prop · G803202 · 1984-12-31 00:00:00 — Jag tänker då inte bara på formligamuntliga förhandlingar. I viss utsträckning bör man också kunna tillgodosebehoven genom mera informella telefonkontakter och sammanträffanden mellan l.ex.föredraganden och den enskilde. I den nuvarande förvaltningslagen finns en regel om som vill lämna uppgifter muntligt i sitt ärende skall få tillfälle tilldet. Den regeln bör byggas ut. Behovet av muntliga inslag i handläggningen böri fortsättningen bedömas med särskild hänsyn till att det måste bli enklare förenskilda alt ha med myndigheterna att göra. Den nya lagen bör också reglera myndigheiernas möjligheleratt själva rätta felaktiga beslut. Här finns utrymme för avsevärdaförbättringar. En vanlig anledning lill alt ett beslut behöver rättastill är att det kommer fram nya omständigheter som myndigheten inte kände lillnär den fattade belutet. Förbiseenden eller rena felaktigheter från myndigheiernassida kan inte alllid undvikas i en så omfattande verksamhet som många myndigheterbedriver. Behovet att ändra orikliga beslut tillgodoses f. n. främstgenom prövning i högre instans efter överklagande. Om myndigheterna i ökadutsträckning själva rättar sina beslut, kan handläggningsiiderna förkortas ochförfaran-del förenklas och förbilligas lill gagn för både allmänheten ochmyndigheterna. Ett sådant förfarande kan också bidra lill att stärkamedborgarnas förtroende för myndigheterna. Den nya förvaltningslagen bör utformas så, attmyndigheterna själva skall kunna rätta också en del av sina överklagade beslut.För att sådana rättelser skall kunna göras snabbi och enkelt bör man överge dennuvarande ordningen att klaganden skall ge in sitt överklagande tillöverinstansen. 1 stället bör man föreskriva att klaganden skall vända sig tillden myndighet som har fattat beslutet. Lagen bör bli enkel, klar och kort. Detla är väsentligtinte minst med tanke på att den skall tillämpas av många tjänstemän av vilka del inte är jurister. För all underlätta tillämpningen bör man sä långtsom möjligt behålla lydelse och motiv lill sådana beslämmelser som förs överfrän den gamla lagen till den nya ulan ändring i sak. En ny serviceanda hos myndigheterna skapas naturligtvisinte huvudsakligen genom lagstiftning. Men den nya förvaltningslagen bör kunnabli en viktig utgångspunkt för det nytänkande och de fortsatta förändringar sombehövs ute hos myndigheterna. Lagen bör där användas som ett stöd vidutbildning och allilydpåverkan. Avsikten är att man från regeringskanslietssida tillsammans med () skall ståberedd att bistå myndigheterna med utbildningsmaterial och förslag till ulbildningsmelodik. 1984/85:202 29 En särskild fråga, som har samband med myndigheternasmöjligheter att själva rätta sina beslut, är vad myndigheterna skall göra närdet uppkommer misstanke om fel i ell personregister som förs med hjälp av ADB.Av erfarenhet vet man alt också uppenbara fel i sådana sammanhang kan varasvåra alt få rättade. Fel av det här slaget kan orsaka den enskilde betydandeölägenheter. Detta gäller inte minst när de registrerade uppgifterna harvidarebefordrats lill andra myndigheter. Felen måste därför rättas snabbt ocheffektivt. Regeringen har därför uppdragit åt dala- ochoffentlighetskommittén (Ju 1984:06) att undersöka hur man kan förbättramöjligheterna att rätta och förebygga spridning av oriktiga uppgifter i ADB-register.Kommittén skall utreda frågan om användningen av personnummer isamhället. För att snabbi få till stånd åtgärder har regeringendessutom uppdragit ål datainspektionen att utarbeta rekommendationer om vilkaåtgärder som myndigheterna bör vidta i dessa situationer. Inspektionen harredovisat uppdraget i en skrivelse . Rekommendationerna kommerinom kort att tillställas berörda myndigheter. 3.2 Färre och enklare regler Lagstiftning är ett av de viktigaste medlen för förändringoch förnyelse av samhället. Som framgår av del jag sade har lagstiftarenen betydelsefull roll också i arbetet med att förnya den offentliga sektorn. Det innebär inte att lagstiftning alltid är detlämpligaste medlet all styra samhällsutvecklingen, inte heller alt del alltidär ändamålsenligt med många och detaljrika regler. Jag anser att vi pååtskilliga områden har för många och krångliga detaljregler. Jag skall i del följande redovisa min syn på förhållandelmellan regering och myndighet i detta avseende (avsnitt 4) och också nämnaförhällandet myndighet-näringsliv. Jag kommer i ett senare avsnitt (6) ocksåall behandla förhållandel stat-kommun. Antalet regler i samhället har ökat under senare år.Ökningen gäller framför allt sådana regler som myndigheter under regeringenbeslutar. Detta illustreras av att myndigheterna beslutar ungefär tregånger så många författningar som och regeringen tillsammans. Ju mer invecklade reglerna blir - och ju flera de blir desto större är risken all de i onödan fördyrar verksamheten hos staten,kommunerna, företag och enskilda, desto störte är också risken att desammantagna blir så omfattande och oöverskådliga all de inte tillräckligtpåverkar dem de avser. Därför måste reglerna i samhället bli färre och enklare. Det sagda kan självklart inte tolkas så alt en regleringgenerellt är av ondo. regler i angelägna ämnen ger effektiva lösningar påintressekonflikter och leder lill enhetlighet, snabb handläggning ochrättssäkerhet. 1984/85:202 30 För detta ändamål förelade regeringen riksdagenen proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar ochråd, vilken antogs av (prop. 1983/84: 119, KU 25, rskr 245). Den följdessedan upp genom att regeringen beslutade vissa ändringar i författningssamlingsförordningen(1976: 725, omtryckt 1984: 212) om hur myndigheterna skall utforma sinaföreskrifter m. m. Ändringarna trädde i kraft . Programmet förregelförenkling sammanfattas på s. 26-28 i propositionen. Programmet innebär bl. a. att den översyn av befintliga bemyndigandensom har påbörjats i fullföljs. Också uppdrag till myndigheternaatt besluta anvisningar och allmänna råd ses över. Översynen sker områdesvis. Jag vill också nämna all enligtförfattningssamlingsförordningen varje myndighet fr.o.m. den 1 juli 1986fortlöpande skall föra en förteckning över sina författningar och allmänna råd.Förteckningen skall tillhandahållas allmänheten. Ett exemplar skall varje åröverlämnas lill regeringen i samband med myndighetens anslagsframställning. För att man skall bli av med kvarglömda och föråldraderegler har förteckningsskyldigheten kombinerats med en "stupstock".Stupstocken innebär att författningar och allmänna råd, som inte tas upp iförteckningen, upphör att gälla automatiskt. Ett område där översynen redan har kommit långt är delstatliga arbets-givarområdet. Här upphävde regeringen ett stort antal bemyndiganden.Samtidigt beslutade regeringen s.k. solnedgångsförordningar av innebörd altsådana regler på området, som myndigheter under regeringen har beslutat, upphöratt gälla , om de inte omprövas och förnyas(Regeringens förordningsmotiv 1984:7. SFS 1984:778-791). Tanken är att man påså sätl skall bli av med regler som inte längre behövs och alt regler som börbehållas skall förenklas så mycket som möjligt. Liknande översyner pågår påandra områden. En särskild roll i förenklingssträvandena spelar arbetetmed alt förenkla myndigheternas regelgivning gentemot näringslivet. Del arbetesom bedrivs inom den s. k. normgruppen (1 1983: H), formellt knuten till industridepartementet,ingår som ett viktigt led i den nya industripolitiken. Den syftar lill allskapa förutsättningar för en stabil och gynnsam miljö för industriell tillväxtoch förnyelse. Normgruppen har ombildals och fått ett förstärkt sekretariat. Regeringen har i ett beslut tidigare denna dag. påföredragning av industriministern, meddelat tilläggsbestämmelser förnormgruppen. Jag vill här helt kort erinra om huvuddragen i det sjupunktsprogramsom skall gälla för gruppens fortsatta arbete. Arbetet skall ha en bred ansats och omfatta samtligasamhällssektorer som har reglering som är av väsentlig betydelse förnäringslivet och dess utveckling. Mot den bakgrunden har alla myndigheter med normgivning 1984/85:202 31 gentemot näringslivet i årets budgetdirektiv uppmanats attredovisa pågående eller planerat förenklingsarbete. Inom ramen för den bredaansatsen bör dock koncentrerade insatser göras på vissa prioriterade områden.Vidare gäller för gruppen att både befintliga och nya regler berörs samt altreglerna skall bedömas i sitt konkreta sammanhang och praktiska tillämpning.Bl. a. kommer frågor om information och service från myndigheterna att härvidbli centrala. Arbetet skall vidare syfta lill att bl. a. efter exempel av nupågående frikommunförsök få till stånd försöksverksamhet där nya vägar söks föratt uppnå de syften för vilka regleringarna tillkommit. Ytleriigare en uppgiftför gruppen är att beakta behovet av incitament för myndigheterna. Enligl vadsom anges i tilläggsbestämmelserna är regeringen beredd att på försök förnågra myndigheter som lämnar förslag om förbättrad service lill näringslivetbeakta detta vid medelstilldelningen. 4 Regeringens förhållande till sina myndigheter 4.1Allmänna utgångspunkter Ett väl fungerande samspel mellan regeringen och dessmyndigheter utgör, liksom ett väl fungerande samspel med kommunerna ochlandstingskommunerna, en avgörande förutsättning för möjligheterna attutveckla den offentliga sektorn. De krav som ställs på statsmyndigheteroch kommuner att med begränsade resurser förbättra sin verksamhet och sinservice lill medborgarna förutsätter förändringar i detta samspel. De förändringarsom behöver göras i förhållande till de statliga myndigheterna ryms helt inomgällande konstitutionella rollfördelning mellan statsmakterna ochmyndigheterna. Till relationerna stat-kommun återkommer jag, som nämnts, i detföljande. Följandeförändringar är nödvändiga. Statsmakterna bör tydligare ange vad man förväntarsig att myndigheterna bör åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat.Myndigheterna bör ges ökad frihet och ökat eget ansvar genom minskaddetaljreglering och ökad ramstyrning genom uppställande av ekonomiska ramar.Rättssäkerheten för enskilda bör också fördjupas. Statsmakternaoch myndigheterna måste göra sina ställningstaganden så, alt de läcker längreperioder för att fä en bättre framförhållning och möjligheler till en stabil planeringav verksamheten. Delta bör också gälla de ralionaliseringsmäl som regering ochriksdag ställer upp för myndigheterna. 1 utvecklingsarbetet bör regeringensstabsorgan, främst () och statskontoret men ocksåstatens arbetsmarknadsnämnd (SAMN) m. fl., utnyttjas i ökad utsträckning. Därutöverbehöver regeringen använda sig av en mer aktiv utnämnings-politik vidrekrytering och tillsättning av myndighetschefer. Utbildningen av dessa börockså intensifieras. 1984/85:202 32 En förändring enligt dessa linjer knyter ett klararepolitiskt ansvar för verksamhetens inriktning till regeringen. Därigenom stärksden politiska demokratin. Den föreslagna inriktningen ger större utrymme förstatligt anställda pä alla nivåer att utnyttja sitt yrkeskunnande och ökarderas motivation. Därigenom kan service och effektivitet förbättras, 1 det följande kommer jag alt utveckla min syn på deprinciper jag nu presenterat. Därvid kommer jag också att gå in på olika slagav åtgärder som aktualiseras för att förändringar skall kunna genomföras. Jagavstår emellertid från alt i detalj precisera förslagen inom sådana områden därverksledningskommittén (C 1983:04) väntas lägga förslag . Jag har idessa frågor samrått med cheferna för justitie- och finansdepartementen. Minskad detaljreglering syftar lill att gehandlingsutrymme och möjlighet att utnyttja resurserna effektivare. Härigenomkan också effektiviteten förbättras i den styrning som bör vara kvar genom attreglerna blir lättare att överblicka och förmedla lill de myndigheter som skalltillämpa dem. Den ökade användningen av ramlagar har fört med siglångtgående bemyndiganden för myndigheterna alt utfärda föreskrifter. Ipraktiken