prop · G903126 · 1985-12-31 00:00:00 — Motdenna bakgrund måsle NO bestämt la avstånd från kommissionens förslag såvittgäller näringstillstånd. 1.14 Statens pris- och kartellnämnd (SPK): SPKshuvudsakliga uppgifter ligger inom områdena konkurrens- och prisfrågor. Dessafrågor bör ha stor betydelse vid överväganden av om kommissionens förslagskall genomföras. Konkurrensmellan förelag innebär atl producenter eller distributörer tävlar med varandraom kunder och avsättning eller om arbetskraft, råvaror och andraförnödenheter. Olika konkurrensmedel kan härvid användas. Etl viktigtkonkurrensmedel är priset. Konkurrens mellan företag ger upphov lill fördelarför samhället bl. a. genom alt medföra en press nedåt på priserna. Kommissionenframhåller att konkurrrensförhällandena på marknaden kan allvarligt snedvridasom somliga företag undandrar sig sina skyldigheler. De seriösa förelagen harinte möjlighel att prismässigt konkurrera med de företag som t. ex. intebetalar skatter och avgifter. fall enbart priset är avgörande för köparnas val finns det enligt SPKsmening vissl fog för kommissionens uppfattning. Det saknas dock utredningarsom tillförlitligen visar atl seriösa förelag tvingas upphöra med sinverksamhei på grund av att andra företag inom branschen kan bestämma sina priserutan behov av kostnadstäckning för skatter och avgifter. Ej heller finnslydliga tecken på atl seriösa förelag som en följd av någon smittoriskfrivilligt övergår till att bli oseriösa i angivna hänseenden eller ser sigtvingade till atl bli del av konkurrensskäl. Med angivna reservationer är SPKdock beredd dela uppfattningen att illojal priskonkurrens grundad på skatte-och avgiftsundandragande kan ha negativa konsekvenser av sådan art ochomfattning att man bör vidla motåtgärder. Kommissionen,som utförligt diskuterar vilka motåtgärder som lämpligen bör sättas in,avvisar tanken på atl uteslutande utnyllja nuvarande medel eller effektivaresådana medel för alt motverka den ekonomiska brottsligheten ochskatteundandragandet. I stället förordas att dessa medel får komplettera deålgärder som belräffande vissa branscher skall kunna företas med stöd av enföreslagen ny lag om näringstiUstånd. Attutövandet av viss näringsverksamhet underkastas lillsiåndstvång innebär en begränsning av konkurrensen som bl.a. innefattar stora risker för hämmad effektivketsulvecklingoch högre prisnivå. Vid en sådan mark nadsreglering finns en uppenbar risk för att redan existerande företag får 28 en skyddad ställning medhögre priser och vinster för de skyddade företa- Prop. 1985/86: 126 gen somföljd som det seriösa, önskvärda nyförelagandet försvåras. Av hävdhar dock vissa inskränkningar gjorts i näringsfriheten när andra värden såsomfrämsl hänsynen till den enskildes liv, hälsa säkerhet bedömts som merangelägna. Förslagetom näringstillstånd läggs fram i det mycket angelägna syftet atl söka motverkaekonomisk brottslighet inom vissa s. k. kritiska branscher. Som SPK ser delinnebär dock försalgel ett avsteg från den s.k. konkurrenslinje som i värt landutgjort en ledstjärna för näringspolitiken och lagsliftningpå pris- och konkurrensområdet. går förslagel stick i stäv motsträvandena till mindre byråkrati inom både den offenlliga och enskildasektorn. Den allvarligaste invändningen mol förslagel är dock alt det läggsfram ulan att kommissionen tillräckligt noga analyserat och bedömt om förslagetverkligen kan få den positiva brottsbekämpande effekt som man eftersträvar.Härvid bör särskilt observeras alt redan gällande lagstiftning belräffandenågra branscher ger utrymme för en tillståndsprövning av det slag somkommissionen föreslår. Man har uppenbarligen med denna, nuvarandetillståndsprövning inte uppnått önskvärt resultat. Denföreslagna ramlagen ger regeringen bemyndigande att införa krav pånäringstillstånd i vissa branscher eller delar av branscher. Det kommer ocksåall bli regeringens sak alt avgöra vilket eller vilka krav - vandelsprövning,förelagarutbildning eller ekonomiska garantier - som skall gälla i en vissbransch. Av sakens natur torde följa atl det kan vara förenat med inteobetydliga svårigheter alt bestämma dels vilka branscher som från tid lillannan skall omfattas av kontrollen, dels vilka krav som därvid skall uppställassom villkor för lillslånd. Endast ell litet antal branscher - fem till sex -skall enligt förslaget kunna omfattas av kontrollen. Svårigheterna att påobjektiva grunder välja ut dessa branscher lorde vara avsevärda. Det är sålundai hög grad oklart efler vilka generella kriterier del är möjligt att på förhandidentifiera vissa branscher med etl förhållandevis omfattande skatte- ochavgiftsundandragande. Lämpligheten i atl på detla sätt utpeka samtligaföretagare i en viss bransch som potentiella brottslingar kan ocksåifrågsättas. Vidare synes det rimligt att anta att den ekonomiska brottslighetsom faktiskt förekommer snarare är knuten till personen än lill näringsgrenen.En oseriös företagare som finner alt den bransch där han är verksam blirföremål för särskilda brottsbekämpande åtgärder torde sålunda finna delnaturligt alt byta verksamhetsfält ulan atl för den skull bli mer benägen attfullgöra sina skyldigheter mot samhället. Medhänsyn till att en näringsrättslig tillständsreglering av det slag som föreslåsverkar konkurrenshämmande främsl genom försvårad nyetablering och med högrepriser som sannolika följder, avstyrker SPK förslaget till lag omnäringstillstånd. Bidragande till SPKs avstyrkande är också den omständighetenatl förslaget, om det genomförs, sannolikt inte får åsyftad effekt. SPKförordar i stället selektiva älgärder. Blandde ålgärder som härvid kan komma i fråga synes meddelande av näringsförbud varaen lämplig åtgärd. Näringsförbudet har den väsentliga fördelen atl det som enselektiv åtgärd enast träffar dem som visat sin olämplighel som näringsidkare.Förbudet är vidare generellt och inte som etl vägrat näringstillstånd begränsatenbart lill en bransch. Man får, som lidigare framhållits, inte underskattarisken för all många oseriösa företagare som "stoppats" i en vissbransch söker sig lill en annan bransch. 1.15 (): Prop. Ijämförelse med de mera traditionella sätten atl komma till rätta med ekonomiskbrottslighet - t.ex. åtal och skallekontroll - måste förebyggande åtgärderantas kunna få en avsevärl större sanerande effekt. Genom krav pånäringstillstånd bör man rent allmänt kunna bättre förhindra alt olämpligapesoner överhuvudtaget driver verksamhet i branscher där det är notoriskt attlaglydnaden är dålig och skatlemoralen låg. Detkan på goda grunder antas alt företagare som kontinuerligt bedriver ekonomiskbrottslighet eller undandrar sig skatter och avgifter också i slor utsträckningär obenägna atl följa de spelregler som gäller för förhållandel lill konsumenter.Det ligger t.ex, i farans riktning all sädana företagare inte inrättar sigefter de civilrätlsliga reglerna för konsumentköp och konsumenttjänster, attde inte följer beslul och atl de åsidosättermarknadsrältens krav på vederhäftighet i marknadsföring, skäliga avtalsvillkoroch rimligt säkra produkter. Atlverksamma ålgärder sätts in som förhindrar all oseriösa företagare drivernäring kan därför indirekt väntas leda till en förbättring av konsumenternasställning i de avseenden som har angivits. Åandra sidan är det ofrånkomligt att varje system som ger det allmännakontrollen över etablering i näringsverksamhet inger principiella betänkligheter.Kontrollen kan leda lill all en sund konkurrens hämmas. Därmed minskar effektiviteteni en bransch med följd att nödvändiga rationaliseringsåtgärder ej vidtas.Detta är i sä fall något som går stick i stäv mot mera långsikligakonsumentintressen, Konsumeniverkeihar tidigare i olika sammanhang diskuterat olika medel - t.ex. auktorisationoch näringsförbud - för att minska problemen för konsumenterna med oseriösanäringsidkare i olika branscher. Konsumentverketanser liksom tidigare att man bör vara restriktiv med åtgärder av typauktorisationstvång. Dennu föreslagna tillslåndsprövningen