prop · G803185 · 1984-12-31 00:00:00 — Regeringenbereder tillfälle att la del av vad som har upptagits i bifogadeutdrag av regeringsprotokoll. Iskrivelsen ges en samlad redovisning av flyktingpolitik och desstillämpning med tonvikt . 1 1984/85. 1984/85:185 2 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , ,, , , , , , , , . (A 1980:4 - IPOK) föreslog isitt delbetänkande (SOU 1983:29) om invandringspolitiken att en samlad redovisningav flyktingpolitik överlämnas till . Redovisningenborde inbegripa såväl internationellt skydd och bistånd till flyktingarutanför som insatser i samband med flyktingmottagande i . Tillförslaget har regeringen anslutit sig och givit sitt bifall (prop.1983/84: 144, SfU 30, rskr 410). Efter samråd med chefen för utrikesdepartementetanhåller jag att få lämna följande redovisning avsedd att föreläggas riksdagen.Ärendet har beretts vid sammanträde med den flyk-tingpolitiska beredning somjag har tillkallat efter regeringens bemyndigande. Till beredningenssammansättning och uppgifter återkommer jag i det följande. Redovisningeninleds med en kort sammanfattning av grunderna för den svenskaflyktingpolitiken. Därefter följer en redogörelse för flyktingsituationen ivärlden och hur den har utvecklats . ()och andra organisationers verksamhet till förmån för flyktingarna redovisas medtonvikt på FN:s flyklingkommissarie () med exekutivkommitté, där Sverigedeltar aktivt. Även FN:s hjälpprogram för palestinaflyktingar (UNRWA) berörs.Svenska initiativ i internationella fora i flykting- och närliggande frågoråterges. Vidare anges några av de störte problem som det internationellasamfundet nu slår inför på flyktingområdet. Inom detta avsnitt lämnas slutligenen redovisning av det svenska biståndet till flyktingar utanförSverige. Engenomgång görs även av pågående internationellt samarbete på asylrättensområde. Vidare lämnas uppgifter om den organiserade överföring- 1984/85:185 3 en av flyktingar till liksom om den spontanainvandringen av asylsökande till och om praxis vid behandlingen av tillständsären-denrörande asylsökande. Slutligen ges uppgifter om de särskilda åtgärder somvidtas av samhället vid mottagandet av flyktingar i samt om frivillig repatrieringtill hemlandet. 2 Grunderna för den svenska flyktingpolitiken För att möta de enorma hjälpbehov som finns krävs att allastater på olika sätt bidrar. har strävat efter attuppfylla sin del av ansvaret för världens flyktingproblem. Sverigesflyktingpolitik består i huvudsak av följande element: - agerande i FN och andra internationella fora för attmotverka och lösa internationella konflikter och för upprätthållandet av de mänskliga rättig heterna, - ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, enskilda och andraorganisatio ner för flyktingarbete utanför , -aktiva insatser, främst i samarbete med UNHCR, föröverföring till och omhändertagande här av flyktingar, som behöver ensäker tillflyktsort undan förföljelse, - en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger flyktingarett starkare skydd än vad stadgar, - mellanstatligt samarbete, bl. a. på traktatområdel, isyfte att stärka flyk tingarnas iniernalionella rättsliga skydd samt verka för en internationell ansvarsfördelning, - sociala och andra insatser för flyktingarna i detsvenska samhället, som syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta här (inkl. familjeåterförening), - stöd till frivillig repatriering frän . Dessa grundläggande principer för den samlade svenskaflyktingpolitiken angavs i den ovan nämnda propositionen om invandrings- ochflyktingpolitiken, och de har bekräftats av . I del följanderedovisas bl. a. den praktiska tillämpningen av dessa principer med tonvikt påår 1984. 