bet · G901JuU28 · 1985-12-31 00:00:00 — Skall man lösa dem måste man i första hand inrikta sig påatt förbättra resui-serna för förundersökningsförfarandet inom åklagar- ochpolisorganisationerna. Tingsrätten kan också hänvisa till vadrättegångsutredningen anfört i frågan (SOU 1982:26 s. 267 Q- Motionens yrkande om en principiell översyn avdomstolsorganisationen En utredning med den omfattning som modonärerna finnerönskvärd skulle bli mycket tidsödande och fordra stora arbetsinsatser. Redan avdetta skäl avstyrker dngsrätten en så omfattande utredning. Tingsrätten har idet föregående angett, att den motsätter sig en sammanslagning av de allmännadomstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den tillstyrker däremotatt möjligheterna undersöks att minska antalet specialdomstolar. I det hänseendetblir rättegångsutredningens fortsatta arbete av stor betydelse. Nytt kommandeutredningsarbete måste givetvis samordnas med rättegångsutredningens arbete.Möjlighet finns också att ge rättegångsutredningen vidgat uppdrag. En fråga,som också måste utredas, är hur det kommande förenklade taxeringsförfarandetpåverkar de allmänna förvaltningsdomstolarna. Tingsrätten vill i detta sammanhang betona, attarbetsläget inom domstolsväsendet är mycket ansträngt. Arbetsbalanser haruppkommit trots att arbetsinsatserna har ökat och rationaliseringsåtgärder harvidtagits. Tingsrätten har naturligtvis förståelse för att statsmakterna villundersöka möjligheterna att ytterligare rationalisera arbetet vid domstolarnaliksom vid andra myndigheter. En undersökning med den väldiga omfattning sommotionärerna yrkar skulle emellertid kunna bli ett hinder för att genomförakontinuerliga förändringar på det sätt som traditionsenligt har skett inomdomstolsväsendet och som har lett till att domstolarna i stort sett är välfungerande organ i vårt samhälle även om arbetstakten ibland blir så hög tid egentligen borde få ägnas åt målen i syfte att säkert undvika misstag. Som justitieutskottet torde vara väl medvetet om finns detidag hos yrkesdo marna, särskilt bland de yngre på domarbanan, en mycket stor oro för vad framtiden kan komma att innebära för dem. Motionen har nog framförallt på länsrättssidan närmast bidragit till att öka denna oro. Yngre domare och även en del äldre lämnar i allt högre grad domarbanan för arbete inom den pri vata sektorn. De allra skickligaste tingsnotarierna, som tidigare i mycket stor utsträckning valt att börja på domarbanan, avstår numera aUt oftare från att söka aspirantanställning i överrätt. Det finns olika orsaker dll detta, bl. neläget,men också osäkerheten om domarbanans innehåll inver- JuU1985/86:28 kar i hög grad. Slutligen vill tingsrätten framhålla att det är mycketvikdgt för hela rättsväsendets funktion att domarkårens kvalitet bevaras ochatt många av de skickligaste juristerna lockas till domarbanan. Därmeduppehålls den nuvarande goda kvaliteten på domstolarnas avgöranden. Ettkommande utredningsarbete om organisatoriska frågor på domstolsväsendets områdemåste ses i samband med domarbanans utformning och innehåll. Uppsalatingsrätt JuU 1985/86:28 Till stödför motionens yrkande om en principiell översyn av domstolsorganisationenåberopas en rad olika skäl. Inledningsvis anförs, att nackdelar är förenademed att vissa sakfrågor ibland kan bli föremål för dubbla processer (t. ex.vårdnadstvister, taxeringsmål skattebrottmål och trafikmål körkortsmål).Vidare erinrar motionärerna om att, med nuvarande starkt splittradedomstolsorganisation, arbetsunderlaget ibland kan bli ojämnt och attdomstolarnas sammantagna resurser ej utnyttjas helt. 1 sammanhangetpekas också på farorna av att specialisering inom domstolsväsendet kan ledatill att domstolarnas ledamöter kommer att sakna erforderlig överblick överrättsutvecklingen i stort. Ett ytterligare skäl som i motionen åberopas för enöversyn av domstolsväsendet är att den nuvarande organisationen är svåröverskådligoch krånglig. De i det föregående nämnda skälen för en utredning är avhuvudsakligen principiell karaktär. Motionärerna tar också uppbesparingssynpunkter som en anledning till en översyn. Dessa har aktualiseratsgenom en minskad måltillströmning i länsrätterna och i försäkringsrätterna.Enligt motionärerna kan det ifrågasättas om arbetsunderlaget kommeratt vara tillräckligt för dessa domstolar. Motionärernas propå om en översyn avdomstolsorganisationen är synnerligen vittsyftande. Den avser inte baraallmänna domstolar (tingsrätt, hovrätt, högsta domstolen) och allmännaförvaltningsdomstolar (länsrätt, kammarrätt, regeringsrätten) utan ävenspecialdomstolar (bosladsdomstolen, och arbetsdomstolen) ochspeciella förvaltningsdomstolar (försäkringsrätt, försäkringsöverdomstolen ochpatentbesvärsrätten). Även förvaltningsmyndigheter med dömande uppgifter(arrendenämnd, hyresnämnd och statens va-nämnd) berörs av motionsförslagen. Motionen får ses mot bakgrund av den allmänna debatt somen tid förts, främst i domstolsjuristkretsar, rörande den framtidadomstolsorganisationen. I denna diskussion har ramen för en tilltänkt översynvidgats ytterligare till att omfatta även den tvistlösning som sker iskiljeförfaranden enligt lagen om skiljemän och i olika branschnämnder. Somskäl har åberopats, att det är ett allmänt intresse att de allmänna domstolarnaorganiseras så och arbetar i sådana former att de stärker sin attraktivitet somorgan för tvistlösning och därmed återtar sin ställning som ledare avrättsutvecklingen, särskilt på det civilrättsliga området. 1 den allmänna diskussionen har vidare anförts, att tidennu är inne att utarbeta en genomtänkt strategi förförändringsarbetet inom domstolsväsendet; utvecklingen hitintills har fåttfortgå utan någon övergripande diskussion om domstolsorganisationen medpåföljd att man fått en bristande konsekvens i reformarbetet. Det har ocksågjorts gällande, att en översyn av rättskipningens organisation är påkallad avomsorg om domaryrkets ställning. Flera av de ovan redovisade skälen för en översyn har,varken tagna var för sig eller i förening med varandra, en sådan tyngd att de motiverar envittsyftan de utredning om rättskipningens organisation. De påtalade "dubbelförfaran dena" (vårdnadstvister, taxeringsmål skattebrottmål, trafikmål kör kortsmål) representerar en mycket ringa andel av hela den målvolym som han teras i allmän domstol allmän förvaltningsdomstol. Vad speciellt gäller taxeringsmålskattebrottmål torde vidare någon samordning av målens handläggning i egentlig mening mera sällan kunna komma till stånd till följd av de i väsentliga hänseenden skiljaktiga bedömningsgrunder som skall till- lämpas i de bägge måltyperna. Detta framgår av utredningsförslag, i vilka äm- 56 netnärmare belysts (jfr Brå PM 1/82). Även beträffande trafikmål JuU 1985/86:28körkortsmål har gjorts utredningar som belyser alla de svårlösta problemenBilaga 9 kring samordningsfrågorna (SOU 1978:27). Ej heller här synes varanågra andra vinster än möjligen mycket marginella att göra genom att låta debåda måltyperna handläggas av samma domstol. Till bilden hör också att en betydandeandel av trafikmålen aldrig når domstol utan avgörs av polismyndighet elleråklagarmyndighet genom ordningsbotsföreläggande eller strafföreläggande. Vad därefter gäller synpunkten att domstolssystemet blivitså krångligt att den enskilde medborgaren i vissa fall ej vet vart han skallvända sig med sitt ärende är ej heller denna något skäl som motiverar enutredning av det slag som motionärerna föreslagit. I den mån problemet rörrisker för rättsförluster vid bevakande av tidsfrister kan det lösas genom enenkel lagändring, som likställer myndigheterna vad avser fastställande avingivandedag för en handling och som vidare ålägger mottagande myndighet attvidarebefordra handlingen till rätt myndighet. Även de olägenheter som i övrigtär förbundna med nuvarande system (ex.vis måste ett forumfel som begås avunderrätt beaktas av högre rätt och föranleda återförvisning, oavsett parternasinställning i forumfrågan) lösas genom tämligen enkla