bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — i : Enligt rättshjälpsnämndensåsikt är det angeläget att, när man diskuterar ändamålet med och inriktningenav JO:s roll i samhället, städse hålla i minnet att dennes möjligheter attmotverka och påtala felaktigheter i den offentliga verksamheten bäst gagnas avatt är i högsta möjliga grad fristående från förvaltningen i övrigtoch att det - som utredningen på skilda ställen i betänkandet understryker - betraktas somett organ av extraordinär karaktär. En politisering av JO:s KU 1986/87:2verksamhet är bl.a. av detta skäl utesluten. Nämnden ansluter sig såledestill Bilaga 1 den grundsyn som utredningen redovisar i betänkandet. SAF anser att ärendeutvecklingen hos JO måste analyseras.SAF fortsätter: Myndigheternas normgivning ökar dramatiskt. Men även den nyalagstiftningstekniken med ramlagar skapar rättsosäkerhet. Sådana lagarförutsätter ofta en utfyllnad av myndighetsföreskrifter. Dessa kan ibland gå längreän vad avsett. I tekniken finns då inbyggd en risk för kompetensöverskridande.Brådskan leder till att många lagregler forceras fram i ett högt tempo. Dettainnebär risk för att reglernas kvalitet sjunker. 1 denna rättsutveckling blirden enskilde lidande. - Företagarna i ställs inför nya beslutav olika myndigheter. Ej sällan är avgörandena från myndigheternas sida av detslag att de på ett avgörande sätt berör företagens fortsatta drift. Det finnsett stort intresse för att då ha tillgång till den hjälp, som ett förstärktJO-ämbete skulle kunna ge. SAF ser det därför som en viktig fråga attJO-institutionen verkligen blir vad utredningen synes vilja påskina att denredan är, nämligen en fungerande ombudsman för medborgarna. I promemorian av chefsjuristen hos statens järnvägardiskuteras skillnaden i innebörd från rättssäkerhetssynpunkt mellan JO:s befattning med klago målsärendena och verksamheten i övrigt, varvid bl.a. anförs följande. I det traditionella uppfattningssättet anknyter föreställningen om rättssäkerhet till den enskilde medborgarens upplevelse av sitt förhållande som individ under det generella och abstrakt utformade regelsystem i vilket det organiserade samhället manifesterar sig som honom överordnat. JO-institutionen som den kommit att utveckla sig och som den efterhand ingått i allmänna medvetan det avtecknar sig som en säkerhetsfunktion med ändamål att medverka till att hos den enskilde grundlägga känslan av trygghet mot inkompetens, godtycke och ovidkommande hänsyn i myndighetsutövningen mot honom och i den offentliga verksamheten överhuvud. fyller härigenom mera än något annat organ i samhället uppgiften att i den enskildes föreställning om sitt eget förhållande till överheten konkretisera idén om rättsstaten. Till angelägenheten fördenskull att den enskilde kan vara övertygad om JO:s oberoende ställning återkommer framställningen i det följande. - Inspektio ner, projekt, vägledande uttalanden och annan JO:s verksamhet utanför klagomålsprövningen tar i och för sig också sikte på medborgarskydd och rättssäkerhet men mera på det abstrakta planet som uttryck för ett allmänt tillstånd i rättsskipning och förvaltning. Det är härvidlag inte så mycket den enskilde som kollektivet av enskilda som träder i blickfältet. Verksamheten blir därmed inriktad på enhetligheten i rättstillämpningen i stora drag och på bevakning av utvecklingslinjer och tendenser. Iakttagelserna får i det perspektivet sin betydelse bestämd av frekvensen av påtalbara förhållanden, av deras andel i granskade fall. JO:s reaktioner blir i motsvarande mån allmänna och principiellt hållna, vilket inte i och för sig innebär att deskulle vara mindre ägnade att bli tagna på allvar. Ansvarsfrågorna träder emellertid lätt i bakgrunden och med dem naturligtvis åklagarfunktionen. Verksamhe ten är i denna del riktad mot framtiden med styrning och kurskorrigering, 76 inte påupprättelse och ansvar i det enskilda fallet. Inte individen utan KU 1986/87:2fastmera kollektivet framträder i detta perspektiv