yttr · G905LU2 · 1985-12-31 00:00:00 — I fråga om den närmare inriktningen av utredningsarbetetoch de kortsik-figa åtgärderna anser utskottet i likhet med revisorerna att dennuvarande familjerättsliga underhållsskyldigheten även i fortsättningen måsteutgöra grunden när det gäller att tillgodose barns ekonomiska behov. Samhälletsstöd till barnen bör därför ses som endast ett komplement fill underhållsskyldigheten.Enligt utskottets mening kan tiden inte anses mogen för så genomgripandeförändringar av underhållsreglerna och bidragsförskottssystemet som tidigareföreslagits av familjelagssakkunniga och ensamförälderkommittén och som enligtmofionerna 507 och L236 bör läggas till grund för lagstiftning. Härtill kommeratt ett genomförande av utredningsförslagen med säkerhet skulle leda till attallt fler kommer att anlita det statliga bidragssystemet och medföra attstatens kostnader även i andra avseenden skulle öka betydligt. Utskottet kandärför inte ställa sig bakom önskemålen i dessa två motioner och förordar attsocialutskottet avstyrker dem. Både i revisorernas förslag och motionerna L221 och L259framförs av statsfinansiella skäl preciserade önskemål om ändringar i reglernaom underhållsbidrag. Otvivelaktigt förhåller det sig så att det nuvarandesambandet mellan FB och bestämmelserna om bidragsförskott är en av orsakernatill de ökade kostnaderna för bidragsförskottssystemet. Såsom regelsystemet ärutformat får varje ändring av underhållsreglerna ekonomiska återverkningar påbidragsförskotten. Detta förhållande stod också helt klart för då FBändrades , En grundläggande tanke bakom reformen var nämligen att enviss förskjutning av det ekonomiska ansvaret för barnen skulle komma till ståndgenom att bidragsförskottssystemet övertog en del av de bidragsskyldigaföräldrarnas underhållsbörda. Det nu sagda innebär emellertid inte att åtgärderi syfte att nedbringa kostnaderna för bidragsförskotten med nödvändighet måsteriktas in mot underhållsreglerna. De nackdelar som uppkommit beror nämligenenligt utskottets mening inte främst på utan på utformningenav bidragsförskottssystemet och det sätt på vilket systemet knutits till FB:sregler. Det är alltså i första hand bidragsförskottslagen som behöver sesöver. Sedan ställning tagits till hur samhällets stöd till barn som inte leversamman med båda sina föräldrar bör utformas i fortsättningen kan det finnasanledning att överväga i vad mån underhållsreglerna behöver ändras, I sammanhanget vill utskottet något beröra den kritik somrevisorerna riktar mot underhållsreform. Enligt revisorerna är dettveksamt om huvudsyftet med reformen -en mildrad börda för underhållsskyldiga med LU 1985/86:2 y svag ekonomi -uppnåtts. Revisorerna påpekar därvid att beslutsunderlaget var bristfälligt ochatt begreppet svag ekonomi inte definierats. Vidare ifrågasätter revisorernahuruvida någon mer enhefiig bedömning av underhållsfrågor kommit till ståndsåsom var en avsikt med reformen. Enligt utskottets mening ger revisorernasutredning inte tillräckligt underlag för ett ställningstagande till huruvida dennakritik är rikfig. Bl, a, synes revisorerna främst ha bedömt reformen ur striktekonomisk synvinkel och inte i tillräcklig utsträckning beaktat de starkasociala skäl som talade för att underhållsbördan borde lindras. Som situationenvar befann sig stora grupper underhållsskyldiga i en besvärligekonomisk och social situation, I många fall hindrade underhållsbördan att denbidragsskyldige bildade ny familj. I de fall nya familjebildningar kom tillstånd återverkade underhållsbördan ofta på den nya familjens förhållanden. Storpolitisk enighet rådde också i fråga om reformens allmänna inriktning på engenerell lättnad för de bidragsskyldiga. Enligt utskottets mening skulle enmindre långtgående reform än den som genomfördes ha medfört att åtskilliga avde problem som då fanns kvarstått. Den analys av utvecklingen beträffandeförbehållsbeloppens storlek och löneutvecklingen för en industriarbetare somgjorts under revisorernas