prop · G9033 · 1985-12-31 00:00:00 — Vissa uttalanden finns också om bl. a.industrin och kommunikationerna. Jag återkommer senare (avsnitt 4) till degeografiska riktlinjerna. Flertaletav de verksamheter och intressen som omfattas av de verksamhetsanknutnariktlinjerna bör ofta ges en särställning vid avvägningar mellan olika önskemålatl utnyttja mark och vatten även utanför områden som är av riksintresse. NRLbör därför mera allmänt ge sädana verksamheter och intressen en prioriteradställning. De omräden som är av riksintresse pä grund av att de inrymmer ellerkan inrymma de aktuella verksamheterna eller intressena bör dessutom skyddassärskilt genom bestämmelser i . Sedanriksdagen beslutade om riktlinjer för hushållning med mark och vattenhar vissa frågor som då betraktades som mindre belydelsefulla blivitviktigare. Nya önskemål och behov som behöver uppmärksammas i ett nationelltperspektiv har också växt fram. Det gäller bl. a. inom energiområdet, för s. k.infrastrukturella anläggningar och belräffande utnyttjandet avvattenresurserna både sötvattnet och havsresurserna. Även skogsbruketsintressen har uppmärksammats i större utsträckning. Behovet av bestämmelser somger ledning för resursutnyttjandet för sådana ändamål bör därför, som ocksäangetts i promemorieförslaget, övervägas i förevarande sammanhang. Deförslag till grundläggande hushållningsbestämmelser som jag nu kommer atllägga fram överensstämmer i allt väsentligt med förslagen i departementspromemorian.Som jag redovisat tidigare (avsnitt 2.3) har promemorieförslaget i stort fåttetl positivt mottagande av flertalet remissinstanser. Åtskilliga instanser haruttalat att promemorieförslaget fyller etl viktigt behov och att de föreslagnabestämmelserna i huvudsak är lämpligt utformade. Kritiken mot förslaget frånvissa remissorgan avser främst utformningen av enskilda bestämmelser. Jagåterkommer till den kritiken i anslutning till min genomgäng av de bestämmelsersom jag anser bör finnas i NRL. Blandde bestämmelser jag kommer att föreslå skall ingå i 2 kap. NRL återfinnsmotsvarigheter till de verksamhetsanknutna riktlinjerna utom i fråga omfritidsbebyggelsen. Mot bakgrund av den centrala plals som frågan omfritidsbebyggelsen har intagit arbete med den fysiskariksplaneringen vill jag, innanjag går närmare in pä de konkreta hushållningsbestämmelserna,närmare redovisa mina skäl för att inte föreslå någon grundläggandebestämmelse om fritidsbebyggelse. I den fysiskariksplaneringen finns dels uttalanden om frilidsbebyggelse i de omräden som omfallas av de geografiska riktlinjerna, dels vissa mycket 43 Prop.1985/86; 3 allmänt hållna riktlinjer i övrigt. Det är en motsvarighet tilldessa allmänt hållna riktlinjer som jag anser inte behövs i NRL. Dessa rikllinjerinnebär att fritidsbebyggelsen bör utvecklas i mer planmässiga former än somvar fallet och början av 1970-talel. 1972:111framhölls alt kravet på en mer planmässig utveckling av fritidsbebyggelsenutgår från önskemålet atl skillnader i naturtyper och andra förutsättningar förfritidsbebyggelse samt skillnader i exploateringstryck inom olika delar avlandet skall komma lill uttryck och beaktas i samband med att kommunernaöverväger en lämplig bebyggelseutveckling i sin planering för kommunens olikadelar. Isamband med ställningstagandena till program- och planeringsskedena i denfysiska riksplaneringen har riktlinjerna för fritidsbebyggelsens utvecklingförtydligats. I första hand har angetts hur bebyggelsen bör utvecklas inom deområden som omfattas av de geografiska riktlinjerna med hänsyn till delhuvudsyfte som dessa riktlinjer har, nämligen att så långl möjligt bevara destora natur- och kulturvärden samt de särskilda förutsättningar för turism ochfriluftsliv som finns inom dessa områden. För övriga delar av landet harbetonats att det finns mycket stora områden som är väl lämpade för utvecklingav fritidsbebyggelse i olika former. Fritidsbebyggelsenstillväxt har kunnat följas genom de redovisningar som har gjorts av kommuneroch