prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — Genom dettaarbete har de slatliga myndigheterna och kommunerna i allt väsentligl kunnatkomma fram till vad riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen om olikaverksamheter för med sig i fråga om användning av mark- och vattentillgångar iolika områden. Förområden som omfattas av geografiska riktlinjer har tagit ställningtill vilka kvaliteter hos områdena som skall särskilt värnas. Dessa riktlinjerär avsedda att ge konkreta handlingsregler för beslutsfattarna när det gälleratt bedöma verksamheter som kan störa områdenas kvaliteter. Områdena är grovtavgränsade på kartor i propositioner och riksdagsbeslut där de har behandlats.Även i fräga om innehållet i dessa riktlinjer och den närmare avgränsningen avområdena har de statliga myndigheterna och kommunerna i allt väsentligt kunnat kommaöverens om hur dessa frågor bör behandlas vid planläggning ochtillståndsprövning. Endast i fråga om de obrutna fjällområdena har regeringenbeslutat om mer preciserade gränser. I den fysiskariksplaneringen har begreppet "riksintresse" använts för att beteckna områden som omfattas av riktlinjer. I samband med att NRL-förslaget remitterades till lagrådet framhöll jag att ordet riksintresse ofta används i andra sammanhang i en mycket vidare bemär kelse och att detta i många fall har lett till missförstånd om syftena med och innehållet i den fysiska riksplaneringen. Det har t. ex. varit svårt att förstå att åtskilliga riksintressanta företeelser eller verksamheter inte är riksin tressen i den mening som begreppet har i den fysiska riksplaneringen. I promemorian används uttryckssättet "områden av stor betydelse i ett nationellt perspektiv" och liknande uttryckssätt som ersättning för begrep pet riksintresse. I lagrådsremissen fann jag att de uttryck som används i promemorian på ett bra sätt beskriver syftet med bestämmelserna, dvs. att reglera mark- och vattenanvändningen i avgränsade områden med särskil da kvaliteter. Jag använde därför den terminologi som finns i promemo rian. Lagrådet har tagit upp denna terminologifråga och påpekar att be greppet "riksintresse" förekommer redan i den proposition som lågtill grund byggnadslag (prop. 1947: 131 s. 73). Lagrådet anser att promemorians uttryckssätt för att ersätta begreppet riksintresse i den fysiska riksplaneringen inte är väl valt. Lagrådet framhåller särskilt att ordet "riksintresse" är väl inarbetat när det gällerplanlägg ning av hur mark och vatten skall användas. Att ordels innebörd i den fysiska riksplaneringen kunnat missförstås torde enligl lagrådet främst ha sin förklaring i att det varit mycket svårt för både myndigheter och enskil da att få en samlad överblick över riktlinjer som återfinns i ett flertal riksdagsbeslut. När nu riktlinjerna, både de verksamhetsanknutna och de geografiska, lagregleras anser lagrådet att det inte torde finnas 27 Prop.1985/86: 3 något uirymme för att missförstå begreppet "riksintresse"i sammanhanget. Lagrådet föreslår därför att detta begrepp används i ställetför den terminologi som jag förordade i lagrådsremissen. Som framgick av mittanförande lill propositionen om PBL har lagrådels argument övertygat mig om attbegreppet "riksintresse" bör användas i de bestämmelser i somersätter riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Det i lagrådsremissen användauttryckssättet "områden som har stor betydelse i ett nationelltperspektiv" bör således bytas ut mot uttryckssättet "områden som ärav riksintresse". Denbeskrivna samarbetsordningen när det gällt att precisera områden som är avriksiniresse och att avgränsa områden med geografiska riktlinjer har fungerattillfredsställande. Den bör därför vara väl ägnad att tillämpa även iförhållande till de bestämmelser som jag kommer att föreslå. delar som bestämmelserna i motsvarar nu gällande riktlinjer finns somsagts redan i stort sett det material som behövs för att beslutsmyndigheterskall kunna ta ställning till konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen.För de bestämmelser som innebär en ändring av riktlinjerna måste myndigheternanaturligtvis se över och komplettera underlagsmaterialet för bestämmelsernastillämpning. Avbetydelse i sammanhanget är emellertid att NRL avses få ett vidaretillämpningsområde än riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Jag syftar dåpå att riktlinjerna tar sikte enbart på hushållning med mark- och vattenområdenav riksintresse, medan bestämmelserna i skall reglera även hushållningenmed mark- och vattenområden i övrigt. De utredningsinsatser som på grund häravkan behövas för att bredda underlagsmaterialet blir dock enligt min mening intemer omfattande än att de kan med nuvarande resurser. Det beror pä attdet material som de statliga myndigheterna har tagit fram för att belysariktlinjernas tillämpning innehåller en bredare behandling av hushållningsfrågornaän vad som direkt föranleds av riktlinjerna. Även i övrigt finns det hossektormyndigheterna utredningar och program för olika verksamheter och områden,som kan läggas till grund för tillämpningen av NRL. Somnågra remissinstanser har påpekat saknas det dock på vissa områ den tillräckliga kunskaper för att göra de nödvändiga avvägningarna i hushållningsfrågor. Jag skall återkomma till vissa sådana kunskapsfrågor när jag har gått igenom mitt förslag till hushållningsbestämmelser och då redovisa vissa områden där jag anser att utredningsinsatser bör göras ganska omgående. I övrigt vill jag framhålla - i likhet med vad som sägs i promemorieförslaget - att det inte så mycket är fråga om att ta fram helt nya utredningar och kunskapsunderiag i anslutning till NRL utan snarare att ställa samman redan befintligt material på ett sådant sätt att det kan tillgodogöras i mål och ärenden om ianspråktagande av naturresurserna. Nytt kunskapsmaterial kommer fram successivt. Det viktiga är att besluts fattarna fär tillgång till och kan använda det material som finns framtaget. Fortsatt utrednings- och programarbete hos sektormyndigheterna bör na turiigtvis bedrivas på ett sådant sätt atl materialet kan nyttiggöras vid tillämpningen av NRL. Det bör vara en fråga för regeringen att genom 28 föreskrifter se till att de statligasektormyndighelernas arbete får en sådan fysiska riksplaneringen har rollen som samordnare av statensintressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet.Erfarenheterna är goda av länsstyrelsernas insatser som samordnare ochförmedlare av kunskaper om användningen av fysiska resurser. Jag föreslår attlänsstyrelsen även i NRL får denna samordningsroll. Del bör också ankomma pälänsstyrelsen att ställa samman utredningar, program och annatplaneringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser ochsom finns hos statliga myndigheter. Sådant planeringsunderlag bör länsstyrelsenvara skyldig att på begäran ställa till förfogande för de myndigheter som skalltillämpa NRL. Samhälletsintressen i användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigtföreträds i stor utsträckning också av kommunerna. Som har redovisats tidigarehar det under arbetet med den fysiska riksplaneringen skett en betydandeutveckling av den kommunala fysiska planeringen. Kunskapsmaterialetbeträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommittill uttryck i den kommunala översiktsplaneringen. Kommunöversikterna harvisat sig vara väl lämpade för att konkretisera riktlinjer förhushållningen med mark och vatten och ger ofta ett gott underlag och godvägledning för beslut i konkreta ärenden som rör markanvändningen. De kommunalaöversiktsplanerna har som tidigare nämnts kommit till genom ett samspel mellanstaten och kommunerna, där nationella och lokala markanvändningsintressen harsamordnats. Det är naturligtvis av stort intresse för kommunerna att på etttidigt stadium i planeringsprocessen klara ut markanvändningsfrågorna,särskilt sådana som har nationell räckvidd där staten kan ha ett intresse attpåverka kommunernas