bet · G901JuU28 · 1985-12-31 00:00:00 — Medborgarna har av ålder ansetts berättigade att få ettbeslut av en förvalt ningsmyndighet, som gått dem emot omprövat av en överordnad myndighet, ytterst av regeringen. Denna besvärsrätt har av lätt insedda skäl medfört ett 31 ökat tryckmot den högsta besvärsinstansen i takt med förvaltningsapparatens JuU1985/86:28 ansvällning. Regeringsrätten kom till för att lindra detta tryck. Isamma syfte Bilaga 2 skapades sedermera försäkringsdomstolen. Så småningomblev arbetsbördan för stor även för regeringsrätten, vilket föranledde enutbyggnad av kammarrättsorganisationen och införande av regler omfullföljdsdispens som principiell förutsättning för prövning avregeringsrätten. Den utbyggnad av förvaltningsdomstolsorganisationen somdärefter ägt rum, framför allt genom upprättandet av länsrätterna ochförsäkringsrätterna, har andra förtecken. Dessa domstolars tillkomst har intebetingats av nödvändigheten att minska trycket på den högstabesvärsmyndigheten i förvaltningshierarkin, regeringen, eller de domstolar somträtt i regeringens ställe som besvärsinstanser. Argumentationen för derasinrättande har i stället rört frågan hur den enskilde medborgarens möjligheteratt få rätt gentemot staten eller en kommun skall kunna garanteras.Domstolsprövning redan på ett tidigt stadium i beslutsprocessen har ansettserbjuda en utväg. Besvärsprövnings-funktioner som tidigare ankommit pålänsstyrelserna och har därför överförts till friståendeoch oberoende domstolar, länsrätter och försäkringsrätter. Patentbesvärsrättenstillkomst får anses utgöra ett exempel på samma synsätt. som tillsattes efter regeringsskiftet1976 föreslog 1981 framlagda betänkande Länsrätternas målområde Administrativ tvåpartsprocess (SOU 1981:75) att länsstyrelsernas funktion sombesvärsinstans skulle överföras till länsrätterna såvitt avsåg hälsovårdsmål,djurskyddsmål, brandmål och vissa vapenmål. Detta skulle vara början till enöverflyttning av motsvarande funktion även i andra ärendeslag enligt deriktlinjer som kommittén stakat ut. Kommitténs förslag har inte genomförts. Iproposition 1983/84:100, bilaga 15, tog regeringen avstånd från tanken på ensådan vidgning av målområdet för länsrätterna som kommittén förordat. Enligt DVs mening kan goda skäl anföras till stöd för enordning som medger den enskilde rätt att få ett beslut avförvaltningsmyndighet, som gått honom emot, prövat av en domstol. En sådan möjlighetför enskilda medborgare att få sin sak prövad av ett organ som står fritt iförhållande till förvaltningshierarkin uppfattas sannolikt av allmänheten somen rättssäkerhetsfråga av stor betydelse. Det är emellertid inte givet att ensådan underställningsrätt kan tillgodoses inom ramen för det formlösa och förden enskilde kostnadsfria förfarande som förvaltningsbesvären medger. Någongenerell rätt att besvära sig till domstol över en förvaltningsmyndighetsbeslut kan det inte bli tal om utan att bl. a. de statsfinansiella ochprocessekonomiska effekterna utretts noggrant. Det är enligt DVs mening önskvärt att beslutsfattandet iförvaltningsmyndigheterna arrangeras så att domstolsprövning blir aktuell iett begränsat antal fall. Det är sålunda uppenbart olämpligt att en domstolskall behöva kopplas in och fatta beslut i ett ärende där det inte föreliggernågon ti vst mellan förvaltningsmyndigheten och den enskilde. Detta är i dagfallet beträffande ett stort antal mål i länsrätterna. Förfarandet iförvaltningsmyndigheterna måste anordnas så att endast klart tvistiga fall gårvidare till domstol. Frågan om på vilken nivå i förvaltningshierarkin beslutskall fattas bör upp märksammas. Här möter man självfallet problem genom att antalet förvalt ningsbeslut är så stort och kompetensnivån hos beslutsfattarna därför med nödvändighet i många fall kommer att ligga lågt. Vad som kan krävas är att 32 myndighetengör en omsorgsfull kontroll på kvalificerad nivå av ett besluts JuU1985/86:28 riktighet när detta ifrågasätts av den enskilde. Först