prop · G80398 · 1984-12-31 00:00:00 — Med hänsyn till att frågan om fortsattlagstiftning rörande förtroendenämndernas uppgifter och ställning inte harslutbehandlats är jag nu inte beredd att föreslå att det skall vara möjligt attinrätta särskilda organ under en central förtroendenämnd. Jag har i del tidigare angett att styrelsen för enfolkhögskola är en obligatorisk nämnd. En del remissinstanser anser attstyrelser för folkhögskolor borde kunna inordnas under en central nämnd, t.ex. utbildningsnämnden. Frågan om folkhögskolestyrelsernas ställning berörinte bara landstingskommunerna utan även organisationer och andra juridiskapersoner som driver folkhögskolor. Om landstingskommunernas folkhögskole-verksamhelskulle inrymmas i del system som jag förordar skulle del få den effekten atttvå system för styrelse av folkhögskolor skulle tillämpas. Jag anser alt deltainte är en lämplig ordning. Enligt min mening bör del därför inte göras någraförändringar av reglerna på folkhögskoleområdet. Kommittén har övervägt om dess förslag bör omfatta destyrelser för hem för vård eller boende som landstingskommuner och kommunermåste inrätta enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Förvaltning ochverkställighet kan enligt lagen läggas på en särskild styrelse, på en styrelseför flera hem eller på en befintlig nämnd. Kommittén anser att styrelserna förhemmen för vård eller boende även fortsättningsvis bör regleras genom enspecialförfattning. Jag delar denna uppfattning och avstår därför från attlåta systemet med särskilda organ omfatta styrelser för hem för vård ellerboende enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall. 1984/85:98 13 Jag har redogjort för de undantag som jag anser börgöras när det gäller landstingskommunernas möjligheter att inrätta särskildaorgan. Jag anser följaktligen att de särskilda organen bör kunna tillförasuppgifter som faller inom hälso- och sjukvårdsnämndens, tandvårdsnämndens, omsorgsslyrelsens,utbildningsnämndens och de kommunallagsreglerade nämndernas verksamhetsområden. Tanken med reformen är att öppna möjligheter förlandstingskommunerna att inrätta särskilda organ inom de verksamhetsområdenjag nu har nämnt. Det får sedan ankomma på varje landstingskommun att beslutaom och i vilken utsträckning särskilda organ skall inrättas. Av kommunallagenföljer att det är som har att fatta sådana beslut: Därvid harlandstinget att ta ställning till varje organs uppgifter. Kommittén harsärskilt understrukit vikten av att det genom reglementen klargörs vilkauppgifter varje organ skall ha och att strikta kompetensgränser dras upp. Jagkan ansluta mig till den uppfattning som kommittén sålunda har gett uttryck ål. 2.4 De särskilda organens ställning Mitt förslag: De särskilda organen skall verka under eneller flera nämnder. Ett särskilt organ kan också verka under ett annatsärskilt organ. Skälen för mitt förslag: En följd av att använda hälso-och sjukvårdslagens system med särskilda organ är att de särskilda organeninordnas under en eller flera centrala nämnder. Enligt förarbetena till hälso-och sjukvårdslagen innebär detta att hälso- och sjukvårdsnämnden har rätt attlämna direktiv till de särskilda organen utöver vad redan kan haslagit fast genom bestämmelser i reglementen eller särskilda beslut. Någonmotsvarande direktivrätt finns inte enligt lokalorganslagen gentemot de lokalaorganen i kommunerna. I praktiken är emellertid skillnaden inte så stor. Deövergripande uppgifterna skall nämligen även inom den kommunala sektorn liggakvar på den centrala nämnden om en sådan måste finnas enligt den specialförfallningsom är tillämplig eller om fullmäktige på del kommunallagsreglerade områdethar vall att ha kvar en central aktuella förvaltningsområdet. Dencentrala nämndens uppgifter omfattar i sådant fall viss samordning av de lokalaorganens verksamhet inom förvaltningsområdet. De särskilda organens ställningunder en nämnd behöver därför i stort inte innebära att de får en mindresjälvständig roll än de lokala