prop · G9032 · 1985-12-31 00:00:00 — Kommunenfär alltså besluta om exploateringssamverkan endast om det är angeläget att iett sammanhang ställa i ordning mark för en avsedd bebyggelse och utföraanordningar som behövs för bebyggelsen. Ett av syftena medexploateringssamverkan är att samtliga de åtgärder som behöver vidtas inomområdet samlas och samordnas i ett företag. Kan de lika gärna genomföras på deberörda fastigheterna var för sig föreligger inte förutsättningar förexploateringssamverkan. Kravet på ett sammanhang mellan de olika åtgärderna bördäremot inte hindra att de genomförs t, ex, genom enetappindelning. Somytterligare villkor för exploateringssamverkan anges vidare att exploateringsåtgärdernaskall vara angelägna med hänsyn till bebyggelseutvecklingen. Ändamålet meddetta villkor är att avgränsa samverkansinstitutets tillämpning till sådanasituationer där det föreligger ett angeläget behov att få behövlig exploateringgenomförd. är ändamålet att garantera att samhällets planer i frågaom bebyggelse inom området kan förverkligas. Omkommunen beslutar att samverkan fär ske, skall i beslutet också angessamverkansområdets huvudsakliga avgränsning och den tid inom vilkenexploateringsbeslut enligt lagen om exploateringssamverkan skall meddelas. Enligtmin mening bör ytterligare nägra grundläggande villkor uppställas. De böremellertid lämpligen prövas av fastighetsbildningsmyndigheten videxploateringsförrättningen och har därför sin plats i lagen om exploateringssamverkan, Detbör sålunda krävas atl exploateringssamverkan inte får ske om ändamålellämpligen bör tillgodoses på något annat sätt. Om fastighetsägarna t, ex. villsamverka för att få till stånd endast en gemensamhetsanläggning torde dettaönskemål kunna tillgodoses enbart med hjälp av anläggningslagen, I sådana fallbör alltså exploateringssamverkan inte få ske. Enligtmin mening bör ocksä en viss samhällsekonomisk lämplighetsavvägning görasinnan en exploateringssamverkan beslutas. Jag föreslår därför en regel somliknar expropriationslagens avvägningsregel i detta hänseende (2kap, 12 §första stycket expropriationslagen). Enligtutredningsförslaget ligger det formella initiativet till exploateringssamverkanhos kommunen. Rätt att söka exploaleringsförrättning hosfastighetsbildningsmyndigheten skall därefter tillkomma fastighetsägare inomområdet och . Det är dock enligt förslaget inget 1985/86:2 21 som hindrar att en fastighetsägare ansöker om förrättninginnan ett mark-förordnade har beslutats. Av vad jag har anfört framgår atl jag delarutredningens uppfattning att exploateringssamverkan bör initieras av kommunen.Detta initiativ markeras i mitt förslag av att exploateringssamverkan inte fårske förrän kommunen genom områdesbestämmelser eller delaljplan har beslutatdet. Den därefter följande ansökan hos fastighetsbildningsmyndigheten omexploateringsförrättning bör enligt min mening kunna göras av antingenkommunen eller fastighetsägare inom samverkansområdet. Enligt förslaget i prop, 1981/82:221 skall kommunensbefogenhet att ansöka om exploateringsförrättning tillkomma byggnadsnämnden.Detta stämmer överens med vad som gäller enligt angränsande lagar såsomfaslighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. För attästadkomma överensstämmelse med principerna i PBL-förslaget som innebär attkommunerna själva så långl möjligt bestämmer vilken nämnd som skallbesluta i olika frågor, föreslår jag nu att kommunen i stället förbyggnadsnämnden anges som behörig att ansöka om exploateringsförrättningenligt lagen om exploateringssamverkan. Del innebär att kommunen fär möjlighetatt genom delegation välja vilken nämnd som skall sköta dessauppgifter. Regeringen har remitterat förslag till vissföljdlagsliftning till PBL, Förslagen innebär bl, a, att samma ordninggenomförs i fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. När det gäller avgränsningen av samverkansområdet villjag, utöver vad jag tidigare anförde, för sammanhangets skull erinra