planering. Kommunernas fysiska planer kommer enligt minuppfattning även i fortsättningen att vara de mest betydelsefulla källorna föratt bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden. PBL och ennaturresurslag kommunernas roll Mitt förslag: Kommunernasroll vid tillämpningen av NRL följer av PBL. Översiktsplanen enligt PBL användssom instrument för att belysa samhällets - dvs. statens och kommunens - syn pävilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut omanvändningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanenskall utgöra underlag för tillämpningen av i mål och ärendenenligt de lagar som anknyts till NRL. Genom detaljplan ellerområdesbestämmelser kan tillämpningen av NRL läggas fast med bindande verkanför efterföljande markanvändningsbeslut. Kommunernaskall vara skyldiga att på begäran tillhandahålla planer enligt PBL ochplaneringsunderlaget till dessa åt de myndigheter som skall tillämpa NRL. 1985/86: 3 Promemorieförslaget:Förslaget i promemorian bygger på de övervägan- densom jag redovisade i samband med beslutet atl remittera förslaget till PBL lilllagrådet och överensstämmer med mitl förslag (se promemorian s. 111-125). Remissinstanserna:De remissinstanser som har tagit upp frågan om sambandet mellan PBL och ennaturresurslag tillstyrker i allmänhet de överväganden och förslag sompromemorian innehåller. Några remissinstanser har ifrågasatt om kommunerna harsådan kompetens att de kommunala planerna kan läggas till grund förefterföljande beslut utan att planerna kontrollerats och godkänts avlänsstyrelserna. Åtskilliga instanser, bl. a. planverket, delegationen församordning av havsresursverksamheten och flera kommuner stryker särskilt underatt översiktsplanen bör spela en central roll för tillämpningen av denföreslagna naturresurslagen. Ett par remissinstanser anser atl frågan omkommunens roll när översiktsplanen inte ger underlag för avvägningar i mål ochärenden bör belysas ytteriigare. Näringslivets byggnadsdelegation förklarar sigbefara atl översiktsplanen kommer att bli styrande och påpekar att riskernaför en låsning och bundenhet vid föråldrade prioriteringar äravsevärda med en sådan styrande översiktsplanering. Från några håll har begärtsatl en kommande proposition om PBL bör innehålla regler om standardnivån förden första översiktsplanen. Några länsstyrelser har efterlyst bättremöjligheter för länsstyrelserna att ingripa i planfrågor som berör regionalaintressen. Skälenför mitt förslag: Jag vill inledningsvis erinra om 2 kap. 2§ i PBL-förslagetdär det föreskrivs att vid planläggning och vid prövning av bygglov ochförhandsbesked inte bara PBL utan också NRL skall tillämpas. Kommunernasfysiska planer enligt PBL kommmer bl. a. på grund härav att spela en viktigroll som underiag för tillämpningen av NRL. Som vidare följer av förslaget tillPBL skall statens inflytande över kommunernas beslut i markanvändningsfrågorbegränsas väsentligt i jämförelse med gällande byggnadslagstiftning. Kommunernaskall själva besluta om planer. Statens möjligheter att ingripa motplanbesluten i sak inskränks enligt PBL-förslaget till frågor som rörhushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse, till mellankommunalafrågor och till frågor som rör hälsa och säkerhet. Genom sin planläggningenligt PBL avses således kommunen få ett företräde när det gäller att bestämmaom markanvändning av betydelse för bebyggelseutvecklingen i kommunen. Kommunernastillämpning av NRL i sådana markanvändningsfrågor bör mot den här bakgrundenvägleda även statliga myndigheters beslut. Jagvill vidare erinra om att avgränsningen av de hushållningsfrågor som skallanses vara av riksintresse och som av den anledningen kan utgöra en grund förstaten att ingripa i kommunens planläggning och beslul om bygglov ochförhandsbesked, i förslaget till PBL har förutsatts ske genom regler i NRL. Deåsyftade reglerna är de som avses ersätta riktlinjerna i den fysiskariksplaneringen. Dessa regler får därmed en i viss mån annan