prop · G803213 · 1984-12-31 00:00:00 — Det är emellertid väsentligt att medvetenhet finnsom de olämpliga verkningar från konkurrenssynpunkt som kan uppkomma i dessasammanhang, NO vill understryka vikten av att riktlinjerna, för att inte hämmaföretagens produktutveckling, begränsas till sådana krav som är av väsentligbetydelse frän konsumentsynpunkt. Del år också angelägel alt riktlinjernamedger en flexibilitet, sä alt förelagen har möjlighet att uppfylla degrundläggande kraven pä olika sätl. Kommittén påpekar också att det sätt pä vilketnäringslivet är representerat vid riktlinjeförhandlingarna kan fåkonkurrenssnedvridande effekter. NO vill här framhålla att det bör vara ettansvar för KOV att se till att olika grupper inom den aktuella branschen ärrepresenterade vid förhandlingarna eller på annat sätt får möjlighet attframföra sina synpunkter. Även företag som stär utanför branschorganisationenpä området liksom importörer och småföretag bör ges möjlighet att medverka vidframtagandet av riktlinjer. Om endast de branschledande, större företagendeltar i kontakterna med KOV finns en risk för att riktlinjerna kommer attställa onödigt höga krav. som de mindre företagen inte kan uppfylla tillrimliga kostnader. Resultatet kan bli ett dyrt överskydd för konsumenternasamtidigt som konkurrenstrycket i branschen minskar genom att de mindre företagenfår svårare alt hävda sig. För all hålla nere koslnaderna och bevarakonkurrenslryckel år del vidare av största vikt att riktlinjerna så långtmöjligt anpassas till förekommande internationella normer så att tekniskahandelshinder inte tillskapas. På många varuområden är en fri importförutsättningen för en fungerande konkurrens. Kommittén anser det önskvärt alt som ett komplement tillriktlinjerna pröva en självreglering, som innebär alt näringslivels organisationeri vissa fall tar fram normer och svarar för normövervakning under överinseendeav KOV. NO är positiv till att näringslivet genom självsaneringsverksamhet iökad utsträckning själv tar ansvar för sina åtgärder på marknadsföringsområdet.En central normgivning bör dock inte ses som det primåra sättet för sanering.Bättre information till företagen om påvisade konsumentproblem och rådgivningom tänkbara lösningar kan ofta vara tillräckligt. Som påpekas av kommittén kanäven olika former av självreglerande ätgärder av normativ karaktär, på sammasätt som normering genom riktlinjer, medföra vissa risker fränkonkurrenssynpunkt. Det finns därför anledning för NO alt ägna uppmärksamhet åtutvecklingen pä detta område. 1976/77: 123 med förslag till konsumentkreditlagfastslogs att KOVs riktlinjer har karaktär av rekommendationer, som inte ärrättsligt bindande. Avgörande vid () prövning är därförinte om avvikelse skett frän en riktlinje, utan om näringsidkarens handlandestrider mot någon av generalklausulerna i MFL. NO anser det med hänsyn tillriktlinjernas icke-bindande karaktär principiellt olämpligt alt dessa till heltövervägande del utformas som skall-regler. Även om den nuvarande utformningenmed föreslaget förtydligande om språkets innebörd tills vidare kan accepterassom en nödlösning, bör enligt NOs uppfatlning eftersträvas all användaett språk i riktlinjerna som klarare uttrycker reglernas rättsliga innebörd. 1.7 Statens pris- och kartellnämnd (SPK):uppdrag avsåg, allmänt sett, en översyn av tekniken ochformerna för producenlpåverkande insatser. Kommittén har intefunnit några grundläggande brister i den nuvarande ordningen enligl vilkenutgivandet av riktlinjer från utgör det viktigaste styrmedletav normkaraktär. Den kritik som i vissa sammanhang framförts mot tillämpningenav riktlinjesystemet betecknas av kommittén som överdriven. Vissamodifieringar och kompletteringar av detta syslem föresläs dock. Kommittén diskuterar bl.a. frågan om hur riktlinjerna börbetecknas och presenteras för alt deras formella status - en mellanform mellanrekommendation och föreskrift - klart skall framgå. SPK ansluter sig tillkommitténs uppfattning att beteckningen