bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — Detjag nu kommer att framföra är ungefär de synpunkter som vi har haft i enreferensgrupp inom på tjänstemannaplanet, där vi har haftförmånen att följa det pågående arbetet med förslag till ny lagstiftning inomPBL. BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga I Det vi nu skall diskutera är naturligtvis frågan omnormbeslut kontra förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Det är väl alldelesklart att man i kommunerna i dagens läge anser att planbeslut som harrättsverkningar är att anse som förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Därmedföreligger ju också en besvärsrätt. Icke rättsverkande planer har ju däremotinte karaktären av förvaltningsbeslut. Detta synsätt har också delats avregeringen i ett känt beslut , närmare bestämt 1972.I detta beslut sades att de specialregler om just procedurfrågor och liknandesom finns i förvaltningslagens senare del är tillämpliga på sådana härplanbeslut. De är, som man sade, inte enbart normbeslut, utan tyngdpunktenligger i stället på myndighetsutövningen och att det därför är ettförvaltningsbeslut. Det sägs i en promemoria som skickades ut frånlänsstyrelsernas organisationsnämnd att beslut om fastställelse av planinnebär sådan utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån,rättighet eller skyldighet som avses i 3 § förvaltningslagen. Vidare sägs attett ärende rörande plan i regel inte enbart avser en föreskrift till allmänefterrättelse. Det är väl det synsätt som man har haft inom kommunerna. Jag tror att man om man inte skall hamna i en alltförobestämbar gråzon mellan normbeslut och förvaltningsbeslut måste skilja mellanrättsverkande planbeslut med ty åtföljande besvärsrätt och icke rättsverkandeplanbeslut. 1 dagens lagstiftning har vi ju planinstituten redovisade bara istörsta allmänhet i byggnadslagstiftningen. Men huruvida de i verklighetenriktar sig till en större eller mindre personkrets eller om de har en störreeller mindre grad av detaljering får man fram först i varje särskiltplanbeslut. Jag tror att det skulle vara en för kommunerna ganska besvärligsituation om man först i det läget skulle behöva avgöra om det handlar omnormer eller förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Det bör alltså vara klargränsdragning mellan rättsverkande eller inte rättsverkande planbeslut, dvs.planer där det föreligger besvärsrätt och planer där man inte har någonbesvärsrätt. En plan som har diskuterats-särskilt i dag-äröversiktsplanen. Den har ju utifrån de allmänna kriterierna inte ansetts varabindande men generell, enligt den uppställning som visade.Man kan fråga sig om den är generell. Att den inte är bindande är ju helt klartenligt PBL-förslaget. Men generell är den väl kanske . Det är heltberoende på hur pass ingående den är beträffande olika riktlinjer förmarkanvändningen utanför detaljplanelagt område. Man kan alltså svara både jaoch nej på den frågan. Det är emellertid helt klart att den inte ärrättsverkande och därmed inte bindande, och då faller den på det kriteriet. Detblir likadant med övriga planinstitut. Skall man börja att tala om att juvidsträcktare en personkrets är som berörs av dem, desto mera närmar det sigett normbeslut, då kommer man i en väldigt besvärlig situation. Man bör alltsådra gränsen mellan rättsverkande och inte rättsverkande planer. Rättsverkandeplaner är förvaltningsbeslut/myndighetsutövning, ej rättsverkande planer ärinte det. Jag skulle dessutom vilja göra en anknytning tillbesvärsrätten. Översiktsplanen kan ju enligt det föreliggande förslagetåtkommas bara med kommunalbesvär, dvs. de mera formella besvären, men däremotinte med sakägarbesvär, det blir ingen sakprövning. Det sägs mycket riktigt i BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga I propositionenatt om man skulle tillåta en sakprövning av översiktsplanen, skulle detinnebära orimlig framförhållning för de enskilda fastighetsägarna och övrigasaklegitimerade. Det har man alltså inte velat gå in