roll än den somriktlinjerna har spelat. Jag återkommer till detta men vill redan här nämna attriktlinjerna bl. a. på grund härav bör ändras i vissa 30 avseenden i samband med lagregleringen. Motbakgrund av den betydelse PBL-planer avses få för tillämpningen Prop,1985/86; 3 av NRL, finns det skäl att här återknyta till PBL-förslaget ochbeskriva hur PBL-planerna är tänkta att inverka pä efterföljande beslut som rörmark-och vattenanvändningsfrågor. Jag kommer ocksä att belysa översikiplanensfunktion som utredningsinstrument. Deplanformer i PBL-förslaget som har rättsverkningar - detaljplan ochområdesbestämmelser - styr efterföljande beslut enligt PBL pä så sätt alt detråder förbud att t. ex. meddela bygglov i strid mot detaljplan ellerområdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock medges om avvikelserna ärförenliga med syftet med planen eller bestämmelserna. Detaljplanskall enligt 5 kap. 1 § PBL användas för prövning av markens lämplighet förbebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns uiformning. Områdesbestämmelserkan enligt 5 kap. 16 § i PBL-förslaget antas för att inom ett visst område, sominte omfattas av detaljplan, säkerställa syftet med översiktsplanen ellertillgodose ett riksintresse enligl NRL. Flertalet av de frågor som kan reglerasgenom områdesbestämmelser gäller bebyggelse och bebyggelsemiljö. Av särskiltintresse i förevarande sammanhang är att man genom områdesbestämmelser kanlägga fast grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för olikaändamål. EnligtPBL-förslaget är det, som jag har nämnt, kommunen själv som antardetaljplaner och områdesbestämmelser. Statens möjligheter att ingripa är ihuvudsak begränsade till frågor av nationellt eller mellankommunalt intresseoch till sådana fall där elt genomförande av planen eller bestämmelserna kanmedföra risker från hälsoskyddssynpunkt eller olycksfallsrisker. När en kommunbeslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelseroch beslutet inte kan anses tillgodose de intressen som staten sålunda skallbevaka, kan med stöd av 12 kap. PBL besluta atl pröva kommunensbeslut och vid behov även upphäva beslutet i dess helhet eller, om kommunen harmedgett det, i en viss del. Närbeslut alt anta detaljplan eller områdesbestämmelser har vunnit laga krafl, harsåledes det allmännas intressen, såväl statliga som kommunala, klarats ut i defrågor som planen eller bestämmelserna behandlar. De avvägningar som kan haföranletts av enskildas motstående intressen har också klarats ut. Somjag nämnde får lov enligt PBL - t. ex. bygglov - i princip inte strida motdetaljplaner eller områdesbestämmelser. I förslaget till PBL har förutskickats(5 kap. 36 §) att inte heller beslut enligt speciallagar skall få strida motsådana planer och bestämmelser. Förslag till sädana följdändringar i annanlagstiftning som föranleds av bl. a. PBL-förslaget har som jag tidigare nämntremitterats till lagrådet. Områdesbestämmelserkommer regelmässigt att anknyta till kommunens översiktsplan, och det normalatorde bli att man i översiktsplanen också kommer att redovisa behovet avdetaljplanering. 1985/86:3 Översiktsplan Enligt1 kap. 3 § PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar helakommunen och som i stort skall ange hur mark- och vattenområden är avsedda attanvändas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Ikorthet har i den allmänna motiveringen till PBL-förslaget syftena medöversiktsplanen angetts vara attmed ledning av PBL:s allmänna bestämmelser ange grunddragen i användningen avmark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen som en deli och en förutsättning för den övergripande långsiktiga kommunplaneringen atlredovisa behandlingen av områden som är av riksintresse - särskilt som grundför samråd mellan staten och kommunen om markanvändningen ochtillståndsprövningen alldär det behövs ge närmare riktlinjer för kommande planläggning,bebyggelseutveckling och andra miljöförändringar attge kommuninvånare, sakägare