mot · G8023202 · 1985-05-09 00:00:00 — m. fl. Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /86, m.m. (kompletteringsproposition) (prop. 1984/85:150) Det dukade bordet 1982 hade vi internationellt efterkrigstidens längsta och djupaste lågkonjunktur. Den ekonomiska politiken i inriktades trots detta på att komma till rätta med de strukturella bristerna i ekonomin. De viktigaste förändringar som inleddes var följande: o Den dåvarande trepartiregeringen drog slutsatsen att det var orimligt att fortsätta med en snabb offentlig utgiftsexpansion. Genom olika sparplaner och åtgärder för att bromsa den kommunala expansionen kom tillväxten i de offentliga utgifterna att närma sig takten i den ekonomiska tillväxten. De besparingar som genomfördes medförde att utgifterna exkl. statsskuldsräntor bara steg i fasta priser, vilket var en väsentlig förändring jämfört då ökningstakten legat på . Det är intressant att notera att även den reviderade finansplanen konstaterar att trendbotten för den offentliga utgiftsexpansionen kom 1981/82. o Det konstaterades att budgetunderskottet hade både en strukturell och en konjunkturell sida, varför det inte skulle försvinna automatiskt när konjunkturen vände. Det var därför nödvändigt att ompröva vissa löpande utgiftsprogram. Tanken på en ny överbryggningspolitik avvisades, eftersom den riskerade leda till ytterligare försvagning av vår internationella konkurrenskraft, o Förslag lades fram i syfte att öka flexibiliteten på olika marknader. Genom en ny anställningsskyddslag gavs generella möjligheter till provanställning och visstidsanställning vid arbetstoppar. Väsentliga inskränkningar i prisregleringen genomfördes, o Genom ett åtgärdspaket fick aktiemarknaden en väl behövlig injektion. De båda åren därefter tillfördes betydande mängder riskkapital, huvudsakligen från enskilda personer, och nyemissionerna nådde rekordnivå. o Genom uppgörelsen mellan , och socialdemokraterna lades grunden för en marginalskattereform med väsentliga sänkningar av marginalskatterna. 0 Genom omläggningen av finanspolitiken dämpades inflationstakten högst avsevärt. Den sjönk från 1980 till . Det var då samma inflationstakt som i genomsnitt för . 1 1984185.3 sami. o En 10-procentig devalvering av den svenska kronan genomfördes . Den svenska industrin kunde därigenom återvinna marknadsandelar trots den svaga internationella konjunkturen, och underskottet i bytesbalansen minskade, o Sysselsättningen hölls väl uppe och arbetslösheten var i genomsnitt 136 000 personer, o Centralt var också att genom den ekonomiska politiken skapa goda förutsättningar för låga nominella löneavtal. För att ge löntagarna chansen till åtminstone bibehållna reallöner vid låga nominella löneökningar var politiken inriktad på att hålla nere inflationen och undvika skattehöjningar. o Vissa industripolitiska insatser var med facit i hand mindre väl avvägda, medan andra nu framstår som mer framsynta. De medverkade till att delar av den svenska industrin kunde genomföra stora strukturförändringar, i många fall väsentligt snabbare än i andra länder. Företag som Svenskt Stål och stod väl rustade när konjunkturen vände. Det gemensamma draget i dessa åtgärder var att de sammantagna skulle förbereda den svenska ekonomin för att kunna utnyttja den internationella konjunkturuppgången när den skulle komma. När budgetproposition lades fram skrev t. ex. : Vi är definitivt på rätt väg. Bordet börjar bli dukat för en exportledd expansion. Hur förvaltades dessa goda förutsättningar av den nya socialdemokratiska regeringen? I den reviderade finansplanen ges en mycket optimistisk bild av utvecklingen . Man pekar framför allt på följande faktorer som sägs vara resultat av den av socialdemokraterna förda politiken: o Resursanvändningen vreds om i rätt riktning. En mycket stor del av tillväxten användes för nettoexport. Även vi såg positivt på denna utveckling. Den kraftiga devalveringen och den därpå följande snabba internationella konjunkturuppgången i kombination