prop · G80395 · 1984-12-31 00:00:00 — medförslag till lag om åtgärder till skydd för svensk sjöfart; Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag avregeringsprotokoll ovannämnda dag. Ipropositionen föreslås att utvidgar möjligheterna att ingripa motåtgärder från andra länder som skadar den svenska sjöfarten. Den nya lagenföreslås träda i kraft den . Lagförslageti denna proposition har granskats av lagrådet. Propositionen innehåller därförtre huvuddelar: lagrådsremissen (s.3), lagrådets yttrande (s. 12) ochföredragande statsrådets ställningstagande till lagrådets synpunkter (s. 14). Densom vill ta del av samtliga skäl för lagförslaget måste därför läsa alla tredelarna. Prop.1984/85:95 , 2 Lagom åtgärder till skydd för svensk sjöfart 1 §Regeringen får meddela föreskrifter för att tillvarata svenska intres sen i internationell sjöfart, 1. om transporter med svenskafartyg till eller från en främmande stat utsätts för diskriminering ijämförelse med transporter med andra fartyg, 2. om en främmande stat eller ettföretag hemmahörande i en sådan stat i övrigt vidtar eller förbereder åtgärdersom är eller kan vara till skada för svensk sjöfart eller 3. om det behövs på grund avSveriges åtaganden i överenskommelser om ömsesidigt skydd av sjöfartsintressen. 2 § Föreskrifter enligt I § får avse 1. förbud för näringsidkare attingå avtal om befraktning av eller transport med fartyg som är registrerade iden främmande staten eller inskränkning i rätten att ingå sådana avtal, 2. förbud för innehavare av svenskhamn att låta fartyg som är registrerade i den främmande staten anlöpa hamneneller inskränkning i hamninnehavarens rätt att låta sådana fartyg anlöpahamnen eller 3. förbud för näringsidkare attlåta svenska fartyg utan särskilt tillstånd anlöpa hamnar i den främmandestaten eller att ställa svenska fartyg till förfogande för den främmande stateneller företag i denna. 3 §Den som bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av denna lag döms till böter eller fängelse . Åtal får väckas endast efter förordnande av regeringen. Dennalag träder i kraft den , då lagen (1967:603) om åtgärder motdiskriminering i internationell sjöfart skall upphöra att gälla. Prop.1984/85:95 3 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , ,, , , , Lagrådsremissmed förslag till lag om åtgärder till skydd för svensk sjöfart 1979/80: 166 om sjöfartspolitiken m. m. lämnades en allmän översikt överdet internationella sjöfartspolitiska läget. a. framhölls att deninternationella sjöfartspolitiken alltmera hade kommit att präglas av en omvärderingav vedertagna principer och handlingsmönster. Nya sjöfartsnationer hadeetablerats och krävt sin andel av sjötransporterna, vilket inte utan vidareaccepterades av de redan etablerade nationerna. Dessa förhållanden hade lett tillolika diskriminerande och protektionistiska åtgärder framför allt av ländervilkas handelsfiottor byggts upp huvudsakligen för alt betjäna den egnautrikeshandeln. Utvecklingen hade också lett till att gränsen mellankommersiella och politiska intressen och överväganden blivit alltmer utsuddad. Sverigehar en lag som gör det möjligt att ingripa vid diskriminering avtransporter med svenska fartyg. Lagen (1967:603) om åtgärder mot diskrimineringi internationell sjöfart, vilken bygger på internationellt samarbete, främstmellan de nordiska länderna, ger dock inte möjlighet att ingripa mot åtgärdersom - utan att vara direkt diskriminerande - ändå skadar svensk sjöfart. Lagenger inte heller klart stöd för motåtgärder (motmedel) när endast andra änsvenska fartyg direkt drabbas av diskriminering, även om diskrimineringen fårskadliga återverkningar för svensk sjöfart. Det förslag till ny lagstiftningsom jag avser att ta upp här syftar fill att vidga förutsättningarna för attvidta motåtgärder samt att öppna möjligheter för flera typer av åtgärder. Ettförslag av denna innebörd har varit aktuellt inom regeringskansliet.En hemställan från befraktarrådet och om lagstiftning,som