prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — Tillstånd av regeringen krävs även föralt bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja ellergas i havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar förreparation, ombyggnad eller av annan anledning. ORegeringen kan i vissa fall medge undanlag från kravet på tillstånd. oRegeringen kan under vissa föruisättningar besluta att en anläggning eller åtgärd,som inte är obligatoriskt prövningspliktig, inte får utföras utan tillstånd. oRegeringen är i princip förhindrad all lämna tillstånd om inte den kommun inomvars område etableringen skall ske, har tillstyrkt delta. I vissaundantagssituationer kan dock regeringen lämna tillstånd utan hinder av attkommunal tillstyrkan inte föreligger, oRegeringsprövningen enligt NRL av stora industrianläggningar m.m. samordnas medprövningen enligt miljöskyddslagen, fastbränslelagen och vattenlagen. oLänsslyrelsen har tillsyn över eflerievnaden av vad som föreskrivs i ochbeslutas med stöd av 4 kap, NRL. Straffbestämmelserna skärps jämfört mednuvarande regler. 6.1 Behovet och omfattningen av en regeringsprövning Mitt förslag: INRL - 4 kap. - las in bestämmelser om att vissa industrianläggningar m. m. intefår ulföras utan tillstånd av regeringen. Bestämmelserna ersätter 136a§byggnadslagen om regeringsprövning av industrianläggningar m.m. vad avserhushållningen med landels samlade mark- och vattentillgångar. Promemorieförslaget:Överensstämmer med milt förslag (se promemorian s. 129-133). Remissinstanserna:Flertalet har inte haft någol all erinra mol promemorieförslaget. Någrainstanser är dock kritiska mot det föreslagna prövningssystemet och föreslär istället en prövning som mer anknyter till prövningen enligl miljöskyddslagen.Några remissinstanser anser att bestämmelserna om regeringsprövning börarbetas in i PBL eller miljöskyddslagen. Skälenför mitt förslag: Bestämmelserna i 136a§ byggnadslagen om regeringsprövning avviss industriell eller liknande verksamhei infördes, efter förslag i prop.1972:111 bil. 2 om hushållning med mark och vatten (CU 35, rskr 348), som ettav flera genomförandemedel i den fysiska riksplaneringen. Bestämmelserna hardärefter kompletterats . gällande prövningsreglerinnebär alt regeringen skall pröva tillkomsten och lokaliseringen avindustriell eller liknande verksamhet, som är av väsentlig belydelse förhushållningen med energi, med träfiberråvara eller med landets samlade mark-och vattentillgångar. Nyanläggning av vissa uppräknade verksamheter skallalltid prövas av regeringen. I vissa fall kan dock regeringen medge undantagfrån denna prövningsskyldighet. Även för andra anläggningar än de som äruppräknade i lagrummet och för utvidgningar av verksamheter kan i ett enskiltfall beslutas om regeringsprövning. Somjag nämnt har i lagrådsremissen angående PBL förutsatts att denframtida regleringen av ett prövningsförfarande motsvarande del i 136a§byggnadslagen skall övervägas i arbetet med en naturresurslag. Motdet prövningssyslem som finns i I36a§ har från skilda håll, framför alltfrån näringslivets organisationer, i remissyttranden över departementspromemorianmen även i andra sammanhang, framhållits att det behöver förbättras ochförenklas. Det har även hävdats alt prövningen är onödig och därför böravskaffas. De remissinstanser som ställt sig kritiska till promemorieförslagetär bl. a. , statens industriverk, ett antalkommuner och Näringslivets bygg-nadsdelegalion. Vad gäller hushållningenmed energi och med träfiberråvaror innehåller promemorian inga regler omregeringsprövning. Behovet av en prövning med hänsyn lill dessahushällningsaspekter övervägs f n. i särskild ordning inom regeringskansliet.Jag tar därför inte upp den frågan i detla sammanhang. Jag vill emellertiderinra om alt det i fastbränslelagen (1981:599, omtryckt 1984:641) har införtsen energipolitisk prövning av kolanvänd- Prop.1985/86; 3 ning (prop. 1983/84:158, NU 44, rskr 390). Enligt dessabestämmelser, som trädde i kraft , krävs tillstånd av regeringeneller den myndighet som regeringen beslämmer för anläggningar med en tillfördeffekt överstigande 500 kW. Tillstånd behövs dock inte om tillstånd lillanläggningen har meddelats enligt I36a§ byggnadslagen. Närbestämmelserna om regeringsprövning med hänsyn till hushållningen med landetssamlade mark- och vattentillgångar infördes 1972 var detprimära syftet att lillgodose hushållningen med mark-och vallenområden av storbetydelse frän nationell synpunkt. Avsikten var atl utifrån riktlinjerna i denfysiska riksplaneringen få lill stånd en tidig, allsidig och enhetlig prövningav sådana industriella verksamheler som tar i anspråk eller förändrarkaraktären hos naturresurser som det råder särskild knapphet på och som äreller kan väntas bli föremål för konkurrerande anspråk. Att prövningen ladespå regeringen motiverades bl. a. med att ingen annan än regeringen kundeåstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl. a.miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspoliliska och regionalpolitiska synpunkter.Framför allt ansågs det viktigt att avgöranden av de ifrågavarande slagenträffades av ett organ som det går atl utkräva politiskt ansvar av (prop.1972:111 bil. 2 s. 361 O- Sedanbestämmelserna i 136a§ infördes har en i väsentliga avseenden annorlundasituation inträtt vad gäller kunskapsförsörjningen och planeringsläget. Somjag tidigare redovisat har i den fysiska riksplaneringen staten och kommunernai samarbete utfört etl omfattande arbete med program och planer. Detta harmedfört atl del nu finns ett mera Ullförlitligt underlag för att göralokaliseringsöverväganden belräffande miljöstörande och resurskrävandeindustrier. Detta har i sin tur medfört att regeringen numera inte haranledning att i samma utsträckning som i den fysiska riksplaneringensinledningsskede pröva verksamheter med hänsyn till hushållningen med mark ochvatten. Regeringen har därför i flera fall kunnat medge undantag frånprövningsskyldighelen. Av samma skäl har regeringen i minskad utsträckninghaft anledning att förbehålla sig prövningen av verksamheler. Antalet ärenden,som avsett mark- och valtenhushåll-ningsprövning, har bl. a. därför minskatunder senare år. Denordning som jag har föreslagil för alt ge genomslagskraftinnebär att bestämmelserna skall tillämpas i mål och ärenden enligl deförfattningar i vilka detta särskill föreskrivs. Sådana föreskrifter bör tas ini flera av de lagar där beslutsfattandet berör sådana anläggningar vilka nuomfattas av prövningsskyldigheten enligt 136a§ med avseende pä hushållning medmark och vatten. Härigenom skapas garantier för att NRL:shushållningsbestämmelser beakias vid tillståndsprövningen av dessaverksamheter. Detkan mot den nu angivna bakgrunden ifrågasättas om det finns något behov av attpröva t. ex. en industrietablering i annan ordning än enligt den speciallagstiftningsom är tillämplig beträffande verksamheten i fråga. För egen del anser jag dockatt en regeringsprövning behövs i vissa fall. De huvudsakliga skälen till minuppfattning är följande. Vissaetableringar har på grund av sin betydande omfattning eller eljest 124 ingripande beskaffenhet en myckel slor inverkan påomgivningen. ningarnasstorlek och deras omgivningskonsekvenser innebär risker för Prop. 1985/86; 3konflikter med etl slorl antal andra markanvändningsintressen. Elablering-arnaberör och engagerar oftast många människor. Eiableringarna släller också oftastora krav på olika samhälleliga följdinvesieringar, t. ex. i form av vägar ochannan infrastruktur. Normalt har också en etablering belydelse försysselsättningen och utvecklingen inom en större region, ibland t. o. m. förhela landet. Prövningenenligl speciallagstiftningen av etableringar av detta slag drarerfarenhetsmässigt ut , bl. a. som en följd av de möjligheler tillöverklaganden som finns. kan prövning behövas enligl flera lagar, l.ex.byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1981:872, ändrad senast 1983:517),miljöskyddslagen och lagen (1974:890) om vissa mineralfyn-digheter(minerallagen, ändrad