prop · G803190 · 1984-12-31 00:00:00 — Här åsyftas främst bestämmelsen i RO 2:10om s.k. 4 1984/85. Prop.1984/85:190 38 fristående debatt, dvs. debatt utan samband medhandläggning av proposition, motion, utskottsbetänkande, interpellation ellerfråga. Med stöd av denna bestämmelse anordnas och höst deallmänpolitiska debatterna. Vidare kan regeringen enligt RO 3:6 lämna muntligteller skriftligt meddelande till . Är meddelandet muntligt, är tankenatt det skall utgöra utgångspunkt för en debatt. Till kategorin aktuella debatter kan också räknas dedebatter som emellanåt äger rum i samband med att en proposition hänvisas tillett utskott. Dessa överläggningar kallas för remissdebatter. Även en interpellationkan ibland leda till en allmän debatt i kammaren om ett aktuellt problem,särskilt om svaret lämnats snabbt. Vid frågestunderna kommer, om kommitténs förslaggenomförs, aktuella problem att behandlas. Dessa problem skall emellertid varaav mera begränsat slag, ofta kanske av lokal betydelse. Det behövs enligtkommitténs mening också en form för diskussion i av aktuellapolitiska frågeställningar av nationell och internationell karaktär. Debatter iriksdagen i sädana frågor bör kunna tjäna som en stimulans för det politiskaarbetet och för diskussionerna bland medborgarna. Från folkslyrelsens synpunktär det viktigt att de valda representanternas åsikter kommer fram på ett tidigtstadium av debatten. Detta bidrar till att ge en ställning avcentralt, aktuellt politiskt forum. Kommitténvill, för det första, peka på möjligheten att en fristående debatt enligt RO: snyssnämnda bestämmelse ägnas åt en viktig och hastigt aktualiserad fråga.Enligt kommitténs mening är det angeläget att det under försöksperiodenanordnas sådana debatter. Rent praktiskt bör det kunna gå till så att initiativtill debatten tas av regeringen eller en partigrupp. Efter samråd medföreträdarna för partigrupperna i talmanskonferensen beslutar talmannen ifrågan. Om beslutet är positivt skall debatten äga rum så snart som möjligt.Det bör betonas att en aktuell debatt skall anordnas endast om det finns enviktig, aktuell fråga att diskutera och denna fråga inte kommer upp tillbehandling i på annat sätt under den närmast följande tiden. Liknandedebattmöjligheter utnyttjas i underhuset och i mycket begränsadutsträckning och däri ligger värdet av detta instrument. När det gäller tidpunkten för en aktuell debatt anserkommittén dels att en sådan debatt bör äga rum , dvs. före ,dels att man bör undvika att inkräkta på tidigare schemalagda sammanträden,särskilt för arbetsplenum. Självfallet bör en aktuell debatt inte helleranordnas på de tider då utskotten eller partigrupperna normalt sammanträder.Under perioder med låg eller genomsnittlig arbetsbelastning bör det varamöjligt att hitta en lämplig "lucka" i kammarens arbetsschema.Svårigheter uppstår däremot och våren, då det kan blinödvändigt att ta tid i anspråk för en aktuell debatt som eljest skulle haanvänts för arbetsplenum. Prop.1984/85:190 39 Någrasärskilda debattregler för de aktuella debatterna är enligt kommitténsuppfattning i regel inte nödvändiga. Det kan emellertid ibland vara önskvärtatt en viss ram fastställs för debatten. I sådana fall föreslår kommittén atttiden för huvudanföranden maximeras och kvoteras mellan partierna på det sättsom anges i avsnitt 5.2. Fördet andra vill kommittén nämna möjligheten att remissdebatter begärs i störreutsträckning än f.n. En nackdel med remissdebatter är enligt kommitténsuppfattning att de stör planeringen av kammarens reguljära arbete. För attminska denna nackdel är det en lämplig ordning att partierna kommer överens omen maximitid för debatten och kvoterar den mellan partierna på samma sätt somnyss angavs för de fristående aktuella debatterna. Entredje möjlighet som kommittén vill ta upp är att regeringen mera regelbundetoch mera än f. n. redovisar viktigare regeringsbeslut förriksdagen. En tänkbar form skulle vara att står till regeringensförfogande varje