mot · G8022232 · 1985-01-23 00:00:00 — m. fl Datapolitiken, m. m. Datateknikens utveckling och användning återspeglar samhällets struktur. Ett centraliserat samhälle leder till stora och övergripande datasystem. Information om medborgare, företag och andra förhållanden samlas i stora register och bearbetas i komplexa datasystem på ett fåtal ställen. Systemens uppbyggnad inverkar starkt på vidsträckta samhällsområden. 1 det centraliserade samhället styrs teknik- och systemutvecklingen, uppgiftsinsamlingen och lagringen av data av myndigheternas och byråkratins rutiner och behov. Tekniken blir ett hjälpmedel för styrning som frestar till en alltmer detaljerad samhällsplanering. Målet för datateknikens användning blir i första hand att effektivisera myndigheternas kontroll och inblandning i medborgarnas liv. Eftersom syftet med myndighetsutövningen ofta är att underordna individens önskemål och preferenser den kollektivistiska helheten är det lätt att inse varför nya hjälpmedel som datatekniken av medborgare och allmänhet uppfattas som hot i stället för som möjligheter. I ett pluralistiskt, decentraliserat samhälle utvecklas datatekniken och uppstår nya användningsområden för denna på helt andra sätt. Tekniken blir ett hjälpmedel för de enskilda människorna i produktionen och i hemmen, samt befriar från trista rutinuppgifter och förenklar vardagen. Datatekniken blir ett HJÄLPMEDEL FÖR MEDBORGARNA i stället för bara ett STYR- OCH KONTROLLMEDEL FÖR ÖVERHETEN. är i likhet med de flesta andra västländer mitt uppe i datarevolutionen. Men vår samhällsstruktur är delvis annorlunda. I vårt land är den offentliga sektorn långt större än annorstädes i väst. Skattetrycket är högst i den fria världen. Påfrestningarna på medborgarnas lojalitet mot det allmänna är stora. Den stora offentliga sektorn och det höga skattetrycket föder omfattande regleringar och kontrollåtgärder. Oftare än i andra länder tycks därigenom datatekniken i hamna i konflikt med den enskildes integritet. Detta gäller i synnerhet det offentligas omfattande uppgiftsinsamling. Offentlig verksamhet på ett område tenderar att leda till att privatlivet penetreras och registreras på ett sätt som strider mot medborgarnas intressen och värderingar. Den offentligt skötta sjukvården leder exempelvis till krav på insamling och lagring av intima uppgifter om individernas hälsa, vilka sedan under beteckningen statistik i betydande utsträckning utnyttjas för samhällsplanering av planhushållningskaraktär. 1 1984/85. Datatekniken understryker farorna med ett alltför centraliserat och av de myndighetsstyrda byråkratiska systemen dominerat samhälle. Men samma teknik kan också vara ett effektivt hjälpmedel för dem som vill decentralisera en administration eller för att minska densamma eller som har ambitionen att i vissa delar t. o. m. avskaffa den. De observerade farorna blir ännu större när myndigheter använder datatekniken för att sammanställa och sälja uppgifter om enskilda och använda inkomsterna till att bibehålla eller utvidga omfattningen av sin verksamhet i strid med allmänna nedskärningsambitioner. Det finns många exempel på sådan verksamhet som är artfrämmande för den normala myndighetsverksamheten och som bedrivs med den värdefulla offentlighetsprincipen som svepskäl. Sådana exempel finns inom lantmäteriverkets, trafiksäkerhetsverkets och områden. Ett annat exempel på tvivelaktig användning av datatekniken är när den statliga servicemyndigheten använder överskott från det författningsreglerade och monopolskyddade för att finansiera underskott i andra verksamheter där monopolskydd saknas. En av och regeringens främsta uppgifter inom ramen för en sammanhållen datapolitik är att stimulera till en användning av datatekniken för att decentralisera och effektivisera arbetet inom olika förvaltningar och inte för att öka kontrollen av medborgarna. Elittills har det motsatta inträffat, vilket exemplet och de s. k. RS- och REX-projekten visar. Inom den statliga förvaltningen har taxeringens