prop · G9032 · 1985-12-31 00:00:00 — Närdet gäller fastigheter som bidrar med mark fill exploateringen innebärförslaget i betänkandet att markens värde före den nya detaljplanen skallläggas till grund för uppskattning av delaktigheten i exploateringssamfälligheten.Detta torde i flertalet fall leda till att andelstal enkelt kan åsättasdeltagande fastigheter i proportion till arealen av den mark fastighetenbidrar med till det gemensamma företaget. Utredningens huvudregel kanemellertid enligt min mening leda till olämpliga resultat i vissa fall.Markvärdet - med vilket torde förstås ett värde som bestäms enligtexpropriationslagens regler - är ju nämligen i hög grad beroende av detpågående användningssättet. Andelstalen kan alltså bli olika, beroende påvilken användning som pågår, även om fastigheterna bidrar med lika mycket marktill exploateringsföretaget. Jag anser därför att andelstalen -som bl, a,reglerar hur stor del av avkastningen som skall tillfalla respektive fastighet- bör bestämmas med utgångspunkt i främst hur stor areal mark varje fastighetbidrar med till exploateringsföretaget. Om värdet av den mark som respektivefastighet bidrar med inte motsvarar det således bestämda andelstalet börskillnaden utjämnas i pengar. Med värdet av marken menar jag här denlöseskilling eller intrångsersättning som skulle utgå enligt 4kap,expropriationslagen vid en expropriation. Uppkommer i övrigt skada förfastighetsägaren bör den också ersättas pä samma sätt som i expropriationslagen(4kap, 1 § första stycket). Det kan t,ex, vara fråga om föduster i en jordbruksrörelselill följd av att den produktiva arealen minskar eller ökade kostnader föromdisponering av fastigheten när en byggnad har rivits. Iyttrandet har lagrådet föreslagit atl andelstalet skallbestämmas främst med hänsyn till marknadsvärdet av den för exploateringtillgängliga mark av fastigheten som ingår i samverkansområdet men medbortseende från byggnader m, m. Förslaget innebär bl, a, att hänsyn därvidskall tas även till s.k, förväntningsvärden, dvs, värden som grundas på 1985/86:2 29 förväntningarom ändring i markens tillåtna användningssätt. Som grund för sittställningstagande anför lagrådet i huvudsak dels att denna princip tillämpasvid fastighetsregleringar enligt fastighetsbildningslagen, dels attfastighetsägare riskerar all återfå en betydande del av tillskjulet realvärde ipengar i stället för i mark, dels atl det för fastighetsägarna torde framståsom mest naturligt att andelstalen bestäms i förhållande till marknadsvärdet. Ioch för sig delar jag lagrådets uppfattning att marknadsvärdeprincipen skulleansluta väl till gällande ordning. Mänga gånger skulle den troligen ocksåfungera tillfredsställande. Som jag har framhållit skulle emellertid ensådan princip i vissa fall fä olämpliga konsekvenser. Visserligen är det somlagrådet framhåller - i princip markens värde som skall ligga till grund förtilldelningen vid fastighetsregleringar enligt faslighetsbildningslagen.Enligt min mening är det emellertid inte jämförbara situationer som föreliggervid traditionella fastighetsregleringar och vid exploateringssamverkan.Traditionella fastighetsregleringar syfiar i första hand till att åstadkommaförbättringar av fastighetsindelningen inom ramen för den pågåendemarkanvändningen, Omregleringar inom ramen för en exploateringssamverkandäremot syftar till en förändring av markanvändningen. Jag anser att det ärmera naturiigl att tilldelningen vid exploateringssamverkan i princip bestämsmed hänsyn till det värde marken har för exploateringsföretaget och inte tilldet värde den kan ha med hänsyn till den pågående användningen eller med hänsyntill förväntningar om en annan markanvändning. Med ett sådant synsätt liggerdet närmast till hands att Utgå i första hand från markens areal närandelsialen skall bestämmas. Jagvill också framhålla att, sä snart planläggning för bebyggelse har påbörjats,bebyggelsemarken till följd av förväntningar om en annan markanvändningnormalt får etl högre värde än den från