prop · G9035 · 1985-12-31 00:00:00 — delsgodkänna att regeringen inom ramen för försöksverksamheten får göra avsteg frånvad har bestämt i samband med anvisande av anslag, godkännande av rikllinjerför en viss verksamhet eller andra liknande åtgärder. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagtfram. Utdragur statskontorets rapport 1985:10 Bilaga 1 Samordnad statlig länsförvaltning en studie i Norrbottenslän () Regeringenhar uppdragit åt statskontoret att med utgångspunkt i en studie i Norrbottenslän utforma ett förslag till samordnad statlig länsförvaltning och en frånlänsstyrelsen fristående skatteförvaltning. Uppdraget, som utförts av enprojektgrupp, redovisas i fyra statskontorsrapporter, 1985:1013 (se omståendesida). Idenna rapport, 1985:10, sammanfattas projektgruppens förslag enligt rapporterna1985:11-13. Vidare redovisas vissa samrådsyttranden samt statskontorets förslagtill regeringen. ,länsstyrelse, , regional förvaltning, regionalpolitik,skatteförvaltning, administrativ samverkan, förvaltningskontor. 1985/86:5 Bilaga1 1 INLEDNING........................................................ 43 1.2.1 Organisation i stort .............................. 43 1.2.2 Kontaktpersoner ................................... .. 43 1.3 Vårredovisning av uppdraget 44 1.3.1 Rapporter ........................................... 44 1.3.2 Vissa avgränsningar .............................. .. 44 2 NYLÄNSFÖRVALTNING .................................... .. 45 2.1 Utgångspunkterför uppdraget 45 2.1.1 Uppdraget mm ..................................... .. 45 2.1.2 En grundsyn förlänsförvaltningens struktur 46 2.2.1 uppgifter;Introduktion 52 2.2.2 Regional ekonomi, näringslivoch arbels marknad 53 2.2.3 Areella näringar ...................................... 58 2.2.4 Skola och utbildning ................................ 62 2.2.5 och bostäder ............................... .. 65 2.2.6 Trafikplanering ..................................... 69 2.2.7 Energi ................................................ 70 2.2.8 Länsplanering ...................................... 71 2.3.1 Den nya .......................... 72 2.3.2 Länsbaserat budgetsystem .................... .. 77 2.3.3 Genomförande........................................ .. 83 3 FRISTÅENDESKATTEFÖRVALTNING ..................... 84 3.1 Inriktning och avgränsning .............................. 84 3.2 utredningar .................................... .. 85 3.3 -ansvarsfördelning och organisation ... 85 3.4 Samverkan mellan länsstyrelsenoch läns skattemyndigheten . 3.5 Överväganden och förslag ............................ .. 86 3.5.1 Författningsändringar .............................. .. 86 3.5.2 Bestämmelser om samarbete .................. 86 3.5.3 Enskilda ärendegrupper mm ...................... 88 3.5.4 -- länsskattemyndighelen 90 3.5.5 ADB-verksamhet ................................. .. 90 3.5.6 RSVs ledningsfunktion ............................. 91 3.5.7 Administrativa resurser .......................... 92 3.5.8 ledningsfunkfion ... 93 3.5.9 Genomförandefrågor .............................. 94 4 ADMINISTRATIV SAMVERKAN- ................... 95 Prop. 1985/86: 5 4.1 Allmänt .................................................... 95 4.2 Detaljförslag ............................................. 97 ''" ' Prop.1985/86:5 slutrapporter ''""' 1985:10 Projektgruppensförslag enligt rapporterna 1985:11-13 i sammanfattning. Vissa samrädsyttrandensamt statskontorets förslag till regeringen. Förslagtill en brett upplagd försöksverksamhet i med en ny organisationsstrukturför den regionala förvaltningen. Sambandenmellan skatteavdelningen och den övriga länsslyrelsen klarläggs som underlagför bedömning av åtgärder - författningsmässiga eller andra - vid bildande aven fristående länsskattemyndighet. Förslagatl bilda ett förvaltningskontor vid i föradministrativ samordning och för service till myndigheterna i . ram har dessutom följande skrifter publicerats: Eckerberg,, Edenman, Lassinantti, . Fem f. d. landshövdingar har inbjuditsatt tänka fritt med anknytning til statskontorets utredningsuppdragNorrbottenprojektet. Medhjälp av historiska återblickar illustreras hur samhällsutvecklingen ställerkrav på förvaltningens struktur. 