om vad jagtidigare yttrade i mitt anförande lill PBL-förslaget, Jag framhöll då bl,a, följande (avsnitt 10.3,2): Avgränsningen av det område inom vilket samverkan skallske, är en viktig fräga när områdesbestämmelserna eller detaljplanen belulas.Gränsdragningen har direkt betydelse för vilka fastigheter som får möjlighetatt delta i exploateringen och som därmed kan få del av företagets avkastning.Eftersom exploateringssamverkan i första hand bör ses som ett medel attgenomföra kommunala planintentioner, bör gränserna för samverkansomrädel somjag anförde bestämmas utifrån planmässiga principer, dvs. efter vad som ärlämpligt att planlägga i ett sammanhang. Därvid bör också enskildas intressentillbörligen beaktas. När samverkan skall avse ett område som skalldetaljplaneläggas, vilket torde bli det vanligaste, är det nödvändigt atlarbetet med planen har fortskridit så långt alt kommunen har en klaruppfattning i frågan om den planmässiga avgränsningen av samverkansområdet.Formellt bör det slutgiltiga beslutet om gränserna för samverkansområdetmeddelas av faslighelsbildningsmyndigheten i förrättningen, men kommunensställningstagande bör vara bindande för fastighetsbildningsmyndighetens besluti denna del. Kommunen kan i sin prövning bl, a, väga in de kommunalekonomiskakonsekvenserna av en exploatering och därmed sammanhängande utbyggnad avkommunal service. Prop,1985/86:2 22 Somjag fidigare framhållit skall exploateringssamverkan kunna utnyttjas bl, a.för att underlätta genomförandet av befintliga detaljplaner där markägandet ärsplittrat. Samverkansområdet bör därför även kunna omfatta ett redan tidigaredetaljplanelagt område. Det bör också kunna omfatta en del av ett sådantområde, t, ex. ett kvarter, eller i övrigt en begränsad del av ett område meden gällande plan som av nägon anledning inte har blivit genomförd. Dettorde ibland vara olämpligt att anta en detaljplan för hela det område som böromfattas av exploateringssamverkan. Vid främst fritidsbebyggelse tordesekundära grönområden, dvs. områden som inte fordrar gemensam skötsel men ändåutgör en förutsättning för den tillkommande bebyggelsen, kunna lämnas utanfördetaljplanen. Detta innebär att värdeutfallet av en detaljplan i vissasituationer kommer att fördelas mellan samtliga fastighetsägare inom ettsamverkansområde, trots att detaljplanen inte omfattar alla fastigheterna. Somockså framhölls i den återkallade propositionen (1981/82:221) är del väsentligtatt enskild exploateringssamverkan står i överensstämmelse med kommunens syn påexploateringens genomförande. Vid det ställningstagande som kommunen gör ifråga om lämpligheten av att överlämna exploateringen till fastighetsägarnaskall hänsyn tas till behovet av att bebyggelseåtgärder och med bebyggelsensammanhängande anordningar utförs eller förbättras i ett sammanhang. Åtgärdernabör också vara sådana att de med hänsyn till bl. a, omfattning, tekniskkomplexitet och sakägarnas kompetens är lämpliga för fastighetssamverkan. Detkan också finnas skäl för kommunen att särskilt bedöma fastighetsägarnasförutsättningar att genomföra den begärda exploateringen, Exploateringför bebyggelse innebär alltid ett vissl ekonomiskt risktagande. bör därför en fastighetsägare inte mot sin vilja kunna tvingas in iett samexploateringsföretag. Flera remissinstanser, bl. a, hovrätten för NedreNorrland, bostadsslyrelsen, samt flera kommuner,har riktat kritik mot utredningens förslag och framhållit att det under vissaförutsättningar bör finnas möjlighel att tvångsvis förordna att en fastighetskall ingå i en exploateringssamfällighet för att institutet skall blitillräckligt effektivt. Jag kan inte ansluta mig till den kritiken. Detfär anses vara ett allmänt intresse att en exploateringssamfällighet färmöjlighet att genomföra hela exploateringen inom samverkansområdet, även omnågon eller några markägare inom området avböjer att delta. Om det allmännagenom översiktliga planer och detaljplaner har tagit ställning till attexploatering av ett visst område bör ske, är det ocksä ett allmänt intresse attsådana beslutade planer genomförs. Jag anser emellertid att det är tillräckligtatt de som deltar i exploateringssamverkan ges möjlighet att, i denutsträckning som krävs för att genomföra exploateringen, ta i anspråk mark frånsådana fastighetsägare som valt att slå utanför samverkan. Man behöver alltsåinte kräva att dessa fastighetsägare direkt deltar i samverkan. Jag förordarsäledes den principiella lösning som utredningen föreslå- Prop.1985/86:2 23 gitoch som innebär att erforderlig mark skall kunna ställas lillexploate-ringssamfällighetens förfogande utan krav på tvångsanslutning avfastighetsägare som valt att ställa sig utanför samverkan. Rätlentill inlösen av mark från icke deltagande fastighetsägare bör dock enligl minmening inte gälla oinskränkt. Fastighetsägaren kan ha ett berättigat intresseav att förutom att fä framföra sina synpunkter vid prövningen av frågan omexploateringssamfällighetens bildande - kunna påverka samverkansområdelsavgränsning och få frågan om inlösen av marken prövad. Särskilda regler härombör således införas. Inte heller bör det finnas möjlighet att lösa in mark medbyggnader som står i huvudsaklig överensstämmelse med planen. Enfastighetsägare som avböjer att delta skall inte ha del av företagetsavkastning. Han skall å andra sidan inte heller lida nägon ekonomisk förlustgenom att stå utanför exploateringsföretaget. För den mark som fastighetsägarengenom fastighetsreglering avträder till exploateringssamfälligheten bör därförutgå ersättning som i princip motsvarar markens värde före den eventuellt nyaplanläggningen. Jagföreslär därför att bestämmelserna om exploateringssamverkan ulformas sä attde ger exploateringssamfälligheten möjlighel alt genom fastighetsreglering tai anspråk mark från icke deltagande fastigheter inom samverkansområdet, ommarken behövs för att genomföra samverkansföretaget. Denna möjlighet bör dockavse endast områden med detaljplan som har antagits efter det attexploateringssamfälligheten har bildats, dvs, områden som har varit föremål förprövning av planmyndigheten i planärendet. Jag återkommer senare (avsnitt2,3,2) till denna fråga. Det bör också föreskrivas att ersättningen därvidskall bestämmas med bortseende från inverkan av sådan plan. Del sagda innebärbl. a. att dessa föreskrifter om inlösen och om ersättning inte blirtillämpliga, när exploateringssamverkan skall komma till stånd inom ett områdemed en plan som gäller när exploateringssamfälligheten bildas och som inteavses att ändras. Utredningensförslag, vilket jag således godtar, innebär sammanfattningsvis att någontvångsanslutning till exploateringsföretaget inte skall få ske. Utöver de skälför detta som jag har anfört vill jag framhålla att frivillighet ideltagandet skapar större förutsättningar för att den gemensamma förvaltningenskall fungera tillfredsställande. Man är överens frän början och samarbetar medgemensam målsättning. Det bör medföra att det blir lättare att fåexploateringssamverkan till stånd. Härtill kommer att det är enbart defastighetsägare som är med i samfälligheten som fär del i den uppkomnaavkastningen eller som får bära eventuella föriuster. Går man med, kanfastigheten, inklusive andelen i exploateringssamfälligheten, säljas ochfastighetsägaren pä sä sätt få del av den förväntade avkastningen. Väljerfastighetsägaren alt stå utanför, blir den mark som skall ingå i exploateringengenom fastighetsreglering överförd för fördelning mellan de deltagandefastigheterna till del värde marken hade före planen. 