prop · G803199 · 1984-12-31 00:00:00 — När del gäller den lokala programverksamheten avspeglarmänga remissyttranden en skepsis lill möjligheten att fä till stånd sådan verksamhet.Dessa farhågor har sin grund i erfarenheten att det är komplicerat och dyrbartatt bedriva lokal TV-produktion och att det brukar vara svårt alt hålla i gången produktionsverksamhel med icke- professionella under någon längre lid. Många remissinstanser pekar på svårigheterna att hittafinansieringsmöjligheter för de lokala programmen. Några förordar reklam somen lämplig finansieringskälla medan andra anser att verksamheten bör bekostasgenom bidrag från det allmänna eller genom all iniäktsmedel omfördelas frånverksamheten med vidaresändning av satellitprogram. 1984/85:199 21 Ett annat skäl till att vissa remissinstanser uttryckertveksamhet inför kommitténs förslag om lokal sändningsverksamhet är all debefarar att tidningsföretag kommer att få en dominerande ställning iprogramverksamheten och all detta kommer alt leda till lokala mediemonopol. Kommittén har föreslagit alt lokala sändningar inte skallfä innehålla program som sänds ut centralt genom radiosändning för allsamtidigt spridas i fiera kabelnät. bör inte heller kanalerdär det lokala innehållet blandas med t. ex. satellitsändningar tillåtas. Någraremissinstanser motsätter sig dessa begränsningar. Vissa av dem motiverar sinavvisande hållning med att det skulle bli lättare att komponera ett attraktivtinnehåll i de egna sändningarna om man fick använda centralt utsända programeller satellitprogram i kombination med det lokala materialet. För egen del har jag viss förståelse för de olika farhågoroch invändningar som remissinstanserna har gett uttryck för. Erfarenheterna avlokal TV-produktion i vårt land är ännu mycket begränsade och mänga frågorkommer inte att kunna besvaras förrän efter en lids verksamhet. Kommitténsförslag till regler för egensändningar syftar till att befästa sändningarnaslokala karaktär och att möjliggöra också för de mindre resurssiarka att delta iden lokala programverksamheten. Särskilt framstårsådana regler som välmotiverade. Jag anser att kommitténs förslag är välavvägt och vill därför inte avvika från principerna i förslaget. Jag förordar alltså att kommitténs förslag i alltväsentligt läggs till grund för lagstiftning pä området. Innan jag går in pä enskildheterna i det regelsystem somjag förordar vill jag i all korthet redovisa huvudpunkterna i det. - Tillstånd skallkrävas dels för rätt alt sända vidare radio- och TV-program från satelliter ifast trafik, dels för rätt att bedriva andra slag av sändningar, s. k.egensändningar, i kabelnät. - Som hittillsstår del var och en fritt all i kabelnät sända vidare elersända radio- ochTV-program i rundradiosändningar från t. ex. direktsändande satelliter ellerSveriges . - Tillstånd altbedriva kabelsändningar skall kunna ges dels lill ägaren eller den som annarsförfogar över ett kabelnät, nätinnehavaren, dels lill ett för ändamåletsärskilt tillskapat sändarförelag, ett lokalt kabelsändarförelag. - Nätinnehavarenkan endast få rätt att sända vidare satellitprogram. Det lokala kabelsändarföretagelkan, utöver den rätlen, även få rätt all bedriva egensändningar. - Nälinnehavaren,liksom det lokala kabelsändarföretagel, kan härutöver få rätt att upplåta helakanaler i kabelnäten åt andra för egensändningar. - En särskildytlrandefrihetsrätlslig ansvarighetslagsiiftning införs för Prop.1984/85:199 22 Härutöver införs vissa särskilda reglerför innehållet, nämligen avseende reklam, våld och pornografi. Vid överträdelseav dessa regler samt vid yttrandefrihetsbrott får sändningstillståndetåterkallas. - Varje sändningstillstånd begränsas till all omfattaett visst område, i princip högst en kommun. En statlig myndighet, kabelnämnden, inrättas meduppgift alt pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn över verksamheten. Tillgången på kabelutrymme för lokala sändningar skallgaranteras genom att nätinnehavare åläggs att ulan