mot · G8021554 · 1985-01-24 00:00:00 — m. fl. Kommuner och landsting har som uppgift att på viktiga områden sörja för medborgarnas trygghet och välfärd. Det är en självklarhet att verksamheten därför noga måste anpassas till de enskilda människornas krav, behov och förmåga. Det är därför viktigt att kommuner och landsting har så stor frihet som möjligt och att människornas synpunkter på lokal nivå tillåts bli mer styrande för verksamheten än centrala statliga direktiv. Detta kräver en väl utvecklad demokrati i lokala självstyrelseenheter som till befolkningsstorlek och geografiskt omfång är så utformade att de enskilda människorna känner samhörighet och finner det meningsfullt att försöka påverka service och utveckling. Den kommunala verksamheten får inte bli ett självändamål. Det förtjänar att understrykas att politisk verksamhet skall förstärka inte försvaga den enskildes möjlighet att påverka sin egen situation. Kommuner skall upplevas som en möjlighet för enskilda människor att i samverkan åstadkomma utveckling. Folkstyrets förankring och utformning på lokal och regional nivå har avgörande betydelse för hela samhällssystemets demokratiska utveckling och folkliga förankring. Vi måste eftersträva att finna nya former och lämpliga enheter genom vilka människorna kan påverka utvecklingen och ta ansvar för skeendet. motionerade vi rörande dessa frågor dels under allmänna motionstiden (mot. 1983/84:1353), dels i anslutning till regeringens proposition om frikommuner (mot. 1983/84:2867). I dessa motioner har vi utvecklat vår principiella syn på de kommunaldemokratiska frågorna samt lämnat flera förslag till praktiska åtgärder. I denna motion återkommer vi med ett antal förslag som vi anser bör kunna genomföras under relativt kort tidsrymd för att påbörja en utveckling i annan riktning än den som gällt under den nuvarande regeringens mandatperiod. Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd En bred opinion efterlyser ett system med fyraåriga mandatperioder och en särskild valdag, dvs. Det berednings- och utredningsarbete som bedrivits för att söka åstadkomma detta har ej krönts med framgång. grundläggande uppfattning är att den omfattande kommunala verksamheten utgör tillräckligt underlag för en särskild valrörelse. endevalda skulle härigenom få väsentligt förbättrade förutsättningar att inför sina väljare redovisa vad som åstadkommits och vilken inriktning man vill ge politiken . Med den omfattning den kommunala verksamheten nu har är det mer angeläget än någonsin att kommunalpolitikerna inför sina väljare kan redovisa sitt fögderi. Behovet av längre mandatperioder är också omvittnat från många håll. Det är mot denna bakgrund angeläget att det beredningsarbete som inletts i folkstyrelsekommittén kan leda fram till resultat som är gynnsamma för den kommunala demokratins utveckling. Antalet kommuner har genom indelningsreformer under minskat från 2 498 till endast 277 när antalet var som lägst 1977. Trenden mot allt färre kommuner bröts emellertid under medverkan i regeringen. Antalet kommuner är 284. Detta har åstadkommits genom att sju kommuner delats dels , dels . Vid regeringsskiftet diskuterades ytterligare ett antal kommundelningar. Den tillträdande regeringen signalerade emellertid en annan praxis när det gäller att tillmötesgå lokala önskemål om kommunindelning. Från sida är vi beredda att tillmötesgå sådana krav när de är ägnade att stärka den kommunala demokratin. Det är därför beklagligt att den socialdemokratiska regeringen tillämpar en annan praxis på detta område. Enligt mening är det nu mycket angeläget att praxis i fråga om indelningsändringar snabbt förändras till en mer positiv attityd. redovisade erfarenheter från delade kommuner har genomgående varit positiva både avseende demokratiutveckling och ekonomi. För vidkommande finns det ännu inga tvivel om, att delning av kommuner hör till de metoder som bör finnas för att stärka den kommunala demokratin. Det har