prop · G803120 · 1984-12-31 00:00:00 — En godhushållning uppnås om man vid givna standardkrav kan finna den avvägning mellanåtgången av arbetskraft, realkapital, energi och råvaror som leder attkostnaderna för den lolala insatsen av resurserna blir så låga som möjligt.Frågan gäller således hur man optimerar den samtidiga användningen av olikaresurser, inte hur man kan minimera utnyttjandet av en enda resurs. ex. sträva efler att ensidigt minimera användningen av energi i en vissverksamhet skulle detta innebära att för mycket av övriga resurser utnyttjades.Totalt sett skulle därmed uppstå ett slöseri med knappa resurser i samhället.Endasl om vi hade överflöd på alla övriga resurser i ekonomin skulle en minimeringav energianvändningen vara en god hushållning med resurser. Prop.1984/85:120 57 Vadinnebär då kravet på god hushållning för prisernas utformning? Prisernasuppgift kan sägas vara att förmedla information lill köpare och säljare avolika resurser, varor och tjänster. De hushåll och företag som uppträder somköpare bör via priserna kunna få en korrekt informalion om kostnaden, dvs.åtgången av olika knappa resurser, för att tillhandahålla en viss vara ellerUänst. För den som tillhandahåller eller säljer en produkt ger priserna påmarknaden informalion om köparnas betalningsvilja, dvs. om hur köparna värderarprodukten. Förutom att priserna skall förmedla dessa informationer bör de ledatill jämvikt mellan utbud och efterfrågan så att inte sädana fördelningsmetodersom t. ex. köer och ransoneringar behöver Ullgripas i normala lider. Elt krav på priserna ärsåledes alt de förmedlar korrekt kostnadsinformation. Vad del härvid är fråganom är kostnaden för atl ta i anspråk ytterligare resurser som har alternativanvändning i ekonomin. Detta är ett framätsyftande kostnadsbegrepp som ärdirekt förknippat med kravet på god hushållning med samhällels resurser. Densamhällsekonomiska koslnaden för atl konsumera en enhet mera av en varamotsvarar den besparing som skulle uppstå för samhällel om denna enhel inlebehövde produceras. Detta kostnadsbegrepp har ingenting att göra med enverksamhets "historiska" kostnader, exempelvis kostnader för Udigareinvesteringar. Samhällsekonomiskt sett uppstod dessa nu närmastbokföringsmässiga - kostnader när investeringen genomfördes. Det var då somknappa resurser i form av arbetskraft, kapilal, energi och råvaror togs ianspråk. Vare sig den gjorda investeringen ulnytUas eller inte kan dessaresurser inle fås tillbaka. Därför bör de inte beaktas i ett koslnadsbegreppsom syfiar till all på bästa säll hushålla med nutida och framtida knapparesurser. Om priset för atl konsumeraytterligare en enhel av en vara, t. ex. en kWh elenergi eller en kWhfjärrvärmeenergi, understiger värdet av de resurser som måste las i anspråk föralt tillhandahålla denna ytterligare enhet av varan så leder detla rimligentill dålig hushållning med de resurser som måste tas i anspråk för attproducera elenergi, resp. hetvatten. Priserna bör därför i princip aldrigundersliga de rörliga produktionskostnaderna. Däremot kan det i vissasituationer vara förenat med god hushållning att sätta priset högre än vad somsvarar mot den rörliga produktionskostnaden. Detta beror på dt annal av dekrav som måste ställas på effektiva priser, nämligen att de skall leda tilljämvikt mellan utbud och efterfrågan. Om ett pris baserat på den rörligaproduktionskostnaden medför alt efterfrågan blir större än vad som går atttillfredsställa med tillgänglig produktionskapacitet är det, såvida intekösystem, ransoneringar eller någon annan form av administrativ reglering skallbehöva tillgripas, nödvändigt att höja priserna till den nivå som ger jämvikt.1 sådana situationer krävs således att priset inkluderar såväl rörligproduktionskostnad som kapacitelskostnad (knapphetsprissättning) för att enerforderlig hushållning skall uppnås. 