prop · G9031 · 1985-12-31 00:00:00 — Som ulredningen har funnit, vilketocksä bestyrks av remissinstanserna, har kommunerna kunnat lösa mångamellankommunala problem ulan all tillgripa byggnadslagens regler omregionplanering, som på kommunalt håll brukar uppfattas som präglade avalltför stort statligt inflytande. Jag delar utredningens åsikt, somstöds av en enig remissopinion, all mellankommunal samverkan i fråga om fysiskplanläggning normall bör skötas av kommunerna själva utan lagreglering och utanannan medverkan av staten än den samordning som länsstyrelserna skall verkaför. 9.2.2 Behov av en lagfäst regionplanering Milt förslag: PBL skall erbjuda etl lagfäst system förregionplanering som ett alternativ till plansamverkan mellan kommuner i andraformer. Utredningen har föreslagit att PBLskall erbjuda ett system för regionplanering i lagreglerade former som ettalternativ till andra sätt att lösa samarbetsfrågorna. Bland remissinstanserna harframförts skilda uppfattningar i frågan. Flertalet av dem som har yttrat sigdelar utredningens åsikt att samarbete i fria former kommer att vara detnormala men att det kan vara lämpligt att PBL innehåller regler om ett lagfästmen frivilligt system för regionplanering att tillgripa då kommunerna självaönskar det och då det behövs för att ge stadga ål deras samverkan iöversiktliga planfrågor, särskilt i storstadsregioner. Andra avstyrkerförslaget såsom överflödigt och menar all samordning av markanvändningen intekräver statligt ingripande utöver del ansvar som tilläggs länsstyrelserna. Som jag framhöll bör stateninte engagera sig i det mellankommunala plansamarbetet i normala fall, dåkommunerna kan komma överens om samverkansformer och riktlinjer för att lösagemensamma problem. Trots detta anser jag, i likhet med utredningen och ettstort antal remissinstanser, alt del kan vara värdefullt att PBL innehåller reglersom kan garantera alt samverkan kommer till stånd även i konfliktsituationeroch då det föreligger enighet om att arbeta i fasta former medmöjlighet att sammanställa resultaten i en plan som ger stadga åt mellankommunalaplankontakter på . De områden där detta främst kan bliaktuellt är sådana där frågor av regional karaktär är ofta förekommande ochutgör ett viktigt inslag i planeringsförutsättningarna. Regionplanering underenhetlig ledning och medborgerlig insyn bör i dessa fall kunna bli ettnaturligt och värdefullt inslag i det kommunala planarbetet. Jag tänker dåsärskilt pä storstadsom- råden ochandra lälbebyggda områden. En lagreglering av verksamheten kan ge slörrefasthet ät arbetet och bättre möjligheter atl avgränsa verk-samhetsområdei päell rationellt sätt med mindre risker för atl uppkommande meningsmotsättningarleder till att samarbetet upphör, Lagreglerade former kan också fylla en uppgift i sädanafall dä de berörda kommunerna är överens om att söka del stöd för sin samverkansom ett statligt förordnande kan ge. Jag föreslår således att PBL skall innehålla bestämmelserom regionplanering som etl alternativ till andra metoder för kommunalsamverkan i planfrågor. 9.2.3 Iniiiativei och en kommuns rätt att utträda Min förslag: Regionplaneorgan skall inte utses, om deberörda kommunerna mera allmänt motsätter sig det. Utträde ur den gemenskapsom tillkommit för regionplaneändamål skall förutsätta regeringsbeslut. 1 utredningsförslaget är frågan ominitiativet och rätten alt utträda inte särskill behandlad, Ulredningenföreslår endasi att regeringen skall lämna berörda parter tillfälle att yttrasig och se till alt ingen överlappning sker mellan olika regionplaneomrädensamt alt inte heller några kommuner som bör vara med lämnas utanför. Bland remissinstanserna råderdelade meningar i saken. Medan vissa inte motsätter sig ett statligt initiativöver vilket yttranden inhämtas, anser andra att initiativet bör komma frånkommunalt håll. Några går längre och menar att kommunerna ensamma skall habefogenhet att väcka frågan om regionplanering för att de inte skall riskeraatt bli