bet · GA01LU2 · 1986-12-31 00:00:00 — om det allmännas skadeståndsansvar m. m. I betänkandet behandlar utskottet dels en motion om rätttill ersättning på grund av felaktig myndighetsutövning (fp), dels två motionerom statens skadeståndsskyldighet i affärsmässig verksamhet (m resp, c), Betrattande den förstnämnda motionen har yttrandeinhämtats från justitiekanslern. Motionerna avstyrks av utskottet. Mot ställningstagandetreserverar sig m-, fp- och c-ledamöterna. Motion 1985/86:L205 av () vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär översyn av villkoren för statensskadeståndsskyldighet i civilrättsliga (obligationsrättsliga) sammanhang. Motion 1985/86:L213 av m. fl. (fp) vari -med hänvisning till vad som anförts i motion 1985/86:Ju606 - yrkas attriksdagen hos regeringen begär ett förslag till förbättrade möjligheter förenskilda att få ersättning av det allmänna för skada som den enskilde lidit pågrund av felaktig myndighetsutövning. Motion 1985/86:L228 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av översyn av postverkets skadeståndsansvar för försenade, skadadeeller förkomna försändelser. Rätt till ersättning på grund av felaktigmyndighetsutövning Genom införandet av skadeståndslag (SkL) vidgadesarbetsgivarens skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar itjänsten, I förhållande till vad som tidigare gällde enligtgrundsatser som utbildats i rättspraxis innebär SkL att arbetsgivarens ansvar(det s. k. principalansvaret) utvidgats till att omfatta alla arbetstagare ochinte bara dem som tillhör drifts-eller arbetsledningen eller har en ansvarsfullställning. Enligt 3 kap. 1 § SkL 1 1980/87. skall densom har arbetstagare i sin tjänst ersätta person- eller sakskada som LU1986/87:2 arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten.Arbetsgivaren svarar också för ren förmögenhetsskada under förutsättning attarbetstagaren vållat skadan genom brott. Med ren förmögenhetsskada avsesenligt SkL (1 kap, 2 §) sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband medatt någon lider person- eller sakskada. Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivareomfattar inte endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När t, ex,staten bedriver ekonomisk verksamhet är de skadeståndsregler som gäller förenskilda arbetsgivare sålunda utan vidare tillämpliga. Innebär det allmännasverksamhet en myndighetsutövning sträcker sig emellerfid det allmännas ansvarlängre. Med myndighetsutövning avses beslut eller åtgärder som är uttryck församhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningarmot enskilda på grund av offentligrättsliga regler. Enligt 3 kap, 2 § SkLansvarar staten och kommunen vid myndighetsutövning inte endast för person- ochsakskador utan även för ren förmögenhetsskada som vällas i den offentligaverksamheten. Ansvarigheten för förmögenhetsskada är inte - som i fråga om detvanliga principalansvaret - inskränkt till att gälla endast skada vållad genombrottslig handling. SkL:s reglering innebär att skadeståndsansvaret för fel vidmyndighetsutövning som tidigare endast åvilade den felande tjänstemannen nuöverflyttats på det allmänna. Enligt 4 kap. 1 § SkL svarar numera den enskildetjänstemannen för skada endast om synnerliga skäl föreligger. Den ökade skadeståndsskyldigheten för det allmänna haremellertid begränsats i vissa hänseenden. I syfte att undvika att ävenobetydliga avsteg från författningsbestämmelser eller andra smärre fel ellerförsummelser skall medföra skadeståndsskyldighet för det allmänna föreskrivs i3 kap, 3 § SkL att skadeständsskyldighet vid myndighetsutövning föreliggerendast om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens artoch ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. Denna s, k. standardregelinnebär att från det allmännas skadeståndsskyldighet utesluts sådana skadefalldär fel eller försummelse i och för sig får anses ha förelegat men därverksamheten kan anses ha hållit den standard