prop · G903133 · 1985-12-31 00:00:00 — 1985/86: 133kostnaderna föreligger även om ärendet på grund av myndigheternas förvållandetar onormalt och även om utlänningen får tillstånd attstanna. IUSA har man ett syslem som innebär, atl iransportbolag sombefordrar utlänningar som saknar erforderliga handlingar kan bötfäl-las. Detnormala bötesbeloppet är I per passagerare men även högre belopp kanutgå. Om förmildrande omständigheter föreligger, l.ex. att en förfalskningvarit skickligt utförd, kan bötesbeloppet efterges. Även i kantransportören förpliktas ersätta staten för utlänningars upphållskostnader. FörbundsrepublikenTyskland har ett syslem som innebär att vederbörande minister kanförbjuda trafikföretag att till införa utlänningar som intehar erforderliga handlingar. Den som bryter mot förbudet kan ådömas böter om högst20000 . Ett stort antal flygbolag har ålagts att inte befordra viseringspliktigaresenärer som saknar föreskrivna tillstånd. Enligtde berörda staterna är erfarenheterna av bestämmelserna tämligen goda. De västtyskamyndigheterna har dock funnit, att även om antalet "illegalt"befordrade passagerare sjunkit, så har flygbolagen i allt större omfattninglåtit sig luras av förfalskade viseringar och passhandlingar. Iflera länder, bl. a. och , gäller att transportörenär skyldig atl kostnadsfritt - för staten i fråga - föra ut en utlänning somförts till landet trots alt denne saknat tillstånd. Denna skyldighet föreliggeräven om har förflutit innan myndigheterna fattar definitivt beslutom att utlänningen inte får stanna i landet. 5 Ekonomiska sanktioner mot transportörer allmänna debatten har diskuterats möjlighetenatl införa någon form av ekonomiska sanktioner mol de transportörer som låterutlänningar medfölja till trots att dessa saknar erforderligahandlingar. Del skulle i hög grad underlätta såväl ufiännings-kontrollen i desshelhet som möjligheten att föra en konsekvent flyktingpolitik om utlänningarhar korrekta handlingar när de kommer till . Vidbedömning av frågan om sanktioner bör införas måste man först och främstundersöka om sådana kan anses hota rätten till asyl eller om andra starkahumanitära skäl talar emot. Dethar i den allmänna debatten av många ifrågasalts om det verkligen är förenligtmed den svenska flyktingpolitiken att på delta sätt indirekt tvinga transportföretagenatt hindra människor från att resa till . Del är ju inte osannolikt attåtskilliga av de personer, som på del sättet skulle stoppas, skulle sökt asyl iSverige. Somfidigare påpekats är del emellertid redan nu förbjudet atl mot ersättning organisera resor för asylsökande. I en del fall torde också transportföretag genom sin biljettförsäljning driva en verksamhet som i mycket påminner om den som straffbeläggs i 96 § UtlL. Del bör också 52 beaktas alt, om enasylsökande är utan handlingar eller har falska sådana Prop. 1985/86:133vid ankomslen lill , det i praktiken kan visa sig omöjligt att återsändapersonen till ett första asylland. Den situation som föreligger är också iflera avseenden annorlunda än den som egentligen avses i de av riksdagengodtagna riktlinjerna för mottagande av spontanfiyklingar. fall där de asylsökande kommer via elt annat land, där de kunnat få skyddoch där de kunnat söka hjälp genom främst UNHCR för atl få komma till ,är det också svårt all inse att ekonomiska sanktioner skulle vara i strid mot asylbeslämmelsernaeller dess syfte. En sak är all del naturligtvis försvårar för den enskilde altla sig till just . Del påverkar emellertid inte hans möjligheter att iett sådant fall få skydd mot förföljelse. Situafionenär annorlunda beträffande förföljda personer som saknar reell möjlighet attsöka visum eller få skydd i hemlandet eller som kanske renlav är hänvisade tillatl använda förfalskade papper om de skall ha en möjlighet alt lämna det landeteller ett annat land där de saknar skydd mot förföljelse. Om sanktioner skallinföras mol transportörer måste systemet konstrueras så att undantag kan görasför sådana situationer. Om sä sker torde några avgörande invändningar av asylrältsligeller humanitär natur inte kunna riktas mot införande av ett sanktionssystem.Som redan anförts har åtskilliga andra länder infört sådana sanktioner. Fråntransportföretagens, främst flygbolagens, sida har anförts, att ett syslem sommedför ett ekonomiskt ansvar för transportföretagen, om passagerarna harofullständiga handlingar, skulle få orimliga konsekvenser. Flygbolagen hargjort gällande, att det är omöjligt att hindra passagerare från atl göra sigav med sina handlingar under den sista etappen av resan. När det gäller transilpassagerarekontrolleras inte heller handlingarna vid transituppehåll. Det flygbolag somtransporterat passageraren den sista sträckan är därför inte alltid detsammasom kontrollerade handlingarna vid resans start. Det förekommer också attbiljetter byts ut under transituppehållen och inte heller detta går atlkontrollera. Ett sanktionssystem skulle i många fall slå helt orättvist. Pass-och visumkonlroll i transittrafik skulle också kunna medföra stora förseningaroch i vart fall kräva ytterligare resurser på flygplatserna. Detär i och för sig riktigt att det med nuvarande system för transittrafik skullemedföra stora svårigheter för flygbolagen att uppfylla sin kontrollfunktionoch att visa att detta gjorts. I en del fall är del emellertid uppenbart attpassageraren medtagits trots att han saknar de erforderiiga handlingarna - detär ju exempelvis inte alla passagerare som har bytt flygbolag under färden. Detär inte heller uteslutet aU man genom internationella insatser kan åstadkommasådana förändringar av rutinerna vid incheck-ning och Iransit alt tyngden hosdessa invändningar bortfaller. Det bör också tas i beaktande alt flera länderredan infört sanktioner och att dessa system synes fungera tämligen fillfredsställande.Del bör slutligen vara möjligt aft genom ett tillräckligt flexibeltsanktionssystem i väsenfiig mån gardera sig mot att systemet skulle medföranågra egenfiiga orättvisor mot flygbolagen. Vadbeträffar färjerederierna gäller inle dessa invändningar. kommer inte någon transiteringsverksamhetulan det är förhållandevis Prop. 1985/86: 133 okomplicerat för bolagensåväl att förvissa sig om att passagerarna har de handlingar de skall ha somatt försäkra sig om tillräckliga bevis för att Manbör dock vara medveten om att det kan uppkomma vissa praktiskaproblem och ökade omkostnader om kontroll behöver införas vid sådanafärjor som medför ett stort antal passagerare. Dekonventioner för luftfart och sjöfart som har anslufit sig fill innehållerinte något absolut förbud mol sankfioner i de här aktuella fallen. Visserligenfinns för luftfartens del en bestämmelse om att en transportör inte skallbehöva bota för alt en passagerare inte har erforderliga handlingar (9,kap. 3, punkt 3.36 Chicagokonvenfionen - SÖ 1946:2). En stat kan dock reserverasig mol denna punkt, något som bl. a. och . Någraavgörande hinder mot atl införa ett sanktionssystem verkar således inteföreligga. Däremot finns starka skäl för etl sådant system. Ett viktigtargument för någon form av åtgärder är följderna för den totala fiyktingsituafionensett i ett internafionellt perspekfiv, om inte den okontrollerade strömmen av asylsökandefrän en rad olika länder på något sätt kan regleras. En grundförutsättning förall skall kunna fortsätta att konsekvent driva en generösflyktingpolitik mot dem som är i störst behov av hjälp är att första asyllandsprincipenföljs och att det blir de svenska myndigheterna som - i enlighet med svensk lagoch internationella regler samt av fastlagda principer - avgör vilkasom skall få komma hit. Enannan betydelsefull faktor är att transportföretagens agerande kan försätta denenskilde asylsökande i en ännu svårare situation än den ursprungliga. För attbekosta resan - vilket inte sällan inkluderar köp av falska handlingar - måsteden asylsökande ofta använda alla sina besparingar, sälja sina ägodelar och t.o. m. sätta sig i skuld. Om han sedan inte har tillräckliga skäl för att fåstanna i utan avvisas eller utvisas, kommer han att få vända tillbaka svår ekonomisk och social situation. 