bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — Bilaga 1 Denna bör dock, med expeditionskungörelsen som förebild,kunna sättas lågt. Organisationen (bet. 11.1 En eller flera ombudsmän.Utredningensorganisationsförslag Elva av de remissinstanser, vilka yttrat sig överbetänkandet, har ej ingått i bedömning av utredningens organisationsförslag.Dessa remissinstanser är: kyrkoförfattningsutredningen, ,lantbruksstyrelsen, LO, , ,fögderi. Utredningens organisationsförslag lämnas utan erinraneller tillstyrks - i vissa av remissvaren framförs dock invändningar mot delarav förslaget eller uttrycks viss tveksamhet - av följande remissinstanser: arbetsdomstolen,, , försvarets civilförvaltning, hälso-ochsjukvårdens ansvarsnämnd, JO , JO Sverne, juridiska fakultets-nämndenvid , juridiska fakultetsstyrelsen vid (genom dess forskningsnämnd), konsumentombudsmannen. ,länsrätten i (lagmannen), i ,i , planverket, regeringsrådet m.fl.,(förvaltningsdirektören), ,rättshjälpsnämnden i , , statsvetenskapligainstitutionen vid (i vars yttrande universitetelssamhällsvetenskapliga fakuhet instämt), . Svenska kommunförbundetoch vapenfrinämnden (ordföranden). Fem av dessa remissinstanser -arbetsdomstolen, , , statensarbetsgivarverk och - har inte angivit några skäl försin ståndpunkt, I det följande skall övriga uppräknade remissinstansersöverväganden i saken redovisas. () tillstyrker utredningens förslag menpekar på risken för att förtroendet för JO:s avgöranden kan komma att minska ominte alla ärenden avgörs av JO utan av en tjänsteman hos JO. Enligt DV är detinte säkert att det går att rekrytera lika kvalificerade personer tillrättschefer hos JO som till JO. Försvarets civilförvahning anser att den föreslagnaorganisationen bör skapa förutsättningar för ett bättre resursutnyttjande ochsom en följd av detta ett effektivare JO-ämbete. Enligt civilförvaltning', börinte regleras alltför detaljerat, utan organisationen börutformas så att JO själv ges behörighet att anpassa den så att JO inom givnaramar på bästa sätt kan lösa sina olika uppgifter. Hälso- ochsjukvårdens ansvarsnämnd tillstyrker utredningens förslag attdet KU1986/87:2 nuvarandesystemet med fyra jämställda justitieombudsmän avskaffas och Bilaga 1 ersätts aven organisation med en justitieombudsman. sakenföljande: Även om en långtgående delegation måste tillämpas och föredragningarnaför JO av naturliga skäl ofta måste bli summariska torde ändå denföreslagna organisationen skapa förutsättningar för en mera enhetligbedömning inom de olika sakområdena. Förslaget torde också ge möjlighettill en större flexibilitet ifråga om utnyttjandet av de personella resurserna.Man kan också vänta sig att en sådan återgång till tidigare ordningkan bidra till att återge den auktoritet som ämbetet Enligt är en organisation av det slagutredningen förordar nödvändig om skall fås att fungera på ett slagkraftigt, effektivt och rationellt sätt. På en punkt är JO oense med utredningen, nämligen i frågan om hur de legeringen av beslutanderätten skall gå till. Enligt JO är utredningens uppfattning att justitieombudsmannen personligen i varje enskilt ärende, vari delegation av beslutanderätten är aktuell, skall ta ställning till om delegation kan ske definitivt orealistisk.I delegationsfrågan anför bl.a. följande. Det har sagts-och utredning en gör också uttalanden i den riktningen (se vidare nedan) - att den enskilde som vänder sig till måste kunna "nå fram" till JO själv. Delegering av beslutanderätten i JO-ärenden borde därför i princip inte förekomma. De som hävdar den meningen synes föreställa sig, att en JO-anmälan skapar en speciell, närmast personlig relation mellan anmälaren och JO; systemet antas uttryckt i moderna termer vara person- och inte institutionsrelaterat. Det har också sagts att antalet ärenden där JO själv, med hänsyn till deras krävande natur, bör ta beslutet är så stort att det blir omöjligt för en ensam JO att handlägga dem alla. - Den förra uppfattningen om JO och JO-rollen kan svårligen