prop · G803212 · 1984-12-31 00:00:00 — För att man skall få ett mer rättvist system är det enligtutredningens mening självklart att man måste ha samma möjligheter att användasåväl straffrättsliga som administrativa sanktioner mot dem som driver luftfartpå grund av ett luftfartsavtal som mot dem som driver sådan med stöd avkoncession. Utredningen diskuterar möjligheten all införa ett krav påkoncession även när det finns ett luftfartsavtal som ger ett annat landsflygbolag rätt till linjefart till och från . Utredningen pekar emellertid på att om regeringen harträffat ett luftfartsavtal med ett annat land så kan luftfartsverkei sedaninte göra någon egentlig prövning, och inte heller kan tillståndet återkallasså länge luftfartsavtalet gäller. Det finns vidare inte någon möjlighet attinföra koncessionsplikt i de redan gällande luftfartsavtalen eller all sägaupp alla dessa avtal och träffa nya som innehåller beslämmelser om sådan plikt. 1984/85:212 125 Utredningen förordar inte att koncessionsplikt skallinföras för de fall då ett luftfartsavtal föreligger men understryker att deltadock inte innebär att del helt kommer att saknas möjligheter till ingripanden iadministrativ väg. kan vid kontakter med det felande bolagetsluftfartsmyndigheter ge lill känna att man frän svensk sida är missnöjd och, iflagranta fall, att man önskar att vederbörande bolag inte längre utövarrättigheterna all driva trafik pä enligt luftfartsavialei. Som en sistautväg kan regeringen säga upp luftfartsavialei. Ett annat vapen somluftfartsverket kanske kan använda sig av är vägran attgodkänna flygbolagets tidtabeller, tariffer m.m., vilket medför att bolagetinte kan flyga. Del är enligt utredningen väsentligt att luftfartsverketbeaktar alla de möjligheter som finns för att en större efterlevnad avprisregleringen skall åstadkommas. Ett lättare sätt är enligt utredningen att införa enansvarsbestämmelse för den som bryter mot de villkor som luftfartsverket harmeddelat med stöd av 7 kap. 6 8 LL. Agenter och andra som säljer flygbiljetterkan via medverkansbeslämmelserna nås av ett sådant straffrättsligt ansvaroavsett om luftfarten sker pä grund av koncession eller med stöd av avtal. Utredningen går härefter in på de problem en straffrätisligsanktion innebär eftersom del enligt svensk rätt inte finns någon möjlighet attutkräva straffrättsligt ansvar av ändra än enskilda fysiska personer. Ett system med straffrättsligt ansvar för överträdelser avtariffbestämmelser skulle enligt utredningen otvivelaktigt få störst effekt omdet felande flygbolaget kunde fällas till ansvar i stället för någon enskildtjänsteman hos bolaget. Utredningen menar emellertid att man inte skallunderskatta effekten av en straffsanktion. Straffhotet är naturligtvis enfaktor som bidrar till att den enskilde tjänstemannen avhåller sig frän allbegå några överträdelser. För bolagens del bör det ha en viss psykologiskeffekt att överträdelserna är straffsanktionerade. Utredningen föreslår en ny straffrätislig bestämmelse omansvar för den som utövar luftfart med åsidosättande av villkor som harmeddelats med stöd av 7 kap. 6 8 LL(13kap. 28 II). Enligt riksåklagaren motiverar den avhållande faktor somett straffhot ulgör att överträdelser av villkor enligt luflfartsavtalkriminaliseras. Riksåklagaren tillstyrker därför utredningens förslag i dendelen. anser att likabehandlingen inte börgenomföras pä del sätl utredningen har föreslagit. förordar attkoncession skall krävas av flygföretag som bedriver trafik på , även omtrafiken bedrivs med stöd av luftfartsavtal. Enligt luftfartsverkets meningbör man av flera skäl i förevarande fall inte ställa alltför höga förväntningarpå en straffsanktion. ifrågasätter också om verket, som utredningenanför, har lagliga möjligheter alt göra så långtgående ingripanden som attvägra godkänna tidtabeller. 1984/85:212 126 Enligl SAS/medger de standardavtal som finns attöverträdelser av tarifferna, om koncessionssyslem införs, bestraffas medåterkallelse eller suspension av tillståndet enligt luftfartsavtalet. Att gekoncession till ett främmande flygbolag skulle enligt SAS/vara helt iöverensstämmelse med både gällande luftfartsavtal och lagstiftning och bordedärför rimligen inte förorsaka några negativa reaktioner i andra länder.Bolagen är övertygade om att bara en erinran till det felande flygbolaget omatt luftfartsverket kan suspendera tillståndet eller gä in med effektivakontrollåtgärder skulle förmå detta att upphöra med att sälja biljetter lillunderpris. ställer sig tveksam till omutvidgade straffsanktioner mot flygbolag som över- eller underskriderfastställda priser är del lämpligaste sättet att åstadkomma den eftersträvadelikabehandlingen. Enligt finns det mot bakgrundenav utvecklingen utomlands anledning att överväga om inte tiden nu är mogen fören liberalare inställning till priskonkurrens inom flygtrafiken även i Sverige.1 stället för att införa skärpta straffbestämmelser vid prisavvikelser somutredningen föreslår, anser att en uppmjukning avdet nuvarande sanktionssystemet bör göras sä att en normal priskonkurrensmellan flygbolagen är otilläten. Den likabehandling av flygbolagsom utredningen sagt sig eftersträva uppnås enligl näringsfrihetsombudsmannensuppfattning bättre genom en uppmjukning ån genom en skärpning avsanktionssystemet. För egen det vill jag till en början slå fast att detenligt min mening inte i det nu föreliggande lagstiftningsärendet finnstillräckligt underlag för en grundläggande omorientering i den syn påmålsättningen för den konkur-rensbegränsande lagreglering som vi har . Ensådan omorientering har inte förutsatts i utredningens arbete, och den börenligt min mening inte tas upp . När det gäller utformningen av den nuvarande regleringenär den som utredningen visar och som också verifierats under remissbehandlingeninte helt följdriktig framför allt när det gäller sanktioner mot dem som överträdervillkor för tillstånd och avtalsbestämmelser. Jag delar utredningensprincipiella uppfattning att man bör sträva efter ett mer rättvist system.Utgångspunkten för utredningens förslag är att det inte finns teoretiska ellerpraktiska möjligheter att införa krav på koncession vid sidan av luftfartsavtalsom ger ett annat lands flygbolag rätt till linjefart till och från och /har under remissbehandlingen uttalat en annanuppfattning i den frågan. SAS/har särskilt pekat på att föreliggande avtalvanligtvis har en sådan anknytning till den nationella lagstiftningen att enkoncessionsplikt med därav följande straffsanktion vid överträdelser kanmotiveras. Jag delar luftfartsverket och SAS/: s principiellauppfattning att det inte är uteslutet att införa koncessionsplikt beträffandeden luftfart som utlänningar bedriver i på grund av avtal. Någrabärande skäl att nu 1984/85:212 127 frångå det system som tillämpats i hardock enligl min mening inte lagts fram. I enlighet med utredningens förslag bördock införas en straffbestämmelse i anslutning lill de föreskrifter sommeddelas i samband med sådana avlal. Jag återkommer närmare lill mina övervägandeni denna fråga i specialmotiveringen. Utredningen erinrar om att möjligheterna till lagföringoch verkställighet i de fall som avses i praktiken kan vara beskurnaeftersom det inte finns någon person i som är ansvarig för verksamheten. Enligt lagen (1968:555) om rätt för utlänning ochufländski förelag att idka näring här i riket skall en utomlands bosattutlänning, som har fått näringstillstånd här i riket, ha en i bosattföreståndare för verksamheten. Denne föreståndare är ansvarig för verksamhetenoch skall ha fullmakt från näringsidkaren att i alla frågor som rörverksamheten här i riket handla på dennes vägnar, motta stämning förnäringsidkaren och föra dennes talan (9 8). Vidare finns regler om utländskaföretag som har tillslånd att idka näring här i riket. Dessa skall driva dennanäringsverksamhet genom en registrerad filial (168). Denna skall stå underledning av en verkställande direktör som är ansvarig för filialens verksamhetoch som skall ha en fullmakt med samma innehåll som i fråga om den tidigarenämnde föreståndaren (18 8). Genom dessa bestämmelser ges formella möjligheler tillolika former av myndighelsingripande mol de utländska personer, fysiska ellerjuridiska, som driver näringsverksamhet här i riket och som gör sig skyldigatill överträdelser av den svenska lagstiftningen. Lagen har emellertid, närmastpä grund av uttalanden i förarbetena till den (prop. 1968:98), inte kommit atttillämpas på den verksamhet som här drivs av utländska flygbolag, agenter m.fl. Det finns därför i många fall inte någon representant i för dessautländska företag som kan näs med en straffrätislig sanktion. Enligl utredningen kan det finnas skäl att omprövaställningstagandet att undanta delar av transportsektorn från lagenstillämpningsområde. Utredningen har emellertid funnit att en sådan omprövning- med hänsyn till alla konsekvenser detta skulle innebära i andra avseenden ändet nu aktuella - knappast faller inom ramen för utredningens utredningsuppdrag. Utredningen föreslår att den som här i landet faktisktförestår verksamheten ges samma ansvar och befogenheter som en föreståndareenligl lag. Riksåklagaren har inte någon erinran mot utredningensförslag i denna del som en temporär lösning men förordar att tillämpningen av1968 års lag inom luftfartsrättens område övervägs på nytt. SAS/stöderutredningens förslag. Den föreslagna bestämmelsen bör enligt bolagen ocksåomfatta de flygföretag som har försäljningskontor här men som inte bedrivernågon egen trafik på (s.k. offline-bolag). 1984/85:212 128 Frågan om att utsträcka tillämpningsområdet årslag till att också omfatta den verksamhet som bedrivs i av utländskaflygbolag är en relativt genomgripande lagstiftningsfråga, som utredningeninte har kunnat gå in pä och som kräver ingående överväganden bl. a. avassociationsrättslig art. För det ändamål som är aktuellt nu krävs inte hellerden fullständiga reglering av ansvaret för verksamheten som en sådan lagstiftningskulle innebära. Jag har ingen erinran mot den principiella lösning somföreslås av utredningen. Med det system som har valls inte bara i utan ävenpä de flesta andra häll är det enligt utredningen nödvändigt alt söka upprätthållakravet att fastställda villkor i fråga om tariffer o. d. följs. Någon form avåtgärder måste kunna vidtas gentemot den som inte tillämpar de fastställdapriserna. sanktionssystem har en begränsad räckvidd och det är bl. a.därför nödvändigt att myndigheterna kan ingripa effektivt. Enligt utredningenär det ekonomiska överväganden som ligger bakom överträdelserna; de germöjligheter till ytterligare inkomster. Det effektivaste sättet att bemötaöverträdelserna bör därför enligt utredningen vara ett system där bolagendrabbas av så ingripande ekonomiska sanktioner att prisöverträdelserna inteframstår som företagsekonomiskt motiverade. Utredningen har diskuterat olika former av ekonomiskaåtgärder mot dem som bryter mot tariffbeslämmelserna, nämligen förverkande,sank-tionsavgifier och vite. När det gäller förverkande har efter det att utredningenlagt fram sitt betänkande lagstiftning ägt rum på grund av del i utredningensbetänkande omnämnda betänkandet (Ds Ju 1981: 3) Ekonomiska sanktioner vid brotti näringsverksamhet. infördes sålunda en nyförverkandebestämmelse, 36 kap. 3a8 BrB. Bestämmelsen innebär att inte bara detdirekta utbytet av brott utan även värdet av andra ekonomiska fördelar som kanuppkomma i ett företag till följd av att ett brott begås inom ramen för dessverksamhet kan förklaras förverkade. I första hand åsyftas sädanaföretagsekonomiska vinster eller besparingar som har samband med den straffbaragärningen. Ett klart orsakssammanhang måste föreligga mellan brottet ochvinslen. Om det är svårt att beräkna beloppet mer exakt får vinsten ellerbesparingen uppskattas lill ett skäligt belopp. Utredningen menar att en bestämmelse av detta slag kanvara svår att tillämpa pä det här området. problem är svårigheterna attbestämma värdet på näringsidkarens förtjänst eller besparing. Möjligen kan problemenbemästras genom att man kan utgå ifrån att de flygbolag som säljer resor tillpriser som ligger under de myndighetsgodkända tarifferna gör detta för att skaffaytterligare passagerare till sina flygningar och på så vis minska antalet tommastolar i flygplanen. Samma avsikt ligger som regel 1984/85:212 129 bakom även den andra vanliga formen av prisöverträdelser,lämnandet av för höga agentprovisioner. Utredningen anför i denna fråga vidareföljande. Ett flygbolags kostnader för en flygning mellan två orterär i stort sett desamma vare sig man flyger med ett fullsatt flygplan eller omdet finns ett antal lomma stolar i planet. Merkostnaden för att i ett flygplan,som ändå flyger en viss sträcka, transportera ytterligare några passagerare äralltså myckel liten. Detla innebär alt man torde kunna utgå ifrån att det förell flygbolag som säljer biljetter till för lågt pris uppkommer en vinst som istort sett motsvarar biljettpriset. Om brottet mot tariffbestämmelserna i stället består i attför stora agentprovisioner lämnas blir den extraintäkt bolaget får genombrottet, dvs. biljettpriset, densamma. Flygbolaget har emellertid dä haft enkostnad, dvs. provisionen, för att få denna intäkt. Om provisionen kommerresenären till del såsom rabatt kan samma resonemang tillämpas som vid direktförsäljning till för lågt pris. Det som skulle kunna förverkas är då det somresenären betalat, dvs. Om däremot provisionen stannar hosagenten medan resenären får betala fullt eller i det närmaste fullt pris ärförutsättningarna något annorlunda. I dessa fall skulle hos flygbolaget kunnaförverkas endast biljettpriset minus provisionen. Bolagels vinst kan inte uppgåtill ett belopp som överstiger skillnaden häremellan. Emellertid skulle dåvärdet av provisionen kunna förklaras förverkat hos agenten, som ju genom attsälja resor till priser som understiger de godkända gör sig skyldig tillslrafibar medverkan vid larifföverträdelserna. Ett argument mol en förverkanderegel som åtminstone pådetta stadium har varil avgörande för oss är att de belopp som skulle kunnakomma att förverkas är så små att de ur rent företagsekonomisk synvinkel oftastbara har marginell betydelse. Detta problem accentueras genom att man sannoliktfår räkna med alt endast en del av tarifföverträdelserna kan upptäckas ochledas i bevis. Under sådana förhållanden har vi inte velat tillstyrka att ensärskild förverkanderegel nu införs inom luftfartslagstiftningen, något omannars kunde ha varit aktuellt i avbidan på genomförandet av förslagen ibetänkandet Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. Därmed har viemellertid inte tagil ställning mot tillämpningen av en framlida generellförverkandebestämmelse. Denna fråga får bedömas om och när en sådan generellbestämmelse införs. Riksåklagaren menar att del finns anledning att anta attproblemen med beräknande av vinster är större när det gäller flygbolag änbeträffande de flesta andra näringsidkare. Riksåklagaren finner utredningensargumentering att de belopp som skulle komma att förverkas är sä små att dehar endast marginell betydelse inte vara invändningsfri. För egen del vill jag i denna del endast framhålla att dennya förverkandebestämmelsen i naturligtvis också är tillämplig påden art av beteende som det här är fråga om i den mån del är brottsligt. Jagkan också i allt väsentligt ansluta mig till de riktlinjer för vinstberäkningensom utredningen har dragit upp. I likhet med utredningen är jag dock tveksamtill om denna förverkandemöjlighet är tillräcklig som sanktion på det härområdet. 9 RiLsdagen 1984/85. Prop,1984/85:212 130 Utredningen har också diskuterat användningen avsanktionsavgifler. Enligt utredningen kan skäl anföras till stöd för en regelom sanktionsavgifter för tarifföverträdelser och utredningen har mot denbakgrunden övervägt förutsättningarna för och effekterna av ett sådant systeminom det här aktuella området. En betydande svårighet föreligger enligl utredningennär det gäller att avgöra vilka beräkningsgrunder som skall användas vidbestämmande av avgiftens storlek. Vidare finns i detta fall -liksom alltid närdet gäller att införa särlösningar för avgränsade områden svårigheter allkonstruera ett enkelt och lätthanterligt syslem som kan fungera smidigt utanfara för rättssäkerheten. Sammantaget har utredningen funnit att skälen molett avgiftssystem överväger. I förarbetena till den nya förverkandebestämmelsen i brottsbalkenuttalades att denna på särskilda områden skulle kunna kompletteras med reglerom sanktionsavgifter. Dåvarande chefen för lade ipropositionen fram förslag till vilka principer som bör gälla för när sådanaavgifter bör användas och hur de i så fall bör vara konstruerade för attuppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. I sammanhangetbetonades vikten av att avgiftssystem införs på nya områden först efternoggranna överväganden av om behov föreligger och att systemen utformas pä ettsådant sätt att anspråken på rättssäkerhet blir fullt ut tillgodosedda.Riksdagen som anslöt sig till de föreslagna principerna slog vidare fast attriktlinjerna för avgiftssystemet utgår frän den straffrättsliga skuldprincipenäven om avgiftsskyldighet förutsätts kunna i särskilda fall bygga på striktansvar (JuU 1981/82:52 s. 8). Beträffande den av utredningen diskuterade viiessanklionenvill jag hänvisa lill överväganden inom beträffandeinförande av en viteslag. En lagrädsremiss i frågan överlämnades under hösten1983 men ledde inte då till lagstiftning. Efter fortsatta överväganden i fråganöverlämnar regeringen emellertid ett förslag till (prop.1984/85:96). Slutligen vill jag beträffande frågan om straffrättsligaingripanden mot juridiska personer hänvisa lill de förslag som under våren 1984lagts fram av kommissionen mot ekonomisk brottslighet i betänkandet (Ds Ju1984:5) Företagsbot. Kommissionen föreslår i det betänkandet införandet av enny ekonomisk sanktion, företagsbot. Sanktionen skall kunna ådömas ett företageller företagare när ett brott har begåtts i utövning av verksamheten. I prop.1984/85: 32, som f. n. prövas av , aviserar chefen för justitiedepartementetett förslag i ämnet under /85 (prop. s.54, se även prop. 1984/85:100, bilaga 4 s.28). Förslaget avses bygga pä kommissionens betänkande. Ensanktion av den föreslagna arten kan naturiigtvis fä stor betydelse på det härområdet. Med hänsyn till de överväganden som sålunda pågår när detgäller ingripanden mot brott i näringsverksamhet bör enligl min mening f. n.inte införas några regler i ämnet som enbart tar sikte på brott av det nuaktuella slaget. 1984/85:212 131 2.14 Vissa bestämmelser för lufttrafiken Mitt förslag innebär i princip endast språkliga ändringari 8 kap. Något generellt förbud mot att medföra föremål som kan vara farligaför flygsäkerheten genomförs inte. Utredningens förslag (avsnitt 14) överensstämmer med miltförslag. Remissinstanserna kommenterar inte särskilt utredningensförslag. Skälen för mitt förslag: 1 8 kap. LL finns vissabestämmelser om lufttrafiken. De kompletteras av bestämmelser i 97- 113a 88LK. Åtgärder för all förhindra olyckor m. m. 1 8 kap. 1 8 LL föreskrivs att regeringen eller, efterregeringens bemyndigande, luftfartsverket meddelar bestämmelser bl. a. om vadsom skall iakttas vid luftfärder för att olyckor skall undvikas. Enligtkungörelsen (1961:563) angående trafikregler för luftfarten (ändrad 1965:202)fastställer regeringen trafikregler i huvudsaklig överensstämmelse med deinternationella trafikreglerna, dvs. de trafikregler som har antagits av är 1951 med senare ändringar. Trafikreglerna publiceras i Bestämmelserför Civil Luftfart - Trafikregler (BCL-T). Övriga paragrafer i 8 kap. LL behandlar bl.a.landningsskyldighet, transporter av visst gods och fartygshandlingar. Utredningen föreslår språkliga och redaktionella ändringari 8 kap. 1-3 88. Mina förslag har utformats i enlighet med utredningensförslag. Till vissa detaljfrågor återkommer jag ispecialmoiiveringen. Transport av visst gods I 8 kap. 4 8 LL finns regler om inskränkningar i rättenatt transportera visst gods med luftfartyg. Enligt paragrafens första stycke fär krigsmateriel intetransporteras med luftfartyg utan tillstånd från regeringen eller den somregeringen bestämmer. Vad som i luftfartslagens mening är krigsmateriel framgårav kungörelsen (1961: 567) med närmare beslämmelser om befordran avkrigsmateriel med luftfartyg. Häri finns en uppräkning av sädana föremål somskjutvapen, ammunition, sprängämnen, kemiska och radioaktiva stridsmedel m, m. Enligt paragrafens andra stycke fär regeringen eller denmyndighet regeringen bestämmer meddela förbud mol transporter av annat gods änkrigsmateriel eller meddela närmare bestämmelser om sådan befordran. Enligt 107 8 LK finns vidare en möjlighet förluftfartsverket att föreskriva särskilda villkor för transport av visst gods.Verket har också rätt att 1984/85:212 132 helt förbjuda transporter när godsets beskaffenhetföranleder det. 1 108 8 första stycket LK hänvisas också till de särskildabestämmelser som finns om transporter av visst gods. Någon uttrycklig möjlighetatt föreskriva särskilda villkor vid transport av krigsmateriel föreliggerinte. Utredningens förslag innebär i sak ingen ändring iförhållande till vad som f.n. gäller beträffande transporter av fariigt godsombord på luftfartyg. Genom det föreslagna allmänna bemyndigandet i 14 kap, 38 kan föreliggande oklarheter beträffande villkoren för transport avkrigsmateriel enligl utredningen anses undanröjda. Jag ansluter mig till utredningens förslag. Beträffandedet allmänna bemyndigandet i 14 kap. 3 8 LL hänvisar jag lillspecialmotiveringen. Enligt 107 8 andra stycket LK är del förbjudet att medföraskjulvapen i passagerarutrymmet pä luftfartyg som används i förvärvssyfte förpassagerartransporter. Tjänstevapen är undantagna från förbudet. Något förbudmol att medföra andra vapen än skjulvapen finns inte. Enligt 1 8 lagen (1970:926) om särskild kontroll påflygplats får särskild kontroll äga rum till förekommande av brott som utgör enallvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Vid kontrollen skall sökas eftervapen eller andra föremål, som är ägnade att komma till användning vid sådanabrott (3 8). Om ett sådant föremål påträffas kan det ofta tas i förvar enligtbestämmelser i . Annars skall den som medför föremåletuppmanas att förvara det på ett visst sätt, l.ex. hos personalen eller ibagageutrymmet. Den som inte rättar sig efter en sådan uppmaning får avvisasfrån flygplatsen (4 8). har i en skrivelse till regeringen gjortgällande att avsaknaden av ett förbud mot att medföra andra vapen änskjutvapen i passagerarutrymmet pä ett luftfartyg är en brist i lagstiftningenmed hänsyn till kraven på flygsäkerhet. Verket har föreslagit att förbudet i107 8 andra stycket LK utvidgas till att omfatta även andra vapen ellerföremål, som är ägnade att komma till användning vid brott som utgör enallvarlig fara för flygsäkerheten. Ett skjutvapen kan enligl utredningen vara farligt även ominnehavaren inte har för avsikt att använda det vid något brott och ett förbudatt ha skjutvapen i passagerarutrymmet framstår som naturligt. Utredningen pekarpå att den nuvarande bestämmelsen är enkel och klar eftersom det som regel inteinnebär några svårigheter att avgöra vad som menas med skjutvapen. Om andra vapen eller föremål skall förbjudas erbjuderdäremot enligt utredningen avgränsningen mellan tillåtna och förbjudna föremålproblem. Rent definitionsmässigl kan det vara svårt att avgöra vad som skallanses vara ett vapen. Det är enligt utredningen nödvändigt att kretsen avförbjudna föremål klart anges eftersom överträdelser av förbudet skulle vara 1984/85:212 133 Ett utvidgat förbud skulle därför behövaförses med detaljerade tillämpningsföreskrifter. Utredningen anför vidare. Frågan arom ett sådant förbud skulle betyda ökad säkerhet.På grund av bestämmelserna i lagen om kontroll på flygplats är risken, närkontroll förekommer, relativt liten att det i passagerarutrymmet finns sådanafariiga föremål som kan komma till användning vid brott.