6 Val av sanktionssystem Närdet gäller valet av sanktionssystem bör man analysera vilket syfte man villuppnå med sanktionerna och vilka krav man därför måste ställa på dessa. De börframför allt vara så ekonomiskt kännbara att transportörer avhåller sig frånatt föra ufiänningar, som saknar i svensk lag föreskrivna handlingar, tillSverige. Det är därför också nödvändigt att de i första hand riktar sig mot demsom har det verkliga inflytandet över transportmedlet och således har ekonomiskvinning av förfarandel. De bör också kunna användas flexibelt. Sanktionernamåste vidare kunna användas mot juridiska personer. Självfallet bör de ocksä vid behov kunna användas mot fysiska personer. Sanktionerna bör endast vara avsedda för fall av yrkesmässig personbe fordran. Sanktionernas nivå måste anpassas så atl det irreguljära förfaran- 54 del blir klart olönsamt. Inomdel svenska rättssystemet finns flera olika medel för alt ingripa Prop.1985/86: 133 mot otillböriiga förfaranden. Straff, vite och skadestånd användsi skilda sammanhang i sådant syfte. Tillgrips kriminalisering kan ävenförverkande komma i fråga. har ytteriigare en sanktionsformtillkommit, de s. k. sanklionsavgifterna. Alla dessa sanktioner, utom straff,kan åläggas inte bara fysiska utan också juridiska personer. 1985/86:23föreslås dock en ny typ av bestraffande sanktion, förelagsbol, som skall kunnaanvändas även mot juridiska personer. Skadeståndtorde inte kunna komma i fråga i nu förevarande fall, eftersom del skulle blii det närmaste ogörligt att påvisa skadan eller dess omfattning. Mankan därför i praktiken välja mellan straff och förverkande, vite, sanklionsavgiftereller företagsbot. Förelagsbot förutsätter enligl den konstruktion somföreslagits att etl brott har begåtts och kan således under vissaomständigheter begagnas, om det finns en kriminalisering alt falla fillbaka på. Straffoch förverkande förutsätter en kriminalisering, närmast då etl förbud atttransportera pass- eller viseringspliktiga personer till , om de saknarerforderliga handlingar. Elt problem enligt gällande rätt är all straff endastkan användas mot fysiska personer, medan man i detta sammanhang oftast villkunna vidta åtgärder mot själva transportföretaget. Förverkande kan visserligenriktas också mol en juridisk person (36 kap. 3 a § BrB). Detta stadgande taremellertid sikte på vinster som uppkommit i verksamheten och har inget särskiltbestraffande syfte. Om förslaget om företagsbot genomförs, skulle även dennasanktion slå lill buds efter en kriminalisering av berörda transporter. Förfarandelskulle kunna riktas mot juridiska personer och få en betydligt starkarepreventiv effekt än risken för förverkande. Del finns emellertid elt avgörandeargument mol en sådan kriminalisering. Det torde nämligen av flyktingpolitiskaskäl inte kunna komma i fråga all generellt kriminalisera förfarandel att tillSverige transportera den som saknar erforderliga handlingar. Detta skulle på eltolillböriigt sätt komma atl drabba även transporter som framstår som befogadeoch t. o. m. önskvärda. Del behov som finns är, aft kunna ingripa mol sådanaenskilda transportörer, som mer eller mindre systematiskt transporterarpersoner som saknar handlingar lill , om inte transporten i det enskildafallet måste anses som befogad. Eftersom en kriminalisering med nödvändighetmåste få en generell prägel, lämpar sig den metoden inte för det ändamål somhär är i fråga. Vite,som är ett ekonomiskt påtryckningsmedel för all få någon att vidta en åtgärd eller underlåta något, kan användas mot såväl fysiska personer som förelag. Det finns goda möjligheter all anpassa viiesbeloppel så all del får önskad effekt i del enskilda fallet. Vanligen brukar en möjlighet all förelägga vite gå tillbaka på generella regler av någol slag, ofta av förbuds- karaklär. 