mot · G90266 · 1985-10-24 00:00:00 — Motion till 1985/86:66 m. fl. Förslag till ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) Regeringen lämnar i proposition 1985/86:1 förslag till en ny plan- och bygglag (PBL). Lagen skall ersätta bl. a. byggnadslagen (1947:385) och byggnadsstadgan (1959:612). Den föreskriver också att ett nytt plansystem skall införas i kommunerna. Förslaget präglas av synsättet att kommunernas makt skall ökas på de enskilda människornas bekostnad. Kommunerna skall upprätta översiktsplaner för att slå fast markanvändningen i hela kommunen. Dessa planer ges ingen formell rättsverkan. Kommunerna kan också reglera markanvändningen genom s. k. områdesbestämmelser, vilka bl. a. ger möjlighet att reglera ytan på fritidshus, förbjuda trädfällning m. m. I detaljplanelagt område tidsbegränsas byggrätten till . Har inte byggnation enligt plan kommit till stånd ges kommunen rätt att lösa in marken. Med PBL ges också kommunerna möjlighet att föreskriva att byggnation som är av kulturellt värde skall bevaras. På grund av ersättningsreglernas konstruktion ökas möjligheterna för kommunerna att föreskriva inskränkningar för de enskilda människorna. En tålighetströskel på av fastighetsvärdet införs vid reglering av hur mark får användas. Gränsen för hur stor merkostnad en fastighetsägare måste tåla därför att hans byggnader blivit klassade som bevarandevärda är . I samband med att PBL ersätter nuvarande lagstiftning upphör enligt propositionen alla outnyttjade byggrätter i planen som är fastställda . Fastighetsägarna erhåller utom i vissa särskilda fall inte någon ersättning för detta. Det finns många skäl som talar emot att PBL skall antas av . Förslaget ger alltför stor makt åt kommunerna på fastighetsägarnas bekostnad. Helt avgörande är emellertid att förslaget i väsentliga avseenden strider mot grundlagen. Enligt lagrådet torde kommunernas föreslagna möjligheter att reglera markanvändning och bebyggelse inte vara förenligt med grundlagen. Lagrådet bedömer också att det är tveksamt om delar av förslagets bestämmelser om ersättning är förenliga med om mänskliga rättigheter. Vi instämmer i lagrådets kritik både vad gäller förslagets grundlagsenlighet och dess förenlighet med . Därtill finns det moment i förslaget som urholkar besvärsrättens innehåll. betydelse för detaljplaneringen men ändå ingen formell rättsverkan, varför Mot. deras sakinnehåll inte kan överklagas. Detta är ett brott mot svensk Det är enligt vår mening också orimligt att tålighetströsklar för fastighetsägare införs. På så sätt urholkas äganderättens innehåll. Utgångspunkten vid ingrepp i fastighetsägandet bör vara att fastighetsägaren får kompensation för detta. Likaså är det orimligt att byggrätten ersätts av en tidsbegränsad nyttjanderätt. Det kan finnas ett flertal skäl till varför ingen byggnation sker under den begränsade tid det är fråga om. Vill kommunerna ändra planerna skall självfallet markägare erhålla kompensation för förluster. Moderata samlingspartiet avvisar förslaget till ny plan- och bygglag och förordar i stället att nuvarande lagstiftning successivt revideras. Detta kan ske genom delreformer inom vissa angelägna områden, vilka redovisas sist i motionen. Moderata samlingspartiet strävar efter att så många som möjligt skall få möjlighet att bli egendomsägare. Ägandet i sig skänker oberoende och trygghet samt ger personlig tillfredsställelse. Den som äger någonting tar större ansvar för dess skötsel till fromma för såväl den enskilde som för samhället. Om ägandet av det egna hemmet stimuleras bidrar detta också till en önskvärd och nödvändig ökning av det reala sparandet som inhemsk industri gagnas. Äganderätten utgör en av den västerländska civilisationens hörnpelare. I har markägandets innehåll steg för steg urholkats. Stat och kommun bestämmer alltmer - de enskilda människorna allt mindre. PBL är bara ett i raden av förslag med denna inriktning. beslöt socialistiska majoritet att konfiskera fiskerätten på och i de . Under förra mandatperioden föreslog den socialdemokratiska regeringen att avverkningen av skog skulle styras av staten och inte av skogsägarna. Detta kan kallas funktionssocialism. Socialdemokraterna förvandlar äganderätten till en rätt att betala skatt medan stat och kommun bestämmer hur och när egendomen får utnyttjas. På så sätt behöver enligt dagens lagstiftning inte någon ersättning betalas till markägarna eftersom ägandet formellt inte upphört. Även fondsocialismens genomförande innebär konfiskation av egendom. Äganderätten måste enligt vår mening innefatta bestämmanderätt över det ägda. I annat fall förlorar både friheten och tryggheten för alla egendomsägare sitt innehåll. Våra grannländer och har ett starkare skydd för äganderätten i sina grundlagar än . Nödvändigheten av grundlagsskyddad egendomsrätt har accentuerats . fällande domar gentemot svenska staten i expropriationsmål visar hur allvarligt man där ser på brott mot egendomsrätten. Rätten till personlig egendom och skydd för denna är grundläggande i alla västerländska demokratier. Det är viktigt att egendomsskyddet stärks i Ett sådant skydd måste ta sikte på att ge egendomsrätten inte Mot. bara ett formellt och principiellt skydd utan också att reellt säkerställa det. Moderata samlingspartiet har under en följd av år krävt en grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och yrkesfrihet. PBL-förslaget går i precis motsatt riktning. Propositionen har föregåtts av utredande och granskning av lagrådet. Arbetets inriktning har varierat mellan olika regeringar. Det lagförslag som föreläggs inrymmer så många ändringar jämfört med tidigare utkast att det är att betrakta som helt nytt. Arbetet med PBL har sina rötter våldsamma expansion. Lagförslaget är därför inriktat på att reglera sådant som sammanhänger med denna tids problem. Den troliga utvecklingen framöver är dock ett jämförelsevis lågt bostadsbyggande. Byggandet kommer inte i någon större utsträckning att ske på råmark utan mer genom förtätningar i redan befintlig bebyggelse. Lagförslaget har dock utformats utan hänsynstagande till denna förändring. Planlagstiftningen handlar ytterst om vem som skall ha det avgörande inflytandet på hur marken i skall få användas och vilket innehåll äganderätten till mark och byggnader skall ha. Ett genomgående drag i PBL är att kommunerna skall ges ökad makt på de enskilda människornas bekostnad. Kommunerna får ett fullständigt inflytande över till vad och hur marken skall användas. Vår uppfattning är att enskilda människor inte har för mycket utan för litet att säga till om när det gäller markanvändningen. Därför kan vi inte godta förslaget. Lagrådet diskuterar i sitt yttrande de föreslagna planinstitutens rättsliga status. Till en början konstateras att bestämda och preciserade direktiv i översiktsplanen i realiteten blir bindande för de tillämpande myndigheterna trots att översiktsplanen inte har någon formell rättsverkan. Det kan därför enbart på denna grund ifrågasättas om förslaget överensstämmer med regeringsformens stadganden om normgivningsmakten, vilken bara i vissa fall kan avhända sig (8 kap. RF). Den skarpaste kritiken riktar lagrådet mot den föreslagna rätten för kommunen att reglera markanvändningen i områdesbestämmelser och detaljplan. Områdesbestämmelserna skulle ge kommunerna nya möjligheter att reglera markanvändningen utanför detaljplanelagda områden. Bestämmelserna ger kommunerna rätt att reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. Konkreta exempel på vilka regler den enskilde kan råka ut för i områdesbestämmelser är: - Begränsning av storleken på fritidshus. - Största tillåtna tomtstorlek i fritidshusområden. - Inskränkt eller utvidgad bygglovsplikt. - Skyldighet att söka speciellt tillstånd (s. k. marklov) för trädfällning, skogsplantering eller schaktning. 1* 1985/86. - Olika ombyggnadskrav för olika hus i ett och samma område. - Detaljerade regler om byggnaders placering, utformning och utförande för att inte försvåra jordbruksdrift. Eftersom detaljplaner enligt förslaget får kort giltighetstid och nuvarande planer i princip upphör att gälla blir det troligen vanligt med planlösa tillstånd. Områdesbestämmelser, som kommunerna antar på egen hand, kommer ofta att bli avgörande för hur människor behandlas. Det kan betyda både förbud och restriktioner, t. ex. krav på kostnadskrävande åtgärder för att få bygga om. Områdesbestämmelserna får, som exemplen visar, stor betydelse för de enskilda människornas möjligheter att själva besluta om boende- eller arbetsmiljö, rekreation och friluftsliv. Bestämmelserna kommer naturligtvis att variera i landets olika delar. Människors möjligheter att utnyttja sin mark kan därför bli beroende av på vilken sida av kommungränsen fastigheten råkar finnas. Regeringsformens 8 kap. 3 § första stycket innebär att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden skall meddelas genom lag, dvs. i föreskrifter som beslutar om. Föreskrifter om mark- och vattenområden samt om bebyggelse är exempel på sådana områden som faller under denna paragraf. Lagrådet skriver därför i sitt yttrande att det nödgas konstatera att förslaget vad avser kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning och bebyggelse knappast torde vara förenligt med grundlagen. Lagrådet förklarar vidare att om regeringsformen 8 kap. 7 § första stycket 3 (möjlighet att delegera vissa ärenden till regeringen) ändras behöver ingen tvekan om grundlagsenligheten uppstå. Om PBL-förslaget skulle ändras för att uppnå en säker överensstämmelse med grundlagen krävs däremot en revision av grundläggande delar av förslaget. Lagrådets yttrande är med andra ord klart och otvetydigt: regeringens förslag strider mot grundlagen. Regeringen har emellertid valt att lämna synpunkterna från lagrådet - som enligt regeringsformen skall granska bl. a. hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna - utan beaktande. förväntas alltså fatta grundlagsstridiga beslut. Moderata samlingspartiet har i annat sammanhang aktualiserat tanken på inrättandet av en författningsdomstol. Det inträffade understryker vikten av att denna fråga skyndsamt utreds, t. ex. av den nu arbetande folkstyrelsekommittén. Moderata samlingspartiet kan aldrig acceptera förslag som innebär kringgående av de regler som utgör själva grundvalen för det svenska rättssamhället. Propositionen bör därför avslås i sin helhet. Enskilda och allmänna intressen Avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen är i PBL oklart utformad. 11:5 § anges: Vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Lagtexten kompletteras emellertid med bl. a. följande uttalanden i motivtexten: Enskilda intressen bör inte få hindra en utveckling som från allmän synvinkel bedöms betydelsefull. Redan i första instans, dvs. i den kommunala handläggningen, skall det således precis som ske en nyanserad avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Man kommer naturligtvis aldrig ifrån att kommunen har den besvärliga dubbla rollen av beslutsfattare och intressent. Enligt PBL kommer kommunernas roll som intresseavvägare och partisk intressent att förstärkas. Detta innebär att enskilda intressen i högre grad kommer att missgynnas. Detta är oacceptabelt. Den enskilda människan och hennes intressen måste enligt vår mening i stället tillmätas ökad betydelse. Lagförslaget innebär att hela yta skall ges planstatus genom att översiktsplanerna görs obligatoriska för alla kommuner och för dessas hela yta. Detta är, enligt vår mening, en överloppsgärning. Den översiktliga planeringen skall vara frivillig och ta sikte på ökad flexibilitet. En översiktsplan skall vara ett utredningsmaterial, där olika utvecklingsalternativ skisseras. I propositionen föreslås att kommunerna skall kunna använda ytterligare planinstitut i form av s. k. områdesbestämmelser. Dessa skall användas när kommunerna vill detaljreglera markanvändningen utanför detaljplanelagt område. Områdesbestämmelser hanteras av byggnadsnämnderna. De markägare som på grund av områdesbestämmelser får användningsmöjligheterna av sin mark inskränkta skall inte kunna få sin mark inlöst. De kan på detta sätt få stora arealer mark med begränsad nyttjanderätt. Förslaget är därför oacceptabelt. Kommunerna bör, enligt vår mening, även fortsättningsvis ha ett avgörande inflytande över bebyggelseutvecklingen. Framför allt gäller detta i tätorter men även i miljöer som är speciellt känsliga från miljömässig eller kulturell synpunkt. Flur byggandet här skall ske bör regleras i detaljplan. Denna kan med fördel antas av kommunen, under förutsättning att en reell överklagandemöjlighet ända upp till regeringen föreligger. Staten skall inte kunna avsvära sig det slutliga ansvaret. En av statens huvuduppgifter är att skapa klarhet i tvister mellan olika intressenter och mellan olika individer. Staten sviker sin uppgift om det inte ges någon möjlighet att få sin sak prövad och överprövad. Bygglovsplikten för begränsade ombyggnads- och tillbyggnadsåtgärder bör slopas utom i speciellt känsliga miljöer. Byggande på landsbygden måste underlättas och skall i princip vara fritt. För att kunna vägra byggnadslov skall en kommun på övertygande sätt kunna motivera varför byggandet inte kan accepteras. För rätten att bygga spelar det i PBL stor roll vilket år nu gällande stads- och byggnadsplaner är fastställda. Är dessa fastställda blir det ingen genomförandetid alls, dvs. eventuella byggrätter försvinner när PBL träder i kraft . För att fastighetsägaren skall få rätt till någon kompensation om byggrätten gått förlorad, skall en rad olika villkor vara uppfyllda. För det första måste det ha varit ett långvarigt nybyggnadsförbud (). Har fastighetsägaren haft möjlighet att bygga innan byggnadsförbudet lades är det ändå inte säkert att han får någon ersättning. Regeringen säger nämligen i propositionen: Långt ifrån alltid är det nybyggnadsförbudet som har avhållit fastighetsägaren från att bygga. Som jag antydde tidigare beror det på fastighetsägaren själv att bebyggelse inte har kommit till stånd. Att medge kompensation i sådana fall anser jag inte bör komma i fråga. 1 allmänhet har det nämligen dröjt efter planens fastställande innan ett nybyggnadsförbud har meddelats. Den utsträckning i vilken området har blivit utbyggt bör därför kunna vara ett mått på fastighetsägarnas intresse att genomföra planen. Den som inte haft tid eller råd att bygga tidigare straffas med andra ord med konfiskation av byggrätten. Detta strider mot rättssamhällets grundvalar. Det gör det också omöjligt för fastighetsägaren att avsätta en tomt för t. ex. barn och barnbarn. Ett ytterligare villkor för ersättning är att fastighetsägaren inte får bygga något alls på tomten, eller att byggrätten kraftigt begränsas. Fastighetsägaren måste drabbas oskäligt hårt. Det gäller t. ex. inte om kommunen för att undvika olämplig permanentbosättning sänker den tidigare medgivna byggrätten. För att ersättning skall kunna utgå måste området dessutom vara i huvudsak bebyggt i enlighet med planen. Om planen i ett område är fastställd får den en tioårig genomförandetid. Det innebär att byggrätten i en plan som är fastställd 1979 försvinner 1989. Om PBL skulle träda i kraft har fastighetsägarna med andra ord bara på sig att bygga. De enskildas intressen beaktas endast till ringa del. Reglerna är skrivna för att stärka det offentligas makt på de enskilda människornas bekostnad. Förslaget innebär en ren konfiskation av byggrätter. Enligt lagförslaget skall, som tidigare nämnts, dagens byggrätter förvandlas till tidsbegränsade nyttjanderätter. Detaljplaner får en genomförandetid under vilken fastighetsägaren får bygga enligt den rätt som har givits i planen. Efter genomförandetiden kan kommunen ändra eller upphäva planen utan att ta hänsyn till enskilda intressen: Ett annat exempel är reglerna om ändring eller upphävande av detaljplaner efter genomförandetidens slut. Någon avvägning mot enskilda intressen skall inte göras i dessa fall. Att den enskilde kan hävda sin rätt som Mot. planen gäller tycks i regeringens ögon rättfärdiga att alla givna rättigheter utan ersättning kan tas bort . Förslaget om tidsbegränsade detaljplaner motiveras med att de långvariga byggnadsförbud som ligger över stora områden på det här viset skulle försvinna. Byggnadsförbuden utgör ett stort problem för de fastighetsägare som år hindras från att bygga på sina fastigheter. De långvariga byggnadsförbuden måste därför bort. Att tidsbegränsa planerna är emellertid en skenlösning av problemet. Det blir inte fritt att bygga om byggnadsförbuden försvinner enligt PBL:s modell. I stället får kommunen frihet att upphäva gällande plan och lägga en helt ny plan med nya förutsättningar för fastighetsägarna. Kommunen kan också låta bli att lägga en ny plan och skapa ett planlöst tillstånd utan några givna rättigheter alls. Genom ändringar i planen kan kommunen helt förändra villkoren för byggandet. Trots att besluten kan beröva någon en värdefull byggrätt, behöver kommunen efter genomförandetidens utgång inte betala ersättning för detta. Förslaget kommenteras av lagrådet, som konstaterar att svenska staten i dömts i ett mål som gällde långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud. Lagrådet skriver: med hänsyn till rättsutvecklingen i är det enligt lagrådets mening tveksamt om regeln, i den mån den innebär att en plan ändras eller upphävs utan ersättning till fastighetsägaren, kan komma att bedömas som förenlig med . Vi anser att en lag som medför risk att befästa den enligt felaktiga behandling av enskilda som i flera fall skett i självklart måste avvisas. Det allmännas inflytande över hur viss mark används kan säkerställas genom begränsningar i ägarnas möjligheter att använda sin mark eller genom att äganderätten till marken övergår till det allmänna. Markägarna har i sådana fall i princip erhållit kompensation för sina förluster. Ersättningsgrunden har varit den värdeminskning eller den fördyring markägarna råkat ut för. Ersättningsbeloppen har gjort det möjligt för stat och kommun att ställa nyttan av ett ingrepp mot kostnaderna för det. Har nyttan överstigit kostnaderna har ingrepp gjorts. I annat fall inte. De ersättningsbestämmelser som föreslås i PBL urholkar markägarnas rätt till ersättning vid intrång. Förslaget genomsyras av tanken att det offentliga har bestämmanderätt över all fast egendom. Tydligast framkommer detta när regeringen diskuterar ersättningsfrågorna. Enligt förslaget skall markägarens ställning vara stark som planen och den s. k. genomförandetiden gäller. I realiteten begränsas byggrätten kraftigt. Genomförandetiden innebär att rätten att bygga begränsas till . Endast skall markägaren kunna få ersättning om planerna ändras. I propositionen uttrycks detta sålunda: Från ersättningssynpunkt är det således intressant att studera endast de fall då planen ändras eller upphävs före utgången av genomförandetiden. Markägaren får därmed en avsevärt svagare position än . Som påbröd Mot. 1985/86:66 läggs dessutom kommunens rätt att efter genomförandetidens utgång expropriera de fastigheter som av olika skäl, t. ex. ändrade ekonomiska förutsättningar, inte hunnit bli bebyggda enligt plan. Ersättningsbeloppen kan i dessa fall bli låga, eftersom planen upphör att gälla och värdet av den obebyggda fastigheten då drastiskt minskar. Det är bl. a. denna möjlighet för kommunerna att till en billig penning lägga under sig mark som gör att man kan kalla propositionen det största marksocialiseringsförslaget . Regeringen föreslår att fastighetsägarna i vissa fall skall tåla en viss skada innan ersättning utgår. Det gäller dels markreglerande bestämmelser, dels bebyggelsereglerande bestämmelser. Vad gäller de markreglerande bestämmelsernas kvalifikationsgräns (dvs. den skada som måste tålas innan man blir ersättningsberättigad) föreslås att nuvarande regler i byggnadslagen i sak skall föras över till PBL. Om den markanvändning som är hävdvunnen, s. k. pågående markanvändning, avsevärt försvåras får fastighetsägarna rätt till ersättning. Översiktsplanen kan däremot komma att radikalt inskränka innebörden av begreppet pågående markanvändning för av planen berörd fastighetsägare. Detta är negativt framför allt för lantbruks- och skogsbruksnäringarna, icke minst eftersom kopplas direkt till begreppet pågående markanvändning. En kommun kan genom att anta en översiktsplan därmed undanröja möjligheterna för en fastighetsägare att få full ersättning för intrång i vad som är pågående markanvändning. Vad gäller de bebyggelsereglerande bestämmelserna föreslås ingen definitiv kvalifikationsgräns. I stället skall en bedömning göras från fall till fall. Detta kan komma att leda till en betydande skönsmässighet i behandlingen av olika fall. Olikheter mellan kommunerna blir legio. Regeringens förslag innebär också att om kvalifikationsgränsen nås skall skador därunder inte ersättas. Det införs på så sätt ett slags självriskresonemang i fastighetsägandet. kan kulturmärka byggnader av särskilt kulturhistoriskt värde. De merkostnader detta kan förorsaka fastighetsägaren, om dessa inte är bagatellartade, bärs då av det allmänna i viss omfattning. I PBL föreslås att kommunerna skall kunna k-märka ytterligare byggnader som de anser kulturhistoriskt och miljömässigt intressanta att bevara. Givetvis finns fler byggnader i varje kommun som är unika om man bara ser det från synpunkt och inte från rikssynpunkt. Genom att PBL lägger en stor del av kostnadsansvaret för att bevara denna typ av byggnader på ägarna ökar risken för att politikerna betraktar även byggnader som från nationella kulturhistoriska eller miljömässiga utgångspunkter är mindre intressanta som bevarandevärda. För att få ersättning måste merkostnaden vid t. ex. ombyggnad och underhåll för ägarna vara . Antalet människor som drabbas av inskränkningar och kostnadsökningar på grund av detta riskerar på så sätt att kraftigt öka. Enligt vår mening skall kmärkningen ses i ett nationellt perspektiv. gällande regler är därför att föredra. Fastighetsägaren skall erhålla kompensation för eventuella merkostnader. är synnerligen komplicerade. torde svårligen kunna ta ställning till sin ersättningsrätt utan hjälp av juridisk Mot. 1985/86:66 expertis. Enligt 15 kap. 1 § PBL skall om kommun för talan i inlösenmål expropriationslagens rättegångskostnadsregler tillämpas. Om fastighetsägaren för talan om inlösen eller ersättning skall däremot enligt 15 kap. 6 § rättegångskostnadsregler i tvistemål gälla, dvs. fastighetsägaren får vid ogillande svara både för egna och kommunens kostnader. Viss möjlighet till jämkning föreligger i det fall fastighetsägaren haft skälig anledning att få sin talan prövad av domstolen. Oklarheten avseende kvalifikationsgränsen för ersättningsrätt, ackumulering av skada, värderingsfrågor m. m. kan emellertid medföra att fastighetsägaren på grund av rättegångskostnadsskäl avstår från att pröva sin rätt. Möjlighet till statlig rättshjälp föreligger inte. Reglerna om fastighetsägarens kostnadsansvar har sitt ursprung i BL. Med hänsyn till att PBL jämfört med BL är betydligt mer vittomfattande och ger kommunerna en exklusiv roll är detta orimligt. Expropriationslagens rättegångskostnadsregler borde därför tillämpas. Enligt moderata samlingspartiets mening skall givna byggrätter liksom gälla tills planer ändras. Utgångspunkten vid planändring skall vara att full ersättning för förluster skall ges. Svåra planeringssituationer med t. ex. gamla och stora byggrätter i bl. a. områden med kostnadskrävande problem kan ofta lösas med exploateringssamverkan. Med en flitig användning av exploateringsavtal kan byggprocessen också påskyndas och påverkas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. I har sedan urminnes tider befolkningen haft besvärsrätt över myndighetsbeslut.