prop · G903142 · 1985-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1985/86:142 om försöksverksamheter i statlig reglering gentemotnäringslivet Regeringenförelägger vad som har tagils upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för den åtgärd och del ändamål somframgår av föredragandens hemställan. Propositioneningår som ett led i arbetet med atl uppnå enklare och smidigare fungerandestatliga regler gentemot näringslivet. För all uppnå detta syfte föreslås attförsöksverksamheter skall utnyttjas mer systematiskt än hittills.Försöksverksamheter bör enligt förslaget kunna utnyttjas för att pröva bl. a.alternativa styrmedel i regleringen av förelagen. Enutgångspunkt för förslagen är att alternativa vägar skall sökas, utan atl dettainkräktar på de grundläggande politiska mål om säkerhet, hälsa, god miljö etc.som från böijan har motiverat de stafiiga ingripandena. Propositionenanger riktlinjer för de föreslagna försöksverksamheterna, t. ex. hur dessa böravgränsas från ordinarie verksamhet. Lämpliga sakområden för försöken pekasut. Vissa restriktioner som behöver iakttas anges, bl. a. hänsynen tillkonkurrenslikställighet mellan företagen. Föratt möjliggöra att försöksverksamheter kommer i gång föreslås att riksdagengodkänner att regeringen, inom ramen för försöksverksamheter, gör avsteg frånvad har bestämt i samband med anvisande av anslag, godkännande av rikfiinjerför viss verksamhet eller annan liknande åtgärd. fall en försöksverksamhet kräver lagändring, bör denna enligt propositionenutverkas från fall till fall genom särskilda förslag fill . 1 1985/86. Industridepartementet P-P- ''- ' Utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , ,, , R. , , , , , , Proposition om försöksverksamheter i statlig regleringgentemot näringslivet Efterregeringens bemyndigande tillkallade jag sammaår en arbetsgrupp (I 1983; H) med uppgift att gå igenom den statliga normgivningengentemot näringslivet. Riktlinjer för gruppens arbete meddelades medregeringsbeslutet. Regeringen har senare genom beslut fastställttilläggsbestämmelser för arbetet. Arbetsgruppenhar antagit namnet normgruppen. Itilläggsbestämmelserna uttalade regeringen som en av utgångspunkterna för detfortsatta arbetet att detta borde syfta till atl i en öppen anda få till ståndförsöksverksamhet, där nya vägar söks för atl uppnå de syften för vilkareglerna tillkommit. Deerfarenheter som vunnits i förenklingsarbetet har gett underlag för atl nu gåvidare med tanken på försöksverksamheter. I del följande lägger jag framförslag om åtgärder från statsmakternas sida för alt möjliggöra alt försöksverksamheterkommer i gång. 2.1 Allmänna utgångspunkter för det statliga regelförenklingsarbetet Regeringenhar i en särskild skrivelse lill (skr. 1984/85:202) om denoffentliga sektorns förnyelse framhållit bl. a. behovet av färre och enklareregler. Elt arbete med att göra de statliga reglerna enklare och klarare samlbegränsa regelbesiåndet bedrivs på bred front i olika former och med olikaansvariga organ. Innan jag går över till de insatser som direkt berörnäringslivet vill jag erinra om del omfattande arbete som lagts ned inomcivildepartementets område. Detta berör bl.a. arbetsfördelningen mellan statenoch kommunerna. I del s. k. frikommunförsöket (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr.368) prövas smidigareformer för regeltillämpning med omfattande decentralisering av Prop. 1985/86:142 beslutsnivåerna som i åtskilliga fall har direkt eller indirekt betydelseäven för företagen. Servicen från myndigheterna är ett annat område som ägnats ökaduppmärksamhet och där positiva förändringar nu på många håll är avläsbara. Detförslag lill ny förvaltningslag som regeringen förelagt (prop.1985/86:80) syftar bl. a. till atl stärka rättssäkerheten och förbättraservicen för enskilda och förelag. Jagvill också erinra om det omfattande arbete som pågår hosmyndigheterna efter av beslutade riktlinjer (prop. 1983/84:119, KU25, rskr. 245), och som syftar