prop · G9031 · 1985-12-31 00:00:00 — relalivtstora områden, Hans ställningstaganden synes ha närmast föranletts av atl denutredning som låg till grund för den nya lagstifiningen föreslagil alt beslulom stadsplan eller byggnadsplan samt beslut om förbud mot nybyggnad ochschaktning m,m, enligt byggnadslagstiftningen skulle kungöras somförfattningar. mening kan skälen för alt inte hänföra dagens stadsplaner ochbyggnadsplaner lill författningar inte ulan vidare åberopas när det gäller atlbedöma detaljplanens och områdesbestämmelsernas konstitutionella natur,Särskill gäller detta i fråga om områdesbestämmelserna. Denna nya planform, somkan användas för en rad olika regleringsbehov, har mycket gemensaml medbyggnadslagens fastställda generalplaner. Det ligger i linje härmed attfastställda generalplaner enligt övergångsbestämmelserna till PBL skall gällasom områdesbestämmelser. Genom områdesbestämmelser kan en kommun regleramarkanvändning och bebyggelse inom relativt slora områden. bevarakaraktären i elt kulturlandskap med stort inslag av bebyggelse (s. 435) kan iområdesbestämmelser föreskrivas bygglovsplikt som går längre än PBL; sbeslämmelser och som möjliggör en kontroll från sida av allbebyggelsemiljön bevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigtbeträffande olika detaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, bmkssamhällen och fäbodarnämns (s. 195) som exempel på bevarandeomräden av detta slag. Genom områdesbestämmelserkan också medges undantag från vissa av PBL; s byggnadsreglerandebestämmelser. Som exempel på omräden där sådana medgivanden kan bli aktuellaanges (s, 433) större glesbygdsområden med jord-och skogsbruksfasligheter ochspridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna. Här kan kommunen iområdesbestämmelser föreskriva alt bygglov inte behövs för att uppförakomplemenlbyggnader dvs. uthus, garage och andra mindre byggnader ellerekonomibyggnader för jordbmkets och skogsbmkets behov. Områdesbestämmelser kanockså användas för att säkerställa etl områdes användning för friluftsändamålgenom förbud mol schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Sädanaförbud kan också komma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller föratt skapa skydds- och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, flygplatser,kärnenergianläggningar m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användasför atl skydda riksintressen. Räckvidden och omfattningen av planbestämmelsermed sådani syfte framgår av det förslag lill NRL som remitterats lill lagrådet,I denna lag tmges genom uppräkning de mark- och vattenområden i riket vilkasanvändning för vissa ändamål är elt riksintresse. Uppräkningen omfattar bl. a,stora sammanhängande kust-, skärgårds- och Qällområden som skall skyddas motolämplig exploatering. Tillämpningen av NRL är tänkt att kunna läggas fast medbindande verkan genom detaljplan och områdesbestämmelser. Såsom lagrådetåterkommer till under 4 kap, 13 § kan del inte uteslutas alt del för enstakakommuner 1985/86:1 215 medspeciell karaktär kan visa sig ändamålsenligt atl vissa områdesbestämmelserfår gälla kommunens hela område. Områdesbestämmelser av det slag som har nämntskan komma att bli bindande för ell slort antal fastighetsägare samt fåbelydelse för många människors boende- och arbetsmiljö och deras möjlighetertill rekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även om derasbelydelse självfallel inte avser andra frågor än markanvändning och bebyggelse-likväl inte uppfyller del krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifteri RF; s mening. Vad som har sagts om områdesbestämmelsernas normativakaraktär får anses gälla även beträffande detaljplaner till den del de användsför reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt sloraområden som har angetts i föregående stycke, jfr lagrådsremissen s. 94, Detskulle möjligen kunna hävdas att de som berörs av planerna genom PBL; s reglerom medborgarinflytande vid planernas Ullkomsi fått en partställning iplanärendet och att detta därför har mera karaktären av förvallningsbeslutavseende bestämda personer än normer för etl obestämt kollektiv. Med tanke påden vida personkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ettsådant resonemang dock verklighetsfrämmande. Man kan inte bortse från atlplanbesluien kan komma atl beröra personer som av olika skäl inte kunnat la deli beslutsprocessen. Remissensargument, uttalade eller underförstådda, för all kommunernas planläggningenligl PBL-förslaget - säväl i översiktsplan som i områdesbestämmelser ochdelaljplan - inte till nägon del innefattar normgivning är som framgår av detföregående inte invändningsfria. Om lagsliftning ändock sker med godtagande avremissens ståndpunkt till regeringsformens normbegrepp, medför detla risk föratl begreppet kan komma alt i andra sammanhang ges etl innehåll som begränsarriksdagens normgivningsmakt. En sådan lagsliftning kan lagrådet inte förorda.Någon tvekan om förslagets gmndlagsenlighet hade inte behövt uppkomma om 8 kap,7 § första siycket 3 RF ändrats så att bemyndigandet enligl lagmmmet kommit altavse föreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat ändetaljbelonat slag samt om kommunernas kompetens på området reglerats iöverensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap. Det undandrar siglagrådets bedömande vilka fömtsättningar som kan finnas för att vidla sådanaändringar. Lagrådel har övervägt möjligheterna att på andra vägar nå en säkeröverensstämmelse med regeringsformen. Detla skulle emellertid medföra en revisionav gmndläggande delar av förslaget. Vid en sådan revision kommer man in påvärderingar och ställningstaganden som del inte tillkommer lagrådel alt göra.Lagrådet nödgas konstatera att förslaget i vad avser kommunernas befogenheterall i planbestämmelser reglera markanvändning och bebyggelse knappast tordevara förenligt med grundlagen. 1985/86:1 216 1 avsnitt 18 (s. 296 ff) redovisardepartementschefen sina överväganden i fråga om de principer enligt vilka enfastighetsägare eller en innehavare av särskild rätt till fastighet bör hållasskadeslös av det allmänna då han drabbas av skada lill följd av etl kommunaltbeslut enligl PBL, Departementschefen erinrar inledningsvis om den år1972 i anslulning lill riksdagsbeslutet om den fysiska riksplaneringenbeslutade principen att endast intrång i den pågående markanvändningen ersättsi de situationer som leder till skadeersättning. Principen, som innebär altbortfall av sådana värden som gmndas på förväntningar om en ändradmarkanvändning inte ersätts, bör enligt departementschefen gälla också enligtPBL, Vid inlösen skall dock - liksom - förväntningsvärden kunnaersättas, dock med de begränsningar som följer av den s. k. presumlionsregeln iexpropriationslagen. Lagrådet har i princip intet att invända mot att det i PBLliksom i den gällande byggnad slagen kommer att råda en principiell skillnad iersäliningshänseende mellan skadeersättning och inlösen. När del gäller att bedöma i vilka situationer enfastighetsägare bör ha rätt till kompensation måste, såsom departementschefenframhåller, en vägning göras mellan allmänna och enskilda intressen.Självfallet är då flertalet av de krav som enligt lagförslaget ställs på byggnaderm. m. av det slaget att del allmänna har rätt atl fordra att den enskildetillgodoser dem utan rätt lill kompensation, I remissen anges goda sanitäraförhållanden och tillfredsställande säkerhet som exempel på sädana krav. När mark i en detaljplan avsätts för gator ochandra allmänna platser eller när en detaljplan ändras under dessgenomförandetid är del enligl departementschefen rimligt att fastigheisägarenkompenseras för förluster och andra olägenheter som uppkommer och hanframhåller att kompensation i sådana situationer bör utgå utan nägol krav påatl en skada av viss siorlek skall ha uppkommit. I andra fall bör enligldepartementschefen fastighetsägaren vara skyldig att tåla en skada av vissstorlek innan ersällning kan aktualiseras. En sädan kvalifikationsgräns börtillämpas, framhåller han, l.ex. när äleruppförande av en riven ellerbrandskadad byggnad vägras, när rivningslov vägras eller närskyddsbestämmelser för miljömässigt eller kulturhistoriskt värdefullbebyggelse meddelas i en detaljplan eller genom områdesbestämmelser. Också närskydds- och säkerhetsområden för t, ex. försvarsanläggningar, flygplatser ochkärnreaktorer säkerställs genom områdesbestämmelser, som motsvarar demöjligheter att säkerställa sådana områden som finns i 81 och 82 §§byggnadslagen, bör enligt remissen fastighetsägare som drabbas få ersättningför skadan först om denna är tillräckligt kvalificerad. Departementschefenerinrar om atl det också i gällande rätt föreskrivits atl skadan skall varakvalificerad för atl ersättning skall kunna utgå i motsvarande situationer.Förutsättningen för ersättning är nämligen (83 § byggnadslagen) all denpågående markanvändningen avsevärt försvåras. Det må framhållas alt skydds-eller säkerhetsbestämmelser också föreslås kunna ges i detaljplan. 1985/86:1 217 förberörda fastighetsägare att påkalla inlösen av marken. Har i sådant fallområdena redovisats som allmän plats i planen utgår kompensation utan något kravpå kvalificerad skada. För de fall dä det krävs att skadan är tillräckligtkvalificerad för att kompensation skall kunna utgå föreslås enkvalifikationsgräns som motsvarar en femtedel av värdet av den berörda delenav fastigheten, I remissprotokollet framhålls att i de situationer somtroligen blir mest vanliga den berörda delen kommer att vara lika med helafasligheten. Om den föreslagna gränsen uppnås är det bara skador därutöver somersätts. Blir skadan, å andra sidan, så stor att den kan anses innefattasynnerligt men vid användningen av fasligheten skall enligl förslaget kommunenvara skyldig att lösa faslighelen, om ägaren begär det. I denna situation utgårersättningen för fastigheten oreducerad med de inskränkningar som följer avpresumtionsregdn. finns både i byggnadslagsUftningen ochi naturvårdslagstiftningen beslämmelser som innebär att del skall vara frägaom elt någorlunda kvalificerat inlrång för att ersättning skall ulgä.Ersättning skall, heter det i dessa författningar, utgå endast om pågåendemarkanvändning "avsevärt försvåras". När dessa ersättningsprinciperbeslutades uttalade departementschefen (prop 1972; 111, Bilaga 2 s,335) atl del var naturiigl att någon kvalifikation måste uppställas. Envarmäste vara beredd alt underkasta sig visst inlrång av hänsyn fill allmännaintressen. Etl bagatell-artat inträng, framhöll han, bör inte gmnda nägonersättningsrätt mot det allmänna. Det finns inga entydiga rättsfall som anger hurstort intrånget mäsle vara för att den pågående markanvändningen skall anses haavsevärt försvårats. Uppnås kvalifikationsgränsen skall emellertid hela skadanersättas. Frågan behandlades av i de två rättsfall (NJA 1981s, 351) som departementschefen hänvisar till i remissprotokollel (s, 307 f),Enligl departementschefen synes dessa rättsfall kunna tydas så att ersättningför intrång som orsakas av beslut enligt naturvärdslagen bör utgä om skadanöverstiger av värdet av den ekonomiska enhet till vilken skadanrelateras. Enligt lagrådets mening kan så långtgående slutsatser inte dras avde båda rättsfallen. uttalar nämligen all förhållandena ipraktiken lorde vara alltför skiftande för att någon för alla fall enhetligregel beträffande ersällningsgmndande skadenivä - säsom viss bestämdprocentandel av värdet av den enhet vartill skadan relateras - skall kunnauppställas. Frågan om en skada i relation till en viss enhet är all anse somersäitningsgill fär därför, anförde domstolen, bedömas med hänsynstagande lillomständigheterna i del särskilda fallet. Förslaget om en kvalifikationsgräns på tjugoprocent av den berörda delen av fasligheten vinner inte stöd vare sig i deuttalanden som gjordes när ersättningsprinciper beslutades eller -vilket inte heller departementschefen synes vilja göra gällande - i praxis.Förslaget innebär enligt 1985/86:1 218 lagrådetsuppfattning en betydande skärpning gentemot fastighetsägaren. Departementschefen,som vidgår att gränsen kan uppfattas som en skärpning, för pä s, 308 fettresonemang till stöd för sin mening att fastighetsägaren i de situationervarom är fråga, skall vara skyldig atl tåla den angivna värdeminskningen,Resonemangel bygger på att den ställning en fasUghetsägare har enligt gällandelag då han vägras atl ålemppföra en riven byggnad eller då han vägras riva enbyggnad jämförs med hans slällning enligt PBL i motsvarande situationer, varvidbl. a. pekas på de fördelar som PBL innebär för honom, främst atl inte behövasväva i ovisshet under så läng tid som f n, Resonemangel mynnar ut i attdepartementschefen finner att den föreslagna kvalifikationsgränsen innefattaren rimlig avvägning. Säsom departementschefen anför innebär PBL atl faslighetsägarnai de situationer som han hänvisar till får en bättre ställning än vad de harenligt dagens byggnadslagstiftning. Nuvarande regler innebär att faslighetsägarnakan drabbas av ell ekonomiskt avbräck som är betydande jämfört med silualionenvid vissa liknande myndighelsingrepp t, ex. exproprialion. Det är naturiigl attdetta rättas till, någol som dock ej är etl argument för att läggakvalifikationsgränsen på den föreslagna nivån, I de fall dä genomområdesbestämmelser skydds- eller säkerhetsområden säkerställs i närhelen avförsvarsanläggningar m. m, har över huvud taget inte angetts någol skäl tillslöd för den skärpning av kvalifikationsgränsen som förslaget innebär iförhällande till vad som gäller f n, (83 § byggnadslagen), Lagrådel vill i delta sammanhang peka på attkvalifikationsgränsen skall tillämpas även då marklov vägras för åtgärder sommotverkar syftet med sådana skydds- och säkerhetsområden som nämnts. Av deåtgärder som kan omfattas av krav på marklov, nämligen schaktning, fyllning,trädfällning och skogsplantering, k:än de två sistnämnda regleras också medstöd av bestämmelser i naturvårdslagen (8 §), Ersättning utgår dä om denpågående markanvändningen avsevärt försvåras (26 § naturvårdslagen), dvs. viden kvalifikationsgräns som torde vara betydligt lägre. Det är enligt lagrådelsmening värt att uppmärksamma att ingripanden i fräga om åigärder av samma slagblir helt olika i ersäliningshänseende beroende på om regleringen sker enligtPBL eller med slöd av bestämmelserna i naturvårdslagen. I lagrådsremissen harinte närmare utvecklats om denna olikhet kan motiveras av skillnader i lyngdenhos de samhällsintressen som resp, lag avser alt tillgodose. Oavsett om man när det gäller vägrat rivningsloveller vägrat lov alt ålemppföra riven eller förstörd byggnad kan finna motivför en ganska hög kvalifikationsgräns, måste dock ifrågasättas om enfastighetsägare skall vara skyldig atl tåla skador pä tjugo procent av - i deflesta fall -fastighetens värde. För andra situationer, t, ex. demarkreglerande åtgärder som berörts i del föregående, mäsle i än högre gradifrågasättas om förslaget är förenligt med de allmänna principer som gäller förägarens rätt Prop.1985/86:1 219 Detla gäller även för det fall då den berörda delen ulgör etlbegränsat område av fastigheten. Förslagets vittgående innebörd ger anledningatt ta upp frågan om förslaget är förenligt med regeringsformen och medSveriges åtaganden pä grund av ratifikationen av Europeiska konventionenangående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheternasamt av del första tilläggsprotokollet till konventionen. I regeringsformen finns bestämmelser omegendomsskydd i 2 kap. 18 §, Paragrafen föreskriver att varje medborgarevilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogandeskall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms ilag. Vad som menas med "annal sådant förfogande" är inte hell klart.Av uttalanden i förarbelena till grundlagsreformen framgår att man därmedavsett bl, a, ingripanden i egendomsrätten enligt beslämmelser i rekvisitions-och förfogandelagar. Vidare har klart uttalats (prop 1973:90 s. 237) attparagrafen inte omfaltar bestämmelser i planlagstiftning eller i naturvårds-och miljöskyddslagstiftning om begränsning i möjligheterna att använda fastegendom. Sådana begränsningar brukar benämnas rådighetsinskränkningar elleranvändningsregleringar. De situationer där det krävs att skadan skallöverskrida den angivna kvalifikationsgränsen för att ersättning skall utgä harupptagits i 14 kap. 8 § PBL, Del rör sig i samlliga fall områdighetsinskränkningar. Eftersom sådana rådighetsinskränkningar faller utanförtillämpningsområdet för 2 kap. 18 § RF strider bestämmelserna inte motgmndlagen, 1 sammanhanget kan del vara värt atl notera atl lagstiftaren genomatt låta en föreskrift om ingrepp i användningen av en faslighel fä formen aven inskränkning i rådighelen över fastigheten i stället för all föreskriva atten särskild räll, t, ex. elt servitut, får ullskapas till förmån för en annanfastighet, kan åstadkomma att den drabbade fastighetsägarens rätt tillersättning märkbart försämras. Som exempel kan anföras sådana skydds- ochsäkerhetsbestämmelser som avses i 14 kap, 8 § punkt 4 och som berörts i detföregående. Förbud enligt nämnda bestämmelser meddelas till förmån för viktigastatliga anläggningar, t. ex. befästningar, men också för betydelsefullaenskilda anläggningar, t. ex. kärnreaktorer. Om skyddet i stället hadeutformats som ett negativt servitut hade expropriationslagens frikostigarevärderingsregler blivit tillämpliga. Det mä dock framhållas atl motsvarandebestämmelser i gällande rält (81 och 82 §§ byggnadslagen) också är utformadesom rådighetsinskränkningar. När del gäller förevarande bestämmelsersförhållande till är det artikel 1 i förstaUlläggsprolokollet som är av intresse. Eftersom del inte är fråga omäganderätlsövergång är del första meningen i första stycket av artikeln som kanvara tillämplig, I denna mening föreskrivs att envar fysisk eller juridiskpersons rält till sin egendom skall lämnas okränkt. Enligt andra stycket iarfikeln inskränker bestämmelsen likväl inte en stats rätt att genomföra sådanlagsliftning som staten finner 1985/86:1 220 erforderligför att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännasintresse, Rådighetsinskränkningar av det slag varom är fråga är således inteoförenliga med ordalydelsen i artikeln. Artikeln liksom hela konventionenbygger emellertid på förutsättningen atl en rimlig avvägning skall göras mellansamhällels intressen och kravet pä skydd av den enskildes gmndlägganderättigheter (dom punkt 69 i Sporrong-och Lönnrothmälet). Vid en sådan avvägning är del naturligt att ocksä beaktastorleken av den ersättning som utgår till den som drabbas avrådighetsinskränkningar. Med hänsyn till att det i föreliggerendasi få avgöranden i hithörande frågor råder det osäkerhet om hur domstolenkan tänkas se på förevarande bestämmelsers förenlighet med artikel I i förstatilläggsprotokollel. Lagrådet har därför svårt atl bedöma om domstolen vid eneventuell prövning skulle anse del vara oförenligt med artikeln att en skada påtjugo procent av en fastighets värde till följd av inskränkningar i rådighelenöver fastigheten inte är ersäitningsgill. Även om bestämmelsen i 14 kap. 8 § om entjugoproceniig kvalifikationsgräns inte strider mot 2 kap, 18 § RF mästeifrågasättas om den är förenlig med rättsordningen i övrigt. Lagrådet harvarken i praxis eller doktrin kunnai finna exempel på all en skadelidande underi övrigi jämförbara förhållanden själv fått bära en skada på tjugo procent avdet skadade föremålets värde. Den föreslagna kvalifikationsgränsen får därföranses stå i mindre god överensstämmelse med i rättsordningen hittillstillämpade ersättningsprinciper. Med hänsyn härtill och då departementschefensmotivering för en tjugoproceniig kvalifilcationsgräns såsom framgår av vadsom anförts i det föregående - inte är invändningsfri kan det enligl lagrådetsuppfattning med fog sättas i fråga om en fastighetsägare, som genom kommunalabeslul drabbas av inskränkningar i rådigheten över sin fastighet, skall behövatåla en härigenom uppkommen skada på en femtedel av - i de flesta fall -fastighetens värde. Utredningen har (SOU 1979:66 s. 575) funnit enrimlig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen vara alt den enskildeulan rätt till kompensation bör tåla en ekonomisk skada som motsvarar ca tioprocent av fastighetens eller fastighetsdelens värde vid sådanarådighetsinskränkningar varom är fråga. Mindre förändringar i värdet kan ipraktiken ofta vara svåra atl påvisa, anför utredningen, som också framhålleratl den med sill förslag inte åsyftat någon förändring av gällande praxis.Lagrådet finner för sin del att en kvalifikationsgräns på i de skadesituationervarom är fräga inte kan anses oförenlig med vad som tidigare i lagstiftning ochpraxis ansetts godtagbart. Med denna nivä pä kvalifikationsgränsen synes ocksåde i del föregående uttalade betänkligheterna rörande förenligheten medartikel 1 i första tilläggsprotokollet kunna vika. Det må framhållas att de i det föregående berördaolikheterna i PBL; s och naturvårdslagens ersättningsregler såvitt avser vissamarkreglerande Prop.1985/86:1 , 221 åtgärderkvarstår även om kvalifikationsgränsen bestäms till . Olikheternablir emellertid mindre med lagrådets förslag, 1 detla sammanhang vill lagrådetpeka på möjligheten att i PBL låta kvalifikationsgränsen i fråga om ingrepp ianvändningen av marken för annat ändamål än bebyggelse ligga på en lägre nivåän gränsen för bebyggelsereglerande ingrepp. Lagrådet kan inte bedöma om ensådan differentiering är lämplig och lägger därför inte fram något förslag idelta hänseende. Utredningens förslag om en preciseradkvalifikationsgräns pä har upptagits i motiven men inte kommittill uttryck i den av utredningen framlagda laglexlen, I denna sägs att enförutsättning för ersättning är atl skadan inte är obetydlig i förhållande tillvärdet av den berörda delen av fastigheten. Som departementschefen anför ärmånga remissinstanser positiva till all kvalifikationsgränsen preciseras pådetta sätl, vilket sägs underlätta rätlsUllämpningen och del praktiska arbetet.Man påpekar dock atl tillämpningen inte bör låsas helt ulan alt del bör gesutrymme för behövhg anpassning lill förhållandena. De kritiska röster som höjtsmol förslaget - också de många till antalet - delar uppfattningen att en gränsmed en bestämd procentsats i och för sig kan underlätta rättstillämpningen. Omden lillämpas undantagslöst, kan den dock leda till stötande resultat, menardenna remissopinion. Som exempel anges alt etl genomfört ingrepp itvå närliggande fastigheter av olika värde kan leda till att ersättning utgårblott till den fastighetsägare, som har den minst värdefulla fastigheten, ochdetta trots att skadan på den andra fastigheten i nominellt belopp vidaöverstiger den ersättningsberätligande skadan. För atl undvika sådanakonsekvenser bör hänsyn fä las ocksä till skadans nominella belopp framhållsdet. Departementschefen har föreslagit atl kvalifikationsgränsen skallpreciseras genom ett i lagtexten angivet andelstal. Med en sädan stel regelföljer visserligen sådana negativa tröskeleffekter som remissinstanserna harberört. Emellertid är det både för parter och rättstillämpande myndigheter envinst atl gränsen ges en klart preciserad innebörd. Alt preciseringen kommittill uttryck i lagtexten synes för övrigt också vara en fördel för utformningenav den regel om reducering av ersättningen som berörs i det följande. På s. 309 f i remissprotokollel behandlas frågan omhela skadan skall ersättas när kvalifikationsgränsen har uppnåtts.Departementschefens överväganden mynnar ut i atl han anser det föga rimligt, omen fastighetsägare som drabbas av ett intrång utöver den nivå där rätt tillkompensation inträder skulle få ersättning också för den del av intrånget somär beläget under denna nivå och som alltså av andra får tålas utan rätt tillkompensation. Lagrådet kan i princip dela denna bedömning, även om detsjälvfallel kan övervägas om inte någon form av avtrappning bör ske.