bet · G901KU25 · 1985-12-31 00:00:00 — I den kritik som riktats mot beredningen avregeringsförslag har även hävdats att i större utsträckning än tidigare frågorbereds genom arbetsgrupper inom departementen. Frågor om vad som gäller för olika typer av organ somefter beslut av regeringen eller på departementsnivå tillsatts för olikauppgifter har studerats av en interdepartemental arbetsgrupp som tillsattes avstatsrådsberedningen (se kanslipromemoria bilaga B 4). När det gäller publicering av uppgifter omarbetsgruppernas verksamhet föreslår gruppen bl. a. följande. Beträffande arbetsgrupper - samt vissa råd ochdelegationer - finns det ingen anledning att generellt genomföra en publiceringsom riktar sig till allmänheten. I vissa fall kan det dock bedömas önskvärt attuppgifter om organens existens och uppdrag m. m. finns samlade i någonlättåtkomlig publikation. Det bör då ankomma på varje departement att bestämmavilka arbetsgrupper, råd och delegationer, som bör redovisas utåt.Redovisningen bör för samtliga departements del publiceras i ett sammanhang ochkan lämpligen tas in i publikationen Från Riksdag & Departement. Sammauppgifter som redovisas i Från Riksdag & Departement bör också registrerasi dataregister som ingår i rättsdatasystemet. Uppgifterna bör registrerasfortlöpande. På så sätt kan såväl utomstående som departementen få aktuellauppgifter från rättsdatasystemet också om dessa organ. Med tanke påregeringskansliets egna behov kan det vara av värde att det för internt bruksker en registrering i dataregister av arbetsgrupper som inte är så intressantaför allmänheten att de redovisas i Från Riksdag & Departement och irättsdatasystemét. Det skulle på den vägen inom departementen bli lättare än nuatt få kännedom om olika arbetsprojekt som är aktuella på olika håll inomregeringskansliet. Det kan dock knappast komma i fråga att på detta sättdokumentera alla tillsatta arbetsgrupper. Endast sådana som kan KU 1985/86:25beräknas vara verksamma under en inte alltför bör tas med. Uppgifterom arbetsgruppernas uppdrag och eventuella benämning och uppgift om lämpligkontaktperson skulle kunna läggas in i en särskild databas, som inte görstillgänglig i rättsdatasystemet. Denna registrering bör skötas av justitiedepartementetefter anmälan från de övriga departementen. Det är enligt utskottets meningangeläget att uppgifter om de olika arbetsgrupper, råd och delegationer somfinns inom , görs lätt tillgängliga genom att läggas in irättsdatasystemet. En förfrågan som utskottet gjort om förekomsten avarbetsgrupper visar på brister i fråga om registrering. Redovisning av bemyndiganden inormgivningshänseende har tidigare aktualiserat frågan omett särskilt register över bemyndiganden i normgivningshänseende (KU1979/80:50 och KU 1983/84:30). Statsrådsberedningen har till utskottet överlämnat enpromemoria i vilken redovisas bl. a. ett förslag om att med hjälp av det s. k.fulltextregistret över upprätta en sammanställningav de bemyndiganden som lämnat i lag. En preliminär sammanställningskall genom statsrådsberedningens försorg tas fram till halvårsskiftet 1986.Statsrådsberedningens promemoria fogas till detta betänkande som bilaga B 5. Önskemålet om ett särskilt register för riksdagensbemyndiganden har sin grund i det förhållandet att bestämmelser som riksdagenslår fast i lag ofta utgör en liten del av alla de ytterligare regler i form avförordningar och myndighetsföreskrifter som ett riksdagsbeslut ger upphov till.Det saknas emellertid ett bra hjälpmedel för att skall kunna få ensamlad överblick över den delegerade regelgivningens volym och karaktär och deförändringar häri som äger rum. har tidigare genomförtundersökningar av hur regeringen använt sin normgivningsmakt enligt riksdagensbemyndiganden inom vissa områden. Sådana undersökningar kräver ett omfattandearbete och det är därför svårt att göra kontinuerliga uppföljningar och snabbtfå en bild av de förändringar som sker. Det arbete som pågår inomstatsrådsberedningen bör enligt utskottet