lagändringar utan attdomstolsstrukturen behöver ändras; överrättens prövning av forumfrågan skullekunna inskränkas till fall då part överklagat underrättens tillämpning avforumbestämmelsen och i övrigt till situationer där underrättensrättstillämpning innefattar grovt förbiseende eller grovt misstag. Det är enligt tingsrättens mening mindre antagligt att denu relaterade förhållandena ensamma kunnat ge upphov till den debatt som nuförs om domstolsväsendet . På goda grunder kan antas att det ärandra omständigheter som initierat de nya tankegångarna. Främst torde det varaden kraftiga minskningen av arbetsunderlaget i länsrätterna och iförsäkringsrätterna. För länsrätternas (och kammarrätternas) del väntas attantalet mål, nämligen taxeringsmål, kommer att fortsätta att sjunka till följdav framlagda förslag om en obligatorisk omprövning inom skatteväsendetav taxeringsbeslut (jfr SOU 1985:42). Enligt vissa bedömningar kan detta kommaatt innebära en drastisk minskning av länsrätternas målunderlag. Enligtmotionärerna kan det som ovan upptagits ifrågasättas om arbetsunderlaget iframtiden kommer att vara dllräckligt. Det är naturligt om i föreliggande situation endiskus.sion tas upp om hur domstolsväsendets samlade resurser skall disponeras.Behovet av förnyade överväganden förstärks självfallet av det statsfinansiellaläget. Även om sålunda de mer akuta rationaliseringsbehoven i besparingssyfteframstår som påtagliga realiteter för statsmakterna är dock de ekonomiskasvårigheterna icke skäl nog för en revision av hela domstolsväsendet.Organisationsfrågor gällande rättskipningen rymmer självfallet mycket mera änspörsmål om resurser o.dyl. Av de skäl som redovisats ovan för en utredning är detenligt tingsrättens mening endast ett som har en tyngd som motiverar en fortsatt diskussion om rättskipningens framdda organisation. Det är behovet av en generell strategi för förändringsarbetet. I det hittillsvarande reformarbetet har, såsom påta lats, någon helhetssyn för domstolsväsendet aldrig formulerats och sålunda aldrig kunnat styra utvecklingen med påföljd att reformarbetet ibland kommit att präglas av bristande konsekvens. Det är antagligt att en sådan genomgång 57 avproblematiken skulle kunna ge förutsättningar inte bara för ettrationellare JuU 1985/86:28 utnyttjande av domstolsväsendets resurser utan,framför allt, för en förbätt- Bilaga 9 ring av rättssäkerheten i vidmening. En översyn bör enligt tingsrättens mening från dessautgångspunkter komma till stånd. Inriktningen av en sådan utredning ochtidpunkten därför kan dock diskuteras. Vad gäller inriktningen bör den i förstahand pröva frågan om behovet av specialdomstolar och av förvaltningsmyndighetermed dömande uppgifter (bostadsdomstolen, , arbetsdomstolen,arrendenämnd, hyresnämnd och statens va-nämnd). Den bör även pröva de allmännadomstolarnas befattning med inskrivningsärenden, den summariska processen ocharvsskatteärenden. Möjligen kan det vara mer rationellt att överförainskrivningsärenden och arvsskatteärenden till länsstyrelserna och att låta densummariska processen handläggas av kronofogdemyndigheterna. Härigenom skulledomstolarnas uppgifter kunna koncentreras till rent dömande funktioner.Utredningen bör även pröva domstolarnas interna organisation med sikte på attrenodla uppgifterna för de ordinarie domarna så att de befrias från olika"kringrutiner" i domstolsarbetet. Bland annat skulle rättegångskostnadsfrågornakunna som på många håll utomlands prövas av lägre jurister i domstolen. Enannan viktig fråga som bör tas upp är specialistmedverkan i domstolen medsikte på att göra processen i allmän domstol till ett reellt alternativ tillskiljeförfarandet. Problemet berör även frågor om full-följdsförbud ochinskränkt offentlighet i domstolsarbetet. Om även förvaltningsdomstolarnas uppgifter bör inrymmas ien enhetlig domstolsorganisation är mer oklart. Avgörande för detta måsteenligt tingsrättens mening vara de närmaste årens utveckling förtaxeringsmålens del. Skulle de tidigare nämnda förslagen i SOU 1985:42 leda dllatt man får tillbaka ordningen från prövningsnämndernas tid, kan det bliaktuellt med en ändrad domstolsinstansordning i taxeringsmål, dvs. länsrättenfaller bort och kammarrätten träder in som första domstol itaxeringsprocesser. I ett sådant läge torde det knappast vara försvarligt attbehålla en länsrättsorganisation för övriga mål som handläggs där. Någottillskott av nya målgrupper till länsrätterna torde heller icke var aktuellt(jfr propositionen 1982/83:100 i vad avser regeringens ställningstagande tillförslagen i SOU 1981:75). Med hänsyn till det anförda finner tingsrätten frågan omde allmänna förvaltningsdomstolarnas framtida ställning vara för tidigt väckt.Erfarenheter måste först vinnas av den nya taxeringsprocessen. Detta utgör etttungt vägande skäl mot att nu genast inleda ett utredningsarbete med deninriktning motionärerna föreslår. Ett ytterligare skäl att avvakta något äratt rättegångsutredningen väntas avge sitt slutbetänkande, varikommer att upptas förslag som rör frågor vilka motionärerna tagit upp. Bland defrågor som är av särskilt intresse är spörsmål om expertmedverkan och om enflexiblare rättegångsordning. Genom ändrade regler i dessa hänseenden tordebehovet av specialdomstolar delvis bortfalla. Länsrätteni JuU 1985/86:28 Bilaga 10 Allmänna och sammanfattande synpunkter De spörsmål som motionärerna önskar få utredda spänneröver ett mycket vitt fält. En del av frågorna lämpar sig i och för sig väl fören parlamentarisk utredning. Andra är av annan och betydligt lägre valör somväl låter sig utredas i betydligt enklare former. Om alla de frågor som berörs i motionen skall utredas iett sammanhang och om vanliga regler skall dllämpas för sammansättningen avutredningen torde denna med all kompetens från skilda områden och alla olikaintressen som behöver vara företrädda komma att inklusive sakkunniga ochexperter omfatta en personkrets snarare överstigande än understigande 50personer. Med ett sådant uppgi ftsområde och en sådan personkrets ärdet föga sannolikt att något användbart resultat kommer att uppnås inom dentidrymd som brukar utmätas för statliga utredningar. En utredning med det i modonen förordade uppgiftsområdethar ändå missat det inom domstolsväsendet vid sidan avresursknappheten allt överskuggande problemet nämligen domarbanan ochdomarkarriären. I dessa frågor bör en utredning helst tillsättas innandomarbanan tappar all attraktionskraft och domarkåren blir utarmad på de godadomarkrafter som finns kvar. Länsrätten tillåter sig påpeka att vissa avmotionsönskemålen är inbördes oförenliga och att de delvis bygger på oriktigaeller överdrivna påståenden. Länsrätten återkommer till detta senare iyttrandet. Länsrätten har all förståelse för att ledamöteroch andra politiska beslutsfattare vill verka för sådana förändringar isamhället eller samhälls-byggandet som de anser angelägna eller önskvärda.Intet bör dock utredas för utredandets egen skull eller såsom sysselsättningför administratörer. Det börkrävas starkare skäl än att "det inte kan uteslutas att " 4 n) för att sätta igång ett mycket omfattande utredningsarbete som dessutomav åtminstone en betydande del av domarkåren uppfattas som en ytterligareförsämring av domarbanan. Detta kan i förstone te sig som ett självändamål fördomarkåren. Risken är emellertid att det därutöver kan få ödesdigrakonsekvenser för rättssäkerheten i landet. En utredning av det i motionenförordade slaget kommer att medföra en betydande oro idomstolarna, med risk för kraftiga personalavgångar, uppgivenhet ochin-effekdvitet. Länsrätten anser sig också kunna begära en visskonsekvens, kontinuitet och fasthet av de politiska beslutsfattarna. Länsrättenfinner det förvånande om företrädare för ett parti som varit ett avtillskyndarna bakom 70-talets förvaltningsrättsreformer och tillkomsten år1979 av den nuvarande länsrättsorganisationen står bakomett motionsönskemål om avskaffande av förvaltningsdomstolsorganisadonen. Förnågra år sedan medverkade