1984/85:120 58 Avdet som här sagts om hur priserna skall sältas för atl bidra lill en godhushållning med knappa resurser i samhället följer att vi principiellt förordaratt energipriset fastställs efler kortsiktig marginalkostnad. Detta innebäralt prisel på energi bör sättas lika med den samhällsekonomiska koslnaden föratt producera ytterligare en enhel, t.ex. en kWh, inomramen för existerande kapacitet. Priserbaserade på kortsiktig marginalkostnad kan för energiföretagen leda till sävälhöga överskott vissa år som till stora förlusler andra år. En fråga som, bl.a.därför, infinner sig när marginalprissättning förordas, är hur deföretagsekonomiska avkastningskraven skall kunna infrias. Med sådanaavkastningskrav avser vi den avkastning på del investerade kapitalet som krävsför att långsiktigt trygga kapitalförsörjningen inom energisektorn. Alt vi härrekommenderar marginalkoslnadsprissättning beror på, atl vi anser det varamöjligt atl vid sidan av de rörliga priserna på ledningsbunden energi ta utsådana fasta avgifter som medför att rimliga krav på avkastning ochfinansiering kan tillgodoses. Prissättning enligt kortsiktig marginalkostnadbehöver härigenom inle strida mot energiföretagens intresse av att förräntainvesterat kapital. Av avgörande betydelse är emellertid att sådana faslaavgifter inte på någol påtagligt sätt blir styrande på energianvändningen. Detresultatet i form av god hushållning med olika resurser sommarginalkostnadsprissättningen syftar till får inte snedvridas. Fastaavgifter påverkar investeringsviljan hos såväl energikonsumenter somenergiproducenter. Sådana avgifter har därför betydelse för den långsiktigastrukturutvecklingen inom energisektorn. ex. den fastighetsägare som står i begrepp att välja uppvärmningsform i enplanerad ny byggnad eller för det industriföretag som skall välja mellan olje-,kol- eller elbaserad processvärme till en ny fabrik är vid beslutstillfälletinte investeringskostnader eller framlida avgifier låsta. I en sådanbeslutssituation är dd den förväntade framUda tariffnivån, dvs. kombinationenav fasta och rörliga avgifier för respeklive energislag, som blir avgörande. Sammasak gäller också vid beslut om nya energiproduktionsanläggningar. Förenergiproducenten är den relevanta frågan om betalningsviljan för den energisom kan levereras från en ny anläggning räcker för att täcka bådeinvesteringskostnaderna (som vid beslutstillfället ännu inte är låsta) och derörliga kostnaderna för anläggningen. Mankan invända, att diskussionen här snarare gäller ett investeringsproblem änett prissättningsproblem och därmed faller utanför mandatet för dennautredning. I praktiken är det emellertid ofrånkomligt, atl det finns ettömsesidigt beroende mellan å ena sidan investeringsbeteende och å andra sidantariffstmktur och tariffnivå. Detta beroende kommer bl.a. till uttryck i attprognoserna över den framtida betalningsviljan och prisutvecklingen som regelutgår från den efterfrågan som kan observeras vid prognostiltfället. Dennaefterfrågan är i sin tur beroende av tariffnivåut- 1984/85:120 59 vecklingen,dvs. av utvecklingen av både fasla och rörliga avgifter. Vidare har de fastaavgifterna betydelse för energiföretagens lönsamhei och soliditet och därmedför förmågan att finansiera ytterligare investeringar. Detla i sin tur påverkardel avkastningskrav som ställs på en lilliänkl inveslering. Effekternaav sambandet mellan lariffnivå och strukturutveckling är svåra atl kartläggaoch analysera i delalj och vi har inte funnii det möjligl alt göra della inomramen för denna utredning. Vi kan därför inte heller ge något slutligt svar påfrågan, om de fasta avgifier som f. n. las ut i samband med leverans avledningsbunden energi styr den långsikliga sirukturutvecklingen på ettsamhällsekonomiskt effeklivi sätt. Det kan därför enligt vår mening finnas skälatt i lämpligl sammanhang ytterligare analysera dessa frågeställningar. 