prop · G803202 · 1984-12-31 00:00:00 — Den statliga arbetsgivarpolitiken har därför som en viktigutgångspunkt att ta till vara de anställdas kreativitet och vilja att positivtmedverka till förbättringar av den statliga verksamheten. Statenmåste som arbetsgivare eftersträva en personalpolitik som leder lillsamhällsekonomisk balans, effektivitet, god service, arbetslivels demokratiseringoch väl fungerande personalförsörjning. Överväganden kring dessa målredovisades första gången för i budgetpropositionen 1984 (prop.1983/84: 100 bil. 15 s. 17, KU 24, rskr 244; s. 132, AU 14, rskr 177). Jagframhöll då all personalpolitiken bör utformas så, all den blir ett stöd föralt genomföra förändringarna av statsförvaltningen. Personalpolitiken böralltså vara ett effektivt styrmedel som kompletterar styrningen med bl. a.budget och organisationsutformning. Flera viktiga ställningstaganden hargrundats på denna syn. Lönepolitikenmåste på det statliga området liksom för övrigt på arbetsmarknaden i sinhelhet - utgå från kraven på samhällsekonomisk balans. Lönebildningen på denstatliga sektorn och den offentliga sektorn i övrigt får betydelse för helasamhällsekonomin, både direkt genom sin inverkan på de offentliga budgeternaoch indirekt som jämförelse för andra arbetsmarknadsseklorer. Det sagda kansjälvklart inte lasta ett ansvar för lönebildningen i samhället enbart på destatliga arbetsgivarna och de statsanställdas fackliga organisationer. 1 arbetetmed att uppnå de personalpolitiska målen spelar frågan om decentralisering en vikiigroll. Tiden före förhandlingsräitsreformen (prop. 1965:60) präglades aven strävan all samordna och förenhetliga anställningsvillkoren för anställdainom olika statliga sektorer. Därigenom lades en grund för en likvärdigbehandling av alla statsanställda. Statstjänstens villkor blev klarare änanställningsvillkoren inom andra sektorer. Omotiverade skillnader kundeelimineras. De stora grundläggande kollektivavtal som träffades mellanparterna i Skr.1984/85:202 56 anslutning till förhandlingsräitsreformen kom därför ocksåatt gälla för statsförvaltningen i dess helhet. Detta har inneburit fördelar.Kravet på likabehandling och rättvisa har i hög grad kunnat tillgodoses. Men strävan efter samordning och enhetlighet har ocksåinneburit nackdelar. Dagens statsförvaltning är så mångfasetterad attambitionen att vidmakthålla ett i princip totalt samordnat regelsystem ledertill betydande problem. Regelsystemet skapar alltför små möjligheter tillanpassning lill skillnader i olika verksamheter. Det ger dålig motivation förverksledningarna att aktivt utöva sin arbetsgivarroll och är genom sinkomplexitet dyrbart att hanlera. Därtill kommer avsevärda problem förpersonalförsörjningen genom att en anpassning lill lönenivåer ochförmånsnivåer utanför statsförvaltningen blir svårgenomförbar. En viktig färdriktning för staten som arbetsgivare bördärför vara att bättre anpassa del närmare innehållet i anställningsvillkorentill de skilda förhållanden som råder inom olika delsektorer avstatsförvaltningen. De mål som jag har ställt upp bör därför nås genom enväsentligt mer decentraliserad arbetsgivarfunktion än dagens. Också i fortsättningen bör vissa allmänna principer förstatens personalpolitik komma lill uttryck i regler som gäller för helastatsförvaltningen. Grundläggande avtal om förändringar i den allmännaförtjänstnivån, om kvaliteten i de särskilt centrala delarna avanställningsvillkoren (såsom sjuklön och anställningstrygghet) liksom imedbestämmandet - för att nämna några exempel - bör vara lika för helastatsförvaltningen. En decentralisering av arbetsgivaruppgiflerna måstegenomföras gemensamt med de statsanställdas fackliga organisationer. Hänsynmåste tas lill olika starka behov av decentralisering inom olika områden liksomlill de lokala parternas beredskap all gradvis axla ell större inflytande ochansvar. Takten i decentraliseringen måste också anpassas lill de anställdasberedskap att acceptera sådana olikheter som är en naturlig följd av alt delokala parterna får ett större inflytande. En decentralisering av arbetsgi-varuppgifternakräver också på sina håll en stärkt kompetens hos ansvariga arbetsledare påalla nivåer. Delta bör uppmärksammas i den interna personalutbildningen. Jag har tidigare berört frågan om ökad långsiklighet i denekonomiska planeringen för myndigheterna och om större frihet för myndigheternaatt besluta om interna frågor inom givna ekonomiska ramar. En förändring meddenna inriktning - i förening med ett ökat lokalt ansvar för arbetsgivarfrågorna kan aktualisera en ändrad ordning för hur myndigheterna skall kompenseras förkostnadsökningar till följd av avtal. En övergång till ell syslem med fleråriga ekonomiska ramaroch möjligheler till överföringar mellan budgetåren skulle öka möjligheternaför enskilda myndigheter att ta ansvar som arbetsgivare bäde lokalt och i sinakontakter med SAV. En omläggning av denna typ kräver dock ytterligare analyser. 1984,/85:202 57 Förändringar av den statliga personalpolitiken skall liksomhittills åstadkommas inom ramen för ett förhandlingssystem som så långt detär möjligt med hänsyn till statens särart - ger de statsanställda som part enställning som är likvärdig med andra gruppers. Från denna utgångspunkt är detav stor vikt alt slå vakt om de statsanställdas förhandlingsrätt och konfliklrätl.Den tydligare arbetsgivarroll jag förespråkar är endast möjlig i en situationdär parterna pä den statliga arbetsmarknaden är jämbördiga. Förhandlings- och konfliklrätten inom den offentligasektorn reser alltid två principiella frågor. Den ena handlar omgränsdragningen mot den politiska demokratin, den andra om skyddet mot samhällsfarligakonflikter. Vårt system bygger på att parterna tar ett gemensamt ansvar föratt förhandlings- och konfliklrätten inte kommer i konflikt med andra samhälleligavärden. Denna ordning bör fortsätta. Det ligger i hela samhällets intresse all staten kanrekrytera, utveckla och behälla personal som väl motsvarar de krav som ställs ifräga om kompetens, effektivitet, rättssäkerhet och service. , då den offentliga sektornsnabbt byggdes ul, kunde behoven av kompetensutveckling i samband med reformeroch andra förändringar i stor utsträckning tillgodoses genom nyrekrytering ikombination med personalökning. är situationen en annan. Nya åtagandenoch behov av ny kunskap kan inte längre mötas med ökade personalresurser.Flertalet myndigheter måste för lång lid framöver planera för minskade eller ibästa fall oförändrade kostnadsramar. ökar specialiseringen och behovet av nyttyrkeskunnande inom många områden. Den tekniska och administrativa utvecklingengår snabbt, bl. a. till följd av utvecklingen inom områden som elektronik ochADB. Förnyelsen av samhällssektorn och utvecklingen av den offentliga servicenkräver i vissa fall en ändrad kompelens och ett annat yrkeskunnande hos deanställda. Det är därför viktigt all vidareutveckla metoder som gör del möjligtför regeringen att följa statsförvaltningens personalbehov - kvantitativt ochkvalitativt. 8.3 Personalrörlighet och personalutveckling Mot denna bakgrund är enligt min mening en ökad satsningpä systematisk personalutveckling nödvändig. En sådan utveckling kan endast genomförasi kombination med åtgärder för alt stimulera och underlätta rörligheten mellanolika arbetsuppgifter både inom och mellan statliga myndigheter och mellanstatsförvaltningen och andra delar av arbetsmarknaden. Jag avser, som ett resultat av överläggningar som jag harhaft med de 1984/85:202 58 statsanställdas huvudorganisationer i bl. a. dessa frågor,alt senare föreslå regeringen att uppdra åt SAV att tillsammans medhuvudorganisationerna se över de beslämmelser som påverkar rörligheten inom ochmellan myndigheterna och mellan statsförvaltningen och andra arbetsmarknadsseklorer.Vikliga frågor i detla sammanhang är personalutvecklingsinsatser vid störreförnyelse- och förändringsarbeten, t. ex. införande av ny leknik. Underöversynsarbetet bör SAV hålla nära kontakt även med SAMN, SIPU och AMS. Syftetbör vara all arbetet skall leda fram lill ett kollektivavtal. Treåriga planeringsperioder för myndigheiernasförvaltningskostnads-anslag ger fördelar också för personalplanering. Genom denökade framförhållningen kan myndigheterna bättre planera och genomföra systematiskaåtgärder för personalrörlighet. För att tillgodose behovet av slöd lill deenskilda myndigheterna i dessa frågor har SIPU pä regeringens uppdrag utvecklatalternativa modeller för individuell systematisk personalutveckling, baseradpå återkommande personalutbildning i kombination med planerad rörlighet. 8.4 Decentralisering och regelförenkling Personalpolitiken inom statsförvaltningen regleras delsgenom offenlligrällsliga regler såsom lagar och förordningar, dels genomregler i kollekliv-avtal. Förändringar i riktning mot en mer sektoriserad eller "branschanpas-sad"ramslyrning förutsätter att reglerna förenklas såväl till sin innehållsmässigauppbyggnad som språkligt, och att arbetsgivarverkels roll som samordnare ochrådgivare i förhållande lill myndigheterna betonas starkare och att verketökar sina insatser för information och utbildning. Möjligheterna all nå resultat hänger självfallet sammanmed all stora delar av del personalpolitiska regelsystemet vilar påkollektivavtal mellan staten och de statsanställdas huvudorganisationer.Förenklingar av större omfattning eller med materiellt innehåll torde i förstahand få knytas lill avtalsrörelserna. Detta ulgör dock enligt min uppfattningingen avgörande olägenhet. Förberedelsearbete i form av bl. a. regelöversyneroch delegering inom ramen för träffade avlal bör ändå bedrivas kontinuerligtav arbetsgivarverket i samverkan med myndigheterna. Del är heller ingenting som hindrar all parterna, liksomhittills, gemensamt ser över olika ämnesområden under pågående avtalsperiodersom förberedelse för senare avlalsreglering. Av vad som har framgått vid minaöverläggningar med de statsanställdas huvudorganisationer är ett ökat lokaltinflytande över personalpolitiken i grunden ingen parlskiljande fråga. Kollektivavtalen svarar emellertid inte ensamma förkomplexiteten i den statliga personalpolitiken. Staten som arbetsgivareförfogar ensidigt över författningarna. Dessa ses f. n. över och regeringen harredan beslutat ett Skr.1984/85:202 59 anlal förenklingar, l.ex. i frågor om sjukfrånvaro, tjänstledighet,arbets-handikapp och deltid. Detta förenklingsarbele bör fortsätta. Strävan börvara alt myndigheterna själva i stor utsträckning bl. a, fär inrätta ochtillsätta tjänster. 1 linje med detta synsätt bör även myndigheternas instruktionerses över. Regeringenhar vidare gett arbetsgivarverket i uppdrag att inför kommandeavtalsförhandlingar se över innehållet i kollektivavtalen i syfte att begränsaantalet avtal och förenkla innehållet, göra avtalsstrukturen mer hanterlig ochanpassa avtalen sektorsvis till förhållandena inom bl. a. affärsverken,försvaret, den allmänna civilförvaltningen samt utbildnings-och skolväsendet.Översynen skall inriktas på alt delegeringen av arbetsgivarfunktionen lillmyndigheterna skall öka väsentligt. På kort sikt bör vissa delegeringarkunna genomföras genom en vidgad tillämpning av de s. k. arbelsgivarventilernai redan träffade avlal. Syftet är att detta skall ske utan all de anställdas partsförhällandeförsämras. Vidare skall avtalsspråket moderniseras och göras mer begripligt. bedrivs f.n. ett internt organisationsarbete som syftar tillatt utveckla verkets förhållande till myndigheterna och att anpassaverksamhet, arbetsformer och personalstruktur till en väsentligt merdecentraliserad och "kundorienterad" arbetsgivarfunktion. Stor viktläggs därvid vid uppgiften all biträda enskilda myndigheter och grupper avmyndigheter med vägledning och slöd. En annan vikiig utgångspunkt är strävanatt anpassa avtalsstrukturen lill de särskilda förutsättningar som gäller förolika sektorer inom den statsunderstödda verksamheten. Mot denna bakgrund bör enliglmin mening även styrelsefunklionen för arbetsgivarverket ses över. Jag avseratt med utgångspunkt i vad jag nu har anfört föreslå regeringen altåterkomma till med en proposition om den statliga personalpolitiken.Min avsikt är alt i del sammanhanget närmare behandla frågor om bl. a.personalförsörjning, personalrörlighet och personalutveckling, meritvärdering,vissa frågor om arbetshandikappade, decentralisering och regelförenkling, enfördjupad arbelslivsdemokrati och frågor om del fortsalla jämställdhetsarbetetinom statsförvaltningen. Propositionen beräknas kunna lämnas . Jag hemställer att regeringen bereder tillfälle allta del av vad jag har anfört i del föregående. Regeringen beslutar i enlighet med föredragandenshemställan. Skr.1984/85:202 60 Skrivelsen ,....................................................................... ..... 1 Skrivelsens huvudsakliga innehåll .................................. 1 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april1985 ... 2 1 Inledning .................................................................... 2 1.1 Avvägningen centralt/lokalt ............................... ..... 4 1.2 Ekonomiska ramar ocheffektivitetskrav i den offentliga sektorn 6 1.3 Eu samlat program för denoffentliga sektorn .. ..... 8 2 Service och valfrihet i den offentliga sektorn .............. 9 2.1 Privata alternativ? 2.2 Privatisering på kommersiellavillkor: två modeller 12 2.3 Förbättringar av valfrihet ochservice inom den offentliga sektorn 15 2.4 Barnomsorg ....................................................... 17 2.5 Utbildning ........................................................... 18 2.6 God vård på lika villkor ....................................... ... 19 2.7 Valfrihet för äldre ochhandikappade ................. ... 20 2.8 Valfrihet i boendet ............................................... ... 21 2.9 Service från statliga myndigheter m.fl................... ... 22 2.10 Service vid affärsverken ...................................... 24 3 Medborgaren i centrum ............................................. .. 25 3.1 Rättssäkerheten stärks ..................................... .. 26 3.2 Färre och enklare regler .................................... 29 4 Regeringens förhållande till sina myndigheter .......... ... 31 4.1 Allmänna utgångspunkter .................................... ... 31 4.2 Minskad detaljreglering ..................................... ... 32 4.3 Aktivare styrning avverksamhetsinriktningen .... ... 33 4.4 Ökad långsiklighet bättreuppföljning och utvärdering .. 34 4.5 Fortsatta effektivitets- ochservicekrav .............. ... 35 4.6 Förhållandel lill affärsverken ............................. ... 36 4.7 Ökat utnyttjande av stabsorganen ................... ... 36 4.8 Aktivare utnämningspolitik -chefsutbildning ....... ... 36 5 Arbetet inom de statliga myndigheterna ................... .. 37 5.1 Ledningen av myndigheterna ........................... 37 5.2 Verksamhetsutveckling vid destatliga myndigheterna ,.., 38 5.3 Decentralisering av statligverksamhet ............. 43 6 Förhållandet stat-kommun ....................................... .. 43 6.1 Principer för statens förhållande lillkommunerna .. 43 6.2 Samspelet mellan stat och kommun .................. .. 44 6.3 Erfarenheter av översyn av statligamyndigheters reglering av verksamhet ................................. .. 45 6.4 Ändrade former för statlig styrning av kommunerna 46 7 Delaktighet i samhällsverksamhet - kommunaldemokrati ,, , , 49 7.1 Kommunall förnyelsearbete ...................... ... 50 7.2 Behov av sektorsövergripandeorganisation .... ... 50 7.3 En samlad överblickbar kommunallag ................ ... 51 7.4 Nya former för medborgerligtdeltagande i verksamhet 52 7.5 Alt utveckla och förändra deförtroendevaldas och de anställdas roller 52 7.6 Frivillig samverkan kringsamhällsfrågor som alternativ lill kommunalisering 53 8 Utveckling av den statliga personalpolitiken ............ 55 8.1 Allmänt .............................................................. 55 8.2 Personalförsörjning .......................................... 57 8.3 Personalröriighel ochpersonalutveckling .......... 57 8.4 Decentralisering ochregelförenkling ................. 58 9 Hemställan ............................................................... 59 10 Beslut........................................................................ 59