yttr · G905KU8 · 1985-12-31 00:00:00 — Om förlängning av tid för tillfällig markanvändning finnsbestämmelser il5§." Planeringskapitlet innehåller alltså bestämmelser attmedgivna rättigheter saknar betydelse vid omprövningen, något som ocksååterkommer i bestämmelserna om fastighetsplan (6 kap. 10§): "Före utgången av detaljplanens genomförandetid fårmot berörda fastighetsägares bestridande fastighetsplanen ändras eller upphävasendast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt,vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Efter utgången av detaljplanens genomförandelid fårfastighetsplanen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommU genomfastighetsplanen beaktas." Även idenna fråga har lagrådet gjort invändningar: 1 "De ekonomiska konsekvenserna kan likväl - också iförslagets mening KU 1985/86:8 y (s. 311)-bli oskäligt hårda förfastighetsägaren, om den byggrätt han en gång Bil. 1 fått i den ursprungligaplanen blir beskuren. Upphävandet eller ändringen av. planen kan - underförutsättning att en ny plan inte ger motsvarande byggrätt - innebära förlustav en rättighet som genom den ursprungliga planen tillförsäkrats honom i hansegenskap av ägare till fastigheten. Mot den nu skisserade bakgrunden och medhänsyn till ovissheten om rättsutvecklingen inom är det enligtlagrådets mening tveksamt om regeln, i den mån den innebär att en plan ändraseller upphävs utan ersättning till fastighetsägaren, kan komma att bedömas somförenlig med ." Att leva i osäkerhet med , som lagrådetbefarar, skapar också ett svårförsvarbart läge. Om indragning av byggrätt ärett missbruk av offentlig makt på samma sätt som funnit i frågaom långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud, kommer stat ochkommun att få betala kompensation och skadestånd. Indragningsmakten kommer däatt kosta kommunerna stora pengar. Men inte heller här kommer ännu någon attkunna veta vilka risker kommunerna egentligen tar. En prövning avEuropadomstolen tar säkert , om man kommer ända dit. Det betyder såvittjag kan se, att det vore klokast att leva på den säkra sidan om . Jag skall också något gä in på de frågor om begränsningari kompensationsnivå som berörs av lagrådet med tanke på konventionen. Här harpropositionen delvis rättats efter dessa synpunkter, men fortfarande kankompensationsnivån vid vissa planeringsintrång begränsas. Det föreslåsöverlämnas till praxis att bestämma hur stora begränsningarna får bli. Inlösen betraktas enligt byggnadslagen som en form avexpropriation, som fordrar ersättning för förlusten enligt 2:18 RF. Innebördenav förlustrekvisi-tet i 2:18 är visserligen omdiskuterat, men förlustbegreppeti skadeståndspraxis är välkänt som uttryck för den differens som skallersättas vid skadevärdering. Jämför t. ex. avhandlingen 1953 avUlf . Uttrycket har även expropriationsrättslig stadga. Innebörden äratt bevisbar skada skall ersättas med hela värdet. Begränsningar i ersättningsnivån blir därmed försvarligaenligt regeringsformen enbart om man anser att befogenhetsbegränsningar är enannan form av ingrepp än expropriation. Så har också lagrådet uppfattat saken. Men när man kommer in pä får det ansesklart att det finns skydd både mot expropriation och mot felaktigbefogenhetsreglering. Så uppfattar också lagrådet saken när man diskuterarbetydelsen av Sporrong- och Lönnrothfallet. Lagrådet betonar därförintresseavvägnings-principens betydelse. I konventionen anses det finnas ett grundläggandeegendomsskydd för den enskilde, som ligger bakom intresseavvägningsprincipen.Jag skall visa vad sade i en av kärnpunkterna i sittresonemang: "By recognising that everyone has the rigtht to thepeaceful enjoyment of bis possessions. Artide 1 is in substance guaranteeing the right ofproperty" (Pkt 57 i domen, case of and 1/1981/40/58-59, Judg- ment). Det skadestånd som dömdes ut dom mot Sverigevilade på en KU 1985/86:8 y skälighetsuppskattning i brist på bevisning omskadans storlek, men syftet Bil. 1 med skaderegleringen var helt klart attkompensera för inträffad ekonomisk skada. Konventionens allmänna ersättningsbestämmelse i artikel 50vilar pä folkrättslig grund. Kompensationsprincipen kallas "restitutio inintegrum", dvs. åtgärderna syftar till att återställa rättsläget såvittmöjligt. En ersättningsbestämmelse finns även tilläggsprotokoll,där man utgår från att ersättning vid expropriation skall ske enligtfolkrättens