bl. a. företrädare för till ettutredningsförslag att länsrätterna skulle tillföras ytterligare målgrupper. ansågs det på sina håll att var så storatt den behövde delas upp. skall den sammanläggas med en annan domstol medett drygt 30-tal domare och sammanlagt mer än 200 anställda. Därutöver skalltingsrätten tillföras sin an-del av övertagna specialdomstolsmål. Sammanfattningsvis avstyrker länsrätten att en utredningtillsätts av den JuU 1985/86:28 omfattning och inriktning som förordas i motionen. Varken i motionen eller i den allmänna debatten har detenligt länsrättens uppfattning anförts tillräckliga skäl ens för en öppenutredning av frågan om en sammanslagning av de allmänna domstolarna och deallmänna förvaltningsdomstolarna. Länsrätten kommer senare i yttrandet attanföra en rad skäl som enligt länsrättens uppfattning med styrka talar emot ensådan försämring. Länsrätten har inte något att erinra mot en utredning avfrågan om det är lämpligt att vissa specialdomstolar inordnas i det allmännadomstolsväsendet. Länsrätten har heller inte något att erinra mot att frågan omkompetensfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmännaförvaltningsdomstolarna utreds, allt i den utsträckning så inte redan skett eneller i modern tid. Utgångspunkter för länsrättens ställningstaganden De organisatoriska frågor som tas upp i motionen måsteenligt länsrättens uppfattning ses och bedömas i belysning av de krav somställs och bör ställas på domstolarna i vårt land. Domstolarna skall med allt större resursknapphet undertillvaratagande av medborgarnas anspråk på rättstrygghet och rättssäkerhet såeffektivt som möjhgt handlägga alla mål och ärenden som kommer under deras prövning.Till detta kommer ett alltmer tilltagande anspråk på service gentemotmedborgarna. 1 linje med vad sagts ligger en välmotiveradförväntan på domstolarna att dessa och deras företrädare kännetecknas avsaklighet och kompetens i handläggningen. Ett gammah talesätt säger att rätten"gör aldrig fel". Domstolarna och deras företrädare skall helst ivarje enskilt mål ha minst samma kompetens som parterna och deras företrädare. En välutbildad och erfaren domare som ges tillräcklig tiddärtill kan säkert komma rätt i flertalet mål. Det krävs emellertid åtskilligaårs erfarenhet av flertalet målområden för att domaren under stor tidspressskall få en tillräckligt låg felprocent. Det torde inte krävas särskilt mycketargumenterande för att justitieutskottets ledamöter skall inse att ettårspensum på omkring 300 brottmål och tvistemål i tingsrätterna vid sidan av mängd ärenden som hör till den s. k. frivilliga rättsvården eller påomkring 1000 skattemål och förvaltningsmål i länsrätterna inte ger utrymme förvare sig grubblerier, källforskning eller seminarieövningar i någon störreutsträckning. Länsrätten utgår vidare från att domstolarnas resurser iframtiden snarare kommer att minska än att öka. Effektivitet minskad specialisering decentralisering Länsrätten vill till en början slå fast att effektiviteteni domstolarna i allt väsentligt styrs av domstolarnas förmåga att effektivthandlägga sina mål och ärenden. En inbesparing av en eller annan miljon genomnågot fingerfärdigt organisatoriskt knep kan lätt bli en merkostnad på tiotalsmiljoner genom försämrade förutsättningar för en effektiv materiell rättsvård. En bibehållen eller ökad effektivitet i domstolarna ärenligt länsrättens upp fattning oförenlig med något liknande en fördubbling av domarnas verksam- 60 hetssfär,som blir följden av den ifrågasatta sammanslagningen. En sådan står JuU1985/86:28 i sin tur i ren motsats till en specialisering hos de enskildadomarna och till en Bilaga 10 allmän decentralisering. Såväl inom tingsrätterna som länsrätterna talas omvidgad specialisering som ett medel för att öka domstolarnas effektivitet. Detsamma torde gälla hovrätterna och kammarrätterna. En decentralisering värd namnet är knappast möjlig utan ensammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmännaförvaltningsdomstolarna. En sådan decentralisering är helt omöjlig utan ettansenligt resurstillskott. Ändå leder den sannolikt till en sämre kvalitet pådömandet. En decentralisering av skattedömandet synes för övrigt ändå fögavälbetänkt så länge som processföringen på den allmänna sidan ombesörjsregionalt inom länen. En sådan decentralisering skulle dessutom leda till enrad mellankommunala problem inom länen. Den domare som med bibehållen effektivitet handhar enrotel med en blandning av brottmål, tvistemål, skattemål, sociala mål,körkortsmål och diverse domstolsärenden samt med tillskott av någrahyresnämndsärenden, några försäkringsrättsärenden och kanske några aids- ellerpsykmål finns inte i praktiken. Den stackars allmänhet som ringer för att fåsvar på en mer eller mindre knivig fråga kanske kan räkna med ett svar inom enfjortondagarsperiod. 1 motionen framhålls att ett stort antal domare från deallmänna domstolarna tjänstgjort i såväl de allmännaförvaltningsdomstolarna som i försäkringsrätterna och andra specialdomstolar.Några olägenheter av detta sägs inte ha kommit fram. Mellan hovrätter ochkammarrätter sker enligt vad som anförs i motionen ofta ett utbyte avfiskalspersonal, dvs. domare under utbildning. Detta påstås bidra till en brederfarenhet. Domstolarna har för visso varitutbildningsanstalter. Ingen utbildning kan emellertid genomföras utan att detfår negativa effekter på produktionen. Länsrätten tillåter sig påpeka att detär en fundamental skillnad mellan att några enstaka domare skall prya på ettnytt målområde jämfört med att alla domare under sin yrkesmässiga period skalllära sig och hålla sig å jour med alla målområden inom alla sorters domstolaroch domstolsliknande organ. Vad nu sagts gäller i all synnerhet inom t. ex. ett områdesom skatterätten där lagändringar och prejudikat duggar tätt och där några årsbortovaro från rättsområdet kan få förödande konsekvenser. De allmänna domstolsorganisationerna har ett stort antal gästartisteri form av notarier som lätt överdrivet så snart de någorlunda lärt sig ettområde skall börja med något nytt. Om de skall få pröva påalla sorters mål som förekommer i alla sorters domstolar lär domstolarnasutbyte av dem inte bli särskilt stort. Inte heller får notarierna själva någoninsikt i de olika målgrupperna. 1 länsrätterna utgör också fiskalerna ettårigagästartister. Alldeles för många av dem är dessutom sådana som fullgjort sinnotariemerite-ring i tingsrätt och som sålunda tjänstgjort ilänsrätt. Länsrätten har också erfarenhet av inskolning av f. d.skattedomare i för valtningsmål och av f. d. förvaltningsdomare i skattemål. Olägenhet eller ej effektiviteten är inte överdrivet stor i början. Det krävs ändå betydande kraft insatser av den enskilde domaren för att komma över tröskeln. Och det blir dessutom många trösklar förmodligen alltför många om cirkulationen skall avse också brottmål, tvistemål och en del annat smått och gott. som deltari besvarandet av denna remiss har två av ledamöterna egen erfaren- JuU1985/86:28 het av övergång från de allmänna domstolarna till allmänförvaltningsdom- Bilaga 10 stol. De har själva sålunda i mindre eller högregrad kämpat sig över ett antal trösklar. Svårigheterna torde ändå vara minst när det gällerdomarpersonalen. Länsrätten har svårt att se att det i en liten domstol avdiversehandelstyp över huvud skulle kunna tänkas vara möjligt att rekryterahandläggare till de olika rotlar-na som enskilt spänner över mer än en litendel av arbetsområdet. Vissa, företrädesvis yngre, domare överskattar gärna sinegen förmåga och ser sig gärna i rollen som den allvise domaren som spänneröver hela fältet. Förmodligen har de emellertid inte funderat över hur stor delav ett bUvande årspensum som de klarar av. I domareförbundets tappning förutsätts för ensammanläggning av tingsrätter och länsrätter att de nybildade domstolarna somminst skulle vara av storleksordningen tio domare med en mycket kraftigspecialisering. Det förefaller emellertid inte vara någonting sådant someftersträvas i modonen.