yttr · G905KU2 · 1985-12-31 00:00:00 — 1985/86:2 y över proposition 1984/85:219 om den Statligapersonalpolitiken jämte motioner Arbetsmarknadsutskottethar berett tillfälle att yttra sig över proposition1984/85:219 om bedömningsgrunderna vid tjänstetillsättning (avsnitt 5:1) ochde med anledning av propositionen väckta motionerna 1985/86:16 av () och 1985/86:17, yrk. 2, av och andre vice talmannen (båda fp). Framställningen om yttrande omfattar inte den i nyssnämndaavsnitt upptagna frågan om meritvärdet av forskarutbildning. Dendel av propositionen som utskottet skall yttra sig över behandlarbedömningsgrunderna vid statliga tjänstetillsättningar. Genom propositionenshemställan i den nu aktuella delen bereds tillfälle att ta del av vadcivilministern anfört i frågan. Regeringensställningstagande innebär bl. a. att tjänstetillsättning skall ske på grundvalav främst skicklighet för arbetsuppgifterna i tjänsten. Meritvärdet avkriteriet förtjänst får en generellt sett minskad betydelse utom i de fall därskicklighetsbedömningen inte är tillräcklig för att ge utslag vid urvalet. Tillföljd av nu angivna riktlinjer har regeringen ändrat anställningsförordningen(1965:601) och infört två nya paragrafer (7 a och 7 b §§). Ändringarnaträdde i kraft (1985:334). Det bör anmärkas att ändringarnainte gäller eller myndigheter under så länge (förvaltningskontoret) inte för riksdagsförvaltningens vidkommande antagitändringarna. Imotion 1985/86:16 av () hemställs att med anledning avpropositionen, andra dels-satsen, begär att regeringen återtar den ändring avanställningsförordningen som trädde i kraft . I motionenframhålls att flera remissinstanser i sina yttranden övermeritvärderingsutredningens betänkande (Ds C 1983:16), som ligger till grundför regeringens ställningstagande, ifrågasatt riktigheten i att utan ändring av11 kap. 9 § regeringsformen (RF) ändra kriterierna för meritvärderingen.Enligt motionen är det häpnadsväckande att regeringen närmast "i 1Riksdagen 1985/86. förbifarten"underrättar om att hela grunden för det i vårt land KU 1985/86:2y sedan 1809tillämpade meritvärderingssystemet ändrats genom ett enkelt Oavsett vilken inställning man har i sakfråganborde det enligt motionen vara självklart att en ändring av denna genomgripandeart inte kan göras utan att föregås av ingående överväganden om hur ensådan ändring ställer sig till de i RF uppställda kriterierna för meritvärdering,vilka är avsedda att garantera saklighet och oväld vid I motion 1985/86:17, yrk. 2 av och andrevice talmannen (båda fp) hemställs att som sinmening ger regeringen till känna vad som anförs i motionen omanställningsförordningen. Även i denna motion framhålls att flera remissinstanserifrågasatt överensstämmelsen mellan meritutredningens förslag och reglerna i11 kap. 9 § RF att vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästasendast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. För att någonoklarhet inte skall föreligga pä denna punkt bör regeringen förelägga riksdagenett nytt förslag i frågan. Motionärerna förklarar sig biträda regeringensställningstagande i sak och anser det således vara riktigt att skicklighettillmäts större betydelse än förtjänst. II kap. 9 § RF III kap. 9 § andra stycket RF stadgas att vidtillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Enligt den praxis som utvecklats brukar med förtjänstanses den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring, dvs. i praktikenantalet tjänsteår. Med skicklighet brukar avses lämpligheten för befattningen ifråga, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning och genom dendittillsvarande verksamhetens art. (Definitionen är hämtad från motiven till1975 års RF-prop. nämnda grundlagsregel hade sin motsvarighet i 28 § i1809 års RF, där det i detta hänseende stadgades: "Konungen fäste vid alla befordringar avseende endastå de sökandes förtjänst och skicklighet men icke ä deras börd." (SOU 1963:17) föreslog att det iregeringsformen även i fortsättningen skulle finnas ett stadgande som syftadetill att garantera befordran efter