mot · G8022236 · 1985-01-24 00:00:00 — Införande av en miljökvalitetslag i form av grundlag Allt liv är beroende av den miljö som det uppstått och verkar i. Denna miljö består dels av den icke-organiska miljön, dels av levande varelser. Människan, som bara är en av alla de organismer som ingår i samspelet i naturen, har fått redskap och möjligheter att göra ingrepp i miljön på ett mera genomgripande sätt än någon organism tidigare i livets historia. Ingrepp, som hotar mänsklighetens fortbestånd och kanske allt liv på jorden. Effekterna på den yttre miljön av människans ingrepp är drastiska, ekosystem påverkas och förändras, naturresurser påverkas och förbrukas, vatten, jord och luft förorenas. Olika arter minskar eller ökar i individantal, en del förvinner, andra utarmas genetiskt. Rovdrift i naturen förekommer knappast bland andra varelser. Långt innan vargen tagit den sista älgen har vargarnas antal minskat så, att älgstammen får möjlighet att växa till sig igen. Samma sker visserligen när människan bedriver rovdrift: flertalet valfångstbolag har upphört med verksamheten i takt med att valarnas antal minskar. Människan har dock genom sina varierande levnadsvanor möjlighet att helt utrota vissa djurarter eller helt förbruka vissa naturresurser utan att själv minska i antal eller gå under. Detta är möjligt, om den teknologiska nivån är tillräckligt hög, så att de förbrukade resurserna kan ersättas av andra. Även i dessa sammanhang finns det dock gränser för hur stora människans ingrepp får vara utan att de slår tillbaka mot henne själv. Förstöring av ozonlagret kan döda allt liv på jorden, kärnvapenkrig kan förstöra allt mänskligt liv, ökning av koldioxidhalten i luften kan medföra att stora landområden läggs under vatten, ökenutbredningen kan medföra att stora delar av hela kontinenter blir obeboeliga. Även om försurningen inte förstör förutsättningarna för mänskligt liv, kan den förorsaka kraftigt försämrade levnadsvillkor genom förgiftat drickvatten, förgiftad fisk och försvunna inkomster av skogsbruket. Även förhöjda kadmiumhalter i födan, ökad spridning av bly, PCB och dioxin i miljön kan medföra risker för mental påverkan, minskad fertilitet och ökad cancerrisk. Det som i första hand kännetecknar effekterna av människans ingrepp är att så stora förändringar sker , mindre än en generation. Så har t. ex. koldoxidhalten i luften ökat de av jordens miljardlånga historia och blyhalten mätt i Grönlandsisen ökat från 20 pg/ton till över 200 pg/ton . Många av dessa processer tar att hejda när de väl satts igång och då kan det vara försent. Men människan är den enda organism som skulle kunna ha förutsättningar att medvetet påverka sina effekter på naturen. Denna påverkan måste i så fall styras för att åstadkomma gemensamma aktiviteter i önskad riktning. Vid behandlingen av utredningen med mark och vatten 1972 använde begreppet ekologisk grundsyn för att beteckna inriktningen på denna styrning. Samma begrepp användes i andra delen av utredningen om Hushållning med mark och vatten 1979. I Naturresursers nyttjande och hävd 1983 används fem etiska normer som element i en ekologisk grundsyn. Dessa normer innebär att ekosystemets produktionsförmåga bibehålls, oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system vidmakthålls, genetisk variation bevaras, ärftliga skador och avsevärt försämrad livskvalitet undviks och att ändliga naturresursers nyttjande inriktas på uthållighet. Ingen av dessa utredningar har resulterat i någon reglering eller något styrsystem. Alla tre utredningarna redovisar olika hotbilder som kan äventyra eller försämra livsmiljön och livskvalitén för människor och anger därmed behovet av lagstiftning och/eller andra regleringar. Mycket talar för att ett grundlagsskydd behövs för att reglera människans förhållande till naturen, där solidaritet med kommande generationer bör vara vägledande. Människan är starkt beroende av naturen och dess olika processer och system. , i primitivare samhällen, slog