prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — Enligt promemorieförslagelskall åtgärder som innebär alt natur- och kulturmiljön temporärt påverkas påett sätt som gör det möjligt all återskapa de skyddade värdena normalt inteberöras av skyddet. Åtgärder inom jord- och skogsbruket som inte krävertillstånd lorde enligt normalt tillhöra denna krets av åtgärder.Slyrelsen motiverar utförligt sin anslutning till promemorieförslagel i dennadel genom att hänvisa till det dynamiska förlopp som skogsekosystemet genomgårmed eller utan människans påverkan. All skog som är . ca60% av den svenska skogsmarken, har tillkommit genom aktiva åtgärder iskogsbruket. Styrelsen konstaterar atl mänga av de omräden, biotoper ochlokaler som är intressanta för naturvård, friluftsliv ochkulturminnesvård har tillskapats genom skogliga insatser under detta sekel.Enligt går del således normalt atl förena dessa intressen medett rationellt skogsbruk under ömsesidigt hänsynstagande. Styrelsen konstaterarsamtidigt atl skogsvärdslagens hänsynsregler naturligtvis inte alltid ärtillräckliga. Inom områden där naturvårds- eller kulturminnesvårdsintressenkräver särskilt starkl skydd måste främst naturvårdslagen tillämpas för alterforderligt skydd skall åstadkommas. Föregen del anser jag atl det synsätt som ger uttryck ät iåtskilliga fall bör kunna läggas till grund för tillämpningen av de beslämmelserjag här föreslår. När del gäller kulturlandskapets och då även stadsmiljönsutveckling är det angeläget att skilja pä ingrepp som har bestående negativinverkan pade värden som skall skyddas och temporära åtgärder som är förknippademed verksamheten på en viss plats och som inte hindrar atl värdena kanåterskapas. Som också framhålls i specialmotiveringen lill promemorieförslaget(s. 209) bör emellertid även åigärder som temporärt kan ha myckel slor negativpåverkan så långl möjligt 66 undvikas i här aktuella omräden. I fräga om kulturiandskapel ochbebyg- gelsemiljönär det vidare viktigt att uppmärksamma möjlighelerna att ge- Prop. 1985/86;3 nom god planering och utformning av åtgärderna skapa nya kvaliteter och beståendevärden i vår miljö. Somjag redovisade har remissinstanserna i allhiänhei accepteratpromemorieförslaget som ju i sak överensstämmer med mitt förslag. Deanmärkningar som har framförts avser dels att staten på grund av anknytningenmellan PBL och NRL skall ha möjlighet att ingripa i den kommunala planeringenmed hänvisning lill att riksintressen inom naturvärdens, kulturminnesvärdenseller friluftslivets områden står på spel, dels att frågor om avgränsning avde omräden som berörs av de föreslagna bestämmelserna inte är tillräckligtbelysta. Malmökommun anser sålunda att kulturmiljöbegreppets roll i NRL behöver förtydligas.Riksantikvarieämbetet efterlyser en mera samlad behandling av dekulturhistoriska bevarandefrågorna i den nya lagstifiningen (NRL och PBL).Flera remissinstanser diskuterar behovet all anknyta kulturminnesvårdensspeciallagstiftning till NRL för atl uppnå en väl avvägd tillämpning avbestämmelserna. Det finns därför anledning att här nägot utveckla vad somenligt min mening bör ligga i NRL:s kulturmiljöbegrepp. Frågorna om vilkalagar som bör anknytas till NRL återkommer jag till senare (avsnill 7). Somjag förut nämnde var kulturminnesvården tidigare framför allt inriktad på attskydda och bevara vissa utvalda objekt som kunde uppfylla bestämdakulturhistoriska och konstnärliga kriterier. Successivt har kulturminnesvårdenkommit att inriktas alltmer mot hela den av människan uppbyggda och påverkademiljön. 