3 Flyktingsituationen i världen och agerande Enligt FN: s beräkningar finns f n. ca 12 miljonerflyktingar i världen. Det stora flertalet befinner sig i fatliga länder ochderas fiyktingsituation är i huvudsak ett resultat av politiska och andrakonflikter . Den internationellauppmärksamheten kring flyktingarna har ökat väsentligt under denna tid.Världssamfundet har mångdubblat sina bidrag till flyktingbiståndet och ettbetydande antal flyktingar har 1984/85:185 4 tagits emot i västväriden. Den tyngsta bördan falleremellertid på de s.k. första asylländerna i tredje världen, som har tagit emotdet stora flertalet av världens flyktingar. Flera av dessa länder tillhör deallra fattigaste. Flyktingrörelsernaunder och var exceptionellt stora. En av destörsta flyktingströmmarna någonsin uppstod i samband med delning år1971, då 10 miljoner östpakistaner flydde till . Dessa kunde emellertidsnart repatrieras. Frän mitten av har över en miljon människor flyttfrän länderna i , de flesta i hopp om placering i västväriden. Utflyttningenfrån har minskat betydligt pä senare tid men fortsätter under delvisordnade former. 1 finns ca 170000 flyktingar, främst från Kampu-cheaoch , och ett mindre antal frän . Flertalet befinner sig i läger iThailand medan mindre grupper finns i , , ochIndonesien. Nämnas bör även de ca 220000 kampucheaner som vistas under flyktingliknandeförhållanden i gränsområdet mot . För dessa människors försörjningansvarar en särskild organisation, UNBRO (United Nations Börder ReliefOperations). Sedan år1979 har flyktingproblemen i i stor utsträckning varil koncentreradetill , som är det enskilda land som har det största antaletflyktingar. Över tre miljoner afghaner har kommit över gränsen till Pakistansedan år 1979. Dessa flyktingar har i viss mån kunnat bidra till sin egenförsörjning, delvis genom insatser av internationella arbetsorganisationen() och . En stor mängd boskap har förts in av flyktingarna,vilket hjälper dem ekonomiskt men innebär stora miljöproblem där de slår signed. Ylteriigare ca 1,8 miljoner afghaner har tagit sin tillflykt till . Repatrieringtill , när det politiska läget tillåter, anses vara den pä sikt endarealistiska lösningen på detta flyktingproblem. Krigetmellan och har kraftigt förvärrat situationen i en redan tidigarehårt flyktingdrabbad region. Den största flyktinggruppen i ärfortfarande palestinaflyktingarna som enligt UNRWA uppgår till ca 2 miljoner.Det palestinska flyktingproblemei, som uppstod i samband med de stridighetersom följde efter staten bildande , är det äldsta av akuta flykiingproblem.En fjärde flyktinggeneralion börjar nu växa upp. UNRWA, somf n. leds av svensken , upprättades för att bistå depalestinska flyktingarna med oundgängliga förnödenheter och samhällsservice.Sedan dess har nya flyktingskaror tillkommit, framför allt efter junikrigetmellan och arabstaterna är 1967. Del höga födelsetalet har därtill gjortatt denna flyktinggrupp, som är uppgick till en halv miljon, är fyragånger så stor. har det största antalet palestinska flyktingar, ca750000. Övriga finns på och i , och . Någonlösning på detta flyktingproblem kan inte skymtas så länge konflikten mellanIsrael och arabländerna består. Skr.1984/85:185 5 UNRWA har alltsedan starten haft stora problem med attinsamla erforderliga resurser och nedskärningar av budgeterad verksamhet hardärför blivit regel. har UNRWA: s insamlade medeluppgått till ca 180 milj. dollar per är, trots allt en väsentlig ökning jämförtmed . ligger pä tredje plats bland UNRWA: s bidragsländerefter och . De antalsmässigtstörsta flyktingproblemen i världen finns emellertid i . Mot slutet av 1970-talelnådde flyktingproblemen i allt större omfattning. Antalet flyktingar ochhemlösa på denna kontinent uppskattas till drygt fyra miljoner. Av dessaär ca en tredjedel etiopier, som av en rad olika skäl vistas i grannländerna.Strider i som pågätt sedan är 1977 har drivit stora skaroröver gränsen till . I norr har konflikterna i och Tigray, ikombination med svår torka i området, lett till att ett stort antal människorhar flytt, främst till . Ett mindre antal flyktingar har tagits emot av Djibouti.En del av dessa har återvänt till . Flyktingarna i södra , ca 230000, kommer främst frånNamibia, och och är spridda över många länder i området. Ävenom