prop · G9031 · 1985-12-31 00:00:00 — Planen, som kallas marköversikt, skallutarbetas med hänsyn till sociala, ekonomiska och fysiska faktorer. Grundläggandekrav om detta formuleras i lagen. Dagens stads- och byggnadspianerersätts av ett enhetligt begrepp, detaljplan, PBL innebär här två viktigaförändringar, I kommunerna finns ett stortantal fastställda planer som är föråldrade av olika anledningar, BL:s reglermedför problem för kommunerna när de skall ändra sådana äldre planer. Sådanalåsningar skall inte behöva uppkomma genom de nya regler som föreslås.Rättigheten att utnyttja en byggnadsrätt blir nu tidsbegränsad, I ställetskall rätlen vara starkare skyddad än j dag , som kallasgenomförandetid. Genom övergångsregler ges fastighetsägaren ett skydd försådan mark som har planlagts enligt BL. Planer som vid PBL:s ikraftträdande äryngre än skall alltid få genomföras. För äldre planer skall ägaren, omhan inte får genomföra planen eller genom ny plan ges tillfälle att nyttjamarken för enskilt bebyggande, vid en framtida expropriation ha rätt att få ersättningsom motsvarar det värde marken har när PBL träder i kraft. Däremot får kommunenfritt ändra sådana äldre planer så snart ett allmänt intresse motiverar det. En annan viktig förändring är atlkommunens bedömningar skall få en starkare slällning än j dag vad gäller deavvägningar angående miljöns uiformning som görs en i delaljplan. 1985/86:1 ,, -, 5 att anta planer skall vara slutliga. Bara i särskiltpreciserade fall skall staten på egei initiativ kunna ifrågasätta besluten. Detäi;- också naturiigl att enskilda sakägares besvärsmöjligheter beskärs vadgäller de principer som kommunen har lagt ijll grund för en detaljplan, I övrigi kvarstår besvärsrätten isak oförändrad. En viss begränsning av möjligheten att fullfölja ettbesvärsärende ända upp tiil regeringen föreslås. Även marköversikten skall antas avkommunen. Ingående samråd skall ske före antagandet med statliga myndigheter,berörda kommuner, kommunens medborgare och berörda sakägare. Staten haremellertid, som redan antytts, möjlighet att på eget initiativ ifrågasätta dekommunala avvägningarna på vissa preciserade grunder. Det gäller främst omriksintressen har åsidosatts och om nödvändig samordning mellan kommunernaförsummats. På samma sätt som ovan har sagts beträffande krav på att kommunensakligt skall motivera beslut som berör den enskilde gäller också på dettasätt krav på att statliga beslut att ingripa i den kommunala planeringen skallmotiveras klart. Självfallet förutsätts det attkommunerna sinsemellan normalt löser sina samordningsfrågor på eget initiativoch i informella former. Vid mer komplicerade förhållanden kan en formellregionplanering bedrivas. Om så blir fallet får regionplaneorganet, tillskillnad mot vad som gäller , det formella ansvaret för att samordningenverkligen kommer lill stånd. En ny planform, markförordnande,införs. Med dess hjälp kan kommunen utfärda bebyggelsereglerande och andrabestämmelser som får rättsverkan mot enskilda. Ett sådant förordnande skall naturiigtvisgrundas på lagens krav. Berörda sakägare ges besvärsrätt, Samarbeisformerna är av stor viktför beslutens: kvalitet. Kommunstyrelsen får ansvaret för den översiktligafysiska planeringen och dess samordning med annan planering. Byggnadsnämndenfår jämfört med ett ökat ansvar för miljö-, naturvårds- och kulturfrågor.Länsstyrelsens roll som samordnare av statens intressen markeras starkt. Regler för samspelet mellan denkommunala fysiska planeringen och beslut enligt andra lagar ställs också upp, Ifrågor som är av stor betydelse för kommunen och där riksintressen berörs fårkommunerna en starkare ställning än , I sådana frågor kan kommunenpåkalla ett avgörande hos regeringen. Gäller en detaljplan eller ettmarkförordnande för ett område får beslut enligt andra lagar aldrig fattas istrid däremot. Redan i samband med att sådana planer utarbetas har alla berördaparter haft möjlighet att medverka och bevaka sina intressen. 1985/86:1 6 Planeringen måste vara realistisk. Frågor kring hur enplan skall kunna genomföras bör aktualiseras på ett tidigt stadium och studerasfortlöpande under planeringsprocessen, I PBL föreskrivs en obligaloriskgenomförandebeskrivning vid all planläggning. Den skall omfatta tekniska,ekonomiska och rättsliga genomförandefrågor. Kommunstyrelsen skall ha ansvaretför att en genomförandebeskrivning upprättas. Nya genomförandemöjligheleröppnas också. Kommunen får rätt men inte skyldighet att medverka till attfastighetsägare samverkar för att genomföra en plan. En s, k,exploateringssamfällighet kan bildas och företräda fastighetsägarna i frågorsom rör exploateringen. Regler ställs upp för fördelning mellan delägarna avansvar, kostnader och nytta av en sådan samverkan. Etl viktigt mål för översynen av byggnadslagstiftningen äratt skapa föruisättningar för en ökad effektivitet och bättre kvalitet i den fysiskaplaneringen och att lägga fast ett rationellt system för hur beslulskall fattas om förändringar av miljön med möjlighet för berörda intressenterau lämna sina synpunkter på beslutens utformning. De övergripande målen församhällets utveckling måste styra den fysiska planeringens innehåll. För attdetta mål skall kunna nås måste en samordning mellan fysisk planering och annansamhällsplanering möjliggöras, Samlidigl måsle möjligheterna till medborgarinflytandegaranteras och den enskildes slällning preciseras klarare än . En ny lag måste vidare utformas såatt den kan fungera även med de nya och förändrade krav på planering ochbyggande som kan antas uppkomma . Anpassningen av äldre bebyggelseoch bebyggelsemiljöer till nya krav är en sådan fråga som kommer au få en alltstörre betydelse. En annan viktig fråga är hushållningen med naturresurserna. När det gäller det primäraansvaret för beslut om markanvändning och byggande är del naturiigl att detta istörre utsträckning än läggs på kommunerna, I frågor av enbart lokalräckvidd bör dessutom det Slatliga infiytandet begränsas. Detta förutsätterinte bara en formell ändring av själva plansystemet utan även att statens rolli olika frågor preciseras på ett tydligare sätt än f n. Den statligakontrollen, som är en efterhandsgranskning, bör i största möjligautsträckning bytas mot en medverkan i förhand genom information och Avsnitt I del 1 1985/86:1 ;,i, 7 samråd under pågående planering. Därvid bör beaktas detömsesidiga beroendet mellan planeringen på- skilda nivåer. Redan: nu är samrådsförfarandetav större praktisk betydelse än fastställelseprövningen. Kommunsammanslagningarna harmedfört problem, som måste beaktas i en ny lagstiftning. Antalet förtroendemänhar minskat kraftigt. Kommunikationerna mellan den kommunala ledningen ochmedborgama är särskilt i de stora kommunerna ofta svåra att upprätthålla påett tillfredsställande sätt. Dessa förhållanden måste nu beaktas. Allmänhetensinsyn och inflytande bör garanteras. Informationskravet vid planläggning börskärpas och sakägarkretsen för planbesvär ses över. Nuvarande lagstiftning leder tillatt den fysiska planeringen i alltför hög grad inriktas på detaljplanering ochprövning av översiktliga frågor punktvis. Ett väsentligt inslag i reformen börbli att starkt poängtera den översiktliga planeringens roll. Beslutssystemet börbyggas upp på så sätt att en samordning med annan samhällsplanering kommertill stånd, både på det lokala planet och i förhållande till planering på högrenivåer. En obligatorisk översiktligplanering som sker i samråd mellan staten och kommunen bör utgöra enförutsättning för att statens inflytande på delaljplaneläggningen skall kunnabegränsas, I frågor om tillstånd tillbebyggelse är nuvarande lagstiftning alltför begränsad till reglering avdetaljer. Förenklingar bör ske i prövningen av detaljfrågor, somvidgade möjligheter bör införas tiil en planmässig bedömning av väsentligaförändringar av markanvändningen. De senaste årens ändringar i BLoch NVL har ökat kommunernas ansvar för naturvården och friluftslivet, Dénriautveckling bör nu fullföljas. Erfarenheterna av problemen med"evigt gällande byggnadsrätter" och därav betingade långvarigabyggnadsförbud motiverar väsentliga ändringar i lagstiftningen. Fortsattplanläggning måste kunna ske utan att sådana negativa följder för såväl samhälletsom den enskilde skall behöva uppstå. är det nödvändigt att iövergångsbestämmelser till en ny lagstiftning lösa de speciella problem somfinns i dagens förbudsområden och därvid se till att skilda intressentillgodoses i skälig utsträckning. Det är angeläget att dedetaljplaner som upprättas kan genomföras på ett effektivt sätl och attkostnaderna för deras genomförande kan begränsas. En god samordning mellanplanläggning och genomförande är nödvändig. Möjligheterna att genomföra enplan bör således studeras ingående i anslutning till planeringsarbetet. Nuvarande byggnadslagstiftning är i stor utsträckninginriktad på 1985/86:1 8 att styra förändringar. Möjligheter bör införas attgarantera även bevarande. Bättre möjligheter att kunnakontrollera ändrad användning, t, ex, övergång från fabrik och lager tilldetaljhandel eller konlorisering av bostäder har efieriysts. Också detta börbeaktas i en ny lagstiftning. Den gradvisa övergången frånfritidsboende till permanent bosättning är ett annat problem. Även denmotsatta utvecklingen -från permanentboende till fritidsanvändning av vissabostadshus -har uppmärksammats. Frågorna om fritidsbebyggelsen behandlasemellertid inte i PBL. En särskild kommitté har fått i uppdrag atl studera dessafrågor, I samband med översynen måste samordningen med annan lagstiftningsom reglerar markanvändning och utförandet av byggnader och anläggningarövervägas. Del finns behov av att minska omfattningen av nuvarandedubbelprövning och att göra den smidigare i de fall den alltjämt måsle bestå. I en lag om fysisk planering och byggande blirsamhällsplaneringen ett centralt begrepp. Den avsåg tidigare i huvudsaktätorternas utbyggnad. sker en omfattande och intensiv planering påskilda nivåer och för skilda ändamål. Den innefattar både ekonomisk och fysiskplanering med syfte att bidra till en önskvärd social utveckling. Den sker påolika nivåer, ofta sektorsvis och är ett medel bland andra för att uppnå uppställdamål. En samordning måste ske. Utbyte av kunskap och information mellan skildanivåer, planeringsorgan och intressen behövs. Ett medborgarinflytande måste garanteras. På regional nivå har olikastatliga organ, främst länsstyrelserna samt lancfsting, kommunalförbund ochandra interkommunala organ hand om samhällsplaneringen. Kommunernas roll isamhällsplaneringen har blivit allt viktigare. Den har efterhand kommit att omfatta allt fler verksamheter. Ett allt större ömsesidigt beroendemellan nivåerna i planeringen har präglat utvecklingen. Ett hierarkisktplaneringssystem är därför inte endast praktiskt olämpligt och ineffektivt. Detsaknar också grundläggande förankring i gällande ansvarsfördelning. 1985/86:1 9 Inom kommunerna pågår fortlöpandeutveckling och förbättring av planeringsmetoderna. Ett geriiensämt drag är försöker skapa ett planeringssystem som passar den egna kommunens förhållandenoch som leder till en samordning av olika planeringsaktiviteter. och vatten med tillhörande byggnader och anläggningar(den fysiska miljön) ulgör en tillgång som skall användas så. alt en frånallmän synpunkl lämplig ulveckling främjas. Samhället bör avgöra vilkaförändringar av markanvändningen som skall få komma lill stånd. Samhället börockså kunna utöva inflytande över hur förändringar genomförs och kunna styragenomförandet i tiden. Viktiga förutsätlningar för ettgott resultat är en väl utformad statlig och organisation, samverkan ieffektiva former mellan olika intressenter, och goda möjligheter lillmedborgarinflytande, Lagstifiningen skall bidra till att skapa ett gottresultat, bl. a, genom au tillhandahålla de instrument med vilka man kan åstadkommaen väl fungerande beslutsprocess. Lagens uppbyggnad och räckvidd PBL kommer att innehålla följande principiella element; - miljöskapandeoch miljöbevarande instrument - bestämmelsersom reglerar markens användning - bevakning avbestämmelsernas efterievnad PBL innehåller i första hand en reglering av den kommunalaplanläggningen och dess samordning med motsvarande planering på högre nivåer.Den innehåller också de krav som skall vara utgångspunkten för planeringen ochsärskilda krav på byggnaders och anläggningars utformning i olika avseenden,PBLis räckvidd är ytterst beroende av fyra frågor. Den första frågan avserplaninstitutens innehåll. Väsentliga förändringar föreslås. Den andra frågan gäller hur mandrar gränser för de åtgärdskategorier som skall vara prövningspliktiga enliglPBL, Framför allt är därvid bygglovpliktens omfattning intressant. En delsmärre åtgärder som är tillståndspliktiga undantas från krav på bygglov. Åandra sidan görs vissa anläggningar tillståndsplikliga liksom också statens och landstingens byggnader, 1 PBL anges vilkaåtgärder som normalt skall kräva bygglov. Dessutom skall kommunerna kunna vidgaeller minska omfanningen av bygglovpljkten. De åtgärder som på detta sätt skallkunna läggsis till eller dras ifrån anges i lagen. Den tredje frågan är i vilkenutsträckning det i övriga lagar som rör markanvändningen bör införas ett kravpå att den fysiska planeringen enligt PBL skall i större utsträckning än f n.få påverka tillållighetsprövningen. Sådana krav införs nu i en lång rad lagar. Den fjärde frågan gäller de kravpå underhåll av byggnader och tomter som ställs upp. Underhållskraven vidgas.Vissa nya krav på upprustning reses också. som behandlar inledande bestämmelser Avdelningenbestår av endast ett kapitel. Den ger en utgångspunkt för lagens tillämpning,definitioner av vissa begrepp och administrativa beslämmelser, I övrigt äravdelningen i huvudsak en summarisk förteckning över de olika efterföljandekapitel som ingår i PBL, I kap. 1-15 sS Avsnill 3 del 1 PBL inleds med en bestämmelse som anger den fysiskamiljöns betydelse för samhällsutvecklingen och erinrar om vikten av att naturresursernautnyttjas på ett förnuftigt sätt. Allmänna hänsynsregler för natur-och kulturvärden införs. En längre gående hänsyn till mera värdefulla miljöerkrävs. Regler för att tillgodose friluftslivets intressen införs också. Detställs stora krav på att studera konsekvenserna av de ingripanden som sker iden fysiska miljön. 1985/86:1 11 Den befintliga miljön är en resurssom måste tas tillvara. I PBL reses krav på bebyggelsemiljöns utformning.Kraven skall beaktas också vid ändringar och kompletteringar i den befinlligamiljön. Krav på att ställa i ordning anordningar för lek och utevistelse inomden befintliga tomtmarken eller i dess närhet förs in. Ökade möjligheter attgemensamt ordna parkeringsplatser i befintliga miljöer öppnas också.Bestämmelserna om ny- och ombyggnad medger en mer flexibel tillämpning än vadmotsvarande bestämmelser i och BS gör. De ger utrymme för byggnadsnämndenatt i samverkan med fastighetsägare och hyresgäster anpassa kravenstillämpning tiil omständigheterna i det enskilda fallet. De krav som har formulerats isamband med den fysiska riksplaneringen förs in i PBL, Den fysiskariksplaneringen syftar till en nationell överblick över naturresurserna ochbättre möjligheter att hushålla med dem. Arbetet har hiuills inriktats på attkartlägga vissa mark-, vatten- och andra naturtillgångar och de anspråk somriktas mot dem. Alternativa sätt att utnyttja och bevara naturtillgångarna harbehandlats och riktlinjer har dragits upp för hushållningen med sådananaturresurser som är särskilt känsliga. Det kan bli aktuellt attintroducera nya frågor i den fysiska riksplaneringen. De kan avse riktlinjerför hushållning med vissa mi-neralfyndigheter eller behov av mark förenergiproduktion. Regeringen skall kunna begära redovisning från kommunerna omoch hur sådana nya riksintressen kan tillgodoses, PBL skall styra utformningen avmiljön. Det främsta medlet för detta är planläggning. Markanvändningsåtgärdermåste därför i princip följa uppgjorda planer. Byggnader och anläggningarmåste utföras på ett godtagbart sätt, I PBL införs en rätt att fåbygglov till åtgärder inom ramen för pågående markanvändning. Den rätten gårdock inte utöver de begränsningar som anges i för den aktuella bebyggelsengällande detaljplan, 1 likhet med andra åtgärder måste också åtgärderna inomramen för pågående markanvändning fylla normala gällande krav på placering ochutformning som formuleras i lagens 5 kap. Grunden för att bestämma vilkaåtgärder som skall hänföras till pågående markanvändning ges av begreppetsinnehåll och som huvudprincip anges att åtgärder som faller inom ramenför en normal och naturiig rationalisering av en verksamhet skall räknas tillpågående markanvändning. Även om en åtgärd kan sägas varanormal och naturlig för ett rationellt utnyttjande av en fastighet och därförknappast kan anses förändra just denna fastighets användning, kan den likvälvara ägnad att väsentligen inverka på kommunens planer och program för olikaverksamheter. Därför utformas definitionen av pågående mark- Prop.1985/86:1 12 användning så alt åtgärder sorn är ägnade att få de nyssbeskrivna följderna blir hänföriiga till förändrad markanvändning, trots au åtgärdernafrån sökandens synpunkt kan framstå som en helt normal Ulveckling ellerförbättring av den tidigare etablerade verksamheten. Bland de inledande bestämmelsernaanges också de myndigheter som närmast har att tillämpa lagen eller att utövatillsyn över den fysiska planeringen och byggnadsväsendet. Kommunstyrelsen ges en centralroll genom ansvaret för den översiktliga fysiska planeringen. Bland kommunstyrelsens främstauppgifter enligt PBL är också att verka för att en offentlig debatt om denfysiska planeringens mål och innehåll kommer till slånd. Detta har storbetydelse som ett led i strävan att säkerställa medborgarinflytandet. skall samordna destatliga myndigheternas deltagande i den fysiska planeringen ochtillhandahålla statligt underlagsmaterial, I PBL föreskrivs också attlänsstyrelsen skall ha tillsyn över den fysiska planeringen ochbyggnadsväsendet inom länet. skall ha denallmänna uppsikten över den fysiska planeringen och byggnadsväsendet. Regeringen kan själv, eller genomdelegation till slatliga myndigheter, utfärda föreskrifter för verkställighetav lagen. En motsvarighet till Svensk Byggnorm (SBN) kommer atl finnas. Nyheter i förhållande till gällainde rätt: Begreppetpågående markan- En bestämmelse om den fysiska vändning definieras riksplaneringen tas in uppgifter i den fysiska planeringen anges 1985/86:1 13 som behandlar miljöoch bebyggelse med krav pådet materiella innehållet i planer och andra beslut I BL, BS och SBN finns regler för beslutsfattandet. Nuföreslås att sådana regler ställs upp i fem kapitel, kravkapitlen, under lagensandra avdelning. Kraven skall samhället lägga till grund för bedömning avmarkens användning och byggnaders utformning, I 2 kap, PBL finns allmännarikllinjer av övergripande natur. Syftet med dem är att ge vägledning i frågaom mål och inriktning för planläggning och tillståndsprövning. Dessabestämmelser har detaljerats och preciserats för tillämpnjngen i vissasärskilda avseenden, I 3-5 kap, föreslås särskilda bestämmelser angåenderiksintressen, bebyggelsemiljöns utformning samt byggnaders placering och utformning,16 kap, finns bestämmelserom underhåll och upprustning. Kraven föreslås, med vissapreciserade undantag, bli styrande för både planer och ijllståndsbeslui. När enplan har antagits ersätter dess bestämmelser kraven i lagen. Den översiktliga planeringen bör inriktasmol övergripande frågor angående markens och vattnets användning j stort. Detslutliga ställningstagandet till viss markanvändning måste därför ske vid tillståndsprövning. Kommunernas sammanvägning av olikakrav blir utslagsgivande i flertalet frågor av enbart lokal räckvidd, PBL utgår från det synsätt somligger till grund för 4 § BL, nämligen alt en avvägning skall ske vid beslutmellan allmänna och enskilda intressen. Den enskilde ges möjligheter att påvisst sätt få till