bet · G801KU30 · 1984-12-31 00:00:00 — har tidigare under en lång följd av år uttalatsitt ogillande av kollektivanslutningen. Bakom dessa uttalanden har legat ettkrav och en förhoppning om att kollektivanslutningen skulle bringas att upphöragenom en självsanering inom det socialdemokrafiska parfiet. Parfisekreteraren i det socialdemokrafiska partiet harunder beredningen av detta ärende inför utskottet lämnat upplysningar om eninom partiet utförd utredning om kollekfivanslutningen och den senaste partikongressensbeslut i frågan. Därvid har framgått att någon i sak betydelsefull förändring iförhållande till tidigare inte är avsedd. Kollektivanslutningen kommer attfinnas kvar till dess vidtar lagsfiftningsåtgärder. måste därför nu överväga att införa enlagstiftning mot kollekfivanslutning fill polifiskt parti. I de debatter om kollektivanslutningen som förts genomåren har ibland hävdats att en lagstiftning mot kollektivanslutningen skullestå i strid med om föreningsfrihet, varför lagstiftning inte skullekunna ske utan grundlagsändring. Lagrådets granskning av det i motion1983/84:335 intagna lagförslaget har undanröjt alla eventuella tvivel idetta hänseende. Av de fem organisafioner som på utskottets begäran uttalatsig i frågan har tre tagit avstånd från kollektivanslutningen. Två av dessaanser att nu inte annat än en lagstiftning återstår för att bringa frågan lösning. En av organisationerna hänvisar till att problemställningen i denpolifiska debatten angående vilken verkan kollektivanslutningen-har förmedlemmarna tycks något oklar. Denna organisafion vill därför förorda utredningi lämpligt sammanhang. Beträffande den sistnämnda synpunkten har, såvitt det ärbekant för utskottet, frågan om vilken verkan en kollektiv anslutning tillpolitiskt parti har för den enskilde fackföreningsmedlemmen inte varit föremålför rättslig prövning. Det råder därför en viss oklarhet om de förutsättningarsom skall gälla för att domstolarna skall kunna godta att gilfigt medlemskapuppkommer för dem som blivit kollektivanslutna. Lagrådet har berört dennaproblemafik och har kommit fill slutsatsen att man måste utgå ifrån att gilfigtmedlemskap under vissa förutsättningar kan uppkomma till följd av kollekfivanslutning.En lagsfiftning är således enligt utskottets mening välmotiverad av fleraolika skäl. Utskottet förordar således att antar den imofion 1983/84:335 föreslagna lagen med de ändringar däri som lagrådetföreslagit. dels att utskottet under 1 bort hemställa 1. beträffande kollektivanslutningtill politiskt parti att med anledning av motionerna 1983/84:335,1120, 1417 och 2125 samt 1984/85:452 yrkande 7, 1505 yrkande 3, och 1568 antarföljande KU1984/85:30 20 Lag om formerna för anslutning till politiskt parti Härigenom föreskrivs följande. Enskild person får antas som medlem i politisksammanslutning endast om han genom egen ansökan gett till känna att han önskarinträda i sammanslutningen. Antas någon som medlem utan sådan ansökan, saknardet rättsverkan. Denna lag träder i kraft den 1 juli1985. Den berör inte medlemskap som beviljats före ikraftträdandet. Kollektivanslutning till politiskt parti (mom. 1) dels att den del av utskottetsyttrande på s. 16 som börjar med "Lagrådets granskning" och slutarmed "avstyrker motionerna" bort ha följande lydelse: Utskottetgör följande bedömning. Organiserade bindningar mellan fackliga organisationer ocharbetarpartier har, historiskt sett, förekommit i flera europeiska länder.Dessa samband har sitt ursprung i den socialistiska arbetarrörelsens synsättenligt vilket arbetarpartier och fackföreningar är olika uttryck för en ochsamma klassmässiga rörelse. Redan i arbetarrörelsens tidigaste historia har emellertidäven funnits motstånd mot organiserad bindning mellan arbetarpartier ochfackföreningar. Partier organiserar människor med gemensamma polifiskauppfattningar. Fackföreningar organiserar människor med skilda partipolitiskauppfattningar, även om där kan finnas stor majoritet för viss partipolitiskuppfattning och även