prop · G903109 · 1985-12-31 00:00:00 — Till protokollet i detta ärende bör fogas delsbetänkandet som bilaga 1, dels en förteckning över remissinstanserna och ensammanfattning av remissyttrandena som bilaga 2. Vid beredningen av detta ärende harjag särskiltsamrått med chefen för jusiitiedepartementet. Radiolagen(1966:755, omtryckt 1972:240, ändrad senast 1986:2) innehåller degrundläggande reglerna för ljudradio- och TV-verksamhelen. 1 lagen finnsdefinitioner av olika begrepp samt regler om innehav och användning av sandar-och motlagarutruslning. Lagen innehåller också reglerom vilka som får bedrivarundradiosändningar samt vissa programpolitiska riktlinjer för sådan verksamhetsom bedrivs med stöd av tillstånd enligl lagen. I radiolagen finns också i 8 §det s.k. censurförbudel, dvs.ell förbud för myndigheter och andra allmännaorgan alt i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av radioprogramoch alt förbjuda radiosändning eller trådsändning på grund av dess innehåll. har nya former avrundradio tillkommit, Prop. 1985/86: 109 nämligen närradio, radiotidningaroch lokala kabelsändningar. För dessa verksamheter gäller, fömtom radiolagen,särskild lagstiftning. Det växande intresset för att sända ljudradio- ochTV-program i kabelnät har aktualiserat frågan om lämpliga regler för dennaverksamhet. (U 1982:07) hade i uppdrag att utforma förslagtill lagstiftning för lokala kabelsändningar. Kommittén redovisade sitt förslag i betänkandet(SOU 1984:65) Via satellit och kabel. Under är 1985 beslutade omlagsliflning på området (prop. 1984/85: 199 och 208, KU 1984/85:37 och1985/86:7, rskr 1984/85:398 och 1985/86: 74). De särskilda reglerna finns ilagen (1985:677) om lokala kabelsändningar (omtryckt 1985:1056) och lagen(1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar. Dessa lagar gäller fr.o.m.den 1 januari 1986. De nya reglerna innebär bl.a. atl det krävstillstånd för irådsändningar av radioprogram i lokala rundradiosändningar(lokala kabelsändningar) utom när del är fråga om vidaresändning avrundradiosändningar eller om sändningar som enbart kan tas emot i bostäder ochsom inle när fler än cirka 50 bosläder. 1 den mån sändningar till andra lokalerän bosläder ulgör rundradiosändningar krävs alltså tillstånd fördem. För lokala kabelsändningars innehåll gäller vissa restriktioner när det gällervåldsskildringar, pornografi och rasistiska program samt reklam. Innehållsreglernaär knutna lill tillståndsgivningen genom atl sändningstillstånd för s. k.egensändningar kan återkallas om det har förekommit program som strider motreglerna. 1 motsvarande fall kan vidaresändning av en programkanal frän ensatellit i fast irafik förbjudas. Bestämmelser om förhandsgraaskning av offentligtvisad film finns i förordningen (1959: 348) med särskilda bestämmelser ombiografföreställningar m.m., den s.k. biografförordningen (ändrad senast1985:990). Enligt förordningen får det vid biografföreställning inle förevisasfilm som inle har godkänts av . Förordningenanger på vilka grunder godkännande skall vägras. Videogrammen fick sitt genombrott påkonsumentmarknaden omkring . Då tog försäljningen av videobandspelarefart samlidigt som en marknad för uthyrning av inspelade videokassetteretablerades. Bland de videofilmer som hyrdes ut fanns många som innehöll sågrova våldsskildringar all filmer med samma innehåll med säkerhet inle skulleha blivit godkända enligt biografförordningen. Regler för innehållet i filmer och videogram somsprids lill allmänheten pä annat sätl än genom biografföreställning ellervisning i TV infördes genom lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmeroch videogram med våldsinslag, den s.k. videoväldslagen (omtryckt 1986:18).Lagen förbjuder spridning av filmer och videogram som innehåller vissa våldsskildringar. beslutade vissalagändringar i fråga om åtgärder mot filmer och videogram med våldsinslag (prop. 1984/85: 116, KU 1985/86: II, rskr 1985/86:40). Lagändringarna syftar dels till att lik ställa filmer och videogram vid offentlig visning, dels till att göra video- 18 våldslagen mer effektiv.Fr.o.m. '1986 skall sålunda med Prop. 1985/86:109 vissaundantag både filmer och videogram som visas offentligt vara godkända avstatens biografbyrå för sådan visning. De nya reglerna gäller dock inte bl.a.om filmen eller videogrämmet trådsänds för offentlig visning. Anledningen tilldetta är censurförbudet i radiolagen. 