mot · G802669 · 1985-01-18 00:00:00 — har uppmärksamheten riktats mot de problem som kan vara förknippade med efterlevnaden av de internationella konventioner som vårt land anslutit sig till. Detta gäller särskilt . Vi utgår från att överensstämmelsen mellan svensk lagstiftning och konventionens krav noga undersöks innan ratificerar en internationell konvention. Därvid bör framgå vilka ändringar som kan bli nödvändiga i svensk lag för att en sådan överensstämmelse skall åstadkommas. Vi utgår också från att ny svensk lagstiftning håller sig inom de ramar som konventionen anger. Detta måste gälla oavsett om inkorporations- eller transformationsmetoden används för att införliva konventionsbestämmelser med svensk rätt. Ambitionen måste vara att vi alltid skall leva upp till de internationella åtaganden som gjorts. Det bör framhållas att lagrådets granskningsuppgift även innefattar frågan om ett lagförslags överensstämmelse med konventioner vi biträtt. Lagrådet har också vid skilda tillfällen uppmärksammat detta vid behandlingen av lagförslag som aktualiserat denna aspekt. Men det är också viktigt - även för lagrådets granskning - att frågan uppmärksammats tidigare i beredningsprocessen. Målsättningen skall således vara att det inte skall uppstå diskrepans mellan konventionskrav och svensk rätt. Svårigheten att leva upp till denna målsättning kan dock vara betydande. Konventioner är ofta svårtydda. Detta beror bl. a. på att de som regel är kompromissprodukter, där deltagande länder haft skilda utgångspunkter i sak. Bristerna i precision i de slutligen träffade överenskommelserna är ett uttryck för detta. Men de är också kompromisser mellan olika rättssystem. Nationell tradition och rättsuppfattning spelar en betydande roll för tolkningen av de överenskomna formuleringarnas egentliga innebörd. Språkfrågan vållar särskilda problem. För rättstillämpningen i vårt land är det viktigt att det är den svenska översättningen som gäller, även om det i speciella fall, t. ex. när konventionen i första hand binder angivna myndigheter, av praktiska skäl kan göras undantag från detta krav. Många konventioner är så allmänt hållna att de mer ger uttryck för attityder och viljeinriktningar än preciserade krav på enskilda länders lagstiftning och lagtillämpning. Problemen med den nationella lagstiftningens anpassning blir därmed mindre. finns i konventioner hänvisning till skiljedomsförfarande av något slag som på vissa villkor kan utnyttjas för slitande av tolkningstvister. 1 1984/85. ofta saknas dock helt möjligheter att på mer juridiska grunder hantera uppkomna tvister. Den goda viljan hos stater som anslutit sig blir således avgörande. Den konvention som flitigast åberopats i vårt land är den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. I några uppmärksammade fall har också fällts för brott mot konventionen. Detta innebär dock inte att svensk lagstiftning i någon större utsträckning kan anses stå i motsättning till krav. När anslöt sig till den ursprungliga konventionen och när senare anslutit sig till s. k. tilläggsprotokoll har noggranna undersökningar gjorts i detta avseende. fri- och rättighetsutredning föranstaltade dessutom om en särskild genomgång av konventionens innehåll jämfört med svensk rätt (SOU 1974:88). De slutsatser som kunde dras av detta var att de principer som anges i konventionen respekteras i vårt land. I vissa fall kan dock motsättningar uppkomma, det visar den erfarenhet vi nu har. Detta kan bero på förbisedda brister i den svenska lagstiftningen jämfört med konventionen. Men det kan också bero på att tolkningen av långt ifrån alltid med säkerhet kan förutses. Även denna konvention har inbyggda oklarheter. De allmänna bindande uttalandena i enskilda paragrafer är som regel försedda med undantag, som hänvisar till nationell lagstiftning som tillkommit för att tillgodose av konventionen erkända behov, t. ex. för vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning och brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller andra personers fri- och rättigheter som det heter i en typisk undantagsformulering. Konventionen har därmed erkänt de välkända svårigheter som följer med mer absoluta fri- och rättighetsgarantier. Det finns således en given spänning mellan allmänna deklarationer om frioch rättigheter och tillåtna undantag. Med den kontrollmekanism som är inbyggd i kan förskjutningar komma att ske vid avvägningen mellan de allmänna deklarationerna och acceptabla undantag. Var gränsen går fastläggs genom utslag av den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Proceduren är i grova drag att påstådda brott mot konventionen kan anhängiggöras vid kommissionen, och om någon av parterna är missnöjd med kommissionens utslag kan ärendet föras vidare till domstolen. Såväl stater som enskilda kan anhänggigöra klagomål. Det kan således dels gälla mellanstatliga mål, dels enskilda klagomål. Kommissionen och domstolen har avgjort ett stort antal fall inom båda dessa grupper. Vad som tilldragit sig särskild uppmärksamhet i vårt land är några mål som rört enskilda. För dessa mål gäller att de inhemska möjligheterna till rättslig prövning skall vara uttömda innan ärendet tas upp av kommissionen och domstolen. som kommer från de behöriga organen innebär att innehållet i konventionen preciseras genom regelrätt lagprövning. Men detta kan också innebära att uppfattningen om vad en bestämmelse stadgar förskjuts vid jämförelse med vad som tidigare allmänt antagits. Därmed uppkommer ett dilemma för den nationella lagstiftningen och rättstillämpningen. Den enda enligt konventionens regler acceptabla lösningen är dock att de stater som anslutit sig rättar sig efter utslagen. Det innebär självfallet att den enskilda staten måste följa utslaget i det aktuella fallet. Men det innebär också att samtliga stater måste tillgodose de principer som utslaget kan ange. I vissa fall kan de tolkningar som kommissionen och domstolen gör ha rätt vittgående effekter. har i några fall fällts av domstolen. Det mest uppmärksammade är det s. k. Sporrong-Lönnroth-målet. Det fällande utslaget togs visserligen med knappast möjliga majoritet (10 mot 9) i domstolen, men det hindrar inte att är skyldigt att följa utslaget och rätta sig efter domen. Fallet skall inte närmare diskuteras här. Av större betydelse torde vara en del andra utslag med mera övergripande syfte, även om Sporrong-Lönnroth-målet har visst samband med dessa. Vad här åsyftas är tolkningen av artiklarna 6 och 13 i . Av de tolkningar som gjorts kan man dra den slutsatsen att myndighetsavgöranden som rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter skall kunna prövas av domstol. Detta stämmer inte i alla avseenden med svensk tradition och gällande förvaltningsrätt. I många länder finns en generell domstolskontroll över förvaltningen, dvs. förvaltningsbeslut kan anhängiggöras i domstol om den enskilde är missnöjd med förvaltningsbeslutet. Denna domstolskontroll omfattar inte bara beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Exempel på länder där sådan domstolskontroll finns är , och . Någon sådan generell domstolskontroll av förvaltningsbeslut finns inte i . Många instanskedjor har visserligen förvaltningsdomstolar som högre instans. I huvudparten av dessa är regeringsrätten slutinstans. I andra fall är någon specialdomstol slutinstans, ibland enda instans (arbetsdomstolen). I vissa fall kan skadeståndsanspråk resas, men för ett mycket stort antal ärenden är det endast besvärsvägen inom myndighetshierarkin som står till den enskildes förfogande, om han är missbelåten med primärmyndighetens beslut. 1 en del ärenden går besvärsrätten upp till regeringen, i andra fall avbryts besvärskedjan . Tendensen f. n. är att avlasta regeringen som slutinstans. En central myndighet inom ämnesområdet blir således slutinstans. Det kan diskuteras om den nuvarande ordningen är tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Vad som bl. a. brukar anföras mot den är att det kan finnas en intressegemenskap mellan myndigheter i olika instanser som gör att högre instans är ovillig att ändra i underlydande myndighets beslut. har det hävdats att den starka expansionen av förvaltningen under senare årtionden medfört att den rättsliga kompetensen tunnats ut. Handläggare rekryteras numera från grupper med juridisk utbildning, och det tidigare domstolsliknande förfarandet ersätts med ett mer skönsmässigt. Den starka expansionen i sig har gjort att konfliktriskerna ökat. Möjligheten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut skulle således innebära en ytterligare rättsgaranti utöver den som förvaltningsbesvären ger. Till detta kommer vad som ovan sagts om tolkningar av konventionen i de avseenden som här berörts. Utslagen i gör det angeläget att grundligt analysera hur den svenska förvaltningsprocessen förhåller sig till konventionskraven. Detta är nödvändigt av det skäl som vi angett inledningsvis, nämligen att ambitionen måste vara att vi skall efterleva de konventioner som vi anslutit oss till. Men om vi inte gör de anpassningar som kan framstå som nödvändiga för detta, är det också stor risk för nya fällande domar i . Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer vi att beslutar att hos regeringen begära utredning om vilka krav ställer på domstolskontroll av förvaltningsbeslut samt att i anslutning till detta överväga införandet av en sådan kontroll. () () () () () () () () () ()