bet · G901JuU28 · 1985-12-31 00:00:00 — I detta sammanhang vill utskottet mera i förbigåendeberöra en särskild fråga som enligt utskottets mening förtjänar attuppmärksammas i det fortsatta reformarbetet på området. Utskottet syftar pådet i olika sammanhang framförda intresset av att inom deallmänna domstolarnas ram kunna erbjuda ett attraktivt skiljeförfarande ellerannat system som skulle kunna medföra att handläggningen av viktigarättsområden, främst inom den centrala civilrätten, skulle kunna återförastill de allmänna domstolarna. Även denna sak har aktualiserats irättegångsutredningens arbete. Utskottet vill också fästa uppmärksamheten på ett annat,mera renodlat ad ministrativt spörsmål som sammanhänger med ställning och 23 uppgifter.Som angetts i redogörelsen i det föregående är un- JuU1985/86:28 der en central förvaltningsmyndighet för deallmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, bostadsdomstolen, arrendenämnderna,hyresnämnderna, rättshjälpsnämnderna och de allmänna advokatbyråerna. Vissa avde speciella domstolar m. m. som finns för särskilda rättsområden tillhör intedomstolsverkets ansvarsområde. Möjligheten av att kunna görarationaliseringsvinster genom en mera sammanhållen administrativ förvaltningav den offentliga rättskipningen är en sak som enligt utskottets mening kanvara värd att överväga i ett lämpligt sammanhang. En sådan ordning skulleenligt utskottets mening också kunna bidra till att sådana principiellasynpunkter på rättskipningens organisation som utskottet anlagt ovan blevkonsekvent beaktade i det fortsatta reformarbetet och därjämte kunna underlättaen önskvärd cirkulation av domare mellan olika slag av domstolar. Slutligen vill utskottet något anknyta till den av ett parremissinstanser aktualiserade frågan om målfördelningen mellan allmän domstoloch allmän förvaltningsdomstol. Utskottets syn härvidlag är i stort settdensamma som när det gäller de behandlade mera begränsadefrågeställningarna. Detta innebär att utskottet inte kan finna någon särskildomständighet som just gör det påkallat med en mera allmänöversyn av målfördelningen mellan dessa domstolar. En annan sak är att denlämpliga fördelningen mellan dem i fråga om vissa måltyper naturligtvis fåraktualiseras i vanlig ordning i det fortsatta reformarbetet. Med de uttalanden utskottet gjort i det föregåendeföreligger det enligt utskottets mening inte skäl för att nu vidtanågon åtgärd av det slag som förordats i de i detta betänkande behandlade motionsyrkandena. 1. beträffande allmänna domstolar allmännaförvaltningsdomstolar att avslår motion 1984/85:1654 i denna del, 2. beträffandespeciella domstolar m. m. attriksdagen avslår motion 1984/85:1654 i denna del, motion 1984/ 85:2234, motion1984/85:2402, motion 1984/85:2708 i här behandlad del (yrkande 4), motion1984/85:2804 i här behandlad del (yrkande 1), motion 1985/86:Ju401, motionl985/86:Ju407, motion l985/86:Ju409 och motion 1985/86:Ju4l0. Närvarande: (), (), HansPettersson i (s), (), (), GunillaAndré (c), (), (), (), HansGöran (), i (fp), (), GöranMagnusson (s), () och (). Reservationer JuU 1985/86:28 Allmänna domstolar allmännaförvaltningsdomstolar (mom. 1) () och () anser beträffande motiveringen att utskottets yttrande på s. 22 under rubriken allmänna förvaltningsdomstolar bort ha följande lydelse: I denna fråga vill utskottet som en utgångspunkt på nyttslå fast några viktiga allmänna grundsatser för rättskipningen. Hur rättskipningen i riket skall vara anordnad är en frågaav stor principiell och praktisk betydelse för medborgarna och för samhället iövrigt. Förändringar i domstolarnas organisation som blir nödvändiga tillföljd av samhällsutvecklingen bör därför ske i samklang med en grundsyn på derättskipande organens roll som det råder bred politisk enighet kring. Av särskild vikt när det gäller de rättskipande organensorganisation och arbete är rättssäkerhetsaspekterna. Däri ligger bl. a. attsystemet inte får våra så svåröverskådligt och krångligt att den enskildemedborgaren redan därigenom riskerar rättsförluster. Utgångspunkten för vår domstolsorganisation bör vara attde allmänna domstolarna bör ha en generell saklig kompetens, i vilkeninskränkningar bör ske endast när det är oundgängligen nödvändigt. Med dettasammanhänger tanken att en domare bör ha så bred kunskap och överblick överhela det juridiska fältet som möjligt. Rättskipningens kvalitet beror främstav domarnas kompetens. Att domarna har hög kompetens är av stor betydelse föratt den hittillsvarande höga standarden i dömandet och rättsvården i övrigtskall behållas, något som är av vital betydelse inte bara för de enskildamedborgarna som kommer i kontakt med rättsväsendet utan också förstatsverksamheten i stort. En annan huvudprincip avspeglar sig i kravet på atträttskipningen skall vara lokalt förankrad och ske under medverkan av ortenslekmän. En stark lokal förankring bidrar bl. a. till att dömandet kommernärmare människorna och kan ske under hänsynstagande till lokala förhållanden. Enligt utskottets mening står det klart att den nuvarandeorganisationen av rättskipningen i alla dess delar inte i tillräcklig graduppfyller de grundläggande krav som sålunda bör ställas. Redan systemet medtvå parallella allmänna domstolsorganisationer företer en i viss mån splittradbild och medför gränsdragnings- och tillämpningsproblem med risk förrättsförluster. Man kan inte heller bortse från den kritik som i den allmännadebatten förts fram mot förekomsten av dubbla processer i vissa sakfrågor. Emellertid finner utskottet mot bakgrund av vad somframkommit under remissbehandlingen att inte nu bör initiera enöversyn syftande till en sammanföring av allmänna domstolar och allmännaförvaltningsdomstolar. Speciella domstolar m. m. (mom. 2) (), (), (), HansPetersson i (fp) och () anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 23 sombörjar med "Vid inrättandet" och slutar med "i stort" bortha följande lydelse: Den bild som organisationen av rättskipningen i specielladomstolar och lik- nandeorgan företer ger enligt utskottets mening onekligen intryck av splitt- JuU1985/86:28 ring, svåröyerskådlighet och inkonsekvens. Remissopinionen har ocksåöverlag varit positiv till att en översyn bör ske i riktning mot att nedbringaantalet speciella domstolar och liknande organ. Ett flertal av ifrågavarandedomstolar och organ är partssammansatta, dvs. utöver lagfarna ledamöter finnsäven ledamöter utsedda av vissa intresseorganisationer. Förekomsten av dessa domstolar och organ kan såsompåvisats vid riksdagsbehandling av liknande frågor tidigare ge upphov tillnackdelar som ytterst drabbar de enskildas rättssäkerhet. Snarlika rättsligafrågor kan bedömas olika i specialdomstolar och allmänna domstolar. Allmänhetenfår svårare att förutsäga följderna av vissa rättshandlingar. Detta problemaccentueras i de fall en specialdomstols avgörande inte kan överklagas tillhögre rätt. Vad särskilt gäller domstolar och organ som är partssammansattakan ifrågasättas om dessa kan anses vara oavhängiga och opartiska på det sättsom stadgas i artikel 6 i konvention om de mänskligarättigheterna. Mot denna bakgrund gör utskottet den bedömningen att det utan hinder av att näraliggande frågor aktualiserats i olika sammanhang finnsanledning att överväga att avskaffa vissa speciella domstolar och liknandeorgan. Att detta inte gäller bl. a. arbetsdomstolen, vattendomstolarna ochsjörättsdomstolarna framgår av det föregående. Starka skäl talar vidare föratt införa en sådan ordning att vissa sådana domstolars och organs avgörandenkan i vanlig ordning prövas av hovrätt och högsta domstolen. Vad särskilt gäller hyresprocessen vill utskottet i likhetmed motionärerna framhålla att övertygande skäl talar för att detta målområdeförs över till allmän domstol och att således hyresnämnderna ochbostdsdomstolen avskaffas. Att så sker med det snaraste är i själva verketenligt utskottets mening av central betydelse för vidmakthållandet av vårrättskultur. Sammanfattningsvis bör enligt utskottets mening göras enpå sätt framgår av det föregående begränsad översyn i syfte att nedbringaantalet speciella domstolar och organ. Av särskild vikt vid deställningstaganden som sålunda förestår är att beakta intresset av attvidmakthålla en bred kunskap och en allmän överblick över hela det juridiskafältet hos dem som är verksamma inom det ordinära domstolssystemet. framhållit i ett tidigare sammanhang är detta nämligen av vitalbetydelse inte bara för de enskilda medborgare som kommer i kontakt medrättsväsendet utan också för statsverksamheten i stort. Under översynsarbetetär det enligt utskottets mening naturligt att i linje med vad utskottetuttalar i det följande överväga den lämpliga fördelningen av målgruppermellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdonistolarna. Detbör ankomma på regeringen att besluta om formerna för den översyn utskottetsålunda förordar. nu anfört bör ges regeringen till känna. dels att utskottets yttrande på s.24 under rubriken bort ha följande lydelse: Med de uttalanden utskottet gjort i det föregåendeföreligger det enligt utskottets mening inte skäl för att vidtaannan åtgärd med anledning av de i detta betänkande behandlade motionsyrkandenaän som förordats ovan. dels att utskottets hemställan under moment 2 bort haföljande lydelse: 2.beträffande speciella domstolar m. m. att med anledning av motion 1984/85:1654 i dennadel, mo- tion1984/85:2234, motion 1984/85:2402, motion 1984/85:2708 i här JuU 1985/86:28behandlad del (yrkande 4), motion 1984/85:2804 i här behandlad del (yrkande 1),motion l985/86:Ju40l, motion 1985/86:Ju407, motion 1985/86 :Ju409 och motion1985/86 :Ju410 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anförtom en begränsad översyn i syfte att nedbringa antalet speciella domstolar ochorgan. Speciella domstolar m. m. (mom. 2) () och () anser dels att utskottets yttrande på s.22 och 23 under . m. bort ha följande lydelse: När det härefter gäller frågan om en översyn i riktningmot att nedbringa antalet speciella domstolar och liknande organ gör utskottetföljande bedömning. I detta avseende står det enligt utskottets mening fulltklart att den nuvarande organisationen inte uppfyller de grundläggande kravsom kan ställas. Av särskild betydelse härvidlag är de olägenheter som uppståttgenom att uppgifter har förts över från de allmänna domstolarna tillspecialdomstolar eller andra organ med rättskipande uppgifter eller somuppstått genom att nya uppgifter lagts på sådana specialdomstolar eller organi stället för att läggas på allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol.Detta har som en samlad remissopinion har påpekat splittrat den allmännaöverblicken över systemet och lett till gränsdragnings- och tillämpningsproblemmed risk för rättsförluster. Remissinstanserna har också förordat att enöversyn kommer till stånd i syfte att minska antalet specialdomstolar ochdomstolsliknande organ. Enskilda delar av det område som en sådan översyn skulleavse är f. n. föremål för överväganden på olika håll. Detta gäller bl. Frågan om fördelningen av arbetsuppgifter mellan allmännadomstolar och allmänna förvaltningsdomstolar å ena sidan och olika specialorganå den andra sidan behöver emellertid övervägas i samlad form. Att vissadelfrågor f. n. är föremål för övervägande bör enligt utskottets mening intehindra att en mera genomgripande översyn kommer till stånd i denna fråga. Sammanfattningsvis delar sålunda utskottet uppfattningenatt en sådan översyn bör komma till stånd. Vid denna bör bl. a. kunna beaktasatt det behov av specialkunskaper som ofta har åberopats som skäl för attinrätta särskilda domstolar eller organ kan tillgodoses på annat sätt. I denmån allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol skulle behöva tillförasytterligare sakkunskap kan det ske t. ex. genom expertmedverkan i domstolenssammansättning eller genom sakkunnigbevisning. I det översynsarbete som utskottet sålunda förordar bördet, i linje med vad utskottet uttalar i det följande, vara naturligt attuppmärksamma frågan om en mera ändamålsenlig fördelning av målgrupper mellanallmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Översynen bör emellertid också kunna beröra ett par andranära anslutande frågor. Intresset av att vikdmakthålla en bred kunskap och allmän överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inom- domstolssystemet bör beaktas. Detta intresse tillgodoses i viss utsträckning re dan om antalet specialdomstolar kan nedbringas. Men det krävs också andra 27 åtgärder. Rättskipningens kvalitet beror, som utskottet tidigare framhållit. främst avdomarnas kompetens. Det finns ett nära samband mellan domarkar- J\lU1985/86:28 riärens utformning och domstolsstrukturen. Det finns därför enligtutskottets mening också skäl som talar för att frågorna om domarkarriär,domarrekrytering, meritvärdering för domaryrket och domarutbildning beaktasunder översynsarbetet. Det bör ankomma på regeringen att besluta om formerna förden översyn som utskottet sålunda förordar. Vad utskottet nu anfört om en genomgripande översyn isyfte att nedbringa antalet speciella domstolar och organ m.m. bör gesregeringen till känna. dels att utskottets yttrande på s.24 under rubriken bort ha följande lydelse: Med de uttalanden utskottet gjort i det föregåendeföreliger det enligt utskottets mening inte skäl för att vidta annanåtgärd med anledning av de i detta betänkande behandlade motionsyrkandena änsom förordats ovan. dels att utskottets hemställanunder moment 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande speciella domstolar m.m. att med anledning av motion 1984/85:1654 i denna del, motion1984/85:2234, motion 1984/85:2402, motion 1984/85:2708 i här behandlad del(yrkande 4), motion 1984/85:2804 i här behandlad del (yrkande 1), motionl985/86:Ju40l, motion l985/86:Ju407, motion 1985/86 :Ju409 och motion 1985/86:Ju410 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om engenomgripande översyn i syfte att nedbringa antalet speciella domstolar ochorgan m. m. Särskilt yttrande () anför: De frågor som genom dettabetänkande föreligger för bedömning är såsom också framgår avutskottets uttalanden av vital betydelse för de enskilda medborgarnasrättssäkerhet och för statsverksamheten i stort. I själva verket gäller detfrågor av central betydelse för vidmakthållandet av vår rättskultur. Mot denna bakgrund är det naturligt att utskottets arbetepräglats av en strävan att nå enighet i principiella avseenden. Det bör ocksånoteras att utskottet enhälligt tar avstånd från tanken på en bredorganisationsöversyn syftande till ett sammanförande av de allmänna domstolarnaoch de allmänna förvaltningsdomstolarna. De skiljaktigheter som föreligger måbeklagas; i sammanhanget är de att betrakta som detaljer, om än viktigasådana. Sammantaget kan slås fast att utskottet önskat värna om enkvalitativt högtstående rättskipning i fria och obundna domstolar som utskot tet uttalat sin oro över senare tiders tendens till svårigheter att rekryteraoch be hålla dugliga krafter inom domarbanan. Detta är ämnen där kortfristiga poli tiska eller andra särintressen givetvis inte kan få öva ett avgörandeinflytande. Remissyttranden JuU 1985/86:28 Bilaga 1 Justitiekanslern ° Enligt min mening talar principiella skäl mot ett systemmed specialdomstolar. Jag ansluter mig därför till flera av de synpunkter somhar förts fram i motionen för att en översyn av domstolsorganisationen, i varjefall sä småningom, bör komma till stånd. Sålunda anser jag i likhet medmotionärerna bl. a. att för många specialdomstolar i form av hyres- ocharrendenämnd, fastighetsdomstol, bostadsdomstol, marknadsdomstol,försäkringsrätt m. m. splittrar den allmänna överblicken över samhälls- ochrättsutvecklingen och att framför allt denna typ av domstolar ställs utanförrättslivet i övrigt. För allmänheten och även för domstolarna själva uppstårproblem med gränsdragningen mellan domstolarnas kompetensområden med krångeloch besvär som följd ävensom viss risk för rättsförluster. Behovet av specialkunskaper som har åberopats som motivför inrättandet av särskilda domstolar för vissa måltyper kan enligt min meningsåsom motionärerna påpekar tillgodoses på annat sätt än genomspecialdomstolar. I den mån en allmän domstol skulle behöva tillförasytterligare sakkunskap kan det ske genom särskild sammansättning i vissa falleller genom sakkunnigbevisning. Ytterligare åsikter som motionärerna har fört fram motspecialiseringen av domstolsväsendet och som jag delar är att personalensallmänna användbarhet minskas genom denna. Det föreligger en uppenbar fara föratt de domare som tjänstgör i specialdomstolar isoleras från andra rättsområdenoch utvecklingen där. Risk finns inte bara för att rättsfrågor inte bedöms idet större perspektiv som är önskvärt. Även ur utbildnings- ochrekryteringssynpunkt är det en självklar nackdel med specialdomstolar. Någon mera ingående bakgrundsredovisning eller analys frånmin sida har inte påkallats i samband med detta remissvar. Mitt svar blirdärför kortfattat att det enligt min mening i och för sig synes lämpligt med enöversyn av domstolsorganisationen såsom motionärerna har föreslagit. Uppdragetatt göra en sådan översyn skulle kunna lämnas åt rättegångsutredningen. Jagställer mig emellertid tveksam till om det är lämpligt att även, redan innan10 år har förflutit sedan 1979 års länsdomstolsreform genomfördes, ta uppfrågan om en omvandling av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt minmening finns det skäl att låta den nya organisationen stabiliseras ocherfarenheter få växa fram. Jag vill emellertid inte bestrida att en omvandlingav länsdomstolsorganisationen på kanske bör övervägas. JuU 1985/86:28 Bilaga 2 Hur rättskipningen i riket bör vara anordnad är en frågaav stor principiell och praktisk betydelse för medborgarna och för samhället.Förändringar i domstolarnas organisation som blir nödvändiga till följd avsamhällsutvecklingen bör därför ske i samklang med en grundsyn på derättskipande organens roll som det råder en bred politisk enighet kring. Dettahar knappast varit fallet i tillräcklig utsträckning under de senastedecenniernas reformarbete. 1 motionen påtalas olägenheter med den situationsom föreligger och förordas en översyn av domstolarnas organisation i syfte som DV uppfattar motionärerna att beträffande grundläggandeorganisationsfrågor skapa en samsyn på reformbehovet. DV har länge förordat att reformarbetet på rättskipningensområde skall styras av principiella riktlinjer i högre grad än som hittillsvarit fallet. Till de skäl för en översyn som anförs i motionen vill DV läggaytterligare ett av stor vikt, nämligen att den kompetensuppbyggnad som utgör engrundläggande förutsättning för en kvalitativt högtstående rättskipning är enlångsiktig historia som förutsätter stadga i de organisatoriska betingelserna.DV är därför klart positivt till motionärernas krav och tillstyrker att enöversyn kommer till stånd. DV vill emellertid betona att det inte kan komma ifråga att lägga hela vårt domstolsväsende i stöpsleven. Enorganisationsutredning i egentlig mening skulle bli en enorm uppgift. Vad detgäller är att skapa ett underlag för reformer. I vilken takt dessa sedan börgenomföras måste i vanlig ordning övervägas med hänsyn till personalen ochkostnader i förhållande till effektivitetsvinster m. m. Dock bör det framhållasatt behovet av principiella riktlinjer är angeläget med hänsyn till att viktigaorganisationsfrågor står öppna. Allmänna domstolar/allmänna förvaltningsdomstolar ochspecialdomstolar DV kan i huvudsak instämma i motionärernas uppfattning omvilka principfrågor översynen främst bör inriktas på. Det förefaller som omolägenheterna av att uppgifter har överflyttats från de allmänna domstolarnatill specialdomstolar eller andra organ med rättskipande uppgifter kommit attuppmärksammas i allt högre grad. Detsamma synes gälla den form avspeciahsering av dömandet som består i att vissa allmänna domstolar i särskildsammansättning eller på grund av särskilda forumregler hanterar mål av vissatyper. DV anser sig därför inte behöva beskriva dessa olägenheter närmare änsom skett i motionen även om åtskilligt finns att tillägga. Om DV uppfattatstämningarna rätt, finns det en stark opinion till stöd för att återge deallmänna domstolarna en starkare ställning. I den mån tillkomsten av specialdomstolar och -organ haftsin grund i upp fattningen att de allmänna domstolarna har saknat förutsättningar att ta hand om de uppgifter det varit fråga om måste självfallet en återgång föregås av åt gärder som syftar till att skapa sådana förutsättningar i domstolarna. Därvid kommer särskilt reglerna om rättens sammansättning i blickpunkten. Rätte gångsbalkens domförhetsregler erbjuder begränsade möjligheter att anpassa sammansättningen efter målens art och kvalitet. ar bete kan antas ge underlag för ändringar som medger en större flexibilitet. Även i övrigt kan utredningens arbete antas leda till refoi-mer som ökar deall- 30 mannadomstolarnas förutsättningar att ta hand om mål som går till sär- JuU1985/86:28 skilt inrättade organ. DV vill särskilt understryka att om en utveckling motytterligare specialdomstolar/organ får fortsätta med motiveringen att deallmänna domstolarna saknar förutsättningar för de uppgifter som är aktuella,så blir påståendet riktigt även om det inte varit det från början.Det ligger i sakens natur att om allmändomarna successivt berövas kontakten medfler och fler viktiga rättsområden så blir deras överblick av rättssystemetbegränsad. Detta påverkaideras förmåga att träffa riktiga avgöranden i de målsom alltjämt ankommer på de allmänna domstolarna. Därtill kommer att en sådanutveckling påverkar domaryrkets attraktivitet mycket negativt. Enligt DVs mening är det emellertid nödvändigt att ägnakompetensfrågan en ökad uppmärksamhet. Samhällets snabba förändring och alltmerinvecklade struktur ökar kraven på domarnas kunskaper. Därför måstedomarutbildningen få en större bredd och ett större djup än den har i dag.Domarna förutsätts skaffa de kunskaper de behöver genom en allsidigtjänstgöring och egna studier. Endast i begränsad omfattning erbjuds detillfälle till studier i kurs-bunden form. DV anser det i hög grad angelägetatt utbildning av sådant slag får en ökad volym. Detta yttrande är inte rättaplatsen att närmare utveckla skälen för DVs ståndpunkt; den nämns närmastdärför att utbildningsinsatser utgör en resursfråga. Ambitioner att vidga dessainsatser kan bli svåra att förverkliga om budgetbehandlingen avdomstolsväsendet fortsätter att vara så kärv som den varit . Naturligen bör en strävan att eliminera specialdomstolaroch andra fristående organ med rättskipande uppgifter avse inte bara sådanadomstolar/organ som kan inlemmas i de allmänna domstolarna utan ocksåfristående specialdomstolar för förvaltningsrättskipning såsomförsäkringsöverdomstolen, försäkringsrätterna och patentbesvärsrätten. Domstolsprö vning av förvaltn ingsbeslu t Innan man går in på frågan om förhållandet mellan allmännadomstolar och förvaltningsdomstolar, är det nödvändigt att ägna uppmärksamhetåt förhållandet mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar eller om man såvill, mellan förvaltning och rättskipning. Enligt DV:s mening är frågan om uppgiftsfördelningenmellan rättskipande myndigheter och förvaltningsmyndigheter den primära. Någon skarp gräns mellan rättskipning och annanmyndighetsutövning kan inte dras. Uppgiftsfördelningen mellan domstolar ochförvaltningsmyndigheter får därför i vissa fall göras med ledning av vad somkan utläsas ur regeringsformen rörande arten av uppgifter som är att hänföratill rättskipningsområdet. Därutöver finns det anledning att beakta deåtaganden beträffande rätt för den enskilde till domstolsprövning, som Sverigegjort i olika internationella konventioner och den uttolkning av domare- ochdomstolsbegrepp som görs i organ med uppgift att övervaka konventionernasefterlevnad. 1 många fall är det mellertid en ren lämplighetsfråga omprövningen av en ärendetyp skall läggas på domstol eller inte.