bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — I första rummetkommer statsskickets samt lagarnas innehåll och utformning liksom samhällsorganensvilja och förmåga att fullgöra sina uppgifter. Äv vital betydelse är också dekontrollmekanismer som finns. -1 det hänseende som har sagts sist utgörjustitieombudsmannainstitutionen (JO) ett viktigt led. Med hänsyn bl.a. tillden offentliga sektorns väldiga omfång kan ämbetet dock inte rimligen bli annatän ett extraordinärt organ, en yttersta säkerhetsventil. Kraven på degrundläggande kriterierna för rättssäkerhetens tryggande får därför inte tillnågon del försvagas under hänvisning till JO eller andra kontrollorgan. Tvärtommåste ambitionen alltid vara att vidmakthålla och i möjlig mån förbättra degrundläggande momenten i denna säkerhet. Fråga är här om värden som inte fårefterges av vare sig ekonomiska eller andra skäl. -Det finns i detta sammanhanganledning att varna för de tendenser, som har blivit alltvanligare, att i stället för fasta lagbestämmelser välja generalklausuler ellerandra allmänt hållna föreskrifter (se t.ex. 6 § socialtjänstlagen) som, i bästafall, erhåller tillräcklig substans genom rättskipningen. Regleringarav detta slag lämnar sålunda samhällsmedlemmarna i ovisshet omvilka normer de har att anpassa sig efter. På samma sätt kommer myndigheternaatt sakna den ledning som Även JO:s uppgift försvåras när oklarhet KU 1986/87'2 råderrörande innebörden i gällande rätt. Förutsättningarna för ingripande Bilaga1 motmyndigheterna minskar nämligen härigenom och som en följd av att dettahandlande grundar sig på vaga regler. - Med denna reservation instämmmerkammarrätten med kommittén i att JO har en väsentlig uppgift att fyllai dagens samhälle. Det är följaktligen angeläget att ämbetet är så utformatatt det kan på bästa sätt fullgöra sina kontrollfunktioner. fortlöpandekraftiga utbyggnaden av den allmänna sektorn har medfört betydande problem på området. (): Det finns skäl att slåfast att fyller en för LRFs medlemmar väsentlig funktion.Lantbrukare, liksom andra näringsidkare, har i sin verksamhet omfattande ochregelbundna kontakter med myndigheter. Näringsidkare är ofta i enberoendeställning gentemot myndigheter. Det avser såväl tillståndsfrågor sombetungande beslut av olika slag. - I de allra flesta fall fungerar samspeletmellan myndigheter och näringsidkare tillfredsställande, men det är tyvärr inteheller sällsynt att enskilda drabbas av felaktiga åtgärder eller beslut. Iblandmedför felakfigheterna skador som inte går att rätta till i efterhand. Det harexempelvis hänt att felaktiga skönstaxeringar lett till försättande i konkurs.Uteblivna eller sent lämnade tillstånd, byggnadslov, koncessioner etc, kanockså de få allvarliga ekonomiska konsekvenser för näringsidkare. - När felenberor på klart övertramp av myndighet kan de i allmänhet rättas till genomförfarande inom myndigheten ifråga eller överordnad myndighet och i ytterstafall åtgärdas genom det ordinarie besvärssystemet. Problemen uppstår i den"grå zon" som finns mellan det lagenliga och det direkt krirriinellaförfarandet. Det är här som individen mest känner sitt beroende av den enskildetjänstemannens goda vilja och omdöme. Uppkommer inom detta område felaktigheterfinns det vid sidan av JO inte någon given opartisk instans dit individen kanvända sig. Här fyller JO sin viktigaste uppgift, nämligen som övervakare avrättssäkerheten. - En allmän uppfattning, vilken framförallt har framträtt imassmedia, är att JO i första hand är folkets företrädare till skydd förrättssäkerheten. Såtillvida är den uppfattningen riktig att genomsin existens och verksamhet bidrar till rättssäkerhet, dvs lagenligt beteendefrån myndigheters sida gentemot enskilda och andra rättssubjekt. ärdock inte folkets företrädare. Det är därför angeläget att, som utredningenäven gör, ange att JO företräder . Även om är folketsfrämsta företrädare är det väsentligt att klart ha för sig företrädarskapets