prop · G903126 · 1985-12-31 00:00:00 — Alt märka är alt ölägenheterna för nya eller redan etableradeförelag inom en aktuell bransch i lika mån drabbar seriösa företagare som oseriösa.Varje företagare inom en sådan bransch stämplas som mer eller mindreotillförlitiig. Redan av dessa skäl måsle inspektionen konstalera all förslageli dess helhet möter allvarliga betänkligheter. Kommissionenföreslår att näringstiUstånd skall kunna erfordras för vissa branscher. Del ärnaturligtvis en grannlaga uppgift alt avgöra vilka branscher som skall kommaifråga. Kommissionen pekar på vissa områden. Detta görs utifrån olika mereller mindre redovisade undersökningar, vilka nästan alla har sökt visa ivilken omfattning företagare betalat skatt i rätt lid. I övrigi syneskommissionen ha litat till den allmänna uppfattningen att oseriöst förelagandeförekommer i t.ex. restaurangbranschen, bilbranschen m. m. Någon egenulredning om ekonomisk brottslighet i dessa branscher har kommissionen integjort. Kommissionenförordar en metod med näringstillstånd framför näringsförbud. Detla motiverasmed att selekliva åtgärder såsom näringsförbud innefallar domstolsprövning ochär tidsödande saml krångliga. Generella metoder förordas därför. Dettaförefaller i och för sig konsekvent och i överensslämmelse med kommissionenstidigare uttalanden om en ny form av rällsäkerhet och omvänd bevisbörda.Bankinspektionen kan dock inte mer än till en viss del acceptera kommissionenssynsätt. Vill man, som bankinspektionen menar alt man bör göra, skänkatillbörligt beaktande åt rättsäkerheten i tradionell bemärkelse bör dockpresumtionen vara selekliva åtgärder. En samlad bedömning gerenligt inspektionen vid handen att förslaget Prop. 1985/86: 126 har såmånga allvarliga brister att det ej bör komma att läggas lill grund förlagstiftning. Förslaget avstyrks därför. 1.11 (): RSVdelar kommissionens uppfattning alt problemen med ekonomisk brottslighet ochskatteundandragande är betydande, speciellt i vissa branscher. RSV är dockinte övertygat om atl näringstillstånd är det bästa medlet atl komma till rättamed detta. Denomständigheten att lojaliteten med skattesystemet är särskilt låg i vissabranscher, behöver inte nödvändigtvis innebära alt det är något fel påbranschen som sådan utan kan helt enkelt vara etl utslag av att oseriösapersoner dras dit. Om näringstillstånd kommer att krävas i de branscher som nuär värst drabbade leder detta troligen till alt de aktuella personerna flyttarsin verksamhet till andra branscher. RSV bedömer atl de föreslagna åtgärdernainte är tillräckliga för all stoppa sådana oseriösa näringsidkare som finnsi de utpekade branscherna. Åtgärder måste också kunna riktas mol oseriösanäringsidkare i andra branscher. Förslagetskulle leda till en stor administrativ apparat, som skulle omfatta ca50000-60000 näringsidkare. Den näringsidkare som vet med sig att han inte kanfå någol näringstillstånd, kommer troligen inte alt bry sig om atl ge in nägonansökan, ulan försöka driva sin verksamhet ändå eller byta bransch. Denbyråkrati som kommer att bli följden synes innebära ett dåligt utnyttjande avbegränsade resurser. RSV kan dessutom förutse stora svårigheter iinitialskedet, efiersom det kommer att dröja lång lid innan alla ansökningarhinner bli prövade. Det kanske borde övervägas att införa näringstillstånd ietapper, så all endasl en bransch i taget förs in i syslemet. EnligtRSVs mening borde resurserna i stället användas för att utnyttja de instrumentsom redan finns, l.ex. betalningssäkring, bevissäkring, säkerhet förskattefordringar, näringsförbud, slällföreträdaransvar, återvinning i konkursm, m. Del vikliga är att berörda myndigheter har resurser att utnyttja demöjligheter dagens bestämmelser ger. För detta krävs det välutbildad, kunnigoch erfaren personal, I delta sammanhang kan flykten av sådan personal frånstatsförvaltningen till betydligt bättre betalda tjänster i del privatanäringslivet nämnas. Enligt RSVs mening är del viktigt att man bl.a, genom enflexibel