prop · G803216 · 1984-12-31 00:00:00 — Någonmera djupgående översyn av lagen gjordes emellertid inte vid delta tillfälle.Vissa särskilda frågor om kommunalförbund har aktualiserats under senare år.Det gäller bl. a. möjligheterna till utträde ur kommunalförbund och reglernaom underställning av förbundsordning. Prop.1984/85:216 13 grund härav tillkallades en särskildutredare' för att se över KFL. Utredaren, som har bedrivit sitt arbete undernamnet kommunalförbundsutredningen, avlämnade betänkandet (Ds C1983: 15) . En sammanfattning av betänkandet bör fogas till protokolleti delta ärende som bilaga 2 och de författningsförslag som läggs fram ibetänkandet som bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna och ensammanställning av deras yttranden bör fogas till protokollet i ärendet sombilaga 4. I april1983 tillkallades en beredning (C 1983:02) för att utreda frågan om ökadsamverkan mellan slal och kommun saml förenkling av statliga regler, m. m.(stat-kommunberedningen). Enligl sina direktiv (Dir 1983: 30) skall beredningensom en huvuduppgift pröva behovet av och formerna för samverkan inom denkommunala sektorn. Beredningen har som ell led i detta arbete lill migöverlämnat belänkandel (Ds C 1985:4) Enklare former för interkommunallsamarbete. Beredningen föreslär i betänkandet att kommunalförbundsutredningensförslag lill en ny kommunalförbundslag i huvudsak genomförs. I vissa delfrågorhar dock beredningen med anledning av synpunkter som har framförts underremissbehandlingen av utredningens förslag stannat för andra lösningar. Detgäller framför allt beträffande frågan om den föreslagna nya lagenstillämpning pä redan befintliga kommunalförbund. När jag i det följandeöverväger kommunalförbundsutredningens förslag kommer jag att beakta den överarbetningav förslaget som slat-kommunberedningen har gjort pä vissa punkler. Mitt förslag: Den nuvarande lagen om kommunalförbundersätts av en helt ny lag i ämnet. Den nya lagstiftningen syftar till allfrämja mellankommunalt samarbete i form av kommunalförbund. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till allåtgärder vidtas för att främja användningen av . Prop.1984/85:216 14 Bakgrunden till mitt förslag: Samarbete mellan kommunerkan bedrivas såväl i privairättsliga som i offentligrältsliga former. För bådasamarbetsformerna gäller att den gemensamma angelägenheten skall falla inomvar och en av de samarbetande kommunernas kompetens för alt vara laglig. Privaträttslig samverkan kan ske i olika former, allt frånenkla avtal lill komplicerade bolagsbildningar. Del mellankommunala samarbetet genom privairättsligajuridiska personer har efter hand ökat. Ökningen har varit särskilt märkbarunder . Ar 1982 fanns det 122 samarbetsorgan av privalrättslignatur mot 1979. Av ökningen bidrar länstrafikbolagen med ett tjugotal. Deutan jämförelse vanligaste privaträttsliga formerna för mellankommunaltsamarbete är aktiebolag och stiftelser. Det mellankommunala samarbete som skergenom privairättsliga juridiska personer omsätter ca . är en offentligrällslig juridisk personför samarbete mellan kommuner och mellan landstingskommuner och också församarbete mellan kommuner och landstingskommuner. Regler om samarbete i formav kommunalförbund finns i lagen (1957:281) om kommunalförbund (KFL). kan bildas för vilken kommunalangelägenhet som helst under vissa i lagen angivna förutsättningar. De kommuneroch landstingskommuner som avser att samverka skall enas om enförbundsordning. I denna skall anges bl. a. vilken eller vilka uppgifter som förbundetskall ha hand om. Förbundsordningen skall underställas för faslställelse. beslutande organ ärförbundsfullmäktige, som väljs av medlemmarnas beslutande församlingar. och verkställighet skall finnas en förbundsstyrelse. Förbundel haregen budget och egna räkenskaper. När den nuvarande kommunalförbundslagen kom till år 1957fanns det sammanlagt 242 kommunalförbund, varav 167 inom polisväsendet. I det 19 kommunalförbund fördelade på tio verksamhetsgrenar. har