prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — I sista hand kan det, som departements chefen säger, bli aktuellt för regeringen att besluta hur ett visst område skall avgränsas mer i detalj. Atl områdena är klart avgränsade underlättar på sitt sätt statliga och kommunala myndigheters tillämpning av NRL och därtill anknutna lagar. Således torde elt beslut av en länsstyrelse enligt 12 kap. 4§ PBL att pröva bygglov som regel böra avse etl bestämt område. Också för den enskilde är det ofta en fördel att veta vilken mark som faller inom etl skyddsområde. Å andra sidan lalar syftet med beslämmelserna om skydd för vissa riksintressanta omräden mol en strikt gräns. Det ligger nämligen i sakens natur att gränsen inte kan vara densamma för alla slag av filltänkla åtgärder. På en plats på elt visst avstånd frän en skyddad kust där en stor industrianläggning uppenbarligen aldrig kan tillåtas möter kanske inte hinder mot elt exploateringsföretag av annan inriktning och mindre omfattning. Att gränserna blir olika med hänsyn till exploateringsföreta gens typ och miljöstörande effekt utgör ett måhända avgörande argument för all de geografiska områdenas gränser bör vara obestämda och flytande. Svårigheten att bestämma influensområdet exakt illustreras också av de partementschefens uttalande (s. 233) att de obrutna fjällområdenas beva randevärden inte får äventyras genom alt exploateringsätgärder vidtas . ,A "alldeles utanför de obrutna områdenasgränser". bördepartementschefen vid lagstiftningsärendets fortsatta beredning lill Prop.1985/86:3 ledning för kommunernas och de statliga myndigheternas planarbelenägol närmare utveckla sina synpunkler pä den nu berörda frågan. Somjag redan angett är det min uppfattning all det först i samband med konkretplanläggningsarbete enligl PBL är möjligt att bestämma omrädes-avgränsningarnai detalj. Självfallel bestäms i sådana situationer normalt också en striktgräns. En sädan underlättar naturligtvis prövningen av bygglov m. m. Den gränssom därvid läggs fast bör utgå från syftet med bestämmelserna i 3 kap. NRL. Delär enligt min mening inte acceptabelt -och dessutom onödigt all länsstyrelsennär avgränsningsfrågan behandlas hävdar alt "buffertzoner" skallingå i området av det skälet att länsslyrelsen vill garantera eningripandemöjlighet om ett exploateringsanspräk skulle dyka upp i dennabuffertzon. Mina förslag i propositionen om PBL innebär nämligen att staten,dvs. i första hand , kan gripa in mol kommunala beslut som innebäratt ett riksintresse hotas oavsett om hotel ligger inom ett område avriksintresse eller i sådan närhet av området atl riksintresset hotas. Lagrådetsresonemang om olika exploateringsförelags typ och miljöstörande effekt ärnägot som kommunen och måste la fasta på i elt konkret ärende dåett exploateringsanspräk aktualiseras som kan innebära påverkan på ett områdesom är av riksiniresse enligt 3 kap. Det är härvid ointressant omexploateringsanspråket ligger inom det riksintressanta området eller uianförden gräns som har bestämts för områdel pä del sätt jag redogjorde för. Detsom är intressant är exploateringsföretagets inverkan på riksintresset. 5 Vissa utredningsfrågor m. m. 5.1 Kunskapsunderlag i fråga om områden av riksintresse Debestämmelser som jag har föreslagil i fråga om områden av riksiniresse kommeratl fä särskild betydelse vid olika beslut om markens och vattnets användning.Vid beslut enligt PBL fär bestämmelserna dessutom belydelse när det gälleransvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Det finns därför skäl attnärmare precisera vilka krav som bör ställas på det kunskapsunderlag som måstefinnas för tillämpningen av bestämmelserna. Som jag har framhållil hittillsvarande ordningen fungerat tillfredsställande när det gäller attnärmare ange områden som är av riksintresse för olika verksamheter. Denordningen bör i slort kunna lillämpas även efter en lagreglering avriktlinjerna. Detta innebär att ansvariga centrala seklormyndigheter för resp.verksamhet