riktlinjer i fortsättningen böranvändas konsekvent och att sålunda benämningen rekommendationer inte längrebör utnyttjas för att karaktärisera riktlinjerna. Prop.1984/85:213 III del välmotiverat att deras förfatlningsmässiga grundtydligare framhävs genom att, som kommitlén förordar, redan i ingressen lämnasvissa hänvisningar av formell natur, bl. a. till den eller de paragrafer imarknadsföringslagen som i varje särskilt fall kan åberopas som stöd förriktlinjerna. Riktlinjekommitiénanser att näringsidkare och deras organisationer bör stimuleras att mera aktivtengagera sig i arbetet på att förbättra konsumenternas ställning. Som ettkompletterande styrmedel föresläs därför ett system med självreglering. Dettaskulle i första hand vara användbart i sådana frågor som har att göra medkravel pä relevant information till konsumenterna om utbjudna varor ochtjänster. I lämplig utsträckning skulle härvid enligl kommittén näringslivetsorganisationer kunna utarbeta och utge normer samt även utöva en vissövervakning av efterlevnaden. Avsikten har inte varit att inskränkakonsumentverkets övergripande ansvar för utformningen av riktlinjer ochtillsynen på detta område, ulan som nämnts endast att tillskapa ett komplement. Om näringslivetsorganisationer i ökad utsträckning engagerar sig för åtgärder som gynnarkonsumenterna, exempelvis genom att ge medlemmarna anvisningar om en merakonsumenlanpassad information i marknadsföringen, synes detta i princip varapositivt. SPK vill därför för sin del tillstyrka den av kommiltén framfördatanken på sådan verksamhet. Till en början bör dock inte alltför storaförväntningar ställas pä effekterna av sädana självregleringsinsatser. Del ärsålunda viktigt att det slås fast att åtgärder av detta slag inte i någotavseende begränsar aktionsmöjligheterna för samhällets konsumentvärdande organeller företagens ansvar enligt marknadsföringslagen. Den potentiella risken av att mera formaliseradesjälvregleringsåtgärder inom näringslivet kan medföra inskränkningar ikonkurrensen bör också noga beaktas i detta sammanhang. Kommittén förordar attNO ägnar uppmärksamhet ål de problem med hänsyn till konkurrensfriheten som kanuppkomma till följd av ett utbyggt självregleringssystem. SPK finner detta välmotiveratoch ser det även som naturiigt alt nämnden som konkurrensvårdande myndighei -med instruktionsenlig uppgift att bl. a. undersöka förekomsten avkonkurrensbegränsning inom näringslivet och vilken inverkan på effektivitetenoch prisbildningen inom näringslivet som den kan få - övervakar och utredereventuella konkurrensbegränsande effekier av sådana självregleringsåtgärderinom näringslivet. En motsvarande bevakning från konkurrenssynpunkt torde förövrigt böra komma i fräga även när del gäller effekterna av de riktlinjer pämarknadsföringsområdet som utges av . Enligt SPKs uppfattningförtjänar konkurrensaspekterna över huvud en större uppmärksamhet än hittillsi de sammanhang då nya riktlinjer skall utformas eller äldre riktlinjer sesöver. När detgäller uppläggningen inom av det konkreta arbetet med attförbereda och utforma riktlinjer anser kommittén all Prop.1984/85:213 112 tillämpad praxis i stort sett kan följas även ifortsäitningen. Kommitlén har emellertid preciserat den lämpligaarbetsmetodiken i ell särskilt handläggningsschema. En nyhet blir enligt detlaförslag att en mera strikt uppdelning av proceduren görs i en utrednings- ochen förhandlingsfas. Det slutliga valet av styrmedel - l.ex. utfärdande avriktlinjer, annan myndighetsåtgärd eller självsanering - skall enligtkommitténs intentioner ske först sedan utredningsarbetet slutförts. Nämndenanser i likhet med kommittén att en på detta säll mera systematiseradplanering av riktlinjearbetel kan vara rationell och därmed öka effektiviteteni såväl detta arbete som konsumentverkels övriga verksamhet. 