yttr · G905JoU2 · 1985-12-31 00:00:00 — Frågan om intrång i pågående markanvändning blir således inteaktuell i detta sammanhang. Ersättningsbestämmelser m. m. IPBL-förslaget har bestämmelser om avstående av mark och bestämmelser omersättning till fastighetsägare delats upp på två kapitel, 6 resp. 14 kap.Bestämmelserna om avstående av mark överensstämmer i stort sett med vad som förnärvarande gäller om kommunens möjHghet att lösa mark inom stadsplan. Iförsta delen av 14 kap. (1 7 §§) avhandlas de situationer när fastighetsägarenhar rätt till kompensation utan något krav på att skadan skall vara kvalificerad.I 14 kap. 8 § regleras de fall när kompensation kan bli aktuell endast omskadan uppnår viss angiven kvalifikationsgräns (kvalificerad skada). Reglernaom ersättning eller inlösen vid kvalificerad skada tar sikte på delsbebyggelsereglerande, dels markreglerande föreskrifter. Enligtpunkterna 1-3 i 14 kap. 8 § har fastighetsägare m.fl. rätt till ersättning bl.a. i vissa fall av vägrat bygglov, vägrat rivningslov samt dåskyddsbestämmelser meddelas för kulturhistoriskt värdefulla byggnader m.m. Rätttill ersättning föreUgger endast om "skadan är betydande i förhållandetill värdet av berörda delar av fastigheten". Detta är i förhållande tillgällande rätt ett nytt sätt att ange kvalifikationsgränsen. Av 10 § andrastycket framgår vidare att det endast är skador som överstiger dennakvalifikationsgräns som skall ersättas. För markreglerandeföreskrifter gäller att ersättning liksom skall ! utgå omden pågående markanvändningen avsevärt försväras. Ersättnings- JoU 1985/86:2 yfallen anges i punkterna 4 och 5 i 8 §. I punkt 4'åsyftas föreskrifter iområdesbestämmelser om vegetation eller markytans utformning och höjdläge inomsädana omräden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket (skyddsområden förtrafik- försvars- och energianläggningar m. m.). I punkt 5 behandlas fall dåmarklov vägras med stöd av 8 kap. 18 § första stycket 2 eller 3, dvs. då densökta åtgärden antingen försvårar områdets användning för bebyggelse ellermedför olägenheter för vissa viktiga anläggningar av det slag som angetts. Utskottet behandlar i detta yttrande endast principernaför ersättning vid intrång i pågående markanvändning. Hithörandefrågor berörs främst i partimotionerna 66 (m) och 69 (c). 1 den förra motionen anförs bl. a. att det är oskäligt attkostnaderna för naturvård m.m. skall läggas på markägarna. Naturligtvis skallstat och kommun ha möjlighet att avsätta markområden för specifika ändamålenligt de regler som gäller. Utgångspunkten måste då vara att markägarenskall hållas skadeslös. Man påpekar vidare att tolkningen av begreppet avsevärtförsvåras kan komma att variera från kommun till kommun. I partimotion yrkas (yrkande 10) attersättningsbestämmelserna omarbetas i enlighet med de synpunkter som anförs imotionen under rubriken att lösa mark och utge ersättning.Motionärerna hänvisar till ersättningsprinciper, som innebar attendast mera bagatellartade intrång i markägandet kunde passera utanersättningskrav. har enligt motionen en betydande glidning skett ipraxis som bidragit till att höja kvalifikationsgränsen. Nuvarande tillämpningkan få orimliga konsekvenser för den enskilde, särskilt om fastigheten är högtbelånad. Med stöd av ett räkneexempel där fastigheten är belånad till avmarknadsvärdet och ersättningströskeln antas ligga vid påvisar motionärernaatt i detta fall av ägarens,förmögenhet i fastigheten kan konfiskeras. Detkan i sin tur utlösa krav från långivare på extra amortering m.m. Motionen utmynnari denna del i ett krav på att klargöra innebörden av begreppetavsevärt