prop · G80361 · 1984-12-31 00:00:00 — Bestämmelsenhar behandlats i avsnitt 2.4 i den aUmänna motiveringen. Reglernai detta stycke är nya. De gör det möjligt att med svensk rätt införlivaframtida ändringar i intemationeUa konventioner som har anslutit sigtill. Grundlagsenligheten av denna typ av normgivning har tidigare ifrågasatts.Nu skapas ett uttryckligt stöd för förfarandet. Det nära sambandet med densituation som primärt omfattas av första stycket i paragrafen - överlåtelse av normgivningsmaktsom en omedelbar följd av åtaganden i en internationell överenskommelse -motiverar att de nya bestämmelserna om inkorporering av framtida ändringar i entraktat placeras i andra stycket. Reglerna har till sin disposition och sittinnehåll anpassats tiU utformningen av reglerna i första stycket. Bl.a. är densärskilda beslutsordning som föreskrivs i andra stycket densamma som den somgäller enligt första stycket. vill jag understryka att det förfarande som regleras i andrastycket bör användas med försiktighet. Beslut om godkännande i förväg avframtida ändringar bör fattas endast i sådana speciella fall då metoderna med transformeringeller inkorporering av ändringama i efterhand på sedvanligt sätt är olämpliga. Rättskipnings-eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kangenom beslut av överlåtas till annan stat, tiU mellanfolkligorganisation eller till utländsk eller intemationell inrättning eller samfälUghet.Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att isärskilda faU besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövningskall, förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelarav de röstande förenar sig. beslut i fråga om sådan överlåtelse kanockså fattas i den ordning som gäUer för stiftande av gmndlag. Bestämmelsemahar behandlats i avsnitt 2.3.2 i den allmänna motiveringen. 1984/85:61 30 Överlåtelseav rättskipnings- och förvaltningsuppgifter regleras f.n. i andra stycket.Bestämmelserna förs nu över till tredje stycket. Ikonsekvens med den ändring som i förtydUgande syfte har gjorts i första stycketanges att bestämmelserna i tredje stycket tar sikte på överlåtelse av uppgiftersom inte direkt grundar sig på RF. Överlåtelse av konstitutionella befogenheterkan alltså inte ske med slöd av tredje stycket. I den mån högsta domstolens ochregeringsrättens befogenheter direkt grundar sig på RF kan de, som jag harberört i avsnitt 2.3.2 i den allmänna motiveringen och i specialmotiveringentill 10 kap. 5 § första stycket, över huvud taget inte överlåtas tillinternationella organ. Densärskilda beslutsordning som föreskrivs reserveras för överlåtelse av OffentligrättsUgauppgifter som innefattar myndighetsutövning. Andra uppgifter som är mindreväsentliga ur suveränitetssynpunkt fär däremot överlåtas efter beslut i vanligordning av . Detta medför en viss utvidgning av möjligheterna att överlåtauppgifter av mer trivial natur. Begreppetmyndighetsutövning har samma innebörd här som i 11 kap. 6 och 7 §§ RF (se bl.a.Petrén-Ragnemalm, grundlagar, s. 278 ff). Rättskipningsuppgifterinnefattar generellt sett myndighetsutövning. För överlåtelse av sådanauppgifter krävs alltså alltid ett beslut med kvaUficerad majoritet ellermotsvarande. Omdet i något fall skulle vara tveksamt om en viss uppgift innebär myndighetsutövningeller ej, har givetvis aUtid möjlighet att tillämpa den särskildabeslutsordningen. Föratt en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift skall få överlåtas till ett internationelltorgan förutsätts alltid ett beslut av . Men en nyhet är att detuttryckligen föreskrivs att får möjlighet att i lag uppdra åt regeringeneller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse avoffentligrättsliga uppgifter. Härigenom skapas ett uttryckligt grundlagsstödför ett förfarande som redan har tillämpats i samband med tillträdetill övervakningskonventionen och antagandet av lagen (1978:801) ominternationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet (prop. 1978/79:3 s. 90 f,JuU 1978/79:12 s. 15). Detkvalificerade beslutsförfarande som föreskrivs i fråga om överlåtelse avuppgifter som innefattar myndighetsutövning skall användas inte bara när riksdagensjälv beslutar om överlåtelse utan också då utnyttjar bemyndigandetoch ger regeringen eller någon annan myndighet möjlighet att besluta omöverlåtelse. 4.