1.8 (): färinledningsvis konstatera att riktlinjekommittén pä ett adekvat sätt belystverkets verksamhet i fråga om marknadsinriktade aktiviteter och de styrmedelm.m, som står till buds för aktiv producentpåverkan. När det gäller del II i betänkandet, "Beskrivning avgällande ordning", kommer verket därför endast att beröra vissadetaljfrågor och därvid lämna några kompletterande eller avvikande synpunkter. Kommiltén konstaterar i kapitel 3 att det främst frånnäringslivshäll riktals kritik mol KOV för all inte ha tillräckligt undersöktom olika riktlinjer tillgodoser ett verkligt konsumentbehov, och att KOValltför okritiskt använt just riktlinjer som styrmedel ulan att närmare utredaom andra medel skulle ge bättre resultat. Kommiltén framhåller samlidigi alldess huvudinlryck dock är alt kritiken är aktuell, eftersombetydelsefulla förbättringar skett . KOV vill i anslutning härtill framhålla alt alla nugällande riktlinjer, vilket också kommittén i annat sammanhang konstaterat,utfärdats efter förhandlingar med näringslivet. KOV:s inställning har ocksåvarit alt s. k. branschöverenskommelser i princip skall reglera väl definieradefrågeställningar av mera begränsad omfattning, medan i riktlinjerna tagits uppmera generella informations- och produktutformningsfrågor. Innan arbetet med en riktlinje påbörjats har det också ihögre grad än när det gäller arbetet med en branschöverenskommelse varil ensträvan att utarbeta ett så allsidigt utredningsmaterial som möjligt. Alt i efterhand - med facil i hand - framföra kritikrörande valet av styrmedel i enskilda fall, där l.ex, ändrademarknadsförhållanden eller andra omständigheter kan ha förändratförutsättningarna för riktlinjerna, får anses nog så lätt. För KOV är utfärdaderiktlinjer emellertid inte något statiskt utan verket har fortlöpande arbetatutifrån förutsättningen att noga följa utvecklingen på marknaden och rättaåtgärder och styrmedel därefter. Den av kommitlén noterade minskningen avantalet utfärdade riktlinjer efter 1979 i förhällande till tidigare planer färbl. a. ses mol det nyss 1984/85:213 113 Del må också understrykas att skildauppfattningar mellan näringslivet och KOV i samband med rikllinjeförhandlingaroftast gällt enskilda avgränsade frågor, problem eller formuleringar och inteval av styrmedel. Till yttermera visso har näringslivet varit i detnärmaste obenäget att träffa nya branschöverenskommelser. I avsnitt 3.7 berör kommittén svårigheterna att göratillförlitliga utvärderingar av effekten av utfärdade riktlinjer. Kommitlénframhåller därvid också, att man för KOV:s verksamhet inte alltid behöverställa sä höga krav pä utvärderingsmaterialet. KOV häller med om detta och villockså understryka att i ett klimat med krympande resurser är del inte möjligtatt avsätta några större belopp eller personalresurser för mera grundliga utvärderingar.KOV håller också med om alt en systematisk sammanställning av erfarenheter somredan vunnits av gällande riktlinjer kan vara av värde för den'fortsaltaverksamheten. Verket kommer därför att så snart möjligheter ges att övervägautformningen av en sådan sammanställning. KOV biträder de allmänna synpunkter som framförs i avsnitt3.8 sisla slyckel om för- och nackdelar med riktlinjesystemets nuvarande utformning. KOV:s riktlinjer ur rättslig och funktionell synvinkel KOV vill stryka under kommitténs synpunkt i kapitel 4 attfrågan om riktlinjernas formellt rättsliga natur i princip bör skiljas frånfrågan om deras praktiska effekt som styrmedel för producentpäverkan.Riktlinjernas praktiska roll som ett effektivt styrmedel fär sålunda inteöverskuggas av en mera akademisk diskussion om riktlinjernas juridiska status,med risk alt styrmedlet förlorar i effektivitet. Som kommittén också framhållerär riktlinjerna ett smidigt instrument, som medger en successiv utveckling i arbetetmed alt förbättra konsumenternas situation, som bör bestå. Kommittén anför beträffande provningsintyg att ett sådantriktlinjekrav uppenbarligen ej kan vara rättsligt bindande för näringsidkaren,och att det bör övervägas om riktlinjerna bör innehålla formuleringar som kange ett sådant intryck. vill till detta tillägga all mångariktlinjer, särskilt de av senare