bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Besvärsrätten är nämligen inskränkt idet avseendet att beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelsereller en fastighetsplan får överklagas endast av den som senast underutställningstiden skriftligen har framfört synpunkter, som inte blivittillgodosedda (13 kap. 5 § första stycket). Detta innebär att en ny fastighetsägareinte får besvära sig över en plan som hans företrädare i äganderätten underlåtitatt skriftligen anmärka på. I propositionen (s. 367) anförs att det är envanlig princip i fastighetsrätten att en ny ägare blir bunden av vadmyndigheterna beslutat under den föregående ägarens tid. Frågan har ocksåuppmärksammats i motion 69 (c) yrkande 9 där det förordas att dennainskränkning i besvärsrätten utgår. Utskottet - som noterar att lagrådet i sitt yttrande(prop. s. 326) funnit att PBL ger god vägledning i vad gäller att bestämmaden besvärsberättigade personkretsen i och för sig - kan inte finna attinskränkningen av besvärsrätten för en ny ägare, och den i någon mån ovissaverkan för en föränderlig personkrets som därigenom kan sägas uppkomma, harnågon betydelse för frågan om planbeslut innefattar normgivning eller ej.Utskottet vill här endast peka på att det anvisade rättsmedlet ärförvaltningsbesvär. Därav följer - till skillnad från vad som skulle ha varitfallet om kommunallagens besvärsregler varit tillämpliga - attbesvärsprövningen skall avse även lämplighetsfrågor, t. ex. avvägningen mellanallmänna och enskilda intressen. BoU 1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss Lagrådet har i sitt yttrande funnit attområdesbestämmelser har mycket gemensamt med BL:s fastställda generalplaner.Detta ger anledning att gå in på ytterligare en aspekt på generalitetsproblemetsom inte har berörts. I normbegreppet ligger - även enligt allmäntspråkbruk - att det skall vara fråga om mer allmänt hållna handlingsregler. Jumer generell en regleringar! detta avseende, desto klarare framstårnormkaraktären. En jämförelse mellan generalplanereglerna i BL och deföreslagna reglerna i PBL om områdesbestämmelser kan frän denna synpunkt varaav intresse. Genom generalplan kan regleras grunddragen för markens användningtill olika ändamål, såsom för tätbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafiklederoch andra allmänna platser (10 § BL). Därutöver kan med generalplan ävenregleras schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd(17 § BL). Närmare än så anges inte i BL vartill en generalplan får användas aven kommun. Genom BL ges kommunen möjlighet att använda en reglering med enrelativt generell karaktär. Systemet kompletteras av en långtgående möjlighetför kommunerna att använda nybyggnadsförbud med tillhörande rätt att ge dispensfrån förbuden för att styra bebyggelseutvecklingen. Även genom det generelltverkande förbudet mot tätbebyggelse har kommunen i sin handett instrument för att inom vida ramar vägra eller tillåta viss bebyggelse.Verkan av en reglering genom generalplan i kombination med förbud resp. dispensmåste från enskild synpunkt te sig som oklar. Enligt utskottets mening är de föreslagnaregleringsmöjligheterna i 5 kap. 16 § PBL rörande områdesbestämmelserväsentligt mer preciserade än generalplanereglerna. Därtill kommer att detenligt PBL inte längre skall få förekomina generella nybyggnadsförbud. Den regleringsom har rättsverkan skall ske uteslutande genom egenskapsreglerna i 2 och 3kap. PBL samt genom reglerna om områdesbestämmelser, detaljplan ochfastighetsplan. 