prop · G80349 · 1984-12-31 00:00:00 — Det synes i stället pågoda grunder kunna hävdas att avvägningen börgöras av de två cheferna tillsammans under gemensamt ansvar. Frånvaron av en militär direktivrättpå regional nivå kan givetvis sägasinnebära att man saknar garantier för att försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning ochatt den nödvändiga samordningen mellan det civila och det militära försvaret därigenom kan äventyras.Risken härför bör dock inte överdrivas. För det första är det trotsallt inte särskilt sannolikt att en militär och en civil chef på regional nivå kommer att ställas införproblem på vilka de inte kan finna lösningar som de kan enas om. Som CBU uttrycker detkan man förutsätta att deras gemensamma grundsyn, befäst under den gemensamma planeringen och under de regelbundet återkommande övningarna,deras gemensamma gruppering och överensstämmelsen mellan deras territoriella verksamhetsområden kommer att tillsammans med den samordning som äger rum i högreinstans verka för att samordnade beslut kommer tillstånd på regional nivå. bör därför numera kunna sägasvara av mer teoretiskt än praktiskt intresse. I avsaknad avmilitär direktivrätt får berörda chefer förövrigt en ökad press påsig att i avvägningsfrågor av den art som förut nämnts söka sig fram till lösningar som de kan ta ett gemensamt ansvar för. Förutsättningarna förvälavvägda ställningstaganden, grundade på ett tillbörligtbeaktande av såväl militära krav som civila intressen, kan på så sätt till och med sägasöka genom frånvaron av militärdirektivrätt. Vidare bör man när man värderarde risker för den militära verksamhetens effektivitet som avsaknaden avmilitär direktivrätt kan innebärabeakta att den militära effektiviteten är beroende av ett stort antal faktorer 1984/85:49 215 och att den måstesägas vara utsatt för ett jämförelsevis ringa hot från den "faktor" mot vilken den militära direktivrättenanses utgöra en garanti. Slutsatsen av det härförda resonemanget blir alltså att militärdirektivrätt inte behövs på regionalnivå och att den bör avskaffas. 4.2.4 Behovet påcentral nivå De synpunkter som i föregående avsnitt anlagts på frågan om militär direk-tivrättpå regional nivå kan i viss måntillämpas också i central instans. Motiven för militärdirektivrätt är till och med svagare i central instans än i regional. CBU uttryckte för sin del denna tanke genom att framhålla att behovet av militär direktivrättär mindre framträdande i central instans än i regional. Bland skälen härtill märks att man påcentral nivå rent praktiskt har lättare att inhämtaregeringens ställningstagande när oenighet uppkommer och att man där har störremöjligheter att avvakta besked,eftersom man arbetar med mera långsiktiga frågeställningar,vilka inte kräver lika snabba avgöranden som i regional instans. Vad som har anförtsleder till slutsatsen att militär direktivrätt är obehövlig påcentral nivå. I den mån militärdirektivrätt nu förekommer därbör den följaktigen avskaffas. 4.2.5 Behovet pålokal nivå Frågan om militär direktivrättär långt mer komplicerad när det gäller det lokala planet än när det gäller regional instans. En av de viktigasteanledningarna härtill är att man pådenna nivå befinner sig betydligt närmare de direkta stridshandlingarna, varigenomkravet på snabba beslut blir särskilt framträdande.Detta kan omöjliggöra tidskrävande samråd. Det ärdessutom ofta förenat med praktiska svårigheter att genomföra ett samrådsförfarande på lokal nivå, eftersom berördachefer vanligen inte är samgrupperade med varandra. Denstörre tidspressen minskar vidaresannolikheten för att man vid oenighet skall hinna hänskjuta uppkomna frågor till avgörande i högre instans. En annan omständighetsom gör frågan om militär direktivrätt mer komplicerad på lokal nivå än i regional instans är densplittrade bild som totalförsvarets ledningsorganisation företer pådenna nivå. På civil sida saknas sålunda enenhetlig ledning motsvarande den som finns påden högre 1984/85:49 216 och lägre