prop · G803120 · 1984-12-31 00:00:00 — De energihushållningsinriktade åtgärdema på olikaområden bör successivt, men målmedvetet, integreras med andra åtgärder inomolika sektorer. Myndigheternasåtgärder inriktas på att ge service i form av erfarenhetsåterföring,information och rådgivning, ulbildning m. m. i syfte att eliminera trögheter,kunskapsbrister, organisatoriska hinder etc. Den kompetenskring energifrågor som byggts upp t. ex. inom utvecklingsfonder och hoskommunala energirådgivare, måste utnytUas. Energihushållningens betydelse förandra sektorer (som t. ex. fördelningspo-liUken) bör därvid uppmärksammas. Inom industrin finns endast två direktastödformer till energihushållning: Båda dessa stöd fömtsätter redan nu betydande egnainsatser av berörda företag - om än rådgivningsinsatserna delvis innehåller enuppsökande verksamhet som i allt väsentligt är heltstatsfinansierad. Utbildningsstöd har inte efterfrågats i någon stor omfattningav industriföretag. Skälen härtill är dåligt kända. En genomgång av i vilkenomfattning industrins egna organisationer och vidareulbildning i samhälletsregi kan förstärkas bör göras. Det gäller bland annat den bristyrkesutbildningsom sker inom arbetsmarknadspolitiken. avser fortsättningsvisanalysera utvecklingen och initiera önskvärda insatser då så erfordras. Det särskilda stödet till energiutbildning bör inom entreårsperiod till större delen ersättas av utbildning inom del reguljärautbildningsväsendet. Anslagen bör i lämplig omfattning överföras dit.Energiverket har redan inlett förberedelser för en sådan förändring. Utbildningsstödet omfattar alla yrkesverksamma, och harutnyttjats i stor utsträckning inom byggnadsektorn. De slutsatser, som härdragits, gäller naturligtvis utbildningsstödet i dess helhel. Rådgivningsverksamheten genom de regionalautvecklingsfonderna bygger på att mindre företag kan få graliskonsullalion föratl bedöma sina möjligheter till att effektivisera energianvändningen. Prop.1984/85:120 254 Denna genomgång kan vara inledning till ett fortsattarbele med planering, projektering och genomförande av konkreta åtgärder somdå sker på företagets egen bekosinad. Rådgivarna har - åtminstone där verksamhelenfungerat väl - haft en roll som initierande och neutral mäklare med uppgift attfå företagen att ta tillvara energihushållningsmöjligheter. Genomförandet avåtgärder finansieras helt av företagen själva. Avgiftsfriheten har inneburil en möjlighet till uppsökandeoch initierande verksamhel, som av berörda bedöms väsenUigt försvåras redangenom en mindre avgiftsfinansiering. Den service, som ges på detta sätt, skulledå bli sämre, och elt färre antal företag skulle möjligen genomföra åtgärder.SIND har i uppdrag att utvärdera effekterna av avgiftsfinansiering. Utvecklingen inom samfärdseln avviker från mönstret iövriga sektorer. Förbmkningen visar här tecken på uppgång. En viktig orsak tilldetta är säkerligen att det reala priset på drivmedel minskat. Beskattningensbetydelse för priset har också minskat. Det bör noleras att transportarbetet endast i begränsadutsträckning påverkas av energikostnaderna. Allmänna konsumtionsmönster inom näringslivoch hushåll har en stor betydelse. Det finns inga skäl att låtaenergirestriktioner väga in så tungt atl man motverkar en rationell transportförsöijning. När det gäller fordonsuivecklingen är emellertid detinternationella inflytandet helt dominerande. Särskilda svenska insalserspelar här en marginell roll. Inom byggnadsuppvärmningsområdet finns ett omfattandesystem av bidrag, lån, rådgivning, utbildningssiöd m. m. BFR:s utvärderingbeskriver närmare detta system. BFR ansluter sig till den framlyfta tesen attenergihushållningsåtgärder med lägre samhällsekonomisk kostnad än motsvarandetillförselkostnad bör genomföras. BFR diskuterar inte de närmare konsekvensernaav detta. Det är uppenbart att stödet i sig får effekter i form av genomfördaåtgärder, och att det från denna utgångspunkt kan uppfattas som framgångsrikl.Men det är lika uppenbart att åtgärder genomförs i minst liknande omfattningutan det statliga stödet. Mot denna bakgrund bör det särskilda stödet tillenergiåtgärder hell integreras i "normal" finansiering avombyggnadsverksamhet. De statliga insatsema bör inriktas på att garanterakreditutrymme, eliminera trögheter, genomföra informationsinsatser etc. Härbör hittillsvarande erfarenheter utnyttjas för att söka praktiska lösningar isamverkan med olika parter och intressegmpper inom byggnadsområdet. 