mot · G7022693 · 1984-03-28 00:00:00 — m. fl. Regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120) Möjligheten att få ett ärende prövat i en annan instans än den som primärt har att fatta beslut är en viktig rättsgaranti. Detta gäller inom domstolsväsendet såväl som inom förvaltningen. Den grundläggande tanken är att de som prövar på nytt med oförvillade ögon skall granska ärendet och se om det finns omständigheter som gör att det omtvistade beslutet bör ändras. Även om företrädare för samhället på många områden tillerkänts rätten att driva ett ärende till högre instans är institutet ursprungligen och fortfarande i första hand en rättsgaranti för den enskilde. Det finns i praktiskt taget all regeltillämpning ett inslag av skönsmässighet. Detta gäller numera i särskilt hög grad inom förvaltningen. Det innebär att beslutsfattaren inte bara styrs av strikta regler utan också har att ta hänsyn till vad som är lämpligt och rimligt i det enskilda fallet. kan latituderna härvidlag vara mycket vida. Detta gör det särskilt angeläget att den enskilde som är missbelåten med myndighetens beslut har möjlighet att få det prövat . Det vanligaste sättet att aktualisera en omprövning av ett förvaltningsbeslut är att anföra besvär. I många fall är det möjligt att få även besvärsmyndighetens beslut prövat. I ett stort antal ärenden är regeringen slutinstans. Det totala antalet besvär i förvaltningen har ökat kraftigt. Det gäller även besvär som skall avgöras av regeringen. I den nu aktuella propositionen redovisas, på grundval av sammanställningar över regeringsärenden, att besvärsärendena nu är omkring 8 000 eller nästan en tredjedel av alla regeringsärenden. Belastningen på de skilda departementen är dock högst olika. Den grundläggande orsaken till ökningen är tillväxten av regelsystemet och av antalet myndigheter. Därutöver är användningen av s. k. ramlagstiftning som ger myndigheterna ett stort handlingsutrymme en viktig faktor. Till detta kommer att beslutsmyndigheten numera skall ge besvärsanvisning i besluten samt att medborgaren i gemen har blivit mer benägen att ifrågasätta myndigheters beslut och därmed också mer benägen att utnyttja besvärsmöjligheten. Vi har från sida i andra motioner om rättssäkerhet och byråkrati till årets riksdag krävt att normgivningen kontinuerligt ses över och rationaliseras samt att systemet med ramlagstiftning begränsas. Detta är reformer som är motiverade av många olika skäl och ägnade att helt allmänt förbättra rättstryggheten, men de skulle också få som följd att besvärsanledningarna minskade. Att skära av besvärsvägarna är däremot en metod som är principiellt tveksam och som bör användas endast efter ett noggrant övervägande av effekterna. Det är som vi redan framhållit den enskildes rättstrygghet det ytterst gäller. När man minskar möjligheten till besvär är det i första hand symptomen man angriper, inte de grundläggande problemen. De här angivna allmänna utgångspunkterna bör man ha i åtanke även vid en bedömning av det nu aktuella förslaget om begränsning av antalet besvärsärenden i regeringen. Det viktigaste är att rättssäkerheten inte åsidosätts. I propositionen förordas en allmän översyn av regeringens befattning med besvärsärenden och i propositionen anges en rad principer som bör gälla för denna översyn. Den övergripande målsättningen är att minska antalet besvärsärenden i regeringen. Helt allmänt kan vi instämma i vad som sägs om behovet av en översyn, villket framhållits av i dess granskningstänkande. Det stora antalet besvärsärenden är ett motiv för en översyn. Behovet av att minska regeringens totala arbetsbörda tillmäter vi emellertid mindre vikt än vad som görs i propositionen. Detta är en större fråga med många olika aspekter. Men av betydelse i det sammanhang det här gäller är, att den stora anhopningen av besvär i vissa departement gör att det kan ifrågasättas om besvärsprövningen kan ägnas tillräcklig omsorg av det ansvariga statsrådet. Vidare har undersökningar visat att det ofta tar mycket innan besvärsärendena avgörs.Tider är inte ovanliga. Snabbhet vid behandlingen av besvär är generellt sett ett viktigt rättssäkerhetskrav. Besvärsprövningen blir helt meningslös om de omständigheter som föranlett besvären är överspelade eller i grunden förändrade, när beslutet äntligen föreligger. Vi återkommer till denna fråga nedan. Ett viktigt skäl för en översyn är att någon samlad genomgång och bedömning av vilka ärendekategorier som bör kunna föras upp till regeringen aldrig gjorts. I ganska många ärendegrupper är besvärsvägen redan nu avskuren. Men detta har skett utan någon mer ingående vägning gentemot de ärendegrupper där besvärsrätten finns kvar. I vissa fall har det också varit starkt ifrågasatt om det varit lämpligt att begränsa besvärsrät Eftersom vi anser att översynen av besvärsrätten skall ske med rättstryggheten som ledstjärna bör översynen inte utesluta förnyade överväganden om att införa besvärsrätt i fall där detta av principiella skäl kan vara berättigat. En annan fråga som bör övervägas i samband med översynen men som inte berörs i propositionen är handläggningen av besvärsärenden i regeringen. undersökningar visar att besvärsärenden som kommer in till departementen ofta rutinmässigt återremitteras till underliggande myndigheter utan något övervägande om detta är behövligt eller ej. Detta är en av orsakerna till de långa beredningstiderna. Återremisserna ger vanligen ingenting nytt i sak. En återremiss kan naturligtvis vara nödvändig om nya omständigheter tillkommit som redovisas i besvären. I alla andra fall innebär återremissen endast en ökad tidsutdräkt och en ökad arbetsbelastning hos myndigheterna utan att detta påverkar ärendets avgörande. Vi anser därför att beslut om återremiss skall föregås av prövning. Det framgår vidare av granskning att departementen vid remiss av besvär ofta underlåter att ange en bestämd remisstid. Därmed riskerar man att ärendena i onödan fördröjs. Remisstid bör således enligt vår mening alltid anges och sättas så kort som omständigheterna tillåter för att därmed minska tidsutdräkten mellan besvär och beslut. Besvärsärenden bör över huvud taget var de än förekommer behandlas med förtur eftersom det för den klagande är av stor vikt att avgörandet kommer inom rimlig tid. Synpunkter på principerna för översynen 1 propositionen anges avsnittsvis de principer som enligt regeringen bör gälla vid den förestående översynen. Vi vill i detta sammanhang åter framhålla, att det måste vara den enskildes rättssäkerhet och möjlighet att på ett rimligt sätt kunna få rättelse som skall vara vägledande för översynen. Administrativt tilltalande schematiska mallar får således inte vara avgörande vid bedömningen av besvärsrätten inom olika sakområden. Det är naturligt att regeringen vid översynen ägnar särskild uppmärksamhet åt de ärenden där det förekommer mer än två instanser i beslutsordningen. Inte minst behovet att minska tidsutdräkten för avgörandet motiverar detta. Men detta kan inte med de utgångspunkter som vi angett ovan automatiskt leda till att det är regeringen som bör falla bort som slutinstans. Det måste vara ärendenas karaktär som avgör vilket led i instansordningen som skall slopas. Samma synsätt bör även gälla vid förverkligandet av andra förslag i propositionen. Huvudsyftet bör således inte vara att ensidigt följa de riktlinjer för översynen som anges utan att göra sakligt betingade bedömningar i de särskilda ärendegrupperna. Översynen får således visa i vilken utsträckning det är lämpligt att låta centrala ämbetsverk bli slutinstans i stället för regeringen. Av remissvaren på departementspromemorian framgår bl. a. att särskilda betänkligheter kan anföras mot att göra myndigheter till slutinstans i fråga om beslut som fattats i länsstyrelser eller kommunala nämnder. Vad gäller ärendegrupper, där en mera omfattande avlyftning av besvärsprövningen bör kunna ske utan att rättssäkerheten minskar, vill vi nämna tjänstetillsättningar som sker i enlighet med specificerade meritangivelser. Totalt rör sig detta om ett stort antal fall. En minskning av denna typ av besvärsärenden medför således en betydande reducering av det totala antalet. Vi är tveksamma till förslaget att vidga möjligheterna för beslutsmyndighet att överlämna ärenden till regeringen för beslut som en slags ersättning för besvärsförfarandet. är som JK påpekar i sitt remissyttrande statt på avskrivning på grund av de erfarenheter man tidigare haft av detsamma. Regeringen bör återkomma till med förslag Det är av regeringsförslaget och den utredning som föregått detta förslag mycket svårt att bedöma vad slutresultatet av översynen kan bli. Av den departementspromemoria som ligger till grund för förslaget och av propositionen framgår i stort sett endast att regeringen skall vara kvar som högsta besvärsinstans om det är önskvärt att ett politiskt ansvarigt organ dirigerar utvecklingen i praxis, ger praxis viss profil eller länkar utvecklingen i viss riktning för att återge en sammanfattning i ett remissutlåtande. Vad detta innebär är inte möjligt att ha någon välgrundad mening om. Det kan innebära en mycket radikal utrensning av besvärsärenden. Till detta kommer att propositoinens förslag om vilka beslutsorgan som skall ersätta regeringen som slutinstans är föga preciserade, vilket i och för sig är rätt naturligt eftersom det måste vara ett led i översynsarbetet att bedöma detta. Vidare är det uppenbart att om översynen som avsikten tydligen är skall leda till en mycket drastisk reducering av antalet besvärsärenden i regeringen, så innebär detta att stora delar av förvaltningen berörs. Detta i sin tur väcker bl. a. frågan om hur de organ som skall bli slutinstanser i stället för regeringen skall vara sammansatta vid besvärsprövningen. Vi vill i detta sammanhang framhålla att i den mån den slutliga prövningen av besvärsärenden, där lämplighetsbedömningar är ett dominerande inslag, läggs ned på myndigheter under regeringen är det viktigt, att dessa myndigheter vid avgörandena har ett inslag av lekmän och förtroendevalda. Det är vidare så att rätten att anföra besvär hos regeringen ofta är inskriven i lag. Detta leder automatiskt till att förändringar av besvärsrätten måste beslutas av . Men även i de fall där besvärsrätten är angiven i en förordning har detta ofta varit en känd förutsättning för antagandet av den lag som förordningen grundar sig på. Av särskild betydelse har härvidlag varit den generella besvärsrätt som är angiven i den allmänna verksstadgan. Detta påpekas också i propositionen. Av detta drar föredragande statsrådet dock endast den slutsatsen att bör fastställa de riktlinjer som skall gälla för översynen, medan regeringen på grundval av dessa riktlinjer ensidigt skall genomföra förändringar i de fall där regeringen har egen kompetens. I andra fall måste regeringen som tidigare nämnts av formella skäl återkomma till . Vi ifrågasätter om en kategoriklyvning av detta slag är möjlig eller lämplig. Den innebär att inte får tillfälle att ta ställning till besvärsfrågan över hela sakområden. Det avgörande för om prövningen av besvär skall läggas på annat organ än regeringen kan inte vara om bestämmelserna återfinns i en lag eller i en av regeringen utfärdad förordning. Uppdelningen härvidlag är en följd av tradition eller tillfälligheter. Olika sakområden bör således bedömas i ett sammanhang. Sammantaget leder de synpunkter som anförts ovan fram till slutsatsen, att bör få ta slutlig ställning till förslag om begränsning av besvärsrätten på ett mera sammanhållet sätt än propositionen förutsätter. På grund av frågans omfattning är det säkerligen inte möjligt att detta sker i ett sammanhang. Regeringen bör därför inrikta sig på att gå igenom olika sammanhängande sakområden och på grundval av dessa genomgångar förelägga förslag till de förändringar som regeringen anser angelägna och lämpliga. Dessa förslag bör givetvis också ange vilken eller vilka myndigheter som i förekommande fall skall ersätta regeringen som slutinstans. Med hänvisning till vad som ovan sagts hemställer vi att beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om allmänna utgångspunkter för en översyn av besvärsrätten, behovet av besvärsärenden i regeringen, principerna för en översyn, samt om slutliga ställningstagande till förändringar av besvärsrätten. () () () () () () () ()