bet · G901KU21 · 1985-12-31 00:00:00 — om en ny förvaltningslag, m.m. (prop. 1985/86:80) I betänkandet behandlas proposition 1985/86:80 om nyförvaltningslag samt nio motioner som väckts med anledning av propositionen.Samtidigt behandlar utskottet ett antal under allmän motionstid väckta motionerrörande förhållandet mellan de enskilda och myndigheterna. Utskottet tillstyrker de i propositionen framlagdalagförslagen och gör vissa uttalanden i anslutning till några avbestämmelserna. Särskilt uppmärksammas bl. a. de problem för både de enskildaoch för myndigheterna som uppkommer med långa handläggningstider iförvaltningen. Utskottet anser att denna fråga noggrant bör följas avregeringen mot bakgrund av erfarenheterna av den nya förvaltningslagen ochföreslår att gör ett tillkännagivande till regeringen i frågan.Utskottet betonar också betydelsen av personalutbildning och andra åtgärder föratt den serviceanda som eftersträvas med den nya lagen skall nå ut iförvaltningen. Flertalet av de motioner som behandlas i ärendet avstyrks.Vissa av motionsyrkandena anser utskottet vara besvarade med de uttalanden somutskottet gjort. I en reservation (m, fp, c) förordas att förvaltningslagentillförs en regel om att myndigheterna skall sända särskilda underrättelser isådana ärenden där handläggningen drar ut . Reservanterna hemställerockså i form av ett tillkännagivande till regeringen att mer fixeradetidsgränser i ärendebehandlingen skall införas och att frågor rörandetidsfrister vad gäller lämnande av uppgifter, besked i olika frågor etc. skallbli föremål för en vidare översyn. En annan reservation (m, fp) innehåller ett förslag om atttillföra förvaltningslagen en uttrycklig regel om att myndigheterna i sinabeslut alltid skall ange den eller de författningsbestämmelser på vilka degrundar sina avgöranden. Reservationer (m) förehgger även i fråga om regleringen avmyndigheternas serviceplikt, tolkning, parters rätt att få del av uppgiftersamt beträffande motivering av regeringsbeslut. 1 proposition 1985/86:80 föreslår regeringen efterföredragning av statsrådet att skall anta de tillpropositionen fogade förslagen till 1. förvaltningslag, 1 1985/86. Rättelse: S. 1 rad 3 under Sammanfattning Utgår: motioner 2. lag omändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291). KU 1985/86:21 Lagförslagen fogas som bilaga till detta betänkande. Förvaltningslagen skall ersätta lag i samma ämne.Den nya lagen är enligt propositionen ett led i strävandena att fördjupa ochstärka rättssäkerheten och förbättra servicen i förvaltningen. Viktiga inslagär nya. regler om snabb och enkel handläggning, om myndigheternasserviceskyldighet gentemot allmänheten, om omröstningsmetod ochreservationsrätt och om enklare och effektivare former för omprövning avfelaktiga beslut. Den som vill överklaga ett myndighetbeslut skall enligt deföreslagna nya reglerna vända sig till den myndighet som meddelat beslutet ochinte som direkt till den högre instansen. Samma regler föreslås bli infördai förvaltningsprocesslagen. Den nyalagstiftningen föreslås träda i kraft . Motioner från allmänna motionstiden 1984/85:397 av (), vari yrkas såvitt nuär i fråga 2. att uttalar sig för att medborgare somoskyldigt drabbas av felaktiga beslut får ekonomisk ersättning för lidande isamband med beslutet. 1984/85:452 av m. fl. (m), vari yrkas såvittnu är i fråga - 10. att beslutar att som sin mening geregeringen till känna vad som i motionen anförts om en översyn av de tidsgränser som myndigheter kan ålägga den enskilde för infordrande av uppgifter etc. i syfte att öka den enskildes möjligheter att hävda sin rätt mot det allmänna. 1984/85:810 av i (m), vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omåtgärder för att förbättra kontakten mellan myndigheter och allmänheten. 1984/85:1176 av i (m), vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförs i motibrienom reciprocitet mellan myndigheters krav på medborgarna och medborgarnas kravpå myndigheterna. 