primäragivare. JO är ombudsman; att tala om JO som "folketsombudsman" är missvisande och leder till en felaktig slutsats om dekonstitutionella förutsättningarna. Medborgarrättsrörelsen (MRR) anser att de grundläggandeproblemen som rör JO:s ställning närmare måste analyseras. Enligt MRR bortser JO- utredningen helt från det grundläggande faktum att enligt huvudstadgandet i 12:6 regeringsformen är ett organ för överheten. MRR fortsätter: Ombudsmännen övar tillsyn över tillämpningen i offentlig verk samhet av lagar och författningar. Detta uppdrag fullgör de för räkning, för att som högsta statsorgan skall ha kontroll över hur de 69 normer somhuvudsakligen tillkommit med grund i riksdagsbeslut tillämpas KU 1986/87:2 runt om i landet. Utredningen sluter av (sid. 138) grundlagsregeln: "JOhar Bilaga 1 därmed att bevaka allmänhetens rättssäkerhet". Logisk grund för denna konklusion saknas. - intresse av att lagar och författningar efterleves, vilket JO skall kontrollera, ligger primärt däri att villha grepp om hur domstolar och förvaltningsmyndigheter, som lyder under regeringen och i vilkas verksamhet ej får ingripa, iakttar riksda gens normgivning. erhåller genom ombudsmännen en redovis ning av om förvaltning och domstolar verkligen tillämpar gällande rätt på så sätt som beslutat. - Med rättssäkerhet förstås framför allt att den enskilde skall kunna ufifrån gällande regler förutse vad som inträffar om han handlar si eller så. Denna förutsebarhet förstärks givetvis av om JO genom sin tillsyn verkar för att förvaltning och domstolar följer de intentioner riksdag och regering haft med de normer som de ålagt myndigheterna att iaktta. En stor del av normgivning är emellertid av det slag att den icke skapar någon omedelbar förutsebarhet eller skänker egentlig rättssäker het. När t.ex. antar en mycket allmän ramlagstiftning och lämnar den praktiska tillämpningen till myndigheterna, finns ej stort underlag för JO:s tillsynsverksamhet. Den kan bara bli av tämligen allmän natur. I verkligheten återspeglas vad nu sagts på det sättet, att enskilda, som klagar till JO, möts av beskedet att den myndighet eller tjänsteman som den enskilde uppfattar har begått ett övergrepp mot honom i själva verket vid JO:s närmare granskning befinns ha helt hållit sig inom den mycket vida ram för sina befogenheter som den tillämpliga ramlagsfiftningen ger myndighe ten. - Följdriktigt har det i praktiken visat sig vara minst lika viktigt attbereda de offentliganställda skydd mot rättsligt ej grundade angrepp från enskilda som omvänt att ta sig an de enskilda som på ett eller annat sätt fått sin rätt kränkt genom en myndighets eller en offentlig tjänstemans åtgöranden. - Utredningens tolkning av den JO:s verksamhet styrande grundlagsregeln - till vilken utredningen i och för sig deklarerar sin anslutning - är såledesicke riktig. Verksamheten gäller icke primärt att bereda allmänheten rättsskydd. har också i många beslut varit angeläget att för enskilda klaganden framhålla att ämbetet ej är till för dem utan att det är, som sagt, organ för kontroll av myndigheter, domstolar och förvaltning. Att denna verksamhet kan komma enskilda fill godo är en lycklig biverkan i vissa fall men långtifrån i alla. - Utredningen säger vidare: "Det är naturligtatt JO kommit att uppfattas som en folkets ombudsman till vilken var och en kan vända sig när han anser att en myndighet eller en tjänsteman har handlat felaktigt." Utredningen underlåter emellertid att klarlägga att denna"natur liga" uppfattning - onekligen allmänt spridd - är oriktig. JO är ickenågon folkets ombudsman. Ämbetet skall visserligen motta klagomål från enskilda. 