objektiva grunder. Däremot ansåg utredningenatt det negativa ledet "men icke deras börd" kunde utgå såsom saknandeaktualitet i modern tid. Utredningen framhöll att med uttrycket "förtjänstoch skicklighet" inte avsågs att markera att båda dessa kriterier måsteföreligga för att en person skulle komma i fråga till en viss tjänst. Inteheller kunde enligt utredningen av stadgandet utläsas, om exempelvis en högregrad av förtjänst kunde uppväga en lägre grad av skicklighet. Med den valdaformuleringen ville utredningen endast ge uttr)'ck för principen omobjektivitet vid tjänstetillsättningar. Utredningen framhöll avslutningsvis attden föreslagna regeln skulle omfatta alla slags statliga tjänstetillsättningar,oavsett vilken anställningsform som användes och även om ingetansökningsförfarande tillämpades. Grundlagberedningen föreslog i sitt betänkande Nyregeringsform och Ny KU 1985/86:2 y riksdagsordning (SOU 1972:15) att dendittillsvarande" formuleringen att avseende skall fästas endast vidförtjänst och skicklighet skulle behållas. 11 kap. 9 § RF kommenteras på följande sätt i grundlagspropositionen(1973:90 s. 40506): Bestämmelsen i nu gällande regeringsform att vid statligatjänstetillsättningar avseende skall fästas bara vid de sökandes förtjänst ochskicklighet men inte vid deras börd riktade sig ursprungligen mot det tidigare rådandebruket att i mänga fall låta börden spela en väsentlig roll vid tillsättning avstatliga tjänster. är bestämmelsen ett uttryck för principen attstatliga tjänster skall tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagandetill ovidkommande omständigheter. Med "förtjänst" avses närmast denvana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med "skicklighet"brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk ochpraktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. I beredningensförslag har regeln om att avseende skall fästas bara vid förtjänst ochskickUghet behållits. I ett remissyttrande har satts i fråga, om inte bl. a.arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska skäl kommer att göra deterforderligt med undantag frän principen om förtjänst och skicklighet som endatillsättningsgrunder. ombudsmän ifrågasätter huruvida specialregelnom objektivitet vid tjänstetillsättning fortfarande behövs för den händelsekravet på objektivitet i den offentliga verksamheten fastslås i annatsammanhang. Såsom regeln föreslås lyda kan den enligt ombudsmännens meningleda till en bundenhet i prövningen som kan bli till nackdel för statsnyttanutan att innebära någon sakligt befogad fördel i trygghetshänseende förtjänstemännen. Även om vissa skäl talar för den av ombudsmänintagna ståndpunkten att en särskild bestämmelse om de grunder vid vilkaavseende skall fästas vid tillsättning av statliga tjänster är onödig, om ienlighet med vad jag föreslår principen om saklighet och opartiskhet kommertill uttryck i 1 kap. 7 § RF, anser jag dock att kravet pä saklighet vidtjänstetillsättningar är så viktigt att det bör få en speciell plats i RF. Vidutformningen av lagbestämmelsen i ämnet synes hänsyn böra tas till attarbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kan göra detnödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar ta hänsyn inte bara till defaktorer som i första hand brukar läggas in i begreppen förtjänst ochskicklighet. Regeln i ämnet bör utformas så att den klart ger vid handen attäven andra sakliga grunder kan få vägas in i bedömningen. I enlighet härmed hari andra stycket av förevarande paragraf föreskrivits att vid tillsättning avstatlig tjänst avseende skall fästas endast vid sakliga grunder, såsomförtjänst och skicklighet. Ges grundlagsbestämmelsen detta innehåll, blir detonödigt att i lagtexten göra förbehåll för de s. k. transportspärrarna. Vid riksdagsbehandlingen av grundlagspropositionen förelågett motionsyrkande (m) om en återgång till grundlagsberedningens förslagbeträffande tjänstetillsättningsärenden. , som avstyrktemotionsyrkandet, förutsatte att den möjlighet som öppnades genomregeringsförslaget att väga in även