mot · G8023098 · 1985-04-15 00:00:00 — m. fl. Livsmedelspolitiken (prop. 1984/85:166) I proposition 166 om livsmedelspolitiken har regeringen föreslagit riktlinjer för en samlad livsmedelspolitik. Förslagen grundar sig på slutbetänkandet års livsmedelskommitté, Jordbruks- och livsmedelspolitik (SOU 1984:36). Propositionens mest konkreta förslag är att "samhället under i första hand skall bära av kostnaderna för överskottsproduktionen av spannmål. Därutöver föreslås vissa mindre avregleringar, och på ett stort antal punkter aviseras fortsatta överväganden och nya utredningar. är en öppen ekonomi. Det innebär bl. a. att vi på flertalet varu- och tjänsteområden tillåter fri handel över gränserna. Det viktigaste undantaget från denna princip är jordbrukssektorn. är emellertid ingalunda det enda landet i världen som har en skyddad jordbrukssektor. Man kan t. o. m. hävda att det viktigaste skälet till att det svenska jordbruket är starkt reglerat är just att näringen i flertalet industriländer är reglerad. Särbehandlingen av jordbruket i motiveras i första hand av beredskaps- eller försörjningsskäl. Det är angeläget att befolkningen kan få sin försörjning av livsmedel tillfredsställd i rimlig omfattning också i en avspärrningssituation, dvs. då importen från andra länder helt eller delvis upphör. Världsmarknadspriserna på jordbruksprodukter motsvarar i regel inte produktionskostnaderna. Det hänger samman med jordbrukets skyddade ställning i de olika länderna. Överskottsproduktionen dumpas på världsmarknaden till låga priser. Om dessa priser (VM-priserna) fick slå igenom på den svenska marknaden skulle med stor sannolikhet stora delar av det svenska jordbruket konkurreras ut och produktionskapaciteten minska till en från beredskapssynpunkt otillfredsställande nivå. Därför förs en jordbrukspolitik som till stora delar skyddar det svenska jordbruket mot importkonkurrens. Om subventioneringen av jordbruket upphörde i alla länder skulle situationen för svenskt jordbruk te sig annorlunda. Det finns anledning anta att det då, utan subventioner skulle vara internationellt konkurrenskraftigt, i varje fall inom flera produktionsgrenar. har all anledning att bl. a. inom ramen för verka för en internationell sanering av stödet till jordbruket. I den svenska debatten har från vissa håll hävdats att svenskt jordbruk skulle kunna vara konkurrenskraftigt utan gränsskydd och subventioner också vid dagens . Det resonemang som redovisats bl. a. i (1984) följer dessa linjer: Subventionerna kapitaliseras i priserna på de svenska jordbruksfastigheterna. De högre fastighetsvärdena driver upp kostnaderna och leder till krav på ökade subventioner. Om man i stället avskaffade subventionerna skulle fastighetsvärdena sjunka kraftigt, men med dessa lägre fastighetsvärden skulle svenskt jordbruk, efter vissa strukturförändringar, vara konkurrenskraftigt även vid . De samhällsekonomiska vinsterna skulle bli så stora att det skulle vara möjligt att kompensera fastighetsägarna för deras förmögenhetsförluster, och ändå skulle ett netto på 1 å återstå. Otvivelaktigt skulle det innebära betydande fördelar om det svenska jordbruket kunde avregleras. Vi skall i nästa avsnitt återkomma till en del av de problem som regleringarna skapar. Det är därför beklagligt att livsmedelspolitiska kommittén inte närmare övervägt denna möjlighet. Det måste bli en huvuduppgift för nästa jordbruksutredning att analysera vilka möjligheter som finns att partiellt eller helt avveckla jordbruksregleringen. Effekterna av en total avreglering framstår emellertid som alltför osäkra för att ett så drastiskt steg nu skall kunna övervägas. Även om vi således känner stark sympati för tanken på en avreglering av jordbruket talar övervägande skäl för att ett fortsatt skydd för svenskt jordbruk är nödvändigt för att tillgodose bl. a. beredskapsmålet. Allmänna utgångspunkter för jordbrukspolitiken Utgångspunkten för inställning till jordbruksnäringen är att denna, liksom andra näringsgrenar, skall ha goda förutsättningar för lönsam verksamhet. Förutsättningarna är emellertid som vi ovan redovisat speciella för jordbruket. Utöver vad vi redan framhållit bör i sammanhanget jordbruksnäringens betydelse för det öppna landskapet och för den regionala balansen nämnas. hävdar att näringslivet i stort skall grundas på enskilt ägande och enskild företagsamhet. Detta synsätt gäller givetvis också jordbruksnäringen. Enskilt ägda familjejordbruk bör vara den dominerande ägandeformen. Man bör inte ensidigt satsa på stora jordbruksenheter. Vid sidan om de stora bärkraftiga jordbruksföretagen måste det finnas utrymme för mindre enheter, s. k. deltidsjordbruk. I många glesbygder är fastighetsstrukturen sådan att det finns ett stort antal mindre fastigheter som inte kräver så stort kapital för ett övertagande. För många människor kan det vara ett bra alternativ att på detta sätt starta i mindre skala och känna sig för. Erfarenheterna visar att en liten gård, med en inkomst också från annat arbete, har goda möjligheter att hitta specialprodukter för att tillgodose särskilda delmarknader. Det är heller inte ovanligt att en mindre gård blir en grogrund för utvecklingen av ett mindre företag inom något annat verksamhetsområde. Deltidsjordbruken fyller en viktig funktion för bevarandet av det öppna landskapet och en levande landsbygd. Den nuvarande utvecklingen innebär en successiv avveckling av mindre gårdar. Till inte oväsentlig del beror detta på lantbruksnämndernas ganska rigida tillämpning av jordförvärvslagen. har tidigare i en motion till innevarande mot den här bakgrunden föreslagit vissa förändringar i jordförvärvslagen. Det är angeläget att inte heller lantbrukskooperationen missgynnar familjejordbruken. Detta förekommer i praktiken inom fläskproduktionen genom pristillägg till storleverantörer av grisar, som får rabatter som storkonsumenter av foder. Detta leder till en utomordentligt besvärlig konkurrenssituation för familjejordbruken. Till viss del kan prissättningen vara motiverad av kostnadsskillnader för foderleverantörer och slakterier, men av allt att döma är det inte hela förklaringen. Vi har tidigare framhållit jordbrukets betydelse för landskapsbild och miljö. Många som är verksamma inom jordbruk har också en genuin känsla för miljö- och naturvård. Men modernt jordbruk innebär också naturvårdsproblem i viktiga avseenden. Jordbrukslandskapet består av monokulturer. Genom ogräsbekämpning, dikning av våtmarker, borttagande av åkerholmar osv. försöker man undanröja olika ursprungliga naturinslag. Det sker i syfte att effektivisera jordbruket. De långsiktiga ekologiska följderna av detta är emellertid inte klarlagda. Det finns inslag i dagens rationella jordbruksdrift som innebär ett hot också mot jordbrukets långsiktiga effektivitet. Miljö- och naturvårdsaspekter måste ges en betydande vikt i den framtida jordbrukspolitiken. Vi skall i det följande närmare redovisa synpunkter på jordbrukspolitikens mål. vill vi emellertid ge några mer principiella synpunkter på jordbruksregleringen och de problem denna rymmer. Vi har tidigare redovisat motiven för ett skydd för svensk jordbruksproduktion. För att skydda jordbruket mot importkonkurrens finns ett gränsskydd i form av avgifter på importvaror. Dessa avser inte att förhindra importen helt men höjer priset på denna så mycket att det svenska jordbruket blir konkurrenskraftigt. I en marknadsekonomi, grundad på konkurrens mellan många producenter och valfrihet för konsumenterna, spelar priset en central roll. Samordningen av de miljontals olika beslut som fattas på marknaden sker genom prisbildningen. När denna process störs genom administrativa ingrepp, t. ex. genom att priset fastställs i administrativ ordning, leder det nästan undan tagslöst till besvärliga störningar på marknaden. Eftersom jordbruksregleringen till stor del bygger på sådana i administrativ ordning fastställda priser är det inte förvånande om det uppkommer problem av olika slag. Det pris som gäller på en normal marknad är ett jämviktspris. Det avspeglar den balanspunkt där producenternas produktionskostnader och konsumenternas betalningsvilja sammanfaller. På jordbruksmarknaden sker ingen sådan jämviktsprisbildning. I stället fastställs priserna, grovt sett, som det pris bönderna måste få ut för att deras samlade inkomster vid en produktion som motsvarar den inhemska konsumtionen skall svara mot de inkomster andra jämförbara grupper får. Gränsskyddet motsvaras av skillnaden mellan detta pris och . Om produktionen i överstiger konsumtionen uppkommer ett överskott. Det måste säljas på export. Eftersom man där endast kan erhålla för varan måste det subventioneras så länge producenten skall få lika mycket betalt för exporten som för hemmamarknadsförsäljningen. Det är också vad som sker. På all slakt tas det ut en särkild slaktdjursavgift som tillförs en särskild regleringskassa ur vilken exportsubventionerna betalas. På samma sätt förekommer för spannmålsexporten finansiering genom en förmalningsavgift. Vem som betalar dessa avgifter är svårt att avgöra. Man kan tänka sig att avgifterna övervältras på bönderna genom avräkning från deras inkomster. LRF:s uppfattning är att det är vad som sker. Andra hävdar emellertid att avgifterna, åtminstone på , övervältras framåt på konsumenterna. Vår bedömning är att övervältringseffekterna skiljer sig något mellan de bägge avgifterna. Medan slaktdjursavgifterna sannolikt huvudsakligen övervältras bakåt", på jordbrukarna, övervältras förmalningsavgifterna i huvudsak framåt, på konsumenterna. Oavsett hur det exakt förhåller sig härmed innebär exporten av prisreglerade livsmedel i regel en belastning för det svenska folkhushållet. Ett problem med jordbruksregleringen är, som nämnts, just att priset inte är ett jämviktspris. Det innebär att man kan hamna i en obalans som leder in i en ond cirkel. Säg t. ex. att konsumtionen minskar på grund av minskade realinkomster. Om priset då höjs för att klara jordbrukarnas inkomstmål kan konsumenterna protestera genom ytterligare köpmotstånd. Så kan processen fortsätta och leda till successivt allt större obalanser. Detta är uppenbarligen vad som har hänt inom köttproduktionen i . I en sådan situation finns två möjliga lösningar. Om produktionen ligger nära den nedre gräns som motiveras av beredskapsskäl måste man försöka öka konsumtionen, t. ex. genom subventioner. Om produktionen emellertid ligger långt över denna gräns finns det ingen anledning att förhindra en produktionsminskning. Om producenterna vill undvika en snabb och omfattande produktionsminskning kan de själva söka stimulera konsumtionen genom sänkta priser, men om inte priskänsligheten är exceptionellt hög kommer det att leda till att också inkomsterna sjunker något. senare alternativ som är aktuellt för den svenska nötköttsproduktionen. Ett annat förhållande som måste beaktas är att jordbruksnäringen består av många tusen producenter. Vad som är ett riktigt beslut från hela näringens synpunkt behöver inte alltid framstå som rätt beslut för den enskilde bonden. För den enskilde kan det således i en situation med ett stort överskott ändå vara ekonomiskt intressant att utöka sin produktion, särskilt om det kan ske utan stora fasta investeringar. Det beror på att bonden har garantier för att all produktion tas emot av nästa led och betalas med samma priser. Visserligen får han vara med och betala exporten genom t. ex. slaktdjursavgift, men den avgift som motiveras av hans egen överproduktion slås ut på hela produktionen. Exportkostnaden bärs alltså solidariskt av alla producenter, medan exportintäkten tillfaller honom ensam. Grunden för detta motsatsförhållande är den mottagningsplikt som föreligger hos t. ex. mejerier och slakterier. Det innebär att bonden alltid får avsättning för sin produktion, oavsett om det finns någon som är beredd att betala eller inte i konsumentledet. För att komma till rätta med detta problem har tanken väckts om ett s. k. tvåprissystem. I första hand har man tänkt sig att det skulle gälla inom mjölkproduktionen. Ett tvåprissystem innebär att man går ner på gårdsnivå och reglerar produktionen. Den totala produktionskapaciteten i utgångsläget sätts i relation till den inhemska konsumtionen. Säg att konsumtionen uppgår till av produktionskapaciteten. Varje bonde får då ett högre pris för en produktion motsvarande av hans kapacitet och ett lägre pris, t. ex. , för resterande produktion. Nackdelen med ett tvåprissystem är, som nämnts, att man tvingas reglera på gårdsnivå. Systemet blir administrativt betungande och starkt konserverande. Mot den bakgrunden har många som yttrat sig över LMK varit kritiska till systemet, eller i varje fall betonat att ett system måste göras tidsbegränsat. Vi delar denna grundinställning. Övervägande skäl talar dock för att inte införa ett tvåprissystem som i något avseende administreras av statsmakterna (jordbruksnämnden). Det kommer i praktiken att bli utomordentligt svårt att avveckla systemet när det en gång införts. Det innebär dessutom att man reglerar mer i stället för mindre, vilket går på tvärs mot vad som bör vara vår strävan. Vi skall återkomma till de slutsatser vi drar av detta resonemang. En avgörande nackdel med regleringar är att de föder nya regleringar. De problem vi redovisat är exempel på denna tendens. Ett annat är behandlingen av substitutvaror på jordbruksområdet. Ett exempel: För att få avsättning för det smör som framställs ur råmjölken måste det subventioneras. Syftet med subventionen är att minska skillnaden till margarin. Subventioneringen sker genom högre priser på konsumtionsmjölk och grädde. lanserades på den svenska marknaden en fettemulsion, Vispädel, som är ett substitut till vispgrädde. För att inte Vispädel skulle framstå som ett prismässigt alltför överlägset alternativ till grädde beslutade jordbruksnämnden lägga en särskild avgift på Vispädel. Regleringar föder regleringar, som föder regleringar... Vi har tidigare redovisat vissa allmänna utgångspunkter för jordbrukspolitiken, bl. a. vad avser ägarstrukturen och jordbrukets betydelse för öppna landskap och regional balans. Vi skall nu gå vidare och närmare diskutera målen för jordbrukspolitiken. Huvudmålet för denna är att trygga vårt lands försörjning av livsmedel såväl i fredstid som under avspärrning och krig. Som likställda delmål gäller dessutom att konsumenterna skall få tillgång till livsmedel av god kvalitet och till rimliga priser och att jordbrukarna får en med andra jämförbara grupper likvärdig standard. Med utgångspunkt i det grundläggande försörjnings- eller beredskapsmålet bör produktionsmål fastläggas för olika jordbruksprodukter. Av de analyser som LMK gjort, och i vilka flertalet remissinstanser instämt, bl. a. ÖEF (Överstyrelsen för ekonomiskt försvar), framgår dock att det i regel saknas skäl att sätta upp andra produktionsmål än dem som följer av en produktion som svarar mot inhemska fredstida konsumtion. Av det underlagsmaterial som LMK redovisar framgår att de viktigaste produktionsresurserna i en avspärrningssituation är åkerareal och mjölkkor. LMK har inte närmare preciserat vilken åkerareal som krävs eller hur många mjölkkor. Av samma underlag framgår emellertid att den expertgrupp som arbetat för kommitténs räkning kommit fram till att åkerarealen inte bör understiga 2,6 miljoner ha och antalet mjölkkor inte 550 000. Även om kommittén inte uttryckligen anslutit sig till dessa bedömningar har den heller inte gjort någon annan. Flertalet remissinstanser har anslutit sig till de bedömningar som redovisas i kommitténs betänkande. ÖEF framhåller dock att antalet mjölkkor helst bör överstiga 550 000 men preciserar inte ståndpunkten närmare. Antalet mjölkkor uppgick till drygt 660 000, medan konsumtionen motsvarade ca 600 000 kor. En minskning av antalet mjölkkor är således angelägen. Regeringen föreslår i propositionen att mjölkproduktionen , under hänsynstagande till den produktion som behövs för klara försörjningen med mjölk och mejeriprodukter i en kris, bör anpassas till en nivå som ungefärligen motsvarar konsumtionsutrymmet för mjölk och mjölkprodukter i fred samt lönsam export. Man betonar också att en geografiskt väl differentierad mjölkproduktion är angelägen. Vi instämmer i detta. Åkerarealen i uppgår till drygt 2,9 miljoner ha. Det är alltså mer än vad som krävs av beredskapsskäl. Trots det finns det starka skäl att acceptera en viss överproduktion av spannmål under framåt. Det är främst utsikterna att genom pågående forskning och industriell utveckling finna lönsam alternativ användning för denna överskottsareal som motiverar en överproduktion. Som exempel på sådana alternativa användningar kan nämnas energigrödor och etanol. Det bör också framhållas att det kan bli aktuellt att ställa större krav på jordbruket vad beträffar begränsningen av användning av kemikalier vilket skulle leda till ökad arealanvändning. Till det kommer att den samhällsekonomiska kostnaden av en viss överproduktion av spannmål är förhållandevis ringa. Det är mot denna bakgrund LMK föreslagit att samhället skall ta ett delansvar för finansieringen av överskottsproduktionen. Detta delansvar föreslås uppgå till , medan resten av kostnaderna föreslås belasta näringen. Regeringen har anslutit sig till denna punkt. Även vi kan ansluta oss härtill. Finansieringen av överskottsproduktionen på spannmål har skett genom förmalningsavgifter. Som vi tidigare framhållit är det rimligt att hävda att dessa övervältras framåt på konsumenterna. Att hävda att kostnaderna bärs av näringen är alltså något tveksamt, om man därmed menar att de skall bäras av jordbrukarna. Det skall emellertid än en gång konstateras att det är svårt att fastställa vem som egentligen bär kostnaderna. Regeringen föreslår nu att samhällets kostnader skall bäras genom högre priser på prisreglerade livsmedel. Det innebär att den enda effekten av regeringens förslag är att vissa kostnader övervältras från i huvudsak mjöl och bröd till andra konsumentprodukter, t. ex. mjölk och kött. Det är inte tillfredsställande. Enligt vår mening bör dessa medel anvisas över statsbudgeten. Vad beträffar näringens kostnadsansvar förutsätter vi att det även fortsättningsvis tas ut som förmalningsavgifter. Dessa tas ut enbart på brödsäd. LMK diskuterar möjligheten att bredda underlaget till att också gälla fodersäd. Möjligheten prövas fortsättningsvis av jordbruksnämnden. Vi är i princip positiva till denna tanke, men vill understryka att en sådan breddning bör komma till stånd bara om den är möjlig utan onödigt krångel. Regeringen understryker i propositionen vikten av att försörjningsansvariga myndigheter uppmärksammar frågan om inhemsk produktion av ammoniak. Vi instämmer häri. Den produktionsanpassning som krävs på animaliesidan förutsätts i propositionen ske genom näringens försorg. Det är oklart vad regeringen egentligen avser härmed. Näringen är ju inte en utan tusentals olika beslutsfattare. Vi har tidigare beskrivit varför regleringssystemet skapar problem och bl. a. leder till överproduktion. Det sammanhänger, som då framhölls, bl. a. med den avsättningsgaranti som den enskilde bonden har. Som vi tidigare antytt är det rimligt att en del av anpassningen sker genom en prissänkning. Framför allt i vad gäller nötkött bör den leda till en märkbar konsumtionsuppgång. Priskänsligheten på nötkött är enligt vissa beräkningar så hög som 0,9, dvs. om priset sänks så ökar konsumtionen . Det är emellertid nödvändigt att också minska produktionen. Det gäller såväl mjölk som nöt- och fläskkött. Genom en viss prispress, riktad både mot slakterier/mejerier och jordbruket, kan statsmakterna påverka utvecklingen. Detta kommer också konsumenterna till godo i form av en långsammare prisutveckling på livsmedel. I övrigt får det ankomma på slakterier och mejerier att i samråd med regleringsföreningarna finna former för en neddragning. Om man därvid prövar tvåprissystem, kontraktsproduktion eller andra diskuterade modeller har statsmakterna ingen anledning att lägga sig i. Regeringen föreslår, i motsats till LMK, en förlängning av investeringsförbudet. har motsatt sig förbudet mot nybyggnader av djurstallar, både av principiella skäl och därför att det skapar onödig byråkrati. Den dispensgivning som blivit nödvändig till följd av förbudet har orsakat stora problem både för enskilda lantbrukare och för handläggare på lantbruksnämnderna. I likhet med LMK anser vi därför att investeringsförbudet bör upphöra. I propositionen föreslås bl. a. att de differentierade avgifterna och pristilläggen inom ägg- resp. slaktsvinsproduktionen bör tas bort. Vi ansluter oss till denna uppfattning. vill vi än en gång understryka vikten av att lantbrukskooperationen inte missgynnar familjejordbruken genom sin prispolitik. Statsmakternas representanter bör i jordbruksöverläggningarna framföra denna åsikt till jordbrukets företrädare. Vid sidan av försörjningsmålet finns som tidigare nämnts två delmål: inkomstmålet och konsumentmålet. Inkomstmålet innebär att jordbrukarna skall ha samma inkomster som jämförbara grupper. Detta kan ses som en rättvisefråga, men målet har en nära koppling till försörjningsmålet. Om jordbrukarnas inkomster skulle halka efter kraftigt blir det inte möjligt för människor att ägna sig åt och försörja sig på jordbruk. Då inte heller försörjningsmålet. I jordbruksförhandlingarna har tidigare kompensation automatiskt utgått för fördyringen av produktionsmedel, mätt enligt den s. k. PM-index (produktionsmedelsindex). Efter förslag från regeringen och beslut i har i de senaste förhandlingsomgångarna ett system med fria förhandlingar genomförts. Vi motsatte oss införandet av detta system. Motiveringen var den osäkerhet det skulle skapa för jordbrukarna. Eftersom produktionsmedlen svarar för den helt övervägande delen av jordbrukets totala kostnader, skulle en liten utebliven kostnadskompensation kunna innebära en stor minskning av jordbrukarnas ersättningar. Visserligen synes de fria förhandlingarna ha lett till praktiskt taget samma kompensation som enligt det tidigare systemet. För att undvika osäkerheten finns det emellertid skäl att också formellt återgå till det tidigare systemet med kompensation baserad på PM-index. Att ställa upp särskilda konsumentmål är ovanligt i en marknadsekonomi. Normalt tillgodoses det genom konkurrens och valfrihet. Med hänsyn till jordbruksnäringens särställning, med ett starkt skydd mot importkonkur rens, är det emellertid nödvändigt att statsmakterna bevakar konsumenternas intresse av bl. a. rimliga priser. Det sker bl. a. genom krav på jordbruket och mellanleden att successivt öka effektiviteten i produktionen. Med hänsyn till konsumentmålet är det också viktigt att viss importkonkurrens tillåts. Gränsskyddet får alltså inte sättas så högt att denna helt utestängs. Det är också viktigt att det finns utrymme för alternativa produkter i , både produkter som baseras på annan produktionsteknik inom jordbrukssektorn (alternativ odling, alternativ djuruppfödning osv.) och substitut till rena jordbruksprodukter (typ Vispädel). För att stärka konkurrensen och valfriheten bör jordbruksnämnden ta bort den särskilda avgift som lagts på Vispädel för att minska dess konkurrenskraft i förhållande till grädde. Det finns också anledning att fortsättningsvis nogsamt följa den utveckling mot allt starkare koncentration som sker i förädlings- och distributionsleden. Särskilt lantbrukskooperationens dominans inom t. ex. mejeri- och slakterileden är starkt oroande. Jordbruksministern framhåller att det är angeläget med en väl fungerande konkurrens inom industriledet, och att det är viktigt att lantbrukskooperationen inte utnyttjar sin dominerande ställning i vissa branscher på ett otillbörligt sätt. Lantbrukskooperationen måste i konkurrenshänseende bedömas enligt samma normer och från samma utgångspunkter som enligt konkurrenslagstiftningen gäller i övrigt. Vi vill instämma i och understryka dessa synpunkter.