försvåra pågående markanvändning med utgångspunkt i den ursprungligengällande principen att endast bagatellartade intrång skall anses falla underkvalifikationsgränsen. Vidare måste skadans storlek relateras till den berördadelen av fastigheten. De intresseorganisationer som uppvaktat utskottet i dennafräga har kritiserat ersättningsbestämmelserna främst utifrån följande utgångspunkter. råder, enligt ,betydande ovisshet om ersättningsreglernas innebörd och tillämpning. Ursprungligen torde inte något tvivel ha rått om att ersättningströskeln låg mycket lågt. uttalanden och praxis antyder en utveckling mot att rätten till ersättning blir avsevärt mera begränsad. Det finns enligt förbundet en risk att kommunerna kommer att lägga så mycket restriktioner pä jord- och skogsbruket som man med hänsyn till gällande ersättningsbestämmelser har möjlighet till. Frän den enskildes synpunkt är det dock uppenbart obilligt om han eller hon skall kunna åläggas kostnader eller intäktsbortfall till fromma för andra medborgare. och Sveriges Skogsägareföreningarsriksför- JoU 1985/86:2 y bund har framhållit att man från de areellanäringarnas sida endast kan acceptera bagatellartade intrång somersättningsfria. De båda förbunden har i några praktiska räkneexempel påpekatkonsekvenserna av att ersättningssystemet endast tar hänsyn tillkapitalförlust men ej till ärliga intäktsbortfall på grund av t. ex.restriktioner mot skogsavverkning. Även om intrånget berör en relativtbegränsad del av en jordbruksfastighet kan det årliga intäktsbortfallet blimycket kännbart. Liknande synpunkter i fråga om ersättningsreglerna harframförts av och av Svenska cellulosa- ochpappersbruksföreningen. Båda organisationerna har understrukit att man måstebeakta följderna för folkhushållet vid försämrade möjligheter att upprätthällaen uthållig virkesproduktion genom att skogsägarna åläggs restriktioner. Utskottet vill inledningsvis slå fast att propositionen idenna del innebär att nuvarande ersättningsbestämmelser i byggnadslagen i sakoförändrade förs över till PBL när det gäller de markreglerande bestämmelserna.Vid intrång i pågående markanvändning skall således nuvarande bestämmelser ochpraxis styra tillämpningen av PBL. Detta framgår klart av föredragandensuttalanden (bl. a. s. 392). Den omständigheten att lagrådsremissenursprungligen innehöll förslag om en kvalifikationsgräns på innebärgivetvis inte att man vid tillämpningen av PBL i den slutgiltigt föreslagnalydelsen skulle syfta till någon ändring av hittillsvarande praxis.Utformningen av PBL-förslaget i nu ifrågavarande delar bör således enligtutskottets mening inte utgöra någon grund för farhågor om en i förhållande tillnuläget ändrad praxis till nackdel för den enskilde markägaren. För bedömningen huruvida markreglerande bestämmelser gerrätt till ersättning vid inträng i de areella näringarna blir även framdelestolkningen av begreppet pågående markanvändning avsevärt försvåras av centralbetydelse. Utskottet går här inte närmare in på de motivuttalanden som gjordesi samband med att begreppet infördes utan hänvisar i detta hänseende tillproposition 1972:111 bilaga 2 (särskilts. Utskottets uttalanden ibetänkandet JoU 1983/84:24 om jordbrukets hänsyn till naturvården kan ocksåvara värda att uppmärksammas i detta sammanhang. I olika sammanhang har anförts att det råder osäkerhet omhur begreppet pågående markanvändning skall tolkas och varkvalifikationsgränsen för ersättning ligger (se t. ex. SOU 1983:56 s. 305). Detförtjänar påpekas att osäkerheten enligt vissa undersökningar inte varit enbarttill ekonomisk nackdel för markägandet. 