och intresse måste utarbeta elt kunskapsmalerial som redovisar vadmyndigheten bedömer vara områden av riksintresse för sektorn i fråga. Mitl förslag till NRLinnebär att man måste se på behovel alt ange områden som skall omfattas av bestämmelserna om riksintressen på elt delvis annorlunda sätt än vad som varil fallet i den hittillsvarande fysiska riksplaneringen. Det beror på atl riktlinjerna lagregleras som en del i en 115 1985/86; 3 bred naturresurslag, i vilken även ingårallmänna hushållningskrav som till en del bygger pä riktlinjerna. Kriteriernaför vad som är att betrakta som områden av riksintresse inom en viss sektor bördärför ses över och preciseras. Också det förhållandet all ansvarsfördelningenmellan staten och kommunerna i fråga om beslut enligl PBL läggs fast, gör attkriterierna för de omräden inom vilka staten skall ha etl starkt inflytande sålångt möjligt bör preciseras. Följande bör gälla mera allmänt. När del gäller naturvården, kulturminnesvården ochfriluftslivet bör de ansvariga myndigheterna - ochriksantikvarieämbetet -ha tillgängligt ett aktuellt kunskapsunderlag sominnehåller de områden i landet som myndigheterna anser vara av riksintresse förresp. Beträffande friluftslivet har de områden som anses varariksintressanla getts en mycket omfattande areal vid avgränsningarna. I ensituafion då grundläggande hushållningskrav ger friluftslivsintressena ettstarkare skydd generellt sett, kan det inte vara rimligt alt sä stora omrädenbetraktas som riksintressen vilka skall ges ett särskilt starkt skydd. Deområden som skall anses vara av riksintresse bör därför kunna begränsas iförhållande till tidigare gjorda bedömningar. Del resonemang som jag nu fört beträffande friluftslivelsintresseområden gäller också för de s. k. större områdena av betydelse förkulturminnesvården. Åtskilliga av de områden som tidigare bedömts vara avriksiniresse lorde erhålla ett tillräckligt skydd genom de föreslagna grundläggandehushållningskraven. Ocksä för naturvården finns ett behov att se över vilkaområden som skall anses vara av riksiniresse, men för naturvårdens vidkommandehar kriterierna för att avgränsa områdena varit mera genomarbetade. Detsammagäller för kulturminnesvärdens miljöer och objekt. Vad jag här har anfört överensstämmer med det synsätt somangetts i departementspromemorian. Några remissinstanser har framfört synpunklerpå avgränsningsfrägorna som det finns anledning att här redovisa. bör den i promemorieförslagel förordade översynen av de s, k.riksobjekten för friluftslivet främst innebära en precisering avriksintressenas kvaliteter och de hänsyn dessa kräver. Även om en sådan översynskulle visa att särskill väsentliga skyddsvärden är begränsade till vissadelar av områdena, anser verket det vara befogat alt tidigare gjordaavgränsningar består. framhåller, liksom ,att friluftslivet ofta kräver slora ytor och alt stora sammanhängande,mångsidiga områden har ett särskill värde frän rekreationssynpunkt. hävdar alt många av de tidigare redovisadeområdena av riksintresse för naturvården, kulturminnesvärden och friluftslivet varit både odefinierade och mycket stora. Styrelsen anser därför att skyddet för nationella iniressen endast bör avse de delar av de tidigare redovisade områdena, för vilka det är särskilt motiverat med elt skydd för att tillgodo se det nationella intresset. Också Skogsindustriernas samarbetsutskott understryker nödvändigheten av atl en begränsning av tidigare utpekade omräden kommer till stånd, särskilt när det gäller de mycket stora områ- 116 den som angetts som riksintressantaför friluftslivet. enligtsamarbetsutskottet vara att avgränsa vad som verkligen är skydds- Prop.1985/86; 3 värtoch att anpassa ambitionerna lill samhällets resurser för säkerställan- Ävenlänsstyrelsen i anser att de tidigare redovisaderiksintresseområdena i många fall varil schematiska. Det har därför inte alltidvarit lämpligl att i handläggningen hävda riksintresset över hela områdenasutsträckning. Riksintressenas innebörd