mot · G8021532 · 1985-01-24 00:00:00 — m. fl. Förstärkning av , m. m. En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten. Utifrån demokratiska synpunkter är rättssäkerheten en ofrånkomlig nödvändighet eftersom den är garantin för den politiska friheten. Rättssäkerheten är stark och levande inom liberalismen men har tyvärr inte så lång tradition i . I och , med början i och kulminerande i konstitution har rättssäkerhetens idé, idén om lagarna och friheten under lagarna, en sådan förankring att den på ett naturligt sätt ingår i det allmänna medvetandet. Rättssäkerhetens ideal innefattar den tanken att all förvaltning utövas i enlighet med förut fastslagna rättsregler med efterföljande kontroll inför domstolarna. Myndigheterna fullgör inte sina uppgifter för sin egen skull utan tjänar en uppgift att följa folkrepresentationens direktiv. Deras makt över medborgarna är fastställd och begränsad av lagens allmänna regler. Myndigheternas tjänstemän måste som alla andra stå till svars för sina handlingar inför de oavhängiga domstolarna. I rättssäkerhetens idé ligger tanken att reglerna skall ha en sådan fasthet och klarhet att det är möjligt att förutsäga konsekvenserna av sina handlingar, att känna till var gränsen går mellan tillåtet och förbjudet och vad sanktionerna är. Det måste också innebära att medborgarna har garantier för att den av folkrepresentationen stiftade lagen verkligen följs både av myndigheter i deras maktutövning och av regeringen och olika förvaltningsorgan när de utfärdar lagar, förordningar och direktiv. I upplevs inte längre denna viktiga frihetsgaranti som självklar. känner många människor osäkerhet och ängslan både därför att de inte vet var gränserna mellan tillåtet och förbjudet går därför att lagarna är kautschukartade och därför att myndigheter ofta uppträder med allt större självsäkerhet och allt mindre kontroll. Det finns behov av en politik för att stärka rättssäkerheten i . I denna motion visar vi på några vägar att göra detta. Frågan om vad rättssäkerhet innebär och huruvida den är tillgodosedd i har kommit att bli föremål för en livlig debatt. Debatten är föranledd bl. a. av åtskilliga exempel på vad enskilda upplever som rättsövergrepp från myndigheternas sida och inte minst av uttalanden och lagförslag från kommissionen mot ekonomisk brottslighet. Den kraftiga ökningen av antalet anmälningar från till för de mänskliga rättigheterna visar också att många människor upplever att de inte längre i kan få rätt gentemot de svenska myndigheterna. I ett rättssamhälle är det självklart att det alltid måste föras en debatt om rättssäkerheten och dess innehåll. Detta konstaterade också den nuvarande socialdemokratiska regeringen i samband med att den lade propositionen om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet. Föredraganden skrev där bl. a: Rättssäkerheten är ett värde som vi kan värna och bevara endast genom fri, öppen och kritisk debatt. Just det förhållandet att rättssäkerheten inte kan reduceras till förekomsten av vissa lagar och paragrafer gör det nödvändigt med en fortlöpande debatt. I samma proposition skriver föredraganden vidare: Det kan inte heller accepteras att frågan om rättssäkerhet begränsas till att gälla skyddet för de enskilda lagöverträdarna. Att människor och samhället bereds skydd mot att utsättas för brott kan också ses som en fråga om rättssäkerhet. 1 denna beskrivning om vad som skall innefattas i begreppet rättssäkerhet har föredraganden enligt vår uppfattning förbigått något mycket centralt: rättssäkerhet innebär också att den enskilde skyddas från övergrepp och trakasserier från myndigheterna. Det är just i detta avseende som människor upplever att rättssäkerheten brister. Massvisitation av tullen, flygspaning av en kronofogde, frågor till människor var och med vem de sover och en expansiv tolkning av betalningsvräkningslagen är exempel på uppmärksammade företeelser som får enskilda att känna sig hotade av myndigheterna. Rättssäkerhet måste också