prop · G80349 · 1984-12-31 00:00:00 — Den av FLU föreslagnaöversynen av bestämmelserna om militär direktivrätt tillstyrktes avremissmyndigheterna. I anslutning därtillifrågasatte dock flera CB och länsstyrelser om det fanns tillräckliga skälför att behålla den militäradirektivrätten. Det uppdrogs därefteråt civilbefälhavarutredning(CBU) att i anslutning till sina överväganden om civil befälhavarnas ställning och uppgifter uppmärksamma fråganom den militära direktivrätten. Utredningen redovisade sitt arbete i denna deli betänkandet Civil befälhavarnas ställningoch uppgifter (Ds K 1967:06). I enlighet med sitt uppdrag gick utredningen inte närmare in på förhållandena i central instans utan begränsade 1984/85:49 184 sig till att läggafram förslag enbart för regional och lokal nivå. I huvudsak ansågutredningen emellertid att dess synpunkter påden militära direktivrätten påregional och lokal nivå kan tillämpas även på förhållandena i central instans. Enligt CBU måsteman även i fortsättningen räknamed militär direktivrätt på regionaloch lokal nivå som en garanti för att absolut nödvändiga militäraintressen tillgodoses i det oförmodade mentrots allt tänkbara fallet att berörda civila och militära chefer inte kan nå enighetbeträffande en betydelsefull åtgärd i ensituation, då den militära verksamheten måsteha absolut företrädesrätt och högre instans ställningstagandeinte kan eller hinner inhämtas. Utredningen ansåg vidare att de motiv som kan anföras som grund förmilitär direktivrätt i de fall därden nu förekommer med samma styrka kan göras gällande beträffande varje områdeinom den civila sektorn där åtgärder från civil myndighets sida kan tänkas inverka påförutsättningarna för de militära operationerna. Den militära direktivrättenborde därför enligt utredningen inte påsätt som är fallet vara begränsad till särskilt angivna områden av den civila sektorn eller avse vissa särskilt angivna åtgärder fråncivil myndighets sida. Utredningen lade därför fram förslagom en mer generellt utformad direktivrätt. Vid remissbehandlingen av betänkandet visade det sig råda delade meningar om utredningens förslag. ÖBbiträdde för sin del vad utredningen anförtom behovet av militär direktivrätt. Samtliga CB och det övervägandeantalet länsstyrelser som yttrade sig i frågan bestred eller ifrågasatte däremot behovet av en militär direktivrätt- i vart fall på regional nivå. Civilbefälhavarnaoch några länsstyrelser förde i stället fram tanken att den militära direktivrättenborde kunna ersättas av någon form av författningsregleradföreträdesrätt för det militära försvaret i vissa speciella lägen. De remissmyndigheter som inte hade något att erinra mot militär direktiv-rätti och för sig ställde sig i allmänhetpositiva - eller i vart fall inte avvisande - till CBU:s förslag om en generellt utformad direktivrätt. I frågaom den närmare utformningen av en sådan direktivrättmöttes dock utredningens förslag med erinringar på flera punkter. CBU:s förslag i fråga om den militäradirektivrätten har inte lett till ändringar i gällandebestämmelser i ämnet. 1984/85:49 185 Av denna redovisning torde framgå att det råderallmän enighet om att gällande bestämmelserom militär direktivrätt ärotillfredsställande och bör ses över.Härmed synes det dock vara slut medenigheten. FLU och CBU har liksom ÖBoch flera andra myndigheter hävdat att detfinns behov av en militär direktivrätt. Civilbefälhavarnaoch ett växande antal länsstyrelser har däremot i olika sammanhang bestritt eller ifrågasatt behovet av en militär direktivrätt- i vart fall på regional nivå. En såbeständig och allt mera enhetlig opinionmot militär direktivrätt inom en betydande del av de myndigheter som närmast berörsav frågan utgör i och försig skäl nog att ingående granska skälenför och emot militär direktivrätt. Mot denna bakgrund granskas i det följande om det behövsen militär direktivrätt. Granskningen inleds med en redovisning av gällande bestämmelseroch en sammanfattning av vad som tidigare anförts i ämnet. Därefter redovisas de allmänna synpunkter som ansetts böra ligga till grund för en prövning av behovet av en militär direktivrätt.Det konstaterades därvid att en direktivrätt kan komma i frågapå såväl central som regional och lokal ledningsnivå men att förutsättningarna och behovet är olika påde skilda nivåerna. Frågan om det behövsen militär direktivrätt behandlas därför för varjeledningsnivå för sig. Först belyses därvid den regionala nivån, som tidigare framför allt uppmärksammats, närden militära direk-tivrätten diskuterats. På regional nivå är militär direktivrätttänkt som en nödfallslösningnär samverkande militär och civil chef inte kan uppnå enighet om vilka civila åtgärder som måste vidtas föratt militära operationers effektivitet skallsäkerställas och när direktiv från högre instansinte kan avvaktas. Lösningen innebär en rättför militärbefälhavare ochförsvarsområdesbefälhavareatt meddela bindande föreskrifter för civilbefälhavarenrespektive om att viss konkret åtgärd skallvidtas eller underlåtas i syfte att anpassa den civilaverksamheten efter det militäraintresset, sådana situationer kan givetvisuppkomma men bedöms inte vara särskilt sannolika. Det framhålls vidare att de militära kraven, hur angelägna de än är, inte rimligen kan vara såkategoriska att de absolut måste tillgodosesutan varje som helst hänsyn till motstående civila intressen. Dessa kan tvärtom förutsättas ha en betydande tyngd i beskrivna situationer då en civilbefälhavareeller en länsstyrelse finner det omöjligt att tillmötesgå de militäraönskemålen. När man prövar vilka anpassningsåtgärder som bör vidtas påcivil sida måste därför de militära kraven och de civila intressena alltid vägas mot varandra. Denna vägning börgrundas på en 1984/85:49 186 bedömning inte bara av de krav som detmilitära läget ställer utan också av förutsättningarna förcivila anpassningsåtgärder och de konsekvenser som sådanaåtgärder kan fl, inte minst förmotstånds viljan och därmed ytterst förförsvarseffekten. Det framstår därför som svårtatt motivera varför det yttersta ansvaret för avvägningen bör vila påden militäre chefen. På grund häravavvisas lösningen med en militär direktivrättpå regional nivå. I ställethävdas att avvägningen börgöras av de samverkande chefernatillsammans under gemensamt ansvar. Risken föratt detta kan medföra att försvarsansträngningarnainte kommer att bedrivas med en enhetlig inriktning och att den nödvändigasamordningen mellan det militära och detcivila försvaret äventyras bedömsvara mycket liten. Genom de samövningar avskilda slag och genom den gemensamma planläggningsom bedrivs på regional nivå har en betydande förståelse kunnat skapas mellan berörda chefer förden militära resp. civila verksamhetens förutsättningar ochbehov. såvitt angår den centrala ledningsnivån uttalas att behovet av en militär direktivrättdär är mindre framträdande än det äri regional instans. Bland skälen härtill märksatt de centrala myndigheterna rent praktiskt har lättare att inhämtaregeringens ställningstagande när oenighet uppkommer och att de har större möjligheteratt avvakta besked, eftersom de arbetar med mera långsiktiga frågeställningar, vilka inte kräver lika snabba avgöranden som i regional instans. Det anses därför intefinnas något behov av militär direktivrättpl central nivå. På den lokala ledningsnivån är frågan om behovet av militär direktivrättmer komplicerad på grund av de stora samverkanssvårigheter som av flera anledningar råder där. Den splittradebild som den civila ledningsorganisationen företer på denna nivå medför atteventuella militära direktiv får riktas mot den civila myndighet som i varje särskilt fall bedömsvara utrustad med befogenheter och praktiska förutsättningar att tillgodose det föreliggande militäraanspråket. Eftersom förutsättningarna för och behovet av militär direktivrättär olika för skilda verksamhetsområden bör dessagranskas vart och ett för sig. En annan frågeställning som böruppmärksammas, när behovet av en militär direktivrätt på lokal nivå övervägs, är om det ar enskilda personers handlande eller myndigheternasverksamhet i egen regi som behöver påverkas. Lokal militär chefs behov av att kunna styra allmänhetens handlande kan nämligentillgodoses både med en militär direktivrättmot den civila myndighet som förfogar över erforderliga befogenheter och genom en lösning Prop.1984/85:49 187 som innebär att denmilitäre chefen utrustas med befogenhetatt själv meddela allmänheten föreskrifteri stället för den civila myndighet som normalt gör detta. Påden senare lösningen finns i gällande lagstiftning flera exempel, bl a den militära vägtrafikkungörelsen, som innehållerbestämmelser enligt vilka lokal militär chef kan reglera vägtrafiken när detta behövs för att genomföra en militäroperation. Lösningen har sin begränsning - bl a börden inte tillämpas annat än såvitt avserkrigsskådeplats eller dess närhet och närmyndighetsutövningen inte kan ombesörjas av de ordinarie samhällsorganen - men från andra synpunkter bedöms lösningen vara att föredra framför ordningen med en militär direk-tivrätt.Det bör därför i första hand prövas om inte de befogenheter, somlokal militär chef har tillagts och lämpligen kan tilläggasmed stöd av sådana bestämmelser,på ett tillfredsställande sätttillgodoser hans behov av inflytande överallmänhetens uppträdande. I den månså är fallet bortfaller behovet av en militär direktivrätt. Vid den närmaregranskning som redovisas i det följande avbehovet av militär direktivrätt på olikaverksamhetsområden konstateras att det för närvarandebara är i civilförsvarslagstiftningen som det finns bestämmelser om militärdirektivrätt på lokal nivå. Där görs vidare den bedömningen att det numera knappast finns något beaktansvärtbehov för lokala militära chefer att genom direktivrätt kunna påverkaden civilförsvarsverksamhet som har till syfteatt avhjälpa eller lindra verkningarna avinträffade skador. Det intresse av enmilitär direktivrätt gentemot civilförsvaret som bedöms kvarstå synes grundat pålokala militära chefers behov av att kunna påverka befolkningens uppträdande inom och i anslutning till en krigsskådeplats. Förde militära operationernas effektivitet kandet t ex vara angeläget att trafiken regleras på visst sätteller att ett område spärras av och utryms. En tänkbarlösning för att säkerställa sådana behov är att utrusta lokal militär chef med direktivrätt gentemot lokal civilförsvarschef,trafiknämnd eller lokal polischef, vilkahar befogenheter av intresse i sammanhanget. Lösningen avvisas dock som obehövligoch mindre rationell. För det första bedömsintresset av att kunna reglera vägtrafikentillräckligt tillgodosett genom debefogenheter som tillagts lokal militärchef i den militära vägtrafikkungörelsen. Dessutom framhålls att lokal militär chefs behov av att inom krigsskådeplatskunna påverka befolkningens uppträdande genom avspärrning,utrymning och dylika åtgärder mest rationellt bör kunnatillgodoses genom egna befogenheter att meddela föreskrifter direkt till allmänheten.I den s k skyddslagen (1940:358) finns förnärvarande bestämmelser av denna art, som t ex innebär befogenhet att utfärda tillträdesförbud för s k säkerhetsområden var- 1984/85:49 188 medbl a förstås krigsskådeplats. Dessa bestämmelser föreslås bli föremål för en översyn.Under förutsättning att de ges ett lämpligtinnehåll bör en militär direktivrätt i nu ifrågavarande syfte kunna anses överflödig. Övervägandena utmynnar i förslaget att gällandebestämmelser om militär direktivrätt skall upphävas som obehövliga på såväl central som regional och lokal ledningsnivå. i detta sammanhang jämförelsevis sent tillkomna lagstiftningen om undanförsel ochförstörning föreslås inte någon ändring. Denav civilbefälhavarna och några länsstyrelser väckta tankten att den militäradirektivrätten bör ersättas av någon form av författningsreglerad företrädesrätt för detmilitära försvaret i vissa speciella lägenbehandlas inte närmare i denna promemoria. Skälet härtill är att decivila myndigheterna redan enligt totalförsvarets principiella grundvalar och allmänna målsättningsamt givna instruktioner är skyldiga att lämna det militära försvaret företräde när omständigheternapåkallar det och att det inte kan anses behövligt attvid sidan om denna allmänna skyldighet ha en författningom militär företrädesrätt i vissa angivna situationer. 1984/85:49 189 Enligt 9 § civilförsvarslagen (1960:74) får, om det prövasoundgängligt för nödigsamordning av civilförsvaret och försvarsmakten, regeringen eller efter regeringensbemyndigande ÖB förordna att militär myndighet under högsta civilförsvarsberedskapfår för särskilda fall meddela civilförsvarsmyndighet föreskriftom fullgörandet av uppgifter, som åvilar civilförsvaret. Bestämmelsen överfördes vid gällande civilförsvarslagstillkomst ordagrannt och utan närmarekommentarer års civilförsvarslag(1944:536). Om bestämmelsen yttrade departementschefeni prop 1944:268 med förslag till civilförsvarslag bl a följande. Civilförsvaret ingår som ett led i det totala försvaret, och ledningen av detta måste till mycket väsentligdel tillkomma de militära myndigheterna. Direktivrätten synes emellertid böra begränsastill att avse allenast verksamheten under krig. Under fred torde nämligen möjlighetenatt i sista hand hänskjuta uppkomna meningsskiljaktighetertill Kungl Maj:ts avgörande vara tillfyllest. Vidaresynes direktivrätten icke böra innefatta rättatt meddela allmänna föreskrifter om civilförsvaretsverksamhet utan endast befogenhet att försärskilda fall meddela civilförsvarsmyndighet föreskrifterom fullgörandet av civilförsvaret åvilandeuppgifter. Dylika föreskrifter böra få avse allenastfrågor, som otvetydigt äro att hänföra till den operativa ledningen av civilförsvaret. Den militära direktivrätten påcivilförsvarets område har utformats närmare i Kungl Maj:ts ämbetsskrivelse till . Enligt skrivelsen föreliggerdirektivrätt för ÖB gentemot och för MB (armékårschef, försvarsområdesbefälhavare,fördelnings- och brigadchef)gentemot länsstyrelse och civilförsvarsmyndighet som lyder under . I trängandefall tillkommer viss direktivrätt även annan militärchef (lägst bataljonschef) gentemot civilförsvarsmyndighet som lyder under . ÖBoch MB kan besluta om inskränkning avdirektivrätten samt, efter överenskommelse med respektive , om delegering av sådan rätt till lägre militärchef. Direktivrätten innebär befogenhet att meddela de föreskrifter om verkställande av beslut om utrymning och bortflyttningsförbud m m, som ärsärskilt 1984/85:49 190 påkalladeur militär synpunkt. Inom område, som utsatts förfientligt anfall eller eljest berörs av militäraoperationer, innebär direktivrätten dessutom befogenhet att meddela de föreskrifterom civilförsvarsverksamhetens inriktning, som är nödvändiga medhänsyn till pågående militära operationer eller säkerställande avmilitära transporter eller som eljest är påkallade ur militär synpunkt. Enligtämbetsskrivelsenbör militär chef samråda med berörd civilförsvarsmyndighet innan direktiv meddelas. Enligt 52 § förordningen (1969:736) med instruktion för postverket fårMB - om förhållandena oundgängligen kräver det under beredskapstillstånd och krig - i samråd med CB och regional chef hos postverket inskränka eller helt förbjudaposttrafik inom militärområdet. MB eller enligt dennes bemyndigande annan territoriell befälhavare fårvidare efter samråd med CB eller länsstyrelse och regional eller lokal chef hospostverket anbefalla åtgärder som erfordras för militärt ändamål i frågaom postanordningarna inom vederbörligt område. Enligt48 § förordningen (1965:842) med instruktion förteleverket får MB eller annan chef som lyder direkt under ÖB underberedskapstillstånd och krig inom område som är underställt honomanbefalla åtgärd som fordras för militärt ändamål i fråga om teleanläggningarunder ledning. Om förhållandena oundgängligen kräver det får MB eller annan chef som lyder direkt under ÖB i samråd medregional eller lokal chef för inskränka eller helt förbjudaprivat teletrafik inom vederbörligt område. Samma befogenhet tillkommer även annanterritoriell befälhavare i fråga om område som är underställt honom. ÖB eller efter dennes bestämmandechefen för försvarsstaben bestämmer omfattningen av område ochutsträckningen av befälhavares befogenhet enligt det sagda. Enligtlagen (1961:655) om undanförsel och förstöring kan regeringen vid krig eller krigsfarabesluta att egendom av betydelse för försvaret eller 1984/85:49 191 folkförsörjningen eller eljest för det allmänna skall flyttas till annan förvaringsplats (undanförsel) för att förhindra att egendomen förstörs genomkrigshandlingar eller går förlorad på annat sätt. Befogenheten kan av regeringen överlåtas på ÖEF. Undanförsel skall i princip ombesörjas av egendomens ägare eller innehavare men kan beräknaskräva aktiva insatser från myndigheternas sida - centralt av ÖEF och regionalt av CB och länsstyrelse. Dessa kan bl a förväntas utfärda mer eller mindre detaljerade bestämmelser om verkställighetenav beslutad undanförsel. Genom 6 § kungörelsen (1961:656) om undanförsel och förstöring tilläggsÖB och MB befogenhet att, då högstaberedskap gäller för försvarsmakten,meddela de föreskrifter för verkställighetav beslutad undanförsel, som är särskilt påkallade med hänsyntill militära operationer. Befogenheten kan avÖB eller MB delegeras till annanmilitär myndighet. Går det inte att föra undan egendom som är av sådan beskaffenhet att fiendenskrigsansträngningar skulle väsentligen underlättasom egendomen faller i hans hand och föreliggerdet trängande fara för att egendomen skall göra det kan regeringen med stöd av lagen om undanförsel och förstöring föreskriva att egendomen skall förstöras ellereljest göras obrukbar (förstöring).Befogenheten kan av regeringen överlåtas på ÖEF, som i sin tur kan bemyndiga CB eller länsstyrelse att besluta om förstöring i samråd med vederbörandemilitära myndigheter. Har förstöring beslutats får ÖB eller MB enligt 10 § nämnda kungörelsemeddela föreskrifter om tiden för beslutets verkställande samt, i den mån det är påkallat från militärsynpunkt, om andra förhållanden av betydelse för verkställigheten. kan också meddelas av annan militär myndighet, som därtill bemyndigas av ÖB eller MB.Meddelade föreskrifter skall möjligt delges länsstyrelsensom svarar för att beslut om förstöring och föreskrifter om verkställigheten kommer egendomens ägareeller innehavare till del. Denne äri sin tur skyldig att låta förstöra egendomen enligt myndigheternasanvisningar. I fråga om undanförsel och förstöring av järnvägsanläggningar,elkraftanläggningar, teleanläggningar, luftfartsanläggningar, väganläggningar, sjöfartsanläggningar samt viss annan egendom, som tillhör eller innehas av statlig myndighet, har särskilda bestämmelsermeddelats (1970:644-650). Enligt dessa skall beslut om undanförsel meddelas av vederbörande centrala civila statsmyndighet i samråd med ÖB och andra berörda civila myndighe- Prop.1984/85:49 192 Även i dessa fall får ÖB och MB, när högstaberedskap gäller för försvarsmakten,meddela de föreskrifter för verkställighetav beslutad undanförsel som är särskilt påkallade med hänsyntill militära operationer. Befogenheten kanav ÖB eller MB delegeras till annanmilitär myndighet. När det gäller förstöring av anläggningarsom nämnts beslutar ÖB eller av ÖBbemyndigad militär myndighet i samråd med vederbörandecivila myndigheter. I viss utsträckningansvarar beslutsmyndigheten även för verkställighetenav beslutad förstöring. Beslut om förstöring av telean-läggning meddelas dock av ,i samråd med vederbörande civila och militära myndigheter. Har förstöring av teleanläggningbeslutats meddelar militär myndighet föreskrifter om tiden för beslutets verkställande. I militär vägtrafikkungörelse(1974:97) finns bestämmelser om undantag från den allmännavägtrafikkungörelsen (1972:603). Undantagsbestämmelserna avser i första hand trafik på väg eller i terrängmed fordon som brukas av försvarsmakten samt beskaffenhetenoch utrustningen av sådana fordon. Emellertid innehåller den militäravägtrafikkungörelsen ocksåbestämmelser, enligt vilka militär myndighet bemyndigas att under vissa förutsättningar föreskriva undantag från vad som eljest gäller för civil trafik. Om det behövs för att genomföraen militär operation - varmed i dettasammanhang förstås verksamhet för att försvara landet genom insättande av stridskrafter - får såledeskompanichef eller högre chef enligt 20 § militäravägtrafikkungörelsen meddela lokal trafikföreskrift, som avses i 147 § vägtrafikkungörelsen. Samma befogenhet tillkommer chef för trafikpluton eller militärpolispluton. Befogenheten innebär en rättatt för viss väg eller viss vägsträcka eller församtliga vägar inom visst område utfärdat ex förbud mot trafik med fordon av visstslag eller föreskrift om körriktning eller om andra särskilda åtgärder förreglering av trafiken. Den som meddelar lokal trafikföreskrift enligt 20 § skall underrätta om föreskriften. Rör föreskriftentrafiken eller eljest i större omfattning skall samråd ske med länsstyrelseninnan föreskriften meddelas. Lokal trafikföreskriftsom avses i 20 § skall tillkännages genom vägmärken eller påannat lämpligt sätt. Uppkommer under militär operation behov av 1984/85:49 193 tillfällig trafikreglering lämnas anvisningar för trafiken av trafikpost och om det är lämpligt genom vägmärken. I 23 § militära vägtrafikkungörelsen föreskrivsvidare att militära tra-fikanvisningsmärken fåranbringas vid allmän väg om det behövs för att genomföra militär operation. Utöver nu refererade bestämmelser innehållermilitära vägtrafikkungörelsen (5 §) ett generellt bemyndigande för kompanichef eller högre chef att - om det är oungängligen nödvändigt föratt genomföra en militär operation -medge undantag från den militäravägtrafikkungörelsen, körkortslagen(1977:477), körkortsförordningen (1977:722), terrängtrafikkungörelsen(1972:594), fordonskungörelsen (1972:595), vägtrafikkungörelsensamt kungörelsen (1972:605) om införande av ny vägtrafiklagstiftningeller lokal trafikföreskrift. Lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret mm- den s k skyddslagen -innehåller främst bestämmelsersom syftar till att i fredstid tillgodose behovet av skydd för anläggningar ochområden m m av betydelse för förs vars väsendet. Föreskrifter för tillämpningenav skyddslagen finns i bevakningskungörelsen(1940:383). Bestämmelserna tillägger militärbefälhavare befogenhet att utfärda förbud för obehörigaatt beträda anläggning eller områdesom tillhör försvarsväsendet eller nyttjas av detta ellerför dess räkning. Föranläggning eller område som eljest ärav betydelse för försvarsväsendet utfärdas tillträdesförbud av . Skyddslagen innehålleremellertid även vissa bestämmelser, som syftar till att öka de militäramyndigheternas befogenheter under krig, krigsfara och andra utomordentliga avkrig föranledda förhållanden.Under sådana förhållanden får såledesregeringen enligt 3 § skyddslagen avdela särskilda säkerhetsområden, därbefogenheten att utfärda bl a tillträdesförbud enligtregeringens bemyndigande skall i ställetför tillkomma militärbefälhavare. Som säkerhetsområdeskall enligt samma lagrum också anseskrigsskådeplats. 13 1984/85. 1984/85:49 194 3 TIDIGARE UTREDNINGAR M M I skrivelse till chefen för dåvarandeinrikesdepartementet hemställde civil befälhavarna om åtgärder i syfte att undanröja en ordning som innebär en militärdirektivrätt gentemot civilbefälhavare och länsstyrelser.En sådan ordning måste enligt civil befälhavarna anses strida mot den allmännaprincipen att civil befälhavarna lyder direkt under Kungl Maj:toch riksstyrelsen så länge förbindelserna dit fungerar, medancivilbefälhavarna i situationer då kontakt inte kan erhållas med riksstyrelsen självarepresenterar riksstyrelsen.