mot · G90285 · 1985-10-24 00:00:00 — m. fl. Förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. 1985/86:3) Människan skall utnyttja naturen, men hon skall bruka den på ett sådant sätt att ekosystemens produktionsförmåga bibehålls. Utnyttjandet av icke förnybara naturresurser skall vara inriktat på uthållighet. Använt material skall återföras till naturens kretslopp eller till annan användning. Genetisk variation skall bevaras. Människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser. En lag om hushållning med naturresurser borde då innehålla övergripande miljöaspekter och utgöra ram för miljölagstiftning och inte enbart för fysisk planering. Det behövs en övergripande målsättning för hur vi skall hantera våra naturresurser. Vad som presenterats från regeringen är inte en övergripande målsättning av det slag skulle önska. Det är en restriktionslista för ett samhälle som inte är i balans med naturen. menar att en övergripande målsättning för hushållning med naturresurser måste bygga på en ekologisk helhetssyn. Lagförslaget har titeln till lag om hushållning med naturresurser. Denna övergripande titel har inte täckning i lagförslagets faktiska innehåll. Enligt mening innebär hushållning med naturresurser" ett betydligt vidare och mer övergripande begrepp än vad detta lagförslag innebär. Lagförslaget innehåller regler för den övergripande fysiska planeringen av mark och vatten och har i dessa avseenden karaktär av en viljeinriktning. Flera remissinstanser har också varit kritiska till lagens rubrik. delar denna uppfattning och föreslår i likhet med remissinstanserna att den nu aktuella lagen benämns lag om hushållning med mark och vatten. Vad som skulle önska är något helt nytt i förhållande till det nu framlagda förslaget, och en omarbetning är inte möjlig inom den korta tid som står till förfogande för en motion på detta lagförslag. Prövningen av lagförslaget får därför ske utifrån de förutsättningar som gäller. Förslaget till naturresurslag innehåller följande slag av bestämmelser: - bestämmelser som ersätter riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen - bestämmelser som ersätter 136 a § i byggnadslagen om regeringsprövning av vissa industrianläggningar - bestämmelser som reglerar ansvarsfördelning mellan stat och kommun I det tidigare utredningsarbetet har avsikten varit att dessa övergripande bestämmelser skulle ingå i men har de i stället samlats i en särskild lag. blir därigenom en mera renodlad lag för reglering av exploatering och byggande. Ur principiell synpunkt förefaller det riktigt att från Mot. särskilja de bestämmelser som samlats i förslaget till naturresurslag. Däremot kan det ifrågasättas om bestämmelser av den karaktär som finns samlade i förslaget till naturresurslag 1-3 kap. skall ha ställning av lag eller om de även fortsättningsvis skall finnas i av antagna riktlinjer. Det viktigaste argumentet för att ge bestämmelserna karaktär av lag är att de skall användas som riktmärke vid tillämpningen av andra lagar. De skall alltså ha en ställning som i viss mån är överordnad annan lagstiftning. Ett väsentligt argument mot att ge bestämmelserna ställning av lag är att de till sin karaktär är en viljeinriktning där lagbestämmelserna saknar den precision som man normalt ställer på en lag. Detta framhålls också av lagrådet. Lagrådet säger i sitt yttrande bl. a.: De grundsatser på vilka NRL sålunda vilar har lett till att många av lagens bestämmelser är mycket allmänt hållna. Avvägningsreglerna ger stort utrymme för skönsmässiga bedömningar. I sitt yttrande framhåller lagrådet också det i och för sig självklara att man bör ställa det kravet att de som berörs av lagen skall av lagtexten kunna bilda sig en någorlunda säker uppfattning om lagens innehåll och rättsverkningar. Lagrådet konstaterar att enligt lagrådets mening balanserar förslaget på gränsen för vad som i detta hänseende är förenligt med god lagstiftning. känner stor tveksamhet till att ge bestämmelser av den aktuella