prop · G903129 · 1985-12-31 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1985/86:129 1985/86: 129 Regeringenbereder tillfälle att ta del av vad som har tagits upp i bifogadeutdrag ur regeringsprotokollet . 1 1985/86. Iskrivelsen ges en samlad redovisning av flyktingpolitik och dess tillämpningmed tonvikt . Skr.1985/86: 129 Förteckningöver förkortningar (i den ordning de förekommer i texten): UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees FN: s flyktingkommissarie UNRWA United Nations Relief and for Refugees in the Near EastFN: s hjälporganisation för palestinaflyktingar UNBRO United Nations Börder Relief Operations ICRC InternationalCommittee of the Red Cross "United Nations Children's Fund FN: s barnfond OAU Organisationof African Unity ad hoc of Experts on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugeesand Stateless Persons ad hoc-kommittén för asylrätt och flyktingar() ICM IntergovernmentalCommittee for Migrafion utdragur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande:statsminister , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , ,, , R. Carisson, , , , , , Skrivelse om flyktingpolitiken 1 Inledning (A 1980:4) föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1983; 29)Invandringspolitiken - Förslag att en redovisning av flyktingpolitikårligen överlämnas till . Regeringen anslöt sig till förslaget ochriksdagen gav sitt bifall (prop. 1983/84:144, SfU 30, rskr 410). En förstaredovisning avseende lämnades (skr. 1984/85:185) ochbehandlades av (SfU 1984/85:27). Efter samråd med justitieministern,utrikesministern och statsrådet anhåller jag att få lämnaföljande redovisning för , avsedd att föreläggas . Ärendet har berettsunder medverkan av den tillsatta flyktingpoliliska beredningen. Denredovisning som jag lämnar avser den samlade flyktingpolitiken, dvs. åtgärdersom vidtar inom flera olika områden i syfte att bidra till attflyktingproblemen i världen minskas. Den svenska flyktingpolitiken bestårfrämst av följande delar; - agerande i FN och andrainternationella fora för atl motverka och lösa internationella konflikter ochför att upprätthålla de mänskliga rättigheterna, - ekonomiskt stöd fill UNHCR, UNRWA,enskilda och andra organisationer för flyktingarbete utanför , - internationellt samarbete isyfte att verka för en internationell ansvarsfördelning och stärka flyktingarsrättsliga skydd, - aktiva insatser, främst isamarbete med UNHCR, för överföring lill av flyktingar som behöver ensäker tillflyktsort undan förföljelse, - mottagande av flyktingar iSverige, i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden gerflyktingar ochjämförbara grupper ett starkare skydd än vad 1951 årsflyktingkonvention stadgar, - kommunala och andra insatserför flyktingar i del svenska samhället, som syftar till att främja derasmöjligheter att finna sig tillrätta här, - stöd till frivillig repatrieringfrån . ti /86. I det följande redovisasden praktiska tillämpningen av dessa principer Skr. 1985/86: 129 medtonvikt . 2 Flyktingsituationen i världen EnligtFN; s beräkningar finns det ca 12 miljoner flyktingar i världen.Antalet har ökat starkt . Den internationellauppmärksamheten kring flyktingarna har också ökat under denna tid.Världssamfundet har mångdubblat sina bidrag till flyktingbiståndet och ettbetydande antal flyktingar har tagits emot i västvärlden. Den tyngsta bördanhar emellertid fallit på de s.k. första asylländerna i tredje världen. Flera avdessa länder tillhör de allra fatfigaste. Flyklingrörelsernaunder och var exceptionellt stora. Den förvästvärlden mest påtagliga har varit flykten från , främst i sambandmed . har över en miljon människor lämnatområdet och sökt sig en i andra länder. Antalet båtflykfingar frånVietnam har minskat betydligt som återförening i väst sker i ökande utsträckning under ordnade former.I finns ca 150000 flyktingar, främst från men även frånVietnam och Kampu-chea. Flertalet befinner sig i läger i medan mindregrupper finns i , , och . Drygt 