bet · G801KU35 · 1984-12-31 00:00:00 — Utskottet har vid upprepade tillfällen - och även under innevarande - framhållit det statligautredningsväsendets viktiga roll i den politiska beslutsprocessen. Medanledning av den nu förehggande undersökningen vill utskottet ånyo understrykaatt det är angeläget att riksdagspartierna i stor utsträckning representeras iutredningarna. I effektivitetskravet måste ingå krav på en allsidig belysningav de frågor som utreds. Detta krav tillgodoses bäst av att skilda politiskameningsriktningar får påverka utredningsarbetet på det sätt som sker iparlamentariskt sammansatta utredningar. Remisser till lagrådet m. m. På sedvanligt sätt har utskottetgranskat regeringens remittering av lagförslag till lagrådet. I engranskningspromemoria, som fogas som bilaga B4 fill detta betänkande, lämnas enredogörelse för gällande regler på området. Av bilagan framgår vidare i vilkenomfattning lagrådsgranskning har skett i fråga om de propositioner som har lämnatstill 1984. Antalet granskade förslag ligger på en något högre nivå än1983 men är oförändrat i förhållande fill 1981 och 1982. Antalet fall därregeringen har avstått från lagrådsgranskning har också ökat något men utgöralltjämt av det totala antalet propositioner med lagförslag inomlagrådets granskningsområde. Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning hari flertalet fall () åberopats att lagrådets hörande skulle saknabetydelse på grund av frågans beskaffenhet. Som framgår av bilaga B 4, underbilaga 3, har också vidårets granskning påträffats lagförslag som inte remitterats till lagrådet ochsom saknar motivering härför men som kan bedömas fillhöra det område inomvilket lagrådsgranskning i princip bör ske om inte någon av de iregeringsformen angivna undantagssituationerna föreligger. Utskottet harnoterat att två förslag 1984 gällt samma lagar som 1983. Utskottet måste därförännu en gång understryka vikten av att det i enlighet med regeringsformensregler KU1984/85:35 11 alltid skall lämnas en redovisning av skälen till attlagrådet inte hörts i de fall då lagrådsremiss i princip skall ske. Utskottet har också undersökt i vilken utsträckningunderhandsföredragningar förekommit i lagrådet (se bilaga B4,underbilaga 4). Därvid har konstaterats att underhandsföredragningarna minskatytterligare, vilket utskottet noterat med tillfredsställelse (jfr KU1983/84:30 s. 6). En särskild undersökning har gjorts beträffanderemisser från fill lagrådet. Enligt 4 kap. 10 § riksdagsordningen(RO) har utskotten rätt att begära upplysningar och yttranden från statligamyndigheter. Även lagrådet ingår bland de myndigheter från vilka utskottenligt nämnda lagrum kan begära yttrande. I bilaga B 4, underbilaga 5, lämnas en redogörelse för deärenden i vilka utskotten remitterat frågor till lagrådet . Sådana remisser har ägt rum vid tio tillfällen. Sedan det nuvarandesystemet för lagrådsgranskning trädde i kraft har remiss förekommit vid fyratillfällen. har konstitutions- och finansutskotten remitterat varsitt ärende fill lagrådet. I samband med att remitteradeett lagförslag i en motion till lagrådet gjorde utskottets ordförande ettsärskilt uttalande där det betonades att en remiss av ett lagförslag i enmofion inte fick ses som inledningen till en ny praxis beträffande lagrådetshörande. Utskottet har vid sin granskning av regeringens remisserfill lagrådet konstaterat att lagrådet under de senasteåren i yttranden anmärkt att de remitterade förslagen inte varit föremål försådan remissbehandling som avses i 7 kap. 2 § RF. Ytterligare uppgifter omdessa ärenden redovisas i bilaga B 4. Lagrådets uppgifter att dels granska omlagförslagen är utformade så att de kan antas tillgodose angivna syften, delsgranska de problem och praktiska konsekvenser som kan uppstå vid fillämpningenav de underställda förslagen har, enligt lagrådet, försvårats genom det sätt påvilket ärendena beretts. Utskottetgör mot bakgrund av lagrådets uttalanden följande bedömning. Enligt 7 kap. 2 § RF skall vid beredningen avregeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berördamyndigheter. 