länsstyrelser inom den fysiska riksplaneringens ram och genom särskildainventeringar som statens lantmäteriverk har genomfört. Kommunerna har ibetydande omfattning följt de riktlinjer som statsmakterna beslutat om.Planmässiga överväganden har kommit till stånd i slor utsträckning genomriktlinjer för bebyggelseutvecklingen i de kommunöversikter som i princip allakommuner har utarbetat och antagit. Sedanslutet av har den ändrade samhällsekonomiska situationen medåtföljande åtstramningar i hushållens ekonomi inneburit att byggandet avfritidshus har minskal mycket kraftigt. Under är 1980 tillkom enliglbedömningar som redovisas i betänkandet (SOU 1982:23) Fritidsboende inte merän ca 2000 nya fritidshus i landet, vilket kan jämföras med ett tillskott på25-30000 fritidshus när tillväxten var som starkast . Delsaknas anledning att tro att förhållanden liknande dem senaredel och skall återkomma. Även om samhälls- ochprivatekonomin skulle tillåta en betydligt snabbare tillväxt av bebyggelsen änf. n., är beredskapen i kommunerna god genom de kunskaper om mark- ochvattenresurserna som föreligger och genom de planeringsåtgärder som harvidtagits under 1970-lalet. De utredningar som underde genomförts om fritidsboende och om turism och friluftsliv (SOU 1982:23 Fritidsboende, SOU 1983:43 Områden för turism och rekreation saml SOU 1983:45 Turism och frilufts liv 2) pekar i den riktningen att åtgärder från samhällets sida i första hand bör inrikias på att förbättra förutsätlningarna för rekreation och friluftsliv, så alt åtgärderna kommer de många människorna till del. Atl skapa goda föitsättningar för en rik fritid i vardagen genom satsningar på närrekrea tion blir alltmer angeläget. Behovet av alt mark avsätts för sädana ändamål 44 kommerjag att återkomma till. Förfritidsbebyggelsens del är det ett starkt önskemål att nya former av sådanbebyggelse i förhållandevis enkla och billiga former kan utvecklas på rimligaavstånd från permanentbostäderna. Det bör utifrån markhushåll-ningssynpunktfinnas goda förutsättningar för en sådan utveckling, om naturvårds-,friluftslivs- och andra motstående intressen beaktas på ett genomtänkt sätt.Flera kommuner, bl. a. , har tagit initiativ till att utvecklaenkel, tätortsnära fritidsbebyggelse. I mitt anförande tillpropositionen om turist- och rekreationspolitiken m.m. (prop. 1983/84: 145)framhöll jag att det är angelägel alt odlingslotter, koloniträdgårdar ochstadsnära fritidsbebyggelse kommer till stånd i ökad omfattning, men att sådanbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar inte bör tillåtasta i anspråk värdefulla områden för naturvård och friluftsliv i tätorternas närheteller inkräkta på andra viktiga rekrealionsintressen. När det gällerhushållningen med jordbruksmark framhöll jag som min bedömning attodlingslotter eller koloniträdgårdar, där huvuddelen av marken används förodling, bör kunna föriäggas till jordbruksmark utan hinder av gällanderiktlinjer för hushållning med jordbruksmark, om en sådan förläggning i övrigtbedöms lämplig. Denutveckling som beskrivits och den förbättrade planeringsberedskapen ikommunerna gör att det enligt min mening saknas skäl att i NRL ta in särskildabestämmelser om fritidsbebyggelse bland de grundläggande hushällningsbestämmelserna.Jag återkommer i det följande (avsnitt 4) till behovet av bestämmelser för bl.a. fritidsbebyggelsens utveckling inom omräden som bör omfattas av geografiskabestämmelser. Prop.1985/86; 3 3.2 Avvägningar vid beslut om användning av mark ochvatten Mitt förslag: NRLinnehåller en grundläggande bestämmelse om avvägningar i fräga om den framtidaanvändningen av marken och vattnet. Bestämmelsen uttrycker att mark- ochvattenområden skall användas för det eller de ändamål som områdena är mesllämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge samt föreliggande behov.Företräde skall ges sådan användning som främjar en från allmän synpunkl godhushållning. Promemorieförslaget:Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s, 54 och 55), Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan ansluter sig tillpromemorieförslaget. a. åtskilliga kommuner hävdar att förtydligandenbehövs för att klargöra alt avvägningar skall främja en långsiktigt godresurshushållning. Skälen för mitt förslag:En grundläggande utgångspunkt för planläggning av olika områden enligtbyggnadslagstiftningen är att planläggningen skall ske så att den främjar en urallmän synpunkt lämplig ulveckling inom del område som planen skall avse (9§byggnadsstadgan). skall i princip användas för det ändamål för vilket denär mest lämpad med hänsyn till Prop.1985/86:3 läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter.Dessa grundregler lillämpas ocksä vid beslut om bebyggelse utanför planlagdaområden. Om det riktas olika anspråk mot ett och samma mark- eller vattenområdeoch dessa inte går att förena ges sådana anspråk företräde som främjar en fränallmän synpunkt lämplig utveckling. Denna grundsyn som har präglat samhälletsstyrning av bebyggelseutvecklingen bör nu sätta sin prägel även pä beslututanför byggnadslagstiftningens ram som gäller användning av mark- ochvattenområden. Enbestämmelse av den nu föreslagna innebörden medför bl. a. att de myndighetersom med tillämpning av NRL skall avgöra mål eller ärenden om ändradmarkanvändning, skall bedöma om den ansökta förändringsät-gärden är av denarten och avses få en sådan utformning att den påtagligt kan försvåra villkorenför sådana verksamheter och intressen, vars behov det är ett allmänt intresseatt skydda. Om så är fallet och om tillkomsten av den ansökta åtgärden i sigsjälv inte är av allmänt intresse, ligger det oftast i en god hushållning attse till att åtgärden inte kommer till stånd på den platsen. Ett och sammaområde är emellertid inte sällan lämpligl att utnyttja för flera olikaverksamheter . I många konkurrenssituationer behöver det inte i förstahand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gällaalt överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställaupp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller uiformning atttillräcklig hänsyn las till det iniresse eller den verksamhet som behöverskyddas. Idepartementspromemorians lagförslag har tagits in bestämmelser (2 kap. 1 §) sominnebär, atl mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamålvartill de är mest lämpade med hänsyn fill beskaffenhet, läge och föreliggandebehov samt att företräde skall ges sädan användning som främjar en från allmänsynpunkt lämplig utveckling. Vissaremissinslanser - kammarkollegiet, , länsslyrelsen iStockholms län samt , och kommuner - anser attuttrycket föreliggande behov är alltför snävl och inte inkluderar hänsyn tillframtida eller på uppkammande behov. För egen del anser jag attdenna kritik inte är befogad. Enligt min mening täcker uttrycket såväl anspråkpå förändringsåtgärder som anspråk på bevarande och skydd av natur- ochkulturmiljö och av pågående användning av marken och vattnet. Dendokumentation som tas fram av myndigheterna för att belysa NRL:shushållningsbestämmelser kommer, tillsammans med kommunernas planer förbebyggelseutvecklingen i övrigi, att ge uttryck också för långsiktiga behov iolika avseenden. Uttrycket "föreliggande behov" mäste därvid inrymmaäven behovet att reservera mark-och vattenområden för framtida aktiviteter somanses viktiga för samhällsutvecklingen på lång sikt. och Uppsa la kommun menar att ordet utveckling inte bör utnyttjas i en beslämmelse om avvägningar i konkurrensfrågor. Enligt kommun har ordet en otvetydig innebörd av förändring och är säledes inte alls neutralt i samband med avvägningar mellan bevarande och förändring. Jag delar denna upp- 46 fattning och föreslår atl bestämmelsen i ställetskall uttrycka att företräde skallges sådan användning som främjar en frän allmän synpunkt god hushållning. Skogsstyrelsenanser, med hänvisning till sin uppfattning att skogsbruk mera sällan är helloförenligt med andra intressen som behandlas i NRL, att det klart bör framgå avlagtexten atl man normalt bör syfta till en kombinerad användning av mark- ochvattenområden. Jag delar skogsstyrelsensuppfattning all en mångsidig användning av mark- och vattenområden ofta är bådemöjlig och lämplig. Detta gäller inte bara för skogsområden. Som framhålls idepartementspromemorian ligger ocksä allmänt i en god resurshushållning att slåvakt om möjligheterna till mångsidig användning av marken, vattnet och denfysiska miljön i övrigt. Ömsesidig hänsyn behövs i fräga om verksamheter sombedrivs inom ett och samma område eller i det omedelbara grannskapet. Detta börkomma till uttryck genom atl det föreskrivs att mark- och vattenområden skallanvändas för det eller de ändamål vartill de är mest lämpade. Jag vill här pekapä vikten av att slå vakt om allemansrätten när det gäller atl utforma planeroch beslut för en effektiv och ändamålsenlig användning av ett område för olikaförekommande intressen. Sammanfattningsvisansluter jag mig således till förslaget i promemorian att NRL bör innehålla engrundläggande bestämmelse till stöd för avvägningar i fråga om användningen avmarken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelsen bör ge slöd föratt i fråga om mark- och vattenanvändningen besluta till förmån för det ellerde ändamål för vilka berörda omräden är rhest lämpade med hänsyn tillbeskaffenhet, läge samt föreliggande behov. Bestämmelsen bör också ge stöd föratt ge företräde åt sådan användning som främjar en från allmän synpunkl godhushållning. Den nu föreslagnagrundläggande bestämmelsen täcker i princip de särskilda regler om olikaområden och verksamheter som jag kommer att behandla i fortsättningen. Dessaregler skall ses som förhandsuttalanden om hur avvägningar om användningen avnaturresurserna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. Deverksamheter och iniressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vidkonkurrens mellan dessa om ett område får - om området inte är av slorbetydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visstintresse - avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen. 3.3 Ekologiska utgångspunkter m. m. Mitt förslag: INRL föreskrivs att stora mark- och vattenområden, som inte alls eller endastobetydligt är påverkade av exploaleringsföretag eller andra ingrepp i miljön,sä långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenaskaraklär. Det föreskrivs också att mark- och vattenområden som är särskilt känsligafrån ekologisk synpunkt så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kanskada naturmiljön. Promemorieförslaget:Överensstämmer i sak med mitl förslag (se promemorian s. 55-57). 1985/86; 3 Remissinstanserna:Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan anser att bestämmelserna ger etlförbättrat stöd för atl värna om landskapets ekologiska funktion och altmiljöskyddet därmed ges en förstärkt ställning. Enligt planverket börbestämmelserna kunna bli ett bra slöd bl, a, för att värna om naturområden somutan att vara unika dock är värdefulla pä grund av läge och funktion ilandskapet. Bestämmelserna bör möjliggöra en ökad hänsyn bäde till flora ochfauna och lill människans behov av en god naturmiljö. Vissakommuner och länsstyrelser i Norriand har riklat krilik mol förslaget tillskydd för stora, opåverkade mark- och vattenområden. kommun, som torde geuttryck ät en vanlig uppfattning bland kommunerna i inland, anserl.ex. all den i promemorian föreslagna bestämmelsen skulle innebära mycketlångtgående konsekvenser för glesbygdskommuner med stora orörda områden.Enligl kommunen kan det inte vara rimligt att skydda alla orördaområden mot exploateringsförelag. Inom sädana omräden kan finnas resurser somkommunerna gärna skulle vilja utnyttja , exempelvis förtorvbrytning, gles frilidsbebyggelse etc. Denna typ av beslämmelse"drabbar" enligt kommun glesbygdskommuner med slora orördaytor, kommuner som kanske mer än många andra är i behov av att snarare hittabra möjligheter att utnyttja resurserna i sysselsätlningsskapande syfte än attlägga ut dem som bevarandeområden. i anser detknappast motiverat alt tillföra nya områden utöver de obrutna Qällomrädena ochangränsande skogsområden i länet som skall skyddas mot exploatering av olikaslag. Länsstyrelserna i och , liksom bl, a.Vilhelmina, och kommuner, intar liknande ståndpunkter. Flertaletremissinstanser som kommenterat frågan anser att en bestämmelse om skydd förekologiskt känsliga områden har en viktig uppgift att fylla. Skogsstyrelsenuppfattar bestämmelsen som ett förstärkt skydd för vissa skogsområden både frånskogsproduktions- och naturvårdssynpunkt. påpekar atl mångaområden av den lyp som promemorieförslaget avser att skydda, har storbetydelse för den vetenskapliga naturvården. Enligt verkel bör det därförunderstrykas att tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen bör bygga påområdenas ekologiska funktion och sårbarhet. för bevarande avgenresurser och nordiska genbanken för jordbruks- och trädgårdsväxterunderstryker betydelsen av atl genetisk variation bevaras och atl växt- ochdjurarter som är beroende av våra mark- och vattenområden bevaras i naturligevolution. Skälenför mitt förslag: Som jag framhöll när jag tidigare gick igenom utgångspunkterna för en reform om naturresurshushällningen bör de eko logiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande av mark- och vattenområden. Jag vill innanjag går in närmare på skälen för mitt förslag här erinra om den grundläggande avvägningsregel som jag föreslog skall inleda 2 kap. NRL. 1 den regeln har hänsynen lill de ekolo giska förutsätlningarna kommit lill uttryck genom kravet att hänsyn alllid 48 skall tas lill det berörda områdets beskaffenhetvid beslut om markanvänd- Deförslag som jag behandlar nu bör således ses som en förstärkning av Prop.1985/86; 3 de ekologiska hänsynen vid avvägningar mot andra intressen när de omständighetersom jag angav i mitt förslag är för handen. Industrisamhälletsutveckling har, som framhålls i promemorian, inneburit stora förändringar ifråga om markens och vattnets användning. Förändringarna har underefterkrigstiden skett i snabb takt och varit mera genomgripande än undertidigare generationer. Urbanisering och förändringar i näringslivelsinriktning tar sig uttryck framför allt i förändringar i tälortsmiljön, mennatur- och kulturlandskapet på landsbygden påverkas också av olika inslag i deturbaniserade samhället. Det kan gälla trafikleder, kraftledningar, externtlokaliserade industrier, lager och serviceverksamheter, och det gällernaturligtvis också olika anläggningar för fritid och rekreation. Som uttrycktsi departementspromemorian har utvecklingen lett till att det framstår som enviktig tillgäng för samhället nu och för kommande generationer alt detfinns kvar större områden som är relativt opåverkade av exploateringsförelageller andra ingrepp i miljön och som sålunda inte skärs sönder av storatrafikleder eller kraftledningar eller är påverkade av buller och andramiljöstörningar. Atl större, sammanhängande landsbygdsområden kan skyddas frånmera betydande ingrepp och miljöförändringar är av värde bl. a. för jord- ochskogsbruket och för de människor som är verksamma på landsbygden. Ett sådantskydd bidrar också till att behålla handlingsfrihet i det framtidaresursutnyttjandet. Särskilt angeläget är del naturiigtvis att i de mertätbefolkade delarna av slä vakt om tillgängen på stora, sammanhängandeströvområden som är lämpliga för naturupplevelser och friluftsaktiviteter. Somjag tidigare redovisade har åtskilliga remissinstanser varit negativa till atlett allmäni skydd för slora relativt opåverkade områden skall gälla iNorrlandslänen. Jaganser för egen del att det är av betydande värde att slå vakt om handlingsfriheten i resursutnyttjandet inom våra landsbygdsområden, så väl i de mer tätbefolkade delarna av landet som i våra glesbygdsområden. Den regel jag här förordar är främst avsedd att tillämpas på exploaterings företag och andra ingrepp av betydande storlek, l.ex. nyetablering av industrier eller liknande verksamhet, tätorts- och fritidsbebyggelse av stör re omfattning med därtill hörande anläggningar, större trafikleder, slörre ledningsföretag, gruvor och större takter, terminalanläggningar, upplag och tippar saml farleder och muddringsföretag. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen. Företag av den nu angivna storleksordningen bör enligt min mening alltid föregås av omsorgsfulla lokaliseringsövervägan den. För sådana företag för vilka alternativa lokaliseringsmöjligheler slår till buds, bör om möjligt lokalisering ske till områden som redan är påver kade av exploaleringsverksamhel, dvs. i anslutning till befintlig samlad bebyggelse, till befintliga industri- och arbetsområden eller inom korri dorer i landskapet som redan har tagits i anspråk för trafikleder eller ledningar. Härigenom kan större sammanhängande landsbygdsområden skyddas mot ekologiska påfrestningar, bullerstörningar och störningar på landskapsbilden. Som jag framhöll har detta betydelse för de areella näringarnas utveckling. Det medför också - som 49 4 1985/86. Prop.1985/86; 3 har påpekat - alt de jaktliga och faunistiska intressena fårett skydd som är välbehövligt. Närdel gäller gruvor, liksom större takter av sten, grus, sand eller torv ärlokaliseringsmöjligheterna av naturiiga skäl i många fall begränsade. Ocksä förverksamheter av detta slag, som är beroende av lägesbundna naturresurser inomomräden av det slag som jag här avser, bör största möjliga hänsyn tas lill deberörda skyddsintressena. Om realistiska alternativ finns för verksamheten ianslutning till tidigare exploaterade områden bör således dessa i första handtillvaratas. Jaganser alliså att det i 2 kap. NRL bör finnas en beslämmelse till skydd förstora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt ärpåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Jag vill härnämna att enligt det remitterade lagförslagel endast områden som är påverkadeav exploateringsföretag skall vara undantagna från skydd. Som lagrådet påpekarkan emellertid även ingrepp som inte kan anses utgöra exploateringsförelag hasädan påverkan på ett område att det saknas skäl för atl området skall åtnjutanu avsetl skydd. Jag ansluter mig till lagrådets förslag att sådana områdeninte bör omfattas av skyddet. Lagrådet har också tagit upp frågan om innebördenav begreppet "exploateringsföretag". Jag återkommer till detta ispecialmotiveringen. Efterkrigstidenssamhällsbyggande och industriella utveckling har lett till en betydelsefullvälfärdsutveckling. har naturmiljön utsatts för betydandepåfrestningar. Vissa föroreningar m. m. som påverkar vårt land har sina källori andra länder. De slora utsläppen av försurande ämnen från olika verksamheterär ett av de allvarligaste miljöproblemen som påverkar markens och vattnetsproduktionsförmåga och hotar viktiga ekosystem. Villkoren för den biologiskaproduktionen är av många samverkande orsaker särskilt instabila i vissaområden. Det hänger samman med markens och vattnets beskaffenhet, klimatförhållanden,tidigare påverkan av försurning eller förgiftning osv. Sådana ekologisktkänsliga områden kan ibland vara artfattiga och ibland kännetecknas avmångformighet och arlrikedom. Utvecklingen av olika arter och system i sådanaområden ger information som har betydelse för bedömning också av naturmiljönstillstånd i stort och av utvecklingen vad gäller markens och vattnets produktionsförmåga. Iområden av delta slag är naturliglvis riskerna särskilt stora för att ingrepp imarkanvändningen kan medföra bestående skador i naturmiljön. Som exempel päområden som är känsliga för ingrepp kan nämnas delar av de fjällnära skogarna,urskogarna, som upptar endast en halv procent av vår produktivaskogsmarksareal, skyddsvegetationen vid våra sandkuster samt vissa våtmarker,sjöar och vattendrag. Detsamma gäller sådana mark- och vattenområden och marinaområden som inrymmer sällsynta eller utrotningshotade växter och djur. Somen följd av alt vissa nalurtyper har minskat i omfattning har bl.