prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — Nuställs från bl. a. krav på att en bättre hushållning mednaturresurserna skall åstadkommas. Man kan då konstatera att hushållning mednaturresurser i stor utsträckning handlar om hur mark- och vattenområden, medämnen och material och vad som i övrigt finns i områdena, tas i anspråk förolika ändamål eller påverkas av olika verksamheter inom eller i närheten avområdena. Som jag utvecklade i inledningen av min föredragning uppträder det isådana situationer intressemotsättningar av många olika slag. Genom attkunskapsmaterialet om mark- och vattenfrågor av nationell betydelse har behandlats i den kommunala fysiska planeringen - i kom munöversikter och markdispositionsplaner - har det i dessa frågor också funnits ett forum där olika åsikter har kunnat brytas om vad hushållnings- riktlinjerna bör föra med sig. De i översiktsplanerna uttryckta slutsatserna har utgjort ett värdefullt material för planering av sådana verksamheter som kräver tillstånd av statliga eller kommunala myndigheter innan mark- och vattenområden får tas i anspråk. Möjlighet finns ju härigenom att i 19 1985/86: 3 förväg ta reda på hur olikalokaliseringsalternativ eller utformning av projekt förhåller sig till detallmännas intressen i olika områden. En del konflikter kan härigenom undvikaseller lösas redan på planeringsstadiet för etl visst projekt, ochkomplikationer som fördröjer tillståndsprocessen behöver normalt inte uppkomma. En god hushållning med naturresurserna bör förena kravenpå att trygga landels försörjning med naturresurser på läng sikt, att slå vaktom god natur- och kulturmiljö och att lillgodose samhällsbyggandets markbehov.Genom att i NRL geulgångspunkter för hur avvägningar skall göras mellan skildainiressen i olika typer av beslut som gäller användningen av marken, vattnetoch den fysiska miljön i övrigt och ange vilka olika typer av hänsyn som därvidskall tas, bör en bättre hushållning med naturresurser kunna åstadkommas. Därmedbör också olägenheter som följer av nuvarande sektoruppdelade lagstiftning ochförvaltning kunna motverkas i väsentliga avseenden. Beslutsprocessen börhärigenom kunna bli mer effektiv. Syftei med bestämmelserna i bör vara att främja enfrån ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning medmarken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna bör hakaraktären av gemensamma grundregler som skall tillämpas i mål och ärendenenligt olika lagar som styr användningen av mark- och vattenresurser. I 1 kap. I § i det till lagrådet remitterade förslagetföreskrivs som en grundläggande regel att marken, vattnet och den fysiskamiljön i övrigt skall användas så alt en från ekologisk, social ochsamhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. Lagrådet har i sittyttrande föreslagit att uttrycket "den fysiska miljön i övrigt" skallutgå ur lagtexten, bl. a. eftersom de paragrafer där uttrycket används enligtlagrådet endast handlar om mark- och vattenområdens användning för olikaändamål. Jag skall återkomma till den frågan i specialmotiveringen men villredan nu säga att jag anser att uttrycket bör behållas. Jag redovisade tidigare att flera remissinstanser harvarit kritiska mot lagens rubrik. Även lagrådet har diskuterat rubriken och tari anslulning till detta upp bl. a. lagstiftningstekniken och innehållet i NRL.Lagrådet påpekar därvid bl. a. att man av lagens rubrik kunde vänta sig attlagen skulle ge en fullständig och heltäckande bild av samhällets syn på hurvåra naturresurser skall uttnyttjas. Lagrådet konstaterar att lagen inte ger ensådan bild och pekar dessutom på atl man för att förstå lagen måste tillägnasig även innehållet i de författningar som anknyts till NRL. Lagrådet uttalaratt det i och för sig hade varit önskvärt att en fullständigare och bättreöverblickbar lag om naturresursernas utnyttjande lagts fram än den föreslagna.Några synpunkter på uppbyggnaden av och innehållet i en sådan lag framförs dockinte. Lagrådel anser emellertid alt