prop · G903133 · 1985-12-31 00:00:00 — Enutlänning kan avvisas vid ankomsten till eller inom tre månaderdärefter bl. a. om han saknar pass eller erforderligt visum eller saknar medel lillsitt uppehälle. Beträffande de närmare grunderna för avvisning vill jag hänvisafill 28-30 §§ UtlL. avvisades omkring 2000 personer, som söktuppehållstillstånd i . Motsvarande siffra för var 2600personer. - Jag vill i detta sammanhang erinra om den möjlighet att i vissafall omhänderta en utlännings returbiljett, som infördes från ,(se prop. 1984/85:173, SfU 24, rskr 326). Detär enligt min mening inle mofiveral med en så kort tidsrymd som för återtransportenligt 82 § UtlL. Som jag redan anfört finns det inte någon motsvarandebegränsning i Chicagokonventionen. Den saknas också helt i många andra länderslagstiftning. Anledningen till atl den infördes lagstiftning tordeha varit atl av visningarna då beslutades inom . Eftersom vi numera haren Ire-månadersregel i detta avseende är det därför helt i linje medstadgandets ursprungliga syfte atl transportörens skyldighet att svara för återtransportenutsträcks till att gälla hela den tid, då en avvisning kan ske. Enutvidgning av tidsfristen kan också vara fill nytta för utlänningen. Polisensutredning kan då göras under mindre tidpress och utlänningen får bättremöjligheter att framföra de olika omständigheter han eller hon önskar åberopa. Deremissinstanser, som varit negativa lill den föreslagna ändringen rörandetidsfristen, har i allmänhet inte anfört några närmare skäl för sitt ställningstagande.SAS har dock anfört, alt det skulle vara fel att låta transportbolagen svaraför reskostnaden, eftersom anledningen till att återtransport ej sker genastoftast är tveksamhet hos polismyndigheten eller , huvuvida utlänningen skallavvisas eller inte. "Transportören kan när han godkänt transport avutlänningen hyst samma tveksamhet som (ovan) angivna myndighet men betraktattransporten som nödvändig för utlänningens personliga säkerhet." Jagdelar inte den av SAS framförda åsikten. Den skyldighet som följer av 82 och 99§§ bör ses som en automatiskt verkande följd av att en utlänning, som saknarrätt lill inresa här, mediagits till . Risken för att behöva stå förpassagerarens hemtransporl, från eller nägot annat land, torde varamedräknad i de allmänna kalkylerna för verksamheten. Del är för övrigt molbakgrund av denna risk som många iransportbo-lag kräverall en passagerare skall vara försedd med returbiljett. Däremotanser jag att den avvägning som alltid måste göras mellan transportörens ochstatens skyldigheter gör att man inte, som en remissinstans föreslagit, börändra regeln till atl generellt omfatta uivisningsfall annat än dem som anges i82 § andra stycket. Mitt förslag: Ensärskild bestämmelse om rätt lill omprövning av beslut införs iutlänningslagen. får härigenom rätt all ompröva sina beslut även sedan deöverklagats, dock med den begränsningen atl sedan handlingarna i ettbesvärsärende har översänts till regeringen får ompröva sitt beslut endastom ärendet har remitterats till för yttrande. Beredningen:Under ärendets behandling i har JK, kammarrätten i ,och beretts tillfälle att under hand lämna synpunkter påförslagel. De har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Sammanfattningav skälen för mitt förslag: Genom alt får rätt alt ompröva sina beslutsåväl innan beslutet har överklagats som därefter skapas förutsättning förstörre snabbhet i handläggningen av utlänningsärenden. Närmare om skälen för mittförslag: Ökningen av antalet asylsökande till har lett tillatt handläggningsliderna för utlänningsärenden ökat. Detta gäller framför allthandläggningen av besvärsärenden hos regeringen. Den genomsnittliga handläggningslideni är lio månader för ärenden som remiueras till för icke remitterade ärenden. Detta bör jämföras med denmålsättning jag gav uttryck för i prop. 1983/84:144 s. 121. Jag uttalade då, aUdel endast i undantagsfall torde bli fråga om en total handläggningslidöverstigande . De många asylärendena påverkar också handläggningslidenför övriga utlänningsärenden. Åtskilligaåtgärder har vidtagits för att nedbringa tiderna. Såväl som regeringskanslietoch polismyndigheterna har erhållit resursförstärkningar, senast genomriksdagens beslut om tilläggsbudget I till statsbudgeten för /86(prop. 1985/86:25, bil 5, SfU 7, rskr 73). Det är emellertid önskvärtalt vidta ytteriigare åtgärder i syfte atl minska handläggningsliderna. Som jagunderströk i prop. 1983/84:144 s. 121 är handläggningstiderna en av deviktigaste frågorna på det invandrings- och flyktingpolifiska området. Jaganförde där: "För dem som sökt uppehållstillstånd efter inresan och härväntar på beslut har långa handläggningslider ofta inneburit svårapåfrestningar. Det gäller särskilt för familjer med barn. Långahandläggningstider medför även betydande kostnader för samhället. Del gällerdels kostnader för socialbidrag och andra direkta kostnader för exempelvistolkservice, sjukvård, skolundervisning etc, dels indirekta kostnader ,bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en lång väntan i vissafall kan ge upphov till." De ekonomiskakonsekvenserna av länga handläggningstider har blivit alltmer markanta allteftersom antalet asylsökande ökat. Extra insatser beträffande inkvartering m. m.har fäll vidtagas utöver dem som planerats vid genomförandet av det nyasystemet för flyktingmoltagning (se prop. 1983/84; 124). Ännu allvariigare ärdock enligl min mening påfrestningarna för dem som väntar. Undersenare tid har särskilt barnens situafion upp- Prop. 1985/86:133 märksammalsi detta sammanhang. Jag delar den oro beträffande barnen som framförts av bl.a. Rädda barnen och Röda Korset. Jag anser del därför angeläget atl allaåtgärder som kan nedbringa handläggningstiden vidtas så snabbt som möjligt. Somjag har påpekat är det framför allt inom som handläggningentar . Beträffande polisutredningen har åtgärder redan vidtagits ochytterligare sådana har föreslagils i den promemoria om asylärenden,som jag tidigare nämnt. Innan jag går närmare in på mitt förslag om hurhandläggningstiderna skulle kunna minskas ocksä hos regeringen vill jag ikorthet redogöra för vissa särdrag hos utlänningsärendena och för regeringenshandläggning av sådana ärenden efter överklagande. Ungefär80% av : s avlägsnandebeslul överklagas till regeringen. Av de överklagadebesluten ändras . Det bör observeras att i flertalet av de fall, därregeringen ändrar : s beslut, har tillstyrkt att ändring sker. Ihuvudsak torde den höga ändringsprocenten beträffande besvären iutlänningsärenden bero på atl del är mycket vanligt, att omständigheter avstor betydelse anförs först hos regeringen. Detta beror ibland på attutlänningen på grund av risken för repressalier mot anförvanter och kamrater ihemlandet är ovillig att avslöja vissa uppgifter. Först när det står klart allde skäl som tidigare anförts inte bedöms som tillräckliga för att tillståndskall beviljas, omtalar utlänningen alla omständigheter. Ett annat skäl tillatt nya omständigheter anförs efter överklagande kan vara, att utlänningenförst genom del första beslutet får klart för sig vilka omständigheter som är väsenfiiga. Närett av fattat beslut överklagas sker detta genom en skrivelse som ges indirekt till regeringen. Det är mycket vanligt att några skäl för överklagandetinte anges utan att anstånd med atl ange skälen begärs. Sedan erforderligkomplettering inkommit, avgörs om yttrande bör begäras från . Delta kanofta vara nödvändigt på grund av atl nya omständigheter då anförts eller pågrund av atl de närmare grunderna för ;s ställningslagande, bl. a. beroendepå sekretessreglerna för utlänningsärenden, inle framgår av beslutet. Ocksådet förhållandet alt ytterligare utredning anses erforderlig kan, om dennalämpligen bör göras av , föranleda att ärendet remitteras dit. Sedan SIVgjort den kompletterande utredning som kan behövas, återsänds ärendet tillregeringen med ett tillstyrkande