torsdagseftermiddag som inledning till frågestunden. Underdenna kvart skulle regeringen kunna informera muntligt om någraviktiga regeringsbeslut som fattats vid torsdagens regeringssammanträde. Regeringensinformation skulle följas av en kort frågestund på , då ledamöterskulle ha tillfälle att ställa frågor till närvarande statsråd om den informationsom lämnats. Några direkta ställningstaganden från ledamöter eller partierskulle inte ske i detta sammanhang. Kommitténanser sig inte behöva ta närmare ställning till proceduren vid dennainformationsstund. Skulle det finnas intresse från regeringens sida att lämnameddelanden till av detta slag /får enlämplig ordning för detta utformas i samråd mellan och regeringen iböljan av detta . 5,1Enkammarriksdagens debattregler Enligtgrundlagberedningen (SOU 1967:26) kunde det efter kammarreformen finnas behovav att tidsbegränsa vissa debatter. Det främsta medlet att hålla plenitideninom rimliga gränser borde dock inte vara debattrestriktioner utan eneffektivare planering av riksdagsarbetet och ett rafionellt utnyttjande avsammanträdestiden. De begränsningar som kunde bli nödvändiga borde i förstahand bygga på frivilliga överenskommelser mellan partigrupperna i riksdagen.Som en säkerhetsåtgärd föreslogs dock att skulle få rätt att beslutaom tidsbegränsning av anföranden i särskilda fall. Regeringenoch anslöt sig till denna ståndpunkt och under enkammarriksdagensfyra första år hade sålunda möjlighet att 1984/85:190 40 genom ett särskilt beslut begränsa tiden för anförande ien viss debatt. Denna möjlighet utnyttjades dock aldrig. Enligt debattreglernai övrigt borde en ledamot som ville delta i en debatt anmäla detta tillkammarkansliet dagen före debatten. Vidare hade en ledamot efter varjehuvudanförande ratt till två genmälen av normalt tre minuters längd.Statsråden hade däremot rätt att nar som helst oberoende av talarordningen gåin i debatten. Frågan om en ytterligare reglering av debatternauppmärksammades också i samband med att grundlagsreformen fullföljdes 1973-1974. Grundlagberedningen anförde i sitt slutbetänkande (SOU 1972: 15) att manmera målmedvetet än dittills måste inrikta sig på att begränsa lalartiden i kammaren.Möjligheterna att reglera och begränsa tidsåtgängen för riksdagsdebatternaborde däri'ör ökas. Beredningens förslag i dcssa delar accepterades i sinhelhet. De nya reglerna (RO 2: 14) innebär att i tilläggsbestämmelsekan föreskriva begränsning av antalet anföranden som en talare får hålla underöverläggningen i en fråga och av tiden för varje anförande. Därvid får skillnadgöras mellan olika kategorier av talare, såsom statsråd och företrädare för majoriteteller minoritet i utskott eller för partigrupp, samt mellan talare som harkommit in med en förhandsanmälan inför en överläggning och talare som harunderlåtit det. Yitranderätlsbegränsningar av detta slag kan också på förslagav talmannen beslutas i samband med överläggningen i en viss fråga. Oberoendeav debattbegränsningar skall dock alla som vill delta i debatten i en frågaalltid ha rätt att tala i . Rätt till bemötande och genmäleföreligger också. Som framhålls i Holmberg-Stjernquists kommentar till RO ärdessa stadganden i huvudsak avsedda att vara den "revolver ibakfickan", som kan tas fram för den händelse frivilliga överenskommelsermellan partigrupperna om begränsning av debattiden inte kan nås. Möjligheten att i tilläggsbestämmelse ge genc har utnyttjats i två hänseenden. För det förstastadgas att den som underlåtit att anmäla sig dagen före inte får yttra siglängre tid än , om inte talmannen medger annat. Förhandsanmälan ärsedan 1976 i princip obligatorisk. Då bestämdes också att förhandsanmälan skalluppta den beräknade tiden för anförandet (RO 2.14.1). Fördel andra finns vissadebattbegränsningar i de fristående debatterna. Anförande från statsråd elleren särskilt utsedd företrädare för varje partigrupp får ej överstiga 30minuter. Övriga får tala i högst (RO 2.14.2). Möjligheten att i samband med överläggningen i viss frågabesluta om debattbegränsning har inte använts. När det gäller talarordning, genmälesrätt m. m. ärreglerna i den nya RO i huvudsak desamma som i den gamla. En förändring av vissbetydelse är dock att statsrådens tidigare rätt att när som helst bryta talarordningenmed ett inlägg har ersatts av en rätt att bryta talarord- Prop.1984/85:190 41 ningen med ett kortare inlägg (högst ) för attbemöta en annan talare (RO 2. 5.2 Förslag om kortare debatter i I ett föregående avsnitt har kommittén påtalat att fråge-och interpellationsdebatterna ofta blir ganska långdragna. Denna kritik kanenligt kommitténs åsikt med lika stort fog riktas mot andra debatter iriksdagen. Ett särskilt problem utgör de allmänpolitiska debatterna somsträcker sig över två, ibland . Det säger sig självt att intressetfrån allmänhetens och massmediernas sida avtar starkt mot slutet av dessadebatter. Även andra längre debatter torde drabbas av samma"trötthetsfenomen". Kommittén har gått igenom debattreglerna i syfte att finnamöjligheter att korta ned debatterna. Syftet har också varit att förbättraplaneringssituationen i . Enligt kommitténs uppfattning är detviktigt att man kan bedöma bättre på förhand när en debatt kommer att varaavslutad. Härigenom förbättras också möjligheterna att fördela den tillgängligadebattiden mellan olika ärenden på ett rättvist sätt. Detta är särskiltaktuellt . En förbättrad planering kan också ledatill att tiden kan fördelas rättvisare mellan mer och mindre attraktiva tiderunder plenidagar. De begränsade reformer av försökskaraktär som kommitténföreslår är dock ingen lösning på det svåra problem som utgörs av anhopningenav debatter i viktiga politiska frågor i slutskedet av våren och hösten. Dettaproblem som främst är en följd av den ojämna arbetsrytmen i , kommerkommittén att ta upp i sitt fortsatta arbete. För att åstadkomma de angivna syftena vill kommitténföreslå att man i försöksverksamheten prövar en modell som sedan längetillämpats för störte debatter i det norska . Modellen skulleinnebära att talmannen före en sådan debatt utarbetar ett förslag om debattenstotala längd (exkl. repliker) och debattidens fördelning mellan partierna.Detta bör ske i samråd med partiernas företrädare i talmanskonferensen ochefter förslag från det berörda utskottet om debatten avser ett utskottsärende.Vid fördelningen av debattiden utgår man från partiernas procentuellarepresentation i med ett tillägg för de minsta partierna och ettavdrag för de största. Statsråden får taletid inom ramen för sitt partis kvot.Talmannens förslag föreläggs som i enlighet med RO 2: 14 utanföregående överläggning beslutar i frågan. Hur den totala tid som är tilldelad ett visst partifördelas på olika talare bestämmer partigrupperna själva. Kommittén vill dockförorda att beslut om kvotering av en debatt också innefattar vissabegränsningar av anförandenas längd. Något förbud kan grundlagsenhgt inte uppställas mot atttalare anmäler sig utanför partikvoten i sådana debatter som gäller avgörandeav ärende 1984/85:190 42 (seRF 4:4). Inte heller i andra debatter bör det vara förbjudet för andra än demsom ryms inom kvoten att yttra sig. Däremot bör längden av sådana anförandengenom riksdagsbeslutet begränsas . Föratt få en uppfattning om hur denna kvoteringsmetod skulle förhålla sig tillnuvarande praxis har kommittén beräknat den anmälda talartidens fördelning påpartier vid de allmänpolitiska debatterna vårarna 1981, 1982 och 1984 samthösten 1984. Del visar sig att de socialdemokratiska talarna sammanlagt haranmält sig för av den totala tiden vid dessa debatter.Ledamöter från moderata samlingspartiet svarar för ochcenterledamöter för av tiden. Folkpartiledamöter har anmältsig för och vpk-ledamöter för av dentotalt anmälda tiden. Vid en jämförelse av dessa siffror med resp. partis andelav platserna i framgår att de anmälda taletiderna överensstämmer medkvoteringsmodellens fördelningsprinciper: det största partiet är undertepresenterat,de minsta partierna överrepresenterade medan de medelstora partiernas andel avdebattiden ungefariigen svarar mot deras andel av mandaten. Förde debatter i utskottsärenden där kvoteringsmetoden inte tillämpas föreslåsinga förändringar av nuvarande debattregler. Däremot förordar kommittén somtidigare framgått - nya debattregler för interpellations-och frågedebatterna. 