mot · G90266 · 1985-10-24 00:00:00 — Man har kunnat gå till kungs med sina klagomål. Besvären har inte gällt om besluten fattats på formellt oriktig väg utan dess sakliga innehåll. Denna rättstradition är viktig att bevara. I förslaget till ny plan- och bygglag finns moment som urholkar besvärsrättens innehåll. Kommunala översiktsplaner kommer att ligga till grund för alla beslut om markanvändning. Men dess sakinnehåll får inte överklagas. Planerna ges inte någon rättsverkan utan anses fungera som rekommendationer som kan bilda underlag för senare beslut. Översiktsplanerna kommer i praktiken att styra både detaljplaner och tillståndsgivning. Den kommunala inställningen till ett visst projekt cementeras i översiktsplanen och riktlinjerna påverkar på så vis alla markanvändningsbeslut i området. I motivtexten visas att översiktsplanen, beroende på detaljeringsgraden, i stor utsträckning kan påverka tillståndsärendena. Även om översiktsplanen inte är bindande vare sig för myndigheten eller enskilda måste man konstatera - som jag också nämnde tidigare - att ett dokument av översiktsplanens karaktär som redovisar den planerade utvecklingen i kommunen och som har antagits av kommunens beslutande församling, i praktiken får stor betydelse vid beslut i markanvändningsfrågor. Att en plan som i praktiken påverkar beslut i enskilda ärenden inte får överklagas till högre instans är från rättssäkerhetssynpunkt helt 9 När det gäller detaljplaner får sakägare visserligen besvära sig över innehållet. Men besvärsrätten gäller inte förbehållslöst: En vidsträckt besvärsrätt öppnar möjligheter till ett ökat statligt inflytande som kan förändra de kommunalpolitiska bedömningarna. Detta går inte särskilt väl ihop med en av de grundläggande principerna för reformen, nämligen decentralisering av beslutsfattande. Denna inskränkta besvärsrätt är ytterligare ett exempel på hur kommunens makt utökas på den enskildes bekostnad. Enligt vår mening skall det naturligtvis gå att klaga fullt ut på detaljplanerna. Bebyggelsens huvudsakliga utformning påverkar ju i hög grad miljön för de människor som bor i området. En annan viktig fråga är vem som avgör vilka förhållanden i en detaljplan som skall få överklagas. Vilka besvär kommer kommunen att awisa med motiveringen att det statliga inflytandet inte skall få påverka de egna bedömningarna? Här finns uppenbarligen ett stort utrymme för olika kommunala tolkningar. Den enskildes möjligheter att hävda sitt eget intresse mot kommunen kommer att drastiskt minska. Ägarintresset urholkas i PBL också genom att sakägarbegreppet ges ett annat innehåll än vad det haft. Boende och organisation av hyresgäster, dvs. hyresgästföreningarna, får i många fall vid planändring lika stor rätt som de fastighetsägare som berörs av planen. Risken med en utökad sakägarkrets är att de tidigare sakägarnas intressen får en minskad tyngd vid intresseavvägningar. Bygglovsärenden, även mindre sådana, kan genom den utökade sakägarkretsen ta avsevärt än . PBL stärker här också ett kollektiv - hyresgästföreningarna - på de enskildas - hyresgästernas bekostnad. De sistnämndas besvärsrätt upphör om hyresgästintyg utfärdats. Detta innebär att en hyresgäst inte kan överklaga ett beslut om ombyggnad när hyresgästföreningen godkänt den. Ägandet medför i sig ett ekonomiskt ansvar. Inte bara miljön utan även ekonomin kan förändras vid en planändring. Det hindrar dock inte att även hyresgäster har ett legitimt intresse av att påverka den miljö de bor i. Detta bör dock kunna tillgodoses genom att information ges före planändringar och genom att de berörda får lämna synpunkter. Själva sakägarbegreppet bör liksom vara förbehållet dem som har direkta ägarintressen. PBL och de areella näringarna Genom att hela kommunens yta enligt förslaget