prop · G80384 · 1984-12-31 00:00:00 — Det komraer isin tur att avsevärt underlätta statens upplåning utanför bankema och bidratill att hålla kostnadema för denna upplåning nere." Hovhammaroch anförde hämtöver följande: "De förändringar i statens upplåningspolitikoch den avreglering av kreditraarknaden sora skett raedföremellertid enligt fullmäktiges mening att systemet raed prioriteradeobligationer har överlevt sig självt. ger utobligationer med lång löptid till marknadsraässig ränta. Det finns då ingenanledning att behålla ytterligare en form av obligationer raed adrainistrativtfastställd ränta. Detta kan endast koraplicera marknadens funktionssätt. Till sin effekt är systeraet raed prioriteradeobligationer, eraitlerade tUl en ränta klart understigande raarknadsräntan, ensärbeskattning av försäkringsbolagen och AP-fonden. Denna skatt tas ut utanriksdagens hörande när nivån för den prioriterade räntan faststäUs. Dettainnebär bl.a. att de faktiska kostnadema för statens upplåning inte fraragårtydligt vilket är en nackdel från deraokratisk och pedagogisk synpunkt. Den"utträngning" sora de stora statliga utgiftema för med sig - och somfullmäktige tidigare oroat sig för blir inte heller raindre för att definansieras på delta sätt; de vägar "utträngningen" tar blir baramindre synliga. Riksgäldsfullmäktige vill därför rekomraendera atten översyn görs av statens upplåning i dessa avseenden. Denna översyn börbedrivas skyndsarat raed sikte på att en förändring av systemet ska kunnaträda i effekt ." Riksgäldsdireklörenanförde dämtöver följande: "De förändringar i statens upplåningspolitikoch den avreglering av kreditmarknaden som skett medföreraellertid enligt fullraäktiges raening att systeraet raed prioriteradeobligationer svårligen kan vidraakthåUas på hittillsvarande sätt. ger ut obligationer raedlång löplid lill raarknads-raässig ränta. Det blir då allt raeraproblematiskt att behålla ytterligare en form av obligationer medadministrativt fastställd ränta, specielll om denna skall påtagligt understigamarknadsräntan, åtminstone . Detta måste avsevärt korapliceramarknadens funktionssätt. Det blir också svårt att undvika att statsmakternapå ett eller annat sätt tvingas precisera och klart ange gmndema förbestämningen av den prioriterade räntan, t.ex. sora en räntesats raed en vissmarginal mot en given raarknadsränta eller raot konsumentprisindex. I den månden prioriterade räntan systematiskt skall understiga marknadsräntan kan detockså göras gällande att de placerare som tvingas förvärva dylika instrament utsättsför en särskild skatt som kräver beslut av . Fullmäktige vill därför hemställa att regeringenföranstaltar om en översyn av formema för upplåning från de placerare som ärunderkastade placeringsplikt. Denna översyn bör bedrivas skyndsamt med sikte påatt förändringar av systemet skall kunna träda i kraft ." lät till protokollet anteckna atlhan instämde i riksbanksfullmäktige särskilda yttrande. 1984/85:84 32 6 med instämmande av Post- och , har varit starktkritisk till att placeringskrav används sora instmraent för att till vissasektorer styra krediter på icke raarknadsraässiga räntevillkor. Genom deprioriterade stats- och bostadsobligationerna tvingas försäkringstagarna,och banksparama atl raed mycket stora belopp subventioneravissa sektorers krediter. Detta innebär i själva verket en beskattning av dessamedborgargrupper i syfte att förbättra bl. a. statens finanser genom attminska kostnaden för statens upplåning. döljer raan de verkligakostnaderna för de subventionerade samhällssektorerna. Dessa effekter är enligtbankföreningens mening så allvarliga atl placeringsplikt inte skall användas. har statens upplåning delvislagts om till raer marknadsmässiga former genom statsskuldväxlar ochriksobligationer. Detta