och skatteindrivningens krav fått styra en stor del av utvecklingen av datasystem. Dessa har t. o. m. fått en avgörande betydelse för utformningen av en för hela samhället så väsentlig funktion som folkbokföringen. måste utvecklingen ske med utgångspunkter i de enskilda verksamheternas speciella behov och krav inom olika myndighetsområden. Målsättningen måste vara att myndigheterna skall, med datatekniken som verktyg, hjälpa och lämna service till medborgarna och inte som ofta är fallet använda tekniken på sätt som gör det närmast omöjligt för dem att hävda sina rättigheter. Den omvända bevisbördans princip, dvs. att den enskilde blir tvingad att bevisa sin oskuld när myndigheterna intresserar sig för hans göranden och låtanden, har i praktiken införts på flera områden. Detta strider mot en uråldrig, god svensk rättstradition. De rationaliseringsvinster som kan åstadkommas skall vidare inte utnyttjas till att vidga myndigheternas verksamhetsområden. Tvärtom skall strävan vara att använda tekniken i syfte att överföra offentliga verksamheter till den enskilda sektorn eller helt avskaffa dem. Integritetsskyddet måste ägnas ökad uppmärksamhet. De offentliga organen ägnar sig åt en avsevärd överinsamling av uppgifter. En mycket starkare prövning av behovet och relevansen av olika uppgifter måste ske, innan beslut fattas om insamling och lagring av data om enskilda medbor Den principiella utgångspunkten för all insamling av data om en individ måste vara att uppgifterna är den enskildes egendom, som hon eller han frivilligt ger det offentliga tillgång till för bestämda och i förväg förutsebara ändamål. Den enskilde måste kunna ställa krav på hur uppgifterna används och att de uppgifter som finns lagrade är korrekta. Med tanke på de ibland mycket stora konsekvenserna av felaktiga uppgifter måste den enskildes insynsmöjligheter och rätt att utkräva ansvar för felaktig behandling förstärkas. Mot bakgrund av ovan redovisade mera övergripande synpunkter vill vi framlägga ett antal förslag syftande till en klarare utformad generell datapolitik och ett därmed sammanhängande rationellt utnyttjande av den nya informationsteknologin. Vissa av förslagen är inte nya, de har tidigare aktualiserats motionsvis. Vi utgår från att det i budgetpropositionen aviserade och av (FiU 1983/84:28) begärda samlade datapolitiska programmet ger anledning till ytterligare utveckling och konkretisering av våra ståndpunkter. Datatekniken, eller INFORMATIONSTEKNOLOGIN som den numera kallas i en vidare mening, medför en närmast revolutionerande förändring av samhället och av förutsättningarna för företag och individer. Den nya tekniken återfinns i snart sagt varje sektor av samhällslivet; inom t. ex. sjukvård, industri, undervisning, trafik, kontor, myndigheter, handel, banker och i hemmen. Enligt vår uppfattning förändrar den nya tekniken inte bara de tekniska förutsättningarna för informationsöverföring inom och mellan länder, näringsliv, förvaltningar, organisationer och enskilda. De tekniska förändringarna påverkar också vår livsstil, vårt språk, vår föreställningsvärld, vårt sätt att umgås och ger oss nya kulturmönster. Hur fort den här diskuterade utvecklingen kommer att gå är svårt att förutse. Även om det kommer att ta än vad en del entusiaster tycks tro, innebär den nya tekniken så stora både utmaningar och möjligheter inte minst för kommunerna att det finns allt skäl för att man bland kommunalpolitiker och kommunala förvaltningar skaffar sig kunskaper om vad den nya informationsteknologin kan innebära. I ett sådant perspektiv är det lika naturligt att ha en datapolitik som det är att ha en trafikpolitik, en energipolitik, en kulturpolitik, en industripolitik, en massmediepolitik etc. Vi har också gett uttryck för våra uppfattningar om vad en datapolitik bör innehålla i en lång rad motioner . Ett överordnat krav är att en datapolitik måste innehålla en samlad bedömning av datafrågorna oaktat att eller därför att dessa ingår i eller berör snart sagt alla områden i samhället. En för oss moderater självklar utgångspunkt är att en samlad och sam ordnad datapolitik inte får leda till centralstyrning och rigid övergripande planering. 