mot · G90269 · 1985-10-24 00:00:00 — Motion till 1985/86:69 Förslag till ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) har som grundläggande princip för det politiska arbetet att värna den enskilda människans frihet, rättssäkerhet och integritet och hennes rätt till insyn och medbestämmande. Samhället måste därför organiseras på ett sådant sätt att det ger den enskilde ökade möjligheter att påverka sin livssituation och att tillvarata sina rättigheter. Detta förutsätter enligt uppfattning ett decentraliserat samhälle och en samhällsplanering som är inriktad mot att åstadkomma en decentralistisk samhällsutveckling. Detta kräver inom de ramar den representativa demokratin ger att partier och beslutsfattare måste vara lyhörda för konstruktiva krav på reformer, förändringar och förbättringar. Det är människornas upplevelse av verkligheten och deras behov och önskemål som skall styra framtidsplaneringen. Utmärkande för samhällsplaneringen har däremot varit att man i väsentliga hänseenden stimulerat koncentrations- och centraliseringsprocessen i samhället. Det gäller såväl näringsliv, bebyggelse som samhällsförvaltning och organisationsliv. Den koncentrationsinriktade synen har i samhällsplaneringen lett till allvarliga sociala, miljömässiga och ekonomiska problem i olika delar av vårt land. Det gäller såväl avfolkningsbygder som områden med stark befolkningskoncentration. Ett övergripande syfte med den framtida planeringen måste vara att ge förutsättningar för en balanserad utveckling inom landet som helhet, inom olika regioner och inom de enskilda kommunerna, dvs. att främja en decentralistisk samhällsutveckling. Detta innebär enligt uppfattning att planeringen på riksnivå skall vara översiktlig och utgöra en resurs- och ramplanering. Den skall ge en samlad bild vad gäller möjligheter och begränsningar vid utnyttjande av naturresurser och den skall visa resursfördelningen mellan olika delar av landet. Kommunerna skall med den kommunala självstyrelsen som grund och inom ramen för den översiktliga planeringen och gällande lagstiftning besluta om närmiljöerna och om användning av mark och andra naturresurser. Ett starkt folkligt inflytande över all planering är därför nödvändig. Förtroendevalda och allmänhet måste ha goda möjligheter till insyn i och inflytande över samhällsplaneringen på ett tidigt stadium av planeringsprocessen. Detta synsätt innebär att den grundläggande lagstiftningen för den framtida samhällsplaneringen såväl måste stimulera ett decentraliserat byggande sorn ge utrymme för hänsynstagande till de olika förutsättningar som finns i skilda kommuner och i olika delar av landet. Detta kräver att gällande byggnadslagstiftning på väsentliga punkter revideras. Byggandet kommer sannolikt till stor del att bestå av ombyggnad och förnyelse av befintlig bebyggelse. Nyproduktionen kommer att vara väsentligt lägre än under de närmast föregående årtiondena. Dessa förändrade förutsättningar för den framtida bebyggelseutvecklingen måste få sätta sin prägel på en ny plan- och byggnadslagstiftning. Dessa krav uppfyller inte det förslag till ny plan- och bygglag som den socialdemokratiska regeringen presenterat (proposition 1985/86:1). Den föreslagna lagen har fått en utformning som riskerar att leda till både planering för dess egen skull och en omfattande detaljreglering. Detta kan inte acceptera. En ny plan- och bygglagstiftning måste ge den enskilde en betydande frihet och stimulera det privata initiativet. Kraven på byggnadslov kan minska speciellt när det gäller ombyggnad. Om- och tillbyggnad bör därför enligt uppfattning i princip kunna ske utan bygglov. Det finns heller ingen anledning att kräva bygglov för jordbrukets och skogsbrukets ekonomibyggnader. skall vara en lagstiftning för att reglera exploatering och byggande och inte ge utrymme för att styra näringslivets utveckling. Näringslivets villkor skall styras av lagstiftning för näringen och inte av kommunala riktlinjebeslut. Planeringen bör ske så att det vi bygger blir miljömässigt bra med mångfald i bebyggelsen. Vi bör inte som tidigare bygga stora områden i ett sammanhang och inte heller dela upp områden så renodlat i bostadsområden, arbetsplatsområden och friluftsområden. En ökad integration ger ett trivsammare samhälle. Den stora uppgiften inom byggnadsverksamheten blir med stor sannolikhet vården av och ombyggnad av de byggnader vi redan har. Här är det viktigt att ta till vara det stora intresse som finns hos fastighetsägarna och ge förutsättningar för frivillig samverkan genom den särskilda lagstiftningen om exploateringssamverkan. Vid vården av byggnadsbeståndet är det viktigt att bevara miljöer och fastigheter. Ombyggnader bör inte göras mer omfattande än vad som ur de boendes synpunkt är berättigat och låne- och andra regler skall utformas så att de medverkar till en rimlig nivå. De boendes synpunkter på standardnivån bör beaktas. Sammanfattningsvis anser att en ny plan- och bygglagstiftning måste utgå från att - samhällets planering kan begränsas - kraven på byggnadslov kan minskas - näringslivets villkor skall styras av lagstiftning och inte av kommunala - bebyggelse på landsbygden skall främjas - intrång skall ersättas fullt ut - övergångsreglerna till ny lagstiftning måste ses över ytterligare. De i förslaget till plan- och bygglag (PBL) lagfästa planformerna är översiktsplan och detaljplan. Översiktsplanen skall behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning och byggande och närmast vara av programmässig och vägledande art. Planen skall täcka hela kommunens yta. Översiktsplanens intentioner skall kunna säkerställas med rättslig verkan genom områdesbestämmelser. Översiktsplanen skall enligt lagförslaget ses som en viljeinriktning som kan ändras när som helst. Den antas av kommunfullmäktige. Därav följer att den kan överklagas endast genom kommunalbesvär. Den har ingen rättsverkan men risken är att kommunala organ och då främst behandlar den som om den hade det. Lagrådet har utförligt granskat den föreslagna plan- och bygglagens förenlighet med reglerna i grundlagen om normgivning och delegation av normgivningsmakt. Lagrådet har enhälligt funnit att de befogenheter som enligt lagförslaget ges kommunerna vad gäller antagande av översiktsplan, detaljplaner och områdesbestämmelser är att betrakta som normgivning i grundlagens mening och att direktdelegation till kommuner av normgivningsmakt på det sätt som lagförslaget innebär inte är förenligt med de regler som ges i 8 kap. regeringsformen. Enligt vår uppfattning kan inte godta en lag med inslag som på detta sätt enligt lagrådets granskning står i strid med grundlagen. Vi yrkar således avslag på lagförslaget i de delar vars grundlagsenlighet ifrågasatts av lagrådet. En sakbehandling borde enligt vår mening härvidlag förutsätta en omarbetning av lagförslaget så att förenligheten med grundlagsbestämmelserna framstår som helt klar. Förändringar i föreslaget plansystem Därest inte bifaller avslagsyrkandet och följaktligen beslutar att förslaget är förenligt med regeringsformen måste rättssäkerheten för kommunmedborgarna förbättras. Anvisningarna för översiktsplaneringen kan utformas på ett sådant sätt att risken för att översiktsplanen blir normerande begränsas betydligt mer än vad som gjorts i propositionen. Det måste för alla stå fullständigt klart att översiktsplanen inte får användas för att ge direktiv som skall tillkomma genom andra planinstrument. Att översiktsplanen inte kan överklagas i sak får inte utnyttjas för att införa bestämmelser som den enskilde inte kan få prövade i besvärsordning. Rättssäkerheten får inte äventyras för att kommunen skall få ett smidigt planinstrument. Enligt uppfattning är det angeläget att översiktsplanens utformning anpassas efter kommunens situation. Det är självklart att i en kommun med många motstående intressen är behovet av översiktlig planering ett helt annat än i en glesbygdskommun med liten expansion. Ambitionsnivån i kommunen och kraven från länsmyndigheternas sida får inte anpassas efter behoven i de mest komplicerade kommunerna. I ett antal kommuner har det bedrivits försöksverksamhet med plan- och bygglagens plansystem. I dessa kommuner har planeringen av naturliga skäl varit mycket ambitiös. har därför anledning att framhålla att denna ambitionsnivå inte kan användas som riktmärke i flertalet kommuner. Länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna får därför inte ställa sådana krav att planeringen i försökskommunerna blir normgivande. Översiktsplaneringen skall enligt uppfattning begränsas till en utvecklingsplanering som visar dels vilka områden som redan tagits i anspråk för bebyggelse, naturvård, försvar m.m., dels vilka områden som beräknas bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål samt slutligen de områden för vilka inga speciella restriktioner behövs. Med detta synsätt kan stora områden undantas från egentlig planering. Att översiktsplanen skall täcka hela kommunens yta bör därför tolkas så att kommunfullmäktige vid ett samlat tillfälle tar ställning till den översiktliga planering som behövs för kommunen. Däremot inte så att planering och riktlinjer behövs för hela kommunen. Syftet med översiktsplanen är att ge såväl kommunala beslutsfattare som allmänhet en översiktlig bild av kommunens strategiska målsättning för exploatering och byggande men också för att visa hur kommunen avser att tillvarata bevarandeintressen. Översiktsplanen måste då så klart som möjligt visa dessa mål och måste läggas förslag om hur de skall säkerställas. Översiktsplanen och förslag till restriktioner måste följaktligen följas åt i beslutsprocessen. Att i lagen skriva in ett ovillkorligt krav på detta låter sig dock inte göras. Områdesbestämmelser kan behöva antas utan att översiktsplanen tas upp till beslut. När det gäller att säkerställa mark för byggande och exploatering befinner sig kommunens planering i olika stadier. Kommunens målsättning kan vara så preciserad att kommunfullmäktige är beredd att ta de ekonomiska konsekvenserna och då skall områdesbestämmelser och översiktsplan följas åt i beslutsprocessen. Är kommunen inte beredd att ta dessa konsekvenser får översiktsplanen heller inte peka ut begränsningar för den enskilde att utnyttja sin mark. Samma synsätt kan anläggas när det gäller bevarandeaspekter. Kommunen kan i översiktsplanen föreslå områdesbestämmelser och restriktioner enligt naturvårdslagen och då skall förslag om dessa restriktioner beredas och läggas som översiktsplanen. Handlar man på detta sätt får kommunmedborgarna bättre begrepp om vad översiktsplanen verkligen innebär för dem och kommunfullmäktige får på en gång ta ställning till översiktsplanen och de ekonomiska konsekvenserna av den. Ett sådant handlingssätt borde vara till fördel både ur markägarsynpunkt och ur kommunens synpunkt. I försöksverksamheten med plan- och bygglagens bestämmelser har det utvecklats ett arbetssätt där för stora arealer anges samrådsskyldighet enligt skogsvårdslagens 21 §. Samrådsskyldigheten har kommit att användas där kommunen i själva verket vill tänja skogsvårdslagens naturvårdshänsyn till den gräns där pågående markanvändning avsevärt försvåras. Man vill egentligen åstadkomma vad naturvårdslagens naturvårdsområden syftar till men vill inte precisera sina restriktioner. För markägaren är detta ett utomordentligt problematiskt förfaringssätt eftersom det är omöjligt att få ett grepp om vad översiktsplanens förslag innebär. Restriktionerna kommer sedan också i små portioner där varje del för sig kanske kan accepteras men där helheten innebär en betydande rådighetsinskränkning. Enligt synsätt är detta en helt förkastlig arbetsmetod vid översiktsplaneringen. bör därför klargöra att lagreglerna inte bör utnyttjas på detta sätt. Vid beredningen av översiktsplanen är markägares och andra intressenters möjligheter att göra sin stämma hörd vid samrådsförfarande och . Kraven på samråd måste därför vara stora. är det krav på att samråda med vissa myndigheter. I övrigt skall även andra som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle till samråd. Detta preciseras i specialmotiveringen främst till organisationer (LRF, hyresgäströrelsen). Något formellt krav på samråd med de enskilda markägarna finns inte. Utställningen av planen skall kungöras på kommunens anslagstavla och i en ortstidning. Markägare skall inte underrättas. Förfarandet vållar problem framför allt för markägare bosatt på annan ort. Om samråd sker uteslutande med organisationer och utställning kungörs endast i ortstidning kan en markägare bosatt på annan ort vara helt okunnig om planen ända tills den är antagen. Om områdesbestämmelser och översiktsplan bereds som översiktsplanen skulle de huvudsakliga problemen med underrättelse av markägare för översiktsplanen undanröjas eftersom fastighetsägare skall underrättas om de berörs av områdesbestämmelser. Översiktsplanens intentioner kan säkerställas genom områdesbestämmelser. Områdesbestämmelserna behandlas i beslutsprocessen i stort sett enligt de regler som gäller för att anta stadsplan. De har därmed en i huvudsak tillfredsställande juridisk status. Samrådet har kommit att få en allt större betydelse i beredningsprocessen. Det finns därför anledning att något mer formalisera detta. För detaljplan och områdesbestämmelser gäller samma förfaranderegler. För kallelse till samråd gäller att markägare kan kallas genom affischering, flygblad, annonsering e.d. Det finns alltså inga krav på att en kallelse skall nå markägarna. För utställningen finns det däremot krav på att markägare skall erhålla meddelande om utställningen genom brev. För kommunen torde problemet i de flesta fall vara att klara ut fastighetsägarförteckningen. Den måste man göra för utställningskallelsen. Då förefaller det riktigt att även till samrådet skall kallas enligt samma regler som för utställningen. För kommunen borde det också vara lämpligt att under planprocessen få in synpunkterna. Regler för kallelse till samråd i enlighet med förslaget bör tas in i 5 kap. 20 §. Enligt lagförslaget är områdesbestämmelser inte tidsbegränsade. I de fall områdesbestämmelser används för att reglera riksintressen har det inte så I flertalet fall har man dock anledning tro att områdesbestämmelser kommer att användas för att säkerställa planer för ett framtida byggande. Det är då inte logiskt att detaljplaner har en begränsad giltighetstid men områdesbestämmelser en obegränsad. En person som drabbas av områdesbestämmelser har ingen formell möjlighet att få dessa omprövade när de väl en gång är fastställda. Områdesbestämmelser bör därför vara tidsbegränsade och lämpligen ha samma giltighetstid som omdrevet för översiktsplaner, dvs. Lagen kan dock formuleras så att områdesbestämmelser skall ha en giltighetstid . Bestämmelser om detta bör införas i 5 kap. Nuvarande stadsplan och byggnadsplan ersätts av ett begrepp - detaljplan, för vilken i väsentliga avseenden kommer att gälla samma regler som gäller för stadsplan. Det viktigaste undantaget från dagens regler är att detaljplanen skall byggas inom . Sedan försvinner i princip byggrätten men en fastighetsägare får rätt att återuppföra en riven eller brunnen byggnad. Planen får därmed en begränsad genomförandetid. Den föreslagna tekniken med genomförandetid är den enda som stått sig i övervägandena om man vill slopa nybyggnadsförbuden. Rätt utnyttjad förefaller förslaget i denna del att leda till en vettig ordning. Det är viktigt att fastighetsägaren har rätt att vidmakthålla en etablerad bebyggelse enligt planen. Regeringen föreslår i propositionen att kommunerna ges möjlighet att begränsa bebyggelse utanför plan med hänvisning till kommunalekonomiska motiv. Detta kan utnyttjas på ett felaktigt sätt så att bebyggelse på landsbygden förhindras. anser att en decentraliserad bebyggelse är eftersträvansvärd och nödvändig för en positiv landsbygdsutveckling. Denna typ av bebyggelse bör därför få komma till stånd såvida inte kommunen har ett konkret skäl för avslag. En allmän hänvisning till kommunalekonomiska konsekvenser anser vi inte utgöra ett godtagbart skäl. Bebyggelse och närmiljöns utformning är av väsentlig betydelse för människors trivsel och välbefinnande. Det är därför nödvändigt att samhället ställer upp vissa regler för byggnader och byggnaders utformning. Det är dock viktigt att dessa regler inte blir sådana att de lägger en hämsko på enskilt initiativ och likaså att reglerna inte leder till onödigt fördyrade konstruktioner och utformning. Samhället har anledning att förutsätta att den som skall bo i eller nyttja en byggnad förstår vad han vill ha ut av byggnaden. Hänsyn till grannar och omgivning måste självklart vara en given förutsättning för allt byggande. Det är också en självklarhet att byggnader och närmiljö utformas så att tillgängligheten är stor för alla människor. Krav i detta avseende kan dock inte ställas utan att beakta de ekonomiska konsekvenserna. Samhällsekonomiska och privatekonomiska alternativ måste därför vägas in när regler för byggande utformas. Kraven på underhåll av byggnader utökas. För en god hushållning med naturresurser är det riktigt att byggnader underhålls inte minst vad gäller åtgärder för energihushållning. Detta ligger också i ägarens intresse och normalt finns det ingen anledning för samhället att utöva en kontroll annat än vid uppenbar vanvård. omfattas inte driftsbyggnader för jord- och skogsbruk av underhållskrav. Något sådant krav finns inte heller nu anledning att ställa. När det gäller byggnader för rörelse måste också kraven anpassas till rörelsens art och det finns ingen anledning att för sådana byggnader ställa högre krav än vad som erfordras med hänsyn till grannars trivsel. Rörelsebyggnaders hållbarhet och funktion förutsätts bevakade vid skyddsronder inom företaget och det finns därför ingen anledning att bevakar detta särskilt. Bestämmelser i enlighet härmed bör införas i 3 kap. 13 §. Det har framhållits att PBL skulle medföra mindre kontroll från sida, men i kapitlet om krav på byggnader får man inget sådant intryck. Där förutsätts i stort sett samma regelsystem som även om regelsystemet på några punkter lättas, men i gengäld skärps det på andra. Man har därför anledning att fråga sig om det blir en minskad myndighetskontroll och ökat ansvar för byggherren. Denna fråga bör fortlöpande bevakas så att regelsystemet inte medför att detaljkontrollen består eller t. o. m. utökas. Avsikten var att PBL skulle medföra minskade krav på byggnadslov men lättnaderna blev av mycket begränsad omfattning. Att ha en generell bygglovsplikt bör vara riktigt. Från denna bör det dock finnas väsentliga undantag. I PBL-förslaget betecknas en del mindre åtgärder på en- och tvåfamiljshus som kompletteringsåtgärder. För dessa skall man enligt förslaget kunna räkna med bygglov. anser att friheten från bygglov bör kunna utsträckas väsentligt. föreslår därför att om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse i princip skall vara fri från bygglovsplikt. PBL:s krav på byggnader vad gäller bärighet, energihushållning m.m. skall enligt förslag uppfyllas även för icke bygglovspliktiga till- och ombyggnader. Det faller på byggherrens ansvar att tillse att han uppfyller gällande bestämmelser. Inom detaljplanelagt område skall sådan om- eller tillbyggnad som skall vara fri från bygglovsplikt utföras i enlighet med gällande plan och inom område som är avsett för byggnad. Hänsyn till grannar är en nödvändighet och tillbyggnad eller yttre ändring förutsätter därför grannes medgivande. Medger inte grannen åtgärden får byggnadslov sökas på samma sätt som . Det finns givetvis bebyggelsområden såväl inom som utanför detaljplanelagt område där ändring av den befintliga bebyggelsen är känslig med tanke på kulturella värden eller ur miljösynpunkt. För sådana områden skall kommunen kunna begränsa friheten från bygglovsplikt genom detaljplanebestämmelser eller genom områdesbestämmelser. I friheten från att söka bygglov skall inte ligga en frihet att ändra ändamålet med bebyggelsen. För industriområden bör det i många fall vara till fyllest med en De begränsningar som erfordras bör kunna komma till uttryck i detaljplanen. För sådana områden bör det därför finnas möjlighet att i detaljplanen nedsätta kravet på bygglov. och brandmyndighetens tillstånd behöver inte samordnas genom . Någon anledning att ändra kravet på tillstånd från dessa myndigheter finns inte. Som föreslagits ovan skall enligt uppfattning om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse vara befriad från krav på bygglov. Detta gäller givetvis inte enbart bostadsbebyggelse utan även för rörelsefastigheter. Någon möjlighet för kommunen att generellt begränsa denna frihet bör inte finnas. Särskilda skäl skall krävas om friheten skall få begränsas. Kravet på tillstånd från övriga myndigheter såsom t. ex. yrkesinspektion och brandmyndighet berörs inte av den nämnda friheten från bygglov. Utanför detaljplan bör friheten vara större än inom detaljplanelagt område. Det finns därför över huvud taget inte någon anledning att belägga jord- och skogsbrukets driftsbyggnader med bygglovsplikt. Genom områdesbestämmelser bör även i övrigt bygglovsplikten kunna begränsas ytterligare för rörelsebyggnader. föreslår att PBL:s 8 kap. omarbetas med utgångspunkt från ovanstående förslag. roll och ansvar är en väsentlig fråga inte minst ur kostnadssynpunkt. utför byggnadsnämnderna en betydande kontroll av själva bygget. Däremot anser man sig inte ha något ansvar gentemot byggherren för resultatet av arbetet. Dessa ansvarsförhållanden har också kritiserats av remissinstanserna. Enligt lagförslagets 9 kap. är byggherren odelat ansvarig för att gällande bestämmelser följs. Det anges att kommunen kan anpassa sin kontroll beroende på byggherrens fackkunskaper. Med ett sådant förfarande frånsäger sig visserligen kommunen allt ansvar gentemot byggherren men byggherren måste sannolikt låta någon annan kontrollera att byggnaden utförs enligt gällande bestämmelser. Detta kan t. ex. komma att krävas av långivande instanser. Risken är då att byggherren får betala en extern kontroll som inte skär ner på sin kontroll och därmed kostnad. Det bör vara möjligt att i anslutning till byggnadslovet precisera vilken extern kontroll byggherren låter utföra. Därmed kan också preciseras vilken kontroll utför och därmed kan också taxesättningen anpassas efter graden av kontroll. Väljer byggherren en av godkänd extern kontrollant kan denne vid sin kontroll svara även gentemot . Byggherren skall då enligt uppfattning vara fri från preciserade delar av kontroll och därmed kostnad. Påföljdsbestämmelserna uppfattas som byråkratiska. I de föreslagna bestämmelserna är det kvar skyldighet att i ta upp varje överträdelse. föreslås visserligen en möjlighet att nedsätta byggnadsavgiften eller underlåta att ta ut avgift om överträdelsen är ringa. dessutom att inte skall behöva ta upp ringa förseelser till behandling. föreslår därför att i 10 kap. anges möjlighet att underlåta att ta upp ringa förseelser till frågan om påföljd eller ingripande. Den nuvarande statliga fastställelseprövningen av planer ersätts av ett system där på vissa specificerade grunder självmant kan ingripa och pröva vissa av de kommunala besluten. skall efter ett förordnande om prövning kunna upphäva kommunala beslut om antagande av detaljplan och områdesbestämmelser endast om anser att beslutet - inte tillgodoser ett riksintresse - innebär att regleringen av markanvändningsfrågor som angår två eller flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt - inte tillgodoser kraven på skydd för människors hälsa och säkerhet - inte har tillkommit i laga ordning. Översiktsplaner skall inte kunna prövas av som dock genom ett granskningsyttrande vid utställningen skall kunna markera att planen inte är godtagbar ur statlig synpunkt. Detta innebär naturligen då att detaljplan eller områdesbestämmelser som gäller de kritiserade delarna prövas och upphävs av .