prop · G90355 · 1985-12-31 00:00:00 — Enligt mitt förslag skall omorganisationen genomföras den1 januari Jaghar tidigare redovisat min principiella inställning. Beträffande tidpunkten görjag därför nu endast en anmärkning av teknisk karaktär. Jag delar utredningensuppfattning att det är lämpligare att knyta tidpunkten etlkalenderårsskifte än ett budgetårsskifte. verksamhetär i stort sett bunden till kalenderåret. Verksamhetens krav väger enligt minmening tyngre än de administrativa bestyr i form av upprättande avhalvärsbokslut etc. som kan komma i fråga. 2.2.2 Ledningen av verksamheten Mitt förslag: skall fä i uppdrag att ledaverksamheten i skatteförvaltningen. skall leda beskattningsverksamheten i länet. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som särskilttagit upp denna fråga finns flera som diskuterar om decentraliseringssträvandenamotverkas av förslaget. Några anser atl får för stora befogenhetergenlemoi förvaltningen i övrigt. TCO anför b), a. att förslaget innebär encentralisering av besluts- och ansvarsnivåer men att en sådan utveckling inteutgör någol hinder mot förslaget med tanke på att det redan finns en fastlagdorganisations- och beslutsstruktur inom skatteområdet. Skälen för mitt förslag: Utredningen har som enhuvuduppgift haft alt lämna förslag till klara och enhetliga styrfunktioner iskatteförvaltningen. Utredningens olika förslag härvid - av vilka flera är avsådan art att det ankommer på regeringen att fatta beslut - kan kortfattatsägas syfta till en ordning där ges det övergripande ansvaretför och ledningen av skatteförvaltningen i landet. Under riksskatteverketföreslås länsskattemyndigheterna ges i uppdrag att leda verksamheten i länet.Utredningens förslag innebär inga förändringar i den nuvarande fördelningen avde löpande arbetsuppgifterna och utredningen har avstått från att närmareanalysera frågor som rör de olika myndigheternas inre organisation. Inteheller jag finner anledning att nu gä in på dessa frågor. Jag delar utredningens uppfattning att det är viktigt attstyrfunktionerna i skatteförvaltningen görs enkla och tydliga. Sett urförvaltningens egen synpunkt står det alldeles klart att en effektivisering avverksamheten kräver att dagens splittrade styrfunktioner ersätts av enklargjord ansvars-bild. måste enligt min mening ges ett reelltansvar för att inriktningen av verksamheten i stort, prioriteringar m.m. skerutifrån en för hela förvaltningen gemensam och samordnad målsättning. Men ansvaretmåste förenas med befogenheter. skall därför ha direktivrättbeträffande inriktningen av verksamheten ute i länen. Enligt min mening börriksskatteverket därvid ange principerna för granskningsarbetet,ambitionsnivåer, inriktning m.m. för såväl revisions- som taxe-ringsarbelet,mervärdebeskattningen samt uppbörds- och ADB-verksam- heten i länen. RSV bör vidaie ges i uppdrag att samordnaoch ge riktlinjer för processverksamheien. 1 ledningsuppdraget ligger också ettansvar för uppföljning. På länsnivå bör det ankomma på länsskattemyndigheternaatt leda verksamheten med utgängspunkt i de riktlinjer och ramar som riksskatteverketlagt fast. 1 de författningar som reglerar förvaltningens verksamhet- taxeringslagen, uppbördslagen, mervärdeskattelagen m,fl. bör dennastyrmodell uttryckas så att leder verksamheten i landet ochatt länsskattemyndigheten leder verksamheten i länet. Den gemensamma planering som fär ansvaretför bör läggas fast efter samråd med länsskaltemyndigheterna. Länsskattemyndigheternasplanering inom länen bör likaledes ske efter samråd med de lokalaskattemyndigheterna. Med denutformning av ledningsfunktionen i skatteförvaltningen jag föreslår gesväsentligt bättre förutsättningar för ett enhetligt uppträdande frånförvaltningens sida även i de materiella frågorna. Jag avser dessutom attföreslå regeringen att understryka likformighetskravet genom att förbehållariksskatteverket rätten att meddela de föreskrifter m. m. i materiellabeskattningsfrågor som behövs. Bakgrunden är att