prop · G903126 · 1985-12-31 00:00:00 — dalsav kommissionen skulle bli mycket resurskrävande om den skall Prop.1985/86: 126 kunnafungera som ett effektivt medel i kampen mot den ekonomiska Deföreslagna branscherna omfattar ca 50000 förelag och i de enskilda företagen kanfinnas många personer i sådan ställning alt de bör omfattas av envandelsprövning. måste man beakta att del stora flertalet företaginom de angivna branscherna är seriösa. kunna tala för atl man görtillslåndsprövningen mera summarisk och lägger tyngdpunkten i systemet påmöjligheten att återkalla etl tillstånd. ligger man emellertidmycket nära modellen med näringsförbud. Enomständighet som man i sammanhanget inte får bortse från är att ett syslem mednäringstillstånd, även om det begränsas till vissa branscher, kan verkaetableringshämmande i större usiräckning än som är önskvärt. Därmed kan detkomma i konflikt med de grundläggande förutsättningar för näringspolitiken somjag har berört. Uppenbart är sålunda att systemet, om det alls skallvara effektivt i förhållande till sitt primära ändamål, i vart fall mäste ledalill att också önskvärda elableringar fördröjs genom den administrativahanteringen. Medhänsyn till att det är utomordentligt angeläget att snabbt åstadkommapåtagliga resultat i kampen mot den ekonomiska brottsligheten ärjag dock bereddatt gå ytterligare ett steg. Trots de frågetecken som jag i det föregående harrest rörande effektiviteten hos ett syslem med näringstillstånd jämfört mednäringsförbudsmodellen, får man komma ihåg att en offentligt regleradvandelsprövning låt vara med andra motiv - äger rum inom fleranäringar. Förslaget att använda instrumentet också i kampen mot ekonomiskbrottslighet har fått etl inte obetydligt stöd vid remissbehandlingen. Jaghar mol denna bakgrund funnit alt en ordning med vandelsprövning genomnäringstillstånd bör införas i form av en försöksverksamhet. Prövningen börske efter de grunder som eko-kommissionen har angett. Försöksverksamheten börutformas sä att den kräver elt minimum av resurser, vilket motiveras av detallmänna budgetläget och av att kraftfulla insatser under alla förhållandenmåste göras för utrednings- och tillsynsarbetet kring näringsförbudssystemet.De ölägenheter som allmänt sett följer av regleringar och som leder lill så långt möjligt bör värna om etableringsfriheten måste också vägas in.Slutligen bör försöket göras inom branscher med påtagliga problem när delgäller ekonomisk brottslighet. Detanförda har lett mig till slutsatsen atl en utökad vandelsprövning bör försöksvis införas för restauranger, som serverar alkoholdrycker, och inom yrkestrafikområdet. Jag skall återkomma till de närmare bévekelse- grunderna för detta val i det följande (avsnitt 5), där jag bl. a. skallredovisa uppgifter om den ekonomiska brottsligheten i branscherna. Jag vill dock redan här påminna om att båda dessa områden redan är föremål för etableringskonlroll, vilket innebär att några betänkligheter från näringsfri- helssynpunkt inte skall behöva resas och att några särskilda resurser inte skall behöva avdelas för ändamålet. Båda områdena ingär också bland de branscher som eko-kommissionen har föreslagit skulle bli föremål för näringstillständsprövning. Efter en lid bör systemet utvärderas och jäm föras med erfarenheterna från tillämpningen av de utvidgade reglerna om 30 En slutligutvärdering bör ske efter förslagsvis en treårsperiod. Jag avser att återkommalill regeringen i denna fråga. Prop.1985/86: 126 3.4 Ekonomiska garantier och utbildningskrav Mittförslag: Inga krav på ekonomiska garantier för kommande förpliktelser mol delallmänna skall införas för rätt atl driva näring. Ej heller skall formellautbildningskrav f. n. ställas upp. Eko-kommissionensförslag: För beviljande av näringstillstånd skall kunna krävas alt sökandenställer säkerhel intill etl belopp av , för statens och kommunsframtida fordringar mot honom pä grund av skatter, tullar eller avgifter.Vidare bör kunna krävas att sökanden har genomgått