1 dettaavseende lämnar BFR en rad förslag som närmare bör diskuieras och analyseras. 1984/85:120 255 Energiverketavser återkomma med en analys av BFR:s utvärdering och slutsatser. kommunala organisationen företräds både tillförsel- och hushållningsintressen.Det sker ofta genom olika organisationer inom kommunen och med varierandestyrka. Särskilt statsbidrag utgår till besiktnings- och rådgivningsverksamhet.En betydande personalresurs har byggts upp kring denna. Denproposition om utvecklad energiplanering som lagtsunderstryker kommunemas roll för genomförandet av en samlad energiförsörjningdär såväl Ullförsel- som användningsintressen tas tillvara. Det kräver säkerti många fall förändringar i den kommunala energiorganisationen och på mångahåll en beredskap från kommunernas sida att ta, också finansiellt, ett störreansvar för energihushållningsfrågorna. Densärskilda arbetsgmppen inom som utrett stödet till denkommunala energirådgivningen föreslår att statsbidraget succesivt minskar.Energiverket delar denna uppfattning. Det är viktigt att kommunema förberederhur man vill ordna denna verksamhet långsiktigt, och att erfarenheter ochkunskap inom kommunen på energihushållningsområdet därvid utnyttjas. Detförefaller finnas stora möjligheter till förstärkning avenergihushållningsarbetet genom en samordning av olika kommunala organsverksamhet. EnvikUg fråga gäller avvägningen mellan tillförsel och hushållning. De konfliktersom där uppstått gäller främst eldistribution värmepumpar ochenergihushållningsåtgärder i fjärrvärmeområden. I båda dessa fall är kommuneneller kommunala verk part, ibland på båda sidor. I vilken utsträckning dessakonflikter kan lösas genom kommunala planeringsåtgärder varierar sannoliktmellan olika kommuner och är beroende på den policy respektive kommun valt ifrågorna. Här finns ett stort antal frågor att utreda. håller förnärvarande på att analysera detta område och avser återkomma till det irapporter eller yttranden . Denbärande tanken för de åtgärder och förändringar som redovisat ovanär att många energihushållningsåtgärder i sig är lönsamma. Detta innebär attdet finns starka ekonomiska incitament för en fortsatt aktiv verksamhet påenergihushållningsområdet från dem som är direkta huvudmän för verksamheten.Gjorda bedömningar visar också att en betydande effeklivisering kan väntasinom flertalet områden. 1984/85:120 256 Destatliga insatsema bör därför tydligt inriktas på atl underlätta förenergipriset att påverka huvudmannen för den slutliga energianvändningen.Energiskatterna bör också fortsättningsvis utnyttjas som ett viktigt styrmedel.Skattesatserna måsle dock avvägas mot fördelningspolitiska och andra mål.Subventioner eller särskilda finansieringsvägar till åtgärder som i huvudsakkan väntas vara lönsamma bör försvinna. Denstatliga verksamheten kan därvid inriktas på att förmedla erfarenheter - godaoch dåliga mellan aktörerna på området och koncentrera myndigheternas arbetemera på service och allmän rådgivning än på bidragsgivning.Utvecklingsinsatser behövs - inom olika områden som demonstrations- ochförsöksverksamhet, modeller och material för utbildning och rådgivning, m. m.samt (naturligtvis) forsknings- och utvecklingsprojekt - och bör stödjas.Detsamma gäller användningen av framväxande nya lekniska, organisatoriska ochandra lösningar som kan visa goda resultat i energieffektiviseringshänseende. Beslutbeträffande denna skrivelse har fattats av styrelse vidsammanträde . Därvid har deltagit styrelseledamöterna ,ordf., , , Hans G. , , , , och personalrepresentanternaCarl-Hugo och . Dessutom har deltagit avdelningschefernaLeif , , och ,planeringschefen , byråcheferna ochbyrådirektören . Föredragande har varit . Reservationhar lämnats av styrelseledamoten . Särskiltyttrande har avgetts av styrelseledamoten . 