antalet flyktingar i denna region är lägre än pä t. ex. och iSudan, kan situationen för den enskilde flyktingen vara särskilt kritisk pägrund av de starka politiska motsättningar som råder i regionen. Andraafrikanska länder som hyser mycket stora flyktinggrupper är , ,och . I finns drygt 340000 flyktingar, varavdrygt hälften har tagits emot av . En stor del av dessa kommer från ElSalvador och har vislats i . Även i finns mångaflyktingar från . har bortåt 50000 flyktingar frånGuatemala slagit sig ned i södra . Utvecklingen i ställerkrav på omfattande nödhjälpsinsatser för ett ökande antal flyktingar ochhemlösa. Av sin växande budget för regionen försöker UNHCR att avsätta enstörre andel för självförsörjningsprojekt. För att öka säkerheten förflyktingarna försöker man också, närhelst möjligt, att flytta dessa längre bortfrån de oroliga gränsområdena. förstärktes den svenska ambassaden iMexico City med en tjänsteman som har till uppgift att bevaka katastrof- ochflyktingfrågor i . I har antalet flyktingar minskat på senare år.Demokratiseringsprocessen i bl. a. , och har letttill att f d. flyktingar börjat återvända. Frivillig repatriering har ävenförekommit till andra länder i regionen såsom , och Chile.Sedan belägringstillstånd infördes i har antaletflyktingar därifrån åter ökat som emellertid strömmen av återvändandefortsätter. Vad gäller har antalet asylsökande dit ökat,bl.a. frän och det karibiska området. I beräknas nu bo ca en Skr.1984/85:185 6 miljon människor med flyktingstatus och i 400000.Flertalet av dessa flyktingar kommer från och . Australienhar tagit emot drygt .300000 flyktingar. För del är invandringen av östeuropeiskaflyktingar fortfarande betydande, men ett allt större antal flyktingar kommerfrån . Enligt UNHCR: s statistik finns ca 600000flyktingar i , varav merparten i (160000), (140000) och (115 000). Enligt denna statistik bor43000 flyktingar i , vilket motsvarar av dem som har flyktingstatusi . 1 genomsnitt går det 1 flykting pä ca 300 invånare i , motI på 30 i många . Antalet asylsökande i uppgick till ca80000. noterades en ökning till ca 100000. Av dessa mottogs ca37000 i , ca 22000 i , ca 7 000 vardera iSchweiz, och , ca 4 000 i och ca 3000 vardera iBelgien och . Flertalet av de asylsökande kommer fränutomeuropeiska länder, bl. a. länder i och . FN: s fiyktingdefiniiion Enligt FN: s flyktingkonvention av årsprotokoll är den att betrakta som flykting som inte kan återvända till sittland av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet,politisk eller religiös åskådning. Flyktingbegreppet har emellertid pä detinternationella planet ofta kommit att omfatta även människor som avandra skäl, exempelvis interna strider, tvingats lämna sitt land och sombefinner sig i en flyktingliknande situation. Denna typ av flyktingsituationhar varit särskilt vanlig i . Ett aktuellt exempel härpå kan just nubevittnas i där inbördesstrider, i kombination med långvarig torka,gör att stora skaror söker sig till grannländerna, främst till Sudan.Organisationen för afrikansk enhet (OAU) har antagit sin egenflyktingkonvention () som tar hänsyn till förhållandena på den egnakontinenten. Som flykting räknas enligt denna konvention även människor somlämnat sitt land på grund av extern aggression, ockupation, utländsk dominanseller händelser som allvariigt stört den allmänna ordningen. Denna konventionär allmänt tillämpad i det internationella flyktingarbetet i . Det är ofta svårt att få fram korrekta uppgifter omantalet flyktingar i ett område. Befolkningsstatistik saknas eller ärotillförlitlig på många häll i utvecklingsländerna. 