prop · G90355 · 1985-12-31 00:00:00 — Han skall därvid ägna sig åt att vidbehov samordna kontrollinsatser och att tillse att tullmyndigheterna inomregionen upprättar planer för kontrollbesök och annan kontroll- och granskningsverksamhet.Han ska vidare övervaka att tulldeklaration granskas och att beslutmeddelas inom föreskriven tid samt vid behov vidtaga erforderliga åtgärder för att förhindrauppkomsten av balanser inom tulltaxeringsarbetet. Lokala myndigheter inom är bl.a.distriktstullkammare. Enligt arbetsordningen har distriktstullkammare i huvudsakarbetsuppgifter som avser klarering av transportmedel och varor jämte bevakningsverksamhet. Chefen för distriktstullkammare har att undertulldirektionen leda och ansvara för verksamheten, inom tulldistriktet. Detåligger honom bl.a. att ägna särskild uppmärksamhet åt kontroll' ochgranskningsverksamheten inom tulltaxeringsområdet. Han svarar vidare för atttulldeklarationer granskas och redovisas inom föreskriven tid. Prop.1985/86:55 II ORGANISATIONSSTRUKTUR 6 PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av problerai materiellt och administrativt avseende som dagens organisation avskatteförvaltningen för med sig för verksamheten. Probleminventeringenbegränsas till frågor av betydelse från lednings- och samordningssynpunkt. Densvenska skatteförvaltningen är starkt splittrad i organisatoriskt ochadministrativt avseende. Trots de vertikala verksamhetssambanden saknas klarastyrlinjer mellan myndighetsnivåerna. Ansvarsförhållandena och befogenheterna är oklaraeller oreglerade. är skattesystemet både materiellt och förfarandemässigt såkomplicerat att det är mycketsvårt att skapa överblickeiler att formulera en klar målsättning för hela verksamheten. Det är inte förvånande attverksamheten inom förvaltningens många myndigheter bedrivs på ettoenhetligt sätt i fråga om verksamhetsinriktning, prioriteringar ochresursavvägningar, ambitionsnivåer m.m. Detta förhållandehar belysts av ett stort antal utredningar. (RSV rapport 1983:1)drog bl.a. den sammanfattande slutsatsen att skatteadministrationensorganisation inte anpassats till de krav ett modernt samhälle ochskattesystem ställer, vilket fört med sig stora problem i samordnings- ocheffektivitetshänseende. Skattesystemeti stort berör på olika sätt ett flertal departement inom regeringskansliet.Detta medför svårigheter att få en god och sammanhållen återkopplingtill regering och riksdag av erfarenheter som görs i skatteförvaltningenav skattelagstiftningens funktionssätt och effekter i skilda hänseenden.Det gör det också svårt att skapa överblick över skatte- och avgiftslagarnas inbördessamband, såväl materiellt som i fråga omderas administration. Enligtnu gällande ordning avger varje länsstyrelse en anslagsframställningtill för länets lokala skattemyndigheter. RSV sammanställer ochyttrar sig över dessa anslagsframställningar.Länsstyrelsernas egna anslagsframställningar inges däremottill och remitteras.därifrån till RSV för yttrande vad gäller frågor inomRSV:s verksamhetsområde. Inomregeringskansliet är följaktligen budgetarbetet beträffandeskatteförvaltningen uppdelat på två departement. Detta minskar möjligheternatill en samlad resursbedömning där skatteförvaltningens medelsbehov vägs motbehoven inom andra samhällssektorer. Det får bl.a.till följd att minst två riksdagsutskott (i första hand bostads- ochskatteutskotten) skall behandla skatteförvaltningens resursfrågor.Riksdagen får därmed inte någon samlad diskussion i dessa frågor. EftersomRSV, skatteavdelningarna och de lokala skattemyndigheterna funktionellt hör sammanberör de flesta frågor som sammanhänger med den övergripandestyrningen av verksamheten såväl civil- som finansdepartementen. Detta ger mindregoda förutsättningar för en effektiv styrning, samordning och uppföljning avskatteförvaltningen även från regeringens sida.. 1985/86:55 Centralledning RSVärcentral förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningenmen saknar i väsentliga hänseenden