prop · G803145 · 1984-12-31 00:00:00 — Det kan då synas rättvist atl inte enbart denomständigheten atl verksamheten drivs i annan form än den ideella föreningensskall utesluta dessa människor från att få delta i närradion. Jag är beredd allgå den synpunkten till mötes men då bara så långt all det fortfarande blir lättatl avgöra vilka sammanslulningar som kan ges lillstånd. Jag lar försl uppkommitténs förslag om folketspark-, folketshus-och bygdegårdsföreningarna. Kommitténredovisar i sitt betänkande atl den haft att pröva ansökningar om tillståndfrån föreningar av typen folketspark-, folketshus- och bygdegårdsföreningar.Den uppger att några få sådana har getts tillstånd. Enligt kommiltén har dessaansökningar gett upphov till frågor om föreningar av denna typ är ideellaeller ekonomiska föreningar och, om de är ekonomiska, hur deras verksamhet börvara beskaffad för atl de ändå skall få sändningsrält. Kommitténföreslår en uttrycklig lagregel om atl vissa andra organisationer än ideellaföreningar - och i begreppet organisation innefattar den utom den nämndatypen av föreningar också bostadsrättsföreningar och stiftelser - bör kunna gessändningstillstånd om det finns särskilda skäl för det. Kommittén nämner som ettsärskilt skäl att vägra en organisation tillstånd att den driver en säomfattande ekonomisk verksamhel att dess ideella kulturella mål kommer iskymundan. Prop.1984/85:145 22 För egen del gör jag följande bedömning när del gällerfolket sparkföreningar, folketshusföreningar, bygdegårdsföreningar ochliknande föreningar. Dessa föreningar torde i allmänhet utgöra ideellaföreningar (jfr. rättsfallen RÅ 1955 not Ju 15 och 16). De är då sändningsberältigadeenligt huvudregeln i närradiolagen. Enligt äldre föreningsrättslig lagsliflning (se I § andrastycket lagen, 1911:55 s. 1, om ekonomiska föreningar) kunde emellertid vissaideella föreningar, t. ex.folketshusföreningar, registreras som ekonomiska föreningar. Enligt 4 § 1 mom. lagen (1951: 309) angående införande avnya lagen om ekonomiska föreningar får sådana föreningar bestå såsomregistrerade föreningar, med oförändrad firma. Det förhållandet atl en ideell förening har registreratssom ekonomisk förening enligt äldre föreningslagstiftning hindrar inte enligtmin mening att föreningen bör räknas som ideell vid tillämpning av närradiolagen.Någon särskild föreskrift om delta erfordras inte. Med hänsyn till vad jag nu har anfört anserjag alltså inteall del behövs någon särskild lagregel om sändningsräilen för folkeisparkföreningar,folketshusföreningar, bygdegårdsföreningar eller liknande föreningar. När det gäller bostadsrättsföreningar ter sig situationen annoriunda.Atl medge vissa av dem sändningsrätt, med kommitténs molivering alt medlemmarnai sådana föreningar stundom ägnar sig åt verksamhet som påminner om byalagensoch liknande sammanslutningars, skulle otvivelaktigt göra gränsdragningen mycket vansklig uppgifl. En prövning av dessa föreningars mer eller mindreideella karakiär skulle bli mycket svår. Jag finner att kommitténs förslag idenna del inte bör genomföras. Vidare delar jag föredragandedepartementschefens åsikt i lagstiftningsärendet 1982 och för övriglkommitténs åsikt - att kooperativa ekonomiska föreningar inle bör kunna fåsändningstillstånd. 1981/82:127 s. 13). Även förslaget om att vissa stiftelser bör tillåtas inärradion bör ses mol bakgrund av om den lämpliga indelningsgrunden är verksamhelensinnehåll eller formerna för verksamheten. 