mot · G7021387 · 1984-01-24 00:00:00 — Den kommunala kompetensen m. m. I budgetbilaga konstateras att villkoren för den offentliga verksamheten förändrats påtagligt . Detta beror dels på att de ekonomiska resurserna blivit knappare, dels på att den offentliga sektorns tillväxt skapat ökad byråkratisering. I propositionen konstateras att många människor finner att den offentliga organisationen nu är alltför invecklad och präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt, vilket medför dålig kommunikation mellan medborgare resp. kommunala tjänstemän och politiker. Till detta kommer, påpekas i propositionen, att den offentliga sektorn spelar allt större roll för de enskilda medborgarna, varför brister i myndigheternas service och förmåga att sköta kontakten med medborgarna uppmärksammas nu i betydligt högre grad . Mot denna bakgrund utvecklar regeringen sin syn på hur nu berörda problem skall lösas. Civilministern påtalar den svåröverskådliga lagstiftningen som reglerar verksamheten i kommuner och landstingskommuner. Den invecklade kommunallagstiftningen anses enligt propositionen skapa svårigheter för de förtroendevalda att få överblick över vilka regler som gäller för verksamhet. Härigenom kommer de förtroendevalda att bli beroende av experter inom förvaltningen. Kommunallagstiftningen bör därför reformeras, så att den blir enklare, begripligare och mera lättöverskådlig, konstateras i propositionen. Bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice samt ett ökat deltagande i samhällsverksamhetens utformning skall uppnås genom tre typer av åtgärder: 1. Ökad samverkan mellan stat och kommun. Förändrad ansvars- och uppgiftsfördelning mellan stat och kommun. Förändrade metoder för statens styrning av kommunernas verksamhet. Stat-kommunberedningen som av någon anledning har ersatts av statkommungruppen, skall finna nya former för samverkan mellan statliga beslut och verksamhet. Konsekvenserna för olika kompetensgränser för den kommunala verksamheten skall också belysas. Vidare skall beredningen överväga åtgärder i syfte att förbättra samordningen mellan författningsreglerad statlig och planering. Slutligen aviseras i propositionen regeringens avsikt att stödja viss försöksverksamhet med frikommuner genom dispens från vissa statliga regler. 1 1983/84. Byråkrati, alltför hög resursanvändning och dåligt behovsanpassad service uppfattas i budgetbilaga, som en effekt i huvudsak av administrativa brister. Medlen att lösa problemen förutsätts då vara av administrativ-teknisk natur. Justeringar av regler för statlig och planering, bättre samverkan mellan stat och kommun samt en ny organisation av den kommunala verksamheten genom en uppsplittring av de traditionella, funktionella förvaltningarna på områdesorganiserade organ (lokala organ) skall skapa bättre förutsättningar för service anpassad till medborgarnas behov. Genom organisatoriska förändringar önskar man ändra medborgarnas attityder till den kommunala verksamheten, vilket enligt direktiven till demokratiberedningen uttrycks på följande sätt: Vad som krävs är ett förändringsarbete i syfte att öka medborgarnas aktiva medverkan, delaktighet och ansvar för den kommunala verksamheten. Många människor är säkert beredda att ta på sig ett ökat ansvar både för sin privata situation och för gemensamma angelägenheter som samhället tar stort ansvar för ... Ett ökat personligt ansvarstagande får emellertid inte ske till priset av nedrustning av den kommunala servicen och en återgång till en privatiserad service, som görs mer beroende av individernas köpkraft än deras faktiska behov. Den nu refererade analysen håller inte. Statlig och verksamhet måste styras byråkratiskt i detta ords egentliga bemärkelse. Offentlig verksamhet som inte bedrivs i reglerade former kommer att kännetecknas av rastlöshet. Enskilda individer eller speciella grupper av individer kan vidare bli oskyddade gentemot partiska tjänstemän och en politisk majoritet som endast ser till snäva