prop · G90323 · 1985-12-31 00:00:00 — Departementspromemorian(Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet utarbetadesbl. a. med ledning av de synpunkter som hade framförts under remissbehandlingenav förslaget rörande företagsböter. I promemorian föreslogs att förverkandeinslitutetskulle göras mera effektivt för de fall då brott begås i näringsverksamhet.Promemorian ledde senare till lagstiftning som innebar vissa kompletteringar ibrottsbalkens beslämmelser (36 kap.) om förverkande av egendom och om annan särskildrättsverkan av brott (prop. 1981/82: 142, JuU 53, rskr 328). De nya reglerna,som fördes samman i en ny 3a§ i 36 kap., gör det möjligt att förverka sådanavinster som har uppkommit hos företag till följd av att brott har begåtts iutövningen av deras verksamhet. Bestämmelserna tar inte sikte enbart på direktabrottsförtjänster utan även på värdet av ekonomiska fördelar som på ett merindirekt sätt kan härledas till brottet. De skaU tillämpas vid såväl brottsbalksbrottsom överträdelser av beslämmelser inom specialstraffrätten. Ibåde promemorian och propositionen framhölls att de nya förverkandebestämmelsernapå särskilda områden borde kompletteras med s.k. sanktionsavgifler, dvs.avgifter som åläggs i bl. a. bestraffande syfte. Vissa riktiinjer drogs ocksåupp för när sådana avgifter borde användas och hur de i så fall borde varakonstruerade för alt uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet, Isamband med att antog förslaget om utvidgade förverkande-möjlighetergjordes inte någon erinran mot de föreslagna riktlinjerna för sanktionsavgifler.Justitieutskoltet ställde sig i sitt av godtagna belänkandeemellertid tveksamt till om samhället med den nya förverkandebestämmelsen ochett utbyggt system med sanktionsavgifter inom alla aktuella sektorer kunde näalla de former av regelöverlrädelser där elt starkt samhällsintresse påkallaringripande. Enligt utskottet borde det också beaktas att ett straffansvar förjuridiska personer skulle inrymma ett Prop.1985/86:23 direkt av det brottsliga förfarandet, något som enligtutskottels mening var av betydelse från allmänpreventiv synpunkt. Utskottetfann övervägande skäl tala för att arbetet med att finna lämpliga modeller för korporalivtansvar borde fortsätta. Arbetet borde gälla frågan hur ett . system medföretagsböter kunde utformas. Detta gavs regeringen tillkänna. Kommissionenmot ekonomisk brottslighet fick regeringens uppdrag att göra den undersökningsom sålunda begärt. Destraffrättsliga sanktioner som f. n. slår till buds när brott begås i näringsverksamhetär dels den brottspåföljd som ådöms den fysiska person som har detstraffrättsliga ansvaret för gärningen, dels förverkande av de vinster sombrottet har medfört för företaget. Sanktionsavgifter kan komma i fråga vidvissa slag av regelöverträdelser och används ibland som komplement till destraffrättsliga åtgärderna. Kommissionenhar framhållit att de instrument som samhället sålunda förfogar över i fleraavseenden är otillräckliga när det gäller all motverka och ingripa mot sådanabrott som begås inom ramen för näringsverksamhet. Närdet gäller det personliga straffansvaret vid brott i näringsverksamhet harkommissionen påpekat att de straff som utmäts för funktionärer som begår brotti ett företags verksamhet framstår som otillräckliga inte minst urpreventiv synvinkel. Funktionären kan räkna med en välvillig inställning frånföretagets sida. Ådömda bötesstraff kanske till och med betalas av företaget.Straffansvaret som utkrävs av den enskilde bestäms vidare med hänsyn till hansskuld och personliga förhållanden, låt vara att det vid straffmäiningen finnsutrymme att l.ex. beakta alt ett brott har varit tUl fördel för ett inblandatföretag. Dagsbotens belopp beräknas med hänsyn till den enskildesbetalningsförmåga och inte med hänsyn till förelagets ekonomi - något somnaturligtvis kan medföra stötande låga straff, särskilt om lagöverträdelsenmedfört betydande vinster för företaget. Liknandesynpunkter i fråga om