hand om frågor som rör regionplanering, fyra ansvarar förvattenverk, tvä har bildats för brandförsvarsfrågor, två för kollektivtrafikoch två för vård av missbrukare. finns också för renhållning,avloppssystem, bostadsförmedling, ålderdomshem och vårdskola. Skälen för mitt förslag: För den kommunala indelningengäller på samma sätt som för all annan administrativ indelning att självaindelningen alstrar behov av samarbete. Genom samarbete över de kommunalagränserna är det möjligt att åtminstone delvis bota inte bara de ogynnsammaverkningar som oundvikligen uppkommer vid varje administrativ gräns utan ocksåvissa förekommande brister i själva indelningen. Genom samarbete är det Prop.1984/85:216 15 vidare, oavsett indelningsförhållandena, möjligt alt ökaeffekten och minska kostnaderna för vissa verksamhetsgrenar som är särskilt resurskrävande. Under smäkommunernastid mäste åtskilliga kommunala uppgifter lösas i kommunalt samarbete. Genom deunder efterkrigstiden genomförda kom-munindelningsreformerna är emellertidkommunerna pä ell helt annal sätt än tidigare i stånd, att var för sigfullgöra de samhällsuppgifter som lagts på dem. Om man ser till förhållandena istort, har kommunindelnings-reformerna minskat behovet av samarbete mellankommunerna. Även för landstingskommunerna har en delindelningsändringar skett. Men dessa har inte pä långt när varit av sågenomgripande natur som kommuninddningsreformerna. För landstingskommunerna kanman närmast tala om justeringar som är av mindre inlresse när det gäller attbedöma utvecklingen av det indelningsbetingade behovet av samarbete. Samarbetsbehovet är kanske mest framträdande itätortsregionerna. De pä sin tid långtgående samarbetsbehoven iStockholmsregionen har delvis försvunnit genom att landstingskommunen där meddirekt stöd av en särskild kompetensbestämmelse i 1 kap. 4 § andra siycketkommunallagen har tagit hand om uppgifter som annars skulle ankomma påkommunerna i regionen. 1 de övriga stora tätorisregionerna har emellertidsamarbetsbehoven ökat. Fastän den kommunala indelningen och uppgifternasfördelning på det kommunala området så långt som möjligt har inriktats på attvarje kommun och landstingskommun själv skall kunna fullgöra sina uppgifter,kvarstår ändå betydande samarbetsbehov över hela landet. Den kommunala indelningenär, trots allt arbete som har ägnats ät denna, inte perfekt och kan inte hellerbli det. Den snabba samhällsutvecklingen skapar i vissa fall i och för sigbehov av gränsjusteringar som man dock, bl. a. med hänsyn till intresset avstabilitet i förvaltningen, mäste avstå från. Motsvarande gäller omuppgiftsfördelningen, främst mellan kommuner och landstingskommuner. En deluppgifter som traditionellt åvilar kommunerna har efter hand fått regionalräckvidd utan att för den skull bli landstingskommunala. Ofullkomligheter i denkommunala indelningen liksom ofullkomligheter i uppgiftsfördelningen på delkommunala området kan delvis övervinnas genom kommunalt samarbete. Minbedömning är att denna typ av samarbetsbehov kommer att öka . Alla administrativa gränser ger något som man brukar kallabarriäref-fekler. Del finns exempelvis en lendens för kommuner ochlandstingskommuner all lokalisera serviceinrättningar av större geografiskräckvidd så centralt som möjligt inom kommunen eller landstingskommunen. Dettaförsvagar serviceutbudet i gränsområdena. Samarbetsbehov på denna grund finns ibåde tätorts- och glesbygdsregioner. Samarbetsbehov alstras också av det stigande intresset avatt nedbringa koslnaderna för den kommunala servicen och på del hela taget göraden 1984/85:216 16 kommunalaverksamheten sä effektiv som möjligt. Det är ett både rikspoli-tiskt och kommunalpolitisktmycket viktigt intresse alt för delta ändamål främja samverkan mellan de olikaenheterna inom den kommunala sektorn. Avvad jag har anfört framgår alt samarbetet f. n. mest bedrivs i privalrättsligform. Att kommunalförbundet så sällan kommer till användning torde bl. a. beropå att del uppfattas som en