skall obligatoriskt ges någon form av planmässig status ändras förutsättningarna för jord- och skogsbruket. Med hjälp av PBL och de aviserade ändringarna i naturvårdslagen skapas förutsättningar för kommunerna att tillämpa den föreslagna naturresurslagen på sådant sätt att de areella näringarna allvarligt skadas. Jord- och skogsbruk är beroende av att kunna planera långsiktigt. I stora delar av tar det mellan plantering av skog och avverkning. Det säger sig självt att det med en så lång planeringshorisont inte är tilltalande att förutsättningarna kan ändras efter varje kommunalval. Med det tänkta lagstiftningskomplexet kan betydande arealer komma att få restriktioner för hur de får brukas. Detta aktualiserar ersättningsfrågorna. skall markägarna tåla bagatellartade intrång. verkligen är bagatellartad kan detta tyckas rimligt. Det finns dock exempel på att skador för bedömts som bagatellartade. eller skogsbrukare, som normalt sett har låga inkomster, kan sådana bedömningar betyda att en stor del av årsinkomsten försvinner. I PBL föreslår regeringen att ersättning för s. k. markreglerande åtgärder skall utgå först när pågående markanvändning avsevärt försvåras. Detta kan enligt regeringen betyda att intrång till av värdet på fastigheten skall tolereras utan att ersättning ges. Det kan betyda att två markägare som utsätts för precis samma ingrepp kommer att behandlas olika från ersättningssynpunkt om de har olika stora fastigheter. Tolkningen av begreppet avsevärt försvåras kan också komma att variera från kommun till kommun. Enligt vår mening är det oskäligt att lägga en stor del av kostnaderna för naturvård m. m. hos markägaren. Naturligtvis skall stat och kommun ha möjlighet att avsätta markområden för specifika ändamål i enlighet med de regler som gäller. Utgångspunkten måste då vara att markägaren skall hållas skadeslös. Jord- och skogsbruk kan komma att drabbas orimligt hårt av de bestämmelser som ger kommunerna rätt att föreskriva vissa byggnader som kulturellt värdefulla. Fastigheter som har riksintressanta byggnader har ett lägre marknadsvärde än motsvarande fastighet utan sådana byggnader. Det kan röra sig om betydande belopp. riskerar ett stort antal fastigheter att råka ut för samma sak grundat på kommunala bedömningar. Regeringen anför att fördyrat underhåll ofta motverkas av att fastigheten får ett ökat värde. Tvärtemot vad som sker i verkligheten. Lantbrukarnas ekonomibyggnader är en viktig del av deras produktionsmedel. Restriktioner vid ombyggnad eller nybyggnad kan försvåra deras utnyttjande och leda till direkta inkomstbortfall för den drabbade brukaren. Detta diskuteras över huvud taget inte i propositionen. Enligt regeringen skall kommunerna kunna föreskriva bygglovsplikt för lantbrukets ekonomibyggnader om det föreligger särskilda skäl. Vilka dessa skäl är berör man inte. Detta lämnar stort spelrum för olika behandling i skilda kommuner. Det kan dock finnas motiv för en prövning av ekonomibyggnadernas exteriör i kulturellt känsliga miljöer. Det bör klargöras att det är just detta som menas och inget annat. Propositionen innebär på många punkter en utökad byråkrati. Några exempel på hur byråkratin ökar ges nedan. - starka ställning består och byggs ut. Verket skall ha den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet. fortsatt byråkrati och godtycke. - Ersättningsreglerna blir så komplicerade att varken den enskilde eller myndigheterna enkelt kan bedöma om ett beslut följer lagen eller på vilka 11 grunder beslutet kommit till. - Sakägarbegreppet kommer också att omfatta även hyresgäster och hyresgäströrelsen. Kretsen blir så stor att varje tidigare enskild sakägare kommer att ges mindre intresse. Administrationen växer och beslutsprocessen förlängs. - Underhållskraven blir mer omfattande än de nuvarande. Detta kan illustreras med följande citat ur propositionens motivtext: innebär t. ex. att materialval och färgsättning skall anpassas till byggnadens värde, karaktären på omgivningen och till lokala traditioner. I vissa enstaka fall är det naturligtvis nödvändigt att kommunen avgör, men hur generellt skall dylika regler få tillämpas? - Kravet på översiktsplan för hela kommunen betyder att varje kvadratmeter skall ges någon planadministrativ tillhörighet. Detta betyder bedömningar och utredningar som naturvård, kulturvård, riksintressen m.m., vilket kostar pengar oavsett hur detaljerade bestämmelser det sedan blir i den översiktliga planen. - Kommunen får möjlighet att förbjuda eller begränsa näringsverksamhet. Kommunen får möjlighet att bestämma vad som är en ändamålsenlig handelsstruktur. Inom kategorin detaljhandel kan livsmedelshandeln i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Som exempel kan nämnas stormarknader eller bensinstationer. Detaljreglerna blir alltmer detaljerade; reglering av varusortiment och i praktiken etableringskontroll är några resultat. Ambitionen att förenkla och förkorta tiden för planarbetet saknas. - Kommunen får möjlighet att reglera fritidshus till både yta och volym i områdesbestämmelser och detaljplan. - Kommunen får större möjligheter än att fördyra ombyggnaden för att häva bevarandekrav på husägarens bekostnad. Byggnaden behöver inte längre vara av byggnadsminnesklass. Ett tillräckligt motiv för att bevara byggnader eller bebyggelse kan vara att de är representativa för tidigare samhälleliga eller estetiska ideal eller att de ger en god uppfattning om tidigare sociala villkor för en viss samhällsgrupp. - Detaljplanernas korta genomförandetider () innebär att kommunerna blir tvingade att lägga ner mer arbete på planeringsarbete än . Utredningar, planbedömningar, revisioner och nya planer blir en ständigt återkommande uppgift och måste göras oftare än . Detta leder till ökad byråkrati och ökade kostnader för både kommun och enskilda. Alternativet är att planer upphävs och övergår i planlösa tillstånd - ungefär som dagens byggnadsförbud, men ännu värre för den enskilde, därför att hans rätt mot kommunen alldeles upphör. - Kommunerna får både inskränka och utvidga bygglovsplikten. Det innebär att det blir svårare för den som vill bygga att veta vilka regler som gäller. Kommunen får fria händer att variera bygglovsplikten från fall till fall. Bygglovskrånglet och risken för godtycke består. Plan- och bygglagförslaget kan inte ses helt fristående från dagens Den detaljstyrning av byggandet som dagens normsystem föreskriver är olycklig. Moderata samlingspartiet har länge förespråkat ett system med färre normer. De kan reduceras till enkla funktionskrav. Om dessa krav inte uppfylls måste ansvaret åvila byggherren. har det varit svårt att klara s. k. förnyelse för äldre villa- och fritidshusområden. Det har bl. a. berott på att kommuner prioriterat exploatering av råmark och därmed lagt nybyggnadsförbud över de äldre områdena. De kommuner där man försökt förnya de äldre områdena har också haft svårt att finansiera investeringar i gator m. m. Gällande regler har inte givit möjlighet att ta ut full ersättning av fastighetsägarna för kommunens investeringskostnader. Därmed har nybyggnadsförbuden blivit fler och varat över . De långvariga nybyggnadsförbuden började ifrågasättas av trepartiregeringen , då flera förbud hävdes. Gatukostnadsreglerna ansågs dock behöva reformeras för att inte gamla områden skulle förslummas. De nya regler som antogs av 1982 ger möjlighet att ta ut hela investeringskostnaden av de berörda fastighetsägarna. Detta förutsätter dock att de vidtagna åtgärderna är till fördel för de fastighetsägare som skall betala ersättning. Således bör en fastighetsägare bära investeringskostnad genom ersättning för ny eller förbättrad gata om ett område därmed genom stadsplaneändring kan förnyas, kompletteringsbebyggelse komma till och avstyckning ske. var enig i sitt beslut om nya gatukostnadsregler. uttalade i samband med beslutet att kommunerna måste vara återhållsamma med standarden på gator m. m. Vidare underströks att kommunerna måste ta rimlig hänsyn till fastighetsägarnas möjlighet att betala avgifterna. Således nämndes uppskov med betalning till försäljning av fastighet eller avstyckning, pantförskrivning eller långa amorteringslån. Ersättningsbeloppen kan jämkas så att kostnaderna fördelas efter skälig och rättvis grund. Sedan lagen trätt i kraft har det uppstått problem med tillämpningen. Vi anser att följande principer skall gälla för användningen av gatukostnadsbestämmelserna. o Fördelningen av kostnader för gator och andra anläggningar skall endast omfatta de fastigheter som får särskild nytta av åtgärderna. Fördelningen skall också ta hänsyn till att befintliga fastigheter som regel har betalat ersättning för de äldre gatorna. Endast fastigheter som ligger i anslutning till de nya gatorna skall drabbas av avgifter. Om anläggningsarbetena utförs enbart för att möjliggöra delning av ett antal fastigheter skall kostnaderna endast bäras av dessa, o Kommunerna skall ha samrådsskyldighet beträffande utredningar om gatukostnadsersättning. Om fastighetsägare motsätter sig föreslagen standard hänskjuts frågan till samtliga berörda fastighetsägare. Kommunen skall inte kunna fatta beslut som går emot majoriteten av dessa fastighetsägare. o De möjligheter som finns i lagen att jämka betalningsvillkoren skall tillämpas generöst. Detta bör innebära att fastighetsägarna erbjuds lån, borgen för lån, långa amorteringstider eller anstånd med betalning i avvaktan på att fastighet säljs eller delas. beslöt att statliga lån kan erhållas för finansiering av gatukostnader. Denna möjlighet bör behållas. Naturresurslagen (NRL) Regeringen lägger samtidgt med PBL fram ett förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. Det är tänkt att vara en lagreglering av den fysiska riksplaneringen (FRP). Den svenska naturen är en tillgång för alla. Vi måste värna om och vårda de miljövärden den representerar. Dagens natur- och kulturmiljö är resultatet av generationers mänskliga påverkan. Utan sådan påverkan blir följden stagnering. Under de sekler som gått har enskilda människor i regel visat sig vara de bästa miljövårdarna. Även fortsättningsvis kommer de att ta sitt ansvar för miljön utan att myndigheterna påbjuder detta. Vissa naturtyper, t. ex. hagmarker och strandängar, hotas dock om inte det allmänna vidtar åtgärder för att bevara dem. NRL är tänkt att vara en grund för en avvägning mellan konkurrerande intressen. Den är dock så vagt skriven att den blir ett ringa stöd för beslutsfattarna. Den konstruktion av lagreglering som regeringen valt möjliggör emellertid fler och hårdare restriktioner än vad riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen medger. Marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas, lyder den s. k. målsättningsparagrafen. Det finns knappast någon verksamhet som inte kan motiveras eller stoppas med hjälp av denna paragraf. I NRL räknas upp ett antal verksamheter som det skall tas hänsyn till vid planeringen. Det är jordbruk, skogsbruk, rennäring, vattenbruk, fiske, natur, kultur, friluftsliv, fyndigheter av ämnen eller , industri, energidistribution, kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering samt totalförsvar. Hur slutligen tolkningen skall göras bestäms i kommunerna. De har att tillämpa NRL i den planering som skall ske enligt PBL. Tolkningen kan variera avsevärt från kommun till kommun eller t. o. m. inom samma kommun vid skiftande politiska majoriteter. Detta är inte tillfredsställande. För t. ex. en sådan näringsgren som skogsbruk, vilken till sin natur är mycket långsiktig, kan en ryckighet i förutsättningarna verka förlamande. I NRL görs också en mycket lång uppräkning av områden som bedöms av riksintresse. Områdena har utökats jämfört med FRP. I NRL har de s. k. primära rekreationsområdena också bedömts vara av riksintresse. Huvudorsaken till att dessa områden tillkommit är regionalpolitiska - inte att människor spontant söker sig dit. Vittgående restriktioner för markanvändningen kan bli följden inom dessa områden. sorn på ett eller annat sätt är riksintressanta uppemot en tredjedel av landets yta. Till detta kan läggas de områden som ur och regional synvinkel är intressanta att bevara oförändrade. På grund av lagförslagets oklara och vida formuleringar har det kritiserats från olika utgångspunkter och från skilda håll. Skogsbruket, LRF och skogsindustrin har kritiserat NRL därför att skogsbruket riskerar att få stora restriktioner för hur skogen får brukas. Man anser att detta kommer att leda till en avsevärt minskad skogsproduktion. kritiserar från sina utgångspunkter NRL för att inte ge ett tillräckligt skydd för naturvårdsintressena. Den anför bl. a.: Vissa nya formuleringar öppnar t.o.m. dörren för en omprövning av existerande skydd enligt naturvårdslagen Det kan inte uteslutas att bådas farhågor kan komma att besannas. En lagtext som är så utformad att man kan tolka den på så olika sätt är inte acceptabel. Genom att väldiga arealer är riksintressanta minskar effektiviteten av det skydd man eftersträvar. Det går helt enkelt inte att undanta stora delar av från ett framtida utnyttjande av våra naturtillgångar. I stället bör de skyddsvärda områdena begränsas och ges ett effektivt skydd. För moderata samlingspartiet är det t. ex. en självklarhet att inga ingrepp skall göras i våra nationalparker. För detta krävs dock ingen ny lagstiftning. Bevarandeintressena kan i stället tillgodoses med bl. a. miljöskyddslagen och naturvårdslagen. De bevarandevärda områden som inte har tillräckligt starkt skydd, t. ex. de fyra orörda älvarna, bör få detta. Regeringen bör återkomma till med ett förslag härom. Att även skogsindustrins farhågor för vittgående ingrepp är berättigade framgår av att konkurrerande intressen, främst friluftslivet, i propositionen har fått en starkare ställning än jord- och skogsbruk. Ett av motiven för ingrepp är enligt propositionen att de jaktliga och faunistiska intressena får ett skydd som är välbehövligt. Den praxis som utvecklades visar att riktlinjerna i FRP fungerade effektivt som beslutsunderlag vid planläggning och exploatering. Beslut har kunnat fattas efter lämplighetsbedömningar. Har FRP-riktlinjerna inte följts har detta i sig varit en grund för överklagande av besluten. Detta talar för att riktlinjerna i FRP endast behöver ges en formell koppling till annan redan befintlig lagstiftning. Regeringen bör återkomma till med ett sådant förslag. NRL innehåller också ett kapitel om tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m., vilket skall ersätta 136 a § i byggnadslagen. Förslaget innebär att regeringen alltid skall pröva lokaliseringen av vissa anläggningar men också att det kommunala vetot i vissa fall inskränks. Vi tillstyrker förslaget om inskränkningar i det kommunala vetot. Ändringarna bör införas i bygglagen. Det bör ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext. Vad gäller prövningsordningen vore det emellertid mer rationellt att först prövade anläggningarna efter miljöskyddslagen. Vissa ärenden kunde underställas regeringen för slutligt beslut. Moderata samlingspartiet slår vakt om den enskilda äganderätten till mark och vatten. Enskilt ägande bör underlättas, inte minst för att medverka till ett spritt ägande och stimulera sparande i realkapital. Fastighetsägaren skall i princip ha rätt att bebygga sin mark. Denna byggrätt skall inte vara tidsbegränsad. I ägandet ligger rätten att disponera sin fastighet inom givna ramar. Rättssäkerhet och rättvisa måste vara utgångspunkter för markpolitiken. Rättssäkerheten är ovillkorlig och får inte kränkas. Fastighetsägare som utsätts för tvångsingripanden och värdeminskande lagändringar från det offentligas sida drabbas direkt av brister i rättsstaten: de vägras ersättning för uppkomna förluster eller tillerkänns en starkt reducerad ersättning, som inte grundas på fastighetens verkliga värde. tas detta värde till utgångspunkt för olika former av beskattning. Moderata samlingspartiet tillbakavisar förslaget till ny plan- och bygglag och förordar i stället att plan- och byggnadslagstiftningen successivt revideras. Detta kan ske genom delreformer inom vissa angelägna områden: Generalplanen avskaffas och ersätts med en frivillig översiktsplan. Översiktsplanen skall inte vara styrande utan i stället utgöra ett beslutsunderlag, i vilket olika utvecklingsalternativ skisseras. Snabbhet och flexibilitet i planprocessen eftersträvas. Kommunerna skall själva fastställa detaljplanerna eftersom de har bättre detaljkännedom än den statliga myndigheten. Alla planer med rättsverkan skall kunna överklagas. Vid planändringar skall utgångspunkten vara att full ersättning för förluster skall ges. Vid intrång och andra markreglerande åtgärder skall markägarna hållas skadeslösa. Om byggnader bedöms vara av sådant kulturhistoriskt värde att de skall bevaras skall fastighetsägarna erhålla kompensation för fördyringar som drabbar dem på grund av detta. Det skall inte vara möjligt för kommuner att år låta byggnadsförbud ligga över stora områden. Temporära nybyggnadsförbud måste dock kunna tillgripas vid planändringar. Kommunerna måste i en sådan situation kunna visa att de verkligen arbetar med en detaljplan för att få ha kvar byggnadsförbuden. Det måste ges positiva incitament till plangenomförande i stället för de negativa som begränsade byggrätter innebär. Det behövs andra och effektivare metoder för att garantera ett plangenomförande. Exploateringssamverkan är ett exempel på sådana metoder. Naturresurslagen (NRL) är obehövlig. Det lagskydd som är nödvändigt för en förnuftig hushållning med naturresurser och för ett bevarande av värdefulla naturområden kan inrymmas i byggnadslagstiftningen och angränsande lagar, t. ex. naturvårdslagen och miljöskyddslagen. Byggande utanför plan. Det räcker med att detaljplaner läggs för tättbebyggda områden. Byggande utanför planlagt område bör, där inte speciella restriktioner gäller, bli föremål för en lämplighetsbedömning, i vilken enskilda och allmänna intressen vägs mot varandra. ansökan om byggande utanför plan skall motiveras i sak. För fritidshus kan byggnadslovsgranskningen ersättas med en anmälningsplikt för enklare fritidshus som inte står i konflikt med viktiga natur- eller kulturvårdsintressen. Områden där ett sådant förenklat förfarande kan användas skall anges i översiktsplanen. Reglerna i byggnadsstadgan och Svensk byggnorm måste förenklas och detaljeringsgraden minskas. Bygglovsplikten för ombyggnads- och tillbyggnadsåtgärder bör slopas utom i speciellt känsliga områden. Därmed minskas också byråkratin i byggandet. Har inte reagerat på anmälan får detta betraktas som att byggnadslov beviljats. Mot bakgrund av ovanstående hemställs 1. att avslår förslaget till plan- och bygglag (proposition 1985/86:1), 2. att hos regeringen begär förslag till reformerad planoch bygglagstiftning med den inriktning som i motionen föreslås. hamre (m) L. () i () () () ()