prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — Jagvill nu ta upp några frågor som enligt min mening är av grundläggandebetydelse för utformningen av en lag om hushållning med naturresurser. Landetsnaturresurser utgör en av de grundläggande förutsättningarna för vårt välstånd. Ett fortsatt utnyttjande av naturresurserna är nödvändigt för att vi skall kunna förverkliga sådana centrala mål som ekonomisk balans ,, Prop.1985/86:3 och tillväxt, en rättvis fördelning av välfärden, full sysselsättningoch regional balans. I det långa tidsperspektivet beror kommande generationersvälfärd bl. a. i hög grad på hur väl vi förmår hushålla med naturresursernaoch slå vakt om markens och vattnets produktionsförmåga. Möjligheternaatt utnyttja naturresurserna påverkas givetvis av planer och andra beslut omhur marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt får användas, bl. a, förbebyggelse och anläggningar samt för produktion och annan försörjning. Förmånga verksamheter i samhället är beskaffenheten av de naturresurser som finnsi ett visst område - på eller i marken, under sjö- eller havsbottnen eller ivattnet - avgörande för hur anspråken ställs på att få använda marken ochvattnet i området. Det gäller för jordbruket, skogsbruket, renskötseln ochfiskenäringen men också för vattenkraft-, torvbrytnings- och gruvföretag. Förandra verksamheter betyder ett områdes läge i förhållande till tätorter,transportleder och olika nyttigheter mer än markens eller vattnets fysiskabeskaffenhet och innehåll. Detta gäller t, ex. i åtskilliga fall förtillverkningsindustrin och som regel för serviceverksamheter. För bebyggelseutvecklingenär lokalklimatet och kvaliteten hos natur- och kulturmiljön viktiga faktorer. Detär naturligt att nya och ändrade anspråk på användningen av marken, vattnetoch den fysiska miljön i övrigt i många fall medför konflikter mellanföreträdare för den pågående markanvändningen och dem som har önskemål omförändringar. Allemansrätten i vårt land och det brett förankrademiljöintresset gör att många människor berörs och engageras av sådana frågor.Motsättningarna är av olika karaktär. Konflikter mellan exploateringsintressenå ena sidan och de areella näringarnas eller naturvårdens ochkulturminnesvärdens intressen å den andra sidan är inte ovanliga.Exploateringsintressena tar sig ofta uttryck i byggnads- och anläggningsverksamhet,mineralutvinning och andra ingrepp som förändrar natur- och kulturmiljön ochsom kan påtagligt påverka förutsättningarna för biologisk produktion och annananvändning av marken och vattnet. Motsättningari fråga om hur marken och vattnet skall utnyttjas kan också ha sin grund iskiljaktiga uppfattningar mellan pågående industriell eller liknande verksamhetoch nya exploateringsönskemå]. I vissa fall kan det vara fråga om långsiktigaindustriella exploateringsönskemål som skulle äventyras om kortsiktigaexploateringsintressen tillgodosågs. Närde motstående önskemålen i fråga om markens och vattnets användning inte gåratt förena, måste beslut fattas som avgör frågan till förmån för något ellernågra av intressena. Samhället har ställt upp regler för hurolika intressen och önskemål skall vägas mot varandra i sådanakonfliktsituationer. Regler härom finns i byggnadslagstiftningen och i en radandra lagar. Det regelverk som successivt vuxit fram har blivit omfattande ochsvåröverskådligt och berör många olika verksamheter. Ett stort antalprövningsmyndigheter är inkopplade i beslutsprocessen. Regler som tillkommit vidolika tidpunkter präglas var och en helt naturligt av sin tidsvärderingar. Också nyare lagstiftning präglas i vissa fall av äldre uppfattningar ochsynsätt. Starkt förenklat kan man säga att 12 tidigare lagstiftning huvudsakligen var inriktad på att få till stånden effek- tivanvändning av olika naturresurser utan att motstående intressen eller Prop.1985/86: 3 långsiktiga följder för samhällsutvecklingen och samhällsekonominbeaktades särskilt mycket. Modernare lagstiftning innehåller mera av avvägningsmöjligheter,men