bet · GA01KU33 · 1986-12-31 00:00:00 — med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövningoch regeringsärendenas handläggning KU 1986/87:33 Enligtregeringsformen åligger det att granska statsrådenstjänueutövning och regeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har tillutskottet överlämnats de protokoll som förts i regeringen . Idet följande lämnas först en sammanfattande redogörelse förgransk-ningsarbetels inriktning och resultat. De olika granskningsfrågornabehandlas i betänkandets huvudavsnitt. I bilagor till betänkandet offentliggörsuppteckningar som gjorts vid av utfrågningar som ägt rum inför utskottet iflera av ärendena,/j/Zögorna/I 1A 28. Till betänkandet fogas ytterligare ettantal bilagor vari redovisas vissa inom utskottets kansli upprättade granskningspromemoriorm.m., bilagorna B 1 B 25. Sammanfattning av granskningsarbetets inriktning ochresultat Eftermordet på statsminister bildades en nysocialdemokratisk regering med som statsminister. Som redanaviserades i förra årets granskningsbetänkande har utskottet tagit upp ettantal frågor om regeringens åtgärder med anledning av mordet. Det kan isammanhanget erinras om att en särskild juristkommission på regeringens uppdragockså utreder vissa frågor med anknytning till mordet -bl. a. sådant som rörstatsledningens säkerhet. Dessutom har regeringen tillkallat enparlamentarisk kommission med uppgift att bl. a. ta ställning till det materialsom den nyssnämnda juristkommissionen lägger fram. Det kan finnas anledning förkonstitutionsutskottet att återkomma till berörda frågor sedan de bådakommissionerna slutfört sitt arbete. Hösten1986 ombildades regeringen på vissa punkter. Ett nytt departement - miljö- ochenergidepartementet - inrättades . Vidare företogs vissaändringar i fråga om ärendefördelningen mellan statsråd. Utskottet lämnar ibetänkandet en redogörelse för dessa åtgärder liksom för ärendeutvecklingen ide olika departementen. Påsedvanligt sätt har granskningen avsett remisser till lagrådet, utgivningen avSvensk författningssamling och propositionsavlämnandet till . 1sistnämnda hänseende har uppmärksamhet ägnats offentiiggörandet 1Riksdagen 1986/87. avbudgetpropositionen och andra regeringsförslag. Utskottet har vidare KU1986/87:33 behandlat fråga om redovisning av bemyndiganden tillregeringen i normgivningshänseende. Ett granskningsärende har gällt frågahuruvida viss författning bort utfärdas i form av lag eller förordning. Ett stort antal andra frågor har tagits upp. Först skallnämnas den i den allmänna debatten mycket uppmärksammade krigsmaterielexporten.Utskottet vill redan här framhålla att den nu genomförda granskningen inte ärheltäckande. 1 icke ringa utsträckning utgör den en uppföljning av tidigare årsgranskningar av krigsmaterielexport till främst två , nämligenIndonesien och . Det är utskottets avsikt att återkomma till krigsmaterielexportenbl. a. mot bakgrund av att en särskild medborgar-kommission hartillsatts av regeringen med uppdrag att skapa största möjliga klarhet kring dehändelser som gett upphov till uppgifter om olaglig svenskvapenexport. Utskottet har vidare behandlat frågor om regeringensberedskap och åtgärder mot bakgrund av kärnkraftskatastrofen i Tjernpbyl iSovjetunionen. Till särskild granskning har utskottet - i likhet med tidigareår - tagit upp ansvarsfördelningen mellan regeringen och statensarbetsgivarverk med anledning av förra årets arbetsmarknadskonflikt. Detsammagäller regeringens handläggning av jämställdhetsfrågor, utlänningsärenden samtfrågor inom verksamhetsområde, särskilt s. k. nongrata-frågor. Regeringens utnämningspolitik har också studerats. Det gällerfrämst utnämningar av chefer för centrala ämbetsverk. Handläggningen inomregeringen av två tillsättningsärenden vid har granskats.Utskottet har tagit del av hur handläggningen från svensk sida går till iärenden som behandlas inför i . Vidare harutskottet tagit upp de överläggningar som fördes mellan regeringenoch bl. a. affärsbankerna om stcd till forskning. Fråga