mot · G8022840 · 1985-02-13 00:00:00 — Ändring i lagen (1950:596) om rätt till fiske m. m. 1984/85:107) I propositionen föreslås att fiske med handredskap blir fritt för allmänheten i enskilt vatten längs från kommun i län, vid Gotlands kuster och samt i de , , , och i . Vidare föreslås i propositionen en särskild lag som reglerar ersättning till fiskerättsinnehavare vilka till följd av reformen får vidkännas inkomstbortfall. Vi kommer i det följande att yrka avslag på propositionen. Yrkandet motiveras av att förslaget fått en utformning som är oacceptabel från principiella utgångspunkter. Fiskerättsägarna ges inte en skälig kompensation för sin rättsförlust. Vi ställer oss dock bakom tanken på ett fritt handredskapsfiske och begär därför att regeringen skall återkomma till med ett nytt förslag som möjliggör ett fritt fiske som rättssäkerheten för fiskerättsägarna garanteras. Fritidsfisket har en betydande omfattning i vårt land. I promemorian Fritt handredskapsfiske, som ingår som bilaga i propositionen, uppskattas det att ca 700 000 personer fiskar mer än och ca 2 miljoner . Av promemorian framgår vidare att saluvärdet av de fånster som tas av fritidsfiskare och husbehovsfiskare uppgår till mellan 300 och 400 milj. kr. Den omfattning som fritidsfisket sålunda har måste självfallet beaktas när samhället planerar för medborgarnas möjligheter till rekreation. Staten bör därför i likhet med vad som gäller för andra former av rekreationsaktiviteter på skilda sätt medverka till att stödja fritidsfisket. Uppgifterna om antalet fritidsfiskare och värdet av fångsterna visar emellertid att också med de inskränkningar som finns i rätten att fiska fritt finns det stora möjligheter till fritidsfiske. Trots att fritidsfiskare är utestängda från att fiska i vissa vatten har de genom avtal med fiskerättsinnehavare, medlemskap i fiskeklubbar etc., tillgång till fiskerättigheter. Det faktiska förhållandet torde vara att fiske sker på enskilda vatten antingen genom att fiskerättsägaren mot ersättning medger fiske på sina vatten eller genom att han avstår från att beivra ett i och för sig olaga fiske. Även om det är tveksamt om den reform propositionen föreslår kommer att innebära att fler människor än kan beredas möjlighet till fritidsfiske, är det uppenbart att ett fritt fiske ökar tillgängligheten för fritidsfiskarna samt minskar den osäkerhet som råder om var fritt fiske får bedrivas. Vi finner det därför angeläget att verka för att möjligheter skapas för ett fritt En förutsättning måste dock vara att en sådan reform genomförs på ett sätt som tar erforderlig hänsyn till de fiskerättsägare som förlorar sin exklusiva fiskerätt. Vi återkommer närmare till detta. Även om vi alltså instämmer i propositionens målsättning att släppa handredskapsfisket fritt kan vi inte ställa oss bakom en del av de motiveringar som regeringen anför. Tar man hänsyn till den samhällsutveckling som har varit och till den sedvana som uppstått sedan tillkomsten av lagen om rätt till fiske framstår det enligt min mening som naturligt att allmänheten får tillgång till handredskapsfisket i de berörda områdena. Jag anser det därför naturligt att se det fria handredskapsfisket som en vidareutveckling av allemansrätten. Denna uppfattning har ett brett stöd hos allmänheten och bör tillmätas stort värde när ersättningsfrågan avgörs, (s. 13) Att låta en odefinierad samhällsutveckling motivera att man gör sådana inskränkningar i enskildas ägande- eller förfoganderätt som tidigare (då samhället enligt propositionen uppenbarligen var mindre utvecklat) inte ansetts acceptabla är enligt vår mening oacceptabelt. Samma oprecisa motivering torde kunna användas för att t. ex. beröva markägare deras jakträtt. Det kan också finnas skäl att påminna om att allemansrätten inte är en skyldighet för markägare att upplåta sin mark utan en rättighet för envar att utnyttja den inom vissa gränser. Det finns anledning att i detta sammanhang citera ur remissvar: I detta sammanhang är det angeläget understryka att allemansrätten aldrig ansetts innefatta rätt till fiske i någon form; detta har också ofta framhållits i den statliga och kommunala informationen till dem som begagnar sig av allemansrätten. Detta motsägs inte av uttalandet i departementspromemorian att de där beskrivna reglerna i fiskerättslagen om frifiske på enskilt vatten är en sorts allemansrätt. Denna rätt har ju tillkommit genom lagregleringen och utgör inte en kodifiering av en tidigare etablerad oskriven allemansrätt. Om man vill beteckna detta frifiske som 'allemansrättsligt är närmast en terminologisk fråga. Frifisket har ju tillagts allmänheten och så till vida utvidgat den rätt som tillkommer allmänheten som bärare av den utav ålder enligt sedvänja gällande allemansrätten. De tillkomna reglerna i fiskerättslagen tillgodoser emellertid som förut antytts väsentligen yrkesfiskets och inte allmänhetens intressen och berör