bet · G801SkU26 · 1984-12-31 00:00:00 — I motion1984/85:2731 (m) uttrycks oro över effekterna för sjöfarten. Det är intesjälvklart, menar motionärerna, att de ökade kostnaderna till fullo kan förasvidare på transportkunderna. En redovisning av de kostnadshöjande effekterna avförslaget efteriyses i motion 1984/85:2383 (c). Förslaget om tuUförrättningsavgifter bemöts i två motionerpå annat sätt än genom avslagsyrkanden. I motion 1984/85:462 (c) understryksvikten av att dessa avgifter avvägs så att de ger täckning för tullverketskostnader vid förrättningarna. Avgifterna får, säger motionärerna, inte sättasså högt att det i realiteten blir fråga om en beskattning av dessa transporter,något som skulle snedvrida konkurrensen. Enligt motion 1984/85:1625 (s) börriksdagen i ett uttalande till regeringen ange att åtgärder bör prövas i syfteatt minska kostnaderna för tullförrättning och att uttag av viss avgift förtullförrättning bör införas endast etappvis och under noggrann utvärdering aveffekten på berörda trafikföretag. Enligt motionärerna kan de ekonomiskakonsekvenserna bli svåra, särskilt för berörda delar av svensk sjöfart. redogörinledningsvis i korthet för gällande ordning med avseende påtuUförrättningsavgifter och för det förslag till utökade avgifter som harframlagts av generaltullstyrelsen och i sina huvuddrag godkänts av regeringen. Varor och transportmedel som förs till landet står undertullkontroll till dess att de har anmälts till en tullanstalt och anmälningenhar handlagts och resulterat i fritt förfogande. Klarering är de åtgärder somvidtas i anslutning till en anmälan om in- eller utförsel av vara ellertransportmedel. I det följande används gemensamt för dessa funktioner begreppettullförrättning. SkU1984/85:26 Bilaga 2 23 Tullförrättning sker på bestämda platser, tullplatser.TuUplatsorganisatio-nen fastställs av regeringen. kan efterregeringens bemyndigande inrätta ytterligare tullplatser. På tullplats sker enligt 80 § tullstadgan (1973:571)tullförrättning utan kostnad för allmänheten inom område och på tid somgeneraltullstyrelsen fastställer. Styrelsen kan efter samråd medkommerskollegium besluta att tullförrättning som äger rum i samband med merregelbunden passagerartrafik eller annan trafik av särskild beskaffenhet ellerannan tullförrättning än som sagts skall ske utan kostnad för allmänheten.Annan tullförrättning är i princip avgiftsbelagd om den begärs av trafikant.Avgifterna fastställs av generaltullstyrelsen efter samråd medriksrevisionsverket. Avgifterna för s.k. obekväm klarering uppgick budgetåret1982/83 till 3,9 milj. kr. De härrörde till största delen från förrättningarutom förrättningsplats. I 234 § tullordningen (författningssamling1973:159) har generaltullstyrelsen med stöd av nyssnämnda 80 § tullstadgan föreskriviten rad undantag från huvudregeln om avgiftsbeläggning av förrättningar utomförrättningstid eller förrättningsområde. Det vikfigaste undantaget gällertullkontroll och klarering av färjor och passagerarfartyg som går i regelbundentrafik enligt på förhand kungjord turlista. Undantaget gäller ocksåtullkontroll och klarering av transportmedel, passagerare och varor sommedförs. Flygtrafiken är helt fritagen från förrättningsavgifter på ,och och dessutom vid ankomster till andra flygplatser somutgör förrättningsområde (B-flygplatser) i regelbunden trafik eller omankomsten har anmälts minst i förväg. Järnvägståg är undantagna frånförrättningsavgifter. Lastbilstrafiken över landgränserna mot och Finlandundantas från avgifter då resp. tullanstalt hålls öppen. Vissa ytterligareundantag finns. I skrivelse till regeringen hargeneraltullstyrelsen lämnat förslag till inkomstförstärkningar inom sittverksamhetsområde. Förslaget avser bl. a. utökad avgiftsbeläggning vidtullförrättning utom normal förrättningstid och förrättningsplats. Styrelsenföreslår att i stort sett all klarering utom förrättningstid ochtullklareringsområde med vissa mindre undantag blir belagd