bet · G801JuU15 · 1984-12-31 00:00:00 — Om det inte vore så, skulle den borgenärsom måste gå till domstol för att få betalt för sin fordran vara i ett sämreläge än den borgenär där gäldenären betalar godvilligt. Likaså skulle den somutsätts för ett orättmätigt krav och tvingas värja sin rätt vid domstoldiskrimineras i förhållande till den som inte har blivit utsatt för ett sådantkrav. Man kan också uttrycka saken så, att den vinnande parten inte skulle fåsin fulla rätt, om han själv finge stå för sina kostnader för rättegången. Enligtkammarrättens mening borde motsvarande princip gälla i tvister vidförvaltningsdomstol mellan medborgare och myndighet. Inte heller den somtvingas föra sin sak till förvaltningsdomstol kan sägas ha fått sin fulla rätt,om han inte hålls skadeslös i fråga om sina kostnader för domstolsprocessen. Detkan visserligen hävdas att kostnaden för den enskilde att föra process iallmänhet är lägre i förvaltningsdomstol än i allmän domstol, bl. a. beroendepå den utredningsskyldighet som åvilar förvaltningsdomstolen (se 8 §förvaltningsprocesslagen) och att behovet av att få sina rättegångskostnaderersatta därför skulle vara mindre på förvaltningsdomstolssidan. Det finnsemellertid åtskilliga exempel på att den enskilde har fått lägga ned mycketstora kostnader påjuridiskt biträde och på utredningar för att hävda sin rättinför en förvaltningsdomstol. Och även kostnader av måttligare omfattning kaninnebära att slutresultatet av en i sig framgångsrik talan iförvaltningsdomstol kan bli avsevärt urholkat för den enskilde. Härtillkommer att den enskilde, såvitt kammarrätten kan bedöma, i dagens samhällelöper större risk för att behöva hävda sin rätt inför förvaltningsdomstol änatt behöva göra det inför allmän domstol. Till bilden hör också att deangelägenheter som avgörs vid förvaltningsdomstolarna genomsnittligen tordevara av väl så stor betydelse för de enskilda medborgarna som de angelägenhetersom prövas vid allmän domstol. JuU 1984/85:15 35 En rätt för den enskilde till ersättning förrättegångskostnader i förvaltningsdomstol bör inte föra med sig också en rätttill ersättning för kostnader i ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Även härkan en parallell dras med de civila tvisterna. Det normala är att en enskild,som hävdar ett civilt krav eller som utsätts för ett sådant krav. själv stårför de kostnader som detta medför för honom, så länge saken inte har förts tilldomstol. På samma sätt är det, så länge ett ärende handläggs vid en förvaltningsmyndighet,naturiigt att den enskilde själv får stå för de kostnader som kan uppkomma förhonom i samband därmed. Normalt rör det sig dessutom här om högst måttligakostnader för den enskilde. Praktiskt taget varje medborgare är från tid tillannan involverad i något förvaltningsärende, och de olägenheter som detta kanföra med sig för honom bör ses som ett utflöde av medborgarskapet i ettsamhälle. Tvingas han däremot hävda sin rätt i förvaltningsdomstol, ärförh.ållandet ett annat. Går han då segrande ur tvisten, är det enligtkammarrättens mening i princip rimligt att han hålls skadeslös för de kostnadersom har åsamkats honom genom domstolsprocessen. Enfråga som måste ställas är om en ersättningsrätt för den enskilda parten bör hasom konsekvens att han blir skyldig att ersätta det allmänna dess kostnader, ommyndigheten vinner processen i förvaltningsdomstolen. Någon sådan generellskyldighet torde inte böra komma i fråga. Det kan emellertid inte heller utanvidare uteslutas att det för vissa situationer skulle kunna vara motiverat attålägga den enskilde att ersätta det allmänna för rättegångskostnader. Dessafrågor hör till dem som bör bli föremål för fortsatta överväganden. Slutligenvill kammarrätten något beröra ett par av de argument som har anförtsför att det inte skulle föreligga något egentligt behov av att införa en rättför den enskilde att få ersättning för rättegångskostnader iförvaltningsdomstol. Det ena är att den enskilde