och andra intressenler information ommarkanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöförändringar. Översiktsplanenförutsätts behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning ochbyggande och närmast vara av programmässig, vägledande art. Planens uppgift börbl. a. vara att ge en samlad information om hur kommunfullmäktige anser attPBL:s allmänna bestämmelser för planläggning och bebyggelse i princip börtillämpas inom kommunen. Iöversiktsplanen skall kommunen enligt 4 kap, 1 § PBL ange 1. grunddrageni den avsedda användningen av mark- och vattenområ den samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse 2. hurkommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m. m. Detbör här också sägas att översiktsplanen består av en särskild handling medriktlinjer saml en eller flera kartor (4 kap. 2 §). Om del är lämpligt kanriktlinjerna tas in på karta. Till planen skall också fogas en planbeskrivningsom redovisar planeringsförutsättningarna, skälen till den utformning avplanen som har valts samt de åtgärder som kommunen avser att vidta för attfullfölja planen. Avmotiven till reglerna om översiktsplan framgår att planen i stort skall kunnaanvändas för sådana behov som kommunöversikter, markdispositionsplaner ochområdesplaner tillgodoser. Översiktsplanen utgörs av de aktuellaöversiktliga fysiska planerna och avser både kommunen som helhet och olikadelområden. Vid behov kan översiktsplanen fördjupas för avgränsade områden.Formellt sett sker detta genom att planen ändras i de berörda delarna. På detsättet kan erforderliga nyanseringar göras av föreslagen markanvändning och avriktlinjer inom begränsade områden. Avstort intresse i det här sammanhanget är formerna för upprättande och antagandeav den kommunala översiktsplanen och av ändringar i den, I förslaget till 4kap. 3 § PBL föreskrivs att samråd angående planförslaget skall ske medlänsstyrelsen, regionplaneorganet och kommuner som berörs av förslaget. Ävenandra som kan ha ett väsentligt intresse av försla-32 get skall beredas tillfälle till samråd. hari PBL-förslaget Prop. 1985/86; 3 getts en särskild roll som samrådspartner.Enligt 4 kap. 5 § skall sålunda dels ge råd om tillämpningen av2 kap. PBL, dvs. om de grundläggande kraven för planering ochtillståndsprövning och verka för att områden som enligt NRL är av riksintressefår en användning som stämmer överens med bestämmelserna i den lagen, delsverka för att sädana frågor om användningen av mark- och vattenområden somangår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och dels ta tillvara statens intressen. Man kan konstatera att förfarandet vid upprättande avöversiktsplan är uppbyggt så att olika intressenter i etl tidigt skede skall fåmöjligheter att påverka planens utformning, vilket bör ge goda möjligheter tillsamförståndslösningar. Det underlagsmaterial som har och som kanha betydelse för planens utformning och genomförande skall ställatill kommunens förfogande. Den roll som , enligt vad som har sagtstidigare, bör ha som samordnare av statliga och andra intressen som rörhushållningen med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har särskiltpoängterats också i förslaget till PBL. Hur bestäms då innehållet i kommunens översiktsplan?Översiktsplanen är en plan och skall främst redovisa de kommunalaangelägenheter som anges i PBL. Planen kommer därmed i första hand att behandlamål och riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling i kommunen. I planenkommer sannolikt också att finnas redovisningar av kommunens syn på sådanamarkanvändningsfrägor som direkt eller indirekt har betydelse förbebyggelseutvecklingen. Man kan emellertid förvänta att kommunerna kommer attanvända översiktsplanen även för att redovisa sin syn på frågor om användningav marken, vattnet och den fysiska miljön i vidare mening än som följer avenbart bebyggelseutvecklingsfrågor. Översiktsplanen kommer således i stor utsträckning atthandla om hur olika mark- och vattenområden avses