NRL har en funktion att fylla som ett led ilagregleringen av resursutnyttjandet och konstaterar vidare att, även om NRLinte är avsedd att tillämpas inom alla områden därresursutnyttjandet behöver regleras, lagen kommer att vara den centralaförfattningen på området. Som jagocksä nämnde tidigare, anser jag att hushållning med naturre surser i stor utsträckning handlar om hur mark- och vattenområden med 20 ämnen och material och vad som iövrigt finns i områdena får las i anspråk förolika ändamål eller påverkas av olika verksamheter inom eller i närhe- Prop.1985/86: 3 ten av områdena. De bestämmelser som jag kommer att föreslå rörenligt min mening de för medborgare i allmänhet mest påtagliga delarna av vårnaturresurshushållning. Mot den bakgrunden kanjag inte se några vägande skälför att ändra den rubrik på lagen som introducerats genom departementspromemorian.Någon ändring har heller inte föreslagits av lagrådet. Fråganom vilka hushållningsregler som bör ingå i NRL kommer jag att närmare gå in påsenare. Jag vill emellertid redan här redovisa vissa principer som bör gällaför innehållet i lagen. Encentral lag som NRL som skall tillämpas vid beslut enligt olika andra lagarbör, som framgår av mina tidigare resonemang, inriktas på sådana frågor där detär av vikt att få till stånd en beslutssamordning. Bestämmelserna bör mot denbakgrunden inriktas på att ge vägledning för att avgöra konkurrensfrågor ommark- och vattenanvändning. Del har framförts synpunkter på att förslagetsaknar en helhetssyn i frågan om hushållning med naturresurser. Ett parremissinstanser har anmärkt att promemorieförslaget i hög grad representerarden geografiska synen på lösningen av miljöproblem och naturresurshantering,vilket anses vara otillräckligt att lägga till grund för en hushållningslaginom naturresursområdet. Av det jag uttryckte följer att avsikten med NRLinte är att den skall innehålla alla regler som kan behövas för att nä en godhushållning. En lag med den inriktning som jag här har skisserat måste ses somelt led i samhällets naturresurspolitik. Om del l.ex. behövs bättrehushållningsregler på ett område som endast berör en speciell lag, bör detla imånga fall kunna regleras direkt i den lagen. Det kan t. ex. gälla utsläpp avmiljöfarligt avfall som bör regleras i miljöskyddslagstiftningen. Jagålerkommer till detta när jag behandlar frågor om samordning med annanlagstiftning. Detär framför allt när del gäller ianspråktagande av omräden för skildaverksamheter som beslut enligt skilda lagar med olika utgångspunkter kan kommai konflikt med varandra. Mot den bakgrunden finner jag det naturligt att enlag av nu aktuellt slag får en inriktning mot arealhushållning. En utgångspunktför de regler som föresläs i promemorian har ju också varit riktlinjerna i denfysiska riksplaneringen och byggnadslagstiftningens regler för planering avmarkområden för olika ändamål. Givetvis innebär inte det lagförslag som jag nulägger fram en slutlig avgränsning av lagens tillämpningsområde. Det ärnaturiigl att lagen förändras successivt när del uppkommer behov av nyaallmänna riktlinjer för att samordna beslut som gäller marken och vattnet ochden fysiska miljön i övrigt. Vissaremissinstanser har ansett att de hushällningsregler som tas upp i promemorianär alltför vagt utformade, medan andra varnar för en alltför stor bundenhettill färdiga avvägningar. Även lagrådel har tagit upp frågan om att lagreglernaär allmänt avfattade. Efter att ha konstaterat att NRL i första hand innehålleravvägningsregler för situationer då det föreligger konkurrerande anspråk påmarken och vattnet instämmer lagrådet i mitt uttalande i remissen att detknappast är möjligt att i lagen precisera hur utfallet bör bli i olikakonkurrenssituationer och anför vidare följande: 1985/86; 3 Lagensyftar därför inte längre än till att ge rikllinjer för de bedömningar sommåste göras i olika situationer såsom vid kommunernas planläggning enligt PBLoch vid myndigheternas prövning av vissa tillståndsärenden. Till