lönepolitik ges möjlighel all behålla duktigt folk på myndigheterna. RSVkan vitsorda alt problemen är särskill framträdande i de fem branscher somkommissionen har pekat ut. Det bör emellertid framhållas atl det kan förekommaslora lokala eller regionala variationer. Anledningenlill alt vissa branscher nu kan pekas ul kan tiU stor del bero på atl de harvarit utsatta för särskilda kontrollaklioner. All andra branscher inte"stämplas" på molsvarande sätl kan bl.a. bero pä alt kunskaperna omförhållandena i dessa är bristfälliga. Det är således inte säkert attnäringsidkarna i de utpekade branscherna är mer oseriösa än andra. 1.12 (): Kommissionensförslag riktar sig enligt betänkandet (s 2) mol "ekonomisk brottslighet och skatteundandragande" men även "annat oseriöst företa gande" (s 7). Enligt lagförslagets 1 § är syftet att "främja en sundutveck ling av näringslivet" genom ålgärder mol "illojal konkurrens ochmissbruk av näringsfriheten". Förslaget fångar aUlså även in företeelser som knap past kan betecknas som ekonomisk brottslighet. De föreslagna åtgärderna 22 ärsålunda avsedda att motverka ett slort anlal skilda förfaranden som är Prop.1985/86: 126 vagt beskrivna och har högst varierande grad avsamhällsskadlighet. Förfarandena behöver enligt meningnärmare preciseras om man vill finna lämpliga och verkningsfulla motåtgärder.Exempelvis lorde narkotikahantering med anknytning lill näringsverksamhet krävahell andra motåtgärder än bristande förmåga hos en näringsidkare alt betalaskall. Omden brottslighet som kräver ytterligare motåtgärder från samhället beskrivsklarare än som skett i belänkandet, blir det naluriigl atl rikta åtgärdernadirekt mot denna brottslighet. Genom sådana åtgärder blir även konkurrensförhållandenamer likvärdiga för de företagare som tvingats konkurrera med exempelvisskattefuskande näringsidkare. Del syslem med näringstillstånd som komissionenföreslår riktar sig endast indirekt mot brott och skatteundandragande. Det ärtveksamt om det får någon större effekt i delta avseende och det får verkningarsom går långt ulöver brottsbekämpning. Tillstöd för silt förslag åberopar kommissionen, åtminstone indirekt, attlillsländssyslem av betydande omfattning finns i andra länder med marknadsekonomi,däribland , och , Av redovisningen i betänkandetframgår dock inte vilken bakgrund eller vUka närmare syften dessa regler har.Det är således inte möjligt att utläsa att reglerna hafl effekter i fråga omekonomisk eller annan brottslighet. Inte heller framgår vilka effekter de iövrigi har hafl. De näringsrällsliga förhållandena i de berörda ländernaskiljer sig väsentligt frän de svenska och enligt mening kannågon slutsats till stöd för kommissionens förslag inte dras av utländskaerfarenheter. Kommissionensynes la för givet att det föreslagna tillståndssystemet leder lill"sanering" av berörda branscher. All detta ingalunda är självklartframgår redan därav att etl tillståndskrav redan finns i flera av de branschersom i betänkandet betecknas som krisbranscher. mening är del föreslagna syslemet inte ell effektivtinstrument mot den egentliga ekonomiska brottsligheten. Systemet skullesålunda knappast ha hindrat de fall av grövre ekonomisk brottslighet som undersenare år förekommit i praktiken och uppmärksammats offentligt. Det är inteheller troligt att systemet kommer att leda till att skalleintäkterna för statoch kommun ökas nämnvärt. I betänkandet saknas en analys av systemelsverkningar i dessa avseenden. Inte heller har närmare belysts verkningarna avdel hinder för seriösa och hederliga företagares etablering som förslagetinnebär. Särskillolyckligt är atl detta kan drabba unga personer som saknar ekonomiska resurser men som skulle innebära ett dynamiskt inslag i nä ringslivets utveckling. I en bransch där det ställs krav pä säkerhet kan de resurssvaga inte verka på marknaden under samma villkor som de resurs slarka. Avsikten synes dessutom vara all berörda näringsUvsorganisatio- ner och fackliga organisationer skall kunna få elt betydande