det förekommit attskattecheferna i sina meddelanden till granskare och taxeringsnämnder lämnatsinsemellan olika rekommendationer i tolknings- och tillämpnings-frågor ochdärvid frångått uppfattning. Den s. k. bilav-dragsdebaltenvid taxering är etl exempel pä detta. En sådan ordning kan inteaccepteras. Fördelningenav ansvar och befogenheter i den skatteorganisalion jag föreslår kan vid förstapåseendet tyckas innebära en form av centralisering som strider motdecentraliseringssträvandena i samhället. Det förtjänar därför att påpekas attden allt övervägande delen av verksamheten inom skatteförvaltningen genomförfattningsbestämmelser redan är föriagd till myndigheterna på regional ochlokal nivå. De förslag jag lämnar innebär ingen förändring av dennaarbetsfördelning. Den föreslagna organisationen ökar, som jag tidigare anfört,tvärtom möjligheterna till decentralisering. När det gällerskattemyndigheternas skyldigheter att åstadkomma rättvisa och likformigabedömningar krävs det emellertid ett för hela landet gemensamt ledningsorganför att nä bästa möjliga resultat. Jagåterkommer i ett senare avsnitt rörande de administrativa befogenheternasfördelning m. m. i den nya skatteorganisationen. Prop, 1985/86:55 2.3 m. m. Mittförslag: skall utmönstras ur taxeringslagen m.fl.författningar. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: De remissinstanser somkommenterat frågan om avskaffandet av skatlechefsinstitutet noterar i stortendast att det är naturligt 1985/86: 55 att skattechefens uppgifter överläsav länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. Skälen för mitt förslag: 1 samband med attlänsskattemyndigheter bildas bortfaller behovet av skattechefsinstitutet. Detsakansvar skattechefen haft inom laxeringsområdet ersätts av etlmyndighetsansvar som gäller samtliga delar pä skatteavdelningens olika enheter.Sakansvaret för verksamheten förenas med ansvar och befogenheter på detadministrativa planet. Genom att pä detta sätt samla ansvaret för verksamhetersom har funktionella samband skapas förutsättningar för en effektiv planering,prioritiering och resursanvändning. Begreppet skattechef bör därför i skatte-och taxeringsförfattningarna ersättas med länsskattemyndighet. Utredningen gör en i sammanhanget relativt omfattandeanalys av processverksamheten och ägnar därvid särskild uppmärksamhet ål defunktionella sambanden mellan utredning uppenbarligen i vid mening - och"offensiv" taxeringsprocess. Utredningen diskuterar vidaretaxeringsintendentens ställning i processhänseende. Utredningens slutsats äratt lax-eringsintendentens processbehörighel vilar direkt på taxeringslagen.Taxeringsintendenten står dock under tillsyn av skattechefen. Utredningenföreslår mot bakgrund av den nuvarande ordningen med taxeringsnämnden sombeslutande i första instans, alt taxeringsintendentens uppdrag att föra talanöverförs till länsskatlemyndigheten och blir en sedvanlig myndighetsuppgift. Frågan om såväl taxeringsförfarandet somtaxeringsprocessen har behandlats av skatteförenklingskommittén i det nyligenlämnade principbetänkandet (SOU 1985:42) Förenklad taxering. Betänkandetremissbehandlas f n. Del innehåller vad gäller det allmännas processföringolika alternativa lösningar. För att fä underlag för en allsidig bedömning avutredningens och kommitténs förslag angående taxeringsintendenternasställning, anser jag att remissbehandlingen av kommitténs betänkande böravvaktas innan man tar ställning i frågan. Jag utgår emellertid från att detskall vara möjligt att besluta i frågan i sådan tid att eventuella ändringarkan genomföras med den nu föreslagna omorganisationen. 2.4 Information angående vissa konsekvenser avorganisationsförändringen 1 detta avsnitt tar jag upp en del frågor som utredningenbehandlat eller som annars är av intresse för alt belysa vissa konsekvenser m.m. av den nu aktuella omorganisationen. Regeringen beslutar om ledningsfunktionerna i de centralastatliga myndig heter som lyder under regeringen. 