1 Inledning Prop. 1.1 Uppdraget gHaga 1 Regeringen har i skrivelse uppdragität statskontoret atl med utgångspunkt i en studie i utformaett förslag lill samordnad statlig länsförvaltning och en från länsstyrelsenfristående skatteförvaltning. Statskontoret skulle i sitt utredningsarbete utgåfrån en till uppdraget fogad promemoria. Uppdragsskrivelsen och promemorianåterges sist i rapporten. Översynen skulle utmynna i ell konkret förslag lill nyorganisationsstruktur för den regionala förvaltningen, en beskrivning av detframtida förhällandet mellan och övriga länsorgan samt förslagtill erforderliga författningsändringar. Förslaget skulle utformas så att dessprinciper kan tillämpas även pä andra län. 1.2.1 Organisation i stort Utredningsarbetet i dess helhet har bedrivits i ettprojekt - - som varit uppdelat i tre delprojekt: Under arbetets gång har statskontoret samarbetat med (), länsstyrelsernas organisationsnämnd (), i Norrbottenslän samt i övrigt berörda regionala och lokala organ i länet. Vidare harstatskontoret haft kontakt med berörda centrala verk samt med företrädare förkommunerna och landslingel i . Till projektet har en samordningsgrupp varit knuten beståendeav företrädare för statskontoret, RSV, och i Norrbottenslän. I samordningsgruppen har projektets huvudinriktning och ambitionsnivådiskuterats liksom avvägningen och samordningen mellan de tre delprojekten. Förhandling enligt MBA-S § 18 p 2 har ägt rum med defackliga organisationerna och information om utredningsarbetet har lämnatstill dessa organisationer. Antalet projektmedverkande både inom och utanförstatskontoret har varit betydande. I det slutliga arbetet inom statskontorethar främsi följande personer varit verksamma: , projektledare delprojekt I 1.3Vår redovisning av uppdraget Utredningsarbetethar som nämnts varit uppdelat på tre delprojekt. Redovisningen av uppdragetföljer samma uppdelning. Vår rapport består därför av fyra separata dokumentenligt följande: Rapport 1985:10 . Sammanfattning 1985:11 1985:1 IB Bilagor. Ny länsförvaltning 1985:12 1985:13 Administrativ samverkan - Alt redovisningen avutredningsmaterialet sker i tre separata rapporter har inte bara utrednings-och rapporttekniska orsaker. Även om det finns klara samband mellan de tredelområdena, så är de i huvudsak fristående från varandra. Såväl kretsen avberörda myndigheter som förslagens karaktär skiljer sig avsevärt mellanrapportdelarna. Verksamhetssamordning har vi ansett det nödvändigt atl begränsavåra förslag till huvudfrågan: hur skall länsstyrelserna kunna fylla en slörreoch mer avgörande roll inom statsförvaltningen i frågor om det egna länetsutveckling och framtid? spänner över vida och vilt skilda omräden.Man kan därför peka på en stor mängd marginella förändringar, som var för sigskulle ge en mer framskjuten roll i något avseende. Iutredningsuppdraget konstaterar regeringen, att förvaltningsapparaten inteförmått att i önskvärd utsträckning anpassa sig till förändringar i samhälletoch omvärlden. Erfarenheterna visar dessutom, att strukturella problem i enregion inte kan lösas utan en god anpassning till de speciella betingelserna iregionen. Värt utredningsmaterial ger vid handen, att många goda intentionerligger förborgade i nuvarande instruktioner för länsstyrelse och andralänsorgan, men att instrument saknas för annat än marginellaprioritetsförskjutningar. Vihar tolkat uppdraget sådant, atl det syfiar till en helhetslösning. Vårt huvudförslagär därför att man genomför en försöksverksamhet i - med enväsentligt annorlunda länsstyrelse än . Däremot har vi inte haft kapacitetalt närmare överväga åtgärder som direkt skulle kunna avse alla länsstyrelser.Vår redovisning kan emellertid ge flera uppslag av den