karaktären ställning som lag. Vi är trots detta beredda att godta att reglerna blir lag eftersom bestämmelser som skall styra annan lagstiftning rimligtvis bör ha rättslig ställning som lag. Skyddet av naturresurser skall ske med hjälp av resp. sektorslagstiftning. Naturresurslagen ger bara en viljeinriktning när denna sektorslagstiftning skall tillgripas för att skydda naturresurserna. Sektorslagstiftningen har tillkommit och präglas av sin tids värderingar. Olika sektorslagstiftning är inte inbördes samordnad. Detta vållar givetvis vissa problem. Avsikten är då att naturresurslagen skall ge viss prioriteringsordning. I vissa avseenden gör den det, i andra kvarstår konflikterna olösta. Vissa konflikter har också lösts på ett sätt som enligt uppfattning innebär en felaktig prioritering mellan motstående intressen. Enligt 1 kap. 1 § skall marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. Detta preciseras i specialmotiveringen med Vid valet mellan att bevara naturresurser eller ta dem i anspråk måste en samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Det sägs vidare att effekterna på sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten måste tillmätas stor betydelse liksom den samhällsekonomiska bedömningen innefattar även ett hänsynstagande till kommunernas ekonomiska situation. Grundinställningen innebär ett kraftigt försvagande av bevarandeaspekten jämfört med den inställning som präglade arbetet med den aktuella lagstiftningen under center-folkparti-regeringens tid. Med stöd av de 7 citerade avsnitten kan i stort sett varje ingrepp i naturen försvaras. Lagstiftningen får i realiteten ett mycket begränsat värde när den öppnar möjligheter att i nästan alla situationer göra avsteg från det som lagen skall skydda, för när kan inte en exploatering sägas ha effekter för sysselsättning och ekonomisk tillväxt och när kan inte ett ingrepp försvaras med kommunens ekonomiska situation. En lag som har som ambition att ge ramen för att skydda unika natur- och kulturvärden måste ha en relativt precis utformning. Lagens portalparagraf får därför inte vara en gummiparagraf som ger möjlighet till snart sagt varje tolkning. En definitiv inriktning, som skall ligga fast, måste i stället vara att vi skall hushålla med naturresurser, vara aktsamma med vår natur och skydda unika naturvärden för varje ingrepp. Kortsiktiga ekonomiska intressen får inte föranleda en omprövning av denna grundinställning. En fast grundinställning där enligt lagen skyddsvärda objekt har ett bestående skydd måste också innebära att ambitionen inte sträcker sig längre än vad som är realistisk nivå. Man får som skyddsvärda objekt peka ut endast sådana som verkligen har ett bestående skyddsvärde och där man verkligen kan hålla ett skydd. En begränsning av skyddsvärda områden kan i vissa fall vara nödvändig och realistisk men när väl steget tagits att objektet är skyddsvärt måste samhället också ta de fulla ekonomiska konsekvenserna. Samhällsekonomiska skäl skall inte föranleda att skyddet omprövas eller naggas i kanten, och samhället måste ta de ekonomiska konsekvenserna av produktionsbortfallet. Det får inte vältras över på någon enskild. Samhället får då inte heller ta för sig större stycken än vad man ekonomiskt kan klara. Den realismen har inte funnits i alla planer. I specialmotiveringen till 2 kap. 1 § anges att då det föreligger konkurrens mellan allmänna och enskilda behov inom ett område och dessa inte går att förena skall företräde ges sådan användning som är lämplig från allmän synpunkt. Det allmänna intresset skall alltså enligt förslaget alltid ha företräde framför det enskilda oberoende av intressenas tyngd. Samhällets intressen måste självfallet väga tungt men i konfliktsituationer måste det vara önskvärd att försöka vikta intressena mot varandra. Det kan inte vara riktigt att det allmänna intresset alltid skall ha företräde oberoende av den inbördes tyngden vid motstående intressen. En passus med innebörd att det allmänna