prop · G9031 · 1985-12-31 00:00:00 — - inte uppfyllerkraven på skydd för människors hälsa och säkerhet (s, 336) o Kommunens beslut all anta en detaljplanoch områdesbestämmelser vinner laga kraft, om inte inom treveckor beslutar om atl prövning skall ske av och inte hellernägon överklagar beslutet inom föreskriven tid (s, 344) o Översiktsplaner skall inte kunnaprövas av länsslyrelsen. som dock genom elt granskningsyltrande vidutställningen skall kunna markera atl planen frän statlig synpunkt i nägolavseende inte är godtagbar (s, 344) o Om det finns särskilda skäl.skall kunna besluta att reglerna om prövning av länsstyrelsenskall gälla även för beslul all lämna bygglov, rivningslov. marklov ochförhandsbesked inom vissa av länsslyrelsen angivna omräden (t. ex, militäraskyddsområden) (s, 344) o Om del behövs bl,a, för atttillgodose etl riksintresse inom etl vissl område eller ell regionall intresse,skall regeringen kunna utfärda planföreläggande, dvs, förelägga kommunen altinom viss lid upprätta och anta en detaljplan eller områdesbestämmelser av ettvisst innehåll (s, 350), 16.1 Den statliga prövningens huvudsakliga utformning 16Statlig kontroll beträffande områden av riksiniresse m. m. Mitt förslag: Den nuvarande statligafastställelseprövningen av planer ersätts med etl system där pävissa i lagen angivna grunder självmant kan ingripa och pröva vissa av dekommunala besluten. 16.1.1 Utredningens förslag och remisskritiken Ulredningsförslagel innebär ikorthet följande, I samband med planläggningen skall kommunerna samråda medlänsstyrelsen. Dessa samråd bör läcka alla frågor där statliga och kommunalaintressen kommer i beröring med varandra. Även om man härigenom i de flestafall kommer alt finna gemensamma lösningar, behövs en möjlighet lill statligöverprövning. Den prövningen skall inte som ske i form av obligatoriskfaslsiällelse utan 1985/86:1 334 områden av riksintresse m. m. genom atl det införs möjlighet att i vissa fallunderställa de kommunala 16 Statlig konlroll besluten regeringens prövning. Underställning skall kunna ske för atl beträffande 2, samordna flerakommuners intressen 3, komma tillrätta med uppenbara avvikelser från kraven i 2, 4 eller 5 kap, PBL eller fråndetaljplanekravet. Om finner atl detfinns en underslällningsgrund för en plan, eller i vissa fall ettbeslut om lov, skall hänskjuta frågan till regeringen föravgörande. måste agera inom vissa tidsfrister. Myndigheter somnaturvårdsverket, vägverkel, lanl-bruksslyrdsen m, fl, ges ingen egen rätt atttvinga fram underställning men kan begära ett regeringsingripande. Att den obligatoriskafastställelseprövningen avskaffas och ersätts med en överprövning på vissasärskilt angivna grunder är en tanke som har vunnit allmän anslutning underremissbehandlingen. Däremot finns det olika meningar omformerna för den statliga överprövningen. Många tillstyrker utredningensförslag atl skall sköta bevakningen och underslälla ärendetregeringens prövning, om finner att en underslällningsgrundföreligger. En rätt stark opinion - däribland planverket och så gott somsamtliga länsstyrelser - förespråkar däremot ett system där fårbefogenhet att själv besluta i stället för att överlämna ärendet lillregeringen. Remisskritiken kan sammanfattas på följande sätt. Länsstyrelsenmåste enligt förslaget granska varje ärende för att kunna besluta iunderställningsfrågan. Därför bör även avgörandet i sak anförtroslänsstyrelsen, Att läggaavgörandet i varje ärende på regeringen innebär en centralisering som inte ärnödvändig. Det förlänger dessutom handläggningstiden. harsakkunskap i bl. a. plan-, naturvärds-, kulturvårds-, fastighetsbildnings-,försvars- och regionalpolitiska frågor. Molsvarande sakkunskap kan naturligtvistillföras ärendet under beredningen i , men då måste ärendetremitteras lill centrala verk, vilket är omständligt och tidsödande. Om beslutetläggs på , ökas kraven på underiag och förhandsbesked frånregeringen till länsstyrelserna när det gäller riksintressen. Detta är bättreän besked i efterhand av regeringen. 16.1.2 Länssiyrelsernas och de centrala myndigheternasroller Remisskritiken har övertygat mig omatt formerna för den statliga överprövningen kan göras mer ändamålsenliga ändem som utredningen har föreslagit. bör få en starkare ställningsom del samordnande organet på den statliga sidan, varvid böranförtros uppgiften att självständigt agera för statens räkning i beslutsprocessenoch alltså inte bara fungera som en "mellanhand". Detta innebär att bör ha en möjlighet alt idel enskilda fallet inte bara granska kommunernas beslut utan även ingripa päolika sätl med anledning av dessa. Som utredningen har föreslagit, böremellertid de kommunala besluten kunna prövas endast pä vissa i lagenuppräknade grunder, I delta ligger den stora skillnaden mot dagens ordning, somju innebär en faslställelseprövning pä grunder som inte är på något sätt formelltbegränsade. Det finns etl inslag i utredningsförslaget som är avstörsta vikt med tanke på kravet på snabbhet i planeringsprocessen. Det ärprincipen att måste handla inom en viss lid för att intekommunens beslul skall bli gällande. Den principen bör införiivas ilagförslaget, även om det nu måste ske i en något annorlunda lagtekniskutformning. En viktig utgångspunkt när man utformar systemet föröverprövning är enligt min mening all del efler kommunens antagandebeslutsannolikt inte kommer alt i del normala fallet kvarstå några konflikter mellanstaten och kommunen eller mellan flera berörda kommuner. På goda grunder kanman utgå ifrån att de flesta problemen blir lösta genom ett fördjupat samråd.Erfarenheterna av samarbetet mellan staten och kommunerna i den fysiskariksplaneringen pekar entydigt åt detta häll. Jag anser atl den kommunalasjälvständigheten i detta sammanhang bör betonas kraftigare än i utredningsförslaget. Del nu anförda leder fram slutsatsen att planernanormalt bör vinna laga kraft viss lid efler kommunens antagandebeslul, om intebesvär anförs. Någon obligatorisk statlig godkännandeprövning bör alltså inteföreskrivas i lagen, 1 första hand bör som jag sade - eventuellakonflikter kunna lösas under samrådet. Samrådet mellan kommunen ochlänsslyrelsen bör avslutas med att länsslyrelsen lämnar in ett samrådsylirande,som innehåller ställningstagande till planförslaget. Ensamrådsredogörelse skall följa med planförslaget vid utställningen och ävenfinnas tillgänglig för den kommunala instans som antar planen. Jag tar förgivet alt synpunkter i de flesta fall kommer att beaktas -i vartfall på sädana punkter där maktmedel av olika slag kommer att stå länsstyrelsenlill buds enligt vad jag snart kommer att föreslå. Vid utställningen avöversiktsplaner skall avge ett granskningsyllrande med särskildlonvikt på de aspekter som enligl mitt forlsatla resonemang bör ingå i denstatliga kontrollen. På en punkt är jag - i likhet med många remissinstanser -inte beredd atl ansluta mig till ulredningen. Det gäller förslaget atlregeringen på eget initiativ eller efter framställning från statligamyndigheter eller kommuner skall kunna förordna om regeringsprövning av kommunalabeslut om bäde planer och lov. Jag föreslår i stället all planerskall kunna komma under regeringens prövning efter besvär över länsstyrelsensbeslut alt godkänna eller atl upphäva dem, Besvärsräll bör tillkommakommunerna, bäde den kommun 16 Statlig konlroll beträffande områden av riksintresse m.ni. som harantagit planen och berörda grannkommuner. Även regionplaneorganel bör habesvärsräll. Däre,mol anser jag det inte befogat att låta vissa statligamyndigheter få rält att överklaga beslut i dessa frågor tillregeringen. Här hänvisar jag i stället till den möjlighet för regeringen atlutfärda planförel;!iggande som jag snarl skall återkomma till. De slatligasektorsmyndigheterna har alltid möjlighet att hos regeringen göra framställningom sädanl föreläggande. 16 Stallig kontroll belräfjände områden av riksintressein. 