragens effekterpå kommunerna ses över på det sätt som angetts av regeringen. Innan dennaöversyn slutförts bör, såsom finansutskottet uttalat, inga ställningstagandenfrån sida göras. Enligt utskottet bör motion yrkande 1 avslås. Frågan huruvida domstolarna omfattas av förslagen ipropositionen tas upp i två motioner. Enligt motion K107 av ()är propositionen inte helt klar på denna punkt. I de delar av propositionen somnärmare behandlar "myndighetschefer" och "myndigheternas ledning"görs i en hel del fall uttryckliga hänvisningar utan inskränkningar till domareoch "domstolschefer". Enligt motionen bör undanröja deoklarheter som finns i propositionen. I motion K115 (m) förutsätts attförslagen i propositionen avseende styrning av myndigheter och åtgärderavseende myndighetschefer inte skall förändra domstolarnas självständigaställning. Detta bör understrykas genom ett uttalande till regeringen. Enligt regeringsformens terminologi (se prop. 1973:90 s.232 f.) är samtliga statliga och kommunala organ med undantag av ochde kommunala beslutande församlingarna myndigheter. Detta gäller alltså även ifråga om regeringen och domstolarna. Andra myndigheter än domstolarna kallasförvaltningsmyndigheter, dock inte regeringen. Någon oklarhet på denna punkt anser utskottet inteföreligga. Som framgår redan av titeln på propositionen avser den nämligen den statliga , förvaltningen(som lyder under regeringen). När det på åtskilliga ställen i propositionen ochäven i detta betänkande står talat om "myndigheter" och"myndighetschefer" bör det således läsas som om det stod"förvaltningsmyndigheter" resp. "chefer förförvaltningsmyndigheter". Utskottet vill också erinra om dengrundlagsskyddade rättsställning som de ordinarie domarna åtnjuter (se RF11:5). Någon ändring härvidlag föreslås inte i propositionen. Ett tillkännagivande till regeringen på denna punkt ärenligt utskottet överflödigt. Motionerna K107 och K115 yrkande 3 avstyrks. Konstitutionella frågor (prop. Regeringen har enligt 1 kap. 6 § regeringsformen tilluppgift att styra riket under ansvar inför . Vad det närmare innebär att regeringen styr riket kanendast delvis utläsas av regeringsformen. Av 8 kap. framgår att regeringen haren omfattande egen normgivningskompetens. Vidare gäller enligt 9 kap. attstatens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition ienlighet med föreskrifter. Regeringens ansvar för utrikespolitikenregleras i 10 kap. och om dess uppgifter som rikets högsta myndighet finnsregler i 11 kap. Slutligen ges i 13 kap. regeringen särskilda befogenheter ikrig och krigsfara. Allt som ingår i den styrande makten är emellertid inteomnämnt i regeringsformen. Principiellt kan den styrande funktionen uppfattassom en restfunktion, först och främst i förhållande till uppgifter. Destatliga förvaltningsmyndigheterna är tillförsäkrade en bestämd själv- Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är det inte KU 1986/87:29tillåtet för regeringen, inte heller för , att bestämma hur förvaltningsmyndighetskall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskildeller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det bör också framhållas attredan i den i 1 kap. 1 § regeringsformen fastslagna principen att denoffentliga makten utövas under lagarna ligger en viktig begränsning iregeringens rätt att meddela direktiv till förvaltningsmyndigheterna. Utanför begränsningsregeln i RF 11:7 faller främst vad sombrukar kallas myndigheternas faktiska handlande, t.ex. järnvägsdrift,anläggande av vägar, polisens operativa verksamhet, även om detta handlande istort är reglerat genom författning. Vad som sägs i begränsningsregeln har enligt propositioneninte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöteratt uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden.Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger emellertid något stöd för ensådan tolkning. Naturligtvis kan begränsningsregeln ge upphov till definitions-och avgränsningsproblem. Bl.a. har anförts, framhålls det i propositionen, attden sfär som inte träffas av förbudet är så liten att den saknar praktiskbetydelse. Civilministern delar inte den uppfattningen och ger en rad exempelpå verksamheter som enligt hans uppfattning inte rimligen täcks av begreppenmyndighetsutövning och lagtillämpning. Civilministerns slutsats blir att regeringsformens reglerutgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheterprecis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varjesärskild situation. Som angavs anser man i motion (c) att förslageni propositionen i vissa avseenden är motsägelsefulla. De principiella problemsom finns inneslutna i förhållandet mellan myndigheternas självständighet ochökad direktstyrning av myndigheterna från regeringens sida har enligt motioneninte analyserats på ett tillfredsställande sätt. Det gäller bl.a. resonemangeni propositionen om tillämpningen av bestämmelsen i RF 11:7 som i sig sägsinnesluta en lång förvaltningsrättslig tradition, som ur rättssäkerhetssynpunktvisat sig vara av stort värde. Enligt motion (m) är regeringens möjlighet att styraförvaltningsmyndigheterna mer begränsad än vad propositionen ger uttryck för.Betydelsen av det skydd för förvaltningsmyndigheternas relativa självständigheti väsentliga avseenden som gällande grundlagsreglering innebär får intenedvärderas. I vpk-motionen () är angreppspunkten den motsatta.Propositionens tolkning av begränsningsregeln i RF 11:7 ifrågasätts såsomalltför vidsträckt. Enligt motionen har, inte minst från förvaltningshåll,funnits en benägenhet att vidga tolkningen därhän, att lagstiftaren uteslutsfrån all tillämpning. Detta är enligt motionen en orimlig övertolkning.Lagstiftaren har enligt motionen rätt att medelst hur utförliga yttranden somhelst styra tillämpningen, så länge yttrandena är generella. Det är enligt utskottets mening värdefullt att frågan omdet konstitutionella utrymmet för regeringens styrning avförvaltningsmyndigheterna blivit så ingåendepenetrerad vid beredningen av detta ärende. En betydande enighet 2 har därviduppnåtts om tolkningen av begränsningsregeln i RF 11:7. Utskottethar heller ingen annan mening än den som kommer till uttryck i KU 1986/87:29propositionen vilken i sin tur överensstämmer med vad förvaltningsutredningen,verksledningskommittén och flertalet remissinstanser uttalat. På en punkt hardet rått delade meningar under beredningsarbetet och det gäller omfattningen avdet område som inte täcks av förbudet i RF 11:7. Utskottet delar här denbedömning som görs i proposifionen. Med hänvisning till det anförda avstyrksmotionerna K112 yrkande 3, K113 yrkande 1, såvitt nu är i fråga, och Kl 15yrkande 1. I propositionen tas därefter upp de informella kontakternamellan och myndigheterna. Sådana kontakter betraktas enligtpropositionen av alla som helt naturliga och förekommer , inte minstmellan icke-polifiska tjänstemän i och tjänstemän hos andramyndigheter. Enligt civilministern bör kontakter inom området för regeringsformensbegränsningsregel i den mån de är nödvändiga präglas av mycket storåterhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med dettalagrum och bör för regeringens del skötas på tjänstemannanivå. Det ytterstaansvaret för prövningen i det enskilda fallet har givetvis myndigheterna. Den från informationssynpunkt mest betydelsefulla typen avinformella kontakter är enligt propositionen den, där viktigare regeringsbeslutnärmare klargörs, preciseras och motiveras. Behovet av informella kontakter harockså i många sammanhang betonats från myndigheternas sida. Beträffande de informella kontakterna framhålls i motionKl 15 (m) att stadgandet! 11 kap. 7 § regeringsformen utgör ett hinder förregeringen att på något sätt påverka myndigheterna på de områden som omfattasav stadgandet. Styrningen av myndigheterna från regeringens sida skall skegenom offentliga, formella regeringsbeslut. Den art av dolda regeringskontaktermed myndigheter som föreslås i propositionen öppnar möjlighet för engrundlagsstridig styrning av myndigheterna. Det innebär en underminering avmöjligheterna till demokratisk kontroll och en allvarlig fara för minskadrättssäkerhet för medborgarna. Även i centermotionen () kritiseras propositionensresonemang om informella kontakter. Det som sägs på denna punkt innebär enligtmotionen i själva verket att staketet mellan regeringsbeslut ochmyndighetsavgöranden på ett försåtligt sätt