prop · G90327 · 1985-12-31 00:00:00 — I fråga om sådanaverksamheter föreskrivs som tidigare redovisats ofta omfattande kontroUprogram,som således formellt inte innefattas i begreppet officieU provning enligtnuvarande lagstiftning. Svagast får behovet av skydd anses vara inom de områdendär myndigheterna, utan att krav på tillstånd uppställts, har en allmän tiUsynöver att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.Kontrollen sker där tiU övervägande del slickprovsmässigt med i mänga falllånga mellanrum. Den s.k. officiella provningen enligt riksprovplatslagen kansägas inta en mellanställning. Denredovisade gränsdragningen mellan officieU provning och provning efter beslut isärskiU fall kan också förekomma inom samma område. Det kan förekomma att enoch samma kontroU kan vara föreskriven både som officiell provning och somkontroll efter beslut i särskilt fall. Som exempel kan anges att den ärliga konlrollbesiktningenav fordons beskaffenhet och utrustning år officiell provning, medan en kontroUbesiktningsom sker efter beslut av t. ex. en polisman efter en s. k. flygande inspektion formeUtinte är det. Somframgår av det anförda finns sakligt sett inga skäl att göra skillnad mellankontroll som är föreskriven i författning och kontroll som sker efter beslut isärskilt fall. Syftet med kontrollen är detsamma; behovet av samhällskontrollär normalt lika stort och kan också ofta vara större än vad som gäller för dennuvarande provningen. Dessutom kan det finnas gräns- Prop. 1985/86: 27 faU av kontroU som inleutan vidare kan hänföras till den ena eller andra Övervägandeskäl talar därför för att den kontroll som sker efter beslut i särskilt falldär så är praktiskt möjligt bör vara organiserad efter samma riktlinjer som gäUerför den officiella provningen. Samma principer bör nämligen gälla aU kontrollsom syftar till att tillgodose skyddet av liv, hälsa eller egendom. Sammagrundläggande krav på sakkunskap, objektivitet och opartiskhet bör såledesgälla. Någraremissinstanser, bl. a. , ochstatens planverk, har framfört att deras kontrollområden bör håUas utanför detföreslagna systemet. hänvisar därvid tiU att del föreslagnasystemet inte är möjligt för livsmedelsområdet med hänsyn dels tiU detopraktiska i en decentraliserad livsmedelstillsyn med en centraliseradlivsmedelsprovning, dels tiU att Uvsmedelskontrollen tiU stor del inte är enobjektkontroll utan en kontroll av elt hanteringsskede. å sinsida bedömer att det nu föreligger betydande praktiska och resursmässigasvårigheter att realisera det föreslagna riksprovplatssystemet inommiljökontrollområdet. Planverketär kritisk tiU utredarens förslag och anser att byggområdet helt bör undantasfrån lagens tillämpning. Medlagens uppbyggnad som ett frivilligt instrument kan det inte finnas skäl tUlatt något kontrollområde utesluts frän tillämpningen. Det måste vara tillfördel för varje kontroUområde och för de föreskrivande myndigheterna, att detfinns möjlighet att utse kontrollorgan enligt det föreslagna systemet, när deföreskrivande myndigheterna bedömer att detta är lämpligt. Somtidigare anförts är ordningen splittrad när det gäller den kontroll inomområden som faller utanför den officiella provningen. TUl stor del påminner denom den ordning som rådde på det officiella provningsområdet före riksprovplatssystemetsinförande. Den främsta orsaken till splittringen torde vara att myndigheternai stort sett oberoende av varandra försökt f tiU stånd den provningsverksamhetsom deras beslut ger upphov till. Denna splittring leder sannolikt också tillatt tUlgängliga resurser inte utnyttjas tillräckligt effektivt och att frågornainte bedöms enhetligt. Del rådande förhäUandet har också uppmärksammats avstatsmakterna. 1982/83:21 redovisades den splittring som råder inomlaboratorieverksamheten och föreslogs en rekonstruktion av AB Svensk Laboratorieljänsli syfte att åstadkomma en ändamålsenlig regional laboratorieverksamhet.Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag (JoU 1982/83:9. rskr 67).Av vad som anförts framgår att riktlinjer för en organisation av den kontrollsom sker efter beslut i särskilt faU kan behövas. Denna fråga är pämiljöområdet f. n. föremål för överväganden i olika avseenden. StäUning liU hurkontrollen på miljöområdet skall utformas får tas när resultat avdessa överväganden föreligger. En betydelsefull faktor därvid är givetvismöjligheten att då kunna utnyttja det här föreslagna regelsystemet. Ocksålivsmedelskontrollen är föremål för utredning. Isamband med alt riksprovplatssystemet infördes för den officieUa provningenframhölls också att den verksamhet som då bedrevs utövades i olika former.Därför måste organisationen anpassas tiU de olika förhållandena inom varjeområde och de föreslagna samordningsåtgärderna ske successivt under en tämligenlång övergångstid. Det anförda bör i hög grad vara vägledande även . Ett viktigt inslag i riksprovplatssystemetär slutligen den samordning och tillsyn som statens mät- och provråd svarar för.EnUgt min mening bör mät- och provrådel kunna spela motsvarande roll också vad gäUerden verksamhet som avser kontroll efter beslut i särskilt fall. Enannan grund för provning och kontroU kan föreligga när en myndighetföreskriver att en ekonomisk förmån, som län eller bidrag till viss verksamhet,endast utgår om den produkt som skall användas för visst ändamål är godkänd påvisst sätt, t. ex. krav på typgodkännande i samband med bostadslån tUlinstallation av en värmepump i bostadshus. Någon rättslig skyldighet all begäratypgodkännande finns inle och provningen kan därför inte anses föreskriven,vare sig i särskilt beslut eller i författning. Ett starkt faktiskt tvångföreligger emellertid. Ett liknande fall då ett starkt faktiskt provningstvångföreligger är då provningen utgör en förutsättning för att få ett tillståndmed sådana rättsverkningar att tiUståndet i praktiken är en förutsättning föratt få sälja den kontrollerade produkten. Med hänsyn tUl de allmänna intressensom i dessa fall gör sig gällande bör denna kontroll också ske på samma sättsom den som föreskrivits i författning eller i särskilt beslut och alltsåsåsom utredaren föreslagit innefattas i begreppet obligatorisk kontroll. Mittförslag: Obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m. skaU, föi-utom vid riksprovplatser,kunna utföras vid auktoriserade provplatser. Vidobligatorisk kontroll som skall ulföras av riksprovplats. kan tiUverkarens provningsresultatutnyttjas i större utsträckning än vad som gäller f. n. Auktorisationför frivillig kontroll får ske inom visst område sedan regeringen meddelatföreskrift därom. Utredarensförslag; Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna tillstyrker utredarens förslag. Skälen för mitt förslag:Som tidigare ard'örts är det de myndigheter som utfärdar säkerhetsföreskriftersom var och en inom sitt område har ansvaret för skyddet av liv, hälsa ochegendom. Pä så sätt är det de föreskrivande myndigheterna som anger ramen förden kontrollerande verksamheten, inom vilken kontrollorganen sedan har attverka. deföreskrivande myndigheternas arbete måste i sin lur vara det ansvar Prop.1985/86:27 som allmänt åvilar tillverkare m.fl. av fariiga produkter. Detgrundläggande i allt säkerhetsarbete är och måste alltid vara tillverkarensegna kontrollåtgärder, den s. k. egenkonlrollen. Det är tillverkaren som största kunskapen om sin produkt. Säkerhet måste konstrueras in i en produkt,den kan aldrig provas in. I har också tillverkare och importörer ettlångtgående ansvar för att de produkter de tiUverkar eller importerar inteskall vålla några skador. I de fall samhället har funnit det befogat alt ställaupp särskilda krav på egenskaper hos en produkt och att del skall ske enkontroll for all ta reda på om egenskapskraven är uppfyllda, börkontrollkraven vara utformade på ett sådant sätt att kontroUen inte blir meromfattande än nödvändigt för att upprätthälla den avsedda säkerhetsnivån. Innanbeslut om obligatorisk kontroll fattas, bör normalt riskbedömningar bl.a. baseradepä skadeerfarenheter och ekonomiska konsekvensanalyser göras. Utan sådanakommer besluten att grundas på aUmänna överväganden, vilket kan vara vanskligt. Demål som ställs upp beträffande skyddet av liv, hälsa och egendom skall givetviskunna uppnäs, men formerna för hur de skall uppnås bör kunna varieras inomtämligen vida gränser. Det bör finnas en stor variation av kontrollformer attvälja på och det bör vara en strävan hos de föreskrivande myndigheterna, somställer konlrollkraven, att förenkla kontrollen i största möjliga utsträckningutan att säkerheten eftersatts. Lagenom riksprovplatser m. m. har som huvudprincip att all obligatorisk kontroll, s.k,officieU provning, enligt lagens terminologi, skall ske genom riksprovplats ochatt en riksprovplats skall utses för varje kontroll-område, s.k, objektomräde,Lagen bygger i viss mån på principen "allt eller intet" och tiUämpningenhar också varit tämligen sträng. Som tidigare nämnts har sju riksprovplatserutsetts , vilka täcker 23 kontrollområden. Vid sidan av riksprovplatssystemethar statens mät- och provråd möjUghet att meddela auktorisation för vissa organatt utföra frivillig kontroU- Med stöd av en företagen ändring iförordningen (1961:568) om brandfariiga varor har också omkring 150 företagauktoriserats att utföra s. k. officiell provning i form av vissacisternbesiktningar. I de auktoriserade företagens uppgifter ingår dock inteatt meddela beslut om godkännande. Fleramyndigheter samt riksprovplatser såsom och statensprovningsanstalt har föreslagit att lagen om riksprovplatser anpassas sä attauktoriserade provpiatser får möjlighet att utföra obligatorisk kontroU. Somskäl har i allmänhet anförts att de nuvarande riksprovplat-sernas monopolstäUningmedför risker för att verksamheten inte bedrivs på ett rationellt och kostnadsbesparandesätt. har anfört att systemet med auktoriseradeprovplatser för besiktning av cisterner är rationellt och att de hiltUlsvarandeerfarenheterna är positiva. Ioch för sig är det självklart, med hänsyn till vad som lidigare anförts, attkontrollverksamheten inte skall organiseras i mer kvalificerade former .än vad som är nödvändigt. Att anlita en riksprovplats för viss kontroll kan iblandframstå som en alltför ambitiös lösning. Det är fördelaktigt om systemet ger möjlighet attanpassa organisationen efter vad som är ända- 21 Prop.1985/86:27 mälsenligt. Flera ansvariga myndigheter har hänvisat till att lagenbör öppna möjligheter att låta auktoriserade provplatser utföra obligatorisk kontroll.Erfarenheterna av att låta auktoriserade provplatser utföra viss cislernkontroll har uppgivits vara goda, I likhet med utredaren finner jag attövervägande skäl talar för att obligatorisk kontroll också skall kunna ulförasav auktoriserade provplatser. Därmed får systemet den ökade flexibilitet somefterlysts i många fall och som är särskilt nödvändig med hänsyn till vad somföreslås kunna innefattas i lagens tillämpningsområde. En ytterligarekontrollnivå bör finnas att tillgå för sådan obligatorisk kontroll som bedömskunna utföras utan att kontrollorganet uppfyller de stränga krav som gäller ochfortfarande föreslås gälla för en riksprovplats. Inom de kontrollområden därnågon riksprovplats inte finns att tUlgä kan auktoriserade provplatser möjligenerbjuda en ersättande kontrollverksamhet. Somnämnts föreslås de principer fortfarande gälla som varit vägledande ifråga om de krav som skall ställas på en riksprovplats. I motiven lill lagen omriksprovplatser m. m. framhåUs alt höga krav måste ställas på opartiskhet ochoberoende och all detta gör att t. ex. ägarförhållanden, organisation ochverksamhetsinriktning kan behöva ändras innan ett i övrigt lämpligt organ utsestill riksprovplats. Mot bakgmnd av detta föreslås att samhället skall ha detbestämmande inflytandet i en riksprovplats och att den oberoende ställningenbör manifesteras förutom i ägarförhållanden, i organisation och övrigverksamhetsinriktning. Detvanliga är att en riksprovplats skaU utföra alla kontrollmoment som ingår isådan obligatorisk kontroll avseende produkt inom ett kontrollområde, förvilket riksprovplats är utsedd. I praktiken har det i vissa sådana fall visatsig finnas ett behov av ett kontrollförfarande som är en mellanform mellan egenkontrolloch ett fullständigt kontrollförfarande vid en riksprovplats. Så t.ex. hararbetarskyddsstyrelsen infört elt system för enkla serietillverkade tryckkärloch gasflaskor, där företagen efter ansökan kan få tUlstånd att ersättaföreskriven officiell provning med egenkontroll. Som villkor ställs då att riksprovplatsenskall övervaka och stickprovsvis kontrollera egenkontrollen på visst sätt.Önskemål har uttryckts om att lUlverkares provningsresultat skall kunnautnyttjas i större utsträckning än f. n. För att således möjliggöra enytterligare flexibilitet i det nya kontrollsystemet föreslår jag därför atttillverkarens provningsresultat i vissa fall skaU få läggas tiU grund förprövningen i de fall den obligatoriska kontrollen skall utföras vid en riksprovplats.Särskilt skall detta gälla tids-eller kostnadskrävande kontrollmoment ellersådana som förekommer så sällan att det inte är försvariigt att bygga uppsärskilda kontrollresurser. Däremot får inte arbetsbelastningen vid riksprovplatsenvara styrande för när tillverkares provningsresultat skall kunna utnyttjas. En ytteriigarefömtsättning är också att tillverkarens kontroll övervakas av riksprovplatsenpå ett tillfredsställande sätt. Även andra än tillverkare, som har motsvarandeansvar för den produkt som skall kontrolleras, kan tänkas ulföra den obligatoriskakontrollen i angivna fall, t.ex. importörer med egna laboratorieresurser, 22 Det är inte möjligt att nu ta närmare ställning tillvilka olika objekt som kankomma i fråga för kontroll vid riksprovplats eller vid auktoriserad Prop.1985/86; 27 provplats. Produkter eller anläggningar som kan tänkas medförabegränsade risker för liv eller hälsa eller som uteslutande kan skada egendombör t.ex. kunna komma i fråga för kontroll vid auktoriserad provplals. Vid avvägningenmellan de olika formerna för kontroll måste såväl säkerhetsskäl som ekonomiskaoch rationella skäl beaktas. Internationella hänsyn kan också tala för en vissform av kontroll. Ett ställningstagande i varje konkret fall måste dock föregåsav noggranna utredningar och överväganden, vilka i första hand ankommer på deföreskrivande myndigheterna, Pä samma sätt är det de föreskrivandemyndigheterna som närmare har att överväga om någon tillverkaresprovningsresultat kan godtas i samband med en kontroll som skall utföras vid riksprovplats. Somjag nämnde tidigare får statens mät- och provråd i enlighet med lagen ochförordningen om riksprovplatser m. m. meddela auktorisation för visst organ attutföra provning och kontroll som inte är officiell. Auktorisation kan endast fåske om organet har kompetent personal och lämplig utrustning för provningen, Auktorisationav provningsverksamhet förekommer i flera länder. Andra länders syften att etableraen auktorisationsordning har angetts vara såväl nationella som internationellabehov. Så föreligger t.ex, ofta behov för exportörer att kunna visa uppprovningsprotokoll på alt deras produkter uppfyller vissa krav i importlandetför att undvika en förnyad provning. Idet sammanhanget bör också nämnas att det inom internationellastandardiseringsorgan har tagits fram standarder avseende krav på kvalitetsstyrningssystem.Efter kontroll av ett certifieringsorgan kan en tillverkare, ett laboratorium e.d. få bevis om att företaget uppfyller standardens krav (certifiering).Förfarandet är frivilligt men har stor betydelse genom att vid upphandlingeller i affärskontrakt, viUkor kan stäUas om kvalitetsstyrning enligt sådanastandarder. Ett syfte med standarderna är att leverantörer, inte minst vidinternationell konkurrens, ställs inför så likartade krav som möjligt. DeninternationeUa utvecklingen inom detta område har således lett till att alltfler länder ställer krav på provningsresultat från auktoriserade laboratoriereller liknande. Alternativet är att produkterna antingen måste kontrolleras iimportlandet eller alt inspektörer från importlandet kontrollerartillverkarens provningsverksamhet. För att i största möjliga utsträckning eUmineraolika slag av tekniska handelshinder är det därför angeläget att i Sverigekunna auktorisera organ för annan kontroll än den obligatoriska. Dennuvarande bestämmelsen om auktorisation har tillämpats i mycketbegränsad omfattning. Ett växande intresse för olika former av auktorisation avprovningsverksamhet föreligger dock. Det är således inte uteslutet att det ivissa fall, t. ex, inom områden där det helt saknas krav på obligatoriskkontroll, kan finnas skäl att införa ett auktorisationssystem för frivilligkontroll. Jag föreslår därför att sådan auktorisation får ske inom vissaområden och sådana beslut lämpligen fattas av regeringen. Prop.1985/86:27 5 Upprättat lagförslag Ienlighet rned vad jag nu har anfört har inom industridepartementet upprättatsförslag till lag om obligatorisk kontroll genom teknisk provning 6.1 Förslag till lag om obligatorisk kontroll genomteknisk provning m. m. 1§ Med obligatorisk kontroll avses i denna lag sådan kontroll genom tekniskprovning, analys eller annan Uknande undersökning som 1. är föreskriven i lageller annan författning, eller 2. åläggs någon genom beslut av enmyndighet, eller 3. är förutsättning för att enekonomisk förmän, ett tillstånd eller annat Uknande skall ges enligt föreskrifti författning. Lagrummetanger vad som avses med begreppet obligatorisk kontroll som är utvidgat ijämförelse med begreppet officieU provning enligt riksprovplatslagen. Enligtförsta punkten omfattar begreppet sädan teknisk provning, analys eller annanliknande undersökning som det pä grund av en bestämmelse i lag eller annanförfattning föreligger en skyldighet att utföra. Det måste alltså enligl lagrummetsförsta punkt vara fråga om en rättslig skyldighet att utföra kontrollen, vilketöverensstämmer med vad som gäller enligt riksprovplatslagen. Enligtandra punkten avses också sådan kontroll som åläggs någon genom beslut i varjesärskilt fall, vilket är en utvidgad tillämpning. Däremot utgör inte denkontroll som utförs av den beslutande myndigheten såsom tUlsynsmyndighet överden genom beslutet tillåtna anläggningen eller verksamheten obligatoriskkontroll i lagens mening. EnligtIredje punkten omfattar lagen slutligen sädan kontroll som är förutsättning föratt en ekonomisk förmån, tillstånd eller annat liknande skall ges enligtföreskrift i författning, t. ex. då den föreskrivna kontrollen utgör enförutsättning för att erhålla statsbidrag. En viktig begränsning är att denförmån som skall uppnås skall vara författningsreglerad. Detta innebär att iden mån förmånen består av ett tUlstånd eller liknande skaU detta vara förenatmed rättsverkningar. Detär de föreskrivande myndigheterna som beslutar om kontrollformer och kontrollniväer.I tidigare avsnitt har framhållits vikten av att dessa noga övervägs.Kontrollen måste bl. a. anpassas tiU den snabba utveckling som pågår i riktningmot mer avancerade system för kvalitetsstyrning, och som i hög grad påverkarbehovet av och formerna för samhällets kontroll. Omfattningen och utformningenav kontrollen, den faktiska kontrollnivän och i vilket skede i enframställningsprocess kontrollen skall äga mm beslutas således inte avprovningsorganen, ulan dessa skall ulföra den obligatoriska kontrollen på detsätt som angivils i föreskriften eller beslutet. 2§För varje område för obligatorisk kontroll (kontrollområde) kan en Prop,1985/86:27 riksprovplats utses eller en eller flera provplatser auktoriseras(auktoriserade provplatser). Omdel finns särskilda skäl kan två eller flera riksprovplatser utses för samma kontroUområde. Enligtovanstående lagrum kan för varje särskilt område för obligatorisk kontroll, s.k, kontrollområde, utses antingen en riksprovplats eller auktoriseradeprovplatser. Denenligt gäUande lag använda terminologin objektområde har i lagrummet ersattsmed konlrollområde med hänsyn till att lagen numera skall kunna få sådanomfattning att ordet objektområde kan anses helt adekvat. Dettainnebär dock inle all man i fortsättningen skall frångå den gäUande s.k. objektområdesprincipen, som innebär att själva provningsobjekten utgörindelningsgrund. Bestämmelsenall endast en riksprovplats skall utses för visst varu- eller objektområdemotsvarar den gällande regleringen, där ansvaret för den officiella provningenhar fördelats mellan de olika riksprovplatserna så att var och en har ansvarför ett visst objektområde. I riksprovplatsens ansvar ingår sedan att bedriva verksatnhetenriksomfattande och med anpassning till det totala behovet inom provplatsens objektomräde,vilket har fört med sig att en riksprovplats kan få bedriva verksamhet på fleraolika orter i landet. Av vad som anförts följer också att om en riksprovplatshar utsetts inom ett visst kontrollområde bör det inte få finnas auktoriseradeprovplatser inom delta område. Riksprovplats skall dock utan något särskilt förordnandekunna utföra auktoriserad kontroll som enligt föreskriften skuUe kunna utförasvid auktoriserad provplats. Enligtgällande ordning föreskriver regeringen på vilka objektområden lagen är tUlämpligoch utser riksprovplatser, förordningen (1977:608) om provning enligt lagen(1974:896) om riksprovplatser m.m. Denna ordning avses bibehåUas. Vad gällerauktoriserade provplatser avser regeringen att föreskriva inom vilka kontroUområdenauktorisation för obligatorisk kontroll kan meddelas. Ilagtexten anges att en riksprovplats eller auktoriserade provplatser kan utsesför varje kontrollområde. Detta möjliggör alt både nytillkommande kontrollområdenoch områden inom vilka sedan gammalt en annan ordning för kontrollen råder, kaninordnas i systemet. Bestämmelsen innebär också att det inte är tvingande attinordna några kontrollområden i det nu föreslagna systemet. Ett skäl tillvarför en riksprovplats eller auktoriserad provplats inte utses för ettkontrollområde, kan vara t. ex, att den föreskrivande myndigheten bedömer, attden rådande ordningen för kontroU inom hela dess ansvarsområde eller del däravfungerar tillfredsställande. Ett inordnande av ett kontrollområde i det nuföreslagna systemet förutsätter självfallet att ett samordnat intresse av dettaföreligger mellan den föreskrivande myndigheten och ett ifrågasattkontrollorgan. Lagregeln innehållerslutligen att två eller flera riksprovplatser kan utses för samma konlrollområde, när det föreligger särskilda skäl. Avsikten är alt detta är en undantagsbestämmelse som skall användas restriktivt, när js Prop.1985/86:27 det kan visa sig ändamålsenligt. Det kan t. ex. tänkasatt större kommunala laboratorier kan vara obenägna att ingå i en rikstäckande organisation.Konkurrens mellan riksprovplatser bör inle förekomma, utan i sådana fall förtitsättsdet att det sker en regional uppdelning av verksamheten. 3 §Har en riksprovplats eller en auktoriserad provplats utsetts för ett kontrollområde, skall obUgatorisk kontroll inom området utföras vid den na, om inte annat följer av föreskrifter eller av beslut i det särskildafallet. Paragrafenmotsvarar 2 § riksprovplatslagen, Presumtionen är att obligatorisk kontrollskall utföras vid riksprovplats eller auktoriserad prov-plats om sådan utsettsför kontrollområdet. Enligt paragrafen kan obligatorisk kontroll inte barautföras vid riksprovplats utan också vid auktoriserad provplats. Föratt uppnå en ökad flexibilitet i gällande system har möjligheten införts attobligatorisk kontroU kan utföras av ett auktoriserat organ, s. k. auktoriseradprovplats. Detta innebär dels fördelar genom alt del finns ytterligare en kontrollnivåatt tillgå för sådan obligatorisk kontroll, som bedöms kunna utföras utan attkontrollorganet uppfyller de stränga krav som skall gälla för en riksprovplats,dels en ökad flexibiUtet som behövs i samband med det utvidgadetillämpningsområdet för obligatorisk kontroll som den nya lagen kan innebära.