bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — I moderata samlingspartiets partimotion 1985/86:66 tas upplagrådets invändningar mot PBL-förslagets rättsliga status. Motionärernaredovisar lagrådets inställning i frågan och anger att de inte kan accepteraförslag som innebär kringgående av de regler som utgör grundvalen för detsvenska rättssamhället. Propositionen bör enligt motionärerna därför avslås isin helhet. I stället förordas att plan- och byggnadslagstiftningen successivtrevideras genom delreformer inom vissa angelägna områden. Beträffande denöversiktliga planeringen anges att den skall vara frivillig och ta sikte påökad flexibilitet. I partimotion 1985/86:69 föreslås enomarbetning av PBL-förslaget så att förenligheten med grundlagen framstår somhelt klar. a. bör klargöras att översiktsplanen inte får användas för attge direktiv som skall tillkomma genom andra planinstrument. Översiktsplanensutformning bör anpassas efter kommunens situation och begränsas till enutvecklingsplanering, något som enligt motionärerna innebär att stora områdenkan undantas från egentlig planering. BoU 1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss behandlar förslaget till PBL i parfimotion1985/86:80. Motionärerna anser att det är tveksamt om PBL:s plansystem står iöverensstämmelse med grundlagen. Om PBL genomförs, enligt förslaget ipropositionen, kommer det enligt motionärerna att uppstå osäkerhet om planer ärgiltiga eller ej. bör därför begära att regeringen återkommer med ettförslag som bl.a. innebär att det står helt klart att PBL är förenlig medgrundlagen. Enligt vad utskottet erfarit är motionärernas uppfattning därvidatt en omarbetning av PBL-förslaget bör företas i avsikt att undanröja den avlagrådet framförda invändningen om att förslaget inte låter sig förenas medRF:s normbegrepp. Motionärerna anför att det är angeläget att inte ställaalltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna. Liksom lagrådet pekar således vissa av motionärerna påmöjligheten att genom revideringar i PBL-förslaget bringa detta iöverensstämmelse med RF:s normbegrepp. En sådan överarbetning har ocksåenhälligt förordats av . Den enighet som sålunda manifesterats ikonstitutionsutskottet bör ligga till grund fördel förslag som bostadsutskottetbeslutar överlämna till lagrådet för yttrande. Liksom finner bostadsutskottet atten revision av PBL-förslaget bör göras i avsikt att klargöra attöversiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag. Vidare börpreciseringar göras beträffande områdesbestämmelserna och detaljplanerna ienlighet med vad förordat. Nedan behandlar utskottet utformningen av dessarevideringar och lägger fram ett förslag i avsikt att undanröja den ovan nämndaoklarheten. BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss 3.2.1 Den hittillsvarande översiktliga planeringen Generalplan är den översiktliga planform för den kommunalaplaneringen som anvisas i byggnadslagen (BL). Enligl BL följervissa rättsverkningar endast av fastställd generalplan. Det har dock endast iett fåtal fall hänt att kommunen sedan den antagit en generalplan fört fram dentill fastställelse av . Vid sidan av reglerna i BL har utvecklats översiktligaplanformer. Exempel på sådana planformer är kommunöversikt,markdispositionsplan och områdesplan. Behovet av dessa informella planformerhar accentuerats i anslutning till den fysiska riksplaneringen. Det kan erinrasom att kommunöversikter inte sällan innehåller riktlinjer avsedda att liggatill grund för de planmässiga överväganden som gäller för bl. a.byggnadslovsprövningen utanför detaljplanelagda områden. Trots att det sålundainte finns några formella krav att utarbeta sådana översikter har nästan allakommuner antagit kommunöversikter. Dessa informella planer har ofta handlagtsenligt för antagen generalplan. Kommunöversikterna ger kommunernahandlingsberedskap utan att de för den skull binder den kommandemarkanvändningen. Som även anförs i propositionen ges kom- muninvånarnagenom dessa informella översiktsplaner information om BoU 1986/87:1 kommunensinställning till olika byggprojekt. I avsnitt 2.2 ovan har tagits in en sammanfattanderedogörelse för det Lagrådsremiss nuvarande plansystemet. 