bet · G801JuU15 · 1984-12-31 00:00:00 — Härtill kommer att standardklausulen i mångafall gör det svårt att bedöma om ett fel eller en försummelse av en myndighetkan föranleda skadeståndsskyldighet för det allmänna och att det därför kaninnebära en ekonomisk risk för den enskilde att driva ett skadeståndsanspråkmot det allmänna. I sädana fall då rättsläget är oklart och ett mål drives avprejudikatsskäl synes skadestånd inte kunna komma ifråga. När det gäller möjligheterna att ordnaersättningsfrågorna med stöd av rättshjälpslagen anför förbundet; Enligt förbundets uppfattning ger inte reglerna omrättshjälp den grad av rättsskydd som bör krävas. Den enskildes kostnader föratt få sin rätt gentemot en myndighet kan ju variera inom vida gränser beroendepå om det blir nödvändigt att föra saken inför förvaltningsdomstol och beroendepå berättigad till rättshjälp eller ej. Förbundet anser således att de skäl som anförts moten principiell rätt till ersättning för rättegångskostnader i förevarande fallinte är bärkraftiga. Rättssäkerhetssynpunkter däremot talar med styrka för ensådan rätt. Förbundet förordar därför att frågan utredes. Härvid synes det blinödvändigt att ta ställning till flera besvärliga frågor när det gäller attavgränsa ersättningsrätten. Hit hör problemet om på vilket stadium i en tvisträtten till ersättning skall kunna inträda. Troligen bör ersättningsrättföreligga först sedan tvisten genom överklagande blivit föremål för prövning idomstol. Vidare lär det finnas behov av regler som motverkar ett kostnadskrävandeanlitande av juridiskt biträde i fall då sådant inte kan anses påkallat.Inskränkningar i ersättningsrätten synes också påkallade i fall då den enskildegenom att underlåta någon honom åliggande skyldighet eller på annat sätt vållatkostnader som inte kan anses berättigade. tillkallade chefen för budgetdepartementeten kommitté (B 1982:03) med uppdrag att göra en grundläggande översyn avtaxeringsförfarandet och skatteprocessen (Dir. 1982: 24). Kommittén kallar sigskatte-förenklingskommittén. Bland de frågor som tas upp i den del avdirektiven som gäller skatteprocessen bör nämnas skatteprocessens inriktningoch JuU1984/85:15 42 omfattning och den därmed sammanhängande frågan om parternasroller i skatteprocessen, domstolarnas ofTicialprövning ochutredningsskyldighet. Kommittén är enligt direktiven oförhindrad att ta uppandra frågor. Enligt vad utskottet har inhämtat kommer kommittén att behandlafrågan om kostnadsersättning. Utredningsarbetet bedrivs etappvis. Det arbetesom gäller skatteprocessen har inte påbörjats. I detta betänkande behandlarutskottet sju förvaltningsprocessuella frågor som har aktualiseratsmotionsvägen. Sammanfattningsvis gäller motionerna följande frågor; Avvisandeav överflödig utredning motion 1983/84; 307 (c) Åberopandeav gmnder - mofion 1983/84: 307 (c) Muntligaförhandlingar - motion 1983/84: 307 (c) Parternas rätt att få del av föredragningspromemorior -motion 1983/ 84:307 (c) Utsändning av protokoll från muntliga förhandlingar -motion 1983/ 84: 1505 (fp) Omröstningi länsrätt - motion 1983/84:602 (m) Ersättning för rättegångskostnader i skattemål och andraförvaltningsprocessuella mål mellan enskild och staten - motionerna 1983/84:393(m), 1983/84; 1504 (m), 1983/84; 1526 (c), 1983/84:2186 (m), 1984/85:1534 (fp),1984/85: 2755 (m). Flertalet motioner har remissbehandlats. Yttranden harinkommit från justitiekanslem (JK), (), kammarrätten iGöteborg, kammarrätten i , länsrätten i , länsrätten iÖstergötlands län, och . RSV:syttrande avser bara skatteprocessen. Några av motionsförslagen gäller sådanahandläggningsfrågor som f. n. regleras i förvaltningsprocesslagen (1971:291).Den lagen innehåller förfaranderegler för rättskipningen i de allmännaförvaltningsdomstolarna, försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna. Deallmänna förvaltningsdomstolarna är regeringsrätten, kammarrätterna, länsrätternaoch mellankommunala skatterätten. De gmndläggande bestämmelserna om dessadomstolar finns