16.2 Grunderna för prövning Mitt förslag: Länsslyrelsen skall efler ett beslut omprövning kunna upphäva kommunala beslul endast om anser allbesluiei - intetillgodoser ett riksintresse enligt NRL - innebär attregleringen av markanvändningsfrägor som angår två eller flera kommuner intehar samordnats på etl lämpligl sätt eller - inte uppfyllerkraven på skydd för människors hälsa och säkerhet. 16.2.1 Områden av riksintresse enligl NRL Utredningsförslaget alt statligöverprövning av planer bör kunna ske. om elt riksintresse inte har beaktats ochom del har brustit i samordningen av markanvändningsfrägor som angår tvä ellerflera kommuner, har i stort sett godiagils av remissinstanserna. Även jagansluter mig till förslaget i denna del. En del remissinslanser befarar atlslalens inflytande blir alltför slorl pä grund av att riksintressena är otillräckligtpreciserade i utredningens lagförslag och alt de därmed ocksä kan bli alltförvittgående. Som jag har nämnt har bestämmelser angående omräden som ärav riksintresse tagits in i förslaget till NRL, Dessa beslämmelser har i stortsett samma innebörd som de riktlinjer som redan har ställt sig bakomi anslulning till den fysiska riksplaneringen. Ända sedan riksplaneringeninleddes har det varil en ledande princip att kommunernai sin löpande planering skall väga in de av slatsmaktema angivna riksintressenaför vissa områden. Genom en mångårigt, intensivtsamarbete mellan kommunerna och statliga organ, främst länsstyrelserna, har deområden som är av riksintresse i stor utsträckning kartlagts och beaktats ikommunernas översiktsplaner. Åtskilligt material för att göra bedömningar idessa frågor finns också framtaget hos de statliga myndigheterna, iforskningsrapporter m,m. Jag är medveten om att del på sina håll återstårolösta konflikter. Sädana problem diskuteras emellertid fortlöpande, och enligtmin uppfattning finns det goda förutsättningar att uppnå samstämmighet mellanberörda intressenter. Prop.1985/86:1 337 Mol den här bakgrunden anser jag att farhågorna för eltalltför länglgä- 16 Slutlig konlroll endestatligt inflytande är överdrivna, 1 den män del finns delade meningar beträffande mellanstaten och nägon kommun om hur de omräden som är av riksin- områden av ,...,,,, . ( , , riksiniresse tn.m. tressebor behandlas, hyser jag goda lorhoppningar om atl man normall ,g 2 iié'> 2 kan komma till ett avgörande i den samrädsprocess som jagUdigare har redogjort för. De ärenden där länsslyrelsen inte lyckas överbryggamotsättningarna blir enligt min bedömning mycket få, åtminstone sedan en fastpraxis har utbildats. Jag utgår från att det inte heller kommer att medföraproblem, om del uppstår behov av att introducera nya nationellaintressen som bör beaktas i den kommunala planläggningen. Jag övergår nu lill atl någotutveckla tankarna bakom den prövningsgrund som gäller brister i denmellankommunala samordningen. Vissa av de frågor som kan habelydelse över kommungränserna utreds ofta av informellaplaneringsgrupper, sammansatta av företrädare för de regionala organen och deberörda kommunerna. Resultatet av dessa informella utredningar kan bildavärdefullt underiag för den mera formbundna översiktligamarkanvändningsplaneringen i varje kommun. bör genom det nuföreslagna systemet med överprövning kunna bevaka att de planer som de olikakommunerna lar fram på ett gemensamt underlag inte blir inbördes oförenliga.Givelvis bör också svara för att motsvarande avstämning sker ide fall där en kommun utan föregående regionall samarbete upprättar en plan somkan få effekter för någon av grannkommunerna. För atl något belysa vilka typer avfrågor som jag syftar på med denna prövningsgrund vill jag ange nägra exempel.Frågor som kan vara av regional eller inlerkommunal betydelse är lokaliseringenav flygplatser, sträckningen av vägar, banor och ledningar, läget för slörretakter, anläggningar för sophantering, slörre serviceanläggningar,småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar. En annan fräga av detta slag kanvara lokaliseringen av slörre detaljhandelsanläggningar med