prop · G90380 · 1985-12-31 00:00:00 — Medmilt förslag blir det klart att svaret på båda dessa frågor är ja. Reservationkan anmälas i anslutning till atl ordföranden befäster ett acklamationsbeslut.Någon formell votering behöver alltså inte äga rum för all man skall färeservera sig. Vidarefår den som förlorar vid en omröstning om kontraproposition möjlighet att deltaockså i huvudomröstningen ulan atl behöva ge upp sin reservationsrätt. En sådanordning är önskvärd för att den kompetens som finns hos del beslutande organetskall utnyttjas på bästa sätt. Jagövergår nu lill frågan huruvida föredragande och andra tjänstemän som intedeltar i själva avgörandet men som är närvarande vid den slutliga handläggningenskall ha möjlighet att anmäla avvikande mening och få denna antecknad. Moten sådan möjlighet kan vissa principiella invändningar riktas. Det kan bl. a.hävdas att de befattningshavare som det här gäller inte har något egentligtbeslutsansvar och därför inte heller något behov av att kunna få antecknat enavvikande mening (jfr prop. 1975:78 s. 145 samt 1976 s. 66ff och 382 fi). Idelta sammanhang är del emellertid en annan synpunkt som bör skjutas iförgrunden, nämligen all parter och andra kan få värdefull information ochvägledning genom all avvikande uppfattningar inom myndigheten dokumenteras ochbringas till deras kännedom. 1 vissa fall kan också delta vara ett mera allmäntintresse. Liksom flertalet remissinstanser anser jag därför alt ocksåföredragande m.fl. tjänstemän som inte deltar i beslutsfattandet bör hamöjlighet i samband med beslutet att anmäla avvikande mening och få dennaantecknad. Jagförutsätter alt de tjänstemän som har rätt atl få sin avvikande mening antecknadanvänder möjligheten med urskillning och återhållsamhet. Den bör i princip inteanvändas i andra fall än dä del ligger i rättssäkerhetens intresse eller då detannars finns särskilda skäl för det. Längre utläggningar bör undvikas imöjligaste mån. Somhar framgått är frågorna om omröstning m.m. hos kommunala nämnder och liknandekommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala organ f. n. reglerade i kommunallagsliflningenoch författningar som hänvisar till den. Reglerna är desamma som förkommunfullmäktige, landsting m.fl. och avviker pä flera punkter från de nyaregler i förvaltningslagen som jag har förordat skall gälla statligamyndigheter. För att man inte skallbehöva tillämpa olika regler om beslutsfattandet i olika ärendetyper på detkommunala området bör också i fortsättningen enhetliga regler tillämpas pädetta område och då reglerna i kommunallagen. Den principskiss till en nykommunallag som demokratiberedningen har lagt fram omfattar bl. a. dessaregler. Förslaget remissbehandlas f n. Mot denna bakgrund går jagi detta sammanhang inte in närmare pä frågan om vad som bör gälla om omröstningm.m. hos de kommunala myndigheterna. Frågan får behandlas i samband med följdlagsliftningsar-belet. Jaghar samrått med chefen för i denna sak. 2.5 Enklare och effektivare former för omprövning av felaktigabeslut Mittförslag: De allmänna regler om myndigheternas befogenhet atl själva omprövasina beslul, som har utbildats i praxis, ändras inte. a. anses del varamöjligt alt ompröva ett beslut, om det kan ske utan nackdel för någon enskildpart. Under vissa fömtsättningar kan beslul omprövas också till den enskildesnackdel. Denbefogenhet att ompröva beslul som myndigheter sålunda har enligt rättspraxiskompletteras genom föreskrifter i förvaltningslagen om skyldighet att göraomprövningar i vissa fall. Ett beslut som på grund av nya omständigheter ellerav någon annan anledning är uppenbart oriktigt, skall ändras av den myndighetsom har meddelat beslutet (beslulsmyndigheten), om det kan ske snabbi ochenkelt och utan nackdel för någon enskild part. Denna skyldighet skall gällaäven om beslutet överklagas lill högre instans. Densom vill överklaga etl beslut skall därför i fortsättningen vända sig tillbeslutsmyndigheten i stället för som lill den högre instansen. Även den