250000vietnameser av kinesisk härkomst har integrerats i . Många av de indokine-siskaflyktingarna har vistats i läger och har begränsade utsikter att blimottagna i tredje land. Även om flyklinginflödet i regionen har minskat undersenare år förblir antalet flyktingar där genom dels minskad avresetakt,dels naturlig befolkningstillväxt. Nämnasbör även de ca 250000 kampucheaner som vistas under flyk-tingliknandeförhållanden i gränsområdet mot . För deras försöij-ning ansvarar ensärskild organisation, UNBRO (United Nations Börder Relief Operations). Äveninternationella rödakorskommiltén (ICRC) är verksam bland flyktingar i dettagränsområde. har påtalat bristen på skydd för denna gränsbefolkning vidsåväl UNHCR; s årsmöte som i FN: s tredje utskott i november1985. Detland som har tagit emot det största antalet flyktingar är . Somen följd av väpnade intervention i beräknas förnärvarande nära 3 miljoner afghaner befinna sig i och 1,8 miljoner iIran. Flykfinghjälpen i avser bl. a. hälsovård, skolutbildning ochhjälp till självförsörjning. Ett antal internationella organisationer som WHO,, och samarbetar med UNHCR härom. drivs ettutvecklingsprojekt i samarbete med UNHCR och Väridsbanken för konstruktion avvägar, kanaler och skogsplantering som innefattar såväl flyktingar somlokalbefolkningen. Repatriering till , när det politiska lägettillåter, anses vara den enda realistiska lösningen på detta flykfingproblem. Krigetmellan och har kraftigt förvärrat flyktingsituationen i Skr.1985/86: 129 . En mycket stor del av dem som söker asyl iEuropa kommer från dessa länder. Denstörsta flyktinggruppen i är fortfarande palestinaflyktingarna,som enligt UNRWA uppgår till 2 miljoner. Det palestinska flyk-tingproblemel,som uppstod i samband med de stridigheter som följde på staten bildandeår , är det äldsta av akuta flyklingprob-lem. En Qärde flyklinggenerationbörjar nu växa upp. Flyktingproblemeni är av särskilt komplicerad natur. Flykfingar blandas här med personersom flytt från inbördesslrider, torka och svält. UNHCR beräknar att det i 3,5 miljoner flyktingar i och uppskattningsvis mer än 4 miljonerom man inkluderar dem som lever som flyktingar i sitt eget land. Av dessa är enmiljon etiopier. Strider i har drivit storaskaror över gränsen lill . genomfördes en första, mindre repatrieringdärifrån lill . I norr har konflikterna i Erilrea och ,i kombination med den svåra torkan, lett till alt ett stort antal människorflytt till . Ett mindre antal har tagits emot i , varav dock endel återvänt till . Flyktingarnai södra , ca 260000, kommer främst från , och Sydafrika.Under år 1985 har de interna oroligheterna, i kombination med torka, medförtett utflöde av flyktingar även från Mo9ambique. Även om antalet flyktingar idenna region är lägre än t. ex. på och i , är situationen förden enskilde flyktingen särskilt kritisk på grund av de starka politiskamotsättningar som råder i regionen. Sydafrikanska attacker in i grannländernaoch händelseutvecklingen i utgör konkreta exempel. Andra afrikanskaländer som hyser stora flyktinggrupper är , , och Uganda.Många visar av tradition stor generositet gentemot flyktingartrots en ansträngd ekonomi. ICentralamerika finns ca 350000 flyktingar, varav drygt hälften har tagits emotav . En stor del av dessa kommer från och har vistats iMexico under lång lid. I finns också många flyktingar från ElSalvador. Utvecklingen i ställer krav på omfattandehjälpinsatser för ett växande antal flyktingar och hemlösa. UNHCR söker ökaflyktingarnas självförsörjning genom olika projekt, ofta administrerade avenskilda organisationer, varav flera svenska. För att öka säkerheten förflyktingarna strävar UNHCR efter att flytta dessa längre bort. Så har l.ex. skett i med ca 20000 flyktingar från . I har antaletflyktingar minskat . Demokrati seringsprocesser i bl. a. , , och har lett till alt f.d. flyktingar återvänt. Frivillig repatriering har även förekommit till andra länder på kontinenten, t. ex. . Antalet flyktingar från har emellertid åter börjat öka efter införandet av belägringstill stånd . Att belägringstillståndet sedermera upphävts och ersatts av del gällande undantagstillståndet har inte inneburit någon förändring av flyktingströmmen. Antalet asylsökande tillVästeuropa har ökat kraftigt . 