därefter bördet komma Bilaga 2 i fråga, om den enskilde inte nöjer sig med beslutet,med besvär till domstol. DV anser att den kommande förvaltningslagens regler om skyldighetför myndigheterna att på begäran ompröva sina beslut kan komma att spela enroll härvidlag. Anordnas omprövningen så sorri skett isocialförsäkringsprocessen visar erfarenheterna från försäkringsrätterna attantalet besvär minskar dramatiskt. har i sittbetänkande (SOU 1985:42) Förenklad taxering föreslagit ett relativtkvalificerat omprövningsförfarande för taxeringsärenden. Om det genomförs,räknar kommittén med en minskning av antalet skattemål i länsrätt till cirka30.000 eller inemot en fjärdedel av antalet mål som går till länsrätt.Även om effekterna av ett omprövningsförfarande inte kan förväntas blitillnärmelsevis så omfattande på andra förvaltningsområden finns det anledningtro att besvärsfrekvensen skulle påverkas i hög grad. Två frågor, som delvis är invävda i varandra, synes varaav strategisk betydelse för den framtida förvaltningsrättskipningen. Den enagäller lämpligheten av att flytta över beslutsfunktioner frånförvaltningsmyndighet till domstol så som länsrättskommittén tänkte sig. Denandra avser vilka krav som bör ställas på förvaltningsmyndigheternas beslut,innan de kan komma under domstols prövning. En kvalificerad intern överprövningi myndigheterna återverkar starkt på besvärsfrekvensen. Särskilt länsrätternasframtid påverkas uppenbarligen i hög grad av hur dessa frågor besvaras. Rättskipningens kvalitet beror främst av domarnaskompetens. Det finns ett nära samband mellan domarkarriärens utformning ochdomstolsstrukturen. Enligt DVs mening vore det av värde om en utredning meduppgift att företa en sådan översyn av domstolarnas organisation sommotionärerna föreslagit finge till uppgift att överväga även frågor rörandedomarkarriären. Justitieministern har emellertid sagt sig ha planer på attlåta utreda vissa frågor om bl. a. rekrytering och meritvärdering tilldomaryrket. DV förutsätter att en samordning av utredningsplanerna kommer tillstånd och går därför inte i detta sammanhang närmare in på skälen för en utredningom domarbanan. 3 1985/86. Sveabovrätt JuU 1985/86:28 Bilaga 3 1 motionen aktuahseras två huvudfrågor, dels frågan omspecialdomstolar och liknande organ skall införlivas med de allmännadomstolarna och förvaltningsdomstolarna dels frågan om de allmänna domstolarnaoch förvaltningsdomstolarna skall slås samman. Hovrätten kommer att behandlafrågorna var för sig. Så som konstateras i motionen har de senaste decenniernasutveckling inom domstolsväsendet inneburit att på flera olika områdenspecialorgan har tillskapats för uppgifter som tidigare ankom på de allmännadomstolarna och förvaltningsdomstolarna. Vidare har på nya rättsområdensärskilda organ tillkommit med rättskipande funktioner som, kan det hävdas,lika väl kunde ha hanterats av de existerande domstolarna. När likvälspecialorgan har ansetts lämpligast för att avgöra rättstvisterna i fråga haranledningen varit önskemålet att tillföra det beslutande organet expertkunskapav ett eller annat slag. har expertisen tillförts genom olika former avpartsrepresentation. Dessa organ, av mer eller mindre domstolsliknande typ, hardet gemensamt att deras befattningshavare i stor utsträckning har rekryterats blandpersoner på domarbanan. De olika specialorganen har tillkommit var för sig, utannågon samlad överblick över utvecklingen. De fördelar med specialorganen sommotiverar deras tillskapande synes inte ha vägts mot nackdelarna. Det är ocksåförst sedan dessa olika organ har verkat någon tid och deras antal blivit alltstörre som nackdelarna har blivit tillfullo skönjbara. Dessa består främst i enalltför högt driven specialisering något som medfört att befattningshavarnainte fått tillräcklig överblick över utvecklingen på andra rättsområden.Utvecklingen har också medfört en viss utarmning av de allmänna domstolarnasverksamhetsområden. För allmänheten har det blivit svårt att överblicka