bet · GA01KU2 · 1986-12-31 00:00:00 — I motion 1985/86:K612 av och (båda fp) yrkas - såvitt nu är i fråga - 2. att hos regeringen begär förslag till sanktionermot ledamöter av beslutande kommunala församlingar. 1 motion 1985/86:K628 av m.fl.(m) yrkas med hänvisning till vad som anförts i motion 1985/86:Sk351 - såvittnu är i fråga -2. att hos regeringen begär förslag i syfte attförhindra att kommuner sätter sig över domstolsavgöranden. Behandlasi utskottets yttr. s. hemst, p, I motion 1985/86:Fi716 av () yrkas att hos regeringen begär en utredning angåendeinöjligheterna att utvidga revisorers kompetensområde i det syftemotionen anger. Behandlas i utskottets yttr. s. hemst, p. Konstitutionsutskottethar inhämtat finansutskottets yttrande över motion 1984/85:940 av m.fl. (s, m, c). yttrande har som bilaga 2 fogats till dettabetänkande. har varitföremål för översyn . Den viktigaste tanken bakomreformeringsbehovet har varit att anpassa ämbetet till den offentligaförvaltningens växande omfattning och lagstiftningens efter hand ökadekomplexitet. Hela fiden har det rått så gott som total enighet om attJO-ämbetet skall förbli en extraordinär institution som skall verka utanför denvanliga samhällsapparaten som ett riksdageris kontrollorgan. Huvudsyftet med JO-institutionen anges i regeringsformens(RF) kapitel om kontrollmakt. I 12 kap. 6 § RF stadgas således attJO:s uppgift skall vara att "utöva tillsyn över tillämpningen i offentligverksamhet av lagar och andra författningar". Som anförs igrundlagsmotiven intar JO-institutionen en stark ställning i vårt land som engaranti av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet. Häri ligger attJO:s huvuduppgift är att tillvarata de enskildas intresse av en lagenlig ochkorrekt behandling från myndigheternas sida. Samhällsutvecklingen har lett till att behovet av att påolika sätt stärka den enskildes rättsskydd och ställning i förhållande till detallmännas organ har ökat. Detta har lett till en rad åtgärder frånstatsmakternas sida. Vid sidan av sådana granskningsorgan som JO och JK finns ivårt land andra betydelsefulla instrument för att tillgodose den enskildesintressen. Utskottet vill bl. a. peka på den i tryckfrihetsförordningenförankrade offentlighetsprincipen som i allmänhet ger full insyn imyndigheternas verksamhet och har avgörande betydelse för massmediernassamhällsbevakning och på datalagstiftningen som tar särskilt sikte på denenskildes behov av integritet i datasamhället. Hit hör givetvis också i höggrad vårt välutvecklade rättsväsende. Från senare tid bör nämnas den i årbeslutade förvaltningslagsreformen, som syftar till att ytterligare befästamyndigheternas skyldighet att betjäna allmänheten. En rad andra åtgärder föratt trygga den enskildes ställning har också vidtagits. Exempel härpå ärregelförenklingar, decentrali- sering ochdelegering av beslutsfunktioner och en ökad lekmannamedverkan KU 1986/87:2i myndigheternas verksamhet. Slutligen kan nämnas att en reform som innebärviss möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut har aviseratsav regeringen. Det är enligt utskottets mening av stor vikt att JO:s rollbetraktas i relation till samhällets övriga skyddsmekanismer när det gällerrättssäkerhetsfrågor; JO:s verksamhet är en bland många faktorer till skydd förrättssäkerheten. Detta betyder inte att JO spelat ut sin roll eller att JO:sroll förringats i förhållande till den mera centrala betydelse JO-institutionenhade i ett äldre samhälle. Tvärtom har den offentliga sektorns tillväxt ochkomplexitet ökat behovet av att ha tillgång till ett från den offentligaförvaltningen fristående organ som genom sin oberoende ställning kan motverkafel i den offentliga verksamheten. JO har alltid i första hand verkat genomkraften i sina uttalanden. Det ligger enligt utskottets mening i sakens naturatt detsamma kommer att gälla för framtiden. Det är således av största vikt attJO:s beslut har tyngd och genomslagskraft. Utskottet finner skäl att härupprepa och instämma