med den tidigare devalveringen och det tidigare nämnda trendbrottet i den offentliga utgiftsexpansionen medförde att det svenska näringslivet kunde återta marknadsandelar. I detta avseende skiljer sig utvecklingen gynnsamt från det förlopp som inträffade i den föregående konjunkturuppgången. I regeringens egna treårskalkyler framgår emellertid att nettoexportens bidrag till tillväxten antas bli negativt. Det inger oro. o Bytesbalansen har förbättrats till i stort sett balans . Framgångarna på exportmarknaderna är till större delen en effekt av den Marknadsandelsvinsterna har varit begränsade . upphörde de och för bearbetade varor var det t. o. m. fråga om en viss minskning. har inte heller lyckats åstadkomma någon större ökning av tjänsteexporten. Detta är speciellt allvarligt eftersom denna marknad väntas växa särskilt snabbt . Även på importsidan visar utvecklingen oroande tecken med en snabbare importökning än man trott. Enligt regeringens treårskalkyler har konkurrenskraften inte utvecklats så positivt som långtidsutredningen förutsatte i sitt balansalternativ. Där antogs nämligen att relativpriser på bearbetade varor skulle sänkas, medan kalkylerna nu tyder på att en ökning har skett. Det betyder i klartext att konkurrenskraften försämrats. Förbättringen av bytesbalansen inträffade trots denna relativprishöjning för svensk import. Den viktigaste orsaken till detta var att marknadstillväxten var utomordentligt stark. Det s. k. bytesförhållandet (relativen mellan exportpriserna och importpriserna) utvecklades svagt positivt trots devalveringen, vilket naturligtvis på kort sikt bidrog till den gynnsamma utvecklingen av bytesbalansen. En viktig orsak till detta var också att importörerna tydligen i mindre utsträckning än tidigare höjde sina priser och i stället slog vakt om sina marknadsandelar på den svenska marknaden. Det förefaller emellertid som om denna utveckling nu håller på att vända varvid bytesförhållandet bidrar till en sämre utveckling av bytesbalansen liksom till starkare inflationsimpulser från utlandet. o Sysselsättningsläget har förbättrats. Regeringen redovisar en ökning på ca 80 000 personer mellan och . Följande tabell visar hur sysselsättningen utvecklats , i tusental personer. Sysselsatta på reguljära arbetsmarknaden Sysselsatta utanför reguljära arbetsmarknaden 132 \ 49 167 / 4 172 \ 79 4 183 / Källa: SCB Indikatorer. Den totala sysselsättningen har visserligen ökat med nära 80 000 personer . Men den övervägande delen av denna ökning ligger utanför den reguljära arbetsmarknaden dvs. i olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbeten, ungdomslag, rekryteringsstöd m. fl.). På den reguljära arbetsmarknaden har sysselsättningen bara ökat med 30 000 personer, en ökning som är väsentligt lägre än under tidigare konjunkturuppgångar. 1* 1984185.3 sami. Jämfört med den utveckling som redovisades i långtidsutredningen (LU 84) framgår att arbetslösheten ungefär följt LU:s bedömning medan däremot både arbetskraftsutbudet och sysselsättningen har ökat i svagare takt. Ett ytterligare allvarligt tecken är att den genomsnittliga arbetslöshetstiden ökat. Detta innebär att en viss arbetslöshetssiffra innebär större sociala problem för enskilda individer. Långtidsarbetslösheten är särskilt påfallande för personer . o Budgetutvecklingen har vänt åt rätt håll. Det statliga budgetunderskottet har minskat och det är positivt. Särskilt markant blir naturligtvis den uppvisade minskningen om man glömmer att underskottets nivå 1982/83 blåstes upp av ett stort antal åtgärder som den nya regeringen genomförde . Den statsbudget som antogs före regeringsskiftet pekade på ett underskott på ca medan det verkliga utfallet huvudsakligen på grund av socialdemokraternas åtgärder blev ca högre. Trendbrottet i den offentliga utgiftsökningen kom som tidigare nämnts /82. Utvecklingen av normala utgifter har därefter varit återhållsam. Merparten av saldoförbättringen har dock skett genom neddragning av industripolitiska