prop · G80396 · 1984-12-31 00:00:00 — Det har också visat sig ipraktiken att det nuvarande regelsystemet inte är tillräckligt för att manskall kunna motverka överlåtelser i förhalningssyfte. Frågan om förutsättningarna för att låta ettvitesföreläggande gälla mot ny fastighetsägare har som nämnts hänskjulilstill överväganden i ett störte sammanhang. Det synes därför lämpligt att taupp den i samband med den allmänna översyn av vilesinstitutet som äraktuell. Som framgått är det främst vitesföreläggandets anknytningtill adressaten som man har brukat åberopa mot tanken på att låtavitesförelägganden gälla mot nya ägare i dessa fall. En aspekt är därvid att vitesbeloppelkan ha bestämts med beaktande av adressatens ekonomi och övriga iförhållan-den.Denna synpunkt förefaller emellertid inte kunna tillmätas någon avgörandebetydelse. Det är i de fall som är aktuella uppenbarligen själva fastighetensom står i förgrunden. Den föreläggande myndighetens intresse är sålunda knutettill den åtgärd beträffande fastigheten som det är fråga om: anknytningen tilladressaten personligen framstår typiskt sett som underordnad. För den nye ägarenkan det inte framstå som onaturligt att vilesföreläggandet följer fastigheten.Även övriga gravationer på en fastighet som en köpare måste beakta har juanknytning till tidigare ägare. När fråga är om fastighetsförhällanden skall f.ö. vitesbeloppet i enlighet med vad jag förut har varit inne på ofta bestämmasmed beaktande av vilken ekonomisk fördel adressalen skulle ha av all underlåtaatt ställa sig föreläggandet till eftertättelse, och i detta hänseende kan juförhållandena normall väntas vara desamma för en ny ägare. I och för sig är jag därför inte främmande för tanken påen ordning enligt vilken del generellt skulle gälla all vite som förelagtsnågon i hans egenskap av fastighetsägare får giltighet även mot en ny ägare avfastigheten. Viss hänsyn torde emellertid fä tas till ett annat argument somhar brukat åberopas som hinder mot alt låta ett vitesföreläggande få verkan moten ny fastighetsägare, nämligen att denne i så fall drabbas av den förreägarens försummelser: han får inte hela den lid på sig alt följa föreläggandetsom den föreläggande myndigheten har förutsatt. I detta hänseende synes emellertidkonstruktionen med löpande vite erbjuda en naturlig lösning. Ulfor-3 1984/85. 1984/85:96 34 masregelsystemet med den utgångspunkten att ett vitesföreläggande gäller mot nyägare endast i fall då löpande vite har använts och sä att dennes betalningsansvarbegränsas till vitesbelopp som belöper på den lid då han har haft möjlighet attställa sig föreläggandet till eftertättelse, synes några befogade invändningarinte kunna göras från den angivna synpunkten. Jag anser att en ordningenligt de nu skisserade linjerna bör kunna införas i de fyra särskilda lagarsom här har behandlats. Skulle den ordningen inte visa sig tillräckligteffektiv, är jag beredd att ta upp frågan på nytt med sikte på att låta ävenandra vitesförelägganden än sådana som avser löpande vite gälla mot ny ägare. Frågan om tidpunkten förföreläggandels övergång på ny ägare har vållat åtskillig diskussion. I LPI (19§),bostadssaneringslagen (10§), hälsoskyddslagen (20 §) och naturvårdslagen (39 b§) finns bestämmelser om att förelägganden av det slag som här åsyftas skallsändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i faslighelsboken eller tomlrältsboken.Viteskommittén föreslår att även vitet, när sådant har förelagts, skallantecknas i fastighetsboken. Enligtpraxis sker emellertid inte inskrivning i fastighets- eller tomträtts-bok, ominte den mot vilken ett föreläggande är riktat också är lagfaren ägare ellerinskriven som tomträllsinnehavare. Genom täta överlåtelser och dröjsmål med attsöka lagfart kan enligt vad kommittén påpekar en illojal fastighetsägare därförförhindra anteckning. Med hänvisning bl. a. härtill menar kommittén allvitesföreskriften bör gälla mot en ägare från den tidpunkt då denne faktiskthar fått kännedom om dess existens. Sådan kännedom