prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — anser alt det mot den bakgrunden inte finns någon 146 anledning all införa generell lillståndsplikt förslutavverkning. Jaganser all man kan skall kunna utgä från all skogsägarna frivilligt Prop.1985/86:3 medverkar lill en god efterlevnad av skogsvårdslagens regler omnalur-vårdshänsyn. Någon anledning att göra de skölselfrågor som regleras iskogsvårdslagen tillståndspliktiga i vidare utsträckning finns inte f n. Jagvill i sammanhanget också erinra om atl naturvårdslagens regler omnaturvärdsområden (19§) och naturreservat (7§) ger möjligheteratt införaföreskrifter om avverkning m.m. 1 mitl anförande lill propositionen om PBLförutskickade jag att jag avsäg all föreslå sädana ändringar i naturvärdslagenatt kommunerna kan ges möjlighel atl inrätta kommunala naturvårdsområden ochnaturreservat. Vadjag nu har anfört visar enligl min mening atl lillräckiiga möjligheter kommeratt finnas för att fä lill stånd sådana avvägningar om skogsmarkens skötselatt skilda intressen kan tillgodoses. Del material som finns och kommer atl lasfram för tillämpningen av NRL kommer att vara av stor betydelse för atl bedömaden hänsyn som skall las till naturvärdens och friluftslivets intressen vidskötseln av skogsmark. Detla material bör självfallet användas avskogsvårdsmyndigheterna i deras tillsynsverksamhet och rådgivning lillskogsägarna. Lagenom skötsel av jordbruksmark innehåller regler om brukning av jordbruksmarken.Sedan den finns i den lagen en motsvarighet till skogsvårdslagensregler om hänsyn lill naturvårdens intressen. I 6a§ föreskrivs sålunda atthänsyn skall las till naturvårdens intressen vid skötsel av jordbruksmark och vidannan markanvändning i jordbruket. Enligl förordningen (1979:426) om skötsel avjordbruksmark (ändrad : 198) får lantbruksstyrelsen, efter samrådmed saml och statens historiskamuseer, meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvärdensintressen. Föreskrifterna får inte vara sä ingripande alt pågåendemarkanvändning avsevärt försväras. Ilikhet med skogsvårdslagen bygger lagen om skötsel av jordbruksmark på altmarkägaren själv tar de hänsyn som krävs. Myndigheterna kan dock meddelanärmare föreskrifter i detta avseende. Någon tillståndsplikt för olika åtgärderföreskrivs inte. Pä samma sätt som i fråga om tillämpningen av skogsvårdslagenfår naturiigtvis det material som tas fram i anslulning till NRL ocksåbetydelse för tillämpningen av lagen om skötsel av jordbruksmark på delsättet, att materialet kan förväntas ge upplysningar om olika områdenskvaliteter i skilda avseenden. Materialet bör därför komma till god nytta förlantbruksmyndigheterna i deras tillsyns- och rådgivningsverksamhet. I likhetmed vad jag uttalade i fråga om skogsägarna anser jag att man skall kunna utgåfrån all lantbrukarna på frivillig bas tar de hänsyn till andra intressen somkrävs, i den mån inte den pågående markanvändningen härigenom avsevärtförsvåras. Jag delar den uppfattning som framförs i departementspromemorian,att det inte f. n. finns något behov av en tillståndsreglering av frågor omjordbruksdrift som det finns anledning atl direkt koppla samman med NRL, Närdel gäller de areella näringarna bör man vidare hålla i minnet alt de genom gällande lagstiftning och även i milt förslag till NRL ges viss prioritet i fråga om användningen av marken. De frågor som tilldrar sig 147 Prop,1985/86; 3 störst intresse i de konflikter mellan jord- och skogsbruksintressenpå ena sidan och andra mark- och valtenanvändningsinlressen på den andra gäller,som också framhålls i departementspromemorian, användningen av kemikalier.Användningen av bekämpnings- och gödselmedel kan medföra betydande inverkan påmöjligheterna alt använda mark- och vattenområden för olika ändamål i ochomkring spridningsområdet. I de delar som sådan användning är lillståndspliktigkan del vara skäl att göra en något bredare bedömning av markanvändningsfrägori områdena pä det sätt som mitt förslag till NRL reglerar. Somjag