organ som har inrättats i kommunerna. Det finns landstingskommuner som tillämpar en organisationmed särskilda organ på två nivåer under hälso- och sjukvårdsnämnden. Del är dåfråga om distriktsdirektioner som under sig har primärvårdsnämnder. Prop.1984/85:98 14 det finns ett behov av att tillämpa en sådan organisationanser jag att de nya reglerna bör utformas på ett sådant sätt attlandstingskommunerna får ett uttryckligt stöd för att ordna sin organisation pådelta sätt. I första hand bör det vara fråga om ett särskilt organ medlokall avgränsade uppgifter som är underställt ett annat särskilt organ. Jaganser emellertid att landstingskommunerna även i detta avseende skall ha frihetall bestämma om sin organisation. Det finns därför ingen anledning att närmareange den eller de kombinafioner av särskilda organ som skall vara tillåtna ochpå så sätt styra utvecklingen. Del får ankomma på landstingskommunerna självaall utifrån lokala förutsättningar och behov bedöma vilken organisation som ärlämplig. Lagstiftningen bör därför ge möjligheter för landstingskommunerna attinrätta särskilda organ för att ha hand om förvaltning och verkställighet underandra särskilda organ. Mitt förslag: De nya reglerna om landstingskommunernasfriare nämndorganisalion samlas i en särskild lag. Skälen för mitt förslag: Av vad jag har anförtframgår att landstingskommunerna bör få frihet att inrätta särskilda organ påde flesta sektorerna av del landstingskommunala verksamhetsområdet. Desärskilda organen skall kunna ha uppgifter som griper över flera nämndersansvarsområden. Eftersom möjligheterna för landstingskommunerna att införade organisatoriska förändringarna innebär avsteg från vad som gäller enligtkommunallagen kan det framstå som naturligt att genom ändringar i dennaåstadkomma den nya ordningen. Kommunallagens framtida utformning övervägsemellertid f. n. Som ett första steg i detta arbete skall 1983 årsdemokratiberedning ta fram en principskiss till hur en ny kommunallag skallutformas. pågår en försöksverksamhet med en friare kommunalnämndorganisation enligt den av antagna lagen (1984:382)om försöksverksamhet med en friare nämndorganisalion. 1 denna försöksverksamhetdeltar några landstingskommuner. Erfarenheterna från försöksverksamheten skallutnyttjas när det gäller att finna ett lämpligt syslem för den kommunalanämndorganisationen. Jag anser därför all det inte nu är lämpligt att ikommunallagen föra in de regler som kan behövas för att genomföra den av migföreslagna reformen. Jag har tidigare avvisat tanken på att fillämpa lokalorganslagenssystem på den landstingskommunala verksamheten eftersom det inte passar medsystemet med särskilda organ inom hälso- och sjukvården. Det skullenaturligtvis vara möjligt att i lokalorganslagen föra in ett helt nytt avsnittsom 1984/85:98 15 gäller den landstingskommunala verksamheten. Samtidigtskulle emellerrid hela lagstiftningen få tekniskt överarbetas. Min uppfattningär att ett sådant ingrepp skulle kunna störa de försök med lokala organ sompågår i kommunerna. Jag föreslår i stället att reglerna om särskilda organ ilandstingskommunerna samlas i en särskild lag som därmed kommer alt bli en förlandstingskommunernas behov anpassad parallell till lokalorganslagen. Enligt min mening kan det finnas anledning att efter någonlid utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen. En sådan utvärdering bör iså fall ske i samband med det arbete som har påbörjats i 1983 årsdemokratiberedning med att utforma principerna för en ny kommunallag. Enuppföljning bör sedan ske i samband med den slutgiltiga konstruktionen av en nykommunallag. Jag vill erinra om att lokalorganslagen och den särskildaförsöksverksamhet med en friare nämndorganisation som jag berördetidigare också skall utvärderas. Den föreslagna lagen om särskilda organ ilandstingskommunerna föranleder vissa ändringar i kommunallagen och i hälso-och sjukvårdslagen. Den nya lagen och de nämnda lagändringarna bör träda ikraft vid inträdet av nästa mandatperiod i landstingskommunerna, dvs. den 1januari 1986. I enlighet med vad jag nu har anfört har inomcivildepartementet upprättats förslag till 1. lag omsärskilda organ i landstingskommunerna, 2. lag om ändringi kommunallagen (1977:179), 3. lag om ändringi hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Förslaget under 3 har upprättats i samråd med statsrådet . 