stånd en överprövning vad gäller den tillämpning av lagensolika krav som har skett. Särskilda regler för hur denna avvägning skall gåtill ges för vissa fall. De begränsningar av talerätten som föreslås har enpraktisk, inte principiell, innebörd. Prop.1985/86:1 14 Allmänna riktlinjer för planläggningoch tillståndsprövning Samhällsutveckling Särskildabevarandeintressen 2 kap. 1-8 §v Lämplighetsprövningav Allmänna och enskilda in- Avsnitt 4 del 2 markanvändning tressen Bostads-,arbets-, fritidsmiljo I 2 kap, tas in riktlinjer för planläggning ochtillståndsprövning. Bestämmelserna är utformade så att de ger spelrum förolika värderingar i skilda beslutssituationer. En stel utformning skulle göraatt syftet med riktlinjerna motverkades. Bestämmelserna är av grundläggandebetydelse, direkt eller indirekt, för beslut enligt PBL, De skall dels utgöragrunden för de krav som i övrigt reses i PBL, dels utgöra utgångspunkten förbeslut om markanvändning för olika ändamål. Främst bland riktlinjerna finns enbestämmelse som slår fast att planläggning enligt lagen skall ske så att enlämplig samhällsutveckling främjas. Hänsyn skall tas till vad som harbeslutats inom olika samhällsområden, t, ex, i miljövårds- och socialfrågor,jord- och skogsbruksfrågor saml industri- och sysselsättningsfrågor. Olika kravpå den fysiska miljön måste vägas samman i den kommunala planeringen. 1 kravet på en lämpligsamhällsutveckling ligger också hänsyn till hushållning med naturresurserna ochen allsidig bebyggelseutveckling, liksom till sambanden mellan boende, arbeteoch service. Bland bestämmelserna i 2 kap,finns också föreskrifter om vissa särskilda bevarandeintressen. Avbeslämmelserna framgår all man vid beslut, som fattas med stöd av PBL, skall lahänsyn lill naturvårdens och friluftslivets intressen samt till demiljömässiga värden som finns i den befintliga bebyggelsens ochkulturiandskapets karaktär. Beträffande områden som inrymmer särskiltvärdefulla natur-, friluftslivs- och kulturvärden finns i 2 kap, föreskrifter avett betydligt mer ingripande slag. Nyheter i förhållande till gällande rätt: Ett allmänt lämplighetskravbe- Naturvårdens, friluftslivets och träffande byggnader införs kulturminnesvårdens intressen preciseras och ges en mer framskjuten roll 1985/86:1 15 Särskilda bestämmelser pm riksintressen . Natur- ochkulturvård Råvaruutvinning 3 kap 1-14 ;;>? Jordbruksmark Försvarets intressen Avsnitt 5 del 2 Flygplatser, hamnar, led- FRP-riktlinjer ningar Friluftsliv, strandskydd För frågor och intressen med en räckvidd utöver de lokalabehöver staten behålla ett avgörande inflytande över hur avvägningarna utfaller.Sådana frågor kallas i PBL för riksintressen och anges i ett särskilt kapitel.Tillämpningen i enskilda fall skall kunna överprövas av stålen. Det kommunalavetot vid tillståndsprövning enligt 136 a § BL ändras inte genom PBL, Riksintressena omfaltar bådebevarandeintressen och exploa-terjngsiniressen. Bevarandeintressena kan avseområden av särskilt värde beträffande areell produktion, kulturminnesvård,naturvård m. m. Exploateringsintressena kan avse utbyggnad av kommunikationeroch möjligheter till utvinning av viktiga lägesbundna råvaruresurser.Särskilda riksintressen är det militära och civila försvarets intressen samtstrandskyddet. Bland riksintressena föreslås ingåde riktlinjer i den fysiska riksplaneringen som har preciserats på ett tydligtsätt. Det bör ankomma på regeringen att i en särskild förordning förtydliga deverksamhetsanknutna riktlinjerna och att peka ut och avgränsa områden därsärskild hänsyn skall tas. 1 förhållande till gällandeordning innebär det här skisserade systemet klara fördelar. Riktlinjernakommer att återfinnas samlade i lagen i stället för att som i en raduttalanden som har gjorts av regeringen, olika utskottoch . Om statsmakterna vill ändra en riktlinje eller utfärda en nyriktlinje måste det ske genom lagändring. roll i samband med denfysiska riksplaneringen kommer med andra ord att definieras på ett klararesätt än .