bebyggelsesynpunkt mindre lämpligamarken, t, ex, vägmark och parkmark. En av grundtankarna bakom förslaget omexploateringssamverkan är som jag har redovisat att värdeutfallet inom ettsamverkansomräde skall bli lika stort, oavsett om marken behövs för enskiltbebyggande eller för allmän plats, eftersom båda kategorierna är nödvändiga förden planerade bebyggelsen. Om förväntningsvärden av detta slag skulle fåpåverka värdeutfallet vid en exploateringssamverkan, skulle syftet med deföreslagna reglerna delvis motverkas. Jag tror vidare att enmarknadsvärdeprincip som grund för andelstalen skulle upplevas som orättvis avflertalet fastighetsägare. Speciellt påtaglig blir enligt min mening orättvisani de fall en fasfighets värde grundas på en förväntan om att få genomföra enannan markanvändning än den som faktiskt medges genom exploateringssamverkan.Den angivna principen torde upplevas som orättvis även i de fall en fasfighethar ett mycket lågt värde t, ex, till följd av att samhället har införtlåntgående restriktioner för markanvändningen i syfte att tillvarata allmännainiressen - och där- 1985/86:2 30 igenomfår en mycket liten andel av planens värdeutfall, trots atl hans fastighetkanske har den största betydelse för alt exploateringen skall komma fill stånd. Sammanfattningsvisanser jag således att övervägande skäl talar för den regel som jag nyssförordade, nämligen att andelstalen skall bestämmas med hänsyn främst tillarealen av den mark som är fillgänglig för exploate-ringsföretagel. Denföreslagna regeln skall ses som en huvudregel. Det kan emellertid varaolämpligt att låsa tillämpningen alltför hårt eftersom förhållandena kan varavitt skilda, t, ex. vid en enkel exploatering för fritidsbebyggelse och eninnerstadssanering. Förrättningsmännen bör därför ha viss frihet vid bestämmandeav andelstalen. Ettsamverkansområde bör även kunna omfatta ett redan tidigare detaljplanelagiområde där planen inte är avsedd att ändras. Syftet att ästadkomma envinstutjämning mellan fastighetsägarna bortfaller dock i detta fall, eftersomden värdehöjning som planen medför redan har inträtt, när frågan omexploateringssamverkan aktualiseras. Vid värdering av mark är det här interimligt att bortse från inverkan av den plan som skall genomföras. Omfasfighetsindelningen är okomplicerad och bebyggelseförutsättningarna ärlikartade inom huvuddelen av samverkansområdet, vilket torde varafallet, bör den nu föreslagna grunden för andelstal, i kombination medvärdejämförelsen, i prakfiken inte möta några svårigheter. När förhållandenaär komplicerade eller berörda markägare är oense om marknadsvärdena, torde detdäremot bli nödvändigt med en mera ingående prövning av frågan, Ifråga om fastigheter som deltar i exploateringen men som ej bidrar med marktill företaget bör andelstalen bestämmas efter en uppskattning avexploateringens nytta för dem. Föratt fördela kostnader och avkastning mellan fastigheter som avstår mark iexploateringssamverkan har i betänkandet föreslagits följande tre principielltolika metoder. 1, Samfällighetenförvärvar all mark som berörs av exploateringsätgärder, genomför företaget och realiserar värdet. Avkastningen fördelas sedan efter andelstal i pengar, 2, Markbyte genomförs mellanberörda fastigheter så att delägarna får byggbar mark i förhållande till sinaandelstal. Därefter svarar delägarna för all realisera värdet av den byggbaramark de tilldelats, 3, Några markbyten för anpassningtill detaljplanen genomförs inte. Fastighetsägaren betalar i stället enexploateringsavgift, som motsvarar värdehöjningen för hans fastighet. Sedan förelaget slutförts fördelas överskottet efterandelstalen. Vilkenav dessa metoder som bör väljas beror enligt utredningen på Prop.1985/86:2 31 situationeni det enskilda fallet. Förslaget innebär dock alt avkastningen i första handfördelas genom marköverföring. Systemet med exploateringsavgifter ses främstsom etl komplement till marköverföring i sådana fall då fillkommandebebyggelsemöjligheter inte går atl fördela enligl