bet · G801JuU15 · 1984-12-31 00:00:00 — I detta betänkande behandlas olika motionsspörsmålom rättegången i de allmänna förvaltningsdomstolarna. a. avvisande av överflödig utredning, skyldighet för parterna attåberopa gmnder, ökat inslag av muntliga förhandlingar, utsändning av protokollfrån muntliga förhandlingar, omröstningsreglerna och möjlighet till ersättningför rättegångskostnader. Utskottet harremissbehandlat flera av frågorna. Utskottetförordar att reglerna om omröstning i förvaltningsdomstol ses över. Utskottetförordar också att behovet av möjligheter att ersätta enskild part för hansrättegångskostnader utreds. I motion 1983/84:307 av () yrkasatt beslutar anta följande förslag till ändring i förvaltningsprocesslagen: Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningslagen(1971:291) att dess 8 och 9 §§ skall erhålla följande ändrade lydelse: 8 § Rätten-- beskaffenhet. Vidbehov---- kompletteras. Överflödig utredning skall genom sär skilt beslut avvisas. Uppträderföreträdare för det allmänna i partsstäUning i målet, skall denne föreläggasatt jämte enskild part eller ensam komplettera utredningen, vid äventyr attmålet avgöres i befintligt skick, varvid dom ej må grundas å omständighet somicke av part åberopats till gmnd för hans talan. Vid enpartsmål bidragerätten själv till utrednings frambringande. 9 § Förfarandet årskriftligt. Partmå ej förvägras muntlig förhandling inför rätten, med mindre rätten prövar detuppenbart obehövligt eller skäl eljest talar emot det, stånde dock fritt förregeringsrätten att sådan vägra. Partmå efter ansökan hos rätten och under avstående av rätt till muntligförhandling erhålla exemplar i förväg av föredragningspromemoria, varvid rättensätte frist för ingivande av kort slutpåminnelse i anledning av vad som iföredragningspromemorian kan ha omnämnts eller därifrån uteslutits av vadhandlingarna i målet innehåller. I motionen diskuteras inledningsvisförvaltningsprocessen mera allmänt och motionären uttrycker sig i detsammanhanget positivt om tvåparts- 1 1984/85. JuU 1984/85:15 2 processen.Genom tvåpartssystemet uppnås enligt motionären den särskilda fördelen atträtten inte själv behöver genomföra någon egen utredning och ta fram sitt egetutredningsmaterial. Härigenom förbättras garantierna för oavhängighet ochopartiskhet rent praktiskt. Vidare diskuterar motionären den föreskrift iförvaltningsprocesslagen (8 §) enligt vilken rätten skall se till att målenblir så utredda som deras beskalTenhet kräver. I den mån man vill se detta somen uppmaning till fast processledning kan enligt motionären inget invändasdäremot. Emellertid är det, anför motionären vidare, fullt möjligt att tolkastadgandet så att det skulle finnas en skyldighet för rätten att inte baraförelägga parterna att komplettera utredningen utan att även själv bidra medegen utredning. Närdet gäller förslaget om avvisande av öveifiödig utredning och förslaget omparts åberopsbörda anför motionären bl. a. att det, sårskilt vid omfattandeskattemål, är vanligt att aktmaterialet är hart när oöverskådligt och attkvaliteten på materialet kan variera kraftigt. Att lägga alltihop till grundför en dom är enligt motionären ganska opraktiskt och hon anser att det voreönskvärt att domstolarna oftare gjorde bruk av sin rätt att avvisa överflödigutredning. Motionären anser vidare att parterna i högre grad än nu bordebringas att själva tala om vilket material de vill stödja sig på. Enligtmotionären kan domen annars komma som en överraskning för parterna eftersomdomstolen kan ha tagit fasta på något som parterna inte gillat åberopa. Somskäl för förslaget att utöka möjligheterna till mundig förhandling iförvaltningsprocessen anför motionären bl. a. att det är sannolikt att muntligförhandling skulle vara till fördel för målens koncentration. Motionären hävdarockså att artikel 6 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheternaoch de grundläggande friheterna bl. a. innebär att var och en i mål om civilarättigheter har rätt att bli hörd personligen och att det bland