bet · G801KU30 · 1984-12-31 00:00:00 — betänkande 1984/85:30 omkollektivanslutningsfrågan, m. m. Utskottet behandlar i betänkandet,helt eller delvis, elva under allmän motionstid 1984 och 1985 väckta motionerom kollektivanslutning till politiskt parti och om förhållandet mellan enskildaoch organisationer. I de motioner som tar upp kollektivanslutningsfråganhemställs om lagstiftning mot kollektivanslutning till politiskt parti. Ettlagförslag i en av motionerna har på begäran av utskottet granskats avlagrådet. Övriga motioner berör främst frågor rörande den enskildesmöjligheter att hävda sig mot starka organisationer. I ett par av motionernaförordas utvidgningar i fri- och rättighetsreglerna i regeringsformen (RF). Beträffande de under allmänna motionstiden väcktamotionerna har några organisationer beretts tillfälle att yttra sig. I gemensamma reservationer från m, c, fp föreslås enlagstiftning mot kollektivanslutning till politiskt parti samt utredningangående den enskildes ställning i förhållande till organisationer. Vpk hemställer i en reservation att skall göraett uttalande mot kollektivanslutning till politiskt parti, men tar avståndfrån lagstiftning i frågan. I detta betänkande behandlar utskottet dels deunder allmänna motionstiden väckta motionerna 1983/84: 335 avSven-Erik m.fl. (c) I motionenyrkas att antar följande lagförslag, Lag om formerna för anslutning till politiskt parti 1 § Medlemskap i politiskt parti fårbeviljas endast efter personlig anmälan av den som önskar inträda. 2 § Ansluts någon till politisktparti på annat sätt än som sägs i 1 § saknar detta rättsverkan mot honom. 3 § Med politiskt parti enligt dennalag jämställs underorganisation till sådant. Denna lag träder i kraft den 1januari 1985. Den berör icke sådana medlemskap som beviljats föreikraftträdandet. 1 1984/85. KU1984/85:30 2 433, yrkande 1 delvis, av m. fl. 1 motionen yrkas såvitt nu är i fråga att somsin mening ger regeringen till känna att den enskildes ställning gentemot olikaorganisationer på alla områden måste stärkas. (delvis behandling avyrkande 1 i KU 1984/85:2.) 580 avGunnar i (m) I motionen yrkas att hos regeringen begär attfrågan om ett ökat skydd för den enskilde medborgaren gentemot organisationer ianalogi med vad som gäller om "det allmänna" i regeringsformen och"myndighet eller annat allmänt-organ" i tryckfrihetsförordningen görstill föremål för utredning. 1116 avSven-Erik m.fl. (c) I motionen yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om tillsättande av enparlamentarisk utredning beträffande negativ föreningsrätt. 1120 avJan-Erik m. fl. I motionen yrkas att beslutar att införa en lagsom förbjuder kollektivanslutning till politiskt parti. 1417 avAllan Äkerlind m. fl. I motionen yrkas att beslutar att i lag stadgaatt politiska partier enbart får registrera de medborgare som partimedlemniarvilka personligen och av fri vilja gått in som medlemmar. 2030 avAlf Wennerfors m. fl. I motionen yrkas med hänvisning till vad som anförts imotion 1983/ 84:2029 1. att riksdagenbeslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som sägs i motionen om denenskildes ställning gentemot organisationerna, 2. att riksdagenbeslutar att hos regeringen begära förslag till grundlagsreglering av dennegativa föreningsrätten. 2725 avAnders m. fl. I motionen yrkas att i lag beslutar attmedlemskap i ett politiskt parti endast kan beviljas med anledning av personligansökan från den enskilde. dels deunder den allmänna motionstiden väckta motionerna 1984/85: 452,yrkande 7, av m.fl. (m) I motionen yrkas såvitt nu är i fråga att riksdagenbeslutar att i lag förbjuda kollektivanslutning till politiskt parti. 1505,yrkande 3, av m.fl. (fp) I motionen yrkas såvitt nu är i fråga att somvilande antar ett i motionen intaget förslag till ny bestämmelse i 2 kap. 19 §regeringsformen samt ändring av nuvarande 2 kap. 20 § regeringsformen angåendeförbud mot kollektivanslutning till politiskt parti. 1568 avAllan Äkerlind m. fl. KU1984/85:30 3 I motionen yrkas att riksdagenbeslutar att i lag stadga att politiska partier enbart får registrera demedborgare som partimedlemmar vilka personligen och av fri vilja gått in sommedlemmar. Kollektivanslutning till politiskt parti Kollektivanslutningsfrågan tas uppi motionerna 1983/84:335 av m.fl. (c), 1983/84:433 av UlfAdelsohn m.fl. (m), 1983/84:1120 av m.fl. (fp), 1983/84:1417av m.fl. (m), 1983/84:2125 av m.fl. (m),1984/85:452, yrkande 7, av m.fl. (m), 1984/85:1505, yrkande 3, avBengt m.fl. (fp) samt 1984/85:1568 av m. fl. (m). Motion 1983/84:433 innehåller inte något formellt yrkanderörande kollektivanslutningsfrågan. I stället sker en hänvisning till yrkandeni frågan i andra motioner av företrädare för moderata samlingspartiet. I motionerna förordas att skall besluta en lagav innebörd att endast den som personligen ansökt om medlemskap i ett politisktparti skall kunna anslutas som medlem i partiet. Motion 1983/84:335 innehållerett förslag till en sådan lag. I huvudsak går lagförslaget ut på att medlemskapi politiskt parti skall få beviljas endast efter personlig anmälan av den somönskar inträda. Ansluts någon till politiskt parti på annat sätt skall det intefå någon rättsverkan. I folkpartimotionen 1984/85:1505 framhålls att det vorebättre att förankra den enskildes rätt till personligt ställningstagande tillmedlemskapet i politiska partier i grundlagen. Motionen innehåller ett förslagtill grundlagsreglering. Motionärerna förklarar dock att de inte avvisartanken på en reglering i vanlig lag. Beträffande de närmare motiveringarna till yrkandenahänvisas till motionerna. Frågan om kollektivanslutning tillpolitiskt parti har behandlats av , bl. a. isamband med beslutet rörande författning. Grundlagberedningensmajoritet tog avstånd från tanken att i grundlagen införa förbud motkollektivanslutning till politiskt parti. Samma ståndpunkt intogs igrundlagspropositionen samt av majoritet (KU 1973:26).I en reservation (m) föreslogs ett grundlagsstadgande om förbud mot kollektivanslutning.I en annan reservation (c, fp) förordades ett uttalande av avinnebörd att kollektivanslutning inte borde förekomma men att frågan inte iförsta hand borde lösas genom lagstiftning utan genom åtgärder från partiernassida i form av opinionsbildning mot kollektivanslutning. KU1984/85:30 4 Även vid riksdag bifölls ett motionsyrkande avmotsvarande innebörd (KU 1974:54). Fri- och rättighetsutredningen som presenterade sittbetänkande (SOU 1975:75) föreslog inte något grundlagsförbud motkollektivanslutning. I en reservation (m) yrkades på en sådan bestämmelsemedan i en annan reservation (c, fp) gavs uttryck för samma uppfattning somriksdagen tidigare ställt sig bakom. I propositionen om fri- och rättigheter i grundlag(1975/76:209) intog den dåvarande regeringen samma ståndpunkt som fri- ochrättighetsutredningen i kollektivanslutningsfrågan. (KU1975/76:56) anslöt sig till propositionen i denna del. Även i detta sammanhangförelåg en reservation (c, fp) av samma innebörd som tidigare, nämligen attfrågan borde lösas i första hand genom åtgärder från de politiska partiernassida. Denna reservation bifölls av . I en annan reservation (m) hadeyrkats lagstiftning mot kollektivanslutning. behandlade en motion (m)i vilken begärdes lagstiftningsåtgärder om förbud mot kollektivanslutning.Utskottsmajoriteten (KU 1976/77:27) erinrade i sitt yttrande över motionen omatt ställt sig bakom uttalanden av innebördatt kollektivanslutning till politiskt parti inte borde förekomma men attfrågan inte i första hand borde lösas genom lagstiftning utan genom åtgärderfrån partiernas sida. Vidare framhölls att den debatt om kollektivanslutningensberättigande som förekommit, bl. a. inom det socialdemokratiskapartiet och den fackliga rörelsen, gjorde att utskottet hyste starkaförhoppningar att frågan kunde komma att lösas . Utskottetavstyrkte därför motionens yrkande om lagstiftningsåtgärder. I en reservation (s) anfördes bl. a. att det måstetillkomma fackliga organisationer att fatta beslut i egna angelägenheter. I ett särskilt yttrande (m) uttalades att omkollektivanslutningssystemet inte bringades att upphöra inom en nära framtidborde frågan lösas genom lagstiftning. Riksdagenbiföll utskottsmajoritetens uttalande. 1978 framlagda betänkandet avrättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34) berördes inte frågan omkollektivanslutning till politiskt parti. Utskottet har fr. o. m. 1978 vid återkommande tillfällenbehandlat frågan med anledning av motioner i ämnet (KU 1978/79:11, 1979/80:10,1980/81:3, 1981/82:10, 1982/83:9 och 1983/84:8). Utskottsmajoriteten, beståendeav de socialdemokratiska ledamöterna, har därvid avstyrkt motionerna medhänvisning till att det måste ankomma på de fackliga organisationerna att självafatta beslut i sina egna angelägenheter. 1978-1981 har dockbifallit ett uttalande av samma innebörd som det vilket riksdagsmajoritetenställde sig bakom vid 1976/. 1982 och 1983 ställde sigdäremot bakom utskottsmajoritetens yttrande. Vidbehandlingen av frågan framhöll KU1984/85:30 5 borgerliga ledamöter i en gemensam reservation somuppenbart att en lagreglering syftande till förbud mot kollektivanslutningmåste genomföras skyndsamt. I vilken form den rättsliga regleringen skullegenomföras borde enligt reservanternas mening övervägas inom ramen för enparlamentariskt förankrad utredning. I en annan reservation (vpk) hemställdes att riksdagenskulle göra ett uttalande mot kollektivanslutningen. Utskottet har inhämtat lagrådetsyttrande över det i motion 1983/84:335 intagna lagförslaget. Yttrandet bifogasdetta betänkande som bilaga. Lagrådet har i enlighet med 8 kap. 18 § tredje stycket RFgranskat bl. a. hur lagförslaget förhåller sig till reglerna i RF omföreningsfriheten och om lagen är utformad så att den kan antas tillgodose detsyfte lagen har. Beträffande den förstnämnda frågan innehåller 2 kap. 1 §första stycket 5 RF en bestämmelse enligt vilken varje medborgare skall varagentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet. Denna frihet beskrivs ilagrummet som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna och enskildasyften. Det förhållandet att skyddet i RF för föreningsfrihet,liksom för bl. a. övriga s. k. opinionsfriheter, gäller gentemot det allmännaväcker frågan huruvida skulle vara förhindrad att anta det i motionenframlagda lagförslaget. Lagrådet har diskuterat den närmare innebörden avuttrycket "det allmänna" och har därvid pekat på de uttalanden somgjorts under förarbetena till fri- och rättighetskapitlet i RF. Av dessa motivuttalanden framgår att med uttrycket"det allmänna" avses dels det allmännas verkställande organ, dels - ifråga om normgivning - de normgivande organen, i första hand , när debeslutar sådana offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § RF:däremot avses inte med "det allmänna" som stiftare avcivillag. Det saknas enligt lagrådets mening anledning att intetillägga nämnda motivuttalanden avgörande betydelse i fråga om den närmareinnebörden av uttrycket "det allmänna". Avgörande för bedömningen avgrundlagsenligheten av det i motionen framlagda lagförslaget blir därför,menar lagrådet, huruvida bestämmelserna i lagförslaget utgör civilrättsligaföreskrifter eller sådana offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3§ RF. Lagrådet konstaterar därvid bl. a. att enligt detremitterade lagförslaget är påföljden av åsidosättande av kravet på personliganmälan enbart ogiltighet. Det råder enligt lagrådets mening inte något tvivelom att reglerna i lagförslaget utgör civilrättsliga föreskrifter i RF:s meningoch inte offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § RF. Lagrådetfinner därför att den föreslagna lagen inte strider mot den enligt RF skyddadeföreningsfriheten. KU1984/85:30 6 Inte heller i övrigt möter lagförslaget enligt lagrådetsmening något hinder från grundlagssynpunkt. Vad gäller lagförslagets närmare utformning har lagrådetföreslagit några ändringar av i huvudsak redaktionell natur. Kollektivanslutningsfrågan hartagits upp av fem av de organisationer som beretts tillfälle att yttra sig iärendet. Dessa är Centralorganisationen /SR (/SR), Landsorganisationeni (LO), (), () och (). Organisationernahar anfört i huvudsak följande. /SR anser att samtliga fackliga organisationer börrespektera den enskildes demokratiska rättighet att själv avgörapartitillhörighet och förklarar sig därför i allt väsentligt dela den kritiksom framförts i motionerna. Eftersom problemställningen i den politiskadebatten tycks något oklar beträffande kollektivanslutningens verkan förmedlemmarna, kan det enligt /SR finnas skäl att inlemma frågan i eneventuell utredning om en lagreglering av ideella föreningars villkor. LO ställer sig avvisande till ett förbud motkollektivanslutning till politiskt parti. LO ser härvid en mycket stor risk iatt riksdagspartierna börjar förändra grundläggande demokratiska rättigheter.Medlemmarna utgör själva, menar LO, inte minst mot bakgrund av den mycket högamedlemsaktiviteten, en tillräcklig garanti för att demokratin upprätthålls. LOframhåller vidare bl. a. att'beslut om kollektivanslutning fattas varken av LOcentralt eller de olika medlemsförbunden. Beslut om detta fattas i stället idemokratisk ordning av medlemsförbundens lokala organisationer. LO centraltvarken vill eller kan ingripa i detta. Gjorda undersökningar visar enligt LO att det finns enmycket stor åsiktsöverensstämmelse mellan LO:s medlemmar och det socialdemokratiskapartiet. Orsakerna till detta är historiska, anför LO. Såväl fackföreningsrörelsensom det socialdemokratiska partiet bildades en gång för att tillvarataarbetarklassens intressen. De lokala fackliga organisafionerna ser fortfarande,fortsätter LO, ett värde i att engagera sig politiskt för att på bästa sätttillvarata sina medlemmars intressen. De-liksom medlemmarna-ser bl. a. därförrätten för medlemmarna i en organisation att utan lagliga hinder själva fåbestämma över vilka organisationer de vill samverka med eller ansluta sig tillsom grundläggande i föreningsrätten. Enligt L/?F låter sig kollektivanslutning till politisktparti inte förenas med regeringsformens rättighetskatalog. LRF framhåller attförbundet har för sin del i sina stadgar angett att organisationen ärpartipolitiskt obunden. LRF anför vidare att kollektivanslutningen har undersenare år kommit att diskuteras och ifrågasättas inom de organisationer somanvänder denna form KU 1984/85:30 7 av anslutning till politiskt parti. Kritiken kvarstårdock, menar förbundet. Det synes enligt LRF:s mening inte återstå annat .attsöka få en riksdagsmajoritet att lagstiftningsvägen förbjudakollektivanslutning. SAF, som markerar ett avståndstagande till en- generelllagstiftning angående ideella föreningar, utesluter inte att det finns skäl attingripa mot kollektivanslutning till politiskt parti. Där allmänna rättsreglerger den enskilde individen ett otillräckligt skydd eller inget skydd alls kandet, menar SAF, bli nödvändigt med lagstiftningsåtgärder. Kollektivanslutningtill politiskt parti är enligt SAF en företeelse som inte hör hemma i ettdemokratiskt samhälle och som bör förbjudas genom lagstiftning eftersom mindreingripande åtgärder visat sig verkningslösa. TCO framhåller med hänvisning till bl. a. i motionernaväckta förslag rörande kollektivanslutning att en lagstiftning av den typ somföreslås skulle innebära ett allvarligt ingrepp i de fackliga organisationernasfrihet. Både arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer måste enligt TCO föratt rätt kunna fullgöra sina uppgifter och tillvarata sina medlemmars intressenstå helt fria från inblandning från lagstiftarens sida. För de fackligaorganisationernas del har kravet på oberoende särskild tyngd, då det här rörsig om demokratiskt uppbyggda föreningar, som helt följer demokratiska spelregler.Enligt TCO:s mening kan yrkandena i de remitterade motionerna inte läggas tillgrund vare sig för krav på utredningar eller, och detta gäller enligt TCO iännu högre grad, för lagstiftning. I samband med behandlingen avmotionerna har partisekreteraren företrätt inför utskottet ochlämnat upplysningar om bl. a. de förslag rörande fackhg politisk samverkan sombehandlats vid det socialdemokratiska partiets kongress 1984. Den enskilde och organisationerna Moderata samlingspartiet redovisari motion 1983/84:433 olika företeelser inom bostads- och arbetsmarknadsområdetsom enligt partiet visar att den enskildes ställning i förhållande tillorganisationerna är alltför svag. Organisationernas starka ställning innebärför många människor, framhålls det, att det är nödvändigt att vara medlem. Dendominans som vissa organisationer har fått, gör det enligt motionen nödvändigtatt pröva hur den enskildes situation gentemot den egna organisationen skallstärkas. Statsmakterna har enligt motionen inte tillräckligt skyddatde enskilda människornas rätt gentemot organisationerna. I stället har man ialltför stor utsträckning givit vissa organisationer en legitimation som intemotsvarats av den enskildes syfte med medlemskapet. När organisationer genomavtal med andra KU1984/85:30 8 organisationer i praktiken eliminerar rättigheter ochfriheter som det offenthga har skyldighet att värna är detta enligt motioneninte bara ett övergrepp gentemot den enskilde medborgaren utan också mot denpolitiska demokratin. Partimotionen utmynnar i ett yrkande om etttillkännagivande till regeringen att den enskildes ställning i förhållandettill organisationer på alla områden måste stärkas. I en annan motion från moderat håll, 1983/84:2030(motivering i 2029), av m.fl. (m) framhålls att gränserna mellanorganisationerna, byråkratin och de politiska beslutsfattarna blivit alltmeroklara. Det har enligt motionen uppstått ett beroendeförhållande mellanorganisationerna och de politiskt ansvariga som medför en risk för att demokratinsätts ur spel. Motionen tar sikte på förhållandena inom arbetsmarknaden. Påinget annat område kan det enligt motionen förekomma att så helt dominerandeorganisationer får verka utan att det ställs mycket starka krav på deras sättatt uppträda. I har de fackliga Organisationerna gått friafrån sådana krav. Utvecklingen visar emellertid, menar motionärerna,att fackligt agerande i vissa fall har sådana konsekvenser för enskilda ochföretag och för samhället i stort att statsmakten kan stå passiv.Det bör enligt motionen övervägas om inte lagstiftning erfordras i syfte attstärka den enskildes rätt gentemot de stora organisationerna. Detta bör enligtmotionen ges regeringen till känna. I motior\ 2030 tas också upp frågan om den s. k. negativaföreningsfriheten. Det borde enligt motionärernas mening vara en självklarhetatt med rätten att tillhöra en förening också följer rätten att slippa tillhöraen förening. För att garantera den enskildes fri- och rättigheter mot starkaorganisationer bör enligt motionen den negativa föreningsfrihetengrundlagsfästas. Förslag härom bör enligt motionen regeringen få i uppdrag attförelägga . Det är enligt motion 1983/84:1116 av m.fl. (c) angeläget att frågan om den negativa föreningsrätten blir föremål fören parlamentarisk utredning. En sådan utredning bör enligt motionen i förstahand slå fast den enskilda människans rättighet att stå utanför enorganisation. Utredningen bör inte vara förhindrad att se över frågan rörandeföreningsfriheten i ett vidare perspektiv. Frågan om en mera generell utvidgning av enskildsrättighetsskydd tas upp i motion 1983/84:580 av i (m).Motionären framhåller att regeringsformens fri- och rättighetsregler ihuvudsak endast gäller i förhållande till det allmänna. På motsvarande sättuppställs enligt motionen i tryckfrihetsförordningen ett skydd gentemotmyndighet eller annat allmänt organ. Motionären förordar att uppdraråt regeringen att utreda i vad mån rättighetsskyddet i grundlagen bör utvidgastill att omfatta ett skydd också för den enskilde gentemot enskildaorganisationer. KU1984/85:30 9 behandling i , m. m. har tidigarebehandlat bl. a. frågan om den enskildes förhållande till organisationerna isamband med att beslutade om förstärkningar i RF:s fri- ochrättighetsregler. I den proposition (prop. 1975/76:209) som låg till grund förreformen diskuterades frågan om fri- och rättighetsreglerna liksom dittills ihuvudsak skulle avse endast den enskilde i förhållande till det allmänna ochinte förhållandet enskilda emellan, dvs. den fråga som tagits upp i motion 580. Propositionen hänvisade till att fri- ochrättighetsutredning hade utrett frågan. Utredningen hade åberopat åtskilligaomständigheter till stöd för en begränsning av skyddet till förhållanden mellanenskilda och det allmänna. Den hade påpekat bl. a. att ett rättighetsskydd somskall gälla gentemot lagstiftaren, , måste ges i en form som binderdenna, nämligen i grundlag, medan det däremot för att skydda medborgarnasrättigheter mot angrepp från andra enskilda i de flesta fall var tillräckligt medvanlig lag. Utredningen hade inte ansett det som praktiskt möjligt att låtarättighetsskyddet generellt avse också förhållande mellan enskilda inbördes.Man skulle i så fall ha varit nödgad att i grundlagen detaljerat ange vilkarättighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilkarättsverkningar som är knutna till överträdelser av förbuden. Utredningen hadeockså pekat på de problem som en grundlagsreglering som generellt skyddar fri-och rättigheterna också gentemot enskilda skulle medföra för civilrättens del.Utredningen hade här nämnt bl. a. de konflikter som kunde uppkomma mellangrundlagens rättighetsregler och de civilrättsliga reglerna på avtals- ochegendomsrättens områden. Utredningens ställningstagande var enligt propositionenväl underbyggt. Det ansågs således inte vara praktiskt möjligt att i grundlagge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda, och detkunde enligt propositionen i de allra flesta fall inte heller föreligga någotbehov av ett sådant skydd. De möjligheter som erbjöds genom den vanligalagstiftningen fick anses vara helt tillräckliga. I en följdmotion (m) till propositionen togs upp frågan omden enskildes förhållande till organisationerna. Denna fråga borde enligtmotionen bli föremål för en fortsatt utredning. Motionärerna hänvisade därvidtill bl. a. att i sitt remissvar över fri- ochrättighetsutredningens betänkande framhållit att det vid en förnyad prövning avfri- och rättighetsreglerna framstod som angeläget att överväga vissa regler omden enskildes ställning till organisationerna. a. organisationerna påarbetsmarknaden och de kommunala förbunden tenderade enligt hovrättens meningatt de facto få en roll jämförbar med det allmännas. Enligt (KU 1975/76:56, s. 20) vardet inte vare sig praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning upptaockså den i sin helhet mycket omfattande frågan om rättighetsskydd för enskildmot annan enskild. Frågor om sådant skydd borde enligt utskottets mening somdittills lösas 1* 1984/85. KU1984/85:30 10 inom den vanliga lagstiftningens ram. De olika önskemålsom kunde vara aktuella fick övervägas allteftersom de framkom. Vid sinbehandling av olika sakfrågor i t. ex. mofioner och propositioner, fortsatteutskottet, kunde ta initiativ fill erforderliga utredningar. I en reservation (m) till utskottsbetänkandet förordadesen kartläggning av problemen på det aktuella området och en uppföljning avkartläggningen genom en parlamentariskt sammansatt utredning. Frågor om den negativa föreningsfriheten m. m. behandladessärskilt av i betänkandet KU 1983/84:8 med anledning avtvå motioner från m och c. I motionerna hade framförts yrkanden av sammainnebörd som i de nu aktuella motionerna 1116 och 2030. Utskottet hänvisade till vad som uttalats i samband med1976 års partiella reform rörande de svårigheter som förelåg att i grundlagreglera förhållanden enskilda emellan och om att dessa frågor i stället bordelösas inom den vanliga lagstiftningens ram.