prop · G9032 · 1985-12-31 00:00:00 — Närflera fastigheter berörs eller när fastighetsindelningen är splittrad, gervisserligen fastighetsbildningslagstiftningen medel att i viss utsträckningåstadkomma överensstämmelse mellan fastighetsindelningen och planen. Därmed ärproblemet emellertid inte löst. Det behövs ofta också en reglering avrelationerna mellan markägaren och kommunen angående exploateringensbedrivande. Erfarenheten visar att detta inte är möjligt att åstadkomma vid ensplittrad indelning. Detfinns därutöver rent allmänt ett behov av att kunna ta till vara del intresseoch den vilja till ansvar som finns bland fastighetsägare och andra att förnyaoch förbättra befintliga bebyggelsemiljöer. är insatser från deberörda parterna en avgörande förutsättning för att förändringar över huvudtaget skall kunna åstadkommas i sådana områden. En vanlig situation därsamverkan kan komma till användning är vid förnyelse och förtätning av äldrevilla- och fritidsbebyggelseomräden. Förnyelseverksamheten i dessa områden harhittills hämmats av bl, a, det splittrade ägandet till marken och svårigheteratt frigöra kommunala resurser för investeringar i förbättringar av vägar,vatten- och avloppsanläggningar m, m. Åtgärderna inom dessa omräden kan kommaatt omfatta marköverföringar för att bilda bebyggbara fastigheter och attutföra gemensamma anordningar inom kvartersmark, I exploateringsavtal kan knytasåtaganden gentemot kommunen om att vägar, vatten- och avloppsan- Prop.1985/86:2 12 läggningarm, m, skall utföras, liksom att gatumark eller parkmark skall överlämnas tillkommunen. Inomkvarter med flerfamiljshus kan samverkan bli aktuell när ett område,exempelvis ett kvarter, skall förnyas i ett sammanhang. De åtgärder, som därvidföranleder behov av samordning, kan t, ex, bestå av planändringar och isamband därmed förbättringar i den yttre miljön, omläggningar av gatutrafikenoch ordnandet av parkering och gemensamma friytor m.m. Ifråga om fritidsbebyggelsen har den befintliga fastighetsindelningen istor utsträckning låst lokaliseringen och planeringen. Genom samverkan mellanberörda fastighetsägare bör fritidsbebyggelseplaneringen kunna ske meroberoende av den befintliga fastighetsindelningen. Jagdelar således utredningens bedömning i fråga om behovet av samverkansregler ochföreslår att en lagstiftning nu genomförs som främjar enskild samverkansamtidigt som kommunens övergripande inflytande över plangenomförandet behälls, 2.1.2Huvuddragen i förslaget Syftet med samverkan Enreform med det nu angivna syftet bör innebära att fastigheterna inom ettområde, där någon förändring avses ske (samverkansområde), samlas i ettgemensamt förelag. Förändringen kan l.ex, vara föranledd av att kommunen genomöversiktlig planering har funnit atl en förändring av markanvändningen eller enförbättring av miljön bör komma till stånd eller av att fastighetsägarna inomområdet anser att det finns behov av förbättringar. Reglerna bör utformas såatt en samordning av de olika intressena underlättas vid planläggning avområdet. De bör även underlätta förhandlingarna mellan kommunen ochfastighetsägarna om förutsättningarna för ett genomförande. Resultatet av attmarken kan utnyttjas effektivare genom samordningen bör kunna fördelas blanddeltagarna på ett rättvist sätt i förhällande till deras ursprungligaägoinnehav inorn området. För kommunen bör reglernainnebära förutom att kommunen förbehålls det övergripande inflytandet överplangenomförandet - att förhandlingar kan ske med en part för hela området påsamma sätt som om detta kontrollerades av en enda exploatör. För attexploateringssamverkan skall få komma till stånd bör således i princip gällaatt det skall vara fråga om sådana fall där samverkan är önskvärd frånkommunens synpunkt och det finns en önskan från fastighetsägarna inom ettområde att ställa i ordning marken för bebyggelse. I första hand börexploateringssamverkan kunna komma till stånd för att i ett sammanhanggenomföra åtgärder som beslutas i en detaljplan. Att detaljplan finns