bet · G901LU10 · 1985-12-31 00:00:00 — om ändring i marknadsföringslagen (1975:1418) m. m. (prop.1984/85:213) I betänkandet behandlar utskottet proposition 1984/85:213vari föreslås vissa ändringar i marknadsföringslagen och lagen ommarknadsdomstol. Ändringarna innebär bl. a, att saluhållandet av en fariig ochotjänlig produkt till konsumenter för enskilt bruk skall kunna stoppas inte somnu först i detaljistledet utan redan i eft tidigare säljled, t, ex, hostillverkare och importörer. Produktsäkerhetsbestämmelsen föreslås dessutomvidgad till att omfatta hela tjänsteområdet. Vidare föreslås införandet av enrätt för branschorganisation att medverka i processen i . Utskottet fillstyrker bifall fill proposifionen, dock medviss redaktionell ändring, och avstyrker en med anledning av proposifionenväckt motion (m). De borgerliga ledamöterna reserverar sig för direkt talerättför näringsidkare hos och en utredning omrättegångskostnader, 1 en m-reservation yrkas bifall fill motionens förslag omnäringslivets egenåt-gärder. I proposition 1984/85:213 föreslår regeringen() - efter hörande av lagrådet - att antar ipropositionen framlagda förslag fill 1, lag om ändringi marknadsföringslagen (1975:1418) 2, lag om ändringi lagen (1970:417) om marknadsdomstol m, m. Lagförslagen har tagits in i bilaga1 till betänkandet. Beträffande propositionens huvudsakliga innehåll hänvisastill vad utskottet anför på s. 3. Motion 1985/86:13 av () vari yrkas 1. att uttalar att näringslivetsegenåtgärder skall utgöra grundva len för den marknadsetiska utvecklingen i landet liksom att blott i fall då brist i denna utveckling kan påvisas skall äga inleda förhandlingar för utgivande av riktlinjer i frågan, 2, att uttalar sig för att konsumentverketsriktlinjer icke längre skall utges under beteckningen författningssamling efter- 1 1985/86. som dettakan leda till uppfattningen att riktlinjer har LU1985/86:10 bindande verkan, 3, att riksdagenuttalar att rättsbildningen inom marknadsföringsområdet uteslutande börtillkomma som därvid är fri från hänsynstagande tillkonsumentverkets riktlinjer, 4, att riksdagenur den föreslagna lydelsen i 4 § marknadsföringslagen utesluter ur tredjestycket orden "eller tjänster som tillhandahålls mot ersättning", 5, att riksdagenbegär att regeringen framlägger förslag om sådan ändring i marknadsföringslagensom innebär att ett företag får rätt till direkt talan i motannat företag i konkurrentärende, 6, att riksdagenbegär att regeringen framlägger förslag om sådan ändring i lagstiftningen sominnebär, i kongruens med regler, att talan som medgivits imarknadsdomstolen ej får föranleda prövning där och ej heller får föranleda attden part som lämnat medgivandet åläggs att på något kostnadskrävande sätt deltai processföring i . Konsumentpolitikens uppgift är att stödja konsumenternaoch att förbättra deras ställning på marknaden. Till att börja med inskränktesig samhällets insatser på området i huvudsak till konsumentupplysning, Ibörjan av vidgades kraftigt ramen för det konsumentpolitiskaarbetet. Genom olika lagstiftningsåtgärder har samhället sökt ökakonsumenternas skydd, I huvudsak två typer av lagstiftningsåtgärder har därvidkommit till användning. Genom civilrättsliga regler av tvingande ellerdispositiv natur har konsumenternas skydd ökat i den enskilda köp- elleravtalssituationen. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnaskonsumentköplagen och konsumentförsäkringslagen. Den andra typen avlagstiftningsåtgärder är marknadsrättsliga regler. Genom sådana regler sökerdet allmänna påverka företagens beteende mot konsumenterna och förhindra attmot konsumenterna otillbörliga marknadsföringsåtgärder och oskäligaavtalsvillkor samt för konsumenterna farliga produkter förekommer på marknaden. Den första marknadsrättsliga lagstiftningen av betydelseför konsumenterna var lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring. Genomdenna lag tog samhället ett ansvar för utvecklingen på marknadsföringsområdet.Konsumentombudsmannen () fick i uppdrag att övervaka marknaden och beivraöverträdelser på området. Den dömande funkfionen tillades (). Lagen om otillbörlig marknadsföring innehöll vid sidan av vissaspecialregler endast en vidsträckt generalklausul som gav möjlighet att vidvite förbjuda en näringsidkare att fortsätta med en viss marknadsföring sombedömdes vara otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Den mer detaljerade normbildningen har skett först i MDgenom dess beslut i enskilda ärenden. KO har sedan lagt MD:s beslut iprincipfrågor fill grund för överenskommelser med näringsidkare inom en vissbransch eller för särskilda riktlinjer som KO antagit för singranskningsverksamhet. Sådana överenskommelsereller riktlinjer täcker ofta även förfaranden som LU 1985/86:10 inteprövats av MD. Lagenom otillbörlig marknadsföring ersattes av den nu gällandemarknadsföringslagen. Den nya lagen byggdes upp efter samma modell som lagen omotillbörlig marknadsföring, således med formell normbildning först i MD genombeslut i enskilda ärenden. Genom den nya lagen infördes möjligheter atttillgripa tvångsåtgärder även mot bristfällig information (3 §) ochsaluhållande av farliga och otjänliga produkter (4 §). Marknadsföringslagenträdde i kraft den 1 juU 1976, då också det nya () därverkschefen även är KO trädde i funkfion. Enligt KOV:s instruktion skall verketsöka påverka producenter, distributörer och marknadsförare att anpassa sinverksamhet efter konsumenternas behov. Vidare skall KOV enligt instruktionenutarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och produktutformning. År1979 tillkallades en kommitté, riktlinjekommittén, med uppdrag att se över dekonsumentpolitiska medlen för producentpåverkan m, m, och då särskilt systemetmed riktlinjer samt tvingande beslut av MD, Riktlinjekommitténavgav betänkandet (SOU 1983:40) Konsumentpolitiska styrmedel -utvärdering och förslag. I betänkandet föreslogs att den nuvarande ordningenför producentpåverkan skulle bestå men att graden av självreglering inomnäringslivet skulle öka. Vidare föreslogs vissa ändringar imarknadsföringslagen och lagen om marknadsdomstol m.m. Kommitténsförslag, som har remissbehandlats, har lagts till grund för förslagen ipropositionen. Utskottetbehandlar i det följande de delar av propositionen som berörs i motionen.Vidare tar utskottet upp vissa frågor som har samband med ikraftträdandet.Propositionen i övrigt föranleder inte några särskilda uttalanden frånutskottets sida. Ipropositionen föreslås att systemet med riktlinjer för producentpåverkan,utfärdade av KOV och tvingande beslut i enskilda fall, meddelade av MD med stödav marknadsföringslagen (1975:1418), skall bibehållas. Vidare förordas enövergång till mer systematiserade insatser av näringslivet i form av olikaegenåtgärder för att spåra upp konsumentproblemen och för att lösa dem. Enligt4 § marknadsföringslagen kan MD förbjuda en näringsidkare att saluhålla enfarlig eller otjänlig produkt till konsumenter för enskilt bruk. Förbudetriktas alltså mot detaljistledet. I propositionen föreslås en utvidgning, såatt försäljningen av varan kan stoppas också i tidigare led. Förslaget innebäratt tillverkare, importörer och grossister kan förbjudas att tillhandahållavaran till ett senare säljled. Isamband med att antog konsumenttjänstlagen (1985:716)beslöt att 4 § marknadsföringslagen skall avse inte endast varor utanockså sådana tjänster som omfattas av konsumenttjänstlagen. Lagändringenträder i likhet med konsumenttjänstlagen i kraft 1986 (LU 1984/85:42). Ipropositionen föreslås att produktsäkerhetsbestäm- LU 1985/86:10 melsenskall vidgas till att omfatta hela tjänsteområdet. MDkan meddela ett förbud mot saluhållandet av en farlig vara m. m.under handläggningstiden i domstolen och fram till dess att ärendet avgörs(interimistiskt beslut). Huvudregeln är då att motparten först måste höras. Nuföreslås att MD skall kunna meddela ett sådant interimistiskt beslut utanmotpartens hörande, när synnerliga skäl föreligger. Förslaget medför en ändringi lagen (1970:417) om marknadsdomstol m. m. Vidare föreslås att i sistnämndalag skall tas in en regel om rätt för branschorganisationer att medverka iprocessen i MD. Bakgrunden är den betydelse som domstolens beslut i enskildaärenden får för näringslivet i övrigt. Ett av riktlinjekommittén framlagtförslag om rätt för ett företag att direkt väcka talan vid MD mot ett annatföretag föreslås däremot inte bli genomfört. Lagändringarna föreslåsträda i kraft . Ipropositionen föreslås som tidigare nämnts att det nuvarande systemet medriktlinjer utfärdade av KOV och tvingande beslut av MD behålls. Departementschefenframhåller att rikfiinjekommitténs utredning visar att systemet nu fungerar väloch att den kritik som förts fram i den allmänna debatten och som ocksåföranledde tillsättandet av kommittén hade sitt berättigande endast när detgäller de första årens riktlinjeverksamhet. Departementschefen pekar också påatt de närmast berörda - MD, KOV och näringslivet - ger uttryck för en positivgrundsyn på systemet, Imofion 13 konstaterar motionären med beklagande att det i vissa avseendenkvarstår en långtgående osäkerhet om riktlinjernas rättsliga ställning. Enligtmotionären skapas osäkerheten särskilt av departementschefens uttalanden om des, k. skall-reglerna, Ä ena sidan framhåller departementschefen att dessariktlinjer inte är bindande, Å andra sidan gör han gällande att man inte kanavvika från dem utan att påföljder kan ifrågakomma. Motionären anser att dessauttalanden uppenbarligen inte kan vara förenliga. Motionären hänvisar ocksåtill att i proposifionen (s. 13) anges att riktlinjerna normalt ligger tillgrund för bedömning, något som motionären anser i grundenfelaktigt. Motionären yrkar mot bakgrund av det anförda att uttalaratt KOV:s riktlinjer inte längre skall utges under beteckningenkonsumentverkets författningssamling eftersom detta förhållande kan leda tilluppfattningen att riktlinjer har bindande verkan (yrkande 2),Vidare yrkar motionären (yrkande 3) att uttalar att rättsbildningeninom marknadsföringsområdet uteslutande bör tillkomma MD som därvid skall varafri från hänsynstagande fill KOV:s riktlinjer. Utskottetvill till en början peka på att riktlinjerna inte har fått någon uttryckligförfattningsreglering utöver vad som - enligt vad utskottet redovisat ovan -tagits in i KOV:s instrukfion. Däremot har riktlinjernas rättsliga statusingående diskuterats i samband med antagandet av konsu-. mentkreditlagen (prop,1976/77:123), Lagrådet ansåg vid granskningen av lagrådsremissenatt den då rådande oklarheten rörande riktlinjernas juridis- LU 1985/86:10ka innebörd borde undanröjas, något som ledde till åtskilliga klarläggandeuttalanden om riktlinjernas rättsliga status. Sålunda fastslogs uttryckligen i lagstiftningsärendet attKOV:s riktlinjer har karaktären av rekommendationer, som inte är rättsligtbindande på det sätt som utmärker regler i lagar och andra författningar.Formellt sett kan, framhölls det, riktlinjerna inte tvinga en enskildnäringsidkare att handla på ett visst sätt. Vid en process i MD fickriktlinjerna enligt lagrådets mening närmast ses som ett uttryck för den enapartens (det allmännas) ståndpunkt. Vid domstolens bedömning blir sålunda detavgörande inte om en avvikelse har skett från riktlinjerna utan omnäringsidkarens handlande strider mot lag. Såväl lagrådet somdepartementschefen pekade emellertid på att enligt sakens natur KOV:sriktlinjer dock måste få en väsentlig betydelse för MD:s bedömning av detenskilda ärendet när riktlinjerna återspeglar även den berördabranschorganisationens uppfattning eller när de i övrigt ger uttryck för vadsom måste anses vara god sed på marknaden. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet i motsats tillmotionären att det kan råda någon tvekan om att riktlinjernarättsligt sett har karaktären av icke bindande regler. Härav följer också attde inte är förenade med några direkta sanktioner. När departementschefen, såsommotionären påpekar, uttalar att man inte kan avvika från sådana i rikfiinjernaintagna regler som har skall-form utan att följder kan ifrågakomma syftar handärför endast på att dessa regler måste uppfattas som krav som KOV ställer påföretagen och att ett avvikande från reglerna till följd härav kan föranledaingripanden från KO:s sida exempelvis genom en talan om vitesföreläggande hosMD, Det råder vidare inga tvivel om att riktlinjerna formelltsett inte kan binda MD:s prövning. Med det av motionären citerade uttalandetatt "riktlinjerna normalt ligger till grund för marknadsdomstolensbedömning" åsyftas inget annat än att riktlinjerna såsom varande den enapartens (det allmännas) ståndpunkt kommer att ligga till grund för avgörandet.Motsvarande gäller ju även den andra partens talan. Att sedan riktlinjerna kanfå en särskild tyngd t. ex. när de tillkommit i samråd med vederbörandebranschorganisation är en annan sak. Med hänsyn till att MD således har att göra ensjälvständig prövning av om näringsidkarens handlande strider motmarknadsföringslagen och till att riktlinjerna inte på något sätt är rättsligtbindande saknas anledning för att göra något sådant särskiltuttalande om rättsbildningen inom marknadsföringsområdet som motionären yrkat.Utskottet avstyrker därför bifall till yrkande 3 i mofionen. Vad därefter angår frågan om riktlinjernas publicering iKOV:s författningssamling erinrar utskottet om att skillnaden mellanföreskrifter och icke-bindande normer numera har tydliggjorts i samband med enändring i lagen (1976:683) om kungörande av lagar och andra författningar(prop, 1983/84:119, KU 25), Därvid utmönstrades begreppet anvisning som föruttäckte den typ av regler som representeras av riktlinjerna, I övrigt gjordesvissa ändringar i författningssamiingsförordningen vilka för KOV endast innebarden sakliga förändringen att verket fick rätt att självt bestämma om r 1985/86. rikfiinjernaskulle publiceras i eller fillhandahål- LU 1985/86:10las i annan form (prop, 119 s, 25), KOV har därefter valt att fortsätta med attpublicera riktlinjerna i verkets författningssamling, I sammanhanget kanframhållas att det inte är något unikt för KOV att riktlinjer publiceras i enförfattningssamling. Också andra myndigheter utfärdar liknande rekommendationeri författningssamlingar, t. ex, bokföringsnämnden. Kritik har riktats mot att KOV använder skall-regler iriktlinjerna trots att dessa inte är rättsligt bindande. Utskottet delaremellertid departementschefens uppfattning att det är nödvändigt att vissa avreglerna i riktlinjerna uttrycks i skall-form och inte i bör-form. Att vissaregler utformas på detta sätt i förening med att riktlinjerna publiceras iKOV:s författningssamling kan dock, såsom motionären påtalar, leda tillmissförstånd om reglernas rättsliga status. Sålunda torde den som inte kännernärmare till regleringen på området lätt kunna få den uppfattningen attriktlinjerna är bindande. Det är därför enligt utskottets mening viktigt attriktlinjernas rättsliga status framgår av deras utformning i övrigt. Riktlinjerna är utformade så att de inledsmed en hänvisning till KOV:s instruktion. Riktlinjerna avslutas med ettsärskilt avsnitt med upplysningar om vad som händer om riktlinjerna inte följs.Avsnittet har följande lydelse: När det i riktlinjer står "skall" eller"får inte" är detta ett yttryck för att anser detnödvändigt eller särskilt angeläget att marknadsföringen utformas enligtriktlinjerna. Om en skall-regel inte följs, kommer verket att ingripa. Inormalfallet sker detta genom att verket kontaktar det företag som inte följerriktlinjerna. Verket räknar med att i de flesta fall kunna uppnå rättelse genomsådana kontakter. Om kontakterna inte leder fill godtagbart resultat, kanKonsumentombudsmannen (KO) komma att med stöd av marknadsföringslagen föratalan mot företaget i eller utfärda s. k, förbuds- ellerinformationsföreläggande. När det i riktHnjer står "bör" eller "börinte" är detta ett uttryck för att anser det lämpligt attmarknadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en bör-regel inte följsprövar i varje särskilt fall om det finns anledning för verketatt ingripa. Ett sådant ingripande sker allfid genom förhandlingskontakter i eneller annan form. Närmare upplysningar om riktlinjer finns iKonsumentverkets broschyr "riktlinjer". föreslog i huvudsak följande ändringari rikfiinjernas redaktionella utformning och presentation. Den hänvisning fillKOV:s instruktion som förekommer i inledningen till riktlinjerna börkompletteras med en upplysning om att riktlinjerna bygger på 2-4 §§marknadsföringslagen. Vidare bör anges att riktlinjerna ger besked om de kravKOV efter förhandlingar med representanter för näringslivet ställer påifrågavarande marknadsföring. Redan i ingressen bör dessutom finnas enhänvisning fill det särskilda avsnitt i riktlinjerna som innehållerupplysningar om vad som händer om riktlinjerna inte följs. Enligt vad utskottet inhämtat övervägs inomKOV en förtydligande utformning av riktlinjerna på grundval av kommitténsförslag. Efter detatt riktlinjerna kompletterats och förtydligats i enlighet med det ovananförda måste de enligt utskottets mening anses innehålla fillräckliga LU1985/86:10 upplysningar för att förhindra att missförstånd uppstår omriktlinjernas rättsliga karaktär. Något behov att ta ifrån KOV rätten attpublicera riktHnjerna i verkets författningssamling föreligger således inte.Utskottet avstyrker följakfiigen bifall även till yrkande 2 i motionen. Näringslivets egenåtgärder för att lösa konsumentproblem Innan lagen om otillbörlig marknadsföring antogs 1970 hadebristerna i lagstiftning och övervakning från det allmännas sida i vissutsträckning avhjälpts genom självsanerande verksamhet i näringslivets egenregi. En stor roll hade därvid spelat internationella handelskammarensgrundregler för reklam och Näringslivets opinionsnämnds praxis. Vidare hade påförsök inrättats en anmälningsbyrå för marknadsföringsåtgärder samt ett systemmed ansvariga reklamutgivare för intern kontroll av reklambyråernas produkfion.Antagandet av marknadsföringslag ledde till att upphörde. Utvecklingen har vidare enligt propositionen (s. 23)gått därhän att inifiafiv för att klara upp konsumentproblem numera inte taspå samma breda och systemafiska sätt inom näringslivet som före tillkomsten av1970 års lag. I propositionen förordas en övergång fill mersystematiserade insatser från näringslivets sida för att spåra upp konsumentproblemoch ytterligare egenåtgärder för att lösa dem. Näringslivet bör vidare dels taett betydligt mer aktivt ansvar för att nuvarande regler och överenskommelserföljs, dels påtagligt öka initiativen för att höja den etiska standarden m, m,på även andra områden, I propositionen förs en omfattande diskussion om vilkaåtgärder näringslivet bör kunna vidta och om i vilka fall det torde varaangeläget att ge rikfiinjesystemét företräde framför egenåtgärder inomnäringslivet. Departementschefen redovisar vidare att KOV och Näringslivetsdelegafion för marknadsrätt (NDM) har på initiativ från ,för att pröva olika aspekter på egenåtgärder inom näringslivet när det gälleratt lösa konsumentproblem, tagit fram tre pilotprojekt, nämligen marknadsföringenpå hemelektronikområdet, telefonförsäljning samt prenumerationserbjudande inomveckopressen. Projektet telefonförsäljning har redovisats medanövriga projekt beräknas enligt vad utskottet inhämtat vara avslutade undervåren 1986. I mofionen framhålls att det föreligger ettkonkurrensförhållande mellan KOV:s riktlinjer och näringslivets självsanerandeverksamhet. Mofionären konstaterar vidare att en del uttalanden i propositionen(s, 29) är motstridiga och att det därför är angeläget att görklarläggande uttalanden. Med stöd av det anförda yrkar mofionären (yrkande 1)att skall uttala att näringslivets egenåtgärder skall utgöragrundvalen för den marknadsetiska utvecklingen i landet och att KOV skall ägarätt att inleda förhandlingar om framtagande av rikfiinjer endast i sådana falldär