de mål som iSverige avgörs av förvaltningsdomstolar finns sådana som är hånförliga till denkategorin mål. Enligt motionären bör ingen vägras muntlig förhandling. Närdet gäller förslaget att delge föredragningspromemorian med parterna i måletanför motionären att det skulle vara till förmån för rättssäkerheten omparterna fick ta del av promemorian i förväg och ges rätt att tillföraåtminstone en kortare kommentar. Enligt motionären kan detta vara ett braalternativ till en muntlig förhandling. I mofion 1983/84:393 av i (m)hemställs att hos regeringen begär förslag till ändrad lagstiftning ifråga om statliga myndigheters skyldighet att betala motpartsrättegångskostnader. Imotionen pekas på att en enskild som vinner en process mot en statlig myndighetinte har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader. I mål mellanenskilda får den förlorande parten stå för båda parternas rättegångskostnader.Enligt motionären kräver likheten inför lagen att något JuU 1984/85:15 3 undantaginte görs för statliga myndigheter eller för dem som har agerat felaktigt påstatens vägnar. I motion 1983/84:602 av () hemställsatt hos regeringen begär förslag om ändring iförvaltningsprocesslagen angående omröstningsreglerna i länsrätt i enlighet medvad som anförts i motionen. Imotionen tas upp frågan vilka omröstningsregler som gäller vid jämt röstetal (2mot 2) i länsrätt. I vissa fall kan det enligt motionären vara ordförandensröst som är utslagsgivande, i andra fall vinner den lindrigaste meningen.Motionären anser att det genom en ändring i förvaltningsprocesslagen börklarläggas vilka omröstningsregler som skall gälla. I motion 1983/84:1504 av () hemställsatt beslutar att anta ett vid motionen fogat förslag till lag omersättning för rättegångskostnad vid skatte- och avgiftsprocessen. Motionärens lagförslag ärintaget som bilaga till detta betänkande. Imofionen konstateras att en enskild som tvistar med staten om hur mycket hanskall betala i skatt far bära sina egna rättegångskostnader oavsett utgången imålet. Motionären anser att detta kan få stötande konsekvenser i många fall.Särskilt när en skattechef eller taxeringsintendent är ute i ogjort väder menden skattskyldige måste lägga ned stor kostnad på att bevisa detta framstår detenligt mofionären som obilligt att den skattskyldige inte skall få någonersättning när han vinner. En fördel med det i motionen föreslagnaersättningssystemet som bygger på det som gäller i brottmål är enligtmotionären att den enskilde parten skulle ha allt intresse av att driva sintalan på ett måttligt sätt och justera sina yrkanden så att bara det som ärväsentligt och tvistigt skulle bli föremål för bevisning och argumentering.Detta skulle vara en vinst för domstolarna anför motionären och uttalar vidareatt det också skulle utgöra en hämsko på det allmännas företrädare i processen. I motion 1983/84:1505 av ()hemställs att begär att regeringen låter utreda möjligheterna attföreskriva att inte bara beslut utan även protokoll skall fillställas part i målvid förvaltningsdomstol. Imotionen redovisas ett fall då en part ansett att innehållet i ett protokollfrån en muntlig förhandling medvetet getts ett felaktigt innehåll. a. föratt undvika sådana misstankar bör det i förvaltningsprocesslagen föreskrivasatt protokoll från muntlig förhandling skall tillställas part. I motion 1983/84:1526 av ()och () hemställs att hos regeringen begär enutredning om möjligheterna att införa ersättning för rättegångskostnader tillenskilda personer som vinner process i förvaltningsdomstol. Imotionen beskrivs två fall där enskilda först efter process berättigats attåterfå belopp som man avkrävts till staten i skatt och avgift. JuU 1984/85:15 4 ersättningför rättegångskostnader utgick inte och motionärerna anför att det inte fårvara så i ett rättssamhälle att endast den som har pengar lill en process motstaten skall ha möjlighet att vinna sin rätt. I motion 1983/84:2186 av förste vice talmanIngegerd () och () hemställs att begäratt regeringen låter utreda frågan om ersättning