krånglig form för samarbete. Organisationsformenuppfattas som tungrodd och omständlig. Härtill kommer de stränga utträdesreglersom f. n. gäller. Enligl min mening bör nu ätgärder vidtas för att främjaanvändningen av samverkan. Det bör sålundatillskapas ett mera tidsenligt utformat kommunalförbundsinstitut. Härvidinställer sig frågan om den valfrihet mellan kommunalförbund och bolag som f. n.finns inom den s. k. oreglerade sektorn bör bestå. Enligtmin mening mäste de offentligrättsliga verksamhetsformerna betraktas somprimära former även för s. k. oreglerad och jag anserdärför att det är ett allmänt intresse att kommunala angelägenheter inte ionödan överlämnas till bolag och andra privairättsliga subjekt. I fråga om mellankommunaltsamarbete bör detta intresse enligt min mening främjas genom en reform av kommunalförbundsinstiiutetsom gör kommunalförbundet till en mera attraktiv form för samarbete än det är . Jag vill i detta sammanhang framhålla att samverkan i kommunalförbund medföratt allmänhetens och de förtroendevaldas insyn och inflytande är större än omsamverkan sker i privairättsliga former. Frånkommunaldemokratiska synpunkter är visserligen inte heller samarbetet ikommunalförbund helt invändningsfrilt. Ett kommunalförbund har ett formellt ensambestämmandeöver den eller de uppgifter som förbundet har fått sig tilldelade av samarbetsparterna,och de förtroendevalda som verkar i förbundet väljs enbart genom indirekta valav olika slag. Ensambestämmandet över en särskild samhällsangelägenhet kan ledatill att den angelägenheten får ett större medelstillskotl och en högrestandard än den skulle ha fått i den konkurrens mellan olika samhällsuppgiftersom utvecklas inom kommunernas och landstingskommunernas ordinära förvaltning.Kommunalförbundsförvaltning inrymmer därmed risker för fel-prioriteringar.Genom att de förtroendevalda i kommunalförbund är indirekt valda fårmedborgarna ett svagare inflytande över den berörda angelägenheten än deskulle ha haft om angelägenheten hade legat kvar i den ordinära kommunalaförvaltningen. Till detta kommer sä all de politiska majoritetsförhållanden somuppslår genom de allmänna valen endast kommunvis slår igenom ikommunalförbundet. Riskernaför ogynnsamma effekter av det slag som jag nu har pekat på får emellertid enliglmin mening inte överdrivas. Genom kommuninddningsreformerna har kommunernafått en sådan ställning att kommunalförbunden, som f.ö. är bundna vid en legalsamrådsskyldighet i förhållande Prop.1984/85:216 17 till medlemmarna, knappast har några reella möjligheleralt välja vägar som inte kan godkännas av förbundsmedlemmarna. Det relativaavståndet mellan väljarna och de förtroendevalda i ett kommunalförbund kan knappasin genom de förbättringar i demokratin som sker inom kommunerna ochlandstingskommunerna. Samarbelsuppgifterna är dessutom ofta av sådan tekniskoch ekonomisk natur att de inte inbjuder till några mera djupgående politiska meningsskiljakligheter.De invändningar som ändå kvarstår vägs enligt min mening väl upp av intressetav att kommunerna och landstingskommunerna har tillgäng till ett effektivt instrumentför del samarbetsbehov som faktiskt finns. Jämfört med de privaträttsligaalternativen för mellankommunalt samarbete är som jag har framhållitkommunalförbundet i regel att föredra även frän kommunaldemokraliskasynpunkter. Bildande av kommunalförbund enligt KFL är en frivillig åtgärdfrån de berörda kommunernas och landstingskommunernas sida. Emellertid harstatsmakterna enligt vissa speciallagar möjlighet att under särskilt angivnaförutsättningar tvångsvis inrätta kommunalförbund. Sädana speciallagar finnsför bostadsförmedlingsförbund, regionplaneförbund och kollektivtrafikförbund.Kommunalförbundsutredningen har intagit den principiella ståndpunkten altkommuner och landstingskommuner inte bör kunna åläggas att uppgifter. Utredningen har emellertid inteföreslagit någon ändrad lagstiftning på denna punkt, eftersom del tordeförutsätta ett materiellt ändrat innehåll i