prop · G80377 · 1984-12-31 00:00:00 — För altkunna fastställa elt vederlag för sådana avtal blir det nödvändigt med såvälkalkylerings- som reserveringsöverväganden, dvs. för försäkringsrörelse typiskadrag. Detta talar i och för sig för alt man inte skulle skilja mellan de falldär garantiåta-gandel endast avser förslitningsskador och de fall där åtagandetäven avser olycksfallsskador. I likhet med kommittén menar jag dock att man börhälla fast vid att endast åtaganden rörande ovissa händelser kan konstitueraförsäkringsrörelse. Försäljning av fristående serviceavtal där åtagandet rörovissa händelser bör således, om övriga grundläggande kriterier förförsäkringsrörelse föreligger, betraktas som drivande av försäkringsrörelse.Sådana åtaganden rörande förslitningsskador bör emellertid inle, med denutgångspunkt som lidigare har angetts, anses som försäkringsrörelse. F.ö. haräven etl fristående företag, som. gör ett åtagande rörande förslitningsskador,vissa möjligheter att avväga produktkvalitet mot garantiåtagande. Sedan på 1950-talel introducerade den s.k.PV-garantin har vagnskadegarantierna efter hand blivit alll vanligare och gesnu med nästan samtliga bilmärken som säljs här i landet. Garantierna är i regelobligatoriska för bilköparen och gäller vanligen . av vagnskadegarantierna är skyddade genom att de försäkrasav tillverkarna/försäljarna. Enligt kommiiténs bedömning börvagnskadegarantierna anses som försäkringsrörelse. Därvid har man fäst avgörandevikt vid atl fillverkaren/ säljaren yrkesmässigt gjort etl ålagande all motvederlag utge ekonomisk ersättning eller utföra vissa prestationer vid ovissahändelsers inträffande. Jag kan hålla med kommillén om att de grundläggandekriterierna på försäkringsrörelse som jag lidigare har redovisat passar in påvagnskadegarantierna. När det gäller att bedöma om dessa garantier skallhänföras till försäkringsrörelse måste emellertid, som f.ö. också kommitténhävdat, även andra faktorer beaktas. har i ett rättsfall omPV-garantin (NJA 1958:536) med hänsyn lill utformningen av bolagels åtagandensaml det naturliga och nära samband som förelåg mellan åtagandet och bolagetsverksamhet (hilfabrikafion och service), funnit att lämnandet av garantin fickanses ingå i bolagets rörelse på elt sådani sätt att bolaget inte drevförsäkringsrörelse. Som framgår av den utförliga redovisningen i kommitténsbetänkande har högsta domstolens ställningstagande kritiserats. Det kan ocksåifrågasättas om det i alla fall som vagnskadegaranlier numera lämnasföreligger elt lika kvalificerat samband som i det refererade fallet mellanåtagandel och den verksamhei som garanligivaren 1984/85:77 43 bedriver.Emellertid har vagnskadegarantierna under i affärslivet och iallmänt språkbruk betraktats som garantier och inte som försäkring. Vidare hardet inte kommit fram exempel på alt bilköpare blivit lidande på att garantininle fått formen av försäkring. Det kan därför knappast med fog påstås alt detföreligger ett sådant behov av samhällskontroll att del av det skälet ärmotiverat atl denna garantigivning hänförs till försäkringsrörelse. Till deltakommer att motororganisalionerna och andra remissinstanser, som företräderkonsumenternas intresse, motsatt sig alt vagnskadegarantierna bedöms somförsäkring. Mot denna bakgrund anser jag atl det inte finns skäl all nu ändrapå den mångåriga praxis i fråga om vagnskadegarantierna som innebär atl dennagarantigivning inte betraktas som försäkringsrörelse. Jag har redovisat de särskilda skäl som lettfram lill milt ställningslagande i fråga om vagnskadegarantierna. Bedömningenfår inte ses som något principiellt avsteg från de riktlinjer som kommittén harangivit för bestämningen av begreppei försäkringsrörelse och lill vilka jag haranslutit mig. När del gäller frågan om caplivebolagens verksamhetskall betraktas som försäkringsrörelse är det främst möjlighelerna tillriskutjämning som är av iniresse. En koncern med ett stort anlal dotterbolag,kanske verksamma i olika branscher och i olika länder, och