sominom föreskriven tid vänder sig till överinstansen skall dock anses haöverklagat beslutet i rätt tid. ändrar sitt beslul så som klaganden begär, förfalleröverklagandet. I andra fall skall myndigheten pröva om överklagandet har kommitin i rätt lid och - om så är fallet -överlämna ärendet till den högre instansenför vidare handläggning. Skyldigheten atlompröva beslul skall gälla med vissa undantag. a. skall undantag göras fördel fallet att myndigheten har överlämnat ärendet till den högre instansen. Förvaitningsrättsutredningensförslag skiljer sig från mitt på i huvudsak följande punkter. Myndigheternas möjligheterall ompröva sina beslut regleras i förvaltningslagen pä ett i principfullständigt sätt. Befogenheten atl ompröva beslut till enskildas nackdelvidgas avsevärt i förhållande till vad som f n. gäller enligt praxis. Beslulsmyndighetenskall inte vara skyldig att ompröva sitt beslul annat än om beslutetöverklagas. omprövningar vidöverklagande är å andra sidan mer omfattande än i mitt Prop. 1985/86:80förslag genom att den skall föreligga så snart klaganden åberopar nyaomständigheter av betydelse och även avse ändring till den enskildes nackdel. Enannan skillnad är att överklagandet skall avvisas utan prövning i sak, om detkommer in i rätt tid lill den högre instansen men för sent lill beslulsmyndigheten.Ytterligare en ohkhel är all beslulsmyndigheten alltid skall vara skyldig atlavge etl eget yttrande över överklagandet när myndigheten överlämnar ärendettill överinstansen. Remissinstanserna:Nästan alla remissinstanser är för alt man i förvaltningslagen tar in reglerom myndigheternas möjligheter att själva ompröva sina beslut. När del gällerfrågan hur reglerna bör utformas går meningarna isär. Sålångt råder bred enighet alt beslutsmyndigheten bör få ändra beslutet, om detkan ske utan nackdel för någon enskild part. Detta bör myndigheten få göraockså när beslutet har överklagats, fömtsall att myndigheten ännu inte haröverlämnat ärendet lill den högre instansen. Flertalet godtar också attmyndigheter i vissa fall skall ha rätt alt ompröva sina beslul även tillenskildas nackdel, men mänga anser all förslagel går för långt och innebär enoacceptabel försämring av rättssäkerheten. Denskyldighet för myndigheter all själva ompröva sina överklagade beslut, somutredningen föreslär, kritiseras frän flera håll med hänvisning till all delleder till omprövning i för många fall och till alt kommunernas kostnader ökar. Nästanalla remissinstanser stöder förslaget att överklaganden i fortsättningen skallges in till beslulsmyndigheten i stället för som till besvärsinstansen.Kommunerna avstyrker dock och anser alt man bör ha samma ordning vidförvaltningsbesvär och kommunalbesvär och alt den föreslagna ordningen innebäralt man övervältrar arbetsuppgifter och kostnader från stat lill kommun. Desom godtar alt överklaganden skall ges in lill beslulsmyndigheten är i allmänhetockså positiva till förslaget alt den myndigheten skall få till uppgift attpröva om överklagandet har kommit in i rätt tid eller inte. Enbred opinion går emot utredningens förslag alt överklagandet inte skall las upptill prövning i sådana fall då det kommer in i rätt tid till den högreinstansen men för sent till beslutsmyndigheten. Denföreslagna skyldigheten för beslutsmyndigheten att avge yttrande till överinstansenkritiseras utifrån principen atl behovet av remiss skall prövas noga. Skälenför mitt förslag: Myndigheters beslut behöver ibland ändras. En vanliganledning till ändring är att del efter beslutet kommer fram omständighetersom beslulsmyndigheten inte kände till och som ger vid handen att beslutetredan från början var oriktigt eller olämpligt. Efter beslutet kan det ocksåinträffa nya omständigheter som får förutsättningarna för detta att brista. Somdet nu är tillgodoses ändringsbehovet i många fall genom ompröv ning i högre instans efter överklagande. Men det förekommer också att myndigheter själva rättar sina beslut. Nuvarandemöjligheter till självrättelse Prop. Föreskrifterom