berörda lagar. Det har inteankommit på utredningen att göra sådana överväganden. Även jag har denprincipiella uppfattningen alt ett kommunall samarbete helst bör bygga pä frivilligheioch en ömsesidig vilja hos parterna alt tillsammans fullgöra en uppgift. Jag äremellertid inte beredd att nu lägga fram något förslag i denna del. Det ärnämligen angelägel att reformeringen av kommunalförbundsinstiiutet intefördröjs av det utredningsarbete som skulle fordras för en ändrad lagsliftningom tvångsvis bildade förbund. Mot bakgrund av vad jag har anfört föreslär jagatt lagom kommunalförbund ersätts av en helt ny lag. Ett huvudsyftemed den nya lagstiftningen är att främja ett samarbete i form avkommunalförbund. 1 det följande kommer jag att gå in på de viktigaste nyheternai lagstiftningen. En nyhet är tillskapandet av en organisatoriskt enklarevariant av kommunalförbund vid sidan av det nuvarande (avsnitt 2.2). Vidareföreslås kommunerna och landstingskommunerna fä möjlighet all själva, utan någonstatskontroll, välja den samarbetsform som är lämpligast. Länsstyrelsensnuvarande tillsyns- och kontrollfunktioner upphör därmed helt (avsnitt 2.3).Jag föreslår också nya regler om utträde ur kommunalförbund, som skall göra detlättare för en kommun eller en landstingskommun att lösgöra sig från ettsamarbete i ett kommunalförbund (avsnitt 2.5). 2 1984/85. Mittförslag: Kommunerna och landstingskommunerna får möjlighet att välja en enklareform av kommunalförbund vid sidan av den nuvarande organisationsformen. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Samtliga remissinsianser godtar eller lämnar utan erinran förslaget om atterbjuda en enklare variant av kommunalförbund. De biträder också förslagel omatt kommunerna och landstingskommunerna från fall till fall själva skall fåvälja mellan de två organisatoriska formerna av kommunalförbund. Skälenför mitt förslag: När kommunalförbundet första gången introducerades isvensk förvaltningsrätt som institution fördel mellankommunala samarbetet fickdet organisatoriskt sett en enkel konstruktion med ett enda organ som benämndesförbundsdirektion. Denna enkla organisalion övergavs genom reform ochersattes av det nuvarande kommunalförbundsinstitutet, vars organisation i alltväsentligt motsvarar kommunernas och landstingskommunernas egen organisation. Desynpunkter som låg till grund revision var att de dåvarandekommunalförbundens verksamhet bedrevs utan sedvanlig offentlighetskontroll ochutan att förbundsmedlemmarna hade något egentligt inflytande öververksamheten. Det bristande inflytandet ansågs bero på att de dåvarandekommunalförbunden inte var organiserade på samma sätl som kommunerna ochlandstingskommunerna med skilda beslutande samt verkställande och förvaltandeorgan. Dessa synpunkter fick fälla avgörandet, fastän invändningar förekom omatt den nya kommunalförbundsorganisationen skulle bli alltför tungrodd,omständlig och dyr för vissa kommunala samarbetsuppgifter. Denkritik som från en del häll riktades mot att införa fullmäktigeinstitutionen ikommunalförbunden har i viss mån visat sig berättigad. De undersökningar somkommunalförbundsutredningen har gjort bland de befintliga kommunalförbundenvisar att arten av den verksamhet som förbunden driver spelar stor roll för hurverksamheten fungerar. Den nuvarande organisationen är enligt utredningensmening lämplig för samarbetsprojekt som till sin natur kan inbjuda tillpolitiska åsiktsskillnader om hur verksamheten skall bedrivas. För tekniskverksamhet, som är av mera affärsmässig natur och som traditionellt brukar bärasina egna kostnader, kan den nuvarande kommunalförbundsformen å andra sidan havissa nackdelar. I en ekonomisk och teknisk verksamhet som skall finansiera sigsjälv kan det ofta 1. ex. krävas snabba beslul av styrelsen på ungefär sammasätt som 1984/85:216 19 i ett enskilt förelag. Det kan bl.a. bli nödvändigt med beslulom investeringar som inte är förutsedda. Det kommunala budgetsystemet har hären tröghet, som saknar betydelse för