mot · G802288 · 1985-01-10 00:00:00 — m. fl. har enligt författningen det slutliga ansvaret för de grundläggande politiska besluten i samhället. Detta gäller såväl lagstiftning som budgetreglering. Inte minst med tanke på den räckvidd som beslut har i dagens samhälle och den betydelse de har för enskilda människor är det av stor vikt att besluten är väl övervägda och noggrant förberedda. Målsättningen måste vara att de lager som antar skall vara klart utformade och tillämpbara på ett enkelt sätt. Besluten skall vara begripliga för allmänheten och de myndigheter som har att tillämpa dem skall inte behöva tveka om deras egentliga innebörd. En övergripande strävan måste vara förenkling av redan gällande normsystem och minskade byråkrati. Det är särskilt viktigt att detta beaktas vid ny lagstiftning. De krav som här angetts bör tillgodoses oavsett vilka motsättningar som kan finnas i sak i behandlade ärenden. Vad det gäller är lagstiftningsprodukternas kvalitet, vilket är en viktig fråga bl. a. ur rättssäkerhetssynpunkt. som slutinstans för lagstiftningen har främst genom utskotten att fullgöra den beredning som skall föregå besluten i kammaren. Genom omläggningen av utskottsorganisationen efter fackindelningsprincipen som genomfördes och genom uppbyggnaden av kvalificerade kanslier har utskotten fått ökade resurser för denna uppgift. Sakbehandlingen i är dock i mycket hög grad beroende av det bakgrunds- och beredningsunderlag som tagits fram genom regeringens försorg. De viktigaste och mest omfattande lagförslaget framläggs i regeringens propositioner, även om de ursprungliga initiativen rätt ofta kan spåras till tidigare initiativ i . Det är således av stor betydelse att propositionerna i sin tur bygger på ett allsidigt och ingående analyserat underlag och att detta finns tillgängligt vid riksdagsbehandlingen. Detta är viktigt för riksdagspartiernas och de enskilda ledamöternas ställningstaganden till propositionsförslagen och för utskottens beredning. Det finns från flera fall då dessa krav enligt vår mening inte varit tillgodosedda. Den beslutade lagen om ny fastighetsskatt är ett aktuellt exempel på detta. Det kan finnas situationer då såväl regering som riksdan måste och bör handla med stor skyndsamhet. Normalt gäller dock inte detta, särskilt inte berättande viktig lagstiftning med stor räckvid. En viss tidsutdräkt är vanligen att föredra eftersom detta ger utrymme för en omsorgsfullare beredning. Det vikiga måste alltid vara att relevant material verkligen sammanställts och att detta utsatts för en sakunnig och kritisk granskning innan går till beslut. När brådska anges som ursäkt för brister i beredningen är detta ett bevis på dålig planering. Regeringsformen ger i vissa avseenden regeringen betydande frihet vad gäller beredningsformerna. Men i RF 7:2 fastläggs det att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter. Enligt vedertagen praxis har vidare viktigare reformer och lagförslag föregåtts av beredning i offentliga utredningar, vars förslag remissbehandlats innan regeringen sammanställt propositionsförslagen. Detta har allmänt ansetts vara betydelsefulla led i förberedelsearbetet. Vi delar den uppfattningen. Till detta kommer den föreskrivna granskningen i lagrådet, vilken vi också anser vara av stort värde. I det följande behandlar vi mer ingående några delmoment i beredningsförfarandet. Det är regeringen som bestämmer över huvudparten av det offentliga utredningsväsendet. Regeringen avgör vilka utredningar som skall tillsättas, anger genom direktiven de uppgifter utredningarna skall ha och bestämmer hur och av vilka utredningsarbetetet skall utföras. Vi har förståelse för de krav som då och då framförts om att skulle få ett mer direkt inflytande över utredningsverksamheten. Framför allt praktiska men också vissa principiella skäl talar dock för att den nuvarande ordningen i huvudsak bibehålls. Förutsättningen är dock att regeringen