yttr · G905KU9 · 1985-12-31 00:00:00 — Konstitutionsutskottetsyttrande /86:9 y om JO:s tillsyn på polisområdet KU 1985/86:9 y har begärt konstitutionsutskottetsyttrande med anledning av vad chefen för anfört ibudgetpropositionen (1985/ 86:100, bil. 4) om anmälningar mot polismän.Yttrandet skall avse JO:s tillsynsuppgifter pä området. Av det berörda yttrandet i budgetpropositionen framgår bl.a. följande: Polisberedningen har i sitt delbetänkande (Ds Ju 1984:10)Anmälningar mot polismän som en väg att utesluta föreställningar hosallmänheten om att behandlingen av våldsanmälningar mot polispersonal skullepåverkas av ovidkommande faktorer pekat på möjligheten att låta JO göra engranskning av utredningarna. Detta förslag har enligt propositionen fått ettstarkt stöd bland de remissinstanser som yttrat sig över polisberedningensförslag, däribland JO själv. Frågan har också behandlats i , somställt sig bakom ett yttrande av justitieutskottet, av innebörd att utskottethyste sympati för tanken (JuU 1984/85:29). Vissa remissinstanser, bl. a. justitiekanslern() och riksåklagaren () har emellertid ställt sig avvisande.Justitieministern förutsätter att frågan om JO:s tillsynsuppgifter på polisområdetkommer upp till bedömning i samband med att principerna för JO-ämbetetsframtida verksamhet och organisation läggs fast av . tar avstånd från tanken att tillföra JOdenna särskilda uppgift och anför för egen del följande i frågan. Polisberedningen har inte närmareutvecklat hur JO:s eftergranskning och handläggning skulle tillgå. Som framgåttovan synes två huvudalternativ vara aktuella, nämligen att JO kopplas inantingen så snart en anmälan gjorts eller först sedan vederbörande myndigheter(polis/åklagare) avslutat sin utredning. I bägge fallen har tydligen tankenvarit att JO skulle ges rätt att ensam bestämma när han önskade överta ettärende. Det sistnämnda ger anledning framhålla att den inteanser det - mot bakgrund av den ställning som JO har vid sidan av den ordinariemyndighetsorganisationen - möjligt att låta JO inta överordnad ställninggentemot ordinarie myndighetsorgan. Innan utredningen tar upp den principiella frågan om detmed hänsyn till JO:s extraordinära ställning bör komma i fråga att tilldela JOen särskild förvaltningsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld villutredningen framhålla följande. Även om man skulle inskränka sig till att låtaJO endast eftergranska själva anmälningarna med eventuella tillhörandehandlingar skulle detta enligt utredningens mening innebära en omfattandearbetsupp- 1 1985/86. gift.Skulle JO själv överta utredningarna i ett icke obetydligt antal ärenden KU1985/86:9 y och genom sin personal hålla olika förhör m. m. skulle- bl. a. motbakgrund av att har säte i - olika problem av praktisknatur uppkomma. Polisberedningen har inte ansett något principiellt hinderföreligga mot att JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld.Beredningen har därvid pekat på polisverksamhetens särskilda karaktär och dessbetydelse för medborgarna. Vidare har påpekats att det tidigare förekommit attJO och dåvarande MO ålagts vissa uppgifter av fortlöpande karaktär.JO-utredningen vill för egen del anföra följande. Under 8.1 har utredningenframhållit vikten av att JO är ett extraordinärt organ. Utredningen har vidareangivit att det av JO:s ställning som extraordinärt organ vid sidan avmyndighetsorganisationen också bör följa att JO:s handlingsfrihet inte börbegränsas genom att JO tillförs uppgifter eller ärenden som omvandlar JO vanlig myndighet. Utredningen anser inte att det finns skäl som motiveraratt man avviker från det synsättet när det gäller den nu diskuteradetillsynsuppgiften, oberoende av orn denna innebär att alla anmälningar skall gåtill JO eller att verkställda utredningar skall eftergranskas av JO. Entillsynsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld är av principielltannorlunda art än de i det föregående omnämnda uppgifter av fortlöpandekaraktär, vilka JO och dåvarande MO tidigare haft. Det bör uppmärksammas