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar ochandra författningar Författningarsom har beslutats av , regeringen eller kyrkomötet eller av enmyndighet under regeringen eller skall kungöras enligt 1984/85:61 31 denna lag, om inle annat följer av 2 §. Detsamma gäller deinternationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligtförfattning skall gälla som svensk rätt. Med författningar skall i denna lag förstås lagar,förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas somföreskrifter. Om det i en författning föreskrivs att en internationeUöverenskommelse eller en ändring i en sådan skall gälla som svensk rätt, skallöverenskommelsen eller ändringen kungöras på samma sätt som författningen. Omdet är lämpligare, får regeringen dock bestämma att överenskommelsen ellerändringen i stället skall kungöras på något annat sätt. Var kungörandet isådant fall sker skall ges till känna i den författningssamling därförfattningen har kungjorts. Om kungörande / övrigt i författningssamling som avses idenna lag av annat än författning gäller vad som är särskilt föreskrivel. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 2.5 i den allmännamotiveringen. Regler om kungörande av internationella överenskommelsersom införlivas med svensk rätt genom inkorporering hör naturligt samman medbestämmelser om publicering av sådana föreskrifler som meddelas enligl RF 8kap. De har därför tagits in i lagen (1976:633) om kungörande av lagar ochandra författningar. Eftersom konventionsbestämmelser inte utgör författningari kungöran-delagens mening annat än om de har tagits in som en del i enförfattning, har ett tillägg gjorts i 1 § första stycket för att klargöra attlagen skall vara tillämplig även på sådana konventioner ochkonventionsändringar som skall gälla som svensk rätt. Användningen av ordet "författning" i denföreslagna texten markerar att föreskriften om att traktatsbestämmelserna skallgälla som svensk rätt kan vara intagen i såväl lag som förordning liksom även inormer av lägre dignitet. Då det gäller förtida inkorporering av konvenlionsändringarframgår emellertid av det föreslagna nya andra stycket i 10 kap. 5 § RF att denursprungliga inkorporeringsförfattningen måste vara av lags natur. Beträffande övriga ändringar hänvisas till vad som haranförts i avsnitt 2.5 i den allmänna motiveringen. Jag hemställer att regeringen föreslår att antaförslagen till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om ändring i lagen (1976:633)om kungörande av lagar och andra författningar. Prop.1984/85:61 32 Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagtfram. 1984/85:61 33 Uppdragetatt göra en översyn av RF 10:5 har innefattat tvä huvuduppgifter. Den ena harvarit att söka åstadkomma en sådan precisering och avgränsning av de delegeringsbarafunktionerna att de tolkningssvårigheter som paragrafens nuvarande lydelseförorsakat undanröjes. Den andra har gällt att bedöma huruvida åtaganden attmed svensk rätt införliva konventionsändringar, som beslutats enligt ettförenklat förfarande, påfordrar nya grundlagsregler. Vi har vidare haft att taställning till frågan om det lämpligaste sättet att kungöra inkorporeradetraktater. Avgränsningenav de delegeringsbara funktionerna enligt RF 10:5 Föratt beskriva de funktioner som enligt första stycket kan överlåtas till icke-svensktorgan användes uttrycket "beslutanderätt som enligt denna regeringsformtillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivetorgan". Detta sätt att bestämma vad som i RF:s förarbeten benämnes "konstitutioneUabefogenheter" har förorsakat tolkningsproblem. Vi har undersökt RF:sbestämmelser rörande funktioner som tillkommer resp. och dess organ,statschefen, regeringen och dess ledamöter, domstolarna och förvaltningsmyndighetema,kommunerna samt kyrkomötet. Vår analys av de olika kompetensreglerna har givitvid handen, att det avgörande kriteriet måste vara, att beslutanderätten direktgrundar sig på RF. Vi föreslår, att detta explicit kommer till uttryck ilagtexten. Därigenom klargöres att oUka befogenheter, som visserligen på etteller annat sätt omtalas men inte hämtar sitt omedelbara stöd i RF utan inormer av lägre dignitet, faller utanför stadgandets tillämpningsområde. Vadgäller frågan om vilka konstitutionella befogenheter som får överlåtas innefattarden nuvarande lydelsen av första stycket den enda inskränkningen, att"beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande avgrundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter somavses i 2 kap." undantages. Som bestämmelsen är utformad medges i övrigtdelegation av vilka konstitutionella befogenheter som helst oavsett deras art.Föreskriften, att beslutanderätten endast "i begränsad omfattning"får överlåtas, innefattar ett kvantitativt förbehåll, som i och för sig intehindrar överförande av begränsade delar även av sådana för den svenska suveränitetenfundamentala funktioner som t.ex. , talmannens och statsministernsbefogenheter i samband med regeringsbildning och misstroendeförklaring. Ävenom det är uppenbart, att det över huvud inte kan komma i fråga att överlåtabefogenheter av antytt slag, är det enligt vår mening