eller avstyrkande. Motbakgrund av de förhållanden jag har redogjort för är del ofta ändamålsenligtatt själv omprövar sitt beslut, även sedan beslutet har överklagats. SIVhar vissa möjligheter atl ompröva sina beslut i enlighet med de allmänna principer för omprövning som gäller inom för valtningsrätten. En översiktlig redogörelse för dessa principer lämnas i den proposition om ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80), som lämnats till . Beträffande de allmänna reglerna hänvisar jag i första hand fill s. 39-41 i denna proposifion. Jag skall här endast i korthet ange vad som enligt nuvarande regler gäller för ; s del. Innan eU beslut harexpedierats eller på annat sätt fått slutlig form har Prop. 1985/86: 133 SIValltid rätt alt ändra beslutet. Ett beslut om avslag pä en ansökan omuppehållstillstånd kan vidare i princip alllid omprövas genom alt en ny ansökanges in eller genom atl av någon annan anledning tar upp saken pä nytt. Ipraktiken torde dock en omprövning hos knappast bli aktuell annat än om nyaomständigheter anförs. Det bör i detta sammanhang noteras, atl beslut omuppehållstillstånd normalt inle är överklagbara. Vad som kan överklagas ochprövas av regeringen är det beslut som, om sökanden befinner sig i ,normall fattas i samband med beslutet om nekat uppehållstillstånd, nämligen eUbeslut om avvisning eller utvisning. Sedan detta beslut har överklagats kan detinte omprövas av verket. Teorefiskt skulle elt sådant besvärsärende kunna bliutan egentligt innehåll, eftersom i och för sig skulle kunna meddela etlnytt, positivt beslut i uppehållstillståndsfrågan sedan besvär anförts. Dettaförekommer dock som regel inle i praktiken. Enannan sak är alt frågan om verkställigheten av eU lagakraftvunnet avvisnings-eller ulvisningsbeslul under vissa omständigheter kan komma under : sprövning. Det är dock då inte fråga om någon omprövning av det ursprungligabeslutet. Jag vill i dessa delar hänvisa dels till vad som anförts i avsnitt3.1, dels till asylutredningens betänkande (Ds A 1985:4) Klagorätt i verkställighelsärendenenligt utlänningslagen (s. 47 ff och 58 ff) samt dels till lagrådets uttalandei prop. 1979/80:96 Ny ufiänningslag (s. 119 och 128 0. Iförslaget till ny förvaltningslag ingår bl. a. bestämmelser om atl besvär skallges in lill beslutsinstansen och all den beslutande myndigheten skall haskyldighet alt ändra sitt beslut, om beslutet är uppenbart oriktigt och ändringenkan göras snabbt och enkelt och ej är lill nackdel för någon enskild part.Omprövningsskyldigheten gäller inle om klaganden begär inhibitioneller om handlingarna i ärendet redan har överlämnats lill överinstansen ellerom andra särskilda skäl talar emot. Ipropositionen betonas bl. a. aU omprövningsskyldigheten skall uppfattas somett minimikrav och inte som en uttömmande reglering av i vilka fall enmyndighet har befogenhet atl ändra ett redan fattat beslut. Vidare anför föredraganden;"Det finns därför utrymme för en utveckling i praxis mol en ökadanvändning av omprövning hos beslutsmyndigheten även i andra fall än dem somomprövningsskyldigheten enligl förvaltningslagen gäller för. "Föredraganden påpekar vidare, atl en myndighet i allmänhet inle bör omprövasitt beslut sedan handlingarna överiämnats till överinstansen. Motstridigaavgöranden och andra ölägenheter kan annars uppslå. Han anför emellertid, attdet ibland kan vara ändamålsenligt aU omprövning sker även då handlingarna överiämnats.I propositionen betonas vidare all omprövningsmöjligheten inte får utnyttjas såatt det slutliga avgörandet försenas. Andra uttalanden av särskilt intresse förutlänningsärendena är all eU överklagande inte får bli liggande hos beslulsmyndigheteni väntan på omprövning och att omprövningsskyldighelen normalt inle gäller närdet krävs yUeriigare utredning i ärendet. Propositioneninnehåller också vissa uttalanden rörande den första in stansens skyldighet alt i samband med översändande av besvär avge eget 23 