1 stället skall naturligtvis de möjligheter till decentralisering, förenklingar och besparingar som finns tas till vara. En "datapolitik skall inriktas mot att skydda den enskilde mot missbruk och stimulera till en ändamålsenlig användning av datatekniken/informationsteknologin inom samhället i dess helhet men främst inom den offentliga sektorn. Utvecklingen av datatekniken inom den enskilda varu- och tjänstesektorn sker bäst utan statlig inblandning. Staten bör däremot stimulera denna med lämpliga åtgärder och med hjälp av en för ändamålet anpassad organisation av de statliga organ som skall ge denna stimulans. Vi måste med beklagande konstatera att någon genomtänkt, samlad datapolitik ännu inte fastställts. Detta har naturligtvis många orsaker; området är nytt och svårt, alltför få politiker har erfarenheter av och kännedom om dessa frågor m. m. Den s. k. datapolitik som förts av den nuvarande regeringen är i huvudsak en datalNDUSTRIpolitik, medan andra lika väsentliga aspekter på datatekniken och dess användning lämnats obeaktade. Ett bra exempel på detta är regeringspropositionen om det nationella mikroelektronikprogrammet. Vid behandlingen av denna reagerade också , och finansutskottet begärde ett förslag till en samlad datapolitik. Det som vanligen kallas "datapolitik såsom ett uttryck för samlade och samordnade insatser borde måhända i stället kallas "informationspolitik för att bättre i namnet återge vidden och vikten av densamma. Vi vill i detta sammanhang rikta uppmärksamhet på ett anmärkningsvärt intervjuuttalande av regeringens datapolitiskt sakkunnige: Egentligen är det farligt att lägga en proposition om datapolitik. Det ger intryck att datorerna har en alldeles egen betydelse. Det vore riktigare att ta med datorernas roll som en faktor bland andra när man diskuterar politiska frågor vare sig det är arbetsmarknad, hälsovård eller något annat. Uttalandet ger ett intryck att regeringens datasakkunnige tror att det är en DATORpolitik som begärt. Så är det förvisso icke. Det är en samlad DATApolitik som har efterlysts. Kontrollsamhället och den personliga integriteten Fria medborgare är det demokratiska samhällets grundval. Demokratin förhindrar att ett fåtal förtrycker flertalet, men den syftar för den skull inte till att ge flertalet en total bestämmanderätt över fåtalet. Ett demokratiskt samhälle måste därför bygga på respekt för den enskilde medborgarens integritet och frihet. Kollektivismen hotar den enskildes integritet. När samhället utformas så att den enskilde står i beroende till stat och kommun skapas krav på uppgifter, insyn och kontroll. Kollektivismen skapar ett behov av statistik och kunskap om den enskilde för att framtiden skall kunna planeras. Det kräver uppgifter om den enskildes privatliv. Kollektivismen skapar en föreställning hos medborgare och myndigheter att kollektivets intressen går före den enskildes rätt. Som en följd därav anses uppgifter om den enskilde vara något det offentliga nästan automatiskt har rätt till. Vi delar inte denna inställning. Det är den enskilde medborgaren som har den främsta rätten att bestämma över vem som skall förfoga över uppgifter om den egna personen. Det är mot denna bakgrund som debatten om datorer och deras hot mot integriteten skall ses. Datasystemet är i detta sammanhang en sorts kollektivismens informationssystem. I ett fritt och öppet samhälle innebär datorer inget hot mot den enskildes integritet. 1 ett slutet och kontrollerat samhälle kan datorerna betjäna dem som vill kontrollera och övervaka medborgaren. Det saknas inte exempel på hur enskilda människors integritet är i fara. En offentlig utredning föreslår att en enskild myndighet skall ges rätten att själv bestämma över om samkörningar av känsliga personregister skall tillåtas. Försök diskuteras som innebär att posten skall rapportera sina kunders förlängningar av tillfälliga adressändringar. försäljer uppgifter om personer som flyttat. En statlig kommission föreslår att i vissa fall skall den enskilde tvingas bevisa sin oskuld för att betraktas som hederlig. Fastighetstaxeringen genomförs genom att den enskilde får redovisa innehållet i sitt hem. Datasamkörningar av personregister ökar. Privata företag skall tvingas lämnas ut ytterligare uppgifter om den enskilde till nya samkörningar. Uppgifter om inkomst önskas samkörda med mantalsskrivnings- och sjukförsäkringsregister. Fackliga register önskas samkörda med skatteregister. Myndigheter planerar för stora datorbaserade folkräkningar. Kommissionen mot ekonomisk brottslighet föreslår en lång rad nya samkörningar av personregister. Statliga myndigheter uppmanas att ange misstänkta medborgare och vidarebefordra uppgifter om den enskilde till andra myndigheter. , genom en majoritet av företrädare för samhälls- och kollektivistiska intressen, beslutar föreslå en ändring i datalagen som i praktiken skulle göra datainspektionen till en byråkratins försvarare mot medborgarnas intressen. Moderata samlingspartiet anser att det är oundgängligen nödvändigt att inom politikens alla områden stärka den enskildes ställning gentemot offentliga myndigheter och olika organisationer. Datatekniken har skapat en direkt konflikt mellan offentlighetsprincipen och sekretesslagstiftningen. I ett fritt och öppet samhälle är det av vitalt intresse att medborgarna har god insyn i det offentligas verksamhet och de uppgifter som det offentliga har om medborgarna. I * 1984/85. för den enskilde medborgaren av stor vikt att känsliga uppgifter som han eller hon har lämnat till en offentlig myndighet behandlas med sekretess. Frågeställningarna beträffande offentlighetsprincipens tillämpning har komplicerats avsevärt genom den ökade användningen av datatekniken. De berör en av våra grundlagar, tryckfrihetsförordningen, och bör därför behandlas med särskild omsorg. Datatekniken har gett myndigheter och andra organisationer betydande möjligheter att insamla och behandla information. Detta tillsammans med den ökade möjligheten att sammanställa information har lett till att uppgifter, som tidigare kunnat anses vara harmlösa var för sig, nu kan ställas samman till en för den enskilde medborgaren avslöjande helhet. I grunden är detta inte en konsekvens av datatekniken som sådan. Många olika uppgifter om den enskilde kan även manuellt insamlas och sammanställas. Datatekniken har däremot gett dem som vill och har rätt att insamla och sammanställa information möjlighet att göra detta i stor skala. användande eller ej utan vilken rätt en myndighet har att kräva uppgifter av den enskilde, registrera dessa, vidarebefordra dem till andra myndigheter, lagra dem för obestämd tid och, som tidigare påpekats, i stor utsträckning även sälja dem. Omvänt kan detta beskrivas som frågan om hur stor rätt till sitt privatliv den enskilde medborgaren har gentemot myndigheter. Det behövs därför en klarare reglering av vilken typ av uppgifter om den enskilde som en viss myndighet har rätt att begära. Myndigheter har inte automatiskt rätt till information om den enskilde. Den enskilde skall ha stor självbestämmanderätt över uppgifter om den egna personen. Kommunala eller statliga myndigheter skall därför inte själva få avgöra vilka uppgifter man skall insamla. Dessa frågor är av en sådan omfattning och vikt att de och i varje fall framåt bör anförtros en särskild delegation. Denna delegation bör även ges uppgiften att föreslå minskningar i medborgarnas uppgiftslämnarskyldighet. har olika typer av storregister diskuterats. Eftersom dessa förutsätter en uppbyggnad genom samkörningar avvisar vi dem. Vi menar dock att frågan också bör ställas hur stor mängd uppgifter om den enskilde som bör finnas i ett register, liksom hur många individer som skall kunna finnas i ett enskilt register. Både för den enskildes integritet och från sårbarhetssynpunkt bör detta noga prövas. På grund av den viktiga funktion som ett dataregister kan ha för den enskilde kan ett fel orsaka stora problem. Erfarenheten visar också att det ofta har varit svårt att få till stånd en rättelse. En sådan bör dock ske snabbt. Varje dataregister hos myndigheter bör därför regleras av särskild lagstiftning som bl. a. klargör myndighetens ansvar gentemot den enskilde medborgaren. Den statsrättsliga grunden för myndigheters kommersiella verksamhet, och om det över huvud taget föreligger någon sådan rätt, är oklar. Det enda som är helt klart är att myndigheter i större eller mindre omfattning ägnar sig åt kommersiell verksamhet. Även dessa frågor berör grundlag i detta fall regeringsformen. Då det gäller personuppgifter sker sammanställningar av och försäljning av sådana ofta efter begäran, och då med hänvisning till offentlighetsprincipen. Den unika och viktiga offentlighetsprincipen har förvisso icke skapats för att möjliggöra massuttag ur register. Användning av ADB i statlig verksamhet Den ADB-verksamhet som bedrivs inom statsförvaltningen byggdes i stor utsträckning upp , då ett antal stora ADB-system för olika ändamål inrättades. Exempel på sådana system är RAFA-systemet för socialförsäkringen, SCB:s totalbefolkningsregister, bilregistret, värnpliktsregistret, det s. k. REX-systemet för kronofogdemyndigheterna och skatteadministrationens RS-system. Det finns flera ändamål som kan utpekas som vägledande för ADBanvändningar i statlig verksamhet. Det kan gälla t. ex. lägre kostnader, bättre information, snabbare ärendebehandling och bättre arbetsförhållanden. Det kan också vara fråga om sådana mera övergripande faktorer som samhällets och förvaltningarnas sårbarhet, rättssäkerhet och integritetsskydd. Frågor om sysselsättning, medbestämmande för personalen, decentralisering och insyn i förvaltningarna kan spela en roll. Det är emellertid angeläget att understryka att användning av ADB inte enbart kan ses som ett tekniskt hjälpmedel i f. ö. oförändrad verksamhet. påverkar ADB-tekniken verksamhetens karaktär. Inte sällan har stora centrala systemlösningar inneburit att verksamheten har organiserats på ett sätt som enskilda människor uppfattat som byråkratiskt och maskinmässigt. Den teknik som har tagits i anspråk för att förenkla rutinerna och öka servicen har i medborgarnas ögon lett till motsatt resultat. Den hittillsvarande ADB-användningen har i alltför stor utsträckning skapat möjligheter för att bibehålla och bygga ut starkt komplicerade regelsystem. Den allmänna försäkringen och skattesystemet, för att ta två exempel som berör praktiskt taget hela folket, kan göras och har gjorts alltmer sofistikerade och svåröverskådliga för den enskilde bl. a. med hjälp av datorerna. Endast med ADB-teknikens hjälp kan dessa komplicerade system administreras och förfinade kontrollmekanismer riktade mot medborgarna åstadkommas. Den fortsatta datoriseringen bör drivas med främst två syften: att minska statens administrationskostnader och att så långt möjligt förenkla olika legala och administrativa system. Strävan att tillgodogöra sig de rationaliseringseffekter som uppstår till följd av en ökad datorisering är naturlig i ett läge där de politiska beslutsfattarna tvingas göra djupgående ingrepp i de offentliga utgifterna. I en situationen då bidrag till medborgarna måste skäras ned är det inte bara ekonomiskt nödvändigt utan även en rättvisefråga att administrationskostnader så långt möjligt minskas. Med denna utgångspunkt borde det vara realistiskt att åstadkomma en rejäl minskning av antalet heltidsarbetsinsatser inom statsförvaltningen under resten av 1980-talet. Den hittillsvarande datoriseringen har, som redovisades av SCB, inneburit ett minskat personalbehov av uppskattningsvis 10 000 personer. Det borde vara rimligt att åstadkomma en personalbesparing av minst denna storleksordning. Denna målsättning utgår då från en snabb datorisering men med ett i väsentliga delar oförändrat regelsystem. Om de grundläggande administrativa systemen