stödåtgärder (vilket är naturligt i en högkonjunktur) och genom ett antal åtgärder på budgetens inkomstsida. Åtgärderna på inkomstsidan motsvarar för innevarande budgetår en inkomstförstärkning för staten med ca jämfört med den prognos som regeringen gjorde . Därav svarar vissa engångsåtgärder för ca , en snabbare tillväxt för lika mycket och slutligen ett stort antal skattehöjningar för ca . Enligt långtidsbudgetens mekaniska kalkyler kommer underskottet även i det gynnsamma alternativet för pris- och kostnadsutvecklingen att vara för högt . I det mindre gynnsamma alternativet med något högre pris- och lönestegringstakt ökar underskottet väsentligt. Det framgår också att man anser att skattehöjningsvägen åtminstone i princip är framkomlig. Besparingar kommer därför att bli nödvändiga om inte underskottet skall ytterligare öka. Några förslag läggs emellertid inte fram. Vi återkommer till detta. o Inflationstakten har dämpats. Detta är sant endast i en mycket begränsad mening, om man nämligen jämför med inflationen efter devalveringen. Jämfört med situationen vid regeringsskiftet ligger inflationen kvar på oförändrad nivå, kring . Det verkligt allvarliga är emellertid att denna inflationsnivå nu kraftigt överstiger omvärldens inflation. Vid regeringsskiftet var både den svenska prisstegringstakten och den genomsnittliga prisstegringstakten i . har emellertid ett gap uppstått mellan och omvärlden, vilket framgår av nedanstående diagram. 1984/85:3202 5 Konsumentprisernas utveckling (årstakt) På ett stort antal ställen i den reviderade finansplanen sägs att en dämpning av pris- och kostnadsutvecklingen till den nivå som råder i omvärlden är helt nödvändig för en utveckling mot balans. I treårskalkylerna sägs emellertid i klartext att: Den nödvändiga pris- och löneanpassningen kom inte till stånd . Timlönekostnaderna ökade för samtliga löntagare och med för industriarbetarna. Lönekostnadsökningen var större 1984 än , kostnadskrisens år. Konsumentpriserna steg med vilket också framgår av diagrammet. I treårskalkylerna konstateras därför att: Såväl löne- som prisökningarna låg över vad som noterades i genomsnitt i Den slutsats vi tvingas dra efter ovanstående genomgång är att regeringen inte har kunnat utnyttja de goda förutsättningar som förelåg vid regeringsskiftet och den ytterligare tidsfrist som den 16-procentiga devalveringen innebar till att varaktigt förbättra och lösa upp den svenska ekonomins balansbrister. Detta inger allvarlig oro . Regeringen tecknar i den reviderade finansplanen en ljus bild av utsikterna . Denna skönmålning måste på viktiga punkter nyanseras. Den internationella utvecklingen kan även fortsättningsvis komma att vara gynnsam för . Tillväxten i industriländerna väntas uppgå till och världshandeln öka med . Detta förutsätter en något högre aktivitet i än vad rapporterna indikerar. Uppgången i kan nu beräknas till . En fortsatt hög dollarkurs och stora obalanser i utrikeshandel är dock även fortsättningsvis ett orosmoment för världshandeln. Även om den internationella utvecklingen således kan väntas bli relativt gynnsam för svensk ekonomi, finns betydande problem orsakade av den inhemska kostnads- och efterfrågeutvecklingen. Inflationen uppgick till , vilket var dubbelt så högt som regeringens inflationsmål . Inte heller kommer regeringens inflationsmål att kunna infrias. uppgick prishöjningarna till och för att inflationsmålet om skall kunna infrias måste prishöjningarna stanna vid - vilket är helt osannolikt. Även bedömning av inflationen (3,) är uppenbarligen för låg. Den höga inflationen skapar problem för industrin. steg lönekostnaderna, som vi tidigare påpekat, i den svenska industrin kraftigt eller med , vilket var långt mer än i våra konkurrentländer. Även kan lönekostnadsstegringen väntas bli dubbelt så hög som i våra viktigaste industriländer. påpekar i sin planenkät, att industrins kostnadsbild blir alltmer ogynnsam. En tydlig indikator på den försämrade konkurrenssituationen är att andelen utländska rå- och insatsvaror i de svenska industriföretagens inköp nu ökar påtagligt. steg denna andel avsevärt mer än planerat och avser vart fjärde företag att ytterligare höja utlandsandelen. Regeringens ekonomiska politik har alltså inte lyckats nedbringa den inhemska kostnadsutvecklingen i nivå med våra viktigaste konkurrentländer. Den fortgående relativprisförsämringen har lett till och kommer att leda till förlusten av marknadsandelar och en uppbromsning av exporten. Denna utveckling har fått ett tydligt genomslag i utrikeshandeln , vilket framgår av nedanstående sammanställning (miljarder kronor). Både handelsbalansen och bytesbalansen uppvisar alltså en betydligt sämre utveckling än vad man tidigare räknat med. Regeringens prognos i kompletteringspropositionen är uppenbarligen överspelad och risken för ett stort bytesbalansunderskott under innevarande år är Om utvecklingen skulle bli densamma som , skulle vi få ett underskott i bytesbalansen på , vilket skulle få förödande konsekvenser för svensk ekonomi. Man bör då också hålla i minnet, att traditionellt är sämre för svensk utrikeshandel än . Det kan finnas skäl anta att en del av bytesbalansförsämringen är av tillfällig art. Det är dock uppenbart, att kostnadsutvecklingen i med åtföljande relativprisförsämringar har fått ett genomslag i form av ett försämrat saldo i handelsbalansen. Det står vidare klart, att en del av den försämrade handelsbalansen har orsakats av stigande import, huvudsakligen beroende på en oväntad hög ökning av den privata konsumtionen. Ökningen av den privata konsumtionen kan nu väntas bli 2-2,att jämföra med den reviderade finansplanens prognos på . Den försämrade bytesbalansen har givit ett tydligt utslag i form av utflöde av valuta. I nedanstående diagram påvisas ett jämfört med föregående år kontinuerligt stigande valutautflöde. lUVULATIVT FRÅN ÅRETS BÖRJAN Valutautflödet och den försämrade bytesbalansen kommer att försvåra för att leva upp till den av regeringen och angivna att staten icke längre skall låna utomlands eftersom den privata kapitalbalansen svårligen kan komma att uppvisa några större överskott. Det är anmärkningsvärt att regeringen i sin beskrivning av det ekonomiska läget inte alls uppmärksammar den starkt försämrade bytesbalansen och dess samband med den ökade privata konsumtionen. Faktum är att redan nu är inflations- och efterfrågetrycket för högt. Ett skäl härtill är den av riksdagsmajoriteten beslutade skatterabatten om . till flertalet heltidsarbetande. Efterom skatterabatten inte motsvaras av några besparingar i statsbudgeten, kommer den att efterlämna ett hål i statskassan på och därmed försvaga finanspolitiken i en situation, där problemet är att den privata konsumtionen stiger för snabbt. Även sett i ett kort tidsperspektiv är det alltså nödvändigt med en stramare finanspolitik, främst genom att avstår från skatterabatten. Arbetslösheten ligger alltjämt kvar på en för hög nivå. Trots en stark efterfrågan från utlandet på svenska produkter och en motsvarande hög produktionstakt inom industrin har arbetslösheten i endast begränsad utsträckning kunnat nedbringas. Regeringens sysselsättningspolitik har alltså lett till i stort sett lika hög arbetslöshet i en högkonjunktur som i en lågkonjunktur. Trots införande av löntagarfonder och förnyelsefonder och trots den beslutade skatterabatten, har svårigheter på arbetsmarknaden uppstått . Den socialdemokratiska regeringen har icke kunnat fungera som garant för lugna avtalsrörelser. Den nu pågående arbetskonflikten mellan staten och TCO-S kan om den blir långvarig få starkt negativa konsekvenser för svensk ekonomi. I första hand kan den svenska exporten drabbas genom att transporter och förtullning av svenska varor till utlandet försvåras. I så fall skulle den tidigare redovisade försämringen av bytesbalansen bli än större. Regeringen kan inte frånkänna sig ansvaret för den nu aktuella konflikten. Regeringen har godkänt den omförhandlingsklausul som är upphovet till konflikten, och regeringen har dröjt alldeles för länge med att tillsätta . Det är också tydligt, att den socialdemokratiska regeringens ekonomiska politik icke har varit en god grund för fredliga lösningar på arbetsmarknaden. Socialdemokraternas löften om reallöneförbättringar har icke kunnat infrias och tycks ej heller kunna infrias . Om man exkluderar sysselsättningseffekten, kan man enligt räkna med en reallöneminskning innevarande år på med beaktande av den s.k. skatterabatten. Om målsättningen är att hålla inflationen nere och underlätta avtalsrörelserna, bör man behålla inflationsskyddet i skattesystemet. Löntagarna får då större möjligheter att lönevägen kompensera sig för prishöjningar utan att detta får negativa verkningar på konkurrenskraft och bytesbalans. Det är därför ett allvarligt misstag att nu avskaffa inflationsskyddet i skattesystemet. I en särskild bilaga till finansplanen har redovisats vissa beräkningar över alternativa utvecklingsvägar för svensk ekonomi . Bägge de diskuterade alternativen leder till en förhållandevis positiv utveckling av såväl bytesbalansen som statsbudgeten. I övrigt är det emellertid stora skillnader mellan dem. I det bättre alternativet, balansalternativet, förutsätts mycket måttliga prisoch löneökningar . Lönerna antas stiga medan priserna antas stiga och . konkurrenskraft kommer därigenom successivt att förbättras vilket bidrar till en positiv utveckling av bytesbalansen. För slutåret, 1988, uppnås ett överskott . Den öppna arbetslösheten sjunker från till 1988. Alternativet förutsätter dels en stram budgetbehandling allmänt sett, dels budgetförstärkningar därutöver på . I det sämre alternativet, referensalternativet, antas pris- och löneökningarna uppgå till i genomsnitt. För att motverka en försämring av bytesbalansen utgår man i detta alternativ från en ännu stramare finanspolitik. Utöver de budgetförstärkningar som förutsätts i balansalternativet har i referensalternativet lagts in skattehöjningar på ca sammantaget . Detta leder för slutåret till att utrikesaffärerna går jämnt upp. Den öppna arbetslösheten stiger i detta alternativ upp till . Den slutsats som dras är att pris- och löneutvecklingen i ett treårsperspektiv har en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå samhällsekonomisk balans. Det framgår mycket klart av beräkningarna att om pris- och löneutvecklingen inte kan hållas tillbaka blir det nödvändigt med en långtgående åtstramningspolitik. På lång sikt kan även detta leda till samhällsekonomisk balans men denna utveckling är, framför allt med hänsyn till den ökade arbetslösheten, förenad med mycket stora sociala kostnader. En utveckling i linje med balansalternativet ter sig mot denna bakgrund utomordentligt angelägen. Det ställer emellertid, såsom framhålls i bilagan, betydande krav på ekonomins funktionsförmåga och på den ekonomiska politiken: o Pris- och lönestegringstakten måste dämpas betydligt. o Industrins räntabilitet måste ligga kvar på en hög nivå. o De offentliga utgifternas ökningstakt måste begränsas och statens budgetunderskott minskas, o Den inhemska efterfrågeutvecklingen måste anpassas till kravet på balans i utrikesaffärerna och till behovet av ökad sysselsättning, o Arbetsmarknadens förmåga till omställning och anpassning måste förbättras. Denna inriktning av den ekonomiska politiken ligger väl i linje med vad i flera tidigare motioner till har föreslagit. Statsmakterna kan inte ensamma avgöra den samhällsekonomiska utvecklingen. Sålunda har t. ex. arbetsmarknadens parter ett avgörande inflytande över löne- och prisutvecklingen. Men den ekonomiska politiken kan utformas så att den underlättar för andra aktörer att handla i samklang med vad som är ett samhällsekonomiskt intresse. Av största betydelse är att löntagarna ges möjlighet att uppnå vissa reallöneökningar även vid låga nominella avtal. På det sättet kan kostnadsutvecklingen hållas tillbaka och företagen bibehålla och förbättra sin konkurrenskraft. För att hålla