på. Vi har såledeskommunalbesvär över översiktsplaner och förvaltningsbesvär överdetaljplaner/områdesbestämmelser. Jag tycker att gränsen bör gå där. För instämmer jag alltså i vad som har sagts av och vadsom har sagts i propositionen, något som såvitt jag förstår också delas av NilsStjernquist. Man måste ha klara riktlinjer för kommunernas ledning. Jag troratt gränsen i det fallet går mellan rättsverkande och icke rättsverkande planeroch mellan om besvärsrätt föreligger eller inte föreligger. Man kan då fråga sig vilken reell effekten sådan häröversiktsplan har. Det har sagts att den i realiteten skulle bli bindande förmyndigheterna. Men det kan den såvitt jag förstår inte bli. Då skulle man jusätta hela systemet med rättsverkande och icke rättsverkande planer ur spel,likaså besvärsrätten. Man skall alltså i full utsträckning kunna få ensakprövning av exempelvis ett detaljplanebeslut eller ett beslut om byggnadslov. När det gäller planbesluten är det ju direkt förutsatt iPBL att man skall kunna avvika från översiktsplanen. Det står i 5 kap. 26 § då skall redovisa skälen för detta, men det skall ju ändå vara möjligt. Närdet gäller bygglovprövningen utanför detaljplanelagt område är det också,såvitt jag förstår, helt klart att man skall få en fullständig sakprövning.Kommunen skall alltså i detta avseende inte kunna säga att alla frågor äravgjorda enligt översiktsplanen och att det därför inte finns något utrymme försakprövning. Det skulle således enligt min mening inte vara möjligt. Det härproblemet har vi ju kommit in på genom de styrande kommunöversiktersom finns, med olika typer av mer eller mindre definierade riktlinjer. Där harman väl i rättspraxis intagit den ganska klara ståndpunkten att det inte räckermed bara en allmän hänvisning till översiktsplanen - kommunöversikten,mark-dispositionsplanen eller vad man vill kalla den - utan man måste direkt gåin på en ordentlig sakprövning huruvida skälen är hållbara eller inte. Det hartalats om vem som har bevisbördan i detta avseende, om det är fastighetsägareneller om det är kommunen/. Jag skulle alltså kortfattat vilja säga att i varje falljag och även referensgruppen helt klart är inne på den linje som redovisas ipropositionen. Skulle man behöva tillämpa något slags allmän bedömning avgränserna mellan normer och förvaltningsbeslut, får vi en oklarhet som inte kanvara till gagn för de kommunala myndigheterna. Ordföranden: Jag lämnar ordet fritt. Det är kanske någraav de inledande talarna som vill göra någon komplettering med anledning av vadsom sagts. : Vi har utgått från att diskussionenhär i första hand gäller i vilken utsträckning som regeringens förslag ärförenligt med regeringsformens bestämmelser, inte om det är lämpligt från andrautgångspunkter att ge kommunerna den ökade frihet att ta eget ansvar som defår med . Ett av de viktigaste motiven för att lägga framförslaget är att fördjupa den kommunala självstyrelsen. Men om detta ärlämpligt eller inte från andra utgångspunkter är inte en fråga förregeringsfor- BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 men, utandet är en helt annan fråga. Jag vill bara säga det, därför att vi kommer intehär att i detalj bernöta eller kommentera de synpunkter som UlfBrunfelter hade på förslaget i dessa delar. Vi har uppfattat att denna hearinghandlar om regeringsformen. Bara en liten kommentar: började med attgöra en jämförelse med kommunalskattesystemet och hävdade att man hamnade i enannan situation i PBL-systemet. Egentligen gör man inte det. När man skallfastställa kommunalskatten gäller kommunalskattelagen för hela landet, men detblir olika nivåer på kommunalskatten i olika kommuner. Det är precis iparallellitet med byggnadslagstiftningen. Det är samma plan- och bygglag somgäller över hela landet, men det blir olika planer i olika kommuner. Det varden ena synpunkten som jag ville framföra. Sedan vill jag ytterligare lämna en kommentar till dentanke som man naturligtvis kan ha i det här sammanhanget och som har framförtsi en del motioner, nämligen att man skulle ändra på regeringsformensbestämmelser. Det betyder i sin tur att man accepterar att det handlar omnormer. Skulle man göra en ändring av 8:7 i regeringsformen, skulle detinnebära att man ger en möjlighet för att delegera de här besluten, iförsta hand till regeringen som sedan kan delegera dem vidare till kommunerna.Men det kan då skapa den situationen - kanske praktiskt osannolik, men härdiskuterar vi ju formalia - att sedan tar tillbaka den delegeringen.Det har ju alltid möjlighet att göra, jag tror att det var NilsStjernquist som pekade på det. I så fall skulle den situationen kunna uppståatt enskilda riksdagsledamöter motionerar om att man skall ta tillbakanormgivningsmakten såvitt gäller en del av landet, t. ex. . Rentteoretiskt skulle då kunna besluta att man i en viss kommun inte harrätt att fastställa sina egna detaljplaner. Konsekvenserna av att acceptera attde här planinstituten blir normer är nog egentligen svåra att för dagenöverblicka i alla detaljer. Men vi har inte haft anledning att göra det,eftersom vi inte anser att de är normer i regeringsformens mening. : En kort kommentar: Det är riktigt somBirgersson säger, att den här decentraliseringstanken är en huvudpunkt iförslaget. Att jag tog upp detta med effekten av översiktsplan ochområdesbestämmelser beror på att vi, som jag framhöll, med det nya systemetnormalt sett inte ofta kommer att ha någon gällande ordning med detaljplan ibotten. Det betyder att ofta kommer att falla tillbaka på denhär typen av materia från fullmäktige eller kommunstyrelse i betydligt störreutsträckning beroende på brist på någon annan grund för sitt beslutsfattande.Jag kan t.o.m. tänka mig att presidium kommer attbegära att få riktlinjer från kommunledningen. Det visar hur oändligt mycketmera beroende av den här typen av regelmateria man blir med det nyalagförslaget. Det var därför jag tog upp det i mitt anförande. Jag tror att detär en central praktisk punkt. i : Jag har två enkla reflexioner medanledning av vad vi har hört av de två inledande talarna. Jag fäste mig vid att sade att regeringen intehar ansett det nödvändigt att ändra regeringsformen för plan- och bygglagensskull. BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 BoU 1986/87:1 lag är detsom bör anpassas efter den andra? Kommunförbundetsrepresentant talade om vad som är till gagn för Bilaga 5:1 Jag är också tveksam till huruvida lagstiftningen är KU 1985/86:8 y till föratt gagna myndigheterna. Jag tror att lagstiftningen är till för att Bilaga 1 framför allt gagna medborgarna. BertU Fiskesjö: Jag tycker att det är intressant att få dehär redovisningarna. Man kan väl säga att läget från rättslig synpunkt är klarti så måtto att man är oense. Vi har ju ett lagråd som enligt författningen är skyldigtatt särskilt granska lagförslags förenlighet med grundlagen - det är direktinskrivet i regeringsformen. Lagrådet har enhälligt sagt att den föreslagnalagstiftningen inte är förenlig med grundlagen. Regeringen har drivituppfattningen att lagrådet i det här fallet har fel och menar att förslagetvisst är förenligt med grundlagen. Om jag förstår det rätt, hoppas man på attförslaget skall marschera igenom . Jag skulle vilja fråga företrädare förbostadsdepartementet: Vad har ni för uppfattning om det rättsläge som uppkommerefter det att beslutet har drivits igenom i ? Innebär inte de härkvarstående tvisterna om grundlagsenligheten - de är ju inte undanröjda i ochmed att har beslutat - att rättsläget är osäkert och att vi påpolitiska grunder i enskilda fall kan förvänta oss en hel del turbulens medanledning av detta beslut? Jag har uppfattningen att man när man hamnar i situationerav det här slaget - det är ju inte första gången, vi har haft flera sådana härfall även om det här är det mest spektakulära - bör undanröja grunderna till tvisterna.Det är inte bra med kvarstående tvister orn lagars förenlighet med grundlagen.Detta undanröjande av grunderna för tvisterna, dvs. att man får fram en ordningvars tolkning man är överens om, bör föregå genomdrivandet av lagen. Ufifrånden aspekten skulle jag vilja fråga företrädare för : Vadär det för särskilda olyckor som kommer att inträffa i riket, ute i kommunerna,om detta förslag får vila i avvaktan på att de rättsliga konsekvenserna är heltklarlagda? : Den första av de två frågor BertilFiskesjö ställde gällde den rättsliga situafion som uppstår om riksdagenbeslutar sig för att följa proposifionens lagtolkning i stället för lagrådets.Jag vill bara säga att det är alldeles rikfigt som Fiskesjö sade, att lagrådetbland sina uppgifter också har att pröva om en föreslagen lagstiftning ärförenlig med regeringsformen. Lagrådet har gett sin syn på förslaget och harredan i sitt yttrande markerat att man befinner sig på en litet lös grund. Mantalar om att det inte _ finns några fasta anvisningar i förarbetena och att manför ett, som jag tycker, ganska elaborerat resonemang kring de olika punkterna.Man markerar också att det här kan finnas olika sätt att se på förslaget. Vi har gjort en annan grundlagstolkning, som jag villhävda att vi har rätt att få behandlad och bedömd på samma villkor somlagrådets. Vi är av en annan uppfattning, vilket vi redovisat och presenterat ipropositionen. Därvid har vi också tagit hänsyn till en del av lagrådetssynpunkter. Det är rimligt att man i en sådan situation som då uppkommeröveriåter åt att göra bedömningen huruvida det är regeringen ellerlagrådet som har gjort Detta är så mycket mer motiverat eftersomkonstitutionsutskottet är det organ som normalt bereder grundlagsfrågor och somen gång i tiden har fattat beslut om regeringsformens bestämmelser som de nulyder. Att utan vidare prövning acceptera lagrådets resonemang -när det kan ifrågasättas - skulle ju vara att sätta lagrådet över dedemokratiskt valda förtroendemännen för det svenska folket. Vi tycker att detär ganska rimligt att får lösa den här tvisten. Man kan fråga sig vilken situation som då uppstår. Jagantar att det tänkte på är "risken" för att man skallhamna i en lagprövningssitua-tion, dvs. att en myndighet eller domstol vidbehandlingen av ett enskilt fall finner att det här rör sig om en lag som inteär tillkommen i grundlagsenlig ordning och som man därför inte kan beakta ellertillämpa. Hur situationen kommer att bli beror litet grand på vadkonstitutionsutskottet kommer att skriva och vilket ställningstagande utskottetoch intar. För att man skall kunna tillämpa lagprövningsrätten krävsdet ju att en bestämmelse är i uppenbar strid med regeringsformen. Vi har i dethär sammanhanget inga precedensfall och kan därför inte bedöma hur man kommeratt tillämpa uppenbarhetsrekvisitet. Men med det resonemang som lagrådet harfört, de invändningar som vi har presenterat och den grundliga och sakkunnigabehandling som frågan kommer att ha fått när den lämnar konstitutionsutskottetvore det att använda uppenbarhetsrekvisitet felaktigt genom att hävda attförslagets handläggning har skett i uppenbar strid med regeringsformen. Dettakan man naturligtvis inte med säkerhet uttala sig om förrän man så att säga harsett resultatet. Vår bedömning är att uppenbarhetsrekvisitet inte ärtillämpligt på den här punkten. Den andra frågan gällde vilka olyckor som skulle kunnainträffa om förslaget får vila i ytterligare två eller - det är j usvårt att säga hur snabbt kan ta ställning, om man skall vänta tillefter nästa val. Det kanske närmast är en fråga för bostadsutskottet. Men detär alldeles uppenbart att det nu mer än 20-åriga utredningsarbetet behöverslutföras. Man väntar ute i kommunerna på att få en ändamålsenlig lagstiftning,en lagstiftning som fungerar i den situation som vi befinner oss i. Denär ju helt annorlunda än den situation som byggnadslagstiftning vartillkommen för att lösa. Vi anser att det nog ligger väldigt stora praktiskaproblem ute i kommunerna med att vänta. Det finns ingen anledning att ha dessapraktiska problem om det inte är nödvändigt, dvs. om vår tolkning avregeringsformens bestämmelse om normgivning är den riktiga, och det anser vi. : uppgift