har nämnt har beslutat om ändring imiljöskyddslagen i syfte atl göra det möjligl att komma till rätta med vissaakuta problem med övergödning av föroreningskänsliga vattenområden (prop,1984/85:10, JoU 10, rskr 30), Ändringen innebär alt regeringen kan förklara ettvattenområde och angränsande marker som ett särskilt förore-ningskänsligtområde. Regeringen och länsslyrelsen kan meddela generella föreskrifter om deskyddsåtgärder, begränsningar av verksamheter och försiktighelsmåll i övrigtsom behövs för att lillgodose syftet med regeringsförordnandet. Med mittförslag att miljöskyddslagen skall anknytas till NRL kommer beslut om föroreningskänsligaområden att föregås av sådana avvägningar som följer av NRL. Milthär förda resonemang kring regler för de areella näringarna visar atl ettplaneringsunderlag av det slag som, enligt vad jag har beskrivit tidigare(avsniti 2.4), behövs för tillämpning av NRL kan få god användning även vidprövning av ärenden enligt sådana lagar som inte anknyts till NRL. Lagrådelhar tagil upp detta uttalande och anfört följande: Lagrådetvill framhålla att det råder oklarhet i frågan vilken belydelse NRL kommer altfå på områden reglerade av lagstiftning som formellt inte anknyts till lagen.Departementschefen framhåller (s. 194 fO atl det kunskapsmaterial som finnsoch kommer alt tas fram för tillämpningen av NRL kommer att få god användningvid prövning av ärenden enligl ifrågavarande lagstiftning. Om detla innebaratt exempelvis de grundläggande hushällningsbestämmelserna i 2 kap. generelllskall beaktas vid naturre-sursutnyltjandet, slår uttalandet i dåligöverensstämmelse med 1 kap. 2§ och dess motiv. Medanledning av detta uttalande vill jag framhålla att jag naturiigtvis inte hartänkt mig atl bestämmelserna i skall tillämpas vid prövning enligl andralagar än de som anknyts till NRL. Däremot kan man konstalera alt åtskilligalagar som inte anknyts till NRL innehåller prövningsgrunder som i vissaavseenden i sak sammanfaller med innehållet i bestämmelserna i . Att detmaterial som utarbetas och ställs samman för tillämpningen av motsvarandebeslämmelser i NRL då kommer lill användning förefaller mig ganska naturligt. Somjag redovisade har ett par remissinstanser föreslagit att expropriationslagen, fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och led ningsrättslagen skall anknytas till NRL. När del gäller expropriationslagen kan man konstatera att de användningsändamål för vilka exproprialion kan ]48 ske, som regel kräver att tillstånd söks enligtnågon av de lagar som enligt mittförslag skall ankytas till NRL. Tillståndsprövningen i expropriations- Prop.1985/86; 3 ärendet inrymmer en allmän prövning av lämplighelen av ochmöjlighelerna att genomföra expropriationsändamålet, vilket gör del naturligtalt vägs in i prövningen. De markanvändningsförändringar somexpropriationen leder till kommer all mera i detalj prövas enligl de lagar somreglerar själva verksamheten. Jag kan mol den här bakgrunden inte se någolbehov av en anknylning mellan expropriationslagen och NRL. I fråga om beslutenligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen ärsituationen något annorlunda. Som uttalats i departementspromemorian är dessalagar närmast all betrakta som genomförandelagar för redan fattade beslut omanvändning av mark och vatten. Det finns emellertid situationer där beslutenligl lagarna självständigt kan styra markanvändningen på ett sätl sominverkar på del framlida ulnyltjandei av olika markområden och där det såledeskan finnas skäl för prövningsmyndigheten all själv grunda beslutet på sådanaöverväganden som förutsätts i NRL. En eventuell anknytning mellan dessa lagaroch NRL förutsätter emellertid ytlerligare utredning. Tills vidare är delenligt min mening tillräckligt att lagarna samordnas med PBL på del sätl jagtidigare har berört (avsnitt 2.4). Ennaturresurslag av det slag som jag nu har förordat är naturiigtvis mestanvändbar i sådana fall där man kan styra lokaliseringen av en verksamhet ellerbesluta mera