prop · G903100 · 1985-12-31 00:00:00 — Liksom polisberedningens betänkande har de tidigare utredningarnas betänkanden remissbehandlats. Polisberedningen har därför kunnat bygga sina slutsatser och förslag på ett omfattande utredningsmaterial. Frågan om handläggningen av anmälningarna är nu också grundligt 58 penetreradoch de problem som föreligger på området är enligt min Prop. 1985/86:100 mening väl belysta. Vid sin probleminventering har beredningen kommittill uppfattningen att ett mera differentierat synsätt än tidigare böranläggas på behovet av förändringar i utredningsförfarandet. Med de rutiner sominfördes råder det nämligen nu en ordning för handläggningen sominnebär en ganska påtaglig särbehandling av polismän och som går så långt somman rimligtvis kan begära för att motverka misstankar om otillbörliga hänsyn.Beredningen menar också att de nuvarande reglerna för handläggningen ger ettutredningsmässigt och sakligt sett tillfredsställande resultat. Beredningen anser att särskilda åtgärder behövervidtas bara när det gäller anmälningar om obefogat våld. Sådana anmälningarspelar en central roll när det i den allmänna debatten ibland uttalas misstromot utredningsförfarandet. Beredningen menar vidare att organisatoriskaåtgärder inte är någon effektiv metod att undanröja misstron. I stället börproblemet primärt angripas genom åtgärder för att förebygga obefogat polisvåldoch motverka att missriktad kollegialitet gör sig gällande bland polismän. Enytterligare metod att undanröja misstron är att åstadkomma en ökad insyn ihandläggningen av våldsanmälningar. Själv vill jag till en början framhålla att det nui tre utredningsbetän-kanden liksom i remissyttrandena över dessa harkonstaterats att de utredningar som verkställs med anledning av anmälningar motpolismän generellt sett håller hög kvalitet och utmärks av en långt drivenomsorg och noggrannhet. Ett genomgående intryck bland de remissinstanser somhar särskild sakkunskap på området är också att varje stöd saknas för ettantagande att det skulle förekomma att obehöriga hänsyn tas underutredningsförfarandet. Jag saknar för egen del anledning att ifrågasättariktigheten av denna uppfattning. Det förhållandet att utredningarna på områdetav allt att döma genomgående verkställs mycket omsorgsfullt behöver dock självfalletinte i sig innebära att man i samtliga fall når fram till full klarhet om dethändelseförlopp som i de enskilda fallen har föranlett anmälningarna. Vidremissbehandlingen har omvittnats att bevissvårigheterna i de mål som det härgäller ofta är stora. Att det i vissa fall kan förekomma att utredningarnaförsvåras exempelvis av en obenägenhet hos arbetskamrater till den anmälde attlämna uppgifter som bedöms som graverande kan naturligtvis aldrig uteslutasoberoende av vilket system för utredningsförfarandet som tillämpas. Jagåterkommer strax till detta. Det är även av andra skäl svårt att bilda sig någonbestämd uppfattning om i vilken utsträckning som obefogat våld eller andraövergrepp rent faktiskt förekommer inom polisverksamheten. Anmälningarna ärkoncentrerade till storstadsdistrikten. Att utifrån statistiken över obestyrkta anmälningardra några slutsat ser om i vilken utsträckning obefogat våld förekommer i polisverksam heten är emellertid av flera skäl mycket vanskligt. Man måste sålunda hålla i minnet aU det är ofrånkomligt att polismän inte sällan kommer i situationer där de måste använda sig av sina befogenheter att tillgripa 59 fysiskttvång för aU klara sina arbetsuppgifter. Au i efterhand avgöra om Prop.1985/86:100 våldet har varit befogat eller obefogat kan varasvårt. I Bil.4 sakens natur ligger att den som har utsatts för våldet oftakan uppfatta det som obefogat, trots att det i den givna situationen låg inomramen för vad som var tillåtet och t.o.m. nödvändigt. Under remissbehandlingen har också hävdats att detövervägande antalet obestyrkta anmälningar saknar grund och att anledningentill detta ofta är att de avser sådant fysiskt tvång som i själva verket varitbefogat. Å andra sidan kan man inte utgå från att alla fallav obefogat våld också leder till en anmälan. I vilken utsträckning somobefogat våld förekommer utan att det anmäls är en outredd fråga. I sittremissyttrande över polisberedningens betänkande redovisar ALRO som sin uppfattningatt det utan tvekan förekommer obefogat polisvåld i många fall där den utsatteinte gör anmälan. Enligt min mening utgör obefogat polisvåld ettallvarligt problem, även om det skulle vara så att det bara förekommer som uddaföreteelser inom polisverksamheten. Att befogenheten att utöva fysiskt tvånginte används på ett felaktigt sätt utan håller sig inom lagens gränser är avgrundläggande betydelse för, förutom den enskildes säkerhet, både allmänhetensförtroende för polisverksamheten och polisens egen arbetsmiljö. Konsekvensernaav obefogad våldsanvändning är så skadliga att även enstaka fall är ägnade attinge en berättigad oro. Jag ansluter mig i allt väsentligt tillberedningens förslag om vilka metoder som lämpligen bör användas för attmotverka obefogat polisvåld. I likhet med beredningen fäster jag avgörandevikt vid insatser i förebyggande syfte. De insatser som samhället kan göra i förebyggandesyfte gäller bl.a. urvalet vid rekryteringen till polisyrket och den utbildningsom lämnas under poliskarriären. Polisyrket ställer stora krav på ettbalanserat och omdömesgillt uppträdande även i svårbemästrade situationer, ochen god utbildning och goda yrkeskunskaper är ofrånkomliga förutsättningar föratt personalen skall tåla de psykiska påfrestningarna inom yrket. Jag vill här hänvisa till principbeslutangående rekryte ringsfrågorna inom polisväsendet (prop. 1980/81:13 s. 114121, JuU 24, rskr. 210) samt till de uttalanden i ämnet som gjorts av polisbered ningen (Ds Ju 1983:15 särskilt s. 149-150 och 334-349; jfr prop. 1984/85:81 s. 44). Utbildningen inom polisväsendet har ingående be handlats i samband med det beslut angående polisens arbetsformer m.m. som fattade (prop. 1984/85:81 s. 28-44, JuU 19, rskr. Därvid betonades vikten av att utbildningen när det gäller yrkesefiska frågor hålls på en god nivå. Enligt vad som uttalades i det sammanhanget bör sådana frågor tas upp i anslutning till undervisning en om det grundläggande regelsystemet för polisverksamheten. Tyngd punkten i utbildningen i yrkesetiska frågor bör dock ligga på lokal och regional nivå och ske i anslutning till aktuella händelser. Jag vill i anslutning härfilt framhålla att det enligt min mening är mycket värde fullt att polismännens fackliga organisation starkt har engagerat sig för 60 attde yrkesefiska principerna skall få fullt genomslag inom polisväsen- Prop.1985/86:100 det. Givetvis är det ansvar som ligger på polisledningenför en god personalvård och en lämplig fördelning av arbetsuppgifterna och föratt goda arbetsrutiner utvecklas av grundläggande betydelse. Detta är en frågasom polisledningen måste ägna fortlöpande uppmärksamhet. I den mån uppgifterkommer fram som tyder på att olämpliga arbetsmetoder håller på att utvecklas påfältet måste detta skyndsamt mötas med lämpliga åtgärder. Jag anser det t.ex.naturligt att en polisman eller en grupp av polismän i yttre tjänst som harvarit utsatt för starkt konfliktfyllda situationer eller som har ådragit sigupprepade anmälningar för påstådda övergrepp får möjlighet till mindrepressande tjänstgöring . Detta bör enligt min mening gälla oavsettom anmälningarna är obestyrkta. Den genomförda polisreformen kommer att ökamöjligheterna att disponera om resurserna på ett sådant sätt. Som jag redan har varit inne på har någraremissinstanser kommenterat den omständigheten att utredningar i anledning avanmälningar mot polismän sällan leder till åtal eller fällande dom. FöreningenSveriges åklagare anser att orsaken ligger i de stora bevissvårigheter somoftast föreligger. Enligt RÅ försvåras utredningarna ibland av en direktovillighet från arbetskamraters sida att lämna uppgifter som antas kunna varamenliga för den anmälde. RÅ menar dock att detta inte