tillbaka löneanspråken är det nödvändigt att dämpa inflationsförväntningarna och inflationen. Som vi tidigare påpekat underlättas detta av att inflationsskyddet i skatteskalan återinförs. En ytterligare förutsättning är att statsmakterna begränsar de totala offentliga utgifterna och avstår från kostnadsdrivande skattehöjningar. I treårskalkylernas beräkningar finns uppenbarligen en tanke om att besparingar i de offentliga utgifterna ökar utrymmet för konsumtionsökning via reallönerna. En ändrad sammansättning av inkomsterna med större andel från reallöner och mindre andel från offentliga transfereringar skulle på det sättet underlätta avtalsrörelserna. Budgetunderskottet verkar i sig inflationsdrivande och måste minskas i syfte att få ned inflationstakten. För att nå samhällsekonomisk balans måste underskottet vara nere i 30 å . Detta kan jämföras med den nivå som beräknas i den nu framlagda långtidsbudgeten. Även vid en gynnsam ekonomisk utveckling beräknas underskottet i denna ligga kvar på /90. Det är mot den bakgrunden treårskalkylernas krav på extra budgetförstärkningar om 10 å skall ses. Budgetförstärkningarna kan i princip tas ut som skattehöjningar eller som utgiftsnedskärningar. Skattehöjningar är emellertid av flera olika skäl olämpliga. har enligt vår mening slagit huvudet i skattetaket. Försök att ytterligare höja skattetrycket kommer att leda till negativa samhällsekonomiska effekter. a. kan sådana förutsättas leda till kompensationskrav i avtalsförhandlingarna och därmed till att löner och priser drivs upp. Vår slutsats, som redovisats i flera olika sammanhang redan tidigare, är att budgetförstärkningarna måste ske genom en neddragning av de offentliga Regeringen synes i finansplanen dra samma slutsats. Det framhålls att utgiftsbegränsningar måste åstadkommas på vissa områden och att utgiftsautomatiken måste ytterligare begränsas. Det sistnämnda är bara ett annat sätt att uttrycka kravet på nedskärningar. Regeringen konstaterar också att eventuella reformer måste finansieras genom att andra utgifter dras ned. Vidare framhålls att den offentliga verksamheten måste effektiviseras och att det i vissa fall är nödvändigt att förändra dess organisations- och finansieringsformer. Regeringen nöjer sig emellertid med att redovisa dessa allmänna principer för budgetpolitiken. Inga konkreta förslag framläggs. Ändå är det uppenbart att om man vill uppnå effekter måste besluten tas nu i vår. Det tar innan beslut om utgiftsminskningar ger effekter i ekonomin. Genom att skjuta på besluten kommer regeringen att hamna i en tvångssituation där i praktiken endast skattehöjningar står till buds. Detta är till stor del vad som inträffat . Regeringen har motsatt sig de besparingsförslag som framlagts av bl. När budgetförstärkande åtgärder har ansetts nödvändiga har tiden varit knapp och skattehöjningar med hänvisning härtill tillgripits. Som exempel kan nämnas situationen . Regeringen framhöll då: 1 det följande föreslås vissa skattehöjningar. Det är främst genom åtgärder på budgetens inkomstsida, som det går att snabbt åstadkomma positiva effekter på statsfinanserna. Genom sin ovilja att anvisa nödvändiga utgiftsminskningar försätter sig regeringen alltså i en situation där man inte kan undvika vad som i bilagan med treårskalkylerna betecknas som kostnadsdrivande skattehöjningar. Vi har i vår motion med anledning av årets budgetproposition föreslagit utgiftsbegränsningar med en helårseffekt på brutto (samt försäljning av statliga företag för ca ). Efter vissa skattesänkningar blir budgetförstärkningen ca 6,5 miljarder netto (exkl. försäljningen av statliga företag). De största besparingarna avser kommunerna, sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Kommunernas ekonomiska situation kommer att vara mycket god, i synnerhet om inflationstakten dämpas. kan kommunernas (och landstingens) skatteintäkter utan åtgärder beräknas öka med ca som de skattefinansierade utgifterna vid en måttlig expansion torde öka med endast ca .