kostnad ställa en kanaltill förfogande för de lokala kabelsändarförelagens sändningar.Egensändningarnas lokala karaktär betonas genom alt central programsätlning ochkanaler med ett blandat innehåll av lokala program och t. ex. salellitprograminte tilläts. Skälen mot reklam i radio och TV har angetts i många olikasammanhang, senast i tilläggsdirektiven till massmediekommittén. Dessa skäl äreffekterna för dagspressens annonsintäkter, risken för otillbörlig påverkanfrån reklamintressen på programverksamheten saml ogynnsamma verkningar fränkonsumenlpolitisk synpunkt. Vissa remissinstanser pläderar för en ändradinställning lill reklamen. a. hävdas alt tillkomsten av internationellsatellilreklam ger utländska företag konkurrensfördelar, vilket skullemotivera reklam även i svensk radio och TV. Det finns emellertid enligt minmening ingen anledning all frångå hittillsvarande principer för reklam i radiooch TV. Finansiering av de lokala sändningarna får i första handske genom abonnemangsavgifter och genom ekonomiskt åtagande från de organisationerm. m. som svarar för programmen. bör emellertid få möjlighet attge visst stöd till lokal programverksamhet. verksamhet börfinansieras med en särskild avgift, som skall erläggas av alla som erhållerlillstånd för vidaresändning av program från satelliter i fast trafik. Förslagom avgiftens slorlek och närmare regler för avgiften bör föreläggas ihöst. Kabelsändningar kan komma all bli en vikiigdistributionsform för film. De som bedriver sådana sändningar bör därför, ilikhet med vad som gäller för biografägare och videogramulhyrare, bidra lillSvenska verksamhet med slöd till svensk filmproduktion m. m.Kabelnämnden bör ges i uppdrag alt lägga fram förslag om hur frågan om enavgift för delta ändamål skall lösas. Den nu gällande radiolagen är inte anpassadtill dagens tekniska förutsättningar. Det framgår t. ex. inte helt klart avsjälva lagen hur sändningar från satelliter av olika slag skall behandlas ilillsländshän-seende. Avgränsningen av begreppet rundradiosändning vållarsvårigheter, vilket blir allvarligare ju mer intresset för kabelsändningarökar. Utvecklingen av olika distributions- och ålergivningsiekniker förrörliga bilder aktualiserar också en översyn av lagstiftningen. 1984/85:199 23 kunna efterleva antagnarekommendation om utnyttjande av satellitkapacitet behövs vidare möjligheteratt ställa krav pä innehållet i sändningar som från vårt land riktas molsatelliter. Radiolagen torde inte ge sådana möjligheter. Del har vidareuttryckts önskemål om att kunna utnyttja radiolänksändningar för attvidarebefordra grannländernas rundradioprogram till centralantennanläggningar iSverige. Radiolagen torde inte medge att sädana sändningar vidaresänds. 1 massmediekommilténs uppdrag ingick att göra en översynav den radiorättsliga lagstiftningen. Detla uppdrag har kommittén av tidsskälinte kunnat fullgöra. I stället föreslår kommittén att en ny utredning snarasttillkallas för alt göra en sådan översyn. Jag har för avsikt all senare föreslåregeringen att en sådan utredning tillkallas. De lagbestämmelser som behövs om kabelsändningarna, utöverde nyssnämnda ansvarsbestämmelserna, tas in i en ny lag, kallad lag om lokalakabelsändningar. Massmediekommiltén har lagt fram vissa förslag om text-TVoch radiotext samt annan datakommunikation till allmänheten. Med radiotextavses överföring av textmeddelande till särskilda mottagare genom den vanligaljudradiosignalen. Förslagen innebär bl. a. att etableringsfrihet skall rådaför text-TV och radiotexl i kabelnät som sänds utan samband med andra program,liksom för andra former av datakommunikation till allmänheten. Ett frivilligtensamansvarssyslem föreslås. Reklam bör få förekomma om sidorna medreklaminslag endast kan uppsökas av tittarna genom ett medvetet val. Däremotbör reklam inte vara tillåten i del som kommittén benämner kabeltexi, dvs.textsidor som sänds i en bestämd följd och där bestämda sidor inte kanuppsökas. Kommitténs förslag till lagreglering innebär emellertid att kabelsändfrislående text-TV och kabeltexi behandlas på samma sätt. Enligt lagförslagetskulle alliså reklam bli tillåten också i kabeltexi. En sådan konsekvens kanenligt min mening inte godtas. Den nyssnämnda utredningen bör fä i uppdrag attföreslå en användbar gränsdragning mellan olika slag av lexikommunikation tillallmänheten. I fråga om de radio- och TV-program som kan tas emotav hushållen finns det särskilda lagregler om vem som kan göras straffrättsligtansvarig och åläggas skadeståndsskyldighel pä grund av ytirandefrihels-brott.Bestämmelserna återfinns, vad gäller de program som sänds av programföretageninom , i radioansvarighetslagen (1966:756), vadbeträffar närradiosammanslutningarnas program i lagen (1982: 460) omansvarighet för närtadio och i fråga om radiolidningar i lagen (1982:521) omansvarighet för radio- och kassettidningar. Kommittén har föreslagit en ansvarighetslag också förlokala kabelsändningar, något som remissinstanserna allmänt har tillstyrkt.Ett förslag lill ansvarighetslag bereds f.n. inom justitiedepartementet.Avsikten är att skall kunna behandla frågan i sådan lid altlagstiftningen kan Prop.1984/85:199 24 träda i kraft med den av mig föreslagna lagen omlokala kabelsändningar, dvs. När det gäller samtidig och oförändrad vidaresändning avprogramkanaler från satelliter i fast trafik har den som verkställerkabelsändningen inte tillräckliga kontollmöjligheter för att förebyggayilrandefriheisbroit i programmen. Massmediekommiltén har av delta skäl ansettatt satellitsändningarna inte bör omfattas av regelsystemet. Vidremissbehandlingen har JK och riksåklagaren godtagit kommitténs synsätt medanvissa andra instanser har ställt sig kritiska. Jag anser att ett system medensamansvar inte kan införas för detta slags sändningar. På ännu en punkt vill jag klargöra min inställning. Detgäller kommitténs förslag att ansvarig programulgivare för program som sänds is. k. upplåtna kanaler inte skall utses av det sändande rättssubjektet utan avden som har tillstånd alt upplåta kanaler. Delta förslag har utsatts för kritikoch jag kan i princip instämma i denna. Jag anser alltså att programulgivareskall utses av den som sänder i en upplåten kanal, och inte av den som upplåterkanalen. Ett system med tillståndsprövning som det jag förordar kanses som ingrepp i den yttrandefrihet och informationsfrihet som varjemedborgare är tillförsäkrad enligl regeringsformen. Del kan också uppfattas somen begränsning av det fria informationsflödet över gränserna, för vilkei detlängst gående skyddet finns i om de mänskligarättigheterna. Detsamma gäller de möjligheter till ålerkallelse av tillståndenpå grund av programmens innehåll som jag anser bör finnas. ger ellsystem med tillståndsprövning möjligheter alt skapa bättre förutsättningar föralt utöva yttrandefriheten och informationsfriheten än vad som annars skullekunna bli fallet. Med hänsyn härtill vill jag redogöra för hur jag ser påförhållandel mellan mina förslag och regeringsformens och konventionensbestämmelser. Enligt 2 kap. 12 8 regeringsformen får en begränsninggöras bara för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratisktsamhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyntill det ändamål som har föranlett den och inte sträcka sig så långt att denulgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsensgrundvalar. En begränsning får inte göras enbart på grund av politisk,religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § regeringsformen får yttrandefrihetenoch informationsfriheten begränsas med hänsyn lill rikels säkerhet,folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivetsheigd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten attyttra sig i näringsverksamhet begränsas. 1 övrigt får begränsningar avyiirandefrihe-len och informationsfriheten ske endast om särskilt vikliga skälföranleder del. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skallsärskilt Prop.1984/85:199 25 beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet ochinformationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga ochkulturella angelägenheter. Artikel 10 i slår fast alt envarskall ha rätt lill yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samtfrihet alt mottaga och sprida uppgifter och tankar ulan inblandning avoffentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Artikeln hindrarinte en stat från att kräva tillstånd för radio-, televisions- ellerbiografföretag. Artikel 10 gäller mottagning och spridning av upplysningaroch åsikter med hjälp av vilka medel som helst, sålunda också mottagning ochren vidaresändning av satellitsignaler. Bestämmelsen tillåter uttryckligen ettkoncessionssystem för bl. a. radio- och TV-företag. Den som driver verksamhetför vidaresändning av satellitprogram kan jämställas med ett sådant företag.Av villkoren i andra artiklar i konventionen framgår att beslut om utfärdandeoch återkallande av koncessioner inte fär grundas pä godtycke, varadiskriminerande eller lägga onödigt långtgående hinder för sändningar, såsomför användningen av kabel. Hinder såsom formföreskrifter, villkor,inskränkningar eller straffpåföljder skall vara angivna i lag och nödvändiga iett demokratiskt samhälle. Detkoncessionssyslem som jag föreslår avser att säkerställa att egensändningarkan komma lill stånd, att deltagande blir möjligt för alla som vill sända samtatt garantier skapas för att egensändningarna når ul lill alla som är anslutnatill kabelnäten. Som ett villkor för tillstånd att sända satellitprogram elleratt upplåta kanaler ät andra för egensändningar föreskrivs därför enförpliktelse för nätinnehavare att ställa en kanal i nätet till förfogande fördel lokala kabelsändarföretagels egensändningar. 1 fråga om de lokalakabelsändarföretagen föreskrivs att företrädare för olika intressen ochmeningsriklningar inom tillslåndsomrädet skall ingå. Vid utövandet av sinsändningsrält skall kabelsändarföretagel sträva efter vidaste möjligayttrandefrihet och informationsfrihet. För att skydda egensändningarnas lokalakaraktär föreslås vidare att det i kanaler där sådana sändningar bedrivs intefår förekomma sändningar av annat slag, t. ex. satellitsändningar ellervidaresändningar av elersända rundradioprogram. Av samma skäl fär inte hellerprogram som har tagits emot från radio- eller Irådsändare och som samtidigtvidaresänds i andra kommuner vidaresändas i kanal för egensändningar. Genom villkor som anknyts till tillståndsgivningensäkerställs också alt de som är anslutna lill kabelnäten har möjlighet alt tadel av programutbudet från . Jag kankonstatera att alla de villkor som jag har berört syftar till altsäkerställa att de möjligheter som skapas genom kabeltekniken verkligen kommeratt utnyttjas för att öka yttrandefriheten och möjligheterna att erhållainformation. De inskränkningar som görs i en nätinnehavares rätt alt förfogaöver sin egendom syftar lill att göra möjligheten att yttra sig och bli hördtillgänglig för alla samt att garantera alt ingen kabelansluten blir Prop.1984/85:199 26 sämre ställd när del gäller alt ta del av svensk etersändrundradio än han skulle ha varit utan kabelnälel. Dessa ändamål är inte baragodtagbara i ett demokratiskt samhälle, ulan bidrar även till all förstärka ochfördjupa demokratin. Det är svårt att se au föreskrifter av detta slag skullekunna införas på annat sätt än som villkor för tillstånd. Koncessionssyslemetär därför nödvändigt för all ifrågavarande ändamål skall kunna tillgodoses. De möjligheter som föreslås till ingripande mol visstprograminnehåll avser dels, för satellitsändningarna, hels mol folkgruppo.dyl., dels, för alla sändningar, våld, pornografi och reklam. Jag anser attförebyggande av rasdiskriminering är ett sådant särskilt viktigt skäl somenligt 2 kap. 13 8 regeringsformen får föranleda begränsningar av yttrande- ochinformationsfriheterna. Delsamma gäller ifråga om förebyggande av psykiska skadorhos främst barn och ungdomar genom påverkan av innehållet i våldsfilmer