prop · G803200 · 1984-12-31 00:00:00 — Viktigt är också, att kommunernas arbetsgivare- och arbetstagareparisjälva får avgöra och komma överens om hur och när närvaroräll skall införas,liksom därmed sammanhängande praktiska frågor. Härvid förutsätts också, attfullmäktige ensam ges befogenhet att besluta om närvaroräll och bestämmelsernahärför. Även andra remissinsianser med en positiv inställning i principfrågantar upp demokratiaspekterna. Kammarrätten i anser att det finnsförhållandevis litet fog alt tala om intrång i den kommunala demokratin,eftersom beslutanderätten stannar helt och hållet kvar hos kommunensförtroendevalda. Tvärtom finns det anför kammarrätlen från allmänt medborgerligsynpunkt skäl som kan tala för institutet närvarorätt för personalföreträdare.De anställdas insyn i och möjligheter alt påverka den verksamhet inom vilken deär sysselsatta bör kunna leda till effektivitetsvinster i denkommunala förvaltningen. Närvarorätten bör bredda konliiklytorna mellan deförtroendevalda och kommunens anställda med ett bättre beslutsunderlag somföljd. Här kan enligt kammarrättens mening finnas ett motiv för de politisktstyrande i kommunen all träffa avtal om närvarorätt. kommun anför attkommunalt anställd personal självklart bör ges samma möjligheter tillinflytande som inom andra sektorer av arbetsmarknaden. Inflytandet skall, likasjälvklart, begränsas till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.De erfarenheter kommunen har från med MBL visar också att förslagetväl utstakar denna gräns. anför att med de begränsningar som finnsinbyggda i förslaget - endast närvarorätt, yttranderätt och rätt att få sinmening antecknad till protokollet föreslås gälla - torde risken alt den polifiskademokratin skall trädas för när vara minimal. Posifiva effekter avnärvaro-rätlen kan däremot enhgt kommunen tänkas bli att de förtroendevalda fårmöjlighet till direktkontakt med representanter för de anställda samt att ladel av deras synpunkter. Eftersom de förtroendevalda icke är företrädda vidförekommande MBL-förhandlingar blir närvaron vid nämndsammanträ- 1984/85:200 70 dena de enda tillfällen en sådan kontakt kan skapas.Närvaron vid nämndsammanträden torde även komma att ge personalföreträdarnasådana kunskaper och erfarenheter all de får en vidare inblick i och störreförståelse för den kommunala verksamheten. En sådan följd ligger väl i linjemed MBL:s syfte att öka personalinflytandet i verksamheten. CentralorganisationenSACO/SR tillstyrker förslaget om permanentning av närvarorätten inom ramen förkommunallagen. Erfarenheterna visar bl. a. dels att någon risk för konflikt medden politiska demokratin inte föreligger, dels alt övervägande positivaerfarenheter finns från såväl politiskt förtroendevalda och tjänstemän somfackligt förtroendevalda, anför /SR. Tjänstemännens centralorganisationser närvarorätten som ett komplement till övriga inflylan-deformer och anseratt det nu är dags att permanenta närvaroräll för personalrepresentanter istyrelser och nämnder, men också i avdelningar och utskott. En sådan närvarorättmedför inte något intrång i den politiska demokratin enligt TCO:s mening.Sundsvalls kommun anför alt närvarorätten bör lagfästas och utvidgas all kunnaomfatta också styrelsens och andra nämnders sammanträden när så beslutas. Några remissinsianser betonar viklen av att närvarorätteninte får inkräkta på den kommunala, representativa demokratin.Landsorganisationen instämmer med kommitlén i all en sammanvägning av demokrafiutredning-ensöverväganden, remissinstansernas behandling av utredningens betänkande ochutfallet av den genomförda försöksverksamheten leder fill attåtskilligt talar för all fillåta närvarorätt för personalföreträdare ikommunala och landsfingskommunala nämnder och styrelser. En förutsättning äranser LO att närvarorätten utformas så att intrånget i de förtroendevaldassuveränitet inte blir större än vad som skäligen kan tålas för att nå syftetmed personalinflylandet, främst vidgade insyns-, informations-ochkontaktmöjligheter. Grunderna för den kommunala demokratin får inte rubbas. Detär sedan en fråga av politisk natur hur denna avvägning görs. LO anser detutmärkt alt det öppnas en möjlighet lill permanent facklig närvarorätt ochgodtar modellen med fullmäkligebeslut plus kollektivavtal för närvarorättensinförande. kommun understryker all närvarorätten inte får medföra attgrunderna för den kommunala demokratin rubbas. Liknande synpunkter anförEnköpings kommun. 