1984/85: 199 om radio- och TV-sändningar ikabelnät berörde jag den konflikt som kan uppkomma mellan reglerna förIrådsändningar och reglerna för offentlig visning av videogram. Anledningenlill att jag tog upp denna fråga var att massmediekommiltén hade föreslagit atttillstånd inle skall krävas för trådsändningar som enbart riktar sig till andralokaler än bostäder. Jag konstaterade (s. 30) att en konsekvens av delförslaget skulle bli att innehållsreglerna i lagen om lokala kabelsändningarinte skulle gälla för sådana sändningar. Jag noterade vidare alt regeringenhade föreslagit (prop. 1984/85:116) att det för offentlig uppspelning avvideogram skulle gälla samma regler som för film som visas offentligt. Ettgenomförande av kommitténs förslag skulle därför leda till atl reglerna föroffentlig återgivning av ett och samma program skulle bli mycket olikaberoende på om del var fråga om filmvisning eller uppspelning av videogrameller om Irådsändning. Också svårigheten att dra gränsen mellan irådsändningoch uppspelning av videogram skulle då kunna medföra problem. Jag var därför inte beredd att frångå detprincipiella kravet på tillstånd för trådsändningar till andra lokaler änbosläder. 1 stället ansåg jag alt den aviserade men då ännu inle tillsattaradiolagsulredningen borde ges i uppdrag aU föreslå en lämplig gränsdragningmellan lillslåndspliktiga och icke tillståndsplikliga trådsändningar. I uiredningens direktiv sägs att dess översyn börresultera i att tillstånd inte skall krävas för sändningar lill t.ex. kundernapä ett varuhus, patienterna på ett sjukhus eller gästerna på ett hotell,liksom inle heller till passagerare på olika färdmedel. Vidare bör alladirektsändningar lill annal än bostäder från idrottsevenemang, gudstjänster,massmöten o.dyl. vara fria från krav på tillstånd eller särskilda regler försändningarnas innehåll. Däremot bör innehållsregler kunna göras gällande förandra slag av sändningar till offentliga lokaler. När det gällerirådsändningar lill bostäder bör dessa, i överensstämmelse med vad som fåranses vara fallet , omfattas av ett principiellt krav på tillståndoavsett om bostäderna innehas med äganderätt, hyresrätt eller bostadsrätt. Det framhålls i direktiven alt utredningen börkunna pröva olika vägar alt nå det åsyftade resultatet. Skulle ändradedefinitioner inte erbjuda en framkomlig väg bör en ändring av 8 § radiolagenkunna övervägas. Utredningenhar nu lagt fram sitt förslag. Radiolagsutredningensbetänkande är i sin helhet intaget som bilaga 1 till protokollet. Jag begränsar mig därför här till en översiktlig redogörelse för förslagen. Utredningen konstaterar att innebörden av begreppet trådsändning i 19 radiolageninte är hell klar. Enligt utredningen innebär gällande rätl atl det Prop.1985/86: 109 inte är fråga om trådsändning när videospelaren finns i självavisningslokalen. Om däremot uppspelning sker från en videospelare som ärplacerad någon annanstans och som kanske försöijer flera visningslokaler, måstedet enligt utredningen anses röra sig om Irådsändning i radiolagens mening.Mellan vad som klart är uppspelning och vad som klart är trådsändning får manemellertid räkna med en viss "gråzon". Utredningen konstaterar att ett videogram kanåterges offentligt genom trådsändning i radiolagens mening men ändå kan böra censurerasenligl de tankar som varit vägledande för förslagen i prop. 1984/85:116.Radiolagens censurförbud kan därför hindra all den föreslagna utvidgningen avcensuren blir effektiv. Man kan krin.ggå censuren genom att hänvisa till atlåtergivningen av ett videogram sker genom trådsändning. För att