bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Enligt propositionen medförslag till ny RF (1973:90 s. 203 f) avses rättsregler och det sägs att dessakännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. Dekännetecknas vidare av att de inte bara avser ett visst konkret fall utan hargenerell giltighet. Det sistnämnda kravet får enligt propositionen ansesuppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer av ett visst slag ellervissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sättberör en i allmänna termer bestämd krets av personer. I remissen till lagrådet tar departementschefen som förutnämnts upp frågan om huruvida föreskrifter som meddelas i en översiktsplanutgör sådana normer som avses i 8 kap. RF. Det sägs här (s. 35) att, omöversiktsplanens riktlinjer för provningen av bygglov och beslut om markanvändningskulle vara bindande för efterföljande beslut - något som departementschefenanser i och för sig skulle vara både logiskt och rationellt -översiktsplanenfår anses innehålla sådana föreskrifter. Av betydelse härvid är, framhålls det,att översiktsplanen får en stor geografisk omfattning och att den riktar sigtill en obestämd krets av personer. I anslutning härtill framhållerdepartementschefen att delegation av sådana markanvändningsfrågor som äraktuell inte enligt 8 kap. RF kan ske till kommunerna och att det sålunda inteär möjligt att genomföra en decentralisering till kommunerna som innebär attde får normgivningskompetens i markanvändningsfrågor dvs. befogenhet attmeddela föreskrifter. - Det är alltså det förhållandet att översiktsplanenenligt departementschefens mening inte är bindande för myndigheter och enskildasom medför att den inte skulle innehålla normer i RF:s mening. Den argumenteringsom sålunda förs i fråga om översiktsplanens konstitutionella natur tordegälla även i fråga om regionplanen. Lagrådet vill till en början uppehålla sig vid frågan omöversiktsplanen, sådan den är utformad enligt det till lagrådet remitteradeförslaget, innehåller normer av det slag som avses i 8 kap. RF. Enligt 4 kap. 1§ PBL BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp . skall översiktsplanen vara ett underlag för beslut omanvändningen av mark och vatten samt om kommunens närmare planläggning. Denskall sålunda ligga till grund för den prövning som enligt PBL ankommer påkommunstyrelse eller byggnadsnämnd när de efter delegation frånkommunfullmäktige antar en detaljplan eller områdesbestämmelser. Den skallvidare vara vägledande vid prövning av ansökningar om lov tillåtgärder utanför detaljplan. Slutligen är den avsedd att inverka vid dentillståndsprövning som olika statliga myndigheter har att göra enligt andralagar än PBL t. ex. prövning av tillstånd enligt vattenlagen eller koncessionenligt minerallagen. Såsom departementschefen understryker på flera ställen iremissen (bl. a. s. 69) är översiktsplanen tänkt att behandla de långsiktiga,strategiska frågorna för markanvändning oeh byggande och närmast vara avprogrammässig och vägledande art. Den skall vara ett instrument för kommunenatt omsätta sitt politiska program i riktlinjer för planläggning ochtillkomsten av bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar. Med riktlinjerskall, sägs det, förstås rekommendationer som kan bilda underlag för senarebeslut. Det har i såväl doktrin som praxis rått en viss osäkerheti frågan huruvida "riktlinjer", "rekommendationer" och"anvisningar" är normer i RF:s mening. Lagstiftaren har haft att taställning till frågan bl. a. när det gällt att avgöra vilka lagar ochförordningar som skall kungöras enligt 8 kap. 19 § andra stycket RF. I 1 §andra stycket lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningarsådant lagrummet lyder enligt en vidtagen ändring (SFS 1984:211) skallmed författningar i nämnda lag förstås "lagar, förordningar och andrarättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter". Definitionensom sådan säger väl inte så mycket om innebörden av begreppet föreskrift i RFmen den har sitt intresse såsom ett försök från lagstiftarens sida att få enklarare gräns mellan bindande och icke-bindande regler i författningarbeslutade av , regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet underregeringen eller . Ursprungligen hänförde kungörandelagen (prop.1975/76:112) till författning inte bara bindande regler utan även sådanaicke-bindande anvisningar som hade till syfte att främja en enhetligrättstillämpning eller att bidra till att utveckla praxis i en viss riktning.Däremot borde regler som anvisade hur en person lämpligen kunde förfara i vissahänseenden men som lämnade honom fritt att välja en annan väg för att nå detönskade resultatet inte anses som författningar. Ändringen av kungörandelagenår 1984 innebar