är främst inriktad på att hålla sådanaföretagare, som grovt bryter mol gällande lagar, borta från vissa kritiskanäringar. Det är svårt att se hur en sådan sanering skulle kunna inverkanegativt på konkurrensen. Tvärtom är ett sådant system enligt verketsuppfattning ägnat atl ge ett friare spelrum åt en sund konkurrens genom altuppenbart oseriösa näringsidkare inte tillåts delta. Del framlagda förslagetbör bedömas mol denna bakgrund. Detär enligt tveksamt om det är meningsfullt att nu bygga upp ettsystem som enbart förhindrar att sådana personer, som lagförts för brott medanknytning lill näringsverksamhet och som inte undergått viss basutbildning iföretagsskötsel m. m., är verksamma i vissa branscher. Skulle ett system mednäringstillstånd ändå prövas, bör det övervägas att minska antalet"försöksbranscher" lill en eller elt par för atl inte arbetsuppgiftenskall bli så stor i förhållande till resurserna hos prövningsmyndigheten attsystemet blir ineffektivt redan av det skälet. Industriverketdelar utredningens uppfattning att den ekonomiska brotts ligheten i näringslivet måste motarbet-as på ett kraftfullt sätl. I marknads ekonomin är det väsentligt att företagen kan konkurrera på lika villkor. Del är därför allvarligt om konkurrensvillkoren snedvrids så att seriösa förelag får svårt alt hävda sig gentemot sädana företag som t. ex. inte betalar skall, avgifter m.m. 3q Det är emellertid ocksåangeläget att inte onödigtvis försvåra för med- Prop. 1985/86: 126 borgarna attetablera nya företag. Kommissionen har inte redovisat någon bedömning aveffekterna av sina förslag i detta avseende. SIND bedömer alt åtminstone kravelpå förelagarutbildning och kravel på bankgaranli kan ha en hämmande inverkan pånyförelagandet. Ansträngningar som gjorts och görs alt med industripolitiskaåtgärder rent aUmänt åstadkomma elt gynnsammare förelagsklimat kan motverkas avde föreslagna kraven, SINDfinner inte skäl att tillstyrka kommissionens förslag vad gäller verkets områdeindustri och därtill anknutna verksamheter, Ivilken mån missförhållanden i andra branscher utanför verkets målområde är såallvariiga och svåra atl komma tillrätta med genom gängse åtgärder är svårt altbedöma. Det bör dock allvarligt understrykas att ölägenheterna bör varabetydande för atl motivera avsteg från nyetable-ringsfrihelen. Industriverketanser del generellt vara mer lämpligt alt i stället utveckla samhälletsnuvarande instrument för att motarbeta den ekonomiska brottsligheten.Myndigheterna bör se lill alt den lagstiftning som finns i ökad utsträckningefterlevs. Den ekonomiska expertisen bör förslärkas hos skattemyndigheterna ochpolismyndigheterna. Uppföljningen av laglydnaden bör göras mer effektiv, genoml.ex. Samarbetet mellan olika myndigheter kan sannoliktocksä förbättras. utredning som utförts på regeringens uppdrag (SIND 1983:9, Administrativahinder för industriell utbyggnad) har verkel föreslagit förändringar i dennariktning vad gäller förfarandet vid B-skatteregistreringen. SIND föreslår dären omfördelning av lokala skallemyndigheters resurser från förprövning tilluppföljning. 1.17 (): Denvidsträckta etableringsfriheten i har sin grund i en målmedvetenpolitik under praktiskt laget hela delta sekel. Denna politik styrs i sin turav övertygelsen atl beskärningar i näringsfriheten för med sig skadligaverkningar som tänkbara positiva effekter ofta visar sig illusoriska. Kommissionenhänvisar i argumenteringen för sitt förslag till utländsk rätt, därnäringsfriheten är beskuren på ett hell annat sätt än i vårt land. Det ärvisserligen riktigt att regleringarna utomlands inom många branscher ärrestriktiva. Men det skall också påpekas att dessa regleringar generellt settär uttryck för en skråanda som vi i vårt land för länge sedan befriat oss från.Det görs inte heller gällande atl näringshindren utomlands lett lill eltsundare näringsliv med mindre ekonomisk brottslighet än hos oss. Deinformationer om förhållandena i våra grannländer och på kontinenten som näross via tidningspressen tyder inte pä några nämnvärda avvikelser mellan vårtland och övriga länder i detla avseende. mening blir den sanerade effekten av etl syslem mednäringstillstånd mycket begränsad. Erfarenheterna i vårt eget land frånbranscher med tillslåndsreglering, t.ex. skrolhandeln, laxirörelse m. m., talaretl tydligt språk. Denegativa effekterna är emellertid avsevärda. Varje reglering av detla slag blir dyrbar och krånglig i tillämpningen. En kostnadskrävande byrå krati byggs upp och risken för att regleringar, vilka begränsas i ett inled ningsskede, sedermera utsträcks atl gälla alltfler områden är uppenbar. Del kommer alltid alt finnas starka fackliga och kommersiella intressen som verkar till förmån för ell utökat skydd mot konkurrens under täck mantel av att vilja "sanera" ett näringsfång. Tillde aUvariigaste negativa effekterna av ett system med näringstill- Prop.1985/86: 126 stånd hör att etableringshinder alltid konserverar en bransch,försvårar enskilda initiativ till förelagande och hämmar utvecklingen. TUldetta kommer en renl mänsklig aspekt, Efiersom vi i varitförhållandevis förskonade från näringsregleringar av den föreslagna artenbortser vi lätt frän de personliga tragedier som utspelar sig i skuggan av enlagstiftning, med stöd av vilken tjänstemän har atl ta ställning till desökandes "laglydnad", "benägenhet" alt fullgörasamhälleUga skyldigheter, utbUdning och ekonomiska förhållanden. Desaneringseffekter som lill äventyrs kan uppnås genom den föreslagnalagstiftningen står inte i rimlig proportion till de negativa samhällskonsekvensersom erfarenhetsmässigt följer av elt syslem med näringstillstånd. mening bör de resurser som samhället förfogar över utnyttjas föratt effektivisera de medel som redan finns för att motverka ekonomiskbrottslighet. Effektivare skattekontroll och skatteindrivning är angelägnareformer. vill också peka på möjligheten att ådöma misskötsammanäringsidkare näringsförbud och lagen om avdrag- och uppgiftsskyldighetbelräffande vissa uppdragsersättningar (1982:1006). Det finns också anledningatl beakta det pågående reformarbetet för att molverka ekonomisk brottslighet.Den statliga upphandlingsförordningen har ändrats i syfle alt öka samarbetetmellan skattemyndigheterna och de upphandlande myndigheterna och förhindra altföretag som inte erlägger och redovisar skatter och avgifter anlitas som leverantörerlill slalen. En särskild kommitté näringsförbudskommittén, utreder frågan omett utvidgat näringsförbud. Enmålmedveten satsning på de instrument som sålunda samhället redan har tUl sittförfogande bör ge betydligt bättre resultat än den administrativa apparat företableringskonlroll som förslaget omfattar. Motbakgrund av del nu anförda avstyrker palenlverket att kommissionens förslag omnäringstillstånd lägges till grund för lagstiftning. förslag framgår inte huruvida palenlverket vid ansökan omregistrering av styrelseledamöter m. fl, skall kontrollera om personen i frågaomfattas av kravel på näringstillstånd. Om sä skulle vara fallet blir följdenatl för de ca 50000 styrelseledamöter som ny registreras måste finnasetl näringslillsländ eller etl konstaterande att bolagets verksamhet inteomfattas av kravel på näringstillstånd. En praktisk kontroll enligt dessapremisser kommer att medföra en omfattande byråkrati som drabbar månganäringsidkare som i övrigi inte berörs av förslaget. 1.18 Statskontoret (Stkt): Videlar bedömningen att särskilda åtgärder kan vara motiverade inom de branscherkommissionen angett. Erfarenhetsmässigtleder etl system med tillståndsprövning av individuella ärenden nästan alltidtill krångel, byråkrati och höga koslnader och till ett ständigt ökatresursbehov hos tillständsmyndigheten, inte minst för kontroll och tillsyn.Särskilda register måsle byggas upp och underhällas. Liknande effekter fårockså ett syslem med uppbörd av individuella avgifter. Ulöver länsslyrelsenblir i det nu aktuella fallel ocksä elt antal andra myndigheter involverade isystemet, t.ex. polis- och