andelstal mellan deltagandefastigheter. Attmarköverföringsalternativet skall tillämpas i första hand har kritiserats avflera av de remissinstanser som berört frågan. Markfrågornas behandling anseskomplicerad. Som skäl mot marköverföring har framförts bl. a, alt det ledertill krav på betydande kontantinsatser som utestänger många från medverkansamt att metoden är orationell jämfört med fördelning i pengar. Ett parremissinstanser har föreslagit att marksamfälligheter skall bildas under ochefter företagets genomförande. Jaganser lill en början att det system med exploateringsavgifter utredningenföreslagit är opraktiskt. Förslaget innebär att alla marköverföringsfrågorlämnas kvar till någon tidpunkt efter det att samverkan har upphört. För att fåett rationellt system är det enligt min mening nödvändigt alt dessa frågorklaras av inom ramen för exploateringssamverkan. Somjag ser det kan det huvudsakligen finnas tvä alternativa sätt att fördelaeventuella fördelar och återutdela gjorda insatser från exploateringssamverkan.Det ena är fördelning i pengar och det andra fördelning genom marköverföringarmellan de deltagande fastigheterna. Omfördelning i pengar skall ske innebär det atl all bebyggbar mark inomsamverkansområdet måste antingen överföras fill en exploateringsfastighet, somägs av en samfällighetsförening, eller bilda en marksamfällighel, i vilkenvarje deltagande fastighet därvid får del efler sitt andelstal. Därefteravstyckas och säljs de nybildade tomterna frän exploateringsfastigheten eller marksamfälligheleni föreningens regi. Eventuellt kan hela exploateringsfastigheten säljas. Sedansamtliga kostnader har betalats, fördelas överskottet bland de deltagandefastigheterna. Jag kan emellertid redan här förutskicka att jag av i förstahand skattetekniska skäl kommer att föreslå regler som omöjliggör förföreningen att äga någon mark. Skall avstyckning och försäljning ske iföreningens regi måsle därför avstyckning göras från en marksamfällighet.Varje avstyckningslott kommer då att ägas gemensamt av de deltagandefastigheterna. Jag återkommer till denna fräga senare (avsnitt 2,7), Nären exploateringssamfällighet förvaltar all samfälld mark och genomför helaexploateringsföretaget kan således uppkommande överskott enkelt fördelas ipengar efter andelstal. Detta alternativ, som innebär att en huvudman leder ochgenomför hela exploateringsprojektet, ger i och för sig förutsättningar för ettrationellt genomförande. Frän synpunkt kan det också vara en fördelatt det är samma huvudman som ingår exploateringsavtal och som svarar föriordningställandet av marken för bebyggelse. För delägarna kan dock dettaalternativ medföra vissa problem. Markförvärv och anläggningar kan sålundakräva större kapitaltill- 1985/86:2 32 skott som kan vara olämpliga för denenskilde delägaren. Genom samfällighelens engagemang minskas också de enskildamarkägarnas möjligheler alt med egna initiativ genomföra planen. Det andra sättet atl fördela avkastningen är som jag nyssnämnde marköverföringar mellan de deltagande fastigheterna. Till skillnad motdet förra alternativet kan en sädan fördelning skapa förutsättningar för ettmera individuellt plangenomförande som ibland också kan fullbordas successivt.Ett sådant tillvägagångssätt torde normalt ställa mindre krav påkontantinsatser från delägarna. Fördelning genom marköverföring innebär ocksåför den enskilde fastighetsägaren en större trygghet i företaget genom atl hankan påräkna att tilldelas mark i förhällande till vad han har bidragit med. Enligt min mening bör med hänsyn till det sagda enfördelning genom marköverföring ges företräde framför det alternativ sominnebär en fördelning i pengar. En sådan företrädesregel finns ifastighetsbildningslagen (5 kap, 2 §) och bör bli tillämplig även videxploateringssamverkan. Regeln måste dock kompletteras med en möjlighet tillersättning i pengar i de fall marköverföring inte kan ske fullt ut. I vissa situationer kan det visa sig praktiskt omöjligtatt fördela avkastningen genom