prop · G90380 · 1985-12-31 00:00:00 — Föratt reglerna om myndigheternas serviceskyldighet bättre än f.n. skall bidra lillalt stärka serviceandan i förvaltningen behöver de enligt min mening förenklasoch göras enhetligare och överskådligare. De regler om väglednings- ochupplysningsskyldighet som finns i förvaltningslagen och serviceförordningenbör ersättas med nya, mer heltäckande regler i förvaltningslagen. Denya reglerna bör enligt min mening utformas så att myndigheterna blir skyldigaatt bistå enskilda inte bara med upplysningar och vägledning utan också med rådoch annan hjälp. Men skyldigheten kan inte vara obegränsad. Engiven begränsning är lill en början den som följer av sekretessreglerna. Liksomhittills bör myndigheterna också kunna vägra all efterkomma en begäran omupplysningar ur allmänna handlingar när det är nödvändigt av hänsyn lillarbetets behöriga gång. Jag tänker här framför alh på sådana fall då denenskildes begäran är så omfattande alt myndigheten inte rimligen kan klara avden utan allvarliga störningar i det egna arbetet eller då andra viktiga ochbrådskande arbetsuppgifter måste gå före. Vidarebör det enligt min mening också i fortsättningen vara möjligt för en myndighetatt vägra lämna uppgifter ur sådana handhngar hos myndigheten som inte ärallmänna i tryckfrihetsförordningens mening. En ändring på denna punkt skulle mbbafömtsätlningarna för reglerna om offentiighel och sekretess och fåsvåröverskådliga konsekvenser. Ocksåi övrigt måste servicereglerna ge utrymme för myndigheterna att säga nej lillalltför långtgående önskemål om bistånd. Reglerna måste inte bara medge ensmidig anpassning till den aktuella arbets- och resurssituationen.Myndigheterna behöver dessutom ha möjlighet att göra vissa begränsningar efleren mera allmän lämplighetsbedömning. Motdenna bakgmnd och med tanke på de skiftande förhållanden som råder anser jagatt den begränsning som utredningen föreslår (dvs. hinder på gmnd av sekretesseller hänsynen till arbetets behöriga gång) inte är tillräcklig. En smidigarelösning är alt serviceskyldigheten, efler mönster av den regel om upplysningsskyldighelsom nu finns i serviceförordningen, gäller i lämplig utsträckning. Vadsom är lämpligt bör bedömas med hänsyn till flera faktorer. I centmm slår givelvis den enskildes behov av hjälp. Frågans art bör också beaktas liksom bl. a. resursemas omfattning. behöver hänsyn också tas till organisatoriska skäl som det att en lokal myndighet hellre bör lämna hjälpen än en central inom samma verksorganisation. Vissa myndigheter med mycket vidsträckt verksamhetsområde, t. ex. JO, JK, universitet och högskolor, kan knappast ta på sig någon ny uppgift att fungera som all männa upplysningscenlraler. Råd hur man skall göra för att kringgå före skrifter på en myndighels område bör myndigheten givetvis inte lämna. I ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen kan 20 del vidare skada tilltrontill myndighetens opartiskhet, om myndigheten . 1985/86: 80 lämnar enaparten hjälp och detta är lill nackdel för motparten. Också med tanke på dessafall behöver serviceskyldigheten vara begränsad. Molen sådan ordning som jag nu har skisserat kan givelvis invändas all denenskilde blir i viss mån beroende av myndighetemas uppfattning om vad som ärlämpligt. Man bör emellertid observera att de regler i ämnet som jag föreslårinte kommer att kunna tillämpas godtyckligt. Här som annars gäller grundlagenskrav all myndigheterna måste iaktta saklighet och opartiskhet och beakta allaslikhet inför lagen (1 kap. 9 § regeringsformen). 