prop · G90398 · 1985-12-31 00:00:00 — a, attlagen skulle bli svår att tiUämpa, att utformningen var sådan alt den skapaderättsosäkerhet och alt del fanns risk för att lagen skulle motverka sill egetsyfte. Från arbetsgivarhåll uttalades också särskild kritik som gick ut på altDU bedrivit sill arbete på ett sätt som rimmade illa med vad som uttalats idirektiven om samråd med arbetsmarknadens parter. En SammanstäUning avremissyttrandena bifogas, bilaga 2. Undervåren 1984 genomförde tre hearings med arbetsmarknadensparter, invandrarorganisationer och vissa myndigheter, I etl bakgrundsmaterialtill dessa hearings diskuterades olika lösningar av frågan, främst - avtalsvägen eller med andra ordmetoden med någon form av uppförandekod anlagen av parterna - en straffrältslig regel förarbetsmarknaden, molsvarande den som gäller när en enskild träder i kontakt mednäringslivet och den offentliga sektorn (16 kap, 9 § BrB) - en civilrätlslig lagstiftninguppbyggd kring en generalklausul utan detaljerade föreskrifter om de olikadiskrimineringsfallen och ulan någon bevispresumlion. Förslaget hadeväsentligen sin utgångspunkt i de synpunkter arbetsdomstolen (AD) anfört isitt remissvar. Vidarenämndes i bakgrundsmaterialet en annan metod, nämligen den förvallningsrällsliga reglering lill stöd för äldre arbetstagare och för arbets tagare med nedsatt arbetsförmåga som finns i lagen (1974:13) om vissa anslällningsfrämjande åtgärder, främjandelagen. Resultatet av hearingarna kan kort sammanfallas enligt följande. Arbetsmarknadens parter förklarade bl, a, alt man inte hade iakttagit någon diskriminering när del gäller dem som redan är inne på arbetsmark naden, men godtog - med undantag för - 213 deresultat DU kommit fram till om förekomsten av diskriminering, Samlli- Prop.1985/86:98 ga arbetsmarknadsorganisationer, utom LO, ansåg all ett avlal elleren "uppförandekod" var den bästa lösningen. LO förklarade, att maninte trodde atl man kan lösa problemet avtalsvägen. Utan ell allmänt personalpolitisktavtal skulle arbetstagarorganisationerna enligt LO inte kunna hindradiskriminering vid anställningslillfällen. De flesta organisationerna var avden uppfattningen atl problemet med diskriminering sannolikt var störst vidanställningstillfällel, representanter var eniga om atlsåväl arbetsgivare som fackliga företrädare ibland gör sig skyldiga till etniskdiskriminering och all lagstiftning av den modell DU föreslagit borde införas.Man underströk också kraftigt svårigheten all vela vart man skall vända sig förall få hjälp när man utsätts för etnisk diskriminering. Myndigheterna var i allmänhet positiva tUl någonform av lagstiftning men negativa lill den uiformning av lagen som DUföreslagit, Förslagel om en lag uppbyggd kring en generalklausul fick ellblandat mottagande. Flera framhöll all jämsläUdhelslagen borde vara förebildför en lagstiftning, några var positiva lill förslagel lill en lag uppbyggdkring en generalklausul, medan andra var kritiska. Bl, a, framfördesuppfattningen atl del med en sådan lag kunde bli svårt all förutse hur etlvissl handlande skulle bedömas vid en rättslig prövning, 4.2 Särskilt om delbetänkandet Om olaga diskriminering Idelbelänkandet Om olaga diskriminering redovisas en genomgång av rättsväsendetshandläggning av polisanmälningar om hels mot folkgrupp och olaga diskriminering(16 kap, 8 och 9 §§ BrB), Vidare föreslås bl, a, en höjning av slraffmaximumför olaga diskriminering och en ändring i skadeståndslagen som innebär attolaga diskriminering läggs lill skadeståndslagens uppräkning av brott somberättigar lill ersällning för psykiskt lidande, I betänkandet lämnas vidarevissa förslag dels om handläggningen inom rättsväsendet rörande dennabrottstyp, dels om nya uppgifter för , De senare förslagen sammanfallas ibetänkandet enligt följande. Vi föreslår även, att såväl polis- somåklagarmyndighets handläggning av ärenden rörande hels mot folkgrupp och olagadiskriminering