6 inre arbete 6.1 Jämnare arbetsrytm Ojämnheteni arbetsrytmen är sedan gammalt ett av de svåraste problemen i riksdagensarbetsförhållanden. Under såväl vår som höst är arbetsbelastningen inte så stori början men ökar sedan efter hand och kulminerar i slutet. Någon förbättring idessa förhållanden har inte inträffat . Meragenomgripande förändringar i arbetsrytm kan inte prövasnu. Kommittén kommer emellertid i sitt fortsatta arbete att behandla sådanafrågor som tidpunkterna för avlämnandet av budgetpropositionen, andrapropositioner och de fristående motionerna. I detta sammanhang kommer kommitténockså att undersöka möjligheterna att lägga in fler sammanträdesfria veckoreller på annat sätt ge ledamöterna ökade möjligheter till kontakter utanförriksdagshuset. Kommitténanser dock att det redan i försöksverksamheten bör vara möjligt att pröva vissaåtgärder i syfte att utjämna kammarens arbetsbörda. Utgångspunkten för dessaåtgärder måste då vara att utskottens arbete planeras utifrån kammarensarbetssituation och inte enbart eller ens huvudsakligen från utskottens egenarbetssituation. Det är enligt kommitténs åsikt således önskvärt attutskottsarbetet kommer igång så snabbt och så intensivt som möjligt vid börjanav hösten och våren. 1984/85:190 43 För att kammarens arbete skall bli jämnare måstevisst utskottsarbete ske , i varje fall under mellanvals-ären.Trots uppmaningar från talmanskonferensen sker detta enligt kommitténsuppfattning f. n. i alltför begränsad omfattning. Kommittén anser att syftet med utskottsarbetet undersommaruppehållet skall vara att ett stort antal ärenden, också avkontroversiell karaktär, skall ligga klara för kammarbehandling vid riksdagensstart . För att åstadkomma detta krävs sannolikt att utskotten samlasminst en gång . Kommittén vill förorda att man inom ramenför försöksverksamheten prövar en ordning under mellanvalsåren 1986 och 1987som innebär att denna samling äger rum pä en för alla utskott gemensam dag sombestäms av talmanskonferensen. En lämplig dag skulle kunna vara sista tisdageni augusti. Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att alla utskottsammanträder denna dag så att även partigrupperna och andra partiorgan kansamlas till överläggning. Kommittén vill vidare föreslå att propositioner som väcksunder sommaruppehållen 1986 och 1987 fram till delas tillledamöterna före den dag då samtliga utskott förutsätts sammanträda.Därmed bör det vara möjligt att för dessa propositioner förkorta motionstiden,som börjar löpa först vid start . Dessa propositioner bördärmed kunna utskottsbehandlas i stället för som islutet. Förslaget måste föranleda en ändring i RO. som KU får lägga framförslag om i samband med att försöksverksamheten /riksmötebehandlas. Om de två åtgärder som föreslagits ovan fungerar på avsettsätt är det möjligt att fler ärenden kommer fram än vad som kanbehandlas i kammaren (kl. 10- 18) i . Detär emellertid enligt kommitténs uppfattning ingen nackdel. De ärenden som bliröver kan läggas i ett "skafferi" och tas fram dådet erfarenhetsmässigt inträder en svacka i kammararbetet. Även bördet vara möjligt att åstadkomma viss utjämning i arbetsrytmen om utskottenunder januari försöker slutbehandla propositionsärenden utan attavvakta den allmänna motionstidens utgång. Utvecklingen av antalet propositioner underenkammarriksdagen visar ett karaktäristiskt cykliskt mönster (figur 3). Under vaijevalperiod (med undantag för 1971-1973) stiger propositionsfrekvensen kontinueriigtfrån det första till det sisia . Skillnaden mellan detförsta och det sista är under flera valperioder markant. Vidare finnsdet en långsiktigt stigande tendens