som bärare av det anspråkBilaga 1 på rättssäkerhet som JO skall bevaka. - Ramlagstiftningstekniken somnu griper omkring sig alltmera ställer givetvis inför särskildapåfrestningar. Lagstiftaren överlämnar med denna teknik till myndigheterna attbestämma tillämpningen på grundval av de bedömningar som enligt traditionelltbetraktelsesätt borde göras av lagstiftaren själv och av honom omsättas iprecisa regler. Här är inte platsen att ta ställning till denna teknik somsådan. Utmärkande för den är emellertid den ymniga förekomsten av hänvisningartill olika "allmänna intressen" - ofta uttryckta i i målformuleringar- som grund för tillämpningen i enskilda fall. Den vida ram som härmed lämnasåt tillämpningen möjliggör till innehållet vitt skilda beslut med i grund ochbotten samma motivering: att de medverkar till uppnående av lagens ändamål. Denenskildes situation blir i samma mån en funktion av myndigheternas omsorg omdet intresse lagen skall främja, inte av preciserade kriterier för desstillämplighet. - Det ligger i öppen dag att JO måste råka i avsevärdasvårigheter att få fäste i en sådan lag för odiskutabel kritik avmyndigheternas sätt att göra bruk av sina befogenheter och att JO fördenskullmed kritiska synpunkter lätt kan komma att finna sig engagerad i enkontroversiell situation med politiska implikationer. Det är ju i tillämpningenav ramlagarna intresseavvägningar och värderingar, inte traditionell analytisklagtolkning som bildar beslutsunderlag. Det lämnar utrymme för avgöranden sominte är åtkomliga för en i egentlig mening politiskt oangriplig granskning ochkritik. Endast formföreskrifterna - procedurreglerna - återstår som föremålför en bedömning som skall övertyga genom bedömarens oberoende och sakkunskap.Det synes inte uteslutet att de omvittnade svårigheterna attvidmakthålla auktoritet kan till någon del ha sin förklaring häri.I alla händelser lär det inte kunna förnekas att ramlagstiftningstekniken tillsjälva sin natur är ägnad att minska utrymmet för aktioner från JO:s sida underpåstående om saklig oriktighet i lagtillämpningen. - Mot den här tecknadebakgrunden kan det förefalla ligga i linje med utvecklingen att, såsomutredningen föreslår, flytta tyngdpunkten i JO:s verksamhet frånklagomålsärendena till vägledning och liknande uppgifter. Å andra sidanframstår det på samma betingelser som så mycket mer angeläget att JO tar sig anmedborgarnas klagomål över påstådd felaktig, godtycklig eller av ovidkommandehänsyn bestämd lagtillämpning eftersom ramlagstiftningen onekligen är ägnad attinge den enskilde misstro i fråga om de sakliga grunderna för särskildaavgöranden och framkalla en känsla av vanmakt i förhållandet till överheten. -Sist i promemorian anförs följande. är som symbol förrättsstatstanken av vital betydelse i vårt samhällsskick. Angelägenheten attsäkerställa dess effektiva funktion och vidmakthålla dess anseende kan inteöverskattas. har svenska medborgare i ökande omfattning hänväntsig till de judiciella europaorganen i Strassburg för att söka sin rätt ikonflikter med det allmänna. Skulle det till någon del få återföras på entilltagande misströstan om förutsättningar och förmåga att fyllasin traditionella uppgift är det något som ger anledning till eftertanke. Statsvetenskapligainstitutionen vid (i vars yttrande universi- KU 1986/87:2tetets samhällsvetenskapliga fakulietsnämnd instämt) betonar JO:s roll som Bilaga 1 ett organ till vilket den enskilde kan vända sig med problem i sinrelation till myndigheterna. Enligt institutionens uppfattning skall dettavara JO:s centrala uppgift. Institutionen anser det synnerligen viktigt att denklagande upplever att JO verkligen prövar hans fall. : effektivitet har undersenare år -framför allt efter ämbetsansvarets avskaffande - varitföremål för debatt och kritik. Det genomgående temat i kritiken har varit ifrågasatt JO:s vilja, förmåga och resurser att fylla sina uppgifter attvaka över att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när.JO har av kritikerna