prop · G903133 · 1985-12-31 00:00:00 — Amnesty förklarar vidare att det är vikligt alt polisen, även när klagorättinförs, har kvar skyldigheten att överlämna ärenden och verkligen analyserarsamtliga vid tillståndsprövningen relevanta omständigheter, vare sig deåberopats eller ej. Ävenflera polismyndigheter anför all det är viktigt att utförliga anvisningarutfärdas av RPS. Kammarrätteni , RPS, , i samt är positiva till all besvärsrätt införs men ifrågasätter om inte detta kommer att kräva betydande resursförstärkning ar. Således anför RPS att "ett införande av den nya besvärsrätten kommer all medföra ett inte oväsentligt merarbete för polismyndigheterna. En viss ryckighel kan komma att uppstå vid planering och genomförande av verk ställighetsärenden. I än större utsträckning torde förslaget dock medföra all ;s resurser blir ytteriigare ansträngda". förklarar, all del saknas underlag för en bedömning av verkningarna av förslaget och all man kan behöva återkomma och begära resursförstärkning. utesluter inte alt verkningarna av reformen blir kännbara för arbetet både hos polisen och hos . i hävdar all för "all förslaget skall vara prakfiskt genomförbart krävs emellertid att tillräckliga resurser ställs lill polismyndigheternas och invandrarverkets förfogande. kan därför inle ansluta sig till utredningens bedömning att det saknas anledning att föreslå ändrade resursdisposilioner på grund av förslagel". påpekar att man f.n. ej brukar hålla särskilda s.k. verkställighetsförhör vid direklavvisningarna och anför; "Om nu fortsättningsvis verkslällighetsförhör skall hållas i samtligatyper av verkställighelsärenden, kommer polismyndighetens arbetsbelastning härigenom all öka påtagligt. Ytteriigare polispersonal måste sålunda avde las för asylulredningar. ökar därutöver behovet av utbildade tolkar, förhörslokaler, administrativ personal för bevakning av besvärs ärenden m. m. Genom att verkställighetsförhören inte skall hållas i tiden alltför nära den tänkta avresedagen föriänges genomströmningsliden för berörda inkvarteringskommuner. Därmed ökar även behovet av inkvarte ringsställen." förklarar också all man tillstyrker försla gel endast under förutsättningen att erforderiiga resurser ställs till förfo- 39 gande och gör förslaget genomförbart. Vissafarhågor har också framförts beträffande förlängning av handläggningsliderna. RPSanför; "I de flesta fall torde det vara nödvändigt för att ha tillgängtill handlingarna för atl kunna avgöra besvären. I de fall verkställigheten ärnära föreslående torde del i sin tur medföra atl tvingas meddela inhibitionsbesluli avvaktan på att återfå dossieren. Överhuvudtaget torde den nya besvärsrättenmedföra alt handläggningsliderna i de aktuella ärendena förlängs i större ellermindre utsträckning. Därutöver kan handläggningen av andra ärenden komma attfördröjas." ÄvenSIV påpekar att besvärsrätlen kommer att leda till längre handläggningstideroch att del kan ifrågasättas om verkligen kommer all ha möjlighet atl fattasnabba beslut i flertalet av fallen. /SR anför i denna fråga alt förslagetofrånkomligen kommer all leda till längre handläggningstider men ändå är denlösning som är all föredra. TCO påpekar att det av humanitära skäl är ytterstnödvändigt att ; s beslut fattas utan tidsutdräkt. 5 Kritik mot delar av förslaget SåvälJO som RPS ifrågasätter om inte utredningen borde ha börjat med problemet med asylförfarandelvid gränsen och först därefter behandlat frågan om besvärsrätt iverkställighetsärenden. RPS, och JO har också riktal viss kritik mot såvälden språkliga utformningen av förslaget som mol vissa beståndsdelar i delsamma. JOoch RPS anser att termen "övertaga" inte bör användas i den nyaparagrafen eftersom den hitintills endast används i en speciell betydelse i utlänningslagen(se 37 och 90 §§ denna lag). RPSoch har också anmärkt på atl den språkliga utformningen av andra meningen i89 a § andra stycket inte är korrekt, eftersom egentligen inte fattar någotbeslut om att "inle överta ärendet" ulan