allmänna grundsatser. Konfiskation är nämligen folkrättsligt form av kränkning som är otillåten. Tilläggsprotokollet har enspecialbestämmelse om detta. Det är mot den bakgrunden oklart hur en skillnad ikompensationsnivå mellan den ena eller den andra formen av konventionskränkningegentligen skulle motiveras, dvs. om det finns någon skillnad i fråga omkompensationsprinciper mellan befogenhetsreglering och vid formligexpropriation. Även detta har, med åberopande av Sporrong- ochLönnrothfallet, senare diskuterats i ett engelskt rättsfall som kommissionenhar behandlat. Se and others VS pkt 132, pkt 136,pkt 140, pkt 142 och pkt 144. Kommissionen konstaterade bl. a.: "Havingregards to those principles the commission considers that a taking of propertyfor the purpose of effecting a social or other public policy, without paymentof compensation reasonably related to its value, would normally constitute adisproportionate interference with the right of property which could not beconsidered justifiable under Art. Slutligen några ord om prövningsordningen. Lagrådet anserockså att prövningsordningen av byggnadslov utanför detaljplanlagda områdenbehöver övervägas närmare i ljuset av domen i målet mot . Bakgrundenhärtill är att domstolen även ansett att kränkt procedurgarantierna iartikel 6, när expropriationstillstånd enbart blev föremål för regeringsbeslut,trots att artikeln förutsätter prövning av "en oavhängig och opartiskdomstol". Också den föreslagna prövningsordningen i PBL för byggnadslovutanför detaljplan slutar med regeringsprövning, och lagrådet varnar för att ensådan behandlingsordning kan komma i konflikt med konventionen. I propositionen sägs att också den nuvarande byggnadslagenlämnar stort utrymme för diskrefionär prövning enligt det s. k. planmonopolet iBL. Därför skulle den enskilde inte ha några rättigheter av typ civilarättigheter som skulle behöva prövas, menar man. är det emellertid så att en kontroll av attmyndighetsutövning vilar på acceptabla grunder, som ger rimlig likabehandling ipraxis, faktiskt hävdas som särskilt viktig ur konventionens synpunkt dämyndighetsutövning blir diskretionärt betonad. I det här fallet kan man närmarestudera dom i det s.k. Silver Case 1983 samt också tillkraven på likabehandling i artikel 14 i konventionen. Attenskilda inte har befogenheter att bygga som med någon högre grad av -| visshetkan bestämmas på förhand rnot det allmänna i bygglovfrägor utanfördetaljplanelagt område, är en sak för sig. Det betyder enbart att lämplighetsprövningenbl. a. från planeringssynpunkt är diskretionär. Att däravdra slutsatsen att även procedurgarantierna skulle upphöra att 33 varaverksamma, ,sä att rättsläget över huvud taget inte berättigar till KU1985/86:8 y domstolskontroll är dock med all sannolikhet ett felslut, som sker i Bil. Det är tvärtom så, att kontrollmöjligheternahävdas särskilt starkt i sådana lägen, därför att enskildas rättsskydd mot detallmänna skall upprätthållas på ett praktiskt och effektivt sätt enligtkonventionen. Propositionens synpunkter på just detta uttryckssätt frånEuropadomstolen, som ofta citeras, vilar därför också de på en missuppfattning.Det är i själva verket så, att bristande klarhet i rättsordningen iviktiga skyddsfrågor mera är en nackdel för staterna än en fördel, med hänsyntill det i konventionen starkt betonade legalitetskravet pä allmyndighetsutövning. De konstitutionella frågor som PBL ger upphov till är, somhär har sagts, oprövade både enligt vår nya regeringsform och enligtEuropakonventionen. Det är vanskligt att med bestämdhet uttala sig omkonventionstillämpningen. Det är bara möjligt med en riskbedömning. Vad liggerhelt på den säkra sidan, och vad befinner sig i en riskzon? - Det ärbedömningsfrågor, som går att reda ut och besvara. De frågor som lagrådet tagit upp ligger vid en sådanbedömning enligt min uppfattning knappast på den säkra sidan i något fall. Riskerna förefaller störst när det gäller normgivningsmaktenöver bygglovfrågor på nivå enligt RF. Men det är faktiskt en riskockså enligt konventionen. Den i princip ersättningsfria kommunala indragningsmaktenöver enskild byggrätt i planeringssyfte måste också betraktas som enriskfaktor, i varje fall enligt konventionen. Likaså förefaller ettprövningssystem i bygglovsfrågor utan inslag av judiciell domstolskontrollutgöra ett faromoment med hänsyn till konventionen. För