1 ärenden om skyddsåtgärder enligtnaturvårdslagen har fastmera osäkerheten lett till att länsstyrelserna mångagånger undvikit att inrätta naturvårdsområde och i stället föredragitskyddsformen naturreservat, eftersom möjligheten att förhandla då ligger öppenoch ersättningsgränsen inte behöver vålla problem. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att frågor omintrång i de areella näringarna behandlats dels i samband med 1979 årsskogsvårdslagstiftning och föreskrifterna om naturvårdshänsyn i skogsbruket,dels i samband med attbestämmelser om jordbrukets hänsyn till naturvården JoU 1985/86:2 y m.m.infördes i lagen om skötsel av jordbruksmark (21 § skogsvårdslagen resp. 6 a §skötsellagen). Föreskrifter enligt dessa lagar får inte vara så ingripande attpågående markanvändning avsevärt försvåras. och allmänna råd till 21 § skogsvårdslagen harskogsstyrelsen utförligt redovisat vilka hänsyn som skall eller bör tas tillskogens betydelse för växter och djur, för vattenbalans och lokalklimat samtför friluftsliv och rekreation m. m. (senast gällande lydelse: SKSFS 1985:3).Motsvarande bestämmelser för jordbrukets del finns i lantbruksstyrelsensföreskrifter och allmänna råd om jordbrukets hänsyn till naturvårdens intressen(Lantbruksstyrelsens allmänna råd 1984:1). Vissa motivuttalanden tilllagbestämmelsen i fräga finns redovisade i utskottets betänkande JoU1983/84:24. När det gäller ersättningsfrågor har statens naturvårdsverkutfärdat råd och riktlinjer för beräkning av ersättningar för naturvårdsintrångi skogsbruket (SNV RR 1984:4). Det anförda innebär att intrångs- ochmarkanvändningsbegreppet i viss mån konkretiserats genom tillämpningsföreskrifterm.m. Enligt utskottets mening ger föreskrifterna en god vägledning när detgäller att bedöma vilka hänsynstaganden som är förenliga med ett rationelltjord- och skogsbruk och som bör iakttas av markägare utan att rätt tillersättning föreligger. Vadsärskilt gäller de markreglerande bestämmelserna i vill utskottetpåpeka att intrångs- och ersättningsreglerna är konstruerade så att i huvudsakendast åtgärder i skogsbruket kan bli direkt berörda. Befogenheten förkommunerna att meddela föreskrifter angående de areella näringarna är nämligenknuten till behovet att bibehålla eller förhindra vegetation i vissa skydds-och säkerhetsområden resp. i närmiljön kring områden för bebyggelse. Detanförda innebär bl. a. att vissa tolkningsproblem angående pågående ellerändrad markanvändning i jordbruket inte bör bli aktuella vid tillämpningen avPBL. Ovanståenderesonemang bygger på förutsättningen att övriga åtgärdstyper som kan bliföremål för marklovsprövning, dvs. schaktning och fyllning, normalt inte ingåri jordbrukets markanvändning. Vadbeträffar skogsbruket är, som utskottet i annat sammanhang påpekat,markanvändningsbegreppet mera entydigt och lättare att tillämpa än vadbeträffar motsvarande begrepp i jordbruket (JoU 1983/84:24). Givetvis kan detförekomma att restriktioner mot skogsavverkning eller skogsplantering enligt 8kap. 18 § PBL drabbar ett kombinerat jord- och skogsbruksföretag.Tolkningsproblemen angående markanvändningsbegreppet torde i dessa fall endastuppstå när det gäller skogsplantering på mark som tidigare använts för annatändamål, dvs. anfört ovan i avsnittet rörande marklov är det viktigt att denkommunala befogenheten vid marklovsprövning m. m. avgränsas i förhållande tillskogsbruket. Givetvis kan det inte bli tal om att frågor om tillstånd tillträdfällning m. m. över lag skall ligga inom det område där byggnadsnämndernahar beslutanderätten. Detta understryks också av föredragandedepartementschefen (prop. s. 298 f.). Utifrånden