utbildning i hur elt företagskall skötas. Remissinstanserna:Flertalet avstyrker förslaget om ekonomiska garantier (bilaga 3 avsnitt 4).Dessa instanser är väsentligen desamma som är kritiska motnäringstillslåndssystemet som helhet. Bland skälen mol förslaget kan nämnas,att åtskilliga instanser framhåller att det verkar etableringshämmande för småförelag och inte fyller sitt syfte för större företag. Några pekar också på atlförmånsrältsordningen vid könkurs skulle påverkas lill nackdel för andraborgenärer än staten. Deinstanser som är positiva till förslaget om ekonomiska garantier är väsentligendesamma, som är positiva lill näringstillslåndssystemet som helhet. Dessaframhåller bl.a, värdet i den utökade prövning och gallring som bankerna skullemedverka till genom sin kreditprövning. Flera av dem som är positiva anser dockatt garantibeloppet måste varieras med hänsyn till den berörda verksamhetens omfattning. Remissutfallet ärmera blandat när det gäller utbildningskravel (bilaga 3 avsnitt 3). Mångainstanser anser att det är bra om företagarutbildningen kan utvecklas men ansersamtidigt att detla får begränsade effekter. Bl, a, RPS och RSV anför att deverkliga ekonomiska brottslingarna är väl införstådda med de regler som gällerför näringsverksamhet. Från bl, a, fackligt häll anförs dock att en godförelagarutbildning kan förhindra att företagare av okunskap hamnar isituationer som ej går att ekonomiskt bemästra och som i sin tur kan varabörjan till ekonomisk brottslighet. Sammanfattning av skälenför mitt förslag: I likhet med majoriteten av remissinstanserna anser jag attetl krav om ekonomiska garantier intill . inte skulle ha någon störreeffekt i förhållande till sitl ändamål och ha skadliga effekter päetableringsmöjligheterna för mindre företag. Bedömningen av förslaget om eltformellt utbildningskrav får delvis ses mot bakgrund av förhållandena i de tvåbranscher, restaurang-och transportbranscherna, där jag föreslår nya regler omvandelsprövning. För trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen krävs att sökandenhar genomgått en särskild utbildning. Denna har utformats i samarbete mellanförela- gar- ocharbetstagarorganisationerna inom åkeri- och laxinäringen. Beträf- Prop.1985/86: 126 fande restaurangnäringen har jag erfarit att en liknande,frivillig utbildningsverksamhet kan väntas komma till stånd. Skälen för mitt förslag: förslag omställande av ekonomiska garanlier för kommande skatter och avgifter m,m. harsin grund väsentligen i det förhållandet att de personer som planmässigtutnyttjar näringsverksamhet för ekonomisk brottslighet, den dagenbrottsligheten upptäcks och beivras vanligen saknar tillgångar till täckande avsådana skatter och avgtfter. Med en lämpligt utformad garanti skulle dettaundvikas. Genom att garantin skulle ställas av bank eller annat kreditinstituttillförs vidare en extra prövning av vederbörandes lämplighet att driva näring,vilken i sig skulle ha sanerande verkan. Emellertid reser garanliförslagel problem, som säväleko-kommissionen som remissinstanserna har uppmärksammat. För att förslagetskall vara verkligt effektivt skulle egentligen krävas, atl garanlinivån pånågot sätt kunde relateras till de skaller och avgifter den skallkunna täcka, eller alltså till omfattningen av den rörelse som skall etableras.Eko-kommissionen har dock inte funnit del praktiskt möjligt att föreslå ensädan rörlig garanti, bl. a. för att det inte är möjligt atl i förvägfastställa just omfattningen av en kommande verksamhet. I stället har förslagetblivit en fast nivå om . Mol det förslagel har flera remissinstanser invänt attnivån är för låg för att fä någon effekt på de kvalificerade ekonomiskabrottslingarna. är den dock så hög all den kan hindra näringsidkaremed små ekonomiska resurser frän alt starta ny rörelse. Också jag är av uppfattningen atl en fast garanlinivå pä50000 kr. inte skulle ha någon större effekt i förhållande till sitt ändamåloch ha skadliga effekler pä etableringsmöjligheterna för mindreföretag. Jag delar vidare eko-kommissionens uppfattning att elt system medindividuella garantinivåer inte är praktiskt genomförbart. Härav följer attkrav på ekonomiska garantier inte bör uppställas. Delta bör dock enligt min meninginte utgöra någon avgörande nackdel, när det gäller den samlade slagkraften ide åtgärder som bör vidtas. Ambitionsnivån i tillämpningen av de nya reglernaom näringsförbud och den utökade vandelsprövningen på försök bör bli sådan,alt den önskvärda saneringen ändå kommer till stånd. Förslaget att vissa/orme//a titbildningskrav skall kunnaställas på den som skall få rätt att driva näring har fått ett blandatmottagande av remissinstanserna. En utbredd uppfattning är att det är bra ochönskvärt om grundläggande förelagarutbildning kunde komma lill stånd i ökadutsträckning men att effekterna härav på den ekonomiska brottsligheten blir begränsade.Bl, a, framhålls att de verkliga ekonomiska brottslingarna är väl införståddamed de regler som gäller. För egen del vill jag först påminna om att jag inte ärberedd att förorda någon ny, mera generell förhandsprövning för rätt alt idka näring. Redan detta är elt skäl mot att generellt kräva utbildning. Härtill kommer att ett formellt utbildningskrav kan bli stelbent och därmed i sig kan väntas leda 32 lill olämpliga effekter.Jag kan sålunda väl tänka mig situationer, där seriösa företagare med exempelvisutpräglat tekniska färdigheter men kanske mindre fallenhet förföretagsamhetens administrativa sidor, kan sköta elt företag klanderfritt, t,ex, genom lämplig hjälp av advokater, revisorer och andra. delar jaguppfattningen att det är viktigt att en företagare redan vid starten är välinförstådd med de regler som gäller för näringsverksamhet. Härigenom kan manförhindra att företagare av okunskap försätter sig i sådana ekonomiskasituationer alt de förleds lill ekonomisk brottslighet. Detta bör vara ettgemensamt intresse för de seriösa företagen inom olika branscher. Jag vill härerinra om den väg man har valt på transportområdet. Där har en grundläggandeförelagarutbildning tagils fram i samarbete mellan företagar- ocharbetstagarorganisationerna inom åkeri- och laxinä-ringarna. harsedermera föreskrivit (TRPFS 1985:2) atl den som skall få IrafikliUstånd enligtyrkestrafiklagen (1979:559) skall ha genomgått denna utbildning. Jag återkommertill frågan om utbildning inom reslaurangnäringen (avsmlt 5,3,4), Någrasärskilda ålgärder ärjag mot denna bakgrund för dagen inte beredd atl föreslå idenna del. 4.1 Utvidgade förutsättningar för näringsförbud Mittförslag: En ny lag ersätter de gällande bestämmelserna om näringsförbud i 199bd och f-j§§ konkurslagen. Enligt den nya lagen skall näringsförbud kunnameddelas inte bara som på grund av missförhållanden som har samband medkonkurs, utan också i vissa andra fall då en näringsidkare har gjort sigskyldig till allvarliga oegentligheter. Näringsförbudskommitténsförslag: Överensstämmer väsentligen med mitt förslag (betänkandet s, 187 f). Remissinstanserna:Kommitténs förslag godtas allmänt med några undantag. Mer eller mindrekritiska är länsäklagaren i . , och (bilaga 6 avsnitt 1). Sammanfattning avskälen för mitt förslag: Näringsförbudet bör spela en större roll i kampen molekonomisk brottslighet. Den som har grovt åsidosatt vad som åligger honom inäringsverksamhet bör kunna meddelas näringsförbud även om han inte har gått ikonkurs. Skälen för mitt förslag:Enligt 199a§ konkurslagen (1921:225: KL) härden som är försatt i konkurs interätt att driva näring (s. k. konkurskaranlän). Gör han del ändå, kan hanstraffas med stöd av 212 §. Förbudet upphör när konkursen är avslutad. Sedanden har domstol dock möjlighel 3 1985/86. attmed stöd av 199 b§ KL förordna om generellt näringsförbud för en Prop.1985/86: 126 konkursgäldenär som är enskild näringsidkare. Förbudet gällerunder en av domstolen fastställd tid. som kan bestämmas till högsl . Förutsättningenför alt näringsförbud skall meddelas är enligt 199 b § atl gäldenären har förfaritgrovt