i detalj om de verkningar som en viss verksamhet får medföra föromgivningen. I departementspromemorian har mot den bakgrunden föreslagits atlf n. PBL, vattenlagen, miljöskyddslagen, väglagen, ellagen, lagen om vissarörledningar och naturvärdslagen anknyts till NRL. Beträffande dessa lagar harockså i promemorian konkreta förslag till anknytningar lagts fram och kunnatbedömas av remissinstanserna. Jagdelar bedömningen i promemorian atl del är angeläget att få till stånd ensamordning mellan de nu angivna lagarna. Jag vill emellertid också föreslå atlden av antagna lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheteranknyts till NRL. Enligl den nya lagen skall nämligen vid prövning av frågor omutvinning av torv, göras överväganden av samma slag som förutsätts i förslagettill NRL. Närdet gäller samordningen mellan PBL och NRL vill jag erinra om att bestämmelserhärom redan har föreslagits i propositionen om PBL. Beträffande samordningenmellan NRL och flertalet av de övriga berörda lagarna har förslag lagts fram ide tidigare nämnda lagrådsremisserna och i är. Som jagredan har anmält återkommer jag i annat sammanhang med ett samlat förslag tillproposition om följdlagstiftning lill bl. a. PBL och NRL. Jag vill här slulligennämna något om minerallagstiftningen. Som redovi sats i departementspromemorian finns slarka skäl som talar för att även gruvlagen, minerallagen och kontinentalsockellagen anknyts till NRL. Att något konkret förslag inte har lagts fram i promemorian beror pä alt dessa lagar f. n. ses över av den förut nämnda minerallagskommiltén. I prome konstateras att förslag från kommittén enligt direktiven skall läm nas före utgången av och att en samordning av nuvarande gruv- och minerallag med NRL kräver omfatlande ändringar i lagarna. Prop.1985/86:3 som sägs i promemorian bör samordningsfrågan tas upp av kommittén. Isitt yttrande över departementspromemorian har kommittén anfört all det fåranses osannolikt alt ett betänkande kan avges i sådan tid att en nylagstiftning inom mineralområdet kan träda i krafl den 1 januari 1987.Kommittén pekar dock på alt gruvdrift är underkastad prövning enligt flera avde lagar som enligt promemorian skall anknytas till NRL och att prövningen avfrågor om gruvdrift därigenom ändå i åtskilliga avseenden kommer alt bliberoende av . Mot den bakgrunden anser kommittén altsärskilda bestämmelser i minerallagstiftningen inte är erforderliga underövergångsperioden fram till dess ett förslag från kommittén har genomförts.Jag kan dela kommitténs bedömning och lägger säledes inte nu fram förslag tilländringar i gruvlagen, minerallagen och konlinentalsockellagen.- Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats ettförslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. Specialmotivering till förslaget till lag om hushållningmed naturresurser m. m. Marken,vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så atl en från ekologisk, social ochsamhällsekonomisk synpunkt god hushållning Paragrafenanger NRL:s inriktning och får vid sidan av beslämmelserna i 2 och 3 kapbelydelse vid tillämpningen av NRL i mål och ärenden enligt de speciallagar somanknyts till NRL. NRL:sresursbegrepp, så som detta kommer till uttryck i paragrafens inledande ord,innefattar våra mark- och vattenresurser och den natur- och kulturmiljö somformats av människan. Uttrycken"marken" och "vattnet" har i princip samma innehåll som uttrycken har haft i arbetet med den fysiska riksplaneringen sedan 1970-ta- lets början. Även de under markyian liggande jordlagren m. m. och grund vattnet samt resurser som finns under sjö- eller havsbottnen omfattas således av begreppen. När det talas om den fysiska miljön i övrigt åsyftas i första hand fysiska resurser som skapats av människan i form av byggna der, anläggningar m.m. Särskilt sociala och samhällsekonomiska syn punkter gör det angelägel att hela den fysiska miljön omfattas av en god hushållning. Paragrafen ger därmed också uttryck åt den vida inriktning som den fysiska