beskrivits som "tandlös", en"papperstiger", vars åtgärder och uttalanden endast undantagsvis förttill ändring i myndigheternas attityder och - än mindre - varit till någon hjälpför den enskilde som ansett sig orättfärdigt behandlad. - Även om kritikensäkerligen i många fall varit obefogad, överdriven eller grundad på alltfördålig kännedom om de enskilda fallen kvarstår nog såväl hos allmänheten som hosmånga jurister intrycket att ej är det värn för medborgarna somskulle behövas i vårt genomreglerade och starkt byråkratiserade samhälle. -Enligt samfundets mening beror medborgarnas tilltro till JO framför allt av detsätt på vilket han förmår ingripa i enskilda ärenden. Om detta antagande ärriktigt bör eventuella reformer främst ta sikte på klagomålsprövningen ochdärmed sammanhängande uppgifter. - Samfundet anför vidare bl.a. följande.Enligt samfundets mening bör man ej överdriva gemene mans intresse för deformella inslagen i den offentliga verksamheten. Vad som upprör de enskildamedborgarna - vare sig ett ärende gäller dem själva som individer ellerexempelvis ett företag som de leder - är sådant som de uppfattar som"orättvisor" dvs klagotolkningar som leder till obegripliga, orimligaeller "omänskliga" konsekvenser i det enskilda fallet. Sådanaresultat av förvaltnings- och rättskipningsverksamheten kan naturligtvis ivissa fall vara oundvikliga - inte ens den mest fulländade lagstiftning kan gegarantier för att inte en dom eller ett förvaltningsbeslut kan te sigsvårförståeligt för den som drabbats. Det är i sådana lägen som JO har unikamöjligheter som inte står de ordinära organen till buds. För den enskilde ärdet just vetskapen om att JO står utanför - och på visst sätt ovanför- de ordinära myndigheterna som inger förtroende och hopp i en situation someljest kunde te sig hopplös. (Att JO därutöver måste behandla en hel deloberättigade och kverulanfiska klagomål är ett pris som får betalas för derättssäkerhetsgarantier som har tillförsäkrats medborgarna.) ordförande anger att han, när det gällerfrågan om JO:s uppgifter, kan ansluta sig till utredningens synpunkter, inteminst till det ofta upprepade uttalandet att JO bör vara ett extraordinärtorgan, samt att han saknar ett betonande av att JO också bör verka för atthjälpa den enskilde fill hans rätt och se till att han får upprättelse när hanblivit illa behandlad. i : JO-ämbetethar sedan sin tillkomst haft en självständig ställning i samhället. attJO-ämbetet behåller sin självständighet som extraordinärt organ, vilket KU1986/87:2 utredningen starkt betonar. Avvägningen klagomålsprövningen/inspektions- ochprojektverksamheten m.m. (bet. 8.1,8.3.1,8.4.3 och 8.5) Utredningens synpunkter på avvägningen mellanklagomålsprövningen och inspektions- och projektverksamheten (se bl.a. bet.8.1, s. 142) tas upp i ett 20-tal remissyttranden. I ett flertal av dessabetonas att klagomålsprövningen bör komma i första hand och att inspektions-och projektverksamheten inte får leda till begränsningar i fråga om klagomålsverksamheten.I det följande redovisas de i saken anförda synpunkterna. () är tveksamt till om den särskildaprojektverksamheten bör utökas eftersom en intensifierad projektverksamhet lättkan leda till att klagomålsprövningen och de inspektioner som sker påförekommen anledning kommer att begränsas. Enligt DV:s uppfattning ligger deti JO:s uppgift som en folkets ombudsman att särskilt ta ställning tillpåståenden från enskilda om felaktig behandling från myndigheternas sida. Denuppgiften får inte eftersättas t.ex. av den anledningen att JO arbetar medprojekt som har karaktären av uppföljning av ny lagstiftning. Försvarels civilförvaltning: De arbetsuppgifter som tarden största delen av JOs tid och resurser i anspråk kommer sannolikt även iframtiden att vara anmälningar från allmänheten. Det är enligtcivilförvaltningens uppfattning bäst förenligt med natur att dessaärenden och de beslut och vägledande uttalanden som dessa ärenden resulterar iges prioritet framför annan