prop · G903126 · 1985-12-31 00:00:00 — Det är svårt alt i detta sammanhang undgå reflektionen alt deberörda verksamhetsgrenarna trots den gällandeetableringskontrollen ändå hör till dem som i kommissionens betänkande utpekassom särskilt drabbade av ekonomisk brottslighet m.m. De aktuellaverksamhetsgrenarna belyser f.ö. genom den relativt utbredda svarta verksamhet,bl.a. s.k. svartåkning, som kommissionen pekat på, ytterligare en svaghet i etlsystem med krav på näringstillstånd. Svårigheterna torde inte bli mindre närdel gäller verksamheter som kan utövas utan en sådan manifestation utåt somföljer av att verksamhelen förutsätter ett fasl näringsställe eller atl trafikmåste bedrivas med elt motorfordon. Ianslutning lill del sagda vill jag understryka alt etl syslem som intenågorlunda effektivt går all kontrollera kan göra mer skada än nytta. Detfrämjar inte heller effektiviteten i kampen mol den ekonomiska brottslighetenatt kontroll-, spanings- och utredningsresurserna i ökande utsträckning måsteinriktas på överträdelser av "kringbeslämmelser" på bekostnad avinsatser mol den ekonomiska brottsligheten som sådan. Enrealistisk avvägning av vad som kan stå att vinna med de föreslagna åtgärdernaleder enligt min mening lill slutsatsen att andra medel, främst en effektivarekontroll inom ramen för del gällande regelsystemet, innebär ett bättreutnyttjande av ell resurstillskott på del aktuella området. Jagär i princip inte främmande för all man kan nödgas tillgripa sädana åtgärdersom krav på näringstillstånd för att bekämpa missförhållanden i branscher däroegentligheter förekommer i stor utsträckning. Innan man lagstiftar om såingripande åtgärder, som uppenbarligen också är förenade med belydandeolägenheter, bör man emellertid ha uttömt möjligheterna alt komma tillrätta medproblemen genom utnyttjande av de kontrollinstrument som redan finns. Enligtmin mening fmns fortfarande utrymme för att nå resultat genom en ökad satsningpå sådana mera konventionella metoder. Härtill kommer att resultatet avnäringsförbudskommitléns arbete, som har nära samband med de aktuella frågorna,synes böra avvaktas innan man lar ställning till frågan om näringslUlstånd. Medhänsyn lill vad jag här anfört ärjag inte f.n. beredd all tillstyrka enlagstiftning om näringstillstånd. Somförslagel är utformat lorde krav på näringstillstånd som införs för viss näringsgren alllid komma alt omfatta hela riket. Goda skäl kan anföras för en sådan ordning. Emellertid lorde brottslighet och andra oegentlighe ter inom en bransch inte sällan vara koncentrerade till storstäderna eller på annat sätt lokalt begränsade. Man kan fråga sig om ett påtagligt behov av näringslUlstånd i vissa delar av landet skall kunna tillgodoses endast till 14 priset av alt motsvarandeadministrativa olägenheter och kostnader upp- Prop, 1985/86: 126 kommeräven i regioner där de egentligen är onödiga, 1.5 Riksspolisstyrelsen (RPS): Kommissionenhar anfört att en lag om näringstillstånd är ägnad att motverka ekonomiskbrottslighet genom att lagen är straffsanklionerad. Den företagare som idagbedriver oseriös näringsverksamhet med ekonomisk brottslighet som följdriskerar redan nu ansvar för t.ex, bokföringsbrolt och brott motskatlebroltslagen. Ansvar för sådana brott medför straff som väsentligtöverstiger maximistraffet för brott mot den föreslagna lagen om näringstillstånd.Nuvarande straffsatser för bokföringsbrott och skattebrott tycks inte avhållaoseriösa företagare från att begå sådana broll. Om näringstillstånd införs ärdel därför uppfattning alt det skall kunna ådömas strängarestraffan vad som föreslagits. Rikspolisstyrelsenvill i och för sig inte direkt avvisa tanken på införande av näringsliUslåndsom ell verksamt medel i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Vissaprincipiella invändningar kan emellertid riktas mot att inskränka näringsfrihetenliksom atl det kan föreligga en viss risk för ökad byråkratisering genominförande av krav på tillstånd att bedriva viss