yttrande.Förvaltningsrältsulredningen föreslog i belänkandet (SOU Prop. 1985/86: 133 1983;73) Ny förvaltningslag att beslutsmyndigheten alltid skulle vara skyldig attavge ett eget yttrande över överklagandet när ärendet överlämnades fillöverinstansen. En sådan föreskrift har dock i propositionen ansetts bli förstel och kunna leda till atl myndigheten omprövar också riktiga beslut (prop. I stället överlämnas det åt myndigheten all själv avgöra i vilka fall det,med utgångspunkt i en allmän regel om snabb och enkel handläggning, är lämpligtatt den bifogar ett eget yttrande. Dennya förvaltningslagen föreslås träda i kraft den och blir, ominte något annat föreskrivs särskilt, gällande också för ärenden enligtutlänningslagen. Reglerna är i många avseenden väl lämpade för dessa ärendenoch jag har inte för avsikt att föreslå något stadgande i ufiänningslagen, somundantar utlänningsärendena från förvaltningslagens bestämmelser om omprövning.Däremot anser jag del ändamålsenligt, mot bakgrund av de förhållanden somgäller beträffande utlänningsärenden, atl man i utlänningslagen inför vissakompletterande regler i ämnet. Avutlänningslagen bör fill en början framgå, atl har möjlighet att ändra sittbeslut, om ändringen är lill fördel för den enskilde, samt atl verket har dennamöjlighet även om beslutet överklagats. Detta ligger helt i linje med de allmännaprinciper som gäller beträffande omprövning och de uttalanden som görs ipropositionen om ny förvaltningslag. De särskilda omständigheter som föreliggervid handläggningen av avvisnings- och utvisningsärenden samt ärenden röranderesedokument och flyktingförklaring medför emellertid att man bör gå ett steglängre i utlänningslagen och ge verket möjlighet i vissa fall all omprövaärendet ocksä sedan handlingarna överlämnats till regeringen. Jag avser då defall där ärendet remitterats till och där avser all fillstyrka enändring. Under förutsättning att ändring endast görs i sådana fall där detslår klart, att framställningen borde ha bifallits om ärendet vid ;s förstaprövning varit i det skick som föreligger, skulle en omprövningsrätt i defall jag nu föreslår inle medföra några nackdelar vare sig för den enskildeeller för regeringens styrning av praxis. Föratt öka förutsättningarna för all , i de fall där del är lämpligt, kanföreta en omprövning, bör också ges möjlighet att begära en kompletteringav besvären. bör också kunna behålla ett överklagat ärende för omprövningunder , förutsatt alt den totala handläggningstiden hos ochregeringen på så sätt kan väntas bli kortare. Denya regler som jag nu föreslär torde medföra alt regeringen får bättre tid för ärenden som verkligen kräver regeringens ställningstagande och en totalt sett snabbare handläggning av ärenden rörande avvisning och utvis ning. Det är därför av väsentlig betydelse att reglerna träder i kraft . Den nya förvaltningslagen som bl. a. innebär den nyheten alt besvär skall inges till beslutsinstansen istället för som till besvärsin stansen, föreslås emellertid inte träda i kraft förrän den . Det är olämpligt att för den korta tid det är fråga om införa särskilda bestäm melser angående inlämnande av besvär i utlänningslagen. Jag anser därför att sådana bestämmelser bör inläs i en särskild, tidsbegränsad lag. I denna lag bör också införas bestämmelser om vad som händer med ett besvärs- 24 ärende sedan efteromprövning ändrat sill beslut. Även dessa bestäm- Prop. 1985/86:133 melsermotsvarar bestämmelser i förslaget till ny förvaltningslag. De föreslagnareglerna leder för tiden - också lill atl besvär överpolismyndighetens beslut i utlänningsärenden skall inges lill i dessegenskap av besvärsinsians som också den som vill överklaga ; segna beslut skall inge besvären dit. De olägenheter detta kan medföra, uppvägsdock enligt min mening helt av de fördelar lagändringen kan antas medföra. Jagvill understryka att den omprövningsregel som föreslås till den del den sträckersig längre än förvaltningslagen endast avser en rättighet att ompröva ochsåledes inte en skyldighet. Det ankommer på atl avgöra när denna möjlighetbör användas. Jag vill också påpeka att den föreslagna omprövningsrätlen inteär uttömmande. I den mån en vidare omprövningsrält följer av allmänna principereller andra stadganden äger därför rätt all ompröva sina beslut också isädana fall. Omde förslag angående omprövning jag nu föreslår antas av har jag föravsikt atl föreslå regeringen att de bestämmelser angående resedokument, som nuendast återfinns i särskilda kungörelser, införs i ullänningsförordningen. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom arbelsmarknadsdeparlemen-tetupprättats 1. förslag lill lag om ändring i utlänningslagen(1980; 376) 2. förslag till lag om ingivande av besvär överstatens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligl utlänningslagen (1980;376) m. m. Förslagenbör fogas till prolokollet i detta ärende som bilaga 5. 5.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376) Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid ankomsten till Sverigeeller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att ultänningenfår tillstånd att vistas här eller lämnar landet. Iparagrafen regleras polismyndighetens möjlighet au omhänderta en utlännings pass, när en ansökan om uppehållstillstånd görs i . Passomhändertagande bör som huvudregel ske i dessa fall och passet bör återiämnas först när del står klart atl utlänningen får stanna i eller när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. Syftet med omhänder tagandel är alt förhindra alt en passhandling, som kan komma atl behövas för utredningen eller verkställigheten av ett ärende rörande uppehållstill stånd, avvisning eller utvisning, försvinner, Elt omhändertaget pass bör biläggas akten i uppehålls- och avlägsnandeärendet. Omutlänningen önskar lämna , måste passet givelvis äterläm- Prop.1985/86: 133 nas. Det får ankomma på polismyndigheten alt i varje enskilt fallavgöra när och hur passhandlingen skall återlämnas, så att ej syftet medhuvudregeln åsidosätts. I bestämmelsen regleras inte uttryckligen i vilkasituationer ett passomhändertagande kan underlåtas. Så bör endast bli falletnär det slår klart atl passet ej kan behövas under den fortsatta hanteringen avärendet. får ta en utlännings fingeravtryck ochfotografi om utlänningen, vid ankomsten till eller därefter, ansöker omuppehållstillstånd eller om utlänningen vid ankomsten till riket inte kanstyrka sin identitet. Bestämmelser om tagande av fingeravtryck och fotografi avutlänningar finns i kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck m.m. Den nya bestämmelseni 8 c § innebär så till vida en utvidgning i förhållande till gällande rätt, aufingeravtryck och fotografi får tas av varje utlänning som vid ankomsten tillSverige eller senare söker uppehållstillstånd här och inte enbart av utlänningsom vid ankomslen lill riket inle kan styrka sin identitet. Tagande av fingeravtryck och fotografi upplevs i allmänhetsom en tämligen ingripande åtgärd. Av skäl som närmare redovisats i den allmännamotiveringen är det emellertid nödvändigt all fingeravtryck och fotografi iallmänhet kan tas beträffande personer som söker uppehållstillstånd här.Ibland kan del emellertid vara uppenbart att åtgärderna är obehövliga. De bördå inle vidtas. Detta gäller emellertid enbart de fall, där någol som helsttvivel om identiteten inle kan föreligga och någol behov av fingeravtryck ochfotografi inte kan antas uppkomma i samband med ansökan om uppehållstillstånd.Det torde här i allmänhet vara fråga om en utlänning som inte tänker stanna merän en begränsad period i värt land. Den, som i samband med arbete i vårt landsöker uppehållstillstånd när han befinner sig i , bör i regel intebehöva få fingeravtryck eller fotografi tagel. Samma kan gälla den som är härför all besöka anhöriga. Ytterligare fall där tagande av fingeravtryck ochfotografi kan underiålas är om någon utan eget förvållande, l.ex. på grund avsjukdom, tvingas ansöka om föriängt tidsbegränsat uppehållslillslånd, liksomklara fall av familjeanknytning, där uppehållstillstånd får sökas efterankomsten lill . Det kan även i övrigt uppkomma fall dä någol behov avfingeravtryck inte rimligen kan antas föreligga. Om förutsättningar för förvarstagande enligt 50 § förstastycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck ochfotografi. Motsvarande bestämmelse finns i kungörelsen (1947:950) omfingeravtryck m.m. Den inskränkning som finns där - atl särskilda skäl förlagandet av fingeravtryck etc. måste föreligga - är överflödig, eftersom självaförvarstagandet numera kräver särskilda skäl. 65 a § Prop. 1985/86: 133 Om den som överklagar ett beslut av statens invandrarverkinte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandet,får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa avseenden. Denna bestämmelse kompletterar den föreslagna regeln iförvaltningslagen om all besvär skall inges till beslutsinstansen. För attSIV; s omprövningsrält skall få önskad effekt är del lämpligt alt de nyaomständigheter och grunder som åberopas anges redan innan handlingarna iärendet överlämnas lill regeringen. Eftersom det är vanligt atl besvärsskrifleni elt utlänningsärende inte innehåller några grunder utan aU anstånd begärs,måste få möjlighet att förelägga klaganden atl kompleftera besvären.Däremot får inle rätt att avvisa besvären eller vidta annan liknandeåtgärd. Följden av atl komplettering inte inkommer blir därför istället atlnågon omprövning förmodligen inte kan ske. En utebliven komplettering kan ocksåav regeringen las till intäkt för atl någon egentlig grund för besvären intefinns. I vart fall torde tiden att fä inkomma med ytterligare uppgifter hosregeringen bli väsentligt kortare än annars. Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verketmeddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter ellerav någon annan anledning, får verket ändra beslutet om det inte blir tillnackdel för utlänningen. Omprövning får ske även om beslutet överklagas hosregeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet tillregeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrandefrån verket. I den föreslagna nya förvaltningslagen reglerasmyndigheters skyldighet atl ompröva sina beslut. De bestämmelserna kommer, omde antas av , all gälla också för : s handläggning avutlänningsärenden. I 65 b § regleras när har rätt att ompröva sill beslut.Som anförts i den allmänna motiveringen är denna reglering inte uttömmande. Beträffande beslut som inte överklagats och inte vunnitlaga kraft föreligger enligl förvaltningsrättens allmänna omprövningsprinciperalllid rätt för myndigheten att ändra ett beslut, om rättelsen blir lill fördelför den enskilde. Även beträffande lagakraftvunna beslut i olikatillståndsärenden gäller all en ny ansökan kan inges och prövas i sak. Vad som huvudsakligen skiljer omprövningsrätlen enligt 65b § från den som allmänt gäller är all omprövning kan ske även efter del all besvär har anförts. Den enda begränsningen är att någon risk för avgörande i två instanser inte får föreligga. Till skillnad från vad som gäller för omprövningsskyldighelen enligt förvaltningslagen får omprövning äga rum ocksä om kompletterande utredning behöver göras. Målsättningen måste alltid vara att den totala handläggningstiden hos såväl som regeringen skall förkortas genom omprövningen. Detta är också den riktlinje för omprövning som anges i propositionen om den nya förvaltningslagen. Det .,., är naturligtvis vanskligtatt avgöra när en omprövning totalt setl kan antas Prop. 1985/86: 133 leda längre handläggningslid. Utgångspunkten måste alllid vara atl en utredning,som med stor sannolikhet skulle göras i , i stället bör görasdirekt av . Iblandkan nya omständigheter framkomma först sedan handlingarna i ett ärendeöverlämnats till regeringen. Del är önskvärt atl även då har möjlighet altompröva och i förekommande fall ändra sitt beslut.