inflytande på tillståndsfrågorna. Detta innebär risker för att bransch- och gruppintressen får större tyngd än samhällets intresse av fri etablering och konkurrens. Överhuvudlaget skapas ell regleringsystem som erfarenhetsmässigt leder lill stelhet och risk för oönskade bieffekter, tämligen drastiskt exempel på detta ges redan i betänkandet vid behandlingen av frågan huruvida tillståndsprövningen skall gälla även etablerade företagare. Del konstate ras (s 220) alt systemet kan leda lill att "de tvingas upphöra med sin verksamhet" och att "detta kan få konsekvenser inte bara förföretagaren själv utan även för t.ex. anslällda". Företag som sköts utan anmärkning 23 och som bidrar tillsysselsättningen skall sålunda kunna slås ul endast Prop. 1985/86: 126 därför att en konsekventtillämpning av det nya tillståndssystemel kräver Ytterligareen nackdel med förslagel om näringstillstånd är atl det förutsätter att en nybyråkratisk tillstånds- och kontrollapparat byggs upp. Detta förefaller interimligt om lagen, såsom föreslås, skall gälla bara . Men även om detanlas att systemet föriängs finns skäl till invändningar mot förslaget.Kommissionen tänker sig att tillståndskrav skall införas i olika branschervartefter behov anses föreligga för att sedan slopas när branschen anses"sanerad". Det förutsätts även att behov av omfördelning avtillgängliga resurser kan påverka frågan om tillståndskrav. En sådan ryckigheli förutsättningarna för näringsverksamhet är inte försvarlig. Överhuvudtagetär frågan om företagandets villkor och värde för samhället och för denekonomiska utvecklingen knappast beaktad i betänkandet. I flera fall tycksförslagen innebära att förelag skall ha dubbla tillsländ som i stort grundas påsamma typ av prövning. Detta mäste betecknas som orationellt och som onödigbyråkrati. Marknadsdomstolenanser sålunda att ett nytt system med näringstillstånd inte bör införas.Åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten bör i stället riktas direkl mol debrottsliga förfarandena och innefatta skärpt kontroll av gällande regler, 1delta sammanhang har reglerna om näringsförbud sin givna plats.Marknadsdomstolen utgår från att dessa regler kan och bör effektiviseras.Domstolen tillstyrker vidare kommissionens förslag om effektivareskatteregislrering och fältkontroller. Om de resurser som skulle krävas förnäringstillständsprövningen i stället satsas på kontroll av detta slag och påbroltsövervakning lorde mycket vara vunnet. Somgrundval för en skärpt kamp mot ekonomisk brottslighet torde krävas en effektivföretagsregislrering. I betänkandet anförs (s. 327) att enbart registreringinte leder särskilt långt och atl registreringen för atl fylla någonkontrollfunktion måste vara kopplad till andra ålgärder, som ger möjlighet attställa krav på företagen. instämmer i detla men villframhålla att sådana krav redan nu ställs i stor omfattning i gällande regler.Alt därutöver ställa ytteriigare krav på tillstånd för att få driva näringtorde, som framgår av det föregående, inte vara motiverat. Sammanfaiiningsvisavstyrker den föreslagna lagstiftningen om näringslUlståndav huvudsakligen följande skäl: Näringstillstånd är sannoliktett ineffektivt medel mol ekonomisk brottslighet. system med näringstillståndär en principiellt betänklig inskränkning i näringsfriheten och försvårar ipraktiken etablering av seriösa och utvecklingsfrämjande företag. Den föreslagna lagstiftningeninnebär ett omfattande byråkratiskt kontrollsystem. De samhällsekonomiskakostnaderna för systemet är betydligt större än som anges i betänkandet. Deresurser som skulle krävas kan användas på ett mera direkt och effektivt sätlför att motverka ekonomisk brottslighet. 