inte av snäva partipolitiska skäl missbrukar bestämmanderätten över utredningsväsendet, att regeringen tar hänsyn till meningsyttringar i och att oppositionspartier får representation i viktigare utredningar. Det primära syftet med det offentliga utredandet är att åstadkomma ett allsidigt och konstruktivt beslutsunderlag för regeringens förslag och beslut. innebär utredningsverksamheten en fortgående undersökning och kartläggning av tillståndet i landet inom skilda sektorer och problemområden. Därmed skapas ett värdefullt underlag för kunskapsspridning och allmän debatt i samhällsfrågorna. Utredningsväsendet är således en viktig allmän samhällsangelägenhet. Den socialdemokratiska regeringen har angett och också i betydande grad genomfört förändringar av inriktningen av utredningsverksamheten. Syftet med detta har sagts vara att nå ökad snabbhet och effektivitet. Detta allmänna syfte är självklart behjärtansvärt. Metoden att ange en tidsram - normalt högst - för utredningars Metoden att ange en tidsram - normalt högst - för utredningars arbete anser vi i princip vara riktig. Förslag om detta har tidigare framförts från och för många utredningar har också tidsramar angetts . Kravet på skyndsamhet får dock inte gå ut över kravet på noggrannhet, och det är därför viktigt att tillräckliga resurser ställs till utredningarnas förfogande och att de som ingår i utredningarna är beredda att avsätta tillräckligt med tid för arbetet. Ett viktigt moment, som också införts , är att utredningarna skall göra beräkningar över vad utredningsförslagen kan komma att kosta om de realiseras. Även denna ordning bör bibehållas. Av särskild vikt härvidlag är att utredningarna försöker uppskatta de totala kostnaderna även på . Vi har också tidigare framhållit, att utredningar där så är möjligt och lämpligt bör presentera utarbetade alternativa förslag för remissbehandling och debatt. Också detta har prövats i en del fall. En annan metod att stimulera debatt och införskaffa synpunkter är att utredningen på ett tidigt stadium sammanställer ett debattbetänkande som remissbehandlas. Några utredningar har med framgång prövat detta. Vi anser det således värdefullt att man vad gäller utredningsmetodiken i vissa fall söker sig fram på nya vägar. Det mest påtagliga inslaget i regeringens ambitioner att förändra utredningsväsendet har dock varit att förlägga en allt större del av verksamheten internt i departement och ämbetsverk. Den kraftiga utökning av på politiska meriter tillsatta tjänstemän i departement och statsrådberedning är ett uttryck för denna ambition. Många förslag - även omfattande sådana som regeringen lagt i - har utarbetats i departementet eller av grupper direkt knutna till kanslihuset. En följd av denna koncentration till har blivit att regeringen lagt förslag som varit otillfredsställande utredda och att man försummat remissbehandling av förslagen. Lagrådet har vid upprepade tillfällen klagat över att man på grund av regeringens bristfälliga beredning inte på ett tillfredsställande sätt kunnat fullgöra den granskning av förslagen som enligt grundlagen åläggs lagrådet. Utöver brister i beredningen blir effekten en centralisering och därmed också en ökad avskärmning av utredningsverksamheten. Denna blir i första hand en angelägenhet för regeringen och byråkratin, bl. a. bli oppositionen utestängd. Metoden bäddar också för direkta överenskommelser med intresseorganisationer utan insyn från en bredare allmänhet och utan föregående allmän debatt. Med den betydelse som beredningsarbetet vanligen har för de kommande besluten är det enligt vår mening mycket viktigt, att utredningsverksamheten vad gäller större och viktigare frågor bedrivs av fristående utredningar under medverkan av representanter från olika åsiktsriktningar och intressen i samhället. Detta tillför utredningsarbetet kunskaper och erfarenheter av annat slag än vad som representeras av kanslihustjänstemän och byråkratin i övrigt. Men det är också viktigt därför att representation i utredningar ger de medverkande effektiv insyn i och fördjupade kunskaper om olika verksamheters områden och samhällsproblem. För frågornas behandling i inför de slutliga besluten är detta av stor vikt. Men det är också av stor betydelse för en mångsidig och kvalificierad debatt ute i samhället. Detta gäller för såväl partier och organisationer som massmedier. Det är således enligt vår mening av olika skäl angeläget att lagförslag och reformer i viktiga frågor förbereds genom s. k. parlamentariska utredningar. Vi vill också understryka att det är mycket viktigt att även lagförslag som utarbetas direkt i departementen blir föremål för den kritiska granskning som remissbehandlingen innebär. Regeringens propositioner i viktigare lagfrågor skall enligt regeringsformen granskas av lagrådet innan propositionerna läggs i . Lagrådets yttrande skall bifogas propositionerna. Lagrådet är inget politiskt organ. Det är sammansatt av domare från högsta domstolen och regeringsrätten. Lagrådets uppgift är att granska det aktuella lagförslaget från juridiska och rättsliga aspekter innan det går till . Lagrådet skall bl. a. se om förslaget är förenligt med grundlagarna, om det är acceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt, om det är utformat så att det tillgodoser de angivna syftena och om det kan uppkomma problem vid tillämpningen. Det är således ur rättsliga synpunkter viktiga uppgifter som åvilar lagrådet. Skyldigheten att underställa lagrådet förslagen för granskning skärptes 1979. Huvudprincipen är , att lagförslag skall remitteras till lagrådet om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt (RF 8:18). Undantag för vanliga lagar gäller dels om den föreslagna lagen eller lagändringen är av så enkel beskaffenhet att det är uppenbart onödigt att lagrådet granskar den - tanken är att lagrådet inte skall belastas med ärenden av alltför ringa vikt - dels om lagrådets hörande "skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Den socialdemokratiska regeringen har i en rad fall underlåtit att höra lagrådet i sådana ärenden där detta uppenbarligen borde ha skett enligt huvudregeln. De skäl som angetts- i den mån man angett skäl - har vanligen varit att en lagrådsgranskning skulle medföra en sådan fördröjning av besluten att detta ledde till avsevärt men. Det är enligt vår mening inte acceptabelt att undantagsregeln - som är avsedd att tillämpas, när det verkligen är viktigt att snabba beslut kan tas används på ett sådant sätt att huvudprincipen sätts ur spel. Sådana omständigheter som att regeringen blir klar med en proposition sent och vill att lagändringen skall träda i kraft , är inget giltigt skäl att förbigå lagrådet. Det måste normalt alltid vara den föreslagna lagens innehåll, inte den tidpunkt när regeringen blir färdig med förslaget, som skall avgöra om lagen skall lagrådsgranskas eller ej. Planeringen av propositionsarbetet i departementen måste inrättas efter detta. Även för lagrådsbehandlingen är det av stor vikt att propositionsförslagen har ett gediget utredningsmaterial och en sakkunnig granskning av remissinstanser som grund. I annat fall försvåras allvarligt lagrådets möjligheter att fullgöra den pålagda granskningsuppgiften. Som redan påpekats har lagrådet i ett flertal uppmärksammade fall i sina yttranden direkt angett att man inte på ett tillfredsställande sätt kunnat fullgöra de grundlagsfästa granskningsuppgifterna av det skälet att regeringsförslagen inte föregåtts av utredning eller underkastats remissbehandling i sedvanlig ordning. Ett fullödigt underlag för lagrådsgranskningen har således saknats. Lagrådets upprepade klagomål härvidlag understryker ytterligare den kritik vi ovan framfört mot regeringens bristfälliga sätt att bereda lagsförslag. Utskottet skall för den slutliga beredningen före riksdagsbesluten normalt ha tillgång till det beslutsunderlag