prop · G80361 · 1984-12-31 00:00:00 — I och för sig finns det alltså inte något krav på attriksdagens beslut om godkännande av en internationell överenskommelse skallfattas med kvalificerad majoritet. Även om för att fullgöra sinaåtaganden enUgt en konveniion måste göra betydande ingrepp i den nationellalagstiftningen eller bevilja medel av avsevärd storlek, och även om åtagandenaavser - t.ex. årliga anslag till en intemationellorganisation - är det, så länge förpliktelserna endast är a\ folkrättslig art, tillräckUgtmed ett vanligt majoritetsbeslut. Det är endast dä det är fråga om formligaöverlåtelser av beslutanderätt- t.ex. rörande normgivning eller beviljande avanslag - som godkännande måste ges i särskild form. Att ett svensktorgan, för att skall uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser, nödgasgenomföra vad ett icke-svenskt organ beslutat, föranleder däremot 1984/85:61 21 inle avsteg från huvudregeln om formen för riksdagensgodkännande. En internationell överenskommelse antas och ändras traditionelltvid en diplomatisk konferens (jfr Wienkonvention om traktaträtten,art. 9 och 39). För alt en ändring skall bli bindande för en stat fordrasnormalt dessutom att en särskild viljeförklaring (ratifikation ellermotsvarande) avges av statens regering. Del förekommer emellertid ibland attändringar i internationella överenskommelser kan göras enligt ett förenklatförfarande. Det kan t.ex. föreskrivas i en konvention att ändringar sombeslutas av en kvalificerad majoritet av konventionsslaterna blir bindande föralla staterna. Om ansluter sig till en internationell överenskommelsesom kan ändras genom ett sådant majoritetsbeslut, innebär det att åtarsig att införa de ändringar som kan komma att beslutas i sin interna rättsordning.En underlåtenhet att införliva ändringarna med svensk rätt skulle innebära ettbrott mot åtagandena i överenskommelsen. I praktiken kan det vara omöjligteller åtminstone förenat med avsevärda olägenheter att frånträda konventionen.Handlingsutrymmet är därför ofta begränsat. tvingas i realiteten altstå fast vid överenskommelsen och att infria sina folkrättsliga förpUktelsergenom att överföra de beslutade ändringama till svensk rätt. Bundenheten är således endast folkrättslig. Det är handUngsfrihetenför som stat som påverkas. Ändringarna kommer inte automatiskt atttillämpas internt i . En svensk anslutning till en konvention medbestämmelser om förenklat ändringsförfarande innebär inte i och för sig någonformlig överlåtelse av beslutanderätt till ett icke-svenskt organ. Genomkonventionen tillskapas inte heller något organ av överstatlig karaktär. Densvenska normgivaren har kvar befogenheten att bestämma innehållet i svenskaföreskrifter, men möjligheten att befria sig från den folkrättsligaförpliktelsen att införliva ändringarna med svensk rätt kan som har nämntsvara ytterst begränsad. Det mer eller mindre uttalade faktiska tvånget att omsättaen ändring, som beslutas enligt sådana konventionsbeslämmelser, i svenskanormer aktualiserar två konstitutionella frågor. Den ena är frågan om man börinföra särskilt stränga krav på beslut om ingående av överenskommelser som ipraktiken innebär att bestämmanderätten över innehåUel i svenska författningaröverlåts till ett internationellt organ. Den andra frågan är om det bör varamöjligt att i förväg fatta beslut om alt godkänna framtida ändringar i entraktat. Exempel på ett antal konventioner, som innehåller olikatyper av klausuler om förenklade ändringsförfaranden, ges av utredningen på s.99-101 i betänkandet. Här får hänvisas till utredningens redogörelse. Vad först gäller frågan huruvida det är motiverat attskärpa kraven för att ingå överenskommelser som innehåller klausuler omförenklat ändringsförfarande har utredningen, efter att ha övervägt defaktorer som kan vara av betydelse för bedömningen, kommit fram till att någonskärpning inte är påkaUad. 