detinvecklade domstolssystemet. Uppspaltningen av tvister på olika specialorganhar slutligen också medfört olägenheter av andra slag svårigheter fördomstolarna och specialorganen att själva veta gränserna för sin behörighet medåterförvisningar och onödiga kostnader som följd, bristande möjligheter attframställa kvittningsyrkande för gemensam handläggning med huvudyrkande osv(jfr i SvJT 1985 s 526 f). Hovrätten delar motionärernas uppfattning att det ärmycket som talar för att utvecklingen nu bör vändas och att några av derättsområden för vilka specialorgan har inrättats förs över till de allmännadomstolsorganisationerna, d v s de allmänna domstolarna ochförvaltningsdomstolarna. Den specialisering som behövs kan åstadkommas inom deallmänna domstolarnas ram såsom redan förekommer i vissa mål (patent- ochvattenmål, mål om eknomisk brottslighet). Att behov av att tillföra domstolensärskild sakkunskap kan uppkomma även i andra typer av mål än de nu nämnda haruppmärksammats av rättegångsutredningen och torde föranledaförslag från dess sida. Det kan, trots det anförda, ifrågasättas om tiden nuär mogen för att ut reda frågan om specialorganens ställning. Vissa skäl talar för att rättegångsut redningens arbete först bör avvaktas. Detta utredningsarbete omfattar vissa för frågan mycket väsentliga delar, nämligen möjligheten att låta experter ingå i allmän domstol liksom också hyresnämndernas och bostadsdomstolens ställ- 34 Detkan emellertid också hävdas att frågan om specialorganens ställning JuU1985/86:28 är så omfattande att hinder inte bör möta att man nu inom ramen fören sär- Bilaga 3 skild utredning försöker göra en samlad bedömning av demöjligheter som finns att låta specialorganen uppgå i de allmänna domstolarnaeller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Hovrätten har därför ingen erinranmot att en sådan utredning tillsätts. När det däremot gäller den andra huvudfrågan, dvs fråganom sammanslagning av de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna, villhovrätten bestämt avstyrka att denna ens görs till föremål för utredning. Föratt en sådan lösning med de enorma omställningar och kostnader som den medför över huvud taget skall övervägas måste det föreligga starka skäl. Några sådanaskäl föreligger inte. Tvärtom finns starka både principiella och praktiskaskäl som talar i motsatt riktning. Den utveckling som har skett i fråga omdomstolsorganisationen under och som har berörts ärett uttryck för att det i en alltmer komplicerad tillvaro föreligger ett behovav specialisering. Tanken att man i stället skulle samla samtliga domstolar de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna ochspecialdomstolar och andra specialorgan under en hatt innebär en alltförlångtgående förändring som inte tar hänsyn till det behov av specialisering somalltjämt föreligger. Även om det inom ramen för en enhetligdomstolsorganisation kan ske en viss specialisering, innebär dockorganisationsformen ett principiellt krav på domaren att behärska i stort setthela det j uridiska området. Det måste med kraft hävdas att rättssäkerheten ochdomstolarnas auktoritet bara kan upprätthållas om domarna kunskapsmässigtmotsvarar högt ställda krav och kan hävda sig gentemot ombud och åklagare. Sombekant finns en mycket långtgående specialisering på advokatsidan och vissatendenser i den riktningen kan nu också skönjas på åklagarsidan. Men det är inte bara svårigheten att i en enhetligdomstolsorganisation förekommande materiella regler somkommer att vålla bekymmer. Även förfarandereglerna skiljer sig åt. 1 deallmänna domstolarna regleras förfarandet av , som bygger påprinciperna om muntlighet, koncentration och omedelbarhet. 