tvingade in i en planeringsgemenskap som de inte önskar, 1 yttrandenfrån bl, a, kommunförbundet har man ingen erinran mot att staten larinitiativet men kräver att ett förordnande om regionplanering bygger på enöverenskommelse mellan staten och berörda kommuner. För egen del finner jag detangelägel att ett regeringsbeslut om regionplanering kan bygga på alt berördakommuner mera allmänt har visat ett aktivi intresse för att ingå i en sådanplangemenskap, Elt initiativ bör enligt min mening kunna tas såväl fränstatligt som från kommunall håll, men jag finner det angeläget att ell förslagom statligt förordnande omfattas av elt brett intresse frän de kommuner somkommer i fråga som medlemmar. Skulle det vid remissbehandling av enframställning i saken visa sig att del föreligger elt utbrett motstånd mot ettstatligt förordnande om regionplanering bör beslut härom inte kunna meddelas. Jag delar inte den uppfattningensom förts fram från vissa remissinstanser att det måste föreligga en formligöverenskommelse mellan slalen och berörda kommuner. Inte heller bör det krävasett formellt godkännande från samtliga berörda kommuner. En kommun bör intetillerkännas veto- rält och därmed kunna förhindra att regionplanearbetei gesen lämplig geografisk omfattning. Det kan t. ex. inträffa att just denfronderande kommunens deltagande är en förutsättning för all man i fall avmotsättningar skall kunna komma fram till lösningar som ser till helaregionens bästa. Av detta följer även atl en kommunsom omfattas av etl beslul om regionplanering bör vara skyldig att stanna inomgemenskapen lill dess regionplaneområdets omfattning ändras genom ettregeringsbeslut. Delsamma bör gälla i fråga om utvidgning av gemenskapen. Detfår ankomma pä kommuner som vill utträda eller inträda alt göra framställning isaken till regeringen. Jag föreslär således atlkommunernas uppfattning skall tillmätas slor belydelse, men all regeringenmåste ges möjlighet alt förordna om en kommuns dellagande även mol dess viljaför all verksamhetsområdet skall kunna bestämmas pä ell rationellt sätl, Allaändringar av områdets omfattning måste därför kräva regeringsbeslut. 9.3 Innebörden av beslut om regionplanering Min förslag: Regeringens beslul om regionplanering skallha den innebörden att ett regionplaneorgan utses att ellertills vidare ha hand om regionplaneringen inom etl geografiskt beslämi område,regionen. Till skillnad från dagens ordninghar ulredningsförslagel utformats sä att regeringens beslul om regionplaneringskall innebära alt etl regionplaneorgan utses och inie alt regionplan skallfinnas för visst område. Enligt ulredningen är del nämligen inie alllidnödvändigl atl arbetet utmynnar i en formell plan. Sä gotl som samlligaremissinstanser som har en positiv inställning till en lagreglerad regionplaneringtillstyrker utredningens förslag. Även jag ansluter mig tillutredningens förslag som jag i denna del finner välmotiverat. Som jag utvecklarlängre fram är del väsentligare all en samordning sker av utrednings- ochplaneringsarbetet i regionen än atl en formell regionplan upprättas. Min förslag: Regeringen skall antingen kunna utse ellbefintligt kommunalförbund till regionplaneorgan eller förordna atl de berördakommunerna skall bilda ett särskilt regionplaneförbund. 1985/86:1 193 Utredningen anser all del iniefinns behov av etl organ av den lyp som 9 Regionplanering byggnadslagen anvisaroch som utredningen karakteriserar som sialskom- " munall, Ulredningenföreslär i slällel en möjlighel atl välja mellan etl kommunalförbund ochlandstingskommunen som huvudman för regionplanering. Utredningen menar attlandstingskommunen är alt föredra men atl båda möjlighelerna bör finnas medhänsyn lill all förhållandena är olikartade i skilda regioner. För de fall dävarken landslingskommunen eller etl befintligt kommunalförbund, bildal enligllagen (1957:281) om kommunalförbund, bedöms vara lämpligl som regionplaneorganföreslås regeringen fä befogenhet atl förordna att ett särskillregionplaneförbund