arbete (se förslaget s. 50 f) ger belägg härför. Närdet gäller bedömningen av underhållsfrågor anser utskottet till skillnad motrevisorerna att denna blivit mer enhetlig . En annan sak är att detfortfarande förekommer vissa olikheter i tillämpningen men reformen syftadeinte heller till fullständig enhetlighet. Verkningarna för de underhållsskyldiga av deändringar i underhållsreglerna som revisorerna nu förordar har inte närmareanalyserats i förslaget. Enligt utskottets mening blir emellerfid den samladeeffekten av dem att underhållsbördan ökar i inte oväsentlig utsträckning. Dettadrabbar inte bara de bidragsskyldiga med god ekonomi utan också dem som har enbesvärlig ekonomisk situation. Det förtjänar att påpekas att det under senareår i olika sammanhang hävdats att det alltjämt finns vissa grupper av underhållsskyldigasom har det mycket svårt ekonomiskt. Det finns följaktligen en viss risk föratt sådana förhållanden som rådde års reform åter uppstår omrevisorernas förslag genomförs fullt ut. En sådan utveckling anser utskottetinte acceptabel. För en underhållsskyldig som inte förfogar över mera medel änsom åtgår för sitt eget och familjens behov kan den medföra att han eller honådrar sig en underhållsskuld eller också får ta samhällets hjälp i anspråk föregen del. Utskottetvill också framhålla att ändringar i underhållsreglerna endast pä torde kunna ge några besparingseffekter. Sådana ändringar påver kar nämligen bara de nytillkommande underhällsbidragen. Redan utgående bidrag förändras däremot inte på grund av ny lagstiftning. För att fastställda underhållsbidrag skall kunna höjas måste en omprövning av dem framtvingas på något sätt. En mera allmän omprövning av underhållsbidrag skulle med all sannolikhet medföra en kraffig arbetsbelastning på domstolarna och även i övrigt åsamka statsverket kostnader som den skulle ge upphov till nya konflikter mellan barnets föräldrar. Möjligheterna att åstadkomma en 10 höjning avunderhållsbidragen begränsas vidare av de regler om existensmini- LU 1985/86:2y mum som gäller vid indrivning av obetalda underhållsbidrag. För år 1986uppgår existensminimum vid införsel till , för ensamståendeoch till , för ensamstående med ett hemmavarande barn, vartill kommerden faktiska bostadskostnaden. Dessa regler kan jämföras med förbehållsbeloppenvid beräkning av underhållsbidrag som för ensamstående utgör , och förensamstående med ett barn , jämte skäliga bostadskostnader. Från mera principiella utgångspunkter vill utskottetvidare framhålla att man av revisorernas förslag närmast fär den uppfattningenatt underhållsreglerna har sin huvudsakliga betydelse inombidragsförskottsområdet eller med andra ord att de båda regelsystemen ipraktiken omfattar samma persongrupper. Så är emellertid inte fallet. Vissaundersökningar som familjelagssakkunniga låtit utföra visade sålunda attantalet barn med underhållsbidrag uppgick till 1975. var211000 barn berättigade till bidragsförskott. Enligt beräkningar somensamförälderkommittén gjorde var motsvarande siffror 407000 resp.247000. Av revisorernas förslag framgår att antalet barn med bidragsförskott år1984 uppgick till 257000. Någon beräkning av antalet underhållsberättigäde barni dag har revisorerna inte gjort men det finns enligt utskottets uppfattninginte anledning anta att det sjunkit i någon nämnvärd utsträckning. Det bör isammanhanget framhållas att barn med bidragsförskott inte alltid harunderhållsbidrag. Så är exempelvis fallet med de barn vars föräldrar bedömtssakna förmåga att utge underhällsbidrag, en grupp som enligt revisorerna utgören femtedel av alla barn inom bidragsförskottssystemet. Av det anförda framgåratt det finns ett betydande antal underhållsskyldiga föräldrar och deras barnutanför bidragsförskottssystemet. Någon anledning att av statsfinansiella skäländra underhållsreglerna för denna grupp finns inte. En ändring skulle alltsåpåverka förhållandena för betydligt flera än som kan anses motiverat av dessaskäl. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet i likhet medmotionärerna i motion 506 att en utredning på området i princip inte bör bindasgenom några uttalanden från sida utan bör ha möjlighet att frittpröva de olika förslag beträffande underhållsreglerna som lagts fram avrevisorerna och i motionerna L221 och L259 yrkandena 1 och 2, 1 det följandekommer utskottet att särskilt behandla några av revisorernas förslag och demotioner som har anknytning till dem. Utskottet kommer därefter att sammanfattasina synpunkter i de olika frågorna. Som fidigare redovisats (s, 4) har ochriksförsäkringsverket i sina allmänna råd givit vissa rekommendafioner beträffande hur mycket av föräldrarnas överskott efter avdrag för de olika förbehållsbeloppen som bör kunna tas i anspråk för underhållsbidrag, den s, k, reduceringsregeln. Reviso rerna föreslår som en kortsiktig åtgärd att de allmänna råden ses över i syfte att reduceringsregeln skall utformas i enlighet med grunderna för lagstift- H ningen.Enligt revisorerna saknar reduceringsregeln direkt slöd i lag och LU1985/86:2 y delvis även i grunderna för lagstiftningen samt medför betydandekostnader för statsverket. Med anledning av vad revisorerna anför vill utskotteterinra om de motivuttalanden som utskottet gjorde i denna del vid behandlingenav underhållsreformen (se LU 1978:9 s, 56), Utskottet framhöll därvidatt etl strikt iakttagande av regeln att hela överskottet kan tas i anspråk förunderhällsbidrag otvivelaktigt leder till kraftiga tröskeleffekter vidinkomstökningar för personer som befinner sig i inkomstskiktet kringförbehållsbeloppet. Enligt utskottets mening var det angeläget att sådanaeffekter undveks, 1 de fall dä den bidragsskyldiges disponibla inkomst inte inågon mera väsentlig mån överstiger förbehållsbeloppet borde enligt utskottetden i propositionen förordade beräkningsmetoden därför modifieras, sä attöverskottet inte helt eller nästan helt går åt till underhållsbidrag. En någotstörre del av överskottet borde kunna förbehållas den underhållsskyldige näröverskottet inte överstiger bidragsförskottets nivå. Enligt utskottets mening saknar således rekommendationen isocialstyrelsens och allmänna räd inte stöd ilagstiftningen utan får i huvudsak anses vara utformad i enlighet medriksdagens intentioner. Utskottet vill emellertid framhålla alt ilagstiftningsärendet inte gjorde några uttalanden om vilka procentsatser som ipraktiken borde tillämpas. Inom den ram som motivuttalandena utgör bör detsåledes vara möjligt att tillämpa andra procentsatser än de rekommenderade.Utskottet anser inte att nu bör ta ställning till frågan om enändring av reduceringsregeln är påkallad. Det bör i stället ankomma päregeringen att avgöra om regeln bör ses över som ett led i de kortsiktigaåtgärderna i syfte atl minska kostnaderna för bidragsförskotten. Enligt FB har som tidigare nämnts en bidragsskyldigförälder rätt att göra avdrag på underhållsbidraget när han eller hon har barnet hos sig. Huvudre geln är att avdrag får ske med 1/40 av underhällsbidraget för varje helt kalenderdygn som vistelsen varar. En förutsättning är dock att vistelsen varar i sträck. Avdrag fär ske på de underhållsbidrag som förfaller till betalning efter vistelsen. Föräldrarna har möjlighet att avtala om andra avdragsregler och får också sluta s, k, neltoavtal. Sådana avtal innebär att underhållsbidraget redan från början reduceras med hänsyn till den bidragsskyldiges umgänge med barnet. Det finns också en möjlighet för domstol att besluta om särskilda avdragsvillkor. Rätt till avdragföreligger även när den bidragsskyldige betalar bidraget till på grund av att bidragsförskott utgår; dock är avdragsrätten begränsad till huvudregeln i FB, För att få rätt till avdrag måste den underhållsskyldige göra en anmälan till frän vistelsen. Har avdrag skett på det underhållsbidrag som den bidragsskyldige betalar in till försäkringskas san skall det utgående bidragsförskottet minskas med samma belopp som ]2 avdraget,I de fall då underhållsbidrag inte utgår innebär reglerna således att LU1985/86:2 y det utgående bidragsförskottet inte alls reduceras och då bidragetunderstiger bidragsförskottsnivån sker endast en mindre reducering. Revisorerna föreslår att umgängesavdraget ses över som ettled i utredningen av samhällets stöd till barn som inte lever tillsammans medbåda sina föräldrar. Vidare förordas som en kortsiktig åtgärd att rätten tillumgängesavdrag enligt FB samordnas med avdragsrätlen enligt bidragsförskottslagen.Enligt vad utskottet inhämtat synes önskemålet närmast avse de olika tidsfristerför avdragsrätten som gäller enligt de båda regelsystemen, I revisorernas förslag framhålls att administrationen avumgängesavdragel är otymplig för försäkringskassorna. Vidare påpekas att detgenomsnittliga avdraget var , medan administrafionskostnadernavar , per underhållsskyldig. Enligt revisorerna har det vid granskningenvisat sig att avdragsrätten kan orsaka konflikter mellan föräldrarna ochdärigenom motverka sitt syfte. är revisorerna medvetna om attavdragsrätlen kan göra det möjligt för vissa föräldrar att komma överens om ettavdrag som annars utebUvit, Revisorerna anser att problemen bäst löses genomnettoavtal. Revisorerna tar inte ställning till frågan om umgängesavdraget börvara kvar och hur det i så fall bör utformas utan överlåter ställningstagandettill den föreslagna utredningen. I motion 1985/86:L214 (m) framhålls att det inte ärrimligt behålla nuvarande ordning beträffande umgängesavdraget med hänsyn tillden både tidskrävande och kostsamma administrafionen. Mofionärerna anser altdet är både en enklare och smidigare ordning om umgängesavdraget regleras iavtal mellan föräldrarna, och de yrkar att skall föreläggas förslagsom innebär att umgängesavdrag skall regleras genom avtal och att försäkringskassanbefrias från hanteringen av umgängesavdrag. Utskottet erinrar om att frågan om umgängesavdraget ochdess utformning ingående övervägdes av då reglerna infördes (se LU 1978/79:9 s, 62 f,), I yttrande till lagutskottet över propositionen och motioner i frågan framhöll socialutskottet bl. a, att det ligger i barnets intresse att barnetfår hålla god kontakt med båda sina föräldrar, I de fall där föräldrarna inte sammanbor är det, fortsatte socialutskottet, angeläget att den bidragsskyl dige föräldern har möjligheter till regelbundet och ofta återkommande um gänge med sitt barn. ansåg att denna kontakt inle fär försvåras av att föräldern inte har råd att utöver underhållsbidraget bekosta barnets vistelse hos honom eller henne i någon större utsträckning. Starka skäl fanns således för att avdragsrätten borde ges en generös utformning. Enligt social utskottet måste emellertid också andra omständigheter vägas in. Sålunda gällde det - framhöll socialutskottet - att skapa ett system som ter sigrättvist också för den andre föräldern och ,som inte leder till onödiga konfliktermellan föräldrarna. Med hänsyn till att en regel om avdragsrält även skall tillämpas inom bidragsförskottssystemet var det vidare angelägel att bestämmelserna utformades så att de inte förorsakar försäkringskassorna administrativt mer arbete. Enligt socialutskottels mening utgjorde förslagen i proposiiionen en rimlig avvägning mellan de delvis motstridiga intressen som gjorde sig gäl lande vid ett ställningstagande till avdragsrättens utformning, 13 delade den uppfattning som kommit tilluttryck i socialutskot- LU 1985/86:2 y tets yttrande. Olika spörsmål om avdragsrätten har sedan bestämmelsernaträdde i kraft aktualiserats i genom motioner.Motionerna har avslagits av . Senast prövades frågan underinnevarande (se LU 1985/86:1), fann då inte anledning förriksdagen att frångå sina fidigare ställningstaganden. Utskottet hänvisadeockså fill att spörsmålet hade anknytning till det beredningsarbete på grundvalav ensamförälderkommitténs betänkande som dä pågick inom . Enligt utskottets mening ger revisorernas utredning inteunderlag för en bedömning huruvida det nu finns anledning för attompröva