rivs upp. Propositionen gerresonemangsvis sanktion åt informella kontakter för påverkan från departementenoch deras tjänstemän just i de avgöranden som regleras i RF 11:7. Enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov avinformella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Ätskilliga myn digheter har själva vittnat om detta behov i sina remissyttranden över förvaltningsutredningens och verksledningskommitténs betänkanden. Ge nom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Det är enligt utskottet över huvud taget svårt att föreställa sig en smidigt och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Det finns emellertid problem förknippade med dessakontakter. Den KU 1986/87:29 tudelning mellan regeringskansli och myndighetersom är karakteristisk för den svenska statsförvaltningen innebär attoffentlighetsprincipen blir tilllämplig på den dokumenterade kommunikation somsker mellan regering och myndigheter. Denna princip får inte urholkas genom attviktig information förmedlas via muntliga, icke-offentliga kanaler. Allainformella kontakter har heller inte denna karaktär. Hit kan nämligen enligtpropositionen också räknas offentliga anföranden och uttalanden av företrädareför regeringen och myndigheterna. Det svenska systemet kännetecknas vidare av attregeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskildaregeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker förministerstyre kan inte förnekas. Därför bör dessa kontakter vara mer inriktadepå information än på styrning. Ett särskilt problem utgör informella kontakter i sambandmed sådan ärendehandläggning hos myndigheterna som avses i RF 11:7. Det tordeinte vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang.Enligt utskottets uppfattning måste dock återhållsamheten vara mycket stor. 1särskilt hög grad bör de informella kontakterna på detta område avseinformationsutbyte. Det finns slutligen anledning för utskottet att understrykaatt oavsett vilka informella kontakter som förekommit bär myndigheterna detfulla och slutliga ansvaret för besluten i de enskilda fallen. Med det anförda kan motionerna K113 yrkande 1 och K115yrkande 2 anses besvarade av utskottet. Frågan om det konstitutionella utrymmet för regeringensstyrning av myndigheterna har ett samband med vad som behandlas i motion K106av (). Motionären anser att propositionens grundsyn påförhållandet mellan regeringen och statsförvaltningen har vissa konsekvenserför utformningen av spörsmålsinstitulel. bör därför hos regeringenbegära en översyn av spörsmålsinstitutets materiella innehåll, dvs. vilka typerav frågor som kan ställas och vilka typer av ställningstaganden som statsrådenkan inta i sina svar utifrån restriktionen att spörsmålen skall avsestatsrådens ämbetsutövning. Med tanke på frågornas konstitutionella karaktärär en parlamentarisk utredning enligt motionen motiverad. Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen får riksdagsledamot,enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa interpellation eller frågatill statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Igrundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 428) framhålls beträffande dennabestämmelse att endast regeringens eller enskilt statsråds beslut och åtgärdereller underlåtenhet att vidta åtgärd som faller under regeringens behörighetskulle få bli föremål för en interpellation eller fråga. Andra myndighetersagerande fick inte göras till en huvudsak vare sig i själva spörsmålet eller iden efterföljande debatten. behandlades granskningsbetänkande(KU 1980/81:25 s. 19-23). Utskottet redogjorde där bl.a. för den inskränkning i statsrådens möjligheter att fritt uttala sig i svaren på spörsmål som följer av begränsningsregeln i RF 11:7. När det gäller förhållandet mellan RF 11:7 och 12:5 konstaterade utskottet att syftet med båda bestämmelserna är att skydda myndigheternas självständighet. Utskottet framhöll emellertid att förarbete- 14 na till RF12:5 synes ge ett mera långtgående skydd än RF 11:7. Det framgick KU1986/87:29 också av den undersökning som utskottet låtit göra att statsråden ipraktiken varit synnerligen restriktiva med att yttra sig om myndigheternasåtgärder. Frågan togs upp av såväl förvaltningsutredningen (SOU1983:39 s. 99) som verksledningskommittén (SOU 1985:40 s. 39-41), som bådaansåg att statsråden i spörsmålssvaren borde kunna yttra sig omförvaltningsmyndigheternas åtgärder i större utsträckning.Verksledningskommittén ansåg dock att det förelåg oklarheter om spörsmålsinstitutetsrätta innebörd och föreslog därför att folkstyrelsekommittén, som behandladereglerna för frågor och interpellationer, borde söka undanröja dessaoklarheter. behandlade frågan i sittslutbetänkande (SOU 1987:6 s. 233) men förklarade med hänvisning till denkommande verksledningspropositionen att den begärda utredningen borde anståtill dess att tagit ställning i den mer grundläggande frågan omutrymmet för regeringens styrning av myndigheterna. Utskottet anser i likhet medmotionären att det finns anledning att göra en översyn av hurspörsmålsinstitutet utvecklats i praxis mot bakgrund av den tolkning av RF 11:7som görs i propositionen och som utskottet ställt sig bakom. Någon sårskild,parlamentariskt sammansatt utredning för detta ändamål är dock inte påkallad.Frågan kommer att behandlas inom utskottets arbetsgrupp för riksdagsfrågor, därrepresentanter för samtliga riksdagspartier och för kammarkansliingår. Yrkandet i motionen är därmed i praktiken tillgodosett. Motion K106föreslås besvarad med utskottets uttalande. 4.Föreskrifter (prop. Regelstyrningen av förvaltningsmyndigheternas verksamhetsker ofta genom s.k. ramlagstiftning. Härmed åsyftas en lag med vissa allmänthållna mål och riktlinjer som fylls ut genom mer detaljerade regler iregeringsförordningar och myndighetsföreskrifter eller genom praxisskapandebeslut. Enligt propositionen är inte styrningsfrågornaoproblematiska när lagar av denna karaktär används. Normgivningsrätten förstill viss del över från och regeringen till de centrala myndigheternaeller till kommunerna. Detta är enligt civilministern inget stort principielltproblem i de fall lagar fylls ut genom kommunala beslut fattade i demokratiskordning. Det är från demokratisynpunkt mindre tillfredsställande attkontakterna mellan riksdag, regering och kommuner i så stor utsträckning som sker via centrala myndigheter. Problemen med ramlagstiftningen behandlas i en avföljdmotionerna och i två under den allmänna motionstiden väckta motioner.Enligt motion K115 (m) finns det starka skäl av bl.a. rättssäkerhetsslag attanvända ramlagstiftning i betydligt mindre utsträckning . Når sådanlagstiftning ändå befinns nödvändig är det väsentligt att lagarna ges en såklar utformning som möjligt för att därigenom minska behovet av ytteriigareutfyllnad från regeringens eller myndigheternas sida. Utrymmet för myndigheteratt fatta beslut av politisk art beskärs. Liknande argument framförs i motionK206 (m). Enligt motion K232 (c) kan värdet av ramlagar starktifrågasättas. De leder KU 1986/87:29 till osäkerhet om vad som är gällande rättoch det blir således svårt för den enskilde att förutse följderna av ett vissthandlande. Ur synpunkt innebär ramlagstiftning att man vidbeslutstillfället inte har överblick över lagområdet som helhet. Enligtmotionen bör i fortsättningen vara restrikfiv fill att antaga lagarav ramkaraktär och lagar som innesluter vittgående delegation av normgivningtill regering och förvaltningsmyndigheter. Ramlagstiftningen har behandlats av vid fleratidigare tillfällen. Med anledning av motioner i ämnet uttalade utskottet i sittav godkända betänkande KU 1983/84:24 (s. 22) att en minskadanvändning av ramlagstiftning borde vara en viktig del av ambitionen attförenkla och rationalisera regelsystemet. Utskottet har alltjämt dennaståndpunkt. Motionerna K115 yrkande 4, K206 yrkande 5 samt K232 yrkande 4,såvitt nu är i fråga, förklaras besvarade härmed. I propositionen behandlas därefter under rubrikenmyndighetsföreskrifter arbetet för att få fram enklare och klarare regler inomden statliga sektorn och att få en bättre överblick över det statligaregelbeståndet. I budgetpropositionen (bilaga 2 Gemensamma frågor) redovisasdet hittillsvarande arbetet på detta område. Bl.a. framgår att det under år1986 blivit möjligt att få en överblick över samtligagällande statliga föreskrifter och allmänna