planeringen numera har, I denna planering uppmärksam- 150 mas ju markens och vattnets användning bl. a. förbebyggelse och anlägg- ningar samt för produkfionoch för annan försörjning. Även l.ex, våra Prop. 1985/86:3 sölvallenområdenoch våra kustnära havsområden innefattas numera i den fysiska planeringen förmarken och vattnet. Somjag nämnde i den allmänna motiveringen föreslår lagrådet alt uttrycket"den fysiska miljön i övrigt" skall utgå ur lagtexten. Lagrådet utgårfrån att paragrafen inte avser alt reglera hur byggnader och anläggningar avolika slag skall användas utan att den endast handlar om mark-ochvattenområdenas användning för olika ändamål, bl. a. för bebyggelse ochanläggningar. För egen del anser jag atl uttrycket bör vara kvar. Enligt minmening ligger det ett värde i alt bestämmelsen uttrycker att det inte bara ärsjälva mark- och vattenområdena som sådana som omfattas av bestämmelsen.Paragrafen har en vidare syftning. Bestämmelserna i handlar också om hänsyntill den byggda miljön, landskapsbilden m. m. Dessa frågor ryms enligt minmening inte i uttrycket "mark- och vattenområden". Uttrycket"den fysiska miljön i övrigt" återkommer i 2 kap. 10 § och bör varakvar även där. Jagvill nämna att vattenöverdomstolen anser att del av lagtexten bör framgå attgrunden under ytvatten och även grundvattnet omfattas av bestämmelserna och altdet också vore fördelaktigt om paragrafen gav direkt uttryck för att även deunder markytan liggande jordlagren omfallas. Som framgår av vad jag nyssanförde anser jag all detta inte är nödvändigt. Hursådana naturresurser som är av särskild betydelse för samhällets utveckling ochsom det råder brist på skall användas, mäste övervägas särskilt noga så alldessa resurser används på ett för samhället riktigt sätl. I första hand gällerdet naturligtvis sådana begränsade naturresurser om vars utnyttjande det råderkonkurrens. Del sätt pä vilket marken och vattnet används inverkar, så som jaghar framhållit i den allmänna motiveringen, på möjlighelerna atl utvinna ämnenoch material ur marken och vattnet och påverkar ocksä förutsättningarna för denbiologiska produktionen i vid mening. Vid överväganden och beslut om hurmarken och vattnet får användas måsle hänsyn las lill de konsekvenser som olikaanvändningssätt har för de begränsade naturresurser som är knutna till markenoch vattnet. Användningen av den fysiska miljön bör m. a. o. vara inriktad påen god hushållning från ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkler. Detinnebär all lillgängliga resurser måste utnyttjas pä elt så effekUvl ochändamålsenligt sätt som möjligt både med hänsyn till olika användningssätt ochöver tiden. En avvägning måste då göras mellan å ena sidan intresset av attbevara naturresurser för framtiden och ä andra sidan värdet av alt la en resursi anspråk. I en god hushållning medmarken, vattnet och den fysiska miljön i övrigi ligger etl krav att intressen och anspråk som hänger samman med livsme delsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiförsörjningen och samhällsbyggandel skall beaktas. Däri ligger bl. a. etl krav på att lämpliga områden ställs fill förfogande för samhällsbyggandets olika led i form av t. ex. anläggningar för produklion och teknisk försörjning, för skilda veten skapliga, kulturella och rekreativa behov saml för det militära och civila försvaret. Prop- 1985/86; 3 I engod hushållning ingår också alt disponera resurserna och att utforma nödvändigaingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mång-formighelen i nalur-och kulturmiljön bevaras. Beslul om användningen av våra naturresurser innebäri många fall atl man måste göra avvägningar mellan ett flertal, oftamotstridiga intressen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunktermåste därvid vägas mot varandra på etl sätt som sammantaget främjar en godhushållning. Närkunskaperna om de ekologiska konsekvenserna av skilda ingrepp ochexploateringsätgärder är bristfälliga, medför det att man måste iakttaförsiktighet