i vissa fall till enskild parti taxeringsprocess i enlighet med vad i motionen anförts. Imotionen pekas på att enskilda människor får betala rättegångskostnaderna iskattemål oavsett om de vinner målet eller inte. Motionärerna hänvisar till enmotion som väcktes (motion 1980/81:880) i vilken anfördes att fråganfått förnyad aktualitet genom den s. k. generalklausulen. I motion 1984/85: 1534 av m. (fp) yrkas så vitt nu är i fråga, med hänvisning till vad som anförts i motion1984/85: 1532, att beslutar att en klagande som "vinner"ett skattemål skall få sina kostnader för biträde ersatta i efterhand av staten(yrkande 5). Imotionen anförs att rättshjälp inte beviljas i skattemål . Motionärernaanser att en ändring bör ske härvidlag och att den klagande i defall han "vinner" ett skattemål bör få sina ombudskostnader täckta avstaten i efterhand. Att få rätt mot staten skall enligt motionärerna intebehöva innebära en kostnad. I motion 1984/85:2755 av m.fl. (m)yrkas, med hänvisning till vad som anförts i motion 1984/85:2754, att riksdagenhos regeringen begär en utredning om enskildas rätt till ersättning förkostnader i samband med skatteprocessen. Imotionen anförs att det offentliga har ett klart övertag över den skattskyldigei skatteprocessen. Den enskilde får ingen ersättning för sina kostnader även omhan vinner en långdragen skatteprocess, men motparten har för sin del en stabvälutbildade skattesakkunniga som företrädare. Denna obalans är enligtmotionärerna orimlig. Utskottet har låtit remissbehandla motion 1983/84;307 såvitt gäller spörsmålen om avvisande av överflödig utredning, partsåberopsbörda och ökad användning av muntlig förhandling samt motionerna1983/84:393, 1983/84:602, 1983/84:1504, 1983/84:1526, 1983/84:2186. Remissyttrandenhar avgetts av justitiekanslem (JK), (), kammarrätten iGöteborg, kammarrätten i , länsrätten i , länsrätten iÖstergötlands län, och . RSV:s yttrande gäller baraskatte- och avgiftsprocessen. Remissyttrandena redovisassenare i betänkandet. JuU1984/85:15 5 Förvaltningsrättslig lagstiftning m. m. beslutade om enstörre förvaltningsrättsreform. Beslutet innebar bl. a. att de tre centralalagarna på förvaltningsrättens område tillkom. De är lagen (1971:289) omallmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen (1971:290) ochförvaltningsprocesslagen (1971:291). I lagen om allmänna förvaltningsdotnstolarfinns grundläggande bestämmelser om de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs,regeringsrätten, kammarrätterna, länsrätterna och mellankommunala skatterätten. Förvaltningslagen behandlar främst förfarandet hosförvaltningsmyndigheterna. Förslag till en ny förvaltningslag är avsett attföreläggas . Det bygger på ett förslag frånförvaltningsrättsutredningen (FRU) i betänkandet (SOU 1983:73) Nyförvaltningslag. Förvaltningsprocesslagen innehåller förfaranderegler förrättsskipningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna samt iförsäkringsöverdomstolen och i försäkringsrätterna. Allmänt om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar m. m. De förslag till ändringar iförvaltningsprocesslagen som finns i motion 1983/84:307 gäller vissahandläggningsfrågor. Hur dessa frågor regleras hänger till stor del samman medvilka mera gmndläggande och allmänna principer som gäller förförvaltningsprocessen. Av särskilt intresse i sam-, manhangetär principen omdomstolarnas utredningsansvar. Vid handläggningen av mål hos förvaltningsdomstol skall,enligt vad som uttalades vid lagens tillkomst, officialprincipén tillämpas.Denna princip innebär att det ytterst är domstolen som har ansvaret förutredningen i målet. Principen om domstolens utredningsansvar har slagits fasti 8 §. Där föreskrivs att rätten skall se till att mål blir så utrett som dessbeskaffenhet kräver. Vidare sägs att rätten vid behov anvisar hur utredningenbör kompletteras. I paragrafen finns också en bestämmelse om att överflödigutredning får avvisas. Den bestämmelsen behandlas mera utförligt nedan underrubriken överflödig utredning. Även om