regionala nivån. Det finns alltså inte någon civil nyndighet på det lokala planet som inriktar och samordnar dencivila försvarsverksamheten och som demilitära kraven kan kanaliseras genom. På det lokala planet finns det därför inte så som i regional instans er självklar adressat för militära direktiv. Dessa får i ställetriktas mot den civila lokala myndighet, som i varje särskilt fall bedömsvara utrustad med befogenheter och praktiska förutsättningar att tillgodose det föreliggande militäraanspråket. Det förtjänar här framhållas att den civila ledningsorganisationen på lokal nivåblir något mindre splittrad när statsmakternas beslut om ledning av detlokala civilförsvaret genomförs. I huvudsak kvarstår dock de redovisade problemen. De sämre samverkansförutsättningarna på lokal nivåkan allmänt sägas vara ägnade att öka behovet av lagregler som ger lokala militära chefer befogenheter att ingripa i civila förhållanden för att säkerställa det militäraförsvarets effektivitet. Vid prövningen av fråganhur detta behov bäst tillgodoses finns det anledningatt skilja mellan behovet att styra enskilda personers handlande och behovetatt påverka den verksamhet, som bedrivsav statliga och kommunala myndigheter eller andra offentliga organ i egen regi.Det sistnämnda behovet kan inte lämpligen tillgodoses på annat sätt än genom att förhållandet mellan de berördamyndigheterna regleras i någon form t.ex.genom en militär direktivrätt. När det däremot gälleratt tillgodose behovet att styra allmänhetenshandlande är det också möjligt att välja en lösningsom innebär att lokala militära chefer utrustas med befogenheter att själva meddela allmänhetenföreskrifter i stället förde civila myndigheter, som normalt gördetta. En sådan lösning har valts i olika sammanhang. Exempel härpå har redovisatsi avsnitt 2.5 och 2.6. Den militära vägtrafikkungörelseninnehåller sålunda bestämmelsersom ger lokala militära chefer befogenhet att regleraden civila vägtrafiken, när detta behövsför att genomföra en militäroperation. Vidare finns i den s.k. skyddslagen bestämmelser om säkerhetsområden - varmed bl.a. förstås krigsskådeplats - förvilka militära chefer förutsätts få befogenhet att utfärda t.ex. tillträdesförbud. Som en variant på denna lösning kan ocksåses de i avsnitt 2.4 redovisade bestämmelsernai lagstiftningen om undanförsel och förstöring, enligtvilka militära chefer tillagts befogenheter attmeddela de föreskrifter för verkställandetav beslutad undanförsel och förstöring som är påkallade medhänsyn till militära operationer. Prop.1984/85:49 217 På frågan om möjligheten och lämpligheten att säkerställa det militäraförsvarets effektivitet genoro attutrusta lokala militära chefer med en direktivrätt gentemot lokala civila myndigheter eller med enbefogenhet att själva meddela föreskrifter förallmänheten kan följande allmännasynpunkter anläggas. Alternativet med militärdirektivrätt är i vissa hänseenden fördelaktigare änden andra lösningen. Det innebär t.ex. att den närmareutformningen av de mot allmänhetenriktade föreskrifterna bestäms av civila myndigheter, vars kunskaper ocherfarenheter därvid kan tillgodogöras. Härtillkommer att det knappast förefaller rimligt att tillägga en militärchef befogenheter att själv meddela föreskrifter förallmänheten med verkan utanför krigsskådeplatseller annat område som är direkt berörtav militära operationer på sådant sätt att de civila myndigheterna är mer eller mindre satta ur stånd att fullgörauppgiften och det därför framstår som lämpligare att befogenheten i stället utövasav militär chef. För en militärdirektivrätt synes däremot en någotmindre strikt geografisk avgränsning kunnagodtas. Ur andra synvinklar ärden lösning som innebär att lokal militärchef ges befogenhet att själv meddela föreskrifter förallmänheten att föredra framföralternativet med en militär direktivrätt. Det börsålunda vara effektivare att låta den militärechefen vända sig direkt till allmänheten änvia en civil myndighet. Vidare miste det beaktas att