kronofogdemyndigheter, vilket kräver särskildaresurser hos dem. Har systemet väl införts talar erfarenheterna från liknandeområden för alt det kommer att bli mycket svårt att avskaffa. Mankan inte heller bortse från att det slora flertalet av de näringsidkare, i-, som kommer atl omfattas avtillslåndsplikt m.m., lojall följer gällande Prop. 1985/86:126 regler. Det ärinte särskilt tilltalande att dessa skall underkastas ett nytt regelsystem -med klara drag av retroaktiv lagstiftning - därför alt några inte sköter sinaåligganden. Det är inte heller tilltalande alt i tider, då en allmän strävan ärförenklingar och avreglering, överväga bestämmelser som går i rakt motsattriktning. DärtiU kommer att de näringsidkare, som sätter i system att varaillojala, knappast kommer att vara särskilt benägna alt ansöka om tillstånd ochatt hittillsvarande erfarenheter av vandelsprövning och krav på utbildninginom restaurang- och Iransportbran-'scherna inte är särskill positiva när delgäller att begränsa skatteundandragande. Medhänsyn till det anförda är vi närmast benägna atl avstyrka förslaget omtillstånd. I första hand bör enligt vår mening andra vägar prövas. Viifrågasätter om man inte kan nå effekter, liknande dem kommissioneneftersträvat, genom andra ålgärder än etl tillslåndssystem. Redan gällandeskattelagstiftning ger, som kommissionen berört (sida 194-196), ell stort antalolika möjligheter till kontroll av näringsidkare och lill sanktioner mot demsom inte följer reglerna. Vi tror att det i mycket är resurser ochprioriteringar som avgör hur användbara möjligheterna är. Vi vill därförförorda all man överväger ell effektivare utnyttjande av dessa möjligheter,inklusive näringsförbudsinstilulet, som etl alternativ lill kommissionensförslag. Etlsådant alternativ skulle kunna innebära att slalsmaklerna uttalat prioriterarkontrollen av de branscher, som enligt kommissionen är kritiska och gerlänsslyrelserna och de lokala skattemyndigheterna särskilda resurser för aktivakontroller över hela landet under t. ex. elt par år. Syftet bör, somkommissionen varit inne på (avsnitt 15.2 och 17.2), vara atl åstadkomma eneffektivare skatteregislrering av s. k. svarta förelag, bl.a. genomfältkontroller och att särskilt bevaka att företagen fullgör sina skatte- ochavgiftsskyldigheter. Även revisionsinsatser bör bli aktuella. Man bör övervägaatl genomföra dessa ålgärder i kontakt med berörda branschorganisationer vilka,som kommissionen påpekat, har ell starkt inlresse av alt illojalförelagsverksamhet hindras. Manbör erfarenhetsmässigt kunna utgå från att kostnaderna för dessa skisseradesärskilda ålgärder mer än väl kommer atl motsvaras av ökade skatte- ochavgiftsintäkter till staten. 1.19 (): RRVvill inledningsvis betona del angelägna i atl åtgärder vidtas mol denekonomiska brottsligheten. Verket uppfattar kommissionens förslag omnäringstillstånd som riktat framför aUt mol skatte- och avgiftsundandragande.Förslaget är emellertid inte begränsat till brottsligt undandragande utangäller även åtgärder för all på olika sätl effektivisera skatte- ochavgiftsuttaget. RRV saknar en analys av sambandet mellan kommissionensföreslagna näringstillstånd och konsekvenser på den ekonomiska brottsligheten.Såvitt RRV kan bedöma är detta samband oklart. Kommissionensförslag lill näringstillstånd medför ingrepp i näringsfriheten. Effekterna påmarknadsekonomin av elt sådant förslag kan la sig många uttryck. Kommissionenhar inte analyserat sådana effekter av de föreslagna ingreppen, vilket RRVuppfattar som en avgörande brist i kommissionens förslag. Kommissionenförordar atl nuvarande möjligheter till näringsförbud utvidgas. Kommissionen presenterar inte någol utarbetat förslag i frågan 33 efiersomen särskild kommitté, näringsförbudskommillén, avser atl lämna Prop.1985/86: 126 Några av de problem kommissionen nämner torde kunnalösas med ett utvidgat näringsförbud. RRV kan inte nu la ställning tillvad kommissionen förordat, eftersom etl utarbetat förslag