prop · G90315 · 1985-12-31 00:00:00 — Till detta kommer attingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske sä att depå ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Polisutredningenanmärker också att den aktuella regleringen saknar motsvarighet i ochNorge, Utredningenfinner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna.Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polismanäven utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater upphävs.Mot förklädda eller ouniformerade sabotörer eller spioner vkka saknar stäUningsom legitim stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag -skall dock polisen enligt utredningen givetvis ingripa även i fortsättningen. Polisenmåste emellertid enligt vad polisutredningen framhåller kunna ingripa även motfientlig militär personal exempelvis plundrare om ingripandet ingår som ettnödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet . som faller på poHsen pä gmndav dess allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet eller särskildauppgifter inom ramen härför, t, ex, objektbevakning eller gränsövervakning. Ävennär ett ingripande mot fientlig mihtär personal sålunda ingår som ett led ipolisens normala verksamhet måste enligt polisutredningen polismannen haställning som kombattant. Närdet gäller polisens nuvarande skyldighet all utan order ingripa mot mindregrupper av fientliga soldater har folkrättskommittén samma uppfattning sompolisutredningen. Kommittén instämmer i polisutredningens synpunkter ochframhåller dessutom att denna typ av ingripanden erbjuder vissa svårigheterfrån folkrättslig synpunkt bl, a, med hänsyn till all insatserna är svåra attberäkna på förhand. Vid ett bibehåUande av dagens ordning i detta hänseendetalar övervägande skäl för att polisen bör tilläggas permanentkombattantstatus under hela krigsskedet. Härigenom ökas emellertid risken föratt polispersonal, som kommer i motpartens våld, tas som krigsfångar. Dettainnebär att polisens möjligheter att tjänstgöra inom ett besatteller ockuperat område minskar, vilket kan innebära en väsentlig nackdel förden egna civilbefolkningen inom området. Såvittavser ingripanden mot fientlig militär peronal med stöd av polisens allmännabefogenheter har folkrältskommktén en uppfattning som delvis avviker fränpolisutredningen, Kommktén anser det vissserligen angeläget alt polisen kaningripa i ordningssyfte mot fientlig militär personal som exempelvis deltar iplundring eller våldför sig mot civilpersoner. Kommittén anser emellertid attingripande i ordningssyfte - även om det riktar sig mot främmande milkärpersonal bör kunna göras ulan att polisen har kombatlantstatus. Under en konflikt kanolika typer av angrepp eller sabotage också riktas mot en av polisen skyddadanläggning eller enhet. Aktioner kan utföras av fientlig miUtär personal ellerav lerro- Prop.1985/86: 15 rister eller olika subversiva grupper. Även i sådana fall börpolisen kunna ingripa utan att detta ställer krav pä kombattantstatus.Kommittén hänvisar också tUl att polisen har rätt till självförsvar. Slutligenanser folkrättskommiltén alt den nuvarande möjligheten för militär chef att ivissa extraordinära situationer ta polispersonalen i anpråk förförsvarsuppgifter bör upphävas. Självdelar jag liksom remissinstanserna polisutredningens och folkrättskommitténsuppfattning att några fristående stridsuppgifter inte bör tilldelas polisensedan kuppförsvarsskedet har upphört. Den nuvarande skyldigheten för polisenatt utan order ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater bör alltsåupphävas. Däremot bör som både utredningen och kommittén har framhållit polisenkunna ingripa mot enskilda krigsdeltagare med stöd av sin rätt tillsjälvförsvar och sin skyldighet att ingripa mot straffbara handlingar. anser jag att detta inte förutsätter att polisen har kombattantslatus. Möjlighetenför en militär myndighet att rekvirera polisförstärkning är som framgått avseddalt kunna utnyttjas som en yttersta åtgärd i direkta nödlägen, t, ex, när detgäller att försvara ett område som är utsatt för överhängande invasionshoteller liknande. Det är givetvis angeläget att alla möjligheter tas till varaalt göra väpnat motstånd i sådana lägen. Den försvarsinsats som polisenrimligen kan göra i sådana situationer bUr emellertid med all sannolikhetimproviserad och av begränsat värde. Motdessa mycket begränsade fördelar i försvarshänseende bör vägas de negativakonsekvenserna av att polisen pä angivet sätt tas i anspråk för att förstärkadet militära försvaret. Nackdelarna beslår inte endast i all de polisiäraresurserna försvagas i lägen då det krävs en intensiv polisverksamhet för attmöta risken av en ökad brottsfrekvens och för att hjälpa allmänheten till rättapä olika sätt. Dessutom skuUe möjligheten för polisen att bedriva vanligpolisverksamhet inom hotade områden mera generellt kunna äventyras. Enytterligare nackdel är den oklarhet om poUsens folkrättsliga ställning somskulle uppstå om en del polismän, men inte andra, skulle i vissa lägen, meninte annars, ha kombattantstatus. Som jag nämnde förut bör byte av folkrätlsligstatus så långt möjligt undvikas, om vår reglering av polisens ställning i krigskall respekteras intemationelli. Nackdelarnamed att förstärka försvaret med poHsmän för slridsupp-gifter väger enligt minmening tyngre än fördelarna. Från totalförsvarssynpunkt är det viktigare altpolisen har civU status sedan den väl har avlösts frän sina uppgifter inomkuppförsvaret och ges möjlighet alt i alla lägen tillvarata civilbefolkningensintresse än att den tas i anspråk för mUitära uppgifter. Jag vill understrykaatt detta ställningslagande självfallet inle hindrar att man frånpolisens sida i akuta och katastrofhoiande lägen lämnar allt det biträde åtförsvarsmakten som är möjHgt liksom naturligtvis inte heller att polismän tas ianspråk med stöd av värnpHktslagstiftningen, Vad jag har föreslagit här innebärendast att polisen inle som organisation i sådana fall skall åläggasstridsuppgifter. Slutligenbör nämnas alt polisutredningen anser att det f, n, i avsaknad aven internationeU konvention i ämnet knappast är möjligt att ge några 12 ovillkorliga regler för hur poHsmyndighelerna eller de enskilda poHsmän- nenskaU handla inför ockupationshot eller ockupation. Inställningen frän Prop,1985/86: 15 ockupationsmakten liksom formen för ockupationen har här storbetydelse. Allmänt sett finner emeUertid utredningen att de skäl som talar föratt polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka. Principen böralltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete även inom ockupationsholateller tikfälligt ockuperat område, såvida inte ett särskilt beslut av motsattinnebörd meddelas. ger uttryck för samma uppfattning. Jagkan ansluta mig till detta synsätt. Några särskilda bestämmelser om dettabehövs enligt min mening inte. Självfallet bör en sådan princip inte gällaexempelvis personal vid . Principen börinte heller hindra beslut i vederbörlig ordning om att ta enskilda polismän ianspråk för tjänstgöring i det militära försvaret i andra delar av landet. Jagvill peka pä att de särskilda problem, som kan komma upp i samband medpolisverksamhet under sådana förhållanden som avses nu ingående har behandlatsi både poHsutredningens och folkrätlskommitténs betänkanden där ocksåriktlinjer ges i tillämpningsfrågor av olika slag. Dennya lagstiftningen bör träda i kraft , Ienlighet med det anförda har inom upprättats förslagtill 1. lag om ändring.i poUslagen(1984:387) 2. lag om upphävande av lagen(1943:881) om polisens ställning under krig 3. lag om ändring i . Avlagförslagen är endast förslaget till ändring i av den karaktärsom avses i 8 kap, 18 § andra stycket regeringsformen. Detta förslag innebärnärmast en redaktionell ändring. Med hänsyn härtUI anser jag att lagrådetshörande i ärendet kan underlåtas. Deändringar i fråga om regleringen av polisens ställning i krig som bör görasinnebär alt lagen (1943:881) om polisens stäUning under krig föriorar sinaktualitet. Den bör därför upphävas. De bestämmelser i lag som behövs bör tasupp i polislagen (1984:387), En följdändring bör göras i . Prop,1985/86:15 5.2 Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387) allmänna motiveringen har föreslagits att polisen skall ha samma uppgifteri krig som i fred - dvs, de i 2 § polislagen angivna - och att polisen inte fårtas i anspråk för militära uppgifter annat än inom ramen för kuppförsvaret. Polislagengäker även i krig. Någon ändring härav bör inte göras, I händelse av krig ellerkrigsfara gäker för poUsen - liksom för de aUra flesta offentliga organ generella bestämmelser i bl. a, lagen (1942:87) med särskilda bestämmelserangående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig ellerkrigsfara m.m,, beredskapskungörelsen (1960:515) och förordningen (1977:55) omvissa statliga myndigheters beredskap m. m. Under sädana förhållanden behövsdet inte några allmänna bestämmelser om polisens verksamhet under krig ellerkrigsfara. Däremot måste föreskrifter ges om polisens medverkan ikuppförsvaret, dels av folkrättsliga skäl, dels med hänsyn till de krav pålagform för sädana föreskrifter som följer av 10 kap, 9 § regeringsformen. Föratt polismän skall ha folkrättsligt skydd som kombattanter under sin medverkani kuppförsvaret bör det anges all polisen kan ingå bland stridskrafterna. Enbestämmelse i ämnet kan lämpligen formuleras på det sättet att polisen i denutsträckning som bestäms genom föreskrifter av regeringen eller myndighet somregeringen bestämmer under sin medverkan i rikets försvar mot överraskandeangrepp skall fullgöra sådana försvarsuppgifter som annars åvilarförsvarsmakten intill dess att uppgifterna kan överläs av denna. Bestämmelseni fråga har sin naturliga plats bland poHslagens slutbestämmelser och föreslåsbli upptagen i en ny 24 § i lagen. Den nuvarande 24 § bör betecknas som 25 §, SlutligenvUl jag påpeka att det från folkrättsliga synpunkter är en fördel om depolismän som medverkar i kuppförsvaret bär ett utmärkande tecken under det att kuppförsvarsuppgifternafullgörs, t, ex, särskilda armbindlar. Därmed kan polisens ställning somkombattant ytterligare markeras inför motparten, 5.3 Förslaget till lag om ändring i I21 kap. finns särskilda straffbestämmelser för krigsmän. Syftetmed straffbestämmelserna är att stödja disciplinen och skydda försvarsmaktenssäkerhet, I 21 kap, 20 § anges vilka som är att anse som krigsmän. Under beredskapstillslåndoch då rikel är i krig har man ansett att de milkära straffbestämmelserna börha ett vidare tillämpningsområde än under normala förhåUanden. De utvidgande bestämmelsemafinns i förevarande paragraf. Enligt första stycketgäller bl. a, att vad som sägs om krigsman skall äga motsvarande tillämpning påpolismän som är skyldiga att delta i rikets försvar utan att vara Ijänstgöringsskyldigavid försvarsmakten, Föreskrif- 14 ten är avfattad med sikte på de fristående försvarsuppgifler somåvilar polisen enligt dennuvarande lagstiftningen om polisens ställning i krig och Prop. 1985/86: 15för att säkerställa att polismän är underkastade krigsmannaansvar underfullgörandet av dessa uppgifter, 1den allmänna motiveringen har föreslagits att polisen i fortsättningen inteskall ha några andra försvarsuppgifter än inom ramen för kuppförsvaret. Attlåta polismän vara underkastade de militära straffbestämmelserna under sinmedverkan i kuppförsvaret kan naturligtvis som polisutredningen framhållitsynas överflödigt med hänsyn till det disciplinansvarssystem som gäller förpolisen enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning, Å andra sidan böranmärkas att det enligt folkrätten gäller ett allmänt krav pä att kombattanterskall vara underkastade ett "internt disciplinärt system". Lämpligenbör därför reglering i aktuellt hänseende i princip behällas. Enanpassning bör dock göras till den föreslagna nya regeln i polislagen. Därvidbör det nuvarande krkeriet att riket är i krig utgå. Motsvarande anpassning börgöras i fråga om skyddsvakt som har förordnats med stöd av 10 § lagen(1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m, m. Närpolismän deltar i kuppförsvaret skall de naturligtvis iaktta folkrättensregler. Skyldigheten är sanktionerad dels genom disciplinansvarssystemet, delsgenom straffbestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap, 11 § somgäller inte bara för krigsmän utan för alla medborgare. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslärriksdagen att anta lagförslagen. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagtfram. Prop, 1985/86: 15 Bilaga Genomsin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen en rollinom totalförsvaret som är betydelsefull från flera synpunkter. Under allmäntfredstillstånd eller under krig mellan främmande makter när är neutraltskall polisen bl.a. hindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott motlandets säkerhet. Polisen medverkar i gräns- och . Den har ocksåviktiga uppgifter om överraskande angrepp sker mot värt land. Skulle Sverigekomma i krig eller utsättas för annat väpnat angrepp, kommer polisensverksamhet för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet att väsentligt ökai betydelse. Detär enligt utredningens mening givet att polisväsendets huvuduppgift i kriglikaväl som i fred även i fortsättningen skall vara att upprätthålla allmänordning och säkerhet inom landet. I en del andra länder flyttas underkrigsförhållanden denna uppgift över lill försvarsmakten. En sådan lösning börinte tillgripas hos oss. Härvid bortses frän läget vid en statskupp i sambandmed väpnat hot utifrån eller därmed jämförliga situationer när vår demokrati äri fara. I sådana lägen har regeringen otvivelaktigt möjlighet att, med stöd av dens.k. konstitutionella nödrätten, ta militär personal i anspråk även för attupprätthälla landets inre säkerhet (jfr JuU 1975/76:3). Utgångspunktenför utredningen har alltså varit att polisens huvuduppgift under krig ellerannan väpnad konflikt skall vara att upprätthålla den allmänna ordningen ochsäkerheten i riket. Enligt nuvarande planering tilläggs emellertid polisendessutom vissa särskilda uppgifter, om landet skulle komma i krig. Bestämmelserhärom finns i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. Dennalagstiftning kompletteras bl.a. av kungörelsen (1958:262) angående tillämpningav lagen samt av Kungl. Maj:ts anvisningar rörande polisensverksamhet vid krig eller krigsfara. Maj:t har vidare meddelat vissabestämmelser i ämnet genom hemliga brev till länsstyrelserna den 11 maj 1951och . Bestämmelserna innebär bl.a. att större delen avpolispersonalen under krig har ställning som krigsmän med skyldighet att i vissomfattning medverka i stridsverksamhet. Dennaordning saknar direkt motsvarighet för andra personal kategorier. Den har delvis tillkommit som en följd av vissa folkrättsliga överväganden. Det gmndläggande motivet torde emellertid ha varit önskemålet att, med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär, polisen i olika lägen skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt som beväpnad styrka. 16 som har förflutit sedan andravärldskriget dä den nuvaranderegleringen kom till har den internationella utvecklingen och Prop. 1985/86: 15erfarenheterna frän olika väpnade konflikter medfört att en viss förskjutningter sig naturlig när det gäller synen på polisens roll under krigsförhållanden.Denna förskjutning gmndas i främsta mmmet på insikten om att det underkrigstillstånd kommer att ställas så stora anspråk pä polisens verksamhet föratt upprätthålla allmän ordning och säkerhet att andra uppgifter endast börläggas pä polisväsendet i den män detta är oundgängligen nödvändigt. I olikasammanhang har också betonats att, i ett läge dä ett land eller delar av detbesätts av främmande makt, det är angeläget att det finns fömlsättningar förden inhemska polisen att upprätthålla