verksamhet. JK delar utredningens uttalande att inspektions- ochprojektverksamheten inte får leda till att klagomålsprövningen begränsas. JO Holstad erinrar om uttalandevid JO-reform att klagomålsprövningen otvivelaktigt utgör JO:s viktigaste uppgift och den som är mest ägnad att uppfylla syftet med verksamheten i stort. Enligt JO Holstad har det uttalandet alltjämt giltighet. JO Holstad tillägger följande. Mycket talar för att möjligheten för den enskilde medborgaren att få sin sak bedömd av en förtroendevald JO är en väsentlig anledning till att institutionen omfattas av allmänhetens intresse och förtroende. Mot denna bakgrund bör enligt min mening en reform av JO-verksamheten utgå från att klagomålsprövningen fortfarande skall vara den dominerande arbetsuppgiften. Det sagda hindrar givetvis inte att jag anser mycket tala för att man ökar arbetsinsatserna beträffande den del av tillsynsverksamheten som väsentligen bygger på JO:s egna initiativ. Jag syftar här på prövningen av enstaka ärenden som tas upp på grundval av uppgifter i massmedierna och på undersökningar av frågor som aktualiserats i samband med inspektioner eller andra projekt. Och jag tror det är möjligt att göra detta utan att klagomålsprövningen skjuts i bakgrunden. vid understryker att JO:s KU 1986/87:2viktigaste uppgift är att pröva klagomål från enskilda. Nämnden anför vidareBilaga 1 följande. För den enskilde, som anser sig ha blivit förorättad, är detav utomordentligt stor betydelse, att vägen till JO står öppen utaninskränkningar. En förskjutning av JO:s verksamhet, så attinspektionsverksamheten ökar i omfattning på bekostnad av klagomålsprövningen,bör alltså inte komma till stånd. Det är visserligen angeläget, att JOfortsätter med sin inspektions- och projektverksamhet - bl.a. på det kommunalaområdet - men inom ramen för de ekonomiska resurser som ställs till JO:sförfogande måste klagomålsprövningen ha prioritet. Kammarrätten i : Domstolen vill starkt betona attklagomålsprövningen måste komma i första rummet när det gäller inriktningen avJO:s verksamhet. Den är av stor vikt för rättssäkerheten och utgör en ytterstasäkerhetsventil för den enskilde som känner sig utsatt för övergrepp ellerbollas mellan olika myndigheter. Klagomålen måste också typiskt sett vara dennaturligaste inkörsporten när det gäller att komma underfund med och rättamissbruk i enskilda fall. De kan i sin tur initiera en bredare kontroll inom enviss sektor där mer frekventa fel visat sig förekomma. anser det vara av vikt att JO:snuvarande rutiner för klagomålsprövning inte urholkas. Den nuvarande generösapraxisen (s. 157) är väsentlig för uppfyllande av JO:s uppgift gentemotriksdagen. i : JO:s prövning avklagomål från enskilda upptar enligt utredningen en stor del av verksamheten.Över 3 000 klagoskrivelser inkommer till JO. Att envar kan påkalla engranskning av JO när myndigheterna kan befaras ha handlat felaktigt har blivitnågot av en medborgerlig rättighet. Denna del av JO:s verksamhet är vikfig ochbör inte inskränkas. har inget att erinra mot utredningensförslag att JO:s projektverksamhet bör intensifieras men anser att detta intebör drabba behandlingen av klagoärenden utan i stället bör medföra enbegränsning av antalet rutininspektioner. i ansluter sig tillutredningens bedömning beträffande JO:s klagomålsprövning att JO:s generösapraxis bör bestå och att några regler i syfte att begränsa klagomålsprövningeninte bör övervägas. Detta är betydelsefullt inte minst mot bakgrunden att detur allmänhetens synpunkt torde vara just klagomålsprövningen som är JO:smestiögonfallande uppgift. vid Göteborgsuniversitet instämmer helt i utredningens bedömning att ämbetets verksamhetsom bör inriktas på att tillvarata den enskildes intresse av lagenligoch korrekt behandling från myndigheternas sida. Stor vikt bör därför ävenfortsättningsvis läggas vid behandlingen av klagoärendena. Inspektions- ochprojektverksamhet bör inriktas mot områden där klagomålen är specielltfrekventa eller