bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — Hovrätten anser visserligen att flera av de skäl, som enligt utredningens uppfattning talar emot ett bibehållande av den nuvaran de organisationen, inte framstår som helt övertygande. Å andra sidan har utredningen påvisat uppenbara fördelar med en organisation bestående av en ombudsman och närmast under denne särskilt kvalificerade medhjälpare, till antalet anpassade efter ämnesområden och rådande arbetsbörda. Av särskild betydelse härvidlag är att med en sådan ordning möjligheterna att skapa och upprätthälla en fast och enhetlig praxis underlättas och att över .. huvudtaget auktoritet får antas öka om en enda person är Det är av psykologiska skäl viktigt att JO är till KU1986/87:2 personen känd för en bredare allmänhet. Med ändamålsenliga regler omBilaga 1 delegation av mindre viktiga ärenden bör arbetsbördan kunna bemästras.Vid en sammanfattande bedömning av utredningens argument har hovrätten därförfunnit övervägande skäl tala för utredningens organisationsförslag. Hovrättentillstyrker därför detta. - När det gäller utredningens förslag om delegationav arbetsuppgifter ifrågasätter hovrätten om inte JO bör kunna utan prövning ivarje särskilt ärende delegera vissa typer av ärenden. (ordföranden) anger att han helhjärtatinstämmer i utredningens uppfattning att bör innehas av endast enperson och att vad utredningen anfört om svagheten i den nuvarandeorganisationen helt överensstämmer med vad han anser. I remissvaret diskuterasfrågan om en enda JO kan rå med arbetsbördan. Det påpekas att det finnsåtskilliga ombudsmän i utlandet, som har en mycket större arbetsbörda, vilkenklaras av, än de fyra svenska ombudsmännen tillsammans. Mot bakgrund averfarenheterna från utlandet görs bedömningen att det är möjligt för enjustitieombudsman i att klara av arbetsbördan. Vapenfrinämndensordförande instämmer vidare i utredningens förslag att JO i varje enskiltärende skall avgöra om beslutanderätt skall delegeras eller inte men menar attdärav inte ovillkorligen följer att delegationen, såsom utredningen synes hatänkt sig, skall ske på ett tidigt stadium. I remissvaren från JK, justitierådet m.fl.,kronofogdemyndigheten i , och åklagarmyndigheteni diskuteras en organisation med en ombudsman biträdd av en/flerabiträdande ombudsman/ombudsmän e/ler ställföreträdare. I det följande redovisasdessa remissinstansers syn på organisationsfrågan. JK: Som utredningen har funnit bör JO:s grundläggandeuppgifter inte förändras. Det kan inte förväntas att den totala mängden arbetsuppgifter kommer att minska. I princip kommer uppgifterna således att kräva ungefär lika stora arbetsinsatser och lika stor personal som f.n. Den principiella frågan man måste ta ställning till är då hur denna personal skall organiseras. Från praktiska utgångspunkter och med beaktande endast av intresset av att arbetsuppgifterna löses förefaller det mindre betydelsefullt om arbetet utförs av personer med ställning som justitieombudsman eller av andra jurister såsom rättschefer eller byråchefer. Här är emellertid inte bara frågan om att finna en praktisk lösning utan den allra största hänsyn måste tas till önskemålet om upprätthållandet av JO:s auktoritet och möjlighet att värna om rättssäkerheten. Mot den bakgrunden vill jag i anslutning till utredning ens organisationsförslag anföra följande. - Från rent principiella utgångs punkter hyser jag stor sympati för tanken att endast en person skulle vara JO. Jag tror liksom utredningen att det skulle innebära stora fördelar från allmän synpunkt. bör man enligt min mening inte genom alltför ofta återkommande organisationsförändringar skapa intryck av att ämbetet inte på ett tillfredsställande sätt klarar sina uppgifter. En ändrad organisation - mindre än efter den senaste ändringen - bör inte genomföras med mindre den befinns ha absolut obestridliga fördelar framför den nu gällande ., och kanbedömas ha framtiden för sig. -1 remissvaret går JK därefter igenom KU1986/87:2 de olika