med avgift. Undantagskulle göras bl. a. för klarering och därtill hörande kontroll av resgods ochfordon som medförs av resande som kommer i eget fordon över landgränsen, ifrifidsbåt eller med privatflygplan. Den avgiftsfria förrättningstiden börenligt styrelsens mening fastställas till vad som anses vara normal arbetstid,nämligen helgfri måndag- - 16.00. Styrelsen föreslår vidareatt trafikföretagen eller i vissa fall flygplatsförvaltningen skall blibetalningsskyldiga. Avgiften beräknas med utgångspunkt i den personalstyrka somnormalt åtgår för tullklarering av skilda transportmedel. För kontrollinsatsersom initieras av debiteras ingen avgift. EnHgt styrelsens förslagkommer avgiften i flertalet fall att debiteras efter en fidtaxa, . för manoch halvtimme . Taxan fastställs i samråd med . SkU1984/85:26 Bilaga 2 24 medföra en inkomstförstärkning i storleksordningen 50-100milj. För att servicen till näringslivet skall kunna upprätthållas och föratt arbetet med uppbörden skall finansieras bör enligt generaltullstyrelsenvissa delar av inkomstförstärkningen stanna hos . Regeringen har genom beslut uppdragitåt generaltullstyrelsen att i huvudsaklig överensstämmelse med sitt förslag iökad utsträckning avgiftsbelägga tullförrättningar utom normal förrättningstidoch förrättningsplats. I regeringsbeslutet erinras om att regeringen ochriksdagen i skilda sammanhang har uttalat att det är nödvändigt attmyndigheterna tar till vara möjligheterna att i ökad utsträckning ta utavgifter i sin verksamhet. Regeringen önskar att riksdagenskäll godkänna de principer för debitering av tuUförrättningsavgifter somredovisas i propositionen (s. 76). Innebörden härav är att skall fåta ut förrättningsavgift av det transportföretag som fraktar de personer ochfordon som skall tullklareras. Ett något annorlunda utformat men i principlikartat system föreslås för flygtrafikens del. Förslaget i budgetpropositionenavser sålunda inte, såsom näringsutskottet har uppfattat det, det ökade uttagetav avgifter i sig utan tekniken att ta ut avgifterna indirekt viatransportföretagen. Bakgrunden härtill synes vara formuleringen i tullstadganatt "den som föranleder tullförrättningsom ej är avgiftsfri skall betala avgift för förrättningen ". Riksdagensbemyndigande 1975 att föreskriva om avgifter enligt bl. 80§ tullstadgan (prop. 1975:8, KU 1975:10, rskr. 1975:62) utgick från nu nämndalydelse på den aktuella paragrafen. Den kritik mot och de yrkanden om avslag på regeringensförslag som framförs i motionerna avser, med något undantag, inte dendebiteringsprincip som regeringen nu önskar få godkänd utanförrättningsavgifterna i sig. Från sida har det föreslagnadebiteringsförfarandet inte gett anledning fill erinran. Utskottet anför isitt yttrande (KU 1984/85:5 y) att de berörda trafikföretagen får ett sådantvederlag som enligt förarbetena till regeringsformen krävs för att det skallvara fråga om avgift. Det sker genom att de får tullförrättningar utförda påicke ordinarie arbetstid eller på plats där inte har någon stationeller postering. Från näringsutskottets utgångspunkt är det speciellt tvåaspekter på den indirekta debiteringsprincipen som det finns skäl att påtala.Den ena är en risk för konkurrenssnedvridning som uppkommer därigenom att vissatrafikföretag lättare än andra torde kunna kompensera sig för de höjdakostnaderna genom att i sin tur belasta gods- och persontrafiken. Den andra äratt det samband mellan avgift och prestation som ofta är uttalat i deinternationella regelsystemen på utrikeshandelns område för att en avgift av häraktuellt slag skall vara tillåtlig blir svårare att fastställa när en indirekt SkU1984/85:26 Bilaga 2 25 debiteringsprincip tillämpas och det inte går att närmarefölja hur kostnaderna förs vidare på trafikföretagens kunder. anser dock inte att det som här har sagtsutgör något avgörande hinder mot att ett indirekt debiteringsförfarandetillämpas. Utskottet vill däremot, med anledning av vad som sägs i