bet · G801KU35 · 1984-12-31 00:00:00 — med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövningoch regeringsärendenas handläggning Enligt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöverlämnats de protokoll som förts i regeringen . I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelseför granskningsarbetets inriktning och resultat. De olika gransfcningsfrågornabehandlas i betänkandets huvudavsnitt. 1 bilagor fill betänkandetoffentliggörs uppteckningar som gjorts med anledning av utfrågningar som ägtrum inför utskottet i några ärenden, bilagorna A 1-14. Till betänkandet fogasytterligare ett antal bilagor vari redovisas vissa inom utskottets kansliupprättade granskningspromemorior m. m., bilagorna B 1-28. Sammanfattning av granskningsarbetets inriktning ochresultat Granskningsbetänkandet inleds meden översiktlig redovisning av utvecklingen beträffande antaletregeringsärenden m. m. Av en statistikbilaga framgår departement fördepartement hur utvecklingen gestaltat sig beträffande olika ärendegrupper detvå . Därefter följer en redogörelse för en .större undersökningsom utskottet företagit angående organisation och arbetsformer iregeringskansliet bl. a. vad gäller statsrådsberedningens samt finans- ochcivildepartementens samordnande funktioner. I sammanhanget tas även upp vissafrågor som rör regeringens beredning av propositioner samt de offentligautredningarnas sammansättning. Det skall nämnas att utskottet avser attåterkomma till dessa ämnen mer ingående under nästa års granskningsarbete. Utskottets granskning har på sedvanhgt sätt avsettutgivningen av (), proposifionsavlämnandet till samt lagrådsgranskningen. I sistnämnda hänseende har utskottet även ägnat viss uppmärksamhet åt sådana fall där riksdagsutskott föranstaltat om lagråds granskning. En rad frågor av utrikespolifisk och handelspolitisk naturhar behandlats under granskningsarbetet. En särskild undersökning beträffandesekretesslagens tillämpning i utrikes- och försvarsdepartementen harpåbörjats. Det är utskottets avsikt att fullfölja denna . I förevarandegranskningsbetänkande redovisas några speciella frågor med anknytning tillförhållandet mellan de båda departementen och massmedierna, aktualiserade delsav den kränkning av svenskt luftrum som ägde rum , dels av 1 1984/85. KU1984/85:35 2 utrikesminister samtal med journalistervid en middag . Utskottet har vidare uppmärksammat ett uttalandefrån statsrådsberedningen angående vissa säkerhetsfrågor. Granskningen har ävenavsett fråga om visst ledamotskap i antagningsnämnd. På det handelspolitiska området lämnar utskottet först enredogörelse för ohka åtgärder som initierats frans statsmakternas sida i syfteatt stödja svensk export allmänt och i anslutning härtill en särskildredovisning för insatser i . Därefter behandlas några särskildagranskningsfrågor. Det gäller viss kreditutfästelse m. m. beträffande ,exportkrediter till , viss skuldreglering avseende , fråga omoljeupphandling i samt fråga om eventuella utbildningsinsatser i Sverigeför iranska medborgare. Ett särskilt avsnitt i betänkandet ägnas åt regeringensbehandling av skrivelser. I första hand gäller det någrariksdagsbeslut där begärt att vissa åtgärder skall vidtas. Aretsgranskning avser frågor om en utredning om de multinationella företagensbeskattning samt riksdagsbeslut om radiologisk onkologi, omforskarutbildningens meritvärde samt om ett s. k. trygghetspaket förskogsbrukare. I likhet har uppmärksamhet ägnatsregeringens handläggning av utlänningsärenden och i det sammanhangettillämpningen av de s. k. terroristbestämmelserna i utlänningslagen. Detsammagäller regeringens befattning med jämställdhetsfrågor av olika slag och praxisi vissa tjänstetillsättningsärenden. Härutöver har utskottet granskat vissa speciella frågor.Det gäller handhavandet av viss hemlig handling, diarieföringen inomfinansdepartementet av visst brev, regeringens befattning med det statligaengagemanget i , regeringsbeslut om laddning av kärnkraftsreaktorer,fråga om viss politisk åsiktsregistrering och vissa s. k. kollektivaförsäkringar samt om tjänstledighet från viss domartjänst. Några frågor redovisas under . Detgäller först en kartläggning av ombudsmannainstitufioner under regeringen.Vidare har granskningen avsett tillsättande av en utredning om val tilllöntagarfondernas styrelser samt regeringsbeslut angående viss fråga enligtkreditupplysningslagen, om tillsättning av tjänster inom postverket ochslutligen en fråga om enfiedigande av en högre tjänsteman i regeringskansliet.Beträffande dessa ärenden gör utskottet inga uttalanden. Ett särskilt yttrandebeträffande löntagarfondsärendet har avgetts av de moderata ledamöterna i utskottet. Beträffande granskningens resultat i övrigt kan nämnas attett enigt utskott i likhet gjort krifiska uttalandenbeträffande anhopningen av propositioner under slutskede. Vidare harutskottet understrukit vikten av att författningarna inte utfärdas för sent.Beträffande lagrådsgranskningen erinrar utskottet om regeringens skyldighetatt i de fall granskning inte företagits lämna en motivering härför.Utskottet KU1984/85:35 3 konstaterar att s. k. underhandsföredragning införlagrådet förekommit endast i begränsad omfattning, vilket utskottet finnertillfredsställande. Lagrådet har i några fall riktat kritik mot regeringen vadgäller beredningen av lagrådsremisser. Denna fråga tas upp i en borgerligreservafion till betänkandet. Likaså förehgger en borgerlig reservafionbeträffande frågan om visst brev från finansministern till vänsterpartietkommunisterna borde ha betraktats som allmän handling och därför diarieförts. Vad gäller de utrikespolitiska och handelspolitiskafrågorna har företrädarna för de borgerliga partierna reserverat sig påföljande punkter, nämUgen utrikesministerns policy gentemot massmedierna,uttalandet från statsrådsberedningen om vissa säkerhetsfrågor, beslutetangående visst ledamotskap i antagningsnämnd samthandläggningen av frågorna om viss kreditutfästelse avseende ocholjeupphandlingen i . I sistnämnda fråga föreligger ett särskilt yttrandefrån kommunisterna. har lämnat en reservation iärendet om vissa krediter till . Beträffande viss uppdragsutbildningför har ett gemensamt särskilt yttrande avgetts av företrädarna förcentern, och kommunisterna. De borgerliga partierna har reserverat sig i ärendet omvissa kollektiva försäkringar. kommunisterna har avgettreservafion i frågorna om fillämpningen av den s. k. terroristlagen, omladdningstillstånd för kärnkraftsreaktorer samt regeringsbeslut i visspersonalkontrollfråga. Slutligen förehgger två ytterligare särskildayttranden, det ena från de borgerliga partierna om utrikesministerns kontaktermed journalister och det andra från centerparfiet i ärendet om laddning avkärnkraftsreaktorer. KU1984/85:35 4 1.Utvecklingen av antalet regeringsärenden m. m. På sedvanligt sätt lämnas i bilagaB 1 till årets granskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antaletavgjorda regeringsärenden . I samband med förra årets granskning kunde konstateras attdet sammanlagda antalet regeringsärenden hade minskat med nästan3 000 i förhållande innan. Antalet ärenden , 22 167, var detlägsta som noterats . Den genomgång som utskottetgjorde gav vid handen att minskningen till större delen berodde på genomfördadelegeringar och vissa organisatoriska förändringar och att minskningen tillden delen därför kunde förväntas bli bestående. En redovisning av uppläggningenav det fortsatta delegeringsarbetet återfinns i en till detta betänkande fogadPM angående organisation och arbetsformer (bilaga B 2). Av ärenderedovisningen framgår att antaletärenden minskat ytterligare med omkring 1 400 ärendenfill 20 741. För större delen av nedgången svarar tjänsteärenden (719ärenden) och besvärsärenden (665 ärenden). Inom har dessaärendegrupper minskat med över 300 ärenden. Denna minskning har främst sambandmed genomförda delegeringar på personalområdet och inom det kyrkliga området.Delegeringarna