domstolarna har det yttersta ansvaret förutredningen, måste det enligt vad departementschefen uttalade vid lagenstillkomst i stor utsträckning ankomma pä parterna att själva skaffa framutredningen. Domstolens initiativ i utredningshänseende borde normalt innebäraatt den ger parten besked om att hans talan behöver kompletteras. Rättensaktivitet på området fömtsattes växla beroende bl. a. på vad för slags mål detär fråga om, om det finns offentlig motpart i målet och om enskild part harombud i målet. I sammanhanget uttalade departementschefen vidare att rätten närden fullgör sin processledande verksamhet måste vinnlägga sig om att dessanseende för objektivitet och opartiskhet inte kommer i fara. Processledningenborde således ske fullt öppet i förhållande till den väg- JuU 1984/85:15 6 leddesmotpart och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseenden i enskildstalan (prop. 1971: 30 s. 529 f). Någraremissinstanser har lämnat vissa mera allmänna synpunkter på frågan omdomstolarnas utredningsansvar och processledning, Ä5V anför således: RSV delar motionärens uppfattning att 8 §förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL) bör ses som en uppmaning till fastprocessledning från domstolens sida, främst i enpartsmål. Däremot bör lagmmmetinte tolkas så att domstolen själv skall utreda målet tills man är övertygad omatt man kan fatta ett beslut som är garanterat materiellt riktigt. Domstolensfunktion bör vara att vägleda parterna, främst enskild part, så att målet blirav sådan beskaffenhet att det går att avgöra. I vissa fall kan det krävas attdomstolen själv skaffar in utredning, t. ex. därför att det är den enda möjligaeller lämpliga vägen att få fram ett visst material. Stadgandet får emellertidinte tolkas så att det skulle ankomma på domstolen att alltid tillvarata parternasintressen. Om så blev fallet skulle domstolens opartiskhet sättas ifråga ochdessutom skulle det ta för mycket tid i anspråk. RSV uttalar vidare att man i sammanhanget börbeakta vissa uttalanden av rättegångsutredningen. (Ju1977:06) som tillkallades har bl. a. avgivit delbetänkandet (Ds Ju1984; I) Domstolarna och deras sammansättning i mål omekonomisk brottslighet. Vad verket åsyftar är en diskussion i det betänkandetom processledningen vid allmän domstol. Enligt rättegångsutredningen säger detsig självt att rätten utan eget biträde kan ha svårt att ta aktiv del iprocessen pä det sätt som varit avsett vid tillkomsten av (RB)och den anser att starka skäl talar för att domstolarna i vissa fallbehöver större specialkunskaper än vad som finns. I sammanhanget erinrarockså utredningen om att den i delbetänkandet (SOU 1982:25-26) Översyn avrättegångsbalken 1 - Processen i tingsrätt har föreslagit nya riktlinjer förden materiella processledningen. RSVuppger också att verket i sitt remissyttrande över FRU;s slutbetänkande haruttalat önskemål om en fastare processledning i många skattemål (främst iformella hänseenden). Det har nämligen enligt verket blivit allt vanligare meds.k. processuell sabotage verksamhet. Länsrätteni anser att frågorna om förvaltningsdomstolsutredningsskyldighet bör bli föremål för en allsidig utredning i lämpligtsammanhang. Länsrätten delar den i motionen framförda positiva synenpå en två-partsprocess och skulle med stor tillfredsställelse se attjustitieutskottet uttalade sig till förmån för en ökad användning av en sådanprocess. Enökad användning av tvåpartsprocess är enligt länsrättens uppfattning detfrämsta medlet för en ökad rättssäkerhet i förvaltningsförfarandet. Uppenbartär att en sådan process ger ett bättre beslutsunderlag, bättre JuU 1984/85:15 7 beslutsfattande,en förskjutning av tyngdpunkten mot första instans i beslutskedjan och en merarenodlad överprövning i fullföljdsinstanserna. För den enskilde medförtvåpartsprocessen dessutom att han redan före beslut i första instans får delav och får tillfälle att bemöta den allmänna partens argumentering. Denenskilde får vidare ett större förtroende för beslutsinstansen som intemisskrediteras av att behöva vara det allmännas företrädare. Dennuvarande regleringen av förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet ochuppfattningen därom i överinstanserna, särskilt i regeringsrätten, är enligtlänsrättens uppfattning en reminiscens från enpartsproces-sens dagar. Ävenbrottmålsprocessen är formellt en officialprocess. Ingen allmän domstol tordedock rycka ut till åklagarens hjälp om denne misslyckas vid utförandet av någonprocess. Ingen torde heller ha något anspråk på att detta skall ske trotsordalagen i . Länsrättenanser att anledningen inte är större att rycka ut t. ex. tilltaxeringsintendentens hjälp i skatteprocessen, i allmänhet heller inte till delallmänna ombudets hjälp i körkortsprocessen. En annan sak är att det ofta finnsanledning att biträda enskild part som inte företräds av ombud iförvaltningsprocessen lika väl som i brottmålsprocessen. I detta sammanhang bör också återges en del av detremissyttrande som länsrätten i lämnat: Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen skall rättentillse att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Detta stadgandehar tagits till intäkt bl. a. för att i princip avvisa tanken på allmänrättshjälp i taxeringsmål. Det förutsätts att förvaltningsdomstolen tillser attden enskilda parten inte gör-någon rättsförlust genom att underlåta ellerförbise att andraga det som han bör andraga eller att förete bevis som han börförete. Man skulle med hänsyn härtill kunna tro att en länsrätts handläggningav ett taxeringsmål i betydande omfattning består av att ex officio införskaffautredning från den enskilda parten och vägleda honom i hans processföring. Så förhållerdet sig emellertid inte. Det är endast i undantagsfall som länsrätten anser sigkunna och böra ingripa till komplettering av en bristfällig utredning eller föratt göra den enskilda parten uppmärksam på hur han bör föra sin talan, t.ex.formulera sina yrkanden. Att länsrätten så sällan ingriper i utredningen berorfrämst på två saker. Den främsta anledningen år att taxeringsintendentennormalt yttrar sig mycket omsorgsfullt över den skattskyldiges besvär ellertill utvecklande av sin egen besvärs- eller efler-taxeringstalan. Genom attläsa vad taxeringsintendenten anfört får den skattskyldige då all den ledninghan behöver för en bedömning av vilken utredning han bör förebringa och vilkayrkanden han bör framställa. När taxeringsintendenten skriver sitt yttrande såatt det klart framgår vad som fattas i fråga om utredning från denskattskyldiges sida framstår det som överflödigt att länsrätten riktar enuppmaning till den skattskyldige att komplettera sin utredning. Den andraanledningen till att länsrätten så sällan ingriper i utredningen är attprocessen i taxeringsmål är uppbyggd som en kontradiktorisk process ochdomstolen i en sådan process i princip skall förhålla sig neutral och undvikaallt som kan uppfattas som ett gynnande eller missgynnande av en av parterna. Processeni ett taxeringsmål förlöper emellertid inte alltid så som den skall.Taxeringsintendentens besvärsskrivelse eller eftertaxeringsansökan JuU1984/85:15 8 kan t. ex. vara skriven så att den skattskyldige inte harmöjlighet att på egen hand bilda sig en uppfattning om vad han bör åberopa förfakta och bevis gentemot det som taxeringsintendenten har anfört. Och entaxerings-intendents yttrande över en skattskyldigs besvär ger heller inte alltidden skattskyldige de anvisningar han behöver om vad han bör komplettera med föratt kunna få bifall till sina besvär. I sådana fall år det utan tvekan enskyldighet för lånsrätten att ingripa och ge den skattskyldige den vägledninghan kan behöva. Det sker i så fall antingen genom att länsrättens handläggaretar kontakt med den skattskyldige per telefon och diskuterar igenom saken medhonom eller genom att den skattskyldige tillskrivs och bereds tillfälle attkomplettera sina besvär i vissa särskilt angivna hänseenden. Det har ocksåhänt att länsrätten på eget initiativ satt ut målet till muntlig förhandling dåutsikterna att få den rätta utredningen på skriftlig väg bedömts som små. fattadejustitieombudsmannen (JO) ett beslut som gällde domstolsutredningsskyldighet i taxeringsmål. Bakgrunden var att en klagande hade gjortgällande att en'kammarrätt åsidosatt sin utredningsskyldighet. JO uttalade bl.a. att det visseriigen är sant såväl att man i förarbetena till 8 §förvaltningsprocesslagen inte särskilt framhåller skattemålen som en typ avmål när domstolarna bör vara särskilt uppmärksamma med att aktivt söka få frammer utredning än den som förebringats av parterna som att regeringsrätten inågra avgöranden har ställt ganska stora krav på den enskilda parten att självkomma med den utredning som behövs för att han/hon skall kunna få bifall tillsina besvär. Enligt JO:s mening finns det emellertid ett par omständigheter somgör det motiverat att ifrågasätta en alltför stor restriktivitet vidtillämpningen av 8 § och det även för skattemålens del. Den ena är att det ärmycket svårt att få rättshjälp i skattemål med de konsekvenser detta kan ha förden enskilde när han själv får föra sitt mål. Den andra är att det iskattemålen, med den processordning som där gäller, inte sällan i enöverinstans dyker upp frågor som inte alls berörts eller behandlatsmer i förbigående, och som sedan kan bli av central betydelse för utgången. JO ansåg också att det var nödvändigt och önskvärt med enutveckling som innebär att domstolarna i fall av det slag som det var fråga omi allt större utsträckning ser till att den enskilde blir medveten om att hanmåste prestera ytterligare utredning för att vinna målet (JO 1984/85 s. 318). Avvisande av överflödig utredning Motionsyrkandet om avvisande avöverflödig utredning går ut på att det i förvaltningsprocesslagen skall införasen regel om att domstolarna .skall avvisa överflödig utredning (motion 1983/84;307). I 8 §förvaltningsprocesslagen föreskrivs som tidigare nämnts att över- JuU 1984/85:15 9 flödigutredning/å/- avvisas. Som framgår av föregående avsnitt behandlar paragrafenprinciperna för utredningsansvaret i mål vid förvaltningsdomstol. Isamband med lagens tillkomst uttalade departementschefen att det torde varaförhållandevis sällsynt att det vid förvaltningsdomstol finns behov av attutnyttja en möjlighet att avvisa utredning som en part vill förebringa. I defall där den behövdes ansåg han dock att den kunde vara till nytta som ettmedel att motverka att processen blir onödigt vidlyftig och långdragen.Intresset av snabbhet och effektivitet borde enligt departementschefennaturligtvis tillmätas stor betydelse också i förvaltningsprocessen. Hanframhöll vidare att det i praktiken knappast kunde bli aktuellt att avvisaskriftlig utredning som en part sänder in till domstolen (prop. Förvaltningslagen innehåller inte några motsvarandebestämmelser, FRU har föreslagit att det i en ny förvaltningslag tas inbestämmelser om myndigheternas utredningsansvar och att det efter mönster frånförvaltningsprocesslagen föreskrivs att överflödig utredning får avvisas. Förslagethar mottagits negativt av flertalet remissinstanser. JKanser att den föreslagna skärpningen av bestämmelsen om avvisande av överflödigutredning inte bör genomföras och anför: Inom förvaltningsprocessen finns ett starkt allmäntintresse av att materiellt riktiga avgöranden kommer till stånd. De allmännaförvaltningsdomstolarna liksom försäkringsöverdomstolen ochförsäkringsrätterna har bl. a. därför ett utredningsansvar som slås fast i 8 §förvaltningsprocesslagen. Även om rätten har det yttersta ansvaret för attmålet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, måste det i storutsträckning ankomma på parterna att själva skaffa fram utredningen. Rätten harför att motverka att processen blir onödigt vidlyftig och långdragen möjlighetatt avvisa överflödig utredning som part vill förebringa. Det torde emellertidvara sällsynt att förvaltningsdomstolarna utnyttjar denna möjlighet. Iskatteprocesser kan det vara svårt att i början av processen över huvud tagetavgöra vad som är ovidkommande saker eller som eljest saknar betydelse.