prop · G803200 · 1984-12-31 00:00:00 — anser att kommitténs modell, som innebär attinförande av närvarorätten skall föregås av kollektivavtalsförhandlingar ochdärefter ett kommunall beslut som godkänner avtalet, inte är lämplig, anför att genom en avtalsreglering kan ärenden, tillföljd av svårigheter att särskilja ärenden, som berör förhållandel arbetsgivarearbetstagare,komma att omfattas av närvarorätten även om de egentligen är tänkta att fallautanför. Kollektivavtal om närvarorättens införande bör enligl föreningenunderställas kommunfullmäktige för beslut. Tjänstemännens centralorganisationdelar utredningens principiella grundsyn att det är naturligt att vissagrundläggande regler om närvarorätten ges i kommunallagen och attkomplettering bör ske i kollektivavtal. TCO har dock en annan uppfattning ån kommitlénvad gäller frågan om hur närvarorätt ska initieras. TCO anser att kommitténsresonemang vilar på felaktig grund vad gäller frågan om partslikslällighet. Om manutgår från att de lokala parterna skall kunna påverka närvarorättens omfattningoch alt den föreslagna beslutsrät-len för fullmäktige skall ha någon praktiskbetydelse kan det enligt TCO konstateras all någon partslikslällighet inteexisterar på det lokala planet. De lokala arbelstagarparterna kommer inte attha någon lokal stridsrätt att ta lill och arbetsgivaren kommer att kunna låta bli att träffa något lokalt 1984/85:200 78 kollektivavtal om närvarorätt. TCO anför vidare att medanman på den statliga sektorn kan träffa avtal som binder de olika parterna kanman på det kommunala området blott träffa rekommendalionsavlal. Visserligen årdet mer eller mindre norm att dessa antas av den lokala arbetsgivarparten, mendetta förhållande innebär å andra sidan att det mol bakgrund av hittillsvarandeerfarenheter måste bedömas vara praktiskt taget omöjligt att få till stånd enuppgörelse som på central nivå automatiskt ger närvarorätt lill de lokalaorganisationer som önskar detla. TCO förordar därför en lösning som innebär attarbetsgivaren inte kan avvisa fackliga initiativ om närvarorätt. Den mestnaturliga vägen att lösa detta är genom att en sådan rättighet lagfästs. Motbakgrund av den utformning närvarorätten slutligen fått i kommitténs förslagbeträffande skyddet för den politiska demokratin finns enligt TCOs uppfattningingen risk för att en sådan närvarorätt otillbörligt skulle kunna störa denpolitiska beslutsprocessen. Det är knappast arbetsgivaren som är den svagareparten när det gäller införandet av närvaroräu, och eftersom det i praktikentorde vara omöjligt att uppnå ell tillstånd av exakt partslikställighel pålokal nivå torde det vara naturligt att man i lagstiftningen tar ställning tillförmån för den svagare parten, som i detta fall otvivelaktigt är de fackligaorganisationerna anför TCO. Dessutom kommer personalrepresentanternas närvaroatt balansera förvaltningsledningens närvaro vid besluten och ge ytterligareinformation till de förtroendevalda politikerna. TCO intar dock inte en absolutnegativ inställning till en konstruktion av lagstiftningen där närvarorätteninitieras genom att kollek-livavtal träffas mellan parterna. Förutsättningenför att en sådan konstruktion skall vara möjlig är dock enligt TCOsuppfattning att den medför alt de lokala fackliga organisationerna som såönskar garanteras närvaroräll. Mot bakgrund av det ovan anförda ser dock TCOför närvarande inga möjligheter att i praktiken lösa frågan på detta sätt. Frågan om närvarorättens förenlighet med den politiskademokratin, personalföreträdarnas roll med hänsyn till likställighetsprincipen m.m. har delvis redovisats ovan, dels i vissa fall i avsnitt 3. Allmännasynpunkter, dels i andra fall i anslutning till instansernas inställning iprincipfrågan. Här redovisas synpunkter på dessa frågor med anknytning tillnärvarorätten. kommun anför att kommunens långvariga erfarenhet avfackhg närvarorätt inte ger stöd för de i betänkandet redovisade farhågorna förden politiska demokratin. Del ligger på de förtroendevalda själva att värna omden politiska demokratin och att väga de fackliga synpunkterna mol andra hänsyni varje enskilt fall. kommun anför liknande synpunkter. i anför att genom denföreslagna närvarorätten får de kommunanställda en särställning i förhållande lillövriga grupper av medborgare. understryker vikten avatt ett i ochför sig berättigat önskemål om medinflytande ställs i relation tillkravet på att den kommunala demokratin förblir okränkt. Denna problematik har ingående berörts av kommittén. 