1 rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten understrykshur viktigt det är att vidga intresset från de unika företeelserna lill dekarakteristiska. I beslul om kulturpolitiken har uttalat atlinsatserna bör gälla hela samhällets historia och inte bara den s. k.högreståndskulluren, liksom att även arvet frän det gamla bondesamhället samtden framväxande industrialismen och de därmed sammanhängande folkrörelsernamåste föras vidare. För alt kulturminnesvårdens urval av skyddsvärda miljöeroch objekt skall kunna spegla hela samhällels historia förutsätter dettagivetvis att urvalet har en stor bredd. Områden med olika kulturhistorisktinnehåll kan ju t. ex. inte ersätta varandra. Den viktiga roll somnaturiandskapets utnyttjande spelat, liksom miljö aspekterna i det historiska perspektivet ger en självklar anknytning till naturvården. I kuliurminnesvårdens urval av skyddsvärda miljöer och objekt har särskilt lyfts fram vad som är av iniresse för turism och rekreation eller har betydelse från pedagogisk synpunkt. Det får anses vara en viktig uppgift för kulturminnesvården att åskådliggöra hur människan lärt sig utnyttja resurserna i naturen och hur samhället utvecklats, om andra tiders näringsliv och sociala villkor, byggnadsskick, estetiska ideal etc. Det kan emellertid också finnas kulturhistoriska värden som är mera svärgripbara men som för den skull inte är av mindre belydel se från social synpunkl. De av mig föreslagna bestämmelserna om skydd för kulturminnesvårdens intressen syfiar till att det skall vara möjligt atlslå vakt om ett brett urval av skyddsvärda miljöer och objekt såväl på lands- 67 Prop.1985/86; 3 bygden som i tätorterna. Även i lagrådsremissen framhöll jag att detkan finnas kulturhistoriska värden som är mera svårgripbara än de som angettssom en uppgift för kulturminnesvården all åskådliggöra. Jag framhöll lill dettaatl miljön l.ex. ger förutsältningar för ett mönster av kontakter, service m.m. i samspelet människor emellan och hänvisade till tätorternas allt rikare ochmera sammansatta karaktär. Lagrådet har pekat på att därmed snart sagt vilkasom helst värden och synpunkter synes kunna vägas in vid tillämpningen av deföreslagna bestämmelserna och efterlyst mera preciserade motiv. Vad jag avsägmed mitt uttalande var enbart atl peka på att det inte går att en gång för allaslä fast vad som kan anses vara av kulturhistoriskt värde. Det väsentliga ärenligt min mening atl bestämmelserna i det här avseendet ger möjlighet attskydda sådana miljöer och objekt som genom förändringar i synsättet befinns varaav kulturhistoriskt värde. Några mera preciserade motiv anser jag inteerforderliga. Somjag tidigare nämnt har bl. ifrågasatt behovet avstatligt inflytande över kommunernas planläggning i frågor som gäller natur-och kulturmiljön eller friluftslivet. , samtLandskrona, och kommuner synes mena att antalet omräden som ansesvara av riksintresse för naturvärden, kulturminnesvärden och friluftslivet börstarkt begränsas lill sitt antal. Dessa remissinstansers mening synes dessutomvara, att skall besluta om avgränsningen av dessa områden och att dedärför skall behandlas i det kapitel i NRL (3 kap.) som handlar omhushållningsbeslämmelser för vissa områden i landet. Några särskilda reglertill skydd för områden av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården ochfriluftslivet skulle enligt de nämnda remissorganen därmed inte behövas i 2kap. Somframgår av mitt förslag anser jag att staten har ett särskilt ansvar förutvecklingen när det gäller skyddsvärden som har få motsvarigheter i landeteller i större natur- och kulturgeografiska regioner. Jag vill också erinra omvårt lands internationella ansvar när det gäller skydd av områden som harsärskilt stor betydelse för naturvården, kulturminnesvården ellerfriluftslivet. Som exempel kanjag här nämna att regeringen har ställt sig bakomden s, k. CW-listan (Convention on Wellands), vilket innebär ett specielltansvar för vissa internationellt betydelsefulla våtmarksområden i värt land. Detär enligt min mening inte lämpligt eller praktiskt möjligt att i bestäm melser i NRL konkret ange alla de olika områden, miljöer och objekt som har slora värden i ett nationellt perspektiv. En sådan lagreglering skulle bli otymplig och stelbent. Som jag tidigare framhållit ändras våra värderingar av vad som har skyddsvärde efter hand. Del är angeläget att nya och förbättrade kunskaper på ett smidigt säll kan föranleda kompletteringar och ändringar