otillfredsställande, attdetta formellt är möjligt. Enligt vår bedömning saknas anledning att medgeöverlåtelse av andra funktioner än sådana som faUer inom områdena för normgivnings-,finans- och traktatmak- 1984/85:61 34 ten.Vi förordar därför, att i lagtexten positivt anges dessa trebefogenhets-områden inom vilka en direkt på RF gmndad beslutanderätt ibegränsad omfattning kan överlåtas. Därmed klargöres att utanför dessa områdenfallande konstitutionella befogenheter över huvud inte kan bli föremål för delegationutan att grundlagen ändras. Syftetatt begränsa möjligheterna att överlåta för den svenska suveräniteten heltcentrala befogenheter till icke-svenska organ fullföljes i vårt förslag tillutvidgning av den kvalitativa undantagsregeln beträffande särskilt angivna normgivningsfunktioner.Vi föreslår, att inte bara stiftande, ändring eller upphävande av grundlag utanäven av riksdagsordningen eller lag om val till helt undantages fråndet delegeringsbara området. Vadgäller de i nuvarande andra stycket (tredje stycket enligt vårt förslag)intagna reglerna om överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter föreslårvi, att själva uppgiftsbestämningen justeras i analogi med vårt förslag avseendeförsta stycket. Det bör alltså klargöras, att fråga här är om uppgifter, som ejdirekt grundar sig på RF. Därmed undantages bl.a. sådana konstitutionellabefogenheter som tillkommer högsta domstolen och regeringsrätten. Viföreslår vidare, att det nuvarande bemyndigandet för att överlåta OffentligrättsUgauppgifter utsträckes till att även innefatta möjlighet för att i laguppdraga åt regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta omsådan överlåtelse. Därmed skapas ett klart lagstöd för ett förfarande, somredan tidigare praktiserats. Beträffandekravet på iakttagande av särskild beslutsordning innefattar vårt förslag enviss uppmjukning. Vi föreslår, att sådani krav reserveras för delegation avuppgifter, vilkas utövande på ett mera ingripande sätt påverkar svenska -allmänna eller enskilda - intressen, och som därför ur suveränitetssynpunkt iprincip bör förbehållas svenska organ. Som kvalifikationskri-terium, då detgäller att beskriva de rättskipnings- och förvaltningsuppgifter 5om inte börkunna överlåtas till icke-svenskt organ utan att en betryggande riksdagsmajoritetstår bakom åtgärden, har vi använt den redan nu i RF förekommande termenmyndighetsutövning. Sammanfattningsvisinnebär vårt förslag sålunda, att utrymmet för överlåtelse av sådana direkt påRF grundade befogenheter som är centrala ur suveränitetssynpunkt begränsas,som möjligheterna att överföra för den svenska bestämmanderättenmindre väsentliga uppgifter, som inte hämtar sitt omedelbara stöd i RF, någotvidgas i och med att kravet på iakttagande av särskild beslutsordningreserveras för delegation av offentligrättsliga uppgifter, som innefattarmyndighetsutövning. I praktiken torde förslaget inte innebära några störreförändringar. Det torde ganska väl spegla intentionerna bakom den nuvaranderegleringen. Prop.1984/85:61 35 Konstitutionella frågor i samband medkonventionsbestämmelser om förenklat ändringsförfarande Enligt det traditionella sättet att antaga och ändrainternationella överenskommelser fattas beslut härom vid en diplomatiskkonferens. För att en konvention resp. en ändring skall bli bindande för enstat fordras normalt en särskild viljeförklaring (ratifikation el. frånregeringens sida, för svenskt vidkommande ofta föregången av riksdagensgodkännande. Itraktater förekommer emellertid ibland avvikelser från denna ordning. Ivarierande grad innebär de förenklingar i förhållande till det traditionellaförfarandet. Särskilt inlresse påkallar den typ som möjliggör ändring genommajoritetsbeslut av internationellt organ. Den folkrättsliga förpUktelsen altöverföra en sålunda beslutad ändring till den nationeUa rätten akiuaUserar tvåkonstitutionella problem. Det ena är den i direktiven primärt uppmärksammadefrågan om särskilda garantier för den svenska suveräniteten bör tillskapasbeträffande möjligheterna att ingå överenskommelser, som inte formellt men ipraktiken kan innebära, att bestämmanderätten över innehållet i svenska normer överlålestill internationellt organ. Del andra gäller utformningen av svenskaföreskrifter, tillskapade i samband med att ansluter sig till entraktat, och avser frågan, huruvida det är möjligt att inkorporera framtidaändringar i traktaten. Vi harinte funnit det motiverat att skärpa kraven för ingående av internationellaöverenskommelser, som kan ändras genom etl förenklat förfarande och somförutsätter, att överför ändringen till den inhemska rätten. Detbetyder, att garantin mot att ikläder sig dylika folkrättsligaförpliktelser av alltför långtgående art liksom hittiUs bör ligga i kravel påriksdagens godkännande, lämnal i den för behandUng av riksdagsärenden normalaordningen (RF 10:2 första och tredje styckena). Iakttagande av särskildbeslutsordning för ingående av traktater bör alltså även fortsättningsvisendast krävas i sådana fall där det är fråga om formlig delegation avbeslutanderätt till icke-svenskt organ (RF 10:2 andra stycket jämfört med10:5). Bland skälen för vår ståndpunkt kan nämnas att handlingsfrihetinte generellt begränsas på något ingripande sätt av klausuler om förenklatändringsförfarande, och att andra typer av folkrättsliga förpliktelser, somföljer av internationella överenskommelser, i lika hög grad kan anses påverkaden svenska suveräniteten. Dä frekvensen av dylika klausuler, som uppenbarUgeninom vissa områden fyller ett praktiskt behov, är i ökande, skulle regler omett mera komplicerat förfarande vid ingående av sådana traktater kunna bli tillförfång för våra möjligheter att aktivt deltaga i det mellanfolkligasamarbetet. Däremotföreslås nya grundlagsregler om inkorporering av framtida ändringar iinternationella överenskommelser. Ett klart behov av dylika har visat sigföreligga, då åtagit sig att iakttaga en konventionsändring, som fömtsättermotsvarande ändring i den interna rättsordningen. Om ändringen enligtöverenskommelsen skall träda i kraft eller inom 1984/85:61 36 mycketkort tid, kan det vara omöjligt att på vanUgt sätt vid varje ändringstillfälletransformera eller inkorporera den beslutade ändringen. En inkorporering iförväg innebär emellertid, att den svenske normgivaren avhänder sig denfullständiga kontrollen över utförandet av en uppgift, som enligt grundlagenankommer på vederbörande. Ett uttryckligt bemyndigande för en sådan från detnormala avvikande normgivningsteknik måste därför ges i RF. Förfarandetpåminner om sådan överlåtelse av normgivningsmakt som regleras i RF 10:5 förstastycket och bör rimligen omgärdas av Uknande garantier för den svenskasuveräniteten. De av oss föreslagna nya reglerna ansluter innehållsmässigt tillbestämmelserna i första stycket och bör lämpligen placeras i ett nytt andrastycke. Vi föreslår sålunda, att rätten att besluta om förtida inkorporering förbehållesriksdagen, att beslut skall fattas i den ordning som anges i första stycket ochatt beslutet endast får avse ändring av begränsad omfattning. Föratt bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall tillämpas i Sverigeär det inte tillräckligt, att de enligt föreskrift i lag eUer förordning skallgälla här i riket. De sålunda inkorporerade traktatsbeslämmelserna måste ocksåkungöras på samma sätt som svenska författningar. Nuvarande praxis beträffandeoffentliggörande av inkorporerade konventioner företer en splittrad bild. Ettklarläggande genom lagstiftarens försorg framstår som påkallat. Föreskrivesi författning att en internationell överenskommelse eller en framtida ändring ien sådan skall gälla som svensk rätt, bör enligt vår mening huvudregeln vara,att överenskommelsen eller ändringen kungöres på samma sätt som författningen. MöjUghetbör dock öppnas för regeringen att bestämma om kungörande i någon annan angivenförfattningssamling eller publikation. En förutsättning härför bör dock vara,att det i den författningssamling där författningen kungjorts anges var deinkorporerade bestämmelserna publicerats. Vi föreslår att regler av dettainnehåll intages i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar. Lagom ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivesatt 10 kap. 5 § regeringsformen skall ha nedan angivna lydelse. Beslutanderättsom enligt denna regeringsform tillkommer , regeringen eller annat iregeringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolkligorganisation för fredligt samarbete, tiU vilken riket är eller skall bliva anslutet,eller till mellanfolkUg domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt somavser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av gmndlag eller fråga ombegränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angåendebeslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av gmndlag.Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar i fråga omöverlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande ochminst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Rättskipnings-eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommerriksdagen, re- Beslutanderätt,som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande avföreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående elleruppsägning av internationeU överenskommelse eller förpliktelse, kan i begränsadomfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete,till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eUer till mellanfolkligdomstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande,ändring eller upphävande av gmndlag, riksdagsordningen eller lag om val tillriksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter somavses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som ärföreskrivet om stiftande av gmndlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas,beslutar i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelarav de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivesi lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, fårriksdagen genom beslut i den ordning som anges i första stycket föreskriva attockså en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gällahär i riket. Sådant beslut får endast avse ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings-eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan genom geringen eller annat i regeringsformen angivet organ kanöverlåtas fill annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländskeller internationeU inrättning eller samfällighet, om förordnar omdet genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig.Beslut i fräga om sådan överlåtelse kan också fallas i den ordning som gällerför stiftande av grundlag. beslut av överlåtas till annan stat, till mellanfolkligorganisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet.Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att isärskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövningskall förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelarav de röstande förenar sig. beslut i fråga om sådan överlåtelse kanockså fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Denna lag träder i kraft . Lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar Härigenomföreskrives att 1 och 14 §§ i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar skall ha nedan angivna lydelse. Författningar som har beslutats av , regeringeneller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen eller skallkungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 §. Med författning skall i denna lag förstås lag ellerförordning eller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen. Författningar som har beslutats av , regeringeneller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen eller skallkungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 §. Detsamma gäller deinternationella överenskommelser eller framtida ändringar i sådana som enligtförfattning skall gälla som svensk rätt. Med författning skall i denna lag förstås lag ellerförordning eller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen. Om det i en författning föreskrivs att en internationellöverenskommelse eller en framtida ändring i en sådan skall gälla som svenskrätt, skaU överenskommelsen eller ändringen Omkungörande i författningssamling som avses i denna lag av annat än författninggäller vad som är särskilt föreskrivet. kungöraspå samma sätt som författningen. Om det är lämpligare, får regeringen dockbestämma att överenskommelsen eller ändringen i stället skall kungöras inågon annan angiven författningssamling eller publikation. Var kungörandet sådantfall sker skall ges till känna i den författningssamling där författningen harkungjorts. Omkungörande i övrigt i författningssamling som avses i denna lag av annat änförfattning gäller vad som är särskilt föreskrivet. Dennalag träder i kraft . 1984/85:61 40 Proposition ..................................................... ...... 1 Propositionenshuvudsakliga innehåU ..................... ...... 1 Förslagtill lag om ändring i regeringsformen ............ 2 Förslagtill lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar ochandra författningar ...................................... ...... 3 Utdragur protokoll vid regeringssammanträde 5 1 Inledning .................................................... 5 2 Allmän motivering.......................................... 6 2.1 Bakgmnd ............................................. ...... 6 2.2 Reformbehov m.m................................... 7 2.3 Överlåtelse av befogenheter enligt 10kap. 5 § RF 8 2.3.1 KonstitutioneUa befogenheter ........ ...... 8 2.3.2 Rättskipnings- och förvaltningsuppgifter 14 2.4 Förenklat förfarande för ändring avkonventioner 19 2.5 Publicering av konventioner...................... 25 3 Upprättade lagförslag .................................... .... 27 4 Specialmotivering.......................................... .... 27 4.1 Förslaget till lag om ändring iregeringsformen 27 4.2 Förslaget tiU lag om ändring i lagen(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar .... 30 5 Hemställan ................................................ 31 6 Beslut......................................................... 32