mot · G8022553 · 1984-01-01 00:00:00 — m. fl. Reformering av affärsverken under huvudtitel presenterade en moderat arbetsgrupp rapporten affärsverk. Rapporten granskade affärsverken under . På grundval av rapporten väckte vi till förra årets riksdag motion 1983/84:2360. I motionen presenterades flera förslag till genomgripande förbättringar av affärsverken. Det finns en bred enighet om att det är nödvändigt att reformera affärsverken. Regeringen har dock valt att föra en tvehågsen och defensiv politik på detta liksom på många andra områden. Även om vissa framsteg trots allt gjorts, genom t. ex. ökade självständighet och möjligheterna för postverket och att finansiera investeringar på den öppna kapitalmarknaden, är genomgripande förändringar av affärsverken alltmer önskvärda. Följande statliga myndigheter är affärsverk: , , postverket, luftfartsverket, vattenfallsverket, domänverket samt förenade fabriksverken. De fyra första affärsverken sorterar under och skall granskas närmare i denna motion. Affärsverken under spelar en central roll i vår ekonomi. Detta belyses av att de fyra affärsverk som vi granskar i denna motion har en gemensam omsättning på . De sysselsätter ca 150 000 hel- och deltidsanställda personer. investeringar uppgick /84 till 4 970 milj. kr., SJ:s till 2 450 milj. kr. Dessa investeringar kan jämföras med t. ex. Volvos, vilka uppgick till 2 400 milj. kr., varav 1 670 milj. kr. Affärsverkens storlek och deras faktiska monopol på verksamhetsgrenar visar vikten av att de sköts framsynt och effektivt. En ökning av effektiviteten med en procentenhet får genast betydelse för statens budgetunderskott och inflationstakt. De svenska affärsverken är, sedda ur ett internationellt perspektiv, generellt sett tämligen välskötta och effektiva. Men särskilt dras med svåra ekonomiska problem. Även om dessa delvis beror på omständigheter som ligger utanför företagets kontroll indikerar förlusterna de problem som affärsverken brottas med. är utvecklingen på flera av affärsverkens verksamhetsområden så snabb att det är nödvändigt med genomgripande förändringar om verken skall behålla sina nuvarande positioner. Affärsverken har präglats av att de har dels myndighetsuppgifter, dels förvaltningsverksamhet. Dessa två uppgifter ställer helt olika krav bl. a. på kompetensen hos verkens personal. Myndighetsutövning innebär utövning av befogenhet att för enskild bl. a. bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller disciplinpåföljd. För myndighetsutövning gäller att verksamheten måste ske med stöd av lag eller förordning eller på annat sätt utgå från ett beslut av regering och riksdag. Exempel på förvaltningsverksamhet är affärs-, planerings- och utredningsverksamhet. Myndighetsutövande verksamhet skiljer sig från förvaltningsverksamhet genom att regering, riksdag och andra överordnade organ inte har rätt att ge direktiv om hur en myndighet skall besluta i ett enskilt ärende. Affärsverken är formellt sett en myndighet, vilkas beslutsformer regleras av förvaltningslagen. De är underordnade regeringen. Regeringen har rätt att utfärda direktiv för verksamheten. Denna uppbyggnad innebär t. ex. att - flertalet av affärsverkens handlingar är offentliga, - besvär över verkens beslut kan anföras till regeringen, - affärsverken ingår i justitiekanslerns (JK) tillsynsområde. om åtgärder vidtagits är blandningen av förvaltningsverksamhet med myndighetsutövning ett akut problem. De affärsdrivande verken är rättsligt sett en del av staten. Detta faktum får ett flertal viktiga konsekvenser när verken bedriver affärsverksamhet. Ett affärsverk som sådant kan således inte vara part inför en domstol. Enligt instruktionen för verken skall de inom ett verksamhetsområde företräda verket, staten såväl vid som utom domstol. (Om affärsverken går med förlust är staten tvingad att täcka förlusten.) Affärsverkens faktiska monopol kontra den fria konkurrensen När affärsverken inrättades var syftet dels att etablera en för samhället utomordentligt angelägen verksamhet, dels att skydda medborgarna mot vad man ansåg vara mer eller mindre naturliga monopol. Staten intervenerade i sektorer där t. ex. den tekniska utvecklingen ledde till stora volymbesparingar och där marknadslagarna naturligt tycktes leda till att det största företaget överlevde medan de andra fick lägga ner sin verksamhet. Affärsverken gavs därför ofta en monopolställning på marknaden. Till de faktiska monopolen hör betydande delar av , luftfartsverkets, SJ:s och postverkets verksamhet. Affärsverkens monopolställning har i några fall, bl. a. genom den tekniska utvecklingen tunnats ut. Posten har t. ex. fått konkurrens genom nya möjligheter att överföra text via bl. a. telekopiering och teledata. Nya företag distribuerar t. ex. tidningar och direktreklam. Affärsverkens faktiska monopolställning inom de flesta delar av affärsverksamheten är en nackdel som uppmärksammats alltmer . Det är belagt att monopolistisk verksamhet förr eller senare leder till bristande kostnadsmedvetande och slöseri med knappa resurser. beslöt 1981 att begränsa monopol till att i huvudsak omfatta följande områden: - abonnentväxlar och linjetagare, är dock monopolskyddade verksamhet mycket omfattande, och krav ställs på ytterligare åtgärder för att minska densamma. En rad studier har gjorts kring hur företag med både konkurrensutsatta och monopolskyddade verksamhetsgrenar agerar. Dessa undersökningar visar genomgående att företagen strävar efter att stödja den konkurrensutsatta verksamheten med de extra vinster som kan tas ut från den monopolskyddade verksamheten. Det är empiriskt belagt att monopolföretagen genom s. k. underprissättning tenderar att konkurrera ut befintliga företag eller hindra andra, effektivare företag att komma in på marknaden. Genom krav på särredovisning av de olika verksamheterna och överföring av de konkurrensutsatta verksamhetsgrenarna till dotterbolag har riksdag och regering försökt begränsa denna typ av skadlig verkan av affärsverkens faktiska monopol. Trots detta finns det starka skäl att anta att , postverket och SJ fortfarande för över medel från den monopolskyddade till den konkurrensutsatta verksamheten. Verksamheten ombildades till under Teleinvest. Larmverksamheten har sedan starten gått med betydande förlust. Trots förlusten har omsättningen ökat mycket kraftigt, vilket knappast hade varit möjligt om företagen ej fått stöd från de monopolskyddade verksamhetsgrenarna. monopol avseende de flesta statliga betalningsströmmarna är av avgörande betydelse för postverkets resultat och förmåga att upprätthålla andra delar med dålig lönsamhet. De skattemedel som postgirot inkasserar åt staten kom staten till handa än om inkassering skedde via bank. Med tanke på de mycket stora belopp det rör sig om kan fördröjningen kosta staten ca . Vinsten från denna verksamhet subventionerar dels den traditionella postverksamheten, dels försöken att finna nya affärsområden som t. ex. Postens budbilar. konkurrensutsatta verksamhet bedrivs både inom affärsverksoch i aktiebolagsform inom ramen för . Affärsverken är helägda av staten och de facto genom affärsverksformen också en del av statsmakten. Ytterst styrs därför affärsverken av politiskt valda företrädare för väljarna. hade politikerna ett direkt inflytande över affärsverkens samtliga investeringar genom att dessa finansierades över statsbudgeten. När investeringarna fastställdes var det normala tillvägagångssättet att verket skrev till regeringen och utifrån verkets investeringsplan anhöll om medel. Regeringen bearbetade äskandena och framlade förslag till . gavs ledamöter möjlighet att ge synpunkter på förslagen till investeringar. fastställde slutligen investeringarna. Behandlingen av verkens investeringar via två politiska församlingar - dels regeringen, dels - resulterade i att de strikt företagsekonomiska aspekter som verket åläggs vid valet av projekt, stegvis tunnades ut. I den politiska processen beaktades delvis nya kriterier: regionalpolitiska, sysselsättningspolitiska osv. De nya kriterierna på investeringar och därmed ytterst på var och hur verksamheten skall bedrivas försvårade för verken att uppfylla företagsekonomiska målsättningar. gavs genom proposition 1983/84:16 möjlighet att via Teleinvest finansiera sina investeringar på den öppna marknaden. Samma möjlighet har senare delvis öppnats för postverket. Genom denna möjlighet reduceras omedelbara inflytande över dessa två affärsverk, men är det politiska inflytandet över verkens verksamhet omfattande. Styrelsens och ledningens möjligheter Det faktum att politikerna har ett avgörande inflytande över affärsverkens förvaltningsverksamhet minskar naturligtvis i motsvarande grad styrelsens och ledningens möjligheter att styra företagen. Styrelsen i stora aktiebolag kan sägas ha tre huvuduppgifter: 1) att tillsätta och eventuellt avsätta den verkställande direktören, 2) att fatta beslut om större investeringar samt hur dessa skall finansieras, 3) att ange företagets policy och långsiktiga mål. På samtliga dessa punkter har politikerna ett avgörande inflytande i affärsverken. Detta förhållande illustreras av att det är generaldirektören ensam som är ansvarig inför regering och riksdag, medan den övriga styrelsen i huvudsak har en rådgivande funktion. En särskild fråga i detta sammanhang är möjligheterna för affärsverken att starta dotterbolag. För SJ, posten och luftfartsverket fordras medgivande, medan det i fall räcker med regeringens tillstånd för att starta dotterbolag. Trots detta är affärsverken ägare till en mycket omfattande skara dotterbolag. Detta har kunnat ske eftersom affärsverkens dotterbolag i sin tur får starta nya dotterbolag utan medgivande. har kartlagt affärsverkens dotterbolag. Denna kartläggning visar bl. a. följande beträffande hur många bolag verken ägde . Källa: RRV Dnr 1983:388 (s. II). Ett exempel på den ytterligt .omfattande bolag utgör SJ. RRV presenterar i nämnda utredning följande organisationstablå över SJgruppen. OrganisationstablA över "SJ-gruppen" per STATENS JÄRNVÄGAR (SJ) JLemnellsExp- I ress&Akeri AB ASG A/S ASG (Horg Kong) Ltd SG () Gmbh iASG T ra fl ér | '! ASG Transport velopment AB '| 'läns Omni-, |bus AB i GDG Bil trafik AB iSvelast När-i 'frakt AB 1 J-1 A/S | 'Etapplyft I;u.K. Svelast Landtransport A/S Swedgarrier Termina 1 service AB Ii 1 lerströms reys Transp.& Sped. ping AB 50 i ;H-strom Tréysi -' 'Äb' Syd- '] spedition. TT-SAGA 1 ine AB Spedi tions AB <100% AB Busscentral 90<3 % I - _ _ _ _ _ _J BussbestalTTl I mngscentraH | en | ,Svensk ivery AB RosTagsbanan nr 10 u p a I Tysks Ex press AB ASG (UK) Ltd iASGVästgöta- i 1 L iFinska gods-1 'centraler AB T T AB Svensk \ ! 'Intercontiinental För- 1 [warders AB ASG () Inc. i_ _ _ _ J AB Nordiska 'Godsoentraler AB_ _ f hrrSanomat Re-.' Ring specialisten i hamn AB AB Bi 1 A Traktor ^Norrmans Gumi-[ "(verkstad , -Tre Kungar i Angivna procenttal: Moderbolagets] ! ägarandel i bolaget. Bolag för 1 'vilka procenttal saknas ägs till I av resp moderbolag. i = Vilande bolag AB Hel ge Åkeri' Swematex Swemafpx nternpt,Pgald|AutSytralia Swema In' na Swematex (UK) Ltd Motivet för ett affärsverks verksamhet är att det fyller en public service-uppgift, vilken inte lika bra kan skötas av andra företag. är enligt instruktionen förhindrade att bedriva sådan verksamhet som saknar samband med de samhällsuppgifter som de är inrättade för att handha. Affärsverkens ställning som en del av staten, de institutionella hinder som affärsverksformen innebär och löneläget försvårar rekryteringen av skickliga affärsmän och produktutvecklare. De bestämda regler för ärendens handläggning, ihopblandningen av myndighetsfunktion med de affärsdrivande uppgifterna och politikernas styrning dämpar utvecklingen. De skilda regler för t. ex. avskrivningar och bokslutsdispositioner som gäller mellan statlig verksamhet som bedrivs i affärsform och aktiebolagsform och de skilda förutsättningarna för finansiering av investeringar är andra faktorer som hindrar affärsverken att göra affärer på lika villkor som konkurrenterna. Affärsverkens utvecklingsmöjligheter kan bedömas utifrån framtidsutsikterna för de varor och tjänster som de producerar. Samtliga verk, förutom luftfartsverket, kommer med stor sannolikhet att möta en hårdare konkurrens än . kan verken, väl skötta, bevara sin konkurrenskraft. Som vi tidigare visat har emellertid affärsverken i vissa avseenden sämre förutsättningar att klara framtiden än sina privata konkurrenter. Det finns därför starka skäl för ägaren - staten - att se över affärsverken och vidta åtgärder. Vi har i denna motion pekat på ett flertal brister i affärsverkens uppbyggnad och verksamhet. För att åtgärda dessa brister krävs att följande genomförs: - Affärsverken byter företagsform och ombildas till aktiebolag. - En gemensam myndighet skapas för den myndighetsutövande verksamheten. - Delar av affärsverken säljs ut. - Antalet monopol inom affärsverkens verksamhetsområde reduceras. Trots skapandet av affärsverksformen har nästan samtliga statliga företag som bildats fått formen av aktiebolag. Affärsverksformen har efter 1911 enbart använts för statens reproduktionsanstalt (vilken senare ombildats till aktiebolag), och luftfartsverket. Många av affärsverkens problem beror på deras företagsform. verksformen är i flera avseenden föråldrad. Affärsverken bör därför byta företagsform och ombildas till aktiebolag. Affärsverkens konkurrenter drivs i aktiebolagsform. Vår genomgång har visat att de skilda företagsformerna också skapar skilda konkurrensvillkor. I vissa avseenden favoriseras affärsverken, i vissa andra avseenden favoriseras aktiebolagen. Om affärsverken överförs till aktiebolagsform kommer den enhetliga företagsformen att skapa likartade konkurrensvillkor. I samband med att affärsverken ombildas till aktiebolag bör ett särskilt avtal upprättas. Detta avtal bör reglera verkens fortsatta faktiska monopolverksamhet liksom de samhällskrav som bör ställas på verksamheten. Sådana samhällskrav rör bl. a. de investeringar som verken gör av försvarsskäl, liksom regionalpolitiska hänsyn. , postverket m. fl. skall naturligtvis även erbjuda samtliga medborgare god service. Affärsverken kan i den nya företagsformen utnyttja aktiebolagsformens förmånliga regler för avskrivningar, värderingar av tillgångarna m. m. De skilda möjligheter till olika skattefria avsättningar till t. ex. investeringsfonder och lagerreserv - vilka verken i stort sett saknar - kan man också utnyttja. Aktiebolagslagen och kommunalskattelagens regler beträffande den löpande bokföringen, bokslut osv. är klarare och i vissa hänseenden mer detaljerade än de regler som gäller för affärsverken. Detta är värdefullt, dels för ägaren, staten, dels för dem som skall köpa tjänster av företagen. Även i beskattningshänseende likställs affärsverken med konkurrenterna. Aktiebolagsformen ställer helt nya och andra krav på affärsverkens ledning och styrelse. Om ledning eller styrelse missköter sig kommer ägarna at,t kunna byta ut dessa mot andra mer kompetenta personer. Styrelsen får det direkta ansvaret för investeringarna och dessas finansiering. Detta ger ökade möjligheter till långsiktiga och företagsmässiga beslut. Den nya företagsformen kommer att minska byråkratin och de institutionella hinder som finns inom affärsverken. Regler för offentliga handlingar, diverse förvaltnings- och handläggningsregler, JK:s tillsyn osv. Verksamheten kan därigenom bedrivas rationellare. För personalen är byte av företagsform en positiv förändring. Den nya verksformen ökar verkens konkurrensförmåga och därmed personalens trygghet. Aktiebolagsformen innebär större följsamhet med den privata sektorn, vilket kan förbättra löneläge och anställningsvillkor. För staten innebär byte av företagsform en effektivare verksamhet och mindre belastning på statsbudgeten. Nytt organ för den myndighetsutövande verksamheten Överföring av affärsverkens kommersiella verksamhet till aktiebolagsform skapar förutsättning för en ändamålsenligare form även för verkens myndighetsutövande verksamhet. De skilda affärsverkens myndighetsutövning är av likartad karaktär. Förutsättningar finns därför att sammanföra dessa till en myndighet. Myndigheten bör få olika avdelningar för resp. affärsverk. Myndigheten kommer i så fall att handha myndighetsutövning i ärenden som sorterar under . För att skapa enhetlighet vid handläggningen av dessa ärenden bör därför den nya gemensamma myndigheten även i fortsättningen sortera under detta departement. Affärsverkens monopol har, som vi tidigare visat i denna motion, reducerats på vissa områden, medan det har kommit att expandera på andra. Det är av flera skäl angeläget att verkens kommersiella verksamhet bedrivs på med sina konkurrenter likartade villkor. Monopolverksamheten bör därför skäras ned. Särskilt angeläget är att faktiska monopol reduceras. bör i princip enbart ha monopol på telenätet och förvaltningen av detta. Verket bör dessutom ha rätt att ange de krav som skall gälla för den apparatur som kopplas upp på nätet. I övrigt bör monopol avskaffas. När verken ombildas till aktiebolag, och trots att deras monopolställning reduceras, kommer det ändå att finnas stora sektorer där företagen i praktiken kommer att ha monopol. För att öka konsumenternas inflytande och utöka rätten att klaga bör ett särskilt organ skapas. Till detta skall konsumenterna ha möjlighet att komma med klagomål på den verksamhet där företagen i praktiken har monopol. Detta organ bör också noggrant följa att företagen ej utnyttjar sin monopolställning på ett för konsumenterna otillbörligt sätt. I en fri ekonomi är det statens uppgift att sätta upp ramar för företagens verksamhet. Inom dessa ramar skall företagen få verka fritt och anpassa sig till marknadens krav. Att staten både anger ramarna och bedriver affärsverksamhet är förenat med en rad problem. Affärsverksamheten bör därför vara så liten som möjligt. När affärsverken ombildas till statligt dominerade aktiebolag bör därför ett antal företagsgrenar avskiljas och få nya ägare. Företag som i detta sammanhang är aktuella är sådana vars verksamhet har föga gemensamt med den verksamhet som verket ursprungligen startades för eller där en ny ägarbild skulle ge ökade möjligheter till utveckling och konkurrens på lika villkor. Följande dotterbolag, vilka ägs av affärsverket, utgör exempel på bolag som kan vara aktuella för privatisering: är ett välkänt speditions- och transportförmedlingsföretag för godstransporter. bedriver åkerirörelse genom dotterbolag. SJ:s andel är av aktierna. AB Landtransport administreras av . Genom dotterbolag drivs åkerirörelsen i , , och . är helägt av SJ. Företaget bedriver busstrafik samt godstransporter med lastbil. Sve-Last () bedriver inrikes godstransport med lastbil, gods, speditions- och rederirörelse genom dotterbolag. Företaget är helägt av SJ. Postens adressregister, PAR, är en resultatenhet inom postverket. säljer olika typer av larm. Företaget är helägt av . SOS-Alarmering säljer olika typer av alarmeringstjänster till landsting. De företag vi föreslår få nya ägare har goda utvecklingsmöjligheter. En opartisk värdering av varje företag bör ske för att fastställa utförsäljningspriset. RRV:s granskning av affärsverkens innehav av aktiebolag belyser det nödvändiga i att göra en genomgång och avyttring av mindre företag. En sådan genomgång bör skyndsamt genomföras. SJ bör få använda de medel som utförsäljningen av dess företag innebär till att finansiera sina investeringar. Likviden från övriga affärsverks utförsäljningar bör tillfalla statskassan. Med stöd av ovanstående hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts angående överförande av affärsverken till aktiebolagsform, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om sammanförande av den myndighetsutövande verksamheten vid underställda verk till en gemensam myndighet, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts angående utförsäljning av affärsverkens dotterbolag, 4. att uttalar att affärsverkens monopol skall minimeras. () () () () () PER STENMARCK (m) () () () minab/gotab 1985 79877