prop · G80349 · 1984-12-31 00:00:00 — Resultatet av pågående utredning om militär direktivrätt borde avvaktas. ansåg att den militäradirektivrätten kunde slopas. I prop 1980/81:57 föreslogsny lagstiftning om hälso- och sjukvården i krig m.m. i huvudsak enligt utredningens förslag. förklarade sig därvid dela utredningens uppfattningatt den militära direktivrätten kunde slopas för hälso och sjukvårdens vidkommande. Även på veterinärverksamhetens område ansåg statsrådet att den militäradirektivrätten kunde avskaffas. Någon erinran häremotframkom inte under riksdagsbehandlingen (SoU 23). Den nya lagstiftningen trädde i kraft , då krigssjukvårdslagenmed tillämpningsförfattningar upphördeatt gälla. 1984/85:49 205 4.1 Granskning av gällande bestämmelser Bestämmelser om militär direktivrättfinns i författningar, som rör civil försvaret, postverket och televerket.En redogörelse för bestämmelserna har lämnats i avsnitt 2. Där har också redovisatsde förarbeten till bestämmelserna som finns tillgängliga. Redan vid en ytlig granskning av bestämmelserna om militär direktivrätt uppmärksammas att de företerbetydande skillnader från såväl sakliga som formella utgångspunkter. Förutsättningarna förtillämpning av militär direktivrättär t.ex. formulerade på olika sätti de skilda författningarna. Det kan med skäl ifrågasättas om skilInanderna är sakligt motiverade. Bestämmelserna om militär direktivrättär tillkomna vid olika tidpunkter.Till dels är de numera uppenbart föråldrade. Dehar t.ex. inte alltid anpassats efter vidtagna ändringar i totalförsvarets ledningsorganisation.Enligt gällande civilförsvarsbestämmelserhar sålunda MB fortfarande rätt att ge direktiv till länsstyrelse och civilförsvarsmyndighet, som lyder under länsstyrelse- en ordning som efter civilbefälhavarinstitu-tionenstillkomst är uppenbart orimlig. Med nuvarandeorganisation av totalförsvarets regionala ledning måste det förutsättas att MB inte utövar en eventuell direktivrättmot någon annan myndighet än CB. Vad som har anförtsger vid handen att bestämmelserna om militär direk-tivrättbehöver ses över. Behovet av en sådan översyn är sedan längeallmänt omvittnad. Som har redovisats iavsnitt 3.2 ifrågasatte t.ex. FLU de gällande bestämmelsernasändamålsenlighet. Utredningen föreslogen särskild undersökning härav.Bl.a. borde det enligt FLU övervägas om inte direktivrätten bör preciseras och differentieras merän . Förslaget tillstyrktes allmänt av remissinstanserna. Frågan om militär direktivrätthar därefter, som redovisats i avsnitt3.3, närmare utretts av CBU. Utredningenansåg att den militära direktivrätteninte bör på sätt som är fallet begränsastill särskilt angivna områden av den civila sektorn eller avse vissa särskilt angivna åtgärder fråncivil myndighets sida. Utredningen lade i ställetfram förslag om en mera generellt utformaddirektivrätt, reglerad i en särskild författning,som föreslogs ersätta de nuvarande i flera författningar spridda bestäm- 1984/85:49 206 melserna om militärdirektivrätt. CBU:s förslaginnebar vidare att förutsättningarna för direktivrättens tillämplighetbegränsades mer än vad som i allmänhet är fallet. Vad CBU föreslagitgodtogs i stort av de remissinstanser som ansåg att det finns behov av en militärdirektivrätt. Om detta behov rådde däremot Starktskiftande meningar. På grund härav har förslagetej lett till lagstiftning. Behovet att se övergällande bestämmelser om militärdirektivrätt kvarstår därför. 