4.1 Lagen om särskilda organ i landstingskommunerna 1 § Landstingskommunerna får inrätta särskilda organenligt bestämmelserna i denna lag. Vad som i lagen sägs om landstingskommuner gäller ocksåkommuner som inte ingår i en landstingskommun. Bestämmelser om landstingeteller förvaltningsutskottet skall därvid avse kommunfullmäktige respektive kommunstyrelsen. I paragrafen anges att särskilda organ får inrättas enligtbestämmelserna i lagen. Begreppet särskilda organ knyter an till denterminologi som redan förekommer på hälso- och sjukvårdens område. De särskildaorganens uppgifter och ställning i organisationen behandlas i 2 § och derasverksamhetsområden i 3 §. 1984/85:98 16 Av kommunallagen följer alt det är som har attfatta beslut om att inrätta särskilda organ. Inom ramen för bestämmelserna ilagförslaget har därvid också att falla beslut om de särskildaorganens uppgifter, verksamhetsområden och ställning i den landslingskommunalaorganisationen. Paragrafen behandlar i övrigt lagens tillämpningsområde.Den gäller för landstingskommunerna. Av paragrafens andra stycke framgår attlagen dessutom gäller för de tre kommuner som inte ingår i någon landstingskommunmen som handhar uppgifter som annars ankommer på en landstingskommun. Detgäller , och Gollands kommuner. Dessa kommuner kan redan tillämpalokalorganslagens bestämmelser på all den kommunallagsreglerade verksamheten.De får nu också möjlighet att enligt lagförslaget inrätta särskilda organ för kommunallagsregleradverksamhet. Att två i viss utsträckning parallella regelsystem blir tillämpligai dessa kommuner kan i och för sig medföra vissa organisatoriska problem. Detfinns emellertid anledning att tro att de tre berörda kommunerna kommer attutnyttja de möjligheter som lagförslaget ger på ett sådant sätt att någrasådana problem inte skall uppkomma. Någon särskild begränsning för dessakommuners del att ordna sin nämndorganisalion på det sätt som de finnerlämpligt har därför inte ansetts påkallad. För , och kommuner skall debestämmelser i lagförslaget som gäller eller förvaltningsutskottetavse kommunfullmäktige resp. kommunstyrelsen. Sådana bestämmelser finns i 5 §. 2 § Ett särskilt organ får under en eller flera nämnderhandha förvaltning och verkställighet för en del av landstingskommunen ellerför en eller flera anläggningar. Det får också under en eller flera nämnderhandha förvaltning och verkställighet för en eller flera delar av denlandstingskommunala verksamheten. Ett särskilt organ får handha förvaltning ochverkställighet under ett eller flera andra särskilda organ. Paragrafen behandlar de särskilda organens uppgifter ochställning i organisationen. De särskilda organen får enligt första stycket handhaförvaltning och verkställighet. De är därigenom nämnder i kommunallagensmening. Kommunallagens regler om nämnder och de regler som kan finnas omnämnder i specialförfaltningarna bör därför gälla för de särskilda organen. I 4§ har tagits in en bestämmelse av den innebörden. Av första stycket framgår alt de särskilda organen handharsina uppgifter under andra nämnder. Denna ordning motsvarar vad som redangäller i landstingskommunerna på hälso- och sjukvårdens område. Av förstastycket framgår också alt de särskilda organen får handha uppgifterna antingenunder en eller flera nämnder. De får sålunda anförtros sektorsövergripandeuppgifter, dvs. uppgifter som griper över flera nämnders ansvarsområden. Dettaär en nyhet som är betingad av önskemålet alt landstingskommunerna 1984/85:98 17 skall få i stort sett samma organisatoriska frihet somkommunerna redan har enligt lokalorganslagen. Av paragrafens första stycke framgår vidare vilkenorganisatorisk struktur som en landstingskommun kan välja för sinnämndorganisation. De särskilda organen får handha uppgifter som har begränsatstill att avse en viss del av landstingskommunens territoriella område, t. ex.en kommun, eller till att avse en eller flera anläggningar, t. ex. ett sjukhus.De får också handha uppgifter som gäller en eller flera delar av denlandstingskommunala verksamheten, t. ex. en specialitet inom hälso- ochsjukvården. Bestämmelsen medger att man kombinerar uppgifter inom flera av deangivna områdena och alltså lägger dem på ett och samma särskilda organ. I kommuner och landstingskommuner har man tidigare striktupprätthållit synen på kommunen och landstingskommunen som en odeladförvaltningsenhet, det s. k. odelade ansvarets princip. Denna princip innebäratt det för varje verksamhetsområde skall finnas ett enda förvaltningsorgan,dvs. Det är därför inte möjligt att utan stöd isärskild lagstiftning inrätta flera nämnder som var och en för ett geografisktavgränsat område svarar för förvaltningsuppgifter av samma slag. På kommunernasområde har principen i viss mån luckrats upp genom att lokalorganslagen medgerlokal förvaltning. För landstingskommunernas del gäller inte heller principenom det odelade ansvaret fullt ut främst genom att de har möjlighet att inrättasärskilda organ under hälso- och sjukvårdsnämnden. Principen genombryts nuytterligare. Genom att del i paragrafen föreskrivs att ett särskilt organ skallverka under en eller flera nämnder skall emellertid landstingskommunerna, om deinrättar särskilda organ, behålla vissa nämnduppgifter på central nivå.Härigenom kan verksamheten i de särskilda organen samordnas och centrala direkfivmeddelas i frågor av övergripande natur. Därmed tillgodoses i väsentlig mån detönskemål om överblick och enhetlighet som det odelade ansvarets princip avseratt skydda. Lokalorganslagen begränsar de lokala organens uppgiftergenom del i lagen uppställda kravet att uppgifterna på grund av sin anknytningtill kommundelen och beskaffenhet i övrigt skall lämpa sig för handläggning iett lokalt organ. En motsvarande bestämmelse har inte ansetts nödvändig förlandstingskommunernas del. Hälso- och sjukvårdslagens regler om särskilda organhar nämligen kunnat tillämpas ulan olägenheter trots att den lagen inte har någrasådana begränsningar. I paragrafens andra stycke anges att ett särskilt organkan agera under ett eller flera andra särskilda organ. I någralandstingskommuner förekommer det inom hälso- och sjukvården att särskildaorgan är underställda andra särskilda organ. Regeln i andra stycket avser attge ett uttryckligt stöd för denna konstruktion. 3 § Särskilda organ får ges till uppgift att handhaförvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommerpå hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden, omsorgsstyrelsen och utbildnings- 2 1984/85. 1984/85:98 18 nämnden eller som kan handhas av sådana nämnder som avsesi 3 kap. 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179). I paragrafen anges uttömmande de verksamhetsområden inomvilka de särskilda organen får handha förvaltning och verkställighet. Detgäller dels den specialreglerade verksamhet som ankommer på de nämnder somräknas iipp i paragrafen, dels all kommunallagsreglerad verksamhet. 4 § För särskilda organ gäller vad som i lag ellerannan författning är föreskrivet om den eller de nämnder på vilka uppgifterna annars ankommer. Paragrafen behandlar vilka förfaranderegler som skallgälla för de särskilda organen. I paragrafen anges att de särskilda organen ärunderkastade, samma bestämmelser som gäller för den eller de nämnder på vilkauppgifterna annars ankommer. För särskilda organ med enbart kommunallagsregleradverksamhet innebär bestämmelsen att kommunallagens förfaranderegler förfakultativa nämnder kommer att gälla. För särskilda organ som handhar uppgifterinom hälso- och sjukvården, tandvården och omsorgsområdet kommer till följd avhänvisningarna i specialförfattningarna kommunallagens regler i 3 kap. 2-12 §§beträffande antalet ledamöter, valbarhet, mandattid, jäv m. m. att gälla. Förett särskilt organ som handhar uppgifter inom utbildningsområdet gäller ocksådessa bestämmelser med det undantaget, alt förvaltningslagens (1971:290, ändradsenast 1982:332) bestämmelser om jäv gäller för ett sådant organ i stället förkommunallagens jävsbestämmelse. Av paragrafen följer att ett särskilt organ med sektorsövergripandeuppgifter måste för varje verksamhetsgren inom sitt kompetensområde iaktta deregler som gäller för den centrala nämnd under vilken verksamheten bedrivs.Ett särskilt organ med uppgift t. ex. inom både hälso- och sjukvårdsområdet ochdet kommunallagsreglerade området skall således tillämpa hälso- ochsjukvårdslagens regler när det handlägger frågor inom den lagens område ochkommunallagens regler när det handlägger de fakultativa uppgifterna. 5 § får föreskriva att ett särskilt organinte får väcka ärende hos landsringet. får också föreskriva att ett särskilt organskall lämna sitt budgetförslag till den nämnd inom vars verksamhetsområdeorganet handhar förvaltning och verkställighet. fårbestämma inom vilken tid budgetförslaget skall lämnas. De särskilda organen är, söm har nämnts, nämnderi kommunallagens mening. De kommunala nämnderna har enligt 2 kap. 15 §kommunallagen rätt att väcka ärenden hos fullmäktige, s. k. initiativrätt, ominte annat är föreskrivet i lag. Principen om att landstingskommunerna självaså långt som möjligt skall få besluta om sina arbetsformer upprätthålls bäst omlandstinget får avgöra om ett särskilt organ skall ha initiativrätt eller ej. 1984/85:98 19 första stycke ges därför möjligheter attinskränka de särskilda organens initiativrätt. Genom att de särskilda organen är nämnder följer av 4 kap.4 § kommunallagen att de skall lämna sitt budgetförslag till förvaltningsutskottet.En sådan ordning kan dock vara till nackdel från samordningssynpunkt. Iparagrafens andra stycke har därför tagits in en föreskrift om att landstingetfår bestämma att ett särskilt organs budgetförslag skall lämnas till den nämndinom vars verksamhetsområde organet handhar förvaltning och verkställighet.Förvaltningsutskottet får möjlighet att bestämma inom vilken tid ett särskiltorgan skall avge sitt budgetförslag till en central nämnd. Motsvarande bestämmelserfinns i lokalorganslagen. Ikraftträdande m. m. Denna lag träder i kraft . För verksamhet som enligt särskilda författningar ankommerpå sådana landstingskommunala nämnder som anges i 3 § får landsringskommunernafram till inrätta särskilda organ med ledamöter ochsuppleanter som väljs för kortare mandattid än vad som följer av 3 kap. 5 §första stycket kommunallagen (1977:179). I sådant fall skall mandattidenupphöra med utgången av . Den angivna ikraflträdandefidpunkten sammanfaller medliden för en ny mandatperiod i landstingskommunerna. När lagen har utfärdats,kommer landstingen att kunna besluta att särskilda organ skall inrättas medverkan från . Val av ledamöter och suppleanter förrättasdärefter i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 9 § kommunallagen före decembermånads utgång. Av 4 § framgår att de specialförfattningar som reglerar decentrala nämndernas verksamhet blir gällande för de särskilda organen när dehandhar uppgifter som ankommer på sådana nämnder. Specialförfattningarnahänvisar till bl. 3 kap. 5 § första stycket kommunallagen som innehållerbestämmelser om ledamöters och suppleanters mandattid. Ledamöterna ochsuppleanterna i särskilda organ som har specialreglerade uppgifter kommerdärigenom att få en mandattid . Vissa landstingskommuner som villinrätta sådana organ kan emellertid behöva en längre förberedelsetid än tillden . För dessa öppnas därför en möjlighet att fram till den 1januari 1988 inrätta särskilda organ i vilka ledamöter och suppleanter väljsför . Mandattiden får dock inte vara längre än till utgången av år1988, då mandattiden går ut för de förtroendevalda i övriga nämnder. Prop.1984/85:98 20 4.2 Lagen om ändring i kommunallagen I 3 kap. 13 § tredje stycket kommunallagen finns f.n. enhänvisning till lokalorganslagen. Denna hänvisning har kompletterats med enhänvisning även till lagen om särskilda organ i landstingskommunerna. 4.3 Lagen om ändring i hälso- och sjukvårdslagen Särskilda organ inom hälso- och sjukvårdsområdet regleras f.n. genom bestämmelsen i 11 § hälso- och sjukvårdslagen. Eftersom reglerna om särskildaorgan nu skall samlas i en särskild lag ersätts bestämmelsen med en hänvisningtill den särskilda lagen. I 12 § hälso- och sjukvårdslagen sägs all i fråga omsärskild hälso- och sjukvårdsnämnd och särskilda organ enligt den lagen gällerbestämmelserna i 3 kap. 2-12 §§ kommunallagen (1977:179) i tillämpliga delar.Hänvisningen till kommunallagen såvitt gäller de särskilda organen blir intelängre nödvändig eftersom reglerna om särskilda organ nu tas in i en särskildlag. Jag hemställer att regeringen föreslår att antaförslagen till 1. lag omsärskilda organ i landsringskommunerna, 2. lag om ändring i kommunallagen(1977:179), 3. lag om ändring i hälso- ochsjukvårdslagen (1982:763). Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genom proposition föreslå att anta de förslag somföredraganden har lagt fram. 1984/85:98 21 Kommitténs sammanfattning av sina överväganden och förslagsamt dess redogörelse för nuvarande ordning Kommunerna kan inrätta distriklsnämnder,kommundelsnämnder och institutionsstyrelser med stöd av den särskilda lagen (1979:408)om vissa lokala organ i kommunerna. Lagens syfte är att möjliggöra enförsöksverksamhet med decentraliserat förtroendemannain-flyiande på visskommunal verksamhet. Försöksverksamheten skall i ett senare skede utvärderas. Lokalorganslagen är inte tillämplig pålandstingskommunerna. För deras del kan emellertid vissa lokala organ inrättasmed stöd av annan lagstiftning. Det gäller styrelser för folhögskolor rnedlandstingskommunall huvudmannaskap, förtroendenämnder inom hälso- ochsjukvården, styrelser för sådana hem för vård eller boende som avses isocialtjänstlagstiftningen samt de särskilda organ som regleras genom den nya hälso-och sjukvårdslagen (1982:763). Med hänsyn till att dessa specialregleradeutvägar likväl ger landstingskommunerna mer begränsade möjligheter all inrättalokala organ än lokalorganslagen ger kommunerna föreslår kommittén i dettabetänkande att den inledda försöksverksamheten skall vidgas genom altlandstingskommunernas befogenheter på området ökas. Detta bör enligtkommitténs förslag ske genom vissa ändringar i lokalorganslagen samt genomtillägg till hälso- och sjukvårdslagen (avseende landvården) och lagen(1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (avseendeomsorgsområdet). I samband med en sådan reform behöver viss samordning ske medannat pågående utrednings- och beredningsarbete utanför kommunaldemokratiskakommitténs uppdrag. Enligt 8 § folkhögskoleförordningen (1977:551) skall varjefolkhögskola ha en egen styrelse. Förordningen gör i denna del ingen skillnadmellan s. k. rörelseskolor, s. k. stödföreningsskolor och skolor med kommuneller landstingskommun som huvudman. Såvitt gäller de landstingskommunalafolkhögskolorna innebär bestämmelsen sålunda en skyldighet - inte bara enmöjlighet - för landstingskommunen att inrätta en fristående styrelse för varjesådan skola. Den landslingskommunala folkhögskoleslyrelsen är därmed enobligatorisk landstingskommunal nämnd, för övrigt den enda iförfattningssystemet vid sidan av förvaltningsutskottet. Den eljest vanligaalternativa möjligheten alt lägga specialreglerade nämnduppgifler på en 3 1984/85. 1984/85:98 22 annan landstingskommunal nämnd föreligger alltså inte ifråga om styrelse för folkhögskola. Det är inte heller möjligt att ha gemensamstyrelse för flera' folkhögskolor i samma landstingskommun. Folkhögskolestyrelserna var också enligt den tidigaregällande folkhögskoleförordningen (1958:478) obligatoriska nämnder. Frågan omstyrelsernas sammansättning var emellertid ofta under diskussion.