prop · G803166 · 1984-12-31 00:00:00 — Liksom vid lidigare jordbrukspoliiiska slällningslagandenbör den internationella situationen på livsmedelsområdet tillmätas betydelsevid utformningen av vår egen livsmedels- och jordbrukspolitik. Även om dennapolitik sikiar lill alt bibehålla en hög självförsöijningsgrad och en hög gradav internationellt oberoende på detla område är del ofrånkomligt atl ut- 1984/85:166 12 vecklingen på det jordbrukspolitiska området i vår omvärldfär betydelse också för vår egen livsmedelspolitik - en betydelse som ökat itakt med det växande överskott som fått avsättas påexportmarknaderna. har de jordbrukspoliiiska frågorna alltmerhamnat i centrum för såväl den handelspolitiska som den utvecklingspolitiska utvecklingen.Spänningarna mellan skyddade och i många fall starkt subventioneradehemmamarknader och de fria världsmarknaderna har vuxit och lett lill alltmeröppna motsättningar mellan olika ländergrupper. har skillnaden mellanden industrialiserade väriden och u-världen i fråga om situationen pålivsmedelsområdet blivit alltmer drastisk. Medan flertalet länder iNordamerika och har betydande överskott av jordbruksprodukter räknarman med att ca 500 miljoner människor i lider en allvarlig brisl pålivsmedel. svältkatastrofer har i växande utsträckning drabbat människor isåväl som . Jordbruksfrågorna spelar därför en allt större roll i detinternationella förhandlingsarbetet. Olikheterna i stödsystem har t.ex. föranlettett tilltagande antal konflikter som måsle finna sin lösning under de närmasteåren. Den växande överproduktionen av såväl animaliska som vegetabiliskalivsmedel i länder som skyddar och/eller subventionerar sin egen jordbruksproduktionhar lett lill allvarliga slörningar på världsmarknaden. I diskuteras f. n. omfattandeomläggningar av jordbrukspolitiken, vilket framkallat stor oro inom bl.a. EG.Många utvecklingsländer ser även en omläggning av jordbrukspolitiken inomindustriländerna som ett viktigt medel för en utveckling för deras egetvidkommande, I den nya förhandlingsrunda inom det allmänna tull- ochhandelsavtalet () som tar allt fastare former förväntasjordbruksfrågorna bli centrala. Det finns ett betydande internationellt tryckför att skapa en slörre handelspolitisk disciplin på jordbruksområdet. De nuallt större handelspolitiska spänningarna och konflikterna på detta områdemåste lösas upp. Ett viktigt element i en bällre ekonomisk ordning i världen äratt åstadkomma en effekiivare produklion av jordbruksvaror och en rättvisarefördelning av livsmedelsförsörjningen. Det är svårt att säga vart utvecklingen kommer attleda. En sak torde dock vara klar, nämligen att de ekonomiska ochhandelspolitiska förutsättningarna för livsmedelsproduktionen internationelltsett kommer att förändras under de närmast framförliggande åren. Den nuvarandebristen på fasta handelspolitiska regler på detta viktiga område kan intebestå någon längre lid ulan att detta i så fall leder till allvariigaslörningar på vikliga marknader och i många produktionsländer. Den svenska livsmedelspolitiken måsle därför läggas upp påett sådant sätt atl man har en flexibel beredskap inför vad som kan blireslutatet av många olika internationella diskussioner och förhandlingar som nupågår eller som kan komma alt inledas . 1984/85:166 13 2.2.2 Den globala livsmedelsförsörjningen Enligt kommittén ger akluella bedömningar av denekonomiska utvecklingen i världen inte stöd för antaganden om någon meraväsentlig ökning av tillväxttakten i världen som helhet under 1980- talet.Myckel lalar för att BNP-tillväxten snarare blir lägre än . Kommittén framhåller att livsmedelsproduktionen i världenunder åren 1971-1982 trendmässigl ökade med i genomsnitt . Detta varnågot lägre än under närmast föregående tioårsperiod, Räknal per capitaminskade ökningstakten från till . Uppbromsningen i tillväxttakten i livsmedelsproduktionenunder ägde rum i i-länderna och framför allt i Sovjelunionen ochÖsteuropa, För som grupp noterades däremot en inte oväsentligökning