prop · G80361 · 1984-12-31 00:00:00 — Att finna någon annan formel som heltundanröjer eventuella tolkningsproblem låter sig svårUgen göra, om man igenerella termer vill söka avgränsa de viktigare befogenheter som bör omgärdasav särskilda skyddsmekanismer vid en ifrågasatt överlåtelse. Detta har hellerinte ansetts möjligt i de tidigare lagstiftningsärenden där frågan harövervägts (prop. 1964:140 s. 133-134 och prop. 1973:90 s. 362-364). Jagansluter mig därför till den av utredningen förordade lösningen vad gäller lagmmmetsavfattning. I förening med de förslag till begränsningsregler som jag straxtar upp bör den ändring som föreslås vara ägnad att om inte helt undanröja så ivart fall starkl reducera de hittillsvarande tolkningsproblemen. F.n.förbjuder 10 kap. 5 § första stycket RF uttryckligen överlåtelse av beslutanderättsom avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av gmndlag eller frägaom begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Dessa normgivningsfunktionerhar ansetts så centrala ur suveränitetssynpunkt att de över huvud taget intebör kunna överlåtas till icke-svenska organ. Det rör sig här om en kvalitativbegränsning av överlåtelsemöjlighetema. Dennaspärr mot överlåtelse av vissa fundamentala konstitutionella befogenheterkompletteras med en regel som avser att skydda den svenska suveräniteten ocksåmot alltför långtgående och obestämda överlåtelser av sådan bestämmanderätt somi och för sig är överlåtbar. I Ukhet med stadgandet i 81 § tredje stycket GRFmedger 10 kap. 5 § första stycket RF endast att beslutanderätt överlåts ibegränsad omfattning. Här är det alltså fråga om en kvantitativ inskränkning avöverlåtelsemöjUgheterna. Endastnågra få typer av beslutanderätt är alltså i sin helhet uteslutna somöverlåtelseobjekt. I övrigt ställer paragrafen inte upp några formella hinder motöverlåtelse även av centrala funktioner så länge överlåtelsen är begränsad tillomfånget. Det är emellertid uppenbart att RF innehåller föreskrifter även omandra befogenheter än de särskilt undantagna, som är av sådan art att det ärotänkbart att överlåta dem ens i begränsad omfattning. Dengenomgång som utredningen har gjort av visar att åtskilligaav dem reglerar beslutanderätt - konstitutionella befogenheter -som över huvudtaget inte kan överlåtas utan att det konstitutionella systemet råkar urbalans. I många fall är befogenheten till sin karaktär odelbar, varför 1984/85:61 13 en partiell överlåtelse är utesluten redan av denanledningen. Det torde i själva verket kunna hävdas att flertalet typer avsådan beslutanderätt som 10 kap. 5 § första stycket RF tar sikte på inte lämparsig för överlåtelse. Det är givelvis uteslutet att t.ex. talmannens,statsministerns eller beslutanderätt i samband med regeringsbildningeller vid tillämpning av reglerna om misstroendeförklaring skulle kunnaöverlåtas till ett mellanfolkligt organ. Detsamma gäller uppenbarligen sådanbeslutanderätt som avser aktiverande av försvarsmakten liksom över huvud allade extraordinära befogenheter som kan tas i anspråk vid krig eller krigsfara.Befogenheten att förordna om extra val till kan självklart inteöverlåtas. Inte heller kan det komma i fråga att beröva högstadomstolen eller regeringsrätten den principiella rätten att vara slutinstansinom respektive domstols kompetensområde eller att överföra befogenheten attbevilja resning av svenska myndigheters beslut till ett mellanfolkhgt organ. Påmotsvarande sätt förhåller det sig belräffande den kommunala beskattningsrätten.Flera exempel skulle kunna framföras. Det förhållandet att funktioner som de här nämnda irealiteten inte kan vara överlåtbara återspeglas inte i lagtexten i dennuvarande lydelsen. Som utredningen med gillande av flertalet remissinstanserhar funnit framstår en ändring av lagtexten redan av detta skäl som motiverad. Om man i lagtexten vill markera att även andrafundamentala statsfunktioner än de, som f.n. är särskilt undantagna, i sinhelhet skall vara skyddade mot överlåtelse till