myndigheternas möjligheter alt själva rätta sina beslut saknas f n. i storutsträckning. Den nuvarande förvaltningslagen innehåller bara en regel i ämnet(19 §). Regeln handlar om rättelse av skrivfel och liknande fel. Meraheltäckande föreskrifter saknas utom på några fä förvaltningsområden. Etl avdessa är socialförsäkringsområdet. Ett annat är skatteområdet. Pååtskilliga områden finns ohka specialbestämmelser om återkallelse av tillstånd m.m. Iövrigt är man f.n. ofta hänvisad atl söka ledning i de allmänna principer om förvallningsbeslutenss. k. rättskraft som har utbildats i praxis. Dessa principer innebär i huvudsakföljande. Somen närmast självklar eller underförstådd utgångspunkt gäller att myndighetenkan ändra sitt beslut innan det har expedierats eller fält sin slutiiga form pånågot annat sätt, t. ex. genom protokollsjuslering. Möjlighetenatt ändra beslutet efter expedieringen eller motsvarande lidpunkt beror påbeslutets karaktär. Gynnandebeslut kan i regel inte återkallas. En myndighei som har meddelat etttillstånd, beviljat ett statsbidrag, tillsatt en offenfiig funktionär osv. fåralltså i regel inte rätta beslutet till den enskildes nackdel. Tre viktigaundantag gäller dock: Ettbeslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till gmnd för beslutet. Det förtjänar att påpekas att myndigheter under vissa fömtsättningar anses kunna förse sina beslut med återkallelseförbehåll även utan uttryckligt författningsstöd. Återkallelse av ett gynnande beslut anses ocksåmöjlig av hänsyn till en hälsofara, brandfara, trafikfara eller av andra sådanasäkerhetsskäl. Återkallelse kan ske, om den enskilde har utverkatdet gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter. Förbud,förelägganden och liknande betungande beslut kan däremot ändras i bådemildrande och skärpande riktning. Man måste dock observera atl del pä vissaområden finns föreskrifter som begränsar eller utesluter ändringsmöjligheten.Som exempel kan nämnas föreskrifter om atl beslut inte får fallas efterutgången av . Vidare anses gälla som en allmän regel alt ett beslutinte i efterhand får förenas med vite och all etl vitesföreläggande inte hellerfår skärpas förtån del första beslutet har vunnit laga kraft. Avslagsbeslulär en annan typ av beslut som inte binder myndigheten för framtiden. Den somhar fått avslag på sin ansökan har alltså möjlighet att återkomma och få sakenprövad på nytt. Beslutsom bara utgör ett internt ställningslagande från det allmännas sida bhr inteheller bindande för framtiden. Som exempel kan nämnas beslut alt bygga en väg, atlgöra etl inköp, alt sälja viss egendom, alt upplåta jakträtt på en faslighel,alt teckna aktier i ett bolag och att ingå förlikning i en rättslvisl. Att enenskild person (t. ex. den som har antagits som entreprenör vid ett beslutatvägbygge) har intresse av att beslutet står fasthindrar i princip inte att det ändras. En annan sak är att beslutet under Prop.1985/86:80 vissa förutsättningar kan ha lett till civilrättsliga förpliktelseroch atl ändringen då kan medföra skadeståndsskyldighet m. m. för det allmänna. Besluti flerpartsmål, som påminner om tvistemål eller brottmål, är i princip intemöjliga atl ändra. Myndigheternasmöjligheter att själva rätta sina överklagade beslul anses f n, mer begränsadeän möjligheterna alt ändra icke överklagade beslul. Del hävdas i denrättsvetenskapliga litteraturen (Hans Ragnemalm, Förvaltningsrättslig Tidskrift1974 s. 83, och Förvaltningsprocessrällens grunder, 3 uppl. 1981, s. 85 samtHåkan , Allmän förvaltningsrätt, 12 uppl. 1984 s. 83) att huvudregelnför alla typer av beslul torde vara att beslutsmyndigheten inte får ändrabeslutet sedan del har överklagats lill högre instans. De skäl som kan anförasför att det skall finnas mindre möjligheter för myndigheterna alt ompröva sinabeslut efter överklagande än annars är alt kostnads- och ordningssynpunktertalar mot alt en sak prövas i olika instanser. Onödiga dröjsmål kanuppstå genom att beslutsmyndighetens omprövning försenar överinstansensavgörande. Motstridiga avgöranden kan också bli följden. Vidare kan det liggaen risk i atl beslulsmyndigheten fattar sina beslut på ett mindre omsorgsfulltsätt, om den räknar med atl kunna rätta till eventuella oriktigheter i besluteni samband med att dessa överklagas. Regelnatt beslulsmyndigheten inte fär ändra sitt beslut sedan det har överklagatsupprätthålls dock inte undantagslöst. 