arten. Fristående skatteförvaltning har arbetet påverkals av 44 att en särskild utredning -skatteförvaltningsutredningen - under utred- ningsarbetetsgång tillsatts av regeringen för att föreslå effektivare former Prop. 1985/86:5 för styrning och samordning inom skatteorganisationen. Utredningsuppdraget,som har många beröringspunkter med vårt uppdrag, skall slutre- "Oga dovisassenast . Det har av naturliga skäl inte varit möjligt att koordinerade två utredningsuppdragen, eftersom de inte är tidsmässigt synkroniserade. Vihar därför inte kunnat beakta några av utredningens överväganden ellerställningstaganden. Administrativ samverkan har vi i första hand utvecklat förslag tillinrättande av ett förvaltningskontor vid i föradministrativ service åt statliga organ i företrädesvis . Utredningsarbetethar bedrivits i samverkan med en referensgrupp, som omfattat alla myndigheter iLuleå. Förslagens detaljutformning är beroende av de två tidigare nämndadelprojekten. Principiellt kan man emellertid behandla frågor om administrativsamverkan fristående. Iregeringens uppdrag till oss har vi tagit fasta på följande centrala punkter: a) Flera av dagens länsnämndertillkom i syfte att förverkliga och understödja politiska reformer inom olikasektorer; reformer som till stora delar är genomförda. b)Den starka sektoriseringen avsamhällsförvaltningen har kritiserats för att vara stelbent,byråkratisk och dyrbar, c)Många regionala problem är av sektorövergripandekaraklär, d) 1971års länsstyrelsereform syftade lill att ge ansvaret för samordningen av den slatliga verksamheten i länet. Reformen har inte fullt ul lett till det avsedda resultatet, e) Dagensekonomiska situation kräver att förvaltningen blir effektivare genom ompriorileringar mellan olika sektorer och genom bällre utnyttjan de av befintliga resurser. f) Länsstyrelsenbör ha en central roll i frågor som avser länets utveck ling och framlid. Uppgifter som inte naturligt hör till denna roll, t ex skattefrågor, bör fullgöras av andra organ. Dessutomunderstryks behovet av administrativ samverkan mellan de statliga myndigheternainom länet, bl a för att spara och förbättra servicen. Enligt våra direktiv skallden framlida hasom en huvud uppgift atl svara för frågor som rör länets ulveckling och framtid. Vi har inte tolkat det så att enbart skall ha uppgifter av denna karaktär. Tyngdpunkten i verksamheten skall dock förskjutas mot utveck lingsfrågorna. Den partiella länsstyrelsereformen är 1971 syftade till att skapa en länsstyrelse med samordnande funktioner inom den statliga läns- 45 1985/86: 5 förvaltningen.Genom förordning om regionalt utvecklingsarbete betonadesdenna roll ytterligare. Våra direktiv fäster nu uppmärksamheten '' på de regionala problemens sektorövergripandekaraktär. naltutvecklingsarbete skall balansera den nationellt bestämda sektorspolitiken. Deregionala aspekterna i samhällsorganisationen måste då betonas mer än , 1regeringens direktiv till oss anges särskilt sådana områden som har betydelseför länets utveckling och framtid och som därför bör omfattas av länsslyrelsenssamordningsansvar. Dessa områden är arbetsmarknad, sysselsättning, industri,näringsliv, energi, hushållning med mark och vatten, fysisk planering,bostadsförsörjning, vägbyggande, hälso- och miljöskydd, naturvård, lantbruk,skogsbruk, fiske och jakt samt skolväsendels utbyggnad och lokalisering. Avuppräkningen framgår alt samtliga länsnämnder berörs, nämligen länsarbetsnämnden,länsbostadsnämnden, lantbruksnämnden, skogsvård sstyrelsen, fiskenämnden, länsvägnämndensamt länsskolnämnden. Vidare berörs vägförvallningen och yrkesinspektionen samtden regionala utvecklingsfonden. Uppdragetmarkerar vidare att förvaltningen i dagens ekonomiska läge måste blieffektivare genom ompriorileringar mellan olika sektorer och genom ett bättreutnyttjande av befintliga resurser. Uppdraget ger viss vägledning vidprioriteringen mellan olika sektorer. resurser för utvecklingav näringsliv, arbetsmarknad och