mot · G902139 · 1985-11-19 00:00:00 — Motion till 1985/86:139 m. fl. Fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt (prop. 1985/86:49) Genom lagstiftning infördes en generalklausul mot skatteflykt. Klausulen innehöll ett s. k. omvägsrekvisit, vilket innebar att endast förfarande som i varje särskilt fall framstod som onormalt eller konstlat med hänsyn till det ekonomiska resultat som uppnåtts kunde bli föremål för bedömning enligt klausulen. Lagen skulle endast vara tillämplig på transaktioner som kunde sägas klart strida mot lagens grunder och som tillsammantagna syftade till skatteförmåner. Lagen gjordes tidsbegränsad och skulle utvärderas med särskild hänsyn tagen till rättssäkerhetsfrågorna. 1983 genomdrev den socialistiska majoriteten i en lagändring som kraftigt utvidgade generalklausulens tillämpningsområde. Genom att omvägsrekvisitet togs bort skapades i praktiken en ny generalklausul. Varje förfarande skulle - oavsett om det inneburit ett kringgående eller ej - kunna medföra att klausulen blev tillämplig. Prövningen skulle i huvudsak begränsas till att avse den skattskyldiges avsikt med ett visst förfarande. Om det huvudsakliga syftet varit att vinna fördelar vid beskattningen skulle klausulen bli tillämplig om förfarandet stod i strid med vad lagstiftaren förutsatt eller menat. Från moderat sida hävdade vi att en sådan utformning av en författningstext var oacceptabel från rättsäkerhetssynpunkt. Klausulen är så allmänt formulerad att den kan tillämpas på i princip varje rättshandling med skattekonsekvenser och leda till högre skatt för den som är berörd. Det blir i det enskilda fallet omöjligt att i förväg veta om klausulen kommer att tillämpas. JK:s utvärdering omfattar ett begränsat antal avgöranden. Enligt JK:s mening har myndigheternas tillämpning av klausulen präglats av stor försiktighet. Det föreliggande materialet kan enligt JK inte tillåta några egentliga slutsatser rörande generalklausulens effekt. Vi menar att utvärderingen dock ger stöd för vissa antaganden. Det är inte osannolikt att berörda myndigheter dragit sig för att åberopa en så allmänt avfattad regel på grund av att ett sådant avgörande skulle tillställas JK och bli föremål för utvärdering och offentlig diskussion. Trots att någon formell överprövning inte varit aktuell från JK:s sida kan förhållandet ha gjort vederbörande tjänstemän obenägna att grunda beslut på generalklausulen. Det principiella skäl vi tidigare anfört mot den nya generalklausulen kvarstår med oförminskad styrka. Dessa skäl utvecklar vi i korthet nedan och hänvisar i övrigt till vår motion 1982/83:2205. När den offentliga sektorn byggs ut förskjuts inflytandet från den enskilde till stat och kommun. Den offentliga sektorns tillväxt resulterar i allt fler och alltmer genomgripande regleringar av rättslig natur. När den offentliga makten griper in allt djupare på varje enskilt område uppstår konflikter mellan rättsstatens ideal och det allmännas strävan att reglera och styra. Lagstiftningen har allt oftare givits ramkaraktär och fått en mycket allmän utformning. Därmed blir det i allt högre grad endast formellt som lagstiftningsmakten utövas av . I praktiken har domstolar och myndigheter givits möjlighet att laga efter läglighet i de enskilda fallen. Riskerna ökar då för att de enskilda medborgarna behandlas godtyckligt av det allmänna. Domstolar och myndigheter ges ju större möjligheter att göra skönsmässiga bedömningar i de enskilda fallen. Det typiska för generalklausuler är att de har en mycket allmän karaktär och att de kan sätta andra regler ur kraft. Generalklausulen i skatterätten utgör det första exemplet på en dylik lagstiftning inom ett centralt offentligrättsligt område. Den är avsedd att tillämpas på förhållandet mellan statsmakten och den enskilde medborgaren. Detta öppnar vägar till missbruk. Frestelsen kan bli stor för statsmakterna att i en rad olika sammanhang genom generalklausuler stärka statens makt på den enskildes bekostnad. Därigenom skulle domstolar och myndigheter ges allt större möjligheter att utan att vara bundna av enskilda lagregler döma i konflikter mellan den enskilde och det allmänna. Den enskilde kan uppleva situationen så att staten är både part och lagstiftare och genom sin dömande makt den som tillämpar lagen. Den tidigare lagens s. k. omvägsrekvisit preciserade gränsen mot förfaranden som av rättssäkerhetsskäl ansetts böra lämnas utanför skatteflyktsklausulen. Avskaffandet av detta grundläggande rekvisit medförde att generalklausulen kom att sakna allt eget materiellt innehåll. Vi menar att sådan lagstiftning, som ju saknar varje form av precisering, står i strid med regeringsformen. Generalklausulen i skatterätten skiljer sig nämligen från andra generalklausuler så till vida att den ger företräde åt motivuttalanden när lagtext och motiv kolliderar. Klausulen innebär i praktiken en delegation till de tillämpande organen att på oklara grunder sätta gällande skatterätt ur spel. Detta kan inte vara förenligt med grundlag. Bestämmelserna kan ses som ett underkännande av förmåga att utöva den lagstiftningsmakt som enligt grundlagen tillkommer . Genom generalklausulen sätts lagar ur kraft som stiftas av själv. De ersätts av en allmänt hållen bestämmelse som i form innebär en omfattande delegation av maktutövning till domstolar och myndigheter. Vi menar att det inte kommer att vara möjligt att garantera rättssäkerheten Mot. 1985/86:139 och förutsebarheten i tillämpningen. Risken för godtycke kommer kraftigt att öka. I praktiken blir konsekvensen av generalklausulen att en fullt laglig handling kan anses som ogill i skattehänseende med hänvisning till generalklausulen. Motivuttalanden kan dessutom tolkas så att det icke ens behöver ha varit den enskildes avsikt att minska sin skatt. Den som säljer sitt småhus fullt lagligt med en form för försäljningen som leder till lägre skatt än om han valt en annan form kan i enlighet med generalklausulen åläggas att betala mer skatt även om han kan visa att försäljningsformen är oberoende av skatteförmånen. När generalklausulen tillämpas kan en rättshandling anses som ogiltig då beskattning sker. Den enskilde kan dock fortfarande vara civilrättsligt bunden av rättshandlingen. Han kan exempelvis vara tvungen att uppfylla förpliktelser enligt ett avtal trots att generalklausulens tillämpning förändrat de förutsättningar som gällde då avtalet ingicks. Bryter han avtalet riskerar han att bli dömd för kontraktsbrott. Sådana situationer skall inte få uppstå i ett rättssamhälle. Vi menar att det är skyldighet att tillse att lagar inte strider mot varandra. Självfallet skall inte heller skattelagar få stiftas utan att hänsyn tas till innehållet i övriga lagar. Den enskildes möjligheter att förutse skattekonsekvenserna är beroende av dennes kännedom om statsmakternas inställning i tre hänseenden. Först måste den enskilde känna till lagarna. Dessa finns utgivna i olika lagsamlingar och är om inte lättillgängliga så dock tillgängliga. Vidare måste den enskilde rätta sig efter lagstiftningens grunder. Det förutsätter kännedom om de olika förarbetena - propositioner och riksdagsuttalanden. För det tredje måste den enskilde känna till statsmakternas avsikter och motiv. Dessa är av två slag i den nya lagen. Dels är det fråga om avsikter och motiv som är uttryckta i olika sammanhang. Dels förutsätts enskilda enligt förslaget handla i enlighet med vad statsmakterna underförstått accepterat. Det är en helt orimlig ordning i ett rättssamhälle. Lagstiftningsteknik får inte missbrukas på ett sådant sätt. Avvägningen mellan rättssäkerhet och effektivitet Den som ensidigt ser till statens intresse av en effektiv skatteindrivning kan alltid finna motiv för långtgående inskränkningar i den enskildes integritet och rättssäkerhet. En sådan syn är dock inte förenlig med de rättssäkerhetskrav som måste gälla. Skattelagstiftningen måste framför statens krav på effektiv skatteindrivning beakta den enskildes rätt till integritet, lagtillämpningens förutsebarhet och att staten som lagstiftare, verkställande och dömande inte brukar denna makt till övermakt. Då det finns en motsättning mellan den enskildes krav på rättssäkerhet och en effektiv skatteindrivning måste det entydigt slås fast att rättssamhällets grundläggande principer, som de anges i vår författning, utgör den ram inom vilken övrig lagstiftning skall rymmas. Skatteflykt och skattefusk måste motarbetas genom att skattelagarna 1 utformas så enkelt och genomtänkt som möjligt. Ett lägre skattetryck och en Mot. 1985/86:139 mindre progressiv inkomstskatt minskar risken för skatteflykt. Det är också lättare att utforma en klar och enkel lagstiftning om skatterna är färre till antalet. Den utveckling måste förhindras som leder till att allt som icke uttryckligen är tillåtet blir förbjudet eller som det t. o. m. kan bli, med hänvisning till generalklausulen i skatterätten, att också det tillåtna förbjuds. Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs att avslår proposition 1985/86:49 i sin helhet. () () () () () () () () L. () i