sin verksamhet, dels för att skyddabefolkningen och hindra övergrepp, dels för att underlätta att samhälletsordinarie funktioner kan åtempptas. Möjligheterna härtill torde allmänt settöka om polisen inte tilldelas stridsuppgifter eller åtminstone endast begränsadesådana. Härtillkommer att också synen på polisens normala roll i samhället har undergåttförändringar. I utredningens principbetänkande (SOU 1979:6) PoHsen betonassålunda att polisen i all möjlig utsträckning bör befrias från sådana uppgiftersom saknar anknytning till dess egentliga verksamhet. Vad som har sagts nu böri princip gälla även under krigsförhåUanden. Detbör slutligen framhållas att den hotbild som ligger till grund för planeringenav totalförsvaret väsentligt skiljer sig från den som förelåg under andravärldskriget. Motden bakgmnd som har angetts nu har utredningen kommit till att frågan ompolisens ställning under beredskaps- och krigsförhållanden bör omprövas. Somredan har angetts bör en utgångspunkt härvid vara att polisens uppgifter i krigi all möjlig utsträckning begränsas till vad som faller inom ramen för dessansvar för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet. Utredningentar i belänkandet också upp de folkrättsliga aspekterna pä polisens ställningunder krig. Frågan är endast sparsamt behandlad i det folkrättsligaregelsystemet. Några egentiiga bestämmelser om polisens ställning under väpnadkonflikt finns inte i den internationella rätten. Det ankommer därför på varjestat att genom sin egen lagstiftning och organisation avgöra vilken ställningsom polisen skall ha i krigssituationer. Det är emellertid väsentligt fränfolkrättslig synpunkt att det är klarlagt om och i sä fall i vilkenutsträckning polisen skall vara skyldig att medverka i stridshandlingar tillförsvar mot ett angrepp av främmande militär personal. Om en sädan skyldighetskall åvila polismän, måste de ha ställningen av legitima krigsdeltagare,kombattanter. I annat fall saknar personalen det skydd som krigsdeltagare iallmänhet åtnjuter enligt folkrättens regler. pågar arbete pä att klarlägga polisens ställning under en väpnadkonflikt, särskilt med sikte pä förhållandena under ockupation. En deklarationi ämnet har antagits av den rådgivande parlamentariska församlingen ochförelagts rådets ministerkommitté. Utredningen anser att det är synnerligenangeläget att man frän svensk sida understödjer strävandena att komma till enlösning med Prop.1985/86:15 internationell räckvidd av frågan om polisens ställning under krig.Intill dess så har skett måste frågan dock bedömas med utgångspunkt i detregelsystem som f.n. gäller. Medde utgångspunkter som har angetts nu har utredningen funnit att vad som iförsta hand behöver klarläggas inte är vilka uppgifter som faller inom ramenför polisens skyldighet när det gäller att i samband med väpnat angreppupprätthålla allmän ordning och säkerhet samt beivra brott. Det egentligaproblemet är i stället om och i sä fall i vilka situationer polispersonal skallvara skyldig att medverka i strid till försvar mot ett väpnat angrepp mot vårtland. Olika aspekter kan läggas på frågan allt efter beskaffenheten av densituation som råder. Utredningen behandlar var för sig de olika situationersom föreligger dels, vid överraskande anfall (kupp), fram till dessmobilisering har skett, dels under pågående väpnad konflikt efter mobiliseringoch dels om landet eller delar därav skulle besättas av främmande makt. Polisens medverkan vid försvar mot kuppanfall under tidenfram till dess mobilisering har skett Enligtgällande planering skall poHsen medverka vid försvar mot kuppanfall. Deanvisningar som i detta hänseende har meddelats av ochöverbefälhavaren () innebär att polispersonalen skall användas för bevakningoch försvar av i första hand sädana objekt som har stor betydelse för detomedelbara försvaret vid ett kuppanfall och vid mobilisering. I andra handskall polisen bevaka och försvara objekt som har betydelse för