skall bildas, för vilket kommunalförbundslagen skallUllämpas, Remisskritiken avser pä denna punktså gott som uteslutande frågan om en landstingskommun är lämplig alt varahuvudman för regionplanering. En del instanser har ingen erinran mol en sådananordning om inte förhållandena talar för annat, 1. ex, regionens uppdelningpå flera landstingsområden. Mänga menar dock att landslingskommunen avprincipiella skäl inte bör komma i fråga för ell sådant uppdrag. Skälet ärfrämst all landslingskommunen därmed skulle kunna framstå som överordnadprimärkommunerna, nägol som inie kan accepleras, Nägra anser all landslingelsaknar administrativ och teknisk kapacitet för en sådan uppgift. Jag finner kritiken berättigad ochföreslär att som alternativ skall slällas upp anUngen elt befintligtkommunalförbund som bildals för regionplane-uppgifler eller etl särskilt förändamålet bildat regionplaneförbund, vars medlemmar utses genom etlregeringsbeslut och som beträffande organisation och arbetssätt skall följabestämmelserna i lagen (1957: 281) om kommunalförbund med de avvikelser somföljer av PBL, Utredningens förslag all uppställalandslingskommunen som ett huvudalternativ vid valet av regionplaneorgan harsannolikt sin grund i ertären-heierna frän , där hela länet utgöretl regionplaneomräde och landslingskommunen med stöd av en särskild lag, lagen(1968:598) angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i Stockholmslän, fungerar som huvudman. Denna anordning har emellertid sinbakgrund i de speciella förhållandena i detla län, Efier avsamverkan mellan kommunerna i i olika former bäde vad gällerfysisk planering och vissa verkställighetsuppgifter fick landstingskommunen iStockholms län huvudmannaansvaret för båda dessa slag av uppgifter i sambandmed att ingick i landstingskommunen. Dessa förhållanden harinte nägon direkt motsvarighet i något annat län. Med hänsyn härtill och detstarka motstånd som av principiella skäl riktats mol landstingskommunen somhuvudman för regionplanering i allmänhet finner jag det mindre lämpligl att pädenna punkt följa utredningsförslaget, PBL bör alltså inte upptalandstingskommunen som ell generellt alternaUv som huvudman förregionplanering, 7 1985/86. Prop.1985/86:1 194 Vtid gäller tycksdel däremot inte finnas nägon allmän 9 Regionplanering önskan omförändring av nuvarande förhållanden rörande regionplanering- ' en i länet, bortsett från viss krilik mot samarbetet i regionalafrågor mellan länsslyrelsen och . Säväl somlänsstyrelsen, och andra kommuner i länet tillstyrker attlandstinget i delta län kvarstår som huvudman för regionala frågor. Jag kommer därför att senare föreslåatl den särskilda lagen om regionplaneringen i upphävs ochersätts med en ny lag, som utformas så alt en anpassning sker till PBL:sregelsystem. Utredningens andra alternativ ifråga om huvudmannaskapet för regionplanering är ett kommunalförbund.Utredningen syftar tydligen pä sädana kommunalförbund som bildats speciellt förregionala utrednings- och planeringsuppgifter i och i , Jag delar uppfattningen att sådanaförbund efter egen framställning bör kunna förordnas att vara regionplaneorganinom sina verksamhetsområden. Ett förordnande av regeringen om att utse ettsådant redan existerande kommunalförbund att vara regionplaneorgan kan varalämpligt ur flera synpunkter. Statliga myndigheter, främst , färhärigenom en officiellt sanktionerad motpart vid samråd och överläggningar omplanfrågor som angår hela regionen, och sammanhållningen mellan kommunerna börbli starkare i och med att förbundet ges en auktoritativ ställning som talesmanför alla medlemmarna i förbundet, Möjlighel öppnas också att från tid tillannan sammanställa planeringsresultaien i en plan av lagstadgad typ som kantjäna lill information och vägledning. Utredningen har som en tredjemöjlighet ställt upp etl särskilt bildat regionplaneförbund, liknande det slagav förbund som regleras i byggnadslagen. Utredningens förslag tillorganisation skiljer sig från byggnadslagens