ochpornografiska filmer. Inskränkningar av yttrandefriheten av dessa skäl skerredan genom reglerna om förhandsgranskning av biograffilm. Frågor om rätten att bedriva kabelsändningar skall prövasav en statlig myndighet. Den skall ledas av personer som är lagfarna ocherfarna i domarvärv. För handläggningen av ärendena gäller förvaltningsrättensregler. Härigenom säkras att myndigheten kommer att fungera på ettdomstolsliknande sätl. Dess beslut skall kunna överklagas lill domstol. Sammanfattningsvis bedömer jag aU del koncessionssyslemoch de möjligheter lill ingripande på grund av programinnehållet som jagföreslår inte strider mol bestämmelserna i regeringsformen ellerEuroparådskonventionen. 7 Särskilda frågor 7.1 Koncessionsplikt Mitt förslag: Tillstånd bör krävas för vissairädsändningar av radioprogram i lokala rundradiosändningar. Tillstånd skallsålunda fordras för vidaresändning av programkanaler från satelliter i fasttrafik (satellitsändningar) saml för andra sändningar (egensändningar).Tillstånd skall också krävas för att upplåta kanaler åt andra föregensändningar. Däremot bör det fortfarande inte fordras lillstånd förvidaresändning av radioprogram i rundradiosändning som mottagits trådlöst.Tillstånd skall inte behövas om det är fråga om sändningar till bostäder sominte kan tas emot i fler än 50 bostäder. Kommitténs förslag: Som mill förslag utom all kommitlénföreslår att tillstånd inte skall krävas för trådsändning som inte kan tas emoti bostäder. Prop.1984/85:199 27 Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks ellerlämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. Några anser att tillståndinte skall behövas för vidaresändning av program frän satelliter i fast trafik,men det finns också remissinstanser som förordar krav på tillstånd även förvidaresändning av program frän direklsändande satelliter. Någraremissinstanser anser att 50 hushåll är en för låg övre gräns för de kabelnätför vilka tillstånd inte skall krävas. Skälen för mitt förslag: Jag vill först beröra denprincipiella frågan om etableringsfrihet eller koncessionssyslem för sändningari kabelnät. (Ju 1977:10) har i betänkandet(SOU 1983:70) yttrandefriheten föreslagit en principiell rätt att bedrivaverksamhet för irådsändning till allmänheten av ljud, bilder och text.Utredningen föreslär alt varje svensk medborgare eller svensk juridisk personskall ha rätt gentemot det allmänna alt bedriva sådan verksamhet. Dennaprincipiella sändningsfrihet skall inte hindra att det allmänna fastställerordningsföreskrifter som inte lar sikte pä innehållet. Yttrandefrihetsutredningenföreslår vidare särskilda regler som skall göra det möjligt att begränsasändningsfriheten för alt främja allmänhetens tillgäng lill dagshändelsereller för alt ingripa mol ett utbud som är ensidigt inriktat pävåldsframställningar eller pornografiska skildringar. Med den förstnämndabegränsningen avser utredningen bäde möjligheten all förhindra alt någon skaffarsig ensamrätt lill sändningar från evenemang och möjligheten att föreskriva attSveriges rikstäckande programutbud förmedlas via tråd.Ingripande mot utbud med våld och pornografi bör enligt utredningen ske iformer som ligger så nära de yltrandefrihelsräilsliga som möjligt. Massmediekommiltén för ett resonemang om för- ochnackdelar med olika principer för hur rätten till trådsändningar skallregleras. Enligt kommittén behöver skillnaderna mellan system medetableringsfrihet och koncessionssystem inte vara så stora i praktiken. Ettkoncessionssystem kan mycket väl utformas så alt garantier skapas för enlångtgående yttrandefrihet. Kommittén anför följande skäl för sitt förslag om ettkoncessionssystem och mot en lösning som bygger på en principiellsändningsfrihet. Även om det sker en utbyggnad av kabelnät kommer del,enligl kommitlén, att kunna uppkomma trängsel också i kabelnäten. Skillnaden iförhållande lill det utrymme som kan användas för etersändning kommer inte attbli sä stor att den kan anföras som skäl för sändningsfrihet i trådsändning. Kommittén anser vidare att en fri sändningsrätt gentemotdel allmänna kan ge nälägaren en monopolställning som i praktiken kan begränsayttrandefriheten och yttrandemöjligheterna avsevärt. Med ett koncessionssyslemkan nätägarfunktionen skiljas från ansvaret för den lokala program-sättningen.Man kan undvika all operatören skaffar sig en monopolställ- Prop.1984/85:199 28 ning i programmässigl hänseende utan garanterademöjligheter för andra alt påverka programutbud eller få sända. En fri sändningsrält i förhållande till det allmänna kanenligt kommittén leda till en mindre lämplig utformning av programreglerna. Detblir svårt alt ange positiva riktlinjer för verksamheten. Om ingripanden skallske först efter åtal och dom vid allmän domstol kan systemet bli mycketsvårhanterligt. 1 ell koncessionssystem är del däremot möjligt att utformaprogramreglerna på ett smidigare sätt. Behovet av en rationell och effektiv organisation avkabelsändningsverksamheten talar för all ett fätal aktörer är verksamma inomvarje nät, vilket i sin tur förutsätter att garantier kan skapas för en vidyttrandefrihet och goda ytlrandemöjligheter. Detla kräver en viss reglering. Mot denna bakgrund föreslår kommittén ett syslem sombygger på tillståndsprövning. Tillstånd för sändningsverksamhet föreslås kunnages till ett begränsat antal parter som därefter ges skyldighet och möjlighetatt låta mänga olika intressenter medverka. Mitl förslag ligger mycket nära kommitténs. Del innebäratt jag avvisar en modell med fri sändningsrält i kabelnät. 1 huvudsakinstämmer jag i den motivering som kommittén har lämnat. Jag vill emellertidsärskilt beröra några av de frågor som har haft betydelse för mitlställningstagande. Kabelnät kan byggas ut med mycket hög kanalkapaciiet.Härigenom skapas tekniska möjligheter för en myckel kraftig ökning avmöjligheten alt bedriva radio- och TV-sändningar till allmänheten. Det äremellertid kostsamt att anlägga kabelnät. Sändningsverksamheten, särskilt avTV-program, är dyrbar och komplicerad. Garantier behöver därför skapas för attnäten skall bli tillgängliga även för sådan verksamhet som inte i första handkan bedrivas med lönsamhetsmål. På så sätt skapas förutsättningar att denökade kapaciteten verkligen kommer att leda till förbättradeytlrandemöjligheter. I ett koncessionssyslem kan sådana regler utformas somvillkor för sändningstillstånd, medan det blir svårt alt hitta en lämpligutformning i ett system som bygger på en principiell sändningsfrihet. Behovetav alt skapa garantier för vidsträckta ytlrandemöjligheter lalar därför enliglmin mening för ett koncessionssyslem. Jag anser vidare alt praktiska och ekonomiska skäl talarför att den lokala programverksamheten pä varje ort koncentreras till en ellerell fätal aktörer som i sin lur ges skyldighet att sörja för en vidsträcktyttrandefrihet och informationsfrihet. Resurserna för lokal programverksamhetkommer med säkerhet att vara begränsade. Särskilt för resurssvaga grupper ochorganisationer är det nödvändigt alt samverka med andra och alt kunna dra nyttaav de kunskaper och erfarenheter som samlas i ett organ som bedriver enkontinuerlig sändningsverksamhet. Förslaget om lokala kabelsändarförelagmöjliggör enligt min mening alt en sådan samverkan kommer till stånd. Prop.1984/85:199 29 Hittillsvarande erfarenheter talar för att del ärsändningarna från kommunikationssatelliter som kommer att vara det dominerandeprogramutbudet och det innehåll som kommer att motiyera utbyggnad av kabelnät.Med ett lillståndssystem kan vissa villkor knytas till sädana sändningar isyfte alt gagna annan sändningsverksamhet. Villkoren kan avse avgifter ochskyldighet alt tillhandahälla kanalutrymme för egensändningar. Den normalasituationen i fråga om satellitprogram är vidare att den som bestämmerinnehållet i de sändningar som tas emot och vidarebefordras i kabelnäten finnsutomlands och därför inte kan ställas till ansvar i . De som svarar förverksamheten i har inget inflytande över programinnehållet.