som rimligen kan krävas. I fråga om felaktiga myndighetsbeslut gäller vidare enligt3 kap. 4 § SkL att, om den skadelidande utan giltig anledning har underlåtitatt föra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, ersättninginte utgår för skada som därigenom kunnat undvikas. Denna passivitetsregelkompletteras med en bestämmelse i 3 kap. 7 § SkL att talan om ersättning enligt3 kap. 2 § inte får föras med anledning av beslut av regeringen eller riksdageneller av högsta domstolen, regeringsrätten och försäkringsöverdomstolen om intebeslutet upphävts eller ändrats. SkL innehåller också regler som beträffande det allmännasskadeståndsskyldighet begränsar skadeståndsbeloppet. Ersättning för renförmögenhetsskada vid myndighetsutövning skall, om skadan uppkommit till följdav intrång i näringsverksamhet, utgå endast i den mån det är skäligt med hänsyntill intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhetoch övriga omständigheter (3 kap, 5 § SkL). Denna skälighetsregel träffarframför allt krav pä utebliven vinst. I 3 kap. 6 § SkL föreskrivs vidare att ersättning för sakskadakan jämkas om det är skäligt med hänsyn till LU 1986/87:2 föreliggandeförsäkringar eller försäkringsmöjligheter. SkLgäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa specialreglersom ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar. Dels är det frågaom regler som gäller oavsett om en skada uppstått vid myndighetsutövning ellerej, t. ex, skadeståndsreglerna i miljöskyddslagen och datalagen. Dels finns detregler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel (i objektiv mening) sombegåtts vid myndighetsutövning. Som exempel härpå kan nämnas lag om ersättningvid frihetsinskränkning och vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångnainom inskrivningsväsendet. I rättspraxis har dessutom det allmänna ålagtsstrikt ansvar vid vissa typer av farlig verksamhet, t, ex, omfattandesprängningar, grävningar m. m. har det då varit fråga om skador isamband med militära övningar. Motiveringentill motion L213 (fp) finns i av samma motionärer väckta motion Ju606, i vilkenbehandlas olika rättssäkerhetsfrågor. Motionärerna framhåller att en viktig delav den enskildes rättsskydd är möjligheten att få ersättning av stat ellerkommun för skada som den enskilde lidit på grund av felaktigmyndighetsutövning. Enligt motionärernas mening har tyvärr det nuvarandeskadeståndsansvaret för det allmänna försetts med en rad inskränkningar. Detbetyder, påpekas det i motionen, att det allmänna i praktiken går fritt frånskyldighet att i många situationer ersätta skador som vållas i den offenfligaverksamheten medan enskilda, t. ex. företag, i jämförbara fall helt klartskulle vara skadeståndsskyldiga. Motionärerna anser vidare attjustitiekanslern, som företräder staten i dessa fall, fillämpar en praxis somkännetecknas av stor försiktighet både när det gäller att medge attskadeståndsskyldighet föreligger och vid beräkningen av skadeståndens storlek. Enligtmotionärernas mening är det angeläget att reglerna ändras så att enskilda ochföretag, som lider skada genom slarv och okunnighet från myndigheters sida, fårett fullgott skydd. Reglerna om skadeståndsansvar bör inte vara frikostigaremot det allmänna än mot andra skadevållare. Reglerna bör snarare, framhållermotionärerna, vara strängare mot det allmänna med hänsyn till att det rör sigom skador som uppkommer genom bristande omsorg i samband med det offentligasmaktutövning. Motionärerna yrkar med hänvisning till det anförda att riksdagenhos regeringen begär ett förslag till förbättrade möjligheter för enskilda attfå ersättning pä grund av felaktig myndighetsutövning. Yttrandeöver motionen har lämnats av justitiekanslern (). EnligtJK:s mening är reglerna om det allmännas skadeståndsansvar inte frikosfigaremot det allmänna än mot andra skadevållare. JK anser att reglerna i stället kanbetraktas som strängare, eftersom förmögenhetsskada somuppkommer vid