bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Frågan om en störning skall anses vara ringaeller ej är i sin tur beroende av hur människor i allmänhet uppfattarstörningen. Härvidlag kan det finnas betydande skillnader mellan olika människor. människorlider av överkänslighetsreaktioner. Störningar som ger upphov BoU 1986/87:1till sådana reaktioner hos många människor kan betraktas som sanitär Reservationer olägenhet. Ett hänsynstagande till människor som är någotkänsligare än "normalt" skall alltså enligt utskottets mening görasvid bedömningen av vad som är sanitär olägenhet. I praxis har det visat sig att bullerstörningar mycketofta förorsakar besvär för människor som kanske är något känsligare än normalt,dvs. att även "godkända" värden ofta ger klagomål i bostäder särskiltnär det gäller lågfrekvent ljud från värmepumpar, fläktar, kompressorer o.d. Trots att den nuvarande byggnormens gränsvärden för bullerkan vara uppfyllda finns det sålunda många människor som störs svårt. Samtidigtär det oftast tekniskt möjligt att sänka ljudnivån på störande installationertill en nivå som ligger väsentligt under den i SBN accepterade nivån. Medhänvisning härtill är det enligt bostadsutskottets mening angeläget attgällande regler i fråga om bullerstörningar i SBN ses över. Vad utskottet nu med anledning av motion 1985/86:Bo508(fp) anfört bör som sin mening ge regeringen till känna. Innehållet i översiktsplanerna m. m. Det plansystem som föreslås i propositionen innebär ihuvudsak en anpassning till den praxis som råder i kommunerna. Enligtförslaget skall varje kommun ha en översiktsplan. I denna skall anges dels hurkommunerna avser att tillgodose riksintressen enligt NRL, dels grunddragen iden framtida markanvändningen. I den gällande byggnadslagstiftningen finns inga regler omatt kommunen skall upprätta planer för markanvändningen i hela kommunen. Denöversiktliga plan som anges i byggnadslagen är generalplanen. Praktiskt tagetalla kommuner har dock antagit s. k. kommunöversikter. Den i propositionen föreslagna översiktsplanen skallomfatta hela kommunen. Detta innebär dock inte att särskilda riktlinjer måsteanges för alla områden. I de flesta kommuner flnns områden där inga särskildariktlinjer behövs. I dessa fall anges i planen endast att de allmänna reglernai PBL gäller. Översiktsplanen fastställs av kommunfullmäktige. Innan denantas skall samråd ske med och andra som har ett väsentligtintresse av planen. Förslaget till översiktsplan skall också ställas ut. Genomatt översiktsplanen skrivs in i PBL skapas således garantier för en bred debattkring planens innehåll. I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressensom finns i olika delar av kommunen. Den utgör därmed ett underlag för fortsattplanering. Översiktsplanen har dock ingen bindande verkan. Kommunerna skall ha antagit en översiktsplan senast den 1januari 1990.1 propositionen anförs att "kommunerna i sin översiktligaplanläggning enligt PBL bör kunna i stor utsträckning bygga vidare på detplanmaterial som Alltför höga krav bör inte ställas i det inledande skedet . de flestafall bör det emellertid vara tillräckligt att lägga kommunöversikten ochaktuella områdesplaner till grund för översiktsplanen" (s. 128). I propositionen konstateras vidare att de flesta kommunerredan bedriver en kontinuerlig fysisk översiktsplanering som i stora delaruppfyller de krav som ställs i PBL. Översiktsplanen är inte bindande vare sig för myndighetereller enskilda. Den kommer dock, liksom befintliga kommunöversikter,områdesplaner m. m. i praktiken att få en stor betydelse för kommande beslut.Detta har också framhållits av lagrådet. I propositionen konstateras också attden "i praktiken får stor betydelse vid beslut imarkanvändningsfrågor". När det gäller utformningen av översiktsplanen konstaterasi propositionen att det "knappast (är) möjligt att, utöver detobligatoriska innehållet, förutse hur översiktsplanerna kommer attutformas" (s. 451). Statskontoret har utvärderat de administrativa kostnadernaför en plan-och bygglag (rapport 1985:46) och då konstaterat att den knappastmedför ökade krav på administrativa resurser för kommunerna. Utskottet anser att det är angeläget att inte ställaalltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna. De formuleringar somåterfinns i propositionen om att kraven på den första översiktsplanen intebehöver vara så höga kan tolkas som att kraven kan ställas högre i framtiden.Så bör inte bli fallet. Införandet av översiktsplanen får inte leda till attett omfattande och kostsamt planeringsarbete påbörjas i kommunerna. Detta bör ien ny proposifion klart utsägas. Vad nu anförts av utskottet ligger helt i linje medförslag i partimotion 1985/86:80. Även vad utskottet anfört ominnehållet och utformningen av översiktsplanerna bör som sin meningge regeringen till känna. BoU1986/87:1 Reservationer Regleringav byggnaders användning för handelsändamål I PBL föreslås att byggnaders användning skall kunnaregleras i detaljplan. I specialmotiveringen sägs "att det i vissa fallkan finnas behov av en mer preciserad angivelse av byggnaders användning än somsker " (s. 576). Längre fram sägs att "konkurrensen (bör) ges såfritt spelrum som möjligt för att hålla priserna nere och öka företagenseffektivitet till konsumenternas fördel". De regleringsmöjligheter som PBL föreslås ge riskerar dockenligt utskottets uppfattning att få motsatt effekt. I planen skall kunna angesen huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel eller för detaljhandel.Gränsen mellan dessa är i verkligheten flytande, och detta kan därför irealiteten skapa inskränkningar i etableringsrätten. I propositionen sägs också att det skall vara möjligt attreglera vilket slags detaljhandel som skall få förekomma. Vissa varuslag sägsmedföra särskilda planproblem och kan därför behöva regleras. Vidare hävdas att"inom kategorin detaljhandel kan livsmedelshandeln i vissa lägen behövabegränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämpligsamhällsutveckling. Som exempel kan nämnas stormarknader ellerbensinstationer." Dessa begränsningar skall kunna vidtas om de "ärnödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur". Ifolkparfiets parfimotioner 1985/86:80 och 1984/85:2801 reses invändning- ar mot deföreslagna möjligheterna att i detaljplan påverka utvecklingen av BoU1986/87:1 handeln. 1 moderata samlingspartiets partimotion 1985/86:66 finnsuttalande Reservationer av samma innebörd utan att något yrkandeframställs. har behandlatett flertal fall där kommuner med olika metoder sökt begränsa konkurrensen. Detär angeläget att kommunerna inte ges större möjligheter att styra detaljhandelnsutveckling. Vid beslut om bygglov skall självfallet hänsyn kunna tas till omden planerade verksamheten är lämplig t. ex. med hänsyn till den trafik somalstras. Etableringsfrihet, konkurrens och näringsfrihet ingår iden marknadsekonomi som vi eftersträvar. Etäbleringar av det slag som omnämnsi propositionen föregås ofta av ganska ingående marknadsundersökningar, ochdet är först i efterhand som det kan konstateras om en etablering varit riktigeller inte. Måttstocken är då huruvida konsumenterna använt sig av de tjänstersom erbjudits. Det är med andra ord konsumenterna som enligt utskottetsuppfattning skall avgöra vad som är en lämplig samhällsutveckling vad gälleromfattning och lokalisering av handeln. som delar uppfattningen i den avvikandemeningen (m, fp) till näringsutskottets yttrande 1985/86:3 y ansluter sig tillkravet i parfimotioner 1984/85:2801 och 1985/86:80. bör enligt bostadsutskottets uppfattning medanledning av motionerna som sin mening ge regeringen till känna vad nu anförtsom att detaljplaner inte skall kunna användas för att styra utvecklingen avdetaljhandeln. Förfarandet vid antagande av detaljplan m. m. När förslag till detaljplan upprättas skall kommunensamråda med , fastighetsbildningsmyndigheten och kommuner somberörs av förslaget. Sakägare och bostadsrättshavare, hyresgäster och boendesom berörs av förslaget samt myndigheter, sammanslutningar och enskilda iövrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälletill samråd (5 kap. 20§). Innan detaljplan antas skall kommunen ställa utplanförslaget (5 kap. 23 §). Kungörelse om utställningav planförslaget skall anslås på kommunens anslagstavla och införas iortstidning. Underrättelse om innehållet i kungörelsen skall (5 kap. 25 §) ivanligt brev sändas till kända sakägare, till känd organisation av hyresgästersom har avtal om förhandlingsordning eller, om förhandlingsordning integäller, till känd hyresgästförening som är ansluten till riksorganisationen.Vidare skall brev sändas till andra som har ett väsentligt intresse av planförslaget.Underrättelse per brev behöver inte sändas (5 kap. 25 § tredje stycket) om ettstort antal personer skall underrättas och det skulle innebära större kostnadoch besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsenatt sända den till var och en. Markägare vars mark skall användas för allmännaplatser m. m. och som berörs av planens expropriativa verkningar skall alltidunderrättas per brev. I partimotion 1985/86:80 yrkande 3 k föreslåsen ändring i 5 kap. 25 § så att underrättelse delges dem som omfattas avsamrådsskyldigheten i 5 kap. 20 §. Det finns enligt utskottets uppfattning inte grundadanledning att begränsa den kommunala underrättelseskyldigheten i samband medupprättande av detaljplan på det sätt som föreslås i propositionen. Inte endasthyresgästorganisation utan även myndigheter, sammanslutningar och enskilda somhar ett väsentligt intresse av planförslaget skall underrättas om utställningenav planförslaget. Övriga sammanslutningar som har ett väsentligt intresse avplanförslaget kan t. ex. vara miljögrupper, naturvårdsföreningar, köpmannaföreningaroeh villaägarföreningar. Den uppfattning om hur samrådet bör utformas i en ny PBLbygger på ett förslag i folkparfiets partimotion 1985/86:80. Ett riksdagenstillkännagivande till regeringen av vad i motionen föreslagits är motiverat. Utskottet vill i sammanhanget särskilt stryka under viktenav att de handikappades organisationer ges goda möjligheter att delta iplanarbetet. Det bör sålunda övervägas om inte dessa organisationer isamrådsskedet skall ges samma ställning som hyresgästorganisation. Även dennafråga bör övervägas i det fortsatta utredningsarbetet i regeringens kansli. BoU1986/87:1 Reservationer Krav påbygglov utanför planlagt område I dagens byggnadslagstiftning används begreppentätbebyggelse och glesbebyggelse. Det är allmänt omvittnat att dessa bådabegrepp är oklara oeh svårförståeliga för den enskilde. Det är sålunda inteovanligt att ett område i lagstiftningens mening betraktas som tätbebyggelsetrots att det av gemene man inte uppfattas som sådan. De aktuella begreppen börenligt bostadsutskottets mening därför mönstras ut ur en kommande ny plan- ochbygglag. Dagens byggnadslagstiftning innebär vidare atttätbebyggelse i princip inte får komma till stånd i områden som inte ärdetaljplanerade. Genom att åberopa särskilda skäl kan dock en bygglovssökandefå dispens från detta förbud. Detta är en enligt bostadsutskottets meningolämplig ordning. En ny plan- och bygglag bör i stället bygga på principen attny bebyggelse skall lämplighetsprövas utifrån i lagen angivna allmänna grunder.Inom områden som inte detaljplanelagts skall sålunda bygglov beviljas om de ilagen angivna generella kraven är uppfyllda. Utgångspunkten bör således varaatt bygglov skall beviljas såvida inte starka skäl talar däremot. Möjligheternaför kommunerna att besluta att åtgärder får vidtas utan krav på bygglov börutökas väsentligt. Det skall t. ex. alltid vara möjligt att besluta att garage,förråd, bastu osv. skall få byggas utan lov. Alla skall ha rätt att göra mindretillbyggnader eller mindre ombyggnader även om åtgärderna strider mot endetaljplan eller andra bestämmelser. Härigenom uppnås bl. a. att det inomområden utanför plan blir lättare att få bygglov i enlighet med vad somföreslås i partimotioner 1984/85:2801 samt 1985/86:80. Vad utskottet med anledning av partimotionerna1984/85:2801 yrkande 12 såvitt nu är i fråga och 1985/86:80 yrkande anförtbör som sin mening ge regeringen till känna. Vissakrav på när detaljplanläggning skall ske BoU 1986/87:1 anfört ovan bör utgångspunkten för bygglovsprövningen vara att lovskall beviljas om marken är lämplig för bebyggelse och de generella kraven ilagen är uppfyllda. Det finns naturligtvis situationer där en detaljplaneläggningkan behöva föregå byggandet. Kommunen bör i sådana fall gesmöjlighet att avslå en bygglovsansökan med hänvisning till att' planläggningförst måste ske. bör till denna avslagsmöjlighet kopplas engaranti för att en planläggning också kommer till stånd inom en intealltför avlägsen framtid. Det bör alltså inte vara möjligt för en kommun att avslåen bygglovsansökan i avvaktan på en detaljplaneläggning som sedan aldrigkommer till stånd. Om en kommun avslår en bygglovsansökan med hänsyntill behovet av detaljplaneläggning bör därför en sådan planläggning ske från det att ansökan avslagits. Har någon plan inte upprättats inom dennatid skall ansökan om bygglov utan vidare dröjsmål prövas enligt nu med anledning av partimotion 1985/86:80 yrkande 3k anfört bör som sin mening ge regeringen till känna. Den enskildes ställning i bygglovsproceduren Som framhålls i motion 1984/85:2674 (fp) blirbyggnadsprojekt i före byggstarten föremål för en omfattandeförhandsgranskning av en rad myndigheter, kommunala och statliga. Granskningenär avsedd att kontrollera att byggnaderna får en sådan kvalitet att säkerhetoch hälsa inte kommer att äventyras, att de statliga krediterna beviljas medlämpliga belopp samt att byggnadsarbetena bedrivs så att störningar påbyggarbetsmarknaden i görligaste mån kan undvikas. I vissa betydelsefulla hänseenden äger granskningen rum pågrundval av fasta och accepterade bestämmelser och beprövad erfarenhet. Dettagäller t. ex. sådana egenskaper hos en byggnad, som avser stabilitet,brandsäkerhet och liknande. Mot denna typ av myndighetsgranskning riktas sällaneller aldrig några invändningar. Den seriösa svenska byggnadsindustrin harsåvitt bekant aldrig motsatt sig mofiverade åtgärder i fråga om konstruktioneroch andra anordningar som syftar till ett fullgott skydd för byggnadernas ägareoch brukare. I fråga om säkerhetsåtgärder på byggarbetsplatserna intar Sverigeen tätposifion. I samband med förfarandet kring ansökningar om byggnadslovförekommer en typ av skönsmässighet i bedömningen, som ofta har sin grund i enlokal tolkning av de byggnadsreglerande bestämmelserna. Det egentligainnehållet i de reglerande bestämmelserna kan ha färgats av ett slags"rådande tolkningsrufin". Det ligger enligt utskottets mening en fara i attbyggnadsreglerande bestämmelser kan ges olika tolkningar i skilda kommuner samt att dessa tolkningar ger upphov till en kostsam och arbetskrävande extrainsats för den som söker byggnadslov. Omprojekteringar till följd av felaktiga tolkningar leder spikrakt till störningar i byggprocessen och därmed till bekymmer för berörda byggarbetare och byggföretag. Byggnadslovsprocessen tillhör de mycket känsliga inslageni hela byggpro- BoU 1986/87:1 cessen. Den påverkar snart sagt alla led i denkedja av åtgärder som kostar Reservationer pengar för den slutliga konsumenten.Byggföretaget är i detta läge särskilt ömtåligt och producenten därmedutomordentligt känslig för önskemål (välgrundade eller ej) från granskandemyndighetspersoner. Varje försening av byggstarten till följd av invändningarfrån granskningsmyndighetens sida måste vägas mot de fördyringar avbyggprojektet som en underkastelse under önskemålen från myndigheterna kräver.Det ligger i sakens natur att den byggnadslovssökande för att undvikaytterligare tidsutdräkt och ytterligare stora kostnader faller undan. Manfogar sig i tjänstemannens önskemål. Det blir också dyrbart att i denna situation föraklagomålen vidare genom besvär. Sammantaget innebär det nu anförda enligtbostadsutskottets mening en osäkerhet och påfrestning på byggverksamheten somär otillfredsställande. Den enskildes rätt står inte i ett rimligtförhållande till myndigheternas utövning. Det är enligt bostadsutskottets mening angeläget atträttssäkerheten för den bygglovssökande stärks. Utskottet förordar därför, medanslutning till motion 1984/85:2674 (fp), att i det fortsatta arbetet med en nyplan- och bygglag den enskildes rättsliga ställning i bygglovsprocedurenytteriigare övervägs. Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna. Besvärsrätt i fråga om planbeslut Enligt 13 kap. 5 § regeringens lagförslag får endast denanföra besvär över beslut i frågor om detaljplan, områdesbestämmelser ochfastighetsplan som skriftligen har framfört synpunkter under den tidplanförslaget m. m. varit utställt. Den som av någon anledning inte framförtnågra synpunkter, t. ex. därför att han inte känt till utställningen, förlorarsåledes alla möjligheter att påverka planförslaget. Inte ens uppenbaraövergrepp på sina rättigheter kan han få korrigerade genom att föra talan hoslänsstyrelsen. En sådan inskränkning i den tradifionella svenska rätten att fåöverklaga myndighetsbeslut är oacceptabel. Var och en som är berättigad attdelta i samråd om planförslaget bör också ges rätt att anföra besvär tilllänsstyrelsen oavsett om han anfört synpunkter tidigare eller ej. Detta börvara en självklar utgångspunkt för regeringens vidare överväganden inför ettnytt förslag till . Vad utskottet här anfört bör riksdagenmed anledning av motion 1985/86:76 (fp) som sin mening ge regeringen tillkänna. Därmed ansluter sig utskottet även till yrkande 9 i centerpartietspartimotion 1985/86:69. Enligt 13 kap. 6 § regeringens lagförslag förhindrasenskilda hyresgäster att överklaga bygglovsbeslut som en hyresgästorganisation har godtagit. Den enskilde hyresgästen blir alltså - hur befogade hans synpunkter än må vara - betagen möjligheten att göra dessa synpunkter gällande, t. ex. i ROT-frågor. Följden kan bli att hyresgästen kan påtvingas betydande hyreshöjningar eller " t. o. m.flyttning från fastigheten. Hyresgästföreningar är ofta inte tillräckligtrepresentativa för hyresgästerna i fastigheter som berörs av ombyggnadsprojekt.Det finns inte heller några krav på att de skall vara representativa. Det ärprincipiellt fel att hyresgästföreningarna skall tilldelas ett slags myndighetsfunktioni bygglovsärenden och att de därmed skall kunna hindra enskilda från att fåsina intressen prövade. Med bifall till vad som förordas i folkpartietspartimotion 1985/86:80 yrkande 3 1 bör därför som sin mening geregeringen till känna att enskilda hyresgäster bör ha full besvärsrätt ibygglovsfrågor. BoU1986/87:1 Reservationer Utskottets principiella utgångspunkt är att äganderättenskall lämnas okränkt. Det innebär att det inte är rätten att använda mark förbebyggelse utan inskränkningar i denna rätt som behöver motiveras. Därav följer att sakägare som av hänsyn till allmännaintressen drabbas av inskränkningar i sin äganderätt bör ha rätt fillersättning. I propositionen föreslås också att i vissa andra fallersättning skall utgå först när skadan överstiger vissa kvalifikationsgränser.Kvalifikationsgränsen för bebyggelseregleringar (vägrat återuppförande, vägradrivning och skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla byggnader) föreslåsligga på en relativt hög nivå; för rätt fill ersättning krävs att skadan skallvara betydande i förhållande till värdet av berörda delar av fastigheten.Utmärkande för kvalifikationsgränsen betydande skada anses vidare vara att dendel av skadan som ligger under kvalifikationsgränsen skall sakägaren alltidsjälv få bära. Hur hög kvalifikationsgränsen i praktiken skall vara har inteklarlagts. Dels sägs i propositionen (s. 391) att dagens praxis vid begränsningav byggrätt skall vara vägledande, dels sägs (s. 416) att ingen enhetlig praxisfinns! När det gäller markreglerande begrepp (vägrat marklov,områdesbestämmelser om vegetation och markyta) anges i propositionsförslagetatt endast ingrepp som medför att pågående markanvändning avsevärt försvårasskall ersättas. I sådana fall avses ersättning utgå för hela skadan. Den föreslagnakvalifikationsgränsen är densamma som den som infördes i bl. a.naturvårdslagen och som avgör om ingrepp bör ske genom bildande avnaturreservat (med ersättning) eller naturvårdsområde (utan ersättning). Utskottet finner att det i och för sig kan vara motiveratmed en ordning som innebär att sakägare får tåla vissa former av begränsadeintrång utan rätt till ersättning. Det rör sig då om fall där intrånget skerför att tillvarata starka allmänna intressen, t. ex. för bevarande av värdefullbebyggelse eller miljö. Den i propositionen föreslagna ordningen finner dockutskottet vara både komplicerad och otydlig. Gränsen "betydandeskada" har exempelvis inte blivit definierad på ett användbart sätt. Enrimligare ordning är, enligt utskottets mening, att kvalifikationsgränsen"avsevärt intrång i pågående markanvändning" får gälla såväl vidbebyggelsereglering som vid markreglering enligt PBL. När det gäller storlekenav den skada som en sakägare skall få bära utan ersättning finns det skäl atterinra om det uttalande som gjordes i proposition 1972:111 bil. 2 s. 335 om attendast bagatellartade intrång skulle behövatålas utan ersättning. Denna princip bör alltjämt gälla och medföra BoU1986/87:1 att skada som beloppmässigt är betydande alltid skall ersättas. Manfå också Reservationer ta hänsyn till hur fastigheten är belånad, så attintrång aldrig skall kunna medföra att fastigheten eller fastighetsdelen fårett negativt värde, dvs. är värd mindre än vad den är belånad för. En särskild fråga är hur skadan av en restriktion skallmätas i förhållande till den berörda fastigheten. Av nuvarande praxis tordefölja att ett intrång skall sättas i relation till den ekonomiska enhet ellerbrukningsenhet som intrånget drabbar. Vad avser ersättningsreglerna i PBL kan det enligtutskottets uppfattning finnas skäl att något jämka denna ordning. Utskottetförordar att skadan av en restriktion enligt PBL i stället relateras tillberörd del av fastigheten. I praktiken torde detta ha störst betydelse i frågaom reglering av marken (punkterna 4 och 5). När det gäller kulturhistoriskteller miljömässigt värdefulla byggnader får man utgå från att den ekonomiskaenheten är byggnader med tillhörande normalstor tomt, dvs. oftast hela denaktuella fastigheten. När en kommun beslutar om skyddsbestämmelser för en sådanbyggnad får detta betraktas som något för ägaren inte bara negativt(kostnadskrävande underhåll, hinder mot rivning och ombyggnader). Det kan ocksåi åtskilliga fall höja status och värde på fastigheten. Därför kanskyddsbestämmelser ofta göras mycket effektiva, utan att intrånget går övergränsen för vad som är mer än bagatellartat. Utskottet vill erinra om att ersättningsreglerinte bara infördes i byggnadslagen utan bl. a. också i naturvårdslagen. Frågankan därför resas om motsvarande jämkning som ovan förordats beträffande PBLockså bör företas vad avser ingrepp i syfte att värna naturvårdens intressenenligt bl. a. naturvårdslagen. Utskottet vill inte medverka till en sådan förändring. NVLriktar i första hand in sig på jord- och skogsbruk. Det är fråga om att i ennäring, som bygger på biologisk produktion, ta naturvårdshänsyn av marginellekonomisk betydelse, vars främsta syfte är att bibehålla den biologiskamångfald som hotas av de moderna brukningsmetoderna och är en förutsättning föratt bibehålla den biologiska produktionsförmågan. De ingrepp som regleras i PBL är av principielltannorlunda slag, eftersom de syftar till att värna en annan typ av allmännaintressen, främst av exploateringskaraktär. Eftersom de flesta naturvårdskvaliteter är olikformigtfördelade i landskapet skulle en relatering av ersättningen till berörd del avfastigheten i naturvårdslagen kunna försvaga naturvårdens ställning. Det villutskottet inte medverka till. Vad utskottet nu har förordat bör med anledningav partimotion 1985/86:80 yrkande 3 m som sin mening ge regeringentill känna.