grundsynen präglas fortfarande i många fall av att det är ett sektorielltintresse som i första hand skall tillgodoses. I vissa lagar framhävs säledesfrämst den tekniska och ekonomiska effektiviteten, i andra den sociala omtankenoch i ytterligare andra framför allt omsorgen om natur- och kulturmiljön. Dessaskillnader i fråga om lagstiftningens inriktning medför att myndigheter, sommed utgångspunkt i olika lagar har att bedöma hur ett visst mark- ellervattenområde lämpligen bör användas, kan ha att tillämpa lagregler som i skildahänseenden är bristfälligt eller inte alls samordnade inbördes. Frågor av storbetydelse för många intressen i samhället avgörs i vissa fall från renodlatsektoriella utgångspunkter utan att tillräckliga avvägningar görs iförhållande till de övriga intressena. De meningsmotsättningar som avnaturliga skäl ofta finns i enskilda ärenden kan därigenom komma attförstärkas, vilket bl. a. kan medföra betydande förseningar i beslutsprocessen. Förutsättningarför en god hushållning Avvad jag nu har anfört framgår enligt min mening att det finns ett klart behovav en lagreglering med vars hjälp kraven på hushållning med och omsorg omnaturresurserna kan ställas. Det är angeläget att skapa en för olika lagargemensam grund för att avgöra konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen. Bestämmelsernai en naturresurslag bör uttrycka samhällets grundläggande synsätt när detgäller vad som är en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljöni övrigt. De bör vara tillämpliga i mål och ärenden enligt olika speciallagarsom reglerar mark- och vattenanvändningen. En naturresurslag bör kompletterasådana speciallagar och få betydelse t. ex. när det är fråga om att ett visstområde helt eller delvis behöver tas i anspråk för ett nytt ändamål eller närnågon vill starta en ny verksamhet som kan ogynnsamt påverka möjligheterna attanvända mark-eller vattenområdena i grannskapet. Förutsättningarnaför en god bostads- och arbetsmiljö, för friluftsliv och rekreation och för jord- eller skogsbruk kan påverkas negativt t. ex. av en olämplig lokalisering eller utformning av anläggningar av olika slag, av utsläpp av giftiga eller försurande ämnen och av bullerstörningar. Möjlig heterna att etablera eller utveckla industriell produktion eller energipro duktion i ett område kan på motsvarande sätt begränsas av bostadsbebyg gelse eller av anordningar för friluftsliv och rekreation i det omedelbara grannskapet. Behovet av skyddszoner för riskdämpning kring vissa verk samheter medför restriktioner bl. a. för bebyggelseutvecklingen. Vissa industriella och liknande anläggningar har också en sådan storlek att inver kan på landskapsbilden blir betydande. Bedömningar av den inverkan en viss åtgärd kan få för olika intressen måste inrymma överväganden om effekter av sådana slag. En naturresurslag bör medföra att sådana övervä- 13 Prop.1985/86; 3 ganden görs vid statliga och kommunala myndigheters beslut om användningenav marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Engod hushållning med naturresurserna förutsätter att det i mål och ärenden somgäller användningen av mark- eller vattenområden finns tillgång till etttillräckligt bra kunskapsmaterial. Materialet måste belysa dekonkurrensförhållanden som råder och de effekter för motstående intressen ochför utvecklingen på lång sikt som kan bli följden av olika prioriteringar.Bestämmelserna i en naturresurslag bör därför också ge utgångspunkter försammanställning av det material som behövs för tillämpningen av lagen. Ivårt ekonomiska system tas flertalet konkreta initiativ när det gällerattutnyttja naturresurserna av enskilda människor och av privata eller samhällsägdaföretag. Också statliga och kommunala förvaltningar vidtar åtgärder av olikaslag som har betydelse för naturresurshushållningen. Förvaltningarna påverkarresursutnyttjandet bl. a. genom olika planer och program för sin verksamhet.Det ligger i sakens natur att sådana initiativ och planer ofta utgår frånöverväganden