1984/85:120 257 2 Sammanfattning av statens energiverks rapport (1984:2)Energihushållningsprogrammets effekter En analys av de statliga styrmedlenseffekter på energihushållningen Under1970-talet bröts de tidigare trenderna för energianvändningens ulveckling. Denomställning av energisystemet som har skett och alltjämt pågår, har gälltutvecklingen både av energianvändningen som sådan och energianvändningen iförhållande till den ekonomiska utvecklingen. Dessutom har olja allt merkommit att ersättas med andra energislag. Detråder f. n. stor enighet om uppfattningen - som på intet sätt jävas av dennarapport att den viktigaste drivkraften bakom dessa förändringar har varit dekraftiga prisökningarna på energi, och då framför allt på olja, under ett parperioder . Därifrånär dock steget långt till att påstå atl utvecklingen skulle ha varit precisdensamma utan de statliga insatsema för alt påverka energianvändningen. Med enviss frihet i uttryckssättet skulle det kunna sägas, att denna rapports syfteär just att försöka ge ett svar på frågan om hur stort eller litel detta stegär. Rapporten syftar således att mol bakgrund av den faktiska utvecklingen,analysera effekterna av de styrmedel som används och har använts för attpåverka energianvändningen. Förhoppningen är att en sådan analys skall vara avvärde när slutsatser dras om statens engagemang på energihushållningsområdet. Energihushållningsprogrammetsinnebörd är att staten med hjälp av olika styrmedel försöker få en utvecklingmot en lägre energiintensitet. Den gmndläggande frågeställningen i rapporten ärhur effektiva dessa medel har varit. Destyrmedel som behandlas är sådana som har satts in i syfte att påverkaenergianvändningen. Vi bortser då från att statliga verksamheter på andrasamhällsområden givetvis också kan ha betydande effekter på energianvändningen. Viden diskussion om styrmedlens effekter gäller frågan ytterst skillnaden mellanden utveckling vi faktiskt har haft och en tänkl utveckling som endast styrs avändrade priser. Redan i denna anpassningsprocess kan dock ingå ett viktigtstyrmedel; skatter av olika slag. Utformningen av och nivån på dessa harpåverkats av flera olika motiv utöver de energipolitiska. Energiskattesystemetkan därför inte betraktas enbart som ett energipolitiskt styrmedel. Vi harföljakUigen betraktat skattema - oberoende av motiven bakom dem som en del avpriset, varför analysen avgränsas de styrmedel som har syftat till attpåverka energianvändarna vid den rådande prisnivån. 1984/85:120 258 Ambitionernaatt begränsa energianvändningen har i hög grad en internationell bakgmnd. Iregeringens proposition 1980/81:90 beskrevs situa-Uonen så, att mycket taladeför "att resten av kommer att karakteriseras av en tilllagandeknapphet på energi och av en tilltagande konkurrens om begränsade tillgångar påolja. Därmed är sannolikheten stor för fortsatta ökningar av oljepriset medåtföljande effekter på betalningsbalans och på världsekonomin". Detframhölls också att en betydelsefull faktor var riskema "för störningar ioljetillförseln till följd av poU-tiska kriser och förändringar". Omställningenav det svenska energisystemet blev därmed ett viktigt nationellt intresse medtanke på försörjningstryggheten och ekonomin. Stigande oljepriser fördyradeproduktionskostnadema, vilket i sin tur kunde leda till försämrad bytesbalans,stigande inflation, lägre sysselsättningsgrad etc Detenergihushållningsprogram som antogs 1981 syftade till att förhindra en sådanutveckling. Programmetskulle emellertid inte bara lösa uppkomna problem utan även skapafömtsättningama för "ekonomisk och social utveckling". Mer specifiktframhölls att programmel också skulle medverka till att generera en nyexportmarknad genom ny