på personalområdet påverkar i större eller mindre mån samtligadepartement. En större nedgång i antalet tjänsteärenden kan iakttas förutbildningsdepartementets del. Denna minskning kan till större delen hänförastill den skoladministrativa reformen, som inneburit att regeringen befriatsfrån vissa tjänstetillsättningsärenden och även besvärsärenden på skolområdet. har en stor andel (209ärenden) i minskningen av besvärsärendena. Denna minskning har sin grund i entillfällig minskning av antalet inkomna ärenden på utlänningslagstiftningensområde som inträdde . Den minskade ärendetillströmningenvarade ett stycke in på 1984. Ärendemängden har därefter successivt ökat ochtorde nu vara tillbaka på samma nivå som . För industridepartementets del kan noteras en minskning avantalet avgjorda ärenden som till större delen beror på en minskning iärendegruppen regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden. Förändringenhänger samman med den överflyttning av beslutanderätten i ekonomiska frågorfrån regeringen till statens industriverk som genomfördes fr. o. m. den 1 juli1983 och som fått full effekt på ärendemängden ärendestatistik. I social- och finansdepartementen har totalt sett skett enökning av antalet avgjorda ärenden. För del kan härvidnoteras att antalet ärenden i gruppen regleringsbrev samt anslags- ochbidragsärenden ökat med 250 avgjorda ärenden. Denna ökning avser i huvudsakfördelning KU1984/85:35 5 till kommuner av statsbidrag för lokalt utvecklings- ochförnyelsearbete inom äldre- och barnomsorgen (prop. 1983/84:100, bil. 7punkterna Fl och G 1). Den ökning av ärendemängden som detta gett upphov tilltorde även komma att avspeglas i ärendestatistiken . Ärendegruppen dispenser och övriga partsärenden har totaltsett undergått en ökning med 282 ärenden. Denna ärendegrupps ställning som denstörsta enskilda ärendegruppen har därmed markerats ytterligare. Den ökning iantalet avgjorda ärenden som kan avläsas beträffande avgjorda dispens- ochövriga partsärenden inom har ett samband med beslut omfillfällig lagstiftning på fondlagstiftningens område. Genomgången visar sammanfattningsvis på en fortsattminskning främst inom ärendegrupperna tjänsteärenden och besvärsärenden, vilkettill viss del får hänföras till det pågående delegeringsarbetet inomregeringskansliet. Detta bör således få en bestående effekt påärendeutvecklingen. Den ökning av antalet avgjorda ärenden som ägt rumbeträffande andra ärendetyper får anses vara av mer eller mindre tillfällignatur. Av konseljprotokollen för framgår att det under1984 hållits tre konseljer under konungens ordförandeskap. Den 13 januariredovisade regeringen budgeten och den i budgetproposifionen ingåendefinansplanen. lämnades en redogörelse för de viktigare beslut somriksdagen fattat under /84. Vid en konselj lämnadesen redogörelse för den regeringsdeklaration som skulle lämnas vid riksmötetsöppnande samt för viktigare propositioner som upptagits i denförteckning som skulle överlämnas till vid öppnande.Granskningen föranleder inte något yttrande från utskottets sida. har i sinårliga granskningsverksamhet forfiöpande ägnat uppmärksamhet åtregeringskansliets organisafion och arbetsformer. Utskottet har därvid vidnågra fillfällen gjort mera ingående undersökningar av dessa frågor. Senast ensådan större undersökning företogs var vid granskning (KU 1974:22). Isamband med innevarande års granskning har utskottet ånyo tagit upp vissafrågor angående arbetsformerna inom till en närmareundersökning. Bakgrunden härtill är bl. a. att det i olika sammanhang framförtsviss kritik när det gäller formerna för budgetarbetet samt att det både inomregeringskansliet och i utredningssammanhang pågår arbeten som kommer attmedföra förändringar i arbetsformer. Liksom vid 1974 årsgranskning omfattas inte UD av den företagna undersökningen. Undersökningen redovisas närmare i en inom utskottetskansli upprättad promemoria, bilaga B2 fill detta betänkande. Särskilduppmärksamhet har ägnats samordningen av arbetet inom , denöversyn av regeringskanshets arbetsformer som företas inomcivildepar- KU1984/85:35 6 tementet samt budgetarbetet och pågående förändringar avdetta. I undersökningen har även tagits upp vissa personalpolitiska frågorsamt delege-rings- och informationsverksamheten. Till grund för granskningen har legat bl. a. vissa inomregeringskansliet upprättade promemorior samt utfrågningar som ägt rum införutskottet med statssekreteraren i ochexpeditionschefen i samma departement , ordföranden iverksledningskommittén generaldirektören , statssekreteraren istatsrådsberedningen och tidigare rättschefen istatsrådsberedningen samt statssekreteraren i finansdepartementetBengt K. Ä. , (bilaga A 1-4). Vad gäller den interna organisationen av regeringskanslietkan konstateras att den normalorganisation för departementen som fastslogs isamband med departementsreform i huvudsak fortfarande gäller. Antaletdepartement och ärendefördelningen mellan departementen har dock ändrats vidupprepade tillfällen. Senast en större sådan omorganisation genomfördes var vidden socialdemokratiska regeringens makttillträde . Vid dettatillfälle inrättades ett finansdepartement och ett civildepartement. Samtidigtupphörde ekonomi-, budget-, handels- och kommundepartementen. En annanbetydelsefull organisatorisk förändring är inrättandet av regeringskanslietsförvaltningskontor. Härigenom har de personalpolitiska och personaladministrativafrågorna samlats hos en enhet. Enligt instruktionen för förvaltningskontoret(SFS 1983:688) är detta ett gemensamt förvaltnings-och arbetsgivarorgan förfrågor som enbart rör statsrådsberedningen, departementen,utrikesrepresentationen, förvaltningskontoret eller kommittéerna. Av reglerna i 7 kap. regeringsformen framgår attregeringsärendena i princip skall avgöras av regeringen som ett kollektiv. Föratt säkerställa att principen om kollekfivt beslutsfattande får ett reelltinnehåll finns vissa reglerom gemensam beredning i 4§ departementsförordningen(1982:1177, omtryckt i SFS 1985:26). I motsats till den tidigaredepartementsförordningen (1963:214) innehåller den nu gällande förordningeninga detaljerade regler om när gemensam beredning skall ske. I den nämndaparagrafen föreskrivs att ett ärende som faller inom flera departementsverksamhetsområden skall handläggas inom det departement fill vilket dethuvudsakligen hör och beredas i samråd med berörda statsråd. Detsamma gällerockså i övriga fall där ett ärende berör mer än ett statsråd. Utförligaanvisningar för gemensam beredning lämnas emellertid i en inomstatsrådsberedningen utarbetad promemoria (1983:1). Beträffande det närmareinnehållet i dessa anvisningar hänvisas fill kanslipromemorian, avsnitt 6.2(bilaga B2). Statsrådsberedningen och har särskiltbetydelsefulla uppgifter när det gäller samordningen av arbetet inomregeringskansliet. Statsrådsberedningen har att svara för det övergripandesamordningsarbetet inom . Den politiska samordningen skerhuvudsakligen i statsministerns kansli. Den administrativa samordningen leds avstatsrådsbe- KU1984/85:35 7 ansvarar inomregeringskansliet för den ekonomiska politiken i stort och för budgetarbetetoch samordningen av frågor som har ekonomiska effekter och ekonomisk innebörd.Gemensam beredning med sker på grund härav i en mycket storandel av regeringsärendena. Även har viktiga samordningsuppgifter.Till hör bl. a. kommunala frågor, frågor som rör arbets-och anställningsvillkor i offentliga anställningar samt personaladministrativaoch personalpolitiska frågor för statligt anställda. Inom civildepartementethandhas även frågor om rafionalisering, revision och mer långsiktiga frågorrörande effektiviteten i och statsförvaltningen i övrigt.Dessa uppgifter medför att betydelsefulla grupper av ärenden bereds gemensamtmed . Enligt vad som uppgetts av statssekreteraren ifinansdepartementet . Ä. har det i vissa ärenden vuxit framett samarbete mellan , ochstatsrådsberedningen. Vissa frågor bereds även gemensamt mellanfinansdepartementet, statsrådsberedningen och berört fackdepartement, t. ex.besvärligare frågor om nedskärningar eller besparingar ellerförhandlingsfrågor som ingår i större "paket" där det är viktigt attredan från början väga in de politiska aspekterna. Som nämnts inledningsvis pågår inom enöversyn av arbetsformer inom vissa områden i syfte att ökaeffektiviteten. Denna översyn leds i första hand av somarbetar med fyra huvudfrågor, den interna effektiviteten i ,relationerna till kommittéväsendet och andra former för externt expertarbeteeller beredningsarbete, relafionerna till och relationerna fillmyndigheterna. Målsättningen är att departementen skall arbeta mer medutveckhngs-frågor och mindre med förvaltningsrättsliga frågor samt mer medmålstyrning och mindre med regelstyrning. När det gäller budgetarbetet framgår att betydelsefullaförändringar skett . Genom regeringsbeslut har riktlinjerna förbudgetarbetet dragits upp på ett fidigt stadium. Enligt vad statssekreteraren ifinansdepartementet uppgett har detta medfört att budgetprocessen i störreutsträckning läggs över i fackdepartementen, som själva får ansvaret för att tafram de resiirser som behövs för bl. a. nya reformer. Förändringarna har enligthonom också inneburit att mycket av detaljarbetet av i fackdepartementenoch inte behöver belasta samt att budgetarbetetfidigarelagts. En annan förändring är att det i budgetarbetet numera användsett system med s. k. huvudförslag vid beräkning av myndigheternas anslagsframställningar.I regeringens anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar anges /87 att samtliga myndigheter skall redovisa ett huvudförslag somomfattar tre budgetår och som innebär en real minskning avförvaltningsresurserna över perioden. Syftet medförändringarna har varit att göra budgetarbetet mer långsikfigt KU1984/85:35 8 och att koncentrera det på bl. a. frågor om nyautredningsarbeten, direktiv till utredningar, översyn av löpande utgiftsprogramoch analys av budgeten i ett flerårsperspektiv. Det kan även nämnas att detinom verksledningskommittén övervägs förslag om att ytterligare stärkalångsikfigheten i budgetarbetet. En brist i budgetprocessen som framhålUts äratt budgetuppföljningen inte är tillräckligt långtgående. En svårighet ärdärvidlag att det inte är möjligt att hinna föra in den årliga analysen avbudgeten i det budgetarbete som kommer året därpå. Den personalstatistik som erhållits från regeringskanslietvisar att en viss minskning av antalet anställda i departementet (exkl.kommittéer) skett , från sammanlagt 2 1982 till 1984. Antalet kommittéanställda har minskat från 494till 299. Det har vidare framkommit att en översyn av personalbehovet inomregeringskansliet pågår. Syftet härmed är bl. a. att åstadkomma ökadgenomströmning i för att få till stånd ett kontinuerligtutbyte av kunskaper mellan myndigheterna och . Detta skall skepå två sätt, dels genom s. k. cirkulafionstjänstgöring, dels genom entidsbegränsning av förordnandena för i första hand chefstjänstemännen. Beträffande antalet regeringsärenden ochdelegeringsverksamheten hänvisas till vad utskottet anfört under avsnitt 1 ibetänkandet. Utskottet avser att även i fortsättningen meduppmärksamhet följa utvecklingen beträffande organisationoch arbetsformer. Utskottet har iolika sammanhang - bl. a. i granskningsarbetet - funnit anledning attuppmärksamma beredningen av ohka regeringsärenden. I förgrunden har ståttkommittéväsendet och det därpå följande remissförfarandet av utredningsförslag.I år liksom har utskottet särskilt behandlat lagrådsgranskningen (senedan s. 10). Under årets granskningsarbete har inletts en större undersökningav beredningen av regeringsförslag både vad gäller lagrådsgranskningen ochberedningsarbetet i övrigt. Det är utskottets avsikt att fullfölja dennaundersökning . Utskottet har emellertid ansett sig böra redovisa vissasynpunkter på beredningsarbetet . I en granskningspromemoria - bilagaB3 -lämnas således en redogörelse för vissa utvecklingstendenser vad gällerutredningsväsendet och remissförfarandet allmänt. Det kan enligt utskottet konstateras attutredningsväsendet förändrats i vissa grundläggandehänseenden. Dessa förändringar har bl. a. haft till syfte att effekfiviseraarbetet inom utredningarna. Genom regeringsdirekfiv åren 1980,1982 och 1984 harvissa rikflinjer angetts i syfte att bl. a. begränsa omfattningen ochkostnaderna för utredningsarbetet. Så angavs i ett cirkulär från budgetdepartementet att färre nya KU1984/85:35 9 utredningar skulle tillsättas och att enmansutredningaralltid skulle övervägas. Dessa besparingsåtgärder fullföljdes genom nyariktlinjer som presenterades . Dessa innebär bl. a. attrestrikfivitet skall iakttas vid fillkallande av nya kommittéer. Utredningarfår endast i undantagsfall arbeta . Vidare skall den formellakommittéformen inte användas för delegafioner, beredningar, rådgivande grupperoch andra former av uppdrag, som saknar utredande innehåll. De statistiskauppgifter om kommittéväsendet som lämnas i en inom stadsrådsberedningenutarbetad promemoria (Ds SB 1984:1) om det svenska utredningsväsendet tyder påatt åtgärderna för att effektivisera utredningsväsendet gett resultat. Antaletkommittéer har minskat från 1980 till 1984. Kostnaderna har undersamma period gått ner från drygt 231 milj. kr. /81 fill 171milj. 1983/84. I promemorian redovisas en undersökning av riksdagensrepresentation i kommittéer - 1985, som för tiden -1979 helt bygger på den utredning som ingår i boken under1970-talet. Utredningen omfattar de kommittéer som redovisas ikommittéberättelsen. I ett senare skede avser utskottet att komplettera nuföreliggande framställning med uppgifter om de arbetsgrupper som filisattsinom departementen. Vad först gäller utvecklingen av nya enmans- resp.flermansutredningar kan konstateras att antalet flermansutredningar låg på ungefär samma nivå, ca 60 . Under den senaredelen av perioden, 1979-1985, sjönk antalet kraffigt fill ca 25 undertiden . Antalet enmansutredningar ökade kraftigt ,från ca 25 till 67 under periodens sista år. Reduceringen av antaletutredningar avspeglas i antalet nya enmansutredningar som föråren 1982-1985 uppgår till ca 22 . Beträffande riksdagsrepresentationen i nya utredningarframgår av granskningspromemorian att i enmansutredningarna är andelen låg ochligger genomsnittligt på . 1 flermansutredningarnaökar andelen riksdagsmän från vid periodens början till drygt 60 %under åren 1976-1979 för att därefter sjunka fill åren 1981-1982.Efter år 1982 ökar riksdagsrepresentafionen kraftigt och uppgår till . Parfiernas representafion i nyfillsatta parlamentariskaflermansutredningar har även undersökts. Av undersökningen framgår bl. Det socialdemokratiska partiet har varitrepresenterat i så gott som samtliga utredningar. Centerparfiet och moderatasamlingspartiet har deltagit i mellan och avalla utredningar. har dessa partiers representation sjunkit till ca75 % resp. . representafion steg från under åren1968-1976 till för att därefter gå ned fill . kommunisternas representation ökade från ingen åren 1968-1970fill och låg på ungefär denna nivå fram till år1980. Partiets representafion har sedan sfigit och ligger under KU1984/85:35 10 på , vilket i absoluta tal innebäratt någon representant för vpk ingår i 10 nytillsatta utredningar av totalt 41. Vid upprepade tillfällen har kritik riktats mot attriksdagen har fått ett bristande beslutsunderlag beroende på att lagförslaginte remitterats till lagrådet eller att propositionerna inte grundats påremissbehandlade utredningsförslag. Av nu föreliggande material framgår attandelen propositioner med lagförslag som remitterats till lagrådet är tämligenkonstant för perioden /80-1983/84.1 genomsnitt av samtligaavlämnade propositioner grundar sig på utredningsförslag som remitteratsenligt regeringsformen 7 kap. 2 §. Av lagförslagen är beredda genomutredningsförslag som remissbebandlats medan endast av övrigaproposifioner har motsvarande beredning.