bet · G901JuU28 · 1985-12-31 00:00:00 — digtinfördes bestämmelser i samma lag om bla förtursbehandling av en skat- JuU1985/86:28 tefråga i förvaltningsdomstol när frågan är av väsentlig betydelseför förun- Bilaga 5 dersökningen eller åtal angående skattebrott. I prop1984/85:178 om domstolar och ekobrott m m uppgav departementschefen (s 34) attändringarna haft en betydelsefull effekt när det gäller att nedbringahandläggningstiderna i skattemålen och skattebrottmålen. Genom de 1985 infördareglerna i om möjlighet till skatterättsexpert ibrottsmålsprocessen och regler i skattebrottslagen om samråd mellan denallmänna domstolen och skattedomstolen torde behovet av att förklaraskattebrottmålet vilande ha minskat ytterligare. När det gäller trafikbrottmålen och målen omkörkortsingripanden bör man komma ihåg att det i de allra flesta fall inte ärfråga om någon dubbelprocess, eftersom huvuddelen av trafikbrotten slutligtavgörs genom ordningsbot och strafföreläggande. En integrering av dessa bådamåltyper, som efter ett omfattande utredningsarbete under främst 1970-taletinte befanns vara genomförbar, kan därför befaras leda till att antalettrafikbrottmål som blir avgjorda genom denna billiga och smidiga ordningminskar. Problemet med dubbelprocesser förefaller enligt hovrättensmening vara mest påtagligt i mål om vårdnad av och umgänge med barn samtöverflyttning av vårdnaden. Dessa mål handläggs av allmän domstol. Verkställighetenav domstolens avgörande kan emellertid prövas av länsrätt. Länsrättens beslutkan överklagas till kammarrätt och därefter, med vissa begränsningar, till regeringsrätten.Att denna ordning kan leda till missbruk har uppmärksammats i (LU1984/85:5) och lett till att utredningen om barnens rätt i till-läggsdirektiv(dir. 1984:34) fått i uppdrag att överväga om missbruk av möjligheterna tillomprövning i mål om vårdnad om eller vård av barn kan förhindras. Det anförda tyder enligt hovrättens uppfattning på att mankan förvänta sig att de mest påfallande problemen med dubbelprocesser kan lösasinom ramen för domstolarnas nuvarande organisation. En sammanslagning av de båda domstolsorganisationernaförutsätter också ett betydande mått av specialisering inom domstolarna. Dettainnebär att det måste tjänstgöra fler domare i varje domstol än vad som ärfallet. Detta torde i sin tur leda till att så små enheter som många av denuvarande ringsrätterna utgör inte skulle kunna bibehållas. En sammanslagningkan alltså antas nödvändiggöra en kraftig centralisering av den dömandeverksamheten, något som hovrätten anser skulle vara mycket olyckligt. Med hänsyn till det anförda vill hovrätten inte förnärvarande tillstyrka att det kommer till stånd en så bred översyn avdomstolsorganisationen som motionärerna hemställer om. Frågan är härefter om det finns anledning att utreda omdet är möjligt att i de två allmänna domstolsorganisationerna infoga några avde specialdomstolar eller domstolsliknande organ som har inrättats under desenare årtiondena. Såsom anförs i motionen har skälet för inrättande avspecialdomstolar ofta varit att behovet av särskild sakkunskap i domstolen intehar kunnat tillgodoses i de allmänna domstolarna. I motionen nämns att rättegångsutredningens arbeteförväntas medföra en mer flexibel processordning för de allmänna domstolarna. Förslag om detta har redan lagts fram. Huvuddelen av förslaget beträffande tingsrättsprocessen övervägs fortfarande i . Det antas vidare allmänt att rätte- 40 gångsutredningeni ett kommande betänkande kommer att föreslå att de all- JuU 1985/86:28 mannadomstolarna får möjlighet att, när det finns behov av detta, anlita ex- Bilaga5 perter som ledamöter av rätten så som redan är fallet i fastighets- ochvattenmål och i enlighet med den ordning som har införts i brottmål omekonomiska eller skatterättsliga förhållanden. Ett förslag av den innebördenborde innebära att de allmänna domstolarna blir bättre skickade än tidigareatt handlägga mål där det har bedömts erforderligt med särskildaorgan. undersöker dessutom möjligheternaatt integrera hyres- och arrendenämndernas samt bostadsdomstolens verksamhet ide allmänna domstolarna. Utredningen kan vidare förväntas lägga fram synpunkterpå frågan i vad män dess förslag om enklare handläggningsformer gör det möjligtatt infoga vissa andra organ, t ex va-nämnden, i allmän domstol. undersöker således redan om dessförslag till ändrade förfaranderegler också bör medföra organisatoriskaförändringar. Det tycks därför inte finnas något behov av en särskilt tillsattutredning för en översyn av de specialdomstolar som ursprungligen har fått sinaarbetsuppgifter från de allmänna domstolarna. Annorlunda förhåller det sig däremot med frågan omförsäkringsrätternas verksamhet kan infogas i de allmännaförvaltningsdomstolarnas. Den frågan prövades då försäkringsrätterna inrättadesi slutet av men avvisades då (prop 1977/78:20 s 69 ff och SfU1977/78:15 s 31 ff) bla med hänsyn dll kammarrätternas arbetsläge. Bådedepartementschefen och utskottet underströk dock att man i en f ramdd kundeöverväga att integrera de nya domstolarna med de allmännaförvaltningsdomstolarna. Försäkringsrätterna har emellertid alltsedan deinrättades haft ett besvärligt arbetsläge och har, trots den minskademåltillströmning som det införda omprövningsförfarandet hosförsäkringskassorna medförde, alltjämt stora målbalanser. Ett framförtförslag av utredningen om förtroendevalda i försäkringskassorna kan ocksåmedföra att antalet mål hos försäkringsrätterna åter ökar (SOU 1985:21 s 100). Ävenkammarrätternas arbetsläge inger fortfarande oro (prop. 1984/85:100 bilaga 4 s93). Hovrätten anser därför att det ännu är för tidigt att överväga ensammanslagning av de nu nämnda domstolsorganisationerna. Den splittrade domstolsorganisationen medför ibland också,som det påpekas i motionen, att det uppstår svårigheter att avgöra vid vilkendomstol en talan skall anhängiggöras. Svårigheterna har, såvitt hovrätten ärbekant, främst gjort sig märkbara då det skall avgöras om en talan skall väckasvid fastighetsdomstol eller allmän domstol. Även denna fråga, liksomangränsande spörsmål om forum, ingår i rättegångsutredningens arbetsuppgifterenligt direktiven (1977:10). Reformförslag kan därför läggas fram inom en näraframtid. Sammanfattningsvis anser hovrätten att en översyn avdomstolsorganisationen med så bred inriktning som det förordas i motionen intebör komma till stånd. Hovrätten anser inte heller att en mera begränsad översynav organisationen bör ske, främst med hänsyn till att resultatet avrättegångsutredningens arbete bör avvaktas. Modonen bör alltså avstyrkas. Kammarrätteni Stockbolm JuU 1985/86:28 ----- ---------------------------------------------------- Bilaga 6 I riketfinns två organisationer av allmänna domstolar i tre instanser de allmännadomstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det har tagit ochstort arbete att bygga upp denna ordning, som för förvaltningsdomstolarnas delkan sägas ha blivit slutförd i sina huvuddrag .' Huvudsyftethar varit att skapa garantier för en tillfredsställande rättssäkerhet liksomför effektivitet i övrigt i domstolsverksamheten. Ett bidragande motiv tillden utbyggnad av förvaltningsdomstolarna som skett har varit den starkaexpansion som har kännetecknat förvaltningsverksamheten. På det dömande området styrs verksamheten främst, i deallmänna domstolarna av (RB) och lagen (1946:807) omhandläggning av domstolsärenden (ärendelagen), i de allmännaförvaltningsdomstolarna av förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL.Ärendelagen replierar i avsevärd mån på RB (se 5 § andra stycket och 11 §). Förförvaltningsdomstolarna tillkommer bestämmelser som är upptagna ispeciallagstiftning, t. ex. taxeringslagen (1956:623). RB trädde i kraft efter ett omfattande ochgenomgripande utredningsarbete. Den bygger på en muntlig processordning närdet gäller tvistemål och brottmål. Med sin detaljrikedom 59 kapitel och flerahundra paragrafer binder den handläggningen i de allmänna domstolarna hårt.Detta förhållande kan motiveras av att målgrupperna inom de båda huvudområdenaär förhållandevis homogena. När det gäller tvistemålen torde regelrikedomen iförsta hand förklaras av behovet att klart ange spelreglerna för enskildaparter med motstridiga intressen. De processuella föreskrifterna kan där intesällan ses som ett komplement till materiella regler. I fråga om brottmålenmotiverar rättssäkerhetsintresset särskilda krav på förutsebarhet i fråga omprocessens förlopp. Även om rättegångsutredningens arbete kan beräknas medföraatt formerna blir mindre låsta än tidigare torde den nuvarande ordningen istort sett komma att bestå även när reformverksamheten på grundval av utredningensarbete har slutförts. FPL, som endast innehåller 53 paragrafer, bygger på enskriftlig processordning men öppnar möjlighet till en kompletterande muntligförhandling när sådan behövs. Den lämnar de allmänna förvaltningsdomstolarnaavsevärd frihet när det gäller den närmare utformningen av processen i detsärskilda målet. Detta är till klar fördel med tanke på det mycket bredaspektrum av ämnen som handläggs, särskilt i överrätterna. Med hänsyn till detväldiga antalet mål skulle det inte heller gärna vara möjligt att tillämpa enså stel och tung processordning som den RB innehåller. Härtill kommer att iförvaltningsdomstolarna enskilda i stor utsträckning för sin talan utanbiträde av jurist. En sådan ordning skulle knappast kunna råda om processen varså formalreglerad som hos de allmänna domstolarna. De olika processformerna är med andra ord i det stora helaväl avpassade till de målgrupper som förekommer på vardera sidan. Ärendelagenär för de allmänna domstolarnas del ett komplement som främst tar sikte påhandlägg- ' I sin artikel Rättskipningens organisation (SvJT 1985 s.522 fO tycks generaldirektö ren ha förbisett denna parallellism, som bl. a. illustreras avatt högsta domstolen (HD) och regeringsrätten (RR) är helt jämställda. Till skillnad motvad som gäller domar från t. ex. arbets- och marknadsdomstolarna kan sålunda HD ejundan röja RR:s domar på grund av domvilla. Jfr även 11 kap. 1 och 11 §§regeringsformen samt lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (t. ex. rubriken och 1§). ningen avatypiska frågor som omyndigförklaring, tillsättande av god man JuU1985/86:28 o. d. Båda domstolsorganisationerna har ett brettämnesregister. Detta gäller särskilt förvaltningssidan. För kammarrätternasdel brukar exempelvis talas om mer än 150 målgrupper. Det tar avsevärd tid atti erforderlig mån lära sig att tillräckligt behärska de målområden somförekommer på vardera sidan. Byten mellan karriärerna förekommer inte sällanmen ingalunda i den stora utsträckning som anges i motionen. Kammarrättenserfarenhet är att det härvid tar innan en jurist från de allmännadomstolarna har i erforderlig mån tillgodogjort sig ens de mest centralaämnesområdena här. Detta gäller i särskild grad om skatterätten, där en synnerligensvåröverskådlig och i övrigt otymplig lagstiftning styr verksamheten. Underåratal får den nykomne normalt betraktas som en amatör på området. 1 motionen görs gällande att en samordning av resursernainom domstolarna skulle kunna ge "betydande rationaliseringsvinster".Som en tänkbar lösning nämns härvid en sammanslagning av dngsrätt ochlänsrätt, av hovrätt och kammarrätt samt av högsta domstolen ochregeringsrätten. Vid en sammanslagning skulle domarna få ett oerhört brettoch skiftande målområde att tillämpa. Det gäller att känna till författningaroch litteratur samt, inte minst, även en omfattande prejudikatbildning.Svårigheten att tillgodogöra sig nya områden ökar ju mer karaktär avramlagstiftning som författningstexterna får och ju mer "generalklausulbetonade"de blir. Om domarna även i fortsättningen från tid till annan skall bytaämnesområden i sin domstol vilket är önskvärt föreligger risk för att deinte längre kommer att besitta tillräcklig sakkunskap för att effektivt ochsäkert kunna fullgöra sina uppgifter. förekommer det att denspecialiserade advokaten har djupare kunskaper på sitt särskilda område än desom dömer i målet. Skillnaden i kunskaps- och erfarénhetsnivå får inte skiljaalltför mycket om domaren skall behålla förmågan att effektivt ledarättegången. Olägenheterna av en kunskapsuttunning är uppenbara och torde redannu ha medverkat bl. a. till att civila tvister i betydande utsträckning gårtill skiljemän liksom till att skattefrågor genom institutet förhandsbeskeddelvis hamnar vid sidan av förvaltningsdomstolarna, åtminstone i första ochandra instans. Den av motionärerna i första hand antydda modellen tordeaccentuera sådana tendenser som har sagts . Det är emellertid inte endast området för den materiellarätten som blir utomordentligt vidsträckt för den ordinäre domaren. Han tvingasockså att från tid till annan skifta mellan två vitt skilda processordningarsom i sig i stor utsträckning har skilda utgångspunkter. RB bygger sålunda påatt det är åklagaren i brottmål och käranden i tvistemål som skall styrka sintalan. FPL ålägger i stället domstolen en utredningsskyldighet. Därtill kommeratt domarna måste arbeta med delvis "olika filosofier": ettstrafftänkande i brottmål att ställas mot ett vårdlänkande vid handläggning avsådana ansvarsområden som t. ex. vården av unga resp. vården av missbrukare. Som framgår av det föregående finner kammarrätten att ensammanslagning skulle ställa domarna inför alltför stora krav på kunskap ocherfarenhet från vitt skilda ansvarsområden. Detta skulle självklart motverkarättssäkerhet och effektivitet i övrigt i domstolarna.' I I sin artikel har , möjligen på grund avavsaknad av praktisk domarerfaren het, alltför starkt tonat ner detta förhållande i fråga om både den materiellarätten och 43 processrätten. Beträffande den senare se särskilt s. 537 överst. Den nuvarande uppdelningen har också den fördelen att denger de enskilda JuU 1985/86:28 juristerna möjlighet att välja den inriktningför vilken de känner sig bäst ägna- Bilaga 6 de. Somliga är särskiltintresserade av brottmål, medan andra känner obehag inför dem. Vissa människorär roade av muntliga förhandhngar i stor omfattning, medan andra föredrar denskriftliga processen som normal arbetsmetod. En del har svårt att klara avskattejuridiken medan andra har den som huvudintresse. Med hänsyn till bredden av ämnesområdena på vardera sidanföreligger inte vid en fortsatt uppdelning någon risk för att den enskildejuristen skall få ett alltför begränsat ansvarsområde. Inte heller behöverintresset av en öppnare domarbana motverkas. De som känner med sig att de rårmed och har intresse av att växla mellan banorna bör även i fortsättningen hamöjlighet och uppmuntras därtill. Mot vad som har sagts nu kan göras gällande att det i endel jämförbara länder, exempelvis , inte förekommer en uppdelning avdomstolsorganisationen av den art som finns här i riket. I sammanhanget bördock beaktas att i vart fall få jämförbara länder torde ha ett så genomregleratsamhälle som . Ordningen med särskilda förvaltningsdomstolar torde f. ö.vara den vanligaste, jfr exempelvis , ochFinland. Detta beror knappast på en slump. En medicin mot en för stor kunskapsuttunning kunde varaatt visserligen sammanföra domstolarna i en gemensam organisation men låtadomarna hålla sig inom sina specialområden. I så fall inställer sig emellertidomedelbart frågan vad reformen tjänar dll? Syftet med en så genomgripandeändring kan inte rimligen vara att samla tingsrätt/länsrätt,hovrätt/kammarrätt, resp. högsta domstolen/regeringsrätten under en hatt enbarti administrativt hänseende. Till stöd för en sammanslagning åberopas i motionen attden nuvarande ordningen medför ett dubbelförfarande genom att samma sak kankomma att prövas först i den ena, sedan i den andra organisationen.' Argumentetbygger väsentligen på en missuppfattning eller en generalisering som inte ärovanlig i den offentliga debatten. Vad domstolen åsyftar är att det itotalbilden av ett ämnesområde letas ut någon eller ett par avvikandeföreteelser vilka tas till intäkt för en mer eller mindre genomgripandeändring av helheten. I avsevärd mån är dock dubblyren skenbar och varken kaneller bör undvikas. Så kan t. ex. inte i ett och samma mål både prövas omskadestånd skall utgå och handläggas det exekutionsmål som kan bli följden omeventuellt ålagt skadestånd inte skulle betalas. Lika lite kan en fråga omutdömande av vite, som ålagts med stöd av 6 eller 21 kap. ,handläggas gemensamt med det ursprungliga vårdnads-/verkställighetsmålet. Ibåda fallen gäller att ytterligare moment måste tillkomma för att den senaremålserien skall bli erforderlig. Särskild uppmärksamhet har den nuvarande ordningen medavseende på skattemål/skattebrottmål väckt. Frågan har ingående behandlats bl.a. i re-rnissyttranden över dels brottsförebyggande rådets promemoria (1982:1)Skattebrott och skattemål, ett snabbare och effekdvare förfarande, dels ettdelbetänkande (SOU 1984:3) av kommissionen mot ekonomisk brottslighet Domstolaroch eko-brott. Mot tanken på en gemensam handläggning av de bådamålkategorierna framförde kammarrätten stark kritik. Domstolen finner inteanledning att upprepa sin argumentation utan hänvisar till sina yttranden ' Flera exempel har getts (s. 526 fQ i artikel. över dessabåda förslag. Framhållas bör dock att skattebrottmålet och skatte- JuU1985/86:28 målet bygger och måste bygga på helt olika filosofi när detgäller den åta- Bilaga 6 lades resp. den presumtivt skattskyldiges plikt attmedverka, framför allt pä utredningsstadiet. Medan varje skattskyldig har attlämna uppgifter om sina göranden och låtanden i ekonomiskt avseende, har enbrottsmisstänkt enligt svensk lag rätt att förhålla sig helt passiv.Bevisbördan i dess helhet åvilar i det senare fallet det allmänna. Ensammanslagning av domstolsorganisationerna kan inte rimligen ha ens som bisyfteatt åstadkomma någon ändring i det hänseende som har sagts sist. En övergång itaxeringsprocessen till den ordning som gäller i fråga om den som misstänks förbrott torde av effektivitetsskäl vara lika lite tänkbar och är dessutommateriellt sett omodverad. Det förhållandet att trafikbrott handläggs vid allmändomstol men spörsmålet om eventuell åtgärd i körkortshänseende av allmänförvaltningsdomstol har ingående övervägts, vilket ledde fram dll att denrådande ordningen behölls. Se sålunda körkortsutredningens betänkande (SOU1978:27) Fortsatt körkortsreform. De s, k. dubblyrerna är sålunda i allmänhet rationelltbetingade och har inte uppstått av en slump. Under alla omständigheter kan detemellertid inte få bli så att undantagsföreteelser tas till intäkt för attgenomföra en reform som har avseende på alla mål. I de allmänna domstolarna ochde allmänna förvaltningsdomstolarna handläggs dock mer än 300 000 mål iförsta instans. Frågan om utformningen av domstolsorganisationen måste avgöraspå basis av vilket system som passar bäst för den stora massan av mål. Vid enbedömning med sådan utgångspunkt finner kammarrätten att den nuvarande ordningenmed två parallella organisationer av allmänna domstolar med olika funktioner är klart överlägsen även om den i en del undantagsfall kan synas opraktisk. Motionärerna räknar med att antalet skattemål skall minskaradikalt till följd av reformer på grundval av skatteförenklingskommitténsförslag. Det synes väl ddigt att diskutera eventuella effekter av dessa. Närdet gäller kommitténs senaste betänkande (SOU 1985:42) är sålunda att märkaatt tung kritik har framförts i ett särskilt yttrande av lagmannen i länsrätteni m. fl. Även om kommitténs förslag skullegenomföras, innebär det inte nödvändigtvis att länsrätternas arbete minskarstarkt {]h ord-ningsbotsreformen på tingsrättssidan). Kammarrätten haranledning att tro att bortfallet av arbete i länsrätterna i stället blir ganskamarginellt. Vad som försvinner är nämligen de visserligen många men okontroversiella eller annars enkla målen som ger föga arbete, medan dearbetskrävande målen blir kvar och kommer att öka. De resurser påintendentsidan som till äventyrs frigörs torde f. ö. inte minst komma attanvändas på ett sådant offensivt sätt att nya och mer komplicerade måltillförs domstolarna. Så länge som roten till det onda, det alldeles förinvecklade skattesystemet, inte angrips på allvar torde effekterna av den enaeller andra reformen på området bli begränsade. Allmänt sett borde det över huvud ha varit naturligt attavvakta att effekterna av skatteförenklingskommitténs ochrättegångsutredningens arbete kan överblickas innan frågan om en eventuell översynav domstolsorganisationen av den anledningen aktualiseras. I motionen likaväl som i de uttalanden i ämnet som hargjorts från statsråds- och domstolsverkshåll har de konsekvenser i organisatoriskt hän seende som en reform skulle medföra inte ägnats någon uppmärksamhet. denna delkan pekas på storstadsregionerna där problemen inte bara kan lösas JuU1985/86:28 genom enren fusion av domstolar vare sig i första eller andra instans. na blir påflera håll alltför stora, varför hela domkretsindelningen måste ses över medde omfattande konsekvenser som det medför för personalen och i fråga omlokaler m. m. Även för de båda högsta domstolarna måste avsevärda Lokalmässigt måste betydande kostnader bli följden aven reform. Med det breda spektrum av mål som kommer att falla pådomstolarna i första instans gäller vidare att dessa inte kan vara för små omde skall inrymma tillräcklig sakkunskap. Uppskattningsvis femsex domare börvara minimum. Av de 97 tingsrätterna har 57 fyra domare eller färre (20 av demhar högst två domare). Motsvarande antal för de 24 länsrätterna är 19 (tre harhögst två domare). I så fall blir följden att én rad smådomstolar slås ut.Alternativet är att avsevärt bygga ut domarorganisationen i första instans såatt tillräcklig exper-ds finns att tillgå i alla domstolar. En sådan reformmåste bli mycket kostnadskrävande och ter sig därför orealistisk. Att ta bortsmådomstolarna och på så sätt minska enskilda människors möjlighet att kommatill sin rätt, geografiskt eller på annat sätt, torde gå stick i stäv motpolitiska strävanden i övrigt. Detta för inte domstolarna närmare människorna.I debatten har också nämnts att inskrivningsväsendet samt kanske även arvs- ochgåvoskatteärendena bör överföras till länsstyrelserna. I så fall måsteeffekterna i form av nedlagda domstolar bli ännu mer genomgripande. Kammarrätten vill i denna del bemöta ytterligareett argument som har förekommit i debatten. Det sägs att en samladdomstolsorganisation skulle göra det enklare för de rättssökande att kommaunderfund med vart de skall vända sig. Rättsförluster på grund av att någon gårdll fel domstol skulle undvikas. Även om det onekligen låter bestickande attmedborgaren alltid skall kunna vända sig till en och samma domstol ger sigenligt kammarrättens mening inte några större olägenheter härvidlag ipraktiken till känna med den nuvarande ordningen. När det gällerbesvärshandlingar utsätts sålunda besvärsinstansen i fullföljdsanvisningen.Fel är därför mycket sällsynta i den delen. Inte heller i övrigt är misstagvanliga. Skulle emellertid risken för rättsförlust anses beaktansvärd, kansaken ordnas med en reglering som går ut på att besvär, som ges in till feldomstol, av denna skall skickas vidare till rätt domstol och anses inkomna närde anlände till den första domstolen.' Kammarrätten anser alltså att den nuvarande organisationenfungerar bättre än en förändrad sådan i enlighet med motionärernas tankar. Även om något egentligt behov av att fåsammanslagningsfrågan ytterligare belyst inte föreligger kunde det ligga ettvisst egenvärde i att en gång för alla få en analys satt på pränt och därmedfrågan effektivt utagerad. Intresset härav väger dock lätt jämfört med viktenav att i möjlig mån få ett stopp på den allvarliga följd somdomstolsverkets initiativ, uppföljt genom motionen och uttalanden avjustitieministern, redan har fått. Kammarrätten åsyftar den ström av avhopp avyngre jurister från bl.