tolkning av som ut skottet här gjort kan det förväntas att eventuella tvistefrågor huvudsakligen 12 kommer att gällakvalifikationsgränsen för ersättning, dvs. tolkningen av JoU 1985/86:2 ybegreppet avsevärt försvåras. Härvid får bl. a. det berörda områdets areal ochvärde m.m. tas i beaktande. Av propositionen framgår (s. 392) att skadan börrelateras till den ekonomiska enhet i vilken det berörda området ingår. Ensådan ekonomisk enhet kan bestå av flera fastigheter som tillsammans bildar enbrukningsenhet. Motsvarande gäller om en del av en registerfastighet utgör ensjälvständig ekonomisk enhet. De två rättsfall från högsta domstolen som angesi propositionen ger inte underlag för någon bestämd slutsats angåendekvalifikationsgränsen, uttryckt i viss procentsats. Frågan huruvida en skada irelation till en viss enhet är att anse som ersättningsgill måste, enligthögsta domstolen, bedömas med hänsynstagande till omständigheterna i detenskilda fallet (NJA 1981 s. 351). Vidvärderingen av skadan är grundregeln att expropriationslagens värderingsreglerskall tillämpas. Mera detaljerade anvisningar för värderingsarbetet finns inaturvårdsverkets råd och riktlinjer angående naturvårdsintrång i skogsbruket.Utgångspunkten är att ersättningen skall bestämmas till skillnaden mellanfastighetens marknadsvärde utan intrånget och dess värde med beaktande avintrånget. Vid beräkningen av ett skogsområdes marknadsvärde används vanligenolika typer av avkastningskalkyler enligt metoder som utarbetats avlantbruksstyrelsen, domänverket och lantmäteriverket. Vadbeträffar principerna för skadevärdering anser utskottet - delvis medinstämmande i motionärernas synpunkter-att ytterligare överväganden bör kommatill stånd. a. bör beaktas att ett intrång med nu gällandevärderingsprinciper kan innebära en i nominella belopp betydande förlust utanatt rätt till ersättning föreligger, för den händelse den berördabrukningsenheten representerar ett högt värde. Utskottet vill därför för sindel föreslå att bostadsutskottet prövar möjligheten att relatera intrånget tillett snävare fastighetsbegrepp än vad begreppen ekonomisk enhet resp.brukningsenhet innebär. Enligt utskottets mening bör man också ta hänsyn tillatt en kapitalförlust ofta motsvaras av ett årligt intäktsbortfall som kan varakännbart för det berörda företaget. Den situationen föreligger t. ex. då förbudeller restriktioner mot skogsavverkning aktualiseras. Vid bedömningen avföretagets toleransgräns bör det enligt utskottets mening finnas utrymme förett hänsynstagande till det berörda områdets betydelse för lantbruksföretaget istort och till storleken av det intäktsbortfall som intrånget beräknas medföra. Avslutningsvisvill utskottet peka på bestämmelsen i 14 kap. 8 § fjärde stycket, som innebäratt ersättningsreglerna relateras till den sammanlagda bördan av intrång sominträffar . Bestämmelsen, som saknar motsvarighet i äldrelagstiftning, är enligt utskottets mening en viktig och angelägen förbättringav ersättningssystemet. Närvarande; (), (),i JoU 1985/86:2 y (), (), (), (), (), (),(), (), (), (), (), (vpk) och (). (), (), KerstinGellerman (fp) och () anför: Vi är ense med utskottets majoritet i de delar somomfattas av utskottets yttrande fram till utskottets överväganden iersättningsfrågan på s. 11 och de två sista styckena på s. 13. Däremot anser viatt utskottet i ersättningsfrågan även i övrigt bort ansluta sig till desynpunkter som framförs bl. a. i motion 69 (c). Utskottet borde således ha strukit under de uttalanden somgjordes i proposition 1972:111 och som bl. innebar att endast bagatellartadeintrång i markanvändningen skulle