intresset alltid skall ha företräde oberoende av intressets tyngd blir speciellt betänklig i en lag som skall vara en viljeinriktning för tillämpning av annan lagstiftning. bör därför uttala att det allmänna intresset måste ha en betydande tyngd och inte kunna tillfredsställande tillgodoses på ett annat sätt om det skall träda ett tungt enskilt intresse för när. Samhället måste i vissa situationer ta fram alternativförslag och visa kompromissvilja. I annat fall blir den enskilde rättslös så snart stat eller kommun pekar på hans mark. 12 kap. 3 § sägs att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från Mot. 1985/86:85 ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. ställer givetvis upp på en sådan målsättning. nödgas vi konstatera att det är ytterst oklart hur paragrafen kommer att användas. Det finns heller ingen direkt motsvarighet i riktlinjerna för den tidigare fysiska riksplaneringen. Enligt motivtexten syftar paragrafen till att skydda områden med instabila produktionsförhållanden och ogynnsamma återväxtförutsättningar, områden som inrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt ömtåliga och som inrymmer särskilda ekologiska värden. Dessutom skall paragrafen användas för att skydda områden som är speciellt känsliga för försurning. Dock skall inte hela landsdelar ges ett skydd enligt denna paragraf. En lagparagraf som är oprecis till sin utformning kan givetvis komma att ges mycket olika tolkning i olika kommuner och län. Ett sådant resultat är inte acceptabelt och de negativa effekterna måste därför begränsas. En väg för att åstadkomma detta är att länsstyrelserna efter samrådsskedet i kommunernas översiktsplanering redovisar till regeringen hur kommunerna avser att tillämpa paragrafen. En samlad redovisning bör göras för en parlamentariskt sammansatt grupp. Det bör då vara möjligt att före utställningsskedet i kommunernas översiktsplanering ge de kompletterande anvisningar som kan vara nödvändiga. Särskilt bör i den önskade redovisningen uppmärksammas risken för att restriktioner läggs på stora arealer som visserligen inte avsevärt försvårar pågående markanvändning, men som på grund av sin utbredning får stora ekonomiska konsekvenser för markägarna. I 2 kap. 4 § regleras skydd för jordbruks- och skogsmark. Paragrafen har följande lydelse. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk. Formuleringarna har en betydande tyngd och borde i och för sig kunna innebära ett tillräckligt hänsynstagande till dessa för landet viktiga näringar. Problemet är att det saknas makt bakom orden. Det är kommunerna själva som avgör om man lever upp till lagtextens mål. Detta sammanhänger med rättsreglerna i förslaget till plan- och bygglag. En översiktsplan, där kommunernas inriktning med markanvändningen skall bestämmas, kan endast överklagas genom kommunalbesvär. kan endast ingripa vid kommunens behandling av översiktsplanen om riksintressena inte tillgodoses. Jord- och skogsbruket är enligt regeringens synsätt inget riksintresse. Det skydd som anges i 2 kap. 4 § blir till följd härav illusoriskt och risken är stor att det kommer att tillämpas olika kommunerna emellan. anser att jord- och skogsbruket skall ha ställning som näringar av För att ge lagparagrafen en sådan innebörd bör följaktligen paragrafen inledas med Jordbruket och skogsbruket är näringar av riksintresse med stor betydelse för samhällsekonomin. Ett tillägg av angivet slag innebär att beslut vid skilda tillfällen angående jordbruksmarkens behandling i den fysiska riksplaneringen vidmakthålls. Det innebär också att det inte sker ett avsteg från proposition 1978/79:110 där skogsbrukets intressen vid planering och beslut om markanvändningen behandlades i anslutning till beslut om ny skogsvårdslag. Där framhöll föredraganden bl. a. att skogsbruket måste betraktas som ett riksintresse i planeringen men att det givetvis inte kan undvikas att skogsmark ibland tas i anspråk för andra ändamål än skogsproduktion. Det föreslagna tillägget bör då preciseras till att vid sin kontroll av kommunernas planer bevakar jord- och skogsbrukets intressen. Detta kan ske på samma sätt som gäller för andra näringar som betraktas som riksintressen och i det sammanhanget hör resp. sektorsmyndighet. Det kan givetvis inte helt undvikas att jordbruksmark tas i anspråk för exploatering men det är då angeläget att den ur produktionssynpunkt och arrondering bättre marken inte rörs. För skogsbruket är det inte lika allvarligt om mindre arealer tas ur produktion och används för exploateringsändamål. Det största hotet i förslagen till naturresurslag och plan- och bygglag för skogsbrukets del utgör risken för att relativt milda restriktioner läggs på stora arealer så att pågående markanvändning visserligen inte avsevärt försvåras men ändå så att det får mycket kännbara ekonomiska konsekvenser för de berörda markägarna och eventuellt också påverkar den lokala virkesförsörjningen. Skogsnäringen har i skilda sammanhang framfört dessa farhågor men regeringen har inte i propositionen ansett att näringens synpunkter bör beaktas. menar att näringens oro måste tas på allvar, och förslag att jord- och skogsbruk skall ha ställning som näringar av riksintresse är ett led i detta. bör dessutom uttala att den kommunala planeringen inte får utnyttjas för restriktioner på stora arealer. Det bör ankomma på skogsvårdsmyndigheterna att bevaka att sådana situationer inte uppkommer. Konflikterna mellan rennäringen och skogsbruket löses inte enligt förslaget. Naturresurslagen innebär inte någon förändring av gällande rätt eftersom lagen inte skall tillämpas vid beslut enligt skogsvårdslagen. delar uppfattningen att beslut enligt naturresurslagen inte skall ta över beslut enligt skogsvårdslagen. Detta gör det emellertid angeläget att konflikterna mellan rennäringen och skogsbruket löses i annat sammanhang på ett sådant sätt att berörda handläggare har klara ramar för sitt handlande. Hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet 13 kap. 2 § sker en uppräkning av vad som i huvudsak betecknas som de s. k. primära rekreationsområdena. Här skall vid bedömningen av exploateringsföretag särskilt beaktas turismens och friluftslivets intressen. Dessa s. k. primära rekreationsområden torde vid detta laget ha spelat ut sin roll. Det har på kommun- och länsplan skett en planering för turism och friluftsliv inom de aktuella områdena så ur den synpunkten är ett särskilt Mot. 1985/86:85 omnämnande i naturresurslagen inte behövligt. Bevarandeåtgärder inom behövliga delar av de aktuella områdena torde ske med stöd av andra paragrafer i naturresurslagen. De uppräknade områdena är heller inte sådana till sin karaktär eller så klart avgränsade att just dessa är självklara för speciella åtgärder enligt naturresurslagen. har också i sitt remissyttrande framhållit att turism och friluftsliv är av stor betydelse för alla kommuner och att därför särskilda rekreationsområden inte bör pekas ut. Enligt mening bör därför 3 kap. 2 § utgå. Enligt 3 kap. 4 § skall i och Svealands kustområden fritidsbebyggelse endast få tillkomma genom komplettering av befintlig bebyggelse om det inte finns särskilda skäl till annat. Av motivskrivningarna framgår att såväl komplettering som särskilda skäl avses ges en snäv tolkning. Inom de angivna områdena finns det områden där ytterligare fritidsbebyggelse inte är lämplig men det finns också områden där så snäva riktlinjer som föreslagits inte är befogade. Vad som är speciellt angeläget är att hindra exploatering i det direkta närområdet till stranden. Det rörliga friluftslivet får inte hindras och människor som inte har fritidsbostad får inte utestängas från attraktiva områden. Utan att göra avkall på detta kan det på många håll ske en utbyggnad av områden med fritidsbostäder om områdena förläggs utanför det direkta närområdet till stranden och med ett noggrant beaktande av att det rörliga friluftslivet skall ha företräde. Det kan för den skull inte ske en stor utbyggnad av fritidsbostäder i de aktuella områdena men efterfrågan är så stor att det är önskvärt att ta till vara de möjligheter som finns. önskemål torde kunna tillgodoses genom att komplettering och särskilda skäl ges en betydligt vidare tolkning i enlighet med vad här har anförts. bör ge regeringen en sådan tolkning till känna. I 3 kap. 6 § regleras vidare i vilka älvar och älvsträckor som vattenkraftverk resp. vattenreglering och vattenöverledning för kraftändamål ej får utföras. I den redovisade uppräkningen saknas vissa vattenområden som tidigare uttalat ej skall byggas ut, vilket måste betecknas som anmärkningsvärt. De projekt som enligt tidigare beslut ej skall ingå i planen för vattenkraftsutbyggnad och därmed bör skyddas i lag är Nedre Långan, uppströms och Haverö strömmar. Vidare bör enligt vår mening Hårkan och Edänge i Ljusnan, Ammerån ej kunna prövas för utbyggnad och följaktligen föras till 3 kap. 6 § i NRL. Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. I naturresurslagen föreslås bestämmelser införda som ersätter 136 a § i byggnadslagen. Den nu gällande lagstiftningen om särskild prövning av tillkomst och lokalisering av industriell eller liknande anläggning av väsentlig betydelse för hushållningen med samlade mark- och vattentillgångar har tillkommit för att ge såväl lokal opinion genom kommunfullmäktige som regeringen möjlighet att pröva om och var s. k. miljöstörande verksamhet 11 skall få etableras. 136 a § byggnadslagen har ofta betecknats som lagen om Mot. 1985/86:85 den kommunala vetorätten på grund av bestämmelsen att tillstånd till vissa specificerade verksamheter och anläggningar enligt första stycket 136 a § endast får meddelas om kommunen tillstyrkt detta. Det föreliggande förslaget innebär bl. a. att anläggningar för kärnteknisk verksamhet resp. brytning av uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle kräver tillstånd av regeringen för att få utföras (4 kap. 1 §). Regeringen skall i princip vara förhindrad att lämna tillstånd till uppförande av en miljöstörande anläggning om inte den kommun inom vars område uppförandet skall ske har tillstyrkt att anläggningen får uppföras. I vissa undantagssituationer kan dock regeringen lämna tillstånd utan att kommunen lämnat sin tillstyrkan (4 kap. 3 §). Förslaget att ge regeringen möjlighet att lämna tillstånd till byggande av miljöstörande verksamhet har med rätta kritiserats för att vara en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Av den bristfälliga redovisningen i propositionen av remissinstansernas synpunkter kan inte utläsas hur omfattande kritiken varit, vilket är anmärkningsvärt. Av föredragandens motivering framgår dock att orsaken till inskränkningen i den kommunala vetorätten är den oro regeringen hyser för att inte någon kommun skall tillstyrka en lokalisering av en anläggning för slutförvaring av utbränt bränsle till kommunen. kan inte acceptera att kommunernas rätt att själva bestämma om miljöfarlig verksamhet skall tillåtas i kommunen inskränks. Andra stycket i 4 kap. 3 § bör därför utgå. Med stöd av vad som ovan anförts hemställer vi 1. att beslutar att lagen skall benämnas lag om hushållning med mark och vatten, 2. att beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om innebörden av lkap. 3. att beslutar att länsstyrelserna till regeringen skall redovisa hur kommunerna avser att tillämpa 2 kap. 3 § angående ekologiskt känsliga områden, 4. att beslutar att jordbruk och skogsbruk skall ha ställning som näringar av riksintresse och att 2 kap. 4 § skall ha en lydelse som svarar mot detta, 5. att beslutar att 3 kap. 2 § angående primära rekreationsområden utgår, 6. att beslutar att 3 kap. 6 § kompletteras med de älvar och älvsträckor som angetts i motionen, 7. att beslutar att 4 kap. 3 § andra stycket angående inskränkning i det kommunala vetot utgår, 8. att beslutar att även i övrigt som sin mening ge Mot. 1985/86:85 regeringen till känna vad som anförts i motionen. P.-O. () () () . Åsling (c) . () () ()