alt inte bifalla besvären.Dessa myndigheter har också framlagt förslag till annan skrivning av den nya 89a paragrafen. JOpåpekar vidare atl utredningsförslaget förutsätter atl polismyndigheten fattarformella beslut beträffande i stort setl samfiiga frågor som myndigheten har atlavgöra i verkslällighetsärendet, trots atl polisen enligt lag eller förordninginte är skyldig atl fatta sådana beslut. JO är också tveksam lill atl det har angettsatt ärendet skall övertas, eftersom detta kan leda till slutsatsen atl hela verkställighelsärendet,inte bara den överklagade delen, skall tas upp hos prövningsinstansen. JOoch RPS har också vissa anmärkningar mol omfattningen av den föreslagna besvärsrätlen. De ställer sig tveksamma lill atl anståndsbeslut över huvud taget skall kunna överklagas. De anför också all över huvud inle har rätt alt överta verkställighetsärenden rörande utvisningar enligl 40eller 43 §§ ulan måste överlämna beslut rörande dessa till rege ringen. RPS påpekar härvid aU del i lagtexten inte förutsatts att regeringen skall kunna pröva annat än en möjlighet för utlänningen all trots utvis- 40 ningsbeslui få uppehållasig i landet. RPS anför också att det är önskvärt Prop. 1985/86: 133 atl motivutlalandeninnehåller klara regler om vilka beslut som skall kunna RPSifrågasätter om inle anmälningsförfarandel enligt 90 a § nu spelat ut sin rolloch anför: "Det kan inle vara rimligt atl en polismyndighet skall behövaanmäla frågan om verkställighet lill parallellt med att utlänningen har besvärsrältöver polismyndighetens beslut att inte överlämna verkställighetsärendet.Dessutom har ju utlänningen besvärsrätt över polismyndighetens avvisningsbeslut,vilket med den föreslagna regeln skulle innebära atl kan komma atl få prövatre ärenden angående samma utlänning inom en mycket kort tidsrymd. "i ifrågasätter å andra sidan om det inle skullevara lämpligare atl istället för en besvärsrättsregel införa ettanmälningsförfarande av den sort som förekommer beträffande direklavvisningarna. Polismyndigheteni är negativ lill förslaget och anför: "Om besvärsrätteninföres enligl det föreliggande förslaget kommer delta sannolikt att medförastora problem vid planeringen av elt verkställigheisärende. Den utvisade kan lättuppskjuta tiden för verkställigheten genom att i "sista stund"tillställa en besvärsskrivelse. Eftersom ett beslut i besvärsärendel mednödvändighet måste dröja måste också ny planering äga rum. Rentteoretiskt kan sedan polismyndighetens beslut överklagas gång på gång. Dettaframstår ur effektivitetssynpunkt som myckel olyckligt. Det borde genomfortsatt utredningsarbete vara möjligt att finna någon ur rällssäkerhetssynpunkttillfredsställande begränsning av besvärsrätten. I annat fall får erfarenhetenutvisa om den föreslagna besvärsrätlen kan användas i praktiken." 1985/86: 133 Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m. m. Innehållsförteckning Sid Prop. 1 Inledning ......................................................... .. 48 2 Bakgrund ...................................................... .. 48 2.1 Gällande rätt .............................................. .. 48 2.2 Flyktinginvandringen ................................... .. 49 2.3 Avsaknad av handlingar ................................ .. 50 3 Internationellt arbete ...................................... 50 4 Lagstiftning i andra länder .................................. 51 5 Ekonomiska sanktioner mot transportföretag ........ 52 6 Val av sanklionssyslem ..................................... .. 54 7 Vitessystemets uppbyggnad ............................. .. 56 7.1 Förfarandel samt beloppets storlek ................ .. 57 7.2 Vilesföreläggandets adressat ........................ 58 7.3 Föreläggande myndighet ............................. .. 58 7.4 Utdömande av vite ..................................... 59 7.5 Indrivning ................................................. .. 60 8 Skyldighet att medföra utlänning från ........ .. 