är något specifikt förpolismän utan kan iakttas också när det gäller andra grupper avbefattningshavare. RÅ:s iakttagelser torde i viss mån kunna få sin förklaringav de höga krav som ställs och måste ställas -på innehavare av vissaoffentliga tjänster, bl.a. polistjänst. En fällande brottmålsdom får mycketingripande konsvekvenser för den berörde och kan i allvarliga fall leda tillatt frågan om uppsägning eller avskedande aktualiseras. Det förtjänar här anmärkas att det vid avskedande till skillnad från vad fallet är i fråga om uppsägning inte finns nägonlagstadgad skyldighet för den offentlige arbetsgivaren att före beslutetundersöka möjligheten och lämpligheten av en omplacering. Detta är ettförhållande som fidigare fått viss aktualitet för polisväsendets del. Jag haremellertid vid behandlingen av vissa frågor rörande tjänsteansvaret ioffentlig verksamhet (prop. 1984/85:117 s. 23) påpekat aU arbetsgivaren införett beslut om avskedande alltid bör undersöka om det inte finns möjlighet attge arbetstagaren andra arbetsuppgifter i stället för att avskeda honom ellerhenne. Myndigheterna bör alltså pröva lämpligheten för fortsatt anställningmed beaktande även av tillgängliga omplaceringsmöjligheter. harlämnat proposifionsuttalandet utan erinran. Att myndigheterna tar ull varalämpliga omplaceringsmöjligheter stödjer enligt min mening de strävanden somde fackliga organisafionerna inom polisväsendet ser som viktiga, nämligen attse fill att en kollegialitet utan gränser inte gör sig gällande bland polismäni här aktuella sammanhang. 1984/85:117 framhöll jag aU frågan om ettsärskilt omplaceringsansvar i vissa avskedandesituationer borde uppmärksammasi det fortsaUa lagsfiftningsarbetet. Frånchefen för harjag inhämtat att han f n. över- ' 61 vägerfrågan om ett uppdrag till statens arbetsmarknadsnämnd aU utre- Prop.1985/86:100 da spörsmålet om eU sådant ansvar Bil.4 I detta sammanhang vill jag ytterligare framhållaatt det givetvis också är mycket väsentligt att samhället med kraft skyddarpolismän i deras tjänsteutövning och tar avstånd från varje form av övergreppmot dem. Denna fråga har under föregående riksmötebehandlats i med anledning av motioner rörande brottet våld mot tjänsteman(JuU 1984/85:4 och 29). har därvid framhållit bl.a. att denallvarliga syn på detta slags brottslighet som lagstiftningen ger uttryck försjälvfallet alltjämt är fullt aktuell, och utskottet har ansett sig kunna utgåifrån att denna inställning omfaUas av de rättstillämpan-de myndigheterna. Detär också enligt utskottet av största vikt att en sådan grundsyn är förhärskandebland allmänheten och dominerar attityderna i samhället i dessa frågor. Närdet gäller straffmätningen på området har justitieutskottet hänvisat till attdet utredningsarbete som fängelsestraffkommittén (Ju 1979:04) bedriver rörandebl.a en allmän översyn av straffskalorna kommer att avse även brotten våld ochhot mot tjänsteman. Det är enligt utskottets mening lämpligt att frågorna blirbelysta i samband med behandlingen av det betänkandet. Dessa uttalanden hargodtagits av . Jag övergår härefter till frågan om handläggningenav våldsanmälningar mot polispersonal. Som jag förut har varit inne på innebärden ordning som tillämpas nu för utredningen i anledning av en brottsanmälanmot en poliman en ganska långtgående särreglering. Till skillnad mot vad somgäller i normalfall leds utredningen alltid redan från början av åklagare.Beslut att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning får endast fattasav åklagare. Speciella regler gäller också om vilken polispersonal som fåranlitas för att biträda åklagaren under utredningsarbetet. Uppgiften att lämna åklagaren biträde under utredningsarbetet,och särskilt att hålla förhör i ärendena innebär ett kvalificerat arbete. Föratt kunna klarlägga fakta så att ett straffrättsligt ansvar kan utkrävas behövsbåde utbildning för utredningsverksamhet i brottmål och en ganska storerfarenhet av denna verksamhet. Jag anser att beredningen på ett övertygande