i propositionsavlämnandet. Totala antaletpropositioner som framlagts under varje valperiod låg under enkammartiksdagenstvå första valperioder på drygt 500 propositioner medan motsvarande siffra förperioden /80-1981/82 är över 600. Prop.1984/85:190 44 Antalet motioner visar samma cykliska mönster sompropositionerna (figur 4). Under varje valperiod stiger motionsfrekvensenkontinuerligt frän det första till det sista . Liksombeträffande propositionerna är skillnaden mellan det första och det sistariksmötet i en valperiod markant. Även i motionsavlämnandet finns det enlångsiktigt stigande tendens. Totala antalet motioner som lagts fram underenkammarriksdagens första valperiod låg på drygt 5 700 motioner medanmotsvarande tal för perioden /80-1981/82 är närmare 6 900. Under de två hittillsavverkade riksmötena av innevarande valperiod har motionsfrekvensen överträffatalla tidigare noteringar för första resp. andra . Det är av särskilt intresse att se hur antalet motionersom väcks utan samband med propositioner, dvs. under den allmänna motionstiden,har utvecklats (se figur 4, ifyllda stapeldelen). Det kan då konstateras atttendenserna är i allt väsentligt desamma som för det totala antalet motioner.De cykliska variationerna finns där och också de förändringar mellanvalperioderna som redovisades för totalantalet. Under de allmännamotionstiderna 1983 och 1984 har antalet motioner uppgått till mer än 2 000,något som inte hänt tidigare, inte ens under det sista i en valperiod.Vid den allmänna motionstiden avlämnades 2 546 motioner. Som framhålls i direktiven är den fria motionsrätten ettkaraktäristiskt inslag i arbete. Man bör därför undvika att införanågra begränsningar i denna rätt. Enligt kommitténs uppfattning finns detemellertid anledning att se med viss oro på utvecklingen på motionssidan.Särskilt i utskottsarbetet är motionsbehandlingen en betungande del, som tar ianspråk mycket tid och resurser. Det finns därför anledning för ledamöter ochpartigrupper att överväga om avslagna motioner behöver upprepas och om fleramotioner av samma innehåll behöver väckas av motionärer inom samma partigrupp.Ledamöter och partigrupper bör också avstå från att försöka "tänjaut" följdmotionsinstitutet. En följdmotion som väcks måste alltid kunnahängas upp på ett förslag i en proposition. En gmndlig utskottsbehandling av ärendena är ettutmärkande drag för den svenska . Utan att ge avkall på denna principbör det enligt kommitténs uppfattning vara möjligt att förenkla behandlingen avpropositioner och motioner i utskotten i vissa hänseenden. Utskotten bör t.ex. i ökad utsträckning kunna övergå från remisser till muntliga utfrågningar. Kommittén vill också ifrågasätta om inte bruket att inhämtayttranden mellan utskotten har blivit alltför vidsträckt. Samråd mellanutskotten skulle ofta kunna ske mer informellt. Motionsbehandlingen kan också förenklas på andra sätt. Tvåmetoder är aktuella och tillämpas i viss utsträckning redan: Genom att behandla fleramotionsförslag på samma område i ett sammanhang blir mycket avberedningsarbetet gemen- Antalet propositioner 1971-1983/84 ('171 fUJ I'(M )'I74 70/76 76/77 77/78 7H/79 7-). HO flO/« ( «T/'e,> H//fl ( fl t'fl4 Antalet motioner 1971-1983/84 l''7l 1472 147) 1474 7',/76 76'77 77/78 76/7') 7'(/H(» flO/HI P1/fl fl.flj fli/fl4 Ifylld stapel = motioner väckta Anm. som endast omfattade ingår ej. 1984/85:190 46 Även argumenteringen i betänkandet kan görasgemensamt för flera motioner. Paketbetänkandena har enligt kommitténs åsiktvissa andra fördelar. Från informationssynpunkt kommer betänkandena att utgöravärdefulla översikter på olika policyområden. I voteringssammanhang är detockså mera praktiskt att rösta om ett knippe av motioner i stället för enstakamotioner (jfr nedan under 6.3). Arbetet på ett motionspakeikan inledas med att utskottet utan annat material än själva motionen går igenomförslagen och ger vissa riktlinjer för utredningsarbetet. Det är dä möjligt kan komma fram till att vissa motioner