saknas. Förslagenom näringstillstånd och näringsförbud måsle emellertid enligt RRVsmening bedömas i ett sammanhang. Också av detta skäl finner RRV detinte möjligt att nu tillstyrka kommissionens förslag till näringstillstånd. RRVserfarenheter från granskningen av laslbilslrafiken talar mot altetableringskontroll/tillslåndsplikt är elt verksamt medel mot grov Ulegalverksamhei. Tillståndsplikt synes således inte innebära någon garanti för altde företagare som bedriver eller befaras bedriva den allvarligaste illojalakonkurrensen uteslängs från näringen. Beträffande möjligheterna atl driva inrestförda skatter och avgifter påvisades etableringskontrollen ha en visseffekt. Enligt RRVs uppfattning utgör dock inte detta tillräckliga skäl för atlbibehålla eller införa etableringskonlroll. Problemen med indrivningen börlösas genom åtgärder inom det skalteadministrativa området. Förslagelom elableringskontroll/näringstillstånd förutsätter att man kan finna objektivaoch hanlerbara kriterier för att välja ut de branscher som skall omfattas avkontroll. Enligt RRVs mening har kommissionen inte behandlat denna frågatillfredsslällande. Statistik över restförda skatter och avgifter, genomfördarevisioner i oUka branscher m. m. är enligt RRVs mening inte tillräckligtunderlag för urval av bransch. Kommissionen använder utan närmare kommentaruttalanden av branschföreningar m. m. som stöd för bedömningar av skatte- ochavgiftsundandragandet och konlrollbehovel i olika branscher. Det kan inteuteslutas alt sådana uttalanden influeras av konkurrenssituationen i branschen,dvs. att organisationerna uttrycker de etablerade företagens vilja att undvikakonkurrens från nya förelag. Kommissionen ger även exempel på mer precisaavgränsningar av branscher som kan omfattas av näringstillstånd. Kaféverksamhet, kursgårdar och pensionat i ideella föreningars regi föreslås blirundantagna från etl förslag om näringstillstånd för restaurangbranschen.Kommissionen redovisar emellertid inget underlag för varför dessa verksamheterbör undantas. Deexempel som angivits visar all kommissionens förslag kan leda till godtyckligaurval och avgränsningar av de branscher som skall utsättas för särskilda kravoch kontroll genom tillståndsprövningen. Det är enligt RRVs mening svårt attfinna objektiva och hanterbara kriterier för urval av bransch. Kommissionenhar inte heller närmare granskat i vilken utsträckning begreppet branschverkligen är nära kopplat till ekonomisk brottslighet respektive skalte-ochavgiftsundandragande. RRV efterlyser etl underiag som visar påbranschtillhörighet som etl avgörande kännetecken för ekonomisk brottslighetrespektive skalle- och avgiftsundandragande jämfört med andra kännetecken,t.ex, företagsform, storlek, närhet till storstad, hur länge förelaget verkatetc. Ellantal åtgärder har vidtagits för atl skärpa kontrollen av skatter och avgifter. omfattande förändrings- och effekliviseringsarbete pågår hos myndigheterna. Enligt RRVs mening bör effektivare användning av existe rande resurser och medel inom skatte- och avgiftsområdet priorkeras framför förslag som i strid med statsmakternas uttalade ambitioner medför ytterligare reglering och nya arbetsuppgifter såsom är fallet med förslaget om näringstillstånd. 1.20 i : Prop. Ilikhet med kommissionen anser det vara av synnerlig vikt altkampen mol den ekonomiska brottsligheten intensifieras. Härvid är detsjälvklart all kampen bedrivs på bred front med utnyttjande av olika metoder.Samtidigt som således effektiva medel sätts in mot den ekonomiskabrottsligheten är det emellertid av utomordentlig betydelse atl inte sådanavägar väljs att andra myckel väsentliga samhällsvärden får vika för i och försig angelägna mål. Ensedan länge gällande medborgerlig fri- och rättighet är näringsfriheten. Dennautgör förutsättning för den svenska ekonomin, vilken karakteriseras av etlfritt marknadstillträde och en effektiv konkurrens. Som kommissionen pekat påfinns elt flertal exempel på all ingrepp i näringsfriheten skett.