med väl spriddaanläggningar inrymmer ett tillräckligl slort kollekliv av risker för atluppfylla kraven på försäkringsrörelse. Däremot torde inle elt bolag utandotterbolag, även om dess anläggningar är många och geografiskt väl spridda,motsvara kraven på försäkringsrörelse. I sådant fall saknas riskspridningmellan såväl juridiska som ekonomiska enheter. I fråga om bedömningen av ålerförsäkringscaptiveoch direktförsäkringscaptive är följande alt säga. Elt ålerförsäkringscaptive bidrar tillriskspridningen på försäkringsmarknaden genom att överta en del av koncernensrisker frän direktförsäk-raren och behålla en del av de sålunda övertagnariskerna för egen räkning. Direktförsäkraren träffar avtal med caplivebolagetom ålerförsäkring och accepterar således caplivebolaget som ettåterförsäkringsbolag. Likaså agerar caplivebolaget på den internationellaåterförsäkringsmarknaden genom relrocession och blir även där betraktat somett återförsäkringsbolag. Caplivebolagens verksamhet uppfattas uppenbarligen,såväl i som utomlands, av övriga agerande på försäkringsmarknaden somförsäkringsrörelse. Belräffande direktförsäkringscaplives ärsilualionen något annorlunda. För atl tillräcklig riskspridning skall ansesföreligga krävs att de enskilda koncernbolagen är självständiga juridiskapersoner och atl riskutjämning sker genom att försäkring tecknas i koncernenscaptivebolag. Prop.1984/85:77 44 direktförsäkringscaptive skulle kunna anses drivaförsäkringsrörelse mäste det emellertid krävas att antalet dotterbolag somtecknar försäkring i bolaget är relativt storl. Om koncernen enbart består avett fåtal juridiska personer kan erforderiig riskutjämning knappast uppnås inomelt capfive-syslem avseende direkt försäkring. Även om etl captivebolag enbartförsäkrar risker inom den egna koncernen kan del finnas behov av samhällskontroll.1 fråga om ålerförsäkringscaptive är det närmasl direktförsäkraren som hariniresse av en sådan kontroll. När det gäller direktförsäkringscapUves kan eltsådant iniresse finnas t.ex. hos koncernbolagens kunder, kreditgivare ochleverantörer. Min slutsats är alltså attcaplivebolagens verksamhet i princip bör betraktas som försäkringsrörelse. Utländska försäkringsföretag utan koncession i Kommittén har lagit upp vissafrågor som rör den verksamhet som försäkringsföretag utan svensk koncession kanbedriva här i landet. Bl.a. redovisar kommittén synpunkler påförsäkringskonsulters och skaderegle-rares verksamhet. Också ett antal remissinstanser hartagit upp frågor om försäkringskonsulter och skadereglerare. Som framhållitsav försäkringsinspektionen, ochFörsäkringsjuridiska föreningen råder en viss osäkerhet i rättstillämpningenhuruvida aktiviteter av de slag som här har nämnis skall hänföras tillförsäkringsrörelse eller inle. De här berörda frågorna har emellertid närasamband med frägan om försäkringsmäklares verksamhet, något som kommitténkommer att behandla i ell följande belänkande. Enligt min mening är detlämpligast alt pröva frågan om dessa mellanmans och biträdens ställning i etlsammanhang. Jag gär därför inle nu närmare in på försäkringskonsullernas ochskadereglerarnas slällning. Deras verksamhei får tills vidare bedömas ienlighet med de riktlinjer som hitfills har tillämpats. 3.1.2 försäkringsrörelse, förhandsbesked Mitt förslag: Straffbestämmelsen om olagaförsäkringsrörelse upphävs. Ingripande mot den som bedriver försäkringsrörelseulan föreskriven koncession får i stället ske genom åtgärder avförsäkringsinspeklionen, sanktionerade med vite. Möjlighet införs alt fä bindandeförhandsbesked huruvida en planerad verksamhet är att bedöma somförsäkringsrörelse. Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag(betänkandet, s. 54 fO. 1984/85:77 45 Remissinstanserna:De remissinslanser som har yttrat sig i l"rågan instämmer i huvudsak ikommitténs förslag (bil. 3 avsnitt 1). förordar atl besvär över försäkringsinspektionens beslut prövas avregeringsrätten i stället för, som kommittén föreslagit, regeringen. Skälenför mitt förslag: Enligl den ordning som hiltills gällt har frågan huruvidaviss verksamhet varit försäkringsrörelse kunnat bli föremål för prövning både iallmän domstol och av administrativ myndighel. 1 allmän domstol har detta skelli samband med att åtal för olaga försäkringsrörelse prövats. Administrativamyndigheter har prövat frågan i ärenden rörande ansökan om koncession. Exempel finns på alt den nuvarande ordningen lettlill att domstolar och administrativa myndigheter kommit lill olikaståndpunkter i fråga om vad som är försäkringsrörelse. De svårigheter som rådernär det gäller all bestämma huruvida en viss verksamhet är att anse somförsäkringsrörelse är naturiigivis också lill nackdel för den enskilde,särskilt om han riskerar straffpåföljd för olaga försäkringsrörelse. 1 likhei med kommittén är jag av den uppfattningenatt man kan komma till rätta med en del av nackdelarna i det nuvarande systemetdels genom att öppna möjligheter för den enskilde atl erhålla förhandsbeskedhuruvida viss verksamhet är alt anse som försäkringsrörelse dels genom attersätta den nuvarande straffrättsliga reaktionen med elt vitesförfarande. Jag har lidigare (avsnitt 3.1.1) angett vissariktlinjer för bedömningen huruvida en viss verksamhet skall anses somförsäkringsrörelse. En fråga om gränsdragning mellan försäkringsrörelse ochannan verksamhei kan likväl i några fall vara svår att avgöra. Del ligger isakens nalur att den som avser att starta en försäkringsrörelseliknandeverksamhet har ett intresse av att fä besked om denplanerade verksamhelen är försäkringsrörelse och därför förutsätter koncession.Av dessa skäl delar jag kommitténs uppfattning alt den enskilde i en sådan situationbör ha möjlighet alt få förhandsbesked huruvida den verksamhet han avser attstarta är försäkringsrörelse. Förhandsbesked bör meddelas avförsäkringsinspektionen. Ett förhandsbesked bör vara bindande för denmyndighet som har meddelat beslutet och för underlydande myndigheter. Ipraktiken innebär delta följande. Om försäkringsinspektionen i ettförhandsbesked har uttalat atl viss verksamhei inle är försäkringsrörelse, kaninspektionen inle senare förelägga den berörde atl upphöra med verksamhelen ellerförelägga honom alt ansöka om koncession. Om däremot försäkringsinspeklionen iett förhandsbesked bedömt viss verksamhet som försäkringsrörelse och sö- 1984/85:77 46 kandendärefter har ansökt om koncession bör regeringen i koncessionsärendet frittkunna bedöma huruvida den planerade verksamheten är försäkringsrörelse ellerinte. I fråga om besvärsförfarandet är jag ense medkommittén om all de myndigheier som prövar ansökningar om koncession också skallavgöra frågor om förhandsbesked. Beslut av försäkringsinspektionen rörande förhandsbeskedbör alltså kunna överklagas till regeringen. Jag vill också erinra om att en förutsättning föratt förhandsbeskedet skall vara bindande är atl verksamhelen bedrivs helt iöverensstämmelse med vad som angivits i ansökan. När del gäller ingripanden mot den som bedriverförsäkringsrörelse utan erforderiig koncession bör det enligt min mening varamöjligt alt förenkla det nuvarande systemet och därmed möjliggöra snabbareingripanden. Det är också angeläget alt man begränsar de risker som nuföreligger för all olika myndigheier skall komma fram lill skilda bedömningarav vad som är att anse som försäkringsrörelse. Av dessa skäl ansluter jag miglill kommitténs förslag all brottet olaga försäkringsrörelse skall utmönstrasur försäkringslagsliftningen. Ingripande mot den som bedriver försäkringsrörelseutan koncession bör ske genom vitesföreläggande av försäkringsinspektionen. Hurett sådant vitesföreläggande kan utformas framgår av 19 kap. 12 FRL. Föreläggandetbör, av samma skäl som jag har anfört i fråga om förhandsbesked, kunnaöverklagas lill regeringen. Frågaom utdömande av vite bör ankomma på allmän domstol. 3.2.1Koncession för svenska försäkringsföretag Mittförslag: De materiella koncessionsvillkoren ändras sä alt koncession förförsäkringsrörelse beviljas om den planerade rörelsen inle bedöms varaoförenlig med en sund utveckling av försäkringsväsendet. Delta innebär bl.a.att behovsprincipen upphävs. Förslaget syfiar till en liberalisering av denrestriktiva koncessions-givning som i storl setl har varil förhärskandealltsedan behovsprincipen infördes . Kommitténsförslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 115 fO. Remissinstanserna:Praktiskt taget samtliga remissinstanser instämmer med kommitténs förslag ellerlämnar det ulan erinran (bil. 3, avsnitt 2). 1984/85:77 47 Försäkringsinspektionenmenar att en viss liberalisering av koncessions-politiken kan vara motiveradoch atl detta kan genomföras med gällande lagstiftning. Inspektionen motsättersig dock inte kommitténs förslag (bil. 3,2.1). Bankinspektionenpekar på de samband som finns mellan försäkringssektorn och banksektorn ochanser att etableringsvillkoren bör vara överensstämmande. Bankinspektionensåsikt är därför atl man bör avvakta resultatet av den översyn avkreditmarknadens struktur som pågår innan någon ändring görs ikoncessionsvillkoren för försäkringsbolag (bil. 3, 2.3). Skälenför mitt förslag: Jag har tidigare redovisat att en överelablering påförsäkringsmarknaden ledde fram till alt behovsprincipen infördes år 1948.Alltsedan dess har praxis varil restriktiv i frågor om beviljande av koncessionför nya bolag och utvidgning av befintliga koncessioner. Denna praxis är etl avskälen till att den svenska försäkringsmarknaden nu uppvisar en stark koncentrationtill ell fålal förelag eller koncerner. Koncentrationen har i själva verketnått en sädan grad att del redan av detla skäl kan vara motiverat med mindrerestriktiva koncessionsvillkor. Införandet av behovsprincipen motiverades även medatt del slora antalet försäkringsgivare pä marknaden gjorde det svårt för denenskilde försäkringstagaren alt överblicka och bedöma de ekonomiska villkoreni olika försäkringar. Emellertid har försäkringslagarnas situation förbättratsväsentligt . Framför allt i fråga om konsumentförsäkringar harlagstiftningen om tillsyn i högre grad än tidigare riktals in pä åtgärder somsyftar till all ge försäkringstagaren elt bättre skydd. Försäkringslagarnasställning har stärkts väsentligl genom konsumenlförsäkringslagen (1980:38) ochmarknadsföringslagen (1975:1418). lar upp frågor omkonsumentskydd inom försäkringssektorn och har även, tillsammans medförsäkringsinspektionen och försäkringsbranschen, inrättat konsumenternasförsäkringsbyrå, en fristående rådgivningsbyrå i försäkringsfrågor. Del bör enligl min mening vara till fördel förförsäkringslagarna om konkurrensen stimulerades något och omförsäkringstagarnas valfrihet ökade genom att fler försäkringsgivare fick agerapå marknaden. Tillkomsten av fler försäkringsförelag kan väntas ökapriskonkurrensen och även leda till en större variation i utbudet av produkteroch en högre servicenivå. Etl sådant synsätt bör dock inle få leda lill en sålångtgående uppsplittring av marknaden som rådde när behovsprincipen infördes,något som uppenbarligen inte skulle tjäna konsumenternas iniresse. Alt en sädansituation skulle uppstå på nylt måste emellertid bedömas som helt osannolikt,även med en mindre restriktiv koncessionsgivning än den som f n. lillämpas. 1984/85:77 48 Frågan om koncessionsvillkorens utformning harockså handelspolitiska aspekter. Svenska exportföretag etablerar sig i ökadutsträckning i utlandet. Ofta önskar förelagen i en koncern en enhetligförsäkringslösning för dotterbolagen i samtliga länder där man är verksam.Sådana koncernlösningar kan t.ex. innebära att ett svenskt försäkringsbolagföljer med ett exportföretag utomlands och försäkrar förelagels risker även iutlandet. På detla sätt kan de svenska exportindustriernas etablering påutländska marknader också bidra till en ökad internationalisering avförsäkringsverk-samhelen. För de svenska försäkringsbolagens verksamhei iutlandet kan vidare reciprociletssynpunkler få belydelse. En restriktivkoncessionsgivning i gentemot utländska försäkringsbolag kan leda lillall andra länder försvårar eller förhindrar verksamheten för svenskaförsäkringsbolag där. Om behovsprincipen slopades skulle utan tvekan svenskaförsäkringsbolags verksamhet i vissa andra länder underlättas. Den ökandeinternationaliseringen inom försäkringsområdet talar också rent allmänt förall de svenska koncessionsreglerna bör utformas med beaktande av andra länderslagstiftning på området. Det måste anses vara en fördel att närma de svenskaelableringsreglerna till vad som gäller t.ex. inom EG och i de länder inom OECDdär svenska försäkringsbolag är verksamma. är etl av de få länder somforifarande tillämpar behovsprövning. i internationellt perspektiv talarsåledes starka skäl för alt behovsprincipen avskaffas. Erfarenheterna av behovsprincipen visar att denockså är svär att tillämpa. Detta gäller i första hand den kvanfitativamarknadsbedömning som förutsätts ske. När behovsprincipen infördes underströkman atl den inte fick bli elt skydd för de existerande bolagen. Det kanemellerlid med vissl fog hävdas att behovsprincipen i tillämpningen blivit justett sådant skydd. En av förklaringarna till detta är att del som regel är svårtall påvisa elt faktiskt behov av ytterligare en försäkringsgivare inom enförsäkringsgren där redan ett antal bolag är verksamma. Det kan också betraktas som en nackdel medbehovsprincipen alt den, trots de successiva förändringarna av strukturen påförsäkringsmarknaden, tenderat att låsa fast de koncessionsbeviljandemyndigheterna i en restriktiv tillståndsgivning. De förhållanden som rådde påden svenska försäkringsmarknaden och etl anlal år därefier motiveradesannolikl en sådan lillämpning av behovsprincipen. Den kraftiga reduktion avantalet försäkringsbolag som sedan har skett och utvecklingen inom olikaverksamhetsgrenar har emellerlid inle lett till någon påtaglig förändring ikoncessionsgivningen. Med den innebörd som behovsprincipen har är det ocksåförklarligt att koncessionsgivningen måste tendera alt bli restriktiv. Sammanfattningsvis talar de skäl som jag nu haranfört för att behovsprincipen avskaffas, vilket innebär atl del inle längreställs upp som villkor för koncession atl den planerade rörelsen är behövlig. 1984/85:77 49 Bankinspektionen har förordat att en lagstiftningrörande elableringsreglerna på försäkringsområdet bör anstå tillskredilmarknadskommittén (Fi 1983:06) har övervägt motsvarande regler inombanksektorn. Jag kan hälla med inspektionen om att del finns vissa skäl somtalar för en sädan ordning. Emellertid är det, som kredilmarknadskommitténockså har an-lytt (Ds Fi 1984:20 s. 157), svårt atl göra direkta jämförelsermellan de båda sektorerna vad gäller koncessionsvillkoren. Inte heller ärverksamheterna pä sådant sätt avhängiga av varandra att man av det skäletbehöver avvakta etl ställningstagande inom banksektorn. Jag ser därför ingethinder alt nu ta upp frågan om koncessionsvillkor för försäkringsrörelse. Vad sedan gäller koncessionsvillkoren i övrigtvilljag framhålla följande. Näringspolitiken här i landet vilar på principernaom fri etablering och fri konkurrens. Med hänsyn till försäkringsverksamhetenssärart och särskilt lill de starka krav på skydd för försäkringstagarna sommäste ställas och den därav motiverade offentliga tillsynen finner jag deluteslutet atl hell avslå från tillståndsprövning. Frägan är dock om dennaprövning kan inskränkas till en kontroll av alt de i försäkringslagarna och iannan ordning föreskrivna formella och kvalitativa villkoren för den tilltänktaverksamhelen är uppfyllda. Detta skulle bl.a. innebära att koncessionsprövningenfick grundas pä de för dagen rådande förhållandena på den svenskaförsäkringsmarknaden. Enligl min mening är det nödvändigt atlkoncessionsreglerna utformas så att de ger möjligheter också att styrautvecklingen inom försäkringsområdet på lång sikl. Vidare måste man kunnabeakia frågeställningar som hänger samman med den internationella utvecklingeninom försäkringsområdet. Jag menar alltså att en materiell koncessionsprövningbehövs även i fortsättningen. Den prövningen bör vara inriktad pä en allsidigbedömning huruvida den planerade verksamheten kan antas vara förenlig med enpä lång sikt sund utveckling av det svenska försäkringsväsendet. Hänsyn bördärvid tas både till de blivande försäkringstagarna i sökandebolaget och tillutvecklingen av försäkringsväsendet i allmänhet. Vidare kan del inte gärnaförutsättas bli en sund utveckling av försäkringsväsendet om verksamhetenskulle tendera atl få en inriktning stick i stäv mot väsentliga allmännaintressen. Del blir därför elt naturligt led i koncessionsprövningen atl tahänsyn lill om den planerade verksamhelen kan antas komma alt allvarligtmotverka strävanden på andra väsentliga samhällsområden. Som exempel kan nämnaskonsumenl-, kredit-, valuta-, skatte- och handelspolitikens områden. Den ändring av koncessionsprövningen som här harskisserats bör leda till att det, allmänt sett, blir lättare alt erhållakoncession alt driva försäkringsrörelse. Enligt min mening kommer detta intealt leda till någon mera omfallande nyetablering och inte heller på kort siklresultera i några mer omfattande strukturförändringar inom det svenskaförsäkringsväsendet. En friare koncessionsgivning leder emellertid lill ökadekonkurrensmöjligheter, vilket kan öka förutsättningarna för kreativ utvecklingpå försäk-4 1984185. 1984/85:77 50 ringsområdet,stimulera produktutvecklingen och renl allmänt verkara-tionaliseringsbefrämjande. 1 della sammanhang vill jag också ta upp en frågasom har aktualiserats av . Förbundet menaratt del med en liberalisering av koncessionsreglerna, som också kommer atlgälla för utländska försäkringsföretag som vill bedriva verksamhet i ,är rimligt alt begränsa möjlighelerna för svenska försäkringstagare all tecknaförsäkring utomlands. Med undantag för i huvudsak trafikförsäkring finns f.n.inga sådana begränsningar. Att införa en begränsning av det slag som förbundetförordat skulle enligt min mening knappast vara i överensstämmelse medSveriges allmänna hållning i handelspolitiska frågor. I vart fall är jag inteberedd att överväga några sädana begränsningar förrän närmare erfarenheter avde nya koncessionsreglerna vunnits. Den maleriella koncessionsprövningen syftar lillalt en beviljad koncession inte skall innebära risker för att en sundutveckling av del svenska försäkringsväsendet äventyras. En sida av prövningenär om den planerade verksamheten i det enskilda fallel är sund i den meningsom avses i FRL. Prövningen måste emellerfid också avse huruvida den söktakoncessionen är förenlig med del långsiktiga kravet på en sund utveckling avförsäkringsväsendet. Däremot skall prövningen, till skillnad mot vad somhittills gällt, inte innefatta en kvantitativ bedömning rörande antalet försäkringsbolagoch bolagens möjligheter atl täcka försäkringstagarnas behov avförsäkringsskydd. Av naturliga skäl är det främsi försäkringstagarnasom har intresse av alt försäkringsväsendet utvecklas i en sund riktning menkoncessionsbedömningen måste också ske mol bakgrund av försäkringsväsendetsallmänna betydelse i dagens samhälle. Förutsatt atl de formella och kvalitativa kraven äruppfyllda skall alltså koncessionen beviljas om inte den tilltänktaverksamhelen bedöms vara oförenlig med en från försäkringslagarnas ochsamhällets synpunkt sund utveckling av försäkringsväsendet. Delta innebär allsökanden inte skall behöva visa att en ny verksamhet behövs eller främjar enallmänt sett sund utveckling av försäkringsväsendet. Vid prövningen bör hänsynlas inle endasl lill den rådande situationen utan även till deutvecklingstendenser som kan överblickas. Vad gäller den senare bedömningen bördel, för atl en ansökan skall avslås, anses föreligga påtagliga tecken på altdet skulle vara oförenligt med en sund utveckling av försäkringsväsendet attbevilja ansökan. Begreppet sund utveckling av försäkringsväsendetåterfinns redan i gällande försäkringslagsliftning som kriterium, vid sidan avbehovsprincipen, i den materiella koncessionsprövningen.