mot · G90280 · 1985-10-24 00:00:00 — Visserligen kvarstår äganderätten men möjligheten att utnyttja den kan de facto komma att bli mindre. Mot de principiella nackdelarna med genomförandetider står nödvändigheten att avskaffa nybyggnadsförbudet. Även nybyggnadsförbuden innebär som tidigare påpekats en inskränkning i den enskildes möjligheter att förfoga över sin egendom. Vi anser därför att det framstår som mycket angeläget att få bort nybyggnadsförbuden. Att göra detta och behålla en ordning där samhället påverkar markens användning genom planer är inte möjligt om man inte är beredd att acceptera en tidsbegränsning av planerna. Det angelägna i att avskaffa nybyggnadsförbudet leder därför till slutsatsen att en ordning med genomförandetid för detaljplaner bör genomföras. Vi finner det emellertid inte acceptabelt att genomförandetiderna kan begränsas till . kan för många fastighetsägare visa sig vara en orimligt för att genomföra framför allt större byggprojekt. Vi finner det heller inte motiverat att utgå ifrån att genomförandetiderna skall vara desamma oavsett vilken typ av bebyggelse som planen reglerar. Detaljplaner för bostadsområden bör därför kunna åsättas en betydligt än vad regeringen har föreslagit. Det är inte ovanligt att människor har planer för sina fastigheter som sträcker sig över två generationer syftande till att t. ex. stycka en tomt för att både barn och föräldrar skall kunna bo på samma fastighet. I normalfallet bör den minsta tiden under vilken man har rätt att genomföra en sådan plan inte sättas lägre än . Någon övre gräns finner vi det inte motiverat att över huvud taget tillämpa. Det skall vara möjligt för kommunerna att åsätta längre genomförandetider eller i vissa fall tidsobegränsade byggrätter som . Genomförandetiden bör enligt vår uppfattning vara . Denna minimigräns bör dock endast utnyttjas för sådana planer för vilka det finns särskilda skäl för att få ett snabbt genomförande. Regeringen bör därför också i denna del omarbeta propositionen. Regeringen bör därvid i enlighet med vad vi här anfört utgå från att kortaste genomförandetid i normalfallet skall uppgå till men att undantagsvis en minimitid skall vara möjlig att åsätta sådana planer för vilka det finns särskilda skäl att få snabbt förverkligade. Bestämmelserna bör vidare innebära att genomförandetider för detaljplaner i bostadsområden skall bli längre än för sådana planer som reglerar annan mark. Slutligen skall det vara möjligt för kommunerna att besluta att en plan inte skall åsättas någon genomförandetid. Inlösen efter genomförandetidens utgång Sorn framgick av redogörelsen ovan skall kommunen enligt propositionens förslag efter genomförandetidens utgång ha rätt att lösa in fastigheter som inte har bebyggts i enlighet med planen. Vi motsätter oss att kommunerna ges denna möjlighet. Att en fastighet inte bebyggts i överensstämmelse med planen kan bl. a. bero på att planen varit så utformad att den varit svår för fastighetsägaren att uppfylla. Det är då Mot. 1985/86:80 inte rimligt att kommunen utan särskild prövning skall få lösa in fastigheten. Genom expropriation har kommunen alltid möjlighet att förvärva mark. Expropriation skiljer sig dock från inlösenförfarandet genom att expropriation endast kan ske för att tillgodose vissa särskilda ändamål. Detta ger enligt vår mening ett bättre skydd för den enskilde än vad ett förfarande med inlösen enligt PBL innebär. I propositionen föreslås att bygglovsplikten normalt skall vara ungefär densamma som enligt den gällande lagstiftningen. Den viktigaste förändringen i PBL är att kommunerna föreslås få en betydande frihet att bestämma vilka åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov. Kommunen föreslås också få vissa möjligheter att besluta om utökad skyldighet att söka bygglov. Den generella bygglovsplikten omfattar i PBL bl. a. uppförande av nya byggnader, anläggningar, tillbyggnader, vissa invändiga ändringar och ändrat användningsområde. För egna hem föreslås de nuvarande