1 det kaos som ofta uppståri en massflyktingsituation kan registreringen - när den alls fungerar - blibristfällig. kan det finnas starka motiv, ekonomiska och/ellerpolitiska, för berörda att vilja överdriva eller underskatta antaletflyktingar. Ofta förekommer därför två slags uppgifter: dels det av värdlandetuppgivna antalet (UNHCR skall enligt sina stadgar inhämta information omantalet flyktingar hos värdlandet), dels det antal som enligthjälporganisationer pä platsen är i Skr.1984/85: 185 7 behov av bistånd. Man bör hålla i minnet att flyktingarofta tas om hand av släktingar eller stamfränder på andra sidan gränsen. Mängaav dessa registreras aldrig som flyklinpar och gör kanske heller aldriganspråk pä värdlandets eller utifrån kommande hjälp, De snabba skiftningarna i världens flyktingproblem som harägt rum under har även påverkat inriktningen av UNHCR: sarbete. När UNHCR inledde sin verksamhet är 1951, med ett mandat på tre är, vardet för att finna nya hem för tiotals miljoner flyktingar i efter andravärldskriget. Det europeiska flyktingproblemet kunde emellertid i huvudsak lösasinom . har nya flyktinggrupper tillkommit och UNHCR: smandat förlängts i taget. UNHCR har fått vidgadearbetsuppgifter, bl. a. genom resolutioner i FN: s generalförsamling. Flertaletav dessa har uppmanat till ökade insatser för flyktingar och hemlösa i ,som tvingats lämna sitt land. UNHCR hardärmed kommit att axla ett biståndsansvar för stora grupper nödlidandemänniskor som inte kan betecknas som flyktingar enligt FN: sflyktingkonvention. faller dessa grupper även utanför OAU: sflyktingkonvention. UNHCR är emellertid ofta den organisation som är bästrustad - och bäst representerad pä platsen - för att ta hand om plötsligainflöden av människor, oavsett grundorsakerna härtill. En individuell flyktingprövningvore för övrigt omöjlig att genomföra vid en massflyktingsituation. Oftasthandlar det om att rädda livet pä utblottade och svårt medtagna människor,åtminstone i ett inledningsskede. 1 deninternationella flyktingverksamheten eftersträvas s.k, bestående lösningar. Enbestående lösning anses ha uppnätts t. ex. när flyktingarna i ett förstaasylland - eller de som återvänt till ursprungslandet - uppnått samma standardoch grad av självförsörjning som den bofasta befolkningen i området. I börjanav 1970-talct hade UNHCR möjlighet att använda av sina samladeresurser till insatser med denna inriktning. Denna siffra sjönk drastiskt isamband med de många samtidiga flyktingkatastroferna kring . Ett par årsenare kunde äter bestående lösningar ges viss prioritet medan den senasteutvecklingen ånyo nödvändiggör att en växande andel går till katastrofinsatser. Man brukar tala om tre möjliga lösningar på ettflyktingproblem: - Frivillig repatrieringtill ursprungslandet anses allmänt vara den bästa lösningen, om förutsättningarhärför finns eller kan skapas. Om ursprungslandet är ett utvecklingsland krävsofta stimulansåtgärder för att de återvändande skall kunna försörja sig vidhemkomsten. UNHCR har pä senare tid haft viss framgång när det gäller frivilligrepatriering, främst i . - Där frivillig repatrieringinte är möjlig söker man skapa möjligheter till 1984/85:185 8 självförsörjningför flyktingarna i det första asyllandet som ett steg mot integration medlokalbefolkningen. Sådan integration kan vara jämförelsevis enkel attgenomföra i ett grannland på grund av likartade språk, kulturmönster ochlevnadsbetingelser. Vid regional integration anses vidare möjligheterna till repatrieringi en framtid vara större än efter omplacering i ett ofta avlägset, tredjeland. -Näräven regional integration visar sig ogenomförbar, återstår endast omplacering itredje land. För t. ex. det stora fiertalel indokinesiska flyktingar har dennalösning ansetts vara den enda möjliga. Pä senare tid har emellertid flera av destörte mottagarländerna minskat antalet platser och infört striktare kriterierför flyktingskap. Omplacering i tredje land vid massflyktingsituationer har somen följd härav blivit mindre vanlig. Del anses därför angeläget att tillse atttillgängliga platser kommer sådana flyktingar tillgodo som bäst behöver enfristad, dvs. flyktingar vilkas personliga säkerhet är hotad. Sverigei det internationella fiyktingsamarhetet Sverigeföljer noga utvecklingen på flyktingområdet och har lämnatomfattande stöd till flyktingarnas skydd och bistånd. Snabba förändringar iflyktingströmmarna på olika håll i världen har nödvändiggjort flexibilitet ibiståndsformerna och hög beredskap inför nya flyktingsituationer. Vad gällerdet internationella asylrättsliga samarbetet har utvidgat sinakontakter med berörda organisationer och andra stater bl. a. i syfte att verkaför en bättre ansvarsfördelning när det gäller flyktingproblemen. Särskilt harsamarbetet med UNHCR utvidgats. Sedan behandladeflyktingpolitiken har även samordningen av flyktingfrågorna inomregeringskansliet och mellan berörda svenska myndigheter hemma och i utlandetförstärkts. Jag kommer att i det följande redovisa vissa internationellainitiativ där bl. a. aktivt har medverkat. Enfråga som har fått ökad uppmärksamhet i det internationella samarbetet är attflyktingsituationer har en tendens att permanentas, i synnerhet i u-länderna.Det är inte ovanligt att flyktingar vistas ulan någonlösning i sikte. De blir därmed långvarigt beroende av de hjälpinsatser som FN-organoch andra organisationer kan förmedla. På många häll pågår samtidigtutvecklingsprogram för landets egen befolkning, som ofta har ungefär sammahjälpbehov som flyktingarna. har därför tanken pä integration av flyktinghjälpoch utvecklingsbistånd börjat ta form. På svenskt initiativ hölls i augusti 1983ett expertmöte som syftade till att undersöka förutsättningarna för en sådanintegration. Man nådde då samförstånd om att organisationer inriktade påutvecklingssamarbete inom och utom FN-systemel borde uppmuntras till att taöver programmen från UNHCR när den akuta flyktingsituationen är avhjälpt.Flyktingprogram- Skr.1984/85:185 9 men skulle därmed kunna trappas ned och UNHCR; sresurser koncentreras till de mer akuta flyktingbehoven. Härigenom skulle beståendelösningar - eller åtminstone viss självförsörjning - uppnås på eti siiti somockså skulle kunna innebära ett resurstillskott for värdlandei. UNHCR harinlett samarbete med denna inriktning med och Värius-banken ochförhandlingar pågår med andra tänkbara organ. Ett viktigt steg mot bestående lösningar logs i sambandmed den andra flyktingkonferensen för , ICARA II, som hölls iGeneve. Konferensen syftade bl. a. till att samla resurser, såväl till UNHCR: sflyktingprogram som till värdländernas infrastruktur, vilket skulle underlättafortsatt omhändertagande av flyktingarna. Vid konferensen nåddes samförstånd omatt flyktingarbetet i ökande grad måste integreras i utvecklingssamarbetet i flyktingdrabbaderegioner. Härför erfordrades nya ic-surser så alt varken pågående flykting-eller biståndsarbete får vidkännas inskränkningar. En deklaration och etthandlingsprogram som närmare anger förutsättningar och riktlinjer för ensamordning av olika biståndsformer antogs. 1 det svenska generaldebattsinlägget välkomnade jag dessanya rikt linjer, som mer än tidigare tog fasta pä bestående lösningar. Jagerinrade vidare om att flertalet flyktingar i var offer för militärakonflikter, vilket lade ett stort ansvar på berörda länder. Vidare framfördejag legeringens oro över att tvångsmässig utväxling av flyktingar förekommitmellan stater i . Den nya situationen i södraAfrika ingav farhågor och UNHCR uppmanades att vid behov öka sin närvaro iområdet. Resultatet av konferensen får betraktas som gott även omden irae inbringade några större, tidigare oanmälda ekonomiska bidrag. Att ävendu afrikanska staterna var tillfredsställda torde bero på att de ansåg sig hafatt igång en process för att söka avhjälpa problemen. Stor vikt måstedärför läggas vid uppföljningen av konferensen. I en första omgång har givarlandskretsenuppmanats redovisa till FN:s generalsekreterare vilka åtgärder som vidtagitsför att tillmötesgå de framställningar som gjordes under ICARA II. Uppföljningen samordnas nu av UNDP (FN:sutvecklingsprogram) och UNHCR. Svensk flyktingpolitik pä det internationella planetkommer främst till uttryck inom UNHCR: s exekutivkommitté, där ärmedlem sedan den upprättades . innehade genom ambassadör ordförandeskapet i exekutivkommittén - . Vidårsmötet framfördes den oro över attkränkningar av internationell flyktingrätt fortsatte och även tilllog iomfattning på sina håll. En annan oroande utveckling var att nya grupper migrantersökte komma i åtnjutande av flyktingbehandling genom vilseledande metoder. Detvore tragiskt om denna utveckling ledde till en mer restriktiv behandling avflyktingar. Framsteg som gjorts i frågan om flyk-tl 1984/85. 1984/85:185 10 tinghjälpoch utvecklingsbistånd välkomnades. De hade bidragit till det goda resultatetvid ICARA 11. uttalade tillfredsställelse över att en ökande andel av UNHCR:s resurser gått till bestående lösningar för flyktingar och underströk viktenav att beredskapen för eventuellt nya strömmar förblev hög. Svårigheter varvidare förbundna med frivillig repatriering så länge förbindelserna var brutnamellan ursprungs- och första asyllandet. Ansvarskännande regeringar bordedärför bistå flyktingkommissarien genom att, närhelst möjligt, främja endialog mellan berörda länder. UNHCR:s verksamhet behandlas i . 1 det svenskaanförandet vid den 39: e generalförsamlingen konstaterade jagatt flyktingfrågorna blivit allt mer komplicerade och svårlösta.Det började bli allt svårare att skilja mellan flyktingar och nya grupper avasylsökande, som egentligen vore att betrakta som ekonomiska migranter. Jagvälkomnade därtorde konsultationer som flyktingkommissarien planerade hålla imaj 1985 för att diskutera bl. a. denna fråga. Jag tog också särskilt uppsituationen för flyktingarna undan konflikterna i , ,, och södra . ÄvenUNRWA: s verksamhet är ett stående inslag på generalförsamlingens dagordning.Vid dess 39: e möte underströk ambassadör : s stabiliseranderoll i hela . Han uttalade vidare bekymmer över UNRWA: s fortsattkritiska finansiella situation och efterlyste en plan som kunde säkerställa UNRWA:s finansiering . 1 samband härmed borde en mera rättvis fördelning av deekonomiska bördorna mellan länderna eftersträvas. Det underslröks att Sverigeskulle fortsätta att ge betydande bidrag till UNRWA. Ökaduppmärksamhet har riktats mot flyktingströmmarnasgrundorsaker. Pä västtyskt initiativ beslöt generalförsamlingen atttillsätta en expertgrupp med uppgift att utforma rekommendationer tillinternationellt samarbete för att förhindra nya flyktingströmmar. Någrakonkreta resultat har ännu inte uppnåtts, vilket huvudsakligen beror på att FN:s medlemsländer har olika uppfattningar om vilka faktorer som föranlederflyktingströmmar. Förreflyktingkommissarien, , lade fram en rapport ommänskliga rättigheter och massflyktingströmmar inför FN:s kommission förmänskliga rättigheter. Han betonade vikten av att utvecklingshjälp ges sådaninriktning att utflöde av flyktingar motverkas. Han framhöll attframgång härvidlag var beroende av de berörda ländernas egna prioriteringar. Väridssamfundetsarbete för att främja de mänskliga rättigheterna är direkt ägnade att förhindraatt situationer uppstår som resulterar i flyktingar och hemlösa. Om FN: instrument för mänskliga rättigheter efterlevdes av samtliga stater,skulle flyktingproblemen självfallet kraftigt reduceras. Verkligheten äremellertid den att endast en minoritet av värl- 1984/85:185 II dens länder kan sägas respektera de mänskligarättigheterna. Det är därför av största vikt att söka förmå fler av världensregeringar att respektera dessa rättigheter, inte bara de medborgerliga ochpolitiska, utan även de ekonomiska, sociala och kulturella. verkaraktivt i flera olika fora för bättre respekt för de mänskliga rättigheterna påalla dessa områden. 1 detta sammanhang kan bl. a. nämnas att var en avinitiativtagarna till den konvention mot tortyr som antogs av FN:sgeneralförsamling . Sverigestöder vidare UNHCR: s verksamhet och flyktingarnas sak genom att hosvederbörande regeringar påtala brott mot och överträdelser av internationellaflyktinginstrument och allmänt vedertagna humanitära principer.Framställningar och viljeyttringar av detta slag görs även tillsammans medandra länder, t. ex. de nordiska.