prop · G90380 · 1985-12-31 00:00:00 — att överklagandetskall tas upp lill prövning. Dennalösning bör väljas för att enskilda på grund av rena missförstånd inte skallförlora möjligheten att göra sin rätt gällande. Den ligger också i linje medden ståndpunkt som statsmakterna har intagit, bl. a. på rättegångsbalkensområde och inom den allmänna försäkringen. Man behöver knappast befara atl denliberalare regeln kan leda till att folk tar för vana alt alllid sändaöverklaganden till överinstanserna. Dennya ordningen atl klaganden skall vända sig till beslutsinstansen aktualiserarockså frågan vilken instans som skaU pröva om överklagandet har kommit in i ränlid, dvs. kontrollera delgivningskvilton m. m. och, om tiden är överskriden,avvisa överklagandet. F.n. är detta en uppgift för den högre instansen påförvaltningsområdet. Hos de allmänna domstolarna är det i ställetunderinstansen som gör denna prövning. Denprövning som det här gäller kan i regel göras enklast och säkrast av deninstans som först tar emot klagandens skrivelse. Den bör av på ett såtidigt stadium av handläggningen som möjligt. Om prövningen görs senare ochleder till avvisning, blir ju de åtgärder onyttiga som redan har vidtagits iärendet. Prövningen är också i de allra flesta fall så enkel och okompliceradatt del knappast uppslår några svårigheter eller merkostnader, om uppgiftenläggs över pä beslutsinstansen. Jagförordar att så sker. Den förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol somhar fallat del överklagade beslutet bör alltså få lill uppgift atl avgöra omöverklagandet har kommit in i rätt tid. Fråganom motsvarande ändring skall göras i reglerna om kommunalbesvär får tas uppsenare. Föratl ett överklagande skall tas upp till prövning är det inte tillräckligt attklagandens skrivelse har kommit in i rätt tid. Vissa andra fömtsättningarmåste också vara uppfyllda: beslutet skall vara sådanl atl det över huvud tagetfår överklagas, endast den får överklaga som har ett visst intresse i sakenosv. Dessa förutsättningar kan vara svåra atl bedöma och kräver då särskildaöverväganden som i allmänhet görs bäst i samband med prövningen i högreinstans. De bör därför liksom prövas av den instansen. Jagär medveten om att det har hävdats atl den ordning som jag här förordar skulle innebära ett brott mot den logiska lurordning enligt vilken 44 deolika förutsättningarna för prövningen i sak bör bedömas. Bärkraften av dennaprincipiella invändning kan dock diskuteras och den bör i vart fall ståtillbaka för de praktiska fördelarna. Samma ordning gäller f.ö. hos de allmännadomstolarna och har där inte vållat några olägenheter. Jagövergår nu lill frågan vad som skall hända med överklagandet när beslulsmyndighetensjälv rättar sill överklagade beslul. Ombeslutet rättas som klaganden begär, bör överklagandet förfalla. Om besluteträttas pä något annat sätt (rättelsen innebär l.ex. att klaganden bara delvisfår bifall lill sin begäran), bör myndigheten i stället överlämna ärendet tillöverinstansen för prövning. Överprövningen bör i ett sådanl fall, som lagrådethar föreslagit, omfatta omprövningsbeslulei. För en sådan ordning talar att denenskilde bör slippa del krångel som annars uppslår genom all han måsteöverklaga ärendet tvä gånger för att få sin sak prövad i högre instans. I vissafall kan del nya beslutet länkas helt ha ersatt del äldre, vilket innebär atldet äldre har spelat ul sin roll. 1 andra situationer kan givetvisförhållandena vara sädana att båda besluten skall anses omfattade avöverklagandet. överlämnar ärendet till den högre instansen skall den somsagt pröva om överklagandet har kommit i rätt lid. Denna prövning bliröverflödig, om beslulsmyndigheten ändrar sitt beslut så atl överklagandetförfaller. Normalt bör myndigheten därför ta upp frågan om omprövning innan denprövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Ivissa fall är det önskvärt att myndigheten bifogar ett eget yttrande när denöverlämnar ärendet lill den högre instansen. Framför alll är detta önskvärt