motionerna,framföra vissa synpunkter på frågan om ökade tuUförrättningsavgifter i sig. I flertalet av de motioner som harväckts i frågan hävdas att de tilltänkta tullförrättningsavgifterna harkaraktär av skatt, inte avgift, och att de därför måste beslutas av riksdagen.Denna principiella kritik har- med reservation från företrädarna för deborgerliga partierna - tillbakavisats av i dessyttrande KU 1984/85:5 y. har inte anledning att kommenteradenna principfråga. När det gäller det ökade uttag av avgifter som planerasvill näringsutskottet inledningsvis anföra följande. Det finns ett naturligtmotsatsförhållande mellan å ena sidan näringsUvets och turisternas intresse avatt trafiken över gränserna sker så obehindrat som möjligt vad gäller fid ochplats, å andra sidan statens intresse av att kontrollen av dengränsöverskridande trafiken kan ske effektivt med utgångspunkt i gällanderegler om införsel och utförsel och så koncentrerat och billigt sommöjligt. Resultatet av denna avvägning tar sig uttryck i bl. a.medelstilldelningen till generaltullstyrelsen via statsbudgeten, regeringensbeslut om tullplatsorganisation och beslut om förrättningstider ochförrättningsområden. Avgiftsbeläggning av tjänster kan ocksåutnyttjas som medel i denna avvägning. Så sker i viss mån . har förståelse för ambitionen attavgifter skall komma fill viss ökad användning som medel för att tullverketsservice skall kunna upprätthållas och utökas. Utskottet vill särskilt peka påatt ökade möjUghe-ter för att ta ut avgifter för förrättningar ocksåinnebär ökade möjligheter för verket att tillgodose nya anspråk fråntrafikföretagens sida. Dessa möjligheter har varit begränsade. vill emellertid särskilt fästauppmärksamheten på ett par viktiga principer som måste beaktas vid den slutligautformningen av ett system för ökat uttag av tuUförrättningsavgifter. En givenutgångspunkt måste vara att våra handelspolitiska åtaganden i formell meninguppfylls. Det är också angeläget att systemet utformas så att några negativahandelspolitiska effekter inte uppstår. Önskemålet av att de nordiskaintegrationssträvandena på bl. a. det handelspolitiska området inte försvårasbör vidare särskilt uppmärksammas. SkU1984/85:26 Bilaga 2 26 Ett av de huvudargument som imofionerna framförs mot de ökade tullförrättningsavgifterna är att avgifternariskerar att vara oförenliga med internationella förpliktelser. Av central betydelse i detta sammanhang är framför alltSveriges åtaganden enligt och våra överenskommelser med länderna inom EGoch EFTA. Enligt : s artikel II är det förbjudet att pålägga varor upptagna i resp.lands koncessionslista "andra tullar och avgifter av vilket slag det måvara". Undantag från detta förbud medges dock bl. a. för "avgiftermotsvarande kostnaden för lämnade tjänster" (art. 11:2 c). Någon närmareprecisering eller tolkning av innebörden av begreppet "kostnaden förlämnade tjänster" har inte gjorts. Undantaget bör emellertid ses irelation fill bestämmelserna i artikel VIII som utgör den GATT-legala grundenför nuvarande svenska bestämmelser om avgift för extra tullförrättning. I dennaartikel stadgas bl. a. att avgifter som uttas i samband med import eller exportskall till sitt belopp begränsas till den ungefärliga kostnaden för lämnadetjänster och inte innebära ett indirekt skydd för inhemska varor eller enbeskattning av import- eller exportvaror i statsfinansiellt syfte. Enligt arfikel 3 i EFTA-konvenfionen får medlemsstaternainte belägga importen av varor som är berättigade till områdesbehandUng itullhänseende med tullar eller andra avgifter med motsvarande verkan. Enligtarfikel 6 får fiskala avgifter inte tas ut på importerade varor utöver vad somdirekt eller indirekt tas ut på inhemska varor av samma slag. Enligt arfikel 10får medlemsstaterna inte införa eller tillämpa kvantitativa restriktioner påimporten från andra medlemsstater. Med kvanfitafiva importrestriktionerjämställs "åtgärder med motsvarande verkan, däri inbegripna administrativaåtgärder och bestämmelser som begränsar importen". I sakidenfiska bestämmelser finns i frihandelsavtal med EG. Av betydelse i sammanhanget är inte bara vad somföreskrivs i dessa regelsystem. Väsentligt är också vad som eftersträvas. arfikel VIILl b är inskriven en avsiktsförklaring av innebörd attavgifter i samband med export och import skall minskas. har inom ramenför samarbetet i aktivt förespråkat borttagande och förenkling avimportformaliteter och avgifter. Ett fördjupat samarbete syftande till attundanröja s.k. icke-tariffära handelshinder har vidare inletts mellanEFTA-länderna och EG. Inte minst väsentliga är de intensifierade strävandena,på svenskt initiativ, att avskaffa olika handelshinder i . inom () behandlar ett förslag tillriktlinjer avsedda att främja den internationella turismen. Detta s.k.turisminstrument, som väntas bli antaget , innehåller bl. a.bestämmelser om att skatter och avgifter inte skall tas ut av resenärer annatän i den mån de direkt hänför sig till kostnaden för särskilda tjänster. SkU1984/85:26 Bilaga 2 27 understrykerstarkt betydelsen av att det nya avgiftssystem som avses tillämpautformas på ett sådant sätt att det är förenligt med internationellaåtaganden, inte skapar internationella negativa handelspolitiska effekter ochinte försvårar nordisk samordning. En fråga som har nära anknytning till det nu sagda är omoch i så fall i vilken utsträckning tuUförrättningsavgifter förekommer i andraländer med vilka har ett nära handelsutbyte. Efter att ha studeratbefintligt underlag och tagit del av ytterligare upplysningar i denna frågavill näringsutskottet anföra följande. Någon form av avgiftsbeläggning och förrättningsområde förekommer i flertalet västeuropeiskaländer och i . Väsentligt att notera är att tullkontroll av passagerare dockinte, såvitt näringsutskottet har kunnat utröna, är avgiftsbelagd i andraländer. Vad gäller kan noteras att tuUförrättningsavgifterförekommer i , och . Avgiftsuttaget, som i alla treländerna exkluderar passagerartrafik, uppgick till motsvarande ca 40 milj.kr. i , ca 14 milj. kr. i och ca 7 milj. kr. Detsvenska avgiftsuttaget uppgick till ca 4 milj. kr. Det ligger ett värde i att riå en större grad avlikformighet mellan de nordiska länderna i fråga om uttaget av tuUförrättningsavgifter.Näringsutskottet finner att ett genomförande fullt ut av generaltullstyrelsensförslag skulle innebära att på flera punkter går längre än övriganordiska länder. En harmonisering på detta område bör ligga i linje medansträngningarna att skapa en gemensam nordisk hemmamarknad. Näringsutskottetvill därför förorda initiativ från regeringens sida för att söka få enhetUgabestämmelser till stånd i . Ett utökat avgiftsuttag i bör inteutformas på ett sådant sätt att det försvårar en sådan harmonisering. Som framgått innefattar tuilförrättningsavgiften inte inågot nordiskt land resandetrafiken. anser att tullkontroll avpassagerare inte bör omfattas av det svenska avgiftssystemet. Även vad gälleravgiftsuttagets totala storlek och utformningen av bestämmelserna bör hänsyntas till förutsättningarna för att större överensstämmelse mellan de nordiskaländerna skall kunna uppnås på detta område. noterar att regeringen i sitt uppdrag den22 åt generaltullstyrelsen angående utökade förrättningsavgifterföreskriver samråd med bl. a. kommerskollegium. I budgetpropositionen (bil. 74) förtydligas ytterligare att generaltullstyrelsen skall beakta de handelspolitiskaåtagandena gentemot andra länder. understryker betydelsen avdet samråd som har föreskrivits i regeringens uppdrag och av de ytterligaredirektiv som kommer till uttryck i budgetpropositionen. SkU1984/85:26 Bilaga 2 28 Konkurrensfrågor m. m. Ett system för ökat avgiftsuttagvid tullförrättningar bör enligt näringsutskottets mening utformas på ettsådant sätt att konkurrenssituationen mellan olika trafikföretag och regionerinte i betydande utsträckning påverkas. Enligt vad näringsutskottet har erfaritär det uppenbar risk för att ett avgiftssystem av det slag som skisseras igeneraltullstyrelsens förslag kommer att leda till betydande svårigheter förframför allt mindre färjerederier inriktade i huvudsak på passagerartrafik. Deskulle missgynnas av systemet i förhållande till konkurrerande störrefärjerederier som kan slå ut tullförrättningsavgifterna på en väsentligtstörre resandevolym och också har godstransporter som kostnadsbärare.Näringsutskottet har i det föregående förordat att avgifter inte införs förtullkontroll av passagerare. Vid den närmare utformningen av avgiftsuttaget förövriga tullförrättningar bör beaktas att systemet så långt möjligt blirkonkurrensneutralt. I ett par av motionerna hävdas att det föreslagnaavgiftssystemet inte är konkurrensneutralt med avseende på godstransporter påjärnväg, vilka enligt motionärerna skulle gynnas på bekostnad av annangodstransport. Detta sägs bli följden av den särskilda ordning som gäller förgodstransport med järnväg, innebärande att järnvägen har det totalagodsansvaret och att godset inte behöver bU föremål för klarering på s. k.övertid. Det som näringsutskottet har anfört beträffandeavgiftssystemets konkurrensneutralitet gäller självfallet i lika mån iförhållandet mellan järnvägsföretag och andra trafikföretag. Enligt vadutskottet har inhämtat innebär den särskilda ordning som gäller förgodstransport med järnväg att SJ av har ålagts vissatullklareringsuppgifter som beträffande andra trafikslag ombesörjs avtullverkets egen personal. För att utföra dessa uppgifter anlitar SJ egensärskilt utbildad personal eller en entreprenör (SJ kommissionär). Någonpositiv särbehandling av SJ skulle därmed inte föreligga. Bland de argument som i vissa motioner framförs mot ökadetuUförrättningsavgifter är att avgifterna verkar kostnadshöjande och att dekan leda till problem framför allt för små och medelstora företag vilka intelika lätt som större företag kan förhandla med trafikföretagen om gynnsammatransportvillkor. Detta argument synes emellertid ha underordnad betydelse medhänsyn till att de inkomster från tuUförrättningsavgifter avseende godstrafiksom generaltullstyrelsen har räknat med är relativt obetydliga sedda i relationtill importens och exportens omfattning, vardera på nivån 200-240 miljarderkronor. har inget atterinra mot att regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om avgifter förtullupplag, för tillsyn över rörelsen på transitläger och för registrering somkreditimportör och som hemtagare. SkU 1984/85:26 Bilaga 2 29 Någravägande skäl mot avgiftsbeläggning av dessa arbetsuppgifter inom tullverketsynes inte föreligga. Närvarande:Nils (), (), (), (), Per (), (), (vpk), BirgittaJohansson (s), (), (), (),Bo Finnkvist (s), (), () och (). (), Per (), ChristerEirefelt (fp) (), (), () ochPer-Ola () anser att yttrandet under rubriken . o. m. avsnittet Inledande kommentar bort ha följande lydelse: Regeringen önskar--- (=näringsutskottet)-- trafikföretagens Iflertalet---- (=näringsutskottet) - . Denavgiftsbeläggning av förrättningar som har föreslagits avgeneraltullstyrelsen och som i sina huvuddrag har godkänts av regeringen kanenligt näringsutskottets mening inte accepteras. Ett huvudargument mot detföreslagna avgiftssystemet, som har framförts i flera av motionerna och som harfått stöd i en reservation av de borgerliga partiernas företrädare ikonstitutionsutskottet, är att avgifterna är att betrakta som skatter ochdärför måste beslutas av . ansluter sig till dennauppfattning men vill när det gäller uttaget av ersättning för tullverketstjänster framför allt understryka att tullklarering och tullkontroll genomförsinte i de kontrollerades utan i det allmännas intresse och att dessaförrättningar därför bör ske utan kostnad för den som kontrolleras. Samhällethar intresse av att person- och varutrafiken över landets gränser sker såobehindrat som möjligt. Sättet att utöva kontrollen måste anpassas tilltrafikens funktion i SkU1984/85:26 Bilaga 2 30 Utvecklingen av alla slagskommunikationer under har medfört att starkt ökade kravpå en snabb och rationell hantering av gods, transportmedel och människor nustäUs av näringsliv och samhälle. Eftersom en mycket stor del avflygtrafiken och färjetrafiken sker utanför vad betecknar som normalförrättningstid, måste det ingå i myndighetens allmänna villkor att anpassasig härtill. Avgiftsfriheten är en fastlagd princip och bör enligtnäringsutskottets mening inte ändras nu när det har blivit nödvändigt attutnyttja allt fler av dygnets timmar för transporter. Ett av------- (=näringsutskottet)-- särskilda tjänster. understryker starkt betydelsen av attinga nya avgiftssystem införs som strider mot internationellaåtaganden enligt vad som har sagts i det föregående. Den genomgång som hargjorts visar enligt näringsutskottets uppfattning att ett införande av ökadetuUförrättningsavgifter i enlighet med generaltullstyrelsens förslag knappastkan anses förenligt med . Utskottet har styrkts i dennauppfattning genom de upplysningar som kommerskollegium inför utskottet harlämnat i frågan. Uppenbarligen står förslaget i strid med de överenskommelsersom har träffats inom ramen för både det nordiska samarbetet och samarbetetmellan EFTA-länderna och EG om att ett undanröjande av olika icke-tariffärahandelshinder skall eftersträvas. Det står vidare i bjärt kontrast tillSveriges traditionella inställning och agerande i liknande frågor. Av intresse är frågan om och i så fall i vilkenutsträckning tuUförrättningsavgifter förekommer i andra länder med vilkaSverige har ett nära handelsutbyte. Efter att ha studerat befintligt underlagoch tagit del av ytterligare upplysningar i denna fråga vill näringsutskottetanföra följande. Någon form av avgiftsbeläggning och förrättningsområde förekommer i flertalet västeuropeiskaländer och i . Utan ingående utredning är det emellertid omöjligt att göraen jämförelse mellan det nu föreslagna svenska avgiftsuttaget och vad som/ö-f«r drabbar varu- och resandetrafiken i andra länder. Regelsystemen i en delländer är ofuUständigt kånda. Definitions- och avgränsningsproblem försvårar enanalys. I en del länder tillämpas undantag från ett givet avgiftssystem i formav generösa öppethållandetider vid vissa tullstationer vilket gör att avgifterdär inte kommer i fråga. Väsentligt att notera är att tullkontroll avpassagerare inte, såvitt näringsutskottet har kunnat utröna, är avgiftsbelagd iandra länder. Medanledning härav vill näringsutskottet göra följande påpekanden. Ett system med tuUförrättningsavgifter vilket i enlighetmed generaltullstyrelsens förslag omfattar även resandetrafik skulleuppenbarligen gå utöver vad som tillämpas av våra närmaste handelspartner. Detbör särskUt sättas i SkU1984/85:26 Bilaga 2 31 fråga om avgiftssystem på detta sätt skall ges envidare omfattning än vad som tillämpas i andra länder. Till den del tuUförrättningsavgifter förekommer i andra länderskulle detta i och för sig kunna åberopas till stöd för ett avgiftsuttag avmotsvarande slag också i . I ett läge där , enligt vad som nysssagts, aktivt söker arbeta för att olika slags hinder för den internationellahandeln undanröjs bör emellertid inte åberopa detta argument till stödför en anpassning från svensk sida till vad andra länder gör. Mot ettreciprocitetsresonemang av detta slag kan också anföras att avgiftsuttaget iandra länder i flera fall torde ske och därigenom ärinternationellt accepterat på annat sätt än när nya avgifter införs. Frågan om avgiftssystemets förenlighet med Sverigeshandelspolitiska åtaganden och de övriga internationella aspekter som hartagits upp i det föregående är enligt näringsutskottets mening av centralbetydelse. Vad som här har anförts från internationell handelspolitisk synpunktutgör enligt näringsutskottets mening skäl nog för att regeringens förslag inteskall genomföras. har i detföregående bestämt avstyrkt att en ökad avgiftsbeläggning av tullverketsförrättningar skall genomföras.