myndighetsutövning ersätts även om skadan inte har LU1986/87:2 vållats genom brott. JK framhåller vidare att den s. k. standardregeln inte kananses innebära en inskränkning i det allmännas ansvar som skulle innebära attskadeståndsreglerna kan anses frikostigare mot det allmänna än mot andraskadevållare, eftersom standardregeln i praktiken huvudsakligen tillämpas vidförmögenhetsskada. Andra skadevållare svarar inte för sådan skada annat än vidbrott. Vid brott som begåtts av offentliganställda torde från det allmännassida inte komma i fråga att tillämpa standardregeln. Enligt JK:s mening är detnödvändigt att behålla standardregeln i dess nuvarande form. Erfarenheternafrån den skadereglerande verksamhet som JK bedriver talar mycket starkt fördetta, anser JK, I denna verksamhet har frågan om tillämpningen avstandardregeln oftast aktualiserats i samband med masshantering av ärenden.Vid t. ex, utfärdande av körkort är det oundvikligt att fel ibland uppstår ihandläggningen. Mot bakgrund av de uppenbara svårigheter att uppnå en alltidfelfri hantering av massärenden har JK i flera fall ansett att standardregelnbör tillämpas. Vidare har JK i flera fall tillämpat standardregeln i sambandmed smärre skador pä grund av mindre misstag eller dröjsmål med handläggningenav ärenden från myndigheters sida. Skadorna har mestadels bestått av portokostnader,kostnader för telefonsamtal eller mindre ränteförluster på grund av dröjsmålmed utbetalning av olika former av bidrag eller restitutioner av olika slag. Den s, k. passivitetsregeln ger enligt JK:s mening intebara uttryck åt ett rimligt synsätt i fråga om att den skadelidande själv skallsöka att begränsa sin förlust. Den är dessutom nödvändig för att upprätthällaprinciperna för vår rättegångsordning och för förvaltningsrättsliga grundsatseri fråga om att lägre instansers avgöranden i första hand skall prövas i denordning som anvisas genom reglerna om fullföljdsförfarandet. En annan ordningskulle enligt JK kunoa leda till en utveckling som innebär att dessagrundsatser sätts ur spel genom att överprövning i stället sker på en omväg iform av en judiciell eller administrativ prövning av skadeståndsanspråk mot detallmänna. JK anser inte att den begränsning eller inskränkning irätten till skadestånd vid myndighetsutövning som passivitetsregeln innebär kanvara till något men för den enskilde. JK påpekar att en viktig begränsning ipassivitetsregelns tillämpningsområde ligger i att den inte fär någon verkannär den skadelidande har haft giltig anledning att underiåta att söka ändring iett felaktigt beslut. har JK haft anledning att i sinskadereglerande verksamhet bifalla framställningar om ersättning i sådana fall, JK kommenterar även bestämmelsen om den begränsning i detallmännas skadeståndsansvar som gäller i fråga om ersättning för sådan renförmögenhetsskada som uppkommit till följd av intrång i näringsverksamhet.Enligt JK:s erfarenheter har bestämmelsen i praktiken sällan åberopats. JKpåpekar att han i sin skadereglerande verksamhet tillämpat bestämmelsen endasti ett par fall. JK ser inte något oskäligt i att denna möjlighet tillbegränsning finns och menar att övervägande skäl talar för att begränsningsregelnbör behällas. Bestämmelsen om möjlighet till jämkning av ersättning försakskada med LU 1986/87:2 hänsyn till föreliggande försäkringar ellerförsäkringsmöjligheter kan enligt JK:s mening knappast betraktas som eninskränkning i det allmännas skadeståndsansvar i förhållande till andraskadevållares ansvar. JK påpekar därvid att jämkning i enlighet medbestämmelsen kan tillämpas på både det allmännas och enskildasskadeståndsansvar. Bestämmelsen om att talan om ersättning inte får föras medanledning av beslut av eller regeringen eller de högsta dömandeinstanserna kan enligt JK:s mening inte heller betraktas som en inskränkning idet allmännas skadeståndsansvar i förhållande till andra skadevållares ansvar.JK anser att det inte finns anledning att ändra