undanröja denna möjlighet alt kringgåkravet på förhandsgranskning kan man enligt utredningen - åtminstoneteoretiskt - gå tiU väga på olika sätt. Utredningen diskuterar alternativen allinskränka omfattningen av begreppet Irådsändning och alt undanta vissairådsändningar från radiolagens tillämpningsområde. Utredningen förkastar dockdessa alternativ. I stället föreslår utredningen all radiolagens censurförbudskall begränsas när del gäller vissa irådsändningar och all biografförordningenskall utvidgas lill att gälla dessa sändningar. Utredningen föreslår alt biografförordningenprincipiellt också skall gälla trådsändningar för offentiig förevisning avfilmer och videogram. Beträffande uttrycket "offentlig förevisning"i förordningen hänvisar utredningen till vad som sägs härom i prop. 1984/85:116 s. 14, nämligen atl förevisningen sker vid en sådan allmiin sammankomstsom avses i lagen (1956:618) om allmänna sammankomster eller en sådan offentligtillställning som avses i allmänna ordningsstadgan (1956:617). Den föreslagnaändringen kommer därför vanligen inte att omfatta sändningar som gäller visningi skyltfönster, inne i varuhus eller på restauranger. Den omfattar givetvisinte heller sändningar för visning i privata miljöer, t. ex. bosläder. För atl censur skall få ske krävs atttrådsändningen gäller offentlig visning av "filmer" eller"videogram". Härigenom utesluts censur vid trädbunden direktsändning,dvs. Irådsändning av något som utspelas i själva sändningsögonblicket. Inteheller i del fall då det i en direktsändning ingår inspelade inslag av vad somtidigare förekommit i direktsändningen - t. ex. åtemtsändning av målen i enfotbollsmatch - bör del ställas krav på förhandsgranskning. Utredningen föreslår all kravet påförhandsgranskning inte skall gälla all Irådsändning för offentlig förevisningav filmer och videogram. Förhandsgranskning bör inte krävas om trådsändningenär en vidaresändning av en rundradiosändning eller av en sändning från en satelliti fast trafik. Förhandsgranskning bör inle heller krävas om trådsändningen ären egensändning som också sker lill bosläder i enlighet med bestämmelserna ilagen om lokala kabelsändningar eller med slöd av tillstånd enligl radiolagen. Förslaget lill undanlag för vidaresändning avrundradiosändningar moti veras av atl del är mndradiosändningarna som radiolagens censurförbud i 20 första hand avser altskydda. Någon försvagning av detta skydd bör inte Prop. 1985/86: 109 kommai fråga. Skälet för utredningen alt föreslå undantag förvidaresändning av sändningar från satelliter i fast trafik är alt det inte ärpraktiskt möjligt att ställa upp krav på förhandsgranskning av filmer ochvideogram i utländska satellitkanaler. När det gäller kanaler som länkas uppfrån antar utredningen att det på annat sätt än genomförhandsgranskning kommer att kunna säkerställas att programutbudet ärgodtagbart med hänsyn till exempelvis biografförordningens bestämmelser. Förslagen om undanlag för egensändningar lillbostäder i enlighet med bestämmelserna i lagen om lokala kabelsändningar ellermed stöd av tillstånd enligt radiolagen motiveras med atl det för dessa slag avsändningar redan finns regler för innehållet. Den sändande anses inte hellerha praktiska möjligheter att la reda på om sändningarna, förutom till bosläder,också när offentliga visningsmiljöer. Utredningen anser att den med sitt förslag att görabiografförordningen tillämplig på vissa trådsändningar för offentligförevisning av filmer och videogram har löst det problem som förhindrat atttrådsändningar lill andra lokaler än bostäder släpps helt fria fråntiUståndsplikt. Utredningen föreslår därför alt gällande tiUståndskravavskaffas. Utredningen konstaterar att förslaget fårkonsekvensen att några innehållsmässiga krav i praktiken inte kommer att kunnaställas pä vidaresändningar i offentlig miljö av filmer och videogram somdistribueras med hjälp av kommunikationssatelliter. Utredningen anser dock inleatt betydelsen av delta skall överdrivas. De program som distribueras medsatellit är i allmänhet avsedda för hemmen och torde allmänt sett vara välförenliga med reglerna i t. ex. biografförordningen och videoväldslagen. Vidarehänvisar utredningen lill del internationella samarbete som har inletts närdel gäller regler för programsändningar till satelliterna. Utredningen har iuppdrag att överväga sådana programregler för svensk del. Skulle det emellertidetableras satellitkanaler med ett koncentrerat utbud av grovt våld serutredningen del som en politisk uppgift att ta initiativ lill att motarbetaspridningen av sådana kanaler i offentlig miljö. 1984/85:199 föreslogs all tillstånd skullefordras för trådsändning till bostäder om sändningen nådde fler än 50 bostäderoch var att anse som rundradiosändning. ändrade gränsen på så sättatt sändningen skulle nå fler än "cirka" 50 bosläder. Utredningen anser att detta är ett alllför otydligtsätt att ange gränsen för tillslåndsplikten. Delta hänger samman både medbestämningen "cirka 50" bosläder och med begreppet"rundradiosändning". Det förefaller utredningen mest sannolikt attjusteringen till "cirka" 50 bosläder innebär alt också vissa sändningar som når fler än 50 bosläder får bedrivas fritt. Efiersom del inte angetts hur beteckningen "cirka"bör förslås, går del emellertid inte atl besvara frågan i vilken utsträckning sändningar som når fler än 50 bostäder får bedrivas utan tillstånd. Enligl utredningen är det inte tillfredsställande att en offentligrättslig regel om tiUståndsplikt för viss verksamhet har en så oklar innebörd, särskilt som regeln kan leda lill straff om den överträds. II § radiolagen definierasrundradiosändning som en radiosändning eller Prop. 1985/86:109 Irådsändning somär avsedd atl tas emot direkt av allmänheten, om sändningen inte är avseddendast för en sluten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtagliggemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse atl lyssna på eller sesändningen. Utredningen konstaterar alt del har visat sig svårtalt tolka begreppet rundradiosändning. Delade meningar uppstår lätt om vad manbör lägga in i begreppen "allmänheten" och "sluten krets".Enligt utredningen är det särskilt på tråd-sändningsomrädet som lolkningssvårigheterna har visat sig. Utredningen anser att det inte ärmöjligt att ge tillfredsställande besked om en viss planerad sändning är enrundradiosändning eller inte. Olägenheterna med det kan vänlas bli större itakt med alt trådsändningsverksam-helen ökar i omfattning. Utredningen föreslår därför alt begreppetrundradiosändning inskränks så att det inte kommer att omfatta några trådbundnasändningar. Begreppet kommer då all få ungefär samma innebörd som"broadcasling" i internationell terminologi. Utredningen föreslår att tillstånd skall krävas förirådsändningar av radioprogram som når fler än 100 bostäder. Därmed blirtillståndspliklens omfattning entydig. Exempelvis blir det helt klart attboendeformen i det enskilda fallel inle spelar någon roll. Om en sändning nårfler än 100 bostäder blir den tillståndspliktig oavsett om bostäderna ärhyreslägenheter, bosladsrältslägenheler, vUlorelc. 4.1 Förslagets allmänna inriktning Utvecklingeninom massmedieområdet har gått snabbi och denna utveckling kanväntas fortsäUa. Den innebär bl. a. all nya tekniska metoder las i bruk för allöverföra och återge ljud och bilder. I vissa fall kan ny teknik ersätta äldreteknik för likartade ändamål, i andra fall medför den nya tekniken ett uppsvingför nya användningsområden. Ett exempel på delta är videogrammens utveckling.Genom tillkomsten av lätthanterliga videobandspelare för hemmabruk har visningenav filmverk i hemmiljö ökat kraftigt i betydelse. Däremot har videoteknikenännu inte ersatt den konventionella filmen för biografbmk. När och om dettakommer all ske beror på bl. a. tekniska och ekonomiska faktorer. De tekniska förändringarna får konsekvenser förlagstiftningen på massmedieområdet. Bestämmelser som har tillkommil medutgångspunkt i en äldre teknik och användningsområdena