gruppintressen. Administrativa förändringar kan endast i mindre mån minska krångel och långsam offentlig handläggning. Inte heller kan en stel offentlig service förbättras annat än marginellt genom omorganisationer, attitydpåverkan genom s. k. charmkurser etc. Stelheten ligger nämligen inbyggd i systemet och kan endast uppvägas av fördelarna, när den är av begränsad storlek. Genom att den offentliga och framförallt den primär- och landstingskommunala sektorn har fått en så dominerande ställning på de expanderande serviceområdena särskilt då vård och utbildning blir alla nackdelar, som kan förknippas med offentlig verksamhet alltmer märkbara. Servicens utformning bestäms uppifrån genom politiska beslut. Vad som anses vara behov fastläggs av en i förhållande till konsumenterna liten grupp politiker. Dessa har endast tillgång till en mycket filtrerad information om vad som konstituerar konsumenternas efterfrågan, varför besluten om vilka behov som skall tillfredsställas blir beroende av denna relativt lilla grupps föreställningar och moraliska värderingar, om vad som är bra eller inte bra för medborgarna. Till detta kommer att den politiskt aktiva delen av befolkningen ofta skiljer sig från de väljare de representerar vad gäller värderingar och föreställningar. Även om antalet politiskt aktiva ökar genom inrättandet av lokala organ och nya politiskt sammansatta styrelser, nämnder, samrådsorgan och kommittéer kommer inte kunskaperna om kommunmedborgarnas preferenser och prioriteringar då det gäller tjänster att öka annat än mycket marginellt. En mera komplicerad beslutsorganisation och diffusare regler för den kommunala verksamheten kommer däremot att försvåra handläggningen av olika ärenden, fördyra den kommunala servicen samt ge de enskilda en känsla av rättsosäkerhet. Erfarenheterna från medbestämmandelagen har efter visat att en alltför komplicerad besluts- och informationsstruktur inte befrämjar utan snarare skadar intresset för verksamheten utom hos en mindre grupp aktiva representanter. självstyre utgör en av de viktigaste hörnstenarna i en demokratisk stat. Därför är det ur det demokratiska systemets synvinkel olämpligt att överanstränga den kommunala verksamheten genom att monopolisera stora delar av tjänstesektorn eller att kräva stort och ökat engagemang av medborgarna. Arbete i samrådsgrupper, kontaktorgan och liknande ger dessutom mycket litet reellt inflytande som aktiviteter av detta slag kräver mycket tid. Tid utgör för många en bristvara, särskilt gäller detta för hårt förvärvsarbetande familjer. I sina partimotioner har också moderata samligspartiet förespråkat en förändrad politik, som väsentligt ökar de marknadsmässiga inslagen inom den kommunala sektorn. Särskilt viktigt är att observera att verklig decentralisering inte kan åstadkommas i något system som företrädesvis styrs uppifrån; nämligen på administrativ väg. De administrativa metoderna normer, standards, anvisningar, direktiv, planer och budgetramar kan inte fånga upp konsumenternas preferenser för olika varor och tjänster. Informationen till beslutsfattarna förmedlas i stället genom köer, överskott och mer eller mindre artikulerat missnöje med en viss vara eller tjänst eller kanske oftare med missnöje med systemet som sådant. För socialdemokraterna har de senaste decenniernas kommunalisering av tjänstesektorn varit ett primärt intresse och därför har man länge accepterat systemets nackdelar, som är en av huvudorsakerna till den offentliga sektorns allvarliga finansiella problem. Utvecklingen måste nu vändas. Först och främst måste den enskilda människans ställning stärkas. Detta måste ske på en rad olika vägar. Genom att endast ha en inkomstskatt, den kommunala, som de statliga specialbidragen successivt trappas ner, kan både de enskilda medborgarnas ställning och den kommunala självstyrelsen stärkas. Det krävs då tre grundläggande förändringar: 1. En minskad sektor. Minskad och förändrad statlig styrning av kommunerna. Erkännande av