prop · G803100 · 1984-12-31 00:00:00 — Vidare har medelavsatts för det forlsalta fusionsforskningssamarbetei med EG. Verksamhelenfinansieras genom omprioriteringar. Inom försvarsdepartementets områdefullföljs fyrpartiöverenskommelsen om försvaret. Vidare fortsätter utbyggnadenav det civila totalförsvaret. a. område ökar stödet till de handikappade. Inom områdehöjs anslaget för drift och underhäll av vägar. Inom finansdepartementetsverksamhetsområde föreslås att bankerna fr.o.m. den övertaradministrationen av vinstsparandet, vilket kommer alt minska statens utgifter. Genom omprioritering inomlotalbudgelens ram har utrymme skapats inom anslagför ytterligare kulturinsatser, avseende bl. a. stöd till litteratur, teatraroch museer. Vidare förstärks presstödet. En omläggning görs avutbetalningsreglerna för statsbidragen för , vilket minskar stålensränteutgifter. På ökas ersättningen för vikarier och pågymnasieskolan las självsludielimmarna bort. har en kraftigsatsning på leknisk utbildning ägt rum. Ökningen av antalet platser i tekniskautbildningar kommer atl fortsätta. Inomarbetsmarknadsdepartementets område föreslås att högsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringenoch högsta utbildningsbidraget ökar /dag. Vidare föreslåsändrade regler för del statliga Prop.1984/85:100 Bilaga 1 41 bidraget till beredskapsarbeten, vilkel medfören besparing på statsbudgeten. Ett reducerat huvudförslag tas ut förarbetsmarknadsverket efter budgetårel 1985/86.Regeringen kommer inom industridepartementets område all återkomma tillriksdagen vad gäller de energi- och regionalpoliliska frågorna. Under hösten1984 lade regeringen fram en proposition angående beredskapslagringen av olja.Förslagen i propositionen innebär stora besparingar för staten. Utöver de förslag sompresenteras i budgetpropositionen kommer regeringen all lägga framett antal särskilda propositioner med ulgiftskonsekvenser. Åven försärpropositionerna kommer tidigare nämnda principer för finansiering m.m. atttillämpas. Jag förutsätter atlriksdagen i sin föreståendeutgiflsprövning tillämpar samma strikta principer som jag har redovisat här. På statsbudgetensinkomstsida höjs skattesatserna för annons- och reklamskatten med enprocentenhet för att finansiera en förbättring av pressstödet. är denenda skattehöjning som föreslås i budgetpropositionen. 5.4 Budgetpolitiken i ett något längreperspektiv harpräglats av en mycket slram utgiftsprövning. Delta har gälll alla typer avutgifter och också omfattat den slatliga kassahållningen. Den kraftigainkomsltillväxten har därmed i stor utsträckning kunnat tas i anspråk för allminska budgetunderskottet. Resultatet framträder i form av etl snabbiminskande budgetunderskott, både i nominella termer och uttryckt som andel avBNP. Erfarenheten frän visar alt en ekonomisk politik inriktadpå god tillväxt och ökad sysselsättning leder till en förstärkning avbudgeten, om utgiftsprövningen är stram. En ensidig åtstramninghar framförts som ell alternativ lill den förda ekonomiska politiken. En sådanätstramningspolitik tenderar emellertid att inte leda lill någonbudgetförstärkning, därför alt den pressar ned aktiviteten i ekonomin medresultat alt tillväxten bromsas upp och arbetslösheten stiger. De senaste årensekonomiska uppsving har däremot bidragit lill alt förslärka statsbudgeten, främslgenom att inkomstunderiaget vuxit snabbt men också genom att behovet av vissastatsutgifter minskat. En budgetpolitik präglad av ensidig åtstramning skulledärför lika litel som en expansiv utgiftspolitik leda lill en fortsattförbättring av den svenska ekonomin och de svenska statsfinanserna. I den proposition sombehandlar den ekonomiska politiken på medellång sikt anges, alt den offenlligasektorns finanser bör vara i balans 1990. En ytterligare minskning av detslatliga budgetunderskottet bedöms vara nödvändig för att uppnå detla. Vidarebör utgiftspolitiken föras utifrån förut- Prop.1984/85:100 Bilaga 1 42 sättningen att skattetrycket skall vara