prop · G803200 · 1984-12-31 00:00:00 — Kommittén har haft alt överväga om och i vilkenutsträckning medbeslämmandeformerna facklig vetorätt och fackligsjälvbestämmanderätt, som införts inom den statliga sektorn, kan tillämpasockså på det kommunala området. 1 sina överväganden erinrar kommiltén om att regeringsformensbeslämmelser inte anses hindra att de kommunala och landstingskommunala beslutandeförsamlingarna i den mån delegationsbesiämmelser finns överlåter på enorganisation eller enskild individ att svara för viss förvaltningsuppgift. Denerinrar också om alt gällande bestämmelser inte ulgör hinder för att personalrepresentanlernabildar majoritet i ett PSO och därmed har den faktiska beslutanderätten idetta. bör en veto- ellersjälvbestämmanderätt hållas inom det verksamhetsområde som avser förhållandetmellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare samt dessarbetstagare. Likaså förutsätter även sådan rätt ett skydd för den politiskademokratin. I förslaget har detta spörsmål lösts på så sätt, all veto- ochsjälvbestämmanderätt bestämts kunna avse sådana ärenden som kan överlämnas tillett PSO att avgöra, under förutsättning att inte annat föreskrivs i lag ellerannan författning. Dock har därvid undantagils ärenden om anställning,ledighet, vikariat och förslagsbelöning, då dessa fill sin natur torde varasådana att de inte lämpar sig för handläggning ulan arbetsgivarens medverkan. De anställda har egna intressen att bevaka i den kommunalaoch lands-fingskommunala verksamheten och denna omständighet drar enligt kommitténsmening upp ylteriigare gränser för veto- och självbestämmanderätten. Sådan rättkan anses motiverad endast i frågor som speciellt nära rör de anställdasintressen och där arbetstagarinflytandet således är i särskilt hög gradbefogal. Hänsynen till övriga kommunmedlemmars intressen torde vidare fordraatt frågorna skall vara av sådan art att det för kommunmedlemmarna praktisktsett saknar betydelse om de avgörs av ett organ i vilket ingår förtroendevaldaledamöter eller ej. Beträffande självbestämmanderätten är det också helt klartalt denna måste utövas inom de ekonomiska ramar som kommunen ellerlandstingskommunen fastställt. Vad beträffar vetorätten är denna speciell så till vidaatt den genom att kunna hindra verkställigheten av ett beslut skulle kunnastoppa den kommunala verksamheten i en viss fråga. Kommittén framhåller, allen förutsättning för vetorätt därför måste vara all sådana former fastställsför dess utövande att den inte leder lill otillbörliga störningar i denkommunala verksamheten. Detta avses skola ske i de föreskrifter för utövandetav vetorätten liksom även av självbestämmanderätten som enligl förslaget skallfastställas av fullmäktige resp. på grundval av det kollektivavtalsom ligger till grund för införandet av dessa medbestämmandeformer. Somytterligare säkerhet för den kommunala verksamheten föreslås alt del - liksombeträffande PSO - införs en möjlighet för vederbörande nämnd att återkallavetorätten, om synnerliga skäl föreligger därtill. Detsamma gäller självbestämmanderätten. Några detaljföreskrifter bör emellertid enligt kommitténfå sin plats i KL. Sålunda bör anges all veto- eller självbestämmanderättenskall få utövas av 1984/85:200 41 den eller de lokala arbetstagarorganisationer iförhållande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden avkollektivavtal om sådan rätt. För utövandet av rätten skall enligt förslagetfordras att de arbetstagarorganisationer som deltar i beslutet är ense.Möjlighet bör finnas för dylik organisation att avstå från deltagande. Vidare innefattar förslaget en bestämmelse om att beslut,som fattals med slöd av självbestämmanderätt efter anmälan skall verkställas avden nämnd till vars verksamhetsområde ärendet hör. Viss prövning från nämndenssida skall därvid äga rum. Verkställighet avses sålunda inte skola få ske, omnämnden finner alt beslutet avser åtgärd som strider mot lag eller författningeller eljest innebär överskridande av nämndens befogenheter eller står i stridmed de föreskrifter som fullmäktige eller fastställl för utövandetav självbestämmanderätten. Talan mot nämnds beslut om verkställighet skall enligtförslaget kunna föras genom kommunalbesvär. Vad som i förevarande sammanhang är av intresse är framförallt sådana befogenheter för chefstjänstemännen som kan anses inkräkta på delområde inom vilket de anställda bör få utöva medbestämmanderätt, Kommitlén påpekar att sådana befogenheter som grundar sigpå delegation eller på kommunalt fastställd instruktion inte vållar problem;beträffande dem finns möjlighet att pä det lokala planet göra ändringar. Annorlunda förhåller del sig med befogenheter somfastställts i lag eller annan författning. I allmänhet har dessa befogenheterfastställts i samband med organisationen av verksamheten och vissa bedömningarhar legat till grund för bestämmandet av dem, t. ex. krav på snabbhet,effektivitet, kvalitet, samlat ansvar o. d. Kommiltén har med anledning därav gått igenom de lagar ochcentrala författningar som f. n. reglerar chefstjänstemännens befogenheter inomden allmänna sjukvården, den slutna psykiatriska vården, omsorgsorganisationensaml skol- och brandväsendet. En kort redovisning av denna genomgång lämnas ibetänkandet. Kommittén konstaterar all frågan om chefstjänstemännensbefogenheter kommit i eu väsentligt annat läge sedan kommittén fick sittuppdrag. Vad angår sjukvården träder med ingången av 1983 en ny hälso-och sjukvårdslag i kraft. Den har utformats som en ramlag och anger i huvudsakendast mål och inriktning för verksamheten. Några särskilda befogenheter förchefstjänstemännen av här avsett slag anges inte i lagen. De hinder som f. n.kan finnas för genomförandet av medbestämmande m. m. finns således inte kvar. Vad nu sagts gäller i motsvarande mån ett föreliggandeförslag till lag beträffande omsorger om vissa handikappade, avsedd att ersättaden nuvarande omsorgslagstiftningen. I fråga om skolområdet framhåller kommittén attskolsystemet fortlöpande är föremål för översyn och att det pågår bl. a. enviss försöksverksamhet Prop.1984/85:200 42 Situationen inom skolområdet ärenligt kommitténs uppfattning f. n, sådan alt det inte är möjligt att urskollagen eller skolförordningen plocka fram några särskilda befogenheter förchefstjänstemän som kan siigas på något väsentligt sätt utgöra hinder för deanställda att utöva medbestämmanderätt utan att systemet för skolverksamhetenpåverkas. Vad angår brandväsendet erinrar kommitlén om attbrandchefens befogenheter mycket detaljerat anges i brandlagen ochbrandstadgan samt i lokala brandordningar. Hans ansvar för brandväsendet ochhans därpå grundade befogenhet till långtgående självständigt handlande gör attendast mindre ingrepp är tänkbara i hans beslutsfunktioner utan atteffektiviteten berörs, I den män befogenheterna grundar sig på brandordningen,som ju rör endast smärre förhållanden, kan ändring ske på det lokala planet.Beträffande övriga befogenheter har kommittén kommit till den uppfattningenatt frågan om begränsningar i dessa bör tas upp i sammanhang där effektivitetssynpunkternakan bli bättre tillgodosedda. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att det i frägaom de specialreglerade verksamheterna numera inom stora områden saknas iförfattning reglerade beslutsfunktioner för chefstjänstemän. 1 dessa fallföreligger därför inte längre något rättsligt hinder för att bygga upporganisationsformer som tar nödig hänsyn lill både den politiska demokratin ochde anställdas krav på medbestämmande. I de fall åter dåförfattningsbestämmelser finns bör enligl kommitténs mening möjligheten attingripa i och begränsa beslutsfunktionerna bedömas i samband med attverksamheten och det författningskomplex som reglerar denna blir föremål fören mera ingripande översyn som ger tillfälle att på ett rationellt sätt vägamot varandra kraven på verksamhetens behöriga fullgörande samt tillgodoseendetav nyssnämnda intressen. PSO m. m. inom specialreglerade områden Enligt 3 kap. 13 a 8 KL kan ett PSO få till uppgift attinom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för vissa ärendenunder förutsättning all annat ej följer av lag eller annan författning. Dennabegränsning har enligt förarbetena lill lagrummet tillkommit för all göra klartatt organen inte får tilldelas uppgifter som enligt specialförfattningarankommer på t. ex. viss nämnd eller tjänsteman. De författningar som gäller för de specialregleradenämnderna innehåller i regel en allmän bestämmelse om att vederbörande nämndhar att utöva inseendet över den verksamhet och handha förvaltningen av deangelägenheter som anges i resp. författning. En överföring av vissa ärendenhar dock gjorts möjlig genom bestämmelserna i 3 kap. 14 8 KL, enligt vilkafullmäktige eller - om ej annat är föreskrivet i lag eller annanförfattning -fär besluta alt styrelsen eller annan nämnd skall handha förvaltningoch verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av annan nämndliksom även handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljandefrån tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd annannämnd. I samband med att denna bestämmelse tillkom, infördes i despecialförfattningar, som innehåller den generella förvaltningsbeslämmel- 1984/85:200 43 sen, del tillägget att denna gäller endast i den månarbetsuppgifterna inte tillkommer annan enligt beslut som avses i 3 kap. 14 8KL. På grund av nu angivna bestämmelser kan sådana ärenden somfaller under 3 kap, 14 8 föras över från en specialreglerad nämnd till enkommunallags-reglerad nämnd och från denna lämnas över till ett PSO inom de i 3kap. 13 a 8 angivna gränserna. Andra ärenden som kan falla inom ett PSO:skompetensområde måste däremot fortfarande ankomma på specialnämnden. Den nu angivna ordningen synes inte vara motiverad. mening finns det inte några vägande sakliga skäl för att inte PSO-institutetskall kunna införas även i specialreglerade nämnder, i den mån specialförfattningarnainte av särskilda orsaker förbehållit resp. nämnd vissa funktioner. Kommitténföreslår därför att sådana författningsändringar vidtas som i principundanröjer de hinder som ligger i den generella förvaltningsbestämmelsen.Detta kan ske genom all - liksom beträffande de med 3 kap. 14 8 avseddafrågorna - i resp, författning anges att den generella lörvaltningsbe-stämmelsenför nämnden gäller i den mån förvaltningsuppgifterna inte tillkommer annanenligt beslut som avses i 3 a kap. 1 8. Med den utformning den fackliga veto- ochsjälvbestämmanderätten fått i förslaget anser kommittén ati utrymme finns ävenför dessa medbestämmandeformer i de specialreglerade nämnderna. Hänvisning bördärför ske även till 4 8 i 3 a kap. Beträffande nämnder för vilka inte gäller någon generellförvaltningsbestämmelse torde reglerna i 3 a kap. vara giltiga ulan någon författningsändringinom de gränser resp. specialförfallning i övrigt kan innehålla. I direktiven har framhållits att förutsättningarna för deanställdas inflytande i princip är desamma på det kyrkliga området som på denkommunala sektorn i övrigt och all del är angeläget alt de anställda hoskyrkliga kommuner tillförsäkras i princip samma inflytande som övrigakommunalanställda. Kommiltén påpekar att den likformighet i organisation ochverksamhet som föreligger leder till att de formella förutsättningarna förinförandet av ökat medinflytande för de anställda i huvudsak är desamma inom deborgerliga och de kyrkliga kommunerna. Vissa skillnader finns dock bl. a. iett par hänseenden som inte bör förbigås i förevarande sammanhang, nämligen ifråga om kommunstorleken och antalet arbetstagare i kommunerna samtsammansättningen av kommunstyrelserna och det särskilda inslag som detprästerliga ämbetet utgör. De borgerliga primärkommunerna minskade starkt i antalunder 1960- och 1970-lalen. Från att tidigare ha utgjort över 1 000 hade derasantal 1982 gått ned till 279, Endast ett 60-lal av dem har numera mindre än 10000 invånare. De kyrkliga kommunerna har inte genomgått motsvarande utveckling.Antalet församlingar har ändrats endast obetydligt. Viss förskjutningav antalet invånare har dock ägt rum. Församlingar med mindre än 500 invånareliksom de med 5 000 och därutöver har ökat avsevärt i antal, medan antaletförsamlingar i skiktet däremellan har minskat. Prop.1984/85:200 44 landets 2 569 församlingar har mindre än 1 000invånare. Utvecklingen mot ett ökat antal småförsamlingar har i viss mänuppvägts av att intresset för att bilda större administrativa enheter i form avkyrkliga samfälligheter visar en ökning. F. n. finns 274 särskilt bildade samfälligheter,varav 176 totala. I samfälligheterna ingår över 900 församlingar. Antalet anställda uppgår i kyrkokommunerna lill ca 26 000,varav ungefär 5 000 är säsonganslällda. De borgerliga kommunerna har i runt tal1 miljon anställda. Sammanfattningsvis kan situationen på del kyrkokommunalaområdet sägas vara, att det finns ett mindre antal enheter som harvälutvecklade förvaltningar med många anställda och som i organisatoriskthänseende är jämförbara med de mindre eller, i några fall, med de medelstoraborgerliga primärkommunerna. Å andra sidan finns det ett stort antal kyrkligakommuner som i fråga om antalet invånare ligger långt under de borgerliga ochsom har endast ett fåtal anställda och en föga utvecklad förvaltning. Kommitlén framhåller att betydelsen av behovet avinformation, insyn och medinflytande för de anställda i och för sig inte ärberoende av den administrativa enhetens storlek. Skälen för de anställdasintresseanknytning till den verksamhet de deltar i gäller för såväl stora somsmå enheter. Skillnaden ligger i hur man lämpligen skall kunna nä de anställdaför att lämna information och bereda dem tillfälle lill insyn och medinflytande.Med hänsyn härtill är det viktigt att en anpassning kan ske lill de lokalaförhållandena. På samma sätt som inom de borgerliga kommunerna har underflera år försöksverksamhet med närvarorätt förekommit i kyrkokommunala nämnder.Utvärderingar har skett av denna verksamhet som anordnats i totalt knappt 60kyrkoråd eller andra kyrkokommunala nämnder. Även om underlaget hänför sigendast lill kyrkokommuner som frivilligt deltagit i verksamheten, kan dockutvärderingarna anses ge vid handen att - liksom i fråga om de borgerligakommunerna - en klar majoritet föreligger för en positiv bedömning avnärvarorätten. Enligl kommitténs mening bör i lag lämnas en generellmöjlighet för alla kyrkliga kommuner att införa aktuella informations- ochsamverkansformer. Därefter bör det ankomma på de lokala parterna att bedöma omdenna möjlighet skall helt eller delvis utnyttjas eller om andra former medsamma syfte är att föredra. Att lämna några allmänna riktlinjer för hur de särpro-blemav skilda slag, som kan uppkomma för framför allt småförsamlingarna, bör lösashar kommitlén inte funnit möjligt. Det torde kunna förutsättas attuppmärksamhet ägnas sådana problem bl. a. vid de förhandlingar som f. n. pågårmellan de centrala partsorganisalionerna om ett medbestämmandeavtal på detkyrkokommunala området. Reglerna om kommunstyrelsens och kyrkorådelssammansättning och inslaget av prästens ämbete innefattar som nämnt vissaskillnader mellan den kyrkhga och borgerliga kommunen. 1 den borgerligakommunen väljs samfliga ledamöter i styrelsen av fullmäktige ellerlandstinget. I församlings- och pasloralskyrkoråd är däremot kyrkoherden iförsamlingen ledamot i kraft av sitt ämbete; övriga ledamöter väljs av kyrkofullmäkfigeeller kyrkostämman. I fråga om samfälligheter finns dock vissa specialregler.Vidare ankommer det på kyrkoherden att vaka över all kyrkans lära och ordningiakttas i församlingen och i prästernas ämbetsförvaltning. Vad beträffar PSO saml facklig veto- och självbestämmanderätthar kyr- Prop.1984/85:200 45 koherdens speciella ställning inte sådan betydelse att dessamedbestämmandeformer bör få en annan utformning än de har eller föreslås skolakunna få i de borgerliga kommunerna. I fräga om närvarorätlsinstiiulet årsituationen i viss mån annorlunda. Kyrkoherden har inte något politiskt ansvarför sin verksamhet i kyrkorådet och slår vidare i sådant förhållande lillförsamlingen alt han i förevarande hänseende kan jämställas med arbetstagarehos denna, Kommitlén framhåller emellertid att varken anställning hos kommunen-med undantag för vissa chefstjänstemän - eller anknytning till intresseorganisationutgör hinder lör ledamotskap i nämnd. Det ler sig då främmande att låta sådananställning eller anknytning få influera på de anställdas närvarorätt. En annanfråga som har uppmärksammats är huruvida det for de förtroendevalda nämndledaniölernagällande kravet på alt vara kyrkobokförd i församlingen samt medlem av också skall uppställas för ledamot i och personalföreträdare inämnd. Kommittén framhåller att de ledamöter i PSO som utses avarbetstagarorganisationerna inte representerar kommunens medlemmar utan ärföreträdare för de anställda med uppgift all utöva de anställdas rätt tillmedbestämmande på grundval av bestämmelserna i . Som en följd härav börkrav på kyrkobokföring i församlingen inte uppställas. Motsvarande gäller ifråga om medlemskap i kommunen för personalföreträdarna i de borgerligakommunerna. Vad angårkravet på medlemskap i kan det förefalla inkonsekvenl, om manskulle tillåta den som inte får rösta i val av kyrkliga förtroendemän att självdelta i besluten i ett PSO. Detta gäller i synnerhet om vederbörande på eget initiativutträtt ur och därför kan antas inte vilja stödja dennasverksamhet helt eller delvis. Del anförda gäller i viss män också i fråga ompersonalföreträdare vid nämndsammanträde, vilka ju avses skola ha inflytande pånämndbesluten utan alt dock få delta i själva beslutsfattandet. Även omdet vid införandel av bestämmelserna om PSO i KL kraftigt betonades att dessaorgan var att betrakta som en del av den kommunala organisationen, intar dedock en speciell ställning i denna. Delta framgår bl, a, av att dessa organutgör en form för de anställdas medbestämmande enligt MBL och att deraskompetens är strikt begränsad till att avse frågor som gäller förhällandetmellan kommunen som arbetsgivare och dess anställda. Vad de kyrkligakommunerna beträffar kan därför PSO:s bindning till församlingslivet knappastanses vara av den art och betydelse att det finns tillräckligt fog att ställakrav pä en sådan anknytning till kyrkan som eu villkor om medlemskap i dennainnebär. Kommittén erinrar om att den nuvarande LFS innefattar möjlighet attlåta beslut i kyrkokommunall ärende fattas av den som står utanför kyrkan (LFS56 8 2 mom,). Vad nu sagts gäller i tillämpliga delar även i fråga ompersonalföreträdare i nämnderna. Sammanfattningsvisanser sålunda kommittén att de rättsliga förutsättningarna för att införa PSO,facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt samt närvarorätt förpersonalföreträdare vid nämndsammanträden i huvudsak är desamma på detkyrkokommunala och det borgerliga kommunala området. De ändringar som behövergöras i det nu föreliggande förslaget till lag om församlingar och kyrkliga samfälligheterför att ge en rättslig grund för dessa medbestämmandeformer motsvarar vad somgäller i fråga om KL. 1984/85:200 46 Författningsförslag i betänkandet (SOU 1982:56) Lag om ändring i kommunallagen (1977:179) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1977:179)dels att 3 kap. 13 a och 13 b 88 skall upphöra att gälla, dels alt I kap. 5 8och 7 kap. 6 8 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införasen ny paragraf, 1 kap. 6 8, och ett nytt kapitel, 3 a kap., av nedan angivnalydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas avfullmäktige. Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen ochövriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras avfullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning bestående aven eller flera personer. / kommuner och landstingskommuner får inrättas partssammansaltaorgan med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighetinom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden. Fullmäktige får uppdraga ål styrelsen eller annan nämndalt i fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ejannat följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag får ej avse ärendensom är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt, 1 kommuner och landstingskommuner får inrättas partssammansaltaorgan med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighetinom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden. Prop.1984/85:200 47 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I vis.sa grupper av ärenden inom samma områden får införasfacklig självhestämmanderätl eller facklig vetorätt. Vidare får införas räll för förclru-dare för de anställdahos kommuner och landstingskommuner all närvara vid styrelsens och andranämnders sammanträden. Medbestämmandeformer för de anställda Fullmäktige inrättar partssammansalta organ. Partssammansalta organ kan, om ej annat följer av lageller annan författning, ha till uppgift att inom styrelsens eller andranämnders verksamhetsområden svara för beredning, förvaltning ochverkställighet i ärenden som rör förhållandel mellan kommunen ellerlandstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Till sådana organ får ej överlämnas alt avgöra frågor somavser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål. Inriktning,omfattning eller kvalitet eller frågor som avses 13 § första stycket förvaltningslagen(1971:290) med undanlag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat ochförslagsbelöning. Ett parissamtnansati organ består av företrädare förkommunen eller landstingskommunen och av företrädare för arbetstagarna. Kommunens eller landstingskommunens företrädare väljs avfullmäktige eller av stvrelsen eller annan nämnd som fidlmäklige utser. Arbetslagarnas företrädare ulses av den eller de lokalaarbetstagarorganisationer i förhållande lill vilka kommunen ellerlandstingskommunen är bunden av kollektivavtal om sådant organ. Fullmäktige fastställer reglementen för partssammansaltaorgan. I reglemente anges organets uppgifter, sammansättning, mandattid ochverksamhetsformer. Bestämmelserna 13 kap. 9 H andra stycket och 10 S tredjestycket tillämpas också på ett parissammansatt organ. Detsamma gäller i frågaom bestämmelserna i 3 kap. 10 S andra stycket om förande av protokoll, protokollsinnehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation. Fullmäktige får lämna facklig självbestämmanderätt ochfacklig vetorätt ull den eller de lokala arbetstagarorganisationer iförhållande lill vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden avkollektivavtal om sådan rätt. Om inte annat följer av lag eller annan författning får facktigsjätvbe-stämmanderätl och facktig vetorätt avse ärenden som enligt I § kan överlämnastid partssammansalta organ att avgöra med undantag av ärenden om anställning,ledighet, vikariat och förslagsbelöning. Facklig självbestämmanderätt innebär att beslut somskulle ha faltals av styrelsen eller annan nämnd i stället får fallas avarbetstagarorganisationerna. Beslut .som fattats med slöd av så- 4 1984/85. dan rätt skall efter anmälan verkställas av den nämndtill vars verksamhetsområde ärendet hör. Verkställighet får inte äga rum om nämnden finner, attbestulet avser åtgärd som strider mol lag eUer annan författning eller eljestinnebär överskridande av nämndens befogenheter eller all bestulet står i stridmed fullmäktiges föreskrifter enligt 7 § andra stycket. Facklig vetoräli innebär att den nämnd lill vilken ettärende hör inte fär verkställa beslut i ärendet, om ar-belstagarorganisalioncrnaförklarat au de inte godtar beslutet. För utövandet av facklig självbe-stämmanderäu och facklig vetoränfordrus alt de arbelsiagarorganisaiio-ner som deltar i beslutet är ense. Närn,are föreskrifter för utövandet av facklig sjidvbcslämmanderälloch facklig vetorätt fastställs av fullmäktige.