att vi inte kan kräva enhetlighet på alla serviceområden. De socialdemokratiska regeringar som dominerat efterkrigstidens svenska politik har haft som mål att skapa en likformig standard oavsett skillnader i geografiskt läge, befolkningstäthet och befolkningssammansättning. Medlen för att nå dessa mål har bestått av radikala kommunsammanläggningar, som kan göras ogjorda, specialregleringar av allt större delar av den kommunala verksamheten, statliga stimulansbidrag avsedda framförallt för nya former av verksamhet samt lagfäst sektoriell planering, t. ex. barnomsorgsplanering. De statliga planeringskraven utformades primärt för att tillfredsställa de statliga myndigheternas behov eller förmenta behov av planeringsdata för egen information eller för den egna planeringsverksamheten. Planeringskraven har säkerligen utgjort ett led i de socialdemokratiska socialiseringssträvandena. kan emellertid konstateras att den statligt utformade kommunala planeringen haft en utomordentligt expansiv inverkan på den kommunala ekonomin. De kommunala planerna för olika verksamhetsområden arbetas nämligen med den uppläggning som tillämpas fram utan hänsyn till ekonomiska begränsningar. De kommunala behoven såsom de preciseras i olika planer utgör därefter grunden för budgetarbetet. Detta system har bidragit till den offentliga sektorns snabba tillväxt och som utgör huvudorsaken till denna sektors allvarliga finansiella problem. Om de specialdestinerade statsbidragen till den kommunala sektorn minskar, ökar kommunernas ansvar för den kommunala verksamheten och ekonomin. Ansvar och befogenheter skall enligt all erfarenhet ligga så nära varandra som möjligt. Därför bör statens styrning av kommunerna begränsas och förändras. Ur ekonomiskt och inte minst psykologisk synpunkt är det väsentligt att slopa merparten av de författningsbestämmelser som reglerar sektorsplanering. Genom en avreglering underlättas kommunernas anpassning till en ekonomiskt kärvare situation genom att deras handlingsfrihet ökar. De får möjligheter att anpassa sin planering till de egna förhållandena och behoven. Den kommunala inriktningen att framför allt uppfatta sin uppgift som producent av service skulle antagligen få vika för strävanden att skapa goda förutsättningar för andras utbud av service. Kort sagt, kommunernas uppgifter skulle i högre grad begränsas till att skapa förutsättningar för medborgarnas egna aktiviteter att skapa god och efterfrågad service. I SOU 1982:37 planering i förändring har gjorts en sammanställning av planeringsformer som föreskrivits i lag (L) resp. förordning (F). I planeringssammanhang skiljer man mellan sektors- och nivåplanering. Sektorsplanering är en vertikalt inriktad planering inom ett samhällsavsnitt, medan nivåplaneringen är en horisontellt inriktad planering som avser en viss nivå, kommunnivå, regionnivå etc. Bägge de här typerna av planinstrument är en nödvändighet i socialistiskt inriktade samhällen, därför att man i sådana saknar marknadssystemets decentraliserade information genom prissystemet. Ingrepp i marknadssystemet har motiverats med marknadsbrister bl. a. negativa externa effekter i form av rökutsläpp, nedsmutning av vatten och liknande samt vissa typer av sociala kostnader på grund av att en fri marknad är mindre lämpad för att producera kollektiva varor typ försvar, polis, rättsväsen etc. (Sjukvård och barnomsorg tillhör inte denna grupp. De konsumeras nämligen privat och behöver inte produceras kollektivt.) Möjligtvis kan nivåplanering behövas för viss statlig kontroll av negativa externa effekter. I de flesta fall kan dock andra vägar, t. ex. avgifter leda till att mera lämpliga produktionsmetoder väljs, så att negativa externa effekter undviks. Tablån på nästa sida visar olika planeringsformer. Bland dessa finns endast två bortsett från nivåplaneringen som sannolikt inte kan avskaffas, nämligen skyddsrumsplaneringen och beredskapsplanering. De nu nämnda planeringsformerna avser beredskap för krigstillstånd. Eftersom beredskap för krig lätt uppfattas ha en avlägsen planeringshorisont av de kommunala beslutsfattarna är det väsentligt för staten att tillse att beredskapsplaneringen verkligen verkställs. Egendomligt nog är det just dessa planområden som mest kommit i skymundan under de senaste decenniernas kommunala expansion. Den kommunalekonomiska planeringen bör dock gå att undvara även om den rubriceras som nivåplanering. Övriga planeringsformer bör i princip kunna ersättas av andra informationsinstrument till statliga myndigheter, t. ex. genom enkäter. Uppgjorda planer som instrument för statsbidragsprövning mister dessutom i betydelse, när de specialdestinerade bidragen trappas ned. Genom stat-kommungruppens arbete har bl. a. i det här åberopade betänkandet skapats underlag för att utan vidare uppskov ta ställning till frågan om avveckling av den kommunala sektorsplaneringen. Endast om utomordentligt vägande skäl kan anföras för bibehållandet av de i tablån angivna planeringsformerna i vad avser sektorsplanering, bör dessa finnas kvar. I detta sammanhang bör beaktas att kommunerna givetvis kommer att göra upp ekonomiska planer med än budgetens ettårsperspektiv och att i samband med detta arbete egna planeringsinstrument kommer att utvecklas och nyttjas. bör därför begära att regeringen lägger fram förslag i ämnet och då utgår från en restriktiv syn på sektoriell planering. Två faktorer den svenska statens dåliga ekonomiska läge med mångmiljardunderskott i statsbudgeten samt allmänhetens växande missnöje Obligatoriska planeringsfcrmer () Underlag för resurstillskott till huvudman Va in fö rsö r jn ings planering 1979:638 (F) 1947:S23 (L) 1978:397 (F) 1978:438 (L) 1978:443 (F) 1973:639 (F) 1978:443 (F) 1978:446 (F) 1978:447 (F) 1977:439 (L) 1977:440 (F) Ba momsorgs pl ane ring 1980:620 (L) 1981:750 (F) 1960:74 (L) 1979:90 (F) föreskrifter, anvisningar Tillsyn 1967:940 (L) 1968:146 (F) FastställelseprÖvning (SÖ) Tillsyn Sjukvårds- 2) planering 1962:242 (L) 1972:676 (F) Koinauna 1 ekonomi s k plane ring 1977:179 (I.) 1947:385 (L) Råd o vägledning Fastställeseprövning 1964:63 (L) Fö nit sättning för statsbidrag 2 Avskaffad ersatt av Hälso- och sjukvårdslagen (1982) Obligatoriska planeringsFormer () 1 tle fall länshuvudnuin tagit på si o ansvaret för skärgårdst rafik och fjäll flyg är aven förordningarna (1978:446 och 447) tillämpliga. Länsomfattande trafikförsörjnir.gspl aner ing Endast de konmuner påverkas där länshuvuJman ej tagit på sig ansvaret för resp. trafikslag. boka 1 t ra f i k försörj n i ngspl anering Ba momsorgsp 1 ane r i ng Plan skall för att bli gällande fastställas av . Lndast de kommuner påverkas som är s k skyddsrunsorter. Skydd s rumsp1ane r i ng Plan skall för att bli gällande fastställas av i den del som avser särskolan. S i ukvardsplaner i ng Årsbudget fastställs av fullmäktige. Fastställd årsbudget har rättsverkningar. Plan skall för att bli gällande fastställas av eller regeringen. Fastställd plan har rättsverkningar. konuuina 1 be redskapspl ani äggning med byråkrati och krångel leder till en förstärkning av kommunernas ställning i förhållande till staten. Ökad handlingsfrihet är eftersträvansvärd. En förutsättning måste då gälla: Att ramen för den kommunala kompetensen läggs bättre fast än vad fallet är . Den kommunala kompetensen skall dels reglera kommunens förhållande till staten, dels kommunens förhållande till de enskilda kommunmedborgarna. Är den kommunala kompetensen vagt definierad skapas risker för misshushållning och för att enskilda medborgare lider skada. En vag lagstiftning på det nu nämnda området kan dessutom bidra till att den kommunala verksamheten utökas både på det privata näringslivets bekostnad och på områden som traditionellt anses skola vara statliga. Sådana förändringar kan dessutom ske utan att över huvud taget penetreras av regering och riksdag. De kommunala befogenheterna med avseende på näringslivet är endast i två fall reglerade i speciallagstiftning. I övrigt gäller endast bestämmelserna i 1 kap. 4 § enligt vilken kommuner och landstingskommuner själva får sköta sin verksamhet. Den numera viktigaste källan för bestämning av paragrafens innehåll är regeringsrättens avgöranden i kommunalbesvärsmål. Att så viktiga förhållanden som kommunernas allmänna kompetens fastläggs genom förvaltningsdomstolarnas beslut och inte genom lagstiftning, kan inte i längden accepteras. Visserligen kan i efterhand korrigera regeringsrättens fastlagda prejudikat, men en sådan metod att stifta lag måste, om den tillämpas mera allmänt, rubriceras som ett missfoster. I och för sig är den kommunala kompetensen ett ömtåligt område för lagreglering, eftersom det finns en latent konflikt mellan lagreglering och den kommunala självstyrelsen. Den intetsägande generalklausul för den kommunala kompetensen som KL innehåller, får ses som en historiskt framtvingad nödlösning i samband med kompetensreformen 1948, före båda indelningsreformerna och före den kommunala sektorns egentliga expansion. Att rådande lagtekniska utformning inte är tillfyllest, råder det en växande enighet om. Samma enighet råder om nackdelarna med en långt driven detaljreglering. Bortser man från dessa ytterligheter är kraven på en utförligare kompetenslagstiftning ingen kontroversiell fråga. Detta framgår av det förslag som lades fram av utredningen om kompetenslagstiftning (SOU 1982:20). En teknisk uppläggning i enlighet med förslaget utgör en god avvägning vad gäller omfattningen av en kompetenslagstiftning. Däremot finns det andra starka skäl för att inte låta förslaget ligga som underlag för en kommande lagstiftning. De 13 föreslagna paragraferna berör stora väsentliga frågor gällande den kommunala kompetensen tillsammans med rent marginella förhållanden, t. ex. kommuners rätt att i vissa fall utge stipen dier till utländsk studerande. En kompetenslagstiftning bör bygga på en mycket restriktiv hållning vad gäller stöd till näringslivet. Den bör vidare betona vikten av att kommuner och landstingskommuner behandlar sina medlemmar lika, så att inte vissa medlemmar obehörigt gynnas eller missgynnas i förhållande till andra. Den reella likabehandlingen är delvis satt ur spel på en rad områden. Differentierade taxor för service missgynnar exempelvis medborgare med hög inkomst före skatt genom att de inte tar hänsyn till de fördelningseffekter som den progressiva statliga inkomstskatten redan skapat. Medborgare med snarlika ekonomiska levnadsförhållanden får i många fall betala högst olika avgifter för samma kommunala service. Att denna typ av olik behandling strider mot den kommunala likställighetsprincipen bör klart framgå av lagstiftningen. Det är hög tid att kommunallagen vad gäller den allmänna kommunala kompetensen får en modern utformning. Omfattningen av en sådan lagstiftning är i stort sett fastlagd. Innehållet måste däremot nu avvägas bland annat mot vad som ovan anförts. En utgångspunkt bör därför vara att KL uttryckligen anger och preciserar grundläggande principer av typ likställighetsgrundsatsen. En sådan lagstiftningsteknik har också redovisats både av den förutnämnda kommunala kompetensutredningen (SOU 1982:20) och av kommunalbesvärskommittén (SOU 1982:41). I detta sammanhang måste också viss speciallagstiftning och dess inverkan på kommunernas förhållanden penetreras. Socialtjänstlagens mycket svepande formuleringar av kommunens skyldigheter att bistå enskilda kommunmedborgare måste därvid övervägas. Regeringsrättens prejudikat vad gäller socialbidrag, hemtjänst och färdtjänst har gett socialtjänstlagens bestämmelser en så vid tolkning, att man kan ifrågasätta om inte reglerna för bistånd kan komma i konflikt med likabehandlingsprincipen och med kommunernas rätt att själva vårda sina angelägenheter. Regeringsrättens utslag vad gäller socialbidrag kan tolkas så att kommunen inte har rätt att begära motprestationer från den enskilde. Färdtjänst skall enligt andra regeringsrättsutslag ges för att den sökande skall få tillfälle till social samvaro, även om hälsoskäl inte motiverar detta. Gränserna för kommunernas uppgifter blir genom socialtjänstlagen samt regeringsrättens tolkningar så suddiga att risk finns att det allmänna kompetensbegreppet, som självklart också innefattar begränsningar, undergrävs. Kommunalekonomiska frågor som har strategisk betydelse för vårt lands ekonomi, kan inte få avgöras av förvaltningsdomstolar. Eftersom rättstillämpningen självfallet följer lagen, är det skyldighet tillse att lagstiftningen leder till kommunalekonomiskt realistiska resultat. En viktig bieffekt av en förbättrad kompetensreglering är att den underlättar laglighetskontrollen. Denna måste få en större tyngd om man ökar kommunernas handlingsfrihet genom att minska den statliga styrningen. Den viktigaste laglighetskontrollen är rätten att överklaga kommunala beslut. Det sker i princip genom kommunalbesvär enligt kommunallagen och genom förvaltningsbesvär enligt specialförfattningar. Utvecklingen har medfört en del problem på detta område. Vissa av dem hänger samman med att kommunallagens besvärsregler är föråldrade och inte med önskvärd klarhet avspeglar rättsläget. Behovet av en modernisering är också allmänt erkänt, och ett förslag till nya bestämmelser har lagts fram av kommunalbesvärskommittén (SOU 1982:41). Ingen åtgärd har emellertid ännu signalerats av regeringen med anledning av betänkandet. Andra och kanske större praktiska problem har vållats av att gränsdragningen mellan kommunalbesvärens resp. förvaltningsbesvärens områden har blivit allt oklarare. Allmänt sett får förvaltningsbesvären betraktas som det effektivaste av de båda rättsmedlen och därmed det mest önskvärda från medborgarens synpunkt. Ofrånkomligt är dock att kommunalbesvären måste finnas kvar för det viktiga oreglerade förvaltningsområdet, med fullmäktige i centrum. Dess särdrag, att lämplighetsfrågor, t. ex. kommunalekonomiska aspekter lämnas utanför besvärsprövningen, är inte bara en fördel utan en nödvändighet. Att klart avgöra var gränsen mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär går resp. bör gå vid en friare är långtifrån lätt. hade ett uppdrag att skapa klarhet om denna gränsdragning men dess överväganden och förslag blev mera begränsade än direktiven synes ha åsyftat. En faktor av väsentlig betydelse i detta sammanhang är framväxten av en allt större halvreglerad sektor. De gamla principerna för laglighetskontroll går inte utan vidare att tillämpa på denna sektor. På en del områden har resultatet blivit att någon fungerande laglighetskontroll knappast existerar. I brist på genomtänkta besvärsregler har rättsmedlet ibland blivit kommunalbesvär trots att det inte tillgodoser den enskildes behov av rättsskydd. På andra områden, t. ex. socialtjänstlagens regler om bistånd till enskilda, har tvärtom förvaltningsbesvär föreskrivits utan bärande skäl. Följden har blivit att i sista hand regeringsrätten får ta på sig viktiga avgöranden av kommunalekonomisk natur. Såväl valet av rättsmedel som rättsmedlens utformning är alltså praktiskt viktiga frågor, som det är angeläget att få genomlysta och klart besvarade. Kraven på en effektivt fungerande laglighetskontroll blir av stor betydelse vid en sådan avveckling av statlig detaljstyrning, som är en grundtanke i denna motion. För arbetet med hithörande frågor har kommunalbesvärskommitténs betänkande gett ett gott underlag. kompletteras med mera allsidiga överväganden om gränsdragning mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Detta behöver dock inte ses som något tidskrävande arbete. bör begära att regeringen lägger fram förslag på grundval av kommunalbesvärskommitténs betänkande, med den komplettering som angetts här. I och med att kommunernas självstyrelse stärks och statens styrning av kommunerna minskas, behövs förbättrade instrument för att kontrollera och förhindra missbruk av den kommunala självstyrelsen. Det gäller att skydda både kommunmedborgarna och statens intressen.