sin fidigare inställning i fräga om umgängesavdraget. Med hänsyntilldel samband som finns mellan reglerna om umgängesavdrag ochbidragsförskottssystemet kan emellerfid den föreslagna utredningen behöva taupp avdragsreglerna till prövning. Utan att ta ställning i sak tillrevisorernas förslag och önskemålet i motion L214 vill utskottet såledesförorda att utredningen får möjlighet att förutsättningslöst pröva frågan. Detbör också stå regeringen fritt att överväga huruvida såsom revisorerna föreslärnågon ändring bör genomföras som en kortsiktig åtgärd. Nära samband med reglerna om umgängesavdrag har spörsmåletom resekostnader vid utövande av umgängesrätt. Enligt 6 kap, 15 8 FB harbarnets vårdnadshavare ett ansvar för att barnets behov av umgänge med en föräldersom inte är vårdnadshavare så långt som möjligt tillgodoses. Motsätter sigbarnets vårdnadshavare det umgänge som den andre föräldern begär prövardomstolen frågan om umgängesrätt. Domstolen skall därvid besluta om umgängeefter vad som är bäst för barnet. Om den umgängesberättigade föräldern är bosatt på annanort än barnet kan ett utövande av umgängesrätten vara förenat med särskildakostnader. Någon generell möjlighet för den umgängesberättigade föräldern attfå bidrag till sådana kostnader utöver vad som följer av rätten till avdrag påunderhållsbidraget finns inte, I motion 1985/86:L222 (c) understryks vikten av att barnhar god kontakt med båda sina föräldrar, I de fall den umgängesberättigade ochbarnet är bosatta på olika orter kan ett utövande av umgängesrätten medföraavsevärda utgifter för resor. Motionärerna anser det angeläget att bådaföräldrarna har ett ekonomiskt ansvar för att umgängesrätten kan utövas. Isyfte att förbättra relationerna mellan föräldrarna och möjliggöra för barnetatt på ett naturligt sätt ha kontakt med båda yrkar motionärerna att 6 kap, 158 skall förses med ett tillägg vari det klargörs att umgängeskoslnaderna skalldelas mellan föräldrarna. Som utskottet framhållit då frågan om umgängeskostnadernatidigare varit aktuell (se senast LU 1985/86:1) är det olyckligt om ekonomiska omständig heter lägger hinder i vägen för ett utövande av umgängesrätten. Utskottet kan därför ansluta sig till motionärernas ståndpunkt att båda föräldrarna i görligaste mån skall dela på det ekonomiska ansvaret. Utskottet har tidigare även ställt sig positivt till att statsmakterna söker undanröja hinder för ut övandet av umgängesrätten i fall då barnet och den umgängesberättigade 14 förälderninte bor i närheten av varandra och förutsatt att ensamförälderkom- LU1985/86:2 y mitten skulle ta upp spörsmålet. föreslog också i sitt betänkandeatl ell stöd i form av kontant resebidrag skulle kunna utgå vid umgänge inomlandet. Dä utskottet prövade motionsyrkanden med samma syfte somdet nu aktuella ansåg utskottet att något slutligt ställningstagande lillönskemålet om en ändring i FB inte borde göras innan resultatet förelåg av detdå pågående beredningsarbetet beträffande ensamförälderkommilténs förslag. Enligt utskottets mening synes det lämpligt atl frågan omresekostnader vid utövande av umgängesrätl i hela sin vidd tas upp tillöverväganden vid det föreslagna utredningsarbetet beträffande statens stöd tillbarn som inle lever tillsammans med båda sina föräldrar. Rätten alt kräva ut etl underhällsbidrag går enligl FBförlorad efter tre är frän den ursprungliga förfallodagen. Preskriptionstidenär i princip absolut och kan således inte avbrytas genom t, ex, elt krav ellerelt indrivningsförsök. De nuvarande reglerna genomfördes i samband medunderhällsreformen och trädde i kraft , varpreskriptionstiden för fordran pä underhällsbidrag . Obetalda underhållsbidrag kan enligl utsökningsbalkendrivas in genom bl. a, utmätning i lön och införsel. Införsel är denindrivningsform som i huvudsak kommer till användning beträffandeunderhållsbidrag. Efter en lagändring får införsel tillämpas påfordringar som är högst . var införseltiden tvä är. Genominförsel får las i anspråk bl, a, den underhållsskyldiges lön, pension,sjukpenning eller annan dagersättning som utgår på grund av sjukdom ellerolycksfall eller av annan sådan anledning. Revisorerna föreslår som kortsiktiga åtgärder attpreskriptionstiden för underhållsbidrag och införselliden förlängs till fem årsamt atl införsel tillåts också i arbetslöshetsersättning och andra liknandeersättningar. Även i motion 1985/86:L259 (m) yrkandena 3 och 4 begärsalt skall föreläggas förslag om en förlängning av preskriptionstidenoch införseltiden till samt om ökade införselmöjligheter, Molionärernai molion 1985/86:L209 (c) yrkar att en översyn av införselreglerna skall kommatill stånd. Syftet med översynen skall vara att ge möjlighet till införsel iarbetslöshetsersättning och liknande ersättningar. Utskottet erinrar om att då preskriptionstiden förunderhållsbidrag förkortades från lill tre anfördes som skäl härför (se prop, 1978/79:12s, 127) att den dåvarande preskriptionstiden i förening med de långtgående möjligheterna till avbrott i preskriptionen förde med sig att ansvaret förgamla underhållsbidrag kunde stå kvar . Gjorda undersök ningar pekade på att en växande underhållsskuld medförde betydande so ciala påfrestningar för åtskilliga underhållsskyldiga. Frän kronofogdehåll hade hävdats atl den omständigheten alt utmätning hade kunnat begäras för ■ 15 många årsbidragsskulder lill ansenliga belopp hade medverkat till atl skapa LU1985/86:2 y ettbetalningsmotstånd hos vissa underhällsskyldiga, vilka pä allt sätt sökte undvikaatt erlägga även löpande bidrag. Preskriptionsregler som fick sädana konsekvensergagnade enligl departementschefen tydligen inte någon parts intresse.Vidare framhölls att det var önskvärt atl undvika tvister kring äldre rättsförhållandenoch atl bespara myndigheterna tidskrävande och oftasl Enligt utskottets mening har de anförda skälen fortfarandebärkraft. Utskottet ställer sig därför tvivlande lill om revisorernas ochmotionärernas förslag verkligen kommer att medföra de besparingseffekter somrevisorerna räknar med. Då utskottet tidigare (se senast LU 1983/84:33) prövatmotioner om en förlängning av preskriptionstiden har utskottet - utan atl taställning till själva frågan - hänvisat till att ensamförälderkommittén tagitupp spörsmålet om en sådan förlängning och alt det fortsalla beredningsarbetetinte borde föregripas, Samma inställning har utskottet redovisat när utskottetbehandlat motioner om ökade införselmöjligheter (se senast LU 1984/85:30),Utskottet anser atl inte heller nu bör ta ställning till de föreslagnaändringarna i fråga om preskription och införsel. Det bör stå regeringen frittatt överväga om förslagen skall genomföras. 1 likhet med revisorer anser lagutskottet atlen utredning om samhällets stöd lill barn som inte lever tillsammans med bådasina föräldrar bör komma till stånd. Vid utredningsarbetet bör även frågor omunderhållsbidrag kunna prövas. Vidare bör regeringen i avvaktan pä resultatetav utredningsarbetet kunna framlägga förslag till vissa kortsiktiga åtgärderför att minska kostnaderna för bidragsförskoltssystemel. Som framgår av vad utskottetanfört i de föregående avsnitten bör emellertid inte genom någrauttalanden om revisorernas olika förslag binda utredningens arbete och regeringensöverväganden om behovet av kortsiktiga åtgärder. Detsamma gäller förslagen imolionerna med undantag för motionerna 507 och L236, Sistnämnda två motionerbör enligl lagutskottets mening avslås av . Utskottet förordar att vadlagutskottet anfört med anledning av revisorernas förslag samt motionerna 506yrkande 2, L209, L214, L221, L222 och L259 ges regeringen till känna. Utskottettillstyrker därmed bifall till yrkande 1 i motion 506, Närvarande: (), (), (), Marfin (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), kvist () och (), 16 2 1985/86. Avvikande meningar lu 1985/86:2 y och (båda fp) anser altden del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med """ och slutar med ""för bidragsförskotten"bort ha följande lydelse: