mot · G802223 · 1984-11-23 00:00:00 — 1984/85:223 m. fl. Allmän placeringsplikt och utlåningsreglering, m.m. (prop. 1984/ 85:84) I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Förslagen innebär dels att den allmänna placeringsplikten skall såväl kunna ges formen av marginalkvot av utrymmet för nyplaceringar som i form av totalkvot kunna användas också på försäkringsinstitut inkl. AP-fonden, dels att utlåningsreglering skall kunna tillämpas även på försäkringsbolagen. Vad regeringen nu föreslår är en utvidgning av möjligheterna att reglera kreditmarknaden. Syftet är att befästa systemet med prioriterade obligationer till en ränta under marknadsnivån. Moderata samlingspartiets strävan är i stället att avreglera kreditpolitiken. När frågan om förlängning av den kreditpolitiska lagstiftningen behandlades i förordade vi en övergång till en mer marknadskonform ordning från . I partimotion under den allmänna motionstiden (1983/ 84: 2031) krävde vi att ytterligare emissioner av statsobligationer till konstlat låg ränta ej skulle genomföras. Mot denna bakgrund yrkar vi nu avslag på propositionens förslag om ändringar i lagen om kreditpolitiska medel. Under den borgerliga regeringstiden tillsattes den kreditpolitiska utredningen med uppgift att utarbeta förslag till en liberalisering av kreditmarknaden. Betänkandet blev dock inte klart förrän efter socialdemokraternas återkomst i regeringsställning, och den nya regeringen har inte vidarebefordrat utredningens förslag i form av proposition till . Det stora budgetunderskottet och den växande statsskulden har emellertid ändå i praktiken framtvingat en marknadsanpassning av kreditpolitiken. En allt större del av statens upplåning sker nu på marknadsmässiga villkor. Nya låneinstrument har introducerats i form av statsskuldväxlar och riksobligationer, vilka emitteras till marknadsränta. avskaffades likviditetskraven för bankerna, vilket befriade dem från tvånget att placera i prioriterade obligationer till räntor under marknadsnivå. Denna i praxis fortgående förskjutning av kreditpolitiken i marknadsmässig riktning drabbades dock av ett kraftigt bakslag . Den internationella ränteutvecklingen och ett svenskt valutautflöde framtvingade då en höjning av diskontot och straffräntan. Trots detta emitterades ett prioriterat statslån till 11 procents ränta, vilket visat sig alltför lågt för att dra till sig placerare. I syfte att ändå få obligationerna sålda utvidgades och skärptes placeringsplikten för prioriterade obligationer för försäkringsinstituten. Den skulle i fortsättI 1984/85. ningen omfatta även AP-fonden, och den skulle tillämpas så att placerarna var tvungna att göra sina förvärv direkt hos emittent och med jämn fördelning över året. Dessa nya föreskrifter har sedan föranlett fler regeländringar, vilka alla framkallat skarpa reaktioner från försäkringsbolagen och inte minst från de institut som ansvarar för medborgarnas trygghet på ålderdomen, t. ex. APfonden och SPP. Det mest uppseendeväckande med detta återfall i regleringstänkande är att det så uppenbart rör sig om ett försök att minska statens snabbt växande räntekostnader för statens upplåning. används placeringsplikten för att bereda staten och framför allt bostadsbyggandet utrymme på kreditmarknaden inom ramen för en generellt nedreglerad räntenivå. Men numera sker alltså en stor del av statens upplåning på rent marknadsmässiga villkor. Dessutom medförde statslåneemissionen att skillnaden i räntenivå på den sålunda tudelade marknaden för statsupplåning blev större . Medan den prioriterade räntan låg högst 0,under marknadsräntan, skilde det vid emissionstillfället i förhållande till statens riksobligationer. Det är denna stora ränteskillnad som gör den nu aktuella tillämpningen av placeringsplikten så utmanande. AP-fonden uttalar i sitt remissyttrande att användningen av placeringsplikten som ett instrument för att differentiera räntesättningen och därmed begränsa statens utgifter inte står i överensstämmelse med den kreditpolitiska lagstiftningens syften. Denna uppfattning stöds av professorn i offentlig rätt. , som i ett utlåtande hävdar att det blivit en alltför kraftig förskjutning i lagens tillämnade syfte för att den nya tillämpningen skall kunna anses lagenlig. anser t. o. m. att den nya tillämpningen av placeringsplikten aktualiserar en prövning av frågan om den strider mot regeringsformen 2:18 om egendomsskydd. Det är mot denna bakgrund anmärkningsvärt att regeringen enligt propositionen bedömt de föreslagna lagändringarna vara av så enkel beskaffenhet att lagrådsgranskning inte befunnits påkallad. Moderata samlingspartiet har redan i finansutskottet medverkat till att lagrådet får pröva de nu föreslagna ändringarna i den kreditpolitiska lagstiftningen. Det är inte underligt att de institut som utsätts för placeringsplikt kan undra varför just de och inte t. ex. banker och höglikvida icke-finansiella företag skall behöva betala en extra skatt på sin . Borttagandet av kravet att de måste behålla sina inköpta statsobligationer gör orättvisan bara ännu tydligare. De tvingas ikläda sig en mäklarroll, där de vid en vidareförsäljning av nyinköpta obligationer måste inregistrera en kapitalförlust, som motsvaras av en vinst för staten, utan att andra kapitalplacerare behöver drabbas av någon liknande avbränning. Försäkringsinstituten har också skäl att protestera mot de täta förändringar av regelsystemet som har skett . krav när staten ingriper på en marknad är att reglerna är något så när fasta och att förändringar aviseras och inte som mitt under ett kalenderår med delvis retroaktiv verkan. I förhållande till vad tidigare meddelat innehåller propositionen ytterligare förändringar, vilket bestyrker den gamla tesen att en reglering alltid föder nya regleringar. I verkligheten går det naturligtvis inte att trolla bort en del av räntekostnaderna för statsskulden. Den lägre avkastning för AP-fonden som blir följden måste uppvägas med höjda ATP-avgifter, vilket drabbar både arbetsgivare och löntagare och därmed minskar basen för statens övriga inkomster. För försäkringsbolagens del blir effekten att återbäringen till deras sparare minskar. Detta måste verka återhållande på det frivilliga sparandet, vilket inte kan försvaras i ett läge då hushållssparande i landet redan är negativt. Det går inte att hållbart motivera de nya reglerna för placeringsplikt med att realräntan numera är god även på prioriterade placeringar. Förutom att denna tankegång visar bristande respekt för ingångna avtal, bör det erinras om att det då realräntan var negativ aldrig var tal om att ge några favörer åt försäkringsbolagen, och bakom dem försäkringssparare och pensionärer. Om man bevarar mycket höga realräntor , uppkommer frågan varför inte statsmakterna accepterade försäkringsbolagens erbjudande om ett stort långfristigt lån till 3,5 procents real avkastning. Erfarenheten visar att räntan utvecklas med en viss eftersläpning till inflationen. av stigande inflationstakt blir realräntan ofta negativ. Men när prisstegringen sedan avtar, dröjer sig räntan kvar på sin höga nivå. Denna utveckling återfinns i flera av de västliga industriländer som till skillnad från lyckats markant nedbringa sin inflationstakt . Enligt vår mening finns det starka skäl att i den situation vi nu befinner oss ompröva formerna för statens upplåning och dra den ofrånkomliga slutsatsen att denna måste ske på marknadsmässiga villkor. Därvid bör övervägas förändringar som skulle möjliggöra att den reala kostnaden för statens upplåning följer med inflationstakten ner, om kampen mot prisstegringen blir framgångsrik. Den förvirrade situation som uppstått på kapitalmarknaden efter alla regeländringar och framåt har redan medfört störningar för statens upplåning, vilka får bestående effekter . Teckningen på det obligationslån till 11 procents ränta som lades ut redan i böljan av juli har ännu inte kunnat avslutas. Det betyder att statens upplåningsbehov på den inhemska marknaden under har fått täckas kortfristigt. Även om man nu med utnyttjande av tvångsmedel skulle lyckas placera ut en stor mängd långfristiga obligationer , kvarstår ändå problemet med denna besvärande anhopning i tiden. Det förtjänar att nämna att det inte bara är de drabbade försäkringsinsti11 1984185. tuten som har invändningar mot placeringspliktens nya utformning. De tjänstemän som på högsta nivå svarar för statsskulds- och penningpolitiken har också uttalat starka tvivel på klokheten i att behålla systemet med prioriterade obligationer. Riksgäldsdirektör , som vid remissbehandlingen anmälde avvikande mening mot fullmäktiges tillstyrkan av den ändrade placeringsplikten, anförde därvid följande: De förändringar i statens upplåningspolitik och den avreglering av kreditmarknaden som skett medför emellertid enligt fullmäktiges mening att systemet med prioriterade obligationer svårligen kan vidmakthållas på hittillsvarande sätt. ger ut obligationer med lång löptid till marknadsmässig ränta. Det blir då allt mera problematiskt att behålla ytterligare en form av obligationer med administrativt fastställd ränta, speciellt om denna skall påtagligt understiga marknadsräntan, åtminstone . Detta måste avsevärt komplicera marknadens funktionssätt. Även riksbankschefen har i en tidningsartikel (SvD ) låtit sin principiella uppfattning skymta fram: Kritik kan förvisso riktas mot ett system med placeringsplikt och jag har tidigare gjort det. Den enligt min mening starkaste invändningen mot placeringsplikten är att den i lägen då den prioriterade räntan understiger marknadsräntan döljer de verkliga kostnaderna för statens budgetunderskott, bostadsbyggandets och jordbrukets finansiering. Snedvridningar av känt slag uppkommer. De föreslagna ändringarna i placeringsplikten medför en rad nya tillämpningsproblem. Effekten för ett försäkringsinstitut av en hög marginalkvot eller totalkvot blir beroende av hur stor del av obligationsinnehavet som förfaller till inlösen ett visst år. Egentligen borde det anges kvoter för varje bolag för sig med hänsyn till hur mycket äldre placeringsmedel som frigörs. Annars kan det inträffa lägen, när försäljning av tillgångar framtvingas för att försäkringsinstituten skall få fram likvida medel för inköp av nya prioriterade obligationer. Den nya utformningen av placeringsplikten kommer även på andra sätt att snedvrida konkurrensförutsättningarna. Mindre bolag har av praktiska skäl ställts utanför regleringen. Flera av dessa är i verksamma utländska bolag. Vidare blir det lönande att flytta en störfe del av försäkringsverksamheten utomlands. Det har i detta sammanhang sitt intresse att konstatera att regleringen av s. k. captive-bolag medfört att en sådan verksamhet i större utsträckning flyttats till utlandet och att denna reglering nu måste avskaffas för att inte nackdelarna skall bli än större. Mot denna bakgrund avstyrker vi att lagen om kreditpolitiska medel ändras i enlighet med propositionens förslag. Eftersom vi anser att systemet med prioriterade obligationer bör avskaffas, ser vi inget behov av någon placeringsplikt alls. Om de nu föreslagna ändringarna av kvotreg lema inte genomförs, kvarstår nu gällande bestämmelser i avvaktan på en omprövning av hela den kreditpolitiska lagstiftningen. Detta torde inte medföra några nackdelar, i synnerhet som placeringsplikt skall tillämpas endast om synnerliga skäl föreligger. Även i frågan om utlåningsreglering för försäkringsbolag bör man avvakta en kommande omprövning av den kreditpolitiska lagstiftningen i liberaliserande riktning. Med stöd av ovanstående hemställs 1. att avslår regeringens förslag till lag om ändring av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel, 2. att godkänner de riktlinjer för kredit- och statsskuldspolitiken som anges i motionen. () () () () () () () ()