bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — 1 propositionen (s. 69-71) beskriver bostadsministern detnuvarande plansystemet och en önskvärd modernisering av det på följande sätt. 1 grova drag ser dagens plansystem ut på följande sätt.Generalplan skall ange grunddragen för markens användning till olika ändamål,t. ex. till tåtbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andraallmänna platser (9§ BL). På framställning av kommunen kan generalplanenfastställas av . Den får då vissa rättsverkningar som inte finnshos en generalplan som bara är antagen av kommunen. Stadsplan skall upprättas iden mån det genom kommunens utveckling behövs för den närmare regleringen avbebyggelsen (24 § BL). Kommunerna har ansvaret för att gator byggs ochunderhålls inom områden med stadsplan. Om tätbebyggelse har uppkommit eller omsådan bebyggelse kan väntas uppkomma i ett område och stadsplan inte anses böraupprättas, skall byggnadsplan upprättas i den mån sådan plan anses behövlig förreglering av bebyggelsen (I07§ BL). Inom områden med byggnadsplan är det deenskilda fastighetsägarna som ansvarar för plangenomförandet. Både stadsplanoch byggnadsplan skall för att bli gällande fastställas av . Bådaplanformerna ger en viss s. k. byggrätt - dvs. åtgärder som är förutsatta iplanen kan i princip inte vägras. De problem som finns med dagens plansystem skulle mycketkort kunna beskrivas på följande sätt. Den översiktliga planform för inomkommunal planering somanvisas i byggnadslagen, generalplan, används mycket sällan. I vart fall brukarkommunerna inte låta generalplaner fastställas. Den översiktliga planeringenhar i stället - som jag snart skall belysa - kommit att ta sig andra former ände som anges i lagen. Kommunerna arbetar med kommunöversikter, områdesplanerm.m., som inte regleras i byggnadslagstiftningen. Här finns det ett behov attmodernisera lagen så att den kommer att erbjuda sådana former för denöversiktliga planeringen som fyller kraven på medborgarinflytande och påstatlig medverkan. Det finns några bärande skäl att ha kvar tvåolika planformer för den mer detaljerade planläggningen, stadsplan ochbyggnadsplan. Ett allmänt önskemål är att dessa slås ihop till en planform,inte minst därför att de har kommit att användas för likartade syften och förområden av ungefär samma karaktär. Vidare ligger det ett stort problem i attbyggrätterna enligt stadsplaner och byggnadsplaner formellt inte har någon begränsningi tiden. Kommunerna iakttar stor försiktighet med att upphäva eller ändra dessaplaner, även sådana som har blivit föråldrade. nybyggnadsförbudutfärdats för planområdet. Dessa förbud har i sin tur blivit långvariga. På detsättet har det uppstått en "ond cirkel" som måste brytas. Gällande byggnadslagstiftning är i hög grad inriktad påreglering av ny bebyggelse och exploatering av mark. Urbanisering ochtätortstillväxt har av olika skäl minskat i betydelse somplanläggningsproblem. I stället träder frågor om resurshushållning, friluftslivetsmarkbehov, byggnadsunderhåll samt social och teknisk förnyelse av våratätorter i förgrunden för planeringsintresset. Plansystemet bör ha sin funktion som en länk mellan, å enasidan, de bestämmelser i lagen om lämplig markanvändning, bebyggelsemiljö- ochbyggnadsutformning som jag kommer att föreslå (kravbestämmelserna) och.å andra sidan, reglerna om lov. som kan sägas utgöra en kontroll av att kravenefterievs. Man kan med andra ord se det så att planerna innehåller den tolkningoch precisering av kravbestämmelserna som kan utgöra ett beslutsunderlag vidden byggandes projektering och samhällets prövning av lov. Planeringsuppgifterna kommer sannolikt att växla genomåren. Det är därför nödvändigt att många olika typer av planläggningsproblemkan lösas med hjälp av plansystemet. Detta bör därför utformas med en hög gradav flexibilitet och allmängiltighet. Detta förutsätter bl.a. att debestämmelser som reglerar planernas innehåll ges en ganska allmän utformning.Däremot bör bestämmelserna om förfarandet när