yttr · G905KU8 · 1985-12-31 00:00:00 — I propositionen hänvisas till dagens bebyggelseplaner ochdet tidigare nämnda motivuttalandet till kungörandelagen. Beträffandedetaljplaner är enligt propositionen parallellen med dagens bebyggelseplanerhelt klar. De är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och derasrättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personerän rent faktiskt berörda av planbesluten. Skillnaderna mellan detaljplaner och områdesbestämmelserär enligt propositionen helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna.Lagrådets invändningar i fråga om områdesbestämmelsernas omfattning har, somtidigare nämnts, föranlett en ändring i propositionen i förhållande tilllagförslaget i lagrådsremissen. Lagtexten (5 kap. 16 §) har kompletterats såatt områdesbestämmelser skall kunna antas endast för begränsade områden inomen kommun. Som framgår av den av.utskottet nu lämnade redovisningenhar olika uppfattningar hävdats i frågan om PBL:s förenlighet medregeringsformens regler om normgivning i nu aktuellt hänseende. En sådangrundlagstillämpning som tar hänsyn till vad som kan antas ha varit avsett vidtillkomsten av regeringsformen medför att den gällande byggnadslagstiftningensplansystem inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser omnormgivningsmakten. Avgörande för bedömningen av PBL:s plansystem blir dåhuruvida detta innehåller sådana skillnader i förhållande till det vidregeringsformens tillkomst gällande plansystemet som kan föranleda en annanbedömning av plansystemets konstitutionella karaktär. Översiktsplanen intarhärvid något av en särställning då den utformats efter mönster av sådanainformella plantyper sorn uppkommit vid sidan av den rättsliga regleringenoch görs till ett obligatorium i den kommunala planeringen. KU 1985/86:8y Det finns dock i propositionen en klart uttalad vilja att översiktsplaneninte skall vara bindande för myndigheterna eller för allmänheten. Gentemot en sådan extensiv tillämpning, som sagts,skulle kunna invändas att man avlägsnar sig för långt från vad bestämmelserna i8 kap. 3 och 7 §§ och motivuttalandena rörande normbegreppet synes ge vidhanden. Det har hävdats att en sådan tillämpning skulle kunna i ett längreperspektiv föranleda en minskad respekt för grundlagen. Den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme föratt komma till olika tolkningsresultat måste enligt utskottets mening tas isärskilt beaktande. Det är inte acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingenkvarstår en osäkerhet om den ifrågavarande lagstiftningens förenlighet medgrundlag. Ytterligare överväganden i frågan bör sålunda komma till stånd.Eftersom inte har den sakliga kompetensen på detaktuella lagstiftningsområdet bör det ankomma på bostadsutskottet att vidtasådana ändringar i sak i det föreliggande förslaget att den nämnda oklarheten undanröjs.Det gäller dä frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd, dvs. om det gåratt utforma lagstiftningen pä ett sådant sätt att det står klart att innehålleti översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag. Beträffandeområdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är möjligt att vidtapreciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets. Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter detomarbetade lagförslaget granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet och . Vad utskottet nu anfört har betydelse även vad gäller deni proposition 1984/85:207 föreslagna lagen om försöksverksamhet med förenkladeregler om byggnadslov m. m. i vissa kommuner. De ändringar som kan bli aktuellabeträffande PBL bör sålunda samordnas med regleringen i den särskilda lagen. Beträffande i ärendet väckta frågor om PBL:s förenlighetmed vill utskottet hänvisa till att frågor om förhållandetmellan svensk rätt och behandlats i betänkandet KU 1985/86:5och i reservationer som fogats till betänkandet. Därvid behandlades motionsyrkandenav samma innebörd som väckts i en följdmotion till