bet · G901LU25 · 1985-12-31 00:00:00 — om ersättning för miljöskador (prop. 1985/86:83) I betänkandet behandlas.proposition 1985/86:83 omersättning för miljöskador samt dels tre med anledning av propositionen väcktamotioner (m, c resp,. c), dels två under allmänna motionstiden väcktamotioner (c). I propositionen läggs fram förslag till en nymiljöskadelag.-Ett syfte med den nya lagen är att förbättra de skadelidandesmöjligheter att.få ersättning för miljöskador. Ett annat syfte är att få tillstånd en klarare och mer sarhiad reglering på detta område än som gäller förnärvarande. Miljöskadelagen är tillämplig när verksamhet på enfastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av märk- ochluftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. Lageninnebär att den som bedriver miljöfarlig verksamhet på en fastighet får ettökat ansvar för skador som verksamheten medför. Utskottet tillstyrker bifall till propositionen ochavstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden. Fyra reservationer (en m, fp,c, två fp, c och en c) har avlämnats. I proposition 1985/86:83 föreslår regeringen() efter hörande av lagrådet att antar ipropositionen framlagda förslag till 1, miljöskadelag, 2, lag om ändringi jordabalken, 3, lagom ändring i miljöskyddslagen (1969:387), Lagförslagen har intagits i bilaga till detta betänkande. Beträffande propositionens huvudsakliga innehåll hänvisas till vad utskot tet anför på s, 4 och 5. Motioner väckta med anledning av propositionen Motion 1985/86:299 av () vari yrkas 1, att beslutar ändra förslaget tillmiljöskadelag så att ersättning utgår även vid förmögenhetsskada som inte ansesbetydande. 1 1985/86. 2. att beslutar hos regeringen begära förslagtill regler för. LU 1985/86:25 ersättning av miljöskador som inte är anknutna till en fastighet, 3. att beslutar som sin mening ge regeringentill känna vad som i motionen anförts angående preskripfionstid vid personskador, 4. att beslutar hos regeringen begära förslagtill lag. om . . obligatorisk miljöskadeförsäkring i enlighet med vad som anförts i motionen, Motion 1985/86:300 av () vari yrkas 1, att beslutar att ett strikt ansvar ävenskall gälla för skador som orsakas genom orts- eller allmänvanliga störningar med undantag av i lagtexten preciserade vissa undantag, 2. att riksdagenbeslutar förlänga preskriptionstiden vid miljöskador i enlighet med vad somanförts i motionen, 3. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna att rättshjälpen även skall innefattakostnader för miljöoffers tekniska bevisning och att detta klart skall framgåav lagtexten, 4, att som sin mening ger regeringen till kännavad som i motionen anförts om införandet av obligatorisk miljöskyddsförsäkring. Motion 1985/86:301 av m, fl, (c) variyrkas 1, att riksdagenbeslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförs ombehovet av samordning i miljölagstiftningen, 2, att riksdagenbeslutar uttala vikten av att miljöstörande verksamhet inte tillåtskoncentreras till redan ur miljösynpunkt utsatta orter så som i motionenanförs, 3, att riksdagenbeslutar att med avslag på propositionen i denna del 1 § miljöskadelagen skalllyda: Skadestånd enligt denna lag utges för personskada,sakskada och ren förmögenhetsskada som verksamhet på en fastighet har orsakat isin omgivning. Skada som inte orsakats uppsåtligen eller genomvårdslöshet ersätts bara i den mån den störning som har orsakat skadan inteskäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller dess allmännaförekomst under jämförliga förhållanden, 4, att riksdagenbeslutar hos regeringen begära filläggsdirektiv fill miljö-skadefondsutredningenangående införande av och formerna för en miljöskadeförsäkring i enlighet medvad som anförs i motionen, 5, att riksdagenbeslutar med ändring av propositionen i enlighet med motionens förslag vadgäller regler för preskription. Motioner väckta under allmänna motionstiden Motion 1985/86:L267 av () vari yrkas 1, att beslutar hos regeringen begära förslagtill lag om obligatorisk miljöskyddsförsäkring för alla som driver miljöfarHg verk samhet, 2, att beslutar hos regeringen begäraförslag till lag om miljöfond för sanering efter miljökatastrofer där ansvarig inte längre finns eller saknar ekonomiska resurser. Motion1985/86:Ju722 av () vari yrkas LU 1985/86:25 attriksdagen beslutar begära att regeringen återställer rättshjälpen för Motionenhar av justifieutskottet överlämnats fill lagutskottet. har uppmärksamheten alltmerkommit att riktas mot de skaderisker som den tekniska och industriellautvecklingen fört med sig särskilt när det gäller vår hälsa och miljö, I ökandeutsträckning har i vår omgivning från bl, a, industrier och företag sprittsolika ämnen som senare visat sig ha eller kunna misstänkas ha skadliga ellermiljöstörande effekter. Efter hand som våra kunskaper på området växer upptäcksockså nya skaderisker liksom förekomsten av andra miljöstörande faktorer. Somframhålls i propositionen har vi härmed kommit att ställas inför allvarligamiljöproblem som krävt olika åtgärder från samhällets sida, I första hand har man strävat efter att förebyggauppkomsten av miljöskador. Ett viktigt instrument härvidlag har varit den prövning av / miljöfarligverksamhet som skall ske enligt miljöskyddslagen (1969:387), Ett annat viktigtinslag i det förebyggande miljöskyddsarbetet är lagstiftning som syftar fillatt ge samhället kontroll över hanteringen av kemiska ämnen eller substansersom kan befaras få hälso- eller miljöfarliga effekter. Även om samhällets ambitioner när det gäller detförebyggande miljöskyddsarbetet måste sättas högt är det inte möjligt att heltförhindra hälso-och miljöskador. Bl, a, kan vetenskapliga framsteg avslöja nya,hitfills oanade miljörisker. Samhällets insatser bör därför inriktas också påatt det som har skadats blir återställt. Vidare är det angeläget att detskadeståndsrättsliga regelsystemet är utformat så att de skadelidande fårekonomisk gottgörelse för sina förluster och lidanden. Skadeståndsrättsliga regler som kan bli tillämpliga vidmiljöskador finns i skadeståndslagen (1972:207),miljöskyddslagen och jordabalken. Skadeståndslagen innehåller allmännabestämmelser om ersättning för person- och sakskador m, m. Reglerna bygger påden s, k. culpaprinci-pen, dvs, ersättningsskyldighet föreligger endast omskadan vållats uppsåtligen eller genom vårdslöshet, I miljöskyddslagen finns särskilda bestämmelser omskadeståndsansvar vid miljöfarlig verksamhet. Enligt den lagen har den somutövar sådan verksamhet i princip ett strikt ansvar för skador som verksamhetenorsakar i omgivningen, dvs, ansvar inträder också när skadan inte har orsakatsuppsåtligen eller genom vållande. Ansvaret gäller inte bara sådana ekonomiskaskador som har samband med skador på person eller sak utan också i vissutsträckning andra ekonomiska skador (s, k, ren förmögenhetsskada). Regler om strikt ansvar för skador på omgivningen vidverksamhet på en fastighet finns även i 3 kap, jordabalken. Enligt dessabestämmelser är en fastighetsägare eller nyttjanderättshavare ansvarig förskador på andra fastigheter till följd av grävningsarbete som han utför ellerlåter utföra på sin fastighet, om arbetet är särskilt ingripande eller av annananledning medför 1* 1985/86. särskildrisk för omgivningen. För skador på omgivande fastigheter till följd LU1985/86:25 av annat grävningsarbete svarar fastighetsägaren ellernyttjanderättshavaren dock endast som han själv eller någon som han har anlitathar varit försumlig vid utförandet av arbetet. Vid sidan av skadeståndsreglerna i miljöskyddslagen och 3kap, jordabalken gäller allmänna oskrivna principer om strikt ansvar vidfarlig verksamhet. Dessa principer, som har utbildats i rättspraxis, torde ifråga om miljöfarlig verksamhet ha störst betydelse vid skada genomsprängningsarbeten och liknande arbeten. Vid sprängningsskador kan också både miljöskyddslagen ochjordabalken bli tillämpliga. Gränsdragningen mellan tillämpningsområdena för deolika reglerna är inte helt klar. Vidare förhåller det sig så att olika reglerkan bli tillämpliga på olika skador från ett och samma sprängningsarbete. Vid1976/behandlade lagutskottet en motion om obligatoriskansvarsförsäkring vid spi:ängningsarbete, 1 sitt av godkändabetänkande LU 1976/77:3 framhöll utskottet att den nuvarande skadeståndsrättsligaregleringen vid sprängningsskador i vissa avseenden var mindre tillfredsställande.Utskottet ansåg att frågan om skadeståndsansvar och försäkringsinnehav bordebli föremål för utredning och hemställde att vad som anförts borde gesregeringen till känna. Också i andra sammanhang har önskemål framförts om enöversyn av reglerna om ersättning för miljöskador. tillkallades en särskild utredare för att se överreglerna. Utredaren, som bedrivit sitt arbete under beteckningenmiljöskadeutredningen, avlämnade betänkandet (SOU 1983:7) Ersättningför miljöskador. Betänkandet har remissbehandlats. På grundval av miljöskadeutredningens betänkande läggs ipropositionen fram förslag till en ny miljöskadelag. Ett syfte med den nyalagen är att förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning förmiljöskador. Ett annat syfte är att få till stånd en klarare och mer samladreglering på detta område än som gäller . Miljöskadelagen föreslås bli tillämplig när verksamhet påen fasfighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av mark- ochluftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. Lageninnebär att den som bedriver miljöfarlig verksamhet på en fastighet får ettökat ansvar för skador som verksamheten medför. En utgångspunkt är att den som på en fastighet bedriververksamhet som orsakar skador i omgivningen skall ersätta dessa även om haninte har orsakat skadan avsiktligt eller genom vårdslöshet (s, k, striktansvar). Detta strikta ansvar skall - till skillnad från vad som är fallet för närvarande-gälla även vid helt tillfälliga störningar, t, ex, enstaka gasutsläpp iluften. Liksom enligt gällande rätt görs dock i lagen vissa undantag förstörningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas. Miljöskadelagen innehåller också regler om ersättning förskador vid grävnings- och sprängningsarbeten. Dessa regler överensstämmer ihuvud- sak meddem som gäller . Rätten till ersättning för grävningsskador LU1985/86:25 utvidgas dock till att, i likhet med vad som gäller för andramiljöskador, omfatta personskador och alla former av sakskador, Lagen ger ocksårätt till ersättning för rena förmögenhetsskador som inte är bagatellartade. Skadeståndsansvaret enligt miljöskadelagen skall i förstahand bäras av fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra sombedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten skall varaansvariga. Bostadshyresgäster har dock inte något strikt ansvar. Till kretsenav skadeståndsansvariga hör också de som i egen näringsverksamhet utför ettmiljöfarligt arbete på en fastighet, s,k, entreprenörer. En annan nyhet i miljöskadelagen gäller kravet påbevisningens styrka när det gäller att visa ett orsakssamband mellan enmiljöfarlig verksamhet och en skada. Erfarenheterna av miljöskadefrågor visaratt det är mycket svårt att med full säkerhet fastställa att en viss miljöskadahar orsakats av en viss verksamhet, I lagen har därför kravet på bevisning närdet gäller sambandet mellan en verksamhet och en skada lagts på en något lägrenivå. Enligt lagen skall det räcka med att det föreligger "övervägandesannolikhet" för ett sådant samband. Härigenom förstärks möjligheterna fören skadelidande att få ersättning för en skada. Tvister om ersättning enligt den nya lagen prövas avtingsrätt. Avser ersättningen skada på fastighet e, d, skall tvisten dockprövas av fastighetsdomstol, som i samband därmed också får handlägga andramål om det är lämpligt. Den nyalagstiftningen avses träda i kraft , Som inledningsvis berörts saknas en samlad regleringav det skadeståndsrättsliga ansvaret vid olika typer av miljöskador, I ställetär reglerna spridda i flera författningar och dessutom har vissa principerutbildats i rättspraxis. Tillämpningsområdet för de olika reglerna är i vissmån oklart och bestämmelserna skiljer sig åt i flera hänseenden, bl. a, när detgäller den skadelidandes möjligheter att få ersättning. Också i andra avseendenär reglerna oklara. En nackdel är vidare, som ovan berörts, att olika reglerkan bli tillämpliga på olika skador som orsakats av en och samma verksamhet.Det nuvarande rättsläget på området är således inte tillfredsställande. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet det angelägetatt reglerna om ersättning vid miljöskador samlas i en lag och utformas så attförutsättningarna för rätten till ersättning vid olika typer av miljöskadorblir så enhetliga som möjligt. Det är också viktigt att den skadelidandesmöjligheter att få ersättning förbättras i olika hänseenden. Det förslag fill en miljöskadelag som läggs fram ipropositionen fyller enligt utskottets mening de krav som kan ställas på enmera tidsenlig lagstiftning på området. Förslaget bygger på principen att densom utövar miljöfarlig verksamhet skall bära ett strikt ansvar för uppkommandeskador. Att denna princip valts till utgångspunkt för den nya lagen medför enpåtaglig förbättring av den skadelidandes ställning. Att skadeståndsansvaretskärps kan vidare få tiJJ följd att företag och enskilda personer som bedriver miljöfarligverksamhet i större utsträckning blir benägna att försöka förebyg- LU1985/86:25 ga skador. Utskottet vill vidare framhålla att förslaget innebär attdet skadeståndsrättsliga regelsystemet vid miljöskador blir enklare och meraöverskådligt än . Sammanfattningsvis anser utskottet attförslaget är väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning, I det följande kommer utskottet att ta upp de frågor somaktualiserats genom motioner eller eljest tilldragit sig utskottetsuppmärksamhet. Det i propositionen framlagda förslaget bygger påtraditionella skadeståndsrättsliga principer. För rätt till ersättning enligtde nya reglerna måste det sålunda finnas ett orsakssammanhang mellan enmiljöstörning och en skada. Kan det inte utredas varifrån en störning härrörkan skadeståndskrav inte riktas mot någon. Svårigheter uppkommer också närstörningar, som härrör från flera miljöfarliga verksamheter, fillsammansbidragit till en skada utan att någon av dem egentligen kan sägas vara denhuvudsakliga orsaken, Även i andra avseenden har ett skadeståndsrättsligtregelsystem sina begränsningar när det gäller att bereda de skadelidandemöjligheter till ersättning, I de fall en skada visar sig först lång fid eftermiljöstörningen, kan företaget i fråga ha upphört när skadeståndsfråganaktualiseras. Det finns då inte någon mot vilken skadeståndskraven kan riktas.Vidare kan skadeståndsanspråket har preskriberats. Risker finns också alltidatt den skadeståndsansvarige saknar ekonomiska förutsättningar att betalaskadorna. Mot bakgrund av att ett skadeståndsrättsligt regelsysteminte kan ge ett fullständigt skydd vid miljöskador tog miljöskadeutredningen isitt betänkande upp frågan om man vid sidan av skadeståndsrätten kundefillskapa ett särskilt ersättningssystem. Utredningen ansåg att om ett sådantsystem skulle införas man borde välja en lösning med subsidiärt ansvarigafonder för vissa skador. Utredningen tog inte ställning till om det varmotiverat att genomföra något särskilt ersättningssystem eftersom ettställningstagande härtill krävde en mer ingående analys än utredningen kundegöra. Utredningen framlade därför inte något konkret förslag. Frågan om en fond för ersättning av miljöskadorbehandlades också av vid 1982/med anledning av enmotion, I sitt av godkända betänkande JoU 1982/83:17 framhölljordbruksutskottet att spörsmålet borde bli föremål för fortsatt utredning ochhemställde att det anförda gavs regeringen fill känna. En särskild kommitté tillkallades för att utredahur ett fondsystem för kostnader för återställningsåtgärder och ersättning vid miljöskador bör vara uppbyggt. Enligt direktiven (dir, 1985:37) skall en utgångspunkt för . arbetetvara att återställningskostnader och skadestånd skall betalas av fonden bara dåkompensation inte kan erhållas från den skadevållande eller på något annat sättt. ex. genom försäkring. Kommittén skall bl, a, överväga om ersättning urfonden skall kunna utgå, när skadeståndsanspråk har preskriberats, och i vadmån belopp som utbetalats ur fonden skall kunna återkrävas från den ansvarige.Kommittén är oförhindrad att undersöka i vilken utsträckning ett frivilligtkollektivt försäkringssystem av samma slag som läkemedelsförsäkringen kanersätta en fondlösning. I motionerna L267 och 299-301 tas upp frågor om försäkringm. m, vid LU 1985/86:25 miljöskador. Mofionärerna i motionerna L267 (c), 299(c) och 300 (m) yrkar (yrkande 1, 4 resp, 4) att en ansvarsförsäkring förmiljöskador skall bli obligatorisk vid miljöfarlig verksamhet. Motionärernapåpekar att en försäkringsplikt skulle medföra en förbättring av skyddet för deskadelidande. Eftersom premiesättningen för en sådan ansvarsförsäkring skullestå i relation till skaderiskerna skulle försäkringsplikten vidare innebära etttryck på företagen att i möjligaste mån minska dessa risker, I motion L267begärs vidare (yrkande 2) att regeringen skall framlägga förslag tilllagstiftning om en miljöskadefond, I motion 301 (c) framhålls att det ligger i samhälletsintresse att man genom en miljöskadefond eller -försäkring garanterar att denskadelidande får ersättning oberoende av vållarens ekonomiska ställning. Ettfond- eller försäkringssystem bör vidare användas i fall då vållaren utanuppsåt eller ovarsamhet orsakat skadan, I samband med överväganden om ettsådant system måste den skadeståndsskyldiges möjligheter att utöva sinregressrätt ses över och stärkas. Motionärerna påpekar att andra länder harfungerande system med miljöskadeförsäkringar och att ett sådant system är välförenligt med principen att företag som driver miljöfarlig verksamhet skallsvara för kostnaderna som det innebär ett incitament för företagetatt minska skaderiskerna och därmed premiekostnaderna. Motionärerna yrkar(yrkande 4) att miljöskadefondsutredningen skall ges tilläggsdirektiv attutreda en miljöskadeförsäkring i enlighet med det anförda. Utskottet kan i och för sig dela motionärernas uppfattningatt det av hänsyn till bl, a, den skadelidande kan vara motiverat med ett kravpå ansvarsförsäkring vid miljöfarlig verksamhet. Utskottet har också tidigareställt sig posifivt till tanken på obligatorisk ansvarsförsäkring vid sprängningsarbeten, Genom införandet av ett krav på ansvarsförsäkring skulle man komma till rättamed de fall då skadevållaren saknar ekonomiska förutsättningar att betalaersättning. Ett sådant krav skulle också kunna öka företagens benägenhet attvidta förebyggande åtgärder. Eftersom en ansvarsförsäkring inte täcker mer ändet skadeståndsrättsliga ansvaret uppnår man emellertid härutöver inte någraegentliga fördelar. De begränsningar i de skadelidandes ersättningsmöjlighetersom ovan redovisats skulle fortfarande kvarstå. Vad som behövs är framför alltett ersättningssystem för de fall då ingen kan göras ansvarig för skadan.Utskottet vill påpeka att miljöskadeutredningen i sitt betänkande övervägtfrågan om obligatorisk ansvarsförsäkring och av bl. a, anförda skäl avvisattanken på en sådan försäkring. Utredningen har också framhållit att vissamiljöskador torde med säkerhet kunna förutses på förhand fastän de inte varitdirekt åsyftade. Att en ansvarsförsäkring skulle täcka väntade skador striderenligt utredningen klart mot försäkringstekniska principer. Utskottet delardenna uppfattning och vill framhålla att om väntade skador skulle lämnasutanför en försäkring kommer de skadelidande att sakna skydd i viktiga fall, I sammanhanget vill utskottet erinra om attmiljöskadeutredningen med anledning av begäran särskiltövervägt frågan om ansvarsförsäkring vid sprängningsarbeten. Utredningen harutarbetat ett lagförslag om sprängskadeförsäkring men framhållit att det intefinns något 1** 1985/86. behov avett sådant försäkringsobligatorium. Denna uppfattning har vunnit LU1985/86:25 stöd av de remissinstanser som yttrat sig i frågan och delas avdepartementschefen som därför inte lägger fram något förslag. Utskottet harinte något att erinra mot att frågan fått falla. Enligt utskottets mening talar övervägande skäl för måste välja en annan ordning än ett system med obligatoriskansvarsförsäkring för att samhällets och de skadelidandes intressen skall kunnatillgodoses. Som tidigare redovisats har en särskild kommitté tillkallats föratt överväga frågan om en miljöskadefond eller eventuellt ett kollektivtförsäkringssystem efter mönster av läkemedelsförsäkringen, I avvaktan påresultatet av utredningsarbetet bör ett slutligt ställningstagande tillspörsmålet om en obligatorisk ansvarsförsäkring anstå. Motionerna L267, 299,300 och 301 i denna del bör därför inte föranleda någon vidareåtgärd. Någon åtgärd med anledning av yrkande 2 imotion L267 om en miljöskadefond är inte påkallad med hänsyn till detutredningsarbete som pågår. Förslaget i propositionen innebär att de skadeståndsreglersom finns i miljöskyddslagen och jordabalken samlas i ensärskild miljöskadelag, I den nya lagen lagfästs också de principer förskadestånd vid farlig verksamhet, t, ex, vid sprängningsarbeten, som utbildatsi rättspraxis. Miljöskadelagen får dock ett något vidare tillämpningsområde ängällande bestämmelser har och kommer att också omfatta bl, a, föroreningar avgrundvattnet och skador på grund av vissa tillfälliga störningar, dvs,miljöskador som faller utanför miljöskyddslagen och som inte heller iövrigt är särskilt reglerade. Enligt propositionen skall miljöskadelagen gälla skadorsom till följd av verksamhet på en fastighet uppstår i fastighetens omgivning.Miljöskador som orsakas av rörliga störningskällor som exempelvistransportmedel omfattas inte, I motion 299 (c) yrkas (yrkande 2) att hosregeringen begär förslag till regler om ersättning för miljöskador på grund avverksamhet som inte har anknytning till en fastighet. Motionären framhåller attrisken för miljöskador är stor vid sådan verksamhet och nämner som exempeltransporter av farligt gods. Utskottet erinrar om att det för rätt till ersättningenligt nuvarande regler i miljöskyddslagen och 3 kap, jordabalken krävs attskadan orsakats av verksamhet på en fastighet. Också de skadeståndsregler somutbildats i rättspraxis i fråga om sprängskador bygger på att skadan skall hauppkommit vid användningen av en fastighet, I likhet med departementschefenanser utskottet att man i den nya lagen bör behålla den anknytning till en fastighetsom för miljöskadornas del gäller . Att en miljöskada skall haorsakats av verksamhet på en fastighet bör emellertid inte hindra att lagen fårett tämligen vidsträckt tillämpningsområde: Som närmare utvecklas ipropositionen (s, 37 och 38) bör lagen sålunda gälla vid användningen av intebara mark, byggnader och anläggningar utan också vattenområden samt väg-ochgatumark. Den skadegörande verksamheten behöver inte vara begrän- sad enda fastighet och den behöver inte heller utövas pä hela LU 1985/86:25fastigheten. Vidare bör skador som orsakas av såväl permanent som tillfälligverksamhet omfattas. Vad särskilt gäller miljöskador som härrör fråntransportmedel och andra rörliga störningskällor vill utskottet framhålla attäven sådana skador i vissa fall kan komma att omfattas av den nya lagen. Omdessa störningskällor utnyttjas för att utföra arbete inom ramen förverksamheten på fastigheten bör sålunda lagen kunna tillämpas, I propositionennämns som ett exempel härpå att flygplan används för att utföra besprutning avskog på en fastighet. Inom tillämpningsområdet bör vidare falla användning avrörliga störningskällor som har sådan anknytning fill verksamheten på enfastighet att användningen kan anses utgöra ett led i verksamheten. Så kan t.ex, vara fallet beträffande flygverksamheten vid en flygplats och biltrafikeninom ett trafikområde.