15 § instruktionen för JO utsågs klart att JO:s tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten. Klagomålens uppgift är således att vara underlag för JO:s tillsynsverksamhet. Den enskilde klagandes roll i samman hanget är att förse med material för den tillsyn å överhetens () vägnar som JO utövar enligt regeringsformen. Meningen med klagomålen är inte att JO:s prövning av dem skall leda till att den klagande får något ut av proceduren för egen del. Det är en i åtskilliga fallinträffande 70 bieffektnär den enskilde klagande får någon framgång i sitt personliga KU 1986/87'2 mellanhavande med en tjänsteman eller en myndighet. Ingenstädes, vare sigBilaga 1 i grundlagstexten eller i instruktionen som är en av antagen lag, finns angivet att JO skall vara någon ombudsman för de klagande. - Detta är det formella utgångsläget. Utredningen föreslår inte någon ändring däri. Tvärtom innehåller betänkandet på alla punkter instämmanden i vad tidigare uttalats i utredningar, av och i riksdagsbeslut om JO-institutionen. I strid härmed uttalar utredningen nu att JO:s huvudupp gift bör vara att tillvarata de enskildas intresse av en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas sida. Utredningen framlägger emellertid inte några förslag för att möjliggöra för att fullgöra denna angivna "huvuduppgift", för vilken det som ovan visats i stort settsaknas rättsligt underlag. Genom undanglidningar av det slag som ovan påtalats har utredningen på sätt som inledningsvis konstaterats undgått att ta upp de grundläggande problem inför vilka är ställt. - Invånarna i , vilkas talan MRR vill föra i detta sammanhang, ställs inför nya beslut av olika myndigheter. Ej sällan är avgörandena från myndigheter nas sida av det slag att de på ett stundom livsviktigt sätt berör den enskildes tillvaro. I stort sett måste medborgarna lita till andra hjälpmedel än då det gäller att komma tillrätta med myndighets beslut som uppfattas som övergrepp eller som feltolkningar av gällande normer. Men det finns bland MRR:s medlemmar liksom hos alla andra ett stort behov av att få tillgång till sådan hjälp som borde kunna erhållas från ett effektivt JO-ämbete. MRR ser det därför som en viktig fråga att verkligen blir vad utredningen synes vilja påskina att ämbetet redan är, nämligen en fungerande folkets ombudsman. - Huvudfrågan i detta ärende är- som MRR ser saken - hur skall kunna i verkligheten få denna roll som en effektiv allmänhetens ombudsman. Eftersom i det grundläggan de stadgandet i regeringsformen utpekas endast som ett tillsynsor gan behövs här en komplettering av grundlagen. Bestämmelsen i 12 kap. 6 § regeringsformen måste byggas ut. Efter orden "utöva tillsyn över tillämp ningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar" börtilläggas orden "och därvid vara berörda enskilda behjälplig". Omgrundlagsregeln förses med detta tillägg får JO det som saknas nämligen ett grundläggande ansvar för den enskildes rättstrygghet. Denna grundlagsändring är ofrån komlig om skall kunna få den placering i vårt konstitutionella system som ter sig långt viktigare än förut. - JO är ett organ för överheten. JO måste byta sida och bli företrädare för en under myndigheters tryck stående allmänhet. - MRR går därefter i sitt remissyttrande in på de uppgifter som enligt MRR JO bör ha. I denna del anförs följande. - Grundlagsenligt är JO:s uppgift nu att för räkning övervaka offentliga myndigheter under regeringsnivån. Vidgar man JO:s uppgifter såsom förordats i föregående avsnitt kan de anges sålunda: 1) att till rapportera om ämbetets iakttagelser med avseende på rättsfill- lämpningen i landet, 2) att verka för att rättsreglerna tillämpas på det sätt avsett genom a) att beivra grövre övertramp, b) att medverka till att behöriga instanser prejudikatvägen kommer fram till lagtolkningar som står i överensstämmelse med vad som lagstiftare åsyftat, 3) atttillse 71 attenskilda som blivit oriktigt behandlade eller kränkta i sina rättigheter KU1986/87'2 kommer till sin rätt, 4) att påkalla lagändringar när lagens innehållvisar sig Bilaga 1 inte överensstämma med vad som kan antas vara riksdagensmening. För att JO skall kunna fullgöra dessa uppgifter måste ämbetet utrustasmed olika befogenheter. -1 remissyttrandet genomgår MRR därefter