prop · G9031 · 1985-12-31 00:00:00 — De anser all de föreslagna särskildabeslämmelserna om bebyggelsemiljöns utformning i 4 kap, i flera avseenden ären upprepning av de allmänna riktlinjerna i 2 kap, i utredningsförslaget.Bestämmelserna anses dessutom vara alltför vaga, och definitioner, begrepp ochformuleringar anses ibland vara oklara. Det finns dock remissinstanser somtillstyrker den helhetssyn som utredningsförslaget innehåller ombebyggelsemiljöns utformning. Som jag återkommer till i delföljande (avsnill 11) bör PBL innehålla ell särskilt kapitel (3 kap,) medbestämmelser om krav på byggnader m, m. De krav som där anges med avseende påde enskilda byggnaderna och på tomter och allmänna plalser motsvarar i storadelar de krav som enligt förslaget skulle kunna ställas på utformningen avbebyggelsen i dess helhet. Många av de krav som gäller i frågaom de enskilda byggnadernas egenskaper är avsedda att säkra att en byggnadkommer att fungera pä ett sätt som är lämpligt i förhällande till omgivningenoch till behoven hos dem som bor eller arbetar inom området. Hur kraven skalltillämpas på den enskilda byggnaden blir beroende av en allmänlämplighelsbedömning, där också den omgivande bebyggelsens egenskaper las med ibedömningen. Sådana lämplighelsbedömningar förutsätts normall ske genomdelaljplan eller områdesbestämmelser. Vid sin prövning av de krav som i sambandmed bygglov skall ställas på den enskilda byggnaden har attutgå frän de bestämmelser för bebyggelsen i området som anges i sädanaplandokumenl, Mol denna bakgrund är det enligtmin mening nödvändigt att övergripande krav på bebyggelsemiljön tas in i 2kap. Huvudansvaret för utformningen avbebyggelsen ligger hos kommunerna. En av PBL:s uppgifter är atl ge kommunernade inslrumenl som behövs för atl styra utformningen av miljön, men ocksä atl gede villkor som bör gälla i fräga om hur dessa inslrumenl används. Debestämmelser som rör kraven pä bebyggelsemiljön riktar sig i första hand tillkommunerna såsom ansvariga för den lokala fysiska planeringen. Kraven gälleremellertid även när någon - vare sig del är kommunerna eller annan -avser altgenomföra åtgärder som berör bebyggelsemiljön. De grundläggande materiella kraven på egenskaper hosbebyggelsemil- 1985/86:1 119 jön bör vara generella i den meningen atl de skall iakitasbäde vid planlägg- 6 Principer för prövning av bygglov m. ning och vid prövning av enskilda'ärenden om lov.Bestämmelserna bör planläggning och vara tillämpliga såväl vid utformningen av ny bebyggelsesom vid ändring eller komplettering av befintliga bebyggelsemiljöer. kunna lillämpas annal än i områden med samlad bebyggelse.Del innebär bl, a, alt bestämmelserna inte blir tillämpliga vidprövningen av lov lill enstaka byggnader som inte placeras i anslutning tillannan bebyggelse. De aspekter beträlTande vilka delfinns anledning att ställa krav inte bara pä de enskilda byggnaderna ulan ävenpå utformningen av bebyggelsen som helhet bör enligl min mening anges genom enuppräkning direkt i lagen. Den bör avse vissa grundläggande krav pä säkerhetoch skydd mot olyckshändelser, hushållningen med energi och , anpassningUll lokala klimat- och hygienibrhållanden, en tillfredsställande trafikförsörjning,tillgängligheten inom området, möjlighelerna till lek. motion och annanutevistelse samt tillgängen till samhällsservice och kommersiell service. Med anledning av vad jag tidigare(avsnitt 6,2,2) anförde om totalförsvarets intressen vill jag nu föreslå dettillägget i förhällande lill lagrädsremissen atl även behovel av sådanaskyddsåtgärder som behövs med hänsyn till civilförsvaret skall beaktas vidbebyggelsemiljöns utformning. Jag återkommer närmare till dessafrågor i specialmotiveringen. Med anledning av påpekanden underremissbehandlingen vill jag emellertid redan nu la upp frågan omkollektivtrafik. Enligt min mening börbestämmelserna om bebyggelsemiljön innebära bl, a, atl kommunerna skall göra ensammanvägd helhetsbedömning så att skilda trafikantgruppers behov beaktas. Delligger