en brist i den marknadsetiska utvecklingen kan påvisas. Utskottethar i det föregående avsnittet funnit att systemet med riktlinjer utfärdadeav KOV och tvingande beslut av MD fungerar väl. Vid sidan av LU 1985/86:10riktlinjeverksamheten har också förekommit ett samarbete mellan KOV ochnäringslivet i form av branschöverenskommelser som reglerar frågeställningarav mer begränsad omfattning än riktlinjerna. Det måste emellerfid konstateras att antalet nyariktlinjer sjunkit betydligt. En vikfig orsak härtill harnaturligtvis varit att det mest angelägna behovet av riktlinjer täckts och attdärför verksamheten kunnat försiggå i lugnare tempo. En bidragande orsak hardock varit att KOV:s resurser blivit alltmer ansträngda till följd av de årligagenerella anslagsbegränsningar som gjorts inom förvaltningen. Dettaförhållande har tvingat KOV att göra hårda prioriteringar i sitt arbete. Jämsides med KOV:s minskade resurser har som ovan nämntsnäringslivets egna inifiafiv för att klara upp konsumentproblem under senareår minskat. Att utvecklingen blivit sådan är dock enligt utskottets mening inteöverraskande utan ter sig naturligt mot bakgrund av utbyggnaden av ett systemmed normbildning och övervakning i det allmännas regi. Näringslivets resurser på konsumentområdet har i ställetkommit att i första hand inriktas på ett samarbete med KOV för framtagandet avbranschöverenskommelser och riktlinjer. Utskottet vill vidare peka på att arbetet med framtagandeav riktlinjer är en tidsödande, arbetskrävande och följaktligen kostsamprocess. Att KOV skulle kunna inom överskådlig tid tillföras några ökaderesurser för riktUnjeverksamheten ter sig mot bakgrund av det statsfinansiellaläget inte sannolikt. Enligt utskottets mening är det därför nödvändigt attsöka finna nya vägar för att inte arbetet på att lösa konsumentproblemen skallstagnera. Mot denna bakgrund finner utskottet glädjande att man nukommit fram till en ordning med ökande egna insatser från näringslivets sida.Av såväl rikthnjekommitténs utredning som remissvaren framgår att det finnsgoda förutsättningar för att en sådan i viss mån förändrad rollfördelning påmarknaden skall kunna ge fillfredsställande resultat. Utskottet vill ocksåframhålla att för en ändrad rollfördelning talar även grundprincipen omföretagens förstahandsansvar för produktutveckling och marknadsföring. Enfördel med ökade egenåtgärder från näringslivets sida, t, ex. genom NDM ochbranschorganisationerna, är vidare att sådana åtgärder - såsom varande heltfrivilliga - kan komma att av företagen upplevas som mer mofiverade änriktlinjerna och därför är särskilt ägnade att fungera väl. En annan fördel medvidgade insatser av näringslivet är att det torde skapas ett störreutrymme för KOV att omfördela verkets resurser fill andra prioriterade områden. Utskottet delar således den uppfattning somdepartementschefen och även mofionären gett uttryck för, nämligen attnäringslivets egenåtgärder bör utgöra en grundval för utveckHngen på marknaden.Däremot kan utskottet inte ställa sig bakom mofionärens ståndpunkt att KOV:sverksamhet skall reduceras till en övervakande verksamhet med ingripanden förstnär underlåtenhet från näringslivets sida kan påvisas. En sådan passiv roll fördet allmänna anser utskottet inte skulle gagna konsumenterna. Liksom hittillsmåste KOV ha ett övergripande ansvar för utvecklingen på området. Härvidlag fårdet ankomma på KOV att aktualisera och ta initiativ till olika egenåtgärder och härigenomaktivt ta fill vara det marknadskunnande som LU 1985/86:10 finns inomnäringslivet. Det kan således ofta vara naturligt för KOV att svara förproblemuppfångning och prioritering även när det gäller egenåtgärderna. Utskottetdelar vidare departementschefens uppfattning att det alltjämt inom vissaområden kan vara nödvändigt att ge riktlinjesystemet företräde framföregenåtgärder inom näringslivet. Departementschefen nämner härvid särskiltproduktsäkerhetsområdet, där det behövs olika regler för att förebyggaolycksfall.