prop · G903126 · 1985-12-31 00:00:00 — Bevissvårigheterna är uppenbarligen ell stortproblem i detla sammanhang. annal problem är alt det rått osäkerhet om vargränsen gått mellan tillåtna och otillåtna handlingar för den som ålagtsnäringsförbud. Dethar alltså brustit i effektiviteten när del gäller tillsynen och möjligheternaatt beivra överträdelser. Också i ett annat avseende har det funnits anledningatt klaga på effektiviteten, nämligen när del gäUer snabbheten i förfarandet.Del har i genomsnitt dröjt elt år från konkursbeslutel lill dess altnäringsförbud kunnat meddelas. I av fallen har del tagit mer än två år.Långsamheten synes ha hafl sin huvudsakliga grund däri atl polis och åklagarehaft stora ärendebalanser på den ekonomiska brottslighetens område. Ytteriigareen brist, om än mindre påtaglig, gäller rättstillämpningen. Denna har varieratavsevärt, och vissa felaktigheter har förekommit. Näringsförbud och lång lidhar i några fall meddelats, faslän omständigheterna knappasl värk så graverandeatt fallen varit alt hänföra liU de "gravt illojala" som lagstiftarensade sig ta sikte på. har i några domar förbudsliden gjorts relativtkort, faslän den brollslighel som förekommit varit utomordentligt omfattande. Inågol fall har delta inneburit alt förbudsliden nästan hunnit gå ut innanvederbörande avtjänat del fängelsestraff han ådömts. I två mål harnäringsförbud ålagts i direkl slrid med lagens föreskrifter. Vidare finns delåtskilliga exempel på domar där sättet att ange tiden för förbudel medförtoklarheter eller varit direkt felaktigt. Denu nämnda rättslillämpningsproblemen har delvis haft sin grund däri att lagen medfört tolkningssvårigheler och i att förarbetena gett förhållan devis ringa ledning. Som exempel kan nämnas, atl domstolarna hafl stora problem att tolka rekviskel "särskUda skäl" (199 b § 3 st och §1 sl). Delta rekvisit har i stor utsträckning kommit att sakna egenlUgl innehåll. Vidare har kravet på samband med konkurs medfört underliga effekter, bl.a. på så säll alt det bara varit möjligt att beakta oegentligheter som förekommit i en rörelse som slutat i konkurs. Missförhållanden som hän fört sig lill något annal förelag har inte kunnat beaktas, även om de framstått som utomordentligt relevanta för frågan om näringsförbud. Enannan oklarhet i lagen har nämnnts ovan. Det har förelegat slora Prop. 1985/86:126 svårigheter alt avgöra vad som är tillåtet resp. förbjudet för den som harnäringsförbud. Som en följd härav har det varit svårt alt konstatera näröverträdelser ägt rum. Såväl effektiviteten som rättssäkerheten har blivitlidande. En brist i regleringen kan vidare sägas vara, att det inte stått klarti vad mån den som fått näringsförbud haft rätt att driva sin verksamhei vidarei avvecklingssyfte. Slutligen har tillsynsmyndigheternas skyldigheter ochrättigheter varit oklara. Dethar alltså funnits avsevärda problem och brister, I många hänseenden måstedock systemet med näringsförbud sägas ha fungerat, relativt stort antalförbud har meddelats, och lagstiftningen har således i hög grad kommit lillpraktisk lillämpning, I de allra fiesla fall har rättstillämpningen varit utananmärkning och även tillsynen har på sina håll fungerat väl,Näringsförbudslagsliflningen och intentionerna bakom denna synes ha accepteratshos såväl myndigheter som allmänhet, Inga röster har höjts för etl upphävandeav regleringen. har det varit en självklar uppgifl att försöka få näringsförbudetatt fungera bättre. Framför alll måste problemen med misstänkta överträdelserbemästras. Vidare bör det vara en strävan att förbud kan meddelas snabbare . Slutligen bör en del brister i lagen undanröjas, inte minsl för alt ökarättssäkerheten. Kommitténkonstaterar, att det uppenbariigen föreligger elt behov av förstärkta och effektivareinsatser mol den ekonomiska brottsligheten. Vi har gjort en ingående genomgångav fördelar och nackdelar med näringsförbudspåföljden och funnit, atlnäringsförbud måste anses vara elt lämpligl vapen mol den ekonomiskabrottsligheten