att begreppet författning reserverades för bindande regler ochatt rekommendationer av typen anvisningar lämnades utanför. Ett syfte medändringen var (prop. 1983/84:119 s. 13 f) att få kungörandelagen i bättreöverensstämmelse med RF och dess förarbeten. Översiktsplanen skall såsom nämnts vara avprogrammässig och vägledande art. Detta hindrar emellertid inte att, såsomdepartementschefen säger (s. 78), "ändamålet (med planen) ibland kan varaprecist både till innehåll och avgränsning". Flera exempel härpå ges.Riktlinjer av typen "ingen bebyggelse får tillkomma" får sägs det (s.203) stor genomslagskraft, om det skyddsvärda intresset är starkt och välunderbyggt. I specialmotiveringen till 8 kap. 11 § PBL (s. 578 ff) ges andraexempel på hur uttryck i översiktsplanen kan få en i praktiken avgörandebetydelse i bygglovsärenden. Planens betydelse när statliga myndigheter haratt pröva frågor om markanvändning enligt andra författningar än PBL berörs pås. 343 f. Departementschefen säger här att det synsätt han anlagt i fråga omöversiktsplanens betydelse för efterföljande bygglovsbeslut i allt väsentligtbör kunna anläggas även på beslut enligt dessa författningar. Departementschefensnu återgivna uttalanden ansluter sig väl till den vikt som i praxis och BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp andrasammanhang tillmätts kommunala översiktsplaner. I rättsfallet NJA 1978 s. 261har ansett hinder mot en begärd avstyckning föreligga oehdärvid grundat sitt avgörande på att avstyckningen stred mot riktlinjerna ikommunöversikten. Vid behandlingen av förslaget till den nya vattenlagenframhöll departementschefen (prop. 1981/82:130 s. 95 f) att en genomarbetadöversiktsplan med god förankring kunde, även om den inte direkt skullekunna ligga till grund för ett avslag på en ansökan om tillstånd till ett vattenföretag,likväl beaktas på i huvudsak samma sätt som en fastställd stads- ellerbyggnadsplan med bestämmelser i ämnet. Lagrådet (s. 278) fann att uttalandetstod i god överensstämmelse med den ståndpunkt som intagits i praxis vad gällerbetydelsen av planer och översikter av ifrågavarande slag. När i det lagstiftningsärende varom nu är frågadepartementschefen hävdar att översiktsplanen inte är att anse som normgivningsynes han fästa en avgörande vikt vid att myndigheterna är skyldiga attsjälvständigt pröva planens innehåll och att denna prövning kan ge ett annatresultat än det planen förutsatt. Sådana fall kan helt visst tänkas. , om den finner att bygglov utanför detaljplan inte börges eftersom byggplatsen inte svarar mot kraven i 2 kap. PBL, vägra bygglov,även om det i översiktsplanen angetts att bebyggelse får förekomma. , ehuru översiktsplanen av hänsyn till ett allmäntintresse anger restriktivitet i fråga om byggande, ge bygglov om den finner attett enskilt intresse väger tyngre än det allmänna intresset. Lagrådet villemellertid framhålla att utrymmet för en sådan självständig prövning beror avhur konkret och bestämt översiktsplanen är utformad. Av betydelse är också attöversiktsplanen antas av kommunfullmäktige och följaktligen uttrycker kommunenspolitiska vilja. Vid fullmäktiges antagande av en översiktsplan skall bådeallmänna och, i den mån de är kända, enskilda intressen beaktas. Om planeninnefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda, inom ettvisst område och entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas,är det knappast tänkbart att kommunstyrelse eller byggnadsnämnd detaljplanerarområdet i strid mot planen eller att beviljar ett bygglov somär oförenligt med planen. Det sagda förutsätter självfallet att översiktsplanensvarar mot PBL:s krav på planläggning. Dessa krav är allmänt hållna och avsersådana övergripande mål för planläggningen som att åstadkomma en socialt lämpligmiljö, att hushålla med naturresurser och att förlägga bebyggelse till mark somär lämplig från hälsosynpunkt m. m. (2 kap. 13 §§). Huvudansvaret för attdessa krav blir förverkligade vid planläggning ligger hos kommunensförtroendevalda. I jämförelse med riktlinjer och rekommendationer av detslag som förarbetena till kungörandelagen (1976:633) tar sikte på fåröversiktsplanen, om den utformas som ett bestämt och preciserat direktiv, enlångt mer rättsgestaltande verkan. Vid sin granskning av förslaget tillkonsumentkre-ditlag framhöll lagrådet (prop. 1976/77:123, s. 349 ff) att vidmarknadsdomstolens bedömning av riktlinjer blir det avgörandeinte om avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens handlandestrider mot lag. Det ligger i sakens natur att en domstol vid en sådanbedömning står friare i förhållande till riktlinjerna än vad en nämndgör i förhållande till översiktsplanen. Översiktsplanen kan visserligen intedirekt läggas till grund för ett