prop · G903126 · 1985-12-31 00:00:00 — Skulle vid en sådanprövning ytterligare förstärkning visa sig önskvärd vill NO peka på attålgärder med samma principiella inriktning i form av t, ex, individuella kravpä bankgaranti, försäkring el. dyl. skulle kunna utgöra en ytterligarepåbyggnad av systemet. 1.23 Statens pris- och kartellnämnd (SPK): 1betänkandet redovisas dels erfarenheterna av de i konkurslagen infördabeslämmelserna om näringsförbud, dels ett förslag till utvidgning av dessabestämmelser, av innebörd att en näringsidkare kan meddelas näringsförbud ävenulan alt denne har gått i konkurs. SPKs huvudsakliga uppgifter ligger inomområdena konkurrens- och prisfrågor. SPK har i sin granskning av kommitténsredogörelser och förslag därför främst inriktat sig på de aspekter ibetänkandet som berör prisfrågorna samt nämndens verksamhei somkonkurrensvårdande myndighet. EnligtSPKs bedömning påverkas prisfrågorna endast i ringa mån av de beteenden som kommitténs förslag är avsett att förhindra. En sådan påver kan kan uppslå om företagare som undandrar sig t.ex, momsredovisning därmed kan hålla lägre priser än konkurrenterna. Det kan emellertid anses lika sannolikt atl en sädan företagare i stället tar ul marknadspriser och själv tillgodogör sig de undandragna beloppen. Medan påverkan på prisni vån i allmänhet kan bedömas vara av underordnad betydelse i samband 231 med de överväganden somkommitténs förslag föranleder, är i stället Prop. 1985/86: 126 problemkring konkurrens och konkurrensbegränsning av central betydelse för SPKsställningslagande till förslagen i kommitténs betänkande. Föralt resurserna i samhället skall få effektivast möjliga allokering, utnyttjasoptimalt och ge en eftersträvad balans mellan tillgång och efterfrågan påvaror och tjänster, krävs att varje marknad har en effektivt fungerandekonkurrens. Tillträdet till marknaden för nya företagare bör vara fritt ochkundernas information om olika varors och tjänsters priser och egenskaper börvara så fullständig som möjligt. Det fria tillträdet till marknaden kan i vissafall motverka störningar i den fria prisbildningen på varor och tjänster. Sådanastörningar kan lätt uppslå om antalet företag inom en sektor är myckel litet,om kartelliknande samarbete utvecklas, eller om offenlliga regleringar ellerdylikt styr vilka företagare som skall få verka på en viss marknad. I sådanasituationer tenderar prissättningen att ulgå mer frän kostnaderna inom detminsl effektiva företagel och mindre från marknadens värdering av utbudet. Detär således svårt atl upprätthålla en väl fungerande konkurrens på en marknaddär del inte råder full näringsfrihet. När utövandet av viss näringsverksamhetunderkastas genereUt tillståndslvång eller om en större grupp företagare skulleuteslängas från marknaden, innebär detta vanligen slora risker för hämmadeffekliviletsulveckling och högre prisnivå, eftersom redan existerande företagfår en skyddad ställning. Del uppslår lätt etl artificiellt skydd förexisterande enheter, även om dessa inte skulle vara effektiva, närsvårigheterna för nyetablering på en marknad är av administrativ art. Påsådana marknader kommer de redan etablerade förelagen ofta alt i slorutsträckning sätta sina priser med utgångspunkt från sina existerandekostnader utan större incitament till rationaliseringar. När marknadensvärdering genom prissystemel ersätts med administrativ prissättning är riskenför slöseri med samhällets totala resurser stor, SPKhar i olika sammanhang hävdat konkurrensens betydelse för etl effektivtfungerande näringsliv, I vissa specieUa fall måsle dock inskränkningar av denfria etableringsrätten accepteras. Exempel på sådana sektorer där enadminislraliv reglering framstår som ofrånkomlig är branscher därkonsumenternas liv och hälsa berörs och branscher där man handskas med särskUlfarliga varor. Endast inom sådana verksamheter måste kravet på konkurrens vikaför näringsfrihelsinskränkande regleringar såsom tillståndslvång av olikaslag, Iyttrande över delbelänkandet (SOU 1984; 8) Näringstillstånd avstyrkte SPK etlförslag om s, k, näringstillstånd, som föreslogs atl gälla för vissa branscher,ett förslag som huvudsakligen motiverades med förekomst av ekonomiskaoegentligheter i de berörda sektorerna av ekonomin. Som SPK framhöll i sittyttrande kan sådana generella tillståndstvång inte accepteras annat än i defall t, ex, omsorg om konsumentens liv och hälsa är orsaken lilllillståndslvånget, SPK förordade i stället olika selektiva åtgärder riktade motförsumliga näringsidkare. Bland de åtgärder som härvid kunde komma i frågasyntes enligt SPK meddelande av näringsförbud vara en lämplig åtgärd. ansåg SPK alt möjligheterna att utfärda näringsförbud bordeutvidgas. Förutomen så fri etableringsräll som möjligt på marknaden, är det en förutsättning för en väl fungerande marknad, all konkurrensen sker på lika villkor för alla de företagare som erbjuder köparna sina varor eller tjänster. Samhället har pä en mängd områden beslutat om ramar, regler, som bestämmer de skyldigheler en företagare har och vad han får och inte får göra. Dessa regler måste följas av alla företag på marknaden. Fördelarna med en helt fri etableringsräll måsle vägas mot den skada som uppkommer 232 genom atl vissa företagareetablerar sig på marknaden utan avsikt atl hålla Prop. 1985/86: 126 sig lill deregler för verksamheten som samhället uppställt. Vid denna avvägningaktualiseras näringsförbudskommitléns förslag om utdömande av näringsförbud ivissa fall. Syftet med näringsförbud är atl stoppa sådannäringsverksamhet som bedrivs på etl grovt oegentligt säll. Den inskränkning inäringsfriheten som påföljden näringsförbud utgör är utomordentligt omfattandeför näringsidkaren. Om denne emellertid tillåts fortsätta sin verksamhet kanhan även fortsätta all skaffa sig illojala konkurrensfördelar på bekoslnad avsamhället, konkurrenter och kunder. Moldenna bakgrund har nämnden ingen erinran mot kommitténs förslag attnäringsförbud skall finnas kvar och i fortsättningen kunna utdömas i flera fallän vad som är möjligt. De krav på graverande omständigheter, sommåsle förefinnas innan elt näringsförbud kan utdömas, är enligt nämndensmening en tillräcklig garanti för att påföljden enbart drabbar personer där dentotala minskade risken för skada i samhället uppväger nackdelarna med denkonkurrensbegränsning som uppkommer. Vadbeträffar detaljerna i utredningens förslag får hänvisa tillbifogade promemorior som upprättats vid taxeringsavdelningen och administrativaavdelningen (uppbördsenheten). (Se även avsniti 2.21.) Näringsförbudskommillénhar lagl fram elt förslag till lag om näringsförbud som taxeringsavdelningentillstyrker. Det framlagda förslaget är en utveckling av det sedan år 1980gällande näringsförbudsinstitutet som finns inrättat i konkurslagen. Genom dennya lagen har man önskat åstadkomma ett bättre fungerande regelsystem med klaradefinitioner av vad näringsidkare är, vad som är förbjudet undernäringsförbudei, förbudets minimi-och maximitid, hur länge man får avveckla ellföretag, rättigheter och skyldigheter för tillsynsmyndigheten i konkurs (TSM)som skall övervaka besluten. Man har även sökt åstadkomma snabbare förbud ochman har även ansett att kravet på konkurs för näringsförbud bör släppas, samlförbud mot anställning hos närstående under näringsförbudet. Föratl få ytterligare bakgrund tUl de personer som ålagts näringsförbud hartaxeringsavdelningen plockat fram några offenlliga uppgifter om dessa personer.Härvid framkom följande uppgifter: 1) Av de för oss 124 kändapersoner som fått näringsförbud har två bytt efternamn. 2) Antalet som hade flyttat efternäringsförbudet var 55 personer, dvs. Adressändringen kommer inteRSV;s näringsförbudsregisler tillhanda. 3) Vid den senasie liUgängligalaxeringen hade 47 av dem redovisat inkomst av tjänst, dvs. Deövriga hade således inte redovisat någon anställning. 4) Vid den senasie laxeringen hade34 stycken blivit nolllaxerade och 43 stycken hade en taxering till statliginkomstskatt mellan noll och , dvs. 5) Den sammanlagda kvarskatl somstaten har att fordra efler bara det sista årets taxering uppgår till 3415000kronor pä 48 av de personer som De övriga 76 personerna skall dela pä i 233 6) Majoriteten hade lämnat deklaration lill 1984 årstaxering men 36 Prop, 1985/86: 126 personer av de som hade näringsförbudmåste anmanas ijuni 1984, dvs, lämnade inte deklaration frivilligt, Kommittén har på ett bra sätt utrett både de principiellaoch de praktiska problem som är förknippade med bestämmelserna omnäringsförbud. Det lagda förslaget tillgodoser till slor del kraven päeffektivitet och rättssäkerhet. Uppbördsenheten tillstyrker det i huvudsak ochanser alt det är av stor vikt att det genomförs. Del finns elt slorl behov av klara regler och enhetiigrättstillämpning. Näringsförbud är en ingripande åtgärd som bara bör komma ifråga när flagranta oegentligheter begås i näringsverksamhet. är detviktigt atl det träffar skilda slag av medvetna grova skadegörande förfaranden.Effektiva, adekvata näringsförbud bör kunna vara etl viktigt led i åtgärdernamot "ekonomisk brottslighet". En sådan reglering väcker betydligtmindre betänkligheter än t, ex, de i samma syfle framförda förslagen omkraftigt utvidgad etableringskonlroll som allvariigt skulle inskränka näringsfriheten. Kommittén har valt all i lagtexten och motiven utformanoggranna anvisningar för rättstillämpningen genom utförliga rekvisit ochexemplifieringar. Genom denna metod klargörs grunderna och avgränsas områdetför näringsförbud, 1.25 Utvecklingsfonden i : Utvecklingsfonden instämmer i kommitténs konstaterande attdet föreligger ett behov av förstärkta och effektivare insatser mot denekonomiska brottsligheten. Fonden stöder förslaget om att kravet på konkurs förnäringsförbud bör släppas, (Upprepade oegentligheter bör räcka som grund,) Syftet med näringsförbud, att förhindra fortsalt skadagentemot borgenärer, konkurrenter, konsumenter, anställda m, m,, anserUtvecklingsfonden som utomordentligt viktigt att framhålla. När det gäller frågan om vem som är näringsidkare, anserUtvecklingsfonden att för att undvika bulvanförhållanden skall hänsyn tas lillden specifika kunskap som tidigare ägare har. Om bolaget återuppstår med sammaverksamhetsinriktning efter konkurs med gamla ägaren som anställd, och hanskunskap är etl mäste för förelaget, skall vederbörande betraktas somnäringsidkare. Utvecklingsfonden understryker vikten av att kontrollen avefterlevnaden ifråga om fastställda näringsförbud, fungerartillfredsställande, Försl då kan näringsförbud fullt ut få avsedd effekt, Syftet med näringsförbud bör vara att ge det allmänna ettverksamt medel för alt kunna ingripa mol näringsidkare, som genom grovtillojalt beleende vållar konkurrenter, konsumenter, arbetstagare och samhälletallvariig skada. Reglerna bör vara så utformade atl de av allmänheten upplevssom en adekvat reaktion mol elt grovt klandervärt beleende och att de genom sinstyrka verkar avskräckande även på sådana personer som eljest är immuna molandra ingripanden från myndigheternas sida såsom böter, kortarefrihetsstraff och sedvanliga indrivningsålgärder. Dessutom måsle Prop.1985/86: 126 kringgåenden och överträdelser i möjligaste mån omöjliggöras, Idirektiven till näringsförbudskommillén anförs att "näringsförbud är enför den drabbade mycket drastisk åtgärd. Klart är därför atl förbud inte fårmeddelas i andra fal! än när det gäller uppenbart oseriösa näringsidkare som påett kvalificerat sätl dokumenterat olämplighet all bedriva näringsverksamhet".Av detta framgår alt näringsförbudsinstilulet inte är avsett atl användas ifall av allmän oduglighet eller inkompetens. Mot denna bakgrund finnerlänsslyrelsen alt kommitléns förslag till såväl utvidgning som åtstramning avinstitutets tillämplighet är välmotiverade. De höga krav på rättssäkerhet somoundgängligen måsle ställas tillgodoses genom såväl föreslagen lagtextsutformning som