som är knutna till de företags- och kommunalekonomiska villkorenför den verksamhet det gäller. Det är också naturligt att sådana ekonomiskaintressen tillmäts stor tyngd i beslutssammanhang. Det följer både av attintressenterna är många och har en betydande styrka och av statens ochkommunernas önskan att främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning i syfte attöka vårt välstånd. Deintresseavvägningar som är ofrånkomliga om besluten skall tillgodose kravet pågod hushållning innebär i många fall att de nu avsedda ekonomiska intressenaskall bedömas i förhållande till ekologiska, sociala eller samhällsekonomiskaintressen av mer långsiktig karaktär. Det är de senare intressena som behöverfå stöd av bestämmelser i en naturresurslag, så atl de får tyngd iavvägningssammanhang. Det gäller ju att slå vakt om den materiella grunden förproduktion och välfärd också för framtida generationer. Dessa utgångspunkterför vad en lag om hushållning med naturresurser bör innehålla ligger helt ilinje med miljöpolitikens mål att trygga alla människors rätt till en godlivsmiljö. Jaganser det mot denna bakgrund vara naturligt att en naturresurslag får en inriktningmot skydd av långsiktiga och för landel väsentliga värden som inte kan väntasbli tillräckligt beaktade utan stöd av en lag. Detta innebär inte att en sädanlag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörjningsbehov,Lagens grundläggande syfte bör vara att främja en användning av naturresursernasom är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning, både i ettlångsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. En naturresurslag som innehållersådana grundläggande bestämmelser kommer enligt min mening att främja välgenomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet ochden fysiska miljön i övrigt. Det lagförslag som jag nukommer att lägga fram, inriktas på frågor om användningen av marken,vattnet och den fysiska miljön i övrigt. valda inriktningen innebäratt det skapas en för olika lagar gemensam grund för att avgörakonkurrensfrågor i samband med beslut som rör 14 ändrad användning av mark- och vattenresurserna. Lagen är däremot inte avsedd att utgöra grundför ingripande mot pågående användning av dessa resurser. Den nya lagen skall fågenomslagskraft genom de olika speciallagar som styr markanvändningen. Denskall tillämpas då myndigheter fattar beslut i mål och ärenden enligt dessaspeciallagar och blir därmed ett instrument för att påverka och samordnamyndigheters beslutsfattande i riktning mot en bättre hushållning mednaturresurserna. Därmed bör dessa resurser också komma att utnyttjas på ettsätt som gagnar samhället som helhet. 2.2 Grunder för en lagreform om naturresurshushållning Milt förslag:Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningenav riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden avriksintresse läggs till grund för en lag om hushållning med naturresurser m. (NRL). Promemorieförslaget:Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 39-42). Remissinstanserna:Endast några få remissinstanser har haft erinringar mot promemorieförslaget idenna del. Skälenför mitt förslag: Kunskaperna om sambanden i naturen har ökat snabbt under desenaste decennierna. Skador på naturen till följd av utsläpp av olika ämnen ärväl kända för alla. Utredningar av olika slag om miljöfrågor har gjorts ochäven lett till förändringar av lagstiftningen i syfte att få till stånd ettbättre skydd för vår natur- och kulturmiljö. Medhänsyn till behovet av en bättre hushållning med naturresurser i landet och debrister i samordningen mellan olika lagar som styr hushållningen med våranaturtillgångar finns det, som jag angav tidigare, skäl att nu föreslå enövergripande lagreglering om hushållning med naturresurser m. m. Det kan vara pä sin platsatt här något beröra naturresurs- och miljökommitténs överväganden. Kommitténhar behandlat naturresursfrågorna i vid bemärkelse i sitt betänkande (SOU1983:56) Naturresursers nyttjande och hävd. Kommittén