1985/86: 129 1983 anlände80000 asylsökande, 104000 och 165000. Antalet asylsökande år1985 var störst i (73 850) och i (21200). Därefter kom i storleksordning (14500), (9700), (8700), (6700), Nederiänderna (6000), (5400) ochStorbritannien (5000). Flertalet asylsökande i kommer frånutomeuropeiska länder, bl. a. i och . Desiffror som har angetts i redovisningen av flyktingsituationen i världen är mednödvändighet ungefäriiga och bygger på delvis olika definitioner. Enligt FN; skonvention angående flyktingars rättsliga ställning av (SÖ 1954:55,1961:33, 1966:27, 1970:62) och protokoll (SÖ 1967:45) är den attbetrakta som flykting "som befinner sig utanför det land, i vilket han ärmedborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grundav sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grundav sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund avsin fruktan inte vill begagna sig av detta lands beskydd". Flyktingbegreppethar emellertid på det internationella planet ofta kommit att omfattaäven människor som av andra skäl, exempelvis interna strider, tvingats lämnasitt land och som befinner sig i en flykting-liknande situation. Detta harvarit särskilt vanligt i . Särskilt stor uppmärksamhet har på senare årägnats som till följd av inbördesslrider och återkommandetorkperioder har haft ett stort utflöde till främst och . Organisationenför enhet (OAU) har antagit en egen flyktingkonvention som larhänsyn lill förhållandena på den afrikanska kontinenten. Som flykting räknas enligldenna konvention även människor som har lämnat sitt land på grund av externaggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt störtden allmänna ordningen. Denna konvention tillämpas allmänt i delinternationella flyktingarbetet i . Detär ofta svårt att få fram korrekta uppgifter om antalet flyktingar i ett område.Befolkningsstatistik saknas eller är otillförlillig i många utvecklingsländer.I det kaos som ofta uppstår i en massflyktingsituation kan registreringen, omden alls fungerar, bli bristfällig. Uppgifter om flykting-antal får därför imånga fall betraktas som ungefärliga. UNHCR skall enligl sin stadga inhämtainformation om antalet flyktingar hos värdlandet, men kan också i samråd medlokall verksamma hjälporganisationer göra egna uppskattningar av hjälpbehovet. Iblandmåste hänsyn tas till lokalbefolkningen som, liksom flykfingarna, kan vara istort behov av hjälp. Närvaron av flyktingar kan i sig rubba lokalbefolkningensexistensvillkor. Det kan därför vara motiverat - inte minst för att undvikakonflikter - atl bistå alla hjälpbehövande i ett flyktingdrabbat område. 3 Deinternationella organisationerna - '985/86:129 InomFN-syslemet finns två organisationer som bislår flykfingar: FN;s hjälporganisationför palestinaflyktingar (UNRWA) och FN:s flyktingkommissarie (). UNRWAupprättades för att bistå de palestinska flyktingarna med oundgängligaförnödenheter och samhällsservice. UNRWA har med liden kommit alt få särskildbetydelse för skolundervisningen bland palestinska barn. har nyaflyktingskaror tillkommit, framför allt efter juni-kriget mellan ocharabstaterna . Det höga födelsetalet har därtill gjort att denna flyktinggrupp,som uppgick till en halv miljon, är fyra gånger så stor.Jordanien har det största antalet palestinska flyktingar, ca 750000. Övrigafinns på och i Ga-zaområdet, och . Någon lösning pådetta flyktingproblem kan inte skymtas så länge konflikten mellan ocharabländerna består. UNRWAhar sedan starten haft stora problem med att finansiera sin verksamhet.Nedskärningar i budgeten har blivit regel . har UNRWA:s insamlade medel uppgått lill ca 180 milj. dollar . I november 1985efterträddes svensken av italienaren på postensom UNRWA: s