prop · G803200 · 1984-12-31 00:00:00 — Även om kommiltén anser att dessa medbestämmandeformerbara bör användas i vissa speciella fall, så innebär den föreslagna modellen enligllandstingskommunen all fältet lämnas öppet för en vidare tillämpning. Detta ärinte tillfredsställande sett ur den kommunala självstyrelsens och den kommunalademokratins synvinkel anser landstingskommunen. Liknande synpunkter anförs avkammarrätten i , , i Kopparbergslän, och kommuner. anför all kommunen är tveksam till attredan nu lagfästa möjligheten att införa facklig självbestämmanderätt ochvetorätt i vissa grupper av ärenden. Erfarenheterna av arbetet i PSO-organ ärringa och bör först utvärderas, innan en utvidgning av medbeslämmandeformernaför de anställda sker. Frågan om samordning av vetorätten enligl MBL-lagstiftningenoch föreslagen utvidgning i kommunallagen bör penetreras och analyserasnärmare anser kommunen. En utökad byråkralisering av handläggningsförfarandetgår inte att undvika, om förslaget om facklig självbestämmanderätt införs. Den legalilelsprövning,som nämnd skall göra av beslut som fattats med slöd av sådan rätt, kommer attmedföra att ärendena fördröjs. Åre kommun anför liknande synpunkter vad gällerutökad risk för byråkralisering. Kammarrätten i poängterar att i det fortsattalagstiftningsarbetet bör det göras klart alt det nämndbeslut som avserverkställighet av ett beslut som fatlats med stöd av fackligsjälvbestämmanderätt är överklagbarl, trots ordalydelsen i nu gällande 7 kap. 28 första stycket sista meningen KL. anför att man är myckel tveksam till denföreslagna fackliga vetorätten och självbestämmanderätten, även med deinskränkning- Prop.1984/85:200 103 ar kommunfullmäktige får möjlighet alt göra. Kommunenanser all en verklig facklig vetorätt ej går att kombinera med en målsättningatt grunderna för den kommunala demokratin ej skall rubbas. 5.3 Remissinstanser med en negativ inställning 35 remissinstanser har i principfrågan intagit en negativhållning. läns landstingskommun avvisar kommitténs förslag ulanmotivering medan de övriga 34 motiverar sitt ställningslagande. 22 av de negativa remissinstanserna anser att man skallavvakta utvecklingen av redan befintliga medbestämmandeformer -MBA-KL, MBA-KLU,PSO - och vinna ytterligare erfarenhet av dessa innan nya inflylandeformergenomförs. anför att om kommitténs förslaggenomförs måste sannolikt de centrala medbestämmandeavtalen sägas upp. Därmedavbryts de lokala medbestämmandeförhandlingarna. Parterna bör enligt kommunensmening få fullfölja det lokala förhandlingsarbetet. Förslaget om införande avfacklig vetorätt och facklig medbestämmanderätt på del kommunala området bördärför inte göras till föremål för lagstiftning, anser kommunen. Flera instanser tar upp jämförelsen mellan statliga ochkommunala sektorn. Enligt förslaget ligger bl. a. önskemålet om likformighet påarbetsmarknadsområdet till grund för diskussionen om införandet avsjälvbestämmande- och vetorätt, dvs. alt de anställdas medbestämmande blir istort sett detsamma inom exempelvis den statliga samt den kommunala ochlandstingskommunala sektorn. Svenska kommimförbundel anför alt instituten fackligvetorätt och facklig självbestämmanderätt visserligen finns på det statligaområdet men då endast i begränsad omfattning och dessutom endast i vissaspecifika frågor; användandet av psykologiska lämplighetsprov, systematiseradeplaneringssamtal eller systematiserade avskedsintervjuer. På det kommunalaområdet föreslår kommittén betydligt vidare ramar nämligen i stort sett desammasom för PSO. Således samtliga ärenden som rör frågor förhållandetarbetsgivare-arbetstagare såvida det inte gäller verksamhetens mål, inriktning,omfattning eller kvalitet. Undantagna är ärenden rörande anställning, ledighetoch förslagsbedömning. De speciella förhållanden som råder pä den kommunalasektorn med t. ex. politiskt inflytande och ansvar i även verkställande ochförvaltande organ gör att del föreligger skillnader gentemot den statligasektorn. På