ettupptagningsområde som omfaltar mer än en kommun. Hit hör ocksä bevarandet avregionalt betydelsefulla friluftsområden och kulturmiljöer liksom större sammanhängandegrönområden. Över huvud tagel anser jag del vara viktigt alt de regionalanaturvårdsiniressena får en starkl stöd genom prövning. När det gällersysselsättningsfrågorna i en vidare bemärkelse är en viktig aspekt förkommunerna att beakta vid planeringen alt arbetsplatser och bostäderlokaliseras pä sädanl sätt i förhållande till varandra atl det blir lätt förmänniskorna all nä service och sysselsättning. a. sådana hänsyn liggerbakom den föreslagna bestämmelsen att beslut enligt PBL skall främja en frånallmän synpunkt lämplig samhällsutveckling. Kommunala beslul som rör frågor av detla slag - boende,arbete och Prop.1985/86:1 338 service- fär ibland effekter för hela regionen eller åtminstone för delar av 16Stallig kontroll den.Kommunerna är i dessa falll starkl beroende av varandra,, och det är tieirajjaiide .. , ,. .. , , .. ,o , områdenav angelagetall de satsningar som görs blir samstämda. Staten bor da ha en ., , ' ' o o rilisinlresse rn. möjlighetalt påverka hur bostäder och arbetsplatser föriäggs och all se lill j 2.2 atten rimlig framtida kollektivtrafikförsörjning kan upprätthållas. Enligt minmening bör den överprövningsgrund som avser bristande mellankommunalsamordning täcka sädana situationer, Pä det sättet kan länsslyrelsen jämförakommunernas fysiska planer och samordna dem där de inte är förenliga medvarandra. När del gäller sambandet mellan länsplaneringen ochden kommunala fysiska planläggningen medverkar kommunerna pä olika sätt ilänsplaneringsprocessen (se redogörelse i SOU 1978:35, Bilaga 2), Det handlingsprogramför regionalpolitiken i länet som tas fram genom länsplaneringen utgörgivetvis ett betydelsefullt inslag i kommunernas planeringsförutsättningar. Flera remissinstanser hävdar att man genomöverprövning av planer enligt PBL bör åstadkomma en formell sammankopplingmellan länsplaneringen och den fysiska planläggningen. En sådan sammankopplingär enligt min mening inte möjlig. Jag delar i detta avseende utredningensuppfattning. Del är emellertid angelägel att de båda planeringsformerna samordnassä att vad som läggs fast i länsplaneringen i fräga om arbete, service ochmiljö utgör underiag i arbetet med den fysiska planläggningen, förslag innebär att regionplaneorganet,där det finns ett sådant, fär egen rätt all underställa kommunala beslutregeringens prövning. Ett sådant förordnande fär enligl förslaget meddelasendast om beslutet rör en fråga som ligger inom regionplaneorganetsansvarsområde och om beslutet enligt regionplaneorganets mening 1. innebär att tvä eller flera kommunersintressen inte har samordnats pä ett lämpligt sått eller 2, motverkarsyftet med en antagen regionplan. Ett system där de kommunala besluten underställsregeringens prövning kan lätt anordnas så alt flera olika organ kan begäraunderställning. Prövningen samordnas ändå hos regeringen, 1 det system medöverprövning av länsslyrelsen som jag förordar mäste givetvisregionplaneorganet fä en nägot annorlunda roll. Den lösning som jag har stannat för är att det böringå i prövning att bevaka de mellankommunala frågorna, även omdet finns ett regionplaneorgan. Också frågan om de kommunala planerna ärförenliga med en eventuell regionplan bör bedömas av . Till skillnadmot utredningen anser jag inte att del behövs någon särskild prövningsgrund ilagen, som tar fasta på de kommunala beslutens relationer lill regionplan. Jagvill i stället se det sä att en regionplan kan vara ett uttryck för vad som ären lämplig samordning av regleringen i markanvändnings- 1985/86:1 339 frågor med mellankommunal räckvidd. Det är en självklarskyldighel för 16 Statlig konlroll att bevaka följsamheten till en eventuellregionplan, belräfjände Självfallet bör del vara elt nära samarbete mellanlänsstyrelsen och ''. ''"," ''" " riksintresse m. m. regionplaneorganel vid prövningen avplaner som berör regionala