är ju atttitta på grundlagsenligheten. Det är därför vi är här . Jag tycker det ären väldigt viktig uppgift. Det är också av största vikt att vi i slårvakt om den grundlag vi har. Även om intresset för grundlagsenlighet bland statsvetare,jurister och andra numera är ganska förstrött, vill jag bestämt hävda att omlagrådet enhälligt säger att någonting står i strid med grundlagen, då har mannog faktiskt mött det uppenbarhetsrekvisit som finns. Det får ju inte finnasnågon som helst tillstymmelse till tvekan eller antydan om att vi i riksdagenbeslutar BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 i stridmed grundlagen. Här frågades vad som händer när behandlingen har skett iriksdagen. Ja, en sak tycker jag man har förbisett i proceduren, och det är atttalmannen enligt grundlagen har skyldighet - grundlagen är mycket klar - attvägra proposition på ett grundlagsstridigt förslag. Det kommer att bli detförsta problemet i detta sammanhang, och det kan man inte komma ifrån. Lagprövningen och annat som vi har kan man naturligtvistillämpa i efterhand, men det innebär, som det har sagts, att vi får ett oklarträttsläge under framåt. Det är väl alldeles självklart att dentypen av frågor kommer att drivas till sista instans, och då kommer det att takanske . Jag måste uttrycka en stor besvikelse över att man frånregeringens sida i propositionen inte har tagit hänsyn till lagrådets förslagpå de punkter där man har försökt göra en omarbetning. Det är djupt oroväckandeom man säger: "Ja, vi ändrar väl grundlagen då, om det skullebehövas." Det är fakfiskt så att man skall ändra lagstiftningen om denstrider mot grundlagen, icke tvärtom. : Vi behöver väl inte avgöra om dethär strider mot grundlagen eller inte. Jag har uppfattat det så att vi underden här sammankomsten skulle inhämta litet mer kunskaper från dem som sysslarmed de här frågorna. har ärendet, och vi har skrivit till sjueller åtta olika utskott och begärt att få veta deras synpunkter just på derasspecialområden, innan vi försöker skriva ihop ett betänkande. Vi har kommitfram till att vi gärna vill ha dessa synpunkter från olika utskott , så attvi kan påbörja en realbehandling av propositionen . Alladebatter om man tycker att grundlagen är fillgodosedd eller inte kan med fördelföras i resp. utskott. Vi har i varje fall bestämt att vi drar i gång vårtarbete i bostadsutskottet med sikte på att ha ett betänkande klart på våren1986. Jag tror att alla riksdagsledamöter, oavsett vilkenpolitisk uppfattning de har, värnar om grundlagen, det skall vi komma ihåg. Detskulle se väldigt egendomUgt ut - i varje fall för mig - som jag tror har deflesta riksdagarna av dem som är här - om man helt plötsligt skulle komma i ettläge där lagrådet upphäver min möjlighet att från mina utgångspunkter bedömahuruvida en proposition står i överensstämmelse eller inte står iöverensstämmelse med grundlagen. Som riksdagsledamot förbehåller jag migabsolut rätten att själv ta ställning till huruvida lagrådets synpunkter ellerregeringens synpunkter är bestämmande för hur man skall utforma ett betänkandefrån bostadsutskottet. Enligt min uppfattning behöver vi inte deklarera varvi står, vad vi tycker och vad vi tänker om det lagrådet resp. regeringensäger. Det värdefulla i sammankomsterna här är att folk som sysslar med sådanthär på olika områden hjälper oss att hitta rätt i de mycket svåra frågor somsammanhänger med grundlagen. Ordföranden: För att undanröja varje missförstånd vill jagsäga att inte har haft någon sakbehandling av den härfrågan. Att vi har en sådan här hearing innebär självfallet att vi anser ossvilja ta del av olika BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga I synpunkter,men vi avhänder oss inte avgörandet. Lagrådet är ett rådgivande organ, som vitar hänsyn till, men beslutet ligger ytterst hos oss. Jag lämnar ordet fritt. : Jag vet inte om det låg någon direktfråga i det sade, men för att det inte skall råda någon oklarhetvill jag säga följande. Det har blivit en diskussion om ifall man skulle ändrai regeringsformen eller inte, om man nu skulle finna att vårt förslag skullevara i konflikt med grundlagen. Den tanken har väckts i flera riksdagsmotioner,och de som har väckt motionerna får väl svara för sig. Tanken är inteonaturlig, mot bakgrund av att lagrådet självt faktiskt tar positiv ställningtill de förslag som är framlagda i propositionen och anvisar, närmast som ettsätt att lösa problemet, att man kan justera RF. Jag tror det är viktigt vidbedömningen att inte glömma bort detta. : nämnde tidigare depraktiska svårigheter som skulle drabba kommunerna om man sköt på det här ettpar för att räta ut de frågetecken som finns kvar. Man förväntar sig attdet skulle ske någonting efter de 20 åren. Jag skulle därför vilja ställaföljande korta fråga: Hur bedömer då de svårigheter som skulledrabba de enskilda kommuninvånarna, om de här frågetecknen står kvar - skullede bli större eller mindre i förhållande till de svårigheter som skulle drabbade kommunala instanserna? : Den frågan är väldigt svår att svarapå. Det är egentligen samma fråga som väckte, nämligen om denrättsliga situation som uppstår. Den blir beroende av vilket ställningstaganderiksdagen gör och vilka bedömningar man gör här. I varje fall enligt min tolkning av lagprövningsinstitutetkan det inte vara uppenbart. Om beslutar sig för att detta ärförenligt med regeringsformen, finns det inte underlag för att tillämpauppenbarhetsrekvisitet i det här fallet. Det är nog ingen tvekan om att de praktiska olägenheternablir större om man väntar än om man genomför det . Men det är närmast en fråga för bostadsutskottetsledamöter att bedöma värdet och vikten av att få genomförd.Den frågan hänger knappast heller samman med grundlagen. Ordföranden: Jag har inga ytterligare talare antecknade.Kan vi gå över till det andra avsnittet? Då kanske föredraganden inledningsvis skulle kunna nämnanågonting om det som berörts framför allt i motionerna - däremot intebeträffande lagrådets slutsatser, där lagrådet inte har en från regeringenavvikande mening - när det gäller PBL:s förenlighet med . Jag vet inte om samtliga inledare vill yttra sig om detta.Ulf Brunfelter har berört det här i en skriftlig promemoria, och han kanske kansummera sina synpunkter sedan. : Lagrådet har ju tagit upp flera frågordär man har funderat på PBL-förslagets förenlighet med , Manhar också BoU1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1 beaktat vadsom står i regeringsformens 2 kap. 18 § om ersättning vid expropriation ochliknande förfogande. Såvitt gäller i 2:18 har lagrådet intehaft någon erinran, som jag har uppfattat dess yttrande. Däremot har man haften del invändningar när det gäller . Där har man också gjortjusteringar i lagen. Jag tror ätt kan ta vid här. : Jag skall också här kort gå igenom någrahuvudpunkter i en framställning som finns tillgänglig. Inledningsvis tror jag vi kan konstatera att det ärbesvärligt att leva i ett skymningsland rättsligt sett i fråga om detkonstitutionellt helt säkra, och det är därför man får ta lagrådetsinvändningar på allvar. Detsamma gäller de synpunkter på Europakonvenfionen somhar framförts. Denna inverkar i praktiken också på hur våra egna lagar måsteformas. En viktig princip i konventionen är, att det skall finnas en rimligintresseavvägning i lagstiftningen mellan enskilt och allmänt intresse. Dettagäller också när staterna bestämmer hur egendom får användas, det slogEuropadomstolen fast i målet mot - Sporrong- och Lönnrothmålet har detkommit att heta -där staten dömdes att betala 1 milj. kr., motsvarande ca 30%av fastighetstaxeringsvärdet, i skadestånd för oproporfionerlig användning avbyggnadsförbud och expropriationstillstånd i planeringssyfte. Konventioneninnebär med andra ord att också innehållet i befogenhetsregleringar kankontrolleras. Det är som vi vet annars en mycket omdiskuterad fråga i . Är det då rimligt eller möjligt frånintresseavvägningssynpunkt att låta kommunerna återkalla enskild byggnadsrätt iplaneringssyfte ? Det är ju en av förslagets grundtankar.