möjliggjorde ingrepp mot utländska rederier som bedrev priskonkurrens efternormer som tedde sig främmande för en sund Prop.1984/85:95 4 marknadsekonomi,remitterades till sjöfartspolitiska utredningen, kommerskollegium ochsjöfartsverket. Ett utarbetat förslag till lag remitterades också tilllagrådet. Lagrådet lämnade förslaget i huvudsak utan erinran. Förslaget komemellertid av olika skäl inte att leda till lagstiftning. Under arbetet iregeringskansliet med det förslag somjag nu lägger fram har kontakter tagitsmed företrädare för berörda myndigheter och organisationer. har man därvid bl. a. betonat viklen av att motåtgärder intevidtas för att stödja en orationell sjöfartsnäring ulan att hänsyn tas tillövergripande samhällsintressen. Denviktigaste målsättningen för internationell sjöfart måste vara alttillhandahålla de transporter som är mest rationella för väridshandeln. Erfarenheternaav verkningarna av preferensbehandling och andra protektionistiska åtgärder påsjöfartsomrädet ger vid handen att en sjöfartspolitik som ger alla ländersfartyg möjlighet att på lika villkor konkurrera om frakterna skapar bättreförutsättningar för ett rationellt transportsystem som leder till lägstamöjliga kostnader. Från denna synpunkt är det angeläget att söka undanröjahinder för befraktarna att fritt kunna välja fartyg. För svensk sjöfart hardiskriminerande och andra protektionistiska åtgärder särskilt ogynnsammaverkningar. En betydande del av den svenska handelsflottan sysselsätts nämligenhuvudsakligen i transporter mellan andra länder (s. k. tredjelandstrafik eller crosstrading). Sjöfartsprotektionismenlar sig bl. a. uttryck i att många länder försöker reservera frakter åt detegna landels fartyg. En sådan begränsning av den fria konkurrensen kan haskadliga ekonomiska verkningar i form av onödigt höga priser och minskadeffektivitet m. m. Sjöfartsprotektionismen kan även ta sig andra uttryck, såsomdumpning av fraktpriserna. Även om de flesta länder bekänner sig till principenom en fri och rättvis konkurrens, är många ändå beredda att inskränkakonkurrensen om det gynnar de egna rederierna. Detfinns ingen anledning att förmoda att de protektionistiska tendenserna kommeratt försvagas. Tvärtom pekar det mesta på att de kommer att bestå ocheventuellt förstärkas. Starkt bidragande orsaker till detta är tonnageöverskotteti förbindelse med en bl. a. därigenom pressad fraktmarknad samt de nyasjöfartsnationernas strävan att bygga upp en skyddad marknad för sina egnafartyg. Sverigesinternationella åtaganden i detta sammanhang är av två slag. Å ena sidan har vivissa lojalitetsförpliktelser gentemot andra länder, främst inom Organisationenför ekonomiskt samarbete och utveckling (), Prop.1984/85:95 5 vilkaliksom vi vill säkerställa möjligheterna för rederier från tredje land och för s.k. outsiders att konkurtera om de internationella transporterna. Å andra sidanär vi bundna både av multilaterala internationella konventioner och avbilaterala avtal som kan begränsa våra möjligheter att vidta önskade åtgärder. Diskrimineringoch annan protektionism inom den internationella sjöfarten står i strid medden grundsats för en gemensam sjöfartspolitik inom som är inskriven i note1 till liberaliseringskod. Noten slår fast principen om eninternationell sjöfartspolitik under fria och rimliga konkurtensförhållanden.Inom sjötransportkommitlé (, MTC) pågårarbetet för att lägga fast en för medlemsländerna gemensam modernsjöfartspolitik. Utgångspunkten är att de bästa samlade ekonomiska effekternaför rederier, befraktare och konsumenter uppnås om såväl regeringar somkommersiella intressenter tillämpar principerna om fri sjöfart i fri ochrättvis konkurrens. Dessa principer skall bygga på marknadsekonomiska övervägandenoch inte hindras av restriktioner som snedvrider konkurrensen genomvalutakontroll eller lagstiftning till förmån för egen flagga. erkännsatt principerna inte längre respekteras fullt ut till följd av de problem somexisterar i linjefrafi-ken med