1 den omfattning som behövs skall också sammanslutningar ochenskilda lämnas tillfälle att yttra sig. Bestämmelserna i 7 kap. 2 § RF ärgenerellt tillämpliga vid beredning av regeringsärenden. Utskottet har vid singranskning av de ärenden där lagrådet gjort anmärkningar av ifrågavarande slagkunnat konstatera att regeringen i några av fallen under sin beredning haftöverläggningar med sådana myndigheter som berörts av förslagen, innan förslagenremitteratstill lagrådet. Ärendenas brådskande karaktär har i vissa fallbidragit fill att fullständigt remissförfarande inte har kunnat genomföras.Utskottet anser att det i varje särskilt fall får bedömas i vad mån det finnsbehov av att inhämta upplysningar och yttranden från myndigheter ochsammanslutningar. Utskottet har inte i något av de granskade fallen funnit KU1984/85:35 12 anledning att rikta någon kritik mot regeringenbeträffande beredningen av ärenden. Till frågan om lagrådsgranskningen och beredningen avregeringsärenden vad gäller remissförfarande m.m. avser utskottet som tidigarenämnts att återkomma mer ingående vid nästa års granskning. Utskottet har årligengranskat regeringens propositionsavläm-nande till . Granskningen harfrämst gällt dels överensstämmelsen mellan propositionsförteckningarna och detfaktiska avlämnandet, dels frågor rörande anhopningen av propositioner tillsista veckan och sista dag före utgången av resp. propositionstid. Med anledning av tidigare granskningar har utskottet vidmånga tillfällen funnit anledning att rikta krifik främst mot att en alltförstor mängd proposifioner avlämnats under av de aktuellaperioderna. Även betydande förseningar har under åtskilliga år noterats. 1granskningsbetänkandet 1980/81:25 redovisades en detaljerad statistik . Vid årets granskning har utskottet närmare sett påförhållandena enligt sammanställning i bilaga B 5. Antalet propositionerunder våren var då 115. Drygt en tredjedel () av vårens proposifioneravlämnades under av resp. propositionstids utgång. Detta är enmycket besvärande anhopning och leder fill stora problem för arbete.Utskottet har vid ett flertal tillfällen reagerat mot just detta förhållande.Förhållandena uppvisar endast smärre enstakaförbättringar. I detta avseende måste planeringen inom regeringskanslietförbättras så att anhopningen begränsas. Många propositioner avlämnas också betydligt försenade iförhållande till de anmälda planerna. Under föregående år var förseningenenligt den statistik som tagits fram inom kammarkansliet särskilt markant. Enligt en föreskrift i riksdagsordningen (3 kap. 5§) börregeringen avlämna sina propositioner på sådana fider att anhopning av arbetethos , om möjligt förebyggs. Utskottet vill mot bakgrund av åretsgranskning åter erinra om de uttalanden som tidigare gjorts beträffandeanhopning och försening. Redogörelsen visar emellertid att denförbättring som kunde konstateras var tillfällig. Den allmännaförseningen och en fortfarande för stor andelpropositioner avlämnade utgör helt ofillfredsställandeförhållanden. Vad gäller propositioner som lämnas efter propositionstidernasutgång förutsätter riksdagsordningen (3 kap. 4§) att regeringen har funnit attsynnerliga skäl föreligger för ett så sent avlämnande. Enligt utskottet skalldessa skäl klart redovisas i aktuella propositioner. Det hör för närvarandetill undantagen att så sker. KU1984/85:35 13 Utskottet har på sedvanligt sättgranskat utgivningen av (). Granskningen haravsett SFS 1984 och har i huvudsak tagit sikte på förhållandet mellanförfattningarnas ikraftträdande och fidpunkten då de kommit ut från trycket. De bestämmelser som gäller för kungörande av författningar,utskottets uttalanden i samband med tidigare granskningar samt de iakttagelsersom gjorts vid granskningen framgår av en promemoria, bUaga B 6, som fogas tilldetta betänkande. Utskottet kan konstatera att det i förhållande fill år1983 skett en viss försämring när det gäller antalet författningar som kommitut från trycket senare än före ikraftträdandet. Av de 1 141författningar som publicerats i SFS har 531 utkommit senare före ikraftträdandet. Bland dessa finns 221 lagar. Antaletregeringsförfattningar som utkommit senare än föreikraftträdandet uppgår till 306. Bland dessa finns förordningar som utfärdatssamma dag som lagar inom samma ämnesområde eller som på annat sätt har sambandmed riksdagsbeslut. Uttrycklig hänvisning till riksdagsbeslut har skett i 74fall. Beträffande ett femtiotal ytterligare förordningar som kan antas hasamband med riksdagsbeslut finns dock inte sådan hänvisning. I ett stort antal fall har 1984 utgivna författningarnainte angetts bestämd ikraftträdandedag utan i stället angetts attförfattningarna skall träda i kraft ett visst antal veckor efter det de kommerut från trycket. Detta gäller ca 150 författningar av vilka ärförordningar. Vidare har i 14 fall föreskrivits att författningen skall träda ikraft den dag regeringen bestämmer. Det är enligt utskottets mening otillfredsställande att idet närmaste av författningar utkommit senare än föreikraftträdandet. Det kan inte heller accepteras att författningar, som skett i8 fall 1984, kommit ut från trycket efter ikraftträdandedagen. Vidare bör det istörre utsträckning undvikas att ange ikraftträdandetidpunkten fill ett visstantal veckor efter det att författningen kommer ut från trycket i stället föratt ange bestämd dag. Utskottet har tidigare understrukit betydelsen av attförbättringar åstadkoms och måste nu ånyo betona angelägenheten av att detgörs ansträngningar i detta hänseende. Som utskottet fidigare uttalat är detgivetvis också angeläget att även i samband med antagandet av lagaröverväger om den av regeringen föreslagna ikraftträdandedagen är lämplig medhänsyn till betydelsen för allmänheten och berörda myndigheter av attförfattningarna skall vara tillgängliga före ikraftträdandet. Med hänsyn fill att det i ett förhållandevis stort antalförfattningar överlämnats åt regeringen att bestämma tidpunkt förikraftträdandet vill utskottet erinra om att utskottet vid föregående årsgranskning uttalade, att KU1984/85:35 14 detta förfaringssätt bör användas endast när det på grundav särskilda omständigheter är motiverat. Som framgått har en del förordningar samband medriksdagsbeslut utan att detta framgår av förordningarna. Utskottet framhöll isamband med förra årets granskning att det i och för sig kunde vara värdefulltom det av en regeringsförfattning kunde framgå när den har sin grund i ettbemyndigande från . Utskottet pekade på att det förelåg vissasvårigheter härvidlag men ansåg det önskvärt att statsrådsberedningen övervägdefrågan. Denna fråga har också ett samband med frågan om ett särskilt registeröver bemyndiganden i normgivningshänseende som utskottet aktualiserat tidigare(se KU 1983/84:30 s. 30) och där samråd pågår mellan konstitutionsutskottetskansli och statsrådsberedningen. Utskottet avser att inom ramen för detpågående samrådet följa upp frågan om hänvisningar i förordningarna. Som framgår av bilaga B 6 har statsrådsberedningen i entill inkommen promemoria aktualiserat frågan om enjustering i 13 § kungörandelagen med anledning av att tillämpningen avparagrafen i vissa fall kan sägas stå i mindre god överensstämmelse medparagrafens ordalydelse. Utskottet delar statsrådsberedningens uppfattning omatt det kan övervägas att göra en mindre ändring av ordalydelsen i 13 §kungörandelagen. Förslag därom torde enligt utskottets uppfattning kunnaläggas fram av regeringen i lämpligt sammanhang. Handhavandet av viss hemlig handling I tidningen publiceradesden i faksimil en av statsrådsberedningen sekretessbelagd handling.Det gällde det s. k. som tidigare överlämnats till konstitutionsutskotteti samband med granskningen av regeringen (se KU 1983/84:30 s. 30). Medanledning av publiceringen gjordes från statsrådsberedningens sidaförfrågningar på utskottets kansli - bl. a. vid ett besök av en tjänsteman -om vilka rutiner som utskottet tillämpar vid handhavandet av hemligahandlingar. Justitiekanslern har sedermera behandlat saken och inte funnitanledning att vidta någon åtgärd (bilaga B7 till detta betänkande). I en frågedebatt i förklaradestatsministern med hänvisning till en av statsrådsberedningen upprättadpromemoria (bilaga B 8) att syftet med besöket på utskottets kansli var av reninforma-fionskaraktär och inte skett på statsministerns uppdrag. En redogörelsehar även avgetts av utskottets kanslichef (bilaga B 9). Utskottet får med anledning av det inträffade erinra om deregler som enligt tryckfrihetsförordningen gäller beträffande handläggningen avsädana frågor som misstanke om brott mot tystnadsplikt etc. Vidare börframhållas att det inte ankommer på regeringen eller regeringens kansli attutöva tillsyn över och dess utskott. KU1984/85:35 15 Statsministern har emellertiduttalat att besöket i fråga varit avsett enbart som led i ett normaltinformationsutbyte. Mot denna bakgrund har utskottet inte funnit anledning attrikta kritik i ärendet. Diarieföringen inom av visst brev Till utskottet har anmälts ettärende som gäller diarieföringen inom av ett brev frånstatsrådet till kommunisternas partiledareLars . Som närmare framgår av granskningspromemorian, bilaga B10, sändesdetta brev i samband med de överläggningar som ägde rum mellanföreträdarna för detta parti och för det socialdemokratiska partiet i syfte attutröna de parlamentariska förutsättningarna för vissa ekonomisk-politiskaåtgärder. Brevet diariefördes inte och någon kopia av brevet har inte arkiveratshos departementet. I en promemoria från anförs attKjell-Olof i denna fråga inte agerade i egenskap av finansminister utansom företrädare för det socialdemokratiska partiet. Brevet var inte avfattat pådepartementschefens brevpapper eller expedierat genom departementets försorg. Frågor som rör diarieföring inom harutskottet behandlat vid flera tidigare fillfällen (KU 1974:22, 1975:12,1975/76:48 och 50, 1978/79:30, 1983/84:30). Är 1984 fogade utskottet till sittgranskningsbetänkande (KU 1983/84:30 s. 279-300) en PM upprättad avrättschefen vid statsrådsberedningen angående registreringar av allmännahandlingar hos departementen. Vissa för den här aktuella frågan relevanta delarav denna promemoria återges nu i granskningspromemorian liksom även en redovisningför utskottets uttalande (KU 1975/76:48) om skrivelser som uppenbartavser partipolitiskt eller fackligt agerande kan räknas som offentlig handling.Utskottet framhöll därvid att en riktlinje bör vara att skrivelser rörandemyndighets verksamhet i visst konkret fall skall behandlas som allmännahandlingar men däremot inte skrivelser som uppenbart avser partipolitiskt ellerfackligt agerande. anslöt sig till utskottets ' uppfattning. Enligt utskottets mening är det här aktuella brevet attbetrakta som upprättat i avsändarens egenskap av politisk förtroendeman. Brevetavsåg uppenbarligen parfipolitisk verksamhet och kan alltså inte bedömas varaallmän handling. Den företagna granskningen ger sålunda inte anledning tillnågot särskilt uttalande från utskottets sida. har i sittårliga granskningsarbete tagit upp regeringenshandläggning av utlänningsärenden. Granskningarna 1979/80 och 1982/83 togsärskilt sikte på handläggningstider m. m. En uppföljning härav har gjorts vidårets granskning. En särskild granskning har KU1984/85:35 16 också gjorts av regeringens handläggning av s. k.terroristärenden. De grundläggande bestämmelserna i den svenskaufiänningslagen (1980:376, omtryckt 1982:1111) redovisas i en bilaga Bila somfogas fill detta betänkande. Där redovisas också vilka typer avutlänningsärenden som kan bli föremål för regeringens prövning. Denna prövningsker inom . Ett särskilt statsråd -invandrarministern -är föredragande i dessa ärenden. Det totala antalet invandrare från utomnordiska länder harunder senare år varierat mellan drygt 11 000 (1979) och ca 14 000 med etthögsta antal 1982 på 14 731. invandrade 13 871 icke nordbor fillSverige. De två största grupperna utgörs av personer med anknytningsskäl (drygt7 000 ) och flyktingar. Flyktinggruppens storlek har varierat mellan ca 2700 (1979) och ca 4 000 (4 584 ). uppgickantalet flyktingar till inte mindre än närmare 6 200, till stor del beroende påatt ca 3 000 polska medborgare det året fick stanna här av politiska skäl. När det gäller antalet till regeringen inkomna ärenden lågdessa under 1979-1982 över 3 000 (3 475 ) men har sedansjunkit till ca 2 500 . Sådana ärenden som avser besvär angåendeavvisning, utvisning, verkställighet m. m. - de s. k. väntarärendena - sjönkunder 1982-1983 men har åter stigit (1 263 inkomna "väntarärenden"). De icke avgjorda (dvs. balanserade) "väntarärendena" harunder den allra ökat kraftigt. Under tiden mars 1984-mars 1985har balansen av sådana ärenden ökat från ca 400 till drygt 1 400. a. på en stor tillströmning av flyktingärenden som gäller turkiskamedborgare och personer från som är medborgare i ellerstatslösa. De av regeringen/avgjorda ärendena lågtidigare kring ca 3 000 men har sjunkit till omkring2 000 (1 974 avgjorda ärenden ). Handläggningstiderna i för"väntarärenden" har ökat, särskilt i fråga omärenden som regeringen återremitterat till invandrarverket, från i genomsnittca till omkring . hadehandläggningstiden även för de ärenden som inte remitterats tillinvandrarverket ökat. Utskottet har vid sin granskning kunnat konstatera atttillströmningen av nya utlänningsärenden till , särskilt"väntarärendena", ökat. Antalet avgjorda ärenden har däremot hållitungefär samma nivå som . Detta har fått till följd en ökande balans ochlängre handläggningstider, särskilt för de mer komplicerade ärendena, vilkaredan tidigare har långa handläggningstider. Utskottet vill därför på nyttkraftigt understryka vikten av att fortsatta ansträngningar görs för att mötaen ökande tillströmning av ärenden så att handläggningstiderna inte förlängs.Givetvis får detta inte ske på bekostnad av rättssäkerheten. Utskottet har granskatregeringens beslut om utvisning av vissa presumtiva terrorister. Sålundagranskades 1975/76 KU1984/85:35 17 utvisningen av vissa utländska medborgare som deltagit iockupationen av den västtyska ambassaden ävensom utvisningen av tvåjapanska medborgare (KU 1975/76:50 s. 34 f. och s. 43 ff.). 1980/81behandlade utskottet utvisningen av vissa i boende palestinier (KU1980/81:25 s. 71). Lagbestämmelser om avvisning/utvisning av presumfivaterrorister finns bl. a. utlänningslag (1980:376; UfiL).Dessförinnan fanns bestämmelserna i en särskild tidsbegränsad lag, meninarbetades 1976 i den dåvarande utlänningslagen. Utöver utlänningslagensbestämmelser finns även en särskild lag (1975:1360) om tvångsåtgärder ispaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). Denna lag är tidsbegränsad men harsuccessivt förlängts, senast t.o.m. utgången av . Av betydelse förhandläggningen av terroristärendena är också vissa bestämmelser isekretesslagen. Terroristbestämmelserna i innebär att en utlänningkan avvisas/ utvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhöreller verkar för en organisation eller grupp som, med hänsyn fill vad som ärkänt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hoteller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här iSverige. Som ytterligare förutsättning gäller att det, med hänsyn till vad somär känt om vederbörandes föregående verksamhet eller i övrigt, föreligger faraför att utlänningen själv medverkar fill sådana gärningar. Regeringen beslutarom avvisning och utvisning av presumtiva terrorister. skallunderrätta regeringen om det blir fråga om en sådan utvisning. För denutvisningshotade förordnas offentligt biträde enligt rättshjälpslagen. Ettallmänt ombud skall också förordnas (). Innan regeringenavgör ärendet skall förhandling hållas, i regel vid tingsrätt.Ärendet skall vanligtvis också remitteras till statens invandrarverk föryttrande. Sedan regeringen fattat beslut om utvisning förordnas regelmässigt .rikspolisstyrelsen att handha verkställigheten av beslutet. I den mån hindermot verkställighet föreligger kan regeringen förordna ett beslut om avvisningeller utvisning tills vidare inte får verkställas. 1 samband därmed får regeringenmeddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelsehär. Regeringens handläggning av terroristärendena redovisas utförligare i enbilaga B11 b till detta betänkande. En utlänning som har avvisats eller utvisats som terroristmen som regeringen låtit stanna här kan bli föremål för särskildaspaningsåtgärder enligt spaningslagen. Spaningsåtgärderna innefattartelefonavlyssning, postgranskning, husrannsakan, kroppsvisitafion ellerkroppsbesiktning m.m. Tillstånd till sådana åtgärder prövas av domstol och ärfidsbegränsade. Bestämmelser om sekretess av särskild betydelse förhandläggningen av utlänningsärenden finns främst i 7 kap. 14 § och 14 kap. 5§sekretesslagen (1980:100; SekrL). Enligt 7 kap. 14§ första stycket gäller sekretessför "PPgifl som gäller utlänning, om det kan antas att uppgiften skullemedföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. 2 1984/85. KU1984/85:35 18 att risken för skada skall vara föranledd av förhållandetmellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation avutlänningar. Enligt 7 kap. 14 § andra stycket SekrL föreligger sekretess iutlänningsärenden för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det intestår klart att uppgiften kan röjas utan men för den enskilde eller någon honomnärstående. Terroristärendena är förvaltningsärenden. För dessagäller, utöver utlänningssekretessen i 7 kap. 14§, även bestämmelserna i 14kap. Enligt detta stadgande hindrar inte utlänningssekretess att enpart i ett ärende hos en myndighet får ta del av handlingar eller annatmaterial i ärendet. I normalfallet skall alltså den presumtiva terroristen harätt att ta del av allt material som kan åberopas emot honom. Men om det avhänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt attsekretessbelagd uppgift inte röjs så får handlingarna inte lämnas ut ens tillparten (14 kap. 5 § andra punkten). Även i dessa fall skall emellertidmyndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller,i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kanske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Från rättssäkerhetssynpunkt har betonats angelägenheten avatt parten i ett terroristärende får kännedom om de uppgifter som läggs tillgrund för avgörandet i ärendet. Enligt vad som uttalats i förarbeten tillutlänningslagen bör det föreligga utomordentligt starka skäl för att undanhållaen part i ett terroristärende sådana uppgifter. Å andra sidan anses det föraalltför långt att helt frånta regeringen möjligheten att för utlänningenhemlighålla viss uppgift. Förhållandena kan, vara sådana att andra intressen,t. ex. av utrikespolitisk art, har sådan tyngd att undantagsregeln förintressen av synnerlig vikt enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen måste kunnatillämpas. I samband med de ändringar som gjordes i utlänningslagen 1982underströk invandrarministern betydelsen av att parten får undanhållasuppgifter i ärendet endast när synnerligen starka skäl gör detta nödvändigt. Regeringen skall till redovisa hurterroristbestämmelserna i och spaningslagen har tillämpats. Av dehittills lämnade redovisningarna framgår att 24 personer har utvisats och tvåavvisats 1973-augusti 1984. Sedan konstitutionsutskottetsgranskning /81 och fram t.o.m. har ingen person utvisats ochendast en person avvisats med stöd av terroristbestämmelserna. Inte hellerspaningslagen har fillämpats under sarnma period. Regeringen beslutade att med stöd avterroristbestämmelserna i utvisa åtta turkiska medborgare - kurder. Då deinte kunde sändas till sitt hemland eller något annat land förordnaderegeringen att verkställighet av utvisningsbesluten tills vidare inte fick ske.Regeringen förordnade om vissa inskränkningar i de aktuella personernasrörelsefrihet och ålade dem anmälningsskyldighet hos polismyndighet.