utrymmet för militärdirektivrätt begränsas av att sådanadirektiv - som framhållits i det föregående - måste avse åtgärder som det ligger inom de civila myndigheternasbefogenheter att vidta eller underlåtaoch att lokala civila myndigheters handlingsfrihet ofta kan förväntas varabeskuren genom föreskrifter från högre instans,medan befogenheter för militär chef att självmeddela föreskrifter för allmänhetenkan utformas oberoende härav. Allmänt kan vidare sägas att förekomstenav bestämmelser som ger lokal militär chef befogenhet att själv meddela föreskrifterför allmänheten ärstarkt ägnade att minska behovet av militär direktivrättpå lokal nivå. Frågan hur detmilitära försvarets effektivitet skall säkerställas trots de samordningsproblem som råder i lokal instans är emellertid komplicerad och kan med hänsyn till de varierande förutsättningarna inte besvaras generellt för alla verksamhetsområden. Det är därför nödvändigt att pröva frågan för varje verksamhetsområde för sig. Härför talar också att det inte börkomma i fråga att tillägga lokala militärachefer befogenheter att ingripa i civila förhållanden utan att behovet är väl kartlagt och 1984/85:49 218 konsekvenserna möjligaatt överskåda. Som redovisats i avsnitten 2.1 - 2.3 finns det för närvarandebestämmelser om militär direktivrätti författningar som rör civilförsvaret,postverket och . Direktivrättengentemot postverket och ärdock begränsad till regional nivå. På lokal nivå finns inte någon direktivrätt gentemot de två kommunikationsverken och det har inte framkommitatt en sådan rätt skulle vara behövlig. Gällande bestämmelser om militärdirektivrätt i civilförsvarslagstiftningen avser även lokal nivå.Direktivrätten innebär - såsom denpreciserats ämbetsskrivelse - en befogenhet att meddela de föreskrifter om verkställande av beslut om utrymning och bortflyttningsförbud m.m., som ärsärskilt påkallade ur militärsynpunkt. Inom område, som utsatts för fientligt anfall eller eljest berörs av militäraoperationer, innebär direktivrätten dessutom befogenhet att meddela de föreskrifter om civilförsvarsverksamhetens inriktning, som är att hänföra till civilförsvarets operativa ledning och är nödvändiga med hänsyntill pågående militära operationer eller säkerställande avmilitära transporter eller som eljest är påkallade urmilitär synpunkt. torde det knappast finnas något beaktansvärtbehov för lokala militära chefer att genom direktivrätt kunna påverkaden civilförsvarsverksamhet som har tillsyfte att avhjälpa eller lindra verkningarna avinträffade skador. Det intresse av enmilitär direktivrätt gentemot civilförsvaret som kan sägas kvarstå på det lokalaplanet synes grundat på behovet för lokala militärachefer att kunna påverka befolkningens uppträdande inom och i anslutning till en krigsskådeplats. Förde militära försvarsansträngningarnas effektivitet kan det t.ex.vara angeläget att trafiken regle.-as på ett visst sätteller att ett område spärras av och utryms. En tänkbarlösning för att säkerställa sådana behov är att utrusta lokala militära chefer med direktivrätt gentemot lokala civilförsvarschefer, kommunala trafiknämnder och lokala polischefer, vilka har befogenheterav intresse i sammanhanget. Frågan är dock om en sådanlösning är rationell eller behövlig. När det gäller intresset av att lokala militära chefer kan reglera den civila trafiken måste detta sägasvara väl tillgodosett genom de befogenhetersom tillagts sådana chefer genom den militära vägtrafikkungörelsen. Som framgårav redovisningen i avsnitt 2.5 är dessabefogenheter mycket vittgående. Bl.a. innebär de befogenhet för kompanichef eller högre mil i- Prop.1984/85:49 219 tär chefatt utfärda förbud mot fordonstrafik eller andra trafikreglerandeföreskrifter för en viss väg eller för samtliga vägar inom ett visst område, när detta är nödvändigt för attgenomföra en militär operation. Samma befogenhet tillkommer chef förtrafikpluton eller militärpolispluton. Att utöver dessa befogenheterutrusta lokala militära chefer med en