om departementstjänstemäns och även verkschefersmedverkan som styrelserepresentanter i statliga verk och företag har behandlatsav utskottet. Utskottet har följt upp granskningen av ett påbörjat ,ärende, som gäller regeringens medgivande till tryckfrihetsåtal mot . Regeringens tillsyn vad gäller personalkontrollsystemets tillämpninghar tagits upp under granskningen. Detsamma gäller regeringens överinseende vadgäller förverkligandet av gällande planer för hälso- och sjukvärden i krig. Ett särskilt avsnitt i betänkandet har ägnats åtregeringens behandling av skrivelser. I första hand gäller det någrafrågor där begärt att vissa åtgärder skall'vidtas. Årets granskningavser åtgärder på energiområdet, tillstånd till import och export avradioaktiva produkter, beslut om en sambandscentral inom , anslagtill avvecklingsproduktion vid samt försäljning av statens aktier iAB Oljetransit. En översiktlig genomgång har slutligen gjorts av regeringensskrivelse (1986/87:75) med redogörelse för behandlingen av riksdagensskrivelser till regeringen. Beträffande granskningens resultat skall nämnas att ettenigt utskott i likhet med vad som varit fallet understrukit viktenav att propositionerna inte lämnas för sent under samt att lagar och förordningarutfärdas före ikraftträdandet. 1 fråga om lagrådet KU 1986/87:33erinrar utskottet om regeringens skyldighet allmänt att föranstalta om lagrådsgranskningsamt om det krav som uppställts i regeringsformen att motivering skall lämnasriksdagen i de fall sådan granskning inte företagits. Lagrådet har i några fallriktat kritik mot regeringen vad gäller beredningen av lagrådsremisser. Dennafråga las upp i en gemensam borgerlig reservation till betänkandet. Värdet aven uppföljning av bemyndiganden till regeringen betonas avutskottet. En författning i ett visst ämne borde enligt utskottet ha beslutatsi lagform och inte som skett genom en regeringsförordning. Gemensamma borgerliga reservationer föreligger vidare iföljande granskningsärenden, nämligen regeringens åtgärder med anledning avmordet på , affärsbankernas stöd till forskning, anslag tillavvecklingsproduktion vid , försäljning av statens aktier i samt tillsättning av en professur i musikvetenskap vid Lundsuniversitet. Beträffande krigsmaterielexporten har företrädarna förfolkpartiet, och kommunisterna var för sig avgettreservationer beträffande frågan om sådan export bort tillåtas till Indonesien.Dessutom har och gemensamt samt vänsterpartietkommunisterna i en särskild reservation framfört kritik mot statsrådetHellström. Detta parti har i en annan reservation redovisat avvikandeståndpunkter även vad gäller krigsmaterielexporten till . Det börtilläggas att utskottsmajoriteten beträffande krigsmaterielexportfrågorna harframfört en del kritiska synpunkter på dessa frågors handläggning. Moderatasamlingspartiets företrädare har i en reservation gjort vissa tillägg tillutskottets skrivning beträffande informationen m. m. i krigsmaterielfrågor. Vid granskningen av utlänningsärendena har beträffanderegeringens praxis lagts en gemensam reservation av , centerpartietoch . Det sistnämnda partiet har också reserveratsig vad gäller de s. k. terroristbestämmelserna. Med anledning av utskottetsgranskning av personalkontrollfrågor har en gemensam reservation avgetts, avfolkpartiet, och kommunisterna. Vad angår granskningen av utnämningar av verkschefer harmoderata samlingspartiet lämnat en reservation. Detsamma gäller regeringensbefattning med tryckfrihetsåtalet mot . harreserverat sig i ärendet om tillsättning av en universitetslektortjänst vidLunds universitet. och kommunisterna har avgettgemensamma reservationer i ärendena om åtgärder på energiområdet samt om importoch export av radioaktiva produkter. Särskilda yttranden (vpk) föreligger beträffandeutskottets skrivningar vad gäller dels behovet av svensk krigsmaterielexport,dels den sekretessnivå utskottet valt i fråga om offentliggörandet av uppgifterom krigsmaterielex-portens omfattning. 1 sistnämnda avseende har även IngelaMårtensson (fp) avgett ett särskilt yttrande. Två ytterligare särskildayttranden har lämnats av kommunisterna, nämligen i ärendena omarbetsmarknadskonflikten 1986 och affärsbankernas stöd till forskning. Vissaförändringar i regeringen och ku 1986/87:33 I regeringsförklaringen redovisadestatsminister vissa förändringar i regeringens sammansättningoch organisation. En utförlig redogörelse för dessaförändringar lämnas i bilaga B 1 A. I samband med regeringsombildningen lämnadejordbruksminister regeringen och ersattes av statsrådet som jordbruksminister. efterträddes som föredragande iutrikes-handelsårenden av statsrådet . Till nytt statsråd ochföredragande i invandrarärenden efter förordnades riksdagsledamotenGeorg . Ny i regeringen blev även statssekreteraren somfick hand om ärenden om idrott och turism inom ochärenden om lotterier och ungdomsverksamhet inom . Isamband med regeringsombildningen lades ansvaret för jämställdhetsårendena påarbetsmarknadsminister . 1 regeringsförklaringen meddelade statsministern även attregeringen avsåg att inrätta ett miljö- och energidepartement och attstatsrådet skulle komma att utses till chef för detta departementså snart de praktiska förutsättningarna förelåg. I proposition 1986/87:57 laderegeringen fram de förslag i vissa anslagsfrågor som fordrades för attförändringen skulle kunna genomföras. antog förslagen i propositionen(JoU 14, rskr. Regeringen beslöt attdepartementsindelningen skulle ändras med verkan från . Ettmiljö- och energidepartement inrättades. Till detta departement fördes frånjordbruksdepartementet ärenden rörande miljö- och naturvård och frånindustridepartementet energiärenden. Vidare tillfördes jordbruksdepartementetärenden om lotterier och ungdomsverksamhet från utbildningsdepartementet.Samma dag förordnade statsministern statsrådet till chef förmiljö- och . Beträffande personalsituationen i (exkl.utrikesdepartementet) har bl.a. följande uppgifterinhämtats (se bilaga B 1 B). Antalet anställda i fortsätter attminska. Vid det senaste årsskiftet arbetade 1 799 personer inom departementen(utom UD), en minskning med ett 60-tal personer sedan föregående årsskifte (seKU 1985/86:25 s. 4). Av departementen ärdet nya miljö- och energidepartementetdet minsta med 57 tjänstemän. Antalet anställda som omfattades av det s. k.politikeravtalet, dvs. informationssekreterare och politiskt sakkunniga,uppgick till 70 jämfört med 67 . Även inom kommittéväsendet fortsätter nedgången i antaletanställda. skedde en minskning från 256 till 229 personer.Minskningen återspeglar självfallet nedgången i själva kommittéverksamheten.Under 1986 tillsattes 35 kommittéer medan arbetet avslutades i 59. Antaletkommittéer minskade således med 24 och uppgick totalt till147. Härigenom har antalet kommittéer mer än halverats . Vad beträffar kommittéväsendet har utskottet ocksåuppmärksammat att U 1986/87:33 kommittéberättelsen fr.o.m. - utöver deegentliga kommittéerna -innehåller en redovisning av ett antal mindre ellerunder verksamma utredningar som bestrids från departementens anslagför utredningsverksamhet. Detta har skett med anledning av utskottets önskemåli förra årets granskningsbetänkande (KU 1985/86:25 s. 9-10). har avtal träffats angående de statsanställdasmedbestämmande vid beredningen av regeringsärenden. Avtalet har genomproposition 1986/ 87:147 underställts för godkännande. 1 avtalet harparterna enats om att förhandhng eller information enligt medbestämmandelageneller annan författning eller enligt avtal inte skall äga rum i sådana frågorsom handläggs av regeringen och som rör förhållandet mellan staten somarbetsgivare och arbetstagare med statligt reglerade anställningar. Staten harsom arbetsgivare tagit på sig att enligt eget bestämmande samverka med destatsanställdas huvudorganisationer genom information eller överläggningar. Syftet med avtalet är enligt en protokollsanteckning attåstadkomma en snabb, enkel och i övrigt effektiv ordning för samverkan. Densena behandlingen av mer rutinbetonade