prop · G803202 · 1984-12-31 00:00:00 — Inom stat-kommunberedningen pågår ett omfattande arbele medalt förändra den statliga styrningen av kommunerna. Arbetet avrapporterassuccessivt och görs till föremål för ställningstaganden i regering och riksdag.Jag skall här inte närmare uppehålla mig vid detaljerna i detta omfattande arbeleutan inrikta mig på sådana principer som bör vara grundläggande vidregeringens framtida hantering av slyrproblemen och dessas förhållande till denkommunala självstyrelsen. Det finns flera skäl att ompröva den statligadetaljregleringen av den kommunala verksamheten. Erfarenheterna under senare århar visal att sådan styrning sällan helt uppnår de uppsatta målen. Ett annatskäl är att styrningen inte sällan försvårar önskvärd anpassning lill lokalaförhållanden och situationer. Ett tredje skäl är att denna form av styrningofta minskar motivationen och motverkar en önskvärd förnyelse hos dem som haralt genomföra berörd verksamhet. Av central betydelse är naturligtvis att en omfattandestyrning gör det mindre meningsfullt för medborgarna alt själva aktivt delta iall utforma den kommunala verksamheten. Ytterligare ell skäl är all direktstyrning genomadministrativa regleringar i många fall kräver täta ändringar avbestämmelserna, vilket ger mer arbele för både staten och kommunerna och binderpersonalresurser som kunde ha använts mera effektivt. De täta regeländringarnagör det svårt för berörda i kommuner och landstingskommuner, liksom i statligamyndigheter, att hålla sina kunskaper om de statliga reglerna aktuella. Ett avskälen för att använda ramlagar är just önskan att slippa ständiga förändringari författningarna. Trots att nackdelarna med detaljreglering är uppenbara ochatt betydande ansträngningar har gjorts för att åstadkomma en varaktig ochgenomgripande förbättring i situationen har något tillfredsställande resultatinte uppnåtts. Del är min förhoppning alt frikommunförsöken skall kunna bli Skr.1984/85:202 47 en vändpunkt i detta avseende. Skall denna förhoppninginfrias, krävs emellertid enligt min mening att alternativen för altsäkerställa de grundläggande statliga intressen som jag redovisat i delföregående framstår klarare än . Jag skall något uppehålla mig vid dennafråga. Enligt minmening har vi all välja mellan två olika styrsystem: å ena sidan ett som idetalj anger utgångspunkter och genomförandemelodik för kommunerna, å andrasidan ett som redovisar verksamhetens mål och som kompletterar detta med enkvalificerad uppföljningsmetodik och ett stöd till kommunerna för attunderlätta au lagstiftningens intentioner fullföljs. Ett välfungerande skatteutjämningssyslem är av mycket stor betydelse för enframgångsrik tillämpning av det sistnämnda styrsystemet. Regeringen harbehandlat skatleutjämningsfrågorna i den framlagda kompletteringspropositionen(prop. 1984/85: 150). Enligl minmening bör de ställningstaganden som görs för framtiden beträffande denstatliga styrningen av kommunerna främst utgå från del sistnämnda systemet.Arbetet bör inriktas på att utveckla sådana uppfölj-ningsinstrumenl som krävsför en avsevärd avreglering. En viktig del i delta arbete är att utveckla formerna förden tillsyn som skall bedrivas i förhållande lill kommuner ochlandstingskommuner från de statliga myndigheiernas sida. Enligt minmening talar starka skäl för alt arbetet inriktas på alt inomtillsynsuppgiftens ram utveckla en systematiserad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet.Denna bör ledas av de centrala ämbetsverken och ha som viktigaste syfte att förregering och riksdag skapa en bild av hur de verksamhetsmål som anges ilagstiftningen uppfylls, vilka problem som orsakar brister i måluppfyllelsen,effektiviteten i verksamheten och vilka tecken som lyder på att en revision avlagstiftningens verksamhetsmål kan vara befogad. En uppföljningsverksamhelav detta slag får givetvis inte bedrivas så, att den utgör ett betydandeintrång i den kommunala självstyrelsen. Den fär heller inte bedrivas så, altden skapar motsättningar mellan de statliga myndigheterna saml kommuner ochlandstingskommuner. Det ärnödvändigt alt kommuner och landstingskommuner själva medverkar i utformningenav metodiken, så att resultaten kan komma lill direkt nytta i deras egenverksamhet. Detta kräver att metoderna kan anpassas lill förhållanden ienskilda kommuner eller landstingskommuner. Den gemensamma basen avuppföljningsåtgärder måste begränsas till vad som krävs för att statsmakternaskall få en bild av hur målen pä skilda lagstiftningsområden uppfylls. En andra vikiigdel i arbetet med uppföljningsfrågorna är att utveckla metoder för att återföraresultat av uppföljningen till kommuner och landstingskommuner. Därigenomtillförs de särskilt kunnande om ämnesområdet och får bättre möjligheter alttill lägsta kostnad nå fram till lagstiftarens mål. Skr.1984/85:202 48 Det är enligt min mening viktigt att utveckla rådgivningenlill kommuner och landstingskommuner. En god grund för detla finns redan i dagi verksamhet som bedrivs av kommunerna och landstingskommunerna själva när detgäller information och utbildning av förtroendevalda, administratörer och förverksamheten direkt ansvarig personal. De centrala tillsynsmyndigheterna bör iökad utsträckning medverka i sådana sammanhang och utveckla tekniken altsprida sitt kunnande lill de ansvariga i kommuner och landstingskommuner. Ettnaturligt inslag i en sådan utveckling är också att statliga organ får tillgånglill det kunnande som byggts upp i kommunerna och landstingskommunerna förarbetet inom ämbetsverken. viktigt reformområde i förhållandet mellan stal ochkommun rör möjligheten att överklaga kommunala beslut. Ett kraftigt utökatinslag av styrning via lagar som huvudsakligen anger allmänt formulerade målför verksamheten ställer särskilda krav pä besvärsinstrumenten, Kommunal-besvärskommitténhar i sitt betänkande (SOU 1982:41) Överklagande av kommunala beslut lagt framolika förslag som efter remissbehandling f. n. bereds i . Vidden fortsatta beredningen av besvärsfrågorna finns del skäl att fästa särskildvikt vid frågan om förhållandet mellan en allmänt hållen målbeskrivandelagstiftning och besvär. Följande bör enligt min mening särskilt uppmärksammas. Grundläggande för alt möjligheten att överklaga kommunalabeslut skall fungera väl som rättelseinstrument är att de besluten rentformellt kan överklagas. Överförandet av verksamhet lill förvaltning ibolag och andra privairättsliga subjekt medför ett särskilt problem i detta sammanhang.Jag har erfarit att slat-kommunberedningen avser att ta initiativ somförbättrar situationen i delta avseende. En andra vikiig fråga för utformningen av besvärssystemetgäller vem som skall ha rätt att överklaga. Kommunalbesvärskommitlén har framfört förslag som innebären breddning av gruppen besvärsberättigade. Denna fråga kommer att tillmätassärskild vikt i den fortsatta beredningen. Särskild uppmärksamhet kommer därvidalt ägnas de juridiska personerna, som genom avskaffandet av den kommunalabeskattningen av juridiska personer kommit alt ställas utanför kretsen av besvärsberättigade. En tredje viktig fråga gäller om överklagande skall fä skei form av kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär eller om någon mellanform börinföras. Denna fråga har stor betydelse för bedömningen av vilken omfattningsom delaljkonlrollen av verksamhet bör ha. Ett fjärde betydelsefullt område för överväganden gällervilken eller vilka instanser som skall pröva besvär över kommunalaställningstaganden. Man bör därvid la särskild hänsyn till att användandet avförvaltningsdomstolarna som prövningsinstanser förutsätter en viss grad av detaljreglering.Domstolarna bör inte tvingas lill ställningstaganden som i praktiken ärpolitiska till sin karaktär. Skr.1984/85:202 49 En utveckling av instrumenten för besvär över kommunalabeslut, liksom av samarbetet i form av rådgivning och utbildning, medför allarbetet med att avveckla obligatoriska planinstrumenl och underställningsinstilu-tet,förenkla i slatsbidragsgivning och avveckla detaljreglering kan drivaseffektivt. Därvid kan de värdefulla erfarenheter som kommit fram genom frikommunförsökenutnyttjas. 1 sammanhanget finns särskilt skäl alt granska de gränser som i daggäller pä den kommunala avgiftsfinansieringens område. Slat-kommunberedningenhar lämnat förslag (Ds C 1984:6) som underlättar användningen av kommunalaavgifter som del framtvingar en noggrann prövning av avgifternastillåtlighet ur fördelningspolitisk synpunkt. Jag avser alt återkomma lillregeringen i denna fråga, sedan jag har tagit del av remissinstansernassynpunkter. En översynav styrsystemet på skolområdet kommer att göras inom slat-kommunberedningen medhjälp av en särskild skolgrupp. Vidare kommer jag efter alt ha samrått medstatsrådet att föreslå regeringen att inleda överväganden om formernaför samspelet mellan stat och kommun pä hälso- och sjukvårdsområdet. Detta börske genom bildandet av en särskild hälso- och sjukvårdsgrupp inom beredningen.Jag avseratt i dessa frågor dock först samråda med företrädare för de kommunalahuvudmännen. 7 Delaktighet i samhällsverksamhet demokrati har fattat beslut omen rad reformer som har påverkal förutsättningarna för den kommunalademokratin. Syftet med de beslutade reformerna har i stor utsträckning varitall stärka den representativa demokratin. Detla har skett främst genomändringar i den kommunala organisationen och förbättringar av deförtroendevaldas arbetsvillkor. lagen (1979:408) om vissa lokalaorgan i kommunerna (omlryckl 1979:1167, ändrad senast 1983:304) har nyamöjligheter öppnats för allt flera alt delta i samhällsarbetet. De hittillsvarande åtgärderna har emellertid inte löstalla problem. Alltför få deltar ännu i kommunall politiskt arbele. Del ärfortfarande svårt all rekrytera lill många förtroendeuppdrag. Många medborgarekänner dislans lill kommunen, dess förvaltning och dess politiska företrädare. Del är därför viktigt all pröva nya vägar alt ytterligarefördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverksamhetens folkliga förankring.Av vad jag sagt i del föregående framgår dessutom alt en förstärkning avmedborgarnas aktivitet i kommunalpolitiken spelar en vikiig roll iansträngningarna alt bättre anpassa samhällets service lill medborgarnas krav. Ett betydande ansvar för utvecklingsarbetet på denkommunala sektorn har lagts demokraliberedning (C 1983:03).Beredningen har 4 1984/85. 1984/85:202 50 a. fält i uppdrag att dels studera och analyseraproblem och hinder som kan finnas för medborgarna alt delta i samhällsarbetet,dels lägga fram idéer och förslag om hur ett förändringsarbele kan bedrivas somsyftar lill alt öka medborgarnas och de politiska partiernas möjligheler lillaktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. 1 ett stort antal kommuner och i nästan allalandstingskommuner pågår ett omfattande förnyelsearbete. Vikliga huvudlinjer iutvecklingen är följande. o Förändringar i det kommunala styrsystemet -decentraliserad förtroen-demannaorganisalion, l.ex. o Decentralisering av ekonomiskt ansvar och ansvar förverksamhetens praktiska utformning till de anställda, som direkt möter dem somutnyttjar de kommunala tjänsterna. o Försök med brukarinflytande inom barnomsorg,äldreomsorg, skola, fritids- och kulturverksamhet. o Program för information och tillgänglighet. Förbättradtillgänglighet genom uppbyggnad av ADB-system och annan teknisk utveckling. o Program för bättre service. Det finns således en stark förändringsvilja i mångakommuner och landstingskommuner. Tusentals anställda och förtroendevaldaarbetar intensivt för en mer medborgarinriktad och effektiv verksamhet. 7.2 Behov av sektorsövergripande organisation En snabb och omfattande utbyggnad av den kommunalaverksamheten medförde en sektorisering av denna. har del blivitalltmer uppenbart alt den organisatoriska sektoriseringen kan få negativa verkningar.Seklorsindelningen svarar inte alltid mot den enskildes behov. Den kan försvåraen rationell användning av de tillgängliga resurserna. För de förtroendevaldaär del ofta svårt att finna helhetslösningar på lokala problem. Genom den förut nämnda lagen om vissa lokala organ ikommunerna finns det möjlighet för kommunerna alt decentralisera förvaltningoch verkställighet lill sektorsövergripande kommundelsnämnder. För landstingskommunernasdel införs en sådan möjlighet fr.o.m, genom lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna. I dessa nämnder kan förtroendevalda och anställda utvecklasamordning, samarbete och helhetssyn grundad på kunskaper om såväl de egnaresurserna som människors behov och önskemål över sektorsgränserna. 1984/85:202 51 Arbetet i kommundelsnämnder ger också en möjlighet attvitalisera arbetet i partiernas lokala organisationer. De undersökningar som hittillsgjorts har pekat mol att det blivit enklare för medborgarna all ta kontakt medde anställda i kommunen och få hjälp. En viktig förutsättning för att verksamheten med kommundelsnämnderskall kunna vidareutvecklas är att kommunerna får större frihet än attorganisera sin egen nämndverksamhet. Det gäller även den del av den kommunalaverksamheten som staten reglerar, dvs. , skolan, byggandet ochmiljöskyddet. Det är viktigt att understryka att kommundelsnämnderinte kan lösa alla problem och att de inte överallt kan spela samma centralaroll i utvecklingsarbetet. Andra insatser för decentralisering måste också kunnaväljas. Förutsättningarna för verksamhet är så varierande att ingenenskild organisatorisk lösning kan få bli allenarådande. Den särskildalagstiftning för frikommunerna som beslutat (prop. 1983/84: 152, KU32, rskr 368) ger dessa kommuner myckel stor frihet att själva bestämma överorganisationens utformning. Frikommunförsöket fär visa om några väsentliganackdelar uppstår av detta. 7.3 En samlad överblickbar kommunallag Den nu gällande kommunallagen trädde i kraft den 1 juli1977. Den anger grunddragen för den kommunala organisationen och de kommunalaarbetsformerna och innehåller också vissa grundläggande bestämmelser omkommuninvånarnas insyn och medverkan i den kommunala verksamheten. Den syftadetill att skapa en mera enhetlig reglering av den kommunala ochlandstingskommunala verksamheten. Trots strävanden att samla de grundläggandebestämmelserna för kommunerna och landstingskommunerna i en enda lag finns detvid sidan av kommunallagen en mycket omfattande lagstiftning om den kommunalaverksamheten. Lagstiftningen blir därför svår att överblicka. Flera utredningsförslag med i sig välmotiveradeförfattningsförslag har lagts fram . öm de nu förverkligas,påverkas det kommunalrättsliga regelsystemet ytterligare. Lagstiftningen kanbli osystematisk och vålla osäkerhet hos allmänheten, förtroendevalda ochtjänstemän. Demokraiiberedningenhar därför fått i uppdrag att redovisa en principiell uppläggning av en heltny kommunallag. Följande utgångspunkter bör prägla denna nya lag. cLagstiftningen bör vara så utformad att den direkt kan användas av de förtroendevaldai deras arbete. o En framtida lagstiftning bör ge kommuner ochlandstingskommuner stor frihet alt organisera sin verksamhet. Den helhetssyn somalltmer styr den kommunala verksamheten och som medför alt gränsernamellan olika sektorer blir mindre skarpa bör präglalagstiftningen. 1984/85:202 52 o En ny kommunallag bör medge smidiga förändringar iorganisationen och verksamhetsformerna. o En ny kommunallag bör utformas så all viktiga principerför verksamhet framgår av lagen. Den bör utgöra själva grunden iregelsystemet. Den bör därför mer än ange ramarna för hela den kommunalaverksamheten. o En vikiig uppgift blir att överväga vilka regler somskall las in i kommunallagen och vilka som bör ha sin plats i andra lagar.Även skilda former av speciallagstiftning påverkas därför av arbetet. 7.4 Nya former för medborgerligt deltagande ikommunal verksamhet Jag har tidigare redovisat behovet av åtgärder pä fleraolika områden för att stärka brukarnas ställning. I både kommuner ochlandstingskommuner pågår olika försök med brukarinflytande. Skälen för detlaarbete har jag redovisat i del föregående. Demokraiiberedningen har i uppdrag att föreslå åtgärder isyfte att öka medborgarnas direkta inflytande och delaktighet i de delar avsamhällsverksamheten som de kommer i direkt beröring med. Del kan gälla l.ex.eleverna i skolan, föräldrarna pä daghemmen, patienterna i sjukvården,pensionärerna i servicebostäderna, de anhöriga lill äldre och sjuka samthyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen. Beredningen har lämnat delbeiänkandena (SOU 1984:83)Folkstyret i kommunerna. Medverkan - delaktighet - ansvar och (SOU 1984:84)Lokalt folkstyre genom brukarmed verkan. I dessa betänkanden har beredningen behandlat frågan ombrukarnas inflytande i verksamhet. Beredningen redovisar hur detta kanordnas inom barnomsorgen, skolan, frilids- och kulturområdet, sjukvården ochäldreomsorgen. Metoder och former för ökat brukarinflytande skall övervägas iberedningens fortsalla arbele. Beredningen har också i uppdrag att mer samlat la uppfrågan om elevers och föräldrars inflytande, delaktighet och ansvar i skolan.En särskild arbetsgrupp har tillsatts inom beredningen för dessa uppgifter. Beredningen planerar all redovisa förslagen i ettslutbetänkande . Jag avser att därefter lägga fram förslagom särskilda åtgärder som skall stärka brukarnas ställning i kommuner ochlandstingskommuner. 7.5 Att utveckla och förändra de förtroendevaldasoch de anställdas roller Jag kommer särskilt all uppmärksamma förhållandet mellanbrukarnas ställning och den representativa demokratin. Enligt min meninginnebär en förstärkt ställning för dem som utnyttjar samhällelig service intenågot hinder för all också utveckla de traditionella formerna för 1984/85:202 53 Tvärtom menar jag att partier, organisationer,kommunala nämnder och förvaltningar kommer all vitaliseras av alt brukarnasröst hörs starkare. Den snabba utveckling som pågår i kommuner ochlandstingskommuner med inriktning på höjd effektivitet, bättre service,decentraliserad organisation samt ökad valfrihet och stärkt inflytande förmedborgarna innebär att både de förtroendevalda och de anställda måste ändrasina roller. Personalens medverkan är av stor betydelse för en framgångsrikutveckling av den kommunala verksamheten. Del är därför värdefullt att personalorganisationernaarbetar aktivt med effektivitets- och servicefrågorna. Ökat brukarinflytande medför aU traditionella yrkes- ochpolitikerroller behöver förändras. Det är således inte ovanligt attpersonal upplever den kommunala administrationen som ell hinder; de anser altden inte är tillräckligt inriktad på all ge stöd och service till denverksamhetsansvariga personalen. Ett uttryck för att denna iakttagelse inte helt saknargrund är beskrivningar som visar att den centrala administrationen i kommuneroch landstingskommuner detaljstyr mycket av ekonomi och arbetsorganisation. Decentraliseringmedför all de som är ansvariga för verksamheten på lägre nivåer också får ettbetydande ekonomiskt ansvar och ett mera direkt eget ansvar för alt genomförade mål som kommunens politiska organ fastslagit. Ett omfattande arbete pågår i många kommuner ochlandstingskommuner med inriktning på en inomkommunal decentralisering. En utveckling av den kommunala verksamheten med en ökadgrad av decentralisering och inslag av brukarmedverkan innebär altden politiska styrningen måste förändras i riktning mol ett starkare inslag avmålstyrning. En förutsättning för alt ge de anställda och de förtroendevalda ide lokala nämnderna ett ökat ansvar är all de får en fördjupad kunskap om depolitiska intentionerna. Liksom inom stora statliga myndigheter pågår därförinom flera kommuner och landstingskommuner ett arbele med utveckladmålstyrning. 7.6 Frivillig samverkan kring samhällsfrågor somalternativ till kommunali-sering En satsning på en frivillig samverkan genom folkrörelseroch föreningsliv är en viktig del i ett fortsatt samhällsbyggande. Det pågår en förnyelse av föreningslivets medverkan i samhällsarbetet. Den kooperativaidén har börjat spridas till nya områden. Många lokala föreningar tar initiativlill insatser som skapar gemenskap, engagemang och lust alt påverka boende- ocharbetsmiljöer. Föreningsliv ger optimism och framtidstro åt människor i avfolkningsho-ladesamhällen och ger trygghet och gemenskap åt människor som är på väg att bliutslagna. Del finns ingen motsättning mellan folkrörelserna och 1984/85:202 54 ett välfärdssamhälle som i stor utsträckning bygger påverksamhet i offentlig regi. 1 ett reformarbete som syftar till att göramänniskorna mer delaktiga i det fortsatta samhällsbyggandet - inte minst pådet lokala planet - är ett aktivt föreningsliv väsentligt. Demokratiberedningen skall överväga hur det lokalaföreningslivet, på dess egna villkor, skall spela en störte roll i samhälletoch därmed också samverka med kommunerna för alt tillgängliga resurser skallkunna utnyttjas bättre och för att de kunskaper och erfarenheter som finnsinom folkrörelserna skall kunna las till vara i större utsträckning. I detta sammanhang är del angeläget all överväga hursamarbetet mellan folkrörelserna och kommunerna kan utvecklas med hänsyn tillfolkrörelsernas speciella förutsättningar och villkor. Ett annat område som ärviktigt är konstruktionen av bidragssystem för folkrörelsernas verksamhet. Samhällets bidragssystem till folkrörelserna bör görasenklare, mindre byråkratiskt och mer effektivt. Därigenom blir det i ökadutsträckning möjligt för folkrörelsernas egna demokratiska organ att planeraoch prioritera den egna verksamheten. Bidragssystem bör stimulera tillgenerationssamverkan, decentralisering, utåtriktad social verksamhet ochideell verksamhet. Möjligheterna all nå nya grupper bör ges särskild vikt. Folkrörelserna har traditionellt haft åtskilliga uppgiftersom bedöms bättre kunna hanleras direkt av kommunala organ. Mycket avdet som folkrörelserna kämpat för och förverkligat är självklara delar avden offentliga sektorn. Verksamheten har inte sällan utvecklats därhän, att denkrävt specialutbildad personal för sin skötsel. Eftersom folkrörelsernasverksamhet bygger på medlemsaktivitet, har de jämfört med kommunerna känt sigmer främmande för all anställa specialister. Därför har del ansetts lämpligarealt kommunala organ med resurser för personaladministration tagit över. Kraven på kontinuitet har därför också talat för attbedriva olika verksamheter i regi. Ett annat skäl till ett minskande folkrörelse-engagemanghar varit att kraven på verksamhetens omfattning blivit så stora all man inteansett sig kunna förvalta en så stor del av den kommunala budgeten utanförkommunens direkta ansvar. Självfallet har det också varit viktigt, att den kommunalaservicen utvecklats så starkt att den kommit all beröra praktiskt taget allamänniskor i deras dagliga liv. En huvudsakligen folkrörelsebaserad verksamhetpå exempelvis kultur- eller fritidsområdet kan under sådana omständighetermedföra krav pä alt organisationerna kraftigt skall tona ner eller helt utplånasin egenart för att inte av ideologiska skäl hindra någon alt utnyttja denallmänna verksamhet som drivs i organisationsregi. Enligt min mening finns del en risk för att den härantydda utvecklingen kan ha gått för långt. Det bör gå att utvecklafolkrörelseverksamheten som komplement till befintlig verksamhet. 1984/85:202 55 samarbete mellan folkrörelserna och kommunerna kanmedföra en ökad valfrihet för dem som utnyttjar kommunala tjänster, ett vidgatengagemang från medborgarnas sida och en vitalisering av verksamheten. Detfinns därför starka skäl alt stödja ell sådant samarbete. 8 Utveckling av den statliga personalpolitiken Den utveckling av statsförvaltningen som jag har redovisatger nya förutsättningar också för statens roll som arbetsgivare. Endast om deanställda är aktiva och engagerade kan vi genomföra den förnyelse och förändringav den offentliga sektorn som vi nu slår inför. Del gäller inte minst dearbetstagare som i sitt dagliga arbete utför de samhälleliga tjänsterna tillmedborgarna.