bet · G801JuU28 · 1984-12-31 00:00:00 — - De första sex rikfiinjerna (1-6) avser den allmännauppbyggnaden av rättsliga och administrativa system, medan de återstående sexriktlinjerna (7-12) tar sikte på det straffrättsliga förfarandet. Stöd för seriös näringsverksamhet' Lagstiftning och kontrollsystem skall utformas med sikte på att utgöra ett stödför den seriösa näringsverksamheten. Justitieministern framhåller ianslutning till denna riktlinje att en allmän utgångspunkt vid all lagsfiftningallfid bör vara att de värden som lagstiftningen är avsedd att främja klartöverstiger de olägenheter och kostnader för ökad kontroll m. m. som den gerupphov till. Han erinrar också om att man i reformarbetet inte får glömma attdet endast är en minoritet näringsidkare som systemafiskt åsidosätter sinaskyldigheter. Seriösa näringsidkare har därför enligt vadjustitieministern anför också rätt att kräva att det allmänna ansvarar för attde normer som styr deras verksamhet också följs av andra näringsidkare. Näringslivetkan också ställa anspråk på att det allmänna inte genom regler och kontrollerpå ett otillbörligt sätt försvårar en seriös näringsverksamhet. Olikakontrollfunk-fioner måste enligt jusfifieministern utformas så att de inteinnebär påtagHga olägenheter för verksamheten. Kontrollen kan i så fallmotverka sitt syfte. Endast om det förekommer omfattande och allvarligtmissbruk anser justitieministern att mer ingripande generella kontrollåtgärderbör accepteras. ' Riktlinjerna 1-6 avser denallmänna uppbyggnaden av rättsliga och administrativa system. JuU 1984/85:28 11 I motion 96 riktas invändningar mot tanken på skulle kunna acceptera mer ingripande generella kontrollåtgärder mot näringslivet,Mofionärerna anser att ingripande kontroller endast skall ske selekfivt, dvs,då misstanke om brott föreligger, Imotion 95 framhålls intresset av att man söker underlätta för företagen attfölja nödvändiga regler, och motionärerna pekar på två sätt på vilka detta kanåstadkommas. I motionen anförs sålunda att det oftare är mera effekfivt attgenom rådgivning och stöd uppnå det avsedda resultatet. Vidare föreslåsinrättandet av s. k. lokala samhällsmyndigheter med uppgift att underlättakontakterna mellan företag och myndigheter. vill för sin del först framhållaatt utskottet kan ställa sig bakom den aktuella riktlinjen, samfidigt somutskottet, liksom näringsutskottet, vill påpeka att lagsfiftningen ochkontrollsystemet också måste utformas så att de inte motverkar en sundförnyelse inom näringslivet. Vadgäller den i motion 96 framförda krifiken mot mer ingripande generellakontrollåtgärder vill utskottet understryka vad jusfifieministern anfört,nämligen att sådana åtgärder bör accepteras endast om det förekommeromfattande och allvarligt missbruk av gällande normer. Att i sådana situationerbegränsa kontrollåtgärderna på sätt som förespråkas i motionen finner utskottetinte rimligt. Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motion 96 i dennadel. När det sedan gäller önskemålet i motion 95 om eneffektivare rådgivning till företag vill utskottet framhålla att det givetvisär angeläget att näringsidkarna har en hög kunskapsnivå och kompetens. Detallmänna har naturligtvis också ett ansvar i detta avseende. I linje medmotionsönskemålet anser iitskottet att det är viktigt att berörda myndighetergentemot de enskilda kan fullgöra stöd- och servicefunktioner såväl i särskildafall som generellt genom att på lämpligt sätt sprida korrekt och lättfattliginformation om de olika skyldigheter och rättigheter som är förenade mednäringsverksamhet. mofion 95 berörda frågan om lokala samhällsmyndigheter har tagits upp avbostadsutskottet. Enligt bostadsutskottet får motionens syfte anses vara i interinga grad tillgodosett genom det pågående utredningsarbetet rörande eneffektiv styrning och samordning av skatteförvaltningen (Dir. 1984:22). I vartfall är det enligt bostadsutskottet för tidigt att nu ta någon ställning i saktill hur en omorganisation av skatteförvaltningen