prop · G903165 · 1985-12-31 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1985/86:165 om frikommunförsöket, regelförenklingen och förbättringenav den statliga servicen 1985/86: 165 Regeringenbereder tillfälle att ta del av vad som har tagits upp i bifogadeutdrag ur regeringsprotokollet . Iskrivelsen redovisar regeringen för kännedom arbetet i frikommunförsöket.Regeringen redovisar också arbetet med att förenkla det regelverk som styrsamhället. En särskild redovisning lämnas därvid av det förenkhngsarbete somavser regler riktade till näringslivet och som samordnas genom den s.k.normgruppen. Vidare redogörs för de statliga myndigheternas arbete med attförbättra den statliga servicen, främst erfarenheterna hos de s. k.intensivmyndigheterna. Vissa försöksverksamheter på bl. a. det sociala områdetbeskrivs också. 1 1985/86. Utdragur protokoll vid regeringssammanträde , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , , , , , , , , , Skrivelse om frikommunförsöket, regelförenklingen ochförbättringen av den statliga servicen Ettomfattande reformarbete pågår med att utveckla och förnya den offentligasektorn. Ett program för arbetet lades fast i regeringens skrivelse (skr.1984/85:202) om den offentliga sektorns förnyelse (FiU 35, rskr. En översiktav pågående åtgärder redovisades i budgetpropositionen 1986 (prop. 1985/86:100bil. 15 s. 5-15). Jaghar tidigare (prop. 1985/86:70 s. 7 och prop. 1985/86: 100 bil. 15 s. 8 och 14)anmält att jag avser att återkomma till regeringen med en redovisning av bl.a. det s. k. frikommunförsöket. Frikommunförsökethar stora beröringsytor med andra delar av reformprogrammet. Det grundas pä enarbetsmetod som tillämpas också i andra sammanhang, nämligen praktiska försök imindre skala i stället för traditionellt utredningsarbete. Det är vidare enpraktisk illustration till regelförenkling. Det är också ett led i strävandenaatt förbättra den offentliga servicen genom att öka möjligheterna att anpassaverksamheten till medborgarnas behov och önskemål. Motdenna bakgrund är det naturligt att med en redovisning av frikommunförsöketta upp närliggande delar av förnyelsearbetet och redovisa genomförda åtgärder,vunna erfarenheter och pågående arbete. Jag kommer därför att i det följanderedogöra för 2 andra försöksverksamheter,nämligen inom barnomsorgen, den sociala hemhjälpen samt med integreradboendeservice, 3 det pågåenderegelförenklingsarbetet i allmänhet, 4 förenklingarna av de regier somriktar sig till näringslivet, 5 myndigheternas åtgärder för attförbättra den statliga servicen. Denunder 2 lämnade redovisningen sker i samråd med chefen för socialdepartementetoch chefen för och den under 4 i samråd med chefen förindustridepartementet. 2 Frikommunförsöket Skr. Riksdagenbeslöt ijuni 1984 att en försöksverksamhet med ökad självstyrelseskall bedrivas till och med utgången av är 1988 (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr.368). Regeringen har sedan utsett de kommuner och landstingskommuner (de s.k.frikommunerna) som skall ingå i försöket. Dessa är , , ,, , , , och kommuner samtGöteborgs och , och läns landstingskommuner. Avsiktenmed försöksverksamheten är att de deltagande kommunerna ochlandstingskommunerna skall kunna få dispens från statliga regler som verkaronödigt styrande på den kommunala verksamheten. Försöksverksamheten kan ocksågälla att utveckla former för en bättre samverkan mellan kommunerna ochlandstingkommunerna liksom mellan kommunala och statliga organ. Inomramen för frikommunförsöket pågår också ett förändrings- och utredningsarbete.Regeringen har fattat en rad beslut om avsteg från gällande författningar. Inågra fall har förslag om lagändringar förelagts . Stat-kommunberedningen(C 1983:02) har i uppdrag att svara för att försöksverksamheten genomförs ochutvärderas (Dir 1984:28). Beredningen skall varje är lämna en rapport tillregeringen om hur försöksverksamheten fortlöper. 