bestämmelsen. Sammanfattningsvis framhåller JK att de nuvarande reglernai 3 kap. 2 § SkL om det allmännas ansvar vid myndighetsutövning ger enskildaoch företag som lider skada genom slarv och okunnighet från myndigheternas sidaett fullgott skydd. De begränsningar eller inskränkningar i det allmännasansvar som ges i 3-7 §§ i samma kapitel i lagen kan enligt JK:s mening inte,vilket motionärerna synes påstå, anses innebära att det allmänna i praktikengår fritt från skyldighet att ersätta skador uppkomna genom vårdslöshet vidmyndighetsutövning i många situationer, där enskilda, t. ex. företag, ijämförbara fall skulle vara skadeståndsskyldiga. De angivna reglerna sominnebär begränsning i ansvaret tillämpas för övrigt, framhåller JK, iförhållandevis liten utsträckning. JK kommenterar slutligen motionärernas påstående att han isin skadereglerande verksamhet skulle tillämpa en praxis som kännetecknas avstor försiktighet både när det gäller att medge att skadeståndsskyldighetföreligger och vid beräkningen av skadeståndens storlek. Påståendena är enligtJK felaktiga. JK hävdar att han i sin skadereglerande verksamhet följer deprinciper som gäller inom svensk skadeståndsrätt och att hans bedömning ifrågan huruvida skadeståndsskyldighet föreligger eller inte i visst fall inteavviker från den bedömning som domstolarna gör. JK gör vidare gällande att hans bedömning i fråga omskadeståndets storlek inte heller avviker från domstolarnas bedömning. JKuppger att han avgör mellan 600 och 700 skadeståndsärenden . Han påpekaratt hans beslut inte är bindande för den skadelidande utan denne är oförhindradatt få sin rätt prövad av domstol. Endast ett fåtal av JK:s avgöranden blirföremål för domstolsprövning och endast i enstaka fall, konstaterar JK vidare,har domstolarna därvid gjort en bedömning som avviker från hans. Därmed är detinte heller sagt, framhåller JK, att domstolarnas avvikande bedömning har varitden riktiga. JK kan inte se att skadeståndsrättens nuvarande utformning ellerhans skaderegleringsverksamhet skulle utgöra något hot mot den enskildesrättsskydd. Frågan om en skärpning av det allmännas skadeståndsansvarbehandlades av med anledning av en motion,1983/84:309, av (), I denna yrkades att 3 kap, 2 § SkLändrades så att det allmänna skulle svara för skada vid myndighetsutövningoavsett om skadan orsakatsav fel eller försummelse av någon tjänsteman. Vidare yrkades att de LU1986/87:2 särskildabegränsningsreglerna i 3 kap. 3 och 5 §§ skulle slopas. riksdagengodkända betänkande (LU 1984/85:2) anförde utskottet att det enligtutskottets mening inte förekommit något som då borde föranleda en ytterligareskärpning av det allmännas ansvar. Motionen avstyrktes därför av besvarade justitieministern eninterpellation av () i vilken hon frågat om han hade för avsiktatt vidta några åtgärder då det gällde statens skadeståndsskyldighet i vissafall. Vad som åsyftades i interpellationen var förundersökningar angåendeekonomiska brott som inte lett till fällande dom men där förundersökningen somsådan eller åtgärder som vidtagits under utredningen hade drabbat de misstänktai personligt eller ekonomiskt hänseende. I sitt svar hänvisade justitieministern till reglerna delsi lag om ersättning vid frihetsinskränkning, dels i SkL om detallmännas skadeståndsansvar. Enligt justitieministerns mening skulle det ledaför långt att utvidga statens ersättningsskyldighet till att omfatta ävenskador som uppkommit till följd av en förundersökning i brottmål som interesulterat i en fällande dom. I interpellationsdebatten berördes även frågan omomfattningen av statens skadeståndsansvar för skada till följd avmyndighetsutövning över huvud taget. Justitieministern hänvisade härvid tilllagutskottets ovannämnda utlåtande . Han uttalade vidare med hänvisningtill den nu föreliggande motionen att han med stort intresse emotsåglagutskottets yttrande och debatten i kammaren med anledning av yttrandet ochatt han inte hade för avsikt att