1 det här fallet gör sig dockprincipen att lika fall om möjligt bör behandlas lika något starkare gällande.Många stiftelser främjar sålunda ideell verksamhet, ofta av humanitär ellerreligiöst slag. På folk- och vuxenutbildningens område verkar iblandstiftelser regionalt, t.ex. inom riksstudieförbundet . Även om stiftelsers verksamhet kan likna ideellaföreningars finns grundläggande skillnader mellan dessa två rättssubjekt,viktiga att uppmärksamma i detla sammanhang. saknar medlemmar iegentlig mening. Den är inte öppen för nya intressenter på samma sätt som enförening. Beslutanderätten i väsentliga frågor är i allmänhet förbehållen stiftarna,inte dem som verkar i stiftelsen. Härtill kommer alt den typ av Prop.1984/85:145 23 verksamhet som skulle kvalificera och för sig kan förekomma också inom andra associationsformer. Rättvisligenborde då också dessa beredas plats i närradion, men prövningen av den ideellahalten i verksamheten blir då, som jag redan framhållit, vansklig. Enligt vadjag erfaril har myckel få ansökningar om närradiotillstånd gjorts avstiftelser. Jag är av dessa skäl inte beredd att biträda kommitténs förslag. Av betydelse för min inställning är också att vissa av deintressen som kommittén vill tillgodose genom förslaget bör kunna tillmötesgåspå annat sätt. Jag vill erinra om den möjlighet som finns att enideell förening bildas lokalt för att sända program om en riksorganisationsverksamhet inom sändningsområdet. Den utvägen står öppen för ideella riksorganisationersom verkar lokalt utan atl där ha byggt upp någon självständig ideell förening,såsom fallet är med exempelvis . - Jag är medveten om att de avgränsningarsom jag nu har ansett bör gälla kan behöva omprövas om kommande erfarenheterskulle visa att gällande regler inte längre som hillills väl tjänar närradionssyfte. bör ägna de frägor jag nu behandlat särskilduppmärksamhet. Kommittén föreslår vidare att kyrkliga samfälligheter inomsvenska kyrkan skall fä sändningsrält. Den redovisar önskemål från vissaenskilda församlingar, t. ex. i och , om att de skulle kunnafå sända på respektive samfällighets tider i tur och ordning och finner ettsådant arrangemang rationellt. En kyrklig samfällighei har hand om ekonomiska angelägenhetersom är gemensamma för fera församlingar. Dess uppgifter och kompetens är lagreglerade.Samfälligheten kan omfatta rätt stora geografiska områden och ibland hainrättats för begränsad specifik verksamhet. Tendensen går för övrigl motstörre enheter med speciella uppgifter. En och samma församling kan tillhöraflera samfälligheter. För min del är jag därför tveksam inför förslaget alt ge samfällighetersändningsrält. Det ler sig till atl böija med som en främmande uppgift för en sädanorganisation att ta ansvaret för innehållet i församlingarnas närradioprogram.Om sändningsrält skall komma i fråga för andra sammanslutningar än ideellaföreningar bör deras verksamhet likna föreningarnas. Det är inte hellermotiverat att ge på visst sätl överordnade, därtill ofta regionaltorganiserade, enheter med administrativ funktion sändningsrätt för lokallverksamma enheters räkning, så mycket mindre som denna närmast praktiska förmåninte kan komma de ideella föreningarna till del. Den grundläggande tanken bakomnärradion att sammanslutningarna skall driva egen, ideellt inriktad verksamhetoch sända på eget ansvar och på egna anvisade tider bör gälla fullt ut. Genomandra lagförslag, till vilka jag återkommer, slår kommittén för övrigt vakt omden tanken. Av dessa skäl anserjag att förslagel inle bör genomföras. Detlahindrar förstås inte att församlingar kan gå samman om de rent praktiskaarrangemangen kring sändningarna, även i någon samfällighets regi. Prop.1984/85:145 24 Jag anser slutligen, i likhet med kommiltén och mångaremissinstanser, att kommunerna inte skall få egen sändningsrält. Etldeltagande av kommunerna i närradion skulle förändra förutsättningarna förverksamheten och därmed dess karakiär av att vara en föreningslivets egenangelägenhet. Jag återkommer i ett senare sammanhang till de möjligheter somfinns och bör ges kommunerna att föra ut angelägen information (avsnitt 5.4.2). Som en ytterligare förutsättning för att en förening skallkunna beviljas sändningsrätt gäller alt den bedriver verksamhet inomsändningsområdet och har ajort det under minst ell år före ansökningsdagen. Jaghar nämnl att kommittén anser atl innebörden av bestämmelsen behöver förtydligas. För min del anserjag inte att den förutsättning försändningsrätten som gäller föreningsverksamheten bör ändras. Det bör enligt minmening fortfarande krävas att en förening verkligen bedriver en verksamhetutom närradion för all den skall fä sändningstillstånd. 