mot · G90280 · 1985-10-24 00:00:00 — Motion till 1985/86:80 m. fl. Förslag till ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) Motionens förslag i sammanfattning anser att förslaget till plan- och bygglag {PBL) bör avslås av . Motivet till detta är bl. a. att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i överensstämmelse med grundlagen. Om PBL genomförs kommer det att uppstå osäkerhet om planer är giltiga eller inte. för också fram en rad kritiska synpunkter på innehållet i PBL. Utgångspunkten för de förslag som lägger fram är att den enskildes ställning skall stärkas gentemot stat och kommun. bör därför begära att regeringen återkommer med ett förslag som innebär att det står helt klart att PBL är förenligt med grundlagen och dessutom tillgodoser de krav på förbättringar som för fram. o Den enskildes ställning bör framhävas tydligare i lagen. I gällande lag och PBL sägs att mark får bebyggas om det är lämpligt ur allmän synpunkt. föreslår att paragrafen utformas så att det finns en rätt att bygga men att den kan inskränkas beroende på allmänna intressen. Härigenom utformas också lagen i enlighet med för mänskliga rättigheter som har skrivit under, o Det är angeläget att inte ställa för höga krav på innehållet i översiktsplanerna. Införandet av en översiktsplan får inte leda till ett kostsamt och omfattande planeringsarbete i kommunerna, o I normalfallet skall genomförandetiden för en plan sättas till . Om det finns särskilda skäl skall kommunen kunna sänka genomförandetiden till . Någon maximitid för genomförandetiderna bör inte anges i lagen, o Kommunen skall inte ges möjlighet att utan normalt expropriationsförfarande lösa in mark som inte har bebyggts sedan genomförandetiden i en plan har gått ut. o Möjligheterna för kommunerna att besluta att åtgärder får vidtas utan krav på bygglov bör utökas väsentligt. Det skall t. ex. alltid vara möjligt att besluta att garage, förråd, bastu osv. skall få byggas utan lov. o Alla skall ha rätt att göra mindre tillbyggnader eller mindre ombyggnader även om åtgärderna strider mot en detaljplan eller andra bestämmelser, o Avskaffandet av det s. k. tätbebyggelseförbudet måste innebära att det blir lättare att få bygglov i områden som inte är detaljplanerade, o Kommunen skall inte kunna vägra bygglov med hänvisning till att kommunen avser att upprätta en detaljplan för ett område, o Kommunens beslut om förhandsbesked om rätt att bygga skall gälla . 1 * 1985186.3 sami. o Det skall inte vara möjligt att i detaljplan reglera utvecklingen av handeln. 1985/86:80 o Organisationer som berörs av en plan, t. ex. miljögrupper, naturvårdsföreningar och köpmannaföreningar skall ha möjligheter att påverka planarbetet och rätt att överklaga beslut, o Hyresgästerna skall kunna överklaga ett beslut om bygglov även om hyresgästföreningen tillstyrkt bygglovet enligt bostadssaneringslagen. o Ersättningen till fastighetsägare för vissa bebyggelsereglerande åtgärder som t. ex. att vägra rivningslov och skydd för kulturhistoriskt värdefulla fastigheter måste vara förmånligare än vad regeringen föreslår, o Planer som är fastställda efter 1978 skall ges en genomförandetid efter PBL:s ikraftträdande. Det bör övervägas att även ge vissa äldre planer en genomförandetid. Ersättningsreglerna till markägare i områden med äldre planer med nybyggnadsförbud måste bli generösare än i det liggande förslaget. Avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen Reglering av byggnaders användning Propositionens förslag bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men innebär en genomgripande omarbetning av dagens lagstiftning. Alla kommuner skall ha en översiktsplan som omfattar kommunens hela yta. Områdesbestämmelse skall kunna antas, om kommunen vill säkerställa syftet med översiktsplanen inom visst område. Dagens stadsplan och byggnadsplan ersätts av en enda plan, som kallas detaljplan. Den skall ha en genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden. En principiell rätt införs att återuppföra byggnader som har rivits eller brunnit ned. Vidare får fastighetsägare rätt att göra både utvändiga och invändiga ändringar av byggnader, även om ändringarna strider mot detaljplanen. En rätt att få bygglov till kompletteringsåtgärder införs beträffande en- eller tvåbostadshus utanför område med detaljplan. fastställelseprövning av planer slopas. skall ha möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Alla boende som berörs av en plan eller ett beslut om tillstånd skall, liksom hyresgästernas organisationer, ha samma ställning som sakägarna. Tillstånd till byggande m. m. lämnas i form av bygglov, rivningslov och marklov. Förhandsbesked kan lämnas till åtgärder som kräver bygglov. Skyldigheten att söka lov skall kunna varieras genom kommunala beslut. PBL föreslås träda i kraft . I gröva drag ser dagens plansystem ut på följande sätt. Generalplan skall ange grunddragen för markens användning till olika ändamål, t. ex. i tätbebyggelser, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser. På framställning av kommunen kan generalplanen fastställas av . Den får då vissa rättsverkningar som inte finns hos en generalplan som bara är antagen av kommunen. Stadsplan skall upprättas i den mån det genom kommunens utveckling behövs för den närmare regleringen av bebyggelsen. Kommunerna har ansvaret för att gator byggs och underhålls inom området med stadsplan. Om tätbebyggelse har uppkommit eller om sådan bebyggelse kan väntas uppkomma i ett område och stadsplan inte anses böra upprättas skall byggnadsplan upprättas i den mån sådan plan anses behövlig för reglering av bebyggelsen. Inom områden med byggnadsplan är det de enskilda fastighetsägarna som ansvarar för plangenomförandet. Både stadsplan och byggnadsplan skall för att bli gällande fastställas av . Båda planformerna ger en s. k. byggrätt, dvs. åtgärder i enlighet med planen kan i princip inte vägras. Brister med nuvarande ordning Den nuvarande byggnadslagstiftningen är svåröverskådlig. I byggnadsstadgan återfinns en mängd regler som borde finnas i en förordning. Lagstiftningen är också inaktuell bl. a. för att det inte nämns något i lagen om den översiktliga planering som nästan alla kommuner bedriver. Det saknas t. ex. lagregler för medborgarinflytande över denna planering. Många fastigheter har kommit att beläggas med nybyggnadsförbud. Nybyggnadsförbuden är ett resultat av att planerna har en obegränsad giltighetstid. Detta har medfört att det finns många byggrätter som samhällsutvecklingen gjort mycket olämpliga. Då kommunerna har saknat resurser att upprätta och genomföra nya planer och i samband med det ge ersättning till fastighetsägare med byggrätter har de i stället valt att lägga nybyggnadsförbud. Behovet av att reformera lagstiftning Byggnadslagstiftningen berör i hög grad den enskildes intressen. Det understryker ytterligare vikten av en enkel lagstiftning som är lätt att överblicka. Det får inte råda några oklarheter om t. ex. vilka åtgärder som kräver bygglov. I dessa avseenden är PBL en förbättring t. ex. genom att det i lagen införs en rätt att erhålla förhandsbesked vid ansökan om bygglov och genom att skyddet för pågående markanvändning förstärks. En av grunderna för planläggning och beslut om bygglov i PBL är den lag om hushållning med naturresurser (NRL) som föreslås i proposition 1985/86:3. har länge verkat för en konkretisering och lagreglering av den fysiska riksplaneringen vilket sker genom den föreslagna naturresurslagen. I en särskild motion för vi fram förslag till förbättringar i naturresurslagen. 2 Normgivningen, grundlagsfrågan Lagrådet har i sitt yttrande över förslaget till PBL skrivit: Lagrådet nödgas konstatera att förslaget i vad avser kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning och bebyggelse knappast torde vara förenligt med grundlagen. Lagrådet har vid sin granskning på sedvanligt sätt bedömt om lagförslaget är förenligt med bestämmelserna i regeringsformen om normgivning. Lagrådet anser inte att så är fallet och motiverar detta på följande sätt: Områdesbestämmelser av det slag som har nämnts kan komma att bli hindrande för ett stort antal fastighetsägare samt få betydelse för många människors boende och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även om deras betydelse självfallet inte avser andra frågor än markanvändning och bebyggelse - likväl inte uppfyller de krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening. Vad som har sagts om områdesbestämmelsernas normativa karaktär får anses gälla även beträffande detaljplaner till den del de används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt stora områden som har angivits i lagrådsremissen. Lagrådet anser att även översiktsplanen har en normativ karaktär. Någon tvekan om förslagets grundlagsenlighet har inte behövt uppkomma om 8 kap. 7 § stycke 3 i regeringsformen ändrats så att bemyndigandet enligt lagrummet kommit att avse föreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än detaljbetonat slag samt om kommunernas kompetens på området reglerats i överensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap. Gentemot lagrådets resonemang invänder departementschefen bl. a. att översiktsplanen enligt hans mening inte blir bindande för de kommunala beslutsfattarna och därför inte får karaktär av föreskrifter i den mening som ordet används i 8 kap. RF. Enligt departementschefen är beslut om planer inte att betrakta som normgivning utan som en form av rättstillämpning. Han hävdar vidare att PBL när det gäller plansystem inte avviker så väsentligt från dagens byggnadslagstiftning att dess konstitutionella karaktär förändrats. Enligt departementschefen är det rimligt att utgå från att dagens byggnadslagstiftning är förenlig med grundlagen och att PBL därmed också är det. Något slutligt svar huruvida PBL är förenlig med grundlagen eller inte torde erhållas först vid en domstolsprövning av ett aktuellt ärende sedan lagen väl antagits och börjat tillämpas. Med hänsyn till lagrådets ställningstagande är det sannolikt att någon enskild skulle komma att överklaga ett planbeslut med hänvisning till att beslutet om planen fattas i en ordning som strider mot grundlagen. Oavsett vad statsrådet har anfört i detta sammanhang och oavsett vad kan komma att besluta kan en domstol därvid finna att planen är utan rättskraft. Det finns således en risk att, om PBL antas i föreliggande skick, det kan inträffa att en domstol finner en områdesbestämmelse vara en bindande föreskrift som dock saknar verkan eftersom den meddelats av kommunen utan vederbörligt bemyndigande. Föreskriften kan t. ex. gälla markanvändning vilket ligger utanför det enligt grundlagen delegeringsbara området. som tillkommer i grundlagsstridig ordning skall enligt 8 kap. 14 § RF inte tillämpas. Om t. ex. ett beslut om byggnadslov bygger på en viss områdesbestämmelse kan regeringsrätten som slutinstans dela lagrådets bedömning och dra slutsatsen att bestämmelsen är en föreskrift utanför det delegeringsbara området. Då skall regeringsrätten i sin dom anse områdesbestämmelsen såsom icke giltig. Risken att en rad planbestämmelser meddelade av kommun på detta sätt kommer att underkännas i enskilda ärenden torde vara uppenbar. PBL:s tillämpning skulle på så vis snabbt undermineras. Rättsosäkerhet kommer att uppstå då medborgarna inte med säkerhet kan veta om t. ex. en områdesbestämmelse har karaktär av föreskrift och ligger inom det delegeringsbara området eller om den faller utanför och ej är gällande. Vi anser att det är lämpligt att kommunerna har möjlighet att fatta beslut om översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner. Det är självfallet inte önskvärt att fattar beslut i dessa frågor. Regeringsformen bör därför vara utformad så att det inte kan råda någon oklarhet om att kommunen har möjlighet att fatta sådana beslut. a. därför avslå propositionen. Det bör därefter ankomma på regeringen att återkomma med förslag som innebär att det står helt klart att PBL är förenlig med grundlagen. Därutöver har vi åtskilliga invändningar mot lagförslaget, oavsett grundlagsenligheten. Även detta motiverar återremiss och omarbetning. Våra viktigaste åsikter redovisas i det följande. Dessa bör ges regeringen till känna. Regeringen bör återkomma med ett nytt förslag där dessa synpunkter beaktats. 3 Avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen Alltsedan 1972 års ändringar av byggnadslagen har enligt 5 § nämnda lag gällt att för att mark skall få användas till bebyggelse den skall vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Bedömningen av om marken är från allmän synpunkt lämplig görs av myndighet. Innebörden av stadgandet är att den enskilde markägaren inte anses ha någon självständig rätt att bebygga sin mark utan sådan rätt uppkommer först om offentlig myndighet befinner den från allmän synpunkt lämplig att bebyggas. En bestämmelse av denna lydelse har i förslaget till PBL införts i 1 kap. 6 §. Bestämmelserna finns således redan i gällande rätt. Det finns ändå anledning att ompröva stadgandets lydelse med hänsyn till tolkning 1983 av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till angående skydd för mänskliga rättigheter. Enligt denna artikel stadgas som huvudregel att envars rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Lagrådet sammanfattar domstolens uttolkning av denna artikel i domen i Sporrong- och Lönnrothmålet så att denna artikel, liksom konventionen i dess helhet, bygger på förutsättningen att en rimlig avvägning skall göras mellan samhällets intressen och kravet på skydd för den enskildes grundläggande rättigheter. Äganderätten utgör som framgår av den nämnda artikeln en av de grundläggande rättigheterna i rättighetssystem. Äganderätten till mark har som de två främsta komponenterna rätten att bruka marken t. ex. för odlingsändamål och rätten att använda den för bebyggelse. Det är bl. a. denna senare rätt som enligt artikel 1 till första tilläggsprotokollet skall lämnas okränkt. Dock är inskränkningar i det allmännas intresse möjliga enligt artikeln. Med hänsyn till att ratificerat tilläggsprotokollet synes utformningen av regeln i 1 kap. 6 § PBL mindre lycklig. Den framhåller nämligen det allmänna intresset som den enda avgörande faktorn för markägarens rätt att begagna mark för bebyggelse. Tilläggsprotokollets syn är mera nyanserad: Den rätt att bebygga marken som ingår i äganderätten kan inskränkas eller helt om ett allmänt intresse så fordrar. Mot denna bakgrund anser vi att paragrafen bör formuleras om så att den bringas i bättre överensstämmelse med synsättet i det av ratificerade tilläggsprotokollet. En sådan omformulering kan ske utan att det materiella innehållet i stadgandet förändras. 1 kap. 6 § i PBL bör därför få följande lydelse: Rätten att använda mark för bebyggelse kan av hänsyn till allmänt intresse inskränkas eller helt bortfalla. Erforderlig intresseavvägning sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Förutom den anpassning till som vårt förslag innebär betonas på ett klarare sätt vikten av att enskilda intressen vägs på ett likvärdigt sätt gentemot allmänna. 4 Plansystemet i PBL Det plansystem som föreslås i propositionen innebär i huvudsak en anpassning till den praxis som råder i kommunerna. Enligt förslaget skall varje kommun ha en översiktsplan. I denna skall dels anges hur kommunerna avser att tillgodose riksintressen enligt NRL, dels grunddragen i den framtida markanvändningen. I den gällande byggnadslagstiftningen finns inga regler om att kommunen skall upprätta planer för markanvändningen i hela kommunen. Den översiktliga plan som anges i byggnadslagen är generalplanen. Praktiskt taget alla kommuner har dock antagit s.k. kommunöversikter. Dessa tillkom som en följd av den fysiska riksplaneringen. Den föreslagna översiktsplanen skall omfatta hela kommunen. Detta innebär dock inte att särskilda riktlinjer måste anges för alla områden. I de flesta kommuner finns områden där inga särskilda riktlinjer behövs. I dessa fall anges i planen endast att de allmänna reglerna i PBL gäller. Översiktsplanen fastställs av kommunfullmäktige. Innan den antas skall samråd ske med och andra som har ett väsentligt intresse av planen. Förslaget till översiktsplan skall också ställas ut . Genom att översiktsplanen skrivs in i byggnadslagstiftningen skapas således garantier för en bred debatt kring planens innehåll. I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen som finns i olika delar av kommunen. Den utgör därmed ett underlag för beslut om bygglov och fortsatt planering. Översiktsplanen har dock ingen bindande verkan vid beslut om bygglov eller för den fortsatta planeringen. I PBL döps den nuvarande stadsplanen och byggnadsplanen om till detaljplan. Denna har en bindande verkan och innebär i princip att endast åtgärder som stämmer överens med planen får genomföras. Kommunen har också möjlighet att anta särskilda områdesbestämmelser för områden som inte är detaljplanerade. Dessa områdesbestämmelser är också bindande gentemot den enskilde. Vid beslut om områdesbestämmelser, detaljplan eller bygglov skall en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen företas. fastställelse av planer föreslås avskaffas men besluten skall kunna överklagas till , varvid prövar att denna avvägning skett på ett sätt som är tillfredsställande för den enskilde. ges dessutom möjlighet att upphäva en detaljplan eller en områdesbestämmelse om vissa villkor inte är uppfyllda. Detta kan således ske om riksintressen enligt NRL inte tillgodosetts, om fråga som rör flera kommuner inte har samordnats tillfredsställande eller om bebyggelsen är olämplig med hänsyn till hälsa eller liknande. Vi är positiva till att kommunerna fortsättningsvis får fastställa planerna. Det innebär en önskvärd decentralisering och avbyråkratisering. Den enskildes intresse tillgodoses på ett tillfredsställande sätt genom möjligheten att överklaga. Självklart skall den enskilde ges goda möjligheter att påverka planarbetet även före fastställandet. Detta föreslås i PBL bl. a. ske genom samråd och därefter genom utställning. Som framgår av avsnitt 7 i motionen utvidgas rätten att överklaga beslut enligt PBL och vi föreslår också en ytterligare utvidgning av den krets som ges möjlighet att påverka planer bl. a. genom att överklaga. Riksintressena enligt NRL ges också ett tillfredsställande skydd genom att på eget initiativ kan besluta att en plan eller del därav inte skall gälla. Kommunerna skall ha antagit en översiktsplan senast den 1 januari 1990.1 propositionen säger föredragande statsråd att kommunerna i sin översiktliga planläggning enligt PBL bör kunna i stor utsträckning bygga vidare på det planmaterial som redan finns. Alltför höga krav bör inte ställas i det I de flesta fall bör det emellertid vara tillräckligt att lägga kommunöversikten och aktuella områdesplaner till grund för översiktsplanen (s. 128). I propositionen konstateras vidare att de flesta kommuner redan bedriver en kontinuerlig fysisk översiktsplanering som i stora delar uppfyller de krav som ställs i PBL. Översiktsplanen är inte bindande vare sig för myndigheter eller enskilda. Den kommer dock, liksom befintliga kommunöversikter, områdesplaner m. m. i praktiken att få en stor betydelse för kommande beslut. Detta har också framhållits av lagrådet. I propositionen konstateras också att den i praktiken får stor betydelse vid beslut i markanvändningsfrågor. När det gäller utformningen av översiktsplanen konstateras i propositionen att det knappast (är) möjligt att, utöver det obligatoriska innehållet, förutse hur översiktsplanerna kommer att utformas (s. 451). Statskontoret har utvärderat de administrativa kostnaderna för en planoch bygglag (rapport 1985:46) och då konstaterat att den knappast medför ökade krav på administrativa resurser för kommunerna. Vi anser att det är angeläget att inte ställa alltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna. De formuleringar som återfinns i propositionen om att kraven på den första översiktsplanen inte behöver vara så höga kan tolkas som att kraven kan ställas högre . Så bör inte bli fallet. Kraven på innehållet i översiktsplanen bör vara relativt lågt ställda. Införandet av översiktsplanen får inte leda till att ett omfattande och kostsamt planeringsarbete påbörjas i kommunerna. Detta bör i en ny proposition klart utsägas. 5 Nybyggnadsförbuden och genomförandetiden I propositionen föreslås att de nuvarande nybyggnadsförbuden skall avvecklas. Nybyggnadsförbuden är ytterst ett bevis på det nuvarande plansystemets brister. Genom en plan försöker samhället reglera markens användning men inte sällan har samhällsutvecklingen på skilda områden kommit att visa att Mot. 1985/86:80 planerna är olämpliga att genomföra. I stället för att ändra planerna vilket hade inneburit en ersättningsskyldighet gentemot fastighetsägarna hade kommunerna valt att utfärda ett nybyggnadsförbud. Eftersom nybyggnad i detta sammanhang har kommit att omfatta i praktiken all form av bebyggelse och kommunikationsleder har en död hand lagts över enskilda fastigheter eller hela områden. Från att ursprungligen varit avsedda att gälla något eller har nybyggnadsförbuden i många fall gällt under . har alltså samhället hindrat fastighetsägaren att uppföra nybyggnader på fastigheten men också åtgärder som har inneburit förändringar av befintliga byggnader. För att bereda samhället handlingsfrihet har den enskilde tvingats att göra betydande uppoffringar. Nybyggnadsförbuden har därmed i realiteten kommit att bli en kränkning av den enskildes äganderätt. I propositionen föreslås nu möjlighet att begränsa giltigheten av detaljplanen. Detta skall ske genom att kommunen bestämmer inom vilken lov till de i planen medgivna åtgärderna skall sökas. Denna tid kallas genomförandetid. Genomförandetiden föreslås bestämmas till minst 5 och högst . skall fastighetsägaren ha stark ställning och i de fall när planen upphävs eller ändras till fastighetsägarens nackdel skall fastighetsägaren vara berättigad till ersättning för värdet av förlorad byggrätt. Efter det att genomförandetiden har löpt ut skall kommunen kunna upphäva eller ändra planen utan att rättigheter som har uppkommit genom planen beaktas. I sådana fall skall kommunen inte ha någon skyldighet att betala ersättning till fastighetsägarna. Vidare föreslås kommunen efter genomförandetidens utgång ha rätt att lösa in fastigheter som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med planen. Kommunen skall inte behöva fatta något nytt beslut om planen om den är aktuell efter genomförandetidens utgång. Planerna anger i sådana fall den reglering av bebyggelsen i området som kommunen avser att tillämpa när någon ansöker om lov. Genom att genomförandetiden införs förutsätter propositionen att förutsättningarna för planerna inte skall hinna bli så förändrade att planerna inte skall kunna genomföras. En plan hinner inte bli gammal. Därmed kommer det inte heller att behövas några nybyggnadsförbud. Det kan från principiella synpunkter riktas kritik mot genomförandetider. Detaljplanen, som i sig är en inskränkning i fastighetsägarens möjligheter att disponera sin egendom, ger fastighetsägaren en rätt att använda marken på ett visst sätt. När denna rätt väl är given har det , såvida nybyggnadsförbudet inte har utnyttjats, varit möjligt för fastighetsägaren att utnyttja möjligheterna som ges i planen eller att inte utnyttja dem. Han har därmed inom ramen för planen haft en fri disposition av fastigheten. Skulle planen komma att ändras har han haft rätt att få ersättning för detta. I jämförelse med den ordning som har gällt innebär förslaget om genomförandetider en ytterligare inskränkning i fastighetsägarens rätt att förfoga över sin egendom. Byggrätten är helt skyddad endast under själva genomförandetiden. Därefter skall kommunen kunna upphäva eller ändra planen utan att Mot. rättighet som har uppkommit genom planen beaktas och utan att ersättning för detta utgår.