61 9 Fingeravtryck och fotografi ................................. 61 Lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980;376) dels att 82 och 99 §§ skall ha följande lydelse, delsatt i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 8 b, 50 a, 98 a och 98 b §§, avföljande lydelse. Fingeravtryck och fotografi får tagas av en utlänning som,vid ankomsten till riket eller när han efter ankomsten ansöker om uppehållstillstånd,inte tillförlitligen kan styrka sin identitet. Otn förutsättningar för förvarstagande enligt 50 § förstastycket föreligger, får fingeravtryck och fotografi tagas av utlänningen. Avvisas enutlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får hanföras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå tillutlandet eller . Han får också sältas ombordpå annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets ellerluftfartygets befälhavare alt ta emot utlänningen, får polismyndighetenförelägga honom lämpligt vite. Avvisas enutlänning, som har kommit hil lill riket med fartyg eller luftfartyg, får hanföras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord påannat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets ellerluftfartygets befälhavare atl ta emot utlänningen, får polismyndighetenförelägga honom eller innehavaren av fartyget eller luftfartyget lämpligtvite. Första stycket gäller även verkställighet av utvisningenligt 38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underiålil atl vid inresanvisa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslulel har meddelatsinom efter inresan. Första och andra styckena gäller inte om fartyget ellerluftfartyget skall avgå till elt land dit utlänningen enligl 77-80 §§ inte fårsändas. får vid vite förelägga innehavare avfartyg eller luftfartyg att inte till medföra utlänningar som saknar Nuvarandelydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133 pass eller visering när sådana handlingar erfordras förinresa i landet. Vite får dock endast föreläggas om 1. innehavaren tidigare till Sverigehar transporterat utlänningar som saknar erforderliga handlingar, och 2. det kan antas att ett vitesföreläggandebehövs för att innehavaren skall kontrollera de resandes handlingar i den utsträckning som krävs. Ett vitesföreläggande som sagts omfattar inte entransport som är nödvändig för en utlännings personliga säkerhet. Talan om utdömande av vite får väckas endast efterförordnande av regeringen. / ärende om föreläggande av vite är befälhavare på fartygeller luftfartyg tillhöriga transportföretaget behörig att på partens vägnarta emot underrättelse enligt 15 § förvaltningslagen (1971:290) och avgeyttrande som avses i samma lagrum. Befälhavaren är på motsvarande sättbehörig att ta emot underrättelse om beslut i ärendet enhgt 18 § samma lag. 99 § Avvisas eller utvisas en utlänning, är han skyldigatt betala kostnaden för sin egen resa till den ort, dit han genom myndighetsförsorg sänds eller åläggs resa. Detsamma gäller när en utlänning enligt 94 §genom polismyndighets försorg förs till en plats, där han får vistas. Om en utlänning enligl 82 § förs Om en utlänning enligt 82 § förs fillbaka till det fartyg eller luftfartyg tillbaka lilldel fartyg eller luftfartyg med vilket han har kommit till Sve- med vilket han har kommit till Sve rige eller sätts ombord på etl annat rige eller sätts ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma fartyg eller luftfartyg med samma innehavare, är innehavaren skyldig innehavare, är innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra all utan ersättning av staten föra utlänningen ut ur . utlänningen ut ur . havaren eller befälhavaren vägrar att medföra utlänningen, är inne havaren skyldig att ersätta staten dess kostnad för utlänningens resa från med annat fartyg eller ,, Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133 Omen utlänning, som är anställd ombord på etl fartyg eller elt luftfartyg ellersom utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartygetunder dess uppehåll i , och olovligen reser in i , är fartygelseller luftfartygels innehavare skyldig att svara för de kostnader som uppslårför det allmänna för utlänningens uppehälle i och för hans utresa ur . Ifråga om ett fartyg med utländsk innehavare är befälhavaren och den som haranlitats för inklarering av fartyget skyldiga atl på innehavarens vägnar svaraför kostnader enligl tredje stycket, om del inle är uppenbart oskäligt. Dennalag träder i kraft den . 1 Inledning Prop. 1985/86: 133 Enligtbestämmelser i ufiänningslagen (1980; 376, UfiL) och utlänningsförordningen(1980: 377, UfiF) skall ufiänningar som kommer till ha pass och viseringom de ej omfattas av vissa undantagsbestämmelser i . Del har emellerfidunder senare år blivit mer vanligt att utlänningar kommer till utanerforderliga handlingar eller med förfalskade sådana. Detta förhållande vållarproblem vid tillämpningen av ufiännings-lagstiftningens bestämmelser. Idenna promemoria föresläs ekonomiska åtgärder mol innehavare av fartyg ellerflygplan för alt komma till rätta med detta problem. I promemorian framläggsockså elt förslag om att, med vissa justeringar, överföra de bestämmelser omlagande av fingeravtryck och fotografi, som finns i en särskild kungörelse,till utlänningslagen. IUtlL och UtlF regleras utlänningars rätt att resa in och vistas i . Engrundprincip i ufiänningslagsliftningen är all endast svenska medborgare haren ovillkorlig rätt all vistas i . För atl kontroll skall kunna utövasöver vilka personer som tillåts resa in i krävs i princip atl ufiänningarskall ha pass (7 § UfiL och 1 § UtlF) och visering (10 § UfiL och 24 § UllF).Medborgare i de övriga nordiska länderna är dock befriade från skyldigheten atlha pass och visering. Vidare är medborgare i stater med vilka slutit viseringsfrihelsavlalsaml innehavare av vissa resedokument eller andra särskilda handlingar befriadefrån skyldigheten att ha visering. Undantagen från viseringsskyldigheten ärangivna i 24 § UtlF. Utlänning, som saknar pass eller visering när sådanahandlingar är föreskrivna, kan avvisas (28 § UfiL) eller utvisas (38 § UfiL). I82 § UtlL stadgas alt en utlänning som avvisas får föras tillbaka till det fartygeller luftfartyg som han kom hil med, om del avgår till ullandel inom dennärmaste liden, enligl tillämpad praxis omkring . Han får också förastillbaka till annat fartyg med samma innehavare men enligt uttalanden vidbestämmelsens införande i utlänningslagstiftningen (se prop. 1954:41 s. 115)gäller detta endast inom den nyssnämnda tidsfristen. Samma regler om skyldighetför transportören atl föra ut en utlänning ur gäller om utlänningen inlevisat upp sitt pass vid inresan och denne utvisas därefter. Enligt99 § UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas själv betala sin resafrän riket. Enligl samma paragraf skall innehavaren av transportmedlet iförhållande till staten stå för kostnaden för återresan i de fall som reglerasav 82 §. Detkan i sammanhanget också erinras om atl den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på atl främja alt utlänningar reser till utan pass eller tillstånd all resa in hit kan ådömas böter eller fängelse i högst (96 § andra stycket 4 p. UtlL). Under vissa omständigheterkan emellertid ocksä en utlänning som Prop. 1985/86: 133 saknar pass ellervisum få rätt all stanna i . Således får inte flyktingar vägras rätt atlstanna i om det inte föreligger synnerliga skäl för detta (3 § UtlL).Krigsvägrare (5 §) och andra utlänningar som har tunga flyktingliknande skäl (6§) för att få stanna här skall få göra det om det inle föreligger särskildaskäl däremot. En förutsättning i samtliga dessa fall är dock atl ufiänningen äri behov av skydd i vårt land. Delta anses i allmänhet inte vara fallet ompersonen i fråga vistats lid än som gått ål för själva resan hit i annatland än hemlandet och i delta land är skyddad från att sändas tillbaka lillhemlandet. Utlänningen skall då enligt den s. k. första asyllandsprincipen iallmänhet sändas tillbaka fill detta vislelseland. Denfråga som behandlas i denna promemoria gäller i princip alla utlänningar. Delligger dock i sakens natur atl avsaknad av handlingar vållar större problem närdet är fråga om asylsökande än andra utlänningar, som sådant är mervanligt förekommande bland denna grupp utlänningar. Det är därför lämpligt allhär ge en kort redogörelse för flykfinginvandringen till . Sedan1950-talel har ett stort antal flyktingar överförts till genomstatliga hjälpaktioner. Dessa åtgärder har hafl som främsta syfte all inomramen för våra humanitära åtaganden hjälpa flyktingar som befunnit sig i en svårbelägenhet. Syftet har också varit alt som en handling av internationellsolidaritet bistå de länder som i första hand har fått ta emot flykfingströmmarnaoch bära de bördor som kan vara förenade med detta. Överföringen sker i regelefter samråd med FN;s flyktingkommissarie (). Omfattningen ochinriktningen av överföringen av flyktingar, den s. k. flyktingkvoten, bestämsgenom årliga beslut av regeringen. Sedanåtskilliga år har den årliga flyklingkvolen omfattat 1 250 personer. Enligtregeringens beslut skall uftagningen av flyktingar /86 i första hand avse personer från länder i Syd- och Centralamerikaoch . Vidare bör i viss utsträckning uttagning ske av flyktingarfrän läger i (ofta ). Därutöver får uttagning ske av enstakaflyktingar från övriga delar av världen. Flyktinginvandringenlill beslår emellertid till största delen av personer som på egen handhar tagit sig hit och sökt asyl vid eller efter ankomsten. ansökte 2700personer om asyl i , är 1984 II 500 och t.o.m. september iår ca 10000. Antalet spontant inresta asylsökande och kvotflyktingar som fått uppehållslillslåndi uppgick till 3 800 och lill 4600 personer. I desenare siffrorna ingår inte barn . De som under ett visst år harbeviljats uppehållstillstånd har i många fall ansökt om tillståndet under etttidigare år. Utöver de 4600 som är 1984 fick uppehållstillstånd på grund av 3,5 eller 6 § UtlL erhöll ca 840 personer uppehållstillstånd pä allmänt humanitäragrunder. Inklusive barn fick ca 7 600 personer del året bosätta sig här som fiyktingareller på humanitära grunder. Ennärmare redogörelse för den svenska flyktingpolitiken återfinns i rege- 49 ringensskrivelse (Skr. 1984/85; 185). 4 1985/86. 2.3Avsaknad av handlingar Prop. 1985/86: 133 Förall förhindra alt utlänningar ulan tillstånd uppehåller sig i kontrolleraspasshandlingar och visum vid inresan och ibland även under vistelsen i (8 § UtlL). Denna kontroll är naturligtvis av grundläggande betydelse för skall kunna tillse att utlänningslagens bestämmelser, om vilka som harrätt att vistas i , följs. Passkontrollen är också en viktigutgångspunkt för bedömningen av om en person, som begär asyl i vårt land medstöd av 3, 5 eller 6 § UtlL, skall ha rätt all stanna här. Passet behövs inteenbart för att man skall kunna fastställa utlänningens identitet. All engiltig passhandling finns i behåll är också ofta nödvändigt för att kunnaklargöra om en asylsökande utlänning har vistats så i något annat landpå resan hit, alt del finns anledning alt med tillämpning av första asyllandsprincipensända tillbaka honom till detta land. Undersenare år har del blivit vanligare all utlänningar kommer lill ulanpass och dä uppger atl passet förkommit eller all de aldrig hafl någol sådant.Dessa påståenden visar sig ofta vara oriktiga. Ett annat problem, som ocksåökat i betydelse, är all många utlänningar kommer till utan all förstha skaffat erforderlig visering. Storaproblem vållas av atl många pass- och viseringshandlingar är förfalskade. Ävenom flertalet av dessa förfalskningar är lätta alt upptäcka för den svenskapasspolisen, medför förfalskningarna avsevärda problem när del gäller altkontrollera varifrån en utlänning kommer. Vissaförsök har gjorts alt genom olika åtgärder komma lill rätta med dennaproblemalik. Som exempel kan nämnas att myndigheterna i (DDR) samlar in passen från de passageraresom skall resa lill och överlämnar passen till svenska myndigheter. Detär därför mycket ovanligt att personer som kommer från DDR saknar pass. Detär emellertid fortfarande vanligt alt utlänningar kommer lill ulan ertbrderligahandlingar. Detta gäller framför allt personer, som söker asyl antingen vidgränsen eller efter en lids vistelse i landet. Detta kan inverka negativt påflyktingpolitiken i stort. Frånvaron av giltiga handlingar gör atl utredningeni asylärendet tar betydligt , vilket får återverkningar på den totalahandläggningstiden för asylansökningar. Som ofta betonas i den offentligadebatten är långa väntelider ett stort problem för de asylsökande själva. Deleder ocksä till högre kostnader för samhället. Härtill kommer också atl denasylsökande även riskerar alt försämra sin egen situation, eftersom denomständigheten, alt han förstört sina handlingar eller ulan godtagbara skäl harfalska sådana, i vissa fall kan inverka på tilltron lill hans uppgifter. DeUaframhölls med skärpa vid UNHCR: s exekutivkommittés möte . Problemetmed förfalskade och förstörda handlingar har under senare är varitföremål för intensiva internationella diskussioner. en särskildarbetsgrupp för att studera problemet med de s.k. Prop. 1985/86:133 irreguljäraflyktingrörelserna. Arbetsgruppen lade fram sin slutrapport ochdiskuterar i denna bl. a. orsakerna till och följderna av att många asylsökandeunder resan gör sig av med sina handlingar eller har med sig förfalskadesädana. a. konstaleras alt ett stort antal personer, som närmast är allbetrakta som ekonomiska migranter, söker erhålla flyktingstatus genom att lämnavilseledande uppgifter om sig själva och sin situation. Västväriden utgör enstark lockelse pä många människor i , främst genom de möjlighetersom där finns till arbete, utbildning och social trygghet. Sedan möjlighetentill arbetskraftsmigration till väst i stort sett upphört, söker mångamänniskor vinna tillträde dit genom att söka asyl på bristfälliga eller falskagrunder, framhölls i arbetsgruppens rapport. Rapporten och de i denna upptagnaproblemen diskuterades ingående vid mötena med UNHCR: sunderkommitté för internationellt skydd och UNHCR; s exekutivkommitté. En bredenighet rådde därvid om att förstörande av pass etc. under resan alltid ärförkastligt och all bruk av falska handlingar endast är försvarbart för atl en flykfingskall kunna sätta sig i säkerhet undan allvarlig förföljelse. Man var överensom alt förstöring och förfalskning av dokument åsamkade många länder ett stortmått av merarbete och omfattande extra kostnader, vilket påverkade den allmännaopinionen gentemot flyktingar i negaliv riktning. Denna utveckling kunde påsikt undergräva de möjligheter till skydd och bistånd som tillkommergenuina flyktingar. UNHCR förväntas fortsätta sina ansträngningar att genomöverläggningar med berörda parter finna en lösning på problemen. () tillsatte är 1984 en särskild arbetsgrupp omproblemen beträffande sådana passagerare som saknar erforderliga handlingar ochtillstånd. Denna arbetsgrupp avslutade sitt arbete i är. Arbetsgruppenhar diskuterat olika tänkbara möjligheter för fiygbolag att utöva en striktarekontroll över att passagerarna har de handlingar som behövs och olika metoderför bolagen att styrka att sådan kontroll skett. Olika förslag för atltillgodose dessa syften har framlagts. 4 Lagstiftning i andra länder Åtskilligaländer har vidtagit speciella lagstiftningsåtgärder för att söka förhindra attpersoner som saknar erforderliga handlingar kommer till landet. Australienhar bestämmelser om atl den som fill transporterar enperson som saknar erforderliga tillstånd kan straffas med böter. Canadahar bestämmelser som förpliktar en transportör alt förvissa sig om atl en passagerare har erforderliga handlingar. Om transportören inle uppfyller denna förpliktelse kan han dels få bota, dels få betala de kostna der som uppstått i under den lid ufiänningen väntar på beslut i frågan om tillstånd att stanna saml kostnaderna för en eventuell verkstäl- 51 Del bör särskiltobserveras att skyldigheten alt stå för uppehålls- Prop.