1985/86:2 24 I betänkandet framhålls atl fastigheter vilkas andel isamfälld mark har sådant obetydligt värde att nägon ersättning enligt 6kap, 6§faslighetsbildningslagen normall inte utgår vid överföring av mark från ensamfällighet, inte skall få ingå i en exploateringssamfällighet. Vidareframhålls alt mark och byggnader som inte påverkas av exploateringen inte skallfå påverka andelstalen. Enligt min mening kan det vara en fördel om även enfastighetsägare som inte har annan mark än den egna tomlen kan delta isamverkan. Han kan ha intresse av att kunna påverka t, ex, frågan om utbyggnadav gator och va-anläggningar saml utformningen av den yttre miljön i sittområde. Känslan av samhörighet och ett gemensaml intresse inom samverkansområdettorde allmänt sett stärkas med en sådan lösning. Jag förordar,således all i enexploateringssamfällighet skall kunna ingå samtliga fastigheter inom området,oavsett om de bidrar med mark till exploateringsföretaget eller ej. Samtidigtbör dock bestämmelserna utformas så att det är endast de fastigheter som bidrarmed mark som får rätt till marktilldelning i företaget. I de fall en fastighet endast har en andel med ettobetydligt värde i samfälld mark inom samverkansområdet anser jag dock i likhetmed utredningen att denna fastighet inte bör få ingå i företaget. Det intresseen sådan andelsägare har av företaget får nämligen anses vara alltför svagt, 2.2.3 Övriga villkor för atl inrätta enexploateringssamfällighet Som villkor för att fä inrätta enexploateringssamfällighet gäller enligt utredningsförslaget ett opinions- ochett båtnadsvillkor enligt samma principer som i fastigheisbildningslagen ochanläggningslagen. Som jag förordade skall en fastighetsägare inte mot sinvilja kunna åläggas att delta i exploateringssamverkan. Man kan då fråga sig omvillkor av detta slag behövs. Ett system med enbart frivilligt deltagande får somresultat att de som är positiva till exploateringen deltar i företaget, medande som är negativa ställer sig utanför. De positiva lår genomexploateringssamfälligheten vissa legala möjligheter, bl, a. i princip rätttill tvångsvis fastighetsreglering och rätt att genomföra behövliga åtgärderinom samverkansområdet även på de fastigheter vilkas ägare avböjt att delta iexploateringsföretaget. Avkastningen fördelas mellan de fastighetsägare somdeltagit. Ett opinionsvillkor får i det sammanhanget den betydelsen att detkrävs en viss uppslutning bland fastighetsägarna inom ett tänktexploateringsområde för att de som är positiva till en exploatering skall kunnaanvända sig av dessa möjligheter. Om något opinionsvillkor inte föreskrivs,kan etl fåtal markägare med ett kanske mycket litet markinnehav genomdriva enexploatering mot flertalet fastighetsägares vilja och själva tillgodogöra sighela avkastningen Prop.1985/86:2 25 Detta är enligt min uppfattning inte acceptabelt. Grundtankenmed exploateringssamverkan är gemensam exploatering och inte att ett fätalmarkägare skall få rätt att tvångsvis skaffa sig förfoganderätten till övrigmark inom ett exploateringsområde. Mot den här bakgrunden anser jag i likhetmed utredningen att del är nödvändigt med ett opinionsvillkor videxploateringssamverkan. Erfarenheterna avopinionsvillkoret så som det är utformat i anläggningslagen är såviit bekantgoda. Det ger möjlighel till en smidig och ändamålsenlig tillämpning och lämparsig enligt min mening väl även för den nya lagen. Någon motsvarighet tillundantagsregeln i 7 § andra stycket anläggningslagen bör dock inte gälla videxploateringssamverkan. Enligt den regeln behöver inte opinionsvillkoretuppfyllas om behovet av en anläggning är synnerligen angeläget. Är enexploatering synnerligen angelägen från kommunens synpunkt men saknas ändå enpositiv opinion, bör frågan i stället lösas genom att kommunen själv går in somhuvudman. Hyresgästersom bor inom samverkansområdet har enligt utredningsförslaget tilldelats sammaställning som enligt anläggningslagen med det undanlaget att de inte har någoninitiativrätt. Det innebär att hyresgästernas mening, som den kommer tilluttryck genom hyresgästorganisation, skall beaktas vid opinionsprövningen, atthyresgästorganisationen skall underrättas om förrättningen, sammanträden ochbeslut samt att organisationen harfullföljdsrätt. Enledamot i lagrådet har i yttrandet ifrågasatt om inteutredningsförslaget bör följas på denna