prop · G803202 · 1984-12-31 00:00:00 — 1984/85: 202 om denoffentliga sektorns förnyelse; Regeringen bereder tillfälle att la del av vadsom har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll. 1 skrivelsen redovisar regeringen för kännedomett samlat program för den offentliga sektorns omvandling och utveckling. De skildafrågorna behandlas under rubrikerna service och valfrihet i den offentligasektorn, medborgaren i centrum, regeringens förhållande till sina myndigheter,arbetet inom de statliga myndigheterna, förhållandet stat-kommun, delaktighet isamhällsverksamhet - demokrati samt utveckling av den statliga personalpolitiken. Avskrivelsen framgår att den är avsedd att följas upp genom olika förslag ochbeslut från regeringens sida. 1 1984/85. Skr.1984/85: 202 Skr.1984/85:202 2 Närvarande: statsrådet , ordförande, ochstatsråden , , , , , , , R.Carlsson. Skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse Den offentliga sektorns omfattning och inriktning harfortlöpande varil föremål för politisk diskussion. De skilda uppfattningarnahänger samman med inställningen lill frågan om samhällets skyldigheter, dvs.vilka uppgifter som bör anses vara ett gemensamt ansvar för medborgarna ochdärför skötas av organ som är gemensamma för medborgarna. 1 alla samhällssystem finns en offentlig sektor. Försvaroch rättsväsende har av hävd räknats till samhällets ansvar. 1 räknassedan länge också skolundervisning och stöd till dem som inte själva kanförsörja sig till samhällets uppgifter. Dagens starka offentliga sektor har vuxit fram ur välfärdspolitiken,dvs. uppfattningen att vissa verksamheter - som vård, omsorg och utbildning -är av sä grundläggande betydelse för människornas liv att de bör tillkommaalla medborgare på lika villkor. De görs tillgängliga utifrån medborgarnasegna behov och förutsättningar och utan hänsyn lill deras individuellaekonomiska resurser. Till välfärdspolitiken hör också uppfattningen att vissafrågor - som bebyggelsens utformning eller skyddet för miljön - har sådanbetydelse för alla människors tillvaro all de bör styras av regler som utformasav medborgarna gemensamt. Inställningen att sociala insatser och utbildning skalltillkomma medborgarna på lika villkor betyder att samhällets uppgift är vidareän att enbart tillhandahålla ett skyddsnät för dem som inte har ekonomiska möjligheleralt själva köpa sig vård, omsorg och utbildning. Samhällets uppgift är atthålla en så omfattande tjänsteorganisation all den kan la emot alla medborgareoch erbjuda dem samma goda kvalitet på tjänsterna. Ty det är endast 1984/85: 202 3 så som fördelning efter behov, inte efter inkomst, kanåstadkommas. Delar man upp organisationen i tvä delar, ett""skyddsnät"" för de svagaste grupperna och en ""marknadsanpassaddel'" för övriga grupper, för man ofrånkomligt in en styrning efterekonomiska resurser snarare än faktiska behov, och tjänsterna kommer intelängre att erbjudas på lika villkor till medborgarna. När det gäller utbildningtillkommer alt det är viktigt att skapa en för medborgarna gemensamreferensram. Det harrätt betydande enighet kring de välfärdspolitiska reformerna. Välfärdspolitikenstammar ur egna bittra erfarenheter hos stora medbor-gargrupper av detmänskligt förödande i att inte ha råd lill nödvändig sjukvård, till omsorg omde gamla, till utbildning åt barnen. Ur de erfarenheterna växte uppfattningenom det nödvändiga i att människorna solidariskt, genom sina gemensammasamhälleliga organ, log ansvaret för att dessa tjänster skulle slå lillförfogande för alla människor alltefter deras egna behov. På sammasätt växte uppfattningen om att dessa tjänster skulle utgå lika för alla framur en ideologiskt betingad jämlikhetssyn; man ville inte ha ett system för defattiga och ett för de rika. Motiveringarna för denna generellavälfärdspolitik finns tydligast formulerade i Per anförande iriksdagens remissdebatt (andra kammarens prot. 1928: 3 s. 11): '"Hemmets grundval är gemensamheien och samkänslan.Det goda hemmet känner icke till några privilegierade eller lillbakasatla,inga kelgrisar och inga styvbarn. Där ser icke den ene ner på den andre, därförsöker ingen skaffa sig fördel på andras bekostnad, den starke trycker ickened och plundrar den svage. 1 det goda hemmet råder likhel, omtanke, samarbete,hjälpsamhet. Tillämpat pä det stora folk- och medborgarhemmet skulle dettabetyda nedbrytandet av alla sociala och ekonomiska skrankor, som skiljamedborgarna i privilegierade och tillbakasatia, i härskande och beroende, irika och faltiga, besuttna och utarmade, plundrare och utplundrade."" förs en livlig debatt om välfärdssamhället och denoffentliga sektorns fortsalla utveckling. Men alla förändringar av dennasektor måste bygga på alt de grundläggande sociala nytligheterna skalltillkomma alla medborgare på lika villkor och fördelas efter människornasbehov, inte efter deras ekonomiska tillgångar. Förändringar som strider moldessa principer måste avvisas. Denna syn har slagit igenom i den offentligasektorns verksamhet och arbetsformer. Ändå finns det flera skäl lill att nu taupp frågan om förändring och vidareutveckling av den offentliga sektorn. Denoffentliga sektorn arbetar under andra förutsättningar än underuppbyggnadsåren. De kvantitativa bristerna är långt mindre och den offentligasektorn fyller väl sin uppgift att kunna erbjuda tjänster till alla medborgare.Därmed ändras förutsättningarna för den offentliga sektorns arbete. Deorganisatoriska kraven är annorlunda i ett uppbyggnadsskede än i ettkonsolideringsskede; kraven på central styrning av verksamheten 1984/85:202 4 är hårdare i ell expansionsskede, då resursernafortfarande är otillräckliga. 1 ell konsolideringsskede med tillräcklig ellernästan tillräcklig kapacitet träder andra krav i förgrunden. Möjligheterna attnära anpassa utbudet av samhällstjänster till individuella behov ökar. 1 taktdärmed stiger kraven pä inflytande över verksamhetens utformning från dem somutnyttjar tjänsterna och från medborgarna i allmänhet. Själva tillväxten och storleken av den offentligaorganisationen ställer också särskilda krav. Det är exempelvis uppenbart attdet i dagens stora kommuner krävs en annan typ av beslutsorganisationän i de gamla, betydligt mindre kommunerna, för alt främja det medborgerligademokratiska inflytandet. Med storleken kan följa en problemfylld komplexitet, ominte den politiska beslutsorganisationen och möjligheterna att utöva politiskkontroll över verksamheten anpassas i en väl utbyggd, vittförgrenad kommunalbeslutsorganisation. Med en väl fungerande medborgerlig insyn och kontrollöver den offentliga förvaltningen skapar storleken i sig inte någrademokratiska problem. Stor uppmärksamhet måste dock ägnas dessa frågor.Anpassningen kommer inte av sig själv. Det förtjänar påpekas att just själva omfattningen av denoffentliga sektorn också erbjuder möjligheler för medborgerligt inflytande och bru-karpäverkan,som inte kan erbjudas i en mindre organisation. De stora kommunerna har enekonomisk styrka som ger möjlighet att omsätta medborgarnas krav påsamhällstjänsterna i praktisk verklighet. Storleken av den offentliga sektorngör det också möjligt att hålla en variation och mångfald i utbudet, som inteär möjlig i ett mer begränsat system. En sådan bredd är en förutsättning föralt samhällstjänsterna skall kunna anpassas lill olika medborgares skiftandebehov. Den offentliga sektorn måste utvecklas som ell uttryck förmedborgarnas krav. Det är viktigt att den inte sluter sig inom sig själv ochsitt eget beslutssystem. Den offentliga sektorn bör också ta vara på deutvecklingsmöjligheter som erbjuds av idéer och impulser från verksamheter iickeoffentlig regi. 1.1 Avvägningen centralt/lokalt Kommuner och landstingskommuner svarar självständigt fören myckel stor del av den offentliga verksamheten och de offentliga tjänsterna lillmedborgarna, men den kommunala och landstingskommunala verksamheten regleras lillstor del av statliga beslämmelser, ibland av myckel detaljerad art. På samma sätlreglerar staten genom olika beslämmelser en del av de privata företagensverksamhet, vad gäller både arbetsmiljö, produktkontroll ochmarknadsföringsåtgärder. Den grundläggande motiveringen för denna statligareglering av den kommunala verksamheten är fördelningspolitisk: man villgarantera att 1984/85: 202 5 samhällstjänster som vård och utbildning håller sammastandard över hela landet och utgår till människor på lika villkor, oberoendeav var i landet de bor. Regleringarna av de privata företagens verksamhet harsin grund huvudsakligen i konsumentens behov av skydd mot exploatering av ekonomiskaintressen, som är starkare än han själv. Del gäller inte bara sådana regler somnärmast skyddar den enskilde konsumenten, som t, ex, marknadsföringslagen (1975:1418,ändrad senast 1984:424), utan också dem som skyddar konsumenterna ochmedborgarna som grupp, l.ex. Det finns alltså starka skäl för centrala statligaregleringar. Men det finns också väsentliga problem förknippade med enomfattande statlig reglering av kommunerna och näringslivet. Ett problem är givetvis att geografiska, sociala och åldersmässigaförhållanden varierar mellan kommunerna, något som kan göra det svårt elleromöjligt all utforma rimliga, enhetliga regler, giltiga för alla kommuner, omhur en viss verksamhet skall organiseras. Det är lätt att inse att l.ex,sjukvårdsorganisationen inte arbetar under samma villkor i ett tätbefolkat länsom i ett befolkningssvagl glesbygdslän. Enhetliga regelsystem blir därmed lättstelbenta och kan motverka sitt eget syfte. Ty om vissa kommuner tvingasanpassa sin verksamhet till regler, som inte passar just deras förhållanden,blir resultatet givetvis en sämre service till medborgarna än vad fallet bliri de kommuner där reglerna bättre passar de lokala förhållandena. Detta är ettskäl till att de statliga reglerna för kommunala verksamheter på åtskilligasektorer mjukats upp för att möjliggöra en bättre anpassning av verksamheten tilllokala villkor. Exempel på detta kan man hitta vad gäller bl. a. statsbidragen lilldel obligatoriska skolväsendet - utan att därför det statliga ansvaret förutbildningens mål och innehåll förändrats - och till den kommunalabarnomsorgen. Ett annat väsentligt problem som följer av omfattandestatlig regelgiv-ning är all den kan minska människornas intresse för allsjälva engagera sig i det lokala samhällsarbetet. Eftersom verksamheten ärcentralt detaljreglerad. upplever man det som mindre meningsfullt att försökapåverka och förändra lokalt. Detta är oroande, ty den offentliga sektornsuppgift är inte bara att vara en organisation för produktion av tjänster lillmedborgarna. Den skall i lika hög grad vara ett instrument för medborgarnasvilja och göra medborgarna delaktiga i ansvaret för dessa tjänster. Påmotsvarande sätt påverkas också de anställda negativt av överdrivendetaljreglering. Personalen i stal och kommun mäste ha spelrum för sittyrkeskunnande för att engagera sig på djupet så som den offentliga verksamhetenkräver. När bygget av det sociala trygghetssystemet startade varmålet inte bara att ge människorna tillgång lill tjänster som vård ochutbildning utan också att skapa möjligheter för dem ati själva påverkaomfattningen och inriktningen av dessa tjänster. Utformningen av det statligaregelsystemet får därför inte bli sådan att önskan alt skapa rättvisa ochlikformighet skym- Skr.1984/85:202 6 mer målet att hos medborgarna skapa delaktighet ochmedansvar för samhällsarbetet. Jag återkommer i det följande till frågan hur detta lokalainflytande bör kunna stärkas. Ett tredje problem är naturligtvis att regelgivningen kangå för långt. Man uppställer regler som är mer detaljerade än vad som behövsför alt uppnå mål som likvärdig behandling av medborgare, organisationer ochföretag i likartade situationer. Man överför oreflekterat likformighetsmål lillverksamheter som inte måste omfattas av sådana. Man använder slentrianmässigt regelgivningför att lösa problem, även när andra metoder skulle vara smidigare och mereffektiva. Det är mot denna bakgrund man skall se det arbete med översyn avolika statliga författningar som f. n. pågår inom , bådesådana som reglerar statlig och eller landstingskommunal verksamhetoch sådana som reglerar företagens verksamhet. Jag återkommer till detla i detföljande. Ett allmänt mål för den statliga normeringen bör alltsåvara att reglera det som är nödvändigt för all upprätthålla kravel på rättvisaoch likformighet i servicen lill medborgarna och för alt skydda vikligaenskilda eller kollektiva intressen men alt inte sträcka regleringen så långtatt man blockerar det lokala engagemanget och det lokala ansvarstagandet församhällsarbete eller utan starka skäl inskränker människors handlingsfrihet. För all nå detta mål krävs förändringar i dagensrelationer mellan stat och kommun i riktning mol en ökande bestämmanderätt förkommuner och landstingskommuner. Regleringen av företags och organisationershandlande bör minska och individens handlingsfrihet stärkas. 1.2 Ekonomiska ramar och effektivitetskrav i denoffentliga sektorn Självfallet måste kostnadsutveckling och effektivitet inomden offentliga sektorn hållas under noggrann uppsikt. De som finansierarverksamheten, medborgarna, har berättigade krav på att deras pengar användsrationellt. Så länge behoven av samhällsinsatser överstiger resurserna innebärfelaktig organisation, bristande arbetsledning, omoderna arbetsformer ellerföråldrad utrustning all angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses i denutsträckning som skulle vara faktiskt möjlig. Och den enskilde berövas resursersom han kunde använt bättre själv. Den offentliga sektorns andel av bruttonationalproduktenhar ökat kraftigt under och uppgår f. n. till omkringen tredjedel. Denna skrivelse avser inte all behandla de ekonomiskaförutsättningarna för den offentliga sektorn. Detla sker i annat sammanhang.Jag vill här bara erinra om de riktlinjer som gäller. ställningstagande i enlighet med regeringensproposition /85:40 (FiU 6, rskr 58) innebär bl. a. följande: Den kommunalakon- 1984/85:202 7 sumtionen tillåls öka med högst i detmedellånga perspektivet. I samma tidsperspektiv förutsätts den statliga minskamed I % per är. Den offentliga sektorns utbyggnad bör vidare ske inom ramen förett i stort sett oförändrat skattetryck. Omfördelning av resurser inom denoffentliga verksamheten och effektivering av den offentliga sektorn blir därmeden viktig uppgift bl. a. för att undvika en privatisering av viktigasamhälleliga verksamheter. Ettständigt ralionaliseringsarbete är därför som jag ser del ell viktigt inslag iden offentliga sektorns utveckling. För alt ett sådant arbete skall blieffektivt krävs aktiv uppföljning och utvärdering av den offentliga verksamhetensproduktivitet och effektivitet. Denoffentliga sektorns effektivitet handlar om i vilken grad medborgarnas behovav service, sjukvård, transporter, utbildning och andra insatser tillgodoses irelation till de resurser som förbrukas. Jag vill därför något beröra destudier som presenterats om produktiviteten i offentlig sektor. 1rapporter till den av regeringen tillsatta expertgruppen (B 1981:03) förstudier i offentlig ekonomi (), som sorterar under , harredovisats uppgifter som tyder pä att produktiviteten i offentlig sektorsjunkit sett över hela perioden. i ell kortareperspektiv tyder dock resultaten på all produktiviteten i den statligaadministrationen ökat . Ett trendbrott kan såledesiakttas för den statliga verksamheten. Landstingskommunernas, främstsjukvårdens, produktivitelsminskning, som var avsevärd, skullesamtidigt ha avtagit. Några mätningar för perioden finns ännuinte. Del måstestarkt betonas alt det inte går all sätta likhetstecken mellan produktivitetoch effektiviiel, eftersom det mer tekniskt inriktade produktivitetsbegreppetenbart mäter antalet prestationer i förhållande lill insalta resurser och integraden av måluppfyllelse. Det bör också framhållas all mätningarna kan blimissvisande, om de ej förmår ta hänsyn till förändringar av prestationenskaraktär. Värdet för medborgarna av verksamheten inom den offentliga sektorn ärsålunda inte enbart en fråga om dess produktivitet. De offentliga tjänsternaskvalitet, tillgänglighet och rättvisa fördelning mellan olika medborgare ärcentrala dimensioner i ett välfärdssamhälle. Deföreliggande studierna utgör emellertid, även internationellt sett, ettframsteg vad gäller metoder för att bedöma den offentliga sektorns produktivitet.En rad analyser och diskussioner återstår dock för att utveckla löpandemätningar som kan komma till användning som underlag vid utvärdering ochstyrning av offentliga verksamheter. Det finns all anledning alt fortsätta delmetodutvecklingsarbete som redan har gett vissa resultat. Det är viktigt attbeslutsunderlagen kan vidgas och fördjupas med ett genomarbetat material sombelyser hur produktiviteten utvecklas och vad som förklarar utvecklingen. 1984/85:202 8 Del bör finnas goda förutsättningar för den offentligasektorn att fungera ekonomiskt, rationellt och effektivt. Verksamheternautsätts för ärliga granskningar i den kommunala och statliga budgetprövningen.Verksamheten sker under kontroll och insyn från dem som på en gång är sektornsfinansiärer och avnämare, dvs. Och de politiska beslutsfattarnaställs regelbundet till ansvar inför väljarna. Dessa kontrollmekanismer kan dock delvis blockeras avfelaktiga organisationsformer. Signalerna frän medborgarna kan lill följd aven alltför komplex organisation, med alltför mänga nivåer, först långsamt ochalltför svagt nå fram lill de politiskt ansvariga. Olika ansvarsområden lapparibland över varandra. Det leder till från medborgarnas synpunkt ointressantakompetenskonflikter och dubbelarbete. Överdriven uppdelning i sektorer innebärall problem som medborgarna ser som helheter splittras. Medborgarnas krav ochbehov riskerar alt falla mellan sektorerna. Del är därför angeläget all man i arbetet med alt förnyaden offentliga sektorns arbetsformer också uppmärksammar kravel alt självaorganisationen skall gagna en rationell resursanvändning och direkta kontaktermellan beslutsfattarna och medborgarna. Försöksverksamhet med att ge offentligainstitutioner såsom barnstugor ett eget budgelansvar är exempel på sådanaförändringar. Den offentliga sektorn arbetar med andra mål och på andravillkor än den privata. Del betyder att den offentliga sektorn måste utvecklaandra, och delvis annorlunda, metoder för utveckling av arbetsformer,utrustning och organisation. Givelvis bör man dock i detla arbete vara öppenför impulser och erfarenheter från andra sektorer. Av samma skäl måste staten, kommunerna ochlandstingskommunerna satsa på modern leknik för att sänka kostnaderna ochförbättra servicen. Dock är det av största vikt att utvecklingen inomden offentliga sektorn alltid utgår från dess egenart. Verksamheten måstealltid bottna i folkmaktens suveränitet som är folkstyrets förstaförutsättning. Den måste vidare arbeta med speciellt höga krav på insyn ochmottaglighet för opinionsbildning. Rättssäkerheten i den offentliga verksamheteninnebär därtill i vikliga hänseenden särskilda krav på arbetsformer ochorganisation. 1.3 Ett samlat program för den offentliga sektorn 1 ett läge där få stora bristområden ännu återstår inomden offentliga sektorn, är del naturligt all nya aspekter på den offentligaverksamheten skjuls i förgrunden. Grundläggande är dock att synsättet från folkhemsdeballenännu har bärkraft. Som en följd därav kan inte existensen av en stark offentligsektor på allvar ifrågasättas. Dock krävs både utveckling och förändring inomdess ramar. Medborgarna måste ges möjlighet att mera aktivt äntidigare påverka 1984/85:202 9 inriktningen och arbetssättet inom all offentligverksamhet. Denna måste tydligare anpassas lill brukarnas krav. Variationsrikedomen i den offentliga sektorn måste öka ocheffektiviteten ständigt förbättras. Ambitioner av detta slag kräver insatser inom såväl statsom kommun för att kunna förverkligas. Lag- och annan författningsreglering,liksom avtalsreglering, behöver moderniseras och nya verksamhetsformer utvecklas.Personalpolitiken måste passas in i delta mönster och attityder påverkas hosmedborgare, brukare, anställda och förtroendevalda. Därför krävs ett samlat program för den offentliga sektorn.Naturligen kan delta inte vara detaljerat eller i sina enskildheter tvingande.En grundläggande tanke skall i stället vara att tillåta en lokalt styrdutveckling grundad pä gemensamma mål och en gemensam färdriktning. Jag avser all i andra sammanhang och under loppet av enläng tidsperiod äterkomma till regeringen med förslag för att förverkliga deriktlinjer som dras upp i det följande. 2 Service och valfrihet i den offentliga sektorn Många människor är nöjda med sina kontakter med denoffentliga sektorn. Men medborgarinflytandet över den behöver ändå förslärkas. Brukarnas inflytande över det som sker i kommuner,landstingskommuner och statliga organ går många olika vägar. Deförtroendevalda och de anställda i den offentliga sektorn samlar på sigsynpunkter och önskemål från de medborgare som använder deras tjänster. Delöppna politiska arbetet i kommuner, landstingskommuner och stal innehåller ettstort mått av brukarinflytande över offentlig verksamhet. På sina håll finns emellertid kvardröjande myndighetsatlilyder,som kan kännas kränkande för medborgarna, och rent allmänt gäller att självaomfattningen av den offentliga verksamheten, dess sätt alt organisera sig ochfördela ansvar inom sig kan utgöra ell hinder för medborgar- och brukarsynpunkieratt tränga fram. Den statliga och kommunala förvaltningens internaadministrativa rutiner kan ibland tillålas bli mer styrande för verksamheten änkonsumenternas önskemål. Myndighetsuppgifterna kan vara sådana alt deframtvingar detla. Men detla gäller bara i fåtalet fall. Användarna av offentlig verksamhet saknar ibland formella möjligheleratt ställa krav på de tjänster de utnyttjar; en patient kan inte alltid väljaviss bestämd sjukhusläkare, och en elev, som hamnat i en långvarig konflikt meden lärare, kan inte ulan vidare flytta lill en annan klass. I en väl fungerande, serviceinriklad vårdinrättning ellerskola torde sådana problem lösas. Svårigheterna uppslår i de fall där viljantill individuell anpassning inte finns hos vederbörande samhällsorgan. Därförbehöver brukarnas ställning stärkas. 1984/85:202 10 2.1 Privata alternativ? höjs röster för att åstadkomma service och valfrihetgenom en privatisering av för välfärden centrala kommunala och landstingskommunalaverksamheter. Begreppet ""privatisering"" används idebatten om flera olika länkbara modeller för alt överföra samhällstjänster iprivat regi. Anhängarna av privatisering företräder en annan syn påomfattningen av samhällets sociala ansvar än den som ligger i folkhemslanken:utsagt eller oulsagt ligger i privatiseringskampanjen uppfattningen attsamhället bör begränsa sitt ansvar lill en minimiorganisalion för de behov sominte kan täckas genom privata initiativ. Diskussionen om privatisering bör hållas skild frän fråganom privata verksamheter, som drivs som komplement lill en för alla medborgareavsedd offentlig verksamhet. Sådan kompletterande privat verksamhet existerarredan i dag - privatpraktiserande läkare och tandläkare, för-äldrakooperativadaghem, enskilda skolor osv. och bör självklart fä finnas även i framliden. 1åtskilliga fall utgår statsunderstöd till dessa enskilda verksamheter;privatpraktiserande läkare kan inom ramen för landstingskommunernas sjukvårdsersätlningfå ersättning från , enskilda skolor och daghem kan fästatsbidrag. Dessa möjligheter bör kvarstå. De utgör i vissa fall en nyttigjämförelsepunkt för statlig eller verksamhet och tillför ibland denoffentliga verksamheten ett nytänkande. Ytleriigare en distinktion som mäste göras är skillnadenmellan kom-mersidl privat verksamhet, dvs. verksamhet i vinstsyfte, och ideellprivat verksamhet, dvs. verksamhet med annat syfte än alt skapa vinst åt entreprenören. Merparten av de enskilda skolor och daghem som drivs i dagdrivs på ideell grund.