allvarliga. Statsvetenskapligainstitutionen vid (i vars yttrande universi- KU 1986/87:2tetets samhällsvetenskapliga fakultetsnämnd instämt): Utredningens syn påBilaga 1 JO:s befattning med klagomålsprövningen delas av institutionen. Dennadel av verksamheten får inte minskas till förmån för t.ex. inspektioner. Ävenom ett klagomål i princip gäller samma sak som JO tidigare prövat, är det förden enskilde betydelsefullt att få sin sak prövad. Det är angeläget attutredningens ståndpunkter i detta hänseende väger tungt vid en ev förändringav . anser att klagomålsprövningen börprioriteras i förhållande till inspektions- och projektverksamheten. Samfundetfortsätter: Inspektioner - särskilt oförberedda sådana - har naturligen singivna plats i JO:s verksamhet. Samfundet hyser emellertid uppfattningen attvärdet av denna verksamhet inte skall överdrivas, när det gäller skyddet för demedborgerliga rättigheterna. Förvisso avslöjas genom inspektionsverksamhetenen del brister framför allt i handläggningsrutiner. Om dessa brister ej lettfill allvarligare rättsförluster i något enskilt fall har JO:s inspekfionemellertid i princip ej haft större betydelse för den enskilde än den ledandeoch övervakande verksamhet som utförs - eller bör utföras - av respektivemyndighets egen verksledning eller av dess närmast överordnade myndighet. : Det torde bli oundvikligt att JO iförsta hand ägnar sig åt behandling av klagomål och av problem som uppdagasgenom klagomål. Det vore högst olyckligt om den säkerhetsventil inom svenskbyråkrafi, som JO utgör, inte av allmänheten skulle uppfattas som effektiv. Manmåste därför acceptera den ökade arbetsbörda för JO som kommer av att människorinte längre självklart finner sig i myndigheters åtgöranden. -Eljest tordeklagomålsprövning inte vara en särdeles effekfiv metod att upptäcka fel ochbrister i lagstiftningen och myndigheternas sätt att fungera. JO:s egna initiativ,som kan göras planmässiga och målinriktade, torde ge betydligt mer i dettahänseende. i : Det är viktigt attorganisationen kvantitativt blir så stor att alla klagomål kan få en sådankvalitativ handläggning att de klagande inte får uppfattningen att JO ej hafttid att sätta sig in i deras fall. Härvid skall även beaktas att inspektions-och projektverksamheten inte får eftersättas på grund av attklagomålsprövningen tar större delen av JO:s tid i anspråk. Organisationen skallsåledes göras sådan att det finns utrymme både för klagomålsprövning och förinspektions- och projektverksamhet. JO:s anseende skulle sjunka omorganisationen blir sådan att den rättssökande allmänheten eller demyndigheter och tjänstemän, som JO har fillsyn över, får uppfattningen att JOpå grund av organisatoriska brister inte kan ge riktiga och väl underbyggdabeslut. 1 remissyttrandena hän försäkringsöverdomstolen(presidenten), kammarrätten i , RÅ och vapenfrinämnden (ordföranden)argumenteras för en begränsning av JO.s klagomålsprövning. Försäkringsöverdomstolen (presidenten) uppger att han, medden erfarenhet han har från sina JO-år, känner viss tveksamhet införutredningens ställ- 6 1986/87. ningstagandeatt klagomålsprövningen alltjämt skall vara den helt domine- KU 1986/87:2 randedelen av JO:s arbetsuppgifter. I remissvaret anförs i saken följande. Bilaga 1Det kan visserligen sägas vara viktigt att allmänheten alltid skall kunna nåfram till ombudsman med sina klagomål mot en myndighet ellertjänsteman. Härden klagande befogad anledning att vara missnöjd skall hangivetvis kunna räkna med JO:s hjälp att få saken utredd och bedömd. Merpartenav klagomålen är emellertid inte av denna art. Tvärtom är de mycket ofta - settur objekfiv synpunkt - onödiga. Den klagande kan ha missförstått tjänstemannenseller myndighetens beslut eller agerande. Han kan också vara okunnig om ellervilseledd angående gällande bestämmelser. har han en allmäntkverulantisk läggning eller kommit att hamna i en rättshaveristisk situation.Alltför ofta tror han att JO kan sätta annat beslut i stället för det beslutsom han är