1 detta regleringssystem har områdesbestämmelser en avgränsadfunktion. Inte bara skyldigheter utan även rättigheter definieras förfastighetsägarna i betydligt större utsträckning än dagens generalplanereglerförutsätter. För den enskilde är innebörden att han har rätt fill bygglov förvarje sökt åtgärd som uppfyller egenskapskraven, inte strider motområdesbestämmelser och inte fordrar detaljplaneläggning (8 kap. 12 S PBL).Bostadsutskottet kan inte finna annat än att generalitetsgraden. i den meningsom utskottet bärbar tagit begreppet, är väsentligt lägre förområdesbestämmelser än för generalplan. Vid en samlad bedömning finner utskottet att reglerna omområdesbestämmelser - i den utformning som reglerna efter lagrådets erinringarfått i propositionen och med den av utskottet här förordade ytterligareregeländringen - har preciserats i de hänseenden som angivits av ett enhälligtkonstitutionsutskott. Utskottetslagförslag har tagits in i bilaga till denna lagrådsremiss. BoU1986/87:1 Bilaga11 Lagrådsremiss Lagrådets anmärkningar rörande de föreslagnadelaljplanereglernas förenlighet med RF är sparsamma och anknutna till deanmärkningar som framförs beträffande områdesbestämmelserna. Lagrådet anför attdet som sagts om områdesbestämmelsernas generella och därmed normativa karaktärfår anses gälla ävenbeträffande detaljplaner till den del dessa används förreglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt stora områdensom angetts beträffande områdesbestämmelser. Här syftar lagrådet på uttalandeni lagrådsremissen om att sådant som kan regleras med områdesbestämmelser ocksåskall kunna regleras i detaljplan (s. 94) och att områdesbestämmelser skallkunna användas för att reglera lovpliktens omfattning inom t. ex. störreglesbygdsområden med jord- och skogsbruks-fastigheter och spridd bebyggelsehuvudsakligen längs vägarna (s. 433). Vidare anför lagrådet att tillämpningenav NRL är tänkt all kunna läggas fast med bindande verkan såväl genomdetaljplan som genom områdesbestämmelser och all härigenom bl. a. storasammanhängande kust-, skärgårds- och fjällområden skall kunna skyddas motolämplig exploatering. Som redovisats ovan (avsnitt 3.3.1) beträffandeområdesbestämmelser avvisar lagrådet tanken att de som berörs av beslut omdetaljplaner kan anses ha fått enpartsställning i planärendet och att ärendet av denna anledning BoU1986/87:1 meraskulle ha karaktären av förvaltningsbeslut avseende bestämda personer Bilaga 11 än normer för ett obestämt kollektiv. Enligt propositionen finns det, jämfört med dagensordning, inte några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra enprincipiellt ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär. Beträffandedetaljplanen anses parallellen med dagens bebyggelseplaner vara helt klar. Desägs vara avsedda att omfatta lokalt begränsade områden, och derasrättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personerän rent faktiskt berörda av planbesluten. I propositionen avvisas således lagrådels slutsats attdetaljplanebesluten skulle vara att anse som normbeslut enligt RF. Till stödför delta åberopas även vissa uttalanden vid införandet av kungörandelagen(prop. 1975/76:112, KU 51). I propositionen har på en lång rad punkter lagrådelsförslag lill ändringar beaktats. Del gäller bl.a. frågor om detaljplanensrättsverkningar och hur enskilda intressen skall kunna tillvaratas underplanförfarandet. De ändringar i förhållande till det remitterade förslaget somföreslås är bl. a. de följande. På lagrådets förslag har i 5 kap. 2 S lagts till ett andrastycke med innebörd att en detaljplans expropriativa verkningar enligt 6 kap.17-19 SS måste innebära fördelar som överväger de olägenheter som planenorsakar enskilda. Lagrådet anförde som skäl för sitt förslag bl. a. att dennuvarande fastställelseprövningen av en plan innefattar en avvägning mellanenskilda och allmänna intressen. När fastställelseprövningen avskaffas blir detav rättssäkerhetsskäl erforderligt med en regel som slår fast kommunensmotsvarande skyldighet alt väga allmänna och enskilda intressen mot varandra.Lagrådet föreslog i konsekvens härmed dels att det i 5 kap. 24 § första stycket3 rörande kungörelse om utställning av planförslaget skall anges vilken markeller särskild rätt till mark som kan komma alt beröras av expropriativaverkningar, dels att det i 5 kap. 30 § andra stycket skall anges attprolokollsuldrag om kommunens beslut att anta planen med besvärshänvisningalltid skall sändas till sådan berörd markägare eller rättighétshavare. I lagrådsremissen hade rörande detaljplaners frivilligainnehåll getts en exemplifierande uppräkning av regleringsämnena. Ipropositionen har 5 kap. 7 S första stycket utformats så all där uttömmandeanges de förhållanden som får regleras i en detaljplan. Propositionsförslagetansluter härvidlag lill lagrådets uppfattning att det från principiell synpunktvore önskvärt att lagen sätter en gräns för de frågor som en kommun får reglerai en detaljplan. Paragrafen har i övrigt omredigerats, i viss del till följd avlagrådets synpunkter. Ändring eller upphävande av en detaljplan eftergenomförandetiden hade i lagrådsremissen föreslagits få ske om det vore påkallatfrån allmän synpunkt. Med anledning av lagrådets påpekande om att enskildaintressen såvida inte annat föreskrivs skall vägas in vid prövning av frågorenligt PBL, har i 5 kap. 11 § andra stycket angetts att ändring ellerupphävande av en plan efter genomförandeiidenfår ske utan att de rättigheter som uppkommit genom BoU 1986/87:1 I propositionen påpekas (s. 597) att den som utnyttjat Bilaga 11 byggrättenligl planen skyddas, även om planen upphävs, av rätten till Lagrådsremiss kompletteringsåtgärder och återuppföranderätten. Detaljplanens roll i regleringssystemet enligl PBL ärsammanfattningsvis den följande. I vissa fall är det obligatoriskt för enkommun att upprätta detaljplan. Detaljplanen skall ha ett visst minstainnehåll: användningen skall anges för allmänna platser, kvartersmark ochvattenområden. Därutöver får kommunen om den så önskar reglera ett stort antalfrågor. För varje plan skall bestämmas s. k. genomförandetid. Under denna tidfår planen i princip inte ändras. Planen ger en byggrätt som. oberoende av allgenomförandetiden gått ut, fortsätter alt gälla tills planen ändras ellerupphävs. Planen har expropriativa verkningar beträffande mark som skallanvändas för allmänt ändamål. Kommunen blir å andra sidan i vissa fallersätlningsskyldig för intrång som följer av planen. Som konstaterats ovan ansluterlagrådets kritik rörande PBL-förslagets förenlighet med RF vid beslut omdetaljplan nära lill vad lagrådet anfört om områdesbestämmelser och dessaseventuellt alltför generella giltighet. Frågan har alltså en geografisk och ennumerär aspekt samt även en lidsaspekt. Beträffande den geografiska aspeklen finnerbostadsutskottel alt en detaljplan kräver överväganden i så många fleravseenden än områdesbestämmelser all det blir arbetsmässigt tungrott ochpraktiskt komplicerat alt låta detaljplaneområden omfatta stora arealer. Ipropositionen uttrycks delta som att detaljplanen är en mer fullständigregleringsform än områdesbestämmelser med ett obligatoriskt minsta innehålloch generellt sett krav på större precision (s. 555). Lagrådels hänvisning lillatt områdesbestämmelser och även detaljplaner skall kunna omfatta störreglesbygdsområden med jord-och skogsbruksfasiigheter och spridd bebyggelsehuvudsakligen längs vägarna och till att riksintressen enligl NRL kan behövaskyddas inom stora sammanhängande kust-, skärgårds- eller fjällområden bör ifråga om tillämpligheten för detaljplan bedömas mot denna bakgrund. Ju störreareal som skall regleras, desto mer svårhanterligt torde det normalt sett varaatt använda detaljplan. Likväl innebär propositionsförslaget inte något hinder förkommunerna att använda detaljplan för att reglera även större arealer. En vissmotsvarighet till regeln för områdesbestämmelser att dessa får antas endastför begränsade områden av kommunen finns beträffande detaljplaner i 1 kap. 3 §andra stycket där del anges alt denna planform avser delar av kommunen. Fråganuppstår här om denna begränsning är tillräcklig eller om någon ytterligareprecisering bör göras. För att undersöka denna fråga gör utskottet BoU1986/87:1 här engranskning av de obligatoriska momenten i detaljplaneregleringen, dvs. desituationer där detaljplan måste användas och vad en detaljplan minst måsteinnehålla. 