sysselsättning bör förstärkas. Inom vissasektorer har en förvaltningsorganisation för att genomföra en vissreform. När den aktiva reformperioden nu är slut bör sektorns organisationomprövas. Detta gäller i första hand länsbostadsnämndens, länsskolnämndens ochlantbruksnämndens områden. Våraförslag till en samordnad länsförvaltning skall enligt uppdraget lämnas medutgångspunkt i en studie i . Vi har alltså koncentrerat värtarbete dit. Jämförande studier i andra län har endast i ringa mån kunnatgenomföras. Förslagen syftar till försöksverksamhet i , Vi menar dockatt de principiella grunderna för förslagen är allmängiltiga. Våraförslag är olika långt konkretiserade, I vissa fall preciseras områden förfortsatt utredning, i andra fall kan en förändring genomföras med omedelbarverkan, t ex genom beslul av i , I sina huvuddelarkräver dock förslagen riksdagsbehandling. 2.1.2En grundsyn för länsförvaltningens struktur Problembildens förändring Utvecklingenav förvaltningens struktur och funktioner beror ytterst på materiellaförändringar i samhället. Demografiska, ekonomiska, teknologiska och socialafaktorer förändras och därmed förändras också verklighetsyn ochproblemuppfattning. Framföralll det ändrade ekonomiska läget kan innebära att de utprägla- 46 de hierarkiska och sektoriserade strukturerna iförvaltningen föriorar i funktionsduglighet och blir allt mindre ändamålsenliga iförhållande till de Prop. 1985/86: 5 faktiska problemen. Det ändrade ekonomiskalägel har också lett till ökade krav pä effektivt utnyttjande av tillgängligaresurser och lill krav på sparat- t>''aga / gärder inom en rad omräden.Besparingsaspekterna har fått starkt genomslag inom t ex energisektorn,bostadsförsörjningen och socialpolitiken. Lokaliseringspolitikens tyngdpunkthar förskjutits från omfördelning av industrin inom landet till att uppmuntrabefintliga företag att expandera. Genom tiderna har alltid varit en mellaninslansi förvaltningen, Å ena sidan har den varit centralmaktens ledandeförvaltningsorgan i länet, å andra sidan är dess uppgift att föralänsbefolkningens talan inför centralmaklen. Hur länsslyrelsen fyllt dennadubbla funktion har växlat lopp. inrättades etl antal friståendelänsnämnder. Detta var etl utslag av de tankar om en mer specialiserad förvaltningsom framför allt tog sig uttryck i bildandet av centrala ämbetsverk. Deregionala samordningsproblem denna specialisering medförde påtalades ofta isamband med reformerna. Också i sig blev mer specialiserad ochlandshövdingen var inte längre den självklara beslutsfattaren i alla ärenden. En av de samordningslösningar som valdes var atl göralandshövdingen lill ordförande i de fristående nämnderna. På bostads- resparbetsmarknadsområdena inrättades särskilda beredningsgrupper. Utvecklingen under1960-talet innebar alt samordningsansvar markerades.Organisatoriskt tog det sig bl a uttryck i de rådgivande organ, planeringsråden,som knöts fill länsslyrelsen. fick dessutombeslutanderätt i vissa övergripande länsfrågor som länsplaneringenfick en allt mer auktoritativ ställning i förhållande till sektororganen. Denorganisatoriska strukturen ändrades även genom att flertalet "länsexperter"inordnades i . Genom att samtliga ledamöter från år 1977utses av har fält en stark regional politiskförankring. auktoritativa roll underslröks genom 1979 årskungörelse om länsplanering, Dessulom förstärktes dess planeringsresurser. Genom förordning om regionalt utvecklingsarbeteändrades denna relativt centralstyrda form av länsplanering, tyngdpunkten ladesvid aktiva utvecklingsinsatser. Kretsen av samarbetsparier vidgades frånkommuner, landsting och slatliga myndigheter till att även omfatta denregionala utvecklingsfonden, de fackliga organisa lionerna och näringslivetsorganisationer. För att stärka roll i denna nyalänsförvaltning är de fria s k ålgärdsmedlen viktiga. Det rör sig om relalivtsmå belopp, men de ger möjlighet till ell strategiskt agerande. Länsslyrelsenfår därigenom en roll som pådrivande