för denna visar sig inlesällan vara mindre väl utformade i den nya situationen. Ett exempel på detta ärradiolagslifiningen. Nuvarande regler har tillkommit i en hell annanmedie-polilisk situation än dagens. De är anpassade lill en situation där ettförelag hade monopol på radio- och Irådsändningar lill allmänheten. Rundradiomonopolet har succesisivt luckrats upp genomtillkomsten av självständiga programföretag med egen sändningsrält inom Ra- 22 dio-koncernen, genomnärradion, radiolidningarna för synskadade och Prop. 1985/86: 109 senastgenom de regler för lokala kabelsändningar som gäller fr. o. m. den I januari1986. I lagstiftningen har dessa förändringar avspeglat sig dels genomändringar i radiolagen, dels, i de tre sistnämnda fallen, genom särskildalagar. Dessa lagar bygger emellertid på radiolagen. Man kan förutse att utvecklingen inommassmedieområdet kommer alt leda till alt det även i fortsättningen kommer attuppstå behov av lagstiftning för nya ändamål. I denna situation blir detalltmer ohållbart att som grund för lagstiftningen ha en radiolag som är avseddför en helt annan massmediesitualion än dagens. Det är denna bedömning somligger bakom tillkallandet av radiolagsulredningen. Utredningen skall se överradiolagstiftningen i systematiskt, terminologiskt och lagtekniskt hänseendemed syfte all bl. a. uppnå större klarhet och överskådlighet. Lagstiftningenbör utformas så all den kan anpassas till kommande utveckling inom medieområdet. Utredningen har emellertid också fält i uppgift attmed förtur föreslå en lösning på ett delproblem. Detta kan ses som ett exempelpå de svårigheter som kan uppkomma lill följd av alt den tekniska utvecklingenändrar fömtsäiiningarna för lagstiftningen. 1 radiolagen finns en regel som förbjudermyndigheter och andra allmänna organ alt förhandsgranska program i radio- ochirådsändningar. Denna bestämmelse är av grundläggande betydelse föryttrandefriheten och syftar lill all tillförsäkra radion och televisionen sammaoberoende ställning som tillkommer pressen. Inom filmområdet finns sedan längeregler om förhandsgranskning av filmer som skall visas offentligt. Reglernasyftar till atl förhindra visning av filmer som kan vålla mentala skador. Dessaregler har fr. o. m. utvidgats så att de ocksä gäller föroffentliga visningar av videogram. I den situationen kan det uppkomma enkonflikt mellan biografförordningens och radiolagens regler. Den som visarvideogram offentligt kan söka undgå förhandsgranskning genom all hävda atl hani själva verket bedriver en trådsändning som är skyddad mot förhandsgranskningenligt radiolagen. Utredningen har haft till uppgift atl med förturföreslå en lösning som upphäver denna motsättning. Därigenom skulle det blimöjligt alt genomföra massmediekommitténs förslag alt upphävatillslåndsplikten för irådsändningar lill andra lokaler än bostäder. Uiredningens förslag, som jag återkommer till i delföljande, har godtagits av de allra flesta remissinstanserna. Jag anser attdel bör förverkligas. Härigenom sker en viktig avreglering på medieområdetgenom att trådsändningar utanför bostadssektorn blir fria fråntillståndsplikt. Utredningen har också behandlat frågan om gränsenför lillslåndspliktiga irådsändningar till bosläder. Där gäller för närvarandeatt tillstånd krävs om sändningen dels är en rundradiosändning, dels når flerän cirka 50 bosläder. Frågan om huruvida en Irådsändning till bosläderulgör en rundradio sändning eller ej är mycket svårbedömd. Del som skall beaktas är både storleken av den krets som kan nås av sändningarna och graden av samhö righet inom kretsen. Det ligger i sakens natur all del i mänga enskilda fall 23 är omöjligt alt ge ettklart besked om huruvida tiUståndsplikt föreligger eller inte. DeUa är givelvisolillfredsslällande när det gäller en verksamhet där det är belagt med straffatt sända utan tillstånd där sådant fordras. Utredningenföreslår ell sätt att tydligt ange om trådsändningar till bostäder krävertillstånd av myndighet eller inte. Begreppet rundradiosändning föreslås intelängre bli tillämpligt på trådsändningar. 