kunna öka överblickbarheten ochutgöra ett första steg i ett arbete för att få fram ett grundmaterial med varshjälp det skall vara möjligt att fortlöpande undersöka hur riksdagensnormgivningsbe-myndiganden tillämpas. Utskottet kommer sålunda att uppmärksammaden sammanställning som statsrådsberedningen enligt promemorian bedömer kunnata fram till det kommande . Inom utskottet har diskuterats vilka åtgärder som kanbehövas för att registret skall kunna användas så effektivt som möjligt. Någrakonkreta ställningstaganden bör dock inte göras innan statsrådsberedningensmaterial färdigställts. Enligt utskottets mening är det emellertid naturligtatt även andra utskott i undersöker om de kan använda materialet för uppföljningarav hur lämnade bemyndiganden tillämpas inom deras bered- KU 1985/86:25ningsområden. Det bör också kunna övervägas om revisorer skall fåett ansvar för registerhållning och på vad sätt de kan engageras iuppföljningsarbetet. Utskottet avser att med uppmärksamhet följa frågans vidareutveckling. Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen avSvensk författningssamling (SFS). Granskningen har avsett 1985 och har ihuvudsak tagit sikte på förhållandet mellan författningarnas ikraftträdande ochtidpunkten då de kommit ut från trycket. De bestämmelser som gäller för kungörande avförfattningar, utskottets uttalanden i samband med tidigare granskning samt deiakttagelser som gjorts vid årets granskning framgår av en promemoria, bilaga B6, som fogas till detta betänkande. I förhållande till de närmast föregående åren har detskett en förbättring när det gäller antalet författningar som kommit ut fråntrycket senare än före ikraftträdandet. Av de 1 123 författningarsom publicerats i SFS har 340 utkommit senare än föreikraftträdandet. Den större delen av dessa författningar, 195, har kommit utunder den före ikraftträdandet eller, i några fall, efter dennatidpunkt. Bland de författningar som kommit ut senare än två veckorföre ikraftträdandet finns 110 lagar och 229 regeringsförfattningar. Iregeringsförfattningarna finns i 59 fall uttryckliga hänvisningar tillriksdagsbeslut. Därutöver kan ett samband med riksdagsbeslut antas föreligga iytterligare ca 20 fall. Även om det i förhållande till de närmast föregående årennu skett en viss förbättring i författningsutgivningen, är förhållandenafortfarande otillfredsställande. När det gäller regeringsförfattningarna måsteregeringen själv vidta ytterligare åtgärderför att förbättra situationen.Beträffande lagar eller regeringsförfattningar som har direkt samband medriksdagsbeslut är det nödvändigt att regeringen genom bättre arbetsplanering,bl. a. i propositionsarbetet, skapar goda förutsättningar för att undvika arbetsanhopningi arbete nära inpå ikraftträdandetidpunkterna för de framlagdaförslagen. Här har emellertid, som tidigare erinrats om, också riksdagensutskott ett ansvar. Det är i första hand dessa som kan bevaka attikraftträdandet ligger tillräckligt efter riksdagsarbetet. Antalet fall där ikraftträdandetidpunkten angetts till ettvisst antal veckor efter det att författningen kommer ut från trycket i ställetför viss bestämd dag har ökat ytterligare . Detta har skett beträffande167 författningar av vilka 125 är förordningar. Utskottet har tidigare uppmärksammat denna fråga. 1granskningsbetänkandet KU 1984/85:35 uttalade utskottet att det i störreutsträckning borde undvikas att ange ikraftträdandet till ett visst antal veckorefter det att författningen kommer ut från trycket i stället för att angebestämd dag. Utskottets uttalande har inte hörsammats, vilket utskottet finnervara anmärkningsvärt. Om inte en förbättring kommer till stånd under innevaran- de år,kommer det att bli nödvändigt med en grundligare undersökning i syfte KU1985/86:25 att utröna skälen till att detta förfarande - trotskonstitutionsutskottets uttalande - tillämpas i allt större utsträckning. Utskottet har tidigare i samband med granskningen av SFSockså tagit upp frågan om det inte direkt i SFS kan framgå när förordning harsin grund i ett bemyndigande från . Utskottet har ansett det önskvärtatt statsrådsberedningen överväger detta. Enligt vad utskottet inhämtat underhand kommer frågan att behandlas inom statsrådsberedningen i samband med detpågående arbetet i syfte att förenkla och få en bättre överblick överregelbeståndet. Utskottet förutsätter att statsrådsberedningen senare redovisarresultatet av sina överväganden till utskottet. Propositionsavlämnandet m. m. I detta avsnitt behandlar utskottet ett antal frågorrörande propositionsavlämnandet till . anhopningen av propositioner mot slutet av gällandetidsgränser och för sent avlämnade propositioner m. m., propositionsavlämnandet vid slutet av och undersommaruppehållet, tidpunkten för regeringens presskonferenser ompropositioner i förhållande till det faktiska avlämnandet till samtoffentliggörande av frågesvar. Under granskningen har material erhållits frånkammarkansliet och angående dessa frågor. Vidarehar rättschefen i statsrådsberedningen i en promemoria lämnatuppgifter till utskottet rörande tidpunkter för presskonferenser och avpropositionsavläm-nande under slutet av och under sommaruppehålletsamt om offentliggörandet av budgetpropositionen. Vidare har utskottet isistnämnda fråga tagit del av vissa överväganden som gjorts i frågan inomregeringen, vilka lämnades i svar på en interpellation i ämnet ifebruari (se kanslipromemoriä, bilaga B 7). I riksdagsordningen (RO) 3 kap. 5 § föreskrivs att"regeringen bör avlämna sina propositioner på sådana tider att anhopningav arbete hos om möjligt förebyggs. Regeringen skall samråda medtalmannen därom. Proposition kan avlämnas även när ej pågår." Tidsgränserna för propositionsavlämnandet är enligtriksdagsordningen för propositioner angående anslag för följande budgetårsenast och för andra propositioner . Förbudgetpropositionen jämte finansplan och nationalbudget gäller att dessa skallavlämnas . Proposition avlämnas genom att den ges in tillkammarkansliet. Den anmäls av talmannen vid sammanträde med kammaren efter detatt den har delats ut till ledamöter. Beträffande anslagsproposition, som skall lämnas senastden , kan sådan om regeringen finner att synnerliga skäl föreligger få avlämnas senare 22 (RO 3 kap.4 §). Det förutsätts då att skälen härför anges. Vid årets KU 1985/86:25granskning har utskottet närmare undersökt förhållandena ,särskilt propositionsavlämnandet . Som framgår av kanslipromemorian avlämnades enligtkammarkansliets statistik 124 propositioner vartill kommer tre somlämnades under juluppehållet. Av dessa lämnades 14 . Detta innebär att drygt en tredjedel av vårens totalaantal propositioner lämnades först under föreskrivna perioder. Avden tillgängliga statistiken (se underbilaga 7 till bilaga B 7) framgår attinte mindre än 56 av de avlämnade propositionerna lagts påriksdagens bord . En sådan anhopning ärenligt utskottet klart otillfredsställande. Omräknat i antal sidor svaradedenna anhopning - bortsett från budgetpropositionen och bilagesidor - förungefär av det totala för framlagda antalet trycktasidor propositionstext. efter påskuppehålletbordlades 20 propositioner omfattande 750 trycksidor, bilagematerialet oräknat.Det är uppenbart att en sådan anhopning och ett så sent avlämnande avpropositioner skapar betydande problem för planering och förpartiernas och de enskilda ledamöternas arbete. Enligt utskottet bör starktunderstrykas, att sådana förhållanden som rått och även under mångatidigare riksmöten kan tolereras. Enligt utskottet måste kraftfulla åtgärder för att kommatill rätta med problemet vidtagas från regeringens sida. Det är angeläget attäven praktiskt administrativa förändringar prövas för att säkerställa såväl etttidigare avlämnande som reducering av anhopningar av propositioner. Om så intesker måste och dess utskott i betydligt större utsträckning änhittills låta ärenden uppskjutas till nästa . Det kan också blierforderligt att beslutar överväga förutsättningarna för förlängdmotionstid i sådana fall där anhopningen är särskilt stor. De i riksdagsordningen angivna propositionstiderna gällerinte i sådana fall då regeringen anser att en proposition inte behöverbehandlas under det pågående . Dessutom finns det vissaundantagsbestämmelser i 3 kap. 4 §, som gör det möjligt för regeringen attlägga fram en proposition senare, om den anser att det föreligger synnerligaskäl för detta. Regeringen är oförhindrad att när som helst under ettriksmöte lägga fram propositioner som inte behöver behandlas under det pågåenderiksmötet. Regeringen har också möjlighet att överlämna propositioner tillriksdagen . I RO 3 kap. 5 § andra stycket finns enuttrycklig bestämmelse om att propositioner kan avlämnas även när intepågår. I sådana fall lämnas propositionen in till kammarkansliet och anmälssedan i kammaren vid nästa början. För sådana fall då en proposition har avlämnats i slutetav ett gäller särskilda bestämmelser om motionstid (RO 3:12). Om en proposition har lämnats så sent att den vanliga motionstiden inte har gått ut vid slut, löper en särskild motionstid i början av det följande . Motionstiden är från början, om detta är det första . I andra fall (bortsett från urtima riksmöten) går 13 motionstidenut på andra dag. KU 1985/86:25 För propositioner som lämnas in till kammarkansliet undersommaruppehållet räknas enligt RO 3:11 en motionstid från den dagpropositionen anmäls i kammaren vid nästa början. I realiteten är det mycket vanligt att propositioneröverlämnas till både under slutet av ett och under sommaruppehållet.Under tiden efter till slut den 11 juni 1985avlämnades 35 propositioner. fram till den 1 september1985 har sju propositioner lämnats in till kammarkansliet. ' Som en jämförelsekan nämnas motsvarande siffror för . efter den 31 mars 1982till slutet av 1981/överlämnades 41 propositioner tillriksdagen. lämnades 28 propositioner in tillkammarkansliet. Utöver den lämnade redovisningen finner utskottet inteanledning till något uttalande i denna del. Enligt föreskrift i riksdagsordningen 3 kap. 2 § skallregeringen avlämna budgetpropositionen eller, om dettainte är möjligt på grund av ett inträffat regeringsskifte, snarastmöjligt därefter. Om inte är en vardag skall avlämnandet skenästa vardag. Från statsrådsberedningen har utskottet erhållit enpromemoria , vilken intagits i kanslipromemorian bilaga B 7 medupplysningar om bl. a. den överenskommelse mellanfinansdepartementet, och enligt vilkendepartementet skall hålla budgetpropositionen tillgänglig för press, radio ochTV minst tre helgfria dagar innan propositionen lämnas till riksdagen.Överenskommelsernas utformning framgår av bilagan. Utlämnandet avförhandsuppgifter förutsätter att publicering inte sker före kl, 11.00 den dagbudgetpropositionen lämnas till . Förhandsexemplar lämnas också uttill LO, TCO, /SR, SAF, och . I en interpellation till statsministern i januari 1986togs frågan om företrädesrätten till information om regeringspropositioner upp.Bakgrunden var att innehållet i budgetpropositionen 1986 kom att bekantgöras imassmedierna innan den lades på bord. a. att nuvarande praxis visat sig medföra vissa problem. Kretsenav personer som ansett sig kunna kräva förhandsexemplar har vuxit snabbt. Härigenomhar allt fler - däribland en del intressenter i fråga om börshandel ochpenningmarknad - fått lära känna innehållet i budgetförslaget innanförslaget lagts på bord. Statsministern underströk att detta var enhögst olämplig ordning. Därför skulle man inom se över såvälprinciperna som rutinerna för hur informationen om regeringsförslagen iallmänhet - och budgetpropositionen i synnerhet - framgent skall utformas ochspridas. Utgångspunkten skulle enligt statsministern vara att skallha företrädesrätt till information, men att det borde möjliggöras förmassmedierna att ge korrekta redovisningar av förslagen. Enligt statsministernsmening tillfredsställer inte dagens ordning dessa båda krav. Frågan omformerna för budgetpropositionens tillgänglighet har också 14 aktualiseratsi en motion, 1985/86:K801. Denna är föremål för beredning KU 1985/86:25inom arbetsgrupp för frågor om arbetsformeroch torde komma att behandlas av utskottet under slutet av innevaranderiksmöte. Utskottet har inhämtat att en särskild arbetsgrupptillsattes inom . Gruppen leds avplaneringschefen i , och i gruppen ingår företrädare ävenför statsrådsberedningen Och . Gruppen har inte någrafastställda direktiv men kommer att arbeta utifrån de intentioner somstatsministern gav vid den ovan refererade interpellationsdebatten. Utskottet får först understryka att riksdagensföreträdesrätt till de ärenden som regeringen förelägger årengrundläggande princip. Utskottet kan dock hysa förståelse för att det genomavtalet med skapats förutsättningar för centralamassmedier att förbereda information till allmänheten beträffande denomfångsrika budgetpropositionens innehåll. Den utveckling mot en starktväxande krets av förhandsinfor-merade är dock betänklig. Därför är en översyn isyfte att begränsa denna väl motiverad. Mot bakgrund av vad statsministernanförde i interpellationsdebatten finns skäl utgå från att den tillsattaarbetsgruppen skall finna en lösning som eliminerar risken för attbudgetpropositionens innehåll blir allmänt känt innan fått del avärendet. Motsvarande gäller självfallet även regeringens propositioner iövrigt. Utskottet har vidare undersökt i vilken utsträckning detinom förekommer att presskonferenser om propositioner hållsinnan propositionen har överlämnats till . I en redovisning frånrättschefen i statsrådsberedningen har lämnats vissauppgifter avseende förhållandena (se bilaga B 7). a. att ett tjugotal presskonferenser hållits inom olika departementoch att det i ett par fall - bortsett från budgetpropositionen - förekommit attpresskonferenserna hållits i ett fall innan och i ett annat fall 18dagar innan propositionen lämnades till . I övrigt hölls presskonferensavlämnandedagen. Utskottet anser att det är mindre lämpligt attdepartementen håller presskonferens tidigare än som propositionenläggs på bord. företrädesrätt gäller även härvidlag.Utskottet utgår från att förhållandena i detta hänseende förbättras. Denarbetsgrupp som skall se över rutinerna för budgetpropositionen bör även kunnaöverväga denna fråga. I ett fall förekom vidare att svaretpå en fråga, ställd till kommunikationsminister bekantgjordesi riksradion trots att svaret skulle lämnas vid frågestunden ikammaren kl. 15.00.1 en redovisning som lämnats frånstatsrådsberedningen (se bilaga B 7 underbilaga 6) har framhållits att detinträffade får ses som ett beklagligt misstag och att departementetsdistributionsrutiner kommer att ses över i syfte att undvika ett upprepande.Utskottet finner mot bakgrund härav inte anledning till något uttalande. 8.Sekretesslagens tillämpning i utrikes-och ku 1985/86:25 Utskottet har i årets granskning fortsatt den underföregående påbörjade granskningen av sekretesslagens tillämpningallmänt i utrikes- och försvarsdepartementen (se KU:s granskningsbetänkande1984/85:35 p. 1 ärendet har tidigare bl. a. dåvarande utrikesministernLennart och chefen för , , införutskottet lämnat uppgifter angående rutinerna vid utrikesdepartementetskontakter med massmedierna m.m. Under innevarande har professorWilhelm och ambassadören från samtexpeditions- och rättschefen från försvarsdepartementetföreträtt inför utskottet och redogjort för sekretesslagens tillämpning iutrikes- och försvarsdepartementen. Upptagningar av utfrågningarna är intagna,såvitt gäller och , i bilaga A 6 och, såvitt gäller , ibilaga A 14. Den vid utfrågningen med omnämnda utredningenangående sekretess i utrikesnämnden m. m. har fogats till betänkandet sombilaga B 8a. I ärendet föreligger vidare en inom utskottets kansli upprättadpromemoria, bilaga B 8b, som bl. innehåller vissa uppgifter angående gällandesekretessbestämmelser i utrikes- och försvarsdepartementen samt från de bådadepartementen lämnade redogörelser för rutinerna vid hanteringen av hemligahandlingar. De i ärendet grundläggande sekretessbestämmelserna innebärbl. a. följande. Inom gäller sekretess för uppgiftersom angår förbindelser med andra stater. Utrikessekretessen gällerockså uppgifter som i övrigt rör andra stater, mellanfolkliga organisationer,myndigheter, medborgare eller juridiska personer i andra länder. Densekretessregel som skall tillämpas i innehåller ett s. k.omvänt skaderekvisit. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgifternakan röjas utan att detta stör mellanfolkliga förbindelser eller pånågot annat sätt skadar vårt land. I förarbetena framhålls - mot bakgrund avden stränga sekretess som i allmänhet gäller utomlands - det nödvändiga i attsekretess kan upprätthållas i sådan utsträckning att kontakter medandra länder inte försvåras eller omöjliggörs. Inom försvarsdepartementet gäller sekretess för uppgiftersom angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annanförberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret. Densekretessregel som skall tillämpas i försvarsdepartementet innehåller ett s.k.rakt skaderekvisit. Sekretess gäller om ett röjande medför risk för viss ilagen närmare angiven skada. Av utfrågningarna inför utskottet framgår att man inombåda departemen ten eftersträvar en så stor öppenhet som möjligt inom ramen för gällande sekretessregler och internationell sedvänja. Så t. ex. har utskottet med tillfredsställelse kunnat konstatera att man från sida tillämpar en generös praxis när det gäller riksdagsledamöternas möjligheter att för sitt arbete få del av eljest hemliga handlingar. Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledningtill något uttalande i jjj 1985/86-25 ärendet. Utskottet har till granskning tagit upp frågan omansvarsfördelningen mellan regeringen och mot bakgrundav den s. k. . Det kan i sammanhanget erinras om attutskottet företog en granskning av regeringens åtgärder i samband medarbetsmarknadskonflikten 1980 (se KU 1980/81:25 s. 23 ff.). I samband med årets granskning har utskottet tillbelysning av ärendet erhållit skriftliga promemorior från statssekreterarna icivil- och arbetsmarknadsdepartementen {bilaga B 9). Vidare har utfrågningarinför utskottet ägt rum med ordförande, utbildningschefenSven-Hugo , statssekreteraren i , numera generaldirektörenClaes , löneministern, statsrådet . Å. samt civilministerBo Holmberg {bilagor A 1, 2, 4 resp. 10). Det skall till en början erinras om att 1965 årsförhandlingsrättsreform bl. innebar avtals- och förhandlingsrätt med bl. a.rätt till stridsåtgärder även på det offentliga arbetsmarknadsområdet. Tidigarereglerades tjänstemännens anställnings- och arbetsvillkor ensidigt av staten,dvs. på offentligrättslig väg. Förhandlingsrättsreformen innebar attstatsmakterna på det statliga och kommunala tjänstemannaområdet i principinförde samma avtalsfrihet mellan arbetsgivare och arbetstagare som på denprivata arbetsmarknaden. Genom reformen gjordes lagen (1936:506) omförenings-och förhandlingsrätt tillämplig också på offentliga tjänstemän medämbetsansvar. Vissa viktiga undantag från förhandlingsrätten gjordes dock.Således förbjöds i lag att träffa avtal om bl. a. den offentligatjänsteorganisationens utformning och offentliga myndigheters arbetsuppgifter. företogs på nytt omfattande reformeringar avstatstjänstemanna-rätten. Genom lagen (1976:580) om medbestämmande iarbetslivet (MBL) och lagen (1976:600) om offentlig anställning ()utvidgades ytterligare de privaträttsliga inslagen i regleringen avförhållandet mellan staten som arbetsgivare och de statsanställda. MBL omfattari princip även den statliga sektorn. Någon motsvarighet till de tidigarereglerna om avtalsförbud finns . Enligt MBL gäller dock att om lageller med stöd av lag meddelad författning innehåller särskilda föreskriftersom avviker från MBL, skall den föreskriften gälla. Vidare gäller den principenatt det inte får träffas avtal med ett innehåll som strider mot tvinganderegler i lag eller i författning som meddelats med stöd av lag (prop.1975/76:105).