prop · G90355 · 1985-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1985/86: 55 om sammanhållen skatteförvaltning, m.m. Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag urregeringsprotokollet för den åtgärd och det ändamål somframgår av föredragandens hemställan. Ipropositionen lämnas förslag lill en ny organisation för skatteförvaltningen.Syftet är att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhetligaansvars- och befogenhetsförhållanden. Vidare förbättras det medborgerligainflytandet i skatteförvaltningens verksamhet. Förslaget läggs fram motbakgrund av regeringens uppfattning om behovet av en samlad länsföivaltning ifrågor som rör länens utveckling och framlid. Förstoch främst föresläs atl länsstyrelsernas skatteavdelningar skall brytas ut urlänsstyrelserna och bilda egna myndigheter, en i varje län. De nyamyndigheterna, länsskattemyndigheterna, infogas enligt förslaget i en renodladbeskattningsorganisation bestående av , länsskattemyndigheteroch lokala skattemyndigheter. Riksskatteverketföresläs fä till uppgift atl leda verksamheten i landet. Länsskatlemyndighetenfår under motsvarande uppdrag inom länet. De administrativauppgifterna fördelas i enlighet med ledningsansvaret. Detmedborgerliga infiytandet över och insynen i skatteförvaltningens verksamhetförstärks genom att länsskattemyndigheten avses få en lek-mannastyrelse iledningen. Riksdagenföresläs nu ta ställning till de föreslagna riktlinjerna för skatteförvaltningensorganisation och ledningsfunktioner. En kommitté avses bli tillkallad för attlämna förslag till hur den nya organisationen närmare bör utformas. Reformenskall enligt förslaget genomföras den . 1985/86. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31oktober 1985 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden 1. , , , . ,, , , R. , . Proposition om sammanhållen skatteförvaltning, m.m. Det svenska skattesystemet har under de senaste årtiondenaförändrats i allt snabbare takt, främst i fräga om de materiellabeskattningsreglerna. Dessa har byggts ut och ändrats bl. a. för att svara motutvecklingen i del ekonomiska livet och för att tillgodose olika rättvisekrav.Effekten härav har blivit ett komplicerat och svåröverskådligt skattesystembåde för enskilda och myndigheter. De tillkommande arbetsuppgifterna för skattemyndigheternahar krävt betydande tillskott av resurser. Men grundläggande organisations- ochledningsfrågor har inte lösts. Detta har försvårat för skattem.yndigheterna attdriva sin verksamhet pä ett effektivt sätt. har statsmakterna vidtagit åtgärder föratt förenkla beskattningsreglerna. Genom den av beslutadereformen om en förenklad självdeklaration (prop. 1984/85:180) las ett viktigtsteg i den angivna riktningen. Det är naturligtvis angelägel attförenklingsarbetet fortsätter. Men det är också viktigt att skatteförvaltningenfår en effektiv organisation som ger bättre möjligheter lill ledning ochsamordning än . Resurserna måste i högre grad kunna styras mot deväsentliga frågorna. Åven om man kan se fram mot enklare beskattningsreglerför stora grupper av löntagare så måste man ändå räkna med attskatteförvaltningen också kommer alt ställas inför kompliceradeproblem som kräver betydande insatser. Mot denna bakgrund tillsattes en utredning(Fi 1984:03) med uppdrag att se över skatteförvaltningens organisation ochstyrfunktioner. Utredningen antog namnet skatteförvaltningsulredningen. Utredningenhar avgett belänkandet (SOU 1985:20)' . Belänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende sombilaga I. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning överremissinstan- Prop. 1985/86:55 serna och deras huvudsakliga inställning börfogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Jag kommer i det följande att redogöra för mina förslag omen sammanhållen skalteförvaltning, m.m. 1 de frågor som berörcivildepartementets verksamhetsområde har jag samrätt med chefen förcivildepartementet. 2 Föredragandens överväganden och förslag 2.1 Utgångspunkter 2.1.1 Den regionala förvaltningen En betydande del av den statliga förvaltningen utövas pådet regionala planet. Genom decentralisering och en medveten satsning frånstatsmakternas sida har den regionala verksamheten ökat i omfattning ochbetydelse, som verksamhetens inriktning har ändrat karaktär. Demånga delreformerna när det gäller den statliga länsförvaltningens uppbyggnadhar dock sammantaget lett till att länsförvaltningen uppvisar ett komplextmönster, där gränserna mellan olika myndigheters ansvar i vissa fall är otydligaoch leder till dubbelarbete. Etl viktigt led i regeringens reformarbete rörande denoffentliga sektorns omvandling och utveckling handlar om förändringar inom denstatliga organisationen. I detta arbete riktas stor uppmärksamhet mol denregionala nivån. Kraven pä att den regionala statliga organisationen fungerareffektivt och på billigaste sätt kombineras med krav på att förvaltningensstruktur successivt anpassas till förändrade förutsättningar och behov.Utvecklingen under har aktualiserat ett behov av enförändring av den regionala förvaltningsstrukturen. Olika förslag har lagts fram och åtgärdergenomförts som syftar till en ökad samverkan mellan statliga organ och ett merenhetligt agerande från den statliga länsförvaltningens sida. Regeringens synpå behovet av samlade och för samhället totalt sett effektiva lösningar pä denregionala nivån har kommit till uttryck bl. a. i propositionen (1985/86:5) omförsöksverksamhet med samordnad länsförvaltning. Den grundläggande utgångspunkten är att börges en mer central och verkligt ledande roll i den statliga länsförvaltningennär det gäller frågor som rör länets utveckling och framtid och där utrymme ochbehov finns för regionala avvägningar. De ökade regionala strävandena attstärka sysselsättningen och förbättra den ekonomiska utvecklingen visar alt detfinns etl behov av att utveckla roll som forum förkraftsamlingar pä regional nivå när det gäller länets utvecklingsfrågor. I endel avseenden har betydelsefulla uppgifter inom dettaområde, medan inom andra områden bör kunna ges ett nytt ellervidgat ansvar. För en sådan inriktning av verksamheten krävs att länsstyrelseni högre grad än f n. ges förutsättningar atl kunna koncentrera sig på frågorsom rör länets utveckling och framtid. Den närmare utformningen av en förändradorganisationsstruktur för 1985/86: 55 den regionala statsförvaltningen som gördetta möjligt behöver dock i sina detaljer prövas i den föreslagnaförsöksverksamheten i . Utvärderingen av dessa försök skallgöras så att en proposition kan läggas i god lid föreden . Utgångspunkten för förändringarna är inte bara att göramarginella justeringar i formerna för samverkan mellan ochövriga länsorgan, utan att skapa en samlad länsförvaltning inom länsstyrelsensram med sikte pä att främja regionens utvecklingsmöjligheter. Som enförutsättning för detta gäller att fristående länsorgan, helt eller delvis,integreras i . Inom utgör skatteavdelningen personellt ochresursmässigt en betydande del av organisationen. Möjligheterna förlänsledningen att påverka inriktningen av skatteavdelningens verksamhet äremellertid starkt begränsade. Något större behov av regionala avvägningar närdet gäller skalteförvaltningens ärenden finns inte. Tvärtom finns det enligtmin mening starka skäl som talar för att skatteförvaltningen bör utgöra ensammanhållen organisation med som ansvarigt för verksamhetensinriktning. Uppgifterna inom skatteväsendet har inget samband medlänsstyrelsens verksamhet. De bör därför fullgöras av en från länsstyrelsenfrislående skatteförvaltning. Skattesystemet har blivit alltmerkomplicerat och svåröverskådligt. Behovet av förenklingar i lagstiftningen ocheffektiviseringar av skatteförvaltningen är därför stort. Åtgärder har, som jagnyss nämnt, redan vidtagits för att förenkla beskattningsreglerna. Arbete pågårockså för att göra beskattningsförfarandet enklare. Reformarbetet får emellertid inte begränsas till enbartsjälva beskattningssystemet. Det är också angeläget att befintliga resurserkan användas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Genom attförbättra lednings- och styrningsmöjligheterna och vidta andra organisatoriskaförändringar kan man enligt min mening avsevärt öka effektiviteten ochsamordningen inom skatteförvaltningen. Det finns nämligen brister i skatteförvaltningensorganisation och dessa har blivit alltmer besvärande i takt med utbyggnaden avskatte- och avgiftssystemet. Jag skall i det följande peka pä några av dem. En grundläggande svaghet i organisationen är att denregionala skatteförvaltningen inte är knuten lill den övrigaskatteadministrationen ulan inlemmad i den allmänna förvaltningen inomlänsstyrelsen. I uppgifter ingår, som jag tidigare berört,sålunda dels att sköta länets allmänna planeringsfrågor, dels att la befattningmed beskattningsfrågorna i länet. svarar med andra ord för tvåvilt skilda områden, som i stort sett helt saknar inbördes funktionellasamband. Detta förhällande innebär i sig ett problem frän ledningssynpunkl,vilket också har bekräftats av utvecklingen . 1samband med 1971 års länsförvaltningsreformbegränsades ansvar inom taxerings- Prop. 1985/86: 55 områdetgenom införandel av skattechefsinstitulet. Detta innebär att chefen förlänsstyrelsens skatteavdelning direkt i lag tillagts de befogenheter somtidigare tillkom på detta område. Genom denna reform bekräftadesen pågående utveckling som inneburit att ochlandshövdingen fält inrikta sin verksamhet på frågorna om den allmännasamhällsplaneringen och länets utveckling och framtid medan ansvaret förskattefrågorna alltmer överflyttats lill skatteförvaltningen och desstjänstemän. Genom den s.k. RS-reformen har skallechefensfristående ställning gentemot förstärkts. Det ligger i sakensnatur att den rådande ordningen inte skapar de bästa förutsättningarna för eneffektiv förvaltning av länsstyrelsernas olika verksamhetsområden. Närdel gäller skatteområdet är situationen sammanfattningsvis den att ansvaret förlaxeringsverksamheten i länet ligger exklusivt hos skattechefen enligtbestämmelser i lag. medan ansvaret för andra verksamheter inomskalleavdelningen såsom mervärdebeskattningen och uppbördsverksamhetenformellt sett åvilar . Denna situation har lett till oklarheterbl. a. i fråga om samordningen av kontroll- och revisionsarbetet vidskatteavdelningen och de lokala skattemyndigheterna i länet. Vidare gäller atlchefen för skatteavdelningen inte har nämnvärda befogenheter i personal- ellerekonomiadministrativa frågor. Delta försvårar avsevärt en effektiv ledning avverksamheten inom skatteavdelningen. De oklara ansvarsförhållandena inomlänsstyrelsen påverkar också verksamheten inom de lokala skallemyndigheterna. Enannan svaghet i den nuvarande organisationen är att somcentral förvaltningsmyndighet i stor utsträckning saknar de formellabefogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten inomskatteförvaltningen. I materiellt hänseende skall verket genom föreskrifter ochandra åtgärder främja en riktig och enhetlig rättstillämpning. Inom en av demest betydelsefulla delarna av skatteförvaltningens verksamhet, nämligenlaxeringsområdet, åligger det emellertid skattecheferna i resp, län attansvara för likformighet och rättvisa samt att leda den operativa verksamheten,har endast en rådgivande roll gentemot skattecheferna.Riksskatteverket har också lill uppgift atl planera och samordnaskattekontrollen. Den direkta ledningen ligger dock även här pä länsnivå.Motsvarande förhållanden råder i stort sett på uppbörds-ochmervärdeskatteområdena. Särskildaförhållanden gäller för skalleförvaltningen i . Där finns nämligeninte bara de problem i fräga om ledningen av verksamheten pä länsnivå som nyssredovisats. Härtill kommer de svårigheter i fräga om ledning och samordning somföljer av att ansvaret för ledningen av beskattningsverksamheten delas mellantvä avdelningschefer, chefen för taxeringsavdelningen och chefen för denadministrativa avdelningen. Prop.1985/86: 55 Utgångspunkterna för en ny ordning Svagheterna i skatteförvaltningens organisation har letttill att det har blivit alll svårare att bilda sig en uppfattning omresursavvägningar, prioriteringar m. m. inom denna förvaltning. Avsaknaden avklara styrningslinjer har medfört problem när det gäller att upprätthållaeffektivitet och likformighet i förvaltningens arbete. Det år enligt min mening nödvändigt att nu organisera omskatteförvaltningen. Utgångspunkten bör vara att skatteförvaltningen skall fåen enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars- ochbefogenhetsför-hällanden. Omorganisationen bör vidare skapa utrymme för framtidadecentraliseringsåtgärder. En sammanhållen struktur där ledningsfunktionernaär effektiva ger enligt min mening förutsättningar att föra operativ verksamhetnedåt och utåt i organisationen ulan alt för den skull överblicken öververksamheten och möjligheterna till styrning försämras. Utredningens huvudförslag för att skapa en sammanhållenskatteförvaltning är att länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar skallbrytas ut ur länsstyrelseorganisationen och bilda egna myndigheter, en i varjelän. Det stora flertalet remissinstanser har ställt sig bakom delta förslag. Föregen del fär jag anföra följande. Frågan om inrättandetav länsskattemyndigheter genom utbrytning av länsstyrelsernasskatteavdelningar har enligt min mening stor principiell räckvidd. Alt en sådanutbrytning kommer till stånd är i själva verket en grundläggande förutsättningoch bör skapa en effektivare organisation. Jag har tidigare (prop. 1983/84:100) - med riksdagensgodkännande uttalat att målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningenskall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet med riksskatteverketi ledningen. Jag vill här särskilt understryka viklen av ett i hela landetenhetligt och konsekvent uppträdande från skattemyndigheternas sida gentemot deskattskyldiga. Utredningen har givit uttryck för samma uppfattning. Vad jag nuanfört ställer krav på effektivare ledningsfunktioner och en för helaskatteförvaltningen samordnad planering, prioritering och uppföljning. Man kandå inte längre ha kvar skatteavdelningens anknytning till med deoklara ledningsförhållanden som det innebär. I stället krävs alt den regionalaskatteförvaltningen fogas in i en naturlig organisationsstruktur bestående avenheter på central, regional och lokal nivå. Jag förordar således alt länsskattemyndigheier inrättas.Jag återkommer i det följande med ytterligare förslag och riktlinjer förorganisation och styrfunktioner m. m. i en sammanhållen skatteförvaltning.Först vill jag dock framhålla följande. Det är väsentligt att man i samband medorganisationsförändringen tillvaratar möjligheterna att utöka det medborgerligainflytandet över ledningen av myndigheterna i skatteförvaltningen. Särskiltmed tanke på de uppgifter skattemyndigheterna ålagts och de åtgärder som de iblandmåste vidta för att fullgöra dem, är ett sådant inflytande över verksamheten endemokratisk styrka. Detta bidrar enligt min mening till att förbättra verksamhetenoch till all öka allmänhetens förtroende för myndigheternas I avsnitt 2.4.1 lämnar jag en närmareredogörelse för hur ett Prop. 1985/86:55 utökat medborgerligt inflytandegenom lekmän kan åstadkommas. I samband med bildandet av länsskattemyndigheterbortfaller behovet av skattechefsinstitulet. Skattechefens uppgifter bör i principläggas på länsskattemyndigheten inom ramen för ett sedvanligt myndighetsansvar.Enligt min bedömning är detta en viktig konsekvens av förslaget att inrättalänsskattemyndighetei. I och med att länsskattemyndigheier inrättas ersättsdagens splittrade ledningsfunktioner i den regionala skatteförvaltningen meden ordning där sakligt ansvar för verksamheten förenas med administrativabefogenheter. Betogenhetsfördelningen mellan ochlänsskattemyndigheterna i den nya organisationen förtjänar emellertid vissaytterligare överväganden. Därvid bör enligt min mening särskilt beaktas behovetav att regeringen effektivt skall kunna styra inriktningen avskatteförvaltningens verksamhet. Hela skatteförvaltningen skall snabbt kunnaanpassa sig till ändrade förutsättningar. Detta förutsätter att det finns ettcentralt organ som har det fulla ansvaret för ledning, planering ochuppföljning. Härigenom kan man på ett effektivt sätt tillgodose statsmakternasbehov av att fä löpande information om lagstiftningens funktionssätt ocheffekter i såväl materiellt som administrativt avseende. För att uppfyllamålsättningen alt skalteförvaltningen skall arbeta med en gemensam inriktningoch en samordnad prioritering samt ett likformigt uppträdande i alla väsentligamateriella frågor, krävs likaledes en starkare central ledning än . Somnärmare framgår av mina förslag förordar jag alltså i stort en styrmodell sominnebär all skall leda verksamheten i landet och attlänsskattemyndigheterna skall leda verksamheten i länen. 1 utredningens uppdrag har ingått all överväga den lokalaskalteförvaltningens ställning i förhällande till länsskattemyndigheten.Utredningen har stannat vid att förorda att lokal skattemyndighets ställningsom myndighet inte förändras i samband med omorganisationen och har därför intenärmare belyst tänkbara alternativ. Samtliga remissinstanser som uttalat sig ifrågan har anslutit sig lill eller kunnat godtaga utredningens bedömning. Enligt min mening är det väsentligt att de föreslagnaorganistionsföränd-ringarna kan genomföras utan ytteriigareutredning. Jag finner därför inte anledning att nu ta upp dessa frågor. Några skattechefer ser vissa svårigheter med att leda ochsamordna verksamheten om lokal skattemyndighets myndighetsstalus behålls. Jagföreslår i följande avsnitt att länsskattemyndigheten skall leda verksamheteni länet. Länsskallemyndigheterna skall självklart också överta länsstyrelsensroll som chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet. har länsskattemyndigheten möjlighet alt lämna föreskrifter ochandra direktiv som kan behövas för de lokala skattemyndigheternas verksamhet.Även de administrativa ledningsfunktionerna på länsnivå läggs i alltväsentligt på länsskattemyndigheten. Därigenom får enligt min mening chefen förden nya myndigheten betydligt bättre förutsättningar än vad som gäller mednuvarande ordning att leda verksamheten. Slutligen tar jag här upp frågan om tidpunkten förreformens genomfö rande. Utredningen föreslår att omorganisationen bör ske 7 Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkerdetta förslag eller lämnar det erinringar. Flertalet länsstyrelser,statskontoret och hävdar att genomförandet bör anstå i avvaktan på annatpågående utredningsarbete, resultatet av försöksverksamheten i länm, m. Jag villföregen del anföra följande. Inom skatteförvaltningens område pågår f n.etlomfattande utredningsarbete. Flera utredningar har lämnat eller kan förväntaslämna förslag som kan komma att påverka arbetssituationen hosskattemyndigheterna och kräva ändringar av den nuvarande arbetsfördelningen m.m. inom skatteförvaltningen. Detta hindrar emellertid inte att enomorganisation sker enligt de riktlinjer jag angett. Tvärtom är det enligtmin mening nödvändigt att nu lägga fast organisationsstrukturen som en grundför det fortsatta reformarbetet. Vidare skulle en försening av utbrytningenavsevärt försvära genomförandet av de viktiga ändringarna i system och rutinersom det pågående utredningsarbetet avser. Det är således angeläget alt snarastfå ett beslut om skatteförvaltningens framtida organisation. Utvärderingen avförsöksverksamheten i får ingen betydelse förskatteförvaltningen och dess organisation. Organisationsförändringen börsåledes genomföras utan dröjsmål. Jag föreslår alt genomförandet sker den 1januari 1987. Mitt förslag: Länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar (i taxeringsavdelningen jämte denadministrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter) skall brytas ut urlänsstyrelseorganisationen och bilda länsskattemyndigheter. Omorganisationenbör genomföras den Ijanuari 1987. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Det helt övervägande antaletremissinstanser tillstyrker förslaget. JO anför i sitt yttrande bl. a. altinte bara den svenska skattelagstiftningen utan även den svenskaskatleorganisationen nu har nätt en sådan grad av komplexitet att varjeförändring måste hälsas med tillfredsställelse. Förslaget innebär enligt JO enklarare lednings- och ansvarsfördelning, vilket bl. a. skapar bättreförutsättningar för alt åstadkomma den enhetlighet och konsekvens itillämpningen som inte minst pä skatteområdet är så viktig. Riksåklagaren,och kammarrätten i anlägger i sina yttranden liknandesynpunkter. , som tillstyrker förslaget, anför bl. a. attverkets samlade erfarenheter från förvaltningsrevisionen inom skatte- ochindrivningsväsendet i stort bekräftar utredningens beskrivning av de problemsom dagens organisation för med sig för verksamheten, såsom organisatorisk ochadministrativ splittring, oklara styrlinjer, oklara ansvarsförhållanden ochbefogenheter, oenhetlighel i uppträdandet, bristande flexibilitet och dålig Av länsstyrelserna är nästan hälften i princip Prop. 1985/86:55 positiva till utredningens förslag. Flertalet av dessa länsstyrelser anseremellertid att man bör avvakta resultatet av den beslutade försöksverksamhetenmed samordnad länsförvaltning i Norrbotlens län innan man genomföromorganisationen. Av de övriga länsstyrelserna hävdar flera att frågan omutbrytningen av skatteavdelningarna bör anstå och avgöras först närförsöksverksamheten genomförts och utvärderats. , samtligaskattechefer och fögderichefsföreningen tillstyrker att reformen genomförs vid denav utredningen föreslagna tidpunkten. Skälen för mitt förslag: , som i dagbestår av , länsstyrelsernas skatteavdelningar och de lokalaskattemyndigheterna, utgör med sina över 10000 anställda i sig en betydandeförvaltningssektor i samhället. Skatte- och avgiftssystemet som dennaförvaltning har att hanlera utgör grundvalen för finansieringen av samhälletskostnader för undervisning, sjukvård, försvar, kommunikationer, rättsväsendem, m. Det är betydelsefullt att skatteförvaltningens verksamhet fortlöpandeeffektiviseras och samordnas inte bara genom förändringar i regelsystemen utanäven genom organisatoriska förbättringar. Ett grundläggande krav pä myndigheterna inomskatteförvaltningen är att de, oavsett var de finns i landet, i frågor som rörenskilda och andra gör så korrekta, enhetliga och konsekventa bedömningar sommöjligt. Ett annat krav är alt myndigheterna inriktar sina resurser mot detväsentliga skatteundandragandet och inte mol oväsentliga detaljfrågor.Ytterligare ett krav som mot bakgrund av det komplicerade regelsystemet gör sigpåmint med ökad styrka är kravet på information och service från i första handallmänheten men också, och i ökad utsträckning, frän företag och myndigheter.För all kunna tillgodose bl. a. dessa krav behöver skatteförvaltningen ensamlad organisation med enkla och raka styrlinjer mellan myndighetsnivåerna.Detta kan, som jag redan anfört, endast ske om skalleförvaltningen pä länsnivåombildas till fristående länsskattemyndigheier och sammanfogas med den övrigadelen av skalteförvaltningen i en organisationsstruktur beslående av enheterpå central, regional och lokal nivå. Länsskallemyndigheterna skall enligt vad jag anfört bildasgenom all den nuvarande skatteavdelningen - dvs. taxeringsenheten, besvärsenheten,revisionsenheten, mervärdeskatteenheten, uppbördsenhelen och dataenheten jämteskatteavdelningens kansli bryts ut ur och bildar egnamyndigheter, en i varje län, I är skatteavdelningen uppdelad påendast tre enheter. Dessa bör omfattas av utbrytningen, I är denregionala skatteförvaltningen uppdelad på taxeringsavdelningen samt denadministrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter. Dessa bör infogas i dennya länsskatlemyndigheten i . Med hänsyn lill den regionalaskalteförvaltningens storlek i bör ledningsfrågorna i detta länägnas särskild uppmärksamhet i samband med genomförandearbetel. Jag återkommer i ett senare avsnitt till frågor som rörlänsskattemyndigheternas internadministration m.m.