också kunnat märkas ett ökat intresse att ta lokala initiativ i denna riktning. En bättre anpassning av den kommunala indelningen till områden där människor kan känna samhörighet måste, enligt vår mening, uppmuntras av statsmakterna snarare än motarbetas. kan inte acceptera en regeringspraxis som nedvärderar den lokala opinionen i frågor av denna typ. Direkta val till lokala organ i kommunerna är det genom en försökslagstiftning möjligt att i betydande utsträckning decentralisera den kommunala nämndverksamheten genom att inrätta lokala organ. Ett stort antal kommuner har redan inlett sådan försöksverksamhet, och i åtskilliga andra har propåer väckts om att sådan skall inledas. Vi kan nu konstatera att systemet med lokala organ måste anses vara ett bestående inslag i det kommunala styrelseskicket. Det är enligt vår mening angeläget att kommunallagstiftningen kan ge detta till uttryck genom att en permanent lagstiftning tillskapas. I båda de ovannämnda partimotionerna har krävt att möjlighet att inrätta direkt valda lokala organ skall öppnas. Detta skulle kunna utgöra ett värdefullt komplement till den nuvarande försöksverksamheten. I många kommuner där lokala organ har diskuterats har man funnit det stötande att kommundelsnämnden får en politisk sammansättning som markant avviker från kommundelens politiska struktur. Det naturligaste sättet att möta denna komplikation är enligt vår mening att öppna möjlighet till direkt val till det lokala organet. 1 den kommunalpolitiska debatten har detta krav nu rests från allt fler håll. Mot denna bakgrund vill vi ånyo upprepa vårt krav. Det är i denna situation självfallet djupt beklagligt att regeringen ej låtit fullfölja det utredningsuppdrag som tidigare gavs till den kommunaldemokratiska kommittén. Detta får emellertid inte hindra att ett förslag till lagstiftning, som möjliggör direkta val till lokala organ, presenteras för med stor skyndsamhet. Det bör vara möjligt att åstadkomma en försökslagstiftning som erbjuder denna möjlighet redan under den kommande mandatperioden. I en sådan försökslagstiftning bör inrymmas regler som medger att kommundelsorganet till viss del sammanträder under offentlighet på samma sätt som gäller för fullmäktiges överläggningar. Det torde också vara lämpligt att försökslagstiftningen reglerar frågan om rösträtt och valbarhet. Det bör vidare av försökslagstiftningen framgå att det är tillåtet för det direktvalda kommundelsorganet att arbeta med kommittéer och beredningar. En försökslagstiftning bör klart ange att valsättet skall vara proportionellt. Det torde också vara lämpligt att ange ett minimital för antalet ledamöter för att åstadkomma en grund för en allsidig proportionell representation. Tidpunkten för valet bör enligt vår mening inte regleras i en försökslagstiftning. I en framtida mer permanent lagstiftning kan en sådan reglering självfallet tänkas, men bör kommunerna ha frihet att pröva fler alternativa valdagar. Även mandattidens längd bör bestämmas i samma ordning som valdagen. Självfallet bör det tillkomma kommunens fullmäktige att bestämma om försök med direkta val till kommundelsorgan skall inledas. bör hos regeringen begära att ett förslag till försökslagstiftning skyndsamt utarbetas och föreläggs för beslut. Vi kan också konstatera att en förebild till sådan lagstiftning bl. a. kan sökas i våra nordiska grannländer. Kap. 10 i den finska kommunallagen innehåller exempelvis regler för val av kommundelsfullmäktige vilka torde kunna tjäna som viss vägledning vid utarbetande av en svensk lagstiftning på motsvarande område. Vi vill i detta sammanhang också peka på några andra svårigheter som den pågående försöksverksamheten med lokala organ har stött på. Från vissa håll har pekats på att decentraliseringen av den kommunala beslutsapparaten har uppvägts av en motsvarande centralisering av den interna partipolitiska beslutsapparaten. Det är framför allt inom partier som har svag beredskap för att acceptera