bet · G801KU35 · 1984-12-31 00:00:00 — Det är knappast möjligt, eftersom man oftastär tvungen att på stället svara för de uppfattningar man har. : Får jag återknyta till den fråga somBertil Fiskesjö tog upp tidigare. Den gäller utlånandet av tjänstemän för attskriva petita i en myndighet. Du sade att Du kunde beteckna detta som ett någottvivelaktigt system. Har ni någon beredskap för att ändra det systemet?Eftersom det genom den här revisionen har kommit fram att det tillämpas och dusjälv rubricerade det som tvivelaktigt är man väl beredd att vidta åtgärder? : Jag sade att om det hade varit ett systemhade det varit tvivelaktigt. Men det är knappast något system, och följaktligenhar jagsvårt att se att vi skall vidta några åtgärder. Men det är inte särskiltbra att ha en och samma tjänsteman att göra både anslagsframställningen ochberedningen i . Å andra sidan tror jag att det ärutomordentligt ovanligt. Vad man dessutom måste göra klart för sig är att imyndigheten är det ju inte den som, såsom tjänsteman sammanställer budgeten somär anvarig för budgetens innehåll. Det är generaldirektören eller iförekommande fall styrelsen för myndigheten som har det ansvaret. Har de använtsig av någon beredningskapacitet som har anknytning till föratt framställa underlaget för anslagsframställningen, så hindrar det knappastatt budgeten är ett uttryck för myndighetens uppfattning. Där ser jag inget problem,utan problemet uppkommer vid hanteringen i , om man där inteuppmärksammar att det uppstår något slags jävsförhållande i den härsituationen. Men detta måste vara något alldeles undantagsvis förekommande. Jagvet i varje fall inte från min egen erfarenhet att det har förekommit, även omjag inte förnekar att det kan ha förekommit. Men det är inget system och därförknappast något som man kan angripa med systematiska åtgärder. : Jag vill bara bekräfta intryck.Det måste vara mycket ovanligt att kanslihustjänstemän lånas ut på det sättet.Jag känner inte till något exempel på det från min erfarenhet från ett par KU1984/85:35 77 Jag har heller aldrig hört talas om att någotsådant skulle ha förekommit på andra håll i kanslihuset sedan1975. : Det är bra i så fall. Men ävenenstaka fall bör åtgärdas, om man har den uppfattningen att de är tvivelaktiga. : Detta måste vara ett uttryck för någotslags historiskt skeende och inte någonting som förekommer i kanslihuset i dag.Vilka typer av systemafiska åtgärder som man kan vidta för det redan inträffadeär svårt att säga, speciellt som det tydligen har inträffat för så länge sedanatt vi inte är riktigt klara över var och när det inträffade. Jag tror inte attvi inom har något behov av att vidta några systematiskaåtgärder mot detta. För det saknas varje grund. Ordföranden: ingen tycks ha några ytterligarefrågor att ställa kan vi betrakta denna frågestund som avslutad. Jagber att påutskottets vägnar få tacka er. KU1984/85:35 78 Utfrågning av ordföranden i verksledningskommittén, f. d.generaldirektör , , angående regeringskanslietsorganisation och arbetsformer (punkt 3 a) : Jag hälsar verksledningskommitténsordförande välkommen till utskottet. Det har försports att vissafrågor som behandlas i utredningen har sammanhang med vårt granskningsärende omorganisation och arbetsformer i , framför allt regeringensrelationer till förvaltningen. Vi vill därför gärna höra litet om det materialman har och det pågående arbetet. : tillsattes förrasommaren. Den är sammansatt av sex företrädare för de politiska partierna, enforskare, en företrädare för näringslivet med särskild erfarenhet av styrelsearbeteoch av att vara verkställande direktör, och så är jag ordförande i kommittén. Vår huvuduppgift är, såsom namnet anger, att läggasynpunkter på relationerna mellan myndigheternas verkschefer och styrelser, detsätt på vilket styrelser och verkschefer utses etc. Bakgrunden är att kändeoro för relationerna mellan politiker och byråkrater. Det väcktes ett antalmotioner i . Detta gjorde att den dåvarande regeringen - jag tror detvar år 1980-gav förvaltningsutredningen tilläggsdirektiv att gå igenomrelationerna i stort mellan regeringen och myndigheterna. Sedan kom domänverksfrågan att påskynda tillsättandet avverksledningskommittén. I direktiven fill den nu sittande utredningen,verksledningskommittén, anges det, låt vara relativt kortfattat, att kommitténockså skall föreslå förbättrade former för fortlöpande ömesidiga kontaktermellan regering och departement å ena sidan och verksstyrelser ochverksledningar å den andra. Jag utgår från att intresset nu skulle koncentrerasig kring denna del av uppdraget. Vi har tolkat de kortfattade direktiven på den punkten såatt vi skall gå igenom de grundläggande bestämmelserna i regeringsformenrörande relationerna mellan regeringen och myndigheterna, alltså 11 kap. 6 och7 §§. Det kan vi göra med utgångspunkt i det resonemang som förvaltningsutredningeni sitt slutbetänkande Politisk styrning och administrativ självständighetförde kring dessa frågor och de yttranden som regeringen inhämtade rörandeförvaltningsutredningens arbete, vilket material är överlämnat till oss förbeaktande i vårt arbete. drev tesen att politikerna i någonmån tappat greppet om ledningen av sin förvaltning. Orsakerna till det sökteman bl. a. i det sätt varpå regering och myndigheter tolkar dessa tvåparagrafer i regeringsformens 11 kap. Kort sagtmenade förvaltningsutredningen i det ärendet att regeringen och KU1984/85:35 79 framför allt enskilda statsråd mer än vad som torde varafallet borde kunna resonera med och i viss mån påverkamyndigheterna även i frågor som myndigheterna har att handlägga enligtsjälvständighetsparagrafen (Cll:7). Det här väckte rabalder bland de juridiska instanser somyttrade sig över förvaltningsutredningen. JK protesterade, likasådomstolsverkets ledning Och några juridiska fakulteter. Vi har prövat detta i verksledningskommittén och finnerväl att det inte förekommer någon dramatik bakom vare sig de härformuleringarna eller förvaltningsutredningens sätt att resonera. Det är kanskemer fråga om litet slarviga formuleringar. Vad som gäller enligt grundlagarnaär alldeles entydigt, även om förarbetena inte säger särskilt mycket om det. Vikommer inte att föreslå några förändringar i de formuleringarna. Vad gällerregeringens ställningstaganden när myndigheterna handlägger frågor enligt 11kap. 7 § kommer vi förmodligen att påpeka i vårt betänkande att enskildastatsråd bör vara mycket försiktiga och inte i onödan uttala någon mening närett aktuellt ärende är under behandling i en myndighet. Dengenomgången bildar en allmän bakgrund till vad vi sedan gör. Vi går i enlighet med direktiven igenom relationernamellan regering och dess kansli å ena sidan och myndigheterna å den andra på demaktområden -föreskrifts-, finans-, kontroll- och utnämningsmakterna - därregeringen agerar gentemot sina myndigheter. Inom ramen för föreskriftsmakten, som ligger hos riksdagenmen där regeringen spelar en viss roll, tar vi särskilt upp en fråga som harbehandlats bl. a. i det här huset för inte länge sedan, nämligen den situationsom vi hamnat i till följd av att ni här i i många sammanhang måstestifta rätt generella lagar, s.k. ramlagar. Regeringen får sedan med eller utanytterligare föreskrifter överlåta till berörda myndigheter att verkställa debeslut som föranleds av ramlagstiftningen. I det ligger att man till ett antalganska tunga förvaltningsmyndigheter lyfter över en ganska stor politisk makt. har regeringen varit mycket återhållsam i defrågorna och egentligen enbart vidarebefordrat den lag som har stiftats. Därhar vi vissa funderingar. Vi är inte färdiga, så jag kan inte ge någradetaljer utan bara antyda på vilka områden vi arbetar. Vad gäller finansmakten, som är den tunga delen i dettasammanhang, tar vi upp den s.k. budgetdialogen mellan regering och myndigheter.Det har gjorts förändringar i de föreskrifter som regeringenutfärdar till myndigheterna. har ganska nyligenfastställt en ny s. k. budgethandbok som skall vara grunden när myndigheternaframställer sina anslagskrav till regeringen per . Inom både och myndigheterna är manfortfarande ganska missnöjd med den här ordningen. Myndigheterna anser att demåste lägga ner enormt mycket arbete, trots alla förenklingar som medgivits, påatt KU1984/85:35 80 Sedan kommer sombekant hela travar av papper till de olika departementen ikanslihuset, och på några få hektiska månader skall tjänstemännen där förberedaregeringens reaktion på det och som presenteras i budgetpropositionen i januarioch i en del särpropositioner. Både ledningen och personalen i myndigheterna uppleversedan i januari ofta stor besvikelse, inte därför att man inte fått så mycketpengar, men över att regeringens reaktion är så oartikulerad - på några fårader tar regeringen ställning till en hel rad synpunkter och förslag. Vi har frågat oss om man inte både för myndigheternasskull och med tanke på kanslihusets tjänstemän kan komma på någon ändring såatt man kan minska det arbete som läggs ner och kanske t. o. m. få fram bättreresultat av myndigheternas förslag respektive en bättre behandling ikanslihuset. Det låter som det indiska reptricket, men vi kommer med ettförslag på den punkten. Jag vill ännu inte avslöja några detaljer, men jag troratt vi kan komma med ganska intressanta synpunkter rörande dialogen mellan regeringoch statliga myndigheter. När det gäller regeringens del av kontrollmakten har vigranskat ställning. Vi finner inte att det är anledning för oss attavge några synpunkter på den frågan. Vi tycker att det går bra och attuppgifterna handhas på dét sätt man kan förvänta och begära. Vi har ocksågranskat den revision som i första hand har ansvar för. Vihar vidgat innebörden av kontrollbegreppet. I näringslivet handlar revisionnumera i hög grad om möjligheterna till förbättringar i sättet att handhaverksamheten - en stödfunktion, vid sidan av den egentliga kontrollen kan mankanske kalla det. I detta land har regeringen till sitt förfogande enosedvanligt stor grupp myndigheter med stora resurser att just stödja myndigheterna- det gäller inte bara , utan också statskontoret, SIPU,SAMN och delar av arbetsgivarverket. Vi har frågat oss om det inte finns anledning förregeringen att litet mer samordnat styra dessa s. k. stabsmyndighetersaktivitet till fromma för regeringens behandling av olika ärenden och inteminst till hjälp för myndigheterna själva. De här stabsmyndigheterna är ju tillför att stödja regeringen i dess arbete men också för att tillhandahålla ettslags konsultinsatser för myndigheterna på ganska kvalificerad nivå. Det finnstusentals mycket kvalificerade personer i de myndigheterna, som självfalletredan nu gör mycket nytta. Jag har haft förmånen att leda ett avde verken. Även i den egenskapen är det intressant för mig att i kommittén nudiskutera möjligheterna till effektivisering av utnyttjandet av dessa ganskastora resurser, som är intakta trots alla besparingsakfioner. Slutligen har regeringen i utnämningsmakten rätten ochskyldigheten att utse chefer för myndigheterna på högsta och näst högsta nivå.I anslutning till vårt huvuduppdrag när det gäller verksledningarna skall vi gåigenom på vilket sätt verkscheferna utses och komma med en del funderingar och KU 1984/85:35 81 Det här är de områden som vi behandlar inom ramen för dendelen av vårt arbete som gäller relationerna i stort mellan regering ochmyndigheter. Vad det blir för resultat av arbetet - om det bliriakttagelser, synpunkter eller rekommendationer till regeringen - är vi interiktigt på det klara med. Det blir kanske en blandning. I det här sammanhanget diskuterar vi mot bakgrund av vårtolkning av regeringsformens 11 kap. 6 och 7 §§ för alla de fyra s.k. makternalämpligheten och möjligheten av att enskilda statsråd agerar vid sidan av denordning som regeringsformen förutsätter, nämligen att regeringen i skriftligform meddelar sig med sina myndigheter. Ministerstyre är som bekant förbjudet iregeringsformen. Men enskilda statsråd, statssekreterarna och andratjänstemän har dagligdags mängder av personliga kontakter med sinamyndigheters företrädare på olika nivåer. Mot bakgrund av konstitufionen anförvi synpunkter på lämpligheten av olika typer av sådana kontakter. a. utbildning, som det har blivit populärt inom attanordna inte minst för verkschefer, generaldirektörer och landshövdingar. Desitter numera ganska ofta på skolbänken, ibland i i sträck. Vigår igenom lämpligheten av denna typ av kontakter, och vi berör olika typer avkonferenser. Vi har liksom myndighetsledningarna själva en känsla av att det ärganska dåligt med kontaktverksamheten från sida. Närbudgetpropositionen läggs fram förekommer det exempelvis inte regelbundet attregeringen samlar verksledningarna och försöker förtydliga innebörden avbudgetpropositionen. Då och då har generaldirektörsklubben, som jag tillhördenär jag var på statskontoret, inbjudit något statsråd, men hos regeringen tycksdet inte finnas något större intresse av att regelbundet och systemafisktklargöra för verksledningarna vad som döljer sig bakom de korta kärvameningarna i propositionen. Vi går in på de i viss mån känsliga frågorna om personligasammanträffanden, telefonsamtal och liknande. En anledning fill att i varjefall en av motionerna väcktes i var möjligenett i generaldirektörskretsen ganska känt samtal mellan ett statsråd och engeneraldirektör. Vi utvärderar alltså vad som är lämpligt och möjligt bådekonstitufionellt och ur effektivitetssynpunkt av informella kontakter för attförbättra relationerna i stort mellan regering och myndigheter. För att förtydliga vad vårt arbete handlar om sett ur ersynpunkt vill jag till slut ange vad vi med största sannolikhet inte tar uppnär det gäller relationerna mellan regeringen och myndigheterna. Vi kommer inte att utvärdera arbetsfördelningen mellandepartementen. Vi kommer inte att utvärdera samarbetet eller bristen påsamarbete på tjänstemannaplanet mellan departementen. Vi kommer inte attutvärdera den organisation av arbetet i kanslihuset som gäller alltsedanriksdagen 6 1984/85. KU1984/85:35 82 godkände en proposition 1965 om arbetets uppläggning. Alltdetta lämnar vi åt sidan. Om någonting behöver ändras i dessa avseendenförutsätter vi att andra tar tag i den uppgiften, kanske bl. a. mot bakgrund avdet material vi presenterar i sakfrågorna. När vi kommer in på frågorna om rekrytering av verkscheferkommer vi att beröra en ganska intressant fråga som har sammanhang medorganisationen, nämligen det sätt varpå rekrytering av tjänstemän tillkanslihuset från rriyndigheterna äger rum och vice versa: det sätt varpåmyndigheterna får topptjänster besatta från kanslihuset. Dessarekryteringsfrågor får vi anledning att beröra med utgångspunkt från vårtresonemang om rekryteringen till generaldirektörstjänster. Det här var ett försök att kort orientera om på vilkaområden vi arbetar. Förslagen är inte färdiga. Vi räknar med att kommitténinnan detta budgetår är slut kan lägga fram ett betänkande både om dessa frågoroch om vår huvudfråga angående verksledningarna. , : Vi har varitangelägna om att få höra om utredningsarbetet för att kunna undvikadubbelarbete. En del av det material som kommer fram har utan tvivel stortvärde vid behandlingen av våra ärenden. Får jag be dig komplettera svaret på en punkt, nämligendet enkätmaterial som kommer fram. : Vi har tillämpat den filosofin att omutredningen skall kunna bidra med någonting värdefullt skall vi inte som såmånga andra enbart tycka. utan vi tar upp en gammal tradition i svensktutredningsväsende att belägga resonemangen med fakta. Vi har vänt oss till 66 av de stora myndigheterna och allalänsstyrelserna. Vi har begärt in vissa fakta om deras lekmannastyrelsers sättatt arbeta. Vi har också begärt in synpunkter från dem som sitter i styrelsernabåde på central verksnivå och på länsstyrelsenivå. Vi har skickat blankettertill tusentals lekmannaledamöter i styrelserna och har intervjuat allaverkschefer i de centrala myndigheterna och i länsstyrelserna. Vid intervjuerna med de 66 generaldirektörerna ochmotsvarande och de 24 landshövdingarna har vi också ställt frågor om hur de serpå relationerna mellan dem själva som verkschefer å ena sidan och regeringensledamöter och å den andra. Vi har försökt få fram en bild avhur ofta samtalen förekommer och vilken typ av ärenden som diskuteras mellandem och vederbörande statsråd eller andra tjänstemän. : Du konstaterade att politisk maktgenom ramlagstiftning kunde överflyttas till tunga förvaltningsmyndigheter.Tror du att det finns risk för att de enskilda myndigheternas tolkningar kanfjärma besluten från de ursprungliga intentionerna? Det kan då styra åt olikahåll beroende på vilken myndighet som tolkar ramlagen. KU1984/85:35 83 : Det är inte bara vi, utan många som harkonstaterat att de lagar ni stiftar här i huset ofta är så allmänna att ni som får i uppdrag att tillämpa lagarna i de konkreta fallen, antingen detär mot en kommun eller ett företag eller en enskild medborgare, mycket vidabefogenheter. Detta har konstaterats inte bara i , utan i alla västligademokratier. 1 har problemet särskilt uppmärksammats. Vi har vissa funderingar, om det skulle vara möjligt förriksdagen att i varje fall i vissa situationer precisera lagarna. ärju beroende av det material får i form av förslag från regeringen,som i de flesta fall bottnar i en kommittéutredning. Allteftersom man vinnererfarenhet av tillämpningen av lagar skulle kanske på förslag avregeringen kunna precisera lagarna så att man fick garanti för att detriksdagen vill åstadkomma med lagstiftningen verkligen kommer till stånd. Detär en möjlighet. Sedan tar vi upp en intressant diskussion huruvida mangenom en precisering av myndighetsstyrelsernas ansvar och befogenheter ochkanske ändringar i styrelsernas sammansättning skulle kunna skapa någon garantiför att intentionerna följs bättre än som ibland sker . Någon har sagtskämtsamt att vi dock måste se upp så att vi inte i ledningen för myndigheternafår en typ av miniparlament som står utanför och regeringenskontroll. Det är ett riktigt påpekande. Det är en spännande diskussion. Vi kommer väl inte attkunna bidra särskilt mycket, men vi försöker att systematiskt belysa vad somhänder när man stiftar allmänna lagar och regeringen sedan låter myndigheternatillämpa dem. Enligt min uppfattning kan ni inte förutse hur särskiltden tekniska utvecklingen kommer att ändra samhällsförhållandena. Ni tvingasdärför att fortsätta med att ge lagparagraferna en ganska allmän utformning.Fråga är om man sedan kan återföra information till er om vad som blivitresultatet av ert agerande. : Med hänsyn fill att har varitstatssekreterare, statsråd och generaldirektör... : ... och riksdagsman ... : ... skulle jag vilja fråga i anslutningtill inlägg, om vi inte skulle kunna få propositionersom innehåller hela den trestegsraket som det är fråga om: vi stiftar en lag iriksdagen, därefter utfärdar regeringen en förordning och sedan utgermyndigheterna verkställighetsföreskrifter. De föreskrifterna är ofta dumma,och då klagar folk över att vi stiftar så dåliga lagar. Vi har ingen aning omvad någon myndighet i periferin kan hitta på vad gällerverkställighetsföreskrifter. Kan man begära att regeringen i ett enda paket lägger framett förslag försett med förslag till förordning och försett medtillämpningsföreskrifter så att vi här vet vad vi skall besluta om? KU1984/85:35 84 : svarar jag inte som ordförande i kommittén- bland andra är herr ordföranden ledamot i kommittén, och vi har intediskuterat färdigt ännu - utan jag talar mera i min gamla egenskap av chef förstatskontoret. Jag skrev en arfikel som berörde detta.Jag tyckte då att det vore möjligt för regering och riksdag att redan iutredningsstadiet kräva litet mer djupgående analyser bl. a. genom att innanriksdagen tar ställning till en ny lag regeringen skulle få inte barasynpunkter på själva lagtexten från lagrådet utan också en analys av deadministrativa konsekvenserna, exempelvis på vad sätt den verkställandemyndigheten