i bedömningen av vilka områden, miljöer och objekt som är av riksintresse. Mitt förslag ger goda förutsättningar för del samarbete mellan statliga myndigheter och kommuner som behövs för att säkerställa från nationell synpunkt viktiga skyddsvärden. Jag vill erinra om atl enighe ten i allmänhet varil stor mellan staten och kommunerna 68 planeringsarbete när det gäller behandlingen avområden av här aktuellt slag.Remissopinionen ger mig ingen anledning alt anta atl silualionen i deltaavseende nu skulle vara förändrad. Jag vill också nämna altflera remissinstanser har tagit upp principfrågor för avgränsning ochprecisering av de områden som är av riksintresse för naturvärden,kulturminnesvården och friluftslivet. Jag skall återkomma lill detla i sambandmed atl jag behandlar vissa speciella tillämpnings- och kunskapsfrågor (avsnitt5). Prop.1985/86: 3 3.7 Områden som innehåller värdefulla ämnen eller material Mitt förslag: INRL införs bestämmelser som innebär atl mark- och vattenområden som innehållervärdefulla ämnen eller material så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder somkan hindra eller påtagligt försvära utvinning av fyndigheterna. Etl särskiltstarkl skydd införs för områden som innehåller sådana fyndigheter av ämneneller material som är av riksintresse. Promemorieförslaget:Överensstämmer delvis med mitt förslag. Utöver vad jag har föreslagit föreslåsi promemorian att del i NRL skall finnas en regel som anger att värdefullaämnen eller material, pä vilka brist råder eller kan befaras uppkomma, får utvinnaseller i stor omfattning användas endast om det saknas rimliga möjligheter alttillgodose föreliggande behov genom att befinlliga gruvor och takter utnyttjaseller genom att redan använt material eller annal ersättningsmaterial används(se promemorian s. 63-64 och 77-78). Remissinstanserna:Promemorieförslagels bestämmelser har i huvudsak vunnit anslutning frånremissinstanserna. När det gäller reglerna om hushållning med bristrävarorm.m. riktas emellertid stark kritik frän flera remissorgan, som avstyrkerpromemorieförslagel i denna del. Skälen för mitt förslag:Som framgår av promemorian förbrukas inom industrin, för energiförsörjningenoch för byggnads- och anläggningsarbeten en rad mineralråvaror. Ökad utvinningkan bli aktuell för flera olika industrimineral, t. ex. kvarts, kvartsit,fosfor, kalium och kaolin. Inom de svenska malmprovinserna sker en omfattandebrytning av främst järn- och sulfidmalmer. Även vissa ytnära och låghaltigaförekomster av t. ex. nickel och vanadin kan bli ekonomiskt utvinningsbara. Desvenska alunskiffrarna kan komma att bli intressanta för utvinning främst avenergirävaran kero-gen. Även havsområdenas bottnar innehåller värdefullamineralråvaror. Anspråken på sand och grus är stora, särskilt istorstadsregionerna. Önskemål om torvutvinning för energiändamål föreliggerför stora arealer i , västra och i inland. Mol denna bakgrund är detangelägel att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen ellermaterial skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtidautnyttjande av den ifrågavarande resursen. Verksamheter som bör undvikas iområden med viktiga råvarutillgångar, därför alt de kan förhindra ellerförsvåra etl senare utnyttjande av resurserna, är t. ex. samlad bebyggelse istörre omfattning eller känsliga Prop.1985/86:3 verksamheter som kan behöva skydd bl. a. mot sådana sprängningar ochvibrationer i marken som hänger samman med gruv- och täktverksamhel. En godhushållning bör innebära att sådana känsliga verksamheter inte lokaliseras iomedelbar anslulning till rävaruförekomsler för vilka en senare brytning harrimlig sannolikhet. I NRL bör därför finnas en bestämmelse som ger grund förelt sådani skydd. Fråganom att reservera mark- och vattenresurser för mineralutvinning har intebehandlats särskilt ingående i den fysiska riksplaneringen. I rapportenHushållning med mark och vatten 2 framhålls alt del kan vara elt nationelltintresse all säkerställa att vissa mineraltillgångar kan