kraft. En övergång har skett från stora tänsplaneringsomgångartill regionall 47 Prop.1985/86:5 Bilaga 1 Detta är en tydlig riktningsändring,såväl när det gäller synen på regionalpolitiken som när det gäller synen pä deadministrativa samordningsinstrumenten. Regionalpolitik - regionalt utvecklingsarbete Bakgrund ochmål beslut är 1964 om riktlinjer för en aktivlokaliseringspolitik ulgör inledningen till den egentliga regionalpolitiken iSverige. Bakgrunden till de lokaliseringspolitiska åtgärderna var framföralltde problem som skapades av den snabba befolkningsomflyttningen från skogslänenunder den ekonomiska tillväxtperioden. beslutade vid ett flertaltillfällen om mål och medel för regionalpolitiken. Lokaliseringspolitiken, somfrämst syftade till alt påverka industrins utbyggnad och lokalisering, blev enallmän politik för regional utjämning och utveckling. 1 riksdagsbeslut(prop 1981/82:113) angavs regionalpolitikens mål vara "att skapaförutsättningar för en balanserad befolkningsutveckling i landels olika delaroch atl ge människor tillgäng till arbete, service och en god miljö oavsett varde bor i landet". Vidare framhölls att en offensiv och ulvecklingsinriktadpolitik för glesbygden är en viktig del i regionalpolitiken, 1 enlighet med önskemål tillkallade regeringenår en parlamentarisk kommitté för all utreda det regionalpolitiska stödettill näringslivet. Enligt kommitténs direktiv har regionalpolitiken inte enbartfördelningspolitiska syften. Dess mål är också att främja tillväxten i ekonomin.1 och med att tillväxten avtagit, har det blivit svårare att omfördelaverksamheter mellan olika delar av landet. Direktiven framhåller bl a att deldärför blir av allt större regionalpolitiskt intresse atl initiera och stödjanyskapande och nyföretagande samt att utveckla de företag som finns i sysselsätlningssvagaregioner. Den regionalpoliiiska kommittén lade framsitt betänkande (SOU 1984:74) Regional utveckling och mellanregional utjämning.Vidare har glesbygdsdelegationen presenterat sin rapport (Ds I 1984:20) Glesbygden- resurser och möjligheter. anser att regionalpolitikensmål, med sin klart välfärdspolitiska formulering, bör ligga fast. Kommitténfinner det dock angelägel att peka på andra, mindre individorienterade, motivför en sådan regionalpolitik och nämner dels det försvarspolitiska motivet,dels önskemålet att bevara det mångfacetterade i rikels regionala mönster. Eltprimärt syfte med regionalpolitiken "måsle vara alt i stora drag säkra dengeografiska fördelning av rikets befolkning som vi har", I samband med båda regionalpolitiska beslutåren och 1982 behandlades även stödet till glesbygden. Ett utmärkande dragför näringslivet i glesbygd är atl det bygger pä de areella näringarna. Destatliga insatserna för att främja utvecklingen i glesbygd betraktas som enintegrerad del av regionalpolitiken. Länsstyrelsensregionala utvecklingsarbete Prop. Regionalpolitikenär till sin karaktär ivärsektoriell. Den påverkar och påverkas av andra politikomräden,t ex arbetsmarknads-, industri-, utbild- ' "" nings- ochjordbrukspolitiken. Länsstyrelsereformen och länsplaneringen ärullryck för behovet att bättre samordna de statliga insatserna för alt främjadet regionala utvecklingsarbetet. Denna term används numera för att betecknalänsstyrelsernas regionalpolitiska arbetsuppgifter. Länsplaneringeninriktades under 1970-lalet på att ta fram beslutsunderlag i form avinventeringar, prognoser och problemanalyser. hade ansvar förregionalpolitikens genomförande, men den hade begränsade befogenheter attgenom egna beslut påverka den regionala utvecklingen. Genom 1982 årsriksdagsbeslut har länsstyrelserna tilldelats ett samlat länsanslag som skallge ökade möjligheler all påverka utvecklingen inom länet. Enligtlänsstyrelseinslruktionen åligger det "att ge noggrant aktpå länels tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningensbästa". skall också verka för att stallig, ochlandstingskommunal verksamhei i länet samordnas