prop · G9035 · 1985-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1985/86:5 omförsöksverksamhet med samordnad länsförvaltning Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag avregeringsprotokoll . 1propositionen föresläs att en försöksverksamhet med samordnad länsförvaltningskall genomföras i . Länsslyrelsen skall under försöksperiodenfullgöra de uppgifter som ankommer på länsvägnämnden, länsskolnämnden,lantbruksnämnden, fiskenämnden och länsbostadsnämnden i länet. Beredning avärenden om beredskapsarbeten skall i ökad utsträckning ske i samarbete mellanlänsstyrelsen och länsarbetsnämnden. Länsslyrelsen skall genom en särskildfunktion följa och påverka utvecklingen inom olika kommunikationsområden.Syftet med de föreslagna åtgärderna är att den statliga länsförvaltningensärskilt i frågor som gäller länets utveckling och framtid skall uppträda mersamlat och bli effektivare. Möjligheterna till avvägningar mellan olikaansvarsområden skall förbättras. Ett friare användande av medel och enklare reglerkan genomföras. Försöksverksamheteni skall enligt förslaget pågå under liden från den Ijuli 19861,o. m. och efter utvärdering ligga till grund för mer generellaöverväganden om den framtida statliga länsförvaltningens uppgifter ochorganisation. Erfarenheter av betydelse för dessa överväganden kommer attföreligga också genom det arbete för ulveckling av den statligalänsförvaltningen som pågår i bl. 1 1985/86. Prop.1985/86:5 Förslag till Lag om försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning 1 § I får detbedrivas försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning enligtbestämmelserna i denna lag. 2 § fullgör underden tid som försöksverksamheten pägär de uppgifter som ankommer på länsvägnämnden,länsskolnämnden, lantbruksnämnden, fiskenämnden och länsbostadsnämnden ilänet. skall ledamöter och suppleanter i dessa nämnder ickeväljas. 3 § Utan hinder av vad som ärföreskrivet i annan lag i fråga om de uppgifter skall fullgöra enligl2 § får regeringen meddela de föreskrifter som behövs för försöksverksamheten. Dennalag träder i krafl och gäller till och med den 30juni 1989. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde I. , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , ,, , , R. , , , Proposition om försöksverksamhet med samordnadlänsförvaltning Denstatliga länsförvaltningen har varit föremål för flerautredningar. De förslag som därvid har förts fram har emellertid endast i vissadelar kunnat omsättas i åigärder som i mer betydande grad har förändratverksamheten. Det har bl. a. varit svårt alt samordna självständiga statligalänsorgans verksamhet. Motdenna bakgrund uppdrog regeringen åt statskontoret attutforma ett förslag till samordnad statlig länsförvaltning och en friståendeskalteförvaltning. Ulredningen skulle genomföras med utgångspunkt i en studieav förhållandena i . Den skulle resultera i ett konkret förslagtill ny organisation för den regionala statliga förvaltningen. Statskontoretskulle särskilt uppmärksamma frågan om lämpliga former för en samverkan mellanlänsstyrelsen och de länsorgan som även skulle komma att ståutanför . Förslaget skulle vara så utformat att det i principskulle kunna tillämpas även i andra län. Statskontorethar i början av detta är redovisat elt förslag lill försöksverksamhet med enny organisation för den regionala statliga förvaltningen i län.Övervägandena och den studie som ligger till grund för arbetet framgår avföljande fyra rapporter: - ,Sammanfattning (1985:10); - Ny länsförvaltning.Norrbottenprojektet (1985: 11); - Fristående skatteförvaltning(1985:12); - Administrativ samverkan - (1985:13). Statskontorethar genomfört sitt arbete i samverkan med främst regionala statligamyndigheter i . Samrådsyttranden föreligger frän , riksskatteverketoch länsstyrelsernas organisationsnämnd (). 