prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — anserdet vara tveksamt om promemorieförslaget ger tillräckligt stöd för att hävdadessa iniressen. Bestämmelserna bör därför enligl civilförsvarsstyrelsenkompletteras med en skrivning med innebörden att vid användning av mark- ochvattenområden för olika ändamål sådana hänsyn skall tas att totalförsvaretsintressen så långt möjligl blir tillgodosedda. Skälenför mitt förslag: Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen innehåller ifräga om industriell produktion vissa anvisningar beträffande miljöstörandeoch särskilt resurskrävande industrier. Riktlinjerna har till syfte attförhindra lokalisering till kusterna i , om den kan skadamöjligheterna all utnyttja kustområdena för rekreation och att bevaravärdefulla områden för naturvärd och kulturminnesvård etc. Riktlinjerna anvisaremellertid ocksä lämpliga platser vid kusterna för sådan miljöslö-randeindustri som har särskilda krav på lokaliseringsförutsältningar, t. ex.tillgång till djuphamn eller stora vattenkvantiteter. Markreservationer bördärför enligt riktlinjerna göras pä vissa bestämda platser. Dessa riktlinjerkommerjag att behandla när jag kommer in på frågor om särskildahushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Riktlinjernainnehåller dessutom vissa allmänt hållna uttalanden om lokalisering avmiljöstörande industrier lill övriga delar av landet. För lokalisering avproduktionsanläggningar i övrigt eller utbyggnad av infrastrukturen finns iden fysiska riksplaneringen vissa allmänna uttalanden beträffande bl. a. vägaroch kraftledningar. Isitt förslag till ny plan- och bygglag tog in en bestäm melse om att det vid plan- och lillsiåndsbeslut särskilt skall beaktas alt flygplatser, hamnar, sjötrafikleder, vägar och ledningar kan komma lill stånd i den utsträckning som behövs med hänsyn till trafikförsörjningen eller behovel av ledningar mellan eller inom regioner. Som motiv för bestämmelsen anförde utredningen bl. a. att det är viktigt för staten atl kunna hävda kommunikationsintressen sä alt de blir tillgodosedda i den kommunala planeringen. Det gäller här ofta övergripande tekniska system som kräver kontinuitet och sammanhang för atl de skall fylla sin funktion. Etl molsvarande förslag fördes fram i rapporten med mark 74 och vatten 2. Dessaförslag togs emot positivt vid remissbehandlingen. Några remiss- Prop.1985/86; 3 instanser ansåg att även områden för anläggningar förenergiproduktion, avfallsanläggningar saml vissa typer av teleanläggningarborde omfattas av bestämmelsen. Riktlinjernai den fysiska riksplaneringen när det gäller försvaret har inte getts någotannat innehåll än atl det i prop. 1972: 111 framhålls att försvaretsföreträdare bör ges möjlighet att på ett tidigt stadium delta i den fysiskaplaneringen. I den till regeringens beslut med anledning av pro-gramskedelfogade promemorian (prop. 1975/76:1 bil. 1) framhålls alt försvarets markbehovoch omgivningskrav bör vägas in i planeringen pä ett med andrasamhällsintressen jämbördigt sätt. Jagvill innanjag går vidare in pä skälen för mitl förslag peka på alt det i 9§byggnadsstadgan föreskrivs att vid planläggning tillbörlig hänsyn skall lastill bl. a. den allmänna samfärdselns, energihushållningens, det militäraförsvarets och civilförsvarets intressen. Vidbeslut om markens och vattnets användning är det nödvändigt att stor hänsyn taslill allmänna intressen som hänger samman med samhällsbyggandet i vid mening,med industriproduktionen, med energiförsörjningen och med totalförsvaret. Attanläggningar som behövs för avgörande funktioner i samhället får en lämpliglokalisering och en ändamålsenlig utformning är angeläget inte minst frän samhällsekonomisksynpunkt. är sädana anläggningar ofta slorskaliga och för med sigomgivningskonsekvenser som gör alt man mäste ta stor hänsyn till andra intressenvid deras lokalisering och utformning. Det gäller atl finna lösningar somförenar teknisk och ekonomisk effektivitet med social omtanke och hushållningmed