bet · G801JuU27 · 1984-12-31 00:00:00 — I mofion 1983/84:2178 av Marie-AnnJohansson m, fl. (vpk) hemställs att hos regeringen begär alt enparlamentarisk utredning filisätts för att göra en översyn av lagen ompolisregister m.m. och polisregisterkungörelsen i enlighet med vad som haranförts i motionen. Enligt motionärerna bör polisregisterlagstiftningenskärpas och preciseras så att otillbörlig registrering undviks. Motionärernaanser att lagen (1965:94) om polisregister m.m. (polisregisterlagen) gerpolisen mycket vidsträckta befogenheter när det gäller registrering av enskildamedborgare i polisens spaningsregister. I sammanhanget pekar mofionärernasärskilt på att registrering kan ske för att tjäna fill upplysning om någonsvandel, utan annan begränsning än att uppgiften behövs för att polisen skallkunna "fullgöra sin verksamhet i övrigt". Motionärerna kritiserarockså den bestämmelse om gallring av registeruppgifter som finns ipolisregisterkungörelsen (1969:38). Enligt motionärerna är det fråga om en"gummiparagraf' som ger mycket goda möjligheter att behålla uppgifternahur länge som helst. Mofionärerna anför också att den sekretess som gäller förpolisregistren skyddar samhället och inte den enskilde; sekretessen är snarareett hinder än ett försvar för den personliga integriteten. Enligt motionärernabör det prövas om inte den enskildes insyn i registret skulle kunna öka. Somytterligare ett skäl för en översyn anför mofionärerna att lagsfiftningen ärutformad med utgångspunkt i att det är fråga om register som förs manuellt ochinte - som sker - med hjälp av ADB. 1 mofion 1984/85:693 av i (fp)hemställs att redan nu beslutar att enskild person skall äga rätt attta del av uppgifter om sig själv i polisens person- och belastningsregister. Motionären konstaterar att det är omöjligtför enskilda att ta del av vilka uppgifter om dem själva som polisens person-och belastningsregister innehåller. Mofionären pekar på att det innebär attenskilda som är berörda av registren inte kan kontrollera omregisteruppgifterna är korrekta. De grundläggande föreskrifterna ompolisregister finns i lagen (1965:94) om poHsregister m.m.(polisregisterlagen). Bestämmelser om polisregister finns också i bl. a.polisregisterkungörelsen (1969:38). 1 1984/85. JiiU1984/85:27 2 Polisregisterlagen inleds med endefinition av begreppet polisregister. Det är ett register som förs hos polisenför att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon misstänkts, åtalatseller dömts eller om någons vandel i övrigt. Som polisregister anses dock intedet allmänna kriminalregistret (1 §). Innehållet i polisregister skallbegränsas till uppgifter som polisen behöver för att kunna förebygga ochuppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt (2 §). I polisregisterlagen finns reglerom utlämnande av uppgifter ur polisregister. Denna reglering har samband medreglerna i tryckfrihetsförordningen (TF) om allmänna handlingars offentlighet.Huvudregeln i TF är att varje svensk medborgare skall ha rätt att ta del avallmänna handlingar (2 kap. 1 §). Med handling förstås - förutom framställningi skrift eller bild -upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sättuppfattas endast iried tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om denförvaras hos myndighet och är att anse som inkommen eller upprättad hosmyndigheten (2 kap. 3 §). Rätten att ta del av allmänna handlingar fårbegränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen. Bland dessabör här främst nämnas skyddet för enskilds personliga eller ekonomiskaförhållanden. Ett annat är intresset att förebygga och beivra brott (2 kap. 2§). Bestämmelser som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar finns isekretesslagen (1980:100). I det kapitel i sekretesslagen som föreskriversekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga förhållandenfinns en paragraf om bl. a. polisregister. Enligt denna gäller sekretess iverksamhet som avser förande av eller uttag ur polisregister för uppgift somhar tillförts registret. Om utlämnande av sådan uppgift gäller enligtparagrafen vad som är föreskrivet i lag om sådant register och i förordning somhar stöd i sådan lag. I paragrafen föreskrivs slutligen att bestämmelserna i 14kap. sekretesslagen inte gäller i fråga om den sekretess som regleras iparagrafen (7 kap. 17 §). I 14 kap. sekretesslagen finns föreskrifter om vissabegränsningar i sekretessen och om förbehåll. Av särskilt intresse i dettasammanhang är bestämmelsen i 14 kap. 4 §. Enligt denna - som alltså inte ärtillämplig på polisregister - gäller sekretess fill skydd för enskild inte iförhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis eftergesav honom, dock inte om annat följer av bestämmelse i sekretesslagen. Slutligen bör här nämnas att det i 5 kap. sekretesslagenfinns regler om sekretess med hänsyn främst fill intresset att förebygga ellerbeivra brott. Sekretess gäller bl. a. för uppgift som hänför sig tillförundersökning i brottmål, till angelägenhet som avser användning avtvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott ellertill åklagarmyndighets, polismyndighets eller tullmyndighets verksamhet iövrigt för att förebygga. JuU1984/85:27 3 uppdaga, utreda eller beivra brott om det kan antas attsyftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framlidaverksamheten skadas om uppgiften röjs (5 kap. 1 §). Bestämmelserna i polisregisterlagen om utlämnande avuppgifter i polisregister skall ses mot bakgrund av den lagstiftning som nuhar redovisats. Bestämmelserna i ämnet i polisregisterlagen innebär för detförsta att åtskilliga myndigheter har möjlighet att få tillgång lill uppgifteri polisregister. Detta gäller justitiekanslem, ombudsmän,, den centrala ullänningsmyndigheten, länsrätt,polismyndighet och allmän åklagare (3 § första stycket 1). Dessutom kan andramyndigheter få tillgång till polisregister om och i den mån regeringen förvisst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tillstånd till det (3 §första stycket 2). Enligt en beslutad lagändring kan regeringenbestämma alt de myndigheter som har tillgång till polisregister får ha del medhjälp av dataterminal (3 § andra stycket; prop. 1984/85:19, JuU 12, rskr. 103;SFS 1985:7). En närmare reglering av myndigheters tillgång till polisregisterfinns i polisregisterkungörelsen. Enskilda kan enligt 3 § första stycket 3 få tillgång lilluppgifter i polisregister i vissa fall. Bestämmelsen om detta tar för detförsta sikte på fall då enskilda behöver uppgifterna i förhållande tillutlandet. En enskild kan nämligen få utdrag om han behöver det för att ta tillvara sin rätt i en främmande stat, för att få tillstånd att inresa, vistas,bosätta sig eller arbeta i främmande stat. Föreskriften om när enskilda kan fådel av registret ger också vissa arbetsgivare möjlighet att få del avpolisregister. I den delen föreskrivs att en enskild kan få utdrag om hanbehöver det för att pröva fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet somavser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller förförebyggandet eller beivrandet av brott och regeringen i förordning medgivitatt utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål. I 17 §polisregisterkungörelsen finns föreskrifter genom vilka regeringen medgettdetta. Slutligen gäller att en enskild även i andra fall kan få utdrag urregister, nämligen om han styrker att hans rätt är beroende av upplysning urregistret och regeringen medger alt upplysningen meddelas. I lagen finns också föreskrifter om utlämnande avuppgifter bl. a. till myndigheter i främmande stater (4 §). Till vissamyndigheter kan sända sammanställningar av vissa uppgifterur polisregister (5 §). I lagen regleras också vilka uppgifter ur polisregistersom får lämnas ut. a. i uppgift till enskild får anteckning om misstanke ombrott tas med endast om åtal har väckts för brottet. Har någon ålalats för engärning och sedan frikänts genom dom eller beslut som har vunnit laga kraft fåruppgifi om gärningen inte meddelas annan än justitiekanslem, ombudsmän,, länsstyrelse, polismyndighet eller allmän åklagare (6§). Det finns också andra föreskrifter som syftar lill attbegränsa innehållet i uppgifter som lämnas ut. 17 § finns således bestämmelserom att anteckning- 1* 1984/85. JuU1984/85:27 4 ar inte skall medtas sedan viss fid förflufil. Hur långdenna tid är varierar mellan olika slag av anteckningar. 1 vissa fall kan dockfullständiga uppgifter från polisregister lämnas ut (7 a §). I lagen finnsockså bestämmelser om intyg och utlåtande om någons vandel (8 §) och omuppgiftslämnande till den officiella statistiken och för vetenskapliga ochdärmed jämförliga uppgifter (9 §). I lagen finns slutligen ensekretessbestämmelse (10 §). Den som med stöd av lagen har fått del av uppgiftur polisregister om annans personliga förhållanden får inte obehörigen röja vadhan sålunda erfarit. I del allmännas verksamhet fillämpas i ställetbestämmelserna i sekretesslagen (1980:100). Den bestämmelse ipolisregisterkungörelsen om gallring som kritiseras i motion 2178 innehållerföljande. En uppgifi som tagits in i polisregister skall utgå ur registret omdet kan ske med hänsyn till registrets tekniska beskaffenhet och någon av sju ikungörelsen angivna förutsättningar föreligger. Bland dessa är att misstanke intelängre föreligger eller alt frikännande dom meddelats. En annan är all 80 årförflutit från den registrerades födelseår. Slufiigen gäller att uppgiftenskall utgå om den i annat fall inte behövs för registret (14 §). beslutade omvissa ändringar i polisregisterlagen som innebär att tullen får föra registerför sådant ändamål som anges i 1 § polisregisterlagen i den mån det behövs förden brottsbekämpande verksamhet som ankommer på tullen. Utdrag av ellerupplysning om innehållet i sådant register skall lämnas på begäran avtullmyndigheter, justitiekanslem och ombudsmän samt andramyndigheter, om och i den mån regeringen för visst slag av ärenden eller försärskilt fall ger tillstånd till det. Under vissa förutsättningar kanutlämnande av uppgifter också ske om uppgiflerna behövs för att fullgöraskyldigheter enligt överenskommelser med främmande stat. De nu redovisadebestämmelserna, som trädde i kraft , finns intagna i 10 a §(prop. 1984/85:19, JuU 12, rskr. 103; SFS 1985:7). Frågan om insyn i polisregister harofta behandlats tillsammans med frågan om insyn i del allmännakriminalregistret. Därför finns det skäl alt här något beröra lagstiftningen idel ämnet. I lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister föreskrivs att detskall finnas ett allmänt kriminalregister hos (1 §).Registret skall bl. a. innehålla uppgifter om dem som av domstol dömts tillvissa angivna påföljder (2 §) och om verkställighet (4 §). När det gällerenskildas insyn föreskrivs begränsningar av delvis samma slag som beträffandepolisregister. Bestämmelsen i 7 kap. 17 § sekretesslagen JuU 1984/85:27 5 omfattaräven verksamhet som avser förande av eller utdrag ur allmänt kriminalregister.I lagen om allmänt kriminalregister föreskrivs att utdrag ur registret fårlämnas till enskild beträffande honom om han behöver utdraget för att fåtillstånd att inresa, vistas, bosätta sig eller arbeta i främmande stat ochregeringen i förordning medgivit sådant utlämnande eller om i annat fall, därden enskilde styrkt, att hans rätt är beroende av upplysning ur registret,regeringen givit tillstånd därtill (9 §). I datalagen (1973:289) finns bestämmelser somsyftar till att ge enskilda möjlighet att få veta vilka uppgifter som finns omdem i personregister. Den som begär det skall underrättas om innehållet ipersonuppgift som ingår i personregister och innefattar upplysning om honomeller om att sådan uppgift inte förekommer i registret. Denna bestämmelsegäller inte uppgifter som enligt lag eller författning inte får lämnas ut fillden registrerade (10 §). Den gäller således inte uppgift i polisregister. Motivför begränsning i möjligheten till insyn I den lag som föregick sekretesslagen fanns ocksåen bestämmelse om att uppgifter i polisregister inte fick utlämnas i annat falleller i annan ordning än som föreskrivs i polisregisterlagen (11 § lagen[1937:249] om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar). Bakomdenna reglering låg farhågor för att en möjlighet för den registrerade att fåuppgifter ur registren skulle komma att utnyttjas av arbetsgivare för att krävastrafflöshetsintyg av anställningssökande (prop. 1965:18 s. 60 ff). Inom polisväsendet förs flera stora centralaADB-register. Person- och belastningsregistret (PBR) vid ärett sådant register. Det är underkastat regleringen i polisregisterlagen. Detinnehåller uppgifter om personer som misstänkts, åtalats eller dömts för brott.Flera register har som huvudsakligt ändamål att vara hjälpmedel vid polisensspaningsregister. Hit hör först och främst det allmänna spaningsregistret ()som innehåller allmän spaningsinformation. Vidare finns där uppgifter omfrihetsberövanden och verkställighet av påföljder. I kan den lagradespaningsinforma-fionen systemafiseräs och bearbetas på ett avancerat sätt.Registret förs av polismyndigheterna. Det finns också belastningsregister ochspaningsregister som förs manuellt. JuU 1984/85:27 6 Frågan om den registrerades rätt till insyn ipolisregister har varit aktuell i under senare år.Den har behandlats tillsammans med frågan om den enskildes insyn ikriminalregistret. Sekretesslagenstillkomst innebar inte någon ändring i möjligheterna fill insyn idessa register. Frågan diskuterades under förarbetena till lagen. I propositionenmed förslag till sekretesslag m.m. uttalade departementschefen att det underarbetet med följdlagstiftningen fick övervägas om det borde införas enföreskrift som skulle innebära att den registrerade fick rätt att ta del avregisteruppgifter om sig själv på ett sådant sätt att han inte skulle komma attförfoga över något bevis om registrets innehåll (prop. 1979/80:2, Del As. proposition genom vilken förelades förslag fillföljdlagsfift-ning fill den nya sekretesslagen erinrade justitieministern omdetta uttalande och förklarade att den fråga det här gällde krävde närmareutredning om vilken lösning som skulle väljas och vilka praktiska ochekonomiska konsekvenser lösningen skulle få för polisväsendet. Han var därförinte beredd att då lägga fram något förslag om ändring (prop. 1979/80:80 s.48). Frågantogs också upp i proposition 1980/81:18 med förslag till lag om ändring isekretesslagen. Då hade frågan om den registrerades insynsrätt diskuterats i enpromemoria, som upprättats inom (dnr 301-80). Ipromemorian föreslogs ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna.Förslagen gick ut på att den enskilde skulle ha rätt att ta del av sådanauppgifter om sig själv som hemlighölls av hänsyn fill den enskildes egnaintressen. Uppgifter som var hemliga av andra skäl skulle däremot inte få görasfillgängliga för honom. Rätten till insyn innebar dock inte någon rätt för denenskilde att få något bevis om registerinnehållet. Bakom denna ståndpunkt lågfarhågor för att en möjlighet att få registerutdrag skulle komma att utnyttjasav arbetsgivare fill att kräva anställningssökande på strafflöshetsintyg.Eftersom den enskilde inte skulle få tillgång till något registerutdrag, måstehan enligt promemorieförslaget infinna sig på en polisstation för att påstället ta del av uppgifterna på en bildskärm eller genom läsning av enutskrift. Av remissutfallet framgick enhgt vad departementschefenanförde att en lösning enligt promemorians förslag var förenad med åtskilligapraktiska och tekniska problem. a. måste dataterminaler finnas placeradepå sådant sätt att allmänheten på lämplig plats i polisens lokaler kan läsabildskärmstext eller datorutskrift. Eftersom dessa lokaler inte var lämpade fördet ändamålet måste de i stor utsträckning byggas om, bl. a. för att denenskilde skulle kunna ta del av uppgifter om sig själv utan risk för insyn frånandra personer. Därfill kom att det var svårt att med någon grad av säkerhetberäkna vilken personal och andra resurser som kan komma att krävas, omreformen genomförs. JuU 1984/85:27 7 Departementschefen anförde att åtskilliga skälfinns för att den registrerade ges rätt att ta del av registemppgifter om sig självnär allmänna intressen inte är berörda. Grundsatserna bakom bestämmelserna i 14kap. 4 § sekretesslagen om den enskildes rätt att förfoga över sekretess somgäller i hans intresse och i 10 § datalagen om den registrerades rätt att fåunderrättelse om innehållet i personuppgift som ingår i ett personregister görsig -fortsatte departementschefen - otvivelaktigt gällande också i fråga omkriminal- och polisregistren. Han ansåg dock att frågan krävde ytterligareutredning och han var därför inte beredd att då lägga fram något förslag menavsåg att återkomma i frågan (prop. 1980/81:18 s. 18 f). Fråganaktualiserades också i två motioner som väcktes med anledning av proposifionen.Konsfitufionsutskottet, som beredde ärendet, anslöt sig till uppfattningen attden enskilde i princip bör ha rätt att få uppgifter om sig själv även från bl.a. polisregister. ansåg dock att frågan hade den viktatt ett förslag i ämnet borde remissbehandlas innan det förelades riksdagen.Motionerna avslogs (KU 1980/81:4, rskr. Den23 svarade justitieministern i kammaren på frågan om han avsåg attpresentera ett förslag som gör det möjligt för den enskilde att få ta del av deuppgifter i polisens belastningsregister som berör honom själv. Justitieministernsvarade att frågan kommer att behandlas i det förslag tillbrottsregisterlagstiftning som f. n. förbereds i (Riksdagensprotokoll 1984/85:14 s. 54 f). upprättades inom justitiedepartementetpromemorian (Ds Ju 1981:6) De registrerades rätt fill insyn i kriminal- ochpolisregistren. I denna föreslås att enskild skall ha rätt att få del av sådanauppgifter i kriminal- och polisregistren som är hemligauteslutande av hänsyn till honom själv. a. praktiska skäl bör enligtpromemorian detta ske genom att utdrag lämnas ut. Samarbetsorganet(Ju 1968:59) för rättsväsendets informationssystem () avlämnade ettförslag till ny brottsregisterlag, som är avsedd att ersätta bl. Dessatvå förslag övervägs f. n. inom . Avsikten är att upprättaen ny promemoria i ämnet och att remissbehandla den. I detta betänkande behandlar utskottet två motionersom gäller lagstiftningen om polisregister. ena mofionen begärs en parlamentarisk översyn av lagstiftningen. Som ettskäl för en översyn anför motionärerna bl. a. att polisen har alltför JuU1984/85:27 8 vidsträckta befogenheter när det gäller att registreraenskilda i spaningsregister. Motionärerna krifiserar också de nuvarandebestämmelserna om gallring av polisregister. Motionärerna anför vidare bl. a.att det bör prövas om inte de enskildas insyn i spaningsregister skulle kunnaöka. I den andra motionen begärs att nu skall beslutaatt enskilda personer skall få rätt att ta del av uppgifter om sig själva ipolisens person- och belastningsregister. Polisen för flera stora centralaADB-register. Person- och belastningsregistret (PBR) hos ärett sådant. Reglerna i polisregisterlagen gäller PBR. Registret innehålleruppgifter om personer som misstänkts, åtalats eller dömts för brott. Fleraregister har som huvudsakligt ändamål att vara hjälpmedel vid polisens spaning.Hit hör först och främst det allmänna spaningsregistret () som bl. a.innehåller allmän spaningsinformation. Det finns också belastningsregister ochspaningsregister som förs manuellt. De grundläggande föreskrifterna ompolisregister finns i lagen (1965:94) om polisregister m.m.(polisregisterlagen). Bestämmelser om polisregister finns också i bl. a.poHsregisterkungörelsen (1969:38). PoHsregister definieras i polisregisterlagen som ettregister som förs hos polisen för att tjäna till upplysning om brott för vilkanågon misstänkts, åtalats eller dömts eller om någons vandel i övrigt. Detallmänna kriminalregistret anses dock inte som polisregister (1 §). Innehålleti polisregister skall begränsas fill uppgifter som polisen behöver för attkunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt (2§). Tillgång fill polisregister m. m. I polisregisterlagen finns en omfattandereglering av vem som kan få uppgifter ur polisregister. Denna reglering harsamband med regleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) om allmänna handlingarsoffentlighet. Huvudregeln i TF är att varje svensk medborgare skall ha rättatt ta del av allmänna handhngar (2 kap. 1 §). Den rätten får begränsas bara omdet är påkallat av hänsyn fill vissa intressen som anges i TF. Sådana begränsningar har gjorts i sekretesslagen(1980:100). Där finns bl. a. föreskrifter om sekretess med hänsyn främst tillskyddet för enskilds personliga förhållanden. Bland dessa finns en somföreskriver sekretess för polisregister (7 kap. 17 §). När det gäller sekretessfill skydd för enskild är JuU 1984/85:27 9 huvudregelni sekretesslagen att sekretessen inte gäller i förhållande fill den enskilde(14 kap. 4 §). Den regeln gäller dock inte för polisregister (7 kap. 17 §). Härbör också nämnas att det i sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsynfrämst till intresset att förebygga eller beivra brott. Dessa regler ärfillämpliga på vissa uppgifter i register som förs av polisen (5 kap. 1 §). Bestämmelsernai polisregisterlagen om utlämnande av uppgifter ur polisregister skall ses motbakgrund av de regler som har redovisats . Bestämmelserna i ämnet ipolisregisterlagen innebär för det första att vissa myndigheter har möjlighetatt få fillgång till uppgifter i polisregister. Även enskilda har sådanmöjlighet men endast i mycket begränsad omfattning. Förutom bestämmelser somtar sikte på fall då enskilda behöver uppgifterna i förhållande till utlandetfinns föreskrifter som ger vissa arbetsgivare möjlighet att få tillgång fillpolisregister. Slutligen kan regeringen i vissa fall medge att enskild fårupplysning ur polisregister (3 §). Ipolisregisterlagen finns också bestämmelser om vilka uppgifter ur polisregistersom får lämnas ut (6 §). Det finns vidare bestämmelser om att anteckningar inteskall tas med har förflufit (7 §). I lagen finns ocksåföreskrifter om intyg och utlåtande om någons vandel (8 §) och omuppgiftslämnande till den officiella statistiken o.d. (9 §). Ipolisregisterkungörelsen finns en föreskrift om gallring. Enligt denna skall enuppgift som tagits in i polisregister utgå om det kan ske med hänsyn tillregistrets tekniska beskaffenhet och någon av i kungörelsen angivnaförutsättningar föreligger (14 §). Mofivför begränsning i möjligheterna lill insyn Bakgrunden till att den enskildes möjligheter attfå fillgång till uppgifter om sig själv ur polisregister har begränsats starktär att lagsfiftaren hyst farhågor för att arbetsgivare annars skulle krävastrafflöshetsintyg av arbetssökande (prop. 1965:18 s. 60 ff). Enligt lagstiftning som trädde i kraft fårtullen föra register för sådant ändamål som anges i 1 § polisregisterlagen iden mån det behövs för den brottsbekämpande verksamhet som ankommer påtullverket (10 a § polisregisterlagen). Några möjligheter för enskilda alt fådel av uppgifter i tullens register finns inte. I lagen (1963:197) om allmänt kriminalregisterföreskrivs att det skall finnas ett allmänt kriminalregister hosrikspolisstyrelsen (1 §). Registret skall bl. a. innehålla uppgifter om dem somav domstol dömts lill vissa påföljder JuU1984/85:27 10 och om verkställighet (2, 3 §§). När det gäller enskildasinsyn föreskrivs begränsningar av i stort sett samma slag som beträffandepolisregister (9 §). Enhgt datalagen (1973:289) skallden som begär det underrättas om innehållet i personuppgift som ingår ipersonregister och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgiftinte förekommer i registret. Denna bestämmelse gäller inte uppgift ipolisregister (10 §). Frågan om den registrerades rätttill insyn i polisregister har varit aktuell i vid flera fillfällenunder senare år. Den har behandlats tillsammans med frågan om den enskildesinsyn i kriminalregistret. I samband med tillkomsten av sekretesslagen berördesfrågan av departementschefen i två olika lagstiftningsärenden (prop. 1979/80,Del A s. 214, prop.