bet · G901JuU28 · 1985-12-31 00:00:00 — Till stödför en sådan ordning anfördes bl. a. att nya specialdomstolar borde JuU1985/86:28 inrättas endast om mycket starka skäl talar för det. tog avstånd från tanken under hänvisning till attsocialförsäkringsärendena är en relativt enhetlig grupp av ärenden i fråga omvilka kravet på snabb handläggning är särskilt framträdande. Det anfördesockså att ärendeprövningen genom den pågående differentieringen avsocialförsäkringsförmånerna otvivelaktigt blivit svårare. Utskottet underströkemellertid att ställningstagandet inte hindrar att man i en framtidkan överväga att integrera socialförsäkringsdomstolarna med de allmännaförvaltningsdomstolarna. Ställningstagandet vidhölls när frågan återkom några årsenare (SfU 1981 /82:7). Beträffande argumenten mot ordningen medförsäkringsdomstolarna som specialdomstolar uttalade vederbörande utskottsärskilt följande. Som ett vägande skäl mot att inrätta specialdomstolarbrukar framhållas att sådana domstolars målområde blir snävt och att dettamedför att domarnas kunskaper inom andra områden begränsas. Socialförsäkringen,som berör praktiskt taget alla medborgare, inrymmer emellertid i sig ett mycketbrett register av frågor med anknytningspunkter till de flesta sektorer isamhället. Rekryteringsunderlaget för försäkringsdomstolarnas personal är ihuvudsak detsamma som för förvaltningsdomstolarna och de allmänna domstolarna.En övergång mellan olika domstolsorganisationer har också blivit alltmer vanlig.En sådan utveckling är i sig önskvärd och bidrar till att tillföra de olikadomstolarna värdefulla kunskaper från andra områden av samhällslivet ändomstolens eget. Härmed försvagas argumenten mot försäkringsrätterna såsomspecialdomstolar. Handläggningen av mål rörande barn Den i detta ärende aktualiserade frågan om s. k. dubblaprocesser i mål rörande barn har behandlats av med anledningav en motion (se LU 1984/85:5). Motionären erinrade om att mål enligt (FB)om vårdnad om och umgänge med barn prövas av allmän domstol medan frågor omverkställighet av beslut om vårdnad eller umgänge enligt FB samt mål enligtsocialtjänstlagstiftningen behandlas av förvaltningsdomstol. Ett ärenderörande ett barn kan, framhöll motionären, prövas av olika instanser samtidigtmen på olika grunder. Enligt motionären måste det för barnens skull införasnågot slags spärr mot alltför många processer och långdragen handläggning iolika led i processen. Åtgärder måste också vidtas för att samordnabestämmelserna i och socialtjänstlagstiftningen. I motionen yrkades attriksdagen hos regeringen skulle begära en översyn av lagstiftningen för attförhindra många och långa processer i vårdnadsmål m.m. Vederbörande utskott erinrade till en början om att denrättsliga vårdnaden om ett barn enligt FB bl. a. innebär att den som har vårdnaden om barnet har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnetsbehov blir tillgodosedda och att det får den tillsyn, försörjning och utbildning som behövs. Vårdnadshavare är i regel barnets föräldrar eller en av dem. Frågor om vårdnaden, liksom spörsmål om umgängesrätt med barnet, kan aktualise ras bl. a. vid en skilsmässa mellan föräldrarna. Sådana frågor prövas som tidi gare nämnts av allmän domstol, dvs. i första instans av tingsrätt med möjlighet till överprövning i hovrätt och, under vissa förutsättningar, högsta domstolen. Vägrar en förälder att rätta sig efter domstolens beslut om vårdnad eller um- 16 gänge kanden andra föräldern begära hos förvaltningsdomstol att beslutet JuU1985/86:28 verkställs. Med förvaltningsdomstol avses instansordningen länsrätt,kammarrätt och regeringsrätten. 1 syfte bl. a. att stärka barnens rättsliga ställninginfördes nya bestämmelser om vårdnad och umgänge samt omverkställighet av sädana avgöranden (prop. 1981/82:168 och 1982/83:165, LU1982/83:17 och 41). 1 förarbetena diskuterades frågan om verkställighetsmålenskulle flyttas från förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna.Därvid ansågs övervägande skäl tala för att målen också i fortsättningen bordehandläggas av förvaltningsdomstol. Utskottet pekade vidare på att man måste skilja denrättsliga vårdnaden om ett barn från den fakuska vården av barnet. Ingethindrar att den faktiska vården utövas av annan än vårdnadshavaren.Vårnadshavaren kan exempelvis överlämna den faktiska vården tillfosterföräldrar utan att det härigenom sker någon ändring i hans eller hennesrättsliga vårdnad. 1 socialtjänstlagen (1980:620), som i princip bygger påfrivillighet, regleras b!, a. förfarandena i samband med att ett barn tas emotoch vårdas i ett annat hem än vårdnadsha-varens. Ett barn kan också utanvårdnadshavarens samtycke beredas vård utanför det egna hemmet, om det bristeri omsorgen om barnet eller om barnet genom sitt beteende själv utsätter sinhälsa eller utveckling för allvarlig fara. Regler härom finns i lagen(1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Mål enligtsocialtjänstlagen och LVU prövas av förvaltningsdomstol. Utskottet konstaterade därefter att både bestämmelserna iFB om vårdnad m. m. och reglerna i socialtjänstlagstiftningen om vård kan bliaktuella beträffande ett och samma barn samt att systemet kan verkaförvirrande och skapa osäkerhet hos inblandade parter. Systemet kan ocksåmissbrukas av t. ex. föräldrar som är oense i vårdnadsfrågan. Hur pass vanligtdet är att processer rörande ett barn drivs genom instansordningarna enligtett lagkomplex eller parallellt med varandra enligt de båda lagkomplexensaknas närmare uppgifter om. Enligt utskottets uppfattning torde emellertid iövervägande antalet mål parterna låta sig nöjas med tingsrättens resp.länsrättens avgörande. Detta hindrade dock inte att utskottet såg allvarligt påsådana fall där systemet uppenbart missbrukas genom att man i strid motbarnets intressen överklagar eller begär omprövning i mål om vårdnad om ellervård av barn. Därefter hänvisade utskottet till att utredningen ombarnens rätt (Ju 1977:08) har i uppdrag att överväga den huvudsakligaproblemställning som tas upp i motionen. Resultatet av utredningens arbeteborde enligt utskottets mening avvaktas. Arbetetinom utredningen om barnens rätt fortgår. Även den i ärendet ocksåaktualiserade frågan om s.k. dubbla processer i fall om mål om ansvar förtrafikbrott och körkortsmål har tidigare behandlats i . Önskemål om engemensam handläggningsordning har avslagits på hemställan av utskottet(JuU 1985/86:6 och 18). Här hänvisas till redogörelsen i JuU 1985/86:6 särskiltsåvitt gäller den införda möjligheten för domstolarna att vidbestämmande av påföljd för trafiknykterhetsbrott ta hänsyn till enkörkortsåterkallelse som kan komma att ske. 2 1985/86. Förenkladtaxering JuU 1985/86:28 I betänkandet (SOU 1985:42) Förenklad taxeringPrincipförslag om taxering, omprövning, process m. m. harskatteförenklingskommittén lagt fram förslag som framför allt syftartill en förbättrad kvalitet på taxeringen i första instans och till en snabbaredomstolsprocess. Kommittén föreslår bl. a. möjligheter till omprövning för attförebygga att otvistiga ärenden förs till skattedomstol. Förslag läggs ocksåfram angående skatteprocessens uppläggning som s. k. beloppsprocess ellersakprocess och angående det allmännas process-föring. I sistnämnda hänseendeförordas bl. a. att processverksamheten i första hand bör sikta på rättsligprövning av tvister och inte så mycket som utgöra enförlängning av beskattningsverksamheten. Kommittén redovisar vissa beräkningarangående tänkbara besparingar för länsrätterna och kammarrätterna. har i sitt betänkande (SOU 1981:75)Länsrätternas målområde Administrativ tvåpartsprocess övervägt bl. a.fördelningen av mål mellan länsstyrelse och länsrätt samt föreslagit att vissamåltyper förs över från länsstyrelse till länsrätt. Förslagen har inte letttill lagstiftning (prop. 1983/84:100 bil. 15, BoU 26 s. 16). I betänkandet (SOU 1984:64) Psykiatrin, tvånget ochrättssäkerheten har socialberedningen lagt fram förslag till en helt nylagstiftning på