punkt. För egen del anser jaginte att det finns skäl att ge hyresgästerna samma ställning i en exploateringsförrättningsom i en anläggningsförrättning. Exploateringsförrättningen avser i första handfrågan om vem som skall vara huvudman för att genomföra olikaexploateringsåtgärder, om det skall vara kommunen, de enskilda fastighetsägarnavar för sig eller om det skall ske genom exploateringssamverkan. Den frågan harmindre intresse för hyresgästerna. Huvudfrågan förhyresgäster och andra boende måste anses vara den närmare utformningen av demiljöförändringar som skall genomföras genom exploateringssamverkan. Med denlösning som frågorna om brukarin-flytande har fått i PBL-förslaget har deboende goda möjligheter alt ta till vara sina intressen. När t, ex. endetaljplan skall antas, har alla som bor inom eller i anslutning tillplanområdet och den berörda hyresgästorganisationen samma ställning somsakägarna. Det innebär bl, a, att de boende får information om planarbetet, attkommunen skall bereda dem tillfälle fill samråd angående planens utformningsaml att de kan överklaga kommunens beslul att anla planen, om derassynpunkter inte har blivit tillgodosedda. Jag vill ocksä påpeka attvid den fastighetsreglering som ingår som elt led i exploateringssamverkan liksom vid annan fastighetsreglering - Prop.1985/86:2 26 särskildaskyddsregler för hyresgäster och andra nyttjanderätlshavare skall iakttas. Bl.a. gäller därvid att hyresrätt i en fastighet som undergår fasfighetsregleringinte får rubbas. Överförs byggnaden till annan fastighet, krävs att den nyafastighetsägaren säger upp hyresavtalet inom en månad, 1 annat fall gälleravtalet mot honom (7 kap, 29 § jordabalken). Hyresgästerna är även sakägarevid fastighetsregleringen om deras rätt berörs. Fråndessa utgångspunkter anser jag att opinionsvillkoret vid exploateringssamverkanbör utformas med 7 § första stycket anläggningslagen som förebild med undantagav reglerna om hyresgästernas inflytande. Bestämmelsen bör utformas så attsamverkan inte får inrättas, om fastighetsägarna inom samverkansområdet meraallmänt motsätter sig samverkan och har beaktansvärda skäl för det. Vid denprövningen skall främst deras mening beaktas som har störst nytta av samverkan, Exploateringssamverkanmedför som jag nämnde vissa möjligheter att genom fastighetsregleringtvångsvis förfoga över mark och byggnader inom exploateringsområdet. Sådanatvångsmöjligheter bör inte tillskapas, om inte samverkansföretaget ärekonomiskt motiverat. Det är också från samhällsekonomisk synpunkt önskvärt attexploatering för bebyggelse sker med sund ekonomi. Omständigheter av detta slagtalar i och för sig för att den nya lagen bör innehålla inte bara ettopinionsvillkor utan också krav på att exploateringen skall medföra en vissbåtnad. En båtnadsprövning ger dessutom sakägarna den fördelen att de färhjälp med en oparUsk bedömning av företagets konsekvenser när de skall taställning till om de skall delta i samverkan eller inte. Detkan emellertid å andra sidan vara svårt att alltid påvisa att ettexploateringsföretag medför någon direkt båtnad. Så kan i synnerhet vara falletvid förnyelse- och förtätnings verksamhet inom äldre bebyggelseområden. Oftastär själva markexploateringen då inte huvudmålet, utan det är snarare fråga omen höjning av standarden på bebyggelsen och anslutande anordningar samtomvandling av områdets miljö i dess helhet. Jaganser med hänsyn härtill att det för en exploateringssamverkan inte böruppställas ett krav pä att företaget skall vara vinstgivande för att det skallfå komma till stånd. Vid detta ställningstagande har jag också tagit särskildhänsyn till alt deltagande i samverkan enligt mitt förslag inte innehållernågra regler om tvångsanslutning till företaget utan grundar sig påfrivillighet från fastighetsägarnas sida. Vissredovisning av företagets ekonomiska konsekvenser anser jag likväl börföretas. Som jag påpekade kan det vara värdefullt för fastighetsägarnanär de skall bedöma