den stora skaltefinansierade sektorn, mensom kan verka hämmande på affärsverksamheten. Vid de kontakter som utredningen harhaft med förtroendevalda och tjänstemän som direkt eller indirekt befattar sigmed kommunalförbund har det, mol bakgrund av vad jag nu har sagt, på sina håll efteriystsett offentligrättsligt samarbetsorgan som är enklare och mera lätthanterligtän det nuvarande kommunalförbundet. Enligl minmening är de invändningar som kan riktas mol den gällandekommunalförbundsorganisationen inte sädana au det finns anledning att avskaffaden som en möjlig form för kommunalt och landslingskommunall samarbete. 1 likhelmed utredningen och en enhällig remissopinion anser jag emellertid att detfinns skäl att vid sidan av kommunalförbund med fullmäktige erbjuda en enklareorganisationsform. Som utredningen har föreslagit bör alternativet vara en kommunalförbundsorganisalionmed ett enda organ, som bör kallas förbundsdirektion. Denna bör handha alla deuppgifter som i del nuvarande kommunalförbundet är fördelade mellan fullmäktigeå ena sidan samt styrelsen och övriga nämnder ä den andra. Med en sådan organisationbör man enligl min mening bäde kunna underlätta det mellankommunala samarbetetoch minska kommunernas och landstingskommunernas benägenhet att användaprivaträttsliga organ för sådant samarbete. Dessa fördelar väger enligt minmening tyngre än de principiellt betonade invändningar som vid lagändringen år1957 riktades mot en sådan organisation av kommunalförbund. Det är en lämplighetsfråga när kommunalförbund medfullmäktige eller kommunalförbund med förbundsdirektion bör komma tillanvändning. I likhet med utredningen och remissinstanserna anser jag därför attvalet av organisationsform bör göras av kommunerna själva ulan någon särskildreglering i ämnet. Mitt förslag: Länsstyrelsernas tillsyns- ochkontrolluppgifter i fräga om kommunalförbund upphör. Del skall i fortsättningeni stället ankomma på kommunerna och landstingskommunerna själva att besluta ombildande av kommunalförbund, om utträde ur ett sådant förbund och omkommunalförbundets upplösning. Utredningens förslag: Överensstämmer med mitl förslag. Remissinstanserna: Förslagel biträds eller lämnas utanerinran av samtliga remissinstanser. Prop.1984/85:216 20 Skälen för mitt förslag: Enligt gällande rätt är del länsstyrelsensom beslutar om bildandel av kommunalförbund genom att förbundsordningarnaskall underställas prövning. beslutar också omutträde ur kommunalförbund och om kommunalförbunds upplösning. har det varit en allmän strävan alt minskastatskontrollen över kommuner och landstingskommuner. Detta har bl. a.resulterat i alt antalet ärendegrupper som kräver underställning har reduceratskraftigt. Ett bärande motiv för utvecklingen i den riktningen har varit alldenna form av generell statskontroll stämmer mindre väl överens med en modernsyn pä samspelet mellan statliga och kommunala organ. 1 likhet med utredningen och en enig remissopinion anserjag att tiden nu är mogen att också slopa den legaliletskontroll somlänsstyrelsen i olika hänseenden utövar i fråga om kommunalförbundensangelägenheter. Jag är helt övertygad om att kommunerna ochlandstingskommunerna har förmåga att pä egen hand fatta beslut i de frågor somlänsstyrelsen nu tar befattning med. Jag föreslår alltså att tillsyns- ochkontrolluppgifter i fräga om kommunalförbund upphör helt. Det innebär att dekommuner och landstingskommuner som vill samarbeta i ett kommunalförbund självafår göra den legalitets- och lämplighetsprövning som behövs inför förbundetsbildande. Även frågan om utträde ur ett kommunalförbund och om förbundetsupplösning får avgöras av de samarbetande parterna själva. Jag återkommer idet följande till dessa frågor. I detta sammanhang vill jag beröra en annan fråga somhänger samman med att uppgifter bortfaller. Länsstyrelsensnuvarande befattning med kommunalförbunden ger en viss offentlighet ätbildandet och upplösningen av ett kommunalförbund. För att även i framtidensäkra en sådan offentlighet