som föregått propositionerna, dvs. de ursprungliga utredningsförslagen, remissutlåtandena och lagrådets yttranden. För det sakbehandlande utskottet är detta förutom propositionen och eventuella följdmotioner det viktigaste materialet. Det är således av stor betydelse för granskningen i utskotten att propositionerna bygger på ett genomarbetat underlag som är tillgängligt också för utskottens ledamöter och kanslier. Utöver vad som här nämnts kan utskottet införskaffa ytterligare material, t. ex. genom remisser till andra utskott och utskottsutfrågningar av tjänstemän från departement och statliga myndigheter. Till detta kommer uppvaktningar och skrivelser från allmänheten. Men utskotten kan också enligt riksdagsordningen på ett mer formaliserat sätt inhämta myndigheters syn på frågor som är föremål för beredning i utskotten. "Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva yttranden, då utskott begär det (RO 4:10). Detta gäller även lagrådet. Flertalet beslut i utskotten är majoritetsbeslut; vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Minoriteten har rätt att reservera sig - i sakfrågor i utskottsbestänkande, i interna utskottsfrågor till utskottets protokoll. Men vad gäller rätten att i ett ärende begära in yttrande från statlig myndighet så är denna rätt tillerkänd även en minoritet i utskotten, en minoritet som skall uppgå till minst en tredjedel av utskottets ledamöter. Utskottet skall gå med på sådana minoritetskrav, "såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Motiven för att ge utskotten möjlighet att infordra yttranden från myndigheter är givetvis att utskotten därmed skall kunna komplettera beredningsunderlaget, om man anser att detta behövs. Motiven för att utsträcka denna rätt även till en minoritet i utskotten är att oppositionen som regel har sämre möjligheter än regeringsmajoriteten att på andra vägar skaffa in kompletterande uppgifter, samt att det kan finnas en benägenhet från regeringssidans företrädare att, i ivern att driva regeringsförslagen genom så snabbt som möjligt, bortse från de brister som finns i förslagen. Minoritetsrätten är således tänkt, dels som en garanti för att relevant material verkligen krävs in, dels som ett särskilt skydd mot att minoriteten blir överkörd i frågor som av olika skäl kan vara känsliga för majoriteten. Den minoritetsrätt som här berörts var en av de nyheter vad gäller utskottsarbetetet som grundlagberedningen föreslog och som således också kom med i den nya författningen. Grundlagberedningen hade också andra förslag för att förbättra informationsläget i , särskilt för minoriteterna, t. ex. att partigrupperna och upplysningstjänsten skulle få ökade resurser. Men efter att ha konstaterat att utskottsmajoriteten redan enligt den gamla riksdagsordningen hade rätt att höra myndighet och att denna rätt borde kvarstå, framhöll grundlagberedningen bl. Frånvaron av befogenhet för utskottsminoriteter att utnyttja rätten att höra statlig myndighet i ett ärende kan svårligen kompenseras genom höjda anslag till partigrupperna eller genom utbyggnad av upplysningstjänsten, i all synnerhet när det är fråga om kompletterande uppgifter i ett propositionsärende. (SOU 1972:15 s. 243) Det är väl att märka att grundlagberedningen i sin motivering särskilt nämnde propositionsärenden. Bakom detta låg insikten om att en regering av olika skäl kunde frestas att lägga ofullständigt beredda förslag i . utskott och t. o. m. minoriteter i utskott skulle i sådana fall kunna gripa in och föranstalta om de granskningar som kunde behövas för att reparera regeringens försummelser. Grundlagberedningen förutsatte också helt allmänt att majoriteten visade generositet med att föranstalta om sakmaterial, som en minoritet önskar få tillfört behandlingen. Vetskapen om att utskott och en minoritet i dessa kunde få till stånd hörande av lagrådet och andra myndigheter skulle också verka återhållande på en regering som