1.13 (): Denrelativa elableringsfrihel som kännetecknar den svenska marknaden, är en av de grundstenar som vårt ekonomiska system bygger på. Detta system har avgörande betydelse för den tillväxt, förnyelse och utveckling som är nödvändig i vårt välfärdssamhälle. Etl avgörande steg i denna utveckling togs 1864 då skråväsendet avskaffades i vårt land genom den 24 Vikten av närings-/etableringsfrihet har Prop.1985/86: 126 därefter gång pä gång fastslagits av olika utredningar, iställningstaganden i osv. Nyetableringssakkunniga namnet ärbetecknande - vars betänkande låg till grund för konkurrenslagstiftningen av1953, och konkurrensutredningen, som resulterade i den nya konkurrenslagen av1982, är exempel pä grundliga överväganden i denna fråga. Även vad som anfördesi anslutning lill näringsfrihetsförordningens avskaffande 1968 är avgrundläggande betydelse för befästandet av den svenska linjen. Speciellabranschulredningar har också avvisat tankarna på etableringskonlroll.Kommissionen har redovisat dessa bakgrundsförhållanden och även redogjort förde negativa effekler som erfarenhetsmässigt följer av ingrepp i näringsfriheten(t. ex. s. 199 O- Trots denna insikt lägger man ett förslag om krav pånäringstillstånd som måsle anses gå stick i stäv med den vedertagna huvudlinjeni svensk etablerings/näringsfrihetsrätt. Ävenom kommissionen i och för sig har den vällovliga avsikten att hindra endastmisskötsammma företag är man medveten (s. 362) om att lagen kan komma all få enhämmande inverkan, när det gäller viljan alt nyetablera sig som företagare i debranscher där lagen tillämpas. Detta anser man dock oundvikligt om man villvidta effektiva åtgärder mot missförhållandena. NO delar uppfattningen all ellgenomförande av förslaget skulle vara etableringshämmande men anser inte attåtgärderna är vare sig nödvändiga eller effektiva för sill syfle. Ioch med all etableringen hämmas minskar konkurrenstrycket och därmed uppkommerockså risker för högre priser och försämrad effeklivi-tetsutveckling. Härtillkommer de direkt koslnadshöjande effekterna av kravet på ekonomisk garanti ochavgiften för näringstillståndet. Enelableringskontroll innefattande behovsprövning skulle visserligen, såsomkommissionen utvecklat, vara allvarligare från dessa synpunkter. En risk meddet föreslagna systemet är emellertid att behovssynpunkter eller synpunkler påstorlek och slag av företag indirekt kommer all spela sin roll, genom atlorganisationer med intresse av minskad etablering får inflytande inom ramen förvandelsprövningen. Atl synpunkler från konkurrenter inhämtas vid bedömning avnyetableringstillslånd är inte acceptabelt från konkurrenssynpunkt. Det finnsockså en risk för konflikt mellan del allmännas intresse av all olikaförelagslyper får etableras och t.ex. fackliga organs intresse alt främslskydda de anställda och främja förelag med anslällda framför l.ex.enmansförelag. Denna intressekonflikt har NO sett exempel på inom bl.a. måleri-och elinstallalionsbranscherna. Småförelagen i vårt land har stor betydelse förutveckling och nytänkande i näringslivet och företag av olika storlekar ochtyper behövs. Det lilla företaget är ju också ofta fröet till ett växande företagsom kan leda tiU sysselsättning för flera. Hindrande eller försvårande avnyetablering av sådana förelag kan inte vara etl allmänt inlresse. Ävenen etableringskonlroll av den natur som kommissionen föreslår, alltså utanformella möjligheter lill prövning av behovel av förelag på marknaden, är tillsin natur etl försvärande av nyetablering. Detta drabbar inte enbart oseriösaförelag utan riskerar även att uteslänga elt stort anlal seriösa småförelag. Kommisisonentrycker starkt på atl man / utlandet, t. ex. , , , har mera långtgående etableringsregleringar omfattande stora delar av näringslivet. Man får intrycket alt kommissionen menar all Svergie i detta hänseende ligger efter i utvecklingen. I själva verket är det i dessa länder fråga om mycket gamla regleringar vilka ursprungligen delvis lorde ha sin grund i tänkande av samma art som låg bakom skråväsendet 25 och som sedermera ävenbyggts på med konsumentskyddsaspekter. 