bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — Utredningen har redovisat de problem som kan varaförknippade med en sådan ordning. Enligt motionärernas mening är detta snarastett ansvar för lagstiftarna, som bör söka undanröja sådana förhållanden. Då detgäller fel och orimligheter i procedurer, kan JO på nuvarande grunder ageramedan sakbehandlingen alltjämt pågår. Det är emellertid önskvärt, att riksdagenframhåller det angelägna i att JO känner sig ha stöd för att framföra kritikmot olika rättsliga orimligheter, liksom att med anledning därav göraframställningar till . Att JO inte har specialbefogenheter, skall intebehöva hindra hans offentliga kritik. I motion 1984/85:1564 av () yrkas attriksdagen beslutar att låta utreda hur kan omvandlas till en fristående domstol. Enligt motionen är det nödvändigt med en omläggning avJO-ämbetet som KU 1986/87:2 möjliggör för JO att vidta positiva åtgärder föratt bistå de människor som drabbats av ett hårt samhällsmaskineri. Det angesatt det från medborgarrättsrörelsens sida framförts krav att en friståendedomstol skall inrättas och att inte minst de många överklagandena tillEuropadomstolen i från svenskar som inte kunnat få rättsligprövning i bevisar det allvarliga läget. I motion 1984/85:2329 av () yrkas attriksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ett forum för personer som ejgodtagit myndighetsbeslut. Enligt motionen finns det i samhället behov avåtgärder för att bistå personer som fått det svårt på grund av en felaktigrättstillämpning. En möjlighet vore att inrätta ett forum som på olika sättskulle kunna hjälpa sådana personer. Ett sådant forum skulle vara sammansatt avpersoner med stort inflytande, exempelvis högt uppsatta politiker, fackföreningsfolkoch arbetsgivare. 1 olika sammanhang har diskuterats om inteJO borde utrustas med olika befogenheter för att förbättra ämbetets möjligheteratt hjälpa klagande som utsatts för fel eller försummelser från det allmännassida. Innan utskottet anger sin syn på de av diskuteradeförslagen i saken bör framhållas följande. JO kan naturligtvis påolika sätt medverka fill att felaktiga beslut rättas m. m. Som exempel kannämnas att i de fall där det är möjligt för en myndighet att ompröva ett besluttorde ett uttalande av JO leda till att myndigheten rättar ett felaktigtbeslut. När det föreligger förutsättningar för att tillgripa extraordinärarättsmedel mot ett beslut har JO vissa möjligheter att initiera ett sådantförfarande, t. ex. när fråga är om resning i ett brottmål. Genom en JO-anmälankan även andra positiva effekter uppnås. Som exempel kan nämnas att JO i vissafall redan under en myndighets pågående handläggning av ett ärende kan medverkatill olika för klaganden positiva effekter, såsom att myndigheten iakttar entidigare icke uppmärksammad processuell föreskrift eller att myndighetenshandläggning av ärendet påskyndas. Härtill kommer att JO på olika sätt genområd och anvisningar kan bistå en enskild, t. ex. i en skadeståndsfråga därgrunden för anspråket är felaktig myndighetsutövning. Utredningen liksom flertalet remissinstanser har inteförordat att JO ges rätt att besluta om skadestånd till en enskild. Utskottetdelar utredningens uppfattning att en sådan befogenhet för JO skulle stå imindre god överensstämmelse med JO:s funktion som ett extraordinärt organ.Enligt utskottets mening bör det liksom vara tillräckligt att JObistår den enskilde med råd om hur han skall förfara för att få skadestånd. framhållit kan JO också genom framställning till regeringenmedverka till att den enskilde på grund av särskilda omständigheter fårersättning av statsmedel. Utskottet är också tveksamt till tanken att ge JOextraordinär besvärsrätt och rätt att besluta om inhibition av myndighetsbeslut. Liksom utredningen anser utskottet att även dessa uppgifter skulle innebära ett avsteg från den 35 grundläggandetanken att JO skall vara ett extraordinärt organ som står KU 1986/87:2 utanförden ordinarie förvaltningsorganisationen. a. högsta domstolensledamöter