lill att åstadkomma en upprensning i derasförfattningar. Klarare gränser dras nu mellan vad som skall vara bindandeföreskrifter och vad som är allmänna råd. Regler som inte av myndigheterna tasin i en särskild förteckning senast den upphör automatiskt attgälla. Denämnda åtgärderna har betydelse även för näringslivet, även om åtgärderna haren vidare inriktning. Att förenklingsarbelet bedrivs på bred front frånlikartade utgångspunkter är viktigt för möjligheterna till framgång i enskildadelar, eftersom arbetet är svårt. All på elt allmänt plan få gehör för önskemålom enklare regler är lätt, men i konkreta fall finns motståndare tillförändringar i elt regelsystem. I regelföränd-ringsarbelel ingår all förändraattityder och skapa ett klimat för nytänkande. Syftetmed förenklingsarbetet är atl åstadkomma ändamålsenliga regelsystem och ensmidig regeltillämpning. Som jag återkommer lill är en viktigutgångspunkt för detta arbete reglernas funktion alt åstadkomma handlingssättsom leder till ett önskat mål. Reglerna är således etl styrmedel för atl uppnåmålet. Om målet uppnås eller inte beror på den samlade effekten av en lång radfaktorer, bl.a. reglernas utformning och genom-slagskrafl. Del är nödvändigtatt ha denna helhetssyn när man bedömer effekterna av ändrade regler. Idet sagda ligger atl statliga regler på åtskilliga områden är nödvändiga och,om de är ändamålsenligt utformade, bra styrmedel. De kan ge snabba ocheffektiva lösningar på intressekonflikter och leda lill en enhetlig rätls-fillämpningoch rättssäkerhet. Men många och detaljrika regler kan också innebära en fara.När reglerna blir många och komplicerade ökar risken för alt de i onödanfördyrar verksamheten hos staten, kommunerna, företagen och för de enskilda. Dekan också sammantagna bli så omfattande och oöverskådliga alt de inletillräckligt påverkar dem de avser. Färre och enklare regler är därför ofta enförutsättning för all regelsystemet skall fungera på det sätt som var tänkt.Det är inte heller alltid som tvingande föreskrifter är del lämpligaste medletalt styra samhällsutvecklingen. Ett regelsystem bör därför alllid utvärderaskontinuerligt. Isynen på regler som styrmedel ligger också atl det inle finns någon motsättning mellan regelförenklingsarbele och de samhällsmål om hälsa, säkerhet, god miljö osv. som ligger lill grund för olika regelsystem. All styrmedlen förbättras kan tvärtom göra del lättare all uppnå målen. Det är emellertid viktigt atl översyner i förenklingssyfle sker under medverkan av dem som handhar regelsystemen. Målet måste vara alt regelförenkling 3 ingårsom ett naturiigt led i förvaltningens normala arbete. 2.2 Förenklingsarbetet gentemot näringslivet -organisation ' och resultat Vadgäller förenklingen av regler som berör näringslivet har huvudlinjen redovisatsför senast i årets budgetproposition (prop. 1985/86:100 bil. Syftet är all motverka regler och tillämpning av regler som verkar onödigtkostnadshöjande, försvårar strukturförändringar eller far konkurrensbegränsandeeffekter som följd. Arbetet skall bedrivas utan att inkräkta på degrundläggande mål om säkerhet, hälsa, god miljö, jämn fördelning etc. som i deenskilda fallen mofiveral att samhället gått in med reglerande åtgärder. Regeringenhar organiserat sitt arbete i dessa frågor utifrån det centrala ställningstagandetatt huvudansvaret för att resultat uppnås åvilar resp. departement ochmyndigheter. Som sammanhållare av arbetet fungerar normgruppen inomregeringskansliet. Gruppen är formellt knuten till industridepartementet.Statssekreteraren i industridepartementet är ordförande i gruppen. I gruppeningår företrädare för statsrådsberedningen, finans-, industri- ochcivildepartementen samt cheferna för vissa centrala myndigheter. Normgruppensuppgifter är att som sammanhållande lednings- och utredningsorgan inspirera,driva på och förmedla erfarenheter av förenklingsarbetet. I gruppens attitydpåverkandeverksamhet ingår t. ex. att genom seminarier stimulera förvaltningen