bristande proportioner mellan ådömda brottspåföljder ochde ekonomiska intressen som står på spel för företaget kan enligt kommissionenanläggas även beträffande de fall då gärningsmannen döms till ett kortarefrihetsstraff eller, vilket är vanligare i dessa fall, kriminalvård i frihet. Denordning som har beskrivits är enligt kommissionen i sig ägnad att påverkaden aUmänna laglydnaden i negativ riktning på det här området. När det gällerverksamheter som bedrivs i form av juridiska personer kan enligl kommissionensbedömning delta till en del bero på att delägarna i den självständigaförmögenhetsmassa som företaget utgör med nuvarande ordning inte riskerar attdrabbas av några egentliga sanktioner till följd av Prop. 1985/86: 23 attbrott begås i verksamheten. Konfiskationi form av förverkande är ju det sätt på vilket brottsliga förtjänstervanligtvis dras in till det allmänna. Regler om detta finns både i brottsbalkenoch i ett stort antal specialförfattningar av olika slag. Kommissionen harockså övervägt vilken betydelse förverkandeinslitutet kan ha i sammanhanget ochdå närmast de nya förverkanderegler som infördes . Dessa regler innebär,som jag förut berörde, att även företagsekonomiska vinster som har uppkommithos en näringsidkare i anledning av att ett brott har begåtts i utövningen avverksamheten kan förklaras förverkade. Depraktiska erfarenheterna av denna bestämmelse är ännu sä länge begränsade. Enförfrågan frän kommissionen till RÅ och landets länsåklagarmyndigheter ochöveråklagare tyder också pä att bestämmelsen har kommit till mycket litenanvändning. Kommissionenhar för sin del ifrågasatt om ett ingripande mot näringsidkare med enbartförverkande av de ekonomiska fördelarna av ett brott har en lillräckliglpreventiv effekt. Vad näringsidkaren riskerar, vid sidan av eventuelltpersonligt straffansvar, är endast att gå miste om de ekonomiska fördelar sombrottet medfört. I händelse av lagföring blir slutresultatet för näringsidkarenmed andra ord i huvudsak bara att det ekonomiska läge återställs som skulle harått, om något brott inte hade begåtts. Någon egentlig sanktion är det såledesinte fråga om. Vidarehar kommissionen påpekat att förverkande bara kan användas för att tillsamhället dra in faktiskt uppnådda förtjänster av brottet. Har detta vidupptäckten inte hunnit ge den avsedda utdelningen eller har denna av andra skäluteblivit, kan något ingripande inle ske mot företaget. Förverkande kan - somdet har uttryckts - inte användas för att eliminera utsikten tUl vinst. Detfinns enligt kommissionen mot den bakgrunden ett betydande utrymme förchanstagning där naturligtvis upptäcktsrisken spelar en betydande roll. Attdenna i många fall kan förväntas vara förhållandevis liten vid brott av dethär slaget är naturiigtvis också ägnat att bidra till att påverka den allmännalaglydnaden i negaliv riktning. a. mot bakgrund av det anförda gjort den bedömningen attstraffsystemets preventiva effekt skulle förstärkas, om den sanktion som kanåläggas förelaget får ett påtagligt repressivt inslag. Man måste då i företagenräkna med att det finns en beaktansvärd risk för att brottsliga förfarandenleder till kännbara föriuster och inte bara till ekonomisk noUställning. Dettabör i sig verka brottsavhållande och torde kunna föranleda att man på ansvarigthåll i företagen utövar effektivare tillsyn över att verksamheten bedrivs ilagliga former. Förverkandekan bara användas när det gäller brott som har gett ekonomisk utdelning förnäringsidkaren. Kommissionen har emellertid påpekat att det finns ett behov aven ekonomiskt kännbar reaktion mot företag även Prop.1985/86: 23 i fall där överträdelserna är sådana att över huvud tagetinte kan bli aktuell. Detta kan exempelvis vara fallet vid brott som innebäratt viktiga samhällsintressen åsidosätts eller som medför fara för aUvarligareskador. En sanktionsform som inte enbart koncentrerar intresset till om vinstereller besparingar uppkommit eller ej skulle enligt kommissionen innebära attandra i sammanhanget