att komma helt på den säkra sidan krävs därför, somlagrådet också antar, flera grundläggande förändringar. Ordföranden: den arbetsfördelning sombostadsdepartementet har bestämt sig för lämnar jag nu ordet till rättschefLars . Det är alldeles riktigtsom säger, att lagrådet har kommit in på PBL-förslagetsförenlighet med , bl. a. i fråga om i vad månövergångsbestämmelserna till kan tänkas vara förenliga meddess artiklar. För att sätta saker och ting litet mera på sin rätta plats villjag kort beskriva hur övergångsregleringen är upplagd. Dagens plansystem och plansystemet enligt PBL skiljer sigåt på flera punkter. Den avgörande skillnaden kan man säga består däri attdetaljplanerna enligt PBL får en genomförandetid. Tanken bakom detta är attfastighetsägaren i princip skall kunna utgå från atthan får genomföra planen. Får han inte det, sä har han rätt till ersättning.När genomförandetiden har gått ut däremot, får kommunerna stor frihet att ändraeller upphäva planen. Man kan säga att detaljplanerna på så sätt ansluter tillvad som gäller i fråga om byggnadslov. Även dessa är ju tidsbegränsadeoch förfaller om de inte utnyttjas . När manlägger fram ett förslag om en ny lagstiftning är det nödvändigt att 34 på någotsätt länka samman det plansystem som gäller med det system KU1985/86:8 y som den nya lagen innehåller. Den fråga som dä uppkommer är närmast vilka planer enligtdagens lagstiftning som skall få genomförandetid och vilka planerfastighetsägarna alltså garanteras få genomföra. Man har ansett att denna rättbör tillförsäkras fastighetsägaren i fråga om sådana planer som fortfarande kananses aktuella. Här har man tillgripit en schablonbedömning och utgått från attplaner som är tio är eller yngre är aktuella. övergångsbestämmelserna innebär i detta avseende att allastads- eller byggnadsplaner som har fastställts under är 1979 eller senare fåren tioårig genomförandetid på sig, räknat för fastställelsen. För den som har en fastighet inom en stads- ellerbyggnadsplan, fastställd , kommer det således - om nu PBL skulleträda i kraft - att återstå av genomförandetiden. Hanfår alltså på sig att "genomföra" planen. Ordetgenomförandetid kan tyvärr leda tankarna litet galet. Det ger intryck av attfastighetsägaren måste ha bebyggt sin fastighet i enlighet med planen inomgenomförandetiden, men vad han behöver göra är att ansöka om lov föregenomförandetidens utgång. När han väl har fått ett lov, gäller detta i två år.Han måste ha påbörjat sina åtgärder från det att lovet lämnades ochavslutat dem.inom fem år. I realiteten får fastighetsägaren i detta exempel entid av på sig. Med anledning av vad som står i en del motioner vill jagockså påpeka en sak i fräga om Övergångsregleringen, och det är att de stads-och byggnadsplaner som enligt dessa bestämmelser inte får någongenomförandetid inte automatiskt upphör att gälla vid ikraftträdandet. För attså skall ske måste kommunen fatta ett upphävandebeslut eller ettändringsbeslut. Det här innebär alltså i fråga om de planer som fårgenomförandetid att fastighetsägaren, som jag sade, får en garanti för attunder få genomföra planerna. De övriga äldre planerna, dvs. sådanasom är fastställda , kan kommunen ändra eller upphäva. Frågan hurman skulle se på detta diskuterades ganska ingående underdepartementsbehandlingen, för det kan få otillfredsställande effekter omkommunen får tillstånd att upphäva alla äldre planer. Det finns nämligen en heldel planer som är belagda med nybyggnadsförbud, där alltsåfastighetsägare inte har haft någon möjlighet att genomföra planerna. I det utredningsförslag som låg till grund för PBL finnsingen skyddsregel för fastighetsägaren i dessa fall. utarbetades enskyddsregel i lagrådsremissen som innebär att om kommunerna ändrar ellerupphäver en plan som har varit belagd med nybyggnadsförbud,kan kommunen under vissa förutsättningar bli skyldig att lösa den berördamarken. Den skyddsregeln var i lagrädsremissen tillämplig bara på planer somhade bostadsändamål. Regeln omfattade dessutom enbart stads- och byggnadsplaner.Där tyckte lagrådet att det kunde ifrågasättas om det var förenligt medEuropakonventionen att man uteslöt t. ex. planer där marken var avsatt förindustriändamål eller för andra ändamål som inte rörde bostadsbebyggelse. Deplanerna skulle kunna upphävas helt ersättningsfritt, menade man. Lagrådet pekade också på att i fråga om en del