prop · G9031 · 1985-12-31 00:00:00 — Den anses ge elt alltför lästhierarkiskt system samt medföra onödigt stort administrativt arbete för att taställning till en kanske 1985/86:1 128 i och för sig angelägen och lämplig användning somaktualiseras med korl 7 Översiktsplan varsel, 7,2 Även jag anser del angelägel altplansystemet inte uppfattas som ell hinder utan snarare som en hjälp att fäfram bästa möjliga beslutsunderlag för ställningstaganden till aktuellamarkanvändningsfrägor. Med den ställning som jag vill ge översiktsplanen ärdet givetvis nödvändigl all dess rikllinjer fullföljs eller ändras i de formersom PBL föreskriver. Som jag ålerkommer lill har emellertidsamhällsintressena och de strukturella aspekterna olika vikt i skilda delar aven kommun, 1 översiktsplanen skall de viktigasie och kända inlressenabehandlas. De kommer då all beröra vissa delar i kommunen och omläiias av olikarikllinjer, I sädana områden som inte omfattas av några riktlinjer måsteprövningen av nya önskemål ske utan del underlag som finns beträffande denallmänna lämpligheten inom områden, som omfattas av konkreta och välgrundademål och rikllinjer. Jag anser således atl PBL inte skall innehålla nägon spärregelav den art som ulredningen har föreslagil. Den här frågan har ocksä samband medöversiktsplanens rättsliga status, dess redovisning och kravet pä aktualitet. Jagåterkommer snart till dessa frågor. Utvecklad kommunöversiki räcker som översiktsplan En utgångspunkt för mina förslag äratl kommunerna i sin översiktliga planläggning enligl PBL bör kunna i storutsträckning bygga vidare på del planmaterial som redan finns. Alltför högakrav bör inte ställas i del inledande skedet. En del kommuner har påbörjat enrevidering av sin kommunöversiki med elt ökat inslag av markanvändningsstudiersom underlag. Denna dd av översiktsplanen - den långsiktiga markanvändningen -är enligt min uppfattning del mest krävande arbetet med den förstaöversiktsplanen. 1 det längre perspektivet finns del många osäkra faktorer altbeakta i planeringen. Osäkerheten minskar enligt min mening inte behovet avplanering, snarare tvärtom. Alternativa studier finns ofta ocksä i form avomrädesplaner och andra översiktliga planuiredningar. Jag ar medvelen om atlen del frågor till en början kan få en ganska schematisk behandling i översiklsplanen,I de flesta fall bör det emellertid vara tillräckligt all lägga kommunöversiktenoch aktuella områdesplaner till grund för översiktsplanen. En hel del kommuner har ocksä påförsök studerat vattenfrågorna. En mer systematisk sådan försöksplanering pågårbl,a. med slöd av havsre-sursdelegalionen. Även på delta område finns det ellvissl planmaterial som kan bilda utgångspunkt för översiktsplanen. Jag kommer senare (avsnitt 19,5,1)atl föreslå en övergångsbestämmelse som innebär all kommunerna före denIjanuari 1990 skall ha antagit sin översiktsplan. fram till dessfär kommunerna tillfälle atl i samlad form överväga sill översiktligaplanmaterial. Mänga av de plandokumenl som finns kan fortfarande anses gällaoch de bör ganska lätt kunna sammanställas och kompletteras på elt sädanl sätt atlkommunen fär en översiktsplan. Denna bedömning bygger pä min kännedom om allkommunerna bedriver en konlinuerlig fysisk översikisplanering somi siora delar uppfyller de krav som slälls i PBL. En del remissinslanser befarar all en marköversikl enliglutredningens förslag blir för omfatlande och ambitiös saml alt insatserna inieskulle svara mol nyttan, Pä den punkten vill jag framhålla att översiktsplanensjälvklart skall utformas utifrån de olika uppgifter som skall tillgodoses medplanen. Jag förutsätter all dessa - liksom i dagens planering -varieraravsevärt mellan olika kommuner med skiftande planeringsbehov och resurser.Enligt min mening bör planens innehåll av den anledningen inte delaljregleras iPBL, Därigenom bör del finnas goda möjligheter lill en successiv förbättring avplanläggningens arbetsmetoder och planernas innehåll, I detla ligger allkraven på den första översiklsplanen i kommunen inte bör slällas för högl. 7.3 Översiktsplanens redovisning och handläggning Min förslag: Översiklsplanen innefailar bädehelhelsöverblick och fördjupade rikllinjer för avgränsade områden. Planenbeslår av en särskild handling av en eller flera kartor. Till planen skall höraen beskrivning, där bl. a, motiven lill planen skall redovisas. Planen skallanlas av kommunfullmäklige. Redovisning och förjäranderegler skall garanterainforination och möjlighet alt påverka planulformiiingen Den fråga som har avgörandebelydelse när man bestämmer hur ingående man behöver reglera förfarandet vidplanläggningen är vilka olika intressen som gör sig gällande i beslutsprocessenoch som kräver ett skydd i form av lagstiftning. Om man ser jnbart till kommunenseget intresse av all på lämpligt sätt skaffa sig elt allsidigt och användbartbeslutsunderlag, finns del knappast någon anledning alls till lagreglering avredovisningen eller förfarandet. Det kan förutsättas alt kommunerna ändå genomsin förvaltning inhämtar den kunskap som anses behövlig och utför den granskningoch värdering av olika alternativ som leder till ett politiskt beslul. Här som i andraplanläggningssammanhang finns del dock intressenter utanför den kommunalaorganisationen som måste kunna föra fram sina synpunkter. Givetvis kommer detlasom regel att kunna ske p°i elt helt informellt säll. men möjligheten atl utövainflytande anser jag i likhet med utredningen ändå i sista hand mäslegaranteras genom riiltsregler. En av anledningarna lill all det mäste skapas enformaliserad behandlingsprocedur är att kravet pä medborgarinflylande skalltillgodoses. En annan lika 5 1985/86. Prop.1985/86:1 130 viktig anledning är att det mäste beredas formellamöjligheter till avstäm- 7 Översiktsplan ning mellan statliga m,fl, scktorintressen och kommunensintentioner, "- Länsslyrelsen mäste kunna bevaka hur områden avriksintresse avses bli behandladei den kommunala planeringen. Även grannkommuner kan ha synpunktersom mäste fä komma fram i sammanhanget. avbestämmelser om förfarandet anser jag alt de nu angivna intressenterna mäslegaranteras insyn och påverkan genom en lagreglering. Utredningens förslag lill områdesplan Som utredningen har påpekat kanmarkanvändningen behöva studeras mer ingående i vissa delar av kommunen vidmarköversiktens utformning. Detta kan t. ex. gälla tätorter, förändrings- ellerförnyelseomräden, bevarandeområden, friluftsområden eller områden för störreanläggningar av strukturell betydelse. Det kan också gälla studier av alternativmarkanvändning i samband med de mer strategiska ulvecklingsbeslulen, Ulredningen har föreslagilområdesplan som ett medel för kommunen atl detaljera ("förtala,fördjupa") marköversikien som allemativ till alt göra motsvarande ändringav marköversikien. Förslaget ger helt enkelt valfrihet alt använda tvä på delhela taget likvärdiga planformer. Områdesplanen har föreslagits isystemet bl, a, för att den är en i praktiken vanligen förekommande informellplaniyp. Utredningen har ansett det angeläget all skapa regler förmedborgarinflytande även för denna planform. Områdesplanen skall också enligtulredningen kunna användas som dokument för uppgörelser mellan staten ochkommunen när det gäller behandlingen av områden av riksintresse ochmellankommunala frågor. Planen har dock inie getts någon formell verkan pätillståndsprövningen vare sig enligt PBL eller enligt annan lagstiftning.Enligt ulredningsförslagel medför en områdesplan att inom fem ärinte skall kunna ifrågasätta kommunens beslut att fullfölja områdesplanensintentioner. Remissinstanserna är myckel deladei fråga om utredningens förslag till en sädan områdesplan. En grupp anserverkningarna vara för svaga för atl motivera en lagreglering. Man anser att delfinns andra och för medborgarna viktigare frågor (service, barntillsyn,äldreomsorg etc) där det vore mer angeläget med ett lagreglerat inflytande. Mananser att områdesplanen skall behällas som ett informellt och obundetsamrådsinstrumenl. Den andra gruppen hävdar att områdesplanen är den viktigasieoch mest konkreta planeringsformen för samordning och medborgarinflytande. Mananser atl lagregleringen bör slärkas och all planen skall tilläggas slörreverkningar. Översiktsplanen läcker de uppgifter som utredningenföreslagil för mark-översik' och områdesplan För egen del finner jag skälen varasvaga att som särskild planform lagreglera områdesplanen i PBL, Jag ser del päföljande sätt. Prop.1985/86: 1 131 1 praxis har omrädesplaner visat sig vara en användbaroch ibland 7 Översikisplaii nödvändig insats för all ge underlag för en fortsaltdetaljplanering. Även i andra sammanhang har områdesplanen varil användbar förall ge underlag för vidare beslut om slörre bevarande-, förnyelse- ellerförändringsomrä-den där älgärder kan förvarnas . Den översiklliga planeringenbedrivs i själva verkel pä flera nivåer inom varje kommun. Viss planläggningsker med hela kommunen som utgångs-punkl. Del gäller t. ex. kommunöversikterna,planläggning av lälorlsslruk-luren, kommunikationsnäten och vissalokaliseringsfrägor. I särskild form planläggs ofta de större täiorlerna. Härkan del dels gälla översikter över hela tätorten för atl klariäggautbyggnadsriktning, omvandlingsomräden eller försörjning med service. Dennanivå motsvaras av byggnadslagens generalplan. För de områden där störreförändringar avses, t, ex, en ny stadsdel eller en större hamnutbyggnad, görsvanligen en områdes- eller dispositionsplan. Därefter tar detaljplanen vid. Delkan alllsä röra sig om upp till fyra olika skalor pä planläggningsuppgiflerna. En sådan arbetsmetod anser jag kanvara både riktig och lämplig, 1 själva verkel behövs den ömsesidiga påverkansom finns mellan nivåerna för alt åstadkomma en realistisk och braplanutformning. Att bedöma helheten mot delarna och atl dra nytta avdelstudierna för helheten bör enligl min uppfattning kunna ge etl brabeslutsunderlag. Jag är alltså inte emot en sädan arbelsteknik. Av skäl som jagnyss har redovisat finns del emellertid inte anledning att som särskildaplanformer lagreglera alla dessa typer av planer i PBL, Av min redogörelse följer attöversiktsplanen utgörs av de aktuella översiklliga fysiska planerna, alltsåbäde för helhet och delområden. Mitt förslag innebär i formell mening alt planerför delområden skall betraktas som ändringar av den för kommunen gällandeöversiktsplanen. På detta säll kan erforderliga nyanseringar göras avföreslagen markanvändning och rikllinjer inom begränsade områden. Den av migföreslagna översiklsplanen anser jag på detla sätt väl fyller de uppgifter somomrädesplanen enligl utredningsförslaget skall tillgodose. Därmed kan ocksåplansystemei förenklas, vilket är av stort pedagogiskt och prakiiskl värde. Mankommer ifrån utredningens syslem med två olika planformer för samma syften. Lagrådel (yttrandet s,43f) haransett det önskvärt att jag klargör min inställning till frågan om kommunernasmöjligheter att anta informella planer vid sidan av PBL- systemet, I den fråganvill jag helt korl konstalera all behovel av sådana planer lorde blimyckel lilei på grund av översiktsplanens flexibiliiei, Nägot förbud mol attinformella planer ular-belas och anlas kan självfallel inie föreskrivas ilagen. Del värde som underiag vid fortsalla beslut som sådana planer fär måstedock bli ytterst begränsat. 1985/86: 1 132 Aktiuilileteii kräver periodisk saminanslällniiig oc/iavvägning i helhels- j Översiktsplan perspektiv y j Sedan den första översiklsplanenhar anlagils kommer säväl utvecklingen som poliliska ambitioner att siallakrav pä förändringar av planen. Jag Ibrutsäller alt översiktsplanen pä detsällcl successivt kommer all revideras och förändras. Vanligtvis kommerrevideringen all beröra endasi en begränsad del av kommunen. En sädan revideringbör givetvis slå i samklang med en för kommunen god helheislösning. Del liggerocksä i kommunens eget intresse. För atl säkerställa atl del sker anser jagemellertid att en uttrycklig bestämmelse bör tas in om atl kommunen vidutställning av sädanl ändringsförslag skall redovisa i vad män ändringen harbetydelse tor andra delar av kommunen. Efter några är har översiklsplanenreviderats för sä mänga områden all det kan vara sväri alt fä en samladupplänning om hur kommunens utveckling ler sig. Detta är enligl minuppfattning till nackdel bäde för kommunens egna organ och för allmänheten,näringslivet och de statliga organ som vill ta del av den information ochvägledning som översiktsplanen avses ge. Det kan dä vara skäl alt sammanställaoch komplettera tillgängligt material lill en kommuntäckande redovisning ochett förnyat antagande av kommunen. Beroende på de lokala förhållandena kandetta behov uppstå olika snabbi och lör olika stora delar av kommunen. Jaganser inte atl det behövs nägra särskilda bestämmelser om hur ofta sådanaredovisningar bör ske. Ett riktmärke kan vara två mandatperioder, dvs, eftersex är, vilket lorde motsvara den tid som de nuvarande kommunöversikterna haransetts vara aktuella. Grunddragen i markens användning kan redovisas schemaliskl Angivelsen av markens användningbör i översiktsplanen givetvis vara ganska schematisk. Del är viktigt attegenskapen av översiktsplan renodlas sä att det just är överblicken över deslörre sammanhangen, den långsikliga strukturen, som redovisas i planen. Dethindrar inte alt ändamålet ibland kan vara precist både till innehåll ochavgränsning. Ofta lorde slora områden emellertid kunna anges med den användningsom marken faktiskt har, om det inte finns nägot speciellt allmänt intresse somgör sig gällande inom området. Av planen bör emellertid framgå om den avser ostörre förändring av markanvändningen o ett aktivt bevarande av befintligaförhållanden o en gradvis förändring och förnyelse i huvudsak inom ramen förden markanvändning som redan etablerats o ett område avstrategisk belydelse för den framtida bebyggelseutvecklingen därhandlingsfriheten skall behällas eller o att den markanvändning som pågår kanfortgå i stort sett oförändrad därför att det inte finns några uttaladeallmänna intressen. Utredningens lagförslag innehåller en uttryckligbestämmelse om en Prop.1985/86:1 133 sådan indelning av redovisningen av markanvändningen.Enligt förslaget 7 Översiktsplan skall dessutom redovisningen av förändradmarkanvändning delas upp i '-' vad som är nära förestående och vad som avserrikllinjer i ell långsikligl perspektiv. Några remissinstanser har pålalatsvårigheten med all avgränsa områden enligl utredningens förslag. För egen delanser jag atl det är viktigt alt översiktsplanen hälls principiell i sinredovisning och inte tyngs med detaljer, Etl sådant synsätt torde också halegat bakom utredningens förslag. Det kan emellertid onödigt försvära enlämplig ulveckling av översiktsplanens redovisningsformer, om man lagreglerarinnehållet på det säll ulredningen föreslär. Jag förordar därför en mergenerellt utformad bestämmelse om redovisning av översiktsplanens innehåll. Beslut som har fattats i annan ordning kan redovisas iöversiklsplanen En hel del bestämmelser i ochbeslut som har fatlats enligt annan lagsliftning kan ha väsentligl intresse förbebyggelseutvecklingen och markanvändningen. Givetvis skall sädanl ingå i delunderlag som kommunen bör ha vid upprättandet av översiktsplanen. En del avdelta bör också med fördel kunna redovisas i planen. Jag länker pänalurreservat, sirandskyddeis omfattning och viktiga förordnanden av olika slagtill skydd för något speciellt intresse, t, ex, byggnadsfria zoner kringkraftledningar eller fornminnen. Även älvsträckor som är tänkbara för utbyggnadav vattenkraften till följd av den av antagna planen förvatten-kraflsulbyggnad bör redovisas i översiktsplanen. Kommunens ställningstagande omförbud mol besprutning i skogsområden enligt lagen (1983:428) om spridning avbekämpningsmedel över skogsmark, beslut enligt bosiadsanvisningslagen (180:94),samt beslut om skyddsrumsorter och skyddsrumsområden enligt skyddsrumsförordningen(1979: 90) kan också ha intresse för markanvändning och byggande. Jag vill härvidare peka pä de beslut som mänga kommuner har fattat med stöd av 38 8byggnadsstadgan för att avgränsa bevarandevärda områden där särskild hansynkrävs med hänsyn till bebyggelsens egenart. Syftet med sädana redovisningar iöversiktsplanen är enbari alt planen skall bli informativ och ge medborgare,fastighetsägare, myndigheter och andra ett så bra underlag som möjligt för sinaegna åtgärder. Nägon bestämmelse om detla behövs dock inte i PBL, Översiktsplanen heslår av en särskild handling sann eneller flera kartor ined planbeskrivningen som elt viktigt kompleinenl I likhet med ulredningen anser jagan översiklsplanen skall vara redovisad i en särskild handling med riktlinjersaml en eller flera kartor. Jag ställer mig också bakom förslaget att enbeskrivning skall fogas lill planen på samma sätt som sker i fråga omstadsplaner. Jag vill emellertid stryka under den större vikt som beskrivningenbör fä när det gäller översiklsplanen. 1985/86:1 134 Till hela sin karaklär äröversiklsplanen en redovisning av de mål och 7 Översiktsplan rikllinjer somkommunen vill ställa upp. Den beskrivande lexien med sina '3 argument och nyanseringar anser jag är ett vikiigi komplement tillplanen, 1 PBL bör därior föreskrivas alt beskrivningen skall ange skälen tillplanens utformning. Rikllinjer som är korta och generellt formulerade päkartan, mer för atl avgränsa ett område där de skall tillämpas, kan ofta ibeskrivningen vara motiverade och exemplifierade pä ett sätt som ökarförståelsen av planen. Ofta redovisas i beskrivningen sammanfattningar avutgångspunkter och underiag av väsentlig belydelse för planens utformning.Sådana planeringsförutsättningar bör liksom de politiska direktiven kortfattatredovisas i beskrivningen. Det förekommer ibland alternativa markdispositionersom återgår på 1. ex, alternativa befolkningsprognoser i underlaget.Beskrivningen med sina illustrationer, tabeller och diagram kan göra planenbegripligare i dess uppgift alt ge upplysningar och vägledning. En viktig del i beskrivningen tillöversiklsplanen är redovisningen av arbetsprogrammet för den närmast aktuelladetaljplaneläggningen, 1 sådana områden bör översiktsplanen endast ge merprincipiella riktlinjer för den framlida markanvändningen, som ju avses blibehandlad mer ingående i de följande planerna. Beskrivningen bör ocksäinnehålla upplysningar om kommunen avser alt anta områdesbestämmelser ellerbegära förordnanden enligt speciallagstiftning. Programmet för fortsattplanläggning skall enligt min mening tillsammans med riktlinjer för prövning avlov och tillämpning av speciallagstiftning ge en god uppfattning om hurkommunen avser all fullfölja översiktsplanens intentioner. Därför bör del i PBLföreskrivas atl avsedda åtgärder av detta slag för alt fullfölja planen skallredovisas i planbeskrivningen. Nägol krav pä en speciellgenomförandebeskrivning (avsnitt 10,2) som ulredningen har föreslagil anser jagdäremot inte behövs. För atl undvika missförstånd villjag framhålla atl innehällel i program för följande planarbete liksom andraåtgärder som kan finnas redovisade i översikiplanens beskrivning givetvis ärsådant som kommunen själv har rådighet över, Nägra direkta utfästelser - varesig gentemot staten eller mot enskilda - kan sådana redovisningar inte ansesha. Översiklsplanen skall vara tydlig och antas avkoininunfiillmäkiige Utredningens förslag omlättillgänglig och tydlig redovisning av planhandlingarna, presentation avplaneringsunderlaget samt övriga förfaranden om samråd, uisiällning ochantagande har i stort sen vunnit remissinstansernas gillande. Milt förslag idessa delar, som jag lar upp i specialmoUveringen (4 kap, 2-13 85). grundarsig därför i huvudsak på utredningens förslag. Från en del håll finns emellertidocksä kritik mol utredningens förslag i dessa delar. Kritiken gäller bl.a, deökade ambitioner i förhällande till dagensordning som förslaget anses medföra. Framför alll är man negaliv till förslagetalt bristf;r i planhandlingarnas tydlighet kan utgöra besvärs-grund. Jagålerkommer senare till besvärsmöjligheterna (avsnitt 17.5,1), Redan nu vill jagemellertid framhålla att jag ansluter mig till utredningens förslag om attplanhandlingar skall vara informativa. Däremot anser jag del ligga i sakensnatur att brister i detta avseende bör kunna föranleda atl översiktsplanenupphävs efter kommunalbesvär, endasi om planhandlingarna är så obegripliga attde saknar informationsvärde, 1 likhet med utredningen finner jag del självklart attöversiklsplanen skall antas av kommunfullmäktige. Någon möjlighet Ulldelegation bör inte finnas. Förfarandereglerna i övrigi bör på lämpligt sällanpassas till de syften som ligger bakom förvaltningslagen (1971:290) imotsvarande fäll, I några hänseenden föreslär jag ändringar i förhållandetill utredningsförslaget av en mer principiell innebörd, varför jag vill taupp dem . Det gäller dels samrådet, dels agerande undersamrådet och utställningen. 7.4 Samrådet skall ge berörda information och kommunen ettbra underlag för beslut Milt förslag: När översiktsplanen upprällas eller ändrasskall kommunen samråda med bl, a, länsslyrelsen och andra intressenter. Samrådetsyftar till utbyte av information och synpunkter under pågående planarbete ochhar stor betydelse för att fördjupa den lokala demokratin. Resultatet avsamrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse. Samrådet är vikiigi för kommunens kontakt med myndigheter,allmänhet ocli Intressenler En planförslag utformas successivtmed stöd av läkta, analyser och en alltmer ökad kunskap om olika förhållandeninom planområdel. Genom olika värderingar av underlagsmaterialet samlinflytande från förtroendemän och olika intressenter under planprocessenutformas det planförslag som las upp i kommunfullmäktige för anlagande. En stordel av kunskaperna om planområdel inhämias genom samråd med olikainlressenler, vilkas synpunkter pä planens utformning sä långt som möjligt börUllgodoses, Den från praktisk synpunktviktigaste offentliga behandlingen för atl under planeringsprocessen nå dessasyften är samrådet innan planförslagel färdigställs. 1 likhet med utredningenanser jag att samrådet bör intensifieras i förhållande till det som gällerenligt 14 § byggnadsstadgan. Det aren följd av förslaget om en förbättradställning i beslutsprocessen för bl. a, de boende som jag Udigare berört ochdel vidgade medborgarinflytandet i övrigt (avsnitt 3,5). 1 klarhetens intressevill jag skjuta in att dessa båda förslag inte ändrar pä det grundläggandeförhällandet att det är de repre- 1985/86:1 136 sentativa demokratiska organen som har ansvaret och fattarbeslulen om 7 Översiktsplan planerna. I PBL bör las in en bestämmelse omkrav på obligatoriskt samråd med sådana myndigheter och organ som har enansvarsslällning i planprocessen. Del gäller alllid för länsslyrelsen. Omregionplanering pägär, bör samråd också ske med regionplaneorganel. Ävenangränsande kommuner som berörs av förslaget anser jag bör ingå i den krets avoffentliga organ som alltid skall omfattas av samrådet. Därutöver bör enbestämmelse säkerställa att andra som kan ha etl väsentligt intresse avplanförslagel skall beredas tillfälle samråd. Med dessa beslämmelser blir krelsenav inlressenler naturligtvis beroende på om planförslaget avser elt stortområde, kanske hela kommunen, eller ell mer begränsat område. Det blir också avbetydelse om förslaget innebär stora förändringar eller endast mindrejusteringar av en plan som redan gäller. Utredningens förslag, som jagsäledes ställer mig bakom, har kritiserats frän flera häll. Viss kritik skjuterin sig på den vidlyftiga samrädsskyldighe-ten, medan andra hävdar att den ärför snäv, Etl stort antal statliga organ och affärsdrivande verk har sålunda isina remissvar begärt atl bli omnämnda i samrådsbestämmelsen. Enligt minmening bör del emellertid ankomma på att svara för de samladestatliga intressena i det löpande plansamrådet med kommunerna.