bet · GA01KU33 · 1986-12-31 00:00:00 — Vid årets granskning har, som föregående år, enuppföljning skett av handläggningstider m. m. i främst väntarärenden. Utskottethar även tagit upp regeringens praxis i asylärenden m. m. Vidare hartillämpningen av de särskilda bestämmelserna om avvisning och utvisning avpresumtiva terrorister (terroristbestämmelserna) berörts. Dessa frågor behandlasi kanslipromemorior, bilagorna B 12 A-C. En utfrågning har ägt rum medstatsrådet öch expeditionschefen ,, bilaga A 19. Den svenska lagstiftningen beträffande flyktingar står iöverensstämmelse med om flyktingars rättsliga ställning.I 3 § utlänningslagen (1980:376, omlryckt 1984:595, ändrad senare 1986:337-UtlL) återfinns en definition och en skyddsbestämmelse rörande flyktingar somöverensstämmer med konventionens. Bestämmelserna i 5 och 6 §§ UtlL om skydd åtkrigsvägrare och åt personer som, utan att vara flyktingar, kan åberopa starkapolitiskt-humanitära skäl för att få stanna i , ger skydd även åtpersoner som inte omfattas av flyktingkonventionen. De riktlinjer för flyktingpolitiken som lades fast vid1983/samt utiänningslagstiftningens regler i vissa hänseendenredovisas närmare i bilaga B 12 A. Av den avgivna regeringsskrivelsen /87:134om flyktingpo litiken föregående år kan utläsas att de flyktingar som överfördes tillSverige, s. k. kvotflyktingar, utgjorde en mindre del av den totala flyktinginvandring en till . Mångdubbelt fler var de som på egen hand reste hit och sökte asyl vid gränsen eller efter ankomsten till . uppgick dessa, inräknat barn, till närmare 15 000 personer, varav ca 1 700 direktavvi- sades. var antalet asylsökande ca 14 500 medan antalet ' direktavvisadeuppgick till ca 2 900. De största grupperna av asylsökande kom under år 1986från , , och . Sammanlagt beviljades ca 13 400uppehållstillstånd på skäl enligt 3, 5 eller 6 §§ UtiL eller av politiskt-humanitära skål. Ett betydande antal av dem som beviljats uppehållstillstånd hade ansökt om asyl . Den ökade tillströmningen av asylsökande har medfört att många av de enskilt inresta alltjämt väntade på beslut vid ingången av år 1987.1 skrivelsen konstateras att tillståndsgivningen i huvudsak har följt tidigare års praxis. Den undersökning avseende statens invandrarverks () och regeringens praxis som redovisades i förra årets skrivelse till om flyktingpolitiken (Skr. 1985/86:129) visade att ungefår hälften av de asylsökande beräknades ha fått uppehållstillstånd 59 på skälhänföriiga till 3 § UtiL, på skäl hänföriiga till 5 § UtlL medan KU1986/87:33 resterande fick stanna med stöd i 6 § UtlL. Därutöver hadeunder uppehållstillstånd beviljats 868 personer på humanitära grunder(31 § i utlänningsförordningen). för fr. o. m. fjärde kvartalet 1986 regelbundenstatistik över tillståndsgivningen avseende flykting- och flyktingliknande skäl.Av de ca 3 000 uppehållstillstånd som beviljades av flyktingskäl under perioden1.10-31.12. 1986 avsåg 3 § UtiL, 5 § UtlL och 6 § UtlL. Enligt den senaste flyktingskrivelsen fördelades denutomnordiska invandringen , barn inräknade, på följande sätt: Flykting- och flyktingliknande skäl inkl. humanitära skäl 17 400 Total utomnordisk invandring 28 000 (totalutomnordisk utvandring 6 600) I de riktiinjer som regeringen angett för den nuvarandeinvandrings- och flyktingpolitiken uttalades att det är önskvärt att gällanderegler, riktlinjer, motivuttalanden och praxis systematiskt dokumenteras ochsprids (prop. 1983/84:144, s. 121). Vid utfrågningen har redovisats att desenaste årens kraftigt ökade invandring samt arbetsbelastningen hospolismyndigheter, invandrarverk och regeringskansli har medfört att det intefunnits utrymme att göra en sådan sammanställning av praxis. InvandrarministernGeorg har också pekat på att de över tiden ständigt ändradeförhållandena och andra omständigheter gör det utomordentligt svårt att göraen praxiskatalog för just asylärenden. , som erinrat om att ca80 % av de asylsökande får stanna i , har även framhållit att det rentallmänt