prop · G9032 · 1985-12-31 00:00:00 — Ett särskilttillslåndsförfarande anser jag alltför omständligt, I stället ligger det enligtmin mening närmast till hands att låta tillstånd till inlösen av mark från enfastighet som inte ingår i exploateringssamfälligheten följa av en antagendetaljplan. Som jag nämnde har utredningen föreslagit att etl sådanttillstånd skulle följa av en antagen fastighetsplan. Enligt min mening innebärdet emellertid en förenkling att koppla de expropriaiiva effekterna till endetaljplan i stället för en fastighetsplan. Det skulle nämligen bli en onödigomgång att behöva anta en fastighetsplan för att åstadkomma de expropriaiivaeffekterna i de fall fastighetsplanen inte behövs av andra skäl. Avvägningenmellan allmänna och enskilda intressen när det gäller behovet av mark förgenomförande av en plan sker därvid vid prövningen enligt PBL, dvs, i normalfalleti samband med att detaljplanen antas, 1 princip bör det alltså vara möjligt attgöra marken inom samverkansområdet tillgänglig för exploateringssamfälligheteni den utsträckning som behövs för att genomföra förelaget. För fastigheter somdeltar i samverkan bör det, som konstaterats, inte gälla några särskildabegränsningar i skyldigheten att avstå mark utöver vad som följer av skyddetför mark med byggnader och företrädesregeln beträffande marktilldelningen somjag har berört, I fråga om fastigheter, vilkas ägare avböjt att deltai samverkan, bör däremot skyldigheten att avstå mark inom exploaterings- 1985/86:2 37 områdethärutöver begränsas till sådan mark som omfattas av detaljplaner som harantagits efter exploateringsbeslutet. Härigenom ges sålunda möjlighel att fåfrågan om ianspråktagande av marken prövad i planärendet. Föreligger därvidmöjlighet till olika alternativa lösningar att genomföra exploateringen, följerav kraven i PBL på hänsyn till enskilda intressen och av de grundläggandeförutsättningarna för exploateringssamverkan (jfr avsnitt 2,2,1) att man skallvälja det alternativ som vållar minst skada för fastighetsägaren. Jaghar tidigare (avsnitt 2,2,2) uttalat min anslulning lill utredningens förslagatt ersättningen för mark som avstås skall bestämmas med hänsyn tillmarknadsvärdet men med bortseende från inverkan av sådan plan somexploateringssamfälligheten har tillkommit för att genomföra. Närdet slutligen gäller fördelningen mellan deltagarna i en exploateringssamverkanav markens värdehöjning kan detta som jag har anmärkt inte åstadkommasmed fastighetsbildningslagens regelsystem. Svårigheterna bottnar i altfastighelsbildningslagens tilldelningsregel i 5 kap, 8 § i princip förutsätteratt en fastighets användningssätt inte förändras. Vid den likvidvärdering somsker i samband med marköverföring efter det atl en ny eller ändrad plan harantagits, tvingas man beakta den fördelning av mark för enskilt bebyggande somplanen innebär. Avträdaren av marken tillgodogör sig därmed planensvärdeutfall, och en fastighet som inte fått någon mark för enskilt bebyggandefär inte del av värdeutfallet. Avvad jag nu har anfört framgår att fastighetsbildningslagens tilldelningsreglerinte står i överensstämmelse med vad som åsyftas med exploateringssamverkan,nämligen att det värdeutfall som en ny eller ändrad detaljplan medför skallfördelas mellan de deltagande fastigheterna i förhållande till derasursprungliga ägoinnehav. Med hänsyn härtill anser jag i likhel medutredningen atl, när fastighetsreglering utgör ett led i fördelningen avavkastningen i en exploateringssamfällighet, andelsialen i samfälligheten börvara styrande för tilldelningen. Som jag har angett i det föregående (avsnitt2,3.1) skall man när andelstalen bestäms bortse frän inverkan av den detaljplansom tillkommit för att genomföras med samexploatering. Denlösning som jag nu har förordat innebär således, att reglerna i 5 kap, 8-12§§och 8kap. 16§§ fastigheisbildningslagen bör ersättas med särskildabestämmelser i den nya lagen, Somframhållits i betänkandet fordrar exploateringssamverkan medel förverksamheten, bl, a, för att lösa in mark och för att anlägga gemensammaanordningar. Dessa medel kan anskaffas antingen genom uttaxering av Prop.1985/86:2 38 bidragfrån delägarna eller genom att samfällighetsföreningen tar upp lån. Det ärväsentligt att den samfällighetsförening som förvaltar exploateringssamfällighetenfår möjlighet att låna pengar för att alla fastighetsägare inomsamverkansområdet, oberoende av ekonomisk ställning, skall ha möjlighet attdelta i exploateringsförelaget. För aU föreningen skall kunna ta lån krävs bl,a, att den kan ställa tillfredsställande säkerhet, Ilagen om förvaltning av samfälligheter är frågan om säkerhet löst pä så sättalt en samfällighetsförening vid uttaxering av bidrag från delägarna harförmånsrätt i delägarfastigheterna. Förmånsrätten gäller före inteckningar ifastigheterna och är inte begränsad till nägot visst belopp. Utredningen harföreslagit att systemet i lagen om förvaltning av samfälligheter medförmånsrätt bör gälla även vid exploateringssamverkan, Förmänsrättsbe-loppetsstorlek bör dock enligt utredningen begränsas till att motsvara högst denvärdehöjning som detaljplanen medför. Vissaremissinslanser, bl, a, hovrätten för Nedre , anser att finansieringenbör ordnas på annat sätt än genom förmånsrätt i de deltagande fastigheterna.Statens planverk anser det vara redigare atl göra samfälligheten heltfrislående och sluUigt bildad först när finansieringen är ordnad utan attdelägarnas övriga mark belastas med osäkra skulder. Enligtmin bedömning lorde någon form av pantförskrivning från delägarnas sida intekunna undvaras, om säkerhet skall ställas på något annat sätt än genomförmånsrätt i delägarfastigheterna. En sådan ordning torde dock bli omotiveratomständlig från förvaltningssynpunkt och kräva kreditbedömning för varjeingående delägarfastighet. Genomförandet av exploateringssamverkan blir i såfall beroende av varje delägares möjligheter att ordna kredit. Omexploateringsområdet skall utgöra ett självständigt kreditobjekt måste en s,k,exploateringsfastighet bildas, som lämpligen bör ägas av samfällighetsföreningen.Som jag fidigare har nämnt skall del emellertid inte vara möjligt förföreningen att äga någon mark. Systemeti lagen om förvahning av samfälligheter med förmånsrätt i de deltagandefastigheterna har såvitt bekant fungerat tillfredsställande när det gälleranläggningssamfälligheter. De remissinstanser som företräder kreditgivarna remissen heller inte haft några erinringar mot utredningens förslag attdelta system i princip även skall gälla för exploateringssamfälligheter. Jagansluter mig till utredningsförslaget och föreslår således att systemet medförmånsrätt för samfällighetsföreningen i de dellagande fastigheternatillämpas även vid exploateringssamverkan. Enbegränsning av förmånsrättens storiek förefaller emellertid rikfig med hänsyntill att bebyggelseexploatering är en verksamhet, vars ekonomiska utfall bl,a,är beroende av samfällighelsföreningens sätt att sköta verksamheten.Utredningen har, som jag nämnde, föreslagit att förmänsrättsbeloppetskall begränsas till den värdehöjning som detaljplanen medför. Jag anseremellertid att även den värdehöjning som beror av utförda investeringar m. m, iområdet bör grunda förmånsrätt. Prop.1985/86:2 39 förmånsrättbör därför ulformas så atl förmånsrättsbeloppel inte fär överstiga denvärdehöjning som beräknas uppkomma för respektive fastighet inom området genomexploateringsföretaget. Mitt förslag innebär vidare att förmänsrätten intedirekt kopplas lill värdeuifallei av en detaljplan. Det väsentliga är atlvärdehöjning uppkommer, oavsett om denna härleds från en eventuell ny planeller från företagna investeringar. För att få ett smidigt system bör utrymmeges för förrättningsmannen att i exploateringsbeslutet angeförmånsrättsbeloppets storlek under olika skeden av förrättningen, fall beräkningen visar sig felaktig på grund av att den detaljplan somslutligt fastställs är annorlunda än del förslag som lagts till grund förberäkningen av förmånsrättsbeloppet, anser jag att en