1985/86:126 ringarna hardäremot knappast byggts upp för att motverka skatte- och avgiftsundandragandeoch inte heller har kommissionen redovisat någol om systemens effekter i dessahänseenden. Alt utifrån förhållandena i dessa länder argumentera för införandeav någon form av etableringskonlroll för atl komma åt sådant missbruk avnäringsfriheten är därför inte bärkraftigt. Deninternationella trenden går inte aUs i riktning mol ökade restriktioner förnyföretagande ulan tvärtom mot avreglering och underlättande av nyföretagande.Det bör noteras all exempelvis och lagil klarasteg i riktning mol liberalisering av gällande etable-ringsregler. Dennautveckling synes kommissionen har förbisett. Prismyndigheterna i hardessutom fåll i uppdrag alt värdera och eventuellt lägga fram förslag med siktepå all få ändringar i olika offentliga bestämmelser som verkar onödigtkonkurenshämmande. Det är fråga om bestämmelser med syfte atl reglera rällenatt utöva näring, t, ex. geom auklorisa-tionskrav, kompetenskrav m. m. (se t.ex. Prislidende nr 5, 1984 s. 275 ff). Vidare har inom OECDs konkurrenskomilléutarbetats en rapport rörande konkurrens inom reglerade sektorer, vilkenutmynnar i en rekommendation till medlemsländerna om bl.a. avvecklande avonödiga regleringar. Det speciella uppdrag som NO tilldelals genom sininstruktion, i anslutning lill uttalanden i propositionen om konkurrenslagen(se betänkandet s. 202, prop. 1981/82:165 s. 231 ff) är ett uttryck för dennasträvan. Även i andra sammanhang har slalsmaklerna i tagit ställningför minskad detaljreglering. Kommissionens förslag lill näringstillstånd ärett stort steg tillbaka och ligger på direkl kollisionskurs mol nationeUa ochinternationella strävanden. Attbedöma behovel av reglering efler frekvensen i skatteundandragande ochklagomålsaktiviteten hos olika intresseorganisationer kan inte varatillräckligt. Överhuvudtaget måsle del vara svårt atl bedöma när omfattningenav skatteundandragandet i en bransch nått en sädan omfattning att konkurrensförhållandenasnedvrids i sådan grad alt en reglering av den föreslagna arten är motiverad.Risken är alt lokala och kanske tilU"äl-liga förhållanden t.ex, istorstäder tas lill intäkt för en allomfattande reglering istället för atinrikta insatserna där de bäst behövs, NOfinner inte all kommissionen för någon av de föreslagna branscherna redvisalsädana anmärkningsvärda nya utredningsresultat alt tidigare negativaställningstaganden lill elableringskontroll bör revideras. Om införande av enreglering av marknadstillträdet i en speciell bransch sätts i fråga börbeslutet tas av efter vederböriig beredning av frågan från olikaaspekter. Det bör noteras att det i samband med beslut om upphävandeav näringsfrihelsförordningen konstaterades alt det "följer ... avkonstitutionell praxis, att väsentliga ingrepp i näringsfriheten icke kan skegenom författning som tillkommer utan medverkan." (Prop.1968:98). Upphävandet av näringsfrihetsförordningens regel om allmännäringsfrihet ansågs inte innebära någon ändring vare sig vad gäller rätten attidka näring eller ordningen för beslul om inskränkningar. Kommissionensgoda vilja att göra systemet konkurrensneutraU i förhål landet mellan etablerade och nya förelag kan knappast bli annal än ord, om man betänker atl ca 75 personer skall avdelas för att pröva 20000 förelag och än fler personer, vilket skulle krävas om man började med bara en av de tilltänkta branscherna, åkeribranschen. vid ett utbyggt system med tillsyn av ca 50000 företag och alla dess ledare verkar också otillräcklig. Ellgenomförande av kommissionens förslag skulle vara elt belydelsfulll Prop.1985/86: 126 försia steg i riktning från de relativt friaetableringsförhållanden som har. Med tanke på de särintressen som f.n. finns av längre gående restriktioner ligger det nära tillhands all befaraatt det försia steget följs av flera, när man väl ändrat kurs, även omkommissionen vill ge sill förslag en karaktär av tidsbegränsad försöksverksamhet.Om effekterna inte visar sig tillräckliga kan slutsatsen hos några bli altsträngare krav behövs i stäUet för alt lagen ska avskaffas och andra vägarprövas. Kommissionen vill alltså se en utvärdering av lagens effekter innan