prop · G80349 · 1984-12-31 00:00:00 — Det kan, framhöllcivilbefälhavarna, vidare inte anses förenligt med den svenska förvaltningsrättenatt militära instanser har möjlighet att träffaavgöranden i civila total försvarsfrågor.Civilbefälhavarinstitutionen får enligt civil befälhavarna anses ha tillkommit just föratt tillförsäkra ett civilt inflytande inom totalförsvaret och för att riksstyrelsen vid förbindelseavbrott skall få möjligheteratt verka i möjlig utsträckning. Civilbefälhavarnasskrivelse överlämnas till försvarsledningsutredning föröverväganden. Frågan om den militära direktivrättenbehandlades av försvarsledningsutredning (FLU) i betänkandet Totalförsvarets regionala ledning (SOU1963:65). I detta avsnitt redogörs för utredningens förslag,remissmyndigheternas yttranden samt statsmakternas ställningstagande. FLUansåg sig kunna konstatera att existerande och avutredningen föreslagna riktlinjer och praktiska förutsättningarför samverkan mellan militär-och civilbefälhavare borde möjliggörasamordnade insatser av det militära och civila försvaret.Detta hindrar enligt FLU självfallet inte att nämndachefer kan komma till olika mening om vilka åtgärdersom i ett visst läge leder till den störstasamlade försvarseffekten. Beträffandefrågan i vilken ordning ett avgörandei en sådan situation börträffas anförde FLU. 1984/85:49 195 I ett läge, då förbindelsernamed överordnade myndigheter fungerar ochdessas beslut kan inhämtas, bör självfallet frågor, i vilka MB och CB icke kan enas underställas totalförsvaretscentrala eller högsta ledningsorgan. För det fall, att de nämnda förutsättningarna icke föreligger, har CB jämlikt administrativa fullmaktslagen tillagts vissabetydelsefulla befogenheter. Dessa innebärvisserligen icke att CB kan ingripa i MB:s operativa åtgöranden elleri militära dispositioner över huvud taget. Befogenheterna torde dock vara så vida, att CB genom sina beslut inom det civila försvarets områdekan indirekt påverka förutsättningarna för militäraåtgärder. Att i fredstid på förhand fastslåatt med hänsyn härtill CB:s beslutanderätt bör inskränkas i någrasärskilda hänseenden och att författningsmässigt reglera detta tordeemellertid knappast låta sig göra. Ä andra sidankan det icke komma i fråga att införa en enhetlig militärcivil regional ledning i den formen, att MB skulle erhålla de befogenheter som tillkommer CB. FLU kom därför tillresultatet, att man måste acceptera den nuvarandeordningen, ehuru utredningen var medveten om att denna icke ger några garantier församordnade beslut i extrema lägen. Emellertid framhöllFLU, att det knappast torde vara möjligtatt lösa problem av ifrågavarande art genom organisatoriska åtgärder. FLUansåg sig också kunna utgåfrån att allvarligare meningsskiljaktighetericke alltför ofta skall behöva uppkomma mellan MB och CB. Dessa chefer har underfredstid nära samverkat i sin försvarsplanläggning,studerat sina krigsuppgifter vid gemensamma övningarosv samt har gemensamt bättre kännedom om och överblickav förhållandena inom vederbörlig del avlandet än någon annan. FLU anförde vidareatt militär direktivrätt gentemot vissa delar av det civila försvaret borde finnas i särskilda fall. Det kan dock enligt utredningen ifågasättas om gällande regler i detta hänseende ärändamålsenliga. Utredningen ansågatt spörsmålet borde undersökas närmare lämpligen i samband med att frågan om ny instruktion för civilbefälhavarnastuderades. Bl a borde det därvid kunna förtjäna att övervägas om intedirektivrätten borde preciseras ochdifferentieras mer än . Vad FLU anförde omsamverkan mellan var enligt utredningen i allt väsentligt tillämpligtnär det gäller motsvarande frågor på den lägre regionala nivån. 