1den energipoliliska debatten har många andra krav ställts på energipriserna änatl de skall leda till en god hushållning. Till dessa krav hör 1. ex. attenergipriserna skall stimulera lill energisparande, gynna införandet avförnybara energikällor, verka för regional balans eller påverka inkomst-ochförmögenhetsfördelningen på visst sätl. Man kan därför fråga sig i vilkenutsträckning dessa krav infrias om energipriserna baseras på kortsiktigmarginalkostnad. Vivill då erinra om den grundläggande regel som säger, att det i allmänhet krävslika många slyrmedel som det finns målsättningar. Endastundantagsvis kan ett styrmedel uppfylla flera målsättningar . Man bördärför inte förvänta sig att ett styrmedel, energipriserna, skall klara altuppfylla många olika målsättningar. Del är därför önskvärt att statsmakternaanger vilken slyrmedelsroll som skall vara den primära för energipriserna.Utredningen har, som framgår av del som här har sagts, för sin del funnit attkravet på god hushållning med olika knappa resurser bör vara avgörande förvalet av prissältningsprincip. Detta innebär att avkall måsle göras på eventuellaförväntningar på energipriserna som styrinstmment för andra ändamål. Vihar tidigare understrukit att det som regel krävs minst ett styrmedel för varjemål. Valet mellan olika slyrmedel bör träffas uiifrån styrmedlensändamålsenlighet när det gäller att uppfylla givna mål. Etl styrmedel äreffektivt om det har stor effekt på det angivna målet och små oönskadebiverkningar. Bakomvår slutsals i denna del ligger uppfattningen, atl energipriserna kan ulgöraetl mera effektivt slyrmedel när del gäller atl hushålla med ekonomins olikaknappa resurser än när del gäller att lillgodose andra mål. Delär härvid inle i första hand begränsningar i energiprisernas förmåga atl t.ex.stimulera införandet av nya energikällor eller bidra till regional utjämningsom år avgörande. Avgörande är istället de verkningar i form av slöseri ochineffektiv resursanvändning som skulle bli följden om energiprisernautnyttjades som styrmedel för sådana syften. Genom atl för dessa utnyttja andrastyrmedel (t. ex. stimulans av investeringar i ny ener- 1984/85:120 60 giteknikrespeklive subvention av lönekostnad inom sysselsättningssvaga regioner) kanvissa eftersträvade effekter uppnås till lägre samhällsekonomiska kostnader änom styrningen skulle ske via energipriserna. Vihar också jämfört nu rådande energipriser med de som skulle bli resultatet aven lillämpning av den prissättningsprincip som vi förordar, dvs. prissättningenligt kortsiktig marginalkostnad. Sedan1978 är högspänningstarifferna, dvs. den totala tariffnivån vid försäljning avhögspänd elkraft, baserade på råkraftleverantörernas genomsnittliga kostnader.Inom ramen för de fastställda tariffnivåerna har de rörliga avgifterna - priselpå energi -, så långt nuvarande utformning av mätarutmstning tillåter, anpassatslill de marginella produktionskostnaderna. Påhögspänningsnivå består och flertalet andra kraftförelags tariff avfyra olika element: fast avgift, abonnemangsavgift, högbelast-ningsavgift samtenergiavgift. På lågspänningsnivå har den fasta avgiften ochabonnemangsavgiften slagits samman till en säkringsavgift, medan energiavgiftenoch högbelastningsavgiften slagits samman till en enda energiavgift. Vibedömer att dagens fasta elavgifier, i vart fall vad gäller leveranser avhögspänd elenergi, har så begränsade styreffekter att de inte bedöms nämnvärtnegativt påverka den eftersträvande effektiviteten i prissättningen. De fastaavgifterna svarar endast för av intäkterna från försäljning avhögspänd elenergi. Viden strikt prissättning enligt principen om kortsiktig marginalkostnad skulle deröriiga energiavgifterna helsl variera kontinuerligt och underåret alltefter variationerna i den toiala belastningen. Så är för närvarandeinle fallet. För de tariffer som tillämpas har man indelat dygnet och året iett fåtal perioder. Dessa har valts så att man inom varje period skall få sålikartade marginella produktions- och distributionskostnader som möjligt. Dagenspriser på högspänd elenergi är differentierade mellan vinter- och sommarsäsong.Skillnaderna mellan vinter- och sommaravgifterna på energi är dock mindre ändifferenserna i marginalkostnader mätt med hjälp av