1985/86:5 Denförsöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning somjag nu kommeratt föreslå är avsedd att pågå från t. o. m. den30juni 1989. Försöksverksamheten skall utvärderas och läggas till grund förgenerella överväganden om den framtida länsförvaltningen. Överläggningar iärendet har ägt rum med företrädare för berörda centrala myndigheter ochpersonalorganisationer. Det har mot denna bakgrund inte ansetts nödvändigt att remissbehandlastatskontorets rapporter. Ensammanfattning av statskontorets förslag samt en sammanställning över personal m.m. vid berörda myndigheter i bör fogas till protokollet i dettaärende som bilaga 1. resp. bilaga 2. En kortfattad redovisning avpersonalorganisationernas synpunkter på den föreslagna försöksverksamheten börfogas till protokollet som bdaga 3. Jaghar i detta ärende särskilt samrått med cheferna för kommunikations-, finans-,jordbruks-, arbetsmarknads-, bostads- och industridepartementen samt medstatsrådet . Idet följande ger jag en bakgrund till förslagen. Jag behandlar även de olikaåtgärder som blir nödvändiga för att försökverksamheten skall kunna komma tillstånd. Genomförandet kräver medverkan. En del sådana frågorbehandlar jag i denna proposition. Jag avser emellertid att återkomma med vissaförslag i samband med budgetarbetet inför /87. Underförsöksperioden kan det visa sig att ytterligare förslag behöver underställasriksdagen. 2 Föredragandens överväganden 2.1 Allmänna utgångspunkter 2.1.1 Den statliga länsförvaltningen Dennuvarande länsorganisationen pä del statliga området utformades i huvudsakunder då ell anlal länsnämnder inrättades vid sidan avlänsstyrelserna. påbörjades en snabb utbyggnad avvälfärdssamhället. För att möta nya krav på insatser frän det allmännas sidaskedde bl. a. en utbyggnad av den regionala förvaltningen. Tidsperiodenpräglades av en betydande ekonomisk tillväxt som tillät ett genomgripandereformarbete inom exempelvis de arbetsmarknads-, bostads- ochutbildningspolitiska områdena. Genomden omfattande utbyggnaden av förvaltningsorganisationen kom den statligalänsförvaltningen atl präglas av en stark sektorisering. Dennasektorisering har alltmer salts i fråga. Kritiken kommer frän olikahäll, men kanske främsi från kommunerna och näringslivet. Grunden för kritikenär framför allt de ekonomiska och sociala förändringarna i samhället som harkrävt samordnade insatser frän samhällsorganens sida. Åtgärder i den riktningenhar vidtagits. Jag tänker bl. a. på regionalpolitiken, som fick en nyinriktning i övergången , den fysiska riksplaneringen och denregionala trafikplaneringen som organiserades några är . Alla dessaåtgärder var och är uttryck för strävandena att genom sektorövergripandelösningar på länsnivå möta problemen. 1985/86: 5 Länsstyrelsenfick ett visst ansvar för samordning av de slatligaåtgärder som syftar till all på olika sätt stimulera länets utveckling. Som etlled i strävandena att samla den statliga länsförvaltningen genomfördes år 1971en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. De i dettasammanhang mesl belydelsefulla förändringarna var följande: - fick en förtroendemannaslyrelse; - Ett antal länsexperterinordnades i ; - En särskild planeringsavdelninginrättades; - fick ett ökatansvar för samordning av den statliga verksamheten i länet. Senarehar även andra åtgärder vidtagits i syfte att stärka möjligheterna att samordnaden statliga länsförvaltningen. Länsstyrelserna har fått möjlighet att begäraatt regeringen skall ompröva centrala förvaltningsmyndigheters beslut omlokalisering av anläggningar eller fördelning av resurser inom etl län. I förordningen(1982:877) om regionalt utvecklingsarbete har tyngdpunkten flyttats över frånåterkommande länsplaneringsom-gångar lill löpande aktiva utvecklingsinsatserunder ansvar. Kretsen av samverkande organ har ökats ut till attomfatta inte bara kommuner, landstingskommuner och statliga myndigheter utanäven den regionala utvecklingsfonden, de fackliga organisationerna ochnäringslivets organisationer. Regeringenhar vidare uppdragit ät länsstyrelserna att medverka i utbildningsplaneringeni länen. Inom ramen för uppdraget bör länsstyrelserna bl. a. ta initiativ ökad samplanering inom