prop · G903133 · 1985-12-31 00:00:00 — För atl undvika att eltärende behandlas i tvä instanser har omprövningsrätlen i dennasituation begränsats lill de fall där ärendet översänts till för yttrande.Regeringen har därigenom full kontroll över vilka ärenden som överhuvudtagelkan bli föremål för omprövning. Regeringen kan också, genom att återkalla enremiss, avbryta en omprövningsprocedur som inle längre bedöms vara nödvändigeller önskvärd. Del bör understrykas, all endast bör företa en ändring ide fall del framstår som uppenbart atl resultatet skulle eller borde ha blivitpositivt, om haft tillgång lill samtliga nu föreliggande omständigheterredan vid sitt första avgörande av frågan. Avnaturiiga skäl går det inle alt fastställa någon lidsgräns inom vilken enomprövning måste vara gjord. En viss riktlinje ger dock de , somenligt föreskrifter får tas i anspråk för en omprövningav beslut. Det bör också framhållas all sedanbesvär anförts eller anledning lill ändring annars förekommer bör ta ställninglill om en omprövning bör ske. Del kan i detta sammanhang understrykas, motbakgrund av bestämmelser och motivulla-landen beträffande den nyaförvaltningslagen, atl del ofta är önskvärt atl bifogar ett eget yttrande isamband med översändande av besvär lill regeringen. När ett sådant yttrandeskrivs torde del också i allmänhet bli klarlagt om det redan på del stadietfinns skäl för omprövning. I de fall omprövning görs, måste denna ske så snartsom möjligt. Bestämmelseni 65 b § första stycket är i första hand avsedd för beslut som meddelat i förstainstans och som kan överklagas lill regeringen. Den kommer dock att omfattaäven två ärendelyper där besvär över ; s beslut anförs hos kammarrätten iJönköping Gfr 66 och 67 §§ UtlL och vidare om rätten för atl häva förvarsom verket tidigare beslutat i 54 § andra stycket samma lag). Delta förhällandekan inte anses medföra några egentliga praktiska ölägenheter. Beslutav förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast ide fall som anges i 63, 65. 66, 66 a, 67, 89 a och 90§§. Klaganfår föras även över en förvaltningsmyndighets beslut att avvisa ombud ellerbiträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt. Ändringenär endast av formell natur. Finnerregeringen alt ett beslut om utvisning enligl 40 eller 43 §§ inte kan verkställaseller finns del annars skäl för all beslutet inte längre skall gälla varesig del har verkställts eller inle, får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis eller också medge att utlänningen fåruppehålla sig här i riket Prop. 1985/86: 133 trots beslutet. Om frågan om verkställighet av ett beslut om utvisningenligt 40 eller 43 § har överlämnats till statens invandrarverk, skallinvandrarverket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen, om verketfinner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighetövergått till invandrarverket enligt 89 a§. Ändringen är endast av formell natur och föranledd av attinvandrarverket kan komma att pröva verkställighetsärenden även med stöd av 89a §. Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller enansökan om uppehållstillstånd, får verket upphäva ett mot sammaperson meddelat beslut om avvisning eller utvisning. Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisningenligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statensinvandrarverk enligt 85, 85 eller 89 §, får invandrarverket upphäva besluteteller besluta anstånd med verkställigheten om verket finner att beslutet intebör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått tillinvandrarverket enligt 89a § eller övertagits av invandrarverket enligt 90a §. Frågor om upphävande av beslut som anges i andra stycketeller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas avregeringen endast då invandrarverket med stöd av 69§ har överlämnat verkställighetsärendettill regeringen eller då verkets beslut har överklagats enhgt 90§. I paragrafen införs en ny regel som uttryckligen ger SIVbefogenhet all häva elt lagakraftvunnet utvisnings- eller avvisningsbeslut i defall där efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållslillslånd.Konsekvensen blir annars att ett beslut om utvisning formellt kan komma allkvarstå, trots att uppehållstillstånd beviljas. Även om utvisningsbeslulelunder sådana förhållanden torde vara alt betrakta som en nullitel är det,särskilt med hänsyn till den enskildes behov av klarhet, lämpligt att ävenformellt får rätt all upphäva sådana beslut. Den andra ändringen i 72 § är av formell natur, se vad somanförts beträffande 71 §. Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket medfartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget ellerluftfartyget. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg medsamma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emotutlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite. Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligl38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit atl vid inresan visa uppsitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslulel har meddelats inom sex månaderefter inresan. Första och andra styckena gäller inte om fartyget ellerluftfartyget skall avgå fill ett land dit utlänningen enligt 77-80 §§ inte fårsändas. Paragrafen har ändrats sä att del inte längre krävs allett fartyg eller flygplan avgår lill ullandel för all en avvisad utlänning skall 29 kunna återföras lill fartyget/flygplanet. 89 a § Prop. En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärendeenligt 8587§§ får överklagas av utlänningen genom besvär hos statensinvandrarverk. Åven beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende enligt89 § får överklagas av utlänningen i samma ordning under förutsättning attfråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkställas eller ej. Vid bifalltill besvären övergår verkställighets-ärendet till invandrarverket.Invandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas. Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första stycket,om inte invandrarverket förordnar annat. skall skyndsamt taställning till om verkställigheten tills vidare skall inställas samt ävenskyndsamt pröva besvären. Paragrafenär ny och reglerar en utlännings möjlighet att överklaga en polismyndighetsbeslut i ett verkställighetsärende. Någon ändring har ej gjorts beträffande85-87 eller 89 §§. Det är därför alltjämt primärt en uppgift förpolismyndigheten atl bedöma, om etl beslut kan verkställas eller omverkställighetsärendet bör överlämnas till . För de fall ufiänningenåberopar politiska verkställighetshinder (se 77-80 §§ UtlL) eller annars anförskäl mol att han skall behöva lämna införs emellertid en besvärsmöjlighel.Besvärsmöjligheten gäller polismyndighetens beslut atl inle överiämna etlärende. För del fall inle anser alt hinder mot verkställighet föreligger,avslås besvären. Om däremot anser att sådant hinder föreligger, övergårverkställighetsärendet till . (I vissa fall skall därefter överlämnaärendet lill regeringen.) kan ocksä besluta om inhibition, medan verketundersöker om ärendet bör övergå. Självfallet kan , omverkställighetsärendet övergår till verket, när utredningen slutförts finnaatt verkställigheten bör genomföras. Om emellertid finner all delföreligger definifivi hinder mol verkställighet, skall upphäva beslutet ochockså, med stöd av 72 §, upphäva beslutet om avvisning eller utvisning. Om SIVbedömer all verkställighetshindrel är av övergående natur, skall iställetanstånd beviljas. Ettöverklagande medför i och för sig inte någol avbrott i verkställighe ten. Eftersom överklagandeliden är efter varje beslut frän polismyndigheten att inte överlämna ärendet skulle utlänningen annars i praktiken ha närmast obegränsade möjligheter atl förhindra en verkstäl lighet. Verkställighelsärendet måste emellertid handläggas på ett sådant sätt att ufiänningen har en reell möjlighet att få besvär över polisens beslut prövat. Det medför i normalfallet all verkställighetsförhör måste ske fiera dagar före själva verkställigheten. Endast i de fall det uppenbarligen beror på utlänningen själv alt verkslällighetsförhörel inte kan äga rum i god lid samfidigt som det är förbundet med väsentliga svårigheter all ändra verk ställighetsdagen eller mycket speciella omständigheter - t. ex. lerroristhot - föreligger kan verkställighet få ske i omedelbar anknytning till förhöret. I de fall nya omständigheter framförs efter verkslällighetsförhörel måste del få ankomma på polismyndigheten atl avgöra om verkställigheten bör avbrytas i avvaktan på att hinner ta ställning till besvären. Detta bör normalt bli fallet, om det är fråga om omständigheter av någorlunda tyngd q somuppenbarligen inle var kända av utlänningen vid verkställighelsför- Prop.1985/86: 133 horet. Som exempel pä sådana omständigheter kan nämnas en politiskförändring i del land dit verkställighet skall ske eller all utlänningen blir allvariigtsjuk. Somanförts i den allmänna motiveringen är situationen annoriunda vid direktawisningsfallen.Eftersom verkställigheten där sker i nära anslutning till del ursprungligabeslutet och lill den prövning gjort av delsamma sker regelmässigt intenågra verkställighetsförhör. Del är också osannolikt aft skulle ha någonannan inställning i verkställighelsärendet än i avvisningsärendel, om inle nyaomständigheter, som inle förelegal vid den första prövningen, förs fram. Deltorde därför, som jag redan anfört angående nya omständigheter som kunde haåberopats tidigare, endast i undanlagsfall bli fråga om alt polismyndighetenuppskjuter verkställigheten av etl direklavvisningsbeslut pä grund av atl besväranförs mot ett beslut atl inle överlämna ärendet lill . beslut i ett verkställighetsärende får överklagas avutlänningen, om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 §. Detsammagäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrarverket på annangrund eller övergått enligt 89 a § eller övertagits enligt 90 a § ochutlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligt 85 eller 86 § skallföranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket. Klaganförs hos regeringen genom besvär. Ändringenavser endast en följdändring i anledning av aU verkställighelsärenden med stödav 89 a § kan övergå till . 5.2 Förslaget till lag om ingivande av besvär över statensinvandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m.m. Detbör uppmärksammas att begreppet ändring av beslutet i 4 § endast avser självabeslutet, inle grunderna för delta. Härav följer all eu överklagande förfallerom efter omprövning av exempelvis eu negativt beslut om uppehållslillslåndoch utvisning finner aU uppehållsfillstånd bör beviljas enligl 6 § UtlL. Utvisningsbeslulelupphävs då och den klagande saknar möjlighet att påkalla regeringens prövningav om utvisningen egentligen borde ha hävts på grund av alt han borde fåstanna i med stöd av 3 § UtlL. Ufiänningen kommer således vid en sådanomprövning i samma situation som om invandrarverket i det ursprungliga beslutetmeddelat uppehållstillstånd på grund av 6 § UtlL. Bestämmelserna,som är tidsbegränsade, motsvarar 23-25 och 28 §§ i förslaget lill nyförvaltningslag (prop. 1985/86:80). 6 Hemställan Prop. Jaghemställer all lagrådets yttrande inhämtas över de upprättade lagförslagen. Regeringenbeslutar i enlighet med föredragandens hemställan. Lagrådet --p- 985/86:133 Utdragur protokoll vid sammanträde Närvarande;f.d. justitierådet , regeringsrådet , justitierådet . Enligtprotokoll vid regeringssammanträde har regeringen påhemställan av statsrådet beslutat inhämta lagrådels yttrande överförslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980; 376) m. m. Förslagenhar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Lagrådetlämnar förslagen utan erinran. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande och statsråden , , ,, , , , , , ,, , R. , , , , , , Proposition om ändring i utlänningslagen (1980: 376) m.m. Föredragandenanmäler lagrådels yttrande' över förslag lill lag om ändring i utlänningslagen(1980: 376) m. m. Föredragandenupplyser all lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran och hemställer attregeringen föreslår att anta förslagen. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genomproposition föreslå atl anta de förslag som föredraganden har lagtfram. 'Beslut om lagrådsremiss fattal vid regeringssammanträde . Sammanfattning av asylutredningens förslag Asylulredningenskall behandla två frågeställningar som rör beslut av polismyndighet enligtutlänningslagen. Utredningen skall undersöka dels hur utlänningslagensbestämmelser om polismyndigheternas skyldighet alt överlämna ärenden omasylansökningar lill statens invandrarverk () tillämpas i praktiken och omgällande regler bör ändras, dels om del bör införas klagorätt över en polismyndighetsbeslut att inle överiämna ett visst verkställigheisärende lill statensinvandrarverk. Polismyndighetskall i vissa situationer besluta om avvisning av utlänning. Delta gällerexempelvis om utlänningen saknar inrese- och tillständs-handlingar eller saknarmedel för sitt uppehälle här. får besluta om avvisning underförutsättning aU inresa skett inle mer än tillbaka i liden. Omutlänningen skulle hävda all han på grund av förhållandena i det land tillvilket han skulle komma alt sändas är i behov av en i vårt land, skallärendet överlämnas lill vår cenlrala ullän-ningsmyndighel, . prövarhärefter om utlänningen bör medges asyl i enlighet med utlänningslagens närmareregler i detta avseende. får dock underiåla att överlämnaärendet och själv besluta om avlägsnande av asylsökande, vars påstående kanbedömas som uppenbart orikliga eller kan lämnas utan avseende. Sådana beslutanmäls till innan verkställighet sker. Dennabeslutsordning för uppenbara fall, s.k. pre-screening, har länge varit utsaUför kritik, bl. a. med påståenden aU polismyndigheterna inte håller sig inomgivna ramar. En utmönstring vid gränsen av uppenbara fall har förekommit nästanlika länge som vi haft en reglering i lag av utlännings rätt att inresa ochvistas i riket. Varken reglerna eller kritiken emot dem är något specifikt försvensk utlänningsrätt. kräver en ingående och tidskrävandestudie av förfarandet i praktiken, innan eventuella nya regler kan övervägas. Denandra frågan handlar också om en form av gallring av asylärenden men är avannan art, inte minst ur ulredningssynpunkt. Polismyndigheterna har tilluppgift att ombesöria verkställigheten av avlägsnandebeslul enligl utlänningslagen.Utredningsuppdraget innebär i denna del att överväga om del bör införas enmöjlighet för utlänning atl överklaga de beslut som polismyndighet fattar vidverkställighetens genomförande. Möjlighetenför utlänning atl invända mot att etl lagakraftvunnet avlägsnandebeslulverkställs och mot sättet för verkställighetens genomförande, har på senare tidupprepade gånger varit föremål för lagstiftningsåtgärder. Del har skeU i olikasyften. Man har velat anpassa reglerna till utvecklingen inom förvaltningen iövrigt och förslärka den enskildes rällslrygghet och åstadkommaregler som gagnar effektiviteten i förfarandel. Rättenatl begära omprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslul - den s. k. återbrytningsrätten - begränsades lagstiftning. För del stora fierlalel ärenden log lagstiftaren bort möjligheten att direkt hos regeringen upprepade gånger begära omprövning av lagakraftvunna av- 35 Samtidigtåterinförde man en omprövningsmöjlighel för Prop. 1985/86: 133 Denna begränsadesdock genom en koppling lill polismyndighets skyldighet att till SIVöverlåta handläggningen av verkställigheten av elt avlägsnandebesluli fall då utlänningen gör invändningar mot den. förutsättning för all enomprövning skall komma till stånd i de aktuella fallen, gäller alltså attpolismyndigheten beslutat överiämna ärendet lill Utlänningslagenföreskriver långtgående skyldigheter för polismyndighet att överlämna ärendeni vilka nya skäl anförs. Finner polismyndigheten alt påståenden om politiskförföljelse redan prövats eller att de är uppenbart grundlösa, skall dockpolismyndigheten inte överlämna ärendet till utan i stället genomföraverkställigheten. Åberopas humanitära skäl av annan art skall verkställighetenändå genomföras, om polismyndigheten inte i allvarliga fall är tveksam.Genomförs verkställigheten kan alltså någon omprövning inte komma tillstånd hosSIV. beslut alt vägra överlämna ett verkställigheisärende kaninte överklagas. Delhar nu ifrågasatts om den beskrivna ordningen, omsatt i praktiken, blivitalltför snäv sett ur den enskildes synvinkel. Önskemål har framförts från olikahåll om atl det borde finnas någon form av besvärsrätt över polismyndighets verkställighetsbeslulenligl utlänningslagen. En talan väcktes också mot införEuropadomstolen med yrkande alt det skulle fastställas att de svenskabestämmelserna strider mot arlikel 13 i europeiska konventionen om de mänskligarättigheterna som stadgar au envar, som hävdar att hans rättigheter enligtkonventionen har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet att klaga över detta.Den har i en förlikningsuppgörelse i denna tvist hänvisattill atl en särskild utredare skall överväga en ändring avverkställighetsreglerna, bl. a. med beaktande av vad artikel 13 må föranleda. Ettsamband råder mellan reglerna för utmönstring av uppenbara fall vid gränsen ochpå verkställighetsstadiel när det gäller ärenden i vilka görs gällande risk förpolitisk förföljelse. Del är därför inle uteslutet att granskningen avasylförfarandet vid gränsen kan komma att leda fram till ett förslag som medförvissa följdändringar av ulmönstringsreglerna för sådanaverkställighetsärenden. Något motsvarande nära samband finns emellertid inlenär det gäller ulmönstringsreglerna för övriga invändningar av humanitär art molverkställighetens genomförande. Förslag i fråga om en besvärsrält på verkställighetsstadielbör enligl direktiven lämnas . Denna del har alltså en vissförtur. Jag har inle funnit att frågan om en ändring av reglerna förasylförfarandet vid gränsen påverkar utformningen av en övergripande regel omrätt all anföra besvär över polismyndigheternas verkställighetsbeslul. Moldenna bakgrund har jag ansett mig böra särskilt skyndsamt behandla frågan om besvärsrätlenoch att redovisa uppdraget i tvä skilda betänkanden. Ivad jag tidigare anfört ingår flera av utgångspunkterna som jag ansett gälla för en översyn av de aktuella handläggningsreglerna på verkställig hetsstadiel. I första hand krävs naturligtvis en redogörelse för vilka över väganden som verkställande myndighet gör och vilken grad av ingripande verkan de har för den enskilde. Vidare behövs en redovisning av bakgrun- 36 dentill nuvarande lagstiftning och då särskilt när del gäller de förhållanden Prop.1985/86: 133 som föranlett de upprepade ändringarna i reglerna om ålerbrylning. Somframgår av utredningsdirektiven har det ansetts önskvärt att en jämförelse görsmed utländsk rätt. Den redovisas i ett särskilt avsnitt i betänkandet, uppdelatpä och övriga i detta sammanhang viktigare länder, anslutna lill deneuropeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggandefriheterna. Betänkandet innehåller också en redogörelse för aktuellakonventionsregler och deras tillämpning. övervägandelav en besvärsrätt på verkställighetsstadiel förutsätter en genomgäng av dekomplicerade frågorna rörande i vilken utsträckning en omprövning av tidigarefattade beslut redan är möjlig enligl nu gällande regler. Förutom en analys avhur utlänningslagens bestämmelser verkar i detta avseende och även i praktikeni övrigt, redovisas i betänkandet de rättsprinciper som allmänt sett kan sägasgälla för s. k. verkslällighelsbe-slul och för omprövning av lagakraftägandebeslut. Slutsatsenhar blivit alt utlänningar bör kunna påkalla ; s prövning av invändningar påverkställighetsstadiel i väsentligen tre avseenden, nämligen atl omprövningskall ske av rätten att få stanna i riket, att verkställigheten inte skall skelill etl visst land och beträffande tidpunkten för verkställigheten. Ivalet mellan länkbara modeller för atl åstadkomma en möjlighet för utlänningatt hos fä prövat invändningar mot verkställigheten har jag stannat för enbesvärsrättsregel. En sådan regel är enklast att anknyta till nuvarandehandläggningsordning. Del är viktigt för en enhetlig praxis atl dennahandläggning får fortsätta all vinna stadga i oförändrade former. En besvärsrältborde också vara den regel som är lättast all känna igen och tillgripa oavsettvilket lands rättsordning man är van vid. Enligtnuvarande regler föranleder varje invändning mot verkställigheten frånutlänningens sida ett beslut av polismyndigheten i fråga om ärendet skall överiämnaslill för vidare handläggning eller ej. Besvärsrätlen bör anknytas lilldenna form av beslut varigenom åstadkoms all : s prövning kan påkallas underverkställighetens olika skeden. skall också när besvär anförts ulandröjsmål ta ställning till om verkställigheten skall inställas. En besvärsrältutformad på detta sätt borde med bibehållen effektivitet kunna innebära ettfullgott komplement till de regler i utlänningslagen som syftar fill attförbehålla all egentlig prövning av asylärenden och även av övriga ärendendär humanitära skäl av allvarlig art kan föranleda all medborgare i annat landskall erbjudas en i . ' 1985/86: 133 Sammanställning av remissyttranden över asylutredningensdelbetänkande (Ds A 1985:4) Klagorätt i verkställighetsärenden enligtutlänningslagen Efterremiss har yttranden över betänkandet avgetts av justitiekanslern (), Sveahovrätt, kammarrätten i , kammarrätten i , (), statens invandrarverk (), länspolismästaren i ,i , polismyndigheterna i , ,, och , ombudsmän (), Sverigesadvokatsamfund. i (LO), ), Centralorganisationen /SR, Föreningen . Rädda barnen, flyktingrådel.Svenska sektionen av , Svenska Röda korset och Sverigesfrikyrkoråd. Yttrandehar också inkommit från Föreningen kvinnokullur och Kvinnojouren i i har bl. a. bifogat yttrande från polismyndigheten iHelsingborg. 1 Allmänt om remissyttrandena Remissinstansernaär överlag positiva till att besvärsrätt införs i verkställighetsärenden.Åtskilliga remissinstanser betonar dock vikten av atl förslagel kombineras medandra åtgärder. Vidare har viss krifik riktals mol den föreslagna utformningenav bestämmelserna samt mol utredningens uppfattning i finansieringsfrågan.Några remissinstanser har också ifrågasatt om del är lämpligt all företa enändring innan utredningen tagit ställning till frågan om reglerna förasylansökningar vid gränsen bör förändras. Endast en remissinstans är negativ lillatl en ändring över huvud taget görs. Heltutan erinringar lämnas förslagel av , kammarrätten i , /.O,TCO, /SR. Föreningen och Föreningen . Även JK tillstyrker förslagel utan förbehåll men ifrågasätter om Europarådskonvenlionenverkligen kräver en ändring av gällande regler. 2 Anvisningar och rättshjälp , Rädda barnen. , Amnesty, Svenska röda korset, frikyrkoråd och Kvinnojouren i är helt positiva till ändringsförslaget. Dessa organisationer beto nar dock behovet av anvisningar för polismyndigheterna och rättshjälp för utlänningen i verkslällighetsärendet. Således anför all man förutsätter alt RPS utfärdar klara anvisningar lill polismyndigheterna, 38 så atl verkställighelernaplaneras pä sådant sätt all utlänningens besvärs- Prop. 1985/86: 133 räU ipraktiken inte äventyras. Samfundet förutsätter vidare atl därvid särskiltanges atl polismyndigheterna har atl avvakta SIV:s automatiska prövning av inhibilionsfrågan.Slutligen förutsätter samfundet alt utredningen återkommer med förslag tilländring i rättshjälpslagen så atl en fungerande rättshjälp kan erbjudas i dessaverkställighetsfrågor. ett sådant komplement torde de föreslagnaförbättringarna enligl samfundet i praktiken komma att bli verkningslösa. Amnestybetonar också viklen av alt verkställighet av elt utvisningsbeslut inle fåräga rum förrän utlänningen i praktiken också verkligen beretts tillfälle atlöverklaga.