energiteknik. Målenför det energihushållningsprogram som antogs 1981 utrycktes i kvantitativatermer i form av intervall för energianvändningen 1985 och 1990 inom de olikaanvändningssektorerna. Målsättningen var att den totala energianvändningenskulle ligga något under, alternativt något över, användningsnivå.Detta gällde för såväl 1985 som 1990. Elanvändningen beräknades öka, medananvändningen av olja skulle minska. Inom de enskilda sektorerna förväntade mansig en ökning av energianvändningen för industrisektom med ett par procenl, ennågot mindre stegring för transportseklom, medan övrigsektorn förväntades kunnaminska sin energianvändning. Deenergianvändningsnivåer som angavs i beslutet skulle ligga till grund delsför det fortsatta arbetet inom energihushållningsområdet, dels för planeringenav energiUllförseln. De övre gränserna i intervallen representerade ettenergibehov som skulle kunna tillgodoses. Intervallens undre gränsrepresenterade vad som beskrevs som en "hög sparambition". Iberäkningen av intervallens undre gräns ingick också de besparingar som fannsmed i den särskilda energisparplanen för den befintliga bebyggelsen. Bakomdessa energianvändningsnivåer låg antaganden om den ekonomiska utvecklingen.Detta innebär att de beräknade energianvändningsni-våema inte var absoluta målutan endast relativa till den förväntade ekonomiska aktiviteten i samhället. Energihushållningsprogrammetfömlsatte därmed helt andra relationer mellan energianvändningen ochbmttonationalprodukten än under tidigare perioder. Prop.1984/85:120 259 Ensådan förändring bedömdes inte vara möjlig ulan olika slatliga insatser.Statsmaktema har därvidlag använt i princip tre slag av styrmedel. Olikaformer av låne- och bidragssystem har använts både inom bebyggelsen och inominduslrin. De har syftat till att få till stånd förbättringar avenergiegenskapema i byggnader och att sänka energibehovet i t. ex. industriellaprocesser. Olika former avinformation har använts både för att påverka energian-vändama till attgenomföra samma typer av åtgärder som det ekonomiska stödsystemet varitinriktat på och att få till stånd ett förbältral - och mer energihushållande -handhavande av olika tekniska system, liksom beteendeförändringar sominnebären minskad energianvändning. Inom industrin, jordbmket och bebyggelsenhar olika rådgivnings- och besiktningssystem byggts upp, baserade på statligfinansiering. Slatligt stöd har utgått till ulbildning av framför allt drift-och skötselpersonal i bostads- och lokalförvaltningar, men också i vissomfattning inom industrin. Administrativastyrmedel har staten använt genom normer som fastställt vissa krav påenergiegenskapema i nya byggnader. Inom industrisektorn har dd genom § 136 a ibyggnadslagen föreskrivits att tillkomsten och lokaliseringen av industrielleller liknande verksamhet, som är av väsenthg betydelse bl. a. för hushållningenmed energi, skall prövas av regeringen. Ettfullständigt svar på frågan om styrmedlens effekter fömtsätter alltså att viskulle kunna ange storleken på skillnaden mellan den energianvändning vi harhaft med styrmedel och den vi skulle haft utan styrmedel och hur denna skillnadhar påverkats av de enskilda styrmedlen liksom kombinationer av dessa. Dettorde näppeligen vara några förväntningar som gäckas om vi påpekar att ettexakt och fullständigt svar på denna fråga inte står atl finna i denna rapport. Vi har dock försöktbesvara frågan så långt det är möjligt genom att angripaproblemet från olika perspektiv och genom stegvisa elimineringsprocesser. Uppläggningenkan kortfattat beskrivas på följande sätt: På basis av en statistisk analys avutvecklingen av energianvändningen försöker vi särskilja hur stor del av deinträffade förändringar som över huvud tagel kan ha påverkats av de staUigainsatsema. Detta innebär att vi försöker rensa utvecklingen från t.ex.förändringar i industriproduktionens volym och förändringar i bebyggelsensstorlek. Vi försöker också i nästa steg - så långt det är möjligt - räkna bortolika