omprövning avexploateringsbeslutet i detta avseende bör kunna ske. Någon ytterligarebegränsning av förmånsrättsbeloppet behövs därför inte enligt min bedömning.Om förutsättningarna är osäkra vid beräkningen av beloppet för förmånsrätt,ligger det i sakens natur atl man uppskattar värdeökningen lågt för att fä enviss säkerhetsmarginal, Mittförslag: Frågor om exploateringssamverkan skall prövas vid en förrättning somhandläggs av faslighelsbildningsmyndigheten. I etl exploateringsbeslut angesbl, a, vilka fastigheter som skall delta i samverkan samt den tidpunkt närexploateringen skall vara slutförd. De deltagande fastigheterna utgör enexploateringssamfällighet. Somjag tidigare framhållit skall frågan om exploateringssamverkan först prövas avkommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser. Om kommunen beslutar attsådan samverkan får ske, kan ansökan om förrätining göras hosfastighetsbildningsmyndigheien för att bilda en exploateringsam-fällighel. Mittförslag innebär att man får etl sammanhållet förrätlningsför-farande, dvs,förrättningen inleds när ansökan om exploateringssamverkan sker och avslutasinte förrän alla de ändringar i fastighetsindelningen m, m, somexploateringssamverkan ger upphov till har genomförts. I denna förrättningingår fastighetsreglering som en integrerad del. Kommunens uppgifter ochbeslut i själva planarbetet ingår dock inte i förrättningen. Beslutsbefogenhetennär det gäller plan- och bebyggelsefrågor respektive fastighetsbildningsfrågorär inte avsedd att ändras genom det nya institutet exploateringssamverkan. Ettnära samråd och samarbete mellan ochfastighetsbildningsmyndigheten är dock en förutsättning för attexploateringssamverkan skall kunna ske, Idet här sammanhanget vill jag även betona att information till och diskussionmed sakägarna är viktig redan i ett tidigt skede i processen. Detta bör kunnaunderlättas genom det förfarande med en sammanhållen 1985/86:2 40 förrättningsom jag föreslår. Det bör åligga fastighetsbildningsmyndigheten att i samverkanmed och tillsammans med sakägarna utreda de grundläggandefrågorna, främst vad gäller ändamålet med exploateringssamverkan,förrättningsförfarandet och grundläggande förutsättningar från plansynpunkt.Finns ett förslag lill detaljplan eller håller ett sådant förslag på atlupprättas bör fastighetsbildningsmyndigheten kunna göra en bedömning avexploateringens ekonomiska konsekvenser. Finns inte något planförslag, måstelikväl utredningsarbetet inför exploateringen drivas så långt att enuppskattning av de ekonomiska följderna kan göras, så att markägarna färtillräckligt underlag för att kunna ta ställning till om de skall delta isamverkansföretaget eller inte. Somjag tidigare (avsnitt 2,2.4) har förordat bör det finnas möjlighet att dela uppexploateringsbeslutet i skilda delbeslut. Syftet med ett delbeslut är att i ettså tidigt skede som möjligt dels få till stånd en exploateringssamfällighetsom förhandlingspart till kommunen under planarbetet, dels få klarlagt attexploateringssamverkan skall få ske och vilket slutgiltigt område samverkanskall omfatta. Ettdelbeslut bör minst innehålla uppgifter i följande frågor, nämligen - exploateringens ändamål,samverkansområdets omfattning och de exploateringsåtgärder som skall utföras isamverkan och - de fastigheter som skall ingå iexploateringssamfälligheten. Omexploateringsbeslutet meddelas i form av delbeslut, bör det slutliga beslutetinnehålla uppgifter om - deltagande fasfighetersandelstal, - förmånsrättsbeloppets storlekoch vilka åtgärder som skall ha genomförts för att förmånsrätt skall gälla, - behövliga föreskrifter förexploateringens utförande, och - den tidpunkt när exploateringenskall vara slutförd. Självaexploateringsförrättningen avslutas som jag nämnde inte genom exploateringsbeslutet,utan förrättningen pågår till dess att avsedd fastighetsreglering ochanslutande anläggningsförrättning är avslutad. Närexploaleringsbeslutet har meddelats bör uppgift om beslutet införas ifastighets- eller tomträttsboken. Exploateringssamfällighetengenomför exploateringen enligt detaljplanen och exploateringsavtalet fram tilloch med att bebyggbar tomtmark föreligger. I detta innefattas bl, a. attsamfälligheten utför de gemensamma exploateringsanläggningar som krävs inomområdet, t. ex, gator och va-anläggningar. Fastighetsbildningsmyndighetenverkställer de fastighetsregleringar som är nödvändiga för att genomförasamexploateringen. Myndigheten bör även ha möjlighet att ta initiativ till deytterligare åtgärder enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen ellerledningsrättslagen (1973: 1144) som är nödvändiga för genomförandet. Även denförening som förvaltar exploateringssamfälligheten bör ha initiativrätt tillde åtgärder enligt anläggningslagen som krävs för att genomföra företaget. Prop.1985/86:2 41 Fastighetsregleringenligt de särskilda reglerna i lagen om exploateringssamverkan och övrigaåtgärder enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen ellerledningsrättslagen, som är nödvändiga för det fastighetsrättsligagenomförandet, sker lämpligen vid gemensam handläggning i en och sammaförrättning. När fastighetsbildningsmyndigheten genomfört samtligafastighelsregleringsåtgärder, inklusive anslutande anläggningsförrättning,avslutas exploateringsförrättningen. Detförfarande, som jag nu föreslär, är säledes sammanfattningvis avsetl att kunnakomma till användning i en process där man 1, tar initiativ tilldelaljplanläggning, 2, upprättar en detaljplan och ettexploateringsavtal, 3, utför gemensammamarkanordningar för markens iordningställande, 4, företar en värdeutjämningmellan de deltagande fastigheterna, 5, i övrigt företar de ändringar ifastighetsindelningen som föranleds av den nya planen. Ävenom förfarandet principiellt skall kunna omfatta hela denna kedja, lämnar mittförslag också möjligheter till betydande förenklingar, när exploateringssamverkanavser enklare fall. Sådan enklare handläggning kan bli aktuell närexploateringssamverkan avser åtgärder som inte kräver detaljplan, när kommunentar ett stort ansvar för att genomföra företaget eller annars när företagetavser mindre omfattande förtätningar, där värdeutjämningen är det primära ochdel inte är aktuellt att utföra några anläggningar gemensamt. Något behov avatt teckna exploateringsavtal med en behörig företrädare för de berördafastigheterna finns kanske inte heller i dessa fall, 2.5Vissa frågor om plangenomförande Mittförslag: Exploateringssamfälligheten har rätt och skyldighet att -frånfastigheter som inte deltar i exploateringssamverkan lösa in mark som behövsför exploateringen. Fråganom marköverlåtelser mellan en exploatör och en kommun brukar vanligen reglerasi ett exploateringsavtal som ingås innan en detaljplan antas. Avtalen brukaräven innehålla bestämmelser om vem som skall ansvara för utförandet av gator,vägar, vatten- och avloppsanläggningar m, m, inom områdel, Ibetänkandet framhålls att kommunen skall kunna förhandla med enexploateringssamfällighet på samma sätt som man förhandlar med en vanligexploatör som förfogar över ett större markområde. Enligt gällande rält kanregeringen förordna att en exploatör, i förhållande till den nytta han anses haav en stadsplans genomförande, i skälig utsträckning skall utan 1985/86:2 42 ersättning avstå mark som behövs för gata, annan allmänplats eller till allmän byggnad (70 § byggnadslagen). På motsvarande sätl kanförordnas att en exploatör skall vara skyldig att bekosta utförandet av gatorsamt vatten- och avloppsanläggningar inom området (73 § byggnadslagen). Upprättasbyggnadsplan kan i samband med planens fastställande förordna atten markägare utan ersättning skall upplåta obebyggd mark som erfordras till vägeller annan plals, i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntasfå av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt (113 §byggnadslagen). Motsvarande bestämmelser har tagits in i förslaget tillPBL (6 kap, 19 och22§§). Flera remissinstanser har framhållit att kommunensbefogenheter att ställa krav i