utförlig motivering till densamma. Genomalt frikoppla näringsförbudei frän kravet på genomförd konkurs öppnas möjlighetför myndigheter att ingripa mot näringsidkare som trots etl klandervärtbeteende lyckats undgå konkurs. Domstolen ges möjlighet alt vid sin prövning avhuruvida någon förtjänar näringsförbud ta hänsyn till näringsidkarens handlandei dess helhet. Sammanfattningsvisfinner länsslyrelsen kommitténs förslag till utvidgning av näringsförbudsinslitutetstillämpning och innebörd säväl motiverat som önskvärt. Rekvisiiens utformningborgar för atl inga andra än de som genom grovt illojalt beleende kvalificeratsig för förbud meddelas sådant. tillstyrker del av kommitténlämnade lagförslaget med undanlag för närslående- ochanställningsförbudsreglerna vilka bör utvidgas samt att det för näringsförbudbör krävas att brott begåtts i näringsverksamheten. Slutligen villlänsstyrelsen understryka alt lagändringen, för atl få önskad effekt, måsleföljas upp med resursförstärkning på berörda myndigheter, (Reservation,se avsniti 2,22,) Nuvaranderegler om näringsförbud finns i konkurslagen och ger domslol möjlighel altgenom särskill beslul förordna om näringsförbud för konkursgäldenär eller omdenne är en juridisk person - den som företräder gäldenären. Näringsförbudet,som kan gälla max , är sålunda knutet till konkursförfarandet.Överträdelse av förbudet kan straffas med fängelse eller dagsböler. Översynenav nu gällande regler har bl. a. visat att det lar alltför alt få framett näringsförbud, delvis beroende på bristande utredningsresurser hos polisoch åklagare. Del har också visat sig mycket svårt all bevisa överträdelser avmeddelade näringsförbud, vilket medfört alt ytterst få personer drabbats avåtal för överträdelser. Deviktigaste punkterna i kommitténs förslag till ändring är all man släpperkravet på konkurs. Därmed finns ingen anledning att ha kvar bestämmelserna omnäringsförbud i. konkurslagen och man föreslår därför en särskild lag omnäringsförbud. Givetvis kvarstår reglerna om näringsförbud i konkurslagen förkonkursgäldenär konkursen pågår (konkurskarantän). Man har ocksågenom majoritetsbeslut inom kommittén kommit fram till att man icke bör krävaatt vederbörande gjort sig skyldig lill straffbar gärning för alt näringsförbudskall kunna meddelas. Fråganom möjligheten all använda näringsförbud som ett vapen i kam pen mot den ekonomiska brottsligheten har varit myckel omdiskuterad. Opponenterhar framhållit atl näringsförbudet - åtminstone för vissa Prop. 1985/86:126 personer - blir detsamma som yrkesförbud. Man har också framhållit att detstrider mol våra principer om näringsfrihet. Rentprincipiellt finns inget all erinra om alt näringsförbud användes som enyttersta sanktion mot personer som klart visat att de icke kan bära dennäringsfrihet vi alla strävar efter alt behälla. Polisstyrelsen vill peka påatt det förr - när vår lagstiftning om näringsfrihet tillkom - fanns ett fåtalnäringsidkare jämfört med nuläget och att dessa näringsidkare ofta hade en långtradition bakåt i generationer av näringsidkare. Efter hand har denna bildblivit helt förändrad. Man har tvingats reglera en rad näringsfång, sominneburit hantering av fariiga ämnen, betjänande av allmänheten efter viss taxaetc. Dessutom finns det numera långt fler näringsidkare och formerna förnäringsverksamheten har också blivit mer och mer komplicerade. Föralt samhället över huvud laget skall kunna konstatera om näringsidkarnafullgör sina medborgerliga skyldigheter i form av momsredovisning, redovisningav arbetsgivaravgifter, avlämnande av inkomstuppgifter lill skattemyndigheter,egna inkomstdeklaralioner etc. fordras det att sam-hällsmyndigheternaåtminstone vet vilka som driver näring av det slag att lagstadgade skyldigheterföreligger. Vissanäringsidkare är mycket svåra för att icke säga omöjliga alt över huvud tagetkontrollera med avseende på skyldigheter mot samhället. Som exempel kan nämnasall ambulerande handel på marknader, festligheter