frågor, 16 2 2-16 2 3 Jagförutsätter all tar initiativ till sådant samråd även utan en uttrycklig lagregel, Regionplaneorganel bör fä rätt attöverklaga det beslut somlänsstyrelsens prövning utmynnar i, 16.2.3 Skyddet för människors hälsa och säkerhet Många instanser är negativa tillutredningsförslaget att uppenbar avvikelse frän bestämmelserna i 2, 4 och 5kap, skall kunna medföra statlig överprövning. En sädan svävande formuleringminskar kommunernas möjligheter till självständiga beslut om planutformningen,heter det bl, a. Det synsätt som torde ligga bakomutredningens förslag innebär att den kommunala bedömningen av miljöutformningentillmäts en mycket stor tyngd. Det kan emellertid finnas brister i planförslagsom är av så allvarlig natur att man inte kan bortse från att staten har ettansvar. Särskilt om det finns brister i fråga om säkerhet och hälsaaktualiseras det statliga ansvaret. Exempel pä detla är bullerfrägor,trafiksäkerhet, rasrisker, sanitära olägenheter m,m. Även i fråga om merutpräglade lämplighetsfrågor kan det enligt utredningen ibland vara motiveratatl staten kan ingripa för att planer blir ändrade. Enligt utredningsförslagetskall dock ingripande ske enbart i undantagsfall, och motivet skall då vara attstaten inte kan godta planbeslut som leder till en hell undermålig miljö, Elt annat synsätt, som flera remissinstanserredovisar, innebär att överprövning pä den nu berörda grunden inte bör varamöjlig. Eftersom det sannolikt blir fråga om ingripanden i etl mycket begränsatantal fall, mäste man ifrågasätta om det är förnuftigt att ha en prövningsgrundsom förutsätter en närmare kontroll av alla planer, Slalens prövning lar tidoch beslutsprocessen blir fördröjd alldeles i onödan. Det bör enligt deltasynsätt räcka att får möjlighet atl påpeka eventuella bristerunder samrådet och att man överlåter åt medborgarna att bevaka utformningen avden lokala miljön. Varje plan som ställs ut skall ju vara åtföljd av ensamrådsredogörelse, där bl, a, påpekanden givetvis skall tasupp och bemötas. Därigenom uppmärksammas medborgarna på eventuella brister, säatl de kan väcka opinion inför kommunens ställningstagande. De som har rätt attöverklaga planen kan genom att besvära sig se lill all den blir prövad avlänsstyrelsen. Samrådet med länsslyrelsen och sakägarnas besvärsrätt gerenligt detta synsätt tillräckliga möjligheter till kontroll av alt planernaskvalitet inte sjunker under en godtagbar nivå. Enligt min uppfattning måste enlösning ha sin grund i båda dessa synsätt. Det finns nämligen en klar skillnadmellan olika typer av krav i lagen, och den skillnaden motiverar en stalligkontroll av vissa krav men inte av andra. Prop.1985/86:1 340 Jag anser sålunda alt de krav som avser hälsoskydd ochsäkerhet intar 16 Statlig konlroll De rör sä belydelsefulla aspekter på bebyggelsens place- beträffande ,... , , . u . r " , 1 områden av ring ochutförande atl det inte enbart ar fråga om elt kommunalt intresse, ., , " riksintresse in. Statenbör därför ha till uppgift att bevaka atl kraven verkligen uppfylls, 16.2.3-16.2.4 Behovet av en sädan stalligkontroll har all göra med önskemålet atl frågorna om hälsoskydd och säkerhethelst hör vara slutligt avgjorda i samband med planläggningen. Därmed undgårman risken för atl de statliga myndigheter, som har ansv.arel för dessafrågor, ingriper och kräver ändringar i skilda avseenden, när området ärfärdigbyggt och brukarna har flyttal in. Den samlade .intresseavvägning ochkonlroll pä den statliga sidan, som anförtros länsslyrelsen vid planläggningen,bör kunna medverka lill att eliminera sädana icke önskvärda ingripanden iefterhand frän tillsynsmyndigheter som bevakar kraven pä hälsoskydd ochsäkerhet i vid mening. Av dessa skäl föreslår jag enstatlig prövningsmöjlighet för de fall där kommunens beslut innebär allbebyggelse placeras eller utförs pä ett sådant sätt att kraven på skydd förmänniskors hälsa och säkerhet inte uppfylls. I övrigt ansluter jag mig helt tilldel synsätt, som går ut pä att frågor om miljöutformning, exploateringsgrad,tillgång till service och plankvaliteter i största allmänhet är interna kommunalaangelägenheter. Någon möjlighet för att ingripa i sädanaavseenden bör därför inte finnas, Detla är en kärnpunkt i hela reformen. 