innebära att myndigheterna erinrar sig att de är till för allmänheten och inte tvärtom. Samhällets ambitioner att beivra brott och att kontrollera efterföljden av lagar får aldrig leda till att personer, mot vilka det inte riktas någon misstanke för oegentligheter, skall bli föremål för särskilda mot vederbörande riktade kontrollåtgärder. Vi har i våra lagar åtskillig reglering som innebär begränsningar av den enskildes fri- och rättigheter. Frihetsberövande som påföljd för brott inskränker det skydd mot frihetsberövande som tillförsäkras medborgarna i regeringsformen. Böter och andra ekonomiska påföljder begränsar den okränkta rätten till egendom som fastslås i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till , som har ratificerat. Omfattningen av de inskränkningar som får göras av den enskildes frioch rättigheter är reglerad i regeringsformen. Regeringsformens förbud mot retroaktiv strafflagstiftning kan betecknas som en hörnsten i rättssäkerhetsbegreppet. Den återkommer i och brukar i straffrättslig doktrin betecknas som ett utslag av och kärnan i legalitetsprincipen. Innebörden av den principen är, utöver förbudet att döma för gärning och att ådöma straffrättslig påföljd eller annan rättsverkan enligt efter gärningen tillkommen lag (om den inte är lindrigare), att strafflag skall vara tillräckligt precis och begriplig för att fylla ett krav på förutsebarhet. En annan central princip för att tillgodose rättssäkerheten är vad som betecknas som konformitetsprincipen, nämligen att straffbara skall drabba den som kunnat rätta sig efter (handla konformt med) lagen. tetsprincipen ligger också ett krav på att skuld eller ansvar skall kunna konstateras, således de överväganden som ligger bakom reglerna om uppsåt och oaktsamhet som förutsättningar för straffansvar, liksom reglerna om särbehandling i straffrättsligt hänseende av underåriga och psykiskt avvikande lagöverträdare. Längre bort från kärnan i rättssäkerhetsbegreppet men fortfarande inom ramen för vad som brukar hänföras dit befinner man sig då man talar om proportionalitetsprincipen och ekvivalensprincipen. Den förra innebär ett krav på att strafflag skall utformas så att gärningens och påföljdens svårighet står i proportion till varandra. En viktig faktor vid viktningen av en gärning är naturligtvis vilka skadeverkningar som den kan visas innebära. Med ekvivalensprincipen avses kravet att lika fall skall behandlas lika. För strafflagstiftningens del medför det kravet närmast att lagen måste ge förutsättningar för en likformighet vid rättstillämpningen. Att vårt påföljdssystem medför betydande begränsningar i principens genomslagskraft är uppenbart eftersom strävan i de senaste årens svenska kriminalpolitik har varit att betona att påföljderna skall anpassas efter förutsättningarna för varje enskild dömd. När det gäller utformningen av normerna för den rättsliga processen medför rättssäkerhetshänsyn att krav ställs i ett antal olika hänseenden. Sålunda skall brottsmålsprocessen vara ackusatorisk inte inkvisitorisk den skall vara öppen/offentlig, bevisbördan skall ligga på åklagaren och avgörandet skall kunna kontrolleras till sin riktighet genom regler om omprövning i högre instans. Dessa principer ligger till grund för vår rättegångsbalk och kommer delvis till uttryck i överordnande normer. Offentlighetsprincipen fastslås i regeringsformen, reglerna om bevisbördans placering finns uttryckt i : som blivit anklagad för brottslig gärning skall betraktas som oskyldig tills hans skuld lagligen fastställts. tillförsäkrar också den misstänkte/tilltalade rätt att få del av det material på vilket åtalet grundas; kommunikationsprincipen brukar nämnas som ytterligare en viktig rättssäkerhetsgaranti. Efter det att socialdemokraterna övertog regeringsansvaret har det såväl från regeringen som från kommissionen mot ekonomisk brottslighet lagts förslag som i skilda hänseenden får sägas avvika från de principer vi här har redogjort för. Legalitetsprincipen förutsebarheten nonchalerades av bl. a. i deras förslag till lag om kontroll av rådgivare och bulvanlag. I bägge förslagen var det omöjligt att avgöra vilket som var det straffbara området. I förslaget till bulvanlag föreslår dessutom en omvänd bevisbörda, vilket bryter mot de grundläggande principerna i vårt rättssystem. ställde sig vidare vid sidan av grundläggande rättssäkerhetsprinciper, ekvivalensprincipen, i det tidigare nämnda förslaget om näringsförbud och straffansvar för juridiska och ekonomiska rådgivare. sammanhang står knappast i rimlig proportion till överträdelserna. Regeringen får vidare sägas ha gjort avsteg från förutsebarhetsprincipen när de lade förslaget om förändrade preskriptionsregler för vissa typer av skattebrott. 1 regeringens av avvisade lagförslag angående förändrad instansordning vid behandlingen av parkeringsmål föreslog regeringen att vissa typer av mål inte skulle kunna bli föremål för prövning i högre rättsinstans. I den praktiska tillämpningen av den s. k. betalningssäkringslagen åsidosätter myndigheterna ofta kommunikationsprincipen genom att det allmänna ombudet i dessa mål regelmässigt utnyttjar den endast för speciella fall avsedda möjligheten att få ett interimistiskt beslut som inte delges gäldenären innan det verkställs. a. de brister i förslag som vi här har påpekat har också med skärpa framhållits i de remissyttranden som har lämnats på arbete. Framför allt har flera remissinstanser, med anknytning till rättsväsendet och rättsvetenskapen, uppehållit sig kring rättssäkerhetsaspekterna och bl. a. med motiveringen att kommissionens förslag strider mot rättssäkerheten avvisat dessa. Att vi i samband med en diskussion om rättssäkerheten uppehållit oss kring socialdemokraternas arbete för att beivra den ekonomiska brottsligheten är naturligt. Beivrandet av denna brottslighet har av socialdemokraterna gjorts till en partipolitisk fråga. Den socialdemokratiska politik som de själva karaktäriserat som kamp mot den ekonomiska brottsligheten uppvisar likheten med motsvarande kampanjer från konservativt håll med krav på lag och ordning. När kravet på härdare tag mot vissa kriminella beteenden görs till centrala valfrågor Finns det alltid en uppenbar risk att saklighet och eftertänksamhet kommer i skymundan på bekostnad av snabbt tillyxade lagar med syfte att tillgodose opinionen men vars konsekvenser är svåra att förutsäga. Som vi har visat är ju detta vad som är fallet med centrala delar av förslag. För att kommissionen över huvud taget skulle kunna hävda att deras lagförlsag tillgodosåg kraven på rättssäkerhet var den tvungen att formulera en egen definition: Att en skyldig får gå fri och på det viset kan vålla ytterligare skada kan vara lika olyckligt som att en oskyldig blir dömd. Denna sats är något av ett justitiemord på rättssäkerheten. (SOU 1984:5 s. 131). Den enskilde och myndigheterna Som vi inledningsvis nämnde måste rättssäkerheten bevakas inte bara när det gäller tillkomsten av nya lagar utan också när det gäller tillämpningen av dem. Även i detta hänseende Finns det flera hot mot rättssäkerheten. Arbetsbördan på poliser, åklagare och domstolarna leder till ökade risker för att brottsutredningar inte blir tillfredsställande gjorda och till orimliga dröjsmål med målens avgörande. Då belastningen på rättsväsen det är omämn i geografiskt hänseende riskerar riskerar rättstillämpningen över landet att brista i enhetlighet. Bristen på kvalificerade advokater kan få betydelse för utgången av mål och begränsningarna i rättshjälpen kan leda till att inte alla har förutsättningar att tillvarata sina intressen. Brister i rättssäkerheten i dessa avseenden kan till en del avhjälpas med ökade resurser till de rättsvårdande myndigheterna och till rättshjälpssystemet. Att till synes lika fall kan dömas på olika sätt är dock, kanske oftare än bristen på resurser, ett resultat av att vi har fri bevisprövning och att de som är med och handlägger och bedömer mål och ärenden skiljer sig åt ifråga om