t, ex. exploateringsavtal om tidpunkter förbyggande, finansiering med statliga lån m, m. är oklara. Länsstyrelserna iNorrbottens och anser sålunda atl regelsystemet bör ändras såatt kommunen ges en mer aktiv roll, l,ex, genom att kommunen i all exploateringssamverkaningår som delägare och får befogenheter att genomföra exploateringen omsamfällighetens styrelse inte fullföljer fattade beslut, kommunefterlyser bl, a. möjlighet för kommunen att ställa krav på att fastigheternabebyggs inom viss lid. Jag kan i huvudsak ansluta mig till utredningens förslagatt kommunen skall kunna ingå exploateringsavtal medexploateringssamfälligheten vid plangenomförandet. Eftersomexploateringssamverkan inte skall omfatta uppförande av hus, kan kommunen dockinte i förhandlingar med samfälligheten ställa villkor om atl fastigheternaskall bebyggas . mellan kommunen ochexploateringssamfälligheten kan således endast innehålla krav på att deåtgärder som åligger exploateringssamfälligheten skall utföras ,I detta sammahang bör också påpekas att tidpunkten för bebyggelsensfärdigställande kan styras med hjälp av detaljplanens genomförandetid (se 5kap. 5 § PBL), Överlåts exploateringsområdet till t, ex, en byggnadsentreprenörsom avser atl bebygga området, kan ett särskilt avtal träffas mellan kommunenoch byggnadsentreprenören. De villkor som gäller för stallig belåning gerdärvid kommunen möjligheter att öva inflytande på det fortsatta byggnadsföretaget.Om åter den byggnadsklara marken delas mellan delägarna iexploateringssamfälligheten, blir markens bebyggande beroende av de enskildadelägarnas vilja att avyttra marken eller att själva börja bygga på den. Någraregler om att t, ex, tilldelning av mark skall göras beroende av att de olikamarkägarna åtar sig att se till att bebyggelse kommer till stånd ,säsom föreslagits av vissa remissinstanser, är jag inte beredd att förorda. Kommunens inflytande över förelagets genomförande fårutövas i huvudsak genom exploateringsavtal, I fråga om kommunens möjligheteratt av exploateringssamfälligheten kräva exploateringsavtal av en viss utform- Prop.1985/86:2 43 ningbör, som jag sagt, samma principer gälla som när det är fråga om en endaexploatör. Skillnaden uppträder i fråga om vem som skall anses vara exploatör.Förordnande om skyldighet för en exploatör att till kommunen avstå mark utanersättning, skyldighet för exploatören atl bekosta utförande av gator ochanordningar för vatten och avlopp samt skyldighet för exploatören att utanersättning upplåta mark till väg eller annan allmän plats bör också kunnariktas mot exploateringssamfälligheten, om samfälligheten som helhet har sådannytta av planens genomförande som krävs för att de tidigare angivna lagrummenskall kunna tillämpas. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in iförslaget till PBL (6 kap, 23 §). Attställa krav pä att kommunen skall delta i alla exploateringssamfälligheter,såsom vissa remissinstanser har förordat, finner jag inte lämpligt. Om kommunenönskar delta mera aktivt i en exploateringssamverkan kan detta ske genom attkommunen förvärvar någon fastighet inom området och deltar som fastighetsägare.Skulle den samfällighetsförening som förvaltar samfälligheten inte klara avatt genomföra företaget, kan kommunen genom att vända sig till setill att samfällighelsföreningens styrelse förstärks med representanter för detallmänna eller att syssloman förordnas (31 och 33 §§ lagen om förvaltning avsamfälligheter), Ilikhel med vad som föreslagits i betänkandet bör tidsgränser anges för beslutom, samt för genomförandet av exploateringssamverkan. Dessa tidsgränser ärnödvändiga av flera skäl. Bl, a, ger de kommunen en viss säkerhet för att de olikaåtgärder som skall ske genom exploateringssamverkan, kommer till stånd inomrimlig tid. Ibetänkandet har föreslagits att tiden mellan kommunens beslut omexploateringssamverkan och den tidpunkt när en exploateringssamfällighet skallvara bildad och en detaljplan antagen inte skall få överstiga tre är. Tiden föratt genomföra exploateringssamverkan kan enligt förslaget variera mellan femoch , I förslaget till PBL (6kap, 2 § andra styckel) har föreskrivits att kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelserskall ange den tid inom vilken ett exploateringsbeslut skall meddelas. Enligtförslaget får tiden bestämmas till högst . Skälen till att tiden bör har jag redovisat tidigare (avsnitt 2,2), När exploaleringsbeslutet vid denefterföljande förrättningen meddelas, är det nödvändigt att bedöma inom vilkentid exploateringen skall vara slutförd. Reglerna börda utformas på samma sättsom i anläggningslagen, nämligen att i exploateringsbeslutet anges tidsgränsersom är anpassade till vad som kan anses rimligt i varje särskilt fall.Tidsgränsen bör således avse den tid inom vilken exploateringen skall varaslutförd. Därvid bör givetvis hänsyn tas till den tid inom vilken en gällandedetaljplan förutsätts bli antagen, dels den genomförandetid som anges i planen.Tidsgränsen bör kunna förlängas om det finns skäl för det. 1985/86:2 44 Exploateringsbeslutet bör upphöra att gälla, omsamfälligheten inte genomför exploaleringsåtgärderna inom den fastställdaliden och tiden inte föriängs, 2.5.3 för allmän plats Mitt förslag innebär atl delägare normalt skall avstå markavsedd för allmän plats utan ersättning i pengar. Ersättningen får han istället genom avkastningen, dvs, genom att hans faslighet tillförs bebyggbarmark i förhällande lill fastighetens andelstal eller, om det inte kan ske fulltut, i pengar, I de flesta fall kan avståendet av mark som behövs för allmänplats och fördelningen av avkastningen regleras i ett sammanhang vid etltillfälle. I vissa fall kan dock tänkas atl mark för allmän plats, l.ex. förett vägbygge, behöver tas i anspråk innan marköverföringar kan genomföras, 1sådana fall är ägaren garanterad ersättning genom atl hans fastighet ingår isamfälligheten och därmed i normalfallet får ersättning genom tilldelning avannan mark, för allmän plats som läggs ut på en faslighet som inte deltari samfälligheten skall kunna överföras på motsvarande sätt men mot ersättning ipengar. Ersättningen till den fastighetsägaren betalas dä av exploateringssamfällighetenenligl motsvarande regler som gäller vid inlösen enligt förslaget till PBL,Marken kommer således i detta fall att värderas efter enhetliga principeroberoende av om kommunen löser marken enligt PBL eller marken överförs vidfastighetsreglering enligt lagen om exploateringssamverkan. Själva marköverföringen skall, som jag tidigareframhållit, ingå som en integrerad del i exploateringsförrältningen.Fastighetsregleringen bör normalt kunna grundas på överenskommelse ochgenomföras så att den mark som skall avslås för allmän plats förs till enkommunägd gatufastighet. Kan ingen överenskommelse nås, kanfastighetsregleringen ändå genomföras enligl de särskilda reglerna omfastighetsreglering vid exploateringssamverkan. Marken överförs därvid från denavstående fastigheten genom fastighetsreglering till kommunens gatufastighet. Även inom planomräden där kommunen inte skall varahuvudman för allmänna platser - dvs, områden som motsvarar dagens byggnadsplaneområden- är det vanligt att det bildas en särskild fastighet av den mark som utlagtstill allmän plats. utgör en sådan fastighet grönområde intillbebyggelsen. När exploateringen är slutförd överlåts normalt äganderätten tillfastigheten till den som i fortsättningen skall förvalta den, dvs, vanligen envägförening eller en samfällighetsförening. Enligt mitt förslag kan sammaförfaringssätt tillämpas när planen genomförs med exploateringssamverkan, Enligt 48 § första stycket byggnadslagen är kommunenskyldig att lösa mark som enligt stadsplan skall användas för annat ändamål änenskilt Prop.1985/86:2 45 bebyggande,om markens ägare till följd av planen endast kan använda marken på etl sätt somstår i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. På motsvarande sätlär kommunen skyldig att lösa tomtdel när förflutit från tomtindelningensfastställande (48 § andra styckel byggnadslagen).