avgörande och saknar i så måtto - formelltsett -omedelbara rättsverkningar. Emellertid blir den som framgår av detanförda till den del den innehåller bestämda och preciserade direktiv irealiteten bindande för de tillämpande myndigheterna. Frågan omdetaljplanernas och områdesbestämmelsernas konstitutionella BoU1986/87:1 2 Plansyslemels förenlighet med regeringsformens normbegrepp natur berörs, såsom förut nämnts, inte i remissen mentydligen anser departementschefen att dessa planer, som har bindande verkan,inte innehåller bestämmelser av generell art och att därför inte heller de äratt anse som författningar. Sannolikt stöder han sig även härvid på kungörandelagen(1976:633) och förarbetena till den. I propositionen med förslag till nämndalag (prop. 1975/76:112 s. 63 ff) diskuterade dåvarande justitieministerngränsdragningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avser ettmycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter.Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären avförfattning om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsomexempelvis ett förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt.Däremot kunde den generella naturen starkt ifrågasättas när fråga var om lokaltbegränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna tillvissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Dettagällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren ellerrättsinnehavaren utan även framtida sådana. I enlighet härmed och medåberopande av den praxis som följts vid fillämpningen av 3 § andra stycket 2förvaltningslagen (1971:290) i ärende om fastställelse av detaljplan ansågjustitieministern att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligtbyggnadslagstiftningen och beslut om förbud mot byggande, schaktning m.m.enligt samma lagstiftning inte borde hänföras till författning. Däremot bordeföreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorierinom ett större område, t. ex. ett län, anses ha så generell karaktär att deborde bedömas höra till kategorin författningar. Att i generella termer angevar gränsen exakt går mellan föreskrifter av författnings natur och andraföreskrifter var, framhöll justitieministern, inte möjligt. Hans uttalandenberördes inte under riksdagsbehandlingen (KU 1975/76:51). Det framgår inte klart om justitieministern med"bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen" avsåg ävengeneralplaner vilka ju kän omfatta relativt stora områden. Hansställningstaganden synes ha närmast föranletts av att den utredning som lågtill grund för den nya lagstiftningen föreslagit att beslut om stadsplan ellerbyggnadsplan samt beslut om förbud mot nybyggnad och schaktning m. m. enligtbyggnadslagstiftningen skulle kungöras som författningar. Enligt lagrådets mening kan skälen för att inte hänföradagens stadsplaner och byggnadsplaner till författningar inte utan vidare åberopasnär det gäller att bedöma detaljplanens och områdesbestämmelsernaskonstitutionella natur. Särskilt gäller detta i fråga om områdesbestämmelserna.Denna nya planform, som kan användas för en rad olika regleringsbehov, harmycket gemensamt med byggnadslagens fastställda generalplaner. Det ligger ilinje härmed att fastställda generalplaner enligt övergångsbestämmelserna tillPBL skall gälla som områdesbestämmelser. Genom områdesbestämmelser kan enkommun reglera markanvändning och bebyggelse inom relativt stora områden. Föratt bevara karaktären i ett kulturlandskap med stort inslag av bebyggelse (s.435) kan i områdesbestämmelser föreskrivas bygglovsplikt som går längre änPBL:s bestämmelser och som möjliggör en kontroll från sida av attbebyggelsemiljön bevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigtbeträffande olika detaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och fäbodarnämns (s. 195) som exempel på bevarandeområden av detta slag. Genomområdesbestämmelser kan också medges undantag från vissa av PBL:sbyggnadsreglerande bestämmelser. Som exempel på områden där sådana medgivandenkan bli aktuella anges (s. 433) större glesbygdsområden med jord- ochskogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna. BoU1986/87:1 2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp områdesbestämmelserföreskriva att bygglov inte behövs för att uppföra komplementbyggnader dvs.uthus, garage och andra mindre byggnader eller ekonomibyggnader för jordbruketsoch skogsbrukets behov. Områdesbestämmelser kan också användas för attsäkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud motschaktning, fyllning, trådfällning och skogsplantering. Sådana förbud kan ocksåkomma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapa skydds-och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, flygplatser,kärnenergianläggningar