ett decentralistiskt beslutssystem som denna tendens har visat sig. För vår del vill vi understryka att det är en naturlig följd av en decentralisering och utformning av ett beslutssystem som är anpassat till lokala förhållanden att olika beslut kommer att fattas i likartade typer av ärenden. Det är detta som är själva innebörden av en lokal anpassning. Enligt vår mening motverkar det hela tanken på förstärkt demokrati att motverka den kommunala decentraliseringen med förstärkt partidisciplin. Det är viktigt att kommundelsorganen görs så stora att en allsidig partirepresentation åstadkommes. I annat fall kan de bli en försvagning snarare än en förstärkning av demokratin. Detta bör vägas in vid utformningen. Majoritetsstyre eller samlingsstyre? fördes en intensiv diskussion om det kommunala styrelseskicket. Det fanns krafter som ville övergå till ett fullständigt genomfört majoritetsstyre där styrelser och nämnder i sin helhet består av företrädare för majoriteten. Man tog avstånd från de samlingsstyrelseformer som ditintills präglat styrelseskicket i kommuner och landsting. De mest långtgående kraven i detta avseende kom aldrig att förverkligas. Emellertid utnyttjades möjligheterna att inom systemets ram göra så kraftiga majoritetsmarkeringar som möjligt majoriteten tog alla ordförandeposter och kommunal- och landstingsrådsposter medan oppositionen hänvisades till andre vice ordförandeposter och eventuella nyinrättade oppositionsrådsposter i bästa fall. När nu dessa kraftiga majoritetsmarkeringar varit i bruk ett drygt decennium börjar allt fler negativa konsekvenser komma . Maktkoncentrationen har ökat. Minoritetens insyn och inflytande har försvagats. Från många håll framförs nu meningen att nivån och kvaliteten på det kommunala meningsutbytet har försämrats, framför allt som en följd av oppositionens försvagade arbetsförutsättningar. De grundläggande principer om det demokratiska folkstyret som gäller i vårt land innefattar såväl beslutsfattande på grundval av majoritetsregler som rimligt hänsynstagande till minoriteten och strävan efter lösningar som samlar en bred uppslutning. Den lagfästa rätten till proportionell representation i kommunstyrelsen och andra kommunala styrelser, nämnder och beredande organ utgör enligt vår mening grunden för att de ovanstående demokratiska principerna skall kunna förverkligas. Detta kräver emellertid att organen reellt arbetar med de kommunala frågorna diskuterar dem, prövar olika alternativ samt att framförda argument prövas och vägs samt eventuellt beaktas. Detta kräver kommunstyrelser som verkligen arbetar med frågorna in pleno. Det finns emellertid oroväckande tendenser att allt mer av beredningsarbetet flyttas över till organ som ligger utanför nämnderna exempelvis kommunal- och landstingsrådsberedningar. Nämndsammanträdena kan då utvecklas till mycket nedkortade träffar där beredningar och partigrupper endast i protokollet låter registrera sina intagna positioner. Något allvarligt försök att väga argument och uppnå samstämmighet görs inte. Det torde stå klart att framför allt rollen som politisk minoritet blir allt mindre meningsfull i ett system som utvecklas i denna riktning. Det är angeläget att en utvärdering av majoritetsmarkeringarnas effekter nu kommer till stånd. Genom den ovan beskrivna utvecklingen förefaller det också som om makten alltmer förskjuts till de professionella heltidspolitikerna. De utgör ofta ett markant inslag i de snäva beredningsorgan som håller på att utvecklas. Det är angeläget att också deras allt starkare roll görs till föremål för en utvärdering. I vår ovan nämnda motion (1983/84:2867) redovisade vi våra synpunkter och alternativ i fråga om det försök med frikommuner som regeringen lade förslag om. Våra förslag avvisades. Förberedelserna för försöksverksamheten befinner sig emellertid fortfarande i ett sådant skede att det är fullt möjligt att vidga försöken enligt de intentioner vi angav. Vi anser det särskilt