bör ske och vilkaarbetsuppgifter som bör knytas till skattemyndigheterna; resultatetav pågående utredningsarbete bör sålunda avvaktas. har därförfunnit att yrkandet i motionen inte bör vinna bifall. Medhänvisning fill jusfitieutskottets gjorda uttalanden om vikten av eneffekfiv rådgivning och fill vad bostadsutskottet anfört anserjustifieut-skottet att här behandlade önskemål i mofion 95 inte bör föranleda någonriksdagens åtgärd. JuU1984/85:28 12 Kontrollpolitiska aspekter måste beaktas i samband med införande av ny ochreformer av äldre lagstiftning. I anslutning till denna riktlinjeanför justitieministern bl. a. att del bör vara en målsättning att bindanderegler som ställs upp också i praktiken kan kontrolleras samt attkontrollresurserna bör inriktas på väsentligheter och inte på formalitetereller detaljfrågor. Vid reformarbetet är del enligt justitieministernsjälvfallet angeläget alt man har en klar målsättning och att man noggrantprövar på vilket sätt man bäst kan uppnå denna. Varje reform har emellertidockså sidoeffekter i andra hänseenden än dem som reformen avser.Jusfilieministern framhåller i sammanhanget att om en lagstiftning intetillgodoser de syften som avsetts bör den ses över; detsamma gäller om deluppkommer sidoeffekter som inte varit förutsedda. I motion 93 understryks att i arbetet med att förhindraekonomisk brottslighet en ambition måste vara alt förenkla gällande regelsystemoch att avskaffa lagar och regler som inte fyller sitt syfte. Ett exempel pålagsfiftning av sådant slag erbjuder enligt motionen yrkestrafiklagen(1979:559), som inte har fått åsyftad effekt. I moiion 96 anförs att denna riktlinje inte får tolkas påså sätt all bevisbördan för om oegenfligheler förekommit eller ej läggs på denenskilde för all bespara myndigheterna besvär. Utskottel anser att den här angivnariktlinjen bör godkännas. I anslutning härtill vill utskottet särskilt noteravärdet av uppmärksamhet även på oönskade sidoeffekter av reformerna; risken förs. k. kontrollskador måste naturligtvis alltid beaktas. När kontrollpolifiska aspekter skall anläggas på fråganhur en reglering på visst område - utanför del straffrättsliga - skall utformaskan det enligt utskottets mening också vara aktuellt att beaktabevisbördesynpunkter. Allmänt sett synes det utskottet inte föreligga någonmotsättning mellan önskemålet i mofion 96 och den aktuella riktlinjen.Emellertid kan del förekomma områden, t. ex. i samband med tillståndssystem,där det kan framstå som naturligt och ändamålsenligt att den som sökertillståndet har bevisbördan för att olika förutsättningar för att få tillståndetär uppfyllda. Några risker av det slag som utmålas i motion 96 torde inte varaförbundna med den aktuella riktlinjen, och utskottet avstyrker motionen i dennadel. De tankegångar om förenkling av regelsystemen som försfram i motion 93 överensstämmer i allt väsentligt med innehållet i den aktuellariktlinjen. Önskemålet i motionen om avskaffande eller reformering avyrkestrafiklagen har berörts av trafikutskottet, som anfört all utskottetförutsätter att förenklingar på området vidtas när så befinns lämpligt ochmöjligt. har ansett sig inte kunna biträda förslag om altregleringen rörande den yrkesmässiga trafiken skall avvecklas, och utskottethar därför föreslagit att motionsyrkandet i denna del avstyrks (en minoritet[m, fp] inom JuU1984/85:28 13 trafikutskottet har redovisat en avvikande mening). Det nu anförda leder justitieutskottet fill uppfattningenatt motion 93 i här behandlad del inte bör föranleda någon åtgärd. Strävan bör vara att regler som avser näringsverksamhet skall utformas på ettlagtekniskt enkelt sätt och så alt också administrationen av reglerna blirenkel. Justitieministern anför ianslutning till denna riktlinje all det visserligen är nödvändigt att man ilagstiftningen lämnar utrymme för hänsynstagande till speciella omständigheteri de enskilda fallen. Varje särreglering och undantag ger emellertid upphovfill nya kontrollbehov. Ofta kommer, enligt