prop · G80376 · 1984-12-31 00:00:00 — Förbundet har under de senasteåren, och genom egna undersökningar, påvisat det allt allvarligare problemetför svenska företag att kunna rekrytera ledande utländska experter för arbete iSverige. Ända har det rått en påtaglig brist på utländskkompetens i landet. har flera samverkande förhällanden ytterligareförvärrat situationen. Det grundläggande problemet är den internationellabristen på experter inom väsentliga och snabbt föränderliga teknikområden somelektronik, datateknik, bioteknologi m.fl. Detta har lett till en, äveninternationellt sett, osedvanligt hög lönenivå för de ledande forskarna ochexperterna. Denna grupp experter kan välja bland en mångfald intressantaarbetsuppgifter i stimulerande arbetsmiljö och med mycket goda ekonomiskavillkor. Ett grundkrav för att rekrytera dem till är att vi minst kanerbjuda likvärdiga ekonomiska villkor med anställningar i utlandet. 1 stor utsträckning gäller det för svenska företagatt rekrytera amerikansk expertis, med hänsyn till de industribranscher somdominerar det svenska näringslivet. För dessa experter tillkommer de problemsom den stigande dollarkursen innebär. Bara har dollarnstigit med i förhållande till den svenska kronan. Som på ett mycket förtjänstfullt sätt visas i denföreliggande utredningen leder kraven på bibehållen nettoinkomst till orimligabruttoutgifter för svenska företag. Detta trots att utredningen enligtförbundets mening underskattar det verkliga löneläget för teknisk expertis ifrämst . Detta kan i sig vara naturligt med hänsyn till snabb löneutvecklingoch stigande dollarkurs sedan underlagsmaterialet inhämtades. Slutligen tar utredningen upp ett viktigt problemsom inte kan lösas med de av utredningen föreslagna åtgärderna och som hellerinte ingått i utredningens uppdrag. Svårigheterna gäller de problem somuppstår när man successivt i våra dubbelbeskattningsavtal avskaffar den s. k.professorsre- 1984/85:76 139 gelnsom inneburit upp till tvåårig skattefrihet i för högskoleforskare. Deföreslagna lättnaderna skulle i viss mån kunna kompensera en avskaffadprofessorsregel. Man måste dock konstatera att lönenivåerna även förhögskoleforskare inom de nämnda snabbt föränderiiga bristområdena också ärmycket höga i jämförelse med anställningsvillkoren i . För att vifortsatt skall kunna rekrytera ledande krafter till svenska universitet inomsådana för forskningen, utbildningen och industrin centrala områden krävs enväsentligt mer flexibel lönestruktur inom högskoleväsendet som medger avsevärthögre ersättning för gästforskare. Endast fem remissinstanser tar upp frågan. Av dessamenar flertalet att prövningen mäste vara vidsynt. /?5V anför: och institutioner synes inga störreproblem uppstå när det gäller att urskilja vilken verksamhet som är att hänföratill forskning eller vilka personer som skall betecknas som forskare. Däremothävdas frän särskilt näringslivet att den i utredningsdirektiven angivnabegränsningen till forsknings- och utredningsarbete är för snäv. Det finnsalltid den risken att särbestämmelser av den föreslagna karaktären leder tillstarka krav på utvidgningar. En sådan utveckling är självklart oroande mot bakgrundav strävandena att förenkla skattelagstiftningen och göra den mera enhetlig. En central fråga när det gäller tillämpningen avförslagen i utredningen är självfallet vilka krav som skall ställas på engästforskare för att denna skall komma ifråga för skattelättnader.Svårigheterna härvidlag framgår med önskvärd tydlighet av vad som anförts avolika myndigheter/organisationer som svar på utredningens frågor (v.g. set.ex. sid. 52). Oavsett dessa skillnader innebär utredningens direktiv att maninte haft för avsikt att generellt främja internationellt vetenskapligt utbytetrots uttalandet "Att främja det internationella forskningsutbytet ärdärför ett viktigt led i regeringens forskningspolitik". Sålunda anförssenare i direktiven "Anställningen bör avse kvalificerat forsknings-eller utvecklingsarbete med sädan inriktning