prop · G80381 · 1984-12-31 00:00:00 — En remissinstans föreslåratt också våldsrollarna skall bestämmas centralt. RA uttalar att han inle villavstyrka förslaget om tre regionala rotlar och en lokalt bestämd rotelindelningi övrigt. RÅ framhåUer dock att det finns anledning att räkna med försämrademöjligheter lill jämförelser mellan polismyndigheterna. Det är enligt RÅ inleheller till någon fördel för åklagarverksamheten om rotelindelningen bliraUtför skifiande inom en regional eller lokal åklagarmyndighets område. 1984/85:81 12 Jag anser för egen del atl det föreslagna systemetmed basorganisation och fria resurser utgör den nödvändiga förutsättningen föralt de lokala polismyndigheterna skall få del inflytande över polisverksamhetensora reformeringen av polisväsendet i första hand syftar till. I detta liggerdå också att det lokala medborgarinnylandel får etl reellt innehåll. Jag anservidare att systeraet raedför en väsentligt ökad flexibilitet inompolisväsen-del i fråga om inriktningen av verksamheten och användningen avresurserna. Genom ett sådani syslera kan nämligen resurserna på ett helt annatsätt än vad som är fallel snabbt anpassas till de lokala förhållandena ochtill de skifiande krav som kan ställas på polisen inom distriktet ellerregionen från medborgarna, andra myndigheter och organisationer. Atl samrådskall ske med vederbörande åklagarmyndighet rörande användningen av resursernaoch inriktningen av verksamheten fraragår för övrigt redan av 4 kap.polisförordningen. Enligt 3 § polislagen finns vidare en generell skyldighetför polisen att samråda med andra samhällsorgan. innebär denföreslagna ordningen att statsmakterna på ett nytt och mer genomgripande sättkan styra resursanvändningen i stort. I den nuvarande samhällsekonomiskasituationen, där några resurstillskott till polisverksamheten inle lorde varamöjliga, blir det betydelsefullt all skapa en ordning som gör det möjligt attpå ett smidigt och effektivt sätt omfördela resurser mellan olikaverksamhetsgrenar efter de behov som kan uppkomma vid skilda tider. Jagförordar följaktligen atl det av polisberedningen utvecklade systemet medbasorganisalion och fria resurser nu genomförs. Med anledning av den kritik som har riktats motberedningens överväganden i fråga om de personaladminislraliva effekterna villjag framhålla att beredningens genomgång på detta oraråde visar att det intefinns några arbelsrätlsliga eller andra hinder mot den föreslagna ordningen. Enannan sak är att den nuvarande lönestrukturen och andra arbetsvillkor för deanställda inom polisväsendet kan verka begränsande på en rörlighet mellan olikaaktiviteter och verksamhetsområden. 1 den utsträckning detta är fallet fåremellertid hithörande frågor lösas i ett annat sammanhang. Jag är ocksåmedveten ora att det finns vissa andra hinder mot en röriighel, såsombristande kompelens eller utbildning hos personalen för en viss verksamhet. 1fråga om den framlida polisutbildningen återkommer jag i ett följande avsnitt(avsnitt 2.3). Huvuddragen i den nya ordningen med basorganisationoch fria resurser bör enligt min uppfattning utformas på följande sätt. Statsmakterna bör för varje distrikt fastställa enbasorganisation. Av basorganisationen skall i princip framgå vilka enheter somskall finnas i distriktet. Basorganisalionen skall vidare innehålla vissatjänster. Antalet polismanstjänsler skall liksom nu bestämraas avstatsmakterna. Fördelningen på enheter av de tjänster som inte ingår ibasorganisalionen avgörs 1984/85:81 13 däremoti framliden genom lokala beslut med utgångspunkt från de riktUnjer omresursanvändningen som statsmakterna har beslutat. När det gäller frågan ora hur basorganisationenskall utformas anser jag att man bör låla denna omfatta tjänster med sådanaarbetsledande funktioner eller andra nyckelfunktioner som oundgängligen måsleuppehållas i distriktet. bör man sträva efter att genom centralabeslut organisatoriskt binda en så liten del av myndighetens resurser somraöjligt. Mot den bakgmnden kan jag