prop · G803120 · 1984-12-31 00:00:00 — I harman under de senaste två ä tre åren i många stater haft en snabb anpassning avpriset till marginalkostnaderna. Effekterna har framför alll visat sig i formav en utjämning av eluttaget över dygnet och, om än i mindre utsträckning, översäsongerna. En fömtsättning för en marginalkostnadsprissättning i har dockvarit att man förhindrat att energiproducenter och energidistributörer erhålliten för hög avkastning och garanterat att den inle blivit för låg.Detta har skett dels genom att reglera de fasta avgifterna, dels genom attinföra progressiva blocktariffer. 1984/85:120 65 Föratl en mera renodlad marginalkoslnadsprissättning verkligen skall leda lill enbättre hushållning med de befintliga resurserna krävs atl konsumenterna ärpriskänsliga och anpassar sin efterfrågan de ökade prisvariationer som dåskulle bli fallel. Jämföri med nuläget skulle energipriserna bli högre underdagtid och lägre under naltid saml högre under vinterlid och lägre undersommartid. Hur ofta priserna ändras och hur stora variationerna blir skullelill en början bero av hur pass nära den perfektamarginalkostnadsprissältningen (dvs. en momentan överensslämmelse mellankortsiktig marginalkostnad och energipris) man vill eller kan komma. Somframgår av kapilel 5 och kapitel 6 är variationerna i l. ex. månadsmedelvärdenför marginalkostnaderna betydligt lägre än variationerna i marginalkostnadmellan kortare tidsintervall. Om sedan konsumenterna reagerar påprisvariationerna på avsett sätt, dvs. så att en del av energiförbrukningenflyttas från högbelastningstid till lågbelaslningstid både på dygnsbasis ochårsbasis, kommer prisvariationerna atl minska. För att uppnå dennaeffekt av en mera renodlad marginalkoslnadsprissättning är det nödvändigt attenergikonsumenterna dels lär sig energiprisernas variationsmönster, dels harmöjligheter atl anpassa sin efterfrågan till dessa. Härvidlag tordeförutsättningarna skilja sig kraftigt åt mellan å ena sidan industriella ochandra storförbmkare av energi och å andra sidan småförbmkarna, främst deenskilda hushållen. När det gäller konsumenternas kunskaper om förvänlade prisvariationerlorde man kunna räkna med alt storförbrukarna genom eget intresse och egnainitiativ kommer att hålla sig välinformerade. För hushållssektorn kan man inlevara lika säker på detta med mindre än alt särskilda informationsinsatser avlämpligl slag genomförs. Närdel sedan gäller möjligheterna att anpassa energiuttaget efter dekoslnadsbaserade variationerna i energipriserna och attityderna till en sådananpassning kan fömtsättningarna skilja sig åt mellan olika lyper avenergikonsumenter. För t.ex. en elintensiv industri skulle produktionskostnadernakunna minskas påtagligt om det vore möjligl att anpassa produktionen så atlelförbmkningen försköts från vintersäsong till sommarsäsong och från dagtidUll naltid. En sådan omfördelning torde emellertid också medföra betydandeförändringar för de anställda i form av t. ex. ökat skiftarbete och ändradsemestertid. För hushållsabonnenter finns det givelvis vissa möjligheter attt.ex. lägga sig vinn om att använda vissa hushållsmaskiner såsom tvättmaskinoch diskmaskin endast under lågbelaslningstid när elenergin är billig. För enelvärmeabonnent torde en viss förskjutning av eluttaget kunna ske genomdygnsackumulering av värme. Empiriska erfarenheter ger dock inget entydigtbelägg för all hushållen skulle vara mindre priskänsliga än företagen. Konsumentensreaktion på ett förändrat prissystem är således en central fråga. Vid enotillräcklig vilja eller förmåga till anpassning till varierande priser kanresultatet bli att konsumentens kostnader ökar. 1984/85:120 66 hellerinte de samhällsekonomiska vinsterna. En framkomlig väg kan därför vara ökademöjligheter till tidsdiffereniierade energipriser enbart för de konsumenter somså önskar. Föratl de möjliga effeklivitelsvinsierna av en mera renodlad marginalkostnadsprissättningskall realiseras krävs således att energianvändningsmönstret