mot · G802117 · 1984-11-12 00:00:00 — m. fl. Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m. m. 1984/85:45) I proposition 1984/85:40 behandlas - mot bakgrund av långtidsutredning och remissbehandlingen därav riktlinjerna för den ekonomiska politiken på medellång sikt. Regeringen föreslår att skall godkänna de i propositionen redovisade riktlinjerna för politiken. I proposition 1984/85:45 föreslås dels vissa skattehöjningar i syfte att stärka statsbudgeten och motverka att bytesbalansen försämras, dels vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Målen för den ekonomiska politiken brukar anges till full sysselsättning, stabilt penningvärde, hög ekonomisk tillväxt, jämn fördelning av levnadsstandarden, regional balans och balans i utrikesbetalningama. har på flera punkter sökt precisera målen kvantitativt för att kunna närmare ange förutsättningarna för att de skall kunna uppnås . Regeringen för nu i proposition 1984/85:40 ett ganska utförligt resonemang om målen och det inbördes sambandet mellan dem, dock utan att närmare precisera dem. I stället har man sökt verbalt ange deras betydelse. Den fulla sysselsättningen sägs vara den ekonomiska politikens viktigaste mål. Men är ekonomisk tillväxt viktigt för att kunna klara full sysselsättning och därför sägs det vara väsentligt att prioritera den ekonomiska tillväxten. Flera andra mål är i sin tur förutsättningar för hög ekonomisk tillväxt och trygg sysselsättning, t. ex. låg inflationstakt. Dessutom sägs det att en mera balanserad statsfmansiell situation är en nödvändig förutsättning för att uppnå full sysselsättning. Att uppnå en sådan balans är därför en av den ekonomiska politikens viktigaste uppgifter. Dessutom är det av yttersta vikt att bytesbalansen förbättras. Det enda mål som ges en något lägre prioritet är en jämn fördelning av levnadsstandarden som endast är och förblir ett av de centrala målen för den ekonomiska politiken. Vi har förståelse för att regeringen inte finnér det meningsfullt att i siffror precisera de ekonomisk-politiska målen, men vi finner den diskussion som förs om målen till stora delar i sak helt innehållslös. Det hade varit mer klargörande om man endast konstaterat att det mellan dessa mål finns mycket komplicerade samband. De flesta ekonomisk-politiska åtgärder har t. ex. effekter på flera av målen men inte alltid så att de i alla 1 1984/85. avseenden leder till ökad måluppfyllelse. Här kan man alltså stöta på konflikter både mellan de ekonomisk-politiska målen och mellan effekter på kortare och . Ett exempel på en sådan målkonflikt kan hämtas ur proposition 1984/ 85:45. Regeringen föreslår flera punktskattehöjningar vilka driver upp inflationstakten på kort sikt. sägs syftet vara att åstadkomma en åtstramning av finanspolitiken som på något förutsätts ge en lägre inflationstakt än som eljest skulle uppkomma. Det är en svaghet att regeringen i proposition 1984/85:40 knappast alls berör förekomsten av sådana målkonflikter. Att bara konstatera att alla mål är viktigast, prioriterade eller av yttersta vikt ger ingen ledning för utformningen av den ekonomiska politiken på medellång sikt. Regeringens diskussion blir på grund av denna brist tämligen ointressant som underlag för politiska avvägningar. Vi vill ge två exempel på målkonflikter som kommer att nödvändiggöra politiska prioriteringar när den ekonomiska politiken skall utformas . Bägge dessa målkonflikter handlar om fördelningseffekter på kortare och , men oavsett vilka avvägningar som görs uppkommer också spridningseffekter till andra ekonomisk-politiska mål. Vi delar regeringens bedömning att en av de viktigaste uppgifterna för den ekonomiska politiken är att uppnå en bättre balans i statsfinanserna och att detta är en förutsättning för att uppnå full sysselsättning och lägre inflationstakt. Det råder heller inga delade meningar om att en hög ekonomisk tillväxt är av stor betydelse för att budgetunderskottet skall kunna reduceras. Men därutöver krävs aktiva budgetförstärkande åtgärder. har för sin del preciserat dem till . Utan att skriva under på LU:s siffra tycks regeringen ändå i stort sett acceptera denna ambitionsnivå. I princip står två vägar till buds, skattehöjningar och utgiftsminskningar. Det är något oklart vilken avvägning mellan dessa medel som regeringen förordar. Det slås dock fast att man framöver måste utgå från ett i stort sett oförändrat skattetryck. I proposition 1984/85:45 framgår också att regeringen numera anser att det i första hand är genom utgiftsnedskärningar budgetförstärkningen skall åstadkommas. Förutom de nu föreslagna punktskattehöjningarna krävs också åtgärder på utgiftssidan för att säkerställa att budgetunderskottet utvecklas på ett tillfredsställande sätt alla möjligheter att dra ned på utgifter måste tas till vara. särskilt angelägna utgiftsökningar som kan bli aktuella måste i sin helhet finansieras genom neddragning av andra utgifter. i flera motioner till slagit fast att de nödvändiga budgetförstärkningarna måste ske genom minskning av utgifterna. är det emellertid en sak att i princip förorda utgiftsminskningar och en annan att verkligen genomföra sådana. Socialdemokraterna har tidigare avvisat varje tanke på minskade offentliga utgifter med hänvisning till de fördelningspolitiska effekterna. I polemik mot förslag från oss har man lagt fram kalkyler som visat att nedskärningarna skulle leda till högre boendekostnader, högre kommunalskatter etc., och slutsatsen har varit att de inte kan accepteras av fördelningspolitiska skäl. Ett av felen med de socialdemokratiska beräkningarna har varit att de varit helt statiska. Man har helt bortsett från besparingarnas effekter på den ekonomisk-politiska utvecklingen på någon sikt, t. ex. på sysselsättning och inflation. Dessa effekter är på någon sikt av största betydelse just för att man skall kunna nå viktiga fördelningspolitiska mål. Regeringen framhåller nu att den viktigaste fördelningspolitiska insats som regeringen kan göra är att driva en ekonomisk politik som leder till full sysselsättning och stabila priser. konstaterar man att aktiva budgetförstärkande åtgärder är en nödvändig förutsättning för att nå dessa mål. Regeringen tycks nu alltså dra samma slutsats som vi tidigare gjort, nämligen att minskade offentliga utgifter, trots vissa kortsiktigt negativa födelningseffekter, är ett nödvändigt inslag i en ekonomisk politik som bl. a. siktar till rättvis fördelning. Problemet för socialdemokraterna är att de så länge påstått något annat att de nu har svårt att konkretisera de åtgärder deras principiella helomvändning motiverar. De som fortfarande motsätter sig utgiftsminskningar kan alltid påminna om vad statsministern, finansministern och andra ledande företrädare för partiet tidigare uttalat om den förtorkade besparingspolitiken, om att besparingar inte har några som helst effekter på budgeten, om att de skulle leda till ett annat och sämre samhällssystem osv. Man har själv blivit fånge i den fälla man ursprungligen sökte gillra för andra. Sannolikt kan detta också vara en förklaring till att man så sorgfälligt undvikit en diskussion om denna målkonflikt mellan fördelningseffekter på kortare och . Vi skall ge ytterligare ett exempel på en liknande målkonflikt. Progressiv inkomstskatt och inkomstprövade sociala förmåner har införts i fördelningspolitiskt syfte. Vid en snabb upptrappning av skattesatser och avgifter resp. en snabb nedtrappning av bidrag uppkommer emellertid marginaleffekter som kan bli mycket besvärande och negativt påverka människors beteende. Det råder en betydande enighet om att såväl marginaleffekterna, särskilt för barnfamiljer, sorn marginalskatterna för många inkomsttagare är så höga att de skapar besvärande snedvridningseffekter i ekonomin. är det emellertid uppenbart att åtgärder för att minska marginalskatter och andra marginaleffekter kortsiktigt kan ge fördelningseffekter tl 1984/85. som kan anses stötande. Även här möter vi alltså en målkonflikt mellan effekter på kortare och . Inte heller denna målkonflikt har behandlats i regeringens proposition. Det hade varit intressantare, och av större betydelse för debatten om den ekonomiska politikens utformning, om regeringen diskuterat målkonflikter av detta slag i stället för att bara räkna upp de ekonomisk-politiska målen och hävda att alla är ungefär lika viktiga. Ekonomisk politik för samhällsekonomisk balans har framhållit betydelsen av att pressa ned prisoch löneökningstakten i ekonomin och den har också understrukit vikten av att minska det statliga budgetunderskottet, vilket är betydelsefullt inte minst för att åstadkomma den lägre pris- och löneökningstakten. Den samhällsekonomiska utvecklingen bestäms inte ensidigt av statsmakterna. internationella beroende framhålls helt riktigt i regeringens proposition, liksom bl. a. det ansvar som ligger på arbetsmarknadens parter. När man använder begreppet "ekonomisk politik" mäste man emellertid rimligen avse de åtgärder som statsmakterna kan vidta för att påverka den ekonomiska utvecklingen. Man måste alltså skilja mellan en önskvärd utveckling, vars förverkligande är beroende också av beslut och händelser utanför regeringens kontroll, och den ekonomiska politiken. Proposition 1984/85:40 utmynnar i en hemställan från regeringen att skall godkänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Vad egentligen skall godkänna framstår som ganska oklart. 1 propositionen redovisas nämligen mycket litet av sådana riktlinjer. De riktlinjer som förekommer avser den statliga budgetpolitiken. De överensstämmer med vad redan tidigare uttalat. Som vi tidigare noterat är regeringen oklar vad gäller avvägningen mellan utgiftsnedskärningar och inkomstförstärkningar. De framlagda förslagen har dock helt tagit sikte på inkomstförstärkningar trots att man i de aktuella propositionerna också framhåller vikten av utgiftsnedskärningar. Förklaringen till denna obalans i regeringens åtgärd sförslag har vi tidigare berört. Enligt vår uppfattning måste utgiftspolitiken föras utifrån förutsättningen om ett oförändrat och något minskat skattetryck. Skattetrycket i kan inte höjas utan att det får negativa effekter på samhällsekonomin. En annan sak är att skattesystemet behöver ändras på flera punkter för att bli mer rättvist och understödja andra ekonomisk-politiska mål. Inom ramen för ett oförändrat skattetryck kan det då bli aktuellt både med höjda och sänkta skattesatser. Vi anser t. ex. att marginalskatterna bör sänkas och att skattebördan måste omfördelas så att den lättas för barnfamiljerna. Även regeringen inser numera att det finns gränser för hur högt skatte trycket kan bli. Det är mot den bakgrunden man nu talar om ett i stort sett oförändrat skattetryck. Formuleringen, liksom talet om inkomstförstärkningar i annat sammanhang, håller emellertid öppet för skattehöjningar. är det den väg man i första hand valt för att förstärka budgeten. De senaste exemplen är de i proposition 1984/85:45 föreslagna skattehöjningarna samt den tidigare föreslagna fastighetsskatten. Regeringen tycks fången i tanken att det går an med små skattehöjningar även om man tvekar inför stora. Problemet är att de flesta skattehöjningar är små. Det handlar om någon procent på arbetsgivaravgiften eller någon hundralapp på inflationsskyddet. Om man aldrig sätter ett definitivt stopp för skattehöjningar kommer skatterna att fortsätta stiga. Många små skattehöjningar blir tillsammans stora. Vill man inte ha stora skattehöjningar måste man därför säga nej även till små. Regeringen hävdar att skattekvoten, dvs. de totala skatterna som andel av BNP, har varit i stort sett oförändrad . Det är grovt sett korrekt, men en höjning av kvoten har dock skett efter regeringsskiftet . Man måste vid en jämförelse av skattekvoten mellan olika år beakta att kvoten varierar något med konjunkturerna. Under goda år då kapitalandelen av förädlingsvärdet i regel är större tenderar kvoten att sjunka något och vice versa. Den höjning av skatteuttaget som faktiskt har skett är alltså i verkligheten större om man tar hänsyn till dessa svängningar. Detta kommer att bli uppenbart när konjunkturen åter vänder nedåt. Skattekvoten överstiger nu klart av BNP. Ett annat sätt att illustrera den skatteökning som skett är att studera hushållssektorns skattebelastning. Det visar sig då att de direkta skatter och avgifter som belastar hushållen har successivt ökat i förhållande till hushållens faktorinkomster. Andelen var 1982 medan prognosen ligger på 41,. Totalnivån är i detta sammanhang mindre intressant eftersom mervärdeskatten inte är inräknad, men förändringen sedan socialdemokraterna övertog regeringsmakten är alldeles tydlig. Det handlar om en ökad belastning i direkta skatter och avgifter på hushållen med . Det bör i sammanhanget påpekas att skattekvoten är ett ofullständigt och missvisande mått på skattetrycket. När sociala förmåner höjts och gjorts om till beskattningsbara inkomster har också skattekvoten höjts. Om sociala förmåner delvis ersätts med inkomstavdrag eller skattereduktioner sänks på motsvarande sätt skattekvoten. Viktigare är egentligen att analysera skatternas effekter på hushållens och företagens ekonomiska överväganden och beteende. Då är den totala skattekvoten ointressant, och beskattningen i de konkreta beslutssituationerna det relevanta. Kortsiktigt kan sannolikt skärpta skatter ge något högre inkomster till stat och kommuner, men på , när människor och företag anpassat sig till de högre skattesatserna, tror vi inte längre man kan räkna med det. Mycket talar för att vi i slagit huvudet i skattetaket. a. att högre skatter med största sannolikhet inte ger högre intäkter till stat och kommun. Detta antagande stöds av flera färska studier om de svenska skatterna. Därtill kommer som tidigare antytts negativa effekter på ekonomins funktionssätt. Av avgörande vikt för en utveckling mot samhällsekonomisk balans är enligt LU, och enligt regeringen, att pris- och löneökningstakten kan nedbringas kraftigt. I LU talas om en ny lönemodell" vilken dock anses vara ett ansvar för arbetsmarknadens parter. Vi delar uppfattningen att det är arbetsmarknadens parter som i fria förhandlingar skall komma fram till lönenivå, lönestruktur och andra anställningsvillkor, men det är också uppenbart för var och en att den ekonomiska politiken påverkar förutsättningarna för dessa förhandlingar. Det är märkligt att regeringen nästan helt förbigår statsmakternas roll i detta sammanhang. Om pris- och lönebildningen tillmäts en avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen är det av allra största vikt att ta ställning till vilka riktlinjer som på detta område bör gälla för statsmakternas handlande. Vi skall i det följande diskutera fyra aspekter på den ekonomiska politiken och lönebildningen som vi anser vara av särskilt stort intresse: o Sambandet mellan finanspolitiken och löneökningstakten. o Ansvaret för arbetslösheten, o Skattepolitiken och lönerna, o Staten som arbetsgivare. Finanspolitiken påverkar inflationen och inflationsförväntningarna och därmed också lönebildningen. Enligt vår uppfattning är en stram finanspolitik en viktig förutsättning för att få ned inflationstakten till eller under den nivå som gäller i våra viktigaste konkurrentländer. En lägre inflationstakt är i sin tur en förutsättning för att kunna hålla de nominella löneökningarna på en låg nivå. formulerade regeringen ett inflationsmål på . Enligt regeringens mening åtföljdes denna målsättning med ett ambitiöst antiinflationsprogram. På den punkten har vi en avvikande uppfattning. Huvudskälet till att regeringen grovt misslyckats på denna punkt är just att det ambitiösa målet inte förenats med en kraftfull antiinflationspolitik. Det viktigaste inslaget i en sådan borde ha varit en stramare finanspolitik, vilket hade krävt större utgiftsminskningar än de regeringen mäktat med. Staten, arbetsmarknadens parter och arbetslösheten I den ekonomiska forskningen och litteraturen har åtskilligt intresse ägnats frågan om ansvarsfördelningen mellan statsmakterna och arbetsmarknadens parter för uppnåendet av olika ekonomisk Flera olika "modeller" har särskilt efter första oljekrisen prövats i skilda länder. Det är knappast möjligt att av de jämförande studier som gjorts dra säkra slutsatser om hur olika modeller fungerar men de ger dock stöd för vissa bedömningar. En är att om statsmakterna korrigerar alla negativa effekter av för höga avtal så finns en tendens att löneökningstakten blir hög. Denna erfarenhet har vi bl. a. i . Om statsmakterna genom återkommande devalveringar och genom omfattande arbetsmarknads- och industripolitiska åtgärder tar ansvar för konkurrenskraft och sysselsättning och om löntagarna genom lämpliga prisklausuler kan gardera sig mot inflationens effekter reduceras incitamenten att träffa ansvarsfulla avtal. Det gäller både arbetsgivare och arbetstagare. Det är en viktig uppgift för den ekonomiska politiken att skapa sådana incitament. En möjlighet som föreslagits både i litteraturen och i den politiska debatten är att statsmakterna övervältrar ansvaret för t. ex. sysselsättningen på arbetsmarknadens parter. Tanken är att regeringen inför avtalsförhandlingarna klargör att om avtalet hamnar så högt att det driver fram ökad arbetslöshet så kommer staten inte att vidta några åtgärder för att möta den. Parterna får ta det fulla ansvaret för arbetslösheten. Det bör understrykas att syftet med denna uppläggning naturligtvis inte är att driva upp arbetslösheten utan att ge parterna ett incitament att hålla löneökningarna nere. Ändå stöter denna politik enligt vår bedömning på avgörande svårigheter. Låt oss nämna tre sådana, o För det första Finns ett trovärdighetsproblem. Om parterna tror att regeringens uttalande bara är ett tomt hot har de ingen anledning att fösta vikt vid det. För att bevisa att det är allvar kan regeringen tvingas acceptera en period av hög arbetslöshet. Det kan innebära mycket höga sociala och mänskliga kostnader för att på nå fram till en rimligare ordning. o För det andra Finns ett precisionsproblem. Om den arbetslöshet som kan bli en följd av för höga avtal huvudsakligen drabbar andra än dem som är organiserade är det inte säkert att parterna känner någon stark press att ta hänsyn till dem i löneförhandlingarna. Kostnaderna kan alltså komma att bäras av andra än dem som hade möjligheter att påverka löneökningen. Det kan handla t. ex. om kvinnor och ungdomar som är på väg in på arbetsmarknaden. o För det tredje kan det vara ett problem om den ekonomiska kompensationen vid arbetslöshet är hög men kostnaderna härför bärs av andra än dem som kan påverka utfallet i avtalsförhandlingarna, t. ex. staten. Så är fallet i där av arbetslöshetsförsäkringen finansieras med statsbidrag. Även i detta fall blir alltså konsekvenserna för dem som kan påverka löneökningarna mycket begränsade. Enligt vår bedömning är det nödvändigt att finna ett alternativ där arbetsmarknadens parter ges incitament att sluta löneavtal som inte skapar arbetslöshet. bör statsmakterna stå fast vid ett ansvar för dem som ändå blir arbetslösa. Det är också nödvändigt att utforma systemet så att incitamenten byggs in i systemet och inte är beroende av de beslut som efter förhandlingarna kan komma att fattas av statsmakterna. Det är med andra ord nödvändigt att klara trovärdighetsproblemet utan att behöva gå vägen över ökad öppen arbetslöshet. Vi menar att en reformering av systemet för arbetslöshetsersättning kan bidra till att lösa detta problem. En grundläggande styrka med det svenska systemet är att arbetslöshetskassorna är knutna till de fackliga organisationerna. Man kan därför skapa raka rör mellan parternas förhandlingsbord och arbetslöshetens, dvs. arbetslöshetskassornas, kostnader. Sådana raka rör införs om egenavgifterna till arbetslöshetsförsäkringen höjs. bör man överväga att öka arbetsgivarnas ansvar för finansieringen av försäkringen. Även gentemot arbetsgivarna finns nämligen ett trovärdighetsproblem. Om de räknar med att statsmakterna genom successiva devalveringar tar ansvaret för konkurrenskraften minskar deras incitament att stå emot lönekostnadsökningar som skulle försvaga konkurrenskraften. I samband med att arbetslöshetsförsäkringen reformeras enligt dessa riktlinjer bör man också överväga möjligheten att finansiera andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder än arbetslöshetsersättning med försäkringsmedel. I själva verket kan man betrakta arbetsmarknadsutbildning, flyttningsbidrag och arbetsförmedlingsinsatser som en integrerad del av en total arbetslöshetsförsäkring. En person som drabbas av arbetslöshet behöver inte bara försäkringsskydd mot den förlorade inkomsten utan också ett skydd som täcker kostnaderna för att skaffa ett nytt jobb. Genom att reformera systemet för arbetslöshetsersättning på detta sätt skapar man incitament för parterna att träffa löneavtal som inte orsakar onödiga kostnader för de egna arbetslöshetskassorna. Framför allt ger man ett incitament att sluta s. k. betingade avtal. avtal där man fastställer de slutliga löneökningarna först vid avtalsperiodens slut då löneutrymmet säkrare kan bedömas. Även vinstdelningssystem på företagsnivå kan vara ett inslag i sådana avtal. Statsmakterna bör på lämpligt sätt, också av andra skäl som vi redovisat i andra sammanhang, stimulera sådana system. Det kan inte uteslutas att höjda egenavgifter till arbetslöshetsförsäkringen kan leda till att vissa försöker dra sig ur systemet. Det kan därför finnas skäl att överväga om medlemskap i en arbetslöshetskassa bör vara obligatorisk. Frågan behöver analyseras närmare innan slutlig ställning kan tas. Regeringen bör snabbt utreda ett system för arbetslöshetsersättning m. m. utformat enligt de riktlinjer som här redovisats. Skattepolitikens utformning är självfallet av största intresse för lönebildningen. Löntagarnas intresse knyts rimligen i första hand till utvecklingen av löner efter skatt. Den bestäms givetvis inte bara av bruttolönen utan också av beskattningens utformning. Vi har tidigare berört marginalskatterna och den målkonflikt som kan ligga i att sänkta marginalskatter har olika fördelningseffekter på kortare och . På kort sikt kan en marginalskattesänkning ge vissa mindre önskvärda fördelningseffekter, genom att skattelättnaderna i kronor blir större för personer med högre inkomster. På kan lägre marginalskatter emellertid antas påverka den ekonomiska tillväxten, sysselsättningen och inflationstakten på ett sätt som mer än återtar denna effekt och därigenom ökar den fördelningspolitiska rättvisan. Vi är övertygade om att lägre marginalskatter är ett viktigt medel för att dämpa kraven på nominella löneökningar . Det är därför angeläget att gå vidare efter 1985 och fortsätta sänka marginalskatterna. Det är också viktigt att de uppnådda sänkningarna säkerställs genom att skatteskalan ges ett fullständigt inflationsskydd. Det bör framhållas att lägre marginalskatter också har andra positiva effekter än att påverka lönebildningen. Det minskar också andra snedvridningseffekter i ekonomin. vill vi också understryka att det inte är tillräckligt att uppmärksamma endast marginalskatterna i inkomstskattesystemet. Marginaleffekterna i olika avseenden är ofta större än vad som kan avläsas i en inkomstskattetabell. Det gäller både för t. ex. barnfamiljer som berörs av inkomstprövade bostadsbidrag och daghemsavgifter och för arbetsgivare vars kostnader också påverkas av arbetsgivaravgifterna. Den ''kil" som med skattesystemets hjälp drivs in mellan t. ex. köpare och säljare av tjänster bidrar till besvärande obalanser och resursstyrningsproblem på marknaden. Staten är en av de största arbetsgivarna på den svenska arbetsmarknaden. I denna skepnad har statsmakterna och närmare bestämt regeringen ett direkt ansvar i avtalsförhandlingarna. Statsmakternas roll som arbetsgivare skapar vissa problem som också varit föremål för debatt .