ellerskall upprättas bör emellertid inte alltid vara en förutsättning förexploateringssamverkan. Det kan i vissa fall vara önskvärt att kunna utnyttjamöjligheterna till samverkan mellan fastighetsägare också i sådana situationerdå de tilltänkta åtgärderna inte kräver en detaljplan. Prop.1985/86:2 13 Enförutsättning för exploateringssamverkan bör emellertid vara att de deltagandefastighetsägarna har möjligheter att klara äv att utföra de gemensammaanordningar som kan bli aktuella. Det bör inte komma i fråga attfastighetsägarna skall utföra mer komplicerade tekniska anläggningar elleranläggningar av annat slag som de kan förväntas få svårigheter med.Förutsättningen att klara av olika åtgärder varierar ocksä med de berördafastighetsägarnas kompetens. Defrågor som aktualiseras vid exploateringssamverkan synes bäst behandlas vid enförrättning som handläggs av fastighetsbildningsmyndigheten. Erforderligafastighetsbildningsåtgärder kan då tas upp och avgöras . Densamordning av fastighetsägarnas intressen som bör ske för ett exploateringsföretagtillgodoses vidare enligt min mening bäst genom att en samfällighet(exploateringssamfällighet) bildas med samma sakrättsliga konstruktion som enanläggningssamfällighet enligt anläggningslagen. Smärrefastighetsbildningsåtgärder, om vilka fastighetsägarna är överens, kan mångagånger vara tillräckliga för att klara ett visst exploateringsbehov. Någothinder mot att därvid lösa uppkomna frågor med tillämpning av enbartfastighetsbildningslagen bör givetvis inte finnas. Värdet av att tillskapa enför ändamålet lämplig association, en samfällighet, som företräder ochsamordnar fastighetsägarna vid exploateringen visar sig främst närexploateringen avser mera komplicerade frågor om fastighetsbildning ochfördelning av kostnader och intäkter till följd av exploateringen. Därigenomges då också möjlighet till ett samfällt markägande för de deltagandefastigheterna, vilket kan vara nödvändigt vid mera genomgripande åtgärder. Utformningenav det förslag som jag nu angett motsvarar i huvudsak vad utredningenföreslagit och vad som föreslogs i den återkallade propositionen (prop.1981/82:221), Det materiella innehållet i de regler som utredningen föreslagithar också i huvudsak godtagits av remissinstanserna. Stockholmskommun (juridiska avdelningen) har framhållit att förslaget harbostadspolitiska och bostadsekonomiska konsekvenser som inte har belysts.Svenska har hävdat att reglerna om exploateringssamverkan torderesultera i ett generellt markpoliliskt instrument som sätter gängse principerom offentlig markförsörjning ur spel. Med anledning av dessa påpekanden villjag framhålla att det förslag som läggs fram kommer att ge kommunen ettavgörande inflytande över frågan om samverkan över huvud taget skall få kommatill stånd. Därigenom kan kommunen prioritera egna markförvärv och andrainvesteringar och på så sätl tillgodose bostadspolitiska ambitioner av olikaslag. Enviktig fråga är vilka åtgärder som skall kunna omfattas av exploateringssamverkan.Enligt min mening finns del inte någon anledning att begränsa möjligheternatill endast vissa typer av åtgärder, utan alla slags 1985/86:2 14 åtgärdersom normalt inryms i exploatering för bebyggelseändamål och som syftar till attställa i ordning marken för bebyggelse eller att underlätta förnyelse avbebyggelseområden bör kunna genomföras. Inom ramen för enexploateringssamverkan skall också kunna inrättas sådana anläggningar som avsesi anläggningslagen. Däremot bör inte själva uppförandet av nya hus ellerombyggnad av hus pä enskilda fastigheter kunna omfattas avexploateringssamverkan. Sädana åtgärder ligger utanför själva exploateringenav marken, 1 första hand blir det således fråga om att göra mark tillgängligför bebyggelse, antingen för nyexploatering av rämark eller ocksä förförtätning inom befintliga bebyggelseområden, Alla de transaktioner i form avmarkförvärv, fastighetsbildning, undersökningar, inventeringar o. d, sombehövs bör kunna ombesörjas genom samverkan. Föratt en