1 samband med riksdagensbeslut om försöksverksamheten förutsattes att även skulle få sådanarapporter. har också begärt att få en redovisning av hur regeringenhar utnyttjat bemyndigande att göra avsteg från vad harbestämt i samband med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för vissverksamhet eller annan liknande åtgärd. En sammanställning över åtgärder somregeringen har vidtagit eiler som planeras bör fogas som bilaga 1 tillprotokollet i detta ärende, 2.2 Frikommunförsökets hittillsvarande utveckling Undersenare år har villkoren för den offentliga verksamheten förändrats. Förtroendevaldaoch anställda möts av frågor om hur förhållandet mellan medborgarna ochsamhället kan vidareutvecklas. Den ekonomiska situationen har lett tillminskad expansion och krav på omprövning av samhällsinsatsernas omfattning ochinriktning. Demokratifrägorna utreds och diskuteras sammantaget. Det handlar istor utsträckning om nya frågor och problem. Ett omfattande förändrings- ochutvecklingsarbete pågår därför inom såväl statlig som verksamhet.Försöksverksamheten med ökad självstyrelse skall enligt min mening sessom en viktig del av det utvecklingsarbete som bedrivs inom hela den offentligasektorn. Allmänna erfarenheier Skr. 1985/86: 165 Engrundläggande tanke med frikommunförsöket är att genom minskad detalj- ochregelstyrning pröva om den kommunala verksamheten därigenom kan bedrivaseffektivare och medborgarna erbjudas en bättre service. Ett annatviktigt syfte är att genom en försöksverksamhet finna former för en bättresamverkan mellan kommuner och landstingskommuner samt mellan kommunala ochstatliga organ. Riksdagensbeslut om försöksverksamheten utgår ifrån att det i frikommunerna skall skapasvida möjligheter att ifrågasätta det invanda och tänka nytt både omorganisation och verksamhet. Genom avsteg från statliga regler skall bättreförutsättningar ges för de förtroendevalda att anpassa sina beslut och åtgärdertill lokala behov. Det skall vidare skapas möjligheter att bättre utnyttja desamlade samhällsresurserna och åstadkomma ökad samordning och effektivitet iden kommunala verksamheten. Avsikten är också att kunna öka de enskildamänniskornas möjligheter till inflytande. Deallmänna erfarenheter som finns visar att försöksverksamheten har satt igången betydelsefull diskussion om förändring och förnyelse i den kommunalaverksamheten. Frikommunförsöket har enligt min bedömning blivit ett viktigtincitament för att pröva "nya vägar". Det har stimulerat tillnytänkande inte enbart i frikommunerna utan även i många andra kommuner ochlandstingskommuner. AvhittiUs gjorda erfarenheter framgår att ambitionsnivån varit hög och att mångaförtroendevalda och tjänstemän engagerat sig i arbetet med att få fram beslutsunderiag.Det omfattande inventeringsarbete som bedrivits i frikommunerna har visat attdet finns många statliga bestämmelser som utgör hinder för att skapa eneffektiv samhällsförvaltning. Det har också kommit fram att statliga regleribland uppfattas som bindande fastän det sndast är allmänna råd. En annanallmän iakttagelse är att representanter för statliga och kommunala organ tagitupp gemensamma frågor som lett till att nya former för samverkan nu prövas. Ijämförelse med vad som förutsattes i samband med beslut om frikommunförsökethar det visat sig att många frågeställningar vidgats väsentligt. Ett flertalförändringsförslag gäller således inte enskilda regler utan större frågor omsamhällsförvaltningens ekonomi, organisation och uppbyggnad. Frågor av dettaslag kan enligt min uppfattning endast lösas på lite och i ettstörre sammanhang. Inom försöksverksamheten har också tagits uppförändringsönskemål som kan genomföras generellt i hela landet utan föregåendeförsök. En allmän bedömning från min sida är att försöksverksamheten med ökadkommunal självstyrelse har utvecklats positivt och att den uppfyller deförväntningar som fanns när regeringen och fattade sina beslut. Sedanriksdagsbeslutet har ett omfattande utredningsarbete bedrivitsbåde centralt och lokalt. Regeringen gav genom tilläggsdirektiv den7 stat-kommunberedningen i uppdrag att svara för att för- Skr.1985/86: 165 söksverksamheten genomförs (Dir 1984:28). En viktig uppgift förberedningen angavs vara att hålla fortlöpande kontakt med försökskommunernaoch på olika sätt bistå dem. Beredningen fick också till uppgift att yttra sig överoch bereda försökskommunernas framställningar till regeringen om förändringar iden statliga regleringen. Ennära samverkan har ägt rum mellan och frikommunerna. I detinledande skedet besöktes alla berörda kommuner och landstingskommuner varvid försöksverksamhetensuppläggning diskuterades. Vid olika tillfällen har jag därefter med någotundantag besökt samtliga frikommuner och överlagt med förtroendevalda ochtjänstemän. Särskilda informationsinsatser har gjorts genom tidskriften ! och informationsbladet Frikommunnytt. Ettstort antal personer är engagerade i frikommunförsöket. Organisatoriskt hardetta kommit till uttryck genom att särskilda kontaktpersoner utsetts i berördakommuner och landstingskommuner, inom och vid statligamyndigheter. Fortlöpande kontakter sker också med kommunförbunden och fackligaorganisationer. Ett regeringsuppdrag har getts till statensplanverk att lämna särskild rådgivning om byggnadslagstiftningens tillämpning.De nio berörda länsstyrelserna har vidare fåttregeringens uppdrag att medverka i försöksverksamheten. När det gällerutvärderingen av frikommunförsöket har statsvetenskapliga institutionen vidGöteborgs universitet påbörjat undersökningar enligt de riktlinjer som anges ipropositionen. Enviktig utgångspunkt för försöksverksamheten är att frikommunerna själva hosregeringen skall anmäla behov och önskemål om förändringar i den statligaregleringen. En sådan uppläggning har bedömts vara av stor betydelse för attett brett engagemang skall kunna skapas i berörda kommuner ochlandstingskommuner. Detta är en synpunkt som särskilt underströks vidriksdagsbehandlingen. En annan utgångspunkt som lade särskild viktvid är att sådana områden bör prioriteras som engagerar många olika intressenoch medborgargrupper. Närarbetet i frikommunerna startade var ambitionen att framställningar tillregeringen i huvudsak skulle föreligga , Det omfattandeinventeringsarbete som behövdes i kommunerna och landstingskommunerna visadesig dock i flertalet fall ta än beräknat. Först ochsommaren 1985 har således huvuddelen av framställningarna kommit in tillregeringen. Frikommunernasframställningar innehåller ett stort antal önskemål om dispenser från statligaregler. En rad frågor har också tagits upp som främst handlar om ändrade formerför samverkan mellan stat och kommun. Ansökningarna är av skiftande omfattning.1 några fall har en genomgång gjorts av hela det kommunala verksamhetsområdet.I andra fall har vissa begränsade frågor tagits upp. Totalt har ca 270 önskemålförts fram av frikommunerna fram till den 1 Skr. 1985/86: 165 januari 1986.Av dessa gäller nästan två tredjedelar områdena planering och bebyggelse samtskola och arbetsmarknad. Jagskall här ge några exempel på frågor som har tagits upp. Inomplan- och byggområdet har bl.a. föreslagits enklare regler för byggnadslov ochökad bestämmanderätt i planfrågor. På bostadsområdet finns förslag omatt kommunerna skall ta över länsbostadsnämndens rätt att besluta ombostadslån och annat stöd till bostadsbyggandet. På skolområdet gällerframställningarna frågor om friare användning av statsbidrag, tillsättning av skolledartjänster,konferenssystemet m.m. Arbetsmarknadsfrågorna har frikommunerna diskuteratsärskilt med resp. länsarbetsnämnd. Det har därvid från samtliga frikommunerframförts önskemål om ökat kommunalt inflytande på arbetsmarknadspolitiken. Ettannat område där många förändringsönskemål finns är hälso- och sjukvård samtsocial omsorg m.m. Bl.a. kan nämnas önskemålet om att föra över ansvaret förprimärvården från en landstingskommun till en kommun. Andra förslag inomområdet gäller t.ex, friare användning av statsbidragen till barnomsorg, socialhemhjälp och öppen missbrukarvård. Inom området miljöskydd och naturvård har bl.a,framförts önskemål om att från ta över handläggningen avanmälningsärenden enligt miljöskyddsförordningen samt rätten att ge tillståndför reklamskyltar o. d. enligt naturvårdslagstiftningen. Påkommunikationsområdet finns t.ex. förslag om större befogenheter för kommunernaatt besluta om lokala trafikföreskrifter. 