dessabefogenheter. (I remisssammanställningen återfinns uppgifter härom bl.a, underavsnitt 9.) Regeringsrättens ledamöter: allmännabestämmelser om JO ger mycket fria händer att genom instruktion gegenerella riktlinjer för verksamheten. Vid antagandet av den nya grundlagenfastslogs att ämbetet skulle behålla den huvudfunktion det haft ,nämligen att vara en garanti av extraordinär natur för medborgarnasrättssäkerhet. Den kontroll som JO enligt regeringsformen har att på riksdagensvägnar utöva "över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andraförfattningar" syftar i linje härmed främst till att öka rättssäkerhetenmed den enskildes intresse i förgrunden. JO är ett självständigt organ som ärgrundat på och har sin främsta auktoritet ur folkrepresentationens, riksdagensförtroende. Att ämbetet är av extraordinär natur innebär att institutionen inteär avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organi samhället. Utredningen utgår i sina överväganden från denna grundläggandesyn på ämbetet. - JO:s rätt att göra för rättstillämpningen vägledandeuttalanden är grundad på instruktionen och sålunda på lag. JO har emellertidinte därmed tillagts någon rätt att med bindande verkan avgöra innebörden igällande rätt. Detta tillkommer i stället andra organ, främst högsta domstolenoch regeringsrätten. Dessa organ kan komma att bedöma en rättsfråga på annatsätt än JO. JO:s vägledande uttalanden avser emellertid i praktikenhuvudsakligen sådana förhållanden som normalt inte prövas avprejudikatdomstolarna. Detta aren tillfredsställande ordning som i huvudsakeliminerar risken för konflikt mellan uttalanden av JO och av domstolarna. - Påannat håll i remissyttrandet anför regeringsrätten vidare följande. Påmyndigheter under regeringen ankommer en omfattande regelgivning. ramlagar förutsätter att en utfyllnad sker genom regler som beslutas avregeringen eller efter dess bemyndigande av förvaltningsmyndigheterna. Sompåpekas i prop. 1983/ 84:119 om förenkling av myndigheternas föreskrifter,anvisningar och råd finns i detta system inbyggt en risk för en detaljregleringsom kan vara svår att kontrollera för statsmakterna. Härtill kommer att de avmyndigheter beslutade reglerna ofta har stor praktisk betydelse för denenskilde. Dessa förhållanden talar för att JO vid sin tillsyn bör på lämpligtsätt uppmärksamma och följa myndigheternas regelgivning. JO kan därvid t.ex.stickprovsvis kontrollera att reglerna inte går utöver givna bemyndiganden ochär förenliga såväl med de allmänna bestämmelserna om regelgivning i regeringsformensom med föreskrifterna i annan överordnad författning. revisorer: "När fullgör sinauppgifter som högsta beslutsorgan utövar den en central kontrollfunktion. 1 en av portalparagraferna till vår nya regeringsform uttrycks detta sålunda, att granskar rikets styrelse och förvaltning (RF 1:4)." hämtatfrån motionen 1984/85:940 i vilken föreslås en översyn av KU1986/87:2 kontrollmakt. - Bland kontrollorgan ingår konstitutionsutskottet.Bilaga 1 justitieombudsmännen () och revisorer. - Direktiven JO-utredning finns i betänkande KU 1982/83:7 om översyn av m.m. 1 detta betänkande behandlas emellertid inte bara frågan om en översyn av utan också - bl.a. med anledning av motionen 1981/82:255 - andra frågor rörande kontrollmakt. -1 den sistnämnda motionen yrkades att frågan om huvudman naskapet för den statliga revisionsverksamheten skulle utredas. Enligt motionärernas mening kunde detta lämpligen ske i samband med en översyn av . revisorer har i detta sammanhang velat erinra om sin redan i yttrande över nämnda motionsyrkande framförda synpunkt att en utredning borde tillkallas för att undersöka hur kontroll av statsverksamheten kan förstärkas. - delade inte revisorernas uppfattning, dvs. ställningstagandet till frågan om en samlad översyn av kontrollmakt borde anstå och översynen därför begränsas till verksamhet och organisation. följde utskottets förslag. - Resultatet av en sålunda begränsad