naturresurserna. Anläggningar av del här slaget bör så långt möjligtförläggas till områden där intrånget blir så litet som möjligt för biologiskproduktion, för bevarandeintressen och för intresset av en god bebyggelsemiljö.Att finna lämpliga eller åtminstone godtagbara lokaliseringar kräver som regelbetydande ansträngningar och samverkan mellan mänga parter i samhället. Somframhålls i promemorian är vissa typer av anläggningar starkl beroende avnaturförutsättningarna på en viss plats. Det kan gälla tillgången till endjuphamn, förutsättningarna att utvinna vindkraft i slörre skala eller att fååtkomst till en mineralfyndighet av särskilt värde. Del kan också vara fräga omfallhöjder eller naturgivna möjligheter atl anordna vattenmagasin förenergiproduktion. Tekniska system för transporter och försörjning kräverkontinuitet och sammanhang för att de skall fungera på ett rimligt ochekonomiskt sätt. Inom de korridorer i landskapet som bildas längs olikaledningssystem behöver hänsyn tas lill systemels funktion. Flygplatser kanmedföra störningar inom stora områden. Detta tillsammans med topografiska kravoch krav på inpassning i flygtrafiknätet gör det nödvändigt att man vid beslutom markanvändning i flygplatsers närhet tar hänsyn till flygplatsensutrymmesbehov i vid mening. Möjligheterna att utnyttjade typer av anläggningar m.m. som har angetts måste så långt möjligl beaktas vid beslut om olika åtgärder som rör markanvändningen i direkt berörda eller angränsande områden. Det kan t. ex. gälla att undvika bebyggelse i närheten av en verksamhei som ger 75 Prop.1985/86; 3 upphov till miljöstörningar. Om så inte sker kan nämligeninskränkningar eller begränsningar i verksamheten behöva föreskrivas. Ävenområden som enligt planer eller program angetts som behövliga för sådana anläggningarmen som inte behöver tas i anspråk förrän i etl senare skede, mäste respekteraspä motsvarande sätt vid beslut om ändrad markanvändning. Avvad jag nu har anfört följer att NRL bör innehålla en bestämmelse som innebäratt mark- och vattenområden som pä grund av sin beskaffenhet eller sitt lägeär särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion,energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning elleravfallshantering så långt möjligl skall skyddas mol åtgärder som kan påtagligtförsvåra tillkomsten eller utnyltjandet av sädana anläggningar. Detär naturligtvis nödvändigt att anläggningar som kräver kontinuitet ochsammanhang, l.ex. sådana som sträcker sig över kommungränserna, verkligen kankomma till utförande. Det kan gälla en väg, en kraftledning, ell ledningssystemför vallendistribulion eller distribution av naturgas etc. Det kan ocksä gällaen flygplats eller en telemasi som ingår i ett nationellt system vilket intekan fylla det avsedda syftet om anläggningen inte kan komma lill stånd på enviss plats. Det kan vidare vara fräga om anläggningar för industrin ellerenergiproduktionen eller för avfallshantering, vilka behöver komma till ståndför att landels eller en landsdels behov av en viss produkt, av energi eller avlagring och destruktion av avfall skall kunna tillgodoses. Markbehov föranläggningar av detta slag kan i vissa fall vara av riksintresse. Detyper av anläggningar som har kommer självfallet att behandlas i denfysiska planering som sker med stöd av PBL. De har som regel en påtagligbetydelse för bebyggelseutvecklingen och ger vikliga förutsättningar för denna.Staten bör ha etl avgörande inflytande över att anläggningar m. m. som är avnationell belydelse kan komma till stånd och användas på ett för hela landetlämpligt sätt. Så som föreslagils i promemorian bör NRL mol den här bakgrundeninnehålla en bestämmelse som gör det möjligt för staten att ta ett slulligtansvar för användningen av mark- och vattenområden som behövs för nu avseddaanläggningar. Medanledningav de redovisade remissynpunkterna vill jag framhålla attvatlenkraflsanläggningar naturligtvis är sådana anläggningar för energiproduktionsom omfattas av den av mig föreslagna