orn de ger uttryck för samma klassmässiga rörelse somarbetarpartier gör. Den socialistiska arbetarrörelsens framväxt i Sverigevägleddes som på andra håll främst av syn på nödvändigheten av bådearbetarpartier och fackföreningar liksom nödvändigheten av att de samverkar"både i den dagliga kampen och i förverkligandet av proletariatetshistoriska uppgift", ett klasslöst samhälle. När LO bildades stod det socialdemokratiska partietpå klasskampens grund. På denna grund växte det socialdemokratiska partiet ochLO fram som två grenar på samma träd. Däri består det historiska sambandet. Samverkan mellan SAP och LO löstes som enorganisationsfråga genom kollektivanslutningen. Men kollektivanslutningen varredan från början starkt ifrågasatt av socialdemokrater inom såväl parti somLO. En stor minoritet hävdade att en lösning avorganisafionsfrågan genom kollektivanslutning snarare skulle försvåra en harmonisksamverkan mellan partiet och fackföreningsrörelsen. Detta framträder äntydligare . KU1984/85:30 21 Tjänstemannarörelsen har en annanbakgrund och utveckling än LO. Men särskilt TCO markerar i principprogram såvälsin partipolitiska obundenhet som sin rätt att framföra uppfattningar och kraväven i alla samhällspolitiska frågor. Det är naturligt attfackföreningsrörelsen hävdar detta. De lönean-ställda är inte beroende bara avutvecklingen i arbetslivet utan i lika hög grad av hela samhällsutvecklingen.Kapitalets direkta intresseorganisationer och borgerliga partier har självklartandra utgångspunkter, vilket ofta kommer till uttryck i krav på begränsning avfackliga och sociala rättigheter m. m. Inte bara LO utan även TCO har fidvisattackerats hårt för att de hävdar sin rätt att uttrycka uppfattningar isamhällspolitiska frågor. Situationen är en annan än då LO bildades. Det finnsflera arbetarpartier. Vid sidan av LO har också utvecklats en starktjänstemannarörelse. Den historiska situation som bildat bakgrund till densvenska formen med kollektivanslutning finns alltså inte längre. Emellerfid är behovet av samverkan mellanfackföreningsrörelsen och arbetarrörelsens partier lika angeläget somtidigare. Men samverkan bör ske mellan självständiga organisationer, därfackföreningarna fritt utformar sina program. Facklig självständighet står intei motsättning till att fackföreningarna genom beslut stöder partier politisktoch ekonomiskt. Utvecklingen har bekräftat synsättet attfackföreningsrörelsen kan samverka med partier utan organiserade bindningar.Den höga organisationsgraden inom LO-området gör att det blandfackföreningsmedlemmarna kommit att finnas betydande minoriteter, som intesympatiserar med det traditionellt dominerande . Normalt är det iSverige dessutom så, att det för den enskilde löntagaren i praktiken endastfinns ett enda alternativ för facklig organisering inom ett yrkesområde. Då kanman inte hålla fast vid ett system som innebär att människor, i och med att deorganiserar sig på arbetsmarknaden, potentiellt också ansluter sig till ettpolitiskt parti. Alla dessa omständigheter talar klart för attfackföreningsrörelsen bör frigöra sig från sådana samband med politiskapartier, som innebär att man ingriper i enskild medlems rätt att personligenbestämma formen för sin politiska organisering. Likaså bör man undvikaförfaranden, vilka innebär att man personligen måste inför andra deklarera sinvilja att inte organisera sig i speciellt parti. Det ligger enligt utskottets mening ett ansvar på detsocialdemokratiska parfiet att så förändra sina former för medlemsorganisering,att den personliga bestämmanderätten i berörda avseenden inte träds förnär. Omdet socialdemokratiska partiet inte tar emot kollektivanslutna medlemmar kaninte heller några fackliga organisationer besluta om kollektiv anslutning. Enförändring av nämnda slag inkräktar som nämnts inte på möjligheterna att genomandra slag av samband eller kollektiva beslut utöva fackligt stöd tillpolitiskt parti och utveckla samarbete. Utskottetfinner att de lagstiftningskrav som väckts i de borgerliga