marköverföringar, t, ex. omexploateringssamverkan genomförs för att möjliggöra ombyggnad och upprustningav äldre hyreshus i slutna stadskvarter. Det bör då finnas en möjlighet förfasfighetsägarna att komma överens om tilldelning i pengar i stället för imark. I det föregående (avsnitt 2,1,1) har jag berört behovet avstyrmedel för att anpassa fastighetsindelningen inom ett samverkansområde tillden plan som företagel avser att genomföra, som de deltagandefastigheterna i möjlig utsträckning ges byggbar mark. Jag har även berörtbehovet av atl kunna överföra mark från fastigheter inom samverkansområdetvilkas ägare avböjt att delta, I likhet med utredningen anser jag attfastig-hetsregleringsinstitulet enligt fastighetsbildningslagen bör utnyttjasför att fullfölja exploateringssamverkan i fråga om marken. En nära samordningmellan förfarandet vid exploateringssamverkan och fastighetsreglering är frånflera synpunkter naturiig. Normalt är frågorna om fastighetsindelningen centralai de situationer som det här är fräga om. Den mark som skall avstås skall tasom hand av och fördelas bland de deltagande fastigheterna. Vidare kan detföruisättas att fastighetsägarna inom samverkansområdet kan träffaöverenskommelser om fastighetsreglering, varvid marköverföringarna kan skegenom fastighetsreglering enligt nuvarande regler i fastighetsbildningslagen.Detta förenklar förrättningsförfarandet i hög grad, Lagtekniskt bör, som jag har framhållit (avsnitt2.1.3), den lösningen väljas att föreskrifter som avviker från det nuvaranderegelsyste- Prop.1985/86:2 33 meli fastighetsbildningslagen tas upp i den nu föreslagna lagen om exploateringssamverkan,medan fastighetsbildningslagen endast kompletteras med föreskrifter somgerökade möjligheter att bilda marksamfälligheter i förevarande sammanhang. Jagskall här något närmare beskriva fastighetsregleringsinstitutet i fastighetsbildningslagenoch ange i vilka delar särskilda regler erfordras för markreglering videxploateringssamverkan. Bestämmelsernaom fasfighetsreglering, som finns i 5 kap. fastighetsbildningslagen, innebäratt en mer eller mindre ingripande omreglering kan göras beträffande redanbestående fastigheter i syfte att nä en förbättring av fastighetsbeståndet,Ombildningen kan innebära att ett markområde överförs från en fastighet till eneller flera andra fastigheter eller atl servitut bildas, ändras eller upphävs.Av särskild betydelse i detta sammanhang utgör de villkor som i lagenuppställs för sådan fastighetsreglering, som innebär förändring av denbestående fastighetsindelningen, saml för värdering och ersättning vidomreglering, I fråga om möjligheternaatt få till stånd en omreglering uppställs vissa villkor till skydd försakägare, så att inte dessa blir indragna i en reglering som inte medförtillräckligt värdefulla förbättringar, I de fall överenskommelse omregleringen inte föreligger mellan de berörda fasfighetsägarna, fårfastighetsreglering till en början ske endast under förutsättning att enlämpligare fastighetsindelning eller eljest en mer ändamålsenlig markanvändningvinns saml att fördelarna härav överväger de kostnader och olägenheter somregleringen medför, det s,k, båtnadsvillkoret (5 kap, 4§ första siycket), I 5kap, 5§ uppställs vidare dels ett krav på att fastighetsreglering, som begärsav sakägare, skall vara nödvändig för att förbättra sökandens fastighet, delsett opinionsvillkor. Opinionsvillkoret innebär hinder mot en reglering, omsakägare som barett väsentligt intresse i saken mera allmänt motsätter sigregleringen och har beaktansvärda skäl för det. Bestämmelser omregleringens omfattning, dvs, vilka fastigheter som skall ingå och vilkaåtgärder som skall vidtas, finns i 5 kap. 6§ första stycket.Fastighetsreglering skall i första hand ske i den omfattning som avses medansökan. Sker regleringen i syfte atl åstadkomma en allmän förbättring avfastighetsbeståndet inom ett område, skall beakias att områdel avpassas efterupprättade planer, fastighetsindelningens beskaffenhet, naturförhållandena samlbefintliga och avsedda anläggningar så att största möjliga fördel uppkommerutan att förrättningsarbetet onödigt försvåras, 1 fråga om överföring av marksom är bebyggd gäller vissa begränsningar. 