området. Förslagen innebär bl. a. att olika beslutsfunktionerav rättssäkerhetsskäl bör överföras från nuvarande särskilda organ till deallmänna förvaltningsdomstolarna. Förslagen övervägs iregeringskansliet. m. m. Som delvis framgått av det föregående har den år 1977tillsatta rättegångsutredningen ett vidsträckt uppdrag att göra en översyn avrättegångsförfarandet vid allmän domstol. Utredningen har avlämnat bl. a.delbetänkandet (SOU 1982:2526) Översyn av 1 Processen itingsrätt och delbetänkandet (SOU 1986:1) Översyn av 2 Högstadomstolen och rättsbildningen. I det förstnämnda betänkandet har utredningen tagit upptill utförlig behandling den i detta ärende aktualiserade frågan om inrättandeav jourdomstolar för vissa fall på straffprocessens område (s. 267 ff).Förslag om domstolsförhandlingar under veckoslut och har också lagtsfram av häktningsutredning i betänkandet (SOU 1985:27) Gripen anhållen häktad Straff processuella tvångsmedel m.m. Frågorna övervägs förnärvarande inom . Enligt vad utskottet inhämtat kommer rättegångsutredningeni sitt fortsatta arbete att ta upp bl. a. frågan om överförande av hyresprocessen till allmän domstol. Enligt sina direktiv bör utredningen också uppmärksamma vilka följder en ändring av regelsystem kan få för processen hos förvaltningsdomstolar och särskilda domstolar i övrigt. Som angetts i det före- 18 gåendeskall utredningen också överväga om fastighetsdomstolarna skall fin- JuU1985/86:28 nas kvar eller om deras uppgifter skall föras över till de allmännadomstolarna. Utskottet har inhämtat remissyttranden över frågan ombehovet av en sådan utredning som efterlyses i motion 1654. Remissyttranden haravgetts av justi-tiekanslern, , , hovrätten överSkåne och , hovrätten för , kammarrätten i ,kammarrätten i , , , länsrätteni , länsrätten i , försäkringsöverdomstolen,och . Härjämte har yttrande inkommitfrån , samhällsvetare och ekonomer, . I frågan om en översyn med inriktning på ett sammanförandeav de allmänna domstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna ärremissutfallet negativt. En övervägande majoritet av remissinstanserna tar mereller mindre bestämt avstånd från den tanken. Endast två instanser,och , uttalar sig i annan riktning och då medvissa reservationer. När det gäller frågan om en översyn i riktning mot attnedbringa antalet speciella domstolar och liknande organ är remissopinionenöverlag positiv. Endast hovrätten för uttalar sig i avstyrkanderiktning. Tanken på en översyn av målfördelningen mellan allmändomstol och allmän förvaltningsdomstol får stöd av bl. a. ,kammarrätten i , länsrätten i och . Remissyttrandenafogas ull detta betänkande som bilaga I15. I detta betänkande behandlar utskottet en motion medbegäran om en principi ell översyn av rättskipningens organisation. Yrkandet baseras på uppgifter om olägenheter med det nuvarande systemet med flera olika typer av domstolar -r allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. Det hävdas att samma sak kan föranleda rättegång i mer än en typ av domstol, t. ex. i fråga om vårdnadstvister, skattemål, trafikmål och patentmål. Syste met med specialdomstolar sägs leda till att domstolens ledamöter kan komma att sakna den nödvändiga allmänna överblicken över rättsutvecklingen. Ord ningen med parts- eller branschrepresentanter som ledamöter i vissa domstolar kritiseras. Systemet med olika typer av domstolar anges vara betänkligt efter som det blivit svåröverskådligt och krångligt. I syfte att nå rationaliserings vinster framför motionärerna tanken att slå samman de allmänna domstolar na och de allmänna förvaltningsdomstolarna. De ifrågasätter också om man bör behålla alla de specialdomstolar som finns och aktualiserar tanken på att föra över målområden frän specialdomstolar till de allmänna domstolarna el ler de allmänna förvaltningsdomstolarna, t. ex. hyrestvister och försäkrings rättsmål. Vid den förordade översynen bör enligt motionärerna särskilt upp märksammas hur behovet av specialistkompetens bör tillgodoses som möjligheterna till en mera lokal förankring av dömandet undersöks. Mo tionen har remissbehandlats. 1 betänkandet behandlas också ett antal motionsyrkandenmed olika önské- JuU 1985/86:28 mål rörande partssammansatta domstolar ochspecialdomstolar som i stort sammanfaller med tankarna i den beskrivnamotionen. De offentliga organen för rättskipning i utgörs avde allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och specielladomstolar och liknande organ för särskilda rättsområden. Den grundläggande principen om domstolarnassjälvständighet i den dömande och i övrigt rättstillämpande verksamheten är avsådan betydelse för rättssäkerheten att detta ämne reglerats i grundlag. Därhar också tagits in fundamentala regler om domstolarnas organisation. De allmänna domstolarna utgörs av 97 tingsrätter och sexhovrätter samt högsta domstolen. Rättegångsordningen i dessa domstolar reglerasav som trädde 1948. Förfarandet kännetecknas avmuntlighet, koncentration och omedelbarhet. Betydelsefullaorganisationsreformer har genomförts . De allmänna förvaltningsdomstolarna utgörs av 24länsrätter, mellankom-munala skatterätten, fyra kammarrätter samtregeringsrätten. Bestämmelser om dessa domstolar och om rättegångsordningen därges främst i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och iförvaltningsprocesslagen (1971:291). Förfarandet präglas bl. a. av skriftlighandläggning, domstolens utredningsskyldighet och en större flexibilitet änvad som gäller enligt . Betydelsefulla organisatoriskareformer har genomförts , senast avseendelänsrättsorganisationen med ikraftträdande . För olika rättsområden finns ett antal speciella domstolarutanför det ordinära domstolssystemet och speciella organisatoriska enhetermer eller mindre fast knutna till ordinära domstolar. I detta hänseendehänvisas till redovisningen i det föregående (s. 8 fO. Här skall endast nämnasnågra sådana domstolar eller enheter: fastighetsdomstolar, vattendomstolar,statens va-nämnd, sjörättsdomstolar, patentbesvärsrätten, eko-domstolar,hyresnämnder, försäkringsdomstolar. Den sakliga kompetensen för allmän domstol är mer ellermindre generell; den omfattar främst tvistemål och brottmål samt s. k.frivillig rättsvård (inskrivningsärenden m. m.). Allmän domstol har i principatt dörna i alla mål som inte uttryckligen undandragits dess kompetens. Målområdetför de allmänna förvaltningsdomstolarna och övriga domstolar bestäms däremot iprincip genom specifik uppräkning i olika författningar, se t. ex. lagen om allmännaförvaltningsdomstolar och lagen (1978:28) om försäkringsdomstolar. Reformkrav och pågående översynsarbete Även om regleringen av rättskipningens organisation ochförfarandebestämmelserna är moderna och i stora delar av mycket sent datum harfrän tid till annan framställts krav på olika reformer, och arbete på mereller mindre genomgripande förändringar pågår. Som framgår av redovisningen i det föregående har sålundaden till satta rättegångsutredningen ett vidsträckt uppdrag att göra en översyn av rät tegångsförfarandet vid allmän domstol, och flera av de i detta ärende aktuali- 20 seradefrågorna är eller har varit föremål för överväganden och ställ- JuU1985/86:28 ningstaganden i skilda sammanhang. Detta gäller t. ex. vissaprocessuella frågor rörande fastighetsdomstol, rättegången i tryckfrihetsmåloch i patentärenden, hyresprocessen, handläggningen av mål rörande barn,körkortsmål och mål med skatterättsliga inslag. Detsamma gäller statensva-nämnd och mellan-kommunala skatterätten. Utfallet av den remissbehandling utskottet låtit göra iärendet kan kort sammanfattas på följande sätt. I frågan om en översyn med inriktning på ett sammanförandeav de allmänna domstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna ärremissutfallet negativt; en övervägande majoritet av remissinstanserna tar mereller mindre bestämt avstånd från den tanken. 