utbildningsområdet. Detta bör ske genom fastställandeav gemensamma planeringsförutsättningar. Förändringarhar skett som även i verkställighetsledet har förbättrat länsstyrelsernassamordningsmöjligheter. Länsstyrelserna har bl. a. fått ökadebeslutsbefogenheter i vägplaneringen. Beslutanderätten i ärenden om statligt regionalpolitisktslöd har efter hand utvidgats. Länsslyrelserna får numera också särskilda medelför att kunna driva olika utvecklingsarbeten eller för att ge stöd tillprojekt hos andra organ. I den framlagda regionalpolitiskapropositionen (prop 1984/85:115) betonar regeringen att initiativ ochverkställighet i ökad utsträckning måste ligga i länen. Underden tid som länsförvaltningens arbetsformer har förändrats har det också pågåtten diskussion om de förtroendevaldas inflytande över utvecklingsarbetet ilänen. föreslog i sitt betänkande (SOU 1982: 24) Vidgad länsdemokraliett ökat inflytande från regionalt valda politiska organ överutvecklingsarbetet i länen. Enligt kommittén erfordrades inte någon nyfördelning av arbetsuppgifter mellan de olika organen på länsplanet. Kommitténansåg att det ocksä genom en samverkan mellan olika organ fanns godamöjligheter att åstadkomma elt ökat folkligt inflytande över den regionalautvecklingen. 1985/86: 5 Enövervägande del av remissinstanserna ställde sig bakom kommitténs förslagatt statsmakterna genom olika åtgärder skulle stärka möjligheteratl samordna den statliga länsförvaltningen. Jag konstaterade när jag anmäldefrågan för (prop 1983/84:100, bil. 15) att en bred politisk enighetnumera råder i länsdemokralidebatlens huvudfråga. Organisatoriska förändringarsom innebär en omfördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan den statligaförvaltningen och kommunala organ skall undvikas. Samordningen inom denregionala statliga förvaltningen bör emellertid förbättras och länsstyrelsensroll förstärkas. 2.1.2Behovet av förändringar i den nuvarande statliga länsförvaltningen Densektorisering som jag har beskrivit i det föregående motiverades av dåtidaförhållanden och var naturlig när den statliga länsförvaltningen efter handutvecklades. Ett effektivt genomförande av stora reformer krävde specialiserademyndigheter som snabbt kunde nä ut med de åtgärder statsmakterna hade beslutatom. Behovet av central detaljstyrning minskade emellertid . Genomatt de centrala organen i flera fall hade egna regionala eller lokalamyndigheter kunde de lägga grunden till en förvaltning som är betydligtmer decentraliserad . Länsstyrelsenhar reform på många sätt fungerat väl. Organisationen har varitflexibel och i olika situationer kunnat möta nya krav från statsmakterna ochlänet. Jag vill emellertid betona att reformen inte fullt ut har gett detresultat som statsmakterna en gång avsåg. Det är en allmän uppfattning att denstatliga verksamheten på regional nivå är alltför mycket uppdeladmellan olika sektorer för att det skall vara möjligt att nä full effektivitet iåtgärder som kräver samlade lösningar. Ävenom länsförvaltningarna har gjort mycket i syfte att utvecklasynsätt och meloder som är gemensamma för samhällsorganen, brister det enligtmin mening ofta i samordningen när åtgärderna skall verkställas. Bristandesamordning kan leda till att åtgärderna inte får den genomslagskraft som ärönskvärd eller att de inte sammanfaller i tiden på ett sätt som också ofta ärnödvändigt. Utan tillräcklig samordning kan det framför allt i gränsområdetmellan olika myndigheters ansvarsområden uppstå luckor i det arbete som syfiartill att förbättra sysselsättning, service och miljö. Orsakernatill den bristande samordningen är flera. Jag vill bl. a. peka på attstyrmedlen växlar från ett verksamhetsområde lill ett annat. Oklarheter i målenför både den regionala och den sektorvisa utvecklingen bidrar ofta tillproblemen. Detta kan i sin tur bero på att reglerna inom en del verksamhetsområdenär både svåröverskådliga och onödigt detaljerade. Trotsatt en hel del av hindren för samordningen efter hand har reducerats måsle denstatliga