bet · G801NU37 · 1984-12-31 00:00:00 — omallmänna pensionsfonden (skr. 1984/85:177) I detta betänkande behandlas dels regeringens skrivelse1984/85:177 () med överlämnande av allmänna pensionfondensfjärde fondstyrelses årsredovisning för , dels två motioner från allmännamotionstiden om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för ledamotskap ilöntagarfondstyrelse. Över motionerna harkonstitutionsutskottet avgivit yttrande (KU 1984/ 85:6 y), vilket återges sombilaga (s. 7 f.). Årsredovisningen från allmännapensionsfondens fjärde fondstyrelse föranleder inget uttalande. Två motioner går ut på en ändring i lagen (1983:1092) medreglemente för allmänna pensionsfonden. Svenskt medborgarskap skulle föras inbland de behörighetsvillkor som anges för ledamöter i löntagarfondstyrelserna.En grundläggande rättsfråga är om löntagarfondstyrelserna är myndigheter därett sådant villkor gäller enligt regeringsformen. Oavsett hur man besvarardenna fråga blir, konstaterar utskottet, slutsatsen att motionerna bör avslås.De borgerliga partiernas företrädare reserverar sig för en lagändring. Demotioner som behandlas här är 1984/85:762 av (),vari hemställs att - för den händelse partimotioner om upphävande avlagstiftningen om löntagarfonder icke skulle vinna bifall - beslutar ge förstameningen i tredje stycket av 31 § lagen med reglemente för allmännapensionsfonden följande som Motionärens förslag betecknade lydelse: 1 1984/85. NU1984/85:37 2 Gällande lydelse Motionärens förslag Ledamöter och suppleanter skall Ledamöter och suppleanter skall varamyndiga och bosatta här I riket. vara myndiga och här i riket bosatta 1984/85:1500 av (), vari hemställs att hos regeringen begär förslag till sådanaändringar av reglerna för ledamotskap i fondstyrelserna att dessa blir iöverensstämmelse med grundlagen. Motion 1984/85:1500 (c) har sinutgångspunkt i "den principiella uppfattningen att grundlagensbestämmelser skall följas". Om det visar sig att en grundlagsregelsinnebörd är oklar eller att det uppslår tvister om dess tillämpning är detviktigt att detta reds ut, säger motionären, eftersom det annars är stor riskför att en oriktig praxis uppstår. Motionären går så in på frågan om"löntagarfondernas förvaltningsrättsliga status". Genom utslag avregeringsrätten är det , anför han, fastlagt "att löntagarfonderna ärmyndigheter". Det är emellertid olyckligt om man skall tvingas gå till domstolför att få fastlagt att ett statligt organ är en myndighet. Motionärenpolemiserar mot ett uttalande av justitieminister - i enfrågedebaU (RD 1984/85:63 s. 26 f.) - enligt vilketallmänna pensionsfonden skulle vara "en unikt utformad institution".Han åberopar vidare 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen, enligt vilketlagrum endast den som är svensk medborgare får vara ledamot av myndighet ellerdess styrelse om myndigheten lyder under regeringen. Löntagarfondstyrelsernahör hemma under denna bestämning, finner motionären, eftersom det inte finnsnågot mellanled mellan dem och regeringen, som dessutom direkt utserstyrelseledamöterna. Reglerna för löntagarfondstyrelserna, som inte uppställersvenskt medborgarskap som villkor för styrelseledamotskap och i vilkas motivuttryckligen sägs att utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter, stårsåledes inte i överensstämmelse med den nyssnämnda grundlagsbestämmelsen, ärmotionärens slutsats. Samma slutsats dras i motion 1984/85:762 (m). Motionärenuttalar att en följd av regeringsrättens uttalande att enlöntagarfondstyrelse är att anse som en myndighet i tryckfrihetsförordningensoch sekretesslagens mening är att den även faller under begreppet förvaltningsmyndighetenligt regeringsformen. Utskottet har granskat allmännapensionsfondens fjärde fondstyrelses årsredovisning och därvid inte funnitanledning att göra något särskilt uttalande. NU1984/85:37 3 I anslutning till årsredovisningenbehandlar utskottet två motioner som avser behörighetsvillkor för ledamotskap ilöntagarfondstyrelse. De fem