1984/85:49 196 Den av FLU föreslagnaöversynen av den militära direktivrättentillstyrktes av , beredskapsnämnden förpsykologiskt försvar, medicinalstyrelsens sjukvårdsberedskapsnämndsamt länsstyrelserna i och Norrbottenslän. Även statskontoret förklarade sigi princip dela utredningens uppfattning "i denna svåra fråga" menönskade före ett slutligt ställningstagande avvakta utarbetandet av instruktionen om direktivrätt. i länuttalade sig för en begränsning av direktivrätten på regional nivå. Viss direktivrätt,bl a angående utrymning, undanförsel och förstöring ansågsdock alltjämt böra tillämpas i lokal instans. och länsstyrelseni anförde, att direktivrätten tordeha befunnits nödvändig , då utbyggnadenav den civila delen av totalförsvaret ochsamverkan inom detta ännu icke fått nuvarande omfattning. Då föreliggande förslag röranderegional ledning avsåg att skapa ytterligare förbättrade möjligheter till direkt samverkan, kan det enligt överståthållarämbetets ochlänsstyrelsens åsikt ifrågasättas, om tillräckligamotiv för bibehållande av den militära direktivrätten föreligger. De föreslogdärför, att en särskild utredning i frågan verkställdes.I stort sett samma uppfattning redovisades av CB i fjärde civilområdetoch i län.Detsamma gällde CB i andra civilområdet, som vidare anförde bl a följande. Det kan icke anses förenligtmed den svenska förvaltningsrätten, att militärainstanser skall ha möjlighet att träffa avgörandeni civila total försvarsfrågor. Den militäradirektivrätten bör kunna borttagas. Under alla omständigheter bördet icke föreligga någon sådan rätt gentemot civil befälhavare och länsstyrelser, och i den mån direktivrätteni vissa andra fall bedömes behöva finnas kvar, börden preciseras och differentieras. framhöllatt om CB tilläggs befogenheter enligtutredningens förslag, måste detta föranledaändring av bestämmelserna rörandede befogenheter, som tillkommer militäramyndigheter enligt instruktion. I prop 1964:109 om ny organisation av totalförsvarets regionala ledning m m förklarade departementschefen att han i princip biträdde FLU:s utta- Prop.1984/85:49 197 landen i fråga omsamordningen mellan det militära och detcivila försvaret. Departementschefen sadesig också yara medveten om att den nuvarandeorganisationen i krig inte ger någragarantier för samordnade beslut i extrema lägen. Det fortlöpandesamarbetet under planläggningsarbetet och de periodiskt återkommande övningarnatorde emellertid, som utrednignen påpekat,vara betydelsefulla faktorer i detta sammanhang. På så sätt grundläggesden gemensamma syn på totalförsvarsproblemen, som torde vara den bästa grunden fören god samverkan i krig. Med anledning av remissinstansernas uttalanden idenna fråga och om den militära direktivrättenframhöll departementschefen att dessaproblem skulle uppmärksammas av särskilt tillkallade sakkunniga. Att närmare utreda frågan om militärdirektivrätt uppdrogs åt 1964 årscivilbefälhavarutredning (CBU), sombehandlade frågan i betänkandet Civil-befälhavarnasställning och uppgifter (Ds K 1967:6).I detta avsnitt redovisas utredningens förslagoch remissyttrandena däröver. 3.3.1 Ds K 1967:6 CBU framhöll att dendirektivrätt som FLU berört avsågrätt för militär chef att under vissa betingelser,med åsidosättande av gällande administrativ ordning och föreskrivna lydnadsförhållanden myndigheterna emellan, för konkreta fall meddela civila myndigheter bindandeföreskrifter om att vidta eller inställa viss åtgärd. En sådandirektivrätt var enligt utredningen framförallt tänktför situationer som liknar dem som förutsetts i 11 §administrativa fullmaktslagen, situationer dåtidsnöd omöjliggör normalt samordningsförfarande och hänvändelse till högreinstans. Utredningen påpekadeatt det vid sidan härom finns vissa andra former avbefogenheter för militär myndighet gentemot civil myndighet, i fred ellerkrig, t ex de samrådsförfaranden som föreskrivits i olika instruktioneroch som ger militär myndighet inflytande på civila myndigheters krigsplanläggning, fall av militär företrädesrätt inom vissa områden samt ÖB:sanvisnings- och ledningsrätt gentemot civila myndigheter somhör till krigsmakten eller i total försvarsfunktioner som ÖB enligt särskilda bestämmelser har att administrera. Befogenheter av dettaslag var enligt CBU inte att hänföra till militärdirektivrätt och behandlades därför inte avutredningen. 