bet · GA01BoU1 · 1986-12-31 00:00:00 — har berett konstitutionsutskottettillfälle att avge yttrande över dels proposition 1985/86:1 med förslag till nyplan- och bygglag (PBL) och proposition 1984/85:207 om en försöksverksamhet medförenklade regler om byggnadslov m.m. samt de motioner som väckts med anledningav propositionerna, dels ett antal motioner rörande en reformerad byggnadslagstiftningsom väckts under den allmänna motionstiden . begränsar i huvudsak sitt yttrandetill att avse de delar av de framlagda förslagen som rör kommunernasbefogenheter att fatta beslut om markanvändning och bebyggelse. Lagrådet har i sitt yttrande över lagrådsremissen fill PBLifrågasatt om inte kommunernas kompetens enligt PBL är av den arten att den kaninnefatta normgivning. Lagrådet har därvid grundat sig på vissa uttalandenrörande normbegreppet i lagmotiven till regeringsformen (prop. Enligtdessa motivuttalanden skall med normer förstås lagar och andra rättsreglei.Rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter ochenskilda. Utmärkande för rättsregler är vidare att de skall vara generellaföreskrifter och inte endast avse konkreta fall. Av grundlagspropositionenframgår vidare att det sistnämnda kravet får anses uppfyllt om föreskriftenavser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller omden riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämdkrets av personer. Kravet att föreskrifter skall ha en generell utformningdiskuterades i motiven mot bakgrund bl. a. av att det inte skulle vara möjligtför att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilkenavgörandet enligt gällande rätt ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet. Kommunernas befogenheter på planområdet bör enligtlagrådets synsätt inte, som föreslagits i propositionen, grundas påbestämmelser direkt i PBL utan bör i stället grundas på ett av i laggivet bemyndigande. Rätten att utfärda normer rörande markanvändning ochbebyggelse är nämligen enligt 8 kap. 3 § regeringsformen i första handförbehållen . Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 11 §§regeringsformen finns det emellerfid en möjlighet att till regeringen och viaregeringen till kommunerna delegera normgivningsmakt angående utformning avbyggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Denna delegeringsmöjlighettillkom genom en ändring i 8 kap. 7 § . Ändringen motiverades av behovetav att kunna ta in i byggnadsstadgan mera detaljbetonade föreskrifter ombyggande samt föreskrifternai Svensk byggnorm i en eller flera regeringsförfattningar. I samband medändringen betonade (KU 1975/76:56) att avsikten inte varatt delegering skulle omfatta annat än befogenheter att meddela detaljbetonadeföreskrifter. Någon tvekan om PBL-förslagets grundlagsenlighet hadeenligt lagrådet inte behövt uppkomma om lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformenändrats så att bemyndigandet enligt lagrummet kommit att avse föreskrifter ommarkanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än detaljbetonat slag samt omkommunernas kompetens på området reglerats i överensstämmelse meddelegationsföreskrifterna i 8 kap. Med anledning av lagrådets yttrande har i propositionengjorts en ändring beträffande PBL:s system med områdesbestämmelser i syfte attundanröja den tveksamhet om förslagets grundlagsenlighet som lagrådet givituttryck för. Enligt propositionen bygger PBL:s plansystem i allt väsentligt pådet system som råder och som gällde när regeringsformen infördes år 1974.Avgörande betydelse måste därför enligt propositionen tillmätas den inställningtill planbeslut som kan antas ligga bakom bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen.Eftersom något uttryckligt besked på den punkten inte står att finna iförarbetena till regeringsformen får man enligt propositionen söka ledning isyftena bakom grundlagsreformen. Härvid framhålls i propositionen som ettövergripande syfte att skapa garantier för det demokratiska styrelseskicketsamt att stärka och förankra folkstyrelsen genom att den praxis som vuxit frambl. a. beträffande parlamentarismen gavs uttryck också i grundlagen. Detta kanenligt propositionen sägas prägla även bestämmelserna om normgivningsmakten i8 kap. Vidare anförs i propositionen bl. a. att den nyaregeringsformen utgår från grundsynen att vad som skall beslutas av iförsta hand är det som anses vara av särskilt stor betydelse för medborgarnaoch för samhällslivet i övrigt. Detta innebär enligt propositionen att folketgenom sina representanter bör fatta beslut om bl. a. de normer som föreskriverinskränkningar i medborgarnas frihet eller rätt till egendom. Av kravet pånormmässig behandling av medborgarna följer enligt propositionen atträttsreglerna skall vara generella, dvs. de skall rikta sig till alla elleråtminstone till en personkrets som inte är närmare bestämd. skallinte kunna gripa in i handläggningen av enskilda fall. Av flera skäl sattesenligt propositionen vid tillkomsten av regeringformen en gräns förmöjligheterna att delegera normgivning från . De bästa möjligheternatill offentlig redovisning, öppen debatt och ett meningsutbyte ansågs ligga iriksdagsbehandlingen. Enligt propositionen kan detta även uttryckas så, att demest betydelsefulla politiska besluten skall fattas av det organ som bästavspeglar opinionerna hos befolkningen. När en norm väl är utformad ankommerdet på domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpa den ikonkreta fall. I propositionen framhålls även att det vid tillkomsten avregeringsformen ansågs att den fördelning mellan normgivningsmakten som inomolika rättsområden hade utbildats i praxis i stort sett var ändamålsenlig ochatt den därför kunde i huvudsak läggas till grund för regeringsformensfördelning av normgivningskompetensen. BoU 1986/87:1 KU1985/86:8 y Mot den angivna bakgrunden är det enligt propositionenknappast realistiskt att anta att avsikten kan ha varit att regeringsformensbestämmelser om normgivningsmakten skulle få till konsekvens attbyggnadslagstiftningens beprövade beslutssystem - som genom detkommunala planmonopolet vilar på den kommunala demokratins grund - skulle ivissa delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där kommunala markanvändningsplanerskulle behöva beslutas av . Den slutsats som enligt propositionennärmast ligger till hands är, att planbeslut enligt dagens byggnadslagstiftningskall ses som en form av rättstillämpning, som enligt grundlagen inte ärförbehållen . Det finns enligt propositionen inte några helt nyaelement i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn påplanbeslutens konstitutionella karaktär. Grundlagsfrågan tas upp i de med anledning av proposition1985/86:1 väckta motionerna 1985/86:66 av m.fl. (m), 1985/86:69 avThorbjörn m. fl. (c) samt 1985/86:80 av "m. (fp). Moderata samlingspartiet instämmer i lagrådets synpunkteri grundlagsfrågan. I motionen förordas en successiv revidering av nuvarandebyggnadslagstiftning med den inriktning som föreslås i motionen. 1 motion framhålls att de olika uppfattningarsom uppkommit rörande PBL:s förenlighet med grundlag medför en risk för attplanbestämmelser som meddelats av kommun kan komma att underkännas i enskildaärenden. Därmed skulle PBL:s tillämpning undermineras och rättsosäkerhet skulleuppstå om medborgarna inte med säkerhet kan veta om t. ex. enområdesbestämmelse har karaktär av föreskrift och ligger inom detdelege-ringsbara området eller om den faller utanför och därför ej skallfillämpas av myndigheterna. anser att det är lämpligt attkommunerna har möjlighet att fatta beslut om översiktsplaner,områdesbestämmelser och detaljplaner då det inte är önskvärt att riksdagenfattar beslut i dessa frågor. Regeringsformen bör enligt folkpartimotionen varautformad så att det inte kan råda någon oklarhet om att kommunerna harmöjlighet att fatta sådana beslut. Enligt uppfattning kan inte godta enlag med inslag som enligt lagrådets granskning står i strid med grundlag. Ensakbehandling bör enligt mening förutsätta en omarbetning av förslagetså att förenligheten med grundlagsbestämmelserna står helt klar. Utskottet övergår nu till en närmare redovisning avpropositionen rörande PBL och lagrådets yttrande i de delar som gäller den häraktuella konstitutionella frågan. Utskottet redovisar också vissa förslagbeträffande ett nytt plansystem som väckts i de nämnda motionerna.Konstitutionsutskottet har under ärendets behandling haft en s. k. hearing vidvilken några sakkunniga medverkade. En utskrift av de uttalanden som gjordes isamband med hearingen har tagits in som bilaga till detta yttrande. Beträffande översiktsplanen har, mot bakgrund avregeringsformens inledningsvis återgivna normbegrepp, i ärendet diskuterats omdess innehåll kan anses innefatta bindande riktlinjer. Översiktplanen skall ersätta dagens informella planer förden översiktliga inomkommunala planeringen. Den skall ange grunddragen i denavsedda användningen av mark och vatten samt skall ge riktlinjer för tillkomst. BoU 1986/87:1 KU1985/86:8 v förändringoch bevarande av bebyggelse. Alla kommuner blir skyldiga att anta enöversiktsplan. Genom översiktsplanen skall kommunfullmäktige uttala sin meningom vilka allmänna intressen som finns inom olika delområden. Det är inte avsettatt översiktsplanen skall få någon bindande verkan vid detaljplanläggning ellervid prövning av enskilda ärenden om lov. Kommunfullmäktiges beslut omöversiktsplan skall kunna överklagas genom kommunalbesvär. Lagrådet har vid granskningen av lagrådsremissen iPBL-ärendet konstaterat att översiktsplanen inte direkt kan läggas till grundför ett avgörande och att den i så måtto - formellt sett - saknar omedelbararättsverkningar. Emellertid har lagrådet lagt avgörande vikt vid den betydelsesom översiktsplanen kan komma att få i den praktiska tillämpningen. a.uttalar lagrådet att om planen innefattar en avvägning av samtliga intressen,allmänna oeh enskilda, inom ett visst område och entydigt anger fullmäktigesmening hur marken skall användas, är det knappast tänkbart att kommunstyrelseeller byggnadsnämnd detaljplanerar området i strid mot planen eller attbyggnadsnämnden beviljar ett bygglov som är oförenligt med planen. 1jämförelse med riktlinjer och rekommendationer av annat slag skulleöversiktsplanen därför kunna få en långt mer rättsgestaltande verkan. Lagrådethar i detta sammanhang hänvisat till ett tidigare lagrådsyttrande rörandeförslaget till konsumentkreditlag (prop. 1976/77:23). Det framhölls i detyttrandet att vid bedömning av riktlinjerblir det avgörande inte om avvikelse skett från riktlinjerna utan omnäringsidkarens handlande strider mot lag. Det ligger enligt lagrådets synsätti sakens natur att en domstol vid en sådan bedömning står friare i förhållandetill riktlinjerna än vad en nämnd gör i förhållande till översiktsplanen. Enligt propositionen har översiktsplanen en enda funktion,nämligen att utgöra ett underlag för kommande beslut. I bestämmelserna i 8 kap.om prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmed inte gjorts någonanknytning till översiktplanen. Den rättsliga grunden för sådan prövning skalluteslutande vara bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelserna inaturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen skall varaatt för skilda områden i kommunen närmare belysa de allmänna intressena och attange vad som för resp. område bör beaktas till följd av de krav som i lag harbestämts av . Rättsläget för den enskilde skulle enligt propositionenkunna gestaltas på precis samma sätt, även om inte översiktsplanen fanns med ibeslutssystemet. Detta styrker enligt propositionen uppfattningen attöversiktsplanen inte utgör normgivning. I propositionen har vidare gentemot lagrådets synsättframhållits bl. a. att bestämmelserna i inte utgör något hinder mot att t.ex. en byggnadsnämnd antar en detaljplan som strider mot översiktsplanen, omnämnden finner att de allmänna lagreglerna om lämplig utveckling i kommunen börleda till detta. Enligt propositionen har genom omöversiktsplan och genom beslutssystemets uppbyggnad i övrigt de rättsligarelationerna mellan kommunfullmäktige och de tillämpande myndigheterna bestämtspå ett tydligt sätt. Lagrådets resonemang om att dessa myndigheter skulle kunnauppfatta relationerna till fullmäktige på ett annat sätt än det KU1985/86:8 y somlagtexten ger uttryck för utgör enligt propositionen knappast en hållbar BoU 1986/87:1 grund för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationerskulle vara Bilaga 5 bindande. Sådana fall där utan att beaktadet enskilda KU 1985/86:8 y intresset avslår en ansökan om lov enbart meden hänvisning till översiktsplanens riktlinjer kan enligt propositionen rättastill av överinstanserna. Enligt moderata samlingspartiets partimotion kommeröversiktsplanerna i praktiken att styra både detaljplaner ochtillståndsgivning. Den kommunala inställningen till ett projekt ochriktlinjerna kommer enligt motionen att påverka alla markanvändningsbeslut iområdet. Ett led i en sådan successiv reform inom ramen för gällandelagstiftning som förordar bör enligt motionen vara attgeneralplanen avskaffas och ersätts med en frivillig översiktsplan, som inteskall vara styrande utan i stället utgöra ett beslutsunderlag i vilket olikautvecklingsalternativ skisseras. Enligt partimotion kommer översiktsplanen,liksom befintliga kommunöversikter, områdesplaner m. m. i praktiken att få betydelse för kommande beslut. Enligt motionen är det angeläget att inteställa alltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna. De formuleringarsom återfinns i propositionen om att kraven på den första översiktsplan somkommunerna skall anta enligt de nya bestämmelserna inte behöver vara så högakan enligt motionen tolkas som att kraven kan ställas högre . Så börenligt inte bli fallet, utan kraven bör vara relativt lågt ställda.Införandet av översiktsplan får enligt motionen inte leda till att ettomfattande och kostsamt planeringsarbete påbörjas i kommunerna. Enligt partimotion kan anvisningarna föröversiktsplaneringen utformas på ett sätt som betydligt begränsar risken föratt översiktsplanen blir normerande. Det måste enligt motionen varafullständigt klart att' översiktsplanen inte får användas för att ge direktivsom skall tillkomma genom andra planinstrument. Översiktsplaneringen skallenligt motionen begränsas till en utvecklingsplanering som visar dels vilkaområden som redan tagits i anspråk för bebyggelse, naturvård, försvar m.m.,dels vilka områden som beräknas bli förändrade till någotsamhällsbyggnadsändamål samt slutligen de områden för vilka inga speciellarestriktioner behövs. Med detta synsätt kan stora områden enligt motionenundantas från egentlig planering. Syftet med översiktsplanen skall vara att gekommunala beslutsfattare och allmänheten en översiktlig bild av kommunensstrategiska målsättning för exploatering och byggande men också för att visahur kommunen avser att tillvarata bevarandeintressen. I motionen framhållsvidare bl. a. att översiktsplan och förslag till restrikfioner måste i principföljas åt i beslutsprocessen. När det gäller att säkerställa mark för byggandeoch exploatering befinner sig, framhålls det i motionen, kommunens planering påolika stadier. Kommunens målsättning kan vara så preciserad attkommunfullmäktige är beredd att ta de ekonomiska konsekvenserna och då skallområdesbestämmelser och översiktsplan följas åt i beslutsprocessen. Är kommuneninte beredd att ta dessa konsekvenser får översiktsplanen enligt motionen intepeka ut begränsningar för den enskilde att utnyttja sin mark. Beträffande områdesbestämmelser och detaljplan har iärendet diskuterats om dessa skall anses utgöra generella föreskrifter i regeringsformens mening 305 eller omde skall anses utgöra beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut). Områdesbestämmelser skall kunna beslutas i de områden ikommunen där rättsverkan är nödvändig för att säkerställa syftet medöversiktsplanen eller för att fastställa en lämplig användning av områden avriksintresse. Med områdesbestämmelser skall kommunen kunna uppnå en bindandeverkan gentemot bl. a. fastighetsägarna i frågor som rör t. ex. markensanvändning för olika ändamål samt bebyggelsens lokalisering och utformning. Någon byggrätt för fastighetsägarna eller inlösenrätt förkommunen uppkommer dock inte på grund av områdesbestämmelser. Detaljplan för den närmare regleringen av markensanvändning, bebyggelse och andra anläggningar kommer att ersätta de nuvarandestads- och byggnadsplanerna. Detaljplanen medför rätt att bygga i enlighet medplanbestämmelserna. Planen skall i princip ha bindande verkan mot enskilda vidprövningen av ansökningar om lov och grunda ersättningsrätt i vissa fall. Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan ellerområdesbestämmelser får överklagas genom besvär. har iprincip att antingen fastställa beslutet eller att upphäva det i dess helhet.Med kommunens medgivande, eller om det är fråga om ändringar av ringabetydelse, kan planbeslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt.Den besvärsberättigade personkretsen har i PBL utvidgats i förhållande tillgällande rätt. I motsats till översiktsplanen, som skall avse helakommunen, skall områdesbestämmelser och detaljplan endast avse begränsadeområden inom kommunen. Utskottet vill erinra om att i propositionen tillkungörandelagen (prop. 1975/76:112) diskuterade dåvarande justitieministern degränsdragningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avserett mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämdafastigheter. Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hadekaraktären av författning om det helt eller främst riktar sig till medborgarna igemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada växt av viss art därden växer vilt. Däremot kunde den generella karaktären starkt ifrågasättas närfråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsahandlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmedjämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna band inte baraden aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framtida sådana. Ienlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vid tillämpningenav 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen (1971:290) i ärende om fastställelseav detaljplan ansåg justitieministern att bl. a. beslut om bebyggelseplanerenligt byggnadslagstiftningen och beslut om förbud mot byggande, schaktningm.m. enligt samma lagstiftning inte borde hänföras till författning. Däremotborde föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknandepersonkategorier inom ett större område, t. ex. ett län, anses ha så generellkaraktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar. Att igenerella termer ange var gränsen exakt går mellan föreskrifter av författningsnatur och andra föreskrifter var, framhöll justitieministern, inte möjligt. Enligt lagrådet framgår det inte klart om det i det nämndamotivuttalandet med "'bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen"avsågs även general- KU1985/86:8 v planervilka kan omfatta relativt stora områden. Justitieministerns ställnings- BoU 1986/87:1 taganden torde enligt lagrådet ha närmast föranletts av att denutredning som Bilaga 5 låg till grund för den nya lagstiftningen föreslagitatt beslut om stadsplan eller KU 1985/86:8 y byggnadsplan samt beslut omförbud mot nybyggnad och schaktning m. m. enligt byggnadslagstiftningen skullekungöras som författningar. Enligt lagrådet kan skälen för att inte hänföradagens stadsplaner och byggnadsplaner till författningar inte utan vidareåberopas när det gäller att bedöma detaljplanernas och områdesbestämmelsernaskonstitutionella natur. Särskilt gäller detta enligt lagrådet i fråga omområdesbestämmelser som skall användas för en rad olika regleringsbehov och somenligt lagrådet har mycket gemensamt med byggnadslagens fastställdageneralplaner. Lagrådet har vid sin bedömning av områdesbestämmelsernaskonstitutionella karaktär framhållit följande. Genom områdesbestämmelser kan en kommun regleramarkanvändning och bebyggelse inom relativt stora områden. För att bevara karaktäreni ett kulturlandskap med stort inslag av bebyggelse kan i områdesbestämmelserföreskrivas bygglovsplikt som går längre än och sommöjliggör en kontroll från sida av,att bebyggelsemiljönbevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigt beträffande olikadetaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och fäbodar är exempel påbevarandeområden av detta slag. Genom områdesbestämmelser kan också medgesundantag från vissa av PBL:s byggnadsreglerande bestämmelser. Som exempel påområden där sådana medgivanden kan bli aktuella anges större glesbygdsområdenmed jord- och skogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längsvägar. Här kan kommunen föreskriva att bygglov inte behövs för att uppföra komplementbyggnaderdvs. uthus, garage och andra mindre byggnader eller ekonomibyggnader förjordbrukets och skogsbrukets behov. Områdesbestämmelser kan också användas föratt säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud motschaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Sådana förbud kan ocksåkomma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapa skydds-och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, fiygplatser. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användas för att skyddariksintressen. Räckvidden och omfattningen av planbestämmelser med sådantsyfte framgår av den föreslagna nya naturresurslagen (prop. 1985/86:3). I dennalag anges genom uppräkning de mark- och vattenområden i riket vilkas användningför vissa ändamål är ett riksintresse. Uppräkningen omfattar bl. a. storasammanhängande kust-, skärgårds- och fjällområden som skall skyddas motolämplig exploatering. Tillämpningen av naturresurslagen är tänkt att läggasfast med bindande verkan genom detaljplan och områdesbestämmelser. Lagrådethänvisar också till att den i lagrådsremissen föreslagna lagtexten inte hindraratt det för enstaka kommuner med speciell karaktär kan visa sig ändamålsenligtatt vissa områdesbestämmelser får gälla kommunens hela område. Beträffande de av lagrådet som exempel nämndaområdesbestämmelserna i syfte att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud av olika slag skall nämnas, att denna regleringsmöjlighet efter lagrådsyttrandet utgått ur förslaget för att behandlas i annat sammanhang. En annanförändring i förhållande till lagrådsremissen gäller ekonomibyggnader förjordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring. Sådana byggnader skallenligt propositionen i princip inte vara bygglovspliktiga annat än i områdenmed detaljplan och i områden där kommunen har beslutat att bygglovsplikt skallgälla. Enligt vad lagrådet vidare framhållit kanområdesbestämmelser av det slag som lagrådet nämnt komma att bli bindande förett stort antal fastighetsägare samt få betydelse för många människors boende-och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation oeh friluftsliv. Lagrådetifrågasätter om de - även om deras betydelse självfallet inte avser andrafrågor än markanvändning och bebyggelse - likväl inte uppfyller det krav pågenerell giltighet som kännetecknar föreskrifter i regeringsformens mening.Detta får enligt lagrådets bedömning anses gälla även beträffande detaljplaner tillden del de används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådanarelativt stora områden som lagrådet nämnt. Det skulle enligt lagrådet möjligenkunna hävdas att de som berörs av planerna genom ommedborgarinflytande vid planernas tillkomst fått en partsställning i planärendetoch att detta därför har mera karaktären av förvaltningsbeslut avseendebestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den vidapersonkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ett sådantresonemang lagrådet verklighetsfrämmande. Härvid framhåller lagrådet att detinte kan bortses från att planbesluten kan komma att beröra personer som avolika skäl inte kunnat ta del i planprocessen. I propositionen hänvisas till dagens bebyggelseplaner oehdet tidigare nämnda motivuttalandet till kungörandelagen.