1 någon mån kan därmed ett vitessystem vara förenat med nackdelar som liknar dem som en kriminalisering skulle medföra. Något krav på all vite måste ha en sådan konstruktion finns dock inte. Det står också klart att vitel är en sankfion som bättre än straff lämpar sig för en selekliv tillämpning. En annan nackdel kan synas vara atl del är någol 55 omständligt,eftersom det först måste föreläggas och kan utdömas först Prop. 1985/86: 133 sedanföreläggandel överlrätts. Denna olägenhet är emellertid knappast av någonavgörande betydelse. När det gäller atl få transportföretagen atl upphöra medden ifrågavarande verksamheten kan en möjlighet alt förelägga vite emellertidanses ha stora fördelar. Det möjliggör elt individuellt ingripande mot just deföretag vars handlande måste mötas en reaktion som det utgör ettpåtryckningsmedel som redan i sig kan ge önskad effekt. En viktig faktor isammanhanget är att del numera införts en möjlighet till s. k. löpande vite isvensk rätt (se prop. 1984/85; 96 s. 27 ff, s. 50 f, s. 104 f). Löpande viteinnebär, alt ett vitesföreläggande kan bestämmas på så sätt atl elt visstvitesbelopp förfaller varje gång förbudet överträds. Även om föredraganden (s.51 i nämnda proposition) uppmanar till försiktighet vid användande av dennamöjlighet, förefaller denna form av vite förenligt med de ändamål man i dettasammanhang vill uppnå. Föredraganden uttalade också (beträffande detmarknadsrättsliga området), att etl fall där det kan komma all anses varalämpligt med löpande vite är när det finns anledning all anta alt ennäringsidkare kommer att åsidosätta förbudsföreläggandel . Sanktionsavgifterkan användas mol såväl fysiska som juridiska personer. De sanklionsavgiftersom redan finns gäller dock i allmänhet betydligt större grupper av personereller förelag än vad del nu är fråga om. Sanktionsavgifter torde ocksåförutsätta elt generellt utformat förbud. Del är därför tveksamt om ett systemmed sanktionsavgifter kan göras tillräckligt flexibelt, så att det inte drabbarurskillningslöst. De undantag som behövs torde få göras direkt i lagform,eftersom det knappast är förenligt med regeringsformen alt ge regeringenmöjlighet alt undanta vissa bolag från sanktionerna. Även om omfattandemöjligheter till jämkning av avgiften skulle införas i lagen, skulle en sådanordning ha nackdelar ur rättvisesynpunkt och skulle också kunna medföra attsystemet blir alltför omständligt och kostnadskrävande. Ensamlad bedömning ger vid handen att ett vitessystem bäst uppfyller de krav sommåste ställas på elt effektivt, nyanserat och rättvist sanktions-syslem mottransportföretagen. Redan det förhållandet alt etl vitesföreläggande ärmöjligt kommer sannolikt alt ha en förebyggande effekt. Del kan därför vara ettmycket användbart redskap för att få förändringar lill stånd beträffande sådanverksamhet som f. n. vissa transportörer m. fl. ägnar sig ät. I det följandeskall närmare utvecklas dels hur detta system lämpligen bör utformas, delsvilka andra ändringar som bör göras för alt få etl så heltäckande system sommöjligt. Enbestämmelse om vilesföriäggande bör föras in i det kapitel i utlänningslagensom reglerar frågor om ansvar m. m. och kan lämpligen sältas som 98 a § i sammalag. Sanktionssystemetbör utformas sä all vitesföreläggande endast får kom ma i fråga beträffande transportörer, som i icke obetydlig omfattning för 56 hit utlänningar som saknarföreskrivna handlingar. Vitesföreläggande bör Prop. 1985/86: 133 därför endastfä riktas mot en transportör som redan gjort sig skyldig till ett sådantförfaringssätt. Ytteriigare ett krav för att vite skall föreläggas bör vara, atlelt sådant föreläggande kan anses nödvändigt för alt förmå transportören attkontrollera att utlänningar har de handlingar som krävs för inresa i Sverige.Den som vidtagit rimliga kontrollåtgärder och som kan visa alt så skett skalldäremot inte bli förelagd vite. För all undvika att sanktionssystemel får tillföljd atl utlänningar i behov av asyl i vårt land berövas möjligheten atl lasig hit, måste vitesbestämmelsen