är enligt bankföreningens uppfattning stora steg i rättriktning, varför raan bör gå vidare på den inslagna vägen så att allasom lämnar krediter till staten och bostadssektorn får marknadsraässigavkastning på sina placeringar. Det är bankföreningens bestämda mening attsystemet med prioriterade obligationer raåste avskaffas. placeringsplikt över huvud taget kommer tillanvändning, skall den enligt lagen om kreditpolitiska raedel endast syfta tillatt tillgodose vissa sektorers behov av långfristiga krediter. Bankföreningenanser att placeringsplikten inte skall användas för att genom ickeraarknadsmässiga räntevillkor subventionera vissa sektorer. Fram har placeringskraven varitutformade som nettokvoter. Detsamma har gällt de tidigare likviditetskravenliksom de åtaganden sora bankema gjort beträffande bostadsobligationer 1984och . Detta har enligt bankföreningens mening medfört den nackdelenatt kreditinstituten tvingats inte bara köpa utan även för framtiden behålla deprioriterade obligationema. Detla har medfört helt orimliga effekter påkreditinstitutens balansräkningar som belastats av allt störreobligations-portföljer, oavsett vilken placeringsfilosofi institutet ifråga harhafl. Detta har inneburit en onödig och negativ stelhet för kreditinstituten ochomöjliggjort en fungerande obligationsmarknad. Bruttokvoter kan under vissa föratsättningarmedföra bättre möjligheter till en fungerande obligationsmarknad ännettokvoter. vill understryka att detta inte får ske till prisetav att vissa obligationsköpare måste ta kursföriusler som inte drabbar andra.Så blir fallet om bmttokra-ven gäller obligationer med icke marknadsmässigränta. Brattokvoter måste därför kombineras med marknadsmässiga räntor påobligationerna. från syftet raed placeringskraven - atttillgodose vissa sektorers kreditbehov - kan det enligt bankföreningensuppfattning inte vara nöd- Prop.1984/85:84 33 vändigtatt t.ex. en viss bank ökar sitt innehav av prioriteradeobligationer ulan möjlighet att minska detta innehav. Det väsentiiga är ju atlbanken bidrar till kreditgivningen genom obligationsköp hos låntagaren. anser således atl - i den månplaceringskrav alls kommer till användning - kraven bör utformas sombruttokvoter för samtliga de institut sora omfattas av kraven. vill vidare understryka vikten avatl i kredilpolitiken arbetar med långsiktiga spelregler.Kreditinstituten måste för sin verksamhet och planering veta om de har atlrätta sig efter bmttoplace-ringsplikt, nettoplaceringsplikt ellerlikviditetskrav. Kreditpolitiken bör i dessa avseenden inte växla under löpandeår och ändringar givetvis inte vidtas med någon form av retroaktiv verkan. Det är nödvändigt för atl tryggabostadsfinansiering och sialsupplåning att det finns bestäraraelser oraprioriterad upplåning för försäkringsbolag och banker. Men dessa beslämmelserbör vara av undanlagskaraktär och användas i de fall då raarknaden inte köperde utställda prioriterade obligationerna. Kravet på placeringsplikt bör inlevara alt banker och försäkringsbolag tvingas köpa prioriterade obligationertill överpris för att sub-ventioneru den prioriterade upplåningen.Prioriteringen bör således avse volymen och inte räntor eller andra villkor påobligationerna. Genom alt kravet på försäkringsbolagensplaceringsplikt har utformats som bruttokvoter, frarastår subventionsraomenietännu tydligare, eftersom försäkringsbolagens förluster kanrealiseras på marknaden. har därför fullförståelse för den skarpa reaktionen från försäkringsbolagen, både i den merlångsiktiga sakfrågan och att villkoren förändras strax efter man gjort enöverenskommelse med . Skrivelserna från och försäkringsbolagenaktualiserar frågan om den kreditpolitiska lagstiftningen. Enligt bör de senaste årens utveckling av