behöver utredas i mycket begränsadomfattning eller inte alls. Hit hör t. ex. motioner som upprepas gång på gångeller som utskottet kan ta ställning till redan på grundval av innehållet imotionerna. Med riksdagsledamotskapet följer ofta uppdrag i olikastatliga kommittéer, styrelser och nämnder. För att riksdagsledamöterna skallkunna förena sådana uppdrag med det politiska arbetet på det lokala planetförläggs sammanträdena med dessa organ i stor utsträckning till riksdagshusetunder dagar då arbetsplenum pågår. Även annan verksamhet som har samband meduppdraget som riksdagsledamot äger rum på dessa tider. har det blivit ett utbrett missnöje blandledamöterna med att omröstningar under med arbetsplenum kommeralltför tätt. Därmed blir det svårare för ledamöterna att under sådana dagarkunna ägna längre, sammanhängande tid åt den typ av verksamhet som nämndes idet föregående. Kritik har också riktats mot att voteringarna ofta tar lång tidi anspråk genom att rösträkning som regel har begärts i samband med enomröstning. För det första har ledamöterna i storutsträckning avstått från att begära rösträkning. Antalet voteringar medrösträkningar föll mellan första i förta valperioden (1979/80) ochförsta i innevarande valperiod (1982/83) med 76 (). Ännu mermarkant är skillnaden mellan 1980/81 och 1983/riksmöten, nämligen 358voteringar (). För det andra prövas efter beslut i talmanskonferensensedan våren 1983 en ordning med samlad debatt och samtidiga voteringar i fleraärenden. Denna ordning innebär att två eller flera betänkanden från ett visstutskott, som på kammarens föredragningslista är uppförda i en följd, debatterasi tur och ordning precis som . Voteringarna följer emellertid inte förtänsamtliga dessa betänkanden är slutdebatterade. Initiativet till dennaförändring kom från arbetsgrupp för frågor röranderiksdagens arbetsförhållanden. Arbetsgruppen betonade i sin skrivelse tilltalmanskonferensen (se KU 1982/83: 25, bilaga 2) att systemet med samti- Prop.1984/85:190 47 diga voteringar inte automatiskt skall tillämpas då flera betänkandenfrån samma utskott är upptagna på kammarens föredragningslista. I fall dåintresset från riksdag, regering och allmänhet är stort, att beslutet i ettärende fattas så snabbt som möjligt bör beslutet inte vänta tills ett ellerflera andra ärenden är slutdebatterade. I andra fall då intresset av att hållaihop debatt och beslut inte är lika stort, bör man enligt arbetsgruppen genomatt sammanföra voteringar eftersträva uppehåll mellan omröstningstillfällenapå . En utvärdering som gjorts inom arbetsgruppen visade attantalet voteringstillfällen och november 1983minskade med 19 () resp. 25 () jämfört med vad som varit fallet omtidigare tillämpad praxis gällt. var dock ca hälften av uppehållenmellan voteringstillfällena . Men om den tidigare metodentillämpats hade bortåt hälften av uppehållen varit . Den tredje metoden som redan tagits upp från en annanutgångspunkt (se ovan avsnitt 6.2) innebär att utskotten sammanför motioner inärliggande ämnen i ett och samma betänkande (paketbetänkande) i stället föratt behandla dem i flera betänkanden. Härigenom uppnås i princip samma effektsom med samtidiga voteringar, nämligen att antalet voteringstillfällenminskar. Enligt kommitténs uppfattning är det tillfredsställandeatt åtgärder kunnat vidtas som innebär att problemet med ofta återkommande ochlångdragna voteringar minskat. Kommittén anser att man under försöksperiodenbör kunna gå vidare på de tre vägar som redan används. Kommittén vill ge ettsärskilt förord för att utskotten i störte utsträckning avger paketbetänkanden.När det gäller metoden med samtidiga voteringar om flera betänkandenrekommenderar kommittén att denna också bör kunna användas då betänkandenakommer från olika utskott. Därigenom ökas möjligheterna till längretidsintervall mellan voteringarna. Det förekommer att överläggningen under kvällsplenumavbryts mot slutet av talarlistan i ett ärende och återupptas , dånya talare kan ha anmält sig.