prop · G803213 · 1984-12-31 00:00:00 — Flertaletärenden klarades av genom att företagen eller organisationerna inför KOfrivilligt utfäsle sig att ändra marknadsföringen eller avtalsvillkoren.Vidare uttalades all KO utfärdade allmänna riktlinjer rörande marknadsföringoch att svarade för det producenlpåverkande arbetet i övrigt,såsom i fråga om produktutveckling och produktinformation, till nytta förkonsumenterna. Här kan inskjutas att det i samband med allkonsumentverket inrättades diskuterades huruvida verket skulle utrustasmed formella befogenheter att vidta tvingande åtgärder gentemot producenterna(prop. 1972:33, NU 1972:40. rskr 1972:225). Föredraganden framhöll därvid attdet var naturligt att i första hand försöka åstadkomma resultat genomfrivilligt samarbete med producenterna i obundna former. Vid tillkomsten av MFL uttalades vidare attsamarbetet mellan det dåvarande och företagen tagil olikaformer. hade brister hos enskilda produkter föranlett verket att ta uppöverläggningar med berörda företagare. 1 andra fall hade diskussioner förtsmed företrädare för hela branscher. Av särskilt intresse bedömdes de riktlinjervara som utfärdade rörande produktutformning och produktinformation.1 riktlinjerna, angavs del, lämnade verket rekommendationer som innehöllsådana krav som verkei efter samråd med branschen hade funnit att man bordeställa inom området i fräga. Som förut har berörts innebar tillkomsten av MFLatt möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder mot bristfällig information ochsaluhållande av farliga eller otjänliga produkter infördes. De riktlinjer somKO och tidigare hade utfärdat var ju i sig inte rättsligtbindande för näringsidkarna utan ett uttryck för myndigheiernas uppfattning omhur företagen borde uppträda pä marknaden. Som har omnämnts kunde det dockfinnas inslag som hade prövats av MD. Vid utformningen av MFL beaktades särskilt de godaerfarenheterna av utrednings- och förhandlingsverksamheten. Man ansåg att detfanns all anledning alt värna om de fördelar som även i fortsäitningen stod attvinna inom ramen för en förhandlingsverksamhet i obundna former. Det angavs(prop. 1975/76:34 s. 94 f.) som en grundtanke att myndigheterna visseriigenmåste ha möjlighet till tvängsvisa ingrepp men att de önskvärda förändringarnaav företagens beteenden sä långt möjligt borde genomföras på grundval avfrivilliga åtaganden frän företagens sida. Såsom en ytterligare princip angavs altkonsumentpolitiken skall bedrivas i en decentraliserad ekonomi, där besluten omproduktion och konsumtion fattas av ett stort antal individer under starktskiftande förutsättningar. I denna marknadsekonomi måste ansvaret förproduktutveck- ling och marknadsföring i första hand ligga hos deenskilda förelagen. De närmare formerna för de konsumentpolitiska organensarbete med att påverka producenterna måste allmänt bestämmas mot bakgrund avdetta. 1 fråga om den tekniska utformningen av tvingande bestämmelser rörandeproduktinformation och produktsäkerhet förelåg vid lagstiftningsarbetet år1975 bl. a. ett utredningsförslag som innebar en ramlagstiftning med befogenhetför en viss myndighet att utfärda detaljerade föreskrifter som sanktioneradesmed straff. En sådan ordning bedömdes (prop. 1975/76: 34 s, 106 f.) dock varaförenad med olägenheter när det gäller det vida området som utgörs avkonsumentprodukter i stort. Statsmakternas slutsats blev i stället att den nyalagstiftningen borde byggas upp efter mönster av generalklausulen omotillbörlig marknadsföring, dvs. med formell normbildning först i MD genomvitesbeslul i enskilda ärenden. Slutsatsen byggde pä förutsättningen attresultat i allmänhet kan åstadkommas genom frivilliga överenskommelser ochutfärdande av riktlinjer. Genom den valda formen och dess nu angivna förutsättningargrundades de nya bestämmelserna på att icke-bindande riktlinjer m.m. också ifortsättningen skulle vara ett av de främsta medlen för samhällets producentpäverkan.Riktlinjerna skulle beakta behovet av vägledning för näringslivet i fråga omtillämpningen av generalklausulerna rörande information och produktsäkerhet.Den valda lösningen byggde på att de fall som skulle komma under MD:s prövningofta borde bli sådana där ett företag inte följt riktlinjer som KOV lämnat förett visst område och som ju inte är bindande. Utgångspunkten var därvid att demeddelade riktlinjerna normalt ligger till grund för MD:s bedömning. Avgörandetskulle dock ankomma på domstolen. Det är riktigt då det i RLK:s direktiv uttalas att den nuangivna ordningen kan sägas vara okonventionell, jämfört med den vanligatekniken för näringsrättslig reglering. De ansvariga organen lämnas ettbetydande mått av frihet att själva fastställa vilka former avproducentpäverkan som bäst gagnar lagstiftningens syften samt vilka medel somär lämpligast för alt genomdriva angelägna krav. För de närmare överväganden som har skett vid valet avdenna lösning får jag hänvisa till vad som i övrigt sägs i prop. 1975/76: 34med förslag till marknadsföringslag, m.m. (s. 95 ff.). Jag vill här endasterinra om vissa uttalanden rörande riktlinjernas utformning och förekomst.Föredraganden anförde bl. a, att detaljerade riktlinjer ställde höga krav påmyndigheternas utredningsresurser. Med de resurser som inom överskådlig tidkunde slå till buds för del konsumenlpoliliska arbetet torde det inte varamöjligt att annat än i undantagsfall utfärda anvisningar som innehöll meradetaljerade krav på företagens marknadsföring. Vidare uttalades att detaljeradekrav kunde komma i konftikt med uppfattningen att ansvaret förproduktutveckling och produktinformation i första hand mäste åvila företagensjälva. Det torde i normalfallet inte heller vara möjligt för myndighe- Prop.1984/85:213 14 terna att förutse och beakta alla de olika situationer,som kunde uppstå i anslutning till utveckling och marknadsföring av en produkt.Bedömningen blev därför den att utfärdade riktlinjer vanligen måste bli allmänthållna och alt det av den anledningen blev nödvändigt att i inte obetydlig utsträckningha överläggningar med näringsidkare rörande riktlinjernas innebörd i enskildafall. Vidare ansågs det inte vara möjligt eller lämpligt att inom överskådligframlid la fram riktlinjer för alla de produktområden, där konsumentsynpunkterbehöver föras fram. Verket kan fastställa riktlinjer också i frågor där ettingripande med stöd av MFL bedöms inte kunna ske. Innan riktlinjer utfärdas på ett visst område har normaltförhandlingar förekommit mellan verket och berörda branschorganisationer. Menverkei kan också förhandla direkt med ett visst eller vissa företag och kanutfärda riktlinjer även om enighet inte har uppnåtts med näringslivet om derasinnehåll. Verket har f. n. utfärdat ett fyrtiotal. Av vad jag har anfört framgår att det allmänna användertvå huvudtyper av lagstiftningsåtgärder för att avhjälpa bristerna i denmarknadsekonomiska modellen. De båda regelsystemen upprätthålls ochanvänds parallellt med varandra. Detta innebär följande. Genom civUrätlshga regler av tvingande eller dispositivnatur ökar vi konsumentskyddet när det gäller innebörden och konsekvenserna avdet avtal som i den enskilda köpsituationen träffas mellan företaget och konsumenten.Man är då inne på att lagstiftningsvägen i förväg ha funnit bl. a. en rimligfördelning mellan dem av ansvaret för skilda faktorer. Det kan gälla vad somskall anses vara ett fel i en prestation, felets konsekvenser samtreklamationslidens längd m.m. Att sådana lagregler finns till hands är påkallatinte bara för alt lösa enskilda tvister. Redan genom sin existens kan dedessutom påverka agerandet pä marknaden i rätt riktning. Därmed kan reglernamedverka också till att förebygga tvister. Detta spar resurser, både för detallmänna och för enskilda. Den andra huvudtypen avser marknadsrätlsliga regler. Härgäller det förhållandet mellan del allmänna och företagen. marknadsföringslagstiflningen, ger möjlighet att påverka företagens beteendemot konsumenterna. Jag vill peka på att det för konsumenterna vidare ärviktigt att ha tillgång också till förenklade förfaranden för att förebyggaeller lösa tvister. Den s. k. småmålslagen, som ullkom , ger möjlighetdärtill. Betydelsefull i detta avseende är också verksamheten vid (), som startade pä försök . Del kan framhållas att de erfarenheter som samlas hos depä fältet verksamma organen används som ett viktigt underlag i KOV:s arbete.Enskilda ärenden kan t. ex. peka pä brister hos en viss marknad i fräga omutbudets kvalitet, informationen från företagen eller de avtalsvillkor dessatillämpar. Genom aft i detta läge ta upp bran.schinriktade eller generella Prop.1984/85:213 15 förhandlingar med näringslivet, genom att utfärdariktlinjer eller genom att vidta andra åtgärder kan alltså KOV motverka sådanabrister hos marknaden. Detta är ett betydelsefullt arbete också i den meningenatt man med dessa marknadsrättsliga metoder, för alt få olämpliga avtalsvillkorpå en marknad utrensade generellt, kan begränsa framtida tvister m.m, ochdärmed spara resurser. Av detanförda framgår att 1970-talets första hälft inneburit en kraftig framflyttningav konsumentpolitikens positioner. Jag vill erinra om att denna strävanfullföljs genom det viktiga förslag till konsumenttjänsllag (prop. 1984/85:110) som regeringen lämnat till , efter föredragning av chefen förjustitiedepartemeniet. Ytterligare en större reform för att stärkakonsumenternas rättsställning förbereds f.n. Jag tänker på det arbete sombedrivs inom på en ny konsumentköplag UfrSOU 1984:25). Jag påminner vidare om arbetet inom den konsumentpolitiskakommitté som regeringen tillsatte . Också produktäierkallelsekommilién(H 1982:06) har en viktig uppgift, som gäller ätgärder för att öka produktsäkerhetenför konsumenterna. Efter denna bakgrundsteckning kan jag nu gå in på debedömningar och förslag som RLK har redovisat. Som nämnts tidigare hänvisar jaglill betänkandet i fråga om de närmare övervägandena. För att kunna ge denerforderliga helhetsbilden kommer jag också all ta upp vissa förslag som intekräver beslut av regeringen eller . Jag avser därvid all särskiltanmärka när sä är fallet. De huvudfrågor som jag behandlar gäller - riktlinjesystemet(2.2), - näringslivetsegenåtgärder för att lösa konsumentproblem (2.3), - riktlinjerna urrättslig och funktionell synvinkel (2.4), - produktsäkerhet(2.6) och - processen i MD,m. 2.2 Principiell och praktisk utvärdering av riktlinjesystemet Mitt förslag: Systemet med riktlinjer utfärdade avkonsumentverket och tvingande beslut av behålls. Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitl förslag. Remissinstanserna: De fiesta ställer sig bakomkommittéförslagel. Några instanser är dock starkt kritiska tillriktlinjesystemet. Prop.1984/85:213 16 Sammanfattning av skälen för mitt förslag:Riktlinjesysiemet fungerar till nytta för konsumenterna och vinster kan inteförväntas av ett sysiembyte. En förändring skulle dessutom skapa svårigheter.Nuvarande ordning bör därför beslå. Skälen för mitt förslag: RLK har vid sinutvärderinguttalat bl, a. följande. Utarbetandet av riktlinjer är ofta entidskrävande process. Skilda uppfattningar om vad som bäst tillgodoserkonsumenternas intresse kan föras fram. Arbetet i denna fas kännetecknas av enstark strävan att basera riktlinjer på förhandlingsöverenskommelser. Delta ståri god överensstämmelse med lagstiftarens intentioner och är också av stortvärde för all reglerna skall få genomslagskraft. Kommiltén finner ftera skältill varför riktlinjeutfärdandet har minskat . Informationen omriktlinjerna lill förelagen bedöms vara god. Övervakningen och efterlevnadenkan betraktas som tillfredsställande. Vissa förbättringar synes dock möjligaoch planeras även av KOV. RLK uttalar vidare att dess utvärdering avtillämpningen således inte visar på några större brister i riktlinjesysiemetoch KOV/KO:s roll i detta. Den kritik som förts fram i den allmänna debattensynes ha haft visst berättigande vad gäller de första årens riktlinjeverksamhet.Verket och näringslivet m. fi. har numera dock fått erfarenheter avriktlinjearbetet. Problemen kan enligt kommitténs mening lill stor delhänföras till att del varit fråga om en "inkörningsperiod" därkunskap om lämpliga tillvägagångssätt vunnits. Vidare anför RLK alt det system för framtagning avreglerna som tillämpas visserligen har svagheter. Det är bl. a. arbets- ochtidskrävande då hänsyn måste tas till motpartens ståndpunkt. Å andra sidan harsystemet också fördelar. Förhandlingarna med näringslivet kan ofta ersättamödosamt utredningsarbete, remissbehandling m.m. Kommittén uttalar vidare attriktlinjerna genom förhandlingarna förankras också inom näringslivet och alt dettaökar sannolikheten för att de skall fungera i praktiken. Vidare sägs altriktlinjerna i vart fall torde ha lika stor genomslagskraft som formelltbindande föreskrifier skulle ha haft och att det därför synes lämpligt attbygga vidare på vunna erfarenheter av riktlinjesysiemet. Kommitténs förslaglill förbättringar har mot denna bakgrund grundals på det nuvarande systemet. En positiv grundsyn på riktlinjesysiemet framträder iremissutfallet. Exempelvis uttalar KOV att riktlinjerna är ett smidigt instrumentsom medger en successiv utveckling i arbetet med att förbättra konsumenternassituation och som bör bestå. Tvä fackliga organisationer år dock kritiska ochanför att riktlinjerna bara är rekommendationer, att förhandlingarna lar förlång lid, all arbetet tar för stora resurser och alt efterlevnaden är dålig.Del yrkas av den ena organisationen att det måste bli möjligt alt upphöjariktlinjerna lill bindande föreskrifter med sanklionsmöjligheter och att KOVbör få befogenheten, för områden där behov uppslår. Prop.1984/85:213 17 För egen del vill jag framhålla följande. Det är uppenbart att förhandlingarna mellan KOV ochnäringslivet mötte åtskilliga inkörningssvårigheter när de togs upp . 1det praktiska arbetet kom det fram såväl principiella som konkreta frågor.Förhandlingsrutiner fanns givetvis inte upparbetade och förhandlingsdeltagarnaställdes i mycket inför nya arbetsuppgifter. Utomrättsliga normsystem, somkunde ge ledning, saknades. Lagstiftningen gav alltså både KOV och näringsliveten rätt svår uppgift. gjordes i lagstiftningsarbetet den bedömningenatt en utbyggnad av det syslem som valdes bäst främjade konsumenternasintressen. Med den valda modellen skulle regelframtag-ningen ske på marknaden.De nya generalklausulerna om information och produktsäkerhet avsågs få sinnärmare innebörd preciserad genom MD:s och KOV:s agerande i förhållande tillbl. a. konkreta marknader, säljme-loder och säljsifualioner. Del är mol den bakgrunden inte svårt alt förslå att kritiskaröster höjdes, bl. a. från näringslivets sida. Delta ledde till att RLKtillsattes är 1979. Parallellt.med kommittéarbetet fortsatteriktlinjeframtagningen. Förbättringar kunde därvid göras i frågan omframtagningsprocessen. Jag vill tillägga alt del har bedömts inte vara tillnackdel alt riktlinjerna kommit att bli mer detaljerade än vad man år 1975trodde skulle bli fallet. Riktlinjesystemet har numerablivit ett etablerat och välbekant system för regelframtagning. De närmast berörda- MD, KOV och näringslivet - ger uttryck för en positiv grundsyn på systemet.Också jag finner all det fungerar väl i stort och är lill nytta för konsumenterna.Att problem ibland uppstår är normall även beträffande straffsanktioneraderegler. Jag kan inte se möjliga vinster av en sådan förändring som enremissinstans har begärt, som förändringen skulle skapa svårigheter.Bl. a. vill jag peka på att i KOV, som föreslagits få utfärda bindandeföreskrifter, är inbyggd funktionen att som KO föra det allmännas talan i MD.Den begärda förändringen skulle därmed kräva en radikal omläggning av delsystem statsmakterna beslöt . RLK:s framlagda utvärdering gerinte fog för något sådant. Vid min prövning har jag således kommit fram till att vibör fortsätta på den inslagna vägen, där del dessutom är möjligt att göra vissaförbättringar. Jag kommer tillbaka lill detta. Av det anförda följer att jaginte lägger fram något ändringsförslag i systemfrågan. Jag vill tillägga att det är värdefullt att RLK vid sinutvärdering tagit upp också aspekter som rör konkurrenspolitiken, nämligen attriktlinjesystemet kan medföra vissa risker för olikformiga konkurrensvillkoroch för konkurrenshämmande samverkan mellan företag. Kommitlén har funnit attriktlinjesystemet inte i praktiken medfört några nackdelar ur denna synvinkel.Det är enligt min mening angeläget att dessa aspekter löpande uppmärksammas irikilinjearbetet också i del följande. Viktigt är även att man liksom hittillsuppmärksammar internationella åtaganden i fråga om tekniskahandelshinder. 2 1984/85. 1984/85:213 18 RLK har aktualiserat frågan om möjliga förändringar avrutinerna för att ta fram riktlinjer. Därvid har man delat upp arbetet i skildafaser. Kommitlén använder begreppen initiering och prioritering, utarbetande,offentliggörande, tillämpning, övervakning saml utvärdering. KOV harframhållit alt, även om utarbetandet av riktlinjer i huvudsak harföljt vad RLK föreslagit pä dessa punkter, verket anser det värdefullt med deförslag och preciseringar som kommittén har gjort. Även jag finner det värdefullt att en ingående analys hargjorts i dessa avseenden. Delta måste ju främja systemels förmåga alt fungerapraktiskt. I själva sakfrågan om möjliga förbättringar av rutinerna bör del iförsta hand ankomma på KOV att ta ställning. Jag har således nämnt saken, inteför regeringens eller ställningstagande utan för sammanhangelsskull. Också i ell annal spörsmål som RLK har tagit upp är det en angelägenhetför verkei att fatta beslut. Det gäller då frågan om det är önskvärt att KOV iökad omfattning prövar överenskommelser mellan verkei och enskilda branschersom styrmedel, i stället för riktlinjer. 2.3 Näringslivets egenåtgärder för att lösakonsumentproblem RLK pekar på att det utomlands i vissa fall finnsomfattande självregle-ringsaktiviteter inom näringslivet. Kommittén finner detangeläget att bättre än skett ta till vara bl. a. detmarknadskunnande som finns inom näringslivet. Näringsidkarna och derasorganisationer bör därvid stimuleras att mer aktivt engagera sig i arbetet medatt förbättra konsumenternas ställning. Enligt RLK är det önskvärt att som ettkompletterande styrmedel vid sidan av riktlinjerna pröva en självregleringliknande den som finns eller är under uppbyggnad i andra länder. Kommitténantar att ett självreg-leringssystem har sin största utvecklingsmöjlighet påinformationsområdet men att ett visst utrymme kan finnas också i övrigt. Vad RLK tänkt sig är i första hand att näringslivet larfram normer i vissa fall och svarar för viss normövervakning. Detla kräverresurser som enligt kommitténs mening inte är större än att del är realislisklall räkna med att man inom näringslivet skall vara beredd alt ställa dem lillförfogande. För att försäkra sig om att dessa bedömningar ärverklighetsanknutna tog RLK kontakter med näringslivet och erhöll därvid frånNDM konkretiserade förslag om självregleringssystem. Vidare gjorde enföreträdare för , i samråd med SHIO-Familjeföretagen,gentemot kommiltén vissa preciseringar och angav exempel på problemområdeninom detaljhandeln där självregleringsåtgärder borde kunna komma i fråga (sebilaga 9:1-2 lill kommitténs betänkande SOU 1983:40). Ytteriigare understryker RLK angelägenheten av attnäringslivet i ökad omfattning medverkar till alt flera standarder tas framinom konsumentområdet. 1984/85:213 19 RLK vill betona att förslaget om ökad självreglering inomnäringslivet förutsätter att KOV såsom central förvaltningsmyndighet förkonsumentfrågor även i fortsättningen har ett övergripande ansvar för attertorderliga normer tas fram pä marknadsföringens område. Det bör såledesankomma pä verket att svara för i, ex. problemuppfångning och prioritering ävenvad gäller de självreglerande åtgärder som RLK föreslår. Däremot är det länkenalt dessa skall innebära att vissa resurser frigörs inom verkei när det gällersjälva normframtagningen och normövervakningen. Även beträffande den senarebör KOV ha ett övergripande ansvar och alltså följa utvecklingen på marknadenför att kunna gripa in om det skulle visa sig nödvändigt. De synpunkter som kommit till uttryck i NDM:s förslag kanöversiktligt sammanfattas på följande sätl: Självregleringenbör inriktas på åtgärder som faller inom ramen för marknadsföringslagensbestämmelser om marknadsföring och information, för all det inte skall uppståproblem från konkurrenspolitisk synpunkt. Systemet fårkonstrueras pä ett sådant sätt all uppgifterna i stort sett kan lösas med hjälpav tillgängliga resurser hos organisationer och företag. Det förutsättsatt man i det enskilda fallet funnit ett konsumentbehov, att KOV ochnäringslivet är ense om att det senare bör söka lösa problemet och attuppföranderegler framstår som en realistisk utväg för att komma lill rätta meddetta. Utgångspunktenär att ansvaret för framtagningen av uppföranderegler vanligen bör ligga hosvederbörande branschorganisation. Ett centraltsamråds- och kontaktorgan pä näringslivssidan behövs även . Det syneslämpligt all inom NDM inrätta ett permanent organ för att bevaka övergripandefrågor som rör självreglering och framtagning av uppföranderegler. a. planera normframtagningen, i mån av resurser tillhandahällaregelskrivningsexpertis och fungera som redaktionellt samordningsorgan. Vid sidan avregelframtagning finns frågan om näringslivet skall ha uppgifter som rörregelbevakning, dvs. regeltillämpning och regeltillsyn. Det enda praktisktgenomförbara är en regeltillämpning med stark branschanknytning, med en vissorganisatorisk samordning av de olika branschanknutna bedömningsorganen. Ensådan samordning kan lösa dilemmat all bedömningen annars lätt kan komma attbli, eller uppfattas som. alltför branschpräglad och inte framstå somtillräckligt auktoritativ utanför den egna branschen. En modell kunde vara attordförande och vice ordförande samt möjligen även sekreterare, förslagsvisnominerade eller utsedda av NDM, är gemensamma i alla eller ett anlal branschnämnder. NDM bedömer altdel inom flera branschorganisationer finns eller kan uppbådas resurser för auetablera en fungerande regelbevakning. Det gäller att vara kreativ och flexibelvid val av tekniska lösningar. Del kanknappast vara aktuellt att inom näringslivet generellt operera medutomrättsliga sanktioner. Del bör vara fulll tillräckligt all som ytterstapåtryckningsmedel ha marknadsföringslagens sanktioner. Prop.1984/85: 213 20 Den förklaring som lämnats av en företrädare för rörande självreglering inom detaljhandels- ochkonsumentservicesektorerna kan översiktligt sammanfattas sålunda: Organisationerna(och ) önskar skifta roll ikonsumentpolitiken från att enbart vara objekt för myndigheternas aktivitetertill att också bli subjekt med rätt och skyldighet att ta initiativ. Man ärvillig att la på sig ett större medansvar för åtgärder som syftar till att gekonsumenterna en tryggare ställning på marknaden. Det behövsvissa regler för företagens marknadsuppträdande och sådana finns redan inomvissa sektorer. Del åligger i första hand branscherna, företagen själva ochderas organisationer, att dra upp dessa regler och medverka till att de följs. Exempel påområden där en självsanering kan bli framgångsrik är försäljning tillminderåriga, "gör-det-själv"-marknaden, pris- och krediterbjudandensamt tillämpningsnormer för öppet köp. Inomdetaljhandeln kan man räkna med en fortsatt utveckling i riktning mol enupplösning av hävdvunna branschgränser. Detta medför sannolikt attsjälvregleringen i betydande omfattning måste administreras centralt. Man kanföreställa sig att den praktiska lösningen måste bli att de tvåorganisationerna etablerar en gemensam självregleringsfunktion genom någon formav gemensamt utskott eller liknande, vilket i sin tur nära samarbetar med NDM. Organisationernaär beredda att avsätta erforderliga resurser för en sådan verksamhet. Eftersomman ändock måste ta itu med dessa frågor, och redan gör del, blir det intenågra större resursförstärkningar.