bli disponerade. När planenutformas skall - som jag nämnde tidigare - inte bara bestämmelserna i utanockså NRL tillämpas (2 kap. 2 § PBL). Till grund för planens rikllinjer omanvändningen av marken och vattnet skall alltså läggas de hushållningsbestämmelsersom kommer att finnas i NRL. För att kommunen skall kunna besluta riktlinjer förbedömningen av bebyggelsefrågor måste naturligtvismarkanvändningsförutsättningarna i kommunens olika delar utredas och bedömas.När det gäller hushållningskrav inom sådana omräden som i NRL kommer att angesvara av riksintresse har kommunen direkt ålagts att i översiktsplanen redovisahur den avser att tillgodose dessa krav. Även om kommunen begränsar redovisningen av sin syn påmarkan vändningen till atl avse bebyggelsefrägor, kommer översiktsplanen med redovisningen av planförulsältningar, planeringsunderlag m. m. atl vara användbar som grund även för bedömningar i markanvändningsärenden som inte hänger ihop med bebyggelsefrågorna. 3 1985/86. Prop.1985/86: 3 dessutom kunna utgå från att kommunen och , i sambandmed upprättandet av översiktsplanen eller ändring av den, även diskuterarredovisningar i planen av sådant material om resurshushållningsfrågor somligger vid sidan av bebyggelsefrågorna men som lämpligen bör komma till uttrycki översiktsplanen. Somframgår av den lämnade redovisningen finns förutsättningar för attöversiklsplanen skall kunna utgöra ell bra instrument för att belysa samhälletssyn pä vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslutom användning av mark- och vattentillgångarna. Översiktsplanensslutliga innehåll bestäms av kommunen ensam. 1 den mån man under samrådet intehar kommit överens om utformningen av planen, kan den således tänkas få enutformning som inte tillgodoser synpunkter. Innan kommunen antarplanen skall planförslaget ställas ut för granskning. Om förslaget intetillgodoser de krav som länsslyrelsen har framfört under samrådet, börlänsstyrelsen vid utställningen till att börja med överväga vilka invändningarsom fortfarande har den tyngden att enligt sin tillsynsfunktion ärskyldig att påtala dem. Dettainnebär att , när det gäller sakinnehållet, skall granska omplanförslaget 1. tillgodoserriksintressen enligl NRL 2. innebäralt markanvändningsfrägor som angår två eller flera kom muner har samordnats pä ett lämpligt sätt samt 3. innebäratt en viss bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovel av skydd mot olyckshändelser. Länsstyrelsenserinringar skall slällas samman i ett granskningsyttrande till kommunen (4 kap.9 §). Om länsslyrelsen inte har haft några erinringar i de angivna avseendena,innebär PBL-systemet att kommunen skall kunna räkna med att staten inte kommeratt anföra några invändningar när de frågor som behandlas i översiklsplanensenare fullföljs genom atl kommunen antar delaljplaner eller fattar beslut avannat slag. Somjag sade har vissa länsstyrelser krävt bättre möjligheter att agera iregionala frågor gentemot kommunerna. Kravet hör hemma i behandlingenav PBL, men jag vill här något beröra frågan. Enligt min mening är de regionalafrågorna en form av mellankommunala frågor som enligt PBL har attsärskilt bevaka. Det åligger således att vid samråden medkommunerna om fysiska planer ta upp och belysa de regionala frågorna och vidbehov också diskutera dem med de olika kommuner som kan ha intresse i frågan. mån de berörda kommunerna är ense om att en regional fråga i en kommun kanlösas på visst säll, finns det normall inte något skäl för attdriva den regionala frågan i en riktning som strider mot de berörda kommunernasvilja. Länsstyrelsensgranskningsyttrande skall fogas till planen (4 kap. 2§). de fall kommunen antar enöversiktsplan mot vilken riktat krilik i sitt granskningsyttrande,får myndigheter, allmänhet m.fl., som har intresse av planen,därigenom vetskap om att det råder olika meningar om 34 hur allmänna intressen skall tillgodoses i ett visst område. Somantytts i departementspromemorian ankommer det på Prop.