datum, enbart ger en anvisning till visstprovningsförfarande. Även andra provningsmetoder kan då vara tänkbara. Konkurrens samt koslnads/nylto-effekter Av kommiltén framförda synpunkter rörande riktlinjernaspåverkan på konkurrensförhållandena mellan olika företag och påproduktutvecklingen föranleder inte några särskilda kommentarer. KOV ärmedvetet om problemen och följer fortlöpande utvecklingen på marknaden. När detgäller de ev. tekniska handelshinder som en riklinje kan medföra följer verketgällande författningar och har fortlöpande kontakter med kommerskollegium.Några problem av betydelse har inte heller framkommit inom delta området. 8 1984/85. Prop.1984/85:213 114 Beträffande kostnads- och nyttoeffekten av riktlinjerhåller KOV med om alt en total kalkyl över riktlinjeverksamhetens kostnader ochnytta är av starkt begränsat värde. Mera meningsfullt - men som också kommitténframhåller, om än i praktiken svårt - bör det vara att i vissa fall görakalkyler över enskilda riktlinjers kostnads- och nyttoeffekter utifrån vissapreciserade antaganden. Sädana utvärderingar är emellertid resurskrävande och ärheller inte möjliga att utföra mer än i särskilda fall. KOV har dock när detgäller bindningar för utförsåkning (KOVES 1979: 12) låtit göra en sådan analyssom redovisats i KOVs rapport "Lönar det sig att testa bindningar för utförsåkning? "(Byrå 3.1983-3-01). Trots att förutsättningarna i detta speciella fall varitsärskilt goda för en kostnads/nyttoanalys visar rapporten att kalkylresultatenändå måste tolkas med stor försiktighet. Kommittén framhåller att del med tanke pä framtida regelarbeteär av stort värde att identifiera de kostnads- och nyttoeffekter som riktlinjeroch liknande regler kan ge upphov lill. Kommitlén har därför upprättat enförteckning (bilaga 5.1) över de kostnads- och nyttoeffekter som kan tänkasuppstå som följd av nya riktlinjer. Avsikten är att förteckningen skall kunnautgöra en "checklista" vid verkets kostnads/nytloövervägan-den vidframtagning av nya riktlinjer. Även om verket inte vill frånkänna bilagan sittvärde som en inventering av teoretiskt möjliga kostnads- och nyttoeffekter ärverket av den uppfattningen all en okritisk tillämpning av förteckningen somchecklista skulle medföra risk för att onödigt och kostnadskrävande arbetekommer all läggas ner för att söka leva upp till kravel alt presentera en kostnads/nylto-analys i monetära termer. Det är i stället verkels förhoppning att detforskningsprojekt som f. n. bedrivs med syfte att få fram en modell församhällsekonomisk kostnads/inläkiskalkyl pä konsumentområdei skall ge ettförväntat resultat i form av en praktiskt tillämplig modell som kan komma tillanvändning i riktlinjearbetet. Riktlinjer och andra konsumenlpoliliska styrmedel Kommittén anser att riktlinjer bör bibehållas som KOV:sviktigaste styrmedel av normkaraktär. Likaså att överenskommelser med näringslivetäven i fortsättningen bör användas som styrmedel. KOV delar i principkommitléns bedömning i detta hänseende. Kommittén framhåller vidare att del är önskvärt att somett kompletterande styrmedel pröva former för frivillig samverkan mellan KOVoch näringslivet, s. k. .sjätvreglering liknande den som finns och är underutarbetande i andra länder. Kommittén har i bilagan 2:4 till betänkandetredovisat ulländska förhållanden vad gäller konsumentpolitiska styrmedel. Avdenna framgår att näringslivets självsanering i vissa andra länder spelar enmera framskjuten roll på normkontrollens område än i , Kommittén tänkersig att sådan självreglering i första hand skall avse informationsområdet ochinnebära att näringslivet arbetar fram egna normer inom 1984/85:213 115 ett område och även svarar för viss normövervakning. Detbetonas dock att KOV, som central myndighet för konsumentfrågor, även ifortsättningen skall ha det övergripande ansvaret för att, dels erforderliganormer las fram, dels övervakning och uppföljning av att utarbetade normerföljs. Som bilaga till belänkandet har kommittén fogat en inomNDM