1 förvaltningsdomstolarnaregleras förfarandet av förvaltningsprocesslagen, enligt vilken denregelmässiga processformen är skriftlig och domstolen har en betydande frihetnär det gäller handläggning av målen. Även om de allmänna domstolarna nyligenhar fått något ökade möjligheter till en skriftlig handläggning ochförvalningsdomsto-larna i viss utsträckning kan införa muntliga moment iprocessen, kvarstår för huvuddelen av de mål som handläggs av de bådadomstolskategorierna djupgående skillnader i processordningen. Även dettaförhållande är ägnat att försvåra en sammanslagning. I motionen erinras om de nackdelar som följer av att vissasakfrågor ibland kan bli föremål för prövning i en eller annan form av både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol, s k dubbelprocesser. Det är riktigt att de faktiska omständigheterna i två mål det ena vid allmän och det andra vid förvalt ningsdomstol kan vara i viss utsträckning desamma. Men målet gäller dock inte samma rättsliga fråga och termen "dubbelprocesser" är därförmissvisan de. De målkategorier som här avses representerar för övrigt en ytterst liten an del av det sammanlagda antalet mål. Det kan enligt hovrättens mening inte komma i fråga att enbart i syfte att åstadkomma en förment rationalisering av 35 handläggningenav dessa målkategorier vidta en så omfattande organisatorisk JuU 1985/86:28reform som att slå samman de båda domstolsorganisationerna. Frågan om det Bilaga 3 är möjligt att ha en enhetlig handläggning av dessa mål vid endast enav de båda domstolsorganisationerna har dessutom utretts för vissamålkategorier utan att man kunnat finna en tillfredsställande lösning (t exkörkorts-, skatte- och patentmål). Några särskilda organisatoriska skäl som talar för ensammanslagning torde inte föreligga. I motionen anges att arbetsunderlaget vidlänsrätterna har minskat och det framställs som sannolikt attdenna minskning kommer att fortsätta och sprida sig även till kammarrätterna,bl a till följd av förenklingar i taxeringsförfarandet. De mål som kan kommaatt falla bort på grund av dessa förenklingar torde dock vara endast deenklaste och minst omfattande. I stället kan det antagas att resurser kommeratt frigöras för att i länsrätter och kammarrätter föra fram ett ökat antalstora och komplicerade taxeringsmål. Det är alltså för tidigt att uttala sigom vilka konsekvenser förenklingarna i taxeringsförfarandet kan komma attmedföra för länsrätter och kammarrätter. Det måste också framhållas attlänsrättsorganisationen började verka först . Att redan nu börja utredafrågan om dess framtida existens synes olämpligt. Vidare skulle en sammanslagning av allmänna domstolar ochallmänna förvaltningsdomstolar medföra betydande organisatoriska problem ochkostnadsökningar. Vissa av de sammanslagna domstolarna skulle bli ohanterligtstora. skulle en sammanslagen domstol på underrättsnivå inte kunnafungera tillfredsställande utan en viss minimistorlek. Det kan därför befarasatt en sammanslagning skulle leda till utslagning av de minsta domstolarna ochdärmed till minskad lokal förankring av dömandet, vilket helt strider mot ettav de uttalade syftena med motionen. Nya domstolsbyggnader kommer att behövasmed åtföljande betydande kostnader. En sammanslagning skulle enligt hovrättens mening inteheller leda till ett rationellare utnyttjande av den tillgängligadomarpersonalen. Som förut har anförts berör nu målen i de skildadomstolskategorierna så olika, i vissa fall särpräglade, rättsområden att endomare från den ena domstolsorganisationen inte utan en betydandeutbildningsinsats är kompetent att på eget ansvar handlägga mål som hör hemma iden andra kategorin, om rimliga rättssäkerhetsanspråk skall kunna tillgodoses.Det utbyte av domare mellan de båda domarkarriärerna som ägtrum har haft ganska liten omfattning och har inte alltid skett utanolägenheter. Hovrätten har däremot ingen erinran mot att en översyn nugörs av de allmänna domstolarnas och förvaltningsdomstolarnas kompetensområdeni syfte att undersöka om inte vissa måltyper med fördel kunde föras över frånden ena till den andra domstolsformen. Ärenden om bouppteckningar och arvs-ochgåvoskattemål är målkategorier som med hänsyn till bl a den skriftligahandläggningsformen kan tänkas passa bättre för handläggning vid förvaltningsdomstolän vid allmän domstol. På motsvarande sätt bör mål om verkställighet av allmändomstols beslut om vårdnad och umgängesrätt kunna handläggas av allmän domstol.Det bör övervägas om inte dessa mera begränsade frågor lämpligen skulle kunnaöverlåtas åt rättegångsutredningen att utreda. Det sägs i motionen att den nuvarande uppsplittringen avdomstolsväsendet gör systemet svåröverskådligt och krångligt för medborgarna. 