1984/85:49 198 Vid sin behandling av frågan om militär direktivrätt konstaterade CBU inledningsvis att det inom varjecivil område/militärområde i krigskall finnas eii högsta chef för det militäraoch £n högsta chef för det civila försvaret. Bådadessa chefer skall i samråd med varandra, var och en inomsitt område, verka för att högstatotalförsvarseffekt ernås. Denna CB:s ställningansåg utredningen knappast låta sig förenamed en rätt för MB att på sätt som kan ske på vissa områden, med förbigående av CB, direkt meddela olika regionalamyndigheter inom civilområdet direktiv. Sådana direktiv borde enligt utredningen ges genom CB.Någon fördröjning ansåg utredningen knappast att en sådan ordning behövdemedföra, eftersom CB och MB kommer attvara samgrupperade. Inte heller torde avsteg behöva göras från den sålundaskisserade ordningen om MB skulle leda operationer inom militärområdet från annan plats änordinarie grupperingsplats. Civila myndigheter i högre regional instans skulle i allmänhet vara grupperade i anslutning till CB:s uppehållsplats. Om MB behöver meddela direktiv till lägrecivila myndigheter ansåg utredningen att direktiven på hans order borde förmedlas genom vederbörandeunderordnade militäre chef. I fråga om det närmare inbördesförhållandet mellan CB och MB fick man enligt CBU förutsätta, attderas gemensamma grundsyn, befäst under dengemensamma planeringen och under de regelbundet återkommande övningarna, deras gemensammagruppering och överensstämmelse mellan deras territoriella verksamhetsområden skulle komma att tillsammans med den samordningsom äger rum i högsta instans verka för att samordnade beslut påregional nivå kommer till stånd. Det fall att förbindelserna med den centrala instansen avbrutits eller att dennainstans ställningstagande av annat skäl inte hinner inhämtasmedförde enligt CBU i princip inte någon förändring av CB:s och MB:s inbördes ställning.De leder även under sådana förhållanden, under samråd med varandra, var och en försig verksamheten inom sitt befogenhetsområde.CB övertar med stöd av 11 §administrativa fullmaktslagen för sin delbefogenheter från Kungl Maj:t i den utsträckning som behövsför att den civila verksamheten skallkunna fortgå inom civil området på samma sätt som om samband med den centrala instansen kunnatupprätthållas. Lagen ger däremot - anförde CBU - CB ingen rätt att överta befogenheter i fråga om den militäraverksamheten. Enligt CBU borde man emellertid å andra sidan inte bortse frånatt CB inom området för sina befogenheter kan i höggrad inverka på förutsättningarna för de militäraoperationerna. Därför måste man, såsom uttalats av FLU och fastslagits avstatsmakterna, även i fortsättningen räknamed militär direktivrätt som en garanti för att absolut nödvändiga militära intressen tillgodoses i detoförmodade men Prop.1984/85:49 199 trots allt tänkbarafallet att enighet beträffande en betydelsefull åtgärd inte kannås i en situation, då den militäraverksamheten måste ha absolut företrädesrätt och den centrala instansens stalInigstagande intekan eller hinner inhämtas. CBU ansåg emellertid att en dylikt militär direktivrättendast i undantagsfall kommer att behövasannat än på lokal nivå. CBU fann för sin delatt de motiv som kan anföras som grund för militärdirektivrätt i de fall, där den nu förekommer,med samma styrka kan göras gällande beträffande varje område inom den civila sektorn, där åtgärder fråncivil myndighets sida kan tänkas inverkapå förutsättningarna för de militäraoperationerna. Den militära direktivrätten borde därför enligt utredningen inte på sätt som är fallet vara begränsad till särskilt angivna områden av den civila sektorn eller avse vissa särskilt angivna åtgärder fråncivil myndighets sida. Utredningen ansågvidare, att förutsättningarna för direkträttens tillämplighetbör kunna vara densamma för alla förekommandeverksamhetsområden. Införandet av en generellt utformaddirektivrätt borde enligt CBU ses som ett ledi ett konsekvent