prop · G803190 · 1984-12-31 00:00:00 — möjligheten för regeringen att kunna ta initiativ till enallmän debatt i en aktuell politisk fråga genom att göra någon form avuttalande i kammaren utan att lägga fram en proposition eller skrivelse förriksdagen. 1 detta sammanhang behandlas i direktiven också densituation dä regeringen för vill presentera sin syn på verksamheteninom ett visst område utan att i en proposition lägga fram förslag till någotriksdagsbeslut i ämnet. Den korrekta formen i dessa fall är att överlämna enskrivelse lill . En skrivelse medför emellertid inte någon motionsrätt.Inte heller har riksdagspartierna någon möjlighet att framföra sina uppfattningari ett utskottsbetänkande om en skrivelse inte bereds i utskott. Kommittén bördärför överväga om det kunde vara ändamålsenligt att införa någon mellanformmellan proposition och skrivelse. Kommittén är även oförhindrad att ta upp en annan frägasom gäller arbetsformer, nämligen frågan om offentliga utskottsutfräg-ningar. Bland frågor av betydelse för arbetsvillkorbehandlas slutligen i direktiven antalet riksdagsledamöter och ersattarsystemet.Kommittén har i samband med övervägandena om valkretsindelning och personalvalmöjlighet att pröva frågan om antalet riksdagsledamöter bör vara så stort somnuvarande 349. När det gäller ersattarsystemet ifrågasätts i direktiven om detinte har kommit att användas i större omfattning ån som var avsikten närreformen genomfördes. En alltför utbredd användning av ersattarsystemet medförenligt direktiven olägenheter. Beträffande uppläggningen av utredningsarbetet på riksdagsomrädetframhålls i direktiven att vissa åtgärder kan tänkas bli genomförda utanlagändringar eller efter ändringar i riksdagsordningen. 1 så fall kan detenligt direktiven vara lämpligt att förslagen i den delen bereds vidare i denarbetsgrupp inom som behandlar arbetsförhållandena iriksdagen. Förslag av detta slag kan därför kommittén behandla särskilt och medviss förtur. 2 Försöksverksamhet i motivering ochinriktning Kommittén har beslutat ta upp vissa frågor röranderiksdagens arbetsformer redan på detta tidiga stadium av sitt arbete.Anledningen till detta är, för det första, att behovet av reformer delvis kantillgodoses utan ändring av regeringsformen. För det andra, har kommittén möjlighet att få förslagen prövade i praktiken innan kommittén avslutatsitt arbete. Det handlar alltså om en försöksverksamhet som kan ligga tillgrund för kommitténs definitiva förslag rörande arbetsformer. Dessaförslag liksom kommitténs ställningstaganden i övrigt skall föreligga /87. Försöksverksamheten bör enligt kommitténs uppfattningkunna pågå 1984/85:190 19 Det bör emellertid inrättas"kontrollstationer" så att får ta ställning till omoch hur försöksverksamheten skall fortsätta. Giltighetstiden för lagstiftningenom försöksverksamheten bör således begränsas till ett åt gängen.Kommitténs lagförslag avser följaktligen endast 1985/. Enligt kommitténs mening är del naturligt attkonstitutionsutskottet (KU) får huvudansvaret för att följaförsöksverksamheten. Den av KU tillsatta särskilda arbetsgruppen förarbetsförhållandena i som omnämns i kommitténs direktiv torde varaett lämpligt organ för utvärderingen av denna verksamhet. Även kommitténkommer under sin "livstid" att i nära samarbete med KU uppmärksamtstudera utfallet av försöken. Som redan framhållits kommer de erfarenheter som därvidgörs att vara betydelsefulla för utformningen av kommitténs slutliga förslagrörande arbetsformer. Kommittén avser också att bygga förslagen påde analyser av ställning i statsskicket som kommer att utföras. Bl.a. genomförs i kommitténs regi vissa undersökningar av riksdagensarbete och riksdagsledamöternas arbetssituation. Karaktären av försöksverksamhet gör det enligt kommitténsuppfattning också möjligt att pröva åtgärder som annars knappast kunnat komma ifråga. Om försöksverksamheten skall ha någon riktig mening, bör den avvika såstarkt från nuvarande arbetsformer att en viss kontrastverkan uppkommer.Härigenom underlättas utvärderingen av försöket. Kommittén vill framhålla att försöksverksamhet med nyaarbetsformer i i och för sig inte är något nytt. bedrivsefter beslut av talmanskonferensen försök med samtidiga voteringar om flera betänkandenfrän samma utskott. På grund av den korta tid som kommittén har varit iverksamhet har det inte varit möjligt att behandla alla problemställningar somgäller arbetsformer. Inte heller har, som redan framhållits,kommittén kunnat komma med förslag som berör regeringsformens regler omriksdagsarbetet. I första hand har kommittén tagit upp frågan om att stärkariksdagens ställning i den politiska debatten. Den viktigaste frågan i dettasammanhang är enligt kommitténs uppfattning att det skapas möjligheter att iriksdagen diskutera aktuella politiska frågor med kort varsel. F. n. händer detalltför ofta att en aktuell fråga är mer eller mindre överspelad när den välkommer upp till diskussion i . Det är också viktigt frånfolkstyrelsens synpunkt att de valda representanternas åsikter kommer fram påett tidigt stadium av debatten. Diskussionen av en aktuell fråga kan annars ialltför hög grad komma att domineras av massmediernas perspektiv på dennafråga. Mot denna bakgrund anser kommittén att vissa reformer avfrågeinstitutet är nödvändiga. Det främsta syftet med att förändra frågeinstitutetskulle vara att ge ledamöterna möjlighet att snabbare än f. n. få svar påfrågor i Prop.1984/85:190 20 Om tiden för att förbereda svarenförkortas - till tvä dagar enligt kommitténs förslag - kan svaren inte bli likagenomarbetade som f. n. Den nya frågeformen skulle däriör lämpa sig bast för frågorsom redan väckt uppmärksamhet i den allmänna debatten och som är begränsadetill sin omfattning. Frågor av annan karaktär fär ställas som interpellationer.Härigenom understryks karaktiirsskillnaden mellan de båda spörs-mälsinstituten. Alla frågesvar skall i fortsättningen lämnas vid enfrågestund . Om kommitténs förslag genomförs kommer det vid frågestundernaatt behandlas aktuella problem av mera begränsat slag, ofta kanske av lokalbetydelse. Det behövs också en form för diskussion i av aktuellapolitiska frågeställningar av nationell och internationell karaktär. Kommitténtar i delta sammanhang upp olika möjligheter. En sådan är att pä förslag avregeringen eller en partigrupp en debatt om ett aktuellt ämne anordnas vidbehov. Debatter av detta slag skall endast äga rum om det finns en viktigaktuell fråga att diskutera och denna fräga inte kommer upp till behandling påannat sätt under den närmast följande liden. Vidare anser kommittén att denredan existerande möjligheten att begära debatt i samband med att enproposition hänvisas till utskott, s.k. remissdebatt, bör användas i störreutsträckning. Slutligen vill kommittén peka på en annan möjlighet, nämligen attregeringen redovisar viktigare regeringsbeslut för vid en särskildinformationsstund som inleder torsdagseftermiddagens frågetimme. Möjlighetskall finnas för ledamöterna att ställa frågor kring den lämnade informationen. Kommittén har också strävat efter att finna möjligheteratt korta ned debatterna och öka livaktigheten och bevara de enskildaledamöternas möjligheter att delta i debatterna. Syftet har också varit attförbättra planeringssituationen i . Enligt kommitténs uppfattning ärdet viktigt att man kan bedöma bättre på förhand när en debatt kommer att varaavslutad. Kommitténs förslag innebär, för det första, att vissalängre debatter tidsmaximeras genom beslut av kammaren själv på förslag avtalmannen. Inom den överenskomna tidsramen fördelas tiden mellan partierna medutgångspunkt från partiernas procentuella representation i med etttillägg för de minsta partierna och ett avdrag för de största. Talare som interyms inom sitt partis kvot skall ändå ha rätt att yttra sig men får då tala ihögst . För det andra föreslår kommittén vissa begränsningar av interpellationsdebatterna.Interpellanter och svarande statsråd för hålla högst två anföranden. Ingenannan skall i en sådan debatt få ordet för mer än ett anförande. Vidaremaximeras längden av dessa anföranden. Interpellant, statsråd och övriga förhandsanmäldatalare får tala i högst . Ej förhandsanmälda talares anföranden fårliksom f. n. vara längst . 1984/85:190 21 För det tredje innebär kommitténs förslag ytterligareinskränkningar i frågedebatterna. Varje fråga skall ta högst ianspråk i taletid. Kommittén anser också att de praktiska arrangemangen iplenisalen bör anpassas så att frågestunderna kan leda till ett snabbt ochdirekt meningsutbyte mellan statsrådet och frågeställaren. Kommitténhar också tagit upp vissa frågor som gäller inre arbete i syfte attåstadkomma minskad och jämnare arbetsbelastning. Förslagen på detta område äremellertid inte särskilt genomgripande och anknyter i hög grad tillförändringar i arbetsformerna som redan genomförts eller håller på attgenomföras. Kommittén räknar med att återkomma till frågan omriksdagens arbetsbelastning i sitt slutbetänkande. För att uppnå jämnare arbetsrytm anser kommitténdet nödvändigt att ett stort antal ärenden ligger klara för kammarbehandlingvid start . Därför bör inom ramen för försöksverksamhetenalla utskott samlas minst en gång under sommaruppehållen 1986 och 1987. Dennadag bör vara gemensam för samtliga utskott och föriäggas till iaugusti. För att utskotten skall kunna komma igång snabbare med behandling avde propositioner som läggs före och 1987förordas vidare att motionstiden för dessa propositioner förkortas. Det starktökande antalet propositioner och motioner medför enligtkommitténs uppfattning vissa problem. Eftersom begränsningar i motionsrättenbör undvikas förordar kommittén i stället vissa förenklingar i utskottensmotionsbehandling. Kommittén pekar på fördelarna med paketbetänkanden, dvs. betänkandensom behandlar motionsförslag på ett större område. Vidare förordas attberedningsarbetet minskas genom att utskotten tar ställning tillutredningsbehovet på ett inledande stadium av motionsbehandlingen. har vissa åtgärder vidtagits för att minskaantalet omröstningstillfallen i . Rösträkning begärs i mindreutsträckning, voteringar om flera betänkanden från samma utskott sammanförs m,m. Kommittén anser att man bör gå vidare på dessa vägar. När det gällermetoden att sammanföra voteringar om flera betänkanden förordar kommittén attdenna också bör kunna användas då betänkandena kommer från olika utskott. 1984/85:190 22 3 Interpellationer och frågor 3.1 Spörsmålsinstitutens tillkomst och utveckling undertvåkammarriksdagen' Möjligheten att ställa interpellationer till statsrådinfördes i båda kamrarna vid den första tvåkammarriksdagen 1867. För andrakammarens del inskrevs bestämmelser om förfarandet i ordningsstadgan. 1väsentliga hänseenden var det samma bestämmelser som alltjämt gäller, nämligenatt en interpellation skall vara skriftlig, ha bestämt innehåll samt krävakammarens (numera talmannens) beslut för att få framställas. 1 likhet med vadsom ännu gäller förutsattes besvarandet av interpellationer kunna leda till endebatt, men däremot ej till någon omröstning. 1 första kammaren förblevförfarandet oreglerat till 1912 då samma bestämmelser som gällde i andrakammaren infördes. Någon förankring i grundlag fick emellertid intespörsmålsinstitutet . Under 1800-talel översteg antalet interpellationer per åraldrig två i första kammaren och sju i andra kammaren. Utvecklingen under1900-talet kännetecknas av en fortlöpande ökning som dock var mycket måttligunder de fyra första decennierna. En tillfällig stegring, särskilt markerad iandra kammaren, kan noteras för de politiskt oroliga åren kring 1920. I syfte att förbättra kontroll av regeringeninfördes i bägge kamrarna möjligheten att framställa enkla frågor tillstatsråden. Liksom interpellationerna skulle de enkla frågorna vara skriftligaoch ha ett bestämt innehåll. Något beslut av kammaren för att få framställa enenkel fråga krävdes ej. De skulle i stället inges till talmannen som vidarebefordradedem till vederbörande statsråd. Till skillnad från interpellationerna fick deenkla frågorna inte vara försedda med särskild motivering. En annan skillnad,som stadfästes 1949, gällde debatterna. 1 frågedebatterna skulle som regelendast frågeställaren och det svarande statsrådet deltaga. Någon motsvarandebegränsning har inte funnits för interpellationsdebatterna. Det nya institutet kom att utnyttjas mycket sparsamt under1940-talet. 1 stället innebar krigsåren 1939-1945 ett ordentligt uppsving för interpellationerna.Denna ökning kvarstod även efter krigsslutet. Tanken att anordna en s. k. frågetimme hade aktualiseratsvid flera tillfällen innan ett första försök gjordes1955. Närmast var det frågetimmen i norska som hade tjänat somförebild. Enligt rekommendation skulle enkla frågorbesvaras på regelbundet återkommande tider efter det attfrågorna framställts. För att skapa allmänt intresse för frågetimmen borde bådestatsråd och frågeställare frivilligt ålägga sig en snäv tidsbegränsning, såatt varje yttrande inte pågick mera än två eller . ' Avsnittet bygger i huvudsak på N. , Interpellationeroch enkla frågor. Samhälle och Riksdag 11, 1966. 1984/85:190 23 Resultatet av försöket blev ganska blandat. I andrakammaren skedde en tydlig ökning av antalet enkla frågor. Från att tidigare halegat på mellan 20 och 40 frågor kom antalet enkla frågor under perioden1955- 1963 att variera mellan 50 och 70. rekommendationerföljdes emellertid bristfälligt. Första kammaren deltog t. ex. inte alls iförsöket att få till stånd en frågetimme. Här skedde inte heller någon ökningav frågefrekvensen. Närfrågetimmen på nytt aktualiserades skedde det på initiativ avregeringen. Beslutet fattades av talmanskonferensen som uppställde fyra krav påen frågestund: I)frågorna skulleanvändas endast för inhämtande av upplysningar och påkallande av åtgärder, inteför att öppna principdiskussioner, 2) svaren skulle lämnas vid för ändamåletsärskilt anordnade sammanträden, 3) alla frågor som inlämnats senast tredjedagen före sammanträdet skulle besvaras samt 4) tiden för anförande i frågedebattenskulle begränsas till två ä . Frågestunderna skulle omfatta högst 60minuter och förläggas lill tisdagseftermiddagar. De första frågestundernaenligt den nya ordningen hölls . Det nyaförsöket slog så till vida val ut som att det medförde en avsevärd ökning avfrågefrekvensen. 1 första kammaren uppgick antalet enkla frågor vid 1960-laletsslut till närmare 300 . som den nya ordningen infördesblev de enkla frågorna populärare än interpellationerna i båda kamrarna. Någonminskning av interpellationerna var det dock inte fråga om, däremot en vissstagnation. 3.2.1 Väckande av spörsmål Enligt gällande bestämmelser skall en interpellation habestämt innehåll och vara försedd med motivering. För att få till stånd en"rationellare användning av frågeinstituten" föresloggrundlagberedningen införande i riksdagsordningen (RO) av en rekommendation sominnebar att interpellation bara borde väckas i angelägenhet av större allmäntintresse. Beredningen ville vidare betona vikten av att ledamöterna visadeåterhållsamhet med att väcka interpellationer mot slut och föreslogdärför en bestämmelse av innebörd att en interpellation som lämnas efterutgången av april skall uppta skälen till att spörsmålet reses först . Beredningens förslag på dessa punkter godtogs av regering ochriksdag. T.o.m.1980/gällde också bestämmelsen att skulle besluta omen interpellation fick framställas. Någon reell prövning i av interpellationsframställningarnaskedde dock inte. Med anledning av en motion i ämnet beslöt därför riksdagenom en förenklad ordning som innebär att talmannen får besluta att en interpellationfår framställas. Om talmannen finner att interpellationen inte bör få framstäl- 1984/85:190 24 las, skall han hänskjuta frågan till föravgörande. I samband härmed avskaffades också utdelandet av interpellationertill ledamöterna (1980/81:21). En fråga skall ha ett bestämt innehåll. Framställandet aven fråga behöver ej godkännas av vare sig eller talmannen. Denvidarebefordras till det berörda statsrådet och anmäls vid närmast följandesammanträde med kammaren. För att främja en övergång från interpellationer tillfrågor föreslog grundlagberedningen att också frågan skulle kunna ges enmotivering som i förslaget till RO betecknades som en "kort inledandeförklaring". Ändringsförslaget föranledde ingen erinran under denfortsatta behandlingen av förslaget till RO. 3.2.2 Besvarande av spörsmål Någon skyldighet för statsråd att besvara interpellationeroch frågor föreligger ej. Till skillnad mot måste dock ett statsråd,som inte besvarar en interpellation , före utgången av dennatid muntiigen meddela varför svar uteblir eller anstår. Ett sådantmeddelande får ej följas av överiäggning. En annan nyhet RO var att interpellationeroch frågor förfaller om de inte har besvarats vid det då de väcktes. Några rekommendationer beträffande tidpunkten förbesvarande av interpellationer finns inte. För frågorna gäller att de skallbesvaras vid en eller två frågestunder , om inte särskilda skälföranleder annat. Enligt grundlagberedningen bör som särskilt skäl räknasmöjligheten att lämna svar på en interpellation och en fråga som harnära samband med interpellationen. En fråga bör vidare besvaras vid den frågestundsom infaller närmast från det att frågan lämnades in. Enligt talmanskonferensens beslut skall underen normalvecka interpellationer i första hand besvaras och (med början kl. II resp. 9),frågor vid frågestunder (ev. mer än med böljan ) ochtorsdagar (högst med början ). En genomgång som KU gjorde i sitt granskningsbetänkande1981 (KU 1980/81:25) visade att möjligheten att lämna interpellationer ochfrågor obesvarade har utnyttjats i mycket begränsad utsträckning under enkammarriksdagenstid. /80 besvarades samtliga interpellationer. Dettaförhållande skulle enligt KU ses mot bakgrund av fyraveckorsregeln (se ovan).Utskottet ansåg att denna regel också hade medfört att antalet interpellationersom besvarats inom en månad var avsevärt störte än . Vad beträffar besvarandet av frågor visar olikaundersökningar som KU företog att andelen frågor som besvarasinom sjunkit. Utskottet framhöll med anledning härav i 1977/78 årsgranskningsbetänkande angelägenheten av att tidsöverdrag i möjligaste månundviks. 1984/85:190 25 Inte minst från allmänhetens synpunkt var det enligtutskottet av stor vikt att en fråga inte har förlorat sin aktualitet när denbesvaras. Dessa synpunkter har understrukits av KU vid ett par senaretillfällen (KU 1979/80:50 s. 13, KU 1980/81:25 s. 21). För att få en aktuell bild av tidpunkterna för frågesvarenhar en genomgång gjorts av frågorna /samt underhösten 1984. Som angavs rekommenderar riksdagsordningen att en frågabesvaras vid den frågestund som infallit närmast från det attfrågan lämnades in. I undersökningen har rekommendationen ansetts uppfylld omen fråga besvarats senast vid denna frågestund eller i samband med interpellationssvarföre nästföljande frågestund. I stället för fidpunkten för inlämnandet harberäkningarna fått utgå från när frågan anmäldes i kammaren. Dessa tidpunktersammanfaller dock för det mesta. Undersökningen visar att /riksmötebesvarades av frågorna inom den rekommenderade tiden. Andelen var någothögre () än (). Fler frågor (och 20 %på våren) besvarades vid den frågestund (eller interpellationsdebatt) sominföll närmast efter den rekommenderade. av frågorna var ännu obesvaradeefter den Qärde frågestund som följde på den rekommenderade. Höstens siffra ()var lägre än vårens (). besvarades av frågorna i"rätt" tid och en frågestund "för sent". avfrågorna kvarstod obesvarade efter den fjärde frågestunden efter den "rätta".Det bör betonas att någon utredning om orsakerna till förseningarna inte harföretagits. För interpellationsdebatterna gäller inga särskilda reglerutan endast de allmänna debattreglerna. Frågedebatterna har varitbegränsade till den som framställt frågan och det svarande statsrådet. Före1971 var det möjligt för kammaren att besluta att även andra ledamöter fickdelta i frågedebatterna. Frågarens och statsrådets yttranderätt är vidare begränsadpå visst sätt. Det första anförandet från vaije talare får räcka högst treminuter, det andra längst och varje följande anförande längst enminut. De nuvarande reglerna för frågedebatterna infördes genomriksdagsbeslut (KU 1972: 33). och gällde atttiden för varje anförande inskränktes och antalet inlägg frånfrågeställaren begränsades till två. Bestämmelserna betingades av farhågor att plenitideni enkammartiksdagen kunde bli hårt ansträngd. Enligt KU var den lösning somvalts vid enkammarriksdagens start emellertid inte att betrakta som definitiv.De nya reglerna, som föreslagits såväl av grundlagberedningen som i en motion(fp, c, m, vpk) erbjöd enligt utskottet en väl avvägd form att vidgareplikrätten i frågedebatterna utan att förrycka dessa debatters karaktär avkorta replikskiften i begränsade ämnen. Prop.1984/85:190 26 Nuvarande regler innebär således ingen begränsning avantalet inlägg, förutsatt att båda parter är villiga att fortsätta debatten.Statistiken visar dock att antalet inlägg i frågedebatterna i genomsnittstannar vid 4-6. Debatten avslutas vanligen med ett inlägg från frågeställaren. 3.2.4 Beredningen av svaren För beredningen av svaren på interpellationer och frågorfinns för departementen gemensamma anvisningar endast i fråga om delning.Enligt dessa anvisningar skall svar på interpellationer och frågor delas isamma utsträckning som propositioner, lagrådsremisser, förordningar och kommit-tédii-ektiv.Delningstiden skall normalt vara men är oftast kortare för interpellations-och frågesvar. Vad den inomdepartementala beredningen beträffar skallendast framhållas att behov av att inhämta upplysningar från andra myndigheterofta föreligger och att detta behov i allmänhet kan tillgodoses genom underhandsförfrågningarper telefon. 3.2.5 Utvecklingen under enkammarriksdagen Av figur 1 framgår att interpellationsfrekvensen minskarganska markant men sedan stabiliseras på ungefär1973 års nivå. Antalet frågor (se figur 2) är relativt stabilt fram till \916/nårs då det sker en påtaglig uppgång. Denna fortsätter även under deföljande riksmötena i . Under den följande valperioden /80-1981/82 sker en viss avmattning. Fr. o. m. 1982/83 sker ånyo en kraftig ökningav frågefrekvensen. Ökningen ser ut att fortsätta. uppgickantalet frågor till 319, en ökning med 56 frågor () jämfört med hösten1983. Den stagnerande interpellationsfrekvensen och den särskiltpå senaste tid ökande frågefrekvensen innebär sammantaget att det underenkammarriksdagens tid skett en förskjutning av spörsmålen från interpellationertill frågor. Ett annat sätt att studera utvecklingen under enkammarriksdagenstid är att se efter hur tidsåtgången i kammaren för interpellationer och frågorhar förändrats. Tabell 1 utvisar i stort sett samma tendenser som figurerna 1och 2. Tidsåtgången för interpellationer tenderar att minska mot 1970-ta-letsmitt men ökar åter något mot slutet av decenniet. Under 1980-talel har den tidsom kammaren ägnar åt interpellationsdebatter varierat. Debattiden förfrågorna förändras ganska litet av 1970-lalet men ärpåtagligt högre under slutet av decenniet. Efter en viss nedgång i början av1980-talet ökar sedan tidsåtgången för frågorna /riksmöte.Den tid som sammanlagt ägnas åt interpellations- och fräge-debatter liggerunder större delen av enkammarriksdagens tid på av den sammanlagdadebattiden i kammaren. Antalet interpellationer 1971-1983/84 I I 1(7 Mi7 ) fl A ? '>/ 7 6 7f.,- 77 7 ?/ 7fi 7fl. '7'J 7 V. Rf t fiff. 'fl I H t . 'f< / fl.VR t H J. H4 Antalet frågor 1971-1983/84 Anm. I97,S års som endast omfattade våren 1975ingår ej. Tidsåtgången (i timmar) för interpellations- och frågedebatter 1971-1983/84 *omfattade endast våren. Anledningentill den nära överensstämmelsen mellan frekvensen och tidsåtgången för interpellationeroch frågor är att den genomsnittliga längden av debatterna förändras högstobetydligt (tabell 1, högra halvan).