kan sägas att invandrarverkets praxis i princip inte skiljer sig frånregeringens. Inom har man gått igenom fall somsagts vara uttryck för en hårdnande praxis. Det har därvid konstaterats attbesluten i dessa ärenden inte gett belägg för påståendena. Mot bakgrund av uppgifter om aft ombud för asylsökandefunnit det svårt att få ta del av skälen för beslut i utlänningsärenden harinvandrarministern anfört följande. I besluten från invandrarverket ochregeringen anges de lagrum som åberopas. Det anges även om skälet för enasylsökande är för svagt eller om motivet är att den sökande inte framstår somtrovärdig. Däremot redovisas inte vilka av den sökande åberopade omständighetersom inte bedömts vara tillräckligt starka eller inte vara trovärdiga. Orsakenär att både och regeringen menar att sekretessbestämmelserna lägger hinderi vägen för en sådan redovisning. En sökande måste kunna med förtroende lämnaalla uppgifter om sig själv till myndigheterna och vara övertygad om att deinte kommer till offentlighet. Däremot är det självklart att utlänningen själv,hans ombud eller annan persop som han ger tillstånd, på förfrågan skall få ennärmare motivering varför beslutet blivit det ena eller det andra. Dessutom kaninvandrarverket i sitt yttrande i samband med ett överklagande på ett heltannat sätt motivera sina ställningstaganden i ärendet, eftersom verketsyttrande inte är offentligt. Det är också vad som sker. Anderssonhar även erinrat om att direktiven till utredningar som tillsatts för y1986/87:33 att se över såväl utlänningslagstiftningen som utrednings- ochhandläggningssystemet skall ta upp bl. a. beslutsmotiveringarna iutlänningsärenden. Syftet är att, under beaktande av sekretesshänsyn, prövamöjligheten till utförligare motiveringar. Vid utfrågningen har också beskrivits hur information omförhållandena i olika länder samlas in, genom ambassader, genomflyktingkommissarien och hans ombud i samt vid kontinuerliga kontaktermed , Röda korset och andra organisationer. När uppgifterhar förekommit om att personer som återvänt till sitt hemland har råkat illa uthar departementet, framför allt med hjälp av ambassadpersonal, försökt ta redapå om så varit fallet. Inte i något fall varitinvandrarminister har det visat sig vara fråga om gripanden av allvarligareart. Det har enligt däremot hänt att en hemvändande utlänningunder tagits i förvar för identitetskontroll. Regeringen har således bl. a. att pröva besvär överinvandrarverkets beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning samt omverkställighet av sådana beslut. I dessa s. k. väntarärenden har balanserna iregeringskansliet minskat avsevärt . Den genomsnittligahandläggningstiden var emellertid längre än den var , : Handlåggningstiderna hos polismyndigheterna varierade under år1986 . Hos fortsatte handläggningstidernai asylärenden att öka och var i genomsnitt tre och en halv månad. För enasylsökande som får ett negativt beslut av invandrarverket och överklagar dettahos regeringen överstiger den totala väntetiden från det ansökan görs hospolisen till dess regeringen meddelar sitt beslut i allmänhet . I mångafall får de sökande vänta på ett slutligt beslut. Utskottet har, som nämnts, vid flera tillfållen kraftigtunderstrukit vikten av att motverka en förlängning av handläggningstiderna samtbetonat att detta inte får ske på bekostnad av rättssäkerheten. I det förragranskningsbetänkandet noterade utskottet att olika åtgärder hade vidtagits föratt komma till rätta med problemen. Vid utfrågningen har , somkonstaterat att regeringen avgjort fler ärenden än somkommit in, uttalat att handläggningstiderna är alldeles för långa. Han harredogjort för de personalförstärkningar som har gjorts hos polismyndigheterna,hos invandrarverket och i . Ytterligare åtgärder har anmälts itilläggsbudget IIför detta budgetår.Situationen vid är eriligt så bekymmersam - verket har ca 4500 ärenden i balans -att det behövs en extra insatsstyrka där för att minskaärendebalansen på samma sätt som har