skall följas av slalens invandrarverk (), som löpande skallfå del av anmälningar, förundersökningsprotokoll och beslut från polis- ochåklagarmyndighet, skall åven ta emot och lill polisen vidarebefordraanmälningar om hels mot folkgrupp och olaga diskriminering. Verket skall vidareta emot och pröva klagomål från enskilda eller grupper enligt artikel 14 i FN:srasdiskrimineringskonvenlion. Slutligen skall inom ramen för sitt särskildainformationsansvar medverka lill all kunskaper om de aktuella lagrummen spridshos såväl invandrarna som den svenska allmänheten och hos myndigheterna. Remissinstansernas syn på dessa sistnämnda förslaghar särskill sam manställts. En förteckning över remissinstanserna och denna sammanställ ning bifogas (Maw i), - Betänkandetbereds inom jusliliedepartemenlel. 4.3 Särskilt om slutbetänkandet I rätt riktning Prop. slutbetänkande behandlas bl,a, frågan om de etniskaminoriteternas förhållanden på flera samhällsområden, såsom skolan,sociahjänsten, hälso- och sjukvården, arbetslivet, bostadsmarknaden, massmediaoch rättsväsendet. Vidare utvecklas tanken om en tillsynsroll för SIVytterligare. Bl, a, föreslås atl skall ge vägledning och bistånd tillenskilda och grupper som anser sig diskriminerade, DU har bedömt sådanaåtgärder vara av central betydelse men inte velat föreslå all skall kunnaunderställa gärningar en rättslig prövning i någon form av ombudsmannaroll (s,230), Utredningen har också synpunkler på utformningen och tillämpningen avförordningen (1976:310) om åtgärder för invandrare m,fl. Förordningen bifogashär (bilaga 4). Slutligen upprepas förslagel all skall ges uppdraget atlsom nationellt organ mottaga och pröva framställningar från enskilda ellergrupper av enskilda i fråga om påstådda kränkningar av FN: s konvention omavskaffandet av alla former av rasdiskriminering. Remissinstansernas syn på dessa förslag harsärskill sammanställts. En förteckning över remissinstanserna, inledanderedogörelser för utredningens delförslag på detta område och sammanställningenöver remissinstansernas synpunkler bifogas här (bilaga 5), Idet föregående har redogjorts för de regler som redan i gällande rätt verkartill skydd mot etnisk diskriminering, Särskill de regler, grundade på bådeavlal och lag, som finns i arbelsrållen har därvid uppmärksammats. Vidare harDU: s förslag och remissbehandlingen av dem redovisats. Slutligen har också deombudsmannainstitulioner som finns presenterats, DU: s karlläggning av förekomsten av etniskdiskriminering i del svenska samhället har gett ett resultat, som visar atlstatsmakterna - stödda av en bred remissopinion bör ta ytterligare initiativför att bekämpa sådan diskriminering, I detta avsnitt av promemorian kommervalet av lämpliga åtgärder att diskuteras. Som en bakgrund lill dendiskussionen bör dock några synpunkler läggas på själva begreppei etniskdiskriminering. Diskriminering är etl samlingsullryck för en radföreteelser som strider mol principen om likvärdig behandling. Etnisk diskriminering tar därvid sikte på sådan diskriminering som sker på etnisk grund, dvs, beror på sådant som bl, a, ras, hudfärg och nationellt eller etniskt urspmng. Del kan sägas omfatta en mängd företeelser på livets alla områden - såväl inom den offentliga som den enskilda sfären av samhällslivet som i privatlivet, I samhällsdebatten i stort kan uttrycket användas i en vid mening utan närmare preciseringar. Människor har ändå ganska klara uppfattningar om vad det är frågan om. Etnisk diskriminering blir däremot mångtydigt och svårt atl avgränsa och närmare bestämma när del ses som etl rättsligt begrepp i lagsliflningssammanhang, 215 ytteriigare problem är all begreppei etniskdiskriminering används Prop. 1985/86:98 både subjektivt och objektivt, I detena fallet handlar det om hur någon, med rätt eller orätt, har en upplevelse avatt ha blivit utsatt för etnisk diskriminering, I det andra fallel kan del varafråga om all i ell