f. ö. endast i mindre utsträckning de vatten där nu aktuellt fiske med handredskap företrädesvis skulle komma att bedrivas. Det är sålunda missvisande att påstå att ett frisläppande av fisket med handredskap endast innebär en utvidgning av allmänhetens rätt till frifiske inom berörda enskilda fiskevatten. Propositionens allmänna motivering innebär att regeringen tecknar en motsättning mellan å ena sidan fritidsfiskarna och å andra sidan fiskerättsägarna. Föredraganden väljer att ställa sig på fritidsfiskarnas sida. I stället för att acceptera de principiella svårigheter som därvid uppstår och lämna förslag på acceptabla lösningar på dessa låter föredraganden samhällsutvecklingen motivera reformen. Inte mindre än 90 000 fiskerättsägare är berörda av propositionen. Reaktionerna från de organisationer som företräder dessa har varit starka. a. tillbakavisar de den grundläggande uppfattning som återfinns i propositionen, att reformen inte menligt kommer att påverka tillgången på fisk. Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget återfinns vidare vars yttrande vi redan citerat och som vi återkommer till. Rätten att fiska på enskilt vatten kan i juridiskt hänseende beskrivas som en rätt att tillgodogöra sig en fastighets naturaalster. I likhet med vad som gäller för naturprodukter från en fastighet kan också fisket av fiskerättsägaren upplåtas till annan. Ett fritt fiske innebär att allmänheten får nyttjanderätt till annan tillhörig fast egendom och rätt att tillgodogöra sig avkastningen av denna utan att vederbörande behöver lämna ersättning för detta till fiskerättsägaren. Detta utvecklas närmare av : Den nu föreslagna lagstiftningen konfirmerar alltså inte - såsom i viss utsträckning är fallet med naturvårdslagen - någon redan förefintlig rätt för alla och envar, utan tillskapar en sådan rätt. Detta kan inte ske utan att de hittillsvarande fiskerättsägarnas ensamrätt till fiske tas ifrån dem. Reformen kan sägas innebära att allmänheten tilldelas ideella andelar i deras fiskerätt. Om en nyttighet, som tillkommit fiskerättsägarna ensamma, i fortsättningen skall delas med andra, måste detta innebära att fiskerättsägarna härefter har kvar allenast en förminskad del av nyttigheten. Den minskning av fiskerätten som fiskerättsägarna får vidkännas uppvägs inte av att de också får möjlighet att fiska med handredskap i andras fiskevatten och naturligtvis än mindre - som dock i promemorian påstås - av att de har kvar en av de nytillkommande fiskerättsägarnas rätt begränsad möjlighet att fiska inom sitt eget fiskevatten. För att den enskilde fiskerättsägaren efter reformens genomförande skulle vara bibehållen vid värdet av sitt hittillsvarande fiske skulle fordras, att man med fog kunde förutsätta att han genom reformen tillfördes rättslig möjlighet att erhålla samma utbyte av fisket inom annans fiskevatten som det vilket genom reformen frånhändes honom något som framstår som verklighetsfrämmande. Sammanfattningsvis kan hovrätten inte dela den i departementspromemorian uttalade uppfattningen att frisläppandet av fiske med handredskap inte innebär mer för fiskerättsägarna än en skyldighet att tåla att allmänheten fiskar på deras fiskevatten. Reformen inskränker sig sålunda inte till att stadga en begränsning i fiskerättsägarens möjlighet att nyttiggöra sig fisket på eget vatten - vad som i annat sammanhang betecknats som en rådighetsinskränkning - utan överför en del av hans fiskerätt till andra fiskande, alltså ett frånhändande av fiskerätten i viss, låt vara obestämd del. Regeringen föreslår att ersättning skall utgå till de fiskerättsägare som kan bevisa att det fria fisket medför ett inomstbortfall för dem. Av propositionen framgår inte vilken omfattning som föredraganden räknar med att ersättningen kommer att få. Kostnaderna för reformen är därmed omöjliga att uppskatta. Det är troligt att statsfinansiella skäl har varit ett motiv för att regeringen har valt att inskränka ersättningen till att endast avse de fiskerättsägare som får vidkännas direkt ekonomisk förlust. Överförandet vid reform av fiskerätt från ett flertal fiskerättsägare till en icke närmare angiven krets av andra fiskande likställdes med och behandlades som expropriation. Kostnaderna för denna reform har uppskattats till totalt 50 milj. kr. reform synes ha berört betydligt färre fiskerättsägare än den nu föreslagna reformen vilket ger en uppfattning om de kostnader som blir aktuella om fiskerättsägarna även skall ersättas enligt expropriationsrättsliga regler. Det har inte funnits finansiella möjligheter för regeringen att tillämpa samma principer som 1950. Statsfinanserna har fått styra reformen, inte principen om äganderätten. I diskussionerna kring promemorian och regeringsförslaget har frågan om de föreslagna åtgärderna innebär en expropriation eller inte intagit en central roll. Regeringen anser alltså inte att åtgärderna är av expropriationsrättslig natur medan intar motsatt uppfattning (i likhet med flertalet remissinstanser som företräder fiskerättsägarna). Lagrådet konstaterar för sin del att förslaget hamnar inom den gråzon som lagrådet anser finns mellan klara expropriationsärenden och sådana rådighetsinskränkningar för vilka ersättning inte skall utgå. Lagrådet konstaterar därvid: 1 fall inom angiven gråzon torde från rättssäkerhetssynpunkt det mest tillfredsställande vara att utforma lagstiftningen så att den fyller kraven enligt grundlagsbestämmelsen (reglerna om expropriation, vår anmärkning). Slutsatsen av lagrådets resonemang är att den av regeringen föreslagna ersättningsbestämmelsen bör kompletteras med mer generösa regler än vad regeringen föreslagit för att därigenom fånga upp de ytterligare fall som enligt lagrådets uppfattning bör hänföras till det ersättningsgilla området. Regeringen avvisar lagrådets förslag till komplettering. Av vad lagrådet anfört framgår att rådet därmed är osäkert om den föreslagna lagen kommer att strida mot för mänskliga rättigheter (andra meningen i första stycket av artikel 1). Skillnaderna mellan fiskerättsreform och den nu föreslagna är endast marginell. Det centrala i bägge reformerna är att frifiske införs i enskilda fiskevatten. En förutsättning för att vi skall kunna ställa oss bakom ett förslag att släppa fisket fritt är att - i likhet med vad som gällde 1950 - full ersättning utgår till samtliga fiskerättsägare beräknat enligt reglerna i expropriationslagen. Att lämna ersättning till alla fiskerättsägare kommer självfallet att medföra en betydande kostnad för statsverket. För att över huvud taget kunna genomföra en reform under dessa omständigheter krävs att finansieringen till en del kan lösas genom avgifter som tas ut av fritidsfiskarna. Detta bör ske genom en allmän fiskevårdsavgift av det slag som föreslogs av fiskevattensutredning, Fiske på fritid, och som har krävts av fritidsfiskarna själva. Avgiften bör tas ut av alla landets fiskare och bör därför förutom att användas för ersättning åt enskilda fiskerättsägare också användas till allmänna fiskevårdande åtgärder. Avgiften kan jämföras med den jaktvårdsavgift som f. n. utgår. Det torde vidare bli aktuellt att införa det fria fisket successivt för att därigenom sprida kostnaderna . Intill dess att det fria fisket är fullt genomfört bör allmänhetens tillgång till fritidsfiske utökas genom bildandet av fiskevårdsområden. Vidare bör stat, landsting och kommuner föregå med gott exempel och tillåta fritt fiske på sina fiskerätter i större utsträckning än vad som sker . Genom sådana samverkande åtgärder torde på kort sikt möjligheterna till fritt fiske också i enskilda vatten öka. Förutom de oacceptabla brister som propositionen uppvisar vad gäller förslaget till ersättning till fiskerättsägarna saknas överväganden kring hur yrkesfisket skall kunna skyddas när fisket blir fritt i särskilt känsliga vatten. Från yrkesfiskarnas sida har ofta vidtagits långtgående fiskevårdsåtgärder i syfte att säkra tillgången på fisk och dessa åtgärder är ofta koncentrerade till vissa vattenavsnitt. Vid ett fritt fiske är det självklart att fiskevårdande myndigheter måste vara mycket lyhörda för önskemål som kan komma från yrkesfiskarna om undantag från frifiske. Vidare saknas i propositionen förslag till hur övergripande naturvärden skall kunna skyddas när fisket släpps fritt. Farhågor har från många håll rests för att ett fritt fiske kommer att medföra ökat slitage på stränder och angränsande områden. Det är uppenbart att en avvägning av å ena sidan fritidsfiskarnas intressen och å andra sidan intresset av att skydda exempelvis fågel- och växtlivet måste göras och att denna kan leda till att vissa områden undantag från ett fritt fiske. Regeringen bör enligt vår uppfattning återkomma till med ett nytt förslag till hur fisket på de berörda vattnen skall kunna släppas fritt. Ersättningsreglerna för fiskerättsägarna bör därvid, i enlighet med vad vi anfört ovan, utformas enligt ersättningsreglerna i expropriationslagen. Vidare bör regeringen presentera förslag till en allmän fiskevårdsavgift samt en tidsplan för reformens genomförande. Särskilda regler bör vidare utformas som möjliggör undantag för ett fritt fiske i områden som av fiskevårdsskäl bör förbehållas yrkesfiskarna eller av naturvårdsskäl särskilt skyddas. Med hänvisning till vad ovan anförts hemställer vi 1.att beslutar att avslå proposition 1984/85:107, 2. att hos regeringen begär ett nytt förslag till ett fritt handredskapsfiske i de vatten som föreslagits i propositionen men där ersättningen till fiskerättsägarna bestäms enligt reglerna i 4 kap. expropriationslagen, 3. att hos regeringen begär förslag till införandet av en allmän fiskevårdsavgift i enlighet med vad vi i motionen anfört, 4. att ger regeringen till känna vad vi i motionen anfört angående särskild hänsyn till yrkesfiskarna och naturvårdsintressen.