också innehålla etl direkt stadgande om attett vitesföreläggande inte får omfatta en transport, som är nödvändig förutlänningens personliga säkerhet. Av en sådan bestämmelse följer också att ettvitesföreläggande inte får utfärdas på grund av all transporter av sistnämndaslag har utförts eller för atl de i framliden skall förhindras. Som exempel påsituationer där det inle bör föreläggas vite kan nämnas att det är fråga om enperson som kommer direkt från det land där han är förföljd och där han inte kanpåräkna skydd från myndigheterna. Delsamma gäller om utlänningen visserligenbefinner sig i etl tredje land men där inte är skyddad frän att återsändas tillhemlandet. I de fall transportören känner tveksamhet beträffande risken för förföljelseeller återsändande torde sådan tveksamhet kunna undanröjas genom kontakter medsvenska myndigheter eller med UNHCR. Det bör också betonas atl med risk förpersonlig säkerhet avses i delta sammanhang - liksom i övrigt inomutlänningslagstiftningen - inle risk för fängelsestraff eller annan påföljdför kriminell verksamhet. Det måste alllid vara fråga om förföljelse av sådanart som avses i 3 eller 6 § UtlL. 7.1 Förfarandet samt beloppets storlek Innanetl vitesföreläggande meddelas bör innehavaren av transportföretagetinformeras ingående om principerna för ullänningars rätt alt komma lill Sverige.Denne får då också ordentliga möjligheter all förklara skälen lill atl mantrots dessa regler utför transporterna. Om del inle går all nå rättelse genomsådana diskussioner eller om det måste anses sannolikt att det är meningslöst atluppta en sådan diskussion, bör vitel kunna föreläggas. Delbör därvid inle bli fråga om all förelägga vite för andra företag än sådana somkan anses ha haft en faktisk möjlighet att kontrollera passagerarnashandlingar. För att elt vitesföreläggande skall vara uteslutet måste del dockverkligen ligga utanför bolagets möjligheter atl genomföra en effektivkontroll. Vitesföreläggandet bör som regel utformas som s.k. löpande vite.Transportören bör föreläggas ett vite för varje överträdelse av föreläggandel.Sedan vite förelagts skall således elt vite kunna utdömas varje gång ett transporlföretagettillhörigt fartyg eller flygplan anländer till och då medförutlänningar ulan erforderliga handlingar. Vidbestämmande av vitesbeloppets storlek bör den beslutande myndig heten beakta såväl hur stort vitesbelopp som kan antas behövas för att avhålla vederbörande från verksamheten, som de samhällsintressen som talar för atl verksamheten upphör. Härav följer atl det bör bli fråga om 57 5 1985/86. betydande vitesbelopp ihär avsedda fall. Viss hänsyn kan också las till Prop. 1985/86: 133 vilkabelopp som är aktuella i andra länder. En normalnivå på vitel skulle mol dennabakgrund kunna vara . Medhänsyn till effektivitetskravet är del nödvändigt all viiesföreläggan-del intefår överklagas. Ett beslut angående föreläggande av vite bör därför ej tas medbland de beslut som enligl 68 § UtlL går all överklaga. De frågor som kan ochbör kunna prövas av en överinstans får i stället tas upp i målet angåendeutdömande av vite. Självfalletskall viiesföreläggandel riktas mol innehavaren av det aktuella transportmedletoavsett om denne är en juridisk eller fysisk person. Vitesföreläggandet blir ocksägällande inte bara vid ny överträdelse med samma fartyg/luftfartyg utan vid varjeöverträdelse där transportmedlen har samma innehavare. Uttrycket innehavareanvänds redan i utlänningslagstiftningen och avser den som faktiskt förfogaröver transportmedlet oavsett om denne är ägare eller enbart brukare. Detbör också påpekas att vitesföreläggande, på grund av innehållet i den nordiskapasskontrollöverenskommelsen, inle torde bli aktuellt för fartyg i inomnordisktrafik. Enväsentlig fråga är vilken myndighet som skall handlägga frågor om föreläggandeav vite. Vissa skäl talar för alt låta polismyndigheten göra detta. Dels är delenligl nu gällande bestämmelser polismyndigheten som äger föreläggabefälhavaren