4.1.2 Remissinstanser med en negativ inställning 23 remissinstanser har i principfrågan intagit en negalivhållning. () anser alt del på basis av nuföreliggande utredningsmaterial saknas skäl alt genomföra kommitléns förslag.Även om någon fördel skulle framkomma vid ett djupare studium av frågan finnerRRV det osannolikt alt denna skulle kunna uppväga de nackdelar som ärförknippade med förslaget. och kommuner avstyrker förslaget av såvälprincipiella 1984/85:200 71 som praktiska skäl. kommun anser att kommitténsförslag ger de kommunalt anställda ett inflytande som sträcker sig längre änvad som är motiverat med hänsyn lill de anställdas berättigade intresse avmedbestämmande. Förslaget innebär att den politiska demokratin får ståtillbaka för företagsdemokratin, vilket kommunen starkt motsätter sig. Kommunenanser att förvallningsdemokralin bör kunna stärkas för de anställda genomtillämpning och utveckling av nuvarande regelsystem, varvid medbestämmandeavtalutgör ett exempel. Utöver de principiella invändningarna finns enligt kommunenäven invändningar av praktisk eller ekonomisk natur. Beträffande de praktiskaproblemen ansluter sig kommun lill kommitléledamotens AgneGustafsson reservation vad avser frågan om nämndernas storlek ochsammansättning med hänsyn lill kravel på effektivitet och smidighet. EnligtUppsala kommuns uppfattning är de principiella invändningar av kommunaldemokratiskoch kommunalrättslig art som kan riktas mot förslaget så starka att de vägertyngre än de arbetsräitsliga och förelagsdemokraliska motiv som kan tala för enså långt möjligt enhetlig reglering av medbestämmandeformerna påarbetsmarknadens olika sektorer. Principiella invändningar kan enligt kommuneninte undanröjas genom hänvisningar fill skilda enkätundersökningar. Inte hellerdet förhållandet all närvarorätten inte föreslås som ett obligatorium och alldel överlämnas till varje kommun alt avgöra om denna medbestämmandeform skallförekomma undanröjer den principiella kritiken mol förslaget. Kommunallagen börinte ges ell sådant innehåll att närvarorätt för personalföreträdaremöjliggörs. Lagstiftningen bör inte legitimera ett system som inkräktar på denpolitiska demokratin, anser kommunen. kommun anser att de framfördaskälen för närvarorätt såsom vidgade insyns-, informafions- och kontaktmöjligheterför personalen är tillgodosedda genom MBL:s föreskrifter omförhandlingsrätt samt arbetsgivarens informafionsskyldighet. Ett genomförandeav närvarorätten skulle enligt kommunens mening innebära att en viss grupp fåren större möjlighet alt påverka de beslut som skall fallas, varvid en avhörnstenarna för den representativa demokrafin rycks undan. Vidare får mananser kommunen en minskad effekfivitel i den kommunala förvaltningen. Dessutomkommer kommunen all drabbas av ökade kostnader. För kommuns delkommer en närvarorätt för tre personalföreträdare all betyda kostnader vilketungefär motsvarar en årsarbetare. Kommunen anser även i likhel med ledamoten ikommittén all en utredning om hur man skulle kunna fillgodosesmåpartiernas insyn i nämnderna borde vara av väsentlig betydelse för denkommunala demokratin. kommunaljuridiska förening anser att förslagetär behäftat med sådana brister i fråga om inordning i det kommunalaregelsystemet att del inte bör läggas till grund för lagsfiflning. Statskontoret tar i sitt yttrande upp den principiellaskillnaden mellan en statlig verksstyrelse och en nämnd och hävdar inte som kommitlén gjort kan jämställa dem. Prop.1984/85:200 72 jämförelse mellan del offenlligrällsliga regelsystemet ochdet regelsystem för personalinflytande som har sin grund i MBL. Det är enligtstatskontorets mening av största vikt att man använder dessa två system förregleringar i enlighet med deras ändamål och alt man sålunda håller isärregleringar som tar sikte på det allmännas verksamhet gentemot medborgarna ochregleringar som siktar till utveckling av de offentliganslälldas medinflytande.Förslaget om närvarorätt i de kommunala nämnderna utgör enligl statskontoretsmening en hybrid mellan de två systemen som kan vara ägnad att skapaoklarheter. Förslaget innebär i praktiken ell tillskott av tre personer i varjenämnd, vilka tillsätts pä ett sätt som avviker från övriga nämndledamölers.Medborgarnas möjligheter all i allmänna val påverka nämndernas sammansättningförändras därigenom. Statskontoret poängterar att man inte ifrågasätterönskvärdheten av all utveckla företagsdemokratin och de anställdas medinflytandeinom den kommunala förvaltningen. Detta bör emellertid ske genom att manutnyttjar de möjligheter som MBL ger och inte, som kommittén föreslår, genom enkomplettering eller en utspädning av de politiskt tillsatta nämnderna. Denlösningen kommitlén angett medför ofrånkomhgen en viss förändring av vårtpolitiska system och den kan komma att skapa oklarheter i fråga om vilkensintressen som egentligen är företrädda i en nämnd, anför statskontoret. i län anför all kommittén ingåendehar berört de svårigheter som gränsdragningen mellan demokrati ochfackligt medbestämmande inom den kommunala förvaltningen medför. Betänkandetinnehåller huvudsakligen juridiska analyser av problemen med förslag tilltekniska lösningar. anser emellertid all frågan inte enbart börbedömas ur lekniskt-juridisk synvinkel. går inte in på frågan omvar gränsen bör dras mellan demokrati och fackligt medbestämmande framhålla att det är mycket angeläget att den polifiska demokratin inteträds förnär genom långt gående insatser i företagsdemokralisk riktning. Detmåste ske en ingående politisk debatt innan statsmakterna beslutar sig för attöka det fackliga inflytandet i den kommunala förvaltningen genom en permanentlagstiftning. vill därför starkt understryka all frågan främstbör bedömas utifrån politiska utgångspunkter, vilket också kommiltén självpåpekat. Hovrätten för nedre anser i likhet med ledamoten all statsmakterna inte bör ta ställning till några nya medbestämmandeformeri form av permanent närvaroräll i kommunala nämnder eller fackligsjälvbestämmanderätt och facklig vetorätt på grundval av en argumentering omlöntagarinflytande då helt andra förhållanden än desom nu är för handen var rådande. En allmän översyn bör därför enligt hovrättensmening äga rum innan slutlig ställning tas beträffande berörda frågor. Dennabör som anfört gälla både den arbetsräitsliga och kommunal-rällsligalagstiftningen samt formerna för den representativa demokratins arbetsvillkor,anser hovrätten. anför liknande synpunkter. Prop.1984/85:200 73 Flera remissinstanser diskuterar de befintligainflytandeformerna i MBL, PSO och MBA-KL i relation lill den föreslagna permanentningenav närvarorätten. anser del tveksamt alt införanya bestämmelser beträffande medinflytande innan redan befintliga regelsystemtill fullo utvärderats. Kommunen hänvisar därvid till att de kommunall anställdagenom bl. a. MBL, MBA-KL och de bestämmelser som medger inrättande av PSO,tillförsäkrats en omfattande förhandlingsrätt, viltgående rätt tillinformation samt långtgående möjligheter lill insyn och inflytande. Kommunenställer sig emellertid inte negativ till att förbättra möjligheterna lillmedbestämmande och medinflytande, t. ex. genom lokala medbestämmandeavtal, menkommunen vill understryka den kommunala förvaltningens särdrag. Då nuförutsättningarna för att motivera en permanent lagstiftning angåendenärvarorätten väsentligt har förändrats , kan kommunenför sin del ej tillstyrka kommitténs förslag, öm lagstiftningen skullegenomföras anser kommunen att nämnder såsom personalnämnd, social distriklsnämnd,där myndighetsutövning gentemot enskild person förekommer, samt besvärsnämnd,där vederbörligt medinflytande kan förutsättas redan ha skett i tidigareinstans, bör undantagas. Länsstyrelseni , läns landstingskommun, och Gotlandskommuner anför liknande synpunkter vad gäller de befintliga inflytandeformerna.Landstingsförbundet, som anser att såväl kommitléns belänkande som denpraktiska utvecklingen inom medbestämmandeområdet inte ger underlag för att f.n. ytterligare utveckla lagstiftningen inom medbestämmandeområdet, hänvisartill vad nya arbets-rättskommiltén anfört, nämligen all en utveckling som harinletts pä grundval av de träffade medbestämmandeavtalen bör fä fortgå och visavad den kan leda lill innan man överväger ytleriigare lagstiftning. Flera remissinstanser avvisar förslaget med motiveringenatt närvarorätten inte är förenlig med principen om likställighet och denkommunala demokratin. finner alt någon sådan form avnärvarorätt, som inte träder den politiska demokratin för nära, knappast kommertill uttryck i kommitténs förslag. Det kan enligt styrelsens meningifrågasättas om inte personalförelrädares närvaroräll i de kommunala ochlandstingskommunala nämnderna innebär ett inträng på den politiska demokratinsområde. Från denna utgångspunkt kan principiella invändningar riktas motförslaget. Kommitténs förslag innebär också att en grupp medborgare - de kommunalanställda- fär en särställning i förhållande till andra grupper av medborgare när delgäller inflytande på de kommunala angelägenheterna. Även ompersonalföreträdarna inte tilldelas beslutanderätt innebär själva närvaron vidbeslutsfattandet vid slutna sammanträden möjligheter all påverka besluten, somandra medborgare saknar. En sådan representation är enligt socialstyrelsensvårförenlig med principen om lika inflytandemöjlig-heier för alla röstberättigade medborgare. 1984/85:200 74 , och kommuner anför liknandesynpunkter. instämmer i den av kommittén framfördautgångspunkten att det är angeläget med ett utvecklat samarbete där deanställdas kunskaper, erfarenheter och synpunkter kan göra sig gällande. Dettaär enligt kommunen av särskilt stor betydelse i den rådande kommunalekonomiskasituationen med krav om ökad rationalitet och effektivitet inom den offentligasektorn. Likaledes är det av stor vikt att hänsyn tas lill de varierande lokalaförutsättningarna och att kommunerna skall ha stor valfrihet beträffandearbetsformerna med de fackliga organisationerna. För kommunens egen del skerett omfattande informationsutbyte bl. a. i samband med budget- och flerårsplaneringsarbele.Kommunen ställer sig dock tveksam till alt redan nu definitivt besluta om dennafackliga närvarorätt i kommunala styrelser och nämnder. Även om den hittillsbedrivna försöksverksamheten visal sig vara positiv ur både arbetsgivar- och arbelslagarsynpunkt,har dock speciella förutsättningar gällt för denna, anser kommunen och hänvisardärvid till den av avlämnade reservationen. Genom denföreslagna närvarorätten kommer den kommunalanställda personalen att erhållaen särställning i förhållande fill övriga grupper av medborgare, som ur kommunaldemokratiskoch representativ synpunkt synes tveksam. I nuvarande läge avstyrkes därför ienlighet med reservation den fackliga närvarorätten. 4.1.3 Remissinstanser som är tveksamma eller inte tarställning Sju remissinstanser är tveksamma eller lar inte direktställning till förslaget. Åre kommun är av principiella skäl tveksam till införandetav följande skäl: 1 Li ksläl 1 i ghe tspri n ci pen Eftersom arbetstagarnas närvarorätt föreslås bli oinskränkt,förutom beträffande myndighetsutövning mot enskild, får de anställda störremöjligheter att påverka kommunens beslut än övriga medborgarna. De anställdassynpunkter kan av beslutsfattarna tillmätas större vikt än andra intressenters,vilket torde vara mycket tveksamt ur grundläggande, demokratisk synvinkel. 2 Politikernas oberoende ställning Arbetet i nämnder och styrelser, det fria meningsutbytetkan försvåras om en intressenlgrupp inte bara har rätt att närvara utan ävenalt yttra sig och få sin mening antecknad till protokollet. Närvarorättenföreslås gälla i andra frågor än förhållandel arbetsgivare-arbetstagare, även ispecialreglerad förvaltning. Del måste anses vara myckel tveksamt allpersonalföreträdare skall ha bättre möjligheter än andra kommunmedborgare altfölja och lägga synpunkter på planfrågor i , barnomsorg ochäldreomsorg i socialnämnden, bidrag lill idrottsföreningar i fritids- ochkulturnämnden osv. 1984/85:200 75 3 Den politiska demokratin Åre kommun ser i förslagen en risk att de anställda får enså stor möjlighet att påverka beslutsfattarna, och i vissa fall ersätta dessa,att nuvarande ordning att kommunen styrs av folkvalda, starkt kan ifrågasättas. Ett deltagande i kommunens beslutande församlingar, måsteöverhuvud taget innebära fullt ansvar mot uppdragsgivarna dvs,kommunmedborgarna. Kan kommunens invånare utkräva ett sådant ansvar av defackliga organisationerna? är tveksam till en generell uppluckringav kommunallagen i detta hänseende. Ytterligare försöksverksamhet bör bedrivasinom ramen för bland annat MBL och medbestämmandeavtalen. , sominte tar ställning i principfrågan, anför att risk för den politiska demokratinföreligger vid permanentning av närvarorätten. Även iKopparbergs län berör demokratifrågan. i anföralt vad gäller formerna för del fackliga inflytandet vill länsstyrelsensärskilt framhålla vikten av alt sådana lösningar väljs som så lite som möjligtvållar fördröjning och tröghet i den kommunala förvaltningen. Med den ordningkommittén förordar blir det de avtalsslutande parternas uppgift alt finnasmidiga former för det fackliga inflytandet. tar särskilt fastapå att det enligt kommitténs förslag är varje enskild kommuns sak all inom deramar som kommunallagen uppställer avgöra både omfattningen och formerna fördet fackliga inflytandet. Med en sådan ordning kan också taklen i denutvidgning av det fackliga inflytandet, som kommilléförslagen förutsätter,anpassas lill de skilda förutsättningar som råder i olika kommuner.Regeringsrätten nämner i förbigående att närvarorätten kan ge såväl positivasom negativa effekier. anser att det fackliga inflytandet pådel kommunala området inte bör bli större än på det statliga. 4.1.4 Synpunkter på vissa detaljfrågor Några remissinsianser tar upp närvarorättens förenlighetmed grundlagen. Hovrätten för nedre delar kommitléns uppfattning attde överväganden som låg till grund för bedömningen av PSO-verksamhetensgrundlagsenlighet även torde gälla den föreslagna närvarorätten. lånslandstingskommun konstaterar i fråga om kommitténs överväganden omnärvarorättens förenlighet med grundlagens bestämmelser att flera remissinstanser,bl. a. regeringsrätten, i sina yttranden lill demokratiutredningen ifrågasattom närvarorätten är förenlig med grundlagen och den kommunala demokratin,varvid analysen har ansetts knapphändig. Frågan om lagreglernas utformning och placering harkommenterats av några instanser. finner kommitténs principmed en ramlag riktig. Med tanke pä varierande lokala förhållanden bör detavtalsvägen kunna nås lösningar som är bättre anpassade till de enskildakommunernas förhållanden än vad som varit möjligt med en lagstiftning som detaljreglerar 1984/85:200 76 läns landstingskommun anseratt kommitténs förslag om att i kommunallagen öppna möjligheten för kommunernaatt själva besluta om personalrepresentation i nämnder står i överensstämmelsemed den kommunala självstyrelsens princip. Landstingskommunen har inget atterinra mot en sådan ändring i kommunallagen. Den enskilda kommunen får dåmöjlighet att utifrån sina egna förutsättningar besluta om formerna förpersonalinflytande. och kommun anser i likhetmed kommittén att regler om närvaroräll bör las in i kommunallagen. Någraväsentliga olägenheter från vare sig lagleknisk eller praktisk synpunkt tordeinte vara förenade därmed varför det saknas motiv för särlagsliflning enliglkommunens mening. anför alt förbundet i remissvarettill demokratiutredningens betänkande (SOU 1977:39) underströk att det primärasyftet med närvaro- och yttranderätt för personalrepresentanter är alt ge insyni frågor som innefattas i begreppet "förhållandelarbetsgivare-arbetstagare". Förbundet vill även nu betona detta syfte. Delkan diskuteras om inte detla förhållande bör framgå redan av lagtexten.Tjänstemännens centralorganisation tillstyrker de föreslagna lagreglernasplacering i kommunallagstifiningen och ser således inte något motiv för ensärskild lagstiftning om de i betänkandet föreslagna medbestämmandeformerna. i anför att det ikommunallagen saknas föreskrifter om hur nämndledamot eller suppleant skallkallas. Del är därför onödigt med regler om hur personalföreträdarsuppleanterskall kallas. anser rent allmänt altlagförslaget är alltför omfattande. Om lagstiftning kommer att ske på grundvalav förslaget är det vikfigl att bestämmelserna förenklas. Flera remissinstanser tar upp kollektivavtalsmodellen.Svenska kommunförbundet anser att den lösning kommittén förordar -kollektivavtal och därefter fullmäktigebeslut - är att föredra framför övrigatänkbara lösningar. Med tanke på de skillnader som föreligger mellan olikakommuner och även mellan olika nämnder i samma kommun är det betydelsefullt attmöjligheter finns till lokal anpassning anser kommunen. länslandstingskommun samt och kommuner anför liknande synpunkter.Borlänge kommun noterar att utredningen inte föreslår någon tvingandelagstiftning utan har lämnat ett betydande utrymme för parterna att regleraförhållandet sins emellan, bl. a. för all kunna ordna förvaltningen efterskiftande lokala behov. Det ligger enligt kommunen någonting positivt i dennahandläggningsordning i sig, men farhågor kan också framföras. Utformningen avlagreglerna kan medföra alt avtal som ej är önskvärda ur arbetsgivarsynpunktframtvingas genom stridsätgärder på arbetsmarknaden. En sådan utveckling vorebeklaglig, menar kommunen men de erfarenheter MBL givit, pekardefinitivt inte ål delta håll. Tvärtom har de krav som framförts från arbetstagarhållvarit mycket moderata. Del finns all anledning 1984/85:200 77 att tro, att så också blir fallet i framliden; kunskaperoch erfarenheter får växa med inflytande och ansvar. Möjligheten attstridsåtgärder kommer att las i bruk bör dock uppmärksammas, anser kommunen,landstingskommun anser att kollektivavtalet innebär ettotillräckligt skydd för den kommunala demokratin och föreslår att kommuner ochlandstingskommuner genom ändring i kommunallagen ges räll att besluta omnärvarorätt utan reglering i kollektivavtal. Även läns landstingskommunoch avvisar kollektivavtalsformen och förordar attbeslutanderätten ligger hos fullmäktige. Enligt landstingskommunens mening bör3 kap, 15 8 KL kompletteras med bestämmelser som ger fullmäktige möjlighet attbesluta om närvaro- och yttranderätt även för personalrepresentanter. Det börankomma på den beslutande församlingen att närmare bestämma om närvarorättensomfattning och om utseendet av personalrepresentanter. Det område som kommitténföreslagit undantaget från närvarorätten (3 a kap. 10 8) bör anges i KL liksomatt personalföreträdare skall vara anställda hos kommunen/landstingskommunen.Även bestämmelser om jäv för personalrepresentanter bör ingå i KL anserlandstingskommunen, anför alt konsekvenserna av all kolleklivavtalsregleranärvarorätten kan bli att förtroendemännen direkt och indirekt genom allavtalen sluts centralt med rekommendation till lokalt tecknande berövasmöjlighet att lokalt själva besluta om och i vilken omfattning närvarorättenskall komma ifråga. Det kan då också göras gällande att vissa nämndersverksamhet lämpar sig mindre väl i detta sammanhang. Såvitt framgår avutredningen föreslås dock ej närvarorätt när utskott eller avdelning inom nämndsammanträder.