och även mol vissa andra missförhållanden som förekommer isamband med näringsverksamhet. Dock förutsätter delta i hög grad att påföljdenkan göras effektiv. Det är därför utomordentligt viktigt all de konstateradebristerna kan undanröjas eller avsevärt begränsas. Kommitténär enig om atl kravel på konkurs för näringsförbud bör släppas. Visserligenlorde under alla förhållanden de flesta förbud komma all meddelas efler det altoegentligheter upptäckts i samband med konkurs, men konkursen bör inte varanågot krav. Som sagts medför konkursrekvisitet vissa praktiska ochsystematiska brister. Kommitténär vidare enig om att den nuvarande särskilda möjligheten atl meddelanäringsförbud vid upprepade konkurser bör slopas. Del bör dock sägas, att dettaförslag inte är ett uttryck för en mildare syn på oegentligheter i samband medkonkurser. Förslagel föranleds i stället av att "flerkonkursfallet"vid en närmare granskning ter sig såväl onödigt som systematiskt svårmoliveral.Härtill kan det få vissa egendomliga effekter. Kommitténhar ingående diskuterat frågan om det för näringsförbud bör erfordras, att vederbörande gjort sig skyldig till broll. Skälen för och emot elt sådanl krav finns redovisade på s. 194 ff. Kommittén är enig om atl man 199 vidförbudsprövningen måste få beakia även andra oegentligheter än så- Prop.1985/86: 126 dana som utgör brott. Frågan är om man ska kunna meddela utan attdet över huvud lägel förekommit nägon brottslig handling. Detta är möjligtenligt gällande regler. Majoriteten föreslär att del inie uppställs något krav påbrott. Som skäl för delta har pekats på framför allt det förhållandet, att ettkrav på brott kan medföra egendomliga tröskeleffeker. För frågan omnäringsförbud kan del då bli helt avgörande om ett mindre brott begåtts, vilketkanske i och för sig vid en samlad bedömning framstår som hell oväsentligt. Minoriteten (ledamöterna )förordar etl särskilt brottsrekvisit. Man har menat, att ett sådant krav ökarrättssäkerheten. Medan övriga rekvisit enligt minoriteten inte ger regleringenerforderlig stadga, uppnås genom kravet på brott alt man i den allmännarättsuppfattningen får åtminstone ett påtagligt rekvisit för näringsförbud.Minoriteten har också i detta sammanhang betonat, att etl brotlsrekvisilmedför alt utredningen i näringsförbudsärenden kan knytas till enbrottsutredning på elt i flertalet fall naturligt sätt. Majoriteten har menat, alt rättssäkerhetsvinsterna med ettbrotlsrekvisil är myckel begränsade, eftersom de krav som mäste ställas förnäringsförbud är sådana, att de i själva verket ligger på en mycket högre nivåän som speglas av kravet pä brott, särskilt som det av minoriteten inteuppställs något krav på att brottet ska ha viss svårhetsgrad. Härigenom har ettkrav pä brott enligt majoritetens mening inte heller nägon påtaglig betydelseför antalet näringsförbud och således inte heller för de tillsynsresurser somerfordras. Majoriteten har för sin del menat, att kravet pä rättssäkerhet måstetillgodoses genom att lagens förutsättningar för näringsförbud görs meralättolkade och genom att förarbetena ger klarare besked än som är fallet;härigenom kan det uppnås en större enhetlighet i tillämpningen på en frånrättssäkerhetssynpunkt hög nivå. Majoriteten har, när det gäller resursåtgången, pekat pådet förhållandet att näringsförbudsfrågan alllid fordrar exlrautredningsresurser om det blir aktuellt alt syna sådana förfaranden som inte ärbrottsliga. Har del bara förekommk ell mindre brott, är polisutredningen omdetla enligt vad majoriteten anföri helt otillräcklig för frågan omnäringsförbud. För alt uppnå större enhetlighet i tillämpningen och föratt undvika alt näringsförbud meddelas i annat än mycket allvarliga fall,föreslär kommittén vidare, alt det införs en minimitid för näringsförbud, treär. Ett annat viktigt skäl för atl införa en minimitid har kommittén ansettvara, alt kortvariga förbud främst leder till störningar i en rörelse som kanförväntas bli återupptagen. Däremot tjänar det knappast lill att definitivtavhålla vederbörande från näringsverksamhet. Den nuvarande maximitiden förförbudet, , föreslås bli kvar. Eftersom det enligt kommitténs förslag inte ska fordraskonkurs för näringsförbud, passar beslämmelserna inte i konkurslagen. Med majorite tens ståndpunkt i fråga om kravel på brott hör bestämmelserna inte heller hemma i . Kommittén föreslär därför att reglerna tas in i en särskild lag om näringsförbud. Bestämmelserna om förbud för konkursgäl denär att idka gärning under konkursen bör dock behållas i konkurslagen 200 (199a §). Syftet med näringsförbudär enligt kommitténs uppfattning närmast alt Prop. 1985/86: 126 förhindraforisaii skada. De näringsidkare som genom sina oegentligheter i verksamhetenåstadkommer stora skador för borgenärer, konkurrenter, konsumenter, anställdam.fl, kan genom ett näringsförbud hindras att fortsätta med sädan skadligverksamhet. Ett annal syfte med näringsförbudet är, att denna påföljd skafungera som en sista utväg att komma till rätta med de personer som ideligennonchalerar de regler som gäller för näringsverksamhet och som inte kan fåsatt ta rättelse genom de övriga korrektionsmedel som står samhället till buds.Ytterligare ett syfte är allmänpreventionen. Risken för näringsförbud kantänkas avhålla vissa näringsidkare från sådana oegentligheter som, om deuppläcktes, skulle kunna rendera etl näringsförbud. Näringsförbudär en myckel ingripande påföljd, och enligt kommitténs mening bör den användasmed slor restriktivitet. Förbud bör sålunda åläggas endast i gravamissbruksfall. Det förhållandet att en person från vissa aspekter kan anses"olämplig" som näringsidkare på grund av bristande fallenhet föraffärsverksamhet, begränsade förståndsgåvor el, dyl, . bör inte kunna föranledaförbud. Alltsom allt innebär kommitténs förslag den principiellt viktiga utvidgningen attnäringsförbud kan meddelas som en följd av även andra oegentligheter än sädanasom har samband med konkurs. Härmed blir det möjligt att i enstaka fall meddelaförbud på grund av grova åsidosättanden av förpliktelser mot exempelviskonsumenter och anställda, vilket enligt dagens regler ibland hindras avkravel på konkurs. Kommitténs inställning är dock, all man i princip förstmåste ha uttömt övriga sanktionsmöjligheter, innan näringsförbud skaaktualiseras på grund av åsidosättanden av nu nämnt slag. Iövrigt innebär kommitténs förslag en skärpning av kraven pånäringsförbud. Detta kommer delvis till uttryck i en något mer detaljeradlagtext än den nuvarande men främst i motiven. Där preciserar kommittén eninställning till näring.sförbudet som i en del hänseenden är betydligtsträngare än den som kommer till uttryck i vissa av de domar på näringsförbudsom meddelats. Enligt nuvarande regler finns vidare ell vissl uttrymmeför att ålägga näringsförbud som en följd av "allmän oduglighet".Enligt kommitténs förslag är det, som sagts, klart att detta inte ska varamöjligt. Förnäringsförbud ska det enligt kommitténs förslag fordras, enligt / §, atl näringsidkaren grovt åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidka re ',och alt förbud därjämte är påkallat från allmän synpunkl. Del ska sålunda krävas inte bara att de missförhållanden som förekommit i sig är mycket allvarliga utan också att det vid en samlad bedömning framstår som motiveral att ålägga förbud. Vid den senare prövningen ska beaktas inte bara de oegentligheter som förekommit utan även t, ex. hur verksam heten skötts i övrigt. 1 lagtexten anges tre omständigheter som domstolen ska la särskild hänsyn lill, nämligen om missbruket varit systematiski, om det medfört betydande skada och om det fortsatt sedan vederbörande dömts för brott i näringsverksamhet. Kommittén har bedömt, att dessa omständigheter typiskt sett är särskilt ägnade att ge en bild av näringsid- 201 karen,av hans instäUning till de regler som han har atl följa och av Prop.1985/86: 126 förekommande missbruk. Därmed är de av mycket slor betydelse förfrågan om ett förbud är befogat. De ulgör dock inte några ovillkorliga krav förnäringsförbud. Kommitténhar i några konkreta exempel angett sin uppfattning i frågan om näringsförbudkan anses motiveral. Se angående dessa exempel s. 400 ff. Denföreslagna regleringen ska, liksom den gällande, endast äga tillämpning pånäringsidkare och på vissa personer som i detta sammanhang bör jämstäUas mednäringsidkare. I 2§ anges vilka kategorier som härigenom föreslås falla underregleringen. Bland annal sägs, att den som faktiskt ulöver ledningen övernäringsverksamhet alltid omfattas. Härigenom träffas bl. a. de personer somhäller sig i bakgrunden och vars verksamhet formellt drivs av någon annan, enbulvan. Denna regel överensstämmer i huvudsak med den som gäller. Ikommitténs förslag nämns emellertid också uttryckligen, alt den som utåtframstår som ansvarig alltid ska anses som näringsidkare. Härigenom är det heltklart att även bulvanen faller under bestämmelserna och kan drabbas av förbudunder förutsättning alt skäl i övrigi föreligger för delta. Kommitténgör en relativt ingående analys av vad som i detta sammanhang ska avses medbegreppet "näringsidkare" och vad som bör menas med ullrycket"faktiskt utöva ledningen". Denna analys har också betydelse förfrågan om förbudels verkan, dvs. frågan om vad man ska vara förbjuden att göranär man ålagts förbud. Vi återkommer därför något till de nämnda uttrycken idet följande. LedamotenOllen har avgett ett särskilt yttrande angående näringsidkarbegreppet. Problemet med överträdelser. I3-5 §§ i kommkténs lagförslag finns regler om vad som är förbjudet att göra förden som ålagts näringsförbud. I första hand är det förbjudet att varanäringsidkare. Gränsdragningen mellan näringsidkare och arbetstagarediskuteras och det konstateras, atl man i stort sett får följa den praxis somutvecklat sig i arbets- och socialrältsliga sammanhang. I gränsfall får manfästa stor vikt vid de möjligheter som personen i praktiken hafl att åsidosättade regler som hör samman med näringsverksamhet. Ocksånäringsidkarbegreppels avgränsning i övrigt diskuteras. För att man ska ansessom näringsidkare krävs att verksamhelen har ett visst omfång och en vissvaraktighet. Här hänvisas lill den precisering som gjorts när det gällerbokföringsskyldigheten. Verksamheten ska sålunda avse en följd avaffärshändelser och inte bara en enstaka affär. Det ska dessutom vara fråga omen rörelse efter en viss plan. Någotkrav på vinstsyfte för alt det i detla sammanhang ska anses föreligganäringsverksamhet bör enUgt kommittén inte finnas. Iblandkan det vara tveksamt vem av flera personer i en enskild firma som ska anses som näringsidkare. Enligt kommittén bör den som utåt uppträder som näringsidkare - t. ex. i register och i förhällande liU myn- 202 digheteri övrigi - alllid anses som sådan. Likaså bör den som har ägarin- Prop.1985/86: 126 Iressei en enskild firma anses som näringsidkare, även om han inte utåt settansvarar för företaget. Med "ägarintresse" avses i detla sammanhang altvederbörande är den som har den primära rällen lill den vinst som Däremol bör inte den som faktiskt förestår rörelsen ansessom näringsidkare bara på grund av detta. Ettnäringsförbud bör också innebära ett förbud mot all fakiiski ulöva ledningen avnäringsverksamhet. Detta bör, till skillnad från , gälla oavsettföretagsform. Det bör dock enligt kommitténs förslag inte vara förbjudet attinneha en ledande ställning i den meningen att man ansvarar för en viss sektorinom ett företag. Endast den som har den faktiska slutliga bestämmanderättenavses. Härtill kommer dock, all vissa poster precis som bör varaautomatiskt förbjudna för den som ålagts näringsförbud. Angående vilka postersom avses, se 3 § i den föreslagna lagtexten. Ibetänkandets huvuddel har på s. 263 f inlagils några exempel i vilka kommitténsförslag i de nu angivna delarna konkretiserats. Enligtgällande regler görs undanlag från näringsförbudei för sådan verksamhet somberörs av grundlagsskyddade rättigheter. Undantaget för sådan verksamhet börenligt kommittén behållas i