exploateringssamverkan skall kunna uppnå sitt syfte, nämligen altställa i ordning marken för bebyggelse och utföra behövliga anordningar förbebyggelsen, krävs att samfälligheten får tillgång till marken inom det områdesom berörs av samverkan (samverkansområdet). De fastighetsägare som deltar iexploateringen skall därför i princip ställa sin mark till förfogande förbehövliga marköverföringar och storleksförändringar som förutsätts i de planersom avses genomföras inom samverkans-området. Även sådana fastigheter ellerfastighetsdelar inom samverkans-området som inte ingår i samverkan bör iprincip vara tillgängliga, i den mån marken enligt detaljplan som tillkommitför exploateringen behövs för genomförandet. Sådan mark bör således motersättning kunna överföras genom fastighetsreglering för fördelning mellan dedeltagande fastigheterna. För att hindra att debebyggelsemöjligheter som följer av en upprättad detaljplan församverkansområdet utnyttjas av en fastighetsägare som valt att stå utanförexploateringssamfälligheten, bör byggnadsförbud kunna meddelas, 1 fräga om utförandet avolika gemensamma åtgärder bör exploateringssamfälligheten gentemot kommunenkunna uppträda på samma sätt som om hela det område, inom vilket samverkan skalläga rum, var i samfällighelens hand. Samfälligheten bör sålunda kunna utföraanordningar, dels sådana som enligt exploateringsavtal skall överlämnas tillkommunen, dels sådana som behövs som gemensamhetsanläggningar för bebyggelsen,Samfälligheten bör därvid också kunna ta initiativ till inrättande av gemensamhetsanläggningarenligt anläggningslagen och fä frågan härom prövad med övrigaexploateringsåtgärder. 1985/86:2 15 Exploateringssamverkan skall avse genomförande av vissaåtgärder fram till en viss tidpunkt. Sådan samverkan är således av tillfällignatur, och när åtgärderna är genomförda skall den upphöra. Om en detaljplaneläggninggenomförs i etapper, bör samverkan kunna bestå så länge som det krävs för attfullfölja hela företaget. Exploateringssamverkan bör således inte kunna ha tilländamål att mera långsiktigt förvalta ett område som består av flerafastigheter. Uppstår önskemål om en långsiktig gemensam förvaltning får dettatillgodoses genom de medel som nuvarande lagstiftning erbjuder, t, ex, genombildande av marksamfälligheter eller gemensamhetsanläggningar. Ett annat sättär att delägarna för den långsiktiga förvaltningen bildar en ekonomisk föreningeller ett bolag. Lagrådets allmänna synpunkter på förslagen Lagrådet har uttryckt tveksamhet i flera avseendenbeträffande förslaget till lag om exploateringssamverkan (bilaga 4), Lagrådethar särskilt uppehållit sig vid anpassningen av den nya lagen till den nugällande byggnadslagstiftningen och anser att det sätt på vilket anpassningenhar skett inte går fritt frän invändningar. Det gäller främst grunderna förfördelningen av den som exploateringssamverkan väntas medföra. Lagrådetvill emellertid inte motsätta sig att förslaget genomförs, i vart fall inte omvad lagrådet anför beträffande principerna för fastställande av andelstal godtas. Jag kommer i det följande att närmare utveckla min syn påde frågor som lagrådet tar upp. Redan nu vill jag emellertid anmäla att jag iallt väsentligt vidhåller det förslag som remitterades lill lagrådet (bilaga3), Den av utredningen föreslagna lagtekniska lösningen avfrågan om exploateringssamverkan, som innebär att vissa bestämmelser finns iförslaget till en ny plan- och bygglag och att andra finns i anläggningslagen,fastighetsbildningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter, har mötten ganska omfattande kritik frän remissinstanserna. Genom uppdelningen på fleraolika lagar har enligt remissinstanserna reglerna blivit splittrade ochsvåröverskådliga. Uppdelningen leder till att olika beslut, med möjlighetertill besvär i såväl administrativ som judiciell ordning, behöver meddelas förvarje steg i processen, vilket anses ge ett tungrott förfarande och begränsamöjligheterna att utnyttja exploateringssamverkan inom förnyelseomräden. Jagdelar remissinstansernas kritik på denna punkt. Frågan omexploateringssamverkan bör regleras på ett sätt som blir mera överskådligt ochsom leder till ett effektivare förfarande än utredningens förslag. Enlagteknisk utformning från dessa utgångspunkter kan sökas efter flera linjer.Bestämmelserna om exploateringssamverkan skulle sålunda kunna inarbetas på ettmera grundligt sätt i anläggningslagen. 