1 frågan om en översyn i riktningmot att nedbringa antalet speciella domstolar och liknande organ ärremissopinionen överlag positiv. Några remissinstanser förespråkar en översynav målfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Den struktur som de offentliga organen för rättskipning iSverige uppvisar är ett resultat av ett långvarigt och omsorgsfulltarbete. Ledstjärnan för detta arbete har varit att garantera medborgarnastörsta möjliga rättssäkerhet som det gällt att slå vakt omeffektiviteten i rättskipningen och att hushålla med resurserna.Uppbyggnadsarbetet har helt naturligt präglats av olika epokers skilda synsättoch av samhällsutvecklingens krav. Om den nuvarande ordningen kan rent allmäntsägas att den är modern och i stora delar av mycket sent datum. Vissa allmänna huvudprinciper i den nuvarandeorganisationen kan urskiljas. En kan sägas vara de allmänna domstolarnas mereller mindre generella sakliga kompetens och den därmed sammanhängande tankenatt en domare bör ha en så bred kunskap och överblick över hela det j uridiskafältet som möjligt. En annan huvudprincip avspeglar sig i kravet på atträttskipningen i största möjliga utsträckning skall vara lokalt förankrad. 1denna del kan hänvisas till beskrivningen i det föregående av bl. a. den numeraavslutade domkretsindelningen och till ordningen med lekmäns deltagande irättskipningen på olika nivåer. En ytterligare grundtanke kan sägas vara denunder olika skeden med varierande styrka visade obenägenheten att anordnasärskilda domstolar för särskilda typer av mål. Rent allmänt kan utskottet ställa sig bakom dessahuvudprinciper, som en ligt utskottets mening också bör prägla det fortsatta utvecklingsarbetet på om rådet. I detta sammanhang måste emellertid slås fast att behovet av särskild sakkunskap för rättskipningen inom ett visst rättsområde kan motivera att det vid sidan av de ordinära domstolarna finns speciella domstolar eller att det finns till de ordinära domstolarna mer eller mindre fast knutna speciella orga nisatoriska enheter. Liknande skäl kan också motivera att handläggningen av speciella mältyper koncentreras till en eller flera av de vanliga domstolarna,då ofta i kombination med regler om särskild sammansättning av domstolen. Allmännadomstolar allmänna förvaltningsdomstolar JuU 1985/86:28 När det gäller frågan om en översyn syftande till ett mereller mindre nära sammanförande av de allmänna domstolarna med de allmännaförvaltningsdomstolarna vill utskottet särskilt framhålla följande. Förvaltningsrättskipningen i de allmännaförvaltningsdomstolarna är i huvudsak utbruten ur förvaltningen. Systemet harbyggts upp särskilt med hänsyn till de krav som dikterats av den snabbasamhällsutvecklingen främst efter andra världskriget.Organisationen har fått sin slutliga gestaltning så sent som år 1979.1 de allmännadomstolarna hanteras mål och ärenden som till sin typ inte liknar dem somhanteras i de allmänna förvaltningsdomstolarna. I de båda slagen av domstolartillämpas vitt skilda processordningar; skillnaderna beror i hög grad påolikheterna mellan de skilda måltyperna. Vart för sig hanterar de båda slagenav domstolar så stora rättsområden att det inte gärna kan krävas av varjedomare att han skall nöjaktigt behärska båda komplexen. Vad nu sagts talar enligt utskottets mening starkt emot enorganisationsöversyn i det angivna syftet. En sådan skulle emellertid ändåkunna vara motiverad om viktiga skäl talade för det. Sådana skäl skulle kunnavara utsikter till betydande statsfinansiella vinster eller andra betydandefördelar för t. ex. rättssäkerheten eller för arbetsförhållandena idomstolarna. För egen del har utskottet i likhet med remissopinionen svårtatt ens i ett något längre perspektiv se några nämnvärda sådana fördelar. Attförekomsten av s. k. dubbelprocesser inte är något skäl för en sådan översynframgår av uppgifterna i det föregående. Till det sagda kommer att arbetslägetinom både de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna sedanflera år är ansträngt (se JuU 1984/85:25 och JuU 1985/86:23) som detförekommer en tendens till svårigheter att rekrytera och behålla dugligakrafter inom domarbanan. Att i ett sådant läge initiera en vittutseendeorganisationsöversyn ter sig enligt utskottets mening inte tillrådligt. Detskulle med all sannolikhet skapa en sådan osäkerhet och oro inom domstolarnaatt den hittillsvarande höga standarden i dömandet och rättsvården i övrigtskulle kunna äventyras. En annan sak är att man såsom också sker i detfortgående reformarbetet bör sträva efter att utjämna sådana olikheter mellanprocessordningarna i de båda slagen av domstolar som inte är rationelltmotiverade och i övrigt verka för en önskvärd cirkulation av domare mellandomstolar. Speciella domstolar m. m. När det härefter gäller den i motionerna förordadeöversynen i riktning mot att nedbringa antalet speciella domstolar och liknandeorgan gör utskottet följande bedömning. Som angetts har behovet av särskild sakkunskap förrättskipningen inom vissa rättsområden motiverat inrättandet av ett antal speciella domstolar och särskilda organisatoriska enheter eller en koncentration av vissa måltyper till en eller flera domstolar med särskild sammansättning. Merendels har beho vet och lämpligheten av en sådan anordning varit så uppenbara att de principi ella skälen mot den lätt fått vika. I dessa fall har också den där utövanderätt skipningen i regel legat på en hög kvalitativ nivå och inte lämnat rum för befo gad kritik. Utskottet syftar här bl. a. på den äldsta nu verkande domstolen av detta slag, arbetsdomstolen, samt på vattendomstolarna, statens va-nämnd 22 1 några andra fall har frågan om inrättandet och JuU1985/86:28 funktionen hos sådana organ varit mera svårbedömbar och önskemål omannan organisation framförts. Detta gäller t. ex. anordnandet avhyresprocessen i hyresnämnder och bostadsdomstolen samt systemet medförsäkringsdomstolar för besvärsprövningen inom socialförsäkringen. Vid inrättandet av försäkringsdomstolarna övervägdes ominte den ifrågavarande målgruppen borde föras till de allmännaförvaltningsdomstolarna. Tanken avvisades då men uttalades att dettainte hindrade att saken på nytt prövades . har för någraår sedan på nytt avvisat tanken på en sådan sammanföring. När det gäller anordnandet av hyresprocessen villutskottet framhålla att rättegångsutredningen, såsom angetts i det föregående,i sitt fortsatta arbete kommer att ta upp frågaii om ett överförande avhyresprocessen till allmän domstol. I andra fall åter har ordningen med särskild rättskipninginförts eller omprövats för helt sedan. Detta gäller t. ex. systemetmed eko-domstolar, särregleringen beträffande patenträttsliga mål och systemetmed krigsrätter. I ytterligare andra fall är ämnet liksom beträffandehyresprocessen föremål för överväganden. Så är fallet t. ex. ifråga om fastighetsdomstolarna, mellankommunala skatterätten och rättegången itryckfrihetsmål. Mot denangivna bakgrunden finner utskottet sammanfattningsvis att det i ett läge där snart sagt samtligai detta avsnitt aktualiserade motionsspörs-mäl antingen bedömts avstatsmakterna eller är under övervägande inte finns tillräckliga skäl förriksdagen att initiera någon mera allmän eller principiellöversyn av systemet med rättskipning i speciella domstolar eller organ. Vad nusagts bör enligt utskottets mening emellertid inte hindra att man, då-frågor avdetta slag kommer upp till bedöming i takt med att reformarbetet fortskrider,noga överväger behovet och lämpligheten av en särreglering. Av särskild viktvid sådana ställningstaganden är enligt utskottets mening att beakta intressetav att vidmakthålla en bred kunskap och en allmän överblick över hela det juridiskafältet hos dem som är verksamma inom det ordinära domstolssystemet. Detta ärnämligen av stor betydelse för att den hittillsvarande höga standarden idömandet och rättsvården i övrigt skall behållas, något som enligt vadutskottet framhållit i ett tidigare sammanhang är av vital betydelse inte bara förde enskilda medborgare som kommer i kontakt med rättsväsendet utan också förstatsverksamheten i stort.