totalförsvaretsverksamhet i övrigt. Uppgiftenär endast temporär. Den skall enligt planerna övertas av krigsorganiseradeenheter ur försvarsmakten och civilförsvaret efter hand som mobiliseringgenomförs. Man kan räkna med att huvuddelen av de polisiära enheterna kanfrigöras frän sina kuppförsvarsuppgifter efter det att mobiUseringhar inletts. Samtliga enheter beräknas vara avlösta . Utredningenfinner önskvärt frän principiell synpunkt att kuppförsvarsuppgifterna i allmöjlig utsträckning anförtros åt hemvärn och andra lokalförsvarsförband som kanmobiliseras i det närmaste . Utredningen har emellertid inhämtat attdet inte finns förutsättningar för att generellt lösa kuppförsvarsfräganpå detta sätt. Det är därför nödvändigt att utgå från att polisen även ifortsättningen skall behälla uppgifter inom kuppförsvaret till dessmobilisering har skett. Utredningenanser det ofränkomligt att polisen inom ramen för kuppförsvaret skall kunnaingripa mot fientliga soldater som angriper bevakningsobjekten eller annnarsförsöker hindra poUspersonalen i dess verksamhet. Polisens bevakningsuppgifterinom kuppförsvaret måste sålunda även i fortsättningen förenas med vissabegränsade försvarsuppgifter till dess mobilisering har skett. När kuppförsvarsuppgifternafullgörs bör polismannen därför ha ställningen av legitim krigsdeltagare,kombattant. Några fristående stridsuppgifter bör emellertid inte tilldelas 18 1985/86: Enligtde anvisningar som har meddelats av och ÖB ankommer det pä försvarsomrädesbefälhavarenoch att bestämma om fördelningen av bevakningsobjekten mellanpolisen och sådana militära enheter som har särskilt korta mobiliseringstider.Från principiell synpunkt är det av värde om denna fördelning i största möjligautsträckning görs så att de militära kuppobjekten anförtros ät försvarsmaktenoch de civila ät polisen. Enligt vad utredningen har inhämtat iakttas redan ensådan ordning regelmässigt i praktiken. Utredningen föreslår att den angivnautgångspunkten för fördelningen uttryckligen anges i de anvisningar som de bådacentrala myndigheterna utfärdar. Vadsom har sagts nu tar sikte på situationer dä kuppförsvarsätgärder i egentligmening har utlösts i vederbörlig ordning och förhållandena alltså regelmässigtär sädana att skäl för mobilisering föreligger. I sädana extraordinärasituationer där det inte är fråga om angrepp eller kränkning från främmandemilitär personals sida - l.ex. vid terrorist-handlingar - är polisen givetvisskyldig att ingripa enligt de regler som gäller för polisverksamheten iallmänhet. Polisens uppgifter efter mobilisering Ioch med att mobilisering har genomförts friställs polisen från sina kuppförsvarsuppgifter.Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls haremellertid polisen vissa särskilda uppgifter som kan medföra ingripande motfienden. I5 § tillämpningskungörelse till lagen om polisens ställning under krigföreskrivs sålunda att polisman som bär tjänstedräkt även utan order böringripa mot mindre gmpper av fientiiga soldater. Denfristående stridsuppgift som sålunda har tilldelats polisen framstår enligtutredningens mening som den frän principiell synpunkt mest diskutabla avpolisens nuvarande skyldigheter inom totalförsvaret. Från totalförsvarssynpunktkan det visserligen sägas vara en fördel att ett spontant ingripande frånpolisens sida kan päräknas i situationer av aktueUt slag. Som har framhållits idet föregående är det emellertid angeläget att det finns möjlighet för polisenatt upprätthälla sin ordinära verksamhet även om landet eller delar av dettillfälligt har besatts av främmande makt. I den män polisen har en fortlöpandeoch självständig stridsuppgift av det slag som här är aktuell minskar fömtsättningarnaför att polisen skall kunna fullgöra sin huvuduppgift. Till detta kommer attingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske sä att depä ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Det kan tilläggasatt den aktuella regleringen saknar motsvarighet i och .