senasl 1984:676). Detär enligt min mening naturligt atl regeringen har inflyiande över och tar ettpolitiskt ansvar för tillkomsten och lokaliseringen av industriella ochliknande etableringar, som medför stor omgivningspåverkan och som samtidigtofta har stor betydelse för sysselsättningen eller för andra viktigasamhällsintressen. Ävenflertalet av de remissinstanser som har ställt sig kritiska till det ipromemorian föreslagna prövningssystemel delar i och för sig denna uppfattning,Elt förslag lill ändrad prövningsordning som skisseras av bl. a. koncessionsnämndenför miljöskydd och statens industriverk innebär sålunda inte attregeringsprövningen av de nämnda eiableringarna skulle slopas. Däremot föreslåsen ändrad handläggningsordning som i huvudsak går ut pä att förfarandet inledshos koncessionsnämnden, som sedan med eget yttrande underställer regeringenärendet för avgörande. Ensådan handläggningsordning innebär dock all regeringsprövningen och därmedockså det definitiva beskedet i lokaliseringsfrågan kommer i etl sent skede iprövningsprocessen och i sökandens planeringsprocess. Dessutom blir regeringensmöjlighel till inflytande i praktiken avsevärt beskuren med tanke på attprojekteringen då har drivits relativt långt. Enligtmin mening ligger det såväl i sökandens som i det allmännas iniresse att i etttidigt skede kunna få klarlagt om en etablering kan tillåtas pä en viss plats.Är lokalisering till den tilltänkta platsen olämplig eller är del tveksamt omverksamheten över huvud taget bör fä komma till slånd i landet, är det viktigtatl sökanden får besked härom innan projekieringen har drivits alltför långt.Ett positivt tillständsbeslul pä grundval av en allsidig och samlad bedömningav etableringen innebär en garanti för sökanden atl fortsätta sittprojekteringsarbete. Som jag (avsnitt 6.6) kommer atl föreslå börnämligen regeringens beslut som regel vara bindande vid efterföljande prövningenligt speciallagstiftningen. Visseriigen kan därvid den närmare ulformningenav projektet modifieras, men det behöver som regel inte förändras i någon avgörandeutsträckning. Föratt regeringsprövningen skall tjäna syftet alt ge förelagen ett tidigt besked ietableringsfrägan är del viktigt att prövningen inte drar ul på liden. Det ärdärför angelägel att den verkligen får den avsedda övergripande karaktärenutan tidsödande granskning av olika detaljfrågor. Prop, 1985/86:3 Dehushållningsbestämmelser som enligl vad jag har förordat böringå i NRL bör självfallel vara tillämpliga vid regeringsprövningen, I enlighetmed vad jag anförde om prövningens syfte bör regeringen kunna väga in ävenandra allmänna intressen än de som avhandlas i NRL, t,ex. sysselsättning,regional balans, råvarutillgång samt energi- och industripolitiska mål. Ensådan allsidig prövning görs enligt nuvarande beslämmelser och föreslås även idepartementspromemorian. Förslaget har inte mött någon erinran frånremissinstanserna. Lagrådethar tagil upp frågan om inte regeringsprövningen av vissa förelag bör tas in ien särskild lag. Lagrådel pekar pä den av mig beskrivna utvecklingen, som jagockså redovisade i lagrådsremissen, och anför att de motiv som år 1972föranledde atl bestämmelserna i 136a§ byggnadslagen infördes som ett av fleragenomförandemedel i den fysiska riksplaneringen inte längre kvarstår. Lagrådetanser ocksä att det, om NRL:s regelsystem genomförs såsom förutskickas iremissen, kommer atl finnas effektiva medel för alt i del enskilda fallet styralokaliseringen av industriell verksamhet som lar i anspråk eller förändrarkaraktären hos naturresurser av nationellt intresse. Mot denna bakgrund anförlagrådel - i likhet med vad jag själv anfört - att det måste ifrågasättas omdet finns behov av atl pröva t. ex. en industrietablering i annan ordning änenligt den speciallagstiftning som är tillämplig beträffande verksamheten ifråga, Lagrådel lar vidare upp vissa av de argument för en regeringsprövningsom jag har redogjort för och anför att den reglering som föreslås - såsom lagrådet