i vad på utskottets förslag vid 1975 årsJO-reform uttalade i fråga om JO:s roll (KU 1975/76:22 s. 48 f.): JO-insfitutionen är enligt regeringsformen ett av riksdagenskontrollorgan. I vårt pariamentariska system innebär detta inte att JO skall harollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande. JO:shuvuduppgift är i stället att tillvarata den enskildes intresse av en lagenligoch korrekt behandling från de offentliga organens sida. Denna verksamhetutövar JO huvudsakligen genom att pröva anmälningar från enskilda mot statligaoch kommunala myndigheter samt företrädare för dessa och genom att vidinspektioner granska myndigheternas praxis i olika hänseenden. Det är enligtutskottet uppenbart att den svenska ombudsmannainsti-tution, sominte minst tjänat som förebild för många andra länder, sominrättat liknande tillsynsorgan, fått ökad betydelse i takt med den offentligaförvaltningens växande omfattning och lagstiftningens alltmer kompliceradekaraktär. Som framhölls i samband med antagandet av den nyagrundlagen vill utskottet understryka att är och börförbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och attinstitutionen sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn ochrättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället. Detta följer redan avatt JO saknar befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionenskiljer sig därigenom väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen.Utskottet vill erinra om att i samband med reform avJO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den offentliga förvaltningenstående, helt självständigt verkande institution som har sin grund ifolkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till medsina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnasförtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som gäller även gentemotriksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden - ärinstitutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse. har detta riksdagsuttalande full giltighet även . JO-utredning tillkom sedan frågan om en översynav aktualiserats dels i samband med utskottets årliga granskning av JO:s ämbetsberättelse, dels med anledning av motionsyrkanden. Det bör i 1 sammanhangeterinras om att utskottet redan vid JO-reform KU 1986/87:2 förutsatteatt en utvärdering av reformen skulle ske sedan tillräckliga erfarenhetervunnits av denna. Utredningen har inte varit bunden av några detaljeradedirektiv utan har haft att förutsättningslöst pröva både principiella frågorom ombudsmännens verksamhet och frågor som har att göra med ämbetetsorganisation. Utskottet återkommer i det följande under särskilda avsnitt tillde olika frågor som utredningen behandlat. Utskottet anser det därför intemotiverat att i detta inledande avsnitt ta upp annat än vissa principfrågor. 1 de grundläggande frågorna om JO:s ställning som ettextraordinärt organ och om formerna för JO:s kontroll av den offentligaverksamheten liksom av omfattningen av JO:s tillsynsområde föreslår utredningeninga ändringar i förhållande till den nuvarande ordningen. Det övervägandeantalet remissinstanser har inte några invändningar mot utredningensslutsatser i dessa hänseenden. Inte heller utskottet förordar som framgår avutskottets i det föregående redovisade syn på allmänna ställningnågra mera genomgripande ändringar i JO:s roll. Utskottet återkommer i senare avsnitt till frågor som rörsärskilda befogenheter för JO i vårt rättssystem, t. ex. JO:s befogenheter inomtjänsteansvarsområdet och JO:s möjligheter att mera direkt kunna ingripa tillden enskildes hjälp. 