prop · G803165 · 1984-12-31 00:00:00 — Förslaget om atl regeringens restkompetens bör begränsasgenom att grundläggande regler om centralstyrelsens organisation förs över tillriksdagens beslutsområde tillstyrks av kammarrätten i . Några remissinstanser har en mera kritisk inställning. När det gäller gränsdragningen mellan regeringens ochcentralstyrelsens kompelens i fråga om normgivning har arbetsgruppen ansett,alt regeringens s. k. restkompetens bör begränsas endast på så sätt atl del i p.9 övergångsbestämmelserna till regeringsformen las in en bestämmelse om atl degrundläggande reglerna om centralstyrelsens organisation hör till lagområdet.I övrigt har arbetsgruppen ansett sig kunna utgå från att regeringen kommer attvisa återhållsamhet när det gäller atl utnyttja sin normgivningskompeiens beiräffandecentralstyrelsen (promemorian s. 50). Hovrätten har förståelse förarbetsgruppens synpunkter men vill ändå framhålla, att den föreslagna lösningeninnebär att gränsen mellan regeringens och kyrkomötets kompetens på normgivningsområdelblir oklar och flylande, något som kan vålla olägenheter vid den praktiskatillämpningen. I enlighet med grundtankarna bakom kyrkomötesreformenskall kyrkomölel få ökade befogenheier att meddela föreskrifter rörandekyrkans angelägenheter inom ramen för etl bevarat samband med staten. Som enkonsekvens av detta har i promemorian föreslagils alt centralstyrelsen somär den myndighet som huvudsakligen utreder kyrkomötets ärenden och verkslällerdess beslut skall ha stäUning som myndighet under kyrkomötet och inte underregeringen. Betydelsen härav minskas dock väsentligt om regeringens normgivningsmaklskulle i princip kvarstå oförändrad, vilket i sin tur innebär att kyrkomötetsbefogenheter gentemot centralstyrelsen inskränks. 1984/85:165 66 Centralstyrelsen finner det naturligt att regeringen härliksom i andra fall måste kunna meddela föreskrifter om verkstäUighet av lag.Centralstyrelsen vill inte heller ifrågasätta regeringens befogenhet attmeddela föreskrifter som rör förvaltningen och användningen av anslagnastatsmedel. Däremot anser centralstyrelsen att del inle finns något behov allför regeringens del generelll reglera centralstyrelsens angelägenheter i frågorsom omfattas av regeringens restkompetens. Genom den tidigare genomförda kyrkomötesreformen och nuföreliggande förslag om centralstyrelsens ställning kommer centralstyrelsenatt få ställning som en myndighet under kyrkomötet vid sidan av myndighelerunderställda regeringen på samma sätl som fallel är för statliga myndighetersom är underställda . Sistnämnda kategori av myndigheter omfattas inleav regeringens normgivning. Centralstyrelsen anser att en naturiig komsekvensav tidigare genomförd och föreslagen lagstifining är att centralstyrelsen idetta hänseende jämställs med myndigheler under . Enligtcentralstyrelsen bör därför, med de undanlag som angetls, regeringens s.k.restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket RF överföras från regeringentill kyrkomötet såvitt gäller föreskrifter som gäller kyrkomötets underställdamyndigheter. Det skulle självfallet innebära ett myckel omfattandearbete om alla föreskrifter av den typ som avses skulle upphävas ochersättas med kyrkUga kungörelser. Om centralstyrelsens principiella synpunkierangående normgivningskompetensen beaklas bör därför redan nu ulfärdade regeringsföreskriflergälla lills kyrkomölet utfärdar nya föreskrifter. Det bör vidare framhållas attde kyrkliga kungörelser som skulle ulfärdas inom ifrågavarandeområde sannolikl i de flesta fall skulle nära anluta sig till molsvarande föreskrifiersom utfärdas för de under regeringen lydande myndigheterna. 1 promemorian anförs vidare (s. 31-32) atl regeringensmöjligheter att till centralstyrelsen delegera normgivning, som faller inomregeringens restkompetens borfaller om centralstyrelsen bUr en myndighel underkyrkomötet och ej under regeringen. Som framgår av vad sagts ansercentralstyrelsen att regeringens s. k. restkompetens såvitt gäller föreskriftersom riktar sig mot centralstyrelsen och den föreslagna besvärsnämnden böröverföras till kyrkomötet. Om regeringens restkompetens likväl skall kvarslå villcentralstyrelsen förorda atl regeringen skall ha möjUghet att till kyrkomötetdelegera ifrågavarande normgivningskompeiens oaktat centralstyrelsen inte är enmyndighet under regeringen. Centralstyrelsen föreslår därför atl övergångs-bestämmelsrnatill RF komplelteras med en bestämmelse av sådan innebörd. 4.3 Vidaredelegation av kyrkomötets normgivning Arbetsgruppens förslag om att kyrkomötet skall fåmöjlighet att delegera normgivning i vissa internt kyrkUga ämnen tillstiftsmyndigheter, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndighetertillstyrks av , kammarrätten i , kammarkollegiet. saml domkapitlen i Slrängnäs, och . 1984/85:165 67 5 Vissa lagtekniska synpunkter I promemorian föreslås en omredigering av punkten 9 i övergångsbestämmelsernatill regeringsformen på så sätt att punkten delas upp i sex numrerade avsnitt.Hovrätten instämmer i att en sådan uppdelning skulle göra innehållet väsentligtmer lättillgängligt. Punkten innehåller emellertid regler om somtill skiUnad från övriga punkter i övergångsbestämmelserna står i elt inbördessamband med varandra. En uppdelning av punklen 9 i flera avsnitt skulle därförbryta mot systematiken i övergångsbestämmelserna. En mindre markeraduppdelning- exempelvis med bokstäver - skulle ge samma fördelar som den ipromemorian föreslagna utan den angivna inkonsekvensen. I följd av förslaget att centralstyrelseskall vara en (förvaltnings-) myndighet under kyrkomötet föreslås att enbestämmelse därom tas in som ett första stycke i 8 § lagen (1982:942) omsvenska kyrkan. Eftersom då redan nämnts börlagrummets andra siycke ändras så att där hänvisas endasl till centralstyrelseneller styrelsen. Jfr t. ex. 43 § i förslaget till lag om ändring i lagen omkyrkomötet. Vissa lagrum som berörs av de aktuella ändringarna ärsåväl genom sitl sakliga innehåll som sill omfång redan lidigaresvårtillgängliga. Efler de av arbelsgruppen föreslagna kompletteringarna blirdenna olägenhel än större. Främst behöver punklen 2 i övergångsbestämmelsernatill lagen (1982:937) om ändring i regeringsformen redigeras om, men även iövrigt torde i några fall en översyn vara motiverad. Kammarrälten i Göleborg: Kammarrätten anser att arbetsgruppens lagtekniskalösningar är välmotiverade och stämmer överens med direkliven. Frånprincipiell synpunkt är det emellerlid diskutabelt all uividgaövergångsbestämmelserna till regeringsformen. Med utgångspunkt från önskemålet atl centralstyrelsen blirförvatfnings-myndighei under kyrkomötet har en inom regeringskansUet tillsattarbetsgrupp utarbetat ett lagtekniskl förslag till förändring av styrelsens stalsrätlsligaställning. Att förändringen kommer till utiryck i övergångsbestämmelser tillregeringsformen är en konsekvens av tidigare reformer men ger ett ökat intryckav reformens provisoriska karaktär. Lagregler av stalsrältslig karaktär tordeböra återfinnas i rikels grundlagar. I promemorian förulsälls alt reglerna om lagstiftningen pådel kyrkliga området även i fortsättningen skall vara intagna iövergångsbestämmelserna lill RF. har i yttrande den 28 februari1964 över förfallningsul-redningens förslag lill RF (SOU 1963:16 och 17) frånbörjan slälll sig avvisande till en sådan placering av de centrala kyrkorätlsligastadgandena. Enligt mening bör denna fråga tas upp ånyo sedan nu Prop.1984/85:165 68 hovrätt-Vad gäller förslaget till lag om ändring iregeringsformen anges i delegationsbestämmelsen i p. 10 andra stycket attriksdagen i fråga om böcker, sakrament, gudstjänstoch övriga handlingar samt kollekter kan medge atl kyrkomötet genom kyrklig kungörelseöveriåter åt stiftsmyndigheter, kyrkliga kommuner eller kyrkokommunalaförvaltningsmyndigheter alt meddela bestämmelser. Lagtexten synes ge uirymmeför delegation i vidare omfattning än som svarar mot gjorda ullalanden imotiven. Det kan särskilt anmärkas att uttrycket "svenska kyrkansböcker" förefaUer nägot oklart och hovrätten vill ifrågasätta om del inleborde närmare preciseras. Slutligen vill hovrällen påpeka att det i den föreslagnaändringen om delegaiion i 7 § 2 st lagen (1982:942) om talas omdomkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter,medan det i p, 10 i förslaget till lag om ändring i regeringsformen beträffandemotsvarande delegationsbeslämmelse anges att kan medge kyrkomötetatt genom kyrklig kungörelse överlåta åt stiftsmyndigheter, kyrkUga kommunereller kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter att meddela akluella bestämmelser.Det synes lämpligt all samma benämningar används i båda författningarna. Centralstyrelsen vill för sin del framhålla att sådanafrågor som berörs av den föreslagna rätlen till delegering i allmänhet tordevara av den karaktären atl de inle behöver regleras genom kyrklig kungörelse.Likväl anser centralstyrelsen att det är värdefullt att det finns en sådanmöjlighet att delegera rätten alt utfärda föreskrifter och tillstyrker därförförslaget i denna del. i anser atl uttrycketstiftsmyndigheter, kyrkliga kommuner eller kyrkokommunalaförvaltningsmyndigheter bör ersättas av domkapitel och kyrkoråd, eftersom detär dessa organ som har den faktiska normgivningen. Enligt i Visbybör kontraktsprost ingå i uppräkningen av stiftsmyndigheter m, m. 4.4 Formerna för ändring eller upphävande av äldre lag Kammarrätten i , kammarkollegiet och tillstyrker förslaget i denna del, Etl parremissinstanser är mera kriiiska. Beiräffande formerna för upphävande av äldre lag i ämnenvilka kan delegeras till kyrkomötet anser hovrällen, att de föreslagnaändringarna gör atl reglerna, vilka redan nu är komplicerade, bhr än svårare atlöverblicka 1984/85:165 69 Enligt vad som sägs i specialmotiveringen tillden föreslagna ändringen i p. 2 i övergångsbestämmelserna lill lagen (1982:937)om ändring i regeringsformen (promemorian s, 62) innebär ändringen att t, ex,bestämmelserna kyrkolag om lära, om gudstjänster,dop, nattvard, biskops- och prästvigning m, m, kan upphävas av utanatt formföreskrifterna i första-tredje styckena i p, 9 övergångsbestämmelsernatill RF behöver iakttas, dvs, utan att kyrkomötet behöver höras. Hovrätten villstarkt ifrågasätta om det från principiella synpunkter kan godtas atl beslut isådana för kyrkan grundläggande ämnen skall kunna fattas utan att kyrkomötetsmening inhämtas. De praktiska synpunkter som har anförts till stöd förlösningen (promemorian s, 54) synes inle lillräckligt tungt vägande. Vad avser den föreslagna lagtexten finner domkapitletförslaget till tillägg till punkten 2 till övergångsbestämmelserna till lagen(1982:937) om ändring i regeringsformen mindre lyckad, "Tredjemeningen" kan syfta på punkt 9 fjärde stycket övergångsbestämmelserna tillregeringsformen vilket inte är avsikten. Vidare förutsätter den föreslagnalagtexten och förarbetena i promemorian att genom lag har delegerattill kyrkomölet beslutanderätten i ämnen som avses i punkt 10övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Det bör inte i bestämmelser avgrundlagskaraktär förutsättas att lagar av lägre dignitet har stiftats. Pågrund av det anförda bör tredje meningen i punkt 2 ha följande lydelse: "Punkt 9 fjärde stycket övergångsbestämmelserna tillregeringsformen i deras nya lydelse tillämpas också i fråga om äldre lag, dockej i fråga om lag som trätt i kraft före och som reglerarämnen som anges i punkt 10 övergångsbestämmelserna till regeringsformen i denmån delegation till kyrkomölel har ägt rum i dessa ämnen." Kammarkollegiet anser, i likhet med arbetsgruppen att engenomgång bör ske av författningar för att om möjligt undanta centralstyrelsenfrån vissa slatliga författningars tillämpningsområde. Som exempel på författningar om vilkas tillämplighet påcentralstyrelsen tvekan kan råda vill kollegiet nämna tryckfrihetsförordningenoch sekretesslagen (1980:100). Av specieUt intresse är därvid förhållandetmellan centralstyrelsen och förvaltningsstiftelse. Allmänhandling är som bekant varje handling som förvaras hos en myndighet, om denkommit in till myndigheten. Frågan är här om en handling, som upprättats hosstiftelsen eller kommii in dil, blir allmän handUng genom överlämnande tillcentralstyrelsen och när en handling skall anses inkommen till eller upprättadeller förvarad hos styrelsen resp. stiftelsen. Även i övrigt tordekonsekvenserna av offentlighels- och sekrelessreglerna böra undersökas. 1984/85:165 70 5 Vissa lagtekniska synpunkter I promemorian föreslås en omredigering av punklen 9 iövergångsbestämmelserna till regeringsformen på så sätt alt punklen delas uppi sex numrerade avsnill. Hovrällen inslämmer i all en sådan uppdelning skullegöra innehållet väsentiigt mer lättUlgängligt, Punkten innehåller emellertidregler om som till skillnad från övriga punkler i övergångsbestämmelsernaSlår i elt inbördes samband med varandra. En uppdelning av punkten 9 i fleraavsnitt skulle därför bryta mol systematiken i övergångsbestämmelserna. Enmindre markerad uppdelning - exempelvis med bokstäver - skulle ge sammafördelar som den i promemorian föreslagna ulan den angivna inkonsekvensen. I följd av förslaget att centralstyrelseskall vara en (förvaltnings-) myndighet under kyrkomölet föreslås atl enbestämmelse därom tas in som elt första siycke i 8 § lagen (1982:942) omsvenska kyrkan. Eftersom då redan nämnts börlagrummets andra stycke ändras så alt där hänvisas endast lill centralstyrelseneller styrelsen. Jfr t, ex, 43 § i förslagel till lag om ändring i lagen om kyrkomölel. Vissa lagrum som berörs av de akluella ändringarna ärsåväl genom sill sakliga innehåll som sill omfång redan tidigaresvårtillgängliga, Efler de av arbelsgruppen föreslagna kompletteringarna blirdenna olägenhet än större. Främst behöver punkten 2 i övergångsbestämmelserna lilllagen (1982:937) om ändring i regeringsformen redigeras om, men även i övrigttorde i några fall en översyn vara motiverad. Kammarrätten anser att arbetsgruppens laglekniskalösningar är välmotiverade och stämmer överens med direkliven. Frånprincipiell synpunki är del emellertid diskutabelt atl uividga övergångsbestämmelsernalill regeringsformen. Med utgångspunki från önskemålel all centralstyrelsen blirförvaltningsmyndighet under kyrkomölel har en inom regeringskansliel tillsattarbetsgrupp utarbetat ett lagtekniskl förslag lill förändring av styrelsens stalsrättsli-gaställning. Att förändringen kommer lill ultryck i övergångsbestämmelser tillregeringsformen är en konsekvens av tidigare reformer men ger ell ökal intryckav reformens provisoriska karaklär. Lagregler av stalsrältslig karaktär tordeböra återfinnas i rikets gmndlagar. I promemorian förutsätts att reglerna om lagstiftningen pådel kyrkliga området även i fortsättningen skall vara intagna iövergångsbestämmelserna till RF. har i yttrande den 28 februari1964 över författningsul-redningens förslag till RF (SOU 1963:16 och 17) frånbörjan ställt sig avvisande till en sådan placering av de centrala kyrkorätlsligastadgandena. Enligt mening bör denna fräga las upp ånyo sedan nu 1984/85:165 71 förhåUandetmeUan stat och kyrka genom kyrkomötesreform fåU en mera långsiktiglösning. Förslagsvis kan detta ske genom alt ett nytt kapitel -14 kapitlet -införs i RF, De för yllrande överlämnade lagförslagen. Lag om ändring i lagen (1982:942) om Härigenomföreskrivs att 7 och 8 §§ lagen (1982:942) om skall ha nedanangivna lydelse. Kyrkomöletfår genom kyrklig kungörelse meddela föreskrifter i följande ämnen: 1, svenska kyrkanslära, 2, svenska kyrkansböcker, 3, svenska kyrkanssakrament, gudstjänst och övriga handlingar, 4, kollekter, 5, centralverksamhet för evangelisation, mission ocb övrigt utlandsarbete samt diakoni, 6, kyrkomötetsarbetssätt samt verksamhelen hos organ som enligt lag fär tillsättas av kyrkomölet. Kyrkomötet får genom kyrklig kungörelse överlåta åtsvenska kyrkans centralstyrelse att i sådan kungörelse meddela föreskrifterom kollekter. 1, svenska kyrkanslära, 2, svenska kyrkansböcker, 3, svenska kyrkanssakrament, gudstjänst och övriga handUngar, 4, kollekter, 5, cenlralverksamhet för evange-Usalion, mission och övrigl utlandsarbete samt diakoni, 6, kyrkomötelsarbetssätt samt verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet. Kyrkomötet får genom kyrklig kungörelse överlåta åtsvenska kyrkans centralstyrelse atl i sådan kungörelse meddela föreskrifierom kollekter. Kyrkomötet får också genom kyrklig kungörelse överiåla åt domkapitel,kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifierom böcker, sakrament, gudstjänst och övrigahandlingar saml kollekter. Det ankommer på attverkställa kyrkomötets beslut. Styrelsen bereder även ärenden som skallavgöras är en myndighel under kyrkomölet. Del ankommer på centralstyrelsen atl verkställakyrkomötets beslul. Styrelsen bereder även ärenden som skall avgöras av kyrkomölel,i den 'Senaste lydelse 1983:339, 1984/85:165 73 av kyrkomötet, i den mån uppgiften mån uppgiften inte ankommer på inle ankommer på eller har överläm- eller har överlämnats åt annat organ näts åt annat organ som tillsätts av som tillsätts av kyrkomötet, kyrkomötet. Denna lag träder i kraft , Lag om ändring i lagen (1982:943) om kyrkomötet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:943) omkyrkomötet dels alt 38, 39 och 43 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer, 4449 §§,av nedan angivna dels att närmast före 46 § skall införas en ny rubrik avnedan angivna Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kyrkomötet skall för varje valpe- Kyrkomölet skall för varje valpe- riod inom sig utse en valberedning, riod inom sig ulse envalberedning. Valberedningen bereder val av sven- Valberedningen bereder val av sven ska kyrkans centralstyrelse och kyr- ska kyrkans centralstyrelse, kyrko- komötets utskott, mötets besvärsnämnd och kyrkomö- Val inom kyrkomötet skall, om omröstning begärs, ske medslutna sedlar. Valsedlarna skall vara lika till slorlek, material och färg. Deskall vara enkla och omärkla samt, om valet ej sker proportionellt, upptaganamn på så många personer som valet avser. Vid lika röstetal sker avgörandetgenom lottning. Val av centralsly- Val av centralsty- relse, utskott och valberedning skall relse, kyrkomötelsbesvärsnämnd, vara proportionellt, om del begärs utskott och valberedning skall vara av minst så många ledamöter som proportionellt, om del begärs av moisvarar den kvot som erhålls om minst så många ledamöter som mot- antalet närvarande ledamöier delas svarar den kvot som erhålls om anta- med del anlal personer som valel let närvarande ledamöter delas med avser, ökat med 1, Om kvoten är ett det antal personer som valet avser, bmtel tal, skall den avrundas lill ökal med 1, Om kvoten är ett brutet närmast högre hela tal. Vid sådanl tal, skall den avrundas till närmast proportionellt val skall bestämmel- högre hela lal. Vid sådant proportio- serna i lagen (1955:138) om propor- nellt val skall bestämmelserna i la- lionellt valsätt vid val inom lands- gen (1955:138) om proportionellt ting, kommunfullmäktige m. m, till- valsätt vid val inom landsting, korn- lämpas, munfullmäklige m, m, lillämpas. Om ersättare ej väljs proportionellt skall vid valen ävenbestämmas den ordning, i vilken de skall inkallas till tjänstgöring. Prop.1984/85:165 74 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 43 § får handlägga ärendenendast om ordföranden eller, vid förhinder för denne, vice ordföranden samtminst hälften av de övriga ledamöterna är närvarande. Som styrelsens beslut gäller den mening som de flesla enarsig om. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Bestämmelserna i 29kap. skaU dock lillämpas i sådana personalfrågor där dellaskall ske för arbetstagare i allmänhel hos staten. Tjänsler vid tillsätts avstyrelsen. Centralstyrelsens beslut får överklagas genom besvär hoskyrkomötets besvärsnämnd. Detta gäller dock inle om annat är särskihföreskrivet. är en myndighel under kyrkomölet. väljs av kyrkomötet för varje valperiod. beslår av en ordförande, som skaU varaeller ha varit ordinarie domare, och fyra inom kyrkomötet valda ledamöter.Ordföranden väljs särskiU. Förordföranden skall finnas en ersättare. Vad som föreskrivs om ordföranden gällerockså ersättaren. För övriga ledamöier skall inom kyrkomötet utses lika många ersällare. är beslutför när ordföranden och minsl treandra ledamöter är närvarande. beslut gäller den mening som de flesla enar sig om. Vid lika röstetalhar ordföranden utslagsröst. 1984/85:165 75 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Besvärsnäinndens beslul får inte överklagas. Dennalag träder i kraft , Prop.1984/85:165 76 Propositionen ............................................................... ......... 1 Propositionenshuvudsakliga innehåll ........................... ........ 1 Lagförslag....................................................................... ........ 3 1, Förslagtilllagomändringilagen(1982:942)omsvenskakyrkan 3 2, Förslagtilllagomändringilagen(1982:943)omkyrkomötet ,,, 5 3, Förslag tilllag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar 7 Utdragurprotokoll vid regeringssammanlräde den 17 januari1985 .. 8 1 Inledning................................................................... 8 2 Allmänmotivering...................................................... 9 2.1 Förslaget istort ............................................. 9 2.2 Svenska kyrkanscentralstyrelses rättsliga ställning 11 2.3 TUlsättning avtjänster ..................................... 11 2.4 Överklagande avcentralstyrelsens beslut........ ...... 13 2.5 Vidaredelegationav kyrkomötets normgivning. 3 Upprättadelagförslag ............................................ ...... 16 4 Specialmotivering...................................................... 17 4.1 Förslaget tilllag om ändring i lagen (1982:942) om 17 4.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:943) om kyrkomölet 18 5 Hemställan................................................................ ...... 22 6 Beslut........................................................................ 22 Kyrkomötets skrivelse 1985:33 .................................... 23 betänkande 1985:22...................... 24 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars1985 .... 43 1 Anmälan avkyrkomötets yttrande ........................... ...... 43 2 Kungörande avkyrkliga författningar ..................... ...... 44 3 Hemställan................................................................ ...... 45 4 Beslul........................................................................ ...... 45 Bilaga 1 Arbetsgruppens sammanfattning av sinaöverväganden och BUaga 2 Arbetsgruppens förfaltningsförslag................... 49 Bilaga 3 Remissammanställning .................................... ...... 57 Bilaga 4 De för yttrande överiämnade lagförslagen........ ...... 72 minab/gotab 1985 82379