naturen tillbaka innan den fick omfattande skador. Naturresurs- och miljökommittén nämner exempel på kulturer som temporärt skapat relativt högt välstånd genom hård exploatering av miljön, men som genom den förödelse som denna exploatering orsakat, förstört möjligheterna för fortsatt nyttjande av naturresurserna. De exempel som kommittén tar är de grekiska och romerska kulturernas storhetstid och järnålderskulturerna på , som genom rovdrift på naturen skapade ett välstånd som inte kunde fortsätta om inte nya områden exploaterades. I moderna samhällen finns ett flertal lagar som reglerar människors mellanhavanden. Dessa anses nödvändiga för att inte kaos och övergrepp skall inträffa. Många av dessa regleringar inskränker människors rättigheter och frihet. För att skydda befolkningen från att dessa inskränkningar blir för stora, har man stiftat ett antal grundlagar som omfattar vissa grundläggande fri- och rättigheter som inte får kränkas eller inskränkas genom nya lagar. Således skyddas tryckfriheten, yttrandefriheten, föreningsfriheten och mötesfriheten. Någon motsvarande reglering av människans förhållande till naturen Finns inte. Behovet är dock stort av ett grundlagsskydd som slår fast vissa regler, som inte kan åsidosättas genom nya lagar och som all annan lagstiftning på området således får underordnas. Om tryckfriheten blir kränkt, drabbar det dem som blir berövade den friheten. De känner av detta frihetsberövande och har vissa möjligheter och intresse av att bekämpa ofriheten. Om däremot naturen förstörs genom förbrukning av ändliga resurser eller genom att t. ex. ozonlagret förstörs eller skogen dör kan det tänkas att exploatörerna som står för denna rubbning av de ekologiska processerna drar stor nytta av exploateringen och skapar ett välstånd som tidigare generationer inte har haft. Först efter dem kommer syndafloden med förbrukade resurser och förstörd miljö för kommande generationer. Det kan därför vara svårt att motivera och engagera nutidens exploatörer att hushålla med miljön med hänvisning till kommande skador som inte drabbar dem själva och som kanske inte säkert går att bevisa. Behovet av lagfästa grundläggande normer är därför stort. Regleringen av människans förhållande till naturen är i splittrad på många olika lagar och förvaltning. Även tillämpningen av vissa lagar saknar helhetssyn. Vissa av lagarna är exploateringslagar, t. ex. skogsvårdslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark, vattenlagen, minerallagen och gruvlagen. Dessa lagar är ursprungligen avsedda att skydda exploateringsintressena och reglerar även förhållandet mellan olika exploatörer. Vissa försiktighetsmått finns inskrivna i lagarna. Andra lagar som naturvårdslagen, hälsoskyddslagen och lagen om hälso- och miljöfarliga varor har mera karaktären av skyddslagar, där huvudsyftet är att skydda naturen och människan från skador. Även miljöskyddslagen är tillkommen för att skydda miljön, men lagen är starkt präglad av vattenlagen och får betraktas som ett mellanting mellan exploateringslag och skyddslag. Om en industri har fått tillstånd koncession för en miljöfarlig verksamhet är det sällan som detta tillstånd ändras. 1 förarbetena till lagen betonas även industrins behov av säkerheten att kunna bedriva verksamheten utan att riskera ökade miljökrav. Koncessionen betraktas som sådan säkerhet. Ett exempel på hur ett företag betraktade koncessionen som en slags garant för sin miljöstörande verksamhet var BT Kemi i . Ansvariga myndigheter (naturvårdsenhet och hälsovårdsnämnden) ansåg sig inte kunna ingripa utan mer eller mindre blundade för företagens verksamhet. Här blev det i stället den allmänna opinionen och massmedia som blev den drivande kraften, vilket efter många märkliga turer slutade med att regeringen ingrep och stängde fabriken. Miljöskyddslagen reglerar all miljöfarlig verksamhet som är hänförlig till användning av mark eller fast egendom. I praktiken fungerar miljöskyddslagen endast för större