1 syfte att över- 36 bryggadessa svårigheter bör regler kunna införas av innebörd att handlingar JuU1985/86:28 som kommer in till fel domstol av denna skall vidarebefordras tillrätt forum Bilaga 3 och, där så kan ske, betraktas som rätteligen ingivenden dag de inkom till den första domstolen. Vidare bör föreskrivas attunderrättelse per telefon bör lämnas i brådskande fall, såsom närbesvärsinlaga kommer in och begärt laga-kraftbevis därför ej bör utfärdas. I motionen berörs också frågan om jourdomstolar. Närsådana förekommer i utländska rättssystem beivras inför dem oftast sådanaförseelser som hos oss behandlas genom ordningsbot eller strafföreläggande. Ombrottslighet av allvarligare slag skall behandlas av jourdomstolar, är dettanärmast en rättssäkerhetsfråga och inte en resursfråga. Förslaget atttillskapa jourdomstolar bör i vart fall inte behandlas i nu förevarandesammanhang. Sammanfattningsvis lämnar hovrätten sålunda utan erinranen utredning som tar sikte på möjligheterna att till de allmänna domstolarnaoch i vissa fall de allmänna förvaltningsdomstolarna föra rättsområden som förnärvarande hanteras av olika specialorgan. Möjligheterna att fiytta vissamålkategorier från allmän domstol till förvaltningsdomstol och vice versa börenligt hovrättens mening också kunna utredas, lämpligen avrättegångsutredningen. Hovrätten avstyrker däremot att frågan om ensammanslagning av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar utreds. Hovrättenöver och JuU 1985/86:28 Bilaga 4 Domstolarnas organisation och kompetensfördelning hargenomgått stora förändringar . Förändringarna harmedfört att den dömande verksamheten kommit att uppdelas på allmänna domstolar,allmänna förvahningsdomstolar och ett stort antal specialdomstolar. Detta görhelt naturligt systemet svåröverskådligt för den enskilde medborgaren.Ytterligare omfattande förändringar är att vänta om huvuddragen irättegångsutredningens arbete kommer att genomföras. Det bör också framhållasatt organisationsförändringar och förslag om sådana förändringar ofta ingeroro och osäkerhet för den personal som berörs härav. En samordning av resurserna inom domstolsväsendet skullesannolikt kunna ge rationaliseringsvinster. rnåste emellertiduppmärksammas de risker som är förenade med alltför långt gående besparings-och effektivitetskrav. Det är uppenbart att sådana krav kan leda tillatt domar och beslut inte utformas med den omsorg och noggrannhet som ärerforderlig. Härtill kommer det faktum att arbetsförhållandena på domstolssidanredan medfört att domarbanans attraktionskraft minskat påtagligt. Det finnsalltså farhågor för en kvalitetsförsämring även i detta avseende.Domarkarriären i dess nuvarande form är för övrigt i behov av en översyn ochen anpassning efter nutida samhällsförhållanden. Hovrätten vill framhållavikten av att en utredning om domarbanan nu kommer till stånd. En ensidig inriktning på rationaliseringsvinster ingersåledes betänkligheter. Hovrätten vill dock framhålla att redan ett bättreutnyttjande av domarpersonalens resurser skulle kunna ge positiva effekter.Domarpersonalen torde t ex utan vidare kunna befrias från en mängdokvalificerade arbetsuppgifter som saknar juridiskt intresse, exempelvisersättningsfrågor av olika slag. Med en domarkår som i allt väsentligt ärinriktad på den dömande verksamheten torde handläggningstiderna i domstolarnakunna förkortas och en viss begränsning av antalet domare kunna ske. En organisationsöversyn inriktad på de typer av mål därdubbelprocessande förekommer vårdnadstvister, skattebrott ochkörkortsprövningar