1984/85:200 79 kommitténs uppfattning att det i första hand är enpolitisk angelägenhet att göra gränsdragningen. Om närvarorätt införs enligtkommitténs förslag är det enligt mening viktigt att nogafölja dess konsekvenser för den representativa demokratin vad avser dekommunala förtroendemännens inflytande. SÖ pekar på alt de olika intressen somde politiskt förtroendevalda å ena sidan och arbelslagarföreträdarna å andrasidan har att ta till vara kan ge upphov lill gränsdragningsproblem, somframgent måste uppmärksammas och analyseras. Enligt regeringsrätten torde en realistisk bedömning varaatt en närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder innebär enfaktisk påverkan på förtroendemännen och därmed kan verka mot den kommunalademokratin. PSO har enligt regeringsrättens mening i sig inneburit ett visstintrång i den politiska demokratin. Det intrång däri som den nu föreslagnanärvarorätten skulle innebära kvalitativt sett är mindre ingripande än det som PSOmedfört. Däremot kommer närvarorätten i den föreslagna utformningen enliglregeringsrätten att leda till ett kvantitativt sett myckel större intrång i denpolitiska demokratin. anser att ett införande av närvarorällför personalföreträdare innebär att dessa får en ökad representation jämförtmed övriga kommunmedlemmar. Dessutom kan de påverka beslut inomsina resp. förvaltningar i egenskap av tjänstemän och experter. I ett störreperspektiv kan en sådan närvarorätt ses som en ökad representation föroffentligt anställda som är klart överrepresenterade i de kommunalaförsamlingarna. läns landstingskommun framhåller allnärvarorätten, som den utformats i lagförslaget, inte slår i överensstämmelsemed den kommunala likställighelsprincipen och inte tar hänsyn lill särskildaformer för det kommunala förtroendemannainflytandet i förvaltningen som denkommunala självstyrelsen i vårt land bygger på. Genom en närvarorätt avifrågavarande slag skulle den kommunalanställda personalen vid sidan om depolitiskt valda representanterna erhålla en särställning i förhållande tillövriga grupper av medborgare anser . Även om närvarorätt inteinnebär beslutsrätt eller ens förslagsrätt, betyder dock själva närvaron vid beslutsfattandetgoda möjligheter alt direkt påverka besluten som andra medborgare saknar.Uppsala kommun anser all närvarorätt för personalförelrädare strider motgrunderna för den kommunala representativa demokratin och mol den demokratiskaprincipen om lika inflyiandemöjligheter för alla röstberättigade medborgare. Omden kommunalanställda personalen ges en rätt lill representation vid sidan avde politiskt valda representanterna får de kommunalanställda en särställning iförhällande till övriga grupper av medborgare. Närvarorätt med yttrande- ochreservationsrätt för personalföreträdare i de kommunala nämnderna inkräktar påden politiska demokratin och innebär ett steg i riktning mot ett korporalivtsamhälle, som bygger på andra principer än allmän och lika rösträtt, som enligtregerings- 1984/85:200 80 formen är grunden för den politiska demokratin och denkommunala självstyrelsen i . Utredningens argument att personalen genomanställningsförhållandet intar en särställning som kan motivera en särbehandlingmed hänsyn inte minst lill utvecklingen inom andra sektorer av arbetsmarknadenär enligt kommunens mening oacceptabelt. Särställningen skall avse frågor somspecifikt rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och de anställda,inte övriga ärenden inom nämndernas kompetens. För ett legitimt arbetsrättsdemokratisktinfiytande och medbestämmande i de förstnämnda frågorna finnstillfredsställande instrument i form av information, förhandling, avtal ochfackligt veto enligt MBL, vartill kommer möjligheter till speciellamedbestämmandeavtal enligt MBA-KL samt handläggning i PSO enligt 3 kap. KL. Kommunalrältensrestriktiva regler beträffande närvaro- och yltranderätt för utomstående vid dekommunala nämndernas sammanträden har syftat till att skapa förutsättningarför ett fritt meningsutbyte och för frihet frän påtryckning ibeslutssituationen. Genom närvarorätt för personalföreträdare rubbas dessaförutsättningar anser kommunen. All närvarorätten begränsas till en ytteranderättutan delaktighet i det formella beslutsfattandet saknar reell betydelse. Genomsina möjligheter alt tillföra överläggningen de synpunkter och frågeställningarsom man finner angelägna eller taktiskt lämpliga kan personalförelrädarnaindirekt påverka även beslutsfattandet. fastslår att gränsdragningen mellan denpolitiska demokratin och företagsdemokratin är en synnerligen viktig fråga.Kommunen anser att den inte har blivit tillräckligt belyst och utredd ibetänkandet. Enligt kommunens mening synes utredningen i första hand ha söktfinna modeller för hur de anställdas inflytande skall kunna lösas. Det ärenligt kommunens mening viktigt att den politiska demokratin inte naggas i kantenoch alt gränsen mot de företagsdemokratiska inflytandeformerna inte blirdiffus. Kommunen anser att risk härför föreligger om en permanent närvarorättför personalföreträdare införs. I princip kan i och för sig redan införande avpartssammansatta organ kunna medföra en sådan risk. Närvarorätten brukarförsvaras med att de anställda inom kommunerna bör ha samma inflytande som deanställda i övriga arbetslivet. Kommunen anser att en sådan jämförelse inte ärmöjlig all göra. De kommunala organen har att fatta beslut i olika frågor. Dehar i princip en av kommunmedlemmarna bestämd politisk sammansättning. Ellinförande av närvarorätt skulle enligt kommunens mening innebära att dennasammansättning kan rubbas. Enligt kommunens mening mäste det vara klart att densom fattar besluten också har ansvaret för dessa. En närvarorätt skulle kunnagöra denna ansvarsfördelning oklar. Kombineras den dessutom med facklig veto-och självbestämmanderätt kommer den att göras ytterligare oklar. Genom medbestämmandelagenoch kommunallagens regler om partssammansatta organ kan de anställda anses hafått en stärkt ställning i förhållande till övriga grupper av medborgare ikommunen. En ständig närvarorätt skulle i högre 1984/85:200 81 grad accentuera denna särställning, anser kommunen. Denkommunala servicen har till uppgift att tillgodose kommunmedlemmarnas intressenpå vitt skilda områden. Det kan gälla den sociala servicen, insatser på frilids-ochkulturområdena m. m. De som använder denna service har inte någrasärskilda reglerade kanaler för att framföra sina speciella önskemål. Ennärvarorätt för de anställda skulle i förhållande till kommunmedlemmarnainnebära en ojämlikhet. anför att den föreslagna närvarorättenger den kommunalanställda personalen en särställning i del demokratiskasystemet. De anställda har redan med gällande regler större möjligheter altpåverka besluten än övriga kommuninnevånare - något som ibland har krifiserats.Alt i ett sådant läge ytterligare förstärka deras päverkansmöjligheler synesenligt kommunens mening icke motiverat. Jämförelsen med det övriga arbetslivetär icke hållbar då de kommunala nämnderna, som präglas av insyn ochoffentlighet, har en politisk sammansättning, som speglar medborgaropinionen. framhåller alt styrelser och nämnder i enkommun inte är jämförbara med styrelser i privata eller slafliga bolag eller istatliga verk. Även om del ur arbetstagarnas intressesynpunkt kan ses som ensjälvklarhet att samma rättigheter skall gälla för arbetstagare inom allasektorer av arbetsmarknaden, kan man inte borse från alt närvarorätt ikommunala nämnder innebär en uppenbar risk för att förtroendet för denpolitiska demokratins möjligheter att fungera på ett självständigt sätt ikommunerna kan komma att urholkas, anser kommunen. Frågan om vilken betydelsenärvarorätten kan få för det politiska beslutsfallandet i nämnderna har enligtkommunen inte belysts av kommitlén på ett tillfredsställande sätt. Det tordedock inte kunna uteslutas att närvaron av fackliga representanter - även omdessa varken har beslutsrätt eller ens förslagsrätt - måste kunna innebära enpåverkansmöjlighet, som andra medborgare saknar. Närvarorätten skulle enliglkommunen således innebära en exklusiv och permanent rätt till representationför den kommunalanställda personalen vid sidan om de politiskt valdaförtroendemännen, vilket ger en särställning i förhållande till andra grupper isamhället. Risken synes uppenbar, att också andra intressegrupper kommer attframställa krav på medinflytande av liknande slag. Det synes odiskutabelt anförkommunen all respekten för nämndernas oberoende ställning måste upprätthållas.De politiskt valda förtroendemännen måste ha möjlighet alt - ulan alt kännasig påverkade av vissa särskilda gruppintressen - göra en helhetsbedömning molbakgrund av de egna politiska värderingarna inför varje avgörande i en fråga. kommun anser alt från kommunens synpunkt skallnärvarorätten upplevas som en möjlighet för de anställda till insyn,information och kontakter. Med detta som utgångspunkt bör reglerna förnärvarorätten utformas och tillämpas på ett sådant sätt att intrånget i denkommunala demokratin, dvs, de förtroendevaldas suveränitet att fatta deslutliga 6 1984/85. 1984/85:200 82 avgörandena, blir så litet som möjligt. Mol denna bakgrundställer sig kommunen kritisk lill de förslag, som går utöver nämnda syfte, ochdärför kan innebära en inskränkning av den kommunala demokratin genom enutveckling av former av anställningsinflytande. kommun anför att en självklar förutsättning vidkommunens bedömning av möjligheterna lill ökat personalinflylande inom denkommunala sektorn är att kommunens anställda utöver frågor som rörförhållandel arbetsgivare-arbetstagare inte skall ha större inflytande över dekommunala besluten än andra medborgare i kommunen har. kommunaljuridiska förening genom principerna om kommunaldemokrali och deförtroendevaldas styrelse av verksamheten. Frågan är säger föreningen i vilkenutsträckning ett ökat arbetslagarinflylande kan och får rubba dessagrundläggande principer. Föreningen har inte lill uppgift att la ställning ipolitiska sammanhang men vill ändock betona vikten av att gränsdragningenmellan kommunal- och företagsdemokrati inte görs sä oklar alt osäkerhet omgrundprincipens omfattning uppkommer. Den i betänkandet angivna regleringen avtillhörande frågor inrymmer många oklarheter. Lösningarna rimmar i vissa falldåligt med del kommunala regelsystemet. Lagförslaget bedöms - om det genomföres- kunna medföra svårigheter all fillämpa. Några remissinsianser tar upp frågan om brukarinflytandeoch inflytande för intressegrupper i den kommunala verksamheten. När man diskuterar den kommunala personalens inflytande ärdel enligt mening viktigt alt man inte glömmer bort demänniskor som den kommunala förvaltningen skall betjäna. anseratt inflytandet för sådana grupper som servicetagare och vårdtagare borde ha ytterhgarediskuterats i detla sammanhang. Styrelsen noterar dock all dessa frågor skallbehandlas av demokratiberedning. anser att det är av stor vikt att deanställdas inflytande, förstärkt med närvaroräll, inte tillätes la över deförtroendevaldas beslut och ansvar. har krav på s. k. brukarinflytandeframställts från flera håll (, Hem och Skola,handikapporganisationerna m. fl.). Det kan med visst fog hävdas, att dessakrav är lika berättigade som de anställdas anser kommunen. Vid sådantförhållande bör inte de fackliga organisationernas önskemål tillgodoses utanall konsekvenserna vad gäller brukarinflylandet övervägts. Vid enarbetsmarknadskonflikt måste facklig närvarorätt vålla uppenbarakomplikationer. De anställdas representanter får visserligen inte närvara vidfrågor "som avser konflikter" men kan under hela konflikten närvaravid övriga frågor. Kommunen vill starkt ifrågasätta det lämpliga i ell sådantsystem. läns landstingskommun framhåller viklen av i debatten om den kommunala personalens inflytande inte glömmer bort demänniskor som den kommunala förvaltningen ytterst skall betjäna.Landstingskommunen instämmer oförbehållsamt i uppfattning allde Prop.1984/85:200 83 kommunala nämndernas oberoende ställning måste garanteras,dvs. de måste vara kapabla att göra de sammanjämkningar utifrån etthelhetsintresse, som partiernas företrädare skall utgå ifrån i enrepresentativ demokrati. pekar på att det finns många olikasärintressen på den kommunala verksamheten. Enligt kommunens mening kanaliserasdessa intressen bäst genom de politiska partierna som via sina representanter ide kommunala organen har att företräda kommunmedlemmarnas intressen. Kommunenanser alt en närvarorätt i och för sig kan ge värdefulla synpunkter förverksamheten i vissa frågor. Kommunen anser också att andra brukare av denkommunala servicen på samma sätt skulle kunna ge sådana värdefulla synpunkterom dessa organisationer gavs närvarorätt. Genom en annan definition av sakkunnigbegreppeti kommunallagen skulle dessa kunskaper kunna tillvaratas om kommunala organfrån fall lill fall kunde besluta alt representanter för de anställda ochövriga skulle få närvara. Några remissinstanser tar upp småpartiernasrepresentation. Närvarorätten kan i praktiken anför regeringsrätten ge deanställda en ställning som förefaller starkare än de förtroendevaldas. Så kantill följd av gängse grunder för fördelningen av politiska mandal i nämndernaden effekten i vissa fall komma all inträffa, att de anställda blir företräddai en nämnd under det att ett eller flera politiska parfier kan komma att lämnasutanför. Detla blir följden om partiets väljarunderlag, som ej behöver varaobetydligt, dock ej är tillräckligt stort för all berättiga lill plats inämnden. läns landstingskommun delar denna uppfattning ochanför vidare att ingen politiskt vald förtroendeman behöver tåla närvaron avnågon utom nämnden stående person vid dess sammanträden. Om någon utom nämndernasrepresentation stående grupp skall beredas insyn i nämndernas verksamhet bördetta i första hand tillkomma de politiska minoriteterna. De föreslagnaåtgärderna skulle ytterligare öka de fackliga representanternas inflytande överden kommunala verksamheten. Kommunen delar härvidlag farhågoratt medborgarna/väljarna i allt större utsträckning kommer att vända sig tillolika aktionsgrupper och alt missnöjet kommer all öka bland dem som direktberörs av verksamheten, om lagstiftningen inriktas på att bryta den kommunalalikställighetsprincipen till förmån för endast en part. anser alt krav på representation i nämndernafrån småpartierna torde bli en oundviklig konsekvens av ett införande avnärvarorätt för personalföreträdare. Några remissinstanser gör en jämförelse mellan statlig ochkommunal förvaltning varvid den kommunala förvaltningens särart betonas. Regeringsrätten anser att bakom förslaget kan spåras ensträvan alt skapa en likformighet över hela arbetsmarknaden såvitt avsermedbestämmandet. Prop.1984/85:200 84 Del är dock inte enligt regeringsrätten problemfritt attöverflytta vad som gäller inom den enskilda och slafliga sektorn fill denkommunala med dess särskilda förutsättningar. I den mån resultatet av enutvidgning lill den kommunala sektorn inte kan förväntas leda till en positivnettoeffekt som kan sägas motsvara den de ifrågavarande medbeslämmandeformernagett inom andra sektorer, riskerar önskemålet om likformighet över helaarbetsmarknaden att bli ett självändamål anför regeringsrätten. framhåller vikten av att det fackligainflytandet på det kommunala området inte blir mer långtgående än pä detstatliga. läns landstingskommun fäster uppmärksamheten päskillnaderna mellan statlig och och därmed även betr.formerna för de anställdas medinflytande. Frågan om införande av närvarorällför de anställdas företrädare vid sammanträden med del högsta politiska organetinom den statliga förvaltningen - regeringen - har såvitt landstingskommunenhar sig bekant aldrig övervägts och finner det för sin del principiellt likaoriktigt att införa närvarorätt i de kommunala och landstingskommunala"regeringarna", dvs. kommunernas styrelse, som i rikets regering. kommun anser all då del görs gällande attutvecklingen på andra delar av arbetsmarknaden - styrelserepresenlation föranställda i aktiebolag och personalföreträdare i de statliga verksstyrelserna -motiverar motsvarande anordning även på den kommunala sektorn, förbises denkommunala förvaltningens särart. Det råder en väsentlig skillnad inte baramellan offentlig och privat sektor ulan även mellan statliga och kommunalaförvaltningsmyndigheter i de avseenden som här är aktuella. De statligaförvaltningsmyndigheterna har alt verkställa de politiska instansernas beslut.På det kommunala planet är det de politiskt valda som själva svarar förförvaltningsmyndigheternas ställningstaganden. Personalrepresentalion i dekommunala nämnderna blir därför enligt kommunens mening ett intrång på denpolitiska demokratins område på ett annat sätt än när det gäller motsvarande ide statliga förvaltningsmyndigheterna. anför alt det är ett vanligt argument attpersonalrepresentation i nämnderna kan bli ell hinder för ett frittmeningsutbyte mellan de politiskt valda ledamöterna och kan negativt inverka päderas självständighet och oberoende vid beslutsfattandet. Utan tvekan liggerdet något i dessa synpunkter och man kan inte ulan vidare föra dem åt sidan. Åandra sidan kan man konstatera att styrelserepresenlation införts inom övriga arbels-marknadssektorer.Såväl inom bolagsstyrelser (förelag med minst 25 anställda) som inom statligaorgan är personalrepresentanter företrädda. De fackliga representanterna ingårdär vanligen som fullvärdiga ledamöter, vilket innebär att de medverkar även ibeslutsfattandet. Alt utesluta styrelserepresenlalion för de kommunalanställdaskulle mot denna bakgrund kräva starka skäl anser kommunen. kommunaljuridiska förening anför all i kommunernaär del politiska momentet betydligt mer accentuerat än i statlig förvaltning. 1984/85:200 85 Gränserna för facklig medbestämmanderätt borde därförenligt föreningen göras snävare på den kommunala än på den statliga sektorn.Förslaget synes emellertid syfta lill motsatsen. Flera remissinstanser redovisar egna erfarenheter avförsök med närvarorätt. I de allra flesta fall anges att erfarenheterna ärpositiva. i län har haftpersonalrepresentanter, utsedda av personalorganisationerna i sin lekmannastyrelse.De har där inte endast närvaro- och yttranderätt ulan deltar även i besluten ifrågor som rör arbetsmetoder, arbetsordning, organisation,budget, personalpolitik och liknande. Det har enligt styrelsens mening i stortsett gått bra att urskilja dessa frågor och det fackliga inflytandet har därförinte påverkat den politiska balansen i frågor som rör det slag av verksamhetsom skall bedriva. Man kan emellertid inte anser styrelsen utanvidare överföra dessa erfarenheter på det kommunala, landstingskommunala ellerkyrkokommunala området, eftersom där finns ett starkare krav på politisk demokrati,som visas genom att hela beslutsansvaret ligger på de förtroendevalda.Beslutanderätten utövas i kommunerna av valda församlingar, medanlänsstyrelsens styrelse visserligen är representativ för den politiskafördelningen i länet men utses indirekt och i grunden är ett statligt organ somhar sin aukiorisation genom och regeringen. En annan skillnad är attansvariga tjänstemän vid har skyldighet att närvara och delta istyrelsens överläggning och del slutliga beslutet. i har egna positivaerfarenheter av styrelserepresenlalionen för anställda. Genom denna kan enligtstyrelsens mening en allsidigare belysning av sakförhållandena ske ochpersonalrepresentanterna ges en kompletterande information.