samkörningens marginalpris.Energiavgiften (och särskilt ) överstiger den marginellakostnaden, medan energiavgiften (och då specielU ) klartunderstiger marginalkostnaden. Dessutom varierar samkörningens marginalprisinom sommar- respeklive vintersäsongen. En ytterligare differentiering mellanolika perioder är därför motiverad. En närmare bedömning av hur slorskillnaden är mellan den kortsiktiga marginalkostnaden och den rörliga avgiftenframför allt försvåras av, att det är oklart vilken rollhögbelastningsavgiften spelar för att undvika överbelastning av nätet. Del ärdärför önskvärt att genom prisexperiment undersöka om enbart ett meradifferentierat energipris bör ersätta högbelaslningseffektavgiften. 1984/85:120 61 Prisetpå lågspänd elenergi bör svara mot summan av energiavgiften på högspändelenergi och kostnaden för de förluster som uppkommer vidlågspänningsdistribulion samt, eventuellt, en kapacitelskostnad.Lågspän-ningsabonnenten har dock via en högre energiavgift också fått bära ennågol för hög andel av del cenirala disiributionsnälets koslnader. Energiavgiftensynes därför uiifrån samhällsekonomisk synpunkt vara något för hög, möjligenmed undanlag av vinter daglid då man kan anta all den innehåller enkapacitelskostnad. Variationerna i såväl energipriset på högspänd elenergi somöverföringsförlusterna motiverar en tidsdifferentiering av energiavgifien förlågspänningsabonnenter. självkostnadstaxa som normalt tillämpas vid fjärrvärmedistribution, medundanlag för ett introduktionsskede när en s. k. alternalivtaxa tillämpas, ärkonstmerad för all så långt möjligt avspegla värmeverkens nuvarandesjälvkostnader och då speciellt sambandet mellan fasta och rörliga kostnader.Taxan består normall av en fast årlig avgifl, uppdelad på en fast och en effektberoendedel, samt en indexerad avgift. Taxan är vidare uiformad med hänsyn lill dengrundläggande princip för taxesättning som innebär atl intäkternaskall motsvara självkostnaden. Den rörliga avgiften, energiavgiften, bestämshuvudsakligen av kostnaderna för bränsle inkl. transport, lagring ochräntekostnader. Prissättningenpå Qärrvärme avviker inte nämnvärt från den kortsiktigamarginalkostnaden mellan olika säsonger. En övergång till eldning med fastabränslen kan emellertid innebära betydligt störte variationer . Iviss utsträckning kan dessutom kostnadsdifferenser mellan dag och natt råda.Del är alliså här av primärt inlresse att åstadkomma en säsongsvarieradprissättning baserad på kortsiktiga marginalkostnader. Prisernapå olja, kol och andra importerade, icke ledningsbundna energislag bestämshuvudsakligen av omständigheter över vilka vi i inte råder. Av denanledningen har vi främst riktal intresset mot de marknadsmässigafömtsättningarna för prisbildningen på de olika produkterna på den svenskamarknaden. Detla är den främsta orsaken till att prissättningen på ickeledningsbunden energi behandlats annorlunda än prissättningen påledningsbunden energi. Framställningen utgör därför närmasl en beskrivning avhur marknaden för de icke ledningsbundna energislagen fungerar. När det gäller priser påoljeprodukter föreligger inga mer varaktiga prisskillnader oljefördagenemellan. De prisskillnader som finns mellan olika kunder beror på leveransläge(orts- och zonlillägg) och på leverans-storlek (kvantitetsrabatter). Genomlokal konkurrens kan prisskillnader förekomma på bensin och villaolja. Kostnadsunderlagetför prissättningen utgörs vid inhemsk raffinering av råoljansanskaffningskostnad, frakt och raffineringskostnader och vid färdigvaruimportav importpriserna för raffinerade produkter. I båda fallen tillkommeromkostnader inkl. distribution. 