de formella befogenheter som behövs för atteffektivt leda och samordna verksamheten. Imateriellt avseende har RSV i vissa i lag särskilt reglerade fall tilluppgift att lämna bindande föreskrifter. Inom t. ex. taxeringsområdet skallverket vidare främja en riktig och enhetlig rättstillämpning.Ansvaret för att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisavilar emellertid exklusivt på skattecheferna, som självständigt,var och en i sitt län, lämnar rekommendationer i tolkningsfrågor tillgranskare och taxeringsnämnder. Detta problemorarådebehandlar utredningen i avsnitt IV.10. RSVhar vidare enligt åtskilliga författningar att utfärda verkställighetsföreskrifterav olika slag (se bl.a. 60 § a TF). är ofta av teknisk karaktär ochsyftar till att vara hjälpmedel i verksamheten. Deras värde somstyrmedel vad gäller inriktningen av verksamheten, planering,prioritering etc. är begränsat. Instruktionenför RSV innehåller inte någon bestämmelse som anger att verket har till uppgift attleda verksamheten. Ledningen och planeringen av den operativa verksamhetenankommer på skattecheferna. Exempelvis beträffandeskatte-och avgiftskontrollen ges RSV till uppgift att planera och samordnaverksamheten. Den centrala instansen saknar alltså formellt mandat att se tillatt denna viktiga verksamhet bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Den gemensammaplaneringen sker i ett samrådsförfarande mellan skattecheferna och RSV som rådgivandeorgan. Iadministrativt avseende kan noteras att RSV inte inger en för skatteförvaltningensamlad anslagsframställning. RSV sammanställer och yttrar sig över färdigaprodukter, som i regelär beslutade i länsstyrelsernas styrelser och där avvägningar ochprioriteringar företagits mellan å ena sidan skatteförvaltningens behov och åandra sidan de behov som föreligger beträffande den del av länsstyrelsensverksamhet som avser länets utveckling och framtid. När det gäller tillsättningav tjänst som chef för skatteavdelning eller enhetschef skall ,före beslut om förslag till regeringen, inhämta yttrande från RSV.Länsstyrelsen är inte bunden av yttrandets innehåll. Den centrala instansensaknar alltså ett reellt ansvar i tillsättningsärenden inom skatteförvaltningenpå länsnivå. Det saknas ra.a.o. formella förutsättningar 'för en effektiv ochsamlad resurshushållning och ett enhetligt personalpolitiskt uppträdande inomskatteförvaltningen. Isamband med länsförvaltningsreform fastslogs (prop. 1970:103) att enhuvuduppgift för den nya och dess styrelse skulle vara att ledaoch samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen.I det sammanhanget är verksamheten i skatteförvaltningen av föga intresse.Detta i förening med skattechefsinstitutet har medfört att länsstyrelsernasstyrelser i liten omfattning ägnar sig åt skatteavdelningarnas verksamhet.Detta förhållande belyses av en undersökning företagen avverksledningkommittén. Av undersökningen framgår att av de sammanlagt 2 370ärenden som behandlades i länsstyrelsernas styrelser var 80 ärendeneller skatte- och taxeringsärenden, varav nästan alla var remisser.Styrelserna behandlade 209 länsstyrelseinterna ärenden (anslagsframställningar,ekonomi, intern organisation, disciplinfrågor och tillsättning av internatjänster). Hur många av dessa ärenden som avsåg skatteavdelningarna framgårinte av undersökningen. Ledningen av den sakliga verksamheten inomskatteavdelningen är alltså undantagen från alla former av lekmannainflytande. Genom skattechefsinstitutet, delegeringen i 22 §länsstyrelseinstruktionen jämte andra delegeringar i arbetsordningen förlänsstyrelsen är landshövdingen som myndighetschef i praktiken fråntagen sågott som allt ansvar för verksamheten inom länets skatteförvaltning. Debefogenheter och uppgifter som kvarligger hos och landshövdingeninom några av skatteavdelningens sakområden är närmast av formell karaktär. Iadministrativt avseende har naturligtvis landshövdingen och länsledningenansvaret för ekonomi- och personaladministration m.m. för