1 princip får sålunda överföringinte avse bebyggd mark. Endast under förutsättning att väsentlig olägenhet försakägare ej uppkommer får sådan överföring ske, om byggnaden har endast ettobetydligt värde eller om överföringen i betydande mån underlättarmöjligheterna att vinna en ändamålsenlig fastighetsindelning (5 kap, 7§), 3 1985/86. Prop.1985/86:2 34 Degrundläggande bestämmelserna om regleringsfastigheternas sammansättning ochdimensionering ges i 5 kap, 8 §, Vid en fasfighetsreglering skall således, omsakägarna inte samtycker till annal, iakttas att varje ingående fastighet fårsådan sammansättning och utformning atl den inte i mindre mån än föreregleringen lämpar sig för det ändamål vartill den är avsedd atl användas.Storieksförändringar inom vissa angivna gränser är dock tillåtna. Vid sidanhärav kan i speciella fall förordnas att en faslighet eller en fastighetsdelskall inlösas enligt bestämmelserna i 8 kap. Detta får ske om enfastighetsreglering har till syfte att åstadkomma en allmän förbättring avfastighetsbeståndel och det är ett väsentligt intresse från allmän synpunkt attstorieksförändringar genomförs (8 kap. 1 §). Denna inlösenmöjlighel begränsasdock av bl. a. bestämmelsen i 8 kap, 3§, enligt vilken inlösen inte får ske, omavsevärd olägenhet därigenom skulle uppkomma för fastighetens ägare ellerbrukare. En särskild inlösensituation föreligger i fråga om tomtdelar. Tillhörenligt tomtindelning särskilda delar av en tomt olika ägare, får en av dessabegära inlösen av hela återstoden av tomten (8 kap, 4§). I det förslag fillföljdändringar, som regeringen remitterade till lagrådet,föresläs motsvarande bestämmelser. Tillhör sålunda områden som enligt enfastighetsplan skall bilda en fastighet olika ägare, fär ägare av sådantområde lösa återstoden av den blivande fastigheten. Regler om ersättning förinlöst egendom och om inverkan av inlösen pä särskilda rättigheter i dessa fallges i 8 kap. 5 och 6§§. a, för bedömningen av de storieksförändringar som fastigheternagenomgår skall enligt 5 kap, 9 § särskilda graderingsvärden fastställas för deområden som ingår i regleringen. Om värdet av den mark och de andelar isamfälld mark som genom fastighetsregleringen tilläggs en fastighet intemotsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten, skallskillnaden enligt 5 kap, 10 § utjämnas i pengar. Ersättningen skall bestämmaspå grundval av en värdering, s, k, likvidvärdering. Vid denna värdering skall hänsyntas till egendomens användning för det ändamål som föranleder det högsta värdetsamt förhållandena vid tillträdel, om inte annat följer av att avträdarenhar rätt att tillgodogöra sig skog eller gröda, I övrigt skall värderingen skemed hänsyn särskilt till egendomens marknadsvärde, I 5 kap, 11 § finns vissajämkningsmöjligheter. Om regleringen genomförs på sådant sätt att en ägare aven fastighet lider förlust anfingen genom att fastighetens värde minskas, utanatt han får gottgörelse enligt andra bestämmelser, eller genom att han åläggsatt betala belopp som överstiger fastighetens värdehöjning, skall jämkning avlikviderna ske sä att föriust inte uppkommer. Jämkning skall också ske omlikviden för vad som frångår fastigheten i väsentlig mån överstiger denvärdeminskning som överföringen innebär för fastigheten, om det är skäligt medhänsyn till omständigheterna. Vidalla värderingar som sker enligt fastighetsbildningslagen skall värdet Prop.1985/86:2 35 anknytastill förhållandet vid tillträdet. Vinstfördelningen vid fastighetsregleringenkommer i väsentlig mån att styras av vilken värdenivå som väljs, dvs. omvärdenivån skall knytas till det värde som är relevant för avträdaren, ellertill den nivå som är relevant för tillträdaren eller om den skall väljasnågonstans däremellan. Kostnadernaför att genomföra en fastighetsreglering skall fördelas f;fter vad