stmkturella förändringar som inle kan anses vara en följd av den statligastyrningen, oavsett om dessa förändringar indirekt givetvis kan ha påverkats avenergiprishöjningama. Detvi då får fram är ett mått på hur mycket effektivare energin används inom olikasektorer. Denna nedgång kan vara ett resultat av olika tekniska förändringar,ett bättre handhavande av tekniken eller - i vissa fall -beteendeförändringar. Därefter när vi har klargjort vad som kan ha påverkats av styrmedlen 1984/85:120 260 -övergår vi till att försöka utröna hur stor styrmedlens faktiska påverkan harvarit. Till värt förfogande har vi ett kvantitativt sett utomordentligtomfatlande material av olika utvärderingar. I bilaga 1 till denna rapportredovisas över hundra utvärderingar, och huvuddelen av dem gäller enskildastyrmedel. Man har så att säga försökt följa styrmedlen i spåren och undan förundan se vilka effekter de har givit upphov till. Att direkl använda dettamaterial vid en mer samlad bedömning av den statliga stymingens effekter ärdock av flera skäl omöjligt. Iförening med vår statistiska analys kan många av utvärderingarna dock användasvid rimlighetsanalyser av orsakerna bakom de konstaterade förändringarna. Ettannat sätt att bedöma effekterna av styrmedlens samlade effekl görs iekonometriska studier, där man utifrån antaganden om de effekter enbart priseroch inkomster skulle ha givit, försöker beräkna vilken energianvändning viskulle ha haft utan styrning. Eftersom dessa styrmedel ger en bild av densammantagna styreffekten kan de enskilda styrmedlens effekter inte urskiljas. 2.3Bostäder, service m. m. Inomsektorn bostäder, service m.m. - den s.k. övrigseklorn - finner vi attenergianvändningen har minskat från till ,vilket kan jämföras med energihushållningspropositionens förväntade utvecklingpå . Omvi enbart ser till bebyggelsens energianvändning kan vi på basis av dethittills mest omfattande statistiska materialet få fram att bebyggelsens totalaenergianvändning 1982 var . av dessa gick hushållsel ochdriftel, vari inkluderas drift av hushållsapparater och t.ex. eldrivna verktygi olika lokaler. Den kvarvarande energianvändningen för uppvärmning ochvarmvatten var då . Denna energi utgjorde den betalda bmttoenergi somtillfördes bostäder eller lokaler. Emellertiduppkommer också förluster i samband med förbränning i fastigheter eller viddistribution/energiomvandling i det interna distribu-Uonssystemet. När dessahar räknats bort återstår sedan den betalda nettoenergin för uppvärmning ochvarmvattenberedning som 1982 var . Både 1975 och 1978 var den omkring90 TWh. Det är alltså efter 1978 som energianvändningen har gått ner betydligt,trots att bebyggelsens storlek har ökat. Denspecifika energianvändningen har således sjunkit. Nedgången i den specifikaenergianvändningen kan illustreras genom att vi ser på hur mycket störreenergianvändningen skulle ha varit 1982 om vi hade haft samma specifikaenergianvändning som t.ex. 1978. Denna differens är, när det gäller den betaldanettoenergianvändningen för uppvärmning och varmvat- 1984/85:120 261 ten,12,. Om vi ser pä bmtloenergianvändningen är differensen självklartstörre, men en betydande del av denna skillnad förklaras av övergången till el-och fjärrvärme. Vid diskussionen av deförändringar som hart ägt mm konstateras att huvuddelen av dem beror påförändringar i det bestånd som omfattas av den särskilda sparplanen för den1978 befintliga bebyggelsen; alltså huvudsakligen innan mer energisnålabyggmetoder infördes. Enligt BFR:s material utgör minskningen av nettoenergianvändningeni detta bestånd (1982) medan bmtloenergianvändningen har minskat med17 TWh ±2. Detta kan relateras till målet i sparplanen som innebär attbrulloenergianvändningen byggnadsbestånd skall minska med 48 TWhmellan 1978 och 1988. Bådei tidigare och nyproducerad bebyggelse kan förändringama var en följd av tvåfaktorer. Den ena är att husens gmndläggande energiegenskaper har förändratsgenom att man har uppfört hus med bättre energiegenskaperjämfört