utvinnas i framlidenoch alt det därför kan finnas anledning att i en ny plan- och bygglag öppnamöjlighet alt skydda sådana områden som från nationell synpunkl är särskiltlämpade för utvinning av mineralrävaror så att de inte las i anspråk för andraverksamheter. har i sitt förslag lill reglering avriksintressen tagit in en bestämmelse om att det inom områden, som i ettnationellt perspektiv är särskilt lämpade för bl. a. råvaruutvinning, särskiltskall beaktas att en framtida exploatering inte försvåras. Förslaget lämnades ihuvudsak utan erinran vid remissljehandlingen av PBL-förslaget. Ipromemorian, som också innehåller förslag lill en bestämmelse om särskilt skyddför områden som inrymmer ämnen eller material som är av slor betydelse i ettnationellt perspektiv, pekas på vissa tillgångar som kan vara av sädanbetydelse. Det kan röra sig om och som med hänsyn tillönskemålet om inhemsk produktion i en krissituation är av särskild betydelsefrän beredskapssynpunkl. Det kan ocksä gälla och med storsamhällsekonomisk belydelse med tanke på export-möjligheter eller möjligheternaatt använda dem som ersättning för importerade råvaror inom den svenskaindustrin. Jagdelar uppfattningen i promemorian att det finns vissa fyndigheter av ämneneller material som det finns anledning att särskilt slä vakt om från nationellautgångspunkter och som således får anses vara av riksintresse. Områden sominnehåller sådana fyndigheler bör enligt min mening ges ett särskilt starktskydd genom NRL. I fråga om sådana områden får staten på grund av denföreslagna anknytningen mellan PBL och NRL ett slutligt inflytande över denkommunala planläggningen. Hovrättenför Nedre Norriand och geologiska undersökning (SGU) tar i sinaremissvar upp svårigheterna atl avgöra vilka ämnen och material som har sådantvärde alt bestämmelserna bör bli tillämpliga. Specialmoliveringen lillpromemorieförslaget ger enligt dessa remissinstanser ingen klarhet i frågan.Där föresläs atl del bör ankomma pä statens industriverk att, i samråd med SGUoch , ta fram sådani beslutsunderiag som kan belysa vilkaämnen och material som har sådant värde att möjlighelerna lill utvinning börskyddas. För egen del anser jag detvara naturligt att de myndigheter som besitter sakkunskap inom ämnesområdet ges ansvaret att bedöma vilka råvarure surser i marken och vattnet som behöver ges sådant skydd som bestäm melserna syftar lill. Avsikten med mitt förslag till bestämmelser är ju 70 närmast att ge stöd för de samhällsplanerandeorganen, inte minst för kommunerna,att slä vakt om möjligheterna att exploatera vikliga malm- Prop. 1985/86; 3och mineraltillgångar, torvtillgångar m. m. genom atl undvika etablering avverksamheter som kan hindra eller påtagligt försvåra en från samhälletssynpunkt önskvärd utvinning. Deföreslagna bestämmelserna är enligl min mening väl ägnade att främja ettkonstruktivt samarbete mellan företrädare för utvinningsintressena och berördakommuner. Det bör i hög grad också ligga i de berörda företagens intresse attmedverka lill att kommunerna tidigt fär del av kunskapsunderlag kringutvinning. Därigenom blir det möjligt för kommunerna all i sin planeringöverväga förutsättningarna för och behovet av sådant skydd som beslämmelsernaavser. Somjag redovisade har stark kritik riktats mot förslaget om enhushållningsregel för ämnen och material på vilka brist råder eller kan befarasuppkomma. anser sålunda att entillståndsprövning enligt den föreslagna bestämmelsen kan antas bli bådeomfattande och tidsödande. torde visserligen förekomsten av en brist tendera att i ettkortare perspektiv göra utvinning av ämnet lönsammare och därmed få som effektatt utvinning stimuleras. är dock enligt industriverket lönsamheteni ämnesutvinning generellt sett låg. I det längre perspektivet verkar ocksåolika mekanismer tillbakahällande på utvinningen av en allt knappare resurs.Sålunda tenderar de relativa kostnaderna för utvinning av sådana resurser attöka. Detta driver pä utvecklingen av teknik som gör framtagning aversättningsmaterial