har delta lett till alltför många myndighetsföreskrifter. Sedan längehar ett arbete bedrivits för att minska den statliga detaljregleringen avkommunerna och landstingskommunerna. har uppmärksamheten ävenriklats på myndigheternas reglering av näringslivet. Enligt min mening måste man klarare precisera och därmedbegränsa de bemyndiganden som ges myndigheterna via ramlagstiftning. En frågablir då hur detaljerade regeringens ställningstaganden bör vara. Hithörandefrågor ses över i liksom av verksledningskommittén. Jaghänvisar också lill vad som sägs i avsnitten Medborgaren i centrum ochFörhållandet stal kommun. Vid sidan av budgelregleringen och budgetprocessen skerstyrningen av de statliga myndigheterna via allmänna verkssladgan (1965:600,ändrad senast 1983:342), myndighelsinstruktioner, olika specialförfattningaroch enskilda regeringsbeslut liksom i vissa fall genom kollektivavtal. Denekonomiska styrningen sker främst via budgetanvisningar och regleringsbrev.Åtgärder har redan vidtagits för att minska den ekonomiadministra-liva, personaladminislralivaoch organisatoriska detaljregleringen av myndigheterna. Detaljregleringen i regleringsbreven har under senare åravsevärt minskats och myndigheterna har getts ökad frihet all disponera sinaekonomiska resurser. I den av regeringen fastställda budgethandboken finnsföreskrifter om regleringsbreven. De medger en ytleriigare frihet i medelsdis- 1984/85:202 33 positionen jämfört med tidigare praxis. Regeringen harinför /85 ökat, och överväger att fr. o. m. /86 ytteriigareöka, handlingsfriheten i användningen av anslagen. Också i fråga om den icke ekonomiska styrningen har detskett en utveckling mot färre detaljregler och färre beslut som behöverunderställas regeringens prövning. Detta gäller inte minst på det personaladministraiiva området. binds dock l.ex. myndigheternas internaorganisation i instruktioner, som därtill ofta knutils till ställningstagandeni . Organisation och rutiner binds dessutom avhandläggningsföreskrifter från regeringen. En sådan ordning försvårar för myndigheterna att utnyttjasina resurser flexibelt och begränsar möjligheten att förändra verksamhetenefter de krav som ställs på service och effektivitet. Jag avser att föreslå regeringen att hithörandefrågor och frågor i anslutning härtill, bl, a. utformningen av allmännaverksstadgan, behandlas av en särskild utredare. Direktiven för utredarenkommer att knytas lill de krav på myndigheternas arbete som är avsedda attredovisas i en ny förvaltningslag (jfr avsnitt 3.1). Ett viktigt skäl till denna utredning är också alt antaletregler av generell karaktär som riktar sig lill myndigheterna är utomordentligtstort. Antalet leder till oöverskådlighet och många av de regler som gällertorde i praktiken ha ingen eller mycket begränsad inverkan på myndigheterna.Sådan styrning som regeringen måste utöva riskerar därigenom att förlora istyrka och genomslagskrafl. 4.3 Aktivare styrning av verksamhetsinriktningen I stället för att styra genom att i detalj reglera myndigheiernasverksamhet, organisation och arbetsformer anser jag att regeringen på ett meraktivt sätt än tidigare bör ange vad myndigheterna skall åstadkomma och laklarare ställning lill sådana avvägningar som myndigheterna aktualiserar i sinaanslagsframställningar. I vissa fall kan det vara möjligt för regeringen altformulera konkreta mål medan del i andra fall får ges vägledning som merprecist än anger vilken inriktning en myndighet bör ge verksamhetenunder eller vilken förändring av inriktningen som myndighetenbör sträva efter. Naturligtvis bör de traditionella formerna för altöverbringa regeringens budskap till myndigheterna användas även för mer aklivstyrning. Det gäller särskilda direktiv för myndigheternasanslagsframställningar, regleringsbrev, instruktioner och andra författningar m.m.Därutöver bör i störte utsträckning än f. n. kontakter kunna las förerfarenhets- och informationsutbyte mellan departement och myndigheter. En mera precis bestämning av verksamhetsinriktningen imyndigheterna kräver i själva verket ett sådant mera aktivt samarbete mellanmyndighet 3 1984/85. Skr.1984/85:202 34 Nödvändiga detaljkunskaper omverksamhetens förutsättningar finns inte alltid i departementen. Jag förordar sålunda alt regeringens styrning avmyndigheterna utvecklas till både innehåll och former i syfte att förbättramöjligheterna för myndigheterna att leva upp till de skilda krav som ställs pådem. kommer att behandla hithörande frågor. Närresultatet av kommitténs arbete föreligger, finns del anledning att återkomma lilldessa frågor. 4.4 Ökad långsiktighet bättre uppföljning ochutvärdering En viktig förutsättning för att myndigheterna skall kunnauppfylla de krav som ställs pä dem är alt de får möjlighet till framförhållningi sin verksamhet. Jag anser därför att statsmakterna bör lägga fast de ekonomiskaförutsättningarna för myndigheternas verksamhet för mer än ett budgetår isänder. En utveckling mol ett mer långsiktigt synsätt vad gäller myndigheiernasekonomiska villkor har också skett . Detla har kommit tilluttryck i regeringens direktiv för myndigheternas anslagsframställningar. /87 kräver dessa direktiv alt myndigheterna redovisar en realresursminskning . Detta krav har sålunda nu ersatt kravelpå redovisning av en ettårig minskning . Det fleråriga alternativet har tidigare funnits som tilläggsalternalivtill det ettåriga. F.n. tillämpas flerårsalternativet för ett begränsat anlalmyndigheter. Jag menar att man måste gå vidare på denna väg och meraregelbundet lägga fast myndigheternas ekonomiska förutsättningar för l.ex. 1 ett sådant syslem skulle en mer genomgripande budgetprövningbehöva göras endast . Mellanliggande års budgetprövning får uppföljningskaraklär.Härigenom skulle vidare möjliggöras en mer djupgående analys av myndigheiernasnormgivnings- och tillsynsverksamhet m. m. samt de transfererings- ochbidragssystem som myndigheten administrerar. vilka krav en sådanordning ställer när det gäller myndigheiernas underlag för statsmakternas ställningstagandenoch hur statsmakternas beredning av budgetfrågorna skall kunna fördjupas. Redani det nuvarande systemet bör förbättringar göras vad gäller ålerföring avinformation om ekonomiska ulfall m. m. Ett uppdrag har därför lämnats till RRVsom redovisat förslag till förbättringar i denna fråga. Frågan om ökad långsiklighet vid budgetering avmyndighetsanslag utgör en vikiig del av verksledningskommilténs uppdrag. Regeringenbör ta ställning lill frågan om hur långsikliga system mer permanent skallutformas när denna kommittés arbele är avslutat. I årets finansplan saml i 1084/85:202 35 direktiven för myndigheternas anslagsframställningar förnästa budgetär har viktiga steg tagils mol en ökad långsiklighet. Del ärangeläget att få praktiska erfarenheter av olika tänkbara lösningar. Därför börett mindre antal myndigheter ges särskilda direktiv alt ta framett fördjupat underlag för regeringens ställningstagande inför nästa års budgetarbete.Ett förberedelsearbete härför pågår inom i nära kontakt med verksledningskommitién. En viktigfråga i detta sammanhang är möjligheterna att för förvaltningsanslag föra övermedel från ett budgetår till nästa. Ökade sådana möjligheter medger en merlångsiktig planering av resursförbrukningen. Uppdrag kommer attlämnas RRV alt komma med förslag lill åtgärder som ger ökade möjligheter allöverföra medel mellan budgetår. 4.5 Fortsatta effektivitets- och servicekrav Traditionella krav på insyn, rättssäkerhet och oväld måsteupprätthållas för statsmyndigheternas och kommunernas verksamhet. Endast om denoffentliga verksamheten bedrivs effektivt och om medborgarna dessutomges en god service, kan förtroendet för den offentliga sektorn bevaras ochutvecklas. Det blir naturligt alt föra in starkare effektivitets-ochservicekrav från statsmakternas sida i det syslem med treåriga budgetramar förmyndigheiernas förvaltningsanslag som jag redogjort för i det föregående. Närmare överväganden om hur det skall ske kan göras ianslutning lill den verksamhet som jag har redovisat och sedan verksledningskommilténsförslag prövats. Även beslutsprocessen för anskaffning och finansiering av ADB-investeringar,som statskontoret utrett på uppdrag av regeringen, är en effektivitetsfråga sombör kunna prövas närmare i anslutning till nämnda försöksverksamhet. Jag avser återkomma till regeringen om frågorsom rör användningen av ADB i statsförvaltningen. Även servicekraven påverksamheten och hur dessa skall komma lill uttryck bör kunna prövas i försöksverksamheten,där regeringen bör få möjlighet alt la mer preciserad ställning lillinriktningen av de verksamheter som berörs. Genom alt kraven pä effektivitet och produktivitet sälisin i ett längre perspektiv ges myndigheterna viktig stimulans att kritisktgranska sin verksamhet och alt omprioritera och ompröva den. Detta innebärnaturiigtvis också ett tryck pä au ha rationella rutiner för internadministration m. m. Statskontoret har fått i uppdrag attgenomföra en försöksverksamhet, där metoder att mäta och minska kostnaderna föriniernadministralionen prövas i ett större sammanhang ("INKA-projeklet").Underlag för överväganden i denna del kan bl. a. hämtas från detla projekt ochfrån produktiviietsstudierna inom den förut omnämnda expertgruppen för studieri offentlig ekonomi (). Skr.1984/85:202 36 När det gäller servicekraven på myndigheterna vill jagerinra om att jag har gett SIPU i uppdrag att hjälpa till med viss planering m.m. av åtgärder som syftar lill att förbättra myndigheternas service m. m. 1 detta sammanhang bör även nämnas alt RRV fått i uppdragatt belysa hur servicen kan förbättras i olika offentliga verksamheter utan attresursinsatsen ökas. 4.6 Förhållandet till affärsverken För affärsverkens del ställer statsmakterna upp konkretamål för lönsamhet och avkastning samt för servicenivåer, laxeutveckling, m.m. har för varje affärsverk uttalat de övergripandemålen för verksamheten. både och postverket gäller krav påriksläckning som en grundläggande utgångspunkt. En precisering av dessa frågor bör göras i anslutning tillverkens flerärs-planer. En ökad tyngdpunkt på effektivitets- och servicekraveni framtiden från statsmakternas sida kräver i sin tur en ökad uppmärksamhet päuppföljningsarbete och formerna för detta. De krav som regeringen ställer på affärsverken bör också itillämpliga delar gälla affärsverkens bolag. Det innebär att man behöverutveckla koncernbegreppet för affärsverken och deras bolag. Betydande olikheterfinns dock mellan affärsverken, vilket kan resultera i olika lösningar vadgäller styrning och kontroll. Till denna fråga återkommer jag i det följande. 4.7 Ökat utnyttjande av stabsorganen Minskad detaljreglering, ökade krav på uppföljning m.m.förutsätter engagemang även av regeringens stabsorgan. Jag anser därför att detär nödvändigt all knyta arbetet i stabsorganen närmare arbetet i regeringskanslietbl. a. för alt öka möjligheterna lill samordning av stabsorganens insatser isamband med den fördjupade budgelbehandlingen av myndigheternas verksamhet.Med stabsorgan syftar jag främst på RRV och statskontoret, men också påstatens arbetsgivarverk (SAV), SAMN och SIPU. a. behovet av ökad uppföljning och kontroll vid denförändrade styrningen gör det också angeläget att ge RR' en större roll i frågaom redovisningsrevisionen. Också i denna fråga kan väntas synpunkter ochförslag från verksledningskommittén. 4.8 Aktivare utnämningspolitik chefsutbildning Den förändring av relationen mellan statsmakterna ochmyndigheterna som jag nu har dragit upp riktlinjer för har en direkt återverkanpå myndigheternas ledningsfunktion. Mol denna bakgrund behöver åtgärder vidtasnär del gäller personalpolitiken i fråga om de högsta cheferna i slatsförvall- Skr.1984/85:202 37 Åtgärderna i fråga skall inriktas mot mera aktivainsatser vad avser såväl rekrytering och rörlighet som utveckling ochutbildning. Jag återkommer i ell senare avsnitt lill dessa frågor. 5 Arbetet inom de statliga myndigheterna