att göraekonomiska konsekvensberäkningar. Vidare skall gruppen stimulera till atl ettkontinuerligt översynsarbete bedrivs i syfte att åstadkomma enklare regler ochen smidigare regelfillämpning. Gruppen har konfinuerliga kontakter mednäringslivsorganisationerna och med de fackliga huvudorganisationerna. tilläggsbestämmelser som jag nämnt tidigare angavs atl arbetet bör ha enbred ansats och omfatta samfiiga samhällssektorer med reglering av betydelseför näringslivet. Alla departement och myndigheter med norm-givning gentemotnäringslivet berörs alltså av programmet. Bådebefintliga regler och nya regler, liksom fillämpningen av dessa, bör enligtprogrammet ingå i förenklingsslrävandena. Inomramen för den breda ansatsen skall koncentrerade insatser göras på vissaprioriterade områden, nämligen; - skatte- och socialavgiftsområdet, vad avseradministration, uppbörd, kontroll m.m., - arbetsmarknadsområdet, vad avser bl.a.myndighetsservice och fillämpning av lagstiftning, - näringslivets plan- och byggfrågor, - transportsektorns reglering, - teknisk provning och kontroll. Resultatenav ansträngningarna atl åstadkomma smidigare fungerande föreskrifter kan nu börja avläsas. Enligl min mening är det en övervägande positiv bild som växer fram. Det finns nu i förvaltningen en tämligen omfattande medvetenhet om behovet av förenklingar. En rad beslut om uppmjukad eller avskaffad reglering med otvetydigt positiva effekter för näringslivet och för myndigheterna själva har också redan fattats. avskiftande karaktär har vidtagits eller planeras. Följande grova typin- Prop.1985/86: 142 delning ger en uppfattning om spännvidden; - slopad reglering (avreglering), - uppmjukad reglering, - administrativ förenkling/rationalisering, - renodling av bindande föreskrifter resp. allmännaråd, - internationell harmonisering, - förbättrad service. Förenklad reglering gentemot näringslivet, somnormgruppen redovisade framgår atl del inom var och en av dessaåtgärdstyper finns exempel på insatser som redan beslutats av statsmakternaeller av myndigheterna själva. Redogörelsen innehåller mer än 100 åtgärder somaktualiserats . Nya initiativ som syftar i sammariktning tas kontinuerligt. Föratt få fullgoda underlag för fortsatta beslut har regeringen initierat olikautredningar. har fått i uppdrag att genom förelagsstudierutreda effekter av offentlig reglering. Statskontoret genomför en undersökningav orsakssambanden bakom lyckade och mindre framgångsrika försök attåstadkomma regelförenkling. Vidare har fått i uppdrag attutreda behoven av en förbättrad myndighetssamordning i regelgivning och regeltillämpninggentemot företagen. Jagavser att återkomma med en redovisning av resultat och slutsatser av dessautredningar och av det förenklingsarbete som pågår i förvaltningen. 2.3 Det fortsatta förenklingsarbetet gentemot näringslivet Deresultat som har redovisats visar enligt min uppfattning attutvecklingen går i rätt riktning. Men som uttalats i årets budgetpropositionfinns det anledning att ställa fortsatt höga krav på nya förenklingsinifiativ. Ettskäl för detta är del bestående behovet att underlätta tillväxt och ökadsysselsättning, inle minst i de små och medelstora företagen. En smidigutformning av de offentliga regleringarna har här sin givna betydelse. Etlytterligare skäl är resurslägel i förvaltningen. Detta gör det angeläget attnoggrannare än hitfills överväga om de styrmedel och arbetsmetoder i övrigt somvalts för att åstadkomma goda förhållanden i näringslivet är de på längre siktmest adekvata. Nya och mer resurssnåla vägar kan i en del fall behöva sökas.Det gäller att välja styrmedel som är så enkla och prakfiska som möjligt ochsom medför så låga sammanlagda kostnader som möjligt för de berörda. Manbrukar skilja mellan några huvudkategorier av styrmedel: - administrativa styrmedel, - ekonomiska styrmedel, - informativa styrmedel. Beteckningarnamjuka resp. hårda styrmedel används ibland; l.ex. be tecknas informafiva styrmedel som mjuka i förhållande lill administrativa. Även inom de olika styrmedelskategorierna går del atl skilja på olika 5 En ambition för det fortsatta förenklings- Prop. arbetet bör vara atl detsker utifrån den helhetssyn jag har beskrivit, där samhällsmålet är det cenlralaoch valet av styrmedel träffas efter de grunder jag nämnde.Det betyder att regelöversyner bör göras mer förutsättningslöst än somtidigare varil vanligt och atl det fortlöpande bör prövas om det styrmedelsom används är det bästa. Blandalternafiv som jag anser del viktigt att överväga i anslutning härtill finnsdel anledning att betona möjligheten att i ökad omfattning utnyttja denkontrollapparat som företagen själva har byggt upp. Delövergripande området kontroll genom teknisk provning ger exempel på delta.Utgångspunkten är här bl. a. behovet av anpassning till en pågående snabbutveckling hos företagen inom den tillverkande industrin i frågor som rörproduktsäkerhet och kvalitetskontroll. En annan viktig faktor är den fortgåendeinternationaliseringen och det ökande varuutbytet. Del ställer krav på en ökadharmonisering mellan de nationella kontrollsystemen. Nödvändigheten av ettsystemlänkande, där samhällskon-trollen anpassas till förändringarna i deltotala systemet, träder här mer och mer i förgrunden. Jag vill hänvisa fill vadjag anfört om dessa frågor i propositionen om lag om obligatorisk kontrollgenom teknisk provning m. m. 1985/86: 27, NU 8, rskr. Etlannat exempel är det ökade inslag av egenkontroll som enligt förslaget till nyplan- och bygglag (prop. 1985/86: 1) förutsätts till betydande del ersättabyggnadsnämndernas tillsyn på byggplatserna. Inomolika myndighetsområden torde del växa fram ett behov av att på liknande sättöverväga lösningar som förutsätter en delvis annan rollfördelning mellan deoffentliga reglerande organen och företagen/branscherna. sådan omprövningsprocess gäller det att övervinna en del hinder ochtrögheter som av naturliga skäl uppträder och att våga tänka i alternativabanor. Erfarenheterna visar att sådana hinder och irögheter kan finnas bådeinom det offentliga systemet och hos de förelag och näringslivsorganisationersom omfattas av regleringarna. Regeländringar av mer genomgripande slag kan bl.a.få organisatoriska konsekvenser. Etl särskilt hinder mot förändringar är iblandatt någon av de inblandade bedömer ett framlagt förslag såsom alltföräventyrligt eller osäkert för att man skall våga genomföra det som en permanentåtgärd. Attbedriva försöksverksamhet där det ordinarie regelverket behålls intakt,som man får möjlighet att i varje skede utvärdera erfarenheterna och- om så bedöms nödvändigt - ta steg fillbaka, kan i sådana fall erbjuda etlalternativ till att låta förslagel falla. Jag anser att möjligheter bör öppnasall systematiskt pröva försöksverksamhet som ett medel alt få fram nyalösningar. Det kan röra sig om att pröva grepp som innehåller moment avuppmjukad eller förenklad reglering inom ramen för ett befintligt huvudslyrmedel.Men man kan också tänka sig atl det i en del fall kan vara ändamålsenligt attlåta en försöksverksamhet avse ett formligt slyr-medelsskifle. Ävenför andra ändamål kan en försöksverksamhet emellertid vara lämplig, t. ex. när det gäller att pröva en friare beslutsordning för regionala eller lokala organ i förhållande till centrala myndigheter eller för att ge 6 erfarenheterav alternativt utformade administrativa rutiner kring en i övrigt oförändradreglering. Förslaget om försöksverksamhet får givetvis inte medföra att välunderbyggda förenklingsförslag, som bedöms kunna genomföras"riskfritt" med omedelbar verkan, förhalas. De bemyndiganden allbesluta föreskrifter som myndigheterna har, ger dem ibland relativt vidagränser för all bestämma regelsystemens utformning och praktiska tillämpning.Del betyder alt många myndigheter har formella befogenheter att genombegränsade ändringar i föreskrifter pröva nya metoder. I andra fall krävs dockför sådana åtgärder som jag har nämnt beslut som myndigheten inte kan fattasjälv. I många av dessa fall har regeringen befogenheter all fatta beslut omförsöksverksamhet av del slag som här avses. kan del emellertid ocksåbli fråga om åtgärder som kräver medverkan av . Det gäller dels näravsteg skall göras från vad som är föreskrivet i lag, dels när de aktuellareglerna är sammankopplade med villkor som ställt för användning avstatens medel eller med av fastställda riktlinjer för vissverksamhet. Del senare betyder atl många regeringsförordningar i praktiken ärriksdagsbundna. Försöksverksamhetenbör därför föregås av ett beslut av . En lämplig form för delta anserjag vara den modell som använts i det s.k. frikommunförsöket. 1985/86: 142 2.4 Försöksverksamhet i systematiska former Mittförslag: I regleringar gentemot näringslivet får på försök införastidsbegränsade ändringar i syfte atl för etl avgränsat försöksområde prövaalternativ lill gällande reglering. Avgränsningen av försöksområdet bör kunnavariera från fall lill fall. Somgrundläggande restriktioner för försöksverksamheterna skall gälla alt de intefår inkräkta på målet med regleringen eller rättssäkerheten. Inte heller fårförsöksverksamheten i något väsentligt avseende rubba konkurrenslikslällighetenmellan företagen. Regeringenbemyndigas atl inom ramen för sådan försöksverksamhet göra avsteg från vadriksdagen har bestämt i samband med anvisande av anslag, godkännande avriktlinjer för en viss verksamhet eller liknande åtgärd. Avsteg från vad somär föreskrivet i lag skall underställas i vatje särskilt fall genomförslag till lagändring. Enövre gräns för försökstidens längd skall vara . Varje försöksverksamhetskall utvärderas. Skälenför mitt förslag: De allmänna motiven för mitt förslag har redovisats iavsnitt 2.3. Jag vill här ta upp vissa ytterligare frågor. För att klargörasambandet mellan olika åtgärder, och för att skall kunna sätta in deförslag den bör ta ställning till i sitt sammanhang, tas också övervägandenupp i frågor som det ankommer på regeringen atl besluta om. Avgränsning avförsöksverksamhet från ordinarie verksamhet Prop. 1985/86: 142 Detavgränsade försöksområdet eller experimentfältet för försöksverksamheterna börkunna variera från fall till fall beroende på omständigheterna. Ennaturlig avgränsning kan vara en viss geografisk yta, t. ex. ett eller fleralän, skattefögderier, yrkesinspektionsdistrikl, en eller flera kommuner etc.Detta är en avgränsning som påminner om den som gäller i frikommunförsöket,varifrån vissa erfarenheter bör kunna utnyttjas. Enförsöksverksamhet kan också utsträckas till atl omfatta hela landet ochbegränsningen i stället gälla en del av en reglering. En sådan avgränsning kant. ex. gälla en delbransch, en varugrupp, en viss typ av näringsverksamhet,företag över eller under en viss storleksgräns etc. Försöksverksamhetav det här angivna slaget har inle prövats i någon större utsträckningnär det gäller regler som berör näringslivet. Ettaktuellt exempel är emellertid den försöksverksamhet som pågår iarbetsmarknadsstyrelsens regi med förenklad säsongstyrning av byggverksamhet.Regeringen beslöt om en sådan verksamhet i fem län. Förslagföreligger nu om att ytterligare nio län skall delta i försöken. Verksamhetenkan karakteriseras som en försiktigt genomförd, successiv dispensering fråntidigare gällande regler och torde kunna vara användbar som modell även förandra myndighetsområden. finns det sammanlagt etl fyrtiotal centrala myndigheter inom istort sett samfiiga departementsområden, vilka utfärdar och/eller tillämparregler gentemot näringslivet. För mer än hälften av dessa myndigheter harregleringar gentemot näringslivet stor relativ vikt i verksamheten. Iåtskilliga fall rör det sig om hela myndighelssystem, som förutom den centralasektormyndigheten också omfattar regionala och, i vissa fall, lokala organ.Försöksverksamhet bör enligt min bedömning inle uteslutas som en lämplig metodför någon av dessa myndigheter. Man behöver därför inom vart och ett av deberörda