betydelsefulla omständigheter kan beaktas, Sanktionsavgiflerhar stundom angetts som ett lämpligt medel för att tillgodose synpunkter av detslag som berörts. Sådana avgifter har också uppenbarligen vissa fördelar. Dekan vara mycket verkningsfulla bl. a. därför att de kan "skräddarsys"för varje särskilt rättsområde där de skall användas. De kan pä så sätt varaett effektivt medel för punktinsatser mot vissa typer av överträdelser. Iblandkan det också vara en fördel, om den förvaltningsmyndighet som har att övervakaregelefterlevnaden på området kan handlägga avgiftsfrågan. Rättsväsendetsmyndigheter behöver då inte kopplas in. Kommissionenhar i denna del bl.a. erinrat om att sanktionsavgifler bara kan användas inomspeciella och klart avgränsade rättsområden saml att del helst bör finnas naturligaunderlag för att beräkna avgiftsbeloppen. Inte minst av dessa skäl erbjudersanktionsavgifterna inte ett fullvärdigt alternativ till en straffrältsligsanktion. Sammanfattningsvishar kommissionen betonat att det finns ett påtagligt behov av en ny typ avgenerell straffrättslig sanktion som oberoende av företagsform kan riktas motnäringsidkare i vars verksamhet brott begås. För att ge nödvändiga preventivaeffekter bör sanktionen innefatta ett moment av mot de företag där olagligheterförekommer. Men dessutom bör den utformas så all den på ett effektivt sätteliminerar de vinstintressen som kan ligga bakom brott av detta slag. Kommissionenssynpunkter på behovet av lagstiftningsåtgärder har vunnit bifall eller lämnatsutan erinran av en betydande majoritet av remissinstanserna. De instanser somhar ställt sig tveksamma eller avvisande till vad kommissionen har anfört idenna del - framför allt företrädare för näringslivet samt de juridiskafakulteterna har i allmänhet menat alt kommissionen inte visat att det finnsnågot praktiskt behov av en lagstiftning med denna inriktning eller attbehovet i vart fall är så begränsat alt det inte motiverar de omfattandeingrepp i den straffrättsliga ordningen som förslaget medför. Självansluter jag mig i allt väsentiigt till vad kommissionen har anfört i dennadel. Att det finns ett påtagligt behov av en skärpt lagstiftning på det härområdet vinner stöd av det förhållandel att praktiskt taget alla hörda förvaltningsmyndigheterhar vitsordat behovet av den föreslagna lagstiftningen på sina ansvarsområden.Samma uppfattning har också redovisats av en rad remissinstanser med ansvar förden egentliga rättsvården, bl. a. JK, RÅ och samtrepresentanter för domstolsväsendet. Det står enligt min meningockså klart att en lagstiftning av här berört slagkan ges en utformning som innebär alt den även blir ett stöd för den Prop.1985/86: 23 seriösa näringsverksamheten. Som jag påpekade i propositionen (1984/85; 32) om riktlinjer för det framtida arbetet motekonomisk brottslighet m.m. (s. 25 f) måste lagstiftning och kontrollsystemutformas med sådana strävanden för ögonen. Medhänsyn lill vad kommissionen har anfört och till vad som förekommit vidremissbehandlingen anser jag mig också kunna dra slutsatsen alt det inle skullevara särskilt meningsfullt att försöka hitta separata lösningar på alla deområden där en sanktion av delta slag behövs. Allt talar för att man i ställetbör eftersträva en generell lösning som tar sikte på att allmänt motverka brottav det slag som det här är fråga om. Jag anser alltså att det inte skulle varaändamålsenligt att, som förordats från något håll under remissbehandlingen,inskränka sig till att genomföra behövliga skärpningar på delagstiftningsområden där behovet är som störst. En generell lösning påproblemet ligger fö. också bäst i linje med det inledningsvis omnämnda riksdagsuttalandet. Sammanfattningsvisanser jag alltså att det straffrättsliga reaktionssystemet bör kompletterasmed en ny typ av sanktion som kan riktas mot företag när det begås brott ideras verksamhet. Sanktionen bör vara utformad sä att den innefattar ettpåtagligt av de aktuella företagen och på ett effektivt sätt eliminerarde