bet · G801KU35 · 1984-12-31 00:00:00 — Vidare kan nämnas att civilministern i ettanförande vid en konferens i uppgett att mångaverkschefer till regeringen pekat på svagheter i det nuvarande budgetsystemet.Civilministern ansåg bl. a. att nuvarande kortsiktiga budgetbehandlingförsvårar för regeringen att utnyttja det material om verksamheten som lämnas isamband med budgetarbetet. 8.2 Kort beskrivning av budgetprocessen Budgetarbetet är en kontinuerligtpågående process som innefattar arbetet med långtidsbudgeten, behandlingen avmyndigheternas anslagsframställningar, riksdagsbehandling, utfärdande avregleringsbrev m.m. Underlaget för regeringens bedömningar lämnas bl. a. avkonjunkturinstitutet och RRV. Krav och önskemål om resurser förs framhuvudsakligen i myndigheternas anslagsframställningar. Anvisningar föranslagsframställningarnas utformning lämnas i budgethandboken, som utarbetatsav en arbetsgrupp där personal från (dåvarande) budgetdepartementet och RRVingått, och i årliga anvisningar från regeringen. I de årliga anvisningarnaanges de aktuella ekonomiska och politiska förutsättningarna för budgetarbetet.De innehåller regler för anslagsberäkningen (t. ex. huvudförslag, pris-ochlöneomräkningar och långtidsbedömningar) samt regler för vissa särskildaredovisningar. Enskilda myndigheter kan dessutom få särskilda anvisningar somvanligen innebär krav på fördjupad redovisning. Myndigheternasanslagsframställningar skall lämnas till regeringen före den 1 september.Fackdepartementen sammanställer begärda anslag och granskar bl. a. om de kravsom regeringen ställt i budgetanvisningarna är tillgodosedda. Sammanställningarnaöverlämnas till som summerar anslagskraven. På grund avanslagskraven och preliminära kalkyler över inkomstutvecklingen görs enbedömning av det statsfinansiella läget. Detta material är en utgångspunkt förregeringens allmänna direktiv för det fortsatta budgetarbetet. Utifråndessa direktiv bedömer fackdepartementen myndigheternas för- KU1984/85:35 268 slag till verksamhetsinriktning och anslag för detbudgetår som anslagsframställningen avser. Fackdepartementet avväger deenskilda, myndigheternas resursanspråk mot tillgängligt resursutrymme för heladen samhällssektor som departementet svarar för. Departementet utarbetardärefter ett förslag till budget för sitt verksamhetsområde. Budgetförslagetlämnas till tillsammans med förslag omsärpropositioner, nya utredningar och översyner samt eventuella andra särskildafrågor. Parallellt med fackdepartementen granskar attregeringens krav på anslagsframställningen har följts samt bedömermyndigheternas anslagskrav. Förslagen från fackdepartementen ställs samman inomfinansdepartementet och vägs samman med bl. a. de bedömningar avkonjunkturläget som regeringen gör. svar påfackdepartementens förslag lämnas . Det fortsatta budgetarbetet, som pågår fram till slutet avnovember, består huvudsakligen av diskussioner mellan fackdepartementen ochfinansdepartementet. I samband därmed görs ofta ytterligare analyser, varvidkompletterande material kan infordras från myndigheterna. Eventuelltåterstående olösta frågor behandlas därefter av regeringen. RRV lämnar en prognos överstatsinkomsterna för löpande och nästkommande budgetår. I mitten av decemberföreligger den preliminära national budgeten, som utarbetas inomfinansdepartementet på grundval av underlag från bl. Enligt budgethandboken låses det s. k. tabellverket, dvs. anslagsnivåernai budgetpropositionen, . De oUka bilagornatill budgetpropositionen föreligger då också i en preliminär version.Verkscheferna brukar beredas tillfälle att (under hand) ge synpunkter på deavsnitt som gäller den egna myndigheten. avslutas den informations- ochförhandlingsverksamhet kring budgetpropositionen som har pågåttdepartementsvis mellan och personalorganisationerna. 