med tidigare, och genom tekniska åtgärder i den befintligabebyggelsen. Den andra viktiga faktorn är ett bättre handhavande av tekniskasystem och förändrade beteenden hos de boende eller lokaibmkarna. När det gäller den nyarebebyggelsens energiegenskaper har staten försökt påverka denna genom de kravsom ställs i byggnormen. De analyser som har gjorts av byggnormemas effekterpekar på att vi redan innan dessa infördes hade en utveckling mot enföibättring av nyproduktionens energiegenskaper. Analyserna visar också attnyprodukUonens standard i dessa avseenden ligger över byggnormemas krav.Under 1976-1978 inträffade dock en snabb förbättring när det gäller olikak-värdesmått. Detta bör tolkas som att normerna initialt hade en viss effektmen att denna upphörde . Närdet gäller energiegenskapema i den befinUiga bebyggelsen har staten försöktpåverka dessa dels genom ekonomiskt stöd till energihushållningsåtgärder, delsgenom information om de ekonomiska och tekniska fömtsättningama för sådanaåtgärder. När det gäller deekonomiska stöden kan vi konstatera att flera undersökningar pekar på attungefär 25%-av det totala antalet energihushållningsålgärder i småhusengenomförts med statligt ekonomiskt stöd. Om vi enbart ser de stödberättigadeåtgärderna beräknas andelen vara . I intervjuundersökningarhar omkring hälften av dem som erhållit stöd sagt atl åtgärdema skulle hagenomförts oberoende av om de hade fått stöd. Detta skulle innebära att högst20% av det totala antalet stödberättigade åtgärder kan ses som en effekl avdet statliga stödet. Närdel gäller intervjuundersökningarna om energianvändarnas subjek-Uvauppfattningar huruvida de skulle ha vidtagit åtgärder under alternativabetingelser finns det utrymme för tveksamheter. För det första är det 1984/85:120 262 tveksamtom det går atl göra denna lyp av bedömningar av alternativa beslutssituationeroch få någon större grad av tillförlitlighet, hur myckel respondentema änanstränger sig. För det andra är det ju faktiskt så att andra beslutsbeUngelserkunde ha förelegat om inte den statliga styrningen hade funnits. Man kan - utansvårighet - föreställa sig atl frånvaron av statligt stöd kunde ha påverkat t.ex. kreditinstitutens agerande och "energiföretagens" vilja atlskapa attraktiva finansieringssystem e. d. Samtidigtbör det framhållas att relationen mellan det totala antalet genomförda åtgärderoch åtgärder som har genomförts med statligt stöd enbart säger något om stödetsdirekta effekt. Stödet kan dessutom ha haft indirekta effekter. Genom att gestöd till vissa åtgärder har staten inför energianvändama åtminstone kan detuppfattas så - "garanterat" deras riktighet. Det gör att även de sominte har vidtagit ålgärder med stöd kan ha påverkats av stödsystemet i valet avåtgärder. Det finns också material som pekar på att har genomfört andratyper av energihushållningsålgärder än många andra länder. Detta skulle kunnatillskrivas denna "garantistämpeleffekt" om vi utgår från - vilketåtminstone delvis är sant - att de statliga insatsema har varit större iSverige än i andra länder. Beräkningarnaav stödets effekter med denna metod kan således innebära såväl överskattningarav stödets duekta effekt, som underskattningar genom att indirekta effekterinte fångats in. Närdet gäller flerbosladshusen har en omfattande intervjuundersökning genomförtsvåren 1984. Denna pekar på att en rimlig bedömning är atl omkring hälften avdet totala antalet åtgärder i dessa byggnader har genomförts med hjälp avstatligt stöd. Däremot kan inte här anges hur många av de stödberättigadeåtgärdema som har fått stöd. Bland dem som har genomfört åtgärderna medstatligt stöd antyder en tidigare, mindre - ej statistiskt representativ -undersökning att stödel för flerbostadshusägare/ förvaltare är ett villkor föråtgärdemas genomförande i högre grad än det var för småhusägare. En mycket fritolkning av materialet skulle alltså kunna vara att omkring en tredjedel av dettotala antalet åtgärder som genomförts kan ses som en effekt av stödet.