1 myndigheternas instruktioner anger regeringen bl. a. om myndigheten skall ha en styrelse, hur styrelsen skall utses och vilka frågor som styrelsen skall avgöra. Detsamma gäller i princip statliga myndigheter pä regional nivå som antingen direkt eller via 12 ett centralt ämbetsverk lyder underregeringen. Ett undantag utgör valet av ledamöter i länsstyrelsernas styrelser. Dessa utsesnämligen av Prop. 1985/86: 55 enligt lagen (1976:891) om valav ledamöter i styrelse. Utredningen föreslär i betänkandet att riksskatteverketsstyrelse skall få hela ansvaret för myndighetens verksamhet. Styrelsenföreslå.s överta verkschefens ansvar inför uppdragsgivaren, regeringen. För länsskattemyndigheternasdel föreslår utredningen att varje myndighet får en styrelse med uppgifter avtraditionell art. Styrelseledamöterna bör enligt utredningen utses avregeringen. Utredningen anser att styrelsen bör bestå av högst sju ledamöter. Flera remissinstanser som yttrat sig över utredningensförslag i denna del framhåller det väsentliga i alt det medborgerligainflytandet över skatteförvaltningen stärks och fördjupas. Med hänvisning tillden pågående remissbehandlingen av verksledningskommitténs betänkande (SOU1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning avstår emellertidbl. a. riksåklagaren, , och statskontoret frånatt la ställning till utredningens förslag om en utvidgning av ansvarsområdetför styrelse. framhåller att man inte harnågon erinran mot utredningens förslag beträffande styrelse,men finner det naturiigt att frågan avgörs först efter det attverksledningskommitténs tankegångar blivit ytterligare belysta i enremissomgång. Detta bör dock inte enligt mening utgöra hindermot att nu genomföra utredningens förslag till organisationsstruktur. Åven utredningens förslag alt inrätta en styrelse på varjelänsskattemyndighet behandlas av flertalet remissinstanser. Det gäller främstfrågan i vilka former lekmannamedverkan bör ske, styrelser eller rådgivande organ.Bl. a. , och ställer fråganom det inte är mest lämpligt att till länsskaltemyndigheterna knyta ettrådgivande organ. befarar vidare atl utredningens förslaginnebär en risk för dubbla styrlinjer. Enligt verkels uppfattning torde enrådgivande förtroendemannadelegation med rätt alt yttra sig i bestämda frågorbättre tillgodose kraven på lekmannainflytande. konstaterar attlänsskaltemyndigheterna enligt utredningens förslag får en renodlat operativfunktion, varför det knappast skapas utrymme för meningsfulla insatser av en styrelse,LO, TCO och , kammarrätten i saml flertaletskattechefer förordar eller förklarar sig kunna godta utredningens förslag.Några remissinstanser har framfört att ledamöterna i länsskattemyndighetensstyrelse skall utses enligt samma grunder som gäller för val avlänsstyrelsens styrelseledamöter. Man har också redovisat synpunkter på vilkasom bör ingå i en styrelse. För egendel får jag anföra följande. Utredningens förslag att utvidga ansvarsområdet för styrelse är utformat i enlighet med de intentioner verksledningskommittén redovisar i sitt avlämnade betänkande. Kommitténs förslag innebär emellertid alt man först pä försök skall ändra styrelsens arbetsuppgifter och ansvar hos vissa centrala myn digheter innan man beslutar att generellt genomföra reformen. Förslaget är f. n. under remissbehandling. Jag anser att resultatet av remissbehandling- 13 1985/86:55 en och en eventuellförsöksverksamhet bör avvaktas innan man ändrar arbetsuppgifter ochansvarsområde för styrelse. När del gäller de nybildade länsskattemyndigheterna villjag först framhålla att frågor angående verksamheten inom de nuvarandeskatteavdelningarna - bl. a. pä grund av skattechefsinstitutet - nästan intealls behandlats av länsstyrelsernas styrelser. Styrelsens insyn i ochinflytande över denna verksamhet har följaktligen varit mycket begränsad. Jaganser i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser att länsskattemyndigheternaskall tillföras ett ökat medborgeiligt inflytande genom lekmän. Frågan gällerendast under vilka former detta bör ske. Utredningen föi-e-slär attmyndigheterna skall ledas av en styrelse där lekmän ingår. Remissinstansernaredovisar olika uppfattningar i frågan. En av grundtankarna i mitt organisationsförslag är atl manpå ett bättre sätt än skall kunna tillgodose kravet på ett enhetligtuppträdande i beskattningsverksamheten. Förslaget innebär attlänsskattemyndigheternas verksamhet får en något mera operativ inriktning äntidigare. Uppdraget att leda verksamheten i länet medför emellertid att detändå kommer alt finnas väsentliga uppgifter av ledningskaraktär. På grund häravdelar jag den bedömning som utredningen gör och föreslår att länsskattemyndighe-ternaskall ledas av styrelser där lekmän deltar i besluten. Någon risk för att denna lösning skall medföra olägenheteri form av dubbla styrlinjer anser jag inte föreligga med hänsyn till denfördelning av ledningsansvaret i organisationen som jag föreslagit. Jag vill isammanhanget erinra om all beslutanderätten i författningsfrägor ifortsättningen skall ligga hos . Ärenden av denna art torde iframtiden för länsskattemyndighelernas del endast uppkomma genom attriksskatteverket genom s. k. underremisser hör länsskattemyndigheter.Sammanfattningsvis anser jag att länsskattemyndighetens styrelse skall beslutai ärenden angående viktigare frågor om organisation och arbetsformer, anslagsfrågoroch andra väsentliga ekonomiska frågor samt andra frågor som myndighetschefenhänskjuter till styrelsen. Jag vill här understryka att jag inte anser detlämpligt all man i styrelsen diskuterar enskilda ärenden ulan i stället ägnarsig ät frågor av principiell betydelse. Det mest väsentliga i styrelsens verksamhet är emellertidatt tillgodose allmänhetens berättigade krav på insyn i verksamheten. Jag anserdärför att det är av stor betydelse att länsskattemyndigheternas styrelser gesrätt till en allmän information om verksamheten i stort inom länen. Jag tänkerdå främst på myndigheternas utåtriktade verksamhet dvs. myndigheternasförhällande till enskilda, företag och till andra myndigheter. Informationenkan exempelvis avse kontrollverksamhetens inriktning och utformning, resultatetav denna verksamhet samt hur myndigheterna fullgör sina serviceskyldigheterm.m. Styrelsen bör i instruktionen alltså tillförsäkras rätten att erhållainformation i viktigare frågor om planläggning och genomförande av åtgärderinom myndighetens verksamhetsområde samt resultatet av åtgärderna jämte andraväsentliga frågor. Myndighetens chef bör, såsom ytterst ansvarig förverksamheten, ingå i styrelsen. Sett mot bakgrund av att regeringen utserstyrelsemedlemmarna 14 i bedömer jag det som lämpligt attledamöterna i länsskat- Prop. 1985/86: 55 temyndigheternas styrelser utsespä samma sätt. Olika remissinstanser har framfört att vissabefattningshavare vid såväl länsstyrelse som lokal skattemyndighet borde ingå ilänsskattemyndigheternas styrelser. Jag vill här endast betona atl det gälleratl skapa ett forum för medborgeriigt inflytande över länsskattemyndigheten ochdess ledning genom lekmän och inte ett expertorgan. 1 den mån ärendena rör delokala skattemyndigheterna bör företrädare för desa myndigheter alltid kunnanärvara vid styrelsens sammanträden. 2.4.2 Administrationen av länsskattemyndigheten Utredningen konstaterar all dess förslag medför atllänsskatlemyndigheten måste tillföras administrativa resurser. Utredningenförutsätter att länsskattemyndigheten förses med en administrativ funktion mentar inte närmare ställning till dess omfattning eller ställning inomlänsskatlemyndigheten. Utredningen anför alt bl.a.dessa frågor bör utredas länför län i samband med omorganisationen. För egen del vill jag framhålla att länsskatlemyndighetenskall ha tillgäng till ertbrderliga egna administrativa resurser ochsjälvständigt avgöra sina administrativa ärenden. En annan lösning skullestrida mot tanken på en fristående skatteförvaltning. Detta medför attarbetsuppgifter som fullgörs inom länsstyrelserna