vare sig beläggas eller bestridas. Men enligt min mening står den myten närmare än verkligheten. Den senare "invändningen" är inte heller den möjlig att entydigt bestämmaräckvidden av; bedömningar av det slag som ligger bakom dem är och måste med nödvändighet vara subjektiva. I båda fallen kan det vara på sin plats att påminna om några fakta. Sju av åtta anmälningar skrivs de facto av i en eller annan form. Att alltså av anmälningarna skrivs av säger naturligtvis inte i sig något om svårighetsgraden hos det enskilda ärendet;lika litet som alla avskrivningsärenden är lätta så är alla ärenden som leder till kritik eller påpekanden svåra. Men sedd över en given tidsperiod kan antalet ärenden av den karaktären att de i sig skulle kräva ett avgörande av JO inte sägas vara så stort att inte en ensam JO skulle kunna klara av dem; det alldeles övervägande flertalet JO-ärenden kräver - schablonartat uttryckt - tre egenskaper av handläggaren/beslutsfattaren: förmåga att läsa innantill samt förnuft och normalt omdöme. Och det är egenskaper som inte är hierarkiskt bundna. - JO:s "personliga engagemang" i ärenden visarsig för den enskilde på det sättet att han eller hon finner det aktstycke -oftast alltså ett avskrivningsbeslut - som markerar ärendets avslutande underteck nat av JO. Det lär betyda föga för denne enskildes reaktion om aktstycket i .. stället ärundertecknat av t.ex. rättschefen "på uppdrag av JO B"; KU1986/87:2 fillfredsställd blir han eller hon sannolikt inte i någondera fallet.Människor- Bilaga 1 na är nog mera resultatmedvetna än vad man på sina hållkanske föreställer sig. Det kan f.ö. ifrågasättas om inte principen omicke-delegering i JO:s verksamhet egentligen bröts igenom redan när det blevfler än en ombudsman: När den enskilde kan förutse vem av xstycken ombudsmän som kommer att handlägga hans eller hennes anmälan kan dennaknappast sägas nå personen bakom institutionen I - JO anger däreftersin syn på hur delegeringen av beslutanderätt bör tillgå, varvid anförsföljande. JO:s delegeringsbeslut måste rimligen utformas i generella termer,dvs. avse vissa kategorier eller grupper av ärenden bestämda efter vissakriterier. Detta förutsätter i sin tur väl fungerande interna informations- ochkommunika-tionsrufiner. Att åstadkomma sådana lär inte vara svårare hos JO än ivilken annan - offentlig eller privat - organisation; problemlösningar är välkända och utprovade. Det bör alltså inte vålla några svårigheter att se tillatt besluten i den nya organisationen kommer att kunna tas på rätt hierarkisknivå. JO Sverne anger att han i allt väsentligt ansluter sigtill utredningens förslag. Utredningens uttalande om att det för närvarandeinom vid mindre arbetstyngda arbetsperioder skulle finnas enoutnyttjad kapacitet, som ämbetet inte kan dra fördel av, anser JO Sverne dockinte vara riktigt. Vidare har JO Sverne en annan åsikt än JO-utredningenangående formen för delegation. I denna del anförs bl.a. följande. Beträffandedelegation av beslutanderätt från ombudsmannen till lägre tjänsteman föreslårutredningen, att ombudsmannen skall i varje enskilt ärende ta ställning idelegationsfrågan. Detta kräver att varje ärende, där delegation kan kommaifråga, anmäles för JO med angivande av de väsentliga punkterna i klagomålen.-Tanken att JO tar befattning med varje ärende är i och för sig tilltalande.Förfarandet kommer emellertid att ta en inte oansenlig del av JO:s arbetstid ianspråk på bekostnad av de ärenden, där JO:s insatser verkligen behövs. Fråganär därför om man inte skulle generellt kunna delegera flertalet sådana ärenden,där någon prövning av klagomålen i sak inte blir aktuell. - I remissyttrandeträknas därefter upp olika kategorier av ärenden som skulle kunna delegeras. Detpåpekas att en förutsättning för delegationen är att delegaten hänskjuterärendet till JO, om tveksamhet föreligger på någon punkt. vid universitettillstyrker utredning ens förslag att nuvarande fyra ombudsmän skall ersättas av en enda befattningshavare men