bestämmelsen. Jag anser det också varasjälvklart att fallsträckor, som enligl beslut bör få byggas ut föratl landels energitillförsel skall tillgodoses i enlighet med besluten omenergipolitiken, skall omfattas av det särskilda skydd som enligt milt förslagomfattar områden av riksintresse. Medanledning av vägverkels synpunkler vill jag framhålla att bedöm ningen av frågan om ett visst vägområde är av riksiniresse bör göras med andra utgångspunkter än de som gäller för indelningen i riksvägar och länsvägar. Jag anser att l.ex. en strategiskt viktig passage, som medför stora lekniska och samhällsekonomiska fördelar för uppbyggnaden av del regionala vägnätet, kan anses vara av nationell betydelse och således skall kunna säkerställas för vägändamälet med stöd av den aktuella bestämmel- 76 sen. Jagvill tillägga all ocksä vissa andra typer av anläggningar som behövs Prop.1985/86: 3 för att uppfylla regionala behov kan anses vara så viktiga att fåtill stånd att det är en angelägenhet för hela landet. Det kan l.ex. gällaavfallsanläggningar och lekniska försörjningssystem som är nödvändiga för enregions utveckling. Den föreslagna bestämmelsen bör därför vara tillämpligockså i sådana fall. Totalförsvaretsbehov av mark- och vattenområden utgår från intressen som är gemensamma förhela landet. Anläggningar som är av särskild betydelse i detta sammanhang är,som anges i promemorian, befästningsanläggningar, övnings- och skjutfält,flygplatser, ammunitionsförråd, radarstationer, radio- och teleanläggningaretc. Med anledning av totalförsvarspropositionen betonadeförsvarsutskottet att samhällets ökade sårbarhet gör det angeläget alt hänsyntas till totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen under fredstid (prop.1981/82: 102, FöU 18, rskr 374). Det gäller bl. a. förutsättningarna förberedskaps- och fredstidslagring m. m. Det är uppenbart att anspråk som ställsfrän totalförsvaret i och för sig alllid kan sägas beröra nationella iniressen,eftersom försvaret är en nationell angelägenhet. Staten bör därför ha möjlighetatt påverka markanvändningen i anslutning till anläggningar m.m. förtotalförsvaret. 1 PBL-förslagel har delta till en del blivit tillgodosett genomatl ÖB getts besvärsrätt över beslut som berör försvarets intressen. Detär dock enligt promemorian bara i vissa fall som markanspråk fråntotalförsvarets sida har den karaktären alt anspråket måste tillgodoses på enviss plats. Mänga gånger har anspråken inte heller sädan vikt atl de i enkonkurrenssituation obetingat bör ha försteg framför andra intressen av allmänbetydelse. Motdenna bakgrund bör skyddet för sådana mark- och vattenområden som har betydelseför totalförsvaret utformas i huvudsak efter samma principer som jag nyssförordade beträffande områden av betydelse för vissa anläggningar. 1 NRL bördärför tas in en beslämmelse som innebär att mark- och vattenområden som harbetydelse för totalförsvaret så långt möjligt skall skyddas mol åigärder somkan hindra eller påtagligt moiverka totalförsvarets intressen. Beträffandemarkanvändningen inom sådana områden kommer staten inte att kunna ingripadirekt i den kommunala planläggningen enligl PBL. Om en kommun finner atlförsvarsintressen i visst fall bör vika med hänsyn till ett annat allmäntintresse, kan dock den frågan komma att överprövas efler överklagande av ÖB. Det finns naturligtvisockså områden som försvaret mäste få disponera för olika ändamål med hänsyn till försvarsintressena. Det gäller i första hand områden som del är nödvändigt alt använda för anläggningar för del militära försvaret. Det kan dock inte uteslutas atl även vissa anläggningar för andra delar av värt försvar i en del fall måste lokaliseras till elt vissl område. Sådana områden, som således behövs för totalförsvaret, bör genom NRL skyddas mol åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Dessa områden är atl jämställa med de omräden som jag för andra verksamheter eller intressen angett som omräden av riksintresse. När del gäller sådana områden bör staten själv klart kunna ingripa, om ett kommunall beslul enligt PBL innebär atl 77 skyddsbehovet inte blir tillgodosett. Som framgår av denredovisade remisskritiken anser ÖB, försvarets fastighelsnämnd ochcivilförsvarsstyrelsen att bestämmelserna i promemorieförslaget ärtillfredsslällande för totalförsvarets del när det gäller konkurrens om mark-och vattenområden. Konsekvenserna av förslag tillulvidgning av beslämmelserna, vilket innebär att hänsyn skall tas tilltotalförsvarels intressen vid all användning av mark- och vattenområden förolika ändamål, kan inte överblickas. Som erinrar om,skall emellertid kommunerna med början /85 ta över ansvarei förledningen av civilförsvaret på lokal nivå i krig och för den planläggning somsammanhänger därmed. Detta innebär bl. a. att varje kommun kommer atl upprättaen s. k. skydds-plan för sitt område. Denna plan kommer givetvis att utgöra ettmycket viktigt underlag för bedömningar som rör behovet av hänsyn till civilförsvaretskrav vid planläggning och tillståndsprövning på lokal nivå i övrigsamhällsplanering. Genom organisationsförändringen finns goda förutsättningarför en ändamålsenlig samordning mellan totalförsvarsintressena och övrigaberörda intressen. Någon utvidgning av de föreslagna bestämmelserna på detsätt som har förordat behövs enligl min mening därförinte. 3.9 Avvägningar mellan motstående nationella intressen Mitt förslag: INRL införs en bestämmelse som vid konkurrens mellan flera oförenligariksintressen ger företräde åt det iniresse som på lämpligaste sätl främjar enlångsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Omett område eller en del av detta behövs för en anläggning för totalförsvaret,ges försvarsintresset företräde. Promemorieförslaget:Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna:De remissinslanser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslaget ihuvudsak. Bl.a. åtskilliga kommuner hävdar dock atl förtydliganden behövs föratt klargöra att avvägningar skall främja en långsiktigt god resurshushållning. Skälenför mitt förslag: Bestämmelserna lill skydd för områden som är av riksintresseför vissa verksamheter eller intressen skall enligl vad jag har föreslagitutformas så att del berörda området skall skyddas mot åtgärder som äroförenliga med det ändamål som gör att områdel är av riksintresse. Det förekommernaturligtvis att ett och samma område är av riksintresse med hänsyn till flerasinsemellan oförenliga intressen. I sådana fall måste en avvägning kunna görastill förmån för etl av intressena. Jag anser att de utgångspunkter som enligtmina tidigare förslag skall gälla allmänt vid avvägningar mellan konkurrerandeintressen också bör ligga till grund för avvägningar mellan de intressen jag nubehandlar. En god hushållning pä läng sikt bör säledes utgöra grunden för deavvägningar som skall göras. Omett område är av riksiniresse för flera oförenliga ändamål, bör företräde ges ät det ellerde ändamål som pä lämpligaste sätt främjar en Prop. 1985/86: 3 långsiktighushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett områdebehövs för en anläggning för totalförsvaret, bör försvarsintresset dock gesföreträde. 4 Bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjernai den fysiska riksplaneringen oI NRL samlas i ell särskilt kapitel de bestämmelser som ersätter de geografiskariktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Samlliga berörda områden harsärskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism ochfriluftsliv. Områdena är därför i sin helhet av riksintresse. Staten får därmedett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i områdena. Det framgårdirekl av lagen vilka områden som omfattas av bestämmelserna. oDe geografiska beslämmelserna behandlar skärgårdarna och kustområdena frängränsen mot till Forsmark, i , Norrbottensskärgård med angränsande kustområde, och , hela fjällvärlden,älvar och älvsträckor som undantas från vattenkraftsutbyggnad och dessa älvarsdalgångar samt vissa områden i övrigt som har