1984/85:120 62 Råoljeimportenbaseras i huvudsak på kontrakl med råoljeproducenter eller med de internationellaoljebolagens moderföretag. Imporlen av färdigprodukler baseras lill knappthälften på spotinköpen. Priserna för dessa följer Rotterdamnoteringarna vilkavarierar från dag till dag beroende på tillgång och efterfrågan. Konkurrensfömtsättningarnaskiftar på oljemarknadens olika delar. Prissättningen är därför snararemarknads- än självkostnadsanpassad. Detta kan t. ex. få till följd att prisetpå tjock eldningsolja lidvis kan ligga under prisel på kontraklsköpt råoljacif. De lättare destillaten har då fått bära en relativt sett slörre andel avtotalkostnaden. Inom ramen för denna marknadsanpassning för olika destillat äremellertid "totalnivån" koslnadsba-serad. Förde olika destillaten är marknadsbilden i stort följande: Tillförselnav molorbensin kommer till två tredjedelar från svenska raffinaderier, medanspotinköpen uppgår lill av total tillförsel. Resterande del ärkontraklerad imporl. Prissättningen baseras därför lill slörre del än för andradestillat på raffinaderiföretagens koslnader. Villaoljan() kommer lill drygl hälften från svenska raffinaderier. Prissättningen pädenna är i stort anpassad till raffinaderiföretagens kostnader. Marknadenbestår av en inlandsdel och en cargodel. Cargomarkna-den avser leveranser i båt hel eller delad last - till större förbrukare som har egen depå i hamn.Priserna på den senare följer nära priserna på spolmarknaden. Tjockeldningsolja kommer liksom till mer än hälften från svenska raffinaderier.Spotandelen av den totala försörjningen av tjocka oljor uppgår till ca 25procent, i första hand lågsvavlig olja. Cargoköpen svarar för mer än 60 procentav tjockoljemarknaden, dvs. många storförbrukare har möjlighet att direkl ellerindirekt styra sina inköp över den öppna internationella marknaden.Prisförändringar på inlandsmarknaden sker främst vid ändrade råoljepriser, menmed anknytning till Rotterdamnoteringarna genom flexibel rabaltgivning. Totaltföljer marknaden således väl Rollerdam-noteringarna. Ingen prisledare kanurskiljas på någon delmarknad. Enprissättning efler kortsiktig marginalkostnad på oljemarknaderna kommernaturligt att motsvaras av importpriserna - dvs. i stort molsvarande nuvarandeprissällningsförhållande. Närdet gäller försäljning av och prissätining på kol, gas, biomassa och torv förenergiändamål kan man f.n. knappast tala om någon etablerad enhetlig marknads-eller prisstmktur i . Våranalys av priserna på dessa energiråvaror har varit mer summarisk än för deövriga energiformerna och redovisningen begränsas i stort sett lill enbeskrivning av gällande förhållanden saml vissa påpekanden. Kolsäljs f. n. huvudsakligen av frisiäende kolhandelsföretag. Det rör sigemellertid härvid i första hand om kokskol som används inom industrin, främsljärn- och stålindustrin, medan handeln med ångkol för energiända- 1984/85:120 63 mål(förbränning) inle har någon slörre omfattning. Ängkolspriserna, som än sålänge näslan alltid är spotpriser, varierar kraftigt med hänsyn till bl.a.energiinnehåll och utskeppningshamnar. Närdel gäller den förvänlade framlida utvecklingen av priset på importerad ångkoltorde man på längre sikl kunna räkna med att den blir beroende dels avkostnaden för kolbrytning i nyöppnade kolgruvor, dels fraktpriserna. Det ärendast ell begränsat antal länder med slora koltillgångar som väntas kunna ökaproduktionen sä att en ökad export möjliggörs . Av dessa ärPolen del land som geografiskt sett ligger närmast . Större delen avkolet torde dock få hämlas från avlägsna områden främst , väslraKanada och . Underde närmaste åren, innan prisnivån hinner påverkas av brytnings-kostnaderna inyöppnade gruvor blir priserna starkt beroende av efterfrågeutvecklingen påden internationella marknaden. Ökar efterfrågan snabbi torde priserna fåkaraktär av knapphetspriser snarare än koslnadsbaserade priser, vilket kanmedföra en snabb prisstegring. Oljeprisutvecklingen sätter dock i princip ettlak på kolpriserna med hänsyn att en viss skillnad mellan olje- ochkolpriset är nödvändigt för atl göra dd ekonomiskl motiverat att satsa på dejämförelsevis kapitalkrävande förbränningsanläggningar som krävs för kol. 1 destäder där försäljning av stadsgas sker utgör kostnaderna för den råvara somanvänds för gasframställning (lättbensin eller gasol) normalt avstadsgaspriset. Ta>lorna för gasleveranser till lägenheter där gasen användsför enbart matlagningsändamål är ofta ulformade som ac-kordslaxa ellerblocktaxa, vilket innebär att enbart en fasl årsavgift, som är beroende avlägenhetsstorleken, tas ut oberoende av hur mycket gas som förbmkas. För övrigaabonnenter förekommer olika tariffsystem med det gemensamt att de består av enfast avgift och en förbrukningsavgift, den senare ibland knuten till ettoljeprisindex. Gastaxorna saknar helt anknylning lill marginalkostnaderna. Någraprinciper för prissättning på biomassa och torv kan ännu inte sägas haetablerats i . Förutsättningarna för prissättning på dessa bränslenskiljer sig i flera avseenden från vad som gäller för de importerade bränslena.Så har t.ex. dessa inget konslani värmevärde beroende på att såväl vattenhaltenpå det levererade bränslet som energiinnehållet i torrsubstansen kan variera.Vidare medför den geografiska spridningen av bränsleförekomsterna och de högatransportkostnaderna att det kan tänkas uppstå elt antal separata marknadersnarare än en gemensam svensk bränslemarknad. Mol detta talar dock möjlighetenatt substituera ett fast bränsle mot ett annat saml utveckling avpelleteringslekniker m. m. Ivår uppgift har bl. a. ingått att söka redovisa vilka effekler som skulle kunnauppnås om energipriserna vore annorlunda ulformade. Vi har i det föregåenderedovisat vår principiella inställning till den roll energipriserna bör spelaför att bidra till en effektiv hushållning med samhällets olika 5 Riksdagen1984/85. 1984/85:120 64 resurseroch vilka restriktioner som därvid föreligger. Vi har också lill diskussionlagit upp andra krav som kan ställas på energipriserna, och olika alternativaprinciper för taxekonstruktioner. Slutsatsen av våra analyser kan sammanfattassom så alt ju större avvikelser som finns mellan dagens energipriser och prisersom vid varje lillfälle sammanfaller med den samhälleliga kortsiktigamarginalkostnaden för att tillhandahålla energi från befintliga anläggningar,desto sämre blir hushållningen med samhällsresurserna. Desto större är dåockså anledningen att åstadkomma energipriser som bältre än de nuvarande anslutertill marginalkostnaderna. Vihar också (i kapilel 5) konstaterat, att de nuvarande marknadsförutsättningarnaoch prissältningsprinciperna leder till priser som för de viktigareenergislagen mer eller mindre väl ansluler lill de kortsiktiga marginalkostnaderna.Del är mol denna bagmnd närmast av intresse all klariägga vilka effekter,posiUva och negativa, som skulle bli följden av en mera renodlad tillämpning avkortsiktig marginalkoslnadsprissättning. När det gäller elenergi har vi (ikapitel 6) försökt presentera och beskriva effeklerna av tvä alternaUv tillexisterande tariffsystem. Delena sättet att prissälta efter marginalkostnaderna är den momentanaprissättningen vilken bygger på att konsumenten tillhandahålls en sådanutrustning att han kan avläsa momentana förändringar i marginalkostnaderna. Desenaste årens utveckling inom elektroniken har ökat möjligheterna att på siktframställa en elmätare, som till rimligt pris och god teknisk prestanda kanuppfylla sådana krav på ett lariffsystem. Detandra alternativet är medelst inlervallprissättning, dvs. året indelas i ettlämpligt antal tidsintervall och prisema varierar mellan olika intervall menhålls fasta inom varje intervall. Denna prissättningsmetod bygger pä att mäl-och slyrfrågorna med hjälp av någol eller några av följande alternaUv:existerande enkeltariffmätare i kombination med en mälartill-sats (som är underutveckling), existerande dubbeltariffmätare i kombination med fleraavläsningar eller en utveckling av en elektronisk mätare som också kananvändas vid momentan prissättning. Utomlandsfinns exempel på att man sökt sätta den samhällsekonomiska effektivitetenfrämst vid utformningen av priser på energi. Föregångare är här ochFrankrike, där priser efter kortsiktiga marginalkostnader kommil att medföraetl förbättrat resursutnyttjande och ett minskat investeringsbehov.