generalkommissarie. skall ligga i men är temporärt lokaliserat , UNRWA har vidare fältkontor i sitt verksamhetsområde somomfattar , , , och . NärUNHCR upprättades var det för att finna nya hemåt europeiska flyktingar efter . har nyaflyktinggrupper tillkommit och UNHCR: s mandat har successivt förlängts med femår i taget. UNHCR: s främsta uppgift har sedan starten varit att ge rättsligtskydd åt flyktingar, men inslaget av materiellt bistånd har ökat kraftigt medåren. Flyktingproblemen har nått en mycketstor omfattning och komplexitet. De större flyktingströmmarna har främst rörtsig mellan . I flera av de krislägen som uppstått har UNHCR betraktatssom den bäst lämpade organisationen för akuta hjälpinsatser för såvälflyktingar som andra hemlösa. UNHCR; s arbetsuppgifter har därmed vidgats,ofta med stöd av resolutioner i FN; s generalförsamling. Flertalet av dessa haruppmanat till ökade insatser för flyktingar och hemlösa i . UNHCRhar samarbete med flertalet av världens länder. De östeuropeiska staterna stårdock utanför UNHCR: s verksamhet och lämnar inte heller några finansiellabidrag till organisationen. UNHCR: s arbete styrs aven exekufivkommitté med 41 medlemmar som möts i en formell session (se avsnitt 4). Kommittén möts därutöver informellt , vanligen . UNHCR tar vidare initiativ till en rad andra möten med berörda regeringar och organisationer för atl diskutera angelägna frågor. Flera möten om omplacering i tredje land och om integrationsfrågor har hållits . 12 1985/86. hölls iGeneve ett rundabordssamtal om flyktingkvinnor, i Skr. 1985/86: 129 vilketjag medverkade. Jag underströk därvid behovet av särskilda åtgärder förflyktingkvinnor mot bakgrund av att dessa ofta befinner sig i en specielltutsatt situation som de har etl familjeansvar. Imaj 1985 anordnade UNHCR konsultationer med anledning av detökade antalet asylsökande i (se avsnitt 4). Ijuli1985 höll UNHCR en rundabordskonferens i om frivilligt återvändande,varvid fastslogs att återvändande måste prioriteras i högre grad. Idecember 1985 höll UNHCR ett seminarium med det internationella rådet förfrivilligorganisationer (ICVA) i syfte att få till stånd ett effektivaresamarbete med de många frivilligorganisafioner som utför hiavuddelen av UNHCR; sverksamhet på fältet. Ett 90-tal fältkontor har upprättats.Sammantaget har UNHCR ca I 600 anställda. Detär UNHCR; s bedömning () att dagens flyktingsituation är av störredimensioner än och att konsekvenserna härav pä sikt aldrigvarit så svåra att överblicka. Människor lämnar sina hemländer på grund av enrad ofta samverkande faktorer, såsom kränkning av mänskliga rättigheter,väpnade konflikter, intolerans, naturkatastrofer och ekonomiska kriser. Allakontinenter berörs av flyktingströmmar och lösningar måste därför sökas iett globalt perspekfiv. Flykfingproble-mens bakomliggande orsaker ges nu alltstörre uppmärksamhet liksom behovet av att skapa bestående lösningar (durable solutions)på dessa. UNHCRbrukar ange tre möjliga lösningar på ett flyktingproblem; Allmäntanses frivillig repatriering vara den bästa lösningen, om förutsättning härförfinns eller kan skapas; en sådan är även den enda realistiska, på lång sikt,för det stora flertalet flyktingar. Ofta krävs åtgärder för att de återvändandeskall kunna försörja sig vid hemkomsten. Säkerheten för de återvändandebetraktas också som viktig. - Integrationi första asyllandet Integrationi första asyllandet kan vara temporär i avvaktan på frivillig repatriering.Åtgärderna syftar till ekonomiskt oberoende eller bidrag till självförsörjningså alt flyktingarna kan leva på ungefär samma standard som lokalbefolkningen. - Omplaceringi trejde land Omplaceringi tredje land har alltmer kommit att betraktas som en nödlösning när övrigalösningar inte kan komma i fråga. Traditionella mottagarländer har minskatantalet platser och lagt ökad vikt vid familjeanknytning. Länder i harvisat ökad beredskap att motta flyktingar om detta kan ske under ordnadeformer. UNHCRsträvar alltid efter lösningar med bestående effekt. Hjälpen utformas i storutsträckning så att den underlättar möjligheterna till självförsörjning iasyllandet. Om frivillig repatriering blir möjlig kan projekt med liknandesyfte också initieras i ursprungslandet.i hade UNHCRmöjlighet att använda upp lill av sina samlade resurser till insatser meddenna inriktning. Denna siffra sjönk dras- tiskt i samband med de mångasamtidiga flyktingströmmarna kring . 1985/86: 129 Den senasteutvecklingen i har lett till atl endast av UNHCR; s resurser förår 1985 har kunnat användas för bestående lösningar. Enviktig uppgift för UNHCR är även att verka för flyktingarnas rättsliga skydd.1951 års flyktingkonvention har ratificerats av 97 stater. UNHCR har attövervaka att konventionen följs och försöker också öka anslutningen till denna.UNHCR: s exekutivkommitté granskar flykting-kommissariens verksamhet och gerråd bl. a. om hur dennes mandat bör tillämpas. Internationellt skydd förflyktingar behandlas i en särskild underkommitté, där Sverigeingår, som möts på expertnivå före exekutivkommittén och redovisarresultatet av sitt arbete dit. På förslag av denna underkommitté antarexekutivkommittén rekommendationer för staternas handlande. Exekutivkommitténsverksamhet har i mycket hög grad bidragit till att stärkaflyktingarnas rättsliga ställning. De rekommendationer underkommitténutarbetar syftar till alt tolka och utveckla föreskrifterna iflyktingkonventionen. En av de frågor som kommittén ägnat särskilt intresse ärtillämpningen av förbudet mot atl återsända en asylsökande till ett land därhan riskerar att bli utsatt för förföljelse. De stater som har ratificeratflyktingkonventionen är förpliktade att iaktta delta förbud. Kommittén har ihög grad bidragit till att förbudet dessutom kommit atl alltmer betraktas somen folkrättslig regel. Kommitténsinsatser har också varit av stor betydelse när det gäller proceduren förbestämmande av flyktingstatus. Kommittén betonade i sina rekommendafioner år1977 vikten av att polisen vid gränsen har klara instruktioner för behandlingenav asylsökande så att en flykting inte skickas tillbaka till ett land där hanriskerar förföljelse. har också understrukit denasylsökandes rätt atl få vägledning och råd, alt få sitt fall omprövat liksomrätten att få stanna i landet till dess alt ett beslut har fattats av centralamyndigheter. Del kan också nämnas att exekutivkommittén uttalade attklara regler behövs för att garantera att en ansökan betraktas som uppenbartogrundad endast om den är bedräglig eller om de åberopade skälen inle kanutgöra grund för asyl. Exekutivkommitténhar vidare framhållit att en stats beslut atl ge en person flyktingstatus inteskall kunna ifrågasättas i en annan stat annat än när alldeles särskilda skälföreligger. Deförsök som gjorts att nå fram till en överenskommelse om s.k. territoriellasyl, dvs. rätten för en för fara utsatt person att få asyl i ett land, har hitfillsmisslyckats. Mot den bakgrunden har inom exekufivkommittén utarbetatsrekommendationer om skyldighet för en stal all vid omfattande inflöde bereda deasylsökande i vart fall tillfälligt skydd i avvaktan på en eventuellomplacering i annat land. Exekutivkommitténhar gjort stora ansträngningar för alt åstadkomma etldokument med allmänt fördömande av militära attacker på flyktingar i läger.Någon överenskommelse har emellertid ännu inle nåtts. 1985/86: 129 Äveninom bedrivs ett omfattande arbete för att säkerställa och vidgaskyddet för flyktingar. Bland överenskommelser som har utarbetats inomEuroparådet kan nämnas överenskommelserna om avskaffande av viseringstvång förflyktingar samt överförande av ansvar för flyktingar. Den senareöverenskommelsen innehåller regler om staters skyldighet att utfärda dokument flykting som vistats i landet . , ad hoc-kommittén för asylrätt och flyktingar (CAHAR), hartillsatts inom för frågor rörande flyktingars skydd. CAHAR harunder ägnat speciell uppmärksamhet åt att få en lösning på det s.k. första