detla kommeralt lagen anger de långsiktigt angelägna hushållningskraven. Nya ochförändrade anspråk skall kunna vinna beaktande inom ramen för de nu föreslagnareglerna. De grundsatser pä vilka NRL sålunda vilar har lett till alt många avlagens bestämmelser är mycket allmänt hållna. Avvägningsreglerna ger stortutrymme för skönsmässiga bedömningar. Företräde skall ges åt "sådananvändning som medför en från allmän synpunkt god hushållning" och delskyddsvärda intresset skall "så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kanpåtagligt skada" intresset. De skyddsvärda intressena anges stundom medbegagnande av begrepp och termer som inte är entydiga såsom "natur- ellerkulturmiljön", "friluftslivet" och "värdefulla ämnen ellermaterial". Skyddet anges gälla mot bl. "exploaleringsföretag ochandra ingrepp i miljön". När ett visst intresse skall åtnjuta ett absolutskydd framför andra konkurrerande intressen anges detta vanligen med orden attintresset "har slor betydelse i ett nationellt perspektiv". I motiventill bestämmelserna görs uttalanden avsedda all ge reglerna ett merapreciserat innehåll. Även om detta är en lagstiftningsteknik som oftaanvänds, bör man ställa det kravet att de som berörs av lagen skall avlagtexten kunna bilda sig en någorlunda säker uppfattning om lagens innehålloch dess rättsverkningar. För den enskilde har lagen betydelse med avseende pähans möjligheter att använda sina mark- och vattenområden. Lagens bestämmelserom vad som i ett nationellt perspektiv är ett skyddsvärl intresse bliravgörande för statens möjligheter att enligt 12 kap. PBL ingripa i kommunernasrätt att bestämma om mark- och vattenområdenas användning och om bebyggelse.Med hänsyn till dessa och andra rättsverkningar kan en alltför stor spänningmellan lagtext och motiv inte godtas. Enligt lagrådets mening balanserarförslaget på gränsen för vad som i detta hänseende är förenligt med godlagstiftning. Det må framhållas att remissinstanser som yttrat sig över dendepartementspromemoria som ligger till grund för förslaget redovisar helt olikauppfattningar om förslagets innebörd i fråga om konkurrensen mellanexploaterings- och bevarandeintressen (s. 15). Under alla förhållanden måsteiakttas att lagtexten återspeglar motiven och att de senare inte tillför lagennågot som inte kan utläsas av lagtexten. På flera punkter har lagrådet funnitanledning att anmärka på bristande överensstämmelse mellan lagtext och motiv.Lagrådet återkommer härtill vid granskningen av de särskilda paragraferna. Omde synpunkter och förslag, som lagrådet i det sammanhanget för fram, i huvudsakbeaktas, får dock NRL-förslaget en sådan utformning att det får anses vara ilagstiflningstekniskt hänseende godtagbart. Lagrådet har härvid beaktat att detej kan undvikas att en lag med NRL:s inriktning och syfte får en relativtallmän avfattning. Föregen del vill jag framhålla alt NRL i första hand skall innehålla avvägningsregler för situationer då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Det är då naturligt att reglerna utformas så att de ger samhället stöd för att bestämma över förändringar med hänsyn till vad som är lämpligast från allmän synpunkt. Eftersom reglerna till övervägande del skall tillämpas vid beslut där breda markpoli tiska bedömningar måste göras, måste regelsystemet utformas så att det finns utrymme för avvägningar. Syftet med lagen är naturligtvis att redovi- »_ sa vilka intressen som har en särskild betydelseför samhällsutvecklingen ochsom på grund härav skall ges ett försteg framför andra intressen när Prop.1985/86; 3 Det är dock knappast möjligt vilketockså lagrådet medger - att i en lag precisera hur utfallet bör bli i olikakonkurrenssituationer i olika områden. Del viktigaste är enligl min meningatt lagen ger klart uttryck för inriktningen av de bedömningar som måslegöras i det enskilda fallet. När det gäller lagrådets resonemang om "spänningen"mellan lagtext och motiv vill jag anföra följande. Somäven lagrådet framhållit kan det inte undvikas att en lag med den inriktningsom jag har beskrivit får en relativt allmän avfattning. Jag anser detemellertid då vara viktigt att genom motivuttalanden till en sådanlag ger uttryck åt de grundläggande resonemang som i enskilda ärenden bör liggatill grund för de bedömningar som skall göras. Eftersom NRL är inriktad på altfrämja en lämplig utveckling från allmän synpunkt inom olika mark- ochvattenområden och en viss frihet måste finnas att lokalt avgöra vilkenutveckling man önskar, blir det naturligtvis en avvägningsfråga hur hårt manfrän statsmakternas sida bör styra sådana avgöranden. De bestämmelser som detremitterade lagförslaget innehåller ansluter nära till gällande bestämmelser ibyggnadslagstiftningen och till riktlinjer i den fysiskariksplaneringen. Motiven till bestämmelserna ansluter nära till de uttalandenom tillämpning av riktlinjerna som har gjort. Lagrådets förslag tillpreciseringar av lagtexten med utgångspunkt i motiven kan dock i några fallanses ge mindre avvägningsmöjligheter än om tillämpningsinriktningen endastanges i motiven. Jag anser sammanfattningsvis att lagrådets förslag i stortsett innebär förbättringar och bör följas. Jag vill här också peka på attsådana överväganden som förutsätts enligt mitt förslag till NRL görs vidprövning av ärenden enligt flera olika lagar och att övervägandena därvid måstegöras med utgångspunkt i bestämmelser som endast anger att hänsyn till allmännaintressen skall tas vid tillståndsprövningen. Motivuttalandena till sådanabestämmelser ger oftast föga eller ingen ledning för tillämpande myndigheter.Man kan säga att NRL anger i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena imark- och vattenanvändningsfrågor och att därför bestämmelserna i innebärbetydande konkretiseringar i förhållande till gällande lagstiftning. Jag serdetta som en stor fördel för alla berörda. NRL torde därmed bl. a. leda till enstörre enhetlighet än när det gäller att bedöma allmännaintressen. Jag vill här i likhet medmånga remissinstanser också framhålla, att man genom att lagreglera de hushällningsprinciper som generellt bör ligga till grund för beslut som rör användning av naturresurserna löser vissa pro blem som förelegat när det gäller tillämpningen av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Frågor rörande riksplaneringen har behandlats av riksda gen vid åtskilliga tillfällen , Därvid har tidigare beslut om riktlinjer för hushållning med mark och vatten successivt kompletterats och preciserats. Detta har fört med sig en kritik från många håll att det är svårt att skaffa sig en överblick över vad som gäller i olika avseenden inom den fysiska riksplaneringen. har också förts diskussioner i olika sammanhang om vilken rättslig status riktlinjerna har. De olika uppfattningar som därvid har framförts har medfört osäkerhet på många 23 håll om riktlinjernasbetydelse. Prop.1985/86: 3 Dessa frågor behandlades av konstitutionsutskotteti dess gransknings- betänkandetill 1980/(KU 1980/81:25 s.28ff). Utskottet, som hadeuppmärksammat att den rättsliga innebörden av riktlinjerna inte alltiduppfattades på ett klart och tydligt sätt, ansåg att dessa tolkningssvårigheterknappast var förvånande med hänsyn till riktlinjernas karaklär avriksdagsuttalanden utan direkt samband med lagstiftning. Enligt utskottetsmening kan konsekvenserna av nuvarande förhållanden i längden bli bristandeenhetlighet i tillämpningen och rättsosäkerhet. Delagregler jag kommer att föreslå avses ersätta samtliga riktlinjerför den fysiska riksplaneringen, varför riktlinjerna bör upphöra att gälla närNRL träder i kraft. 2.4 Underiag för prövning av hushållningsfrågor. PBL ochen naturresurslag - kommunernas roll. Ansvarsfördelningen mellan staten ochkommunerna Närjag nu föreslår att man skall införa samordnade hushållningsregler förtillståndsprövning enligt vissa lagar har en viktig utgångspunkt för mittställningstagande varit att olika myndigheter, var och en inom sitt ansvarsområde,gör en bred prövning av förutsättningarna för olika företag frånhushållningssynpunkt. Jag anser att betydande rationaliseringsvinster böruppkomma om planeringsunderlag som utarbetas löpande och bedömningsunderlagsom framställs hos olika myndigheter kan användas i skilda beslutssammanhang.Det är mot den här bakgrunden som gemensamma utgångspunkter för prövningen avnya eller förändrade verksamheter bör finnas. Jag har allmänt redovisatinriktningen av de regler som NRL bör innehålla. De speciallagar som röranvändningen av naturresurser bör kompletteras med regler som innebär att NRLskall tillämpas vid beslut enligt den särskilda lagen. För att ta ett exempelbör alltså bl. a. vattenlagen (1983:291, ändrad senast 1984:913) kompletterasmed bestämmelser, som innebär att, vid prövning av frågor om tillstånd tillvattenföretag, inte bara vattenlagen utan också NRL skall tillämpas. Förvattenlagens del innebär detta närmast en precisering i vissa avseenden avtillåtlighetsstadgandet avseende "allmänna planeringssynpunkter" i 3kap. Föratt allmänt hållna hushållningsregler skall kunna tillämpas i enskilda mål ochärenden måste det finnas ett utredningsmaterial som belyserhushållningsfrågorna i det aktuella fallet. Jag har tidigare framhållit att denfysiska riksplaneringen fört med sig en betydande utveckling av den kommunalafysiska översiktsplaneringen samt att kommunöversikter ochmarkdispositionsplaner ofta belyser hushållningsfrågor även utanför det områdesom riktlinjer täcker. Även hos statliga myndigheter har arbetet medden fysiska riksplaneringen fört med sig en bred kunskapsuppbyggnad omhushållningsfrågor. Jag har redan förutskickatatt de hushållningsbestämmelser som jag kommer att föreslå byggerpå riktlinjer i den fysiska riksplane- 24 ringen och de regler som styr beslut enligtbyggnadslagstift- ningen, främst 9§byggnadsstadgan (1959:612, 9§ ändrad senast 1975:460). Mot den bakgrunden anserjag det vara lämpligl alt, innanjag närmare går in pä självahushållningsreglerna, behandla vissa frågor om kunskapsunderlag och omsamordning av planeringsunderlag som bör ligga till grund för tillämpningen avNRL. Jag skall också ta upp vissa frågor om ansvarsfördelning och samordning avbeslut. Mitt förslag: Föratt de allmänt hållna reglerna i NRL skall fä avsedd verkan krävs ett välutvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hoskommuner samt statliga myndigheters utredningsverksamhet skall ge underlag förtillämpningen av NRL. får rollen som samordnare av statensintressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet.Länsstyrelsen får också till uppgift att ställa samman utredningar, programoch annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen mednaturresurser och som finns hos statliga myndigheter. Promemorieförslaget:Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 103-108). Remissinstanserna:Så gott som samtliga remissinstanser ansluter sig till de i promemorian angivnautgångspunkterna för kunskapsförsörjning. Några stryker under den kommunalaplaneringens betydelse för att syftet med de föreslagnahushällningsbestämmelserna skall kunna uppnås. Åtskilliga remissinstanser -däribland många kommuner - anser det tillfredsställande att länsstyrelsenssamordnande roll på det statliga området läggs fast. Vissa remissorgan hävdaratt promemorieförslaget överskattar omfattningen och den omedelbaraanvändbarheten av befintlig kunskap. a. framhålls att ytterligare insatserbehövs för att forskningsresultat om naturmiljöns tillstånd skall vinnapraktisk tillämpning. Vidare pekas på brister när det gäller underlaget föratt bedöma förutsättningarna för energiproduktion samt mineral-, vatten- ochfiskefrågor. Åtskilliga remissinstanser pekar dock på möjligheter att förbättrakunskaperna och ger också praktiska förslag i sådan riktning. Fleraremissorgan betonar vikten av att prioritera kunskapsförsörjningsfrågorna inomen i huvudsak oförändrad total resursram. Skälen för mitt förslag:Under senare år har pågått en diskussion i vårt land om s.k.miljökonsekvensbeskrivningar