uppfattar den - har karaktären av en allmän etableringsprövning närdet gäller vissa industrianläggningar. Lagrådet anser atl det starkt mäste ifrågasättasom en etableringslagstiflning med angivet innehåll och uiformning har sin platsi NRL och anför vidare följande: Atlbeslämmelserna fogats in i NRL inger naturliglvis läsaren den föreställningenatt de utgör en integrerande del av lagstiftningen om hushållningen mednaturresurser. Så synes emellertid inte vara fallet. Någon direkt kopplingfinns l.ex. inte mellan de inledande bestämmelserna i 1 kap. I § och beslämmelsernai 4 kap. En annan sak är alt hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. skallvara tillämpliga vid regeringsprövningen. För undvikande av de misstolkningarsom kan uppstå genom atl beslämmelserna om lillätlighelsprövning avindustrianläggningar m. m. finns infogade i NRL förordar lagrådet atl 4 kap.bryts ut ur lagförslaget för alt bilda en särskild lag. ytterligare skälhärför är den stora belydelse beslämmelserna har för utbyggnaden av industrieri riket. Lagen kan lämpligen benämnas lag om lillåtlighetsprövning av vissaindustrianläggningar m. m. Anknytningen till NRL fär då ske enligl den tekniksom valls i NRL. Skulle emellertid syftet med 4 kap. vara atl alltjämt endasthushålla med landets mark- och vattenområden och bestämmelserna sålunda ansesha sin plats i NRL, bör detta klart framgå av laglexten i den inledandeparagrafen i 4 kap. Medanledning av lagrådets synpunkter vill jag peka på atl regeringens prövning enligt 136a Sbyggnadslagen har karaktär av etableringsprövning. Förutom styrningen avlokaliseringen av vissa industrier i enlighet med p rikllinjer i den fysiska riksplaneringenhar förutsatts atl rege- ringenbelräffande vissa större förelag - som pä grund av sin betydande Prop. 1985/86;3 inverkan på den omgivande fysiska miljön kan sägas ha betydelse förhushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar - skall prövalokaliseringen med hänsyn lill bl. a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspoliliskaoch regionalpoliiiska synpunkler. Jag skall strax återkomma till vilka slag avanläggningar som generelll skall kräva tillstånd av regeringen men vill redannu framhålla all urvalet har skett mol bakgrund bl. a. av all anläggningarnahar sädan karaklär att de normall har stor betydelse för hushållningen med landelssamlade mark- och vattentillgångar. Jag vill också här nämna alt jag kommeratt föreslå all regeringen genom beslul i varje enskill fall skall kunnaförbehålla sig prövning av andra anläggningar än de nu avsedda, om en vissanläggning kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripandebeskaffenhet. Urvalet av anläggningar som skall prövas och förutsättningarnaför atl regeringen skall kunna förbehålla sig prövning visar enligt min meningtillräckligt lydligt all frågorna om hushållning med landets samlade mark- ochvattentillgångar ulgör den centrala beståndsdelen i prövningen. Att bestämmelsernaom prövningen tas in i NRL understryker ocksä delta. Däremol är del intemeningen vilket också gäller för prövningen enligl I36a§ byggnadslagen - altprövningen endasi skall avse hushållningen med mark-och vaitenomräden. Jag villhär vidare peka på all regeringsprövningen även syftar till att i ettsammanhang få tillståndsfrågan avgjord enligt flera lagar där frågorna omanvändning av mark- och vattenområden för olika ändamål är centrala och därbestämmelser om prövningen nu i allt väsentligt blir preciserade i NRL. Molden här bakgrunden anser jag lill skillnad mol lagrådet atl bestämmelserna harsin plats i NRL. Jag kan inte heller dela lagrådets uppfattning all del finnsbehov av alt i den inledande paragrafen i 4 kap. NRL precisera prövningensomfattning. Regeringensbeslul bör på samma sätt som f.n. kunna förenas med villkor för alt tillgodoseallmänna iniressen. Jag ålerkommer lill detta i specialmotiveringen.Tillståndet bör även kunna göras beroende av att saken fullföljsgenom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen. Detta stämmer