skatteförvaltningenpå länsnivå. Den genom bl.a. skattechefsinstitutet kluvna ansvarsbilden visarhur svårt det är att passa in skatteförvaltningen i länsstyrelseorganisationen. Chefen för skatteavdelningen/skattechefen å sin sidaframstår som den i realiteten ansvarige för skatteavdelningens verksamhet. Hansaknar emellertid de administrativa befogenheter som normalt kopplas till chefsansvaret. Den nuvarande ordningen medför en risk för spänningar ochkonflikter mellan skatteavdelningen och övrig länsstyrelse i ekonomi- ochpersonaladministrativa frågor. Flera skattechefer upplever sig ägnaoproportionerligt mycket tid och kraft åt att inom länsstyrelserna vinna gehörför sin avdelnings behov i dessa avseenden och för att erhålla adekvat servicefrån de administrativa enheterna. har vidare under senareår drabbats av nedskärningar av anslagen, medan skatteavdelningen i stort settundantagits från besparingar. Det har ofta förekommit att den övrigalänsstyrelsen under löpande budgetår överskridit sitt anslag och därvid hämtatmedel för kostnadstäckning från det anslag som beräknats förskatteavdelningen. För att förhindra sådana oraför-delningar av resurser harregeringen angett lönekostnadsanslaget för skatteavdelningen separat iregleringsbrevet /85. Detta är en väsentligt härdare styrning äntidigare. Eftersom har arbetsgivaransvar är det emellertid möjligt och i vissa situationer en skyldighet för läns- Prop.1985/86: 55 styrelsen att göra personaldispositioner exempelvis mellanövrig länsstyrelse och skatteavdelningen. I samband med över-talighetsprobleminom övrig länsstyrelse kan personal omplaceras till skatteavdelningen. Dettakan medföra att högt specialiserad personal på kvalificerad handläggarnivå överförsfrån övrig länsstyrelse till tjänster vid skatteavdelningen, så har ocksåskett i vissa län, där personal som haft lång erfarenhet av och utbildning förandra delar av verksamhetsområde blivit placerade inomskatteavdelningen, på detta sätt kan regeringens intentioner med resurstilldelningenoch de särskilda bestämmelserna i regleringsbrevet motverkas. Beträffande de lokala skattemyndigheterna kan konstaterasatt verksamhetssambanden mellan dem och länets skatteavdelning är mycketstarka. Verksamhetssambanden mellan lokal skattemyndighet och övriglänsstyrelse är däremot obetydliga. är chefsmyndighet för länetslokala skattemyndigheter och fullgör därvid främst uppgifter inom de ekonomi-och personaladministrativa områdena. fördelar t.ex. de lokalaskattemyndigheternas anslag. Funktionen som chefsmyndighet utövas därför(under länsledningen) i praktiken av den administrativa enheten. Omfattningenav samverkan med chefen för skatteavdelningen varierar mellan länen. Skatteavdelningen utövar viss tillsyn över lokal skattemyndigheti materiellt hänseende. Enligt 74 § uppbördslagen skall (uppbördsenheten) utöva tillsyn över lokal skattemyndighets handläggning avärenden angående uppbörd av skatt och av sociala avgifter. Chefen för skatteavdelningenhar därutöver via skattechefsinstitutet tillagts uppgiften att leda och ansvaraför lokal skattemyndighets verksamhet med avseende på deklarationsgranskningoch annan kontroll i samband med taxeringen. Hans administrativa befogenheteri detta sammanhang är inte närmare reglerade. 1977/78:181 anfördedepartementschefen i detta sammanhang (sid. 24). Skattechefensledningsfunktion i fråga om de lokala skattemyndigheternasgranskningspersonal kan emellertid inte utövas på samma sätt som i förhållande till personalen på länsstyrelsen.Skattechefens planläggning av arbetet och fördelningav resurserna måste självfallet ske i samråd med de lokalaskattemyndigheterna. Jag anser i likhet med flera remissinstanser att det samrådsförfarandeinom ramen för ett särskilt samrådsorgan som utredningen har förordatkan vara en lämplig form för planläggningen och utformningen av taxeringsarbetet. Tillföljd av den splittrade ansvarsbilden uppstårsituationer där skattechefen som sakområdesansvarigför taxeringsverksamheten