bet · G801KU35 · 1984-12-31 00:00:00 — Vidare finns i försvarsdepartementet ett sekretariat försäkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret, ifinansdepartementet en budgetavdelning och ett sekretariat för statistiskauppgifter, i ett sekretariat för beredning avfrågor om jämställdhet mellan kvinnor och män och i . Departementen har enligt 2 § iförordningen till uppgift att bereda regeringsärenden och ärenden som avgörs avdepartementschefen eller något annat statsråd, att expediera beslut i sådanaärenden och att i övrigt biträda statsråden i deras verksamhet.Statsrådsberedningens uppgift är att biträda statsministern och övriga statsrådi den mån dessa inte biträds av något departement. Departementen och statsrådsberedningenhar också till uppgift att handlägga och avgöra ärenden som enligt lag ellerannan författning skall prövas av ett departement eller statsrådsberedningen. Förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden fördelasmellan departementen på sätt som anges i en bilaga tilldepartementsförordningen. Av bilagan framgår också till vilka departementmyndigheter och andra organ skall anses höra. Arbetsfördelningen inom ett departement anges i 15-24 §§departementsinstruktionen. I 26-30 §§ i förordningen finns vidare regler omhur beslut skall fattas. Beträffande dessa regler hänvisas tillförfattningstexten. 5.2 Förvaltningskontorets uppgifter och organisation Vad gäller den internaadministrationen inom innebar reform att ytterligareadministrativa uppgifter överfördes till Statsdepartementensorganisationsavdelning som organisatoriskt var knuten till finansdepartementet.Bland dessa kan nämnas uppgifter inom det personaladministrativa området,kamerala uppgifter samt uppgifter inom intendentur- ochrationaliseringsverksamheten. Ett personalpolitiskt sekretariat inrättades ibudgetdepartementets personalenhet . Dess uppgift var bl. a. attföreträda arbetsgivaren i förhandlingar med arbetstagarorganisationerna samtatt handlägga andra personalpolitiska ärenden inom . Det övergripande syftet med att inrätta ettförvaltningskontor var enligt den arbetsgrupp som utarbetade förslaget att främjaeffektiviteten inom och kommittéerna. Genom en sammanslagningav de funktioner som ålåg organisationsavdelningen och personalpolitiskasekretariatet skulle förutsättningar skapas för en förbättrad administrativsamordning. Vidare innebar förslaget att de uppgifter som tidigare åvilatpersonalpolitiska delegationen överfördes till förvaltningskontoret. Förvaltningskontoret inrättades (SFS1983:688) som ett gemensamt förvaltnings- och arbetsgivarorgan för frågor somenbart rör KU1984/85:35 259 statsrådsberedningen, departementen,utrikesrepresentationen, förvaltningskontoret eller kommittéerna. Förvaltningskontoret har att svara för gemensammapersonalpolitiska och personaladministrativa frågor samt gemensamma frågor somrör service, administration och rationalisering, dock inte såvitt rörutrikesförvaltningen. Förvaltningskontoret företräder vidare staten somarbetsgivare i vissa fall. Förvaltningskontoret leds av en styrelse som består av fempersoner. Styrelsen utses av regeringen. Styrelsen biträds av en delegation sombestår av styrelsens ordförande och 13 andra ledamöter, av vilka en utses avstatsrådsberedningen och en av varje departement. Av reglerna i 7 kap. RF framgår attregeringsärendena i princip skall avgöras av regeringen som ett kollektiv ochatt de statsråd som är närvarande vid avgörandet av ett ärende blir ansvarigaför beslutet om de inte anmäler skiljaktig mening. För att säkerställa attprincipen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll har i 4 §departementsförordningen angetts vissa regler för s. k. gemensam beredning. Merdetaljerade anvisningar för gemensam beredning har lämnats i en inomstatsrådsberedningen utarbetad PM (1983:1). När det gäller samordningen inomregeringskansliet har statsrådsberedningen, ochcivildepartementet särskilt betydelsefulla uppgifter. I det följande kommerförst att lämnas en redogörelse för reglerna om gemensam beredning. Därefterkommer statsrådsberedningens och nyssnämnda departements samordningsfunktioneratt beskrivas närmare. 6.2 Regler för gemensam beredning I följande avsnitt redogörs fördepartementsförordningens regler om gemensam beredning samt för reglerna istatsrådsberedningens PM 1983:1. Regler om gemensam beredning finns i 4 §departementsförordningen. Där föreskrivs att ett ärende som faller inom fleradepartements verksamhetsområden skall handläggas inom det departement tillvilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd.Det kan här vara fråga om både departementschefer och konsultativa statsrådberoende på hur föredragandeansvaret har fördelats inom regeringen. Av 4 § framgår vidare att också sådana ärenden som pånågot annat sätt berör fler statsråd än föredraganden skall beredas i samrådmed dessa. Denna regel kan i vissa fall innebära en skyldighet också förstatsråd i samma departement ätt samråda med varandra. Den nu gällande departementsförordningen innehåller ingadetaljerade regler om i vilka fall gemensam beredning skall förekomma. KU1984/85:35 260 föreskrifter fanns däremot i 5 § tredje och fjärdestyckena i den tidigare departementsförordningen (1963:214). Enligt tredjestycket skulle ärenden av betydelse för totalförsvaret beredas i samråd medchefen för försvarsde- . partementet; i fjärde stycket föreskrevs att ärendenangående lagar i civilrättsliga, straffrättsliga eller processrättsliga ämnenskulle beredas i samråd med chefen för samt att ärendenom lagar eller andra föreskrifter om avgifter skulle beredas i samråd medchefen för budgetdepartementet. Dessa regler var närmast att se som enexemplifiering av de huvudregler om gemensam beredning som återfinns i 4§ i den nya departementsförordningen. Gemensam beredning skall enligt statsrådsberedningenspromemoria således alltjämt äga rum i de nu angivna fallen med den ändringenatt föreskrifter om avgifter numera skall beredas i samråd med chefen förfinansdepartementet. Departementsförordningens regler om gemensam beredninginnebär vidare t. ex. att gemensam beredning med i principär obligatorisk i alla ärenden som har finansiell innebörd för staten ellerandra ekonomiska konsekvenser för det allmänna och att alla ärenden som röravlöningsförmåner inom det statligt reglerade området eller som rörjämställdhet mellan kvinnor och män i offentlig anställning i princip skallberedas gemensamt med . Av statsministerns särskilda ställning i regeringen ansesvidare följa en allmän skyldighet för departementen att informerastatsrådsberedningen om regeringsärenden av större vikt. I statsrådsberedningens promemoria erinras också ombestämmelserna i 10 kap. 8 § regeringsformen. Där föreskrivs att chefen för detdepartement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad när dethos en annan statlig myndighet uppkommer frågor av betydelse för förhållandettill andra stater eller till mellanfolkliga organisationer. Frågan om vem som har ansvaret för att föreskrivengemensam beredning kommer till stånd regleras i 18 § andra stycket och 21 §tredje stycket departementsförordningen. Som regel vilar detta ansvar pähuvudmännen. I fråga om författningsärenden ligger det dock på rättschefernautom i justitie-och finansdepartementen. En särskild form av gemensam beredning är det s. k.delningsförfarandet, som regleras i de delningsanvisningar som utfärdas avstatsrådsberedningen. I promemorian anges att detta emellertid kommer in såsent under beredningsarbetet, att departementsförordningens krav på gemensam beredningnormalt inte kan anses uppfyllt enbart därigenom. Delningen måste, sägs det, sågott som alltid föregås av andra kontakter mellan de berörda statsråden ellerföreträdare för dem. Som huvudregel gäller enligt statsrådsberedningenspromemoria att den gemensamma beredningen skall inledas så tidigt som det ärpraktiskt möjligt. Också informationen till statsrådsberedningen skall lämnaspå ett tidigt stadium. Samrådet skall alltid äga rum i så god tid före beslutetatt de berörda. KU1984/85:35 261 statsråden eller deras företrädare har en reell möjlighetatt föra fram sina synpunkter och att påverka ärendets handläggning ochavgörande. Vidare anges i promemorian att den gemensamma beredningeninte kan anses vara avslutad förrän alla parter är överens. Om enighet i ettärende inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvarigatjänstemännen, måste diskussionerna föras upp på politisk nivå. I sista handfår frågan avgöras vid kontakter mellan de berörda statsråden eller vidlunchberedning eller allmän beredning. Om det beredningsansvariga departementetinte vill följa ett påpekande under delningsförfarandet av ett annatdepartement som berörs av ärendet, måste kontakt tas med den som har gjortpåpekandet, om det är fråga om annat än oväsentligheter. Eftersom .svar på frågor och interpellationer på sammasätt som regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens gemensammaståndpunkt, bör enligt promemorian vad som har sagts om gemensam beredning avregeringsärenden i tillämpliga delar gälla också för sådana svar. Statsrådsberedningen har enligtdepartementsförordningen till uppgift att biträda statsministern och övrigastatsråd i den mån de inte biträds av något departement. Statsrådsberedningenär indelad i statsministerns kansli, det konsultativa statsrådets kansli ochrättsavdelningen. Statsrådsberedningen svarar för samordningsarbetet iregeringskansliet. Den löpande politiska samordningen sker huvudsakligen istatsministerns kansh. Den administrativa samordningen leds av rättschefen. har till uppgift att biträdastatsministern i hans arbete som ledare för regeringen. Närmast understatsministern leds arbetet av två statssekreterare. Den ene innehar denordinarie tjänsten som statssekreterare i statsrådsberedningen (ordinariestatssekreteraren), den andre är arvodesanställd. Den ordinariestatssekreteraren intar en central position inom i frågor somrör planering och samordning av regeringens arbete. Han deltar som ende ickeregeringsmedlem i de allmänna beredningarna och det ankommer på honom attförbereda regeringens planeringssammanträden. Han är vidare ordförande i deveckosammanträden och övriga möten som hålls inom statssekreterarkretsen. Denarvodesan-ställde statssekreteraren är kanslichef i statsministerns kansli ochsvarar för organisationen av det löpande arbetet. Han svarar också för vissaplaneringsfrågor och särskilda projekt. Uppgiften att hålla kontakt med detlöpande departementsarbetet ligger primärt på särskilda handläggare/kontaktmän.Varje handläggare har ett till tre departement att följa. Även de bådastatssekreterarna fullgör sådana kontaktfunktioner direkt med departementet.Uppgiften innebär bl. a. att granska förslag som har upprättats inom resp.departement - t. ex. propositioner och förslag till svar på frågor ochinterpellationer - samt att svara för kontakterna med de organ inom och KU1984/85:35 262 utom som är verksamma inom handläggarensverksamhetsområde. Handläggarna svarar också för en betydande del avstatsrådsberedningens muntliga kontakter med allmänheten inom detta område. Dedeltar också i olika interna arbetsgrupper och beredningar i . Antalet handläggare som har till uppgift att svara för dedirekta departementskontakterna, utarbetande av tal etc. uppgår för närvarandetill sju. Dessutom finns en pressekreterare och en biträdande pressekreterareför press- och informationsverksamheten samt två handläggare som svarar förstatsministerns korrespondens med främst allmänheten. Det åligger den ordinarie statssekreteraren att förstatsministerns räkning följa säkerhetsfrågor av vikt. Han är närvarande vidföredragningen av polisiära säkerhetsärenden inför justitieministern.Regelbundna överläggningar, vari han deltar, äger även rum med deltagande avbl. a. kabinettssekreteraren, statssekreterarna i justitie- ochförsvarsdepartementen, chefen för ochförsvarsstabschefen. Det konsultativa statsrådet i statsrådsberedningen -ställföreträdande statsministern - har inom regeringen bl. a. till uppgift attansvara för framtidsinriktad och övergripande politisk planering och samordningav regeringens forskningspolitik. Inom vart och ett av dessa ansvarsområdenbiträds han av en arvodesanställd statssekreterare. I det konsultativastatsrådets kansli ingår dessutom en informationssekreterare och fyrahandläggare. Arbetet med att samla in och analysera information samtdiskutera långsiktiga handlingslinjer för regeringspolitiken bedrivs ofta isamverkan med berörda departement. Det sker då i form av arbetsgrupper.Företrädare för kansliet deltar i beredningsarbetet inom områden somaktualiserats på detta sätt. Dessutom har kansliet breda kontakter med enskildaoch organisationer, bl. a. i form av löpande kontakter med arbetsplatser på femorter i landet. Kansliethar även ansvar för - löpandesamordning av hantering av olika kommittéfrågor, - utarbetande avnya riktlinjer för utredningsväsendet, senast i Ds SB 1984:1. Det konsultativa statsrådets ansvarför en samordning av regeringens forskningspolitik sträcker sig över heladepartementsorganisationen. Den statssekreterare som närmast under statsrådetleder arbetet med att samordna regeringens forskningspolitik har omfattandekontakter med företrädare för olika grenar av hela den svenskaforskningsorganisationen. Hon ingår också som verkställande ledamot iforskningsberedningens arbetsutskott, där det konsultativa statsrådet ärordförande. Hon har dessutom ansvar för arbetet med högskolans fakultetsanslagm. m. inom . Arbetet med att samordna regeringensforskningspolitik bedrivs i nära KU1984/85:35 263 samarbete med de tjänstemän på de olika departementen somhandlägger forskningsfrågor. Arbetet med den icke politiska samordningen bedrivs inomrättsavdelningen och leds av rättschefen. Det är i stora drag inriktat pågransknings-och anvisningsverksamhet, delegering och språkfrågor. Rättschefenär dessutom utgivare av och i sin egenskap avkanshsäkerhetschef ansvarig för samordningen av säkerhetsskyddsfrågorna inomregeringskansliet. ansvarar inomregeringskansliet för den ekonomiska politiken i stort och för budgetarbetetoch samordningen av frågor som har ekonomiska effekter och ekonomisk innebörd.Gemensam beredning med departementet är i princip obligatorisk i alla ärendensom har finansiell innebörd för staten eller andra ekonomiska konsekvenser fördet allmänna. Fackdepartementet måste vara ense med innanärendet kan fullföljas. Kan enighet inte nås får motsättningarna i sista handlösas vid allmän beredning. Gemensam beredning med skersåledes i en mycket stor andel av regeringsärendena. Därigenom och genombudgetarbetet har en mycket central roll när det gällersamordningen av arbete. Det kan vidare nämnas att alla s. k.delningar går till . departementsreform medförde som tidigare nämntsatt återuppstod genom att de gamla ekonomi- ochbudgetdepartementen till stor del slogs samman. Även tillkomsten avcivildepartementet och inrättandet av förvaltningskontoret har berörtfinansdepartementet och vissa av dess samordningsfunktioner, bl. a. genom attvissa arbetsuppgifter som tidigare ålåg budgetdepartementet flyttats över tillcivildepartementet och förvaltningskontoret (se avsnitt 3). Även slopandet avsamordningskanslierna har haft betydelse i detta sammanhang. Statssekreteraren i har vid en utfrågning inför utskottet uppgett att slopandet avsamordningskanslierna medfört att samordningsarbetet kommit att bedrivas iandra former . hålls frågorna i stor utsträckning kvar underen i . I vissa ärenden har det vuxit fram ettsamarbete mellan och och i vissutsträckning också med statsrådsberedningen. Kontakterna och samarbetet mellanfinansdepartementet och statsrådsberedningen har ökat t. ex. när det gällerbudgetfrågorna. En del frågor har även beretts gemensamt mellanfinansdepartementet, statsrådsberedningen och fackdepartement. Det kan gällabesvärliga frågor om nedskärningar eller besparingar eller förhandlingsfrågorsom ingår i större paket där det är viktigt att redan från början väga in depolitiska aspekterna. Normalt bereds annars frågorna ganska långt KU1984/85:35 264 mellan och fackdepartementen. I denmån enighet inte nås på de lägre beslutsnivåerna hänskjuts de till resp.departements statssekreterare. Kontakterna mellan ochfackdepartementen sker när det gäller budgetprocessen i första hand genomfinansdepartementets speciella kontaktmän. För vart och ett av de mindredepartementen finns en kontaktman. För de större, t. ex. förindustridepartementet, finns två kontaktmän. Kontaktmännen skall ansvara förregleringsbrev, budgetkontakter m. m. En närmare beskrivning av de förändringar som skett ibudgetarbetet lämnas i avsnitt 8.3. Till fördes huvuddelen avkommundepartementets uppgifter samt från budgetdepartementet bl. a. frågor somrör rationalisering (inkl. ADB) och revision inom statsförvaltningen, frågor omarbets- och anställningsvillkor i offentliga anställningar samtpersonaladministrativa och personalpolitiska frågor för statligt anställda.Inom handhas bl. a. frågor om rationahsering, revision ochmer långsiktiga frågor rörande effektiviteten i i övrigt. uppgifter medför att betydelsefullagrupper av ärenden bereds gemensamt med detta departement, t. ex. kommunalafrågor, folkrörelsefrågor, myndigheternas service, jämställdhet mellan kvinnoroch män inom statsförvaltningen och statsförvaltningens organisation. För att öka effektivitet vidtas förnärvarande inom åtgärder inom följande områden, a) den internaeffektiviteten i b) relationernatill kommittéväsendet och andra former för externt expertarbete ellerberedningsarbete d) relationernatill myndigheterna. En utförligare beskrivning av detta arbete lämnas iavsnitt 7. Pågående översyn av arbetsformer Följande avsnitt grundar sig ihuvudsak på de uppgifter statssekreterarna lämnat vidutfrågningarna inför utskottet. Inom behandlas som tidigare nämnts förnärvarande fyra frågor som gäller organisation ocharbetsformer. Målsättningen är att departementen skall arbeta mer medutvecklingsfrågor och mindre med förvaltningsrättsliga frågor samt mer medmålstyrning KU1984/85:35 265 och mindre med regelstyrning. a) När detgäller den interna effektiviteten har den nämnda målsättningen betydelse för hur arbetet inom skall bedrivas. Av denna anledning vidtas vissa åtgärder som har att göra med personalförsörjning (se vidare avsnitt 9), bl. a. för att åstadkomma en ny kategori anställda, tills vidare kallade sakkunniga och ökad genomströmning genom genom cirkulationstjänstgöring och tidsbegränsade förordnanden. Vidare har ett försök att skapa större organisatoriskklarhet i gjorts genom att de personalpolitiska frågorna ochorganisationsfrågorna samlats i ett förvaltningskontor (se avsnitt 5.2). Ett omfattande arbete pågår även med att moderniserakanslihuset som kontorsmiljö. Avsikten är att det inom loppet av skallkuhna läggas fram förslag om hur datateknik skall användas i kanslihusetsarbete. Inom den arbetsgrupp som skapades i samband medgenomförandet av organisationsförändringarna 1982 pågår en diskussion omledningsorganisationen i departementen. Någon form av grundläggandeställningstagande i denna fråga planeras bli klar . b) Relationernatill kommittéväsendet hanteras framför allt inom statsrådsberedningen. Arbetethar syftat till att precisera de allmänna förutsättningarna förkommittéväsendet. Detta arbete har presenterats i en departementspromemoria(SB 1984:1); pågår arbetet med att revidera den s.k.kommittéhandboken. Inom statsrådsberedningen har den bedömningen gjorts attflera utredningsuppgifter bör föras över till externa organ av typ beredningar,expertgrupper, arbetsgrupper etc. och till uppdrag hos myndigheter. Belastningenpå kommittéväsendet förutsätts således minska något. Denna utveckling harföranlett bl. a. att frågan om vart dessa arbetsgrupper egentligen hörorganisatoriskt, ekonomiskt och personaladministrativt utretts. c) När det gällerrelationerna till avser arbetet framför allt verksamhetsplaneringeninternt i för utarbetandet av propositioner ochtidsplaneringen för dessa. Varje departement för sig har dessutom att se översina relationer till utskotten, så att man i tillräcklig utsträckning kan ståtill utskottens förfogande under deras beredning av olika ärenden. d) Frågan om relationer tillmyndigheterna hänger nära samman med det arbete som bedrivs av verksledningskommittén. Denna har att hantera både frågan om ledningen av verken från regeringens sida enligt regeringsformen och ledningen internt av verken från styrelsens och generaldirektörens sida. har varit direkt inblandat genom de uppdrag som gett i olika avseenden till myndigheter och i några fall till externa konsulter. Det grundläggande syftet är att försöka föra ut mer av den konkreta beslutanderätten på fältet i den KU1984/85:35 266 Verksamheten skall inte i sammagrad som grundas på regelstyrning i olika avseenden, utan medmålstyrning. Genomförs en sådan förändring iregeringens förhållande till myndigheterna och i myndigheternas förhållandetill sina egna lokala organ får det även konsekvenser för . 1någon mån försöker man inom att föregripa det som kan tänkasske som en följd av verksledningskommitténs arbete. Ett huvudsyfte med deinitiativ som tagits är att färre detaljärenden skall nå , såatt större möjlighet ges för regeringen att ägna sig åt strategiska frågor ochmindre tid behöver ägnas åt förvaltningsrättsliga frågor. Betydande konsekvenser för inreorganisation kan även det arbete få som bedrivs för att finna bättre former irelationerna regering/myndighet på budgetområdet. (Se vidare avsnitt 8.) departementsreform innebar inte så storaförändringar i fackdepartementens interna organisation när det gäller budgetarbetet.De s. k. PB-sekretariaten (planerings- och budgetsekretariaten) finnsfortfarande kvar. Deras sammanhållande funktion i budgetarbetet är emellertidenligt vad som hävdats av företrädare för väl svag, vilketdelvis skulle bero på att det på många håll har lagts relativt mycketexpeditionella spörsmål på , medan dess egentliga funktion, attvara ledare och samordnare av budgetarbetet, har kommit att krympa samman för liten del. I stället har ganska mycket av budgetarbetet kommit att ävenpå ett tidigt stadium ligga hos statssekreterare och andra ledande personer idepartementen. När det gäller departementsindelningen har det hävdats atterfarenheterna av tillkomsten av är mycket goda och att denkoncentration som sker på långsiktigt rationaliseringsarbete iregeringskansliet är viktig och effektiv liksom den numera bättre kopplingenmellan statsförvaltning och som inte hade någonmotsvarighet tidigare. 8.1 Kritiken mot formerna för budgetarbetet har det i olikasammanhang framförts kritik när det gäller formerna för budgetarbetet. Kritiska synpunkter har bl. a. framkommit i en avtjänstemän hos , , utarbetad PM om statliga myndighetersrapportering. Enligt denna har det vid de intervjuer som utredarna företagitmed tjänstemän inom departementen och vissa myndigheter hävdats bl. a. attbudgetarbetet är alltför kortsiktigt. Vidare var det enligt promemorian en allmänuppfattning när det gäller rapporteringen mellan ochmyndigheterna att det kortsiktiga informationsinhämtandet fungerar väl medankontrollfunktionen och det mer långsiktiga och framåtsyftande KU1984/85:35 267 kunskapsuppbyggandet är relativt outvecklat. Det påpekadesäven att det förekommit att departementstjänstemän "lånats ut" tillmyndigheter för att skriva deras anslagsframställningar. Beträffande sistnämndaförhållande har statssekreterare vid utfrågningen inför utskottetförklarat att så kan ha skett men att det inte torde vara vanligt. Det har i andra sammanhang framförts kritik mot att detnuvarande budgetarbetet är alltför ytligt och kameralt inriktat och attfinansdepartementet främst är intresserat av de sammanfattande tabellerna ianslagsframställningarna. Det har även hävdats att fått enalltför dominerande ställning i budgetarbetet på bekostnad avfackdepartementens inflytande och att inte i så storutsträckning bör ägna sig åt sakfrågorna i fackdepartementen.