prop · G803202 · 1984-12-31 00:00:00 — 1 avsnittet om regeringens förhållande lill sinamyndigheter nämns förslag om ökad långsiklighet, aktivare styrning, minskaddetaljreglering och aktivare utnämningspolitik. Dessa syftar lill all gemyndigheterna störte frihet att sköta sina inre angelägenheter i kombinationmed ett förstärkt genomslag för regeringens och intentionerbeträffande verksamhetens inriktning. Jag kommer senare att föreslå regeringen åtgärder som kanunderlätta för myndigheterna att driva sitt arbete mera långsiktigt och med ettökat ansvar för de inre angelägenheterna. Jag redovisar här vissa grundläggande drag i dessaförslag. Den närmare utformningen av olika åtgärder bör ske först sedan verksledningskommitiénlämnat sitt belänkande. 5.1 Ledningen av myndigheterna De ökade krav som jag redovisat kan förverkligasendast om ledningen av myndigheterna sköts med stor yrkesskicklighet, stark ansvarskänslaoch initiativkraft och med lojalitet mol de mål regering och riksdag ställerupp. Det finns tre grundmodeller för ledning av destatliga myndigheterna. En form är all chefen ensam är högsta beslutandeinstans i myndigheten, s.k. enrådighelsverk. En annan ledningsform är ämbelsmannastyrel-sen.Den vanligaste ledningsformen är kombinationen av lekmannastyrelse ochgeneraldirektör. Styrelserna har oklara befogenheter och har ett oklartansvar i förhållandet till både regeringen och verkschefen. Jag anser - somockså framgår av direktiven för verksledningskommitién (Dir 1983:48) - attklarlägganden i dessa avseenden är mycket angelägna. Av särskild vikt är att avgränsa styrelsernas rollgentemot regering och riksdag. Styrelsen måste fullgöra de uppgifter och följade föreskrifter och direktiv som ges i lagstiftningen och av regeringen. Denskall inte ha någon självständig allmänpolitisk uppgift. Den verkställande ledningen i myndigheterna har ett stortansvar för att verksamhetsmålen uppnås. Det är bl. a. mot den bakgrunden somman bör se de åtgärder rörande rekrytering, rörlighet och utbildning avmyndigheternas chefer som jag tidigare förutskickal. När utbildningen avverksledningar skall läggas upp, kommer jag bl. a. att fästa särskilt avseendevid frågan om systematisk och professionell rekrytering. Skr.1984/85:202 38 Vid rekrytering av chefer för myndigheter finns det vidareskäl alt utnyttja de positiva värden för såväl verksamhet som individ som enökad rörlighet för verkschefer kan ge. Motsvarande åtgärder bör enligt minmening också omfatta chefsskiklet närmast under verkschefen. Med undantag för bl.a. affärsverken beslutar f.n.regeringen om tillsättning av chefstjänster hos myndigheterna t.o.m.byråchefsnivå. Som ett led i strävandena alt ge myndigheterna ökade möjligheleralt utnyttja rekryteringen av befattningshavare för utveckling och styrning avorganisationen avser jag all föreslå regeringen att ge myndigheternaytterligare utvidgad beslutanderätt i chefstillsätlningsärenden. Detta kräveratt en chefsförsöijningsplanering på myndigheterna utvecklas. En ökad rörlighet är också önskvärd på den chefsnivå iverken som finns närmast under verkschefen. Jag kommer därför alt efter kontakter med de fackligaorganisationerna föreslå ändringar av anställningsformerna i chefsfunklionenför nylillträ-dande högre chefer. Enligt min mening bör ett samarbete utvecklasmellan myndigheter och departement som gör ett planerat och i liden välavpassat byie på chefsposter inom myndigheten till ett naturligt och av allaförväntat inslag i myndigheternas personalpolitik. Detta är av särskild viktför alt undvika de mycket stora mänskliga problem som inträffar när ettbyte måste framtvingas. En sådan ordning för chefsförsörjningen bör ocksåmedföra en breddning av chefernas kompelens och en personlig stimulans för deberörda. Med början genomfördes ett utbildningsprogram förverkschefer, deras ställföreträdare samt cheferna närmast därunder. Utvärderingenav utbildningen visar all den gett upphov till och kunnat stödja ansträngningaralt effeklivera arbetet i myndigheterna. Verksledningskommitién har i uppdragatt föreslå fortsatta utvecklings- och utbildningsåtgärder för myndigheiernasverkställande ledning och deras styrelser eller motsvarande. Därtill skall manprecisera förslag om styrelsernas roll, sammansättning m. m. De vunnaerfarenheterna antyder att en anknytning till den fördjupade budgetberedningsom jag har aviserat kan vara lämplig. 