kan den nye ägaren erhållagenom att den föreläggande myndigheten delger honom en kopia av föreläggandet.Om föreläggandel för förvärvet var antecknat i fastighetsboken,skall emellertid enligt förslaget ägaren alltid anses ha känt till det. Remissinstansernahar haft vissa erinringar mot den av kommittén föreslagna lösningen. RÅhänvisar till möjligheten att anknyta ansvarsövergången till äganderällsövergångenvarvid det skulle ankomma på överlåtaren att upplysa om ett eventuelltföreläggande och på förvärvaren att skaffa sig motsvarande kännedom.Underlätelse från någondera parten skulle då få rättsverkningar parternaemellan men inte inverka på del offentligrättsliga ansvaret för den ålagdaprestationen eller underlåtenheten. anser allföreläggandel bör gälla mot ny ägare sedan det inskrivits i fastighetsboken menatt det bör utredas om inte föreläggande skall kunna antecknas ifastighetsboken oavsett vem som för tillfället är lagfaren ägare tillfastigheten. Kammarrätten i förordar att del uttryckligen slås fastatt den lagfarne ägaren skall presumeras vara rätt ägare, eftersom det utifrånsett är denne som har den rättsliga dispositionen över en fastighet, och attvem som slutligen har att svara för ett utdömt vite eller en uppkommen kostnadmed anledning av verkställt tvångsutförande får avgöras i annan ordning. Prop.1984/85:96 35 sen i , i ,länsstyrelsernas organisationsnämnd, arbetarskyddsstyrelsen, ,och Föreningen -anseratt anteckningen i fastighetsboken bör vara avgörande för vitels övergång på nyägare. Några instanser - länsstyrelserna i och , JO,. , och Svenska hälsovårdstjänstemannaförbun-det- tillstyrker kommitténs förslag. I likhet med RÅ anser jag att principen bör vara att ettvitesföreläggande av det slag som är aktuellt nu övergår på ny ägare vidtidpunkten för äganderättens övergång. Av rättssäkerhetsskäl måste emellertidsom jag ser det en förutsättning för detta vara att vitesföreläggandetdessförinnan har antecknats i fastighets- eller tomträttsboken. För att blieffektiv bör denna lösning kompletteras med en ordning enligt vilkenanteckningar om vitesförelägganden för ägare till fastigheter eller innehavareav tomträtter i här avsedda fall skall göras i faslighels- resp. tomlrältsbokenoavsett om ägaren har sökt och erhållit lagfart eller inte. Några praktiska olägenheter bör inte vara förenade med ettsådant system. Den som köper en fastighet eller en tomträtt kommer ju normaltpå samma sätt som när del gäller andra gravationer att kunna förvissa sig omhuruvida ett vitesföreläggande beträffande fasligheten gäller. Bestämmelser iämnet bör inte lämpligen las upp i en generell lag utan införas i LPI,bostadssaneringslagen, hälsoskyddslagen och naturvårdslagen. Även om detframför allt är överlåtelser i form av försäljningar och gåvor som vållatpraktiska problem, ser jag ingen anledning att ta undan familjerättsliga fångfrån en sådan reglering. Jag återkommer i specialmotiveringen till den närmareutformningen. Jag vill påpeka att även jordförvärvslagen (1979: 230)innehåller en reglering som innebär att ett föreläggande gentemot en fasfighetsägareunder vissa förutsättningar blir gällande mot en ny ägare av fastigheten. Delär här fråga om förelägganden av lillståndsmyndigheten, dvs. lantbruksnämnd,lantbruksstyrelsen eller regeringen. På samma sätt som enligt LPI och de övrigatre författningar som har berörts i det föregående gäller emellertid ocksåenligt jordförvärvslagen att förelagt vite inte får verkan mot den nye ägarenmen att nytt vite får sältas ut för denne. Eftersom del här rör sig om fall dåförvärv av fast egendom för sin giltighet är beroende av särskilt tillstånd,föreligger på detta område knappast något praktiskt behov av en ordning enligtvilken även vitet kan bli gällande mot den nye ägaren. Nytt vite kan ju vidbehov sättas ut för denne i samband med att tillståndsfrågan prövas. har vidare föreslagit en allmän bestämmelseom att ägare eller innehavare av viss egeridom som i denna egenskap förelagts viteäven kan föreläggas att lämna nämnden uppgift om efterträdares namn och adress.En liknande regel med begränsad räckvidd finns f n. i 19 § Prop.1984/85:96 36 Några invändningar mot förslaget har inte förts framunder remissbehandlingen. Själv finner jag uppenbart att en sådan föreskrift imånga fall skulle vara ägnad att höja vilesinstitutets ' effektivitet. Någraölägenheter av att en sådan bestämmelse göres generell för hela vitesomrädetsynes inte kunna uppkomma. Jag förordar därför att en sådan regel förs in i dennya lagen. Mittförslag: Förfallet vite skall dömas ut av länsrätt, om annat inte är särskiltföreskrivet. Ansökan hos länsrätten görs av den myndighet som har förelagt vitet. Viteskommitténsförslag: Inom hälsoskydds- och byggnadslagstiftningens områden skall den nämndsom utfärdat vilesföreläggandet också kunna besluta om vites utdömande. Remissinstanserna:De flesta remissinstanserna har motsatt sig kommitténs förslag. Däremot harinstanserna olika uppfattningar om vilken myndighet - allmän domstol, länsrätteller länsstyrelse - som normalt skall besluta i frågor som rör utdömande avvite. Skälför mitt förslag: I fråga om de materiella vitena anses det ankomma på allmändomstol att besluta om vitets utdömande, när annat inte har föreskrivits.Någon uttrycklig regel i lag om detta finns dock inte. Iåtskilliga författningar finns emellertid bestämmelser om att den myndighetsom har förelagt vitet också får döma ut det eller att utdömandet ankommer på.annanförvaltningsmyndighet, vanligen länsstyrelse (se t. ex. SFS 1891:35 s. 1,1950:272, 1959:92, 1962:319, 1964:308, 1972:511, 1975: 1385, 1977:306, 1980: 11,1980: 1103 och 1982:713). På många områden har vidare länsrätterna tillagtsbefogenheten att döma ut viten som har förelagts av förvaltningsmyndigheter påansökan av vederbörande myndighet. Detta gäller i synnerhet på skatteområdet(se t. ex. SFS 1953:272, 1958:295, 1970:624 och 1979: 1152). Iflertalet fall är dock frågan om utdömande av materiella viten inte uttryckligenreglerad. Detta innebär som framgått att det ankommer på tingsrätt att prövafrågan. Talan i målet förs då av allmän åklagare, i allmänhet sedan denmyndighet som förelagt vilet hos åklagaren har begärt att denne skall föratalan i saken. Enligt 18 § lagen (1946:804) om införande av nyarättegångsbalken handläggs målet i samma ordning som ett bötes-mäl. I principgäller aU domstolen prövar om myndigheten har varit behörig att meddelaföreläggandet och om föreläggandel är lagligen grundat men inte om del harvarit sakligt befogat. Domstolen prövar också om 1984/85:96 37 föreläggandethar följts eller inte och, om den finner att så inte är fallet, om adressatenhar varit förhindrad att följa föreläggandet eller annars har någon giltigursäkt. Vidare prövas om ändamålet med vitet är förfallet. Domstolen anses hamöjlighet att efter en skälighetsprövning jämka det förfallna beloppet. menar attnuvarande ordning har många fördelar, frärnst genom att vitesärendet kommerunder behandling av en myndighet som inte har varit inkopplad påärendet och som kan tänkas lägga andra aspekter pä del. Mot det nuvarandesystemet talar emellertid enligt kommittén att, eftersom mål om utdömande avvite är relativt sällsynt förekommande, de allmänna domstolarna endast har enbegränsad erfarenhet av de regler som gäller inom den förvaltningsrätlsligalagstiftningen och som ligger till grund för vitesföreläggandet. Detta orsakar,menar kommittén, merarbete för den som skall handlägga vitesärendet och kanockså motverka enhetlighet i rättstillämpningen. är det framför allt från effektivitetssynpunkt men även medbeaktande av rättssäkerhetsaspekterna angeläget att vitesärendena handläggshos så få olika myndigheter som möjligt. Det finns därför starka skäl för attflytta över handläggningen av vites utdömandefråri åklagare och allmän domstoltill en förvaltningsmyndighet. Eftersom det är de kommunala nämnderna,länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna som i första hand rillämpar denmateriella lagstiftningen på hälsoskydds-och byggnadsomrädena, är det enligtkommittén lämpligt att även frågor om uttagande av vite prövas hos dessamyndigheter. Kommittén diskuterar olikaalternativ till lösning på frågan, däribland ett som innebär alt frågan om vitetsutdömande flyttas över från åklagare och allmän domstol tillförvaltningsdomstol. Den kommunala nämnden skulle då ansöka hos länsrätten omatt få vitet utdömt. Kommittén har emellertid stannat för att förorda ettalternativ som innebär att den kommunala nämnden själv får besluta om vitetsuttagande. Beslutsunderlaget skulle i stort sett överensstämma med det somnämnden använder vid begäran hos åklagarmyndigheten om vitets uttagande.Nämnden skall enligt förslaget inte ta ställning till om en person uppsåtligeneller av oaktsamhet har gjort sig skyldig till någon förseelse utan endastobjektivt bedöma om en viss åtgärd har vidtagits eller inte. Någon nedsättningav vitesbeloppet skall heller inte göras, om inte särskilda skäl föreligger. Avrättssäkerhetsskäl bör nämndens beslut kunna överklagas till domstol och detbör vara verkställbart först sedan del vunnit laga kraft. Som skäl för del föreslagnasystemet anför kommittén att man skulle få mer enhetliga regler för olika typerav tvångsmedel inom byggnads- och hälsoskyddslagstiftningens områden. Kommittéförslagethar tillstyrkts av och ytterligare ett par instanser,men i övrigt har remissinstanserna ställt sig genomgående kritiska tillförslaget i denna del. Framför allt har man anfört 1984/85:96 38 rättssäkerhetsskälmot det föreslagna förfarandet. Däremot är meningarna delade om hos vilkeninstans prövningen bör ligga. De flesta instanserna -bland dem ,, , , rättegångsutredningen, Sverigesadvokatsamfund och Föreningen - förordar att den nuvarandeordningen med prövning hos allmän domstol behälls. Flera instanser, bland demRÅ, och tingsrätter, kammartätten i , BRÅ ochSveriges domareförbund, anser emellertid att övervägande skäl talar för attflytta över prövningen till länsrätterna. .Somjagser det är det i och för sig inte osannolikt att en ordning enligt vilken denföreläggande myndigheten själv dömer ut vitet i vissa fall -dock långtifrånalla - skulle vara ägnad att öka effektiviteten i förfarandet. En sådan ordningskulle emellertid, som remissinstanserna har påpekat, medföra betydandenackdelar ur rättssäkerhetssynpunkt. Med hänsyn till alt materiella vitenibland kan avse betydande belopp är det enligt min mening uppenbart att ettvites utdömande måste föregås av en noggrann prövning, bl. a. från legalitetssynpunkter.Principiella skäl får anses tala mot en ordning enligt vilken denna prövningmera generellt skulle göras av den myndighet som har förelagt vitet. Dennamåste ju anses inta en molpartsställning gentemot den mot vilken föreläggandelhar riktats. Vi-teskommilténs förslag i denna del avser endast vissa typer avförelägganden som meddelas av byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd, medinte ens inom detta begränsade område anser jag den av kommittén förordadeordningen tillrådlig. Jag anser mig alltså inte kunna biträda kommitléförslaget. Närdet sedan gäller frågan om prövningen bör ligga kvar på de allmänna domstolarnaeller om den bör överflyttasjill länsrätterna kan olika synpunkter göra siggällande. Som argument för en överflyttning till länsrätterna av del storaflertalet mål om utdömande av vite har några remissinstanser åberopat altförvaltningsdomstolarna har större erfarenheter av sådana förvaltningsrätlsligafrågor som ofta aktualiseras i samband med att vite skall dömas ut. Deinstanser som har förordat alt nuvarande ordning behålls har å andra sidansärskilt pekat på de fördelar som anses ligga i alt allmän åklagare för talanom utdömande av vite. Därvid har särskilt hänvisats till att vitesmålen harstora likheter med bölesmål. Självanser jag det till en början klart alt såväl tingsrätterna som länsrätterna ioch för sig är lämpliga organ för handläggning av de mål som det här gäller.Den lösningen bör därför väljas som innebär att arbetskapaciteten hos deinblandade myndigheterna tas till vara pä bästa sätt. Avstor betydelse för bedömningen blir därvid om man anser att det innebärövervägande fördelar från rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkter attallmän åklagare har att föra talan om vitets utdömande. Den alternativa ordningsom närmast förtjänar övervägas och som också har förespråkats av fleraremissinstanser skulle innebära att talan i stället förs 1984/85:96 39 avden myndighet som har förelagt vitet. Sistnämnda ordning förekommer somframgått i en hel del fall. På ett speciellt område av intresse idet här sammanhanget byggnadslagstiftningens, se prop. 1975/76:164 s. 5758 -haren sådan lösning diskuterats men av skilda skäl inte ansetts böragenomföras. När det som är fråga om en generellt inriktad lagstiftning börfrågan emellertid bedömas förutsättningslöst. Vid en sådan bedömningfinner jag del till en början klart att rättssäkerhetsskäl inte kan åberopasmot en ordning som innebär att den ansvariga myndigheten i stället föråklagaren får till uppgift alt föra en fråga om utdömande av vite underdomstols prövning. Myndigheten har ju i de fall som diskuteras här tillagts denlångt viktigare och för den enskilde mera betydelsefulla frågan alt utformasjälva föreläggandet. I realiteten är det f. ö. redan nu fackmyndigheten sominitierar processen genom att anmäla frågan till åklagaren. Om myndigheten istället får uppgiften att göra ansökan hos domstol, synes detta inte vare sigfrån rättssäkerhets- eller resurssynpunkt i sak innebära någon avgörande skillnad. Vad särskilt angår vitensom förelagts av kommunala nämnder har i tidigare sammanhang (se den nyssnämndaprop. 1975/76: 164 s. 57-58) som ett ytterligare argument mot den nudiskuterade lösningen pekats på att utdömda viten tillfaller staten. Självanser jag inte denna invändning träffande. uppbärsju inte avnågra statsfinansiella skäl utan syftar till att framtvinga prestationer resp.säkerställa efterlevnaden av förbud på särskilda områden som olika myndigheteroch nämnder har till specialuppgift alt bevaka. När det gäller deeffektivitetssynpunkter som här gör sig gällande kan som rättegängsutredningenhar påpekat en fördel med den nuvarande ordningen sägas vara att åklagaren,enligt vad tillgänglig statistik utvisar, i praktiken sållar bort en del av deärenden som de olika förvaltningsmyndigheterna har anmält. I en del fall berorväl detta på att preskription hinner inträda, men det kan antas att det i vissutsträckning också gäller ärenden där åklagaren bedömer att en process om vitetsutdömande blir resultallös. Om man väljer en ordning enligt vilken åklagareninte längre skall föra talan, skulle därmed sannolikt domstolarna i en del fallbelastas med vad som kan vara onödiga processer. Mot delta står å andrasidan att åklagarväsendet f. n. är och kommer alt varasynnerligen arbetsbelastat. I praktiken upplevs inte sällan omgången viaåklagare från fackmyndigheters och kommunala nämnders sida som en flaskhals ide ärenden som det här gäller. Klart är också att ju fler myndigheter som blirinblandade i ett visst ärende om utdömande av vite, desto tarförfarandet. Det innebär uppenbarligen en rationalisering, om man kan minskaantalet myndigheter som har att la befallning med dessa ärenden. I detsammanhanget bör särskilt beaktas att åklagarna i praktiken får hämta in deuppgifter som behövs för talans utförande från den myndighet som förelagt vitet. Prop.1984/85:96 40 Jag kan inte se några avgörande olägenheter med att övergårill en ordning enligt vilken den myndighet som har förelagt vitet i flertaletfall också får uppgiften att föra talan om vitels utdömande. De vinster som manhärigenom skulle göra i fråga om att tillgodose kraven på snabbhet och därmed effekriviteli proceduren och att minska åklagarväsendets arbetsbörda är som jag ser det såstora att jag anser att den lösningen bör väljas. Om man alltså stannar för denna lösning när det gällerfrågan om vem som skall föra talan om vitets utdömande, kan naturligtvisfortfarande valet slå mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol somprövningsinstans. Med den angivna utgångspunkten ligger dock som jag serdet förvaltningsdomstolarna närmare till hands för flertalet rättsområden. Enfördel med den ordningen är också att förvaltningsdomstolarna - jag tänker dånärmast på överinstanserna - är mera förtrogna med de rättsområden somaktualiseras i målen. För länsrätternas del skulle den aktuella målgruppeninnebära en breddning av verksamhetsfältet som ligger helt i linje med deintentioner som låg till grund för dessa domstolars inrättande. Mina överväganden har sålunda lett mig till slutsatsen bör överge den nuvarande ordningen i vad denna innebär att frågor om utdömandeav vite, när annat inte är särskilt föreskrivet, handläggs av allmän domstol påtalan av allmän åklagare. 1 stället bör i den nya lagen införas en huvudregelav innebörd alt dessa frågor handläggs av länsrätt pä ansökan av den myndighetsom har förelagt vitet. Av vad jag förut har anfört följer alt uppgiften att göraansökan hos länsrätt somjag ser det inte bör förutsätta några nya resurser hosmyndigheter som det här gäller. I princip innebär den nya ordningen endast atten ansökan hos länsrätten skall göras i de fall dä tidigare anmälan gjorts tillåklagare. Jag avser dock att följa utvecklingen på detta område meduppmärksamhet. Denna lösning bör dock inte göras helt generell. I flerafall är det av olika skäl lämpligt att behålla den nuvarande ordningen attallmän domstol prövar frågor om utdömande av vite. Ett exempel erbjuder viten som föreläggs avkronofogdemyndighet enligt 2 kap. 15 § första stycket ulsökningsbalken. Sådanaviten utdöms enligt andra stycket i samma paragraf av tingsrätt på talan avåklagare eller kronofogdemyndigheten. a. med hänsyn till tingsrättensbefattning i övrigt med exekulionsmålen bör lämpligen denna ordning behållas. I konkurrenslagen (1982:729), marknadsföringslagen(1975:1418) och lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkorföreskrivs i fråga om viten som förelagts av ellernäringsfrihetsombudsmannen resp. konsumentombudsmannen att frågor om utdömandeprövas av allmän domstol pä talan av åklagare. Självfallet kan inte marknadsdomstolenåläggas att föra talan vid annan domstol om utdömande av vite som domstolen harförelagt. Jag föreslår i stället att talan i dessa mål förs av resp. konsumentombudsmanneneller den som annars har ansökt om förbudet eller åläggandet. Det aktuellarättsområdets särskilda karaktär bl. a. det förhållandet att vitets storlekbestäms också efter straffmätningsliknande principer - liksom det förhållandetatt talan enligt de aktuella författningarna ibland kan föras av enskild parttalar dock starkt för att behälla nuvarande system i vad det innebär att målenhandläggs av allmän domstol. I samma riktning talar att förhandlingar pågår medövriga nordiska länder om att fä till stånd inlernordiskl samarbete medverkställigheten av utdömda viten enligt marknadsrältsliga författningar. Medhänsyn till att man i och har böter som sanktion vid överträdelseav sådana författningar har man i dessa förhandlingar från dansk och norsksida lagt särskild vikt vid att ett vite som har förelagt försvensk del döms ut av allmän domstol och även i delta avseende företer enlikhet med böter. Genom beslut har till lagrådet remitteratsett förslag till en lag om avtalsvillkor mellan näringsidkare. Den nya lageninnebär att en näringsidkare som har ställt upp ett oskäligt villkor mot enannan näringsidkare kan av vid vite förbjudas att ifortsättningen använda villkoret i liknande fall. Ansökan om förbud får endastgöras av näringsidkare. Frågor om utdömande av vite skall enligt förslagetprövas av allmän domstol på talan av åklagare. Det är min avsikt att senareanmäla frågan om en ändring av delta lagförslag i linje med vad jag nu haranfört. En motsvarande lösning bör väljas i fråga om viten enligtlagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Ävenhär gäller nämligen att rättsområdet är av speciell karaktär.