prop · G803200 · 1984-12-31 00:00:00 — De nödvändigaförändringar av t. ex. hälso- och sjukvården mot en bättre effekfivitel ochserviceanda kräver medbestämmandeformer och en arbetsorganisation som bättreän lyckas la fillvara det kunnande och de erfarenheter som finns blandde anställda. Enligt förbundets mening går del inte heller att bortse från deekonomiska konsekvenserna av förslagen. Framförallt kommer införandet av nyamedbestämmandeformer som förutsätter kollektivavtal alt ställa krav päinformations- och utbildningsinsatser för såväl fackligt förtroendevalda somför arbetsgivarens företrädare. För är utgångspunktenuppfattningen all alla anställda i princip skall ha samma ställning och därmedockså samma rätt till medbestämmande oavsett inom vilken sektor avarbetsmarknaden de är verksamma. Del är därför tillfredsställande anser TCO attdel nu utretts att närvarorätt i styrelser och nämnder, facklig vetorätt ochfackligt självbestämmande för de anställda i alla typer av kommuner (primärkommunala,landstingskommunala och kyrkliga kommuner) går att förena med den politiskademokratin. i samt Skaraborgsläns landstingskommun delar kommitténs principiella uppfattning att dekommunalt anställda skall tillförsäkras ett medbestämmande som i störstamöjliga mån svarar mot vad som gäller pä övriga sektorer ulan all den kommunalademokratin kränks. i anser att frågan ompersonalinflytande och företagsdemokrati är angelägen, inte endast ur fackligsynpunkt, ulan även därigenom att beslutsunderlaget kan tillföras värdefullasynpunkter som kommer verksamheten till godo. delar denprincipiella uppfattningen att utvecklingen mot ett ökat personalinflytandekan och bör främjas även pä det kommunala området, kommun anför att den stora och övergripandefrågan i betänkandet är huruvida föreslagna ändringar medför en inskränkning avden politiska demokratin. Den försöksverksamhet som ägt rum har gett posifivtresultat. Få tecken tyder enligt kommunen pä att medbestämmandet inkräktat påden politiska demokratin. Den nämnd som enligt MBL inrättats för att avgöratvister om huruvida en fråga är "politisk" eller inte, har ej helleranlitats vid något enda tillfälle. En negativ effekt som kunnat konstaleras är,att det blivit längre sammanträden och mer tungrott, men detta är en allmäneffekt av MBL. Kommunen tror dock att beslutens kvalitet vunnit på dettaförfarande och en förutsättning för att kunna utnyttja de 1984/85:200 62 anställdas kunskaper fullt ul, är just att de kommer intidigt i ärendebehandlingen. Föreliggande förslag medger delta, anserkommunen. framhåller att kommunen i yttrande över kommu-naldemokratinsbetänkande framhållit att det är fundamentalt att den kommunala demokratin ejfår försämras, begränsas eller ifrågasättas. Man måste härvid beakta att dekommunalt anställda i allmänhet är bosatta inom kommunen och att deföljaktligen som kommunmedlemmar kan la direkt del i beslutsprocessen, som aliaandra bosatta inom kommunen. Företagsdemokratin får därför enligl kommunensförmenande icke komma i konflikt med den kommunala demokratin eller bli ettintrång i de förtroendevaldas suveränitet, utan besluten i de kommunalanämnderna och styrelserna skall fattas endast av de förtroendevalda, som ävenhar all la fullt ansvar för den kommunala verksamheten. Enligt landstingskommuns mening harkommittén alltför ensidigt behandlat arbetsräitsliga frågor utan att beaktavillkoren för den kommunala demokratin. De politiskt förtroendevalda är genomallmänna val utsedda att leda landstingels verksamhet. En förutsättning fördiskussionen om fackligt inflytande i landsfing och kommuner är därför att enklar gränsdragning kan göras mellan de politiskt förtroendevaldas och defackliga företrädarnas funktioner. I de fall där facklig självbestämmanderättoch vetorätt enligt förslagen skall fillämpas innebär det enligt landstingetatt de anställdas företrädare tar över en del av beslutanderätten från dekommunalt förtroendevalda. Frågan om var ansvaret för dessa beslut kommer attligga, finns det anledning alt studera närmare. Del gäller anser landstingetockså problemet att kunna avgränsa vilka frågor som skall omfattas av dessa medbestämmandeformer.Del är en svår uppgift all i varje ärende avgöra om frågan kan sägas angåförhållandet mellan som arbetsgivare och de anställda somarbetstagare. läns landstingskommun anför bl. a. att denpolitiska demokratin bör skyddas genom regler i kommunallagen, vilka klarare änmedbestämmandelagen anger området för personalinflylandet. Gränsdragningsfrågornabör således inte överlämnas fill arbetsmarknadens parter för lösning viakollektivavtal. Landstingskommunen anser vidare att sådana grundläggandefrågor som det här gäller inte bör överlämnas till den enskilda kommunen eller landsfingskommunenatt lösa genom förhandlingar med arbetstagarparlen. Del framstår enligllandstingskommunen som betänkligt, all medbestämmandelagens regler fullt utblir tillämpliga i ett sådant syslem. Det ger t. ex. arbetstagarparlen s. k.kvardröjande stridsrätl för genomdrivande av krav på medinflytande. Regeringsrätten anser att det ligger i sakens natur att deanställdas intresse av medbestämmande för alt nå bästa möjliga arbets- ochanställningsförhållanden och det allmänna intresset av all förverkliga den polifiskademokratin fullt ul i den kommunala verksamheten kan komma i konflikt medvarandra. Om arbetstagarinflytandet leder lill ett annat beslutsinnehåll än omde 1984/85:200 63 förtroendevalda beslutat utan sådan påverkan är deltydligt all medbestämmandet inkräktat på den politiska demokratin, anserregeringsrätten. Den utformning förslaget fått synes från kommunaldemokratisksynpunkt närmast innebära att de förtroendevaldas suveränitet beaktats när delgäller själva beslutsfattandet. Till den kommunala demokratins område hör emellerfidi Hka hög grad utformningen av beslutsprocessen och medlen för att förverkligade beslutande målen. Regeringsrätten anser att de föreslagnamedbestämmandeformerna sammantagna leder lill ett förhållandevis stort intrångi den kommunala demokratin i detta hänseende. kommun framhåller att frågorna om närvarorätt, fackligvetorätt och självbestämmanderätt i betänkandet diskuteras från förhållandelarbetsgivare-arbetstagare. Med det vidsträckta förslag som kommitlén framläggerborde enligt kommunen även relationerna mellan politikerna och medborgarna iegenskap av väljare och konsumenter av service övervägas. Gränsenmellan politiker-fackliga företrädare riskerar alt bli oklar införkommuninvånarna om förslaget genomföres. Enligt kommunens mening är del välsörjt för medbestämmande för de anställda i kommunerna. Ett viktigt problem äremellertid att ge medbestämmandet ett innehåll som å ena sidan fillgodoser deanställdas önskemål om ett reellt inflytande och å andra sidan inte inkräktarpä de förtroendevaldas grundläggande rätt all leda kommunens verksamheter. Dethar tidigare hävdals, alt personalinflylandet inte fär avse verksamhetens mål,inriktning, omfattning och kvalitet. Kommunen har intrycket att dessa principersteg för steg luckras upp. föreliggande betänkande avser att ylteriigare ökade fackliga representanternas inflytande i den kommunala verksamheten. Deltaleder till all en liten grupp personer får möjlighet till politiskt inflytandeulan att ha väljarnas uppdrag härför. En sådan ordning strider mol principen omallmän och lika rösträtt och måste avvisas, anser kommunen. Medborgarrättsrörelsen anser att en systematisk delegationav den kommunala beslutanderätten till icke kommunala sammanslutningar i deolika former som föreslås i betänkandet icke är förenlig med de former förkommunal självstyrelse som slås fast i regeringsformen. Enligl 1 kap. 7 8regeringsformen skall beslutanderätten i kommunerna utövas av valdaförsamlingar. Viss del av denna beslutanderätt kan de valda församlingarnadelegera men då lill organ som kan direkt härledas ur de valda församlingarna,antingen till av dessa utsedda kommunala styrelser och nämnder eller fill avkommunen anställda tjänstemän. Däremot är det ej självstyrelse iregeringsformens mening att beslutanderätten i kommunens angelägenheter lyftsut ur det kommunala systemet och lämnas över till ideella föreningar, övervilka kommunen saknar inflytande. Beaktas bör vidare alt dessa föreningarenligt 2 kap. 17 8 regeringsformen har en grundlagsskyddad rätt att användafackliga stridsmedel mot kommunerna för att förmå deras beslutande församlingaratt ge ifrån sig sin beslutanderätt lill dessa föreningar. Den föreslagnaordningen är enligl medborgarrättsrörel- 1984/85:200 64 sen uppenbart oförenlig med den kommunala självstyrelsesom regeringsformen garanterar kommunmedlemmarna. Medborgarrältsrörelsenavstyrker å det bestämdaste kommitténs förslag såsom stående i strid medregeringsformens regler om självstyrelse. kommun framhåller sin positiva syn på förslagen ibelänkandet. Förslagels genomförande skulle enligt kommunens mening vara envälkommen åtgärd för att utjämna någon av skillnaderna mellan arbetsmarknadensolika sektorer. Kommunen tror också reformen är en nödvändig del för att gehela arbetsrätlsreformen den praktiska innebörd, även inom den offentligasektorn, som den var avsedd att få. Regeringsrätten uppmärksammar arbetstagarorganisationernasställning och anför: Arbetstagarorganisationerna föreslås i olika sammanhangmedverka i medbeslämmandesystemet. De skall kunna utöva facklig självbestämmanderättoch vetorätt samt utse personalföreträdare. Organisationerna är ideellaföreningar och som sådana oreglerade. Det saknas därför lagbestämmelser om hurde skall fatta sina beslut. Som framgår av förslaget skall vederbörandekommunala nämnd pröva arbetstagarorganisationernas beslut, innan nämndenverkställer dem. Denna prövning har emellertid enligt förslaget endast avseendepå frågan huruvida organisafionerna hållit sig inom ramen för sin kompelens.Däremot skall från det allmännas sida ingen prövning företas av att det besluti en angelägenhet, som anmäls för verkställighet, verkligen är korrektuttryck för arbetstagarorganisationernas vilja. Någon grund för prövning avatt besluten är formellt rikliga finns inte, i och med att allmänna beslämmelserav del slag som gäller för aktiebolag och för ekonomiska föreningar saknas förideella föreningar. Del måste inträffa att den kommunala nämnden kommer i berådom de beslut som anmäls för verkställighet verkligen är godtagbara uttryck förde berörda arbetstagarorganisationernas vilja. Den i betänkandet valda konstruktionenreser hela spörsmålet om det är förenligt med rättsordningens allmänna krav altöverlämna rätt att besluta i offentliga angelägenheter lill organ, vilka självainte är underkastade några som helst offentliga regler för sin verksamhet, somkan utgöra grund för en prövning av den formella giltigheten av deras beslut.När det gäller kommunens egna beslut som kan angripas medelst kommunalbesvär ärdet viktigt att besluten tillkommit i laga ordning. Om så ej är fallet kanbesluten upphävas pä talan av kommunmedlem. Flyttas beslutanderätten över påenskilda organ bör på dessa kunna ställas liknande krav om att grundläggandeformella förutsättningar för beslutsfallandet är uppfyllda. Även med hänsyntill vad sist anförts kan ifrågasättas om ett överförande av formellbeslutsrätt beträffande kommunala angelägenheter lillarbetstagarorganisationer är förenligt med grundläggande kommunalrättsligaprinciper. Regeringsrätten anför vidare alt det inte är uteslutet attmedbestämmandet kan leda till en minskad effektivitet i det kommunala arbetet- här bortses frän den omgång som utövandet av medbestämmandet i sig självt 1984/85:200 65 Inom den enskilda sektorn kan en bristandeeffektivitet i varu- eller tjänsteproduktionen medföra att företagets beståndäventyras och risken för en sådan utveckling torde motverka anspråk påmedbestämmande som får produkiionshämmande följder. Inom den kommunala sektornfinns antingen ingen sådan återhållande faktor eller är den betydligt mindreframträdande. Även detta förhållande bör enligt regeringsrätten beaktas när delegala ramarna läggs fast för vilket medbestämmande som skall kunna utvecklas. Regeringsrätten uppmärksammar även att betänkandet inteberör problemet om grundlagsenligheten i vidare mån än alt det med hänvisning fillstatsmakternas ställningslagande i samband med PSO-lagstiftningen uttalas attden föreslagna närvarorätten av samma skäl som PSO-verksamheten torde vara grundlagsenlig.De beslutsområden som enligt de föreslagna lagbestämmelserna skall kunna överlämnastill vad man kan anta ingalunda oväsentligt medbestämmande - i fräga omfackligt självbestämmande och fackligt veto ensambestämmande - frän deanställdas sida är enligt regeringsrätten ganska vidsträckta och inte särskiltväl preciserade. Med hänsyn härtill finner regeringsrätten att del är enallvarlig brist att förslagens grundlagsöverensslämmelse inte fått en närmarebelysning i en konkretiserad analys. Just när del gäller kontakterna mellanolika maktstrukturer framstår klart behovet av en grundlig konstitutionellgranskning av förslaget. Härmed har regeringsrätten inte tagit ställning lillfrågan om de föreliggande förslagens förenlighet med regeringsformen. Regeringsrätten diskuterar i sitt yttrande även frågorgällande kollektivavtal och anför därvid: I yttrandets lagförslag är anordnandet av de olikamedbestämmandeformerna inte pä samma direkta sätt som förslagkopplat till kollektivavtal om medbeslämmandeformen och om i vilken omfattningden skall tillämpas. Alt kollektivavtal mellan kommunen och de arbetstagarorganisationersom har medlemmar anställda hos den, ändå är en nödvändig förutsättning för attarbetstagarinflytandet skall kunna förverkligas, kommer i stället till uttryckdäri all personalförelrädarna i PSO och för utövandet av närvarorätten skallutses av arbetstagarparlen i kommunens kollektivavtal och att fackligsjälvbestämmanderätt och facklig vetorätt endast kan tilläggas sådan arbetstagarpart.Denna konstruktion medför alt medbeslämmandesystemet bringas ur funktion, när avialslösttillstånd inträder. Fråga uppkommer i vad mån bortfallet av medbestämmandeinslrumenlenockså medför bortfall av beslulsmöjligheter överhuvudtaget inom berördaområden. I betänkandet har inte närmare belysts vilka praktiska problem ettsådant avialslöst tillstånd kan medföra. Vad beträffar PSO torde inga beslutkunna fattas inom det sakområde, som lagts fast i reglementet för vederbörande PSO,intill dess fullmäktige beslutat vilket organ som skall besluta i "delutslagnas" ställe (för såvitt inte kommunen håller sig med en beredskapsorganisation,som automatiskt övertar beslutsbefogenheten). Förhållandet är likartat när detgäller medbestämmandeformen facklig självbestämmanderätt, medan ingen oförmågaatt fatta beslut inträder genom bortfallet av vetorätten. Men betyder det avtalslösatillståndel att tidigare inlagt veto nu .S 1984/85. 1984/85:200 66 kan ju under allaomständigheter fatta ett nytt beslut, identiskt med det fidigare velodrabbade,och verkställa del nya beslutet. Om vetots effekt skall ansesbortfalla genom avtalets upphörande, inställer sig frågan hur gamla de velodrabbadebeslut fär vara, som blir verkställbara. Och kan ännu inte verkställdabeslut, fattade av arbetstagarorganisationerna med slöd av fackligsjälvbestämmanderätt, saklöst lämnas därhän när avtalslöshet inträder? Pånärvarorättens område skall enligl förslaget gälla alt kommunen fär besluta attpersonalföreträdare får närvara. Om sådant beslut gäller torde på grund av kollektiv-avialsförpliktelse,tvång föreligga för kommunen att kalla personalföreträdarna till vederbörandenämnds sammanträden. Men skall detla iakttagas också vid avialslöst tillstånd,om personalförelrädarnas mandat av arbetstagarorganisationerna alltjämtbestår? Sakligt finns kanske alls ingen anledning att låta de anställdas insynoch inflytande upphöra. De antydda problemen i samband med avtalslöst tillståndsynes kunna få sin motsvarighet i anslutning till att man utan något avialslöstinterregnum träffar avtal med omreglering av medbestämmandeomrädena. Åre kommun anför att ett omfattande inrättande avparissammansatta organ ställer krav på administrativa resurser. De småkommunerna torde ha svårt att svara upp lill detta utan betydande utökning avden administrativa personalstyrkan. I den allmänna debatten har tillkomsten avmedbestämmandelagen ansetts medföra en formalisering och ibland byråkraliseringav inflytandefrågorna. Genom tillskapandet av veto, självbestämmande ochutökning av , till den specialreglerade förvaltningen, utökarenligt kommunens mening risken för ylteriigare byråkralisering av den kommunalaförvaltningen. Kommunen anför vidare att de fackliga organisationerna i daghar svårt att ta fram personella resurser för sitt arbete. Om de skall hamöjlighet all låta sig representeras i olika partssammansalta organ och nämnder/styrelser,torde svårigheterna alt rekrytera fackliga företrädare öka, åtminstone meddagens utformning av reglerna för facklig förtroendemans ställning påarbetsplatsen. anför all om kommitténs förslag om nya medbestämmandeformergenomförs, måste sannolikt de centrala medbestämmandeavtalen sägas upp. Därmedavbryts de lokala medbestämmandeförhandlingarna i avvaktan på att parternacentralt fastställer nya förutsättningar för lokala avlal. Vad som i förstahand behövs för att kunna vidareutveckla medbestämmandet, är all parterna fårfullfölja det lokala förhandlingsarbetet. kommun anför när det gäller kostnads- och effektivitetsinlressena,att dessa bör kunna tillgodoses vid de avtalsförhandlingar, som förutsättsskola föregå kommunfullmäktiges beslut om närvarorätt. En förtroendefull ochnära samverkan med de anställda och deras organisationer är av största värdeför nästan all kommunens verksamhet. Denna samverkan är dock inte enbart enkvantitativ fråga ulan beror enligt kommunen också på kontakternas ochrelationernas "kvalitet". Kommunen framhåller att det numera finnsmänga andra kontaktvägar genom medbestämmandelagen och genom Prop.1984/85:200 67 alt träffa medbestämmandeavtal för att inte också nämna deinformella kanaler och utvecklingsprojekt som etablerats pä olika nivåer inomkommunen. Synpunkter av denna art bör enligl kommunen kunna ligga till grundför kommande överläggningar och förhandlingar med de fackliga organisationerna.Det bör vara möjligt all förena medinflytandeintressena med deeffektivitetskrav som måste ställas . De fackligaorganisationerna har knappast något annat intresse än kommunen av att defackliga resurserna används till effektiva och rationella samrådsformer. kommun anser alt sådana former förpersonalinflytande bör eftersträvas sä att effektiviteten i verksamheten inteminskar. Under nuvarande ekonomiska förhållanden är detta speciellt viktigt.Här skall dock inte bortses frän att ett ökat inflytande kan komma att medföraett ökat engagemang och ansvar från de anställdas sida till gagn förverksamheten, säger kommunen. Kommitlén har föreslagit att kommunfullmäktige resp. landsfingetfär befogenhet att besluta om att företrädare för de anställda får närvara vidstyrelsens eller annan nämnds sammanträden. Med undantag för bl. a. ärenden somgäller myndighetsutövning mot enskild föreslås närvarorätten gälla alla slagsärenden. Närvarorätten omfattar inte utskott eller avdelning.Personalföreträdare har rätt all delta i överläggningarna men inte i beslutenoch att få sin mening antecknad till protokollet. Högst tre personalförelrädarejämte suppleanter får finnas i varje nämnd. De skall ulses i första hand blanddem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde. 4.1 Inställning i principfrågan 4.1.1 Remissinsianser med en positiv inställning Åtta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag utanatt närmare ange motivet. Dessa är: arbetsdomstolen, , ,, , , och kommuner. JO har ingenerinran från rättslig synpunkt. De övriga 29 instanserna med positiv inställning harangivit skäl för sin ståndpunkt och/eller lämnat synpunkter och kommentarerbeträffande principfrågan. Dessa är: kammarrätlen i , ,, arbetslivscentrum, i ,, , , , Väslernorrlands och Norrbottensläns landstingskommuner, , , , ,, , , , , , , ,och kommuner. 1984/85:200 68 i , samt Centralorganisationen /SR. Arbetslivscenirum anför all det mol bakgrund av denbetydande frihet kommunerna och landstingskommunerna har när det gäller attorganisera sin verksamhet - något som man i dagens debatt om effektiviteten iden offentliga sektorn fäster stor vikt vid - enligl arbelslivscentrums meninginte är rimligt att motsätta sig utredningens förslag i fråga om närvarorätten. , Väslernorrlands och Norrbottenslandstingskommuner hänvisar till egna positiva erfarenheter avförsöksverksamhet med närvarorätt. , kommun ochSvenska kommunförbundet tillstyrker kommitléns förslag och lämnar i anslutninghärtill synpunkter som i detalj redovisas nedan. kommun tillstyrkernärvarorätt och framhåller att personalföreträdare bör vara knuten till dennämnd där närvarorätten föreligger och alt närvarorätt bör införas genomutnyttjande av kollektivavtal. kommun framhåller att ett antagandeav förslaget om närvarorätt i styrelser och nämnder måste kombineras medåtgärder som begränsar den omfattande och ibland omotiverade byråkrati somnuvarande MBL-regler skapat. Med hänvisning lill de positiva erfarenheterna avförsöksverksamheten från berörda kommuner och landsting tillstyrker Östersundskommun utredningsförslaget. läns landstingskommun anför att frågan omnärvarorätt nu bör kunna lösas slutligt. I vart fall bör försöksverksamhetenavlösas av mer permanenta former. Den nuvarande ordningen som förutsätterframställning från fullmäktige, därefter dispensbeslul av regeringen samlslutligen beslut av vederbörande nämnd att utnyttja den givna dispensen ochinföra närvarorätt är enligl landstingskommunen omständlig och bör redan av detskälet ändras. I det följande anges vissa förbehåll för den positivainställningen, bl. a. i vilken ordning beslut om närvarorätt skall fattas samlhur reglerna skall utformas. landstingskommun samt ochNorrköpings kommuner tillstyrker förslaget med undantag av kollektivavlalskonstruklionen.Stockholms kommun anser att den del av förslaget, som innebär all formelltfelaktig tolkning av närvarorätten är grund för att upphäva en nämnds beslut,inte bör genomföras. kommun tillstyrker alt närvarorätt förpersonalrepresentanter får införas efter beslut av kommunfullmäktige, varviddock frågan om besluts olaglighel lill följd av formfel vid kallelse avpersonalrepresentant bör omarbetas. läns landstingskommun avstyrkerförslaget om personalförelrädares ovillkorliga rätt att få sin meningantecknad till protokollet. kommun tillstyrker de föreslagna lagändringarna.Kommunen föreslår dock, att närvarorätt kommer att möjliggöras även i utskottav nämnd eller styrelse, i vart fall i sådana utskott som har tillagtsbeslutanderätt av nämnvärd betydelse. i och läntillstyrker förslaget med hänvisning till positiva erfarenheter av försök medpersonalföreträdare i nämnder i vissa kommuner i länet och attbeslutanderätten Prop.1984/85:200 69 enligt förslaget odelat ligger kvar på de förtroendevalda.Enligt styrelsens mening skall närvarorätt också kunna föreligga i de s. k.lokala organen exempelvis kommundelsnämnder då dessa utgör nämnd i kommunalrättsligmening. De lokala kollektivavtalen som förutsätts träffas mellan parterna börsålunda innefatta den lokala anpassningen beträffande omfattning och former förnärvarorätten. Vidare bör del slås fast att i normalfallet skall de tre huvudorganisafionernautse vardera en personalförelrädare i varje nämnd som omfattas avnärvarorätten. kommun anför bl. a. alt en anledning fill att medgenärvarorätt i styrelser och nämnder kan vara en strävan alt åstadkomma enlikformighet inom arbetsmarknaden i stort. Utifrån den erfarenhet som erhållitsunder försöksverksamheten synes gränsdragningen enligl kommunen mellan denkommunala demokratin och förelagsdemokratin ej vålla några större problem.Närvarorätten förutsätts regleras sä, att de förtroendevaldas suveränitet ejminskas.