anger att den har svårt att ta ställning till om den föreslagna organisationen i övrigt är den mest ändamålsenliga. Nämnden fortsätter: Som utredningen själv antyder, innebär den nya organisationen i övrigt huvudsakligen endast den förändringen, att tre av ombudsmännen ersattes av tre "rättschefer", som står i spetsen för var sinutredningsavdel ning. Ett av den nu aktuella översynens syften är att komma till rätta med den bristande flexibiliteten i den nuvarande organisationen som bl.a. tar sig uttryck i att de olika ombudsmännens avdelningar arbetar var för sig utan något närmare samarbete. Det finns risk för att samma stelhet kommer att l' vidlådaden nya organisationen. Kanske bör därför en organisation utan KU 1986/87:2specialisering övervägas, där lottning sker av ärendena (jfr reservation, bet.Bilaga 1 s. 274). - Enligt fakultetsnämndens uppfattning har den frågan sambandmed frågan om rättscheferna och byråcheferna. Nämnden anför i saken följande.Utredningens inställning till båda dessa kategorier av befattningshavare synesvara något ambivalent. Å ena sidan vill utredningen tillgodose önskemål omkontinuitet och specialisering, å andra sidan anser man det önskvärt att dessabefattningshavare inte stannar på sina poster. Hur det sistnämndaönskemålet skall tillgodoses i fråga om byråcheferna anges inte. I fråga omrättscheferna föreslås att de skall förordnas i taget; de förutsattesnormalt tjänstgöra . Det hade varit värdefullt om utredningen klarthade tagit ställning till om dessa båda kategorier av tjänster skall betraktassom karriärtjänster eller sluttjänster. vill f.ö. ifrågasätta,om rättschefstjänsterna kan tänkas locka tillräckligt kvalificerade personermed tanke på de begränsade befogenheter som dessa befattningshavare föreslås fåi jämförelse med många andra höga ämbetsmän. Juridiska fakultetsstyrelsen vid (genomdess forskningsnämnd) tillstyrker en återgång till det gamla systemet med enJO. Det anmärks att den föreslagna organisationsförändringen dock knappastlöser det verkliga problemet i sammanhanget. Ett ämbete av typ JO:s eller JK:sblir enligt forskningsnämnden i alla händelser beroende av innehavarensegenskaper. Denne måste ha en rad förträffliga egenskaper, som sällan ärförenade hos en och samma person. Man kan inte utesluta, att den kritik, somunder senare år framförts, bottnar i de enskilda ombudsmännens lämplighet försina ämbeten. - I remissvaret framförs vidare tanken på att, om en organisationmed flera ombudsmän bibehålls, införa en kollegial beslutsform. I denna delanförs följande, I de högsta domstolarna uppnår man en jämn och stabilrättsutveckling genom det kollegiala beslutsförfarandet. En möjlighet vorenaturligtvis att ombilda till ett kollegium. Fyra eller femombudsmän skulle då gemensamt utforma utlåtandena och besluta om lämpligaåtgärder - alltså icke den ordning som gäller, att varje JO haregen beslutanderätt. (), som stöder utredningens förslag,framhåller att det finns risk att de föreslagna delegationsreglerna kommer attlägga en alltför stor arbetsbörda på JO och kanske göra atträttschefernas ansvarsområden blev så begränsade och deras ställning såosjälvständig att möjligheterna att rekrytera kvalificerade jurister tillrättschefsposterna skulle minska. KO anser därför att en mera vittgåendedelegationsmöjlighet bör övervägas. (): Systemet med flerajämställda justitieombudsmän har enligt de erfarenheter som utredningenredovisar och efter vad som allmänt framkommit inte fungerattillfredsställande. I och för sig kan man tänka sig att en uppstramning itillämpningen av gällande system skulle kunna leda till bättre resultat. LRF ärdock berett att godta utredningens förslag att ämbetet enbart bekläds av enperson . genomförandeav detta system fordrar att JO tillförs den typ av kvalificerade KU 1986/87:2medarbetare, som i förslaget benämns rättschefer, samt att delegationsmöj-Bilaga 1 ligheten, på vis utredningen föreslår, genomförs. Ett genomförande avhär tillstyrkta delar av förslaget medför rimligen att övergångsbestämmelsermed det innehåll som anges i utredningens kapitel 8, 9 och 10 genomförs. Denvidare organisationen av bör bygga på det av framtagna förslaget; de vinster som därigenomuppnås bör användas som nödvändig resursförstärkning inom . - JO-ämbetetfår inte politiseras. Kraven på JOs och andra handläggares omdöme ochintegritet måste ställas mycket högt. Länsrätten i (lagmannen) anger bl.a.följande. Fördelen med en JO ligger framför allt däri att innehavaren avämbetet kan sätta en enhetlig och personlig prägel på ämbetet. Han kan så attsäga gå sin väg rakt fram utan sidoblickar och hänsynstagande till någrakolleger. Hans möjligheter till initiativ av skilda slag blir friare och hankommer över huvud taget att kunna känna sig mera obunden i sin ämbetsutövning,även om han naturligtvis måste beakta behovet av kontinuitet i verksamheten. Iremissvaret anges vidare att en fördel med endast en JO blir att det bör blilättare att rekrytera en lämplig kandidat, eftersom det är en betydligt merautmanande arbetsuppgift att vara ensam JO än att vara en av fyra. Länsrättenslagman anger vidare bl.a. följande. Nackdelarna med ett JO-ämbete med en endaJO är helt klart att söka däri att uppgiften att vara JO kan te sigövermänsklig och risken är stor att JO drunknar i arbetsmängden och mest kommeratt ägna sig åt representativa uppgifter och åt att leda och fördela sinaanställdas arbete. Jag tror dock inte att risken är så stor för att JO-ämbetetskulle urarta på detta sätt. Det måste kunna förutsättas att den som väljs tillJO förutom alla andra goda egenskaper också har egenskapen att kunna organiserasitt eget arbete på ett från alla synpunkter ändamålsenligt sätt. - I fråga omutredningens förslag att JO ges rätt att bemyndiga rättschef att upprätthållaJO-ämbetet under sin frånvaro på grund av semester, sjukdom, tjänsteresa ellerdå han av annan orsak är hindrad att utöva sin tjänst anförs i remissvaretbl.a. Det kan diskuteras om detta är en lämplig ordning. Den passar heltvisst bra när JO endast är borta men den väcker allvarligabetänkligheter, om JO t.ex. tar långsemester och är borta ellermera eller om han blir sjuk . Ett så viktigt ämbete som JO-ämbetettål inte att vara utan sin centralgestalt. Tidigarefanns en ställföreträdande JO som i sådana fall trädde in i den frånvarandeJO:s ställe och utövade hans befogenheter. Enligt min mening bör det övervägasatt återinföra denna ordning. Jag anser inte att det är acceptabelt med denordning som utredningen föreslår och som innebär att ingen JO finns i tjänst,när ordinarie JO exempelvis tar ut sex veckors semester på en gång. Att låtaämbetet upprätthållas av anställda tjänstemän under så långa perioder är inteenligt min mening godtagbart. -1 yttrandet anläggs i fråga om handläggningsordningenav JO:s ärenden bl.a. följande synpunkter. När en enda JO finns bör han takännedom om ärendena på så tidigt stadium som möjligt och delegerabeslutanderätten i ärendena redan då. Läggs arbetet upp på detta sätt har hanhela tiden sin hand över verksamheten och kan styra denna på det sättsom han bör göra om allmänheten skall kunna känna det rätta KU 1986/87:2 förtroendetför JO. Såväl utåt som inåt måste JO framstå som den vilken Bilaga 1 bestämmer.- Länsrättens anmäler vidare en avvikande mening i fråga om utredningensuttalande att ett lämpligt förfarande skulle vara att rättschef tillsammans medbyråchef granskar och klassificerar alla nyinkomna ärenden. Enligt lagmannenskulle det vara mycket olyckligt om ett ärende på detta sätt påtjänstemannanivå får en stämpel på sig som kan verka förblindande. Iremissyttrandet påpekas dock att det i första hand måste ankomma på den som ärJO att bestämma vilka rutiner som bör gälla handläggningen av ärende varidelegation av beslutanderätten kan komma i fråga. -1 fråga om de ärenden somefter delegation avgörs av rättschef eller byråchef framhålls i remissvaretbl.a. När en rättschef eller byråchef sedan avgör ett ärende på JO:svägnar skall han göra det i JO:s anda och på ett sätt som överensstämmer medJO:s policy. Han bör enligt min mening inte kunna ställas till ansvar för sittbeslut inför någon annan än JO och JO är den som gentemot bör ståansvar också för deras beslut till vilka han delegerat beslutanderätten. Debeslutsbefogenheter som en tjänsteman hos JO får efter delegering från JOkommer i så fall att skilja sig från de befogenheter en tjänsteman eljest harnär det i arbetsordning eller genom särskilt beslut delegerats till honom attbesluta för sin myndighet. Enligt min mening bör gälla att en JO-tjänstemaninte kan och inte får besluta efter egen övertygelse om denna inte överensstämmermed hur han bedömer att JO själv skulle avgöra saken. Finner han sig inte kunnabesluta så som han antar att JO skulle besluta, måste han vara skyldig atthänskjuta avgörandet till JO. beskrivna förhållanden gör att enJO-tjänsteman enligt min mening inte kan bära samma straffrättsliga ochdisciplinrättsliga ansvar som övriga offentliga funktionärer. Denna frågakräver i så fall närmare överväganden. Utredningen har inte observerat den utantycks ha utgått från att en JO-tjänsteman som beslutar på JO:s vägnar inte iansvarshänseende eller i övrigt bör skilja sig från en tjänsteman hos enförvaltningsmyndighet till vilken det delegerats att besluta på sin myndighetsvägnar i en eller flera grupper av ärenden. i anför omorganisationsförslaget följande. delar i allt väsentligt utredningens syn i huvudfrågan. Om inte mycket starka hinder möter bör - liksom - organise ras som ett "en-mansämbete". Till de synpunkter utredningen fört framvill bara foga att JO:s auktoritet med all säkerhet skulle väsentligt öka om en sådan organisation kunde genomföras. Det finns en uppenbar risk att uppfattas som ett ämbetsverk av traditionellt slag, inte som en och folkets förtroendemän med tillsyn över allt vad myndigheter heter. - Det enda allvarliga hindret för en reform som omvandlar JO till ett en-mans-ämbete är arbetsvolymen. Som utredningen framhåller bör en JO - liksom JK - kunna överblicka hela verksamhetsområ det. JK:s uppgifter torde f.ö. vara ännu mer mångskiftande än JO:s. Kvaliteten på verksamheten beror framför allt på innehavarens kvalifikatio ner, I den delen talar allt för att det inte finns några hinder, särskilt somett en-mans-ämbete bör vara mer lockande än uppgiften att vara en avfyra, - De .. lösningarsom utredningen föreslår i syfte att göra det möjligt för en JO att KU1986/87:2 bemästra arbetsvolymen är enligt mening från principiellaBilaga 1 synpunkter tilltalande. Man kan dock inte bortse från risken att JO:sbeslut om delegation i praktiken kan upphöra att vara beslut i det enskildafallet. Om så skulle bli fallet kommer - som utredningen uttrycker saken -kravet på att den som anför klagomål hos JO alltid skall nå fram till JO självinte att uppfyllas. - Det är svårt att bedöma hur allvarlig den antyddarisken är. Mycket beror på de personliga omständigheterna, främst vem som ärJO. Med hänsyn till de mycket starka skälen för en reform som gör ämbetet tillett en-mans-ämbete anser att en sådan reform bör genomföras.Riksdagen får på lämpligt sätt söka följa verksamheten i den nya organisationen.Om några olämpliga konsekvenser kan iakttagas får organisationsfrågan prövaspå nytt med utgångspunkt från de vunna erfarenheterna. i delar utredningens meningatt det finns skäl som talar för att man skulle vinna vissa fördelar omJO-ämbetet i enlighet med utredningens förslag innehades av en person.Länsstyrelsen fortsätter: Det finns å andra sidan en risk för att även denföreslagna ordningen, enligt vilken av ärendena skulle avgöras efterdelegation, skulle gå förlorad. - Utredningen föreslår att ombudsmannen skallbesluta om delegation i varje särskilt ärende och att alla ärenden därför skallanmälas till ombudsmannen. Risken är ändå stor att de som gjort en anmälan tillJO kommer att uppfatta det som en försämring, om de inte får ärendet prövat isak av JO själv. Det förefaller också tveksamt om en ensam ombudsman skulle hatillräcklig kapacitet för att i erforderlig utsträckning själv kunna tränga ini de ärenden, som bedöms vara av mera kvalificerat slag. - Trots dessanackdelar anser att övervägande skäl talar för utredningensförslag att skall innehas av en person. tillstyrkersåledes att detta förslag genomföres. : Nuvarande organisation av med fyrai praktiken likställda och självständiga ombudsmän som chefer för var sitttillsynsområde är enligt utredningen behäftad med flera svagheter. Utredningenkonstaterar att den bästa lösningen på rådande problem torde vara en återgångtill ett uttalat enmansämbete. instämmer i att en sådan organisationskulle inebära fördelar i förhållande till nuvarande ordning. Den bör såledesbl.a. bidra till att vidmakthålla den auktoritet hos ämbetet som avsågs när detinrättades. : Det är angeläget att JO är enriksdagens och folkets förtroendeman, som är till namnet känd. JO bör uppfattassom en person och inte som ett ämbetsverk. Detta motsvarar den traditionellauppfattningen om honom. Det nuvarande systemet är som utredningen funnit behäftatmed flera svagheter. Olika praxis utbildar sig lätt inom olika tillsynsområden.Systemet är inte tillräckligt flexibelt och kan medföra att de olikaavdelningarna fjärmar sig från varandra. Utredningsförslaget ger JO en bättreöverblick över hela tillsynsfältet och möjlighet att disponera arbetskraftenpå ett rationellt sätt. Förslaget är ägnat att stärka JO:s auktoritet. Riksdagensförvaltningskontor (förvaltningsdirektören) anger följande: För- KU 1986/87:2valtningskontoret skall enligt sin instrukfion göra upp förslag till anslag påBilaga 1 statsbudgeten för bl.a. ombudsmän. Det åligger ocksåkontoret att meddela budget- och redovisningsföreskrifter samt att utfärdadirektiv för anslagens användning. Generellt skall kontoret verka för enrationell användning av medel som ställs till förfogande förriksdagsförvaltningens verksamhet. - Som en viktig utgångspunkt för kontoretsverksamhet gäller att kontoret skall verka för samordning av detekonomi-administrativa arbetet inom olika delar av riksdagensförvaltningsområde. Då den nya organisationen för RFK infördes betonades viktenav att den kunskap på området som byggs upp inom kontoret ställs tillförfogande för myndigheter. Särskilt gällde detta för de mindreverken med deras begränsade administrativa resurser. - Utredningen föreslåratt skall omorganiseras så att det endast finns en riksdagensombudsman. En sådan ändring anses innebära fördelar, bl.a. blir endast enperson ansvarig gentemot för verksamheten. En sådan ordning ansesockså medge större flexibilitet och möjligheter att rationellt utnyttjaJO-ämbetets samtliga resurser. Betydelsen därav förstärks på det administrativaområdet om förslaget med en renodlad administrativ avdelning under ombudsmannenkommer till stånd. - finns fyra ombudsmän av vilka en förordnatstill administrativ chef. För förvaltningskontoret har den nuvarandeorganisationen inte inneburit några problem. Ett genomförande av förslaget medendast en ombudsman i stället för fyra kan dock medföra fördelar även på detadministrativa planet. Av utredningen framgår dessutom attorganisationsförändringarna skulle innebära kostnadsbesparingar vid bibehållenambitionsnivå. Förvaltningskontoret tillstyrker därför från sina utgångspunkterförslaget i denna del. i har ingen erinran motorganisationsförslar get. Nämnden ifrågasätter dock om titeln rättschef börkomma i fråga för befattningshavare inom med hänsyn till denanknytning titeln rättschef har till verksamheten inom . vid (ivars yttrande universitets samhällsvetenskapliga fakultet instämt):Utredningens förslag beträffande antalet ombudsmän förefaller väl underbyggt.En koncentration av ämbetet till endast en ombudsman kan enligt institutionensmening stärka JO:s ställning. Att sedan dessutom administrativa vinster finnsatt göra talar ytterligare för att förslaget bör förverkligas. : Utredningen har vägt för- och nackdelar medde båda organisationsformerna.