mot · G8022943 · 1985-03-20 00:00:00 — m. fl. Regional utveckling och utjämning (prop. 1984/85:115) Regeringens regionalpolitiska proposition sammanfaller med ett 20årsjubileum - trädde det första beslutet om en samlad lokaliserings- och regionalpolitik i kraft. I detta läge kan det vara skäl att diskutera regionalpolitiken i ett något bredare perspektiv än vanligt och att både summera erfarenheterna och klarlägga de nya villkor regionalpolitiken nu har att möta. Regionalpolitikens syfte är att motverka sådana tendenser och olikheter, vilka ersätter delar av ett nationellt territorium i förhållande till andra. En politik, som effektivt skall tjäna ett sådant syfte, måste givetvis ta sin utgångspunkt i de djupare samhälleliga orsakerna till regional eftersatthet. Forskning och praktisk erfarenhet pekar klart på att regionala klyftor och obalanser har vissa grundläggande och allmängiltiga förklaringar. Fenomenet med regionala obalanser går igen i så många sammanhang och dimensioner, att en sådan djupare gemensam orsak redan härigenom är sannolik. Det finns sålunda gemensamma nämnare mellan , , och . Eftersläpande eller depressiva regioner förekommer i mycket olika varianter. Det kan vara utpräglade glesbygdsområden eller råvaruproducerande områden med ensidig ekonomi. Men det kan också vara gamla industridistrikt eller sönderfallande storstäder. Fenomenet har klara paralleller också i världsmåttstock. Allt detta visar, att man har att göra med förhållanden, som går tillbaka på gemensamma institutionella orsaker. Avvikelserna ingår i ett system. Systemets utveckling i sig producerar motsättningarna och obalanserna. är klarlagt, att de allmänna ekonomiska kriserna inte beror på tillfälligheter, politiska ingripanden eller extern påverkan. De är följder av det ekonomiska systemets egna mekanismer och rörelsemönster. Denna aspekt på det kapitalistiska systemets inre natur har studerats av en lång rad internationellt erkända samhällsforskare med ofta skilda politiska värderingar. Gemensamt för dem är, att de förkastar den klassiska tesen, att systemet har någon inneboende strävan efter jämvikt. Ansatsen att se utvecklingen som en process av motsättningar finns redan hos , men återkommer även hos en utpräglat borgerlig teoretiker som Schumpeter. är den som i sen tid kanske mest konsekvent hävdat, att systemet aldrig strävar mot jämvikt utan tvärtom ger upphov till kontinuerliga rörelser bort hävdar dessutom, att dessa rörelser tenderar att bli självförstärkande. Regionala obalanser är det geografiska uttrycket för dessa motsättningar och tendenser inom det kapitalistiska systemet. Det leder därför fel, att ge regionala obalanser ytliga förklaringar som t. ex. dåligt företagsklimat, bristande företagaranda, högre produktionskostnader eller långa avstånd. Enskilda företagares reaktionsmönster är snarare följder än orsaker till regional svaghet. Produktionskostnader är inte givna vare sig geografiskt eller i tiden. Avstånd mellan regioner har i moderna industriella ekonomier numera knappast någon självständig betydelse. Depressiva och eftersatta regioner har för övrigt ofta en belägenhet, som helt utesluter förklaringar av de båda senare typerna. De komparativa kostnadernas teori får också betraktas som en vetenskapligt övergiven teori, då det gäller att förklara den allmänna ekonomiska utvecklingen för olika geografiska regioner. Mekanismer bakom regionala kriser De mekanismer som vållar eftersatthet hos vissa regioner består av flera delar, vilka stärker varandra då de uppträder gemensamt. Tendensen till koncentration av kapital och verksamhetsenheter medför redan i sig själv en ojämn regional fördelning. Det uppstår automatiskt tomrum utanför koncentrationscentra. Marknadsförhållanden, riskminimering, strävan efter skalfördelar och intensivt utnyttjande av resurser driver på den regionala koncentrationen i en självförstärkande process. Redan högt utvecklade och mångsidiga regioner får merparten av den allmänna tillväxten och av