varit fallet iarbetsmarknadsdepartementet. Invandrarministern har vidare erinrat om att detvå utredningar som tillsattes har till huvuduppgift att göradet möjligt att pressa ned handläggningstiderna väsentligt. är att man inom loppet av från det att en asylansökanhar lämnats in skall avgöra ärendet i invandrarverket och att det skall tahögst i . Den ena utredningen skall göra en teknisk översyn avutlänningslagen. Syftet är, utöver att förkorta handläggningstiderna, att göra lagstiftningen mer överskådlig och ändamålsenlig. Den andra utredningen skall se över 61 organisationoch rutiner för handläggning av utlänningsärenden i syfte att }\j1986/87'33 förkorta handläggningstiderna i asylärenden. Utredningsuppdragen(Dir. 1987:3 och 1987:4) skall slutföras , men redanden bör utredarna redovisa sina bedömningar av möjligheterna attkomma till rätta med de långa handläggningstiderna. Enligt 50 § UtlL får en utlänning under vissa närmareangivna förutsättningar tas i förvar bl. a. i samband med verkställighet av enavvisning eller utvisning. En utlänning som är får tas i förvarendast om det -utöver de skäl som krävs i andra fall - föreligger synnerligaskäl för detta. Detsamma gäller för åtminstone en av barnets vårdnadshavare.Det framgår av uttalanden i förarbetena till lagstiftningen, attförvarsinstitutet skall användas mycket restriktivt. Det har emellertid gjortsgällande att förvarsta-ganden sker rutinmässigt och i väsentligt störreutsträckning - enligt vissa uppgifter upp till 400 barn - än somförutsatts. Vid,utfrågningen med togs även detta upp. Därvidförklarade han att reglerna bör ses över. Överväganden om ändringar ilagstiftningen bör ske inom ramen för det utredningsarbete som skall varaslutfört . Utlänningsförordningens bestämmelser kan emellertid ändrassnabbt, och det är enligt vad framhöll i första hand angelägetatt åstadkomma en skärpning för att tillgodose behovet av ökat skydd för demindre barnen. Vidare framkom att regeringen planerade att ge ochrikspolisstyrelsen i uppdrag att undersöka förhållandena vad gällerförvarsta-ganden. I riktlinjerna till den nuvarande invandrings- ochflyktingpolitiken erinrades om ett utredningsförslag enligt vilket, för attmotverka att förvarsinstitutet används utan tvingande skäl, tillämpningenskulle följas upp av . Det föredragande statsrådet fann en sådan ordninglämplig samt förklarade att det ankom på regeringen att meddela de föreskriftersom behövdes för detta och att man skulle återkomma i annat sammanhang till denfrågan (prop. 1983/84:144, s. 112). Vid utfrågningen har framkommit att någonuppföljning inte gjorts och att några föreskrifter inte heller har utfärdats.Vad gäller tillämpningen i övrigt av bestämmelserna om förvarstagandeförklarade invandrarministern att bedömningarna självfallet måste göras frånfall till fall och att han inte märkt några uttryck för kollektivdiskriminering i det sammanhanget. Det finns förarbeten till 81 § utlänningsförordningen(UtlF) som ger uttryck åt ett principiellt förbud mot att vid förvarstaganden av barn placera dem i kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Enligt bestämmelsen är förutsättningen att det föreligger synneriiga skål. Socialför- säkringsulskottet har understrukit vikten av attförvarstag- na barn placeras i lämpliga lokaler (SfU 1983/84:30, 1984/85:27 och 1985/86:21). Regeringen har beslutat om en skärpning av 81 § UtlF. En utlänning som är och som har tagits i förvar skall inte få tas in i kriminalvårdsanstalt eller allmänt häkte. Han skall få tas ini polisarrest endast om det finns synnerliga skäl för det och omhändertagandet kan antas bli mycket kortvarigt. Ändringen träder i kraft . Regeringen har vidare uppdragit åt att i samråd med undersöka olika förvarsfrågor, särskilt vad gäller barn . infördes särskilda regler till förebyggande avvåldsdåd med KU.1986/87:33 internationell bakgrund. De har sedermera arbetatsin i utlänningslagen. 