i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Entredje central lag på förvaltningsrättens område är förvaltningslagen(1971:290). Den behandlar främst förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna.Inom pågår arbete med förslag till ny förvaltningslag.Avsikten är att det skall föreläggas . Det bygger påett förslag från förvaltningsrättsutredhingen (FRU) i slutbetänkandet (SOU1983:73) Ny förvaltningslag. JuU1984/85:15 43 I det följande behandlar utskottetde olika frågorna under sju olika avsnitt. Några av frågorna har samband medförvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet. Utskottet behandlar först detämnet. För förvaltningsprocessen gälleratt det är domstolarna som ytterst har ansvaret för utredningen av målen. Dennaprincip om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar har slagits fast i 8§förvaltningsprocesslagen. I den paragrafen föreskrivs nämligen att domstolarnaskall se till att målen blir så utredda som deras beskaffenhet kräver. Det sägsvidare att rätten vid behov anvisar hur utredningen skall kompletteras. Iparagrafen finns också en bestämmelse om att överflödig utredning får avvisas. I vilken utsträckning domstolarna aktivt medverkar iutredningsarbetet växlar från mål till mål. Om domstolen griper in eller inteberor bl. a. på vilket slags mål det är fråga om och på om det finns juridisktbiträde i målet. () uttalade sig i ett ärende omutredningsskyldighet i taxeringsmål för en utveckling där domstolarna i alltstörre utsträckning i det särskilda fallet ser fill att den enskilde blir medvetenom att han måste prestera ytterligare utredning för att vinna målet (JO 1984/85s. Några remissinstanser har lämnat vissa mera allmännasynpunkter på frågan om domstolarnas utredningsansvar. Således kan här nämnasatt länsrätten i är krifisk mot den nuvarande regleringen.Länsrätten förespråkar en ordning där ett större ansvar för målens utredningläggs på parterna och länsrätten anser att frågan om domstolarnasutredningsansvar bör utredas. RSV menar att föreskriften om domstolarnasutredningsansvar inte bör tolkas så att domstolen skall utreda målet tills denär övertygad om att den kan fatta ett beslut som är garanterat materielltriktigt. Domstolens funktion bör i stället vara att vägleda, och bestämmelsenfår inte tolkas så att det skulle ankomma på domstolen att alltid ta till varaparternas intressen. Länsrätten i uppger att det bara är iundantagsfall som länsrätten anser sig kunna eller böra gripa in för attkomplettera en bristfäl-hg utredning eller för att göra en enskild partuppmärksam på hur han bör föra sin talan. Att länsrätten sällan griper in iutredningen beror främst på två saker. Den första är att taxeringsintendentennormaU yttrar sig mycket omsorgsfullt och att den skattskyldige således genomatt läsa vad taxeringsintendenten har anfört får all den ledning han behöverför att bedöma bl. a. vilken utredning han behöver förebringa. Den andraanledningen är att processen i taxeringsmål är uppbyggd som en kontradiktorisk processoch att därför domstolen i princip skall förhålla sig neutral och undvika alltsom kan uppfattas som ett gynnande eller missgynnande av en av parterna. Utskottet vill här endast peka på att det uppenbarligenfinns olika uppfattningar om hur långt domstolarnas utredningsansvar börsträcka sig och kanske också om hur långt det sträcker sig . JuU 1984/85:15 44 Avvisandeav överfiödig utredning Motionen m. m. Motionsyrkandet om avvisande av överflödigutredning går ut på att det i förvaltningsprocesslagen skall föras in en regelom att domstolarna skall avvisa överflödig utredning. Enligt den nuvaranderegleringen/o/-domstolarna avvisa överflödig utredning. Deflesta remissinstanserna är negativa till motionsförslaget. En är positiv. Verket anser att en sådan regel som motionären föreslår sannoliktsku|le medverka till att sådana parter och ombud som ägnar sig åt processuellsabotageverksamhet blev tvungna att bättra sig. Andra remissinstanser pekar påatt det kan vara svårt att avgöra vilken utredning som är överflödig och attdet skulle innebära extra arbete om domstolarna skulle vara tvungna att gåigenom målet för att ta ställning lill det. Målens avgörande skulle alltsåfördröjas och effektiviteten bli lidande. Dessa argument anförs av flertalet avde domstolar som yttrat sig. Ett annat argument - som förs fram avdomareförbundet är att en sådan regel som motionären efterlyser säkert skulleformalisera förfarandet och göra det svårare för den enskilde att själv förasin talan. JK pekar bl. a. på att det är viktigt att domstolarna vinnlägger sigbåde om att deras anseende för objektivitet och opartiskhet inte sätts i frågaoch om alt den enskilde partens förtroende för domstolen upprätthålls. Av dessaskäl kan det enligt JK i vissa situationer vara motiverat att rätten inteavvisar utredning som i och för sig synes sakna direkt betydelse i målet. Utskottetgör följande bedömning. Föratt processen skall kunna drivas effektivt och rationellt är det givetvisangeläget att målen inte tillförs ovidkommande material. Domstolarna måstedärför ha möjlighet att i vissa fall kunna avvisa överflödig utredning. Sådanamöjligheter finns också. Ettsyslem av det slag som motionären vill ha är, som framgår av remissyttrandena,förenat med påtagliga nackdelar. Det förefaller tungrott och svårhanterligt,bl. a. därigenom att domstolarna måste gå igenom målen särskilt för att taställning till om material måste avvisas. Detta innebär risk för att detslutliga avgörandet av målen fördröjs utan att någon egentlig fördel uppnås,åtminstone inte i de allra flesta målen. Utskottet vill också peka på att enordning med obligatoriskt avvisande av överflödig utredning skulle göra detsvårare för enskilda parter att föra sin talan utan juridiskt biträde. Utskottetsslutsats är således att förslaget inte bör genomföras och utskottet avstyrkerbifall till moiion 307 i nu behandlad del. JuU1984/85:15 45 Åberopande av grunder Motionen m. m. Mofionsyrkandet om åberopande avgrunder går ut på att det skall införas en regel om att domstolarna får byggasina avgöranden endast på omständigheter som part har åberopat. Vad som gällernu är att domstolarna får grunda sina avgöranden på allt som kommer fram imålet. En sådan regel som motionären efterlyser för förvaltningsprocessens delfinns i (RB) beträffande dispositiva tvistemål (tvistemål därförlikning är fillåten). För sådana mål gäller att domstolens avgörande intefår grundas på omständighet som part inte har åberopat. I förvaltningsprocesslagen finns regler som innebär attparterna i princip får kännedom om allt som har tillförts målet. Remissinstanserna är negativa. Det är bara några få somtar upp frågan närmare. De pekar bl. a. på domstolarnas utredningsskyldighet.Kammarrätterna pekar också på att en sådan ordning som motionären vill haförsvårar för enskilda att själva föra sin talan. Utskottet gör följande bedömning. Frågan om domstolarna skall grunda sina avgöranden på allaomständigheter som kommer fram i målen eller bara på dem som partema åberoparhar samband med domstolarnas utredningsskyldighet. Att ha en regel som åläggerdomstolarna det yttersta ansvaret för att målen blir utredda och att samtidigtha en regel som säger att parterna är skyldiga att åberopa de omständighetersom de anser skall läggas fill grund är knappast möjligt. Det bör påpekas att en regel om åberopande skulle försvåraför den enskilde att föra sin talan själv. Utskottet anser således att det intefinns skäl att införa en sådan regel som motionären vill ha med generellgilfighet. En annan sak är att det inte är otänkbart att det för vissa målgmpperkan finnas anledning att betrakta frågan på ett annat sätt. Här bör nämnas attskatteförenklingskommittén (B 1982:03) bl. a. har i uppgift att se överskatteprocessen och därvid kan komma att bedöma frågan för den processens del. Utskottets slutsats är att det nu behandlade förslaget imotion 307 inte bör föranleda någon åtgärd av . Muntlig förhandling Motionen m.m. Förvaltningsprocessen är i principskriftlig. I handläggningen får ingå muntlig förhandling när det kan antas varatill fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. Dessutom gällerför kammarrätterna, försäkringsrätterna, länsrätterna och mellankommunalaskatterätten att muntlig förhandling skall hållas om enskild som för talan imålet begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskildaskäl talar mot det, 5 1984/85. JuU 1984/85:15 46 Motionären vill öka det muntliga inslaget iförvaltningsprocessen. Motionsyrkandet går nämligen ut på att det -beträffande andra förvaltningsdomstolar än regeringsrätten - skall införas enregel av innebörd alt part inte får vägras muntlig förhandling annat än närdomstolen anser det uppenbarligen obehövligt eller när annars skäl talar fördet. Motionärernaanser att en sådan regel skulle främja målens koncentration. Motionären anförockså att artikel 6 i den europeiska konventionen angåendeskydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna innebäratt parterna har en ovillkorlig rätt till muntlig förhandling i mål om civilarättigheter eller skyldigheter. Iartikeln sägs bl. a. att envar när det gäller att pröva hans civila rättighetereller skyldigheter skall vara berättigad till opartisk och otTentlig rättegång. Förtillämpningen av artikeln torde det inte vara avgörande om en viss fråga enligtnationell rätt anses beröra civila rättigheter eller skyldigheter. Att en vissfråga enligt svensk rätt handläggs i förvaltningsprocessuell väg är alltså inteavgörande för om artikel 6 i konventionen är tillämplig. Den europeiskakommissionen för de mänskliga rättigheterna har godtagit en rent skriftligprocedur i mål som gällt civila rättigheter eller skyldigheter när parternaskaraktär eller levnadssätt inte har haft omedelbar betydelse för utgången avmålet (SOU 1974:88 s. 62 ff och 52). Här bör tilläggas att praxis i fråga omkonventionen är under utveckling och att innebörden av konventionen i nudiskuterade avseenden torde komma att prövas ytterligare. ()har uttalat att framställningar om muntlig förhandling bör behandlasgeneröst. I sammanhanget framförde han inte någon erinran mot dennuvarande lagregleringen i sak (JO 1981/82 s. 298). Remissinstanserna äröverlag negativa till motionsyrkandet. dem åberopar det nämndaJO-uttalandet. Kammarrätteni anser att det inte finns några sakliga skäl för att låta denenskilde ha ett helt avgörande inflytande på frågan om handläggningsform, ochlänsrätten i menar att den enskildes inställning till frågan ommuntlighet redan har fått ett för stort genomslag. Inom ramen för begränsaderesurser är det, anför länsrätten, viktigare att muntlig förhandling hålls närdet är sakligt motiverat än att sådana blir obligatoriska då part begär det. Debåda kammarrätterna pekar också på risken för att handläggningstiderna skulleföriängas generellt sett. Utskottetgör följande bedömning. Dennuvarande avvägningen mellan skriftlig och muntlig handläggningsform innebäratt det ges ett relativt stort utrymme för muntliga förhandlingar. Utskottet,som har fått uppfattningen att domstolarna normalt ser generöst på parternasbegäran om muntliga förhandlingar, anser inte att det har JuU 1984/85:15 47 kommitfram något som talar för att parterna genom ändringar i lagsfiftningen bör gesökat inflytande på valet av handläggningsform. Utskottet avstyrker såledesbifall till det nu behandlade förslaget i motion 307. Rättatt ta del av föredragningspromemorior Motionsförslaget om rätt att ta del avföredragningspromemorior går ut på att det i förvaltningsprocesslagen skallinföras en regel om att part skall ha rätt att få ett exemplar avföredragningspromemorian före målets avgörande och få tillfälle att yttra sigöver den. Det skall kunna ske mot att parten avstår från munflig förhandling. om att parterna skall ha rätt att få del av eventuelltförekommande föredragningspromemoria finns inte. Utskottets remiss omfattadeinte denna fråga, men många remissinstanser har ändå behandlat den. De äröverlag negativa till förslaget. Dedomstolar som har yttrat sig pekar på att föredragningspromemorior aldrig ellerså gott som aldrig upprättas i dessa domstolar och några remissinstanser menaratt förslaget bygger på en missuppfattning av vad som gäller f. n. Ett annatargument anförs av JK. Han menar att det inte kan vara förenligt meddomstolarnas utredningsskyldighet att låta parterna välja mellan om munflig förhandlingskall hållas eller om de skall få del av en föredragningspromemoria. Utskottetanser att remissinstanserna anfört starkt vägande skäl mot sådan ordning sommotionären förespråkar och utskottet avstyrker bifall fill motion 307 i dennadel. Motionen om utsändning av protokoll går ut på attdet i förvaltningsprocesslagen skall föras in en regel om att inte bara beslututan också protokoll skall tillställas parterna. Denna mofion har interemissbehandlats. Enligtförvaltningsprocesslagen skall protokoll föras vid bl. a. muntlig förhandling(17 §). Någon bestämmelse om att parterna skall tillställas protokoll frånförhandling i förvaltningsdomstol finns inte. Det finns inte heller någon sådanbestämmelse när det gäller de allmänna domstolarna. Protokollvid förvaltningsdomstol är enligt tryckfrihetsförordningen (1949; 105) allmännahandlingar. Var och en har i princip rätt att ta del av dem och har även rättatt mot fastställd avgift få en kopia eller avskrift (2 kap. 1 och 13 §§). Iexpeditionskungörelsen (1964:618) föreskrivs att domstol skall tillställa partsom begär det protokoll senast inom från begäran (17 och 19§§). Beslutgenom vilket domstolen avgör målet skall tillställas part genom handling somfullständigt återger bl. a. beslutet. Av beslutet skall framgå vilka skäl somhar bestämt utgången (30 och 31 §§ förvaltningsprocesslagen). Syftetmed motionsförslaget är att parterna skall kunna kontrollera att domstolen rätthar uppfattat och återgivit vad de har anfört. Av domstolarnas beslut framgårvilka skäl som har bestämt utgången. JuU1984/85:15 48 Härigenom ges parterna möjlighet att fåreda på hur domstolarna uppfattat vad de anfört i de avseenden som varitavgörande för domstolarnas ställningstagande. Härtill kommer att parterna påbegäran alltid kan få del av protokollen. Utskottet anser därför att det intefinns något skäl att ha en sådan regel som motionären efterlyser och utskottetavstyrker bifall till motion 1505. Omröstning i länsrätt Motionen m.m. I motion 602 efterlyses ettklariäggande av vad som gäller vid lika röstetal i länsrätt. När nämndemän deltar i länsrätt består rätten vanligen aven lagfaren domare och tre nämndemän. Några särskilda omröstningsregler finnsinte för länsrätterna eller över huvud taget för de allmänna förvaltningdomstolarna.I stället hänvisas i 26 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar tillbestämmelserna om omröstning i hovrätt i 16 och 29 kap. RB. Omröstningsreglernai dessa två kapitel skiljer sig åt bl. a. när det gäller vilken mening som vidlika röstetal skall bestämma utgången i målet. Reglerna i 16 kap. avsertvistemål. Vid lika röstetal i tvistemål är huvudregeln att ordföranden har utslagsröst(3 §). I 29 kap. behandlas omröstningen i brottmål. Vid lika röstetal ibrottmål är huvudregeln att den lindrigaste meningen skall gälla (3 §). Den nuvarande ordningen innebär alltså att utgången vidlika röstetal i länsrätt kan vara beroende av om domstolen tillämpartvistemålsreglerna, som ger ordföranden utslagsröst, eller brottmålsreglerna,som innebär att den lindrigare meningen segrar. Beslutet att beträffande omröstningen i bl. a. länsrätthänvisa till RB föregicks av ingående överväganden. Enighet rådde om attordföranden i princip borde ha utslagsröst (som enligt tvistemålsreglerna i RB)men att den lindrigaste meningen skulle bestämma utgången (som enligt brottmålsreglernai RB) i vissa fall. Som exempel på när lindrigaste meningen skall gälla nämndesfrågor om böter och utdömande av vite och disciplinmål. Lagrådet ansåg att deti lagen uttryckligen borde anges i vilka fall de olika reglerna skulletillämpas. Departementschefen delade inte denna uppfattning men uttalade ocksåatt han inte ville utesluta att erfarenheterna från tillämpningen kunde kommaatt motivera en översyn i syfte att åstadkomma en mera preciserad reglering(prop. 1971; 14 s. 69 ff, s. 103 f, s. 109, prop. 1971:30 s. 110, s. 673 f, s.700). I FRU;s uppdrag ingick att utreda om det går att göra enprecisering av när de olika omröstningsreglerna skall tillämpas. FRU hann dockinte behandla den frågan (SOU 1983:73 s. 31). De flesta remissinstanserna anser att lagtexten börpreciseras. Endast JK avstyrker bifall till motionen. Mångaremissinstanser pekar på att frågan har fått en större JuU1984/85:15 49 Fram till den lätnämligen länsrätterna ofta fyra nämndemän ingå i rätten. Sannolikheten för likaröstetal var alltså mindre än . Flera remissinstanser uppger att det råderolika uppfattning bland domarna om vilka omröstningsregler som bör gällasärskilt i mål om skattetillägg. Vid länsrätten i har alladomare enats om att, med anledning av att det råder oklarhet i frågan, låta denmening som är lindrigast för den enskilde fälla utslaget i avvaktan på ettklargörande av lagstiftaren eller regeringsrätten. Så tillämpar ocksålänsrätten i lagstiftningen men anser inte att det ärsjälvklart att det bör vara så. Utskottet gör följande bedömning. Det har av remissbehandlingen framgått att det irättstillämpningen råder oklarhet om vilken mening som bör bestämma utgången ivissa mål i länsrätt. Att det råder oklarhet i frågan vållar givetvis problemför domstolar och parter och det är uppenbarligen önskvärt att sakenklarläggs, t. ex genom en lagändring. Utskottet anser därför att reglerna omomröstning i förvaltningsdomstolarna bör ses över. En sådan översyn bör snarastkomma till stånd. Det får ankomma på regeringen att bestämma hur dettaöversynsarbete skall bedrivas. Vad utskottet nu med anledning av motion 602 har anfört omen översyn av reglerna om omröstning i förvaltningsdomstolarna bör riksdagensom sin mening ge regeringen till känna. Ersättning för rättegångskostnader Motionerna I motionerna 1504, 2186, 1534 och2755 förespråkas möjlighet för enskilda som vinner skattemål att få ersättningför sina rättegångskostnader. Motionerna 393 och 1526 går också ut på attenskilda som vinner en rättegång mot staten skall få vissa kostnader ersatta.Yrkandena i dessa motioner gäller dock inte bara skattemål utanförvaltningsprocessen generellt. Gällande rätt m. m. Det finns ingen regel som ger densom vinner en förvaltningsprocess mot staten rätt att få ersättning för sinakostnader för rättegången. Oavsett utgången i målet kan dock kostnader förpartens egen inställelse och för vittnen och sakkunniga ersättas enligt 15 och26 §§ förvaltningsprocesslagen. Sådana kostnader uppgår i allmänhet inte tillsärskilt stora belopp och de brukar vara av helt underordnad betydelse i måldär juridiskt biträde förekommer. För de mål som de allmänna domstolarna behandlar gäller andraregler. För tvistemål är huvudregeln att den part som föriorar rättegångenskall JuU 1984/85:15 50 ersättamotparten för dennes rättegångskostnader (18 kap. 1 § RB). Den som vinner måletskall alltså i princip inte behöva ha några kostnader för rättegången. Den somfrikänns i ett brottmål där åklagaren för talan kan få ersättning av staten försina kostnader för bl. a. försvarare och bevisning. Det är domstolen sombeslutar om ersättning. En fömtsättning för att staten skall betala kostnadernaär att de varit "skäligen påkallade" för att ta till vara denfrikändes rått (31 kap. 2§ RB). För en frikänd som har offentlig försvarare kani princip aldrig någon kostnad för försvarare uppstå (21 kap. IO§RB). Derättegångskostnader som parterna skall stå för enligt den reglering somutskottet nu har redogjort för kan i vissa fall och i viss utsträckning bliersatta genom den stafliga rättshjälpen. Regler i detta ämne finns främst irättshjålpslagen (1912:429). Det finns olika former av rättshjälp. Den som ärav störst intresse i detta sammanhang är den allmänna rättshjälpen.