framhållit bör JO inte tillföras uppgifter eller ärenden som skulleomvandla JO till en vanlig myndighet. Härtill kommer att förslaget ominhibitionsrätt inte synes vara helt förenligt med stadgandet i 11 kap. 7 §regeringsformen (RF), enligt vilket lagrum ingen myndighet får bestämma hurförvaltriingsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som rörmyndighetsutövning eller som rör lagtillämpning (jfr även 11 kap. 2 § RF). Beträffande förslaget om extraordinär besvärsrätt villutskottet tillägga följande. Vad JO-utrednirigen närmast diskuterat är om JO -vid sidan av de extraordinära rättsmedel som står part till buds efterbesvärsfidens utgång, dvs. resning, återställande av försutten tid och besväröver domvilla - skall tillföras ett speciellt rättsmedel varigenom JO skullekunna få till stånd omprövning av lagakraftvunna avgöranden. Ett sådantsärskilt rättsmedel bör alltså enligt utskottets mening inte införas. En annansak är att JO, om han i ett ärende skulle uppmärksamma att förutsättningarföreligger för part att angripa ett felaktigt avgörande genom extraordinärarättsmedel, på olika sätt bör kunna initiera ett sådant förfarande. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion1985/86:172, såvitt är i fråga. Utskottet kan inte heller biträda förslaget i motion1984/85:1564 om att låta utreda hur kan omvandlas till en friståendedomstol för att möjliggöra för JO att bistå enskilda. Som utskottet redaninledningsvis anfört bör några mera genomgripande ändringar i JO:s roll ej ske.Det anförda innebär naturligtvis inte att utskottet inte i och för sig anseratt det kan finnas behov av alt på olika sätt stärka de enskildas ställning iförhållande till myndigheterna. Detta bör dock ske på annat sätt än genom attJO får nya uppgifter av här behandlat slag. Det kan i detta sammanhang erinrasom att det av antagna förslaget till ny förvaltningslag(prop. 1985/86:80, KU 1985/86:21, rskr. 202) bl. a. syftar till att på olikasätt underlätta för enskilda att ta till vara sin rätt. En effekt som den nyaförvaltningslagen sannolikt kommer att leda till är att myndigheternasomprövning av beslut utan samband med överklagande kommer att öka. Utskottet avstyrker även det i motion 1984/85:2329framförda förslaget om inrättande av ett särskilt forum, vars uppgift skullevara att bistå personer som drabbats av felaktiga beslut. 1 denna del kan iallt väsentligt åberopas vad utskottet i det närmast föregående anfört. Utskottets ställningstaganden innebär sammanfattningsvisatt motion 1985/86:173 yrkande 3 - såvitt nu är i fråga - får anses besvaradmed vad utskottet anfört samt att motionerna 1984/85:1564, 1984/85:2329 och1985/ 86:172 yrkande 2 - såvitt nu är i fråga - avstyrks. 5.10JO-ämbetets organisation 1986/87:2 Sedan militieombudsmannaämbetet (MO) inrättades haft minst två ombudsmän med var sin ställföreträdare. Ordningen med ställföreträdare utvecklades efter hand och tjänstgjorde JO:s ställföreträdare i realiteten året runt. samordnades JO- och MO-ämbetena till en organisatorisk enhet med tre självständiga ombuds män , var och en med sitt tillsynsområde. byggdes ställföreträdarin- stitutet ut till att omfatta två av valda personer med huvuduppgift att underombudsmans semester eller vid annat förfall för ombudsman tjänstgöra i dennesställe. Med JO-reform avskaffades systemet medställföreträdande ombudsmän och bestämdes antalet ordinarie ombudsmän tillfyra. En annan nyhet var att en av ombudsmännen blev administrativ chef förmyndigheten och skulle bestämma inriktningen i stort av verksamheten.Chefsombudsmannen väljs för sig och de övriga för sig, alla för enfyraårsperiod. De utredningar som föregick 1967 och reformerhade som utgångspunkt för sitt arbete att söka bemästra JO:s ökandearbetsbörda. Det sammansatta konstitutions- och lagutskottet, som behandlade1967 års omorganisation (Kl LU 1967:1), ansåg emellertid att frågan om antaletombudsmän inte kunde besvaras endast på grundval av uppgifterna omarbetsutvecklingen. Först och främst borde man