modell genom all de moment som äravsedda att garantera ett visst statligt inflytande är borttagna. Ordförande ochersättare för denne skall alltså inte utses av regeringen, och länsstyrelsenskall inte vid oenighet mellan kommunerna om förbundsordningen besluta om dessinnehåll. Inga beslämmelser ges heller om förskott och bidrag till kostnadernaoch om kostnadsfördelningen. Beslutets innehåll skall enligtutredningsförslaget begränsas till att regeringen förordnar atl vissa angivnakommuner skall bilda ell regionplaneförbund som skall ansvara förregionplaneringen inom kommunernas sammanlagda område. Förbundet skall sedanbildas och fungera enligl bestämmelserna i lagen (1957:281) om kommunalförbundmed de avvikelser som föreskrivs i PBL. Jag finner detta förslag lämpligl,då det uppfyller krav från kommunalt häll om minskat statligt inflytande på ettsådant förbunds organisation och arbetssätt. Det kan möjligen ifrågasättas ominte nuvarande bestämmelser i byggnadslagen om befogenhet för attvid fall av oenighet besluta om innehållet i förbundsordningen eller ändring idenna måste få en motsvarighet i PBL, Jag förutsätter dock att, om. förbundets lämpliga omfattning, det skall gä atl uppnåenighet bland de berörda kommunerna om förbundsördningen. Skullemolsällningarna vara sä djupa all enighet inte kan uppnås föreligger sannoliktett sådant fall dä förbundet inte skulle kunna fungera effektivt och därförinte bör komma lill stånd. Beträffande detaljer ombestämmandet av ansvarsområde och andra avvikelser från lagen omkommunalförbund hänvisar jag till specialmoliveringen. Jag vill i delta sammanhang erinraom att en särskild utredning, kom-munalförbundsulredningen, har avgetl ettbetänkande (Ds C 1983: 15) med vissa förslag som syftar lillatl anpassa kommunalförbundslagen till den modernisering som skett avhela kommunallagstiftningen. Belänkandet innehåller vissa synpunkler päbildandel av regionplaneför\;und men ulredningen lägger inte fram några förslaghärom utan hänvisar till arbetet pä en ny plan- och bygglag. Frågan om en nylag om kommunalförbund har därefter behandlats av stai-kommunberedning-en ibelänkandet (Ds C 1985:4) Enklare former för interkommunall samarbete, F, n,förbereds i en proposition med förslag lill ny lag omkommunalförbund. Mitt förslag kan sammanfattassålunda: Landstingskommunen bör i princip inte komma i fråga somregionplaneorgan. För regionplaneringen i bör dock nuvarandeordning kunna behållas. bör pä egen begäran kunnages uppdraget att fiingera som regionplaneorgan, då deras arbete och ställningdärmed kan erhålla större tyngd och möjlighet öppnas att upprätta en regionplanav lagreglerad lyp, I övriga fall då ett regionplaneorgan behöver utses börregeringen kunna förordna att ell för ändamålet lämpligl avgränsat förbundskall bildas som, frånsett själva det grundläggande förordnandet, skall fungerasom ett kommunalt organ enligt lagen om kommunalförbund. 9.5.1 Allmänt om ansvarsområdet Min jörslag: Del skall ankomma pä regeringen atl i storadrag beslämma regionplaneorganets uppgifter. Utredningen föreslåratt regeringenskall bestämma regionplaneorganets ansvarsområde. Utredningen motiverar detlamed att tillkomsten av ett regionplaneorgan innebär en överflyttning av vissplaneringskompetens från kommunerna till regionplaneorganet, och att därför engränsdragning är nödvändig för alt förebygga kompetenskonflikter. Utredningen har vidare för atttillmötesgå önskemål från kommunalt håll föreslagit att regionplaneorganetendast skall ha lill uppgift att bevaka Prop.1985/86:1 196 regionala frågor och forllöparide ge underlag för den kommunala och 9 Regionplanering statliga planeringen, 9.5.1 Av remissinstanserna finnerlandstingsförbundet och de kommunalförbund som f, n. bedriver regionplaneringsaml elt flertal andra instanser atl förslaget om regionplaneorganetsarbetsuppgifter är väl avvägt och säkerställer en anpassning till behoven i deolika fallen. finner del viktigt atl ansvarsområdetinte anges för snävt. är kritiskt på denna punkl och hävdaralt regeringen inte bör få besluta om vad som skall utredtis. Vissa kommunermenar alt regionplaneringen mäsle strikt begränsas till an belysa regionalafrågor, så atl den inte inkräktar pä del kommunala planmonopolel. För egen del anser jag atlutredningens förslag lill avgränsning av arbels-uppgifterna fäll en lämpligavfailning och all regeringen bör ha befogenhet att i stora drag bestämmaregionplaneorganets uppgifter. Jag ansluter mig alltså till ulredningen i dennadel. Som ulredningen har framhållit ärdet angeläget all regionplaneorganets arbetsuppgifter begränsas lill klanregionala frågor och inrikias på all i sådana frågor skaffa fram underlag förmedlemskommunernas och de statliga myndigheternas planering inom regionen. Delskall med andra ord vara fräga om spörsmål som bör behandlas ur ell vidareperspektiv än den enskilda kommunens eller där olika kommuners önskemål kanbehöva sammanjämkas. Har initiativet lill atl inrätta en regional organisationför-anleiis av konkreta problem som del är myckel angeläget all lösa, kan delbl, a, av kostnadsskäl vara befogal all i sädana fall begränsaregionplaneor-ganeis kompelens till just dessa arbetsuppgifter. Farhågorna för alt regeringendärvid skulle kunna på ett olämpligt sätt inskränka kommunernas egetplaneringsansvar är enligl min mening obefogade. Är silualionen i elt områdesådan atl det för ett välordnat samhällsbyggande fordras samfällda lösningar ide berörda kommunernas gemensamma intresse, kan det inte betecknas som enobehörig begränsning av den primärkommunala kompetensen att regeringen i sinförordnande av regionplaneorgan bemyndigar delta all bevaka de för områdetgemensamma planfrågorna. Graden av konkretion vid beslämmandel av ansvarsområdetmäste bedömas från fall till fall. Vad gäller förhållandet mellanregionplaneorganel och medför hell naiurligi inrättandet av ettsädanl organ atl kan avlastas vissa utrednings- ochplanuppgifter. Detta kan möjligen ses som en inskränkning av länsstyrelsensuppgift att samordna markanvändnings-och bebyggelsefrägor i länets kommuner.För min del finner jag det riktigare an se pä inrätiandei av ettregionplaneorgan som en önskvärd komplei-lering av planeringsresurserna ilänet, vilkei bör underlätta för kommunerna och länsslyrelsen all få framerforderligt bedömningsunderlag i komplicerade planeringslägen. Det bör varamöjligt för länsslyrelsen och regionplaneorganel iill komma överens om enlämplig arbelsfördelning. Prop.1985/86:1 197 Min förslag: Regionplaneorganel skall ha möjlighel meninte skyldighet alt från tid till annan sammanfatta sina arbetsresultat i enformell regionplan. Utredningen föreslår allregionplaneorganet skall kunna inom sitt an svarsområde anta en regionplan förhela regionen eller en del av den. Även om det i första hand gäller förregionplaneorganet att biträda kommuner, liinsslyrelser och sektormyndighetermed regionala synpunkler pä markanvändning m,m,. kan del enligl ulredningenvara lämpligt alt dessa synpunkter kan sammanställas till en formellregionplan. Ulredningen anser all en sädan plan inie behöver vara helläckandeutan alt den skall kunna begränsas lill aktuella regionala problem och frågor. Av remissinstanserna har endast ettfätal tagit upp frågan om PBL bör innehålla regler om en formell regionplan. Desom yttrat sig i saken anser liksom utredningen att del fortlöpandeutredningsarbetet bör komma i första hand men att det bör finnas möjlighet allupprätta en formell plan. Jag delar utredningens uppfattningatt det kan finnas skäl att avstämma läget beträffande regionala frågor frånlid till annan genom atl sammanställa en formell plan, som kan bli föremål församråd och offentlig debalt. Upprättandet av en sådan plan skall alltså varafrivilligt. Jag finner det värdefullt att det finns möjlighet att upprätta enformell plan för att därmed främja en öppen debalt om angelägna regionalafrågor och ge anledning för de berörda kommunerna atl ta ställning i sådanaspörsmål. För