isådana fall då myndigheten kan förutse att den annars kommer atl få tillbakaärendet på remiss. Man bör givetvis undvika all handlingar skickas fram ochtillbaka mellan instanserna fler gånger än nödvändigt. Någonskyldighet för beslulsmyndigheten att bifoga yttrande bör dock inteföreskrivas. En sådan föreskrift blir lätt för stel. Den föreskrift somutredningen föreslår - atl beslulsmyndigheten alltid skall vara skyldig alt avgeett eget yttrande när den överlämnar handlingarna lill överinstansen - kan ipraktiken leda till att myndigheten omprövar också riktiga beslut och alltsåmedföra en onödig omgång. Ensmidigare lösning är atl lagstiftaren lämnar åt myndigheten att själv avgöra ivilka fall del är praktiskt all den bifogar ett eget yttrande. Den allmännaregel om snabb och enkel handläggning, som jag har föreslagit (avsnitt2.3), bör vara utgångspunkten också här. 2.6Reglering av frågan om vilka beslut som får överklagas Mitt förslag: Iförvaltningslagen tas inte in några allmänna regler om vilka beslut som fåröverklagas. Liksom får denna fråga regleras i specialförfatlningarnaeller lösas i rättstillämpningen med utgångspunkt i de principer som harutbildats i praxis. Förvaltningslagen skall dock kompletteras med en ny regelom i hur många instanser man får överklaga beslul om avvisning av för sentgjorda överklaganden. Förvaltningsrättsutredningensförslag: Förvaltningslagen byggs ul med Prop. 1985/86:80 regler om vilkabeslut som fär överklagas. Normalt skall bara sädana beslul kunna överklagassom innebär myndighetsutövning. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna delar uppfattningen att frågan om vilka beslul somfår överklagas bör regleras i förvaltningslagen och stöder förslagel altmöjligheten alt överklaga skall knytas lill begreppet myndighetsutövning. Ett10-taI remissinstanser är negativa eller tveksamma till förslaget. Somliga av demmenar alt den begränsning av möjligheterna all överklaga s.k. partsbesked och Ijänstetillsäliningsförslagsom kommitténs förslag innebär är till nackdel från rättsskyddssynpunkt. Andrainvänder att begreppet myndighetsutövning inte är tillräckligt entydigt föratt kunna användas vid gränsdragningen. Från den juridiska forskningens sidapekas särskilt på svårigheten alt dra en klar gräns mellan beslul som innebärmyndighetsutövning och sådana partsbesked i civilrättsliga och liknande mellanhavandensom faller utanför detta begrepp. Några kritiserar förslaget för atl varaotillräckligt underbyggt och anser all det behöver kompletteras med enkarlläggning av partsbeskedens olika karaktär och faktiska effekt och med enutredning om behovet av specialregler i ämnet. Skälenför mitt förslag: Möjligheten att överklaga myndighetsbeslut till högre instansär en viktig rätlssäkerhetsgaranti och har djupa rötter i vår förvaltning. Bortsettfrån två speciella fall saknar förvaltningslagen f n. regler om vilka beslutsom får överklagas. Överklagbarheten regleras till en del i specialförfattningaroch myndighetsinstruktioner. Dessa föreskrifter kompletteras och modifieras avvissa allmänna regler som har utbildats i praxis. Somen allmän regel gäller att statliga myndigheters beslul får överklagas lillnärmast högre myndighet och i sista hand till regeringen, om något annat inteär föreskrivet. Denna regel kommer lill uttryck i 18 § allmänna verksstadgan(1965:600) och många andra bestämmelser. Den upprätthålls f.ö. ulanförfattningsstöd. Rättenalt överklaga kommunala myndigheters beslut är ibland reglerad i specialförfattningaroch skiljer sig dä i princip inte från vad som gäller på den statliga sidan.När rätten all överklaga kommunala beslut inte är reglerad ispecialförfattningar, tillämpas reglerna om kommunalbesvär i kommunallagsliftningen.Dessa regler innebär bl.a. att kammarrätten är andra instans ochregeringsrätten slutinstans. Isådana fall då förvaltningsuppgifter har anförtrotts ål organ utanför den statligaoch kommunala organisationen krävs uttryckligt förfaltningsstöd för alt beslutav dessa organ skall kunna överklagas. Detta gäller även beslut av allmännaförsäkringskassor. Kassorna räknas visserligen som myndigheter. Men de anses idetta sammanhang inte ingå i den statliga eller kommunala organisationen. om överklagbarhet som finns i olika specialförfattningar Prop.1985/86: 80 och myndighetsinslruktioner är oenhetliga. säger de heltallmänt att beslut enligt en viss författning eller beslut av en viss myndighetfår överklagas. innehåller de ett allmänt förbud mot alt beslut enligtförfattningen överklagas. uppräknas vissa typer av beslut som får överklagasmed tillägget all andra beslul enligt författningen inte får överklagas.Ibland föreskrivs tvärtom att en del frågor inte får överklagas, medanöverklagande uttryckligen tillåts i övrigt. Delförekommer också att vissa beslut anges vara överklagbara men alt ingentingsägs om andra beslut enligt författningen. Avsikten kan dä vara att de andrabesluten inte får överklagas. Men detta är inte alltid meningen. När del gällerbeslul av kommunala myndigheter är avsikten i stället oftast att de andrabesluten får överklagas genom kommunalbesvär. Ytterligareen variant som förekommer i specialförfattningarna är atl överklagande av vissabeslut förbjuds utan atl det anges vad som skall gälla för andra beslut enligtförfattningen. Närdet gäller beslul, som fattas under beredningen av etl ärende, finns det mycket ofullständig reglering i förvaltningslagen. 1 5 § föreskrivs att besluli jävsfrågor får överklagas endast i samband med det beslut varigenommyndigheten avgör ärendet. Enligt 6 § får däremot beslut atl avvisa etl ombudeller biträde överklagas särskilt. Bestämmelsersom inskränker möjligheten att överklaga har med tiden blivit allt vanligare.Motiven till dessa inskränkningar varierar. En del förbud mot överklagande kanenklast förklaras med att besluten inte har sådana verkningar all de behöverkunna överklagas. Iandra fall kan syftet vara atl koncentrera klagomöjlighelen lill ett endastadium i förfarandet för all man pä sä sätt skall undvika atl handläggningenfördröjs. kan motivet också vara alt del inte finns någon högreinstans som har minst lika goda möjligheter som beslutsmyndigheten att göra densärskilda bedömning som beslutet fömtsätter. Härbör också nämnas att del finns ett stort antal olika bestämmelser som skär av insiansordningenså att vissa frågor inte prövas i fler än tvä instanser. Rätten att överklagaärenden lill regeringen är på detta sätt i själva verket starkt beskuren. Ensträvan har ju också varit alt i all den utsträckning som ärmöjlig och lämplig avlasta regeringen uppgiften alt pröva överklaganden (jfr prop.1983/84:120 och KU 1983/84:23). Enförteckning med ett 100-tal exempel pä bestämmelser som förbjuder överklagandeeller skär av instansordningen finns i prop. 1983/84:120 s. 35-55. Sammanfattningsviskan sägas alt författningsregleringen i frågan om vilka beslut som fåröverklagas är splittrad och ofullständig. Mol denna bakgrund har praxis enviktig utfyllande roll. Enav de regler, som har utbildats i praxis och som fyller ut författningsreg leringen i ämnet, har jag redan nämnt, nämligen själva huvudregeln alt det 47 normalt går atl överklagamyndigheters beslut lill närmast högre myndig- Prop. 1985/86: 80 het och isista hand till regeringen. Praxis innebär emellertid också flera viktigainskränkningar i överklagbarheten. Bl.a. måste en åtgärd frän en myndighets sida ha karaktären av ett skriftligtuttalande för att kunna överklagas. Åtgärder inom ramen för s. k. faktiskthandlande kan alltså inte angripas pä detta sätt. Detsamma gäller renpassivitet och muntiiga uttalanden av olika slag. Föröverklagbarhet förutsätts vidare atl beslutet har någon inte alltför obetydligverkan för parter eller andra. Ettuttryck för detta är atl man inte kan överklaga oförbindande uttalanden frånmyndigheters sida, l.ex. ett råd eller en upplysning eller en anmodan för enperson atl göra någol i en situation där myndigheten inte förfogar över någoltvångsmedel atl driva igenom sin vilja. I praxis krävs dock inte alltid