kommer att flyttas tilllänsskattemyndigheterna. Förändringen medför också atl länsskattemyndighetenmåste tillföras administrativ personal som länsstyrelsenspersonalbehov minskas. Den närmare beräkningen av hur de administrativaresurserna skall fördelas får göras i samband med genomförandel. Jag vikemellertid redan nu framhålla - vilket utredningen också har fört fram - altetl samarbete mellan länsstyrelserna och skatteförvaltningen bör kunna ske ivissa administrativa frågor. Hur detta samarbete skall organiseras fär prövaslän för län. Utredningen konstaterar atl verksamheten vad gällerbeskattning, uppbörd m. m. så gott som uteslutande är koncentrerad tillenheterna inom skatteavdelningen. Själva omorganisationen som sådan bör därförinte innebära några stora olägenheter när det gäller att avgöra vilka ärendensom i fortsättningen skall handläggas på resp. länsskattemyndigheten.Fördelningen av vissa arbetsuppgifter kan emellertid behöva kommenteras något. Arbetsuppgifternai samband med de allmänna valen bör som utredning en föreslagit också i fortsättningen fullgöras av varvid läns- skattemyndigheten bör bistå med erforderlig ADB-kapacilet m.m. I fråga om beskattningsmyndighet för vägtrafikskatt delar jag utredningens be dömning. bör därför även fortsättningsvis besluta i alla frågor som rör vägtrafikbeskattningen. Ärenden angående konkurser och ackord bör lämpligen handläggas och avgöras av länsskattemyndigheten. Prop.1985/86:55 2.4.4 Övrigt Utredningen har i betänkandet behandlat frågor omadministrativ styrning som t. ex. anslagsframställningar och tillsättning avvissa tjänster m.m. Det ankommer på regeringen att fatta beslut i dessa frågor.Mot bakgrund av mitt förslag till ny organisation för skatteförvaltningen finnsdet emellertid anledning att något belysa dessa frågor. Utredningen föreslär att skall avgeanslagsframställning till regeringen för hela skatteförvaltningen bl. a.baserad på de förslag som länsskattemyndigheterna upprättat för sig och delokala skattemyndigheterna i länet. Jag delar utredningens uppfattning. Som jag tidigareframhållit är det av vikt att kunna fä en samlad bild av resursernas omfattningoch användning inom skatteförvaltningen. undviks del merarbete somden nuvarande hanteringen av , skatteavdelningarnas och de lokalaskattemyndigheternas anslagsframställningar medför. Till grund föranslagsframställningen bör ligga de planerings- och budgetunderlag somlänsskattemyndigheterna upprättar dels för egen del. dels för de lokalaskattemyndigheterna i länet. Utredningen framhåller vidare betydelsen av att riksskatteverketoch länsskattemyndigheternas ledningsuppdrag också kombineras med inflytandeöver personalpolitiken i vid bemärkelse. Utredningen föreslår mot bakgrund avdet pågående delegeringsarbelet inom i huvudsak att tjänstersom enhetschefer vid länsskaltemyndighel och som chef för lokal skattemyndighetskall tillsättas av medan andra tjänster inomskatteförvaltningen i länen i huvudsak bör tillsättas avlänsskattemyndigheterna. Tjänst som chef för länsskaltemyndighel föreslästillsättas av regeringen. Jag har tidigare framhållit att fördelningen avledningsansvaret bör förenas med befogenheter i bl. a. personaladministralivafrågor. Utredningen utgår från denna fördelningsprincip. Förslagetöverensstämmer också med det nyssnämnda delegeringsarbelet. Jag ställer migdärför bakom förslaget i stort. Frågan om den närmare avgränsningen av vilkatjänster som resp. länsskatlemyndigheten och de lokalaskattemyndigheterna skall få tillsätta bör bli föremål for närmareöverväganden i samband med genomförandet av omorganisationen. Utredningen tar även upp en fråga om personaldispositioneninom länen och föreslär aft tjänsteman vid lokal skattemyndighet skall kunnaförordnas att tjänstgöra vid länsskattemyndighet eller vid annan lokalskattemyndighet i länet och atl tjänsteman vid länsskattemyndigheten skallkunna förordnas tjänstgöra vid lokal skattemyndighet. Jag ställer mig i principbakom förslaget. Det