prop · G903154 · 1985-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1985/86: 154 1985/86: 154 Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet . Ipropositionen föreslås att kommunernas och landstingskommunernas kompetensutvidgas så att de får möjlighet att tillhandahålla tjänster för export. Syftethärmed är att främja export av sådana speciella kunskaper och erfarenheter somfinns i den kommunala verksamheten. Utgångspunkten är att kommuner ochlandstingskommuner skall tillhandahålla tjänsterna som underleverantörer tillsvenska företag eller staten. Regeringen får medge att de kommunala tjänsternatillhandahålls också på något annat sätt. Härigenom blir det möjligt attanpassa de kommunala insatserna till särskilda behov i enskilda fall. Enligtförslaget anges kommunernas och landstingskommunernas utökade kompetens i ensärskild lag. Lagen föreslås träda i kraft . I 1985/86. Förslag till Prop. 1985/86: 154 1 §Kommuner och landstingskommuner får tillhandahålla kommunala tjänster för export enligt föreskrifterna i denna lag. Medkommunala tjänster avses i lagen sådana nyttigheter i form av kunskaper ocherfarenheter som finns i kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. 2 §Kommunerna och landstingskommunerna får tillhandahålla tjänster na åt företag i eller åt staten, om de inte gör andra åtaganden än att lämna dem sina tjänster. Kommunernasoch landstingskommunernas medverkan skall ske på affärsmässiga grunder. 3 §Om det finns särskilda skäl till det, får regeringen för visst fall medge att kommunerna och landstingskommunerna tillhandahåller tjänsterna un der andra förutsättningar än dem som anges i 2 § första stycket. Regering en skall därvid ange de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet. Dennalag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars1986 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , ,, R. , , , , , , Proposition om tjänsteexport 1 Inledning Frågan om kommunernas och landstingskommunernasmöjligheter att engagera sig i export har aktualiserats i olika sammanhang.Riksdagen behandlade frågan om export av tjänster frånstatliga myndigheter och bolag m. m. 1980/81: 171, NU 58, rskr. 426).Idet betänkande (SOU 1980:27) Statligt kunnande till salu, som låg till grundför propositionen, framhöll konsultexportutredningen att en närmare undersökningborde göras om förutsättningarna för export av kommunala tjänster. Mot bakgrund härav tillsatte regeringen under sommaren1982 en särskild utredare (landshövdingen ), Utredningen (Kn1982:02) om export av kommunalt kunnande, med uppgift att överväga möjligheternaför och landstingskommunal medverkan i en samordnad exportverksamhet.Utredningen avlämnade betänkandet (SOU 1983:72) Kommunaltkunnande - ett stöd för svensk export. 1 betänkandet föreslås att kommunernas ochlandstingskommunernas kompetens utvidgas till att omfatta tillhandahållande avtjänster för att främja svensk export. Betänkandet bör i den del det innehålleren sammanfattning av utredningens förslag fogas till protokollet i dettaärende som bilaga 1. Det författningsförslag som läggs fram i betänkandet börfogas till protokollet som bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas tillprotokollet i ärendet som bilaga 3. 1983/84: 168 om exportfrämjande verksamhetdiskuterades frågan om tjänsteexport. Föredragande statsrådetkonstaterade därvid att de förslag som utredningen om export av kommunaltkunnande har lagt fram innebär en förändring av kommunernas roll som samhällsorgan.Han framhöll att det därför krävs ett noggrant övervägande av hur dekommunalrättsliga principerna skall kunna kombineras med eller utvidgas tillatt omfatta kommunala aktiviteter till stöd för den svenska exporten. 1984/85:140 om tjänsteexportfrågor behandladesockså frågan Enligt vad föredragande statsrådet uppgav bereddeslagstiftningsfrågan inom . Efter samråd med statsrådetHellström tar jag nu upp denna fråga. 