olägenheter som enligt skulle åvila dennuvarande Bilaga 1 organisationen. JK:s slutsats blir att han inte kan finnaatt den nuvarande organisationen i och för sig fungerat dåligt. Enligt JK haren stor fördel varit att ärendena kunnat avgöras av en av valdombudsman. I sammanhanget pekas vidare på att det, vid nuvarandeorganisationsform, varit en fördel att chefsombudsmannens roll som chef kommitatt tonas ned. Det har varit ägnat att stärka varje ombudsmans auktoritet ochminskat risken för uppkomsten av de uppfattningar hos allmänheten att man vidmissnöje med ett JO-beslut kunnat vända sig till en "högre" JO. Ifråga om det av utredningen framlagda organisationsförslaget anför JK vidareföljande. I ett system med endast en JO och med oförändrade arbetsuppgifteroch arbetsbörda för ämbetet måste, som utredningen funnit, JO själv befriasfrån en mängd arbetsuppgifter och han kan endast avgöra en mindre del ärendenföregen del. Någon form av delegation måste alltså finnas, och allmänhetensdirekta kontakt med en "riktig" JO minskas. Detta är enligt minmening den avgörande principiella svagheten i den av utredningen föreslagnaorganisationen. Härtill kommer att den av utredningen skisserade ordningen fördelegation och för ärendenas avgörande synes tungrodd och svår att tillämpa.Vilka ärenden som är särskilt viktiga från allmän synpunkt kan enligt minerfarenhet från liknande verksamhet sällan avgöras . Man bör kanskeockså beakta risken för att allmänheten inte låter sig nöja med beslut ellerbesked från JO:s underlydande och istället vänder sig till JK för ett mer"auktoritativt" beslut. En sådan överflyttning kan få storakonsekvenser bl.a. för resursbehov. - Jag är också tveksam till omman kan rekrytera kvalificerade jurister till arbetet som rättschef hos JO.Tjänsten synes bli relativt osjälvständig med hänsyn till att rättschefen i deavgöranden som kan träffas måste beakta den praxis och policy som JO själv har.Han skall visserligen formellt uttrycka sina egna åsikter men kan inte anseshelt självständig. Jag avstår i övrigt från att i detalj kommentera den närmareutformningen av ett delegationssystem enligt utredningens förslag. - Sammanfattningsviskonstaterar att utredningen inte funnit ett tillfredsställande system förgenomförande av den i och för sig mycket tilltalande tanken på endast en JO. JKtillägger vidare följande. Vad utredningen har anfört till stöd för enorganisation som är principiellt uppbyggd kring en JO har dock sådan styrka enligt min mening bör söka en lösning utifrån den utgångspunkten. Vad somligger nära till hands är att förutom JO väljer en eller fleraställföreträdare som är fast anställda vid ämbetet och som med eget ansvaravgör vissa ärenden som JO. Skillnaden mot det tidigare ställföreträdarsystemetskulle främst vara att ställföreträdarna tjänstgör kontinuerligt. De tankesinte inneha andra tjänster . Jag förordar således att det fortsattaarbetet i tar sikte på en organisation med en av vald JOsamt en eller flera likaledes av valda ställföreträdare. m.fl. förordar att frågan omJO-ämbetets organisation övervägs ytterligare med inriktning på återgång justitieombudsman med ställföreträdare och delegation. I remissvaret anförsbl.a. JO:s ställning som personlige förtroende- KU 1986/87'2 man och ämbetets funktion innebär att höga anspråk ställs på ämbetets Bilaga 1 innehavare i fråga om integritet och förmåga att vinna respekt och tillit hos både allmänhet och myndighet. Från denna utgångspunkt har alternativet en enda JO obestridliga fördelar. JO såsom allmänt känd till namn och person har förutsättningar att nå en auktoritet och genomslagskraft i sina ställnings taganden och uttalanden som ett "kollektivt" JO-ämbete inte kan nåupp till. Vi ser dessa synpunkter som så grundläggande att tanken på en enmannain- stitution alltjämt måste stå i förgrunden, trots att mer än en ombudsman innehaft uppgiften alltsedan 1915. - För alternativet en i stället för flera JO talar enligt vår mening främst två ytterligare skäl. Dagens