framhåller, medhänvisning till naturens och samhällets ömsesidiga påverkan, att ennaturresurshushållning bör omfatta alla led i naturresursutnyttjandet. Eftersomhuvudsyftet med alll sådani utnyttjande är försörjning, anser kommittén atthushållningen i solidaritet med kommande generationer bör syfta till atttrygga försörjningen på såväl kort som lång sikt och att den även mästeinnefatta åtgärder som syftar till att förebygga negativa sidoeffekter avnaturresurshanteringen. Hushållningen bör också inbegripa en tekniskt effektivhantering av naturresurserna och deras användning. Kommittén anser atlnaturresurshushällningen bör bygga på en ekologisk grundsyn. En sådan grundsyninnebär enligt utredningen alt naturresurshanteringen inriktas så altekosystemens och de biokemiska kretsloppens förmåga att varaktigt produceranyttigheter för människorna bibehålls eller ökas. För att få till slånd enökad värdegemenskap i samhället i Prop.1985/86: 3 dessa frågor anser kommittén att följande fem etiska normerbör utgöra grund för hushållningen med naturresurser: omänniskan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk bör honfortsätta att bruka den på ett sådant sätt atl ekosystemens produktionsförmågabibehålls o oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skallvidmakthållas o genetisk variation skall bevaras o användningen av ickeförnybara naiurresurser skall vara inriktad på uthålligheto människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådanasom kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet. Hushållningsfrågornagör sig naturligtvis särskill gällande i fråga om icke förnyelsebaranaturresurser och oåterkalleliga miljöförändringar. Kommitténanser att en effektiv hushållning med icke förnyelsebara resurser innebär enhantering där återvinningsgraden är hög eller där förbrukningen av resurserleder till att andra resurser skapas. Medhänsyn till osäkerheten huruvida användbara metoder kommer att finnas försubstitution, återvinning eller avfallsanvändning bör sträng sparsamhetiakttas med icke förnyelsebara resurser. Ett hushållningsmål av detta slaginnebär enligt kommittén att krav behöver ställas på exploateringstakt,utvinnings- och produktionsmetoder, konsumtions- och resthan-teringspolitiksamt på återbruk i största möjliga utsträckning. Kommittén föreslår en radåtgärder men lägger inte fram något förslag om lagstiftning för att få tillstånd en bättre hushållning med naturresurserna. Somkonstaterats i departementspromemorian är det försök som har gjorts avkommittén att behandla naturresurshushållningen utifrån en totalsyn påhushållningsfrågorna av stort värde. Det är emellertid inte möjligt att i dettasammanhang anlägga ett så brett perspektiv på hushållningsfrågorna somkommittén har gjort. Det skulle medföra ett mycket omfattande arbete medöversyn av lagregler och andra handlingsregler av olika slag. De grundläggandesynsätten i kommitténs förslag bör emellertid bilda utgångspunkt även för etlmera begränsat reformarbete med inriktning på att åstadkomma en bättrehushållning med våra naturresurser. Enrimlig utgångspunkt för ett sådant reformarbete är, som också föreslås idepartementspromemorian, att bygga vidare på erfarenheterna från den fysiskariksplaneringen. Syftet med riktlinjerna i denna planering är alt åstadkomma engod hushållning med mark- och vattentillgångar som är av särskild betydelse förhela landet. Den motion om naturvården som jag redovisade i inledningen syftartill en bättre planering och kunskap innan icke förnyelsebara naturresurser tasi anspråk för att därigenom en bra hushållning skall kunna nås. Att i den reformjag nu föreslår bygga vidare på idéerna i den fysiska riksplaneringen är ävenväl förenligt med jordbruksutskottets uttalanden med anledning av motionen. Den fysiskariksplaneringen utgör ett led i en kunskapsuppbyggnad som är en förutsättning förhushållning i vid mening. 16 avser förhållanden som är av betydelse för bedömning främst av frågorom användningen av mark- ochvattenresurserna. Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen är atthushållningen med mark och vatten skall ske med ett långsiktigt perspektiv ochbaseras på en ekologisk grundsyn. 1 riksdagsbeslutet (prop.1972:111 bil. 2, CU 35, rskr 348) angavs tre huvuduppgifter för den fysiskariksplaneringen, nämligen o att kartlägga dels de långsiktiga önskemål somskilda intressen riktar mot mark och andra naturtillgångar, dels de tillgångarsom svarar mot anspråk som kan förutses o att analysera i vilken utsträckningdet föreligger konflikter mellan olika anspråk och klarlägga konsekvenserna avalternativa sätt alt utnyttja naturresurserna samt o att i den mån det ärmotiverat av riksiniresse dra upp riktlinjer för hushållning med sådananaturtillgångar som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda intresseneller som är särskilt känsliga för miljöpåverkan. Den fysiskariksplaneringen har fungerat i stort sett enligt de idéer som ladefast . Ett omfattande arbete med program och planer har utförts isamarbete mellan staten och kommunerna. Detta arbete har lett till en utveckladöversiktsplanering i kommunerna och därigenom till en god överblick över mångafrågor som rör användningen av mark och vatten. 2.3 Samordnade regler för tillståndsprövning och denhuvudsakliga inriktningen av reglerna Mittförslag: Bestämmelserna i skall syfta till att främja en från ekologisk,social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet ochden fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligtolika författningar i frågor som rör användningen av mark- ochvattenresurserna. Riksdagensriktlinjer i den fysiska riksplaneringen skall upphöra att gälla sedan NRL harträtt i kraft. Promemorieförslaget:Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 42-45). Remissinstanserna: Mednågra få undantag har remissinstanserna tillstyrkt promemorieförslaget att ien särskild lag skall läggas fast gemensamma grundregler - av i stort denutformning som promemorieförslaget innehåller - för att avgöramarkanvändningskonflikter. Många remissinstanser uttrycker sintillfredsställelse över att förslaget innebär att riktlinjerna i den fysiskariksplaneringen lagregleras och att förslaget bygger vidare pä detriksplanearbete som utvecklats . Ett litet antalremissinstanser har motsatt sig atl promemorieförslaget läggs till grund förlagstiftning. förkastar förslaget med främst denmotiveringen att det dels avviker markant från gällande tankegångaratt samhällsutvecklingen skall vila på en ekologisk 2 1985/86. Prop.1985/86; 3 grund, dels innebär att omformuleringar av nu gällanderiksplaneriktlinjer gjorts som innebär att bevarandeaspekter tonas ned tillförmån för en ordnad exploatering av naturresurser. Styrelsen förmiljövårdsprogrammet vid anser sig inte heller kunna stödjapromemorieförslaget, främst på grund av att del saknas en helhetsbild och attendast delar av naturresursområdet omfattas. Svenska kraftverksföreningenifrågasätter nyttan och behovet av den nya lagen och framhåller bl. a. attlagförslaget i alltför hög grad tillgodoser bevarandeintressen på bekostnad avproduktionsintressen. Näringslivets byggnadsdelegation avstyrker förslaget,särskilt därför att detta ger upphov till en alltför ensidig intresseavvägningtill förmån för offentliga allmänna intressen. Vissaremissinstanser anser att de föreslagna reglerna getts en alltför vagutformning och att avvägningen mellan olika intressen bör styras hårdare. Frånnågra håll framförs dock synpunkter på att förslaget i vissa avseenden i förstor utsträckning ger uttryck för färdiga avvägningar. Statens industriverkpekar t. ex. pä att en lagstiftning där vissa intressen prioriteras framförandra innebär en risk för låsning till nulägets värderingar av olikaintresseanspråk. Närdet gäller lagens rubrik har flera remissinstanser varit kritiska. Fleralänsstyrelser påpekar att "lag om hushållning med naturresurser m.m."har gett anledning till en rad missuppfattningar och missförstånd. Vanligastsägs vara att lagförslaget uppfattas som en slags kompletterande naturvärdslag.Flertalet av de remissinstanser som tar upp namnfrågan föreslår att lagenbenämns "lag om hushållning med mark och vatten" eller ges en rubriksom anknyter till mark- och vattenhushållningsbegreppet i den fysiskariksplaneringen. Skälenför mitt förslag: Som jag tidigare föreslagit bör erfarenheterna från denfysiska riksplaneringen läggas till grund för utformningen av reglerna i NRL.Det finns därför anledning att här något belysa hur riktlinjerna i den fysiskariksplaneringen fungerar. Riktlinjernaär ett slags handlingsregler som tillämpas vid beslut som rör användningen avmark- och vattenresurserna i områden som av skäl som anges i riktlinjerna är avstor betydelse för landet som helhet. Redovisning av vad riktlinjerna bör ledatill när det gäller användningen av områdena har förutsatts ske och har ocksåskett i kommunernas översiktliga planering och planläggning. Närdet gäller tillämpningen i enskilda ärenden av riktlinjerna och an vändningen av det material som har kommit fram under program- och planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen, kan till en början teras att riktlinjerna har spelat en central roll för plan- ochtillståndsbeslut enligt byggnadslagstiftningen. Riksplaneringen har som jag nämnde bedrivits med nära anknytning till de planeringsformer som byggnadslag stiftningen erbjuder. Planer och tillståndsbeslut enligt denna lagstiftning skall grundas på ett förhållandevis vittomfattande synsätt på hushållnings frågor. Sålunda finns i byggnadslagstiftningen regler om hän synstaganden till andra sektorer än byggnadssektorn. Det har därför väl gått att tillämpa de av uppställda riktlinjerna för hushållning med 18 mark och vatten vid plan- och tillståndsbeslutenligt byggnadslagstiftning- Iåtskilliga av de övriga lagar som behandlar frågor med anknytning till Prop.1985/86: 3 riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen finns bestämmelser somföreskriver att allmänna intressen skall beaktas. Riktlinjerna har härigenom -i enlighet med vad som förutsattes av kunnat beaktas i en relativtstor utsträckning även vid tillämpningen av dessa lagar. Regeringen harutfärdat ett cirkulär (1973:15) till samtliga statsmyndigheter om beaktande avriktlinjer för hushållningen med mark och vatten. I cirkuläret anbefallerregeringen samtliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som ärav betydelse för användningen av mark eller vatten beakta de riktlinjer somstatsmakterna har dragit upp för hushållningen med dessa naturtillgångar. I ettsärskilt cirkulär (1978:227) har regeringen erinrat de statliga myndigheternaom riktlinjerna för de s. k. obrutna fjällområdena. Mankan med fog påstå att olika myndigheter genom riktlinjerna och detunderlagsmaterial som utarbetats i samverkan mellan staten och kommunerna föratt belysa och precisera riktlinjerna, har fått ett bättre underlag för attbedöma den hänsyn till allmänna intressen som skall tas vid beslul enligt olikalagar. Här kan erinras om att högsta domstolen i vissa fastighetsmål haftriksdagens riktlinjer som grund för sitt ställningstagande och därvid somunderlag använt kommunernas översiktsplaner där markanvändningsfrågan belysts utifrånriktlinjerna. Även i vissa vattenmål har riktlinjerna och det underlagsmaterialsom utarbetats i riksplaneringen utgjort grund för domstolarnas bedömning avmålen. Även om kommunernas planer i första hand avser riktlinjernas inverkanpå bebyggelseplanering, kan planerna och underlaget för dem vanligtvis direktanvändas även vid prövning av andra verksamheters förhållande tillriktlinjerna. Arbetetmed riksplaneringen har således fört med sig en viss enhetlighet vidtillämpningen av allmänt hållna hänsynsregler i olika lagar. Det torde rådaenighet om att detta också fört med sig positiva effekter för hushållningenmed våra mark- och vattentillgångar - inte minst genom ett ökat samarbetemellan olika myndigheter och intressegrupper i samhället när det gällt attklara ut hushållningsförutsättningarna inom olika områden.