yttr · G805NU3 · 1984-12-31 00:00:00 — 1984/85:3 y om förslag till lag om förbud mot investeringar iSydafrika och (prop. 1984/85:56) har berettnäringsutskottet tillfälle alt yttra sig över proposition 1984/85:56 medförslag till lag om förbud mot investeringar i och jämtemotioner. 1propositionen föreslås att skall dels anta ett inom upprättat förslagtill lag om förbud mot investeringar i och , dels godkänna de riktlinjer för den svenskaSydafrikapoliliken som förordas i propositionen. Fem motioner, 1984/85:164-168, har väckts med anledning avpropositionen. Företrädare för () ochför har - var grupp för sig- inför utskottet framförtsynpunkter i ärendet. Från SAF:s sida har därvid överlämnats en skriftligframställning. Likaledes har inför utskottet synpunkter lämnats av ombudsmanBengt , . Vidare har upplysningari ärendet inför utskottel lämnats av expeditions- och rättschefen vidutrikesdepartementets handelsavdelning och förhandlingschefeni industridepartementet . behandlar i detta yttrande propositionenoch motionerna till den del de gäller vissa övergripande frågor rörande lagenom förbud mot investeringar i och , möjligheterna till dispensfrån investeringsförbudet enligt nämnda lag samt handelssanktioner gentemotSydafrika och . Härvid syftar utskottet till att mot bakgrund av måletför den svenska Sydafrikapolitiken i första hand bedöma vilka effekter vissa avde föreslagna åtgärderna kan få med avseende på de svenska företagensverksamhet. Utskottet har däremot ansett att frågan om de föreslagnalösningarnas effektivitet som medel i Sydafrikapolitiken i huvudsak fallerutanför utskottets arbetsområde. Lagen om förbud mot investeringar i och Den nuvarande lagen (1979:487) omförbud mot investeringar i och trädde i kraft den 1 juli1979. Det primära syftet med lagen är 1 1984/85. NU1984/85:3 y NU1984/85:3 y 2 att genom en begränsning av svensk näringsverksamhet iSydafrika och öka det politiska trycket på den sydafrikanska regimenför att en genomgripande samhällsförändring skall komma till stånd där.Lagstiftningen avser att förhindra nyetablering av företag i ochNamibia liksom att hindra där redan etablerade svenska företag från att utvidgaden verksamhet de bedrev i dessa länder vid tiden för lagens ikraftträdande.Regeringen kan medge undantag från invesleringsförbudet. Någon garanterad rättför förelagen alt företa ersättningsinvesteringar föreligger dock inte. 1 proposition 1984/85:56 läggs fram förslag till en ny lagom förbud mot investeringar i och . Den nya lagen är envidareutveckling av den nuvarande Sydafrikalagen, vars huvuddrag i alltväsentligt har förts över till den nya lagen. Bland nyheterna i lagen är förbudför svenska juridiska personer att ge lån till sydafrikanska staten eller dessmyndigheter och att ställa säkerhet för sydafrikanska statens eller dessmyndigheters skulder. Det blir även förbjudet för svenska juridiska personeratt bidra till att egendom hyrs av ett sydafrikanskt eller namibiskt dotterföretaggenom s. k. finansiell leasing. Regeringen föreslås också få bemyndigande attinföra förbud mot överlåtelser och upplåtelser av patent ochtillverkningsrätter till ett sydafrikanskt eller namibiskt företag när så ärpåkallat med hänsyn till vissa omständigheter. Vidare föreslås att en möjlighetöppnas för företagen att efter regeringens medgivande tills vidare företa bl.a. ersättningsinvesle-ringar under förutsättning all företagen åtar sig att setill att detta inte leder till en utvidgning av verksamheten i ochNamibia. Ett sådant medgivande skall kunna kompletteras med ytterligarevillkor. Motionerna är tre parti- eller kommitlémotioner (m; fp;vpk) samt en motion av m.fl. (s) och en motion av PärGranstedt m. fl. (c). De kännetecknas av stor samstämmighet när det gällersynen på apartheidpolitiken och på målet för den svenska Sydafrikapolitiken. Ommedlen går meningarna delvis isär. Den stora skiljelinjen går mellan moderatasamlingspartiets uppfattning och den som kommer till uttryck i de övrigamotionerna. Enligt moderata samlingspartiet