mot · G702517 · 1984-01-17 00:00:00 — m. fl. Skilda valdagar, m. m. I denna motion behandlas en rad betydelsefulla och aktuella författningsfrågor. För att den kommunala demokratin skall få bättre möjlighet att fungera på ett tillfredsställande sätt föreslår vi att den gemensamma valdagen avskaffas. Vi anser det också angeläget att skapa bättre förutsättningar för en mera långsiktig planering av det politiska arbetet såväl på riksnivå som i kommuner och landsting. Vi föreslår därför en förlängning av mandattiden till . Valen skall förläggas så att det växelvis är riksdagsval och vartannat val till kommuner och landsting. Valdagarna skall vara fasta och bestämda i författningen. Vi avvisar således de olika varianter av s. k. flytande mandatperioder som förekommit som förslag i den allmänna debatten. I samband med ställningstagandet till frågan om valens förläggning behandlar vi regeringens rätt att utlysa extra val och att avbryta pågående . Vi är starkt kritiska till regeringens befogenheter härvidlag. Såväl principiella som praktiska skäl talar för att dessa befogenheter bör avskaffas. Om möjligheten att anordna extra val skall finnas kvar, vilket vi ifrågasätter, bör beslutanderätten ligga hos . Om av särskilda skäl behov uppkommer att hänskjuta avgörandet i en fråga direkt till medborgarna mellan de allmänna valen till , bör i stället folkomröstningar anordnas. är emellertid bristfälligt reglerat. Vi föreslår därför en översyn med syfte att ge folkomröstningsinstitutet en mera stringent och användbar utformning. Skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval Kommuner och landsting spelar en viktig roll i det svenska demokratiska systemet. De sakfrågor som avgörs på lokal och regional nivå har stor och direkt betydelse för medborgarna. Uppgifterna för de kommunala organen har undan för undan ökat och detta är en utveckling som av allt att döma kommer att fortsätta.Ur demokratisk synpunkt är den kommunala självstyrelsen och den kommunala förvaltningen mycket viktiga. De ger många medborgare möjlighet att direkt delta i och ta ansvar för samhällsarbetet. Om den kommunala demokratin fungerar väl kan också breda medborgar 1 1983/84. grupper få direkt insyn i beslutsprocessen och påverka denna. Ett hinder för en väl fungerande demokrati är dock enligt vår mening den gemensamma valdagen. Den bör för den skull avskaffas. Mandatperioden för såväl riksdag som kommunala församlingar var tidigare . Valen var åtskilda på så sätt att man valde riksdag och vartannat fullmäktige och landsting. Några särskilda nackdelar eller något utbrett missnöje med denna ordning fanns inte. Skälen till att den avskaffades var av annan karaktär. För att gå med på en enkammarreform som genomfördes krävde socialdemokraterna någon form av s. k. kommunalt samband. Resultatet blev efter många olika turer och förslag gemensam valdag för alla tre valen samt treårig mandatperiod. Eftersom det s. k. kommunala sambandet fortfarande används som ett argument i debatten om den gemensamma valdagen, vill vi något uppehålla oss vid detta. Resonemangen bygger enligt vår uppfattning genomgående på olika missförstånd. Vi vill först notera att något kommunalt samband i den meningen att kommunalvalen påverkar sammansättning, så som gällde för första kammaren under tvåkammarsystemet, inte längre finns. Det enda som händer är att valen förrättas . Den grundläggande missuppfattningen i alla argument för s. k. kommunalt samband är att man blandar samman och kommunernas kompetens. Det är givetvis riktigt att beslut har stor betydelse för den kommunala verksamheten men detta är inget argument för ett samband mellan riksdagsval och kommunalval. Vi har inget delstatssystem i vårt land. bestämmer genom kommunallag och annan lag vilka uppgifter kommunerna skall ha, och på många områden ger också ekonomiska bidrag till verksamheten. Det är inom denna ram som kommunerna handlägger sina ärenden. Och det gör de med betydande självständighet över breda fält. Man kan ha olika uppfattning om huruvida staten reglerar för mycket eller för litet. Vi menar att kommunerna skall ha vida ramar för sitt agerande och stort utrymme för prioriteringar och självständiga beslut. Men detta är en fråga för sig. principiella rätt att besluta även i frågor som rör kommunerna är det ingen som ifrågasätter. Men det är ändå här som många försvarare av s. k. kommunalt samband och gemensam valdag går vilse. Man har av någon anledning fått för sig att riksdagsbeslut som rör även kommunerna är kommunalpolitiska frågor. Så är det inte. De frågor som beslutar i är rikspolitiska frågor oavsett vad de berör. Och ställningstaganden i dessa frågor skall naturligtvis ventileras inför valen till . Kommunalpolitiska frågor är i sin tur de frågor som kommunerna har kompetens att besluta i. Det skulle vara bra om man i den fortsatta debatten hade dessa enkla distinktioner klara för sig. Då skulle man undgå många onödiga missförstånd. Det är således med utgångspunkt i den kompetensfördelning som faktiskt finns som man bör ställa frågan om det är bra med gemensam valdag eller ej. Enligt vår mening överväger nackdelarna, och vi anser att man skall återgå till skilda valdagar. Det viktigaste argumentet för detta är att man därmed skulle stärka den kommunala demokratin. De kommunala valen skulle på ett helt annat sätt än nu bli ett ställningstagande till de kommunala frågorna och till partiernas agerande på det lokala planet. Som det nu är kommer valen till kommunfullmäktige och landsting i skymundan. Det är riksdagsvalet som helt dominerar i valkampanjerna och det är väljarnas bedömningar av partierna på riksplanet som i allt väsentligt bestämmer utslaget även i kommunalvalen. De kommunala debatterna inför valen har, i de fall de förekommer, svårt att fånga intresset och att nå ut till en bredare publik. Den gemensamma valdagen medför f. ö. att även de kommunalpolitiska debatterna i hög grad kommer att gälla rikspolitik. får man inställa arrangerade debatter på grund av brist på publik. Det bristande intresset för den kommunala debatten beror inte på att det inte finns något att diskutera eller att ta ställning till. Det är tvärtom så, som vi inledningsvis påpekat, att kommunerna fått allt större och viktigare uppgifter. Det beror inte heller på att det saknas tvistefrågor. Erfarenhet och undersökningar visar i stället att de politiska motsättningarna skärpts betydligt på det kommunala planet. Det saknas inte heller ambitioner från kommunalpolitikernas sida att redovisa vad man gjort och vad man vill göra. Problemet är att man inte når ut och inte förmår fånga intresset. Detta beror utan tvivel i hög grad på den gemensamma valdagen. De som skall rapportera i massmedierna har inte utrymme för eller orkar inte med alla val och allt valmaterial. De kommunala frågorna får stå tillbaka för rikspolitiken. Och de enskilda människorna orkar inte heller med att på egen hand ta del av det material som går ut om kommunalpolitiken. Det blir helt enkelt för mycket på en gång. Med fristående kommunalval skulle läget bli ett annat. a. skulle tidningar, lokalradio och regional TV kunna göra en helt annan insats och därmed skulle kommunalpolitiken få ett bättre genomslag hos väljarna. Detta skulle rimligen också medföra ett mera kontinuerligt intresse för kommunalpolitiken även och således en bättre bevakning av vad som händer från såväl massmedierna som medborgarna i gemen. Den gemensamma valdagen är således ur kommunaldemokratisk synpunkt en lika omotiverad som olycklig konstruktion. Den bör avskaffas och ersättas med skilda valdagar för kommunalval och riksdagsval. 1* 1983/84. påpekas att man inte i någon annan demokratisk stat har en ordning motsvarande vår. Överallt har man särskilda val till de kommunala församlingarna. som den gemensamma valdagen infördes förkortades mandattiden för såväl riksdag som kommunala församlingar till . Orsaken till att man skar ned mandatperioden var att man ansåg att det annars skulle bli för lång tidrymd mellan de allmänna valen. Detta skulle, menade man, vara till förfång för den allmänna, utåtriktade politiska aktiviteten. Vi har förståelse för de angivna motiven när man bestämde sig för gemensam valdag. Ur andra synpunkter var dock förkortningen av mandatperioden olycklig. Den korta mandattiden bidrar till att den politiska planeringen såväl i kommuner som på riksplanet blir alltför kortsiktig. Och det är svårt för nytillträdande majoriteter att hinna få fram det utredningsmaterial som krävs för att ge den politik man vill föra ordentligt genomslag. Den korta mandatperioden försvårar också uppgörelser och kompromisser som på sakliga grunder skulle vara motiverade. Vi anser att mandatperioden bör förlängas. Hur lång den skall vara är en fråga om avvägning mellan behovet av längre planeringsperioder och det allmänna demokratiska värdet av att det inte förflyter alltför mellan de allmänna valen. Vi har stannat för att föreslå en återgång till fyraåriga mandatperioder. Den ordning vi sammantaget förordar är således skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval, fyraåriga mandatperioder och valen förlagda så att det blir mellan allmänna val. Mandatperioden bör vara fast med i författningen angiven valdag De ordinarie valen äger hos oss sedan gammalt rum på i förväg i författningen angivna fasta tider. Extra val till kan dock anordnas. Mandattiden för dem som valts i ett extra val gäller endast den återstående tiden av den ordinarie mandatperioden. Extra val innebär således att mandattiderna avkortas. Extra val kan anordnas av olika skäl. Om regeringen drabbas av misstroendeförklaring i kan den besluta om extra val i stället för att avgå. Beslutet skall fattas inom . Vid extra val sitter regeringen kvar i avvaktan på valets utgång. Men regeringen kan också utan föregående misstroendeförklaring besluta om extra val. För ett sådant beslut finns inga särskilda i författningen angivna villkor. Det grundar sig således på en rent politisk värdering. Regeringen kan också besluta att pågående skall Det innebär att riksdagsarbetet läggs ned och riksdagsledamöterna skickas hem. Extra val blir också följden om talmannen fyra gånger skulle misslyckas med att få en statsministerkandidat godtagen av . I olika sammanhang har det aktualiserats att ändra reglerna för extra val och att på ett eller annat sätt frångå principen om fasta valdagar. Det vanligaste motivet för detta har varit att man vill stärka regeringens ställning på bekostnad. Det är särskilt socialdemokrater som framfört detta motiv. En förstärkning av regeringen genom ändrade regler för extra val och mandatperiod har också angetts som ett villkor för en upplösning av den gemensamma valdagen. En tanke som lanserats är att vi skulle övergå till ett system av engelsk eller dansk typ. Det innebär i korthet att man stadgar en längsta tid som den valda församlingen kan sitta - i fem, i . kan regeringen - i realiteten statsministern - bestämma när val skall hållas. Efter valet börjar en helt ny mandatperiod att löpa. Hur lång mandatperioden blir inom de angivna gränserna och när val skall hållas bestäms således efter politiska överväganden av den sittande regeringen och dess ledning. En variant av detta system, som också förespråkats av socialdemokrater, är följande: Om regeringen beslutar om extra val och upplösning av före det ordinarie valet så skall detta val inställas. Det innebär således att den löpande mandatperioden avkortas och att den nya mandatperioden förlängs, såvida regeringen inte ånyo beslutar om extra val mot slutet av den nya mandatperioden. En variant av denna variant är att ny mandatperiod med den i författningen angivna ordinarie längden börjar löpa även efter ett extra val enligt den här angivna ordningen. Detta innebär - om man fastställer den ordinarie mandattiden till - att mandattiden väl kan bli kortare men inte längre än samt att systemet med fasta valdagar i princip försvinner. Denna modell ligger den rena engelska eller danska modellen nära. Enligt vår mening bör systemet med fasta mandatperioder bibehållas. Ur principiell synpunkt är det fel att en sittande regering, på det sätt som ovan beskrivits, skall kunna bestämma när val skall äga rum. Ensidiga partipolitiska överväganden bör inte få avgöra en så viktig sak. Det ger också en oberättigad favör åt det eller de partier som innehar regeringsmakten. Man eftersträvar naturligtvis att välja en tidpunkt som ur opinionssynpunkt är så gynnsam som möjligt för det egna partiet. Förskjutningen av mandatperioder skulle dessutom slå sönder schemat med fastlagd växling mellan val till riksdag och kommuner. Men även mera praktiska skäl talar för systemet med fasta mandatperioder och i författningen bestämda valdagar. Det är en fördel för såväl myndigheter och partier som allmänhet att på förhand veta när valdagen kommer. Inte minst med tanke på de många olika möjligheterna till röstavgivning som finns och som bör bibehållas, är det viktigt att berörda myndigheter kan förbereda valet. För de politiska partierna gäller att valförbere delsema, särskilt nomineringsprocessen, är tämligen omständliga och utdragna i tiden. Det avgörande skälet för detta är att man inom partierna vill ge så många som möjligt inflytande över nomineringarna. Möjligheterna till extra val bör omprövas Berättigade invändningar kan således riktas mot ett system med någon form av flytande mandatperioder. Dessa invändningar gäller dock också i hög grad de möjligheter till extra val som finns i vår författning. Ett särskilt skäl mot möjligheterna till extra val är att de går stick i stäv mot önskemålet om längre mandatperioder. Men därtill kommer också en rad andra, som bl. a. berör förhållandet mellan regering och riksdag och effekter på det politiska systemet som helhet. Vi övergår således till att med viss utförlighet diskutera dessa frågor. Ur strikt principiell synpunkt kan det starkt ifrågasättas om regeringen över huvud taget skall ha rätt att besluta om extra val och om avbrytande av . Dessa befogenheter är uppenbarligen en reminiscens av det statsrättsliga tankesätt som gällde , då regeringen (kungen) betraktades som överordnad och också benämndes den första statsmakten. Detta betraktelsesätt är föråldrat och har heller inte något stöd i författningen. Regeringen är ett organ som tillkommer genom att utser statsminister. kan också genom misstroendeförklaring avsätta regeringen. De avgörande beslutsfunktionerna vad gäller lagstiftning och budget ligger numera odelat hos . Det är otvetydigt så att är den första statsmakten om man vill använda sig av denna typ av gradering. Regeringen är således ett organ, som tillsätter och som också kan avsättas av . Det är därför en uppenbar anomali att regeringen kan avgöra hur länge den av folket i direkta val utsedda skall sitta. Principiella skäl talar följaktligen för att regeringens rätt att utlysa extra val och avbryta bör avskaffas. Om något organ skall kunna fatta ett sådant beslut, så bör det vara själv. Men det finns även andra skäl som talar för att möjligheterna till extra val bör inskränkas starkt, helst avskaffas. Hotet om extra val kan bli ett vapen i den sittande regeringens hand mot . Men det kan också vara ett alibi för såväl regering som folkrepresentation att undvika att ta nödvändiga beslut i besvärliga, kontroversiella och ur kortsiktig opinionssynpunkt otacksamma frågor. Erfarenheterna från t. ex. ger vid handen att det förhåller sig just på detta sätt. Eftersom man inte vet när det kan bli val vågar inte partierna göra de kompromisseftergifter som skulle vara nödvändiga för konstruktiva majoritetsbeslut. Man bevakar sina positioner för den händelse det skulle bli val. Och regeringen tvingas ge upp och utlysa nyval. Frågorna hänskjuts, sorn det brukar heta, till folkets avgörande. Själva hotet om eller förväntningarna på nyval bidrar således starkt till att det också blir nyval. I har man val . Det är länge sedan något folketing satt hela den fyraåriga mandattiden ut. Några avgörande förändringar av sammansättning har de täta valen som regel inte givit. Och problemen har varit desamma efter valen som före. Möjligheten till extra val kan också snedvrida det politiska beslutsfattandet genom att hänsynen till kortsiktiga opinionseffekter i alltför hög grad kommer att styra partiernas val av positioner och förslag i olika frågor. De täta opinionsundersökningarna som ständigt registrerar förändringar i välj aropinionen bidrar till detta. Ett ständigt sneglande på den omedelbara effekten på opinionen av olika ståndpunkter försvårar beslut vars nyttiga och gynnsamma verkan framgår först på litet . Risken är uppenbar för vad som brukar kallas SIFO-demokrati. Helt allmänt befrämjar redan den korta ordinarie mandatperioden en utveckling i denna riktning. Det är således längre mandatperioder som behövs - inte perioder som kan avkortas genom extra val. Utöver de invändningar mot extra val som radats upp ovan finns det också invändningar av något annan natur. Det är tänkt att extra val skall tillgripas bl. a. när regeringen misslyckats med att få gehör i för ett förslag i en viktig fråga, oavsett om detta lett till antagande av misstroendeförklaring eller ej. Frågan som orsakat det uppkomna läget skall hänskjutas till folket för avgörande i ett allmänt val. Det innebär att valrörelsen i hög grad kommer att fokuseras till en enda fråga. Denna begränsning kommer att förstärkas om, som avsikten varit, tidpunkten för valet läggs nära beslutet om val. Andra frågor än den som direkt orsakat den utlösande kontroversen kommer i skymundan. Valet blir ett slags folkomröstning i en enda fråga. Därmed vilseleds väljarna, eftersom den valda har att besluta i alla frågor på samma sätt som en riksdag som framgått ur ett ordinarie val. Om man vill höra väljarna i en särskild fråga eller helt överlämna beslutanderätten till väljarna bör detta i stället ske i en regelrätt folkomröstning. Frågan om folkomröstningar behandlas nedan i denna motion, där vi bl. a. kräver ett klarare definierat och reglerat folkomröstningsinstitut än det nuvarande. Som framgått av vad som ovan sagts bör regeringens rätt att utlysa extra val och avbryta avskaffas. Detta bör gälla även i det fall då en regering fälls genom misstroendeförklaring. Det är i själva verket alldeles särskilt inkonsekvent att regeringen i ett sådant läge har en överordnad ställning med möjlighet att sända hem och anordna extra val. Oavsett på vilka grunder en regering avgår bör således initiativet återgå till , som i föreskriven ordning har att utse ny statsminister och därmed också ny regering. Därefter äger regeringsskifte rum. Om möjligheten att utlysa extra val skall finnas kvar så bör befogenheten att besluta om detta övergå till . Det finns dock goda skäl för att slopa möjligheten till extra val helt och hållet. Den riksdag som valts kommer i så fall alltid att sitta mandatperioden ut. Därmed tillgodoses kravet på en obruten längre planeringsperiod. Vidare markeras den valda ansvar. Någon möjlighet att undfly detta ansvar genom extra val finns ju inte. Det kan nämnas att i finns ingen möjlighet att upplösa och utlysa extra val. Det i det ordinarie valet utsedda sitter således alltid den fyraåriga mandattiden ut. Några olägenheter av detta har inte kunnat spåras. Man har visserligen tidigare diskuterat att införa ett nyvalsinstitut. Denna diskussion har numera helt ebbat ut. De norska partierna tycks vara helt ense om att behålla den nuvarande ordningen. a. har - enligt vad företrädare för partierna uppgett - erfarenheterna från det danska systemet verkat avskräckande. Det finns ett undantagsfall för vilket det kan diskuteras om möjligheten till extra val skall finnas kvar. Det fall vi åsyftar är om talmannen fyra gånger skulle misslyckas med att få accept på förslag till statsminister. Enligt nu gällande regler blir det automatiskt extra val om inte ordinarie val ändå skall hållas . Det bör understrykas att risken för att ett fall av det slag som här angetts skulle inträffa måste bedömas vara utomordentligt liten. Det skulle innebär att - inkl. de politiska partierna - inkompetensförklarade sig själv. Det bör också noteras att den sittande regeringen alltid kvarstår till dess att en ny regering kunnat bildas, således även vid extra val. Dess kompetens är också orubbad, bortsett från ett i det här sammanhanget helt irrelevant undantag som gäller rätten att förordna om extra val. Det förtjänar att framhållas att begreppet expeditionsministär, som av och till flitigt används i den allmänna debatten, helt saknar grundlagsstöd. En sittande regering har således alltid grundlagsenlig rätt att utöva de befogenheter som grundlagen tillerkänner varje regering. Enligt gällande författning är landet heller aldrig utan regering. Ett alternativ till det automatiska extra val, som talmannens misslyckande att få en ny statsminister godtagen av enligt gällande regler utlöser, är således att den regering som finns sitter kvar. Det är logiskt ur den synpunkten att misslyckats i sina försök att få fram ett alternativ. En sådan ordning skulle f. ö. få den effekten att inte på lättsinniga grunder frestas att fälla en sittande regering. En misstroendeförklaring skulle helt enkelt inte bli aktuell i andra lägen än då det var helt klart att det i fanns underlag för en ny regering. Partierna i skulle således vara tvingade att ha alternativet klart innan majoriteten gick i författning med att fälla en regering. Det är svårt att upptäcka några nackdelar med en sådan ordning. Det bör tilläggas att det inte finns några garantier för att ett extra val - efter ett misslyckande av talmannen - skulle erbjuda någon ny eller lättare lösning Det är föga troligt att några avgörande förskjutningar skulle ske i valmanskåren . Problemen med regeringsbildningen skulle således vara exakt desamma. Och hur skulle man då göra? Ett nytt val igen? - Men även i det fall extra val utlöses under löpande mandatperiod är det helt möjligt att regeringsfrågan efter valet befinner sig i precis samma läge som före. Utgången av många upplösningsval i är illustrativa exempel härvidlag. Den analys av möjligheterna till extra val som redovisats ovan har begränsats till effekterna på det politiska systemet i trängre mening. Detta är också av uppenbara skäl det väsentligaste i en demokrati. Det bör dock nämnas att till detta kan läggas de effekter extra val i vissa lägen skulle ha på hela förvaltningssystemet. Detta har som bekant en stor omfattning och dess gilla gång är i en rad avseenden av direkt betydelse för flertalet medborgare. En av grunderna för förvaltningens verksamhet och även för många verksamheter som direkt eller indirekt är beroende av statsmakterna är statsbudgeten och de i anknytning till denna utfärdade regleringsbreven. Ett extra val som förhindrade att anta budgeten i föreskriven ordinarie ordning skulle sannolikt få besvärande konsekvenser härvidlag. En allmän invändning mot våra synpunkter om extra val kan vara att institutet inte använts särskilt ofta i vårt land. De historiska erfarenheterna härvidlag hindrar inte att det kan bli vanligare med extra val . Utvecklingen i är även i detta avseende illustrativ. De politiska förutsättningarna kan således ändras. De praktiska möjligheterna att utnyttja institutet ökar dessutom, om man beslutar om den förlängning av de ordinarie mandatperioderna som vi av andra skäl anser är starkt befogad. Till detta kommer de ständiga propåerna, särskilt från socialdemokratiskt håll, att stärka regeringsmakten. Utökad användning av möjligheten till extra val har angetts som en metod härvidlag. Vi erinrar dessutom om de ovan refererade förslagen om någon form av flytande mandatperioder enligt engelsk eller dansk modell. Härtill kan läggas att frågan om extra val under de senaste mandatperioderna helt dominerat den politiska debatten. Särskilt socialdemokrater och kommunister har drivit frågan hårt. Den politiska debatten har därmed i hög grad kommit att handla om formfrågor och taktiska frågor i stället för om sakfrågorna.