prop · G903133 · 1985-12-31 00:00:00 — Om sådana omständigheter anförs vid verkställigheten ochpolisen inle finner skäl att överlämna ärendet, skall frågan om verkställighetanmälas till , som kan överta ärendet. Innan har beslutat om ärendetskall övertas får verkställighet inle äga rum. Jag vill betona alt det inte ärfråga om att anmäla samma förhållanden till . Det ärendast om politiska skäl av någon art ej anförts tidigare som verkställighetenav polisens avvisningsbeslut skall anmälas till . i ett verkställighetsärende får i allmänhet överklagas av utlänningen.Däremot saknas möjlighet att få en polismyndighets beslut atlinte överlämna elt verkställigheisärende prövat i högre instans. Undersenare år har bestämmelserna om verkställighet utsatts för kritik. Vad somfrämst har kritiserats är all utlänningen själv inle har möjlighet alt fåpolismyndighetens beslut om verkställighet prövat av en högre instans. I ettärende, där de skäl ufiänningen anfört mot verkställighet inte beaktades avpolismyndigheten och där ärendet inte heller överlämnades till , anfördeutlänningen klagomål mot inför den europeiska kommissionen för demänskliga rättigheterna. Det gjordes gällande, att de svenska bestämmelsernastrider mot artikel 13 i . Ärendet avslutades med förlikningsedan den bl. a. förbundit sig all se över bestämmelserna. Ikonventionens arlikel 13 stadgas, all envar som hävdar att hans rättigheter enliglkonventionen har kränkts skall ha en effektiv möjlighet all klaga över detta.Konventionen innehåller inga materiella regler som garanterar en utlänningrätt att inresa eller kvarslanna i ett annat land än sill eget. Utlänningen kanemellertid göra gällande att avvisning eller utvisning i hans fall strider motartikel 2 och 3 (rätten till liv och förbud mot tortyr och omänsklig ellerförnedrande behandling eller bestraffning) eller arfikel 8 (rätlen till skyddför privat- och familjeliv, hem och korrespondens). I det läget uppkommerfrågan huruvida utlänningen har en effektiv klagorätt. Vad saken gäller är omdet förhållandet att polismyndighetens beslut i verkslällighetsärendet inte kanöverklagas av utlänningen strider mol arlikel 13. Enligtasylulredningen följer av en skyldighet att se till, att det finns en reell rätt atl få ett beslut angående verkställighet överprövat, i vart fall när beslutet rör invändningar om politisk förföljelse eller andra politiska verkställighetshinder enligt 77-80 §§ UfiL eller skulle medföra familjesplittring. Sannolikt gäller, enligt utredningen, samma skyldighet beträffande alla fall som rör rätten atl få stanna i landet. uppfattning delas av majoritet av remissinstanserna. 1985/86: 133 Enligtmin uppfattning uppfyller de nuvarande reglerna högt ställda krav pårättssäkerhet. När verkställighet sker, har utvisningsärendel prövats noga avminst två instanser. I den män nya omständigheter av vikt framkommer skallärendet överiämnas till , vars beslut oftast är överklag-bart. Med denerfarenhet polismyndigheten numera har av den här typen av frågor, är detosannolikt all verkställighet sker ulan en noggrann prövning. Trots dettaanser jag det angelägel att ytterligare stärka rättssäkerheten för denenskilde. Redan det förhållandet all den enskilde inte kan påkallaöverinstansens prövning kan i sig vara en svår belastning för honom. Det kanfinnas risk för alt utlänningen avstår från att föra fram alla omständigheter,eftersom han anser det utsiktslöst att få till stånd en ändrad inställning hospolisen. Jag finner därför atl en klagomöjlighet bör införas. Om så sker,undanröjs också de tvivel som kan råda om de svenska reglerna uppfyller de kravsom följer av . Likamed utredningen och remissinstanserna finner jag del lämpligt och mestöverensstämmande med den lagstiftningsmetod som gäller i utlänningslagen, altge utlänningen rätt att besvära sig över polismyndighetens beslut alt inteöverlämna etl verkställigheisärende lill . Härigenom kan man också ha kvarden grundläggande skyldigheten för polisen atl till överlämna ett verkställigheisärende,där det är tveksamt om verkställighet bör ske. Del är av stor vikt atl deltaansvar även i fortsättningen åvilar polisen, eftersom utlänningen ibland kanvara okunnig om under vilka omständigheter verkställigheten kan och börinställas. Varje invändning mot verkställighet som framförs av utlänningen börbetraktas som en ansökan om att ärendet skall överlämnas till . Jag vill idetta sammanhang erinra om all jag i prop. 1983/84; 144, s. 106, påpekade altvarje sådan ansökan skall föranleda elt skriftligt beslut. Beträffande omfattningenav besvärsrätlen är jag, i likhet med några av remissinstanserna, inle helt enig med utredningen. Självfallet måste den omfatta alla de fall där s.k. politiskt verkställighetshinder åberopas. En möjlighet alt överklaga bör därför alllid finnas i de fall som anges i 85 och 86 §§ UtlL. Situationen är dock någol annorlunda i de fall där överläm nande skulle kunna ske med stöd av 89 §. Såvitt frågan gäller om utlän ningen över huvud taget skall behöva lämna delar jag utredningens bedömning, all en klagomöjlighet bör finnas. Detta gäller oavsett vilka skäl - familjeanknytning, sjukdom etc. - som åberopas. Situationen är emel lertid annorlunda när frågan enbart gäller hur och när verkställigheten bör genomföras. - Jag bortser i detta sammanhang från de fall där politiska skäl åberopas beträffande dessa frågor. Dessa fall omfattas ju alltid enligt vad ovan sagts av besvärsmöjlighelen. - De frågor jag här syftar på är exempelvis till vilket av flera "ofariiga" länder som ufiänningenskall skickas, hur långt anstånd som bör beviljas och andra liknande delar av verkslällighetsärendet. Dessa frågor är enligt min uppfattning inle så bety delsefulla för den enskilde all de måste kunna överklagas. anstånd kan visseriigen spela en tämligen stor roll förden berörda perso- Prop. 1985/86: 133 nen. Utredningen, som säger sig varanågot tveksam till vad som enligl konventionen krävs beträffande beslut i sådanafrågor, har framhållit alt allvarliga humanitära aspekter ibland kan läggas påbeslut om avresedagen och alt beslut i sådana frågor därför bör kunnaöverklagas. Jag delar inte denna bedömning. Det är enligt min uppfattninguppenbart atl de inte har sådan betydelse, atl det av hänsyn tillrättssäkerheten måste krävas att de kan överklagas. Enligl vad jag har erfaritär del också vanligt att olika praktiska frågor löses genom överiäggningarmellan utlänningen och polismyndigheten. Jag vill avslutningsvis något beröra dels de ekonomiskakonsekvenserna av förslagel, dels behovet av utförlig information tillpolismyndigheterna samt dels möjligheten för utlänningen att erhålla rättshjälpi verkslällighetsärendet. Flera remissinstanser har ifrågasatt om intereformen kommer atl medföra en kraftigt ökad arbetsbelastning såväl förpolismyndigheter som för och därigenom kräva ökade resurser. Jag delarinte dessa farhågor, som delvis förefaller bygga på en missuppfattning. Enomständighet som av flera polismyndigheter bedömts kräva en betydande resursförstärkningär nämligen hällandet av verkställighetsförhör även i direklav-visningsfallen. Atlnågot sådant skulle behövas torde inle ha varil utredningens avsikt och ärenligt min uppfattning varken nödvändigt eller önskvärt. I dessa fall har juförhören och argumentationen i ärendet ägt rum i så nära anknytning tillverkställigheten, all någol speciellt förhör normall inte skall behöva hållasinför denna. Del får ankomma på den handläggande polismyndigheten all avgöranär så undanlagsvis behöver vara fallet. Inte heller i övrigt bör något större merarbeteuppkomma genom reformen. har redan en vidsträckt skyldighet atlöverlämna sådana ärenden, som kan bli föremål för ändring, lill . Somframgått av vad jag tidigare uttalat är jag övertygad om att denna skyldighetredan i dag också uppfylls i så gott som alla fall. Mot bakgrund av det nusagda kan man anta all prövningen hos inte kommer att kräva ytterligare resurser. Jag delar däremot helt den av flera remissinstanser gjordabedömningen