vad justitieministern framhåller,kontrollen i dessa fall att avse omständigheter som är av perifer betydelse förlagstiftningens allmänna funktion. talar erfarenheterna för att varjekontrollsystem tenderar att koncentrera resurserna på undantagssiiuationer ävenom de materiellt är av begränsad vikt. Enligt justitieministerns mening bördärför den strävan efter millimeter-rättvisa som ofta har varit vägledande närnya lagar utarbetats underordnas anspråken på lagteknisk och administrafivenkelhet. I motion 93 anför mofionärerna att de inte kan ställa sigbakom ett reformarbete som är inriktat på att åstadkomma regler som är enklaoch rättvisa i den betydelsen att detaljregler undviks och att såledesgeneralklausuler används i större utsträckning. I motion 96 riktas kritik mot justitieministerns syn påhur enskilda skall behandlas. Enligt motionärerna är det uppenbart att den somblir föremål för ett rättsligt ingripande i högsta grad har anledning attframhålla vad som gällt just i hans fall; han förväntar sig att myndigheternaseriöst skall pröva vad han anfört i ärendet. Enligt utskottets uppfattningsvarar den nu aktuella riktlinjen mot allmänt erkända önskemål om alt sökaåstadkomma större enkelhet i lagstiftningen och i den därav föranleddaförvaltningen. En sådan strävan minskar inte bara myndigheternas kontrollbehovutan måste också i hög grad gagna de enskilda när det gäller att kunnaöverblicka och bedöma konsekvenserna av alla regler. Med anledning av vad som anförs imotion 93 vill utskottet framhålla alt strävan efter enkelhet inte är liklydigmed alt i ökad utsträckning använda generalklausuler. En reglering på ettområde kan förvisso göras enkel och smidig ulan att generalklausuler tillgrips.All, såsom anförs i moiion 96, en strävan efter en lagleknisk enkelhet skullekomma att påverka myndigheternas noggrannhet vid prövningen av enskilda fallsaknar enligt utskottets mening allt fog. En minskning av antalet sådanadetaljbeslämmelser som påkallar hänsynstagande till speciella omständigheter ide enskilda fallen bör JuU1984/85:28 14 däremot kunna leda till en ökad enhetlighet ochförutsebarhet i myndighetsprövningen, något som knappast kan sägas innebäranågra olägenheter. Med det nu anförda ställer sigutskottet bakom den angivna rikthnjen. De farhågor som uttrycks i motionernasaknar enligt utskottets mening fog, och önskemålen i motionerna 93 och 96 börinte föranleda någon åtgärd. Ohkaregelsystem bör så långt möjligt samordnas såväl i fråga om rättslig reglering som administrafion. Justifieministern framhåller att enav orsakerna till att det kan vara svårt att skaffa sig överblick och kunskapom alla olika bestämmelser av betydelse för en viss näringsverksamhet är attreglerna ofta har vuxit fram oberoende av varandra. Ofta tillämpas reglerna avolika myndigheter utan att någon samordning mellan dessa finns. Särskiltbesvärligt blir det, fortsätter jusfilieministern, självfallet när ett begreppsom exempelvis arbetstagarbe-greppet eller inkomstbegreppet har skiftandeinnebörd på olika områden. Bristande samordning av dettaslag är enligt justitieministern fill nackdel inte endast när det gäller att få överblick över gällande regler; den kan också leda till konsekvenser av annat slag för enskilda personer och företag, t. ex. på det sättet att dessa åläggs skyldighet att i olika sammanhang lämna likartade uppgifter. Även om varje sådan skyldighet i sig kan synas bagatellartad kan den samlade effekten vara betungande för ett enskilt företag. - Den bristande samordningen innebär vidare att såväl missbruksris kerna som kontrollproblemen ökar. I moiion 96 anförs att denna riktlinje inte får motiveraexempelvis en ökad samköming av olika dalaregister; sådana samkörningar kanutgöra ett hot mot den enskildes integritet. Enligt utskottets mening framstårdet som lovvärt att så långt det är möjligt söka samordna den flora avregelsystem rörande näringsverksamhet som finns. En sådan samordning är lillgagn såväl för dem som reglerna gäller som för de myndigheter som är satta attövervaka reglernas efterlevnad. Med anledning av motionen vill utskottet uttala att det iansträngningarna att åstadkomma en ökad samordning är givet att man också fåruppmärksamma möjligheterna att ta till vara hos myndigheterna befintliginformation, även om det skulle ske genom informationsutbyte av ADB-baseradeuppgifter. Härigenom kan t. ex. företagens uppgiftslämnande begränsas. Deninformation som det här är fråga om rör i regel inte uppgifter om enskildperson. När så kan vara fallet, och alltså en samköming av registren kan kränkaden enskildes integritet, fordras normalt enligt dalalagen (1973:289) tillståndav datainspektionen. - Vad nu sagts innebär att utskottet anser att vad somanförs i motionen inte påkallar någon åtgärd. JuU1984/85:28 15 Utskottet fillstyrker att riksdagengodkänner den i propositionen angivna rikthnjen om samordning. Självsanerande åtgärder är att föredra framför överordnad samhällelignormbildning och kontroll. 1 anslutning till denna riktlinjeanför justifieministern bl. a. att sådana styrmedel som inte förutsätter direktstatlig normbildning och kontroll -s.k. självsanerande åtgärder - har uppenbarafördelar i förhållande till statligt sanktionerade regler. Jusfilieministernpekar på att förutsättningarna för en snabb och smidig anpassning till nyaförhållanden är större och att kontrollen underlättas genom att den förläggsnärmare den konkreta verksamheten. I sammanhanget uttalar justifieministern bl.a. att arbetstagarorganisationerna genom sin verksamhei betytt mycket, såväl ienskilda fall som generellt genom avtal och andra åtgärder, för all motverkaoseriösa förfaranden. Justifieministern framhåller att självsanering mångagånger kan bli effektiv endast om den stöds av ändringar i den offentligaregleringen. Dessa kan avse exempelvis möjligheterna till insyn ochinformafion, de grundläggande principerna för redovisning och bokföring ellerrätlen att vid missbruk ytterst påkalla offentlig prövning. Självfallet måsteman, fortsätter justifieministern, också från fall till fall pröva om åtgärdersom avtal, branschetiska regler och liknande är tillräckligt effektiva ellerom de behöver kompletteras eller ersättas med överordnad samhällelignormbildning och kontroll, I motion 95 betonas att det finns starka skäl att prövamodeller som lill sin natur är självkontrollerande. Som exempel härpå nämnermotionärerna införandet av avdragsrätt för reparationer på schablontaxeradevillor, I motion 96 anförs att enligt propositionen synesuttrycket självsanerande åtgärder främst ha den innebörden attarbetstagarorganisationer med stöd av lagändringar skall ges rätt att utföradiverse kontroller av förelag. Att staten i vikliga hänseenden skall lämnaifrån sig kontrollen av regelefterlevnaden till enskilda sammanslutningar kanenligt motionärerna allvarligt skada förtroendet för rättskipningen. har ifrågasatt om ett så abstraktuttalande av det slag som den aktuella riktlinjen utgör är lämpligt somriktningsangivelse för statsmakternas kommande beslut. På anförda skäl harnäringsutskottet ansett alt inte generellt bör uttala sig för ensådan utpräglat normaliv riktlinje som den om självsanerande åtgärder; istället borde riktlinjen bytas ut mot anvisningar om all det i varje konkretfall noga bör övervägas om ett alternativt handlingsmönster av angivet slag ärlämpligt, Justifieulskottel vill för sin deltill att börja med uttala sin anslutning till den i propositionen framfördauppfattningen att självsanerande åtgärder kan vara en metod som i mångaavseenden är överlägsen överordnad samhällelig JuU1984/85:28 16 normbildning och kontroll när det gäller att komma tillrätta med ekonomisk brottslighet. Uppenbart är dock att metoden har sin styrkafrämst på sådana områden där det hos berörda företag, organisationer ellerandra sammanslutningar eller hos delägare, kreditgivare, leverantörer ellerandra som berörs av ett förelags verksamhet finns ett verkligt intresse av ochen reell möjlighet till att upprätthålla vissa gemensamma grundläggande normerför näringsverksamhetens former och innehåll, 1 andra fall är metoden knappastverkningsfull. I så måtto delar justitieutskottet näringsulskoltets uppfattningatt man i varje konkret fall noga måste överväga om självsanerande åtgärderutgör ett lämpligt instrument i sajnmanhangel. När det gäller den i motion 96 framförda uppfattningen omriktlinjens innebörd vill utskottel mera allmänt säga all det knappast är ettför vår rättsordning främmande inslag att de som berörs av en näringsidkaresverksamhet, det må gälla delägare, kreditgivare, leverantörer eller andraaffärsparter eller arbetstagare, enligt överenskommelse eller i övrigt inomramen för rättsordningen vidtar olika åtgärder, även av kontrollerande slag, isyfte att motverka illojala förfaranden som kan vålla de berörda skada. Att såsker är tvärtom naturligt och innebär inte, såsom motionärerna tycks mena, attstaten lämnar ifrån sig kontrollen över regelefterlevnaden. - Önskemålet idenna del i motion 96 bör lämnas ulan åtgärd av . Över det i motion 95 nämndaförslaget om avdragsrält för fastighelsrepara-tioner i vissa fall såsom enåtgärd av självsanerande slag har bostadsutskottet yttrat sig. Bostadsutskottethar därvid framhållit all den i luotionen väckta frågan omfattas av del uppdragsom bostadskommilién (Dir. 1982:94) har, och bostadsutskottet finner att motioneni denna del inte bör tillstyrkas av . - delarbostadsutskottets uppfattning. Med hänvisning lill del anfördatillstyrker utskottet all godkänner den angivna riktlinjen.Utskottet avstyrker bifall lill motionerna 96 och 95 i här behandlade delar. Andra styrmedel än straff I valet mellan straffrättsliga och andra samhälleliga kontroll- ochsank-lionsmetoder bör de senare ha företräde. Vid denna riktlinje erinrarjustitieministern om att man, när noririer av olika slag utformas, inte alllidbehöver knyta straffbestämmelser lill dessa. Del finns åtskilliga rättsligametoder all styra beteenden som inte förutsätter straffrättsliga ingripanden.Justitieministern nämner i sammanhanget som rent ekonomiska styrmedelskadestånd, vitesföreläggande, regler om betalningsansvar och olikaavgiftssystem. Genom bestämmelser om exeiupelvis eget kapital,likvidationsplikt och garantibelopp kan man söka trygga attbetalningsskyldigheter också fullgörs. Med regler om tillståndsplikl ochauktorisation kan man, fortsätter justitieministern, såväl generellt som i JuU1984/85:28 17 enskilda fall trygga att vissa villkor för en verksamhetupprätthålls. Näringsförbud, återkallande av fillstånd och ingripanden i enverksamhets förvaltning genom tvångsförelägganden eller på annat sätt kananvändas som reaktion mot olika former av missköisamhei. Enligt justitieministern bör det straffrättsliga systemetså långt det är möjligt reserveras för grövre, starkt klandervärda förfaranden, I anslutning till att justitieministern betonar betydelsenav rättsäkerhetsfrågorna även i samband med lagsfiftning som inte ärstraffrättslig framhåller han att rättssäkerhelskraven växlar beroende påvilken typ av lagreglering som är aktuell. Bestämmelser om skadestånd ellerbetalningsansvar bygger exempelvis på en generell bedömning av hur risker börfördelas mellan olika berörda parter i samband med att en skada uppkommit. Imotsats lill vad som gäller i samband med straffansvar är det därför enligtjustitieministern en , naturlig metod att en presumlion ställs upp för någonviss parts ansvar. - Som ett annat exempel nämner justitieministern att det isamband med tillståndssystem normalt är naturligt att den som sökertillståndet har bevisbördan för att olika förutsättningar för tilståndet äruppfyllda. I moiion 96 anförs att denna riktlinje inte kan godtas.Den innebär enligt motonärernas mening att rättstillämpningen kommer alt liggai händerna på administrativa myndigheter i stället för på domstolar. Dettaanser mofionärerna vara en försämring av den enskildes rättssäkerhet. I sammariktning verkar det förhållandet att den enskilde normalt kommer att befinnasig i ett underläge mot vederbörande myndighet. har ifrågasatt om ett så abstraktuttalande, som den aktuella riktlinjen innebär, är lämpligt somriktningsangivelse för statsmakternas kommande beslut. Enligtnäringsulskottets mening bör inte generellt uttala sig för en sådanutpräglat normativ riktlinje som den om andra styrmedel än straff; i ställetborde riktlinjen bytas ut mot anvisningar om att det i varje konkret fall nogabör övervägas om ett allernafivt handlingsmönster av angivet slag är lämpligt. har framhållit att del på det civilrätlsligaområdet är vanligt att domstolarna har att tillämpa andra sanktionsmedel änstraff, t. ex. skadestånd, vitesföreläggande eller åläggande av personligtbetalningsansvar. har erinrat om sina uttalanden i olikasammanhang om alt sådana sanktioner kan ge en drabbad part ett bättre skydd änen straffsank-fion och därför i vissa fall kan vara att föredra (se t. ex. LU1977/78:10). Med hänvisning fill bl. a. det anförda har lagutskottetansett all krifiken i motion 96 mot den föreslagna riktlinjen har föga relevanspå det civilrättsliga området. Enligt lagutskottels mening bör den aktuellariktlinjen kunna läggas till grund för lagstiftning på detta område, ochlagutskottet har således inte kunnat ställa sig bakom yrkandet i motion 96 idenna del (en minoritet [m] inom lagutskottet har redovisat en avvikandemening). vill för sin deltill all börja med erinra om att det länge har varit en allmän grundsats inomkriminalpolitiken att del straffrättsliga 2 1984/85. JuU1984/85:28 18 systemet bör begränsas lill förfaranden eller gärningarsom är klart straffvärda; gärningar av typiskt sett mer bagatellartad karaktäreller som eljest framstår som mindre klandervärda har man strävat efter atthålla utanför straffrätten. Ett av skälen härtill har varit att rättsväsendetsresurser bör koncentreras till den grövre kriminaliteten. Detta skäl har numerafått ökad aktualitet på grund av det alltmer ansträngda statsfinansiella läget.- Vad utskottet nu anfört har självfallet giltighet också när det gäller attbemästra den ekonomiska kriminaliteten. En begränsning av användningen av det straffrättsligasystemet i enlighet med vad utskottet nu anfört framstår som särskiltändamålsenlig vid sådana förhållanden då det på ett område finns möjlighet attanvända andra styrmedel eller andra sanktionsmedel än straff. Som framgår avbeskrivningen i det föregående finns en rad olika slag av andra styrmedel änstraff att tillgå i svensk lagsfiftning. Såsom lagutskottet anfört kan andrasanktionsmedel än straff i vissa fall ge ett bättre skydd än enstraffsanktion. Justifieutskot-tet är emellertid angelägel att framhålla att enstraffrältslig sanktion i vissa lägen kan vara det enda verkningsfulla medletmot ett visst oönskal förfarande. I detta hänseende delar justitieutskottetnäringsulskollels uppfattning att man i varje konkret fall noga måste övervägaom andra styrmedel än straff utgör ett lämpligt instrument i sammanhanget. Som framgår av vad utskottet anfört står denbegränsning av användningen av det straffrättsliga systemet som förevaranderiktlinje innebär i överensstämmelse med de kriminalpolitiska strävandena attkoncentrera rättsväsendets resurser till sådana förfaranden eller gärningar somär klart straffvärda. En följd av delta är givetvis att tillämpningen av reglerom andra sanktions- eller styrmedel än straff i vissa fall kan komma all ske avandra myndigheter än domstolar. Vid utformningen av dessa regler och vidfillåmpningen av dem är det självfallet att, såsom justilieministern uttalar,kraven på rättssäkerhet måste ställas högt. I anslutning härfill bör framhållasatt när styrmedlet förutsätter en allmän .lämplighetsbedömning regleringen givetvismåste utformas med noggrant angivna krav som inte lämnar rum för fritt skön.Den kritik mot ordningen som framförs i motion 96 kan utskottet inte ställa sigbakom. För övrigt kan tilläggas att en förvaltningsmyndighets beslut påområdet i regel kan överklagas till domstol.