direktivrätt isyfte att framtvinga en önskad trafikreglering kan knappast vara behövligt. Även lokala militära chefers behov av attkunna påverka befolkningens uppträdande genom avspärrning, utrymning och dylikaåtgärder förefallerdet mest rationellt att tillgodose genom att utrusta dem med egna befogenheteratt meddela föreskrifter direkt till allmänheten.Bestämmelser av denna art finns - som redovisats i avsnitt 2.5 - i lagstiftningenom säkerhetsområden. Den s.k. skyddslagen innehåller sålundabestämmelser som ger regeringen rätt att bemyndiga militära cheferatt förordna om t.ex. utrymning av ett område, om krigsoperationernaskulle kräva det. Några föreskrifter av denna innebörd har inteutfärdats. Det är därför svårt att säga i vad mån sådana befogenheter kommer att till-läggaslokal militär chef. Måhända är inte heller skyddslagen så avfattadatt det är möjligt att med dess stöd fullt ut tillgodose det härbehandlade behovet. Lämpligen bör denna fråga beaktas vid den översyn av skyddslagen somnu görs av utredningen (Fö 1982:03) om tillträdesskydd. I samband med översynenbör behovet av tillämpningsföreskrifter övervägas. Under förutsättning att arbetet härmed resulterar i lagstiftningsom ger militära chefer erforderliga befogenheter bör enmilitär direktivrätt i nu ifrågavarande syfte kunna anses överflödig. Vadsom anfört i det föregående leder till slutsatsen att det inte finns något bärandebehov av militär direktivrätt gentemot det lokala civilförsvaret.Inte heller har det framkommit belägg för att det inom andra verksamhetsområden finnsbehov av en militär direktivrätt på lokal nivå. 4.3 Undanförsel och förstöring Iett tidigare avsnitt av denna promemoria har lämnats en kortfattad redogörelse förlagstiftningen om undanförsel och förstöring. Av redogörelsen framgår att ÖB och MB eller annan militärmyndighet, som någon av dem bemyndigat därtill,kan meddela de föreskrifter för verkställigheten av beslutad undanförsel ochförstöring, som är påkallade från militära synpunkter. Ofta betraktas denna befogenhet somen militär direktivrätt. Detta är emellertid knappast helt korrekt, eftersom föreskrifterna Prop.1984/85:49 220 formellt sett riktar sig till berörd egendoms ägareeller innehavare och inte till civil myndighet. Det är nämligenegendomens ägare eller innehavare som i första hand äransvarig för att egendomen undanförs eller förstörs enligt meddelade beslut. Emellertid får man räknamed att verkställigheten av sådana beslut kräveraktiva insatser från de civila ntyn-digheternas sidaoch att de föreskrifter för verkställighetensom militär myndighet kan komma att meddela därför i hög grad blir bestämmandeför de civila myndigheternas åtgärder. I så måtto kan detmöjligen vara berättigat att tala om militär direktivrättäven på detta område. När det gäller militärmyndighets befogenhet att meddela föreskrifterom undanförsel av egendom som tillhör staten och förvaltasav civil myndighet kan det knappast sägasvara korrekt från formell synpunkt att tala ommilitär direktivrätt. Inte heller den befogenhet som tillagts ÖB eller av ÖBdärtill bemyndigad militär myndighet att i samråd med vederbörande civila inyndigheter beslutaom förstöring av t.ex. järnvägs-, elkraft-, luftfarts-, väg-och sjöfartsanläggningar kan sägasvara militär direktivrätt i egentlig mening. I dessa fall är det ju frågaom en beslutsfunktion som primärt åvilar militärmyndighet och inte en befogenhet att meddela föreskrifter i vissa undantagssituationer när oenighet föreliggeroch besked från överordnad instans inte kan eller hinner inhämtas. Närdet gäller nämnda slag av egendom ansvarar för övrigt militär niyndighet i viss utsträckning även för att beslutad förstöring blirutförd. gällande lagstiftning om undanförsel och förstöring tillkom 1961 och omarbetades grundligt 1970,varvid frågan om militära myndigheters befogenheter ingående övervägdes. Det äralltså fråga om en i detta sammanhang relativt modern lagstiftning. Något påtagligtbehov att se över bestämmelserna har inte framkommit. Med hänsyn härtilloch till att bestämmelserna inte innefattar någon militärdirektivrätt i egentlig mening har en närmare granskning av bestämmelserna inte ansetts motiverad i detta sammanhang. 1984/85:49 221 I de föregående avsnitten har anförts att militär direktivrätt inte behövsvare sig på central, regional eller lokalledningsnivå. De bestämmelser om militärdirektivrätt som för närvarandefinns i civilförsvarslagstiftningen och ipostverkets och instruktioner har bedömts vara obehövliga. Inte heller har detframkommit att behov av militär direktivrätt finns inom någotannat verksamhetsområde. Som en följd härav föreslås att följande bestämmelserupphävs, nämligen 9 § civilförsvarslagen (1960:74) 52 § förordningen (1969:736) med instruktion för postverket 48 § förordningen (1965:842) med instruktion förteleverket. 1984/85:49 222 civil befäl havarutredningsförslag till kungörelse om militär direktivrätt Befinner sig i krig eller inledes stridshandlingarmot svenskt territorium äger railitärbefälhavare, o« det är oundgängligen erforderligt för viss uppgift som har direktsamband ned stridsverksamhet, meddela civilbefälhavaren föreskrift om att denne skall vidtagaeller underlåta viss åtgärd. Sådan rätt föreligger endast on enighet ejkunnat uppnås mellan mil i tärbefäl havaren och civil befäl havaren och beslut av överordnad instans ej hinneravvaktas. Militärbefälhavarens beslut är bindande för civil befäl havaren endast så länge de omständigheter föreligger som legat till grund för beslutet. Vad i bestämmelserna 1 1 S säges äger motsvarande tllläinpning på försvarsområdesbefälhavare och länsstyrelse samt, 1 fall av särskild tidsnöd, militär förbandschef, dock lägst bataljonschef eller motsvarandechef, och lokal civil myndighet. Har militär chef fattat beslut med stöd av denna kungörelseskall säväl han som den civila niyndigheten ofördröjligen meddela detta till närmast överordnade chef eller myndighet. Denna kungörelse träder i kraft den. Vad i annan författning Un lag eller i särskilt meddelad föreskrift är stadgat om militär direktivrätt för militärområdesbefälhavare eller för militär chef som är underställd honom skall icke gälla, i den mån det strider mot bestämmelserna i denna kungörelse. Prop.1984/85:49 223 Sammanställning av remissyttrandena över promemorian (DsFö 1983:7) Om militär direktivrätt Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts avrikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, civilförsvarsslyrelsen, överstyrelsenför ekonomiskt försvar, försvar,civilbefälhavarna i Södra, Västra, Östra, Bergslagens, Nedre ochÖvre civilområden, postverket, , , transportrådet,länsstyrelserna i . och Centralorganisationen /SR. Samtliga remissinstanser delar utredarens uppfattning attnågon bestäm-mehe om militär direktivrätt inte behövs på central eller regionalnivå. När det gäller behovet av motsvarande bestämmelse för lokal nivå biträderhuvuddelen av remissinstanserna också utredarens förslag men några av dem harhaft invändningar mot och synpunkter på förslaget i denna del. Överbefälhavaren anser att förhållandena på lokal nivå ärmer komplicerade eftersom samverkan skall ske med flera olika civilamyndigheter och samgruppering på gemensamma ledningsplatser i regel inteförekommer. Det kan sannolikt uppstå lägen då en samordnad syn inom totalförsvaretinte kan skapas tillräckligt snabbt för att kunna ligga till grund för nödvändigabeslut. I sådana lägen måste det finnas möjlighet för den militära chefen attsjälv fatta beslut som påverkar eller ställer krav på civila resurser ellercivilbefolkningen om delta oungängligen behövs för att kunna genomföra vissstridsverksamhet. En sådan direktivrätt kan innebära dels rätt att utnyttjalokala civila resurser eller civilförsvarsenheter, dels rätt att utfärdaföreskrifter för allmänheten, t.ex. om tillträdesförbud. Överbefälhavaren anserdärför att frågan om militär direktivrätt på lokal nivå i de angivnasituationerna bör prövas ytterligare, bl.a. i samband med utredningen (Fö1982:03) om tillträdesskydd. Civilförsvarsslyrelsen har den uppfattningen att denmilitära direktivrätten på lokal nivå bör bibehållas och kompletteras med enmilitär föreskriftsrätt dels därför att direktiven av lokala chefer inomcivilförsvarsorganisationen kan omsättas på ett för befolkningen lämpligtsätt. dels därför att sådana chefer sannolikt har bättie möjligheter att nåcivilbefolkningen än en militär chef. I de fall det inte finns en lokalcivilförsvarsorganisation inom räckhåll måste den lokala militära chefen habefogenhet att meddela föreskrifter direkt till allmänheten. Länsstyrelser i avstyrker att den militäradirektivrätten på lokal nivå utan fortsall utredning avskaffas. anseratt det är nödvändigt att genom enkla regler klara ut de militärabefogenheterna i vad gäller civilförsvar, vägtrafik, säkerhetsområden ochdirektivrätt till befolkningen. Prop.1984/85:49 224 Bilaga 6 De remitterade lagförslagen Lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74) Härigenom föreskrivs i fråga om civilförsvarslagen(1960:74)' dels att 9, 19 och 22-26 §§, 40 § 3 mom., 41 § 3 mom. saml49, 50 och 75 §§ skall upphöra att gälla, dels att i 8, 20 och 61 §§ samt 79 § 3 mom. ordet"civilförsvaret" skall bytas ut mot "civilförsvarsorganisationen", dels att i 11, 13 och 16 §§ orden "tjänstgöring icivilförsvaret" skall bytas ut mol "civilförsvarstjänstgöring", dels att i 3 § och i rubriken närmast före 47 § ordet"civilförsvaret" skall bytas ut mot"civilförsvarsverksamheten". dels att i rubriken närmast före 68 § ordet "civilförsvarets"skall bytas ut mot "civilförsvarsorganisationens", dels att nuvarande 10 § skall betecknas 10 a §, dels att 1, 2, 4-7 och nya 10 a §§, 12 § 1-3 och 5 mom.,15, 17,18, 27, 28, 36 och 38 §§, 40 § I och 2 mom., 41 § I mom., 42, 44, 45,54, 57-59, 65, 66, 68, 73, 77, 78, 81 och 83 §§ samt rubrikerna närmasi före 3och 40 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas nio nya paragrafer, 4 a,10, 10 b-10 g och 41 a §§, av nedan angivna lydelse, dels att före nya 10, nya 10 a och nya 10 b §§ skallinföras nya rubriker av nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Civilförsvaret har till uppgift att i I denna lag ges föreskrifler om de hänseenden regeringen bestäm- civilförsvarets verksamhet, mer utöva sådan verksamhet för ri- Civilförsvarsverksamheten har kels försvar, som avser att skydda till syfte att skydda och rädda civU- och rädda liv och egendom vid an- befolkningens liv och egendom vid fall mot riket och som icke åvUar väpnade angrepp mot riket utifrån, försvarsmakten, så ock annan lik- Verksamheten omfattar I. alarmering och andra åtgärder För olika slag av civilförsvars- för varning, verksamhei skola finnas särskilda 2. utrymning, omflyttning och in- ' Lagen omtryckt 1975: 712. Senaste lydelse av 19 §1984:273 41 §3 mom. 1977:203 75 § 1978:263. - Senaste lydelse 1984:273. 3. anordnandeav skyddsrum och andra skydd, 4. mörkläggning, 5. räddningav liv och egendom, inbegripet viss första hjälp ål skadade, 6. brandsläckning. 7. upptäckandeoch utmärkande av farliga områden, 8. saneringoch liknande skyddsåtgärder, 9. förläggningoch ulspisning av nödställda. 10. planläggning och annan för beredande verksamhet som behövs för fullgörandet av uppgiftema un der 1-9. Civilförsvarsverksamheten omfattar också bistånd åt andrasamhällsorgan ifråga om 1. sjukvård och omhänderta gande av flyktingar. 2. brådskande hjälp med åter ställande och upprätthållande av ordningen i olycksdrabbade områ den. 3. brådskande återställande i funktionsdugligt skick av oumbär liga aUmänna anläggningar, 4. brådskandebegravningshjälp. 5. hjälpmed bevarande av egendom av väsentlig betydelse för befolkningens överlevnad. Befinner sig riket i krig eller krigsfara, äger regeringenförordna, att inom riket eller del därav civilförsvaret skall intaga förstärktberedskap (civilförsvarsberedskap) . Närmare bestämmelser angående olika grader avcivilförsvarsberedskap (beredskapsgrader) meddelas av regeringen.