undantagen från bygglov som bl. a. gäller ommålning, byggandet av uteplats och Friggebod fortsätta att gälla. Vissa ytterligare lättnader föreslås också. I lagrådsremissen föreslog regeringen att det skulle krävas bygglov även för jordbrukets ekonomibyggnader. Detta innebar en kraftig försämring jämfört med dagsläget. I propositionen föreslås dock att bygglov normalt inte skall krävas för dessa byggnader. Vi delar den uppfattningen. Utgångspunkten för lagstiftningen bör enligt vår mening vara att den enskilde skall ges ökade möjligheter att bygga utan bygglov. Det är självfallet ett allmänt intresse att bebyggelse är lämpligt lokaliserad och utförd. Det finns dock ett betydande område där den enskilde bör kunna vidta åtgärder utan bygglov. Detta område bör vara mer omfattande än vad som föreslås i propositionen. Regeringen föreslår i 8 kap. 5-7 §§ att kommunen i områdesbestämmelser kan medge undantag bl. a. för att uppföra komplementbyggnader och göra mindre tillbyggnader. I detaljplan kan kommunen besluta att enklare fritidshus, kolonistuga eller liknande får byggas, byggas till eller ändras utan bygglov. Enligt vår uppfattning bör de undantag som föreslås kunna införas i områdesbestämmelser också kunna införas i detaljplan. Det bör således även i områden med detaljplan vara möjligt att införa en rätt att bygga komplementbyggnader, t. ex. garage, bastu och förråd utan bygglov liksom mindre tillbyggnader och inre ändringar av fastigheten. I propositionen föreslås vidare att i områden som utgör en värdefull miljö skall bygglov kunna krävas för åtgärder som normalt kan utföras utan lov. Det rör sig bl. a. om ommålning, underhåll och uppförande av ekonomibyggnader. Detta skall kunna införas för byggnader som är av större värde från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt eller ingår i en samlad bebyggelse av denna karaktär. I propositionen nämns fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och fäbodar som exempel på sådana miljöer. uppfattningen att det i dessa särskilda fall skall vara möjligt att skärpa kraven på bygglov. Ökat skydd för pågående markanvändning I PBL ges fastighetsägaren ett ökat skydd för att ändra och förbättra sin fastighet även om den strider mot en antagen detaljplan. Behovet av ett sådant skydd torde öka något då planerna åsätts en viss genomförandetid och kan ändras efter genomförandetidens slut utan att ersättning utgår. I områden med detaljplan föreslås att vissa inre åtgärder skall få göras även om detta strider mot planen. I områden som inte är detaljplanerade skall vissa kompletteringsåtgärder såsom att uppföra komplementbyggnader och göra mindre tillbyggnader praktiskt taget alltid få göras. I dessa fall skall således ingen prövning av åtgärden göras. De generella krav på bebyggelse som finns i PBL måste givetvis följas. Denna rätt till kompletteringsåtgärder föreslås dock inte gälla för fritidsbyggnader utan endast för en- och tvåbostadshus. hade föreslagit att denna rätt till kompletteringsåtgärder skulle finnas även i områden med detaljplan. I propositionen säger föredragande statsråd att han i princip delar utredningens grundtanke att samhällets osäkerhet när det gäller tidpunkten för genomförandet av den nya planen inte alltför hårt bör drabba den fastighetsägare som hellre vill fullfölja och komplettera den pågående verksamheten. Trots detta föreslås i propositionen inte någon garanterad rätt till kompletteringsåtgärder i områden med detaljplan. Det motiv som anges för propositionens förslag är enligt vår uppfattning inte hållbart. Motivet anges nämligen vara att en rätt till kompletteringsåtgärder skulle göra det svårt att förutse utvecklingen inom planområdet. Vi har svårt att inse att byggandet av ett garage, ett förråd eller en smärre tillbyggnad på något avgörande sätt skulle påverka förhållandena inom planområdet. 8 kap. 12 § i PBL bör därför ändras så att rätten till kompletteringsåtgärder för en- och tvåbostadshus även gäller inom områden med detaljplan. I den gällande byggnadslagstiftningen finns begreppen tätbebyggelse och glesbebyggelse. Begreppen är svårförståeliga och återfinns inte i förslaget till PBL. Många områden har nämligen betraktats som tätbebyggelse trots att de i allmänhet inte har uppfattats som sådan. I den gällande lagstiftningen finns ett förbud mot tätbebyggelse i områden som inte är detaljplanerade. För att få bygga är den sökande tvungen att söka dispens för förbudet och åberopa särskilda skäl för detta. I PBL föreslås i stället att ny bebyggelse skall lämplighetsprövas utifrån de allmänna grunder som anges i lagen. I områden utan detaljplan eller områdesbestämmelser innebär detta att bygglov skall beviljas om de generella krav som anges i PBL är uppfyllda. Detta är en önskvärd förändring. Utgångspunkten förändras nämligen från ett förbud mot bebyggelse till att bygglov skall beviljas såvida inte skäl däremot föreligger. att inte bevilja bygglov skall motiveras och kan överklagas. Detta bör i praktiken medföra att det blir lättare att få bygglov i områden som inte är detaljplanerade. I propositionen föreslås dock att bygglov skall kunna vägras även om marken i och för sig är lämplig för bebyggelse och de allmänna kraven i PBL är uppfyllda. Kommunen föreslås nämligen kunna avslå ansökan om bygglov med hänvisning till att detaljplanering bör föregå byggandet. Detta krav är i och för sig rimligt. Det är dock en uppenbar brist att det i PBL saknas krav på när denna planläggning skall ske. Detta kan leda till att ansökningar om bygglov avslås i avvaktan på en detaljplanering som kanske aldrig äger rum. Detta skapar en stor osäkerhet för den enskilde. Vi anser därför att garantier måste skapas för att planläggning skall ske inom en icke alltför avlägsen tidsrymd, förslagsvis , om bygglov vägrats av detta skäl. Om någon plan inte har upprättats skall ansökan om bygglov prövas enligt de allmänna regler som gäller. En nyhet i PBL är att möjligheten till förhandsbesked införs. Genom ett sådant kan kommunen ge besked huruvida en åtgärd som kräver bygglov har förutsättningar att beviljas. Det är bra att denna möjlighet införs i lagen. I propositionen sägs att ett förhandsbesked kan gälla i högst . Det bör enligt vår mening även finnas en regel som anger att ett förhandsbesked minst gäller . 8 kap. 34 § i PBL bör därför kompletteras så att det framgår att förhandsbesked gäller . 7 Reglering av byggnaders användning I 5 kap. 7 § 3 p. i PBL föreslås att byggnaders användning skall kunna regleras i detaljplan. I specialmotiveringen sägs att det i vissa fall kan finnas behov av en mer preciserad angivelse av byggnaders användning än som sker (s. 576). Längre fram sägs att konkurrensen (bör) ges så fritt spelrum som möjligt för att hålla priserna nere och öka företagens effektivitet till konsumenternas fördel. De regleringsmöjligheter som PBL föreslås ge riskerar dock att få motsatt effekt. I planen skall kunna anges en huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel eller för detaljhandel. Gränsen mellan dessa är i verkligheten flytande och detta kan därför i realiteten skapa inskränkningar i etableringsrätten. I propositionen sägs också att det skall vara möjligt att reglera vilket slags detaljhandel som skall få förekomma. Vissa varuslag sägs medföra särskilda planproblem och därför behöva regleras. Vidare hävdas att inom kategorin detaljhandel kan livsmedelshandeln i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Som exempel kan nämnas stormarknader eller bensinstationer. Dessa begränsningar skall kunna vidtas om de är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur. har behandlat ett flertal fall där kommuner med olika metoder sökt begränsa konkurrensen. Det är angeläget att kommunerna inte ges större möjligheter att styra detaljhan Vid beslut om bygglov skall självfallet hänsyn kunna tas till om den planerade verksamheten är lämplig t. ex. med hänsyn till den trafik som alstras. Etableringsfrihet, konkurrens och näringsfrihet ingår i den marknadsekonomi som vi eftersträvar. Etableringar av det slag som omnämns i propositionen föregås ofta av ganska ingående marknadsundersökningar och det är först i efterhand som det kan konstateras om en etablering varit riktig eller inte. Måttstocken är då huruvida konsumenterna använt sig av de tjänster som erbjudits. Det är med andra ord konsumenterna som enligt vår uppfattning skall avgöra vad som är en lämplig samhällsutveckling vad gäller omfattning och lokalisering av handeln. Kommunerna bör inte genom detaljplaner kunna styra utvecklingen av handeln på det sätt som anges i propositionen. Enligt förslaget i propositionen sägs att som sakägare räknas i första hand ägare av fast egendom och innehavare av annan särskild rätt än bostadsrätt. I propositionen sägs dock att även bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästorganisation skall ges samma ställning som sakägarna. Ställning som sakägare innebär bl. a. rätt till samråd angående bl. a. detaljplaner och möjlighet att överklaga beslut om fastställelse till . Lagrådet har berört frågan om vilka som skall ha rätt att överklaga och konstaterat att de beslut enligt PBL där det kan vara vanskligt att avgöra kretsen besvärsberättigade är beslut i planärenden. Här ger emellertid bestämmelser om förfarandet god vägledning. I den berörda paragrafen sägs att beslut om att fastställa plan bl. a. skall meddelas sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästorganisation. Det finns enligt vår uppfattning ingen anledning att begränsa besvärsrätten när det gäller organisationer till att endast omfatta hyresgästorganisation. I PBL anges att samråd angående detaljplan även skall ske med de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 20 § PBL). Övriga sammanslutningar som har ett intresse kan t. ex. vara miljögrupper, naturvårdsföreningar, köpmannaföreningar och villaägarföreningar. Lagen bör därför ändras så att de som enligt PBL skall beredas tillfälle till samråd också ges rätt att överklaga. Det finns då inte heller någon anledning att endast hyresgästorganisation skall underrättas om utställning av planförslaget. 5 kap. 25 § bör därför utformas så att underrättelse skall delges dem som omfattas av samrådsskyldigheten. 113 kap. 6 § PBL sägs att de boende i en fastighet inte har rätt att överklaga ett beslut om bygglov som hyresgästorganisation enligt bostadssaneringslagen har tillstyrkt. har tidigare kritiserat att hyresgästorganisation ges rätt att meddela sådant godkännande oavsett hur representativ organisationen är för hyresgästerna i den berörda fastigheten. Då något krav på att hyresgästförening skall vara representativ inte finns bör denna paragraf utgå ur PBL. Vid beslut om planer, bygglov, rivningslov, marklov m. m. skall avvägning göras mellan allmänna och enskilda intressen. För att säkerställa de enskilda intressena kan beslut i dessa frågor överklagas. Hävdande av allmänna intressen kan ibland innebära ekonomisk skada för den enskilde. Detta kan även ske enligt beslut i flera andra lagar. Genomgående i den svenska lagstiftningen är i många fall att ersättning endast utgår när pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det är t. ex. inte möjligt för en markägare att erhålla ersättning för att han hindras från att exploatera fastigheten på ett annat sätt än , t. ex. att anlägga ett hotell på en vacker badstrand. Många krav anses som självklara, t. ex. de allmänna krav som anges i byggnadslagstiftningen på att byggnader skall vara tillgängliga för handikappade, ge skydd mot olycksfall osv. Dessa krav får bäras av fastighetsägaren utan någon rätt till ersättning. I förslaget till PBL behandlas en rad ersättningssituationer. I vissa fall föreslås full ersättning utgå. Kommunen är t. ex. skyldig att lösa mark som enligt planen skall användas för annat än enskilt byggande om fastighetsägaren begär detta. Om en detaljplan ändras eller upphävs före genomförandetidens slut har fastighetsägaren också rätt till full ersättning och kan kräva inlösen om användningsområdet ändras väsentligt. I vissa andra fall föreslås en begränsad ersättning. 114 kap. 8 § anges fem olika fall. De är i sammanfattning följande: 1. att bygglov vägras för att ersätta en riven eller på annat sätt förstörd byggnad, 2. att rivningslov vägras då byggnaden bör bevaras t. ex. därför att den är kulturhistoriskt värdefull, 3. att skyddsbestämmelser ges för bl. a. kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, 4. att föreskrifter lämnas om vegetation m. m. för områden som är avsedda för bebyggelse eller ligger i närheten av flygplatser, försvarsanläggningar eller liknande, 5. att marklov, dvs. tillstånd för schaktning, fyllning, trädfällning eller trädplantering, vägras därför att det förhindrar eller försvårar områdets användning för bebyggelse eller medför olägenhet för försvarsanläggningar eller liknande. I lagrådsremissen fanns ytterligare ett fall omnämnt. Detta innebar att kommunen med stöd av områdesbestämmelser skulle kunna avsätta mark som friluftsområde och att marklovsplikt skulle kunna införas i dessa. Detta väckte berättigad kritik. I propositionen återfinns inte denna möjlighet att använda områdesbestämmelserna. Regeringen aviserar i stället en ändring i naturvårdslagen som ger kommunerna möjlighet att skapa lokala friluftsområden med stöd av naturvårdslagen. Ändringen i naturvårdslagen sägs innebära att kommunerna med stöd av delegation från länsstyrelserna skall kunna fatta beslut om naturvårdsområden enligt de regler som redan gäller för beslut 21 i sådana frågor. Skillnaden är alltså att kommunen i stället för avses få fatta sådana beslut. Vi återkommer till detta förslag när det föreläggs . I lagrådsremissen föreslogs att ersättning i de fem fall som nämns ovan endast skulle utgå då skadan motsvarar minst en femtedel av den berörda delen av fastigheten dvs. en kvalifikationsgräns på . Ersättningen skulle beräknas som skillnaden mellan marknadsvärdet före och efter beslutet som medfört skadan. Ersättningen skulle sedan minskas med en femtedel av värdet av den berörda delen av fastigheten. Lagrådet kritiserade detta förslag hårt och anförde bl. finns både i byggnadslagstiftningen och i naturvårdslagstiftningen bestämmelser som innebär att det skall vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång för att ersättning skall utgå. Ersättning skall, heter det i dessa författningar, utgå endast om pågående markanvändning avsevärt försvåras. När dessa ersättningsprinciper beslutades uttalade departementschefen (prop 1972:11, bil 2 s 335) att det var naturligt att någon kvalifikation måste uppställas. måste vara beredd att underkasta sig visst intrång av hänsyn till allmänna intressen. Ett bagatellartat intrång, framhöll han, bör inte grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna. Det finns inga entydiga rättsfall som anger hur stort intrånget måste vara för att den pågående markanvändningen skall anses ha avsevärt försvårats. Förslaget om en kvalifikationsgräns på av den berörda delen av fastigheten vinner inte stöd vare sig i de uttalanden som gjordes när ersättningsprinciper beslutades eller - vilket inte heller departementschefen synes vilja göra gällande - i praxis. Förslaget innebär enligt lagrådets uppfattning en betydande skärpning gentemot fastighetsägaren. Lagrådet påpekade vidare att förslaget i lagrådsremissen innebar att det blir olika ersättningsregler i PBL och naturvårdslagen. Utredningen har (SOU 1979:66 s 575) funnit en rimlig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen vara att den enskilde utan rätt till kompensation bör tåla en ekonomisk skada som motsvarar av fastighetens eller fastighetsdelens värde vid sådana rådighetsinskränkningar varom är fråga. Mindre förändringar i värdet kan i praktiken ofta vara svåra att påvisa, anför utredningen som också framhåller att den med sitt förslag inte åsyftat någon förändring av gällande praxis. Lagrådet finner för sin del att en kvalifikationsgräns på i de skadesituationer varom är fråga inte kan anses oförenlig med vad som tidigare i lagstiftning och praxis ansetts godtagbart. I propositionen vidhålls inte kravet på en kvalifikationsgräns på . Lagrådets förslag om en kvalifikationsgräns på accepteras emellertid inte heller i propositionen. I stället sägs att kvalifikationsgränsen ifråga om ingrepp i användningen av marken för annat ändamål än bebyggelse (bör) ligga på en lägre nivå än gränsen för bebyggelsereglerande ingrepp. Av de fem fall av ingrepp som är aktuella och redovisats ovan, handlar de tre första om bebyggelse och de två sista om ingrepp i markanvändningen. När det gäller ingrepp i markanvändningen (punkterna 4-5 ovan) föreslås nu i propositionen samma regler som gäller i nuvarande byggnadslagstiftning och i naturvårdslagen. Detta innebär att markägaren har rätt till ersättning om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. utgår beräknas den till hela skillnaden mellan marknadsvärdet före och efter beslutet. När det gäller de bebyggelsereglerande åtgärderna (punkterna 1-3 ovan) föreslås ersättning utgå om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörda delar av fastigheten. Ersättningen skall minskas med det belopp som motsvarar det intrång som skall tålas utan ersättning. I propositionen utvecklas detta på följande sätt: Jag kan som jag tidigare nämnde inte ansluta mig till lagrådets förslag i denna del (dvs. en kvalifikationsgräns på ). Ett genomförande av förslaget skulle försvåra arbetet med bevarande av miljömässigt eller kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och försämra möjligheterna att efter rivning kräva att ny bebyggelse anpassas till den befintliga miljön. Jag är emellertid beredd att något jämka mitt förslag i lagrådsremissen och ansluta mig till lagrådets tanke om en särskild kvalifikationsgräns för de bebyggelsereglerande bestämmelserna. (s. 391) Vidare anförs att vägledande för bedömningen av vad som skall anses utgöra en betydande skada skall alltså vara vad fastighetsägaren enligt dagens praxis anses skyldig att tåla när det gäller begränsningar i byggrätten. Statsrådets uttalanden att en kvalifikationsgräns på skulle försvåra arbetet med att skydda värdefull bebyggelse kan tolkas som om statsrådet anser att praxis innebär att fastighetsägaren skall få tåla ingrepp som minskar värdet av fastigheten med . Detta är enligt vår mening inte acceptabelt. En minskning av fastighetsvärdet med kan i många fall innebära betydande belopp. För en ägare av ett eget hem, som ofta är högt belånat, kan en minskning av fastighetens värde med t. ex. innebära att en stor del av kontantinsatsen går förlorad. Även om fastighetens värde minskar så mycket att ersättning utgår så utgår ingen ersättning för den skada som fastighetsägaren anses vara tvungen att tåla utan ersättning. Det är rimligt att sätta upp en kvalifikationsgräns för när ersättning för dessa bebyggelsereglerande ingrepp (punkterna 1-3 ovan) skall utgå. Ersättningsreglerna bör dock omarbetas så att ersättning utgår när intrånget är mer än bagatellartat. Enligt propositionens förslag skall nuvarande stadsplaner och byggnadsplaner övergå till att gälla som detaljplaner enligt PBL. Därvid kommer de stadsplaner och byggnadsplaner som har fastställts efter utgången av att få en viss genomförandetid, medan äldre planer inte får någon genomförandetid. När PBL träder i kraft försvinner praktiskt taget alla nybyggnadsförbud. Om en kommun då ändrar eller upphäver en plan som inte åsatts en genomförandetid har fastighetsägaren rätt att under vissa förhållanden kräva att kommunen löser marken. Denna rätt finns om marken inte har kunnat bebyggas i enlighet med planen på grund av ett långvarigt nybyggnadsförbud. Marken skall också vara belägen i ett område som i huvudsak är bebyggt enligt planen och det är uppenbart oskäligt att tomten inte får bebyggas enligt den ursprungliga planen. Vi har tidigare med vissa förslag till förändringar accepterat principen med genomförandeplaner.