bet · G901KU25 · 1985-12-31 00:00:00 — med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas igs5/86-25 Enligt regeringsformen åligger det konstitutionsutskottetatt granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.För detta ändamål har till utskottet överlämnats de protokoll som förts iregeringen . I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelseför granskningsarbetets inriktning och resultat. De olika granskningsfrågornabehandlas i betänkandets huvudavsnitt. I bilagor till betänkandetoffentliggörs uppteckningar som gjorts med anledning av utfrågningar som ägtrum inför utskottet i några ärenden, bilagorna A 1-18. Till betänkandet fogasytteriigare ett antal bilagor vari redovisas vissa inom utskottets kansliupprättade granskningspromemorior m. m., bilagorna B 1-21. Sammanfattning av granskningsarbetets inriktning ochresultat Efter mordet på statsminister den 28 februari1986 bildades en ny socialdemokratisk regering med somstatsminister. Utskottet lämnar i detta betänkande en kort redovisning för regeringsskiftesproceduren.Justitieministern har aviserat tillsättandet av en särskild kommissionmed uppgift att granska olika frågor med anknytning till mordet på ,däribland allmänna säkerhetsfrågor och frågor rörande polisutredningen iärendet. Det är avsikt att i nästa' årsgranskningsbetänkande återkomma till olika spörsmål som aktualiserats medanledning av den extraordinära situation som mordet på landets statsministergav upphov till. I betänkandet redovisas vissa skiften av statsrådspostersom skett efter valet samt förändringar i ärendefördelningen mellanstatsråd. I bilagor till betänkandet lämnas uppgifter om personalförhållanden iregeringskansliet samt om ärendeutvecklingen departement för departement.Därefter följer vissa uppgifter om beredningen av regeringens förslag tillriksdagen samt i anslutning härtill lagrådets verksamhet. - En specialfråga hartagits upp, nämligen behovet av en särskild redovisning av riksdagensbemyndiganden till regeringen i normgivningshänseende. Utskottetsgranskning har på sedvanligt sätt avsett utgivningen av Svensk 1 1985/86. författningssamling(SFS) och propositionsavlämnandet till . I KU 1985/86:25sistnämnda hänseende har utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åtoffentliggörandet av budgetpropositionen och andra regeringsförslag. En uppföljning har ägt rum av en påbörjadundersökning av sekretesslagens tillämpning i utrikes- ochförsvarsdepartementen och i anslutning härtill policyn på detta område gentemotmassmedierna. Till särskild granskning har utskottet tagit uppansvarsfördelningen mellan regeringen och mot bakgrundav . Detsamma gäller regeringens handläggning avjämställdhetsfrågor, datafrågor, utlänningsärenden och frågor omkrigsmaterielexport. Vissa principiella synpunkter har anlagts påhandläggningen av frågor om s. k. omförordnanden av chefer för centralaämbetsverk. Formerna för utseende av verkställande direktör i ett halvstatligtföretag har också granskats. Vidare har utskottet behandlat regeringenstillämpning av jordförvärvslagen i vissa fall samt handläggningen av koncessionsfrågorför flygtrafik. Ett särskilt avsnitt i betänkandet ägnas åt regeringensbehandling av skrivelser. I första hand gäller det några frågor därriksdagen begärt att vissa åtgärder skall vidtas. Årets granskning avser ettregeringsbeslut om utredning av viss adoptionsfråga, riksdagsbeslut omfördelning av regionala utvecklingsinsatser samt ett regeringsbeslut omregleringen av visst underskott i spannmålshandeln. Vidare har uppmärksammatsberedningen av ett regeringsärende rörande stadsplan för kvarteret iMalmö. Detsamma gäller beredningen av en proposition om ändring i den s. k.injektionslagen och vissa ändringar i den arbetsrättsliga lagstiftningen.Utskottet har även tagit upp fråga om riksdagsledamots tjänstledighet frånstatlig befattning. Några frågor slutligen redovisas under rubriken . Det gäller regeringsbeslut angående viss vägomläggning, frekvensen avstatsråds resor inom och utom landet samt försättande i disponibilitet avtjänsteman inom försvarsväsendet. Beträffande granskningens resultat skall nämnas att ettenigt utskott kraftigt understrukit vikten av att propositionerna inte lämnasför sent under . Det är enligt utskottet också av största betydelseatt författningarna utfärdas före ikraftträdandet. 1 fråga omlagrådet erinrar utskottet om regeringens skyldighet allmänt att föranstalta omlagrådsgranskning samt om det krav som uppställts i regeringsformen attmotivering skall lämnas i de fall granskning inte företagits.Lagrådet har i några fall riktat kritik mot regeringen vad gäller beredningenav lagrådsremisser. Denna fråga tas upp i en gemensam borgerlig reservationtill betänkandet. Gemensamma borgerliga reservationer föreligger vidare iärendena om , verkchefsfrågor och regleringen av visst underskotti spannmålshandeln samt i vissa delar när det gäller granskningen avhandläggningen av datafrågor. Företrädarna för det moderata samlingspartiet harreserverat sig i ärendet om utseende av verkställande direktör i etthalvstatligt företag samt i ärendet om tillämpningen av jordförvärvslagen ivissa fall. Det föreligger även en moderat reservation i ärendet om beredningenav regeringsförslag beträffande ändring i injektionslagen. Krigsmaterielärendethar i vissa delar gett upphovtill reservationer dels av , dels av kommu- KU1985/86:25 nisterna. Det föreligger dessutom beträffande andrafrågeställningar i ärendet en gemensam reservation av , ochvänsterpartiet kommunisterna. har vidare i en reservation tagit upp fråganom viseringstvång för flyktingar i visst fall. kommunisterna hardessutom reserverat sig i fråga om tillämpningen av utlänningslagens s. k.terroristbestämmelser samt i granskningsärendet om försättande av entjänsteman i disponibilitet. En ytterligare reservation (m, fp, vpk) gällerregeringsbeslutet om utredning av viss adoptionsfråga. Härutöver föreligger ettantal särskilda yttranden i olika ärenden. Förändringar i regeringens sammansättning, m. m. Valet innebar följande fördelning av de349 riksdagsmandaten, nämligen 159 s, 76 m, 51 fp, 44 c och 19 vpk. Densocialdemokratiska regeringen under ledning av statsminister . Statsministern avgav regeringsförklaring vid öppnandet av riksmötetden . tillkännagav statsministern attregeringen hade ombildats på vissa punkter. Den tidigare socialministern utsågs till utrikesminister, den tidigare utbildningsministern till biståndsminister och den tidigare kommunikationsministernRoine till försvarsminister efter som entledigadesfrån sin statsrådstjänst. Den tidigare utrikesministern utsågstill utbildningsminister och den tidigare biträdande socialministern till socialminister. Till ny kommunikationsminister utsågs SvenHulterström och till ny biträdande socialminister . Å. till statsråd med ansvar för bl. a. lönefrågor.Övriga statsråd kvarstod på sina" poster. Vissa förändringar iärendefördelningen mellan departementen företogs. a. förordnades statsministernsställföreträdare att i jordbruksministerns ställe föredramiljövårdsårenden. Som redan nämnts i inledningen till dettagranskningsbetänkande bildades efter mordet på en nysocialdemokratisk regering med som statsminister.Statsrådsberedningen har till utskottet överiäm-nat en promemoria, dagtecknadden , vari redovisas vissa uppgifter om händelseutvecklingen isamband med statsminister död. Denna promemoria fogas som bilaga Bla till detta betänkande. Vidare har utskottet erhållit en redogörelse frånkammarkansliet för regeringsskiftet, vilken också biläggs betänkandet, bilagaB Ib. Avredogörelsen från kammarkansliet framgår bl. a. följande. talman , som befann sigutomlands, underrättades om mordet på omkring lördagen den1 . överlämnade statsrådet enofficiell anmälan om statsministerns död, varefter talmannen entledigade I enlighet med regeringsformens bestämmelser skulle de KU1985/86:25 uppehålla sina befattningar till dess ny regering tillträtt (jfr RF6 kap. 7-8 §§). Talmannen sammanträffade med övrigapartiledare. hölls en minnesstund i riksdagensplenisal med anledning av död. Sedan den socialdemokratiskariksdagsgruppen beslutat föreslå tillstatsminister sammanträffade talmannen med partiledarna och vice talmännen. Viddetta samråd meddelade partiledarna och vice talmännen att de inte hade någotatt erinra mot att skulle utses till ny statsminister. Denneförklarade sig beredd att acceptera statsministerposten. föreslogs av talmannen till . Vid omröstningen röstade 178 ledamöter för förslaget ochingen mot. 159 ledamöter avstod från att rösta. hade alltså godkänttalmannens förslag och utsett till statsminister. anmälde statsministern för riksdagende statsråd han utsett att tillsammans med honom ingå i regeringen. 1anslutning till denna anmälan avgav statsministern regeringsförklaring.Regeringsskifteskonselj ägde rum inför statschefen. Regeringen fick förutom den nya statsministern sammasammansättning som den tidigare . Vissa förändringar iärendefördelningen vidtogs. a. förordnades statsrådet atthandlägga miljövårdsärenden. Beträffande personalsituationen i skallnämnas att antalet anställda i departementen (exkl. ) /uppgick till 1 856 (se bilaga B I c). Detta innebär attpersonalen för tredje året i följd minskat. /1983 har denminskat med 211 personer. har antalet kommittéanställdaminskat från 406 till 256. /1986 fanns inom departementen 67informationssekreterare och politiskt sakkunniga, vilka omfattades av det s. k.politikeravtalet samt 23 statssekreterare. Motsvarande siffror för denärmast föregående båda årsskiftena var 59/21 resp. 83/23. Som tidigare framgått är det utskottets avsikt att i ettsenare sammanhang återkomma till vissa frågor som aktualiserats i anledning avden extraordinära situation som mordet på landets statsminister innebar.Utskottet finner sålunda inte påkallat att nu göra några uttalanden ianslutning till regeringsskiftet. Utvecklingen av antalet regeringsärenden m. m. På sedvanligt sätt lämnas i en bilaga (B 2) till åretsgranskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antalet avgjordaregeringsärenden . Av tabellen framgår att det sammanlagda antaletregeringsärenden - eller omkring 22 000 - ökade med.knappt 1 300ärenden i förhållande innan. Därmed bröts den minskning av det årligaantalet regeringsärenden som pågått . Ökningen avser samtliga ärende- gruppersom redovisats i bilagan med undaiitag för grupperna dispens- och KU 1985/86:25övriga partsärenden (-205) samt övriga ärenden (-258). Störst är ökningen ifråga om besvärsärenden (-1-523), tjänsteärenden (-1-503) samt regleringsbrevsamt anslags- och bidragsårenden (-1-377). Liksom under närmast föregående årvar dispens- och övriga partsärenden totalt sett den största ärendegruppenföljd av besvärsärenden. Dessa båda grupper svarar för av antaletärenden. I det följande skall vissa av förändringarna gällande deenskilda departementens ärendesiffror kommenteras. Innan detta sker börföljande framhållas. har statsrådsberedningen utan medverkan frånde olika departementen svarat för statistiken. Fr. o. m. 1985 svarar emellertiddepartementen själva för sin statistik över regeringsärenden. Det kannaturligtvis inte uteslutas att den nya ordningen påverkats härav. Vissaärenden kan t. ex. ha klassificerats efter andra principer . är inte längre störst blanddepartementen i fråga om avgjorda ärenden utan har passerats avarbetsmarknadsdepartementet. Bland ärenden har gruppendispens- och övriga partsärenden minskat med 755. Största delen av minskningenär hänförlig till departementets nådeärenden, vilka dock fortfarande utgörungefär hälften av departementets samtiiga regeringsärenden.Justitiedepartementets tjänsteärenden har ökat kraftigt. Enligtjustitiedepartementet sammanhänger ökningen bl. a. med de förändringar som gällerprövningen av icke ordinarie domares tjänstledighet - fr. o. m. den 1 januari1985 sker denna prövning av regeringen - och de tillsättningsärenden som 1984års polisreform fört med sig. När det gäller arbetsmarknadsdepartementetsärenden har gruppen besvärsärenden ökat med drygt I 100, vilket i första handberor på att antalet asylsökande ökat betydligt (närmare uppgifter härom finnsredovisade i regeringens skrivelse 1985/86:129 om flyktingpolitiken). Blandövriga förändringar i statistiken kan nämnas följande. ,som efter arbetsmarknads- och har flest ärenden, uppvisaren ökning med knappt 400 ärenden. Bland de enskilda ärendegrupperna uppvisargruppen dispens- och övriga partsärenden en ökning med drygt 500 ärenden,vilken bl. a. sammanhänger med beslut på fondlagstiftningens område.Socialdepartementets ärenden har ökat med drygt 300. Den enskilda ärendegruppsom undergått störst förändring är den som avser regleringsbrev samt anslags-och bidragsärenden (-1- 291). Ökningen hänför sig i första hand till ärendengällande fördelning till kommunerna av statsbidrag för lokalt utvecklings- ochförnyelsearbete inom äldre- och barnomsorgen. Av konseljprotokollen för framgår att det underåret hållits tre konseljer under konungens ordförandeskap. Den 10 januariredovisade regeringen budgeten och den i budgeten ingående finansplanen. Den 7juni lämnades en sammanfattande redogörelse för de viktigare beslut somriksdagen fattat under /85. Slutligen lämnades vid en konselj den1 oktober en redogörelse för den regeringsdeklaration som skulle lämnas vidriksmötets öppnande samt för viktigare propositioner som upptagits i den förteckning som skulle överlämnas till vid Vidare lämnades information av några av statsråden i KU1985/86:25 vissa särskilda frågor. Granskningenföranleder inte något yttrande från utskottets sida. På sedvanligt sätt har utskottet granskat regeringensremittering av lagförslag till lagrådet. Vid årets granskning har justitierådetOlof och f. d. justitierådet företrätt inför utskottet ochlämnat synpunkter på lagrådsarbetet. Den uppteckning som gjordes vid dettatillfälle fogas till betänkandet som bilaga A 5. I en granskningspromemoria, bilaga B 3 till dettabetänkande, lämnas en redogörelse för gällande regler om remittering avlagförslag m. m. Av bilagan framgår också i vilken omfattning lagrådetsyttrande inhämtats över lagförslag som förelagts i 1985 årspropositioner. Såväl antalet lagrådsgranskade förslag som antalet förslagdär regeringen avstått från lagrådsgranskning ligger i stort sett på samma nivåsom 1984. Detta innebär att antalet fall där regeringen avstått frånlagrådsgranskning utgör av det totala antaletpropositioner inom området för lagrådets granskning. Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning har iflertalet fall anförts att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund avfrågans beskaffenhet. I några fall har en oacceptabel fördröjning avlagstiftningsfrågan varit avgörande eller vägts in vid bedömningen att avståfrån lagrådsremiss. I ett par av dessa propositioner, som beslutades i slutetav , har hänvisats bl. a. till att lagrådets arbetssituation varitansträngd . Vid den utfrågning som utskottet hållit i ärendet berördesbl. a. arbetsbelastningen i lagrådet. Det framkom att de listor över planeraderemisser som statsrådsberedningen sammanställer på grundval av uppgifter fråndepartementen ofta inte kan följas. Vid granskningen av lagrådsremisser konstateradeutskottet att regeringen för att undvika dröjsmål med angelägen lagstiftning iflera fall avstått från lagrådsgranskning medhänvisning till arbetsbelastningen i lagrådet. Utskottet framhöll då (KU1982/83:30) som mycket angeläget att regeringen skulle se till attdepartementen planerar sitt arbete på ett sådant sätt att arbetsbelastningen ilagrådet inte tillåts bli det avgörande skälet för att underlåta lagrådsremissnär sådan i och för sig bör ske. Det som framkommit vid årets granskning och vid denutfrågning utskottet haft tyder på att departementens arbetsplanering intefungerar på ett helt tillfredsställande sätt. Utskottet anser därför att detfinns skäl att ånyo betona vikten av en god planering av lagstiftningsarbetet iregeringskansliet. Det skulle vara av värde för utskottet om statsrådsberedningentill nästa års granskning kunde göra en redovisning av de rutiner som tillämpasvid planeringen av föredragningar i lagrådet. I flera fall då lagrådsremiss underlåtits har det vägts ini bedömningen att liknande lagstiftning tidigare-granskats av lagrådet. ningspromemorianockså exempel på fall där ett sådant förhållande synes ha KU 1985/86:25haft en mer självständig betydelse. Utskottet vill erinra om att 8 kap. 18 § regeringsformeninte lämnar utrymme för att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet atten tilltänkt lagstiftning har motsvarigheter i tidigare lagstiftning. Enutveckling i riktning mot att departmenten mera rutinmässigt stämmer av sinalagförslag mot tidigare motsvarigheter och lägger detta till grund förbedömningen i remitteringsfrågan kan alltså inte accepteras frångrundlagssynpunkt. Vid bedömningen av frågan om lagrådet skall höras måste, ominte ett avstående sker på andra giltiga grunder, lagförslagets beskaffenhetbedömas mot bakgrund av innehållet i 8 kap. 18 § tredje stycketregeringsformen, vilket varit avsett enligt ett motivuttalande till stadgandet(prop. 1978/79:195, s. 65). Utskottet utgår ifrån att statsrådsberedningen vid dessgranskning av planerade lagförslag särskilt uppmärksammar motiveringar av detslag utskottet har berört. Som framgår av bilaga B 3 har också vid årets granskningpåträffats lagförslag som inte remitterats till lagrådet och som saknarmotivering härför men som kan bedömas tillhöra det område inom vilketlagrådsgranskning bör ske om inte någon av de i regeringsformen angivnaundantagssituationerna föreligger. Utskottet måste därför åter understrykavikten av att det i enlighet med regeringsformens regler alltid skall lämnas enredovisning av skälen till att lagrådet inte hörts i de fall då lagrådsremiss iprincip skall ske. har utskottet särskilt uppmärksammatförekomsten av s. k. underhandsföredragningar i lagrådet, dvs. föredragningarsom sker innan en remiss färdigställts och expedierats från regeringskansliet.Utskottets undersökningar har visat att underhandsföredragningar tidigare förekommiti betydande omfattning (se KU 1982/83:30, s. 9). Detta har föranlett utskottetatt understryka vikten av att underhandsföredragningar undviks. Antalet falldär underhandsföredragning förekommit har därefter minskat kraftigt. Av deupplysningar som lämnats av justitieråden och inför utskottetframgick att nu praktiskt taget undantagslöst iakttaruttalandet om att en remiss skall vara slutgiltigt beslutad och utformad närden kommer till lagrådet. Vid granskningen har uppmärksammats två fall där vissaförslag före lagrådsgranskningen inte varit föremål för remissbehandling isedvanlig omfattning, vilket lagrådet anmärkt på. Frågan om beredningen av regeringsärenden,bl. a. vad gäller remissförfarandet, behandlar utskottet i nästa avsnitt idetta betänkande. Utskottet har i olika sammanhang - bl. a. igranskningsarbetet - funnit anledning att uppmärksamma beredningen av olikaregeringsärenden. I förgrunden har stått kommittéväsendet och det därpåföljande remissförfarandet av utredningsförslag. Som framgått av det föregåendeavsnittet har utskottet särskilt behandlat lagrådsgranskningen. Undergranskningsarbetet inleddes en större undersökning av bered- ningen avregeringsförslag både vad gäller lagrådsgranskningen och bered- KU1985/86:25 ningsarbetet i övrigt. Denna undersökning fullföljs i åretsgranskningsarbete. I en granskningspromemoria - bilaga B 4 - lämnas enredogörelse för vissa utvecklingstendenser vad gäller remissförfarandet allmänt. Vid upprepade tillfällen har kritik riktats mot attriksdagen har fått ett bristande beslutsunderlag beroende på att lagförslaginte remitterats till lagrådet eller att propositionerna inte grundats påremissbehandlade utredningsförslag. Av föreliggande material framgår att andelen propositionermed lagförslag som remitterats till lagrådet år tämligen förperioden /80-1984/85. I genomsnitt av samtliga avlämnade propositionergrundar sig på utredningsförslag som remitterats enligt 7 kap. 2 § regeringsformen.Av lagförslagen är beredda genom utredningsförslag som remissbehandlatsmedan endast av övriga propositioner har motsvarande beredning.Materialet visar inte på någon avgörande skillnad när det gäller beredningsarbetetmellan de borgerliga regeringarna och densocialdemokratiska regeringen . I detta sammanhang vill utskottet nämna att utskottet isamband med granskningen av remisser till lagrådet uppmärksammat två fall där lagrådetanmärkt på att förslagen i vissa delar inte varit föremål för sedvanligremissbehandling. Lagrådet har därför ansett sig ha svårt att bedömakonsekvensen av förslagen. En närmare redovisning finns i bilaga B 3 omremisser till lagrådet. I det ena yttrandet, som gällde en lagrådsremiss medförslag till lag om viten m. m. 1984/85:96), uttalade lagrådet att enbedömning av det i förhållande till kommittéförslaget mera vittsyftande förslagsom remitterats till lagrådet var vansklig, eftersom det inte hade blivitföremål för remissbehandling i sedvanlig omfattning. Lagrådet hänvisade iyttrandet särskilt till att det, vad gäller frågan om prövningsinstans förutdömande av vite, syntes önskvärt med ett förnyat övervägande grundat påsynpunkter som erhållits efter sedvanlig remissbehandling. Med hänsyn härtilloch med hänvisning till åtskilliga synpunkter av teknisk natur som utveckladesi yttrandet förordade lagrådet att förslaget inte borde föreläggas idet remitterade skicket. Med beaktande av vad lagrådet anförde beslutades att genomremiss inhämta yttranden över lagrådsremissen jämte lagrådets yttrande. För attremissinstansernas granskning skulle underlättas utarbetades en promemoria medförslag till slutligt ställningstagande av regeringen. Som ytterligare skäl fören ny remissbehandling anfördes att ännu en fråga rörande viten skulle tas uppi ärendet. Med hänsyn till det omfattande material som redan förelåg i ärendetbedömdes remissbehandlingen kunna begränsas. I ett yttrande över ett förslag om konsumenttjänstlag(prop. 1984/85:110) anmärkte lagrådet att vissa regler inte grundade sig på detbakomliggande utredningsförslaget. Sedvanlig remissbehandling till ledning förbedömningen av den föreslagna regleringen i denna del hade följaktligen inteheller förekommit. Enligt lagrådet var det därför vanskligt att överblickakonsekvenserna av förslaget i den delen. Utskottethar tidigare i samband med granskning av regeringens remisser \ till lagrådet konstaterat att lagrådet vid någratillfällen i KU 1985/86:25 yttranden anmärkt på attremitterade lagförslag inte varit föremål för sådan remissbehandling som avsesi 7 kap. 2 § regeringsformen. förekom anmärkningar från lagrådet isamband med proposition 1982/83:102 om tillfällig vinstskatt och proposition1983/84:50 om löntagarfonder. Kritik förekom också från lagrådet i dessyttrande över förslaget till lag om inbetalning på avverkningskonto m. fl.lagar. Lagrådsremissen resulterade i en proposition 1982/83:145 om vissaskogspolitiska åtgärder m.m., vilket dock inte innehöll något förslag omavverkningskonto. gjorde lagrådet en liknande anmärkning i fråga omförslaget till lag om statlig fastighetsskatt m.m. (prop. 1984/85:18). Utskoftet (1984/85:35) konstaterade aft regeringen i någraav fallen under sin beredning haft överläggningar med sådana myndigheter somberörts av förslagen, innan förslagen remitterats till lagrådet. Ärendenasbrådskande karaktär hade i vissa fall bidragit till att fullständigtremissförfarande inte hade kunnat genomföras. Utskottet ansåg att behovet avatt inhämta upplysningar och yttranden från myndigheter och sammanslutningarfick bedömas i varje särskilt fall. Utskottet fann inte i något av de granskadefallen anledning att rikta någon kritik mot regeringen beträffande beredningenav ärendena. Inte heller beträffande de i årets granskning uppmärksammadefallen finns det enligt utskottets mening anledning till några erinringar.