3.2.2 Översiktsplanens syfte och innehåll enligtpropositionen I detta avsnitt behandlas översiktsplaneringen i de delarsom nu är av intresse. Enligt propositionen (s. 123) är syftet medöversiktsplanen i korthet att med ledning av om allmännaintressen ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samtriktlinjer för bebyggelseutvecklingen, att redovisa behandlingen av områden somär av riksintresse, att där det behövs ge närmare riktlinjer för den kommandeplanläggningen, bebyggelseutvecklingen och andra miljöförändringar samt att gekommuninvånare, sakägare och andra intressenter information om markanvändningeni stort samt inriktningen för avsedda miljöförändringar. Planen skall omfattahela kommunen och hållas aktuell. Med utgångspunkt i vad nu refererats framhålls ipropositionen att kommunen i översiktsplanen alltid bör behandla frågor somdirekt har anknytning till de primära kommunala angelägenheterna såsom t. ex.markanvändningsfrågor rörande bebyggelse, friluftsliv, viktigare trafiklederoch andra allmänna platser. Vidare skall den översiktliga planeringen utformas medbeaktande av de natur- och hushållningsaspekter som kommer till uttryck i detförslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop. 1985/86:3) somför närvarande är föremål för riksdagsbehandling. I översiktsplanen bör ocksåbehandlas användningen av vattenområdena i kommunen. Enligt förslaget i propositionen skall översiktsplanensåledes ange de stora dragen i användningen av mark- och vattenområden samtriktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse och därmedsammanhängande anordningar. Riktlinjerna bör ge vägledning åt verkställandeorgan och enskilda om hur kommunen bedömer den från allmän synpunkt lämpligautvecklingen. Översiktsplanen skall antas av kommunfullmäktige. Någonmöjlighet till delegation skall inte finnas. När förslag till översiktsplaneller till ändring av planen upprättas skall kommunen samråda med bl. a.länsstyrelsen oeh berörda kommuner. Andra som har ett väsentligt intresse avförslaget skall beredas tillfälle till samråd. Det gäller t. ex. markägare,hyresgästorganisationer, natur- och friluftsorganisationer,handikapporganisationer, LRF, företagareföreningar och fackliga organisationerpå distriktsnivå, vägföreningar, villaägareföreningar. Hem och skola samtlokala miljögrupper. Samrådet skall syfta till utbyte av information ochsynpunkter under planarbetet. Resultatet av samrådet skall redovisas i ensamrådsredogörelse. skall under samrådet ge råd om planensutformning samt verka för att områden av riksintresse får lämplig användning. 3.2.3Översiktsplanen som underlag för detaljplaneläggningen m. m. Mot bakgrund av vad angivits ovan bör alltså enligtbostadsutskottets uppfattning en revision göras av PBL-förslaget i vad avseröversiktsplanerna så att därmed undanröjs de invändningar som framförts och somenligt lagrådet innebär att dessa planer - till den del de innehåller bestämdaoch preciserade direktiv - de facto blir bindande riktlinjer för de tillämpandemyndigheterna trots att översiktsplanerna formellt saknar rättsverkan. Inledningsvis kan konstateras att översiktsplanerna enligt4 kap. 1 § PBL skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden.Planen skall ange grunddragen i den avsedda användningen av mark-ochvattenområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande avbebyggelse. Planen skall också ange hur kommunen avser att tillgodoseriksintressen enligt lagen om hushållning med naturresurser m. m. Enligt lagtexten har översiktsplanen således en endafunktion, nämligen att utgöra underiag för kommande beslut. I bestämmelserna omprövningsgrunder för bygglov i område utanför detaljplan har därför integjorts någon anknytning till översiktsplanen. Enligt 8 kap. 12 § första stycketskall ansökningar om bygglov i sådana områden bifallas om åtgärden 1. uppfyller vad i2 kap. stadgas om allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning ochlokalisering av bebyggelse, 2. inte skallföregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 §. 