asyllandsproblemet. Första asyllands-principen innebär att ett landkan vägra att behandla en asylansökan från en person, om denne redan fått ellerkunnat få skydd i ett annat land. CAHAR: s arbete med denna fråga har ännu intelett till någon överenskommelse. Ettförslag till deklaration om de facto-flyktingar, dvs. personer som inte ärflyktingar i mening men som har starka flykting-liknandeskäl för att söka skydd i annat land, behandlas av CAHAR. Underår påbörjade CAHAR arbetet med en konvention om territoriell asyl. IntergovernmentalCommittee for European Migration () upprättades för att ombesörjatransport av flyktingar och migranter från till andra världsdelar.Verksamheten har fått en global inriktning varför ordet European iorganisationens namn slopades . Beteckningen är därefter ICM. varmedlem men utträdde . fick Sverigeobservatörsställning i organisationen. Frågan om svenskt medlemskap i i . Sverigehar deltagit i flera av ICM: s seminarier i flykting-och migrationsfrågor.Sverige innehade ordförandeskapet vid det seminarium om återvändandefrågor somICM anordnade . Jag höll ett anförande vid seminariet där densvenska politiken på detta område redovisades. 4 i det internationella flyktingsamarbetet Sverigeföljer noga utvecklingen på flyktingområdet och har lämnat omfattande stöd till flyktingarnas skydd och bistånd. Snabba för ändringar i flyktingströmmarna på olika håll i världen har nödvändiggjort flexibilitet i biståndsformerna och hög beredskap inför nya flyktingsitua tioner, såväl när det gäller bistånd utanför som mottagningsplatser 10 här.Sverige har starkt utvidgat sina kontakter med berörda Skr.1985/86: 129 organisationer och andrastater för att söka åstadkomma en mer aktiv och bättresamordnad flyktinghjälp och en rättvisare ansvarsfördelning bland länderna.Det redan tidigare nära samarbetet med UNHCR har förstärkts ytterligaresedan ett nordiskt regionalkontor upprättats Även samordningen av flyktingfrågorna inom regeringskanslietoch mellan berörda svenska myndigheter hemma och i Sambandetmellan bistånd och flyktingl\jälp Somredan har nämnts har man endast nått begränsade resultat när del gäller atlfinna bestående lösningar för flyktingar. Många flyktingsituationer har haften tendens att permanentas, i synnerhet i . Det är inte ovanligt attflyktingar vistas utan någon lösning i sikte. De blirdärför långvarigt beroende av värdlandets ofta knappa resurser och av utifrånkommande hjälp. På många håll pågår utvecklingsprogram för landetsegen befolkning, som ofta har ungefär samma hjälpbehov som flyktingarna. Påsenare tid har man därför eftersträvat en integration av flyktinghjälp ochutvecklingsbistånd. har i en rad olika sammanhang under senare årverkat för en utveckling i denna riktning. Det råder nu brett samförstånd omatt UNHCR bör ha fortsatt ansvar för varje ny flyktingsituation men attorganisationer inriktade på utvecklingssamarbete inom och utom FN-syslemet böruppmuntras till att möjligt ta över programmen. UNHCR: s resurserskulle därmed kunna koncentreras på de mer akuta behoven i enflyktingsituation. Tanken är vidare att integration av flyktingar ibiståndsprogram skulle komma att medföra ett resurstillskott för värdlandet. UNHCRhar inlett samarbete med denna inriktning med och ochförhandlingar pågår nu med andra tänkbara organ. Dessaintegrationstankar blev fast förankrade under den andra flyktingkonferensen förAfrika, ICARA II, som hölls i . Här underströksvikten av att länder med stort antal flyktingar även får resurser för attstärka sin infrastruktur för att dels möta den extra belastning somflyktingarnas närvaro medför, dels förbättra förutsättningarna för fortsattflyktingmottagande. Svenskflyktingpolitik på det internationella planet kommer främst till uttryck inom UNHCR;s exekutivkommitté, där är medlem sedan den upprättades . UNHCR; s exekutivkommittéhar följande 41 medlemmar: 1985/86: 129 Drygtlika många stater - varav flertalet är - skickar observatörer tillexekutivkommitténs årsmöten.