mot · G8022841 · 1985-02-13 00:00:00 — Motion 1984/85:2841 m. fl. Ändring i lagen (1950:596) om rätt till fiske m. m. 1984/85:107) Den ensamrätt till fiske i egna fiskevatten som av ålder tillkommit fastighetsägare utmed den svenska ostkusten samt i vissa större sjöar är betingad av både historiska, rättsliga och biologiska skäl. Det är inte fråga om sådana svenska vatten där fiske utövas främst som havsfiske med hjälp av större farkoster. Det gäller i stället strandfiske som utgör en betydande del av framför allt skärgårdsböndernas naturahushållning. Befolkningens försörjning har här byggt på ett nära och nödvändigt samband mellan fiske och jordbruk. Fisket utgör trots ändrade samhällsförhållanden alltjämt en viktig del av de här boendes tillvaro och ekonomi. I betydande utsträckning har fiske i hemmavatten också förenats med andelar i samfällda fiskevatten i det yttersta skärgårdshavet. Med förbättrad levnadsstandard, förändrade försörjningsmöjligheter och ökad fritid har ägarkategorier tillkommit, vilka efter köp av fiskehemman eller andelar i sådana fullföljt tidigare fisketraditioner. Fiskerätten har betraktats som en viktig del av fastighetsäganderätten. Detta har otvetydigt framgått av de ersättningsbelopp som utkrävts och utgått vid arv eller annat förvärv av skärgårdshemman. Syftet bakom regeringens proposition är att frigöra en viktig del av den rätt till fiskevatten som tillkommer enskilda markägare för att överföra denna till hobbyutövande fritidsfiskare. Även om det tvångsvisa förfogande av äganderätten till enskild egendom som det här är fråga om icke skulle kunna betraktas som expropriation i vedertagen mening - varom enligt remissinstansernas mening tydligen kan råda delade meningar - rör det sig likväl om en ekonomisk och rättslig begränsning av den enskilda äganderätten av sådan vidd att den rimligen måste kräva övertygande och tungt vägande skäl. I vart fall bör med fog kunna förutsättas att sådana tvångsåtgärder varom här är fråga skall ske i överensstämmelse med svenska rättsprinciper och internationella konventioner och att ersättning skall ges markägarna för de skador och de förluster som de förorsakas. I så måtto har under innevarande sekel förändringar ägt rum i av ålder utbildade fisketraditioner som fiske med handredskap av olika slag kommit att i vissa vatten spela en större roll än nätfiske. Alltjämt torde likväl, framför allt för de fast boende, nätfiske ha särskild betydelse för familjernas hushåll. Under vissa tider äger både nätfiske och handredskapsfiske rum i samma, ofta grunda och grunduppfyllda vatten. Genom att fisket varit enskilt har konflikter kunnat biläggas och risk för skadegörelse kunnat förebyggas. Där enskilda fiskevattenägare gått samman och bildat fiskevårdsområden och försålt fiskekort har fisket på ett smidigt sätt kunnat regleras utan tyngande byråkratiska föreskrifter. I de yttersta delarna av främst , , , och Blekinge skärgårdar har naturvården i hög grad gagnats genom att fiskevatten varit enskilt ägda. Det har legat i vattenägarnas intresse att söka förhindra förslitning av naturen och störningar av fågellivet på öar och kobbar som utgjort häckningsplatser för våra vanligaste sjöfågelarter. Fiskevattenägarna har betraktat det som närmast självklart att iaktta stor återhållsamhet med fiske under den mest känsliga häckningsperioden. Ett slags naturlig symbios har utvecklats mellan naturvård och fiskevård. Behovet av förordnande om fågelskyddsområden har därigenom kunnat begränsas till de allra nödvändigaste, något som måste betraktas som ytterligt värdefullt ur allemansrättslig synvinkel. Här anförda synpunkter förtjänar enligt moderata samlingspartiet särskilt beaktande vid behandling av regeringsförslaget om rätt till handredskapsfiske i tidigare enskilda