prop · G90383 · 1985-12-31 00:00:00 — Ett gmndläggande syftemed de nya reglema är att förbättra de skadelidandes möjligheter att faersättning för miljöskador. Remissinstansernahar överlag tillstyrkt all gällande regler om ersättning för miljöskador samlasi en särskild lag. De flesta remissinstanserna anser också att utredningensförslag i del stora hela är väl ägnat att läggas lill grund för lagstiftning.Kritik framförs dock mot olika delar av förslaget. Ilikhet med utredningen och remissinstanserna anser jag atl de regler omersättning för miljöskador som finns spridda på skilda håll bör samlas i ensärskild miljöskadelag. En sådan samlad reglering medför att regelsystemet blirenklare och mer överskådligt än f n. bör eftersträvas attförutsättningarna för ersättning görs så enhetliga som möjligt för alla typerav miljöskador som regleras i den nya lagen. Närdet gäller det närmare innehållet i lagen bör, som utredningen har föreslagit, en utgångspunkt vara att skador som uppkommer genom förore nande eller annan miljöfarlig verksamhet skall ersättas på strikt gmnd av den som utövar verksamheten. Jag delar också utredningens uppfattning 12 all de möjligheter som deskadelidande har alt få ersättning för sådana Prop. skador bör förbättras påolika sätt. Som utredningen har framhållit kan effektiva skadeståndsregleräven bidra till att företag och enskilda som bedriver miljöfarligverksamhet ökar sina ansträngningar atl förebygga Deförslag som utredningen utifrån dessa utgångspunkter har lagt fram är enligtmin mening i huvudsak väl ägnade att läggas till grund för en reform av reglemaom ersättning för miljöskador. Ett av dessa förslag, som rör ändrade regler förrättshjälp i rättsliga angelägenheter när det gäller miljöskador och vissaandra skador, bör dock inte behandlas i delta lagstiftningsärende. Ställningtill den frågan bör i stället tas i samband med behandlingen av de förslag somhar lagts fram av rältshjälpskommitlén (Ju 1982:01) i betänkandena (SOU1984:66) Den allmänna rättshjälpen och (SOU 1985:4) Rättshjälp, offenfiiga biträden,organisationsfrågor m. m. Enannan fråga som utredningen har behandlat och som jag vill ta upp redan i dettasammanhang är om etl obligatoriskt försäkringsskydd bör införas vidsprängningsarbeten. Närmare bestämt gäller frågan om den som bedriver sådanaarbeten skall vara skyldig att hålla sig med en försäkring som garanterar denskadelidande alt få ut det skadestånd som denne kan vara berättigad till vidsprängningsskador. Anledningen lill att utredningen har övervägt denna frågaär att har begärt att den skulle utredas. Utredningen, som ioch för sig har utarbetat ett detaljerat förslag till en lag omsprängskadeförsäkring, har emellertid inte funnit något behov av ett sådantförsäkringsobligatorium. Denna uppfattning har allmänt godtagits av deremissinstanser som yttrat sig i denna del. Själv har jag inte någon annanåsikt. Att enbart för detta område bygga upp ett omfattande administrativtsystem för alt kontrollera alt försäkring finns är enligt min mening intemotiverat. Något förslag till en obhgatorisk sprängskadeförsäkring bör alltsåinte läggas fram. Innanjag går in på de olika huvudfrågorna i utredningens förslag vill jag nämna attregeringen har beslutat att tillkalla en kommitté som skallutreda hur ett fondsystem för ersättning vid miljöskador m.m. bör vara uppbyggt(Dir. 1985:37). Bakgrunden lill det är följande. Enskadeståndsrättslig lösning har vissa brister när det gäller de skadeli dandes möjligheter till ersättning för miljöskador. Om det t, ex, inte kan utredas varifrån en skadlig förorening härtör, finns det inte någon att rikta skadeståndskravet mol. Särskilt bekymmersamt blir läget om del kan antas att en skada har uppkommit som en samlad effekt av fiera olika miljöfariiga verksamheter. När en skada uppkommer först och visar sig sent - framför allt vid föroreningar av ohka slag - finns del vidare risk för att det företag som är ansvarigt för skadan har upphört när skadeståndskrav blir aktuella. Skadeståndsanspråket kan då också vara preskriberat. Dessutom får man räkna med att en enskild skadevållare saknar ekonomiska möjligheter att betala skadorna och inte heller har något försäkringsskydd som omfattar skador av delta slag. De brister i skyddet förde skadelidande som sålunda är förenade med en skadeståndsrättslig reglering avmiljöskador gör att man bör överväga etl kompletterande fondsystem som kan geersättning till de skadelidande i fall då ersättning inte kan erhållas på annatsätt. Attregeringen har beslutat tillsätta en särskild kommitté med uppgift attutreda denna fråga hindrar dock inte atl man nu går vidare och reformerar dengällande skadeståndsrätlsliga lagstiftningen. Den eller de fonder som kan bliföljden av utredningsarbetet förutsätts enligt direktiven bli endast subsidiärtansvariga. Den skadeståndsrätlsliga lagstiftningen skall sålunda även iframtiden ligga lill grund för ersätlningsrätten. Prop,1985/86:83 Jaghar härmed avslutat min genomgång av de allmänna utgångspunkter som enligt minmening bör gälla för en reform av lagstiftningen om miljöskador, I detföljande avser jag att närmare behandla frågan om tillämpningsområdeti avsnitt 2,2, ansvarsgrunderi avsnitt 2,3, skadeståndsansvarigai avsnitt 2,4, solidarisktansvar i avsnitt 2,5, orsakssambandoch beviskrav i avsnitt 2,6, preskriptionstidenför miljöskador m, m, i avsnitt 2,7, processuellafrågor m, m, i avsnitt 2,8, ikraftträdandem, m, i avsnitt 2,9, och kostnadskonsekvenseri avsnitt 2,10, Minakommentarer lill de enskilda lagbestämmelserna finns i specialmotiveringen(avsnitt 4), 2.2 Tillämpningsområdet 2.2.1 Verksamhet på en fastighet Mitt förslag:Lagen skall gälla skador som har uppstått till följd av verksamhet på enfastighet. Utredningensförslag: Överensstämmer i stort med mitt förslag (se betänkandet s. 134-135). Remissinstanserna:Utredningens förslag godtas allmänt. Skälen för mitt förslag:För all skadesländsskyldighet skall föreligga enligt miljöskyddslagen krävs attden skadegörande störningen härrör från mark, byggnad eller anläggning (se 1§). Det skall alltså vara fråga om en skada som har orsakats av en miljöfarligverksamhet på en fastighet. Även reglerna i 3 kap. jordabalken, liksom deoskrivna principer som finns om etl strikt ansvar för sprängningsskador, utgårfrån att skadan har uppstått vid användningen av en fastighet. Enligtmin mening bör man i den nya miljöskadelagen behålla den anknytningtill en fastighet som för miljöskadornas del gäller . De skador somskall omfattas av den nya lagen bör alltså härröra från verksamhet på enfastighet. Med verksamhet bör då förstås dels att själva marken används påvisst sätt, l.ex, för odling av trädgårdsprodukler, dels att en byggnad elleranläggning som finns eller uppförs på marken används på visst sätt, t, ex, förindustriell drift, lagring av varor eller offentlig service. Även uppförandetav byggnaden eller anläggningen bör självfallet innebära atl en verksamhetbedrivs på fasligheten. Begreppet verksamhet bör emellertid omfatta också enmera tillfällig användning av en faslighet, t, ex, för tävlingar eller andraartangemang. Detsom fordras är sålunda endast att verksamheten bedrivs på fastigheten. Någotannat samband med fastigheten bör inte krävas. Ett krav på att skadanskall ha orsakats genom verksamhet på en fastighet medför alt miljöskador vidanvändningen av rörliga störningskällor, såsom transportmedel, i principfaller utanför lagen. Delta gäller enligt miljöskyddslagen, och somutredningen har funnit saknas det anledning atl nu inta en annan ståndpunkt.Jag återkommer i specialmotiveringen närmare lill detta. Prop,1985/86:83 Mitt förslag:Lagen skall gälla skador som miljöfarlig verksamhet på en fastighet orsakar isin omgivning. Utredningensförslag: Överensstämmer med milt förslag (se betänkandet s, 150-151), Remissinstanserna: Deflesta godtar utredningens förslag. Några anser dock att lagen inte bara skallgälla skador i omgivningen utan även omfatta skador på den fastighet eller inomdet område där den skadegörande verksamheten bedrivs. Skälen för mitt förslag:En förutsättning för skadesländsskyldighet enligt miljöskyddslagen är atlskadan har drabbat "omgivningen". Liknande begränsningar finns i 3kap, jordabalken. Det innebär att skadeståndsansvaret enligt dessabestämmelser inte omfattar skador som inträffar inom en anläggning eller ettarbetsområde där den skadegörande verksamheten bedrivs. Det är däremot någotosäkert om ett sådanl undantag gäller också vid skadeståndsansvar försprängningsskador i fall dä ansvaret gmndas på oskrivna principer om striktansvar på grund av farlig verksamhet. Enligt min mening skulledel i och för sig vara önskvärt att låta den nya miljöskadelagen gälla utannågon begränsning av detta slag. Det är emellertid svårt att överblickakonsekvenserna av ett så vidsträckt tillämpningsområde, som bl, a, skullekunna medföra koUisioner med annan lagstiftning. Frågan är också om deolägenheter som kan vara förenade med den nu gällande begränsningen till skadorsom drabbar omgivningen har någon nämnvärd betydelse i praktiken. Närdel gäller skador som tillfogas arbetstagare inom den anläggning eller det arbetsområde därden skadegörande verksamheten bedrivs vill jag framhålla att dessa i allmänhetfår full kompensation för personskada genom den statligaarbetsskadeförsäkringen i förening med den på kollektivavtal grundadeIrygghelsförsäkringen. Och när del gäller sakskador kan ansvaret regleras genomavtal med arbetsgivaren. Kategorin arbetstagare måste därför anses vältillgodosedd när del gäller möjligheten till ersättning vid en miljöskada påden egna arbetsplatsen. Situationenär delvis en annan då personer som inte är arbetstagare har fått tillträde miljöfarlig anläggning. Om dessa tillfogas skador beror detta emellertidsannolikt på någon form av försummelse som företaget är ansvarigt för.Skadeståndsskyldighet föreligger då enligt culparegeln i skadeståndslagen.Detsamma torde normall vara fallet vid annan verksamhet på en faslighel änsådan som bedrivs inom en anläggning eller ett arbetsområde. Medhänsyn lill vad jag nu har anfört anser jag all den nya lagen bör gäUa endastskador i omgivningen. Jag vill emellertid betona att med omgivningen skallförstås omgivningen till den skadegörande verksamheten. Det innebär att omverksamheten bedrivs på endast en del av en fastighet, så bör skador somuppstår på en annan del av fastigheten kunna omfattas av den nya lagens regler.Jag återkommer till detta i spedalmoliveringen. 2.2.3Orts- och allmänvanliga störningar Mitt förslag: Ettstrikt ansvar för miljöskador skall normalt inte gälla för skador som orsakasgenom orts- eller allmänvanliga störningar. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag (se belänkandet s. 152-154). Remissinstanserna:Utredningens förslag godtas allmänt. Skälenför mitt förslag: Enligt allmänna principer gäller atl den som har vållat enskada uppsåtligen eller genom vårdslöshet är skyldig att ersätta skadan oavsetthur vanlig en skada av del aktuella slaget är. Dessa principer har hittillsgällt även på miljöskadeområdet, och del finns inte anledning all nu börjatillämpa någon annan princip i dessa fall. Lägel är emellertid ettannat när skadestånd för en miljöskada utkrävs av någon som bär ett striktskadeståndsansvar. I dessa fall har det ansetts att detta striktaansvar bör kunna göras gällande bara när skadan överstiger en viss"toleransgräns". Sålunda gäller enligt 30 § miljöskyddslagen att densom orsakar olägenheter genom miljöfarlig verksamhet - och alltså i och försig är strikt skadeståndsansvarig för dem - inte är skyldig att utge ersättningför ölägenheter som skäligen bör tålas med hänsyn till förhållanden i orten ellertill deras allmänna förekomst under jämföriiga förhållanden. Nära samband meddenna särskilda regel i 30 § miljöskyddslagen beträffande orts- ochallmänvanliga ölägenheter har ett undantag i samma paragraf för ölägenheter sominte är av någon betydelse. Del undantaget behandlas emellertid i avsnitt2.2.5. Enligt min mening är detnaturligt atl ett strikt ansvar för föroreningsskador o.d. i första handbegränsas lill skador till följd av störningar som inte är orts- ellerallmänvanliga. I fråga om störningar som inte framstår som ovanliga bör rättenlill ersättning liksom bli beroende av en skälighetsbedömning. Även idessa fall bör det vara möjligt all döma ul ersättning för skador till följdav sådana störningar som inte skäligen bör tålas, l.ex. för försämrad hälsa pågmnd av luftföroreningar. Underremissbehandlingen har från något håll efterlysts ett klarläggande avräckvidden och innebörden av ett undanlag för orts- eller allmänvanhgastörningar som skäligen bör tålas. Med anledning härav vill jag nämna allledning för tillämpningen av detta undanlag kan hämtas i nuvarande praxis påområdet (se belänkandet s. 53 f), vilken praxis får anses godtagbar.Ytterligare riktlinjer för bedömningen avser jag all lämna i specialmotiveringen.Liksom i fråga om alla slag av skälighetsregler får det sedan ankomma på detillämpande myndighelema all göra de avvägningar som föranleds avomständigheterna i det enskilda fallet. Liksomhittills bör den särskilda regeln för orts- och allmänvanliga störningartillämpas på delvis olika sätt vid skilda skadelyper. Av denskälighetsbedömning som jag har nämnt följer sålunda att regeln sällan kanleda lill befrielse från ersättningsskyldighet vid l.ex. skador genomsprängnings- eller grävningsarbeten. Något undantag för orts- och allmänvanligastörningar torde fö. inte gälla f n. vid andra miljöskador än sådana somregleras i miljöskyddslagen. Det synes dock inte vara ändamålsenligt atl i dennya miljöskadelagen söka närmare ange vid vilka slags störningar den särskildaregeln bör kunna bh tillämplig, utan regeln bör ges generell räckvidd. Ipraktiken torde den dock få sin största betydelse vid föroreningsskador. Jagåterkommer till delta i spedalmoliveringen. Mitt förslag:Lagen skall tillämpas även på tillfälliga rniljöstörningar. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag (se betänkandet s, 147). Remissinstanserna:Utredningens förslag godtas i allmänhet. Några remissinstanser är docktveksamma och påpekar atl förslaget kan medföra vidgade ersältningsmöjligheteroch till följd därav ökade kostnader för bl, a, byggnadsbranschens del. Skälenför mitt förslag: Av 1 § miljöskyddslagen framgår alt den lagen är tillämpligäven på tillfälliga störningar till följd av utsläpp av avloppsvatten, fastaämnen eller gas i vattendrag, sjöar eller andra vattenområden eller till följdav andra åtgärder som kan förorena vattenområden. När det gäller skador tillföljd av luftföroreningar, buller, skakningar, ljus eller annat sådant undantasdäremot tillfälliga störningar från lagen. Dettaundanlag för tillfälliga störningar stämmer väl med den klassiska uppfattningenav immissionsbegreppet. Del är också förståeligt alt man har detta undantag imiljöskyddslagen, som i huvudsak berör frågor om tillstånd och kontroll avmiljöfariig verksamhet. I de sammanhangen kan det synas onödigt att ta medmycket kortvariga störande verksamheter. När det däremot gäller en rentskadeslåndsrältslig lagstiftning är del svårare atl motivera etl undanlag förtillfälliga störningar. Enligt min mening är de sociala och humanitära skäl somtalar för att en skadelidande skall få ersättning för en skada lika starka närskadan beror pä en tillfällig störning som när skadan beror på en mera varaktigstörning. Sålunda kan ett tillfälligt utsläpp i luften av l.ex. gas eller enenda kraftig sprängning uppenbarligen ge lika ersältningsvärda skador som envaraktig störning. Liksom utredningen och detstora flertalet remissinstanser anser jag därför att något undantag förtillfälliga störningar inte bör ställas upp i den nya miljöskadelagen. 2.2.5Ersättningsgilla skador i övrigt Mitt förslag:Ersättning för miljöskador omfattar person- och sakskada samt renförmögenhetsskada. Person- och sakskada ersätts oavsett om skadan är väsentligeller inte. förmögenhelsskada ersätts däremot bara om skadan är av någonbetydelse. Ideell skada som inte har samband med personskada ersätts ej. Utredningensförslag: Överensstämmer i stort med milt förslag. förmögenhetsskada skalldock enligt utredningens förslag ersättas bara vid sådana miljöskador som f n.regleras i miljöskyddslagen. Utredningen föreslår å andra sidan atl del viddessa slags miljöskador skall vara möjligt att få ersättning också för vissaölägenheter av ideell natur även när de inte har samband med personskada (sebetänkandet s. 151-152 och 154-156). Remissinstanserna:Åsikterna går isär när det gäller frågan i vilken utsträckning oväsentligaskador skall kunna ersättas. Vissa remissinstanser tillstyrker utredningensförslag. Andra menar alt ett undantag för sådana skador bör gäUa såväl vidperson- och sakskada som vid ren förmögenhelsskada. Ett par remissinstanseranser att ersättning inte skall kunna erhållas för ideell skada som ej harsamband med personskada. Skälenför mitt förslag: Det strikta skadeståndsansvar som gäller enligt 30 §miljöskyddslagen omfattar både person- och sakskada. Detsamma gäller renförmögenhelsskada (dvs. sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband medatl någon lider person- eller sakskada), även om del är osäkert huruvida allatyper av sådan skada ersätts (se betänkandet s. 50). Skyldighet att utgeersättning för ren förmögenhetsskada torde däremot inte föreligga närskadeståndsansvaret grundas på 3 kap. jordabalken eller på oskrivna principerom strikt ansvar på gmnd av farlig verksamhet. Enligt min mening bör dennya miljöskadelagen ge möjlighet till ersättning även för renförmögenhelsskada. Vid sådana varaktiga förhållanden som föreligger mellangrannar ligger det närmare till hands än vid mera tillfälliga kontakter atl mantillfogar andra personer i omgivningen ekono- Just vidmiljöskador torde det f.ö. vara vanligt förekom- Prop. 1985/86:83 mande attskadan utgörs av ren förmögenhetsskada. Stora gmpper av skadelidande skulledärför komma att falla utanför ersättningssystemet enligt den nya lagen, ominte ren förmögenhetsskada omfattades. Detär inte heller befogat alt, som f n., behandla skilda skadetyper på olika sätt.Möjligheten all få ersättning för ren förmögenhelsskada bör därför slå öppenvid alla slags miljöskador som regleras i den nya lagen. Härigenom undgår manockså en del besvärhga gränsdragningsproblem. Enförutsättning för strikt skadeståndsskyldighet enligt 30 § miljöskyddslagen ärbl. a. alt en olägenhet är av någon betydelse. Om en olägenhet är oväsentligersätts den bara om den har orsakats uppsåtligen eller genom vårdslöshet. Närdet gäller person- och sakskada kan principiella invändningar riktas mot ettundantag för oväsentliga skador. Att en person- eller sakskada inte skulleersättas därför atl den är liten är ett synsätt som är främmande för bådeskadeståndslagen och sådan särskild lagstiftning som bygger på strikt ansvar.Skadeståndsrätten bygger allmänt på att den skadelidande, närskadeståndsskyldighet föreligger, skall ha ersättning för vaije person- ochsakskada som har drabbat honom. 1 likhet med utredningen har jag därför kommitfram till att något undanlag för oväsentliga skador inte bör tas in i den nyalagen när del gäller person- och sakskador. Sakenställer sig däremot annorlunda vid ersättning för ren förmögenhetsskada.Skyldigheten att utge sådan ersättning vid miljöskador innebär ett utvidgatskadeståndsansvar i förhållande till vad som normalt gäller. Ett undantag föroväsentliga skador kan alltså inte inge några principiella betänkligheter närdet gäller ren förmögenhetsskada. I detta fall framstår vidare oväsentiigaskador som föga ersältningsvärda. Av dessa skäl har jag liksom utredningenstannat för alt ett undantag bör gälla för oväsentiiga skador när det gällerren förmögenhelsskada. Enfråga, som delvis har samband med de föregående, är i vad mån ideell skada böromfattas av ansvaret enligt den nya miljöskadelagen. Ideellskada, eller annorlunda uttryckt skada av annan än ekonomisk natur, ersättsenligt allmänna skadeståndsrätlsliga regler endast i speciella fall. När någonhar drabbats av en personskada regleras ersättningsmöj-lighelerna i 5 kap. 1 §skadeståndslagen. Där anges bl.a. alt ersättning kan erhållas för sveda ochvärk, lyte eller annat stadigvarande men samt ölägenheter i övrigt till följdav skadan. Den regeln gäller även när ansvar för en personskada grundas påmiljöskyddslagen. Men ideell skada som uppkommer i andra sammanhang än vidpersonskada ersätts bara under speciella förhållanden. Av 1 kap. 3 §skadeståndslagen framgår att sådan skada ersätts vid vissa slag avintegriletskränkningar. Särskilda bestämmelser om ideellt skadestånd finnsockså i annan lagstiftning (l.ex. i datalagen, kreditupplysningslagen,inkassolagen, upphovsrällslagen och olika arbetsrättsliga lagar). Utanförkontraktsförhållanden ersätts inte ideell skada ulan särskilt stöd i lag. Utredningen har föreslagitalt man skall göra en försiktig utvidgning av det ersättningsgilla området vid miljöskador och även medge ersättning för ölägenheter som närmast är av ideell natur. För min del anser jag altdet inte finns anledning att på miljöskadeområdet tillämpa andra regler omskadestånd för ideell skada än som gäller inom skadeslåndsrätten i allmänhet.Visserligen finns del, som jag har nämnt, särskilda områden där sådanersättning utges. De är emellertid klart avgränsade och rör huvudsakligen olikaslag av kränkningar av den personliga integriteten. Det skulle vara någotprincipiellt nytt om man för miljöskadornas del införde en möjlighet lillersättning för sådana svårbedömbara ölägenheter av ideellt slag som"förfulning av naturen" e.d. Ofta medför sådana olägenheterskadeföljder av ekonomisk art, l.ex. i form av etl minskat marknadsvärde hos enfastighet, och den skadelidande har då enligt vad jag har förordat undervissa förutsättningar rätt till ersättning för denna förmögenhelsskada. Längreän så bör man emellertid inte gå. Några särskilda bestämmelser om rätt tillersättning för ideeh skada som inte har samband med personskada bör alltså intelas in i den nya miljöskadelagen. Mittförslag: Ett strikt skadeståndsansvar skall gälla för skador genom föroreningav vattendrag, sjö eller annat vallenområde, förorening av grundvatten,ändring av gmndvattennivån, luftförorening, markförorening, buller, skakningoch andra liknande störningar. Miljöskadelagen skall dock inte gälla skadorsom har orsakats av joniserande strålning eller inverkan av elektrisk strömfrån en elektrisk anläggning och inte heller vissa skador som härtör från ettvattenföretag eller en vattenanläggning. Utredningensförslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt förslag (se betänkandet s,143-146), Remissinstanserna:Utredningens förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran, I fråga om vad sombör inrymmas under begreppet "andra liknande störningar" framförsdock skilda meningar. Skälenför mitt förslag: Det strikta skadeståndsansvar som gäller enligt 30 §miljöskyddslagen avser olika lyper av störningar som anges i 1 § i den lagen.Del är dock inte någon uttömmande beskrivning ulan snarare en exemplifiering avde viktigare slörningstyperna. I lagtexten avslutas uppräkningen med enhänvisning till alt lagen gäller även andra liknande störningar. Enligt min mening bör ettstrikt skadeståndsansvar enligt den nya miljöskadelagen avse skador somorsakas av sådana störningar som anges i miljöskyddslagen. När det gällerfrågor om skadestånd framstår emellertid vissa störningstyper som mer frekventaän andra. Dessa störningslyper bör därför direkt framgå av den nya lagen, medanmindre frekventa stör- ningstyper kansammanfattas under ett samlande begrepp av samma slag Prop, 1985/86:83 somavslutar miljöskyddslagens uppräkning av störningstyperna. Somjag redan har nämnt är det i vissa avseenden oklart om vissa typer av störningaromfattas av miljöskyddslagen. En strävan bör vara alt undanröja sådanaoklarheter när miljöskyddslagens skadeståndsregler nu ersätts av bestämmelsemai miljöskadelagen.