16.2.4 Uppenbar avvikelse från delaljplanekravei bör intekunna föranleda statlig prövning Utredningen har även föreslagit atlunderställning skall kunna ske, om kommunen uppenbart åsidosätter kravet på attdetaljplan skall upprättas, innan tillstånd lämnas till bebyggelse av en vissomfattning. En närmare analys av förslaget visar emellertid att del är svårgenomförbarti praktiken. Svårigheterna uppkommer i samband med avgränsningen av de beslutsom skall kontrolleras av staten, dvs. beslut om bygglov som meddelas utantillräckligt planunderiag. Enligt både utredningens och mitt förslag skallbeslut om bygglov kunna prövas endasi inom områden som i förväghar bestämt. Att förutse var en kommun kan komma atl åsidosättadetaljplanekravet är naturiigtvis i de flesta fall en omöjlig uppgift. Till detta kommer att enbestämmelse som medger stallig prövning i detta syfte knappast heller ärsakligt motiverad. Jag utgår från atl det ligger i kommunernas eget intresseatt upprätta detaljplan när det verkligen behövs med tanke på bebyggelsens artoch omfattning, medborgarintresset och andra omständigheter. PBL bör därförinte innehålla någon bestämmelse om statlig prövning i detla avseende. 1985/86:1 341 16.2.5 Alt besluiei inte har kommit till i laga ordningbör bevakas genom " Statlig konlroll , " beträffande besvär o", Förslaget i lagrädsremissen innebäratl kontroll skall in- riksiniresse m. m. nefatta ävenfrågan om beslutet har kommit till i laga ordning. Som motiv 16.2.5 tillförslaget anförde jag (lagrådsremissen s, 269 0: En väsenllig del av länsstyrelsensfaslställelseprövning består av en kontroll av att planerna är formelltriktigt upprättade och att de har handlagts i föreskriven ordning, t, ex,beträffande samråd, utställning m, m. Del finns ingen anledning atl ändra pädenna princip i en ny lag när del gäller planbeslut, som enligt mitt förslag(avsnitt 16,3) skall kunna prövas av , dvs, beslut om detaljplaneroch områdesbestämmelser. Bevakningen i formfrågor vid tillkomsten avöversiktsplaner bör enligl min mening ske genom kommunalbesvär, eftersomlänsstyrelsen enligl milt förslag inte självmant skall kunna pröva dessaplaner, 1 dagens faslställelseprövningingår det också en kontroll av att kommunens beslutande organ inte haröverskridit sina befogenheter. Även denna konlroll bör enligt min mening finnaskvar och göras av länsslyrelsen belräffande detaljplaner ochområdesbestämmelser. Genom att på detla sätl låtalänsstyrelsens prövning innefatta de formella frågorna tillmötesgår jag en radremissinstanser, som starkt har kritiserat utredningsförslaget. Detta förslaggick ut på atl alla kommunmedlemmar skulle kunna överklaga de kommunalabeslulen pä formella grunder. Remissinstanserna har med fog hävdat att deltakan leda till en omfatlande besvärsprövning och vidare alt det innebär enegendomlig blandning av förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Det är angelägel att preciseravilka handläggningsfel som skall kunna föranleda att ett planbeslut upphävs.Utredningsförslaget innehåller inga sådana preciseringar, vilket har framkallatstark remisskritik. Jag ålerkommer till detta i specialmoliveringen (12kap. Redan nu vill jag dock la upp en viktig fråga. Jag har tidigare föreslagitalt del skall ställas krav på att planhandlingarna skall utformas sä tydligt attallmänheten under samrådet och utställningen kan fä en klar uppfattning omplanernas innebörd. Till skillnad mot utredningen anser jag dock att detta kravhar den karaktären att del inte annat än i undantagsfall är meningsfullt altlägga det till grund för kontroll i efterhand. Tillämpningen ger utrymme för såstarkt subjektiva inslag att det i flertalet fall är ogörligt att konstalera omprincipen har överträtts eller inte.