PBL-förslaget(1985/86:67, yrkande 2). Närvarande: (), (),(), (), (), Hans Nyhage (m),(), (), i (m), TorgnyLarsson (s), (), (vpk), (),() och (). Föredragningoch utfrågning inför och KU 1985/86:8 y bostadsutskottet angående plan- och Bil. Ordföranden: Jag förklarar härmed sammanträdet öppnat, ochjag vill börja med att klargöra förutsättningarna. Detta ärkonstitutionsutskottets sammanträde, och det är slutet. Till sammanträdet harvi inbjudit bostadsutskottets ledamöter och även vissa föredragande i andrautskott som kommer att komma i kontakt med detta ärende. Till denna hearing har vi kallat företrädare förregeringen: statssekreterare och rättschef har även inbjudit professorNilsStjernquist, verkställande direktör och direktör . Jag hälsar er alla välkomna hit. Uppläggningen av den här frågestunden kommer naturligtvisatt inriktas på vad som är av intresse för med tanke påatt vår uppgift är att avge ett yttrande när det gäller de konstitutionellafrågorna. Därför kommer presentationen och frågestunden först att handla om dencentrala konstitutionella frågeställningen - om den beslutanderätt rörandeplaner som kommunerna anses få genom PBL är möjlig att realisera utangrundlagsändring. När presentationen har gjorts lämnar jag ordet fritt förfrågor. Sedan finns det möjlighet att lägga fram synpunkter på PBL:sförenlighet med , som bl. a. har behandlats i en delmotioner. Jag finneratt utskottet beslutar att vi kan arbeta efter dessa riktlinjer. Jag gerförst ordet till föredragande . : Jag skall ge enallmän presentation av grundlagsfrågan när det gäller PBL-ärendet. Som alla vethar lagrådet ställt sig tveksamt till om PBL-förslaget i alla delar ärförenligt med regeringsformen. Enligt lagrådet kan man ifrågasätta om inte deriktlinjer och regler som kommunerna skall ställa upp i översiktsplaner,detaljplaner och områdesbestämmelser i själva verket innefattar normgivning.Enligt lagrådet måste i så fall grundlagen ändras innan PBL-förslaget kan antasi föreliggande skick. Jag skall kortfattat säga något om normbegreppet enligtregeringsformen och utifrån det peka pä de punkter där lagrådets uppfattningoch den uppfattning som framförs i propositionen går isär. Jag tar då en bildtill min hjälp (underbilaga 1). För att man skall klara ut vad som skall ses som normermåste man gå till regeringsformens förarbeten, eftersom det i regeringsformeninte finns någondefinition på vad normer är. Av förarbetena framgår det att två krav KU1985/86:8 y skall varauppfyllda för att det skall vara fräga om normer. Det första kravet Bil. är att ennorm skall vara bindande gentemot allmänheten och gentemot Det andra kravet är att en norm skall ha en generell utformning.Det sista kravet innebär att ett direktiv eller ett påbud från en myndigheti ett visst fall inte kan anses som en norm. En norm måste alltid riktas moten obestämd personkrets. översiktsplanerna skall omfatta hela kommuner. De berör enganska stor personkrets. Jag tror inte att det föreligger delade meningar omatt generalitetskravet är uppfyllt beträffande översiktsplanerna. När det däremotgäller det första kravet är meningarna delade. Enligt propositionen skallöversiktsplaner inte ha någon bindande verkan, utan de skall tjäna som ettbeslutsunderlag vid detaljplaneläggning och vid t. ex. byggnadsnämndensprövningar om ansökningar om lov. En byggnadsnämnd skall alltså enligtpropositionen inte kunna vägra ett sökt byggnadslov enbart genom att hänvisatill översiktsplanens riktlinjer. Lagrådet menar å andra sidan att om översiktsplaneninnehåller mer bestämda och preciserade riktlinjer kan dessa i praktiken ändåfä en avgörande inverkan t. ex. för en byggnadsnämnds ställningstagande. Lagrådetmenar att riktlinjerna i översiktsplanen ändå i praktiken kommer att få enbindande verkan. Enligt lagrådets uppfattning är därför båda kriterierna för ennorm uppfyllda, dvs. riktlinjerna är bindande och de har fått en generellomfattning. Till skillnad från översiktplaner skall detaljplaner ochområdesbestämmelser fä en bindande verkan. Här är det i ställetgeneralitetskravet som det råder delade meningar om. Lagrådet hävdar att dethär kravet blir uppfyllt om detaljplanerna eller områdesbestämmelserna avserrelativt stora områden. Vad som menas med det är väl inte helt klart. Enligt propositionen skall regler i detaljplaner ochområdesbestämmelser inte ses som generella regler, utan man skall i stället sedem som beslut i enskilda fall, dvs. Det synsätt som framgår av propositionen grundar sig påatt detaljplaner och områdesbestämmelser gäller för lokalt begränsade områdenoch riktar sig till en bestämd personkrets. I propositionen stöder man sig påett motivuttalande som låg till grund för kungörandelagen när den antogs förett tiotal år sedan. Enligt detta motivuttalande bör bl. a. bebyggelseplaneroch byggnadsförbud enligt byggnadslagstiftningen inte hänföras tillförfattningar i kungörandelagens mening. Det bör i praktiken innebära att manskall se dem som förvaltningsbeslut. Om innehållet i planerna skall ses som normer eller intefår stor betydelse i praktiken. Om man accepterar det synsätt som finns ipropositionen kan , precis som i PBL-förslaget, ge kommunerna kompetensdirekt i lag att besluta om att anta planerna. Om man i stället skall seplanerna som normer måste först ge normgivningsmakt ät regeringen ochsamtidigt medge att regeringen får överlåta den vidare till kommunerna genomett särskilt beslut (bild, underbilaga 2). Enligt lagrådet är bara den här varianten möjlig iprincip. Lagrådet kommer här emellertid fram till att regeringsformen är för snävt skriven när H det gällerdet delegeringsbara området. KU 1985/86:8 y En annan konsekvens av dessa två skilda synsätt, dvs. omman skall se Bil. 1 planerna som kompetens att meddela förvaltningsbeslut ellersom kompetens att meddela norm, är av intresse. Enligt lagrådets tolkning harriksdagen formellt sett normgivningsmakten i detta fall. Om vill kanden återkalla sitt bemyndigande och i stället själv gå in och fastställaplanerna för kommunerna. Departementet tar säkert upp frågan om hur man ser påen sådan tolkning av regeringsformen. : Kärnfrågan i diskussionen är den somJan-Eric Gutsjö tog upp, nämligen hur man skall se pä definitionen av en norm iregeringsformen. Som lagrådet framhåller ger förarbetena till den propositionsom låg till grund för förslaget till ny regeringsform ganska litetledning. Anledningen till att man får så pass litet ledning är att kommentarernai propositionen närmast berör de frågor som dä upplevdes som aktuella.Grundlagberedningen hade föreslagit att skulle kunna fatta beslut ilagform även i enskilda fall, vad man brukar kalla lex in casu. Departementschefentog i princip avstånd från detta, men inte helt. Exempelvis skulle man iriksdagen kunna fatta beslut om att anordna folkomröstning. Det sätt pä vilketriksdagen har att fatta beslut är lagformen. Då förde man en diskussion om hurman skulle kunna avgränsa vad man menade med normer från vad som var beslut idet enskilda fallet. Det är klart att den diskussionen präglar de kommentarersom finns t. ex. i propositionen om hur man skall definiera en norm. Frågan omhur man skulle se på planbeslut i ett sådant sammanhang var inte aktuell viddenna tidpunkt. Därför kommenteras inte den explicit i dessa förarbeten. måste vi föra resonemanget utifrån de formuleringar somfinns, och de har redan varit inne på. I detta sammanhang villjag visa en bild (underbilaga 3). Man kan säga att det finns två kriterier i regeringsformenför vad man menar med rättsregler, dvs. Man talar om att det skall varabestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda, och man talar om attdet skall vara generella föreskrifter. Om man läser det som står om generellaföreskrifter finner man att med sådana avses situationer av ett visst slag,vissa typer av handlingssätt eller en bestämmelse som riktar sig till eller påannat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Detta är utgångspunkten för den analys man måste göra föratt se om plan-och bygglagförslaget är förenligt med regeringsformen, dvs. om deplaninstitut som föreslås där kan betraktas som rättsregler eller om de skallbetraktas som förvaltningsbeslut - resultatet av att man har tillämpatett antal rättsregler, dvs. Jag har med mig en figur (underbilaga 4) som påminnermycket om den som visade. Det ligger väl i sakens natur att om man för ett systematiskt resonemang på detta område måste man börja diskutera de olika planinstituten. Jag tycker att tvä kriterier är väsentliga. Det första kriteriet är om de här planerna blir bindande för myndigheter och enskilda. Det andra kriteriet är det som jag satte upp under punkt 2. c på den förra figuren, nämligen om de avser en i allmänna termer bestämd personkrets. Om man gör en sådan analys av de planinstitut som föreslåsi propositionen KU 1985/86:8 y måste man komma fram till, som inne på när han Bil. 1 redovisade regeringens ståndpunkt resp. lagrådetsresonemang, att översiktsplanen inte är bindande för myndigheter och enskilda.Den är närmast att betrakta som en programförklaring som kommunfullmäktige ikommunen har lagt fast. När man sedan prövar konkreta frågorom bygglov, detaljplaneläggning och annat har översiktsplanen inte någonrättslig verkan, utan man kan säga att den är ett slags rådgivande dokument somvisar hur kommunfullmäktige i första hand har sett de riktlinjer somallmänintresset utpekar. Däremot är det ovedersägligen sä att en översiktsplan somomfattar hela kommunen och som inte är direkt riktad mot fastighetsägare ellerandra tänkbara sakägare omfattar en i allmänna termer obestämd personkrets. Idet fallet måste svaret bli ja pä frågan om man uppfyller kriteriet. För att man skall komma fram till att ett planinstitutskall kunna betraktas som norm i regeringsformens mening måste vi ha ja på bådafrågorna. Områdesbestämmelserna är tänkta att fylla ut då det intefinns detaljplaner, och de blir bindande för enskilda. I propositionen skjuterman fram exemplet att det skall bli möjligt att lätta på bygglovsplikten iolika områden i kommunen, där man inte tycker att det behövs samma kontroll ochstyrning över bebyggelseutvecklingen som i de områden som är detaljplanerade.Det här innebär en lättnad för den enskilde. Men även en lättnad för denenskilde måste betraktas på samma sätt som man brukar göra när man lägger på enytterligare skyldighet. Lättnaden blir i detta fall bindande för myndigheterna,som inte kan kräva bygglov i ett område där man har fastlagt att det inte skallkrävas. Om man sedan frågar sig om områdesbestämmelserna omfattaren i allmänna termer bestämd pesonkrets, menar vi att det gör de inte, eftersomde riktar sig till de fastighetsägare, sakägare och andra som har ett intresseav att exploatera eller utnyttja mark och vatten på ett speciellt sätt. Deriktar sig inte till kommunmedborgarna i allmänhet utan just till dem som kanställa krav på att fä göra något med sin eller andras mark. På det sättetkommer vi fram till att man inte gärna kan hävda att det gäller en i allmännatermer bestämd personkrets. Vid bedömningen av detta har vi tagit hänsyn till denpraxis som har tillämpats efter regeringsformens tillkomst. Ett exempel som vitycker är ganska viktigt och belysande i detta sammanhang gäller debestämmelser som finns i naturvårdslagen. Den ger länsstyrelserna rätt attinrätta naturvårdsområden. För ett naturvärdsomräde kan man besluta om förbudeller föreskrifter i fråga om byggnad, upplag, schaktning, plantering ochavverkning samt skyldighet för ägaren att tåla att man på hans mark utförröjning, plantering eller annat. Om man jämför möjligheterna att reglera i ettnaturvårdsområde med möjligheterna att reglera med hjälp av områdesbestämmelserna är det uppenbart att områdesbestämmelserna är ett svagare instrument än det man har fått i naturvårdslagen. Detta har man antagit efter det att man fattade beslut om regeringsformen. Därmed har man frän sida i detta sammanhang redan tagit ställning i den frågan. När det gäller detaljplanerna har vi funnit att desjälvfallet är bindande för KU 1985/86:8 y myndigheter och enskilda, men vimenar att samma argumentation gäller Bil. 1 som beträffande områdesbestämmelsernamen kanske ännu starkare. De omfattar inte en i allmänna termer bestämdpersonkrets, eftersom det är ganska enkelt att i varje enskilt fall med hjälpav fastighetsförteckningar och annat avgöra vilka som är fastighetsägare ochberörs av de beslut som man fattar när det gäller detaljplanerna. Jag kanske skall göra en liten utvikning här. Dettaresonemang bygger på att man har en sådan tolkning av begreppet berörd att manmenar att det är de som i ett slags rättslig mening får en förmån eller får sinhandlingsfrihet begränsad som är berörda. Man menar alUså inte att allmänhetensä där i största allmänhet är berörd av ett beslut. Att man måste tolka begreppet på detta sätt är uppenbart,om man funderar litet grand över konkreta praktiska fall. Vi kan ta ett exempeldär hälsovårdsnämnden beslutar att stänga den enda livsmedelsbutik som finns ien liten by eller ett htet samhälle. I det fallet är det alldeles uppenbart attden som är berörd är den affärsinnehavare som dä inte får fortsätta att drivasin butik. Men i något slags allmän utsuddad mening är naturligtvis alla demedborgare som bor i den här byn berörda, eftersom de mister sin affär och pådet viset får ökade svårigheter att klara vardagslivet. Skulle man tolkabegreppet berörd på det vida sättet skulle väldigt mycket av det som i dagbeslutas av t. ex. kommunala nämnder bli att betrakta som normer. Resonemangetmåste därför bygga på att man tar hänsyn till vad som har rättslig effekt. Vitycker att det är ganska självklart att detaljplanerna vänder sig till enbegränsad bestämd personkrets. Det är utgångspunkten för de resonemang som legat tillgrund för beslutet att inte med också föreslå enändring i regeringsformen i den här delen. Det framstår alltså inte som nödvändigt,eftersom de institut som regeringen föreslår inte enhgt vår mening är attbetrakta som normer. Den andra punkten som jag vill ta upp inledningsvis mycketkort gäller vilka ändringar som har gjorts i propositionen i förhållande tilllagrådsremissen. Lagrådet pekar pä frågan om inte områdesbestämmelsernatrots allt, även om de riktar sig till vissa grupper, är så pass omfattande måste hävda att det blir fräga om en allmän personkrets. Lagrådet för detresonemanget -efter att ha studerat naturresurslagen - attområdesbestämmelserna kan bli av betydelse för att skydda de riksintressen somfinns i naturresurslagen. Man menar att det här kan komma att gällaområdesbestämmelser som omfattar hela kommuner. Det har aldrig varit avsikten ilagrädsremissen, och i propositionen har det klarats ut på ett helt tydligtsätt, att områdesbestämmelser inte kan omfatta annat än en begränsad del avkommunen. Jag har för min personliga del accepterat lagrådets synpunkter, attom man lägger ut bestämmelser som omfattar en hel kommun måste man hävda att deär sä generellt giltiga att man bör tala om normer. Det kan man emellertid integöra med hjälp av omrädesbestämmelseinstitutet. Det är en ganska viktigavgränsning som har gjorts där. Regeringenhar också tagit bort möjligheten för kommunen att avsätta 14 områdentill friluftsområden, en möjlighet som fanns med i lagrådsremissen. KU1985/86:8 y Vid en bedömning av frågan om propositionen är förenlig medregeringsfor- Bil. 1 mens bestämmelser och vid en bedömning av lagrådetssynpunkter i den här delen måste man beakta att propositionen har ett annatförslag, som är väsentligt mer begränsat än i varje fall det sätt på vilketlagrådet uppfattade lagrädsremissens förslag. På den punkten är lagrådetssynpunkter inte längre relevanta, eftersom de bygger på ett annat förslag ändet som presenteras för . Man har alltså tagit hänsyn tilllagrådets synpunkter i den delen. Där är man rimligtvis tvungen att göra en nysjälvständig bedömning, innan man kan ta ställning. Den sista punkten som jag skulle vilja ta uppinledningsvis bygger pä en analys av vad det skulle leda till att följa dentolkning som lagrådet har gjort i sitt yttrande. Om man i en sådan här fråga intefår fullständig och klar ledning av förarbetena när det gäller explicitaformuleringar är man tvungen att gå in och titta på vad syftet medregeringsformen var och hur diskussionerna gick vid den tid då regeringsformenbeslöts. Vad man då vill skjuta fram är kommunernas roll isamhällsorganisationen över huvud taget. Det var ju en av de viktiga nyheternanär man införde den nya författningen, att man också gav ett grundlagsfästandeåt kommunerna. Man sade redan i portalparagrafen i regeringsformen att densvenska folkstyrelsen utövas inte bara genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick utan också genom självstyrelse. Detta hadeockså markerats av att grundlagberedningen under utredningsarbetet fick ensärskild expert anställd just för att arbeta med frågan om kommunernas roll igrundlagen. Det var en kollega till mig pä som fick detuppdraget. När departementschefen presenterade propositionen 1973förde man ett resonemang om hur väl man kunde förankra den kommunala självstyrelsenoch kommunernas arbetsuppgifter i författningen. Då utgick man från detsynsättet att kommunerna skulle ha en framskjuten roll. De skulle ha viktigauppgifter , och då kunde man inte, som man skrev, dra orubbliga ochpreciserade gränser i grundlag kring den kommunala självstyrelsesektorn, utanman skrev att "arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommunmåste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt medsamhällsutvecklingen". Börjar man fundera över vad lagrådets tolkning skulle ledatill när det gäller byggnadslagstiftningen kommer man fram till att dagensbyggnadslagstiftning knappast är förenlig med regeringsformen. Jag kanhär hänvisa till den bild som visade. Lagrådet ifrågasätter detaljplanen, och man ifrågasätterområdesbestäm melserna - man menar att också de är generella. Det intressanta är då inte om man kan delegera till kommunerna eller till regeringen, utan det intressanta är om det över huvud taget går att delegera. Anser man att det här rör sig om generella beslut som skall betraktas som normer, då kan man inte heller delegera dem till regeringen. Det betyder alltså att byggnadslagen och byggnadsstadgan i de delar som är att betrakta som lag lever kvar enbart på grund av övergångsbestämmelserna i regeringsformen. Man fattade ju det beslutet att den lagstiftning som gällde när regeringsformen trädde i kraft 15 skulle fåfortleva fram till dess att man av andra skäl gjorde förändringar i KU1985/86:8 y lagstiftningen, även om den så att säga var grundlagsstridig i dennya Bil. Därför skulle dagens byggnadslagstiftning, som manalltså har tillämpat , bedömas som stridande mot den nyaregeringsformen. Jag har mycket svårt att tro ati de som satt ikonstitutionsutskottet skulle ha haft den meningen att man i framtidenskulle fatta beslut om detaljplaner - stadsplaner och byggnadsplaner som detheter i den nuvarande lagstiftningen - i , eftersom det varnormbeslut. Jag tror jag vågar påstå att det betraktades som självklart att manpå det området skulle fortsätta med den praxis som ju då hade en mer än 20-ärighävd bakom sig. Hade man tolkat bestämmelserna omnormgivning på det här sättet skulle man ha infört en ändring iregeringsformen, som hade gjort det möjligt att delegera de här besluten till ivarje fall ett under regeringen lydande organ. Man skulle ha gjort det allrahelst som det är så väldigt enkelt att göra den grundlagsändringen renttekniskt - det är bara att i 8:7 föra till ett moment ytterligare. Detta tyckerjag är ett viktigt indicium för att man inte hade avsikten 1973 artbestämmelserna skulle tolkas på det sätt som lagrådet gjort. Det finns ytterligare ett argument för det, som jag tyckerär viktigt, nämligen de uttalanden som man gjorde vad gällde praxis ochförändring av den praxis som man tillämpade 1973. Alla måste ju erkänna att dethär normavsnittet i grundlagberedningens betänkande är ganska krångligt ochkomplicerat.