eller på sådan kompetensnivå attbetydande svårigheter skulle föreligga för rekrytering inom landet.Kompetenskraven bör ställas så högt att antalet personer som uppfyller kravenblir begränsat". Enligt MFR:s uppfattning hade det varit lämpligt både förfrämjandet av internationellt vetenskapligt utbyte och för de mer specifikasituationer utredningens direktiv avser om förslagen om skattelättnader omfattadealla utländska gästforskare med doktorsgrad eller motsvarande kompetens. Delöne-och skatteskillnader som utredningen redovisar för professorer i Sverigeoch i de i sammanhanget mest intressanta länderna, är förhanden även när detgäller forskare under professorsnivå. 1984/85:76 140 I betänkandet redovisas uppskattningar rörandeantal personer som reglerna skulle kunna omfatta. Den storaspridningen hos åsikterna om antalet aktuellt berörda personer bör tas somuttryck för att det föreligger väsentliga behov inom flera områden. En annan fråga avser vilka kategorier som reglernaskall omfatta. Förslaget anger personer med "kvalificerat FoU-arbete medsådan inriktning eller pä sädan kompetensnivå att betydande svårigheter skulleföreligga för rekrytering inom landet". Man bör vara klar över att dennaavgränsning inte är absolut strikt utan måste tolkas i de olika fallen. EnligtIVAs mening bör tolkningen av reglerna vara vidsynt i fråga om vilkel slag avpersoner som skall avses. Det blir naturiigtvis en grannlaga uppgift för denföreslagna forskarskattenämnden att rättvist bedöma vad som från fall tillfall och inom vitt skilda discipliner kan betraktas som "kvalificeratforsknings- eller utvecklingsarbete med sådan inriktning eller på sådankompetensnivå att betydande svårigheter skulle föreligga för rekrytering inomlandet". Härvid förutsätter /SR att nämnden tillämpar en vidsynttolkning i huvudsak grundad på utlåtanden från de organ som i varje enskiltfall besitter sakkunskapen på området. Det gäller särskilt som besluten inteskall kunna överklagas. Vad beträffar innebörden av det iförfattningsförslaget angivna begreppet "forsknings- ellerutvecklingsarbete", vill föreningen understryka vikten av att detta integes en alltför snäv tolkning. Särskilt termen "utvecklingsarbete"måste, som utredningen antyder kunna avse rationalisering, logistik o. dyl. 4Den föreslagna metoden och omfattningen av skattelindringen Remissinstanserna är allmänt positiva tillförslaget att en viss del av forskarens lön skall undantas från beskattning.Endast en instans för fram en alternativ metod. Flera instanser anser attförslaget att undanta av lönen är väl avvägt, medan andra ifrågasätter attdet är tillräckligt. En instans ifrågasätter om inte lönen bör vara heltskattefri för att rekryteringen skall stimuleras i den omfattning som behövs.Från fiskalt håll görs vissa invändningar mot förslaget om skattefriakostnadsersättningar och naturaförmåner. Prop.1984/85:76 141 Enligt utredningsförslaget (3 § ilagförslaget) skall hos forskaren till beskattning inte upptas vissa särskildaersättningar såsom för hyra av bostad, flyttning av bohag mellan länderna,resor mellan hemlandet och m. m. Ej heller skall värdet avbostadsförmån beskattas. Enligt RSVs uppfattning börersättningarna respektive förmånen motsvara faktisk ökning i levnadskostnadenför att beskattning skall kunna underiåtas. Det kan emellertid vara mycketsvårt att utreda dessa merkostnader. För att taxeringsnämnden skall kunnapröva skäligheten härav bör dock fordras att arbetsgivare på kontrolluppgift -utan anmaning - anger storleken av utbetalda särskilda ersättningar samttillhandahållna förmåner. MFR finner förslaget att avlönen skall undantas från beskattning mycket väl avvägt. Som utredningen anförär det förbluffande hur vä! detta förslag tilldodoser önskemålet om en nettolöni för utländska forskare jämförbar med den i hemlandet. NFR anser att utredningenshuvudförslag om att av lönen skall fritas från beskattning är väl avvägt. STU biträder utredningens förslagtill metod som innebär att del av lönen fritas frän beskattning. Utredningens förslag ärprincipiellt enkelt vilket starkt talar till dess fördel. Den valdaprinciputformningen synes ha goda förutsättningar att motsvara de behov manavser att tillgodose. En möjlighet som redan nu kanförutses är att förslagets nivå på kan visa sig ge otillräckligeffekt för att motsvara exempelvis de av IVA uppskattade behoven. Av den utredning som företagitsframgår emellertid att lönen som i allmänhet kan erbjudas en utländsk forskarei är avsevärt lägre än hans lön i hemlandet. Det kan därförifrågasättas om inte fullständig skattefrihet är nödvändig för att rekryteringenutomlands skall underlättas i erforderiig utsträckning. 1984/85:76 142 Enligt förslaget omfattar lättnaden i beskattningenendast den lön som gästforskaren erhåller pä grund av sitt forskaruppdrag.Detta innebär att när exempelvis en tysk forskare med ränteinkomster ihemlandet överväger att anta ett forskningsuppdrag i under en tidöverstigande så mäste han beakta att dessa kapitalinkomster beskattashårdare i än i . Enligt mening är detolämpligt om rekryteringen av forskare blir beroende av deras inkomst-ochförmögenhetsförhållanden i hemlandet. ifrågasätter där för omskattelättnaden inte bör omfatta, förutom forskarlönen, även sådan inkomst ochförmögenhet för vilken - enligt 53 § kommunalskattelagen och 6 § lagen omstatlig förmögenhetsskatt - skattskyldighet ej åvilar fysisk person för tidunder vilken han är bosatt utom riket. I promemorian föreslås att ersättning som forskarenuppbär vid sidan av lönen för av vistelsen i föranledda särskildakostnader skall vara skattefri och att avdrag i gengäld inte skall medges förkostnader vilka bestritts eller täckts av sådan ersättning. Forskare som inteerhåller kostnadsersättning bibehåller den avdragsrätt som föreligger enligt33 § kommunalskattelagen. Såsom framhållits av utredningen kan förslaget idenna del leda till missbruk på så sätt att kostnadsersättningen uppvärderasoch lönen minskas i motsvarande mån. Någon kontroll av ersättningens storlektorde normalt inte heller kommar-ait ske av skattemyndigheterna eftersom endastlönen skall anges på kontrolluppgiften. Vidare innebär förslaget endiskriminering av de gästforskare som inte erhåller ersättning för sina ökadelevnadskostnader från arbetsgivaren (flertalet forskare vid universitet ochandra institutioner) eftersom dessa inte anses berättigade tillavdrag för ökningen enligt gällande rätt (se RÅ8I 1: 16). Mot bakgrund av detanförda anser att erhållen kostnadsersättning bör utgöraskattepliktig intäkt för gästforskaren samt att avdrag för ökadelevnadskostnader utan prövning bör medges med ett visst schablonbelopp. Dettaschablonbelopp bör omfatta samtliga merkostnader som kan antas uppkomma för enutländsk forskare med familj med anledning av vistelsen i . Vidare böravdrag för kostnader överstigande schablonbeloppet medges endast om rättdärtill föreligger enligt 33 § kommunalskattelagen. /SR har inget att erinra mot den teknikutredningen anvisar för att uppnå den åsyftade skattelindringen. LOtillstyrker förslaget till ett särskilt beskattningsförfarande. Föreningen anser, att utredningens förslag till särskildaskatteregler för utländska gästforskare är väl avvägda. För att reglerna skallfå avsedd effekt krävs en skattelättnad i vart fall i den omfattning somutredningen förordar. 1984/85:76 143 Det är därvid angeläget att finna en modell somavviker så litet som möjligt frän de beskattningsregler som gäller för övrigt. Inom utredningen har flera möjligheter övervägtsför att genomföra de ifrågavarande skattelättnaderna. Bl.a. har alternativet attinkomsten helt fritas från statlig inkomstskatt övervägts. Ett sådantalternativ motiveras med att staten naturligen bör bära den skatteförlust somblir ofrånkomlig till följd av en skattesänkning. TCO vill i detta sammanhangpeka på att en möjlig lösning inom ramen för detta alternativ är atl inkomstenendast fritas från statligt grundbelopp. Enligt TCO bör en sådan lösningövervägas innan beslut fattas. TCO anser att det är angeläget att en eventuellsärlösning av beskattningen av utländska gästforskare utvärderas, efterförslagsvis av RSV. Vidare anser TCO att tillämpning av särskildaskatteregler för utländska gästforskare får en ovillkorlig tidsbegränsningtill . För att nä det av utredningen satta målet, attkunna betala samma nettolön som i hemlandet, borde enligt vär mening endast 60%av bruttolönen tas upp till beskattning mot av utredningen föreslagna . Detkan visserligen hävdas att dollarkursen är tillfälligt mycket hög. Å andrasidan finns ingenting som tyder på att löneutvecklingen i för de nämndabristkategorierna skulle mattas. Man kan också ifrågasätta om åtgärder av denföreslagna arten enbart bör inriktas pä att likställa löneförhållandena iutlandet och för utländska experter. Det vore inte orimligt att vi medhänsyn till vårt stora exportberoende och våra svagare allmännakonkurrensförutsättningar när det gäller att rekrytera kvalificerad personal, iform av ett kyligt klimat, mer avlägset geografiskt läge, en speciell kulturelloch språklig miljö m. m.. borde överväga rekryteringsfrämjande fiskalalättnader. Genom att vi nu knappast haft några utländskaexperter som arbetat i svensk industri än sex plus sexmånader, befinner vi oss i ett läge där vi snabbt behöver återupprättakontinuerliga och naturliga förbindelser med utländsk expertis. För att nå ettsådant mål skulle ytteriigare skattesänkningar behövas utöver den av förbundetförordade minskningen av den beskattningsbara inkomsten . 5Forskarskattenämndens sammansättning och verksamhetsformer Alla remissinstanser som berört förfarandet godtaratt ett särskilt beslutsorgan inrättas. Remissinstanserna har inte heller haftnågot att invända mot utredningens val av ordförande och suppleant för denne.Några har föreslagit att antalet övriga ledamöter skall ökas till tre. Mängahar önskat att förslag på ledamot skall få lämnas av STU eller IVA. Man harönskat att en allmännare teknisk och industriell sakkunskap skall bli företräddi nämnden. Flera andra har förordat att MFR och NFR skall få föreslå en ledamotvar. 1984/85:76 144 RSV har ingenting att erinra mot - omutredningsförslaget läggs till grund för lagstiftning - att enforskarskattenämnd inrättas och atl den administrativt knyts an till verket.Viss kritik kan kanske riktas mot att en fristående nämnd fattar beslut itaxeringsärenden som skatteförvaltningen saknar möjlighet att bestämma i. Åandra sidan medför verkets centrala ställning inom skatteförvaltningen attberörda arbetsgivare och arbetstagare snabbt kan informeras om fattade beslut.Fördelen med en sådan nämnd är också att besked kan lämnas i förväg. Beträffande nämndens sammansättning anser RSV attde ordinarie ledamöterna bör utses, en av NFR och en av MFR. Humanistisk ochsamhällsvetenskaplig sakkunnighet bör i förekommande fall kunna lämnas av ensärskilt kallad suppleant. RSV förutsätter att nödvändiga resurser ställs tillförfogande för nämndens administration. Härvid måste hänsyn tas till attantalet sökande kan antas komma att mångdubbelt överstiga antalet av dem somuppfyller kraven (enligt IVA 50-200 i ). RSV vill också påpeka attbeslutsmaterialet i ärendena kan antas ofta komma att bli tidskrävande atthandskas med. UHÄ vill dock beträffande sammansättningen av"forskarskattenämnden" anföra att det visat sig att ett relativtstort antal av de i verksamma utländska forskarna kan hänföras till detmedicinska området. Det är därför önskvärt att sakkunskap från detta område ärföreträdd i "nämnden" förslagsvis genom en ledamot utsedd av MFR. Ensädan ökning av antalet ledamöter i "nämnden" skulle inte nämnvärtförsvära dess verksamhet. UHÄ vill också framhålla det angelägna i att"nämnden" i förekommande fall inhämtar synpunkter från t.ex. IVA,STU eller annan företrädare för särskild sakkunskap. MFR tillstyrker förslaget om en forskarskattenämndpå tre personer. Däremot ställer sig MFR tveksamt till förslaget om att HSFRskall lämna förslag på en av dessa tre personer. Antalet gästforskare inomHSFR:s ansvarsområde är mycket blygsamt i jämförelse med NFR:s och inte minstMFR:s område. Det synes MFR naturligare att MFR föreslår en ledamot och NFR en. MFR ifrågasätter behovet av att framställning frånuniversitetsinstitution skall passera rektorsämbete (sid. 110). finner så behövligt kan den inhämta synpunkter från olikapersoner och instanser (sid. 110). Ett sådant förfarande synes merändamålsenligt än att varje framställning skall handläggas av rektorsämbete.Eftersom mänga gästforskare vid universiteten finansieras avforskningsråd/motsvarande borde ju i så fall även dessa yttra sig i dessaärenden. Prop.1984/85:76 145 Rådet har ingen erinran motförslaget att dess ordförande (ev. gemensamt med MFR:s ordförande) blirförslagsställare när det gäller utseende av ledamöter och ersättare i den föreslagnaforskarskattenämnden. Prövningen i forskarskattenämndenkommer givetvis att administrativt komplicera värdinstitutionernas diskussionermed presumtiva gästforskare, vilka kan vara såväl delikata somtidsödande. För de gästforskare till vars vistelse i forskningsrådenbidrar ekonomiskt borde en ytterligare prövning i forskarskattenämnden varaonödig. Rådens prövning av dessa ärenden är noggrann och restriktiv ochgranskning i ytteriigare en instans är rimligen onödig. En högskoleinstitution som önskarinbjuda en gästforskare måste, som ovan antytts, föra diskussionen meddenne pä ibland något osäkra premisser vad gäller finansieringen. Ofta måste t.ex. förbehåll göras beträffande bidrag från anslagsgivande myndigheter. Föratt inte ytterligare komplicera denna förhandlingssituation är det nödvändigtatt forskarskattenämnden är beredd att pröva även hypotetiska fall dvs. taställning i skattefrågan även i fall där det ingalunda är säkert attgästforskarbesöket senare kan genomföras. Rådet ifrågasätter nödvändighetenav ett yttrande frän rektorsämbetet när det gäller framställningar frånhögskoleinstitutioner eller högskoleforskare. kanlämpligen tillhandahålla ev. erforderliga blanketter m. m. men att lägga in enextra instans i beslutsapparaten synes vara en onödig administrativ omgång. De föreslagna bestämmelserna iförslaget till lag bör ändras så att forskarskattenämnden får möjlighet attvid ett och samma tillfälle fatta beslut med längre giltighet än tvä är om detfinns särskilda skäl för detta. Som ett exempel kan anges de direktörstjänstervid den internationella forskningsorganisationen som nämns ibetänkandet och där förordnandetider pä tre å kan bli aktuella. Detvore otillfredsställande om EISCAT:s planering vad avser organisationensverkställande ledning skulle försvåras av forskarskattenämndens oförmåga attbesluta i taget. STU biträder förslaget om att inrätta ett särskilt organ. STU är enligt sin instruktioncentral förvaltningsmyndighet för initiativ och stöd till samt planläggning ochrådgivning rörande teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete (SFS1979:113, ändrad 1979:606 och 1980:476). 1 denna funktion upprätthåller STU ettbrett kontaktnät mot svensk industri samt nationell och internationellforskning. Mot den bakgrunden bordeutredningen mer ingående ha övervägt om och på vilket sätt förslag från STUtill ledamot eller suppleant skulle kunna läggas till grund för regeringensbeslut om beslutsorganets sammansättning. Beträffande ersättare framhållerutredningen bl.a. att denne bör utses med tanke på att få en komplettering avsakkunskapen och att ordföranden bör vara oförhindrad alt låta ersättareinträda om en framställning avser ett ämnesområde utanför ordinarie ledamotsmen inom ersättarens kompetensområde (s. 109). 1984/85:76 146 STU föreslår mot den bakgrunden i första hand attSTU ges möjlighet att till regeringen lämna förslag pä såväl ledamot somsuppleant i det särskilda organet. Detta skulle kunna åstadkommas genom attutöka organet med ytterligare en person. STU föreslår i andra hand att STU ges möjlighet atttill regeringen lämna förslag på ledamot eller suppleant i det särskildaorganet. Sammansättningen synes borga för attläkemedelsindustrins, den medicinska, den naturvetenskapliga ochsamhällsvetenskapliga universitetsforskningens behov väsentligen tillgodoses.Ett av huvudsyftena med utredningen har dock varit att tillgodose industrinsgästforskarbehov mer allmänt. 1 det stycket är förslaget uppenbartbristfälligt. IVA anser med bestämdhet att även en allmännare teknisk ochindustriell sakkunskap måste vara företrädd i nämnden. IVA är, iöverensstämmelse med vad som också refereras i betänkandet, beredd att utse enledamot i nämnden att representera den sakkunskap och de intressen inom teknikoch industri som synes erforderlig i sammanhanget. SAC(3/SR vill dessutom föreslå att nämndenkompletteras med ledamot utsedd på förslag från STU eller IVA då det är troligtatt många av fallen kommer att gälla forskare med teknisk inriktning. LOtillstyrker förslaget till beslutsorganisation. En väsentlig del av ansökningarna till denföreslagna forskarskattenämnden kan förväntas avse utvecklingsarbete inomindustrin. För att tillgodose behovet av en snabb och ändamålsenlighandläggning av sådana ärenden förordar föreningen att en av de tre platserna inämnden fär tillsättas på förslag av Styrelsen för Teknisk Utveckling ellerIngenjörsvetenskapsakademien. På en punkt vill verket emellertid förorda en annanlösning. Det gäller sammansättningen av den föreslagna forskarskattenämnden.Verket anser att den bör förstärkas med företrädare för industriaspekterna t.ex. i enlighet med det yttrande som avgivits av STU i detta ärende. Vad gäller administrationen av de föreslagnalättnaderna är det uppenbart att utredningen eftersträvat en enkel och snabbhandläggningsprocedur. Förbundet välkomnar den föreslagna lösningen, menförordar att en 1984/85:76 147 utavde tre platserna i forskarskattenämnden skall tillsättas efter förslag från IVAoch STU i förening, med hänsyn till att ett betydande antal av de väntadeansökningarna kommer att gälla industriellt utvecklingsarbete, för vilket andrabedömningsgrunder gäller än för strikt forskningsverksamhet. I den allmänna försäkringen är densjukpenninggrundande inkomsten för anställda inte knuten till den taxeradeinkomsten på samma sätt som den pensionsgrundande inkomsten. Det innebär attäven den del av lönen, som föreslås fritagen från skatt skulle utgöra underlagför den utländske gästforskarens sjukpenninggrundande inkomst. Någonbegränsning av lönen görs inte i vidare mån än som följer av den generellamaximeringsregeln om begränsning till 7,5 gånger basbeloppet i 3 kap. 2 § lagenom allmän försäkring. Härigenom kompenseras dessa forskare genom sjukpenningenför inkomstbortfall vid sjukdom enligt samma regler som gäller för andraförsäkrade. Det skall också framhållas att det inte är önskvärt med någonspecialreglering av förmånerna enligt lagen om allmän försäkring för ett säbegränsat antal försäkrade som det här är frågan om. Som utredningen kommit fram till bör sjukpenningenvara skattepliktig endast till samma procentuella del som lönen, omskattelindring genomförs enligt utredningens förslag. Den allmännaförsäkringskassan bör därför på samma sätt som arbetsgivaren få besked om vadkassan skall iaktta beträffande preliminärskatteavdrag. Detta gäller dock intede fall gästforskaren omfattas av arbetsgivarinträde och får sjuklön av sinarbetsgivare. 1 1 § första meningen ges en legaldefinition av"forskare". Enligt denna definition är en utländsk medborgare sombegreppet forskare är tillämpligt på tillfälligt anlitad i . När i andrameningen sägs "En forskare anses tillfälligt anlitad etc." bryterdetta mot begreppsbildningen i första meningen. Enligt 7 § "skall lokal skattemyndighetunderrättas" om bifallsbeslut. Man får förmoda att därmed avses den lokalaskattemyndighet inom vars område forskaren är bosatt. Men säkert kommer beslutmänga gånger att fattas i ett skede innan det står klart var forskaren kommeratt bo. Bestämmelsen löser inte frågan vart underrättelsen skall sändas isädana situationer.