3. inte stridermot områdesbestämmelser och 4. kanantas uppfylla vad i 3 kap. anges om krav på byggnader m. m. Särskilda regler gäller enligt 8 kap. 12 § andra och tredje styckena beträffandebygglov till kompletteringsåtgärder avseende en- och tvåbostadshus ochavseende vissa inre åtgärder beträffande även andra byggnader. Inte heller idessa fall har någon anknytning gjorts till översiktsplanen. I propositionen anförs bl. a. följande angåendeöversiktsplanens karaktär (s. 267). Översiktsplanen utgör en sammanvägning av olika allmännaintressen. Staten och kommunen har i de allra flesta fall i stora drag enats omriktlinjerna för den framtida markanvändningen. Även kommunmedborgarna harhaft tillfälle att påverka dessa grova riktlinjer. Naturligtvis kan samhälletsorgan inte förutse och överblicka utvecklingen i alla avseenden.Översiktsplanen kan alltså inte täcka alla uppkommande situationer. När beslut fattas om planer eller när enskilda ärendenavgörs skall inte bara allmänna utan också enskilda intressen beaktas. 1översiktsplanen beaktas naturligtvis enskilda intressen i den mån de är kändavid planarbetet. Gäller det en ändring av översiktsplanen för ett begränsatområde, där bebyggelse skall ske. är naturligtvis de enskildaintressena bättre kända och klarlagda än annars. För det mesta vet dockplanerare och politiker inte mycket om vad alla fastighetsägare har föravsikter . Inte heller kan översiktsplanen normalttänkas ta en entydig ställning till detaljfrågor, t. ex. lämpligheten av allaenstaka nya byggnader. Det är alltså först när den enskilde ansöker om att t.ex. få bygga ett hus som den förutsatta avvägningen mellan allmänna ochenskilda intressen kan göras på ett meningsfullt och slutligt sätt. Jag kanockså uttrycka saken på följande sätt. De beslutande organen på BoU 1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss och statlig nivå skall se riktlinjerna iöversiktsplanen som den allmänna sektorns samlade rekommendationer, som ärgrundade huvudsakligen på de allmänna bestämmelserna i 2 kap. Översiktsplanenär ett beslutsunderlag som kan ge förhandsupplysningar om vilka allmännaintressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen.Ett bygglovsärende kan emellertid, som jag påpekade, inte avgöras enbartmot bakgrund av översiktsplanens riktlinjer. Det förhåller sig enligt bostadsutskottets uppfattningobestridligen så att den översiktliga planeringen inte minst under de senaste10-15 åren kommit att tillmätas allt större vikt och att det finns skäl föruppfattningen att planformen bör regleras i lag. Så har t. ex. lagrådet givituttryck för uppfattningen att en av de förtjänstfulla nyheterna ilagrådsremissen är att "varje kommun åläggs att ha en i lag regleradöversiktsplan som skall omfatta hela kommunen och hållas aktuell". Enligt bostadsutskottets mening är det sålunda positivtatt översiktsplanen kommer att ingå som en planform i ett nytt plansystem. Vadfrågan nu närmast gäller är att ge översiktsplanen en sådan ställning att dessbefarade karaktär av bindande planinstrument för den efterföljande planeringenoch för bygglovsgivningen utanför detaljplan undanröjs. Det ligger enligt bostadsutskottets uppfattning i sakensnatur att den översiktliga planeringen från tid till annan och beroende på denkonkreta planeringssituationen kommer att uppvisa olika grad av detaljering.Det faller sig också naturligt att underlaget för planeringen för skildaområden kan vara mer eller mindre väldokumenterat och fylligt. Utskottet vill framhålla att översiktsplanerna inte börgöras mera omfattande och detaljerade än vad den aktuellaplaneringssituationen kräver. Planerna bör utformas så att en rimlighandlingsberedskap upprätthålls. I propositionen anges attett riktmärke för planperiodens längd kan vara två mandatperioder, dvs. sex år.Denna uppfattning framförs också i partimotion 1985/86:69.1 denmån det kan bedömas att det inte finns anledning anta attnågra större förändringar i disposition av mark- och vattenområden kommer attske, finns skäl att förmoda att den översiktliga planeringen kan ges en meraprogrammässig inriktning än om mera förutsebara förändringar är att vänta. Detfinns således enligt bostadsutskottets uppfattning inte anledning att ge denöversiktliga planeringen en mera ambitiös inriktning och omfattning än vadplaneringssituationen kan anses kräva. Som framgått ovan anges i propositionenett av syftena med översiktsplanen vara att mot bakgrund av allmänna intressenange grunderna för användningen av mark- och vattenområden. Som också anförs i propositionen (s. 127) finns i deflesta kommuner områden där inga särskilda planeringsöverväganden av långsiktigart behövs. Av planen bör framgå i vilka delar av kommunen denna situationråder. Utskottet vill erinra om att frågan om innehållet i översiktsplanernatagits upp i de ovannämnda partimotionerna. I partimotion anförsatt översiktsplanen skall visa dels vilka områden som redan tagits i anspråkför bebyggelse, naturvård, försvar m. m., dels vilka områden som beräknas bliförändrade till något samhällsbyggnadsändamål samt slutligen områden därrestriktioner behövs. I denna motion anges också att översiklsplanering- BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss en börbegränsas till en utvecklingsplanering. Stora områden bör enligt motionärerna,med detta synsätt, kunna undantas från egentlig planering. I folkpartietspartimotion anförs att kraven på innehållet i översiktsplanen bör vara relativtlågt ställda. 1 moderata samlingspartiels partimotion anförs bl. a. att iöversiktsplanen skall skisseras olika utvecklingsalternativ och att planenskall vara ett utredningsmaterial. Utskottet delar vad i partimotionerna anförts om att denöversiktliga planeringen inte får ges en sådan innebörd i form av riktlinjeratt den i realiteten binder den mera detaljbetonade planeringen. Det finnssålunda även enligt motionärernas uppfattning goda motiv för en ändring somundanröjer de av lagrådet framförda farhågorna om att översiktsplanerna i vissafall kan uppfattas såsom bindande direktiv. Nedan behandlar utskottet dennafråga. Utskottet har övervägt vilka förändringar i PBL-förslagetsom behövs för att bringa det i överensstämmelse med den nu redovisadeuppfattningen. 1 4 kap. 1 § PBL stadgas följande: Översiktsplanen skall utgöra underlag för beslut omanvändningen av mark-och vattenområden. 1. grunddragen i den avseddaanvändningen av mark- oeh vattenområden samt riktlinjer för tillkomst,förändring och bevarande av bebyggelse, 2. hur kommunen avser att tillgodoseriksintressen enligt lagen (()()00:()00) om hushållning med naturresurser m. m. I specialmotiveringen (propositionen s. 529-532) anges attmed grunddragen i användningen av mark- och vattenområden avses den huvudsakligaanvändningen. Planens översiktliga karaktär bör, anges det vidare, innebära enschematisk redovisning som tar sikte på alt ge överblick över de viktigastedragen i markens användning. Uttrycket riktlinjer anges omfatta dels program förfortsatt planläggning enligt PBL eller avsedda förordnanden enligt annanlagstiftning, dels riktlinjer för tillståndsprövning enligt PBL och förfastighetsbildning utanför detaljplanelagda områden. Avsikten är attöversiktsplanen skall innehålla i stort sett den typ av riktlinjer somkommunerna utvecklat i sina kommunöversikter. I sin analys av översiktsplanen konstaterar lagrådet(propositionens bilagedel, s. 210 och 211) att departementschefen - när hanhävdar att översiktsplanen inte är att anse som normgivning - synes fästa enavgörande vikt vid att myndigheterna är skyldiga att självständigt prövaplanens innehåll och att denna prövning kan ge ett annat resultat än det planenförutsatt. Lagrådet medger att sådana fall helt visst kan tänkas och belyserdetta med några exempel. Lagrådet anför vidare att utrymmet för en sådansjälvständig prövning beror av hur konkret och bestämt översiktsplanen ärutformad. Översiktsplanen som antas av kommunfullmäktige uttryckerföljaktligen kommunens politiska vilja. Vid fullmäktiges antagande skall,framhåller lagrådet, hade allmänna och enskilda intressen beaktas. Om planeninnefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda inom ettvisst område, är det knappast tänkbart att kommunstyrelsen eller byggnadsnämndendetaljpla- BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss nerarområdet i strid mot planen eller att bygglov som är oförenligt med planenbeviljas. Efter att ha jämfört vad i förarbetena lill kungörandelagen(1976:633) anförts om riktlinjer och rekommendationer finner lagrådet attöversiktsplanen, om den utformas som ett bestämt och preciserat direktiv, fåren långt mer rättsgestaltande verkan än vad nämnda förarbeten tagit sikte på.Sammanfattningsvis anför lagrådet att översiktsplanen till den del deninnehåller preciserade direktiv i realiteten blir bindande för de tillämpandemyndigheterna. Mot bakgrund av lagrådets uttalande och i linje medmotionsvis framförda förslag är det enligt bostadsutskottets uppfattningangeläget att översiktsplanens karaktär av inte bindande planinstrumenttydligare anges i lagtexten. Utskottet förordar att i 4 kap. 1 § första stycketgörs ett tillägg som begränsar den översiktliga planeringen till vad somnärmast skulle kunna karaktäriseras som en utvecklingsplanering. Iöversiktsplanen bör således redovisas dels vilka mark- och vattenområden somredan tagits i anspråk t. ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m. m., delsinom vilka områden förändringar kan väntas och dels inom vilka områden ingaspeciella restriktioner erfordras. Vad nu anförts bör komma till uttryck genom en förändringi 4 kap. 1 § första stycket av innebörd att översiktsplanen skall utgöra enredovisning av användningen av mark- och vattenområden samt av det allmännaintresset vid beslut om förändringar och bevarande av mark- och vattenområden. Med den nu förordade utformningen av första stycketmarkeras att översiktsplanen har betydelse för redovisningen av de allmännaintressena. Därmed markeras även att översiktsplanen inte skall vara bindandeför de efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskildaintressen skall beaktas. Detta framgår av 1 kap. 5 § där del föreskrivs att vidprövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skallbeaktas om inte annat iir särskilt föreskrivet. Även i 4 kap. 1 § andra stycket bör ändringar vidtas iavsikt att undanröja risken för att översiktsplanen uppfattas som bindande.Utskottet föreslår i enlighet härmed att uttrycket "Planen skallangeAv planen skall framgå". Vidare böranges att den rättsliga regleringen av markanvändningen gentemot enskilda skergenom områdesbestämmelser eller detaljplan. För att översiktsplanen skall gegod information om kommunens avsikter är det lämpligt och angeläget att iöversiktsplanen redovisa de mark- och vattenområden där kommunen avser attgenom områdesbestämmelser eller detaljplaneläggning förändra användningen ochutformningen av bebyggelsen. Det blir bl. a. möjligt att inom ramen för denöversiktliga planeringen behandla bevarande av bebyggelse. Det bör även genom två ändringar i 1 kap. 3 § strykasunder att översiktsplanen är alt anse som ett beslutsunderlag ulan bindandeverkan. I paragrafens första stycke föreslås ett tillägg som en tredje meningav följande lydelse: "Översiktsplanen har inte bindande verkan." Första meningen i det efterföljande stycket i paragrafenhar i PBL-förslaget följande lydelse: "Den närmare regleringen av markensanvändning och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genomdetaljplaner." BoU1986/87:1 Bilaga11 Lagrådsremiss Enligtutskottels uppfattning bör orden "Den närmare" utgå. Genom de nu förordade ändringarna i 1 kap. 3 S betonassålunda enligt utskottets mening ytterligare översiktsplanens karaktär avbeslutsunderlag. Att översiktsplanen inte blir bindande kommer sålunda tilluttryck redan i lagens inledande bestämmelser. 1 enlighet med vad nu anförts har upprättats förslag tilländringar i 1 kap. 3 § och 4 kap. I S i proposition 1985/86:1 med förslag lillny plan- och bygglag. Ändringarna framgår av bilaga. BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss Lagrådetanför i siu yttrande bl. a. följande. Områdesbestämmelserna är en ny planformsom kan användas för en rad olika regleringsbehov och har mycket gemensamt medfastställd generalplan enligt BL. Genom områdesbestämmelser kan en kommunreglera markanvändning och bebyggelse inom relativt stora områden. Lovpliktenkan utvidgas och inskränkas. Förbud kan utfärdas mot schaktning, fyllning,trädfällning och skogsplantering för alt säkerställa ett områdes användningför friluftsändamål. för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapaskydds- eller säkerhetsområden runt försvarsansläggningar. flygplatser,kärnenergianläggningar m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användasför att skydda riksintressen enligt NRL med bindande bestämmelser. För vissakonmtuner kan det visa sig ändamålsenligt att områdesbestämmelser får gällakommunens hela område. Områdesbestämmelser kan komma att bli bindande för ettstort antal fasiighetsiigare samt får betvdelse för mänga människors boende-och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådetifrågasätter om områdesbestämmelser - ä\ en om deras betydelse självfallet inteavser andra frågor än markanvändning och bebyggelse - likväl inte uppfyller detkrav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening. Detskulle möjligen kunna hävdas, anför lagrådet - närmast med syftning pådetaljplaner, men enligt utskottets tolkning med giltighet också förområdesbestämmelser- att de som berörs a\ planer genom ommedborgarinflytande vid planernas tillkomst fått en parlställning i planärendetoch all delta därför har mera karaktär av förvaltningsbeslut avseende bestämdapersoner än normer för ett obestämt kollekliv. Med tanke på den vida personkretsenoch de förändringar den är underkastad förefaller ell sådant resonemang enligtlagrådet dock \erklighetsfrämmande. Enligt lagrådet kan man inte heller bortsefrån att planbesluten kan beröra personer som inte kunnat ta del avbeslutsprocessen. I propositionen (s. 89) anförs i sammandrag följande oinområdesbestämmelsernas förenlighet med RF:s nörmbegrepp. Det föreslagnaplansystemet bygger i allt väsentligt på det system som råder och som gälldeäven när den nya RF infördes . Det är inte realistiskt att anta attavsikten vid RF:s införandekan ha varit att byggnadslagstiftningens beprövade beslutssystemskulle i vissa delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där kommunalamarkanvändningsplaner skulle behöva beslutas av . Den slutsats somligger närmast till hands är att planbeslut skal) ses som en form avrättstillämpning, som enligt grundlagen inte är förbehållen . Dennauppfattning får anses bekräftad genom beslut att anta lagen omkungörande av lagar och andra författningar och de uttalanden som utan erinrangjorts i anslutning därtill i proposition 1975/76:112. Det finns inte någrahelt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad synpå planbeslutens konstitutionella karaktär. I fråga om områdesbestämmelser ochdetaljplan måste besluten alltså betraktas som förvaltningsbeslut. Skillnadenmellan detaljplaner och områdesbestämmelser enligt PBL är helt marginell ifråga om regleringsmöjligheterna. Områdesbestämmelser har stora likheter meddagens generalplaner, som -med hänsyn till den utformning som de har fått ipraktiken - måste anses förenliga med RF. Att områdesbestämmelser kan användasför att reglera markanvändningen inom områden av riksintresse förändrargivetvis inte bilden. Inte heller i dessa fall får områdesbestämmelser täckaannat än begränsade områden av kommunen. För att det inte skall råda någon tvekanhärom bör lagtexten förtydligas så att den uttrycker att områdesbestämmelserfår antas för begränsade områden av kommunen.