efter trafikbrott anser hovrätten i likhet medmotionärerna välmotiverad. En sådan äversyn bör även inriktas på att försökareducera antalet specialdomstolar. Det i motionen framförda förslaget i dessadelar tillstyrks alltså av hovrätten. Hovrätten vill däremot bestämt avråda från att entilltänkt utredning ges sådana direkriv att en sammanslagning av de allmännadomstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna anges som huvudsyfte. Dennyuvarande organisationen på förvaltningssidan tillskapades för mindre än tioår sedan. Frågan om organisationsförändringar av mera vittgående natur än desom hovrätten skisserat ovan får därför anses vara alldeles för tidigt väckt. Hovrättenför övre JuU 1985/86:28 Bilaga 5 Det är ingen tvekan om att det finns brister i dennuvarande domstolsorganisationen. I motionen nämns flera av de mer påfallandeproblemen. Frågan är emellertid om det är motiverat med en sågenomgripande översyn av organisationen som motionärerna yrkar, dvs. till ochmed ett övervägande om att slå samman de allmänna domstolarna med de allmännaförvaltningsdomstolarna. Förvaltningsdomstolsreformen avslutades för ett fåtal årsedan. Den innebär att vårt land, efter ett omfattande och mödosamtlagstiftningsarbete, i likhet med flera länder på kontinenten har tvåparallella domstolsorganisationer, en för brottmål, tvistemål och viss annanrättsskipning och en för förvaltningsmål. Tingsrättsreformen är inte heller sågammal. Det måste enligt hovrättens uppfattning föreligga starka skäl för attredan nu överväga en helt ny dom-stolsorgsnisation. Ett skäl som förts fram är att arbetsunderlaget förförvaltningsdomstolarna kan tänkas bli otillräckligt på grund avskatteförenklingskommitténs förslag om förenklad deklaration och taxering.Kommittén räknar dock själv med att förslaget om ändringar itaxeringsförfarandet endast leder till att de enkla och okomplicerade målenförsvinner, varför effekterna av förslaget främst berör personal för beredningoch uppsättning av mål och personal med skriv- och expeditionsuppgifter (SOU1985:42 s 396). Den sammantagna effekten av förslaget kan innebära att dekomplicerade och resurskrävande målen blir fler, och det är inte säkert attantalet domare i förvaltningsdomstolarna kan nedbringas. Statsmakterna haremellertid ännu inte tagit ställning till kommitténs förslag om ändringar itaxeringsförfarandet. Det är därför under alla omständigheter nu för tidigtatt bedöma vilken effekt förslaget får för förvaltningsdomstolarnasarbetsunderlag. Ett annat skäl som nämnts för en sammanslagning av de bådadomstolsorganisationerna är problemen med dubbelprocesser. Här har detsärskilt pekats på skattemålen och skattebrottmålen, målen om trafikbrott ochkörkortsingripande samt målen om bl. a. vårdnad av barn. När det gäller skattemålen kan konstateras att det trotsallt är en mycket liten andel av dessa mål där det också aktualiseras ansvarför skattebrott. Det finns dock säkert möjligheter att förbättra vissahandläggningsrutiner när dubbelprocesser uppkommer. Utformningen avutredningsförfarandet i skattefrågor med brottsmisstanke kan komma attförändras på grund av förslag från utredningen om säkerhetsåtgärder mm iskatteprocessen. I andra sammanhang har förts fram tanken på att samordnaskatteprocessen och skattebrottsprocessen på så sätt att bådebeskattningsfrågan och frågan om ansvar för skattebrott avgörs i en och sammarättegång. Redan av det skälet att den tilltalade i brottmål har en helt annanställning i fråga om t ex upplysningsplikt än en enskild person som är part iett skattemål anser hovrätten att denna tanke är ogenomförbar. Det har också satts in olika åtgärder för att förkortatiderna för handlägg ningen av skattebrottmålen. infördes en regel i 15 § skattebrottslagen som innebär att vilandeförklaring av ett skattebrottmål i avvaktan på utgång en av en skatteprocess endast får äga rum om det är av avgörande betydelse för prövningen av brottmålet att frågan om skattskyldighet avgörs först.