mot · G8022295 · 1985-01-25 00:00:00 — m. fl. Den ekonomiska politiken och utvecklingen 19731984 De obalanser som finns i svensk ekonomi kan delvis föras tillbaka på förändringar i den internationella miljön, t. ex. oljechockerna 19731974 och 1979 1980. Ungefär med den första oljechocken inträffade också andra förändringar i världsekonomin bl. a. i form av en i vissa branscher starkt ökad konkurrens från de industrialiserade länderna i . De förändrade konkurrensförhållandena på världsmarknaden medförde att en stor del av den svenska industrins kapitalstock blev föråldrad. Men problemen i svensk ekonomi förklaras också av den inhemska utvecklingen. En viktig orsak är de kraftiga lönekostnadsökningarna . Näringslivets lönekostnader steg med . stabiliserades kostnadsutvecklingen i de på världsmarknaden konkurrerande länderna och som en följd härav uppstod en drastisk förändring av våra relativpriser, vilket resulterade i en minskande internationell efterfrågan på svenska produkter. Vinsterna i det svenska näringslivet sjönk snabbt. Sviterna av denna kostnadskris har vi ännu inte övervunnit. Kostnadskrisen blev en följd av den s. k. överbryggningspolitiken . Syftet med den var att motverka effekterna av den internationella lågkonjunkturen. Genom olika åtgärder stimulerades den inhemska konsumtionen, både den privata och den offentliga, vilket tillsammans med en subventionerad och omfattande lagerproduktion samt investeringsstimulanser höll sysselsättningen uppe. Den starka försvagningen av den internationella konkurrenskraften fick sålunda inte något direkt genomslag i sysselsättning och konsumtion i . Därigenom uteblev också den kostnadsanpassning som eljest hade varit naturlig. När effekterna av kostnadsökningarna slog igenom i näringslivet hamnade också delar av industrin i en krissituation. Stora offentliga utgifter krävdes då för att hålla sysselsättningen. Den offentliga sektorns finanser ansträngdes hårt och de statliga budgetunderskotten växte. Socialdemokraterna försökte att höja skattetrycket i takt med utgiftsökningen, även om det inte lyckades helt. Skattekvoten höjdes med . Huvudsakligen berodde det på den kraftiga höjningen under dessa år av arbetsgivaravgifterna som nära nog fördubblades. I / 984/85. 3 sami Nr - 2300 Kostnadskrisen för svensk industri och den snabba offentliga expansionen var avgörande faktorer i förklaringen av den dåliga svenska utvecklingen. Ansvaret för detta delas av alla politiska partier men det tyngsta ansvaret åvilar naturligtvis den dåvarande regeringen. Kostnadskrisen och effekterna därav förnekades länge av socialdemokraterna. Det är därför intressant att notera att socialdemokraterna nu medger att kostnadsutvecklingen 19751976 innebar starkt försämrad konkurrenskraft, sjunkande världshandelsmarknadsandelar och utslagning av produktionskapacitet. Socialdemokraterna återkommer ofta till hur litet budgetunderskottet var 1975/76, strax före regeringsskiftet. Detta var emellertid rent tillfälligt. Budgetunderskottet steg kontinuerligt . Den tillfälliga förbättringen 1975/76 berodde helt på lönekostnadsexplosionen avtal, som tillfälligt ökade statsinkomsterna, men på hade enbart negativa effekter både på samhällsekonomin och statens finanser. stod det klart att överbryggningspolitiken hade misslyckats. Det blev en uppgift för den nya trepartiregeringen att vända utvecklingen. Den ekonomisk-politiska strategi som valdes byggde på kostnadsanpassning följd av en exportledd återgång till fullt kapacitetsutnyttjande och extern balans för den svenska ekonomin. I förening med det ansvarsfulla tvåårsavtalet fick devalveringen den åsyftade effekten. De svenska företagens konkurrensförmåga återhämtades påtagligt och under loppet av 1978 vände utvecklingen. Industriproduktionen ökade ånyo och började investeringarna växa. Såsom väntat ökade produktiviteten snabbt i takt med att kapacitetsgapet slöts, vilket ytterligare förstärkte konkurrenskraften. Under loppet av 1978 och fram till händelserna på oljemarknaden detta år utvecklades den svenska ekonomin gynnsamt i vissa hänseenden. I andra avseenden kan man emellertid i efterhand konstatera att många problem återstod. Vi kunde visserligen tack vare devalveringarna följa med i den internationella uppgången men inte återta förlorade marknadsandelar i någon större utsträckning. Budgetunderskottet fortsatte att öka trots konjunkturförbättringen. De positiva tendenserna bröts slutligen av den andra oljekrisen 1980. steg importpriserna på råolja resp. på färdiga oljeprodukter med resp. . Även därefter skedde ytterligare prisökningar. Fördyringen på oljeimporten motsvarade av BNP. Situationen förvärrades ytterligare genom arbetsmarknadskonflikt och de stora lönekostnadsökningar som den resulterade i. Det stod därvid klart att problem i långt större utsträckning än de flesta dittills trott var av strukturell och långsiktig karaktär. Efter den andra oljekrisen genomled den längsta och djupaste internationella lågkonjunkturen efter världskriget. De borgerliga regeringarnas strategi då var dels att med olika statliga insatser hålla arbetslösheten nere och fullfölja strukturförändringarna i vissa branscher, dels att genom en rad andra åtgärder förbereda svensk ekonomi för att vi skulle kunna dra nytta av en internationell konjunkturuppgång när den kom. Ett stort antal åtgärder 1982 hade denna inriktning. Genom nedskärningarna i de offentliga utgifternas tillväxttakt kom dessa att i varje fall närma sig takten i den ekonomiska tillväxten. Viktigt härför var såväl de statliga sparplanerna som de olika åtgärderna för att bromsa den kommunala expansionen. Genom uppgörelsen mellan , och socialdemokraterna lades grunden för en marginalskattereform. 1 uppgörelsen skrevs också in att inflationstakten fr. o. m. 1983 borde nedbringas till . Finans- och skattepolitiken anpassades därtill och inflationstakten uppgick vid regeringsskiftet till i årstakt. Det var samma inflation som i genomsnitt för . Genom en ny anställningsskyddslag lades grunden för en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden. Generella möjligheter till provanställning och visstidsanställning vid arbetstoppar infördes. Genom ett åtgärdspaket fick aktiemarknaden en välbehövlig injektion. De två åren därefter tillfördes betydande mängder riskvilligt kapital, huvudsakligen från enskilda personer, och nyemissionerna nådde rekordnivå. Till bilden hör också den devalvering som genomfördes . Ett viktigt mål var, som nämnts ovan, att skapa förutsättningar för en exportledd uppgång när den internationella konjunkturuppgången kom i gång. Centralt var också att genom den ekonomiska politiken ge förutsättningar för låga löneavtal. För att ge låntagarna chansen till bibehållna reallöner vid låga nominella löneökningar var politiken inriktad på att hålla nere inflationen och undvika skattehöjningar. Vissa positiva resultat kunde avläsas trots att konjunkturuppgången dröjde. Inflationstakten sjönk kontinuerligt, från 1980 till . Svensk industri hade trots den svaga internationella konjunkturen lyckats återvinna vissa marknadsandelar, och underskottet i bytesbalansen minskade från av BNP till en beräknad siffra på . Räntan kunde sänkas. Underskottet i statsbudgeten mätt som andel av BNP hade också stabiliserats, trots en mängd åtgärder för att hålla sysselsättningen uppe och motverka ökningen av arbetslösheten. Arbetsmarknadspolitiken inriktades på att med framför allt arbetsmarknadsutbildningens hjälp motverka flaskhalsar i svensk industri vid en internationell konjunkturförbättring. De industripolitiska insatserna ökade mycket kraftigt under de Avsikten var dels att motverka en kraftig ökning av arbetslösheten, dels att åstadkomma vissa nödvändiga strukturförändringar i den svenska industrin. Förmodligen var vissa av insatserna mindre väl avvägda, men en hel del visar sig nu ha varit framsynta. Subventionerna till varvsindustrin Fick en alltför stor omfattning, men många andra åtgärder medverkade till att svensk industri nu har genomfört större strukturförändringar än många andra västeuropeiska länder, och därmed är väl för framtiden. Ut vecklingen 1982 1984 Under valrörelsen förespråkade socialdemokraterna en politik med många oförenliga inslag. Reallöner och sysselsättning skulle ökas, budgetunderskott skulle minskas och besparingar behövdes inte. påtalade upprepade gånger att dessa mål var oförenliga, vilket också har visat sig. Den socialdemokratiska regeringens första åtgärd var att devalvera den svenska kronan . Därigenom sjönk reallönerna över med . Under den socialdemokratiska regeringens första år beslutades om omfattande utgiftsökningar vilket ledde till att budgetunderskottet för /83 ökade från i den fastställda statsbudgeten till ca . I årets finansplan uppehåller regeringen sig länge vid de positiva dragen i den ekonomiska utvecklingen. Man är uppenbarligen nöjd med vad som har hänt. Många av de nyanser som tidigare funnits är nu som bortblåsta. Visst finns det ljuspunkter. Dit hör främst de betydande framgångar som svenska företag nått både på exportmarknaden och i internationell konkurrens på den svenska marknaden. Dit hör också den ökning av industriproduktion och industriinvesteringar som skett, liksom den uppnådda balansen i våra utrikes betalningar. Den ökning som skett av den totala sysselsättningen är också glädjande. En närmare analys ger emellertid vid handen att de förbättringar som skett i hög grad är beroende av den internationella konjunkturuppgången. Varken i förhållande till den svenska utvecklingen under tidigare högkonjukturer eller i förhållande till nuvarande utveckling i andra framstår förbättringen i som uppseendeväckande. Den ekonomiska tillväxten var 1984 i . Under den förra högkonjunkturen 1979 var tillväxten , dvs. Även i förhållande till omvärlden var tillväxten i lägre mot i OECD-området. Sysselsättningen ökade motsvarande sysselsättningsökning var . Industriproduktionen ökade med , vilket är något mer än ökningen , som var . Industriinvesteringarna ökade ungefär lika mycket då och , med , men då är att märka att ökningen 1984 sker från en lägre nivå. Bytesbalansen visade ungefär jämvikt , vilket den också gjorde /79 före den andra oljechocken. Konsumentprisindex steg med , vilket är obetydligt mindre än . Den svenska inflationen har i förhållande till genomsnittet i stigit. Den internationella inflationen har alltså utvecklats mer positivt än den svenska. Arbetslösheten låg under förra högkonjunkturen på vilket motsvarade ca 88 000 personer. Genomsnittet är 3,eller 137 000 personer. I själva verket är den öppna arbetslösheten nu under högkonjunktur lika stor som under den svåra och djupa lågkonjunkturen 1982 137 000 vid båda tillfällena. Den som är nöjd med en sådan utveckling måste ha mycket blygsamma ambitioner! Bilden av svensk ekonomi kan alltså inte tecknas i antingen svart eller vitt. Den är mer nyanserad, med positiva och negativa inslag. Problem och utsikter i svensk ekonomi Det är uppenbart att stora strukturella problem kvarstår i den svenska ekonomin. Vi skall närmare belysa några av de viktigaste. Effekterna av den 16-procentiga devalveringen illustrerar två saker. För det första att marknadsekonomin fungerar när den ges chansen. För det andra att problem återstår i betydande omfattning vad gäller rörlighet och flexibilitet på marknaderna för de olika produktionsfaktorerna, främst arbetskraft och kapital. Framgångarna på exportmarknaden, och framför allt i , är i hög grad en effekt av den betydande marknadstillväxten. Den ytterligare förbättring av exportutvecklingen som skett i förhållande till regeringens bedömning beror i själva verket helt på marknadstillväxten, inte på en ökning av våra marknadsandelar. trodde t. ex. att devalveringen skulle ge andelsvinster 19831985 motsvarande av industrivaruexporten. Det verkar nu som om bara hälften skulle realiseras. 1984 upphörde andelsvinsterna för bearbetade varor var det t. o. m. en liten minskning och räknar med fortsatta andelsförluster . Huvudorsaken är att de svenska priserna stiger snabbare än våra konkurrenters priser. tycks inte heller ha lyckats åstadkomma någon större ökning av tjänsteexporten. Detta är speciellt allvarligt eftersom denna marknad väntas växa särskilt snabbt . Även på importsidan finns oroande tendenser. Prognoserna antog att importen skulle växa dubbelt så snabbt som den totala efterfrågan inom landet. Det ser nu ut som om importen har vuxit så snabbt. 1* 1984/85. Sammantaget tyder detta på att den ökning av investeringarna och den privata konsumtionen som antas ske kommer att medföra att bytesbalansen åter visar underskott. Vad gäller sysselsättningen är det uppenbart att stora problem återstår att lösa. Den totala sysselsättningen har ökat mycket mindre än vad den borde ha gjort i en normal konjunkturuppgång. Även jämfört med regeringens egna bedömningar måste verkligheten sägas vara en stor besvikelse. trodde socialdemokraterna att sysselsättningsökningen på grund av devalveringens expansionseffekter skulle uppgå till ca 90 000 personer. Ökningen skulle fördela sig på 60 000 fler personer på den öppna arbetsmarknaden och 30 000 fler i olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det preliminära utfallet har emellertid blivit en total ökning på enbart 55 000 personer och bara 30 000 fler sysselsatta på den öppna marknaden. Sysselsättningstillväxten på den öppna marknaden har således bara blivit en tredjedel av den beräknade. Vad beträffar inflationen är misslyckandet för regeringspolitiken än mer uppenbart. Inflationsbekämpningen skulle enligt budgetpropositionen 1983 vara det andra steget i regeringens strategi för att nå samhällsekonomisk balans. 1 flertalet av de stora och tongivande länderna i världsekonomin uppgår inflationstakten nu till 3 . Det andra steget i regeringens ekonomisk-politiska strategi innebär sålunda att en fast och beslutsam inflationspolitik inleds. (BP 83) Regeringen gjorde också ett stort nummer av den s. k. avindexeringen. Om detta säger man nu nästan ingenting, och det är uppenbart att resultatet nästan helt har uteblivit. Den väsentligaste orsaken till detta ligger enligt vår uppfattning i att man bara har talat om att bekämpa inflationen de konkreta åtgärder och den strama finanspolitik som skulle behövas för att talet skulle bli verklighet har uteblivit. Prisstegringarna har i själva verket blivit högre än vad regeringen har satt upp som mål tillsammans. Vid regeringsskiftet var den svenska inflationen ungefär lika hög som för OECD-området totalt. har den internationella inflationen sjunkit kraftigt och den svenska inflationen ligger nu mellan än inom . Gentemot våra viktigaste konkurrenter, där inflationen är , är skillnaden ännu större. Det avgörande skälet till att regeringen missade inflationsmålet grovt och att risken är betydande att upprepas är att budgetpolitiken inte varit tillräckligt stram. Det var i och för sig bra att regeringen angav ambitiösa mål för inflationen , men i motsats till vad den själv påstår följdes inte målen upp med en politik som gjorde dem trovärdiga. Detta gäller också den aviserade politiken . En stramare finanspolitik liksom ett antal andra strukturförändringar skulle ha krävts. Vi återkommer till detta. Vägen till samhällsekonomisk balans Vi tar i det följande långtidsutredningen (LU 84) som utgångspunkt för en diskussion av vad som krävs för att åstadkomma samhällsekonomisk balans. Vi ansluter oss till LU:s alternativ 1 vilket även regeringen har gjort. Det innebär att balans skulle kunna nås omkring 1990. Regeringen tycks emellertid sakna viljan att genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att detta skall bli realistiskt. LU 84 framhöll betydelsen av att pressa ned pris- och löneökningstakten i ekonomin och den underströk också vikten av att minska det statliga budgetunderskottet. Det senare är betydelsefullt inte minst för att åstadkomma den lägre pris- och löneökningstakten. Vi återkommer nedan till budgetpolitiken. Både LU och regeringen säger att det är av avgörande betydelse för en utveckling mot samhällsekonomisk balans att pris- och löneökningstakten kan dämpas kraftigt. 1 LU talas om en ny lönemodell som dock anses vara ett ansvar för arbetsmarknadens parter. Vi delar uppfattningen att det är arbetsmarknadens parter som i fria förhandlingar skall komma fram till lönenivå, lönestruktur och andra anställningsvillkor. Det är emellertid uppenbart för var och en att den ekonomiska politiken påverkar förutsättningarna för dessa förhandlingar. Det är märkligt att regeringen nästan helt förbigår statsmakternas roll i detta sammanhang. Om pris- och lönebildningen tillmäts en avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen är det av största vikt att ta ställning till vilka riktlinjer som på detta område bör gälla för statsmakternas agerande. Följande aspekter på sambandet mellan den ekonomiska politiken och lönebildningen anser vi vara av särskilt stort intresse. Sambandet mellan finanspolitiken och löneökningstakten Finanspolitiken påverkar inflationen och inflationsförväntningarna och därmed också lönebildningen. Enligt vår uppfattning är en stram Finanspolitik en viktig förutsättning för att få ner inflationstakten till eller under den nivå som gäller i våra viktigaste konkurrentländer. En lägre inflationstakt är i sin tur en förutsättning för att kunna hålla de nominella löneökningarna på en låg nivå och ändå uppnå reallöneökning. Vi redovisar senare varför en stramare finanspolitik är detsamma som utgiftsminskningar snarare än skattehöjningar. Slaten, arbetsmarknadens parter och arbetslösheten En erfarenhet som görs i ekonomisk forskning och litteratur är att om statsmakterna korrigerar alla negativa effekter av för höga avtal finns en tendens att löneökningstakten blir för hög. Denna erfarenhet har vi bl. a. i . I litteraturen kallas detta ackommoderande politik. Om statsmakterna genom återkommande devalveringar och genom omfattande arbetsmarknads- och industripolitiska åtgärder tar ansvar för konkurrenskraft och sysselsättning och om löntagarna genom lämpliga prisklausuler kan gardera sig mot inflationens effekter reduceras incitamenten att träffa ansvarsfulla avtal. Detta gäller både arbetsgivare och arbetstagare. Det är med andra ord en viktig uppgift för den ekonomiska politiken att skapa sådana incitament. Incitamenten kan vara antingen morot eller piska eller en kombination av dessa. En modell med renodlad piska som incitament är att statsmakterna helt övervältrar ansvaret för t. ex. sysselsättningen på parterna. Tanken är att regeringen inför avtalsförhandlingarna klargör att om avtalet hamnar så högt att det driver fram en ökad arbetslöshet (genom sämre konkurrenskraft och därmed produktionsminskning), så kommer staten inte att vidta några åtgärder för att möta denna arbetslöshet. Parterna får ta det fulla ansvaret för arbetslösheten. Vi anser inte att en sådan politik kan accepteras av följande skäl: För att bevisa att man menar allvar kan regeringen tvingas acceptera en period av hög arbetslöshet annars kanske parterna tror att regeringens uttalande bara är ett tomt hot. Detta kan innebära mycket höga sociala och mänskliga kostnader för att på nå fram till en rimligare ordning. Det finns med andra ord ett trovärdighetsproblem. Om den arbetslöshet som följer av för höga avtal till största delen drabbar andra än dem som är organiserade är det inte säkert att parterna känner någon stark press att ta hänsyn till dem i förhandlingarna. Kostnaderna skulle då komma att bäras av andra än dem som hade möjlighet att påverka löneökningarna. Det kan t. ex. handla om kvinnor och ungdomar som är på väg in på arbetsmarknaden. Man kan kalla detta ett precisionsproblem. För det tredje kan det vara ett problem om den ekonomiska kompensationen vid arbetslöshet är hög men kostnaderna härför bärs av andra än dem som kan påverka utfallet i avtalsförhandlingarna. Så är fallet i , där av arbetslöshetsförsäkringen finansieras med statsbidrag. Även i detta fall blir alltså konsekvenserna för dem som kan påverka löneökningarna mycket begränsade. Vi anser att det är nödvändigt att finna ett alternativ där arbetsmarknadens parter ges incitament att sluta löneavtal som inte blir inflationsdrivande. måste statsmakterna stå fast vid sitt ansvar för dem som ändå blir arbetslösa. Systemet måste utformas så att incitamenten byggs in i systemet och inte är beroende av de beslut som efter förhandlingarna kan komma att fattas av statsmakterna. Vi anser att en reformering av systemet för arbetslöshetsersättningen kan bidra till att lösa detta problem. Detta underlättas av att arbetslöshetskassorna är nära lierade med fackliga organisationer. En höjning av egenavgifterna och ett ökat ansvar för arbetslöshetsförsäkringen från arbetsgivarnas sida skulle skapa ett sådant incitament. I samband med att arbetslöshetsförsäkringen reformeras enligt dessa riktlinjer bör man också överväga möjligheten att finansiera andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder än arbetslöshetsersättningen med försäkringsmedel. Man kan betrakta arbetsmarknadsutbildning, flyttningsbidrag och arbetsförmedlingsinsatser som en integrerad del av en total arbetslöshetsförsäkring. En person som drabbas av arbetslöshet behöver inte bara försäkringsskydd mot den förlorade inkomsten utan också ett skydd som täcker kostnaderna för att skaffa ett nytt jobb. Genom att reformera systemet för arbetslöshetsersättningen på detta sätt skapar man incitament för parterna att träffa löneavtal som inte orsakar onödiga kostnader för de egna arbetslöshetskassorna. Framför allt ger man ett incitament att sluta s. k. betingade avtal, dvs. avtal där man fastställer de slutliga löneökningarna först vid avtalsperiodens slut så att löneutrymmet säkrare kan bedömas. vinstdelningssystem på företagsnivå kan vara ett inslag i sådana avtal. Statsmakterna bör på lämpligt sätt, också av andra skäl som vi redovisar i vår motion om näringspolitiken, stimulera sådana system. Det kan inte uteslutas att höjda egenavgifter till arbetslöshetsförsäkringen kan leda till att vissa försöker dra sig ur systemet. Det kan därför övervägas om medlemskap i en arbetslöshetskassa bör vara obligatoriskt. Frågan behöver analyseras närmare innan slutlig ställning kan tas. Regeringen bör snabbt utreda ett system för arbetslöshetsersättning m. m. utformat enligt de riktlinjer som här redovisats. Skattepolitikens utformning är av största intresse för lönebildningen. Löntagarnas intresse knyts rimligen i första hand till utvecklingen av löner efter skatt. Den bestäms givetvis inte bara av bruttolönen utan också av beskattningens utformning. Vi är övertygade om att lägre marginalskatter är ett viktigt medel för att dämpa kraven på nominella löneökningar . Det är därför angeläget att gå vidare efter 1985 och fortsätta att sänka marginalskatterna. Det är också viktigt att de uppnådda sänkningarna säkerställs genom att skatteskalan ges ett fullständigt inflationsskydd. Vi skall senare närmare utveckla vår syn på skattepolitiken. Staten är en av de största arbetsgivarna på den svenska arbetsmarknaden. 1 denna skepnad har statsmakterna och närmare bestämt regeringen ett direkt ansvar i avtalsförhandlingarna. Det är uppenbart att kraven på staten som arbetsgivare måste skärpas i olika avseenden. Statsmakterna måste t. ex. med större tydlighet och skärpa än tidigare slå fast de gränser som sätts mellan å ena sidan det faktum att det är möjligt att höja skatterna och å andra sidan det faktum att det finns en skyldighet gentemot medborgarna att upprätthålla en god service på flera områden. De instruktioner som gavs års avtalsförhandlingar var uppenbarligen otillräckliga. Regeringen ingrep också med ett panikpaket mitt under pågående avtalsrörelse. Vi anser att det är viktigt att inte de offentliga avtalen blir löneledande, vilket synes ha blivit fallet . Tvärtom måste den konkurrensutsatta sektorn komma först och få avgöra löneutrymmet.