klarläggs enligt närmasti de markanvändningsplaner som uiförs. Elt typexempel kan vara områden förfriluftslivet där vissa delar kan behöva skyddas från alla ingrepp, andra kanvara lämpade för bebyggelse i planerade former medan ytterligare andra kanbehöva reserveras för olika typer av rekrea-lionsanläggningar osv.Länsstyrelsen ansluter sig mot den bakgrunden till promemorieförslagel vadgäller behovet att i vissa fall begränsa områdenas omfattning i förhällandelill nuvarande redovisning. Ocksä åtskilliga kommuner anser atl de tidigareavgränsade områdena av riksintresse i vissa fall behöver preciseras. Somjag anförde tidigare behöver de områden som i den hittillsvarande fysiskariksplaneringen har redovisats som riksintressanla för friluftslivet saml de s.k. större områdena av betydelse för kulturminnesvården ses över och begränsas.Enligt min mening är det viktigt all uppmärksamma alt de tidigareavgränsningarna gjordes i inledningsskedet av den fysiska riksplaneringen.Under den tid som förflutit har kunskaperna starkt förbättrats, vilket börunderlätta en tydlig dokumentation av skyddsvärda delområden, miljöer ochobjekt inom de myckel stora områden som vara av riksiniresse förfriluftslivet eller kulturminnesvården. Jag anser alt den tidigare redovisningeninom ramen för den fysiska riksplaneringen i vissa fall närmast fär ses som enöversiktlig och allmänt hållen erinran från ansvariga myndigheter om att vissastora områden i landet som helhet har ett särskill stort värde förkulturminnesvården eller friluftslivet. För tillämpningen avbestämmelserna om hänsyn lill områden av riksin tresse anser jag det således vara angeläget med en klar och tydlig doku mentation av vad som utgör områden, miljöer och objekt med stora värden i ett nationellt perspektiv för naturvärden, kulturminnesvärden eller fri luftslivet. Det är ju. som jag tidigare framhållit, elt starkl skydd som skall hävdas. Myndigheternas arbete med att dokumentera värdena och ge underlag för planläggning och tillständsbeslul bör, så som bl. a. saml flera länsstyrelser och kommuner framhåller, inriktas så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala översiktsplaner på ett sätt som är ägnat att belysa de väsentliga skyddsin tressena. Jag vill alltså betona att avgränsningen av områdena skall göras utifrån de värden som verkligen är skyddsvärda. Vid de bedömningar som därvid görs är det - som jag var inne på när jag behandlade avgränsningen av områden som omfattas av 3 kap. NRL (avsnitt 4.8) - inte meningen att de statliga myndigheterna skall la till "säkerhetszoner" för atlförsäkra sig om ett statligt inflytande om en exploateringsålgärd aktualiseras i närheten av det riksintressanta området. Skulle en sådan åtgärd aktualiseras följer av PBL-förslaget att staten ändå har inflytande i ett sådant fall. Prop.1985/86; 3 framgår nämligen av 12 kap. 1 § PBL att slalen kan ingripa om enkommunal plan innebär atl etl riksintresse inte har lillgodosetls och detgäller självfallet oavsett om exploaleringsåtgärden som ifrågasätts ligger inomeller i sådan anslulning lill riksintresset all delta påverkas. Somhar framgått av övervägandena tidigare är kunskapsunderlaget för all avgränsaområden av riksiniresse för rennäringen och yrkesfisket inte lika gotl som förl.ex. naturvården och kulturminnesvärden. Dessutom kan de för rennäringenviktigaste intresseområdena variera över tiden genom all t. ex. viktigavinterbetesomräden kan minska i belydelse genomskogsbruksåtgärder, medan normalt mindre vikliga omräden under motsvarandeperiod kan öka i betydelse genom förbättrad lavtillväxl etc. Därmed ändrasockså flyttningsvägarna och betesområdena vid flyttningarna. Motsvarandeförekommer i viss mån också för fisket. Det är av dessa skäl inte möjligt atlpå samma sätt som för naturvården etc. ställa krav på att ansvariga myndigheterför rennäringen och fisket skall kunna precisera kunskapsunderlaget lika långt.Man får emellertid utgå från att det genom lantbruksnämndernas och fiskenämndernasförsorg, i samverkan bl. a. med berörda näringsorganisationer och kommuner, medliden växer fram ett allt bättre kunskapsunderlag för atl bedöma olika områdensbetydelse för näringarna. Medanledning av atl vissa remissinstanser har pekat på svårigheter att angeområden av särskill stor betydelse för rennäringen vill jag framhålla alt dettorde vara viktigare att en grundläggande redovisning görs av olikamarkområdens betydelse för skilda led i rennäringens bedrivande, än alt deomräden avgränsas i förväg som med hänsyn till sin avgörande belydelse förrennäringen i en viss sameby är av riksintresse för rennäringen. För att den avmig föreslagna bestämmelsen om de sistnämnda områdena skall få den avseddabetydelsen, är det självfallet inte nödvändigt att en heltäckande kartläggningav sädana omräden görs i ett sammanhang och innan NRL träder i kraft. Kunskapsunderiagelbör för de bestämmelser som gäller värdefulla ämnen och material principielltkunna utformas på ett liknande sätt som för naturvärdens m. fl. intressen.Nuvarande kunskaper gör dock att man får tänka sig atl kunskapsunderlaget byggsupp successivt. I ett första skede bör inriktningen vara att få bättre kunskapom sådana områden mol vilka riktas anspråk som är oförenliga med ett utnyttjandeav de resurser som översiktligt kan bedömas finnas i områdena. Beträffandede bestämmelser som gäller behovet av mark- och vatten områden för större anläggningar av olika slag och för totalförsvarsintres sen bör, som också framhålls i promemorian, utgångspunkten vara, alt myndigheterna bör kunna redovisa elt väldokumenterat material som un derlag för den kommunala planeringen. Materialet bör i princip omfatta alla anspråk på mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för de ifrågavarande verksamheterna, oberoende av om anspråken kan anses vara av lokall, regionalt eller nationellt intresse. Tydlig skillnad bör natur ligtvis göras mellan anspråk som följer av redan etablerad verksamhei och anspråk som följer av planer och program för verksamhetens utveckling. 118 När det gäller etablerad verksamhet bör materialetange de områden där staten behöver ha kontrollöver bebyggelseutvecklingen m.m. När det gäller nya markanspräk torde det intealltid vara nödvändigt att den ansvariga centrala myndigheten i förväg angervad myndigheten anser vara av riksintresse för sektorn i fråga. Det finnsanledning atl utgå frän atl kommunerna normall tar stor hänsyn till de anspråksom myndigheterna redovisar, eftersom det är etl allmänt intresse att de typerav anläggningar som bestämmelsen avser kommer till utförande. Syftet med ensärskild beslämmelse om riksintressen i dessa fall är alt, då det finns delademeningar mellan staten och kommunen, del nationella intresset av attanläggningen i fråga kan komma till stånd och utnyttjas skall kunna hävdas.Det blir dä sak under samråden med kommunen iplanläggningsfrågor att, på grundval av det material som den ansvariga centralamyndigheten har redovisat, hävda del nationella intresset. Jag vill här ocksäframhålla att åtskilliga sådana verksamheter som är av nationellt intressebedrivs av enskilda intressenter. Det är naturliglvis av stor betydelse allocksä dessa intressenter har en god framförhållning i sin planering och delgerde myndigheter som handhar frågor om fysisk planering det underiag som kanvara av betydelse för planläggningen i kommunerna. Frågor om vilka kriteriersom bör vara uppfyllda för att ett område skall anses vara av riksintresse fören viss verksamhei kommerjag att behandla ytlerligare i specialmotiveringen. Prop.1985/86; 3 Jaghar när jag redogjorde för det kunskapsunderlag som behövs förtillämpningen av NRL (avsnitt 2.4) framhållit atl en slor del av detta underlagredan finns tillgängligt genom att de föreslagna bestämmelserna i storutsträckning lillämpas redan i gällande ordning. De myndigheter som berörs harresurser för att klara kunskapsförsörjningen. När det gäller de särskildautredningsfrågor som jag har redovisat, avser dessa i stor utsträckning enöversyn av tidigare utförda utredningar m. m. De ytterligareutredningsinsatser som behövs avser frågor som de berörda myndigheterna harett ansvar för . Jag anser därt'ör atl någon förstärkning avmyndigheternas resurser inte behövs med anledning av mina förslag. Mitt förslag: INRL tas in en bestämmelse som ger regeringen rätt att i visst fall besluta atten eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer hur kommunen avser alt ta hänsyn till en viss fråga somrör hushållningen med naiurresurser. och andra statligamyndigheter åläggs atl anmäla till regeringen om det uppkommer behov av sädanredovisning. Promemorieförslaget: Överensstämmeri sak med mitt förslag (se promemorian s. 125-127). Prop.1985/86; 3 Remissinstanserna: Promemorieförslagel har allmäntaccepterats av re- Skälenför mitt förslag: Genom PBL och NRL kommer den fysiska riksplaneringen alt ingåi den normala planeringen som bedrivs av kommunerna. Kommunerna har attredovisa och beakta riksintressena som de anges i NRL. Förfarandereglerna i PBLger garantier för att en dialog kommer till slånd mellan staten och kommunernai samband med planläggning, och ytterst ansvarar staten för atl riksintressenoch mellankommunala intressen las lill vara. Somframhålls i promemorian kan man också utgå från att det inte bara iplanläggningssammanhang utan också i övrigt upprätthålls kontakt mellan länsstyrelseroch kommuner genom ömsesidig information om den planering som pågår på olikahåll hos myndigheterna. 1kontakterna mellan staten och kommunerna kan det bli aktuellt atl överväga bl.a. om nya mark- och vattenanvändningsfrägor som bedöms viktiga förhushållningen med naturresurserna bör föras in i NRL. Del kan också uppkommatveksamhet huruvida en viss mark- eller vattenanvändningsfråga omfallas av deregler som gäller riksintressen eller om de nationella intressena kan ansesvara tillvaratagna pä ett tillfredsställande sätt i planeringen. Det kan därvidvisa sig lämpligt att låta en eller flera kommuner till regeringen redovisa sinsyn på frågor av det angivna slagel, innan några närmare åtgärder vidtas fränregeringens sida. NRL bör därför innehålla en bestämmelse som ger regeringenrätt att besluta om sådana redovisningar. Närdet gäller behov av all samordna verksamheter i flera kommuner för att lösastörre frågor om hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön iövrigt, kan på molsvarande sätt behov finnas atl få till stånd en redovisningfrån kommunerna av deras syn på hushållningsfrågorna. Även i sådana fall börsåledes regeringen ha möjlighel all besluta om redovisning från en eller flerakommuner. Ilagrådsremissen konstaterade jag att en del remissinstanser har uttrycktfarhågor för att markanvändningsbeslut enligt PBL främsi i förhållande tilljordbruket och skogsbruket kan få negativa effekter för näringarnas ekonomi.Jag anförde därvid all den redovisningsmöjlighet som jag beskrivit skullekunna utnyttjas av regeringen i fall då det fanns anledning att förmoda att desamlade effekterna av många kommunala beslul enligl PBL skulle få allvariigakonsekvenser för näringarna. Jag förutskickade också alt jag i propositionen medförslag till PBL avsåg all föreslå regeringen ett tillägg till beslämmelsernaom planföreläggande (12 kap. PBL) som skulle möjliggöra för regeringen atlingripa mot kommunala beslut som bedöms kunna innebära allvarliga men förnäringarna. Jag vill nu erinra om att det - på de skäl jag anförde vid minföredragning av propositionen om PBL i fråga om reglering av bebyggelse m. m. inaturvårdslagen (prop., avsnilt 5.4.3) - inte längre finns behov av en sådanplanföreläggandemöjlighet. 5.3 Frågor om utredningskostnader Prop. 1985/86; 3 Närjag tidigare redovisade min syn pä kunskapsförsörjningen i anslutning tillhushällningsbestämmelserna (avsnitt 2.4) framhöll jag, all utgångspunktenmåste vara att det grundläggande materialet för att bedöma det allmännasintressen i ett ärende skall tillföras ärendel av kommunen och länsstyrelsen.Sökanden belyser naturiigtvis sina egna intressen i ett ärende, och eventuellamotstående enskilda intressen tillförs normalt ärendet av sakägarna, dvs. depersoner som berörs av ett tillstånd. Redannu finns en långtgående planering hos kommuner och länsstyrelser som belysermarkanvändningsfrågorna. Som har angetts tidigare torde det normala bli attbefintligt kunskapsmaterial är tillfyllest för atl man skall kunna la slällningtill och bedöma de allmänna inlressena i etl lillslåndsärende. Närdet gäller företag med slor omgivningspåverkan kan det emellertid vara svårtatt bedöma hur ett visst företag förhåller sig till de hushållningsbestämmelsersom här har föreslagits. Det gäller främst i sådana fall då områden avriksintresse berörs. Särskilda utredningar kan då bli erforderliga. I vissafall kan sökanden själv utföra eller låta utföra dessa, men del kan också blinödvändigt att uppdra åt någon stallig myndighet eller särskild sakkunnig altnärmare belysa en fråga. Somjag sade är del en utgångspunkt att det bl. a. ankommer på kommunerna altbelysa det allmännas intressen. De utredningar som behövs för detta tordeibland kunna vara av sådant slag att de knappast kan anses ingå i kommunensnormala planeringsansvar. Det kan vara rimligt att kommunen i sådana fall harmöjlighet atl ta ut ersättning av sökanden i ett ärende för sådana utredningar.Svenska kommunförbundet har, när det gäller regeringsprövning av industrianläggningarm. m., i sitt remissyttrande föreslagil att det i NRL införs regler som ger enkommun rätt att ta ut ersättning av exploatören/industriföretaget förutrednings- och planeringsinsatser som behövs för bedömningen av ett företagslämplighet med hänsyn till hushållningen med naturresurser. Enligt förbundetvisar erfarenheterna frän senare tid att kommunerna behöver ett sådanilagreglerat slöd. Ivissa lagar som avser tillståndsprövning av verksamheler finns regler omskyldighel för sökanden all bekosta utredningar som tillståndsmyndighetenbeslutar om. Sådana regler finns l.ex. i miljöskyddslagen (I4§) och ivattenlagen (20 kap. 6§). Del är självklart alt sådana regler kan användas närdet gäller alt i mål enligt den aktuella lagen belysa frågor av det slag somregleras i NRL. Kommunerna har naturliglvis möjlighet att peka på behovet avutredning i vissa avseenden, och del finns inget hinder för beslutsmyndighetenalt, om det är lämpligt, ge något kommunalt organ i uppdrag att utföra utredningen. Mänga goda skäl talar föratt regeringen bör ha möjligheter att i samband med tillståndsprövning enligt 4 kap. NRL besluta om utredningar som skall bekostas av sökanden. Regler med denna innebörd kan också vara av intresse vid tillståndsprövning enligt andra lagar. Enligt min mening behö ver emellertid närmare undersökas hur regler av detta slag bör ulformas. Prop.1985/86; 3 Jag är således inte beredd all nu lägga fram någol förslag. Jagavser alt i annal sammanhang föreslå regeringen att en särskild utredaretillkallas för att utreda dessa frågor. 6 Regeringsprövning av stora industrianläggningar m. m. o1 NRL - 4 kap. tas in bestämmelserom att vissa industrianläggningar m.m. intefår utföras utan tillstånd av regeringen. Bestämmelserna ersätter 136a §byggnadslagen om regeringsprövning av industrianläggningar m. m. vad avserhushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. oFöljande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd avregeringen: järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, massafabrikeroch pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemiskproduktion, fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,cemenlfabriker, anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas avregeringen enligt lagen om kärnteknisk verksamhet och anläggningar för attbryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställnigav kärnbränsle, anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningenhar en tillförd effekt om minsl 200 MW samt anläggningar för att utvinna ämnenoch material inom obrutna fjällområden.