samt för att göra en central överblick överkommunernas och landstingskommunernas deltagande i kommunalförbund möjligföreslår utredningen att vissa viktigare beslut rörande ett kommunalförbundskall registreras. Enligt förslaget skall kammarkollegiet vara registreringsmyndighet. För egen del är jag tveksam till utredningens förslag idenna del. Jag ifrågasätter nämligen om det finns något egentligt behov av encentral registrering på det sätt och i den omfattning som utredningen harföreslagit. Det ligger visserligen ett värde i alt kunna fä lillgång lilluppgifter om hur många och vilka kommunalförbund som finns. Detta bör dockkunna tillgodoses pä ett enklare sätt än genom ett registreringsförfarande. Jagvill erinra om att () i publikationen Rikets indelningarlämnar uppgifter om kommunalförbunden. har SCB fått ett underlag fördetta från länsstyrelserna. bör det vara möjligt för och att bistå med uppgifterna. Motbakgrund av vad jag nu har sagt, föreslår jag alltså inte någotregistreringsförfarande. Mitt förslag: Det ankommer på kommunerna ochlandstingskommunerna själva att ta ställning lill om ett kommunalförbund skallbildas. Ett kommunalförbund är bildat när en förbundsordning ärantagen och undertecknad av dem som skall samarbeta i förbundet. Utredningens förslag: Avviker frän mitl förslag på så sätlatt tidpunkten för ett kommunalförbunds bildande bestäms till närförbundsordningen ges in till registreringsmyndigheten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar förslagelutan erinringar. Kammarkollegiet har invändningar mot att själva ingivandet avförbundsordningen får konstitutiv verkan. Kollegiet anser alt en sådan ordningär otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Kollegiet föreslår altkonstituerandet av ett kommunalförbund i stället knyts till ett beslut attregistrera förbundet. anför att ett problem i sambandmed förbundsbildning är avsaknaden av regler om möjligheten att företarättshandlingar, innan ett kommunalförbund är bildat. Skälen för mitt förslag: Enligt gällande rätt förutsättertillkomsten av ett kommunalförbund att berörda kommuner ellerlandstingskommuner bestämmer sig för att bilda ett flera samarbels-uppgifter genom att anta en förbundsordning. Denna skallges in till för prövning, öm finner attförbundsordningens bestämmelser inte strider mot lag eller författning samt attbildande av det föreslagna förbundel skulle medföra allmänt gagn, skalllänsstyrelsen fastställa förbundsordningen och bestämma den tid då förbundetskall träda i verksamhet. Som jag har anfört bör befattning medfrågor rörande kommunalförbund upphöra. I stället får det ankomma på kommunernaoch landstingskommunerna att på egen hand avgöra nyttan och den allmännalämpligheten av att ett visst kommunalförbund bildas. Till följd härav behövs enliglmin mening inte längre någon bestämmelse om alt ett tilltänkt kommunalförbundskall medföra allmänt gagn för att få bildas. Den nya ordning för kommunalförbunds bildande som jag nuföreslår innebär att det i lag måste fastställas som ettkommunalförbund skall anses vara bildat. Delta har betydelse för frågan om nårförbundet får rättskapacitet, dvs. som självständig juridisk person kan förvärvarättigheter och ikläda sig skyldigheter. I likhet med vad som gäller f. n. bör lill grund för ettkommunalförbund ligga en samarbetsöverenskommelse en förbundsordning - somantas Prop.1984/85:216 22 av dem som skall ingå i förbundel. Jag delarkammarkollegiets uppfatlning alt ingivandet av den antagna förbundsordningen iniebör ha någon konstitutiv verkan. Det blir alltför svårt att avgöra vid vilkentidpunkt vederbörliga handlingar skall anses ha getts in till myndigheten. Jagär emellertid inte beredd att biträda kollegiets förslag om att ettkommunalförbund skall anses vara bildat först för registrering. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att göra enjämförelse med reglerna om bildande av aktiebolag. Ett aktiebolag bildas genombeslut som fattas på en konstituerande stämma.