vissa och statshandelsländer. OECD-ländernasförsvar av den fria sjöfarten kommer därför att kräva ett visst mått av aktivt engagemangfrån regeringarnas sida. InomFN:s organ för handel och utveckling, , har utarbetats en konvention omen uppförandekod för linjekonferenser. Konventionen antogs ochträdde i kraft . har godkänt konventionen med vissareservationer (prop. 1983/84:17, , rskr 75). antog denlagstiftning som krävs för ett svenskt tillträde till konventionen, lagen(1983:1015) med anledning av tillträde till konventionen. Tidpunktenför anslutning till konventionen och för lagens ikraftträdande hardock inte fastlagts. har bemyndigat regeringen att besluta i dessafrågor. Jag räknar med att kommer att tillträdakonventionen. Konventionen,som tillkommit på initiativ, har som främsta syfte att tillförsäkrau-landsrederier en störte andel än f. n. av de laster som transporteras i deninternationella linjesjöfarten. I koden föreskrivs såsom normalt lastuppdelningenligt den s.k. 40-40-20-principen. Lastuppdelningen beskrivs i koden så attlinjerederier från export- respektive importlandet skall ha rätt till lika deli den frakt som uppkommer i deras inbördes handel inom konferenstrafikens ramsamt att rederier från tredje land (cross traders eller tredjelandsseglare)skall ha rätt till "en betydande del, såsom " av den fraktsom hänför sig till denna handel. - I en i anslutning till konventionen antagenresolution anges att outsiders, dvs. rederier som driver linjesjöfart utan atttillhöra en konferens, inte får hindras att bedriva linjetrafik om det sker medtillbörliga konkurrensmetoder och på affärsmässiga grunder. Prop.1984/85:95 6 Ikonventionen har således principen om lastuppdelning med utrymme för cross tradinggodtagits. Trots detta har åtskilliga länder gått in för en lastuppdelningmellan export- och importländerna om vardera. - När nu principen omlastuppdelning, som i grunden är främmande för svensk sjöfartspolitik, hargodtagits, är det för del viktigt att slå vakt om det utrymme denlämnar för cross trading. Det är vidare viktigt att slå vakt om möjligheternaför outsiders att verka. Iförhållandet mellan och de flesta andra kommer kodens lastuppdelningsreglerattbli utan betydelse. Inom EG (Europeiska gemenskapen) har nämligen förhandlatsfram en anslutning till koden på visst sätt. I samarbetet mellan EG-staternaför att säkra en enhetlig tolkning och ett smidigt ikraftträdande av koden harockså , och deltagit. Dessa kan därför anslutasig till koden med samma villkor som EG-staterna. - Enligt EG-förordningen nr954/79 av om EG-staternas ratifikation av eller anslutning tillkoden skall EG-staterna vid ratifikation eller anslutning göra betydandereservationer mot konventionen. Dessa reservationer innebär bl. a. att kodens reglerom lastandelar i en konferens inte tillämpas i trafiken mellan ochinte heller vid reciprocitet - mellan och annat kodanslutet OECD-landsamt att i trafiken mellan och icke-OECD-land linjerederierna från EG-ländernakommer att slå samman sina trafik- och lastandelar enligt koden och omfördeladessa andelar mellan sig efter kommersiella kriterier. I denna omfördelning kanvid reciprocitet också andra kodanslutna delta. avser attansluta sig till konventionen med motsvarande reservationer. Isamarbetet mellan EG-staterna och bl. a. inför anslutningen till konventionen har förutsatts att de olika länderna skall försäkra sig om att dehar möjligheter att vidta motåtgärder när den fria konkurrensen hotas avdiskriminering eller annan protektionism. USAavser inte att ansluta sig til! Mellan företrädare för å enasidan och ett antal västeuropeiska sjöfartsnationer och (den konsultativasjöfartsgruppen - , CSG) å andra sidan pågårdiskussioner om hur den fria konkurrensen på den internationellasjötransportmarknaden skall kunna upprätthållas. Diskussionerna avser bl. a.ömsesidiga åtaganden att vidta åtgärder om fartyg från någon av staterna på ettotillbörligt sätt utestängs från olika handelstrader. Detförslag till lag med anledning av tillträde till konventionen somremitterades till lagrådet innehöll en paragraf som syftade till att göra detmöjligt att reagera mot andra konventionsstater som inte uppfyller sinafolkrättsliga förpliktelser enligt konventionen. Paragrafen upptogs emellertidpå förslag av lagrådet inte i propositionen. Jag förutskickade emellertid attdet kunde komma att bli aktuellt med en mer generell motmedelslag-stiftning ochatt jag skulle komma att anmäla frågan i annat sammanhang. 1984/85:95 7 Som jag nämnt har vi också internationellaåtaganden som kan begränsa våra möjligheter att vidta motåtgärder. Detviktigaste av dessa är angående havshamnar av den 9 december1923. Enligt den konventionen skall de anslutna staterna i princip medge andraanslutna staters fartyg tillträde till sina havshamnar på samma villkor somgäller för den egna statens eller någon annan stats fartyg. Vi har även bilaterala avtal med många stater, därparterna tillförsäkrar varandra icke-diskriminerande behandling. Avtalen kangälla både handel i allmänhet och sjöfart speciellt. Ett flertal länder inom har infört lagstiftning somger landets myndigheter möjlighet att ingripa med motåtgärder inte bara motdiskriminering av deras sjöfart utan även mot oskälig priskonkurrens och andraskadliga åtgärder. Motåtgärderna är i huvudsak följande. - Reglering avsjötransporter av gods och fraktsatserna för dessa. - Reglering avutformningen och tolkningen av befraktningsavtal som direkt eller indirektberör sjötransport av gods. - Regler omgodkännande av fraktavtal. - Förbud mottrafik utan tillstånd i territorialvattnet. Den nuvarande danska lagen, som är . gerindustriministern möjlighet att ingripa med följande motåtgärder. - Förbud ellerinskränkning av rätten att ingå avtal om sjötransporter med fartyg i denfrämmande staten. - Förbud ellerinskränkning eller reglering av rätten för fartyg från den främmande staten attanlöpa danska hamnar eller särskilda avgifter för anlöpet. - Förbud fördanska fartyg att utan särskilt tillstånd ställas till förfogande för företag iden främmande staten. Förutsättningarna för att bestämmelser av det nämndainnehållet skall få meddelas är att det förekommer förfaranden till skada förinternationell sjöfart och att bestämmelserna behövs för att tillvarata danskaintressen i internationell sjöfart eller för att uppfylla ett internationelltavtal med andra stater, vars sjöfart på motsvarande sätt drabbas. I har antagits nya bestämmelser om motmedel. I dennyligen antagna lagen om linjekonferenser m. m. finns bestämmelserom motmedelbåde i fråga om konferenserna och utanför dem. Regeringen bemyndigas attfastställa föreskrifter för internationell linjesjöfart med fartyg som inte ärunderkastade konventionen, när detta sker för att genomföra åtgärder somregeringarna i och vissa andra stater (, , ochövriga EG-stater samt andra ) har enats om. Prop.1984/85:95 8 IFinland planerar man att bygga ut sin motmedelslagstiftning, men någotlagförslag har ännu inte lagts fram. 2.4Behovet av ny lagstiftning 2.4.1 Vidgade förutsättningar för motåtgärder Mittförslag: Möjligheter öppnas att ingripa även mot åtgärder som utan att varadirekt diskriminerande - ändå skadar svensk sjöfart. Motåtgärder skall fåföreskrivas även då en främmande stat i övrigt vidtar eller förbereder åtgärdersom är eller kan vara till skada för svensk sjöfart samt då ett företag i enfrämmande stat vidtar eller förbereder sådana åtgärder. I lagen anges klart attåtgärder får föreskrivas på grund av åtaganden i överenskommelser som Sverigehar träffat om ömsesidigt skydd av sjöfartsintressen. Skälför mitt förslag: Jag har tidigare (avsnitt 2.2) redogjort för internationellaåtaganden. I vår nuvarande lag frånår 1967 anges som förutsättning för att motåtgärder skall få föreskrivasendast att transport med svenska fartyg utsätts för diskriminering i jämförelsemed transporter med andra fartyg. Enligt förarbetena (prop. 1967: 134) skullelagen kunna bli tillämplig även om endast fartyg från andra stater än Sverigefår direkt känning av en främmande stats diskriminering. Det kunde nämligentänkas att, vid tillfället då en främmande stat inför bestämmelser som gerfördelar ät egna eller någon annan stats fartyg, inga svenska fartyg för lastertill eller från hamnar där de skulle bli utsatta för diskriminering. Det skulleför lagens tillämplighet räcka att möjligheterna till transport med svenskafartyg begränsas genom diskrimineringen. Därigenom skulle lagen också gegrundval för motåtgärder samfällt med andra stater. Även om förutsättningarnaför motåtgärder enligt lag alltså är något vidare än vad självalagtexten direkt ger vid handen, kan det finnas behov av ingripanden även iandra situationer. T. ex. kan en åtgärd frän en främmande stat som begränsarkonkurrensen pä kort sikt gynna svensk sjöfart. På kan åtgärdenändå vara till skada för svensk sjöfart. I det förslag som läggs fram öppnasmöjlighet för motåtgärder i sådana situationer. Denföreslagna lagen är i praktiken inte avsedd att tillämpas av isolerat.Ett beslut om motåtgärder förutsätter i stället samverkan mellan flera stater.Det kan tänkas att till skydd för sin sjöfart finner det ändamålsenligtatt ingå avtal med andra länder om ömsesidigt skydd för sjöfartsintressen ochatt ett sådant åtagande medför avtalsenlig skyldighet all vidta motåtgärderäven i del fallet att svensk sjöfart inte direkt berörs av en skadlig ellerhotande verksamhet i anriat land. Prop.1984/85:95 9 Beslutom motåtgärder syftar till att upprätthålla goda förutsättningar för enrationell sjöfart till förmån för fraktköpama och ytterst konsumenterna. Gränsdragningenmellan "sund" och "osund" konkurtens är inte strikt och påförhand given. Detta medför att motåtgärder måste användas med storförsiktighet eftersom ingrepp i marknaden av det slag som här avses måste ses iett långsiktigt och större perspektiv, där syftet är att värna omeffektiviteten i de internationella transportsystemen, en effektivitet som på siktger lägsta möjliga transportkostnad med bevarad servicenivå. Givetvisbör de problem som diskriminering och liknande verksamhet skapar i första handlösas genom diplomatiska hänvändelser och genom överläggningar med ifrågavarandestater om möjliga lösningar. Motåtgärder bör vidtas endast när andra medel harvisat sig inte leda till avsedda resultat och efter noggranna värderingar avden aktuella politiska och ekonomiska situationen. Mittförslag: Fartyg från den främmande staten kan förbjudas att anlöpa svenskahamnar. Rätten för svenska fartyg att anlöpa den främmande statens hamnar kanbegränsas, liksom rätten att ställa svenska fartyg till förfogande för företagi den främmande staten. Skälför mitt förslag: Nuvarande lag anvisar som motåtgärd endast förbud ellerinskränkning i rätten att ingå avtal om transport med fartyg registrerat i denstat där diskrimineringen äger rum. I samklang med lagstiftningen i andraländer bör möjlighet ges att föreskriva även andra åtgärder. De ytterligareåtgärder som föreslås har motsvarighet i den danska lagen. Avdet jag har anfört (avsnitt 2.2) framgår att gentemot en statsom är ansluten till havshamnkonventionen knappast kan besluta om åtgärder sominskränker rätten att anlöpa svenska hamnar. Andra stater som har antagitmotsvarande lagstiftning har emellertid inte sagt upp konventionen. Det ärenligt min mening klart att själva lagsriftningsåtgär-den inte medför någotbehov av att säga upp vare sig konventionen eller andra internationella avtalsom träffats av . Först om regeringen avser att med stöd av lagen vidtaåtgärder som strider mot någon sådan överenskommelse aktualiseras frågan omuppsägning. I den mån åtgärder aktualiseras gentemot stater som inte äranslutna till konventionen eller med vilka vi inte har andra avtal, uppståröver huvud taget inte frågan om uppsägning. Attförbjuda fartyg hemmahörande i en viss främmande stat att anlöpa svenska hamnarär självfallet en mycket allvarlig åtgärd. Jag anser det ändå nödvändigt attSverige har denna möjlighet. I samarbetet med andra kan vi inte ståutanför en gemensam aktion där sådana åtgärder aktualiseras. 1984/85:95 10 Föreskriftersom avser rätten att ingå avtal kan naturligtvis inte tillämpas på redaningångna avtal eller avtal som träffas sedan den svenska parten blivit bundeninnan föreskrifter har meddelats. Sådana föreskrifter kommer därför att kunnagälla endast för avtal i tiden efter det att föreskrifterna trätt i kraft.Föreskrifter som avser ufiändska fartygs rätt att anlöpa svensk hamn ellersvenska fartygs rätt att anlöpa utländsk hamn blir från den tidpunkt dåföreskrifterna trätt i kraft i och för sig fillämpliga på hamnanlöp somplanerats till efter ikraftträdandet. Fartyg som, innan några föreskrifterutfärdats, påbörjat en resa kan alltså genom föreskrifterna komma att hindrasatt fullfölja resan till avsett mål. Meddelandet av föreskrifter av den angivnatypen kan därför, särskilt om de skall äga rillämpning efterutfärdandet eller med kort varsel, orsaka kostnader och förluster för enskilda.Dessa problem måste självfallet beaktas om och när frågan om att meddela föreskrifteraktualiseras. Mittförslag: Lagen utformas som en ramlag. Regeringen ges rätt att under angivnaförutsättningar meddela föreskrifter. Skälför mitt förslag: Redan den nu gällande lagen innebär att regeringen bemyndigasatt inom givna ramar meddela föreskrifter. Samma teknik har, som tidigareframgått, använts i utländsk lagstiftning. Ett förslag till lag omåtgärder till skydd för svensk sjöfart har redan varit föremål för lagrådetsgranskning. Innebörden av det förslaget var densamma som av det nu framlagdaförslaget. Lagrådet lämnade då förslaget i huvudsak utan erinran. - Förslagetkom emellertid inte att leda till lagstiftning. Dettidigare nämnda förslaget till lag med anledning av tillträde till konventionenom en uppförandekod för linjekonferenser som remitterades till lagrådetinnehöll ett stadgande om motmedel i situationer då någon bryter mot koden.Stadgandet var föga långtgående och innebar en begränsad tillämpning av lagensbestämmelser i fall då en konventionsstat brast i ömsesidighet i någothänseende som föreskrevs i konventionen. Lagrådet påtalade svårigheterna attlösa problemet med bristande reciprocitet och motmedel som reaktion däremot.Lagrådet förordade att paragrafen skulle utgå och att - om förhållandena gavanledning därtill - fick ta ställning i ett eventuellt konkret fallav bristande reciprocitet och att därvid även hade att ta ställning tillmetoder alt reagera mot detta. Paragrafenutgick ur förslaget somjag anmälde att jag avsåg att återkomma ifråga om en mer generell motmedelslagstiftning. Somjag tidigare berört möter det stora svårigheter alt förutse alla de Prop.1984/85:95 11 situationerdå motmedel kaii behöva användas, likaså att förutse vilka åtgärder som i enviss situation kan bedömas vara lämpligast. Jag har därför valt att föreslå enlag som bemyndigar regeringen att föreskriva någon av de angivna åtgärderna.Liksom i fråga om 1967 års lag har detta ansetts vara mest ändamålsenligt medhänsyn till avsikten att med lagen som bakgrund och stöd göra gemensam sak medandra länder efter föregående internarionellt samråd och till behovet att iförekommande fall handla snabbt. De av mig föreslagnabestämmelserna ingår i den näringsrättsliga lagstiftningen. Effekterna avföreskrifter enligt lagen kan emellertid även beröra förhållandet mellanenskilda. Jag har därför ansett väsenfligt att det i lagen så långt som det ärmöjligt och förenligt med en tillräcklig handlingsfrihet för regeringen angesbåde vilka åtgärder som kan komma i fråga och vilka förutsättningar som gällerför att åtgärderna skall få sättas in. Bemyndigandeti lagen gäller bara regeringen. Utöver de föreskrifter som bemyndigandet avserkan behövas föreskrifter om verkställighet av lagen. Regeringen kan utansärskilt bemyndigande meddela sådana föreskrifter och även överlåta åtunderordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet.