prop · G803191 · 1984-12-31 00:00:00 — Kommittén har vidare pekat på att svenskabanker förorsakats olägenheter vid sina utlandselableringar genom att andraländer uppställer krav på reciprocilet, dvs. svenska banker får tillstånd attetablera sig endast om landets egna banker får möjlighet att etablera sig iSverige. Kommittén föreslår att en utländsk bank som önskar etablerasig här skall få göra detta i form av en dotterbank eller, under vissaförutsättningar, som konsortiebank. Den utlandsägda banken blir enligtförslaget ett svenskt bankaktiebolag, som skall vara underkastat samma förfatlningsmässigareglering som de svenskägda bankaktiebolagen. Det kommer därför att krävas bl.a. att regeringen givit banken oktroj att driva bankrörelse här. Kommitténkonstaterar vidare att även den svenska valutaregleringen och den kredilpolitiskalagstiftningen kommer att gälla för de utlandsägda bankerna. Kommitténs utgångspunkt är att en utländsk bank skall fåtillstånd att driva bankverksamhet här under samma förutsättningar som ensvensk bank. Tillståndsgivningen bör emellertid inte ske på sådant sätt att de Prop.1984/85:191 13 utländska bankerna kommer att spela en dominerande roll påbankmarknaden eller att möjligheterna att bedriva en effektiv kreditpolitikoch att upprätthålla valularegleringen försämras. Kommittén menar därför attdet kan bli nödvändigt med vissa speciella villkor och regler för de utlandsägdabankernas verksamhet. Kommittén sätter också upp ett antal särskildaprövningskriterier för de utländska banker som önskar etablera sig här.Kriterierna tar sikte på bedömningar av dels den utländska bankens rörelse,inriktning och kredilvärdighet, dels bankens hittillsvarande kontakter medSverige och svenska förelag, dels den verksamhet som den utlandsägda bankenavser att driva i . Kommitténs förslag har väckt ett stort och över lagpositivt intresse. Inte någon remissinstans har avstyrkt förslaget om attutländska banker skall beredas möjlighet alt etablera sig i . Deföreslagna etablerings-formerna - dotterbank eller konsortiebank - har endastmött allvarliga erinringar från föreningen in Sweden.Föreningen, vars medlemmar utgörs av banker som har representationskontor iSverige, har förklarat att en etablering i form av filial är alt föredra. För egen del vill jag instämma i all liden nu får ansesvara mogen för att tillåta utländska banker au etablera sig här i riket. Etableringenbör - av skäl som jag återkommer lill ske i form av bankaktiebolag. Ettväsentligt konstaterande är därmed att den utlandsägda banken kommer att utgöraett svenskt bankaktiebolag på vilket svensk lagstiftning och reglering är atttillämpa. En utgångspunkt för förslagels utformning är vidare alt sä fåsärregleringar som möjligt bör gälla för de utlandsägda bankerna jämfört med'desvenskägda. 1 samband med diskussionen om i vilken form de utlandsägdabankerna skall medges rätt att etablera sig här har fråga uppkommit om deutländska bankernas möjligheter att förvärva aktier i ett svenskägtbankaktiebolag. En av kommitténs sakkunniga har i ett särskilt yttrande lagtfram ett förslag som innebär att ett begränsat utländskt ägande bör tillåtas isvensk bank. Även en del remissinstanser har tagit upp frågan och hävdat attsaken borde avgöras i delta sammanhang eller i vart fall möjligt. 1 direktiven lill kredilmarknadskommittén (Dir 1983: 38)uttalade jag att starka skäl talade för att utländska etableringar avfinansinstitut här i huvudsak begränsas till nyetableringar, i synnerhet om desker på bankmarknaden. Jag framhöll all det var ett samhällsintresse alt delinternationellt sett begränsade antalet svenska affärsbanker stannar underinhemsk kontroll. Kommittén borde därför inte föreslå ändringar i sak i deregler som hindrar utländskt ägande av de nu befintliga svenska affärsbankernaäven om etableringsfrihet i princip råder i övrigt. Med anledning av innehållet i direktiven i denna del harkommittén inte ansett att översynen bör omfatta någon omprövning av förbudetför utlänning all förvärva aktier i ett svenskt bankbolag. Kommittén har ocksådeklarerat att om den haft att överväga denna fräga den i så fall bör 1984/85:191 14 prövasi samband med översynen av kreditmarknadsstrukturen i stort. De övergripandestrukturfrågorna avser kommittén att behandla i sill huvud-belänkande. Frånmånga håll har framhållits del angelägna i att tillåta ett begränsat utländsktägande i svenska banker på sätt som förekommer i bl. a. våra grannländer.Tillräckligt underlag för att nu ta ställning till detta spörsmål föreliggerenligt min mening inte. Jag har emellertid inte funnit anledning motsätta migatt saken blir föremål för överväganden av kredilmarknadskommittén.Formuleringarna i de tidigare angivna direktiven bör således inte hindrakommittén från all ta upp denna fråga. Jag har också under hand försäkrat migom att kommittén är beredd alt göra detta och i sitt huvudbetänkande framläggade förslag i denna del som kommittén kan finna motiverade. Enuppgift för' kommittén har varil alt la ställning lill om den s. k.behovsprövningen i oktrojförfarandet bör vara kvar i sin nuvarande form. I kommitténsdirektiv uppgav jag att en behovsprincip för prövning av banketableringar bordebehållas. Jag sade emellertid att kommittén borde övervägamöjligheterna att införa en "omvänd" behovsprövning av innebörd atten ansökan om etablering skulle få avslås endast om den tilltänkta verksamhetenvar oförenlig med en sund utveckling av bankväsendet. Kommitténhar funnit det olämpligt och opsykologiskl att lätta på behovsprövningen förenbart utländska banker. Eftersom så få särregler som möjligt skall gälla förde utländska bankerna är det enligt kommittén inte tillfredsställande att haolika behovsprövning för inhemska och utländska banker. Kommitténs slutsats ärdärför att behovsprövningen tills vidare bör ha den innebörd den harhaft. Jagdelar kommitténs uppfattning att del inte är lämpligt att ha olika regler ifråga om oktrojprövning för svenska och utländska banker. Skall t. ex.behovsprövningen ges en ny innebörd bör den nya regeln således gälla förbankaktiebolagen generellt. Kommittén har emellertid inte ansett sig kunna taslutlig ställning till frågan om en behovsprövning på bankom-rådet annat än isamband med den övergripande översynen av strukturen på kreditmarknaden. Jagämnar återkomma även till denna fråga när kommitténs huvudbetänkandeföreligger. Några förändringar bör därför enligt min mening inte nu genomförasi denna del. Sammanfattningsviskan jag således ansluta mig till de principer som legat till grund förkommitténs förslag om etablering av utländska banker här i landet. Förslaget äräven i övrigt väl ägnat all läggas lill grund för lagstiftning. 1del följande kommer jag att närmare behandla frågan om utländsk bankelableringi i avsnitt 2.2, om etableringsformen i avsnitt 2.3, om oktrojprövningeni avsnitt 2.4, om styrelsen i avsnitt 2.5, om verksam- 1984/85:191 15 hetsplanen i avsnitt 2.6, om introduktionen av deutländska bankerna i avsnitt 2.7 samt om representationskonlorens ställning iavsnitt 2.8. Minakommentarer lill de enskilda lagbestämmelserna återfinns i specialmoiiveringen(avsnitt 4). 2.2 Utländsk banketablering i Mitt förslag: Utländska banker tillåts etablera sig här ilandet. Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag (sebelänkandet s. 126-134). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrkerförslaget. Kammarrätten i och i (LO)anser dock att det vore naturligast att ta ställning till frågan om utländska banketableringarhär först efter kredilmarknadskommitténs slutliga genomgång av den svenskakreditmarknadens struktur(se bil. 3 avsnitten 1.4 resp. 1.13). Skälen för mitt förslag: Enligt internationell praxis ärdel ytterst få länder som vägrar utländska banker eiableringslillstånd. Av OECD-ländernaär det - förutom - numera endast och som intar dennarestriktiva hållning. är av tradition anhängare till en ökad frihandeloch har inom ett flertal områden aktivt verkat för ett vidgat internationelltsamarbete. Vår ekonomi har alltmer internationaliserats ochvårt ullandsberoende och engagemang på utländska marknader är nu så stort attdel är svårt att motivera den nuvarande protektionistiska inställningen i frågaom banketableringar. Som nämntstillåter de flesta av de länder som utgör viktigaste handelspartnersutländska banketableringar. har dock i en del länder tillståndtill etableringar av utländska banker förenats med krav pä reciprocilet, vilkethar skapat olägenheter för svenska banker. Den ökandeutrikeshandeln har medfört att de svenska företagen i allt större utsträckningefterfrågat bankservice för sin verksamhet utomlands. De svenska bankerna harunder också kraftigt ökat sina ansträngningar alt bistå desvenska företagen i utlandet. Utländska banketableringar i kan kommaatt innebära en stimulerande och i det längre perspektivet en positivt verkandekonkurrens för de svenska bankerna inom vissa delar av bankmarknaden.Sannolikt kommer de utländska bankerna även alt kunna ge de svenska företagenen utökad och förbättrad service på många områden. Som exempel kan nämnas deninternationella betalningsförmedlingen, utländska kredit- ochkapitalmarknader, nya exportmarknader. Vidare kan etablering av utländskabanker öppna möjligheter till ökad service till svenska dotterföretag iutlandet. Prop.1984/85:191 16 Vad jag nu anfört talar enligt min mening för att tillåta ufländskabanker att etablera sig här i landet. Jag delar i och för sig deremissinstansers uppfattning som anser att det vore en fördel om man kundeavvakta kredilmarknadskommitténs huvudbetänkande om kreditmarknadens strukturinnan ställning logs lill utländska banketableringar. Det får emellertid härbli en avvägning mellan det angelägna i alt öppna våra gränser förutländska banker och de olägenheter som kan tänkas uppstå om denna frågabehandlas med förtur. Kommittén har för sin del funnit att att enförtursprövning av frågan om utländska bankers etablering kan ske ulan alt mantar ställning till strukturfrågorna i stort och ulan att kommittén i sillåterstående arbete blir bunden i sina överväganden. Även enligt min meningöverväger de skäl som talar för alt saken behandlas . Mitt förslag: Utländska banker tillåts etablera sig här iform av bankaktiebolag med en eller flera ägare. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mittförslag. Kommittén föreslår dock all i ett bankaktiebolag skall en av deutländska ägarna ha ett dominerande inflytande (se betänkandet s. 136-144). Remissinstanserna: 1 stort sett samtliga som yttrat sig ifrågan har accepterat kommitténs förslag. harförklarat alt etableringsformen filial vore att föredra (se bil. Även ställer sig tveksam till att inte medge etableringgenom filialbank (se bil. 3 avsnitt 2.7). Skälen för mitt förslag: De etableringsformer som kantänkas komma i fråga för en utländsk bank i är bankaktiebolag ellerfilial. Till skillnad från ett bankaktiebolag utgör en filial inte någonsjälvständig juridisk person utan kan beskrivas som ett avdelningskontor medsjälvständig förvaltning. I kredilmarknadskommitténs direktiv angav jag att starkaskäl talade emot att medge att avdelningskontor eller filialer till utländskabanker upprättas här. Jag pekade på att eftersom de utlandsägda bankerna förutsattesbli valutainlänningar med tillgång den svenska kreditmarknaden, skulle dekredit- och valuiapolitiska kontrollproblemen bli alltför svårbemästrade ombankerna var en integrerad del av de utländska moderbankernasrörelse. Endast en inhemsk juridisk person, alltså ett bankbolag och inte en filialtill en utländsk bank, borde enligt vad jag då uppgav få vara valulabank meddet myndighetsansvar som är förenat med en sådan ställning. 1984/85:191 17 Kommittén konstaterar för sin del att det i och för sigskulle vara möjligt alt finna en form för filialetablering i . skulle emellertid de svenska förhållandena vad gällerbanklagstiftning och valuia- och kreditpolitisk lagstiftning kräva en omfattandesärreglering för filialen. Särregleringen skulle bli av en sådan omfattningatt någon större skillnad inte skulle föreligga mellan filial och dotterbank.Kommitténs slutsats blir därför att utländska banker inte bör få etablera sig iSverige i form av filial. Jag har inte funnit att något framkommit som givit miganledning alt ändra min i direktiven redovisade inställning lill filialen som etablerings-formför de utländska bankerna. Sådan etablering bör därför inte få förekomma. Från svensk synpunkt erbjuder aktiebolagsformen flerafördelar. Den innebär att utländska banker kan bilda ett bankaktiebolag som ialla avseenden är likvärdigt med de inhemska bankbolagen. Bankaktiebolagetbildas med stöd av banklagen och utgör en självständig svensk juridisk person.Banklagen kommer med vissa ändringar alt i sin helhet kunna tillämpas på dessverksamhet. Del kommer att bli lätt att passa in ett sådant bankbolag i olikaregleringar som är nödvändiga ur valuta- och kreditpolitisk synpunkt. De utlandsägda bankaktiebolagen kommer således att blibetraktade som valutainlänningar. Detta innebär att betalningar mellan bankenoch de svenska kunderna kommer att kunna ske utan att tillstånd från riksbankenerfordras. Moderbanken är emellertid valulautlänning och för andra betalningarän sådana som är alt hänföra till löpande betalningar mellan moderbanken ochden svenska dotterbanken kommer all krävas tillstånd av . På dettasätt avskärmas i valutaregleringshänseende moder-och dotlerbank från varandra. Valutahandeln är förbehållen ochvalutabankerna. Huruvida en bank skall få tillstånd att driva valutahandelavgörs av . Del får förutsättas att en utlandsägd dotterbank som gestillstånd att driva bankverksamhet i även erhåller valutahandelstillstånd.Valulaban-kerna har inom valutaregleringen ålagts betydelsefulla upggifter sombl. a. innefattar myndighetsutövning. En handläggande tjänsteman kan således ivissa fall ställas till ansvar för myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövningenligt 20 kap. 1 § . Ävenden kreditpolitiska lagstiftningen kommer att fullt ut kunna tillämpas på ett ullandsägtbankaktiebolag. Vid utländska bankers inträde på svensk marknad är det givetatt principen om lika behandling leder lill alt också de utlandsägda bankernablir föremål för kredilpolitiska åtgärder i samma mån som de svenska bankernautsätts för sådana. Härvid inbegrips t.ex. deltagande i bostadsbyggandetsfinansiering vilket f.n. sker i speciella former. bör alltså i sin kredilpolitiskastyrning sträva efter en likabehandling av de utlandsägda och de svenskabankerna. 2 1984/85. Prop.1984/85:191 18 En av fördelarna med att tillåta de utlandska bankerna attetablera sig endast i form av bankaktiebolag är att tillsynen över dessa blirförhållandevis okomplicerad att ordna. Den utlandsägda banken är en frånmoderbanken formellt sett fristående enhet och en självständig juridisk person.Tillsynen över dessa banker bör däriör i stort kunna följa samma mönster somgäller för de svenska bankerna. Detta innebär att det är bankinspektionen somhar att självständigt utöva tillsyn och kontroll över alt den utlandsägdabankens verksamhet slår i överensstämmelse med den svenska banklagen och desskrav på sund bankverksamhet. Enligt min mening talar således flera skäl för att väljabankaktiebolaget som etableringsform. Jag anser därtör att utländska bankersverksamhet här bör drivas i denna form. Några avgörande argument för attdärtill kräva att bankaktiebolaget skall ha enbart en ägare och således alltidutgöra en belagd dotlerbank föreligger emellertid enligt min mening inte. Jaganser all det skall kunna vara möjligt för två eller flera utländska banker alltillsammans bilda ett bankaktiebolag. Del är då att föredra att en avmoderbankerna har ett dominerande inflytande eftersom ansvarsförhållandena iett sådant fall blir klarare och tillsynen underlättas. Jag finner emellertidinte skäl att motsäua mig etableringar där dotterbanken inte på detta sätt haren dominerande ägare. Mitt förslag: Kravet på att bankrörelsen skall vara nyttigför det allmänna behålls tills vidare i sin nuvarande utformning som ettvillkor för att oktroj skall beviljas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag (sebetänkandet s. 149-160). Remissinstanserna: Av de sju remissorgan som yttrat sig idenna fråga har tillstyrkt kommittéförslaget (se bil. 3avsnitt 4.4) medan (), Svenska företagares riksförbundoch förordat en omvänd behovsprövning på sättsom anges i kommitténs direktiv (se bil. 3 avsnitten 4.3, 4.6 och 4.7).Fullmäktige i riksbank har föreslagit att de utländska bankerna nu börges tillstånd att bedriva rörelse i , men att frågan om behovsprincipenstillämpning i övrigt får anslå i avvaktan på fortsatt arbete inom kommittén (sebil. 3 avsnitt 4.2). Enligt hovrätten för slår det klart altbeaktandet av skälen för och emot utländsk banketablering i har endastvag anknytning till den kvantitativa delen av allmännyitebegreppet (se bil. Prop.1984/85:191 19 Skälen för mitt förslag: Oktrojprövningen kan sägas ha enformell och en materiell sida. De formella villkoren för oktroj kommer tilluttryck bl. a. i vissa krav rörande stiftarna och i fi-åga om bolagsordningensinnehåll. Den materiella sidan av oktrojprövningen kommer bl. a. till uttryck ivillkoret alt rörelsen skall vara nyttig för del allmänna. Som jag uppgivittidigare anser jag att såvitt möjligt samma regler bör gälla för de utländskabankerna som för de svenska. Eftersom kommitténs slutliga ställningstagandetill hur villkoren för att meddela oktroj bör utformas ännu inte föreligger,bör de nuvarande reglerna tillämpas tills vidare. Den egentliga innebörden avkravet pä all rörelsen skall vara nyttig för det allmänna är att del utgör engrund för möjligheten alt stoppa banketableringar i en situation då del finnstendenser lill en från allmän synpunkt osund utveckling mot en överetableringav bankinstitul. De villkor jag nu redovisat bör inte hindra nyetableringarså länge del är möjligt att på detta sätt främja effektiviteten inom bankområdelsolika sektorer genom ökad konkurrens. På samma sätt som del kan vara till nytta för del allmännaatt stimulera konkurrensen vad gäller de tjänster som de utländska bankerna kanlänkas erbjuda här i landet kan det vara till nytta för det allmänna att desvenska bankerna har goda möjligheter alt etablera sig i andra länder. Skulleett reciprocitetstänkande utomlands hindra sådan svensk etablering kan delhävdas alt det är lill nytta för de svenska bankerna och det allmänna allsådana hinder undanröjs genom att utländska banker tilläts etablera sig här. Mot den här angivna bakgrunden menar jag att del även medtillämpning av nu gällande elableringsregler finns utrymme för att ge ett antalutländska banker tillstånd att etablera sig här i landet. När det gäller attbedöma de utländska bankernas oklrojansökningar kommer störst vikt all fästasvid bankernas kvalitativa egenskaper. Mitt förslag: De svenskägda och de utlandsägda bankernaskall så långt möjligt behandlas lika. Särskilda villkor eller begränsningarför utländsk banketablering får i princip ställas upp endast om detta ärmotiverat av tungt vägande skäl. Kommitténs förslag: Den allmänna utgångspunkten att de svenskägdaoch utlandsägda bankerna skall behandlas lika överensstämmer med milt förslag(se betänkandet s. 179). Kommittén gör emellertid avsteg från denna princip iflera fall och avviker därigenom från milt förslag. Således föreslår kommitténatt en utlandsägd bank inte skall ges tillstånd alt driva fondkommissionsrörelseförtån banken varit verksam i Prop.1984/85:191 20 (s. 190). Sådan bank skall heller inte få inriiilaavdelningskontor ulan tillstånd (s. 202). Vidare föreslär kommittén att de utlandsägdabankerna enligt lag inte skall kunna erhålla tillstånd att förvärva aktier iandra sidoföretag än sädana som driver verksamhet med bankgemensamt ändamål (s.200-202). Kommittén anger slutligen vilka förhållanden som enligt dess meningbör tillmätas betydelse vid prövningen av ansökan om oktroj. En del av dessakriterier främst sådana som kan sågas vara specifikt tillkomna för de utlandsägdabankerna - återfinns inte i mitt förslag (s. 180-185). Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i allmiinheti tanken pä att så få särregler som möjligt bör gälla för de utlandsägdabankerna. En rad invändningar framförs mot att kommittén avvikit frän dennaprincip samt mot de särskilda kriterier som kommittén tagit upp. Bankinspektionen,fullmäktige i riksbank och anser att den utlandsägdabanken genast skall kunna erhålla tillstånd att driva fondkommissionsrörelse(se bil. 3, avsnitt 5.1, 5.5 och 5.11) medan styrelsen för fondbörsinstämmer i kommitténs förslag om viss väntetid (avsnitt 5.10). Även förordar en försiktig tillståndsgivning (avsnitt 5.14).När det gäller förvärv av aktier i sidobolag finner kommerskollegium, och att kommittén gjort obefogadeavvikelser från vad som gäller för svenskägda banker (avsnitt 5.2, 5.11 och5.16). Avdelningskontor bör enligt bankinspektionen, kommerskollegium,fullmäktige i riksbank och () kunnaetableras utan tillstånd på sätt somgällerför svenska banker (avsnitt 5.1,5.2, 5.5 och 5.7). Skälen för mitt förslag: Utländska banker skall enligt detnu framlagda förslaget tillåtas etablera sig i i form avbankaktiebolag. De utlandsägda bankbolagen blir svenska juridiska personer ochkommer att driva sin verksamhet här under i allt väsentligt samma regler som desvenska bankerna. Enligt min mening finns därmed inte några skäl att ställa uppsådana särskilda villkor för etableringen att denna i praktiken motarbetas. Jaganser alltså alt de utländska bankerna bör få etablera sig och verka på densvenska marknaden på i princip samma villkor som de svenska bankerna. Därmed ärockså sagt alt de krav som ställs på de svenska bankerna även kommer altställas på de utländska. Redan av definitionen på bankrörelse - verksamhet, ivilken ingår inlåning från allmänheten på räkning som allmänt används av bank -följer att de utlandsägda bankerna måste vara beredda att ta emot den inlåningsom kunder önskar sätta in på räkning i banken. En bank som inte avser att 1984/85:191 21 erbjuda denna möjlighet kan således enligt min mening intefå oktroj. Däremot ar jag inte beredd att ange någon norm för omfattningen avdenna del av verksamheten. Sedan gammalt brukar det krävas av svenska banker att dekan erbjuda allmänheten ett brett sortiment av tjänster. Detta förhållande ärdock inte reglerat i författning. Det ingår emellertid i kredilmarknadskommitténsuppgift att pröva om kravet på ett brett sortiment även skallutgöra en förutsättning för beviljandet av oktroj. I avvaktan på kommitténsställningstagande bör ändringar inte göras av gällande praxis på denna punkt.Detta bör dock inte innebära att en utlandsägd bank skall vara skyldig attdriva verksamhet som omfattar alla de banktjänster allmänheten har behov av.Verksamheten får emellertid inte vara sä snäv att den lika gärna kunde hadrivits i fondkommissionsbolag eller finansbolag utan bör inrymma flertalet avde traditionella banktjänsterna. a. bör en viss rörelse i svenska kronordrivas upp så att banken kan erbjuda tjänster i denna form till inhemskakunder. Att en bank förutsätts driva en bred verksamhet innebärinte att banken skulle vara förhindrad att inrikta huvuddelen av sin verksamhetpå en eller flera särskilda sektorer av bankområdet. Det får antas att deutländska banker som avser att etablera sig här kommer att vända sig i förstahand till svenska företag med anknytning till utlandet samt utländska företagsom är etablerade här i landet. Jag ser inte något hinder i att så sker men,som framgått av vad jag har anfört får verksamheten inte avgränsastill enbart detta. F. n. finns inga direkta bestämmelser om ägarspridninginom bankområdet. har enligt sina direktiv attundersöka de problem som kan sammanhänga med en stark ägarkoncentration av bankväsendel.1 direktiven uttalas att det är ett viktigt samhällsintresse att banker inteblir föremål för en stark ägarkoncentration och därmed kommer att anknytastill vissa ägarkonstellationer inom näringslivet.