prop · G9031 · 1985-12-31 00:00:00 — 6.4 Bebyggelsemiljöns utformning ............................. . 118 7 Översiktsplan ................................................................ . 121 Sammanfattning............................................................ . 121 7.1 Översiktsplanens syfte och funktioni den samlade kommunala planeringen 121 7.2 Översiktsplanens innehall .................................... . 124 7.3 Översiktsplanens redovisning ochhandläggning . . 129 7.4 Samrådet skall ge berördainformation och kommunen ett bra underlag för beslut 135 7.5 påverkan påöversiktsplanens utformning 138 8 Detaljplan och områdesbestämmelser .......................... . 143 8.1 Allmänna utgångspunkter ................................... 144 8.1.1 Byggnadslagens stadsplan och byggnadsplan ersätts 8.1.2 Detaljplanen skall tillgodose bådelokala och nationella mål 145 8.1.3 Detaljplanen bör vara uttömmandeför en bedömning av tillåtligheten av bebyggelse men inte för dess exaktautformning och utförande ............... 146 8.1.4 Planeringen som procedur bör tryggade berördas delaktighet och fördjupa demokratin 147 8.2 Skyldigheten för kommunen allanta delaljplan (detaljplane kravet) ................................................................. 148 8.2.1 Utgångspunkter........................................... 148 8.2.2 Detaljplanekravets utformning ................... 150 8.2.3 Kommunen avgör när detaljplanbehövs ... 152 8.3 Detaljplanens innehåll och redovisning ............... 154 8.3.1 Detaljplanens obligatoriskainnehåll .......... 154 8.3.2 Frivilliga regleringsmöjligheler idetaljplan . 8.3.3 Utformning av planhandlingarna ................ 165 8.4 Avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen 167 8.4.1 Gällande rält ............................................. 167 Prop.1985/86:1 893 8.4.2 Bevakningen av enskilda intressensker genom besvär 168 8.4.3 Detaljplanens rättsverkningar bliri slorl sett desamma som stadsplanens 168 8.5 Kommunens antagande av detaljplan ............... .. 170 8.5.1 Utredningens förslag ochremisskritiken .. .. 170 8.5.2 Antagande av detaljplan bör kunnadelegeras enbari till eller kommunstyrelsen 171 8.6 Förutsättningar för att ändra eller upphäva endetaljplan .. 173 8.6.1 fär endetaljplan endast i undantagsfall ändras eller upphävas mot fastighetsägarensbestridande ................................ .. 173 8.6.2 Planen gäller även eftergenomförandeliden men kan dä ändras eller upphävas utan ersättning tillfastig-helsägaren ............................................... .. 174 8.6.3 Efler genomförandelidens utgång fårplanen ändras eller upphävas utan att räitigheter som uppkommit genom planenbeaktas ............................. .. 174 8.6.4 Genomförandetiden skall förlängasom fastighetsägaren försökt genomföra planen under genomförandeliden men harhindrats av omständigheter som kommunen råder över 176 8.7 Förfarandet ....................................................... 177 8.7.1 Dagens ordning bör i principöverföras till PBL .... 177 8.7.2 Utgångspunkterna för en detaljplanbör sammanställas i etl program 177 8.7.3 Samråd och utställning är viktigamoment .. 178 8.7.4 Förfarandet när plan skall upphävasbör regleras ,.. 180 8.8 Områdesbestämmelser ...................................... 180 8.8.1 Behovel av rättsverkandebestämmelser knutna till översiktsplanen 180 8.8.2 Områdesbestämmelsernas innehåll ......... 182 8.8.3 Områdesbestämmelser antas avkommunfullmäktige, som får delegera denna befogenhet till byggnadsnämndeneller kommunstyrelsen .............. 186 9 Regionplanering .......................................................... 188 Sammanfattning........................................................... .. 188 9.1 Behov av mellankommunalplansamverkan ....... .. 188 9.2 Former för samverkan ........................................ 189 9.2.1 Frivilliga former ......................................... .. 189 9.2.2 Behov av en lagfästregionplanering ........ 190 9.2.3 Initiativet och en kommuns rält attutträda 191 9.3 Innebörden av beslut omregionplanering ........... 192 9.4 Huvudmannaskapet .......................................... 192 9.5 Regionplaneorganetsarbetsuppgifter .............. 195 9.5.1 Allmänt om ansvarsområdet ...................... 195 9.5.2 Regionplan.................................................. .. 197 9.5.3 Regionplanens giltighet och verkan ........... 197 10Plangenomförande .. ............................................. .. 199 Sammanfattning........................................................... .. 199 10.1 Allmänna utgångspunkter .................................. .. 199 10.2 Genomförandebeskrivning ................................ .. 202 10,2,1 Innehållet i genomförandebeskrivningen 203 Prop.1985/86:1 894 10,2,2 Genomförandebeskrivningens verkningar 205 10.3.1 Gmndläggande villkor ................................ 207 10.3.2 Avgränsning av samverkansomrädel m.m .. 208 10.4.1 Behovet av fastighetsplan ........................ . 209 10.4.2 Rättsverkan ............................................... 211 10.4.3 Förutsättningar för atl anta enfastighetsplan 214 10.4.4 Vissa förfarandefrågor ............................... 215 10.5 Avståendeav mark m. m 216 10.5.1 Kommunens rätt att ta i anspråkmark ..... 216 10.5.2 Fastighetsägares rätt att la ianspråk mark. . 220 10.5.3 Medel för att överföra mark m.m ............... . 220 10.6 Gatoroch vägar 220 10.6.1 Upplåtande av gator och andraallmänna platser ,,. 10.6.2 Gatukostnadsbestämmelser......................... 221 11 Kravpå byggnader m.m 229 11.1.1 Krav på anpassning till denomgivande miljön 231 11.1.2 Egenskapskrav på byggnader m. m .......... 231 11.2.1 Ändring av byggnad .................................. . 235 11.2.2 Bebyggelse med särskiltbevarandevärde .. . 241 11.2.3 Underhåll ................................................... 243 11.2.4 Förbättringskrav på byggnader................... . 244 11.3 Parkering ............................................................ 245 11.4 Samordning av byggbestämmelser ...................... 248 12.1.............................................................................. Bygglovspliktensomfattning 252 12.1.1 Mer omfatlande bygglovsplikl inomomräden med detaljplan 252 12.1.2 Både ökning och minskning avbygglovspliktens omfattning 254 12.1.3 Bygglovspliktens generelltföreskrivna omfattning .. 255 12.1.4 Utökad bygglovsplikt .................................. 258 12.1.5 Minskad bygglovsplikl ................................. 261 12.2 Förutsättningarför bygglov till ny bebyggelse uianför områ de med detaljplan .............................................. 263 12.2.1 Gällande bestämmelser ............................ . 263 12.2.2 Utredningens förslag ochremissutfallet .... 264 12.2.3 Principiella synpunkter pålämphghetsprövningen ,, 265 12.2.4 Översiktsplanernas betydelse vidbygglovsprövningen 266 12.2.5 Kommunalekonomiska motiv vidbygglovsprövningen 268 12.3 Kompletteringsätgärderutanför områden med detaljplan blir fria från planprövning ........................................... 271 12.3.1 Principiella synpunkter pä rättenatl fortsätta pågående markanvändning 271 12.3.2 Vad som skall utgöra kompletteringsåtgärder 274 1985/86:1 895 12.3.3 Lagleknisk lösning förprövningsförfärandet 278 12.3.4 Ett alternativt förslag ......................... 280 12.4 Förutsättningarför bygglov inom område med detaljplan .. 282 12.4.1 Ingen rätt till bygglov tillåtgärder som strider mot detaljplan 282 12.4.2 Invändiga och yttreförbättringar får göras även om byggnaden strider mot planen 282 12.5.............................................................. Förhandsbesked 284 12.5.1 Behovet av etttvästegsförfarande ...... 284 12.5.2 Prövningens omfattning ...................... 285 12.5.3 Förhandsbeskedetstillämpningsområde .. 286 13 Rivningslovoch marklov 287 13.1.............................................................. Rivningslov 287 13.1.1 Gällande beslämmelser ...................... . 287 13.1.2 Principiellasynpunklerpäbehovetäven ny reglering 288 13.1.3 Prövningsgrunder vid rivning .............. 289 13.1.4 Planers inverkan på prövningenav rivningslov 292 13.1.5 Samordning mellan prövningen avrivningsärenden och beslut enligt annan lagsUftning 293 13.1.6 Kommunen kan behöva tid förprövningen 294 13.1.7 Förfaranderegler ............................... 295 13.2.............................................................. Marklov 296 13.2.1 Gällande beslämmelser ...................... 297 13.2.2 Principiellasynpunkterpäbehovetav en ny reglering 298 13.2.3 Regleringens omfattning ochsyfte ........ 298 13.2.4 Marklovspliktens omfattning .............. 300 13.2.5 Prövningsgrunderna ........................... 302 14 ,byggnadsarbete och tillsyn m.m 304 14.1.1 Rådgivning och service ..................... 306 14.1.2 personal ............. 308 14.2............................................................. Byggnadsarbeten,tillsyn och kontroll 310 14.2.1 Olika former av kontroll ochgodkännande . .,, 310 14.2.2 Byggnadsarbeten, tillsyn ochkonlroll i PBL 312 14.2.3 granskning avritningar och övriga handlingar 315 14.2.4 besiktningar .......... 324 15 Påföljderoch ingripanden m.m 325 15.1 Inledning ................................................ 325 15.2 skyldighet attingripa vid överträdelser 326 15.3 Avgiftssystemet ...................................... 326 15.3.1 Byggnadsavgift ............................... 327 15.3.2 Särskild avgift ................................ 329 15.3.3 Tilläggsavgift ................................... 329 15.4............................................................. Ingripandenför att åstadkomma rättelser 331 16 Statligkontroll beträffande områden av riksintresse m. m 333 16.1 Den statliga prövningens huvudsakliga utformning 333 16.1.1 Utredningens förslag och remisskritiken 333 Prop.1985/86:1 896 16.1.2 Länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas 16.2.............................................................................. Grundernaför prövning 336 16.2.1 Omräden av riksintresse enligl NRL ............ 336 16.2.2 Regionala frågor ....................................... . 337 16.2.3 Skyddet för människors hälsa ochsäkerhet ....... 339 16.2.4 Uppenbar avvikelse frändetaljplanekravet bör inte kunna föranleda stallig prövning 340 16.2.5 Alt beslulet inte har kommit till ilaga ordning bör bevakas genom besvär 341 16.2.6 Avvägningen mellan allmänna ochenskilda intressen bör bevakas genom besvär 343 16.3.............................................................................. Vilkabeslut som kan pnWas m.m 344 16.3.1 Detaljplaner ochområdesbestämmelser kan upphävas 344 16.3.2 Översiktsplaner kan inte upphävas .......... 345 16.3.3 Enkelhet och snabbhet iöverprövningen .. 346 16.3.4 Dagens regler om underställning kanutgå 348 16.3.5 Bygglov, rivningslov, marklov ochförhandsbesked . 16.4.............................................................................. Planföreläggande 350 17.1 Gällande ordning ............................................... 352 17.2 Utredningens förslag ........................................ 353 17.3 Allmänna utgångspunkter förbesvärssystemels utformning 354 17.4 Skillnaderna mellanförvaltningsbesvär och kommunalbesvär 355 17.5 Valet mellan förvaltningsbesväroch kommunalbesvär i PBL 356 17.5.1 Beslut om regionplan ochöversiktsplan kan överklagas genom kommunalbesvär 357 17.5.2 Områdesbestämmelser, detaljplan och fastighetsplan kan överklagas genom förvaltningsbesvär .,,, 358 17.6 Instansordningen .............................................. 361 17.7 Vad besvärsprövningen böromfatta ................ 364 17.8 Hinder mot att överklaga beslul, omsaken redan är avgjord tidigare 367 17.9 Samordning mellan officialprövning och överklagande 368 17.10 Besvärssystemet och konventionen omde mänskliga rättigheterna 369 18 Ersättningtill fastighetsägare m, m 372 18.1.............................................................................. Ersättningsprinciperna 372 18.1.1 Utgångspunkter och lagteknisklösning....... 373 18.1.2 1 vilka situationer bör ersättningutgå? 18.1.3 Övriga situationer ....................................... 375 18.1.4 Vem svarar för kompensationen? 18.2.............................................................................. Ersättningssiluationerna 377 18.2.1 Ersättning och inlösen utan krav påkvalificerad skada 378 18.2.2 Ersättning och inlösen vidkvalificerad skada 383 18.3.............................................................................. Kompensationstidpunkten 398 Prop.1985/86:1 897 18.4 Värderingsregler ................................................. 401 18.5 Domstolsprövning m, m.......................................... 402 18.5.1 Inlösen av mark m.m.................................... 402 18.5.2 Gatukostnader ............................................ . 404 Sammanfattning............................................................ . 408 19.1 Ikraftträdande m, m............................................... . 408 19.2 Planer frän tiden förebyggnadslagen ................. . 409 19.2.1 Avstyckningsplaner .................................... . 410 19.2.2 Stomplaner .................................................. 411 19.3.............................................................................. Planerenligt byggnadslagen 411 19.3.1 Regionplaner ............................................. 411 19.3.2 Generalplaner ............................................ 412 19.3.3 Stadsplaner och byggnadsplaner m,m ..... 414 19.3.4 Plangenomförande .................................... . 424 19.4.............................................................................. Övrigaheslut enligt byggnadslagen 425 19.4.1 Nybyggnadsförbud ..................................... . 425 19.4.2 Rivningsförbud .......................................... . 427 19.4.3 Dispenser .................................................. . 428 19.4.4 Särskilda frågor ........................................... . 429 19.5.............................................................................. Vissaövriga övergångsfrågor 429 19.5.1 Översiktsplaner ........................................... . 429 19.5.2 Gatukostnadsbestämmelser......................... 430 19.5.3 Fastighetsbildningsfrägor............................. 430 20 PBL:stillämpning på stadsförnyelse-och bevarandefragor ..................................................................................... 432 20.1.1.................................................................... Plansystemet 433 20.1.2 Det materiella innehållet ibebyggelseregleringen ... 436 20.1.3 Bygglov, rivningslov och marklov ................ 438 20.2.1 Allmänt ....................................................... . 440 20.2.2 Nuvarande lagstiftning skyddför kulturvärden i den fysiska miljön 441 20.2.3 PBL:s regelsystem för bevarande .............. . 442 20.2.4 Ansvars- och kostnadsfördelningen ............ . 447 21 Samordningmed annan lagstiftning 449 21.1 Nuvarande ordning i huvuddrag .......................... . 449 21.2 Behov av ändrade samordningsregler ................ . 449 21.3 Det planpolitiska intresset .................................. . 450 21.3.1 Delaljplan och områdesbestämmelser ........ . 450 21.3.2 Översiktsplanen........................................... 451 21.4 Förfarandetvid dubbelprövning 452 Upprättat lagförslag ....................................................... 457 Specialmotivering till förslaget lill plan- och bygglag ....... 458 Inledande bestämmelser ................................ 458 2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse .......................... 469 Krav påbyggnader m, m..................................... 479 4 kap. Översiktsplan ................................................... 527 5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser ............. 550 Prop.1985/86:1 898 6 kap. Plangenomförande ......................................... 634 7 kap. Regionplanering ............................................... 664 8 kap. Bygglov, rivningslov och marklov ..................... 673 9 kap. Byggnadsarbeten, tillsyn och besiktning .......... 755 Påföljder och ingripanden vid överträdelser m,m 766 Statligkontroll beträffande omräden av riksintresse m, m, 799 Överklagande .................................................. . 809 Skyldighet att lösa mark och utge ersättning . . 829 Domstolsprövning m,m........................................ . 846 16kap, Bemyndiganden m, m.......................................... . 852 Bilaga 1-12 till protokollet, se Bilagedel (ang, innehåll,se Inledning s, 54) 1985/86:1 1 Föreliggande förslag tjll ny plan- och bygglag, PBL,består av lagtext med specjalmotivering samt allmän motivering. PBL innehåller 21 kapiteluppdelade i sju avdelningar, Dessulom föreslås ändringar i ett flertalförfattningar. Motiveringen är redovisad i 24 avsnitt. Därutöver finns lagtextoch motivering (avsniU 25) lill samordning med annan lagstiftning samtspecialmotivering till denna lagstiftning och PBL (avsnitt 26), Varje kapitel i lagen motsvaras avett avsnitt i motiveringen. Avsnitt 15 och 16 berör flera kapitel i lageneller berör andra lagar och motsvaras således inte av något särskilt kapitel. Betänkandet består av två delar.Lagtexten och motiveringen kan därför läsas parallellt. Den allmännamotiveringen till kap, 1 som innehåller principiella överväganden har docktagits in i den första delen. Betänkandet omfattar etl stort ochsammansatt ämnesområde. För att kunna göra det möjligl att följa hur ett visstämnesområde behandlas i betänkandet som helhet har ett sakregisterlipprättats. 1 1985/86. Utgångspunkteroch de principiella grunddragen i Förutsättningarna för den lagstiftning som skall regieraplanläggning och byggande har ändrats radikalt sedan 1947 års byggnadslag (BL)trädde i kraft. Denna lag har kunnat anpassas till nya förhållanden och harsuccessivt förändrats, 1 läkt med ändrade förutsättningar har emellertidoklarhet uppstått om sambandet mellan lagen och den praktiska verksamheten.Detta gäller i många avseenden, t, ex, den översiktliga planeringens ställningoch beträffande relationen mellan allmänna och enskilda intressen. Utvecklingen harpräglats av ökade insatser från samhällets sida när det gäller att siå vakt omden gemensamma miljön. Detta har skett genom att ökade och mera preciseradekrav har ställts både på hänsynen till naturmiljön och på bebyggelsensutformning. har insatser för en samordnad samhällsplanering ökat kraftigt.En av utgångspunkterna för en ny plan- och bygglag, PBL, är alt lagen skall geutrymme för samhällets aktiva insatser för den gemensamma miljön i samverkanmed alla berörda. Medborgarnas intresse av attaktivt ta del i besluten har ökat starkt. Detta är positivt och milste tas tillvara i en ny lag. Den enskilda människan, vare sig hon uppträder som medborgarei en kommun eller som sakägare, måsne kunna överblicka sina rättigheter ochskyldigheter och veta var gränserna för olika parters inflytande går.Mångfalden av intressen som gör sig gällande och av situationer som uppstår gördet svårt att kortfattat precisera dessa gränser. Regler som klargör dessa kanfrån administrativ utgångspunkt förefalla komplicerade. Ju slörre samhälletsengagemang blir, desto viktigare är det emellertid att med tanke på medborgarnaformulera klara regler i detta avseende. En ny lag måste skapaförutsättningar för en fortsatt utveckling av den fysiska planeringen. Ensamordning måste ske med annan planering. Den enskilda människans villkor ochmöjligheter måste stå i centrum. Kvaliteten i samhällets planering beror tillstor del på resurser, kunskaper, samarbetssystem och politisk vilja. Lagstiftningenkan inte i sig garantera högre kvalitet, men kan skapa förutsättningar fördetla. a, genom att ställa krav på samordning 1985/86:1 '-' 3 med andra planeringsformer och att ange former förbeslutsfattandet och krav på underiaget för beslut, Sämhällsplaneriiigensomfattning nödvändiggör överblickbarhet, enkelhet och flexibilitet. Manriskerar annars att hamna i en centraliserad expertplanering som skulle stridamot grundläggande gemensamma värderingar. Syftet med PBL är att möta de kravsom ovan kort har skisserats. PBL utgår från andra förutsättningar än dem somgällde när byggnadslag kom till. Skillnaderna är därför stora bådebeträffande lagsystematisk uppläggning, plansyslem, de i lagen inskrivnakravens art och precision och i många enskildheter. Förändringarna innebär iflera avseenden en anpassning till redan gällande praxis och informelltbedriven verksamhet. Här följer en kort redogörelse förvissa principiella grunddrag i PBL, Dessutom antyds var ändringar har vidtagitsi förhållande tiil nuvarande byggnadslag. Därefter följer en sammanfattning avbetänkandet och en mer detaljerad redogörelse för föreslagna avvikelser iförhållande till BL, Den fysiska miljön bildar ramenkring allt liv och all mänsklig verksamhet. Grundläggande regler om hänsynformuleras i PBL för natur- och kulturvärden både när det gäller enskildabyggnader, sammanhängande miljöer och större områden. Krav reses också pålängre gående hänsyn till särskilt värdefulla miljöer. Den fysiska riksplaneringenfår sin plats i lagen. Men den ger också utrymme för att skydda lokaltvärdefulla miljöer. Även friluftslivets intressen kan bevakas med hjälp av PBL,Det sker genom att kommunerna får möjligheter att avsätta områden förfriluftslivets behov, och genom att reglerna om strandskydd förs över till PBLfrån naturvårdslagen. De befinlliga bebyggelsemiljöernamåsle las till vara och förvaltas på ett riktigt sätt. En rad omständighetertalar för att framtidens byggnadsåtgärder i hög grad kommer att gälla dessamiljöer, I PBL ställs krav både på utformningen av nya miljöer och på underhållav befintliga byggnader, PBL erbjuder också nya möjligheter för att genomföraförändringar. Utrymme ges för en störte lokal frihet, både beträffandeutformningen av byggnader och miljöer och beträffande val av form förgenomförandet. Människorna ställer också andrakrav på att miljön skyddas och bevaras. För många förändringar som har storbetydelse för miljön krävs inte tillstånd, vare sig enligt BL ellerenligt någon annan lag. Tillståndsplikt föreslås nu för sådana åtgärder, I ett alltmer komplicerat samhälleställs också berättigade krav på förenklingar och större frihet, I PBL föreslåsatt mindre byggnadsåtgärder undantas från bygglovplikl och att vissa åtgärderpå befintliga byggnader får vidtas mer fritt än , Lagen är vidare uppbyggdså, att nybyggnadsförbud inte skall finnas längre. ställningstaganden medangivande av sakliga motiv för elt eventuellt Prop.1985/86:1 4 avslag på en tillståndsansökan krävs alltså. Den snabba tekniska utvecklingenmedför svårigheter att överblicka förändringar och se sambanden mellan orsakoch verkan. Människornas krav på delaktighet i besluten ökar bl, a, av denorsaken. Det gäller både delaktighet i form av allmänt medborgarinflytande ochmöjligheter att få vara med när de egna intressena berörs särskilt, I PBLformuleras regler som skall garantera insyn i planeringen. Dessa regier börockså leda till att de kommunala förtroendemännens arbete underiätlas, Alla medborgare får anföra besvärhos om kommunen jnte har följt de regler som har ställts upp föratt stärka medborgarinflytandet. Hyresgästerna ges besvärsrätt på samma sättsom fastighetsägare. Människorna släller krav på besked och på att få vetamotiven för fattade beslut. 1 PBL reses krav för att tillgodose detta. Beskedskall ges i ett sammanhang sorn ligger nära den enskilde. Den översiktligaplaneringen ges därför ingen rättsverkan mot enskilda. En annan sak är atl denmåste få stor och ofta avgörande självständig betydelse i frågor avövergripande betydelse för kommunens struktur och allmänna utveckling, PBL ger alltså nya förutsättningarför den översiktliga fysiska planeringen, Alla kommuner skall ha en plan somvisar markens användning i stort.