ärenden skall minskas till förmån förtidigare kontakter mellan parterna i viktigare frågor. Avtalet, som är träffat under sedvanligt förbehåll omregeringens godkännande, är avsett att träda i kraft . Detskall således kunna tillämpas fr. o. m. höstens budgetarbete. Utskottet behandlade senast frågan om medbestämmande vidberedningen av regeringsärenden i 1983/granskningsbetänkande (KU1983/84:30 s. 14-20). Utskottet uttalade där att omfattningen och inriktningenav förhandlings- och informationsverksamheten i fråga om regeringsärenden bordeomprövas i syfte att minska den sena behandlingen av mer rutinbetonade ärendentill förmån för tidiga kontakter mellan parterna i viktigare frågor. Formen fördessa kontakter borde diskuteras, och detta kunde enligt utskottet aktualiseraett införande av nya arbetsformer. Tre reservationer förelåg till betänkandet på denna punkt.I skilda reservationer från dels m, dels c och fp förespråkades meralångtgående förändringar av systemet för medbestämmande i regeringsärenden. Vpk-representantenansåg i en reservation att den översyn som skulle göras borde varaförutsättningslös. Utskottet kommer även i fortsättningen att följautvecklingen av medbestämmandefrågorna när det gäller beredningen avregeringsärenden. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande frånriksdagens sida. Utvecklingen av antalet regeringsärenden m. m. På sedvanligt sätt lämnas i bilaga B 2 till åretsgranskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antalet avgjordaregeringsärenden . Av tabellen framgår aft den ökning av antaletregeringsärenden som inträffade har fortgått . Det totalaantalet ärenden uppgår till drygt 22 000. Ökningen är särskilt stor (ca 700ärenden) vad Även antalet utfärdade författningar har KU 1986/87:33ökat påtagligt främst på grund av följdändringar till den nya förvaltningslagen.Vissa ärendegrupper har minskat. Den största minskningen avser antalet dispens-och övriga partsärenden (ca 500 ärenden). var under år 1986besvärsärenden samt dispens- och övriga partsärenden totalt sett de störstaärendegrupperna med vardera ca 6 700 ärenden. Störst bland departementen i fråga om antalet avgjordaärenden är . Antalet ärenden uppgår till ca 4 300,en ökning med närmare 900 ärenden. Som framgår i ett senare avsnitt ibetänkandet beror denna ökning i allt väsentligt på ärendeutvecklingen när detgäller utlänningsärenden. Inom två av departementen, justitie- ochförsvarsdepartementen, har avgjorts ca 3 000 ärenden. Förjustitiedepartementets del innebär det en fortsatt minskning, som till störstadelen är hänförlig till gruppen tjänsteärenden. uppvisaren viss ökning som främst avser tjänsteärenden. Denna ökning motsvaras av enminskning för och sammanhänger med överflyttningen i slutetav av löne- och pensionsärenden från civil- till tinansdepartementen. Av konseljprotokollen för framgår att det underåret hållits fyra konseljer under konungens ordförandeskap. Den 9 januariredovisade regeringen budgeten och den i budgeten ingående finansplanen. Vidkonselj ägde regeringsskifte rum i enlighet med 6 kap. 4 §regeringsformen. lämnades en sammanfattande redogörelse för deviktigare beslut som fattat under /86. Slutligenlämnades vid en konselj en redogörelse för den regeringsdeklarationsom skulle lämnas vid öppnande samt för viktigarepropositioner som upptagits i den förteckning som skulle överlämnas tillriksdagen vid öppnande. Granskningenföranleder inte något uttalande från utskottets sida. Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringensremittering av lagförslag till lagrådet. I en granskningspromemoria, bilaga B3, lämnas en redogörelse för gällande bestämmelser. Av bilagan framgår också ivilken omfattning lagrådets yttrande inhämtats över lagförslag i propositionersom lämnats till . Det totala antalet lagpropositioner har minskati förhållande till 1985. Även antalet lagpropositioner inom området förlagrådets granskning har gått ned. Regeringen har avstått frånlagrådsgranskning i ungefär samma omfattning som de närmast föregående åren,dvs. av lagpropositionerna inom området för lagrådets granskninghar inte remitterats. Som skäl för att avstå från lagrådsremiss har i de allraflesta fall hksom tidigare är hänvisats till att lagrådets hörande skulle saknabetydelse på grund av frågans beskaffenhet. En oacceptabel fördröjning ilagstiftningsarbetet har vid sidan av förslagens beskaffenhet åberopats i tvåfall. 1 ett fall har lagstiftningsärendets brådskande natur utgjort det endaskälet för att avstå från lagrådsremiss. Som framgår av granskningspromemorian har vid granskningenpåträffats KU 1986/87:33 tre lagförslag inom området för lagrådsgranskning sominte remitterats och där någon motivering härför inte lämnats. Två av dessalagförslag får anses, vara av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skullesakna betydelse. Utskottet måste emellertid på nytt betona kravet att en motiveringför underlåtenheten att höra lagrådet alltid skall lämnas när ett lagförslagligger inom området för lagrådets granskning. Det tredje av de i granskningspromemorian som ejmotiverade redovisade lagförslagen gällde en ändring i 23 § körkortslagen (prop.1985/86:115). Lagändringen skulle öppna en möjlighet att läggaalkoholutandningsprov till grund för beslut om provisoriskt omhändertagande avkörkort. Eftersom analysresultat från alkoholutandningsprov inte godtas sombevis i mål om ansvar förs. k. promillekörning och det därför kunde diskuterasom förslaget var försvarligt från rättssäkerhetssynpunkt, byggde förslaget påatt promillegränsen för omhändertagande grundat på utandningsprov fick läggaspå en högre nivå än som gäller för obligatoriskt omhändertagande. Vilkensäkerhetsmarginal som skulle gälla överiäts på berörda myndigheter att bedöma.I propositionen (s. 29) nämns endast utan särskild motivering att någotyttrande från lagrådet i denna del över det framlagda lagförslaget inte börinhämtas. Den ifrågavarande lagändringen kan inte anses vara av mindre vikt förenskilda eller från allmän synpunkt. Något skäl enligt undantagsreglerna synesinte ha förelegat. Det hade också funnits gott om tid att hinna med enlagrådsgranskning eftersom lagändringen beslutades och avsågsatt träda i kraft först . Enligt gransknings-promemoriantorde underlåtenheten att höra lagrådet närmast ha grundats på att 8 kap. 18 §regeringsformen om lagrådsgranskningen är utformad som en inte tvingandereglering, dvs. den anger i vilka fall lagrådsgranskning bör ske. Det finns enligt utskottet anledning att hår något berörade motiv som ligger till grund för utformningen av 8 kap. 18 § regeringsformeni nu ifrågavarande hänseende. 1 utredningsarbetethade prövats i princip två olika lösningar. Den ena av _ dessa gickut på att yttrande från lagrådet över lagförslag "skall inhämtas"utom i vissa angivna undantagsfall (lagrådsutredningens förslag). En annanlösning - den som sedan valdes - innebar att yttrande från lagrådet "börinhämtas" utom i vissa angivna undantagsfall (rättighetsskyddsutredningensförslag). Förslagen utvärderades under propositionsarbetet (prop.1978/79:195, s. 46). Enligt propositionen kunde det visserligen sägas att enregel som föreskriver aft granskning skall äga rum ger mera fasthet åt engrundlagsregel om lagrådsgranskningens omfattning är en bör-regel. Enligtpropositionen förelåg det emellertid inte någon större skillnad mellan de tvåförslagen i detta hänseende. Ordningen att regeringen alltid skulle redovisaskålen till att lagrådet inte hörts över lagförslag inom någon av de kategoriersom anges i grundlagsregeln torde härvid vara av betydelse, framhölls det ipropositionen. Därtill kom enligt propositionen att riksdagsutskott eller enutskottsminoritet hade möjlighet att remittera förslag till lagrådet. Ipropositionen framhölls vidare att det inte borde komma i fråga att välja enlösning som kunde ledatill att lagar sätts åt sidan i rättstillämpningen enbart på den KU 1986/87:33grunden att lagrådet inte har hörts vid deras tillkomst. Varken frågan om ettlagförslag hör till den kategori som i princip skall granskas eller om någonundantagsregel är tillämplig torde därför enligt propositionen kunna bliföremål för lagprövning. Med denna utgångspunkt var det enligt propositionengivet att en fakultativ regel, med andra ord en bestämmelse som innebär attyttrande bör inhämtas, var att föredra framför en obligatorisk föreskrift. 1propositionen tillades att rättighetsskyddsutredningens lösning hade denfördelen framför lagrådsutredningens att den i mindre mån var ägnad att medföraatt lagrådsgranskning skulle komma till stånd i en sådan omfattning attlagrådets kapacitet inte skulle förslå. Därefter kommenteras i propositionen frågor rörandetillämpningsområdet och om möjligheterna att avstå från lagrådsremiss i defall lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenheteller då det skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärtmen skulle uppkomma. I det sammanhanget förs även vissa resonemang enligt vilkadet borde vara möjligt att - med hänsyn till lagrådets arbetsbörda eller tillden tid som står till förfogande i ett lagstiftningsärende - kunna begränsalagrådsgranskningen till att omfatta endast vissa aspekter på ett nyttlagförslag, t. ex. grundlagsenligheten. (KU 1978/79:39 s. 15) ansågenhälligt att den nya ordningen för lagrådsgranskningen skulle ses som ettmellanting mellan ett system med obligatorisk och ett system med heltfakultativ granskning. Härigenom kunde undvikas risken för att ett uteblivethörande av lagrådet över förslag till en lag skulle kunna leda till att lagen iefterhand genom lagprövning kunde sättas åt sidan i rättstillämpningen. borde det nya systemet leda till att lagrådet inom ramen för sinkapacitet skulle få granska alla de lagförslag som behövde dess granskning meninga andra. Utskottet förordade en [irecisering i den föreslagnalagtexten så att det tydligare skulle framgå att en utebliven lagrådsgranskninginte skulle utgöra hinder mot lagens tillämpning. Utskottet måste vid en bedömning av det ifrågavarandelagändringsförslaget mot bakgrund av innehållet i 8 kap. 18 § regeringsformenoch lagmotiven konstatera att det för den underlåtna remitteringen ansvarigadepartementet har tillämpat den nämnda bestämmelsen på ett sätt som inte tordeha varit avsett vid bestämmelsens tillkomst. Utskottet måste därför starktbetona betydelsen av att departementen inte väljer att avstå frånlagrådsgranskning utan att det kan anföras giltiga skäl för detta. Med anledning av ett önskemål från konstitutionsutskotteti samband med förra årets granskning har rättschefen i statsrådsberedningengjort en redovisning om rutinerna i vid planeringen avlagrådsföredragningarna (se underbilaga 5 till bilaga B 3). Det framkom vidförra årets granskning att de listor över planerade remisser som tillhandahöllslagrådet ofta inte kunde följas. Statsrådsberedningen har i samråd med lagrådetunder infört vissa nya rutiner som syftar till att förbättra denlöpande arbetsplaneringen i lagrådet. Enligt statsrådsberedningens promemoria medförarbetsformerna i att tidpunkterna för avlämnandet ofta måstesenareläggås med kraftigavariationer i lagrådets arbetsbörda som följd. En möjlighet att i KU 1986/87:33någon mån jämna ut dessa variationer skulle enligt promemorian kunna vara att ibegränsad utsträckning låta lagrådet få förberedande information om remissernågon innan den egentliga föredragningen kan påbörjas underförutsättning att lagrådet bedömer detta som lämpligt i det särskilda fallet.Detta förfarande kan enligt promemorian i första hand tänkas avse meraomfattande remisser om vars huvudsakliga innehåll klarhet föreligger men därnågon eller några frågor återstår innan remissen får sin slutliga avfattning.En sådan rutin, tillämpad undantagsvis, synes enligt statsrådsberedningenspromemoria inte medföra någon rubbning av principerna för föredragning ilagrådet. Enligt utskottets uppfattning kan det inte anses föreligganågot hinder mot en ordning med sådan förberedande information i särskilda fallsom avses i promemorian.