komplicerade samhälle ger i hög grad i olika frågor, som JO har att ta befattning med, utrymme för skilda värderingar och bedömningar. Med de starka person ligheter som naturligen knyts till JO-uppgiften syns det oss ofrånkomligt att flera självständiga JO inte alltid kan ge uttryck för en enhetlig och lätt uppfattbar policy ens i grundläggande frågor som är gemensamma för olika ämnesområden. En arbetsfördelning med uppdelning i tillräckligt bestämt åtskilda ämnesområden torde inte vara möjlig att genomföra, i vart fall inte i en organisation om mer än två ombudsmän. En låst konstellation av personer är inte heller en lycklig lösning när det gäller att överbrygga demotsättningar i uppfattning som kan förväntas uppkomma. En risk för sådana problem är inbyggd i det nuvarande systemet. - Det andra mera framträdande skälet för en och mot flera JO är enligt vår mening rekryteringsaspekten. Vi tror att det innebär en olycklig begränsning av kretsen tänkbara kandidater om den tjänst som kan erbjudas är en av fyra i princip likställda befattningar inom en JO-institution. - De redovisade, enligt vår mening utomordentligt starka skälen för ett JO-ämbete med en JO måste självfallet vika, om en person inte kan ges möjligheter att med en rimlig arbetsinsats klara de uppgifter JO bör ha på det sätt som är avsett. Orsaken till de tidigare reformerna har i höggrad legat på det planet. Utredningen har för att lösa denna fråga, efter samråd med såsom expert på organisationsfrågor, anvisat en väg med delegation till flera JO underställda rättschefer av vissa typer av beslut och ärenden. För att tillmötesgå synpunkter som framfördes i vid reform har utredningen föreslagit att JO personligen, i varje enskilt ärende där delegation av beslutanderätten är aktuell, skall taställning till om delegation kan ske. - Utan att här kunna ha en bestämd uppfattning tror vi inte att en sådan ordning är en framkomlig väg att lösa problemet med arbetsvolymen, särskilt om angelägna önskemål om intensifiering av verksamheten bl.a. på det kommunala området skall tillgodoses. Styrkan i de skäl som talar för att omvandla JO-institutionen till i princip ett enmansämbete gör det emellertid angeläget att undersöka och diskutera också andra lösningar. Dit hör den att på nytt införa ett system med ställföreträdare som temporärt kan överta ärenden eller grupper av ärenden enligt JO:s bestämmande. Tanken på delegation till lägre befattningshavare, med ställning som rättschefer, av beslutanderätt i vissa ärenden bör inte avskrivas i ett sådant system men kan med större säkerhet begränsas till beslutstyper där inslaget av JO:s personliga ställningstagande måste te sig onödigt. JO eller ställföreträdare skulle inte behöva medverka i sådana fall. Vi tänkerhär på sådana ärendetyper som exempelvis skrifter med uppenbart KU 1986/87:2grundlösa yrkanden eller anmärkningar, såsom innehållslösa skrifter från Bilaga1 psykiskt störda personer, klagomål utanför JO:s behörighet eller av en artsom annars regelmässigt överlämnas till viss annan myndighet, andra klagomåldär eventuellt en rutinmässig form för behandling utarbetats samtåterkallelser. Särskilda undersökningar bör också göras om inte i administrativthänseende flera av de åtgärder JO nu måste engageras i kan lösas helt utandennes medverkan. - En omständighet att beakta när det gäller att bedömaomfattningen och karaktären av JO:s uppgifter i fortsättningen kan vara detfrån rättssäkerhetssynpunkt betydelsefulla reformarbete rörandeförvaltningsförfarandet som skett och som alltjämt pågår. i tillstyrkerutredningens förslag med den ändringen att JO vid sin sida får en biträdandeJO. anför bl.a. följande skäl för sin uppfattning. I enarbetsgrupp på fem (5) personer bör man enligt kronofogdemyndighetenserfarenhet normalt räkna med ett genomsnittligt bortfall av en (1) person perdag av annan anledning än semester. Det är alltså vikfigt, att inte någotorgan, inte någon enhet, redan från början underdimensioneras i en nyorganisation. och hans närmaste medarbetare (3rättschefer och 1 administrativ chef) är en arbetsgrupp på 5 personer. - är det orimligt att begära av en man eller en kvinna,även om han eller hon är justitieombudsman, att personen skall mäkta med dearbetsuppgifter som enligt utredningen skall ankomma på justitieombudsmannen.Kronofogdemyndigheten fortsätter: Inom t.ex. skolförvaltning och sjukvård ärdet vanligt med chefer och biträdande chefer (rektor - studierektor/studierektorer, skoldirektör - biträdande skoldirektör/skoldirektörer, överläkare- biträdande överläkare). - Konstruktionen med eri chef, som vid sin sida haren eller flera biträdande chefer, bevarar chefsskapets enhetlighet, samtidigtsom den möjliggör för chefen att avlastas de ärenden han bör avlastas.Konstruktionen medger vidare chefen rätt att överta ett ärende eller att få detföredraget för sig. Man behöver inte befara att rätten missbrukas. Allt ansvarvilar ytterst på chefen. anser, att börutformas enligt dessa principer. (): Beträffande organisationen avJO-ämbetet anser RRV att övervägande skäl talar för en ordning med en JO och eneller flera biträdande JO valda av . Till skillnad från vad som nugäller skall en JO ha det övergripande ansvaret och själv avgöra ärenden avprincipiell betydelse m.m. I övrigt kan ärendena avgöras efter delegation tilli första hand biträdande JO. Genom en sådan ordning skapas så långt möjligtgarantier för enhetlighet i bedömningarna. Dessutom tillgodoses behovet avflexibilitet i organisationen. Denna modell är beprövad och har visat sigfungera väl i andra organisationer. i anser att organisationen börtillföras en biträdande JO, utsedd av , placerad direkt under JO. Åklagarmyn digheten fortsätter. Biträdande JO:s arbetsuppgifter skulle kunna bli att i flertalet fall fatta beslut om eventuell delegation i klagomålsärenden, i ett ,rn mindreantal fall beslut, som utmynnar i kritik av allvarlig art och i mindre KU1986/87:2 omfattning syssla med inspektions- och projektverksamhet. JO skulledå Bilaga 1 avlastas och kunna syssla i huvudsak med riktade inspektioner ochstörre projekt samt principiellt viktiga frågor och andra frågor av störrevikt. -Enligt åklagarmyndigheten skulle man med en organisation med en biträdandeJO bl.a. undvika risken för felaktiga delegationsbeslut beroende på atträttschef eller byråchef styrt utredningen i ett ärende så att JO, medbeaktande av dennes arbetsbörda enligt betänkandet, fått en felaktig bild avdetta. i , regeringsrådenMueller och , samt TCO tar inte ställning tillorganisationsförslaget. I det följande redovisas dessa remissinstanserssynpunkter i saken. i : Om inomJO-ämbetet bör, som , finnas fyra jämställda ombudsmän eller endast enombudsman har svårt att bedöma. har för sin delinte kunnat märka några olägenheter av den ordning som rått sedan ämbetetförsågs med fyra ombudsmän. För en sådan organisation kan anföras att fyrabefattningshavare lättare än en kan behärska numera mycketomfattande verksamhetsområde. Eftersom JO främst har att verka genom densakliga tyngden i sina uttalanden är det av utomordentligt stor betydelse attombudsmännen besitter en betydande kompetens. Det är troligt att rekryteringenav framstående personer till denna verksamhet främjas om ämbetet utgörs av ettantal jämställda ombudsmän i stället för en ombudsman och ett antal honomunderställda tjänstemän. Regeringsråden Mueller och : Såsom ledamöter avregeringsrätten har vi inte någon speciell kompetens att bedöma om ettförverkligande av utredningens förslag i organisationsfrågan skulle leda bättre organisation än den nuvarande. Vi bör därför varken tillstyrka elleravstyrka förslaget. Vi anser oss dock böra påpeka att vad utredningen (s. 246)åberopar såsom svagheter i den nuvarande organisationen i huvudsak är av enbartteoretisk karaktär; det framgår således ej att dessa teoretiska svagheter ipraktiken har lett till någon allvariig brist i sätt att fungera.