atl del är väsentligt all polismyndigheterna erhåller utförliginformation om hur handläggningen av etl verkställigheisärende bör gå lill. Jagkan dock inte inse atl delta kommer alt medföra några svårigheter utan utgårfrån atl och tillhandahåller sådan. Vad beträffar den av , Rödakorset och Amnesty m.fl. framförda åsikten atl klagorätten för atl blieffektiv måste kombineras med en rätt lill offenfiigl biträde har jagförståelse för denna. Även koslnadsfaktorer måste emellertid vägas in ibedömningen. Jag förutsätter alt utredningen återkommer lill frågan om viktenav rättshjälp, den beräknade kostnaden härför och eventuella lösningar avproblemet. 3.2 Omhändertagande av pass Mitt förslag: Passfår omhändertas om det är utställt för en utlänning som, vid eller efterankomsten lill , söker uppehållstillstånd här. Omhändertagandet fårbeslå intill dess det slutgiltigt avgjorts om utlänningen skall få stanna häreller utlänningen lämnar landet. Bakgrunden: Förslag omdetta har framförts under remissbehandlingen av promemorian Sanktioner iutlänningslagen mot transportföretag m. m. (se bilaga 4, avsnift 3.1). Underärendets behandling i har justitiekanslern (), kammarräUeni , och beretts tillfälle atl under hand lämnasynpunkter på förslaget. De har lämnat förslaget ulan erinran. Skälen för mitt förslag:Som jag tidigare framhållit är det av stor vikt att man kan fastställautlänningens identitet när denne ansöker om uppehållstillstånd här. Att såsker är en förutsättning för all en riklig utredning skall kunna göras. Det ärockså betydelsefullt alt en säker identifiering kan göras även senare underutredningen. Särskilt viktigt blir det all passhandlingen finns i behåll nären avvisning eller utvisning skall verkställas. Myndigheten i del land tillvilket utlänningen reser fordrar ofta att dennes identitet styrks av pass.Särskilt gäller detta vid verkställighet till ett s.k. första asylland. Det är molden bakgrunden inle ovanligt att en utlänning, som fått eller räknar med all fåavslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, för all försöka hindraverkställighet gör sig av med eller undanhåller sitt pass. Visseriigen tasregelmässigt kopior av de pass som uppvisas vid ansökningstillfället, menkopiorna godtas inte alltid av andra länders myndigheter. Även påutredningsstadiet kan en utlänning anse det fördelakfigt all passhandlingenförsvinner. tillgång lill passet i original kan det nämligen vara omöjligtatt bedöma om utlänningen redan har skydd i etl s.k. första asylland innan hankom fill . Del kan i vissa fall vara förståeligt att en asylsökandeutlänning anländer lill gränsen utan etl giftigt äkta pass. I en del fall kandet vara nödvändigt all använda sig av falskt pass för att kunna fly undanförföljelse. Det kan däremot inle accepteras alt en asylsökande, som tillåtitsresa in i för att här avvakta prövning av sin ansökan, under vistelsenhär förstör eller gömmer undan passet. Problem av denna art undviks ompasshandlingen kan omhändertas redan när ansökan om uppehållstillstånd görs ochåterlämnas först sedan elt positivt besked erhållits eller när utlänningenlämnar . Detta är huvudregel i flertalet andra fiyktingmoUagande länderi , bl. a. och . Enligtgällande svensk rätt kan polismyndigheten endast under speciella förhållandenomhänderta en utlännings pass. Förutsättningarna, som framgår avförvarsbestämmelsen i 50 § UtlL, är au del skall föreligga sannolika skäl föravvisning eller utvisning eller verkställighet av sådan åtgärd. Del skallvidare finnas anledning alt anta all utlänningen skulle hålla sig undan ellerbedriva brottslig verksamhet här eller att hans identitet är oklar. Slutligenskall etl passomhändertagande antas vara en tillräcklig åtgärd för Prop.1985/86: 133 atl säkerställa verkställigheten av beslutet. Om dessaförutsättningar föreligger, kan passet enligt 50 § andra stycket omhändertas. En flykting kan också i en annan situation i praktiken blitvungen att lämna ifrån sig sitt pass. Så är fallet om han