områdena överväga om det finns lämpliga objekt för en försöksverksamhet.Jag har redan tagit initiativ till en sådan bred inventering. Redannu vill jag peka ut några särskilda myndighetsområden, inom vilka det finnsskäl att noga överväga möjligheterna fill en försöksverksamhet. Ettsådant område är de regionalpolitiska stöden till näringslivet. Ytterligareförenklingar bör vara möjliga inom det gällande stödsystemet. Som jag ser det,kan det vara lämpligt att försöksvis pröva olika lösningar innan slutligställning tas till förslag i denna riktning. Ettannat område är miljövården. Ett omfattande internt utredningsarbe te pågår i med syfte att komma fram till effekfivare former för miljöskyddet. Del är naturligt atl i detta samman hang också överväga möjligheterna att genom försöksverksamhet pröva nya kontroll- och fillsynsformer som kan leda till effektivare miljökontroll och förenklingar för näringslivet. I anslutning härtill böräven nämnas alt inom Prop. 1985/86: 142 övervägs förnärvarande en ändrad utformning av bostadslånereglerna i förenklingssyfte. Ettled i detta arbete är en översyn av modellen för att beräkna det schabloniseradelåneunderlaget. Alternativa modeller som kommer fram i detta arbete kaneventuellt vara lämpliga atl pröva försöksvis i en eller fleralänsbostadsnämnders arbete eller för några bosladsob-jekl. Jag vill ocksåhänvisa till de uttalanden till förmån för ett ökat inslag av egenkontroll somregeringen gjort i anslutning till förslagel om en ny plan- och bygglag (prop.1985/86:1), som prövas av . Jagvill slutligen peka på regleringen inom den yrkesmässiga persontrafiken. I enförsta omgång övervägs här en förändring i den nuvarande regleringen avtaxinäringen för all höja effektiviteten och främja konkurrensen av ensärskild arbetsgrupp inom . Det är möjligt atl en ändradordning för taxinäringen med fördel skulle kunna genomföras i form av en successiv,länsvis genomförd dispensering från delar av de nu gällande stafiigabestämmelserna. Jaghar beträffande de här nämnda områdena samrått med statsministern samt medcheferna för bostads- och kommunikationsdepartementen. Avsiktenär inte att nu ta ställning till vilka områden som skall omfattas avförsöksverksamheterna eller om de detaljerade formerna för dessa. Beslut omdetta förutsätts fattas senare från fall till fall. Det är vikligt att myndigheternasjälva engageras aktivt i att ta fram förslag på lämpliga försöksfält. Förslagskall således successivt tas fram antingen på iniliafiv inom regeringskanslieteller genom att myndigheterna anmäler sina önskemål om alt bedriva försök. Beslutenom försöksverksamheterna kommer alltså alt fattas efter hand från fall tillfall. Den författningsmässiga regleringen bör härvid i tillämpliga delar skeenligt samma modell som används inom ramen för det s. k. frikommunförsöket.En liknande teknik har använts för att möjliggöra viss försöksverksamhet påsocialförsäkringsområdet, som beslutats av (prop. 1985/86:38,SfU 3, rskr. Ienlighet härmed bör, i de fall en försöksverksamhet kräver lagändring, dennautverkas genom särskilda förslag till . I del nämnda exempletfrån socialförsäkringsområdet har en lag införts om försöksverksamhet inomsjukförsäkringsområdet och en lag om försöksverksamhet med enhetligapatientavgifter inom offentlig öppen hälso- och sjukvård. Åtskilligaönskemål om försöksverksamhet kan förväntas avse föreskrifter som regeringenhar beslutat, varav vissa på det sätt jag tidigare nämnt är riksdagsbundna. Detskulle vara olägligt att i varje särskilt sådant fall behöva inhämta riksdagensgodkännande, innan ändringar kan genomföras i regeringens författningar. Detbehövs därför ett bemyndigande av , av samma slag som getts i frikommunförsöket,att inom ramen för försöksverksamheter få göra avvikelser frånregeringsförfattningar i den mån de är riksdagsbundna. Regeringen bör i efterhandför redovisa hur bemyndigandet utnyttjats. Vissa inskränkningar imöjligheten att bedriva försöksverksamhet Prop. 1985/86: 142