äldreplaner och andra planer än stads- och byggnadsplaner liknande situationer kunde uppkomma. För attundanröja tveksamheten om förenligheten med Europakonventio- KU 1985/86:8 ynen på den här punkten uttryckte sig lagrådet som så att det enligtlagrådets Bil. 1 uppfattning vore att föredra om kretsenersättningsberättigade vidgades och att bestämmelserna även fick omfalta sädanaavstyckningsplaner och andra äldre planer som enligt 15 kap. 4 § skall gällasom detaljplaner. I propositionen har regeringen gått på lagrådets förslag.Kretsen av ersättningsberättigade fastighetsägare har vidgats. Det är intelängre begränsat till sådana fastigheter som är avsedda för bostadsändamål,utan även t. ex. kontorsändamål och industriändamål omfattas. Det finns alltsåinte längre någon ändamälsbegränsning. Vidare gäller ersättningsregeln intebara stads-och byggnadsplaner, utan som lagrådet har föreslagit har regeringeninkluderat också avstyckningsplaner och andra äldre planer. Propositionensförslag innebär alltså att man anslutit till den justering som lagrådet harföreslagit för att man skulle åstadkomma.överensstämmelse med konventionensbestämmelser. Sedan kan man fräga: Hur kommer kommunerna att utnyttjamöjligheterna att ändra eller upphäva gamla planer om och när PBL träder ikraft? Får man ett "planlöst" tillstånd som menar? Härrör man sig på ett osäkert fält. Men de planer som kommunerna i första hand haranledning att ta ställning till i ett övergångsskede är främst sådana stads-och byggnadsplaner som är belagda med nybyggnadsförbud. Sådana planerhar kommunen av någon anledning ansett olämpliga. Den markanvändning som finnsi dessa planer är inte kommunen beredd att släppa fram. Därför har man lagt utnybyggnadsförbud. De planerna är det rimligt att kommunerna tar ställning tillförst. Där får man agera med en viss försiktighet, eftersom kommunen här löperrisk att bli skyldig att lösa de fastigheter som får en alldeles för oförmånligbehandling, dvs. om man helt tar ifrån dem byggnadsrätten eller begränsar denpå ett oskäligt sätt. Beträffande sädana planer som inte är belagda mednybyggnadsförbud och som ännu inte är utbyggda frågar man sig varför man intelagt nybyggnadsförbud över dessa planer. Det kan naturligtvis bero på mångasaker, men vad som ligger närmast tillTiands är väl att de planerna alltjämt ärhelt aktuella, dvs. att de återspeglar den markanvändning som kommunen .fortfarande anser vara lämplig. Det är den ena gruppen planer kan man säga.Sedan kan det också vara fråga om sådana planer som är så inaktuella att varkenkommunen eller fastighetsägarna anser att de är realistiska. Därför har detaldrig varit nödvändigt att belägga dem med nybyggnadsförbud. Vad som också är angeläget att påpeka i det härsammanhanget är att om en kommun har en äldre stads- och byggnadsplan som fortfarande återspeg lar den markanvändning som man anser vara lämplig och aktuell, så har kommunen ingen anledning att upphäva en sådan plan. En plan reglerar ju inte bara den rätt som en fastighetsägare har att bebygga sin mark utan även andra frågor. Den reglerar vilken mark som skall vara s. k. kvartersmark och vad som skall vara allmän plats. Den reglerar vidare förhållandet hur man får bygga med hänsyn till grannarnas intressen. Den innehåller också en samlad miljöbedömning som ligger till grund för bygglovsprövning i ett detaljplans- område och rationahserar bygglovsprövningen på så sätt. Ett enklare förfarande får tillämpas när man prövat bygglov inom detaljplan än när man 36 Det är alltså flera skäl som talar för att kommunerna KU1985/86:8 y inte skall börja ägna sig åt något mer eller mindreurskillningslöst-om jag får Bil. 1 använda det ordet - upphävande ellerändring av äldre planer. Det är rimligt att utgå från att de äldre planer somfortfarande är aktuella kommer att få leva vidare. När det gäller förenligheten med på denhär punkten, har regeringen, som jag sade förut, tillmötesgått de justeringarsom lagrådet har ansett nödvändiga. Lagrådet har gjort en mycket ingåendegranskning av konventionen. Men detta är alltid förenat med osäkerhetsmoment,eftersom det är vanskligt att bilda sig en uppfattning om den praxis som finnsoch kommer att utbildas inom verksamhetsområde. Det påpekas jupå många håll. När det sedan gäller möjligheten till domstolsprövning,som tog upp, är det så att konventionen inte garanterar någongenerell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut över huvud taget,utan den rätten gäller sädana beslut som berör civil rights, som det heter ikonventionen. Även på den punkten är praxis mycket svårbedömd. Men det måste ivarje fall finnas någonting som kan betecknas som en civil rättighet och somden enskilde anser har blivit kränkt. Förslaget i propositionen innebär intenågon ovillkorlig rätt att bebygga en fastighet. Det ger inte vare sig dagenslagstiftning eller PBL. Om man skall bebygga en fastighet krävs att markendessförinnan har prövats frän allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Därmed kanman knappast tala om att någon civil rättighet blivit kränkt omfastighetsägaren får ett avslag på ett bygglov. Även här kan man säga att .lagrådet uttryckt sig litet svävande. Skulle den europeiska domstolen anse attdet föreligger en sådan tvist säger lagrådet, dvs. tvist om en civil rättighet nären ansökan om byggnadslov har vägrats, kan domstolen komma att finna att detföreligger en kränkning enligt artikel 6:1- dvs. den artikel som garanterardomstolsprövning - eftersom någon möjlighet att få saken prövad vid en domstolinte finns. Därefter säger man: Lagrådet har velat fästa uppmärksamheten pådet nu berörda problemet. Någon ändring av överklagandereglerna enligt PBL isyfte att anpassa dem till artikel 6:1 föreslår lagrådet inte. Reglernaöverensstämmer i sina huvuddrag med svensk rättstradition och med grunddragen ivår stads- och förvaltningsrätt. Frågan vilken ändring av reglerna som kanaktualiseras med anledning av att vårt land har biträtt hörsamman med det större spörsmålet om införande av en generell domstolskontrollav förvaltningen. Så avslutar lagrådet sitt yttrande i denna del. Därmed tackarjag för mig. : Jag skulle vilja ställa en fråga till BengtOwe . Om det skulle vara så att man i fäller Sverigepå de punkter som vi har diskuterat, är det den nuvarande regeringensuppfattning att skall foga sig i de domslut som kommer till stånd i säfall i och utbetala de ersättningar som kan bli en följd av dessadomstolsutslag, eller anser man att man kan göra skälighetsbedömningar av dedomslut som kan komma? : Jag var tvungen att fråga expertisenfrån departemen tet vad det i praktiken innebär. Vi har alltså anslutit oss tillEuropakonventio- 37 Dä har vi alltsåförbundit oss att följa regler. KU 1985/86:8 y Detta kanske inte är ettfullständigt klart svar, för om man skall kunna tolka Bil. svaret måste man veta vaddet innebär. Det är självklart att vi, eftersom vi har antagit konventionen,måste följa konventionen och dra konsekvenserna av Det här är en iallra högsta grad teoretisk fråga, där jag har svårt att uttala mig om regeringensståndpunkt eftersom vi inte har diskuterat frågan. Jag betraktar det somsjälvklart att vi fullföljer de internationella åtaganden som vi här i Sverigegjort. AndersBjörck: Så teoretiskt är det ju inte. Som Brunfelter här har visat har vi ettaktuellt fall där vi har tvingats att betala skadestånd och vissa andra fall därSverige har fällts och tvingats göra en modifiering av svensk lagstiftning. Urgrundlagssynpunkt och ur konventionens synpunkt är det utomordentligt viktigtatt vi får ett klart besked, för det blir avgörande för flera av oss som skallta ställning. Är det så att man från den nuvarande sidaanser att man inte bara skall följa de regler som finns utan också foga sig ide domslut som kan komma till stånd i och betala det skadestånd somkan bli en följd av dessa domslut? Detta måste ändå kunna besvaras med ja ellernej. Svarar man nej är det fräga om vi måste frånträda den konvention som viundertecknat . BengtOwe : Får jag komplettera mitt svar med att säga att det exempel somAnders tog upip visar ju att vi följer de beslut som fattats iStrasbourg. I de fallen har, såvitt jag vet, skadestånd utbetalats. Det ärklart att vi är tvungna att betala det skadestånd som utdöms enligtkonventionen. Ordföranden:Jag vill tacka er alla som har medverkat och givit dessa föredragningar. Jagförklarar härmed sammanträdet avslutat. KU 1985/86:8 y Underbil. c :o (u t; 03 I M) US -O ,£2 03 O 985/86-.8 V 1.Rättsregler som är bindande förmyndigheter och enskilda a. situationer av visstslag b. vissa typer avhandlingssätt c. riktar sig till eller på annat sätt berör en iallmänna termer bestämnd krets av personer KU 1985/86:8 y Underbil. KU1985/86:8 y Underbil. U, "c -c -T - - :03 o