bör de svenska företagensverksamhet i inte vara föremål för någon legal begränsning ochSydafrikalagen följaktligen avskaffas. I stället borde en uppförandekod förföretagens verksamhet tillkomma. I de övriga motionerna stöds förbuds/begränsningslinjen och hävdas dessutom att regeringens förslag i vissaavseenden inte är tillräckligt långtgående. - I några av dessa motioner (s; c;vpk) föreslås också sanktioner pä handelsområdet. I detta avsnitt redovisar näringsutskottet först - - bl. a. vissa synpunkter på principfrågan omtvång eller frivillighet som medel för företagspåverkan, en fråga somaktualiseras av motion 1984/85:166 (m), och på frågan om vissa effekter avlagen i tredje land. Därefter behandlas, i de delar som näringsuiskottet funnitanledning att yttra sig om, regeringens förslag till ny Sydafrikalag jämtetillhörande motionsyrkanden. NU 1984/85:3y 3 Effekter för svenskt näringsliv I betänkandet (SOU 1984:52) SvenskSydafrikapolitik redovisas (s. 89) vissa uppgifter rörande effekter på svenskexport och sysselsättning av svenskägda förelags verksamhet i Sydafrika.Omkring hälften av den totala svenska exporten av varor till beräknasutgöras av leveranser från svenska förelag med dotterförelag i . Enbetydande del av denna export utgörs av leveranser inom koncernerna. Dessa s.k. inlernleveranser uppskattas av företagen sysselsätta drygt 1 000 personer iSverige. Mot denna bakgrund vill näringsutskottet inledningsvisframhålla att eventuella förändringar i de svenska förelagens verksamhet iSydafrika torde ha relativt begränsade effekter för svensk sysselsättning ochekonomi som helhet. Den svenska Sydafrikapolitiken är således i allt väsentligten utrikespolitisk angelägenhet med förhållandevis begränsade näringspolitiskaåterverkningar. Det nu sagda utesluter inte, vilket också framhålls ipropositionen (s. 23), att en fortsatt begränsning av svensk näringsverksam-heli kan få negativa-och, i enstaka fall, svårhanterade -effekter förföretagen och deras anställda i . Särskilt kännbara kan följderna bliför de företag vilkas verksamhet är inriktad på leveranser till gruvindustrinoch som för sin teknik- och produktutveckling har ett starkt intresse av närhettill den sydafrikanska marknaden. Den grundläggande principen måste emellertidenligt näringsutskottets mening vara att svenska näringspolitiska intresseninte skall tillmätas en överordnad vikt i del nu aktuella sammanhanget. Uppförandekod för svenska förelag i , m. m. I motion 1984/85:166 (m) påyrkasbåde att regeringens förslag till ny Sydafrikalag skall avslås och att dennuvarande lagen skall avskaffas. Som främsta skäl anges att lagstiftningenstrider mot den huvudprincip i svensk utrikespolitik enligt vilken Sverigesmedverkan i internationella sanktioner förutsätter att beslut om sådanasanktioner har träffats av . Härtill kommer enligtmotionärerna att lagen har ytterst små förutsättningar att uppfylla de uppsattamålen. Motionärerna preciserar hur en realistisk Sydafrikapolitik enligt derasmening bör utformas. I den skulle ingå en påverkansstrategi som bl. a.inbegriper att de svenska företagen fortsätter atl verka i och genomsin närvaro övar inflytande på villkoren för de svarta och motarbetarrasåtskillnad mellan sina anställda. Enligt motionärerna bör Sydafrikalagenavskaffas i samband med att det svenska näringslivet tillsammans med defackliga organisationerna antar en ny uppförandekod, en Codex Ethicus, för desvenska företagens verksamhet i . Koden skulle utgå från likställighetoavsett ras och borde bl. a. ta sikte på att de svenska företagen skall stödjade svartas utbildning, respektera deras NU1984/85:3 y 4 fackliga organisationer och förbättra derasanställningsvillkor. Den föreslås också innehålla förbud om lån tillsydafrikanska staten och dess myndigheter. Näringsutskotlet anser det i huvudsak falla utanförutskottets beredningsområde att bemöta argumenteringen i denna motion och altange synpunkter på dess slutsatser. Dock anser sig utskottet böra något beröraden syn på den svenska företagsamheten i som kommer till uttryck imotionen liksom förslaget om en uppförandekod för företagens verksamhet. Vad motionärerna anför ansluter nära till del synsätt somi den allmänna debatten anläggs framför allt från näringslivets sida, nämligenatt de sydafrikanska förelagen i utländsk ägo kan utöva elt positivt inflytandepå utvecklingen i landet genom att förbättra arbetsvillkoren för de svarta,genom att främja den verksamhet som bedrivs av de svarta fackföreningarna ochgenom att allmänt arbeta för lika behandling av arbetare och tjänstemäntillhörande olika raser. De utländska förelagen kan enligt denna uppfattningtjäna som mönster för de inhemska. Om de tvingas avveckla sin verksamhet skulleett motiv för de sydafrikanska myndigheterna atl mjuka upp apartheidpolitikenbortfalla och en förbättring av villkoren utebli eller fördröjas. En motsatt syn på företagens verksamhet ligger till grundför den nuvarande och den föreslagna nya Sydafrikalagen. Enligt den kan deutländska företagen inte genom sin närvaro påverka de avgörande frågorna inomdet sydafrikanska samhället. Denna uppfattning går tillbaka pä vad som uttalasi FN:s generalförsan-ilings resolution om stopp för utländska nyinvesteringar iSydafrika, nämligen alt investeringar av detta slag hjälper och uppmuntrarapartheidpolitiken och atl ett förbud mot sådana investeringar skulle utgöraett betydelsefullt led i kampen mot apartheid. Skälen till att regeringen,trots denna principiella inställning, inte föreslår någon obligatorisk ochomedelbar avveckling av svensk näringsverksamhet i formuleras ipropositionen (s. 28) av statsrådet på följande sätt: Aparlheidsystemel kan inle överlevapå sikt. Vid utformningen av vår lagstiftning har jag utgått ifrån attförändringar i det sydafrikanska samhället kommer att ske och utsikter öppnastill ett avskaffande av apartheid. Detta utgör enligt min mening ett skäl föratt åtminstone några svenska företag behåller ett fotfäste i iavvaktan på att aparlheidsystemel avskaffas. Dessa kan då ha en bas på vilkende kan bygga en framtida verksamhet. Denna utgångspunkt bör prövas grundligtäven fortsättningsvis. Det är bl. a. mot den bakgrunden som jag kommer attföreslå en ny prövning av den svenska Sydafrikapolitiken till år 1990.Lagstiftningen bör således även fortsättningsvis innehålla regler som tillåterregeringen atl medge undantag från det principiella invesleringsförbudet föratt ge berörda förelag möjlighet att överleva på sparlåga. Jag vill dockunderstryka all bibehållandet av dessa regler inte skall uppfattas såsom engaranti för överlevnad. Näringsutskottel, som ansluter sigtill denna syn på företagens möjligheter atl påverka utvecklingen i Sydafrikaoch på behovet av en reglering i lag av deras verksamhet i vissa avseenden,noterar alt i lagen föreslås bli intagen en NU1984/85:3 y 5 bestämmelse om redovisningsskyldighet när det gäller bl. a.löne- och anställningsvillkor samt sociala förhållanden för de anställda. Detsägs också att uppgifterna bör ha betydelse vid prövning av ansökningar omundantag från investeringsförbudet. I motion 1984/85:166 (m) - enligt vilkensom nämnts lagen bör avskaffas - föreslås att en uppförandekod, en CodexEthicus, skall utarbetas för de svenska företagens verksamhet. Koden skulle bl.a. ta sikte på förbättringar i sådana avseenden som skall rapporteras enligtden nu nämnda bestämmelsen i lagen. Vad gäller svenska företag som trotsinvesteringsbegränsningarna kvar-stannar i kan enligtnäringsutskottets mening en sådan uppförandekod fylla en viktig funktion i detarbete som syftar till att arbets- och levnadsförhållandena för de anställda iutlandsägda företag i skall förbättras. anseremellertid att en frivillig kod utan sanklionsinslrument inte kan ses som ettalternativ utan endast som ett komplement till den på lagstiftning grundadekontroll och reglering som föreslås i propositionen. Effekter i tredje land vill här beröraytterligare en övergripande fråga som tas upp i motion 1984/85:166 (m). Imotionen framförs kritik mot att propositionen inte har remitterats tilllagrådet. I sammanhanget anförs bl. a. att förslagen i vissa delar ärsvårförenliga med de av antagna nya reglerna omextra-territoriell lagstiftning. Detta sägs gälla såväl lagstiftningensmateriella innehåll som procedurreglerna. Enligt OECD-reglerna hade detsålunda, menar motionärerna, funnits skäl för regeringen att informera ochde enskilda innan det nu framlagda förslaget till en lagstiftningmed extra-territoriell tillämpning presenterades. De folkrättsliga aspekterna på lagförslaget i vad avserförhållandet till utvecklas i propositionen på s. 29.Näringsutskottet kommenterar inte dessa aspekter. Däremot finner utskottet skälatt lämna vissa synpunkter på motion 1984/85:166 (m) till den del den däriväckta frågan om extra-territoriell lagstiftning och OECD-reglerna gällereffekter på dotterbolag i tredje land. Problematiken kringtredjelandseffekterna av lagen har ytterligare utvecklats vid de särskildaföredragningar som har ägt rum vid näringsutskottets behandling avpropositionen. a. har från näringslivets sida hävdats att den svenskalagstiftningen kan få begränsande effekter på den internationellaaffärsverksamheten till den del denna tar sig uttryck i företagsförvärv. Isamband med en del sådana förvärv från svenska företags sida förekommer attockså rörelser m. m. i indirekt förvärvas. Inga investeringar kangöras i en sålunda indirekt förvärvad rörelse i . Möjligheterna tilldispens från investeringsförbudet står nämligen öppna endast för företag somden själva eller genom dotterbolag drev rörelse i ellerNamibia. Detta förhållande skulle, menar man. NU1984/85:3 y 6 kunna negativt påverka möjligheterna för svenska företagalt förvärva utländska företag som bedriver verksamhet i . vill först påpeka att de i motionennämnda OECD-reglerna inte innefattar något förbud mot extra-territorielllagstiftning ulan utgör en samling procedurregler som medlemsländer böriaktta. Länderna anmodas bl. a. att visa återhållsamhet och alt beakta andramedlemsstaters suveränitet och legitima ekonomiska intressen då de övervägerny lagstiftning eller tillämpar existerande lagstiftning på ett sätt som kanleda till att motstridiga krav läggs på företagen. Härvid syftar OECD-reglernainte bara på lagkonflikter utan även på konflikt med ett lands etableradepolitik (established policies). Medlemsländerna skall också informera berördaländer om ny lagstiftning eller nya bestämmelser av annat slag som i väsentligmån riskerar att leda till atl motstridiga krav ställs på företagen. Näringsutskotlet erinrar om vad som sägs i propositionen(s. 29) i frågan om lagstiftningens effekter på tredje land. StatsrådetHellström återger vad handelsminister såsom föredragande uttaladehärom i proposition 1978/79:196 (s. 29). Han anförde att vid eventuellalagkollisioner grundprincipen enligt folkrätten måste vara att inte tvinga deegna rättssubjekten, när dessa lyder under främmande stats territorialhöghel,till handlingar som är oförenliga med utländska rättssystem. I varje sådansituation får sålunda, konstaterar näringsutskotlet, den svenska Sydafrikalagenvika. Vad i övrigt gäller eventuella intressekonflikter av detslag OECD-reglerna åsyftar är enligt näringsutskottels mening det materiellainnehållet i den föreslagna kompletteringen av Sydafrikalagen inte sådant attdet hänsynstagande som OECD-reglerna påbjuder behöver föranleda någonmoderering av förslagen. Inte heller ger förslagen anledning till särskildinformation till som kan beröras. Skulle konflikter uppstå medanledning av Sydafrikalagens tillämpning kan konsultationer begäras frånberörda länders sida. Enligt uppgifter som har redovisats för näringsutskottetutgör sydafrikanska tillgångar normalt en mycket begränsad del av ettföretagsförvärv i de fall då sådana ingår. Mot denna bakgrund finnernäringsuiskottet de angivna farhågorna för hämmande effekter av lagen på deninternationella affärsverksamheten överdrivna. Någon öppning för dispens fråninvesleringsförbudet till följd av indirekta företagsförvärv anser utskottetinte motiverad. Frågan torde komma att aktualiseras på nytt i samband med dentotala översyn av Sydafrikapolitiken som regeringen aviserar. I propositionen föreslås tre formerav undantag från eller möjlighet till undantag från investeringsförbudet. Denförsta (4 §) avser ett generellt undantag för inköp eller leasing av tillgångartill elt värde av högst . NU1984/85:3 y 7 Den andra (6 §) är en möjlighet till dispens efterprövning från fall till fall. Denna möjlighet finns också i den nuvarandelagen. Den tredje slutligen är en ny, alternativ dispensordning, enligt vilkentillstånd kan ges tills vidare att göra nödvändiga investeringar ochleasingarrangemang. I de två sistnämnda fallen gäller som förutsättning fördispens att verksamheten i och inte utvidgas genominvesteringen eller leasingen. finner inte anledning att särskiltkommentera det förstnämnda undantaget. Vad gäller dispens enligt 6 § efter prövning från falltill fall har i tre motioner påyrkats en tidsbegränsning, som innebär attdispensmöjligheten skulle upphöra att gälla vid utgången av . Enligtmotionerna 1984/85:164 (fp) och 1984/85:165 (vpk) boren sådan tidsbegränsningskrivas in i lagen. Ett vägledande uttalande av sagda innebörd skulle varatillräckligt enligt vad som anförs i motion 1984/85:167 (s). (Enligt nämndamotioner bör, som framgår närmare av det följande, den alternativadispensordningen över huvud taget inle införas eller också begränsas.) har i det föregående återgett regeringensmotiv för att i lagen skall intas vissa möjligheter till undantag för företagenfrån det principiella investeringsförbudet. I tilltro till att positivaförändringar kommer att ske i det sydafrikanska samhället anser regeringen atten öppning för överlevnad "på sparlåga" är motiverad. Med hänsyn till detta överlevnadsmotiv och den uttaladeförutsättningen för dess giltighet anser näringsutskottet att någon bestämdtidpunkt för dispensreglernas upphörande inte nu bör sättas. Möjligheterna förföretagen att överleva på det sätt som regeringens förslag avser att ge utrymmeför skulle i så fall nära nog helt bortfalla. Om emellertid inga avgörandeförändringar sker i det sydafrikanska samhället iriktning mot ett avskaffande av apartheid förlorar överlevnadsmotivet, så somdet nu har definierats, sitt berättigande. I ett sådant läge får entidsbegränsning av dispensmöjligheterna förnyad aktualitet. Näringsutskottetnoterar vad som sägs i propositionen (s. 50) om att utvecklingen i och utanförSydafrika samt det internationella klimatet i Sydafrikafrågan kräver enberedskap och villighet att i varje läge pröva vilka åtgärder som kan vara bästägnade att främja syftet med den svenska Sydafrikapolitiken. Utskottet utgårfrån att regeringen och kommerskollegium noga följer utvecklingen i Sydafrikamot bakgrund av vad som ovan sagts. Utskottet noterar också attöverlevnadsmotivets fortsatta giltighet hör till de frågor som enligt propositionensärskilt skall beaktas vid den totala översyn av den svenska Sydafrikapolitikensom aviseras. Näringsuiskottet föreslår atl med anledning avmotionerna 1984/85:164 (fp), 1984/85:165 (vpk) och 1984/85:167 (s) i enuUalande till regeringen skall ansluta sig till vad utskottet här har anfört.Därigenom skulle önskemålen i dessa motioner till en del bli tillgodosedda. NU1984/85:3 y 8 Enligt de bedömningsgrunder som nugäller för undantag från investeringsförbudet enligt 6 § och som föreslåsgälla även i fortsättningen skall undantag i princip medges endast för sådanainvesteringar som är nödvändiga för att ersätta försliten eller föråldradanläggningstillgång. Vidare bör sådana investeringar i regel godtas som syftartill att arbetsmiljön och arbetsförhållandena för de svarta skall förbättras.Undantaget får inte göra det möjligt för sökanden alt utvidga sin verksamhet. I motion 1984/85:164 (fp) föreslås att viddispensprövningen i förekommande fall skall vägas in också om ett företagsverksamhet genomgår en påtagligt snabb expansion på annat sätt än genominvesteringar eller finansiell leasing eller om företagets personalpolitikförändras i negativ riktning. Detta anges i propositionen (s. 41) som exempelpå bedömningsgrunder för återkallande av ett medgivande enligt den föreslagnaalternativa dispensordningen (8 §). På samma grund skulle sålunda enligtmotionärerna en dispensansökan enligt 6 § bedömas. De motiverar sitt förslagmed att möjligheterna att kringgå investeringsförbudet måste begränsas. noterar att motionärernas önskemål ärtillgodosett till den del det gäller företagets personalpolitik. Ipropositionen sägs bl. (s. 36) att förändringar i negativ riktning avpersonalpolitiken bör inverka negativt på företagets möjligheter att få dispensansökanbeviljad. Enligt näringsutskottets mening finns också i övrigt skäl atttillmötesgå motionärernas önskemål om bedömningsgrunder för dispens. Delsskulle härigenom uppnås en större likformighet i de två dispensordningarna,dels skulle ges en möjlighet att täcka in företeelser eller företagsbeteendensom inte kan närmare förutses innan lagen träder i kraft. Dessa behöver intenödvändigtvis vara ett led i ett medvetet kringgående av lagen utan kan likagärna vara ett resultat av den ständiga utveckling av verksamhetsformer m. m.som är utmärkande för företagandet. Med hänsyn till lagens syften finnerutskottet det naturligt att en sådan precisering görs av bedömningsgrundernaför dispens enligt 6 § som föreslås i motion 1984/85:164 (fp). Näringsutskottetföreslår att i ett uttalande till regeringen skall ansluta sig tillvad utskottet här har anfört. Innebörden av den alternativadispensordning som anges i 8 § är att regeringen skall kunna ge ett företagtillstånd tills vidare att utan hinder av investerings- och leasingförbudetgöra de investeringar och leasa den egendom som är oundgängligen nödvändig, påvillkor att företaget åtar sig att se till att detta inte leder till enutvidgning av verksamheten i och . Medgivandet kan återkallasom verksamheten i eller utvidgas genom investeringarna ellerleasingen eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl. Förslaget syftarenligt vad som sägs i propositionen (s. 40) till en förenkling av lagenstillämpning. Detta sägs kunna öka förutsättningarna för att lagen fårefterföljd i andra länder. Förslagetavvisas i motionerna 1984/85:164 (fp), 1984/85:165 (vpk) och NU1984/85:3 y 9 1984/85:168 (c). Det godtas med tvekan i motion1984/85:167 (s), enligt vilken villkoren dock bör skärpas. Motiveringen är ihuvudsak densamma i de fyra motionerna. Lagstiftningen försvagas genoniregeringens förslag, anser man. Motionärerna pekar också på definitions- ochkontrollproblem. delar motionärernas uppfattning att det frånolika utgångspunkter kan resas invändningar mot den föreslagna dispensregeln.Uppföljnings- och kontrollarbetet kan försvåras. En viss osäkerhet kan uppståför företagen. En generell dispens för dessa alt företaersätlningsin-vesteringar skiljer sig vidare från den fria prövningsrätt förregeringen som dispensförfarandet enligt 6 § innebär. Syftet med den föreslagnaregeln är emellertid förenkling. Kontrollförfarandet kommer enligt vad som sägsi propositionen att bli minst lika omfattande som när undantag har beviljatsenligt 6 §. Tillståndet skall kunna återkallas. Betraktat utifrån effekterna påförelagens verksamhet innebär förslaget enligt näringsutskottels mening inle någonstörre förändring jämfört med ett läge då endast dispensmöjlighet enligt 6 §föreligger. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet att en generelldispensregel införs i lagen. Med anledning av vad som sägs i motionerna villnäringsutskotlet dock framhålla alt det finns skäl att förorda alt 8 §kompletteras på så sätt atl ett medgivande av regeringen fär lämnas inle baratills vidare, som den föreslagna lagtexten uttryckligen säger, utan alternativtför . Att en tidsbegränsning skulle kunna tänkas synes vara antyttgenom föredragandens uttalande i propositionen (s. 40) att särskilda utfästelserenligt 8 § "som regel" inte bör vara tidsbegränsade.