då i sakens natur att kollektivtrafiken ges goda förutsättningar.Tillgängliga bedömningar tyder nämligen på att kollektivtrafiken framöverkommer atl öka i omfattning på bekostnad av biltrafiken. För att kommunernaskall kunna skapa förutsättningar för en effektiv kollektivtrafik genom l,ex,en rationell linjesträckning med gena färdvägar krävs atl trafiken pä elttidigt stadium beaktas i den fysiska planeringen. Lokaliseringen ochutformningen av bostads-, service- och arbetsplatsomräden av desamma påverkar ihög grad kostnaderna för kollektivtrafiken. Runt om i landel finns det exempelpå bostadsområden där kollektivtrafikintressena inte tillräckligt harbeaktats. 1 studier som bl, a, genomförts med kollektivtrafikberedningens stödhar det konstaterats atl bristfällig samplanering med kollektivtrafikensföreträdare lett till onödigt höga driftkostnader för trafikförelagen. Kommunerna har redan i dagmöjligheter atl i början av planeringen av ell bostadsområde lägga upp en planför genomförande och finansiering, Detla kan ske genom atl kommunerna genomexploateringsavtal eller genom särskilda investeringsbidrag frän t, ex, länshuvudmäntäcker in hela investeringskostnaden eller delar av den för all Ullgodosekollektivtrafi- 1985/86:1 120 Enligt min mening bör fortsättningsvissamverkan med 6 Principer för ansvariga organ för kollektivtrafiken inledas på etttidigt stadium så att alla planläggning och förutsättningar och krav kan vägas samman, när kommunengör sin hel- P>o\ning av ygg- hetsbedömnmg av tratikförsörjningen för en visst område, > o Byggnadslagens generalplan samlkommunöversikt, markdisposilions-plan, områdesplan och andra av dagensinformella planer läggs lill grund för . Den bör samordnasmed andra planer och program som anger kommunens avsedda utveckling (s, 121) o Översiktsplanen skall angegrunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen. Planenskall ange riktlinjer som underlag för prövningen av lov lill bebyggelse ochannan markanvändning. Planen skall ocksä redovisa hur kommunen avser alttillgodose riksintressen enligt NRL (s, 124) o Översiktsplanen innefattar bädehelhetsöverblick och fördjupade riktlinjer för avgränsade områden. Planenbestår av en särskild handling och en eller flera kartor. Till planen skallhöra en beskrivning, dar bl, a, motiven till planen skall redovisas. Planenskall antas av kommunfullmäklige (s, 129) o När översiktsplanen upprättaseller ändras skall kommunen samråda med bl, a, och andraintressenter. Samrådet syftar lill utbyte av information och synpunkter underpågående planarbele och har stor betydelse för all fördjupa den lokalademokratin. Resulialet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse (s.135) o skall undersamrådet ge råd om planens utformning samt verka för att områden avriksintresse fär en lämplig användning och för atl mellankommunala intressentillgodoses. Styrelsen skall ocksä samordna statliga myndigheters synpunkterpå förslaget och ta till vara statens intressen. Vid utställningen skalllänsstyrelsen redovisa sina kvarstående synpunkter i ett granskningsyttrandesom skall fogas till planen (s, 138), 1.1 Översiktsplanens syfte och funktion I den samladekommunala planeringen Min förslag: Byggnadslagens generalplan samtkommunöversiki, markdispositionsplan, områdesplan och andra av dagensinformella planer läggs till grund för . Den bör samordnasmed andra planer och program som anger kommunens avsedda ulveckling. Jag har redovisatplansystemets uppbyggnad (avsnilt 3,1 och 3.2) och de allmänna beslämmelser somjag anser skall läggas till grund för planläggningen (avsnill 6). Jag skall härla upp den närmare innebörden av dessa förslag. Prop.1985/86: 1 122 Dagens informella översiklliga planer lagreglcras 7 Översiktsplan För alt ange grunddragen i markensanvändning m. m. anvisar byggnads-lagen institutet generalplan. Planen kanantas av kommunen som riktlinjer för den närmare planläggningen och, omkommunen begär det, fastställas av , varigenom planen fär vissarättsverkningar. Jag har förut sagt alt del i denpraktiska planeringen har utvecklats översiktliga planformer vid sidan avreglerna i byggnadslagen. Del finns hos dessa planer några gemensamma drag. Deuttrycker alla riktlinjer för en lämplig utveckling av markanvändning, byggandeeller den fysiska miljön i övrigi. De handläggs i de flesta fall också enligtreglerna för antagen generalplan när det gäller samråd, utställning ochanlagande av kommunfullmäklige. har särskillframhållit all en starkt ökad vikt måste läggas vid den översiktligaplaneringen för all kraven pä kvalitet och effektivitet skall kunnatillgodoses. 1 princip bör enligt ulredningen alla övergripande bedömningargöras vid översiktlig planering eller rnoi bakgrund av en översiktlig plan. Jag delar utredningens uppfattning.En effektiv översikllig planering är också nödvändig, om kommunerna skall kunnafölja de allmänna krav som jag har föreslagil att staten skall ställa upp genomPBL. I likhet med Ulredningen har jag valt alt ta fasta på de gemensammaegenskaperna hos dagens översiktsplaner för en lagreglering i PBL, Dessaegenskaper är all de ö är fysiska planer, dvs, rör markanvändning ochutformning av miljön o är strategiska, programmässiga och anger riktlinjer förkommande planläggning och tillståndsprövning utan alt de har bindande verkanför eftertöljande beslul c handläggs i öppna och ordnade former med full insynför berörda intressenter samt o antas av kommunfullmäktige. Markens användning och riktlinjerför bebyggelseutvecklingen har stor betydelse för olika verksamheters funktionoch möjligheter att utvecklas. Ju härdare marken utnyttjas eller belastas medmiljöstörningar, desto färre och dyrare blir vanligen möjligheterna attförändra markanvändningen, Beslul om markens användning måste som jag tidigareframhållit (avsnitt 6,2,1) alltid fattas med hänsyn till vad som på läng siktbedöms vara från allmän synpunkt lämpligt. Jag föreslår av bl, a, dessa skäl attkommunerna åläggs all bedriva en översiktlig fysisk planering och all dennaskall komma till uttryck i en översiktsplan. Planen bör ha de huvudsakligaegenskaper som jag angav. Benämningen översiktsplan gerenligt min mening en klar upplysning om planens karaktär. Jag ansluter mig pådenna punkl till den uppfattning som har framförts av Tekniskanomeaklaturcentralen. Därmed blir PBL:s kommunala planformer enkelt ochpedagogiskt benämnda översiktsplan och detaljplan. 1985/86:1 123 Överslklsplanens syfte 7 Översiktsplan När del gäller behovel ochinriktningen av översiktsplanen kan jag helt - ställa mig bakom utredningensförslag. Översiktsplanen bör således behandla de långsiktiga, strategiskafrågorna för markanvändning och byggande och närmast vara av programmässig ochvägledande art. Planens uppgift bör vara alt ge en samlad information om hurkommunfullmäktige anser alt bestämmelserna i 2 kap. om allmänna iniressen iprincip bör tillgodoses inom kommunen. För att den frän allmän synpunkllämpliga utvecklingen skall kunna bedömas fordras en helhetssyn på markanvändnings-och bebyggelsefrägorna som endasi kan uppnås i översiktsplanens form. Planenbör därior vara ett viktigt inslrumenl för kommunen all omsätta sitt politiskaprogram i riktlinjer för planläggning och tillkomsten av bebyggelse och därmedsammanhängande anordningar. Med riktlinjer avser jag här rekommendationer somkan bilda underlag för senare beslut, I likhet med utredningen föreslär jagvidare alt översiktsplanen skall vara det medel som används för alt redovisahur kommunen för sin del avser att tillgodose riksintressena vid efterkommandeplanläggning och prövning av lov. En översiktlig planläggning av här beskrivenart är ocksä en förutsällning för att statens inflytande på detaljplanernasutformning skall kunna begränsas. Självfallet måste en sådan planläggning ske iöppna och demokratiska former. Översiktsplanens syften anser jag sålunda i korthet börvara all med ledning av PBL:s beslämmelser om allmmänna intressen angegrunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer förbebyggelseutvecklingen som en del i och en fömlsätlning för den övergripande,långsiktiga kommunplaneringen atl redovisa behandlingen av områden som är avriksintresse - särskilt som grund för samråd mellan staten och kommunen ommarkanvändningen och tillståndsprövningen alt där det behövs ge närmareriktlinjer för kommande planläggning, bebyggelseutveckling och andramiljöförändringar an ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenterinformation om markanvändningen i stort samt inriktningen för avseddamiljöförändringar, 1 PBL bör alltså tas in beslämmelser om en sådanöversiktlig planläggning. För alt svara mot de angivna syftena ligger deli sakens natur att översiktsplanen mäsle svara mot kommunens rådandeuppfattning, dvs, planen måste vara aktuell, Elt förhällande som inie är såvanligt att det behöver lagfästas är översiktsplanens följsamhet lill enregionplan. Enligt min mening följer del av kravet atl översiktsplanen skallhållas aktuell all kommunen inom skälig tid måste redovisa hur riktlinjerna iregionplanen skall tillgodoses. Eftersom kommunen har haft möjlighet atl följaregion-planearbetet, bör en redovisning av dess konsekvenser för den egna översiktsplanennormalt kunna ske . Översiktsplanens lilläinpningsområde hesläiiis yllersl avbcstuiniuclserna i 2kap. De allmänna bestämmelsernasuppbyggnad ger som jag sagi tidigare allsidiga utgångspunkter att lägga tillgrund för översiktsplanen. Bestämmelserna får naturiigtvis olika styrka iolika delar av landet beroende på skilda lokala förutsättningar. Del armeningen alt dessa skilda förutsättningar skall komma till uttryck iöversiktsplanen. Bestämmelserna syftar lill alt kommunen skall läggaövergripande sociala, ekonomiska och naturligtvis fysiska aspekter till grundför planens utformning. Översiktsplanen bör med andra ord samordnas med andraövergripande program och planer inom kommunen. Jag tänker då främst pä de socialaprogrammen för bostadsförsörjning, utbildning, barntillsyn, äldreomsorg ochsocial omvårdnad. Likaså är del viktigt all de kommunala ambitionerna när detgäller markpolitik, energihushållning, varuförsörjning och trafikförsörjningbeaktas och fär genomslagskraft i den fysiska översiktsplanen. Som en gemensamgrund ligger naturligtvis de lokala förhållandena i fräga om kvinnors och mänssysselsättning, om näringsliv och, som en följd av det, skattekraften och denkommunala ekonomin, 1 denna samordningsprocess skall översiktsplanen behandlamark- och vallenresurserna och bebyggelsefrågorna i vid mening.' Del är nödvändigl att anlägga ettbrett perspektiv på användningen av mark och vatten för atl lämpligaavvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn.Planen bör däriör grundas pä en sammanställning av de anspråk och intressen somfinns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare börsom underlag för planen uppgifter sammanställas om de områden som är avriksintresse om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelseför kommunens översiktliga planering. Milt förslag: Översiktsplanen skall ange grunddragen ianvändningen av mark- och vattenområden i hela kommunen. Planen skall ge riktlinjersom underlag för prövningen av lov till bebyggelse och annan markanvändning.Planen skall ocksä redovisa hur kommunen avser all tillgodose riksintressenenligt NRL, Bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar 1 översiktsplanen skall kommunenalltid behandla de fiågor som direkt har anknytning till de primära kommunalaangelägenheterna. Enligt gällande byggnadslag är planläggningen avgränsad tillfrämst mark för bebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andraallmänna plalser. Även annan markanvändning kan emellertid behandlas, framföralll sådan som har 1985/86:1 125 anknylning till lälorlsfunklioner eller friluftsliv. Dettabör gälla även fort- 7 Översiktsplan sältningsvis, . . ' Jag kommer senare att föreslå allskyldigheien an söka lov utökas i PBL till alt omfatta även andra anläggningarän byggnader, såsom idrotts- och fritidsanläggningar, bergrum, tunnlar m,m.Avsikten är all utöka den kommunala tillsynen över sädana förändringar imarkanvändningen som behöver prövas från planmässiga utgångspunkter eller medhänsyn till anläggningarnas miljöpåverkan, I de avseenden som anläggningar avden här typen har betydelse för den långsiktiga markanvändningen i kommunen skallde givetvis också behandlas i översiktsplanen. Naturresurser och hushållning med mark och Den kommunala planeringen har iökad utsträckning tagit upp frågor om naturresurser och hushällningsaspekternär det gäller natur- och kulturmiljön. Skälen till delta är flera. Jag hartidigare nämnt den fysiska riksplaneringen som i mycket hög grad handlat justom sädana frågor. Planeringen för rekreation och friluftsliv har utvecklats.Brist på vissa naturresurser, som l, ex. vatten och grus. har ställt krav påplanering för hushållning. På senare är harenergiförsörjningsfrågor aktualiserat en diskussion om övergång till inhemskaenergiresurser och utnyttjande av lokala energikällor. Delta är frågor som ihög grad berör naturresursernas användning. Omsorgen om sysselsättningen pålandsbygden berör ocksä de långsiktiga produktionsmöjligheterna i jord- ochskogsbruket. Det finns alltså klara motiv till atl kommunerna ägnat störreuppmärksamhet åt mark och vatten som långsiktig produktionsresurs. Som jag har föreslagit börbland beslämmelserna i 2 kap, las in en föreskrift om alt NRL skall tillämpasvid planläggning och beslul om lov enligl PBL. Kommunens översiktsplan måstedärför utformas med beaktande av de naturresurs- och hushällningsaspekter somkommer lill ullryck i den lagen. Mänga beslul om markanvändningpåverkar i hög grad de framtida möjligheterna all uinyltja vattenområden ellergrundvaitentillgängar för olika ändamål. Omvänt kan ibland ulnyltjandei av ettvattenområde eller en grundvatientillgång medföra begränsningar i möjlighelernaatt utnyttja omgivande mark. En vallenanvändning kan ocksä till följd av dessinverkan på kvantiteten eller kvalilen omöjliggöra eller i vart fall begränsavattnets användning för etl annal ändamål. Med hänsyn lill bl,a, dennaömsesidiga påverkan mellan mark- och vatlenanvändning är det väsentligt atl mani planeringen gör klart för sig vilket beroende som i del särskilda falletfinns mellan mark- och vattenanvändning. En konsekvens härav är atl planeringenav mark och planeringen av inie bör ses som av varandra oberoendeuppgifter. Planeringen av mark och vatten måste i 1985/86:1 126 stället så långt som möjligt integreras och arbetet helatiden bedrivas sä atl 7 Översiktsplan de förutsättningar ochbegränsningar kan beaktas som föranleds av denna ' ' ömsesidiga påverkan. Del förefaller mig däiför praktiskt ochlämpligt att översiktsplanen ocksä skall omfatta användningen av vattenområdenai kommunen. Som jag tidigare framhöll (avsnitt5,4,2) bör huvudparten av de frågor som enligt vattenplaneringsutredningen (SOU1980:39 och 40) skulle behandlas i en särskild s,k. vatlenöversikt kunnabehandlas i kommunens översiktsplan, Planarbetel bör allså även omfatta vattenområdena.Del kan ske på i princip samma säll som för markområdena. Det innebär att enredovisning vid behov skall kunna ske av tillgängen på ytvatten och desskvalitet, de intressen som gör anspråk på vattnet samt konflikter dem emellan.Vidare bör översiktsplanen kunna ge de riktlinjer för prioritering ochavstämning mellan skilda intressen som förhållandena kräver. Jag vill dock pekapå att det ofta kan krävas mellankommunal samverkan när ett sammanhängandevattensystem behandlas. På ett likartat sätt skall havsområden kunna behandlasi översiktsplanen. Effekten av översiktsplanens innehåll i dessa avseendenåterkommer jag till i det följande (avsnitt 21), Riktlinjer för prövning av bebyggelse in. Översiktsplanen bör således ange destora dragen i användningen av mark- och vattenområden saml rikllinjer förtillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse och därmed sammanhängandeanordningar. Riktlinjerna skall naturligtvis avspegla hur en lämplig utvecklingi dessa avseenden bör se ut. Grundinställningen bör dä vara attöversiktsplanens riktlinjer ger vägledning ät verkställande organ och enskildaom hur kommunen bedömer den från allmän synpunkl lämpliga utvecklingen. Planenbör alltså ge generella råd och konkreta ulgångspunkler för dem som har att päolika sätt se till att de allmänna intressena i 2 kap, tillgodoses, I vissa områden måste riktlinjernaför att trygga en lämplig användning i ett visst avseende innebära etlställningstagande för restriktioner i utnyttjandet i andra avseenden. Del är bl.a, konflikter av detta slag som en demokratiskt förankrad planläggning är tillför an lösa. Sålunda kan t, ex, restriktioner mot enskilt byggande varamotiverade i områden som reserveras för framtida angelägna samhällsändamåleller i områden där miljöstörningar gör atl bebyggelse är olämplig ellerskulle äventyra verksamheter i grannskapet. En långsiktig hushållning medproduktionsresurser kan just föranleda ett ställningstagande för restriktivariktlinjer i översiktsplanen. Jag återkommer i specialmotiveringen (8 kap, 128) med exempel på hur olika riktlinjer i översiktsplanen kan inverka påtillståndsprövningen. Prop.1985/86:1 127 Områden av riksintresse 7 Översiktsplan Jag nämnde atl dehänsynsregler m, m, som gäller hushållning med naiurresurser skall lillämpasvid kommunens planläggning och prövning av lov. De uppgifter som kommunernahillills har löst med hjälp av kommunöversikter, markdispositionsplaner ochomrädesplaner, nämligen all ge riktlinjer för hur kommunen avser atl slå vakt omen lämplig slå vakt om en lämplig användning av områden av riksintresse, anserjag skall tillhöra översiktsplanens obligatoriska del, Detla bör därför kommalill uttryck genom en särskild bestämmelse i PBL. Ulredningsförslagel, som har enliknande inrikining, har mön remisskritik från framför allt statligt håll därman hävdar all marköversikten inte kan eller bör göras så delaljerad altriksintressena kan belysas tillräckligt tydligt. Det förslag till översiktsplansom jag nu lägger fram ger kommunerna goda möjligheter atl redovisa och beaktadessa iniressen med den grad av precision som förhållandena i varje särskiltfall kräver. vill jag dock framhålla att de statliga organen inte börställa långtgående krav på detaljerade redovisningar i översiktsplanen för attde skall kunna ta ställning lill behandlingen av de områden som är avriksintresse. Planeringsinsatsen måste anpassas till styrkan av det aktuellaintresset, till de hoi som föreligger, kommunens planeringsresurser och övrigaomsländigheler, Detla är särskilt angelägel när den förslå översiklsplanenupprättas och när nytillkommande nationella intressen behandlas. Översiktsplan skall jlnnas för hela kommunen, menrikllinjer behövs inie öveialli Kravet atl översiktsplan skallfinnas för hela kommunens yta är en följd av bestämmelsen om att all bebyggelsem.m. i princip skall prövas vara lämplig från allmän synpunkt. Givelvis avserjag inte med den bestämmelsen att kommunen i förväg måste uttrycka enuppfattning om alla länkbara och mer eller mindre realistiska önskemål omändrad eller bevarad användning av mark och som kan göra sig gällandeinom olika delar av kommunen. Som utredningen har konstaterat finns i de flestakommuner områden där inga särskilda planeringsöverväganden av långsiktig artbehöver göras och där heller inga riktlinjer behövs. Av planen bör det framgåi vilka delar av kommunen denna situation råder. Det är av stor vikt föröversiktsplanens tydlighet både vad gäller dess behandling av de områden som ärav riksintressen och dess informationsvärde för allmänheten. Utredningen har föreslagil all, omdet inte har angetts hur ett visst område skall användas, betydandeförändringar av markens användning inte skall få ske inom området. Syftet meden sädan bestämmelse är all marköversikten skall hållas aktuell och behandlaalla slörre förändringar av markanvändningen. Flera remissinstanser harreagerat negativt pä denna bestämmelse.