1 uppdrag ingick inte att göra en samladöversyn av kontrollmakt. I det betänkande som innehåller direktivenför angav med anledning av motionsönskemålom en samlad översyn av kontrollmakt, däri inbegripet frågan omhuvudmannaskapet för den statliga revisionen, att kontrollmakts-frågan inteborde aktualiseras i det förevarande sammanhanget. I en av motionerna i ärendet - motion 1984/85:940 av SturePalm m. fl. (s, m, c) - tas önskemålet om en samlad översyn av riksdagenskontrollmakt ånyo upp. Saken aktualiseras även i ett par av remissyttrandenaöver betänkande. I motionen har de dåvarande ledamöterna i riksdagensrevisorers arbetsutskott föreslagit att en samlad översyn skall göras avriksdagens kontrollmakt. Det erinras om de förändringar som riksdagensrevisorers arbetsformer undergått och det närmaresamarbete som därvid utvecklats mellan revisorerna och utskott. Utantvivel har dessa åtgärder enligt motionärerna vitaliserat revisorernasgranskning. Deras erfarenhet är också att revisorernas arbete har inneburit attutskott och riksdag fått ett bättre beslutsunderlag. Motionärerna anser dockatt revisorerna inte har tillräckliga resurser för att snabbtkunna följa upp de olika granskningsförslag som väcks och gör mot dennabakgrund bedömningen att en förstärkning av resurserna vid revisorernas kansliär nödvändig för att revisorerna skall kunna ge bättre stöd i singranskningsuppgift. I motionen sätts också från konstitutionellautgångspunkter i fråga om inte ansvaret för den statliga kontrollen i högregrad än nu bör ligga på . Finansutskottethar i det inhämtade yttrandet anfört följande: KU 1986/87:2 får med anledning av motionen anföraföljande. Utskottet har i olika sammanhang framhållit värdet av det samspelmellan revisorer och riksdagsutskott som har kommit till stånd efteromläggningen av revisorers arbetsformer. Detta har, som motionärernasjälva framhåller, i hög grad vitaliserat revisorernas arbete och givitriksdagen värdefullt beslutsunderlag i många frågor. De förslag som motionärerna för fram är med hänsyn härtillav central betydelse för hur samarbetet skall kunna utvecklas och förstärkas iolika avseenden. har i sitt huvudbetänkande (SOU1985:40) lagt fram förslag som omfattar den revision som () svarar för. Indirekt berör förslagen därmed också revisorersgranskning. Kommitténs förslag bereds inom ochenligt vad utskottet har inhämtat väntas en proposition i ärendet under hösten1986. Utskottet vill nämna att utskottet i anslutning tillberedningen av detta yttrande har behandlat ytterligare två väckta motioner om den statliga revisionsverksamheten.Motionerna är 1985/86:Fi402 av m.fl. (m) och 1985/86:Fi407 avDaniel Tarschys och (). Enligt utskottets mening bör dessamotioner avslås i avvaktan på riksdagsbehandlingen av verksledningskommitténsförslag. Mot detta beslut har företrädare för moderata samlingspartiet,och reserverat sig. Enligt utskottets mening bör riksdagsbehandlingen avverksledningskommitténs förslag avvaktas även innan man tar ställning till deni motion 1984/85:940 förordade översynen av revisorernas verksamhet. Det ärnämligen, som utskottet ser det, angeläget att utredningsbehovet prövas motbakgrund av ställningstagande till de i dessa sammanhangaktualiserade frågorna. En utredning om revisorers verksamhet börföljaktligen anstå. bör, som motionärerna föreslår, integes i uppdrag att behandla dessa frågor. Det skulle kunna leda till attkommitténs arbete fördröjdes. En eventuell utredning om revisorersverksamhet torde kunna göras utan att man avvaktar resultatet avfolkstyrelsekommitténs arbete. Företrädarna för de borgerliga partierna i finansutskottetanmälde avvikande mening och ansåg för sin del att en utredning angående riksdagensrevisorers verksamhet skyndsamt borde inledas. Det skall här tilläggas att de i yttrandet omnämndamotionerna 1985/ 86:Fi402 och 1985/86:Fi407, vilka behandlats ifinansutskottets betänkande FiU 1985/86:23, sedermera avslagits av (rskr. får för egen del anföra följande.Utskottet anser att det vore värdefullt med ett mera samlat grepp på riksdagenskontrollmakt. Detta skulle kunna medföra fördelar från effektivitetssynpunktoch därmed kunna leda till en förstärkning av insyn. Ett viktigt ledför bedömningen är - som finansutskottet framhållit - den framtida utformningenav revision. En proposition i detta ämne kan väntasföreläggas . Det blir anledning för utskottet att återkommatill frågan i detta sammanhang. Med det anförda får motion 1984/85:940 ansesbesvarad. har med sitt yttrande tillkonstitutionsutskottet överiämnat motion 1985/86:Fi716 av () för fortsatt beredning. I motionenhar föreslagits att revisorer skall ges i uppdrag att efter KU1986/87:2 ett antalår utvärdera varje ny ramlag. Även i motion 1985/86: K228 av samma motionärtas upp frågan om ramlagstiftningen och de styrproblem denna teknik gerupphov till för och regeringen. I motionen hemställs att riksdagenhos regeringen begär en utredning angående möjligheterna att inrättaett organ för prövning av myndigheternas tillämpning av de ramlagar har i sitt yttrande över mofion1985/86:Fi716 pekat på de förslag verksledningskommittén lagt fram beträffandefrågan om ramlagstiftningen. har hänvisat till att kommitténsförslag är under övervägande i . Utskottet har dock för egendel inte velat förorda att revisorer med den inriktning derasverksamhet har ges ansvaret för en sådan granskning som föreslagits i motionen. ansluter sig härvidlag tillfinansutskottets bedömning. Regeringens behandling av frågan bör alltsåavvaktas. Utskottet vill fillägga att det ligger inom JO:s kompetens attgranska effekterna av ramlagstiftning liksom all annan lagstiftning och att fästastatsmakternas uppmärksamhet på eventuella brister i lagstiftningen. Med detanförda avstyrker utskottet mononerna 1985/86:K228 och 1985/86;Fi716. Slutligen vill utskottet helt kort beröra frågan om . Utredningen har föreslagit ett enmansämbete. Frågan har ägnatsstort intresse såväl av remissinstanserna som i följdmotionerna. Utskottet återkommeri saken i avsnitt 5.10 men vill redan i detta sammanhang understryka attutskottets utgångspunkt vid bedömningen av hur fortsättningsvis börvara organiserat givetvis måste vara att JO:s roll i samhället utnyttjas påbästa sätt så att JO:s verksamhet får största möjliga genomslagskraft. 5.2 JO:s tillsynsområde. föreslår inte någon förändring av JO:stillsynsområde. Detta omfattar - med några få undantag - allastatliga och kommunala myndigheter och deras befattningshavare. Även depersoner som inte är befattningshavare hos en myndighet men som anförtrotts visseller vissa myndighetsuppgifter står under JO:s tillsyn i vad gäller sinmyndighetsutövning. Utredningen diskuterar i ett särskilt avsnitt om inte JO:stillsyn över personer anställda hos samhällsägda företag m. m. borde utvidgastill att också avse annan verksamhet än myndighetsutövning. Av hänsyn till enrad gränsdragnings- och andra problem stannar dock utredningen för att inteföreslå en sådan utvidgning. I samband med frågan om tillsynsområdets omfattningbehandlar utred ningen vidare några i olika sammanhang framförda förslag om att tilldela JO särskilda tillsynsuppgifter när det gäller polisverksamheten, ADB-området och invandrare. Utredningen avvisar tanken att JO på dessa områden skulle tillföras särskilda uppgifter. Utredningen tar vidare även upp frågan om tillsynen på detkommunala KU 1986/87:2 området. Den frågan redovisas under nästa avsnitt(5.3) i betänkandet. ståndpunkt att JO:s tillsynsområde intebör utvidgas godtas av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. JKifrågasätter dock om inte tillsynen över privaträttsliga organ med offentligtreglerade uppgifter bör utvidgas till att också avse annan verksamhet änmyndighetsutövning. Utskottet, som delar utredningens ståndpunkt beträffandeomfattningen av JO:s tillsynsområde, behandlar i det följande de särskildatillsynsuppgifter för JO som diskuterat. Utskottet har i yttrande till justitieutskottet (KU1985/86:9 y) angående JO:s tillsyn på polisområdet - vilket yttrande begärtsmed anledning av vad chefen för anfört ibudgetproposition 1985/86:100 (bil. 4) om handläggningen av anmälningar motpolismän för påstått polisvåld - bl. a. uttalat att utskottet delarJO-utredningens och flertalet remissinstansers uppfattning att det frånprincipiella utgångspunkter skulle vara mindre väl förenligt med JO:s roll isamhällssystemet att tilldela JO en särskild förvaltningsuppgift på dettaområde. Till grund för detta ställningstagande har legat utskottets ståndpunktatt extraordinära natur inte skall förändras. I yttrandet harutskottet framhållit att det inte finns någonting som hindrar JO att på olikavägar ägna sådana utredningar som det här är fråga om en skärpt tillsyn utanatt för den skull förvaltningsuppgifter formellt överförs till JO. får det ankomma på JO själv att avgöra i vilken utsträckning han inomramen för sin verksamhet kan intensifiera den ifrågavarande verksamheten.Justitieutskottet har i betänkandet JuU 1985/86:32 anslutit sig till vadkonstitutionsutskottet sålunda uttalat, varefter följtjustitieutskottet (rskr. - finner inte anledningtill något ytterligare uttalande i saken. Vad härefter gäller JO:s roll på ADB-området finns det avsamma skäl som anförts i det föregående inte anledning att där tilldela JO ensärskild tillsynsuppgift av det slag som diskuterats. Utskottet vill dockframhålla att i JO:s normala tillsynsverksamhet självfallet ingår att på olikasätt följa de verkningar för myndigheternas rättstillämpning som den ökadedatoriseringen kan medföra, t. ex. när det gäller tillämpningen av den s. k.offentlighetsprincipen i fråga om ADB-upptagningar, och att beivra felaktigförfattningstillämpning liksom att i förekommande fall påtala föreliggandebrister i lagstiftningen. Utskottet ansluter sig vidare till utredningens ochremissinstansernas ståndpunkt att JO inte bör tillföras någon särskild tillsynsuppgift i fråga om invandrare. Utskottet vill i likhet med understryka det angelägna i att JO beträffande invandrare och andra utsatta grupper i samhället skall vara beredd att, så snart det är påkallat, ingripa till derashjälp med de medel som står till buds och att påtala eventuella brister i den 15 lagstiftningsom rör dem. I sammanhanget kan erinras om att KU 1986/87:2 (SfU 1985/86:20, rskr. 301) antagit det genom proposition 1985/86:98 framlagdaförslaget om en ny lag mot etnisk diskriminering varigenom en särskildombudsman mot etnisk diskriminering inrättats. Ombudsmannen härtill uppgift attgenom olika åtgärder, bl. a. rådgivning! enskilda ärenden, motverkadiskriminering på etnisk grund. Det bör påpekas att ombudsmannen inte hartillagts några av de befogenheter vilka tillkommer JO. 5.3 JO:s verksamhetsformer. En fråga utredningen närmare behandlat gäller fördelningenav JO:s resurser mellan i första hand JO:s prövning av klagomål samt JO:sinspektions- och projektverksamhet. Med projektverksamhet avses bl. a. inerabrett upplagda systematiska undersökningar av vissa särskilt utvalda frågor,exempelvis att granska myndigheternas praxis i olika hänseenden. Utredningenssyn på de olika verksamhetsformerna innebär bl. a. följande. JO:s frihet att underlåta att ta upp en fråga till närmaregranskning bör utnyttjas med stor försiktighet när det gällerklagomålsprövningen. Denna prövning har för enskilda central betydelse. Det ärav största betydelse att vägen till JO står öppen och klagomål bör inte avvisasendast för att JO skall hinna med annan verksamhet. Utredningen konstaterar attJO prövar i princip varje klagomål, mer eller mindre ingående,beroende på sakens natur. Enligt utredningens mening är det i hög grad önskvärtatt JO:s generösa praxis när det gäller klagomålsprövningen består. Utredningenhar inte funnit anledning att överväga några lagregler i syfte att begränsadenna prövning. Enligt utredningens mening är det emellertid inte i förstahand klagomåls prövningen utan inspektions- och projektverksamheten - om här bortses från JO:s s.k. rutininspektioner - som är mest effektiv när det gäller att förverkliga syftet med , dvs. Utred ningen pekar på att JO genom större bredd i granskningen - av en viss typ av myndigheter eller av ett visst lagstiftningsoinråde - kan uppdaga inte bara vissa feltyper som kan drabba många utan också förebygga att sådana fel uppstår. Utredningen anser att JO:s mera ämnesinriktade inspektioner och projektverksamhet bör intensifieras medan JO:s rutininspektioner bör begränsas i förhållande till nuläget. Det betonas dock att rutininspektioner na, vilka enligt utredningen i och för sig medför olika positiva effekter -inte minst av preventiv natur- inte skall upphöra helt. Som exempel på den typ av verksamhet som bör träda i förgrunden pekas på den verksamhet inom som ägt rum beträffande skatte- och taxerings väsendet och på det sociala området. Utredningen framhåller att JO bör ha i princip fria händer att bestämma om inriktningen m. m. av sin projektverk samhet. En fråga utredningen särskilt behandlar gäller tillsynen på det kommunala området. Utredningen konstaterar att JO:s inspektioner på det primärkommunala området ökat. Utred ningen, som anser detta vara en riktig utveckling, förordar att tillsynen jg ytterligare intensifieras i fråga om sådana primärkommunala och landstings- kommunalaorgan som har hand om uppgifter enligt statlig speciallagstift- KU1986/87:2 ning. Utredningen redovisar vidare sin syn på JO:s upplysnings-och rådgivningsverksamhet. Härmed avses olika åtgärder från JO:s sida för atthjälpa enskilda till rätta i deras mellanhavanden med myndigheterna. Somexempel nämns att det ofta förekommer att JO i sina svar till klagande läggerned ett icke ringa arbete i syfte att undanröja föreliggande missförstånd ochatt JO som en ren serviceåtgärd lämnar svar på rättsliga frågor rn.m. som intebehöver ha något samband med klagomål mot myndighet eller liknande.Utredningens bedömning är att den nuvarande inriktningen och omfattningen avverksamheten är väl avvägd. Utredningen behandlar också JO:s verksamhet medanordnande på olika platser av s.k. öppna hus, vilken verksamhet i första handsyftar till att hjälpa enskilda till rätta i deras kontakter med myndigheterna.Utredningen ställer sig inte avvisande till verksamheten, som anges hainnefattat åtskilliga positiva inslag. Dessa får dock enligt utredningen vägasmot de kostnader och personalresurser som verksamheten tar i anspråk.Utredningen anser att det får ankomma på ledning att avgöra i vadmån utrymme finns för sådan verksamhet. Utredningens överväganden angående avvägningen mellan JO:sprövning av klagomål och inspektions- och projektverksamheten tas upp i etttjugotal remissyttranden. I ett flertal av dessa betonas attklagomålsprövningen bör komma i första hand och att inspektions- ochprojektverksamheten inte får leda till begränsningar av klagomålsverksamheten.I fyra av yttrandena (försäkringsöverdomstolen /presidenten/, kammarrätten iGöteborg, RÄ och vapenfrinämnden /ordföranden/) argumenteras för en begränsningav JO:s klagomålsprövning. I dessa yttranden framhålls bl. a. att många avklagomålen rör mindre viktiga frågor och att JO - mot bakgrund av JO:sbegränsade resurser - genom en instruktionsbestämmelse bör ges vidgademöjligheter att avgöra vilka ärenden han önskar ta upp. Beträffande frågan om en begränsning av JO:srutininspektioner instämmer ett tiotal remissinstanser i utredningensståndpunkt. Några av remissinstanserna tar inte uttrycklig ställning medan deti yttrandena från försäkringsöverdomstolen (presidenten), JO , JOHolstad, och framförs olika invändningar. Sålundaframhålls att rutininspektionerna innefattar ett studieinslag som är av störstavärde för JO i hans arbete som lagtolkare och vägledare i rättsliga frågor ochlämplighetsfrågor. Rutininspektionerna föranleds i allmänhet av en vissanledning, t, ex, många klagomål mot en myndighet. Ett genomförande av en sådaninspektion är alltid riktad så till vida som man har ett program för vad somskall undersökas. Det är angeläget att JO beträffande vissa särskildapersonkategorier, t. ex. sådana som är underkastade institutionellafrihets-berövanden, genomför regelbundet återkommande inspektioner. Det erinrasvidare om dessa inspektioners preventiva effekt. Utredningensuttalanden om en intensifiering av JO:s ämnesinriktade '' 2 1986/87. inspektioneroch projektverksamhet tillstyrks av ett femtontal remissinstan- KU1986/87:2