att,för den händelse JO skulle tillföras en uppgift av aktuellt slag, det skullebli fråga om en verksamhet vilken såsom förvaltningsuppgift hos JO inte blirunderkastad någon tillsyn. Frågan tas inte upp i någon av de med anledning avJO-utredningens betänkande väckta motionerna, men berörs i ett femtontal avremissyttrandena över förslaget. JK, juridiska :vidStockholms universitet, kammarrätten i , ,i , polismyndigheten i , ,riksåklagaren och rättshjälpsnämnden i ansluter sig tillutredningens bedömning, medan justitieombudsmännen , , och anser att JObör erhålla den ifrågavarande uppgiften. (Utskottets remissammanställning idenna del fogas som bilaga till utskottets yttrande.) Utskottet har inlett behandlingen avJO-utrednirigens betänkande och har således ännu inte i någon del tagitståndpunkt till utredningsförslagen. Med den reservation som ligger i detsagda har utskottet emellertid ansett sig böra tillmötesgå justitieutskottetsframställning och har därför i särskild ordning övervägt frågan om JO skalltillföras de föreslagna befogenheterna vad gäller utredningar som rörvåldsanmälningar mot polispersonal. har ställt sig avvisande till att ge JO ensådan uppgift som den här aktualiserade och därvid i första hand pekat pä JO:sställning som ett extraordinärt organ. Av denna ställning följer enligtutredningen att JO:s handlingsfrihet inte bör begränsas genom att JO tillförsuppgifter eller ärenden som ger JO karaktär av vanlig myndighet. Utredningenframhåller också att även om JO:s befattning med utredningarna skulleinskränkas till eneftergranskning av anmälningarna med eventuella tillhörande handlingar KU1985/86:9 y skulle detta innebära en omfattande arbetsuppgift. Utredningens ståndpunkt ligger väl i linje med denuppfattning öm som ett extraordinärt organ sorn utskottet tidigaregett uttryck för och som ställt sig bakom. Utskottet uttalade vidförra JO-reformen bl. a. följande (KU 1975/76:22, s. 49): Som framhölls i samband med antagandet av den nyagrundlagen vill utskottet understryka att är och börförbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och attinstitutionen sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn ochrättstillämpning som ankommer pä andra organ i samhället. Detta följer redan avatt JO saknar befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut.JO-institutionen skiljer sig därigenom väsentligt från andra organ i densvenska rättsordningen. Utskottet ville erinra om att i samband med1967 års reform av underströk att tillgången till en utanför denoffentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution somhar sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vändasig till med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärkamedborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som gälleräven gentemot , som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning avärenden - är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande full giltighet även . Utskottet har fortfarande samma grundläggande inställningtill som kommit till uttryck i det nu återgivna uttalandet.Utskottet delar därför och flertalet remissinstansersuppfattning att det från principiella utgångspunkter skulle vara mindre välförenligt med JO:s roll i samhällssystemet att - som polisberedningens förslaginnebär -tilldelaJOen särskild förvaltningsuppgift. Det sagda innebär inte att utskottet inte har förståelseför polisberedningens förslag. Som framhålls av bl. JO i dennesremissvar finns det ingenting som hindrar att JO ägnar sädana utredningar somdet här är fråga om en skärpt tillsyn utan att för den skullförvaltningsuppgifter formellt överförs till JO. De vägar som JO förordar är enmera frekvent eftergranskning av de ordinarie utredningsorganensundersökningar och beslut jämte något fler utredningar på JO:s eget initiativ.Dessutom kan möjligen antalet inspektioner ökas något. Enligt utskottets mening får det ankomma på JO själv attavgöra i vilken utsträckning han inom ramen för sin verksamhet kan intensifieraden nu ifrågavarande granskningen. Närvarande:Olle (), (), 1985/86:9 y(s), (), (), (), StureThun (s), Hans Nyhage (m), (), (), (m), (), (), () och BoHammar (vpk). 4.3Särskilda uppgifter beträffande polismän? KU 1985/86:9 y Utredningensöverväganden beträffande den i annat sammanhang framförda tanken attJO skall ges vissa särskilda uppgifter beträffande utredningar om brott begångnaav polismän (bet. 8.2.5.1) tas upp i ett femtontal remissyttranden. JK,juridiska fakultetsnätnnden vid , kammarrätten iStockholm, , i ,polismyndigheten i , , ,och rättshjälpsnämnden i ansluter sig till JO-utredningensbedömning i saken. Bland de synpunkter som därvid anges kan nämnas följande. JK: Vad utredningen anför om JO:s tilltänkta uppgifter ifråga om påstått polisvåld ligger helt i linje med vad jag anfört i mittremissvar över polisberedningens delbetänkande (Ds Ju1984:10) Anmälningar mot polismän. Här skall endast pekas på vad jag i detsammanhanget anfört om risken för att ökade befogenheter för JO på detta områdeskulle kunna leda till att JK helt får avstå från befattningen med ärendenrörande polisvåld. Kammarrätteni , som ansluter sig till vad utredningen anfört om ' tillsynöver polisområdet - liksom om tillsynen över dataområdet (avsnitt 8.2.5.2) samti fråga om invandrare (avsnitt 8.2.5.3) - anför följande. Den extraordinärakaraktären av JO:s verksamhet får inte äventyras genom att den tilläggsuppgifter av mer allmän myndighetskaraktär. Det är också opraktiskt att läggafast inriktningen på skilda specialområden. Dessa växlar med utvecklingen ochdet bör anförtros åt ämbetet självt att beakta sådana förhållanden när arbetetplaneras. : Polisberedningen förordade i sittbetänkande Anmälningar mot polismän (1984:10) att JO skulle få i uppgiftatt generellt eftergranska samtliga utredningar om våld av polismän.Rikspohsstyrelsen tillstyrkte i ett remissyttrande den 23 januari 1985förslaget. I det nu aktuella betänkandet har funnit att en sådangranskningsuppgift skulle falla utanför ramen för JO:s verksamhet som ettextraordinärt organ och att förslaget därför inte bör genomföras (s. 154).Rikspolisstyrelsen anser att utredningens bedömning får godtas. rA, som instämmer i utredningensöverväganden, tillägger för egen del följande. Huvudskälet till att man velatfinna en ordning där handläggningen sker "utanför polisen" är inteatt de utredningar som utförts i traditionell ordning är behäftade med bristerutan att man "från psykologisk synpunkt" funnit det angeläget att såatt säga lyfta ut sådana utredningar från polisens ordinära utredningsorgan.Trots att en sådan ordning tillämpas har emellertid antalet anmälningar tillJO avseende polisvåld förblivit tämligen stort. JO har med andra ord, kan mananta, setts som det yttersta värnet för den som funnit sig förfördelad avpolisen. Skulle nu JO regelmässigt granska alla gjorda utredningar rörandepolisvåld och dessutom själv ta över själva handläggningen av pohsmålen i ettstort antal fall, skulle JO inte bara på ett väsentligt område kunna förlorakaraktären av ett extraordinärt organ utan också löpa risk att förlora tilltronsom ett över de allmänna utrednings- och handläggningsorganen upphöjt ochfristående kontrollorgan. RÅ vill därför, liksom han gjort i ett tidigareyttrande över polisberedningens förslag, bestämt avstyrka den av beredningenförordade ordningen. Utredningens ståndpunkt i den förevarande frågan godtas ejav JO KU 1985/86:9 y , JO , och (sistnämnda Bil. 1 remissinstans hänvisar till vad i sitt remissvar anfört i saken). I det följande återges vissaav de synpunkter som dessa remissorgan framfört. JO anger att det rimmar alldeles utomordentligtväl med hans uppfattning om JO:s roll och verksamhet att JO ges bl. a. deutvidgade befogenheter som utredningen behandlar i avsnitten 8.5.2.1 (tillsynenpå polisområdet) och 8.7.3 (rätt till tolkningsbesked, rätt till extraordinärbesvärsrätt, rätt att inhibera beslut och rätt att bevilja skadestånd). JO'fortsätter. Åtgärder av det slaget kompletterar naturligt den del avJO:s verksamhet som traditionellt