enligt utskottet överväga vilkenställning ombudsmannainstitutionen som sådan borde tillerkännas. Utskotteterinrade härvid om förvaltningsapparatens utveckling, som skapat en nymotivering för ombudsmannainstitutionen såsom en utanför den offentligaförvaltningens hierarki stående helt självständig institution, utsedd avriksdagen. Att utskottet stannade för att antalet ombudsmän skulle vara tre medtvå ställföreträdande ombudsmän motiverades särskilt med att det storaarbetsfält som ligger under ombudsmännens tillsyn knappast i längden kunde medden grad av sakkunskap och auktoritet som erfordrades behärskas av endast eneller två personer. Den utredning som föregick reform föreslog attantalet ombudsmän skulle utökas till fyra och att systemet medställföreträdande ombudsmän skulle avskaffas. En av ombudsmännen skulle varachef för verksamheten. I chefskapet skulle bl. a. ingå att ge allmännariktlinjer för verksamheten. skulle också kunna förbehållasig rätten att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Varoch en av de övriga ombudsmännen skulle svara för ett eget tillsynsområde.Enligt förslagen skulle JO också kunna i viss utsträckning delegeraarbetsuppgifter till tjänstemän, bl. a. skulle vissa högre tjänstemän kunna fåbemyndigande att avvisa eller avskriva ärenden från handläggning. Utredningensförslag godtogs i stora delar av (KU 1975/76:22). Beträffande antalet ombudsmän fanns blandremissinstanserna 1975 KU 1986/87:2 åtskilliga som ansåg att denprincipiellt rikfigaste lösningen av nyorganisation var ettenmansämbete. I allmänhet godtogs emellertid utredningens uppfattning att ensådan lösning inte var realistisk med hänsyn fill JO:s arbetsbörda. Som inledningsvis i korthet berörts föreslår utredningenatt den nuvarande organisationen med fyra ombudsmän, varav en särskildchefsombudsman, skall ersättas med en organisation med en ombudsman och trehögre tjänstemän - rättschefer. Utredningen konstaterar till en början att JO-ämbetetsarbetsbalanser /78 - med ett undantag - varje verksamhetsår ökat. Medutgångspunkt i ärendebalansen för /84 - 1 305 ärenden -slås fast att balansen nu var större än vid utgången av . (Vidutgången av verksamhetsåren 1984/85 och 1985/86 var ärendebalanserna 1 306resp. 1 215.) Enligt utredningen korresponderar inte ärendebalansen motnågon motsvarande ökning av antalet klagomåls- och andra ärenden. Inte hellerhar enligt utredningen skett någon påtaglig ökning av JO:s totala arbetsbörda.Mot bakgrund av det anförda kan enligt utredningens mening således de angivnabalanssiffrorna inte helt eller ens till större delen förklaras med attarbetsuppgifterna ökat. Utredningen anser det därför inte kunna uteslutas attförklaringen i betydande utsträckning står att finna i att JO:s organisationinte är utformad på ett helt rationellt sätt. Beträffande chefsombudsmannens roll konstaterarutredningen, att denna inte blivit sådan som avsåg 1975. Således harchefsombudsmannen knappast alls kommit att utfärda några allmänna riktlinjerför JO-verksamheten eller planlagt arbetet i stort, t. ex. vad gällerinspektionsverksamheten. Var och en av ombudsmännen förefaller i princip heltsjälvständigt ha disponerat över personalen på sin avdelning. Vidare förefallerenligt utredningen den nuvarande chefsombudsmannen ha ett tillsynsområde som ärmer omfattande än förutsatte. Utredningens slutsats blir att 1975 årsJO-reform i princip inte inneburit några större förändringar förutom attantalet ombudsmän ökat från tre till fyra och att ordningen medställföreträdare avskaffats. I realiteten synes enligt utredningen var och enav ombudsmännen liksom förestå var sitt ämbete. Den nuvarande ordningen är enligt utredningen behäftad medflera svagheter. Utredningen pekar här på följande negativa faktorer: Vid en markant ökning av arbetsbördan blir det nödvändigt att ytterligare utöka antalet ombudsmän. Som också JO-utredning framhöll finns det risk för att en organisation med flera chefer i sig medför risk för vissaspänningar, som kan leda till att ombudsmännen avskärmar sig från varandra och blir obenägna att ta initiativ som påverkar varandras arbetsförhållanden. Vidare finns det risk för att - som även den förra utredningen framhöll - det med flera ombudsmän utbildas olika praxis inom de olika tillsynsområdena; om ombudsmän uttalar olika åsikter i samma fråga ter detta sig förvånande för 38 allmänhetenoch myndigheterna och är ägnat att minska ombudsmannainsti- KU 1986/87:2tutionens auktoritet. Utredningen pekar också på att den nuvarandeorganisationen inte är flexibel. Det finns enligt utredningen risk för attombudsmännen tenderar att låta antalet föredragande på sin avdelning bestämmasav det antal som fordras för att klara de värsta arbetstopparna . Vidmindre arbetstyngda perioder finns då en outnyttjad kapacitet som ämbetet intekan dra fördel av. Frågan om tas upp i tre följdmotioner. Imoderata samlingspartiets och kommunisternas partimotioner(1985/ 86:172 yrkande 3 resp. 173 yrkande 1) yrkas att även fortsättningsvisskall utövas av fyra ombudsmän. Motion 1985/86:175 av m. fl,(fp) innehåller inte något yrkande i organisationsfrågan men denna tas ändå upptill diskussion i motionen, 1 moderatmotionen uttalas respekt för ett enmansämbete,eftersom en JO kan bli mera känd av allmänheten och också bidra till attämbetet får en effektivare organisation. Enligt motionen väger emellertid deskäl som talar emot en sådan organisation tyngre. Det framhålls att allmänhetenhar rätt att förvänta sig att ombudsmannen själv sätter sig in i ärendena ochatt eftersom JO är en förtroendeman beslutanderätten inte bördelegeras till någon annan än den valt. Härtill kommer enligtmotionen att det inte torde vara möjligt för en person att förvärvaerforderliga kunskaper eller ha den tid till förfogande som krävs för attpersonligen besluta i alla ärenden, vilka ju spänner över vida rättsligaområden. Enligt vpk-motionen skulle en organisation av den modellsom utredningen föreslagit minska ombudsmannainflytandet och ökaämbetsmannainfly-tandet. Härvid minskar också inflytande, som blirhelt beroende av en enda ombudsman och dennes sätt att leda verksamheten.Antalet valtillfällen blir mindre. skulle - framhålls det -förvandlas till något som liknar ett ordinärt ämbetsverk, ehuru med en valdgeneraldirektör. Enligt motionen är den nuvarande organisationen klart attföredra både i fråga om ombudsmännens möjligheter att skaffa sig kunskaper omsina ämnesområden och i fråga om allmänhetens möjligheter att nå fram till ombudsman. Vidare möjliggör de olika ombudsmännens specialisering enfördjupning av granskningen. De nackdelar med den nuvarande organisationen somutredningen pekar på kan enligt motionen motverkas på andra sätt. Så kan man t.ex. tillskapa en kollegial ledningsfunktion. Vidare möjliggör de olikaombudsmännens specialisering en fördjupning av granskningen. Folkpartimotionen ansluter sig till utredningensuppfattning att den nuvarande ordningen med fyra skilda ombudsmannainstitutioner inte är bra. Enligt motionen kan man emellertid inte blunda för att en ombudsman kan få svårigheter att ensam fullgöra de uppgifter som delas på fyra. Det framhålls i motionen att måste noggrant överväga den kritik som många remissinstanser riktat mot utredningens organisationsförslag. Som ett alternativ till utredningens förslag väcks i motionen frågan om inte den 39 nuvarandeorganisationen skulle kunna ersättas med en ombudsman och ett KU 1986/87:2antal under honom lydande biträdande ombudsmän. Fördelen med en sådan ordningskulle enligt motionen kunna vara att en ombudsman har särskild auktoritet ochpå det viset kan ta ansvar för att skapa en enhetlig praxis vid bedömningen avärenden. Remissinstansernas syn på utredningensorganisationsförslag är utförligt redovisad i remissammanställningen. Åtta personer som är eller varit verksamma som JO ingårbland remissinstanserna. Det är dels de fyra nuvarande ombudsmännen, dels fyratidigare ombudsmän eller ställföreträdande ombudsmän - , närremissvaret lämnades ordförande i vapenfrinämnden, , numerapresident i försäkringsöverdomstolen, , numera ilänsrätten i och , f. d. regeringsråd ochföreträdare för medborgarrättsrörelsen. Av de nämnda företräder nuvarande chefs-JO Per-ErikNilsson, JO , samt uppfattningen attett enmansämbete är att föredra medan de övriga fyra är kritiska tillförslaget i denna del. Övriga remissinstanser som yttrat sig iorganisationsfrågan har också delade meningar i frågan om införande av ettenmansämbete. Drygt hälften ansluter sig till utredningens förslag medan denandra hälften anser att en organisation med flera ombudsmän är att föredra.Några remissinstanser, däribland JK och en minoritet av högsta domstolensledamöter, ifrågasätter om inte en organisation med en ombudsman, biträdd av eneller flera biträdande ombudsmän eller ställföreträdare, vore den lämpligastelösningen. 1 allmänhet understryker de remissorgan som ansluter sigtill utredningens förslag om ett enmansämbete betydelsen av dels att en JO kansätta sin prägel på ämbetet, dels att JO inte framstår som ett ämbetsverk somföreträds av olika chefer med olika synsätt i viktiga juridiska frågor eller ipolicyfrågor. De remissinstanser som förordar en organisation med fleraombudsmän anser i allmänhet att JO:s arbetsbörda inte möjliggör ettenmansämbete, om JO skall kunna uppfylla de krav på kunskaper och insikter inomsina ämnesområden som måste krävas för att ämbetets auktoritet skall kunnaupprätthållas. Många remissinstanser är kritiska till att viktiga beslutsfunktionerskall överlämnas till tjänstemän, som inte erhållit det förtroende som ett valav innebär. Utgångspunkten för utskottets ställningstagande tillfrågan hur skall vara organiserat är att ämbetet skall ha denauktoritet och genomslags-kraft som är nödvändig för en sådan extraordinärinstitution som JO som det är viktigt att uppnå bästa möjligautnyttjandegrad av ämbetets resurser. Utskottet vill understryka att kravet påeffektivitet i verksamhetenaldrig får inverka negativt på de kvalitetskrav som är en KU 1986/87:2förutsättning för ämbetets auktoritet. Som känt har prövats olikaorganisationsformer för att tillgodose de krav som måste ställas påJO-institutionen. Från att från början ha varit ett enmansämbete harJO-ämbetet, främst beroende på den ökade arbetsbelastningen, ansetts böraföreträdas av flera av valda ombudsmän, fyra.Organisationsfrågan har ingående diskuterats av utredningen som slutligenstannat för att ansvaret för verksamheten bör anförtros endast en av riksdagenvald ombudsman. Denna ordning förutsätter einellertid enligt utredningen enomfattande möjlighet för JO att delegera ärenden till tjänstemän vid ämbetet. Utskottet delar för sin del i många avseenden utredningensuppfattning om fördelarna med ett enmansämbete. Därmed erhåller man onekligenen mera sammanhållen organisation. En sådan ordning är också ägnad attupprätthålla den för viktiga auktoriteten som den är engarant för en enhetlig praxis. Ett särskilt problem med utredningens förslag äremellertid den omfattande delegation av beslutanderätt till tjänstemän somförslaget förutsätter. Liksom flera remissinstanser ifrågasätter utskottet ominte utredningens förslag i denna del t. o. m. är för snävt med hänsyn till denarbetsbörda JO själv skulle få. En vidgad delegationsmöjlighet skulle å andrasidan leda till att JO själv tog befattning med endast en mindre del avärendena. Därmed skulle enligt utskottets mening alltför mycket av JO-ämbetetssärskilda karaktär gå förlorad. Detta leder enligt utskottets mening till attJO måste biträdas i sitt arbete av personer som valts till sina ämbeten avriksdagen. De bör lämpligen vara tre till antalet. I fråga om benämningarna avombudsmännen har utskottet beslutat förorda att ombudsmannen med den ledandeställningen kallas chefsjustitieombudsman och att de övriga kallas justitieombudsmän. huvuduppgift bör vara att hadet övergripande ansvaret både för verksamheten och för ämbetets organisation.Utskottet skall i det följande utveckla vad detta enligt utskottets meningnärmare innebär. För att uppnå det nyssnämnda målet att riksdagensombudsmannaämbete verkligen får den eftersträvade auktoriteten ochgenomslagskraften är det enligt utskottet av största vikt attchefsjustitieombudsmannen har befogenhet att bestämma vilken inriktningverksamheten skall ha i stort. När det gäller frågan hur verksamheten ipraktiken skall bedrivas bör det ankomma på chefsjustitieombudsmannen att iarbetsordning bestämma hur ärendena skall fördelas och handläggas mellan honomoch de övriga ombudsmännen och mellan dessa inbördes. För att det skall blimöjligt att tillgodogöra ämbetet de särskilda kunskaper och erfarenheter somjustitieombudsmännen har eller förvärvar, är det både naturligt och lämpligtatt de får ansvaret för vissa ärenden eller grupper av ärenden.Chefsjustitieombudsmannen skall givetvis kunna göra ändringar i en sålundabestämd fördelning t. ex. genom att besluta sig för att själv handlägga ettnyinkommet ärende. Beträffande förhållandet mellan chefsjustitieombudsmannenoch de övri ga ombudsmännen vill utskottet särskilt understryka att varje ombudsman liksomhittills skall handlägga sina ärenden helt självständigt. Det bör inte få KU1986/87:2 förekomma att chefsjustitieombudsmannen annat än efteröverenskommelse med den handläggande ombudsmannen övertar ett ärende därhandläggningen redan påbörjats. Däremot bör chefsjustitieombudsmannen isamband med fördelningen av inkommande ärenden givetvis vara oförhindrad attbesluta sig för att själv handlägga ett ärende, oavsett den bestämda inbördesfördelningen mellan ombudsmännen. 1 chefsjustitieombudsmannens beslutsfunktionerligger att han själv kan avgöra om han skall ha ett eget ansvarsområde. Liksom skall ombudsman, om undertillsynsverksamheten uppkommer anledning att väcka fråga om författningsändringeller annan åtgärd från statens sida, få göra framställning i ämnet tillriksdagen eller regeringen. För justitieombudsman bör därvid gälla att hanskall samråda med chefsjustitieombudsmannen innan han gör sådan framställning. När det gäller inspektioner och projekt skallchefsjustitieombudsmannen kunna ta initiativ över hela fältet.Justitieombudsmännen bör ha samma befogenhet inom de ansvarsområden somtilldelats dem. De bör emellertid samråda med chefsjustitieombudsmannen om sinaplaner i dessa hänseenden. Med den självständiga ställning samtliga ombudsmän skallha bör det enligt utskottets mening inte få förekomma någon form av"överprövning" från chefsjustitieombudsmannens sida av de övrigaombudsmännens beslut. En missnöjd klagande skall således inte kunna få sin sakprövad av chefsjustitieombudsmannen efter hänvändelse till denne. Återkommer enklagande i ett ärende skall ärendet återigen - liksom för närvarande-handläggas av samma ombudsman, om inte denne av något skäl anser sigförhindrad att behandla ärendet. Som framgått av det föregående delar utskottetutredningens uppfattning att en svaghet med den nuvarande organisationen är attden tenderat att utvecklas till skilda ämbetsverk vart och ett med en ombudsmansom chef. Detta innebär i första hand nackdelar när det gäller förfogandet överpersonalen. Men givetvis är en sådan strikt uppdelning också ägnad att påverkaärendebehandling och ämbetets praxis. Enligt utskottets mening är det viktigtatt personalen kan utnyttjas för ämbetet i sin helhet. Det bör ankomma påchefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning eller på annat sätt närmareutforma reglerna för hur personalen skall disponeras. Utskottet vill endastallmänt framhålla, att personalens nuvarande faktiska bundenhet till viss JOoch hans tillsynsområde bör upphöra. Utskottets syn på chefsjustitieombudsmannensadministrativa roll innebär att han är ensam beslutsfattare i administrativafrågor. Givetvis bör han samråda med övrig personal om problem av administrativnatur på sätt som normalt sker på arbetsplatser inommedbestämmandelagstiftningens ramar. Beträffande hithörande frågor bör isammanhanget erinras om möjligheten för ombudsman att påkalla samråd medriksdagens JO-delegation.