5.3 Frågor om tidsfördelningen Mitt förslag: Få sakliga ändringar görs. 1 övrigtförtydligas och förenklas reglerna. bestämmer, som närradiomyndighetenhittills gjort, villkoren för sändningsrätten, såsom sändarnas tillgänglighet iallmänhet för kontinueriiga eller tillfälliga sändningar. Den beslutar vidare,som fallet är , om sändningstid för varje enskild sammanslutning.Uttryckligen anges att tidsfördelningen så långt det är möjligt skall skeenligt sammanslutningarnas önskemål. Om önskemålen är oförenliga skall förturges åt den sammanslutning som bedöms ha störst intresse av att få sända . Beslut om sändningstid gäller, som , tills vidare, dvs. delkan när som helsl ändras. I vatje fall omprövas beslutet . Kommitténs förslag: får uppdra ål en närradioföreningatt besluta om sändningstider. Viss del av dygnet får förbehållas tillfälligprogramverksamhet. Vid fördelningen av sändningstid skall, om den inte kan skeenligt sammanslutningarnas önskemål, tillses att en sammanslutning intetilldelas som framstår som uppenbart oförmånlig. Vidare skall tillsesatt var och en får om minsl . Myndigheten skalltill ytterligare vägledning utfärda allmänna råd. Remissinstanserna: Av de sju remissinstanser som yttraisig om förslagel att närradioföreningarna skall få möjlighet atl fastställasändningstider har fem tillstyrkt förslaget, däribland närradioförbund.Kammarrätten i och harmotsatt sig förslaget av principiella och praktiska skäl. 1984/85:145 25 har yttrat sig om reglernas innehåll. De som gåtl närmarein på frågan godtar kommitténs förslag med vissa förbehåll eller är kriliskatill det. Bakgrund och skäl till mitt förslag Innan jag tar upp kommitténs olika förslag omtidsfördelningen vill jag någol beröra den konstitutionella bakgrunden tilldessa frågor. Den tillgängliga sändningsiiden i närradion är begränsad. Dessulomär givelvis vissa tider mer efiersökta än andra. Del kan alltså förutses atlflera sammanslutningar önskar sända vid samma lidpunkt. På något sätt måste dåtiden fördelas mellan dem. Det skulle möjligen kunna ske helt neutralt genomexempelvis lottning eller nägon slags turordning. Enligt min mening voreemellertid ett sädant fördelningssätt föga rationellt. Jag ulgår också ifrånatt sammanslutningarna över lag inte heller skulle önska en sådan ordning.Andra alternativ innebär emellertid att när sammanslutningarnas önskemål slär emolvarandra måsle tiden fördelas med hänsyn till i första hand vilkasammanslutningar det är fråga om. Beslut om tidsfördelningen på sädana grunderär inle av ren ordningskaraklär utan angår en begränsning av yttrande- ochinformationsfriheterna i den mening som avses i 2 kap. 12 § första stycketregeringsformen. För föreskrifter om tidsfördelningen är därför lagformenobligatorisk. Vidare finns del ingen möjlighel att genom bemyndigande i lag geregeringen kompetens alt meddela föreskrifter i ämnet eller att medgeregeringen rätt alt överlåta ät en förvaltningsmyndighet att meddela sådanaföreskrifter. De grundläggande reglerna för hur sändningstiderna skallfördelas skall sålunda återfinnas i närradiolagen. Uppgiften att anvisa sändningstid åt en sändningsberätligadsammanslutning innefattar vidare en "befogenhet att bestämma om förmän,rättighet ... eller annat jämförbart förhållande" (prop. 397med hänvisning till prop. 1971: 30 s. 330 ff). Uppgiften innefattar sålunda myndighetsutövning,en uppgift som enligt 11 kap.6 § tredje stycket regeringsformen i och för sigkan överlämnas till en förening, dock bara med stöd av lag. Jag tar först uppfrågan om rätten att besluta om sändningstider. Rätten alt besluta om sändningslider har många närradioföreningar medverkat vidutarbetandet av tidsscheman för programverksamheten på respektive orter. Närradiokommitténframhåller atl erfarenheterna därav i huvudsak är goda saml