planer upprättas och antas på etttydligt sätt anpassas till de verkningar för offentliga organ och enskilda somplanerna får. I lagen bör därtor föreskrivas de demokratiskabeslutsformerna samt det obligatoriska och det möjliga innehållet för varjeplanform. Med detta synsätt finns det inget skäl att i PBL skapa flera olikaplanformer med likartad verkan. En viktig utgångspunkt är också attplansystemet så nära som möjligt anknyter till den praxis som råder . Motdenna bakgrund anser jag att plansystemet i grova drag bör bestå av följandedelar: 1) Obligatorisk översiktsplan med måloch riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling för kommunens hela yta.Planen skall inte ha någon bindande verkan mot enskilda. Den utgör ettbeslutsunderiag för detaljplan och vid prövningen av ansökningar om lov.Översiktsplanen kan ändras och fördjupas för olika delområden. För begränsadeområden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens riktlinjer befästasi form av områdesbestämmelser med bindande verkan för enskilda och myndigheter.Sådana bestämmelser grundar dock ingen byggrätt. I vissa fall kan de leda tillsådana inskränkningar för fastighetsägare att ersättning aktualiseras närbestämmelserna hävdas. 2) Detaljplan för den närmareregleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen,som är en sammanslagning av dagens stadsplan och byggnadsplan. medför rätt attbygga i enlighet med planbestämmelserna. Planen skall i princip ha bindandeverkan mot enskilda vid prövningen av ansökningar om lov och grundaersättningsrätt i vissa fall. BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss 3)Regionplan för frivillig samordning av flera kommuners planläggning. Jag återkommer med en något fylligarepresentation av översiktsplanen och detaljplanen. Först vill jag emellertid taupp frågan om planformernas inbördes samband. föreslår att de olika planformerna skallvara knutna till varandra på så säit att de översiktliga planerna skall tjänatill ledning för de mera detaljerade. Flera remissinstanser har påtalat dennabundenhet som olämplig och hävdat att den leder till ett stelt och omständligtsystem. Utredningens konstruktion utgår från tanken att ändringar i markanvändningenär kända långt i förväg och därior kan förutses och behandlas i de översiktligaplanerna. Jag anser att del finns fog för kritiken. Plansystemetmåste både ha framåtsyftande. offensiva inslag och ge möjlighet att snabbtbehandla uppkommande nya situationer. Vid ställningstaganden till nya projektanvänds normalt tillgängliga planer på alla nivåer tillsammans med andrakunskaper om fysiska, ekonomiska och sociala förhållanden som underlag för attbedöma lämpligheten och na bästa möjliga helhetslösning. Plan-systemei måste idenna situation fungera som hjälpmedel och inte som ett svårforcerat hinder,byggt på felaktiga eller tidigare okända förutsättningar. Jag anser därför attövervägande skäl talar för att några tvingande bindningar mellan planerna intebör finnas. BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss 2.3 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp I lagrådets yttrande anförs inledningsvis attlagrådsremissen innehåller flera i sak förtjänstfulla nyheter. En sådan år attvarje kommun åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfattahela kommunen och hållas aktuell. En annan är att de nuvarande detaljplanerna, stadsplanoch byggnadsplan, ersätts av en enda plan. detaljplan, vilket innebär enförenkling. Reglerna om allmänhetens möjligheter till insyn och inflytandeinnebär en bättre förankring av planerna hos medborgarna. Även andra fördelarmed PBL-remissen tas upp av lagrådet. Avslutningsvis anför lagrådet i denna delatt lagrådet ser det som en att en ny plan- och bygglag i huvudsakligöverensstämmelse med den framlagda lagrådsremissen föreläggs riksdagen.Lagrådets erinringar och anmärkningar både i vissa övergripande frågor ochbeträffande enskildheter får inte enligt lagrådet skymma bilden av lagrådets igrunden positiva inställning till förslaget i sak. En huvudsaklig invändning som har avgörande betydelse förden fortsatta riksdagsbehandlingen rör frågan om den kommunala kompetensenenligt PBL är av den arten att den kan innefatta normgivning. I denna delanförs i lagrådets yttrande (s. 3-9) följande. Ett karakteristiskt drag i förslaget är att det kommunalainflytandet över planläggningen förstärks. Länsstyrelsernasfastställelseprövning av planer slopas i sin nuvarande form och kommunerna fårett betydande mått av frihet attinom ramen för lagens allmänt hållna bestämmelser själva utfor- BoU1986/87:1 ma planerna och reglera markanvändning och bebyggelse. Enhuvudfråga Bilaga 11 att i detta sammanhang ta ställning till är om dennareglering, sådan den Lagrådsremiss föreligger enligt förslaget, ärförenlig med bestämmelserna i regeringsformen (RF) om normgivning. Ilagrådsremissen berör departementschefen frågan endast såvitt gäller ett avplaninstituten nämligen översiktsplanen; lagrådet återkommer strax till detåsyftade uttalandet. I övrigt är denna konstitutionella fråga inte behandladvare sig av eller, såvitt lagrådet kunnat finna, av dem somyttrat sig över utredningens förslag. Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall föreskrifter omförhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden förenskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiskaförhållanden, meddelas genom lag dvs. i föreskrifter beslutade av riksdagen.Frågor om användningen av mark- och vattenområden och om bebyggelse hör tilldet lagstiftningsområde som avses i nämnda lagrum. Med stöd av 8 kap. 7 §första stycket 3 kan utan hinder av 3 § i lag bemyndiga regeringenatt genom förordning meddela föreskrifter om "utformning av byggnader,anläggningar och bebyggelsemiljö". Denna rätt att delegera normgivning ifråga om byggande tillkom genom en ändring av RF . Ändringen (prop.1975/76:209 s. 162 O motiverades av behovet att kunna ta in byggnadsstadgansmera detaljbetonade regler om byggande samt föreskrifterna i Svensk byggnorm1975 i en eller flera regeringsförfattningar. En i väckt motion medyrkande om avslag på propositionen under hänvisning till att ett för deenskilda människorna centralt område skulle komma att undandras riksdagenslagstiftning avstyrktes av . Utskottet erinrade om attriksdagen vid begagnande av den föreslagna delegationsmöjligheten kunde ochborde närmare precisera de befogenheter regeringen skulle få och att avsiktensjälvfallet inte var att delegeringen skulle omfatta annat än befogenheter attmeddela detaljbetonade föreskrifter (KU 56 s. 41). Om med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigarregeringen att meddela föreskrifter, kan också enligt 8 kap. 11 §medge regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun attmeddela bestämmelser i ämnet, s.k. subdelegation. Subdelegation måste gå överregeringen. kan inte delegera sin normgivningsmakt direkt till enförvaltningsmyndighet - här bortses från myndigheter som lyder direkt underriksdagen - eller till en kommun. Kommunernas rätt enligt PBL att geföreskrifter om utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljögrundar sig inte på någon delegation utan följer direkt av vissa i PBL givnalagregler. kan inte avhända sig sin normgivningsmakt i annan ordningän den 8 kap. RF föreskriver. .Av ciet aniorda följer att omrätt för kommunerna att legleia markanvändning och att ge föreskrifter omutformningen av byggnader ni. m. ar grundlagsenliga endast under förutsättningatt regleringen inte utgör normer i RF:s mening. RF:snormbegrepp är inte närmare preciserat i RF. Inte heller uer RF:s förarbetennågon saker ledning nar det galler att klaigöra innebörden av det normbegrepppå vilket 8 kap. vilar. F.nligt propositionen med förslag till ny RF (1973:90s. 203 f) avses lattsiegler och det sägs att dessa kännetecknas i princip avatt de är bindande för niyndigheier och enskilda. De kännetecknas vidare av aude inte bura avser ett visst konkret fall utan har generell giltighet. Detsistnämnda kravet htr enligt propositionen anses uppfyllt om föreskriften avserexempelvis situationer av ett vissi slag eller vissa typer av handlingssalteller om den riktar sig till eller pä annat sätt berör en i allmänna termerbestämd krets av personer. I remissen till lagrådet tar departementschefen som förutnämnts upp frågan om huruvida föreskrifter som meddelas i en oversikisphinutgör sådana normer som avses i 8 kiip. Det sägs här (s. 3>) :iit, omöversiktsplanens riktlinjer för provningen av bygglo\ och beslut om markanvändningskulle vara biiidanil;- för elteiföljande beslut - något som departementschefenansei i och för sig skulle var;i hade logiskt och rationellt - översiktsplanenlår anses innehålla sådana foreskritter. .\v betydelse härvid är, framhållsdel, au översiktsplanen f;u eti stor geografisk omfaUning och att den riktarsig ull en (ibesiamc! krets av peisoner. 1 anslutning härtill framhäilerdep;irtementschefen ;ii' delegation av sådana markanvändningsfrägor som araktuell inte enligi 8 kap. RF kan ke till kommunerna och au det sålunda ime armöiligt ;;it genumtora en decentralisering till kommunerna som innebar att delär norm.i-'ivning->koii!petens i markanvändningsfrågor Jv. betbgenhet attmeddela löreskrifier. - Det är alltså det förhållandet att översiktsplanenenligt departementschefens mening inte är bindande för myndigheter och enskildasom medför att den inte skulle innehålla normer i RF: s mening. Denargiiuientering som sålunda förs i fråga om översiktsplanens konslilutioiiellan:Liur torde gälla även i fråga om regionplanen. Lagrådet vill till en början uppehålla sig viU frågan omöversiktsplanen, sådan den är utformad enligt det till lagrådet remitteradeförslaget, innehåller normer av det slag som avses i 8 kap. RF. Enligt 4 kap 1§ PBI skall översiktsplanen vara ett underlag for beslut om an\ andningen avmark och vatten samt om kommunens närmare planläggning. Den skall sålunda liggatill grund för den prövning som enligt PBI. ankommer pä kommunstyrelse ellerbyggnadsnämnd när de efter delegation frän konimuniullmäklige antar endetaljplan eller områdesbestämmelser. Den skall vidare vara vägledande vidbyggnadsnämndens prövning av ansökningar om lov till åtgärder utanfördetaljplan. Slutligen är den avsedd att inverka vid den tillständs-prövning somolika statliga myndigheter har att göra enligt andra lagar än PBL t. ex.prövning av tillstånd enligt vattenlagen eller koncession enligt minerallagen.Såsom departementschefen understryker på flera ställen i remissen (bl. a. s.69) är översiktsplanen tänkt att behandla de långsiktiga, strategiska frågornaför markanvändning och byggande och närmast vara av programmässig ochvägledande art. Den skall vara eft instrument för kommunen att omsätta sittpolitiska program i riktlinjer för planläggning och tillkomsten av bebyggelseoch därmed sammanhängande anordningar. BoU 1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss Med riktlinjer skall, sägsdet. förstås rekommendationer som kan bilda underlag för senare beslut. Dethar i såväl doktrin som praxis rått en viss osäkerhet i frågan huruvida"riktlinjer", "rekommendationer" och"anvisningar" är normer i RF: s mening. Lagstiftaren har haft att taställning till frågan bl.a. när det gällt att avgöra vilka lagar ochförordningar som skall kungöras enligt 8 kap. 19 § andra stycket RF. I 1 §andra stycket lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningarsådant lagrummet lyder enligt en vidtagen ändring (SFS 1984:211) skallmed författningar i nämnda lag förstås "lagar, förordningar och andrarättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter".Definitionen som sådan säger väl inte så mycket om innebörden av begreppetföreskrift i RF men den har sitt intresse såsom ett försök från lagstiftarenssida att få en klarare gräns mellan bindande och icke-bindande regler iförfattningar beslutade av , regeringen eller kyrkomötet eller av enmyndighet under regeringen eller . Ursprungligen hänfördekungörandelagen (prop. 1975/76:112) till författning inte bara bindande reglerutan även sådana icke-bindande anvisningar som hade till syfte att främja enenhetlig rättstillämpning eller att bidra till att utveckla praxis I en vissriktning. Däremot borde regler som anvisade hur en person lämpligen kundeförfara i vissa hänseenden men som lämnade honom fritt att välja en annan vägför att nå det önskade resultatet inte anses sora författningar. Ändringen avkungörandelagen innebar af t begreppet författning reserverades förbindande regler och att rekommendationer av typen anvisningar lämnades utanför.Ett syfte med ändringen var (prop. 1983/84:119 s. 13 O att fi kungörandelagen ibättre överensstämmelse med RFöch dess förarbeten. Översiktsplanenskall såsom nämnts vara av programmässig och vägledande art. Detta hindraremellertid inte att, såsom departementschefen säger (s. 78), "ändamålet(med planen) ibland kan vara precist både till innehåll och avgränsning".Flera exempel härpå ges. Riktlinjer av typen "ingen bebyggelse fårtillkomma' får sägs det (s. 203) stor genomslagskraft, om det skyddsvärdaintresset är starkt och väl underbyggt. I specialmotiveringen lill 8 kap. 11 5PBL (s. 578 ni|_es andra exempel på hur uttryck i översiktsplanen kan få en ipraktiken avgörande betydelse i bygglovsärenden. Planens betydelse när statligamyndigheter har att pröva frågor om markanvändning enligt andra författningarän PBL berörs på s. 343 f. Departementschefen säger här att det synsätt hananlagt i fråga om översiktsplanens betydelse för efterföljande bygglovsbeslut iallt väsentligt bör kunna anläggas iiven pä beslut enligt dessa förfiutningar.Departementschefens nu återgivna uttalanden ansluter sig väl till den vikt somi praxis och andra sammanhang tillmätts kommunala översiktsplaner. Irättsfallet NJA 1978 s. 261 har ansett hinder mot en begärdavstyckning föreligga och därvid grundat sitt avgörande på att avstyckningenstred mot riktlinjerna i kommunöversikten. Vid behandlingen av förslaget tillden nya vattenlagen framhöll departementschefen (prop. 1981/82: 130 s. 95 f)att en genomarbetad översiktsplan med god BoU 1986/87:1 Bilaga 11Lagrådsremiss 27 1986/87.19 saml. kommunalförankring kunde, även om den inte direkt skulle kunna ligga till grund för ettavslag på en ansökan om tillstånd till ett vatlcnföretag. likväl beaktas på ihuvudsak samma sätt som en fastställd stads- eller byggnadsplan medbestämmelser i ämnet. Lagrådet (s. 278) fann att uttalandet stod i godöverensstämmelse med den ståndpunkt som intagits i praxis vad gäller betydelsenav planer och översikter av ifiågavarande slag. När i det lagstiftningsärende varom nu är fiågadeparlementschcfen hävdar att översiktsplanen inte är att anse som normgivningsynes han fästa en avgörande vikt vid att myndigheterna är skyldiga attsjälvständigt pröva planens innehåll och att denna prövning kan ge ett annatresultat än det planen förutsatt. Sådana fall kan helt visst tänkas. , om den finner att bygglov utanför detaljplan inte biirges eftersom byggplatsen inte svarar mot kraven i 2 kap. PBL. vägra bygglov,även om det i översiktsplanen angetts att bebyggelse får förekomma. , ehuru översiktsplanen av hänsyn till ett allmäntintresse anger restriktivitet i fråga om byggande, ge bygglov om den finner attett enskilt intresse väger lyngre än det allmänna intresset. Lagrådet villemellertid framhålla att utrymmet för en sådan självständig prövning beror avhur konkret och bestämt översiktsplanen är utform;Ki Av betydelse är också attöversiktsplanen antas av koinmunfullmiiktige och följaktligen uttryckerkommunens politiska vilja. Vid fullmäktiges antagande av en översiktsplan skallbåde allmänna och. i den mån de är kända, enskilda intressen beaktas. Om planeninnefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda, inom ettvisst område och entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas,är det knappast tänkbart att kommunstyrelse eller byggnadsnämnd detaljplanerarområdet i strid mot planen eller att beviljar ett bygglov somär oförenligt med planen. Det sagda förutsätter självfallet att översiktsplanensvarar mot PBL:s krav på planläggning. Dessa krav är allmänt hållna och avsersådana övergripande mål för planläggningen som att åstadkomma en socialtlämplig miljö, att hushålla med naturresurser och att förlägga bebyggelse som är lämplig från hälsosynpunkt m. m. (2 kap. 1-3 §§). Huvudansvaret föratt dessa krav blir förverkligade vid planläggning ligger hos kommunensförtroendevalda. I jämförelse med riktlinjer och rekommendationer av detslag som förarbetena till kungörandelagen (1976:633) tar sikte på fåröversiktsplanen, om den utformas som ett bestämt och preciserat direktiv, enlångt mer rättsgestaltande verkan. Vid sin granskning av förslaget tillkonsumentkreditlag framhöll lagrådet (prop. 1976/77: 123 s. 349 ff) att vidmarknadsdomstolens bedömning av riktlinjer blir det avgörandeinte om avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens handlandestrider mot lag. Det ligger i sakens natur att en domstol vid en sådanbedömning står friare i förhållande till riktlinjerna än vad en niimndgör i förhållande till översiktsplanen. Översiktsplanen kan visserligen inte direktläggas till grund för ett avgörande och saknar i så måtto - formellt sett -omedelbara rättsverkningar. Emellertid blir den som framgår av det BoU1986/87:1 Bilaga 11 Lagrådsremiss anfördatill den del den innehåller bestämda och preciserade direktiv i realitetenbindande för de tillämpande myndigheterna. Frågan om detaljplanernas och områdesbestämmelsernaskonstitutionella natur berörs, såsom förut nämnts, inte i remissen mentydligen anser departementschefen att dessa planer, som har bindande verkan,inte innehåller bestämmelser av generell art och att därför inte heller de äratt anse som författningar. Sannolikt stöder han sig även härvid påkungörandelagen (1976:633) och förarbetena till den. I propositionen medförslag till nämnda lag (prop. 1975/76:112 s. 63 fT) diskuterade dåvarandejustitieministern gränsdragningssvårigheter som möter i fall där en bindandeföreskrift avser ett mycket litet lokalt område kanske bara en eller flerabestämda fastigheter. Han slog till en början fast att ett lokalt begränsatbeslut hade karaktären av författning om det helt eller främst riktar sig tillmedborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud aft fa bort eller skada växt avviss art där den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen starktifrågasättas när fråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda attbegränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fasfigheter ellervissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifternaband inte bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framfidasådana. I enlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vidfillämpningen av 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen (1971:290) i ärende omfastställelse av detaljplan ansåg justitieministern aft bl.a. beslut ombebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen och beslut om förbud motbyggande, schaktning m.m. enligt samma lagstiftning inte borde hänföras tillförfattning. Däremot borde föreskrifter som riktade sig till jordägare ellerliknande personkategorier inom ett större område, t. ex. eft län. anses ha sågenerell karaktär att de borde bedömas höra fill kategorin författningar. Att igenerella termer ange var gränsen exakt går mellan föreskrifter av författningsnatur och andra föreskrifter var, framhöll justitieministern, inte möjligt.Hans uttalanden berördes infe under riksdagsbehandlingen (KU 1975/76:51). Det framgår infe klart om justitieministern med"bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen" avsåg ävengeneralplaner vilka ju kan omfatta relativt stora områden. Hansställningstaganden synes ha närmast föran-letts av att den utredning som lågtill grund för den nya lagstiftningen föreslagit att beslut om stadsplan ellerbyggnadsplan samt beslut om förbud mot nybyggnad och schaktning m.m. enligtbyggnadslagstiftningen skulle kungöras som författningar.