KU1984/85:30 22 motionerna inger mycket starka betänkligheter inte minstfrån principiella utgångspunkter. Lagstiftningskraven har andra syften änomsorgen om medlemsdemokrati och individuella rättigheter. Ett fritt folkligt organisationsliv bildar enutomordentligt viktig del av ett samhälles demokratiska strukturer. Värdet avolika folkliga rörelser sammanhänger infimt med att de kan bevara sinsjälvständighet gentemot staten och bilda centra för fri medborgerlig akfivitetoch ansvarsutövning. Från principiell ståndpunkt bör denna självständighet inteinskränkas genom lagstiftningsåtgärder från statens sida, vilka är riktade motorganisafionernas deltagande i politiska och andra samhälleliga akfiviteter,där dessa aktiviteter i sig själva är legala. Så mycket viktigare torde en sådan principiell hållningvara, som det i två av de aktuella motionerna som rör den enskildes förhållandetill organisationerna redovisas förslag, som innebär vida mer långtgåendeinskränkningar i organisationsfriheten än förbud just mot kollekfivanslutning. Inskränkningar i facklig organisations rätt att görameningsyttringar i polifiska frågor och engagera sig i vikfiga samhällsfrågorär enligt utskottets mening inte godtagbara. Negativ föreningsrätt skulle lättkunna användas för att inskränka aktiviteter syftande till att informera ochorganisera löntagare. Det förefaller uppenbart, att kraven i dessa motionerutgör en förlängning av kraven på förbud mot kollekfivanslutning. Enlagstiftning mot kollektivanslutning skulle bana väg för omfattande inskränkningari organisationernas frihet. Utskottet har sålunda kommit till uppfattningen attkollektivanslutningen . måste avskaffas med andra medel än lagstiftning. I ettsamhälle med någorlunda utvecklade demokratiska fri- och rättigheter finnsockså andra vägar att motverka tvivelaktiga inslag i organisationslivet änlagstiftning. Den fria, kritiska diskussionen och den offentligaopinionsbildningen måste vara det främsta korrigeringsrnedlet motmissförhållanden inom föreningslivets område. Frågan om kollektivanslutning har varit en omstridd frågainom LO ända konsfituerande kongress 1898. Inom både LO och SAPfinns en stark opinion för att reglera förhållandet mellan parti ochfackföreningsrörelse på nytt sätt. Fackföreningsrörelsen måste vara självständig och suveränatt i program lägga fast sina målsättningar och fackhgt-politiska krav på allaområden liksom att besluta om politiskt, ekonomiskt och annat stöd tillparfier. Fackföreningarnas uppgift är att tillvarata medlemmarnasintressen. Denna uppgift fylls bäst av en facklig rörelse, som behåller enorganisatorisk självständighet gentemot politiska partier. Underkastelse underparfipolitis-ka hänsyn hämmar rörelsens aktionsförmåga. Attfackföreningsrörelsen i skilda lägen stöder politiska organisationer är bådenödvändigt och riktigt, men det bör ske på basis av organisatorisksjälvständighet och på fackföreningsfolkets egna villkor. Enligt utskottetsuppfattning är kollektivanslutning fill polifiskt parti i princip inteförsvarbar. KU 1984/85:30 23 har uttalat kritikmot kollekfivanslutningen men avvisat krav om lagstiftning.Vänsterpartiet kommunisterna kvarstår vid denna uppfattning. Utskottetförutsätter att det genom opinionsbildning mot kollekfivanslutningen skallvara möjligt att förmå det parti som fillämpar denna ordning att medverka tillatt kollektivanslutningen avskaffas, så att som partimedlemmar registrerasendast personer som individuellt begär inträde i parfiet. delsatt utskottet under 1 bort hemställa 1. beträffande kollektivanslutning till politisktparti att godkänner vad utskottet uttalat i frågan samt avslårmotionerna 1983/84:335, 1120, 1417 och 2125 samt 1984/85:452 yrkande 7, 1505yrkande 3, och 1568. 