budgetunderskott ochutvecklingen av en fungerande marknad både för korta papper och för långapapper föranleda en översyn av de medel, som slår till förfogande förriksbanken i den kredilpolitiska lagstiftningen. Avslutningsvis har storförståelse för försäkringsbolagens synpunkter. Det är inle riktigt alt föraöver kostnaderna för finansiering av statens budgetunderskott lill morgondagenspensionärer och andra försäkringstagare genom att kräva att viaförsäkringsbolagen 1984/85:84 34 köpaav prioriterade obligationer tUl subventionerade ränlor. Det är naturligtvisinte heller rimligt att belasta sparare raed sådana krav. vill därför avstyrkaden av föreslagna förändringen av den kreditpoUtiska lagstiftningenoch tillstyrka försäkringsbolagens heraställan ora att regeringen skallåterkalla förordnandet ora ikraftträdandet av lagen ora kreditpolitiska medeli berörda delar. Istället bör regeringen tillse att en övergripande analys avlagstiftningen ora kreditpolitiska medel skyndsarat sätts igång och att man idenna genomgång tar hänsyn till de omfattande förändringar sora kredit- ochkapitalraarknaden i genoragålt . Beträffande riksbanksfuUraäktiges fraraställninganser sig SFF inte -raed den korta reraisstid sora föreligger - kunna taställning i denna fråga. 1 fraraställningen föreslås ändring i lagen omkreditpolitiska medel innebärande ändrad och utvidgad definition av denaUmänna placeringsplikten. Förslaget kräver analyser, överväganden ochförankring i sådan utsträckning som inte är möjlig. SFF kan således intetillstyrka förslaget. Som fullmäktige riktigt frarahåller inträffade undervintern 1983/84 vissa förändringar på kreditraarknaden. Dels avskaffadeslikviditetskraven för bankerna och dels eraitterades prioriteradeobligationslån som av kapitalplacerarna bedömdes som marknadsmässiga utifrånden ränteutveckling som ansågs sannolik. Kreditinstituten tolkade situationensom att den innebar en viss avreglering av kreditmarknaden och övergång tiUraera raarknadsanpassade villkor och reagerade omgående positivt på detta. Detbekräftades, vad som understraktits, nämligen att om marknadentillåts fungera behövs inte heller prioriteringar och placeringsplikt. 1 vad fullraäktige anför beträffande swap-affarerkan försäkringsbolagen däremot inte instämraa. Fullraäktige anger till enbörjan att sådana transaktioner skulle ha förekorarait "vidårsskiftena". Endast ett årsskifte kan här vara aktuellt, nämligen1983/84, och i den mån swap-affärer då förekommit har de ingått bland detransaktioner som naturiigt blev effekter i den - som ovan nämnts -tiberaliserade och raer raarknadsraässiga situationen. Swap-affärer är junäraligen - i motsats till vad som närmast antyds i fullmäktiges skrivelse -helt normala marknadsoperationer på kredilmarknaden och har inte inneburitnågot försök att "friköpa" sig från placeringsplikten. förändrades åter situationenoch obligationsemit-tenterna gav ej längre villkor som uppfattades somraarknadsmässiga av kapilalplacerarna. Detta ledde i sin tur till attfullmäktige utfärdade nya tillämpningsföreskrifter avseendeplaceringsplikten för sju större försäkringsföretag. De nya föreskrifterna somsålunda bröt in i de tidigare givna föreskrifierna innebar framförallt att man införde det sora nu i fullmäktiges skrivelse benämnes brultokvot.Sora prioriterade obligationer fick endast räknas sådana sora fördärvatsdirekt från eraittent. I nu gällande lag finns ej utryrarae för sådan kvotsora i fraraställningen kallas bruttokvot. Ej heller ger lagtext ellerförarbeten slöd för föreskrifter som innebär att prioriterade obligationerskall förvärvas direkt från eraittent. Sådana föreskrifter kan sålundaförsäkringsbolagen inte vara skyldiga att följa. Fullmäktige har genora den aktueUaframställningen bekräftat försäkringsbolagens