arbetsmarknadspolitiska ochlokaliseringspolitiska hänsyn vid bedömningen skulle komma att utnyttjas pä ettsådant sätt att ingen fara för den enskildes rättssäkerhet skulle uppstå (KU1973:26 s. 72). Lagen omoffentlig anställning KU 1985/86:2 y I 4 kap. 3 § lagen om offentlig anställning - -(1976:600) stadgas: Om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst gällervad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan författning. Även vid tillsättning av icke statlig tjänst skallavseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.Närmare föreskrifter om detta meddelas i författning. I motiven till (prop. 1975/76:105, bil. 2, s. 206)anknyter föredragande statsrådet till 11 kap. 9 § andra stycket RF och anför: Ändamålet med föreskriften är inte enbart eller ensprimärt att skydda arbetstagarintressena utan främst att tillgodose samhälletsoch medborgarnas intresse av att statiiga tjänster tillsätts efter objektivagrunder. Härav följer att det är en uppgift för det allmänna att bestämma hurolika tillsättningsgrunder skall avvägas o. d. Bestämmelsen i 4 § förstastycket Stjl måste alltså föras över till den nya lagen. Med hänsyn bl. a. tillvad som har uttalats under förarbetena till RF torde man kunna utgå från attdet vid bestämmandet av tillsättnings- och befordringsgrunderna kommer attfästas stort avseende vid sådana sakhga grunder som stämmer överens med denallmänna samhällsutvecklingen på det personal- och arbetsmarknadspolitiskaområdet. Det kan t. ex. finnas skäl för regeringen att överväga enmeritvärderingsföreskrift av innebörd att fullgjort deltidsarbete i ökadutsträckning skall jämställas med heltidsarbete. - Ds C 1983:16 - (särskildutredningsman f. d. statssekreteraren i budgetdepartementet )förslag överensstämmer i sak med regeringens ställningstagande, dvs.skickligheten skall i första hand vara utslagsgivande. Utredningen föreslogemellertid att denna inställning skulle komma till uttryck i genom att ettnytt tredje stycke infördes i 4 kap. 3 § av följande lydelse: Vid tillsättning av tjänster som avses i första ellerandra stycket skall främst skickligheten beaktas. Vid remissbehandlingen av meritvärderingsutredningensförslag ifrågasatte några remissinstanser - de flesta med juridisk verksamhet -om det var förenligt med RF att i lag ge uttryck för den inbördes värderingenmellan förtjänst och skicklighet, även om de i och för sig inte hade något emotatt skicklighetskriteriet gavs större vikt än förtjänstkriteriet. I regeringens förordningsmotiv till den nu aktuellaändringen i anställningsförordningen anför civilministern följande ilagstiftningsfrågan. Jag anser att de föreslagna riktlinjerna i sin helhet börkomma till uttryck genom nya regeringsföreskrifter, eftersom lagregler i dessafrågor inte behöver utfärdas. Mitt förslag utgör nämligen inte någon ändring avgrundlagens eller ;s regler om vad som gäller vid tjänstetillsättningar utanett förtydligande och en precisering av dessa regler. Konstitutionsutskottetsöverväganden KU 1985/86:2 y Huvudsyftetmed bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF att vid statliga tjänstetillsättningaravseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom.förtjänst och skickHghetär att garantera objektivitet vid tjänstetillsättningar. Enligt utskottetsbedömning skall stadgandet gagna statens intresse av att till varje tjänst fåen för tjänsten så lämplig person som möjligt men också värna den enskildesökandens rättssäkerhet. Som författningsutredningen uttalade innebärbestämmelsen inte att båda kriterierna måste vara uppfyllda för att en personskall erhålla en viss tjänst. Så har bestämmelsen heller inte tillämpats ipraxis. Men när det gäller statliga tjänster som tillsätts efter ettansökningsförfarande har grundlagsstadgandet såvitt utskottet kan överblickafått den innebörden att skickligheten måste vara särskilt dokumenterad ochmotiverad för att leda till att en person med ett lägre antal tjänsteår skallkunna komma i fråga. Förtjänsten har därigenom kommit att spela en viktig rollnär det gäller att uppfylla