särskilt stora värden för turismoch friluftsliv. Den fysiska riksplaneringens riktlinjer för större delen avkusten i , för ett tiotal insjöområden och för delar av ett tiotalälvdalgångar ersätts inte av särskilda geografiska bestämmelser. oI en inledande bestämmelse i 3 kap. NRL anges att de omräden som omfattas av degeografiska bestämmelserna i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till denalur- och kulturvärden som finns i områdena. Syftet med bestämmelsen är allskydda dessa värden mot exploateringsförelag och andra ingrepp i miljön sompåtagligt kan skada områdenas bevarandevärden. Om det finns särskilda skäl,fär dock utvinning av fyndigheter av ämnen och material som är av riksintressekomma till stånd i områdena. Av bestämmelsen framgår ocksä vad som allmänt skallgälla för utvecklingen av befintliga tätorter och lokalt näringsliv samt föranläggningar som behövs för totalförsvaret. De olika områdena och vad somsärskilt skall gälla för vart och elt av dem anges i de följande bestämmelsernai 3 kap. oFör omräden som är särskilt viktiga för turismen och friluftslivet, främst delrörliga friluftslivet, föreskrivs alt dessa intressen särskilt skall beaktasvid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp imiljön. oIndustriella och liknande anläggningar som har stor inverkan på miljön fär inte utföras inom de s.k. obrutna kustområdena eller på . Sådana anläggningar kan få utföras inom de s. k. högexploaterade kust områdena och vid och Gotlandskusten pä platser där liknande anläggningar redan finns. Inom dessa senare kustområden skall 79 Prop.1985/86; 3 ocksågälla atl frilidsbebyggelse får komma till stånd endasi i form avkompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl fär dockäven viss annan frilidsbebyggelse komma till stånd. oOm del finns särskilda skäl för all utvinna sådana fyndigheter av ämnen ellermaterial som är av riksintresse och som ligger inom etl obrutet Ijällområde,får regeringen ge tillstånd lill detla. Skogsbruk bör bedrivas med särskildförsiktighet inom dessa Qällområden. Frågor om skogsbruk i allmänhet i defjällnära skogarna övervägs i annan ordning. oI NRL tas in bestämmelser om förbud mot atl utföra vattenkraftverk samtvallenreglering eller valtenöveriedning för kraftändamål i de älvar ochälvsträckor som enligt beslut är undantagna frånvaiten-kraftsuibyggnad. Bestämmelserna omfattar också bi- och källflöden lillde älvar som är helt outbyggda saml biflödena till och vattenområdena uppströmsundantagna älvsträckor i de fall områdena uppströms är outbyggda. Förbudet motvattenkraftsulbyggnad omfattar inte sådana företag som orsakar endasi obetydligmiljöpåverkan. oDe områden som omfattas av geografiska beslämmelser avgränsas i NRL grovt medhjälp av ortnamn och geografiska namn som är lokaliserande. Den närmareavgränsningen sker i samband med planläggning enligl PBL. 4.1 Behovet av särskilda geografiska bestämmelser Mitt förslag: INRL samlas i ett särskill kapitel de bestämmelser som ersätter de geografiskariktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Samtliga berörda områden harsärskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism ochfriluftsliv. Områdena är därför i sin helhet av riksintresse. Staten färdärmed ett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i områdena. Detframgår direkt av lagen vilka områden som omfattas av bestämmelserna. Promemorieförslaget:Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 81-82). Remissinstanserna:Ansluter sig med nägra få undantag till bedömningen i promemorian av behovetav bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna. Skälen för mitt förslag:När statsmakterna beslutade om den fysiska riksplaneringen anfördes ifråga om de geografiska riktlinjerna alt de är grundläggande för hushållningenmed naturresurserna. 