kompetens, erfarenheter och värderingar. Som vi underströk ovan är det angeläget att myndigheterna vid all myndighetsutövning erinrar sig att lagar och regler inte fyller några självändamål utan ytterst är till för att tillgodose skilda krav ifrån medborgarna. Myndigheterna skall vara allmänhetens tjänare. Det är därför allvarligt att många människor känner sig stå i ett motsatsförhållande till myndigheterna. Det kan ta för en myndighet att handlägga ett ärende men enskilda får oftast på sig att svara på skrivelser eller inkomma med besvär. Ett beslut eller en dom, som är vardaglig rutin för tjänstemän, kan upplevas som livsavgörande för den enskilde som är berörd. För moralen i samhället är det viktigt att den enskilde individen upplever att också myndigheter kan kontrolleras och att enskilda tjänstemän kan ställas till svars, om de har begått något fel. Anser man sig felaktigt behandlad har man rätt att få sin sak prövad av JO. intar därmed en central roll för kontrollen av samhällets myndighetsutövning. Det är angeläget att ytterligare förstärka denna roll. JO bör vara utrustad med sådana sanktionsmedel som gör det möjligt för honom att kraftfullt ingripa mot allvarligare missförhållanden i den offentliga verksamheten, i de svåraste fallen med åtal och i andra fall genom att inleda sådant förfarande som kan leda till exempelvis disciplinpåföljd eller avskedande. På detta område finns anledning att överväga vissa reformer vilket vi förutsätter kommer att ske inom den av tillsatta kommittén som kallas . Denna kommitté har till uppgift att bl. a. se över möjligheterna att stärka . Kommittén bör vidare studera vilka sanktionsmöjligheter det skall vara möjligt att vidta mot kommunala förtroendemän i de fall en kommun fattar beslut som strider mot lagar, förordningar eller andra myndigheters beslut. saknas reella möjligheter att beivra ett sådant förfarande. Som vi nämnde i inledningen tillhör möjligheten att få domar och beslut prövade i högre instans ett av de viktigaste inslagen i vår rättsordning. Det var av den anledningen som vi motsatte oss regeringens förslag att ändra instansordningen i parkeringsmål och som vi också har motsatt oss förslaget att begränsa möjligheterna att få åklagares beslut i åtalsfrågan prövad av riksåklagaren. Möjligheten att gå till kungs när det gäller högsta domstolen och regeringsrätten är mycket begränsad. Dessa domstolar prövar enbart mål vilka kan antas ha prejudicerande verkan. För det övervägande antalet mål som prövas i domstolarna utgör därmed hovrätterna och kammarrätterna slutinstans. Detta gör det angeläget av bevaka att kompetensen på domare i dessa domstolar upprätthålls. Regeringen är slutinstans för en rad beslut som är fattade i administrativ ordning. behandlas inom ett förslag att också begränsa möjligheten att få ett ärende prövat av regeringen. Den fortsatta beredningen får visa i vilka ärendegrupper man eventuellt kan utesluta regeringen som slutinstans utan att detta inkräktar på rättssäkerheten. Att i stället för regeringen låta närmast behöriga centrala ämbetsverk utgöra slutinstans kan komma att försvaga den enskildes rättsskydd. Det kan nämligen inte förutsättas att alla centrala myndigheter som är berörda av ett överklagande har tillgång till de kvalificerade jurister som krävs för att rättssäkerheten skall kunna garanteras den enskilde. kan detta anses vara tillgodosett genom det övergripande ansvar som departementen har. När medborgarna därför berövas det rättsskydd som ligger i den besvärsprövning som görs inom bör de i annan ordning få möjlighet att få rättsfrågorna prövade. Om således den som fullföljt sin sak till ett ämbetsverk menar att det beslut han fått från detta verk strider mot någon lagregel, eventuellt mot någon av de regler i 2 kap. regeringsformen som handlar om medborgerliga fri- och rättigheter, skall han genom något som kan kallas rättsbesvär få gå till domstol för att få sin invändning mot beslutets bristande rättsenlighet prövad av denna. För att knyta an till svensk rättstradition följer vi i detta förslag mönstret från kommunalbesvär. Den berörde får således efter det att ett beslut fattats överklaga detta till kammarrätt eller hovrätt allt efter vad beslutet gäller med yrkande om att beslutet skall undanröjas på grund av bristande rättsenlighet. Enligt vår uppfattning bör möjligheten att införa vad vi här har kallat rättsbesvär noga övervägas i en särskild utredning som bör arbeta parallellt med den översyn av besvärsreglerna som sker inom . Regler om häktnings- och anhållandetider Till de centrala rättssäkerhetsfrågorna hör reglerna om de processuella tvångsmedlen, främst reglerna om anhållande och häktning. arbetar en utredning, häktningsutredning (JU 1983:04), med att se över frågan om en avkortning av anhållande- och häktningstiderna. Utredningen beräknas slutföra sitt arbete . Denna har bl. a. i uppdrag att försöka bringa de svenska bestämmelserna om anhållande och häktning i överensstämmelse med artikel 5:1 i den europeiska kommissionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna. har i en dom fastslagit att i detta avseende inte uppfyller konventionen. Ur rättssäkerhetsaspekt är det mycket angeläget att finna vägar för att förkorta tiden mellan ett frihetsberövande och följande häktningsförhandling. Vi förutsätter att förslag i denna riktning kommer att läggas av häktningsutredningen. Om detta mot förmodan skulle kräva ökade resurser till polis och åklagare ställer vi oss inte avvisande till att medverka till att sådana resurstillskott kan tillföras. En fråga som i detta sammanhang är värd särskild uppmärksamhet är hur anhållnings- och häktningsförfarandet skall bedrivas under icke tjänstetid. Genom att åklagarna är skyldiga att ha beredskapstjänst kan beslut i anhållningsfrågan ske relativt omgående. Beslut i häktningsfråga kan emellertid endast fattas under ordinarie tjänstetid. Sådant beslut fattas av domstol. I praktiken innebär detta att ett beslut om anhållande exempelvis tidigast kan bli föremål för domstolens prövning , i praktiken först tisdag eller onsdag, då tingsrätterna behöver någon dags rådrum. För att förkorta tiden mellan beslut i anhållandefrågan och häktningsfrågan bör enligt vår mening införas jourdomstolar. Frågan om jourdomstolar har varit föremål för uppmärksamhet i rättegångsutredningen . Utredningen behandlade ingående fördelar och nackdelar med jourdomstolar. Utredningen fann inte skäl att föreslå inrättande av sådana domstolar, framför allt därför att kostnaderna ansågs överstiga de processekonomiska fördelarna. De eventuella kriminalpolitiska skäl som därtill kunde finnas ansågs inte tillräckligt tungt vägande. Av vad som framkommit bl. a. i rättegångsutredningen drar vi slutsatsen att jourdomstolar i vart fall till en början endast bör ha till uppgift att pröva frågan om häktning. I ett inledningsskede är det naturligt att ett system med jourdomstolar införs på försök. Regeringen bör återkomma till med förslag till hur en ordning med jourdomstolar för beslut i häktningsfråga skall kunna införas. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Husrannsakan innebär ett inträngande av myndighetsperson i bostäder, kontorslokaler, slutna rum typ bankfack, låst portfölj etc. Beslut om att husrannsakan skall genomföras fattas av förundersökningsledaren. Denne kan vara antingen en polis eller åklagaren. För att polisen skall ha rätt att vara förundersökningsledare krävs det att målet är av s. k. enkel beskaffen het: misshandel, stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel, brott mot vapenlagen, brott mot lagen om tillverkning av drycker m. fl. Vid övriga mål är åklagaren förundersökningsledare. Beroende på att de här uppräknade brotten är mycket vanliga är det i praktiken ofta polisen, i allmänhet en kommissarie eller motsvarande, som fattar beslut om husrannsakan. Enligt bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocesser, som vi återkommer till, måste på motsvarande sätt beslut om husrannsakan fattas av en granskningsledare. Nuvarande regler innebär att personer utan domarkompetens, poliser och taxeringsrevisorer, i stor omfattning fattar beslut om husrannsakan. Denna ordning anser vi otillfredsställande. I ökad utsträckning mot vad förhållandet är bör därför åklagarna överta ansvaret för förundersökningarna i de mål eller ärenden där husrannsakan kan bli aktuell. Enbart då det av praktiska skäl är omöjligt att åklagaren leder en undersökning bör detta överlåtas på polisen. Detta torde inte innebära några risker för tidsförluster. För att kunna ta ställning till frågor som gäller anhållande finns ett system med jouråklagare. Beslut om att genomföra husrannsakan skall också kunna ankomma på jouråklagaren. Det bör ankomma på regeringen att presentera förslag till ändringar av gällande lag. En utgångspunkt i vårt rättssystem är att medborgarna skall vara skyldiga att känna till gällande rättsregler och att iakttaga dessa. I praktiken var det mycket längesedan det fanns någon rimlig chans för enskilda att känna till hela den totala mängden lagar och författningar. Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas existens de inte känt till. Detta accepterande torde dock mer gälla sådana lagar och författningar som är utfärdade av riksdag och regering än sådana som beslutas av underordnade statliga myndigheter och kommuner. Dessa sistnämnda administrativa föreskrifter har emellertid kommit att i allt större utsträckning reglera den enskilde medborgarens vardag. De administrativa organens normgivning riskerar också att leda till att domstolarnas traditionella roll försvagas. Liksom det för medborgarna blir allt svårare att känna till administrativa regler och och kunna tillämpa dem blir också domstolarna i sin prövning av olika bestämmelser beroende av expertis från de normgivande myndigheterna själva. Detta tar sig bl. a. uttryck i skattemål där det för tingsrätten och hovrätten ofta torde vara mycket svårt att tränga in i de regelsystem som de är satta att tillämpa. Vi menar att delegationen av lagstiftningsmakt har inneburit att en tydlig maktförskjutning har skett från de politiska organen till de administrativa. När fattar beslut av viss allmän inriktning ankommer det på regeringen och de administrativa myndigheterna att utfärda till Det finns talrika fall där politikerna när de sedan konfronteras med konsekvenserna av det beslut de ursprungligen fattade blir negativt överraskade. Det senaste exemplet på detta är uppgifterna att företagare tvingas att ta ansvar för underentreprenörers skatteskulder. En orsak till att de administrativa myndigheterna har kommit att få en allt större betydelse för normgivningen är att lagstiftaren allt oftare använder sig av obestämda satser av generalklausultyp vid sin normgivning. Lagstiftaren försöker i stället att genom förarbeten i olika former ange en viljeinriktning. Det ankommer därefter på domstolar och myndigheter att utifrån denna och utfärdad ramlag fatta sina avgöranden. Ett allt större utrymme lämnas därmed för domstolar och myndigheter att själva tolka vad lagstiftaren har avsett. Ett av många exempel på detta är socialtjänstlagens regler om rätt till bistånd som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Vid tolkningen av vad som kan anses vara skälig levnadsnivå har olika socialnämnder och regeringsrätten kommit till så skilda slutsatser att det varit uppseendeväckande. Kritik av samma innebörd har riktats mot förslag till ny psykiatrisk vårdlag och mot de existerande vårdlagarna för unga och för missbrukare. Dessa exempel rör beslut vilka kan överklagas genom förvaltningsbesvär, där regeringsrätten är slutinstans. Genom den prejudikatbildning som därmed uppkommer kan man hävda att lagstiftningen kompletteras av en praxis som då träder i stället för detaljerade lagregler. Ett särskilt skäl till att motverka en alltför utbredd ramlagstiftning på förvaltningsrättens område är dock att lagarna i första instans inte tillämpas av domstolar.