punktkällor. Enligt tillåtlighetsreglerna skall hänsyn tas till omgivningens känslighet, men i praktiken tas sällan någon hänsyn till olika miljöer, utom när kraven minskas om miljön anses särskilt tålig, dvs. att det finns utrymme för mer föroreningar. Enligt tillåtlighetsreglerna skall varje anläggning behandlas för sig och kraven är satta i relation till vad som är tekniskt-ekonomiskt möjligt för branschen. I praktiken är det så, att det är endast när olägenhet av väsentlig betydelse inträffar och hela verksamheten ifrågasätts, som miljöns beskaffenhet spelar någon roll för skärpning av miljökraven. Det har mycket sällan skett. 1 miljöskyddslagens saknas helhetssyn på miljön. Prövningen av miljöfarliga industrier reduceras i de flesta fall till resonemang om tekniken och ekonomin vid den enskilda anläggningen utan någon större hänsyn till vilka andra föroreningar som finns på orten eller olika miljöers känslighet. Visserligen innehåller miljöskyddslagens förarbeten diskussion om att utsläppskällor skall inventeras och att föroreningar i allmänhet skall minskas så långt som möjligt, det s. k. sanerings- eller restaureringstänkandet. Systemet med bästa reningsteknik fungerade bra för de stora industrierna i lagens begynnelseskede. Nackdelarna har däremot visat sig nu under lågkonjunkturen då de ekonomiska hänsynen får större betydelse än skyddet av miljön. I praktiken fungerar inte miljöskyddslagen som ett instrument för en offensiv miljöpolitik med krav på en restaurering och sanering av miljön. Skydd av miljön kan regleras på olika sätt. Miljöskyddslagen utgår från förorenaren och ställer krav på varje enskild verksamhet. Lagen om hälsooch miljöfarliga varor utgår från den förening som förorsakar föroreningen i alla led, där skada kan uppkomma. Båda dessa lagar kan fungera som styrmedel, men målet för styrningen saknas. Det tredje sättet är att utgå från miljön, naturen eller människan och sätta upp mål för vilka störningar som får accepteras, dvs. sätta gränser för exploateringen eller föroreningen. Sådana kvalitetskrav är nödvändiga för att en offensiv miljöpolitik skall kunna bedrivas. En grundläggande miljökvalitetslag behövs med kvalitetskrav för luften, vattnet och marken. Dessa mål skall sedan eftersträvas vid användningen av olika lagar som skogsvårdslag, miljöskyddslag etc. Lagen bör vara av offensiv karaktär, dvs. vissa myndigheter ges i uppdrag att utarbeta planer för att uppsatta kvalitetskrav skall uppnås inom viss bestämd tidsrymd. Vissa geografiska områden undantas från viss typ av verksamhet, exploatering eller utsläpp för att kvalitetskraven skall uppnås. Det kan gälla utsläpp av försurande slag, spridning av gödselmedel, utsläpp eller deponering av metaller etc. Tillägg måste göras i speciallagarna om att prövning enligt dessa eller tillämpning i övrigt skall syfta till att nå kvalitetsnormerna. De myndigheter, som skall upprätta planer för att uppnå normerna, kan begära ingripanden enligt speciallagarna för att kvalitetskraven skall uppfyllas. Enligt kommentarerna till förslaget till naturresurslag finns det starka skäl att nu föreslå en övergripande lagreglering om hushållning med naturresurser m. m.. Med hänvisning till naturresurs- och miljökommittén säger författarna till förslaget att det inte är möjligt att i det här sammanhanget utgå från den syn på hushållningsfrågorna som kommittén har gjort. En sådan utgångspunkt torde föra med sig mycket långtgående arbete med översyn av lagregler och andra handlingsregler av olika slag. De grundläggande synsätten i kommitténs förslag är emellertid av betydelse även för ett mera begränsat reformarbete med inriktning på att åstadkomma en bättre hushållning med våra naturresurser. En rimlig utgångspunkt för att nå en bättre hushållning med naturresurser är att bygga vidare på erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen. Behovet av ett grundlagsskydd för naturresurser och miljökvalitet är som visats stort. Risken med en begränsad reform av den typ som det förslag som föreligger är att det dröjer länge innan en genomgripande reform genomförs. Det kommer att ha gått när den föreslagna lagen träder i kraft från det att den första utredningen om hushållning med mark och vatten började sitt arbete. De miljöhot som är uppenbara är så stora att en miljökvalitetslag behövs . Om går på förslagets linje och genomför en begränsad reform är det viktigt att arbetet med en grundläggande lagstiftning påbörjas genast och genomförs snabbt. 1 så fall bör vissa av kvalitetskraven föras in i naturresurslagen eller andra lagar, företrädesvis miljöskyddslagen, där så är möjligt. Elär nedan diskuteras vissa detaljer i lagförslaget. Luft, mark och vatten är tre lika viktiga faktorer i hushållning med naturresurser. Förslaget till naturresurslag använder sig av ett gammalt synsätt och betraktar endast marken och vattnet som viktiga källor till liv och välstånd. Luftkvaliteten är av stor betydelse för att naturens ekologiska processer skall fungera någorlunda oförstörda. Luftkvaliteten har också stor betydelse för människors hälsa och välbefinnande. Luftföroreningar orsakar direkt skador på människors hälsa genom irritation i slemhinnor, luftrörsbesvär, cancer etc. Luftkvaliteten är kraftigt försämrad i vissa områden. Just till dessa områden är större delen av befolkningen koncentrerad. Luftkvaliteten har även indirekt skadlig inverkan genom att förorena livsmedel som odlas i vissa områden och förorena dricksvatten. Luftföroreningar orsakar även skador på mark och vatten, t. ex. försurning, metallutsläpp. Direkta skador förekommer på växtlighet genom t. ex. fluor, ozon, ammoniak. Skador av luftföroreningar märks även på material (korrosion) och kulturvärden, (sönderfrätta statyer, byggnader). föroreningar kan även orsaka mera drastiska förändringar som klimatologiska genom höjning av temperaturen (koloxid, freon) eller förstöring av ozonlagret (freon, dikväveoxid). Naturresurslagen bör därför omfatta hushållning med luft förutom mark och vatten. Genom att införa vissa kvalitetskrav för luften avseende t. ex. svaveldioxidhalter, kväveoxidhalter, ozonhalter, bly etc. sätts upp ett mål för de samlade utsläppen från befintliga och nya verksamheter. Bestämmelser bör även införas att beslut om markanvändning inte får leda till att dessa kvalitetskrav kränks eller att det blir svårare att uppnå eller sedan hålla dem. För vissa utsläpp till luften kan man införa bestämmelser i miljöskyddslagens 7 §: Avloppsvatten eller luftutsläpp av följande slag får inte släppas ut i vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller till luften om det ej är uppenbart att det kan ske utan olägenhet nämligen . Utsläppen från de stora enskilda utsläppskällorna har minskat sedan miljöskyddslagen trädde i kraft. Även i dessa fall har dock miljöskyddslagen eller dess tillämpning inte visat sig särskilt effektiv när det gäller utsläpp av försurande ämnen från t. ex. kolkraftverk. De stora diffusa utsläppskällorna bl. a. biltrafiken har ökat sina utsläpp. Naturresurslagen bör innehålla regler om användning av mark för vägar och gator. Biltrafikens betydelse för miljön i tätorterna och för människors hälsa har länge diskuterats. (SOU 1983:27) anger att uppemot 200 000 personer i bor eller arbetar i miljöer, där något av WHO:s riktvärden för koloxid och kväveoxider överskrids. Ett stort antal människor utsätts enligt utredningen ofta för halter av oxidanter (t. ex. ozon) som kan medföra skadliga effekter som negativ påverkan på barns och vuxnas lungfunktioner och ökad frekvens av astmatiska symtom och ögonirritationer. har bilavgasernas betydelse för försurningen och skogsdöden framförts sorn allt viktigare. Även användningen av gödselmedel och stora mängder stallgödsel i vissa områden kan innebära risker för hushållning med naturresurserna. 1 en rapport från (SNVPM 1598) anges att minst 100 000 personer i använder vatten från privata brunnar med nitrathalter . En fjärdedel av dessa människor är bosatta i och två tredjedelar i , och . Höga nitrithalter medför hälsorisk för i synnerhet spädbarn men kan också utgöra potentiell risk för de kraftigt cancerframkallande nitrosaminerna. Det intensiva jordbruket kan även bidra till att insjöar och vattendrag kraftigt påverkas och en del är starkt hotade. Även vissa havsmiljöer har visat sig nära den nivå där temporära kollapser kan inträffa. Det är främst i de stora jordbruksområdena i , i och La holmsbukten utanför som visat tydliga symtom. Utläckage av närsalter från åkrarna anses vara av avgörande betydelse för denna försämring. Dessa påståenden är ännu inte dokumenterade, men mycket talar för samband mellan överdriven gödsling och utläckage. Användningen av bekämpningsmedel anses medföra en rad skadeverkningar. Vissa bekämpningsmedel kan ha drastiska effekter på människans hälsa. En del medel är cancerframkallande, andra misstänks kunna vålla fosterskador, andra ger skador på nervsystemet. Effekter på ärftlighetskoden, som överför egenskaper från generation till generation, kan påverkas. Intaget av substans kan ske på olika sätt via livsmedel, direkt i munnen, genom huden eller genom inandning. Mest utsatt grupp är jordbrukarna själva, som i vissa fall inte har förstått riskerna med bekämpningsmedel. Användningen av konstgödsel innebär även att kadmiumhalten i marken ökar. Tillförseln till jordbruksmarken är väsentligt större än bortförseln. Vissa grödor tar lätt upp kadmium. Enligt undersökningar i kan halten av utbytbart (växttillgänligt) kadmium i åkrarna komma att fördubblas . Den årliga tillförseln via konstgödsel beräknas vara ca . Det skall dock understrykas, att gödselmedelsindustrin gör stora ansträngningar för att minska kadmiumhalten i gödselmedel. Kadmium kan bl. a. ge njurskador och skelettförändringar. har pekat på att säkerhetsmarginalen mellan människans dagliga intag av kadmium via livsmedel m. m. och den nivå då skadliga effekter uppstår redan nu är liten. Ett förbud råder för användning av kadmium för ytbehandling, stabilisator eller som färgämne. Miljökvalitetskrav avseende bl. a. kadmiumhalten i marken, nitrathaiten i grundvatten och kvalitetskrav på vissa havsmiljöer för att förhindra algblomning bör utföras i antingen särskild miljökvalitetslag eller i olika speciallagar som miljöskyddslag, hälsoskyddslag etc. med krav på planerade åtgärder för att uppnå dessa normer. Den föreslagna naturresurslagen bör innehålla bestämmelser om att markanvändning inte får leda till att dessa kvalitetskrav kränks eller att det blir svårare att uppnå eller sedan hålla dem. Eventuellt kan man i miljöskyddslagen införa bestämmelser om att regeringen kan förbjuda utsläpp till luft av t. ex. försurande ämnen, vissa metaller m. m. Naturmiljön artrikedomen genetiska resurser Artrikedomen i naturen minskar genom människans exploatering. Orsakerna är bl. a. monokultur, användning av olika kemiska medel och mekaniseringen/stordriften i jordbruket. Den genetiska variationen minskar. Det är väsentligt ur naturresurssynpunkt att denna negativa förändring styrs på något sätt. Hur man kan göra det via en naturresurslag är svårare att säga. Möjligen kan restriktioner införas i naturresurslagen om användning av konstgödsel och bekämpningsmedel i vissa geografiska områden, som därigenom blir något av reservat eller skyddade områden för vissa arter. Det som främst har uppmärksammats är skogsgödslingens inverkan på skogslavar, men även i hårt exploaterade jordbruksområden försvinner ett flertal arter ur marginalområden till åkermarken. En skärpning av naturvårdslagen är eventuellt en framkomlig väg för att bättre skydda dessa spridda arter. I förslaget sägs att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen etc. Omkring 2 miljoner ha jordbruksmark beräknas ha lagts ned, varav åtminstone en del har skogsplanterats. Av hagmarkerna återstår endast en bråkdel som successivt förvandlas till skog. Omkring en fjärdedel av den nedlagda jordbruksmarken var ren . Jordbruksmarken hotas inte enbart av bebyggelse, utan även av igenväxning. Förutom beredskapsskäl, dvs. att tillräckligt stor jordbruksareal finns för livsmedelsförsörjningen om konstgödselanvändningen behöver minskas, finns det andra skäl att skydda jordbruksmarken från igenväxning. Genom att bevara det öppna landskapet och olika biotyper som hagar och ängar bibehålls en del av den artrikedom och den genetiska variation som håller på att snabbt minska. Skyddande av jordbruksmarken i naturresurslagen bör inte enbart omfatta mark som tas under bebyggelse, utan även igenväxning och skogsplantering av jordbruksmark, som är värd att bevara. Enligt utredningen är det angeläget att anläggningar som medför stor omgivningspåverkan och ofta har stor betydelse för andra viktiga samhällsintressen, får en lämplig lokalisering i landet. Det är viktigt, att i ett tidigt skede klarlägga om anläggningen kan tillåtas på en viss plats. Är lokaliseringsvalet olämpligt, är det viktigt att företaget får besked om detta innan projekteringen drivits för långt. Ett positivt besked på grundval av en allsidig och samlad bedömning av företaget innebär en garanti för företaget att fortsätta sitt projekteringsarbete. Den närmare utformningen behöver som regel inte förändras i någon avgörande utsträckning vid prövning enligt t. ex. miljöskyddslagen. Vidare sägs i utredningen att anläggningarnas storskalighet och deras omgivningskonsekvenser innebär risker för konfliker med ett stort antal andra markanvändningsintressen och berör och engagerar oftast många människor. Därför menar utredningen att denna typ av anläggningar behöver prövas i särskild ordning av regeringen. Om det är så som förslagsställarna hävdar, att etableringen innebär stora omgivningseffekter och konflikter om markanvändning, måste det innebära att lokaliseringen inte kan fastställas förrän efter grundliga utredningar om miljökonsekvenserna. Sådan utredning sker eller skall ske vid prövning enligt miljöskyddslagen. Utredningen tycker att den prövningen tar . Varför mindre miljöfarliga verksamheter inte skall belönas med samma snabba lokaliseringsprövning förklarar inte utredarna. Det är också svårt att se att det går att förena den snabba handläggningen som förslagsställarna önskar med grundlig utredning. har prövning enligt 136 a § inte fört med sig något positivt ur miljöskyddssynpunkt utöver koncessionsnämndens prövning. 1 praktiken har prövningen inneburit att regeringen på grundval av ett ofta dåligt underlag fastställt platsen för anläggningen och därmed satt koncessionsnämndens lokaliseringsprövning enligt 4 § miljöskyddslagen ur spel. skall enligt 14 § miljöskyddslagen sörja för fullständig utredning av ärenden som prövas av nämnden. Om nämnden i ett ärende som prövats av regeringen vid en utförligare utredning kommer fram till att lokaliseringen är olämplig, kan nämnden ändå inte ändra regeringens beslut. Regeringsprövningen har då inte inneburit att bättre beslut har fattats med hänsyn till omgivningskonsekvenserna. Det finns således inte skäl att låta regeringen pröva ärendet i syfte att få ett bättre beslut ur miljösynpunkt. Ett annat skäl som anförs för regeringsprövning är att företaget bör få ett snabbt besked. Man kan fråga sig varför de mest miljöfarliga verksamheterna skall ha ett snabbt beslut framför de mindre miljöfarliga. Det är dessutom i de flesta fall frågan om stora anläggningar som kräver mycket kapital. Så stora industrietableringar brukar föregås av en lång ekonomisk-teknisk projektering hos företaget. En grundlig miljökonsekvensutredning som utförs i ett tidigt skede av projekteringen behöver inte försena projektet nämnvärt. Ur konkurrenssynpunkt finns det inget skäl att ge stora företag av detta slag favörer i fråga om snabb handläggning. Den grundligare utredning som man antar att förslagsställarna menar fortfarande skall gälla för övriga miljöfarliga verksamheter kan vara nog så kännbara för de mindre miljöfarliga och mindre kapitalstarka intressena.