1972: 111 bör de därför gälla som långsiktigarikllinjer och i sina grunddrag inte frångås utan all synnerliga skälföreligger. I promemorieförslaget framhålls att dessa bedömningar avriktlinjernas betydelse fortfarande har giltighet. De remissinslanser somuttalar sig i frågan delar denna uppfattning. Jag vill lill att börjamed erinra om att de geografiska riktlinjerna är resultatet av avvägningar somgrundas på de verksamhetsanknutna riktlin- jerna.Med utgångspunkt i de senare har särskilda överväganden gjorts för Prop.1985/86; 3 sädana slörre områden i landet som har speciellt stora värden förnaturvärden, kulturminnesvården och friluftslivet och där konkurrensen om defysiska resurserna är eller kan förväntas bli särskilt framträdande. För dessaomräden, som i sin helhet har bedömts vara av riksintresse, har statsmakternagenom riktlinjerna angelt hur avvägningar i frågor om användningen av mark ochvatten bör göras. Sädana geografiska riktlinjer finns för kustområdena,Qällområdena, huvudälvarnas dalgångar, vissa insjöomräden samt för de s,k,primära rekreationsområdena. Riktlinjer finns också om undantag frånvattenkraftsutbyggnad i vissa älvar och älvsträckor. Degeografiska riktlinjerna gäller sålunda i första hand skydd för områden som ielt nationellt perspektiv har bedömts vara särskilt viktiga på grund av denatur- och kulturvärden som finns i områdena och därmed deras särskildaförutsättningar för turism och friluftsliv. Slörre miljöförändringar somskadar dessa skyddsvärden bör enligt riktlinjerna inte få komma till stånd inomområdena. Riktlinjerna innebär att statsmakterna har tagil ställning till hurmark- och vattenanvändningen i vissa viktiga avseenden bör inriktas i områdena.Innebörden är således, som jag angav, att avvägningar redan har gjortsutifrån ett nafionellt perspektiv mellan olika intressen att utnyttja områdena. Jagdelar de bedömningar som redovisas i departementspromemorian om de geografiskariktlinjernas centrala betydelse för en långsiktigt god hushållning med våranaturresurser och alt en motsvarighet till riktlinjerna behövs ocksä framdeles.Jag förordar därför att beslämmelser införs som i allt väsentligt motsvarar degeografiska riktlinjerna. Med hänsyn till att dessa rikllinjer på ett markantsätt skiljer sig frän de verksamhetsanknutna, bör beslämmelserna enligt minmening samlas i ett särskilt kapitel i NRL. Av beslämmelserna bör i slortframgå vilka områden som berörs. Därmed garanteras inflytande överbl. a. urvalet av områden. Detta har förordats i promemorian och fält ettstarkt stöd av remissinstanserna. Jag ålerkommer senare lill frågan omområdenas geografiska avgränsning (avsnitt 4.8). Ipromemorian framhålls att beslämmelserna bör få ett starkt genomslag vidplanläggning och> beslut enligl PBL och enligt annan lagstiftning sominnehåller betydelsefulla regler för användningen av mark- och vattenresurserna.Staten bör i förhållande till kommunerna ha del slufliga avgörandet över hurmarken och vattnet inom områdena får användas i de avseenden sombestämmelserna behandlar. Det stora flertalet remissinstanser ställer sig bakompromemorieförslaget på denna punkl. Några kommuner som i stor omfattning berörsav förslaget är dock starkt kritiska och menar att förslaget rycker undan dengrundläggande principen i PBL om decentralisering till kommunerna av ansvareiför mark- och vattenanvändningen och miljöutformningen i övrigt. framför liknande synpunkter. Jaghar förståelse för den kritik som dessa kommuner framför. Som jag har framhållit anser jag det emellertid nödvändigt att staten tar ett slutligt ansvar för hushållningen med mark- och vattenområden som är av 81 6 1985/86. Prop.1985/86:3 riksintresse. Med hänsyn till vad jag anförde om de geografiskabestämmelsernas centrala betydelse för en god hushållning med våra samladenaturresurser och bestämmelsernas långsiktiga karaktär, anser jag att etl statligtansvar är naturiigl och särskilt viktigt just i fråga om tillämpningen avdessa bestämmelser. Jag vill betona att det statliga ansvarei ochinflytandet inte sträcker sig över alla markanvändnings- och bebyggelsefrågorinom de avsedda områdena. Det begränsas självfallel till de frågor sombehandlas i bestämmelserna.