prop · G90323 · 1985-12-31 00:00:00 — Förslagenutgör ett led i strävandena att komma till rätta med det allvariigasamhällsproblem som den ekonomiska brottsligheten utgör, nå- 104 (1) Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde1985-04-18. gotsom är en huvudlinje i regeringens kriminalpolitik. I skilda samman- Prop.1985/86:23 häng har därvid betonats att den omständigheten att den ekonomiskabrottsligheten har fått sin nuvarande omfattning till stor del beror pä att detallmänna inte har följt med i utveckUngen. Detta hänger i sin tur samman medalt kriminalpolitiken av tradition i allt väsentligt har varit inriktad på vadsom brukar kallas den traditionella brottsligheten och att de medel som harutvecklats i det arbetet inte förslår när det gäller att komma till rätta medde mera sofistikerade metoder som vanligtvis kännetecknar den ekonomiskabrottsligheten. Insatserna i kampen mot denna brottslighet har därför i storutsträckning gått ut på att finna nya vägar och nya sätt att bemästra den. Närdel som här gäller ett nytt grepp pä en principiellt mycket viktig fråga -straffrättsliga sanktioner mot bl. a. juridiska personer - visar ertarenhetenatt man måste räkna med att ett initiativ kan bli föremål för skildavärderingar. Innanjag går närmare in på de sakliga synpunkter pä förslagen som har redovisats ilagrådets protokoll anser jag mig böra särskilt bemöta en av huvudpunkterna iden kritik som framförs i det avstyrkande yttrandet, nämligen att remissen inteskulle erbjuda det underlag som behövs för att ställning skall kunna tas tillförslagen. Somjag anförde i remissprotokollet har frågan om sanktioner mot överträdelser avekonomisk och näringsrättslig lagstiftning som äger rum inom ramen för företagsverksamhet under en följd av år tilldragit sig ett stort intresse i denkriminalpolitiska debatten. Vad som därvid främst har diskuterats är attinföra sanktioner som kan riktas mot själva företaget. Ett sådant s.k. korporativtansvar finns i åtskilliga länder, bl.a. , , och . Tvåbetänkanden i ämnet remissbehandlades (Ds Ju 1978; 5 och 1979;10). Med ledning av bl. a. de synpunkter som därvid kom fram utarbetadesdepartementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott inäringsverksamhet. Denna promemoria lades sedan efter remissbehandling tillgmnd för prop. 1981/82: 142 som innehöll bl.a. förslag till nyaförverkanderegler i 36 kap. 3 a § (BrB) och till principer föranvändningen av s. k. sanktionsavgifter. Denu remitterade förslagen har närmast sin upprinnelse i justitieutskot-tets avriksdagen godtagna betänkande (JuU 1981/82:53) med anledning av denna proposUion.Utskottet uttalade där enhälUgt att det ställde sig tveksamt till om samhälletmed den nya förverkandebestämmelsen och ett utbyggt system med sanktionsavgiflerinom alla aktuella sektorer kunde nå alla de former av regeiövertiädelser därett starkt samhällsintresse påkallar ett ingripande. Enligt utskottet förelågövervägande skäl för att man borde fortsätta arbetet med att finna lämpligamodeller för ett korporativt ansvar. Arbetet borde enligt utskottet gällafrågan hur ett system med företagsböter kunde utformas. Frågan utreddes härefterav kommissionen mot ekonomisk brottslighet. I det belänkande som ligger till grund för de tiU lagrådet remitterade förslagen fann kommissionen på gmndval av en egen analys att det fanns ett påtagligt behov av den typ av generell straffrältslig sanktion som avsett. Förslagen i betänkandet utformades mot denna bak- 105 Prop.1985/86: 23 gmnd. Vid remissbehandlingen vitsordades eller lämnadeskommissionens synpunkter pä behovet av lagstiftningsåtgärder utan erinran avpraktiskt taget alla hörda förvaltningsmyndigheter och av myndigheter som haransvar för den egentliga rättsvården - bl.a. justitiekanslern, riksåklagaren,och representanter för domstolsväsendet. De i betänkandetföreslagna lösningarna fick också genomgående ett positivt mottagande vidremissbehandlingen. Förslagen i lagrådsremissen överensstämmer i