1985/86: 154 2.1 Kommunalt stöd åt svensk export Mitt förslag: Kommunerna och landstingskommunerna fårgenom en särskild lag möjligheter att genom tjänsteexport främja den svenskaexporten. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanserna ärpositiva till att kommuner och landstingskommuner skall kunna främja densvenska exporten. Några remissinstanser avstyrker dock att kommunerna ochlandstingskommunerna får ta på sig sådana uppgifter. Dessa remissinstanseranser att den kommunala kompetensen inte bör utvidgas till att omfattauppgifter som avviker från traditionell verksamhet. Skälen för mitt förslag: Den svenska exporten har en storbetydelse för vår samhällsekonomi. Det är därför nödvändigt att ta till varaolika möjligheter att öka exportintäkterna. Utredningen har funnit att enkommunal medverkan vid svenska exportansträngningar kan ge svenska exportörerkonkurrensfördelar. Flera remissinstanser har instämt i detta. har vi i vårt land byggt upp och utvecklatden offentliga sektorn. Inom den har samlats ingående kunskaper på mångaområden. Vår svenska modell har ofta tjänat som förebild för andra länder. Iinternationella sammanhang åtnjuter därför den offentliga verksamheten iSverige stort anseende. Den kommunala verksamheten har inom många fält ingenmotsvarighet inom näringslivet. Det står därför klart att ett inslag avkommunal medverkan i ett svenskt exportprojekt kan ge projektet störreförutsättningar att nå framgång på den internationella marknaden. Utredningenpekar på några verksamhetsområden där en medverkan kan ha särskildbetydelse. För kommunernas del kan det vara fråga om sådana områden somkollektivtrafik, utbildning, vatten- och avloppsförsörjning, renhållning och avfallsdestruktion,brand- och miljöskydd, energiförsörjning, hamnverksamhet, bostadsförsörjning,exploateringsverksamhet samt fysisk planering. För landstingskommunernas del ärdet främst sjukvårdsområdet som kan komma i fråga. De fiesta kommuner ochlandstingskommuner som har yttrat sig över utredningens förslag bekräftar attdet i deras verksamhet finns ett kunnande som kan vara användbart på deninternationella marknaden. För egen del vill jag slå fast att det inom den kommunalaverksamheten finns ettbetydande kunnande som bör vara av .intresse i internationella Prop.1985/86: 154 sammanhang. Detta förhållande bör utnyttjas som ett led i denallmänna strävan som finns att på olika sätt främja den svenska exporten.Enligt min mening bör man följaktligen öppna möjligheter för kommunerna ochlandstingskommunerna att göra sitt kunnande tillgängligt för export. 1 likhet med utredningen anser jag att kommuner ochlandstingskommuner genom sitt deltagande i ett exportprojekt kan skapaförtroende för den svenske exportören och kvalificera honom hos potentiellaköpare. Det ligger i sakens natur att en utländsk kund uppfattar det som entrygghet om den svenske exportören genom .exportmedverkan av kommunala organkan referera till arbeten som han redan har utfört för dessa i . Denna s.k.vägröjareffekt kan få stor betydelse främst inom de områden där kommuner ochlandstingskommuner är ensamma om kunnandet. Jag har redan nämnt flera sådanaområden. Som utredningen har framhållit är det dessutom vanligt attkunderna på den internationella marknaden ställer krav på ett totalansvar frånleverantören. Man kräver att exportören - ensam eller tillsammans med andra-kan leverera kompletta och driftfärdiga anläggningar där följaktligen olikakomponenter sätts samman till ett system så att köparen får en hel funktionutförd. Kommunerna och landstingskommunerna kan ställa viktiga delar av ensådan funktion till förfogande och därigenom öka en svensk exportörsmöjligheter att konkurrera på den internationella marknaden. Det är enligt minmening angeläget att formella regler inte hindrar kommuner ochlandstingskommuner att på detta sätt medverka i och stödja den svenskaexporten. Kommuner och landstingskommuner kan genom en generöstjänstledighetspolitik ställa personer