otillbörligt mol borgenärerna eller på annal sätt grovt åsidosatt vad somålegat honom som näringsidkare. Om gäldenären upprepade gånger har förekommiti samband med konkurs och i näringsverksamhet som föregått konkurserna haråsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare, får näringsförbud ocksåmeddelas, förutsatt all förbud är påkallat av särskilda skäl. Näringsförbud kanvidare meddelas företrädare för en juridisk person som har försatts i konkurs,om företrädaren har förfarit på sätl som har nämnts. Verkan av ett förbud ärall den som får del förlorar rätten atl, med vissa undantag, bedriva sådannäringsverksamhet som är förenad med bokföringsskyldighet enligtbokföringslagen (1976: 125) och att företräda eller faktiskt handha ledningeneller förvaltningen av elt aktiebolag och vissa andra juridiska personer. Näringsförbudskommitlénsbedömning är alt det huvudsakliga syftet med de nu behandlade reglerna - attutesluta vissa oseriösa näringsidkare från rätten och möjligheten att idka näring- har uppfyllts delvis men inte helt. Många personer som har gjort sig skyldigatill grova ekonomiska brott har fråntagits rätlen alt driva näring. Många andrasynes enligt kommittén emellertid ha, främst genom långvarigautredningar, undgått etl näringsförbud som varit väl motiveral. Det har ocksäförekommit att en näringsidkare har fått näringsförbud, trots att del kanskevarit tveksamt om han tillhört den kategori av personer som reglerna enligtlagstiftarens intentioner har riktals mot. Bristerna j det nuvarande systemethänför sig dock huvudsakligen till liden efler det alt förbud har meddelats.Enligt kommittén tycks överträdelser inte ha varit ovanliga. Övervakningsuppgiftenär svårlöst, och kontrollen har i många fall varit otillräcklig. Bristernai förfarandet hänger enligt kommittén till stor del samman med alltför knapparesurser hos polis och åklagare, I fräga om tillsynen ligger den viktigastebristen i att övervakningen pä vissa håll är otillräcklig. Kommittén hänförvidare vissa tillämpningsproblem till att rekvisiten i 199 b § KL delvis är förallmänt utformade och därför ger ett för stort tolkningsutrymme. Kommitténpekar pä en rad förtjänster hos näringsförbudsinstitutet som instrument motoegentligheter inom näringslivet. För näringsförbud talar för del första atlman kan undanröja en skadehärd. Förbudet kan härigenom sägas ha etl bådesanerande och förebyggande syfte. För det andra kan det anses vara elt allmäntmedborgerligt krav atl den som ignorerar spelreglerna för en verksamhei inteskall kunna fortsätta med verksamheten. Näringsförbudet uppfattas som enadekvat reaktion mol det klandervärda beteendet som sådanl. För det Iredje kannäringsförbudet också tänkas ha viss allmänpreventiv verkan genom att fänäringsidkare att avstå från olaglig verksamhet. Motnäringsförbud talar etl par omständigheter av principiell natur. En är den inskränkning i näringsfriheten som näringsförbudet innebär. En annan är att näringsförbud är en "specialpåföljd", som bara kandrabba 34 vissa kategorier avpersoner. Åven argument av praktisk karaktär kan Prop. 1985/86: 126 enligtkommittén anföras mol näringsförbud. Del är svårt atl övervaka atl påföljdenfår den åsyftade effekten, dvs. atl personen i fräga avhåller sig frän att idkanäring. Effekterna för den näringsidkare som omfattas av förbudet kan vidarebli mycket besvärande genom att förbudet försvårar hansförsörjningsmöjligheter. Etl förbud kan därigenom få svåra konsekvenser ocksåför hans anhöriga. Åven andra kan drabbas, såsom anställda, borgenärer ochsamhället i slorl. Kommitténssammanfattande bedömning är att de motiv som talar för att näringsförbudanvänds som medel mot ekonomisk brottslighet väger tungt. gällandebestämmelser synes också allmänt ha accepterats. Kommittén konstaterar atlerfarenheterna av beslämmelserna är relativt goda. även om det finns brister.Näringsförbud har använts ganska flitigt, vilket torde tyda på att regleringenanses fylla elt behov. väger de principiella betänkligheterna mot näringsförbudförhållandevis lätt. De effekler som kan drabba olika tredje män som en följdav näringsförbud torde totalt sett bli mycket begränsade, även om del i enstakafall kan uppstå svåra konsekvenser. Kommitténs överväganden utmynnar i att näringsförbudockså i fortsättningen bör användas som instrument mot oegentligheter inomnäringslivet. bör dock utvidgas. Även missförhållandensom saknar samband med konkurs bör enligt kommittén kunna föranledanäringsförbud. Visserligen förekommer konkurs i nästan samtliga de fall dånäringsförbud kan bli aktuellt, och en utvidgad reglering lorde därför kommaatl avse endasl elt ganska litet antal fall. Det främsta skälet till att enutvidgning bör komma till stånd är den inkonsekvens som ligger i att ett visstförfarande ibland kan leda till näringsförbud, i andra fall inte. kan åtskilliga exempel ges pä fall där inga rationella övervägandenkan anses tala för en sådan åtskillnad. Denövervägande delen av remissinstanserna ansluter sig till kommit téns uppfattning atl näringsförbud skall kunna komma i fråga också utan samband med konkurs. En annan uppfattning har dock länsåklagaren i , som anser att den nuvarande lagstiftningen har varit i kraft så att man inte med säkerhet kan dra några slutsatser om dess effektivitet, att den praxis som har utvecklats skulle bli utan värde om lagstiftningen ändras och att kommitténs förslag lill lagtext har brister från rättssäkerhetssynpunkt. Kommitténs förslag i dess förevarande utform ning bör därför inte läggas lill grund för en ny lagstiftning om näringsför bud. Kritiskt är också , som anser det olämpligt att utvidga det gällande förbudel med hänsyn till att de brister som finns i systemet närmast hänför sig till att kontrollen av meddelade näringsförbud inte har fungerat tillfredsställande, delar kommit téns uppfattning atl regleringen i KL har visat sig fylla ett behov. Härav följer enligt förbundet dock inte utan vidare att det nu är dags atl ge reglerna en utvidgad tillämpning, I mänga fall där näringsförbud ifrågasätts torde befintliga sanktioner vara tillräckliga om de utnyttjas effektivt, och där tillräckliga sanktioner saknas kan andra ålgärder visa sig lämpligare än näringsförbud, MRF anför atl ett system med näringstill- 35 stånd enligteko-kommissionens förslag klart är atl föredra framför ett Prop. 1985/86: 126utbyggt näringsförbudsinstitut. Näringsförbudet har knappasl nägon störrepraktisk betydelse i kampen mot oseriösa näringsidkare. Slutligen kantilläggas, alt BRÅ diskuterar en annan lagteknisk lösning än kommitténs. Detkan enligt BRÅ ifrågasättas om näringsförbud bör göras till sanktion inomspecialstraffrätten och bestämmelserna om näringsförbud dä inarbetas irespektive författning. En uppfattning i linje med denna kommer jag att återgeäven längre fram (avsnitt 4,2,3). Föregen del vill jag framhålla följande. Erfarenheternahittills visar enligt min mening att näringsförbud kan vara ett verksamt medelmot ekonomisk brottslighet. Den genomgäng som kommittén har gjort av praxisstöder denna uppfattning. Kommitténs analys av den hittillsvaranderättstillämpningen visar atl institutet fungerat i huvudsak väl. Bristerna harfrämst haft samband med att uiredningen vid etl ifrågasatt näringsförbud tagitför lång lid och tillsynen inte varit tillräckligt effektiv. De väsentligasteorsakerna till dessa brister har enligt min mening varit otillräckligaresurser. Det har också tagit tid alt utforma smidiga och effektiva rutiner. Ibåda dessa hänseenden kommer förutsättningarna framöver atl vara bättre änhittills. Dennuvarande begränsningen i tillämpningsområdet för näringsförbud hänger sammanmed att syftet med ändringar i KL var att slävja sådana otillböriigaförfaranden i näringsverksamhet som yttrar sig i missbruk av konkursinslilutel(prop. 1979/80:83 s. 23 fQ. Även om kommittén har rätt i sitt antagande att enutvidgad reglering kommer all leda till bara elt ganska litet anlal fall av nyanäringsförbud, talar dock redan principiella skäl för att konkurs intebibehålls som en nödvändig förutsättning för näringsförbud. En konkurs kanonekligen i vissa fall - och särskill då den följer på flera lidigare konkurser- vara en faktor som i sig utgör led i etl otillbörligt förfarande. Det ärockså situationer av detta slag som den nu gällande regleringen i första handtar sikte på. Konkurs är å andra sidan inte en tillräcklig förutsättningför näringsförbud - det krävs därutöver all näringsidkaren har förfarit på ettillojalt sätl mot borgenärerna eller andra. För näringsförbud krävs inte helleratt konkursen i det enskilda fallet har använts som redskap för ekonomiskaoegentligheter. Även om konkursen har sin orsak i oskicklighet eller ren otur,kan näringsförbud komma i fråga om det i konkursutredningen framkommer attnäringsidkaren har grovt åsidosatt sina åligganden i hänseenden som heltsaknar betydelse för konkursen. Den faktiska grunden för näringsförbud är i etlsådant fall andra omständigheter än konkursen och vad som har samband meddenna, och konkursen har dä en uteslutande formell betydelse. Somjag kommer att utveckla bör näringsförbudets viktigaste funktion varaatt undanröja en skadehärd. Behovet att undanröja en skadehärd kanuppenbarligen vara lika slort då det på annal sätt än genom konkursutredningframkommer att en näringsidkare har gjort sig skyldig lill allvariigaoegentligheter. Det framstår onekligen som inkonsekvent att näringsförbud inteskall kunna komma i fräga i ett fall som det nämnda. Del kan till och medhävdas att behovet ibland kan tänkas vara särskiltstort i etl sådanl fall, eftersom näringsidkaren dä inte ens omfattas Prop.1985/86: 126 av s. k. konkurskarantän enligt 199 a§ KL. Jaganser dock inte att det är bara principiella skäl som talar för attförutsättningarna alt ingripa med näringsförbud nu bör vidgas. Som framhållitsvid remissbehandlingen finns det ett praktiskt behov av att samhället kaningripa med näringsförbud också mot näringsidkare som inte är försatta ikonkurs. Behovet framstår som särskilt uppenbart i sådana fall då ennäringsidkare har gjort sig skyldig till kanske mycket allvarligaoegentligheter, utan atl han för den skull behöver vara konkursmässig. Del kanockså förekomma fall då det av utredningsskäl först efter avsevärd lid går attfä till stånd en konkurs, liksom naturligtvis situationer dä en konkurs skullesakna mening med hänsyn till att gäldenären saknar tillgångar. Man kan enligtmin mening vidare utgå från att ett från konkurs friståendenäringsförbudsinstitul verkar avhållande på näringsidkare att begåoegentligheter i sin näringsverksamhet och alltså kommer att ha viss preventivbetydelse. Motbakgrund av vad jag har uttalat om behovet atl stärka möjligheternaatt ingripa mol oseriös näringsverksamhet (avsnitt 2 och 3) och av vad jagsenast anfört, finner jag atl tillämpningsområdet för näringsförbud nu börvidgas så att det blir möjligt att i vissa fall ingripa även mot näringsidkaresom inte är försalla i konkurs. Jag vill redan nu också anföra alt jag inteanser att näringsförbud bara bör kunna aktualiseras vid brott, någol som någraremissinstanser har föreslagit. Reglerna om näringsförbud bör lämpligen upptas ien särskild lag. Näringsförbudmedför ett kraftigt ingrepp i näringsfriheten för den som del används mot.Gällande regler i KL innebär att näringsförbud skall komma i fråga bara vidkvalificerade fall av illojala förfaranden (prop. 1979/80:83 s. 30). Den reformsom jag nu föreslår bör inte innebära någon principiell ändring i detlahänseende. Del bör av en lag om näringsförbud också klart framgå atl detta äravsikten. För atl näringsförbud skall meddelas måsle det ha förekommitallvariiga missförhållanden. Jag kommer atl i det följande till en börjanbehandla de närmare förutsättningar som enligt min mening bör vara uppfylldaför atl näringsförbud skall kunna komma i fråga. 4.2 De närmare förutsättningarna för näringsförbud Jagskall inledningsvis översiktligt presentera förutsättningarna för förbud (4.2.1).