bet · GA01KU29 · 1986-12-31 00:00:00 — om ledningen av den statliga förvaltningen (prop.1986/87:99 och 100 [delvis] jämte motioner) I betänkandet behandlas regeringens proposition omledningen av den statliga förvaltningen samt de elva motioner som väckts medanledning av propositionen. behandlar utskottet ett flertal under denallmänna motionstiden väckta motioner och motionsyrkanden med anknytningtill propositionen. De flesta av dem har överlämnats till konstitutionsutskottetfrån de andra utskott som har yttrat sig över olika delar av propositionen,nämligen finans-, lag-, trafik-, närings- och arbetsmarknadsutskotten. Yttrandenafinns i bilagor till betänkandet. Även ett avsnitt av budgetpropositionen somtar upp arbetet med regelförenkling och delegering hos de statligamyndigheterna behandlas. Utskottet tillstyrker propositionens förslag till allmännariktlinjer för förnyelsen av den statliga förvaltningen. Förslagen till lag medinstruktion för revisorer, lag om granskning avstatliga aktiebolag och stiftelser och ändring i lagen om offentlig anställningm.m. tillstyrks med en mindre ändring i förslaget till lag med instruktion förriksdagens revisorer. Vidare tillstyrker utskottet förslaget till ramanslag förriksrevisionsverket. Förslaget att bemyndiga regeringen att besluta i frågorsom rör dels affärsverkskoncernernas organisation, dels affärsverkens förvärv,bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag avstyrks.Riksdagen föreslås i stället uttala att liksom bör bemyndiganden tillregeringen i organisations- och bolagsfrågor avse ett särskilt affärsverk ochinnehålla beloppsgränser eller andra restriktioner. Ett förslag att bemyndigaregeringen att inrätta särskilda tjänster för verkschefer m.fl. tillstyrks. Med anledning av en motion föreslås uttala sigför att statskontorets rådgivande ledningsorgan får parlamentariskrepresentation. I övrigt avstyrks de motioner som behandlas i ärendet. Vissa avdem anser utskottet vara besvarade med de uttalanden som utskottet gjort. Ett stortantal reservationer och särskilda yttranden har avlämnats. 1 1986/87. Propositionerna ku 1986/87:29 I proposition 1986/87:99 föreslår regeringen 1. att riksdagenbereds tillfälle att ta del av vad statsrådet inledningsvis anfört, 2. att riksdagenantar förslag till a. lag med instruktion för revisorer, b. lag om granskning av statligaaktiebolag och stiftelser, c. lagom ändring i sekretesslagen (1980:100), d. lagom ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning, 3. att riksdagengodkänner de allmänna riktlinjer för förnyelsen av den statliga förvaltningensom statsrådet i propositionens bilaga 1 förordat beträffandeföreskrifter (avsnitt 3), styrning av myndigheternas verksamhetsinriktning(avsnitt 4) samt revision (avsnitt 5), stabsmyndighetens roll (avsnitt 6),chefsförsörjning (avsnitt 7), myndigheternas ledning (avsnitt 8) ochaffärsverken och deras dotterbolag (avsnitt 9), 4. att riksdagentill för /88 anvisar ett ramanslag av , 5. att riksdagenbemyndigar regeringen att, med beaktande av de riktlinjer som hargodkänt om affärsverkens investeringar, verksamhet och finansiering, besluta ifrågor som rör dels affärsverkskoncernernas organisation, dels affärsverkensförvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag, 6. att riksdagenbemyndigar regeringen att inrätta särskilda tjänster för verkschefer m.fl., 7. att riksdagentar del av vad statsrådet i övrigt har anfört i bilaga 1 underavsnitten 39 och om de allmänna förutsättningarna för utvecklingen av denstatliga verksamheten (avsnitten 1 och 2), 8. att riksdagengodkänner de riktlinjer för förordnandepension som statsrådet harförordat i bilaga 2 (avsnitt 7), 9. att riksdagengodkänner de riktlinjer som statsrådet har förordat i bilaga 2 förpensionering av personal inom icke-statlig verksamhet (avsnitt 8), 10. att bereds tillfälle att ta del av vadstatsrådet i bilaga 2 har anfört om utveckling av budgetprocessen och fortsatta försök med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar samt vad statsrådet anfört om lönesättningen för chefer. Propositionen har vad avser punkterna 1-7 föredragits iregeringen av statsrådet , 8-10 av statsrådet . I proposition 1986/87:100, bilaga 2, Gemensamma frågor,punkt 1 Regelförenkling och delegering föreslår regeringen att beredstillfälle att ta del av vad statsrådet anfört. Motionerna ku 1986/87:29 Motion väckt med anledning av proposition 1986/87:87 1986i87:N152 av m.fl. (c) vari yrkas såvittnu är i fråga 5. att beslutar avslå proposition 1986/87:99 iden del som rör förslaget om att regeringen skall bemyndigas, utan beloppsgränser,att besluta i bolagsfrågor i enlighet med vad som anförts i motionen. Motioner med anledning av proposition 1986/87:99 1986/87:K105 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om försöksverksamhetäven med flerårsram för sakanslag. 1986/87:K106 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som sägs i motionen ombehovet av en utredning om spörsmålsinstitutet. 1986/87:K107 av () vari yrkas attriksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som anförtsom den nödvändiga särbehandling av den dömande verksamheten, domstolarna ochdomarna som berörs i propositionen. 1986/87:K108 av m.fl. (s) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionenanförts om arbetsgivarorganisation för affärsverken och deras bolag. 1986/87:K109 av och (båda fp)vari yrkas 1. att beslutar att som sin mening geregeringen till känna vad vi i motionen har anfört angående riktlinjer för förvaltningen, 2. att beslutar att som sin mening geregeringen till känna vad vi i motionen har anfört angående kontroll av förvaltningen och regeringen. 1986/87:K110 av () vari yrkas attriksdagen uttalar sig för att så länge statskontoret inte är ett renodlatstabsorgan åt regeringen ett parlamentariskt inflytande bör finnas kvar istatskontorets ledning. 1986/87:K111 av m.fl. (fp) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad vi i motionen anförtangående de allmänna riktlinjer för myndigheternas ledning som angivits imotionen. 1986/87:K112 av m.fl. (vpk) vari yrkas såvittnu år i fråga 1. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförsom specialdestinerade statsbidrag, 2. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförsom frikommunförsökens problematik, 3. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförsom räckvidden av den s.k. begränsningsregeln, 4. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs rörandeeffektivitet och produktivitet i förvaltningen. 1. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad KU 1986/87:29 somi motionen anförs om inre organisation, 2. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförsom chefsfunktion och ledningsfilosofi, 3. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförsom parlamentariska lekmannastyrelser, 9. att beslutar att som sin mening ge regeringentill känna vad som i motionen anförs om tillsättning av vissa chefstjänster, 10. att beslutar att som sinmening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om bolagisering, 11. att avslår regeringensförslag rörande arbetsgivarorganisation för delar av den statliga sektorn, 12. att beslutar att som sinmening ge regeringen till känna vad som i motionen anförs om fackligarelationer. 1986/87:K113 av tredje vice talman m.fl.(c) vari yrkas 1. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts ominnebörden av bestämmelsen i RF 11:7, 2. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om nyverksordning, 3. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts omriksrevisionsverkets ställning. 1986/87:K114 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförtsom arbetsgivarfunktionen inom affärsverkskoncernerna. 1986/87:K115 av m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts omregeringens utrymme för styrning av förvaltningsmyndigheterna underregeringen, 2. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts ominformella kontakter mellan regeringen eller dess kansli och myndigheterna, 3. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts omdomstolarnas självständiga ställning, 4. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts omramlagar, 5. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts omriksdagens kontrollmakt, 6. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ansvaretför förvaltningsrevision av statsverksamheten, 7. att ,med avslag på propositionen såvitt gäller förflyttning av chefer, hosregeringen begär nytt förslag i enlighet med de riktlinjer som anges imotionen, 8. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts omlekmannastyrelsernas uppgift i centrala myndigheter. 9. att som sin mening ger regeringen till kännavad som i KU 1986/87:29 motionen anförts angående framtida förändringar av affärsverken, 10. att som sin mening ger regeringen till kännavad som i motionen anförts angående risken för bristande kontrollsystem för affärs verken. Motioner från allmänna motionstiden 1986/87:K206 av m.fl.(m) vari yrkas såvitt nu är i fråga 5. att som sin mening gerregeringen till känna vad som i motionenanförts om ramlagar och generalklausuler, 15. attriksdagen hos regeringen begär utredning om en förstärkning av riksdagenskontrollmakt i enlighet med vad som i motionen anförts. 1986I87:K209 av i (m) vari yrkas 1. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att varjelagproposition, som avses medföra senare verkställighetsföreskrifter, ävenskall innehålla fullständig text till den förordning, som regeringen sedermeraavser att utfärda i den händelse propositionen antas, 2. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att varjemyndighet, statlig eller , som genom lag eller förordning tillagtsrätten att utfärda verkställighetsföreskrifter, i samband med utfärdandet avsådana alltid skall överlämna erforderligt antal exemplar därav till detriksdagsutskott, inom vilket propositionen behandlats, för kontroll av atttexten överensstämmer med vad beslutat och intet därutöver. 1986/87:K232 av tredje vice talman m.fl.(c) vari yrkas såvitt nu är i fråga 4. att beslutar att som sin mening ge regeringentill känna vad i motionen anförts om ramlagstiftning, om delegering avnormgivning och om registrering av sådan normgivning, 7. att beslutar att som sin mening ge regeringentill känna vad som i motionen anförts om revisionsverksamheten. 1986/87:K501 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omatt välja suppleanter till statliga myndigheters styrelser. 1986/87:K502 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen till känna vad som imotionen anförts beträffande för- och efternamn samt partibeteckning. 1986/87:Fi406 av m.fl. (m) vari yrkas attriksdagen beslutaratt hos regeringen begära förslag till nyaorganisationsformer för statens förvaltningsrevision i enlighet med deriktlinjer som redovisas i motionen. 1986/87:Fi408 av () och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionenanförts om behovet av auktoriserade revisorer för varje försäkringskassa. 1986/87:Fi415av m.fl. (fp) vari med hänvisning till vad KU 1986/87:29som anförts i motion 1986/87:K229 yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad vi i motionen anfört angående en översyn av riksdagenskontrollmakt. 1986/87:T214 av m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts angåendeöverförande av affärsverken till aktiebolagsform, 2. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts omsammanförande av den myndighetsutövande verksamheten tillkommunikationsdepartementet underställda verk till en gemensam myndighet, 3. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts underrubriken av dotterbolag om skyndsam försäljning av dessa, 4. att riksdagenuttalar sig för att affärsverkens monopol skall minimeras. 1986/87:T232 av m.fl. (m) vari yrkas såvittnu är i fråga 5. att som sin mening ger regeringen till kännavad som i motionen anförs under avsnittet "Affärsverken". 1986/87:T233 av m.fl. (fp) vari yrkas såvitt nuär i fråga 12. att som sin mening ger regeringen till kännavad som i motionen anförs om en uppdelning av i en nätdel och en eller flera driftdelar och att de senare läggs ut via ett anbudsförfarande, 13. att hos regeringen begär att en utredningtillsätts med uppgift att presentera förslag till en överföring av den konkurrensutsatta delen av verksamhetsområde till ett eller flera fristående bolag. 1986/87:T812 av m.fl. (m) vari yrkas såvittnu är i fråga 1. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts underavsnittet företagsform, 2. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts underavsnittet Myndighetsutövande verksamhet, 4. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts underavsnittet m.m., 5. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts underavsnittet . 1986/87:TS14 av m.fl.(fp) vari yrkas såvitt nu är i fråga 1. att som sin mening gerregeringen till känna vad som i motionen anförts om denkonkurrensutsatta verksamheten vid , 4. att begär attregeringen tillsätter en parlamentarisk utredning meduppgift att utifrån de riktlinjer som anges i motionen lägga fram förslag om delsteleverkets ansvar och organisation, dels statens engagemang i övrigt 1986/87:N353 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om att fåtill stånd en utvecklingoch förbättring av de statliga företagens, verkens och myndighe- KU1986/87:29 temas årsredovisningar. (Motionen behandlas i detta betänkande endast såvitt avserandra verk och myndigheter än affärsverken.) 1986/87:N354 av m.fl. (m) vari yrkas såvitt nuär i fråga 3. att hos regeringen begär förslag tillomorganisation av affärsverken i enlighet med vad som i motionen anförts. I propositionen behandlas ledningen av den statligaförvaltningen. De förslag som presenteras syftar till att förstärka riksdagensoch regeringens styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete.Huvuduppgiften är härvid att säkerställa att verksamhetens inriktning stämmeröverens med politiskt uttalade riktlinjer och prioriteringar och attkontrollera att tillfredsställande effekter uppnås med givna ekonomiska ramarför verksamheten. Propositionen bygger främst på verksledningskommitténsförslag vilka i sin tur i viss utsträckning går tillbaka påförvaltningsutredningens överväganden i betänkandet (SOU 1983:39) Politiskstyrning - administrativ självständighet. avgav iaugusti 1985 dels huvudbetänkandet (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna ochmyndigheternas ledning, dels betänkandet (SOU 1985:41) Affärsverken och derasföretag. I kommittén ingick företrädare för de fyra största politiskapartierna. I propositionen tas också upp frågor som behandlats av utredningenom formerna för revisorers och insyn i ochgranskning av statliga aktiebolag (se Ds C 1986:5, Statsmakternas granskning avstatliga bolag och stiftelser). Ytterligare en utredning vars förslag delvistas upp i detta sammanhang är utredningen om den statliga redovisningsrevisionen(se Ds C 1986:13, Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevision). Propositionen har föranlett elva motioner. Ettmotionsyrkande har av utskottet med eget yttrande (KU 1986/87:13 y) överlämnatstill arbetsmarknadsutskottet. Vidare behandlas ett stort antal under denallmänna motionstiden väckta motioner och motionsyrkanden med anknytningtill propositionen. De flesta av dem har överlämnats till utskottet från andrautskott som yttrat sig över propositionen (se nedan). Även det avsnitt avbudgetpropositionens bilaga 2 Gemensamma frågor som behandlar arbetet medregelförenkling och delegering hos de statliga myndigheterna tas upp. På utskottets hemställan har yttrande över propositionenavgetts av finans-, traflk-, närings- och arbetsmarknadsutskotten. har beretts tillfälle att yttra sig. Yttrande har kommit in frånlagutskottet. Propositionens grundsyn (prop. Grundprincipen för förnyelsearbetet skall enligtpropositionen vara en effektiv förvaltning i överensstämmelse med folkviljan. tjänsternabör utvecklas och förbättras som kostnaderna minskas. KU 1986/87:29Förslagen i propositionen gäller den statliga förvaltningen, men förändringarmåste ske på alla nivåer. 1 det sammanhanget erinrar civilministern bl.a. omdet s.k. frikommunförsöket och den pågående översynen av de specialdestineradestatsbidragen till kommunerna. Även kommande förslagom vidareutveckling av denkommunala demokratin framhålls. 1 propositionen slås fast att den svenskastatsförvaltningen skall vara rättskännande, öppen, effektiv, smidig ochserviceinriktad. Dess verksamhet skall vara ett utflöde av folkviljan genom dendemokratiska beslutsprocessen. Civilministern anser att regeringen kan och börstyra sina underlydande myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt äni dag. bör myndigheterna ges ansvar och befogenheter som gör detmöjligt för dem att effektivt fullgöra sina uppgifter. Det konstateras i propositionen att vi i har enunik tudelning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning. Förvaltningen börvara självständig och stå fri från de politiska beslutsfattarna. Skiljelinjenhar fått sitt organisatoriska uttryck i att regeringens kansli ochmyndigheterna hålls åtskilda. framhålls att i situationer där medborgarnauppfattar myndigheternas handlande som bristfälligt riktas kritiken ofta motden centrala politiska ledningen i regeringen och . Det bör, heter deti propositionen, visserligen vara en strävan att myndigheterna själva skallrätta till brister i umgänget med medborgarna, men det är ofrånkomligt attregeringen får stå till svars för förvaltningens verksamhet. I vårt demokratiskasystem är det hos de centrala politiska organen som det slutliga ansvaret skallutkrävas. Det framhålls att och regeringen därvid harolika roller. stiftar de lagar som förvaltningen har att tillämpa ochbeviljar medel till förvaltningens verksamhet. I övrigt är det främstregeringen som leder förvaltningsmyndigheterna. Regeringen styr riket underansvar inför . kontrollerar sedan på olika sätt attregeringens styrande insatser står i överensstämmelse med beslut. I svensk parlamentarisk praxis betonas enligtpropositionen regeringsmakten starkt. Den traditionen bör givetvis inte hindraatt aktivt följer tillämpningen av viktiga beslut. Av vikt är ocksåatt får tillfälle att lära känna förvaltningens vardag. Det är enligt propositionen å andra sidan förenat medklara olägenheter att fattar detaljerade beslut gällandemyndigheternas sätt att fullgöra sina uppgifter. beslut omorganisationsutformning bör därför koncentreras till vad som kan betecknas somförvaltningens struktur. Dit hör frågor om huvudmannaskap, verksamhetsformer,finansieringsformer liksom övergripande frågor om ansvars- ochuppgiftsfördelning mellan olika myndigheter inom en sektor eller ettpolitikområde. Enligt motion (m) ger propositionen uttryck för enannan syn på statlig förvaltning och offentlig maktutövning än den som moderatasamlingspartiet står för. Den viktigaste skillnaden är att regeringen iprincip inte ser någon gräns för den offentliga maktutövningen gentemotmedborgarna och samhället i övrigt. Regeringen anser att myndigheterna skall haett omfattandeansvar för planering och styrning av samhällslivet. KU 1986/87:29 Mot bakgrund av den roll som regeringen vill gemyndigheterna är det enligt motionen naturligt att föreslå dels fler ramlagar,dels en ökad politisk styrning. En sådan utveckling kommer att minskariksdagens betydelse. Därigenom minskar medborgarnas möjligheter att påverkaden offentliga maktutövningen. Även den enskildes rättssäkerhet urholkas. Enökad politisering av statsförvaltningen drabbar professionaHsmen och kompetensen.Därigenom skapas också en ökad hörsamhet mot regeringsmakten som drabbarriksdagens maktutövning och som bidrar till oklara ansvarsförhållanden. I de övriga motionerna berörs propositionens grundsyn merkortfattat. I motion K113 (c) har man inga invändningar mot den allmännasträvan att öka effektiviteten i förvaltningsarbetet som på olika sätt kommertill uttryck i propositionen. Däremot betecknas förslagen i propositionen omökad direkt styrning av myndigheterna från regeringens sida som i vissaavseenden motsägelsefulla och otillfredsställande analyserade. Enligt motion Kl11 (fp) är det en bärande tanke i vårt statsskick att regeringen införriksdagen skall vara ansvarig för förvaltningen. Utan en skyldighet och enförmåga för regeringen att aktivt leda arbetet inom statsförvaltningen bristerden ansvars-och befogenhetskedja som utgör förutsättningen både för demokratinoch parlamentarismen. Även vpk-motionen () betonar att man måstelåta folksuveränitetsprincipen vinna ökat utrymme på den gamlamaktdelningsprincipens bekostnad. Detta är en konsekvens av parlamentarismen. Enligt utskottet är det viktigt att slå fast att denoffentliga maktens gränser skall dras genom beslut fattade i demokratiskordning. Oavsett om dessa beslut innebär en vidgning eller inskränkning av denoffentliga makten skall de fattas av de folkvalda organen och utföras avmyndigheterna. Till skillnad mot vad som hävdas i motion (m) syftarenligt utskottets uppfattning inte propositionens förslag till någon ändradgränsdragning mellan offentlig och privat sektor. I detta hänseende ärförslaget neutralt. Det syftar däremot till att öka de folkvalda organensmöjligheter att styra förvaltningen. Till styrning hör då självfallet ocksåkontroll av att myndigheterna inte överskrider de gränser för den offentligamakten som dragits upp genom politiska beslut. Propositionen handlar i första hand om den statligaförvaltningen. För vad som uträttas inom denna har - som understryks ipropositionen och i motionerna (fp) och (vpk) - regeringen ienlighet med parlamentarismens princip ett ansvar inför . Regeringenhar således en skyldighet att aktivt leda arbetet inom statsförvaltningen. Motdenna skyldighet måste svara tillräckliga ledningsinstrument. I huvudsakexisterar sådana . En viss förstärkning behövs emellertid och föreslås ipropositionen. Utskottet anser det emellertid viktigt, som också betonasi propositionen och motionerna K113 (c) och K115 (m), att inte skiljelinjenmellan politik och förvaltning suddas ut. Särskilt betydelsefullt är det attdenna gränsdragning iakttas på områden som är känsliga frånrättssäkerhetssynpunkt. I ett rättssamhälle bör inte politiker i regering ellerriksdag direkt blanda sig i hur myndigheterhandlägger enskilda ärenden utan främst verka genom generel- KU 1986/87:29la beslut. Mot bakgrund av de stora förändringar som den statliga förvaltningsverksamhetengenomgår måste man dock från tid till annan se över hur den politiskastyrningen av förvaltningen lämpligen bör ske. Det är detta som sker ipropositionen. I sitt huvudanförande kommer civilministern också in påfrikommunförsöket och de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna.Både demokratiska skäl och effektivitetsskäl talar enligt civilministern föratt staten bör minska sin detaljstyrning av kommunerna. Frågorna tas upp imotion (vpk).