översyn föreligger . revisorer anser sig kunna konstatera att utredningens förslag knappast kan förmodas leda till någon mera radikal förstärkning av kontrollmakt. Därtill kommer att JO:s roll i förhållande till och möjligheterna till samarbete i granskningsfrågor mellan JO och revisorer - två spörsmål som båda tas upp i direktiven för översynsarbetet - av utredningen endast ägnats begränsat intresse, i varje fall gäller det förhållandet revisorer - JO. - En självklar utgångspunkt vid prövningen av översynsutredningens förslag måste enligt revisorernas mening vara att man inte nu genomför något som lägger hinder i vägen för en bättre och mer genomgripande reform. - I början av detta remissvar har revisorerna erinrat om sitt yttrande över motionen 1981/82:255. Revisorerna ansåg redan i detta att en utredning borde få i uppdrag att undersöka hur kontroll av statsverksamheten kan förstärkas. Därefter har i motionen 1984/85:940 föreslagits att folkstyrelsekommittén genom tilläggs direktiv får i uppdrag att utreda även frågan om revisorers ställning och verksamhet samt frågan om kontrollmakt i övrigt. - har verksledningskommittén i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning lagt fram förslag som avser den revision som utförs av regeringens revisionsorgan, (), och som därmed också berör reviso rer. Vi vill också erinra om att insynsutredning (C 1984:02) behandlar frågor om den statliga revisionen, såväl den som bedrivs av RRV som den som genomförs av revisorer. - Den samlade dokumenta tionen styrker vår uppfattning att hela frågan om kontrollmakt måste bedömas i ett sammanhang. Vi vill därför hävda att det inte kan vara riktigt att ytterligare förhala en samlad översyn av kontrollmakt. Översynen bör påbörjas och göras med stor skyndsamhet. Vi vill erinra om att grundlagberedningen ägnade frågan om kontroll makt endast ett mycket begränsat intresse. - För att en sådan ny översynsut redning skall ha något berättigande krävs att direktiven för dess arbete ger 73 utrymmeför ett reellt nytänkande. Direktiven JO-utredning har KU1986/87:2 enligt revisorernas mening varit så snäva att de bl.a. kunnat tastill intäkt för Bilaga 1 förbigående av den centrala frågan om relationernamellan olika kontrollorgan. (): anfördei sitt betänkande (KU 1982/83:7), vilket även innehåller direktiven till den nuremitterade , att resultatet av förvaltningsutredningens arbeteborde avvaktas, innan beslut fattades om en ev översyn av riksdagenskontrollmakt. har sedermera avgett sitt slutbetänkande(SOU 1983:39) Politisk styrning - administrativ självständighet. Frågan omriksdagens kontrollmakt aktualiseras även av andra kommittéers arbete. överlämnat betänkandet (SOU 1985:40) Regeringen,myndigheterna och myndigheternas ledning. I detta lämnas förslag som bl.a.berör den revision som utförs av regeringens revisionsorgan, RRV. Också1984 års insynsutredning (C 1984:02) behandlar frågor om den statligarevisionen, såväl den som bedrivs av RRV som den som genomförs av riksdagensrevisorer. - De här nämnda utredningarna behandlar var för sig frågor som äratt hänföra till samlade kontrollmakt. Det synes nu angeläget atthela frågan om kontrollmakt bedöms i ett sammanhang. Förändringar iett kontrollorgans ansvar och befogenheter får sålunda direkt inverkan på deövriga kontrollorganens ansvar och befogenheter. Beträffande det remitteradebetänkandet är det uppenbart att den behandlade frågan i hög grad berörriksdagens revisorers verksamhet. Även den fortsatta behandlingen avverksledningskommitténs betänkanden kan antas få konsekvenser för riksdagensrevisorer, konsekvenser som i sin tur kan få betydelse för gränsdragningenmellan JO:s och revisorers ansvarsområden. Enligt RRV:s uppfattningbör därför förut nämnda kommittéers arbeten behandlas i ett enda sammanhang.Det framstår därvid som sannolikt att det föreliggande utredningsmaterialetbehöver kompletteras med en sammanhållen bedömning äv hur riksdagenskontrollmakt skall utövas . - Beslut som innebär avgörandeförändringar av JO:s roll och arbetsuppgifter bör därför inte fattas förrän ensådan samlad behandling av hithörande frågor skett. RRV delar dock 1983 årsJO-utrednings uppfattning, att JO bör vara en och folkets ombudsman,till vilken var och en kan vända sig som anser att en myndighet eller en tjänstemanhandlar felaktigt. Uppgiften att tillvarata enskildas intressen av en lagenligoch korrekt behandling är mycket angelägen. Denna uppgift fullgörs primärtgenom JO:s klagomålsprövning. RRV har ingen erinran mot att JO i mån avresurser också ägnar sig åt projektverksamhet, men projektverksamheten skall dåavgränsas till författningstillämpning och dithörande frågor. Dennaarbetsinriktning kan dock vid en samlad översyn behöva ytterligare övervägas isyfte att nå en lämplig arbetsfördelning gentemot revisorer m.fl. RA: arbetsformer och organisation har undersenare årtionden varit föremål för översyn . Svårighetenatt bemästra ökande arbetsbelastning på ombudsmännen har därvid spelat enframträdande roll och tordeha varit det avgörande skälet för en vidgning av sammansättningen KU 1986/87:2av ombudsmännen. Frågan om verksamhetens inriktning och innehåll, alltså Bilaga1 den kvalitativa aspekten, har inte rönt samma uppmärksamhet. -1 direktivenför den nu genomförda översynen har visserligen anlagts ett bredare synsättsåtillvida att förhållande till samt därmed dessfunktioner och verksamhetens inriktning framhållits som väsentliga frågor.Något uttalande i en mer bestämd riktning eller till förmån för enomprioritering inom tillsynsverksamheten har dock inte gjorts. Mot denbakgrunden är det naturligt att utredningen inte gjort någon mera utförligkartläggning och djupare analys av JO:s funktioner och JO:s plats i detstatsrättsliga systemet. Detta är beklagligt från många synpunkter. Frånpraktisk utgångspunkt leder detta till att förslaget till ny organisation avJO-ämbetet blir utomordentligt svårbedömbart. Utredningen förordar sålunda isak i stort ett bibehållande av verksamhetens omfattning och inriktning; tilldetta vill dock utredningen lägga ett förord för ökade insatser när det gällerriktade inspektioner och s.k. projektverksamhet. En betydande del av sinuppmärksamhet har utredningen ägnat åt den organisatoriska uppbyggnaden avämbetet och åt ett stort antal juridiskttekniska frågor.-Klagomålsprövningarnas totala volym synes ha varit den faktor som i realitetenbestämmer utrymmet för de övriga grenarna av JO:s tillsynsverksamhet. bör JO pröva "i princip varje klagomål mer eller mindreingående beroende på sakens natur". Frågan om det berättigade i en sådanordning har, som jag inledningsvis antytt, inte blivit föremål för någondjupare diskussion från utredningens sida. Det grundläggande spörsmålet om JOsålunda huvudsakligen skall ha funktionen som klagomur för allmänheten eller omämbetet i första hand skall som ett specifikt organ följa och bevakatillämpningen av de lagar och de förhållanden i övrigt som har sin grund iriksdagens beslut har inte direkt besvarats av utredningen. Av vissauttalanden torde man dock kunna sluta sig till att utredningen närmast vill seJO som ett organ som har som främsta uppgift att tillvarata allmänhetens intressengentemot myndigheterna. -1 remissyttrandet diskuteras därefterklagomålsprövningens omfattning och art. RÄ kommer fram till attklagomålsprövningen borde kunna begränsas väsentligt och utrymme skapas för eninriktning av verksamheten på frågor av principiellt intresse och av störreräckvidd än de som i allmänhet ligger bakom de särskilda klagomålen. RÅ angervidare bl.a. att det är angeläget att den s.k. projektverksamheten och även iviss mån inspektionsverksamheten ges största möjliga utrymme. Mot bakgrund avdet anförda hävdar RÅ att JO:s verksamhet bör i större utsträckning än vadutredningen synes utgå ifrån inriktas på att å vägnar aktivtövervaka den offentliga verksamheten så att rättsenlighet och korrekthandläggning främjas.