alt närradioföreningarnanedlagt etl betydande arbete på att sammanjämka önskemålen från de olikasammanslutningarna så alt kompromissförslag till årsscheman mycket ofta kunnatpresenteras för närradiokommittén. Denna har därefter i regel kunnat besluta i enlighelmed förslaget. har mot den bakgrunden föreslagit atl närradiomyndighelenskall kunna överlätnna rätten atl besluta om sändningstider till närradio- 1984/85:145 26 Därigenom skulle den lokala kompetens somhar byggts upp på många orter kunna utnyttjas och närradionämndens arbetsbördaminskas. Denna decentralisering och förstärkning av det lokala inflytandetskulle siärka idén om närradion som en föreningarnas egen angelägenhet. Som jagredan inledningsvis anlyll i den kortfattade redovisningen av mina förslaganser jag det emellertid inle vara möjligt atl nu förorda alt detta förslaggenomförs. Jag vill här gå närmare in på skälen för min ståndpunkt. Kammarrätten i har i sitt remissyttrande motsattsig kommitléns förslag av principiella och praktiska skäl. Den anför attmöjligheten att enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen anförtro enförening uppgifter som innebär myndighetsutövning bör utnyttjas endast om slarkaskäl föreligger. Domstolen anför också att praktiska problem skulle kunnauppkomma om förslagen genomfördes därigenom att varken förvaltningslagensbestämmelser eller reglerna om offentlighet och sekretess skulle blitillämpliga på en närradioförenings handläggning av tidsfördelningsären-den. Jag föreslår i det följande ganska allmänt hållna, delvisnya regler för lidsfördelningen. Det betyder att del lämnas åt närradionämndenall i stor utsträckning genom beslut i enskilda fall skapa en vägledandepraxis. Av konstitutionella skäl kan nämnden inte tilläggas befogenhet att gebindande föreskrifier för bedömningen av olika tänkbara fall. Sålunda kannärmare vägledning för närradioföreningarnas beslut i tidsfördelningsfrågorinte komma att finnas förrän pä rätl lång sikt. Jag anser det lämpligasl altdet i vart fall förbehålls nämnden att i sin praxis utveckla rikllinjernaför beslut på detta för sammanslutningarna myckel betydelsefulla område. Närradioföreningarnas eventuella övertagande av uppgiftenatt bestämma sändningstider - eller av åtminstone vissa uppgifter pä området -bör emellertid även av andra skäl förberedas ytterligare. Kommittéförslaget skulle innebära atl företrädare för de sammanslulningarsom ingår i närradioföreningen skulle fatta beslut som rörde de egnasammanslutningarnas sändningstider. Mitl förslag om närradioföreningarnas egensändningsrält, som jag kommer alt redogöra för längre fram, innebär vidare atldessa föreningar får konkurrera om sändningslid på samma villkor som övrigaföreningar. Därmed berörs närradioföreningarna direkl eller indirekl själva avbeslut om tidsfördelningen. De förhållanden som jag nu har nämnt utgör inte avgörandehinder mot atl en närradioförening ges beslutanderätt i dessa frågor. Snarareaktualiserar de etl krav på demokratisk uppbyggnad av föreningen. Likväl komplicerassituationen av dessa förhållanden. Av rättssäkerhetsskäl ävensom av det skäletatt omfattningen av närradionämndens besvärsprövning måste preciseras är detnämligen nödvändigl alt rätten att besluta om tidsfördelningen förenas medregler för själva handläggningen av ärendena. 1984/85:145 27 utformningenav dessa regler för förfarandel mäste åtskilligt beaktas, såsom verksamhetenskaraktär av demokratisk beslutsprocess med drag av förhandling samt närradioföreningarnasskiftande uppbyggnad. är uppgiflen alt handlägga lidsärenden av denarten all vissa av de principer som reglerna i förvaltningslagen ger uttryckför bör gälla. har inte gåll in på dessa frågor, som därför inleheller har belysls av remissinstanserna. Avskäl som jag här har anfört är jag inte beredd att nu biträda kommitténsförslag utan anser att frågan bör studeras ytterligare. Liksomhittills bör dock närradiomyndighetens arbete med att förbereda tidsscheman i sloromfattning kunna överföras på närradioföreningarna. Redan därigenom slärksavsevärt de dellagande föreningamas inflyiande över verksamheten. Idén omnärradion som en föreningarnas egen angelägenhet kan främjas också på detsättet. Jagövergår så till själva reglema för tidsfördelningen. Kommitténföreslår att hittillsvarande regler ersätts med de lagregler, som jag redanredovisat, kompletterade med allmänna råd, utfärdade av närradiomyndigheten.Reglerna om förtur för olikartade sammanslutningar - uppfattat som "ämnesmåssigallsidighel i programschemal" och för sammanslutningar som har ettsärskilt intresse av att få sända bör, anser man,återkomma som råd. Regeln om lottning, aldrig tillämpad, menar man bör utgå. Ävenjag finner att reglerna bör göras om. Med hänsyn till att närradiomyndighetenskall behålla rätten alt besluta i dessa frågor och till vad regeringsformenkräver har jag emellertid alt därvid utgå från delvis annorlunda utgångspunkterän kommittén. Alla behövliga regler för tidsfördelningen skall sålundaåterfinnas i lagtexten. I övrigt fär riktlinjer utvecklas genom nämndenspraxis. Mitlförslag återgår på en av de principer som kommit till uttryck i gällandelagtext, nämligen den att en sammanslutnings inlresse och behov av all få sändaviss lid skaU vara utslagsgivande. Enligt min mening bör lagstiftaren ocksåbegränsa sig till att genom en allmänl hållen regel med motsvarande innehåll genämnden befogenheten att för det fall några sammanslutningar har motstridigaönskemål om sändningstid väga den ena sammanslutningens inlresse av att fåsända mot den andras och ge endera förtur. Vidde överenskommelser om sändningstider som träffats under medverkan av närradioföreningarnasynes berörda sammanslutningar i viss utsträckning ha beaktat attprogramutbudet borde bli ämnesmässigt allsidigt sammansatt. Enligt min meningbör nämnden inte se till sådana hänsyn vid lösningen av kollisionsfall. Det börinte vara nämndens sak alt sötja för mångfald - ett syfte som nämnden ändå intei nämnvärd grad 1984/85:145 28 skullekunna uppnå genom beslut i några fa enskilda, tvistiga fall. En regel omföreträde för olikartade sammanslutningar skulle också på etl slumpartat sällmissgynna en sammanslutning som önskat tid i anslutning till sändningslider somlikartade sammanslutningar råkar ha fått. Närdet gäller atl bedöma vilka omsländigheter som kan berättiga till förtur kanendast några allmänna exempel ges, eftersom förhållandena kan antas skiftamycket. Av betydelse är ju bl. a. om del gäller en kontinuerlig sändningstidunder eller tillfälliga sändningar. Om sålunda en sammanslutning harlång sändningstid eller tid i övrigl bör dess anspråkpå en viss omstridd, ytterligare lid kunna bedömas som mindre befogat än ettanspråk från en sammanslutning som inte har rätt till andra sådana tider. Omvidare en sammanslutning har utnyttjat tidigare anvisade lider dåligl bör enreduktion av dess lider vara försvarbar. Jag vill framhålla atl enbart delförhållandet att en sammanslutning tidigare sänt inte bör geförtur till . Närfråga är om kontinuerliga sändningstider finns vidare den möjligheten attsammanslutningarna tilldelas tider som återkommer med längre mellanrum än envecka. Om lidsschemat på det sättel omfattar återkommande börönskemålen från alla sammanslulningar kunna behandlas likvärdigl. Medde möjligheter som sålunda står lill buds att gå sammanslutningarnas önskemål lillmötes, finner jag att en regel om lottning i sista hand är obehövlig. Motförslaget att sändningslid på nallen skall kunna förbehållas lillfälliga sändningarhar invänt att bör kunna behandlas som annansändningstid. Av betänkandet framgår att kommittén under hela försöksperiodenhar upplåtit den nämnda programtiden endast för extra sändningar. Beslutom sändningstid skall liksom gälla tills vidare. Det innebär attändrade förhållanden kan föranleda omprövning av tilldelade lider. Redan närtidsscheman läggs upp bör dessa förutsättningar beaktas. Det kan ske genom altnämnden i lämplig utsträckning förbehåller viss lid eller vissa tider på dygnetför förutsebara önskemål, exempelvis om tillfälliga sändningar. Att myndighetenhar en allmän befogenhet att göra så får anses följa av 7 § närradiolagen. Detär därför inte behövligt att i lagen ange att en särskild tid fårsärbehandlas. Mittförslag innefattar inte någon regel om atl varje sammanslutning skall erhållaen sändningstid om minst femlon minuter . Utgångspunktenär ju att en sammanslutning som fått sändningstillstånd också har rätt tillviss sändningstid. Omfattningen därav beror emellertid på tillgången på tid ochskaU vägas mot andras önskemål. Enligt min mening bör då någon viss minsta tidi veckan inte garanteras. För det fall som kan bli aktuellt, nämligen atttillgänglig tid är mycket knapp, får i ställettillses alt varje sammanslutning Prop.1984/85:145 29 bereds acceptabelt någon gäng än . Del är inte antagligt atl sammanslutningen i densituationen i regel vore betjänt av en garanterad, mycket kort lid . Mitt förslag: Fömtsättningarna för att återkalla ensammanslutnings tillstånd att sända närradio på gmnd av att ett program säntssom i en lagakraftägande dom har befunnits innefatta ett yttrandefrihetsbrottändras så till vida att tillståndet kan återkallas interimistiskt innan domenvinner laga krafl. Kommitténs förslag: Ingen ändring görs av dessa fömtsättningarför ålerkallelse i närradiolagen. 1 stället införs en regel av följandelydelse: "En sammanslutning fär inte sända program som kränker principenom alla människors lika värde och den enskilda människans frihet ochvärdighet". Om en sammanslutning enligt närradiomyndighetens bedömning harbmlil mot den regeln, får dess tillstånd återkallas. Remissinstanserna: Många remissinstanser har framhållitbehovet av alt snabbare än nu kunna ingripa mol en sammanslutning varssändningar ger uttryck för rasdiskriminering. Några, främsl de remissinslansersom har atl anlägga rättsliga synpunkter, har motsatt sig den föreslagnalagregeln av principiella, yttrandefrihelsrättsliga skäl och har även inväntatt den är svår all tillämpa på elt fömtsebart sätt. Skäl för mitt förslag: Enligt 13 § 4 närradiolagen får närradiomyndighetenåterkalla ett tillstånd att sända närradio om ett sänt program enligt en lagkraftägandedom innefattat yttrandefrihetsbrott.En ytteriigare fömtsättning är att närtadiomyndighetenbedömer brottet innefatta etl allvariigt missbmk av yttrandefriheten. Kravet pålagakraftägande dom innebär att avsevärd tid kan förflyta innan möjlighelföreligger att ingripa mot en sammanslutning, som i sina program gjort sigskyldig lill rasdiskriminering eller andra yttrandefrihetsbrott. Detlaförhållande har gjort det möjligl för en sammanslutning atl trots fällande domvid tingsrätten fortsätta sin programverksamhet och begå nyayttrandefrihetsbrott, alla bedömda som hets mot folkgmpp, intill dess dommeddelats av högsta instans omkring ell år . har framhållit atl detta ärotillfredsställande och att det behövs möjlighet atl snabbare kunna ingripa motett sådant icke önskvärt programutbud. Jag delar denna uppfattning ochdelsamma gäller med något undantag remissinstanserna. 1984/85:145 30 Närradiokommitténhar förordal en särskild lagregel som ger närradiomyndigheten möjlighet allomedelbart återkalla en sammanslutnings sändningstillstånd om något av dessprogram kränker principen om "alla människors lika värde och den enskildamänniskans frihei och värdighet". Regeln har utformats efler mönster av 6§ radiolagen. Främstde juridiska remissinslanserna har haft starka principiella invändningar motden av kommittén föreslagna lösningen. De har framhållit all del är fråga om enbegränsning av den grundlagsfästa yttrandefriheten som hell avviker från nugällande principer för lagreglering av yttrandefriheten. De har vidare kriiiseratbestämmelsens utformning och framhällil att den är vag och svårtillämpad, vilkelkan inbjuda lill godtycke. De motsätter sig bestämt att prövningen inte sker idomstol. Jaganser kritiken befogad.