genomförande av totalförsvarstanken. Om man tidigare i viss mån räknat med attförsvarsmakten i krig direkt övertog ansvaret förcivila verksamhetsområden som hade omedelbar betydelse för försvarsmaktensverksamhet, t.ex. järnvägstrafiken, så innebär däremot totalförsvarsprincipen att de civila myndigheterna själva bör bära hela ansvaret för verksamheten inom sina områden.Därvid borde man enligt CBU ha dengaranti för de militära intressenas tillgodoseende i extrema fall som enmilitär direktivrätt innebär.CBU ansåg därför att de militära myndigheterna i princip inte borde tilläggas rättatt meddela generella föreskrifter i fråga om viss verksamhet inom den civila delen av totalförsvaret. Enligt utredningens mening bör detta uppmärksammast.ex. vid tillämpningen av 8 § 2. militärajärnvägsreglementet. Den rätt attmeddela föreskrifter rörande företräde för militärtransporter som det talas om i denna punkt bordeenligt utredningen endast tilläggas civilmyndighet (CB, länsstyrelse) i förekommande fall sedan vederbörande militäramyndighet begagnat sig av direktivrättmot denna. CBU ansåg vidare att förutsättningarnaför direktivrättens tillämplighetborde kunna göras mer begränsade änvad som i allmänhet är fallet. Militär direktivrätt borde enligt utredningen komma i fråga endast under sådanaförhållanden då de militära operationerna måste ha absolut företrädesrätt, nämligen vid krig eller då stridshandlingarinletts mot svenskt territorium och dådet gäller att lösa en konkret stridsuppgift av betydelse. Endast för sådana fall ansåg utredningen att man kan hävda att det militäraförsvaret har en Prop.1984/85:49 200 sådan prioritet att det civila försvaret helt måsteanpassas därefter. Vad CBU anförde om MBoch CB fick enligt utredningen ocksåanses gälla på lägre regional nivå och pålokal nivå. Så borde t.ex. på länsstyrelsenivåsamtliga förekommande direktiv från försvarsområdesbefälhavaretill civila myndigheter i lägreregional instans gå genom länsstyrelse. I huvudsak ansågCBU att dess synpunkter på den militära direktivrättenkunde tillämpas även på förhållandena i central instans. Behovetav en militär direktivrätt på dencentrala nivån var dock enligt utredningenmindre framträdande än i lägreinstanser. Utredningen gick emellertid inte närmare in på förhållandena i central instans utanbegränsade sig till att i enlighet medsitt uppdrag lägga fram förslag enbart förregional och lokal nivå. CBU:s övervägandenutmynnade i förslaget att nuvarande spridda författningsbestämmelserangående militär direktivrätti regional och lokal instans skulle ersättasav en enda författning med en generellt utformaddirektivrätt, begränsad påsätt som framgår av utredningens redovisade resonemang. Beträffande utredningens förslag till sådan författning hänvisas till bilaga till dennapromemoria. I anslutning till författningsförslaget anfördeCBU följande synpunkter. Ävenom det inte utsägs i kungörelsen måstedet enligt utredningen ligga i sakens natur att direktivrätten endast kan avse åtgärd som författningsenligt faller inom vederbörande myndighets befogenhetsområde. Den militära direktivrätten påregional och lokal nivå kan enligt utredningen självfallet endast rikta sig mot regionala och lokala c1v1laorgan med statlig myndighets ställning,verk undantagna. Begränsningensaknade emellertid betydelse, eftersom direktivrätten kan koimna till användningendast under sådana förhållanden, då tidigare Icke statliga organ fullgör statlig myndighets förvaltningsuppgifter 1 de hänseendensom är av betydelse i detta sammanhang. Det ligger enligt utredningen i sakens natur, att det heltmåste överlåtas på den militära myndighetens ansvar att bedöma om förutsättningar föreliggerför rätten att meddela militära direktiv. Men när den militära direktivrättentas i bruk, innebär detta å andra sidan inte att den militära myndigheten övertardet direkta ansvaret för att genomföra den åtgärd som avses med direktiven. 