prop · G903115 · 1985-12-31 00:00:00 — Det viktiga isammanhanget är emellertid - som också kammarrätten i påpekar i sittnu aktuella remissvar - att de grundläggande förutsättningarna förkörkortsingripanden är klart fastlagda. Härtill kommer att de allmänna ombudeni dag har en helt annan erfarenhetsbakgrund än . Motbakgrund av vad jag sålunda anfört finner jag att de allmänna ombuden väl kanbetros med uppgiften att meddela varning, till följd varav antalet körkortsmåli länsrätterna kan minskas. Jag kommer närmare in på hur förslaget bör utformas merkonkret. 2.4 Föreläggande om varning Mittförslag: Ett system motsvarande strafföreläggande införs på körkortsområdet.Det allmänna ombudet i körkortsmål får rätt att utfärda föreläggande omvarning. Om ett sådant föreläggande godkänns av körkortshavaren blir det attlikställa med en lagakraftägande dom. har inte angett hur verkets förslag närmarebör utformas. Remissinstanserna:När det gäller den närmare utformningen av förslag har mångaremissinstanser varit inne på tanken att införa ett system som liknar strafföreläggandet.Kammarrätten i anser dock att ett förfarande som liknar det somtillämpas i fråga om skattetillägg är att föredra. pekarpå att det finns andra alternativ än ett förfarande utformat efter mönster avåklagarnas strafföreläggande. Förbundet anser att ett system med fullföljdsrätttill länsrätten vore möjligt att införa. Skälen för mitt förslag: Som några remissinstanser harpåpekat hade det varit värdefullt om i sin skrivelse mer konkretangett hur förslaget skulle utformas. Jag anser emellertid mot bakgrund av vadsom framkommit under remissbehandlingen att jag utan ytterligare utredningsarbetekan lägga fram ett förslag till lagändring. Enutgångspunkt är - såsom jag redan har framhållit - att kravet påeffektivitetsvinster och minskad måltillströmning inte får drivas därhän atträttssäkerheten sätts i fara. Enligt min mening skulle en ordning som innebäratt körkorlshavaren själv får möjlighet att ta ställning tili om han godkännerett föreläggande om varning innebära en godtagbar kompromiss mellan kraven påeffektivitet och rättssäkerhet. Om körkortshavaren av någon anledning inte villgodta föreläggandet kommer saken att prövas av domstol på samma sätt somnu. Om körkortshavaren accepterar en var- Prop. 1985/86:115 ning behöverhan inte svara inför domstol. Som jag kommer att redovisa har jag godagrunder att anta att de allmänna ombuden inte kommer att förelägga varningannat än i sådana fall där en domstol skulle göra samma bedömning. Detföreslagna systemet innebär alt det allmänna ombudet i de fall han anser attvarning är en tillräcklig åtgärd - i stället för att väcka talan vid länsrätten- utfärdar ett föreläggande om varning som körkortshavaren får möjlighet attgodkänna . Detallmänna ombudet bör kunna välja förfarandet i samtliga de fall där domstol kanbesluta om varning. Syslemet är bäst lämpat för de situationer då grunden förkörkortsingripandet är 16§ punkt 3 eller 4. Jagförutsätter att det allmänna ombudet i varje särskilt fall noga överväger omförfarandet med föreläggande om varning bör väljas. Jagvill påpeka att det allmänna ombudet redan enligt den nuvarande ordningen ärskyldig att göra en bedömning i frågan om körkortsingripan-dels art. I 36§körkortsförordningen föreskrivs att om ombudet anser att varning är entillräcklig åtgärd detta upplysningsvis skall anges i ansökningen. Om det iansökan till länsrätten finns en sådan upplysning torde det knappast inträffaatt domstolen beslutar om återkallelse. Ettföreläggande skall vara skriftligt och undertecknas av det allmänna ombudet.Föreläggandet skall om det behövs föregås av kontakter mellan ombudet och körkortshavaren.Förfarandet får emellertid inte utveckla sig till en process utanför domstolenmed en mer omfattande skriftväxling. Föreläggandetskall innehålla - förutom uppgifter om körkortshavaren samtligaomständigheter som det allmänna ombudet åberopar till stöd för sin åtgärd samtvidare det eller de lagrum som är tillämpliga. I föreläggandet skall finnasupplysning om hur godkännandet sker och den tid som körkortshavaren har pä sigatt godkänna föreläggandet. Vidare skall det i föreläggandet upplysas om attdel allmänna ombudet kommer att vända sig till länsrätten om körkortshavareninte godkänner föreläggandet inom den angivna tiden. Jagvill särskilt understryka att föreläggandet skall utformas på ett lättbegripligtspråk. Jag vill i detta sammanhang erinra om att den nya förvaltningslagenblir tillämplig på de allmänna ombudens verksamhet. Det ankommer på regeringenatt besluta om de administrativa föreskrifter i övrigt som jag här harförordat. Godkännandeav föreläggandet bör ske genom att körkortshavaren undertecknar handlingen ochskickar tillbaka den till det allmänna ombudet. Ett godkännande som görs på enannan handling än föreläggandet bör kunna godtas om det klart framgår atlhandlingen avser just det aktuella föreläggandet. Någon särskild bestämmelse omdetta behövs inte enligt min mening. Harföreläggandet godkänts bör det gälla som en lagakraftägande dom. Detta innebär att ett godkänt föreläggande inte kan överklagas. En varning som har tillkommit i form av ett godkänt föreläggande får samma innebörd som en varning meddelad av domstol. Om föreläggandet inte godkänts inom förelagd tid skall allmänna ombu- '2 det ge in ansökan omåtgärd till länsrätten. I överensstämmelse med vad som gäller omstrafföreläggande föreslårjag att ett godkännande som sker sedan det allmännaombudet anhängiggjort målet i länsrätten är utan verkan. I fall dåföreläggandet inte godkänts får det allmänna ombudet -såvida inte ytterligareomständigheter tillkommit eller blivit kända - anses vara bundet av sitttidigare ställningstagande till körkortsingripandets art. Han skall därvid ienlighet med bestämmelsen i 36§ körkortsförordningen ange att han anser attvarning är en tillräcklig åtgärd. Jaghar lidigare erinrat om att den nya förvaltningslagen blir tillämplig på deallmänna ombudens verksamhet. Detta innebär att det inte i körkortslagenbehövs någon särskild bestämmelse om rättelse av skrivfel, räknefel eller annatsådant förbiseendefel (se 26 & i dess lydelse enligt förslaget till nyförvaltningslag, prop. 1985/86:80). Detföreslagna systemet ställer särskilda krav på de allmänna ombuden. Domstolsverketsrapport visar att de allmänna ombuden i genomsnitt får bifall till omkring 95%av sina ansökningar i länsrätterna. Siffran måste enligt min mening anses helttillfredsställande och tyder generellt sett på en hög kompetens hos ombuden. Isammanhanget vill jag upplysa att jag kommer att ta initiativ till kurser ochkonferenser för de allmänna ombuden i syfte att ytterligare höja deraskompetens. Ett samarbete mellan länsstyrelsernas organisationsnämnd, allmännaombudens referensgrupp och trafiksäkerhetsverket bör vidare initieras. Jagvill särskilt understryka att det av mig föreslagna systemet inte är avsett atti sig innebära några förändringar i praxis. Avsikten är således inte att deallmänna ombuden skall utfärda förelägganden om varning i andra fall än närvarning f. n. beslutas av domstolarna. Avslutningsvisvill jag också peka på att det finns en rättssäkerhetsgarantiknuten till systemet med varning. Regeringsrätten har iplenum beslutat att ändra sitt tidigare synsätt när det gäller återkallelser påså sätt att en ny förseelse efter varning skall bedömas tillsammans med deförseelser som föranlett varningen (mål nr 1714-1985). Avgörandet innebär attde omständigheter som föranlett varningen i fortsättningen alltid kommer attbedömas av domstol innan det kan bli aktuellt att lägga omständigheterna tillgrund för ett beslut om återkallelse. erinran tas bort. Domstolsverketsförslag: har föreslagit att institutet erinran (49§körkortsförordningen) tas bort. Remissinstanserna: Detövervägande antalet remissinstanser har tillstyrkt eller förklarat sig inte hanågot att erinra mot förslaget. Kammarrätten i har framhållit attdet finns skäl som talar för att slå samman institutet erinran och varning lillett enda varningsinstilut. reförbundanser att utredningsmaterialet är för bristfälligt för att förbundet skallkunna inta en bestämd ståndpunkt. Förbundet efteriyser en undersökning sombelyser vilken verkan meddelad erinran eller varning haft. Skälen för mitt förslag:Av domstolsverkels rapport framgår att institutet erinran inte alls kommit attanvändas på det sätt som var avsett. gäller den ordningen attnär ett registerblad - dvs. ett utdrag ur körkortsregistret - har sänts över tilllänsstyrelsen för ställningstagande till ett körkortsingripande, även körkortshavarenfår del av registerbladet. Vidare informeras han i samband därmed att ettingripande övervägs. Denna ordning innebär en sorts erinran. Enligt min meningframstår därför inte en formell erinran lika angelägen nu som när institutettillkom. Vidare kan - såsom någon remissinstans också gjort ifrågasättas omdet allmänna ombudets arbete med erinringar står i proportion till deraseffekt. Däremot bör en lämplig form för upplysningar i samband med utsändandeav registerblad kunna ge en viss effekt utan att det ställer samma krav på resurser. Jaghar alltså funnit att övervägande skäl talar för att avskaffa instituteterinran. Jag avser att senare för regeringen anmäla frågan om upphävande av 49§körkortsförordningen. 2.6 Övriga åtgärder med anledning av förslag Mittförslag: De nu föreslagna ändringarna fullföljs genom att en särskild utredarefår i uppdrag att göra en översyn av vissa delar av körkortsförfattningarna.Utredaren skall främst studera möjligheterna till snabbarekörkortsingripanden. Domstolsverketsförslag: har föreslagit en översyn av konstruktionen avbestämmelserna om återkallelse (16§) och varning (22§). Remissinstanserna:Kammarrätterna i och har ifrågasatt om en översyn behövs.Övriga remissinstanser har däremot ställt sig positiva till förslaget ellerinte haft något att erinra. Kammarrätternaoch trafiksäkerhetsverket har i sina remissvar aktualiserat ytterligare älgärder.Sålunda har kammarrätten i bl.a. väckt frågan om intetrafiksäkerhetsverket såsom centralt ansvarig myndighet förtrafiksäkerhetsarbetet borde ges rätt att överklaga avgöranden i körkortsfrågor.Enligt kammarrätten i är tiden mogen för en mera allmän översyn avförfattningarna om samhällets reaktion med anledning av dåligt uppförande itrafiken. Vidare finns det enligt kammarrättens erfarenhet brister i dennuvarande lagstiftningen. anser att det finns anledningatt överväga bl. a. om inte ingripanden i form av omhändertagande av körkortbör kunna ske i större utsträckning än f.n. Verket påpekar därvid att rättsligareaktioner i form av körkortsingripan- den är en av de åtgärdersom verksamt bidrar till att hålla trafikmoralen Prop. 1985/86:115 uppe ochdärigenom öka trafiksäkerheten. Skälenför mitt förslag: Jag konstaterar i enlighet med flertalet remissinstanser attdet finns skäl att föranstalta om en översyn av körkortsförfattningarna.Därvid bör särskilt formerna och förutsättningarna för snabbare och effektivarekörkortsingripanden vid hastighetsöverträdelser undersökas. Jagavser att återkomma till regeringen med närmare förslag idessa frågor. Jag kommer då också att ta upp konsultläkarnas ställning vidhandläggningen av körkortsmedicinska ärenden hos . Förslagettill ändring i bestämmelserna om de allmänna ombudens befogenheter torde intemedföra några resursförändringar vid länsstyrelserna. Däremot torde förslagetge en marginell lindring i länsrätternas arbetsbörda. Lagändringarnaföreslås träda i kraft den . Jaganser det inte erforderligt med några särskilda övergångsbestämmelser. Denföreslagna bestämmelsen i 47a§ om att allmänna ombud får utfärda föreläggandeom varning bör kunna tillämpas i samtliga ärenden som är under handläggning hosde allmänna ombuden efter och i vilka talan ännu inte anhängiggjorts. Idecember 1984 överlämnade en utredare i statsrådsberedningen departementsrådetErik - till statsministern betänkandet Det fortsatta delegeringsarbeteti , Ds SB 1984:3, med . Betänkandet innehåller bl.a. förslag tilländringar i bestämmelserna om dispenser och godkännande av vissatrafikutbildare. Vidare innehåller betänkandet förslag till vissa ändringar iförordningen (1981:96) om godkännande och utbyte av utländska körkort.Förslagen är upprättade med beaktande av de av antagna riktlinjerna (prop.1983/84:120, KU 23, rskr 250). Närdet gäller dispenser från bestämmelserna i körkortslagen och kör kortsförordningen om förarbehörighet, körkortsålder och körkortsför nyelse m.m. (101 § första och andra styckena körkorlsförordningen) före slär utredaren att dessa skall avgöras av i första instans i stället för av trafiksäkerhetsverket. Sådana beslut av skall enligt förslaget få överklagas till trafiksäkerhetsverket. Trafiksäkerhets verkets beslut skall inte få överklagas. Ärenden som är principiellt viktiga eller annars har stor allmän betydelse skall dock trafiksäkerhetsverket få överlämna till regeringen för avgörande. I ärenden om godkännandesom trafikskolechef, utbildningsledare eller Prop. 1985/86:115 trafikledareföreslår utredaren den omläggningen att ett beslut av trafiksäkerhetsverket omgodkännande får överklagas till kammarrätten i stället för till regeringen. Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller lämnatutredningsmannens förslag utan erinran. Jagdelar i allt väsentligt de synpunkter som utredningsmannen lagt fram. Jag avseratt återkomma till regeringen i denna fråga. Ienlighet med det anförda har inom upprättatsförslag till lag om ändring i körkortslagen (1977:477). Förslaget bör fogastill protokollet i detta ärende som bilaga 3. Jaghemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget. Regeringenbeslutar i enlighet med föredragandens hemställan. , f.d.justitierådet Sterzel, regeringsrådet . Enligtprotokoll vid regeringssammanträde har regeringen påhemställan av statsrådet beslutat inhämta lagrådets yttrande överförslag till lag om ändring i körkortslagen (1977:477). Förslagethar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagetföranleder följande yttrande av lagrådet: Iremissen föreslås två ändringar i körkortslagen. Den ena innebär en vissomredigering av 16§, i huvudsak att punkterna 3 och 4 skall byta plats. Denandra avser att genom en ny 47 a § ge de allmänna ombuden rätt att besluta omvarning. Förslagenhar enligt remissen olika syften. Det första avser att ge bättre uttryck förnär körkortsåterkallelse bör ske; rättstillämpningen förväntas i fortsättningenbättre spegla hur riksdag och regering ser på bl. a. hastighetsöverträdelser.Det andra förslaget åsyftar att minska tillströmningen av körkortsmål tilllänsrätterna. Lagrådet seremellertid ett närmare sakligt samband mellanförslagen, som inte framgår av motiveringarna. För möjligheterna att flyttabeslut om varning från länsrätterna till de allmänna ombuden har det väsentligbetydelse, om praxis i sak avses bli ändrad eller inte. Lagrådetåterkommer till detta. Denföreslagna ändringen av 16 § har sin bakgrund i vissa iakttagelser somdepartementschefen har gjort beträffande tillämpningen av punkten 4, om enstakaallvarliga trafiköverträdelser. Främst gäller det grova hastighetsförseelser.Departementschefen säger sig ha funnit vissa avgöranden som ger honom anledningatt ta upp frågan om lagstiftningen behöver ändras. Han har "i dessa måliakttagit en tendens till praxis som inte alltid svarar mot de principer somligger bakom den nuvarande lagstiftningen". Efter att ha refererat vissauttalanden proposition anför departementschefen, att det undersenare tid har "satts i fråga om rättstillämpningen står iöverensstämmelse med de principuttalanden" som gjordes 1976. För egen delhar han funnit att vissa avgöranden inte är förenliga med de angivnariktlinjerna. Självfallethar statsmakterna full rätt att inskrida med lagstiftning, dårättstillämpningen har utvecklats i en riktning som anses otillfredsställande.Det är emellertid då av grundläggande betydelse att det anges klart, vilkenändring i förhållande till gällande praxis som åsyftas, och att denna ges etttydligt uttryck genom ändrade lagregler. Detta har också genomgåendeiakttagits exempelvis då avgöranden av regeringsrätten har föranlett speciallagstiftningom den kommunala kompetensen eller ändringar i skattelagstiftningen. Frågorom körkortsingripande prövas av förvaltningsdomstol med sär- 17 skildaallmänna ombud som för talan mol de enskilda och bevakar det Prop. 1985/86: 115allmännas intresse. Prejudikatbildningen ankommer på regeringsrätten, som undersenare år har meddelat en lång rad refererade avgöranden i sådana mål. Avdepartementschefens uttalanden kan inte med säkerhet utläsas om syftet medlagförslaget är att åstadkomma en ändring i gällande rätt såsom den har kommit tilluttryck i regeringsräUens praxis. Om syftet är det angivna, måste det redovisasi vilka avseenden praxis anses onöjaktig och på vilket sätt den bör ändras.Vidare måste ändringen genomföras på ett tydligare sätt i lagtexten än genomenbart en omkastning av två punkter i uppräkningen av återkallelsegrunderna i16§. Möjligenskall emellertid remissen läsas så, att den inte vänder sig motregeringsrättens prejudikatbildning utan mot att de principer, som därigenomhar lagts fast, inte anses bli följda i lägre instans "på fältet" så konsekventsom är önskvärt. Om den tolkningen är rätt, kan reflexionen göras att det tyvärr - är svårt att undgå en del diskutabla avgöranden på ett område därvarje år många tusen mål skall avgöras av ett stort antal domstolar. Detnaturliga korrektivet är att överklaga, eventuellt till högsta instans för attdärigenom få ytteriigare prejudikat. Av stor vikt är dessutom just sådanaorganisatoriska reformer som inrättandet av de allmänna ombuden ochförstärkningen av länsrätterna 1979. I sista hand kan det dock givetvis ävenbli aktuellt att ändra den materiella lagstiftningen. Fråganblir om man ur det föreliggande materialet kan läsa ut, att rättstillämpningenföreter sådana brister som motiverar lagstiftningsåtgärder. Lagrådetkonstaterar till en böijan, att förslaget att flytta beslut om varning tillombuden bygger på att dessa enligt en allmän uppfattning fyller sin roll väloch kan betros med ökade uppgifter. De framlagda undersökningarna visar också(2.4.2 och 2.4.3 i bilaga 1) att länsrätterna i av målen heltogillar ombudens talan och att dessa anför besvär i liten utsträckning. Detsynes mot denna bakgrund osannolikt, att man i nämnvärd omfattning skulleunderlåta att ingripa enligt 16 § 4 där så bör ske. Motett sådant antagande talar också utvecklingen av antalet mål och ingripanden. I1976 års proposition nämns alt antalet återkallelser då var drygt 10000 om åretoch att beslöts på trafiknykterhetsgrunden. återkallades 16430körkort (Statistisk årsbok 1986 s. 162). och nu presenteradeundersökning (tabell 5) visar att nykterhetsfallen endast utgör . Även om antalet återkallelser har fluktuerat mellan olika år, måste detantas, att fall enligt 16 § 4 har ökat väsentligt både relativt och i absolutatal. Detta är i och för sig naturligt med hänsyn till att punkten fick envidare omfattning , men siffrorna visar i vart fall inte atträttstillämpningen skulle vara alltför slapp. Relationenmellan återkallelse och varning är mera svårbedömd, efter som statistik inte finns tillgänglig beträffande varningar. proposi tion upplyses dock att dessa var något flera än återkallelserna och att de syntes ha ökat i antal . under sökning anger att återkallelserna numera är flera. Av de mål i länsrätt som omfattas har 48,slutat med återkallelse och 44,med varning. Pro positionen 1976 upplyser vidare att av alla varningar avsåg punk terna 3 och 4. Motsvarande andel är men då skall bl. a. uppmärk- '8 sammas, att den tidigare s.k.självständiga varningen är avskaffad. 1985/86: 115 mantagnainnebär de nu nämnda uppgifterna att någon ökning av varningsfrekvensen intehar blivit statistiskt belagd. Klartär emellertid att varning meddelas i stor utsträckning. Av den nu framlagdaundersökningen kan utläsas (tabell 5) att varning blir utgången i av måleni länsrätt enligt punkten 4. Detta kan synas vara väl mycket, och tilluppgiften kan läggas vad som anförs i trafiksäkerhetsverkets remissyttrande omatt varningarna totalt sett skulle ha ökat med till1984.1 och i olika remissyttranden diskuteras också,om varningspraxis överensstämmer med lagstiftarens intentioner. I den fråganvill lagrådet för egen del framhålla, att några mera konkreta uttalanden integörs i motiven vare sig 1976, 1978 eller 1980; de båda senarelagstiftningsärendena förbigås f. ö. hastigt i remissen men skjuts i förgrundeni . Ur vad statsmakterna anfört i de tre ärendena kanväsentligen utläsas, att en mindre schablonmässig och mera individualiseradbedömning skall eftersträvas men att avsikten å andra sidan inte varit attåstadkomma någon allmän lättnad i praxis. Detär mot denna bakgrund svårt att finna belägg för att varningspraxis efter 1976skulle ha utvecklats i strid med lagstiftarens intentioner. Lagrådet erinrar idetta sammanhang om att de allmänna ombuden i stort sett synes nöjda med länsrätternasbehandling av körkortsmålen. Någon åsiktsskillnad beträffande valet mellan återkallelseoch varning har inte kommit till synes. Vad som är belagt är närmast, attvarningarna under hela den aktuella perioden har varit påtagligt många. Enändrad praxis härvidlag aktualiserar emellertid inte 16 § utan 22 §körkortslagen, och den berörs inte av remissen. Dettillgängliga materialet ger alltså enligt lagrådets bedömning inte grund förantagande vare sig att man är för släpphänt med att ingripa enligt 16 § 4körkortslagen eller att varning skulle ha blivit en i förhållande till tidigareläge och statsmakternas uttalanden alltför vanlig form för ingripande. i detta ärende kan inte sägas framgå, att några särskildalagstiftningsåtgärder skulle vara påkallade för att få tillämpningen att stämmaöverens med lagstiftarens intentioner. Lagrådet vill emellertid erinra om atttrafiksäkerhetsverket i sitt remissyttrande har uttalat, att orsakerna till denökade måltillströmningen och den höga användningen av varning om möjligt böranalyseras närmare. Lagrådet är benäget att instämma i detta. Det skulletroligen vara av värde för framtida överväganden rörande lagstiftningen omkörkortsingripande om man kunde tillgodose trafiksäkerhetsverkets önskemål, t.ex. i samband med den i remissen aviserade nya utredningen. Detframlagda förslaget till ändring i 16 § framstår, vilket också sägs i remissen,som av väsentligen redaktionell natur. Lagrådet kan i och för sig medge att denföreslagna dispositionen av paragrafen, vilken överensstämmer med vad trafikmålskommitténföreslog 1972, har vissa fördelar. Man bör emellertid vara återhållsam med attgenomföra fristående redaktionella ändringar i en gällande lag, eftersom dettakan leda till osäkerhet om vad som skall gälla i fortsättningen och ombetydelsen av äldre prejudikat. Tilldet sagda kommer att den ifrågavarande återkallelsegrunden under 19 harvarit formulerad på tre olika sätt. När bestämmel- Prop. 1985/86: 115 sen 1978 överfördes frånkörkortskungörelsen till den nya körkortslagen slopades kravet på"grovt" åsidosättande, och infördes ett undantag för ringa överträdelser.Att nu genomföra ytterligare en ändring av närmast redaktionell karaktär isyfte att ge bättre uttryck åt lagstiftarens intentioner framstår för lagrådet somföga tilltalande. Somett ytterligare skäl mot att nu göra någon ändring i 16 § kan slutligen pekaspå att det är avsett att en särskild utredare skall tillkallas för att se överkörkortsförfattningarna. Därvid skall särskilt undersökas formerna ochförutsättningarna för snabbare och effektivare körkortsingripanden vidhastighetsöverträdelser. Omdet anses att någonting bör göras för att skärpa reaktionerna på enstakaallvarliga trafiköverträdelser, är det enligt lagrådets mening naturligt attlåta den särskilde utredaren överväga frågan. Om detta leder till att lagstiftningenbör ändras, lär 22 § körkortslagen i första hand komma i blickfältet, mengivetvis kan även 16 § aktualiseras.