överens meddagens ordning och med förslaget i promemorian. Remissinstanserna har inte haftnågot atl erinra mot dena. Denärmare formerna för en regeringsprövning har övervägts av en arbetsgrupp inomregeringskansliet. Gruppens arbete har redovisats i PM ,Regeringsprövning av industrianläggningar m.m. Möjligheter till förenkling. Sammanfattningsvisanser arbetsgruppen att den prövningsordning som har föreslagits idepartementspromemorian angående NRL ger den enklaste och snabbastehandläggningen jämfört med andra diskuterade alternativ, bl.a. del somkoncessionsnämnden och industriverket har föreslagit. Prop.1985/86:3 6.2 Prövningspliktiga anläggningar m. m. Mitt förslag:Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd avregeringen: järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, massafabrikeroch pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemiskproduktion, fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,cementfabriker, anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas avregeringen enligt lagen om kärnteknisk verksamhei och anläggningar för altbryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställnigav kärnbränsle, anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningenhar en tillförd effekt om minst 200 MW saml anläggningar för att utvinna ämnenoch material inom obrutna fjällområden. Tillstånd av regeringen krävs även föratt bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja ellergas i havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar förreparation, ombyggnad eller av annan anledning. Promemorieförslaget:Överensstämmer i stort med milt förslag. I promemorian föreslås dock altobligatorisk prövningsplikt skall gälla för vindkraftverk av viss storlek (sepromemorian s. 133139). krävs det enligt promemorieförslaget intenågol tillstånd för byggande m. m. av plattformar som är avsedda att användasvid utvinning av olja eller gas i havsområden. Remissinstanserna:Promemorieförslaget godtas i allmänhet. Elt par remissinstanser anser dock altlaglexten bör preciseras i vissa avseenden. Vidare ifrågasätter någraremissinslanser om tillsländsplikten bör omfatta samtliga angivna anläggningar.Även förslag om att ytterligare anläggningar skall vara prövningspliktigaframförs. Skälenför mitt förslag: I 136a§ andra stycket byggnadslagen finns angivet de slag avnyanläggningar som alllid skall prövas av regeringen. Förteckningen omfattarsådana verksamheter som generelll sett ansetts ha betydelse för hushållningenmed sådana mark- och vattentillgångar som är värdefulla från nationellsynpunkt. Idet föregående har jag föreslagit alt en regeringsprövning skall avse sådanaetableringar som - som de har betydelse för viktiga samhällsintressen- har stor påverkan på omgivningen. Att uttömmande ange vilka anläggningar ochverksamheler som är av sådan beskaffenhet att de bör vara obligatorisktprövningspliktiga är inte möjligl. Inte bara en verksamhels art utan även desslokalisering och utformning i det enskilda fallet är härvid av betydelse. Vissaanläggningar och verksamheter har dock normalt sådan inverkan på omgivningenalt deras tillkomst och lokalisering som regel bör prövas av regeringen.Belräffande dessa bör därför föreskrivas alt regeringsprövning alltid skallske. Även andra anläggningar och verksamheter bör, som jag (avsniti6.4) kommer att föreslå, i vissa fall kunna prövas av regeringen. Självfalletfinns det även bland de typer av anläggningar och verksamheler som bör varaobligato- risktprövningspliktiga sådana som i ett visst fall inte är av den betydelsen Prop. 1985/86: 3 attdet är motiverat med en regeringsprövning. Det är emellertid omöjligt atti lagtexten för alla typer av anläggningar och verksamheler göra en meningsfullgränsdragning mellan etableringar som inte behöver prövas ochsädana som bör omfattas av prövningsplikten. Därför bör det öppnas enmöjlighet för regeringen att i enskilda fall medge undantag från kravet Den frågan kommerjag atl behandla i del följande (avsnill Uppräkningenav