1 den delen instämmer jag iuiredningens uppfattning. Enligt utredningens förslag skall tillstånd krävas omfler än 100 bostäder kan nås av sändningarna. För egen del anserjag alt 75bosläder är en lämpligare gräns. 1985/86: 109 4.2 Närmare om förslagen Mitt förslag:Nuvarande tillståndskrav enligt radiolagen och lagen om lokala kabelsändningari fråga om Irådsändningar av Ijudradio-och TV-program till andra lokaler änbostäder avskaffas. För att denna avreglering inte skall försvåra tillämpningenav biografförordningens regler om förhandsgranskning av videogram som visas offentligt,ändras dessa regler så att förhandsgranskningen i princip också kommer allomfatta videogram som visas genom trådsändning. Beträffande Irådsändningartill bostäder förenklas nu gällande regler. Begreppet rundradiosändning iradiolagen skall inle längre gälla Irådsändningar. Tillstånd skall krävas förIrådsändningar som når fler än 75 bostäder men inte för andra irådsändningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med mittförslag utom alt utredningen föreslår all gränsen för tillståndspliktigatrådsändningar lill bostäder skall gå vid 100 bostäder. Remissinstanserna: Förslaget att trådsändningarlill andra lokaler än bosläder skall få bedrivas helt fritt godtas av allaremissinstanser utom () som befarar alt en sådan ordningskulle försvåra programföretagens möjligheter all upprätthålla mångfalden iprogramutbudet. De allra flesta remissinstanserna godtar förslagetatt ordningen med förhandsgranskning av offentligt visade videogram skall gällaocksä om visningen sker genom trådsändning. Remissinstanserna godtar allmänt förslaget atttrådsändningarna skall avföras från begreppet rundradiosäadning. Från flerahåll instämmer man i förslaget alt bara irådsändningar som når ett visst lägstaantal bosläder skall kräva tillstånd. När det gäller del antal bosläder som skall utgöragräns för lillståndsplik-ten är meningarna delade. Den av utredningenföreslagna gränsen om 100 bosläder tillstyrks eller lämnas ulan erinran avmånga remissinstanser. Önskemål finns dock såväl om högre gränser som om lägre.Några instanser som förordar en lägre gräns än utredningen intar ståndpunktenaU 50 bostäder är lagom. Del huvudsakliga skälet för en lägre gräns änutredningens gäller kostnaderna för kabelnämndens finansiering. 50 bosläder skulle, hävdardessa instanser, leda lill att kostnaderna slås ut Prop. 1985/86: 109 påfärre tillståndshavare och därmed färre boende. Vissa remissinstanser diskuterar i detta sammanhangocksä förhållandet mellan de radiorättsliga koncessionsreglerna ochupphovsrättens regler om vad som är ett offentligt framförande som omfattas avden ensamrätt som upphovsmän lill litterära och konstnärliga verk och vissaandra kategorier rättighetshavare har lill sina prestationer.Förhandlingsgruppen för kabel-TV, som förordar att frizonen i fråga omsändningar lill bosläder begränsas till 50 bostäder, menar aU uiredningensförslag leder till alltför stor diskrepans mellan radiorätlens ochupphovsrättens regler. Föreningen och Sveriges Filmuthyrareföreningunderstryker å andra sidan vikten av att det i olika sammanhang klargörs attupphovsrättens regler inte skall blandas samman med vad som gäller enligt denradiorättsliga lagstiftningen. En radiorätlslig frizon på 100 bosläder harenligl organisationerna ingen betydelse på del upphovsrätlsliga planet. Skälen för mitt förslag: Man kan förutse attutvecklingen inom satellitteknik och videoteknik tillsammans med utbyggnadenav kabelnät kommer att leda till alt irådsändningar av ljudradio- och TV-program får alll större betydelse. Del gäller både sändningar lill bostäder ochsändningar som är avsedda alt tas emot i andra lokaler. Om sändningar av detsenare slaget kan las emot av allmänheten, är de i princip all anse somrundradiosändningar enligt radiolagen. Av detla följer att sändningarna enligtgällande bestämmelser kräver tillstånd av myndighet.