planarbetel i de enskilda kommunerna kan det vara lill nytta allha tillgäng till en antagen regionplan som underlag. Förde statligaseklormyndigheterna och länsslyrelserna bör en sammanställning avställningstaganden inom ramen för ell plandokument ge bättre överblick ochdärmed underiätta överläggningar med kommunerna i översiktliga planfrågor. Jag ansluter mig alltså i dennafråga till utredningens förslag an regionplaneorganet skall efter eget valkunna upprätta en formell regionplan. Upprättandet av en sädan plan skallvara frivilligt, I fräga om förtärandet när planen skall antas börbestämmelserna om antagande av översiktsplaner kunna i huvudsak tillämpas ävenpå regionplaner. Jag återkommer till delta i specialmoliveringen (7kap. 9.5.3 Regionplanens giltighet och verkan Min förslag: Regionplanen skall antas avregionplaneorganets fullmäklige men beslutet skall kunna prövas av regeringen.Planen skall gälla av högst . Den skall tjäna till ledningför beslul om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Prop.1985/86:1 198 Utredningen har föreslagit atl en regionplan skallbli gällande genom atl 9 Regionplanering den antas av regionplaneorganetsfullmäklige men att del skall finnas en 9.5.3 möjlighet för regeringen attefter särskilt beslul pröva planen. Planen skall gälla av . Den skall dock kunna ändras eller upphävas före utgången av denbestämda tiden. Planen skall tjäna ledning för fysiska planer och andramarkanvändningsbeslut. Endast nägra få remissinstanser tar upp dessafrågor, Elt par instanser framhåller att bör kunna underslälla enregionplan regeringens prövning för att stärka planens auktorilel. Jag ansluter mig lill utredningsförslaget om att enregionplan skall antas av organets fullmäktige . Erfarenheten avhillills antagna och fastställda regionplaner visar att det är lämpligl att dehar en tidsbegränsad giltighet. Sex är, dvs, tvä kommunala mandatperioder,finner jag vara en väl avvägd tidrymd. Skulle planen efter utgången av dennatid befinnas alltjämt vara aktuell, bör den kunna bli föremål för nyttanlagande. Jag anser det överflödigt alt det särskilt föreskrivs att planen kanändras eller upphävas före den bestämda tiden, 1 fråga om regionplanens verkningar anser jag bör ijäna lill ledning för beslul om översiktsplaner, detaljplaner ochområdesbestämmelser. Vad slutligen gäller frågan om regeringsprövninganser jag an det bör vara tillräckligt att i, ex, länsslyrelsen och andrastatliga myndigheter samt berörda kommuner kan hemställa hos regeringen omprövning av planen. Jag återkommer till den frågan i specialmoliveringen (12kap, 5 5). 1985/86:1 199 10 Plangenom- 10 Plangenomförande förande o 1 syfte att belysagenomförandefrågorna ställs krav på att en genomförandebeskrivning skall fogastill detaljplaner (s, 202) o Kommunen får besluta att vissexploatering skall fä genomföras i de enskilda fastighetsägarnas regi genomexploateringssamverkan (s, 206) o Bestämmelser omgemensamhelsanläggningar och förändringar i fastighetsindelningen kan meddelasi en fastighetsplan, som kan sägas utgöra en utbyggnad och modernisering avdagens tomtindelning (s, 209) o För alt underlätta genomförandetav detaljplaner föresläs regler om avstående av mark som i huvudsak stämmeröverens med vad som gäller f.n, (s, 216) o Kommunen skall färdigställa gatoroch andra allmänna plalser efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighetmed detaljplanen, 1 förhällande lill vad som gäller f, n, förenklasbestämmelserna om upplåtande av gator och andra allmänna platser (s, 220) o De gatukostnadsregler som gällerf, n. ändras i vissa hänseenden. Kommunfullmäktige får möjlighet att delegerabeslut i vissa gatukostnadsärenden, och bestämmelser om samråd införs i frägaom förslag till uitag av gatukostnader. Vidare utökas möjlighelerna att fåjämkning av galu-kostnadsersättningen i vissa fall och slutligen görsräntelagens regler om dröjsmåls- och avkastningsränta tillämpliga pä kommunensfordringar pä gatukostnadsersättning (s, 221),