inställning till de nyatillämpningsföreskrifterna genom att fastslå behovet av en lagändring som justskulle öppna möjligheten att tillgripa den nya formen av kreditpolitiskt medel,s. Försäkringsbolagen har i många sararaanhang ställtsig negativa till lagen om kreditpolitiska medel på grund av de sidoeffektersom drabbar vissa kategorier sparare. Bland annat framhölls detta med kraft iriksförbundels remissyttrande i samband med införandet 1974 av lagen omkreditpolitiska medel. Man var redan då medveten om den oacceptablasidoeffekten i att prioriterade obligationer gav lägre avkastning än vadmarknadsmässiga villkor skulle ha inneburit. Det underströks att del var"i hög grad orättvist och felaktigt atl låta de medborgare, som valt altspara i försäkring, i en eller annan form subventionera denna marknad genomotillfredsställande lånevillkor". Om inköpsplikt direkt från emittentskulle införas måste man emellerlid - mot bakgrund av de nyatillämpningsföreskrifterna och tillämpade emissionsvillkor -konstatera att en lägre förräntning är en sidoeffekt utan att denblir en fullt avsedd primäreffekt. Försäkringsbolagen finner dettauppseendeväckande då det dock i många sammanhang framhållits att"innebörden av och syftet med denna prioritering inte är att åsladkommaen räntedifferentiering mellan de prioriterade lånlagarna (staten ochbostadssektorn) och andra låntagare" (kapitalmarknadsulredningen). Om denya tillämpningsföreskrifterna skall tjäna som mönster, skulle det inte barabli fråga om räntediffereniiering mellan prioriterade och oprioriteradelåntagare utan också mellan olika lån till samma prioriterade låntagare. Resultatet av utebliven marknadsmässig avkastningär uppenbar för livförsäkringens del. Även inora skadeförsäkring spelaremellertid kapitalavkastningen en väsentlig roll. En nedgång i fråga omavkastningen i den storieksordning som kunnat iakttas under de gångna månadernaskulle kräva premiehöjningar som för försäkringar med snabb skaderegleringskulle bli och för försäkringar med lång skadeavveckling . 1984/85:84 36 Deltaär så påtagliga premieökningar att raan snart skuUe få konstatera att fraraföraUt företag skulle täcka sitt försäkringsskydd utomlands. En sådan inverkan påde svenska skadeförsäkringsbolagens konkurrenskraft kan inte varasarahäUsekonomiskt acceptabel. I fuUmäktiges framstäUning har givhs uttryck förönskemålet "att förbättra föratsattningarna för framväxten av enfungerande marknad i statsobligationer". Detla önskeraål kanförsäkringsbolagen i och för sig instäraraa i. Det kan eraellertid inte varaen godtagbar väg att åstadkoraraa detta genora att tvinga vissaobligationsköpare att ta kursförluster som inte drabbar andra. Detta är endiskriminering för vilken sakliga skäl inte finns. Till detta kan läggas att denyemitterade "subventionsobligationernas" konstmktion viaräntejusteringsklausulema påverkar hela det bestånd där klausulerna fortfarandeskall fungera. Redan nu kan denna effekt konstateras då raarknaden inlenoterar kurser för obligationer raed kvarvarande räntejusiering. I fullraäktiges förslag till ny lydelse av 20 § ilagen om kreditpolitiska medel ingår en siutraening raed texten:"Bruttokvot får sättas högre än ." Bakgmnden till denna harangivils vara att i specialraotiveringen till 20 § (prop. 1974: 168 sid. 198)uttalats: "Enligt placeringskvotslagen () gäller att detprocenttal vartill kvoterna skaU uppgå, inte får sättas högre än till åttio.Det har inte ansetts nödvändigt att i den nya lagen sälta något tak förandelens storlek. Någon ändring i praktiken är dock inte avsedd". Med hänsyn till det slarka motstånd och dearguraent som framfördes från försäkringsbolagens sida mot borttagandet avbegränsningen tiU är det naturligtvis positivt atl anser sigförhindrad att gå utöver den nämnda gränsen. Det är lämpligt att ur denomtalade specialmotiveringen citera även den efterföljande meningen: "Närman har två metoder för kvotberäkningen atl välja meUan marginella kvoter ochtotalkvoter - är det svårt atl i förväg ange en maximiregel för de bådasystemen". Denna svårighet hänförde sig närmast till den form den nugällande 20 § har. Med del förslag till redigering av 20 § som fullmäktigeföreslagit finns enligt försäkringsbolagen inga svårigheter med att i punkt 1(ang. nettokvot) åter införa i klartext gränsen . Samraa gräns bör ocksåinföras i lagtextens punkt 2) om förslaget lill brultokvot genomförs.Försäkringsbolagen anförde i sina remissyttranden över förslaget att taga bort80%-gränsen som nämnis starka skäl för bibehållandet av densamraa. Bland annatpekade på atl "faran är uppenbar för att de raöjUgheter somerfordras för atl tillfredsställa de ambitioner som försäkringslagen angerrörande kapitalförvaltning helt eliraineras". Dessa arguraent godtogs uppenbarligendå, eftersora det ovan citerade uttalandet ora att någon ändring i praktikeninte var avsedd intogs i specialmotiveringen. De bör även godtagas när detgäller bruttokvot. Redan komraer alt innebära en stark diskriminering av deberörda spararna. En 80%-gräns skulle emeller- 1984/85:84 37 tidkunna undanröja de problera sora kan finnas vid järaförelse raellan skildaförsäkringsbolag med olika förfallostmktur på portföljerna. För vissaförsäkringsbolag skulle annars den situationen uppkomma att tillgångar måsterealiseras med föriusi. Plötsliga, koncentrerade utbud skulle dessutom förryckaprisbildningen på raarknaden och därmed motverka önskeraål om enfungerande marknad. Ensärskild fråga som aktualiserats genom de nya tillämpningsföreskrifterna ärhuruvida det kan vara tillåtet, även om bmttokvot till skiUnad från nu skullevara tillålen enligl lagen, att med nya föreskrifter innebärande nyaförutsättningar bryta den beräkningsperiod som en gång fastlagts och till vilkenkreditinstituten anpassat sin planering. Försäkringsbolagen hävdar att dettakan leda till orimliga resultat och att det därför inte bör anses tillåtet.Försäkringsbolagen heraställer om ett uttalande härom i en eventuelltkomraande proposition eller i annan ordning. Sammanfattningsvisfår försäkringsbolagen anföra, att de med stor oro ser på utvecklingen där detallt tydligare frarakoraraer en diskriminering av försäkringssparare och ävenövriga försäkringstagare. Försäkringsbolagen ifrågasätter givetvis inte sinskyldighet att följa gällande lag även om den innebär denna beklagligadiskriminering. Det har emellertid kunnat iakttas tendenser till pålagor sominte är förankrade i lag eller som införs med lagen som verktyg men utan att devarit avsedda vid lagens införande. Det är dessa tendenser somförsäkringsbolagen inte kan acceptera. Försäkringsbolagen konstaterar att denya tillämpningsföreskrifterna inte har sin grund i gällande lag och att detdärför inte kan åligga berörda försäkringsbolag att uppfylla dem. Deursprangliga föreskriftema avseende 1984, givna , gällerfortfarande för samtliga berörda försäkringsbolag men givetvis måste vid åretsslut hänsyn tagas till att de nya föreskrifterna kan ha förryckt placeringarnai förhållande till dem ursprungligen avsedda. Försäkringsbolagenhänvisar åter till vad ovan sagts om de tendenser till en ökadmarknadsanpassning som faktiskt kunnat iakttas. Åtgärder får nu inte vidtassom försvårar en fortsatt marknadsanpassning. Under dessa förutsättningar kanförsäkringsbolagen - i den mån man anser del nödvändigt att temporärt tillämpalagen - acceptera de av fullmäktige föreslagna ändringarna, dock med undantagför möjligheten att överskrida vid bmttokvot, eftersom detta som utvecklatsovan just skulle störa marknadsanpassningen.