för större exploateringsföretag efter en modellsom har tillämpats i bl. I sin renodlade form behandlas där frågorna omkonsekvensbeskrivningar i en särskild ordning som föregår behandlingen av ettexploateringsärende. Beskrivningar av denna förberedande art har emellertidenligt promemorian medfört en betydande tungroddhet i hanteringen, bl. a.därför att man i tidiga skeden ofta inte känt till vilka besvärligheter sombehöver lösas vid själva pröv- Prop.1985/86:3 ningen av exploateringsföretaget. Systemet i med konsekvensbeskrivningari större ärenden har enligt promemorian ocksä medfört betydande extrakostnader och mycket stor tidsutdräkt i många fall, eftersom man inte har haften framförhållning genom utredningar och fysisk planering angående olikaområdens kvaliteter för skilda användningssätt. system som traditionellt tillämpas i ankommer del i första hand påden som söker tillstånd till ett exploateringsföretag att belysa verkningarnaav företaget på ett sådant sätt att förutsättningama för tillstånd kanbedömas. bereder sedan berörda myndigheter, sakägare ochvissa andra intressenter tillfälle att tillföra ärendet det material de anserbehövs för att man på ett riktigt sätt skall kunna bedöma ärendet. Enligt vissalagar har dessutom prövningsmyndigheten möjlighet att själv föranstalta om deytterligare utredningar som myndigheten finner nödvändiga för att det skallvara möjligt att avgöra ett ärende på ett tillräckligt genomtänkt sätt. Sådanautredningar skall normalt bekostas av sökanden i ärendet. Erfarenheternaav den i traditionellt tillämpade modellen är i långa stycken positiva,även om man kan konstatera vissa brister. Det finns enligt min mening inte nuanledning att frångå den modellen. Hushållningskravav den typ som NRL bör innehålla syftar i första hand till att främja enulveckling som långsiktigt bedöms fördelaktig från allmän synpunkt. När sådanafrågor skall belysas bör det, som också framhållits i promemorian, av naturligaskäl ankomma pä samhället att klargöra sin inställning och tillföra ärendenadet utredningsmaterial som är nödvändigt för att avgöra om enskilda företagpassar in i en utveckling som från samhällets synpunkter är önskvärd. Detär av slort värde om samhällels strategi i fråga om utvecklingen inom olikaområden är så tydligt uttalad att företag och enskilda på ett tidigt stadiumkan ta erforderlig hänsyn härtill i sin egen planering. Betydandekunskapsunderlag i hushållningsfrågor finns redan tillgängligt Genomutrednings- och programarbete hos statliga myndigheter och genom arbete med fysiskplanering hos kommunerna finns redan inom vida områden material som kan läggastill grund för tillämpning av de hushållningsbestämmelser som jag kommer attföreslå . I första hand gäller detta frågor om användningen av mark- ochvattenområden för olika ändamål. Betydande material finns emellertid också omnaturresurser i övrigt och om effekterna av olika produktionsmetoder m. m.Också sådant material kan användas när reglerna skall tillämpas på företag avskilda slag. En stor del av detmaterial som används vid beslut som rör använd ningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har utarbetats och ställts samman som en direkt följd av beslut om den fysiska riksplaneringen. I arbetet med riksplaneringen har de ansvariga myndighe terna var och en för sin sektor haft att självständigt redovisa sådana områden som myndigheten har ansett inrymma företeelser av riksintresse. 26 För att åstadkomma en sådan redovisning har detvarit nödvändigt att ta ettbrett grepp för sektorn i fråga. Det har inneburit att ett betydande Prop.1985/86; 3 kartläggningsarbete har utförts och att åtgärdsplaner och program avskilda slag har upprättats som belyser även andra företeelser än sådana som ärav riksintresse. Sektormyndigheternasmaterial har bearbetats och anpassats med hänsyn till lokala förhållanden m.m.i en samrådsprocess mellan myndigheten, och kommunen underprogram- och planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen.