bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Besluten måste alltså betraktasantingen som förvaltningsbeslut (detaljplan och områdesbestämmelser) ellerenbart som beslutsunderlag (översiktsplan) inför kommande rättstillämpning. Beträffande detaljplaner är parallellen med dagensbebyggelseplaner helt klar. De är avsedda att omfatta lokalt begränsade områdenoch deras rättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir flerpersoner än rent faktiskt berörda av planbesluten. Skillnaderna mellan detaljplaner och områdesbestämmelserenligt PBL är helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna.Områdesbestämmelser kan visserligen användas också för att avsätta mark somfriluftsområden. Eftersom liknande beslut enligt naturvårdslagen anses varaförvaltningsbeslut, bör utan tvivel även områdesbestämmelser räknas till sammakategori. Områdesbestämmelserna har stora likheter med dagens generalplaner,som enligt min mening - med hänsyn till den utformning som de har fått ipraktiken - måste anses vara förenliga med RF. Att områdesbestämmelser kananvändas för att reglera markanvändningen inom områden av riksintres- BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp seförändrar givetvis inte bilden. Inte heller i dessa fall får områdesbestämmelsernatäcka annat än begränsade områden. För att det inte skall råda någon tvekan ommina avsikter på den punkten anser jag att det av lagtexten tydligt bör framgåatt områdesbestämmelser får antas för begränsade områden av kommunen. Det finnsför övrigt inte något praktiskt behov av att med områdesbestämmelser skyddaalla nationella intressen, eftersom skyddet följer direkt av lagbestämmelser. I det nämnda lagstiftningsärendet om kungörandelagenbehandlades inte beslut av den karaktär som översiktsplanen har. Därför är detbefogat att jag närmare motiverar min ståndpunkt beträffande översiktsplanen. Jag vill till att börja med erinra om att det i PBLföreskrivs bl. a. att som en specialreglerad myndighet skallsvara för handläggningen av bygglovsärenden. I PBL förutsätts vidare attkommunerna i ett större sammanhang skall utreda vilka allmänna intressen sombör hävdas bl. a. vid prövningen av bygglovsärenden och inom vilka olikaområden som det finns skäl att beakta dessa intressen. Den form som PBLtillhandahåller för detta är översiktsplanen. Den skall utgöra ett instrumentför kommunfullmäktige att på ett samlat sätt uttrycka kommunens principiellauppfattning om vilka av de i lag angivna allmänna intressena som inom olikaområden framstår som aktuella att vägas mot de enskilda intressena vid bl. Detta syfte kunde lika väl uppnås genom att fullmäktige ivarje uppkommande ärende redovisade sina överväganden i ett yttrande tillbyggnadsnämnden. En sådan ordning torde vara helt invändningsfri frångrundlagssynpunkt men är naturligtvis av flera skäl otänkbar. De praktiskaolägenheterna skulle bli mycket stora och dessutom skulle kommunerna knappastkunna tillfredsställa kraven på enhetlighet, konsekvens och god framförhållning.Även lagrådet har som en av de förtjänstfulla nyheterna i reformen nämnt attvarje kommun åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfattahela kommunen och hållas aktuell. Enligt den föreslagna lagtexten har översiktsplanen enenda funktion, nämligen att utgöra ett underlag för kommande beslut. Ibestämmelserna i 8 kap. om prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmedinte gjorts någon anknytning till översiktsplanen. Den rättsliga grunden förprövningen är uteslutande bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelsernai naturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen är att förskilda områden i kommunen närmare belysa de allmänna intressena och att angevad som för resp. område bör beaktas till följd av de krav som i lag harbestämts av . Rättsläget för den enskilde skulle alltså i självaverket kunna gestaltas på precis samma sätt, även om inte översiktsplanen fannsmed i beslutssystemet. Detta styrker ytterligare min uppfattning att översiktsplaneninte utgör en norm. Lagrådets slutsats att planen - i vissa delar - irealiteten blir bindande för de tillämpande myndigheterna synes till en delgrundas på ett exempel där utgångspunkten är att översiktsplanen inom ett visstområde innefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda,och entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas. är det i ett sådant fall knappast tänkbart att kommunstyrelsen ellerbyggnadsnämnden detaljplanerar området i strid mot planen eller attbyggnadsnämnden beviljar ett bygglov som är oförenligt med planen. Det kan till att börja med ifrågasättas om det i praktikenkan vara så att samtliga enskilda intressen som kan uppkomma under planensgiltighetstid, är kända när planen upprättas. Dessa intressen växlar ofta"över tiden", t. ex. på grund av utvecklingen i kommunen eller heltenkelt på grund av att fastigheter byter ägare. När det gäller byggnadsnämndensoch kommunstyrelsens bundenhet av översiktsplanen, hör det till bilden atträtten att anta BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp detaljplaneroch områdesbestämmelser tillkommer fullmäktige, som har rätt att delegera vissabeslutsbefogenheter till kommunstyrelsen eller . Frånkonstitutionell synpunkt torde det inte finnas hinder för att fullmäktige isitt delegationsbeslut ger närmare föreskrifter till kommunstyrelsen ellerbyggnadsnämnden om hur och under vilka förutsättningar den delegeradebeslutanderätten får användas. Bestämmelserna i utgör dock inte någothinder mot att t. ex. antar en detaljplan som strider motöversiktsplanen, om nämnden finner att de allmänna lagreglerna om lämplig utvecklingi kommunen bör leda till detta. Det är tvärtom förutsatt att så kan ske (5 kap.11 § första stycket i det remitterade förslaget). En parallell till översiktsplanens rikfiinjer är enligtmin mening de riktlinjer som utarbetar till ledning förtillämpningen av konsumentkreditlagen. Vid sin granskning av förslaget tillkonsumentkredit-lag framhöll lagrådet (prop. 1976/77:123 s. 349 ff) att vidmarknadsdomstolens bedömning av riktlinjer blir det avgörandeinte om avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens handlandestrider mot lag. I sitt yttrande över PBL-förslaget anför lagrådet att detligger i sakens natur att en domstol vid en sådan bedömning står friare iförhållande till riktlinjerna än vad en nämnd gör i förhållande tillöversiktsplanen. Enligt lagrådet blir planen till den del den innehållerbestämda och preciserade direktiv i realiteten bindande för de tillämpandemyndigheterna. Jag kan inte ställa mig bakom ett sådant betraktelsesätt.Genom de återgivna bestämmelserna om översiktsplanen och genombeslutssystemets uppbyggnad i övrigt har de rättsliga relationerna mellankommunfullmäktige och de tillämpande myndigheterna bestämts på ett tydligtsätt. Lagrådet synes i sitt resonemang utgå från att dessa myndigheter kan"uppfatta" relationerna till fullmäktige på ett annat sätt än det somlagtexten ger uttryck för. Ett sådant antagande utgör enligt min meningknappast någon hållbar grund för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationerskulle vara bindande. Givetvis kan man inte bortse från att det kommer attträffas avgöranden enligt PBL som av en eller annan anledning är felaktiga.Sådana avgöranden - t. ex. ett beslut varigenom utan att beaktadet enskilda intresset avslår en ansökan om lov enbart med en hänvisning tillöversiktsplanens riktlinjer - kan emellertid rättas till av överinstanserna.Att länsstyrelserna och regeringen - inte bara formellt utan även faktiskt -står fria gentemot kommunfullmäktige torde vara obestridligt. Sammanfattningsvis anser jag således i motsats tilllagrådet att det nu föreslagna plansystemet i alla delar är förenligt medbestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap. RF. BoU1986/87:1 2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp För atterhålla ytterligare synpunkter på frågan om kommunernas befogenheter att fattabeslut om markanvändning och bebyggelse beslöt bostadsutskottet, som framgåttovan, bereda fillfälle att yttra sig i frågan.Konstitutionsutskottets ställningstagande har följande lydelse (KU 1985/86:8y): Somframgår av den av utskottet nu lämnade redovisningen har olika uppfattningar hävdatsi frågan om PBL:s förenlighet med regeringsformens regler om normgivning i nuaktuellt hänseende. En sådan grundlagstillämpning som tar hänsyn till vad somkan antas ha varit avsett vid tillkomsten av regeringsformenmedför att den gällande byggnadslagstiftningens plansystem inte kommer ikonflikt med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Avgörande förbedömningen av PBL:s plansystem blir då huruvida detta innehåller sådanaskillnader i förhållande till det vid regeringsformens tillkomst gällandeplansystemet som kan föranleda en annan bedömning av plansystemetskonstitutionella karaktär. Översiktsplanen intar härvid något av ensärställning då den utformats efter mönster av sådana informella plantyper somuppkommit vid sidan av den rättsliga regleringen och görs till ettobligatorium i den kommunala planeringen. Det finns dock i propositionen enklart uttalad vilja att översiktsplanen inte skall vara bindande för myndigheternaeller för allmänheten. Gentemot en sådan extensiv tillämpning, som sagts,skulle kunna invändas att man avlägsnar sig för långt från vad bestämmelserna i8 kap. 3 och 7 §§ och motivuttalandena rörande normbegreppet synes ge vidhanden. Det har hävdats att en sådan tillämpning skulle kunna i ett längreperspektiv föranleda en minskad respekt för grundlagen. Den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme föratt komma fill olika tolkningsresultat måste enligt utskottets mening tas isärskilt beaktande. Det är inte acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingenkvarstår en osäkerhet om den ifrågavarande lagstiftningens förenlighet medgrundlag. Ytterligare överväganden i frågan bör sålunda komma till stånd.Eftersom konstitufionsutskottet inte har den sakliga kompetensen på detaktuella lagstiftningsområdet bör det ankomma på bostadsutskottet att vidtasådana ändringar i sak i det föreliggande förslaget att den nämnda oklarhetenundanröjs. Det gäller då frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd, dvs.om det går att utforma lagsfiftningen på ett sådant sätt att det står klart attinnehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag.Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är möjligt attvidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd person-kxets. Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter detomarbetade lagförslaget granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet ochkonstitutionsutskottet. BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp 2.5Bostadsutskottets förslag till ändringar m.m. Som framgått av redovisningen ovan har i lagrådetsyttrande och i propositionen förts fram olika uppfattningar beträffande fråganom plansystemet enligt PBL är förenligt med RF:s normbegrepp. Förutom i lagrådets yttrande och i propositionen harfrågan om PBL-förslaget och dess förenlighet med RF:s normbegrepp tagits uppäven i vissa motioner. I moderata samlingspartiets partimotion 1985/86:66 tas upplagrådets invändningar mot PBL-förslagets rättsliga status. Motionärernaredovisar lagrådets inställning i frågan och anger att de inte kan accepteraförslag som. innebär kringgående av de regler som utgör grundvalen för detsvenska rättssamhället. Propositionen bör enligt motionärerna därför avslås isin helhet. I stället förordas att plan- och byggnadslagstiftningen successivtrevideras genom delreformer inom vissa angelägna områden. Beträffande denöversiktliga planeringen anges att den skall vara frivillig och ta sikte påökad flexibilitet. 1 partimotion 1985/86:69 föreslås enomarbetning av PBL-förslaget så att förenligheten med grundlagen framstår somhelt klar. a. bör klargöras att översiktsplanen inte får användas för attge direktiv som skalltillkomma genom andra planinstrument. Översiktsplanens utformning bör anpassasefter kommunens situation och begränsas till en utvecklingsplanering, någotsom enligt motionärerna innebär att stora områden kan undantas från egentligplanering. behandlar förslaget till PBL i partimotion1985/86:80. Motionärerna anser att det är tveksamt om PBL:s plansystem står iöverensstämmelse med grundlagen. Om PBL genomförs, enligt förslaget ipropositionen, kommer det enligt motionärerna att uppstå osäkerhet om planer ärgiltiga eller ej. bör därför begära att regeringen återkommer med ettförslag som bl.a. innebär att det står helt klart att PBL är förenlig medgrundlagen. Enligt vad utskottet erfarit är motionärernas uppfattning därvidatt en omarbetning av PBL-förslaget bör företas i avsikt att undanröja den avlagrådet framförda invändningen om att förslaget inte låter sig förenas medRF:s normbegrepp. Motionärerna anför att det är angeläget att inte ställaalltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna. har givetvis ingen annan uppfattning änkonstitutionsutskottet när det gäller att överväga PBL-förslaget i de delar ivilka förslagets förenlighet med RF:s normbegrepp satts i fråga. I avsikt attundanröja den oklarhet som bl.a. aktualiseratutarbetades inom bostadsutskottet ett förslag till förändringar i propositionenbeträffande översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. Över dettaförslag inhämtades, som framgått ovan, lagrådets yttrande. BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp Efter att ha redogjort för den hittillsvarandeöversiktliga planeringen och för denna planerings syfte och innehåll enhgtpropositionen anförde bostadsutskottet i lagrådsremissen att det obestridligenförhåller sig så att den översiktliga planeringen inte minst under de senaste10-15 åren kommit att tillmätas allt större vikt och att det finns skäl föruppfattningen att planformen bör regleras i lag. Denna uppfattning hadeframförts av lagrådet i yttrandet . Lagrådet gav uttryck föruppfattningen att en av de förtjänstfulla nyheterna i PBL-förslaget är att"varje kommun åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skallomfatta hela kommunen och hållas aktuell". Det är sålunda också enligt bostadsutskottets uppfattningpositivt att översiktsplanen kommer att ingå som en planform i ett nyttplansystem. Det gäller därför närmast att ge översiktsplaneringen en sådanställning att dess befarade karaktär av bindande planinstrument för denefterföljande planeringen och för bygglovsgivningen utanför områden meddetaljplan undanröjs. Det ligger enligt bostadsutskottets uppfattning i sakensnatur att den översiktliga planeringen från tid till annan och beroende på denkonkreta planeringssituationen kommer att uppvisa olika grad av detaljering.Det faller sig också naturligt att underlaget för planeringen för skildaområden kan vara mer eller mindre väldokumenterat och fylligt. Utskottet vill framhålla att översiktsplanerna inte börgöras mera omfattande och detaljerade än vad den aktuellaplaneringssituationen kräver. Planernabör utformas så att en rimlig handlingsberedskap under planperiodenupprätthålls. I propositionen anges att ett riktmärke för planperiodens längdkan vara två mandatperioder, dvs. Denna uppfattning framförs också icenterpartiets partimotion 1985/86:69.1 den mån det kan bedömas att det underplanperioden inte finns anledning anta att några större förändringar i dispositionav mark- och vattenområden kommer att ske. finns skäl att förmoda att denöversiktliga planeringen kan ges en mera programmässig inriktning än om meraförutsebara förändringar är att vänta. Det finns således enligtbostadsutskottets uppfattning inte anledning att ge den översiktligaplaneringen en mera ambitiös inriktning och omfattning än vadplaneringssituationen kan anses kräva. Som framgått ovan anges i propositionenett av syftena med översiktsplanen vara att mot bakgrund av allmänna intressenange grunderna för användningen av mark- och vattenområden. Som också anförs i propositionen (s. 127) finns i deflesta kommuner områden där inga särskilda planeringsöverväganden av långsiktigart behövs. Av planen bör framgå i vilka delar av kommunen denna situationråder. Utskottet vill erinra om att frågan om innehållet i översiktsplanernatagits upp i de ovannämnda partimotionerna. I partiinotionanförs att översiktsplanen skall visa dels vilka områden som redan tagits ianspråk för bebyggelse, naturvård, försvar m. m., dels vilka områden somberäknas bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål samt slutligenområden där restriktioner behövs. I denna motion anges också attöversiktsplaneringen bör begränsas till en utvecklingsplanering. Stora områdenbör enligt motionärerna, med detta synsätt, kunna undantas från egentligplanering. I partimotion anförs att kraven på innehållet iöversiktsplanen bör vara relativt lågt ställda. I moderata samlingspartietspartimotion anförs bl. a. att i översiktsplanen skall skisseras olikautvecklingsalternativ och att planen skall vara ett utredningsmaterial. Utskottet delar vad i partimotionerna anförts om att denöversiktliga planeringen inte får ges en sådan innebörd i form av riktlinjeratt den i realiteten binder den mera detaljbetonade planeringen. Det finnssålunda även enligt motionärernas uppfattning goda motiv för en ändring somundanröjer de av lagrådet framförda farhågorna om att översiktsplanerna i vissafall kan uppfattas såsom bindande direktiv. Nedan behandlar utskottet dennafråga. Utskottet har övervägt vilka förändringar i PBL-förslagetsom behövs för att bringa det i överensstämmelse med den nu redovisadeuppfattningen. 1 4 kap. 1 § PBL stadgas följande: Översiktsplanen skall utgöra underlag för beslut omanvändningen av mark-och vattenområden. 1. grunddragen i den avseddaanvändningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för tillkomst,förändring och bevarande av bebyggelse. 2. hur kommunen avser att tillgodoseriksintressen enligt lagen (()()()0:(II1()) om hushållning med naturresurserni. Mot bakgrund av lagrådets uttalande och i linje medmotionsvis framförda förslag är det enligt bostadsutskottets uppfattningangeläget att översiktsplanens karaktär av inte bindande planinstrumenttydligare anges i lagtexten. Utskottet förordar att i 4 kap. 1 S första stycketgörs ett tillägg som begränsar BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp denöversiktliga planeringen till vad som'närmast skulle kunna karaktäriseras somen utvecklingsplanering. I översiktsplanen bör således redovisas dels vilkamark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t. ex. för bebyggelse,försvar, naturvård m. m., dels inom vilka områden förändringar kan väntas ochdels inom vilka områden inga speciella restriktioner erfordras. Vad nu anförts bör komma till uttryck genom en förändringi 4 kap. 1 § första stycket av innebörd att översiktsplanen skall utgöra enredovisning av användningen av mark- och vattenområden samt av det allmännaintresset vid beslut om förändringar och bevarande av mark- oeh vattenområden. Med den nu förordade utformningen av första stycketmarkeras att översiktsplanen har betydelse för redovisningen av de allmännaintressena. Därmed markeras även att översiktsplanen inte skall vara bindandeför de efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskildaintressen skall beaktas. Detta framgår av 1 kap.,5 § där det föreskrivs att vidprövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skallbeaktas om inte annat är särskilt föreskrivet. Även i 4 kap. 1 § andra stycket bör ändringar vidtas iavsikt att undanröja risken för att översiktsplanen uppfattas som bindande.Utskottet föreslår i enlighet härmed att uttrycket "Planen skallangeAv planen skall framgå". Vidare böranges att den rättsliga regleringen av markanvändningen gentemot enskilda skergenom områdesbestämmelser eller detaljplan. För att översiktsplanen skall gegod information om kommunens avsikter är det lämpligt och angeläget att iöversiktsplanen redovisa de mark- och vattenområden där kommunen avser attgenom områdesbestämmelser eller detaljplaneläggning förändra användningen ochutformningen av bebyggelsen. Det blir bl. a. möjligt att inom ramen för denöversiktliga planeringen behandla bevarande av bebyggelse. Det bör även genom två ändringar i. 1 kap. 3 S strykasunder att översiktsplanen är att anse som ett beslutsunderlag utan bindandeverkan. 1 paragrafens första stvcke föreslås ett tillägg som en tredje meningav följande lydelse: "Översiktsplanen har inte bindande verkan." Första meningen i det efterföljande stycket i paragrafenhar I PBL-förslaget följande lydelse: "Den närmare regleringen av markensanvändning och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genomdetaljplaner." Enligt utskottets uppfattning bör orden "Dennärmare" utgå. Genom de nu förordade ändringarnai 1 kap. 3-*! betonassålimda enligt utskottets mening ytterligare översiktsplanens karaktär abeslutsunderlag. Att översiktsplanen inte blir bindande kommer sålunda tilluttryck redan i lagens inledande bestämmelser. 1 enlighet med vad nu anförts har upprättats förslag tilländringar i 1 kap. 3 S och 4 kap. I jj i proposition 1985/86:1 med förslag tillny plan- och bygglag. Lagrådet anför i yttrandet av den 4april 1986 att de av bostadsutskottet föreslagna ändringarna syftar till atttydligare markera att översiktsplanen tar sikte på att redovisa de allmännaintressena och att den inte innefattar någon avvägning gentemot de enskildaintressena. Härigenom understryks att översiktsplanen inte skall vara bindandeför de efterföljande besluten. BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp denprövning som föregår dessa beslut skall nämligen enligt den i 1 kap. 5 § PBLangivna huvudregeln även enskilda intressen beaktas. Lagrådet finner, att de av bostadsutskottet föreslagnaändringarna i 1 kap. 3 § och 4 kap. 1 § PBL tydligare än propositionens förslagklargör att översiktsplan inte är bindande. Genom det föreslagna tillägget till1 kap. 3 § första stycket fastslås detta uttryckligt. Innebörden i tilläggetmåste anses vara, att översiktsplanen över huvud taget inte är rättsligtbindande. Enligt lagrådets mening är detta förhållande avgörande förgrundlagsfrågans bedömning. För att det skall vara fråga om en föreskrift iRF:s mening krävs som redan nämnts bl. a., att föreskriften skall vara bindandeför myndigheter och enskilda, dvs. att den skall föranleda rättslig bundenhet.Med de föreslagna ändringarna i förhållande till PBL-förslaget kommer översiktsplanenligt inte att innehålla sådana föreskrifter som avses i 8 kap.RF. För att den av bostadsutskottet med ändringarna i 1 kap. 3§ PBL avsedda innebörden skall framgå tydligare föreslår lagrådet några smärreomformuleringar. Tillägget till första stycket bör enligt lagrådets mening geslydelsen: "Översiktsplan är inte bindande för myndigheter öchenskilda." Andra stycket bör förslagsvis få följande lydelse:"Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen skergenom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del avkommunen." Denna fråga behandlas nedan i samband med behandlingen avdetaljplaneinstitutet. -Lagrådet föreslår, att 4 kap. 1 § första stycket geslydelsen: "I översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som börbeaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. "Beträffande andra stycket 1 vill lagrådet förorda, att orden "tillkomst,förändring och bevarande av bebyggelse" bibehålls i lagrummet (jfr 1 kap.3 § första stycket andra meningen). Lagrådet föreslår, att punkt 1 ges följandelydelse: "1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- oehvattenområden och i fråga om tillkomst, förändring och bevarande avbebyggelse,". Enligt utskottets uppfattning bör lagrådets förslag filljämkningar som rör översiktsplanerna (1 kap. 3 § och 4 kap. 1 §) accepteras.Lagrådets förslag fill utformning av 4 kap. 1 § innebär att orden"tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse" bör bibehållas ilagrummet enligt förslaget i proposifionen.