m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användasför att skydda riksintressen. Räckvidden och omfattningen av planbestämmelsermed sådant syfte framgår av det förslag till NRL som remitterats till lagrådet.I denna lag anges genom uppräkning de mark- och vattenområden i riket vilkasanvändning för vissa ändamål är ett riksintresse. Uppräkningen omfattar bl.a.stora sammanhängande kust-, skärgårds- och fjällområden som skall skyddas motolämplig exploatering. Tillämpningen av NRL är tänkt att kunna läggas fast medbindande verkan genom detaljplan och områdesbestämmelser. Såsom lagrådetåterkommer till under 4 kap. 13 § kan det inte uteslutas att det för enstakakommuner med speciell karaktär kan visa sig ändamålsenligt att vissaområdesbestämmelser får gälla kommunens hela område. Områdesbestämmelser av det slag som har nämnts kankomma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare samt få betydelseför många människors boende- och arbetsmiljö och deras möjligheter tillrekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även om deras betydelsesjälvfallet inte avser andra frågor ån markanvändning och bebyggelse - likvälinte uppfyller det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter iRF:s mening. Vad som har sagts om områdesbestämmelsernas normativa karaktärfår anses gälla även beträffande detaljplaner till den del de används förreglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt stora områdensom har angetts i föregående stycke, jfr lagrådsremissen s. 94. Det skullemöjligen kunna hävdas att de som berörs av planerna genom ommedborgarinflytande vid planernas tillkomst fått en partställning i planärendetoch att detta därför har mera karaktären av förvaltningsbeslut avseendebestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den vidapersonkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ett sådantresonemang dock verklighetsfrämmande. Man kan inte bortse från att planbeslutenkan komma att beröra personer som av olika skäl inte kunnat ta del ibeslutsprocessen. Remissens argument, uttalade eller underförstådda, för attkommunernas planläggning enligt PBL-förslaget - såväl i översiktsplan som iområdesbestämmelser och detaljplan - inte till någon del innefattarnormgivning är som framgår av det föregående inte invändningsfria. Omlagstiftning ändock sker med godtagande av remissens ståndpunkt tillregeringsformens normbegrepp, medför detta risk för att begreppet kan kommaatt i andra sammanhang ges ett innehåll som begränsar riksdagensnormgivningsmakt. En sådan lagstiftning kan lagrådet inte förorda. Någon tvekanom förslagets grundlagsenlighet hade inte behövt uppkomma om 8 kap. 7 § förstastycket 3 RF ändrats så att bemyndigandet enligt lagrummet kommit att avseföreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat ändetaljbetonat slag samt om kommunernas kompetens på området reglerats iöverensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap. Det undandrar siglagrådets bedömande vilka förutsättningar som kan finnas för att vidta sådanaändringar. Lagrådet har övervägt möjligheterna att på andra vägar nå en säkeröverensstämmelse med regeringsformen. Detta skulle emellertid medföra enrevision av grundläggande delar av förslaget. Vid en sådan revision kommer manin på värderingar och ställningstaganden som det inte BoU1986/87:1 2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp 2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp fillkommerlagrådet att göra. Lagrådet nödgas konstatera att förslaget i vad BoU1986/87:1 avserkommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning ochbebyggelse knappast torde vara förenligt med grundlagen. Efter att ha redogjort för bestämmelserna om normgivningeni RF anför bostadsministern i propositionen (s. 8993) följande i frågan. Jag vill till att börja med erinra om att jag redan isamband med lagrådsremissen (s. 34) tog upp grundlagsfrågan. Eftersom den haravgörande betydelse för möjligheten att utan ändring av RF införa ettplansystem med den uppbyggnad som jag nu föreslår, anser jag det angeläget attnärmare redovisa min uppfattning. Som jag snart skall närmare utveckla bygger det nuföreslagna plansystemet i allt väsentligt på det system som råder och somgällde även när den nya regeringsformen infördes . Avskaffandet avlänsstyrelsens fastställelseprövning, som är den principiella skillnaden, haringen inverkan på frågan om planerna är normer eller inte. Avgörande betydelsemåste därför tillmätas den inställning till planbeslut enligtbyggnadslagstiftningen som kan antas ligga bakom regleringen i 8 kap. RF. Något uttryckligt besked på den punkten står inte attfinna i förarbetena till RF. Man får därför söka ledning i syftena bakomgrundlagsreformen. Ett