mot · G702370 · 1984-01-12 00:00:00 — Översyn av skatte-, avgifts- och bidragssystemet har konsumentpriserna som mått på den svenska penningvärdesförsämringen ökat ca 1 . Vad man köpte för en tia fick man 1964 betala . för och får man ta fram . för samma sak. Detta är resultatet av - eller: trots - politiska strävanden att bevara penningvärdet. Mer än hälften av denna utveckling har ägt rum . För den som levt sitt vuxna liv under dessa måste utvecklingen te sig förödande. Ingen regeringsmakt kan behålla vare sig det egna folkets eller utlandets förtroende om inte den egna valutans värde är någorlunda tryggt. Vid det här laget har den högre nationalekonomiska retoriken börjat låta mer och mer ihålig och den grundläggande matematikens bistra sanning att debet och kredit måste gå ihop åter tagits till heder, om än under stånk och ston. Vad jag anser om den statliga upplåningen, och speciellt den utländska delen därav, för ett land som gått från devalvering till devalvering och genom fem nedskrivningar sammanlagt minskat kronans värde har måhända framgått av motioner (1980/81:869, 1982/ 83:219) och anföranden (protokoll 1980/81:103) . Jag har tyvärr inte kunnat dela finansutskottets (FiU 1980/81:21) uttalade tilltro till att vad far gör är alltid det rätta. Även om finansministern nu tror sig ha slagit till bromsarna, rutschar vi fortfarande utför. Tron att de skattehöjningar, som beslutats, för enskilda medborgare och för företagen, skall kunna hindra en vidgning av utgiftsgapet är fåfäng. Om inte helt andra besparingsaktioner sätts in på utgiftssidan, och inte minst det psykologiska klimatet för företagsamheten i landet kraftigt förbättras, kommer vi nog inte att kunna vända en utveckling, som burit obeveklighetens prägel. Prognosuppfö(jning och konsekvensanalys Under har jag inom kunnat följa (och försökt stimulera) den skatteforskning, som försiggår i vårt land, och dessutom skaffat mig vissa inblickar i vad som händer utomlands. Umgänget med lärda män (och enstaka d:o kvinnor) på detta område har befäst ett intryck av att behandling av de stora samhällsekonomiska problemen är på tok för formalistisk och inte äger rum mot bakgrund av en tillräckligt sammanfattande bild av olika ekonomiska faktorers betydelse i relation till varandra och till det hela. Jag har i tidigare motioner och anföranden (motion 1979/80:764, KU 1979/80:44, protokoll 1979/80:44, 121 och 122) påyrkat en ordentlig konsekvensanalys av förslag, om vilka grundlagsenlig! har att besluta, och jag känner mig fullkomligt övertygad om att därest inte blott skall fungera som ett regeringens transportkompani, så måste finans- och skatteutskotten till sitt förfogande ha en egen expertpanel, som verkligen förmår dels göra en avstämning av riktigheten i de premisser och prognoser, som gjorts i tidigare finansplaner, mot verkligheten så att prognosinstrumenten korrigeras, dels självständigt - på egna vägnar och för ledamöter verkställa konsekvensanalyser av föreslagna åtgärder innan går till beslut. Om föreställningen att genom den nya författningen är den första statsmakten inte skall förbli en from illusion, måste utveckla en egen kompetens, som inte står regeringens efter. är måhända det mest intressanta och vägröjande av våra samhällsorienterade forskningsråd, och borde på ett mera organiserat sätt kunna utnyttja sakkunskapen både i själva och i jubileumsfonden för att underbygga sina egna finans- och skattepolitiska bedömningar på . Låt mig upprepa vad jag gång efter annan, utan framgång, försökt hävda: om inte vår nya författning skall visa sig vara en flop, måste självmedvetande och ledamöternas känsla av sitt personliga ansvar stärkas; kraven på kompetens och förutseende i besluten ökas; tidsschemat göras sådant att komplicerade ärenden hinner behandlas grundligare än nu; och - överallt och alltid, men allra mest i finansutskottet de kortsiktiga åtgärderna inordnas inom ramarna för ett medvetet, långsiktigt perspektiv. Något om skatter, avgifter och bidrag Insikten om att den statliga inkomstskatten inte svarar för mer än av statens samlade inkomster är inte allom given och kan på intet sätt utläsas ur den debatt om den olycksaliga skattereformen, som rasat under . Enligt RF 1:4 stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Likväl är vi alla medvetna om att inte bara beslutar om skatt till staten, utan också om en mängd andra onera, som kallas avgifter. Medan skatt till staten på nytt omtalas i RF 8:3, dyker ordet avgifter inte upp förrän i RF 8:9, och där i anslutning till en hänvisning till RF 8:3, där emellertid ordet avgifter inte är nämnt. Först i 9:1 förekommer begreppen skatter och avgifter sida vid sida. m. fl. har i motion 1983/84:235 påpekat att RF 1:4 satts ur spel därigenom att en allt större del av medborgarnas skattebelastning bestäms av RSV:s tillämpningsföreskrifter. Här som på så många andra områden är normgivningsmakten på glid. Denna utveckling måste enligt motionärernas uppfattning stoppas. Jag kan till fullo instämma. Men - som flera motionärer (däribland motion 1982/83:1128) tidigare ehuru till synes utan framgång - erinrat om begagnas begreppen skatt och avgift f. n. utan någon konsekvens. Båda grundlagskommentatorerna (: Grundlagarna (1980) och Petrén-Ragnemalm: Grundlagar (1980) - behandlar den terminologiska röra, som f. n. råder härvidlag. förefaller ha medgivit att av socialförsäkringsavgifterna är att betrakta som skatter (Ds Fi 1983:21; SfU 1983/84:3). Den allmänna arbetsgivaravgiften är veterligen en löneskatt (C. Welinder, 1979). Det för en avgift konstitutiva borde vara att den som erlägger avgifter därigenom försäkrar sig om en identifierbar motprestation. Alla avgifter och vissa skatter borde kunna specialdestineras. Över huvud taget är det inte längre självklart att man skall sträva efter att avskaffa specialdestinering, eftersom denna för skatte- eller avgiftsbetalaren tydligare anger syftet med utgiften. RRV meddelar i sin verksamhetsberättelse 1982/83 att Skatter inkl. avdrag, bidrag och avgifter bildar en uppsättning offentliga överföringar till och från hushållen. Överföringarna är uppdelade i skatter, bidrag och avgifter på grund av politiska, lagtekniska, organisatoriska och andra institutionella förhållanden. Sambanden mellan skatter, avdrag, bidrag och avgifter är komplexa och svåra att överblicka - inte minst ur det enskilda hushållets synvinkel. Ingen myndighet har försökt att kartlägga samlade effekter i systemet. Eftersom det är som beslutar om skatter (samt avdrag, bidrag och avgifter) borde det ha varit och är! - en uppgift för att tillse att den själv i första hand tar reda på konsekvenserna av fattade beslut! Frågan om skatter resp. avgifter kan ses ur flera aspekter. Vid en diskussion inom jubileumsfonds skatteforskningsgrupp framhölls att frågan kan ses såväl ur en konstitutionell som ur en språkvetenskaplig och en ekonomisk aspekt. Skall vi eftersträva att låta varje ord betyda en sak eller spelar det ingen roll, om vi har flera ord för samma sak och ett ord för flera saker? En klar definition av avgifter versus skatter kräver ingen forskning, det är bara att bestämma hur man vill ha det. Skatter måste enligt en närstående deltagare i samtalet vara ekonomiskt neutrala, avgifter måste vara knutna till ett förmånssystem. Den uppsaliensiske skatteforskaren har dokumenterat att för människor i allmänhet begreppet avgift har en mer positiv karaktär än ordet skatt. För en avgift får man själv något som är påtagligt, vart skatten tar vägen vet man inte så noga. Detta kan vara viktigt att veta, när man nu i ökad omfattning torde behöva tillgripa avgiftsfinansiering. Det talar också för en ökad specialdestinering, dvs. en koppling av inkomster och utgifter till varandra i (eller utom) budgeten, och en klarare koppling mellan avgifter och förmåner även på skattsedeln, så som fallet var före Flagaöverenskommelserna. I detta sammanhang inställer sig naturligen frågan om inte datorerna skulle kunna användas till något nyttigare än professor livsfarliga samkörningar på SCB. Om avgifterna för olika socialförsäkringar, däribland sjukförsäkringen, återfördes till den enskildes skattsedel skulle man förmodligen kunna möjliggöra ett för envar medborgare med hänsyn bl. a. till vederbörandes familjesituation personligt valt förmåns- och avgiftsalternativ (se härom bl. a. motion 1982/83:562 och 1977/78:689 samt protokoll 1977/78:134-135). De förändringar i det statliga pensionssystemet, som enligt RFV kommer att bli en tvingande ekonomisk nödvändighet, talar också för att man bl. a. bör satsa samhällets datorkapacitet på ökad individualisering inom socialförsäkringssystemet. Kan även den statliga inkomstskatten göras proportionell? Det är nu uppenbart att den beryktade skattereformen upplösts i dagg och tinat bort, där den inte i stället rent av kommit att medföra en ökad skattebörda. I beaktande av den statliga inkomstskattens förhållandevis ringa andel av de samlade statliga inkomsterna () och dess - från hushållens synpunkt - avsevärt mindre betydelse än kommunalskatten (proportion 1:2), borde det bli möjligt att i sakliga former diskutera huruvida det är nödvändigt och meningsfullt att ha en progressiv statlig inkomstskatt, eller om inte också denna, i likhet med kommunalskatten, skulle kunna vara proportionell. En sådan reform skulle visserligen teoretiskt medföra en - inte alltför betydande - reduktion av statens inkomster, men det är möjligt att den i gengäld skulle leda till mindre skatteplanering och skatteflykt från deras sida, som upplever den nuvarande ordningen som orättfärdig och internationellt sett så avvikande att utflyttning ur landet ter sig mycket lönsam. Vad vårt land genom det svenska skattesystemet undandrages av begåvning, företagsamhet, inkomster (också skatteinkomster!) genom ett skattesystem, som bl. a. gör det lönande - ibland nödvändigt - för företag och enskilda att etablera sig utomlands, vore värt en ordentlig studie. måste staten för att få tillgång till av någon anledning eftertraktad vetenskaplig kompetens () införa särskilda, mycket förmånliga skattelagar för här verksamma utländska medborgare. När progressiva inkomst- resp. förmögenhetsskatter en gång infördes i vårt land (1902 och 1910) var uttagsprocenten mycket blygsam. Det är förmodligen i längden inte möjligt att få människor att acceptera stark progression vid hög uttagsprocent. Detta leder till en konflikt mellan lagstiftningen och folks rättsmedvetande: en konflikt om rätten till min egen inkomst. För att tala med (1980): Man skriver inte längre under samhällskontraktet. Eller som det sägs om Taxation i International encyclopedia of social Sciences, vol. 15: Tax systems, to be workable, must be in with populär feelings and beliefs. Den branta progressionen upp till absurda värden (Pomperipossaeffekten) har motiverats och försvarats av fördelningspolitiska skäl. Som jag upprepade gånger tidigare erinrat om är de största - men väl dolda - fördelningspolitiska problemen av vertikal natur = mellan generationerna (låntagarna gentemot deras barn och barnbarn, som skall svara för räntor och avbetalningar) och inte horisontella = mellan olika grupper i samhället. De horisontella fördelningspolitiska problemen gäller i alldeles övervägande utsträckning barnfamiljer, särskilt flerbarnsfamiljer, gentemot ensamstående, barnlösa och fåbarnsfamiljer. Dessa sanningar är politiskt inopportuna i ett samhälle där politisk, ekonomisk och byråkratisk makt ofta samvarierar med dubbelarbetande makar, eller frånskilda, utan eller med få barn i uppväxtåldrarna. Frågan är emellertid om det är effektivt och förnuftigt att ombesörja fördelningspolitik skattevägen, och i varje fall att låta den statliga inkomstskatten därvid bära en oproportionerlig belastning. Det är onekligen anmärkningsvärt att - som RRV konstaterar - ingen myndighet har försökt kartlägga samlade effekter i systemet. (Den enda seriösa studie jag känner till har gjorts av i nr 1/1983.) Ett system, där en inkomsttagare i en fembarnsfamilj (och mer än en av föräldrarna lär där knappast kunna arbeta utom hemmet) behöver ha en inkomst på mer än . för att nå över existensminimum verkar inte särskild förnuftigt. Alla skatter blir dåliga när de blir för höga. (, 1979). I det föregående har jag haft anledning att beröra den vertikala fördelningspolitiken och den belastning på denna, som det växande budgetunderskottet innebär genom dess oavbrutna finansiering, bl. a. genom utländska lån, upptagna i konsumtionssyfte och drabbade av de upprepade devalveringar, som inte minst företagits i syfte att kunna betala räntor och amorteringar på dessa lån med hjälp av ökade exportintäkter i utländsk valuta - kort sagt en circulus vitiosus på det finansiella området. Att jag kommit att intressera mig för frågan hur man skall kunna få bukt med denna utveckling beror på mitt långvariga intresse för den svenska befolkningsfrågan och därmed för det som kallas familjepolitiken. Ur denna aspekt är kravet på långsiktighet, realism och konsekvens i den ekonomiska politiken en förutsättning, vars uppfyllande illa förvaltats av regeringar, finansutskott och riksdagsmajoriteter. Denna bedömning leder logiskt fram till funderingar om tänkbara konstitutionella bromsar på den ekonomiska politiken, speciellt betingade av ansvaret gentemot kommande generationer. Detta har varit bakgrunden till mina motioner 1980/81:869 och 1982/83:219.1 anledning av finansutskottets betänkande 1980/81:21 blev jag medveten om de kusligt riktiga bedömningar statsverksproposition gjort om effekterna av underbalansering och lånefinansiering av budgeten, dvs. just den process vi nu är inne i. trygga tilltro till förmåga att fatta beslut som vänder utvecklingen har inte besannats. Behovet av någon form av konstitutionell begränsning av både statens och kommunernas utgifter - som utomlands länge haft och fortfarande har stor aktualitet - växer sig därför starkare. Min tanke i motion 1980/81:869 var i första hand att lägga en begränsning på i dess instruktion, med avseende på de ändamål, för vilka lån finge upptagas, eftersom jag insåg att en grundlagsändring skulle kräva mycket att genomföra. (Ett diskussionsinlägg med krav på grundlagsbestämmelser av i Ekonomisk debatt nr 5 1980 tycks inte ha väckt några påtagliga politiska reaktioner.) Det finns nu emellertid anledning att tro att ansvarsmedvetna, ledande yngre svenska nationalekonomer på ett helt annat sätt än finansutskott ifrågasätter tilltron till förmåga att fatta beslut som vänder utvecklingen och att det för den skull kan bli nödvändigt att - för att inte äventyra det svenska samhällets framtid - finna konstitutionella former för att hålla statliga och kommunala utgifter inom de gränser, som en ansvarsfull finansiering uppställer. Förvissad som jag är att denna diskussion blir allmän och att den möjligen skulle kunna mötas , om finansutskottet och vid behandlingen av årets budget och finansplan självmant föreslog och vidtog i deras tycke lämpliga åtgärder, avstår jag här och från att framlägga egna förslag. Med hänvisning till vad som här anförts - och i beaktande av att skattelagstiftningen samt huvudmannaskapet för och är och inte regeringens angelägenhet hemställs* 1. att låter verkställa en systematisk indelning av skatter resp. avgifter efter en enhetlig princip och benämner vederbörliga poster på rätt sätt, 2. att tar upp frågan om specialdestinering av skatteoch avgiftsmedel till förnyad, principiell prövning, 3. att hos regeringen begär utredning om möjligheten att till följd av alltmera avancerad datorteknik individualisera socialförsäkringsförmåner och dito avgifter, 4. att låter utreda det, som ingen myndighet har försökt (RRV), nämligen att kartlägga de samlade effekterna av skatte-, avgifts- och bidragssystemen för hushållens del och därefter prövar om den progressiva inkomstskatten är ett lämpligt medel för en rättvis fördelningspolitik, horisontellt och vertikalt, 5. att överväger möjligheten att införa konstitutionella begränsningar i den ekonomiska politiken. * Se även motion 1983/84:371.