förändras ibetydande utsträckning. Av de exempel på anpassningsåtgärder som vi här haranfört framgår atl de kräver etl betydande engagemang frän energikonsumenternaoch medför också olika uppoffringar som inte kan negligeras. Allt detta kangivetvis påverka attityderna till en mera långtgående anpassning avenergipriserna marginalkostnaderna. Vid en mera yllig betraktelse kommerknappasl en prisreform som innebär att energipriserna höjs under den lid somenergin bäst behövs och sänks som den minst behövs atl framståsom konsumentvän- Slutsatsenav denna diskussion är all den samhällsekonomiska värderingen av en prisreformsom innebär en mera renodlad tillämpning av marginalkoslnadsprissättning intefår begränsas till de effektivitetsvinster som därmed kan vinnas inomenergiprodukUon och energianvändning. Andra viktiga element är det ökadeengagemang och de uppoffringar som krävs från konsumenternas sida för atleffektivitetsvinsterna skall realiseras. Även dessa begrepp står församhällsekonomiskt relevanta kostnadsposter som måste beaktas i enövergripande värdering. Desamhällsekonomiska förlusterna av att vi inte fullt ut tillämpar priser efterkortsiktiga marginalkostnader är svåra att kvanUfiera. En ofullständigprisbildning på elenergi och Qärrvärme kan på kort sikt leda till att konsumenternastyrs till en hög förbmkning under de tider när energiproduktionen är dyrbar.Härigenom kan kostnaderna för att producera och distribuera energin bli högreän vad de skulle blivit vid en jämnare förbrukning. Mot de besparingar som pådetta sätt kan uppnås skall emellertid ställas de kostnader som uppstår hoskonsumenterna för att anpassa sin energiförbmkning till varierandeenergipriser. De samhällsekonomiska totalkostnaderna för en bristande styrningav energiförbrukningen är därför svåra att bedöma men torde kunnatippgå till belopp av inte obetydlig storlek. På kan avvikelsermellan priser och samhällsekonomiska kostnader leda till onödiga investeringarhos producenter, distributörer och konsumenter. För låga priser i förhållandetill produktionskostnaderna leder hög förbmkning med påföljd att producenteroch distributörer investerar i och bygger upp en produktionsapparat med onödigtstor kapacitet. Höga priser kan däremot leda till atl konsumenterna onödigtvisanskaffar utmstning för att spara elenergi eller fjärrvärme. Emellertid skulleett flexibelt tariffsystem kunna sUmulera konsumenten till installationer föraltemativ uppvärmning vilket skulle få som sekundär effekt att sårbarheten vidleveransstörningar minskades. Enmera renodlad marginalkostnadsprissättning torde ha vissa effekter 1984/85:120 67 påinkomsl- och förmögenhdsfördelningen. Bland konsumenterna kommer de som harmöjlighel att överföra en del av sin energikonsumtion från högbelastningstidUll lågbelaslningstid atl gynnas jämfört med dem som saknar sådanaanpassningsmöjligheter. Sådana konsumentgrupper som har silt energiuttagkoncentrerat till högbelastningstid och som saknar anpassningsmöjligheter blirde som missgynnas mesl av denna omfördelning. Det bör i detta sammanhangemellerUd också erinras om all konsumenlernas utgifter sammantaget bör minskatill följd av att de befintliga energiproduklionsresurserna blir bältreutnyttjade så atl de anläggningar som har höga marginalkoslnader inte behöverutnyttjas lika mycket som med nuvarande energipriser. Om ändrade tariffer ändåskulle medföra all någon eller några konsumenlgmpper drabbas avkostnadsökningar som bedöms som oacceplabla saknas inte möjligheter att lösasådana problem genom utnyttjande av på lämpligt säll ulformade flerdeladetariffer (jfr kapilel 6). Blandproducenterna, närmasl kraftföretagen, skulle ändrade tariffer också kunnamedföra inkomstomfördelningar. Del är emellertid inte heh enkell att på förhandange vilka som skulle gynnas respektive missgynnas av etl införande av mermarginalkostnadstrogna priser. Av stor betydelse för hur omfördelningen fallerul är i vilken riktning konkurrensfömlsäti-ningarna förskjuts mellan