1 praxis förekommer del all myndighetenändrar beslutet lill klagandens förmån, om del är uppenbart att beslutet frånbörjan var orikligt eller att nya omständigheter motiverar en annan utgång.Detta anses tillåtet utan något uttryckligt förfaltningsstöd och förekommer bl.a. vid sådana tillfallen då klaganden råkar ge in sitt överklagande till beslulsmyndigheten.Också när myndigheten får överklagandet på remiss från besvärsinslansen händerdel att den begagnar tillfallet att ändra sitt överklagade beslut. Principenall myndigheter inte får ändra sina överklagade beslul har också genombrutits ilagstiftningen, bl. a. pä skalleområdet. Enligt 69 § 3 mom. taxeringslagen(1956:623) skall taxeringsnämnden ompröva sitt beslut om taxering när denenskilde begär det eller när det annars finns skäl till det. Omprövning fårdock inte göras efter laxeringsperiodens utgång. Sedan beslutet har överklagatstill högre instans gäller som ytterligare fömtsättning för omprövning hosnämnden att del finns "särskilda skäl". Vidarefinns del föreskrifter i 20 kap. lagen (1962:381) om allmän försäk ring som innebär att den enskilde inte får överklaga beslut innan kassan på hans begäran har omprövat beslutet. Ett överkla gande som görs innan kassan har omprövat sitt beslut skall anses som en begäran om sådan omprövning. Vid omprövningen får kassan inte ändra beslutet lill den enskildes nackdel. När kassan har fattat beslul i ompröv ningsärendel ankommer del på den enskilde att ta ett nytt initiativ, om han önskar en prövning i högre instans. Kassans första beslut är alltså bara förenat med en rätt för den enskilde atl begära omprövning hos kassan. Möjligheten att överklaga knyts i stället till kassans beslul i omprövnings ärendet. En liknande ordning harnyligen införts i vissa ärenden hos de erkända Prop. 1985/86: 80 arbetslöshetskassornaoch länsarbetsnämnderna (prop. 1983/84:126, AU 18, rskr 323, SFS 1984:513 och514). 1sammanhanget bör också nämnas atl ett överklagande i form av kommunalbesvärinte hindrar att beslutsmyndigheten omprövar sitt beslut. Somjag förut har sagt (avsnitt 2.1) behöver tyngdpunkten i förvaltningsförfarandetförskjutas mot första instans. Ett sätt att åstadkomma detta är att myndigheternai ökad utsträckning själva omprövar sina beslul när detta är lämpligt. På såsätt kan man ofta undvika den tidsutdräkl och fördyring som en prövning i högreinstans medför. Närdet gäller omprövning utan samband med överklagande har jag uppfattningen altde principer som anses gälla är ändamålsenliga i allt väsentligt. Utredningensförslag om avsevärt vidgade befogenheter för myndigheterna att rätta besluttill enskildas nackdel bör alltså inte genomföras. Liksom mångaremissinstanser anser jag att förslaget i denna del skulle kunna medföranackdelar från rättssäkerhetssynpunkt. känner myndigheterna emellertid inte alltid till sina ändringsmöjligheteroch utnyttjar därför inte heller dessa i önskvärd utsträckning. Ett lagfästandeav de principer som har utbildats i praxis skulle mot den bakgrunden kunna fömtsättasleda tiU atl omprövning görs oftare och från denna synpunkt vara av värde. Omjag sedan övergår till möjligheterna för myndigheter att själva ändra sinabeslut i samband med överklagande framstår det rådande rättsläget som mindretillfredsställande. Behovet alt ändra etl beslut framträder ofta i samband medatt beslutet överklagas. Klaganden lämnar inte sällan nya uppgifter avbetydelse. När beslutsmyndigheten får se överklagandet händer det också attden själv upptäcker atl den har förbisett något, gjort en missbedömning ellerhandlagt ärendet felaktigt. Denhävdvunna principen att myndigheten inte själv ändrar sitt beslut sedan det ]iaröverklagats behöver enligt min mening modifieras. Det behövs för atlförvaltningsförfarandet skall bh så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligtutan att säkerheten eftersatts. En lösning som ligger nära till hands är attöverklaganden i fortsättningen skall ges in till beslutsmyndigheten och attdenna myndighet - så länge den inte har vidarebefordrat överklagandet till denhögre instansen - får samma befogenhet att ändra beslutet som den har vidomprövning utan samband med överklagande. Medtanke på de mångskiftande förhållandena inom förvaltningen är det emellertidsvårt atl helt överblicka vilka konsekvenser det skulle få om man iförvaltningslagen försökte föra in en i princip fullständig reglering av defall i vilka myndigheterna skall ha befogenhet att ändra redan fattade beslut.Regleringen skulle bli ganska invecklad och vag. Den skulle då inte vara tillså stor nytta. Vidare är det med en sådan lösning knappast möjligt att under följdlagsliftningsarbetetklara ut på vilka områden specialregler skulle behövas. Jag förordar därför enmindre omfattande reglering. I förvaltningslagen Prop. 1985/86: 80 börföreskrivas som ett minimikrav att omprövning skaU ske, om vissa fömtsättningarär uppfyllda. Frågor om omprövning i andra fall får liksom lösas ipraxis eller genom specialbesiämmelser. Regleringenbör främst avse beslutsmyndighelens skyldighet alt ompröva sitt beslut isamband med att det överklagas. Här finns det utrymme för betydandeförenklingar. Men de nya reglerna bör inte enbart ta sikte på dessa fall. Debör också infiebära en skyldighet att göra omprövningar i vissa fall oberoendeav överklagande. För en sådan lösning talar bl. a. synpunkten att enskilda inteskall behöva använda skriftlig form för atl göra enkla tillrättalägganden ochfå klart oriktiga beslut ändrade. Mångaav de beslut som överklagas är naturligtvis rikliga och skall stå fast. Enomprövning av dessa beslut innebär i princip bara en onödig omgång. Enhuvudfråga blir därför: Hur bör lagen utformas för alt myndigheterna självaskall ändra så många oriktiga beslut som möjligt och slippa omprövade riktiga besluten? Viktigtär också alt omprövningsskyldigheten utformas så all överklagade ärenden inteblir liggande i väntan på omprövning. Att ärenden blir liggande måste undvikasav hänsyn lill intresset av rättssäkerhet och effektivitet. En annan beaktansvärdsynpunkt är att det kan uppstå olen-heler i form av motstridiga avgöranden m.m.,om två instanser prövar saken . Åtskilligaskäl talar mot atl man i förvaltningslagen reglerar förutsättningarna föromprövning till enskilda parters nackdel. De principer som i delta hänseendehar utbildats i praxis avser till en del mycket speciella fall och lämpar sigknappast för en generell reglering i förvaltningslagen. Vidare måsle man tänkapå risken för all en sådan reglering leder till missförstånd, så att folk avrädsla för omprövningar till deras nackdel drar sig för alt överklaga felaktigabeslut. Slutligenbör reglerna vara enkla och klara så att omotiverade skillnader inte uppstår itillämpningen. Medledning av dessa synpunkter förordar jag att det i förvaltningslagen föreskrivsatl en myndighet skall vara skyldig alt ompröva sitt beslut, om beslutetframstår som uppenbart' oriktigt och omprövningen kan göras snabbi och enkeltoch ulan nackdel för någon enskild part. Skyldigheten skall gälla även ombeslutet överklagas. Skyldighetenskall dock inte gälla, om klaganden begär inhibition, dvs. atl verkställighetenav beslutet skall stoppas med omedelbar verkan. I sådana fall är det ibland såatt ärendets överprövning inte lämpligen bör fördröjas genom attbeslutsmyndigheten ger sig in på en omprövning. Har handlingarna i ärendetredan överlämnats till besvärsinstansen, skall beslulsmyndigheten inte hellervara skyldig att göra någon omprövning. Detsamma gäller, om det i något annatfall finns särskilda skäl mol att myndigheten omprövar beslutet. Jagvill understryka