1den följande sammanställningen har frikommunernas förändringsönskemålfördelats på olika ämnesområden. Det bör uppmärksammas att i vissa fall fleraförsökskommuner tagit upp samma fråga, Skolfrågorm, m, 71 Miljöskyddoch naturvård m, m. 22 Hälso- och sjukvård, social omsorg m. m. Riksdagsbeslutetinnebär att vissa gränser har dragits upp för försöksverksamheten.Grundläggande samhällskrav får sålunda inte åsidosättas. Det gäller bl.a. frågorom rättvist fördelad samhällsservice, skydd för särskilt utsattagrupper, rättssäkerhet och samhällsekonomi. Så länge de uppställ- Skr. 1985/86:165 da gränserna inte överskrids är utgångspunkten att hinder inte skallställas upp för en djärv och nydanande syn på behovet av förändringar isamhällsförvaltningen. Just det faktum att det är fråga om enförsöksverksamhet som följs och utvärderas från statens sida gör att relativtlångtgående förändringar bör kunna prövas. Detta har varit utgångspunkten vidregeringens ställningstaganden till frikommunernas förändringsönskemål. Resultatetav beredningsprocessen i är att huvuddelen avförändringsförslagen får en positiv behandling, I dessa fall tillgodoses dispensönskemålenhelt, i huvudsak eller delvis, 1 några fall har beredningen lett fram till ettklargörande av att några författningsmässiga hinder inte föreligger föratt genomföra en önskad förändring, Ipraktiken innebär regeringens ställningstaganden att dispens eller avsteg ivissa fall medges från en författningsbestämmelse eller att annan åtgärd vidtassom möjliggör att frågan prövas i försöksverksamheten. En annan form avpositivt beslut är att en önskad förändring genomförs generellt för hela landetutan föregående försök. När det gäller frågor där några formella hinder inteföreligger för en förändring innebär bl.a. de uppdrag som getts åtstatens planverk och berörda länsstyrelser att frikommunerna får hjälp med attutnyttja de möjligheter till förenklingar m. m. som finns i nu gällande regler. Regeringensställningstaganden kommer i regel tili uttryck i förordningar ochförvaltningsbeslut. I vissa fall har frågor ocksä underställts . Dethar skett i prop. 1984/85:207 om försöksverksamhet med förenklade regler ombyggnadslov m.m. i vissa kommuner, i prop. 1985/86:25 om tilläggsbudget I tillstatsbudgeten för /86 (avsnitt B Arbetsmarknad m. ), i prop.1985/86: 38 om vissa socialförsäkringsfrågor (avsnitt 4 Försök med enhetligapatientavgifter inom den offentliga öppna hälso- och sjukvården), i prop,1985/86:42 om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område samt i prop.1985/86:70 om vissa lagstiftningsåtgärder inom ramen för frikommunförsöket.Det finns vidare propositioner som innehåller generella förslag som äventillgodoser önskemål som förts fram i frikommunförsöket. På några områdenkommer förslag senare att föreläggas i samband med att generellaförslag inom dessa områden läggs fram. Förden enskilda försökskommunen innebär "dispenspaketet" att man utöverde "egna" frågorna får möjlighet att också pröva förändringsförslag somaktualiserats av de övriga frikommunerna. En del dispensönskemål ryms dock inteinom försöksverksamhetens ram och kan därför infe tillgodoses. Jag vill nämnanågra exempel på sådana frågor. Det har gällt bl.a. önskemål om ändringar i besvärsrätténi vissa naturvårdsärenden samt i rätten att bestämma i frågor om transport avfarligt gods. Ett annat exempel gäller vissa frågor om ansvaret för denstatliga industri- och regionalpolitiken. Ensammanställning över regeringens vidtagna och planerade åtgärder somtillgodoser frikommunernas önskernål redovisas som tidigare nämnts i bilaga 1till protokollet i detta ärende. Avsteg från riksdagsbundnaregeringsförfattningar Skr. 1985/86: 165 Iriksdagens beslut om frikommunförsöket bemyndigades regeringen att göra avstegfrån vad har bestämt i samband med anvisande av anslag, godkännandeav riktlinjer för viss verksamhet eller annan liknande åtgärd. Det förutsattesatt regeringen skulle redovisa för hur detta bemyndigandeutnyttjats. Bland de beslut som regeringen har fattat finns två sådanafall. Regeringenhar utfärdat förordningen (1985:669) om försök med beslutanderätt ifråga om bostadslån och bostadsanpassningsbidrag i vissa fall. Förordningeninnebär att frikommunerna kan ta över viss beslutanderätt frånlänsbostadsnämnden i fråga om bostadslån och bostadsanpassningsbidrag.Riksdagen har tidigare tagit ställning i dessa frågor. Genomförordningen (1985:782) om försöksverksamhet beträffande skolväsendet i vissakommuner och landstingskommuner möjliggörs en omfattande försöksverksamhet inomskolområdet. har i olika sammanhang tagit ställning till defrågeområden som berörs. 2.3 Den fortsatta försöksverksamheten Frikommunförsöketskall vara avslutat vid utgången av . Det är nödvändigt att de försöksom genomförs får pågå under en inte alltför för att man skallfå tillräckliga erfarenheter för en utvärdering. Enligt min mening bör därförförsöksverksamheten i huvudsak begränsas till frågor som har tagits upp i deframställningar som har gjorts eller görs . Jag villdock inte utesluta att vissa begränsade frågor kan aktualiseras även senareunder försöksperioden. Arbetetmed att genomföra en systematisk och allsidig utvärdering är väsentligt. Föratt få fram förslag till generella lösningar i de fall försöken slår väl utbehövs ett fortlöpande utredningsarbete. Förutom den tidigare nämndastatsvetenskapliga studien krävs sektorsvisa genomgångar för att kunna bedömaförsöksverksamhetens effekter. För att få fram ett sådant underlag bör såvälstatliga som kommunala organ engageras. Stat-kommunberedningen har detövergripande ansvaret för utvärderingsarbetet. Enförsöksverksamhet som omfattar stora delar av den offentliga sektorn kanendast bli framgångsrik om de statliga myndigheterna inom resp. verksamhetsområdemedverkar. och länsstyrelserna har fått särskilda uppdrag. Detfinns enligt min uppfattning skäl att också vissa andra berörda statligamyndigheter, bl. a. och , får regeringensuppdrag att inom sina resp. områden bistå frikommunerna och medverka i detförnyelsearbete som pågår inom frikommunförsökets ram. En sådan medverkanhandlar i hög grad om att stimulera till förenklingar på lokal nivå. Samtidigtsom förändringar av den statliga regleringen görs på det centrala planet ärdet naturligt att frikommunerna tar upp en diskussion om den egna förvaltningenssätt att fungera. Det är angeläget att samspelet mellan statliga regler ochkommunernas tillämpning av dessa uppmärk- Jag utgår ifrånatt stat-kommunberedningen tillsammans med Skr. 1985/86: 165 kommunförbundensärskilt tar upp denna aspekt i det pågående utvecklingsarbetet. Äveni de övriga nordiska länderna pågår arbete med förnyelse av den offentligasektorn. i har efter svenskt mönster beslutat om ett frikommunförsöki 22 kommuner och 5 amtskommuner (landstingskommuner). I har stortingetgodkänt riktlinjer för ett frikommunförsök och i pågår utredning ommöjligheterna att genomföra ett sådant projekt. Ett ömsesidigt utbyte averfarenheter mellan de nordiska länderna bör komma till stånd. 3 Vissa andra försöksverksamheter Utbyggnadenav barnomsorgen har skett under en förhållandevis . Sedan år1970 har antalet platser i daghem, familjedaghem och fritidshem ökat från cirka70000 till cirka 440000. DärUll kommer verksamheten i deltidsgrupp - 78000platser - och den öppna förskolans verksamhet. Det är således en ny och snabbtexpanderande verksamhet som kommunerna ansvarar för. Detstatsbidragssystem som gäller ger kommunerna möjlighet attorganisera verksamheten på ett flexibelt sätt utifrån lokala förutsättningaroch behov. Nya verksamhetsformer prövas nu i många kommuner. harintresset för det kvalitativa innehållet i barnomsorgen markerats. Idet gällande statsbidragssystemet för barnomsorgen har avsatts 25 milj. kr.årligen för lokalt utvecklings- och förnyelsearbete inom barnomsorgen. Bidragtill utvecklingsprojekten prövas och beviljas av regeringen. Genom denprojektverksamhet som startats har det blivit möjligt för kommunerna att prövaolika idéer som vuxit fram hos personalen på fältet eller hos ledningspersonalinom kommunen. Projektmedlen skall kunna användas till praktiskt inriktadförsöksverksamhet med syfte att utveckla och förbättra barnomsorgen. Attregeringen avsatt medel för utvecklings- och förnyelsearbete i detta skede avbarnomsorgens utbyggnad har uppfattats som mycket positivt i kommunerna. Idagpågår cirka 400 utvecklingsprojekt inom barnomsorgen i omkring 200 av landetskommuner. Sammanlagt har ca 55 milj. kr. I huvudsak avserprojekten att höja kvalitén i innehåll och arbetssätt, att förbättraresursutnyttjandet och att pröva nya verksamhetsformer. Vidbedömningen av projektansökningarna har vikt lagts vid att utvecklingsarbetetskall vara väl förankrat i kommunen, ha praktisk inriktning, kunna fåspridningseffekter samt kunna utgöra underlag för kommunala beslut som gagnarverksamheten i kvalitativt och/eller ekonomiskt avseende. Hänsyn har tagitstill kommunstorlek, kompetens och resurser när det gäller utvecklingsarbete. Somexempel på områden som behandlas i sammanhanget kan nämnas - decentraliseratpersonal-och budgetansvar för daghem Skr. 1985/86: 165 - ledning och arbetsfördelning idaghem - utvärdering av ökat barnantal idaghemsgrupperna - nya organisatoriska lösningarför daghem och familjedaghem - nya samarbetsformer för dagbarnvårdare - enklare fritidshemsverksamhetför mellanstadiebarn - samverkan mellan olikaförvaltningsområden - pedagogiskt utvecklingsarbeteinom musik, drama, bild och form, naturorientering, teknik m. m. Socialdepartementetinformerar regelbundet om projektverksamheten genom att ge ut faktablad tillkommunerna. Dessa sammanställs i projektkataloger. Som ytterligare ettled i att informera om olika projekt anordnade i samarbetemed och tre omfattandebarnomsorgskonferenser med sammanlagt 1 200 deltagare från landets kommuner. Därviddeltog politiker, ledningspersonal och personal från fältet. Avsikten är attkonferensverksamheten skall fortsätta och då behandla olika delområden avbarnomsorgen inom vilka det bedrivs utvecklingsarbete. En sådan konferens hargenomförts med de kommuner som har projekt som rör den öppna förskolansverksamhet. Andra områden för konferensverksamhet är t. ex. teknik iförskolan, invandrarbarn, fritidshem. Socialstyrelsenhar fått i uppdrag att ta fram viktiga utvecklingsområden för barnomsorgen.Avsikten är att medlen i större utsträckning skallfördelas till färre och mer omfattande projekt som kan vara av generellbetydelse för barnomsorgens fortsatta utveckling. Densociala hemhjälpen har en avgörande betydelse för att den enskilda människan -trots omfattande behov av service, vård och omvårdnad -skall kunna välja att booch leva normalt. Ca 350000 äldre och handikappade får stöd och hjälpfrån den sociala hemhjälpen. Det innebär att äldre personer och personer medolika former av fysiska, psykiska och sociala handikapp kan bo kvar i sinainvanda rniljöer. Genom den sociala hemhjälpen minskar också behovet av vårdoch omsorg på institutioner av olika slag. Dennautveckling ligger helt i linje med såväl socialtjänstlagens som hälso- ochsjukvårdslagens intentioner och beslut om förbättrade boendeförhållandenför gamla, handikappade och långvarigt sjuka människor. För att den enskildamänniskans behov av vård skall kunna tillgodoses i hemmet krävs dock enfortsatt utveckling inte bara av utan också av sjukvård i hemmet. De nya slatsbidragsreglerna Skr. Nya statsbidragsregler till hemhjälpen gäller från och medden . Syftet är bl. a. att ge kommunerna ökad frihet i valet avserviceform för äldre och handikappade.