1984/85:2335 av (), vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionenom bättre lokal samordning av statliga myndigheters verksamhet. Motioner från den allmänna motionstiden 1985/S6:K207 av m. fl. (m), vari yrkas såvittnu är i fräga 11. att som sin mening ger regeringen till kännavad som i motionen anförts om en översyn av de tidsgränser som myndigheter kan ålägga den enskilde för infordrande av uppgifter etc. i syfte att öka den enskildes möjligheter att hävda sin rätt mot det allmänna. 1985/86:K502 av (), vari yrkas attriksdagen beslutar anta följande förslag till Lag om ändring iförvaltningslagen (1971:290) KU 1985/86:21 Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en ny paragraf, 8 a §, av nedan 8 a §. Myndighets beslut får fattas endast på grunder,varöver sökande eller annan part haft tillfälle att yttra sig. Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en nyparagraf, 30 a §, av nedan angivna lydelse. 30 a §. Beslut, varigenom rätten avgör målet, får fattasendast på grunder, varöver sökande, klagande eller annan part haft tillfälleatt yttra sig. Lag om ändring i lagen (1977:729) om patentbesvärsrätten. Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en nyparagraf, 13 a §, av nedan angivna lydelse. 13 a §. Beslut, varigenom målet avgöres, får fattas endastpå grunder, varöver part haft tillfälle att yttra sig. Lag omändring i jordvärvslagen (1979:230). Härmed föreskrivs att i lagen skall införas en nyparagraf, 17 a §, av nedan angivna lydelse. 17 a §. Beslut, varigenom ärende avgöres enligt denna lag,får fattas endast på grunder, varöver sökande, klagande eller annan part hafttillfälle att yttra sig. Motioner med anledning av proposition 1985/86:80 1985/86:290 av (), vari yrkas att riksdagenhos regeringen begär översyn av det allmännas skadeståndsansvar enligt deriktlinjer som anges i motionen. 1985/86:291 av i , vari yrkas attriksdagen tillför den föreslagna nya förvaltningslagen (proposition 1985/86:80)de i motionen återgivna kursiverade utdragen ur Domarreglerna - med denformella överarbetning som kan befinnas erforderlig - genom en 3 a §. 1985/86:292 av (), vari yrkas attriksdagen som nytt stycke till lagförslagets 31 § tillägger att besvärsrätt medtillämpning av denna lag kan tillkomma någon, utgör ej hinder mot sådantöverklagande, varom i föregående stycke talas. 1985/86:293 av m.fl. (m), vari yrkas attriksdagen vid behandlingen av proposition 1985/86:80 företar de ändringar ilagförslaget som förordas i motionen. 1985/86:294 av m. fl. (s), vari yrkasatt beslutar att den i proposition 1985/86:80 föreslagna lydelsen avförvaltningslagen 19 § andra stycket utgår. 1985/86:295 av och (båda m),vari yrkas att beslutar anta de förslag till förändringar iförvaltningslagen som föreslagits i motionen. 1985/86:296 av m. fl. (c), vari yrkas 1. att beslutar att 7 § i förslaget tillförvaltningslag skall ha följande lydelse: 1' 1985/86. 7 § KU 1985/86:21 Varjeärende--- säkerheten eftersatts. När myndighet finner att behand- hng avärende där enskild är part kommer att kräva längre tidsutdräkt skall den enskilde få meddelande om planerad handläggningstid samt om vem som inom myndigheten handlägger ärendet. Vid handläggningen att göra. 2. att riksdagenbeslutar att rättelse i register alltid skall göras även om dessa register försmanuellt, 3. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförtsom skyldighet för regeringen att ange skälen för beslut som fattas medanledning av överklaganden av förvaltningsbeslut. 1985/86:297 av och (bådafp), vari yrkas 1. att riksdagenbeslutar om sådana ändringar i förslaget till ny förvaltningslag vad gällermyndigheternas serviceansvar och myndigheternas utredningsplikt att lagen idessa avseenden överensstämmer med förvaltningsrättsutredningens förslag, 2. att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförtsangående a) ett samlatåtgärdsprogram för ett mer medborgarnära rättsskydd inom förvaltningen, b) utbildning påförvaltningens område, c) bestämmelser omvilka beslut som får överklagas, d) bestämmelserom ändring av beslut, é) andraenhetliga problemlösningar i förvaltningslagen, f) attarbetet med att motverka onödig byråkrati ges hög prioritet. 1985/86:298 av m. fl. (fp), vari yrkas 1. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts angåendetidsfrister inom vilka myndigheterna skall fatta vissa typer av beslut somangår en part, 2. att riksdagenbeslutar om sådant tillägg till förslaget till ny förvaltningslag som innebäratt en myndighet då ett ärende avser myndighetsutövning mot enskild alltidskall underrätta denne om tiden för beslutets meddelande, 3. att riksdagenbeslutar om sådant tillägg till förslaget till ny förvaltningslag som innebäratt en myndighet i sitt beslut alltid skall ange den eller de lagbestämmelsersom legat till grund för beslutet. Utskottet behandlar i detta betänkande proposition1985/86:80 om en ny förvaltningslag och de motioner som väckts med anledning avpropositionen. behandlar utskottet ett antal under allmän motionstidväckta motioner som gäller förvaltningsrättsliga frågor eller frågor omförhållandet mellan enskilda och myndigheterna. Ett viktigt led förvaltningsrättsreform varantagandet av en ny förvaltningslag. Tyngdpunkten i reformen var förlagd tillbesvärsprövningen. I förhållande till den förfarandelag förförvaltningsdomstolarna som ocksåantogs utgjorde förvaltningslagen en mindre omfattande reglering som jjj1985/86:21 syftade till att så klart och entydigt som möjligt slå fast vissagrundläggande regler på sådana områden där rättsskyddssynpunkter spelade endominerande roll. Erfarenheterna av förvaltningslagen har varit övervägandegoda. Detta framgår bl. a. av remissyttrandena över den nu aktuellaförvaltningsrättsutredningens betänkande. Genom att förvaltningslagentillhandahållit ett antal tämligen allmänt hållna regler med krav på en vissministandard i ärendehandläggningen har förvaltningslagen otvivelaktigt fåtten genomslagskraft inom stora delar av förvaltningen och bidragit till attstärka den enskildes rättssäkerhet. har dock andra faktorer kommit in i bilden. Iolika sammanhang har framhållits de svårigheter som enskilda ställs inför iförhållande till myndigheterna. Dessa svårigheter har accentuerats av attsamhällsutvecklingen medfört ökade kontakter mellan den enskilde ochmyndigheterna. Att formulera ansökningar, överklaganden m.m. och att få kunskapom de olika föreskrifter som gäller är ofta komplicerat och tidskrävande. Föratt kunna ta till vara sin rätt måste den enskilde ofta kunna förlita sig påatt få upplysningar och annan hjälp av myndigheterna. Det har mot den angivna bakgrunden blivit allt klarare atten lagstiftning som är inriktad på att värna om de traditionella kraven påopartiskhet, omsorgsfull handläggning, enhetlig bedömning osv. inte motsvararde krav som medborgarna har rätt att ställa på en förvaltningslag. Dennamåste också inriktas på att underlätta kontakterna mellan enskilda och myndigheter.Den skall också kunna motverka onödig byråkrati och skapa förutsättningar fören snabbare ärendebehandling. Det förslag till ny förvaltningslag som lagts fram inriktning som sagts. , vars förslagligger till grund för-propositionen, har arbetat i två etapper. Ett par avutgångspunkterna för arbetet har varit att förskjuta tyngdpunkten mot förstainstans och att förenkla och snabba på handläggningen utan att ge avkall på denenskildes rättssäkerhet. I större omfattning än tidigare skallförvaltningslagens regler också bli styrande för den kommunala delen avförvaltningen. Med anledning av förslaget till en ny förvaltningslag harväckts nio motioner. De flesta av dessa motioner berör enskildheter i detframlagda förslaget. I två av motionerna är kraven mer långtgående. Enligtdessa motioner bör ta initiativ till en ytterligare utbyggnad avförvaltningslagen på sådana punkter där