föregripa debatten. besvarade justitieministern en fråga avBengt () om han var beredd att ändra lagen för att utöka rättenför enskilda att få skadestånd för skada vid polisingripande. I sitt svarhänvisade justitieministern till sitt anförande i den ovannämndainterpellationsdebatten och vidhöll inställningen att han inte hade för avsiktatt föregripa behandling av motionen om ett strängareskadeståndsansvar för det allmänna. träder en ny förvaltningslag i kraft(prop. 1985/86:80, KU 1985/86:21), I lagen föreskrivs bl.a. ett utökatserviceansvar för myndigheterna. Med anledning av tvä motioner, 1985/86:290 avAllan () och 1984/85:397 yrkande 2 av (), behandladekonstitutionsutskottet (KU 1985/86:21 s. 16) frågan om de gällandeskadeståndsreglernas utformning mot bakgrund av myndigheternas utökadeserviceansvar enligt den nya förvaltningslagen. hänvisadetill ett uttalande i propositionen (prop. 1985/86:80 s. 22) om att det kanuppkomma gränsdragningsproblem i den praktiska tillämpningen och förutsatteför sin del att regeringen noga följde utvecklingen och vidtog nödvändigaåtgärder, om det skulle uppkomma oacceptabla konsekvenser för enskilda av dennya ordningen. erinrade om att riksdagensenare skulle komma att få anledning att överväga den principiella frågan omstatens skadeståndsansvar bl. a. vid myndighetsutövning med anledning av denmotion som lagutskottet nu har att behandla. avstyrktemed hänsyn till anförda motionerna 397 och 290. Destatliga affärsverkens skadeståndsskyldighet i lu 1986/87:2 När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kanjämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmännacivilrättsliga regler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild personsom i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter.När det gäller avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel attdröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fulltut. Finns det särskilda regler för vissa rättsområden gäller de i stället förde allmänna civilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpligaendast om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtaleller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter ochenskilda kan ha karaktären av ett avtal mellan resp. myndighet och den enskildeoch/eller utgöra en reglering av offentligrättslig art innebärande en av statengenom regerings- och/eller myndighetsförfattning ensidigt företagen regleringav villkoren. I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövasmed stöd av viss civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Dencivilrättsliga regleringen tar i första hand sikte på enskilda fall och geranvisningar för lösning av konkreta tvister medan den näringsrättsligalagstiftningen främst skyddar konsumentkollektivet som sådant och möjliggör ensanering av marknaden för framtiden. De civilrättsliga reglerna på konsumentområdet är i storutsträckning av tvingande natur. Som exempel på civilrättslig lagstiftning avbetydelse för konsumenterna kan här nämnas konsumentköplagen (1973:877) ochkonsumenttjänstlagen (1985:716). Vid sidan av konsumentköplagen är ocksåreglerna i den allmänna köplagen (1905:38 s. 1) tillämpliga på konsumentköp. Isammanhanget bör också avtalslagen (1915:218) nämnas och särskilt dess 36 §.Enligt denna bestämmelse kan de allmänna domstolarna jämka eller åsidosätta ettavtalsvillkor, om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll,omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden ochomständigheterna i övrigt. Har villkoret sådan betydelse för avtalet att detinte skäligen kan krävas att avtalet i övrigt skall gälla med oförändratinnehåll, får avtalet jämkas även i annat hänseende eller i sin helhet lämnasutan avseende. Vid skälighetsprövningen skall särskild hänsyn tas till behovetav skydd för den som i egenskap av konsument eller eljest intar en underlägsenställning i avtalsförhållandet. Viktiga näringsrättsliga lagar som syftar till att