är tillfredsställande skyddadgenom skadeståndslagens regler och det andra är att rättshjålpslagen ger etttillfredsställande skydd mot att bli orimligt belastad av kostnader för atthävda sin sak i förvaltningsdomstol. Vadförst gäller det skydd som ges genom skadeståndslagen anser kammarrätten attredan den omständigheten att .den enskilde måste anlita ett särskilt förfarande(framställning till JK och eventuell rättegång vid allmän domstol) gör dettaskydd mindre värt i förevarande sammanhang. Till delta kommer attstandardklausulen i många fall gör det svårt att bedöma om ett visst fel elleren viss försummelse av en myndighet kan föranleda skadeståndsskyldighet fördet allmänna och att det därför kan innebära en ekonomisk risk för den enskildeatt driva ett skadeståndsanspråk mot det allmänna. Inteheller rättshjålpslagen kan anses ge den grad av rättsskydd som kammarrättenhar förespråkat i det föregående. Lagen innebär att den som inte har ensärskilt god ekonomisk standard skall kunna driva sin sak i eller utom domstolutan att bli belastad med kostnader för det i högre grad än han rimligen börtåla. Det ligger knappast i linje med grundläggande jämlikhetsideal i vårtsamhälle att kostnaden för att få sin rått gentemot en myndighet skall kunnavariera avsevärt beroende på om man måste föra saken i förvaltningsdomstol ochberoende på i vad mån man är berättigad till rättshjälp. Underåberopande av det anförda förordar kammarrätten att frågan om införande av enrätt till ersättning för rättegångskostnader för enskild part i mål vidförvaltningsdomstol utreds. Vid en sådan utredning måste bl. JuU 1984/85:15 36 övervägasom en sådan rätt bör vara i princip undantagslös när den enskilde får bifalltill sin talan eller om han - t. ex. med hänsyn till förvaltningsdomstolensutredningsansvar - bör i viss omfattning stå för de egna kostnaderna. Vidaremåste prövas i vad mån den enskilde skall kunna göras ansvarig för detallmännas rättegångskostnader när han förlorar målet eller när dessa kostnadereljest kan hänföras till hans sätt att agera gentemot myndigheten eller idomstolen. Naturiigtvis måste en reform i den riktning kammarrätten harförordat bli föremål också för statsfinansiella avvägningar. Det är emellertidviktigt att dessa görs i ett helhetsperspektiv, så att de resurser samhälletsätter av till rättsskydd för medborgarna blir optimalt använda. Härvid börhållas i minnet att rättsskydd i dagens samhälle i lika hög grad är en fråga omden enskildes möjligheter att hävda sina legitima rättsanspråk i förhållandetill myndigheterna som att vara garanterad en anständig behandling istraffprocessuella sammanhang och att kunna få sin fulla rätt i civila tvister. I debatten om humvida och på vilket sätt enskildpart skall ges möjlighet att få ersättning av allmänna medel för sina kostnaderi förvaltningsförfarandet har tidigare den synpunkten framförts, att det medden enskildes medlemskap i samhället följer en skyldighet att medverka i dettasverksamhet. Den enskilde kan inte agera som om han inte är beroende avsamhället och ställa anspråk på ersättning för alla de utgifter som medlemskapetkan medföra. Den enskilde och det allmänna kan således inte utan vidarebetraktas som två motstående, av varandra oberoende, parter. Denna synpunktäger, enligt kammarrättens mening, alltjämt berättigande. Rätt till ersättningför de mindre kostnader som uppkommer för den enskilde i anledning av hansmellanhavanden med myndigheterna skulle härigenom uteslutas. Den alltövervägande delen av förvaltningsärenden också av dem inför domstol ärenkla och inte förenade med några betydande kostnader för den enskilde. Tilldetta bidrar bl. a. förvaltningsmyndigheternas skyldighet att vara denenskilde behjälplig med råd och upplysningar liksom att sörja för att ärendenablir tillfredsställande utredda. Något behov av bestämmelser av enskilds rätttill kostnadsersättning föreligger därför inte i mål av enklare beskaffenhet. Annorlundakan det emellertid anses