av tillväxttakten både totalt och per capita. Ett undantag utgjordeAfrika, som bl. a. till följd av svåra torrperioder uppvisade en trendmässignedgång i produktionen per capita. Med stöd av elt flertal internationella studier framhållerkommittén all livsmedelssituationen för de fattigaste länderna har försämratsunder senare år, trots en stigande tillgång på livsmedel globalt sett. Dettaunderstryker att del globala livsmedelsproblemel är ett fattigdomsproblem. Det råder emellertid enligt kommittén inte något tvivel omall världens resurser i sig räcker för att mätta en befolkning som är avsevärtstörre än den nuvarande. Hur många som kan försörjas finns det flerauppfattningar om, men ett stort antal undersökningar pekar på att jordensfysiska och ekonomiska resurser inte ulgör någon verklig begränsning inomöverskådlig framlid. Det faktum att resurserna kan beräknas räcka lordeemellerlid inte innebära att en tillräcklig produklion verkligen kommer att ägarum. De produktionsökningar som kommer att krävas torde i försia hand liksomhittills kunna uppnås genom en förbättrad avkastning. Samiidigi är det interealistiskt att räkna med atl svälten kommer att ha utrotats eller ens minskatom . Nuvarande trender pekar på alt antalet allvarligt undernärdamänniskor kommer atl öka ytterligare och uppgå lill nära 600milj. år2000,jämfört med drygt 400milj, . De prognoser som gjorts över befolkningsutvecklingen samtden ekonomiska utvecklingen ger vid handen att den totala effektivaefterfrågan på livsmedel kommer att öka väsentligt fram . Världenskonsumtion av spannmål kan komma att uppgå till närmare 2 200milj. vilket kan jämföras med omkring 1450 milj. ton är 1980. Det sägersig självt att det är i som de stora ökningarna i så fall kommer attäga rum. Det får enligt kommiltén anses mycket osäkert om u-ländernasjälva förmår öka sin produktion i samma utsträckning som efterfrågan ökar.Utvecklingen pekar på motsatsen. Sannolikt är att liksomhittills en del av konsumtionsökningen kommer att behöva täckas genom Prop.1984/85:166 14 import, vilket ställer krav på produktionsökningar ävenutanför . Behovet av atl importera främsl spannmål vänlas enligtkommittén komma att öka främst i de s.k. låginkomslländerna och istatshandelsländerna i men även i de något rikare . En viktigreservation får dock enligt kommittén göras med hänsyn lill hur de f. n. storabetalningsbalansproblemen i ett stort antal av dessa länder kommer alt utvecklas.Beträffande den framtida importen av spannmål lill Sovjelunionen och Östeuroparåder enligt kommittén stor osäkerhet. Det svenska livsmedelsbiståndet omfattar ca lOOOOO tonvete och ca rapsolja . Kommillén bedömer en ökning av detlabistånd vara möjlig. Remissinslanserna delar i huvudsak kommitténs bedömningar.Många understryker behovet av att bygga upp den inhemskalivsmedelsförsöri-ningen i berörda länder, men menar att det underöverskådlig tid också finns behov av bislånd i form av livsmedel lillsvältdrabbade områden. För egendel vill jag framhålla följande. Den enda varaktiga lösningen pålivsmedelsproblemet i är, som också kommittén påpekar, att dessaländers förmåga atl producera sina egna livsmedel ökar. Detta ställer storakrav på u-landsregeringarnas vilja och förmåga att politiskt prioriterajordbruk och landsbygdsutveckling. Delta ställer också krav på störte insatserfrån den rika världen för utbildning och uppbyggnad av infrastrukturer m. m.för ulveckling av jordbruk och landsbygd. Äv detta resonemang följer att inte börbevara och utveckla kapacitet för omfatlande livsmedelshjälp och u-landsexport.Icke desto mindre kommer det även att behövas livsmedelsbiståndbåde för att avhjälpa akuta svältkatastrofer som dem vi har bevittnat i Afrikaoch för att stödja utvecklingsprojekt i de allra fattigaste länderna. anserjag alt en viss ökning av livsmedelsbiståndet kan förutses förresten av . 1 detta sammanhang vill jag understryka altlivsmedelsbiståndet måste ges under starkt hänsynstagande till det lokalajordbrukels situation och ges en sådan utformning alt det inte motverkarsträvandena att bygga upp egen livsmedelsproduktion. 2.2.3 Världsmarknaden för jordbruksråvaror och livsmedel Världshandeln för de flesla varor utgör endasl en mindredel av väridsproduktionen. DeUa förhållande bör enligt kommittén bl.a. ses motbakgrund av att jordbrukspolitiken i de flesta länder har som mål att upprätthållaen relativt hög självförsörjningsgrad, som prisstabilisering ochskäliga inkomster för jordbrukarna eftersträvas. För att uppnå detla stöderflertalet länder sin jordbruksproduktion med gränsskydd eller andraimportbegränsningar och stödåtgärder eller andra slag av subventioner. Prop.1984/85:166 15 Nästan hela världsproduktionen - och konsumtionen - avlivsmedel äger således rum inom ramen för nationellt eller regionalt (EG)avgränsade system. Förekomsten av gränsskydd och andra subventioner ger upphovtill nationellt reglerade marknader, som är mer eller mindre avskärmade frånvärldsmarknaden. I nästan alla länder ligger de nationella priserna normaltöver världsmarknadspriserna och tillfälliga, eller mer permanenia, överskottmåste avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd. Etl lilet antal länder svarar för en dominerande del avvärldsexporten av jordbruksprodukter. , , ,och är några av de viktigaste. EG har en betydande exporlmen importerar stora kvantiteter, främst fodermedel. Världshandeln med spannmål har genomgått storaförändringar sedan början av 1960-lalet. De västliga industriländernasexportöverskott har ökat kraftigt och Förenta stalerna har befäst sin slällningsom världens dominerande exportör med en andel av världsexporten på omkring50%. EG har utvecklats till neltoexportör av spannmål. Förenta stalerna harsedan länge tillämpat olika slag av produktionsreglerande åtgärder(främst arealbegränsningsprogram). Även i EG har på senare lid ålgärdervidlagits för atl dämpa produktionsutvecklingen. nettoimport har ökal avsevärt och snabbast ide s. k. nyin-duslrialiserade länderna (NIC-länderna) och OPEC- länderna'. Statshandelsländerna har blivit betydande nettoimportörerefter alt utbud och efterirågan i dessa länder varit i balans i början av1960-talel. Den begränsning av spannmålsexporten till av politiska skäl tillämpade januari 1980lill fick belydande effekler på importmönsler, vilkadelvis kvarstår. En ökande del av världshandeln med veteoch fodersäd sker inom ramen för bilalerala långtidsavtal såsom t.ex. detmellan och . F. n. uppges ett tjugotal sådanaavtal föreligga omfatlande tillsammans mer än 30 milj. ton, eller i runda tal15% av världshandeln. Den andel av produktionen av animaliska livsmedel som gåri internationell handel är normalt betydligt mindre än motsvarande andel förde vegetabiliska stapelvarorna. 1 allmänhet omsätts avproduktionen på världsmarknaden (mjölkpulver utgör dock ett undantag). Världshandeln med animalier är vad gäller nötkött, ost ochi viss mån fläsk i prakliken uppdelad i delmarknader på grund av kvalitetsskäl,veterinära bestämmelser och handelspolitiska skäl, vilket bl.a, innebär attrepresentativa världsmarknadspriser är svåra atl fastställa. De länder som är medlemmar i , Prop.1984/85:166 16 har OPEC- ochNIC-länderna utvecklats till importmarknader av allt störte betydelse i taktmed en stigande konsumtion. Karakteristiskt för utvecklingen vad gäller despannmålsba-serade produkterna är dock alt i många länder en ökad konsumtionåtföljts av en ökad inhemsk produktion. Detta har medfört att handeln med fodersädkommit alt få en ökad betydelse. Kännetecknande för den internationella marknadssituationeninom mejerivaruområdet är de tilllagande överskotten inom i-länderna.Väridslag-ren av l.ex. skummjölkspulver överstiger med bred marginal omsättningpå världsmarknaden. Under störte delen av 1960-talel och de försia åren av1970-talet sjönk världsmarknadspriserna på livsmedel svagt realt sett, dvs.bytesvärdet på den internationella marknaden försvagades något. 1 början av1970-talet började priserna att stiga och nådde sin kulmen åren 1973- 1974 viden nivä som i löpande priser låg mer än dubbelt så högl som prisnivån under1960-lalet. Sammanfattningsvis kan konstateras allvärldsmarknadspriserna på jordbruksprodukter efler uppvisatbetydligt större variation än . Det övervägande intrycket av elt flertal internationellaframtidsstudier, som komittén har lagit del av, är enligt kommiltén attstigande realpriser på livsmedel i världshandeln är den mest sannolikautvecklingen. Denna slutsats är dock inte reservationslös. Det är angeläget attbetona den slora osäkerhet man har att räkna med när det gällerväridsmarknadsprisernas utveckling såväl på lång som på kort sikt. Fortsattsjunkande realpriser framsiår dock, enligt kommittén, som osannolika. Vad gäller förhållandet vegetabilier/animalier synesenligt kommittén världsmarknaden för spannmål långsiktigt komma att utvecklasnågot gynnsammare, från exportörernas synpunkt sett, än marknaderna för animalieprodukler.För detta talar enligt kommittén bl. a. en sannolikt fortsatt strävan i mångaav de mer industrialiserade (inkl. NIC-länderna) all ökasjälvförsörjningen med animalier. Övervägande skäl talar vidare för alt man får räkna med enfortsatt instabilitet i priserna på världsmarknaden för samlliga viktigaslapelvaror inom jordbruksområdet. Bland förhållanden som ger stöd för dennaslulsals kan nämnas antagligen även fortsättningsvis starktvarierande import, sannolikt fortsatta svängningar i växelkurserna för viktigavalutor samt de mycket små utsikterna att få till stånd etl effektivt globaltslabiliseringsarrangemang för spannmål åtminstone . Enligt kommittén talar mycket för atlvärldsmarknadspriserna liksom normalt under överskådlig framtid kommeratt ligga under de svenska. Priser på världsmarknaden som i framtidentemporärt överstiger de svenska kan dock inte uteslutas. 1984/85:166 17 De remissinstanser som har tagit upp den internationellamarknadssituationen för jordbruksprodukter och livsmedel delar i allmänhetkommitténs bedömningar och understryker att osäkerheten är stor vad gällervärldsmarknadsprisernas utveckling. För min del kan jag i huvudsak dela livsmedelskommitténsbedömningar i fråga om utvecklingen av den internationella marknaden förjordbruksprodukter och livsmedel. Som kommittén har framhållit utgör världshandelnmed jordbruksprodukter i de flesta fall endast en mindre del av produktionen.Den internationella prisbildningen påverkas starkt av detta förhållande liksomav de subventioner som ulgår i de flesla länder, antingen direkt påproduktionen eller vid export av överskott. Jag delar därför kommitlénsbedömning atl övervägande skäl talar för att världsmarknadspriserna även iframtiden normalt torde komma att ligga under de svenska priserna. En forlsallstor instabilitet kan emellertid också förväntas och därför kan del inte uleslulasall priserna på världsmarknaden vid vissa lillfällen kan bli högre än iSverige. Världsmarknaden för spannmål synes, som kommiltén harpåpekal, långsiktigt kunna komma att utvecklas något gynnsammare för exportländernaän molsvarande marknader för animalieprodukler. vill jag understryka att de ökandeinternationella motsättningarna förstärker osäkerheten i de bedömningar somgörs . gäller också med hänsyn till de diskussioner som pågår i USAom en omläggning av jordbrukspolitiken samt all jordbruksfrågorna förvänlas blicenirala i den förutsedda nya förhandlingsrundan inom . 2.2.4 Utrikeshandel och handelspolaiska förhållanden imporl av jordbruksråvaror och livsmedel uppgickår till . eller av vår totala varuimport. vilket motsvarade av vår toiala varuexportdetta år. har värdet av vår livsmedelsimpori ungefär tredubblats(i löpande priser) medan exportvärdet har sexdubblats. Exporten av livsmedelulgörs till av jordbruksreglerade varor och till avfisk och fiskprodukler. Jordbrukssektorn har gells en viss särbehandling i sambandmed de internationella strävandena all liberalisera världshandeln. Även inomdenna sektor förekommer emellertid handelspolitiska åiaganden och andraöverenskommelser som i viss mån begränsar möjligheterna atl tillgripahandelshinder. 1 försia hand bör härvid nämnas åtagandena inom ramen för ,EFTA och frihandelsavtalet med gäller såväl gränsskyddet somanvändningen av stödåtgärder lill inhemsk produktion och till export. FAO, och en rad resolutioner,överenskommelser etc. av mindre bindande karakiär men som lägger elt moraliskt ansvarpå länderna att söka leva upp till föresatserna. 2 1984/85. Prop.1984/85:166 18 Kommittén anför i fräga om förutsällningar för svenskexporl av jordbruksråvaror och livsmedel att sådan export i allmänhet mästeske till priser som ligger under de svenska. Så kommer sannolikt att varafallet också under överskådlig framtid, även om internationella priser som temporärtöverstiger de svenska inte kan uteslutas. Således kommer liksom hiuillsexportbidrag eller råvarukostnadsutjämning för livsmedelsindustrivaror i regelatt behöva tillämpas. På är enligt kommittén exportutsikterna någotbättre för spannmål och oljeväxtfröer än för animaliska produkter, i synnerhetmejeriprodukter. Detta utesluter dock inte att beträffande animalieproduklergoda avsättningsmöjligheter kan förekomma temporärt, liksom inte heller atl förenskilda produkter under vissa förutsättningar mer permanenta marknader kanupparbetas. Relativtgoda exportförutsättningar föreligger för vissa mera förädlade livsmedel tillmarknaderna inom EG och EFTA. En målinriktad och kostsam marknadsföring krävsdock vid export av högförädlade livsmedel. Kommittén understryker vikten av attalla möjligheter tillvaratas för att främja en pä sikt lönsam export avjordbruksråvaror och livsmedel och att åtgärder härför övervägs. Dennauppfattning delas av etl stort antal remissinstanser. Kommittén har i ettsärskilt betänkande närmare behandlat åtgärder för att främja exporten av vissalivsmedel. Till denna fråga avser jag att återkomma . En successiv allmän liberalisering av världshandeln medjordbruksprodukter borde - enligt kommittén som bl. a. åberopar studier avOECD ge teoretisk möjlighet till en sädan prisnivå att de nationella regleringarnaefter hand skulle kunna minskas och den internationella handeln öka. En ensidigavveckling av skyddet för det svenska jordbruket är enligt kommitténs meningnu ej möjlig ulan alt detta skulle få allvarliga konsekvenser för näringen ochför landets försörjningsberedskap. Kommittén anser emellerlid att börverka för att åtgärder i liberaliserande riktning vidtas, omfattande allaländer och med hänsyn tagen lill det grundläggande målet omförsöijningstrygghet. Härigenom skulle utöver gränsskyddet även övriganationella regleringar kunna minskas. Även om en sådan avveckling skulle dröja - vilket ansestroligt - är det enligt kommittén angeläget att upprätthålla en import avjordbruksrävaror och livsmedel för att uppfylla bl, a, handels-, bistånds- ochkonsumenlpoliliska mål samt för att främja utvecklingen inomlivsmedelsindustrin. Med hänsyn till livsmedelsberedskapens krav måsteemellertid enligt kommittén även under överskådlig framtid den heltövervägande delen av de livsmedel som konsumeras inom landet härröra frånsvenskl jordbruk. Ett flerlal remissinslanser delar kommitténs uppfattningatt bör verka för en internationell liberalisering av handeln medjordbruksvaror, bland dem kommerskollegium, NO, LO, KF, samtLRF. Remissinstanserna instämmer i allmänhet också i kommitténs be- Prop.1984/85:166 19 dömning att någon ensidig avveckling av det svenskagränsskyddet inte kan komma i fråga. Många remissinstanser belönar ocksåbehovet av att Lipprätthålla en import av livsmedel, inte minst för att ökakonsumenternas valmöjligheter. Även jag anser att bör fortsätta att stödja deansträngningar som görs för att liberalisera den internationella handeln, sälångt detta kan ske utan att det grundläggande målet om försörjningstrygghetrubbas. Sådana ansträngningar måste emellertid inte bara gälla gränsskydd ochdirekt stöd till exporten. De måsle även omfatta andra former av stöd tilljordbruket vilka har samma verkan som exportstöd. Om de internationella ansträngningarsom jag nu har berört skulle bli framgångsrika finns det enligt studier avbl.a. teoretisk möjlighet lill en sådan internationell prisnivå att denalionella regleringarna efter hand skulle kunna minskas. Liksom kommiuén ochflera remissinslanser bedömer jag emellertid att en ensidig avveckling avskyddet fördel svenska jordbruket inte är möjlig. En sådan avveckling skulle fåallvarliga konsekvenser för näringen och för landets försöriningsförmåga i enkris. Med hänsyn till bl.a. livsmedelsberedskapens krav måsteenligt min uppfatlning den helt övervägande delen av de livsmedel somkonsumeras inom landet härröra från svenskl jordbruk. Inte minst av hänsyn lillkonsumenternas berättigade krav på goda valmöjligheter bör en imporl av livsmedeloch jordbruksråvaror upprätthållas även . En viss import kan ocksåfrämja en sund konkurrens inom livsmedelsindustrin och är vidare nalurlig om vivill främja exporten av svenska livsmedel. Vidare kan andra länder, inte minslu-länderna, ställa berättigade krav på tillträde till den svenska marknaden. 2.3 Livsmedelskedjan och dess olika led Innan jag redovisar mina ställningstaganden i olika frågorvill jag lämna en närmare redovisning av livsmedelskedjan och dess olika led.Min redovisning bygger på den belysning av förhållandena och utvecklingen inomlivsmedelskedjan som kommittén på ell mycket förtjänstfullt sätt har gjort.Belysningen visar det nära samband och det ömsesidiga beroende som finns mellande olika leden. Den visar också att livsmedelssektorn sammantaget har storbetydelse både värdemässigt och från sysselsättningssynpunkt. 2.3.1 Allmänl om livsmedelskedjan Sammantagna ulgör livsmedelskedjans olika led en belydandedel av del svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel (exkl.alkoholdrycker och tobak) svarar för av den totala privata konsumtionenav varor och tjänsler. Det sammanlagda värdet av livsmedelskonsumlionen (exkl.alkohol- 1984/85:166 20 drycker och tobak) uppgick till ca 73 miljarderkr. Härav svarade de livsmedel som härrör från jordbruksprisreglerade produkter(exkl. socker) för . Värdel av konsumtionen avjordbruksprisreglerade livsmedel har följande fördelning på de olika leden. Jordbrukarna tillfördes totalt ,varav merparten eller . uigjorde ersättning förjordbruksföretagens inköp av olika slags produktionsmedel. Resten, eller 3,9miljarder kr., uigjorde jordbrukarnas ersällning för egel arbele och egetkapital. Den del av konsumenlernas livsmedelsutgifter som är föremål för s. k.jordbruksprisöverläggningar omfattar ulöver ersättningen lill jordbruket ocksåden s. k. primärförädlingens kostnader, 3,8miljarder kr. Däremol ingär inteexportdelen av den svenska produktionen, , ijordbruksprisöverläggningarna. Värdevolymen i överläggningarna uppgår såledeslill ca . eller knappi hälften av de totala livsmedelsutgifternaför de livsmedel som härrör från jordbruksprisreglerade produkter. Värdet av de jordbruksprisreglerade livsmedlen iprisregleringsledet minskas med livsmedelssubventionerna över statsbudgeten,som uppgick till 3,6miljarder kr. För att erhålla konsumenlernastotalulgifier för jordbruksprisreglerade livsmedel får vidare lillägg göras förimport med 1,8miljarder kr., förädling i leden efler prisregleringsledet4,7miljarder kr., kostnader i parti- och detaljhandel . ochslulligen mervärdeskatt 7,5miljarder kr. Totalt erhålls således 42,4miljarder kr.,varav . utgör ulgifter för inhemska livsmedel. I takt med industrialiseringen och urbaniseringen harökade arbetsinsatser inom livsmedelsförädlingen och distribulionen ersatt endel av de arbetsuppgifter som lidigare i fråga om råvarorna låg på jordbruketoch fisket och i fråga om matberedningen på hushållen. Del är svårt alt angeantalet sysselsatta inom livsmedelskedjans olika delar, eftersom elt enhetligtstatisiikbegrepp som täcker hela detta område saknas. Enligt förelagna beräkningarskulle ca 400000 årsverken direkt kunna hänföras lill den egentligalivsmedelskedjan.