mot · G902172 · 1985-11-20 00:00:00 — m. fl. Skrivelse från talmanskonferensen med överlämnande av ett års JO-utredning inkommet betänkande -En översyn (SOU 1985:26) (förs. 1985/86:6) Den enskilde och rättssäkerheten Den enskilda människans möjligheter att hävda sig mot det allmänna har fortlöpande minskat. Det offentliga griper in och bestämmer på allt fler områden som tidigare tillhörde den enskildes beslutssfär. I ökad utsträckning kan beslut om förpliktelser eller om förmåner ha avgörande betydelse för den enskildes rättsliga, ekonomiska och sociala situation. I takt med den offentliga sektorns expansion har det skett en kraftig tillväxt av antalet lagar och andra regler. Behovet av regler måste dock alltid vägas mot den enskilda människans berättigade intresse att inte få sin vardagstillvaro detalj reglerad. Regeltillväxten måste därför vara i överensstämmelse med medborgarens rättsmedvetande. Onödig lagstiftning skall inte äga rum. Av lika stor betydelse är att de regler som tillkommer är klara och tydliga. Löst formulerade bestämmelser eller allmänt hållna lagbud kan göra det omöjligt för medborgarna att förutse konsekvenserna av en rättshandling. I alltför stor utsträckning har nya regler givits formen av ramlagstiftning. Det har därmed överlåtits till skilda rättstillämpande organ att ge de allmänt formulerade reglerna ett konkret innehåll. Användningen av generalklausuler har verkat i samma riktning. Denna utveckling har påtagligt ökat utrymmet för godtycklighet och oförutsebarhet. Vad som hänt är att vi tillspetsat uttryckt - fått fler men sämre lagar. Medborgarna har därmed fått minskad rättssäkerhet. Den ovan beskrivna utvecklingen har kännetecknats av att de nya reglerna i stor utsträckning bevakar det allmännas intressen. I äldre tider tillkom lagar i stor utsträckning för att reglera förhållanden mellan medborgare med motstridiga intressen. I takt med den offentliga sektorns expansion har regleringen i ökad utsträckning kommit att gälla den enskildes förhållande till det allmänna. Ofta har bestämmelserna utformats för att gynna det allmänna på den enskildes bekostnad. Detta har steg för steg lett till allt allvarligare konfrontationer mellan enskilda och det allmänna. I en sådan kamp kan individen uppleva att han nära nog undantagslöst befinner sig i underläge. Motståndaren - det allmänna - synes ha alla trumf på hand. Det allmänna skapar reglerna, tillämpar dem genom skilda organ och har i praktiken överlägsna personella och ekonomiska resurser till sitt förfogande. 1 1985/86. Det är mot denna bakgrund funktion skall övervägas. Kontrollen av offentlig verksamhet och skyddet av den enskildes intressen bör i en utvecklad rättsstat naturligen tillkomma allmän domstol. Ett viktigt instrument i denna kontroll utgör enligt regeringsformen även JO. Självfallet förhåller det sig så ätt j u lägre kvalitet vi får på lagstiftningen och de allmänna organens rättstillämpning, desto större är behovet av en extraordinär instans som JO. Pif motsvarande sätt minskar JO:s betydelse med bättre lagar och rättstillämpning. Det kan dock inte råda någon tvekan om att all myndighetsutövning kommer att rymma risker för att medborgaren blir felaktigt behandlad. Det kommer därför alltid att finnas ett behov av ett JO-ämbete. JO har av ålder av allmänheten uppfattats som ett stöd. Medborgarna har med förtroende kunnat vända sig till JO då deras rätt trätts för när. En viktig orsak till detta var att JO tidigare kunde ingripa med kraft mot ansvariga tjänstemän, vilka respekterade såväl JO:s maktbefogenheter som hans yttranden i sak. I takt med tillväxten av ramlagar minskade dock JO:s möjlighet att ingripa. Genom ramlagstiftning lämnade den praktiska tillämpningen av lagen till skilda myndigheter. Dessa fick därmed så vida ramar för sin verksamhet att det blev svårt för JO att hävda att myndigheterna handlat fel. Även det förhållandet att kommunerna fått allt fler uppgifter som den statliga regleringen av verksamheten minskat har medverkat till att JO:s förmåga att ingripa blivit mindre. Den allvarligaste inskränkningen av JO:s kontrollåtgärder sammanhänger dock med avskaffandet av ämbetsansvaret 1975. Denna förändring minskade drastiskt JO:s möjligheter att ingripa mot felande tjänstemän. Genom att JO:s rätt att åtala kraftigt beskars sjönk även respekten för ämbetets utlåtanden. Sammanfattningsvis kan konstateras att som den enskildes ställning blivit alltmer utsatt på grund av det allmännas ökade inflytande och det växande antalet regler har fortlöpande försvagats. Ett stort antal remissinstanser har i skilda hänseenden kritiserat utredningen. Vissa har efterlyst en redogörelse för de egentliga bristerna i JO:s verksamhet. Andra har fäst sig vid utredningens ovilja att ge förslag om hur medborgarnas rättsskydd skall förstärkas och hur JO:s auktoritet skall återupprättas. Man har även framhållit att utredningen - utan egentlig sakprövning - med kortfattade och stundom ytliga resonemang avvisat förslag som från olika håll framförts beträffande hur JO skall stärkas. Ett flertal remissinstanser har framhållit att JO:s minskade auktoritet sammanhänger med ämbetsansvarsreform. Kammarrätten i har angående reformen anfört bl. Den grundades på intresset av att närma de arbetsrättsliga reglerna för den offentliga sektorn till vad som gällde på arbetsmarknaden i övrigt. Förhållandena skiljer sig emellertid på en avgörande punkt: de offentliganställda, var och en på sin nivå, förfogar över en statlig/maktapparat och Mot. ingriper därmed ofta i enskilda människors liv på ett sätt som saknar motsvarighet inom den enskilda sektorn. Risk föreligger också för att känslan för det egna, personliga ansvaret alltmer tunnas ut och att tjänstemännen endast betraktar sig som anonyma kuggar i maskineriet bakom myndighetsfasaden med en brist på noggrannhet i tjänsteutövningen Det är därför angeläget att det tidigare straffansvaret för tjänstefel återinförs inom hela den offentliga sektorn. Denna fråga är så viktig att den inte bör få anförtros åt en mer eller mindre långsiktig ytterligare utredning utan bör tas upp och lösas i här förevarande sammanhang. Flera förslag avser frågan hur JO:s möjligheter att praktiskt hjälpa den enskilde på olika sätt skall utövas. JO borde exempelvis i vissa fall kunna hindra att beslut verkställs så länge saken prövas av ombudsman. JO skulle även kunna utrustas med en extraordinär talerätt. Denna skulle möjliggöra för JO att särskilt besvära sig över ett beslut, trots att besvärstiden utgått. Ännu ett förslag är att JO skulle kunna påfordra att ett beslut omprövades. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har i sitt yttrande konstaterat att just på grund av att JO är ett extraordinärt organ skulle man kunna överväga att utrusta det med extraordinära befogenheter. Många remissinstanser har upphållit sig vid olika åtgärder för att förstärka betydelsen av JO:s uttalanden. vid har framhållit att myndigheter är oförhindrade att uttrycka andra meningar än dem som JO förfäktat och att det ingalunda är ovanligt att JO tvingas upprepa att ett visst förfaringssätt är lagstridigt eller felaktigt. Medborgarrättsrörelsen föreslår att JO ges en särskild rätt att föra talan inför prejudikatinstanserna. Därmed skulle JO kunna direkt medverka i utbildningen av rättspraxis. m. fl. remissorgan menar att JO i allt för blygsam utsträckning utnyttjat sin möjlighet att påtala brister i själva lagstiftningen. JO borde därför åläggas att till anmäla de brister i lagstiftningen som JO iakttar. Detta skulle enligt vara av stor betydelse för att främja rättssäkerheten i landet. Många remissinstanser, exempelvis hovrätten över och , kammarrätten i och , har betonat det angelägna i att den kommunala sektorn ägnas avsevärt större uppmärksamhet från JO:s sida än vad som varit fallet. Man menar att behovet av rättsskydd är lika stort oberoende av om det är ett statligt eller ett kommunalt organ som handlägger ärendet. Vi finner för vår del den kritik berättigad som innebär att utredningen på ett alltför ytligt sätt avfärdat intressanta förslag gällande hur JO:s ställning skall stärkas och hur den enskilde skall kunna ges starkare stöd. Återinför straffansvaret för tjänstefel Vi har under en följd av år i motioner i påtalat det allvarliga i att JO:s minskade effektivitet resulterat i försämrad rättstrygghet för den enskilde. För att råda bot på detta missförhållande harvi bl. a. krävt att JO:s sanktionsmöjligheter görs mer verkningsfulla. Vi har i det syftet förordat att det tidigare straffansvaret för tjänstefel skall återinföras. 1* 1985186.3sami Nrl72-174 Det ankommer på arbetsmarknadens parter att komma överens om vilka påföljder som skall följa på fel i tjänsteutövning. Ett vidgat disciplinärt ansvar har således ersatt det tidigare straffansvaret. Vi menar att om en tjänsteman vid sin myndighetsutövning kränker en enskilds intressen eller på annat sätt tillfogar denne skada, borde detta förvisso icke vara en angelägenhet uteslutande mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Icke desto mindre ligger ett sådant synsätt till grund för dagens ordning. De offentliganställda företräder det allmänna med allt vad det innebär av maktbefogenheter och maktmedel. När det gamla ansvaret för tjänstefel avskaffades uppkom risk för att tjänstemannens personliga ansvarskänsla kan urholkas. Detta kan negativt påverka såväl motivationen som noggrannheten i tjänsteutövningen. De disciplinåtgärder som finns tillgrips i ytterst begränsad utsträckning av den myndighet där tjänstemannen är anställd. Allt talar för att denna utveckling kommer att fortsätta. Vad som sker är att tjänstemännens ansvar för de egna åtgärderna tunnas ut på bekostnad av den som drabbas. Ett straffansvar för tjänstefel skulle starkt bidra till att JO:s auktoritet återupprättas. Enligt vår mening kommer JO:s utvidgade rätt att åtala att vara ett verksamt medel för att minska antalet fall där någon behandlas felaktigt av en myndighet. Stärk den enskildes ställning Det sagda utesluter dock inte att ytterligare åtgärder är påkallade för att stärka den enskildes ställning gentemot det allmänna. Om straffansvar för tjänstefel återinförs kommer JO att kunna få avsevärt fler frågor prövade av domstol. Det finns dock anledning att överväga om inte JO därutöver har behov av att kunna föra tänkta fall till prejudikatskapande instanser, dvs. erhålla en rätt till tolkningsbesked. Det är också angeläget att i ökad utsträckning till anmäler behov av lagändring. Reformer i de nämnda avseendena skulle kunna vara av stor betydelse för rättsordningens förbättring och innebära ett rationellt utnyttjande av den kompetens som ett JO-ämbete besitter. Det är vidare tydligt att starka skäl talar för att JO:s kontroll av primärkommunerna måste öka. Såsom remissinstanserna påtalat svarar kommunerna för en omfattande myndighetsutövning mot enskilda. Slutligen är det nödvändigt att allvarligt överväga hur den enskilde skall kunna erhålla ett mer konkret stöd än JO kan erbjuda. Vi menar att flera av de förslag som utredningen avvisat - exempelvis inhibitionsrätt, extraordinär besvärsrätt och ytterligare stöd vad gäller utfående av skadestånd - utgör intressanta alternativ. Med anledning av det anförda finner vi - i likhet med ett flertal av remissinstanserna - att starka skäl föreligger för en översyn i de ovan berörda delarna. Detta bör ske skyndsamt för att möjliggöra erforderlig lagstiftning . Utredningen borde som ovan nämnts ha föreslagit genomgripande reformer av JO:s verksamhet. I och för sig godtar vi dock med ett undantag de förslag utredningen presenterat. Förslaget till omorganisation av ämbetet kan vi inte biträda. utgörs av fyra ombudsmän. Vi hyser respekt för utredningens tanke att en ensam ombudsman kan bli mer känd av allmänheten och att en sådan ordning även kommer att kunna bidra till att ämbetet får en effektivare administration. De skäl som kan åberopas emot en sådan reform väger dock tyngre. Utredningens förslag innebär att JO inte personligen kommer att kunna pröva flertalet ärenden. Dessa uppgifter skall JO delegera till underlydande tjänstemän. Förslaget kan, som kammarrätten i formulerat saken, innebära att JO skulle komma att fungera som något slags aktuarie. Flogsta domstolens majoritet har i sitt yttrande betonat att det utmärkande för JO har varit att ärendena prövats av en högt kvalificerad jurist vilken åtnjuter förtroende och som personligen har satt sig in i problemen. En försvagning av det personliga inslaget måste medföra en försvagning av ämbetets auktoritet och därmed dess funktionsduglighet. Vi menar att allmänheten har rätt att förvänta sig att ombudsmannen själv sätter sig in i ärendena. Till detta kommer att mot bakgrund av att JO är förtroendeman bör beslutanderätten inte delegeras till annan än den har valt. Som ovan berörts har omfattningen av den offentliga verksamheten ökat kraftigt. Detta har lett till att innehavare måste besitta kunskaper som spänner över vida rättsliga områden. Det torde inte vara möjligt för en enda ombudsman att förvärva erforderlig kunskap och ha den tid som krävs för att personligen besluta i alla ärenden. Enligt vår mening talar därför såväl principiella som praktiska skäl för att det även är nödvändigt att ha flera ombudsmän. Den nuvarande organisationsformen med en ansvarig ombudsman för varje tillsynsområde bör därför behållas. En chefs-JO bör ha det övergripande ansvaret för verksamheten och bl. a. kunna fördela om ärenden och personal från ett tillsynsområde till ett annat och förordna om ärenden som berör mer än ett tillsynsområde. Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs 1. att beslutar att straffansvaret för tjänstefel skall återinföras inom hela den offentliga sektorn i enlighet med vad som i motionen anförts, 2. att hos regeringen begär förslag till utvidgning av uppgifter i enlighet med de riktlinjer som angivits i motionen, 3. att beslutar att även framgent skall utövas av fyra ombudsmän i enlighet med vad som i motionen anförts. L. () i () ()