förhålla sig med förvaltningsärenden som har en högresvårighetsgrad och som därigenom kan medföra större kostnader för den enskilde.Skatteområdet gör sig härvid särskilt påmint. Skälen till det ärskatteärendenas frekvens, den komplicerade lagstiftningen och beskattningensekonomiska betydelse för den enskilde. Att få klarhet i ett skatterättsligtspörsmål kan i vissa fall vara av så stort intresse för den enskildesekonomiska ställning att han tvingas lägga ned kostnader som inte står iparitet med hans villkor i övrigt. Härtill kommer att de kostnader somuppkommer i anledning av skatteprocess inte är avdragsgilla vidinkomsttaxeringen. En reglering av enskilds rätt till kostnadsersättningenbart för detta område av förvaltningen synes på grund härav i och för siginte omotiverad. Demera kännbara kostnader som den enskilde kan komma att få vidkännas iskatteärenden - och då främst i samband med besvär - kan hänföras tillutredning, sakkunnigt biträde och inställelse vid eventuell muntligförhandling. Frågan om inställelsekostnader är reglerad i 15 § förvaltningsprocesslagen,varför den saknar intresse i nu förevarande sammanhang. JuU 1984/85:15 37 Vidbedömningen av huruvida ersättning skall utgå för övriga kostnader ärrättshjälps- och skadeståndslagstiftningen av intresse. Enligt rättshjälpslagenskall rättshjälp i princip utgå även i skattemål. Rättshjälp får dock inteannat ån undantagsvis lämnas näringsidkare i angelägenhet som uppkommit i hansnäringsverksamhet. Praxis i avseende på rättshjälp i skattemål är restriktiv. fall då särskilt komplicerad utredning måste tillställas myndigheten föratt den enskildes intresse skall kunna tillvaratas på ett tillfredsställandesätt och då den enskilde av denna anledning inte själv kan bevaka sin rätt,torde rättshjälp emellertid kunna lämnas. Härigenom saknas skäl att på annatsätt reglera frågan om rätt till kostnadsersättning för dem som kostnadsfritteller mot en ringa avgift kan erhålla rättshjälp. Näringsidkare, som i enlighetmed vad som tidigare anförts inte kan beviljas rättshjälp, kan i många fallerhålla sakkunnig hjälp från branschorganisationer o.dyl. Inte heller i derasfall ter sig frånvaron av regler om kostnadsersättning därför särskiltbesvärande. För denna kategori, liksom för dem som på grund av sina inkomstereller sin förmögenhet inte kan komma i åtnjutande av rättshjälp, torde ocksåskadeståndslagstiftningen ha viss betydelse. Genom denna finns möjlighet att ivissa fall erhålla ersättning för bl. a. förmögenhetsskada som vållas genom feleller försummelse vid myndighetsutövning. För dem som av ekonomiska orsaker nuinte kan erhålla rättshjälp får det, av skäl som tidigare angivits, dock ansesföreligga ett behov av möjlighet till kostnadsersättning även i andra fall ände vid vilka ersättning kan utgå med stöd av skadeståndslagen. Införandet avnya regler med sådant innehåll är emellertid förenat med svåra avvägningsfrågorbeträffande i vilka situationer ersättning skall kunna utgå. Det låter sig inteutan vidare sägas att enskild, som vinner målet, skall få ersättning för sinaprocesskostnader. Inte heller bör ersättning rimligen utgå om anledningen tillprocessen är att den enskilde åsidosatt någon honom åliggande skyldighet, dettaäven om han slutligen skulle stå som vinnande. Dessa och liknande övervägandengör en särskild regel om kostnadsersättning svårhanterlig. Det tidigarekonstaterade behovet av möjlighet till sådan ersättning bör därför, enligtkammarrättens mening, tillfredsställas på annat sätt och då i första hand inomramen för den redan existerande rättshjälpslagstiftningen. Kammarrättenvill tillägga följande. F. n. har åtminstone kammarrätterna så snålt tilltagnaresurser att det inte går att undvika en successiv ökning av balanserna. Om nyamedel finns tillgängliga är det en priorite-ringsfrågå för regering och riksdagom de bör användas för att domstolarna skall fungera med erforderlig snabbhetoch effektivitet eller om vissa i och för sig berättigade krav på ersättningför rättegångskostnad skall tillgodoses. Frågan om rätt för den enskilde till ersättning förrättegångskostnader i olika måltyper vid förvaltningsdomstolarna är riktmångfasetterad och kräver olika ömtåliga avvägningar. I vissa fall kan detsynas självklart att den enskilde bör vara berättigad åtminstone tillersättning för vissa kostnader. I andra fall framstår det som lika självklartatt någon ersättningsrätt inte bör föreligga. Länsrätten tillstyrker att sakenutreds i syfte att ersättning skall kunna utgå i vissa situationer menavstyrker bestämt alt utan utredning skrider till lagstiftning ienlighet med förslagen i motionen 1983/84; 1504. 4 1984/85. JuU 1984/85:15 38 Vad som främst bör utredas är i vilka målgmpper ochi vilka situationer ersättning för rättegångskostnader bör utgå samt vadersättningsrätten bör omfatta. Mycket talar för att frågorna bör lösasmålområde för målområde. Länsrätten finner det osannolikt att man kan finnanågon enhetslösning som passar för alla målgrupper vid förvaltningsdomstolarna.Även kopplingen till rättshjälpssystemet framstår som ett försvårande moment.Om staten ändå skall ta på sig ett kostnadsansvar kan man fråga sig om dettaskall ske inom eller vid sidan av rättshjälpssystemet. Någonenhetlig och självklar linje finns knappast ens för skattemålen som är den isärklass största målgruppen i förvaltningsdomstolarna. Länsrätten vill belysadetta med några exempel. Ettfall där det kan synas rimligt att den skattskyldige borde kunna fillerkännasersättning för åtminstone vissa kostnader är om den skattskyldige vägrats ettavdrag av taxeringsnämnden men efter besvär får bifall till avdragsyrkandet ilänsrätten. En sådan ersättningsrätt framstår emellertid inte som likaangelägen om bifallet i länsrätten gmndas på ett kvitto eller någon annanutredning som den skattskyldige inte åberopat i taxeringsnämnden. Den enagången kan det t.o.m. ha varit ursäkUigt att inte åberopa viss utredning itaxeringsnämnden medan det i en annan situation kan framstå som heltoursäktligt att inte förete ett kvitto eller besvara en förfrågning fråntaxeringsnämnden. Enannan vanlig situation är att någon som inte deklarerat alls eller lämnat heltotillräckliga uppgifter blir skönstaxerad helt och hållet eller för vissförvärvskälla. Även om en sådan person efter besvär till länsrätten får heltbifall till sin talan torde någon rätt fill ersättning för rättegångskostnaderi allmänhet inte böra tillerkännas vederbörande. Viden taxeringsrevision visar det sig den ena gången att bokföringsmaterialet årvälordnat men att taxeringsintendenten i ett antal frågor har en annanuppfattning än den skattskyldige om den skatterättsliga bedömningen av ettantal transaktioner. Om en skattskyldig i denna situation vinner enskatleprocess framstår det inte som onaturligt att han eller hon tiller-kännsersättning för vissa kostnader. Omsituationen varieras så att det vid en revision visar sig att den skattskyldigeinte fört några böcker eller kanske till äventyrs.stuckit undan böckerna ochrevisionen utgör en ren rekonstruktion och en eftertaxe-ringsprocess ilänsrätten utmynnar i att taxeringsintendenten på en eller flera punkter inteanses ha styrkt sin talan framstår det inte längre som lika skäligt att denskattskyldige skall vara berättigad till någon ersättning förrättegångskostnader. Körkortsprocessenpåminner i mångt och mycket om brottmålsprocessen. En väsentlig skillnad äremellertid att brottmålsprocessen år repressiv medan syftet medkörkortsprocessen år trafiksäkerhetspoliliskt. Trafiksyndaren är inte"oskyldig" även om det ibland inte anses föreligga skäl att dra inkörkortet. Hur denna avvikelse skall påverka frågan om eventuell rätt tillersättning för rättegångskostnad framstår på intet sätt som självklar. Ännusvårare blir det om skäl till återkallelse föreligger men körkortshavarensbehov av körkortet anses böra medföra att ingripandet stannar vid en medgivenvarning. Reglernaom rättegångskostnadernas fördelning i mål vid förvahnings-domstol omverkställighet av vårdnad och umgänge följer i huvudsak reglerna fördispositiva tvistemål. Imålen om beredande av vård för barn och missbrukare är ersättningsfrågornatillfredsställande reglerade inom ramen för rättshjälpssystemet. JuU 1984/85:15 39 De allra flesta taxeringsmål hos en länsrätt ärinte svårare än att en vanlig människa skall med ledning av det somtaxeringsintendenten anför och det som länsrätten sedan eventuellt bistår medkunna själv eller med hjälp av någon god vän klara av att föra sin talan. Medhänsyn fill den utredningsskyldighet och skyldighet att ge en skattskyldigfullständiga upplysningar om de skatteregler som gäller vilken åvilartaxeringsintendenten och det kompletterande utredningsansvar som åvilarlänsrätten kan huvudregeln i taxeringsprocessen inte gärna vara annan än attden skattskyldige inte skall ha rätt till allmän rättshjälp i denna process ochatt han skall stå för sina kostnader i processen själv även om han vinnermålet. Kan det begäras av den skattskyldige att han själv står för kostnadenför sin självdeklarafion bör det också kunna begäras att han står för sina kostnaderi mål om taxering med anledning av denna deklaration. Inteså få mål är emellertid av en annan karaktär. Framför allt mål angåenderörelsebeskattning kan gälla frågor som en lekman inte kan klara på egen hand.Rörelseidkaren själv är ofta inte bokföringskunnig och saknar då fömtsättningaratt bemöta vad taxeringsrevisorer och taxeringsintendent anför och åberopar.Det är omöjligt för honom att avgöra om de resonemang de för och de bedömningarde gör har skäl för sig eller inte. För att med några utsikter till framgångkunna föra sin talan måste han då anlita sakkunnig hjälp av revisor elleradvokat och det ofta till en betydande kostnad. Det bör understrykas attlänsrätten i sådana fall saknar möjlighet att genom egna inifiativ fåutredningen kompletterad. Länsrätten kan inte gärna beställa in denskattskyldiges räkenskaper och göra en egen revision för att vinna klarhet i omde anmärkningar som från det allmännas sida gjorts mot räkenskaperna har fogför sig eller ej och om eventuellt andra fel finns som varit till nackdel förden skattskyldige, t. ex. dubbel-bokning av någon eller några intäktsfakturor.Den garanti för en fullständig utredning som ligger i länsrättensutredningsansvar enligt 8 § förvaltningsprocesslagen är i sådana mål inte av störrevärde. Inte ens genom att ta initiativ till en muntlig förhandling kanlänsrätten här åstadkomma något av betydelse. Målen angående rörelsebeskattningoch för den delen också målen angående jordbruksbeskattning återfmns på enskala alltifrån de minsta småföretagarna till de mycket stora företagen.Taxeringsmålen angående de små företagen gäller oftast frågan om hurnettointäkten skall beräknas när räkenskaperna är bristfälliga, enkontantberäkning visar på underskott eller bmttovinsten avviker från dennormala i branschen. När det gäller de stora företagen handlar det vanligen istället om hur vissa ekonomiska transaktioner eller vissa bokföringsåtgärderskall bedömas skatterättsligt. Vare sig målet gäller det ena eller det andrakan den skattskyldige, det må vara fysisk person eller ett bolag, i regel inteföra sin talan på egen hand utan måste för att kunna hävda sig mottaxeringsintendenten anlita sakkunniga medhjälpare, en advokat eller enrevisor. Kostnaderna härför kan uppgå till betydande belopp. Vinner denskattskyldige målet måste han stå för dessa kostnader själv. Länsrätten harhaft ett inte ringa antal mål där det framstått som djupt obilligt att denskattskyldige inte kunnat få kostnaderna ersatta. Så har framför allt varitfallet när taxeringsintendenten byggt sin talan på grunder som efter enomfattande utredning från den skattskyldiges sida visat sig ohållbara och därofficialprincipén med dess utredningsansvar för länsrätten inte på något sättkunnat underlätta för den skattskyldige att underbygga sin talan. JuU 1984/85:15 40 avgjortett taxeringsmål i vilket taxeringsintendenten ansökte om eftertaxering av ettbolag för . på grund av att bolaget gjortlagernedskrivningar som visserligen formellt var oantastliga men som enligttaxeringsintendenten inneburit en otillbörlig skatteförmån för bolaget.Länsrätten avslog ansökningen sedan bolaget såväl skriftligen som vid muntligförhandling med en auktoriserad revisor som biträde lämnat en fullständigutredning för det ekonomiska förlopp som det var fråga om. Atttaxeringsintendenten väckte talan i målet kan i och för sig inte föranledanågon kritik men det kändes mycket otillfredsställande att bolaget inte kundetillerkännas någon ersättning för sina kostnader i målet i detta fall.Länsrätten har med detta inte velat ha sagt att en skattskyldig rörelseid-kareeller jordbmkare alltid skall få ersättning för sina kostnader när han vinnermålet. Mången gång har saken konimit upp på grund av slarv eller bristfälligaräkenskaper hos den skattskyldige och då måste han naturligtvis takonsekvenserna härav och stå för sina kostnader själv. Men det kommeremellanåt, om också inte särskilt ofta, mål där den skattskyldige har rent mjöli påsen men där han på grund av olyckliga omständigheter fått skenet emot sigeller där taxeringsintendenten vill få prövat hur långt skattelagstiftningenbär för en talan från det allmännas sida. I fall där starka billighetsskäl talarför det borde en möjlighet finnas att tillerkänna den skattskyldige ersättningför de kostnader han haft för att ta till vara sin rått och försvara sig.Länsrätten anser därför att goda skäl finns för en närmare utredning av dennafråga. Tas frågan upp ur en så begränsad synvinkel som länsrätten nu anlagtsaknas anledning att överväga om det allmänna skullekunna få ersättning för sina kostnader när det allmänna vinner ett mål. Sverigesadvokatsamfund uttalar i sitt tillstyrkande yttrande att motionerna upptar förden enskilde synnerligen angelägna frågor. Enligt förbundets uppfattning måste frågan om rätttill ersättning för rättegångskostnader i nu förevarande fall ses som en del avden mera övergripande frågan om den enskildes rättssäkerhet och hans ställningi tvister med myndigheterna. Förvaltningsdomstolsreformen och inrättandet avförsäkringsdomstolarna är betydelsefulla led i strävandena mot ökadrättssäkerhet inom förvaltningsrättskipningen. Genom dessa reformer har denenskilde tillförsäkrats en prövning i domstol i tvister med myndigheterna. Fleraav de skäl som i den tidigare diskussionen anförts mot en mera generell rätttill ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål är enligt förbundetsuppfattning fortfarande giltiga. Vad som sagts om att redan medlemskapet isamhållet utesluter att den enskilde skall ha en generell rätt fill ersättningför kostnader, hur bagatellartade de än må vara, vid tvister med myndigheterhar förbundet ingen erinran mot. I detta sammanhang bör framhållas att denutredningsplikt, den serviceskyldighet och den skyldighet att iakttaobjektivitet som åligger förvaltningsdomstolarna verksamt bidrar till atthålla den enskildes kostnader låga. Vidsåväl de allmänna förvaltningsdomstolarna som mål som angår stora värden och som drar med sig avsevärdakostnader för den enskilde. Särskilt i fall då behov av juridiskt biträdeföreligger kan kostnaderna bli stora. JuU 1984/85:15 41 deti sådana fall skulle stå i samklang med de strävanden till ökad rättssäkerhet,som domstolsreformerna på området är ett uttryck för, om en vinnande enskildpart kunde få ersättning för berättigade rättegångskostnader. Den nuvarandeordningen medför ju att det ekonomiska resultatet av en vunnen process urholkaseller kanske helt bortfaller. Det i tidigare diskussioner framförda argumentetatt det finns möjlighet att få ersättning enligt skadeståndslagen bemöterförbundet och anför: Den omständigheten att den enskilde måste anlitaett särskilt förfarande gör enligt förbundets uppfattning detta skydd mindrevärt i förevarande sammanhang.