med ett unikt kunnande tillnäringslivets förfogande. Däremot kan de inte själva engagera sig i exporteftersom en sådan verksamhet faller utanför den allmänna kommunala kompetensenenligt kommunallagen (1977: 179). Någon remissinstans har ansett att det ärtillräckligt att nyckelpersoner i kommuner och landstingskommuner ges tillfälleatt få tjänstledighet för att delta i exportprojekt. Jag kan inte dela denuppfattningen. Mot bakgrund av vad jag har anfört tidigare bör kommuner ochlandstingskommuner kunna delta mera aktivt i den svenska exporten. De måstedärför genom lagstiftning få en vidgad kompetens på området. Några remissinstanser har haft invändningar mot enutvidgning av den kommunala kompetensen på den grunden att exportmedverkan ialltför hög grad skulle förändra den roll kommunerna och landstingskommunernahar som samhällsorgan. För egen del anser jag emellertid att det är möjligt attange villkoren för den kommunala kompetensen på området på ett sådant sätt attkommunernas och landstingskommunernas befogenheter gentemot det privatanäringslivets verksamhet blir avgränsade på ett tillfredsställande sätt. Meden sådan lösning slår man vakt om kommunernas och landstingskommunernas rollsom samhällsorgan. Enligt min mening är det väsentligt att lagstiftningen ocksåutformas så att kommunernas och landstingskommunernas risktagande begränsas sålångt som möjligt. Jag föreslår alltså att den kommunala kompetensen utvidgasgenom 5 lagstiftningtill att omfatta exportfrämjande insatser och övergår nu till att Prop.1985/86: 154 behandlade nyssnämnda frågorna om avgränsningen av den kommunala Mitt förslag: Kommunernas och landstingskommunernas exportverksamhetkommer f tt omfatta tjänster som bygger på kunskaper och erfarenheter som finnshos dem. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva tillutredningens förslag i denna del. Skälen för mitt förslag: Utredningen har haft somutgångspunkt att de kommunala insatserna för export endast skulle omfattakunskaper och erfarenheter. Av vad jag har sagt framgår också att deti första hand är som tjänsteexportörer kommuner och landstingskommuner kankomplettera svenska företags export. Många kommunala kunskaper och erfarenheter finns intetillgängliga på annat håll och det kan därför vara väsentligt för både varu-och tjänsteexportörer att få tillgång till dem. Det är följaktligen genomkonsultinsatser inom de kommunala och landstingskommunala verksamhetsområdenasom kommuner och landstingskommuner kan främja den svenska exporten. Sådanainsatser kan t. ex. vara att med utnyttjande av kunskaper och erfarenheter frånen anläggning i utföra inkörning eller drift av en liknande anläggningsom har exporterats av ett svenskt företag. Det kan också vara fråga omutbildning och träning av den utländske kundens personal ellertillhandahållande av referensobjekt. Jag förordar därför att de kommunalainsatserna för export avgränsas till att omfatta enbart tjänster. Av den nu nämnda avgränsningen av den kommunalakompetensen följer att kommuner och landstingskommuner inte får ägna sig åtvaruexport. Denna begränsning av den kommunala verksamheten är enligt minmening av grundläggande betydelse. Härigenom upprätthåller man en klar gränsmellan de varuproducerande företagens verksamhet och den verksamhet sombedrivs av offentliga organ. Vad jag nu har sagt får naturligtvis inte hindraatt det som ett inslag i den kommunala tjänsteexporten förekommer att ävennågon vara tillhandahålls, så länge som exporten av tjänsterna framstår som dethelt väsentliga. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen. För att gränsen mot det privata näringslivet skall hållasklar krävs det också en annan avgränsning av den kommunala kompetensen. Kommunernaoch landstingskommunerna bör endast få tillhandahålla sådana kunskaper ocherfarenheter som redan finns i den egna verksamheten. Härigenom kan manundvika att det byggs upp verksamhet som enbart eller till sin huvuddel ärinriktad på exportmarknaden. Tanken är nämligen att kommunerna ochlandstingskommunerna skall kiinna främja den svenska exporten genom atttillföra näringslivet sådana kunskaper som är specifika för den kommunalaverksamheten. Denkommunala verksamheten har som främsta mål att tillgodose kommunmedlemmarnasbehov. Del är viktigt att slå fast att den kompetensutvidgning jag nu föreslårinte på något sätt avser att förändra den verksamhetsinriktningen. Del ärsåledes fråga om att inom en alltmer utvecklad verksamhet ta tillvaraden kunskap som redan finns inom den kommunala förvaltningen, inte att skapa enhelt ny verksamhetsgren. Prop.1985/86: 154 2.3 Formerna för den kommunala tjänsteexporten Mittförslag: Kommunerna och landstingskommunerna får medverka vid export somunderleverantörer åt företag i eller åt staten under förutsättning attde inte gör andra åtaganden än att lämna huvudleverantören sina tjänster. Omdet finns särskilda skäl får regeringen medge att tjänsteexportförekommer under andra förutsättningar. Utredningensförslag: Kommuner och landstingskommuner skall på grund av avtal med ettexportföretag eller med staten få samverka med dem vid export. Om detföreligger särskilda skäl skall kommunerna och landstingskommunerna ensammasåsom huvudleverantörer få tillhandahälla tjänster för export. Remissinstanserna:De fiesta remissinstanserna är positiva till utredningens förslag. Någrainstanser är av den uppfattningen att kommuner och landstingskommuner inteskall få tillhandahålla tjänster ensamma eller i samverkan med varandra. Eninstans menaratt en medverkan i export bör begränsas till attföretagen får tillgång till tjänstemän som har ledigl från sina kommunalatjänster. Skälenför mitt förslag: har kommuner och landstingskommuner kunnat främja densvenska exporten enbart genom att ge anställda tjänstledigt för att de skallkunna delta i näringslivets export. Utredningen räknar med att en sådanmedverkan från kommunalt håll skall kunna förekomma även . För egendel utgår jag från att kommuner och landstingskommuner kommer att varapositiva till en sådan exportmedverkan när den efterfrågas. Det måsteemellertid ankomma på varje enskild kommun eller landstingskommun att självavgöra när en sådan medverkan är lämplig och möjlig. Från statsmakternas sidakrävs inte några åtgärder för att kommuner och landstingskommuner i denna formskall kunna medverka i export. Utredningenpåpekar att kommuner och landstingskommuner har vissa svagheter som påverkarderas förutsättningar att nå framgång som tjänste- a. vara bristande internationell erfaren- Prop. 1985/86: 154 hetoch otillräcklig kommersiell inriktning. Kommunerna och landstingskommunernahar av naturliga skäl inte någon erfarenhet av internationell affärsverksamhet.Deras verksamhet är lokalt begränsad och har få kommersiella inslag. Utredningenutgår från att den normala formen för exportmedverkan skall varasamverkan med ett exportförelag, något som utredningen kallar avtalsmodellen.1 avtalsmodellen förutsätts att kommunen eller landstingskommunen genom avtalgör en utfästelse om att leverera en viss tjänst för export. Fördelenmed avtalsmodellen är för kommunerna och landstingskommunerna att de hosexportören får tillgång till de kunskaper om de särskilda villkoren för exportsom de själva saknar. För exportören innebär avtalsmodellen främst den fördelenatt han får tillgång till den kommunala eller landstingskommunalaorganisationens totala resurser och inte som i tjänstledighetsalternativetenbart till den kunskap som en enskild tjänsteman besitter. Föregen del kan jag konstatera att denna form för tjänsteexport inte har möttnågon avgörande kritik från remissinstanserna. Det är enligt min mening denform för medverkan där man på det mest naturliga sättet tar till varadet kommunala kunnandet. I likhet med utredningen anser jag därför att ettkommunalt engagemang i första hand bör ske i samverkan med ett exportföretag eller,i de fall statliga myndigheter