önskarflyktingförklaring enligl 16 § UtlL. Visserligen föreligger ingen absolutskyldighet all lämna ifrån sig passen i dessa fall. 1979/80:96 s. 45uttalade emellertid föredraganden, att den som söker asyl och förklaras somflykting normall bör vara skyldig alt lämna ifrån sig sitt hemlandspass tillSIV. Om han kräver alt få behålla del, kan detta anses som ett tecken på atthan inte är flykting. Det kan också nämnas atl det i 36 § UtlF föreskrivs altpasset skall bifogas en ansökan om uppehållstillstånd. Detta förutsätteremellertid att utlänningen frivilligt lämnar ifrån sig passet. Vidare saknasvarje möjlighet att med stöd av denna paragraf behälla passet sedan ansökan omuppehållstillstånd färdigbehandlals. Mot denna bakgrund förefaller del inle kunna möta några räusligainvändningar att införa föreskrifter om omhändertagande av pass, när någon vidgränsen eller efter ankomslen lill ansöker om uppehållstillstånd.Undantag bör dock göras för de fall där det är uppenbart all anledning lillpassomhändertagande saknas. Exempel härpå är när del slår klart att del vid ärendetsbehandling inle skulle bli några problem om passhandlingen skulle försvinna. Jag är medveten om att ett omhändertagande av pass kanupplevas negativt av den som berövas passet. Passet är ofta utlänningens endaidentitetshandling och del är inle osannolikt all särskilt en asylsökande kankänna viss oro om han måste lämna ifrån sig denna handling. Delta kan dockmotverkas genom alt utlänningen av polismyndigheten förses med en annanidentitetshandling. Denna fråga diskuteras i en promemoria om asylärenden, somhar upprättats i jusliliedeparlemeniel under medverkan av en särskildarbetsgrupp. Jag avser att senare redogöra för regeringens vidare åtgärder idetta avseende. Jag vill också hänvisa lill alt ett omhändertagande av passdelvis kan jämföras med del överlämnande av pass som en svensk medborgareregelmässigt får göra när han söker visum lill andra länder. Den som villvistas i ett annat land än det där han är medborgare eller fast bosatt måstekunna förutsättas acceptera atl det landet vidtar vissa åtgärder för att kunnautöva en nödvändig kontroll av vilka utlänningar, som tilläts komma in i ochstanna i landet. Del ligger i sakens natur alt en asylsökande mycket sällanhar behov av eller möjlighet eller ens en önskan att lämna , innan asylansökan har behandlats. Inte heller i de övriga fall, där en utlänning får vistas i medan en ansökan om uppehållstillstånd behandlas, önskar utlän ningen annat än i undanlagsfall lämna under ärendets handlägg ning. I de få fall där en utlänning önskar lämna under behandlingen av ett ärende om uppehållstillstånd eller utvisning måste passhandlingen givetvis lämnas åter. Man skulle annars i praktiken, i strid mot FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, hindra utlänningen från att lämna , eftersom han ju i allmänhet behöver ha pass för all komma in i etl annat land. Någon annan prövning får därför inte göras i elt '6 ärende om återfående avpass än av frågan om utlänningen verkligen avser att lämna landet. I tveksammafall bör passet återlämnas först i direkt samband med utresan. 1985/86: 133 3.3 Tagande av fingeravtryck och fotografi Mitt förslag:Bestämmelserna om lagande av fingeravtryck och fotografi på utlänningar, somför närvarande finns i en särskild kungörelse, förs över till utlänningslagen.De ändras så att polismyndigheten får möjlighet atl la fingeravtryckoch fotografi på varje utlänning som, vid ankomslen lill ellerdärefter, ansöker om uppehållstillstånd. Sådan möjlighet föresläs också finnasi andra fall, där en utlänning vid ankomsten lill inte kan styrka sinidentitet. Promemorieförslaget: Överensstämmermed mitt utom så till vida atl möjligheten atl ta fingeravtryck och fotografiendast föreslås gälla beträffande den som inte tillförlitligen kan styrka sin idenfilel. Remissinstanserna: Mångaremissinstanser har varit positiva lill del här förslagel. Några av dessa harföreslagit den justering av promemorians förslag som jag nu förordar.