näring. Styrelsen vill ocksäfästa uppmärksamheten pä de svårigheter som ligger i att övervaka altnäringsidkare innehar och följer givna tillstånd. Härvid kan jämförelser görasmed den bristande övervakningen av näringsförbud. Undersenare år har genomförts omfattande personeUa förstärkningar för bekämpning avekonomisk brottslighet och del föreligger många förslag om lagändringar för atteffektivisera kampen mol sådana brott. Det är därför rikspolisstyrelsensuppfattning atl man bör avvakta med införande av krav på näringstillstånd förvissa branscher lill dess man kunnat utvärdera effekterna av de satsningar somhitintills genomförts. 1.6 (): , som enligt sin instruktion har åliggandet att främja brottsförebyggandeinsatser inom olika områden av samhällsverksamheten samt att verka för ensamordning av samhällets och enskildas insatser mot brott, är ense medEKO-kommissionen om att krav på näringstillstånd bör vara etl konstruktivt ochverkningsfullt sätl för att komma till rätta med och slävja missförhållanden ispecifika branscher. Denekonomiska brottsligheten och skattefifflet bedöms utgöra en allvariigpåfrestning på samhällsekonomin. Insatser på delta problemområde framstår somnödvändiga för att i positiv mening utveckla respekt och tilltro till lagar ochförordningar inom vårt demokratiska samhällssystem. Omden ekonomiska brottsligheten och skatteundandragandet breder ul sig inom näringslivet, försvåras konkurrensförhållandena för de näringsid kare, som driver sin verksamhet i enlighet med gällande regler. får svårt att hävda sig mot illojala konkurrenter, 15 I vissa diskussioner harförekommk principiella invändingar mol vad Prop. 1985/86: 126 man kallatbegränsningar i den fria etableringsrätten; det har bl. a. sagts atl viktigamarknadsekonomiska spelregler sätts ur funktion. EnligtBRÅ kan dessa påståenden - så långt man kan bedöma av rapportenNäringstillstånd - anses vara överdrivna farhågor; möjligen kan de förklaras aven alllför generell analys av kommissionens arbete. Inommånga områden utövar samhället olika former av kontroll,godkännande eller dylikt, innan viss verksamhet får utövas. Betänkandetger här en god bild både över motiven till dessa åtgärder och vilka områden somomfattas. Som exempel kan nämnas krav pä legitimation för läkare ochtandläkare, auktorisationsregler för advokater och revisorer, krav pä ekonomisksäkerhet för resebyråer och etablerings-tillstånd för handel med skrot,inkassoverksamhet, bankrörelse, m.m. Dessa olika slag av etableringsregleringhar inneburit till helt övervägande del positiva effekler - om detta lär detråda stor enighet. Denu aktuella förslagen innebär ingen principiell skillnad vad gäller eventuellaingrepp i etableringsmöjligheter, etc. I sammanhanget förtjänar omnämnas attkommissionen inhämtat upplysningar om förhållandena i vissa andra länder,varvid framgår alt det slälls förhållandevis låga krav pä förelagen i . Påmånga håll i samhället har man länge krävt åtgärder i syfte att främja en sundkonkurrens inom utsatta branscher. Kommissionenhar valt att utforma etl syslem för näringstillstånd som inriktar sig på attsanera de branscher, där problemen med ekonomisk brottslighet ochskatteundandragande är mest akuta. Föreliggandeförslag från kommissionen uppfyller väl de krav, som framförts från såvälföretagarsidan som frän flera fackförbund. BRÅkan dock inte inse varför den föreslagna lagen ska få begränsad giltighetstid,Alla lagar bör ständigt vara föremål för omprövning och har allstifta, ändra och avskaffa lagar när den så finner lämpligl, Dessulom är deltaen fullmaktslag dvs, ger regeringen fullmakt alt införa krav pänäringstillstånd. Regeringen har ju därvid möjlighet attvälja om och i vilken omfattning lagen ska utnyttjas , BRÅ föreslår därför attlagen ej skall tidsbegränsas samt understryker del angelägna i atl erfarenhetenav tillämpningen följs upp och all lagstiftningen utvärderas på lämpligt sätt. BRÅvill erinra om att vissa andra individuellt verkande åtgärdsmöjUg-heterföreslagits av en arbetsgrupp inom ramen för BRÅs översyn av lagstiftningen molden organiserade och ekonomiska brottsligheten, nämUgen i promemorian (BRÅ PM1983:6) Uppbördsbrotl - åtgärder mol det likvida fusket. I promemorian föreslåsen utvidgad kriminalisering i skatlebroltslagen. Isammanhanget bör också noteras regeringens framlagda proposition(1983/84: 167) om nya regler för uppbörd. Där föreslås en samordnad uppbörd avkällskall och arbetsgivaravgift att ske . Redovisningsperioden är f,n, tvä månader, BRÅhar tidigare (JuU 1980/81:21 s, 120) uttryckt uppfattningen att en vissrestriktivitet bör iakttas vad gäller etableringskonlroll i form av obligatoriskauktorisation eller tillståndsgivning. Inte endasl brottsförebyggandesynpunkler är därvidlag av betydelse enligt BRÅs tidigare och nuvarandeståndpunkt, BRÅ menade och menar alltjämt, atl nägon form av elableringskontrollkan behövas i vissa branscher, BRÅfinner att kommissionens förslag är väl ägnat atl ligga till grund för lagstiftning i frågan, 16 Reservation av Unge, Körlof, Schönmeyr och . 1985/86: 126 förslag ger enligt min uppfattninganledning till en lång rad invändningar av både principiell och praktisk natur.Åtskilliga av dessa invändningar kan i detla sammanhang lämnas åsido, då BRÅ:syttrande över förslaget bör begränsas att avse frågan huruvida förslaget kanbedömas vara ägnat att tjäna sitt uppgivna syfle och vara förenligt med kravenpä rättssäkerhet. Det i yttrandet (sid 2) inledningsvis gjorda påståendetall krav på näringstillstånd "bör vara elt konstruktivt ochverkningsfullt sätt för att komma till rätta med och.stävja missförhållanden ispecifika branscher" är enligt min mening inte bara i sak felaktigt utanockså mycket dåligt underbyggt. Det står i uppenbar motsats till vad somsenare anföres rörande den sannolika effekten av atl man som villkor förnäringstillstånd uppställer krav pä vandelsprövning och viss utbildning.Förslaget om ekonomiska garanlier anges däremol som ett effektivt instrument.Därtill kan endasl konstateras att kravet på sådana garantier med säkerhetkommer att vålla betydande problem för många små företag och för dem som villetablera företag. Det medför stora risker för att fortsatt drift skulleomöjliggöras eller atl planer på nyföretagande skulle omintetgöras. Denbrottsförebyggande effekten torde däremot vara helt försumbar i det atterhållen bankgaranli ju icke i sig innebär någol som helst hinder för personermed brottsligt uppsåt att åsidosätta gällande skatte- och avgiftsregler, denutgör allenast en i jämförelse med beräknad vanligen ringa förlustrisk. Kommissionens förslag kan alltså inte bedömas vara ägnatalt i någon nämnvärd omfattning tjäna ett brollsförebyggande syfte. Det skulledäremot komma att uigöra en belastning för merparten av de företag inomrespektive branscher som är seriösa. Det skapar en omfattande byråkratiskreglering som hämmar företagsamheten och skulle vara en skenlösning som avvänderuppmärksamheten från de insatser som är erforderliga gentemot dem som ägnarsig ål ekonomisk brottslighet. En utvidgning av institutet näringsförbudgentemot dem som missbrukar näringsfriheten är från allmänrättssäkerhetssynpunkt något som skulle kunna godtagas. Generellainskränkningar i näringsfriheten mäste däremot avvisas när de hämtar sitt motivinte från verksamhetens arl utan från förekomsten i dess hägn av att några görsig skyldiga lill brott, har därutöver anföri: Undertecknad finner del mycket otillfredsställande att oberoende av varandra - behandla frågorna om näringsliUslånd och näringsförbud.Som framgår av yttrandet, övervägs näringsförbudei fn av en särskild kommitté,näringsförbudskommillén. De här nämnda båda frågorna borde ha utretts av en ochsamma kommission eller kommillé eller i varje fall blivit föremål för samtidigremissbehandling. Del är helt olillfredsslällande alt nu behöva ytlra sig överbetänkandet om näringstillstånd eftersom näringsförbudskommitténs belänkande- efter vad jag erfarit - är nära förestående, Schönmeyr har därutöver anfört: Konsekvenserna för anställda, borgenärer m,fl, kan befarasbli så allvar liga atl frånvaron av en analys härav får anses vara en allvarlig brist i utredningen. Då det dessutom kan förmodas atl det på intet säll är lältlösla problem som här antyds kan jag inte instämma i att "Kommissionens 17 förslag är väl ägnat alt ligga lill grund för lagsliftningi frågan", 2 1985/86. särskiUyttrande: Prop. 1985/86: 126 Riksskatteverkethar publicerat en beräkning av skatteundandragande i (RSVRapport 1984:5). Beräkningen som bygger på nationalräkenskaperna ger följandebUd av utvecklingen (här hänvisas lill elt diagram som intemedtagits här). Detintryck bilden förmedlar är atl de totala oredovisade skattepliktigainkomsterna utgjort en ungefäriig andel av BNP under 70-talel.Möjligtvis antyder figuren t, o. m. en svagt sjunkande trend för den svartasektorns andel av BNP. Även mätt per capita och i fasta priser har den svartasekiorn varit ungefar under 70-talel enligt dessa beräkningar. Delär emellertid inte sannolikt alt utvecklingen har varit lika för alla delar avsamhällsverksamheten. Snarare torde del förhålla sig på del viset atl denoffentliga sektorns tillväxt, utvecklingen mol stordrift och ökade samhälleligakontrollinsatser minskal möjligheterna till skatteundandragande för sloragrupper av löntagare som skatteundandragandet ökat bland andragrupper, kanske framför allt bland ägare till och anställda i mindre företag ibranscher med strukturproblem i form av bl. a. överetablering. För alt kommatill rätta med dessa branschspecifika problem kan näringstillstånd vara värtalt pröva. Samtidigtbör man emellertid vara medveten om all näringstillstånd i sig knappasl lösernågra problem. Vad som utmärker mänga av de bransher som kan anses mogna förnäringstilstånd är att samhället har en ingående elableringskontroll.Som exempel kan anföras åkeribranschen. För tiUstånd till yrkesmässig trafikkräver i Slockholm bl. a. alt sökanden dels kan förete en avgodkänd revisor upprättad ekonomisk plan för det kommande verksamhetsåret, delssaknar restförda skatteskulder hos kronofogdemyndigheten. Det hindrar nu inteall del finns åkeriförelag i Slockholm som driver sin verksamhei helt ulantillstånd. Införs näringsliUslånd i åkeribranschen utan atl kontrollinsatsernai övrigi skärps riskerar man att dessa svarta förelag forlsäller sin svartaverksamhet som - att de bryter mol ytterligare en straffbestämmelsetorde inte genera dem. Det är således viktigt att ett syslem mednäringstillstånd inte begränsas lill en formell tillståndsprövning ulan alttillämpningen följs upp på fältet genom ökade kontrollinsatser. Kommissionenhar i avvägningen mellan olika alternativa lösningar även diskuterat enutvidgad registrering i redan befintliga register, t. ex. länsstyrelsernashandelsregisler, eftersom en registrering allmänt sett i sig möjliggör visslillsyn och kontroll över företagandet, men avvisat denna tanke bl. a. på grundav atl registren är . Detär sannolikt att en utvidgning av registreringsskyldigheten i handels-registrenäven för enskild näringsidkare och förbättrade uppdateringsrutiner ihandelsregislren samt viss tillsynsverksamhet skulle kunna ha ökad effekt närdet gäller möjligheten att få kontroll över företagare. 1 all synnerhet somhandelsregistren förmodligen inom snar framtid kommerati vara datoriserade.Länsstyrelsen i Slockholms län har hos dalainspektionen ansökt omtillslånd enligt datalagen (1973: 289) att få inrätta ett personregister enligtdatalagen efter att under några är fört handels- och föreningsregistret medautomatisk databehandling (ADB) i en konverte-ringsversion. Datainspektionenhar också som tillsynsmyndighet enligt inkassolagen 18 (1974:182)och kredilupplysningslagen (1973:1173) haft åtskUliga klago- Prop. 1985/86:126 ärenden som rört idenlilelsförväxling som kan ske i de fall när en verksamhetövergår från en enskild näringsidkare till en annan och ändring av firma ejsker. En registrering av enskilda näringsidkare och deras firma bidrarnaturligtvis till undanröjande eller i vart fall minskning av delta problem. Välfungerande handelsregister kombinerade med större effektivitet hoskronofogdemyndigheterna kan leda till en väsentlig förbättring av indrivningsresullatenbelräffande näringsidkare. Större effektivitet skulle bl.a. uppnås genom atlindrivningsuppdragen beträffande A-mål snabbare nådde kronofogdemyndigheten.Idag kan del dröja upp belräffande mervärdesskatleskulder belräffande förfallna arbetsgivaravgifter innan indrivningsuppdragetnår kronofogdemyndigheten. Datainspektionen har i sin tillsynsverksamhet ävenerfarit alt de skönslaxerade beloppen inte sällan bygger på etl underlag sominte speglar verkliga förhållanden. Inspektionen har meddelats alt avmervär-deskatleskulderna har uppkommit sedan de fastställts pä detta sätt. Enförbättring av redan existerande verksamheter och rutiner på säll som härbeskrivits borde kunna ge väl så god effekt som de åtgärder kommissionenföreslagit under benämningen näringstillstånd. Sammanfattningsviskan konstaleras alt del i föreliggande förslag finns många olösta problem, attandra lösningar för att komma tillrätta med ekonomisk brottslighet ochskatteundandragande djupare borde ha diskuterats. Förslaget synes mera försökabota symtom än underliggande orsaker. Enväsentlig förutsättning för all en näringsverksamhet skall kunna igångsättaslorde ofta vara att densamma inte blir föremål för en omfattandeförhandsprövning från samhällets sida. Medvetenheten om förekomsten av enomfattande tillstånds- och kontrollomgång minskar med all säkerhet benägenhetenatl starta nya verksamheter. leder delta naturligtvis till negativakonsekvenser för den samhällsekonomiska utvecklingen i slort. Kommissionenhar vall att samla de föreslagna åtgärderna under del neutrala begreppeinäringslillsländ. Kollegiet finner dock atl åtgärderna rent faktiskt harkaraktären av etableringskonlroll. Del är kollegiets uppfattning attelableringskontroll bör övervägas endast sedan det kunnat visas dels att deproblem man vill angripa med en sådan ålgärd är omfattande, dels attelableringskontroll är ett verksamt medel att komma till rätta med problemen.Kollegiet anser, atl kommissionen inte på etl tiUfredsställande sätt gjortsannolikt att så är fallet. Redan på denna grund finner kollegiet, altförslaget inte kan tillstyrkas. Enligtförslagel skall kontrollen kunna omfatta inte blott personer som ämnar etableraföretag utan även redan etablerade företagare, I sistnämnda fall måsleavsikten vara alt - om företagaren inte godkännes vid kontrollen han skallupphöra med verksamheten. Med tanke på att tillämpningen av kontrollen skallöverlåtas på etl 25-tal från varandra fristående myndigheter lorde inslagen avgodtycke och rättsosäkerhet från den enskildes utgångspunkt vara ofrånkomliga.De rättsförluster och sociala och personliga problem som i här åsyftade fallkan uppkomma för redan etablerade har inte belysts av kommissionen. förslag skall regeringen besluta vilka branscher som skall omfattas av kravel på näringstillstånd. Det förutsätts därvid, atl 19 endast ett fåtal branscheråt gången skall beröras. Vissa branscher, som Prop. 1985/86: 126 ansesspeciellt utsatta för ekonomisk brottslighet föreslås. Motiveringen till deltaurval synes inte övertygande och gränsdragningsproblemen berörs inte närmare.Dessutom föreligger påtaglig risk för alt etableringskonlroll inom vissbransch görs mer eller mindre permanent som antalet kontrolleradebranscher utökas. Kommissionenanger vidare vUka åtgärder man anser vara lämpliga med avseende på deföreslagna branscherna. Med hänsyn till vad som anförs i den allmännamotiveringen kan befaras, alt samtliga de möjliga åtgärderna slentrianmässigtkan komma att tillgripas. Kollegietanser, att ett krav pä näringstillstånd sådant kommissionen föreslår, inte ärett godtagbart eller ens effektivt sätt atl bekämpa ekonomisk brottslighet.Samhället har redan, inte minst genom taxerings- och uppbördsorganisationentillgång lill en betydande kontrollapparat som, förslagsvis förstärkt med deresurser som skulle krävas för atl genomföra kommissionens förslag torde varaett betydligt effektivare instrument än det som kommissionen föreslår förkontrollen av ifrågavarande branscher. 1.9 (): Majoriteten Atlskapa regler som ä ena sidan sä långt möjligt skall förhindra kringgående avskatte- och avgiftslagstiflningen, men som å andra sidan inte får bli sålångtgående att de lägger hinder i vägen för normal näringsverksam-hel innebären grannlaga avvägning. Det föreliggande förslaget tillvaratar i hög grad defiskala intressena och för delta finns i och för sig goda skäl. Det liggerockså i inlresse alt skyldigheten att betala socialaavgifter inte kringgås. Delligger emellertid i liden all så långt möjligt undvika krångel och onödigbyråkrati i förvaltningen och i stället införa förenklingar. RiksförsäkringsverketvUl därför starkt understryka vad kommissionen själv framhållit angående deföreslagna kontrollåtgärdernas syfte och utgångspunkter (sid, 199-200) ochförutsättningarna för kontroll (sid, 209 och följande), nämligen bl, a, attkontrollåtgärderna måste hanleras med sådan varsamhet att de inte kommer allverka hämmande på det seriösa, önskvärda nyförelagandet. Del är därför enligtverkets mening också synnerligen viktigt, atl förslaget, om det genomförs,blir föremål för utvärdering när erfarenheter av delsamma vunnits. Vadbeträffar den omständigheten all de föreslagna formerna för tillslåndspliktmedför kontrollåtgärder, som kan hämma nyetablering i de branscher där krav pånäringstillstånd införs, menar kommissionen alt sådana konsekvenser äroundvikliga, om man vill vidta effektiva åtgärder mol demissförhållanden som man vill bekämpa. ,som inte förfogar över expertis i dessa avseenden, ställer sig tveksam till omen sammanvägning av de intressen som här bör beaktas kan leda lill förord förden av kommissionen föreslagna ordningen. Reservationav , och : Sista meningen i yttrandet skall utgå. 1.10 Bankinspektionen: Prop. Kommissionenhar uppenbarligen inte sett som sin uppgift att närmare ulreda omfattningen avden ekonomiska brottsligheten, något som kunde anses motiverat även medbeaktande av direktiven. Kommissionen anger diffusa källor som atl problemenuppmärksammats i motioner till eller påtalats av anställda viafackliga organisationer. Bankinspektionen saknar givelvis skäl all bestridaatt förhållandena är sådana som kommissionen påvisar men skulle ha värdesatt ennärmare undersökning av brottsligheten såsom grund för kommissionens förslag.Särskill starkt blir detta önskemål mot bakgrund av kommissionens förslag i detremitterade belänkandet där näringsfriheten väsentligt inskränks. Inspektionenvill till en början ingå på frågan om de stora inskränkningar i näringsfrihetensom föreslås är tillräckligt motiverade. har som bekant av gammall enmycket längt gående näringsfrihet. Denna har allmänt ansetts befodranäringslivets utveckling. Liknande synes förhållandet vara i samtliga deländer som kommissionen studerat med undantag av . De inskränkningar inäringsfriheten som finns i länder med principiell sådan frihet är såvitt kanbedömas förestavade av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, verksamhetensbetydelse för kreditlivet, särskilda konsumentintressen samt sociala ellerliknande skäl. I betänkandet föreslås en hell ny grund för inskränkningar inäringsfriheten, nämligen den att man inom vissa branscher iakttagit ellertrott sig kunna iaktta en särskild benägenhet för undandragande av skaller ochandra allmänna avgifter eller för annan ekonomisk brottslighet. Inspektionenmäste starkt ifrågasätta om sådana hänsyn kan uigöra bärande motiv för ell såstort avsteg från förut tillämpade näringsrättsliga principer som är frågaom. Vidare bör anmärkas att det rör sig om en omfattande, koslnadsfördyrandeoch även för det allmänna dyrbar tillståndsprövning med tillhörandekonlrollapparat.