förenklas kan rationaliseringsvinsterna bli så stora. För oss framstår det som ytterst angeläget att en sådan utveckling kommer tili stånd, både för att åstadkomma rationaliseringsvinster och för att stärka rättssäkerheten. Statens användning av informationsteknologi och ADB har i viktiga avseenden inte varit särskilt framgångsrik. Betydande kostnadsöverskridanden, förseningar och tekniska problem har snarare varit regel än undantag. Detta beror dock mer på brister i inblandade myndigheters förmåga att utnyttja hjälpmedlet, samt på en förkärlek för komplexa, centraliserade systemlösningar, än på hjälpmedlet som sådant och de möjligheter detta erbjuder. En betydande del av de stora statliga ADBsystem som är i drift kommer att behöva genomgå omläggningar i större eller mindre grad eller åren närmast därefter. Flera orsakar kan anges till detta. Systemlösningarna är gamla, i flera fall . Successiva mindre förändringar har medfört höga underhållskostnader. Systemen tillfredsställer inte nuvarande högre krav på användarvänlighet och arbetsmiljö; datorerna är oekonomiska, sårbarhets- och säkerhetsskydd är inte tillfredsställande m. m. Dessa problem har påtalats i en rad motioner och måste nu beslutsamt angripas. Som exempel på ADB-system inom den civila statsförvaltningen som av olika skäl behöver genomgå ganska stora förändringar kan nämnas rättsväsendets informationssystem, skatteadministrationens ADB-system, allmänna försäkringens ADB-system, REX-systemet, System S, centrala körkortsregistersystemet, studiestödssystemet, invandrarverkets ADB-system, fastighetsdata- och inskrivningsregistersysemet. Flera av dessa krav på förändringar har behandlats av separata utredningar. De sammanlagda insatser som kan bli erforderliga saknas det dock i hög grad kunskaper om. Detta är en allvarlig brist, som bör avhjälpas genom en kartläggning och redovisas för med förslag till prioriteringar . Främjande av administrativ utveckling Enligt samstämmiga bedömningar är de svåraste problemställningarna inom ADB-området under överskådlig framtid icke förknippade med datorernas prestanda eller funktioner eller med de tekniska möjligheterna. Det är mycket mer väsentligt att öka effektiviteten i systemutvecklingsprocessen samt att skapa flexibilitet och enkelhet för användarna av de system som utvecklas. Andra frågor av stor vikt är förbättring av styrning, tillskapande av strategier för administrativ utveckling och ADB samt utformning av standarder e. d. som hjälpmedel för att åstadkomma enklare systemoch datorkraftsstrukturer än . Det är därför, i och för sig, positivt att notera att vissa av dessa frågor numera har tagits upp till behandling. Enligt vår mening saknas dock en samlad insats, varför dessa åtgärder framstår som isolerade och utan sammanhang med en generell strategi. På det tekniska området har ett flertal insatser gjorts för att stimulera produktutveckling, arbetsmetoder m. m. Styrelsen för teknisk utveckling (STU) är central förvaltningsmyndighet för initiativ och stöd liksom för planläggning och rådgivning rörande teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete. Det åligger styrelsen särskilt bl. a. att följa den tekniska forskningen, att organisera och stödja samarbete inom teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete och främja kontakter mellan myndigheter, näringsliv och institutioner samt att planera och fördela statligt stöd i form av lån och bidrag till teknisk forskning och utvecklingsarbete. Eftersom ingen annan myndighet har till uppgift att stödja den administrativa utvecklingen på nationell nivå har STU delvis tagit upp sådana frågor. Exempel på detta är det s. k. ramprogrammet för kunskapsutveckling inom informationsbehandlingsområdet, vissa teknikupphandlingsprojekt samt framtagning av underlag och förutsättningar för ett informationsteknologiskt program. Det har tydligt framgått att STU:s intresse är knutet främst till industripolitiska insatser (vilket är helt i överensstämmelse med STU:s uppgift).