i stortsett oförändrai . De krav som formuleras i nämnda proposition,och som anslutit sig till, innebär därmed elt bestämt krav på ensynnerligen strikt utgiflsprövning. Om sparandel i densvenska ekonomin skall kunna återställas till en nivå som är förenlig medsamhällsekonomisk balans, mäste kravet på en sparandeökning till stor deiställas på den offentliga sektorn och då främst på statsbudgeten. Med enpåtaglig invesieringsuppgång inom förelagssektorn kan företagens finansiellasparande komma att minska. Huhsållens sparande kommer sannolikl endasl att ökai begränsad omfaUning. Del är mol denna bakgrund nödvändigt att det slatligabudgetunderskottet, mätt som andel av BNP, successivt minskas under återstodenav . Den nödvändigabudgetförstärkningen kommer emellertid inle alt uppstå av sig själv ens vid enförhållandevis god tillväxt. Med enkraftig årlig ökning av statsskuldräntorna och en långsammare inkomsttillväxtblir ytterligare ålgärder för alt hålla nere utgiftslillväxten nödvändiga. Ävenom den strama budgetpolitiken har gett betydande resultat iform av låga utgiftsökningar, så finns det t.ex. fortfarande bely-dande inslagav automatiskt verkande regler som driver upp utgiftsnivån. En framgångsrikbudgetpolitik måste vara långsiktig, eftersom det är först när flera årssamlade ansträngningar slagit igenom som betydande resultat kan avläsas. Denmåste ocksä bygga på ell betydande antal samverkande insatser för atlåstadkomma resultat i den storleksordning som är nödvändig. Regeringen avserdärför alt fullfölja sin politik med syfte att minska underskottet i statensfinanser. Detta innebär att bl. a. följande krav måste ställas: o En god tillväxt iekonomin måsle upprätthållas, så atl statsinkomsterna fortsätter att öka irelativt snabb takt. o Åtgärder måste vidtasför att effektivisera den offentliga verksamheten och i vissa fall förändradess organisations- och finansieringsformer. o Endast de allra mestangelägna reformerna bör genomföras. Omfattningen av dessa utgiftsökningarmåste hållas nere, som de finansieras genom minskning av andrautgifter. o Utgiftsbegränsningar måste åstadkommas påvissa områden. o Arbetet med attbegränsa automatiken i statsutgifternas tillväxtmåste fortsätta. o Vissa skaltehöjningarblir nödvändiga inom ramen för ett i stort sett oförändrat skattetryck. De statliga utgifterna, ioch utanför statsbudgeten, omfattar ca . per är, om räntorna påstatsskulden exkluderas. Många av de utgiftsprogram som är i kraftbyggdes upp för etl eller två decennier sedan. 1984/85:100 Bilagal 4} som önskemål och behov har förändrats.Det bör således finnas möjligheter atl genom förändringar i existerande regleråstadkomma effektivare utgiftsprogram, som är anpassade till de krav sommedborgarna ställer och som leder till minskade statsutgifter. En fortgående omprövning avexisterande ulgiftsprogram är därför angelägen. Detla måste ske på sådant sällatt man slår vakt om välfärdssamhället och undviker negativa verkningar för densociala irygghelen. Ett viktigt led isaneringen av statsfinanserna är atl effektivisera den offentliga verksamhetenoch i vissa fall förändra dess organisations- och finansieringsformer. De allraflesla arbetsuppgifter som utförs inom statligoch fyller angelägna behov hos medborgarna. Dessutomställer medborgarna ofta krav pä mer och framför alll bättre service.Resursknappheten i ekonomin och det nödvändiga i all minska budgetunderskottetkräver emellertid alt den offenlliga sektorns resurser utnyttjas bällre. Det ärockså viktigt för förtroendet för den offentliga verksamheten att den bedrivspå etl effektivt och lillmedborgarnas efterfrågan väl anpassat sätl. Del är genom all denoffenlliga verksamhelen bedrivs i former som är resurssnåla och som germedborgarna en god service ell sådani förtroende kan utvecklas. Detla är ocksåett centralt motiv för alt den offenlliga verksamheten bedrivs i starki decentraliseradeformer i . Detta gäller i hög grad för den statliga verksamheten. Enalll större del av den offentliga verksamhelen har dessutom anförtrotts ålkommuner och landsting. Inriktningen är också både vad gäller kommuner ochstatliga myndigheler att genom minskad detaljreglering öka möjligheterna tillelt effektivare resursutnyttjande och en bättre anpassning till de specifikaförhållandena i det enskilda fallet. Det är därvid viktigt atlkoslnadsdrivande föreskrifter o.dyl. blir föremål för en kontinueriig översynoch alt det iakttas en betydande återhållsamhet med nya sådana normer. Ettsystematiskt bedrivet omprövnings- och raiionaliseringsarbete ger ocksåmöjligheter till alt satsa på nya angelägna områden. En offentlig sektor somkänntecknas av dessa egenskaper har en avgörande betydelse för den fortsattautvecklingen av den sociala välfärden. Den offentliga sektorn har som bärare avcentrala välfärdsfunktioner ett betydande värde, som vi måste slå vakt om ochvidareutveckla. Frågor som hänger samman med den offentliga sektorns utvecklingunder kommande år bereds f.n. i civildeparlmentel och enligt vad jag harerfarit, avser chefen för att återkomma till regeringen idessa frågor. Under en följd av år hardet s. k. huvudförslaget tillämpats vid budgeteringen av de statligamyndigheterna. Huvudförslaget innebär i normalfallet att det pris- ochlöneomräknade anslaget till myndigheten reduceras med Prop.1984/85:100 Bilaga 1 44 Detta krav på real resursminskning är enmetod för att få en effektivare verksamhet genom rationaliseringsinsatser iform av ändrade arbetsrutiner, användning av ADB m. m. Metoden ger emellertidäven möjligheter alt få en redovisning från myndigheternas sida av vilkaomprövningar av verksamheten som kan bli nödvändiga vid en givenresurstilldelning. 1 takt med att de närmast till hands ligganderationaliseringsåtgärderna uttöms, torde sådan information få allt störrebeiydelse för statsmakternas ställningstaganden. Huvudförslaget hartillämpats med vissa variationer . 1 det budgetförslag somnu föreligger har huvudförslaget varit utgångspunkt i budgetprövningen. Företl antal myndigheter genomförs huvudförslaget som ett flerårsprogram. vilketger möjlighet till en väsenlligt förbättrad planering på myndigheterna. Sådanaflerårsprogram lillämpas bl. a. för arbetsmarknadsverket, statens energiverk, , statens planverkoch . Jag anser alt del ävenframgent är nödvändigt atl ställa krav på myndigheterna alt fortlöpandeeffeklivisera sin verksamhel. Det är därvid viktigt att öka myndigheternasengagemang för och medverkan i ett fortgående effektiviseringsarbele. Det finnsockså skäl att i ökad utsträckning betona olika typer av incitament. Det kangälla rent ekonomiska incitament, t. ex. att myndigheterna fär tillgodogöra sigviss del av en kostnadsbesparing till följd av planmässigt genomfördrationalisering och omprövning. Vissa inslag av denna typ fanns redan angivna ide budgetanvisningar som gällde för myndigheternas anslagsframställningar /86. Denna typ av incitament finns det anledning att ytterligareutveckla. Del kan dock även gälla andra former av incitament, t.ex. attstatsmakterna i högre utsträckning än hittillstar ställning till och fattar beslutpå grundval av sådana iakttagelser och effekliviseringsförslag som redovisas avmyndigheterna. förutsätter att underiagel från myndigheterna är välgenomarbetat och redovisas på ett sådant sätl att del kan ligga till grund förbeslut av statsmakterna. Det finns skäl att berörabehovet av ett mer flexibelt utnyttjande av anslagsmedel och delutredningsarbete som pågår kring denna fråga. Av väsentlig betydelse förmyndighelernas möjligheter all planmässigt bedriva sitt effektiviseringsarbeleär alt de anlägger elt längre lidsperspektiv än vad det nuvarande ettårigaanslagssystemet ger anledning till. Enligt min mening är tiden nu mogen attytterligare utveckla olika tekniska lösningar för att pröva medelsbehov förmyndighetsverksamhet för längre lid än etl år och i samband därmed utredafrågan om hur fleråriga planeringsramar kan utformas. Förutom att myndigheternalättare skulle kunna planera och driva sin verksamhet, kan ett system medfleråriga ramar ge utrymme för fördjupade analyser av verksamheterna med någraårs mellanrum. Dessa fördjupade analyser ger därutöver statsmakterna bättremöjligheter atl i sina prioriteringar slyra resurserna till de mest angelägna verksamhetsom- Prop.1984/85:100 Bilaga 1 45 När det gäller lösningar för attförstärka långsiktigheten i myndigheternas resursanvändning bör ocksåövervägas ökade möjligheter att överföra medel mellan budgetår. En sådanändring skulle även kunna Ulgöra ett incitament för myndigheterna att hushållabättre med sina resurser. Vad gäller såvälflerärsramar som överföring av medel mellan budgelår finns del betydandetekniska problem som gör att eventuella åtgärder mäste föregås av ett grundligiutredningsarbete. Etl arbete kring dessa frågor pågår bl. a. inomregeringskansliet och i verksledningskommittén. I anvisningarna förmyndighelernas anslagsframställningar för /86 har gällt attmyndigheterna i första hand skall redovisa ett huvudförslag innebärande en med5% minskad real resursförbrukning fördelad i stället för . Redan detla ger ettvisst incitament atl planeraverksamhelen mer långsiktigt. Etl ökande antal myndigheter har visat intresseför detta, även om fiertalet myndigheter fortfarande har valt att redovisa en2-procentig neddragning av de reala resurserna del närmaste året. Med hänsynhärtill och mot bakgrund av vad jag sagt i det föregående om nödvändigheten avfortsalla effektiviseringskrav på myndigheterna, ökade inslag av olika slag avincitament och värdet av ett långsiktigt synsätt, anser jag att det nuvarandefleråriga 5-procentiga huvudförslaget bör ligga lill grund vid utformningen avde s. k. årliga anvisningarna för /87. a. denna bakgrundfinns del skäl att allmänt sett precisera kraven på myndigheternas redovisningav huvudförslaget och konsekvenserna av della. Om ett sådant underlag trots alll inle redovisas, måsle slutsatsen somtidigare år vara att huvudförslaget kan genomföras utan påtagliga konsekvenserför verksamheten. Jag avser alt senareföreslå regeringen alt besluta om föreskrifter för myndigheternasanslagsframställningar för hudgeiårel 1986/87 med den inriktning som jag härhar redovisat. Jag vill även nämna atljag avser att i samband medkompletleringsproposilionen återkomma till fiågor som sammanhänger med metoder för omprövning avverksamheter, m.m. och därvid också någol beröra beslutsunderlaget förreformer. 6 Den kommunala ekonomin När regeringen tillträddehösten 1982 visade gjorda kalkyler en mycket mörk bild av den kommandefinansiella utvecklingen i kommunsektorn med stigande finansiellasparandeunderskotl. En utveckling i linje med de föregående åren skulleobönhörligen ha lett till kraftiga kommunala skatte- Prop.1984/85:100 Bilaga 1 46 höjningar eller omfattande nedskärningar i förmedborgarna vikliga verksamheter och med allvarliga sysselsättningsproblem somföljd. Dessa farhågor, sombyggde på antaganden om fortsatt höga pris- och löneökningar, har intebesannats. Okad tillväxt i ekonomin kombinerad med lägre pris- och löneökningarhar, tillsammans med en strävan från regeringens sida all inle ålägga kommuneroch landstingskommuner nya omfattande uppgifter, istället medverkat lill attkommunsektorn nu generelll sett har en god ekonomi, trots relativt lågaskaltesatshöjningar . Till detta har bidragit bl.a. återställandet avskatteunderlaget från fysiska personer till samt en budgetpolitik i övriglsom inte innehåller några kraftiga reduceringar av statsbidrag. Jag vill ocksåunderstryka all kommuner och landsting själva i hög grad bidragit lill dennuvarande gynnsamma situationen genom en aktiv omprövning av utgifter och verksamheter.Kommuner och landsting har därmed också fått utrymme att fortsätta sinutbyggnad av verksamheterna pä de prioriterade områdena, om än inte i likasnabb takt som . harkommuner och landsting även byggt upp betydande finansiella resurser.Finansieringskapilalei uppgick bokslut till över 30 miljarder kr.eller till av de totala externa utgifterna. a. detta motiveradeden likviditetsindragning som genomförs . Allmänt sett har, i frågaom åtgärder av slörre omfattning, eftersträvats en framförhållning från statenssida, så att kommunerna skall kunna beakta förändrade förutsättningar i sittnormala budgetarbete. På så sätl uppnås stabilitet i den kommunala planeringenoch möjligheter ges för kommunerna att effektivt genomföra förändringar i sinaverksamheter. Sysselsättningsläget har dock lett lill att krav ibland måstställas på kommunsektorn all med korl varsel medverka för alt ökasysselsättningen. Jag vill i sammanhanget erinra om att del i en god kommunalhushållning bör ingå att underhälla kommunala fastigheter och anläggningar påetl ekonomiskt riktigt sätt. Nuvarande finansiella läge för kommuner ochlandsting torde medge att kommunerna på egen hand finansierar denna typ avinsatser. Den finansiellasituationen i kommunsektorn ler sig gynnsam, förutsatt att pris-och löneökningarna begränsas i enlighet med regeringens mål.Kommunalskallehöjningarna blir för myckel begränsade. Sammanlaget blirökningen preliminärt , varav landstingskommunerna svarar för en höjningom och församlingarna för ett öre. Den genomsnittliga nivån förutdebiteringen i kommunerna är oförändrad. Däremot ökar spännvidden mellan dekommuner som har högst respeklive lägst sammanlagd kommunalskatt. Skillnadenmellan högsta och lägsla sammanlagda kommunalskatt kommer 1985 atl uppgå lillnärmare . All skillnaden i utdebitering mellan kommunerna ökar pådelta säll är mycket oroande. Enligt min mening är det påkallat med snaraåtgärder för atl komma tillrätta medde mest extrema skillnaderna. Prop.1984/85:100 Bilaga 1 47 Den låga sammanlagdaskattesatshöjningen beror framför alll pä en långsammare kostnadsökning äntidigare samt ett systematiskt omprövnings- och effektiviseringsarbele.Centralt i sammanhanget är också atl en snabbare tillväxt av produktion och sysselsättning ökat det kommunalaskatteunderlaget. Den särskildaarbetsgruppen om kommunernas ekonomi (), vari ingår representanter förfinans- och civildepartementen. ochLandstingsförbundet, har i likhet tagit fram kalkyler över denkommunala verksamhets- och sysselsättningsutvecklingen saml den finansiellautvecklingen. Årets kalkyler sträcker sig fram I.o.m. . Av KEA-kalkylerna framgåratt den kommunala konsumtionsvolymen under vissaförutsättningar beräknas öka med 0,och med föråren 1986 och 1987. Den volymmässiga ökning som sammanhänger med utvecklingenav befolkningens storlek och åldersstruktur uppgår till endast några tiondelsprocent. Av kalkylerna framgår vida: e att det framför alll är omsorg och värdav barn och äldre som svarar for ökningen i verksamheten, medan etl lägre antalelever i skolan drar ned volymökningen. Kalkylerna har tidigareunderskattat den förväntade konsumlionsökningen. har utifrånbudgetuppgifter bedömts alt konsumtionen ökar med 1,och för 1986 och 1987har en schablonmässig ökning lagts till grund för KE.A;sfinansiella kalkyler. Denna nivå överensstämmer med den utveckling av denkommunala konsumtionen som förordats i den av godkändapropositionen om riktlinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt. Dennämnda utvecklingen av konsumtionsnivän utgör en betydande omsvängning jämförtmed den genomsnittliga volymökningen med . Sysselsättningen har avKEA bedömts komma att utvecklas på samma sätt som konsumtionsvolymen. Vid nyssangivna ökningstal för konsumtionen innebår detta att det totala antalet sysselsattaökar med 15 000 personer 1985 och för åren 1986- 1987 med 10 000 personer perår förutsatt oförändrad medelarbetslid. För de båda sistnämnda åren har ejeffekter av sysselsättningsskapande åtgärder beaktats. KEA:s finansiellakalkyler indikerar. vid löne- och prisökningar i överensstämmelse medregeringens mål. en stabil finansiell situation inom kommunsektorn de närmasteåren. En alternativ kalkyl, beräknad på en högre men successivt avtagande löne-och prisökning, resulterar i en ogynnsammare finansiell situation.Kostnadsutvecklingen är därmed av avgörande betydelse för i vilken utsträckningen verksamhetsexpansion med åtföljande sysselsättningsökning kan ske1986 utan kommunalskattehöjningar som följd. Det kan vidare utifrån tidigaregjorda Prop.1984/85:100 Bilaga 1 48 kalkyler konstaleras att en beslående snabbpris- och löneutveckling leder till en ännu snabbare urholkning av de kommunalafinanserna. I propositionen omrikllinjer för den ekonomiska politiken på medellång sikt redovisade jag atlutrymmet för såväl privat som offentlig konsumtionsökning kommer atl varabegränsat . Inom utrymmet för konsumtionsökning förordas eninriktning till fördel för den privata konsumtionen framför den offentliga.Denna avvägning skall ses mol bakgrund av den kraftiga minskning avreallönerna som skedde 1976-1983 och den kraftiga utbyggnad av den kommunalakonsumtionen som skedde . Prioriteringen ansluterlill alternativ I i långtidsutredningen, där den privata konsumtionen ökar med 1,och den offenlliga konsumtionenmed 0,. Inom ramen för den sistnämnda förutsätts en ökning av denkommunala konsumtionen och en minskning av den statliga med I %per år. Den kommunala konsumtionen med bl. a. barnomsorg, äldreomsorg,utbildning och sjukvård prioriteras således framför den statliga. Del är ellullryck för den slora betydelse som måste tillmätas de kommunala verksamheternaoch den vikt de har för möjlighelerna atl åstadkomma en ökad sysselsättningoch förbättrad social välfärd. Jag betonade i den nämndapropositionen, alt en förulsättning för en forisait utbyggnad av den offentligasektorn är all den sker inom ramen för ett i slort sett oförändrat skattetryck.För kommunsektorns vidkommande får nya resurser för prioriterade områden inombarn- och äldreomsorg i väsentlig grad skapas genom omprioritering avbefintliga resurser. Det är därför nödvändigl alt kommuner ochlandstingskommuner även fragment tillvaratar möjligheter alt ompröva ocheffektivisera sina verksamheter. Genom en minskad statlig detaljreglering fårkommunerna större frihei all anpassa sina verksamheter till lokala förhållandenoch möjligheter till effektivare utnyttjande av befinlliga resurser. Här bör även framhållasmöjligheten alt genom förändrade verksamhetsformer och alternativafinansieringsvägar kunna bedriva vissa verksamheter inom kommunsektorn till enlägre kostnad. Jag vill i sammanhanget erinra om alt del inomstat-kommunberedningen f. n. pågår ett utredningsarbete i syfte att kartläggaoch analysera vilka administrativa och institutionella hinder som finns för enmer aktiv avgiftsfinansiering. Statsfinanserna medger f.n. inte ökade transfereringar tillkommunsektorn. Tvärtom är det nödvändigt att fortsatta åtgärder vidtas i syftealt begränsa automatiken i utgiftsökningarna för staten. Dessa bör kopplas minskad detaljreglering genom en ökad schablonisering av bidragssystemen.Härigenom ges möjlighet alt frigöra resurser som kan överföras lillprioriterade områden, där de största behoven finns. Kommunernas ochlandslingens stora betydelse för sysselsättning och välfärd gör det dock intemöjligl att vidta omfattande nedskärningar i statsbidragen. Sådana åtgärderskulle snabbt kunna leda tillkraftigt ökade kommunalskatter med Prop.1984/85:100 Bilaga 1 49 åtföljande högre lönekrav eller omfattandeneddragningar i angelägna kommunala verksamheter med ökad arbetslöshet somföljd. Verkningar av delta slag kan inte accepteras. Däremot är det som nämntsangelägel att fortsätta arbetet för alt bryta automatiken m. m. i de statligatransfereringarna. Delta behöver inle återverka negativt på verksamheter,sysselsättning och kommunalskatte-salser. Likaså medger den finansiellasituationen i kommunsektorn alt vissa smärre bidrag m. m. som ulgår påstatsbudgeten kan dras ned eller avvecklas. 1 budgetförslaget återfinns vissaåtgärder av delta slag som berör kommunerna bl. a. på skolans område, i frågaom energirådgivning och inom det arbelsmarknadspoliliska områdel.