prövningspliktiga anläggningar och verksamheler bör göras sä fullständig sommöjligl, så alt det endast i undantagsfall blir aktuellt alt pröva enanläggning eller verksamhet som inte ingår bland de särskilt uppräknade. Bådeför kommunerna och för berörda företagare ger en sådan ordning en fastare grundför planering och åigärder av olika slag. Deetableringar som är av sådan beskaffenhet att de bör prövas av regeringengäller normalt nya anläggningar. Utvidgning av en pågående verksamhet harendast i undanlagsfall sådan inverkan på omgivningen atl en särskildregeringsprövning är nödvändig. Normalt är den delaljprövning som sker enligtannan lagstiftning tillräcklig i dessa fall. Jag föreslår därför attobligalorisk prövningsplikt föreskrivs endast belräffande nyetablering avanläggningar. Att även utvidgningar i vissa undantagsfall bör kunna prövas avregeringen kommer jag atl behandla senare (avsnill 6.4). Jag återkommer straxockså till frågan om prövning av plattformar som är avsedda att användas vidutvinning av olja eller gas inom havsområden. Deanläggningar som anges i 136a§ andra siycket byggnadslagen och som prövas medhänsyn till hushållningen med mark och vatten ansågs vid paragrafens tillkomstgenerellt sett ha betydelse för hushållningen med sådana mark- ochvallentillgångar som är värdefulla från nationell synpunkt. I likhet med vadsom har föreslagils i departementspromemorian anser jag att förteckningen i136a§ byggnadslagen över de prövningsplik-liga anläggningarna utgör en lämpligutgångspunkt för alt bedöma vilka anläggningstyper som bör prövas enligl NRL.Detta synsätt har inte mött någon erinran frän remissinstanserna. Förteckningenöver prövningspliktiga anläggningar har vid remissbehandlingen avdepartementspromemorian föranlett synpunkter från en del remissinstanser. Äveni andra sammanhang har från enskilda och organisationer framförts synpunkter idenna fråga. Jagövergår nu till att behandla de förändringar i förhällande lill nuvarandebestämmelser och promemorieförslaget som bör genomföras i fråga omprövningspliklens omfattning. Fabrikerför petrokemisk produktion och framställning av kemikalier Beträffandede anläggningar som omfattas av den nuvarande prövnings plikten för fabriker där det framställs oorganiska eller organiska kemikalier avser produktionen ofta framställning av mindre volymer kemikalier. An läggningarnas påverkan på omgivningen är i dessa fall inte särskilt betyr dande. Flertalet av de verksamheter för vilka regeringen har medgett undantag från prövningsskyldigheten enligt 136a§ byggnadslagen har av- 129 9 1985/86. Prop.1985/86:3 sen nyanläggningar av mindre, kemiska fabriker. Nägot skäl aft ha enobligatorisk prövningsplikt för dessa mindre anläggningar finns enligt minmening inte. Vid tung petrokemisk produktion och vid framställning avbaskemikalier kan man dock normalt räkna med en mer betydande omgivningspåverkan.Mol denna bakgrund föreslår jag att prövningsplikten enligt NRL begränsas tillfabriker för tung petrokemisk produktion och för framställning avbaskemikalier. Med denna gränsdragning kommer exempelvis fabriker förframställning av fin- och specialkemikalier inte alt omfattas av denobligaloriska prövningsplikten. Jag kommer att exemplifiera detta ytterligarei specialmotiveringen. Anläggningarför kärnteknisk verksamhet m. m. Enligl136 a § andra styckel 5 och 6 byggnadslagen skall nyanläggning avatomkraftanläggningar och anläggningar för upparbetning av alombränsle prövasav regeringen. Andra verksamheler som rör hanteringen av uran kan enligtnuvarande beslämmelser prövas av regeringen efter beslut i varje enskilt fall.I de fall frågan om prövning av sädana verksamheter har aktualiserats, harregeringen beslutat om prövning. Sålunda har i flera fall anläggningar förförvaring av radioaktivt avfall prövats av regeringen enligt 136a§byggnadslagen. lag om kärnteknisk verksamhet trädde i kraft (prop.1983/84:60, NU 17, rskr 135, SFS 1984:3). Lagen syftar bl. a. till aU tillvaratasäkerheten vid kärnteknisk verksamhet.