nuvarande uiformning. Detta innebär atl engrundlagsskyddad verksamhet aldrig kan bli förbjuden på grund av ettnäringsförbud. undantas också jordbruk och skogsbruk frän näringsförbudets område. Dettaundantag föreslås bli upphävt, främst av det skälet att olikanäringsidkarkalegorier i princip bör behandlas lika. Kommittén anmärker dock idetta sammanhang, all särskild försiktighet bör iakttas när det gäller bl.a.jordbrukare. Anledningen härtill är all näringsförbud i praktiken ibland kan fåkaraktär av yrkesförbud. Somtidigare sagls finns det slora problem att övervaka efterlevnaden avmeddelade näringsförbud. Tillsynen fungerar inte som den borde. Det föreUggervidare oklarhet angående när överträdelse av förbud ska anses ske, ochbevisproblemen är stora. Vi har ansett del nödvändigl alt föreslå regler somavsevärt förstärker möjligheterna alt komma lill rätta med de överträdelser somi dag misslänks ske i stor omfattning. Närdet gäller de rättsliga bedömningarna har som framgått gjorts vissapreciseringar i lagtexten, varjämte det i motiven gjorts en ganska ingåendeanalys för att underlätta de bedömningar som domstolarna ställs inför. Trotsdessa preciseringar kvarstår betydande rättsliga avvägningsproblem.Bevissvårigheterna kvarstår likaså. Vihar diskuterat om det borde införas en särskild bevisregel för att mildra problemen, antingen en regel om omkastad bevisbörda (presum tion) eller en regel om bevislätlnad för åklagaren. En sådan bevisregel kunde verka generellt vid misstänkta överträdelser av näringsförbud eller också bara i vissa fall där del finns särskild anledning atl anta att överträ delse sker. Vi har emellertid avvisat tanken på en särskild bevisregel, framför alll därför alt en sådan inger starka principiella betänkligheter och innebär en belydande försvagning av rättssäkerheten för den enskilde. Härtill kommer att en bevisregel inte är liU någon nytta när det gäller de nämnda rättsliga bedömningssvårighelerna. Efler att ha vägt olikaalternativ mol varandra har vi funnit det mest Prop. 1985/86: 126ändamålsenligt atl föreslå en särreglering för sådana fall där det finnssärskild anledning atl befara överträdelser. Del har visat sig, att så gott somalla misstänkta överträdelser sker på så sätt att en närstående lill den dömdetar över företagel och däri "anställer" den som fått näringsförbud.Starka misstankar finns i sådana fall om alt det i själva verket rör sig om enskenkonstruktion och atl den närstående bara är bulvan för den verklige företagsledaren. Kommitténhar stannat för att föreslå en utvidgning av näringsförbudet för dessasituationer. Vi föreslår således en bestämmelse om förbud för den som ålagtsnäringsförbud att vara anställd hos vissa närstående personer eller alt mottaåterkommande uppdrag av sådana närstående. Vi är naturligtvis medvetna om atldetla är ett mycket kraftigt ingrepp och att det inte i och jör sig finnsanledning atl förbjuda vederbörande att vara anställd hos en närstående.Riskerna för atl överträdelser sker i dessa fall och intresset av atlnäringsförbudet verkligen ska bli effektivt gör emellertid att vi anserförbudet befogat. mäste del finnas möjlighel att få dispens fråndelta "närstäendeförbud", då det uppenbarligen kan finnas fall då detinte finns någon som helst anledning att misslänka atl överträdelse kommer attske. Kommittén diskuterar ingående förutsättningarna för dispens i dessa fall.Det uttalas bl,a,, atl domstolarna bör inta en förhållandevis generös attitydnär det gäller dispens från närstäendeförbudet. Sådan dispens bör, enligtkommitténs uppfattning, alllid kunna medges i de fall då det inte finns någonanledning alt anta att överträdelse kommer atl ske. Så är exempelvis normaltfallet om det rör sig om en anställning i etl förelag som sedan lång tiddrivits av en närstående ulan atl den som ålagts förbud haft något med rörelsenatl göra. Förmöjligheterna att förhindra och upptäcka överträdelser är det vidare av storvikt att tillsynen effektiviseras. Kommittén har diskuterat hur denna börorganiseras, bl.a. frågan om vUken myndighei som bör anförtrostillsynsuppgiflen. Majoriteten anser, alt uppgiften även i fortsättningen börligga hos de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs (TSM).Här föreligger dock en reservation (ledamöterna ) lillförmån för atl uppgiften flyttas över på polisen. TSM;slUlsynsskyldighet bör gälla hela förbudsliden. TSM har alltså att kontrollerasåväl alt vederbörande avvecklar pågående engagemang i näringsverksamhet somalt han inte startar något nytt. För atl kontrollen ska kunna bli effektiv ärdel av slor vikt att TSM agerar aktivt och söker hålla sig underrättad ompersonens sysselsättning. Kommittén har bedömt del nödvändigt all TSM ges enmöjlighet atl kalla vederbörande till förhör och föreslår en regel härom.Uppstår misstankar om att överträdelse sker bör TSM liksom anmäla dettatill åklagare, bör enligt kommitténs uppfattning inte själv ha tillgångtill några polisiära tvångsmedel. Anser TSM att det finns behov av husrannsakanel.dyl., bör anmälan ske till åklagaren så att polisen får ta överundersökningen. förslag ska det i skalteregisleriagen tas in en bestäm melse som ger TSM terminalåtkomsl till vissa uppgifter i skatteregistret. I denna del föreligger en reservation av ledamoten . Äveni fortsättningen ska enligt kommitléns förslag ett särskilt närings- Prop.1985/86: 126 förbudsregister föras hos riksskatte:verket. Densom ålagts näringsförbud är skyldig all avveckla sin inblandning inäringsverksamhet i den mån den är förbjuden för honom. föreliggeroklarhet om huruvida avvecklingsåtgärder är tillåtna trots näringsförbud.Kommittén föreslår en uttrycklig regel om att näringsförbudet inte ska innebäranågot hinder mot all avvecklingsåtgärder vidtas. Det bör emellertid gälla enbestämd tidsgräns för avvecklingen. I de fall näringsidkaren har en pågåendeverksamhet när förbudel meddelas ska därför domstolen bestämmaavvecklingstidens längd. Någon möjlighet att förlänga finns inteenligt kommitténs förslag. En särskild fräga är vad som ska avses med"åtgärder som är etl led i avvecklingen". Denna fråga diskuterasrelativt ingående i motivtexlen. Ielt särskill yttrande har experterna uttryckt den uppfattningen, att utrymmeför avveckling bör skapas på sä sätl att domstolen vid behov fattar ettsärskilt beslul om att förbudet ska gälla från en senare tidpunkt. Kommitténföreslår inte några ändringar av betydelse när del gäller förfarandel i mål omnäringsförbud. Vissa justeringar i jämförelse med gällande regler föranledsdärav alt beslämmelserna förs ul från konkurslagen. , alt domstolen åläggs all överlämna en särskild underrättelse lill densom åläggs förbud. I underrättelsen ska redogöras för innebörden av förbudet. Ifråga om tUlfälligt förbud föreslås en ändring i rekvisiten. Enligt gällandelag ska tillfälligt förbud åläggas "om särskilda skäl föranlederdet". Delta rekvisit har vållat besvär. Kommittén föreslår att kravel påsärskilda skäl tas bort men att tillfälligt förbud bara ska kunna meddelas närdet är uppenbart all förbud är befogat. Detta innebär en skärpning i jämförelsemed gällande rätt, där det inte över huvud laget uppställs någon förutsättningsom avser sannolikheten för att slutligt förbud kommer att meddelas.Skärpningen är föranledd av all det enligt kommitténs uppfattning måste ansesutomordentligt olyckligt om tillfälligt förbud meddelas på för lösa grunder.Del har inträffat i några fall att talan om näringsförbud har ogillats sedantillfälligt förbud försl meddelals. Givetvis kan etl obefogat tillfälligtförbud orsaka stora skador för näringsidkaren, och det är därför enligtkommitténs uppfattning motiverat att skärpa förutsättningarna. Å andra sidan ärdet enligt kommittén av mycket slor vikt att tillfälliga förbud meddelas såsnart som möjligt i de fall förbud verkligen är befogat. Åklagare och polisbör därför pröva om förutsättningar för tillfälligt förbudföreligger. I deregler om förfarandet som föreslås finns ingen som är ägnad att öka snabbheten i förfarandet.