om de skall delta i samverkan eller ej. För att tillgodosedetta intresse är det emellertid enligt min mening tillräckligt attförrättningsmannen vid sammanträde med sakägarna för bildande av enexploateringssamfällighet redovisar de ekonomiska konsekvenserna och övrigaförutsättningar för samverkan. Prop.1985/86:2 27 förslag skall en exploateringssamfällighet bildas närfastighetsbildningsmyndigheten efter prövning av uppställda villkor meddelarett exploateringsbeslut. Detta skall meddelas i så nära anslutning som möjligttill beslutet att anta detaljplan för området. Enligt utredningen kan det varalämpligt att exploateringsbeslutet fattas mellan detaljplanensutställande och dess antagande. För att ge exploateringssamfällighetentillfälle att vid planläggningen uppträda som part gentemot kommunen harutredningen föreslagit en möjlighet att meddela ett preliminärtexploateringsbeslut, 1 ett sådant beslut skall anges exploateringens ändamålsamt deltagande fastigheter och deras andelstal. Mot detta beslut skall talaninte få föras och det skall gå i verkställighet . Jagdelar utredningens uppfattning alt en exploateringssamfällighet skall bildasgenom atl fastighetsbildningsmyndigheien - efter det att kommunen har medgettsamverkan genom områdesbestämmelser eller detaljplan - meddelarenexploateringsbeslut. Förslagetom preliminära exploateringsbeslut har emellertid kritiserats avremissinstanserna. a, har framhållits svårigheterna att pröva opinionsvillkoret,eftersom många markägare torde vilja avvakta en redovisning av företagetsekonomiska villkor, innan de tar ställning till om de vill delta iexploateringen eller ej. Jagansluter mig till remisskritiken på den här punkten. Någon möjlighet fill ettpreliminärt exploateringsbeslut i den form som utredningen föreslagil bör intefinnas. Syftet att få till stånd en förhandlingspart till kommunen underplanarbetet bör visserligen tillgodoses, men det bör ske genom att detegentliga exploateringsbeslutet får fallas i ett tidigt skede i processen.Beslutet bör därför kunna delas upp så att frågorna om samverkans ändamål ochomfattning samt vilka fastigheter som ingår i exploateringssamfällighetenmeddelas i ett första beslut, medan frågor om bl, a, andelstal och om behövligaföreskrifter för exploateringens utförande tas upp i senare beslut.Exploateringsbeslutet behöver inte nödvändigtvis fattas mellan detaljplanensutställande och antagande. Beslutet bör även kunna helt eller delvis meddelastidigare. Innan exploateringsbeslutet, alternativt ett delbeslut, får fattas,måste naturligtvis fastighetsbildningsmyndigheten utreda förutsättningarna förföretaget och komplettera bedömningsunderlaget sä långt att en prövning avopinionsvillkoret och andra villkor kan ske, Mittförslag: För atl åstadkomma en värdeutjämning mellan de deltagande fastigheternaskall de åsättas särskilda andelstal. Andelstalet skall i första hand motsvaraarealen av den för exploatering tillgängliga marken av resp, fastighet.Avkastningen från exploateringsföretaget skall fördelas mellan de deltagandefastigheterna genom i första hand tilldelning av mark avsedd för enskiltbebyggande. 1985/86:2 28 Kostnadernaför exploateringssamverkan och de fördelar som kan vinnas genom denna börfördelas efler andelstal. Fastighetsägare som avböjer att delta bör inte ha delav företagets avkastning men å andra sidan inte heller ha något ansvar förkostnader med anledning av företaget. Detta överensstämmer med utredningensförslag. Andelstalen skall enligl förslaget återspegla marknadsvärdet av med vilken varje fastighet bidrar lill del gemensamma förelaget. Därvidskall man bortse frän inverkan av den detaljplan som tillkommit för attgenomföras med samexploateringen. Endastett fåtal remissinslanser har berört frågan om andelstal, villaägareförbundmenar att andelstalen måste beräknas efter enkla grunder, om institutet skallbli effektivt. i anser att läge och andra fördelarsamt särskilda tillgångar och belastningar skall vägas in.