Åtskilliga remissinstanser har emellertid ställt sig avvisande till att reglerom tagande av fingeravtryck och fotografi las in i utlänningslagen. Skälen för mitt förslag:Bestämmelser om lagande av fingeravtryck och fotografi av utlänningar finns förnärvarande i kungörelsen (1947; 950) om fingeravtryck m. m. Sådana åtgärder kangenomföras dels om utlänningen tagits i förvar på grund av atl fråga uppkommitom hans avvisning eller utvisning (1 § första stycket 4 p. ), dels omutlänningen vid ankomsten till riket inte tillföriitligen kan styrka sinidentitet (I § andra stycket). Syftet med dessabestämmelser är all säkerställa, atl en utlännings identitet kan fastställas.En säker identifiering är av grundläggande betydelse för kontrollen av vilkautlänningar som tillåts resa in i . Även vid verkställighet av avvisnings-och ulvisningsbeslul är det givetvis viktigt att en säker identifiering kangöras. Ett äkta pass är naturiigtvisen fullgod och säker identifiering. Det har dock, som jag påpekat tidigare,blivit allt vanligare att utlänningar kommer till landet heltutan identitetshandlingar eller med förfalskade sädana. Det är inle hellerovanligt, alt en utlänning gör sig av med siu pass efter inresan. - Del senareförfaringssättet bör dock upphöra om förslaget om omhändertagande av passgenomförs. Tagande av fingeravtrycksamt fotografering är ofta den enda möjligheten att skapa säkerhet om enutlännings identitet. De nuvarande bestämmelserna är emellertid intetillräckligt lydliga. Det är således inle helt klart att man med stöd av dessabestämmelser kan la fingeravtryck och fotografi på en utlänning, som sökeruppehållstillstånd först efter en lids vistelse i landet. Eftersom del inle ärovanligt alt sådana utlänningar är eller säger sig vara helt utanidentitetshandlingar har den nuvarande förfallningstex- 2 1985/86. ten vållat problem. Någonrimlig anledning att göra skillnad mellan de olika Prop. 1985/86:133 fallenfinns inte. Bestämmelserna måste därför förtydligas så att det står fullt klartatt det saknar betydelse om uppehållstillstånd söks vid ankomsten eller efteren tids vistelse i . Ilikhet med flera remissinstanser finner jag emellertid atl bestämmelserna börjusteras även på en annan punkt. Kriteriet "inte tillförlitligen kan styrkasin identitet" kan medföra vissa problem. Del kan ge upphov lill känsligagränsdragningsproblem och kan upplevas som diskriminerande. Redan av del skäletfinner jag det angeläget att hitta andra utgångspunkter för atl åtgärder avifrågavarande slag skall få vidtas. Del är enligt min uppfattning mindrestötande och också betydligt enklare med en bestämmelse, som gerpolismyndigheten möjlighet alt ta fingeravtryck och fotografi på varjeutlänning, som vid ankomslen till eller senare ansöker om uppehållstillstånd.Självfallet måste det föreligga något skäl för sådana åtgärder. Det ärexempelvis inle meningen all åtgärderna skall vidtas beträffande en utlänningmed helt klara identitetshandlingar, som söker ett tidsbegränsatuppehållstillstånd för att ulföra ett arbete här. Däremot bör fingeravtryckalltid tas på asylsökande. Det är inle ovanligt, alt den identitetshandling enasylsökande utlänning har vid ankomsten lill försvinner underhandläggningen av ärendet (jfr dock vad jag tidigare anfört om omhändertagandeav pass). Det förekommer också, all utlänningar avlägsnar sig från en ulredningsföriäggningeller den plats där de antas vistas och i stället söker asyl under en annanidentitet pä annat håll i landet. lämnade 346 ufiänningar, varsansökningar om asyl avslagits eller ännu ej prövats, ulan myndigheternasvetskap förläggningen i . Del är också ofta svårt atl avgöra om enidentitetshandling är "äkta" eller inle. Härtill kommer altfingeravtryck ibland är den enda möjligheten atl kontrollera om utlänningenredan fått eller sökt asyl i elt annat land. Sådana kontroller görs visserligensällan men det är enligl min mening myckel viktigt all möjlighet härtill finns.Det skulle därför ur utrednings- och konlrollsynpunkl