denförlängs och talar också om utvärdering branschvis när systemet prövats en tid.Del finns dock möjlighel atl redan från befintliga syslem dra slutsatser om dettilltänkta systemets effektivitet som borde vara tillräckliga för all avslåfrån alt införa del. Etlgrundläggande krav på alla samhälleliga åtgärder måsle vara att de verkligenleder till de mål som åsyftas. Särskill stränga effektivitetskrav måsteuppställas när riskerna för negativa konsekvenser är framträdande. För alt enså betydande förändring av etableringsfriheten som kommissionen föreslår skaifrågakomma, trots dess negativa effekter, måsle absolut förutsättas atlåtgärden kan anlas vara ett effektivt medel atl nå det i och för sig angelägnasyflel atl bättre bekämpa ekonomisk brottslighet. Myckel talar emellertid föralt så inte är fallet. Särskilt kan då pekas på två branscher som ärföremål för en elableringskontroll av väsentligen likartat slag som denföreslagna, nämligen utskänkningsreslauranger och åkertföretag. Trots denförhandskontroll av ekonomi, lämplighet och kompetens som lillämpasi dessa branscher är de bland dem som kommissionen särskilt uipekaiför detliUlänkta sysiemel på grund av frekvensen skatteundandragande. Kommissionenstanke att en något annorlunda vandelsprövning och etl fixerat ekonomisktgarantibelopp skuUe ha någon avgörande inverkan på seriosileten är inteövertygande utan ger närmast intryck av bristande logik i slutledningen. Dessabranscher är i själva verkel slående bevis på alt system av den typ kommisionenföreslår inte är effektiva för silt syfle. skuation där missförhållanden av format konstateras när det gäller ekonomisk brottslighet, i synnerhet skalle- och avgiftsundandragande, finns det, som redan antytts och som också kommissionen delvis är inne på, en mängd verksamma älgärder som har vidtagits relativt eller som beslutals eUer kommer alt övervägas. NO vill understryka all del från konkurrenssynpunkt är myckel angelägel atl skatte- och avgiftsundandragande och ekonomisk brottslighet i andra former motarbe tas mera effektivt, även om några belägg för alt sådan brottslighet ökat generelll inte framkommil. Tvärtom finns undersökningar som lyder på motsatsen (I. : Beräkning av skatteundandragandet i , RSV rapport 1984:5). Det är säkert också så alt vissa branscher av olika skäl som kommissionen redovisat är mer utsatta än andra, även om del är all gä för långt all kalla dem krisbranscher. Merparten av företagen be döms som seriösa även i dessa branscher. De varierande förutsättningarna - från bransch lill bransch, tid tiU tid och plats till plats - bör emellertid kunna motivera olika intensiva åtgärder, men åtgärder i försia hand av typ effektivisering av befintliga kontrollinstrument så alt risken för uppläckt ökar och påföljerna blir tillräckligt avskräckande. Heltäckande kontroller är inte nödvändiga härför. Huvudprincipen bör enligt NOs mening vara all ingripanden görs mot dem som överträder eller missbrukar gällande lagar och regler, inte alt förhandspröva alla företagare i bransch efter bransch. En sådan förhandsprövning kan inte ersätta kontroll enligt annan lagstift- 27 ning ulan blir bara enextra kontrollnivä som belastar alla ulan att effektivt Prop. 1985/86: 126hindra de oseriösa. Krav pä elableringskontroll har upprepade gånger framförtsfrån olika intressegrupper men statsmakterna har - i konsu-mentkolleklivels ochrättssäkerhetens inlresse - hållit fasl vid huvudinriktningenetableringsfrihet och möjlighet alt ingripa mot dem som missbrukar friheten,l.ex. En effektivisering av detta medel är ett steg medsamma huvudinriktning. Isyfte att nå en angelägen effektivisering av kampen mot ekonomisk brottslighethar en rad åtgärder som ligger i linje med huvudprincipen börjat sältas iverket eller föreslagits. Sådana åtgärder, bl.a. effektivare skatte- ochavgiftskontroll, uppbörd och indrivning saml utvidgade möjligheter att ingripamot missbruk av näringsfriheten genom att utfärda näringsförbud harmonierarväl med det svenska systemet.