rättsligt sammanhang fastslå alt diskriminering just påetnisk grund i objektiv mening faktiskt ägl rum, Begreppei kan också sägas omspänna företeelser avväldigt varierande svårighetsgrad, alltifrån eii känslomässigt grundathandlande på privatlivets område lill ett allvarligt missgynnande från enoffentlig myndighels sida. Häri ligger också alt begreppei genomgårförändringar pä grund av del sociala livets utveckling. Etnisk diskriminering är vidare anknuten både tillden behandling enskilda individer möter och till hela etniska gruppersstäUning i samhället i olika avseenden. Etnisk diskriminering måsle också betraktas medutgångspunkt i den handling som är eller påslås vara diskriminerande. Meddirekt diskriminering avser DU avsiktligt konkret missgynn;;de direkt påetnisk grund. Indirekt diskriminering handlar om all uppställa krav ellervillkor som får ell missgynnande som effekt genom atl vissa personer ellergrupper i praktiken diskvalificeras, DU har pekat på all indirektdiskriminering kan vara både avsiktlig och oavsiktlig. Till frågan om etnisk diskriminering hör ocksåbegreppet positiv särbehandling. Del kan här sägas handla om sådana generellaåtgärder för all stärka en viss grupps ställning i samhällslivet, som bygger påden övergripande principen om likvärdig behandling. Det ligger i sakens natur atl ell samhällsproblemmed dessa många aspekter måsle angripas på flera sätt, AtlUydbildning genomutbildning och information är givelvis av gmndläggande betydelse. Lagstiftningär därvid viktig, därför alt samhället genom rättsreglerna ger uttryck för sinuppfattning. Men rättsreglerna måsle också vara effektiva och praktiskt gå atltillämpa. Vidare måste rättsreglerna utformas så alt de tillgodoser kravet pårättssäkerhet i förfarandet. Den lagstiftning som vi har att använda moletnisk diskriminering är inte minst ett uttryck för hur slalsmaklerna hittillssett på avvägningen mellan rättssäkerhet och effektivitet. Frågan är nu omdenna lagstiftning behöver kompletteras och förbättras, 5.2 Inledande genomgång av rättsläget Iavsnitt 3 har lämnats en närmare redogörelse för gällande lagstiftning. En viktig utgångspunkt är därvid lagstiftningsärende. Då genomför des en analys av vilka ändringar i svensk rätt som. fordrades i anledning av ratificeringen av om avskaffande av alla former av ras diskriminering. Denna analys resulterade i tillkomsten av slraffsladgandet i 16 kap, 9 § BrB mol olaga diskriminering med vissa regler mol diskrimi nering i näringsverksamhet och i det allmännas verksamhei. Arbetslivet lämnades utanför lagmmmels tillämpningsområde. Detta beslut fattades mol bakgrund av de ingående överväganden som redovisas i förarbetena. Vad som därvid spelade in var bl,a, arbetsmarknadens 216 parters gemensamma roll alt i stor utsträckning självagenom avlal och på Prop. 1985/86:98 annat sätt ansvara för förhållandena påarbetsmarknaden, förekomsten av avgöranden i AD: s praxis om god sed iavtalsförhållanden och det då fattade beslutet alt utreda möjligheterna att stärkaanställningsskyddet. Vid sidan av den centralastraffrättsliga beslämmelsen i 16 kap, 9 § BrB finns, som framgår avredogörelsen i avsnitt 3, åtskilliga andra stadganden av betydelse för atlhindra etnisk diskriminering i samhället. Här nämns sammanfattningsvisföljande, Slalsmaklerna måste iaktta förbudeti 2 kap, 15 § RF mot etniskt diskriminerande inslag i lagstiftning och annannormgivning. Den regeln leder, tillsammans med regler om atl myndigheternaskall iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet och 16 kap, 9 § m, fl,bestämmelser i , till atl statliga och kommunala befattningshavare imyndighetsutövning och andra kontakter med allmänheten inte får utsätta någonför etnisk diskriminering. Inom straffrätten finns åtskilligabestämmelser som kan bli tillämpliga i situationer där någon utsatts fördiskriminerande behandling på etnisk grund. Sådana regler är bl. a,bestämmelserna om förtal och förolämpning i 5 kap, BrB och förargelseväckandebeleende i 16 kap, 16 § BrB, All sådana straffrättsliga regler kan varaverksamma vid händelser också på arbetslivets område ligger i sakens natur ochhar i etl avseende särskilt framhållits av departementschefen, se prop,1981/82:58 s, 20 angående förolämpning av invandrare på arbetsplats. Inom civilrätten finns ocksååtskilliga regler, både generella klausuler med krav på iakttagande av god sedoch speciella stadganden, på boendeområdei, som kan verka till skydd motetnisk diskriminering. Förhållandena inom arbetslivet harutförligt redovisats i avsnitt 3,4,5, Här skall endast följande understrykas. Vad gäller arbetssökande lillstatligt reglerad tjänsl garanteras saklighet i prövningen avanställningsärendet av regler i regeringsformen (1 kap, 9 § och 11 kap, 9 §)och genom lagen (1976:600) om offentlig anställning. Särskilt med hänsyn tillinnehållet i 1 kap, 9 § RF torde kommunerna ha att iaktta principen omsaklighet i anslällningsärenden. Någon allmän lagregel enligt vilkaarbetsgivaren är skyldig alt iaktta saklig grund för anställning finns inte påden privata arbetsmarknaden, Anslällningsrätten är fri. Detsamma gällerbefordran och utbildning. Jämställdhetslagen, liksom främjandelagen,innehåller dock regler som inskränker denna frihet. Genom medbestämmandelagen gesvidare arbetslagarna genom sina organisationer möjligheter all - pä både denoffentliga och den privata arbetsmarknaden - ulöva ett inflytande påpersonalpolitikens område, ett inflytande som kan få betydelse när del gällerbl, a, frågor om meritvärdering. För offentlig arbetsgivare gällernyssnämnda sakligheiskrav även i an ställningsförhållanden. Härtill kommer på hela arbetsmarknaden den vikli ga regeln i anställningsskyddslagen om saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida, I etl rättsfall, AD 1983: 107, har vidare principen om god sed pä arbetsmarknaden lett till all ett förfarande betraktats som etnisk 217 Även i relation till arbetstagarnas organisationeråtnjuter den enskilde i Prop. 1985/86:98 flera vikliga avseenden ett skydd moletnisk diskriminering, Detla skydd är visserligen inte lagstadgal, eftersomföreningarnas verksamhet väsentligen är oreglerad i lag. Genom flera viktigaavgöranden i rättspraxis kommer dock en princip om likabehandling påföreningslivels område lill uttryck, DUhar redogjort för rättsläget i de övriga nordiska länderna, några västeuropeiskastater och , Denna genomgång gör det möjligt atl jämföra de svenskaförhållandena med andra länders rättssystem, länder som i likhet med Sverigeratificerat mol rasdiskriminering. Jämförelserna försvårasdock av två faktorer: dels skillnaderna mellan det kontinentala och detanglosaxiska rättssystemet och dels av ländernas olika traditioner i fråga omlagstiftning på arbetslivets område bl, a, med en i mycket starkarereglering av anställningsskyddet än i andra länder. Några drag skall hårframhållas. De nordiska länderna har i slora drag en likartadreglering, Slraffbud liknande 16 kap, 9 § BrB finns i de övriga nordiskaländerna. Etnisk diskriminering i arbetslivet har inte mötts med särskildaarbets- eller straffrättsliga regler, möjligen med ett undanlag, 1 Finlandfinns i lagen om arbetsavtal en straffsanklionerad bör-regel som skyddar enarbetstagare mot osaklig behandling av arbetsgivaren. Bestämmelsen gäller intelill skydd för arbetssökande. Krav på saklig grund för uppsägning finns dockockså i både svensk och norsk arbetsrättslig lagstiftning, I finns iflera länder straffrättsliga regler mol etnisk diskriminering bl, a, iarbetslivet. Antalet rättsfall som redovisats är dock mycket sparsamt och gördet svårt att bedöma bestämmelsernas närmare funktion, I och Storbritannienfinns en betydligt mera aktiv och ingripande rättslig reglering såvitt gälleretnisk diskriminering i arbetslivet. Slående är den roll som givils tillslående kommissioner med rådgivning, rättshjälp och medling som uppgift alltmot bakgrund av en befogenhet att föra processer i enskilda fall eller i frågaom utvecklingsprogram för olika arbetsplatser, I Nederiänderna har nyligeninrättats ett organ med uppgift alt på skilda sått, dock ej processföring ellerrättstillämpning, aktivt driva ett arbete mot etnisk diskriminering, 5,4. Synpunkter på DU: s förslag om en lag mot etniskdiskriminering i arbetslivet 1det föregående har framhållits att det i gällande rätt finns regler som i betydande utsträckning ger ell skydd i arbetslivet mol olika former av diskriminering och då bl, a, pä etnisk grund. Men det har också betonats att skyddet mot annan diskriminering än könsdiskriminering är svagare och inte egentligen finns för de arbetssökande på den enskilda sektorn. Där råder i stället principen om den fria anställningsrällen, låt vara att medbe stämmandelagen kan öppna möjligheter för de fackliga organisationerna 218 lill ett medinflytande i personalpolitiken. Denna ordning haren lång tradition och harväsentligen lämnats orubbad Prop. 1985/86:98 även intensivaarbetsrättsliga lagstiftning. Allmänt kan sägas alt skyddet mot osakligbehandling på del individuella planet förstärkts dels såvitt gäller redanbeslående anställningar genom reformerna pä anställningsskyddets område, delsgenom jämställdhelslagen, Pä ell mera generellt plan - för arbetslagarna somkollekliv - har i försia hand systemet med förhandlingar och avlal påarbetsmarknaden inneburit ett skydd mot osaklig och diskriminerande behandlingav arbetstagarna. Denna ordning har förstärkts genom medbestämmandelagen. Ettannat inslag på del generella planet är de arbelsmarknadspolitiskt betingadeåtgärderna för alt stärka äldre arbetstagares och arbetstagares med nedsattarbetsförmåga ställning på arbetsmarknaden som kommit till uttryck ifrämjandelagen, som bl. a, innehåller vissa regler som begränsar den friaanslällningsrätten. Det nu sagda belyser all rättsliga åtgärder tillskydd mol diskriminering på arbetsmarknaden kan vara individinrikiade och/ellerkollektivt inriktade, Individinrikiade ålgärder genom lagstiftning kanske inom ramen för straffrätten eller arbetsrätten/civilrätten, I båda fallen knyts konkreta rättsföljder tillmateriella förbudsregler som verkar i enskilda konkreta fall, Rällsföljdenbestår av sanktioner: i straffrätten etl straff och ev, anknutet skadeståndoch i svensk arbetsrätt skadestånd (sanktionen att den diskriminerade skall fåanställningen har diskuterats i samband med jämställdhelslagen men har inte genomförts- i andra länder finns sådana sanktioner). Givelvis har individualiseraderegler av denna typ viktiga normerande verkningar och har därmed slor betydelseäven på etl kollektivt plan. Genom straffrätten uttrycker samhället sinamoraliska ställningstaganden. Med det straffrättsliga systemet är ocksåförenat starka rättsskydds-garantier för den anklagade. Skäl kan tala för altven etnisk diskriminering i arbetslivet skall kriminaliseras, även om tendensenf, n, är en stark återhållsamhet med nykriminalisering. Alt en kriminaliseringinte föreslagits av DU beror bl, a, på alt DU tvivlat på atl en sådanreglering skulle ha önskad effektivitet: de stränga beviskraven i straffrättenskulle för sällan leda till fällande domar. Vidare har DU beaktat arbetsmarknadensparters ovilja till en straffrältslig lösning på området. Starka skäl kananföras för den ståndpunkten med hänsyn lill atl rättsbildningen på detlaområde IradUionelll sker genom koUektivavial, Från invandrarorganisalionernas sida har pekats på alldiskriminering på etnisk grund förekommer i arbetslivet bl, a, från arbetskamraters sida och utan alt arbetsgivaren är ansvarig för del och alt en reglering borde omfatta sådana fall. Som här tidigare påpekats finns inom straffrätten vissa regler som kan ge ell skydd i vissa sådana fall. Delta skydd kan byggas ul ytterligare i straffrätten om del anses nödvändigl. Sådana lösningar är däremot inte möjliga inom arbetsrättens nuvarande systemalik. En annan skillnad mellan straffrätten och arbetsrätten är alt en arbetsrättslig lagstift ning kan kompletteras med en avtalsreglering mellan arbetsmarknadens parter. Så har också skell på jämställdhelslagens område. regelkan här inte ha samma bakgmndsfunklion men kan givelvis bilda Prop.1985/86:98 utgångspunktför en uppförandekod som parterna förklarar sig vilja verka Något förslag tUl en straffrältslig regel påområdel har inte framlagts av DU, En sådan lösning förutsätter etl närmareutredningsarbete. En arbetsrättslig lösning ger utöver vad nu sagls,anledning tiU följande synpunkler. Etnisk diskriminering är inte det endadiskrimineringsproblem som diskuterats inom arbetsrätten, annal gällerbehovel av regler för skydd mol diskriminering av föreningsrällskränkandekaraktär av arbetssökande. Den frågan behandlades av arbelsrältskommiltén ibelänkandet (SOU 1975: 1) Demokrati på arbetsplatsen. Där anförs i frågan (s,235 f,). En allmän regel av innebörd, all arbetsgivare inteäger vägra arbetssökande anställning emedan han år oorganiserad eller på gmndav hans tillhörighet lill viss organisalion (eller ev. över huvud emedan han ärorganiserad) skulle få myckel långtgående verkningar. Uppenbara svårigheteratl leda i bevis det verkliga syftet bakom en vägran att anställa skulle krävaen bevisregel motsvarande den som AD lilllämpar iföreningsrältskränkningsmål, om del över huvud skall gå all genomdrivatillämpning av en regel om skydd för arbetssökandes föreningsrätt. Men det årdå svårt all se annal, än atl en sådan ny föreningsrättsregel i praktikeninnebär en allmän skyldighel för arbetsgivaren atl, åtminstone vid konkurrensmellan organiserade och oorganiserade eller mellan arbetssökande med olikafacklig hemvist, anställa den efter något särskilt kriterium mest meriterade.Enligt kommitténs mening är emellertid utbildandet av kriterier förmeritvärderingen inte något som ägnar sig för lagstiftning i föreningsrältsligasammanhang och än mindre någol som kan överlåtas ål rättstillämpningen. Dendiskuterade föreningsrällsregelns långtgående verkningar i de nämndakonkurrensfallen skulle dessulom le sig märkliga om för andra fall bibehölls iprincip full frihei för arbetsgivare atl anställa vem han önskar. Problemenkring en generell lagstiftning i merit-värderingsfrågan kan emeUertid belysasredan genom en erinran om de svårigheter som är förknippade med faststäUande ikollektivavtal och lag av lurordningsregler för uppsägning (jfr prop, 1973:129s, 160), Eftersom i princip enbart underlåtenhet alt anställa bör vara atljämställa med vägran att anställa torde vidare, om del över huvud skall varamöjligt att nå full likställighet mellan de förut berörda olika kategorierna avarbetssökande, vara nödvändigl all införa obligatorisk arbetsförmedling ellernågot liknande syslem. Del är tydligt all en lösning av de nu berördaproblemen leder utanför kommitténs utredningsuppdrag. Mot bakgrund av det anförda har kommittén intefunnit anledning alt gå vidare in på frågan om en allmän regel om skydd förarbetssökandes föreningsrätt. Något skydd för arbetssökande motföreningsrätlskränkning infördes inte i samband med medbeslämmandereformen och rättsläget är oföränd rat . Inte heller har någon lagstiftning införts mot s,k, organisations klausuler, en fråga med avgörande samband med den nyssnämnda (jfr nya arbetsrältskommilléns belänkande, SOU 1982:60, MBL i utveckling s, 286 ff,) Nya arbelsrällskommiltén behandlade i delta betänkande på nytt frå gan om ell skydd för arbetssökande mol föreningsrätlskränkning och an förde detta i anslutning till arbetsrältskommilléns citerade uttalande 220 (s, 285 f,): Vi har övervägt dessa synpunkter på regler somdirekt tar sikte på Prop. 1985/86:98 negativ föreningsrätt ochföreningsrältsskydd för arbetssökande och har inte funnit anledning all sätta ifråga de slutsatser som den förra kommittén kom fram lill.