inte ansluta raig till de av raångareraissinstanser framförda önskemålen ora att låta ytteriigare funktioner,utöver de som polisberedningen har föreslagit, ingå i basorganisationen förpolismyndigheterna. I fråga om indelningen på enheter avkriminalavdelningen bör sådana enheter som sysslar med brottsbekämpning somsamhällel prioriterar högt, nämligen rotlar för bekämpning avnarkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet, anges i basorganisationen.Detsamma gäUer sådana enheter vars ansvarsområde sträcker sig utanför detpolisdistrikt där enheten är stationerad och enheter raed raycket speciellaarbelsuppgtfter. Det innebär att även lekniska rotiar, utlänningsrotlar ochpasskontrollrotlar bör bestäraraas centralt. Den organisatoriska indelningen iövrigt av kriminalavdelningen bör däremot bestämmas lokah. Den begränsningenkommer emellertid alt finnas även efter reformen atl antalet befattningshavaremed chefsfunktioner anges genom centrala beslut. Kriminalavdelningens organisationfår alltså bestäramas raed hänsyn till detta. Med utgångspunkt i dessaprinciper avser jag att återkomma till regeringen med förslag lillbasorganisation för respektive polismyndighet i samband med de åriiga beslutenom regleringsbrev. Vid sidan av insatserna mot narkotikabrottslighetenoch den ekonomiska brottsligheten tillhör bekärapandet av våldsbrottslighetende områden som enligt beslut av skall prioriteras särskilt. Detlakunde synas tala för att även våldsrollarna borde anges i basorganisationen, enuppfattning som även förts fram under remissbehandlingen. De rentorganisatoriska skälen för en sådan lösning är dock beträffandevåldskriminaliteten inte lika starka som när det gäUer narkotikabrottslighelenoch den ekonomiska brottsligheten. Övervägande skäl talar därför för attvåldsrotiarna bör följa de regler som avses gälla för enheter i allmänhel. Jag övergår därefter till frågan ombasorganisationen för regional verksamhet. 1 det nya systemet avses dennaframgå av basorganisalionen för de polismyndigheter som har regionala enheter.När del gäller de fria resurserna får de regionala och lokalapolismyndigheterna i samråd korama fram till hur många årsarbetskrafter somskall avdelas för regional verksamhet inom ramen för befintliga resurser.Beslutanderätten ligger dock i sista hand hos förtroendemannastyrelsen iregionen. Personalen bör tas ut vid de polismyndigheter där statsmakterna harbestämt atl den regionala enheten skall finnas. Uttagningen skall ske genomlokala beslut i samråd 1984/85:81 14 medden regionala instansen. Jag vill i detta saramanhang peka på att degrundläggande bestämraelserna om beslutanderätten rörande regional verksamhetfinns i 4 och 6 §§ polislagen (1984:387). Den personal sora inte ingår i basorganisationen,såväl polismanstjänster som administrativ personal, utgör därraed friaresurser. Jag bedömer att ca 5/6 av personalen komraer att höra till dennakategori. Polismyndigheterna kommer följaktiigen all ha ett betydande utryraraeför alt själva styra resursanvändningen. Jag vUl också nämna något om hur den fraratidastyrningen av resursanvändningen från statsmakternas sida bör utformas motbakgmnd av det förordade systemet. I saraband raed budgetprocessen bör statsraaktemata ställning till hur resurserna inora polisväsendet totalt sett skallanvändas, i stället för att som tidigare inskränka sig lUl att utpekaverksarahetsområden för nyinrättade tjänster. Som grund för dessaställningstaganden kommer och regeringen att ha tUlgång till bl. a.uppgifterna i de lokala planeringsdokumenten. I dessa redovisas bl.a. utfaUetav verksamheten samt den beslutade och den planerade verksaraheten vidrespektive polismyndighet. Den allmänna inriktningen av verksamheten kommersålunda att omprövas från tid till annan. Delta innebär emellertid inte attden centrala styrningen ökar utan enbari att intresset fokuseras på helheten istället för på detaljer i resursanvändningen. prioriteringsbeslut kommer attåterspeglas i regleringsbrevet. Det kommer att innehålla de föreskrifter somkrävs för att poUsverk-samheten skaU få den av i saraband raedanslagsbehandlingen angivna inriktningen. För myndigheterna komraer detla attinnebära riktlinjer för resursanvändningen. I regleringsbrevet anges också hurbasorganisationen skall se ut i respektive myndighet. Den nya ordningen innefattar olika möjUgheter förregeringen att styra myndighetema på grundval av principbeslut omresursanvändningen. 1 regleringsbrevet kan för det första göras vissaallmänt hållna uttalanden om hur myndigheterna bör utnyttja de fria resursernaulan att dessa uttalanden innehåller någon närraare precisering avresursanvändningen. I den raån statsmakterna önskar styra användningen avresurserna ytteriigare kan detta ske genom att man anger t.ex. procentuellaförändringar i fråga om vissa verksamhetsgrenar. En ännu längre gående styrninginnebär alt det i regleringsbrevet uttryckligen fattas beslut ora användningav viss del av de fria resurserna för någon bestärad verksamhei. För bör den förordade ordningenmedföra förändrade uppgifter. En viktig uppgift för kommer ifortsättningen att vara att förmedla statsmakternas beslut till den lokala ochregionala polisorganisationen. Som jag anförde i prop. 1983/84:89 s. 38, börvidare befogenhet atl besluta i frågor som rörorganisationen 1984/85:81 15 regionalteller lokalt nu helt las bort. Det föreslagna systeraet innebär nämligen attden lokala organisationen antingen skall bestämmas av statsmakterna eller avmyndigheten själv. Jag återkoraraer i ett följande avsnitt till styrelsensuppgifter när det gäller den territoriella indelningen. 2.1.3En ny anslagskonsiruklion för den lokala polisorganisationen I syfte alt öka möjligheterna för de lokalapolismyndighetema att effektivt använda de fria resurserna harpolisberedningen övervägt frågan ora en ny anslagskonstruktion för den lokalapolisorganisationen. Enligt beredningens bedömning är nämligen f. n. anslagettill förvaltningskostnader för den lokala polisorganisationen indelat i ettalltför stort antal poster, vUket medför att statsmakterna låserpolismyndigheterna i för stor utsträckning. Beredningen anser mot denna bakgmndatt förslagsanslaget Lokala polisorganisationen; Förvaltningskostnader bör utgåoch ersättas av etl nytt förslagsanslag till den regionala och lokalapolisorganisationen. Även vissa delar av det nuvarande anslaget till utmstningför den lokala polisorganisationen bör föras dit. Anslaget bör inte omfattalänspolischeferna och deras expeditioner i länsstyrelserna. Det nya anslaget bör så långt möjligt utformas somett sådant förvaltningskostnadsanslag sora flertalet myndigheter har.Beredningen föratsätter att sådana utgifter som inte kan påverkas avmyndighetema liksom kommer atl redovisas under förslagsvisa poster. 1övrigt anser beredningen att ett antal poster som redovisas under anslaget ifråga kan föras sararaan till en anslagspost för förvaltningskostnader. Dennaanslagspost skulle komma att utgöra en ekonomisk ram för verksamheten. Ramenbör kunna omfatta såväl kostnader för löner till administrativ personal ochlokalvårdspersonal som andra kostnader i verksamheten. Beslut om antaletpolismän bör eraellertid fortfarande fattas av statsmakterna på grund avpolismansljänstemas särskilda karaktär. Poslen för löner tiU polispersonal bördärför inte läggas inom ramen utan behållas oförändrad. Den föreslagna ordningen innebär i fråga om denadministrativa personalen att regeringen i sitt beslut om basorganisationenför en polismyndighet anger det högsta antal tjänster i de administrativakarriärerna och för lokalvårdspersonal som får finnas vid myndigheten. Det blirdå möjligt för den lokala polismyndigheten atl tillsätta sädana tjänster upptUl den i beslutet angivna gränsen och det högsia belopp som anvisas härför. Beredningen har vidare strävat efter atl vidga denekonomiska ramen genom att till denna föra utgifier som tas upp på andraanslag. Under del nya anslaget bör för det första fallakostnader för inköp av inventarier och utrustning som av polismyndigheterna kanköpas mol avropsavtal. För inköp av annan, mera specieU och dyrbar utrustningbör fortfarande svara. Till den ekonomiska ramen bör ocksåföras kostnader för vissa förhyrningar av fordon som inte är särskilt utmstadeför polisiära behov. 1984/85:81 16 Beredningen anser vidare atl den lokalapolismyndigheten skaU få ekonomiska raöjligheter alt bestäraraa antaletterrainaler till och atl kostnaden fördessa därför bör läggas inora den ekonoraiska ramen. Likaså föreslårberedningen att polismyndigheterna bör ges större möjlighet alt hyra ellerköpa datomtmstning. Slutligen vill beredningen att en polismyndighet skall gesmöjlighet att besluta om vissa mindre förhyrningar av lokaler. Beredningen har vidare ingående övervägtmöjligheterna för en polismyndighet att använda anvisade medel under etlförslagsanslag än etl budgetår. Beredningen har, efter atti första hand ha förordat ett system med planeringsramar, föreslagit ettsärskilt sparsystem. Systemet skulle innebära att en myndighet, som under ettbudgetår inte utnyttjar hela summan av de poster som är maximerade, får tUlgodogörasig det sparade beloppet under något av de tre följande budgetåren. När det gäller de organisatoriska aspekterna påförslaget anser beredningen att liksom hittUls bör fördelade medel som ställs till förfogande för den lokala polisorganisationen. När välde ekonomiska ramarna har bestämts för de olika myndigheterna, harrikspolisstyrelsen att bokföra och utbetala de medel som de lokalapolismyndigheterna använder i sin verksamhei. Bokföringen och utbetalningen avraedlen får ses som en serviceåtgärd. Även för den regionala verksamheten bör systemetmed ekonomiska ramar lillämpas, näraligen för vissa kostnader för regionalutbildning och vissa resor. bör tilldela polisrayndigheternamedel för såväl det lokala behovet som för den regionala verksamhet som enheteri raoderdistriktel utför. Inora ramen för sådana medel kan sedan länsstyrelsenbestämma ett belopp för den regionala verksamheten. Förvaltningen av medlen fårankomma på polismyndigheten även om i fråga om den regionalaverksamheten fattar de ekonomiska besluten. Beredningens förslag när det gälleranslagskonslruktionen godtas av de flesla remissinstanserna. Som en särskildfördel framhålls möjligheten atl utnyttja sparade medel , liksommöjlighelerna till en bättre planering av verksamheten. Förslaget anses ökakostnadsmedvetandet och sparviljan. Det förekommer eraellertid också kritik mot ramensutformning i vissa avseenden. flertal remissinslanser anser således inteatl löner lill administrativ personal bör ingå i den ekonomiska ramen. Dessaföreslår i stället att löner till administrativ personal las upp under ensärskild anslagspost, förslagsvis betecknad. Som skäl härför åberopas allberedningens förslag innebär att man gör skillnad mellan olikapersonalkategorier inom polisväsendet, eftersom löner till polispersonalenligt förslaget skall tas upp under en förslagsvis anslagspost. Detta skullekunna medföra alt den administrativa personalens ställning riskeras. Ramenskulle nämligen i växande omfattning kunna utnyttjas för koslnader för t.ex.inköp av utrustning vUket 1984/85:81 17 skulleinnebära en minskad personalslat. Vidare framhålls alt förslaget skulle kunnaleda till den oönskade effekten att polispersonal måsle ges arbetsuppgiftersora skulle kunna utföras av administrativ personal, nämligen i de fall raraeninte räcker till. Det riktas också viss kritik raot beredningensförslag om rätt att hyra lokaler. anser attpolismyndigheterna inte i detta avseende skaU ges en särstäUning i förhållandetUl andra rayndigheter inora statsförvaltningen. Jag viUför egen del först framhålla att ett stortantal rayndigheter har fått sina anslag till verksaraheten ihuvudsak i två olika poster, dels en post för förvaltningskostnader dels en förlokalkostnader. Inom posten förvaltningskostnader högstsätts bl.a. kostnadenför löner. Inora förvahningskostnadsposlen råder full utbytbarhet raellan olikakostnadsslag. Högstsatta delar av anslagsposten får emellertid inle överskridas.Det här redovisade systemet tUlämpas inte för den lokala polisorganisationen,där anslagskonstruktionen alltjämt bygger på ett större antal preciseradeanslagsposter under varje anslag. Jag anser, som jag har framhållit,att systemet med basorganisation och fria resurser komraer alt leda tUl en väsentligtökad flexibilitet inora polisverksamheten. Det är då naturligt att också skapaen ökad rörlighet när det gäller den rent ekonomiska resursanvändningen. Beredningensförslag i den delen kan ses som en naturlig - och nödvändig -konsekvens avförslaget om ett ökat lokalt inflytande över verksamheten i fråga ora personaloch organisation. Jag kan alltså ställa raig bakom beredningens principiellaöverväganden i denna del. Förslagsanslaget Lokala polisorganisationen;Förvaltningskostnader bör alltså enligt min mening utgå och ersättas med ettnytt förslagsanslag. Det nya anslaget bör så långt raöjligt utforraas som ettsådant förvaltningskostnadsanslag som flertalet rayndigheter har. Det ärgivetvis inte möjligt att hänföra utgifter, som avser den egentligapolisverksamheten och som inte kan påverkas av myndigheterna, till poster somär begränsade. Sådana utgifter bör redovisas under förslags visa poster. Ettstorl antal andra poster sora nu redovisas under anslaget i fråga kanemellertid föras sararaan till en post för förvaltningskostnader, som skullekomma att bilda en ekonomisk ram för verksamheten. Mol bakgrund avmålsättningen atl skapa en större rörelsefrihet för den lokalapolisorganisationen måste det vara betydelsefuUt att ramen blir så vid sommöjligt. Jag avser att i etl senare sammanhang återkomraalUl regeringen med förslag tUl den närmare utformningen av del nya systemeu.Jag vill emellertid redan nu redovisa hur jag ser på vissa av de frågor somberedningen har övervägt, framför alll frågor ora raraens storlek. När det gäller löner för adrainistraliv personalvill jag peka på all den gängse forraen för anslag till lönekostnader inomstatsförvaltningen är att redovisa medlen på ett förvaltningskostnadsanslag somen högstsatt post. 2 1984/85. 1 saml Nr 81 1984/85:81 18 Förlönerna tiU polispersonal lillämpas emellertid som jag redan har nämnt ensärlösning som innebär att kostnaden för dessa löner tas upp under en särskildanslagspost som är förslagsvis betecknad. Denna särlösning, sora bör väljasäven för det nya systeraet, skall ses mot bakgmnd av den särskillsamhällsviktiga verksarahet sora det här är fråga ora. Statsmakterna harnämligen ett intresse £iv atl även i fortsättningen ha ett direkt inflytandeöver antalet polismanstjänster i riket. Några sådana skäl kan inte åberopas förden adrainistrativa personalen. Del är därför naturligt att löner lilladrainistraliv personal enligt den vanliga principen inora statsförvaltningenlas upp under en högstsatt post under förvaltningskostnadsanslaget, dvs. ingåri den ekonoraiska raraen. Från flera utgångspunkter anser jag det ocksåangeläget att ge polismyndigheterna vissa raöjligheter att hyra lokaler. Deförhyrningar som bör få beslutas av polisrayndigheterna bör eraellertidbegränsas till vissa sraärre förhyrningar. En naturlig begränsning är att låtapolisrayndigheterna besluta ora förhymingar till sådana mindre arbetsgmpperoch posteringar, t. ex. kvarterspoliser, som de enligt vad jag förordar i ettkomraande avsnitt själva kan inrätta. Sådana beslut bör emellertid alllidföregås av ett samråd med för att man skall ha kvar en samladöverblick över statens lokaler. Jag kan också anslula mig till förslaget attpolismyndigheterna bör ges möjlighet all skaffa terrainaler tillrikspolisstyrelsens centraldator. Frågan ora en utvidgad rätt för myndigheternaatt däratöver anskaffa datorer är dock mer komplicerad. Upphandling avdatoratmstning för statsförvaltningen sker genom statskontorets försorg.Statskontoret beslutar själv i upphandlingsärenden där anskaffningsvärdet ärhögst 2 milj. kr. Om värdet är högre beslutar regeringen. Vissa enklare typerav utmstning upphandlar rayndigheterna själva. Statskontoret har bemyndigandeatt - inom ramen för den del av upphandlingen som statskontoret disponerar över- delegera rätten tUl upphandling. Jag vill, efter samråd raed chefen förcivildeparteraentet, erinra ora att forraema för myndigheternas investeringar iADB-system f. n. utreds. Det finns alltså skäl att i ett senare sammanhangåterkomraa till beredningens förslag i denna del. finns eraellertid möjlighet förmyndigheter att köpa sådana datorer som kan upphandlas genora avropsavtal ienlighet raed de bestäraraelser sora har raeddelats av statskontoret. Delokala polisrayndigheterna bör ha sådana möjligheter inom de ekonomiskaramarna. Detta får sålunda beaktas vid beräkningen av medelsbehovet för denlokala polisorganisationen. Jag ser många fördelar med beredningens förslagrörande möjligheten till överföring av besparingar tiU ett komraande år.Förslaget är eraellertid förenat raed budgettekniska svårigheter sora bör lösasi ett större saramanhang. Jag har inhäratat att ett sådant arbete pågår inorafinansdepartemen- 1984/85:81 19 tet.Jag kan med hänsyn tiU detta inte nu ansluta raig till beredningens förslag oraett sparsystera. uppgifter såvitt gällerfördelningen av medel till den lokala poUsorganisationen bör till följd av detnu förordade systemet i viss utsträckning förändras. komraerliksom nu atl fördela de medel som ställs till polisväsendets förfogande tiUden regionala och lokala polisorganisationen. Fördelningen bör ske efterschablonmässiga grunder. Det ankommer därefter på de lokala myndigheterna attsköta förvaltningen av de medel som har tUldelats dem. skaUdock även i fortsättningen ha hand om bokföring och utbetalning av medlen.Rikspolisstyrelsen komraer även att ha kvar vissa andra uppgUter när det gällerekonoraiadrainistrationen. Jag tänker här bl.a på att för viss centralanskaffning bör medlen i sin helhet disponeras av rikspoUsstyrelsen. 2.2Vissa organisatoriska frågor rörande den lokala polisorganisationen Jag har i ett föregående avsnitt om basorganisationoch fria resurser redovisat polisberedningens förslag när det gällerbeslutanderätten i vissa organisatoriska frågor. Mina ställningstaganden i dendelen innebär att de hinder som finns raot att de lokala rayndigheternafår besluta ora sin egen verksamhet så långt det är möjligt tas bort såvittavser fördelning av personal och andra resurser liksom i fråga om den interna organisationen.Beslutanderätten bör, såsom jag har redovisat, i huvudsak ankomma på den lokalapolismyndigheten. Det kvarstår eraellertid två andra frågor att ta ställninglill, näraligen den territoriella indelningen av ett polisdistrikt ochkansliorganisationen. Dessa båda spörsmål har nära samband med de grandläggandefrågorna om basorganisation och fria resurser. I det följande tar jag därförupp dessa frågor. 2.2.1Den territoriella indelningen av ell polisdistrikt I polislagen (1984; 387) anges att länen ärindelade i polisdistrikt. Antalet polisdistrikt är f. n. Indelningen ipolisdistrikt finns särskih reglerad i kungörelsen (1973:875) ora riketsindelning i polisdistrikt. Polisdistrikten får enligt gällande ordningterritoriellt indelas i arbets-och ansvarsområden, s.k. vaktområden. Detvaktoraråde som omfattar centralorten kallas centralvaktoraråde. Centralortenär den ort där polis-rayndighelens kansli eller motsvarande arbetsenheterfinns. Övriga vakt-områden inom polisdistriktet benärans lokal vaktområden. Ilokalvaktom-rådena finns särskilda arbetsenheter, s.k. arbetsgmpper.Polisdistriktet eller vaktområdet får även indelas i vaktdistrikt. I en delorter finns också poUsposteringar, dvs. polismän som ärensarastationerade. Verksaraheten inom polisrayndigheten leds fråncentralorten. Där uppe-håUs ständig jourtjänst eller i en del fall -beredskapsljänstgöring i 1984/85:81 20 hemmet.En arbetsgmpp svarar inom lokalvaklorarådet i allmänhet för den yttreövervakningen, vissa utredningar och handläggning av flera slagspolismyndighetsärenden.