-1 allmänhet brukar man anse att en högre tjänsteställning och en högrelönenivå ökar möjligheterna att rekrytera särskilt kvalificerad personal. Omdetta är riktigt kommer utredningens organisationsförslag att ersätta fyrajustitieombudsmän med en justitieombudsman och tre rättschefer att leda till enförsvagning av . Slutligen ifrågasätter vi om en person verkligen kan- med en rimlig-arbetsbörda - på ett tillfredsställande sätt fullgöra alla deuppgifter som den ende justitieombudsmannen enligt utredningens förslag bör ha. , som anser att de skäl utredningenanfört för sitt organisationsförslag är föga övertygande, anger att det inte har någon deciderad uppfattning i frågan om den nuvarande organisationen bör ändras. Samfundet anför vidare följande. Rekryteringen av de föreslagna rättschefs befattningarna torde, med hänsyn till de uppgifter som föreslås åvila dem, 5" knappastkunna ske inom den krets av mycket kvalificerade jurister, ur KU 1986/87:2vilken ombudsmännen har hämtats. Vidare måste det ifrågasättas omBilaga 1 det verkligen är realistiskt att en person skall kunna "kännatill" och ta ställning till delegationsfrågan i varje enskilt ärende. Isjälva verket torde utredningens förslag få till följd att den enskildesmöjlighet att nå fram till JO personligen med sina klagomål går förlorad i detstora flertalet ärenden. Mot denna bakgrund är det svårt att se att förslagetskulle innebära en förstärkning av . TCO: faktiska roll har inte blivit densom var avsedd. Av bl.a. detta förhållande dras slutsatsen att antalet JO börbegränsas till en. Något annat alternativ har inte undersökts. En lösning somenligt TCO:s mening borde ha prövats är en tydligare beskrivning avledningsfunktionen. Det bör vara möjligt att i instruktion och arbetsordningtillräckligt tydligt lägga fast vad som skall gälla, eftersom detta inte synesvara fallet i nuvarande regelsystem. De beskrivna problemen förefaller dockvara mera en följd av bristande kommunikation/information än bottna i en svagorganisation. -Avgörande om det skall finnas en eller flera JO bör varaallmänhetens behov och tilltro till ämbetet. Någon olikartad praxis har enligtTCO:s uppfattning inte kunnat förmärkas och med bl.a. förbättradinformationsverksamhet torde åtminstone avvisningsärendena kunna minskas tillförmån för annan verksamhet. Följande remissinstanser anser att bör innehasav flera ombudsmän: , försäkringsöverdomstolen (presidenten),hovrätten över och , JO , JO Holstad, juridiskafakultetsstyrelsen vid , , justitierådet Holmbergm.fl., kammarrätten i , kammarrätten i ,Medborgarrättsrörelsen, polismyndigheten i , revisorer,, , /SR, SAF, samhällsvetenskapliga fakultetsnämndenvid , , , statskontoret,, , ochFöretagareförbundet. I det följande redovisas dessa remissinstansers syn påorganisationsfrågan. Bostadsdomstolen: De skäl som utredningen anför förförslaget att ha en enda justitieombudsman finner domstolen inte bärande. Deolägenheter som utredningen anser vara förknippade med den nuvarandeorganisationen (bet. s. 246) torde väsentligen kunna elimineras utan attämbetet behöver omorganiseras så genomgripande som utredningen har föreslagit.Domstolen vill särskilt anmärka att den inte ser något principiellt hinder motatt beslut att avskriva ärenden utan behandling i sak efter delegation fårfattas av en tjänsteman hos , om arbetssituationen hos JO gör dettanödvändigt. Detsamma gäller beslut att skriva av ärenden efter behandling isak, när ärendet är enkelt och inte föranleder kritik eller vägledandeuttalanden. För att bibehålla den nuvarande ordningen med flera ombudsmän talarmed styrka de argument som i samband med JO-reform anfördes av 1972års JO-utredning och (bet. s. 247). Särskilt fästerdomstolen vikt vid att JO:s tillsynsområde nu är så vidsträckt ochskiftande att det knappast är möjligt för en enda ombudsman att - KU1986/87:2 personligen- ha erforderlig sakkunskap och auktoritet över hela fältet. Vidare ärdet enligt domstolens uppfattning betydelsefullt att alla beslut som innefattarkritik i någon form eller som innehåller vägledande uttalanden fattas aven person, vars