stärkakonsumenternas skydd är marknadsföringslagen (1975:1418) och lagen (1971:112)om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Marknadsföringslagen syftar till attfrämja konsumenternas intressen i samband med näringsidkares marknadsföring avvaror, tjänster och andra nyttigheter samt att motverka marknadsföring som ärotillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Lagen om avtalsvillkor ikonsumentförhållanden har till huvudsyfte att ta till vara konsumenternasintressen vid utformning av standardavtal. Med de båda lagarna som grund träffarkonsumentverket överenskommelser med olika företag och näringsli- LU 1986/87:2vets branschorganisationer om förbättringar av marknadsföring och avtalsvillkor.Frågor om mot konsumenter otillbörliga marknadsföringsåtgärder och oskäligaavtalsvillkor föreligger handhas av konsumentombudsmannen (KO), som i sistahand kan vända sig till för att utverka förbud elleråläggande enligt marknadsföringslagen eller förbud enligt lagen omavtalsvillkor i konsumentförhållanden. Domstolens beslut är tvingande. Som tidigare nämnts kan regeringen, eller myndighet efterregeringens bemyndigande, utfärda författningar som innehåller villkor för denverksamhet som myndigheten bedriver. I den mån föreskrifterna i en sådanförfattning saknar avtalskaraktär och sålunda är av offentligrättslig art tordedet inte vara möjligt att tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättsliglagstiftning vid en tvist mellan myndigheten och den enskilde i frågor somregleras i dessa föreskrifter (se vidare s. 1415). Departementschefen anfördei propositionen med förslag till generalklausul på förmögenhetsrättens område(prop. 1975/76:81 s. 113 f.) att 36 § avtalslagen bör vara tillämplig påbestämmelser som rör förhållandet mellan offentliga myndigheter och enskilda,i den mån bestämmelserna har avtalskaraktär, men inte pä bestämmelser som ingåri författningar utan att ha karaktär av avtal. När det gäller transporter finns särskilda skadeståndsregleri olika författningar. Regler om järnvägs skadeståndsansvar för passagerare ochgods finns i järnvägstrafiklagen (1985:192), Lagen innehåller en samladreglering av järnvägens och andra spårföretags förhållande tilltransportkunderna och till dem som skadas till följd av spårdriften.Bestämmelser om skada fill följd av dröjsmål vid personbefordran finns dockinte i järnvägstrafiklagen. Med dröjsmålsskada avses härvid endast renförmögenhetsskada, dvs, sådan ekonomisk skada som uppkommer på annat sätt än pågrund av skador på person eller egendom. De "normalvillkor ijärnvägstrafik" som järnvägarna tillämpar innehåller emellertid vissabestämmelser om dröjsmålsskada. En resande som ingår ett befordringsavtal meden järnväg anses ha accepterat att hans rättigheter i händelse avdröjsmålsskada skall bedömas enligt normalvillkoren. Ersättningsreglerna inormalvillkoren har förhandlats fram mellan järnvägens representanter ochkonsumentverket. Enligt artikel 9,4 i normalvillkoren åtar sig järnvägen intenågon skyldighet att lämna ersättning till den resande för skada till följd avtågförsening, tåginställelse eller förfelad anslutning. Den resande haremellertid rätt fill ersättning för skäliga utgifter för kost och logi, omjärnvägen inte tillhandahåller detta, samt för telemeddelanden och för vidaretransport till bestämmelseorten. Utgifter för vidare transport med flyg ellertaxi till bestämmelseorten ersätts dock endast om det utöver förseningenföreligger särskilda skäl därtill. Detsamma gäller också om vidarebefordran medtaxi avser en sträcka av osedvanlig längd. Som särskilt skäl anses inte enbartden omständigheten att den resande skall fortsätta från bestämmelsestationenmed annat färdmedel. Medför tågförsening som överstiger att denresande förfelar anslutning på bestämmelseorten till sista reselägenheten fördygnet i lokaltrafiken (inbegripet nättrafik) har resanden rätt tillersättning av järnvägen för resans avslutande inom orten.