som ärskäligt med hänsyn främsi till den nytta varje sakägare har av regleringen (5kap. 13 §). För att denna fördelning skall kunna göras måste i princip ensärskild båtnadsvärdering ske av de värdeförändringar som de olikafastigheterna genomgår vid fastighetsregleringen. Hur detta skall ske är intenärmare reglerat i fastighetsbildningslagen. Frågani vad mån de bestämmelser som jag nu har redovisat kan utnytt jas vid sådanfastighetsreglering som sker inom ett samverkansområde bör till en börjanbedömas med hänsyn till att exploateringssamverkan, till skillnad frånfastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, grundas på ett frivilligtdeltagande. Liksom utredningen anser jag därför all det vid marköverföringmellan fastigheter som deltar i exploateringssamverkan inte bör krävas någonbåtnad av själva fastighetsregleringen eller ställas upp något krav påförbättring av sökandens egen fastighet eller på en viss opinion förfastighetsregleringen. förslag skall inte heller restriktionerna i 5 kap, 7§fastighetsbildningslagen mot överföring av bebyggd mark gälla. Dessa frågor skalli stället beaktas vid den avvägning mellan olika intressen som skall göras vidplanläggningen enligt PBL eller som redan gjorts när det är fräga om enbefintlig plan. Jag delar i och för sigutredningens uppfattning att det vid en exploatering inte sällan föreliggerbehov av atl fä till stånd omregleringar inom bebyggda områden. Främst gällerdet inom saneringsområden. En rätt för exploateringssamfälligheten att inomsamverkansområdet fritt disponera över mark med bebyggelse leder emellertidenligt min mening för långl. En sädan ordning skulle nämligen för ägaren intesällan innebära alltför stora personliga uppoffringar. En beslämmelse härom bördock ges en något annan utformning än den som finns i fastighetsbildningslagenoch innebära förbud mot marköverföring i fräga om sädan del av en faslighet påvilken det finns en byggnad som står i huvudsaklig överensstämmelse med dendelaljplan som gäller för området. Bestämmelsen bör gälla oavsett omfastigheten deltar i exploateringen eller ej. Vad jag nu har sagtinnebär således alt bestämmelserna i 5 kap, 4, 5 och 7§§fastighetsbildningslagen inte bör gälla för marköverföring vid exploateringssamverkan.Bestämmelserna i 5 kap, 6§ fastighetsbildningslagen om en fastighetsregleringsomfattning bör däremot tillämpas även vid omreglering förexploateringssamverkan. Prop.1985/86:2 36 Närdet gäller möjligheten att ta i anspråk och fördela behövlig mark för attgenomföra en exploatering har utredningen utgått från de föreslagna reglerna iplan- och bygglagen om fastighetsplan, Ulredningen har sålunda föreslagit med stöd av en fastighetsplan skall kunna överföra all mark från enfastighet genom fastighetsreglering enligt inlösenreglerna i 8 kap,fastighetsbildningslagen. Utredningen har också föreslagit ändringar ifastighetsbildningslagen som skall göra det möjligt att genom fastighetsregleringfördela den byggbara marken bland de deltagande fastigheterna i förhällandetill åsatta andelstal. För värdering av den mark från en icke deltagandefaslighet som blir föremål för fastighetsreglering har utredningen föreslagiten särskild regel av innebörd att ersättningen skall bestämmas med hänsyn tillmarknadsvärdet men med bortseende från inverkan av en sådan detaljplan somexploateringssamfälligheten har tillkommit för aU genomföra. Som jag tidigarehar framhållit är det avsett att värdehöjningen därigenom skall bli förbehållende fastigheter som deltar i exploateringssamverkan. Remissinstansernahar inte riktat nägon egentlig kritik mot det sakliga innehållet i utredningensförslag i denna del. Frågorom samfällighetens bildande och om avgränsning av samverkansområdet bör - somjag har nämnt prövas vid förrättningen. Inlösen av mark anser jagemellertid vara en fråga som inte bör prövas av fastighetsbildningsmyndigheten.Expropriaiiva effekter uppkommer vanligen genom att regeringen meddelartillstånd till exproprialion eller genom att en plan fastställs.