missnöjd med eller att JO eljest har befogenheter som kan leda tillrättelse i sak eller skadestånd. I samtliga här redovisade fall blir JO:sinsats i stort sett begränsad till att upplysa den klagande om det rättaförhållandet, en sak som lika bra kan göras av vederbörande myndighet ellertjänsteman. För JO innebär denna del av klagomålsprövningen en storarbetsbelastning inte bara på grund av ärendenas mångfald utan också tillföljd av den informativa utformning som JO ger sina beslut. Däremot leder dessaärenden sällan fram till att JO kan utdela någon kritik eller göra någravägledande uttalanden. - 1 ett läge där man diskuterar att omorganisera JO tillett enmans-ämbete blir det nödvändigt att överväga möjligheter för JO attbegränsa sin skyldighet att pröva alla klagomål. Men även oberoende av hur manställer sig till den frågan kan skäl anföras för att begränsaklagomålsprövningen och bereda JO större utrymme för att ägna sig åt viktigarefrågor, t.ex. initiativärenden. Jag anser att man i JO:s instruktion böröverväga en bestämmelse som styr in JO-verksamheten på väsentligheter. Hur ensådan regel bör utformas är jag inte beredd att närmare ange. Syftet böremellertid vara att ge JO uttryckligt stöd för att inte behöva pröva allaklagomål som anförs. Vill man inte gå så långt kan man överväga att låta JO gåtillbaka till den gamla ordningen, vilken såvitt jag vet tillämpas alltjämt avJK, att klagomål som ej tas upp till närmare bedömning avskrivs i diariet medanteckning endast av orden "utan åtgärd". Även en sådan ordning börha sanktion ifrån sida lämpligen genom någon markering iinstruktionen. - Mot det anförda kan i och för sig sägas att det är en vikfigrättsvårdande uppgift att en klagande blir upplyst om det rätta förhållandetoch att han efter JO:s besked kanske bättre förstår varför myndigheten handlatsom den gjort och därmed får en positivare attityd fill myndighetsutövningen.Med det system för omprövning av myndigheters beslut som är under utarbetande iregeringskansliet och med den ökade satsning som myndigheterna sedan längegjort på utförligare och bättre motiverade beslut kan dock en del av dennainformationsinsats tas över av myndigheterna. I en situation då det måsteövervägas att skära i JO:s arbetsbelastning blir trots allt dessaklagomålsärenden de som i första hand bör kunna sorteras bort. Kammarrätten i : I betänkandet (s. 157) uttalasatt JO tillämpar en generös praxis när det gäller klagomålsprövningen. mening ärdet önskvärt att denna praxis består. Kammarrätten kan inte dela KU1986/87:2 Den låter sig inte förenas med en utökad inriktning på Bilaga 1 inspektionsverksamhet.Klagomålsprövningen måste därför begränsas. bör iförsta hand vara en kontrollant av det rättsliga systemets effektivitet och ändamålsenlighetoch inte en klagoinstans. - JO synes endast i begränsad omfattningha utnyttjat sin möjlighet att inte pröva klagomål av mindre intresse.En bestämmelse i ämnet bör därför tas in i JO-instruktionen. kanlämpligen utformas efter mönster av den generalklausul som fanns före år 1975och förslagsvis ges följande lydelse. avskrivaklagoärende från handläggning, om han finner att det inte kan vara avväsentlig betydelse från allmän eller enskild synpunkt att saken utreds. Med stödav en sådan bestämmelse skulle t.ex. ett ärende där klaganden inte harpersonligt intresse kunna avskrivas om det inte av andra skäl finns anledningatt behandla det. RÅ anser att klagomålsprövningen borde kunna begränsasväsentligt. I remissvaret anför RÅ bl.a. följande. Erfarenheten torde visa atten mycket stor del av de klagomål som förs fram till JO rör utomordentligtbegränsade frågor eller frågor som eljest är av ringa vikt sett från allmänsynpunkt. Enligt min mening finns det fog att ifrågasätta om JO:s verksamhetblir mest rationellt inriktad och till bästa gagn för ett främjande avrättssäkerhet och korrekt handläggning om den i så stor utsträckning som f.n.sker och som utredningen synes vilja förorda skall styras av de enskildaklagomålen.