vara värdefullt, omfingeravtryck och fotografi rutinmässigt las av alla asylsökande. Just rulinmässig-helenbör också medföra större förståelse för förfarandet bland de asylsökande. Delär ju inte fråga om alt utpeka någon som innehavare av falska handlingar utanåtgärderna blir en del av det normala förfarandet. Behovet av nu ifrågavarandeåtgärder är enligl min uppfattning så starkt alt man måste acceptera delintrång i den kroppsliga integriteten som i vart fall fingeravtryck innebär.Jag vill också påpeka, att många fiyktingmoUagande länder i , bl. a.Danmark, regelmässigt tar fingeravtryck och fotografi av alla som söker asyl.Såvitt jag har fått erfara har detta inte medfört någon kritik. Detär inte uteslutet alt del även i andra fall kan visa sig nödvändigt atl isamband med en utlännings inresa i riket la fingeravtryck och fotografi av denneför all skapa etl säkert underiag för en senare identifiering av utlänningen. Beträffandede fall då fingeravtryck inle bör las trots all uppehållstillstånd söks vidgränsen eller i vill jag hänvisa lill specialmolivering- Liksomtidigare bör fingeravtryck och fotografi även få las på utlänning som tagits iförvar. Den inskränkning som för vissa fall anges i kungörelsen bör dock ejföras in i den nya bestämmelsen i utlänningslagen. Till skillnad från äldrebestämmelser stadgar 50 § UtlL sådana inskränkningar i rätten lillförvarstagande att någon ytteriigare begränsning ej kan anses nödvändig. Jag villockså framhålla, all den nuvarande regleringen av möjligheten atl tafingeravtryck på utlänningar inle har lagform ulan gäller endast med stöd avövergångsbestämmelserna till regeringsformen. Man har också under senare årsträvat efter alt samla alla bestämmelser angående ufiän-ningars inresa ochvistelse i samt utresa frän i utlänningslagstiftningen. Del är därförlämpligt all, som den föreslagna utvidgningen av rätlen alt tafingeravtryck och fotografi görs, föra in särbestämmelserna om fingeravtryck m.m. rörande utlänningar i utlänningslagen. Två nya paragrafer bör därvidinföras. Den grundläggande bestämmelsen, om fingeravtryck och fotografi pä densom vid ankomsten till eller därefter ansöker om uppehållstillstånd,hör innehållsmässigt samman med bestämmelserna i 8 § och 8 a §. De särskildabestämmelserna rörande utlänning som las i förvar etc. bör lämpligen placeras isamband med bestämmelserna om förvar i 50 a §. Prop.1985/86: 133 3.4 Transportörers skyldighet att medföra en utlänningfrån Mittförslag: Den tidgräns, som gäller beträffande en transportörsskyldighet att medföra en avvisad utlänning från , avskaffas. Förslaget i promemorian: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna hartillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran men nästan lika många haravstyrkt. Skälen förmitt förslag: I 82 § UtlL stadgas, all en utlänning som avvisas får förastillbaka lill det fartyg eller flygplan med vilket han kom lill , omdelta skall avgå till utlandet . Enligt fast praxisavses med omkring . Utlänningen kan också föras tilletl annat fartyg eller flygplan som har samma innehavare. Enligl uttalanden iförarbetena till utlänningslag, där dessa bestämmelser först infördesi svensk rätt, gäller tidsfristen också när transporten sker med annat fartygeller fiygplan med samma innehavare (se prop. 1954:41 s. 115). Liknandebestämmelser återfinns i den för luftfarten gällande Chicagokonventionen.Chicagokonventionen stadgar, atl del åligger etl flygbolag alt kontrollera allen passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i destinationslandet.Enligt konventionen, annex 9, p. 3.35.1, är en transportör skyldig alt återföraen passagerare från destinationslandet. Denna skyldighet gäller till desspassageraren definitivt tillåtils komma in i Någon fidsgräns,inom vilken återförandet måste ske, finns inte i Prop. 1985/86: 133konventionsbestämmelsen. Enligt99 § UtlL skall innehavaren av transportmedlet i förhållande lill staten ståför kostnaden för återresan i de fall som regleras av 82 §.