1enlighet med vad jag nu har sagt bör man i förvaltningslagen föreskriva atlvarje myndighei skall hjälpa enskilda till rätta på sitt område i den utsträckningsom är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp ochmyndighetens verksamhet. Dethänder inte sällan att enskilda av misstag vänder sig till fel myndighet. Isådana fall är det rimligt att myndigheten hjälper den enskilde att komma rätt.Detta är enligt min mening så viktigt från rättssäkerhetssynpunkt att del börsärskilt föreskrivas i lagen. Ettoeftergivligt krav är att myndigheterna måste vara tillgängliga förallmänheten. De måste la emot besök och svara i telefon. Utredningens förslagatt alla myndigheter skall åläggas atl ha besöks- och telefontider har tillstyrktsav nästan alla remissinstanser. Också jag kan ansluta mig till grundtankarnabakom förslaget. Jagvill emellertid framhålla att del från allmänhelens synpunkt givetvis är enfördel, om en myndighet har möjlighet all la emot besök och telefonsamtalunder kontorslid utan begränsning till särskilda tider . Ett krav påbesöks- och telefontider bör inte uttryckas så att del kan ge underlag föruppfattningen att begränsad tillgänglighet bör vara del normala. Strävan börsjälvfallet vara att myndigheterna - med beaktande av tillgängliga resurser ochav de serviceanspråk som följer av verksamhetens art - skall vara tillgängligaför allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Detta bör framgå tydligareav lagtexten än enligt utredningsförslaget. jag nämna att jag har övervägt möjligheten att iförvaltningslagen inarbeta de regler av servicekaraktär som finns i sekretesslagen.Dessa regler omfattas emellertid av det utredningsuppdrag som regeringen harlämnat data- och offentiighelskommillén (Ju 1984:06) genom tilläggsdirektiv idecember 1984 (Dir 1984:48). Mot den bakgmnden bör de lämnas oändrade . 1viss mån besläktade med servicereglema är de regler i 8 § dalalagen (1973:289)som gäller rättelser av orikliga personuppgifter i personregister och som ocksåomfattas av data- och offentiighetskommitténs utredningsuppdrag. Jag kan idetta sammanhang erinra om att datainspektionen i väntan på resultatet avkommitténs arbete på uppdrag av regeringen har meddelat allmännaråd beträffande tillämpningen av dessa regler i datalagen. Somen följd av de nya reglerna om myndigheternas serviceskyldighet kommer den skyldighet att hålla sig med kommissionärer, som vissa stal- 21 liga myndigheter f n. har,att bli överflödig. Kommissionärskungörelsen bör därför upphävas. Om riksdagenantar det förslag som jag nu lägger fram, avser jag alt återkomma lillregeringen med förslag om delta. En remissinstans harberört frågan om det allmännas skyldighet att ersätta sådana skador som kanlänkas uppstå genom alt en myndighet gör fel när den fullgör sin serviceskyldighelenligt de nya reglerna. 1 lagrådsremissen uttalade jag på denna punkt att mittförslag inte innebar någon ändring i det rådande rättslägel och att detta ipraktiken betydde att skadestånd sällan skulle komma atl utgå. Lagrådet har isitt yttrande gjort vissa kompletterande uttalanden som jag kan ansluta mig till.Lagrådet har sålunda framhållit alt en förutsättning för atl staten eller enkommun skall bli skadeslåndsskyldig enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen är atldet har begåtts fel eller försummelse "vid myndighetsutövning". Häravföljer enligt förarbetena (se prop. 1972:5 s. 498 fO atl råd och upplysningar tillallmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna atl anlitaom de så önskar, i princip inte gmndar någon skadeståndsskyldighet. Atl det i den praktiskatillämpningen inte sällan kan uppkomma gränsdragningsproblem är uppenbart. Delär också att märka att det i 2 kap. 2 § skadeståndslagen talas om fel ellerförsummelse "vid" - inte "genom" -myndighetsutövning. a. att felaktiga upplysningar angående myndighetsutövning kanutlösa ett skadeståndsansvar. Frågan humvida staten resp. en kommun böråläggas skadesländsskyldighet i sådana fall har prövats av högstadomstolen (DT 46 och 47/1985). Mitt förslag:Myndigheterna skall samverka och lämna varandra hjälp inom ramen för den egnaverksamheten. En ny regel införs om myndigheternas möjligheter att självainhämta de upplysningar och yttranden från andra myndigheter som behövs. Förvaltningsrättsutredningensförslag är i sak delsamma som mitt. Utredningen föreslår dock ingen uttryckligregel om atl myndigheter själva skall begära upplysningar och yttranden frånandra myndigheter. Remissinstanserna:De flesta tillstyrker atl frågan om myndigheternas skyldighet att biståvarandra skall regleras i förvaltningslagen och godtar den formulering somutredningen föreslår. De som ställer sig kritiska i denna del hänvisar till atlsekretesslagens bestämmelser om uppgiftslämnande myndigheter emellan ärtillräckliga och till att förvaltningslagen i huvudsak endast bör regleraförhållandet mellan den enskilde och myndigheten. Några anser atl del börkomma till uttryck i lagen att myndigheter kan kräva betalning av varandra förbiståndet. Från kommunalt håll föreslås alt del skall framgå att statligamyndigheter inte får begära långtgående utredningsinsatser av kommunerna inomden oreglerade kommunala sektorn. Skälenför mitt förslag: Del är sedan gammalt en självklar princip all Prop. 1985/86:80 myndigheterna skall biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån (jfr prop. kom principen lill ullryck regeringsform genom enbestämmelse om all myndigheterna skulle "räcka varandra handen" (47 §).F. n. gäller den föreskriften i 15 kap. 5 § sekretesslagen atl myndigheterna påbegäran skall lämna varandra uppgifter som de förfogar över, i den mån hinderinte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.Denna föreskrift tar dock uppenbariigen sikte bara på en begränsad del av densamverkan som avsågs med regeln regeringsform. Alt det f n. intefinns någon allmän regel om samverkan mellan myndigheterna måste enligt minmening anses som en brist. regel om myndigheternas samverkan bör lill en början ses som ett ullryck förintresset av all förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende avindelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skildaverksamhetsområden. Att myndigheterna därvid, även när de har olika inriktning,strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens är na turligtvis mycketväsentligt. Enregel i ämnet är emellertid motiverad även som ett led i regleringen avmyndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten. En ganska vanlig orsaktill att förvaltningsförfarandet ibland blir krångligt och drar ut ärnämligen atl den enskilde måsle vända sig lill flera olika myndigheter för attfå sill ärende avgjort. Den som söker ett tillstånd hos en myndighet hänvisast. ex. atl ta kontakt också med flera andra myndigheter för atl få de intyg,yttranden, registerutdrag och Hknande som skall bifogas ansökan. Jaganser atl det i viss utsträckning är möjligt och lämpligt all den handläggandemyndigheten själv lar den kontakt med andra myndigheter som behövs för atlutredningen i ärendet skall bli tillräcklig. Delta ligger i linje medsträvandena atl göra förvaltningen mer serviceinriktad. En förutsättning är dåall myndigheterna lämnar varandra det bistånd som de kan lämna inom ramen försin verksamhet. Jagförordar därför i likhet med kommittén och en majoritet bland remissinstansernaatt en särskild regel om bistånd myndigheter emellan skall tas in iförvaltningslagen. Av lagen bör också framgå att den myndighet som handläggerett ärende där någon enskild är part själv kan inhämta upplysningar ochyttranden från andra myndigheter. Närdel gäller farhågorna för alltför långtgående anspråk på kommunerna vill jagframhålla atl det i första hand ankommer på den myndighet som får en begäran omhjälp atl bedöma fömtsätlningarna för alt den skall kunna lämna hjälpen inomramen för sin verksamhet. Detär enligt min mening inte lämpligt att i förvaltningslagen reglera frågan om enmyndighet som bistår en annan skall ha rätt till ersättning för detta. Ensärskild form för samverkan mellan myndigheter är all en myndighet inhämtar yttrande från en annan genom remiss. En rationell samverkan i denna form fömtsätter att varje remiss föregås av en noggrann prövning av behovet av åtgärden. En regel om detta finns f n. i 10 § förvaltningslagen. Den regeln bör enligt min mening finnas kvar som ett komplement till de 23 Enkelt, snabbt och billigtförfarande Mitt förslag:Förvaltningslagen skall innehålla nya regler om enkelt, snabbi och billigtförfarande och om lättbegripligt språk. Reglerna skall gälla handläggningen avärenden där någon enskild är part. Förvaitningsrättsutredningensförslag går längre än mitt förslag genom atl reglerna skall gälla allförvaltningsverksamhet. Remissinstanserna: Enmajoritet stöder utredningsförslaget. Från kommunalt håll hävdas dock attkraven på enkelhet, snabbhet m. m. är alltför kategoriska för att passa på heladet kommunala området. Skälen för mitt förslag:Som jag redan har sagt är del viktigt för rättssäkerheten atl myndigheternahandlägger sina ärenden så enkelt och snabbi som möjligt och att kontakternamellan dem och medborgarna underlättas. Väsentligt är också atl handläggningeninte medför störte kostnader än nödvändigt. Dessa synpunkter bör komma tillklart uttryck i förvaltningslagen men får givetvis inte överdrivas så att dekommer i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m. Det är uppenbart attdessa synpunkter har störst betydelse när det gäller handläggningen avförvaltningsärenden och - sett ur förvaltningslagens perspektiv - framför alllärenden där någon enskild är part. I lagen bör därförföreskrivas all myndigheterna skall handlägga sina ärenden så enkelt, snabbioch billigt som möjligt ulan atl säkerheten eftersatts. För atl denna regelskall passa inom hela den offentliga sektorn bör den begränsas lill all gällasådana ärenden där någon enskild är part. Om regeln utformas på det sättet,synes den ändamålsenlig också inom den icke specialregleradekommunalförvaltningen. Det är givetvis denenskildes intresse av förenkling som måste stå i centrum. För att det inteskall råda någon tvekan om detta, bör man också ålägga varje myndighet attsträva särskilt efter att göra det enkelt för den enskilde i ärendet alt ha medden atl göra. De svårigheter somenskilda f. n. ställs inför i sina kontakter med myndigheterna beror ofta påall den språkliga utformningen av myndigheternas skrivelser och beslut ärmindre god. Ålderdomliga, stela och svårbegripliga formuleringar försvårar läsningen.Av lagtexten bör det därför också framgå att myndigheterna skall uttrycka sigså lättbegripligt som möjligt. Mitt förslag på denna punkt ligger i linje medvad språkvårdsulredningen har föreslagit i sin rapport (Ds C 1985:3) Klarspråk- en gmnd för god offentlig service. De nu nämnda föreskrifterna bör ges enframträdande plats i lagen, lämpligen först bland de regler som enbart gällerhandläggningen av ärenden. Mitt förslag innebäralltså att förvaltningslagen bör tillföras ett par regler som närmast är av målsättningskaraktär.Möjligheterna atl åstadkomma förändringar enbart genom sådana regler ärbegränsade. Förslaget i denna del far emellertid inte ses isolerat. Avsikten är att reglernaom enkelhet, snabbhet m.m. skall vara vägledande vid tillämpningen av fleraandra regler i lagen. reglerna riktlinjer förhur man i praxis bör se på en del frågor som inte är närmare reglerade i lagen,l.ex. frågan i vilka fall en ansökan kan göras muntligt. Mitt förslag: Dennuvarande regeln i förvaltningslagen om rätt för enskilda att lämna uppgiftermuntligt när det kan ske med hänsyn lill arbetets behöriga gång kompletterasmed en ny regel som innebär alt myndigheten skall se till att handläggningenvid behov blir muntlig även om den enskilde inte har begärt det. Behovet skallbedömas med särskild hänsyn till att det måste bli så enkelt som möjligt för enskildaatt ha med myndigheten att göra. Förvaltningsrättsutredningensförslag: Enskilda skall ha rätt alt inleda ärenden muntiigt. Den som är partskall också ha rätt alt lämna uppgifter muntligt under handläggningen utom isådana fall då uppgifterna måste antas sakna betydelse i ärendet. Detta skallgälla inte bara vid egentlig myndighetsutövning ulan också i övrigt, l.ex. Remissinstanserna: Nästanalla delar uppfattningen att bmket av muntliga kontakter mellan myndigheteroch enskilda bör uppmuntras. De flesta godtar också atl enskilda får en iprincip ovillkorlig rätt alt inleda ärenden muntligt. Ganska många (ett 15-lal)är dock kritiska och anmärker bl. a. att rätten blir beroende av hur speciallagstiftningenutformas. Frånflera håll ifrågasätts också om det verkligen är ändamålsenligt med enovillkorlig rätt till muntligt inledande. En sådan ordning kan nämligen lättleda till alt del uppstår missförstånd mellan den enskilde och myndigheten, medökat krångel, merarbete, merkostnader och tidsutdräkl som följd. De flestaremissinstanserna godtar atl enskilda skall ha rätt atl lämna uppgiftermuntligt under handläggningen utom i sådana fall då uppgifterna måste antassakna betydelse. Några befarar dock atl en så vidsträckt rätt kan missbrukasoch anser att den nuvarande hänvisningen till "arbetets behörigagång" innebär en lämpligare begränsning. Skälen för mitt förslag:När förvaltningslagen kom lill var utgångspunkten den hävdvunna principen allförfarandet i förvaltningsärenden normall är skriftligt men med de muntligainslag som motiveras av bl. a. ärendets karaktär. Lagen innehåller bara enregel i ämnet (16 §). Regeln gäller i ärenden om myndighetsutövning motenskilda och innebär att den som är part och vill lämna uppgifter muntligt iärendet, skall få tillfälle lill del, om del kan ske med hänsyn lill arbetetsbehöriga gång. Mångaenskilda är ovana vid alt uttrycka sig skriftligt och har följaktligen svårtatt meddela sig med myndigheterna på det sättet. Därför är del viktigt altenskilda har rätt att lämna uppgifter muntiigt till myndigheterna. Jag tänkerdä inte så myckel på formliga muntliga förhandlingar utan främst på merainformella telefonkontakter och sammanträffanden mellan t. eX. föredraganden iärendet och den enskilde. Rättenatt lämna uppgifter muntligt gäller i. n. under förutsättning att arbetetsbehöriga gång inte hindras. Ingen har anmärkt pä att den fömtsältningen itillämpningen skulle ha lett till att muntligt uppgiftslämnande tillåts iotillräcklig omfattning. Mot denna bakgrund anser jag att den nuvarande regelnom detta inte bör ändras. Enligt min mening är det inte heller motiverat vidgar regelns tillämpningsområde lill alt omfatta andra ärenden än sådanasom avser myndighetsutövning mot enskilda. Lagenbör dock kompletteras med en ny regel i ämnet. I konsekvens med den vägledningsskyldighel,som jag menar att myndigheterna skall ha, bör lagstiftaren slå fast atlmyndigheterna skall se lill att handläggningen vid behov blir muntlig, även omden enskilde inte har begärt del. Regeln bör utformas sä att behovet bedöms medsärskild hänsyn till att det måste bli så enkelt som möjligt för den enskilde atlha med myndigheterna alt göra. Detjag nu har sagt om muntlig handläggning fömtsätter att etl ärende har inletts.En särskild fråga är om också själva inledandel skall få ske muntligt. Deltaär en fråga som inte bör regleras i förvaltningslagen. En regel om rätt tillmuntligt inledande är knappast möjlig alt upprätthålla i så stor utsträckning atlden försvarar sin plats i lagen. En sådan regel skulle nämligen med allsannolikhet ge uppho' till en mängd avvikande specialregler. I den mån frågan inte ärreglerad i specialförfatlningarna bör en myndighet la hänsyn till den allmännaregeln om enkelhet och snabbhet m. m. som jag har förordat närmyndigheten bedömer om en muntiig ansökan e.d. kan godtas. Isammanhanget vill jag betona atl etl viktigt syfle med de nya regler om myndigheternasserviceskyldighet som jag föreslår är just att den enskilde skall kunna fåhjälp med att fylla i ansökningsblanketter o. d. Mitt förslag: Dennuvarande regeln att myndigheterna vid behov bör anlita tolk ändras inte.Regelns tillämpningsområde vidgas lill att omfatta också den oregleradekommunalförvaltningen. Förvaltningsrättsutredningensförslag: I alla ärenden som gäller myndighetsutövning mol enskilda skallmyndigheterna vara skyldiga att anlita och bekosta tolkar och översättare, omdet behövs för att den enskilde skall kunna la lill vara sin rätt. Remissinstanserna: Deflesta tillstyrker förslagel. Ett tiotal instanser påpekar dock alt förvaitningsrättsutredningensförslag innebär att myndigheterna måsle anlita tolkar och översättare i störreutsträckning än f n. och att del alltså medför ökade kostnader. Fleraremissinstanser ifrågasätter om inte den enskilde bör stå för tolk- och översältningskostnadernai vissa fall. Delanmärks också att förvaltningsmyndigheternas ansvar för översätt- Prop.1985/86:80 ning av handlingar enligt förslaget går längre än det som gäller förallmän domstol enligt 33 kap. 9 § . Densärskilda utredaren i tolkfrågan: 1 den inledningsvis nämnda promemorian Ds H1982:2 föreslår utredaren att myndigheterna skall få använda oauktoriseradetolkar och översättare endasl när bara sådana finns atl tillgå eller del avsärskilda skäl är motiverat att använda sådana. Remissinstanserna:Ett 20-tal remissinstanser har synpunkter på den särskilda utredarens förslag atlmyndigheterna i första hand skall anlita auktoriserade tolkar och översättare.En knapp majoritet tillstyrker förslaget. En minoritet beslående av bl. a.riksförsäkringsverket, statskontoret, , näringsfrihetsombudsmannenoch ett par länsstyrelser är kritisk. Kritiken går bl. a. ut på att en sådanregel som utredaren föreslår kan öka kostnaderna och minska effektiviteten. Arbetsgruppeni tolkfrågan stöder i princip den särskilda utredarens förslag men påpekar attdet finns komplikationer. a. kommer det under överskådlig lid inte atlfinnas auktoriserade översättare att tillgå i önskvärd utsträckning. Närexempelvis svåra medicinska eller tekniska texter skall översältas kan del oftavara motiverat all man anlitar en oauktoriserad person med specialistkunskaper.Någol eget förslag lägger arbetsgruppen inte fram i Ds H 1984:11. Skälenför mitt förslag: Myndigheternas skyldighet att ordna med tolkning ochöversättning i förvaltningsärenden regleras f n. i 9 § förvaltningslagen.Enligt denna regel bör myndigheten vid behov anlita tolk när den har att göramed någon som inte behärskar svenska språket eller som är allvariigt hörsel-eller talskadad. Regeln tar sikte inte bara på muntlig tolkning vid förhandlingar,förhör osv. utan också på skriftlig översättning när handlingar på främmandespråk ges in till myndigheterna eller när dessa skall meddela sig skriftligtmed någon som inte förslår svenska. När jag i fortsättningen använder ordettolk, syftar jag också pä översättare. Tolkregelni förvaltningslagen var urspmngligen formulerad som en får-regel men skärptesår 1979 till en bör-regel. Skärpningen motiverades med att del inte var lillfredsslällandeatt lagen gav utrymme för myndigheterna atl låta bli att använda tolk närsådan behövdes och fanns att tillgå (prop. 1978/79:111 bil. 1 s. 3). Föregen del anser jag att den som behöver tolk vid sina kontakter medmyndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Vilken utsträckningsom är rimlig beror bl. a. på tillgången på tolkar. Tillgången kan - framförallt när det gäller sådana språk som få i vårt land behärskar -variera från enort till en annan och även växla . Kostnaden för samhällets lolkservicemåste också stå i rimlig proportion till den betydelse som ärendet har för denenskilde. Medhänsyn till detta anser jag att någol absolut krav på tolkning och översättninginte bör föreskrivas i förvaltningslagen. Den nuvarande regeln är enändamålsenlig basregel och bör behållas. Regelnbör dock ges etl vidare tillämpningsområde än f.n. Att behälla ett undanlag för den oreglerade kommunalförvaltningen synes inte moti verat. Även inom den delen av förvaltningen torde man numera i allmänhet 27 anlita tolk när det behövsoch sådan finns att tillgå. Mitt förslag att regelns tillämpningsområde skallvidgas innebär alltså bara atl man lagfaster praxis på området. Självfallet fårdel liksom f n. ytterst bero på en prövning av omständigheterna i del särskildafallet, om behov av tolkhjälp skall anses föreligga. När en myndighei anlitartolk måste den givelvis se till all tolken är tillräckligt kvalificerad och iövrigt lämplig för uppgiften.