5.2 Verksamhetsutveckling vid de statliga myndigheterna Större handlingsfrihet för myndigheterna m. m. En ökad frihet för myndigheterna alt själva leda, planeraoch organisera sin verksamhet är en förutsättning för ett fullt resultatansvarför myndighetsledningarna. Ett sådant ansvar avser då såväl kostnader somverksamhetsresultat. Som jag tidigare redovisat kommer jag allföreslå regeringen alt bemyndiga mig alt tillkalla en särskild utredare somskall se över allmänna verksstadgan och vissa andra administrativaförfattningar. Jag avser också au föreslå regeringen all begärariksdagens bemyndi- 1984/85:202 39 gande alt häva sådana bindningar i tidigare riksdagsbeslutom myndigheternas inre organisation som kan hindra ett fullt ansvarstagande. Den tidigare nämnda möjligheten att införa treårigaresursramar för myndigheiernas förvaltningskostnader skulle kunna underlättaför dem alt planera och driva sin verksamhet mer effektivt. Statsmakterna fårdessutom möjlighet all genomföra fördjupade analyser av verksamheten. Ytterligare en stimulans för att engagera myndigheternaall aktivt söka effeklivera verksamheten är att överskott pä grund avbesparingar och rationaliseringar, utöver de fastställda kraven, bör kunnaanvändas även för t. ex. utvecklingsarbete och utbildningsinsatser hosmyndigheterna. En fortsatt utveckling av avgiftsfinansiering bör ocksåkunna bidra till effektivering i kombination med stärkt handlingsfrihet hosmyndigheterna. I särskilt hög grad gäller detla myndigheter som finansierasgenom avgifter på de tjänster man gör åt andra myndigheter. Man har dock skälatt i sädana sammanhang beakta att effekiiviteisstimulansen försvagas ellerhelt uteblir, om inte avgiftsfinansieringen kombineras med en ökad frihet förmyndigheter som köper tjänster från andra myndigheter m. m. Myndigheiernas ledningar skall således la ett fullt ansvarför sin verksamhet inom de ramar som getts och agera mera långsiktigt. Detlaställer stora krav på ledningsfunktionen och pä att personalen på alla nivåerengageras aktivt i arbetet. Jag vill i detta sammanhang peka på de erfarenheter somfinns från ett antal myndigheter, bl.a. AMS, domänverket och , somprövat delvis nya former för den interna styrningen av verksamheten. De arbetsformersom prövats går bl. a. ut på att öka graden av målstyrning i planeringen ochledningen av den egna verksamheten. Härigenom åstadkommer man en aktivmedverkan i verksamhetens utformning från alla anställda och en kraftfulldecentralisering av genomförandet. Syftet är att nå flexibilitet ianvändningen av tilldelade resurser för att både klara en snabb anpassning tillmedborgarnas och andra avnämares krav och därtill genomföra rationaliseringaroch besparingar. En viktig del i ett fördjupat arbele med treåriga budget-och verksamhetsramar är redovisningen av myndigheiernas resultat och effekterav verksamheten. RRV och statskontoret arbetar med en utveckling av metodikenpå delta område. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () harföljt utvecklingen i bl. a. de statliga myndigheterna under en följd av år ochredovisar en viss förbättring i myndigheternas produktivitet under senare är.Jag har redan inledningsvis något kommenterat denna fråga. Jagerinrar också i detta sammanhang om det tidigare (avsnitt 4.5) nämnda INKA-projeklet.I statskontorets KRON-projekt görs kostnadsjämförelser för en rad offentligatjänster i de nordiska länderna. Skr.1984/85:202 40 detta slag liksom de erfarenheter som vunnits i ESO:s och siatskontoretsstudier av produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen måste läggas tillgrund för ylteriigare ansträngningar inom myndigheterna att höja produktiviteten. Som en följd av arbetet inom och statskontoret kanmetoder för produktiviietssludier även för enskilda myndigheter komma allutvecklas. Den statliga statistiken kan också ge underlag för uppskattningarnaav produktiviteten. Mått på produktivitetsutvecklingen av olika slag menframförallt beskrivningar av verksamhetsutvecklingen och uppföljningen avresultaten av myndighelsarbetet kommer alt kunna vara väsentliga instrument förverksledningarna och en del av underlaget för del fördjupade budgetarbetet. Under en följd av år har detaljbindningen avmyndigheternas anslagsanvändning minskal. Detta kräver som jag tidigareredovisat en bättre uppföljning, men också en redovisningsrevision med tonviktäven på de ekonomiadministraliva systemens ändamålsenlighet och ledningens förvaltning. RRV svarar för tillsynen av de statliga revisionskonlorenoch meddelar föreskrifter för redovisningsrevisionen. RRV skall vidare tillseall redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt och i betryggande former. I ell revisionskonlors granskningområde ingår vissamyndigheter efter beslut av regeringen. Kontoret är administrativt knutet av dessa myndigheter, den s.k. värdmyndigheten, som utövar arbetsgivarfunktionengentemot kontorets personal och svarar för administrativ service. Chefen förkontoret utses dock av RRV i samråd med värdmyndighelen. Del kan ifrågasättas om det är rationellt att ha ansvaretför redovisningsrevisionen så splittrat som f. n. Betydande fördelar skullestå alt vinna om det samlade ansvaret för denna verksamhet i stället lades påRRV, som är centralt organ för revision och redovisning. Verksledningskommitiénbehandlar denna fråga. RRV:s förvaltningsrevision har inriktats molprojekt som beskriver och bedömer de offentliga verksamheternas samlade påverkanpå olika delar av samhället och som bedömer de statliga verksamheternaseffektivitet i delta perspektiv. I årets budgetproposition uttalas all del också ärväsentligt alt RRV lar fram underlag, som ger regeringen och bättremöjligheter all bedöma effektiviteten och produktiviteten hos enskildamyndigheter, bl. a. för all kunna avgöra hur förändrings- ochrationaliseringskraven bör ställas upp. Vidare hör därvid enligt min mening revisionellaresurser i något ökad utsträckning inriktas mot enskilda myndigheter främst vadavser styr- och 1984/85:202 41 uppföljningssystem och ledningens förvaltning.Myndigheterna bör i RRV ha en vikiig rådgivande resurs - liksom aktiebolagen isina revisorer ofta har en motsvarande resurs. Frågan om eventuella ytterligare medel till RRV för dessauppgifter bör behandlas i höstens budgetarbete. Under affärsverken finns ca 450 bolag. För attaffärsverken skall kunna bilda eller förvärva dotterbolag krävs riksdagensmedgivande. För domänverket, , och i vissmån har dock delegerat sin beslutanderätt tillregeringen. RRV granskar enligt sin instruktion affärsverkens redovisning ochbokslutshandlingar. För revisionen av affärsverkens dotter- och dolterdoilerbolaggäller samma bestämmelser som vid revision av andra bolag. Koncernbokslutupprättas f. n. endast inom domänverket, affärsverket FFV och . Idessa fall utför RRV även koncernrevision, vilket innebär alt RRV tillsammansmed revisorer inom förekommande förvaltningsbolag granskar koncernresultal ochkoncernbalansräkning. Revisionsberättelsen undertecknas gemensamt av nämndarevisorer. Enligt nuvarande regler är , regeringens ochdärmed allmänhetens inflytande i de av myndigheterna bildade bolagen mindre ännär verksamheten bedrivs direkt i myndighetsform. Mot denna bakgrund har verksledningskommitiénbl. a. fått i uppdrag alt se över relationerna mellan , regeringen,fackdepartementen samt de bolag och andra juridiska personer som ligger undermyndigheterna, likaså de styrmöjligheter regeringen bör ha. Regeringen har gett verksledningskommitién delta uppdragför att få förslag om en ordning där varje affärsverk och dess bolag uppfattasoch styrs som en helhet. a. utvecklats sä,att många myndigheter har uppgifter som i väsentliga delar ligger myckel näravarandra som den enskilda myndighetens verksamhetsinriktning äralltför snäv. Eftersom förvaltningens struktur löpande behöver anpassas tillförändrade förutsättningar, är del bl. a. viktigt att skapa rationella ochförändringsbara organisationsformer. utvecklingsarbete med dennainriktning pågår f.n. inom flera verksamhetsområden. Detta arbete syftar tillminskad sektorisering, ökad decentralisering och ökad samverkan inom förvaltningen. En särställning i detta arbete har frågan om utvecklad samverkanmellan statliga länsorgan. Den nuvarande länsorganisationen på det statliga områdetutformades huvudsakligen under 1940- och 1950-lalen när ett anlal länsnämnder inräl- Skr.1984/85:202 42 lades vid sidan av länsstyrelserna. Grunden för dennautbyggnad var all samlade insatser behövdes på vissa områden och att denekonomiska tillväxten tillät ett genomgripande reformarbete. Det gällde bl. a.de arbetsmarknads-, bostads- och utbildningspoliliska områdena. Genom utbyggnaden kom den statliga länsförvaltningen attpräglas av en stark sektorisering. Denna sektorisering med flera organunderställda centrala förvaltningsmyndigheter har ifrågasatts.Kritiken har haft sin utgångspunkt i att en akliv och åtgärdsinrikladregionalpolitik som spänner över en rad olika samhällssektorer har byggts uppoch en fysisk riksplanering utformats. Förvaltningsarbetet på länsplanet hardärmed i ökad utsträckning präglats av samverkansbehov. Flera reformförsök har gjorts. genomfördes enpartiell omorganisation av den regionala förvaltningen. Denna reform innebarbl. a. alt fick ett mera uttalat ansvar för frågor som rör länetsutveckling och framtid. försågs också med en lekmannastyrelseför att verksamheten bättre än tidigare skulle förankras i länet. reform var partiell. Något ingrepp i den statliganämndorganisationen skedde inte. Reformen har inte fullt ut lett lill avsettresultat. Del finns fortfarande en stark sektorisering i samhällsförvaltningensom försvårar samlade och för samhället totalt sett effektiva lösningar på denregionala nivån. Från kommuner, landstingskommuner och näringsliv har ställtskrav på alt den statliga länsförvaltningen måste uppträda mer samlat. Mankräver också att den statliga styrningen av bl. a. kommunerna blir mindre delaljinrikladoch i stället koncentreras på avvägningar mellan centrala och lokala intressen.Beslutskompeiens måste också föras ut från den centrala nivån lill länen. Mol denna bakgrund fick statskontoret iuppdrag av regeringen alt utreda frågan om en samordnad länsförvaltning.Översynen borde ske med utgångspunkt i förhållandena i län.Statskontoret skulle visa på lämpliga former för samordning av regionalastatliga verksamheter. En samordnad länsförvaltning skulle enligt uppdragetvara förenlig med det behov av central styrning som föreligger inom olikasektorer. Statskontoret skulle vidare i samband med översynen utredaoch föreslå en lämplig organisation för en från och slutligen föreslå former för samverkan mellan statligamyndigheter i frågor som rör intern administration. Statskontoret har i en serie rapporter (1985: 10-13) redovisatförslag som syftar till en försöksverksamhet med en mer samlad regional länsförvaltningi fr. o. m. den . Förslagen kräver i vissa delarfortsatt utredning och beslut av statsmakterna. I andra delar kan de genomförasgenom beslut av och andra berörda organ i . Inriktningen och utformningen av en försöksverksamhet meden mer 1984/85: 202 43 samlad regional länsförvaltning i bereds f,n. inom och jag har för avsikt att senare föreslå regeringenatt förelägga förslag om en sådan försöksverksamhet. 5.3 Decentralisering av statlig verksamhet gav regeringen 20 statliga myndigheter medhuvudkontor i eller i uppdrag alt tillsammans med statskontoretundersöka möjligheterna all ylteriigare decentralisera sin verksamhet. Myndigheternaskulle särskilt pröva hur den moderna data- och kommunikationstekniken skullekunna utnyttjas för alt decentralisera funktioner och verksamheter. Myndigheternaoch statskontoret har redovisat resultaten av dessa utredningsuppdrag.Framkomna förslag bereds f. n. inom . De affärsverk som har sina huvudkontor iStockholmsområdet, dvs. , postverket, ochstatens järnvägar, ser successivt över sin organisation bl. a. i syfte alldecentralisera uppgifter frän huvudkontoret i lill sinaregionala organ. Regeringen kommer att uppdra åt vart och ett av dessaaffärsverk alt i sina anslagsframställningar eller flerårsplanerredovisa resultatet av del pågående decentraliseringsarbetel. 6.1 Principer för statens förhållande till kommunerna En viktig förutsättning för den långtgåendedecentraliseringen har varit utvecklingen mot stora och bärkraftiga kommuner.Med goda ekonomiska resurser, en kompetent förvaltning och erfarna förtroendevaldai kommuner och landstingskommuner har staten kunnat övertala ett stort ansvarför samhällsförvaltningen på dessa. Detla har kunnat uppnås inte minst genom 1960- och 1970-lalensomfattande kommunreform. Inom deramar som måste uppställas för alt tillgodose nationella intressen börkommuner och landstingskommuner ha stor frihet att själva fastställa sinverksamhetsinriktning saml välja sättet alt nä de uppställda målen och utformasin verksamhet. En sådan frihet främjar medborgerligt engagemang isamhällsfrågorna och skapar förutsättningar för en effektiv verksamhet och engod service anpassad till medborgarens behov. Det ärenligt min mening uppenbart att det inte går alt dra strikta gränser mellanstat och kommun. Del går heller inte att en gång för alla fastslå den kommunalafrihetsgraden. Men vissa principiella utgångspunkter bör klargöras. Skr.1984/85:202 44 1 regeringens proposition om frikommunförsöket anges enram utanför vilken försök inte bedöms lämpliga med hänsyn lill riksintressena.Där sägs bl. a. följande (prop. 1983/84: 152 s. 8, KU 32, rskr 368): ""En grundläggande begränsning är den som följerav att de centrala politiska organen - regering och riksdag - även fortsättningsvismåste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet, l.ex. vadgäller likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice. Andra begränsningargäller skyddet för medborgarna. Det kan alltså inte bli fråga om att undanröjasådan statlig reglering som ulgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa ochför särskilt utsatta eller svaga grupper. Det kan heller inte bli fråga om attta bort de bestämmelser som kommit till för att garantera de enskildasrättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten lill insyn i offentlig verksamhet ochrätten alt anföra besvär över samhällsorganens beslut, . .. En vissgrundläggande reglering av ansvarsfördelningen mellan samhällsorganen måsteockså finnas kvar. " Dessa grundläggande krav kan enligt min mening vara en godutgångspunkt när man diskuterar vilken omfattning den statliga regleringen avden kommunala verksamheten bör ha. Staten måste alltid ha möjligheten au, dådel nationella intresset så kräver, gripa in och genom lagstiftning eller på annatsätt inskränka den kommunala handlingsfriheten. I den meningen är den kommunalasjälvstyrelsen villkorlig. I det fortsatta arbetet med förnyelse av den offentligasektorn är frågor om självstyrelse och demokrati centrala.Statens relationer lill kommuner och landstingskommuner slår då i fokus.Stat-kommunberedningen (C 1983:02) överväger hur principer för denna relationnärmare kan utformas och användas i förnyelsearbetet. 6.2 Samspelet mellan stat och kommun Statens styrning, tillsyn och kontroll av kommunernas ochlandstingskommunernas verksamhet sker i många olika former. Regler i form avlagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och råd styr den kommunalaverksamheten i betydande utsträckning. Allmänt målformulerande lagar har imånga fall inneburit en vidsträckt överföring av normgivningskompe-lens frånriksdagen och regeringen till myndigheterna. Statsbidragen är ett annatinstrument för staten när del gäller alt påverka utformningen och volymen avolika verksamheter. Delsamma gäller de krav på obligatorisk planeringsom staten ställer på vissa områden. Underställningsskyldighet är en särskilt ingripande mennumera mindre vanlig form för statlig styrning. Ett mera allmänt utformat system för styrning är den tUlsynsom utövas av statliga myndigheter gentemot kommunerna. Ett vidsträckt tillämpningsområde har den statskontrollsom utlöses genom att enskilda överklagar kommunala beslut. Detta sker genomkommunalbesvär enligt kommunallagen (1977: 179, ändrad senast 1985:128) ellergenom förvatlningsbesvär enligl olika specialförfatlningar. 1984/85: 202 45 Slutligen skall nämnas den tillsyn som riksdagensombudsmän () och justitiekanslern utövar. Förutom denna fast reglerade styrning av kommunernapåverkar statsmakterna kommunernas verksamhet också pä informella ellerindirekta vägar. Av särskilt stor betydelse är det inflytande som kommer till uurycki återkommande överiäggningar mellan regeringens företrädare och företrädareför kommuner och landstingskommuner. har denna väg använts bl.a. för att begränsa skatteökningar och tillväxten av den kommunalakonsumtionen, nå lösningar beträffande barnomsorgens framlida utveckling, omdanaväsentliga delar av statsbidragssystemet saml medverka till en delvis förändradutveckling för vissa delar av hälso- och sjukvården. Ytteriigare en viktig form för statlig påverkan på denkommunala verksamheten är utbildningen av de anställda hos kommunerna. Enliglmin mening uppnår staten exempelvis på hälso- och sjukvårdsområdet och påskolområdet betydande styreffekter genom inriktningen av utbildning avvårdpersonal och av lärare, 1 en kommande avvägning av den formella detaljregleringenär det viktigt alt noga överväga vilka resultat som kan uppnås genom all merindirekta styrformer används. Om effekten av dessa underskattas, finns enuppenbar risk för att detaljregleringen kraftigt överdimensioneras. 6.3 Erfarenheter av översyn av statliga myndighetersreglering av verksamhet Arbetet med att förenkla regler i relationen mellan statoch kommun har pågätt forflöpande . Olika metoder haranvänts. En vanlig sådan har varit en genomgäng av reglerna inom en viss sektori syfte att förenkla eller ta bort dem. Denna metod har varit mödosam och gettalltför få konkreta resultat. En annan metod har varit att ge myndigheterna iuppdrag alt se över regler som de själva har utfärdat. Framgångarna har varitmyckel begränsade. Regeringen har försökt att begränsa kostnadsdrivande regelgivningfrån myndigheterna genom kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighetsrätt aU meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (omtryckt 1977:629, ändradsenast 1983:223), den s.k. begränsningskungörelsen. De utvärderingar som nugjorts antyder att den har haft relativt blygsam effekt. Det har därför varil naturligt att söka nya former föröversyn och förenkling. Frikommunförsöket syftar lill alt dra fram sådanaregler i ljuset som verkar begränsande på den kommunala självstyrelsen, somonödigtvis driver kommunala kostnader i höjden och som pä ett olämpligt sättingriper i kommunernas anpassning av organisation och verksamhet. mycketstort antal förslag har kommit in. Jag kommer alt i ett annat sammanhang Skr.1984/85:202 46 föreslå regeringen att för redovisa vilka beslutsom regeringen har fattat med anledning av kommunernas framställningar. har också tagit ställning till vissa generellaåtgärder för att myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och föralt regelbeståndet inte skall bli alltför omfattande. Jag har redan tidigareberört dessa frågor. En viktig bakgrund till del lidvis intensiva arbetet medatt försöka förenkla de statliga myndigheternas regler är införandel av meraallmänna målbeskrivande lagar. 1 många av dessa lagar har berörda myndighetergetts omfattande bemyndiganden alt utfärda föreskrifter. Jag har redan tidigareberört de problem som detta medför. För utformning av den statliga styrningenav kommunerna har denna fråga den allra största vikt. 6.4 Ändrade former för statlig styrning av kommunerna