1984/85:61 22 De remissinstanser som yttrat sig i saken har inte anmältnågon avvikande mening. Inte heller jag finner anledning att föreslå nägrasärskilda bestämmelser i detta avseende. Som utredningen har anfört bör denyttersta garantin mot att åtar sig folkrättsliga förpliktelser av sälångtgående art att de innebär ett faktiskt suveränitetsintrång liksom hittillsligga i kravet på godkännande, lämnat i den för behandUng avriksdagsärenden normala ordningen. Endast då en särskild ordning är föreskrivenför den internrättsliga reglering som förutsätts - alltså om det krävs engrundlagsändring eller ett beslut enligt 10 kap. 5 § RF - bör samma ordningiakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Den nuvarande, principielllviktiga skiljelinjen mellan å ena sidan formUg delegation av beslutanderätttill icke-svenska organ (10 kap. 5 § RF) och å den andra åtaganden som innebäratt folkrättsligt förbinder sig att internrättsligt följa beslut somfattas enligt överenskommelsens regler, bör således enligt min mening bibehållas. Jag går härefter över till den andra av de tvåkonstitutionella frågor som jag nämnde - möjligheten att i förväginkorporera framtida ändringar i en traktat. Om en konvention innehåller en klausul om förenklatändringsförfarande kan det, som fömt har nämnts, ibland vara svårt att i tidinfria förpliktelsen att överföra en beslutad ändring till svensk rätt.Svårigheterna accentueras, om beslutet om införUvande skall fattas avriksdagen. Detta gäller naturligtvis särskilt, om ändringarna beslutas ochskall träda i kraft när inte är samlad. Mol denna bakgrund har detenligt uiredningen visat sig föreligga ett klart behov av en möjlighet att iförväg kunna införliva framtida ändringar i internationella överenskommelser. Ett exempel på fall där en sådan teknik redan hartillämpats är kungörelsen (1974:748) om internationell järnvägstransport.Enligt kungörelsen skall vissa internationella fördrag om järnvägstransportgälla i . Dessutom föreskrivs att sådana ändringar i fördragen som skallanses som antagna enligt fördragen skall lända lill efterrättelse här i landetfrån den dag då ändringen träder i kraft enligt fördraget. Anledningen till har valt att ge författningen ett innehåll som inte i alla delar var käntnär kungörelsen beslöts är att man har fömtsett svårigheterna att, innan enändring har trätt i kraft enligt fördraget, hinna förordna om att den skallvara tillämplig i . Den teknik som har kommit till uttryck bl.a. i den nunämnda kungörelsen innebär således att man i en författning föreskriver attsådana ändringar i en konvention som senare kommer att beslutas av ett internationeUtorgan automatiskt skall ha internrättslig giltighet. Något svenskt normgivningsbe-sluterfordras inte i det enskilda fallet, utan inkorporeringen har så att sägagjorts i förväg. Gmndlagsenligheten av denna konstruktion har emellertidifrågasatts. 1984/85:61 23 intedärför att normgivningslekniken som sådan skulle vara otillåten utan på dengrunden att författningen har kommit till utan iakttagande av det särskildabeslutsförfarande (GRF 81 §) som gällde vid författningens tillkomst (se Holmberg-Stjernquist,Grundlagarna 1980 s. 353). Spörsmålethuruvida det i etl fall som det återgivna kan anses vara fråga omöverlåtelse av beslutanderätt - normgivningsmakt - vilket skulle förutsätta tiUämpningav 10 kap. 5 § första stycket RF diskuteras av utredningen (belänkandet s.109-112), som anser att de nuvarande grundlagsreglerna inte ger något entydigtsvar på frågan. Jagdelar utredningens uppfatining. Ett beslut att införliva framtida ändringar ien internationell överenskommelse av det berörda slaget ger visserUgen iprincip samma effekt som en överlåtelse av normgivningsmakt. Ett icke-svensktorgan kommer ju att i begränsad omfattning bestämma innehållet i föreskriftersom skall gälla inom landel. Men talar flera skäl - bl.a. lagtextensutformning och förarbetenas tystnad på denna punkt -med viss styrka mot att 10kap. 5 § första stycket RF avsetts ta sikte på en situation som denna. Underalla förhållanden kan det, som utredningen har framhållit, inte ansestillfredsställande