utarbetad promemoria, där ett tänkt s.k. självregleringssystem närmareskisseras. Som bilaga har också fogats en inom köpmannaförbundutarbetad promemoria om självreglering inom detaljhandels- och konsumentservicesektorn. KOV vill i första hand konstatera att en viss fortlöpandesjälvsanering pågår inom näringslivet. Del av kommitlén nu föreslagna"självregleringssystemet" har KOV uppfattat som ett mera avgränsatsystem. Kommittén har måhända därför vall uttrycket "reglering". KOVskulle för sin del vilja utvidga begreppet och inte tala om "system"som mera för tanken till något-avgränsat. KOV har därför valt att användauttrycket "självsanering". KOV delar uppfattningen att det är önskvärt med enutvidgad självsaneringsverksamhet inom näringslivet som komplettering tillverkets styrmedel pä konsumentområdet. Enligl vad verket kan förstå är manockså inom näringslivet berett att la upp diskussioner om att på försök prövanågra särskilt utvalda självsaneringsprojekt. Verket å sin sida år villigt attdiskutera olika samarbetsformer för verksamheten. Verket förutsätter vidareatt samarbetet och självsaneringsverksamhelen kan ske på olika nivåer. Sådananivåer kan inom näringslivet vara central näringslivsorganisation,branschorganisation eller enskilda företagare och för konsumentorganens delcentral, regional eller lokal nivå. Samarbetet skall inte nödvändigtvis ha somutgångspunkt det i viss mån oklara begreppet styrmedel. Det är också angelägetatt näringslivet i ökad omfattning tar egna initiativ och utreder uppkommandekonsumentproblem inom visst område samt utarbetar normer - om sä behövs - föratt lösa problemen. KOV skall sålunda inte i varje sammanhang behöva initieraoch prioritera sådana ätgärder även om verkei, som nämnts, är villigt attsamarbeta i sådana frågor. Den självsaneringsverksamhet som KOV avser bör bl. a.grundas pä alt verket och näringslivet har fortlöpande kontakter och därvid färlill stånd en form av samsyn i konkreta konsumenlpoliliska frågor. Kanske allraviktigast är att genom olika informationsåtgärder föra ut denna samsyn tillberörda nivåer inom näringslivet och konsumentorganen. Vissa kontakter underhand har redan förekommit mellan KOV och näringslivet i dessa frågor och skallförhoppningsvis leda fram till att ett antal nya projekt påsjälvsaneringsomrädet efter hand kan komma igång. KOV instämmer i kommitténs bedömning att konsumentverketinte har resurser för mera omfattande och återkommande informationsinsatsertill företagen om riktlinjer och rikllinjeregler och alt det därför i huvudsakfår 1984/85:213 116 ankomma på näringslivet att svara för den fortlöpande informationeni delta hänseende. Liksom beträffande övrig självsaneringsverksamhet är KOVdock självfallet berett att samarbeta även i detta hänseende inom ramen förtillgängliga resurser. KOV delar uppfattningen alt näringslivet i ökad omfattningborde medverka till all flera standarder tas fram inom konsumentområdei. Avbetänkandet framgår bl. a. att näringslivet har påtalat att vissahandelshindersproblem i vissa fall uppkommit i samband med nya riktlinjer. Delsynes därför naturligt all näringslivet mer aktivt deltar i och stödjer detsvenska standardiseringsarbetet inom konsumentområdei. SIS måste beredas ökademöjligheter att inom konsumentområdet aktivt delta i och påverkainternationellt standardiseringsarbete och därmed också kunna medverka till attundanröja tekniska handelshinder genom att utveckla gemensamma standarder elleratt som svensk standard anta lämplig internationell standard. 1 flertalet avsnitt i betänkandet påtalas all näringslivetriktat skarp kritik mot KOV:s sätt att i inledningsskedet bedrivariktlinjeverksamhelen. Kritiken har gällt i stort sett helariktlinjeprocessen. Även om verket är medvetet om att brister av olika slag kanha förelegat i inledningsskedet anser verket dock att kritiken i mänga styckenvarit obefogad och onyanserad. 1 vissa fall torde kritiken dä den framförtssnarare ha återspeglat viss osäkerhet hos näringslivet och närmast varitförestavad av taktiska hänsyn. Komiltén konstaterar emellertid attriktlinjeförhandlingarna efter olika begynnelsesvårigheter numera löper i stortsett utan friktioner. KOV vill inte odelat hålla med om detta. kanrikllinjeförhandlingar bli myckel utdragna. Anledningen till detta har i vissafall saklig grund. t. ex. önskemål om fördjupade utredningar av det aktuella konsumentproblemet.Man kan dock inte värja sig frän känslan all anledningen i vissa andra fall äralt näringslivet för ett "uppehållande försvar". Kommittén har föreslagit att ularbetandefasen delas uppi en utredningsdel och en förhandlingsdel. Även om utarbetandet av riktlinjerhittills i huvudsak följt kommitléns modell finner KOV det värdefullt med deförslag och preciseringar som kommiltén gjort när det gäller framtagningsprocessen.KOV ställer sig emellertid tveksam lill kommitténs antydan om att "någonslags öppna remisser" eller "hearings" borde prövas för att sökaaktivera konsumenterna i förhandlingsarbetet. En sådan åtgärd skulle sannoliktbäde förlänga och komplicera framtagningen av nya riktlinjer som detär tveksamt om man skulle aktivera några nya grupper konsumenier med ett sådantförfarande. KOV tillstyrker i övrigt de förslag som framförs enliglsammanfattningen i kapitel - - - 12. Verkei vill i denna del enbart göraföljande kommentar: I betänkandet, sid 291, framför kommittén - ej redovisat isammanfattningen av förslagen - alt det av reglerna bör framgå "att det 1984/85:213 117 angivna provningsförfarandet endast är en metod som KOVanvisar om en näringsidkare vill bevisa alt en vara uppfyller kraven iriktlinjerna". Många riktlinjer, speciellt sådana av senare datum, ärredan nu lill sin utformning sädana att angiven rekommendation frän kommitténuppfylls. 1.9 (): Kommittén har haftlill uppgift att granska och utvärdera olika konsumentpolitiska styrmedel. Denhar främst intresserat sig för de generalklausuler om otillbörlig marknadsföring,information och produktsäkerhet, som finns i 2-4 88 marknadsföringslagen, samlför de utfyllande och kompletterande riktlinjer för tillämpningen avklausulerna som () meddelar. Till grund för kommitténsöverväganden ligger bl, a, en fyllig redogörelse för riktlinjesysiemet i skildahänseenden. Mot bakgrund av kommitténs antydda intresseinriktning berörs ibetänkandet - trots dess ulföriighet -huvudsakligen bara de näringsrättsligakonsekvenserna. All riktlinjerna kanske också kan ha civilräiislig betydelsediskuteras inte närmare. () har till uppgift all påbegäran av en enskild konsument pröva tvist mellan konsumenten och ennäringsidkare om en vara eller tjänsl som näringsidkaren har tillhandahållitsamt alt ge en rekommendation om hur tvisten bör lösas. har iblandanledning att ta ställning till vilken betydelse som riktlinjerskall tillmätas vid prövningen av enskilda ärenden. Nämnden avser därför alt idet följande främst uppehålla sig vid de civilrätlsliga konsekvenserna avriktlinjesysiemet sådana som nämnden har uppfattat dessa i sin verksamhet. Denäringsrätlsliga aspekterna, som nämnden normall inte har anledning attöverväga närmare, kommer att beröras mindre ingående. Kommittén har i sitt betänkande noggrant belyst vilkastyrmedel som slår lill buds för en aktiv producentpåverkan. kan i alltväsentligt ansluta sig till kommitténs bedömningar. I detta kapitel berörs bl. a. hur KOV uppmärksammas påkonsumenlproblem och hur en riktlinje kan initieras. nämns inte i dettasammanhang. Med risk för överskattning av den egna verksamhetens betydelsevågar påstå att kommittén synes någol undervärdera nämndens betydelse förKOV:s s. k. problemuppfångning. Medan KOV åriigen får in 4-5000 skriftligaanmälningar (betänkandet s. 65) tar emot inemot 8000 skriftligaanmälningar rörande konkreta konsumenttvister. och använder sammaADB-baserade diarium (IMDOC) där sökning mellan diarierna kan göras. 1 cahälften av de lill inkomna ärendena meddelar nämnden beslut efter enmateriell prövning av en nämndavdelning i vilken ingår företrädare förkonsumentintressena.