8.3 Förändringar i budgetarbetet Å. har vid utfrågningen inför utskottetuppgett följande angående de förändringar som ägt rum ibudgetarbetet. Det viktigaste som skett är inte de formella förändringarsom ägt rum utan att den ekonomiska verkUgheten nu är en helt annan. Tidigarevar ofta förhållandevist passivt och beredde frågor när deaktualiserades av fackdepartementen. intar i stället fackdepartementenofta denna passiva roll medan är mycket mer KU1984/85:35 ' 269 akdvt för att kunna komma in i frågorna på ett tidigtstadium. bereder således frågor med fackdepartementen påett mycket tidigare stadium och ger sig in i en sakberedning i ett tidigtskede. Härigenom försöker styra in budgetarbetet ochbehandlingen av frågor i spår som är ekonomiskt framkomliga enligtfinansdepartementets åsikt. Förändringar i budgetarbetet har i huvudsak skett påföljande fem punkter. a) Finansdepartementethar försökt finna former för att bryta det ensidiga planerandet för nyautgifter genom att delta i beredningsarbetet på ett tidigare stadium än vad somnormalt skedde . Det tidigare tankesättet i fackdepartementen, attderas uppgift är att lägga fram nya reformförslag, har gradvis ersatts av enmedvetenhet om att det är nödvändigt för att få fram resurser till nya insatseratt man också förändrar gamla system. b) Gamlautgiftsprogram och utgiftssystem omprövas löpande i regeringsarbetet, bl. a.genom särskilda projekt som drivs mellan och andradepartement. c) Regeringensegen stabsorganisation, framför allt statskontoret och RRV, används på ett mersystematiskt sätt. d) Inga nya utgiftssystem som innebär automatik viakoppling till priser och löner byggs upp. e) I budgetarbetet används numera ett system med s. k.huvudförslag vid beräkning av myndighetsanslag, dvs. att det ställs ett krav på effektivitet och produktivitetsförändring i myndigheterna. Huvudsyftet är inte att försöka få en produktivitetsförändring hos den enskilda myndigheten utan att samman taget i statsförvaltningen försöka skapa resurser som kan användas för nya insatser på områden där det bedöms att reformer behövs. De nya principerna förbudgetarbetet har medfört att hela processen tidigarelagts. Riktlinjerna förbudgetarbetet dras nu upp mycket tidigare genom regeringsbeslut. Vid senastebudgetarbetet slogs t. ex. fast att alla nya utgiftsprogram i princip fårfinansieras genom neddragningar av andra, vilket har fått grundläggandekonsekvenser för arbetet i . Härigenom läggs budgetprocesseni en helt annan utsträckning över i fackdepartementen , som själva fåransvaret för att ta fram de resurser som behövs för nya insatser.Förändringarna har också inneburit att mycket av detaljarbetet av ifackdepartementet och inte behöver belasta . Budgetprocessenhar genom de beskrivna förändringarna blivit mer långsiktig. Den ärtidigarelagd och arbetet kan koncentreras på långsiktiga frågor. Dit hör bl. a.frågor om nya utredningsarbeten, direktiv till utredningar, nya arbetsgrupper,översyn av löpande utgiftsprogram och analys aV budgeten i ettflerårsperspektiv. En av de väsentligaste bristerna i systemet är attbudgetuppföljningen inte är tillräckligt långtgående. har isamarbete med RRV KU1984/85:35 270 och statskontoret analyserat detta och diskuteratmöjligheterna att få fram dels årsredovisningar från myndigheterna, delsverksamhetsberättelser som är annorlunda utformade och mer konkret inriktade påverksamhetens utfall i siffror, produktivitet och reformernas innehåll. Inomfinansdepartementet arbetar man mycket med att få mer systematiska analyseroch uppföljningar. Det gäller både i ettårsperspektivet och i ett långsiktigtperspektiv. En svårighet är emellertid att mönstret inte stämmer tidsmässigt.Man hinner inte föra in den årliga analysen i det budgetarbete som kommer åretdärpå. Försök att finna ändrade former görs därför. I det tidigare nämnda Malmötalet uppgav civilministern att erfarenheterna inom gör att man överväger attytterligare stärka långsiktigheten i budgetarbetet så att riksdag, regeringoch myndigheter kan arbeta i ett treårsperspektiv. Ett sådant förslag övervägsinom verksledningskommittén. Däremot är det nödvändigt att liksom tidigarebehandla de stora transfereringsposterna med korta tidsperspektiv. Självfalletskall också besluta om den samlade budgeten. Treårigaplaneringsperioder för myndigheternas förvaltningsanslag ger fördelar både förmyndigheterna och för regeringen. Syftet är att minska inslagen av kameralsiffergranskning till förmån för ställningstaganden om mer precisaverksamhetsmål, bättre framförhållning och ökat utrymme för uppföljning avbudget och verksamhet. Treåriga budgetperspektiv kan dessutom öppna föröverföringar av budgetöverskott mellan åren och hindra överdrivenmedelsanvändning i slutet av budgetåret. Treåriga planeringsperioder får dock enligt civilministerninte innebära att kursändringar blir helt omöjliga. Majoritetsskiften ochuppkomsten av nya problem måste snabbt kunna slå igenom även i fortsättningen. Angående verksledningskommitténs arbete när det gäller dens. k. budgetdialogen mellan regering och myndigheter har utredningens ordförandeSven uppgett bl. a. följande. Både inom och myndigheterna finns ettmissnöje med den nuvarande ordningen. Myndigheterna anser att de, trots deförenklingar som medgivits, måste lägga ner ett mycket stort arbete på attförbereda anslagsframställningarna. Både ledningen och personalen i myndighetenblir sedan ofta besvikna över att regeringens reaktioner är så oartikulerade -på några få rader tar regeringen ställning till en hel rad synpunkter ochförslag. kommer att lägga fram ett förslag som syftartill att minska det arbete som läggs ner samt eventuellt även ge bättreresultat av myndigheternas förslag resp. en bättre behandling i kanslihuset. Som nämnts i avsnitt 8.2 utfärdar regeringen årliga anvisningarför anslagsfratnstäUningarna. Enligt dessa skall myndigheterna bl. a. i sinaanslagsframställningar redovisa ett s. k. huvudförslag. I anvisningarna angesäven vissa allmänna riktlinjer för budgetarbetet. Även av dessa anvisningarframgår att budgetarbetet fått en ändrad inriktning. Ianvisningarna för /86 lämnas en redogörelse för myndig- KU1984/85:35 271 heternas efterlevnad av budgethandboken och åriigaanvisningar på grundval av en undersökning utförd av RRV i samråd medfinansdepartementet. RRV konstaterar att de nya anvisningarna i stort harfungerat väl. Bland de positiva effekterna märks att det totala omfångetminskat och att den ekonomiska totalöversikten har förbättrats och att långtidsbedömningarnafått avsevärt ökat utrymme. RRV konstaterar emellertid att efterlevnaden vadgäller redovisningen av huvudförslaget har försämrats påtagligt och att fleramyndigheter helt har underlåtit att redovisa ett huvudförslag enligtregeringens anvisningar. Endast ett fåtal av de undersökta myndigheterna harutnyttjat möjligheten att lämna förslag till fördelning av huvudförslaget överen än ett budgetår. Beträffande huvudförslaget för /86 angavs ide årliga anvisningarna bl. a. att myndigheterna borde redovisa etthuvudförslag som omfattar än ett budgetår. De myndighetersom valde en sådan skulle presentera ett förslag som innebaren reell minskning av resurserna med . För demyndigheter som inte fördelade huvudförslaget skulle somhuvudförslag gälla en redovisning av verksamheten vid en reell minskning avanslaget med för /85. Oavsett om myndigheterna lämnade det ettåriga eller detfleråriga huvudförslaget, skulle de redovisa vilka åtgärder som var nödvändigaför att klara minskningen i resurstilldelningen enligt huvudförslaget på kortoch lång sikt samt de konsekvenser i övrigt för verksamheten som kan uppkomma. De myndigheter som valde att fördela huvudförslaget överen än skulle härutöver redovisa den procentuellafördelningen mellan budgetåren och när i tiden konsekvenserna av en tillämpningav huvudförslaget uppstår. 1 anvisningarna för /87 har regeringenangett att samtliga myndigheter skall redovisa ett huvudförslag som omfattartre budgetår (1986/87-1988/89). Förslaget skall innebära en real minskning avförvaltningsresurserna över perioden. betonas betydelsen avatt myndigheterna redovisar konsekvenserna av en sådan resursminskning på ettsådant sätt att statsmakterna kan göra prioriteringar. Av direktiven framgårockså att myndigheterna skall granska transfereringssystemen för att belysamöjligheterna att bryta automatikkopplingar, genomföra omprövningar ellereffektivisera systemen. Granskningen skall även syfta till att effektiviseraadministrationen eller förbättra den statliga kassahållningen. KU 1984/85:35 9.1 Vissa statistiska uppgifter Ofylld stapel = totala antalet anställda, inkl.kommittéanställda, i departementen Streckad stapel = antal kommittéanställda Antal anställda i dep. (utom UD) Minskningen till år1983 beror delvis på inrättandet av UD:s handelsavdelning. Antalet stats.sekreterare, politiskt sakkunniga ochsakkunniga riksdagsledamöter före och efter regeringsskiftet1982 samt "Avser UD och H "Avser E och B KU 1984/85:35 9.2 Pågående översyn av personalbehovet Inom pågår förnärvarande förhandlingar med de fackliga organisationerna för att försöka åstadkommaen ny kategori personal inom , tills vidare benämnd"sakkunniga". Tanken är att bygga ut det nuvarande systemet medrättssakkunniga till att omfatta också andra kategorier. Fördelen härmed skullevara att det blev möjligt att från statliga myndigheter och andra organ inomsamhällsförvaltningen samt också från näringslivet rekrytera personer tillregeringskansliet för arbete . a. härigenom skall ökadgenomströmning i åstadkommas. Avsikten är att få till ståndett kontinuerligt utbyte av kunskaper mellan myndigheterna ochregeringskansliet. I detta syfte skall dessutom åtgärder vidtas som är direktinriktade på att skapa bättre förutsättningar för personalatt arbeta i statliga myndigheter. Detta skall ske på två sätt, dels genom s.k. cirkulationstjänstgöring, dels genom en tidsbegränsning av förordnandenaför anställda i , i första hand chefstjänstemännen.Cirkulationstjänstgöringen innebär att de anställda under en del av sin tid iregeringskansliet också arbetar ute i en myndighet för att på så sätt skaffasig erfarenhet av arbetsledning. Formerna för en tidsbegränsning avförordnanden är föremål för förhandlingar med de fackliga organisationerna. 25 000 24 000 1977 1978 1979 1960 1981 1982 1983 1984 harpågått ett fortlöpande arbete med att minska antalet regeringsärenden, delsgenom delegering, dels genom ändrade KU1984/85:35 274 Bland de utredningar som arbetat med dessafrågor kan nämnas decentraliseringsutredning, författningsutredningenoch den tillsatta departementsutredningen. har man inomstatsrådsberedningen haft till uppgift att kontinuerligt bevakadelegerings-aspekterna i anslutning till den löpande granskningen avdepartementens förslag till propositioner, författningar, utredningsdirektivm.m. Dessa uppgifter har ålegat en sakkunnig inom statsrådsberedningen. Dennehar även gått igenom departementens regeringsärenden och lagt fram förslag tilldet fortsatta delegeringsarbetet i i ett betänkande (Ds SB1983:1). I detta föreslogs vissa mindre organisatoriska åtgärder tillsammansmed en del allmänna rekommendationer om hur det följande arbetet bör läggasupp. Desutom presenteras i tolv särskilda avsnitt, ett för varje departement,sammanlagt ca 125 förslag om att flytta ärenden från regeringen tillunderlydande myndigheter. Förslagen motsvarar mellan 3 000 och 4 000 ärendenper år räknat. Den sakkunnige har även avgett betänkandet (Ds SB 1984:3) Detfortsatta delegeringsarbetet i . Traflktillstånd och lokala trafikföreskrifter. Dettabetänkande gäller delegering av vissa ärendetyper inomkommunikationsdepartementets område. Verksamheten med särskild inriktning på att främjadecentralisering i statsförvaltningen har förekommit också på andra håll under1970-talet och . föreslog ihuvudbetänkandet (SOU 1978:52) Lägg besluten närmare människorna bl. a. ensamordnad bevakning av decentraliseringsfrågorna i . Deriktlinjer som föreslogs i betänkandet underställdes i proposition1978/79:11 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. 1 nämndaproposition anmälde regeringen för också ett stort antal konkretaförenklingsåtgärder med inslag av decentralisering. Under åren 1980-1982arbetade en särskild decentraliseringsdelegation i . Denna varinordnad i budgetdepartementet och skulle svara för samordning mm. av frågor omlokalisering och decentralisering av statlig verksamhet. tillsattesav chefen för en arbetsgrupp för decentralisering avbesvärsärenden som prövas av regeringen. I betänkandet (Ds Ju 1982:14) Färrebesvärsärenden hos regeringen föreslogs riktlinjer för en begränsning avantalet klagomål som får föras upp till regeringen. Promemorian låg till grundför proposition 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden.Propositionens riktlinjer godtogs med vissa tillägg vid riksdagsbehandlingen(KU 1983/84:23). Frågan om regeringens befattning med besvär i ärenden ompersonalfrågor utreds genom utredningen (C 1984:05) Förenklingav reglerna om överprövning av beslut i personalfrågor (Dir. 1984:33). I den nämnda promemorian Ds SB 1983:1 görs en analys avärendestatistiken. I promemorian anförs bl. a. följande. Som ett samlat resultat av alla flyttningar av ärendenfrån regeringen som ägt rum har antaletregeringsärenden KU1984/85:35 275 minskat med ca 10 000. Denna siffra är emellertid ennettosiffra som i sig rymmer både minskningar och ökningar. Exempelvis harantalet förstain-stansärenden hos regeringen minskats från 33 1964 tillomkring 17 1982. har antalet besvärsärenden under den nämndatidsperioden ökat från 2 100 till något över 7 800. Även siffran 16 000 förminskningen av antalet förstainstansärenden är en nettosiffra i den meningenatt det har försvunnit ca 25 000 sådana ärenden mensamtidigt kommit till ca 10 000 nya ärenden. Inom har på tjänstemannanivå utarbetatsvissa riktlinjer för hur det fortsatta arbetet med delegering av ärenden hosregeringen bör läggas upp. Dessa kan sammanfattas i följande punkter. Departementen skallgöra en systematisk översyn av möjligheterna att överklaga ärenden därregeringen är högsta instans. Inventeringen bör redovisas tillstatsrådsberedningen . k. förstainstansärendena skall varje departement, i den mån de inte redangjort det, göra en systematisk översyn. Departementen bör därför göra enliknande inventering som beträffande besvärsärendena. Kartläggningen bör visavilka ärenden som en översyn bör avse och i möjlig mån i vilket sammanhangöversynen är avsedd att genomföras (i samband med pågåendelagstiftningsprojekt, i form av särskilda projekt osv.). Inventeringen börredovisas till statsrådsberedningen . Delegeringsfrågornabör i så stor utsträckning som möjligt tas upp i direktiven till kommittéer ochsärskilda utredare. Det bör vidare undersökas av departementen vilka av deutredningar som redan nu pågår som kan ha anledning att komma in på sådanafrågor. Det börövervägas i varje ärendegrupp av inte obetydligt omfång att göra ensammanställning av regeringens praxis i en prejudikatsamling. En sådansammanställning anses värdefull bl. a. i delegeringssammanhang. I syfte attskapa förutsättningar för delegering kan regeringen använda sådana åtgärder somregeringen normalt utnyttjar för att styra verksamheten hos sina underlydandemyndigheter, nämligen föreskrifter och anslagsvillkor. Redovisning till avresultatet av översynsarbetet i fråga om besvärsärenden har begärts av (KU 1983/84:23 s. 6). Denna redovisning föreslås också omfattadelegeringsarbetet i övrigt. Redovisningen föreslås ske antingen i särpropositioner isamband med att en reform föreslås på något område eller som ett alternativeller komplement till detta i en årsvis gjord översikt över delegeringsarbeteti departementet. En sådan redogörelse kan tas in som ett särskilt avsnitt ivarje departements bilaga till budgetpropositionen. Ytterligare en möjlighetsom anges är en redovisning i t. ex. bilaga 2 i budgetpropositionen Gemensammafrågor. KU1984/85:35 276 Statsrådsberedningens uppgifter idet fortsatta delegeringsarbetet föreslås bli i korthet främst följande. I den måndepartementen önskar det, ger statsrådsberedningen råd i delegeringsfrågor. Statsrådsberedningenbevakar delegeringsfrågorna i den löpande granskningen av delningar avkommittédirektiv, propositioner, förordningar etc. Statsrådsberedningentar upp delegeringsfrågorna i de kurser för kommittépersonal,propositionsskrivare, ärendehandläggare m. fl. som anordnas avregeringskansliets förvaltningskontor. Statsrådsberedningenger riktlinjer för sammanställningen av departementens statistik överregeringsärendena och gör - förutom statistiken över de egna ärendena - entotalstatistik för hela , vilken lämnas tillkonstitutionsutskottet. Statsrådsberedningenbevakar, samordnar och understödjer även i övrigt vid behov departementensfortsatta delegeringsarbete. Särskilda enheter förinformationsfrågor finns på samtliga departement. Dessa lämnar upplysningar omolika regeringsärenden, bl. a. genom pressmeddelanden. Regelbunden information om propositioner m. m. lämnasvidare i den för och regeringen gemensamma tidningen . ersatte fr.o.m. dentidigare av utgivna tidningen . Av nedanstående uppställning framgår antalet press- ochinformationssekreterare i de olika departementen före resp. efterregeringsskiftet samt . KU1984/85:35 277 PM angående beredningen av regeringsförslag I samband med dels det årligagranskningsarbetet, dels motioner har frågor om beredningen av regeringensförslag aktualiserats. Med anledning härav har inom utskottets kansligranskning av beredningsarbetet i fråga om regeringsförslag påbörjats. Den nuföreliggande promemorian är en del av denna undersökning. I det följande behandlas först frågor rörandeutredningsväsendet, därefter redovisas vissa uppgifter om remissförfarandet. Utredningsväsendet spelar encentral roll i det svenska samhället. Praktiskt taget alla viktiga förslagtill förändringar som föreläggs föregås av diskussioner ochöverväganden inom en utredning. Utredningsväsendet har varit föremål fördebatt och reformer . harviktiga förändringar i olika hänseenden vidtagits. Dessa har bl. a. syftat tillatt effektivisera arbetet inom utredningarna och få ned kostnaderna förutredningsväsendet. begärde (FiU 1978/79:82) attkommittéerna skulle redovisa kostnadsberäkningar av sina förslag. Samma årändrades kommittéförordningen (SFS 1978:85 och 1978:911) i enlighet medriksdagens beslut. Regeringen utfärdade tilläggsdirektiv till alla dåsittande utredningar. Dessa innehöll föreskrifter om att kommittéerna"noga skulle överväga hur eventuella kostnadskrävande förslag skullefinansieras genom omprövning eller omfördelning av befintliga resurser inom detområde kommitténs förslag avsåg". skärptes direktiven ytterligare. Dekommittéer som inte kunde uppfylla direktiv skulle anmäla detta tillansvarigt statsråd. Regeringen beslutade om eventuella undantag. Internt inom utfärdades också riktlinjeri syfte att begränsa omfattningen och kostnaderna för utredningsarbetet. Är 1980 vidtogs ytterligare åtgärder för att åstadkommabesparingar i direktiv (dir. 1980:20) till samtliga kommittéer och särskildautredare angående finansiering av reformer samt i av budgetdepartementetangivna riktlinjer (cirkulär nr 9 1980/81). Enligt dessa skulle bl. a. färrenya utredningar tillsättas och enmansutredningar skulle alltid övervägas. Dessabesparingsåtgärder fullföljdes 1982 genom nya riktlinjer som den socialdemokratiskaregeringen presenterade och som redovisas i 1983 årsbudgetproposition (prop. 1983/84:100 bil. Dessa riktlinjer innebär bl. En ny kommitté skall tillsättas endast om det föreligger ettverkligt KU1984/85:35 278 Kommittéer skall inte användas för attskjuta upp eller helt undvika besvärliga politiska beslut. Nya kommittéer skall intetillsättas för rutinbetonade utredningar av , tekniska eller organisatoriska frågor, vilka kan utföras av berörda departementoch myndigheter, i vissa fall med biträde av statskontoret ochriksrevisionsverket. Utredningsväsendetskall i princip inte utnyttjas för uppgifter av permanent karaktär. Sådanauppgifter infogas i stället i ansvariga myndigheters och departements arbete. Nya utredningarfår endast i undantagsfall arbeta .