på etl fartyg/luftfartyg all ta tillbaka en utlänning, dels ärdet i första hand polismyndigheten som kommer i kontakt med transporterna avutlänningar utan handlingar lill . Del blir också ofta fråga om altpröva "skicklighelsgraden" i olika förfalskningar och att bedömaolika bevis. Dessa uppgifter är väl lämpade för polismyndigheten. Starka skältalar emellertid mot polismyndigheten som vitesföreläggande myndighet. Delblir här inte fråga om att bedöma enstaka tämligen klara fall utan atl görahelhetsbedömningar av en transportörs verksamhet. Del kan vid olika tillfällenockså bli fråga om alt bedöma den politiska situationen i etl land. Vidare knappast anses ligga inom ramen för polismyndighetens verksamhetsområde allhålla sädana överläggningar med de felande bolagen som förutsatts underavsnitt 7.1. Det finns också viss risk att olika polismyndigheter samtidigtskulle kunna förelägga vite mol samma transportföretag eller atl viiesbeloppenskulle sättas olika högt hos olika myndigheter. SIVförefaller vara en lämpligare myndighet alt informera bolagen och överlägga med dem på sätt som angivits i avsnitt 7.1. är ocksä den myndighet som är mest lämpad för att göra de skälighetsbedömningar som ibland måste göras. Ärendena torde ofta fordra ingående kunskap om situationen i olika länder och rör alltså frågor som verket ändå möter i sin ordinarie verksamhet. Också de bevisprövningsfrägor som kan bli aktuella 58 är av den art som haratt la ställning till i sin dagliga verksamhet. 1985/86: 133 hänsyn lill att i sinaolika ärenden mycket ofta får la ställning till eller informeras om olika typerav förfalskade pass och viseringar är verket väl skickat också att bedömaom en dokumenlförfalskning varit sä välgjord att det inle kan begäras alttransportören skulle avslöja den. verket ocksä möjlighet attrådgöra med såväl enskilda polismyndigheter som ochandra berörda myndigheter när så erfordras. övervägande skäl talardärför för alt får befogenhet att handlägga frågor rörandeföreläggande av vite. Föratl minska onödig tidsutdräkt bör befälhavaren på fartyg eller luftfartygtillhöriga det aktuella transportförelaget genom en särskild bestämmelsebemyndigas all ta emot delgivning m. m. i ärende om föreläggande av vite. 7.4 Utdömande av vite Förhoppningsvisfår redan viteshotel eller i vart fall etl förelagt vite sådan effekt atl eltutdömande inte blir aktuellt. Erfarenheterna från talar starkt idenna riktning. I den män del blir aktuellt med utdömande bör denna frågahanleras i den i viteslagen (1985:206) föreskrivna ordningen. Det blir därförSIV som har all väcka talan om utdömandet hos länsrätten. Frågorna om utdömandeav vite innehåller dock ofta känsliga ställningstaganden som rör den svenska fiyklingpolitikenoch ibland ocksä förhållandet lill främmande makt. Det är därför lämpligt allföreskriva all regeringen skall lämna tillstånd till all talan får föras omutdömande av vite. Sådant tillstånd måste då sökas varje gång del blir aktuelltmed utdömande av etl vilesbelopp. Delär en allmänt vederlagen princip all en domstol som prövar en fråga om vite kanjämka vitel (jfr prop. 1984/85:96 s. 55 f). Så bör kunna ske även i nu aktuellafall. Ett skäl atl jämka vitel kan naturligtvis vara atl del från början harsatts för högt. Det kan också finnas skäl all jämka etl vitesbelopp därför atldet med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ter sig orimligt alldöma ut vitel l.ex. för all transporten - trots att den omfattas avföreläggandet - inte är av den karaktären atl den bör drabbas av en sankfion.Del bör dock understrykas, att det endast i undantagsfall torde bli aktuelltatt låta frågan om utlänningen tillåts stanna i få inverka på själva vilesfrägan.Viiesföreläggandel riktar sig ju mol att man låter en person som saknar dehandlingar som enligl svensk lag behövs för inresa i medfölja lillriket. Vite bör inle heller dömas ut, om transportören kan visa all han vidtagitrimliga säkerhetsåtgärder men lurats av en välgjord förfalskning.