råd. Genom en ändring iförfattningssamlingsförordningen fick nämligen de statliga myndigheterna underregeringen i uppdrag att förteckna samtliga sinagällande föreskrifter och allmänna råd. De regler som inte den dagen fannsupptagna i en regelförteckning upphörde automatiskt att gälla vid utgången avjuni 1986 (den s.k. stupstocken), om inte regeringen gett myndigheten dispensatt förteckna reglerna . En annan metod för att rensa ut onödiga regler är den somhar blivit känd som den s.k. solnedgångstekniken. Metoden innebär attregeringen ger en myndighet en viss begränsad tid att ompröva enverkställighetsregel. Efter periodens slut upphör regeln att gälla, om intemyndigheten meddelat den på nytt. På områdehar regeringen använt denna metod. Beträffande underlaget för det framtida arbetet medregelförenklingen framhålls i verksledningspropositionen att myndigheternanumera är skyldiga att lämna regeringen en förteckning över samtligasina gällande regler. Vidare har statsrådsberedningen under hösten 1986sammanställt en provisorisk förteckning över de bemyndiganden som riksdagenlämnat regeringen på föreskriftsområdet. Enligt propositionen har möjligheterna för riksdag ochregering att följa upp de materiella, ekonomiska och administrativa effekternaav beslutad normgivning härigenom förbättrats. Det är viktigt att med jämnamellanrum se över hur bemyndigandena för myndigheterna att utfärda föreskrifteranvänds. Det är av särskild vikt att får information om hur beslutadereformer fallit ut och fortlöpande ges tillfälle att ta ställning tillfördelningen av normgivningsmakt. Myndigheternasnormgivningskompetens och kontrollen av denna be- 16 handlas iflera motioner. I motion K109 av och (båda fp)anförs att KU 1986/87:29 regeringen har lagt ner föga möda på attutforma normgivningsbemyn-digandena till myndigheterna. Om regeringen i ökadgrad vill styra förvaltningen kan det ske genom att regeringen från börjantänker igenom vad det är regeringen vill att förvaltningen skall göra ochutformar bemyndigandena därefter. Det finns enligt motionen anledning redan förriksdagen att noga genomtänka i vilken utsträckning subdelegation frånregeringen till myndigheterna skall få äga rum. Regeringen har ett särskiltansvar för att den normgivningsmakt som tilldelas myndigheterna brukas på ettsådant sätt att inte onödiga kostnader uppstår. Enligt motionen finns det vidare all anledning understrykavad som sägs i propositionen om behovet av att regering och riksdag följer uppden normgivning som försiggår på myndighetsnivå. Någon form för regelbundenkontroll bör införas. Regeringen kan redan i bemyndigandet ålägga myndighetenaft inom t.ex. redovisa hur den erhållna normgivningskompeten-senbegagnats och vilka erfarenheterna är. Enligt motionen finns det skäl att också pröva en ordningdär utskott tar mer aktiv del i uppföljningen och kontrollen av degenerella normer som utfärdas med stöd av bemyndiganden. Regeringenborde rutinmässigt tillställa resp. utskott såväl sina egna författningar somde generella normer som myndigheterna utfärdat med stöd av bemyndiganden frånregering och riksdag. Även enligt motion (m) behöver ochregeringens efterhandskontroll av normgivningen förbättras. En metod är attriksdagen åriigen skulle få en redovisning av alla nya föreskrifter undernärmast föregående år vilka grundar sig på ramlagar. En annan lösning är att geriksdagens revisorer utökade resurser och befogenheter. bristfälliga kontroll av ramlagsfiftningen tasockså upp i den moderata partimotionen K206 som väckts . Där föreslås en utredning om en förstärkning av riksdagenskontrollmakt. I motion K232 (c) föreslås att regeringen normalt tilllagförslagen skall foga förslag till de förordningar som regeringen har föravsikt att utfärda, om lagen antas av . Vidare kritiseras bristen påsammanställning av i vilken utsträckning delegation förekommit eller i vad månoch på vilket sätt regeringen utnyttjat delegationen. Ett register över delegationav normgivningsmakt bör därför upprättas. Enligt motion K209 av i (m) måsteriksdagen effekfivt och systematiskt granska inte blott regeringen utan ocksåde former, i vilken och regeringens beslut i sista hand drabbar deenskilda medborgarna.