vinstintressen som kan ligga bakom brott av detta slag. Den blir därmed ettstöd för den seriösa näringsverksamheten, bl.a: genom att möjligheten tillkonkurrens pä lika villkor ökar. a. rättvise- och effektivitetsskälanser jag det vidare klart att sanktionen bör kunna tillämpas oberoende avföretagets ägarform och juridiska konstruktion i övrigt. Medanledning av några påpekanden under remissbehandlingen vill jag nämna att detgivelvis förhåller sig så att en nyordning pä del här området förutsätter endel jngrepp i vad som kan sägas vara den centrala straffrätten. Detta kanenligt min mening inte i sig ses som någon nackdel. De förslag som jag här skaUpresentera och som i aUt väsentligt bygger på kommissionens förslag - innebäremeUertid inte några genomgripande omvälvningar i den straffrättsligasystematiken eller andra långtgående förändringar. Förslagen låter sig enligtmin mening tvärtom på ett smidigt och förhållandevis enkelt sätt inpassas i dennuvarande ordningen. Kommissionenhar påpekat att ett genomförande av dess förslag skuUe kunna minska behovet avatt införa sanktionsavgifter på nya rättsområden och att i stället kanske vissaav de nu gällande avgiftssystemen skulle kunna avvecklas. I anledning av dettapåpekande vill jag för egen del framhålla att sanktionsavgifter även ifortsättningen kan komma att spela en betydelsefull roll när det gäller attgenom punktinsatser komma till rätta med vissa slag av överträdelser. Iförhållande till den ordning som jag här kommer att föreslå erbjudersanktionsavgifter nämligen vissa fördelar. Jag syftar dä på att de kan"skräddarsys" för de områden där de skall använ- 2 1985/86. das och att de kan varaett verkningsfullt medel för att komma till rätta med överträdelser som inte ärså allvarliga att företagsbot bör begagnas men som förekommer i sådanomfattning att särskilda åtgärder bör vidtas. En ytteriigare fördel kan varaatt sanktionsavgifter ibland kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhetbehöver styrkas och således enligt modeUen för strikt ansvar. Enligt min meningbör mot den bakgrunden möjUgheten att i lagstiftningsarbetet använda sådanaavgifter även fortsättningsvis stå öppen. De riktlinjer som antagitpå området bör alltjämt vara vägledande (prop. 1981/82; 142, JuU 53, rskr 328). 2.3Den lagtekniska lösningen särskild rättsverkan av brott m.m. Mittförslag: Den nya sanktionen utformas juridiskt-tekniskt som en särskildrättsverkan av brott och inte som en brottspåföljd i egentlig mening.Sanktionen skall kunna riktas mot näringsidkare i vilkas verksamhet brottbegås. Den bör benämnas företagsbot och bestämmelserna tas in i . Kommissionensförslag: Förslaget överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:En betydande majoritet har tUlslyrkt kommissionens förslag att den nya sanktionenskaU konstrueras som en särskild rättsverkan av brott eUer lämnat del utanerinran. De remissinstanser som har motsatt sig förslaget har invänt bl.a. attgränserna mellan straff och andra verkningar av brott suddas ut och att den föreslagnauppbyggnaden på ett alltför genomgripande sätt skiljer sig från vad som fåranses vaia godtagbara principer för en påföljdssanktion. Förslaget omsanktionens benämning och om reglernas placering i har - med ettpar undantag - lämnats utan erinran av remissinstanserna. Skälenför mitt förslag: En utgångspunkt bör som jag tidigare nämnde vara att den nyasanktionen skall kunna tillämpas mot alla typer av företag oavsett omverksamheten bedrivs av juridiska personer eller av enskilda näringsidkare. Föratt kunna ge de eftersträvade preventiva effekterna bör den i enlighet med vadriksdagen har uttalat också kunna uppfattas som ett uttryck för motföretag i vilkas verksamhet brott har begåtts. Detskulle med hänsyn särskilt till det sistnämnda önskemålet kunna synas varaförenat med fördelar, om den kunde konstrueras som en renodlad brottspåföljd, jämstäUdmed exempelvis böter eller fängelse. En sådan lösning reser emellertidbetydande lagtekniska svårigheter, särskilt när sanktionen skall riktas motjuridiska personer. En ordning av detta slag skulle också medföra en risk föratt det uppstår oklarheter i den straftYätts-liga systematiken. Låtmig i den delen bara erinra om att regelsystem vilar på Prop.1985/86:23 de grundläggande begreppen brott och straff. De definieras i balkensförsta kapitel som innehåller vissa bestämmelser av allmän karaktär. Brott är enligtI § en gärning som är belagd med straff. I 2§ anges vad som krävs i subjektivthänseende för alt en handling skall vara brottslig. Bestämmelsen uttrycker denför straffrätten grundläggande skuldprincipen. Av bestämmelsen framgår att engärning som beskrivs i balken, om inte annat sägs, är att anse som brott endastom den begås med uppsåt. I sädana faU då uppsåt inle krävs för att ett brottskall anses begånget förutsätts i allmänhet att gärningsmannen varit oaktsam.Det straffrättsliga ansvaret enligt svensk rätt är och har i grunden alltid varitett individuellt ansvar, baserat på tanken om personlig skuld. Enligtdefinitionen i 1 kap. 1 § BrB är brott således en gärning. Därmed förstås enmänniskas handlande, oavsett om detta rubriceras som en handling eller som enunderlåtenhet. Juridiska personer som sådana kan däremot inle företa någragärningar i denna mening. De kan heUer inte ha uppsåt eller vara oaktsamma. Detär alltid fysiska personer som handlar för den juridiska personens räkning.Juridiska personer kan aUlså inte vara brottssubjekt enligt svensk rätt. Deberörda begreppen - brott, skuld och straff - hör ihop. Skulle man inrikta sigpä att införa den nya sanktionen som ett straff en brottspåföljd, för bl. a.juridisk person, stäUs man inför alternativen att antingen revidera dennuvarande definitionen av vad som är att anse som brott eller att införa enmöjlighet att rikta straff mot någon annan än den som enligt definitionen gjortsig skyldig tiU brott. Vilket av dessa alternativ man än väljer förutsätterdet omfattande ingrepp i den gällande straffrättsliga systematiken. Detsammagäller i väl så hög grad, om man i straffrätten skulle börja laborera med ettskuld- eller ansvarsbegrepp för juridiska personer. VidareviU jag peka på att alla straffbud har skrivits med tanke på fysiska personersom brottssubjekt. Motsvarande gäller de regler som brukar hänföras till den s.k. allmänna delen av straffrätten varav jag har berört några. Andra reglerav det slaget är exempelvis bestämmelserna i 23 kap. BrB om försök, förberedelse,stämpling och medverkan till brott -bestämmelser varigenom det straffbaraområdet vidgas utöver de gränser som dras av brottsbeskrivningarna i desärskilda straffbuden. Andra regler av allmän räckvidd som skulle behövaomprövas, om ett större ingrepp i den straffrättsliga systematiken skulle ske,är de regler enligt vilka generella undantag gäller från vad som enligtbrottsbeskrivningarna är straffbart. En typ av sådana undantag är de s.k.ansvarsfrihetsgrunderna. Vissa regleras i 24 kap. BrB om nödvärn och annannödhandling och några anses gälla utan stöd av lag. Dessutom finns vissabestämmelser enligt vilka påföljd skall eller fär underlåtas trots att ettbrott är begånget. Också dessa är avsedda för fysiska personer. Kommissionenhar ansett att det är mindre lämpligt att införa en ny Prop.1985/86: 23 sanklionsform i påföljdssyslem under former somkräver så vittgående ändringar av balken som de nu berörda. Jag delar denuppfattningen. Detalternativ som då erbjuder sig är att i lagtekniskt hänseende utforma den nyasanktionen som en särskild rättsverkan av brott. Därmed avses andra slag avåtgärder än brottspåföljder - åtgärder som enligt särskild lagstiftning skallfölja pä brott och som inle är av civilrättslig karaktär. Förverkande på grundav brott är en sådan rättsverkan. Utvisning enligt 40 § utlänningslagen(1980:376) av utlänning som har begått brott är ett annat exempel på en åtgärdav det här slaget. Ibelänkandet förs elt ingående resonemang om möjligheterna att inordna den nyasanktionen som alltså bör ges både