1985/86:2 16 remissinstanserframhållit är dock syftet med anläggningslagen att tillskapa gemensammaanläggningar som är avsedda att komplettera de deltagande fastigheterna medgemensamma funklioner, medan avsikten med exploateringssamverkan är en helt annan.Anläggningar enligt anläggningslagen skall således i princip vara avstadigvarande betydelse för de deltagande fastigheterna, medanexploateringssamverkan är tidsbegränsad. En omfattande samordning mellananläggningslagen och reglerna om exploateringssamverkan framstår därför intesom lämplig. Enannan möjlighet är att ge exploateringssamverkan formen av enfastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. Därigenom skulle deönskemål om ett sammanhållet förfarande, som framförts av vissa remissinstanser,kunna tillgodoses. medger emellertid intemarköverföringar i den omfattning som behövs vid exploateringssamverkan. Detberor bl, a, på att fastighetsbildningslagens tilldelningsregler i principförutsätter att en fastighetsreglering inte skall leda till att en fastighetsanvändningssätt förändras (5 kap, 8 § fastighetsbildningslagen).Exploateringssamverkan däremot leder normalt till en förändrad användning av deberörda fastigheterna. Dessutom kan inte fastighetsbildningslagensersättningsregler oförändrade användas för de ersättningssituationer somuppkommer i samband med exploateringssamverkan. En lagteknisk lösning inomfastighetsbildningslagens ram skulle därför förutsätta ändringar avprincipiell natur i reglerna om storleksförändringar och lagensersättningssystem. Därlill skulle det bli nödvändigt att införa regler om eltnytt samfällighetsinstitut. En sådan förändring leder till två principielltskilda typer av fastighetsregleringar i fastighetsbildningslagen som det skullebli svårt att på ett tydligt sätt hålla isär. Inte heller en sådan lösning bördärför genomföras. Bl.a, hovrätten över och och hovrätten för Nedre harföreslagit att bestämmelserna om exploateringssamverkan tas upp i en särskildlag. Lagen skulle enligl hovrätterna kunna utformas så att den i behövligomfattning hänvisar till reglerna i anläggningslagen. De speciella regler sombehövs för att genomföra fastighetsregleringar vid exploateringssamverkan ochsom av systematiska skäl inte hör hemma i vare sig 5 eller 8 kap.fastighetsbildningslagen kan enligt hovrätterna med fördel placeras i densärskilda lagen. Jagansluter mig till de båda hovrätternas åsikt att reglerna om exploateringssamverkanbör tas in i en särskild lag. Detta kan vara lämpligt också av det skälet attdet kan visa sig atl reglerna om exploateringssamverkan kanutnyttjas även för andra syften än exploatering för bebyggelse. Den särskildalagen bör benämnas lag om exploateringssamverkan. Vissa grundläggande villkorför att exploateringssamverkan skall få komma till stånd bör emellertid las ini PBL, Anledning till detta är - som jag har föreslagit i PBL - att ettkommunalt planbeslut måste föregå ett beslut om exploateringssamverkan. Prop.1985/86:2 17 Ilagen om exploateringssamverkan bör tas upp bestämmelser om bildande avexploateringssamfällighet inom vilken de olika fastighetsägarintressena skallsamordnas. Bestämmelserna bör i huvudsak motsvara dem som i utredningens förslaghar tagits in i anläggningslagen. Markfrågorna bör som utredningen harföreslagit behandlas vid en fastighetsreglering. För att vinna ökadåskådlighet bör emellertid - i konsekvens med vad jag anförde - deundantagsregler som behövs för att syftet med exploateringssamverkan skallkunna fullföljas, placeras i den särskilda lagen i stället för ifastighetsbildningslagen. På så sätt blir skillnaden