eventuellt önskade hoppa över föreskrivna beredningsled. Detta betonades särskilt av rättighetsskyddsutredningen, vars förslag låg bakom de nu gällande reglerna om lagrådsgranskning. Denna utredning menade att den omständigheten att regeringen ålades att uttryckligen motivera varför man åsidosatte huvudregeln om lagrådsgranskning skulle vara ett skydd mot missbruk av undantagsreglerna från regeringens sida. Men utredningen såg också reglerna om rätt för en minoritet i ett utskott att få till stånd en lagrådsremiss som en sådan spärr. Utredningen utgick nämligen från att den undantagsbestämmelse som finns i riksdagsordningen och som ger majoriteten möjlighet att stoppa minoritetens krav skulle tillämpas ytterst sparsamt i fråga om remisser till lagrådet. Och utredningen sammanfattade: anser att motiveringsplikten och möjligheten för utskottsminoriteten att få till stånd remiss till lagrådet i förening ger tillräcklig säkerhet för att en bestämmelse med karaktär av principlösning kommer att tillämpas lojalt (SOU 1978:34 s. 141). Det är således på de förutsättningar som här kortfattat återges som minoritetsrätten i RO 4:10 vilar. Ett tillgodoseende av minoritetens krav skall vara huvudregeln. Undantagsregeln som ger majoriteten rätt att vägra har tillkommit av två skäl. Dels för att förhindra att minoritetsrätten utnyttjas som ren obstruktion, dels för att säkerställa att i mycket speciella lägen skall kunna fatta snabba beslut även om inte fullständig enighet råder. Förarbetena ger inte belägg för att sådana omständigheter, som att regeringen lägger sina propositioner sent eller sent och kräver att trots detta skall slutbehandla ärendena innan åtskiljs, skulle vara giltiga skäl för att frånta minoriteten den rätt som föreskrivs i huvudregeln. Om sådana skäl godtas skulle en regering systematiskt kunna lägga kontroversiella och slarvigt beredda förslag , att och dess utskott av tidsskäl förhindrades att kritiskt granska regeringsförslagen och ta in de kompletterande uppgifter som krävdes för denna granskning. Men om en regering ser att förslag av den här arten gång på gång accepteras av en tjänstvillig riksdagsmajoritet, kommer respekten för gällande regler helt allmänt att slappna. Trycket på regeringen att bereda förslagen till ordentligt minskar. Det är således ur olika aspekter viktigt att utskott håller på sin rätt att få tillräckligt tidsutrymme för sin granskning, att utskotten inte tvekar att ta in kompletterande material som man anser sig behöva samt att majoriteten visar tillmötesgående mot minoritetens krav. Det har inträffat att majoriteten i olika utskott utan att kunna ange några andra skäl än brådska avslagit minoritetens krav på t. ex. lagrådsgranskning av propositioner som regeringen inte låtit passera lagrådet. Den praxis som därmed håller på att etableras är enligt vår mening olycklig. Den stämmer inte med intentionerna bakom gällande bestämmelser, den leder till sämre beredning av viktiga lagförslag och den ger upphov till formstrider av ett slag som helst bör undvikas. För att ytterligare inskärpa vikten av att huvudregeln respekteras föreslår vi därför ett tillägg till bestämmelserna i 4:10 andra stycket av den lydelse som framgår av lagförslaget nedan. Förslaget innebär krav på motivering i sak från majoritetens sida när den gått emot ett minoritetskrav av det slag som anges i pararagrafens första stycke. Med hänvisning till vad som anförts i motionen hemställer vi 1. att beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om beredningen av lagförslag, 2. att beslutar att RO 4:10 andra stycket skall ha följande Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller yttranden skall inhämtas från myndighet som avses i första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Utskottet skall i detta betänkande som avges i ärendet utförligt ange de skäl som föranlett utskottet att avslå minoritetens begäran. () () () () () () () () ()