1984/85:49 201 faller - framhållerutredningen - helt på den civila myndigheten. Därav följer, attdet tillkommer den civila myndigheten att bedöma att de förutsättningar som legat till grund förmeddelandet av direktiven fortfarande ärdesamma när beslutet skall verkställas. CBU föreslog,att en erinran om detta tas in i författningen. CBU framhöll slutligenatt användning av militär direktivrättinnebär ett stort avsteg från de sedvanliga formerna för de statliga myndigheternas verksamhet. Utredningenföreslog därför, att särskild rapporteringskyldighet skall föreligga, bådeför vederbörande militärechef och för den civila myndigheten, när militärdirektivrätt kommit till användning. ÖBbiträdde vad CBU anfört om behovet av militär direktivrätt. Samtliga CB och det övervägandeantalet länsstyrelser som yttrade sig i frågan bestred eller ifrågasatte däremot behovet av en militär direktivrätt- i vart fall på regional nivå. Sin uppfattning motiverade de i allmänhet med att det ärsjälvklart att totalförsvaret i krig kommer att inriktas på de väsentligasteuppgifterna och att det inte kan anses nödvändigt att bibehållabestämmelser om militär direktivrätt,eftersom civila myndigheter i regional instans som en av sina huvuduppgifterhar att på allt sätt understödjadet militära försvaret. Den militära direktivrätten ansågsinnebära ett underkännande av civila myndigheters kompetens och förståelse för kraven i en krigssituation. Det framhölls ocksåatt bestämmelserna om militär direktivrättdelvis tillkommit, innan civilbefälhavarinstitutionentillskapades och då en samordnad försvarsplanläggningpå den civila sidan över huvud taget inte existerade. Civilbefälhavarna ochnågra länsstyrelser framförde tanken att den militära direktivrättenbör kunna ersättas av någonform av författningsreglerad företrädesrätt för försvarsmakten i vissa speciella lägen. Det föreslogsatt denna företrädesrätt bör skrivas in i en för civila ochmilitära myndigheter gemensamsamverkansinstruktion. I fråga om företrädesrättens närmareinnebörd och form anförde CB i Södracivilområdet och i i gemensamt yttrande bl.a. följande. Militär företrädesrätt bör gälla i de fall som anges i 1 §första stycket i utredningens förslag. I motiven till bestämmelserna bördock utförligare än vad utredningen gjort anges vilka situationer som av- 1984/85:49 202 Det bör därvid fastslåsatt företrädesrätt skall gälla endast i lägendå stridshandlingar pågår eller är förestående och avse förmilitära operationers genomförande angelägnabiståndsåtgärder från civila myndigheters sida. - Företrädesrätten börinnebära att militär chef äger.när han finner förhållandenavara sådana att företrädesrätten inträtt,ge motsvarande civil myndighet uppgift om vilka åtgärder som erfordras från den civila myndighetens sida för att de militäraintressena skall tillgodoses. Företrädesrätten bör emellertid ej gällaobetingat. Med stöd av den bör sålunda ejutan tvingande skäl sådana åtgärder kunna påfordras som omöjliggörbetydelsefull civil verksamhet. - Det börankomma på den civila myndighet till vilkenframställningen riktats att avgöra i vilken månfaktiska hinder föreligger och på vad sättde militära önskemålen kan tillgodoses, att fattaerforderliga beslut samt att så snart detkan ske lämna den militäre chef som gjort företrädesrätten gällande underrättelse om beslut och vidtagna åtgärder. Finnerden civila myndigheten att åtgärderna skulle äventyrabetydelsefull civil verksamhet börmyndigheten äga skyldighet att, innan åtgärdernavidtages, underrätta den militäre chefen därom,så vida inte förhållandena är sådana att demilitära önskemålen uppenbarligen ändå bör tillgodoses. - Det bör ankomma på den militäre chef som gjort företrädesrätt gällande att avgöra när företrädesrätten pågrund av ändrade förhållanden upphört att gälla.-Bestämmelserna bör - med upphävandeav stadgandena i bl.a. civilförsvarslagenoch krigssjukvårdslagen om militär direktivrätt- ges i form av en lag om militär företrädesrätt. ansågatt militär direktivrätt inte börförekomma i fråga om polisverksamheten. De remissmyndigheter som inte hade något att erinra mot militär direktivrätti och för sig ställde sig allmänhetpositiva - eller i vart fall inte avvisande - till utredningens förslag om en generellt utformad direktivrätt. Bland dessa myndigheter märktes ÖB,, poststyrelsen,, , centrala civila transportkommmittén, statskontoret, veterinärstyrelsen, ÖEF,försvarsamt flera länsstyrelser. ÖBansåg att en generellt utformaddirektivrätt ger den militära myndigheten bättremojligheter än tidigare att i kritiskasituationer ge erforderliga direktiv beträffandeföreträde framför de civila delarna av totalförsvaret. ÖBframhöll att en generellt utformaddirektivrätt kan medföra vissa tolkningsproblem. Enligt ÖB är det med hänsyn härtillnödvändigt att se över gällande bestämmelser om annan militär företrädesrätt, samrådsförfarande m.m. När det gäller den närmareutformningen av den föreslagna författningen om militär direktivrätt framfördes följande synpunkter. 1984/85:49 203 Den i 1 § första stycket formulerade förutsättningen för direktivrättatt den får tillgripas bara om det är oundgängligenerforderligt för viss uppgift som har direktsamband med stridsverksamhet kritiserades av ÖB samt i ett gemensamt yttrande av överståthållarämbetet och länsstyrelseni under åberopande av att begreppet"stridsverksamhet" är för snävt. och föreslogi stället uttrycket "operativverksamhet". Enligt ÖB bör förutsättningen ges formuleringen "om det är oundgängligenerforderligt för genomförande av viss stridsverksamhet eller vissaoperationer". i ansåg attuttrycket "direkt samband med stridsverksamhet" bör konkretiseras. Enligt överståthållarämbetet och länsstyrelseni bör uttrycket "överordnadinstans" i 1 § andra stycket förtydligas, särskiltsom det på grund av hänvisningar i 2 §har betydelse även för myndigheter pålägre regional och lokal nivå. ÖB föreslog att 1 § andra stycket skall utgå helt med motiveringen att bara den som utnyttjar direktivrätten kan bedömaom de förutsättningar som legat till grund förmeddelandet av direktiv fortfarande ärdesamma när beslutet skall verkställas. försvardäremot strök under utredningens åsikt att den militära direktivrätten skall begränsastill extremfallen och framhöll att detter sig angeläget att ansvaret för att genomföraåtgärden faller på den c1v1la ii|ynd1 gheten och attdenna ges en möjlighet att pröva om de förutsättningar som legat till grund för meddelande av direktiven fortfarande består när beslutetskall verkställas. i ansåg att 1 § andra stycket börutgå eftersom det torde uttrycka en självklarhet och 1 sin föreslagna form torde kunna ge upphov till skilda tolkningar. 3.4 Ny lagstiftning om sjukvården 1 krig Som har nämnts iinledningen fanns tidigare bestämmelser ommilitär direk-tivrätt i lagstifningen om sjukvården och veterinärväsendet i krig - 4 § 2 mom krigssjukvårdslagen (1953:688), 29-34 §§ krigssjukvårdskungörelsen (1955:442) samt 8-10 §§ krigsveterlnärkungörelsen (1966:768). Dessa bestämmelser upphävdesdock 1 samband med tillkomsten av ny lagstiftning 1981. Tillgrund för denna låg förslag avutredningen om sjukvården i krig, framlagt 1 betänkandet Sjukvårdeni krig (SOU 1978:83). 1984/85:49 204 Utredningen ansågatt den i fred gällande sjukvårdslagstiftningen borde utgöra grunden förde bestämmelser som skulle reglera sjukvården i krig. sådanabestämmelser föreslogs ingåi den kommunala beredskapslagstiftningen. Förden civila veterinärverksamheten i krig föreslogs särskildaförfattningar. Utredningen lämnadei betänkandet också förslag om hursamverkan inom totalförsvarets hälso- och sjukvårdbör bedrivas på olika ledningsnivåer. I anslutning härtilluttalade utredningen att den militäradirektivrätten borde kunna slopas för hälso- och sjukvårdens vidkommande. Vid remissbehandlignen föranledde förslaget erinringar från ÖB och försvarets sjukvårdsstyrelsesom ansåg att den militära direktivrättenenligt krigssjukvårdskungörelsen borde kvarstå tills vidare. Enligt ÖB borde frågan inte särbehandlasjämfört med övriga områden där militär direktivrättnu finns.