måste emellertid som utredningen påpekar här vara fråga omalt lösa tillfälliga vakanser och kknande. Omorganisafionen skall enligt min mening genomförassnarast. Någon anledning att avvakta annat utredningsarbete eller någon försöksverksam- 16 het på länsplanet finns inte. Denav utredningen föreslagna tidpunkten är Utredningen föreslår att en organisationskommittétillkallas för att utre- Prop. 1985/86; 55 da och lämna förslag beträffande deadministrativa funktionerna vid länsskattemyndigheterna m. fl. frågor somsammanhänger med genomförandet av utredningens förslag. Även jag finner dettaförfarande ändamålsenligt. Jag avser att föreslå regeringen att en kommittétillkallas för att lämna förslag till den närmare utformningen avlänsskaltemyndigheternas organisation m. m. samt att i övrigt förberedaomorganisationen. De kostnadsmässiga konsekvenserna av mina förslag gällerframför allt de administrativa funktionerna vid länsskattemyndigheterna.Dubbleringen på länsplanet av vissa icke delbara funktioner, främst chefsuppgifter,kan komma att kräva ett mindre resurstillskott även om man beaktarresursöverföringen från administrativa enhet. Detta torde gällai vart fall i de mindre länen. Å andra sidan kan arbetet med anslags-ochbudgetfrågor rationaliseras i en sammanhållen skatteförvaltning. Ävenlekmannamedverkan i länsskattemyndighetens styrelse innebär en mindrekostnadsökning. Kommittén bör ges i uppdrag att närmare belysa kostnadskonsekvenserna.Med hänsyn till förvaltningens storlek och de rationaliseringsvinster ochmöjligheter till omprioriteringar som jag påräknar i en sammanhållenskatteförvaltning samt det minskade resursbehovet vid de administrativaenheterna hos länsstyrelserna, bör enligt min mening reformen långsiktigtrymmas inom befintliga kostnadsramar. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jagatt regeringen dels föreslår all godkänna vad jag föreslagit i frågaom 1. bildandet avlänsskattemyndigheier den 2. riksskatteverketsoch länsskattemyndigheternas ledningsuppdrag 3. skattechefsinstitutetm. dels bereder tillfälle att ta del av vad jag iövrigt har anfört om en omorganisation av skatteförvaltningen. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genom proposition förelägga vad föredraganden haranfört för den åtgärd och det ändamål som föredraganden har hemställt om. 2 1985/86. Prop.1985/86:55 SOU 1985:20 ''"S" ' Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementetatt tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatteförvaltningensorganisation och styrfunktioner. Som utredningsman tillkallades riksdagsledamol:en EgonJacobsson. Till sakkunniga förordnades departementsrådetArne Baekkevold, överdirektören , länsråden ochKarl-Erik Nord, fögderichefen , den 1 september 1984departementsrådet , taxeringsinspektörenDesirée Stålvant och ombudsmannen . Till experter förordnades den 28 juni 1984kammarättsfiskalen och avdelningsdirektörenPer . Som sekreterare förordnades den 10 augusti 1984kammarrättsassessorn och avdelningsdirektörenKerstin Tollerz. Från har arbetat i utredningens sekretariat. 1985/86: 55 utredningen, som har antagit namnetskatteförvaltningsutredningen, får härmed överlämna sitt betänkandeSammanhållen skatteförvaltning. Särskilt yttrande har avgetts av den sakkunnige UlfHenricsson. 1985/86:55 innehAu:. FÖRKORTNINGAR............................................................... ..... 9 SAMMANFATTNING............................................................. ... 11 I BAKGRUND M.M, 59 1 UTREDNINGSUPPDRAGET............................................... 59 1 1 Utredningsarbetet 60 2 HISTORIK............................................................... 61 2.1 Inledande synpunkter........................................... ... 61 2 organisation........................... 61 3 ............................................ ... 68 3 NUVARANDE SKATTEADMINISTRATION I HUVUDDRAG........ 77 3.1 Departementstillhörighetenm.m.................. '................. ... 77