prop · G90315 · 1985-12-31 00:00:00 — Utredningenfinner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna.Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polisman ävenutan order bör ingripa mot mindre gmpper av fientiiga soldater upphävs. Prop.1985/86: 15 merade sabotörer eller spioner - vilka saknar ställning som legitimstridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag - skallpolisen givetvis ingripa även i fortsättningen. Polisenmåste emellertid kunna ingripa även mot fientlig militär personal omingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet somfaller på polisen på gmnd av dess allmänna uppgift att svara för ordning ochsäkerhet eller särskilda uppgifter inom ramen härför, l.ex. För att undvika att oklarhet skall råda i praktiken bördet uttryckligen anges i en ny reglering att en sådan allmän befogenhetgäller. Härigenom erhålls en naturlig och lämplig avgränsning av polisens uppgifteri aktuellt hänseende. Skulle en befogenhet av nu angivet slag inte ansesföreligga för polisen, kan uppenbarligen mycket svårlösta situationer uppstå.Fientlig militär personal kan l.ex. i praktiken tänkas uppträda tillsammans medterrorister eller andra mot vilka polisen otvivelaktigt är befogad och skyldigatt ingripa. Frånfolkrätlslig synpunkt är det väsentligt att den enskilde polismannen harställning som kombattant när helst ett ingripande frän hans sida sker motfientlig militär personal. Såvitt gäller ingripanden inom ramen för kuppförsvarsuppgifternaligger detta i sakens natur. Men även när ett ingripande mot fientlig militärpersonal sker uteslutande för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet ochsålunda ingår som ett led i polisens normala verksamhet måste polismannen haställning som kombattant. I annat fall skulle polismannen, enligt nuvarandefolkrättsliga principer, vid ingripandet ställas utan varje folkrättsligtskydd. Om en utveckling av folkrätten sker så att en polisman erhåller skyddvid ingripanden av det slag som avses nu utan att därför behöva tilläggaskombattantstatus, bör givetvis den svenska regleringen anpassas därefter. Medställningen som kombattant i vissa särskilda situationer följer också en förpliktelseför poHsmannen att själv följa krigets lagar och bmk. Detta bör uttryckligenanges i de nya bestämmelsema. F.n.gäller enligt 6 § kungörelse att, om polisens medverkan äroundgängligen nödvändig för att avvärja fientligt angrepp, den högsta militärachefen i orten får begära medverkan av polismän som tillhör distrikt i närhetenav angreppsområdet. Medverkan skall begäras hos eller, om beskedfrän denna inte hinner inhämtas, hos polischefen. I den mån elleipolischefen förfogar över personal som har genomgått föreskrivenförsvarsutbildning, fär medverkan vägras endast när polispersonalen redanfullgör trängande civila försvarsuppgifter eller när bifall till framstäUningenskulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säkerheten inomdistriktet. Mantorde få räkna med att även i fortsättningen, i samband med ett väpnat angreppmot landet, situationer av katastrofhotande karaktär kan uppkomma, som gör detnödvändigt att alla tillgängliga resurser tas i anspråk för det militäraförsvaret. Enligt utredningens mening finns det inte lika stora betänklighetermot att i sådana nödlägen polispersonal tillfälligt inordnas i försvarsmaktensom mot att polisen som organisation tilldelas fristående stridsuppgifter.Från principieU synpunkt skiljer sig sålunda intepolispersonalens försvarsplikt i detta avseende "rop. 19ö5/86: 15 fränexempelvis den skyldighet att stå till förfogande för försvarsmakten som enligt värnpliktslagstiftningen åvilar manliga medborgare i allmänhet. Somhar angetts i det föregående innebär nuvarande ordning att det alltid i sistahand ankommer på den ansvariga polismyndigheten att bestämma ompolisförstärkning skall lämnas. Med hänsyn härtill och till de principer somgäller för samråd mellan myndigheterna inom totalförsvaret anser utredningenatt det inte behöver befaras att sådan förstärkning skall förekomma annat ännär tvingande skäl gör det nödvändigt. Medhänvisning till vad som har anförts nu föreslår utredningen att det skallfinnas kvar viss möjlighet för regionala och lokala polismyndigheter att pärekvisition tillfälligt ställa polispersonal till förfogande för militär chef iakuta situationer av katastrofhotande karaktär. Polispersonalen bör i sådantfall anses ingå i försvarsmakten och följaktligen ha ställning somkombattanter. Polisens uppgifter inom område som har besatts av fienden Frågornaom offentliga organ skall lämna ockupationshotade områden och hur sädana organskall uppträda om de har blivk kvar pä ockuperat område hör till de mestomdiskuterade spörsmålen inom ramen för den svenska beredskapsplanläggningen.En allmän princip är att , om landet dras in i ett krig, skall göra motståndtill det yttersta så länge kriget pågår. Detta gäller även om landet helt ellerdelvis skulle ha ockuperats. Motstånd kan emellertid bjudas i olika former ochpä olika sätt. Det gäller att avgöra vilka former och vilka sätt som ger högstaeffekt. Principen ger därför inte utan vidare underlag för den bedömning sommåste göras på olika nivåer när det gäller myndigheternas handlande. Denenda allmänna bestämmelse som f n. finns på området är 13 kap. 9 §regeringsformen (RF). Det föreskrivs där att intet offentligt organ påockuperat område får meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon riketsmedborgare att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inte fär krävaenligt folkrättens regler. Frågan om myndigheternas handlande i övrigt harlämnats öppen i gmndlagen. I förarbetena uttalas emellertid att det kan hävdasatt det från medborgarnas synpunkt normalt är mest fördelaktigt att denoffentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statensorgan (prop. 1973:90 s. 460-462). Förvissa myndigheter finns emellertid fortfarande direktiv som har utfärdats isärskild ordning om hur myndigheten skall förhålla sig vid ockupationshot ellerockupation. Till dessa myndigheter hör polisen. Tillstöd för att polisens verksamhet skall upprätthällas under ockupation talar bl.a.de fördelar som ligger i att polisen i ett sådant läge kan skyddacivilbefolkningen, hindra övergrepp och ta tillvara befolk- Prop.1985/86: 15 ningens intressen gentemot ockupationsmakten. Lämnar den svenskapolisen sin verksamhet, måste man räkna med att ockupationsmakten upprättaregna polisorgan, kan innebära svåra påfrestningar för befolkningen.Slutligen är det en fördel för allmänheten om samhällets normala funktioner kantas upp efter det att krigstillståndet har upphört. Detfinns emellertid även skäl som talar mot att polisen fortsätter sin verksamhetunder ockupation, I främsta mmmet kommer risken för att polispersonalen tillföljd av hot i olika former tvingas gå ockupationsmaklen tillhanda liksom attpolisorganen infiltreras av fienden. Även pä andra sätt kan en sädan ordning ivissa lägen befaras underlätta fiendens verksamhet. Detvill synas som om den svenska synen pä hithörande frågor har undergått enförskjutning. Medan man under och närmast efter pä ansvarigthäll i allmänhet ansåg övervägande skäl tala för att myndigheter med särskildabefogenheter borde lämna ockupationsholat område, är uppfattningen numeranärmast den motsatta, 1 detta hänseende kan erinras om det uttalande under RF:sförarbeten som har ätergetts . Såvitt gäller polisen har pä detinternationella planet motsvarande uppfattning kommit till uttryck i dendeklaration som har antagits av . Enligt deklarationen skall polismannen i civilbefolkningensintresse fullfölja sina uppgifter till skydd för person och egendom under krigsåväl som ockupation. Utredningenanser att det fn. - i avsaknad av en internationell konvention i ämnet -knappast är möjligt att ge några ovillkorliga regler om hur polismyndigheternaeller de enskilda polismännen skall handla inför ockupationhot ellerockupation. Inställningen från ockupationsmakten liksom formen för ockupationenhar här stor betydelse. Allmänt sett finner emeUertid utredningen att de skälsom talar för att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka.Principen bör alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbeteäven inom ockupationsholat eller ockuperat område, såvida inte ett särskiltbeslut av motsatt innebörd meddelas. Utredningen förordar en reglering efterdessa linjer. Medanledning av vad som sålunda har föreslagits förordar utredningen vidare attregeringen upphäver de instruktioner som i särskild ordning har meddelatsangående hur polisen skall förhålla sig inför ockupationshot eller vidockupation. Detta bör kunna ske utan avbidan på att utredningens förslag i övrigtgenomförs. Utredningensförslag föranleder inte nägon ändring när det gäller organisationen på centralnivå. Närdet gäller organisationen på högre och lägre regional nivå fäster utredningenuppmärksamheten pä konsekvenserna av det principförslag till regionalorganisation för polisväsendet som utredningen har lagt fram i betänkandet (SOU1979:6) Polisen, Förslaget innebär att länspolischefeninte längre skall vara tjänsteman i . Han Prop, 1985/86:15 förenari stället sin befattning pä regional nivå med chefskapet för ett stortpolisdistrikt inom länet, normalt residensortens. Länspolischefen blir enligtförslaget också i fortsättningen underställd med föredragningsskyldigheti förhällande till landshövdingen eller förtroendemannastyrelsei viktigare regionala polisfrågor. Enligtnuvarande planläggning ingår en särskild polissektion (sektion D) i såvälcivilbefälhavarens som krigsorganisation. Chef för sektion D hoscivilbefälhavaren är en av länspolischeferna inom civilområdet. För sektion D ilänsstyrelsen utövas chefskapet av länspolischefen eller, om denne ingår i civilbefälhavarkansliet,annan polischef inom länet. Omstatsmakterna ansluter sig till utredningens principförslag aktualiserasfrågan om D-sektioner bör finnas kvar hos dessa myndigheter och vem som i såfall skall utöva chefskapet över sådan sektion. Enmöjlighet är att D-sektionerna hos länsstyrelserna avvecklas och attlänspolischefen under krigsförhåkanden fär en ställning som i huvudsak svararmot den som enligt principbetänkandet skall gälla för honom i fredstid.Samordningen med kan i så fall lösas genom gemensam gmppering. Omen enhetlig ordning anses erforderiig kan motsvarande lösning övervägas för civilbefälhavarorganisationen.En förutsättning torde därvid vara att en av länspolischeferna inom varje civilomrädetilläggs ett samordningsansvar för hela området. Enlösning av den regionala krigsorganisationen efter nuvarande linjer äremellertid fullt möjlig även om utredningens förslag beträffande den fredstidaregionala organisationen genomförs. I sä fall bör även i fortsättningenchefskapet för civilbefälhavarens D-sektion utövas av en av länspolischefernainom civilomrädet. Pä samma sätt bör chefskapet för D-sektionankomma pä länspolischefen i den mån denne inte ingår i civilbefälhavarkansliet. Utredningenhar velat peka pä den nu aktuella frågan men har inte ansett sig böra i dettasammanhang förorda del ena eller andra alternativet. Om statsmakterna anslutersig till förslaget i principbetänkandet och i enlighet med vad utredningen därhar förordat en särskild polisberedning tillkallas för att genomföra den nyafredsorganisationen, bör frågan om den regionala krigsorganisationen studerasantingen inom beredningen eller - med hänsyn till att inte endast polisenberörs - i annan lämplig ordning. Närdet gäller den lokala organisationen framhåller utredningen att den reduceringav personalstyrkan som blir en följd av mobilisering inom försvarsmakten ochcivilförsvaret utgör ett problem av stor betydelse för polisväsendet. Alltsedanpolisen förstatligades har polisväsendet alltmer uppmärksammats och tagits ianspråk inom totalförsvaret. Polisens höga beredskap, lokalisering ochutbildning samt dess effektiva sambandsmedel har bidragit till dennautveckling. Polisen tilläggs numera en rad särskilda uppgifter som l.ex. att taemot flyktingar samt medverka vid utrymning och gränsövervakning liksom vidspridning av meddelanden om beredskapslarm. Härtill kommer att vidkrigsorganisation personalen i polisdistrikten har reducerats i hög grad Prop,1985/86: 15 genom avgång till försvarsmakten, civilförsvaret, regionala polisavdelningar.D-sektionerna hos länsstyrelse och civilbefälhavare samt övrigatotalförsvarsuppgifter. Motdenna bakgmnd ser utredningen det som en fördel, om det förslag genomförs somhar lagts fram i betänkandet Ds 1978:9 av utredningen (Fö 1977:04) omöverföring av civilförsvarets ordnings- och bevakriingsuppgifter till andramyndigheter (UBevÖ). Förslaget innebär att huvuddelen av civilförsvarets ordningshållningsuppgifterförs över till polisväsendet. En följd härav blir att de drygt 2 000 polismän,som är krigsplacerade inom civilförsvarets ordningsenheter, kommer attstanna kvar inom polisväsendets krigsorganisation. Dessutom erhållerpolisväsendet en förstärkning med 9 000 s.k. beredskapspolismän motsvarande denuvarande civilförsvarspolisema. Beredskapspoliserna kommer i huvudsak attutgöras av civilförsvarspliktig personal. Beredskapspolisernaär enligt förslaget av UBevÖ avsedda för de uppgifter som polisväsendet övertarfrän civilförsvaret, exempelvis upprättandet av avspärrningar ochordningshållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vidutrymningsoperationer samt ingripande vid störningar i samband med pågåendecivilförsvarsverksamhet. håller för sannolikt att dessauppgifter inte fortlöpande kommer att kräva insatser av samtligaberedskaps-polismän. I den mån utrymme finns bör personalen då kunna tas ianspråk även för reguljär polisverksamhet. Därigenom får polisväsendetskrigsorganisation en förstärkning som måste bedömas som välbehövlig motbakgrund av de problem som har redovisats och med hänsyn till att trycketpä polisorganisationen under kris eker krig med all sannolikhet kommer att bliutomordentligt starkt. anser emellertid att det är viktigtatt, när beredskapspolismän tas i anspråk för normala polisuppgifter, hänsjmtas till den stora skillnad som råder i fråga om utbildning och erfarenhetmellan beredskaps- och yrkespolismännen. Tjänstgöringen för beredskapspolisernabör därför planeras på ett sådant sätt att en sådan polisman alltid slår underledning av en yrkespolis. Ävenom polisväsendet tillförs den förstärkning som blir följden om UBevÖ:s förslaggenomförs, är det inte uteslutet att personaltillgången under krig ellerberedskap kommer att skapa problem. Sedan ställning har tagits tik UBevÖ :sförslag bör denna fråga uppmärksammas av den polisberedning som enligtförslaget i principbetänkandet bör tillkaUas för genomförandet av deorganisatoriska förändringar som har föreslagits i det betänkandet. Vad som harsagts nu gäller under fömtsättning att frågan inte tas upp i samband med denöversyn av personaltillgången i totalförsvaret som har fömtskickals i 1977 ärsförsvarspolitiska beslut (prop. 1976/77:74 s. 339, FöU 1976/77:13, rskr1976/77:311). Vadangår principerna när det gäller att fatta beslut på lokal nivå innebärutredningens förslag i principbetänkandet att ett väsentligt större inflytandeän nu skall tillkomma den lokala polisstyrelsen. Nägon principiell ändringhärvidlag bör enligt utredningens mening inte göras för krigs- ellerberedskapsförhållanden. De allmänna bestämmelser bör gällasom har meddelats genom lagen (1942:87) med särskilda Prop. 1985/86: 15bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vidkrig eller krigsfara m.m. samt i tillämpningskungörelsen (1943:137) till dennalag. Dessa författningar gör det möjligt att förördna om de avvikelser som kanbehövas, om det till följd av utomordentliga förhållanden föreliggersvårigheter för styrelsen att avgöra ärenden i den sammansättning eller med detantal ledamöter eller i den ordning som annars är föreskriven. Polisensförsvarsutrustning och försvarsutbildning har varit föremål förstatsmakternas bedömning i samband med försvarspolitiska beslut.Utrustningen och utbildningen bedömdes därvid som i huvudsak tillfredsställande.De ändringar i fråga om polisens uppgifter under krig som har föreslagits i detföregående föranleder enligt utredningens mening inte i och för sig till attutbildningen bör ändras till sin omfattning eller att organisationen av utbildningenbör läggas om. Underde senaste budgetåren har emellertid enligt regeringens medgivande avbesparingsskäl vissa inskränkningar gjorts i försvarsutbildningen. Utredningenhar förståelse för de skäl som har föranlett dessa tillfälliga inskränkningar framhålla betydelsen av att utbildningen tas upp på nytt i fullomfattning sä snart som fömlsättningar härför föreligger. Närdet gäller utbildningen pekar utredningen vidare pä att genom attratificera 1977 ärs tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna förbinder sigalt ge spridning av och information om folkrättens regler för väpnadekonflikter. Utredningen förutsätter att detta förhällande beaktas när detframställs läromedel för polisens försvarsutbildning. Somframgår av vad som har anförts i det föregående föreslår utredningen attpolisen i tre olika situationer skall kunna tas i anspråk för ingripande mot fientiigmilitär personal, nämligen inomramen för kuppförsvaret intill dess att mobilisering har genomförts, iden mån det annars är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sinuppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, iundantagsfall på rekvisition av militär chef efter beslut av regional ellerlokal polismyndighet. särskilda lägen som har angetts nu bör polismannen, för att hansfolkrättsliga skydd skall säkerställas, anses som legitim stridsdeltagare,kombattant. I alla övriga situationer bör däremot polismannen anses tillhöracivilbefolkningen och åtnjuta det skydd som enligl den fjärde Genévekonvenlionenfrån gäller för civilpersoner i allmänhet. 1985/86: 15 Deändringar i fräga om regleringen av polisens ställning under krig sombehöver göras till följd av dels utredningens förslag och dels de ändringar iorganisationen som har följt av polisens förstatligande är så omfattande, att1943 års lag om polisens ställning under krig samt 1958 ärstillämpningskungörelse till lagen bör upphävas i sin helhet. I sittprincipbetänkande har utredningen förordat att de viktigaste bestämmelserna ompolisverksamheten skall föras samman till en särskild polislag. De bestämmelserom verksamheten som inte behöver ha lags valör skall enligt förslaget meddelasgenom en författning som beslutas av regeringen. Under förutsättning att dettaförslag vinner bifall, bör lämpligen regleringen av polisens ställning underväpnad konflikt tas in i den nya polislagen och i en ny polisinstmktion. Enföljdändring bör dessutom göras i . Ienlighet med vad som har anförts nu har utredningen upprättat utkast tillbestämmelser i en ny polislag och en ny polisinstmktion angående poHsensställning under krig och liknande förhållanden samt till ändring i brottsbalken.Utkasten är fogade vid detta betänkande som bilaga. 25 NorstedtsTryckeri, 1985