tydligare mellanfastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen i allmänhet ochfastighetsreglering i syfte att genomföra exploateringssamverkan. Närdet gäller förvaltningen av exploateringssamfälligheter delar jag utredningensuppfattning att reglerna i lagen om förvaltning av samfälligheter börtillämpas. Nägra avgörande invändningar mot detta har inte framförts avremissinstanserna. Lagen är avsedd att passa för olika typer av samfälligheteroch har ett regelsystem som är väl lämpat även för förvaltning avexploateringssamfälligheter. Mittförslag: Ett grundläggande villkor för exploateringssamverkan är att kommunen iområdesbestämmelser eller i en detaljplan har beslutat att sädan samverkan fårske. Deltagande i exploateringssamverkan är frivilligt. PBL-utredningensförslag innebär att bestämmelserna om exploateringssamverkan införs samtidigtmed den nya . För att samverkan skall få ske krävs enligtförslaget att kommunen i ett markförordnande har beslutat om detta. Imarkförordnandet skall också bestämmas en fid, högst tre är, inom vilken enexploateringssamfällighet skall ha kommit till stånd och - i förekommande fall- en detaljplan har antagits. I den återkalladepropositionen var det nödvändigt att slopa denna direkta koppling mellanbyggnadslagstiftningen och lagen om exploateringssamverkan. Sådan samverkankan enligt det förslaget initieras genom att en fastighetsägare hosfastighetsbildningsmyndigheten ansöker om förrättning för bildande av enexploateringssamfällighet. För att så långt möjligt garantera kommunens inflytandekrävs enligt förslaget att fastighetsbildningsmyndigheten inhämtar kommunensmedgivande för att fä besluta om exploateringssamverkan. Jag delar uppfattningenatt en förrättning om exploateringssamverkan bör få inledas endast om kommunenbeslutar att utbyggnaden av ett visst område skall genomföras i sådansamverkan, I enlighet härmed föreskrivs i 2 1985/86. Prop.1985/86:2 18 PBL-förslagetatt kommunens beslut om exploateringssamverkan skall kommma till uttryck i formav detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 5 kap. PBL. Det innebär bl,a,att det område inom vilket exploateringssamverkan skall äga rum(samverkansområdet) avgränsas pä planmässiga grunder. Härigenom kommer endastsådana områden att ingå i samverkansområdet som har ett planmässigt samband.Detta stämmer i sak överens med förslaget i prop, 1981/82:221 men innebärsamtidigt att kommunens avgränsning av samverkansområdet sker vid en annantidpunkt och i andra former. Ävenandra skäl talar enligt min mening för att exploateringssamverkan bör föregåsav ett kommunalt planbeslut. Det är nämligen enligt såväl utredningsförslagetsom förslaget i den återkallade propositionen möjligt att samverkansområdetomfattar inte bara områden som skall bebyggas utan också andra områden, t, ex,närströvområden som har en planmässig anknytning till bebyggelsen men som inteskall bebyggas. Även de fastighetsägare som har mark enbart inom sädanaområden skall kunna få del i den avkastning som kan följa av exploateringen förbebyggelsen. Inom sådana områden bör kommunen naturligtvis kunna hindraytteriigare exploatering. Att detta blir möjligt kan kanske till och med varaett av skälen till att kommunen går med på exploateringen. Förslaget i prop,1981/82:221 innehåller inte några bestämmelser som kommunen i sådana fall kanåberopa som stöd för att förhindra ny bebyggelse. I sitt yttrande den 27 april1982 fann lagrådet det särskilt anmärkningsvärt att det saknades möjligheteratt utfärda föreskrifter av plankaraktär beträffande markanvändningen inom dedelar av samverkansomrädel som inte får bebyggas. Med hänsyn bl,a, till dettaansåg lagrådet att det hade varit lämpligare om förslaget fått vänta till dessatt den nya införs. Enligt PBL-förslaget kankommunen genom detaljplan eller områdesbestämmelser avgränsa samverkansområdetoch på ett för markägare och myndigheter bindande sätt bestämma angåendemarkanvändningen inom de delar av samverkansområdet som inte skall bebyggas.Härigenom när man enligt min mening tillräcklig stadga dels åt avgränsningen avsamverkansområdet, dels åt framtida beslut om markanvändningen inom sädanaområden som inte ingår i detaljplan. Som utredningen harföreslagit bör medgivandet i detaljplanen eller områdesbestämmelserna tidsbegränsas.Jag delar den av vissa remissinstanser framförda åsikten att ibland kanvara en alltför , I förslaget till plan- och bygglag har därförföreskrivits (6 kap, 2 §) att tiden får bestämmas till högst . Genom den anknytning somenligt mitt förslag sålunda skapas mellan PBL och lagen omexploateringssamverkan kommer de synpunkter som lagrådet framförde i yttrandetden att i stor utsträckning bli tillgodosedda. Lagrådsremissenden har inte föranlett några erinringar i sak från lagrådetssida. Prop.1985/86:2 19 Degrundläggande villkoren för att exploateringssarnverkan skall få komma tillstånd har utredningen tagit in i förslaget till ny plan- och bygglag.Bestämmelserna återfinns i 11 kap,, som avhandlar vissa frågor omplangenomförande (11 kap, 22§), Enligt utredningsförslagetär exploateringssamverkan avsedd att användas inom sådana områden där det ärangeläget att området bebyggs i ett sammanhang med hänsyn till den framtidautvecklingen av samlad bebyggelse eller för att ett planmässigt byggande skallfrämjas inom ett område med samlad bebyggelse eller av någon annan jämförligorsak. Dessutom förutsätts att området är uppdelat mellan flera fastigheter påett sådant sätt att åtgärder för områdets ändamålsenliga bebyggande härigenomförsvåras. Förslaget, som är utformat i nära anslutning tillexpropriationsgrunderna i 2 kap. 1§ expropriationslagen, innebär således attområdet skall avgränsas på planmässiga grunder. Förslagetinnebär vidare att det är kommunerna som i etl särskilt beslut - ettmarkförordnande - anger de närmare villkoren för exploateringssamverkan, såsomsyftet med den avsedda exploateringen och avgränsningen av samverkansområdet. Somjag har nämnt har i det förslag till plan- och bygglag som regeringentidigare denna dag har beslutat förelägga , tagits in vissagrundläggande villkor för att exploateringssamverkan skall få ske, I mittanförande härom framhöll jag bl. a, följande (avsnitt 10,3,1), Mittförslag bygger på samma grundläggande tankar som utredningsförslaget, nämligenatt exploateringssamverkan skall användas, om det med hänsyn tillbebyggelseutvecklingen är angeläget att i ett sammanhang ställa i ordning markför bebyggelse och utföra anordningar för bebyggelsen. Som jag har nämntär det närmast områdesbestämmelserna i nu föreliggande förslag som liknarmarkförordnandet i utredningsförslaget. Genom områdesbestämmelserna fär man enmöjlighet att på planmässiga grunder avgränsa ett samverkansområde. Omsamverkansomrädel omfattar områden som inte kommer att direkt beröras avbebyggelseexploatering ges också möjligheter att i områdesbestämmelser geriktlinjer för den framtida markanvändningen inom sådana områden. Det börsåledes i första hand vara i form av områdesbestämmelser som kommunen medgerexploateringssamverkan. I vissa situationer tordedet emellertid vara lämpligt att genomföra redan befinfliga detaljplaner genomexploateringssamverkan, I sådana fall blir -vilket framgår av förslaget tilllag om exploateringssamverkan - genomförandemedlen inte lika effektiva,eftersom möjligheterna att lösa in mark samt möjligheterna lill värdeutjämningväsentligt minskar. Trots detta kan det vara angeläget att ettflertal fastighetsägare genom exploateringssamverkan kan uppträda samfällt föratt genomföra en plan. Som jag fidigare (avsnitt8,8,1) har nämnt bör det inte vara möjligt att låta områdesbestämmelser omfattaområden med detaljplan. För att undvika en ordning som skulle innebära att manförst mäste upphäva detaljplanen för att sedan besluta omexploateringssamverkan och därefter på 1985/86:2 20 nyttanta detaljplanen, föreslår jag att en möjlighel öppnas att även idetaljplanens form besluta om exploateringssamverkan. Bestämmelserom detta har tagils in i 6 kap, 2 § PBL,