bet · G801KU35 · 1984-12-31 00:00:00 — En tidsram skrivsregelmässigt in i direktiven. En renodling avkommittéformerna har ägt rum. För delegationer, beredningar, rådgivande grupperoch andra former av uppdrag, som saknar utredande innehåll skall ej denformella kommittéformen användas. Nya former avutredningar prövas. Som exempel kan nämnas de två kommissionerna, mot ekonomiskbrottslighet och mot alkohol och narkotika. Dessa har arbetat med heltidsanställdaledamöter och ordförande och kunnat utföra sina uppgifter under enförhållandevis mycket begränsad tidsperiod. har regeringen utfärdatkommittédirektiv (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning. 1direktiven anges att förslagen från kommittéerna inte får öka de offentligautgifterna eller minska statsinkomsterna. I detta sammanhang uttalas följande. Kommittéernaskall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningarskall finansieras. Detta skall ske genom att kommittéerna anger konkretaförslag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inomutredningens område eller närliggande områden. Förslagen skall således kunnagenomföras med oförändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oavsettom förslagen'avser staten, kommunerna eller socialförsäkringssektorn. Kostnadsberäkningarnaskall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olikaintressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen ochenskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skallbelysas. Kommittéernaskall särskilt se till att inga nya förslag läggs fram som innebär att utgifterkoppas till något slag av index. Kommittéerna bör även belysa de framtidaeffekterna av redan existerande indexreglerade anslag inom utredningsområdet. Vidare framhålls att varjemöjlighet att effektivisera den offentliga sektorn bör tillvaratas. Dettainnebär enligt direktiven följande. Alla kommittéer skall analyseramöjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar och rationaliseringar inom sitt utredningsområde. Kommittéernabör särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheteroch leda till minskad sektorisering i samhället. Kommittéernabör också främja pågående arbete som syftar till att skapa gynnsammaförutsättningar för en utveckling av myndigheternas service till medborgarnainom olika delområden. Detta gäller bl. a. regelförenklingar och åtgärder föratt undanröja onödig byråkrati i samhället. Kommittéerna bör även beakta detarbete som påbörjats inom med att göra myndigheternas reglerfärre, klarare och enklare. I detta arbete ingår bl. a. åtgärder för att fåtill stånd en bättre åtskillnad mellan bindande och icke bindande regler, Kommittéernabör i sina förslag generellt ta till vara möjligheterna till delegering avbeslutanderätt och annan decentralisering av den statliga förvaltningen.Decentraliseringsarbetet bör ses bl. a. som ett led -i strävandena att görastatsförvaltningen mer effektiv och serviceinriktad. Vilka resultat har de ovan refereraderiktlinjerna haft i praktiken? Vissa faktauppgifter lämnas i en promemoria (DsSB 1984:1) om det svenska utredningsväsendet utarbetad av en arbetsgrupp inomstatsrådsberedningen. Följande tabell visar antaletkommittéer som redovisas i kommittéberättelserna 1972-1984 jämte förändringarunder tiden till nästa uppgiftsinsamling. Antal Antal Netto- Övriga förändringar avslu- nytill- föränd-tade komna ring Antal Orsak kommit- kommittéer teer Kommitté- Antal kommit- Förändringar fram till nästauppgiftslämnande berättel- teer vid upp- angivelse det i slutet 1972 19731974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 292 270297 303 279 272 275 289 329 324 269 257 207 180 93 61 9795 82 135 80 5582' 57 - 22 -t- 27 -I- 6 - 7 -I- 3 + 14-I- 40 . -I- 27-I- .6 - 7 + 3 - 14-I- 40 * Kommittéer med utländsk anknytning redovisas fr. o. m.1976 ej i kommittéberättelsen. Det i inledningen till de olikadepartementsavsnitten angivna antalet avslutade kommittéer har i vissa fallmåst korrigeras m.h.t. kommittéernas förekomst i närmast följandekommittéberättelse. Förändringstalen ovan avser summa samtligadepartements kommittéer, varför de ofta förekommande flyttningarna avkommittéer mellan olika departement (särskilt i samband med ändraddepartementsindelning) ej framgår. Siffrorna ovan avser endast antaletavslutade och nytillkomna kommittéer. Flyttningarna mellan olika departementpåverkar därutöver det enskilda departementets förändringstal men saknarintresse för kommittéväsendet som helhet. KU1984/85:35 280 I promemorian redovisas de totalakostnaderna för samtliga statsdepartements kommittéer 1972/73-1982/83 perbudgetår enligt följande. Tabellen är kompletterad med kostnaderna /84. Budgetår Totalakostnader för samtliga statsdepartements kommittéer perbudgetär (i milj. Löpande priser Fasta priser (1972/) 1980/81 ' 86 730,9 76 480,9 88 746,6 94 558,1 90 557,5 109 903,6 116 603,2 105 847,9 88 114,166 086,2 60 445,2 Tabellerna kommenteras i promemorian på följande sätt Kostnaderna för utredningsväsendet var i fasta priser istort oförändrade fram t. o. m. /77för att sedan markant öka . Ökningen förklaras i allt väsentligtav den omfattande utredningsverksamhet inom energi- och miljöområdet somkulminerade dessa år. Efter att ha nått en absolut topp under budgetåret1979/80 har kostnaderna i fasta priser sjunkit med . Antalet arbetande kommittéer beskriveren likartad utveckling. Efter en rekordnotering på 329 kommittéer harantalet sjunkit till drygt 200 kommittéer vid ingången av . Minskningen såväl vad gäller kostnaderna som antaletverksamma kommittéer är till stor del ett resultat av regeringens strävan attbegränsa antalet kommittéer och att påskynda utredningsarbetet. Förslag om publicering av utredningsbetänkanden ochrapporter från kommittéer har lagts fram av en arbetsgrupp inomregeringskansliet i rapporten (Ds FK 1984:1) Översyn av SOU- och Ds-serierna.Arbetsgruppen förordar att de båda serierna slås samman till en gemensamserie. I denna serie skulle även ingå de skrifter som tas fram inomregeringskansliet och kommittéväsendet och som publiceras i särskildarapportserier. Som skäl för sitt förslag anför arbetsgruppen att det kriteriumsom gäller för publicering av kommittébetänkanden i - dvs. attbetänkandet är av "större allmänt intresse" - är oprecist. Fåkommittéledamöter torde efter en längre tids arbete med en fråga vara villigaatt karakterisera frågan som varande av mindre allmänt intresse, anförs irapporten. Det kan även enligt arbetsgruppen inträffa att betänkandenav betydligt allmänintresse kan komma att publiceras i Ds-serien till följd avtidsnöd och besparingsiver. Vidare gör uppdelningen i flera serier det svårareför allmänheten att få överblick över vilka betänkanden ochandra rapporter som ges ut. Inom utskottet har fråga väckts om utredningarnassammansättning, avvägningen mellan enmans- och flermansutredningar och i vadmån det finns belägg för att regeringen i ökad utsträckning använder sig avinomde-partementala arbetsgrupper i stället för att tillkalla en offentligutredning. Den undersökning av representation i utredningar som ingår i bok under1970-talet har därför fullföljts och omfattar de utredningar som tillsattesunder . Undersökningen omfattar kommittéer som redovisas i kommittéberättelsen. Den tidigare av undersökta perioden har delats in ifem kortare perioder med utgångspunkt i regeringens sammansättning ochvariationer i regeringens parlamentariska underlag. Den första perioden 1970 då den socialdemokratiskaregeringen hade egen majoritet i båda kamrarna. Perioderna II och III motsvarar två helatreårsperioder från ett val till nästa, dvs. från valet till valet 1973resp. från valet till valet . Under dessa perioder saknade densocialdemokratiska regeringen egen majoritet men kunde under period II uppnå majoritet med stöd avvänsterpartiet kommunisterna. Under period III hade de två politiska blockenlika många mandat. Den fjärde perioden omfattar de två åren mellan valet ,som förde de tre icke-socialistiska partierna till makten, och upplösningen avden första Fälldinregeringen . Period V, slutligen, omfattar åretmed den folkpartistiska minoritetsregeringen, . Den följande tidsperioden sträcker sig fram till den 1februari 1985. Period VI omfattarden andra Fälldinregeringen och täcker alltså 18 månader.Period VII är den tredje Fälldinregeringen 1982 -dvs. Den åttonde perioden omfattar regeringen oktober1982-februari 1985, alltså totalt 27 månader. En utgångspunkt för undersökningen är naturligen attbelysa hur många nya enmans- och flermansutredningar som tillsattes underperioden. Antal nya enmans- och flermansutredningar V 1978 -1979 gör följande analys: Sammanlagt tillsattes nära ettusenutredningar . Majoriteten av dem, , hade mer än enledamot. Enmansutredningarna blev dock allt vanligare under den fjärde ochfemte perioden. KU1984/85:35 282 Under de tre första periodernassocialdemokratiska regeringar varierade antalet nya utredningar mellan74 och 88. Antalet utredningar ökade under den första Fälldinregeringen till106 och under folkpartiregeringen ytterligare till 132. Men det är värt attlägga märke till att antalet flermansutredningar under helaundersökningsperiodens hållit sig på samma nivå, ca 60 . Helaökningen kan läggas på enmansutredningarna som mer än fördubblades frånperioderna 1 och II tillperiod V. Som redovisats i det föregående harantalet utredningar totalt sett minskat . Dennaneddragning har VI-VIII främst drabbat flermansutredningarnasom har gått ner från cä 60 till ca 25 under period VIII. Men ävenantalet enmansutredningar minskar kraftigt från ca 45 till ca 22 underperiod VIII. Frågan om i vilken utsträckning riksdagsledamötermedverkar i utredningsarbetet belyses av nedanstående tabell. Riksdagsrepresentationen i nya utredningar (iprocent av tillsatta utredningar) I 1968 -1970 V 1978 -1979 VI VII 1979 1981 -1981 -1982 Enmansutredningar: Utredaren riksdagsledamot Flermansutredningar: Hälften eller fler av ledamöterna är riks dagsledamöter Mindre än hälften av ledamöterna är riksdagsledamöter Totalt minst en av ledamöterna är riks dagsledamot . 71,, 53, Antal flermansutred ningar 112 138 191 116 65 622 57 32 57 146 Samtliga utredningar: Utredaren eller minst en ledamot trän 42,30, Samtliga utred ningar 163 223 264 212 132 994 124 93 107 324 kommenterarutvecklingen I-V enligt följande: KU1984/85:35 283 Det ökande deltagandet mellanperiod 11 och 111 kan nästan helt hänföras till flermansutredningar, därriksdagsrepresentationen ökat från till . Den ligger sedan stilla pådenna nivå () IV och V. Det allmänt minskade deltagandet under de två sista periodernaberor främst på effekterna av det ökande antalet enmansutredningar där riksdagsrepresentationenfortsätter att vara låg. VI och VII minskarriksdagsrepresentationen i flermansutredningarna men ökar markant under densista perioden. Riksdagsrepresentationen i enmansutredningar ligger ungefär påsamma nivå VI tillVIII. I tabellen är flermansutredningarna vidare uppdelade i tvågrupper. I den första gruppen utgörs utredningen till eller mer avriksdagsledamöter medan andelen riksdagsledamöter i den andra gruppen är mindreän hälften. Följande analys till tabellen i denna del lämnar . Tabellen ger vid handen att dengrupp där riksdagsledamöterna är i majoritet ökar nästan kontinuerligt. Underperiod V domineras nära hälften av flermansutredningarna av parlamentarikerjämfört av flermansutredningarna under period I. Utredningar medminoritetsrepresentation för ökade också under de första treperioderna. Därefter har denna grupp minskat. Slutsatsen blir att det finns två kontrasterande tendenseri undersökningen. Den första utgörs av den mycket klara ökningen avparlamentariskt deltagande från period II till III, den fortsatt höga deltagandenivån underperioderna IVoch V vad gällerflermansutredningar och det ökande inslaget av parlamentariker jämfört medövriga ledamöter i flermansutredningarna. Det är svårt att finna någon annanförklaring till detta än regeringens behov av samråd med under deosäkrare parlamentariska förhållanden som präglade "lotteririksdagens",den första trepartiregeringens och folkpartiregeringens tid. Den andra tendensen är det allmänt minskade deltagandetunder perioderna IV och V. Dethar visat sig vara en bieffekt av det ökande antalet enmansutredningar. minskaderiksdagsrepresentationen i båda grupperna. , period VIII, ökardäremot representationen till något över den nivå som uppnåddes under period V.Utredningar med minoritetsrepresentation för visade ungefär sammautveckling - en nedgång VI och VII följd av en uppgång under period VIII. I undersökningen belyses även frågan hur partiernarepresenterats i parlamentariska flermansutredningar. KU 1984/85:35 Partirepresentationen i nytillsatta parlamentariskaflermansutredningar (procent av samtliga flermansutre< ningar medminst en riksdagsledamot) s -h något av c, fp eller m, men inte s -1- c -H fp -1- m s -1- c -1- fp -t- m Endast c, fp eller m Isbergkommenterar sin tabell på följande sätt: Tabellen, som redovisar flermansutredningar, visarsamma generella mönster: endast i undantagsfall lämnas regeringspartiet ellerregeringspartierna utanför en utredning med parlamentariskt deltagande.Socialdemokraterna satt i regeringsställning (perioderna I-IIl)i samtliga utom en handfull parlamentariska utredningar. En eller flera av koalitionspartiernahade under period IV en representant i varje utredning. 1 av demvar alla tre partierna representerade. Folkpartiregeringen avstod i störreutsträckning än någon av de övriga regeringarna från utredningsrepresentationmen hade ändå en plats i av de parlamentariska utredningarna. Tabellenvisar också mycket tydligt att oppositionspartiernas representation iutredningarna har ökat. Under period I var regeringspartiet, socialdemokraterna,ensamt i av utredningarna med parlamentariskt inslag. De följande tvåperioderna minskar denna andel till . Både under period IV ochV hände det endast en gång per period, att regeringspartierna ensamma varrepresenterade i en utredning. I alla andra utredningar hade socialdemokraterna(och i några fall kommunisterna) minst en representant.Socialdemokraterna har således varit representerade i lika många utredningar ioppositionsställning som då de var i regeringsställning. När den socialdemokratiskaregeringen under period II började att allt KU1984/85:35 285 oftare erbjuda oppositionspartierna att sitta med iparlamentariska utredningar drog samtliga oppositionspartier fördel av dennautveckling. Mest slående är kan.ske förändringar när det gäller vänsterpartietkommunisterna som inte varit representerade i någon utredning(1956:83). Deras representation ökade från ingen under period I till under period IIi parlamentariskaflermansutredningar. Detta speglar klart vpk:s ökade roll i parlamentariskasammanhang, men det bör noteras att vpk aldrig, varken under period II eller senare, deltagit i enutredning utan att de övriga fyra riksdagspartierna också varit med.Undersökningarna av utredningsrepresentationen ger inget stöd för att densocialdemokratiska minoritetsregeringen vände sig till vpk för att få stöd.Men det kan heller inte sägas att den vände sig särskilt till något annat partiunder period II. Samma slutsats kan man inte dra för period III. Det stårklart (genom att jämföra den övre och den undre delen av tabellen) attregeringen föredrog att ta med i utredningarna ett eller två av deicke-socialistiska partierna i stället för alla tre och att de favoriseradepartierna var och , inte . Moderatasamlingspartiets representation i utredningarna sjönk faktiskt från till40 % trots att partiet ökade med 10 mandat () val. Denfolkpartistiska representationen i utredningarna minskade också, menfolkpartiet var ändå mycket bättre representerat i utredningarna änmoderaterna, trots att förlorade nära hälften av sina mandat ivalet och hade färre riksdagsledamöter än . Den ovan återgivna analysen avpartirepresentationen i utredningarna gäller i stort sett även för periodernaVI-VIII. Att märka är dock att representation halveras medancenterpartiets och moderata samlingspartiets representation går ner med 10resp. kommunisternas representation ökar VI och VIII. Vid upprepade tillfällen har kritikriktats mot att fått ett bristfälligt beslutsunderlag genom attlagförslagen inte blivit föremål för lagrådsgranskning eller att förslagen integrundats på utredningsförslag som på sedvanligt sätt remitterats. Utskottet hardärför påbörjat en undersökning av i vilken utsträckning propositioner berettsgenom lagrådsgranskning resp. remissbehandlat utredningsförslag. Undersökningenomfattar riksmötena /80-1983/84 och kommer att fullföljas t.o.m.innevarande . Samtliga propositioner med undantag förbudgetpropositionen, propositionerna 25, 101,125 med förslag omtilläggsbudget, proposition 150 Reviderad finansplan, regeringens skrivelse103, kommittéberättelsen, samt redogörelse för behandlingen av riksdagensskrivelser till regeringen har granskats. I bifogade tabeller redovisasmaterialet. Propositionerna är uppdelade i två kategorier - sådana sominnehåller lagförslag och övriga. Undersökningen omfattar även en redovisningav i vad mån propositionen grundar sig på utredningsförslag presenteradeantingen i eller i Ds-serien som varit föremål för sedvanligtremissförfarande. Av tabellen framgår att mer än hälften av samtligapropositioner med lagförslag grundar sig på utrednings- förslag som remitterats. Att antalet propositioner som remitteratstill lagrådet /80 är lågt kan bero på att skärpta regler förremisser trädde i kraft . Beredningsarbete beträffande remissbehandling avpropositioner Totalt antal avlämnade propar % av antalet avlämnade propar (kol. % av antalet lagpropar (kol. 182 - 7*- 175 205 - 7*- 198 209 - 7*. 177 - 7*. 202 - 7*- 195 totalt % av antalet avlämnade propar (kol. % av antalet lagpropar (kol .2) totalt % av antalet propar utanlagförslag (kol. 1 budgetprop., 3 tllläggspropar, 1 kompletteringsprop., 1 kommlttéberättelse, 1 redogörelse för rcge-r*1ngens behandling avriksdagens skrivelser KU1984/85:35 287 PM om remisser till lagrådet propositioner m.m. För att avge yttrande överlagförslag skall det enligt 8 kap. 18 § regeringsformen (RF) finnas ett lagrådmed domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Om lagrådets sammansättningoch arbetsformer finns bestämmelser i en särskild lag om lagrådet (1979:368).Lagrådet kan bestå av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyntill arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. Normaltskall varje lagrådsavdelning bestå av tre ledamöter. Såväl justitieråd somregeringsråd skall ingå i varje avdelning. Lagrådsremiss beslutas av regeringen. Möjlighet finnsockså för riksdagsutskott att höra lagrådet med stöd av 4 kap. 10 §riksdagsordningen. Vilka lagförslag som i princip bör lagrådsgranskas anges i8 kap. 18 § RF. Yttrande bör inhämtas innan beslutar lag som tillhörnågon av följande kategorier: 1. grundlag omtryckfriheten, 2. lag ombegränsning av rätten att få ta del av allmänna handlingar, 3. annan lag somangår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna, 4. lag om kommunalbeskattning, 5. lag om svensktmedborgarskap och civilrättslig lag, 6. offentligrättsliglag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildaspersonliga eller ekonomiska förhålländen samt 7. lag omrättegången, lag om offentligrättsliga tjänstemäns rättsställning och annan lagsom avses i 11 kap. RF. Det är inte all lagstiftning enligt punkterna 1-7 som bliraktuell för granskning av lagrådet. Grundlagsregeln om när lagrådet bör hörashar försetts med några undantag. För det första är regeln tillämplig bara omden föreslagna lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Arlagen inte av sådan karaktär behöver yttrande alltså inte inhämtas. Vidare kanremiss till lagrådet underlåtas om lagrådets hörande skulle sakna betydelse pågrund av frågans beskaffenhet eller om remissen skulle fördröja lagstiftningsfrågansbehandling så att avsevärt men skulle uppkomma. I de fall regeringen utan attha inhämtat lagrådets yttrande föreslår att stifta lag som tillhörnågon av de ovan uppräknade kategorierna skall regeringen redovisaskälen till att lagrådet inte har hörts. Underlåtenhet att remittera ettlagförslag till lagrådet när så bör ske påverkar inte giltigheten av den lagsom blir resultatet av lagstiftningsarbetet. En domstol eller annat offentligtorgan kan således inte med stöd av sin lagprövningsrätt underlåta att tillämpaen lag enbart av det skälet att förslaget till lagen inte lagrådsgranskats. Nuvarandesystem för lagrådsgranskning tillkom genom lagstiftning som KU1984/85:35 288 har trätt i kraft (prop. 1978/79:195,KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, KU 1979/80:1, rskr. 1979/80:2, SFS 1979:933).Det ersatte då en ordning som hade beslutats och som innebar att det intefanns någon skyldighet att höra lagrådet. hade det emellertid funnitsen sådan skyldighet bl. a. när det gällde civilrättslig och straffrättsliglagstiftning. uttalade i sitt av riksdagengodkända betänkande (KU 1978/79:39), att det nya systemet för lagrådsgranskningkunde karakteriseras som ett mellanting mellan ett obligatoriskt system ochett system med en helt fakultativ granskning. Härigenom kunde enligt utskottethelt undvikas risken för att ett uteblivet hörande av lagrådet över ett förslagtill en lag leder till att lagen i efterhand genom lagprövning åsidosätts irättstillämpningen. Utskottet underströk att det alltid i sista hand ankommerpå att avgöra om lagrådet skall höras över ett lagförslag eller inte.Enligt utskottet borde det nya systemet leda till att lagrådet inom ramen försin kapacitet får granska alla de lagförslag som behöver dess granskning meninga andra. Inriktningen av lagrådsgranskningen regleras också i 8kap. 18 § RF. Lagrådets uppgifter består i att undersöka hur ett lagförslagförhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hurförslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetenskrav. Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är utformat så att det kanantas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vidtillämpningen. När det gäller lagrådsgranskningens inriktning ochomfattning uttalade i sitt nämnda betänkande attförslag till nya regler för granskningen borde prövas mot bakgrund av vissautgångspunkter om vilka i stort sett allmän enighet råder. En väsentlig sådanutgångspunkt är, anförde utskottet, att lagrådets verksamhet upplevs som ettvärdefullt led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen ilagrådet har enligt utskottet setts som en garanti för atträttssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhetiakttas. Som en annan utgångspunkt angavs att granskningen uteslutande bordeägnas åt lagförslagens juridiska sida och sålunda aldrig omfatta deras allmännapolitiska grunder. På omfattningen av lagrådsgranskningen måste enligtutskottet inverka att man inte gärna kan låta lagrådsgranskningen få ta ianspråk flera ledamöter i de högsta domstolarna än ungefär det antal som dåförekom. Lagrådet arbetade den 1januari - på tre avdelningar och ,dvs. - , på fyra avdelningar. lämnades 152 propositioner som innehölllagförslag. Detta innebär en ökning i förhållande till 1983 då det lämnades 127propositioner med lagförslag men också en återgång till antal, 157propositioner. Av lagpropositionerna innehöll 138 propositioner lagförslag inomområdet KU1984/85:35 289 för lagrådets granskning. Av propositioner har 57 innehållit lagförslag somhar blivit föremål för lagrådets granskning, se underbilaga I. Som jämförelsekan nämnas att motsvarande antal var 37, 1981 55, 1982 58 och 198344. då lagrådsgranskningen var fakultativ varieradeantalet lagrådsgranskade förslag mellan 10 och 26. I underbilaga 2 redovisas propositioner i vilka ingårlagförslag som inte har remitterats till lagrådet och där regeringen har lämnatmotivering enligt någon eller några av undantagsreglerna.