detprisledande kraftföretaget. , och övriga kraftföretag. Ommöjligheterna till elt effekiivare resursutnyttjande är större inom Vattenfallsproduktionssystem än hos de övriga kraftförelagen kommer överskotten inom denprivata kraftindustrin rimligen att pressas ned medan resultatet blir detmotsatta om effekliviseringsmöjlighe-terna är störst inom den privatakraftindustrin. Den allmännaprisutvecklingen är starki beroende av hur energipriserna utvecklas.Marginalkostnadstrogna priser skulle fluktuera kraftigare under olika tider avdygnet och året men på kort sikt knappast påverka den allmänna prisutvecklingenannorlunda än dagens energipriser. På någol , närenergikonsumenterna har hunnit atl anpassa sig till marginalkostnadernasvariationer, borde del bältre utnyttjandet av energiproduktionsresurserna ochdärav följande besparingar medföra en långsammare prisökningstakt. Vihar beskrivit de olika slag av effekler som skulle bli följden av enmera renodlad tillämpning av marginalkostnadsprissättning. Vi kommer så tillfrågan om hur pass angeläget det vore atl införa en sådan prissättning och hurett fortsatt arbete i denna riktning i så fall bör ske. Innanvi försöker besvara denna fråga bör den sättas in i sill institutionellasammanhang. Köp och försäljning av energi sker i f. n. under i principfria marknadsförhållanden. Alt del på marknaderna för ledningsbunden energiförekommer mer eller mindre utpräglade monopolinslag och atl den prisledandekraftproducenten är etl slatligl affärsverk ändrar inle på detla grundläggandeförhållande. Av detta följer atl de på respektive 1984/85:120 68 marknadverksamma företagen har full frihet alt inom de ramar sommarknadsfömlsättningarna ger, utforma priser och tariffer enligt eget gottfinnande.Inom denna institutionella ram begränsas statens möjligheteratt påverkaprissättningen till vad som kan nås genom överenskommelse på frivillig väg medde olika energiföretagen och deras branschorgan. Beträffande priserna påelenergi, tillkommer möjligheten atl syslematiskl utnyttja Vattenfallsprisledande roll för atl påverka tariffstrukturen i av slalen önskad riktning.När det gäller prisbildningen på fjärrvärmeleveranser är statens möjlighetertill direkt påverkan mindre. De flesla fjärrvärmeföretagen är kontrollerade avde kommuner i vilka de verkar. Om del från synpunkt bedöms angelägetgår det således att ändra principerna för prissättning på fjärrvärme. Skullestatsmaktema finna skäl att utöka sill inflytande över energiprissättningenutöver vad som kan ske genom att statsmaktema på frivillig väg stimulerar enviss utveckling eller träffar överenskommelser med energiförelag och kommunertorde det behövas särskild lagstiftning eller andra former av styrmedel.Därigenom skulle den nuvarande marknadsstyrda prisbildningen mer eller mindrekomma att förändras och avskaffas. Föratt statsmakterna skulle ha anledning överväga detta altemativ med de följderdet skulle innebära, skulle enligt vår mening den nuvarande prisbildningenbehöva vara hell felakUg och dess konsekvenser omöjliga atl undanröja inområdande instituUonella förhållanden. Vi har inte kunnat finna några skäl föratt närmare överväga åtgärder av detta slag. Närvi diskuterar frågan om vilka förändringar i prissättningen på energi av olikaslag som vi finner önskvärda gör vi det således med utgångspunkt från demarknadsförhållanden och institutionella villkor som f. n. råder. Håller vi osstill de tre viktigaste energislagen kan det då inledningsvis konstateras attprisema på olika oljeprodukter i bildas under villkor som präglas avkonkurrens meUan oljebolag av olika slag. Givet att vi saknar möjligheter attpåverka importpriserna leder detta till konsumentpriser som ansluterförhållandevis väl till de kortsiktiga marginalkostnaderna. En viktigreservation beträffande dessa priser är dock att vi inte inkluderar de externakostnader som är förknippade med oljeanvändningen. Dessa består av såvälmiljökostnader som den riskkostnad som är betingad av risken för drastiskastörningar i oljeleveransema (jfr avsnitt 4.8). För att få samhällsekonomisktkorrekta priser på oljeprodukterna utgör dessa externa kostnader motiv föroljeskatt. Närdet gäller priset på fjärrvärmeleveranser har vi konstaterat att dessa inteföljer marginalkostnadernas variationer och året. I ettfjärrvärmesystem där enbart olja används är kostnadsvariationerna måttliga ocheffektivitetsförlusterna till följd av de odifferentierade energiprisernatämligen begränsade. För fjärrvärmesystem som är baserade på flera olikabränslen ökar kostnadsvariationen och därmed motiven för att införadifferentierade energiavgifter. 1984/85:120 69 Närdet gäller elenergi har vi kunnat konstatera att energipriset varierar mellanolika tider och under olika delar av året i mindre utsträckning änproduktionskostnaderna. Bristerna i överensstämmelse uppstår redan ihögspänningstarifferna och förstoras därefter ylleriigare när olikatariffelemenl slås samman i de förenklade lågspänningstarifferna. Vår genomgång averfarenheter från andra länder i vilka marginalkostnadsprissättningen hartillämpas och de bedömningar som i övrigt kan göras tyder på atten betydande samhällsekonomisk vinst skulle kunna uppnås om energipriserna,främst på el, anpassades bättre till marginalkostnademas variationer underåret och dygnet. Med en sådan utveckling skulle emellertid också vissasamhällsekonomiska kostnadsposter vara förknippade. Till de viktigaste av dessahör kostnaderna för en mera avancerad mät- och debiteringsutrustning än den somf. n. används och de ökade krav som i olika avseenden skulle ställas påkonsumenterna för atl vinslema av marginalkostnadsprissättningen skulleinfrias. Det har inte varit möjliglatt i denna utredning kvaniifiera de samhällsekonomiska intäkter och kostnadersom är förknippade med en övergång till en längre driven marginalkostnadsprissättning.Överslagsberäkningar tyder dock på att de årliga intäkterna kan uppgå tillbelopp av betydande storlek. Vi anser det mol denna bakgrund vara väl motiveratatt närmare studera fördelar och nackdelar av en utveckling i denna riktningoch därvid inte minst överväga konsumenlernas attityder till enmarginalkostnadstro-gen prissättning. Blandelproducenter och eldistributionsföretag liksom hos Qärrvärme-företag finns ettintresse att göra tarifiema mera kostnadstrogna varvid också marginalkostnadstänkandetsynes bli alltmera accepterat. Således hårde förändringar som har skett ihögspänningstariffema inneburit en ökad, om än otillräcklig,differentiering av energiavgiften med utgångspunkt från marginalkostnadernasvariationer. Inom pågår utredningsarbete i liknandesyfte vad beträffar lågspänningstarifferna och försök planeras också medmätamtmstning som är nödvändig för att Ullämpa en mera renodladmarginalkostnadsprissättning. Svenska Värmeverksföreningens förslag till nyatariffer präglas också av strävan att nå överensstämmelse mellan de kortsiktigamarginalkostna-dema och energipriserna i fjärrvärmetaxan. Övervägandeskäl talar för att samhällsekonomiska vinster kan göras om kortsikfiga marginalkostnaderi ökad utsträckning får styra prissättningen på energi. 1984/85:120 70 Yttranden över betänkandet har avgetls avriksrevisionsverkel (RRV), . , statenspris- och kartellnämnd (SPK), , statens råd förbyggnadsforskning (BFR), statens planverk, statens industriverk (SIND), statensvatlenfallsverk, styrelsen för teknisk utveckling (STU), nämnden förenergiproduktionsforskning, i efterhörande av länds kommuner, i efter hörande avlänets kommuner, delegationen för frågor om energihushållning i befintligbebyggelse, delegationen för energiforskning (DFE), energisparkommil-tén.Lantbrukarnas Riksförbund (), Riksförbundel Eldistributörerna (REL),. , , Svenskakommunförbundel. , Svenska (), , , och . Flertalet remissinstanser anser att utredningen har gjorten förUänstfull genomgång av de prissättningsprinciper som Ullämpas inomenergiområdet samt konstaterar att utredningen endast har lämnat vissaprincipiella förslag. Många remissinstanser, bl.a. slatens vattenfallsverk.Svenska Elverks-föreningen, , och ansluter sig till utredningens slutsatser atlsamhällsekonomiskt effektiva energipriser bör eftersträvas. Några remissorgan anser att utredningen är ofullständigmed alltför stor dominans för elenergiområdd och att den knappast kan utgöratillräckligt underlag för statsmaktsbeslul. RRV konstaterar sålunda attutredningen knappast i sig själv är avsedd att vara tillräckligt underiag förnågot statsmaktsbeslul om den framtida styrningen inom energipolitikens område.Utredningens mest intressanta slutsatser är enligt RRV av övervägandeteoretisk natur. anför atl staten så långt det är möjligtbör göra den framtida prisutvecklingen på uppvärmningsenergi känd eftersomstaten äger en stor del av elprodukiionskapaciiden och har beskattningsrätten. Energisparkommiiién framhåller att frånenergihushållningssynpunkt är det väsentligt att prissystemet utformas så attkonsumenterna får korrekt information både om den samhällsekonomiska koslnadenför energiproduktion och om det samhällsekonomiska värdel avenergisparåtgärder. SIND, DFE, BFR, energihushållningsdelegationen, LRF ochFriståen- Prop.1984/85:120 71 de framhåller vikten av altprissättningen pä energi främjar uppfyllandet av energipolitikens mål, bl.a.en ulveckling mol etl system i huvudsak baseral på varakUga, helst förnybaraoch inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Man anser attulredningen är ofullständig i dessa avseenden. Även STU anser alt ulredningen är ofullständig och anförall del är viktigt att energipriserna ger korrekt information också om framtidakoslnader. 2.3 Kortsiktig marginalkostnad som huvudprincip SPK, statens planverk, , ,i , . , , Svenska kommunförbundel ochSvenska ansluter sig lill eller har ingen erinran motutredningens förslag om kortsiktig marginalkostnad som huvudprincip förprissättningen på i första hand elenergi. Flera tillämpningssvårigheterpåtalas emellertid. framhåller atl prissättningens uppgift ienergibranschen liksom i all annan näringsverksamhet måste först och främslvara att ge företagen sådana intäkter att företagens självkoslnader kan täckas.Inom ramen för ovan skisserad huvuduppgift för prissättningen finns det ingenanledning till principiell invändning mot utredningens slutsatser att en mermarginalkostnadsbaserad prissättning för de rörliga avgifterna inomenergiområdet är önskvärd. SIND delar uppfattningen alt energipriserna så mycket sommöjligl skall anslula lill de kortsiktiga marginalkostnaderna. SIND framhållerdock atl frågor som gäller investeringar och invesleringskriterier rimligenmåste behandlas med principerna om marginalkostnadsprissättning. SINDfinner att utredningen inle på ett tillfredsställande sätt har behandlat dessafrågor. delar utredningens slutsalsatt samhällsekonomiskt effektiva elpriser bör eftersträvas och atl detta kanske genom elt ökat hänsynstagande till den kortsiktiga marginalkostnaden för elenergi.För att de potenUella samhällsekonomiska vinsterna skall kunna realiserasfordras att konsumenterna anpassar sin elförbrukning med hänsyn denkortsiktiga marginalkostnaden. En sådan anpassning inrymmer många problem ochslora krav kommer därvid att ställas på konsumen-tema. anser att vid fastställande avtariffnivån måste större vikt läggas vid den långsiktiga marginalkostnaden änvad utredningen framfört. Den kortsiktiga marginalkostnaden exkl.kapacildskostnader bör emellertid vara vägledande för fastställande avenergiavgiflerna. kan acceptera prissättning enligtkortsiktig marginal- 1984/85:120 72 kostnadunder vissa förulsättningar. En viktig förutsättning för att verket skall kunnaacceptera en prissättning som mera bygger på kortsiktiga marginalkostnader äratt prisnivån liksom kapitalavkastningen på energiområdet hålls nere genom eneffekiivare prisövervakning än f. n. DFEframhåller alt strävan efler kortsiktig effektivitet inte bör få medföra attden långsiktiga effektiviteten avsevärt försämras eller att möjligheterna attuppnå de långsiktiga målen för energisystemets ulveckling försväras. DFE menaratt om man väljer en prissättning svarande mot de kortsiktigamarginalkostnaderna måste denna kompletteras med omfatlande adminislrativa ochekonomiska slyrmedel. 