prop · G903126 · 1985-12-31 00:00:00 — Ennegaliv effekt av krav på näringstillstånd kan också bli atl ny företagsamhetav seriös natur hämmas. Särskilt ungdomar kan få svårare att starta en nyverksamhet, i varje fall inom branscher som inte kräver stora kapitalinsatser. Vadsom anförts innebär att ställer sig ganska kritisk till det framlagda förslagel. Till de anförda kritiska synpunkterna kan lätt fogas ytterligare kritiska argument. Det finns emellertid också skäl som talar för kommissionens förslag. Dessa skäl har utvecklats av kom missionen och behöver inte här upprepas. Vid en samlad bedömning är tveksam i frågan huruvida det finns tillräckliga skäl att ge nomföra en lagstiftning med det föreslagna innehållet. Enligtlänsslyrelsens mening är det värt alt överväga om inte en bättre Prop.1985/86: 126 lösning är atl ingripa med lagstiftningsåtgärder avnäringsrättslig arl direkt inriktade på branscher där grova missförhållandenråder och att i övrigi inrikta sig pä olika kontrollåtgärder inomskattesystemets ram. 1.26 i : Majoriteten Länsslyrelsenanser att behov av åtgärder föreligger inom vissa branscher. Erfarenheternafrån skattekontrollen är att vissa branscher är svåra all kontrollera ochsanera genom åtgärder baserade på eftersyn. Ytterligare insatser för attupptäcka skatteundandraganden och annan ekonomisk brottslighet i dessabranscher med traditionella kontrollmetoder har liten effekt, i vart fall omambitionen är att åstadkomma positiva förändringar för framtiden. Andraåtgärder måste således vidtas om man vill motverka eller förhindraskatteundandraganden och ekonomiska brott. Förslaget om näringstillstånd kanses som ett säll alt förhindra eller begränsa omfattningen av ekonomiskbrottslighet genom förebyggande ålgärder. Länsstyrelsentillstyrker atl ett system med olika typer av villkor tillämpas och atl olikavillkor bör gälla för olika branscher. Motbakgrund av de ert"arenheter som finns inom länets skatteförvaltningföresläs följande som alternativ eller komplement till kommissionens villkor. Kvalificeradrevisor ska finnas hos företag som bedriver näring i de s. k, kritiskabranscherna. Med kvalificerad revisor avses auktoriserad eller godkänd revisor.Kvalificerad revisor ska finnas för alla aktiebolag fr.o.m. 1 januari 1988.Även för övriga förelag bör således detla krav finnas i de s. k. kritiskabranscherna. Utformningen av detta villkor skulle kunna beskrivas mer utförligt.Vi avser emellertid endast att peka på behovet här. Imånga branscher kan kravel på kvalificerad revisor räcka som villkor för att fånäringstillstånd. Om synnerliga skäl föreligger kan det kompletteras med elleller flera av de övriga villkoren. Reservation(m) Viställer oss bakom åtgärder som förhindrar skattebrott eller andra ekonomiskabrott. Således anser vi alt resurser bör tilldelas länsstyrelserna för allkomma tillrätta med den ekonomiska brottsligheten. Skallekunnandetoch bokföringsstandarden behöver öka i företagen. Detta sker ocksåkontinuerligt genom en mängd åtgärder i den riktningen. Andra åtgärder skullekunna vara att antalet skattelagar och övriga bestämmelser inte tillkom isådan takt att förelag i synnerhet de små och medelstora hann med atl sälta sigin i alla nya förordningar. Förslagenom näringstillstånd bör därför avvisas. Regleringar och tillståndskrav inomolika branscher hämmar dels konkurrensen dels hämmar de viljan att etablerasig. Riskerna för branschmissbruk är överdrivna och baseras på oklarabedömningar. Detfinns inte några garanlier för alt de företag som ges tillslånd också blirskötsamma. Istället för att bygga upp ännu en byråkrati bör resurserna hos stat och kommun användas till alt ingripa mot de företag som inte sköter sina åligganden mot samhälle eller konsument. 