är inriktad på att höja standarden i förvaltningenoch därmed förebygga fel och misstag; en så utformad verksamhet bedriven i denorgainisatoriska dräkt som utredningen föreslår gör till eninstitution som kan bli till verklig nytta och hjälp för den enskilde också ihans högst individuella mellanhavande med en myndighet. JO : Enligt 3 § instruktionen för riksdagensombudsmän skall JO särskilt tillse att medborgarnas grundläggande fri- ochrättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Detta bör väl säförstås att JO har anledning att vara extra uppmärksam på vad som tilldrar siginom de sektorer av det offentliga där det är vanligt förekommande att enskildai det gemensammas intresse får finna sig i att dessa deras fri- och rättigheterkan med stöd av lag skjutas åt sidan. Skyldigheten att verkställa sådanaintrång i de enskildas integritetssfär åvilar särskilt polisen, som alltså fårstå för den fysiska sidan av maktutövningen mot medborgarna. - Det förefallermig naturligt om i medvetande om det förhållandet och om denutomordentliga vikten av att sådan.verksamhet hålls inom lagens gränser gärnaskulle se att den tillsyn över polisen som utövas genom JO något skärptes. Jagkan för min del inte finna något principiellt hinder för att i säfall uttala sin önskan. Denna kommer självfallet att efterkommas utan att någrabindande bestämmelser härom behövs. - Den skärpta tillsyn som jag vill förordaskulle främst utövas genom mera frekvent eftergranskning av ordinarieutredningsorgans undersökningar och beslut jämte något fler utredningar på JO:seget initiativ. Härjämte kunde möjligen inspektionernas antal ökas något. Någotöverförande av förvaltningsuppgifter till JO har det, såvitt jag förstår,aldrig varit fråga om. : I annat sammanhang harPolisförbundet års polisberedning föreslagit att JO mer regelmässigtskulle granska vissa anmälningar om påstådda brott begångna av polismän.Polisförbundet har framfört förslaget mot bakgrund av den kritik som riktatsmot att brott av polismän utreds av polismän. En kontroll av JO, merregelmässigt, utformad enligt principer som JO själv måste utforma, torde gesamhället och en kontroll över denna typ av utredningar som är unikutan att en orimlig kostnad därför behöver drabba statsverket. Förbundet haransett att därför skulle förstärkas med ytterligare någonhandläggare för dessa uppgifter. - De av polisförbundet och polisberedningenframförda tankegångarna om en mer regelmässig kontroll av vissabrottsutredningar därpolismän misstänks för brott avvisas av . - Polismännen /86:9 y kan vidtafrihetskränkande åtgärder som är unika och får långtgående Bil. konsekvenserför enskilda människor. Frihetsberövanden är ett område där polisenhar givits långtgående besluts- och effektueringsbehörighet. riksdagenskontrollorgan, JO, skulle ges i uppdrag av att mer regelmässigtfölja vissa typer av brottsutredningar skulle enligt förbundet inte pånågot sätt förändra JO-funktionen negativt. särskiltintresse av kontrollen av polisen förefaller snarare troligt och logiskt. mening bör uttala att JO skall ägna .särskild Hur denna särskilda uppmärksamhet skall effektuerasmåste JO själv avgöra med ledning av vad som : Förbundet instämmer i den pä fleraställen i betänkandet framförda åsikten, att JO inte får bli en vanligmyndighet med fortlöpande arbetsuppgifter utan bör stå utanför förvaltningenoch ägna sig åt extraordinär prövning i olika former. Det problem som härdiskuteras -polisområdet - är svårlöst och olöst. Det är viktigt att manåstadkommer en sådan ordning för utredning av anmälningar mot polismän som kanvinna allmänhetens - och kanske framför allt vissa massmedias -förtroende.Polisberedningen anser att det inte föreligger något principiellt hinder motatt JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld. Förbundetinstämmer i denna bedömning och anser en sådan granskning vara en lämplig ochförtroendeskapande lösning av ett besvärligt rättssäkerhetsproblem. Då måstebetänkligheter rörande arbetsbörda och organisation ställas åtsidan.