att en principiellt viktig fråga om grundlagsenligheten avdenna typ av normgivning kan ge upphov tiU delade meningar. Jag biträder därförutredningens åsikt att bestämmelser om införUvande av framtidakonventionsändringar bör införas i RF, särskilt som det har visat sig föreliggaett praktiskt behov av etl sådant förfarande. Som exempel på detta behov kanhänvisas till vad som anförs i proposition med förslag lill lag om internationelljärnvägstrafik (prop. 1984/85:33 s. 201 f). Så gott som alla remissinstanserhar också tiUstyrkt att sådana bestämmelser införs. Detnära sambandet med den situation som i första hand omfattas av 10 kap. 5 §första stycket RF motiverar att de nya reglerna om införlivande av framtidaändringar i en traktat till sin disposition och sitt innehåll anpassas till utformningenav bestämmelserna i detta stycke. I likhet med utredningen förordar jag därföratt det i den nyssnämnda paragrafen införs ett nytt andra stycke som gerriksdagen möjlighet att besluta normer av denna typ som vissabegränsningar av formell och materiell art ställs upp till skydd för densvenska suveräniteten. Utgångspunktenför en tillämpning av de föreslagna reglerna bör vara att en internationellöverenskommelse avses bli svensk rätt genom inkorporering. Skall transformationsmetodenanvändas, bör det däremot vara uteslutet att de svenska bestämmelserna skallkunna ändras som en direkt följd av ett beslut om ändring i konventionen utanatt ett särskilt normgivningsbeslut fattas här i landet i samband med varjeändring. Detbör inte komma i fråga att beslut om förtida inkorporering fattas av någotannat organ än . Om i en lag föreskriver att eninternationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, bör emellertidsamtidigt kunna föreskriva att också en framtida för riket Prop.1984/85:61 24 bindandeändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Den internrättsligaföljden av ett sådant beslut blir alt en ändring i konvenlionen automatisktinkorporeras saml att den - ulan något mellankommande normgivningsbeslut- gäller som svensk rätt. Därmed uppnås del primära syftet att kaninfria sin avtalsenliga förpliktelse alt införliva en framtida ändring ikonventionen med den nationella rätten i sådana situationer där det av tidsskälföreligger svårigheter eller rent av är praktiskt omöjligt för altvid det enskilda ändringstillfället revidera lagen. Ensärskild komplikation rymmer frågan från vilken tidpunkl en konventionsändringskall gälla som svensk rätt. Som utredningen har anfört vore det i och för sigönskvärt, om man kunde synkronisera denna tidpunkl med tiden förikraftträdandet av ändringen i konvenlionen. Det förekommer emellertid somnämnts konventionsbestämmelser enligl vilka parterna förbinder sig att omedelbartiaktta beslutade ändringar. gäller här i landet principen att svenskalagar och andra författningar måste kungöras för att bU bindande. Atten konventionsändring automatiskt blir gällande som svensk rätt befriar interegeringen från skyldigheten att på vederbörligt sätt tillkännage den nyalydelsen av de bestämmelser som skall gälla som svensk rätt (8 kap. 19 § RF).Under en kortare tid kan del dä - även om regeringen agerar snabbt - komma attföreligga en bristande överensstämmelse mellan den ändrade konventionstextenoch den kungjorda text som enligt den ursprungliga inkorporationsförfaltningenskall lända lill efterrättelse här i riket. En utväg ur detla dilemma vore attge de bestämmelser varigenom den nya lydelsen kungörs retroaktiv verkan. I likhelmed vad utredningen - med instämmande av bl.a. regeringsrätten - själv harframhållit anser jag emellertid att ett sådant förfarande i princip inte börgodtas. Slutsatsen måste i stället bli att , då intemationeUaöverenskommelser ingås, i görligaste mån försäkrar sig om att klausuler omförenklat ändringsförfarande utformas så att skäligt rådrum ges förtillkännagivande av beslutade ändringar. Skulle detta inte visa sig varamöjligt, kan det i undantagsfall bli nödvändigt att låta de nya bestämmelsernagälla retroaktivt för . Mot bakgmndav att den föreslagna möjligheten att inkorporera framtida ändringar innebärett väsentligt avsteg från den konstitutionella principen att skallha full kontroll över innehållet i den svenska lagstiftningen bör som jagtidigare har nämnt beslut om godkännande av framtida konvenlionsändringarfattas i samma ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § första stycket RF. Denytterligare inskränkningen bör vidare ställas upp att beslut om förtida inkorporeringendast får avse konventionsändringar av begränsad omfattning. Härmed markerasatt en genomgripande avtalsrevision inte automatiskt skall kunna få genomslagi svensk rätt. Det skall vara fråga om Prop.1984/85:61 25 avgränsadeändringar vars allmänna karaktär kan fömtses då inkorporeringsbeslutet fattas.Särskilda spärrar, t.ex. beloppsgränser, bör kunna ställas upp beträffande ändringensmateriella innehåll. Man kan också tänka sig restriktioner av den typen att enändring endast får avse vissa angivna artiklar i en konvention. Detär svårt att mera i detalj precisera vilka begränsningar som bör kunna göras,även om detta i och för sig vore önskvärt för att undvika eventuella framtida lagprövningsspörsmål(11 kap. 14 § RF). Olika meningar kan ju göra sig gällande i frågan om envidtagen ändring är av "begränsad omfattning" eUer ej. Om en domstolskulle finna att en föreskrift, varigenom en beslutad ändring i en konventionhar kungjorts, skulle stå i strid med beslut, skulle domstolen rentav kunna underlåta att tillämpa föreskriften med stöd av bestämmelserna omlagprövning i den nyssnämnda gmndlagsbestämmelsen. Det bör dock observeras attdet i den paragrafen föreskrivs att tillämpning av en föreskrift som harbeslutats av eller regeringen får underlåtas bara om det föreUggerett uppenbart fel. Detkan emellertid hållas för visst att inom den ram som det föreslagnastadgandet drar upp i varje enskilt fall kommer att noga pröva räckvidden av deframtida ändringar som kan komma att bh bundet av till följd avriksdagens beslut. Det måste anses uteslutet att bedömning i en sådanfråga skulle kunna anses vara "uppenbart" felaktig vid en lagprövningenligt 11 kap. 14 § RF (jfr KU 1978/79:39 s. 13). prövning ochbeslut enligt det kvalificerade förfarandet i 10 kap. 5 § första stycket RFmåste således enligt min mening innebära fullt betryggande garantier för densvenska suveräniteten och andra berörda intressen. Skulledet mot förmodan inträffa att ett fördrag som har anslutit sig tillblir föremål för genomgripande och för oacceptabla ändringar -t.ex.genom att det internationella beslutsorganet överskrider sina befogenheter -återstår som yttersta korrektiv att ingriper med lagstiftning och attSverige får lämna konventionssamarbetet. Mittförslag: Om det föreskrivs i en författning att en internationeU överenskommelseeller en ändring i denna skall gälla som svensk rätt, skall överenskommelseneller ändringen enligt huvudregeln kungöras på samma sätt som författningen,dvs. normalt i SFS. Regeringen får dock om det är lämpUgare bestämma omkungörande i någon annan angiven författningssamling eller publikation. I såfall skall detta anges i den författningssamling där författningen harkungjorts. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. 1984/85:61 26 Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks nästanundantagslöst. Skälen för mitt förslag:I lagen (1976:633) om kungörandeav lagar och andra författningar finns bestämmelser om pubUcering avföreskrifter som avses i 8 kap. RF. Lagen innehåller inle några särskildaföreskrifter om kungörande av konventioner o.d. Om texten till en konventioningår i en författning, följer dock av lagens bestämmelser att konvenlionstextenskall kungöras på samma sätt som författningen i övrigi. Då en författning, varigenom en konvention inkorporerasmed svensk rätt, enligt lagens regler kungörs i (), pubUceras ofta texten till konventionen i en bilaga till författningen.I andra fall tas texten in i en central myndighets författningssamling. har emellertid publiceringen av inkorporeradeöverenskommelser fungeral mindre väl. Enligt uiredningen förekommer del atttexten tUl sådana överenskommelser över huvud tagel inte offentUggörs i någonförfattningssamling. Det händer vidare att den lag eller förordning varigenomen konvention införlivas med svensk rätt saknar varje anvisning om varkonventionstexten står att finna. Utredningen har också påvisat andra brister ikungörelseförfarandet. Jag ansluter mig till uiredningens uppfattning att detbehövs kompletterande regler om publicering av internationellaöverenskommelser. Som en huvudregel bör föreskrivas att en traktat sominförlivas med svensk rätt genom inkorporering skall publiceras på samma sättsom den författning varigenom traktatsbeslämmelserna görs tillämpUga inomlandet. Eftersom sådana författningar i allmänhet utfärdas av regeringen,kommer detta normalt att innebära att de inkorporerade traktatsbestämmelsernaoffentliggörs i SFS som en bilaga till författningen. Enligt 4 § andra stycketkungörandelagen finns del dock vissa möjligheter att kungöra en sådanförfattning i någon annan publikation. Vänder sig bestämmelserna fill enbredare allmänhet, bör publicering emellertid regelmässigt ske i SFS. Vidare bör det uttryckligen anges att huvudregeln omfattaräven ändringar i en konvention. Ändringens innehåll bör kungöras pä samma sättsom den författning i vilken det föreskrivs att ändringen skall gälla här iriket. kan det vara mindre lämpUgt att belasta SFS medtexten tiU en inkorporerad överenskommelse. Denna kan t.ex. vara mycketomfattande, av övervägande teknisk natur eller av intresse endast för enbegränsad krets av myndigheter eller enskilda. Som framgår av vad jag harsagt finns det redan nu möjlighet att kungöra innehållet i en inkorporeradöverenskommelse i någon annan publikation men bara om kungörandet även avserförfattningen i övrigt. Enligt min mening är det önskvärt att det finns enmöjlighet att skilja konventionen från själva inkorporeringsförfattningen. Somett alternativ lill huvudregeln bör gälla att publicering avkonventionsbestämmelserna fär ske i någon annan författningssamling änförfattningen i övrigt. Det torde få ankomma på regeringen alt efter enlämplighetsprövning bestämma när Prop.1984/85:61 27 sådanikungörande i särskild ordning skall få tillgripas. Den alternativa kungörandeformenbör vidare medge pubUcering i någon annan publikation. Därmed möjliggörskungörande genom publicering l.ex. i SÖ (överenskommelser medfrämmande makter), som inte är någon författningssamling. Somvillkor för de alternativa kungörandeformer som jag här har förordat bör gällaatt det i den författningssamling där själva inkorporeringsförfattningen tasin ges tUl känna var den inkorporerade texten publiceras. Via SFS - eller iförekommande fall annan författningssamling - skall man alltså kunna fåfullständig information såväl om vilka traktatsbestämmelser som skall gälla somsvensk rätt som om innehållet i dessa bestämmelser. Då huvudregeln tillämpasges samtliga upplysningar direkt genom den i SFS (eller motsvarande) kungjordaförfattningen och den som bilaga därtill fogade överenskommelsen. Då någon avde båda andra kungörandeformer-na används, får man i stället inhämta textentill överenskommelsen i den författningssamling eller publikation som anges iSFS (eller motsvarande). Dehär föreslagna reglerna kan lämpligen tas in i ett nytt stycke i 14 § kungörandelagen. Detligger i sakens natur att publiceringen av innehållet i en konvention somsaknar svensk autentisk text normalt bör kompletteras med en svensk översättning.Om bestämmelserna vänder sig till en bred allmänhet, bör detta alltid varafallet. Ensärskild fråga, som jag inte behandlar i detta sammanhang, är humvida enkonvention som inkorporeras bör göras till svensk rätt i sin lydelse på etteller flera utländska språk eller om konventionen bör inkorporeras i form av ensvensk översättning (jfr prop. 1984/85:33 s. 203 f, 268 f och 279 f). Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslagtill 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande avlagar och andra författningar. 4.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen Beslutanderätt,som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande avföreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående elleruppsägning av internationella överenskommelser eller förplik- Prop.1984/85:61 28 telser, kan i begränsad omfattning överlåtas tiU mellanfolkligorganisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall blivaanslutet, eller fill mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtasbeslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande avgrundlag, riksdagsordningen eller lag om val till eller fråga ombegränsning av nägon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angåendebeslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av gmndlag.Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar i fråga omöverlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande ochminst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Bestämmelserna i första stycket har behandlats i avsnitt2.3.1 i den aUmänna motiveringen. Reglerna behandlar förfarandet vid överlåtelse avkonstitutionella befogenheter till icke-svenska organ. I förtydligande syfteanges uttryckligen att det endast är överlåtelse av sådan beslutanderätt somdirekt gmndar sig på RF som omfattas av bestämmelsema. Vidare anges trebefogenhetsområden från vilka överlåtelse kan komma i fråga i fortsättningen.Därmed klargörs att konstitutionella befogenheter som faller utanför dessaområden över huvud taget inte kan överlåtas. De befogenheter som kan överlåtas med stöd av förstastycket avser framför allt och regeringens beslutanderätt. När detgäller funktioner som tillkommer domstolarna, förvaltningsmyndighetema ochkommunerna saknas anledning att över huvud medge överlåtelse enligt förstastycket. Dessa organs befogenheter avser i mycket begränsad omfattning sådanbeslutanderätt som regleras i första stycket. I den mån så skulle vara falletär det fråga om sådana grundläggande befogenheter som ur suveränitetssynpunktinte kan frånhändas dem av principiella skäl. Detta gäller t.ex. högstadomstolens och regeringsrättens uppgift att vara högsta domstol respektiveresningsinstans inom sina kompetensområden. Att "den högstadomsmakten" inte kan överföras till en icke-svensk inrättning har närmareutvecklats i avsnitt 2.3.2 i den allmänna motiveringen. Regeringens rätt att medge dispens och att bevilja nådenligt 11 kap. 12 och 13 §§ RF avser uppenbarligen sådan direkt på RF grundadbeslutanderätt som omfattas av reglerna i första stycket och som med denföreslagna lydelsen av bestämmelserna i princip inte skall kunna överlåtas. Att dessa grundläggande befogenheter inte som sådana bliröverlåtbara hindrar emellertid inte att inom ramen för det intemationellt-straff-rättsligasamarbetet ingår t.ex. sådana överenskommelser som innefattas i artikel 21 iden s.k. övervakningskonventionen (jfr prop. 1978/79:3 s. 150). Artikelninnebär att möjligheten att bevilja nåd kan utövas av en främmande stat i vissafall då verkställigheten av ett straff har överförts till den andra staten. Ändringama i första stycket innebär att de formella möjlighetemaatt överlåta konstitutionella befogenheter begränsas i förhållande till vad somgäller f.n. kan konstateras att bemyndigandet alltjämt är ganska 1984/85:61 29 vidsträckt.Jag vill därför åter understryka att paragrafen endast anger de ytterstagränserna för delegationsmöjligheten. Inom dessa gränser har attliksom tidigare i varje enskilt fall bedöma om det kan anses lämpligt eUer inteatt utnyttja delegationsmöjUgheten. Föreskrivsi lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, fårriksdagen genom beslut i den ordning som anges i första stycket föreskriva attockså en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gällahär i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsadomfattning.