mot · G7021119 · 1984-01-24 00:00:00 — Motion 1983/84:1119 m. fl. Minskad lagstiftning och annan reglering Det finns numera en betydande enighet om att reglering och kontroll av medborgare och företag på många områden gått för långt. Denna utveckling har flera förklaringar. Den har att göra med att vi sökt kollektiva lösningar på samhällsproblem, med krav på millimeterrättvisa, en byråkratisk tradition, valet av lagstiftningsmetod och styrmedel m. m. Även om målet knappast varit att skapa den byråkratiska ordning som präglar den offentliga förvaltningen är det uppenbart att den främst uppkommit genom en mängd politiska intentioner och beslut. Detta har i kombination med kompetenta myndigheters inneboende önskan att ha överblick och kontroll skapat regelsystem som på många områden kommit att bli onödigt dyra och hämmande. Många informations-, kontroll- och regelsystem har funnits . När nya krav ställts har systemen ofta byggts på enligt principen mer av samma sort. Mer sällan har nya och enklare system valts. Regelsystemen, inte minst på skatteområdet, har därmed kommit att bli alltmer komplicerade och oöverskådliga. De blir så svåra att hantera att kvaliteten lätt försämras. Allt oftare har regelsystemen och deras användning kommit att uppfattas som integritetskränkande. Datateknikens utveckling har gjort det tekniskt möjligt att administrera stora och tunga informationssystem, men har också blivit en spärr mot förändringar. Det finns inga enkla sätt att begränsa byråkratin. Lika väl som den i stor utsträckning utvecklats genom många olika politiska beslut måste den begränsas i första hand genom politiska beslut. Intentioner i den vägen finns på många håll. Folkpartiregeringen lade 1979 fram den första samlade antibyråkratipropositionen. har fört fram åtskilliga intressanta synpunkter. har det dock huvudsakligen stannat vid en i och för sig viktig opinionsbildning. Än så länge har de praktiska förenklingarna varit få. Ännu producerar utredningsväsendet och förslag som ytterligare cementerar den byråkratiska strukturen, ökar krånglet och drar onödiga kostnader. Den förändring som krävs förutsätter en stark politisk viljeinriktning. Det är viktigt att den beslutande församlingen själv formulerar mål och tar ett ansvar för konsekvenserna. Detta bör inte överlämnas till myndigheterna. Det krävs också en successiv bearbetning av befintliga regelsystem ett tålmodigt arbete för att utveckla andra bättre systemlösningar eller att förenkla på annat sätt. Men det är också viktigt att förhindra ytterligare kompli Detta ställer nya krav på utrednings- och beredningsarbetet. Det behövs en väsentligt mycket bättre redovisning av de administrativa och ekonomiska konsekvenserna av beslut - konsekvensanalyser måste bli obligatoriska. Det krävs en mer positiv attityd till att pröva även okonventionella lösningar. Innan politiker fattar beslut bör de få svar på bl. a. följande frågor: Varför måste just detta regleras med hjälp av ett politiskt beslut? Vilka olägenheter skulle uppstå om ärendet inte reglerades i lag utan lämnades åt medborgarnas fria avgörande? Är det nödvändigt att verksamheten är så likformigt genomförd i hela landet som beslutet kommer att innebära? Är det nödvändigt att reglera verksamheten så in i minsta detalj? Är det tilltänkta beslutet grundat på en allmän rätts- och moralkänsla eller kräver dess tillämpning ett stort mått av kontrollåtgärder? Hur kan det tilltänkta regelsystemet bedömas vara användbart? Bidrar reglerna till stabilitet och långsiktighet i regelsystemet? Bidrar reglerna till förutsebarhet och rättssäkerhet? Hur många medborgare måste överblicka och förstå den nya lagregeln? Hur många människor måste ändra en invand rutin för att tillämpa nya regler? Hur får de på sig att lära sig de nya reglerna och vidta de nödvändiga förändringsåtgärderna? Hur många nya blanketter och hur många uppgifter måste samlas in för att den nya regeln skall kunna tillämpas? Hur många nya administrationstimmar kräver den tilltänkta lagregleringen? Vad kostar den? Att svar finns på dessa frågor bör vara ett krav regeringen ställer på utredningsväsendet, på regeringen och i tillämpliga delar kommunpolitiker på sina förvaltningar. Den vanligaste metoden för att styra och kontrollera verksamheter är administrativ reglering, bl. a. i form av föreskrifter, förbud, tillstånd, inspektioner. Vanligt förekommande är ramlagstiftning som fylls ut genom föreskrifter av lägre valör, utfärdade av regering eller myndighet. Mängder av myndigheter har denna rätt. Detta har resulterat i en synnerligen omfattande detaljreglering som lagstiftaren inte alltid föreställt sig. En administrativ reglering kännetecknas alltså av att man, ofta i detalj, reglerar hur en verksamhet skall utföras och hur man skall uppfylla de krav myndigheterna ställer. Det finns andra metoder. En möjlighet är att i stället för metodnormer, som specificerar det exakta sättet att uppnå syftet med regleringen, utnyttja resultatnormer. Dessa anger de mål som skall uppnås men reglerar inte i detalj hur. Detta ger möjligheter att välja den billigaste lösningen och uppmuntrar innovationer. Ekonomiska styrmedel kan i vissa fall ersätta eller komplettera administrativa styrmedel. En fördel med dessa är deras nära anknytning till marknadsekonomins sätt att fungera. De är särskilt användbara om ett stort antal aktörer (företag) skall påverkas. De verkar generellt och kan ersätta ett stort antal administrativa beslut. Systemkontroll i stället för regelbundna rutinkontroller kan också utnyttjas. Detta skulle ge myndigheterna större flexibilitet och skulle stimulera till insatser där de bäst behövs. En intressant genomgång av avreglering och användning av olika styrmedel görs i skrift för , Besparingar genom avreglering. Den exemplifiering som där ges är dock historisk. Det finns få förslag i skriften om i vilka aktuella sammanhang de här nämnda styrmedlen borde utnyttjas. En starkt bidragande orsak till byråkrati är kravet på likabehandling (millimeterrättvisa). Är man beredd att ge avkall på detta krav kan en betydande upprensning ske. Man skulle då få utrymme för olika system i olika regioner eller för olika företagskategorier (t. ex. små och stora företag). Man skulle också kunna göra försök med att begränsa kontroll och uppgiftslämnande i någon region eller några kommuner. Regeringen förutskickar inrättandet av några frizoner. Vad som sagts om dessa tyder dock på att man endast eller åtminstone i första hand avser att begränsa den statliga styrningen av verksamhet. Det finns anledning att överväga om inte frizonerna skall kunna befrias också från viss statlig reglering som mer direkt rör enskilda och företag. Sammanfattningsvis är det således angeläget att i större utsträckning använda andra styrmedel än de nu dominerande, att göra försök med långtgående avreglering inom vissa geografiska områden eller för vissa sektorer. En uppföljning av den nämnda är också angelägen. Man bör därvid mera systematiskt gå igenom var andra styrmedel än administrativ reglering bör kunna utnyttjas. Vad här anförts bör ges regeringen till känna. Diskussionen kring byråkratin har främst kretsat kring kontroll av den enskilde, integritet och detaljreglering. Givetvis är detta centrala problem som redan i sig motiverar avregleringar och ökad frihet. Därtill kommer emellertid också de ekonomiska aspekterna som i dagens ekonomiska läge borde vara ytterligare ett viktigt skäl för förändringar. Administrationen av skatter och avgifter kostar uppskattningsvis . Av dessa faller två tredjedelar på arbetsgivare och enskilda. Till detta kommer bl. a. kostnaderna för en rad andra verksamheter, såsom företagens uppgiftslämnande för t. ex. statistik, samhällsplanering, tillståndsgivning, tillsyn etc. enligt olika lagstiftningskomplex. Några riktigt tillförlitliga beräkningar av vad byråkratin i vid mening kostar finns inte. Men uppskattningar i och i andra länder pekar på att kostnaderna uppgår till flera procent av BNP. Huvuddelen av kostnaderna faller på företag och enskilda. Detta är en aspekt som inte uppmärksammats tillräckligt. Inte minst gäller det inom utredningsväsendet. Statliga utredningar har numera krav på sig att kostnadsberäkna sina förslag. Kravet uppfylls inte särskilt väl. På sin höjd söker man beräkna statens och ibland kommunernas kostnader. Men även där så görs är det sällsynt att de administrativa konsekvenserna ens för förvaltningen belyses särskilt väl. Så gott som aldrig försöker man bedöma de administrativa effekterna och kostnaderna för dem regelsystemet drabbar. Som ett exempel kan nämnas socialavgiftsutredningens förslag Samordnad uppbörd av källskatt och arbetsgivaravgift (Ds S 1983:7). Utredningens förslag som bereds i innebär bl. a. att såväl socialavgifter som källskatter skall beräknas, redovisas och inbetalas i stället som f. n. varannan. Utredningen har tämligen ordentligt gått igenom konsekvenserna för berörda myndigheter och därvid kommit fram till att omläggningen kräver att några hundra nya tjänster inrättas. Man har dock inte undersökt de administrativa konsekvenserna för arbetsgivarna, som utför merparten av dessa uppbördsuppgifter. Man konstaterar kort och gott att uppgiftsbördan torde öka. Uppskattningar som gjorts senare tyder på att näringslivets årliga kostnader för att administrera avgifts- och källskattesystemet ökar med minst 500 milj. kr. Till detta kommer mycket betydande omställningskostnader. Det krävs nya datasystem, upplärning av personal m. m. Detta är en helt onödig belastning, då man kunnat välja ett annat enklare och mer rationellt system för uppbördsarbetet. När detta klargörs i samband med remissbehandlingen har förberedelserna på myndighetssidan gått så långt att regeringen av planeringstekniska skäl uppenbarligen inte orkar välja en annan och billigare systemuppläggning. Exemplet visar också att det är nödvändigt med mellan beslut och ikraftträdande. Annars blir de politiska bedömningarna och besluten lätt illusoriska. Det finns rader av liknande exempel på förslag som genomförts utan att man tagit reda på eller tagit hänsyn till de administrativa och därmed ekonomiska konsekvenserna. Kravet på utredningar att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag måste skärpas. Vad som behövs är en administrativ och ekonomisk konsekvensanalys, som inte får begränsas till konsekvenserna bara för myndigheterna utan också omfatta konsekvenser för dem som berörs av förslaget. Detta skulle säkerligen tvinga fram enklare system men kanske också i många fall visa att de ekonomiska nackdelarna av ett förslag är alltför stora för att det skall genomföras. Vi föreslår att hos regeringen begär att direktiv utfärdas till samtliga utredningar att genomföra denna typ av konsekvensanalys. Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer vi 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om krav på redovisning av lagstiftningsförslags integritetsaspekter samt förslagens administrativa och ekonomiska konsekvenser, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om användning av andra styrmedel i stället för detaljreglering, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om utvidgade försök med s. k. frizoner där även enskilda och företag kan befrias från viss statlig reglering, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om direktiv till statliga utredningar att redovisa förslagens administrativa och ekonomiska konsekvenser för näringsliv och enskilda. () ()