och liknande folknöjen - enföreteelse som kraftigt tilltagit både i antal och omfång. Hit hörockså torghandel, som bedrivs av kringresande näringsidkare. Det vore ickenågot större inträng i dessa näringsidkares frihet atl införa skyldighel fördem att alltid medföra ett med identitetsuppgifter försett bevis om atl deregistrerat sig för mervärdeskatteredo-visning hos resp. myndighet. Liknandeskyldighet föreligger när del gäller t. ex. skrotuppköpares tillstånd alt drivasin näring, Kommitténhar funnit alt avsevärda problem och brister är förknippade med den nuvarandelagstiftningen om näringsförbud. Den har därför strävat efler all göra lagstiftningeneffektivare som elt led i verksamheten att motarbeta den ekonomiskabrottsligheten och vissa andra av samhället oönskade förhållanden, Förbudelskall enligt kommitléns förslag bara användas dä det är fråga om kvalificeradeillojala förhållanden. Del skall fungera som en sista utväg när andra medelvisat sig otillräckliga. Denföreslagna lagstiftningen ökar möjligheten atl ålägga någon ett näringsförbudäven om de krav som uppställts för meddelande av sådanl förbud närmast innebären skärpning av lagstiftningen. Avsikten är vidare alt göra övervakningen avmeddelade näringsförbud effektivare. Lagstiftningen avses emellertid vara sårestriktiv alt någon större utökning av ' meddelade förbud inte påräknas.Antalet förbud uppskattas av kommittén under de närmaste årenefter'lagstiftningens ikraftträdande komma att uppgå till mellan 50 och 100 perår. Med en genomsnittlig förbudslid på fyra är skulle, enligt kommitténsuppskattning, antalet förbud stabiliseras kring ca 300. Belänkandetpräglas av grundlighet och utförlighet. Härigenom kommer del atl bli ett gottstöd för rällslillämpningen och tillsynen. har inte funnitanledning lill kritik i något avseende mot innehållet i betänkandet. (Reservation,se avsnitt 2.25 och 6.23.) 1.29 Skåneshandelskammare: Prop. Enförändring av reglerna om näringsförbud måste enligt Handelskammaren ske medmycket stor försiktighet. Den utvärdering som kommittén gjort av nu gällanderegler om näringsförbud och dess för- och nackdelar avser tiden dåreglerna om näringsförbud infördes. Detta är emellertid en allt för korttidsperiod för all några säkra och tillräckligt rättvisande slutsatser skallkunna dras. Möjlighetalt ålägga näringsidkare generellt förbud att idka näring under viss lid, högsl fem är, infördes . En förutsättning för sådanl i förbudär all det förekommit oegentUgheler i näringsverksamhet, som slutat medkonkurs. Beslämmelserna om näringsförbud finns därför intagna i konkurslagen(1921:225). Näringsförbudskommillénhar haft i uppdrag att se över gällande bestämmelser och all därvid utreda omdel är behövligt med ell utvidgat tillämpningsområde ulan direkl koppling konkurssiluation. I kommittédirektiven framhåller chefen förjustitiedepartementet, att näringsförbud är en myckel drastisk åtgärd och atlsärskild uppmärksamhet därför måste ägnas åt att förutsättningarna för förbud irättssäkerhetens inlresse ges en preciserad och klar uiformning.Departementschefen uttalar vidare, atl förbud inte får meddelas i andra fall ännär det är fråga om uppenbart oseriösa näringsidkare, som på elt kvalificeratsätt har dokumenterat sin olämplighel att bedriva näringsverksamhet över huvudtaget eller inom en viss bransch. Kommitténhar också haft till uppgift att överväga frågan om vilka myndigheter ellerdomstolar som bör få rätt att meddela näringsförbud och vem som bör åläggas atlföra det allmännas talan. I tilläggsdirektiv har kommittén uppmanals allsamråda med kommissionen mol ekonomisk brottslighet i dess utredning avförutsättningarna för näringstillstånd. Erfarenhetenfrån skalle- och arbetsgivarkontrollen visar, alt det krävs ökade insatser föratl komma till rätta med det systematiska skatteundandragandet och annanekonomisk kriminalitet. Nägon säker indikation på att de ekonomiska brottenökat i antal finns visserligen inte men de har av allt all dömaen sådan omfattning alt det finns anledning överväga regler som ger myndigheternabättre möjligheter alt temporärt uteslänga oseriösa företagare och företrädareför näringsverksamhet från rätten till fortsatt förelagande. Del kan integodtas alt företag, som lojall fuUgör sina skyldigheler mol del allmänna,borgenärer, anställda m.fl.-, utsätts för osund konkurrens från förelag sominte gör rätt för sig. Länsstyrelsenhar i yttrande över kommissionens mot ekonomisk brottslighetdelbetänkande "Näringstillstånd" uttalat, alt kommissionens förslagtill lag om näringstillstånd inte bör genomföras, I stället har länsslyrelsenförordat elt utvidgat näringsförbud och därvid hänvisat tillnäringsförbudskommitléns ulredning. Länsstyrelsenanser liksom kommittén, att del finns behov av utvidgat näringsförbud ulankoppling till konkurs och att beslämmelserna om sådanl förbud bör tas in i ensärskild lag. Detta innebär inte all länsslyrelsen i alla delar har sammauppfattning som kommitléns majoritet. 1985/86: 126 Sammanfattningsvisanser länsslyrelsen , atl del behövs elt utvidgat näringsförbudulan koppling lill konkurs och att polis- och åklagarmyndigheterna även ifortsättningen skall ha utrednings- och processansvarel för dessa ärenden.Länsslyrelsen anser emellertid i motsats lill kommitténs majoritet, atlbrottslig handling i näringsverksamhet skall vara en grundförutsättning förnäringsförbud och atl det övergripande ansvaret för atl näringsförbud efterlevsskall vila på polismyndighet. Slutligen förordar en annanutformning av 2 § andra stycket och 5 § i lagförslagel samt att en allmänanmälningsskyldighet införs om uppdagade förhållanden, som kan motiveranäringsförbud. Skiljaktigmening av ledamölerna , , , ,och saml tjänstgörande suppleanten LennartNilsson; Enligtvår mening borde ha lillslyrkl del förslag som utredningensmajoritet lagt fram i betänkandet. Länsstyrelsentillstyrker förslaget om näringsförbud. LedamöternaFilip , , och reserverade siglill förmån för den mening som uttrycks i den reservation som inomnäringsförbudskommittén avlämnats gemensamt av , ochBrivio , Bestämmelsernaom näringsförbud i konkurslagen har gällt . Domareförbundetinstämmer i kommitténs konstaterande att regleringen visat sig fylla ettbehov. Härav följer dock inte utan vidare alt del nu är dags alt ge reglerna enutvidgad tillämpning, I många fall där näringsförbud ifrågasätts tordebefintliga sanktioner vara liUfyllest om de utnyttjas effektivt och därtillräckliga sanktioner saknas kan andra åtgärder visa siglämpligare än näringsförbud, Samfundetanser att ingen skall kunna åläggas näringsförbud som inte gjort sig skyldig lill brott i sin näringsverksamhet. Med denna reservation anser samfundei kommitténs förslag väl underbyggda och lämpliga för sitt syfte. Gällande bestämmelser om näringsförbud enligt 199 b-j §§ konkursla gen, vilka trädde i kraft den , motiverades främsl av nödvändig heten att komma till rätta med rådande missförhållanden avseende ekono misk brottslighet i samband med konkurs och s, k. upprepade konkurser. Vid det remissförfarande som föregick denna lagstiftning reserverade sig samfundet mot att konkurslagskommitléns förslag om inskränkningar i principen om näringsfrihet skulle komma till stånd utan en mer ingående ulredning angående missbruk av konkursinstituiet samt ändamålsenlighe ten av näringsförbud till motverkande av konkursmissbruk. Erfarenheter na av den därefter genomförda lagstiftningen och det förhållandel att en ny kommitté - näringsförbudskommillén - tillsalts senare för atl bl.a, se över konkurslagens bestämmelser om näringsförbud visar enligt samfundets mening att dess tidigare framförda uppfattning varit välbetänkt, I sin utförliga utredning pekar näringsförbudskommillén på 238 fleraproblem och brister förknippade med den nuvarande lagstiftningen Prop.1985/86: 126 samt nödvändigheten av ändrade regler för att göra näringsförbudetmer effektivt som vapen i kampen mol den ekonomiska brottsligheten.