fiskevatten. Förslaget vittnar enligt vår mening om en betydande okunnighet om viktiga fiske- och naturförhållanden och om ett utomordentligt ringa hänsynstagande till den minoritet av medborgarna som drabbas av förslaget. De fördelar det avser att ge en majoritet av människor som ägnar sig åt fiske kan befaras bli av bara kortsiktig art. I förslagets förlängning kan befaras följa avgifts- eller skattebeläggning av det fiske som skall bli fritt. Inte minst fiskevårdens behov kan komma att åberopas härför. I den mån fritidsfolkets intresse av ökade möjligheter till hobbyfiske bör tillgodoses synes oss i vart fall den väg som angivits av , , och Skärgårdens intresseföreningars kontaktorganisation vara från både fritidsfolkets och fiskevattenägarnas synpunkt långt mera framkomlig och långt mindre konfliktfylld än den tvångslag regeringen stannat för. När vi i det följande kategoriskt avvisar regeringsförslaget innebär detta alltså inte att vi skulle vara främmande för en frivillig lösning i överensstämmelse med vad nyssberörda organisationer förordat. Propositionens förslag står inte bara i uppenbar strid med regeringsformens grundtankar och den svenska rättsordningens regler om egendomsskydd utan strider också mot regler om skydd för de mänskliga rättigheterna m. m. Fiskerätt skall jämställas med äganderätt I propositionen föreslås att handredskapsfiske öppnas för allmänheten i enskilt vatten längs och i sjöarna i . Till stöd härför åberopas anmärkningsvärda skäl. a. hävdas, att allmänheten opåtalat kan fiska med handredskap inom stora delar av de områden som omfattas av förslaget. Detta skulle anses som en formell bekräftelse av en existerande sedvanerätt. Det må förhålla sig så att många redan nu på sina håll fiskar i privata fiskevatten utan ägarens tillåtelse, men det förhållandet att olovligt fiske förekommer kan rimligen inte läggas till grund för ett påstående om uppkommen sedvanerätt. Med motsvarande betraktelsesätt skulle rätt till exempelvis skadegörelse och egendomsbrott kunna lagfästas med åberopande av att detta redan förekommer. Den omständigheten att många människor är utestängda från fiskeplatserna skulle dessutom enligt lagförslagets motiv grunda "berättigade krav på fiskevatten från fritidsfiskarnas sida. Vi finner detta slags motiv för ett i äganderätten ingripande förslag högst anmärkningsvärt. Det skulle innebära att en viss kategori människor fritidsfiskare - skulle tillerkännas rätt till andra människors egendom enbart därför att de själva saknar sådan egendom. Det säger sig självt att argumentationen står i strid med de rättsprinciper på vilka vår demokrati är uppbyggd. I propositionen görs dessutom gällande, att det fria handredskapsfisket kan ses som en vidareutveckling av allemansrätten, en beskrivning mot vilken ett flertal remissinstanser skarpt reagerat. Så har och fastslagit att allemansrätten aldrig ansetts innefatta rätt till fiske i någon form. Allemansrätten är sedvanerätt som förutsätts utövad med respekt för och begränsad av den enskilda av rättsordningen garanterade äganderätten. Bestämmelser om införande av fritt fiske innebär inskränkningar i fiskerättsinnehavarens förfogande över sin egendom. Regeringen bagatelliserar förslagets konsekvenser för fiskerätten. Det fria handredskapsfisket måste ses som ett obetydligt intrång i fiskerättshavarnas rättigheter. Inte minst därför att - framhåller regeringen - ägarna har kvar sin rätt att fiska. Här återgivna uttalanden vittnar om den brist på kunskaper om såväl fiskerättens betydelse för berörda fastigheter som den juridiska innebörden av fiskerätt som vi inledningsvis påtalat. För stora delar av den fasta egendom som är förenad med fiskerätt utgör just ägandet av fiskevatten en väsentlig del av fastigheternas värde. Vad särskilt gäller havsskärgårdens kobbar och fiskeskär är det fiskerätten som sådan som ligger till grund för fastighetsköp. Exempel finns på fastigheter där just den enskilda rätten till handredskapsfiske varit det dominerande skälet till de priser fastigheterna betingat. Vissa ögrupper har av ålder just därför betecknats som fiskefastigheter. Juridiskt gäller huvudprincipen att rätten till fiske tillkommer ägaren av de vatten som ingår i fastigheten. Rätten till fiske i enskilt vatten kan inte överlåtas för sig. Den fiskande måste ha äganderätt eller annan särskild rätt, exempelvis servituts- eller nyttjanderätt, till den fastighet till vilken vattnet hör. Ingrepp mot fiskerätt är därför att betrakta som riktade mot äganderätten till fast egendom. Den grundläggande insikten härom tycks regeringen sakna. Enligt förslaget skall fiskerättsinnehavaren ersättas av staten endast för det direkta inkomstbortfall som blir en följd av att fiske med handredskap blir fritt. I ersättningsfrågan hävdas i propositionen att 2 kap. 18 § regeringsformens regler om expropriation m. m. inte är tillämpliga, eftersom äganderätt eller annan rätt inte överförs till någon som kan utöva rättigheten på samma sätt som tidigare innehavare. Regeringsformens berörda regler sägs inte heller gälla s. k. rådighetsinskränkningar. Departementschefen säger sig därför för egen del närmast luta åt att 2 kap. 18 § regeringsformen inte är tillämplig. Viss ersättning anses likväl böra utgå, med hänsyn till det skydd för den enskilde som nämnda grundlagsbestämmelser syftar till. Regeringen anser sig likväl kunna påstå att handredskapsfiske generellt inte har något marknadsvärde - ett påstående som uppenbart strider mot de som erlagts på marknaden vid köp av fiskevatten eller andelar däri. Enligt regeringens tolkning av begreppet marknadsvärde skall emellertid ersättning inte utges för fastighetsskador utan utformas med hänsyn till den förmögenhetsskada som drabbar fiskerättshavaren personligen. Lagrådet fann vid sin granskning av förslaget att det inte kunde vara fråga om expropriation i detta begrepps begränsade mening. I fråga om begreppet annat sådant förfogande i 2 kap. 18 § regeringsformen fann lagrådet uttrycket vagt, men menade att det fanns en gråzon som motiverade en utvidgning av förslagets ersättningsskyldighet. De allmänna grunder som ligger bakom stadgandet i 2 kap. 18 § regeringsformen borde resultera i att alla typer av skadefall i princip fångas upp. Beträffande förslagets överensstämmelse med angående skydd för de mänskliga rättigheterna m. m. fann lagrådet, att endast under förutsättning att ersättningsreglerna utformades i enlighet med lagrådets rekommendation torde någon konflikt med konventionens krav inte föreligga. I ett väsentligt hänseende - ersättningsfrågan - har alltså förslaget underkänts av lagrådet. Det förefaller oss dock som om lagrådet visat onödig återhållsamhet vid sin bedömning av förslaget. Det är troligt att orsaken härtill är att söka i det bristfälliga underlag lagrådet beståtts vid sin granskning. Vid sin prövning av förslagets skadeverkningar för enskilda fiskerättshavare har lagrådet särskilt framhållit att några säkra slutsatser inte synes kunna dras beträffande skadeverkningarna. Mycket tyder på att erforderlig utredning om skadeverkningarna inte förelegat vid lagrådets granskning. Vi anser - i likhet med lagrådet - att förslaget måste bedömas med hänsyn till de allmänna grunder som anges i 2 kap. 18 § regeringsformen. Men även andra regler i den svenska rättsordningen gällande intrång i enskild äganderätt måste beaktas. Som vi ovan framhållit utgör fiskerätt en del av fastigheten och dess värde. Den som drabbas måste därför vara berättigad till fullständig ersättning för sina förluster. Det ligger nära till hands att jämföra med vad som gäller i vattenmål. I sådana anses fiskerätt som en särskild rätt och ersättning för intrång utgår. Vi vill vidare erinra om 1950 års fiskerättsliga lagstiftning, som bl. innebar att visst frifiske blev tillåtet på enskilt vatten. Den då beslutade överföringen av fiskerätt från ett flertal fiskerättsägare till en inte närmare angiven krets av andra fiskande likställdes med och behandlades som expropriation. Ett stort antal remissinstanser har även nu med skärpa hävdat att förslaget om det fria handredskapsfisket innebär ett intrång som kan jämföras med expropriation eller annan tvångsupplåtelse. har i frågan anfört: Enskild egendom har enligt svensk rätt ansetts icke kunna tagas i anspråk för allmänt ändamål utan att ägaren och innehavare av begränsade sakrätter till egendomen hålls skadeslösa för den förlust de lider. Principen har kommit till uttryck i 2 kap. 18 § regeringsformen där den knutits till expropriation eller annat sådant förfogande. Att tvångsvis överföra fast egendom eller upplåta särskild rätt till denna till annan fysisk eller juridisk person med tillämpning av exempelvis fastighetsbildningslagen eller vattenlagen är förbundet med skyldighet att till fullo kompensera den drabbade. frånhändandet av rätten till fiske med handredskap sker tvångsvis, skall enligt gällande rättsprinciper kompensation utgå till fiskerättsägaren enligt expropriationsrättsliga grunder. Fiskerättsägaren skall enligt dessa grunder ha full ersättning för tvångsavhändelsen. Propositionens system för ersättning är baserat på den promemoria som föregått förslaget (Ds Jo 1984:3). Däri gjordes gällande att endast intrång i ett pågående utnyttjande av vatten för fiske skulle kompenseras. Detta sades motsvara vad som gällde beträffande rådighetsinskränkningar som drabbade pågående markanvändning. Även denna fråga har berörts av ett flertal remissinstanser som påvisat att för att en markanvändning skall anses vara pågående krävs endast att det skall föreligga en rättslig möjlighet att använda marken på visst sätt, om detta inte medför en relevant förändring av markens karaktär. uttalade i denna fråga: Eftersom fiskerättsägaren, vare sig han utövar sin fiskerätt eller inte, har rättslig möjlighet att börja fiska utan att detta medför ändring av markanvändningen, har han också rätt till ersättning för förlusten av denna möjlighet. Ått som i promemorian begränsa ersättningsrätten till att avse fångad fisk har inte ens ifrågasatts i svensk rätt vid tillämpning av vare sig naturvårdslagen, expropriationslagen (1972:719) eller vattenlagen. Av det anförda framgår att propositionen såvitt avser rätten till ersättning bygger på felaktiga förutsättningar. Ersättning för intrång skall ske med stöd av 2 kap. 18 § regeringsformens grunder eller annan lagstiftning gällande intrång i privat äganderätt och skall utgå oberoende av om fiskerättshavaren för tillfället utnyttjar sin fiskerätt eller ej. Självfallet skall ersättning även omfatta ökad förslitning av naturen m. m. Departementschefen har i anmälan av lagrådets yttrande gjort gällande att lagrådet funnit förslaget stå i överensstämmelse med . Påståendet är anmärkningsvärt, eftersom lagrådets inställning i frågan uttryckligen förutsatt att alla typer av skadefall skulle ersättas. Det må erinras om att i ett mål just mot slagit fast att skyddet i artikel 1 till tilläggsprotokoll är ett grundläggande skydd för egendomsordningen. Genom domen har klarlagts att staten måste positivt respektera äganderätten. Propositionens förslag att inskränkning av enskild fiskerätt inte skall ersättas fullt ut står i strid häremot. Negativa följder om lagen antas I propositionen ägnas blott begränsat utrymme åt frågan om vilken förslitning på naturen som det fria fisket kan leda till. Det är emellertid uppenbart att såväl växtlighet som djurliv kan drabbas hårt. Detta gäller särskilt fågellivet. En sannolik följd av förslaget är att ett stort antal fågelskyddsområden måste tillskapas. Att negativa effekter måste uppstå även beträffande fiskevården har påtalats av många remissinstanser. har t. ex. framhållit att det kan förutsättas att fiskevattenägarnas intresse för åtgärder för fritidsfisket upphör i och med att handredskapsfisket släpps fritt. har slagit fast att behovet av fiskevårdsåtgärder kommer att väsentligt öka. Det finns all anledning att anta att förutsägelse är riktig, dvs. att privat fiskevård kommer att upphöra i och med att handredskapfisket släpps fritt. Det är med förvåning vi konstaterar att regeringen inte synes bekymrad av detta oroväckande perspektiv. Den s. k. fiskereformen kan befaras leda till inte förbättrade utan försämrade fiskemöjligheter. Förslaget kommer att leda till ökad byråkrati. Trots departementschefens strävanden att redan i propositionen göra klart för fiskerättshavarna att de kommer att ha små möjligheter att få ersättning, kommer med säkerhet de flesta att begära kompensation. Detta förutsätter resursförstärkningar hos de myndigheter och domstolar som skall handlägga ärendena. aspekt har påtalats av berörda remissinstanser. Dagens fiskevattenägare kommer att drabbas hårt. De måste enligt förslaget först kämpa sig igenom ett förhandlingsförfarande med . Då denna - enligt regeringens restriktiva ersättningsregler i propositionen - helt eller till större del avvisat kraven, återstår för den enskilde ett domstolsförfarande i tre instanser. Av motiven framgår att denna process blir dyrbar för de allra flesta. Enligt departementschefen bör nämligen gälla att om målet inte är av prejudikatintresse skall den som förlorar målet ersätta motparten - dvs. staten - dess kostnader. Denna konstruktion överensstämmer inte med vad som gäller för andra liknande mål avseende intrång i enskild rätt. Den nu föreslagna ordningen tycks syfta till att avhålla den som utsatts för intrång att söka sin rätt. Vid fiskerättsreform gavs fiskerättshavarna rätt att föra talan om ersättning . I nu föreliggande förslag går rätten till talan ut . Det är uppenbart att vidden av skador på fiskebestånd inte kan fastställas på så . Den föreslagna tidsgränsen är därför oacceptabel. Flera av de ovan nämnda faktorerna kommer att leda till ökade kostnader för staten. I propositionen saknas varje analys härav. Enligt regeringsformens portalstadgande skall den offentliga makten utövas under lagarna. Bestämmelsen har som utgångspunkt tanken att det offentliga inte får handla mot de regler folket genom fastslagit. Om staten nyttjar sin rätt till övermakt mot medborgarna uppstår ett tillstånd där maktutövningen förlorar medborgarnas förtroende. Vi menar i likhet med lagrådet, att propositionen såvitt avser bestämmelser om ersättning för förlorad fiskerätt inte överensstämmer med vare sig de allmänna grunder som ligger bakom 2 kap. 18 § regeringsformen eller med allmänna rättsgrundsatser på egendomsskyddets område. Genom att lägga fram ett förslag som kränker enskild äganderätt har regeringen visat att den inte företräder det omdöme, den ansvarskänsla och det solidariska hänsynstagande även till minoriteter som måste krävas av offentlig maktutövning i en öppen demokrati. Förslaget utgör ett allvarligt angrepp på enskild äganderätt. Antalet berörda fiskerättshavare torde uppgå till ca 90 000 personer. Antas propositionen av kommer ett stort antal människor att berövas en betydelsefull del av sin egendom utan eller med otillräcklig kompensation. Förslaget är till sin natur konfiskatoriskt. Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs att avslår proposition 1984/85:107. L. () i () () () () () ()