3,Den enskilde och organisationerna (mom. 2) (), Berfil Fiskesjö (c), Hans Nyhage(m), i (m), (), ()och () anser dels att den del av utskottets yttrande som på s.17 börjar med "Frågor rörande" och på s. 18 slutar med "iregeringskansliet" bort ha följande lydelse: mening utgör organisationer av olika slag en viktig del av vårtsamhälle, bl. a. som grund för gemensam opinionsbildning och som företrädareför olika gruppers intressen. Emellerfidhar utvecklingen snabbt gått dithän att många organisationer, ofta med stöd avlagstiftning, fått en alltmer framträdande roll. Detta innebär en uppenbar riskför att organisafionernas ställning blir alltmer självständig i förhållandefill de enskilda medlemmarna och att de i stället för att i första hand försökatillvarata varje enskild medlems intressen kan börja uppträda i en roll som kanjämföras med det allmännas. Behovetav en närmare utredning om konsekvenserna för den eriskilde av en sådanutveckling har påtalats , men någon övergripandeutredning har inte kommit till stånd. Den redovisning av olika företeelser ochde förslag som väckts i de mofioner som utskottet behandlar i betänkandetaktualiserar på nytt frågan om utredning. Enligt utskottets mening är det nuangeläget att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning rörande denenskildes ställning i förhållande till organisafioner. Utredningen bör syftatill att ge en belysning av de olika problemställningar som aktuaUserats imotionerna och överväga i vad mån den enskildes ställning i förhållande tillorganisationerna bör ges ett utökat skydd i regeringsformen. En särskilt angelägenuppgift för utredningen är härvid att överväga lämpliga åtgärder för att slåfast den enskildes rättighet att stå utanför en organisation. KU 1984/85:30 24 delsatt utskottet under 2 bort hemställa 2. beträffande den enskildes förhållande tillorganisationer att med anledning av motionerna 1983/84:433, yrkande 1 såvitt nu är i fråga, 580, 1116 och 2030 som sin meningger regeringen till känna vad utskottet anfört om en parlamentarisk utredning. Kollektivanslutningtill politiskt parti (mom. 1) KarinAhrland (fp) anför: Ifolkparfimofionen 1984/85:1505, yrkande 3, har hemställts att en lagstiftningmot kollektivanslutning till politiskt parti skall ske i grundlagsform genomkomplettering av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. En reglering igrundlag är enligt motionen motiverad av hänsyn till frågans betydelse. Jagdelar den i motionen framförda uppfattningen att en reglering i grundlag voreatt föredra. På grund av den särskilda beslutsordning som gäller förgrundlagsändring kan emellerfid en reglering i vanlig lag träda i kraft än en grundlagsändring. Praktiska skäl talar således för attfrågan åtminstone i detta skede löses genom vanlig lagstiftning. Jag hardärför tagit fasta på att partimofionen i och för sig inte ställer sigavvisande fill en reglering i vanlig lag och har biträtt den reservation somavlämnats till förmån för en reglering i enlighet med det av lagrådet granskadelagförslaget. KU1984/85:30 25 Närvarande: f. d. justitierådet , regeringsrådetBjörne, justitierådet Gregow. Sedan riksdagenskonstitutionsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrande över ett i motion1983/84:335 intaget förslag till lag om formerna för anslutning till politisktparti, har utskottet i skrivelse, som inkom till lagrådet ,hemställt att lagrådet granskar lagförslaget. Med anledning av att beslutat attbereda några organisationer tillfälle att yttra sig över ovannämnda motion ochvissa andra motioner inom samma eller närbesläktade ämnesområden, hemställdeutskottets kansli under hand, att lagrådets behandling av det remitteradelagförslaget skulle få anstå till dess att organisationernas yttranden hadeavgivits. Lagrådet har sedermera fått del av inkomna yttranden. Lagförslaget har inför lagrådet föredragits avkammarrättsassessorn . Lagförslagetföranleder följande yttrande av lagrådet: Den föreslagna lagen innehåller tre paragrafer. 1 1 §föreskrivs att medlemskap i politiskt parti får beviljas endast efter personliganmälan av den som önskar inträda. Ansluts någon till politiskt parti på annatsätt än som sägs i 1 §, saknas detta enligt 2 § rättsverkan mot honom. I 3 §anges att med politiskt parti enligt denna lag jämställs underorganisation tillsådant. -Förslaget innehåller härutöver föreskrifter om att lagen träder ikraft viss angiven dag och i anslutning härtill en övergångsbestämmelse om attlagen inte berör sådana medlemskap som beviljats före ikraftträdandet. Det ankommer på lagrådet att granska det remitteradelagförslaget i de avseenden som anges i 8 kap. 18 § tredje stycketregeringsformen. Granskningen skall sålunda avse bl. a. hur förslagetförhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt och om förslaget ärså utformat, att lagen kan antas tillgodose angivna syften. De allmännapolitiska överväganden som ligger fill grund för lagförslaget faller däremotutanför lagrådets granskningsuppgift. En fråga som bör särskilt uppmärksammas är hur detremitterade lagförslaget förhåller sig till regeringsformens bestämmelser omgrundläggande fri- och rättigheter. Vad som främst är av intresse i dettasammanhang är bestämmelserna rörande föreningsfrihet. Enligt 2 kap. 1 § förstastycket 5 KU1984/85:30 26 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmännatillförsäkrad föreningsfrihet, vilken i bestämmelsen anges bestå i frihet attsammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Denna bestämmelseavser den s. k. positiva föreningsfriheten. I 2 § andra meningen i sammakapitel finns bestämmelse om den s. k. negativa föreningsfriheten. Enligt denbestämmelsen'är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång atttillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning föråskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.Vissa av de i 2 kap. regeringsformen upptagna fri- och rättigheterna, bl. a.den positiva föreningsfriheten, får enligt 12 § första stycket begränsas genomlag. För sådan begränsning gäller enligt 12 § andra stycket vissa generellaförutsättningar med avseende bl. a. på ändamålet med begränsningen. Beträffandebegränsning av den positiva föreningsfriheten gäller enligt 14 § andra stycketen särskild förutsättning, som innebär att sådan begränsning får ske endastsåvitt gäller sammanslutningar, vilkas verksamhet är av militär eller liknandenatur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärgeller av visst etniskt ursprung. Den negativa föreningsfriheten får över huvudinte begränsas. Från utlänningars ställning här i riket när det gäller positivoch negativ föreningsfrihet kan i \ förevarande sammanhang bortses (jfr 20 §första stycket 1 och andra stycket Vid bedömande huruvida det aktuellalagförslaget kan tänkas strida mot regeringsformens bestämmelser om fri- ochrättigheter är det den positiva föreningsfriheten som är av omedelbartintresse. Eftersom fråga inte är om något sådant fall som avses i 2 kap. 14 §andra stycket, är det en förutsättning för den föreslagna lagensgrundlagsenlighet att den inte innefattar någon begränsning av den positivaföreningsfriheten sådan denna kommit till uttryck i 2 kap. 1 § första stycket5. Avgörande är alltså hur långt den positiva föreningsfriheten sträcker sigeller, uttryckt på annat sätt, i vad mån föreskrifter, som faktiskt harbetydelse för sammanslutningar och deras verksamhet, inte utgör någonbegränsning i den mening som avses i 2 kap. regeringsformen av den där skyddadeföreningsfriheten. I denna fråga vill lagrådet anföra följande. Bestämmelse om den positiva föreningsfriheten fannsupptagen redan i den ursprungliga lydelsen av 2 kap. regeringsformen. I 2 kap.1 § 5 föreskrevs sålunda att varje medborgare var gentemot det allmännatillförsäkrad föreningsfrihet, vilken angavs bestå i frihet att sammansluta sigmed andra till förening. Bestämmelsen erhöll sin nuvarande lydelse genom lag1976:871 i samband med utvidgning och förstärkning av de medborgerliga fri- ochrättigheterna. Den ändrade lydelsen avsågs dock inte innebära någon ändring isak (se SOU 1975:75, Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 194 och prop.1975/76:209 s. 112 och 144). Bestämmelsen skyddar bl. a. sammanslutande somsker med politiska syften. Såsom framhållits i förarbetena till den nuvarandelydelse av bestämmelsen måste friheten att sammansluta sig med andra ansesinnefatta även en frihet att verka gemensamt inom ramen för KU1984/85:30 27 sammanslutningen (SOU 1975:75 s. 194 och prop. 1975/76:209s. Av grundläggande betydelse är vidare att skyddet förföreningsfriheten, liksom för bl. a. övriga opinionsfriheter, gäller endastgentemot "det allmänna". Det innebär att föreskrifter som inte rörmedborgarnas förhållande gentemot det allmänna faller utanför det område somskyddas av föreningsfriheten. Sådana föreskrifter kan alltså meddelas utan attkomma i konflikt med föreningsfriheten. Av intresse är sålunda vad som avses med "detallmänna" i detta sammanhang. Frågan om den närmare innebörden häravbehandlades ingående i förarbetena till ändringar av 2 kap.regeringsformen (SOU 1975:75 s. 96 f och 185 f och prop. 1975/76:209 s. 140 f).I utredningsbetänkandet diskuterades möjligheten att låta det avgörande varahuruvida ett ingrepp företas i det allmännas intresse eller i enskilt intresse.Denna ordning avvisades emellertid såsom ohållbar. Avgörande skulle enligtutredningen i stället primärt vara vem som faktiskt gör ingreppet i en enskildpersons frihetssfär. I enlighet härmed fann utredningen att med uttrycket"det allmänna" avses dels det allmännas verkställande organ dels - ifråga om normgivning - de normgivande organen, i första hand , när debeslutar sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen, dvs. förenskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter; däremot avses inte med"det allmänna" som stiftare av civillag. Uttalanden avsamma innebörd gjordes av departementschefen i nyssnämnda proposition. Uttalandenaföranledde inte någon erinran från sida. Det saknas anledning att inte tillägga nämndamotivuttalanden avgörande betydelse i fråga om den närmare innebörden avuttrycket "det allmänna". Avgörande i förevarande hänseende är meddenna utgångspunkt huruvida bestämmelserna i det remitterade lagförslaget utgörcivilrättsliga föreskrifter eller sådana offentligrättsliga föreskriftersom'avses i 8 kap. 3 § regeringsformen. Lagförslaget innehåller som tidigare nämnts, förutom enföreskrift om underorganisation till politiskt parti, dels en bestämmelse omatt medlemskap i politiskt parti får beviljas endast efter personlig anmälanav den som är i fråga dels en bestämmelse om att anslutning av någon som skerpå annat sätt saknar rättsverkan mot denne; påföljden av åsidosättande avkravet på personlig anmälan är alltså enbart ogilfighet. Det råder inte någontvekan om att dessa regler utgör civilrättsliga föreskrifter i regeringsformensmening och inte offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 §regeringsformen. Det kan i detta sammanhang erinras om att i propositionen medförslag till regeringsform departementschefen framhöll, att frågan om s.k.kollektivanslutning till politiskt parti gäller förhållandet mellan föreningarinbördes samt mellan föreningar och deras medlemmar och således är avcivilrättslig natur (prop. 1973:90 s. 245). Beträffande det remitterade förslagets förhållande tillden positiva föreningsfriheten finns emellertid anledning att något beröraäven en annan KU1984/85:30 28 Som nämnts i det föregående får föreningsfrihetenanses innefatta inte bara frihet att bilda sammanslutning utan också frihet attverka gemensamt inom ramen för sammanslutningen. Var gränsen går förföreningsfriheten i det senare hänseendet har inte närmare berörts iförarbetena till de aktuella grundlagsbestämmelserna. Det kan ifrågasättas, omföreningsfriheten omfattar åtgärder från medborgares sida som innebär attandra personer mot sin vilja eller i vart fall utan egen medverkan ansluts sommedlemmar till en förening. Av intresse i detta sammanhanget är uttalanden iförarbetena till ändringar i 2 kap. regeringsformen rörande fråganhuruvida vissa ingrepp, som företas av offentliga organ och som i förstone kantyckas innebära rättighetsinskränkningar, faller utanför skyddsområdet (SOU1975:75 s. 186 och prop. 1975/76:209 s. 140 och 153 f).