1 1984/granskningsbetänkande behandlade utskottetingående de s. k. terroristbestämmelserna (KU 1984/85:35). Dessa regler ellerderas motsvarighet har även vid andra tillfällen uppmärksammats igranskningssammanhang. Regeringen beslutade att med stöd avterroristbestämmelserna i utvisa åtta turkiska medborgare, medlemmar iKurdistans Arbetarparti (PKK). Då de inte kunde sändas till sitt hemland ellernågot annat land, förordnade regeringen att verkställighet av utvisningsbeslutentills vidare inte fick ske. Regeringen förordnade om vissa inskränkningar i deutvisades rörelsefrihet och ålade dem anmälningsskyldighet hos polismyndighet.Vid samma tillfälle beslutade regeringen att inte utvisa tre andra kurder somrikspolisstyrelsen begärt skulle utvisas. utvisaderegeringen ytterligare en medlem i PKK. Inte heller detta beslut kundeverkställas. Vid utfrågningen med framkom att regeringen intefunnit anledning till omprövning av utvisningsbesluten samt att regeringen den26 avslog en begäran om upphävande av ett av besluten. har erinrat om att lagstiftningen är till för att förebyggabrottsliga handlingar, exempelvis våld med politisk bakgrund, samt framhållitatt kampen mot terrorismen måste föras med all kraft. harsamtidigt särskilt understrukit vikten av att hålla isär de enskildaPKK-medlemmar som är misstänkta för brott eller blivit föremål för särskildabeslut på grund av terroriststämpeln från kurderna som grupp. utvisades ytterligare 24 personer med stödav terrorist-bestämmelserna. Några utvisningsbeslut med stöd av dessabestämmelser har enligt den senaste redovisningen för , som sträckersig till , därutöver inte meddelats (regeringens skr. 1986/87:31,SfU 9, rskr. Två gånger, 1974 och 1982, har terroristbestämmelserna legattill grund för avvisningsbeslut. Det kan i detta sammanhang erinras om att-utöver den tidigare berörda översynen av utlänningslagstiftningen - juristkommissionenmed anledning av mordet på statsminister bl. a. skall studera hurden nuvarande organisationen för att förebygga terrorism och liknande angrepphar fungerat i praktiken. Utskottet får, såsom föregående år, hänvisa till tidigareuttalanden om vikten av att fortsatta ansträngningar görs för ätt, under beaktandeav rättssäkerhetsaspekterna, komma till rätta med handläggningstiderna iutlänningsärenden. De nuvarande förhållandena i asylärenden kan inteaccepteras.. Ett motsvarande uttalande av socialförsäkringsutskottet hargodtagits av (SfU 1986/87:15, rskr. Utskottetnoterar att redan vidtagna åtgärder har medfört att balanserna iregeringskansliet har kunnat nedbringas. Förhållandena är emellertid inte minstvid invandrarverket sådana att ytterligare åtgärder erfordras. Det framstårdärför som angeläget att de inledda översynerna på området snabbi får avsettresultat. framkommitvid granskningen av handläggningstiderna föranleder inte något 63 I fråga om praxis iasylärenden och därmed sammanhängande frågor noterar KU 1986/87:33 utskottetatt numera för regelbunderi statistik över tillståndsgivningen. Det tordevidare kunna förutsättas att frågor om dokumentation och spridning av gällande regler,riktlinjer, motivuttalanden och praxis uppmärksammas i samband medbehandlingen av de pågående utredningarna. Vidare kommer i utredningsarbetetbl. a. den vid granskningen berörda frågan om motivering av beslut att tas upp.Utöver det anförda har inte ärendet i denna del gett utskottet anledning tillnågot uttalande. Vadslutligen angår terroristbestämmelserna har utskottet tidigare uttalat attdessa kan ge upphov till svåra intressekonflikter och att det är av särskildbetydelse att rättssäkerhetsfrågorna bevakas kontinuerligt (KU 1984/85:35, s.19 och 1985/86:25, s. 28). Regeringen redogör i en skrivelse tillriksdagen för tillämpningen av terroristiagstiftningen. Därutöver kommerutskottet att följa frågan i granskningssammanhang. Vad som förekommit vidårets granskning gör inte att något uttalande i. övrigt är påkallat frånutskottets sida. Handläggningen inom av vissafrågor a) Fråga om non-grata-förklaring Utskottethar till granskning tagit upp frågan om non-grata-förklaring av bl. a. fyratjeckiska diplomater . Till grund för granskningen har legalen särskild promemoria i saken upprättad inom (bilaga B 13A). Vidare har en utfrågning ägt rum med utrikesminister (bilagaA 23). a. följande. erhöll en utredning från gällande viss obehörig verksamhet i av säkerhetspolitisk karaktär, som utövats av sex tjeckiska medborgare, varav fyra diplomater. föredrogs ärendet inför statsministern, justitieministern, utrikesministern och försvars ministern, varefter beslöts att fem av de sex personerna skulle förklaras non gråta. fick den tjeckoslovakiske ambassadören besked om beslutet. Vidare informerades och om ärendet. var ej anträffbar. erhöll information i saken. publicerade en tidning en detaljerad artikel om utvisningarna. lämnade till massmedierna ut vissa uppgifter om vad som förevarit. I en skrivelse till justitiekanslern () uppgav att misstankar uppkommit om att befattningshavare vid lämnat ut uppgifter ur utredning i ärendet för publicering i strid mot gällande bestämmelser. begärde att JK skulle pröva om förundersökning skulle inledas. I beslut konstaterade JK till en början att ej offentliga uppgifter ur den ifrågavarande utredningen av någon eller några i allmän tjänst anställda personer på ett eller annat sätt lämnats ut för publicering. JK ingick därefteri 64 prövning av frågan omnågot av de undantag från tryckfrihetsförordningens KU 1986/87:33 förbudatt efterforska uppgiftslämnare som finns uppställda förelåg i ärendet. JKfann detta ej vara fallet. Inte heller fann JK att något tryckfrihetsbrottblivit begånget genom publiceringen av de hemliga uppgifterna. På grund av detanförda beslutade JK att inte inleda förundersökning. EnligtSten är det betänkligt att någon befattningshavare inom rikspolisstyrelsenssäkerhetsavdelning lämnat ut uppgifter till pressen. harframhållit att vid bedömningen av vilka uppgifter som skall kunnaoffentiiggöras i ett ärende av aktuell karaktär måste alltid en avvägning skemellan å ena sidan allmänhetens intresse av att få information och å andrasidan hänsynen till rikets säkerhet. anser att huvudprincipen isådana ärenden måste vara största möjliga öppenhet. Utskottetdelar utrikesministerns uppfattning att största möjliga öppenhet böreftersträvas även i ärenden av förevarande ömtåliga slag. De överväganden somligger till grund för regeringens ställningstaganden i non-grata-frågor avstörre vikt är normalt av den karaktären att utrikesnämnden - i vart fall iefterhand - skall informeras om dessa. Granskningen föranleder iövrigt inte något uttalande från utskottets sida. b) Beslut i vissa utrikespolitiska ärenden m. m. granskning av ärendet ovan under a) har fråga uppkommii om vad som iformellt hänseende gäller i fråga om beslutsfattande och dokumentation iärenden inom verksamhetsområde, bl. a. vad gällernon-grata-förklaring av utländsk diplomatisk personal. Rättschefen iutrikesdepartementet, ambassadören , har efter samråd med rättschefeni statsrådsberedningen, , upprättat en särskild promemoria isaken (bilaga B 13 B). Avpromemorian framgår bl. a. följande. Frågor om non-grata-förklaring av utländskbeskickningspersonal regleras av artikel 9 Wienkonvention omdiplomatiska förbindelser. Särskilda föreskrifter om förfarandet i sådanafrågor saknas. I praxis betraktas handläggningen av sådana frågor inte somhandläggning av ärenden utan som ett inslag i regeringens s. k. faktiskahandlande som inte kräver formellt beslutsfattande. Ståndpunktstagande i dylikfråga anses kunna fattas av utrikesministern eller av person till vilken dennedelegerat ärendet. Några särskilda departementsprotokoll upprättas inte idessa ärenden. I promemorian redovisas de skäl som ligger till grund för denpraxis som sålunda tillämpas. I promemorian redovisas härutöver olika skäl somkan åberopas till stöd för uppfattningen att frågor om non-grata-förklaring avutländska diplomater är att betrakta som regeringsärenden vilka skall beredasinom . Ipromemorian berörs vidare vissa andra frågor, som handläggs i utrikes departementet, t. ex. frågor som rör visering, ackreditering av beskicknings chefer och konsulat. Enligt promemorian har det ansetts att det är departementschefen som skall ta ställning i dessa frågor. Inte hellervid handläggningen av dessa frågor upprättas det några särskilda departements- protokoll. I promemorian tas vidare upp de "instruktioner" somdagligen avsänds från och som riktar sig till beskickningschefer, 65 5 1986/87. delegationschefer ellersvenska ledamöter i olika internationella organ. KU 1986/87:33 Somframgår av rättschefens promemoria finns det skäl som talar för att hanteringenav non-grata-frågor skall ses som ett inslag i regeringens s.k. faktiskahandlande och skäl som talar för att frågorna bör handläggas somregeringsärenden. Enligt utskottet är det påkallat med en översyn i fråga omrutinerna för beslutsfattande och dokumentation i såväl berörda ärenden som iandra frågor inom verksamhetsområde. Utnämningar av verkschefer m. m. Underårets granskningsarbete har utskottet behandlat de borgerliga ochsocialdemokratiska regeringarnas utnämningspolitik vad gäller främst generaldirektöreroch chefer för ett antal andra centrala organ. Somunderlag för granskningen har utskottet haft dels en sammanställning frånstatsrådsberedningen, bilaga B 14 A, över utnämningar av generaldirektörer1976-1986, dels en inom kansliet upprättad förteckning över vissa andratillsättningar av chefer för fondstyrelser och andra centrala organ under tiden1975-1986, bilaga B 14 B. Statsminister har lämnat upplysningari saken vid utfrågning inför utskottet (se bilaga A 21). Vidföregående års granskning behandlade utskottet (se KU 1985/86:25 s. 33 f.)vissa frågor avseende s. k. omförordnanden av verkschefer. Enligt11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid förvaltningsmyndighetsom lyder under regeringen av regeringen eller av myndighet som regeringenbestämmer. Beträffande verkschefer sker tillsättning - enligt de instruktionersom gäller för verken - av regeringen. Vid tillsättning av stathg tjänst skallavseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.Krav på svenskt medborgarskap ställs i RF beträffande bl. I 4 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig anställning() hänvisas i fråga om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst tillvad som är föreskrivet i RF eller annan författning. Närmare föreskrifter omtjänstetillsättning ges i den av regeringen utfärdade anställningsförordningen(1965:601). Denna förordning ändrades (1985:334) då en ny 7 a § infördes medinnebörd att tjänstetillsättning skall ske på grundval främst av skicklighetför arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns särskilda skäl för någotannat. Ändringen grundade sig på proposition 1984/85:219 om den stafiigapersonalpolitiken. , som yttrade sig över propositionentill arbetsmarknadsutskottet, uttalade som sin mening att 11 kap. 9 § RF inteformellt hindrar att man lägger större vikt än tidigare vidkriteriet skicklighet. Frågorrörande tillsättning av verkschefer har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen, som är föremål för behandling. Förslagen grundar sig på verkslednings kommitténs betänkande (SOU 1985:40). Regeringens förslag innebär bl. a. att verkschefer bör sökas i en bredare rekryteringsbas . Enligt civilministern bör regeringen utnyttja statsförvaltningens hela chefspotential som underlag men därutöver sträva efter att också se verksamheten utanför statsförvaltningen som möjliga rekryteringsområden. En viktig förutsättning °6 är att regeringen ifortsättningen kan koncentrera sina ansträngningar i KU 1986/87:33tillsättningsfrågor till myndigheternas högsta ledning. Verkschefer föreslåsockså kunna omflyttas till annan tjänst. Propositionenhärpå denna punkt tillstyrkts av utskottet (KU 1986/87:29). Reservation haravgetts av de moderata ledamöterna. Avden ovan nämnda förteckningen framgår att antalet verkschefer som utnämndesunder var 95 personer.