i länet och fögderichefen som linjeansvarig för lokalskattemyndighets verksamhet kommer till olika uppfattningar i frågor som rörprioriteringar och personaldispositioner vid myndigheten. Det har då visatsig att dessa samrådsorgan ofta fungerat mindre väl och attsamförståndslösningar varit svåra att nå. på länsnivån saknasett odelat och uttalat verksamhetsansvar och de styrmedel som följer meddetta gentemot de lokala skattemyndigheterna. De formella befogenheter som behövs för atteffektivt leda och samordna verksamheten i länets skatteförvaltningfinns sålunda inte. Länsstyrelseni är organiserad på_ fyra avdelningar,planeringsavdelningen, taxeringsavdelningen, förvaltningsavdelningen ochden administrativa avdelningen. Taxeringsavdelningen består avtaxeringsenhet, revisionsenhet, besvärsenhet och mervärdeskatteenhet. Uppbörds- ochdataenheterna ingår i den administrativa avdelningen, som även ansvararför personal- och ekonomiadministration, anslagsframställning,verksamhetsplanering och administrativ rationalisering för hela . 113 8 1985/86. Bi/aga I och 2 Motbakgrund av den starka koncentrationen till länet av stora företag ochandra skattskyldiga med på olika sätt komplicerade skatteförhållandenm.m. ställs särskilt stora krav på verksamheten i . Deorganisatoriska förutsättningarna för en effektiv ledning och samordning av verksamhetenäremellertid sämre än i övriga län. För skatteförvaltningen i gäller nämligeninte bara de problem i fråga om ledningen av verksamheten på länsnivå somredovisats i det föregående. Till dessa kommer de problem som orsakas avatt lednings- och samordningsfunktionen på sakområdet är delad mellan två avdelningschefer. Arbetsordningenför i innehåller beträffande ärendensom handläggs inom uppbörds- och dataenheterna inte några föreskrifterom samråd med taxeringsavdelningen. Inte heller beträffande ärendensom handläggs inom taxeringsavdelningen anges något samråd meduppbörds- och dataenheterna utöver vad som anges i normalarbetsordningen. Chefenför taxeringsavdelningen har inte något ansvar eller någon befogenhet i fråga oraverksamheten på uppbörds- och dataenheterna. Detta medför att hanhar ett mer begränsat ansvar och mer inskränktabefogenheter än övriga skatteavdel-ningschefer i fråga omlokal skattemyndighets verksamhet. Hans möjligheter att samordna, prioritera och göra.resursavvägningar samt att i övrigt leda verksamheten i länets skatteförvaltningpå- såväl regional som lokal nivå är följaktligenavsevärt beskurna. Detta försvårar en rationell hantering av arbetsuppgifterna. Prop.1985/86: 55 KRAV PÄ EN NY ORGANISATION Idetta avsnitt lämnas ett kort redogörelse för krav på skatteförvaltningensom är av intresse från organisationssynpunkt. Det ärnaturligt att kraven på en väl fungerande skatteförvaltning kan te sig olikaberoende på om det är den enskilde eller statsmakterna som ställer dem.Utredningen vill emellertid betona att de övergripande kraven på skatteförvaltningeni allt väsentligt torde vara gemensamma för allmänhetenoch statsmakterna. För att detgrundläggande kravet på en likformig beskattning skall kunna tillgodoses måste vissaförutsättningar även av administrativ och organisatorisk art föreligga. För det första måste det för denenskilde te sig egendomligt att det kan förekomma att i viktigabeskattningsfrågor tolkas och tillämpas på olika sätt iolika län. Den riksbekanta s.k. bilavdragsdebatten vid 1983 årstaxering är ett exempel på detta. Enligt utredningensmening följs, emellertid de rekoimnendationer som RSV lämnar istor utsträckning av de tillämpade myndigheterna på fältet.Erfarenheten visar dock att en klarare markering av RSV:s ledningsroll inomskatteadministrationen är nödvändig. För detandra ligger i kravet på likformighet och rättvisa att skattebördanskall fördelas på avsett sätt. Prop.1985/86: 55 dragandetleder till icke avsedda övervältningseffekter och upplevs också som stötande.Skattekontrollen bör därför bedrivas likformigt överlandet och ges administrativa och organisatoriska förutsättningarför detta. I kontrollsammanhang krävs att skattemyndigheterna inte ägnar sig åt"småtte-rier". Den fördjupade kontrollen bör därför primärt styrasmot de områden där möjligheterna till och riskerna för väsentligtskatteundandragande är störst. En enhetlig uppfattning i policyfrågor ochen fast ledning och styrning på operativ nivå av de enskilda tjänstemännensagerande är därför nödvändig. Ibudgetpropositionen 1984 uttalade finansministern. Detärangeläget att effektivisera skatte- och indrivningsväsendetgenom att samordnat kunna bedömma resursernas omfattning och användningoch de regler som styr skattemyndigheternas och övriga hithörandemyndigheters verksamhet. Som ett led i en sådan' samordningsprocess överfördesansvaret för lokala skattmyndigheterna ochkronofogdemyndigheterna till . Det är viktigtatt organisationen anordnas så att lednings- oéh styrfunktionerna blir så effektivasoin möjligt. Målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningenskall fréimstå och kunna fungera som en sammanhållenenhet - en koncern - med i ledningen (prop. 1983/84:100,. s.15). Uttrycket"koncern" i det här sammanhanget torde inte avse ett koncernbegrepp inågon associationsrättslig mening utan får ses som en illustrationtill kravet att skatteförvaltningens olika delar administrativt skallknytas samman under en enhetlig ledning. får uttalandet att skatteförvaltningenskall framstå som en sammanhållen enhet anses innebära attallmänheten, företag och organisationer skall uppleva att skatteförvaltningeni grunden är en enhetlig organisation med ettsamordnat uppträdande i sin myndighetsutövning ochsin övriga verksamhet. Meduttalandet att skatteförvaltningen skall fungera som en saimnanhållenenhet torde främst avses att förvaltningen skall arbeta meden gemensam inriktning och en enhetlig prioritering samt ett likformigt ochsamlat uppträdande i alla väsentliga materiella frågor.Detta ställer krav på en stark ledning med ansvar förresursbedömraning, planering och uppföljning.RSV bör naturiigen tilldelas ledningsrollen. i övrigt består av 24 regionala enheter och 120 lokalaenheter. Enligt utredningen är det uppenbart att RSV inte på etteffektivt sätt kan utöva sin ledningsroll genom detaljstyrning av 144myndigheter. Kontrollspannet blir orimligt stort. Det krävs därför också att deregionala enheterna ges ansvaret för den operativa verksamheten inom regionerna. Kravetatt skatteförvaltningen skall fungera som en"koncern", kan också ses ur ett något annorlunda perspektiv. Den mycket höga förändringstakteninom skattesystemet och dess stora betydelse för samhällslivetgör att statsmakterna måste ställa kravet att hela skatteförvaltningensnabbt skall kunna anpassa sig till ändrade förutsättningar för verksamheten. Statsmakterna måste gesstörre möjligheter att påverka förvaltningen.Ävenur detta perspektiv är det nödvändigt med en starkare central ledning, som kanansvara inför statsmakterna för att de på politisknivå fastlagda intentionerna följs. Ensträvan bör vara att ett företags organisation skallvara flexibel, dvs. snabbt kunna ändras med hänsyn till ändrade förutsättningar på marknaden etc. Olika aktiviteter inom ett företag kandärför i viss utsträckning organiseras "ad hoc", iprojektform eller liknande. Syftet med sådana arrangemang är att motverka stelhet i.organisationen - byråkratiseringen meddess bindning till fastställda hierarkiska mönster - ett problem somalltså är aktuellt även hos företag. Statsmakternaärmedvetna om problematiken kring myndigheternas i allmänhetstela organisationsstruktur och försöker på olika sätt kormna till rätta med den. Tidigaretilldelades rayndigheter resurser hårt knutna till olika kostnadsslag (löner,expenser, resor etc). Lönemedel anvisades i förhållandetill tjänster i personalplan och nya personalresurser tillfördes iform av nya tjänster. sker resurstillskotten i regel på ettfriare sätt. En myndighet kan t.ex. tilldelas visst beloppför att lösa en arbetsuppgift. Vissa