skulle komma att hantera lagen och vilken typ av föreskrifter somdå sannolikt kommer att utfärdas. Dessutom tyckte jag att man borde också angeekonomiska ramar för vad bestämmelserna skulle få kosta företag ellermedborgare eller kommuner, så att den berörda myndigheten visste vilket ansvarden ålade staten eller dem som berörs av lagen. Uppslaget fick jag den gången från . I har manarbetat ganska ingående med det här. Överallt i västvärlden diskuteras hur man skall möjliggöraför parlamenten att veta mer om konsekvenserna av ohka beslut. Det är tänkbart att kommittén i någon mån kommer attberöra det här -det är i varje fall min förhoppning som ordförande - men hurlångt den kommer att gå vill jag inte uttala mig om. Den fråga som behandlar vi på något sätt i kommittén. : Ett par av de uppmärksammadegranskningsärenden vi har haft har berört dotterföretag till affärsdrivandeverk och har handlat om styrning, insyn och slutligt ansvar. Kan vi få veta litet mer om verkstälHghetskommitténsarbete med de affärsdrivande verken och deras dotterbolag? : Jag berörde inte det i min inledning eftersomjag inte uppfattade att det var detta ni var intresserade av just . Ett av våra tunga uppdrag som gäller verksledningen är attta reda på hur främst affärsverken - det finns även andra myndigheter som hardotterbolag - styr sina dotterbolag. Det är en svår problematik, eftersom det finns tvålagkomplex som stöter samman här. Å ena sidan har vi affärsverket, som styrs avde lagar som gäller offentlig verksamhet, å andra sidan har vi dotterbolagen,som styrs av aktiebolagslagen. Hur skarven däremellan ser ut och bör se ut ärett av våra huvudproblem. Här pågår oavsett vår utredning ett omfattande arbetei . Jag tror mig veta att man arbetar ganska intensivt medkoncernledningsproblemafiken för . Redan innan vi är färdigamed vårt arbete får troligen anledning att begrunda ett förslag påden punkten. Att det inte är bra som det är tror jag alla äröverens om. Vi kommer att lägga fram ganska detaljerade förslag. Det finns mängderav delproblem KU1984/85:35 85 som berör de stora affärsverken. Jag kan tyvärr inte gå inpå detaljer, utan fråga besvarar jag i varje fall i förstaomgången bara med att vi tar upp problemen. : Jag har ingen ytterligare talare antecknad,och vi har använt ungefär den tid som vi skulle ägna åt denna utfrågning. Jagtackar för informationerna, som blir en värdefull tillgång när viskall arbeta vidare. KU1984/85:35 86 Utfrågning av statssekreterare och rättschefenClaes -statsrådsberedningen - angåenderegeringskansliets organisation och arbetsformer (punkt 3 a) : I anslutning till vår undersökning omorganisation och arbetsformer i m.m. tycker vi det är viktigtatt täcka in även vad som händer i statsrådsberedningen. Vi har fått osstillsänd en promemoria. Jag hälsar statssekreterare och rättschefClaes hjärtligt välkomna till utskottet. : Promemorian har varit utdelad. Eftersom jaghörde att utskottet bara har begränsad tid fill förfogande avstår jag från attkommentera innehållet, även om det kunde vara skäl att göra en och annanutvikning. Det kan vi göra om vi får frågor i det avseendet. : Jag vill fråga om det enligt uppfattning finns en någorlunda definierad gräns mellanden roll statsrådsberedningen spelar som organ inom och departipolitiska uppgifter som en statsminister naturligtvis har i sin egenskapav ordförande för ett politiskt parti. Har ni funderat på om en sådangränsdragning existerar, och - i så fall - hur försöker ni tillämpa den? : Statsministern har två slag av uppgifter. Ettär att leda regeringsarbetet. Det kan man säga riktar sig i första hand inåtmot departementen och går ut på att samordna deras arbete. Men i rollen somstatsminister ingår också uppgiften att utöva politisk verksamhet som tar siguttryck i deltagande i överläggningar, möten, konferenser osv. Det har underhela den svenska politiska historien i modern tid varit praxis att statsministernockså varit ordförande både i sin riksdagsgrupp och för sitt parti.