grundlagens krav på objektivitet vid tj änstetillsättningar. Formelltbetyder det sagda att 11 kap. 9 § RF enligt utskottets mening inte hindrar lägger större vikt än vid kriteriet skicklighet. Regeringensbeslut att genom en ändring i anställningsförordningen prioritera skicklighetenframför förtjänsten är enligt utskottets bedömning närmast att se som enviljeyttring om en praxisändring. Utskottet, som begränsar sittställningstagande till den rättsliga bedömningen av problemet, anser att ensådan ändring bör komma till uttryck i LOÄ. Det skall därvid enligt utskottetsmening i tydlighetens intresse framgå av lagtexten att prioriteringen avkriteriet skicklighet inte innebär något avkall pä objektivitetskravet. Med det anförda fårmotionerna 16 och 17, yrk. 2, anses tillgodosedda. den 5november 1985 På vägnar Närvarande:Olle (), (), (), (), (), (), (), HansNyhage (m), (), (), (), (), (vpk), () och (). Avvikandemening KU 1985/86:2 y. BertilFiskesjö och (båda c), anser att utskottet under rubrikenKonstitutionsutskottets överväganden bort anföra följande: Huvudsyftetmed bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF att vid statliga tjänstetillsättningaravseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst ochskicklighet är att garantera objektivitet vid tjänstetillsättningar. Stadgandetär avsett att värna den enskilde sökandes rättssäkerhet men också att gagnastatens intresse av att till varje tjänst få en för tjänsten så lämplig personsom möjligt. Som författningsutredningen uttalade innebär bestämmelsen inteatt båda kriterierna måste vara uppfyllda för att en person skall erhålla enviss tjänst. Så har bestämmelsen heller inte tillämpats i praxis. Särskilt närdet gäller statliga tjänster som tillsätts efter ett ansökningsförfarande hargrundlagsstadgandet emellertid getts den innebörden att skickligheten måstevara särskilt dokumenterad och motiverad för att leda till att en person medett lägre antal tjänsteår skall kunna komma i fråga. Regeringensbeslut att genom en ändring i anställningsförordningen prioritera skicklighetenframför förtjänsten måste betraktas som en viljeyttring att bryta en sedanlänge fastlagd praxis rörande tolkningen av RF. Enligt utskottets mening är ettsådant förfarande inte acceptabelt frän formella utgångspunkter. En etableradtillämpning av ett grundlagsstadgande bör inte ändras med mindre än attgrundlagen ändras. Utskottetvill tillägga, att ändringen i anställningsförordningen ter sig tvivelaktigäven från saklig synpunkt. När det gäller andra tjänstetillsättningar inom denstatliga sektorn än tillsättning av de högsta chefstjänsterna kan det uppståallvarliga svårigheter att garantera den saklighet och oväld som grundlagen förutsätter,om inte förtjänsten i första hand läggs till grund för ' bedömningen.Skicklighetskritenet är i många avseenden beroende på en subjektiv värdering avden enskildes kapacitet. Med förtjänstkriteriet som grund framtvingas ennoggrann motivering av skickligheten för att denna skall bli utslagsgivande.Förtjänsten blir därmed den främsta garantin mot godtycke. Detbör framhållas att utskottet med det anförda inte motsätter sig att -somuttalas i propositionen - förtjänstkriteriet ges en mindre snäv innebörd ipraxis än det har. Utskottetvill avslutningsvis erinra om att utskottet så sent som vid 1981/riksdagbehandlade en motion med förslag om att också för den kommunala sektorn införaen lagregel som ålade kommunerna att vid tjänstetillsättningar fästa avseendeendast vid sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. ställde sigdå bakom ett enhälligt uttalande ay utskottet (KU 1981/82:6) att ävenkommunerna vid tjänstetillsättningar i princip borde följa allmänt erkändameritvärderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet. Motionsyrkandetavslogs emellertid med hänvisning till den kommunala självstyrelsen. Meddet anförda anser utskottet, att skall begära att regeringen återtarden ändring i anställningsförordningen som trädde i kraft (1985:334). Härmed får motionerna 1985/86:16 och 17, yrk. 2, ansestillgodosedda.