sätthar påvisat de prakfiska och principiella olägenheter som det skulle innebäraatt anförtro de nu aktuella uppgifterna till något organ utanförrättsväsendet, närmast då länsstyrelserna. Framför allt gäller attutredningarna med all säkerhet skulle förlora väsentligt i effekfivitet. Jagser detta som en avgörande nackdel inte minst med hänsyn till det förut berördaförhållandet att stora bevissvårigheter ofta möter i de aktuella utredningarna.Om uppgifterna anförtros till ett utomstående organ, skulle detta sannoliktockså vara ägnat att motverka det förut berörda intresset av att åtgärder föratt stävja eventuellt förekommande olämpliga arbetsmetoder skyndsamt vidtasinom polisens egna led. I likhet med majoriteten av remissinstanserna delarjag alltså bered ningens uppfattning att anmälningarna även i fortsättningen bör hand läggas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring 62 Systemet är det bästa från effektivitets- och rättssäkerhetssyn- Prop. 1985/86:100 punkter. En möjlighet att med bibehållande av dennautgångspunkt åstadkomma en ändrad ordning skulle vara att anförtro uppgiftenatt hålla förhör och att utföra liknande arbetsuppgifter inom ramen för deaktuella utredningarna till personal inom åklagarväsendet. Även denna fråga haringående belysts av polisberedningen. En sådan ordning skulle självfallet varagodtagbar från rättssäkerhetssynpunkt, men i övrigt torde också en generelllösning efter dessa linjer till en del drabbas av de redovisadeinvändningarna. Jag delar beredningens uppfattning aU det inte skulle innebäraövervägande fördelar att genomföra en sådan ordning som ett obligatorium ochatt det är tveksamt om den ens skulle ha något symbolvärde av betydelse isammanhanget. I linje med vad beredningen har uttalat vill jag dock framhållaatt man enligt min mening bör sträva efter att öka åklagarnas insatser i häraktuellt avseende och att det i utredningar om brott för vilka polismänmisstänkts sålunda är en fc. '-del om undersökningsledaren i all denutsträckning som är möjlig och lämplig själv håller förhören eller anlitarannan åklagare för detta. I viss utsträckning gör sig detta intresse gällandeäven när fråga är om brott som saknar samband med tjänsteutövning. När det gäller anmälningsupptagningen i häraktuella ärenden har beredningen påpekat att anmälan om obefogat våld ipraktiken oftast sker hos polisen, även om det naturligtvis står målsägandenfritt att i stället göra anmälan hos allmän åklagare. Nuvarande ordning innebäratt en anmälan som görs hos polisen överlämnas till länspolischef ellerpolischef och först därefter till vederbörande åklagare. Jag delar beredningensuppfattning att det inte minst för att understryka vikten av största möjligasnabbhet i hela proceduren är av värde om anmälningen i här aktuella fallomedelbart befordras till åklagare. Min avsikt är att senare anmäla frågan omde författningsändringar som behövs för att en sådan ordning skall åstadkommas. Det finns en viss lekmannainsyn ihandläggningen av alla slags brottsanmälningar mot polismän (undantag gällerbara för trafikförseelser) på så sätt, att de förtroendevalda ledamöterna ipolisstyrelsen får underrättelse genom polischefen om hur en anmälan harslutbehandlats. Underrättelse sker sedan utredningen har avslutats ochåklagaren har meddelat beslut i åtalsfrågan. När det gäller våldsanmälningaranser beredningen att medborgarinflytandet över utredningen bör stärkas ochföreslår att de valda ledamöterna i polisstyrelserna i dessa fall ges möjlighetatt fortlöpande följa utredningsarbetet. Förslaget har fått ett blandatmottagande. Enligt min mening står beredningens förslag i godöverensstämmelse med den princip om ett förstärkt medborgarinflytande över den lokala polisverksamheten som till stor del har legat till grund för den numera genomförda polisreformen. En medverkan från medborgarrepresentan- ternas sida torde öka allmänhetens förtroende för handläggningen av de ärenden som det här gäller och bidra till att undanröja föreställningar hos allmänheten om att anmälningar inte skulle behandlas på rätt sätt. Mot tanken aU de förtroendevalda i polisstyrelsernabereds möjlighet Prop. 1985/86:100 att fortlöpande följa utredningsarbetet harJK och RÅ riktat den prin- Bil.4 cipiella invändningen att en sådan ordninginte skulle stå i överensstämmelse med de fastlagda principerna förkompetensfördelningen mellan polisstyrelsen och polischefen. Vad som närmaståsyftas är den princip som har slagit fast om att frågor som avserpolisledning i särskilt fall exklusivt skall höra till polischefenskompetensområde (prop. 1980/81:13 s. 60, JuU 24, rskr. 210), en princip somockså har kommit fill uUryck i 2 kap. 11 § polisförordningen (1984:730). Jag skulle ha haft förståelse för dessainvändningar om det här hade gällt att fillägga polisstyrelsen eller ett organinom denna sådana allmänna uppgifter att följa polisverksamhet som avsesankomma på medbor-garvittnen. Mot en sådan ordning torde vissa principiellaskäl tala (jfr JuU 1983/84:27 s. 25 och 1984/85:18 s. 5). När det som härgäller eU begränsat område med direkt anknytning till anställda inom polisväsendetär invändningarna emellertid enligt min mening inte bärande. Polisberedningensförslag tar fö. inte sikte på att de valda ledamöterna skall kunna fatta någraför åklagaren eller för polisledningen bindande beslut, delta iförundersökningsledningen eller ge åklagaren eller vederbörande polismän någradirektiv beträffande utredningen. Vid polisreformen har uttryckligenförutsatts att polisledningen skall kunna rådföra sig medmedborgarrepresentanterna även i frågor som kan anses röra polisledning isärskilt fall och det har också betecknats som en fördel att de enskildaledamöterna av polisstyrelsen i den utsträckning det är praktiskt möjligt fårtillfälle att följa polisens arbete på fältet (se t.ex. SO U 1979:6 s.180-182). Till skillnad från några remissinstanser anserjag inte heller att ensådan ordning skulle komma i konflikt med reglering iaktuellt hänseende. Polisberedningens förslag tillgodoses enligt minmening på det bästa sättet om polisstyrelsen får möjlighet att inom sig utse endelegation med uppgift att följa de utredningar som görs med anledning avanmälningar mot polismän eller som annars gäller misstankar mot polisman förbrott som har samband med tjänsten. I linje med vad polisberedningen harföreslagit bör en utgångspunkt vara att representanterna för en sådandelegation inte skall ha till uppgift att delta i förundersökningsledningen ochinte skall kunna fatta några för åklagaren bindande beslut. Lekmännens främstauppgift bör i stället vara att fortlöpande följa själva förundersökningsarbetet.De bör i den utsträckning som är lämplig hålla sig underrättade om vilkautredningsåtgärder som vidtas i anledning av våldsanmälningar och om resultatetav åtgärderna. I den mån inga motstående intressen gör sig gällande (jfr bl.a.23 kap. 10 § ) bör företrädare för delegationen också kunnavara närvarande vid förhör med anmälaren, den berörde polismannen ocheventuella vittnen. Den som så önskar är alltid oförhindrad att hosåklagaren framföra synpunkter på ett ärende och exempelvis fästa åklagarens uppmärksam het på att kompletterande utredning behövs. Det är självklart att åkla garen tillmötesgår en sådan begäran, om han finner att den önskade 64 kompletteringen har betydelse för utredningen.Naturligtvis bör även Prop. 1985/86:100 representanter för en delegation urpolisstyrelsen på detta sätt kunna Bil.4 lägga fram synpunkter påutredningen. Beslutar polisstyrelsen om attinrätta en delegation av nu avsett slag, bör den också kunna bestämma att vissaslags anmälningar mot enskilda polismän skall befordras tillföreträdare för delegationen. Det kan förutsättas att polisstyrelserna somregel kommer att begränsa delegationens mandat till att avse utredningar medanledning av anmälningar om obefogat våld. Någon formell begränsning i angivethänseende bör dock inte göras i författning, utan de prioriteringsfrågor somhär kommer upp bör avgöras av polisstyrelsen själv. Enligt min mening är en ordning förlekmannamedverkan efter dessa linjer värdefull som en förstärkning av denmedborgerliga insynen och den torde också komma att motverka föreställningar omatt utredningarna inte skulle gå rätt till. Det torde också som jag redan harvarit inne på vara uppenbart att den inte inkräktar på åklagarens exklusivabefogenheter enligt . Det är min avsikt att senare förregeringen anmäla de författningsförslag som föranleds av dessa överväganden.Ytterligare en metod att utesluta föreställningar hos allmänheten om attbehandlingen av våldsanmälningar skulle påverkas av ovidkommande faktorerskulle enligt polisberedningen vara att åstadkomma en "opartisk"granskning av utredningarna, en granskning som lämpligen bör utföras av JO. Enmöjlighet skulle enligt beredningen vara att JO får prakfiska möjligheter attdels efterhandsgranska samtliga sådana utredningar, dels överta utredningeneller delar av den i de fall där JO anser det vara påkallat. En sådan ordningskulle enligt vad beredningen påvisar förutsätta endast en begränsadresursförstärkning. Beredningen påpekar emellertid att andra mindre långtgåendealternativ också är tänkbara. Med hänsyn till att JO är en del av riksdagenskontrollmakt har beredningen inte lagt fram några konkreta förslag (jfr. prop1973:90 s. 430). Beredningens tanke att JO:s tillsynöver polisverksamheten borde kunna utökas i nu aktuellt hänseende har fått ettstarkt stöd bland remissinstanserna, däribland JO själv. Det kan också nämnasatt frågan har behandlats i med anledning av en motion i ämnet varvidjustitieutskottet sagt sig hysa sympati för den aktuella tanken (JuU 1984/85:29s. Vissa remissinstanser, bl.a. JK och RÅ, har dock ställt sig avvisande.Även JO-utredning har i sitt till avlämnade betänkande (SOU1985:26) en översyn närmast tagit avstånd från en ordning som denav beredningen skisserade. Enligt vad jag har inhämtat har det också vidremissbehandlingen av det betänkandet getts uttryck för olika uppfauningar ifrågan. Det torde kunna förutsättas attfrågan om JO:s tillsynsuppgifter på polisområdet kommer upp till bedömning isamband med att principerna för framtida verksamhet ochorganisation läggs fast av . F.n. är dessa frågor med anledning av detnyssnämnda utredningsbetänkandet anhängiga i . 5 1985/86. Förinnevarande budgetår har polisväsendet tillförts ett fyrtiotal nya Bil.4tjänster för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. 1984/85:32 omriktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet m.m. framhöllsatt det finns eU kvarstående behov av spanings-och utredningsresurser inompolisen för bekämpning av denna brottslighet (s. 60). I enlighet med dessaställningstaganden har jag beräknat medel för 20 nya tjänster som inspektör förbekämpning av ekonomisk brottslighet. Medel för inrättande av dessa tjänstererhålls genom en omfördelning inom anslaget(3). Beträffande medel för särskild utbildning av denpersonal som skall syssla med bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten fårjag hänvisafill vad jag har anfört i anslutning anslaget B 1. I fullgörs medstöd av regeringens beslut vissa bevakningsuppgifter av (). För det löpande budgetåret får högst 80 vakter anlitas frånABAB. Efter förslag från regeringen i 1985 årsbudgetproposition (prop. 1984/85:100, bil. 4, s. 43) beslöt undervåren 1985 aU en avveckling borde ske av bevakningen genom ABAB tillförmån för bevakning genom polisens försorg (JuU 1984/85:29). Mot bakgmnd avdetta ställningstagande och med hänsyn fill det fortfarande gynnsammapersonalläget i bedömer jag att en försiktig minskningav antalet vakter från ABAB i tunnelbanan bör kunna ske det kommandebudgetåret. Jag har vid beräkning av anslagsposten I tagit hänsyn till detta. I Lönekostnader till polispersonalhar under en följd av år varit underbudgeterad i förhållande till utfallet. Jagfinner det nu angeläget att anslagsposten räknas upp med hänsyn tillbelastningen varför en nivåjustering av anslagsposten gjorts med ca 270 milj.kr.