attbeslutet har självständiga eller direkta rättsverkningar för all det skallkunna överklagas. Ett föreläggande, som myndigheten kan förena med t. ex. vitemen som den tills vidare avstår från alt sanktionera, anses sålunda möjligt allöverklaga. Fråganom beslut av typen partsbesked är överklagbara har varit föremål för delademeningar (jfr prop. 1909:11 s. 27, SOU 1964:27 s. 494 och 507 f, Ragnemalm, Förvaltningsbeslulsöverklagbarhet, 1970, s. 411 ff, prop. 1972:5 s. 384,635 och 652,Förvaltningsrättslig tidskrift 1977 s. 307 ff och 1979 s. 64 f). Medpartsbesked menar jag ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder delallmänna som part i civih-ättsliga och liknande förhållanden, t. ex. beslulatt häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, all kräva betalning för enfordran som inte kan utsökas utan föregående dom, all avslå en begäran ombetalningsanstånd, att avböja ett ackordserbjudande och alt vägra betalaskadestånd. Beslutav detta slag är enligt praxis möjliga alt överklaga oavsett om frågan kanprövas även av allmän domstol. Detta framgår av den kartläggning som en arbetsgmppi regeringskanshet har presenterat i promemorian (Ds Ju 1982:14) Färtebesvärsärenden hos regeringen. Kartläggningenomfattar de överklaganden som regeringen prövade . Den belyser vilkapartsbesked som i praktiken blir föremål för överklagande genomförvaltningsbesvär. illustrerar den hur många ärenden del gäller, hurinsiansordningen i ärendena ser ut och med vilket förfaltningsstöd överklagandesker. För en närmare redogörelse får jag hänvisa till arbetsgmppens promemoria (s.39-42). Härbör framhållas att en princip vid kompetensfördelningen mellan förvaltningsdomstolarna och regeringen har varit att man velat undvika atl samma fråga prövas av allmän domstol och förvaltningsdomstol. Ett ut tryck för detta är alt regeringen prövar sådana överklaganden som avser partsbesked. Principen är dock inte alltid konsekvent genomförd i lagstift ningen. Beslut av försvarets civilförvaltning att återkräva familjebidrag får l.ex. överklagas hos kammarrätten enligt 42 § familjebidragslagen (1978:590; 42 § ändrad senast 1983:329) trots alt frågan kan prövas även av allmän domstol. Ett annat avsteg från principen är all beslut av allmänna försäkringskassor atl återkräva sjukpenning m. m. får överklagas hos för säkringsrätten enligt 20 kap. II§ lagen (1962:381) om allmänförsäkring ' (20 kap. 11 § ändrad senast 1982:120). Framställningar, förslagoch yttranden som en myndighei avger lill en Prop. 1985/86: 80 annanmyndighet, vilken har den egentiiga beslutanderätten, kan i allmänhet inteöverklagas. Den som saken angår får i stället överklaga den andra myndighetensbeslut, om del går honom emot. Undantaggörs dock för sådana franiställningar och andra uttalanden som är bindande förden andra myndigheten vid dess prövning av saken. Möjligheten att överklagastår då i princip öppen. Undanlaggörs också för förslag till tjänstetillsättningar (jfr 18 § tredje ; stycketallmänna verksstadgan). Sådana förslag anses normall överklag- \ baraoavsett om de är bindande eller inte för den myndighet som tillsätter tjänsten. Beslutsom rör myndigheters rent interna förhållanden kan i regel inte överklagas. Deberörda tjänstemännen har i regel lydnadsplikt, och möjligheten att överklagaanses därmed utesluten. Sådana beslut som inte omfattas av lydnadsplikten, t.ex. beslut om tjänstetillsättning, är dock överklagbara i vanlig ordning. Normaltkan man inte heller klaga enbart över motiveringen till ett beslut. Endast ommotiveringen enligt särskilda bestämmelser har självständiga rättsverkningar,är ett sådant överklagande möjligt. Principbeslut,som är avsedda att vara vägledande men inte bindande vid kommande beslut i särskildafall, går som regel inte att överklaga. Detsamma gäller oförbindandeförhandsbesked. Beslutav en högre myndighet att återförvisa ett överklagat ärende till en lägremyndighet kan inte överklagas annat än då beslutet innebär etlställningstagande i sakfrågan. När återförvisningen sker bara för att utredningenskall kompletteras, får den alltså inte överklagas. Enspeciell gmpp av beslul, nämhgen betyg, anses inte kunna överklagas. Detförekommer dock atl undantag görs för tjänstgöringsbetyg i vissa fall. Beslutunder beredningen är i regel inte möjliga atl överklaga annat än i samband meddet slutiiga avgörandet. Som exempel kan nämnas beslut alt avkräva sökanden enkomplettering eller att inhämta yttrande från en annan myndighet. Beslut på verkställighetsstadieikan i allmänhet inte heller överklagas. Vissabeslul under beredningen eller verkställigheten, som medför påtagligasjälvständiga verkningar, anses dock kunna överklagas särskilt. Det gäller bl.a. tillfälliga förordnanden i saken före del slutliga avgörandet (interimistiskabeslut) och beslut om tvångsmedel, l.ex. vite och polishandräckning. Frånpraxis kan vidare nämnas atl etl bordläggningsbeslut i ett bygglovsärende haransetts överklagbart i en speciell situation då bordläggningen hade rättsligbetydelse genom att den i sig kunde bli avgörande för den slutliga utgången iärendet (RÅ 1977 ref 95). Böröverklagbarheten regleras i förvaltningslagen? Fråganvilka beslut som får överklagas är alltså oreglerad i viktiga avseen den. Bristen på skrivna regler gör att del inte sällan är oklart och svårt alt 49 4 1985/86. fastställaom ett beslut går att överklaga eller inte. Delta är naturligtvis en Prop.1985/86: 80 nackdel. Fråganom en reglering i förvaltningslagen av när myndigheters beslul kan överklagashar därför aktualiserats . Del förslag som låg lill grund förpropositionen 1971:30 om bl. a. förvaltningslagen innehöll sålunda bestämmelseri ämnet (SOU 1968:27). Också den gången var remissinstanserna till övervägandedel positiva lill tanken att förvaltningslagen skulle innehålla grundläggandeföreskrifter om när myndigheters beslut kan överklagas. Föredragande statsrådetlade emellertid inte fram något förslag i saken. Han anförde flera skäl mol ensådan reglering (prop. s. 396-398). Ett var att man ändå i specialförfatlningarnai stor utsträckning måste reglera frågan om besluts överklagbarhet och att delkunde bli svårt att avgöra hur de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagenförhöll sig till specialförfattningarnas regler. Ett annat skäl var atlbegreppet myndighetsutövning - som ju används i förvaltningslagen för atl angeräckvidden av vissa paragrafer - inte ansågs lämpligt som skiljelinje för altange i vilken utsträckning myndigheters beslut skulle kunna överklagas ellerinte. Å andra sidan var det inte heller bra alt införa generella regler somgällde på förvaltningslagens hela tillämpningsområde, eftersom de skulle bliganska invecklade och få ett begränsat praktiskt värde. Att vid gränsdragningenanvända något annat begrepp än myndighetsutövning var också olämpligt.Riksdagen lämnade vad föredraganden anfört utan erinran (KU 1971:36 s. 18). Detär värdefullt alt förvaltningsrältsutredningen har gjort en genomgång avgällande rätt i fråga om när myndigheters beslut kan överklagas. Kommittén harförordat en precisering och en åtstramning av del rådande rättsläget. Förslagelhar i stort sett godtagils av remissinstanserna, men det saknas inte kritiskayttranden. Ocksåjag anser att det är bra om rättsläget kan preciseras genom bestämmelser somlagfäster nuvarande praxis i fråga om vilka beslut som får överklagas. Jagdelar också uppfattningen att det finns skäl för en viss åtstramning när detgäller möjligheterna alt överklaga myndigheters beslul, främst när del gällerparisbesked och ijänstetillsäliningsförslag. En sådan åtstramning skulle liggai linje med de rikthnjer som har lagt fast beträffande regeringensbefallning med besvärsärenden och som anges i prop. 1983/84:120 och KU1983/84:23. Frågan är då vilken metod som är lämpligast. Detär naturligtvis en fördel om man kan ha bestämmelser i förvaltnings lagen som läcker den största delen av förvaltningsområdet och som gör atl man kan avvara bestämmelser om överklagbarhet i specialförfatlningarna. Del material som förvaltningsrättsutredningen bygger sitt förslag på är enligt min mening emellertid inte så omfattande att det på grundval av del går att säkert säga i vilken utsträckning regler i specialförfattningarna skulle behövas som ersättning för eller komplettering av allmänna bestäm melser i förvaltningslagen. Med stor sannolikhet skulle man alltjämt i specialförfatlningarna få ha kvar en ganska omfattande reglering av när beslut får överklagas, som det måste finnas regler om vilken instans som skall pröva överklaganden. Med bestämmelser om överklä- 50 gande både i förvaltningslagenoch i specialförfatlningarna uppslår just den Prop. 1985/86: 80 svårighetall avgöra hur reglerna förhäller sig lill varandra som åberopades vidförvaltninglagens tillkomst som ett skäl mot att ha regler om besluts överklagbarheti lagen. Jaganser vidare alt det i viss mån är oklart om de bestämmelser i förvaltningslagensom kommittén föreslår kommer atl innebära en ändring av del rättsläge somanses gälla och som enligt min mening i huvudsak är tillfredsställande.Även om jag principiellt är för en viss åtstramning har jag uppfattningen inte kan göra en sådan genom allmänna bestämmelser i förvaltningslagen utanatt ha en god överblick över vilka konsekvenserna blir. En sådan överblickförutsätter all man mer i detalj går igenom olika ärendegrupper än vadkommittén har gjort. Del är emellertid knappast möjligt atl skaffa sig ensådan överblick i delta lagstiftningsärende eller i arbetet med följdlagstiflningtill de förslag som jag lägger fram . Närdet gäller ärenden, som kan överklagas till regeringen, kan del vidare sägasatt om man nu genomförde utredningsförslaget, detta skulle stå i viss konfliktmed de riktlinjer som har beslutat om på grundval av prop.1983/84:120 och som bl. a. går ut på alt del sakområdesvis skall göras ensystematisk översyn av regeringens besvärsärenden. Fråganom att strama åt möjligheterna lill överklagande bör därför i stället behandlasi annan ordning. I många fall kommer frågan alt aktualiseras i densystematiska översyn som jag nämnde. I andra fall bör frågan las upp i detlöpande lagstiftningsarbetet. Ocksåde nu anförda synpunkterna talar för atl man bör inrikta sig pä att ta inregler om besluts överklagbarhet i specialförfattningarna. Sammanfattningsvisanser jag att man inte på gmndval av del utredningsmaterial som föreligger kanklart bedöma vilka verkningar förvallningsrältsutredningens förslag skulle fåom det genomförs och atl man därför nu bör inrikta sig på atl reglera frågan ombesluts överklagbarhet i specialförfattningarna. Eftersom jag, liksomutredningen och de flesta remissinstanserna, anser atl del finns skäl för enviss åtstramning när del gäller möjligheterna alt överklaga myndigheternas besluloch då främst parisbesked och ijänstetillsäliningsförslag, vill jag närmareutveckla min uppfattning om hur man bör se på dessa tvä ärendetyper vid defortsatta övervägandena i ämnet. Ettparisbesked i form av ett beslut av en myndighet i en fråga där det slutligaavgörandet tillkommer allmän domstol (l.ex. ett beslul att kräva betalning fören fordran som inte kan utsökas ulan föregående dom) innebär inget egentligtavgörande ulan bara all ena parlen i frågan uttalar sin uppfattning om hur denskall avgöras. Motpartens rätt skyddas genom det civilrättsliga regelsystemetoch möjligheten till domstolsprövning. Mankan alltså knappast hävda att rättssäkerheten kräver att partsbesked av dettaslag i allmänhet får överklagas. Detfinns emellertid också en typ av partsbesked som innebär all myn digheten ensidigt avgör en fråga. Exempel: En myndighet som har en fordran i etl affärsförhållande avslår motpartens begäran om betalningsan stånd. Normallbör inte heller denna typ av parisbesked kunna överklagas. En Prop.1985/86:80 sådan lösning ligger i linje med vad som i allmänhet gäller i civilrätlsligaförhållanden i samhället. Detförtjänar att framhållas atl flera av de förbud mot överklagande som finns iolika specialförfattningar gäller just partsbesked.