grund av dessa förhållanden är förbundet rent principiellt myckeltveksam lill att införa instituten på den kommunala sektorn. anser all del politiska momentet sompräglar verksamheten i de kommunala nämnderna i påtagligt högre grad än i destatliga förvaltningsorganen borde vid en jämförelse leda lill att utrymmet förde fackliga organisationernas inflytande inom del kommunala området 1984/85:200 104 gjordes snävare än inom den statliga förvaltningen.Kommitténs förslag innebär tvärtom att möjligheterna till fackligbestämmanderätt blir vidare inom det kommunala området, anser kommunen. Att PSOredan accepterats som ett godtagbart intrång i en politiska demokratin utgör isig inget stöd för att införa ytterligare medbestämmandeformer på den politiskademokratins bekostnad. Eftersom facklig självbestämmanderätt och vetorättinnebär ett till sin art längre gående avsteg från beslutande i kommunalordning än inrättande av PSO, finns det i och för sig grund för alt uppdrasnävare ramar för dessa medbeslämmandeformers tillämpningsområde, om man anseralt de bör införas i det kommunala systemet, enligl kommunen. Liknandesynpunkter anför i , , Gällivareoch kommuner samt kommunaljuridiska förening. Några remissinstanser lar upp vikten av att avgränsa defrågor som skall omfattas av fackhg veto- och självbestämmanderätt. Skaraborgsläns landstingskommun och anför att vilka ärenden somskall anses röra förhållandel arbetsgivare-arbetstagare inte är särskilt klartangivet i förslaget. Det bör direkt framgå av bestämmelser i vilka frågorsom omfattas, nämligen speciella frågor där arbetstagarinflytandet är isärskilt hög grad befogat och där kommunmedlemmarna inte kan ha något intresse.Länsstyrelsen i anför liknande synpunkter.Regeringsrätten anser att komplikationer kan förutses uppkomma vid lolkningslvisterrörande vilka frågor som är överlämnade till fackligt bestämmande. Eventuellapåföljder kan bli kommunalbesvär och yrkande på skadestånd frånarbetstagarorganisation. anför liknande synpunkter vad gällerde allmänna definitionerna och att de kan leda lill tolkningsproblem då deskall omsättas till praktisk verklighet. Kommunen anser att för att undvika skadeslåndsriskenvid mer omfattande utfästelser så är del nödvändigt göra förbehåll förfullmäktiges senare prövning, anför att del bör ske enuppräkning av de ärenden som är överlämnade till fackligt bestämmande och på säsätt avgränsa sig. Utgångspunkt kan vara motsvarande medbestämmandeformer inomdet statliga området. landstingskommun anser att frågan om varansvaret för dessa beslut skall ligga bör studeras närmare. Landstingsförbundettycker alt förslaget får ringa värde på grund av de begränsningar som börställas på dessa frågor för alt säkra den politiska demokratin. Flera remissinstanser ifrågasätter kommitténs förslag attde beslut som fattas med stöd av facklig självbestämmanderätt och fackligvetorätt inte kan överklagas genom kommunalbesvär. föreslåralt kommitléns förslag kompletteras med en bestämmelse i 7 kap. kommunallagenav innebörd alt beslut som fattas med stöd av facklig självbestämmanderätt kanöverklagas i samma omfattning och på samma grunder som beslut av kommunalanämnder. Även om de fackliga organens beslut på så 1984/85:200 105 sätt görs överklagbara bör givetvis bestämmelser finnas omnämnds skyldighet att i vissa fall vägra verkställa sädana beslut. kommun anföra att ett fackligt nej kan förhindraverkställigheten av ett i vanlig ordning fattat kommunalt beslut ulan möjlighettill rättslig prövning av riktigheten av det fackliga vetot. En sådan ordningkan knappast anses förenlig med den kommunala demokratin. I delta sammanhangbör man också notera den egendomligheten att den berörda nämnden enligtlagförslaget skall fungera som en prövningsinstans och därvid tydligen utöva istort sett samma befogenheter som kammarrätten har att i kommunalbe-svärsmålutöva gentemot en nämnd. Vidare ifrågasätter kommunen återkallelsebesluletskriterium av den fackliga beslutanderätten. Enligl lagstiftningen ompartssammansatta organ 3 kap. 13 b 8 KL gäller bl. a. att uppdrag, somöverlämnats till sådant organ får återkallas endast om synnerliga skälföreligger härför. Motsvarande kriterium föreslås nu gälla även för rätten attåterkalla facklig vetorätt eller självbestämmanderätt, som lämnatsarbetstagarorganisationer. Kommunen ifrågasätter om det kan vara rimligt attuppställa en sådan förutsättning även i sådant fall. Detta torde innebära attom ett återkallelsebeslut överklagas kan kommunen råka ut för altbesvärsinstanserna måhända inte finner sådana synnerliga skäl föreligga allkommunen har rätt att återkalla uppdraget. En kommun bör stå lika fri attåterkalla som att lämna uppdraget, anser kommunen. kommun anförliknande synpunkter vad gäller styrelsens frihet att återkalla uppdrag somlämnats arbetstagarorganisationer. och kommuner och har framfört liknande synpunkter som ovan om besvärsinslitulel. Flera remissinstanser tar upp frågan om svårigheterna medgränsdragningen mellan politisk demokrati och förvaltningsdemokrati. läns landstingskommun anför att den försin del finner det svårt alt göra en grundad bedömning av huruvidatillämpningen och konsekvenserna av förfaltningsförslagen, vad del gäller ärendensom kan överlämnas lill facklig beslutanderätt, låter sig förenas med kravet påen klar gränsdragning mellan medbestämmandet och den politiska demokratin. Några remissinstanser instämmer i den reservation somgjorts av ledamoten i kommittén , nämligen iJönköpings län, , , och kommuner. Kommitlén föreslår alt revisionsansvaret ligger kvar hosstyrelsen eller den eller de nämnder vilkas verksamhetsområde berörs av veto-och självbestämmanderätten. Några remissinstanser ifrågasätter kommitténsförslag om revisionsansvaret. kommunaljuridiska förening anser attrevisionsansvaret är otillräckligt behandlat. Att ett kommunalt organ skulleha revisionsansvaret för beslut över vilka det ej råder kan ej vara rikligt.Detta ansvar måste därför läggas på de faktiskt beslutande. och Täbykommuner anför liknande synpunkter. anser att kommitténsförslag bör kompletteras med en bestämmelse i 5 kap. KL av Prop.1984/85:200 106 innebörd att revisorernas uppgifter och befogenheterenligt 3 8 även omfattar lokala arbetstagarorganisationens verksamhet som dessahandhar med stöd av facklig självbestämmanderätt. Några remissinstanser tar upp frågan om nämndens verkstältanav de fackliga organisationernas beslut. anför att i vissafall skulle kommunen kunna vägra verkställighet av beslutet. Frågan äremellertid olöst om vad som skall hända om det kommunala organet har en annanuppfattning än de fackliga organisationerna om laglighelen av det fattadebeslutet och om vad som skall gälla vid arbetskonflikt. Svenska kommunförbundetanför att nämndens möjligheter att vägra verkställighet är oklart angivna, dåendast vissa besvärsgrunder införts men exempelvis inte alt beslutet"vilar på orättvis grund". och anför liknande synpunkter. Övriga synpunkter som framförs a\ de remissinstanser somintar en negativ ställning: och kommuner anför att de är positiva fortsatt utveckling av medbestämmandet under förutsättning att del inomramen för den kommunala demokratins suveränitet går att finna sådana medbestämmandeformersom stimulerar lill ökat samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare ochleder lill en effektivisering av verksamheten enligt kommunerna. Facklig veto-och självbestämmanderätt är emellertid medbestämmandeformer som inte ställerkrav på samarbete mellan parterna utan som utgår från principen att dela påansvar och befogenheter. Även ur administrativ synpunkt är del tveksamt attöverlåta veto- och beslutanderätt till part som inte i övrigt har till uppgiftatt ansvara för verksamheten och dess utveckling anser kommunerna. Denhelhetssyn som i många fall är så väsentlig kan gå förlorad om beslutanderättensplittras på flera parter. Administrativa problem och byråkralisering ärtroliga konsekvenser av eller risker i en utveckling i enlighet med förslaget.Inte minst av ekonomiska skäl måste den kommunala verksamheten drivaseffektivt, vilket i sin lur kräver en väl fungerande administration och ett välutvecklat samarbete inom ramen för ett enkelt samverkanssystem anser de bådakommunerna. anför liknande synpunkter vad gälleradministrativa problem. anför att man i del fortsattalagstiftningsarbetet bättre bör belysa i vad mån och på vilka rättsliga grunderskadeståndsskyldighet kan uppkomma för kommun och gentemot kommun på grund avfel eller försummelse vid utövande av facklig självbestämmande- och vetorätt. Enliglkommunens uppfattning rör man sig här på ell område där rättsläget kan vara såovisst att en klargörande lagreglering är önskvärd. anför liknande synpunkter. 1984/85:200 107 Kommiltén konstaterar att det numera inom stora områden ifråga om de specialreglerade verksamheterna saknas i författning regleradebeslutsfunktioner för chefstjänstemän. I dessa fall finns inget rättsligthinder för att bygga upp sådana organ för medbestämmande som lar nödig hänsyn lillbåde den politiska demokratin och de anställdas krav på medbestämmande. Finnsförfattningsbestämmelser får möjligheter att begränsa beslutsfunktionernabedömas vid en mera omfattande översyn av verksamhet och författningar. 20 remissinsianser har lämnat i huvudsak positiva synpunkterpå vad kommittén anfört om chefstjänstemännens befogenheter, däribland länsstyrelsernai och och . arbetsdomstolen, JO, ,, , , , , och Strängnäskommuner, och arbetslivscentrum som ulan närmarekommentarer tillstyrker vad kommitlén anfört. Härutöver har några instanserlämnat vissa kommentarer. anser att här aktuella frågor bör bliföremål för ytterligare utredning innan slutligt ställningstagande kan ske.Vidare framhålles att tjänstgörande brandchefs befogenheter på olycksplatser ejpå minsta sätt får beskäras eller ifrågasättas. kommun och anför liknande synpunkter vad gäller brandchefens befogenheter. anser att vid en framlida översyn av deregler som styr skolverksamheten bör även sådana frågor som rör skolanssamverkan med elever och föräldrar klarläggas. Landsorganisationeni konstaterar all som utredningen har funnit är under senare åråtskilliga av de beslutsbefogenheter utmönstrade som chefstjänstemän inom olikaområden tillagts i lag eller i författning med stöd av lag. Emellertid finnsdel inom några områden fortfarande beslutsbefogenheter hos chefstjänstemän,som kan utgöra hinder för en utveckling av demokratin i arbetet inom denkommunala sektorn av arbetsmarknaden. LO framhåller att det bör ske enfortlöpande prövning av dels den lagstiftning, där chefstjänslemännensbeslutsbefogenheter finns kvar, dels den framlida speciallagstiftningen medanknytning lill den kommunala sektorn i syfte att undvika hinder förarbetsdemokratins utveckling. anför att det fackliga inflytandet påden kommunala sektorn inte får bli större än på den statliga sidan. 7 PSO på det specialreglerade området Enligt kommitlén finns inga vägande sakliga skäl för att PSO-institutinte skall kunna införas även i specialreglerade nämnder, om detta inte hindrasav 1984/85:200 108 beslämmelser i specialförfallning. Därför föreslåsändringar i författningen som undanröjer hinder för detta. I de specialregleradenämnderna finns enligt kommitlén utrymme även för veto- ochsjälvbestämmanderätt. 7.1 Remissinstanser med positiv inställning 12 remissinstanser tillstyrker ulan kommentarer eller haringen erinran mot kommitténs förslag, nämligen länsstyrelserna i ochGöteborgs och län. , ,arbetsdomstolen, JO, arbetslivscenirum, , , , ,och kommuner. Några remissinsianser instämmer i kommitténs påpekande allförslaget fordrar en översyn och ändring av de författningar som gäller förifrågavarande beslutsinstanser, nämligen läns landstingskommun,, och kommuner. kommun anför vidare allinförandet av facklig veto- och självbestämmanderätt avstyrks också inomkommunernas specialreglerade områden. anför att PSO-institulel ännu intekommit fill användning inom kommunen pä så sätt att sådana organ inrättats. Dehar emellertid setts som en lämpUg form t. ex. för anpassningsverksamhet elleri andra fall när ett mera intimt samarbete mellan förtroendevalda ochrepresentanter för de anställda måste till och bör då kunna inrättas. 7.2 Remissinstanser med negativ inställning och andrasynpunkter De remissinstanser som har en negaliv inställning ärLidingö, , och kommuner och . anser all befintliga medbestämmandeformerär tillräckliga, medan de fyra övriga instanserna anför att förslaget ännuinte bör bli föremål för lagstiftning. kommun ger ett praktiskt exempel på ett PSO medbeslutanderätt. I kommunen har vid utarbetandet av nytt personalpohlisktprogram principiellt lagts fast att PSO med beslutanderätt får införasbeträffande: 1) central arbelsmiljökommitlé och 2) lokala och centrala grupperför förslagsverksamheten. Detla kräver lokala medbestämmandeavtal somemellertid ännu ej finns upprättade. I övrigt ges enligt programmet möjlighet lillberedningsorgan av typ lokala och centrala utbildningsgrupper. Åre kommun anför, liksom i veto- och självbeslämmandefrågan,alt risken blir större för ytterligare byråkralisering av den kommunalaförvaltningen om PSO utvidgas lill att omfatta även det specialregleradeområdet. 1984/85:200 109 8 Medbestämmande på det kyrkliga området Kommittén anser att de rättsliga förutsättningarna för attinföra PSO, facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt samt närvarorättför personalföreträdare vid nämndsammanträden i huvudsak är desamma pä detkyrkokommunala och del borgeriiga kommunala området. De ändringar som behövergöras i lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter för att ge enrättslig grund för dessa medbestämmandeformer motsvarar vad som gäller i frågaom KL. Enligt kommitténs mening bör i lag lämnas en generell möjlighet för allakyrkliga kommuner alt införa aktuella informations- och samverkansformer.Därefter bör det ankomma på de lokala parterna att bedöma om denna möjlighetskall helt eller delvis utnyttjas eller om andra former med samma syfte är attföredra. All lämna några allmänna riktlinjer för hur de särproblem av skildaslag, som kan uppkomma för framför allt småförsamlingarna, bör lösas har kommilténinte funnit möjlig. 8.1 Synpunkter från icke-kyrkliga remissinstanser Endast fyra remissinstanser utanför hargivit någon mening till känna vad gäller förslag angående de kyrkligakommunerna. Dessa är i , Svenska kommimförbundel.Landsorganisationen och . i har uppfattningen attmöjligheterna till medbestämmande för de anställda i de kyrkliga kommunernainte bör skilja sig från dem som tillkommer övriga kommunalanställda. har efter samråd med beslutat alt avstå från att yttra sigbeträffande de kyrkliga kommunerna. Rent allmänt anser förbundet det dock varaav vikt all så likartade bestämmelser som möjligt fillskapas inom områdena bl.a. med tanke på att förhandlings- och avlalssystem samt allmännaanställningsvillkor är likartade inom kyrkliga och borgerliga kommuner. delar utredningens uppfattning att delfrån principiell synpunkt är viktigt att församlingarna och andrakyrkokommunala enheter i medbestämmandehänseende jämställs med övrigakommunalanställda. LO anser att kommittén har funnit en lämplig modell för hurdetla skall kunna förverkligas. Det finns enligt LO anledning att här erinra omatt framgång i utvecklingsarbetet av arbelsplatsdemokratin på så små enheterdel rör sig om här förutsätter goda förutsättningar för fackligt arbete. LOanser del därför vara av största betydelse att Nya arbelsrättskommitlénsdelbetänkande med förslag om förbättringar av nuvarande förlroendeman-nalaggenomförs. Med beaktande av del anförda anser LO alt utredningens förslag ärväl ägnade att läggas fill grund för snar lagreglering. 1984/85:200 110 området är eftersatt vad gäller möjligheterna lill företagsdemokraliskutveckling, men konstaterar att problemet mest sammanhänger med detstora antalet arbetsgivare med få anställda. Problemet kan därmed knappastlösas genom anpassning av lagstiftningen ulan kräver snarare vissastrukturförändringar. Därför tillstyrker TCO att förändringarna genomförs äveninom det kyrkokommunala området. Det blir sedan parternas sak att ikollektivavtal söka anpassa tillämpningen till de förhållanden som råder.Såvitt TCO kan bedöma finns inte i lagstiftningen några hinder för en sådananpassning. TCO hemställer alt ovan anförda synpunkter beaktas i del fortsattaarbetet med förslaget. TCO förutsätter vidare alt det fortsatta arbetet bedrivessä att den föreslagna regleringen kan träda i kraft utan onödigt dröjsmål. 8.2 Domkapitlens och församlings- och pastoratsförbundetssynpunkter i framhåller att det finns enväsentlig skillnad mellan borgerliga och kyrkliga kommuner, nämligen att dekyrkliga kommunernas styrelser har all tillvarata - i dessegenskap av ett trossamfund - intressen. Att härvid överlåta bestämmanderätten lillpartssammansalta s. k. PSO-organ utan krav på samfundslillhörighet finner domkapitletstarkt betänkligt. Enligt uppfattning har kommittén därjämte ejpå ett tillfredsställande sätt redovisat de merkostnader som oundvikligenkommer all åsamkas kyrkokommunerna vid ett genomförande av förslaget.Domkapitlet ställer sig på grund härav tveksam till utredningens förslag ochavvisar införandet av PSO-organ inom del kyrkliga området. Enligt domkapitletsförmenande torde den informationsskyldighet som föreligger enligt 19 8medbestämmandelagen och kommande medbestämmandeavtal inom del kyrkliga områdetvara tillfyllest. i konstaterar att hittillsvarandeförsöksverksamhet, som bedrivits inom en samfällighel samt en stor och enmedelstor församling i stift i stort sett givit positivt resultat.Med hänsyn till struktur torde föreslagen lagstiftning enligtdomkapitlets mening icke komma att tillämpas i en stor del avkyrkoförsamlingarna, då antalet anställda och direktkontakten mellan dessa ochkyrkoråden torde göra lagstiftningen obehövlig. För kyrkoråd utanför de större samfälligheternaoch för församlingskyrkoråden inom dessa kommer avgränsningen av ärenden i 5 akap. 1 8 att avsevärt begränsa möjligheterna för fackliga företrädare all vinnainflytande utöver del som medbestämmandelagen redan ger, anser domkapitlet.Utredningens överväganden angående krav på valbarhelsvillkor och jämförelsenmed en kommun har skett utan iakttagande av all kyrkorådet även har enstyrande funktion i ell trossamfund. finner att denna fråga ej kan- utan närmare utredning -avfärdas på det sätl som skett i belänkandet. Sammatorde förhållandet vara när utredningen diskuterar krav på medlemskap i kyrkanför PSO-represenlant. 1984/85:200 111 domkapitel anför att kommitléns analyser såvälav försöksverksamheten med närvarorätt inom kyrkliga kommuner som avskillnader mellan borgerlig och kyrklig kommun är väl summariska och så välanpassade till demokratiutredningens och kommittédirektivens önskningar att manfår ett allmänt intryck av att den kyrkliga kommunens särart och skiftandearbetsförutsättningar inte tillräckligt beaktats, t. ex. när det gäller enheternasslorlek och verksamhetens målsättning. En ytterligare mer förutsättningslösutredning vore här enligl på sin plats, innan en lagstiftning, somkan godtas i borgerliga kommuner, också appliceras på kyrkliga. I det följande redovisas synpunkter i detalj. Utredningens diskussion vad gäller risken för intrång påden politiska demokratin i kommunerna kompliceras i kyrkokommunall sammanhangav de särskilda förutsättningar som gäller för församlingarna som trossamfund.Det är i grunden tre intressen av olika slag som skall avvägas mot varandra nämligenden demokratiska integriteten, den religiösa målsättningen och arbelsplatsdemokratin.Även om utredningen i alla principiella resonemang starkt betonar vikten av attden politiska demokratin inte får trädas för när, tenderar den alt i fråga omförsöksverksamheten och i slutsatserna av denna bagatellisera densamma. Vadförsamlingarnas religiösa målsättning kan innebära i delta sammanhang vidrörsknappast.