bestraffande och vinsteliminerande inslag i rättssystemet som en särskild rättsverkan av brott och om en sädan lösningär ändamålsenlig. Ettav de krav som enligt betänkandet måste ställas på den nya sanktionen är altden skall kunna riktas mot det företag i vars verksamhet ett brott har begåtts.Det kan i och för sig vara gärningsmannen själv, om han är enskildnäringsidkare. Men i alla de fall då brott har begåtts av andra personer som påett eller annat sätt har handlat för förelagets räkning, måste den kunnaanvändas mot näringsidkaren som sådan och således mot någon annan ängärningsmannen. Särskildrättsverkan i form av förverkande ges ibland en sädan inriktning. Sålunda kanexempelvis brottsliga förtjänster förklaras förverkade hos en näringsidkare somhar haft fördel av att brott har begåtts i verksamheten, även om brottet harbegåtts av någon annan än honom själv. Det skulle därför enligl kommissioneninte i det avseendet innebära någon principiell nyhet, om den nya sanktionenkonstrueras som en särskild rättsverkan av brott som i förekommande fall kanriktas mot en näringsidkare - fysisk eller juridisk person - i vars verksamhetbrottet har begåtts. Anknytningen till det traditionella brottsbegreppet - enstraffbar gärning begången av en fysisk person - behöver inte heller överges.Därmed betonas också alt sanktionen ytterst bygger på den straffrättsliga skuldprincipen. Inteheller möter enligt kommissionen några avgörande betänkligheter mot att meddenna principiella lösning ge sanktionen vissa bestraffande inslag. Särskildrättsverkan av brott är ju pä sätt och vis komplement till brottspåföljderna.Kommissionen har i den delen påpekat att även förverkande i modern specialslraffrättsliglagstiftning används på ett sätt som liknar en bestraffning. Omden nya sanktionen konstrueras som en särskild rättsverkan av brott, blir detenligt kommissionen också enklare att lösa de särskilda problem som gör siggällande beträffande de enskilda näringsidkarna. Att undanta dessa från den nyasanktionen bör inte komma i fråga, eftersom det skulle innebära en otillbörligdiskriminering av andra förelagsformer. Är de enskildanäringsidkarna ä andra sidan underkastade tvä skilda an- Prop. 1985/86: 23svarsformer, uppstår risker för en opåkallad dubbelbestraffning. Den avvägningsom här måste göras mellan sanktionerna torde kunna ske betydligt enklare omden nya sanktionen har formen av en särskild rättsverkan av brott. Kommissionenhar vidare gjort den bedömningen att sanktionens rättsliga beteckning intespelar någon avgörande roll för den preventiva effekten. Det torde sålunda urden synvinkeln enligt kommissionen te sig likgiltigt om sanktionen systematisktsett betecknas som straff eller som särskild rättsverkan av brott. Ett företagsom drabbas av denna rättsverkan har i realiteten utpekats som klandervärt -en chikan som man inom näringslivet torde ha anledning att undvika, i vart fallom man vill betraktas som seriös. Remissinstansernahar praktiskt taget genomgående ställt sig bakom kommissionens resonemang ochslutsatser. Det fåtal remissinstanser som har intagit en tveksam eller negativhållning till förslaget - de juridiska fakulteterna, ,bankinspektionen samt företrädare för näringslivet - har anfört principiellaskäl som stöd för sin uppfattning. Invändningarna har, som jag tidigare nämnt,gått ut på att förslaget skulle leda till att gränserna mellan straff och andraverkningar av brott suddas ut och att det på ett aUtför genomgripande sättavviker från vad som anses vara godtagbara principer för en bestraffandesanktion. Föregen del ställer jag mig i likhet med den betydande majoriteten av remissinstansernabakom kommissionens slutsals att sanktionen bör konstrueras som en särskildrättsverkan av brott. Den väg som sålunda har anvisats i betänkandet framstårsom den enda tänkbara, om man inom överskådlig lid skall kunna finna en lösningpä de angelägna problem som här är aktueUa. Enligt min mening är den nyssredovisade principiella kritiken också överdriven.