prop · G903154 · 1985-12-31 00:00:00 — Kommunerna och landstingskommunerna skallenligt utredningen alltid beräkna sina kostnader och därmed prissätla sinatjänster enligt samrha normer som privata företag tillämpar, dvs. Ilikhet med utredningen anser jag att ett villkor för en kommuns eller landstingskommunsexport av tjänster bör vara att den sker på sedvanliga affärsmässiga principer.Detta innebär att det kommunala engagemanget skall vara affärsmässigt motiveratoch att även prissättningen bör ske på affärsmässiga grunder. Kommunerna ochlandstingskommunerna får följaktligen inte subventionera exportföretagen. Jag villhär understryka att det inte är meningen att kommunerna ochlandstingskommunerna skall konkurrera med privata företag på sådana områden därdet redan finns ett kunnande inom näringslivet. Som jag har framhållitär avsikten med reformen att svenska exportörer skall kunna komplettera sinainsatser med det särskilda kunnande som finns hos kommuner och landstingskommuner.Det är också väsentligt att dessa inte medverkar i export på andra villkor ändem som gäller för näringslivet. Jag anser att kravet på affärsmässighet vidprissättningen av de kommunala tjänsterna också är motiverat med tanke på det risktagandesom exportaffärer kan innebära. Därtill kommer att utgångspunkten för reformenär att kommunerna och landstingskommunerna genom sin medverkan i export skallbidra till att öka vårt lands exportintäkter. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats ettförslag till lag om tjänsteexport. 1§ Kommuner och landstingskommuner får tillhandahålla kommunala tjänster förexport enligt föreskrifterna i denna lag. Medkommunala tjänster avses i lagen sådana nyttigheter i form av kunskaper ocherfarenheter som finns i kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Genomparagrafens första stycke ges kommunerna och landstingskommunerna dengrundläggande kompetensen alt verka för svensk export. Exportverksamheten fåromfatta kommunala tjänster och ske på de villkor som ställs upp i lagen.Villkoren anges i 2 och 3 §§. 1paragrafens andra stycke definieras begreppet kommunala tjänster. Med sådana tjänster avses i detta sammanhang nyltigheter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i den kommunala verksamheten. Genom altavgränsa begreppet på detta sätt klargör man att det som får Prop. 1985/86: 154ställas till exportmarknadens förfogande från kommunernas och landstingskommunernassida är konsultinsatser. Som redan har framgått av den allmänna motiveringenmedför avgränsningen att varuexport från en kommun eller landstingskommun intekan förekomma med stöd av bestämmelserna i lagen. Detta hindrar inle att det export av kommunala tjänster knyts någon vara eller annan materiell produktsom utgör etl nödvändigt komplement till tjänsteexporten. Del kan vara fråga ommediciner eller förbrukningsmateriel av något slag. I det fall en sådan produkttillhandahålls av kommunen eller landstingskommunen i samband med tjänsteexportmåste emellertid tjänsteexporten framstå som det helt väsentliga isammanhanget. Av definitionen i andra stycket följer också att kommunerna ochlandstingskommunerna endast får tillämpa de kunskaper och erfarenheter som dehar fåll i den egna verksamheten. Denna avgränsning medför att de inle vidsidan av den egentliga kommunala verksamheten får bygga upp någon allmänkonsultverksamhet med inriktning på exportmarknaden. 2 § Kommunerna och landstingskommunerna får tillhandahållatjänsterna ål förelag i eller ål staten, om de inte gör andraåtaganden än att lämna dem sina tjänster. Kommunernas och landslingskommurernas medverkan skall skepå affärsmässiga grunder. 1 paragrafen behandlas den enligt lagen normala formen förkommunal tjänsteexport, nämligen tillhandahållande av tjänsterna åt ett ellerflera förelag i eller åt staten. i avses bådesvenska företag här i landet och sådana utländska företag som har tillstånd attidka näring här. En grundläggande tanke är att kommunerna och landstingskommunernamed sina kunskaper och erfarenheter skall komplettera i första handnäringslivets export. Kompetensutvidgningen bärs upp av statens intresse av attfrämja den svenska exporten. Det är därför naturligt att, i den mån del bliraktuellt, staten pä samma villkor som näringslivet lar ansvaret för deexportaffärer där den samverkar med en kommun eller landstingskommun. 1 paragrafens första stycke anges de grundläggande villkorsom skall vara uppfyllda för att en kommun eller landstingskommun vid exportskall få samverka med ett företag eller med staten. Det första villkoret är altkommunen eller landstingskommunen endast tillhandahåller tjänsterna åt densamverkande parten. Del är alltså endast gentemot den svenske exportören, integentemot den utländske kunden, som kommunen eller landstingskommunen får bindasig genom avtal. Kommunen eller landstingskommunen får härigenom ställning somunderleverantör till en exportör. Av första stycket följer vidare attkommunerna och landstingskommunerna inle får göra andra åtaganden än att lämnadet samverkande förelaget eller staten sina tjänster. Villkoret förhindrar attkommunerna och landstingskommunerna finansiellt går in i etl exportprojekl, t.ex. genom att göra åtaganden gentemot kreditgivare eller andra utomstående. Detförhindrar också ett djupare ekonomiskt engagemang i förhållande till den Genom regeln skapas eli betydelsefullt skydd för den Prop. 1985/86:154 kommunala ekonomin. De närmare motiven för regeln framgår av den allmännamotiveringen (avsnitt 2.3). I paragrafens andra stycke anges som ett ytterligarevillkor för kommunernas eller landstingskommunernas kompetens att derasmedverkan sker på affärsmässiga grunder. Detta innebär till en början alt enkommunal medverkan i ett exportprojekt skall vara affärsmässigt motiverad.Regeln innebär vidare att en kommun eller en landstingskommun skall gä in i enexportaffär på sådana villkor att den inle endast får sina kostnader täcktautan också har möjlighet alt göra vinst. De villkor som i allmänhet gäller fördet privata näringslivels affärsdrivande verksamhet skall alltså varavägledande för kommunernas och landstingskommunernas exporlmedver-kan. 3 § Om del finns särskilda skäl till del, får regeringenför visst fall medge att kommunerna och landstingskommunerna tillhandahåller ijänslernaunder andra förutsättningar än dem som anges i 2 § första stycket. Regeringenskall därvid ange de villkor som behövs för att begränsa del kommunala riskiagandet. Paragrafen tar sikte på tjänsteexport utansamverkan med ett förelag i eller med staten. Det kan exempelvis gällai de särskilda fall då kommunen eller landstingskommunen tar huvudansvaret förett exportprojekt eller då export av kommunall kunnande sker via eller . För att sådan tjänsteexport som har nämnts skall fåförekomma krävs att regeringen medger det. Enligt paragrafen har nämligenregeringen till-lagts rätt att i enskilda fall dispensera från de villkor som ställsupp i 2 § första stycket. Någon möjlighet alt medge befrielse från det i 2 §andra stycket uppställda kravet på affärsmässighet föreligger däremot inte. För att regeringen skall kunna medge att kommunerna ochlandstingskommunerna tillhandahåller tjänsterna under andra förutsättningar ändem som anges i 2 § första stycket gäller enligt den nu förevarande paragrafenatt det skall finnas särskilda skäl till det. Ett sådant särskilt skäl kan varaatt en tjänsteexport inte lämpligen kan ske på det sätt som anges i 2§ första stycket som det kommunala risktagandet är mycket begränsat.Det kan också vara fråga om sådan tjänsteexport som redanframgångsrikt har initierats och där verksamheten bedrivs på etttillfredsställande sätt. En viktig förutsättning för att en kommun ellerlandstingskommun skall få bedriva tjänsteexport på annnat sätt än som anges i 2 § första stycket är att exportprojektet inte är förenat med några mera betydande risker. Inte bara projektets art och omfattning utan också kommunens eller landstings kommunens ekonomiska bärkraft och tekniska kompelens är härvid av betydelse. Av paragrafen framgår att regeringen skall ange de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet. För att kunna ange dessa villkor måste regeringen pröva både affärsprojektet som sådant och kommunens eller landstingskommunens förutsättningar att klara sina åta ganden. De villkor regeringen kan ställa kan vara av olika slag. vara kravpä ekonomiska garantier eller ett minskat kommunalt engage- Prop. 1985/86:154 mang. Del kan också ställas krav på att verksamheten skall bedrivas genomen särskild juridisk person för att härmed tillgodose önskemålet om neutraliteti skattehänseende mellan olika förelag. Jag hemställer att regeringen föreslår alt antaförslaget till lag om tjänsteexport. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genom proposition föreslå att anta det förslag somföredraganden har lagl fram. 1985/86: 154 Sammanfattning av utredningens förslag Vår uppgift har varit att lägga fram förslag som gör detmöjligt för kommuner och landsting alt engagera sig i exportfrämjande verksamhetpä olika kommunala och landsiingskommunala verksamhetsområden. Med tanke på möjligheten alt dra paralleller gör vi i kap.2 en genomgång av den statliga tjänsteexporten. Vi konstaterar bl. a. att den hittillshafl en relativt liten omfattning. De största volymerna har uppnåtts inomtekniskt inriktade områden, t. ex. tele, vägar, järnvägar, luftfart, elkraftsprodukiion.skogsbruk och lantmäteriverksamhet. Pä områden där ett mer renodlatadministrativt kunnande är verksamhetens kärna har del varit betydligt svårare,att nå fram till affärer. Vi noterar att etl särskilt utvecklingsprogramgenomförs för den statliga tjänsteexporten. En erfarenhet från detta arbete äratt det tar tid att förankra synsätt och genomföra intern utveckling införtjänsteexport från verk och myndigheter. I kap. 3 redovisar vi ett antal exempel på aktiviteter därkommunalt kunnande har utnyttjats eller skulle ha kunnat utnyttjas. Detkommunala kunnandet har använts nästan enbarl genom all enskilda tjänstemäntagit ledigl från sina kommunala tjänster och tjänstgjort i exportprojekt somdrivits av företag. Vi ger emellertid också några exempel på initiativ därkommuner iräffal uppgörelser med enskilda förelag i syfte all utnyttja kommunenssärskilda resurser och kunnande i exporlsammanhanp. Vi redo\ isar också någraprojekt, som av olika skiil inle genomförts, men där avsikten varil ati kommuneller landsting skulle engagera sig djupare än att enharl ge tjänslledighettill enskilda tjänstemän. I nägot fall har sådana planer lagts åt sidan redan iett förberedande skede med hänvisning till risken att komma i konflikt medkommunallagens kompelensbeslämmelser. Utbyggnad av infrastruktur och samhällsteknisk service äraktiviteter där ett kommunalt kunnande är särskilt intressant att utnyttja. 1många länder finansieras sådana projekt till stor del via biståndsmedel. Vi gördärför i kap. 4 en genomgång av såväl det svenska bilaterala biståndet somolika multilaterala biståndsinsatser. Vi noterar alt ambitionen att ökainsatserna för planering, kontroll och uppföljning av de bilateralabiståndsinsatserna - liksom inriktningen mot effektivisering av drift ochunderhåll av befintliga anläggningar breddar marknaden för användning avkommunalt kunnande. 1 samma riktning talar ansträngningar som görs via bl. a.Sveriges Exportråd för alt öka andelen svenska leveranser till projekt somfinansieras via multilaterala biståndsmedel. 1 kap. 5 lämnas en kortfattad redovisning av de olikaexportfrämjande åtgärder .som är möjliga att utnyttja i projekt där kommunaltkunnande kan ingå. Kap. 7 innehåller dels en redovisning av några besdata ochutvecklingsteri denser kring tjänsteexporten, dels en redogörelse för förutsättningar, krav och problem som en tjänsteexportör har att beakta. En tendens är att köparna efterfrågar leveranser som ger dem möjlighet att få en hel funktion utförd. Kunden ställer i allt större omfattning krav på ett totalansvar från * leverantören.Den tekniska utvecklingen leder till alltmer avancerade system Prop.1985/86: 154 och produktionsprocesser. Anläggningar och installationer måsteverka med maximal effektivitet från början och utan störningar i löpande drift. I vår utvärdering och analys, som inleds i kap. 8.behandlar vi inledningsvis marknadens omfattning. Vi konstaterar bl. a. attkonkurrensen generellt sett hårdnar. Ett sätt för svenska leverantörer att nåkonkurrensförsteg kan vara att offerera paket där utbildning, management, driftoch underhåll är väsentliga delar. Kap. 8 innehåller också en analys av genomfördakommunala exportinsatser. Sjukvårdssektorn har varit det helt dominerandesakområdet och svarar för ca 90 'yc av genomförda leveranser. Mer omfattandeinsatser har också gjorts inom områdena kollektiv trafik och stadsplanering. Iövrigt har förekommit smärre insatser inom flera kommunala verksamhetsområden. Det kommunala kunnandet har i huvudsak levererats i formav personalresurser för management, drift och underhåll samt utbildning ochträning av personal. Del är framför allt personal från de stora kommunerna ochlandstingen som deltagit i exportprojekt. De företag som utnyttjat delkommunala kunnandet är dels konsultföretag, dels systemleverantörer inombyggsektorn och tillverkningsindustrin. Det skall tilläggas att kommuner ochlandsting inle krävt någon ersättning för att man låtit sin personal delta inäringslivets exportverksamhet. En viktig utgångspunkt för en exportmedverkan äratt kommuner och landsting på flera verksamhetsområden har monopol eller nästintill monopol på verksamheten. Detta gäller framför allt driften, vilketinnebär alt driftskunnandet pä många områden är förbehållet den kommunala sektorn.Kommunerna och landslingen sköter också själva ofta upphandlingen av såvälmjuk- som hårdvaror till olika anläggningar. Den kommunala sektorn sitterdärför inne med vikligt underlag för kravspecifikation i planering ochprojektering av anläggningar och utrustning. Kommuner och landsting äger ocksåde anläggningar som privata förelag vill referera till. 1 kap. 9 för vi en principdiskussion kring kommunernas ochlandstingens roll i tjänsteexporten. Vi analyserar därvid bl. a. ett antal målför en exportmedverkan. Vi finner att det primära målet måste varaatt utnyttja kunnandet i den kommunala sektorn för att öka landetsexportintäkter. För att uppfylla detta mål måste kommunerna och landstingen tapä sig etl antal krav som är relativt okända i traditionell kommunalverksamhet. Dessa krav gäller bl. a. prissättning av levererade tjänster,konkurrensaspekter, kommersiell inriktning hos berörd personal samtorganisatoriska förhållanden. Principdiskussionen konkretiseras i kap. 10. Vi förtecknardär ett antal sakområden inom vilka vi bedömer att det finns en leveranskapaciiel.sär-präghit kunnande i den kommunala sektorn och/eller tillgång till lämpligareferensobjekt. 1 fråga om leveransformerna pekar vi på den roll kommuner ochlandsting kan spela i processen för att kvalificera en leverantör hos enköpare. Presentation av referensanläggningar och information till köparen ombakgrunden till att kommunen/valt en viss lösning och leverantörär viktiga inslag. Säkerhet och effektivitet i driften är centrala faktorernär det gäller att ban;i \äg för nya order. En medverkan från dem som har drifts- och under- hållse:farenhet. på flera områden kommuner och landsting, är därför 16 betydelsefullnär svenska företag till utländska köpare levererar syslem som Prop.1985/86: 154 Driftskunnandet kommer till pass inte bara då anläggningarär byggda och installationer pu plats. effektivdrift är all man redan på förstudie- och planeringsstadiet beaktat En speciell variant på tjänsteexport ärförsäljning av vårdplatser till utländska patienter. Det finns såvälöverkapacitet inom flera specialiteter i svensk sjukvård som en dokumenteradefterfrågan från en betal-ningsstark kundkrets. Vi anser all vård i imånga fall kan genomföras som en separat affär, men atl det ocksä finns godamöjligheter all kombinera vårdåtaganden med leveranser av anläggningar,utrustning och tjänster till utländska köpare. En central fråga i vårl arbete är formerna för samverkanmellan kommuner/landsting och företag. Vi skisserar och analyserar treprincipmodeller för samverkan: tjänstledighetsmodellen, avtalsmodellen ochhuvudleverantörsmodellen. De tre modellerna skiljer sig åt bl. a. i fråga omkonsekvenserna för de anställda, för företagen och kommunerna saml i fråga omgraden av vidgning av kommunernas affärsmässiga engagemang. Sett ur enbart praktisk synvinkel går en skiljelinje mellantjänsteledighets-och avtalsmodellerna. Tjänstledighetsmodellen innebär atl denenskilde anställde för lämnar sin kommunala befattning och inordnasbland företagels övriga anställda. 1 avtalsmodellen köper - eller tillgodogörsig i annan affärsmässig form - företagel resurser i kommunen'landslingei. Denenskilde utför sitt arbete som anställd hos sin kommunala arbetsgivare. Setl urkomniunernas'landstingens och företagens synvinkel innebär avtalsaltcr-nalivel- jämfört med tjänslledighetsalternativet - atl den kommunala organisationen diieklengageras i exportverksamheten. Med detta följer bl. a. ett ansvar föruppdragets utförande i fråga om i, ex. tidpunkt och kvalitet, bemanning ochandra personalfrågor och - beroende på samarbetets utformning - etl visstrisklagande. Avtalsmodellen ger emellertid också kommuner och landstingmöjlighet att ta betalt för sina insatser. Från principiell synpunkt går en skiljelinje mellanavtals- och huvudleverantörsmodellerna. I avtalsmodellen vilar projektansvaretpå företagen. Kommuner och landsting uppträder normalt som underleverantörermed begränsat ansvar och utan alltför stort risktagande. 1 extrema fall kan denkommunala insatsen bli sa stor att företag och kommun/landsting delar ansvaroch risker i stort sett lika. Steget därifrån och över till huxudleveran-törsmodellenär ändå stort. I denna är det kommunen/som tar på sigmarknadsförings- och kontraktsans\ar och som bär huvuddelen av riskerna. I kap. 12 diskuterar vi detaljerna i samverkan mellankommuner/landsting och företag. Vår grundinställning är att formerna församverkan måste vara flexibla. Åtminstone inledningsvis måste företagen varaberedda alt stå för riskiagandet i samarbetsprojekten. Uthyrning av personalenligt avtalsmodellen kan vara ett sätt för kommuner/landsting att skaffaerfarenhet av medverkan i exportprojekt. Efterhand som man på ömse håll fårstörre erfarenhet av samarbete bör kommuner/landsting och företag kunna samverkapå alltmer affärsmässig grund. Avtalsmodellen bör vara den normala formen fören exportmedverkan. Vi kan emellertid förutse fall därhuvudleverantörsmodellen kan tilläm- \j pas, dvs.alt kommun/landsting uppträder som ensam leverantör eller som Prop.1985/86: 154 kontraktsansvarig tillsammans med privata underleverantörer.Modellen kan tillämpas för i huvudsak fristående drifts- ochutbildningsinsatser eller insatser på områden där det kommunala kunnandet ärexklusivt och efterfrågas som fristående komponent, I anslutning till diskussionen av samverkansformernabelyser vi också konkurrens- och prissällningsfrågorna. Vi anser att enkommun/landsting inle bör binda upp sig i avtal som ger något eller några företaggenerell exklusiviiei i fråga om att utnyttja en partners resurser.Det bör vara öppet för alla företag att utnyttja det kommunala kunnandet. Kommuneroch landsting som deltar i exportprojekl bör beräkna sina kostnader ochprissälta sina tjänster enligt samma normer som privata företag tillämpar. 1ett särskilt avsnitt om organisation och arbetsformer konstaterar vi attsamordnings- och samarbetsfrågorna kring export av varor och tjänster förvårdsektorn har diskuterats ingående i samband med insatser för attrekonstruera Stiftelsen . Avsikten är att utveckla Swecare till atl blidet officiella exportfrämjande organet för vårdsektorn. Vi förutsätter attsåväl Swedehealth - landstingens bolag för export av sjukvårdskunnande -somprivata företag inom området kommer atl vara medlemmar i . som företrädare för den offentliga värden, och privata förelag medmarknadskunnande, affärsmässighet och finansiell förmåga en bas för atl lösapraktiska samarbetsfrågor. Förutom atl svara för produkt- och personkännedom inom denoffentliga vårdsektorn kan Swedehealth fylla rollen som kommersielltriskfördelningsförelag åt de enskilda landstingen, Swedehealth har vidaremöjlighet att stå som k\aliletsgarant och svara för atl befintliga resurseranvänds effektivt bl. a. i samband med försäljning av vårdplatser tillutländska patienter eller utbildningsplatser till utländska studenter. På det primärkommunala verksamhetsområdet saknasmotsvarighet till Swedehealth, Vi rekommenderar heller inte att en sådanparaplyorganisation byggs upp. Eftersom vi i våra förslag utgår från att detkommunala kunnandet i normalfallet skall exploateras i samverkan med företagförutsätter vi också att företagen kan bistå i olika operativa frågor. 1situationer där en kommun inte kan repliera på ett enskilt företag finns andraorgan. 1. ex. TEMU-Bolagen. som kan tjäna som stödresurs i ett operativt skedeav en tjänsteexport. Även om vi inte ser behov av någon fastparaplyorganisation för den operativa verksamheten anser vi atl ganskaomfattande insatser krävs för alt i ett initialskede utveckla förutsättningaroch former för en tjänsteexport. Vi skisserar i kap. 13 etl utvecklingsprogramför den kommunala tjänsteexporten. Programmet innehåller bl. a. åtgärder föratt utveckla produkter, leveransformer, organisation och personal,marknadsföra det kommunala kunnandet, söka projekt samt utforma samverkan medföretag i konkreta projekt. Vi föreslår att Exportråd får huvudansvarför att genomföra programmet. Till rådet bör knytas en särskild styrgrupp förkommunal tjänsteexport i vilken är givnadeltagare tillsammans med företrädare för privata företag och statliga tjänsteexportörer. Utvecklingsprogrammet bör i första hand drivas under enförsöksperiod med början . Vi uppskattar kostnaden till 18 och föreslår atl den täcks av statliga medel. 1 kap. 14behandlar vi vissa personal-, löne- och ersättningsfrågor. 1985/86:154 konstaterar att en tillämpning av avtals- och huvudleverantörsmodellernakräver att flera arbets- och allmänt avtalsrällsliga problem löses och oklarheterundanröjs. Det är en uppgift för kolleklivavtalsparterna all hanlera dessafrågor. Vi noterar ocksä atl gällande skaltelagar innebär all utlandsijänstgö-randepersonal får olika behandling i beskattningshänseende om arbetsgivarna är enkommunal förvaltning jämfört med om arbetsgivaren är ett förelag. Vi föreslår atlskaltelagarna ändras så att likabehandling uppnås, 1 kap. 15 behandlar vi bl. a. möjligheterna att utnyttjakommunall kunnande i biståndsprojekt. Vi föreslår att SIDA försöker fånga upppersoner anställda i kommuner och landsting och som är intresserade av allarbeta som rådgivare i cenlrala, regionala och lokalaadministrationer. Avsikten är atl dessa personer med hjälp av sina erfarenheterav verksamheten inom olika samhällssektorer skall kunna dels i tidiga skedenfånga upp och förmedla information om olika projekt, dels påverka valet avolika praktiska lösningar så alt del gynnar svenska leverantörer. Vi föreslårockså all SIDA till sig knyter någon kommun som institutionell konsult och denvägen prövar olika sätt all överföra svenskt kunnande till . Frågan om samverkan mellan den kommunala sektorn ochnäringslivet i teknikupphandlingsfrågor omnämns särskilt i direktiven för värtutredningsarbete, 1 kap. 6 sammanfattar vi några intryck a\ det arbete som hittillsbedrivits inom området. De slutsatser vi därvid drar utvecklar \ i vidare ikap. Vi konstaterar att del sker en vardagsbetonadteknikupphandling inom den kommunala sektorn. För detta finns en val fungerandebeställarkompe-lens och beprövade former för fördelning av risk mellanbeställare och leverantör. För framliden förutser vi emellertid beho\ avytterligare kompetensuppbyggnad på beställarsidan och av riskavlyft hosbeställare och leverantör.