1 § gäller följande. Prövning av markens lämplighet för bebyggelse ochbebyggelsemiljöns utformning skall ske genom detaljplan för 1. ny samladbebyggelse, 2. ny enstakabyggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skallförläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark förbebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövningav ansökan om bygglov eller förhandsbesked, 3. bebyggelse somskall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Första stycket skall tillämpas också i fråga om andraanläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §. Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräckligreglering har skett genom områdesbestämmelser. Enligt utskottets mening ligger i sakens natur att nysamlad bebyggelse inte praktiskt sett kan regleras genom en detaljplan förstörre områden av kommunen än som är planmässigt motiverat av de aktuellautbyggnadsintentionerna och de tillgängliga resurserna. Att bygga ul ettområde medför regelmässigt att kommunens ekonomiska resurser tas i anspråk,även i de fall där kommunen frånsäger sig huvudmannaskapet för galor och andraallmänna platser. Enligt 6 kap. 26 § skall det för övrigt föreligga särskildaskäl för att kommunen inte skall vara huvudman. Ännu mer geografiskt begränsat till sin natur är detdetaljplanekrav som gäller för tillkomsten av ny enstaka byggnad som har störrepåverkan på omgivningen eller skall förläggas till ett område medmarkefterfrågan. Detaljplanekravet på denna punkt är inte heller absolut utangäller endast om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas som ett bygglovs-eller förhandsbeskedsärende. Mer obestämd geografisk räckvidd kan det tredjedetaljplanekravet ha. Enligt detta skall detaljplan användas för att reglerabebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ettsammanhang. I propositionen (s. 553) anförs att detaljplanekravet i dettaavseende kan aktualiseras av kommunens aktiva avsikter, bl. a. närdet gällerstadsförnyelse och upprustning av bebyggelsen. Vidare anförs attdetaljplanekravet kan utlösas av att ett byggnadsförbud försvinner i och medPBL:s ikraftträdande. En väsentlig geografisk restriktion ligger dock enligtutskottets mening i att kravet avser befintlig bebyggelse och inte obebyggdaområden. Del torde knappast heller vara realistiskt att föreställa sig attkommunen genom ett eller ett fåtal detaljplanebeslut skulle kunna reglera alleller stora delar av befintliga bebyggelse inom kommunen. Om en detaljplan upprättas skall den enligt 5 kap. 3-6 §8obligatoriskt innehålla en redovisning av hur all mark och alla vattenområdensom omfattas av planen skall användas och hur gränserna mellan de olikaområdena skall gå. Kommunen måste ta ställning till vad som skall utgöra allmännaplatser såsom gator, vägar, torg och parker, hur dessa skall användas ochutformas saml om kommunen själv eller någon annan skall vara huvudman för deallmänna platserna. Beträffande användningen av gatumark anförs (s. 563) attirafikslag. kollektivtrafik, varutransporter, cykel- eller gångtrafik,skall anges. Att utformning av gatorna skall regleras hör samman medfastighetsägarnas betalningsansvar för gatukostnader och att del därför ärangelägel att dessa under planförfarandet får ett inflytande på denna del avregleringen. Beträffande parkmark anförs att användningen och utformningenskall redovisas i stora drag. Den övriga mark som ingår i planområdet utgörs avkvartersinark. För denna måste användningen anges, medan däremot utformningeninte tillhör det obligatoriska regleringsområdet. Om kvarlersmark för allmäntändamål inte specificerats beträffande användningen, kan bygglov inte ges (8kap. 11 S fjärde stycket). Även beträffande vattenområdena skall användningenobligatoriskt anges. Till det obligatoriska innehållet hör också kravet attgenomförandetiden skall anges. För skilda områden kan olika genomförandetiderbestämmas. I propositionen finns uttalanden som - delvis mot bakgrund avsynpunkter från lagrådet - innebär all hänsyn kan tas bl.a. till behovet av enetappvis utbyggnad av ett planområde (s. 568). Utöver reglerna om planens obligatoriska, minsta innehållföreslås i 5 kap. 7 S en reglering av vad kommunen frivilligt får bestämmagenom en detaljplan. Uppräkningen i paragrafen är som nämnts ovan avsedd attvara uttömmande: kommunen far alltså inte genom detaljplan reglera andra frågorän vad som anges i paragrafen. Vad kommunen får, men inie måste reglera i en detaljplanär upptaget i tolv punkter. De viktigaste kan sägas vara bestämmelser omutvidgning resp. inskränkning av lovplikten, största omfattning för byggande,byggnaders användning, placering, utformning och utförande, bestämmelser omvegetation och markyta saml om användning och utformning av allmänna platser,som kommunen inte skall vara huvudman för. Vidare får regleras frågorom utfart,parkeringsplatser och tillfällig användning av mark. om ledningar ochskyddsanordningar samt om principer för fastighetsindelningen m.m. Detaljplankan även användas för att besluta om exploateringssamverkan. Kommunen far dockinte göra planen mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsvn till syftet medden. När det gäller all bedöma effekten av del föreslagnaregelsystemet i fråga om hur stora arealer som kan regleras, finnerbostadsutskottet skäl att anknyta till den ståndpunkt som redan tidigareangetts. nämligen att del vore ohanterligt för kommunen att anta detaljplanerför stora områden. Redan reglerna om detaljplanens obligatoriska minstainnehåll medför alt kommunen far la på sig ell resurskrävande arbete, somendast delvis och i någon mån osäker omfattning kan finansieras medgatukoslnadsersättning och s.k. planavgift (11 kap. 5 S andra stycket) ellerVA-avgifter m. m. från faslighets-ägarna. Härtill kommer att kommunen, för attnå sitt planmässiga syfte, normall också måste lata en stor del av detfrivilliga regleringsområdel inga i planen. Därvid tillkommer att ytterligare övervägandenmåste göras som tenderar att begränsa den geografiska räckvidden av en plan. BoU 1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss Det frivilliga régleringsomrädet har på grund av lagrådetspåpekande klart definierats i propositionen, vilket från de synpunkter som härär aktuella framstår som en . Mot denna bakgrund framstår behovet av ettuttryckligt förbud i lagtexten mot alltför stora detaljplaneområden som ringa.Bostadsutskottet är dock inte helt främmande för tanken att det i något fallkan inträffa att en kommun antar en plan som omfattar ett större område än sommotiveras av de bestämmelser som planen i övrigt innehåller. Även ipropositionen uppmärksammas de risker - och fördelar - som användandet av s. k.flexibel plan kan inrymma (s. 166, 592). Riskerna framstår dock inte somsärskilt framträdande bl. a. mot bakgrund av kravet i 5 kap. 9 § tredje stycketatt planhandlingarna skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerarmiljön och av de uttalanden som gjorts i propositionen till detta stadgande.För att ytterligare klargöra vikten av att en detaljplan inte antas för ettalltför stort område kan det dock vara av värde att i 5 kap. 2 § -som bl. a.föreskriver krav på hänsynstagande till befintliga förhållanden när endetaljplan utformas - föra in ett tredje stycke med föreskrift om att endetaljplan inte får omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn tillsyftet med planen och den tid för genomförande som skall bestämmas enligt 5 §.Utskottet anser att lagtexten bör kompletteras i enlighet härmed. Utskottetsförslag har intagits i bilaga nedan. En viss motsvarighet till én sådan regelfinns i 12 S 1 mom. andra stycket BS. Betydelsen av den föreslagna regeln blir bl. a. den att enfastighetsägare, vars mark ingår i planområdet, men som bedömer aft ettplangenomförande på hans fastighet inte kan komma till stånd inom den antagnagenomförande: tiden, bör genom besvär över planbeslutet kunna få prövat omfastigheten skall ingå i