själva bedriver exportverksamhet, med staten. Utredningensutgångspunkt är att kommuner och landstingskommuner inte skall stå förrisktagandet vid samarbete med svenska exportörer. Enligt vad utredningenuttalar måste företagen, åtminstone till en början, vara beredda att stå förrisktagandet. Därför bör enligt utredningen kommuner och landstingskommunervid en sådan samverkan som jag nu har berört normalt uppträda somunderleverantörer med begränsat ansvar och utan alltför stort risktagande.Utredningens förslag är emellertid inte begränsat till denna form avsamverkan. Jaghar erfarit att det är myckel vanligt vid internationella affärer att den utländskekunden kräver säkerhet för exportörens åtaganden i anbud eller avtal. Iblandkrävs en avgift för att exportören skall få lämna ett anbud. Säkerheterna, s.k.bonds, uppgår oftast till betydande belopp som binds . Vissa typerav bonds kan t.o.m. ha en giltighetstid som sträcker sig över det datum då ettexportprojekt är färdigställt. Detta kan vara fallet vid entreprenader ochanläggningar där kunden vill vara säker på att exportören har utfört etttillfredsställande arbete. Det händer att säkerheter utnyttjas otillbörligt avden utländske kunden. Ett sådant förhållande skapar stora rättsliga problemoch en finansiell osäkerhet för exportören. Ofta återförsäkrar sig därförexportören mot sådana föriuster där säkerheter tas i anspråk. Premierna försådana försäkringar utgör en inte obetydlig del av säkerhetens totala belopp. Somjag redan har nämnt är det av vikt att kommunernas och landstings kommunernas kompetens på området avgränsas på ett sådant sätt att man slår vakt om deras roll som samhällsorgan och förhindrar att de dras in i ett 8 risktagande i samband medexportaffärer. Enligt min mening bör det därför Prop. 1985/86: 154 såvittmöjligt skapas garantier för att kommuner och landstingskommuner vidtjänsteexport inte utsätts för affärsrisker som kan leda till ekonomiska föriuster,vilka får täckas med skattemedel. Jag anser att den kommunala kompetensen videxportsamverkan med ett företag eller med staten i huvudsak bör begränsas tillde fall när kommunerna och landstingskommunerna intar ställningen av underieverantörertill exportörerna. Härigenom fullföljer man utredningens tankar om att detskall vara företagen som tar affärsriskerna för exportprojekten. Ettgrundläggande villkor för tjänsteexport blir alltså att kommuner ochlandstingskommuner inte får binda sig i förhållande till någon annan änexportören. Föratt skapa ett tillräckligt skydd för den kommunala ekonomin anser jag att detdessutom finns anledning att uppställa villkoret att kommuner ochlandstingskommuner bara får tillhandahålla sina kunskaper och erfarenheter.Något engagemang i exportörens verksamhet utöver tillhandahållandet av dentjänst som skall exporteras skall alltså inte få förekomma. Kreditgivning ellerandra ekonomiska åtaganden till exportören blir sålunda inte tillåtna. Som jagåterkommer till i specialmotiveringen är det lämpligt att låta en motsvarandeprincip gälla i de fall när en kommun eller landstingskommun samverkar medstaten. Utredningenhar behandlat ytterligare en form för tjänsteexport som man kallarhuvudleverantörsmodellen. Denna innebär att en kommun eller landstingskommunensam är leverantör till en utländsk kund och därmed tar på sigmarknadsförings- och kontraktsansvar samt bär riskerna för ett exportprojekt.Modellens positiva effekter består i att kommunen eller landstingskommunen påegen hand kan styra uppläggning och omfattning av sin insats. Mot detta skallställas att man måste ta på sig marknadsföringsansvar och kontraktsansvar.Detta är förenat med ett betydande ekonomiskt risktagande. När det gällermarknadsföringsansvaret finns risken att kommunen eller landstingskommunentrots en dyrbar marknadsföring inte lyckas få avsättning för de tjänster mankan tillhandahålla. I fråga om kontraktsansvaret finns en påtaglig risk föratt kommunernas och landstingskommunernas bristande kännedom om internationellaffärsverksamhet medför att ett exportavtal på ett eller annat sätt blir ekonomisktofördelaktigt för dem. Det kan bero på t. ex. underskattning av kostnader för ettexportprojekt eller att ett skadeståndsansvar uppkommer på grund avomständigheter som kan vara svåra att förutse. Av i huvudsak dessa skäl harutredningen utgått från att sådan export skall få förekomma som ett rentundantagsfall. Denna restriktiva hållning har fått stöd underremissbehandlingen. Jagdelar utredningens uppfattning att man bör vara mycket restriktiv när det gäller att medge tjänsteexport som sker utan samverkan med ett exportföretag. kan det emellertid vara befogat att en kommun eller landstingskommun tar del i den svenska exporten på andra villkor än att enbart vara underleverantör till ett företag eller staten. Som exempel kan nämnas den export av kommunalt kunnande som kan ske genom aktiebolag knutna till eller . I vissa särskilda fall kan dessutom omständigheterna vara så- 9 ti /S6. dana att en enskild kommun bör ges möjlighet att exporteratjänster på egen hand. Det kan vara fallet vid export av ett unikt kommunaltkunnande där det inte finns någon naturlig partner bland svenska exportörer. Någraremissinstanser har avstyrkt att tjänsteexport skall få bedrivas utansamverkan med ett exportföretag. De invändningar som har redovisats bygger påatt ett sådant kommunalt engagemang kan vara riskfyllt och att det är främmandeför den kommunala verksamheten. Som framgår av vad jag redan har sagt anser jagatt det bör finnas en möjlighet för kommuner och landstingskommuner att iundantagsfall exportera sitt kunnande på egen hand. Det gäller då attverksamheten kan bedrivas på ett sätt som medger alt förtroendet för kommunernaoch landstingskommunerna som samhällsorgan inle rubbas. Med en sådanutgångspunkt är del inte tillräckligt att som utredningen föreslår knytakompetensen enbart till det vaga begreppet särskilda skäl. A andra sidan är delinte praktiskt möjligt att i lagstiftning fullständigt ange de fall där det kanvara befogat att kommunerna och landstingskommunerna skall få bedriva sådantjänsteexport. Detta har lett mig till den uppfattningen att det i stället börankomma på regeringen att i varje särskilt fall göra en prövning av detkommunala exportprojektet. Enligt min mening bör regeringens prövning ocksåomfatta de fall där en kommun eller en landstingskommun i samverkan med ettföretag eller med staten vill engagera sig djupare än att enbart vara underleverantör.Genom den av mig förordade lösningen får man en klar gräns för den kommunalakompetensen. Denna knyts nämligen direkt till det tillstånd som krävs i detenskilda fallet. Den av mig nu förordade ordningen får anses i huvudsak gåremisskritiken på denna punkt till mötes. I samband med prövningen bör regeringen beakta det ekonomiskamen också det tekniska risktagandet och då, om det behövs, ställa upp devillkor som bör gälla för att exporten skall få komma till stånd. Ett väsentligtinslag i regeringens tillståndsprövning bör enligt min mening vara att begränsade kommunala åtagandena på ett sådant sätt att man kan undvika ekonomiskarisker. Prop.1985/86: 154 Mitt förslag: Kommunernas och landstingskommunernas medverkani export skall ske på affärsmässiga grunder. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna är positiva till utredningens förslag. Skälen förmitt förslag: Utredningen framhåller att en exportmedverkan inte fårverka konkurrenshämmande eller konkurrenssnedvri-dande. Detta kan enligtutredningens uppfattning undvikas endast om kommunerna och landstingskommunernabaserar sina exportinsatser på en affärsmässig prissättning. Detta kräver i sintur att verksamheten organi- seras på ett sådant sättatt uppföljning och kontroll av exportverksamheten Prop. 1985/86: 154 kan ske.Utredningen menar att frågan om prissättningen av de kommunala tjänsterna har elisamband med konkurrensaspekterna.