få förekomma utan ersättningsskyldighet fördet allmänna. Som motionärerna anför har det därefter skett en glidning ipraxis till nackdel för markägandet utan att gett någon annan meningtill känna än den som var innebörden av beslut. De rättsfall som finnsär mycket få och gäller dessutom synnerligen speciella förhållanden. Att dragenerella slutsatser av dem är därför knappast möjligt. Det är angeläget attinnebörden av en lagstiftning står klar i och med att fattar beslut.Riksdagen har därför anledning att klargöra betydelsen av begreppet attavsevärt försvåra pågående markanvändning. Enligt vår mening kan då endast denursprungliga betydelsen gälla att intrång som inte är bagatellartat skall ledatiU att ersättning skall utgå. i , och (alla m) anför: Vi anser att utskottet hade bort avvakta med behandlingenav detta ärende tills man fått en uppfattning om vilka ändringar i lagförslagetsom föranleds av yttrande till bostadsutskottet. Enligtdetta yttrande bör lagförslaget omarbetas så att det står i bättreöverensstämmelse med grundlagen. Med den behandlingsform man nu valt yttrar sigutskottet över ett förslag som på viktiga punkter kommer att omarbetas. I sakfrågan anser vi att utskottet i första hand bortavstyrka regeringens förslag till ny plan- och bygglag på de skäl som anförs imotion 66 (m). Av motionen framgår att lagförslaget har stora brister vadbeträffar förslagets förenlighet med grundlagen och . Utöverdessa grundläggande brister innebär lagförslaget på flera punkter ändringar avgällande rätt som vi av olika skäl anser oacceptabla. När det gäller frågor sommera direkt faller inom utskottets beredningsområde vill vi peka på attförslaget innebär ökade påfrestningar för de areella näringarna genom att -restriktionerför utnyttjande och underhåll av byggnader införs -inblandningenfrån kommunens sida i driften av jord- och skogsbruk ökar -tålighetströsklarför intrång i markanvändningen införs JoU 1985/86:2 y -möjlighetentill ersättning vid inträng vid pågående markanvändning inskränks. Ersättningen vid s. k. markreglerande åtgärder är beroendeav kommunens godtycke. Med propositionens förslag kan det befaras att skadormotsvarande av fastighetens värde inte blir ersättningsberättigade. Dettabetyder också att ersättningsreglerna enligt nuvarande lagstiftning får ettannat innehåll. Enligt vår mening skall markägare i princip hållas skadeslösvid ingrepp av stat och kommun. Detta är nödvändigt för att äganderätten skallfå ett reellt innehåll. och (båda fp) anför: I partimotion 112 yrkas i första hand attförslaget till ny plan- och bygglag avslås och att hos regeringenanhåller om ett nytt, med grundlagen förenligt lagförslag. Avslagsyrkandetmotiveras i motionen med att det är tveksamt om PBL:s plansystem står iöverensstämmelse med grundlagen. I andra hand förs från sida framförslag till ändringar som innebär att den enskildes ställning stärks gentemotstat och kommun. Vi har i samband med utskottets behandling avstått frän attyrka bifall till nämnda avslagsyrkande, bl. a. med hänsyn till att frågan omförslagets grundlagsenlighet prövats i . har därefter beslutat att omarbetalagförslaget. Vår principiella uppfattning, som också framförts av folkpartietsledamöter i bostadsutskottet, är att lagförslaget borde ha återgått tillregeringen för omarbetning. Med hänvisning till att bostadsutskottet förnärvarande omarbetar förslaget har vi deltagit i realbehandlingen ijordbruksutskottet och konstaterar att jordbruksutskottet föreslär vissamodifieringar och förbättringar. Vi förutsätter att jordbruksutskottet fåryttra sig över det omarbetade förslaget til! plan- och bygglag.