ett mellanfolkligt organ,erbjuder sig oUka alternativ. Antingen kan man räkna upp de befogenheter sominte skall kunna överlåtas eller också kan man i lagtexten uttryckligen angevilka typer av befogenheter som under vissa villkor skall kunna överlåtas ochdärigenom indirekt klargöra att andra befogenheter inte är överlåtbara. Utredningen har valt en kombination av dessa båda metodersom jag kan ansluta mig till. Jag anser sålunda till en början att man bör behålla denuvarande inskränkningarna som innebär förbud att överlåta beslutanderätt somavser gmndlagstiftning eller begränsning av de gmndläggande fri- ochrättigheterna. I enhghet med utredningens förslag bör förbudet kompletteras såatt det också kommer att gälla ändringar i riksdagsordningen eller lag om valtill . I övrigt bör man som utredningen har föreslagit väljametoden att positivt ange vilka befogenheter som under vissa förutsättningarfår överlåtas. De konstitutionella befogenheter som i första hand kan bliaktuella för överlåtelse till intemationeUa organ avser utövning av normgivningsmakt.Den positiva beskrivningen av de överlåtbara funktionerna bör därförinledningsvis ta upp sådan direkt på RF gmndad beslutanderätt som avser"meddelande av föreskrifter". Då skyldigheten att betala skatt ocherlägga avgift till staten enligt RF regleras genom normgivning kommer dennadel av Prop.1984/85:61 14 finansmaktenatt omfattas härav. Finansmaktensandra sida - rätten att besluta om utgifter eller om annat lanspråktagande avstatens tillgångar - måste ocksä i begränsad omfattning kunna bli föremål för överiåtelse.Som en andra överlåtbar funktion bör lagtexten därför ta upp beslutanderätt somavser "användningen av statens tillgångar". Det bör framhållas atttillgångar enligt RF:s terminologi är ett vidare begrepp än medel, som endastavser penningmedel och andra likvida tillgångar (9 kap. 8 § RF). Något behov avatt möjliggöra överiåtelse även av befogenhet att ta upp lån eller i övrigtikläda staten ekonomisk förpliktelse föreligger däremot knappast. Vadslutligen gäller traktatmakten bör som en tredje form av överlåtbar funktionanges befogenheten att besluta om "ingående eller uppsägning av internationellaöverenskommelser eller förpliktelser". Formuleringen anknyter till 10 kap.4 § RF och innebär att inte bara funktioner i samband med ingående ochuppsägning av traktater utan även motsvarande befogenheter beträffandeensidiga åtaganden omfattas. Motbakgmnd av vad jag nu har anfört förordar jag att det i 10 kap. 5 § förstastycket RF föreskrivs att överlåtelse till icke-svenska organ av sådan beslutanderättsom direkt gmndar sig på RF skall kunna ske endast när det är fråga ommeddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingåendeeller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser. Liksomhittills bör en i och för sig överlåtbar beslutsfunktion inte i sin helheteller till större delen utan endast i begränsad omfattning kunna överlåtas tillett mellanfolkligt organ. Härvidlag innebär förslaget inte någon ändring iförhållande till vad som gäller. Mittförslag: Möjligheterna att till icke-svenska organ överlåta offentligrättsligauppgifter som inte direkt gmndar sig på RF vidgas något. Kravet på särskildbeslutsordning reserveras för överlåtelse av uppgifter som innefattarmyndighetsutövning. får möjlighet att i lag bemyndiga regeringeneller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Utredningensförslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna:Med ett undantag har samtliga remissinstanser tillstyrkt förslaget eller lämnatdet utan erinran. Regeringsrätten ställer sig tveksam 1984/85:61 15 till behovet av de föreslagna reglerna och vänder sig bl.a.mot bemyndigan-deregelns utformning. Skälen för mitt förslag: I 10 kap. 5 § andra stycket RFfinns bestämmelser om överlåtelse av vissa andra befogenheter än sädanakonstitutionella befogenheter som anges i första stycket. Liksom enligt förstaslyckel krävs beslut av för överlåtelse enligt andra stycket. De kravpå särskild beslutsordning som föreskrivs där är dock mindre stränga än de somgäller enligt första stycket. Dessutom kan överlåtelse ske till en vidare krelsän vad som är möjligt enligt första stycket. De befogenheter som kan överlåtas enligt andra stycketavser rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inle enligt RF tillkommerriksdagen, regeringen eller annat i RF angivet organ. I förarbetena användsuttrycket "offentligrättsliga uppgifter" som en sammanfattandebeteckning på dessa befogenheter. Som har nämnts infördes reglerna i andrastycket med RF:s ikraftträdande. Utgångspunkten var därvid att varkenrättskipning eller förvaltning skulle kunna överlåtas till ett utländskt eller mellanfolkligtorgan utan uttryckligt grundlagsstöd. Liksom bör det även i fortsättningen finnasmöjlighet att överlåta sådana rättskipnings- och förvaltningsuppgifter somavses i andra stycket genom ett enklare förfarande än vad som föreskrivs ifråga om konstitutionella befogenheter. I konsekvens med vad jag har föreslagil i frågaom utformningen av första stycket bör de uppgifter som det här är fråga omanges som rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inle direkt gmndar sigpå RF. Jag delar utredningens uppfattning att det i princip börankomma på att fatta beslut om överlåtelse av rättskipnings- ellerförvaltningsuppgifter. Att det i vissa fall kan vara befogat att göra undantaghärifrån skall jag strax återkomma till. Enligt den nuvarande lydelsen av andra stycket krävs detalltid kvalificerad majoritet på 3/4 av de röstande - eller beslul av tvåriksdagar med nyval emellan - för att skall kunna fatta beslut omöverlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter. Detta gäller oavsettom det är fråga om överlåtelse av någon mera väsentlig funktion eller av entämligen trivial uppgift. I ett av de lagstiftningsärenden , därtillämpningsområdet för 10 kap. 5 § andra stycket RF var aktuellt, uppkomfrågan om inte stadgandet fick anses begränsat till att avse offentligrättsligauppgifter av viss kvalitet och omfattning. Det hävdades att man jämte de tvåhuvudtyper av offentliga funktioner som avses i första respektive andra styckethade att räkna med en tredje variant som omfattade mera bagatellartadeuppgifter vilka kunde överlåtas utan tillämpning av andra stycket. tog emellertid principiellt avstånd från uppfattningen att vissa 1984/85:61 16 förvaltningsuppgifterpå grund av sin låga dignitet skulle kunna överlåtas till ett utländskt organutan alt hade förordnal om det genom beslut i den särskilda ordningsom är föreskriven i andra stycket (prop. 1978/79:3 s. 96). Syftetmed bestämmelserna i andra stycket bör naturligen vara att möjliggöra överföringav vissa uppgifter till icke-svenska organ som formella garantiertill skydd för svensk suveränitet och svenska intressen ställs upp där deltamed hänsyn till den överlåtna funktionens art framstår som motiverat. Utredningensanalys av gällande rätt har emellertid visat att utrymmet för överlåtelse avuppgifter utan krav på särskild beslutsordning f.n. är i det närmasteobefintligt. Även de obetydligaste förvaltningsuppgifter anses falla inomtillämpningsområdet för andra stycket. Det kan mot bakgmnd härav ifrågasättasom inte bestämmelserna har fått ett tillämpningsområde som är väsentligt vidareän vad som är motiverat med hänsyn till syftet med reglema. I enlighet med sinadirektiv har utredningen undersökt om det kan anses motiverat att mindreviktiga uppgifter får överlåtas i enklare ordning än f.n. Utredningen menar försin del att så är fallet och föreslår att den särskilda beslutsordningenreserveras för sådana uppgiftsöverlåtelser som kan vara av någon betydelse ursuveränitetssynpunkt och att tillämpningsområdet för andra stycket bättreanpassas till bestämmelsens ändamål. Närdet gäller att definiera de offentligrättsliga uppgifter på vilka regeln omsärskild beslutsordning bör tillämpas har utredningen föreslagit att begreppetmyndighetsutövning används som urvalskriterium. Tekniken att med hjälp avtermen myndighetsutövning avgränsa väsentligare offentligrättsliga uppgifterför vilka särskilda regler anses böra gälla är väletablerad. Denanknyter också på ett naturligt sätt till stadgandet i 11 kap. 6 § RF som justavser delegation av beslutskompetens och som innefattar restriktionerbeträffande överlåtelse av viktigare funktioner. Ävenjag anser att överlåtelse av mera triviala uppgifter, som över huvud taget intekan anses ha någon betydelse för den svenska suveräniteten, bör kunna ske utankrav på kvalificerad majoritet e.d. Den särskilda beslutsordning somföreskrivs i andra stycket bör reserveras för delegation av uppgifter, varsutövande på ett ingripande sätt påverkar svenska - allmänna eller enskilda -intressen och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållassvenska organ. I andra fall bör beslut kunna fattas med enkel majoritet. Begreppetmyndighetsutövning framstår också enligt min mening som ett lämpligt urvalsinstmmentnär det gäller att beskriva de rättskipnings- och förvaltningsuppgifter sominte bör kunna överlåtas till icke-svenska organ utan att en kvaUficeradriksdagsmajoritet står bakom åtgärden. Jag ansluter mig därför till utredningensförslag att kravet på särskild beslutsordning skall gälla bara i fråga omöverlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Prop.1984/85:61 17 Som jag förut har sagt bör beslutanderätten i fråga omöverlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter i princip ankomma påriksdagen. I enhghet med vad utredningen har uttalat finns det dock skäl altinföra en möjlighet för att i vissa fall överlåta beslutanderättentill regeringen eller nägon annan myndighet. En sådan möjlighet kan behövasframför allt i sådana fall då det är fråga inte om ett generellt beslut omöverlåtelse av uppgifter av en viss typ utan beslut om överlåtelse avrättskipnings- eller förvaltningsuppgifter i särskilda fall. Liksom utredningen föreslår jag därför att det införs en uttryckhgbestämmelse som ger rält att bemyndiga regeringen eller någon annanmyndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse av rättskipnings-ellerförvaltningsuppgifter. Om antar en lag som innefattar ett sådanibemyndigande och det är fråga om överlåtelse av en uppgift som innefattarmyndighetsutövning, bör det, på samma sätt som när det gäller direktöverföringav en uppgift lill ett internationellt organ, krävas att beslutfattas enhgt den särskilda beslutsordningen med kvaUficerad majoritet eller beslulav . I andra fall bör beslut däremol kunna fattas medenkel majoritet. En särskild fråga som utredningen enligt sina direktiv harhaft att uppmärksamma är vad som skall anses gälla om en överlåtelse av enrättskipnings- eller förvaltningsuppgift till ett icke-svenskl organ får tillkonsekvens att högsta domstolen eller regeringsrätten inte kan bevilja resningeller återställande av försutten tid i de ärenden som omfattas av överlåtelsen.Eftersom uppgiften att bevilja resning eller återställande av försutten tid ären uppgift som tillkommer högsta domstolen och regeringsrätten enligt RF, hardet hävdats att en sädan överlåtelse - även om den i och för sig faller under10 kap. 5 § andra stycket - också skulle omfaltas av första stycket. Dettaskulle i varje fall anses gälla om inte högsta domstolen och regeringsrättentrots överlåtelsen behåller sina befogenheter enligt RF. Enligt vad somuttalades i direktiven kunde det ifrågasättas om det vid RF:s tillkomst varmeningen att första stycket skulle få ett så vidsträckt tillämpningsområde.Frågan om möjligheterna att ta ifrån de båda högsta domstolarna derasbefogenheter tilldrog sig också särskilt intresse i förarbetena till den urspmngligaEG-paragrafen (81 § tredje stycket GRF) utan att någon klarhet då nåddes. I de lagstiftningsärenden där entillämpning av 10 kap. 5 § RF har aktualiserats har man i diskussionen skiltmellan de högsta domstolarnas funktioner som slutinstanser vid prövning iordinär väg (11 kap. 1 § RF) och deras uppgift vid tillämpning av bestämmelserom extraordinära rättsmedel (11 kap. 11 § RF). Prop.1984/85:61 18 Utredningenhar gjort en analys av vilka konsekvenser bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF kanha för utövandet av högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter. Analysenredovisas i betänkandet på s. 50-61. Utredningens slutsatser beträffandeinnebörden av gällande rätt är följande. Bestämmelseni 1 kap. 8 § RF tilldelar inte domstolar och förvaltningsmyndigheter någonkonkret angiven beslutanderätt. Bestämmelsen slår endast fast att domstolarnahar inrättats för all sköta rättskipningen, medan de statliga och kommunalaförvaltningsmyndigheterna har uppgifter inom den offentliga förvaltningen.Därmed ges visserhgen verksamheten en sådan konstitutionell förankring att deninte kan överföras till icke-svenska organ utan grundlagsstöd, men detta följerinte av första utan av andra stycket i 10 kap. 5 § RF, som avser sädanauppgifter som inte direkt preciseras i RF utan anges i andra regler. Närdet gäller "den högsta domsmakten" framgår det av 11 kap. 1 § RF att högstadomstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol.Det rör sig här om en principiell befogenhet, som dock kan begränsas genom lag.Stadgandet får enligt utredningen direkt anses förbjuda dels att det inrättashögre organ med uppgift att överpröva högsta domstolens och regeringsrättensavgöranden, dels att rätten att fullfölja talan hos domstolarna begränsas isådan omfattning att de inte längre motsvarar gmndlagens karakteristik - dvs.om de inte längre framstår som högsta instans inom sitt resp. kompetensområde. Funktionenatt utgöra högsta domstol är således enligt utredningen "konstitutionell",och ett avsteg därifrån av innebörd att ett internationellt organ blevöverordnat högsta domstolen eller regeringsrätten skulle f.n. kräva tillämpningav 10 kap. 5 § första stycket. Däremot påverkas inte de högsta domstolarnaskonstitutionella uppgift av att en enskild rättskipnings-ellerförvaltningsuppgift överförs till ett icke-svenskt organ, även om konsekvensenblir att högsta domstolen och regeringsrätten därmed fråntas rätlen att varaslutinstans i just den aktuella ärendetypen. Påliknande sätt förhåller det sig enUgt utredningen med den i 11 kap. 11 § RFföreskrivna resningsbefogenheten. Själva rätten att bevilja resning (och återställandeav försutten tid) är direkt i grundlagen förbehållen högsta domstolen resp.regeringsrätten och faller således nu inom tillämpningsområdet för 10 kap. 5 §första stycket RF. Resningsbefogenheten är alltså "konstitutionell" iden meningen att RF inte medger att högsta domstolen och regeringsrättenersätts av utländska resningsinstanser. De båda domstolarna tillförsäkrasemellertid i RF i övrigt endast den principiella befogenheten att beviljaresning i ärenden, som faktiskt handläggs av svenskamyndigheter. Den omständigheten att en viss rättskipnings- eller förvaltningsuppgiftöverförs till ett icke-svenskt organ och att möjUgheten att bevilja resning iett ärende som omfattas av överlåtelsen därmed bortfaller, kan alltså inteanses påverka någon konstitutionell uppgift som framgår av 11 kap. 11 § RF. OffentligrättsUgauppgifter får dock inte överföras i en 1984/85:61 19 sådanomfattning att resningsinstitutet hell skulle sättas ur spel. Utredningensanalys av gällande rätt och dess därpå grundade slutsatser har med någotundantag godtagits eller lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Högstadomstolen anför sålunda att övervägande skäl talar för riktigheten av detolkningar som utredningen har fört fram och anser att det inte finns anledningatt göra någon erinran mot de föreslagna lösningarna. Föregen del anser jag att utredningens analys av förhållandet mellan högstadomstolens och regeringsrättens befogenheter och bör liggatill grund för vad som bör gälla i fortsättningen. Någon särskild bestämmelseom möjUgheterna att överlåta befogenheter som tillkommer de båda högstadomstolarna torde emellertid inte behövas. De lagändringar som jag harföreslagit i det föregående bör vara tillräckliga för att klargöra vad som börgälla i detta avseende. Innebörden är följande. mån RF direkt tillägger högsla domstolen eller regeringsrätten beslutanderätt- vilket alltså endast i mindre utslräckning kan anses vara fallet - kan dennainte överlåtas lill ett icke-svenskt organ. Detta följer av att dömande verksamheiinte innefattas bland de befogenhetsområden varifrån delegering avbeslutanderätt i fortsättningen föreslås kunna ske enligt första stycket.Kärnan i de högsta domstolarnas befogenheter erhåller således ett skydd sominte kan begränsas ens i den ordning som anges i 10 kap. 5 § första stycket RF. Rättskipnings-eller förvaltningsuppgift som tillkommer de högsta domstolarna men som endasthar indirekt stöd i RF kan däremot föras över till en annan stat eller ettinternationellt organ med tillämpning av reglerna i 10 kap. 5 § tredje stycketi mitt förslag (motsvarande det nuvarande andra stycket). Eftersomrättskipningsuppgifter generellt sett innefattar myndighetsutövning innebärdetta att överlåtelse av sådana uppgifter endast kan ske enligt den särskildabeslutsproceduren med kvalificerad majoritet eller motsvarande. Konsekvensernaav att högsta domstolens och regeringsrättens funktioner endast i mindre månkan anses hänförliga till konstitutionella befogenheter blir således intesärskilt dramatiska. I själva verket torde de föreslagna reglerna innebära attskyddet för dessa domstolar förstärks i förhållande till vad som gäller f.n. 2.4Förenklat förfarande för ändring av konventioner Mittförslag: När en internationell överenskommelse införlivas med svensk rätt genominkorporering får föreskriva att framtida ändringar iöverenskommelsen automatiskt skall gälla här i riket. En sådan förtidainkorporering får bara avse ändringar av begränsad omfattning. Riksdagensbeslut skall fattas i samma ordning som anges i 10 kap. 5 § första stycket RF. Prop.1984/85:61 20 Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Så gott som alla remissinstansertillstyrker förslaget eller lämnar det ulan erinran. Skälen för mitt förslag: Enligt 10 kap. 1 § RF ankommerdel i princip pä regeringen att ingå överenskommelser med andra stater ellermed mellanfolkliga organisationer. Om en överenskommelse förutsätter att nägonav gmndlagsenliga befogenheter las i anspråk, fär regeringen enligl10 kap. 2 § första stycket RF inte ingå överenskommelsen utan att hargett sitt godkännande. Fordras exempelvis en lagändring eller etl anslagsbeslutför att skall kunna fuUgöra sina åtaganden enligt överenskommelsen,måste regeringen inhämta godkännande. skall alltså inlekunna stäUas inför ett fullbordat faktum och i realiteten vara tvingad att ta ianspråk sin lagstiftnings- eller finansmakt för att uppfylla åtaganden frånregeringens sida. Enligt tredje stycket i samma paragraf krävs dessutomriksdagens godkännande för ingående av en överenskommelse av större vikt ävenom denna inte förutsätter att någon åtgärd inom behörighetsområdevidtas. Om rikets intresse kräver det, kan regeringen dock avstå från attinhämta godkännande och nöja sig med att konsultera utrikes-nämnden,innan överenskommelsen ingås. När enligt 10 kap. 2 § första stycket RFgodkänner en intemationell överenskommelse, följer man i regel vanligabestämmelser om behandlingen av riksdagsärenden. Om en överenskommelse kräverett riksdagsbeslut för vilket särskild ordning är föreskriven, skall dockenligt andra stycket samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen.Förutsätter en konvention en gmndlagsändring, måste alltså även godkännandetbeslutas i den ordning som gäller för ändring av grundlag. På samma sätt gällervid delegation till ett icke-svenskt organ av konstitutionella befogenhetereller andra offentligrättsliga uppgifter att både godkännandet avöverenskommelsen och därav föranledda lagändringar skall beslutas medtillämpning av reglerna om kvalificerat förfarande i 10 kap. 5 § RF.