bet · G901JuU28 · 1985-12-31 00:00:00 — Länsrätten är för sin del övertygad om att svenska folketi framtiden i vidgad omfattning kommer att efterfråga domstolsprövning i falldär de har intressekonflikter mot det allmänna eller företrädare för detta ochdär rättssäkerhetsfrågor eller för den enskilde viktiga intressen står påspel. Detta gäller i än högre grad om den allmänna politiseringen av samhälletfortskrider, allt under förutsättning av att domstolarna själva kan bibehållasin kompetens, sitt oberoende och sitt förtroende hos medborgarna försakkunskap och objektivitet samt att de kan hållas utanför den pågåendepolitiseringen. Domstolarnas inre organisation och arbetsformer Dessa frågor är i stor utsträckning beroende av vilkalösningar som väljs när det gäller domstolsorganisadonen. Frågorna synes detoavsett inte höra hemma i en stor parlamentarisk utredning. Kunskaperna ominre organisation och arbetsformer synes för övrigt i första hand vara atthämta inom respektive domstoisfamilj under medverkan av administrativ expertishos eller annorstädes. 6 1985/86. Jourdomstolar JuU 1985/86:28 Benämningen jourdomstol tycks kunna användas till litet avvarje. En språklig association leder tanken till domstolar somarbetar eller . Sådana borde vi kunna undvara i vårt land. Detsamma gäller om något liknande de förutvarande polisdomstolarna. Företrädare för moderata samlingspartiet har tidigaremotionerat om jourdomstolar i en annan bemärkelse, nämligen en snabbarehandläggning av ungdomsmål. Varken för detta ändamål eller för att lösa problem medlånga anhållanded-der behövs en parlamentarisk mammututredning. Ingendera frågan är ens primärt en domstolsadministrativfråga. Om de politiska beslutsfattarna vill ha en snabbare handläggning avungdomsmål och av häktningsfrågor synes detta utan vidare kunna lösas inomramen för nuvarande domstolsorganisation. Eventuellt uppkommande problem tordei första hand falla på förundersökningssidan. LänsrättenI JuU 1985/86:28 Bilagall Motionärerna anför bland annat som grund för den yrkadeöversynen att den påtalade uppsplittringen på allmänna domstolar, allmännaförvaltningsdomstolar och en mängd specialdomstolar har resulterat i ettsystem, som blivit svåröverskådligt och krångligt, inte bara för den enskildeutan också för dem som verkar i systemet. Länsrätten kan hålla med om att i enskilda fall,antagligen inte så få, det kan vara svårt och krångligt att få klarhet i huroch var en rättssak skall kunna föras fram till prövning. Det är emellertidhärvid viktigt att ha i minnet sådana betydelsefulla förhållanden somkomplexiteten i det moderna samhället, lagstiftarens strävan atttillhandahålla möjligheter till rättslig prövning och mängden av avgöranden somkan bli föremål för sådan prövning. Motionärerna pekar även på att en samordning av resursernainom domstolsväsendet i stort skulle kunna ge betydanderationaliseringsvinster och anger en sammanslagning av allmänna domstolar medallmänna förvaltningsdomstolar som en tänkbar lösning. Detta kan väl sägas. En omorganisation kan antas ha singrund i förhoppningen om en mera rationell verksamhet. Det är svårt att objektivt mäta huruvida en domstol i sindömande verksamhet är rationell. Inom ramen för den tillämpade lagstiftningenges ganska stort utrymme för variationer, exempelvis i sättet för ett målsberedande inför avgörandet och, inte minst, i domskrivningen. Motionärerna kan antas mena att den efterfrågade översynenskall utmynna i förslag till organisationsförändringar. Det är möjligt attförändringar är påkallade. Länsrätten anser härvid i första hand att en kartläggningbör ske av hur dagens domstolsorganisation är uppbyggd, med specialisering avolika måltyper osv. Vid kartläggningen bör även framhållas de för de olikadomstolarna gällande förutsättningarna: Allmän domstol med de för dennagällande beviskraven skall pröva frågan om brott t ex skattebrott ellertrafikbrott begåtts medan allmän förvaltningsdomstol har att med annorlundautformade bevisvärderings- och även bevisbörderegler pröva till exempel omeftertaxering skall ske och om skattetillägg skall påföras. Likaså skall ikörkortsmål i allmän förvaltningsdomstol körkortsfrågan bedömas strikt fråntrafiksäkerhetssynpunkt även i exempelvis sjukdomsfallen. En sådan tänkbartotal kartläggning med utförlig statistik bör kunna bli en säker grund förvidare överväganden om behov av ändringar i domstolsorganisadonens uppbyggnad. Försäkringsöverdomstolen JuU 1985/86:28 Bilaga 12 Domstolen kan i allt väsentligt instämma i motionärernasbeskrivning av de nackdelar som det nuvarande domstolsväsendet uppvisar.Tillskapandet av allmänna förvaltningsdomstolar vid sidan av de allmännadomstolarna liksom tillkomsten av ett antal specialdomstolar på olika områdenhar gjort den nuvarande domstolsorganisationen svåröverskådlig. Till dettakommer att frågor av betydelse för rättskipningen handläggs i ett stort antaldomstolsliknande organ utan anknytning till domstolsväsendet. Denna utvecklinghar skett utan att man tagit ställning till de övergripandeprinciper som bör styra domstolsorganisationen. Praktiska synpunkter, oftaavgränsade till en ganska smal sektor av rättskipningen, har fått varabestämmande för hur rättskipningen skall utformas på det området. Den enalösningen har fogats till den andra utan att man beaktat hur de olikalösningarna förhåller sig till varandra. Vi har därför ett urorganisatorisk synpunkt starkt splittrat domstolsväsende mot vilketanmärkningar kan riktas såväl av principiella och rationella skäl som ureffektivitetssynpunkt. som olika domstolar parallellt eller eftervarandra prövar frågor av närliggande natur rörande samma person vilketinnebär ett dåligt utnyttjande av resurserna kan en enskild rättssökande blivilsekommen i av olika rättsinstanser och riskera rättsförluster elleri vart fall ökade kostnader för att hävda sin rätt. Försäkringsöverdomstolen tillstyrker därför motionärernasförslag om en principiell översyn av domstolsorganisationen. Denna översyn börenligt domstolens mening i första hand inriktas på en kartläggning av detsystem med allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar, specialdomstolaroch domstolsliknande organ som finns . Kartläggningen bör även omfatta sådanapå den privata sektorn förekommande organ som de facto ägnar sig åträttsbildande och rättstillämpande verksamhet, t. ex. olika slag av branschnämnder.Även skiljenämndsverksamheten bör belysas. Domstolen anser att det är avavgörande betydelse för den fortsatta diskussionen om rättsväsendets utvecklingoch organisation att ha en bred kännedom om dessa förhållanden. Motionärerna anför att en samordning av resurserna inomdomstolsväsen det skulle kunna ge betydande rationaliseringsvinster. Domstolen är beredd att hålla med härom. När motionärerna som en tänkbar lösning på sådan sam ordning föreslår att de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings domstolarna kan slås samman är domstolen däremot inte längre beredd att in stämma. De båda domstolssystemen skiljer sig från varandra i så väsentliga av seenden att en sammanslagning inte framstår som ändamålsenlig. De allmän na domstolarna löser tvister mellan enskilda och handhar det allmännas utkrä vande av straffansvar av dem som begått brott. Dessa uppgifter detaljrikt reglerade i utgör alltifrån första instans genuina göromål uteslutet förbehållna domstolar. Med förvaltningsdomstolarnas uppgifter förhåller det sig annorlunda. Deras mål handläggs alltid i första instans hosen förvaltningsmyndighet, ofta hos ett organ sammansatt av politiskt valda leda möter. Förvaltningsdomstolen har att i sitt arbete erbjuda en mer kvalificerad och självständig prövning av förvaltningsärendet. Förvaltningsdomstolen kan i så motto, trots sin självständiga ställning, sägas utgöra en del avförvaltnings apparaten och syssla med förvaltningsverksamhet. De flesta förvaltnings domstolar har också övertagit sina arbetsuppgifter från tidigare administrati- 72 va organ.Vidare gäller att förvaltningsrättskipningen styrs av andra processu- JuU1985/86:28 ella regler än och att den karaktäriseras av enkänsla för pro- Bilaga 12 cessmaterialet som inte kan åstadkommas i enobligatorisk tvåpartsprocess av den typ som dominerar i de allmännadomstolarna. De nu redovisade principiellt sett viktiga skillnadernamellan den allmänna domstolsprocessen och den allmännaförvaltningsdomstolsprocessen talar emot en sammanläggning av dessa domstolar.En sådan reform skulle i sig innebära en mycket omfattande organisatoriskförändring som initialt inte bara skulle kräva stora kostnader utan ocksåinnebära avsevärda olägenheter för berörd personal till följd av ändradearbetsförhållanden, flyttningstvång m.m. För att samhället skall ta på sigsådana konsekvenser måste det föreligga betydande fördelar förskattebetalarna, för den rättssökande allmänheten och för de i domstolarnasysselsatta. Domstolen är inte övertygad om att sådana vinster kan göras. Ensammanslagning torde knappast komma att nedbringa behovet av antalet domareoch annan personal annat än marginellt. Några större resursbesparingar tordesåledes inte kunna uppnås. De olägenheter som föreligger genomförekomsten av dubbelmål i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol tordekunna undanröjas genom direkt riktade pardella reformer. Domstolen vill frånsitt eget rättsområde nämna att den risk för dubbelprocesser som kan uppkomma iform av mål om underhållsbidrag till barn i tingsrätt och mål ombidragsförskott i försäkringskassa/försäkringsdomstol övervägs bli undanröjdgenom ett system med förhandsbesked från försäkringskassa till tingsrätt.Liknande arrangemang bör kunna prövas på andra kollisionsområden. Densammanlagda mängden av dubbelmål vid allmän domstol och allmänförvaltningsdomstol torde inte heller ha den omfattningen att den i sigmotiverar en så ingripande reform som sammanläggning av de bådadomstolssystemen. Domstolen vill för övrigt framhålla att många länder ivästvärlden har byggt upp sitt domstolsväsende efter samma dubbla system som iSverige. Såvitt domstolen har sig bekant överväger man inte någonstans attöverge denna ordning. Om domstolen således ställer sig negativ till enintegrering av de båda stora allmänna domstolssystemen, har domstolen en positiv inställning till integre ring av vissa specialdomstolar med respektive allmänna domstolssystem. Det bör dock inledningsvis framhållas att specialdomstolar har sina fördelar på åt skilliga rättsområden. I specialiseringens natur ligger en garanti för att det inom domstolen finns djupgående kunskaper om det aktuella rättsområdet så väl i fråga om lagstiftning som praxis och doktrin. Domstolen kan också ge nom sin sammansättning tillföras särskilda kunskaper och erfarenheter från det praktiska livet som inte kan erbjudas på samma sätt i en allmän domstol. Den rättssökande allmänheten kan därför vara säker på att rättskipningen på området i fråga kännetecknas av hög kvalitet och stor rättssäkerhet. Ju mer komplicerad den bakomliggande lagstiftningen är, desto klarare framträder detta. måste det erkännas att ett ständigt sysslande med en relativt avgränsad sektor av rättskipningen kan leda till att domstolens kunskaper om andra rättsområden blir eftersatta och att svårigheter kan föreligga för de be rörda domarna att följa med utvecklingen där. Denna risk för "hemmablind het" är särskilt stor för specialdomstolar med ett snävt rättsområde menfinns hos alla specialdomstolar. Den finns även hos domare i de allmänna domsto larna och allmänna förvaltningsdomstolarna i den mån de tjänstgör på speci- allottade rotlar eller avdelningar. En annan nackdel med specialdomstolar är 73 att dedrar viktiga rättsområden från de allmänna domstolarna, vars dömande JuU1985/86:28 personal därigenom förlorar kontakt och därmed kunskaper om ocherfaren- Bilaga 12 heter av dessa områden. En utarmning sker som om dendrivs för långt kan medföra samma slag av snäva kunskapsram där som ispecialdomstolarna. I och för sig anser domstolen att olägenheterna av dennafördjupade men specialinriktade kunskap inte skall överdrivas. De flesta domaresom tjänstgör i specialdomstolar har rekryterats bland domare somutbildats i kammarrätt eller hovrätt. De har därmed med sig breda kunskaper.De försöker också inom ramen för sin verksamhet att följa med utvecklingen påallmänna rättsområden genom att ta del av riksdagstryck, nyutkommen litteratur,juridiska tidskrifter, osv. Några vattentäta skott mellan olika typer avdomstolar förekommer inte heller och en debatt över domstolsgränserna pågårfortlöpande där domare från olika slag av domstolar deltar. En avgörande förutsättning för att en domare i enspecialdomstol inte skall stelna i sin specialisering är att det föreliggermöjligheter till effektiv personalcirkulation. Detta gäller också för dedomare som i en allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol tjänstgör påspecialrotel eller specialavdelning. Domstolen ser det som en stor fördel omman hade den ordningen att domare från olika typer av domstolar kundetjänstgöra hos varandra för längre eller och därigenom bredda sinainsikter och sina färdigheter. Allmänna domare, allmänna förvaltningsdomare ocholika slag av specialdomare skulle om de fick arbeta på sådant sätt ståbetydligt bättre rustade att möta de krav som den rättssökande allmänheten ställerpå en effektiv och korrekt rättskipning. En sådan ordning borde också omfattade yngre jurister som sökt sig till domarbanan och som ännu inte nått fram ordinarie domarebefattning. En cirkulation av det slag som domstolen förordarförsvåras dessvärre administrativt av att alla domstolar inte hör under sammadepartement. Olika huvudmän svarar således för budgetfrågor,tjänstetillsättningar, m. m. Detta illustreras tydligt när det gällerförsäkringsdomstolarna (försäkringsöverdomstolen och de treförsäkringsrätterna) som hör under och intejustitiedepartementet. Försäkringsrätterna anställer liksom hovrätteroch kammarrätter jurister efter fullgjord tingssittning och erbjuder dem enutbildning i stort sett efter mönster av den som tillhandahålles i kammarrättoch hovrätt. Efter avslutad utbildning tjänstgör vederbörande iförsäkringsrätt som föredragande och adjungerad ledamot och kommer däreftertill försäkringsöverdomstolen som föredragande, ungefär på samma sätt somföredragandena i regeringsrätten och HD. Efter tjänstgöring i överdomstolenåtervänder föredraganden till försäkringsrätt som assessor ellerförsäkringsrättsråd. Den utbildning som försäkringsdomstolarna förmedlar lederinte fram till domarekompetens inom andra domstolar än de egna. Följden harblivit en sluten karriär helt vid sidan av det övriga domstolsväsendet. Försökhar gjorts från försäkringsdomstolarnas sida att få till stånd kompletterandeutbildning i kammarrätt eller hovrätt för försäkringsrätternas jurister somskulle kunna leda fram till en allmän domarekompetens. Försöken har hittillsinte lett till någon framgång. Denna fråga är vid sidan av lönesättningen avväsentlig betydelse för försäkringsdomstolskarriären och för försäkringsdomstolarnasmöjligheter att rekrytera skicklig domarpersonal. Löses den ej är risken storatt försäkringsrätterna förvandlas till något av B- domstolarvid sidan av andra domstolar. En sådan utveckling är mycket olyck- 74 lig ochmåste förhindras. Försäkringsöverdomstolen anser att det vid en översyn avdet slag som mo- JuU 1985/86:28 tionärerna föreslår måste ingående undersökashur man skall kunna åstad- Bilaga 12 komma den nödvändiga personalcirkulationenför specialdomstolarnas personal. Konkreta förslag till lösningar måste läggasfram. öm man inte lyckas åstadkomma en sådan cirkulation med bibehållande avspecialdomstolar, kan det bli nödvändigt att överväga att integrera dem i detallmänna domstolsväsendet, t. ex. så att försäkringsrätterna integreras med deallmänna förvaltningsdomstolarna. För överdomstolens del blir frågan omintegrering i detta läge närmast beroende av vilken sammansättning man vill hapå domstolen i fortsättningen. Ett motiv för tillskapande av specialdomstolarhar ju varit att man velat sammansätta domstolen på annat sätt än de allmännadomstolarna. Ett sådant motiv räcker dock knappast ensamt till. Någrasvårigheter att tillgodose samma intresse genom att förstärka den allmännadomstolen eller allmänna förvaltningsdomstolen med särskilda ledamöter vidbehandling av vissa mål föreligger nämligen inte. Många exempel finns på ensådan ordning och ytterligare steg bör kunna tas den vägen. Den bärande kritiken mot nuvarande flora ävspecialdomstolar är att systemet nu blivit så vildvuxet att den rättssökandeallmänheten har svårt att orientera sig i det. I motionen och i en artikel avgeneraldirektören i i 1985,s 521, ges olika exempel på dessa olägenheter. Domstolen finner det inteuteslutet att utvecklingen nu gått så långt att den enskilde kan lidarättsförluster som en följd av specialiseringen. Den av motionärerna föreslagnautredningen bör därför få i uppdrag att efter kartläggningsfasen studera ivilken omfattning olika specialdomstolar även av detta skäl kan integrerasantingen med de allmänna förvaltningsdomstolarna eller med de allmännadomstolarna. I det sammanhanget bör också kunna diskuteras i vilken omfattningintegrering skall kunna ske för s. k. domstolsliknande organ. Sverigesadvokatsamfund JuU 1985/86:28 Samfundet är ense med motionärerna därom att betydandenackdelar är förknippade med domstolarnas nuvarande organisation. Härvidåsyftas främst det stora antalet specialdomstolar eller domstolsliknande organsamt den omständigheten att olika sidor av en och samma fråga kan bli föremålför prövning eller efter vartannat i olika typer av domstolar.Tillsammans har det gjort systemet svåröverskådligt och tungrott. Allmänt sett förordar samfundet att de allmännadomstolarnas ställning förstärks, i första hand genom att de ges en bredarekompetens. Befintliga specialdomstolar bör i största möjliga mån avvecklas ochtendensen att överlåta tvisteprövning till myndigheter och nämnder stävjas.Förslag har framförts om att försäkringskassorna skall övertaga prövningen avunderhållsbidragen. Istället för att frånhända de allmänna domstolarna än fleramåltyper bör man överväga att samordna hyres- och arrendenämnderna samtbostadsdomstolen jämte statens va-nämnd med tingsrätterna. Man bör emellertidäven ta under övervägande att tillföra de allmänna förvaltningsdomstolarnaytterligare arbetsuppgifter. Sålunda bör man utreda möjligheterna att överföraförsäkringsrätternas arbetsuppgifter till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vad så avser den ingripande frågan om en utredningavseende samordning av de allmänna domstolarna och de allmännaförvaltningsdomstolarna, vore det enligt samfundets mening av stort intresseatt också denna fråga utreddes. Samfundet vill emellertid understryka vikten avatt det här blir fråga om en förutsättningslös utredning. Det är angeläget attutredningsuppdraget inte skall kunna uppfattas som ett direktiv att föreslå attde båda domstolsorganisationerna slås samman till en. Just denna fråga måstegöras till föremål för noggranna överväganden innan några bestämda slutsatserkan dragas. Enligt samfundets mening har motionärerna fog för mycketav sin kritik mot den nuvarande splittringen i domstolarnas organisation. Motdetta måste emellerdd vägas de uppenbara värden som ligger i gällandedomstolsorganisation. Samfundet vill härvid framhålla att förfarandet vid deallmänna domstolarna representerar en omistlig tradition av noggrann prövningoch utvärdering av fakta enligt kontradiktoriska principer som för enhög grad av rättssäkerhet. Det är samfundets bestämda mening att medborgarna istörsta möjliga utsträckning bör vara tillförsäkrade att för dembetydelsefulla avgöranden prövas inom ramen för en sådan process. De allmänna förvaltningsdomstolarna har relativt nyligenfått sin nuvarande organisatoriska form, och förfarandet där kan hittillssägas ha motsvarat förväntningarna. Förfarandet är anpassat för prövning av enmycket stor mängd ärenden av likartad karaktär. Det är uppenbart att ettflertal typer av mål är ägnade för avgöranden i denna form och att de allmännaförvaltningsdomstolarna numera i stor utsträckning funnit entillfredsställande balans mellan effektivitet och rättssäkerhet vid prövningenav dylika mål. Det vore av stort intresse att få en förutsättningslösprövning av huruvida fördelningen av mål mellan de allmänna domstolarna och deallmänna förvaltningsdomstolarna utifrån nu redovisade synpunkter är lämplig. kan ske med beaktande av ovanstående synpunkter, föror- 76 darsamfundet att utredningen även innefattar frågan om samordningen mel- JuU1985/86:28 lan dessa två domstolsorganisationer. Samfundet tillstyrker motionen såvitt denna syftar till enutredning med den inriktning som angivits här ovan. ' JuU 1985/86:28 Enligt remisskrivelsen skall begärt yttrande företrädesvisavse synen på behovet av en utredning om översyn av domstolarnas organisation.Domareförbundet anser att en sådan utredning bör komma dll stånd. Genom motionen har aktualiserats tanken på ensammanslagning av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar.Förbundet anser att en så omfattande förändring av domstolsorganisationen intebör äga rum. Utredningen bör däremot kartlägga och analysera problemsom är förenade med den nuvarande ordningen med två domstolsorganisationer. Denbör också behandla de frågor som motionärerna i övrigt berört och ta sikte påförhållandena i ett långsiktigt tidsperspektiv. Utredningen bör vara helt förutsättningslös utomsåtillvida som rättssäkerheten i givna lösningar ej får stå tillbaka föreffektivitetshänsyn och lösningarna skall ha förankring i svenskrättstradition. För förbundet är det dessutom särskilt viktigt att framhållaatt det för både rättssäkerhet och effektivitet är nödvändigt att lösningarnaär förenade med goda arbetsförhållanden för domare och annan personal. 1 ensådan översyn måste även konsekvenserna för domarkarriären särskilt beaktas.Förbundet har tidigare i remissyttrande överdepartementspromemorian "Domarbanan och " förordatatt en ny domarutredning tillsättes. Förbundet kan i det väsentliga instämma i den redovisningsom gjorts i motionen om problemställningarnas karaktär. I ett grundläggandeavseende vill dock förbundet uttrycka en annorlunda uppfattning. Det ärvisserligen sant att domare från de allmänna domstolarna tjänstgjort i deallmänna förvaltningsdomstolarna och vice versa men att detta skulle ha sketthelt utan olägenheter är inte riktigt. Övergångsvis har svårigheterna iblandvarit tydligt märkbara. En minoritet ansåg att en utredningförutsättningslöst bör kunna utreda frågan om en sammanslagning av allmänna domstolar och allmänna förvaUningsdom- stolar, särskilt som en utredning enligt förbundets mening bör kartlägga ochanalysera de problem som är förenade med den nuvarande ordningen med två domstolsorganisa tioner. Förbundetför jurister, samhällsvetare och ekonomer, ' JuU 1985/86:28 tillstyrker att en utredning tillsätts med uppdragatt utreda domstolsstrukturen i ett långsiktigt perspektiv och i sambanddärmed domstolarnas inre organisation med de begränsningar som anges imotionen. delar motionärernas uppfattning att det kanifrågasättas om det finns anledning att behålla samtliga nuvarandespecialdomstolar eller motsvarande. Utredningen bör därför undersökamöjligheterna till en ökad samordning av domstolsresurserna. Förbundet anseremellertid inte att det finns skäl att överväga en sammanslagning av deallmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I samband med att den framtida domstolsstrukturen blirföremål för utredning bör även övervägas hur domarkarriären börutformas. En fråga som därvid särskilt bör uppmärksammas är utbildningen avdomare. En minoritet ansåg att en utredningförutsättningslöst bör kunna utreda frågan om en sammanslagning av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdom stolar, särskilt som en utredning enligt dess mening borde undersökamöjligheterna till en samordning av domstolsresurserna i ett långsiktigt perspektiv. Innehållsförteckning JuU 1985/86:28