myndigheter tilldelasmedel uttryckligen avsedda för projektverksamhet. Myndigheternasorganisationsstruktur, arbetsuppgifter och organisation rätt långt ner idetalj är dock ofta fastlagda genom statsmaktsbeslut. Skatteförvaltningenären stor förvaltningssektor, som vuxit mycket starkt ochgenomgått betydande organisationsförändringar, där dock ansvars- och befogenhetsproblematiken intelösts fullt ut. Organisationen uppvisar en typisk myndighetsuppbyggnadmed avdelningar, enheter och grupper med avgränsade arbetsuppgifter.Organisationen har vuxit fram successivt mot bakgrund av den detaljeradelagstiftningens krav och starka tillväxt och uppvisar en blandning av sakområdes- ochfunktionsindelning. Att förorda en mera flexibel organisation i den meningenatt det skulle överlämnas åt förvaltningens myndigheter att självautforma sin inre organisation bedömer utredningen som olämpligt främst med hänsyn tillkraven på rättssäkerhet och likformighet i beskattningsverksamhetenoch på ett enhetligt uppträdande från förvaltningens sida. Förändringari skatteförvaltningens organisation av mer betydandeomfattning bör förbehållas regering och riksdag. Flexibiliteti organisationen kan emellertid även åstadkommas genom att man arbetar med succesiva ochbegränsade organisa- tionsförändringar.Resultatet av större organisationsreformer har ofta visat sig bli sämre än väntat bl.a. på grund av långa genomförandetider. Större organisationsförändringar ärdessutom betydligt lättare att genomföra i ett expansivt skede.Skall sådana förändringar genomföras med snäva resursramarkan effekten förväntas bli allvarliga störningar ion anisationen. Utredningen har stannat vid att lägga begränsade förslag medavseende på skatteförvaltningens inre organisation m.m. Härigenomges möjlighet till ett snabbt genomförande. Organisationslösningen ärflexibel på så sätt att det är möjligt att därefter gå vidare med de förändringarav olika slag som kan föranledas av skatteförenklingskommitténs ochandra utredningars arbete. Om t.ex. standardiserade räkenskapsutdraginförs kan förutsättningarna för gransknings-och kontrollverksamheten komma att ändrasradikalt. Den"koncernmodell" som finansministern antytt i det tidigare återgivnauttalandet kan i viss mån sägas innefatta en centralisering. RSV:sledningsroll förstärks genom att övergripande beslut förs upp till"koncernledningen". Härigenom öppnas möjligheter att frånregeringskansliet delegera nel visst ansvar till RSV. "Koncernmodellen" har emellertid också en decentraliseringsdimension.Den förutsätter att operativ verksamhet skall tryckas nedåt och utåt iorganisationen och en vittgående beslutsdelegering. Detkan här påpekas att RSV och skatteförvaltningeni övrigt uppvisar en starkt decentraliserad struktur. Vissa delar avRSV:s verksamhet är förlagda utanför centralförvaltningen i . Tre av RSV:s fyradistriktskontor är belägna i , respektive . På denregionala nivån har delar av skatteavdelningens verksamhet ivissa län utlokaliserats från residensstaden till andra orter inom länet, så t.ex.har skatteavdelningen i granskningspersonalutlokaliserad från till . Skatteavdelningen iMalmöhus län har betydande gransknings- och revisionsresurseri och en sta-tionering. Ytterligare exempel finns. Syftetmed dessa och liknande utstationeringar är givetvis att bringa förvaltningeni närmare kontakt med avnämarna, allmänhet, företag etc. Riket är indelat i 120 fögderier.Regionalpolitiska motiv och serviceaspekter har vägts in i en samlad bedömning vidstatsmakternas beslut om rikets indelning i fögderier. Det kan påpekas attdet inte är utredningens uppgift att pröva fögderiindelningen. Samhällsutvecklingenunder senare år har visat att statsmakterna strävar efteratt så långt möjligt decentralisera verksamheten i statsförvaltningen.För utredningen är det därför en angelägen uppgift att bevara och om möjligt förstärkaskatteförvaltningens decentraliserade struktur. Allmänheten kräver en ivid mening god service av skatteförvaltningen.