4.2 Behovet av militär direktivrätt I de förarbetentill gällande bestämmelser om militärdirektivrätt som finns att tillgå lämnas inte någon mera utförligmotivering till denna extraordinärabefogenhet för militär myndighet. Vissa synpunker på behovet av militärdirektivrätt kan dock hämtas ur förarbetenatill civilförsvars-lagen och krigssjukvårdslag.Den senare lagen är visserligen numera upphävd men vad som uttalades om militär direktivrättvid dess tillkomst synes fortfarande ha principiellt intresse. Dock har somredovisats i avsnitt 3.4 bestämmelserna ommilitär direktivrätt i lagstiftningen om sjukvården och veterinärväsendet i krig slopats såsom obehövligai samband med tillkomsten av ny lagstiftning 1981. I prop 1944:268 med förslagtill civilförsvarslag uttalade departementschefenatt civilförsvaret ingår som ett led i det totala försvaret och att ledningen av detta till mycket väsentlig del måstetillkomma de militära myndigheterna. Direktivrätten borde dock enligt departementschefen endast få utövas i krigoch avse frågor som är att hänföra till de operativa ledningen av civilförsvaret. Departementschefen förklarade vidare att direktivrätten borde inskränkasså att den inte innefattar rätt att meddela allmänna föreskrifter om civilförsvarets verksamhet utan endast befogenhet att för särskilda fallmeddela civilförsvarsmyndighet föreskrifter om fullgörande av civilförsvaret åvilande uppgifter. Vid tillkomsten av krigssjukvårdslag förklaradedepartementschefen i prop 1953:222 att försvarsmaktenssjukvårdstjänst bör begränsas sålångt det är möjligt ochatt den oundvikliga följden härav blir att företrädare förförsvarsmakten måste kunna med bindande verkan begära bistånd av den 1984/85:49 207 civila hälso- ochsjukvårdsorganisationen. Enligtdepartementschefen måste försvarsmakten kunna påfordra sådana åtgärder fråndet allmänt civila medicinalväsendets sida, som är ofrånkomliga för försvarsmaktensstridsduglighet. Den militära direktivrätten borde dock inte få avse vare sig de väsentligariktlinjerna för den allmänt civila hälso-och sjukvården eller dennas interna förhållanden.Direktivrätten borde enligt departementschefenbegränsas så långt detmedges av syftet med densamma, nämligen att försvarsmaktens behov av biträde på hälso- och sjukvårdsområdet tillgodoses. Vad som uttalats i nämndapropositioner föranledde inte några kommentarer under behandling av lagförslagen. Bestämmelsernaom militär direktivrätt synes ha införtsutan någon föregående allmän diskussion om deras behövlighet eller lämplighet.De tycks till en början inte ha mötts av någraallvarligare gensagor. Det förefaller somom man under den organisatoriska uppbyggnaden av totalförsvarets civila delar ganska allmänt funnit militärdirektivrätt nödvändig i de fall där den införts.Allt eftersom de civila delarna av totalförsvaretvunnit ökad organisatiorisk stadga ochhunnit förbereda sig bättre försin krigstida verksamhet har dock den uppfattningen vuxit fram att den militära direktivrätteninnebär ett artfrämmande inslag i totalförsvaret, som saknar berättigande. Som har redovisats i avsnitt 3.1 synes behovet av militär direktivrättmera generellt ha ifrågasatts första gången1961, då civilbefälhavarna i en skrivelse till chefen för hemställde om åtgärder i syfte att undanröja en ordning som innebär en militärdirektivrätt gentemot civilbefälhavare och länsstyrelser.Frågan behandlades därefter av FLU, som ansåg att militär direktivrätt gentemot vissa delar av det civila försvaret borde finnas i särskilda fall. Enligt FLU borde frågan utredas närmare.En sådan utredning har som redovisats idet föregående utförts av CBU. I enlighet med sittuppdrag uppehöll sig CBU främst vid förhållandena påtotalförsvarets högre regionala ledningsnivå. Vad utredningen anförde om militär direktivrätt på denna nivå fick enligt utredningen också anses gällapå lägre regional nivå och på lokal nivå.I huvudsak ansåg utredningen att dess synpunkterpå den militära direktivrättenkunde tillämpas även på förhållandena i central instans. Behovetav en militär direktivrätt på dencentrala nivån är dock enligt utredningen mindre framträdande än i lägre instanser. CBU ansåg att denmilitära direktivrätten framförallt var tänkt för situationer då tidsnöd omöjliggör normalt samordnings-förfarande och hänvändelse till högreinstans. Visserligen fick man enligt utredningen förutsätta att CB:soch MB:s gemensamma grundsyn, befästunder 1984/85:49 208 den gemensamma planeringen och under de regelbundet återkommande övningarna,deras gemensamma gruppering och överensstämmelsen mellan deras territoriella verksamhetsområden skulle komma att tillsammans med den samordningsom äger rum i högsta instans verka för att samordnade beslut på regionalnivå kommer till stånd. Man borde emellertid enligt utredningen intebortse från att CB inom området för sinabefogenheter i hög grad kan inverka på förutsättningarna förde militära operationerna. Däreför måste man - ansågutredningen - även i fortsättningen räknamed militär direk-tivrätt som en garanti för att absolut nödvändiga militära intressen tillgodoses i det oförmodade men trots allt tänkbara fallet att enighet beträffande en betydelsefull åtgärd inte kannås i en situation, då den militäraverksamheten måste ha absolut företrädesrätt och den centrala instansens ställningstagande inte kan eller hinner inhämtas. Utredningen ansåg dock att en dylik direktivrättendast i undantagsfall kommer att behövasannat än på lokal nivå. CBU fann att de motiv som kan anföras som grund förmilitär direktivrätt i de fall, därden nu förekommer, med samma styrka kan göras gällande beträffande varje områdeinom den civila sektorn, där åtgärder från civil myndighets sida kan tänkas inverka påförutsättningarna för de militära operationerna. Den militära direktivrättenbör därför enligt utredningen inte på sätt som är fallet vara begränsad till särskilt angivna områden av den civila sektorn eller avse vissa särskilt angivna åtgärder fråncivil myndighets sida. Utredningen ansågvidare att förutsättningarna för direktivrättens till-lämplighetbör kunna vara desamma för alla förekommandeverksamhetsområden. Förutsättningarna bör dock enligt utredningen begränsas mer änvad som i allmänhet är fallet. Militär direktivrätt bör således enligt utredningen komma i fråga endast under sådanaförhållanden då de militära operationerna måste ha absolut företrädesrätt, nämligen vid krig eller då stridshandlingarinletts mot svenskt territorium och dådet gäller att lösa en konkret stridsuppgift av betydelse. Endast för sådana fallansåg utredningen att man kan hävda att det militäraförsvaret har en sådan prioritet att det civila försvaret helt måsteanpassas därefter. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag visade det sig som framgår av avsnitt 3.3.2 råda starkt delade meningar om behovet av militär direktivrätt.ÖB biträdde för sin delvad utredningen anfört därom. Samtliga civilbefälhavare ochdet övervägande antalet länsstyrelser som yttrade sig Prop.1984/85:49 209 i frågan bestred eller ifrågasatte däremotbehovet av en militär direktivrätt - i vart fall på regional nivå. Sin uppfattning motiverade de iallmänhet med att det är självklart atttotalförsvaret i krig kommer att inriktaspå de väsentligaste uppgifterna och att det inte kan anses nödvändigt attbehålla bestämmelser om militärdirektivrätt eftersom civila myndigheter iregional instans som en av sina huvuduppgifter har att på allt sättunderstödja det militära försvaret. Denmilitära direktivrätten ansågsinnebära ett underkännande av civila myndigheters kompetens och förståelse för kraven i en krigssituation. 4.2.2 Allmännasynpunkter på behovet Det moderna kriget kännetecknasbl.a. av att det berör hela samhället och hela befolkningen. I denna bemärkelse ärkriget numera totalt. I händelse av krig är det därför angelägetatt hela samhället engageras i försvarsansträngningarna.Totalförsvarstanken innebär att praktiskt taget all samhällelig verksamhet underordnas kravet på största möjliga försvarseffekt.En långtgående samordning av militäraoch civila funktioner är bl.a. nödvändig. Dennasamordning skall uppnås genom samverkan mellan försvarsmakten och de civila myndigheterna, vilkaunder krig förutsätts behålla ansvaret för verksamheten inom sina områden. I den allmännamålsättningen för totalförsvaret slåssålunda fast att totalförsvarets olika delar skall samverka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.Författningsmässigt har myndigheternas skyldighet att samverka medvarandra kommit till uttryck i deras instruktioner. I de flesta krigssituationer uppnås säkert den största försvarseffekten om det militära försvaret på allt sätt understöds av det civila samhället. Man får emellertid inte bortse från att situationer kan inträffa då det omvända förhållandet kan ge en större samlad effekt. Inte minst med hänsyn till motståndsviljan kan det vara nödvändigt att låta civila behov gå före de militära. Det är därför en gemensam uppgift för militära och civila myndigheter att isamverkan se till att ett efter varje situation väl anpassat ömsesidigt stöd lämnas. Man utgår i princip från att berörda myndigheter skall kunna nå fram till en gemensam bedömning om vad läget kräver och vilka åtgärder som är nödvändiga. I vissa situationer kan bedömningen innebära att den civila verksamhetenanses böra helt anpassas efter det militära lägets krav. I de flesta fall tordedock samverkan kunna beräknasutmynna i en avvägning mellan militära och civila synpunkter. 14 1984/85. 1984/85:49 210 Behovet av samverkan har starkt påverkat totalförsvaretsorganisation framför allt på den regionala ledningsnivån. Avsikten ärsålunda att totalförsvarets regionala ledning i krig skall utövas av endast &n militär resp. £ncivil chef inom varje geografiskt ansvarsområde.Genom fortlöpande samarbete under det fredstidaplanläggningsarbetet och de periodiskt återkommande gemensamma övningarna grundläggshos de båda cheferna en gemensam syn på totalförsvarsproblemen,som anses vara den bästa grunden för en god samverkan i krig. Genom att chefernasamgrupperas i krig säkerställs möjligheterna till snabba samråd oberonde av tekniska kommunikationsmedel. Allmänt utgår man frånatt allvarligare meningsskiljaktigheter normalt inte skall behöva uppkomma mellan samverkande civila och militära myndigheter. Självfallet finns det dock inte någragarantier för samordnade beslut i extrema lägen. Om myndigheterna i sådana situationer på grund av tidsbrist eller av andra skäl inte kan nå fram till en gemensam syn på de åtgärder som börvidtas skall direktiv från högre instans i första hand inhämtas. Endast om detta är omöjligt av tidsskäl eller pågrund av förbindelseavbrott uppkommer frågan om tvisten skall slitas genom militär direktivrättdvs genom att den militäre chefen ger den civilamyndigheten föreskrifter om att denna skall företa eller underlåtaviss åtgärd. För många fall kan sådan militär direktivrättutan vidare uteslutas. Det står sålunda klart att militär direktivrätt inte har något berättigandei situationer där oenigheten rör åtgärder som saknar ett direkt samband medstridsverksamhet. CBU formulerade försin del denna tanke så att militär direktivrättkommer ifråga endast under sådana förhållanden dåde militära operationerna måste ha absolut företrädesrätt, nämligen vid krig eller då stridshandlingar inletts mot svenskt territorium ochdå det gäller att lösaen konkret stridsuppgift av betydelse. Häriligger också att direktivrätten inte börinnefatta en rätt att meddela generella föreskrifter i frågaom viss verksamhet inom den civila delen av totalförsvaret utan endast en befogenhet att föreskriva att viss eller vissa konkreta åtgärder skall vidtas eller underlåtas. Frågan om det behövs en militärdirektivrätt kan vidare begränsas till att avse direktiv som militär myndighet riktar till en sidoordnad civil myndighet.Det bör t.ex. inte komma ifråga att MB ger direktiv till en länsstyrelse. ÖnskarMB att vidtar eller underlåter en viss åtgärd får han - omhan ej kan uppnå enighet härom med CB - rikta eventuella direktiv mot CB somsedan får meddela erforderliga föreskrifter 1984/85:49 211 Det framstår också som självklartatt militära direktiv till civil myndighetendast bör kunna avse åtgärder som detligger inom ramen för den civila myndighetensbefogenheter att vidta eller underlåta.Är t.ex. den civila myndighetenshandlingsfrihet begränsad genom föreskrifter som meddelats av överordnad civil instans, får den civila myndigheten inte ges direktiv som förutsätter att denöverskrider sina sålunda beskurna befogenheter genom att handla i stridmot nämnda föreskrifter. En militär direktivrätt enligt vad som har sagts är alltsåatt betrakta som en nödlösning som bara kan tillgripas i vissa undantagsfall när normala samordningsvägar visar sig vara oframkomliga. Behovet av en sådan direktivrättär beroende av hur man bedömer förutsättningarna förde militära synpunkterna att göra sig gällandevid sedvanlig samordning och hur man ser påmöjligheterna att tillräckligt snabbt fåen eventuell meningsmotsättning prövad av överordnadeinstanser. De senaste årtiondenas utveckling synes i hög grad ha ökatförutsättningarna för en framgångsrik samordning i normala former och i motsvarandemån minskat behovet av en militär direktivrätt.Till denna utveckling har bl.a. bidragit en effektivare ledningsorganisation på både civil ochmilitär sida som inte minst uppnåtts genom en mera enhetlig och fastare ledning på det högreregionala planet. En ökad kännedom om och förståelse för samrådspartens problem och önskemål, uppnådd genom utbildning, övning och planläggning, som ofta genomförts i samverkan, har givetvis verkat i sammariktning. Detsamma gäller en konsekvent genomförd samgruppering och förbättrade sambandsförhållanden. Det högre tempo i händelseutvecklingen som kan förutses i ett eventuellt kommande krig och ett därav följande skärpt krav påsnabb beslutsfattning är en omständighet som talar för att behovet av militär direktivrätt ökat undersenare år. Detta argument synes dock väga ganska lättgentemot de nämnda faktorerna som medverkar minskning av behovet av militärdirektivrätt. Det torde alltså vara berättigatatt påstå att behovet av militär direktivrätt påtagligtminskat . Militär direktivrätt kan tänkaspå såväl central som regional och lokalledningsnivå. Förutsättningarna för och behovet av en direktivrätt är dock olikapå de skilda nivåerna. Allmäntkan sägas att behovet torde vara minstcentralt och öka allteftersom man kommer längre ner i organisationen. Orsaken härtill äri första hand det förhållandet attde centrala myndigheterna arbetar med mer långsiktigafrågeställningar än de regionala och lokala och attkravet på snabba avgöranden ökarju längre ner i orga- 1984/85:49 212 ni sationen som man kommer. En bidragande faktor är ocksåde centrala myndigheternas överlägsna förutsättningar att upprätthålla förbindelsernamed överordnad instans och att inhämta besked fråndenna när oenighet uppkommer. har det framförallt varit den regionala ledningsnivånsom uppmärksammats när behovet av militär direktivrätt diskuterats. I det följande kommer fråganom direktivrätten behövs på regionalnivå att behandlas först. Därefterkommer motsvarande fråga på central och lokal nivå attbelysas. 4.2.3 Behovet påregional nivå Enligt numera gällandeprinciper för totalförsvarets regionala ledning finns det på både högre och lägreregional nivå en civil myndighet - CB respektive länsstyrelsen- som inriktar och samordnar de civila försvarsåtgärderna. De är båda, var ochen på sin nivå, utrustade med befogenheter att meddela sidoordnadecivila myndigheter föreskrifter för verksamheten. Var och en av dem samverkar med en militär chef - MBrespektive försvarsområdesbefälhavaren- i syfte att samordna det civila och det militära försvaret. Samverkande civil ochmilitär chef har sammanfallande geografisktansvarsområde och är samgrupperade i krig. Denna organisation måstesägas förutsätta att en eventuell militär direktivrättpå regional nivå utövas av MBgentemot CB och av försvarsområdesbefälhavarengentemot . En annan ordning kanknappast komma ifråga. Gällande bestämmelser om militär direktivrätthar i regel tillkommit innan totalförsvaretsregionala ledning fann sin nuvarande form och stadga och är inte alltid anpassade härtill. Som utgångspunktför en diskussion om behovet avmilitär direktivrätt på regionalnivå bör dock gälla den nämnda ordningen, som också är allmänt förutsatt. Förekomsten av militär direktivrättpå regional nivå har som förutframhållits kritiserats av civilbefälhavarna och ett växande antal länsstyrelser. De har bestritt ellerifrågasatt behovet av en sådan direktivrätt.ÖB liksom CBU har däremot hävdatatt den militära direktivrätten behövs.Skälen härför har utförligast motiverats av CBU. Enligt utredningen börman inte bortse från att CB resp inom ramen för sina befogenheter kan i hög grad inverka påförutsättningarna för de militära operationerna och att man därför måste räkna medmilitär Prop.1984/85:49 213 direktivrätt som engaranti för att absolut nödvändiga militära intressen tillgodoses i det oförmodade men trots allt tänkbara fallet att enighet beträffande en betydelsefull åtgärd inte kannås i en situation då den militäraverksamheten måste ha absolut företrädesrätt och den centrala instansens ställningstagande inte kan eller hinner inhämtas. De motiv, som kan anföras som grund förmilitär direktivrätt i de fall därden nu förekommer, kan enligt utredningenmed samma styrka göras gällande beträffande varje område inom den civila sektorn, där åtgärder fråncivil sida kan tänkas inverka på förutsättningarna förde militära operationerna. Den militära direktivrättenborde därför inte så som vara begränsad till särskiltangivna områden av den civila sektorn elleravse vissa särskilt angivna åtgärder från civjl myndighets sida. I stället föreslogsdirektivrätten få en mera generell utformning. Militär direktivsrätt i den utformning den har i civil befäl havarutredning-ens förslag innebär avsteg i vissa undantagsituationerfrån den förutsatta huvudregeln att totalförsvaret i bådehögre och lägre regional instans leds av e£ civil och e£militär chef som i samråd verkar fören sådan inriktning av totalförsvaret att störstamöjliga försvarseffekt uppnås.Totalförsvarets regionalaledningsorganisation bygger alltsåpå förutsättningen att den civile och denmilitäre chefen normalt kan enas om attge de militära kraven företräde när så behövs. Man har utgåttfrån att de skall kunna nå fram till en gemensam bedömning om vad den militära situationen kräver ochvilka anpassningsåtgärder som är nödvändiga och möjliga påcivil sida. Militär direktivrätt i föreslagenform innebär att den militäre chefens bedömningi dessa avseenden blir avgörande när de två chefernamot förmodan och i undantagsfall inte kankomma överens. Den militäre chefen skall i sådana extrema fall enligt utredningsförslaget kunna meddela den civile chefen bindande föreskrifter om att denne skall vidta eller underlåta viss åtgärd. Ett villkor härför är visserligenatt de i den föreslagna författningen uppställdaförutsättningarna föreligger men den militäre chefen avgörsjälv om så är fallet. Förslaget synes grundat på uppfattningen att de militära kraven i vissa situationer har en sådan tyngd att de "måste ha absolut företrädesrätt" ochatt de bara kan säkerställas genom militär direktivrätt. Uppfattningen är inte invändningsfri. Det kan framförallt sägas att de militära kraven, hur angelägna de än är, inte rimligen kan vara såkategoriska att de absolut måstetillgodoses utan varje som helst hänsyntill motstående civila intressen - i vart fallinte i de situationer som det här närmast är fråga om, nämligen nären CB Prop.1984/85:49 214 eller länsstyrelsefinner det omöjligt att tillmötesgå de militära önskemålen. I sådanasituationer kan man tvärtom förutsätta att decivila intressena har en betydande tyngd. De måste därför alltid vägas mot de militära kraven, närman prövar vilka anpassningsåtgärder som bör vidtas påcivil sida. Denna vägning bör som nämntsgrundas på en bedömning inte bara av de krav som det militära läget ställer utan ocksåav förutsättningarna för civila anpassningsåtgärder och dekonsekvenser som sådana åtgärder kan få inte minst förmotståndsviljan och därmed ytterst förförsvarseffekten. Med hänsyn till de insikter av både militäroch civil art som således krävs för att göra en sådanavvägning förefaller det svårtatt motivera varför det yttersta ansvaret för avvägningen bör vila påden militära chefen.