angeläget att försöksverksamhet med samordnat statsbidrag kan komma till stånd. Skatteutjämningsbidrag och utgående specialdestinerade bidrag bör utgöra en samlad resurs som kommunen förfogar över så fritt som möjligt. I detta sammanhang vill vi också beklaga att regeringen förefaller vara mycket njugg i sin dispensgivning. I den allmänna debatten har framför allt regeringens avoga inställning till försök på skol- och massmedieområdet tilldragit sig uppmärksamhet. Detta bådar inte gott för ett lyckosamt genomförande av denna försöksverksamhet. Demokratiberedningen har avlämnat ett diskussionsbetänkande om brukarmedverkan (SOU 1984:84). För vår del vill vi redan nu framhålla att vi ser det som positivt för den kommunala demokratin att brukarmedverkan kan utvecklas i olika delar av kommunen. Det är dock enligt vår mening viktigt att den har nära anknytning till och utövas av dem som verkligen deltar i skilda verksamheter. Däremot får man inte göra de centrala kommunala instanserna till korporativa organ. vår mening stå i strid med grundläggande principer om det representativa styrelseskicket. I detta sammanhang vill vi också peka på vad som kan åstadkommas genom att kommunen stödjer kooperativ på lokal bas som vill utföra serviceuppgifter som hitintills utövats inom den offentliga sektorns ram. MBL i den offentliga sektorn En från demokratins utgångspunkt självklar begränsning av medbestämmandet måste gälla för anställda inom den kommunala sektorn. Anställda där kan inte ha ett i förhållande till övriga medborgare större inflytande på verksamhetens utformning och inriktning. Oklarheten om var exakt gränsen mellan politisk demokrati och medbestämmande över förhållandena på arbetsplatser går har lett till byråkratisering. Särskilt på det kommunala och landstingskommunala området har MBL-förhandlingar i flera olika instanser i samma ärende kommit att medföra olycklig irritation i stället för ett konstruktivt samarbete. Också på den offentliga sektorn är det viktigt att medbestämmandet utövas på de enskilda arbetsplatserna för att beslutsprocessen skall få tillgång till de enskilda befattningshavarnas kunskap. 1 en särskild motion från vårt håll (mot. 1984/85:330 av m. har tagit upp flera arbetsrättsliga frågor, däribland MBL på det offentliga området. Den nuvarande statliga länsförvaltningen, uppbyggd kring en länsstyrelse med en landshövding i spetsen, kan fira 350-årsjubileum. är självfallet inte densamma som den var vid sin tillkomst 1635, men dess principiella ställning i statsförvaltningen är i stort sett densamma. Den fungerar som den centrala statsmaktens förlängda arm ute i landet. Benämningen Konungens befallningshavande hade länge en reell innebörd. Uppgiften att följa länets utveckling och tillstånd och göra den centrala statsmakten uppmärksam härpå har emellertid kommit att accentueras under senare årtionden. Det torde vara ett unikt drag hos det svenska styrelseskicket att demokratins genombrott och införande av allmän rösträtt endast i begränsad omfattning och i mycket sen tid har tillåtits påverka den regionala nivån. Visserligen tillskapades landstingen genom de kommunalrättsliga reformerna 1862. Det förefaller dock som om det funnits ett motstånd mot att låta landstingen få ett samlande och övergripande ansvar för utvecklingen i länen på samma sätt som kommunstyrelse och kommunfullmäktige har det i primärkommunen. 1960-talets starka satsning på att utveckla samhällsplaneringsfunktionerna resulterade i vårt land i en utbyggnad av den statliga . Som jämförelse kan här nämnas och där regionala kommunala organ har kommit att spela en helt annan roll för utvecklingen. Det svenska styrelseskicket på regional nivå utmärks också av förekomsten av en lång rad specialorgan som var för sig utgör regionala funktioner i den statliga verksstrukturen. , länsbostadsnämnden och länsarbetsnämnden är exempel på sådana organ. Det torde föreligga en bred enighet kring tanken på en mer omfattande samordning av framför allt de olika statliga funktionerna på länsnivån. Detta får dock enligt vår mening inte leda till en centralisering av förtroendemannafunktionerna. har det pågått en debatt i vårt land som syftat till att reformera styrelseskicket på den regionala nivån och införa länsdemokrati eller länsparlamentarism. har länge varit den mest pådrivande kraften för att utveckla landstingen till organ med ansvar och uppgifter över hela det politiska fält som berör regionens utveckling. Motståndet från skilda håll har emellertid varit betydande. Från socialdemokratiskt håll har man visat sig i huvudsak vara tillfreds med en ordning där länens utveckling planeras av organ som utgör en förlängd arm av den centrala statsmakten. Utvecklingen visar också att socialdemokraterna vägleds av strävan att utveckla nya länsorgan uppbyggda helt eller delvis på korporativa grunder. Vuxenutbildningsnämnderna och de regionala samhällsföretagsstiftelserna är exempel härpå. kan också hämtas exempel på att socialdemokraternas korporativistiska ambitioner har kunnat tillbakavisas. Införandet av en lekmannastyrelse i , som helt väljs av , var en framgång för linje. Detsamma gäller styrelserna för de regionala utvecklingsfonderna. ansluter sig principiellt till länsdemokratitanken som innebär att tyngdpunkten skall ligga hos ett av länsbefolkningen i direkta val utsett organ som arbetar under offentlighet och med reglerade möjligheter för ledamöterna att ta initiativ och utöva kontroll. Det har visat sig svårt att nå en tillräckligt stor politisk uppslutning kring länsdemokratitanken för att förverkliga innehållet i dess innersta kärna. Lekmannastyrelsereformen 1976 var emellertid ett betydelsefullt steg på vägen. har fyra parlamentariska utredningar belyst länsdemokratifrågan i hela dess vidd. Ingen av utredningarna har lagts till grund för mer genomgripande reformer. Det kan också vara svårt att i ett steg och åstadkomma en mer genomgripande omdaning. Vi kommer därför nu att inrikta våra krafter på att framlägga förslag på successiva reformer varigenom länsdemokratitanken steg för steg kan förverkligas. Vi vill redan nu presentera huvuddragen i två delreformer på detta område som kan genomföras utan några större svårigheter och med verkan redan från årsskiftet 1985-1986. Det första förslaget gäller länsnämndernas sammansättning. Det är angeläget att dessa bättre återspeglar den syn som länsinnevånarna uttryckt Vi vill därför föreslå att hos regeringen begär att ett förslag till lag framläggs varigenom det uppdras åt landstingen att helt och hållet på proportionella grunder utse länsbostadsnämnd, vuxenutbildningsnämnd och länsskolnämnd. utses av regeringen. Några särintressen finns inte representerade i nämnden. En övergång till landstingsval bör därför kunna ske ganska smidigt. utses till en del av landstingen. Därutöver ingår företrädare med speciell bakgrund. För att det skall vara möjligt att även i fortsättningen kunna knyta personer som företräder speciell sakkunskap till nämndarbetet bör man i länsnämndsarbetet pröva den form som tillämpas i det statliga utredningsväsendet där sakkunniga utses. Dessa sakkunniga bör delta i nämndens överläggningar men ej i dess beslut (jämför kommittéförordningen SFS 1976:119, 4 och 12 §§). I fråga om vuxenutbildningsnämnderna bör de nuvarande fackliga representanterna övergå till funktionen som sakkunniga på samma sätt som i fråga om länsskolnämnderna. Vi vill inte utesluta att exempelvis hyresgästorganisationer bereds möjlighet nominera sakkunniga som knyts till länsbostadsnämnden. Om landstingen görs till valkorporation för de ovan nämnda länsnämnderna krävs lagstiftning. Denna torde kunna utarbetas med den särskilda lagen om landstingens val av länsstyrelser som förebild eller till och med inarbetas i denna. Uppgiften torde vara fullt möjlig att fullborda under innevarande år. Vårt andra förslag gäller vidgade möjligheter för de folkvalda landstingsledamöterna att aktualisera viktiga länsfrågor och starta debatt kring dessa. Vi vill därför föreslå att en vidgad interpellationsrätt i länsfrågor införs i . En av de stora skillnaderna mellan den statliga länsförvaltningen och landstingen är att den förra saknar de kommunalrättsliga initiativ- och kontrollinstrumenten som motioner, interpellationer och frågor utgör. Att införa en initiativrätt kan erbjuda svårigheter av såväl praktisk som principiell natur. Ett närmande mellan den statliga länsförvaltningen och kan dock åstadkommas redan genom att folkrepresentationens funktion som debattforum i länsfrågor utvecklas. Det torde inte erbjuda några större svårigheter att utforma ett sådant debattinstitut exempelvis efter förebild i kommunallagens 2 kap. 24 § fjärde stycket varigenom det görs möjligt att interpellera i frågor som rör kommunala bolag. Denna bestämmelse kan exempelvis kompletteras med en möjlighet för ordföranden i förvaltningsutskott att överlämna en interpellation till ledamot i eller annan länsnämnd. bör hos regeringen begära att förslag med denna inriktning utarbetas och föreläggs . Vi vill i detta sammanhang också ta upp den debatt som förts rörande landstingens ställning. Där har förekommit propåer om överförande av de nuvarande landstingsuppgifterna dels till försäkringsväsendet, dels till primärkommunerna. Andra åter har inte framfört lika långtgående förslag men hävdat att landstingen skall koncentrera sig på vad som påstås vara deras huvuduppgift dvs. utvecklas till en renodlad specialkommun för sjukvård. har följande syn på dessa frågor. Vi ser det som en styrka för demokratin i stort och för den kommunala självstyrelsen i synnerhet att det finns en folkvald representation på länsnivå med uppgifter över ett brett fält. Uppgiftsfördelningen mellan landsting och primärkommuner behöver inte vara för alla tider given, men enligt vår mening skulle ett överförande av landstingens omfattande sjukvårdsuppgifter innebära att stora svårigheter skapas som ytterst är till nackdel för patienterna. Innevånarna i de mindre kommunerna skulle förmodligen ställas helt utanför inflytande över sjukvårdens utveckling eftersom länssjukhus och länsdelssjukhus därvid skulle komma att drivas av de något större kommunerna. Kommuner utan eget sjukhus kommer att vara hänvisade till att samverka i kommunalförbund, där de är hänvisade till en minoritetsroll, eller att lösa vården genom interkommunala avtal där inflytandet blir minimalt. Mot denna bakgrund finner vi det angeläget att statsmakterna nu genom ett uttalande klargör att det finns en bred riksdagsmajoritet som värnar om existensen av en direkt folkvald representation på länsnivå med egen beskattningsrätt och med uppgifter över ett brett fält. Med hänvisning till det anförda hemställs 1. att beslutar att hos regeringen begära förslag till lagstiftning om direkta val till lokala organ i enlighet med de riktlinjer som anges i motionen, 2. att beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförs rörande delning av kommuner, 3. att beslutar att hos regeringen begära en utvärdering av effekterna för den kommunala demokratin av majoritetsmarkeringama, 4. att beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförs rörande vidgade försök med frikommuner, 5. att beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförs rörande brukarmedverkan och kooperativ verksamhet, 6. att beslutar hos regeringen begära förslag till lagstiftning om landstingsval av vissa länsnämnder i enlighet med de riktlinjer som anges i motionen, 7. att beslutar hos regeringen begära förslag till lagstiftning om införande av rätt för landstingsledamöter att interpellera i länsfrågor i de former som anges i motionen, 8. att beslutar att som sin mening uttala att det även skall finnas en direkt folkvald representation på länsnivå med egen beskattningsrätt och med uppgifter över ett brett falt. () () () () () NILSG. ÅSLING (c) () () () i () () () () . () ()