och anpassas till målen förlänets utveckling. Destyrmedel som länsslyrelsen förfogar över för att påverka utvecklingen i länetär - befogenheter för att främjasektorsamordning. Länsplaneringen resulterar i en åriig länsrapporl, som bl askall innehålla enanalys av den regionala utvecklingen, en redovisning av mål och rikllinjersamt en redogörelse för vilka statliga utvecklingsmedel som ställts till förfogandeoch hur de har använts. Regeringen har gett särskilda uppdrag lilllänsstyrelserna avseende regionala industriprogram och planering av denyrkesinriktade utbildningen. proposition som låg till grund regionalpolitiska beslut redogjordeföredragande statsråd för vilken betydelse och roll elt antal sektorområden harför regionalpolitiken. Bl a aviserades ett uppdrag till länsstyrelserna atttillsammans med utvecklingsfonderna utarbeta regionala industripolitiskaprogram. Det ansågs viktigt att närings- och regionalpolitiska aspekter på etlsystematiskt sätt vägdes in i arbetsmarknadspolitiken. Vidare konstateradesall del finns förutsättningar för ett från regionalpolitiska synpunklerinriktat arbete inom jord- och skogsbruket samt vid fördelningen av stöd tillfiskets rationalisering. Andra områden som allmänt framhölls vara viktiga förden regionala utvecklingen var utbildning och forskning saml energi- ochtrafikpolitik. har i sitt betänkande redovisat erfarenheler av seklorpåverkan på regional nivä. En erfarenhet är att länsstyrelserna inte har kunnai följa och bedöma olika sektororgans insatser. 4 1985/86. Prop.1985/86:5 det dras slutsatsen att sektorpåverkan genom regionalpolitiskariktlinjer för sektororganets verksamhet har begränsade möjligheter till framgång, ''Sa Glesbygdsdelegalionens försöksverksamhet har lett lilli slorl samma slut- satser.De positiva erfarenheterna av sektorsamverkan härrör enligtregionalpolitiska kommittén från dels arbetet med de regiona laindustriprogrammen, dels länsstyrelsernas projektmedel: "Ekonomiska medelsynes i vissa avseeenden ge mer resultat än förfatlningsregleradepåverkansmöjligheter''. Skatteutjämningsbidragoch beredskapsmedel svarar för närmare hälften - beträffande skogslänen föröver hälften - av de anslag som kan anses ha regionalpolitisk betydelse.Anslagen för utbildning och forskning är dock för hela landet sammantagetstörre än skatteutjämningsbidragen. De medel som brukar kallasregionalpolitiska (lokaliseringsstöd, glesbygdsstöd, transportstöd m m) utgören mycket liten del av stödinsatserna "med regionalpolitiskbetydelse". Regionalpolitikensmål handlar till en del om tillgången till arbete och har därmedberöringspunkter med arbetsmarknadspolitiken. Regionalpolitiska kommitténframhåller dock att det finns viktiga skillnader mellan dessa bådapolitikområden: minskar arbetsmarknadspolitiska åigärder arbetslösheten pä korl siktmedan en användning som leder till en minskning även pä läng sikl börstimuleras. Kommittén avslutar sitt resonemang om förutsättningarna att föraöver resurser från arbetsmarknadspolitik till regionalpolitik med att peka påtvå problem som detta skulle medföra. För det första skulle - med mycket storsannolikhet - arbetslösheten öka om pengar styrdes över till annan användning.För det andra riktas arbetsmarknadspoliliska åtgärder mot särskilt utsattaindivider. Denna fördelningspolitiska profil på insatserna skulle sannoliktförsvinna om det handlade om varaktiga arbetstillfällen som i stället skullekunna besättas av inpendlande eller inflyttande personer: "Kommittén ärinte beredd atl förorda en överflyttning av medel om det skulle medföra altarbetslösheten på kort sikt skulle öka". Erfarenheternaav det regionala utvecklingsarbetet och analysen av "länsslyrelsens försöktill seklorpåverkan" leder kommittén till slutsatsen att förutsättningarnaför regional sektorsamverkan ytterligare måste förbättras. Del kan ske genomatt - de regionala sektororganen gesstörre handlingsutrymme - ekonomiska medelför samordning utökas och användningsområdet breddas.