auktoritet åtminstone delvis går tillbaka på det särskildaförtroende han åtnjuter i , alltså en ombudsman. sagda kanläggas att det torde vara lättare att rekrytera högt kvalificerade personertill en post som JO än som rättschef hos . med flerapersoner som ombudsmän tillåter också att "JO personligen" deltar iflera sammanhang än annars, t.ex. i samband med inspektioner. Försäkringsöverdomstolen (presidenten), som anger att haninte kan stödja organisationsförslaget, anför i saken följande, har präglats av en stigande arbetsbelastning, I de diskussioner som förts angående detta problem har man tagit fasta på att JO måste ha möjlighet att personligen behandla de klagomål som förs fram till honom Och att också ha utrymme för initiativ i sin granskande verksamhet. Problemen med den stegrade arbetsbördan har därför regelmässigt lösts så att antalet ombudsmän har ökats. tillkom MO, 1941 utvidgades rätten att utnyttja ställföreträdare, 1957 skedde en vidare utvidgning i detta hänseende, 1968 tillkom en tredje ombudsman och 1976 en fjärde. De fyra ombudsmännen torde alltsedan dess ha haft en betydande arbetsbörda. Själv har jag - som bl.a. arbetat i ett av mest arbetstyngda utskott - aldrig upplevt en liknande belastning som den jag hade som JO. Det var inte endast det löpande arbetet med klagomålsprövningen, som innefattade både ställningstagande till bered ningsåtgärder, avlyssnande av föredragningar, analys och fördjupning i många fall samt beslutsskrivning, som tog tid. JO:s initiativverksamhet, som enligt mitt bedömande var väldigt väsentlig, tog stort utrymme av arbets veckan. Inspektioner av olika slag, uppföljning av artiklar i pressen, telefonsamtal, osv. Till detta kom stötvis ett betungande arbete med remisser, ett arbete som var betydelsefullt. Varken förr eller senare tycker jag mig ha märkt att de remissvar som jag riiedverkat i haft sådan genomslagskraft vid betänkandets fortsatta beredning i eller som mina remissvar som JO. En del administrativa uppgifter, där framför allt rekrytering och utbildning av föredragandepersonalen märks, krävde också en hel del tid. Till detta kom en ganska omfattande extern verksamhet, studiebesök, deltagande i konferenser, föredrag, ut ländska besök, osv. Det är således alldeles uppenbart att det arbete som utförs av de fyra ombudsmännen tillsammans inte kan utföras av endast en person. Vill man minska antalet ombudsmän får det ske till priset av dels inskränkningar i JO:s insatser på initiativplanet, dels en delegering av rätten. att göra uttalanden på vägnar till personer som inte är utsedda av . - Utredningen har redovisat vissa nackdelar med ett flerom- budsmanna-system och fördelar med ett enmannä-ämbete. Jag har svårt att ansluta mig till utredningens slutsatser eftersom jag inte känner igen den beskrivning av JO-verksamheten som utredningen bygger sin bedömning på. Det är visserligen riktigt att chefsombudsmanna-funktionen såvitt gäller att ..,, 11 1986/87. dra uppriktlinjer för verksamheten i stort kommit att fullgöras på ett KU 1986/87:2 försiktigt sätt. Detta har dock inte lett till att ämbetet kommit attsönderfalla i Bilaga 1 fyra från varandra helt självständiga och oberoende ämbeten, där praxis kommit att utvecklas på olika sätt i likartade frågor och där ombudsmännen dragit sig för initiativ för att inte gå in på en kollegas tillsynsområde. Jagkan inte finna exempel på att ombudsmännens ställningstagande skiljer sig från varandra på mer framträdande sätt än vad som gäller t.ex. inom all rättsskipning på högsta nivå. Tvärtom är det mycket vanligt att den ene ombudsmannen i sina beslut erinrar om vad en annan ombudsman sagt i ett liknande ärende och ansluter sig till detta. Samtliga ombudsmanna- beslut cirkulerar bland ombudsmännen och dessa får således snabbt kännedom om kollegernas ställningstagande. Påståendet att ombudsmännen skulle låta antalet föredragande bestämmas av toppbelastningen med undersysselsättning under andra delar av året som följd framstår som egendomligt.