löntagarfondstyrelserna förvaltar i likhet medfjärde fondstyrelsen medel som ingår i allmänna pensionsfonden. Båda motionernahar som utgångspunkt regeringsrättens beslut att enlöntagarfondstyrelse är att anse som myndighet i tryckfrihetsförordningens ochsekretesslagens mening. Yrkandet i motion 1984/85:1500 (c) är att hosregeringen skall begära förslag till sådana ändringar av reglerna förledamotskap i löntagarfondstyrelserna att dessa regler blir i överensstämmelsemed grundlagen. Den nuvarande lydelsen av den aktuella bestämmelsen - 31 §lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden - fyller intedetta krav, menar mofionären, eftersom den inte uppställer krav på svensktmedborgarskap och det i motiveringen sägs att utlänningar skall kunna varastyrelseledamöter. I motion 1984/85:762 (m) föreslås direkt en ändring i denberörda paragrafen, varigenom kravet på svenskt medborgarskap skulle slås fast. I yttrande till näringsutskottetredogörs närmare för här aktuella bestämmelser i regeringsformen och i lagenmed reglemente för allmänna pensionsfondens förvaltning. Vidare åberopas bl, a.ett yttrande av lagrådet rörande de senare bestämmelsernas grundlagsenlighet.Konstitutionsutskottet nämner också regeringsrättens omtalade beslutliksom ett beslut av justitieombudsmannen enligt vilketlöntagarfondstyrelserna inte står under hans fillsyn. Det bör tillfogas att JOden med hänvisning till regeringsrättens beslut har ändratståndpunkt - om än icke uppfattning - och tagit upp en anmälan mot löntagarfondstyrelserna. konstaterar mot bakgrund av sinredovisning att frågan om allmänna pensionsfondens rättsliga ställning äromstridd och att de skilda synsätten närmast beror på olika tolkningar avbegreppet myndighet. Utskottet meddelar att det kommeratt ta upp frågan huruvida en utredning av myndighetsbegreppet är påkallad.Konstitutionsutskottet har för sin del, heter det i yttrandet, inte funnitanledning att frångå den ståndpunkt som utskottet intog i löntagarfondsärendetoch som hade stöd i lagrådets yttrande. De nu aktuella motionerna bör enligtkonstitutionsutskottets mening avstyrkas, I en avvikande mening anför moderatasamlingspartiets, och representanter att, med detställningstagande som regeringsrätten har gjort, löntagarfondstyrelsernatillhör de organ vilkas ledamöter enligt 11 kap, 9 § regeringsformen skall varasvenska medborgare. I avvaktan på att löntagarfonderna avskaffas borde därför31 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden ändras på det sätt somföreslås i de aktuella motionerna. hänvisar till konstitutionsutskottetsbedömning, vilken leder till slutsatsen att det inte finns anledning att i denlagparagraf som reglerar löntagarfondstyrelsernas sammansättning införa enbestämmelse r 1984/85. Rättelse: S. 3, andra stycket rad 8 Står: 1984 Rättattill: 1985 NU 1984/85:37 4 omkrav på svenskt medborgarskap. vill tillägga att motsattståndpunkt i den grundläggande rättsfrågan bör leda till samma slutsatsbeträffande motionsyrkandena. Om regeringsrättens beslut tolkas så att även 11kap. 9 § regeringformen är tillämplig på löntagarfondstyrelserna, följernämligen av detta att regeringen vid tillsättning av ledamöter i dessastyrelser har att åtlyda denna grundlagsbestämmelse oavsett att ett till lagenmed reglemente för allmänna pensionsfonden knutet motivuttalande anger att ävenutlänningar skall kunna vara styrelseledamöter. Någon uttrycklig bestämmelse omkrav på svenskt medborgarskap för löntagarfondstyrelsernas del skulle alltsåinte vara påkallad; snarare borde motsvarande uttryckliga krav beträffandeövriga fondstyrelser slopas, eftersom en sådan bestämmelse är överflödig - ochicke brukar förekomma - i författningar rörande organ som uppenbart omfattas avföreskriften i 11 kap. 9 § regeringsformen. Näringsutskottetvill i anslutning till vad har anfört uttalaförhoppningen att den oklarhet beträffande myndighetsbegreppet som kommer tillsynes i detta ärende skall bli undanröjd. Tilläggas kan att, såvittnäringsutskottet har sig bekant, samtliga ledamöter ilöntagarfondstyrelserna är svenska medborgare och att således ingen nu verksamstyrelseledamots behörighet är beroende av hur den aktuella rättsfråganbesvaras. Med det sagda avstyrkerutskottet de båda motionerna. 1. beträffandefjärde fondstyrelsens årsredovisning att läggerregeringens skrivelse 1984/85; 177 till handlingarna, 2. beträffande behörighetsvillkor förledamotskap i löntagarfondsty relse att avslårmotionerna 1984/85:762 och 1984/85:1500. Närvarande:Tage (), (), (), (), Riine (), (), (), PerWesterberg (m), (), (), (), Bo Finnkvist (s), (), () och LarsAndersson (s). NU1984/85:37 5 Behörighetsvillkor för ledamotskap i fondstyrelse (mom. 2) (), (), (), Per (), (), IvarFranzén (c) och () anser dels att den del av utskottetsyttrande som börjar på s. 3 med "hänvisar" ochslutar på s.' 4 med "båda motionerna" bort ha följande lydelse; finner, i överensstämmelse med vad somanförs i den avvikande meningen i yttrande, attregeringsrättens beslut måste föranleda en ändring i 31 § lagen med reglementeför allmänna pensionsfonden, så att bestämmelsen om löntagarfondstyrelsernassammansättning blir förenlig med vad som föreskrivs i 11 kap. 9 §regeringsformen. bör, i enlighet med vad som yrkas i motion1984/85:762 (m), nu besluta om en sådan ändring. Därmed blir också yrkandet imotion 1984/85; 1500 tillgodosett i sak. Utskottet vill understryka att det rörsig om en av konstitutionella skäl motiverad provisorisk åtgärd. I enlighet medde borgerliga partiernas bestämda krav skall löntagarfondssystemet med detsnaraste avskaffas. dels att utskottet under 2 bort hemställa 2. beträffande behörighetsvillkorför ledamotskap i löntagarfondstyrelse attriksdagen med bifall till motion 1984/85:762 och med anledning av motion1984/85:1500 antar följande Lag omändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna Härigenom föreskrivs att 31 § lagen(1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden skall ha nedan angivnalydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse skall bestå av nio ledamöter.För ledamöterna skall finnas fyra suppleanter. Regeringenförordnar ledamöter och suppleanter. Ledamöteroch suppleanter skall Ledamöter och suppleanter skall varamyndiga och bosatta här i riket. vara myndiga och här i riket bosatta Avledamöterna skall minst fem och svenska medborgare. Av ledamöter-avsuppleanterna minst två företräda na skall minst fem och avsupplean-löntagarintressen. Vid utseendet av terna minst två företrädalöntagar- NU 1984/85:37 ledamöteroch suppleanter skall det tillses att löntagarfondstyrelserna får en regionalanknytning. intressen.Vid utseendet av ledamöter och suppleanter skall det tillses attlöntagarfondstyrelserna får en regional anknytning. Dennalag träder i kraft . NU1984/85:37 7 1984/85:6 y över motioner om behörighetsvillkor för ledamotskap ilöntagarfondernas styrelser har berettkonstitutionsutskottet tillfälle alt yttra sig över motionerna 1984/85:762 och1984/85:1500, angående behörighetsvillkoren för ledamotskap i löntagarfondernasstyrelser. I båda motionerna yrkas en sådan ändring i lagen med reglemente förallmänna pensionsfonden att grundlagens krav på svenskt medborgarskap förledamotskap i statlig myndighets styrelse tillgodoses. Behörighetskraven för ledamotskap i löntagarfondsstyrelsernaanges i 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Somformellt behörighetskrav anges att ledamöterna skall vara myndiga och bosattahär i riket. Det bör i sammanhanget nämnas att för ledamotskap i de allmännapensionsfondernas styrelse (första-fjärde fondstyrelserna) krävs dessutomsvenskt medborgarskap (4 och 30 §§). I proposition 1983/84:50 om löntagarfonder konstateras ispecialmotiveringen till 31 § i lagförslaget att något krav på svensktmedborgarskap inte uppställts för ledamöterna i löntagarfondsstyrelser. Ill kap. 9 § regeringsformen stadgas bl. a. att endast densom är svensk medborgare får inneha uppdrag såsom ledamot av styrelse imyndighet som lyder under eller regeringen. Vid granskningen av löntagarfondspropositionen toglagrådet bl. a. upp frågan om det stod i överensstämmelse med nyssnämndabestämmelse i regeringsformen att inte kräva svenskt medborgarskap förledamotskap i en löntagarfondsstyrelse. Lagrådet anförde följande i frågan; Grundlagsstadgandet utgör undantagfrån huvudregeln att utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga ommöjligheterna att erhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun.Undantaget har motiverats främst av hänsyn till rikets säkerhet och avönskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning skall fattas avsvenska medborgare (prop. 1973:90 s. 404 i.). Allmänna pensionsfonden arenunikt utformad institution. Även om fondens förvaltande organ, fondstyrelserna,skulle anses ingå i den statliga förvaltningsorganisationen, låter sigstyrelserna inte jämställas med de förvaltningsmyndigheter som anges igrundlagsstadgandet. De motiv som enligt det anförda bär upp stadgandet, talarockså emot att detta skulle vara tillämpligt på fondstyrelserna.Grundlagsstadgandet torde därför inte hindra att också utländska medborgareutses till ledamöter i en löntagarfondsstyrelse. Vid riksdagsbehandlingen godtogkonstitutionsutskottets majoritet i sitt yttrande till finansutskottet överpropositionen lagrådets bedömning (KU NU1984/85:37 (KU 1984/85:6y) 8 1983/84:2 y). och anslöt sigtill på denna punkt (FiU 1983/84:20). Företrädarna förmoderata samlingspartiet, och reserverade sig ifinansutskottet till förmån för bl. a. ytterligare utredning av dekonstitutionella spörsmål som de ansåg vara förenade med införandet avlöntagarfonder, bl. a. frågan om krav på svenskt medborgarskap för ledamot ilöntagarfondernas styrelser. De anslöt sig härvid till den ståndpunkt somsamma partiers representanter gett uttryck för i en avvikande mening tillkonstitutionsutskottets yttrande. Begreppet myndighet är inte närmare definierat i svenskrätt. Frågan har förutom i löntagarfondsärendet varit aktuell förkonstitutionsutskottet . Vid behandlingenav propositionen med förslag till ny sekretesslag (prop. 1979/80:2) anfördeutskottet således följande om myndighetsbegreppet i sekretesslagen: Sekretesslagen riktar sig tillmyndigheter och offentliga funktionärer, dvs, de människor som är anställda viden myndighet eller har ett uppdrag vid myndigheten. Även personer som på grundav tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltareller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om enhemlig uppgift omfattas av lagstiftningen. Myndighetsbegreppet definieras inte närmare vare sig i TEeller i förslaget fill sekretesslag. I 1 kap. 8 § RF stadgas, att det förrättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statligaoch kommunala förvaltningsmyndigheter. I såväl 2 kap. TF som förslaget tillsekretesslag (1 kap. 8 §) är , allmänt kyrkomöte och beslutandekommunal församling att jämställa med myndighet. Vidare anges i sekretesslagen,att lagen är tillämplig även på handlingar hos publicus och, såvittavser verksamhet för officiell provning av fordon. I propositionen (1975/76:160) med förslag till ändring av2 kap. TF uttalades (s. 134) att det knappast var ändamålsenligt att räkna uppvilka statliga och kommunala organ som är myndigheter. En uppräkning skullesålunda inte kunna göras fullständig och skulle t. ex. inte kunna omfatta allasådana organ som kommittéer, nämnder, skolor, sjukhus osv. som är myndigheter iTF:s mening men som allmänheten inte betraktar som sådana. Därmed skulleuppräkningen verka mer förvillande än klargörande. förevarande proposition ansluter sig som framgår av detföregående till TF med det ovannämnda tillägget. Detta är som framgår avpropositionen förutsett genom motivuttalanden i samband med reformen av 2 kap.TF (prop. 1975/76:160 s. 135). Utskottet instämmer beträffande myndighetsbegreppet iuttalandet i propositionen att det inte är lämpligt att låta sekretesslagenvara tillämplig på andra organ än sådana som med säkerhet kananses omfattas av offentlighetsprincipen. Den lösning som valts i propositionenmåste med hänsyn härtill godtas. Utskottet vill i sammanhanget framhålla, atten utvidgning av offentlighetsprincipen till nya områden, t. ex. till enskildasubjekt som anförtrotts viss myndighetsutövning, kan bli aktuell . Dettaförutskickades redan i proposition 1975/76:160 (s. 18 och 74). En kommitté somfått till uppgift bl. a. att göra en sådan utredninjg tillsattes 1978 (Kn1978:01). NU1984/85:37 (KU 1984/85:6 y) 9 Det kan i sammanhanget ocksåerinras om att begreppet allmänna inrättningar på initiativ numerautmönstras ur lagstiftningen. I ett yttrande till skatteutskottet framhöllkonstitutionsutskottet följande beträffande användande av deUa uUryck (SkU1980/81:19, KU 1980/81:4 y): Uttrycket allmänna inrättningarförekommer regeringsform och syftar där närmast på institutioner somnumera är att anse som myndigheter, I den nya regeringsformen används intetermen allmänna inrättningar. Däremot förekommer den på många håll i annanlagstiftning. Vad som avses med begreppet är emellertid enligt utskottetsmening oklart. För den händelse med "allmänna inrättningar" skullemenas några institutioner av halvofficiell prägel men utan myndighetskaraktärbör självfallet beredas tillfälle att ta ställning till om den i 46 §taxeringslagen stadgade uppgiftsskyldigheten bör omfatta dessa organ på vilkaoffentlighetsprincipen i så fall inte är tillämplig och därmed heller intesekretesslagen. I avvaktan härpå förordar utskottet att den aktuellauppgiftsskyldigheten ändras till att avse endast myndigheter. biföll ensocialdemokratisk motion (KU 1981/82:7) vari begärts en utmönstring avbegreppet allmänna inrättningar i lagstiftningen. pågår åtgärder idetta syfte (se t, ex. redogörelsen i prop. 1984/85:117 s, 19), Regeringsrätten har i en dom förklaratatt tredje löntagarfondsstyrelsen är att anse som myndighet itryckfrihetsförordningens och sekretesslagens mening. Justitieombudsmannen har i ett beslut den8 förklarat sig anse att löntagarfonderna inte står under hanstillsyn. Mot bakgrund av den i detföregående lämnade redovisningen kan konstateras att frågan om allmännapensionsfondens rättsliga ställning är omstridd. De skilda synsätten berornärmast på olika tolkningar av begreppet myndighet. Utskottet har för sin delinte funnit anledning att frångå den ståndpunkt som utskottet intog ilöntagarfondsärendet och som hade stöd bl, a, i lagrådets yttrande. Det börnämnas att ställningstagande i första hand motiverades av att enufländsk medborgare inte borde utestängas från möjligheten att representeralöntagarintressen i ett sådant organ som en löntagarfondsstyrelse. De nuaktuella motionerna bör således enligt utskottets mening avstyrkas. Ärendet har aktualiserat frågan om myndighetsbegreppet ärtillräckligt preciserat i vår rättsordning. Utskottet kommer senare under dettariksmöte med anledning av en motion av () att ta ställningtill frågan om en utredning av myndighetsbegreppet är påkallad. NU 1984/85:37 (KU1984/85:6y) 10 Närvarande:Olle (), (), (), (),(), (), (),(), (), (), (),(vpk), (), Axel () och (). Avvikande mening av (), BertilFiskesjö (c), (), (), (),Axel () och () vilka ansett att utskottet i ställetför det stycke som börjar "Mot bakgrund" och slutar "meningavstyrkas" bort anföra följande; Enligtregeringsrättens beslut är löntagarfondsstyrelserna att betrakta sommyndigheter i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens mening. Med dettaställningstagande från landets högsta förvaltningsdomstol måste enligtutskottets mening konstateras att löntagarfondernas styrelser tillhör de organvars ledamöter enligt 11 kap. 9 § regeringsformen skall vara svenskamedborgare, I avvaktan på att löntagarfonderna avskaffas anser utskottet därföratt 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden börändras på sätt som föreslås i de aktuella motionerna. Därmed kommer sammaregler att gälla för ledamotskap i löntagarfondsstyrelserna som för ledamotskapi de allmänna pensionsfondernas styrelser (4 och 30 §§),