planområdet. BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss övergår härefter till att behandla dennumerära aspekt på frågan om detaljplanens generella giltighet som lagrådetanlagt. Liksom vad gäller områdesbestämmelser är det klart att denna aspekt ärnära förbunden med frågan om den geografiska räckvidden och att den delvis ären annan sida av samma sak. Emellertid är det ock.så klart att även ettsynnerligen begränsat planområde, som t. ex. ett stadskvarter, kan beröra ettmycket stort antal boende. Omvänt kan planeringen av en industriell verksamhet,t. ex. vid en grustäkt, beröra relativt få personer och huvudsakligen i derasegenskap av näringsidkare eller arbetstagare. Liksom i fråga om områdesbestämmelser finnerbostadsutskottet atf den berörda personkretsen kan indelas i tre kategorier:sakägare, samrådskref-sen och övriga. Beträffande sakägarkretsen ochsamrådskretsen har bostadsutskottet ingen annan uppfattning rörande detaljplanän den utskottet redan redogjort för beträffande områdesbestämmelser.Sakägarkretsen - angiven i en fastighetsförteckning - får anses tillräckligtdefinierad. Gentemot samrådskretsen i övrigt kan detaljplan inte anses habindande verkan. Också vad angår den tredje kategorin, kommuninnevånarnaeller medborgarna i allmänhet, erinrar utskottet om sitt ställningstaganderörande områdesbestämmelser. Denna kategori kan inte anses berörd av en detalj- plan påett mer ingripandesätt än av förvaltningsbeslut i allmänhet rörande BoU1986/87:1 fysiska förhållanden, och besluten kan inte anses ha generell giltighet Bilagall gentemot den. ; ; ; ; Lagrådsremiss Även vad gäller den tidsaspekt som aktualiseras ilagrådets yttrande vill utskottet anknyta till vad som anförts om områdesbestämmelser. Den omständigheten att en detaljplan är avsedd att gälla - även efter genomförandetiden'- medför- naturligen att många nya och vid planbeslutet helt okändasakägarekanjtillkomma och att intressentkretsen även i övrigt kan bli obestämd. Som framhållits förut är.detta förhållande dock inte någotsom är säreget för normbeslut. Även beslut i enskilda ärenden kan ha denna verkan. Utskottet finner alltså att detaljplaner i det här aktuella avseendet inteheller kan anses ha någon sådan generell; giltighet att. de måste anses innefatta normgivning. ..;:;'.. Även om detaljplaner i många avseenden kan jämföras meddagens stads-och byggnadsplaner finns dock klara skillnader. En påfallandeskillnad är reglerna om genomförandelid som helt saknar motsvarighet i dagensplansystem. Dagens system kompletteras ;å andra sidan av regler omnybyggnadsförbud, som saknar motsvarighet i PBL. En ytterligare skillnad finnsi regleringsmöjligheterna som, i fråga om detaljplaner, kan omfatta delvis nyaämnesområden jämfört med . som PBL sålunda innehåller en delnyheter i förhållande till dagens regler, är del enligt utskottets mening välsörjt för att lagstiftningen på ett uttömmande sätt anger ramarna för denkommunala regleringen. Detta omdöme gäller såväl själva lagtexten som de delvismycket orhfaltande uttalanden som gjorts både i den allmänna motiveringen ochspécialmotiveringen till de olika stadgandena. Utskottet finner att detföreslagna regleringssystemet betydligt klarare än dagens regler angerverkningarna för.berörda sakägare och boende. En samlad bedömning ger enligt bostadsutskottets meningvid handen att också reglerna om detaljplan - efter den justering som ovanförordats- har preciserats i linje med önskemålen i konstitutionsutskottetsenhälliga yttrande. Med anledning av vad utskottet anfört ovan har upprättatsförslag till ändringar i 1 kap. 3 §. 4 kap.l §, 5 kap. 2och 33 S§ i proposition1985/86:1 med förslag till plan- och bygglag. Lagförslagen framgår av bilaga. Det till lagrådet remitterade förslaget till vissa ändringar i förslaget till plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) BoU1986/87:1 Bilaga 11:1 Lagrådsremiss: Bilaga 1 kap. 3 § Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Översiktsplanen har inte bindande verkan.