de nya företeelserna inom teknologi och produktion. Skillnaderna visar sig sedan också i infrastrukturen och i demografiska förhållanden. Utvecklingens drivkrafter kan lätt leda till en koncentration och ansamling som går utöver vad som samhällsekonomiskt är försvarligt. De sålunda eftersläpande regionerna hamnar i en utpräglad satellitställning. De blir leverantörer av råvaror, halvfabrikat och arbetskraft. De blir beroende av andra regioner i fråga om industri- och produktionsvaror. Deras industrisektor är styrd eller avhängig av metropoler i andra regioner, och de får senare än andra del av nya impulser. Deras sämre läge visar sig därutöver i allmänt sämre villkor i många kvalitativa, sociala hänseenden. Processen är inte jämn och enhetlig. Det förekommer olika motverkande faktorer. En råvaruboom kan utlösa ekonomisk och befolkningsmässig expansion även i en eftersläpande region. Lägre löner och arbetslöshet kan temporärt locka vissa investeringar. Nettoeffekten är emellertid oftast en fördjupning av den regionala ekonomins ensidiga och beroende karaktär. Den genomsnittliga tendensen rubbas inte. Som redan antytts, kan depressiva regionala tillstånd av mer kronisk natur uppträda i regioner av olika karaktär. Det kan röra sig om områden, som lider av en gammal eftersläpning i den allmänna industrialiseringen. Det kan vara fråga om regioner med en halvkolonial ekonomi, byggd på ett ensidigt och oproportionerligt beroende av vissa basvaror. En speciell nyare variant härav är den typ av krisfenomen, som utvecklas i t. ex. Bergslagens järn- och ståldistrikt. Men även i storstadsområden har eftersatthet börjat uppträda. Företeelsen har varit känd utanför , men har först uppträtt här. Svårigheterna i framför allt kan sålunda inte förklaras med strukturella orsaker. Till varvs- och tekobranschens tillbakagång kom en allmän stagnation, som drabbar hela det ekonomiska fältet. Nästan varje industribransch har minskat antalet arbetande och expansion i s. k. framtidsbranscher uteblir. Detta inträffar trots en väl utbyggd infrastruktur och trots en mångsidig och förut mycket starkt expansiv ekonomi. Det är en ny påminnelse om att vare sig kostnadsstruktur eller branschstruktur räcker som orsaksförklaring till kroniskt depressiva regionala tillstånd. Frågan uppstår givetvis i vad mån svensk regionalpolitik, sådan den utvecklats beslut, varit i stånd att upphäva eller åtminstone motverka de inneboende tendenser, som leder till regional eftersatthet och regionala obalanser. Av begripliga skäl har utvecklingen tolkats utifrån olika partiers regionalpolitiska syn. Regionalpolitiken inleddes ursprungligen i ett läge, då skogslänen hade stor befolkningsutflyttning, och utvecklingen tolkades därför utifrån befolkningspolitiska fakta. När ur- och omflyttningen i landet allmänt starkt dämpades , tolkade t. ex. socialdemokraterna och detta olika. Socialdemokrater tog det till intäkt för att den förda regionalpolitiken haft framgång, medan centerpartister såg det som bevis för det riktiga i den decentralistiska förskjutning av politiken som de ansåg sig ha pressat fram . Enligt vår mening är ingen av dessa tolkningar riktig. Bakom den dämpade omflyttningen ligger ingen regionalpolitik, ty arbetslöshet och undersysselsättning har och fram till nu kraftigt skärpts i landets alla regioner. Situationen är snarare uttryck för att den stigande arbetslösheten och svårigheterna i norr tvingat de drabbade att stanna kvar. Det fanns allt mindre utrymme för deras eventuella flyttning söderut. I detta ligger även en kritik mot att tolka regionalpolitiska sammanhang i befolkningspolitiska termer. Det bör snarare ske i termer av sysselsättningsgrad samt i den regionala ekonomins och samhällsbildningens kvalitativa styrka och egenskaper. Emellertid kvarstår frågan om regionalpolitikens verkan. Det lämpligaste sättet att få en uppfattning härom är rimligen att sätta dess proportioner sådana de nu över huvud låter sig mätas - i relation till styrkan i de allmänna processer, som vållar regionala obalanser. Med utgångspunkt i kända och någorlunda mätbara fakta tycks man kunna fastslå följande: De regionalpolitiska stöden har endast till en mindre del kunnat neutralisera den allmänna utvecklingstendensens verkningar. De tycks ha haft den verkan, som de beslut förutsattes ha - att mildra utvecklingen och låta den ske något mer stegvis. De har ingalunda varit verkningslösa, men de har heller inte stått i proportion till de regionala problemens omfattning. Utflyttningen av centrala administrativa enheter har haft en begränsad direkt verkan sysselsättningsmässigt. Den har emellertid haft en obestridlig effekt i mer kvalitativt hänseende. Annorlunda förhåller det sig med en annan faktor, som formellt sett inte ingår i regionalpolitiken - den allmänna utbyggnaden inom den offentliga sektorn i stort. Denna utbyggnad har med avseende på arbetsmarknadseffekter vida överträffat den egentliga regionalpolitiken. Den har kraftigt förbättrat infrastrukturen i skogslänen och uppenbarligen skapat ett större mått av nationell integration inom viktiga områden. Vissa sidor av den samhälleliga utbyggnaden har haft en direkt regionalpolitisk syftning - så t. ex. högskolesektorn. Totalt sett har dessa tre huvudfaktorer fått den effekten, att de regionala klyftorna åtminstone inte ökat, vad gäller den allmänna situationen på sysselsättningens område. De har dock inte kunnat förhindra, att även skogslänens allmänna situation på detta område starkt försämrats. Om å andra sidan den starka allmänna utbyggnaden av samhällssektorn inte skett, skulle med all säkerhet svårartade försämringar i skogslänens relativa situation ha inträtt och den regionala obalansen kraftigt ökat. Man kan slutligen tillägga: kostnaderna för den egentliga regionalpolitiken har varit mycket måttliga och näppeligen orimliga i förhållande till resultaten. Vad som här kan konstateras leder i sin tur till ett antal intressanta slutsatser: För att kunna upphäva regionala obalanser fordras i de eftersatta regionerna, att man sätter in stora block av investeringar och andra insatser, vilka är samordnade och består av såväl produktions- som infrastrukturella delar. Dessa blockinsatser måste vara av en storlek och en inriktning som kan förändra den eftersatta regionens situation i stort och föra bort från strukturer, vilka håller kvar eftersattheten. Regionalpolitiska stödåtgärder, som bygger på erbjudanden om fördelar, vilkas antagande ytterst beror på företagens eget initiativ, kan aldrig ge någon grundläggande förändring i en eftersatt regions läge. Sådana åtgärder har en tendens att försvagas , då behovet av insatser stiger. Detta innebär dock inte att man bör underskatta den partiella betydelse de kan ha. Generella stimulanser i form av lättnader i skatter eller socialavgifter saknar alla förutsättningar att förändra en regional problemsituation. Om de ges som allmän stimulans över hela landet riskerar de närmast att förstora de regionala klyftorna. Kostnaderna för det allmänna vid sådana generella lättnader har endast ett ytterst slumpartat och oförutsebart samband med resultaten. De torde därför vara olämpliga som regionalpolitiska medel. Vi kan nu beskriva läget för regionalpolitiken på följande sätt: För att bekämpa regionala obalanser kommer att krävas ökade och inte minskade resurser. De regionala kriserna har sammanvävts med den allmännna krisen och därmed blivit ett större problem. Regionala problem av för ny typ kan väntas uppträda utanför stödområdet. Den nya, starkt arbetsbesparande tekniken kommer - så som den nu utvecklas - att skärpa motsättningarna mellan ekonomiska metropol- resp. satellitområden och därmed totalt verka till de utsatta regionernas nackdel. Den utbyggnad av den offentliga sektorn, som varit så betydelsefull för problemregionerna, har stagnerat. Regionalpolitiken i egentlig mening är under stark press av budgetpolitiska skäl. Läget hotar framkalla skärpta motsättningar mellan norr och söder - en konflikt som norra i längden riskerar förlora på grund av sin gradvisa försvagade politiska och parlamentariska position. Vi ser alltså, hur hela den framväxande samhälleliga situationen hotar försätta regionalpolitiken i ett allvarligt dilemma. Ett lösande av detta dilemma är knappast möjligt, med mindre än att man i betydande omfattning söker infoga sådana resurser i regionalpolitiken, vilka inte går över den statliga budgeten. Det kan ske på två olika, kombinerbara vägar. Medel från den alltmer omfattande samhälleliga kapitalbildningen senast i form av löntagarfonderna - måste användas för sådana utvecklingsinsatser, vilka kan ges även regionalpolitisk effekt. Detta torde också var enda sättet att ge insatserna den karaktär av större ekonomiska block, som är stark nog att lyfta problemregionerna till en ny kvalitativ nivå. Behoven inom den offentliga sektorn - enkannerligen den kommunala måste prioriteras upp i förhållande till . Denna sektor har kvantitativt och kvalitativt så stor betydelse för de regionala problemens lösning, att dess medverkan i den regionala utvecklingens förändring måste säkras. Detta innebär en viss förskjutning mellan exportens och den inhemska konsumtionens roll, mellan yttre och inre marknadstillväxt. Vpk:s synpunkter och förslag i stort innebär regeringspropositionen en fortsättning av regionalpolitiken efter tidigare linjer. Med givna budgetpolitiska förutsättningar har man hävdat anslagsramarna relativt väl. Vi noterar dessutom med tillfredsställelse, att regeringen inte frestats att använda nedsatta socialavgifter som en allmän stimulansmetod. På just detta avsnitt föreslår vi en omfördelning av resurser i förhållande till propositionen. Enligt vår mening bör man avskaffa även den nu tillämpade nedsättningen av socialavgifter i vissa Norrbottenskommuner. Nedsättningen drar avsevärda kostnader utan att ge något verkligt utbyte åt . De 370 miljoner av statsmedel, som här kan frigöras, föreslår vi i stället fördelade med 200 miljoner för industriutveckling i malmfältsområdet och med 170 miljoner för höjning av det samlade länsanslaget. På så sätt ökar effekten såväl för som för skogslänen i allmänhet. Vpk:s avgörande kritiska synpunkter rör alltså inte de nu aktuella budgetramarna utan regionalpolitiken sedd i ett längre och bredare perspektiv. Som vi förut framhållit, är en fördjupning och spridning av de regionala problemen att vänta. sker en åtstramning i statsbudgeten och samhällssektorn. De krafter som verkar utjämnande och utvecklande riskerar alltså att bli för svaga för att effektivt motverka regionala kriser och strukturella problem. En politik, vars tyngdpunkt ligger i att söka locka enskilda företagare och enstaka företag att lokalisera i områden, som de i grund betraktar med skepsis, löser inte de regionala problemen. Vad som fordras är ett samlat grepp - en mobilisering av en bred potential, som möjliggör både kvantitativt stora insatser och en allsidig regional samhällsutveckling. Till denna potential hör såväl de nuvarande regionalpolitiska insatserna som löntagarfonderna, de samhällsägda företagen och verken samt länens och kommunernas verksamheter. Underlag och organisatoriska förutsättningar för en sådan medveten samordning existerar redan. I länsplanering och länsprogram, i kommunala utvecklingsunderlag och planer, finns redan den konkreta problematiken belyst och lämpliga åtgärder utredda. Vad som återstår är att samordna och verkställa insatser, vilka tillsammans är starka nog att ändra strukturen och utvecklingsriktningen region för region. Kring sådana program kan sedan lokala och privata insatser gruppera sig. Är möjligheterna via statsbudgeten begränsade, erbjuder sig en därav oberoende resurs: löntagarfonderna. Det är en både logisk och demokratiskt tilltalande linje, att fonderna medvetet engageras i de regionala ekono miernas uppbyggnad och omformning. Detta är också ett sätt att ge fonderna en förankring i opinionen, som de svårligen kan få, om de enbart utvecklas till ett slags helt i sig själva slutna och apolitiska placeringsinstitut. Fonderna kan göra avgörande insatser för uppbyggnaden av nya och mindre ensidiga näringsstrukturer i länen. Fondernas engagemang kan också bidra till att minska det beroende av de stora privatföretagen och av ekonomiska maktcentra utanför de egna regionerna, som utgör en traditionell belastning i skogslänens situation. Samhällssektorn har en mycket tungt vägande roll i skogslänens utveckling, i lika mån för att skapa arbete som för att kvalitativt - infrastrukturellt skapa en allsidig ekonomisk och social miljö. Denna betydelse kan väntas öka i och med att en försvagning av konjunkturen inträffar. Att angripa de regionala problemen förutsätter vidgat utrymme för samhällssektorn. Detta nödvändiggör en viss förskjutning i den ekonomiska politikens inriktning, eftersom denna är knuten kring en åtstramning på den offentliga sidan med motivet att bl. a. öka exporten. Om balansen i utrikesaffärerna i högre grad än nu kunde försvaras med produktivitetshöjande tekniska och organisatoriska åtgärder, skulle gynnsamma kostnadsrelationer kunna upprätthållas utan att den offentliga sektorn hölls tillbaka så hårt som . De delvis mycket omfattande fördelar exportindustrin kunnat inkassera skulle därmed till viss del också kunna överföras till samhällssektorn. Detta skulle - till skillnad från vad en ökad privatkonsumtion medförha en positiv verkan på utrikesbalansen. Samhälleliga investeringar och samhällelig konsumtion spelar därtill en viktig roll som marknad för annan regionalt orienterad produktion och serviceverksamhet. Ett vidgat utrymme för samhällssektorn är således en viktig form av allmänt verkande regionalpolitik, som överför resurser till de eftersatta regionerna utan särskilda administrativa styråtgärder. Speciella avsnitt av den offentliga sektorn Särskilt framträdande regionalpolitisk betydelse har tre avsnitt inom samhällssektorn: utbildningen, transporterna och hälsovård-socialtjänst. De regionala högskolorna spelar en framträdande roll i den nationella integrationen, dvs. i upphävandet av regionala klyftor. De såväl tillför regionerna vetenskaplig och annan teoretisk kompetens som bildar ett oundgängligt inslag i det sociala livsmönstrets variation och möjligheter. Det är av central betydelse att landsortens högskolor kan bevara sina positioner gentemot de stora riksmetropolerna och att eventuellt nödvändiga nedskärningar inom enskilda linjer kompenseras med nya utbildningsavsnitt. På transportområdet framstår järnvägsväsendet som det utan jämförelse viktigaste och mest framtidsbetonade transportmedlet. De kortsiktiga besparingskrav, som gör sig starkt gällande inom SJ, är därför både direkt och indirekt skadliga ur trafik- och regionalpolitisk synvinkel. Det är nödvändigt - och för skogslänen i särskild grad - att komma ifrån den snäva och alltför sektoriellt orienterade typ av lönsamhetssyn, som hämmar järnvägens utveckling. Transporter bör ses ur ett externekonomiskt perspektiv - ett högklassigt och lättillgängligt järnvägssystem utgör därför en tillgång för hela ekonomin. Hälsovård och socialtjänst är tungt vägande inslag i den totala samhällsmiljön. Hälsovårdsresurserna är i vissa avseenden mycket ojämnt fördelade, till stark nackdel för skogslän och glesbygd. I samband med att den nya allmänläkarutbildningen får fullt genomslag måste detta resultera i en generösare politik gentemot landstingen och i försök att fördela läkartillgången rättvisare. Primärvårdsreformen, psykiatrireformen och andra genombrott för nyare vård- och vetenskapssyn ger emellertid de eftersatta länen nya möjligheter. Statsmakterna bör här söka utnyttja möjliga styrmedel och stimulanser för att ta till vara förnyelse och metodutveckling. kan här utifrån sin sociala och ekonomiska situation tillföra övriga landet särskilda och delvis unika erfarenheter. Teknologins utveckling och spridning Teknologispridning tas upp i propositionen - och med goda skäl. I en mer långsiktig syn är det dock även nödvändigt att se regionalpolitik och teknologi i ett något allsidigare ljus. Speciellt data- och elektronikområdet bär på tendenser, som kan bli negativa ur regionalpolitisk synvinkel. Centraliseringstendenserna är här starka både i fråga om tillverkning och programkompetens. Det finns risk för att detta leder till skärpta regionala skillnader. Dilemmat kan motverkas bl. a. på två vägar. Den tekniska utbildningen kan ges en rörlig och självständig karaktär, som möjliggör en anknytning till regionernas egna villkor och behov. Detta kan i sin tur understödja en teknikutveckling i delvis ny riktning. Vad som avgör en regions tillgodogörande av ny teknik är inte nödvändigtvis ett automatiskt jagande efter senaste nytt av det som kommer utifrån. Det är i stället väl anpassade system och tillämpningar av utrustning, som kan tillverkas på nära håll. De fackliga organisationernas inflytande på teknikutvecklingen inom industri, administration och vård framstår som särskilt betydelsefulla i dessa regioner. Den allmänna levnadsmiljöns betydelse har den regionalpolitiska diskussionen kommit att i hög grad kretsa kring industri, teknik och företagsamhet. Det är därvid lätt att försumma betydelsen av den allmänna levnadsmiljön för regionernas befolkning. Den samhälleliga miljön är för stora delar av skogslänens befolkning sämre än genomsnittligt för landet. Arbetslöshet och undersysselsättning, svagare ställning för särskilt kvinnor och ungdomar, långa avstånd, snäva och lokalt avgränsade arbetsmarknader samt ofta dålig tillgänglighet till service och kultur är allmänt framträdande drag. Detta medför i sin tur ett klart underutnyttjande av mycken mänsklig potential. Det förstärker ojämlikhet människor emellan och framtvingar benägenhet att söka sig till miljöer, som erbjuder mångsidigare möjligheter. Regionalpolitik och samhällsplanering bör därför mer samlat och medvetet än nu utgå från vad som är nödvändigt för att erbjuda människor en allsidig social miljö, inom vilken de inte tvingas till orimliga rörelsemönster eller ställs inför svåröverstigliga transportproblem i den dagliga tillvaron. Man måste här utgå främst från de transportsvaga gruppernas situation. Lokalisering av företag måste inriktas på att de skall bidra till breddningen av de lokala arbetsmarknaderna. Bebyggelseplanering och kollektivtrafik måste klarare syfta till att binda samman mindre orter med varandra och med större tätorter. Glesbygdsområdenas situation har förvärrats. Många bygder närmar sig nu en mycket kritisk punkt i sin utveckling, där underlagen för elementär service redan är allvarligt undergrävda. Det är därför nödvändigt att ta ett grundläggande politiskt ställningstagande om glesbygdspolitiken. Har man som utgångspunkt att glesbygden skall leva vidare i någon rimlig mening, måste man precisera hur detta skall ske, vilken form glesbygdens samhällsliv skall ta. Detta är en delvis kontroversiell fråga, som emellertid måste besvaras. De glesbygdspolitiska åtgärderna har i många fall varit värdefulla. De har i konkreta fall kunnat försvara viktiga funktioner i glesbygdens småsamhällen. Men inför hotet om ett ras i glesbygdens hela samhälleliga struktur räcker de inte. Det kan inte heller förnekas, att det finns illusioner i frågan. Det är omöjligt - och socialt olämpligt - att tillskapa extremt spridda mönster i lokalisering av arbetsplatser och människor, och det är klart socialt förkastligt att hänge sig åt föreställningar som att t. ex. kvinnor i glesbygd skall ges arbete vid hemterminaler. Sådana uppfattningar omöjliggör att man också i glesbygden söker få rimliga sociala miljöer och samhällsstrukturer som kan stå emot den hotande avfolkningen och avvecklingen. Skall glesbygden räddas, måste den ha ett antal stödjepunkter med viss styrka. Alternativet är en osystematisk politik, som söker hjälpa alla småorter utan att därför ge någon av dem en förmåga att stå emot utvecklingen. Det är bättre att en glesbygd i längden kan bevara ett