övergripande syfte var givetvis att skapa garantier fördet demokrafiska styrelseskicket samt att stärka och förankra folkstyret genomatt den praxis som vuxit fram bl. a. beträffande parlamentarismen gavs uttryckockså i grundlagen. Detta kan sägas prägla även bestämmelserna omnormgivnings-makten i 8 kap. RF byggde på en uppdelning av statsmaktensfunktioner. Den lagstiftande makten utövades delvis gemensamt av ochKonungen och delvis av Konungen ensam. Som ett resultat av den utveckling frånmaktdelning till parlamentarism som växte fram genom konstitutionell praxisunder RF:s långa giltighetstid kom lagstiftningsuppgiften att alltmerförskjutas i riktning mot . Den nya regeringsformen utgår från grundsynen att vad somskall beslutas av är i första hand det som anses vara av särskiltstor betydelse för medborgarna och för samhällslivet i övrigt. Folket bör medandra ord genom sina representanter fatta beslut om bl.a. de normer somföreskriver inskränkningar i medborgarnas frihet eller rätt till egendom. Ettkrav som utmärker rättsstaten är att medborgarna skall behandlas normmässigt.Av det kravet följer att rättsregler skall vara generella, dvs. de skall riktasig till alla eller åtminstone till enpersonkrets som inte är närmare bestämd. skall inte kunna gripa in ihandläggningen av enskilda fall. Av flera skäl sattes vid tillkomsten av RFockså en gräns för möjligheterna att delegera normgivning från . Debästa möjligheterna till offentlig redovisning, öppen debatt och ettmeningsutbyte ansågs ligga i riksdagsbehandlingen. Saken kan också uttryckasså att de mest betydelsefulla politiska besluten skall fattas av det organ sombäst avspeglar opinionerna inom befolkningen. När en norm väl är utfärdadankommer det på domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpaden i konkreta fall. Det bör framhållas att det vid RF:s tillkomst ansågs attden kompetensfördelning beträffande normgivningsmakten som inom olikarättsområden hade utbildats i praxis ansågs vara i stort sett ändamålsenlig ochatt den därför kunde i huvudsak läggas till grund för RF:s fördelning avnormgivningskom- petensen.Avsikten var alltså inte att normbegreppet skulle undergå några mer betydandeförändringar genom RF:s införande (prop. 1973:90 s. 203 f och 207, se även KU1979/80:50 s. 87). Mot denna bakgrund är det knappast realistiskt att antaatt avsikten kan ha varit att om normgivningsmakten skulle haden konsekvensen att byggnadslagstiftningens beprövadebeslutssystem -som genom det kommunala planmonopolet vilar på den kommunalademokratins grund - skulle i vissa delar sättas ur spel och ersättas av enordning där kommunala markanvändningsplaner skulle behöva beslutas avriksdagen. Den slutsats som ligger närmast till hands är att planbeslut enligtdagens byggnadslagstiftning skall ses som en form av rättstillämpning, somenligt grundlagen inte är förbehållen . Denna uppfattning om planbeslutens karaktär kan ansesbekräftad genom att beslutat anta prop. 1975/76:112 med förslag tilllag om kungörande av lagar och andra författningar. I sitt anförande tillpropositionen (s. 63 ff) diskuterade dåvarande justitieministern degränsdragningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avserett mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämdafastigheter. Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hadekaraktären av författning, om det helt eller främst riktar sig till medborgarnai gemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada en växt av viss artdär den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen starkt ifrågasättas närfråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsahandlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmedjämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna band inte baraden aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framtida sådana. Ienlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vid tillämpningenav 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen (1971:290) i ärenden om fastställelseav detaljplan ansåg justitieministern att bl. a. beslut om bebyggelseplanerenligt byggnadslagstiftningen, beslut om förbud mot byggande, schaktning m.m.enligt samma lagstiftning och beslut om naturreservat eller naturvårdsområdeenligt naturvårdslagen inte borde hänföras till författning. Däremot bordeföreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorierinom ett större område, t. ex. ett län, anses ha så generell karaktär att deborde bedömas höra till kategorin författningar. Justitieministerns uttalanden lämnades utan erinran avriksdagen (KU 1975/76:51, rskr 362). Enligt min uppfattning finns det inte några helt nyaelement i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn påplanbeslutens konstitutionella karaktär.