alltväsentligt med förslagen i betänkandet. Denbakgrund jag nu har tecknat redovisas utförligt i lagrådsremissen. Detsammagäller kommissionens förslag och remissinstansernas synpunkter. En särskildremissammanställning finns också tillgänglig i ärendet. TiU detta kommer deöverväganden som jag redovisat i remissprotokollet. Motdenna bakgrund måste jag bestämt tillbakavisa den kritik som går ut på attremissen inle skulle ge tiUräckligt underlag för en bedömning. Det torde isjälva verket vara svårt att leta upp någon kriminalpoHtisk fråga från senareår som har utretts och belysts så gmndligt som den som remissen avser. Idet avstyrkande yttrandet hävdas vidare att förslaget inte tillgodoser kravetpå rättssäkerhet. Denna uppfattning förefaller närmast grunda sig på attreglerna om företagsbot i förslaget har getts en generell utformning. Lagrådetsövriga ledamöter betonar i stället bl. a. att gränsdragningsproblem ter sig oundvikHganär det, som här, gäller att införa ett helt nytt institut i den centralastraffrätten. En ledamot har efter en analys av förslagen och mina uttalanden iremissproiokollet kommit till slutsatsen att de föreslagna reglerna sammantagnakommer alt utgöra en tillräckligt betryggande garanti för att en tillämpning avsystemet i det enskilda fallet leder till elt resultat som upplevs som båderättvist och konsekvent. Underdet långvariga förberedelsearbete som jag redovisade har ingåendediskuterats, om en ny sanktion skulle vara förbehållen vissa speciellarättsområden eller borde ges ett mera generellt tillämpningsområde. Detomfattande underlag som föreligger ger enligt min mening klart vid handenatt det senare alternativet, som också godtagils av lagrådets majoritet, är attföredra. Det ligger också i sakens natur och har konstaterats i skildasammanhang att central straffrättslig lagstiftning med nödvändighet måste gesen tämligen generell utformning (jfr t.ex. prop, 1980/81:108 5.9). Jaganser mig därmed ha bemött huvudpunkterna i den kritik som förs fram i detavstyrkande yttrandet inom lagrådet. När jag i det följande går närmare in påde övriga synpunkter som anförts inom lagrådet uppehåller jag mig därförhuvudsakligen vid de tvä andra ledamöternas yttranden. Jag disponerar mittanförande så att jag i fråga om förslaget till ändring i BrB i skilda avsnittbehandlar först frågan om företagsboten bör ha enbart en bestraffande funktion(avsnitt 3.1), sedan vissa spörsmål som rör enskilda näringsidkare (avsnitt3.2) och därefter de särskilda bestämmelserna i förslaget i den mån dessaföranlett erinringar (avsnitt 3.3). 3 Förslaget till lag om ändring i 3.1 Bör företagsbot ha en vinsteliminerande funktion? Idet remitterade förslaget har företagsbot konstruerats som en särskildrättsverkan av brott med både vinsteliminerande och bestraffande inslag. Detfinns, som jag anförde i remissprotokollei, flera skäl som talar för en sådanlösning. Jag vill här bara erinra om - som också en av lagrådets ledamöter harunderstrukit - att man på så sätt skulle kunna låta sanktionen lill sinkaraktär utgöra en vidareutveckling av förverkandeinstitutet. sida har också vitsordats att särskild rättsverkan av brott tordevara den enda konstmktion som är länkbar, om man inom överskådlig tid skallkunna lösa de problem som här är aktuella. Lagrådet har vidare förklarat siginte ha anledning att från principiell utgångspunkt motsätta sig attnäringsidkare i vissa fall för brott inom näringsverksamheten åläggs en sanktionmed bestraffande inslag samt att denna lagtekniskt konstmeras som en särskildrättsverkan av brott och ges plats i 36 kap. BrB. (ordförandens) yttrande har emellertid föreslagits att sanktioneninte skaU ha något vinsteliminerande inslag utan bara ges en repressivfunktion. Som skäl anförs att det kan leda tUl missförstånd och ojämnhet i rättstUlämpningen,om man i företagsboten förenar två moment med så vitt skilda syften som vinstelimineringoch bestraffning. Med hänvisning lill de fall då en näringsidkares vinster lUlföljd av brott är så stora att botens maximibelopp inte räcker till anförsvidare att det framstår som betänkligt frän systematisk utgångspunkt att, somdet förutsätts i remissen, tillämpa både företagsbot och förverkande.Slutligen påpekas att det skulle vara lättare att åstadkomma en konsekventreglering av frågan om hur företagsboten skall behandlas i taxeringshänseende,om sanktionen får en enbart repressiv funktion. Iremissprotokollet utgick jag på närmare angivna gmnder frän alt det skullevara olämpligt att beteckna sanktionen som en särskild rättsverkan av brott, omden skulle ges enbart bestraffande funktioner. Samma uppfattning harutvecklats av en ledamot av lagrådet som har uttalat att möjligheterna attkonstruera företagsboten som en särskild rättsverkan av brott i mycket hög gradhänger samman med just det förhållandet att ett av ändamålen bakom denföreslagna sanktionen är alt eUminera ekonomiska fördelar på gmnd av denaktuella brottsHgheten. Lagrådet(ordföranden) har i sitt yttrande visserligen inte närmare gått in på denna Irågasom ytterst rör systematik. Lagrådets yttrande måste emellertidförslås så alt det enligt dess uppfattning inte möter några hinder frånsystematisk synpunkt att bibehålla sanktionens karaktär av särkild rättsverkanav brott, även om den ges enbart en bestraffande funktion. Pådenna punkt kan det naturligtvis finnas visst utrymme för tvekan. Med hänsyn till vad lagrådet har anfört anser jag mig emeUertid inte böra göra gällande att de systematiska skälen utgör något avgörande hinder mot att ge företagsbot en renodlat repressiv karaktär, om en sådan lösning i övrigt är förenad med betydande fördelar. 1985/86:23 En delsådana fördelar är belysta i yttrandet - sanktionen blir mera renodladoch därmed också, kan man anta, mera lätthanterlig för de rättsvårdandemyndigheterna. Den inkonsekvens som enligt det remitterade förslagetotvivelaktigt skulle uppstå i de låt vara sannolikt mycket sällsynta fall dåvinsten är sä hög att förverkande måste begagnas parallellt med företagsbotförsvinner också, om företagsboten över huvud tagel inte begagnas för att drain vinster. Det står också klart att det med en sådan lösning blir lättare attfå till stånd en enkel och överskådlig reglering av hur företagsboten börbehandlas i taxeringshänseende. Vadsom i nu berört avseende skulle vara den bästa läsningen i sak torde kunna varaföremål för delade meningar. Jag kan emellertid hålla med om att det från flerautgångspunkter är fördelaktigt, om sanktionen kan renodlas på det sätt somlagrådels ordförande har föreslagit. Utöver de skäl som jag återgav vUljag peka pä alt sanktionens klandrande innehåll blir tydligare. Det var enaspekt som fäste särskild vikt vid i samband med sin begäran omfortsatta överväganden i ämnet (JuU 1981/82:53). Jagvill i den systematiska frågan också tillägga att det i det här fallet synesförsvarligt att beteckna en sanktion med enbart beskaffande funktion som särskUdrättsverkan av brott. I normalfallet kommer den nämligen att drabba enjuridisk person. Ett sådant subjekt kan enligt systematik inlebegå brott och inte heller utsättas för straff. Medhänvisning till del anförda anser jag mig inte böra motsätta mig lagrådetsförslag att företagsbot ges enbart en bestraffande funktion. Dennaförändring i förhållande lill förslaget i lagrådsremissen får vissa återverkningarpå en del andra frågor som jag behandlade i remissprotokollet. Jag återkommertill det när jag tar upp de särskilda bestämmelserna i förslaget. 3.2 Skall företagsbot kunna åläggas även enskildanäringsidkare som själva lagfors för det aktuella brottet? Enligtdet remitterade förslaget skall företagsbot kunna tillämpas oberoende av ivilken juridisk form näringsverksamheten bedrivs. De särskilda problem somföranleds av att enskUda näringsidkare kan komma att ådra sig personligtstraffansvar vid sidan av företagsbot skall enligt det remitterade förslagetlösas så att företagsboten får jämkas eller efterges, bl. a. om det är påkallatmed hänsyn till att personligt ansvar ådöms näringsidkaren. Lagrådet(ordföranden) har inte riktat någon erinran mot den angivna grundprincipen om en likformig behandling av skilda företagsformer. ken att företagsbot skall kunna ådömas en enskild näringsidkare som själv har begått och lagfors för det aktuella brottet har emellertid mötts av invändningar. Bl.a, hävdas att förslaget på den punkten innebär alt de aktuella straffbestämmelserna i vissa fall utökas med en extra straffsank tion för gärningsmannen själv. Vidare sägs att något skäl för en sådan generell höjning av straffvärdet för de många typer av brott som det här är 108 fråga om inte har andragits i remissen. Jagvill med anledning av dessa uttalanden först framhålla att det enligt Prop.1985/86: mening måste vara ett rimligt krav att reglerna blir såutformade att de garanterar en likformig behandling av skilda företagsformer.Frågan om företagsbot skall åläggas för brott som begås i näringsverksamhet fårmed andra ord inte vara beroende av om verksamheten bedrivs av en juridisk personeller av en enskild näringsidkare. Därför förefaller det mig inte möjligt attfrän tillämpningsområdet generellt undanta det fallet att det aktueUa brottethar begåtts av en enskild näringsidkare och att denne i anledning därav döms tiUpersonligt straff. Den enskilde näringsidkaren skulle nämligen i sä fall pä ettfrån principiella utgångspunker svåraccepta-bell sätt bli gynnad i förhällande tUlandra näringsidkare och konkurrenter som bedriver en likartad verksamhet ibolagsform. Dessa skulle ju i en motsvarande situation i realiteten kunnadrabbas av både det personliga straffet och företagssanktionen. Detframgår inte klart av lagrådsyttrandet hur man där har ansett att hithörandeproblem bör lösas. Lagrådet (ordföranden) har fö. pä annat ställe i yttrandetuttalat att om den fysiska person som begått brottet och döms för detta ärställföreträdare, kanske rentav ensam aktieägare i ett bolag, eller annarsintar en ledande ställning i företaget, det inte behöver hysas betänkligheterfrån rättssäkerhetssynpunkt mot att den juridiska personen åläggs företagsbot.1 anslutning därtiU har också påpekats att det då föreligger i sak närmastidentitet mellan den brottslige och näringsidkaren. De synpunkter som lagrådethar utvecklat i det sammanhanget synes tala närmast till förmän för detremitterade förslaget. Självanser jag mig böra vidhålla föreslaget pä den här punkten. De problem somenligt lagrådet (ordföranden) skulle kunna uppstå bör utan större svårigheterkunna undanröjas genom den jämkningsregel som jag har föreslagit. I remissenframhöll jag att man genom en sådan regel kan skapa underlag för en likformigbehandling av skilda företagsformer och att avsikten är att kunna nå fram tiUen samlad och välavvägd reaktion på den brottslighet som har förekommit. Iremissprotokollet framhöll jag i den delen vidare bl. a. att det ter sig hehnaturligt alt företagsboten för en enskild näringsidkare eller ett fåmansföretagfår jämkas, om ett kännbart personligt straff" för det aktuella brottet ådömsnäringsidkaren eller företrädaren för elt fåmansföretag. Jag påpekade också attdet ofta torde saknas behov av alt använda företagsbot i bestraffande syfte, omföretagaren döms till ett fängelsestraff eller kännbara böter. Dentidigare berörda ändring av sanktionens konstruktion som jag numera förordarfår naturligtvis betydelse när det gäller dess tillämpning på enskUdanäringsidkare. Utrymmet för en sådan användning kommer att bli än mer begränsatän som förutsattes i remissen. Meningen är nämligen inte att företagsbot skallinnebära någon generell straffskärpning för de enskilda företagarnas del. Den vinsteliminering som idel remitterade förslaget avsägs ske genom företagsboten kommer med den nu föreslagna lösningen att äga rum i form av förverkande. Del innebär att man den vägen kommer att kunna dra in värdet av vinster och andra ekonomiska fördelar som vid domstillfället har 109 Prop.1985/86:23 uppkommit genom brottet. Jag erinrar dock om alt förverkandefråganmåste avgöras när ansvarstalan mot den enskilde näringsidkaren prövas, och attdet ;dltsä inte är möjligt alt i en senare rättegång - när vinsten harrealiserats och man känner till dess storlek - föra talan om förverkande. Vinstersom inte har hunnit uppkomma, när målet avgörs, men som kan tänkas uppstå iframtiden kan knappast bli föremål för förverkande. Somjag framhöll i remissprotokollet bör utsikten till sådana framtida vinstergenerellt sett kunna beaktas både när det gäller att avgöra om företagsbotskall ådömas och när botens storlek bestäms. Detta fär då ske inom ramen förden bestraffning som sanktionen innebär. Del är, som jag ser del, främst isituationer av detta slag som det kan bli aktuellt att vid sidan av personligtstraff ålägga en enskild näringsidkare företagsbot. MöjHgen kan också enstakafall tänkas då det personliga straffet av specieUa skäl måste bli mycket lågtoch därför inte på ett adekvat sätt speglar svårheten hos de brott som begåttsi näringsverksamheten. Skulle sådana situationer uppstå, bör också företagsbotkunna åläggas vid sidan av det personliga straffet. Låtmig tillägga att det nu anförda tar sikte på fall då det är den enskilde näringsidkarensjälv som har begått brottet och döms för detta. I fall när brottet har begåttsav en anställd eller någon annan person med anknytning till verksamheten bördet inte göras någon skUlnad mellan enskilda näringsidkare och andra. Som jaganförde i remissprotokollet kan det dock finnas skäl att i nuberört avseende behandla fåmansföretag på samma sätt som enskildanäringsidkare. Jag syftar då på sådana - ofta mindre bolag som visserligenformellt sett är självständiga juridiska personer men som i praktiken inte ärskilda från ägarens person. Synpunkterav det slag som jag nu har berört bör utan svårighet kunna tillgodoses genomden jämkningsregel som är upptagen i det remitterade förslaget. Den innebärnämligen att företagsbot får efterges eller sällas lägre än annars bort ske,bl. a. om påföljd för brottet ådöms näringsidkaren eller företrädare för denne. Naturligtviskan det i linje med vad lagrådet har anfört hävdas att mitt förslag i den härdelen sakligt sett innebär att enskilda näringsidkare kan drabbas av ensärskild straffsanktion for vissa brott utöver vad som framgår av tillämpliga slraffskalor.Denna konsekvens av förslaget kan fö. sägas bli mera markerad, när företagsbotennu fåren uteslutande repressiv konstruktion. Även om man ser saken på dettasätt, vill jag påpeka att det ingalunda är något från systematisk synpunktokänt grepp att en generell bestämmelse i i större eller mindreutsträckning sätter de särskilda straffskalorna ur spel för vissa typfall Gfrt. ex. 26 kap, 3 §). Inte heller denna synpunkt föranleder mig alltså attfrångå det remitterade förslagets lösning på förevarande punkt. 3.3 De särskilda bestämmelserna Prop. Lagrådetsledamöter har i anslutning till denna paragraf tagit upp frågan om vilka kravsom bör ställas på en näringsidkare när det gäller att förebygga att brottbegås i näringsverksamheten. Jag återkommer strax till det. Först vill jagemellertid uppehålla mig vid den därmed sammanhängande frågan - också berördav lagrådets ledamöter - om företagsbot bara skall aktualiseras vid brott sominnebär ett grovt åsidosättande av särskilda skyldigheter som är förenade medverksamheten eller om sanktionen även skall kunna komma i fråga vid andra brottsom är av allvarligt slag. EnHgtdet remitterade förslaget skall båda dessa typer av brott kunna föranledaföretagsbot. Det förstnämnda uttrycket tar, som jag anförde iremissprotokollet, sikte på brott mot utpräglat näringsreglerande författningar.Med uttrycket brott som annars är av allvarligt slag syftade jag i första handpå allvarligare brott mot centrala straffbestämmelser, men även överträdelserav mera generella specialstraffrättsliga regler - exempelvis miljöskyddslagen avsågs innefattade i denna kategori. (ordförandens) yttrande har framförts kritik mot förslaget i dennadel, närmast då med utgångspunkt från frågeställningen vilka krav som skallställas på näringsidkaren med avseende pä förebyggande åtgärder. a. att näringsidkaren givetvis alUid måste känna till de särskildaskyldigheter som är förenade med verksamheten och att del ter sig tämligennaturligt att det allmänna släUer krav på att näringsidkaren organiserar ochbedriver sin verksamhet så att sådana skyldigheter så långt möjligt iakttas.När det gäller andra typer av brott sägs frågan vilka krav som i aktsamhetshänseendekan ställas på näringsidkaren vara betydligt svårare att bedöma. Regelnframstår i denna del enligt den framförda uppfattningen som alltför diffus tillsill innehåll. Det förordas mot den bakgrunden att den brottslighet inomnäringsverksamhet som skall kunna föranleda företagsbot begränsas till att avsefall då brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskildaskyldigheter som är förenade med verksamheten. Lagrådet (ordföranden) synesdock i sitt yttrande inte i och för sig ifrågasätta behovet av all kunnatillämpa företagsbot också vid andra brott än sådana som kan sägas varaöverträdelser av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten. Enligt min mening skulledet inte vara lämpligt att begränsa företagsbo tens tillämpningsområde till att avse enbart brott som innebär överträ delser av utpräglat näringsreglerande författningar. Även andra allvarliga brott - exempelvis centrala förmögenheisbrott - bör av flera skäl kunna medföra företagsbot. En annan lösning skulle uppenbariigen leda till svår lösta gränsdragningsproblem mellan olika typer av brott. Även central strafflagstiftning innehåller ju regler som åtminstone huvudsakligen tar sikte på näringsverksamhet, medan å andra sidan de specialstraffrättsliga regler som här är aktuella kan vara avfattade så att de har allmängiltig karaktär. Därtill kommer att det angivna förslaget på denna punkt skulle kunna få konsekvenser som ter sig irrationella. Den situationen föreligger ju ofta att en överträdelse av ett förbud i normalfall är att bedöma enligt en Hl Prop.1985/86: 23 specialstraffrättslig regel men i grövre fall enligt en bestämmelsei BrB. En ordning enligt vilken företagsbot skulle kunna följa i det förrafallet men ej i det senare framstår inte som godtagbar. Jagvill också påpeka att jag i remissprotokollet förhållandevis utförligt haruppehållit mig vid frågan om vad som skall krävas för att de nu diskuterade rekvisitenskall anses uppfyllda. Enligt min mening bör lagtexten och de därtill knutna motivuttalandenage en lUlräckHg ledning för stadgandets tillämpning. Enav lagrådets ledamöter har också godtagit det remitterade förslaget på den härpunkten under påpekande att ju svagare anknytningen är mellan brottet somsådant och den aktuella verksamheten, desto mindre har förelaget i allmänhethaft anledning att räkna med att brottet verkligen skulle komma att begås iutövningen av näringsverksamheten. En tillämpning av ifrågavarande rekvisitsynes enligt denne ledamot kunna komma i fråga endast dä någon särskiltbetingelse förelegat som har medfört en inte försumbar risk för brottsligheten.Jag kan instämma i dessa uttalanden. Medanledning av vad som ytterligare har anförts i lagrådets protokoU vill jag ävenpåpeka att det är den samlade bilden av brottslighetens art och omfattning sombör vara avgörande för om den skall anses innefatta ett grovt åsidosättande avde skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars anses vara avallvarligt slag. Enstaka brott som i det särskilda fallet mbriceras som ringauppfyller normalt inle dessa krav vare sig det är fråga om brottsbalksbrotteller brott som är hänförliga till specialstraffrätten. Jag kan också hällamed om att enbart den omständigheten att fängelse ingår i straffskalan för detaktuella brottet inte kan las till intäkt för att brottsligheten skulle hainneburit ett sä grovt åsidosättande av näringsidkarens skyldigheter att företagsbolskall ådömas.