mot · G7022029 · 1984-01-23 00:00:00 — Hänsynen till den politiska demokratin har dock nödvändiggjort vissa begränsningar i de offentliganställdas möjligheter till medbestämmande. Avtal får sålunda inte slutas i frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Detta innebär emellertid inte någon inskränkning av de offentliganställdas förhandlingsrätt som sådan. Den är tvärtom utomordentligt vidsträckt. Således har reglerna om primär förhandlingsskyldighet i MBL i praktiken medfört en så omfattande förhandlingsapparat att dessa regler kan uppfattas som en inskränkning i den politiska demokratin. Genom att de offentliganställda i statliga organ har representanter för såväl centrala fackliga organisationer som personalrepresentanter innehar de i realiteten dubbel rösträtt. Den vidsträckta rätten att MBL-förhandla i kombination med facklig representation i de beslutande organen ger de fackliga organisationerna möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet i flera led. Detta är betänkligt ur demokratisk synpunkt. Personalrepresentanternas rätt att närvara i statliga styrelser och nämnder bör därför inskränkas till att omfatta frågor som direkt rör de anställda på den egna arbetsplatsen. Likaså bör skyldigheten att MBL-förhandla inskränkas till frågor som primärt är avsedda att förändra de anställdas situation på den egna arbetsplatsen. Denna inskränkning i förhandlingsrätten bör i all synnerhet omfatta regeringens kansli. Det kan exempelvis inte anses rimligt att regeringen skall behöva förhandla med personalrepresentanterna innan den fattar beslut om propositioner. Också här måste förhandlingsskyldigheten strikt begränsas till frågor som rör de anställdas egna arbetsförhållanden. De problem som uppstår i samband med gränsdragningen mellan förhandlingsrätten och den politiska demokratin gör sig i hög grad gällande på det kommunala och landstingskommunala området. Vi tar därför avstånd från att de anställda i kommuner och landsting skulle erhålla obligatorisk närvarorätt i kommunala styrelser och nämnder. Också på det kommunala området bör förhandlingsskyldigheten enligt MBL strikt avgränsas. Det råder stor osäkerhet om medbestämmandelagens tillämpning på den offentliga sidan och därmed om förhandlingsskyldighetens omfattning. Av denna anledning beslutade utreda hithörande frågor som berör kommuner och landsting. I skrivelse 1982/83:176 anför regeringen att en sådan utredning inte kan förväntas tillföra någonting nytt och hänvisar till att hithörande frågor kan lösas inom ramen för gällande avtal. Någon ytterligare utredning av frågan avser regeringen därför inte att göra. Vi anser det vara principiellt felaktigt att frågor som rör gränsdragningen mellan förhandlingsrätten och den politiska demokratin hänvisas till avgörande i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Det är självfallet lagstiftarnas uppgift att stifta lagar som inte leder till att den politiska demokratin träds förnär, vilket finns anledning att frukta i samband med tillämpningen av MBL inom den offentliga sektorn. Den rådande oklarheten om gränserna för förhandlingsskyldighetens omfattning inom de offentliga sektorerna har även andra aspekter än hänsynen till den politiska demokratin. Oklarheten medför risker för ineffektivitet och byråkrati genom det förhandlingssystem som är involverat i beslutsfattandet. Det utredningsarbete som beslutat bör därför genomföras. Vid brott mot bl. a. medbestämmandelagen och lagen om anställningsskydd kan skadestånd till såväl den berörde arbetstagaren som till den fackliga organisationen utkrävas. Mycket tyder på att utkrävandet av skadestånd från fackliga organisationers sida har fått en avsevärd omfattning. Lagstiftningen är allmänt hållen och har karaktär av ramlagstiftning. Det har överlåtits på arbetsdomstolen att utveckla en praxis på området. Flertalet fall görs emellertid upp genom överenskommelse i avtal mellan arbetsgivaren och berörd facklig organisation och når aldrig arbetsdomstolen. utkrävs skadestånd för rent bagatellartade förseelser. Det tas ingen hänsyn till att den arbetsrättsliga lagstiftningen är av en sådan omfattning att det är praktiskt taget omöjligt för en företagare vid ett mindre företag att i alla situationer ha fullständig kännedom om alla regler. Ofta betalar framför allt mindre företag hellre ett informellt skadestånd än ger sig in i en omfattande och dyrbar process med de konsekvenser en sådan kan ha inte minst på klimatet i det egna företaget. Även om skadeståndskrav kan vara orimliga och stå i strid med lagens anda, föredrar många företagare att köpa sig husfrid. Det finns anledning analysera konsekvenserna av den arbetsrättsliga lagstiftningen i fråga om skadestånd och vidta sådana förändringar i lagen att det klart kan utläsas i vilka fall och under vilka former skadestånd kan utkrävas. Arbetstagarbegreppet är av central betydelse för tillämpningen av den arbetsrättsliga lagstiftningen och de fackliga organisationernas verksamhetsområde. Arbetstagarbegreppet har emellertid stor räckvidd även utanför arbetsrättens område. Av särskilt stor betydelse är arbetstagarbegreppet inom skattelagstiftningen, där oklara regler kan få allvarliga konsekvenser för den enskilde, liksom inom civilrätten. Det är väsentligt att entydiga regler finns för bedömningen av huruvida en person är att betrakta som anställd eller företagare. Det förekommer att en person som i ett avseende betraktas som företagare, i ett annat avseende betraktas som anställd. Fackliga organisationer har en ambition att vidga arbetstagarbegreppet. Således anses t. ex. att i ett företag som består av två kompanjoner skall den ene betraktas som anställd. Likaså råder det i många fall skilda uppfattningar om vissa handelsagenter och konsulter skall betraktas som arbetstagare eller arbetsgivare. Föräldrar som medverkar vid sina barns daghem betraktas som anställda, liksom skolelever som praktiserar. Frivilligt arbete inom ideella organisationer förhindras ofta på grund av att det av fackliga organisationer betraktas som reguljärt arbete. Exemplen är många. Reglerna i medbestämmandelagen är allmänt hållna och det har överlåtits åt rättspraxis att tolka arbetstagarbegreppet. Arbetsdomstolen har i vissa domslut givit begreppet en så vid tolkning att det kan ifrågasättas om den står i samklang med de avsikter lagstiftaren troligen hade men inte gav uttryck för. Den strukturomvandling som arbetsmarknaden f. n. genomgår som en följd av den tekniska och ekonomiska utvecklingen medför nya företags- och arbetsformer. Nyföretagandet måste uppmuntras och olika former av samarbete ges utrymme att utvecklas. Inom vården är det önskvärt att anhöriga ges möjligheter att medverka. Det bör också finnas stort utrymme för frivilliga insatser inom såväl den offentliga sektorn som inom exempelvis ideella organisationer. En alltför snäv tolkning av arbetstagarbegreppet medför orimliga ekonomiska konsekvenser och utgör hinder för en dynamisk utveckling. Från arbetstagarbegreppet bör undantas elever i och gymnasieskolan, vilka arbetar vid olika företag eller institutioner som ett led i sin utbildning, liksom praktikanter. Eftersom arbetstagarbegreppets uttolkning har konsekvenser långt utan för det strikt arbetsrättsliga området, är detta en fråga som inte lämpligen kan lösas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. En samlad översyn av arbetstagarbegreppet behöver därför göras. Turordningsreglerna i lagen om anställningsskydd (LAS) Turordningsreglerna enligt 22 § lagen om anställningsskydd (LAS) ger arbetstagare med längre anställningstid företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Detta gäller både i samband med driftsinskränkningar och vid återanställningar, om driften återupptas . Avvikelse från lagens regler kan göras genom kollektivavtal. Utvecklingen visar att lagen lett till såväl minskad rörlighet på arbetsmarknaden som svårigheter vid driftsinskränkningar. Vid inskränkningar av driften vid ett företag är det av avgörande betydelse att verksamheten därefter kan bedrivas effektivt. För att detta skall vara möjligt är det bl. a. nödvändigt att arbetsstyrkan har en lämplig struktur. En förändrad produktion innebär ofta nya krav på personalens sammansättning och kompetens. En strikt tillämpning av turordningsreglerna enligt LAS kan i många fall innebära att fortsatt drift omöjliggörs eftersom företaget inte kan behålla eller nyanställa den personal som fordras för att bedriva en konkurrenskraftig verksamhet. Dessa problem är särskilt stora vid driftsinskränkningar vid mindre och medelstora företag. Det har således visat sig att de turordningsregler som skall gälla enligt lagen om anställningsskydd inte medger den flexibilitet som är nödvändig vid driftsinskränkningar. Den möjlighet lagen ger till avvikelse från reglerna genom kollektivavtal har emellertid i ett flertal fall utnyttjats. har, för att kringgå turordningsreglerna i LAS, s. k. svartpensionering tillämpats i ökande utsträckning. Det innebär att överenskommelse träffas mellan arbetsgivaren och de lokala fackliga representanterna om att arbetstagare skall erbjudas möjlighet att lämna sina anställningar redan vid en ålder och 3 månader. Avsikten är att de som accepterar detta erbjudande efter 180 dagars uppsägningstid, skall uppbära arbetslöshetsersättning för att beviljas förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Det är underförstått att arbetsförmedlingarna arbetslöshetsersättning utgår inte skall erbjuda annat lämpligt arbete, även om sådant finns att tillgå. Systemet innebär ett uppenbart missbruk av såväl arbetslöshetsförsäkringen som möjligheterna till förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl. Det visar dessutom på ihåligheten i turordningsreglerna i LAS. De garanterar inte äldre arbetskraft den anställningstrygghet som utfästs. Systemet visar på det faktum att verklig anställningstrygghet endast kan erbjudas i företag som är lönsamma och som ges utrymme att upprätthålla sin konkurrensförmåga. För att säkerställa detta krävs inte minst att personalens sam mansättning är lämplig för den verksamhet som bedrivs. Den strukturomvandling som pågår inom såväl näringslivet som den offentliga sektorn ställer mycket höga krav på flexibilitet. En strikt tillämpning av turordningsreglerna i LAS försvårar anpassningen till en ny teknik och nya produktionsformer. Det är därför nödvändigt att reglerna utformas så att de medger nödvändig flexibilitet. De behöver då kompletteras med åtgärder som ger äldre arbetslösa varaktig ekonomisk trygghet. Turordningsreglerna i LAS bör således ändras så att arbetsgivaren ges möjlighet att vid omläggning av verksamheten dels behålla arbetstagare med särskilt yrkeskunnande eller annan kompetens, dels att upprätta särskild turordning för arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter. Med en sådan ändring i lagen blir det möjligt att behålla viktiga nyckelpersoner på arbetsplatsen och i övrigt få en personalsammansättning som är väl lämpad för den verksamhet som skall bedrivas. Det är uppenbart att även de anställda har intresse av en sådan ordning. I det nuvarande systemet är det möjligt att uppnå samma resultat men först efter överenskommelse i varje särskilt fall. Att uppnå sådana överenskommelser har visat sig svårt, eftersom det innebär att de fackliga organisationerna i varje särskilt fall får ta ansvaret med de besvärliga interna påfrestningar detta medför. För företag som saknar kollektivavtal erbjuds i liknande fall inga möjligheter att genomföra en smidig personalreduktion. Här gäller lagens turordningsregler utan undantag. I sådana fall ger konkurs enda möjligheten att upplösa arbetsstyrkan och ombilda företaget. Brist på kompetens eller annan lämplighet för en viss arbetsuppgift bör således utgöra saklig grund för uppsägning. Den ekonomiska grundtryggheten för äldre överbliven arbetskraft bör i första hand lösas inom ramen för en reformerad arbetslöshetsförsäkring. Saklig grund för uppsägning Även i övrigt behöver förutsättningarna för uppsägning närmare utredas, eftersom reglerna i lagen om anställningsskydd har fått en oklar tillämpning. Till grund för uppsägning bör ligga en mer nyanserad avvägning av arbetsgivar- och arbetstagarintressen än som skett. Vid bedömningen bör i högre grad än nu beaktas såväl arbetsgivarens som arbetskamraternas berättigade intresse av att en enskild arbetstagare inte uppträder på ett sådant sätt att arbetsresultatet eller atmosfären på arbetsplatsen försämras. Den enskildes rätt att behålla sitt arbete förutsätter att denna motsvarar rimliga krav på en arbetsinsats. Hänsyn bör också tas till de krav som följer med innehav av vissa anställningar antingen på grund av tjänsteställningen eller på grund av verksamhetens art. Vi föreslår att hos regeringen begär en skyndsam översyn av reglerna i fråga. Anställning vid arbetstoppar av en och samma arbetstagare medges under sammanlagt högst . Tvåårsgränsen, som tillkom för att begränsa möjligheterna till missbruk, är i och för sig vällovlig, men motverkar det avsedda syftet. Det ter sig helt omotiverat att en arbetsgivare är förhindrad att under t. ex. två sommarperioder om vardera eller under flera på varandra följande somrar anställa en och samma arbetstagare om anställningarna helt klart är motiverade utifrån tillfälliga arbetstoppar. Tidsgränsen försvårar för t. ex. studerande att återkomma till samma feriearbete . Vi föreslår därför att lagen ändras så att tvåårsgränsen tas bort. Lagen om anställningsskydd medger provanställning upp . Syftet med denna regel är att den skall underlätta möjligheterna för arbetssökande att få anställning. Särskilt viktigt är detta för nytillträdande och svaga grupper på arbetsmarknaden - ungdomar, kvinnor, invandrare, handikappade etc. En arbetsgivare är mer benägen att ge en arbetssökande, som inte kan uppvisa tidigare meriter från liknande arbetsuppgifter, en chans att visa sin duglighet, om han får provanställa . Likaså kan en arbetstagare vara mer benägen att pröva på arbetsuppgifter eller en arbetsplats som han eller hon är tveksam till. Många arbetsuppgifter kräver så lång inskolning att en kortare provanställningstid än ter sig meningslös. Möjligheter till provanställning medgavs också tidigare i kollektivavtal mellan parterna på arbetsmarknaden. På en större del av arbetsmarknaden gällde emellertid en betydligt kortare tidsgräns än . utgick, då beslutet om sex månaders provanställning fattades, ifrån att parterna på arbetsmarknaden skulle respektera riksdagsbeslutet och anpassa avtalen till den beslutade sexmånadersgränsen. Det har visat sig att någon sådan anpassning i många fall inte har ägt rum. På en stor del av arbetsmarknaden har därför intentioner inte följts. En stor del av de positiva effekter som sexmånadersregeln väntades få på arbetsmarknaden har därigenom uteblivit. Lagens regler bör därför göras generellt verkande.. Arbetsdomstolens ursprungliga uppgift var huvudsakligen att tolka kollektivavtal träffade mellan arbetsmarknadens parter. En väsentlig del av detta var att snabbt avgöra mål om olovliga strejker. I och med den omfattande arbetsrättsliga lagstiftning som tillkom huvudsakligen förändrades arbetsdomstolens karaktär. Den blev dömande instans också i mål som behandlade enskildas rätt. Det finns skäl att uttrycka starka betänkligheter mot att en partssamman satt domstol avgör mål som rör förhållanden mellan en enskild och någon av eller båda de parter som är representerade i domstolen, i all synnerhet som överprövningsrätt inte föreligger. En handläggning av denna typ av mål inom de allmänna domstolarna garanterar den enskilde större rättstrygghet. Redan nu handlägger de allmänna domstolarna mål som rör enskilda anställda i företag som saknar kollektivavtal och mål, där den enskilde inte stöds av sin fackliga organisation. Ett överförande av alla mål som rör enskildas förhållanden på arbetsplatserna skulle därför innebära en enhetlig handläggning av sådana mål, vilket är till gagn för rättstryggheten. Det finns således skäl att utreda formerna för ett överförande av arbetsrättsliga frågor till de allmänna domstolarna i syfte att stärka den enskildes arbetsrättsliga ställning. Därigenom skulle arbetsdomstolen återges sin ursprungliga roll. Den tekniska utvecklingen öppnar möjligheter för stora förändringar av samhället och därmed för arbetslivet. En ökad decentralisering av boende och arbetsplatser, en minskning av antalet arbetsplatser inom den direkta varuproduktionen och en ökning inom tjänste- och servicesektorn ger och kräver en stor förmåga till kombination av arbete, familjeliv och fritidsaktiviteter. Betydligt större hänsyn än nu kan tas till individuella önskemål som produktionen av såväl varor som tjänster förutsätter flexibilitet och variationsmöjligheter. De krav på omstrukturering som ställs medför också krav på hög anpassningsförmåga och stor variationsrikedom med möjligheter till anpassning till såväl enskilda anställda som enskilda arbetsplatser. För att klara denna omställning är det nödvändigt att regelsystemet på arbetsmarknaden görs så flexibelt som möjligt. Allomfattande, hårt bundna och detaljerade lagar och regelsystem lämpar sig illa för dessa nya krav. Vidhåller vi av dogmatiska skäl ett stelt byråkratiskt system, omöjliggör vi den anpassning som är helt nödvändig för att vi skall kunna upprätthålla vårt välstånd. Utvecklingen innebär så positiva möjligheter för de enskilda människorna att stora ansträngningar i stället bör göras för att bana väg för de förändringar som är inte bara nödvändiga utan önskvärda. Lagstiftning som med nödvändighet måste omfatta hela arbetsmarknaden bör därför undvikas. Redan existerande lagstiftning bör begränsas till det absolut nödvändiga. I stället bör parterna på arbetsmarknaden ges så vida ramar som möjligt inom vilka de kan förhandla. Det förutsätter att parterna på sin sida är beredda att visa anpassningsförmåga och beredvillighet att medge stor flexibilitet och individuella lösningar. Ett område som är underkastat omfattande och ytterligt detaljerad lagstiftning är arbetstiderna. Arbetstidslagen, semesterlagen och ledighetslagarna m. fl. lagar innebär en mycket långtgående låsning och begränsning av de möjligheter som måste finnas att anpassa arbetstiderna till individuella önskemål och de krav som ny teknik ställer. Ianspråktagandet av ny teknik och nya produktionsmetoder har under det senaste seklet lett till en kontinuerligt ökad produktivitet vilken till en del tagits ut i minskad arbetstid. Det finns inga skäl att anta att den nya teknik som finner intåg på arbetsplatserna skulle bryta detta mönster. Av tradition har arbetstidsförkortningarna i regel genomförts genom tvingande och för hela arbetsmarknaden gällande lagstiftning. har vi sett ett nytt mönster utvecklas på arbetsmarknaden. För att kunna kombinera yrkesarbete med vårdansvar har många, framför allt kvinnor, valt att arbeta deltid. Många arbetar på tider som slentrianmässigt betecknas som obekväma, men som för den enskilde arbetstagaren är väl anpassade för dennes personliga situation. Det finns också exempel på småbarnsföräldrar som byter yrke, därför att arbetstiderna där bättre kan anpassas till andra önskemål. torde det finnas ett avsevärt behov av en individuell planering av arbetstiden över livscykeln med hänsyn till familjeförhållanden, frivilligt arbete inom fackliga och ideella organisationer etc. Inom produktionen kommer i ökande utsträckning att finnas önskemål om ett varierat arbetstidsuttag för att maximalt kunna utnyttja högteknologiska och kapitalkrävande produktionsapparater. I många fall torde en förkortad arbetstid och utökad skiftgång kunna förenas med oförändrad lönebetalningsförmåga. Inom servicesektorn kommer att finnas ökande behov av arbete på vad som med dagens terminologi betraktas som obekväm arbetstid. Önskemålen kommer att variera starkt mellan olika arbetsplatser och olika individer. kommer möjligheterna för den enskilde att finna en arbetsplats som kan erbjuda just de tider som han eller hon efterfrågar att öka. Härigenom erbjuds möjligheter till såväl ett rikare arbetsliv som ett rikare privatliv. Av dessa anledningar ter det sig nu inte lika naturligt som tidigare att räkna med att generella lagstadgade arbetstidsförkortningar ger arbetstagarna det största utbytet av en arbetstidsförkortning. Regleringen av de villkor som i varje enskilt fall kommer att behövas sker i stället bäst om den läggs så nära den enskilda individen och arbetsplatsen som möjligt. Här kan de lokala fackliga organisationerna spela en mycket viktig roll. I de fall kollektivavtal inte föreligger eller arbetstagaren inte är fackligt ansluten, bör villkoren kunna avtalas direkt mellan arbetstagare och arbetsgivare. Det finns inte skäl att förutsätta att detta skulle leda till missbruk. har också tanken på arbetstidsförkortning i syfte att minska arbetslösheten diskuterats. Den grundar sig emellertid på en felaktig föreställning om vilka faktorer som leder till högre sysselsättning. Arbete är inte en bestämd mängd som kan fördelas enligt fördelningspolitiska principer. Arbete är ett resultat av en efterfrågan som uppstår som en följd av gynnsamma ekonomiska förhållanden som ger lönsamhet och konkurrenskraft. form av arbetsdelning som diskuteras skulle inte skapa nya arbeten, utan endast innebära en fördelning av arbetslösheten. Moderata samlingspartiet avvisar därför tanken på en arbetstidsförkortning och arbetsdelning i syfte att lösa arbetslöshetsproblemen. Den pågående utredningen av arbetstidsfrågorna som sker inom DELFA bör därför inriktas på att begränsa lagstiftningen på arbetstidsområdet till vad som är absolut nödvändigt med hänsyn till hälso- och skyddsaspekter, liksom de oavvisliga rättigheter till semester och ledighet som arbetstagarna bör ha. I stället bör arbetstagare och arbetsgivare ges vida ramar för att träffa avtal individuellt och kollektivt. I den mån förhindrar övergången till en sådan moderniserad lagstiftning, bör förhandlingar tas upp om ändringar i konventionerna. har goda förutsättningar att bli ett föregångsland i fråga om en arbetstidslagstiftning som är anpassad till en ny tids förhållanden på arbetsmarknaden. I avvaktan på en reformerad arbetstidslagstiftning är det emellertid nödvändigt att korrigera vissa förhållanden inom den nu gällande ledighetslagstiftningen som medför avsevärda olägenheter på arbetsplatserna. De lagar som stiftats vad gäller möjligheterna till ledighet från arbetet har utan tvivel var för sig varit motiverade och har haft stor betydelse för de anställda. Vi anser dock att det är viktigt att erinra om de problem av olika slag som tillkomsten av nya ledighetslagar fört med sig på arbetsplatsen. Den höga frånvarofrekvensen innebär således en kraftigt ökad belastning på såväl samhället som företagen. Särskilt korttidsfrånvaron leder ofta till stora merkostnader i form av produktions- och produktivitetsbortfall. Vi vill i detta sammanhang också fästa uppmärksamheten på att den anställningstrygghet som de fast anställda har som tar ledigt från arbetet har inneburit otrygga anställningsförhållanden för alla de vikarier som måste anlitas. Detta problem för en allt större grupp kan i längden inte lämnas utan avseende. För att begränsa de negativa verkningarna av ledighetslagarna måste större hänsyn kunna tas till förutsättningarna på den enskilda arbetsplatsen. Särskild hänsyn måste tas till de förhållanden som råder på mindre arbetsplatser. De ledighetsformer som bör prioriteras är sådana som tillkommit av hänsyn till vård av barn. Lagen om ledighet för studier medför för mindre och medelstora arbetsplatser i det närmaste oöverstigliga problem. Rätt till ledighet för studier bör därför begränsas till de fall då studierna har anknytning till arbetsuppgifterna. Till sådana studier bör räknas inhämtande av grundskole- och gymnasiekompetens, eftersom det på varje arbetsplats torde vara av värde att de anställda har nödvändiga baskunskaper. Den översyn som påbörjades inom 1982