att den skyldighet för myndigheterna att ompröva sina beslut som jag sålunda förordar inte får uppfattas så atl myndigheterna skulle vara förhindrade atl ompröva sina beslut i andra fall. Möjligheterna till omprövning i dessa fall förblir till stor del oreglerade, och det ärviktigt 42 atl myndigheterna tar tillvara alla de möjligheter som de har all snabbi och Prop. 1985/86: 80 enkeltändra sina beslut, om dessa visar sig vara oriktiga. Jag fömtsätter alt frågankommer atl las upp i den utbildning som bör bedrivas med anledning av denlagstiftning som jag här föreslår och att delta kommer alt bidra till enutveckling i praxis. Mittförslag medger en smidig anpassning till de skiftande förhållanden som råder.Man undviker all myndigheterna måsle ompröva rikliga beslut. Varje myndigheifår tillfälle atl göra omprövningar i just den utsträckning som behövs för attförfarandet på dess område skall bli så enkelt, snabbt och ekonomiskt sommöjligt utan att säkerheten eftersatts. Påvissa områden kan del finnas behov av specialregler om omprövning av beslut.Som har framgått finns det f n. sådana regler för bl. a. försäkringskassornaoch skaltemyndigheterna. Miltförslag om omprövning vid överklagande fömtsätter som jag redan har antytt ändrar reglerna cm hur beslut överklagas . Klaganden skall i fortsättningenvända sig till den instans som har fattat beslutet och inte som direkt tiUden högre instansen. Dennaomläggning medför också andra fördelar. Överinstansen slipper arbetet med attrekvirera handlingar från beslulsmyndigheten. Det blir lättare atl"spåra" otydliga klagomål och avgöra vilka ärenden de hör till. Handlingamakommer snabbare lill överinstansen. kan också lättare ochsnabbare avgöra om beslutet har vunnit laga kraft och kan verkställas eller inte. måste ta emot och registrera klagandens skrivelse innebärknappast någon ökad arbetsbelastning, eftersom det brukar förekommanågon form av registrering när överinstansen rekvirerar handlingama från beslulsmyndigheten. Omläggningenleder alltså enligt min bedömning till att förfarandet blir snabbare ochbilligare. En del mindre kostnader av engångsnatur kommer alt uppstå. Vissablanketter med upplysningar om hur man överklagar måsle l.ex. Omövergångstiden görs tillräckligt lång, bör kostnaderna rymmas inom ramen förtillgängliga medel. Tilläggasbör att den nya ordningen redan gäller hos bl. a. försäkringskassorna och deallmänna domstolarna men däremot inte hos förvaltningsdomstolarna. Det ärenligt min mening inte bra all man på olika områden har olika regler om tillvilken instans klaganden skall vända sig. Olikheterna kan verka förvillandeoch ge upphov till förseningar och krångel i handläggningen. Regelnatt klaganden skall vända sig till beslutsinstansen bör därför, somden införs i förvaltningslagen, införas också i förvaltningsprocesslagen.Därmed kommer den nya ordningen för överklagande att gälla också hosförvaltningsdomstolarna. Godaskäl talar för atl motsvarande ändring bör göras i reglerna om kommunalbesvär. Jag lägger dock inte fram någol förslag om delta . Frågan bör övervägas ytterligare under följdlagsliftningsarbetet. Enförutsättning för att ett överklagande skall tas upp lill prövning är att Prop.1985/86:80 det kommer in i rätt tid. Tiden är i regel frän del allklaganden fick del av beslutet. Om överklagandet kommer in , skall detavvisas utan prövning i sak. Ensärskild fråga i delta sammanhang är vad som skall gälla, om klaganden tar feloch vänder sig tUl den högre instansen i stället för beslutsinstansen. Isådana fall bör den högre instansen givetvis hjälpa klaganden atl komma rättgenom all sända över hans skrivelse till beslutsinstansen. Del kan då inträffaatt skrivelsen har kommit in i rätt lid till överinstansen men att den anländerför sent lill beslutsinstansen. Utredningensförslag att överklagandet skall avvisas i situationer av detta slag är enligtmin mening för strängt mol de klagande. Liksom de flesta remissinstansernaanser jag att regeln i stället bör vara den motsatta, dvs.