med oåterkalleliga förändringar. Etl vikfigl inslag ihushäll-ningstanken är bevarande av natur- och kuliurvärden och skydd avsärskilt ömtåliga mark- och vattenområden. Särskilda bevarandeätgärder motiverasvidare av behovet atl behålla handlingsfriheten för framtida omdis-positionerav resursutnyttjandet, av behovet av referensområden för den vetenskapligaforskningen och för att tillgodose människors behov och önskemål bl. a. i frågaom rekreation och estetiska och kulturella upplevelser. Desociala hänsyn som inryms i kravet på hushållning med naturresurserna ärstarkt sammanflätade med de ekologiska och samhällsekonomiska hänsyn somtidigare berörts. Frågan om hur mark- och vattenområden används för olikaändamål har stor belydelse från välfärdssynpunkt och med hänsyn tillmöjlighetema att skapa goda levnadsförhållanden för människorna. Krav på skyddmot för människan skadliga miljöbetingelser är givetvis grundläggande frånsocial synpunkt liksom hävdandet av allemansrätten. Vidvalet mellan alt bevara naturresurser eller att ta dem i anspråk bör i principen samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Densamhällsekonomiska värderingen mäste göras bl.a. med utgångspunkt i målen förden ekonomiska politiken. Del innebär att effekterna på sysselsättningen ochden ekonomiska tillväxten måste tillmätas stor betydelse. En långsiktigexpansion av produktion, investeringar och sysselsättning måste iryggas.Följderna för den regionala balansen och fördelningen av levnadsstandard ilandet måsle vägas in. Den samhällsekonomiska bedömningen innefattar även ellhänsynslagande lill kommunernas ekonomiska situation liksom den påverkan påförsörjningsläget som olika åtgärder kan komma att få. De ekologiska ochsociala aspekterna har naturliglvis också ett ekonomiskt värde vid en sådanbedömning. NRLkan sammanfattningsvis sägas syfta till alt god natur- och kulturmiljö skallbevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i elt långsiktigtperspektiv samt att etl ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. Bådebevarande- och användningsinlressen skall alltså beaktas. Bestämmelsernai 2 och 3 kap. skall lillämpas enligl vad som är föreskrivet i (0000:000), vattenlagen (1983:291), miljöskyddsla gen (1969:387), naturvårdslagen (1964:822), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, väglagen (1971:948), lagen (1902:71 s.l) innefattande vis- ' sa bestämmelser om elektriska anläggningar ochlagen (1978:160) om vissa Ienlighet med vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsniti Prop.1985/86: 3 2.3) är NRL till sin uppläggning närmast atl belrakla som ettinstrumeni för att lösa konflikter om utnyttjandet av naturresurser. Det tordeknappast vara möjligt för enskilda markanvändningsintressenter att göra sådanaplanerinjgsöverväganden som måsle ligga till grund för tillämpning av lagen.Överväganden av delta slag kan pä ett meningsfullt sätt göras endast ianslulning till ett prövningsförfarande hos myndigheter. Enligt 2§ skall därförde grundläggande hushällningsbestämmelserna i 2 kap. och de särskildahushållningsbestämmelser som enligt 3 kap. gäller för vissa större områden ilandel, tillämpas enbart i mål och ärenden enligt de författningar i vilkadelta särskill föreskrivs. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 7)redovisat de allmänna principer som bör gälla för anknytning mellan NRL ochandra författningar. Jag erinrade då om att föreskrifter om tillämpning avNRL:s beslämmelser redan finns intagna i lagförslaget i propositionen om PBL. 1det förslag till proposition om följdlagstiftning som jag i annat sammanhangavser lägga fram, kommerjag all föreslå atl motsvarande föreskrifter las in ivattenlagen, miljöskyddslagen, naturvärdslagen, lagen om vissatorvfyndigheter, väglagen, ellagen samt rörledningslagen. På förslag avlagrådet har paragrafen utformats så att man direkt av lagtexten skall kunnautläsa vilka författningar som är anknutna till NRL. Av4 kap. 3 § framgår att hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. skalltillämpas även vid regeringens lillätlighelsprövning av stora industrianläggningarm. Mark-och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena ärmesl lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt godhushållning. Paragrafensförsta mening motsvarar i allt väsentligt 9 § andra siycket första meningen byggnadsstadgan. Vad som i detla sammanhang menas med ett områdes beskaffenhet och läge har jag berört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1 och 3). De behov i fräga om markens och vattnets användning som avses i bestämmelsen kan vara av såväl allmän som enskild natur. Behoven kan givelvis vara mycket skiftande. Vissa behov kan t. ex. medföra atl åtgärder behöver komma till slånd som innebär en så väsenllig förändring av den pågående användningen alt möjligheterna att utnyttja det aktuella mark- eller vattenområdet eller angränsande områden för olika ändamål påtagligt förändras. Det kan ocksä vara fråga om behov att bevara pågående markanvändning med hänsyn till etablerade närings livsintressen, lill kraven pä en god bostads-, arbets- och fritidsmiljö eller till kravet på skydd för naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen m. m. Som jag har framhållit i den allmänna moUveringen och i specialmo tiveringen lill 1 kap 1 § hänger de behov som skall uppmärksammas vid 153 Prop.1985/86:3 NRL:s tillämpning samman med landets försörjning med naturresursergenom de areella näringarna, rävaru- och energiutvinning m.m., med anspråken påatl bevara en god natur- och kulturmiljö saml med samhällsbyggandets krav påatt förfoga över lämpliga mark- och vattenområden. I uttrycket"föreliggande behov" ligger som tidigare framgått säväl anspråk påförändringsålgärder som anspråk på bevarande och skydd av pågående användningav marken och vattnet. Del ligger i sakens natur att långsikliga intressenskall ges stor tyngd. Somjag har framhållil i den allmänna motiveringen kan ett och samma mark- ellervattenområde ofta användas för skilda verksamheler och intressen. Enlämplig användning från allmän synpunkl av ett område kan medföra att vissaförelag måsle tåla inskränkningar i den avsedda verksamheten eller atlskyddsåtgärder kan behöva föreskrivas med hänsyn till andra intressen medvilken verksamheten skall samsas i ett område. Vid bedömningen av denlämpligaste användningen av ett område bör alltid möjligheterna till kombineradverksamhei beaktas. I paragrafen har detta kommit till uttryck i föreskriftenatt ett område skall användas/ör det eller de ändamål för vilket området ärmest lämpat. Denregel som lagils in i paragrafens andra mening avser fall dä det föreliggerkonkurrens mellan allmänna och enskilda behov inom etl område och dessa behovinte går att förena. Företräde skall då ges sådan användning som är lämpligfrån allmän synpunkl. Det ankommer i första hand pä kommunerna atl göra samladebedömningar av vad som är en från allmän synpunkt lämplig användning av markenoch vaUnet i kommunen. Kommunens bedömningar skall utgä bl. a. frånhushållningsreglerna i NRL och komma till uttryck i detaljplan,områdesbestämmelser eller översiktsplan enligt PBL. När det är fråga omdetaljplan och planen har vunnit laga krafl, är frågan om markens användningdärmed avgjord. Detsamma gäller om det finns områdesbestämmelser som innehålleren reglering av markens användning. Är frågan belyst i översiktsplan ellerregionplan, är del bl. a. kvaliteten i beslutsunderlaget och styrkan iargumentationen som får belydelse för bedömningen om den i planen angivnamarkanvändningen är den på lång sikt lämpligaste från allmän synpunkt. 1 denallmänna motiveringen (avsnitt 2) har jag utvecklat detta närmare. Inaturresursfrägor där kommunala översiktsplaner inte ger tillräcklig ledningkan det material som länsslyrelsen släller samman och håller aktuellt enligt 5kap. 1 § ge upplysning om vilka behov som uttryckts av statliga organ och vilkakrav på hänsyn till allmänna intressen som finns dokumenterade i detsammanhanget.