utredningsförslaget gått längre änpropositionens förslag. Utskottet kommer i det följande att behandla de krav påvissa förstärkningar av lagen som lagts fram i motionerna, men vill redan nuframhålla att utskottet ansluter sig till den inriktning av den nyalagstiftningen som föreslås i propositionen. I några hänseenden kan kanske diskuterasandra lösningar än de som valts i propositionen. Det bör emellertid framhållasatt en förfarandelagstiftning, hur bra den än är utformad, inte i sig ärtillräcklig för att överbrygga sådana svårigheter som t. ex. består i brister iden materiella lagstiftningen eller bristande ambitioner från myndigheternassida när det gäller att mera aktivt verka för att de enskilda medborgarna skallkunna ta till För att den serviceanda som eftersträvas skall nå ut i ju1985/86'21 förvaltningen måste insatser göras vad beträffarpersonalutbildning och andra åtgärder som är ägnade att mera direkt ändrainvanda attityder hos myndigheterna. har genom åretsbudgetproposition fått viss information om det pågående regelförenklingsarbetetoch planerade utbildningsinsatser med anledning av den nya förvaltningslagensamt andra åtgärder i syfte att skapa engagemang inom myndigheterna i arbetetmed att förbättra servicen och förnya myndigheternas attityd gentemotallmänheten. Utskottet utgår ifrån att regeringen också fortsättningsvisredovisar för hur detta arbete fortskrider. I motionerna 1985/86:293 av m. fl. (m),1985/86:295 av och (båda m) samt 1985/86:297 avBengt och () förordas ändringar som berör deföreslagna 4 och 5 §§ om myndigheternas serviceplikt. Förslagen innebär ihuvudsak att bestämmelserna skall ges en utformning som helt eller bättreöverensstämmer med det förslag som förvaltningsrättsutredningen lade fram imotsvarande delar. Vad först gäller serviceplikten inom myndighets egetverksamhetsområde slås i 4 § fast en huvudregel som innebär en skyldighet förmyndigheterna att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälptill enskilda. Vidare stadgas i en undantagsregel att hjälp skall lämnas i denutsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov avbistånd och myndigheternas verksamhet. Undantagsregeln hade en annan utformningenligt utredningsförslaget. Enligt detta skall undantag från huvudregeln kunnagöras endast om det föreligger hinder på grund av sekretess eller arbetetsbehöriga gång. Enligt propositionen är en sådan begränsning intetillräcklig. Bestämmelsen har i propositionen i stället utformats så att denutöver sådana hinder ger visst utrymme för en mera allmän lämplighetsbedömning.Vad som är lämpligt bör enligt propositionen bedömas med hänsyn till flerafaktorer. Härvid skall kunna tas hänsyn till den enskildes behov av hjälp ochfrågans art liksom bl. a. resursernas omfattning. behöver hänsyn ocksåtas till organisatoriska skäl som det att en lokal myndighet hellre bör lämnahjälp än en central inom samma verksorganisation. Vissa myndigheter med mycketvidsträckt verksamhetsområde, t. ex. JO, JK, universitet och högskolor, kanenligt propositionen knappast ta på sig någon ny uppgift att fungera somallmänna upplysningscentraler. Vidare bör inte lämnas råd om hur man skall göraför att kringgå föreskrifter på en myndighets område. I ärenden där det finnsflera enskilda parter med motstridiga intressen kan det vidare skada tilltrontill myndighetens opartiskhet, om myndigheten lämnar ena parten hjälp och dettaär till nackdel för motparten. Också med tanke på dessa fall behöver enligtpropositionen serviceskyldigheten vara begränsad. Utskottet anser att propositionens förslag innebär enrimlig avgränsning av den allmänna servicepliktens omfattning. Utskottettillstyrker den utformning av 4 § första och andra styckena som föreslagits ipropositionen. Samtidigtvill utskottet emellertid i likhet med vad anförts i propositionen KU1985/86:21 betona, att det större mått av lämplighetsbedömning som därmedtillerkänns myndigheterna inte får uppfattas så att den enskilde därigenom blirutlämnad åt myndigheternas godtycke. De i grundlag föreskrivna kraven påsaklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen gäller givetvis också idetta hänseende. Det grundläggande syftet med motionerna 293, 295 och 297yrkande 1, såvitt nu är i fråga, torde i allt väsentligt vara tillgodosett medvad utskottet anfört. I 4 § tredje stycket behandlas myndighets servicepliktinom andra myndigheters verksamhetsområden. Om någon enskild av misstag vändersig till fel myndighet bör enligt den nämnda bestämmelsen myndigheten hjälpahonom till rätta. Bestämmelsen har ersatt av förvaltningsrättsutredningenföreslagna regler om att enskild, som har vänt sig till fel myndighet, bör fåanvisning om vart han skall vända sig (7 § första stycket) och att enmyndighet, som har fått en handling som uppenbart är avsedd för en annanmyndighet, bör översända handlingen dit (7 § andra stycket). Den i propositionen föreslagna bestämmelsen innebär attmyndigheten skall hjälpa den enskilde till rätta oavsett om denne tar kontaktmed myndigheten skriftligt, per telefon eller på något annat sätt, t. ex. genomett personligt besök. Rör det sig om en felsänd skrifthg handling, bör enligtpropositionen hjälpen i regel lämnas genom att myndigheten samtidigtunderrättar den enskilde om vart den har vidarebefordrat handlingen. För attmöjligheten att få hjälp inte skall kunna missbrukas har i lagtexten tillagtsorden "av misstag". Yrkandena rörande servicereglerna i motionerna 1985/86:295och 1985/ 86:297, yrkande 1, får i nu förevarande hänseende uppfattas så, attmotionärerna förordar att utredningens förslag genomförs i stället för denregel i 4 § tredje stycket som föreslås i propositionen. Förslagen i AndersBjörcks, m.fl. motion 1985/86:293 går något längre och innebär bl. a. attbestämmelsen i 4 § tredje stycket görs mer tvingande genom att ordet"bör" byts ut mot "skall". Enligt samma motion bör vidareden särskilda regel om felsända handlingar som utredningen föreslog (7 § andrastycket) tas in som ett nytt stycke bland reglerna i 10 § om inkommandehandlingar. Utskottet har inte funnit anledning att gå tillbaka tillutredningsförslaget när det gäller den service en myndighet skall ge den somvänder sig till fel myndighet. Utskottet kan därför inte biträda förslaget imotionerna 295 och 297. Följaktligen kan utskottet då inte heller biträdaförslaget i motion 293 om en särskild regel angående felsända handlingar i 10§. Vad sedan gäller den i motion 293 upptagna frågan om attgöra serviceskyldigheten i 4 § tredje stycket mer tvingande har utskottet i ochför sig förståelse för motionärernas synpunkter på den serviceanda som börprägla myndigheternas verksamhet. I motsats till 4 § första och andra styckenahandlar tredje stycket emellertid om att ge enskilda hjälp i sådanaangelägenheter som hör till andra myndigheters verksamhetsområden. Regeln ärdock redan i den föreslagna utformningen långtgående. Den skall enligt utskottetuppfattas så, att myndigheten måste lämna bistånd om inte några särskilda skältalar emot det. Sådana särskilda skäl kan förehgga om en myndighet skullebehöva lägga ned ett mera omfattande arbete på att reda ut frågan.Utskottet finner sålunda inte skäl att biträda förslaget i motion 293 Ky1985/86:21 om en skärpning av 4 § tredje stycket. I 5 § föreslås en särskild regel om myndighets skyldighetalt la emot besök och telefonsamtal. Regeln slår fast att myndigheterna skallta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta ärbestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. föreslog en regel enligtvilken myndigheterna skall ha bestämda tider för att ta emot besök ochtelefonsamtal och att dessa tider skall ges allmänheten till känna på lämpligtsätt. Som skäl för en annan utformning av 5 § anförs ipropositionen bl. a. att ett krav på besöks- och telefontider inte bör uttryckasså, att det kan ge underlag för uppfattningen att begränsad tillgänglighet börvara det normala. I stället bör det enhgt propositionen vara en strävan attmyndigheterna skall vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckningsom möjligt. Utskottet ansluter sig till den i propositionen föreslagnautformningen av 5 § och till de motiv för en sådan utformning som anförs ipropositionen. Följakthgen avstyrks motionerna 1985/86:293, 295 och 297,yrkande 1, såvitt nu är i fråga. Telefonkontakterna mellan allmänheten och myndigheternatas upp också i de under den allmänna motionstiden väckta motionerna1984/85:810 av i (m) och 1984/85:2335 av (). Enligt motion 810 kan problemet med långa väntetider vidtelefonen lösas genom att en omkoppling av samtal sker, så att myndigheten fårbetala väntetiden utöver första perioden. Enligt motionen bör regeringen gesdetta till känna. För att underlätta för allmänheten att komma i kontakt medrätt myndighet föreslås i motion 2335 att alla statliga myndigheter regionaltbör ha en gemensam telefonväxel och tas upp under en särskild rubrikMyndigheterna i telefonkatalogen. Detta skulle enligt motionen inte baratillgodose allmänhetens behov utan skulle även kunna bidra till betydandebesparingar inom det statliga området. I motionen yrkas att regeringen skallges till känna vad som i motionen anförts om en bättre lokal samordning av destatliga myndigheternas verksamhet. Av årets budgetproposition (prop. 1985/86:100. bil. 2)framgår att frågan om utbyte av telefonväxlar inom statsförvaltningen förnärvarande bereds i . Det framgår vidare att det på en ortinstallerats en telefonväxel som är gemensam för åtta myndigheter.Erfarenheterna har visat att den nya växeln medfört besparingar ochkunnat öka servicen till allmänheten. Den i motion 2335 väckta frågan om förflera myndigheter gemensamma telefonväxlar har alltså redan aktualiserats iregeringskansliet. Utskottet anser att motion 2335 därför i viss mån kan ansestillgodosedd med hänsyn till den pågående försöksverksamheten. Utskottetavstyrker motion 810. Tidsfrister i ärendehandläggningen, m. m. Enligt motion 1985/86:296, yrkande 1, av . (c) bör 7 § i den föreslagna nya förvaltningslagen kompletteras med enbestämmelse med följandelydelse: "När en myndighet finner att behandling av ärende där jy1985/86"21 enskild är part kommer att kräva längre tidsutdräkt skall denenskilde få meddelande om planerad handläggningstid samt om vem som inom myndighetenhandlägger ärendet." I motion 1985/86:298 av m.fl. (fp)framhålls att den föreslagna 7 § inte tillräckligt tillgodoser allmänhetensberättigade krav på en snabb handläggning. Enligt motionen bör man på siktsträva efter att sätta bestämda tidsgränser inom vilka ärenden skall behandlasoch beslutas. Härvid avses ärenden som endast berör en part. Dessa gränser kanenligt motionen inte göras enhetliga eftersom förutsättningarna mellan ohkaärendetyper skiljer sig mycket åt. I stället för att införa regler om sådanatidsgränser i förvaltningslagen bör det därför enligt motionen ankomma påregeringen att komplettera de förordningar som reglerar myndigheternasverksamhet resp. lämna förslag till om sådana lagändringar som kanbli aktuella. Detta bör enligt motionen ges regeringen till känna (yrkande 1). Enligt motion 298 bör förvaltningslagen också kompletterasmed en regel om skyldighet för myndigheter att alltid ange då beslut iett färdigberett ärende senast kommer att lämnas. Som det är , framhållermotionärerna, förekommer det alltför ofta att redan färdigutredda ärenden blirliggande utan att beslut fattas trots att detta är möjligt. En ny paragraf meddenna innebörd bör enligt motionen nu införas i den nya lagen (yrkande 2). Enligt motionerna 1984/85:452, yrkande 10, och1985/86:K207, yrkande 11, av m. fl. (m) bör regeringen få iuppdrag att göra en översyn av de tidsgränser som myndigheterna kan ålägga denenskilde för infordrande av uppgifter etc. i syfte att öka den enskildesmöjligheter att hävda sin rätt mot det allmänna.