prop · G80356 · 1984-12-31 00:00:00 — Den sydafrikanska regeringen har därför också redan vidtagitätgärder och infört lagstiftning i syfte att förbereda sig på dennaeventualitet. Emellertid lorde elt beslul om omfattande internationellasanktioner inte kunna förutses i nuvarande läge. Men redan elt hot ominternationella sanktioner eller verkställandet av begränsade ekonomiskabojkotter skulle kunna innebära en effektiv påverkan på den vita minoriteten. De sanklionsålgärder och restriktioner mol ekonomisktsamröre med som flera länder vidtagit har medfört extrakostnader förSydafrika. Det mest påtagliga exemplet är det frivilliga oljeembargot.Sydafrika tvingas också anslå ansenliga summor för att försöka brytabojkotterna på kultur- och sportområdena. Ytteriigare sanklionsålgärder bidrartill att öka regimens extrakostnader för bevarandet av apartheidsystemet. Flera av de, låt vara mycket begränsade, reformer somgenomförts och som nägol förändrat de svartas ställning torde också delvis hadrivits fram som en eftergift mot den internationella opinionen. Prop.1984/85:56 21 Del är i detta perspektiv den svenska isoleringspolitikenmåste ses. Härtill kommer alt unilaterala ätgärder är en uppmuntran tillmotståndsrörelsen, politiskt och moraliskt såväl som materiellt. Sydafrikakommitlén har sökt utreda pä vad sätt och ivilken utsträckning de politiska målen med lagen har främjats under den lid lagenvarit i kraft. Kommittén konstaterar att det eftersträvade syftet med lagenhittills endast i begränsad mån kunnat uppnås. Det är givet alt en unilateral svensk åtgärd med hänsynlill de svenska investeringarnas begränsade ekonomiska betydelse inle kanförväntas skapa nägon omedelbar avgörande inverkan pä systemet eller medföranågon beaktansvärd skada för del sydafrikanska näringslivet eller påverka ulformningenav lagstiftning eller praxis i rasfrågan. Detta var inle heller fömlsett. Densvenska lagen och den totala svenska Sydafrikapolitiken måste ses i sitlsammanhang, nämligen som ett av flera led i de gemensamma internafionellaansträngningarna all genom påtryckningar mol bidra till enförändring av samhällssystemet. kan inte ensamt utöva en sädan press. För lorde däremot det allvarligaste inslaget ivår polilik vara risken för att andra och för viktigare länder skullefölja del svenska exemplet eller ensidigt beslula om andra åtgärder avekonomisk karaktär. Ett viktigt mäl för våra åtgärder är därför att sökainspirera andra stater lill efterföljd. I remissvaren från berörda förelag och näringslivelsorganisalioner har med kraft understrukits att de som i första hand kan kommaatt negativt påverkas av Sydafrikalagen och föreslagna skärpningar är de svartaanställda vid de svenska dotterföretagen i och deras familjer. Mananför att arbetslöshet för de svarta i medför långt allvarligarekonsekvenser än för andra befolkningsgrupper. Arbetslöshet innebär inle baraekonomisk misär och social utslagning. Rätten lill bostad och hemvistfömtsätter enligl gällande lagstiftning en fast och långvarig anställning.Svarta arbetare ulan sysselsättning riskerar tvångsförflyttning till hemländerna: Jag är väl medveten om effekterna av arbetslöshet för desvarta i . Arbetslösheten är myckel hög, , omden arbetsföra befolkningen i hemländerna inräknas. Omfattande rationaliseringaroch mekaniseringen inom l.ex. gruvnäringen och jordbruket har lett tillbortfall av tiotusentals arbetstillfällen . "Överflödiga" svarta har till följd härav tillsammans med sinafamiljer förflyttats till ett liv i misär i de extremt fattiga och underutveckladehemländerna. Detla är innebörden av apartheid. Prop.1984/85:56 22 Det är givet all sanktioner i enlighet med de krav somhävdas i FN i syfte all utöva påtryckningar på med all sannolikhetskulle leda lill ytterligare svårigheter. Trots detta tillstyrks allmänttillgripandel av ekonomiska sanktioner för att få till stånd en förändring avsamhällssystemet i . Från de berörda företagen har framförts att tillämpningenav gällande lagstiftning avsevärt försvagat deras verksamhet i ochfått lill följd alt konkurrentförelag gynnats. AB SKF har bl.a. avvecklat ettav sina tillverkningsdolterbolag. KK anför att investeringsförbudel otvivelaktigt verkathämmande på ulvecklingen av svensk företagsamhet i och . Någraföretag har avvecklat sin verksamhei. framhåller kollegiet all delsvårligen kan hävdas att de förelag som stannat kvar på marknaden hämmats inågon betydande grad. Det huvudsakliga skälet härför har varit den kraftigarecessionen i den sydafrikanska ekonomin med minskat expansionsbehov hosföretagen som följd. SAF m.fl. remissinstanser anför alt en fortsatt ellerskärpt lagstiftning fär som följd en avveckling av dotterföretagen i ett upphörande av exporten dit, vilket kan medföra ett bortfall av3000-4000 arbetstillfällen i . För vissa regioner och orter kaneffekterna pä sysselsättningen bli mycket besvärande. SAF menar alt deindirekta och långsiktiga effeklerna för svensk ekonomi kan bli ännu allvarligare,framför alll för de av företagen som huvudsakligen levererar tillgruvindustrin. Risk föreligger också att de svenska företagens trovärdighet somleverantörer kommer att ifrågasättas även pä andra håll. Effekterna omfattaräven kapitalförluster för svenska företag genom att dotterbolagen inte kunnalinvestera i takt med behoven. SIND menar all investeringsförbudel hämmar de svenskaföretagen och försvagar deras konkurrenskraft pä den sydafrikanska marknaden.På lång sikt kan lagen fä till följd att företagen får avveckla sin verksamhei.Enligt SIND torde det vara svart att i längden driva industriell verksamhei päsparlåga. En avveckling av verksamheten i får negativa effekler försvensk sysselsättning och ekonomi men dessa blir totalt sett sannolikt inlesärskilt allvarliga, även om man inte kan utesluta alt de i enstaka fall blirmer betydelsefulla. AMS anser att de eventuella sysselsättningseffekterna avden föreslagna skärpningen av lagstiftningen torde bli ringa men understrykerviklen av en utförlig redovisning av effekterna på arbetskraftsefterfrägan iSverige. Slyrelsen föreslår därför en utredning i denna del för planeringen avde arbelsmarknadspolitiska insaiser som eventuellt kan bli påkallade i framtiden.Ett sådant förslag har också framförts från . ochde kyrkliga organisationerna. 1984/85:56 23 Jag vill i della sammanhang erinra om de farhågor föråterverkningar på sysselsättningen i som framfördes från näringslivetshäll i samband med Sydafrikalagens introduktion. Dock har från berördaremissinstanser inte gjorts gällande all lagen under de år den varit i kraftlett lill något bortfall av arbetstillfällen i . Jag utesluter emellertid inte att en fortsatt begränsningav näringsverksamheten i kan fä negativa effekter förföretagen och deras anställda i . För solidariteten med den svartabefolkningsma-jorilelen i måste vi dock vara beredda att belala eltvisst pris. Effekterna torde emellertid bli relalivi begränsade och kunnaklaras genom normala arbelsmarknadspolitiska insatser. I enslaka fall utesluterjag dock inte att särskilda arbelsmarknadspolitiska åtgärder kan komma att motiveras. Effekler i iredje land Vid antagandet av den nu gällande lagstiftningenuttrycktes förhoppningen om all det svenska initiativet skulle inspirera andrastater till efterföljd. underslröks alt även om de regeringar som harelt omfattande ekonomiskt samarbete med kunde komma all inta en avvaktandehållning, skulle de svenska åtgärderna ändå få sin betydelse genom attintressegrupper i dessa länder skulle komma all uppfatta det svenskainitiativet som etl stöd för sina krav pä åtgärder mot . konstaterar att lagen intefält nägon konkret efterföljd i andra länder med investeringar i menatt lagen otvivelaktigt haft ell inflylande på opinionsbildningen. Det finns flera förklaringar till att inget annat landännu velat följa vårt exempel alt vidtaga lagstiftningsåtgärder avseendeinvesleringar i . På många håll råder misstro mot sanktioner som elteffektivt instrument eller finns juridiska betänkligheter alt genomföraunilaterala sanklionsålgärder ulan stöd av bindande beslul i FN:s säkerhetsråd.I några länder anses alltför stora ekonomiska intressen stå på spel vilkelanses särskilt besvärande i nuvarande ekonomiska läge. Farhågor framkommerockså för repressalier mol egna landsmän som är bosatta eller arbetar iSydafrika. Flera länder har inga eller så begränsade invesleringar alt frågansaknar aktualitet. På vissa håll saknas information om den svenska lagen. Jag vill vidare understryka att lagen har varit i kraftrelativt kort lid vilkel kan ha viss betydelse när det gäller andra ländersbenägenhet alt följa vårt exempel. Alt inget annat land än infört förbud ellerrestriktioner genom lagstiftning vad avser investeringar i innebärinte - som jag antytt - att lagen inte haft någon betydelse i deninternationella opinionsbildningen. Den har på många häll i debatten använtssom etl argument för mera energiska ätgärder frän det egna landets sida. Prop.1984/85:56 24 muniran ål de kretsar och gmpper i olika länder som ägnarsig ät opinionsbildning kring och arbetar för verksamma sanktioner.I detla hänseende har lagen således otvivelaktigt haft betydelse. I fleraländer åberopas lagen som ett exempel på det slags inlernalionell aktion som påsikt, om anlalel deltagande länder blir tillräckligl stort, kan utöva enverkningsfull påverkan på den sydafrikanska regimen och få efterföljd iytteriigare länder. I länder som , och även i barden svenskalagen diskuterats och studerats i lagstiftande församlingar. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att deekonomiska relationerna med varierar i karaktär och omfattning frånland till land. En rad andra länder har vidtagit ensidigasanklionsålgärder anpassade lill deras ekonomiska relationer med . Detsvenska investeringsförbudet är således bara ell exempel på en bland fleraandra sanklionsålgärder. En kopiering av den svenska modellen är därför intedet enda målel. Jag har i avsnitt 2.1.2 lämnat en redogörelse för ålgärdersom vidtagits och diskussioner som förs i andra länder. Jag menar alt det finnsanledning att se positivt pä möjligheten av ytterligare åtgärder från andraländer . har övervägt frågan om sanktioner pähandelsom-rådet men inte varit beredd alt föreslå nägol avsteg från denprincipiella hållning som statsmakterna intagit i frågan,nämligen att endast ett beslut av eller en rekommendation frän FN: ssäkerhetsråd kan upphäva de åtaganden pä handelns område som gjort sommedlem i . Flera remissinstanser kritiserar kommitténsställningstagande. SIDA påpekar att redan gör flera inskränkningar ifrihandeln pä t.ex. textilområdel och jordbruksområdet. SIDA menar också allvaruutbytets kraftiga ökning tyvärr inte stär iöverensstämmelse med övriga strävanden att utöva påtryckningar mot ochisolera apartheidregimen. Nordiska afrikainstituiei m.fl. berör frågan omtolkningen av GATT-avlalet. Institutet anser att det är tveksamt omGATT-sladgan verkligen är ett hinder för handelsrestriktioner och anför att detpå den punkten finns starkt skilda uppfattningar bland folkrältsexperter. Tillde argument som har anförts mol tolkningen att GATT-avlalet är ell hinder förhandelssanktioner hör att del finns exempel på undantag och attSverige skulle kunna åberopa artikel XXI om handelsrestriktioner i säkerhetssyfte saml artikel XXV som medger all en part kan befriasfrån vissa av sina förpliktelser enligl om man vid omröslning erhåller tvätredjedelars majoritet för delta (en s. k. waiver). m.fl. anför att utankompletterande ätgärder pä handelspolitikens område är risken slor att lagen,trots försök alt skärpa den och täppa till vissa luckor, möjliggör 1984/85: 56 25 fortsatt expansion av produktionen hos svenska företag iSydafrika och därför inte får den verkan som avses. Trots att någol förslag till åtgärder på handelns områdeinte framlagts finner jag ändock angeläget att redovisa den principiella ståndpunktsom sedan lång lid tillbaka intagit lill frågan om ekonomiskasanktioner saml även de grundläggande principer varpå bygger. principiella hållning har varit attinte ansluta sig till ekonomiska sanktioner som inle beslutats av ellerrekommenderats av . Endast sädana sanktioner har utsikter attvinna tillräcklig anslulning för att bli effektiva. Endast ett beslut avsäkerhetsrådet kan lägga konkrela förpliktelser på viktigastehandelspartners och ha utsikt att leda lill en förändring i iriktning mol demokratiska rättigheter för alla sydafrikaner. har ocksåansett att ell beslul av säkerhetsrådet fordras för all vi i sanklionssyfleskulle frångå våra förpliktelser på handelns område i . När del gäller investeringsförbudel ansågs det möjligt attgöra ett undanlag från dessa principer. Motiven härför är i korthet att den ilag fastställda rasdiskrimineringen i utgör elt unikt fall avkränkning av de mänskliga rättigheterna och att apartheid enhälligt och underlång lid fördömts av FN:s olika organ. Eftersom GATT-avialel inte äger tillämpningpå internationella investeringar har investeringsförbudel kunnal införas ulanatt avvika från några internationella förpliktelser. Enligt min mening föreligger inte samma möjligheler vadgäller införande av sanktioner på handelns område. Genom att fungera som ellmultilateralt accepterat regelverk på den internationella handelns område harGATT-avlalet skapat elt nödvändigt mått av disciplin och förulsebarhel i detinternationella handelssystemet. bygger på vissa grundläggande principer.Den viktigaste är att såväl export som import skall styras av regeln om mestgynnad nalionsbehandling. Inget land skall ges bättre eller sämre behandling änandra länder. innehåller också en regel om förbud mot kvantitativaimportrestriktioner. En annorlunda tillämpning av denna regel tillåts endastinom jordbrukets område eller av länder med betalningsbalansproblem. Möjlighetertill ingripande finns också om det kan påvisas alt importen ökat på ell sådanisätt att inhemsk industri lidit skada. Ålgärder som begränsar exporten lillvissa länder strider mol artikel XIII som föreskriver en icke-diskriminerandetillämpning av sådana restriktioner. Möjlighelerna lill undanlag från är i mestamöjliga mån begränsade. Således kan artikel XXI om undanlag i säkerhetssyfte användas endast förålgärder som är nödvändiga för alt skydda väsentliga säker-helsinlressen ochdär åtgärderna avser kärnenergiområdel, handel med krigsmateriel eller vidtas ikrigstid eller vid kritiska lägen i de internationella förbindelserna samlslutligen för åtgärder i överensstämmelse med etl lands förpliklelser enliglFN:s stadga. Enligt svensk uppfattning ger endast Prop.1984/85:56 26 beslut av etl entydigt slöd för alt ifredstid införa andra utrikespolitiskt motiverade handelssanktioner än dem somgäller kärnenergi och krigsmateriel. fätal länder har åberopatartikeln i andra lägen dock utan att få godkännande av sina ätgärder.Staters tillgripande av artikel XXI päandra grunder bidrar inte bara till en minskad väridshandel utan också tillförsämrade förutsättningar för många länder, inklusive , att i politisktbesvärliga lägen hänvisa lill internationella regler i syfte att upprätthållaexport och import i normal omfattning. Artikel XXV, sommedger att en part kan befrias frän vissa av sina förpliklelser enligt omman vid omröslning erhåller tvä tredjedelars majoritet för detta, äger hellerinte tillämpning. Ingen part har beviljats befrielse från sina förpliktelserenligl denna artikel i syfte att införa utrikespolitiskt motiveradehandelssanktioner. Del kan under inga omständigheter ligga i inlresseall som etl litet och handelsberoende land söka skapa ett första prejudikathärvidlag. Jag är p.g.a. anförda skäl inte beredd att frångåSveriges tidigare linje, nämligen att etl beslut i säkerhetsrådet fordras föratt vi i sanktions-syfte skall frångå våra förpliktelser pä handelns område iGATT. stöder generalförsamlingens försök att få säkerhetsrådet attfatta beslut om tvingande ätgärder mot . Vi anser alt läget i södraAfrika till följd av hållning är sådani att förutsättningar finnsför säkerhetsrådet att i enlighet med FN-sladgan ingripa med för allamedlemsstater bindande sanktionsåtgärder. Tillsammans med de övriga nordiskaländerna verkar vi för alt främja åtgärder i säkerhetsrådet som kan resultera ibindande resolutioner mol bl.a. handel med . Jag finner del beklagligt att kraven på en effektivisolering av på handelsområdel inte vunnit gehör och att något beslutinle kunnal fattas i denna riktning i säkerhetsrådet. Vi måste ävenfortsättningsvis kraftigt driva frågan i generalförsamlingen och i de andrafora som kan slå lill buds. 2.2 Slutsatser och motiv för en fortsatt aktiv och skärptsvensk Sydafrkkapolitik Syftet för den svenska Sydafrikapolitiken är att medverka förändring av samhällssystem och ett avskaffande avapartheidpoliliken. Svensk Sydafrikapolitik ger uttryck för det svenskafolkets avsky för apartheidregimen och syftar till att lämna effektiva bidragtill kampen för avskaffandet av apartheid. Ulvecklingen i sedan är 1978 har inte visat pånägon reform som syftar till att fä till stånd en ändring avapartheidpoliiikens grundvalar. Tvärtom kan hemlandspolitiken ochtvångsförflytiningarna ses som tecken på regimens avsikter att ytterligarepermanenta och konsolidera hörnstenarna i apartheidsystemet. Lagstiftning somsyftar till att beskära den 1984/85:56 27 svarta befolkningsmajoriteiens rörelsefrihet ochbosällningsrätiigheler ytterligare har införts. Den nya konstitutionen genomvilken färgade och asiater har getts rösträtt och vissa demokratiskarätlighetef utesluter de svarta som utgör av den totala befolkningen. Denvita minoriteten är således ännu inle beredd att i grunden förändra syslemel ien riktning som ger den svarta majoriteten lika rättigheter och etldemokratiskt inflytande. Ett markant inslag har också varilSydafrikas allt agressivare politik gentemot grannstaterna i syfte alt försvagaoch dominera dessa. De avtal som slulits och de förhandlingar som förts mellanSydafrika och vissa av grannstaterna berör dock inte aparlheidsyslemet inne iSydafrika, vilkel ulgör den grundläggande orsaken lill konflikten i södraAfrika. Sä länge rasåtskillnadspoliliken präglar inre förhållandenoch den vita regimens politik bestäms av en desperat strävan all fortsätta ochfullgöra denna genom inre och yttre ålgärder, minskar inte spänningarna iområdet. Ingenting har skett som minskar kraften i den moraliska indignationenmot rasförtrycket. Hotet mot freden består. Syftet för vår Sydafrikapolitik kvarstår oförändrat. Vimåste aktivt medverka lill att den förändring av del sydafrikanska systemet somär ofrånkomlig sker på fredlig väg och inom sådan tid att en våldsam omvälvningmed ofantliga lidanden för både svarta och vila om möjligt undviks. Ju längreden vita minoriteten försvarar sina privilegier och sin överlägsenhet juhårdare och våldsammare kommer motsättningarna att bli. På det internationella planet måsle vi med ökad kraft verkaför effektiva påtryckningar, i första hand i form av elt bindande beslut omekonomiska sanktioner fattat av . När det gäller unilaterala svenska ätgärder skallisoleringspolitiken fortsättas så att denna i förening med ätgärder frän andraländers sida utsätter minoriteisregimen i för ökal politiskt ochmoraliskt tryck. Våra ålgärder på idrollens och kulturens områden bör göras såstrikta som är prakliskl och rättsligt möjligt. Lagen om förbud motinvesteringar bör skärpas och kompletteras med bl. a. etl förbud mol finansiellleasing. För att motverka effeklerna av Sydafrikasdeslabiliseringspolitik måste vi stödja frontstaternas oavhängighet genom bl.a.fortsatt bistånd, såväl bilateralt som regionall genom SADCC (Southern AfricanDevelopment Coordinalion Conférence) lill ändamål som direkl eller indirekttjänar della syfte. Vi måste fortsätta och om möjligt öka det humanitärabiståndet lill befrielserörelserna och apartheidpoliiikens offer. När det gäller frågan om de svenska företagens närvaro iSydafrika ansluter jag mig till de bedömningar som tidigare gjorts avstatsmakterna, att frågan om dessas kvarstannande även haren moralisk sida. Desvenska förelagen är liksom övriga utlandsägda företag underkastadesydafrikansk lagstiftning och kan således i denna mening sägas medverka irasdiskrimineringen. Deras strävanden alt förbättra villkoren för sina svartaanställda lorde ha små möjligheter alt pä nägol mer avgörande säll avvika frånde 1984/85:56 28 normer som betingas av apartheidsystemei och dendiskriminering som följer därav i såväl lagstiftning som praxis. En begränsning av svenska ekonomiska intressen i Sydafrikaär således inte bara en fråga om vad som kan tänkas utgöra effektivapåtryckningar pä den sydafrikanska regeringen. Jag är emellertid inte beredd att föreslå en tvångsmässigoch omedelbar avveckling av svensk näringsverksamhet i Sydafrika.Apartheidsystemet kan inte överleva på sikl. Vid utformningen av vårlagstiftning har jag utgått ifrån alt förändringar i det sydafrikanskasamhället kommer att ske och utsikter öppnas till etl avskaffande av apartheid.Detta utgör enligt min mening etl skäl för att åtminstone nägra svenska förelagbehåller elt fotfäste i i avvaktan pä att apartheidsystemei avskaffas.Dessa kan då ha en bas på vilken de kan bygga en framtida verksamhet. Dennautgångspunkt bör prövas grundligt även fortsättningsvis. Del är bl.a. mol denbakgrunden som jag kommer att föreslå en ny prövning av den svenskaSydafrikapolitiken . Lagstiftningen bör således även fortsättningsvisinnehålla regler som tillåter regeringen att medge undanlag frän delprincipiella investeringsförbudel för all ge berörda företag möjlighet attöverleva på spariäga. Jag vill dock underslryka att bibehållandet av dessaregler inle skall uppfattas såsom en garanti för överlevnad. Sydafrikakommitlén har i sitl belänkande framhållit attutvecklingen i och kring kan la en sådan vändning och de inreförhållandena i landet bli så kaotiska alt förutsättningarna för de svenskaföretagens verksamhet radikalt förändras och deras möjligheler att i elt nyttläge fortsätta eller återuppta en verksamhet bli omöjliga att överblicka.Vidare kan det länkas att elt svenskt förelag som elt led i samhällets fortsattamilitarisering tvingas att direkl leverera till eller producera för militäraeller polisiära myndigheter eller upprälla s. k. säkerhetskommandon. Jag delar den av kommittén framförda uppfattningen alt delkrävs en särskild beredskap från regeringens sida som kan medge etl snabbiingripande för att avveckla den svenska företagsamheten i för denhändelse situationen där skulle drastiskt förändras. Ett angeläget mål för vår Sydafrikapolitik i nuvarandeläge är enligl min uppfattning alt få andra länder att med ökad kraft verka föreffektiva påtryckningar i första hand i form av ett bindande beslut omekonomiska sanktioner fattat av men framför allt alt iavvaktan på ett sådant beslut ensidigt besluta om unilaterala sanklionsålgärderutformade i enlighet med deras respektive ekonomiska relationer med Sydafrika.Den svenska investeringsförbudslagen kan här tjäna som en förebild för liknandeoch andra åtgärder. Vi måsle därför öka vårt informalions-och opinionsarbete iolika internationella fora. Här finns en stor uppgift för inle minst allaorganisationer med internationella kontakter, såsom politiska partier,fackföreningar, solidariletsorganisationer, kyrkor m. fl. Avslutningsvis villjag beröra de folkrätlsliga aspekternapä den föreslag- 1984/85: 56 29 Kompletteringen av investeringsförbudel med ett förbud även motleasing samt de övriga förändringar och tillägg i lagsliftningen som föresläsär inte av sädan omfattning eller rättslig natur att de i sak kan föranleda enannan bedömning av de folkrätlsliga aspekterna pä lagstiftningen än denstatsmakterna redan tidigare redovisal. Del förslag till ny Sydafrikalag som nuläggs fram går således enligt min uppfattning inle utöver gränsen för en enskildstats unilaterala handlingsmöjligheter enligt FN-sladgan och folkrätten iövrigt.