1 annal fall föreligger det stor risk för attanpassningen till högre elpriser från och med 1990-talet försvåras till följdav investeringsbeslut som på lång sikt ej är samhällsekonomiskt optimala. Delföreligger också stor risk för atl onormalt låga elpriser under 1980-laletminskar marknaden för inhemska och förnybara energikällor. LRFmenar alt energipolitiken bör ha en sådan långsiktig inriktning attkonsumenterna inle förleds lill invesleringar som binder dem vid ett högtelberoende under en kort överskoltsperiod. 2.4Momentan prissättning eller intervallprissättning Utredningenbeskriver två alternaUv till existerande tariffsystem för elenergi, nämligenmomentan prissättning och inlervallprissättning. Momentanprissättning förordas endast av SPK som menar atl en sådan prissättning ledertill en långsammare prisökning på energi än vad som annars skulle bli fallet. SPKunderstryker vikten av att priser efter marginalkostnader - när på siktleknisk utrustning finns tillgänglig som utan större kostnad kan installeras ienskilda hushåll - tillåts fluktuera momentant, dvs. efter belastningen ivarje ögonblick, och inte inom på förhand fastställda, historiskt gmndade,intervall. Konsumentverketär negativt till momentan prissättning. Inte ens de mest medvetna ochsparvilliga konsumenterna har någon möjlighet att anpassa sin konsumtion tillständiga förändringar av energipriser. Verket bedömer att endast den enklasteformen av vad utredningen kallar intervallprissättning, där priserna varierarmellan olika intervall men hålls fasta inom varje intervall, uppfyller kravenpå förståelighet och överblickbarhd för konsumenlerna. En indelning av året iett fåtal taxeperioder, exempelvis sommar och vinter, kan härvid varaacceptabel. mån lämplig mätutmstning kan anskaffas till rimlig kostnad och kvalitet börenligt prissättning enligt kortsiktig marginalkostnad införasså långt möjligt för såväl el som Qärtvärme. Därvid bör debitering enligtintervallprissättning tillämpas. LERanför att en fullt genomförd prissättning enligt kortsiktiga marginalkostnaderskulle fömlsätla mätutrustning som visade det aktuellaenergipriset för konsumenten. Förutom de krav som detla skulle 1984/85:120 73 ställapå den tekniska apparaturen, skulle del innebära helt orimliga krav påkonsumenterna. En intervallprissättning är därför alt föredra. Ett sådantsyslem, med uppdelning t.ex. mellan dag och natt, samt mellan olika årstider,innebär också en betydligt enklare informaiionsuppgift för producenterna. , och REL är tveksamma till en alltför långtgående tillämpning av kortsiktig marginalkostnad. De anser atl framför alltkonsumenlernas anpassningsmöjligheter bör utredas samt att man eventuellt börgå fram på frivillighelens väg. framhåller att en introduktion av tariffer med högre grad avanpassning till kortsiktig marginalkostnad bör enligt föreningens uppfattningi första hand inriktas mot kvalificerade elanvändare för vilka del kanförväntas existera tillräckligt hög priselasticitet. Tariffer för bostäder utanelvärme kan utformas på samma sätt som , dvs. medelt enhetligt energipris. Slockholmskommun framhåller att erfarenheterna av tidsdiffereniierade dubbeltariffer ärpositiva. En förutsättning för atl tidsdifferentierade tariffer skall fungera äratt det existerar en påtaglig och praktiskt fungerande priselasticitet. Dettaär fallet hos de större konsumenterna och speciellt hos värmekonsumenter. Förde mindre konsumenterna med deras mångsidiga elanvändning är priskänsligheteni allmänhet relativt låg. Slockholmsuniversitet, och lånsstyrelsen i anseratl frågorna är otillräckligt belysta och påtalar behovet av ytterligareutredning. anför att en mer allmän övergång till förfinad prissättning medförbehov av tillförlitliga mät- och debiteringsmetoder.