bet · G801JuU15 · 1984-12-31 00:00:00 — Det ärvidare angeläget att rätten i sin processledande funktion vinnlägger sig om attdess anseende för objektivitet och opartiskhet inte kommer ifråga och att denenskilde partens förtroende för domstolen upprätthålls. Av dessa skäl kan det ivissa situationer vara motiverat att rätten inte avvisar utredning som i ochför sig synes sakna direkt betydelse i målet. RSV hänvisar till sitt yttrande över FRU:sslutbetänkande. Där anförde RSV bl. a. att verket inte är främmande för att deti förvaltningsprocesslagen förs in ett krav på att överflödig utredning skallavvisas. En sådan regel skulle enligt verket sannolikt medverka lill att sådanaparter och ombud JuU1984/85:15 10 som ägnar sig åt processuell sabotageverksamhet blevtvungna att bättra sig. Den omständigheten attaktmaterialet i ett skattemål är omfattande och svåröverskådligt medförnaturligtvis inte att materialet är överflödigt. Att det är"oprakfiskt" att lägga allt material till gmnd för en dom är inte ettskäl som medför att det bör avvisas. Såsom departementschefen framhöll imotiven fill förvaltningsprocesslagen (prop. 1971; 30 del 2 s. 530) kan det ipraktiken knappast bli aktuellt att avvisa skriftlig utredning som en partsänder in till domstolen. En ökad användning av formella avvisningsbeslutskulle betunga förfarandet och fördröja målets avgörande. Rättssäkerheten i vidbemärkelse skulle därmed strängt taget försämras. Det naturliga sättet attbehandla överflödig skriftlig utredning är att helt enkelt bortse från den. Kammarrätten i anför; I syfte att effekfivisera processenhar förvaltningsdomstolarna i förvaltningsprocesslagen tillerkänts en möjlighetatt avvisa överflödig utredning. Denna möjlighet torde endast i undantagsfallkomma att utnyttjas i avseende på skriftlig utredning. Aktmaterialet kanhärigenom bli svåröverskådligt. Denna nackdel skall emellertid vägasmot de avvägningssvårigheter som torde uppkomma om domstolarna i utökad omfattningskulle åläggas att avvisa utredningsmaterial. är det svårt att avgöravad som är överflödigt innan man tagit slutlig ställning till de rättsfrågorsom skall bedömas. En förändring i den av motionären föreslagna riktningenskulle öka domstolarnas arbetsbörda och fördröja målens handläggning.Effektiviteten skulle således inte komma att främjas. Länsrätten i anför; Länsrätten kan inte finna att denuvarande reglerna om avvisande av bevisning vållar några nämnvärdatillämpningssvårigheter eller andra ölägenheter. I den skriftliga processens natur ligger att rätten skallta del av och grunda sitt avgörande på vad handlingarna innehåller. Problemetär mera sällan att partema ger in för mycket material. Vanligt är däremot attden enskilde parten uttrycker sig oklart eller att vad som sägs i olikahandlingar inte alltid går ihop. Delta är dock ett utredningsproblem och inteen fråga om att avvisa utredning. Länsrätten vill tillägga att det ofta skulle kräva merarbete att gå igenom ett omfattande material en extra omgång för ett eventuelltavvisningsbeslut, med risk för besvär och älerförvisning, framför att baralägga ovidkommande handlingar åt sidan. Sådana handlingar torde för övrigtinte ens behöva kommuniceras med motparten. Länsrätten i anför: Denna fråga har aldrig framståttsom något problem för länsrätten. Det är inte vanligt att aktmaterialet i ettskattemål är "hart när oöverskådligt". Materialet kan visserligenibland vara mycket omfattande men då beror det på att utredningen kompletteratssuccessivt under skriftväxlingens gång, vilket måste accepteras. Men det berorytterst sällan på att parterna JuU 1984/85:15 11 skickatin en mängd överflödigt material. Länsrättens erfarenheter bestyrker därföralls inte behovet av en ökad användning av rätten att avvisa överflödigutredning. avstyrker bifall till det nubehandlade mofionsförsla-get. Förbundet anför att det inte delar mofionärensuppfattning om materialets oöverskådlighet och uttalar vidare: Det material som har legat till grund förskattemyndighetemas revision är ofta omfattande men utgör i regel inteaktmaterial. Iakttagelserna vid revisionen redovisas i stället i en särskildpromemoria som ingår i domstolens akt. Skriftväxlingen därefter kan dock ivissa fall bli ganska omfattande. Förbundet kan emellertid inte se något behovav regler för att begränsa aktmaterialet. Sådana regler skulle med säkerhetformalisera förfarandet och göra det svårare för den enskilde att själv förasin talan, något som är mycket vanligt. Om aktmaterialet i något avseendeskulle vara svåröverskådligt finns möjlighet att hålla muntlig förberedelse. Sådanäger av naturiiga skäl främst rum i första instans - länsrätt. Ordföranden imålet kallar då parterna fill ett förberedande sammanträde, där de fårprecisera sina ståndpunkter, och där oklarheter kan påtalas och redas ut. Motionsyrkandet om åberopande går ut på attförvaltningsprocesslagen skall ändras så att förvaltningsdomstolarna får byggasina avgöranden endast på omständigheter som part har åberopat (motion1983/84:307). Iförvaltningsprocesslagen finns en föreskrift om åberopande av omständigheter.Enligt 4 § skall part i ansöknings- eller besvärshandling eller därmedjämförlig handling nämligen ange vad som yrkas samt de omständigheter somåberopas till stöd härför. Rätten är dock inte bunden av vad som åberopats. I30 § föreskrivs nämligen att rättens avgörande av mål skall gmndas på vadhandlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Härkan också nämnas att det i 29 § föreskrivs att rättens avgörande inte får gåutöver vad som yrkas i målet. Om det föreligger särskilda skäl får dock rättenäven utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan menför motstående enskilt intresse. Enregel av det innehåll som motionären efterlyser för förvaltningsprocessens delfinns i 17 kap. 3 § RB. Där föreskrivs nämligen beträffande dispositivatvistemål att dom inte får gmndas på omständighet som part inte har åberopat. Isamband med tillkomsten av förvaltningsprocesslagen diskuterade departementschefenfrågan om domstolen borde vara bunden av de gmnder som parterna åberopat imålet. Han konstaterade att den frågan var betydligt mera komplicerad att lösagenerellt för förvaltningsprocessens del än JuU1984/85:15 12 frågan om bundenheten av parts yrkanden. Detsamma gälldeenligt departementschefen frågan humvida det skulle vara tillåtet för part attändra sin talan genom att åberopa annan gmnd. Det starkaofficialprövningsintresset i vissa typer av mål hos förvaltningsdomstol, t. ex.målen om administrativa frihetsberövanden, talade, ansåg han, för att detbeträffande en del målgmpper borde råda ganska stor frihet i dessa hänseenden.I och för sig ansåg han att det kunde anföras skäl för att hithörande frågorreglerades närmare i förvaltningsprocessen. Mycket talade dock för att de intekunde lösas generellt för alla typer av mål i förvaltningsdomstol utan istället fick man tänka på en reglering område för område. För detta ansåg handock att det behövdes närmare utredning och med hänsyn härtill hade han avståttfrån att i sammanhanget lägga fram några regler i ämnet (prop. I förvaltningsprocesslagen finns regler som syftar tillatt ge parterna insyn i processmaterialet. Det finns dels regler om kommunikationav handlingar genom vilka målen anhängiggörs och av svaren på dessa handlingar(10 och 12 §§), dels en generell bestämmelse. Den sistnämnda finns intagen i 18§. Där föreskrivs att innan mål avgörs skall part ha fått kännedom om det somtillförts målet genom annan än honom själv och ha haft tillfälle att yttra sigöver det. Undantag görs för de fall då det är uppenbart att talan inte kanbifallas eller att kommunikation är onödig och de fall då det kan befaras attkommunikation skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. De remissinstanser som yttrar sig över förslaget ärnegativa. JK avstyrker bifall. Efter en redovisning avdepartementschefens överväganden i samband med tillkomsten avförvaltningsprocesslagen uttalar han att frågan om en reglering i lagen avdessa frågor enligt hans mening inte heller nu har omedelbar aktualitet. Isammanhanget erinrar han om förvaltningsprocesslagens regler om partsinsyn ochkommunikation och han ullalar att det genom dessa regler är väl sörjt för attpart inte skall behöva vara okunnig om processmaterial som kan komma att liggatill grund för dom i målet. RSV anser alt förslaget inte bör genomföras. motivering hänvisas till remissammanställningen ovan under rubrikenAllmänt om förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar m. m. Kammarrätteni uttalar bl. En långtgående åberopsbörda förenskild part ökar inte, utan tvärtom minskar, rättssäkerheten. En sådanåberopsbörda minskar möjligheterna alt åstadkomma likformighet och rättvisa.Den kan också motverka den eftersträvansvärda målsättningen att den enskildeskall kunna föra sin talan själv utan hjälp av biträde och kan därmed göraprocessen onödigt dyr. Grundvalen för förvaltningsprocessen bör således varaofficialprinci- JuU1984/85:15 13 En annan sak är att domstolarna i princip inte börgrunda sina avgöranden på andra omständigheter än de som parterna har åberopat.Så är det också vid den praktiska tillämpningen. Kammarrätten i anför: Förvaltningsprocessen måste avflera skäl präglas av den s. k. officialprincipén, vilken innebär att detytterst är domstolen som har ansvaret för utredningen i målet. Trots dettaankommer det i stor utsträckning på den enskilde att själv inkomma med detmaterial som han vill åberopa. Detta gäller främst i de mål där den enskildehar en offentlig motpart. Även i dessa mål har man emellertid att hålla iminnet, att processen skall vara enkel och billig. Att ålägga den enskildeparten en vittgående åberopsbörda kan medföra att han inte anser sig kompetentatt själv driva processen utan ser sig nödsakad att skaffa sakkunnigt biträde.Åliggandet skulle således fördyra förfarandet. Förvaltningsdomstolarnasnuvarande utredningsskyldighet verkar, enligt kammarrättens mening, hämmandehäremot. Länsrätten i anför: Man bör enligt länsrättensuppfattning i förvaltningsprocessen inte göra för stort väsen av åberopsbördan.De flesta enskilda parter torde inte ens ha hört talas om något som heteråberopsbörda. För många enskilda parter är det svårt nog att klargöra vad deyrkar och ändå svårare att ange något som skulle kunna betecknas som grunderför yrkandena. Motionsyrkandet om muntligförhandling går ut på att det i förvaltningsprocesslagen skall införas enregel om att part inte får förvägras muntlig förhandling annat än när rättenanser att det är uppenbart obehövligt eller när skäl annars talar mot det.Regeringsrätten skall dock kunna vägra muntlig förhandling (motion1983/84:307). Förfarandet i förvaltningsprocessen är skriftligt. Ihandläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga när det kanantas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande avmålet. 1 kammarrätt, försäkringsrätt, länsrätt och mellankommunalaskatterätten skall muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan imålet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskildaskäl talar mot det(9§). Regeln om att muntlig förhandling får ingå ihandläggningen gällde ursprungligen endast fallet att det kan antas vara tillfördel för utredningen. Föreskriften om muntlig förhandling när det kan antasfrämja ett snabbt avgörande av målet tillkom genom lagstiftning (prop.1982/83; 134, JuU 36, rskr 378). JuU 1984/85:15 14 Vilket inflytande partema borde ha när det gällerfrågan om muntlig förhandling skall hållas diskuterades vid lagens tillkomst.Departementschefen uttalade att man bör ta stor hänsyn till parts önskemål menatt parten knappast kunde tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan.Huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte borde enligt departementschefeni första hand bedömas mot bakgrund av den utredning som finns i målet, men ävenandra faktorer borde tillmätas betydelse, t. ex. att målet är mycket viktigtför parten och att han genom förhandlingen kan få en bättre förståelse förinnebörden av det blivande avgörandet i målet. Ett särskilt skäl mot attanordna muntlig förhandling kunde enligt departementschefen vara måletsbagatellartade karaktär eller att kostnaden för förhandlingen är stor iförhållande till tvisteföremålets värde (prop. 1971; 30 s: 537). Syftetmed ändring var att åstadkomma en effektivare process-ledning iskattemålen och därigenom förkorta handläggningstidema i dessa mål. I denproposition som låg till gmnd för lagsfiftningen förordade departementschefenen mtin med muntlig förhandling i förberedande syfte i skattemål medbrottsmisstanke (prop. 1982/83:134 s. 32 ff). I artikel 6 i den europeiska konventionen den 4november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna finns föreskrifter om domstolsprövning. Där sägs bl.a. att envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter ochskyldigheter, skall vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång (SÖ1952; 35). Enligtden senast tillgängliga framställningen i ämnet - som är - är detför tillämpningen av artikeln inte avgörande om en viss fråga enligt nationellrätt anses beröra civila rättigheter eller skyldigheter, utan begreppet"civila rättigheter och skyldigheter" skall enligt den europeiskakommissionen för de mänskliga rättigheterna ses som ett autonomt begrepp.Samma tankegång har den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternagjort sig till tolk för. I samma framställning anges att det i vissa slags måleller under vissa omständigheter kan tänkas föreligga en rätt för parterna attvara personligen närvarande vid rättegången. I mål där parternas karaktär ochlevnadssätt inte är av omedelbar betydelse för utgången har kommissionen ansetten rent skriftlig procedur vara godtagbar (SOU 1974:88 s. 62 ff och 52).Utskottet har erfarit att praxis är under utveckling och att innebörden avkonventionen i här diskuterade avseenden torde komma ätt prövas i ytterligaremål. I ett beslut behandladejustitieombudsmannen (JO) förvaltningsdomstolarna och demuntliga förhandlingarna. Han uttalade bl. a. att framställningar om munUigförhandling bör behand- JuU 1984/85:15 15 En restriktivare inställning kunde dock godtas om den motiveras mednödvändigheten av att använda fid och resurser för att avarbeta stora balanseroch korta av handläggningstiderna. Han kritiserade formuleringen i 9 §förvaltningsprocesslagen, men framförde ingen invändning mot innehållet i sak.Han konstaterade vidare att man inom höll på med attundersöka vad som kunde göras för att komma till rätta med handläggningsfidernai länsrätterna. Man måste då, ansåg han, komma in även påförvaltningsprocesslagens regler, och det kunde vara lämpligt att se överutformningen av bl. 9 § i förvaltningsprocesslagen (JO 1981/82 s. 298). Remissinstansernaär överlag negativa till motionsförslaget. JKavstyrker bifall till förslaget. Han hänvisar till det ovan nämnda JO-beslutetoch anför att vad som där framkommit liksom hans egna erfarenheter inte tyderpå att den avvägning mellan skriftligt och muntligt förfarande som skett i 9 §förvaltningsprocesslagen skulle vara förenad med sådana olägenheter att enförändring nu skulle vara motiverad. ÄvenRSV avstyrker bifall till förslaget och instämmer i de JO-uttalan-den som nysshar nämnts. Verket tillägger att en part som är företrädare för det allmänna börbehandlas på samma sätt som en enskild part när det gäller en begäran ommuntlig förhandling. I detta avseende hänvisar RSV till det tidigare nämndaremissyttrandet över FRU;s förslag. Där uttalar verket att såväl enskildaparter som företrädare för det allmänna bör ha samma rätt att begära muntligförhandling enligt förvaltningsprocesslagen, och verket konstaterar att ensådan likställighet mellan olika parter har införts i förslaget till nyförvaltningslag. JO;s uttalande gällde inte enbart skatteprocessenutan fick en vidare innebörd. RSV anser att rätten till muntlig förhandling iskattemål möjligen kan vara något snävare än i övriga mål, eftersom det oftainte har någon betydelse för utgången att den skattskyldige får "prata avsig" inför rätten. Muntlig förhandling bör främst komma ifråga för attutreda olika bevisfrågor. Gmndinställningen till yrkanden om muntligförhandling bör dock vara positiv. Enligt kammarrättens mening är avvägningen mellanskriftlighet och muntlighet lämpligt utformad genom den nuvarande regleringen iförvaltningsprocesslagen. Av särskild betydelse är därvid att den muntligahandläggningsformen är att se som ett komplement och inte ett alternativ tillden skriftliga. Någon obligatorisk rätt till muntlig förhandling bör inte kommai fråga. Det finns inga sakliga skäl för att låta den enskilde ha ett heltavgörande inflytande på frågan om handläggningsform. Om domstolen skulle hållamuntlig förhandling i ökad utsträckning, skulle också handläggningstidernagenerellt sett förlärigas. Vad beträffar den av motionären JuU1984/85:15 16 gjorda jämförelsen med processen vid allmän domstol anmärkas att rättegångsutredningen har föreslagit att parterna i etttvistemål inte skall ha någon ovillkorlig rätt till muntlig handläggning (SOU1982:25-26 och Ds Ju 1983:1). Efter förslag i prop. 1983/84:78 har också vissaav utredningens förslag genomförts (SFS 1984: 131). I sammanhanget kan ocksåhänvisas till regleringen i lagen (1974; 8) om rättegången i tvistemål ommindre värden. Kammarrätten i anför: Förvaltningsprocessen är avtradition skriftlig bl. a. mot bakgrund av önskemålen att den skall vara billigoch förhållandevis enkel för den enskilde. Detta utesluter naturligtvis inteatt muntliga inslag i vissa fall kan verka befrämjande för målets utredning. Iförvaltningsprocesslagen har därför intagits en bestämmelse av innebörd attmuntlig förhandling får ingå i handläggningen, om sådan förhandling kan antasvara till fördel för utredningen. Det skulle, enligt kammarrättens mening, ståi strid med de önskemål som ovan angivits att hålla muntlig förhandling i andrafall än de i nuvarande ordning avsedda. Förvaltningsdomstolarnas redan tidigareansträngda arbetsbörda skulle härigenom också ytterligare försvåras. Kravet påsnabbhet inom förvaltningsförfarandet skulle således komma att åsidosättas. Länsrätten i anför; Muntlig förhandling eller muntlig förberedelseär i många fall utmärkta instrument för att åstadkomma att målen blirsorgfälligt utredda. Långt ifrån alla mål kräver emellertid något inslag avmuntlig handläggning. Det kan inte ens genereUt hävdas att den ena måltypenkräver inslag av muntlighet, den andra ej. Frågan är alltså i vilka måldomstolen skall hålla muntlig förhandling eller muntlig förberedelse och ivilka den inte skall göra det. Länsrätterna håller och måste hålla en mycket högtuppdriven hand-läggningstakt för att hållajämna steg med måltillströmningen.Denna hand-läggningstakt medger inte något nämnvärt ökat inslag av munllighet.Läns-rätlen räknar inte med något resurstillskott för ökad muntlighet. Den viktigaste frågan är då om det finnsförutsättningar och resurser för att hålla muntliga förhandlingar i de fall därdetta är påkallat. Länsrättens uppfattning är att de nuvarande bestämmelsernaskapar förutsättningar för att kalla till muntlig förhandling eller muntligförberedelse i alla fall där det behövs. Länsrätten skulle gärna se attverksamheten gav utrymme för ett ökat inslag av muntlighet, muntlig förhandlingeller lika ofta muntlig förberedelse. Detta skulle då medföra att en del målblev bättre utredda, dock långt ifrån alla. De muntliga förhandlingarnautvecklar sig inte sällan till rena pläderingar. Länsrätten anser emellertidinte att det kan hävdas annat än att den nuvarande verksamheten fyller högtställda krav på rättssäkerhet. Eventuellt skulle kunna övervägas att öppnamöjlighet för att avgöra målen i anslutning till muntlig förberedelse (jfrcivilprocessen). Det är möjligt att viss ökad muntlighet kan bli möjlig närlänsrätten kommit till rätta med nuvarande alltför höga balanssituation. Det ärockså möjligt att förbättringar kan uppnås redan genom ökad användning avtelefon, besök på rättens kansli eller genom att det allmännas företrädare JuU1984/85:15 17 genom att bidra till en förbättrad utredning i målen görmuntliga inslag obehövliga i många fall. Inom ramen för befintliga resurser är det sannolikt ocksåmöjligt att skapa utrymme för ökad muntlighet i vissa mål genom att avstå frånmuntlighet i andra. Länsrätten anser nämligen att de obligatoriska eller näranog obligatoriska muntliga förhandlingarna i vissa målgrupper bör omprövas.Länsrätten anser att den enskildes inställning till frågan om muntlighet fåttett för stort genomslag i förhållande till en behovsprövning. Inom ramen förbegränsade resurser är det viktigare att muntlig förhandling hålls i de falldär detta är sakligt motiverat än att sådana blir obligatoriska när enskildpart begärt det men då det inte är sakligt mofiverat. Länsrätten i anför; I motionen föreslås också att ingenskall få förvägras muntlig förhandling såvitt avser första instans. Häri kanlänsrätten inte instämma. Att införa en ovillkorlig rätt till muntligförhandling hos länsrätten skulle vara högst olyckligt och strida just motdomstolens skyldighet att avvisa överflödig utredning. Länsrätten vill tilläggaatt länsrätten endast några få gånger avslagit en framställan om muntligförhandling i taxeringsmål. När länsrätten gjort det, har det varit därför attlänsrätten utan minsta tvekan bedömt sådan förhandling som uppenbartobehövligt. avstyrker bifall och anför; Förvaltningsprocessens regelsystemmed dess möjligheter till inslag av muntliga förhandlingar ger goda garantierför rättssäkra avgöranden. Något behov av genomgripande förändringar vare sigi reglerna om muntlig förhandling eller i andra avseenden föreligger inteenligt förbundets mening. Förbundet vill erinra om att enligt 9 §förvaltningsprocesslagen skall muntlig förhandling hållas, om enskild partbegär det och det inte är obehövligt och ej heller särskilda skäl talar motdet. Såvitt gäller skattemålen bör vidare erinras om att den skattskyldige harrätt att vara närvarande vid taxeringsnämndens sammanträde. Enligt visslagstiftning, t. ex. lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagenom vård av missbmkare i vissa fall, är huvudregeln muntligt förfarande. Rätt att ta del av föredragningspromemorior Gällande rätt m. m. Motionsförslaget om rätt att ta delav föredragningspromemorior innebär att det i förvaltningsprocesslagen skallinföras en regel om att part skall kunna få ett exemplar avföredragningspromemorian före målets avgörande och få tillfälle att yttra sigöver den. Det skall ske mot att han avstår från rätt fill muntlig förhandling(motion 1983/84; 307). Några föreskrifter om att parterna skall få del av deföredragningspromemorior som kan ha upprättats i målet finns inte. I 18 § förvaltningsprocesslagen föreskrivs, som tidigarehar nämnts, att part innan mål avgörs skall ha fått kännedom om det somtillförts målet genom annan än honom själv och ha haft fillfälle att yttra sigöver det. Som 2 1984/85. JuU 1984/85:15 18 framgårovan (under rubriken grunder) finns vissa undantag från denregeln. Utskottets remiss omfattade inte frågan omföredragningspromemorior, men flertalet remissinstanser har ändå behandlat den.Motionsförslaget har överlag mottagits negativt. Motionärens förslag om att ge föredragandensföredragningspromemoria en särskild rättslig innebörd skulle betyda införandeav ett helt nytt moment i förvaltningsprocessen som saknar motsvarighet vid t.ex. allmän domstol. Det torde nödvändiggöra en formell rättslig reglering avsjälva föredragningspromemorian. Vad som i denna del föreslagits i motionenskulle enligt min mening komplicera processen utan någon motsvarande vinning.Att som föreslagits uppställa ett avstående av rätt till muntlig förhandlingsom ett villkor för rätt att erhålla exemplar av föredragningspromemorian kanknappast förenas med förvaltningsdomstolens grundläggande skyldighet att sörjaför att målet blir så utrett som dess beskaflenhet kräver.