länsförvaltningen kunna bedriva etl effektivare arbete för länensutveckling och framtid än som har varit fallet. Motiven för en sådanförbättring av effektiviteten är starka. Förändringarna i näringslivet kommeräven atl orsaka problem för många orter och områden. Problemen måste, somjaghar betonat, angripas genom åtgärder av flera slag.Tyngdpunkten i detta arbete skall enligt min mening ligga i länen. Där Prop.1985/86: 5 finns kunskaper om de lillgängliga resurserna och ofta en starkvilja att förbättra situationen. Om möjligheterna att utveckla sysselsättning,service och miljö skall tas till vara, måste instrumenten emellertidförbättras. Det behövs en ökad samsyn och fler gemensamma lösningar från denstatliga länsförvaltningens sida. Ävenden allmänna ekonomiska situationen talar för all länsförvaltningen genom nyaoch alltmer samlade åtgärder måste försöka få ut mer av de gemensammaresurserna. Detta kan ske genom en ny organisation med färre länsmyndighetereller genom ett ökat samarbete mellan befinlliga myndigheter inom den nuvarandeorganisationens ram. Förändringar av ekonomiska och andra styrmedel kan ocksåöka samordningen. Oavsett vilken lösning som väljs, måste det även förpersonalen vara värdefullt om arbetet genom bättre samordning ger elt bättreresultat. Ökad effektivitet skall efter hand också kunna leda tillrationaliseringar och besparingar. Behovet av rationalisering och besparing harpå det internadministrativa området bl. a. lett till att myndigheterna ute ilänen påbörjat en samverkan som främst gäller utbildning, telefonväxel och vissaintendenturfrågor. Deredovisade förhållandena utgjorde bakgrunden när regeringen i december 1983gav statskontoret i uppdrag att med utgångspunkt i en studie av förhållandena iNorrbottens län utforma ett förslag till samordnad länsförvaltning. Syftet varatt länsorganen skulle bli effektivare i arbetet för länels utveckling ochframtid. Statskontoret skulle visa på lämpliga former för samordning avregionala slatliga verksamheter. En samordnad länsförvaltning skulle enligluppdraget vara förenlig med del behov av central styrning som föreligger inomolika sektorer. Statskontoretskulle vidare föreslå en lämplig organisation för en från länsstyrelsenfristående skalteförvaltning, liksom former för en administrativ samverkanmellan statliga myndigheter. Studienär nu genomförd. Somjag inledningsvis har framhållit har stals- * kontoretmed ledning av resultaten föreslagit en försöksverksamhet med en delvis nyorganisation för den statliga länsförvaltningen i . Statskontorethar som framgått haft samråd om de i verkets rapporter redovisadebeskrivningarna och förslagen med , länsstyrelsernasorganisationsnämnd () och i . De tremyndigheterna stöder i huvudsak förslagen. har yttrat sigendast över rapporten om regional skatteförvaltning. Under hand harstatskontoret vidare inhämtat utredningsmaterial och synpunkter från destatliga länsorganen samt från landstingskommunen och kommunen i Norrbottenslän. Regeringenöverlämnade statskontorets förslag som Prop.1985/86:5 gäller skatteförvaltningen till utredningen (Fi1983:04) om skatteförvalt- ningensorganisation och styrfunktioner (SFU). Ulredningen avser alt läggafram förslag till en ny organisation på skatteförvaltningens område. Frågan omden regionala skatteförvaltningens framtida organisation bör således inte tasupp i detta sammanhang. Jagkommer alt i senare avsnilt behandla flertalet av statskontorets olika förslag.Några av detaljförslagen kommenterar jag emellertid . Länspolischefeni bör enligt statskontoret, i likhet med vad som gäller i någraandra län, ersättas med en länspolismästare. Polisberedningen (Ju 1981:02) somhar lill uppgift att överväga dessa frågor, har föreslagit att systemet medlänspolismästare skall införas i ytterligare fyra län. fillhörinte dessa län. Jag har inte anledning all föreslå någon förändring förNorrbottens läns del. Statskontorethar anslutit sig till förslaget i rapporten (Ds C 1984: 14) Länsstyrelsernasplaneringsavdelningar - organisation och arbetssätt atl ansvaret förfastighetsregistreringen skall föras över från till överlantmätarmyndigheten.Lantmäterienheten skall enligt förslaget ha kvar vissa fastighetsrättsliga och lantmäterilekniskauppgifter inom planeringsavdelningen. Rapporten har remissbehandlats. Jag görinte nu någon särskild bedömning för i . Statskontoretsförslag om ett länsbaserat budgetsystem med programansvar för länsstyrelsensyftar till alt ge en överblick över länsförvaltningens ekonomioch möjligheter alt prioritera bland länsorganens arbetsuppgifter. Ett nyttbudgetsystem för den regionala nivån skulle få stora konsekvenser för en omfatlandedel av statsförvaltningen. Frågan är ännu inte så utredd att den nu kanavgöras. Jag är följaktligen inte beredd atl i det här sammanhanget föreslååtgärder med den räckvidd som statskontoret har föreslagit. 2.1.3Utvecklingen av länsförvaltningen i andra län Innanjag går in på frågan om utformningen av försöksverksamheten i Norrbollens länvill jag något kommentera utvecklingen av länsförvaltningen i andra län. pågår en utveckling av den regionala statligaförvaltningen med mindre långtgående förändringar än de som statskontoret harföreslagit för . Syftet med denna verksamhet är alt de statligalänsorganen inom den befintliga organisationens ram skall utöka samarbetet ifrågor som gäller länets utveckling och framtid. Arbetet har starkt stöd frånde berörda myndigheterna och personalorganisationerna. Samarbetetmellan de regionala statliga myndigheterna skall ske under ledning av länsslyrelsen,som i samverkan med länsorganen utarbetar en grundsyn för utvecklingen i länet.Grundsynen kommer att utgöra en bas för målstyrning. Den skall framför alltange vad som är väsentligt för länets utvecklingoch vad som behöver samordnas. Grundsynen kommer att Prop. 1985/86:5fastställas av styrelse en gång varje är och skall vara vägledandeför de olika regionala statliga organens planerings- och verkställighetsåtgärder. Utvecklingsarbeteti länet kommer på beredningsstadiet att styras av en chefsnämnd underlandshövdingens ledning. Behovet av samordning gäller bl. a. sysselsätlningsskapandeåtgärder, plan- och trafikfrågor, miljövård, utbildning, landskapsinformation,beredskapshänsyn i samhällsplaneringen, bostadsförsöijning, prognosarbete,turism och skärgårdsfrågor. Avsikten är att en stor del av det gemensammaarbetet skall ske hos de olika länsorganen. Som ett led i utvecklingen avlänsförvaltningen strävar länsslyrelsen efter att vitalisera även sitt inrearbete. En särskild funktion för samordning av regionala kommunikationsfrågorkommer alt inrättas i samarbete med bl. Samarbetet med de övrigalänsorganen kan i några fall komma att fordra ökad decentralisering avbeslutanderätt och arbetsuppgifter från centrala sektormyndigheter till denregionala nivån. LONförbereder en utvärdering av vitaliseringen av länsstyrelsensinre arbete och av det samarbete med de övriga länsorganen som pågår iSödermanlands län. Jaganser att det påböijade utvecklingsarbetet i har godamöjligheter att ge positiva resultat och avser atl följa arbetet. Jag kommervid behov att överväga de åtgärder som verksamheten längre fram kan komma attkräva även på central nivå. Äveninom flera andra län förbereder länsstyrelserna och andra berörda organåtgärder för atl utveckla länsförvaltningen och göra den effektivare. Väsentligaförbättringar kan enligt min mening genomföras med de befogenheter ochresurser som den statliga länsförvaUningen redan har. Det är angeläget attsådana förbättringar kommer till stånd. Jag vill bl. a. peka på de åtgärder förökad samordning mellan länsslyrelsen och länsarbetsnämnden somjag senareåterkommer lill när det gäller ulformningen av försöksverksamheten iNorrbottens län. Enarbetsgrupp inom har i en rapport (Ds C 1984: 14) lagt framförslag om organisation och arbetssätt för länsstyrelsernas planeringsavdelningar.Arbelsgruppen har föreslagit bl. a. atl varje länsstyrelse själv skall fåbestämma sin organisation pä alla nivåer upp till den närmast länsstyrelsensledning. Arbetsgruppens rapport har remissbehandlats. Beredning av ärendetpågår inom . Utan atl föregripa senare ställningstaganden villjag framhålla atl jag är beredd att i positiv anda överväga förslag till förändringari organisationen som länsstyrelserna kan komma atl föreläggaregeringen och som fordrar dess godkännande. Prop.1985/86:5 2.2 Försöksverksamhet i Mitt förslag: En försöksverksamhet med samordnad statliglänsförvaltning skall genomföras i . Försöksverksamheten skallsyfta till att klargöra hur en samordnad länsförvaltning kan bli effektivare änden nuvarande. Strävandena alt utveckla den statliga regionalaverksamheten gäller främsi tre huvudområden: - Genom minskad sektoriseringav de delar av länsförvaltningen som har uppgifter som anknyter till frågor omlänels utveckling och framtid bör staten kunna uppträda mer samlat ikontakterna med allmänheten, kommunerna och näringslivet. - Länsförvaltningenbör kunna bli effektivare genom att investeringar, administrativ service samtpersonella och andra resurser samordnas bättre. - Länsstyrelsenfår utifrån regionala behov i kontakt med de centrala myndigheterna slörrefrihet i de regler som styr verksamhei och budget och kan därmed koncentrerasitt arbete på för länet viktiga utvecklings- och framtidsfrågor. Statskontorets förslag: Överensstämmer när det gällersyfte och inriktning, väsentligen med mitt förslag. Skälen för mitt förslag: Den statliga länsförvaltningen ärmångsidig. Effekterna av i varje fall större förändringar av arbetsuppgifter,ansvar och organisation är därför svåra att överblicka. Detta är enligt minmening en av de främsta anledningarna till alt de utredningar omlänsförvaltningen som har gjorts endast i relativt begränsadutsträckning har resulterat i praktiska förändringar. De sektoriella statliga samhällsorganen är på olika sätlinvolverade i arbetet för länens utveckling och framtid och de har viktigauppgifter inom de flesta samhällsområden. Regelverk och administrativa systemär inte utformade på samma sätt för alla verksamhetsområden. Det går mot denbakgrunden knappast atl i utredningsform säkert förutse hur olika slag avförändringar kommer alt verka. En utveckling av den statliga länsförvaltningensarbetsformer och organisation sker därför enligt min mening lämpligast genomen försöksverksamhet. Praktiska prov i full skala inom elt län gör det möjligtatt efter hand anpassa länsförvaltningens arbetsuppgifter och organisation tillvunna erfarenheter. Förändringar kan således bli nödvändiga att vidta under enförsöksperiod. Detta är enligt min mening ett grundläggande element i enförsöksverksamhet. Statskontorets beskrivning av den statligalänsförvaltningens problem är enligt min uppfattning i stora drag riklig. Jagdelar statskontorets uppfattning att en försöksverksamhet med samordnadlänsförvaltning bör genomföras i . Mina överväganden byggerbåde på statskontorets förslag och pä de förslag och synpunkter som företrädareför de berörda centrala och regionala myndigheterna ochpersonalorganisationerna har fört fram i samband med beredningen inomregeringskansliet. Allmänna principer förförsöksverksamheten Prop. Försöksverksamheteni syftar fill att klargöra hur en samordnad statlig länsförvaltningi ökad utsträckning kan utnyttja länsförvaltningens och länets resurser och pådel sättet bli effektivare. Det gäller framför allt frågor som rör länetsutveckling och framtid. Länsslyrelsen skall inom flera verksamhetsområdenfullgöra uppgifter som ankommer på regionala statligasektorsorgan. Syftet med försöket är alt förbättra utvecklingsarbetet och attgenom ökad samordning i länsförvaltningen möjliggöra administrativarationaliseringar och besparingar. Länsstyrelsenskall överta de berörda länsorganens personella ochandra resurser. får på del sättet möjligheter att pröva nyaarbetsformer. En viktig del av försöksverksamheten är atl de centrala seklororganeni vissa fall minskar sin regel- och detaljstyrning, utan att målen förverksamheten för den skull går förlorade. Jag har i bl.