prop · G803190 · 1984-12-31 00:00:00 — Interpellationsdebatternavarar i genomsnitt omkring eller något längre, frågedebatterna 7-8minuter. Grundlagberedningenkonstaterade (SOU 1972: 15, s. 287) att frågeinstituten under andravärldskriget kommit att användas alltmera inom . En fortsattutveckling i denna riktning skulle enligt beredningen inte bara ha ljusasidor. Sakbehandlingen av ärendena kunde tänkas bli lidande och intresset iriksdagen måhända förskjutas från riktgivande ställningstaganden tilldetaljfrågor och konkreta fall. Utanatt ta ställning till huruvida grundlagberedningens farhågor inför en ökadanvändning av spörsmålsinstituten slagit in eller ej, kan således konstaterasatt en sådan ökning inträtt. Grundlagberedningenfann också anledning rikta kritik mot att interpel-lationsformen inte sällananvändes i fall då snarare den enkla frågan hade bort anlitas, och vice versa.Beredningens förslag var därför inriktade på att interpellationen skullemarkeras som ett instrument att användas i angelägenheter av störte allmäntintresse och på att främja en övergång till användning av frågeinstitutet. Enöversiktlig genomgång av spörsmålen under /84 har gjorts i syfteatt studera karaktärsskillnaden mellan frågor och interpellationer. Vidgenomgången har endast det av riksdagsledamoten framställda spörsmåletstuderats. Varken statsrådets svar eller den efterföljande de- 1984/85:190 29 balten har ingått i det studerade materialet. De kriterierpå sakfrågan som använts för att bedöma vilken spörsmålsform som varit denlämpligaste framgår av följande uppställning. Principiellt ställningstagande Uppfattning i detaljfråga ellersak- upplysning Större omfattning Mindre omfattning "Evigt" problem Aktuell händelse Kräver ingående utredning Kräver ingen eller liten utredning Flera spörsmål uppfyller kriterier för bådaformerna. 1 sådana fall har en sammantagen bedömning där frågans omfattning ochaktualitet blivit avgörande fått styra klassificeringen. En sådan bedömning kaninte helt befrias från godtyckliga inslag. Det är emellertid inte av avgörandebetydelse om ytterligare några spörsmål borde ha tillförts den ena eller andragruppen. Det är den tendens som framgår av genomgången som är av intresse ochdenna är klar. Underriksmötet /84 framställdes 154 interpellationer och 609 frågor, dvs.sammanlagt 763 spörsmål varav en femtedel interpellationer och fyra femtedelarfrågor. Av interpellationerna hade 77, eller precis hälften, klar interpellationskaraktär.Den andra hälften hade, mot bakgrund av de uppställda kriterierna, hellrekunnat ställas som frågor. Av frågorna hade 70 interpellationskaraktär medanövriga 539 var av övervägande frågekaraktär. Trots att "fel"spörsmålsform valts i av interpellationerna mot endast i avfrågorna tar de emellertid i absoluta tal ut varandra. 3.3 Frågor och interpellationer i vissa utländskaparlament 3.3.1 Allmänt om spörsmålsinstituten av något slag finns i de flesta ländermed parlamentariskt styrelseskick. Särskilt i länder som bygger på denbrittiska parlamentariska traditionen utgör spörsmålsinstituten ett av de mestkarakteristiska inslagen i parlamentets kontroll av regeringen. 1 länder med s.k. maktbalanssystem (makten delad mellan en folkvald president ochparlamentet) saknas i allmänhet spörsmålsinstitut. Så är t. ex. fallet iFörenta staterna. De flesta nordvästeuropeiska länder har liksom merän ett spörsmålsinstitut. I flera fall rör det sig om tre eller flerafrågeformer. Den principiellt sett viktigaste skillnaden mellan dessa olikafrågeformer är om de inbegriper någon sanktionsmöjlighet, t. ex. en omröstning.I de flesta andra länder i finns till skillnad från i som tillåter att debatten avslutas med en votering somgäller regeringens handlande i den fråga som debatterats eller parlamentets förtroendeför regeringen över huvud taget. Denna frågeform kallas i allmän- Prop.1984/85:190 30 hel för interpellation. Interpellation i den svenskaformen, dvs. med möjlighet till allmän debatt men ingen förtroendeomröstningeller annan sanktion, finns endast i . Trots skillnaden skall dockdet jämföras med dess namne i vissa andraländer. 1 den följande framställningen behandlasspörsmålsinstituten i , , och . Som så många andra parlamentariska sedvänjor uppstodfrågeinstitutet i . En särskild procedur har funnits ,då svaren började lämnas vid särskilda frågestunder (question time). 1902infördes möjligheten att begära skriftliga svar. Sedan detta år har det ocksåvarit tillåtet för ministrarna att vid tidsbrist lämna skriftliga svar. Liksom i finns i och Västtysklandmöjlighet för frågeställaren att begära skriftligt i stället för muntligt svarpå frågor. 1 besvaras frågor endast muntligt. Muntliga svar lämnas i och vid en frågestunden gång . 1 lämnas muntliga svar under tretimmar som kan uppdelas på två eller tre frågestunder. I underhuset anordnasfyra frågestunder . Den tid som ministrarna får på sig för att förberedasvaren är i de danska, norska och västtyska parlamenten ungefär densamma.Frågor för muntligt besvarande skall inlämnas senast förefrågestundsveckan. Frågestunden äger sedan rum i folkelinget ochstortinget och tidigast i förbundsdagen. I det västtyska parlamentetkan talmannen göra undantag för frågor av "brådskande allmänt intresse"(dringliche Fragen) som kan lämnas in dagen före frågestunden.Denna möjlighet används mycket restriktivt. Frågor för skriftligt besvarande skall i erhållasvar , i inom . I får frågor inlämnas tidigast ochsenast före frågestunden. Liksom i kan frågor avbrådskande, allmänt intresse ställas med kortare varsel. Dessa är de s. k.Private Notice Questions som framställs före som frågestunden.Endast två ä tre sådana frågor framställs . 1 alla pariamenten tillåts frågeställaren att ställa eneller två kompletterande frågor. Inget av länderna har dock så generösa reglerför ytterligare inlägg frän frågeställaren som . 1 ,och kan också andra än frågaren och statsrådet fåordet i frågedebatten. Denna möjlighet begagnas i stor utsträckning. Några effektiva begränsningar i parlamentsledamöternasratt att ställa frågor finns inte i och . 1 kan enledamot inte ställa fler än två frågor för muntligt besvarande. Förskriftligt besvarande gäller en begränsning av fyra frågor . 1984/85:190 31 en får en ledamot inte ställa mer än ett visst antalfrågor för muntligt besvarande av . F. n.får åtta frågor ställas , dock ej fler än tvä frågor någonviss dag och inte mer än en fråga till en viss minister. Trots dessa begränsningsregler är anhopningen av frågorför muntligt besvarande sä stor i både förbundsdagen och i underhuset attstatsråden inte hinner med att svara muntligt pä alla frågor pä den anslagnatiden. För att åstadkomma en viss rättvisa har man i båda dessa parlamentinfört ett rotationssystem mellan departementen. Detta innebär attdepartementen uppförs i viss ordningsföljd. Besvaras under en viss frågestundfrågorna till departement 1-5, börjar man nästa gång med departement 6 etc. IStorbritannien fär detta system till följd att en viss minister inte behöverräkna med att besvara frågor mer än vid en frågestund . Utanför dettasystem ligger i båda parlamenten frågorna till förbundskanslern resp. premiärministern.Dessa (jämte frågor till utrikesministern) behandlas alltid först iförbundsdagens frågestunder. 1 underhuset besvarar premiärministern frågorvarje under . 1 vissa avländerna finns vidare frågeformer av annat slag än frågestunderna. I detnorska kan en ledamot framställa ett grunngitt spörsmål till enmedlem av regeringen. Både frågeställare och statsråd har vid debatt om ettsådant spörsmål till förfogande än vad som är fallet underfrågestunderna. En partigrupp eller minst 26 medlemmar av förbundsdagen har genomett särskilt institut (Kleine Anfrage) möjlighet att kräva attförbundsregeringen lämnar en skriftlig redogörelse i en fråga. Detta skall skeinom . Interpellationsinstitui finns i , och Västtysklandmen inte i , i krävs anslutning från en partigruppeller minst 26 ledamöter för att en interpellation () skall fåväckas. Som framhölls har de flesta länder regler sommöjliggör att en interpellationsdebatt avslutas med en omröstning. Så är falleti . I kan förslag framställas under inierpellationsdebatien.Förslaget kan överiämnas till ett utskott, till regeringen, bli bordlagt försenare behandling eller behandlas genast. Liknande regler gäller för förbundsdagen. Gemensamt för interpellationsinstitutet i dessa länder äratt det begagnas tämligen sparsamt och endast i frågor av större politiskbetydelse. 3.4 Förslag om reformering av spörsmålsinstituten Enligt kommitténs uppfattning finns f. n. vissa brister ispörsmålsinstituten. Den karaktärsskillnad som är tänkt att råda mellan interpellationer 1984/85:190 32 ochfrågor har alltmer suddats ut. En mycket stor del av interpellationerna cahälften /behandlar en frågeställning som är såbegränsad att den snarare borde föranlett en fråga. Å andra sidan tas problemav ganska omfattande slag inte sällan upp i frågor. /riksmöteskedde det i av fallen. Ettannat problem är enligt kommitténs uppfattning den långa tid som ofta förflyterinnan frågedebatten äger rum. har endast omkring 1/4 avfrågorna besvarats i "rätt" tid, dvs. senast vid den frågestund sominfaller närmast från det att frågan lämnades in. Någonutredning om orsakerna till förseningarna har inte företagits. Det äremellertid uppenbart att förseningarna beror på flera samverkande faktorer.Problemet med försenade svar har framhållits av vid ettpar tillfällen . Utskottet har därvid pekat pårisken för att aktualiteten hos en fråga går förlorad om svaret dröjer alltförlänge. Kommittén vill starkt understryka denna synpunkt. Etttredje problem med spörsmålsinstituten är enligt kommitténs uppfattning attdebatterna tenderar att bli ganska utdragna. Detta gäller i första hand interpellationsdebatternamen även frågedebatterna på grund av att reglerna för frågedebatterna tillåter,eller rent av uppmuntrar, ett onödigt stort antal repliker. De generösadebattreglerna i kombination med den ökade tillströmningen av frågor harmedfört att spörsmålsdebatterna tar i anspråk en stor andel av kammarenssammanträdestid. Motdenna bakgrund anser kommittén att vissa reformer av i första hand frågeinstitutetär nödvändiga. Det främsta syftet med att förändra frågeinstitutet skulle varaatt ge ledamöterna möjlighet att snabbare än f. n. få svar på frågor i aktuellaämnen. Om tiden för att förbereda svaren förkortas kan svaren inte bli likagenomarbetade som f.n. Den nya frågeformen skulle därför lämpa sig bäst förfrågor som redan väckt uppmärksamhet i den allmänna debatten och som är begränsadetill sin omfattning. Frågor av annan karaktär får ställas som interpellationer.Syftet med reformen bör också vara att öka allmänhetens och massmediernasintresse för frågestunderna. nya frågeform som kommittén vill att försöksvis prövar underriksmötet /86 i stället för den nuvarande, lämnas frågorna in senast påtisdagar . Svar lämnas i samma vecka. Med hänsyntill aktualitetskravet bör frågor som ej besvaras då förfalla. Av dennaanledning skall kammarkansliet kunna upplysa om vilka statsråd som anmält attde inte kan infinna sig i och besvarafrågor. Frågornaskall liksom f.n. kunna vara försedda med en kort inledande förklaring. Ansertalmannen att den inlämnade frågan har karaktären av interpellation bör hanråda ledamoten att i stället använda denna spörsmålsform. Talmannens råd börgrunda sig på omfattningen och aktualitets- Prop.1984/85:190 33 graden hos frågeställningen. Frågorna tas in i protokolletpä samma sätt som . Frågornavidarebefordras omgående till vederbörande statsråd. En viss beredskap börfinnas så att man snabbt kan avgöra om frågan hör hemma inom statsrådetsansvarsområde eller om den skall överlämnas till något annat statsråd.Beredningen av frågesvaret sker därefter på sedvanligt sätt. På grund av denkorta tid som står till förfogande kan dock troligen gemensam beredning endastske i begränsad utsträckning. 1 viss utsträckning får den nuvarande s. k.delningen inom av utkast till frågesvar ersättas avunderhandskontakter med särskilt berörda delar avregeringskansliet. Svarande statsråd kan vid behov samråda med sina kollegor isamband med den allmänna beredningen och lunchen . Det bör betonasatt tiden mellan och torsdag lunch är den minimitid som stårtill förfogande för beredningen av svaren. I många fall kommer frågor attlämnas in tidigare och därmed utsträcks beredningstiden. Vid frågestunden skall en lista som återger de frågor somställts flnnas tillgänglig bl. a. i kammaren och på åhörarläktaren. Frågornaropas upp av talmannen i den ordning som de finns upptagna på listan.Statsråden lämnar sitt svar under högst tvä minuter och skall då inte behöva genågon sammanfattning av frågeställningen. Frågeställaren får sedan lika långtid för replik. Frågeställare och statsråd har därefter möjlighet till ytteriigaretvå repliker var pä högst en minut. Någon mera replikväxling skall inte varatillåten. Vaije fråga skall således få ta högst i taletid.Kommittén är medveten om att behovet av replikväxling kan variera från frågatill fråga och att de föreslagna reglerna endast i begränsad utsträckning tarhänsyn till detta. Det blir därför ett viktigt moment i utvärderingen avförsöket att undersöka hur reglerna slagit ut i detta hänseende. uppfattning är det önskvärt att frågestunderna innebär ett snabbtoch direkt meningsutbyte mellan statsrådet och frågeställaren. De praktiskaarrangemangen i plenisalen bör också anpassas härtill. Talarna bör kunna"duellera" med varandra utan exempelvis uppehåll för växlingar italarstolen. Talmannen bör kunna finna en praktisk form för detta som ocksåinnebär att TV: s möjligheter att bevaka frågestunderna förbättras. Beträffandeden närmare utformningen av frågedebatterna kan antecknas att enligt nugällande regler (RO 2.15.4) den som yttrar sig i kammaren skall tala fråntalarstolen eller sin plats i plenisalen. Frågestundenborde i princip inte få ta mer än . Kommittén anser att en lämplig tidär med början . Även andra tidpunkter påtorsdagseftermiddagen är möjliga. Pågår då arbets-plenum får detta avbrytas.Ett problem uppstår om det ställs flera frågor än som kan besvaras under entimme, dvs. 1 sammanhanget kan nämnas att det f. n. ställs igenomsnitt omkring 20 frågor . Variationerna är dock stora. I detsystem som här föreslås finns dock vissa 3 1984/85. Prop.1984/85:190 34 inslag som borde leda till en minskning av frågorna (ochtill en ökning av interpellationerna). Blir den nya frågeformen populär är detförstås risk att denna minskning uteblir. En lösning på det nämnda problemet skulle vara att det vidvarje frågestund besvaras högst ett visst antal frågor muntligt. Resten avfrågorna skulle erhålla ett skriftligt svar som tas in i protokollet. Dennalösning kräver en metod för att välja ut vilka frågeställare som skall fåförmånen av muntliga svar med åtföljande möjlighet till replikväxling. uppfattning är det visserligen möjligt att konstruera en metod somuppfyller rimliga krav på rättvisa. Men det bästa vore självfallet om man slappifrån detta urvalsproblem. Kommittén har därför stannat för att föreslå attfrågestunden får fortsätta tills alla frågor harbesvarats muntligt. Skulle det då visa sig att frågestunderna tenderar att draut i fär man överväga att införa begränsningar av något slag. Liksom i nuvarande system bör det finnas möjlighet förstatsråden att låta bli att besvara en fråga. Detta kan komma att inträffaoftare än f. n. på grund av att en tillräcklig beredning av svaret inte hinnsmed under den korta tid som står till förfogande. Frågan har då, som redanframhållits, förfallit och får ställas på nytt följande vecka om frågeställarenfortfarande anser den aktuell. Detsamma bör gälla vid förfall för statsrådeteller frågaren (såvida inte någon annan ledamot i enlighet med RO 6: 2 deltari överläggningen i frågarens ställe). Beträffande interpellationerna föreslår kommittén attvissa särskilda debattregler får gälla . För det förstaföreslås att interpellanter och svarande statsråd skall få hålla högst tvåanföranden medan andra deltagare i en interpellationsdebatt inte skall kunnaerhålla ordet för mer än ett anförande. Därutöver föreligger replikrätt. n. bör statsråden ha möjlighet till särskilda inlägg. Sådana inlägg från detsvarande statsrådet bör dock inte ge rätt till genmäle. För det andra begränsastiden för varje inlägg. Anföranden av interpellant, statsråd och förhandsanmäldatalare får vara högst . För ej förhandsanmälda talare gäller liksom f.n.en begränsning . Även repliktiden skall vara oförändrad liksomlängden av statsrådens särskilda inlägg, dvs. Som framgått ovan föreslår kommittén att frågor skallbesvaras endast en gång , nämligen på torsdagseftermiddagar. Den tid påtisdagar som används för frågedebatter blir därmed "ledig" ochskulle kunna tas i anspråk för interpellationsdebatter. På så sätt skullebehovet att anordna sådana debatter minska. 1984/85:190 35 4 Ändra debatter i aktuella ämnen Förutom i samband med interpellationer och frågor finns iriksdagen ett par andra möjligheter att anordna debatter i aktuella frågor. Enligt en bestämmelse (RO 2: 10) som tillkom i samband medden nya RO kan en debatt anordnas "utan samband med annan handläggning"(fristående debatt). Avgörandet ligger hos talmannen men denne skall samrådamed partigruppernas representanter i talmanskonferensen. En fristående debattfår begränsas till att avse ett särskilt ämne eller delas in i avsnitt efterämne. Med stöd avdenna bestämmelse anordnas och i månadsskiftet januari-februariallmänpolitiska debatter. 1 dessa debatter försöker man gruppera talarna efterämne. Några andra fristående debatter förekommer f. n. inte. Enligt en annan bestämmelse i RO (3: 6) får regeringenlämna meddelande till genom skrivelse eller också muntiigen genomstatsråd vid sammanträde med kammaren. När formen muntligt meddelande har använtshar avsikten varit att meddelandet skall utgöra utgångspunkten för en debatt. Institutetanvändes under för att lämna meddelanden ikänsliga utrikespolitiska frågor. Överläggningarna ägde då mm inom stängdadörrar. har muntliga meddelanden om utrikespolitiken inlett deutrikesdebatter som brukar äga rum varje är. Detsamma gäller numera ävenhandelsdebatterna. Om man till kategorin aktuella frågor också räknar en ikammaren anmäld proposition erbjuder sig en möjlighet att debatteradenna vid det tillfälle dä kammaren beslutar om remiss till utskott. 4.2 Aktualitetsdebatter i vissa utländska parlament kan anordnas en aktualitetstimme (AktuelleStunde). Under denna timme gäller debatten ett bestämt tema av allmänt ochaktuellt intresse. äger rum efter beslut av förbundsdagensmotsvarighet till talmanskonferensen. En debatt av detta slag skall ocksåanordnas om en partigrupp eller minst 26 ledamöter begär det i eller utansamband med att ett muntligt frågesvar lämnas. Vanligast är att en partigrupptar initiativ till en aktualitetstimme. var det så gott somuteslutande oppositionspartier som var initiativtagare. Från senare tid finnsockså exempel på att partigmpper pä regeringssidan begärt sådana debatter. Inläggen under aktualitetstimmen är begränsade till femminuter per talare utom för statsråden för vilka speciella regler gäller. Bl.a. får regeringsmedlemmarna, vars taletid inte inräknas i den timme som stårtill Prop.1984/85:190 36 ledamöternas förfogande, tala högst en halvtimmetillsammans. Överskrids förlängs aktualitetstimmen. Längden avministrarnas anföranden kan inte grundlagsenhgt begränsas men brukar röra sigom 5 ä . Talarordningen bestäms av talmannen. Dock får del parti(eller motsvarande) som begärt debatten alltid börja. Sedan förbundsdagsvalet har antaletaktualitetstimmar ökat betydligt. anordnades sådana debatter fleragånger mot en gång tidigare. Enligt reglerna kan intefler än en aktualitetstimme anordnas per sessionsdag. 1 underhuset finns olika möjligheter att diskuteraaktuella frågor. Regeringen har rätt att underhuset sammanträdergöra uttalanden (statements) i aktuella frågor. Dessa uttalanden kan följas avdebatt. För oppositionens del står av varje session till förfogandeför att kritisera regeringens politik. Även enskilda ledamöter har vissabegränsade möjligheter att få till stånd debatter i aktuella frågor. Mellan1/4 och 1/3 av underhusets tid upptas av debatter av nu nämnt slag. I underhuset förekommer vidare s. k. ajourneringsdebatter (adjourn-mentdebates), vilka kan vara föranledda av en aktuell fråga. Debatten gällerformellt frågan om ajournering men är i praktiken en diskussion om den frågasom förorsakat ajourneringsyrkandet. Fyra olika slags ajourneringsdebatter kan urskiljas: Regeringen kanbegära en ajourneringsdebatt då den vill få till stånd en allmän debatt istället för en debatt som leder fram till ett ställningstagande i en sakfråga.Dessa debatter kommer alltså att gälla regeringspolitiken i allmänhet och harkaraktären av uppgörelser mellan regering och opposition. En ajourneringsdebattäger rum vid slutet av vaije sessionsdag. Under denna debatttar de enskilda ledamöterna främst upp problem som gäller den egna valkretsen.Dessa debatter är alltså inte så starkt partiorienterade. Ajourneringsdebatteräger rum innan underhusets ledamöter åtskiljs för längre uppehåll. Även dessadebatter ägnas huvudsakligen åt valkretsfrågor. En ledamot kan föreslå ajournering för att diskuteraen fråga av "brådskande allmänt intresse" (urgent public importance). Talmannen kan godta ett sådant förslag men om han motsätter sig förslaget kan en minoritet på minst 40 ledamöter överrösta honom eller också kan en mino ritet på mellan 10 och 39 ledamöter påyrka majoritetsbeslut genom omröst ning. Debatten äger rum eller senast dagen därpå. Endast mellan en och fyra debatter av detta slag tillåts per session. har åtskilligt fler debatter begärts. Prop.1984/85:190 37 1 finns en möjlighet att diskutera en aktuell frägasom påminner om det sist nämnda slaget av ajourneringsdebatt i underhuset.Denna möjlighet innebär att en ledamot vid mötets slut kan ta upp en frågautanför dagordningen. Detta skall ske med talmannens samtycke och i frågor somav speciella skäl kräver omedelbar behandling och som inte lämpligen kan tasupp pä annat sätt. En ledamot som vill ta upp en fråga utanför dagordningenskall underrätta talmannen härom före mötets slut. Meningen är att denna bestämmelse bara skall användas vidhögst speciella tillfällen. Så sker också. Debatt vid mötets slut äger endastrum några få gånger . Talmannen tillåter vanligtvis inte någon längre debatt.Som regel har bara en representant för varje parti fått ordet för korta inlägg(förutom statsministern och andra statsråd). Begärs debatt vid mötets slut äger den vanligtvis rum vidförmiddagsmötets slut, dvs. Ledamöter av har ingen möjlighet annat än iform av interpellation eller fråga att ta upp ett aktuellt spörsmål.Regeringen kan dock initiera en debatt i en sådan fråga genom att lämna en redeg0relsefor et offentligt anliggende. En redogörelse kan ges muntligt eller skriftligtmen det sker vanligtvis på det senare sättet. Senast på första sessionsdagenefter det att en redogörelse har avlämnats kan talmannen bestämma att den skalldiskuteras i . Inom samma tidsfrist kan 17 ledamöter skriftligtbegära debatt i frågan. Debatten skall äga rum senast pä femte sessionsdagenefter talmannens beslut eller minoritetsgruppens begäran. För redogörelsedebatten gäller särskilda regler.Partiernas talesmän kan göra högst tvä inlägg, det första , detandra på fem. För statsråden är taletiden första gången och varje gång. Andra ledamöter kan endast få ordet en gång för ettanförande . har i genomsnitt ett tiotal redogörelserlämnats per folketingsår. Tendensen är stigande. 4.3 Förslag om riksdagsdebatter i aktuella frågor Som framhållits inledningsvis bör ett huvudsyfte medförsöksverksamheten vara att ge en mer central ställning i denpolitiska debatten. Detta bör bl. a. åstadkommas genom att fler debatter iaktuella frågor anordnas i . Kommittén vill först peka på att nuvarande reglermöjliggör debatter i aktuella ämnen.