billigare. Sammanlaget bidrar dessa omständigheter till attstyra efterfrågan bort frän bristmaterialet. hävdar också attdet globalt sett torde vara ytterst få - om ens några - mineralresurser somhotas av brist i den meningen att de i fysisk bemärkelse skulle vara på väg attta slut. OcksäSGU avstyrker med liknande motivering den föreslagna bestämmelsen. Enligt SGUbortser man i promemorieförslaget från all har en omvärld medinternationell handel av bl. a. mineralråvaror. Om bristråvaran finns iSverige, betingar den på väridsmarknaden normalt ett högt pris som gör att dennaturiigen är en ekonomiskt utvinningsbar och efterfrågad exportprodukt somtillför landel inkomster. Finns produkten att tillgå genom återanvändning tilletl lågt pris, torde en nyetablering av utvinning i de flesta fall inte kommatill slånd. Ett för högt pris på varan gör atl den slås ut av substitut.Beträffande frågan om självförsörjning i ett avspärrningsläge betonar SGU attuppslarlningsliden för mineralutvinning är myckel läng. Avgörande för enexploatering av en mineralfyndighet är möjligheten att avsätta produkten på eninhemsk eller utländsk marknad. Frågan om att spara någon tekniskt-ekonomisktutvinningsbar fyndighet i marken för framtida bruk har enligt SGU -framför alll i fråga om malm- och industrimineralförekomster - inte haft någonstörre aktualitet, dä det i första hand gällt alt över huvud taget hitta någonfyndighet av intresse för exploatering. () bedömer också all behovet av de föreslagna bestämmelserna är ytterst begränsat. NSG vill emellertid inte förneka atl fall av misshushållning kan förekomma. Prop.1985/86:3 promemorian (sid. 225) talas om tendenser till sådana i fråga omgrus-takter. Inom mineralindustrin i övrigt är sådana tendenser enligt NSGutomordentligt sällsynta. Med något enstaka undantag är förhållandet i ställetdet motsatta. En ökad utvinning inom landel skulle vara angelägen för så gottsom alla metaller och induslrimineral. Lagregler som skapar osäkerhet härvidlagär enligt NSG knappasl ägnade all stimulera till en ökad inhemsk försörjning.Vad avser den praktiska tillämpningen av den föreslagna regeln kan dessulomförutses utomordentligt svåra avvägningar, där hänsyn skall tas tillekonomiska och tekniska förhållanden hos såväl svenska som utländskaproducenter och detta i etl långt lidsperspektiv. Om lagregler av denna typskall finnas - vilket kan vara motiverat för någon enstaka typ av utvinning -bör de enligl NSG:s mening preciseras, i första hand i fråga om vilka materialeller ämnen som avses. Om man endast avser grus och'andra enklaremineralprodukter bör detla enligt NSG klart framgå. Fleraremissinstanser, t. ex. och vissa kommuner och länsstyrelser,har funnit den föreslagna hushållningsbestämmelsen väl motiverad.Naturvårdsverket framhåller att behoven av alt ta i anspråk nya mark- ochvattenområden för utvinning av ämnen eller material kan minskas genom attpågående utvinning sker så fullständigt som möjligt. Därmed främjas en godhushållning såväl med material som med mark, vatten och miljö. kommunpekar på bestämmelsens värde när det gäller grustäkter. Enligl kommunen är delangeläget att ersättningsmaterial används så mycket som möjligt, så atl delvärdefulla och icke förnyelsebara naturgruset inte blir en bristvara iframUden. Syftetmed den i promemorian föreslagna hushållningsbestämmelsen är att trygga envaraktig försörjning av bristråvaror och att möjliggöra en från allmän synpunktangelägen utvinning. I promemorian (s. 64) uttrycks alt hushållningsbestämmelsenockså är motiverad med hänsyn till hushållningen med naiurresurser i vidaremening. Utvinning av ämnen och mate-rialur marken och vattnet är nämligen somregel förenad med betydande ingrepp i landskapet och utsläpp av föroreningar imiljön. Kritikenmol förslaget ger vid handen att en allmänt hållen regel om hushållning medbristråvaror blir mycket svår alt tillämpa i praktiken och att den endast tordevara aktuell för enstaka typer av ämnen och material. Även om bestämmelsensåledes skulle kunna få belydelse för l.ex. hushållningen med våra sand- ochgrustillgängar, anser jag att tillämpningsfrågorna måste belysas närmare innanen reglering med den nu avsedda inriktningen kan övervägas. 3.8Markbehov för vissa typer av anläggningar m. m. Prop.1985/86; 3 Mittförslag: Mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sittläge är särskilt lämpade för anläggningar för industriell produktion,energiproduktion, energidislribulion, kommunikationer, vattenförsörjning ochavfallshantering skyddas så långt möjligl mot åtgärder som kan påtagligtförsvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Vissa anläggningarav de angivna slagen är av stor betydelse för landel. Områden som är lämpadeför sådana anläggningar är av riksintresse och ges genom NRL ell särskillstarkt skydd. Mark- ochvattenområden som har betydelse för totalförsvaret skyddas genom NRL så långtmöjligt mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt motverka totalförsvaretsintressen. Sädana omräden som är av riksintresse därför atl de behövs förtotalförsvarets anläggningar ges genom NRL ett särskilt starkt skydd. Promemorieförslagel:Överensstämmer i sak med mitt förslag (se promemorian s. 6466, 7577 och78-79). Remissinstanserna:De remissinslanser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslaget ihuvudsak eller lämnar detla utan erinran. Vissa förtydliganden begärs i frågaom kriterierna för bedömning av områden av stor belydelse i ett nationelltperspektiv. Bl.a. anser att det bör klart uttalas i motiven altvattenkraftsanläggningar hör till de energiproduklionsanläggningar som omfattasav lagbestämmelsen. har pekat på att förslagetinte ger någon ledning vid avgränsningen mellan lokala och nationellaintressen. Föreningen anser bl. a. att det uttryckligen bör fastslås atlutbyggnad av ett enskilt vattenkraftprojekt - även om det är litet -skall ansesha nationellt intresse, om projektet ingår i den grupp av utbyggnader somenligl beslut av statsmakterna erfordras för att det energipoli-tiska måletskall uppnås. noterar medtillfredsställelse att promemorieförslagel innefattar ett skydd för nyttjandetav vägar med såväl regionalt som nationellt intresse. konstateraremellertid, utan alt motsätta sig förslaget, att vägintressen som inte harnationell belydelse kan bli svårare att hävda för . Följden kan enligtverket bli att en dyrare vägsträckning mäste väljas, eftersom staten inte fårnågra möjligheler alt formellt påverka den kommunala bebyggelseplaneringen närdet gäller vägsträckningar som inie kan anses ha nationell betydelse. Vägverketframhåller att även länsvägnätet bör kunna bli föremål förlänsstyrelsens ingripande, exempelvis när det gäller bristande samordningmellan kommuners planering eller om bebyggelse blir olämpligl placerad ellerbehovet av skydd mot olyckshändelser inkl. trafikolyckor ej tillgodosetts. SJ framhåller alt det ärmycket angeläget att i samhällsplaneringen bevaka strategiskt viktiga passagerförbi terränghinder av olika slag när det gäller terrängkorridorer förkommunikationer. 1985/86: 3 Luftfartsverketanser del vara tillfredsslällande alt det etableras en ordninggenom vilken den framtida användningen av flygplatser som har ett nationelltintresse kan iryggas. Enligtöverbefälhavaren () och försvarets fastighetsnämnd synes de i promemorianföreslagna bestämmelserna vara tillfredsställande utformade för atttillförsäkra totalförsvarets intressen avsett skydd. Civilförsvarssly-relsenanser att bestämmelserna torde ge ett gott stöd i konkurrenssituationer om ettmark- eller vallenområde. Styrelsen betonar emellertid atl civilförsvaretsiniressen i fråga om markanvändningen i mycket ringa utsträckning är knutentill behov av mark- och vattenområden för egna ändamål. Civilförsvaretsintressen hänför sig till all form av markanvändning som påverkarförutsättningarna för civilförsvarsverksamheten. Civilförsvarets intressen ifråga om användning av mark- och vattenområden är således i hög grad en frågaom hur andra samhällsfunktioner använder områdena.