1.27 : Prop. Pådet hela taget har kommittén sympati för grundidén att ingripa med åtgärder motvissa näringsgrenar som är särskilt drabbade av oegentligheter i stället förall införa en reglering som gäller hela näringslivet. Kommittén kan ocksåvitsorda, utifrån egna rön och kunskaper, att problemen inom de utpekadebranscherna synes vara stora och att det föreligger ett behov av atl vidtaåtgärder mot dessa problem. Förslagetaktualiserar dock en rad svåra överväganden. Den grundläggande frågan är omvinsterna med det föreslagna sysiemel är så stora atl de motiverar de ökadekostnaderna, administrationen och byråkratin. Vidare måste man beakta riskernaför att regleringen får en konkurrenshämmande effekt med en högre prisnivå somföljd. Kommitténanser sig inte ha anledning att försöka göra en sammanvägd bedömning av omfördelarna med regleringen är så stora att de överväger nackdelarna. Det rörsig om aspekter som inte är helt jämförbara, och de värderingar somaktualiseras ligger utanför kommitténs arbete. påpekar finns det ett klart samband mellan den föreslagnanäringstillständsregleringen och bestämmelserna om näringsförbud. Ett vägraleller återkallat näringstillstånd innebär etl slags näringsförbud, som dock ärbegränsat till branschen i fråga. Näringsförbud enligt konkurslagens reglerverkar generellt och medför alltså ell förbud mot all näringsverksamhet.Detsamma gäller näringsförbud enligt de regler som kommittén föreslår i sitlbetänkande. Delta läggs fram . Kommissionenanför (bl.a. s. 241), att etl utvidgat näringsförbud är ett nödvändigtkomplement till regler om näringstillstånd, "för atl de inslag avekonomisk brottslighet och oseriöst företagande som finns också i andrabranscher skall kunna bekämpas effektivt". Som ovan framgått är emeUertidnäringsförbud en avsevärt mer ingripande sanktion än elt vägrat elleråterkallat näringstillstånd. Näringsförbud bör därför inte primärt ses som enkompletterande sanktion avsedd för andra branscher. Meningen med näringsförbudär i stället att vissa personer ska hindras alt över huvud tagel idkanäringsverksamhet. Förbud kan alltså drabba även sådana personer som verkarinom en kontrollerad bransch och kompletterar då tillståndsregleringen på såsätl atl sanktionen verkar med ytterligare krafl. Å andra sidan kanbestämmelser om näringstillstånd sägas komplettera näringsförbudsreglerna päså sätt att lillslåndsreglerna sätter stopp ocksä för vissa personer som inte"kvalificerat sig" för näringsförbud. Förbudet gäller emellertid dåbara i någon särskilt känslig bransch. Pågrund av den skillnad som alltså finns i de olika påföljdernas effekter är delrimligt, atl det krävs ett större mått av illojalitet för all näringsförbud skakunna meddelas än för att näringstillstånd ska kunna vägras eller återkallas.Detta betyder att näringsidkare i andra branscher än de särskilt reglerade"problembranscherna" på sätl och vis är gynnade. Så länge de inte når"näringsförbudsnivån" får de fortsätta sin verksamhei, även om de görsig skyldiga till oegentligheter som skulle föranleda återkallelse avnäringstillstånd i en särskilt reglerad bransch. Densagda effekten synes oundviklig i ett system med branschinriklad kontroll av den typ kommissionen föreslår. Effekten kunde förhindras om del fanns en generell möjlighet atl meddela branschspecifika näringsför bud, alltså förbud som bara avser viss bransch. Någon sådan möjlighel finns emellertid inte i och föreslås inte heller av kommittén. Den främsta anledningen härtill är den, att de oegentligheter som man vill slävja med näringsförbud är av den arten att de inte är typiska för en viss 44 näringsgren.Om exempelvis en möbelhandlare gjort sig skyldig till omfat- Prop. 1985/86:126 lande skattebedrägerier och gäldenärsbrott, är det knappast nägon meningmed alt förbjuda honom att vara just möbelhandlare. Brotten har ju anknytningtill näringsverksamhet över huvud taget, inte specifikt till den bransch hanvarit verksam i. Detsagda drabbar i viss mån kommissionens förslag. De missförhållanden som enligtkommissionen ska föranleda alt näringstillstånd vägras eller återkallas har ide flesta fall inte något med branschen som sådan atl göra. Den som gör sigskyldig till grov ekonomisk brottslighet i restaurangbranschen kan knappastsägas vara mindre lämplig som reslaurangidkare än som exempelvislivsmedelsdetaljisl eller möbelhandlare. Snarare är han kanske - trots allt -lämpligare som reslaurangidkare, eftersom han torde ha vissa kunskaper inomdelta område. Detfinns alltså en viss brist pä inre logik i ett system av det slag somkommissionen föreslår. Delta innebär dock inte något grundskott mot förslaget.Man kan mycket väl tänka sig att ställa högre krav pä näringsidkarna iproblembranscher än i andra branscher. Man bör då emellertid inte blunda föratl det är just detla man gör. Ävenom man skulle la ställning för införande av elt system som det föreslagna kanförslagel, enligt kommitténs mening, inte genomföras i nuvarande skick. Detlorde dock i och för sig kunna ligga till grund för vidare utredning med siktepå lagstiftning av ungefär del innehåll som förslaget anger. ReservationAnita , (avseende annan formulering av st 3 isammanställningen). arbete och ledamöternas egna erfarenheter är del uppenbart altsärskilda åtgärder är nödvändiga för att komma till rätta med missförhållandenai vissa problembranscher. Även kontakter med enskilda företagare talar för attdenna insikt delas av många av dessa. Den föreslagna konstruktionen torde isina huvuddrag vara väl ägnad att effektivt och med minsta möjliga byråkratiskapa förulsältningar för en sanering av de värsta problembranscherna. LSMSolnainstämmer i Kommissionens mot ekonomisk brottslighet grundsyn atlnäringsfriheten i vissa fall kan behöva inskränkas genom l.ex. Kommissionen har emellertid begränsat sina förslag till s.k,kritiska branscher, LSMSolna biträder uppfattningen alt elt allomfattandesystem med näringstillstånd skulle bli alllför ohanterligt. Inriktningen påkritiska branscher pä sätt kommissionen redovisar det innebär emellertid altåtgärder i de flesta fall - i vart fall såvitt avser skatte- ochavgiftsundandragandena - i nya, presumtiva riskbranscher kommer att sättas inalltför sent, Blandde branscher som enligt förslaget bör omfattas av systemet med näringstillstånd märks restaurang-, transport-, bygg- och städbranscherna. Beträffande anlitande av företag i samtliga dessa bran- 45 scher utomrestaurangbranschen sker i kommunerna detta regelmässigt Prop. 1985/86: 126genom anbudsförfarande. I dessa fall finns kontrollinstrument i kommunernasupphandlingsbeslämmelser. Vad så gäller restaurangbranschen förekommer allkommuner hyr ul lokaler för yrkesmässigt bedriven restaurangrörelse.Kommunerna har i en sådan situation möjligheter atl inhämta uppgifter om samlkompetens all göra de bedömningar av tilltänkta hyresgäster som ärerforderliga i de enskilda fallet. Kommunernakan alltså anses ha relativt goda möjligheter att undvika anlkande"oseriösa" förelag i sin egen verksamhei. Närman ser till problemet i dess hela vidd anser styrelsen det vara ytterstangeläget att man finner ändamålsenliga former för bekämpning av den ekonomiskabrottsligheten. Det är med hänsyn till de beskattnings-mässiga konsekvensernaockså helt klart ett kommunalt inlresse. Styrelsen finner inte anledning tillprincipieUa erinringar mot den begränsade användning av ell system mednäringstillstånd som föreliggande förslag innebär. Reservation(fp och m) Förslagenom näringstillstånd bör avvisas. Etableringsfrihetenär av grundläggande betydelse för den fria marknadsekonomin. Regleringar ochtillståndskrav inom olika branscher har en tendens atl hämma konkurrensen.Riskerna för missbruk och atl tillståndskriterierna baseras på alltmer oklarabedömningar är uppenbara. Dessainvändningar gäller också utredningens förslag om näringstillstånd förrestauranger, transportföretag och byggföretag saml bil- och städfirmor. Detligger inte i konsumenternas intresse alt hämma konkurrensen på dessa områden.Den grundläggande tanken i uiredningen att man genom näringstillstånd ska kunnaåstadkomma atl alla förelag blir i alla avseenden skötsamma håller inte. Delfinns inga garantier för att företag som erhåller tillstånd verkligen blirskötsamma. Om inte företag till skada för konkurrensen ska kunna stoppas pålösa boliner, krävs en ingående kontroll, som förutsätter en stor organisationsom antingen ska betalas av skattepengar eller av konsumenterna i form av olikatillståndsavgifter för företagen. Del finns vidare heller ingenting som sägeratt inte rent bedrägliga företag, som skörtar upp såväl konsumenterna somsamhället som helhet, inte kan finna former atl bedriva sin verksamhet ävenutan att följa reglerna i ett tillslåndssystem, Istället för atl bygga upp en tillslåndsbyräkrati bör resurserna hos stat ochkommun användas för att ingripa mot förelag, som inte sköter sina åliggandenmol samhället och konsumenterna. Reservation(c) Sistastycket borde ändras enligt följande. Närman--- brottsligheten. Förslagelinnebär emellertid sä allvariiga begränsningar i näringsfriheten alt det intekan accepteras. Ettutvidgat näringsförbud har föreslagits som alternativ till näringstill stånd av vissa organisationer. Nuvarande näringsförbud har emellertid inte visat sig vara effektivt när det gäller atl bekämpa ekonomisk brottslighet. Detta sammanhänger med att del är ett långsamt verkande instrument och 46 altdet endast kan utdömas av domstol i samband med konkurser och Prop,1985/86: 126 bedöms därför inte kunna ersätta näringstillstånd. Emellertidkan ett utvidgat näringsförbud komplettera näringstillstånd. Omnäringstillstånd vägras en person gäller detta tillträde lill en viss branschmen hindrar inte atl personen etablerar sig i en bransch där näringstillståndinte erfordras. Detta talar, enligt styrelsens mening, för atl en utvidgadtillämpning av näringsförbud bör övervägas för att hindra att ekonomiskbrottslighet sprider sig till andra branscher. Sammanfattningsvisanser atl de föreslagna åtgärderna är till gagnför säväl de seriösa förelagen som för samhället i sin helhet. Styrelsentillstyrker därför med de synpunkler som anförts ovan förslaget tillnäringstillstånd som ett medel i kampen mot ekonomisk brottslighet ochskatteundandragande. Reservation(m) för avslag 1.31 , , och : Kommissionensförslag att generellt kräva tillslånd för företagare inom vissa branscher somvillkor för rätlen att där bedriva verksamhet innebär ett ingrepp inäringsfriheten som saknar motstycke i modern lid. Elt sådant ingrepp stårockså i direkt slrid mot den konkurrenspolitiska målsättning som kommit tilluttryck i samband med införandet av den nya lagen motkonkurrensbegränsningar. I proposition (1981/82: 165) om konkurrenslagförordas således stor restriktivitet med införande av elableringskontroll ochformer av tillståndstvång. Organisationernasredovisade inställning lill etableringskonlroll utesluter inte insättandet avsärskilda ålgärder mot dem som missbrukar näringsfriheten. Sådana ålgärdermåste dock bygga på den i sedan skråväsendets borttagande allmäntaccepterade och normall tillämpade principen att ingrepp från det allmännassida i näringsfriheten kan komma ifråga först sedan ett dokumenterat missbruk idel enskilda fallel har visat sig föreligga. Organisationernavill här inledningsvis starkt understryka all nägon oenighet inte föreligger omdel uppställda målet i kampen mol den ekonomiska brottsligheten. Tvärtomligger det självklart inom organisationernas intressesfär alt värna om deseriösa förelagen, I några branscher har på grund av vissa företags bristandevilja all följa de av det allmänna redan uppställda spelreglerna uppkommitbetydande konkurrenssnedvridningseffekter, Molbakgrund av dessa förhåUanden kan frågan resas om det trots alll kan varamotiverat atl göra mera generella ingrepp i näringsfriheten enligt de linjerkommissionen föreslagit. Emellertid är det organisationernas bestämda meningatt elt införande av en elableringskontroll skulle fä övervägande negativaeffekter sett i ell större samhällsekonomiskt perspektiv. Från utredningenssida har inte ens gjorts sannohkt att del som får antas vara åsyftat med denföreslagna regleringen, nämligen all skapa konkurrensneutrala villkor påmarknaden med en bibehållen marknadsef-fektivilel, kommer att uppnäs. Tillstöd för silt förslag om elableringskontroll har kommissionen åbero pat vissa länders i formellt hänseende omfattande lagstiftning i etablerings- 47 Sålänge denna formella redovisning inte ocksä Prop. 1985/86: 126 innehåller enredogörelse för syftet bakom de enskilda lagstiftningskomplexen och ett empirisktmaterial om effekterna av desamma på marknaden ulgör dock dennainternationella jämförelse inte någol relevant bevis-faktum för attelableringskontroll skulle komma att fungera som en avgörande faktor i kampenmot den ekonomiska brottsligheten i , Tvärtom kan del konstateras atlförekommande elableringskonlrollagstiftning i andra länder inte har tillkommiti syfte att motverka ekonomisk brottslig-hel ulan avsett att tjäna helt andrasyften, I och , vilkas etableringsregler omnämns i betänkandet, haretableringskontrollen avvecklats eller minskat för vissa branscher och enminskning av etablerings-hindren är ell krav som allmänt sett vuxit sigstarkare. Atl åberopa ett inlemationeUt perspektiv som stöd för en generellelableringskontroU i är mot bakgrund av vad som anförts såledesfelaktigt. Degrundläggande orsakerna till den ekonomiska brottsligheten är ekonomiska, ochär främsl att söka i skallesystemets utformning. Åven andra faktorer haremellertid betydelse. Dessa kan sammanfattas under beteckningen skattemoral.Det finns en stor risk alt denna sviktar om uttaget av skatter och avgifterallmänt upplevs som orättvist och alltför betungande. En förändring av skatte-och avgiftssystemet skulle således medföra en minskning av denekonomiska brottsligheten. Kommissionensförslag har som utgångspunkt att den ekonomiska brottsligheten skall angripasmed generella metoder, omfattande alla som är verksamma inom en bransch. Syftetmed kommissionens förslag är dock inte atl angripa orsakerna lill denekonomiska brottsligheten. Del är då mycket betänkligt alt använda långtgåendeoch ingripande metoder som medför alt även seriösa och hederliga företagarekommer alt ogrundat och opåkallat omfattas av åtgärderna. Det framstår somstötande och stridande mol allmän rättskänsla att enskilda personers bristandevilja all fullgöra sina skyldigheler enligt olika regelkomplex skall föranledasvårigheter och hinder för elt betydligt större antal andra personer.Kommissionen har i betänkandet angivit att det stora fleralet företagare ärseriösa. Som en konsekvens av detta ställningstagande hade det varit naturligtatt förespråka åtgärder riktade mot de försumliga hellre än att föreslååtgärder, som generellt skuUe avse alla företagare inom vissa områden. Organisationernahävdar vidare bestämt alt de föreslagna åtgärderna inte är ägnade alt pä någolpåtagligt sätt bidra till att förhindra uppkomsten av eller slävja befintligekonomisk brottslighet. Kommissionen har själv ansett sig kunna notera attekonomisk brottslighet och skatteundandragande förekommer i belydandeomfattning inom restaurang- och åkeribranscherna, vilka är de exempel somfinns på branscher där vandelsprövning redan nu existerar, likartad den avkommissionen föreslagna. Då denna redan befintliga vandelsprövning enligtkommissionens uppfattning uppenbarligen inte utgjort hinder för framväxten aven omfattande ekonomisk brottslighet framstår det som svårförståeligt ochanmärkningsvärt all den av kommissionen föreslagna vandelsprövningen skulleförmodas ha större utsikt att leda till avsett resultat. Organisationernaföreslår i stället en individualiserad angreppsmetod bl.a. genom ell effektivare utnyttjande av existerande möjligheter till kontroll och ingripanden. ackumuleras, enligt kommis sionen, erfarenhetsmässigt skatte- och avgiftsskulder av två lill - ibland längre - innan de föranleder verksamt ingripande från 48 myndigheternas sida.Personer som driver rörelse i medvetande om Prop. 1985/86: 126 ochmed syftet atl utnyttja denna eftersläpning, skulle avskräckas från sådanverksamhet om myndigheterna i dessa fall ingrep snabbare. Delär enligt organisationernas mening från säväl principiella som praktiskautgångspunkter en bättre metod alt ingripa mol dem som faktiskt missbrukatnäringsfriheten än all föreslå regler som skapar en för alla företagarebetungande byråkrati med ingrepp i den grundläggande friheten att drivaföretag. De kritiska synpunkler som framförs i betänkandet mot elt utvidgatnäringsförbud som ett alternativ till elableringskontroll framstår inte somövertygande. Organisationerna anser således inte att ett näringsförbud skulleutgöra ett otillräckligt instrument vid sidan av andra, existerande sanktionsformer,allt under den givna förutsättningen att samhällets åtgärder mol dem sommissbrukar näringsfriheten effektiviseras. Näringsfrihetoch etableringsfrihet är nödvändiga element i en framgångsrik marknadsekonomi.Ett fritt tilllräde till marknaden bör därför vara en huvudprincip som inteundanröjs annat än på mycket klart angivna och övertygande grunder. Köpmannaförbundethar sålunda ställt sig avvisande till en utökning av områdel företableringskonlroll, dvs. en tillståndsgivning som är baserad på behovet ellerlämpligheten av en nytillkommande företagskapacilel. Att införa generellaauktorisationssyslem torde på enahanda grunder vara tveksamt. Medauktorisationssyslem menas vanligen kravnivåer som uppställts för företagensrätt att etablera sig på marknaden. Till skillnad från etableringskontrollenbrukar emellertid auktorisalionssyslemen inte innefatta någon kapacitets-eller lämplighetsbedömning. Delnu sagda innebär emellertid inte, alt å priori skulle ställasig negativt till de olika auktorisationssyslem som finns i den svenskamarknaden . Den principiella närings- och etableringsfriheten är redan åbetydande avsniti begränsad eller rent av salt ur spel. Konkurrensbegränsningarskall elimineras i den män de har skadliga effekter. Köpmannaförbundethar i och för sig förståelse för de motiv som legal bakomEkobrotlskommissionens förslag till regler om näringstillstånd. Ingen av debranscher som föresläs bli omfattade av den nya regleringen finns emellertidorganiserad hos , varför förbundel avstår all ta ställningtill förslagen i denna del. Berörda branschorganisationer torde själva ha debästa förutsättningar att bedöma utredarnas överväganden. mening skulle ett genomförande av betänkandets förslag innebära såbetydelsefulla inskränkningar i näringsfriheten och sädana risker förrättssäkerheten atl elt genomförande av förslaget inte är lillråd- Förbundetbetvivlar också att åtgärderna skulle få sådana gynnsamma effekler somkommittén bakom betänkandet föreställer sig. Omman som kommittén förutsätter, vet i vilka branscher brottsligheten ifråga är särskilt frekvent mäste det finnas andra metoder att angripa avarterna än att bryta igenom den viktiga principen om näringsfrihet. Man skulle därmed inte ingripa endasl mot dem som man har anledning all 49 4 1985/86. hindra i deras olagligaverksamhet, utan ställa till olägenheter och besvär Prop. 1985/86: 126också för dem som man saknar varje anledning att hindra. Delförhållandel atl undanlag redan finns från principen om näringsfrihet utgörenligt förbundets mening inte någon verksam argumentering för ytteriigare undanlag. Förbundetfår alltså avstyrka att betänkandets förslag genomförs och vill också geuttryck för den uppfattningen alt betänkandet ej heller efler en överarbetningär tjänligt som underlag för lagstiftning, 1.34 Näringslivets Delegation för Marknadsrätt (NDM): NDMkonstaterar alt enighet råder om målet att söka komma tillrätta med deföreteelser som kommit alt i den allmänna debatten sammanfattas underbeteckningen "ekonomisk brottslighet". Elt stort problem äremellertid, såsom närmare belyses i Kommissionens slutbetänkande Ekonomiskbrottslighet i (SOU 1984: 15), att begreppet ekonomisk brottslighet ärlångt ifrån entydigt och delvis ganska oklart. Anledningen är att densociologiska och rättsliga teoribildningen på området ännu inte på långt närstabiliserats.