yttr · G705KU4 · 1983-12-31 00:00:00 — 1983/84:4 y om sanktionsavgifter på tullområdet (prop. 1983/84:192jämte motioner) har hemställt omkonstitutionsutskottets yttrande över proposition 1983/84:192 omsanktionsavgifter vid överträdelser av import-och exportregleringar samt de medanledning av propositionen väckta följdmotionerna. I motionerna riktas invändningarfrån konstitutionella utgångspunkter mot ett i propositionen framlagtlagförslag. Invändningarna går i samma riktning som de erinringar motlagförslaget som förts fram av lagrådet i dess yttrande över förslaget. Utskottet redovisar i det följande propositionenshuvudsakliga innehåll i nu aktuell del samt motionerna och lagrådets yttrande.Därefter följer utskottets överväganden. I propositionen föreslås ensanktionsavgift på tullområdet. Bakgrunden till förslaget är bl. a. svårigheteratt komma till rätta med ofta förekommande överträdelser avinförselbegränsningar. Som särskilt viktigt i en strävan att komma till rättamed dessa svårigheter framhålls i propositionen ett effektivt och välfungerande sanktionssystem. Nuvarande sanktionsmöjligheter anses ipropositionen vara otillräckliga såsom medel att verksamt beivra överträdelserna.En särskild sanktionsavgift har härvid bedömts kunna utgöra ett effektivtkomplement till sanktionsordningen i övrigt. Tillämpningsområdet för sanktionsavgiften föreslås fåbestämmas närmare av regeringen i en förordning. För detta ändamål föreslåsatt ett tidigare givet bemyndigande rörande import- och exportbegränsningarutvidgas till att omfatta också sanktionsavgiften. Det tidigare bemyndigandetfinns i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- ochutförsel av varor. Vissa grundläggande bestämmelser om avgiftens utformningskall ges i lagen. Som konstitutionellt stöd för bemyndigandet har ipropositionen åberopats att den möjlighet som medges i 8 kap. 7 § förstastycket 3. regeringsformen (RF) att delegera föreskrifter rörande in- ochutförsel av varor också rymmer föreskrifter om sanktionsavgifter. Denundantagsregel i 7 § andra stycket som innebär att delegationen ej kan avseföreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter anses inte utgöra någothinder mot delegeringen. Som skäl för denna ståndpunkt anförs i propositionenbl. a. att en 1 1983/84. KU1983/84:4 y KU1983/84:4 y 2 sanktionsavgift av ifrågavarande slag inte skall betraktassom vare sig brottspåföljd eller någon annan rättsverkan av brott. Även om man skulle anse att sanktionsavgifterna företer såstora likheter med brottspåföljder, att reglerna i 7 § andra stycket analogisktbör tillämpas på dem, blir slutresultatet detsamma enligt propositionen. Ettanalogiskt resonemang skulle enUgt propositionen leda till attsanktionsavgifter jämställs med böter. Förslaget att till regeringen överlämna att bestämma detnärmare tillämpningsområdet för ifrågavarande sanktionsavgift har sin grund ibl. a. det förhållandet att skyddsintressena på tullområdet snabbt kan undergåförändringar. Det anses i propositionen därför värdefullt att regeringensbefogenhet inte inskränks till några särskilda företeejser. Som allmännariktpunkter skall dock gälla bl. a. att endast angelägna intressen skalltillgodoses. Det skall vidare finnas ett uttalat behov av en sanktionsavgiftvid sidan av de straffrättsliga reaktionsmöjligheterna. Avsikten är attavgiftsområdet åtminstone till en början skall vara begränsat till i huvudsakviss tekoimport, beträffande vilken det ansetts angeläget attinföra sanktionsavgifter. Lagändringenföreslås träda i kraft . I tre följdmotioner som väckts iärendet yrkas från konstitutionella utgångspunkter avslag på propositionen. Enligt motion 1983/84:2923 av m. fl. (m)kan delegationen inte grundas på 8 kap. 7 § RF, eftersom föreskrifterna enligtandra stycket i nämnda bestämmelse inte kan avse annan rättsverkan av brott änböter. Någon annan grund för delegeringen finns inte i RF. Motionärerna anseratt beslut om sanktionsavgifter kräver medverkan genom direktabestämmelser i lag. Motionärerna pekar härvid på en bestämmelse i 8 kap. 7§andra stycket andra meningen RF. Enligt bestämmelsen kan i en lag,som innehåller ett bemyndigande enligt 7 § första stycket, föreskriva ävenannan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringenmeddelar med stöd av bemyndigandet. Också enligt motion 1983/84:2924 av m. (c) måste grundlagsenligheten i det föreslagna bemyndigandet prövas motbakgrund av bestämmelserna i 8 kap. 7§ RF. Motionärerna anser för sin del attsanktionsavgiften utgör sådan "annan rättsverkan av brott än böter"som i enlighet med 7§ andra stycket inte kan bli föremål för delegation. Dentveksamhet rörande grundlagsenligheten som framkommit i ärendet motiverarenligt motionen att förslaget avvisas av . Det är ur rättssäkerhets-och rättstillämpningssynpunkt synnerligen olyckligt om välgrundat tvivel pågrundlagsenligheten skulle kvarstå efter riksdagsbehandlingen, menar motionärerna.Motionärerna erinrar också om att tidigare KU 1983/84:4 y 3 inteavhänt sig normgivningsmakt rörande sanktionsavgifter. Om regeringen anser detangeläget med en sanktionsavgift bör den enligt motionen återkomma med ettförslag som är acceptabelt ur grundlagssynpunkt. I motion 2924 tas i sammanhanget upp fråga om enöversyn av vissa delar av 8 kap. RF. Genomgången av ifrågavarande ärende och avden statsrättsliga Utteraturen på området visar enUgt motionen att vissa delarav 8 kap. RF ofta ger upphov till tveksamhet vad gäller tolkning ochtillämpning. Detta gäller inte minst distinktionen meUan skatter och avgifteroch innebörden av bemyndiganden från till regeringen och däravhärledd subdelega-tion till myndigheterna. Detta, fortsätter motionärerna,gäller också systemet med sanktionsavgifter av olika slag, vilket knappast varkänt när grundlagen skrevs och inte alls behandlades av 'grundlagberedningen.Motionärerna förordar således en översyn av de delar av RF som angetts imotionen. Denna uppgift kan enligt motionen åläggas den aviserade nyaförfattningsutredningen. Regeringen bör enligt motionen ges till känna vad somanförts i motionen om behovet av en översyn i vissa delar av 8 kap. RF. I motion 1983/84:2925 av m. (fp) hänvisas till att två av. lagrådets ledamöter framfört så stor tvekan ifråga om grundlagsenligheten av det begärda bemyndigandet att de inte anser sigkunna tillstyrka förslaget. EnUgt motionen är de argument som härvid anförtsövertygande. Detta innebär enligt motionen att propositionen bör avslås,eftersom det föreslagna bemyndigandet skulle strida mot grundlag. Lagrådet har i yttrande över förslaget uttalat sig ifråga huruvida delegering av rätten att meddela föreskrifter rörandesanktionsavgifter är möjlig med stöd av dels 8 kap. 9 § andra stycket, dels 8kap. 7 § RF. Särskilda yttranden har härvid lämnats av regeringsrådet Wahlgrenmed vilken f. d. justitierådet instämt och av lagrådets ordförande,justitierådet . Enligt8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringen bemyndigas att meddela sådanföreskrift om avgifter som på grund av 8 kap. 3§ RF annars skall, meddelas avriksdagen. Lagrådets ledamöter är ense om att en delegering av beslutanderättrörande den aktuella sanktionsavgiften inte kan gmndas på denna bestämmelse. Beträffandefrågan om delegering är möjlig med stöd av 8 kap. 7 § RF har två olika meningarframkommit i lagrådet. Meningarna är samstämmiga så långt att möjlighet tilldelegering inte anses föreligga enbart med tillämpning av 7 § första stycketsom innehåller en regel om delegering av beslutanderätt rörande in- ochutförsel av varor. De olika meningarna har sin grund i olika synsätt vad gällerbetydelsen av regeln i 7 § andra stycket om att bemyndigande enligt förstastycket inte medför rätt att meddela föreskrifter om annan KU 1983/84:4 y 4 rättsverkanav brott än böter. LagrådsledamöternaWahlgren och har härvid framhållit att de överträdelser som denaktuella sanktionsavgiften är avsedd att omfatta i de allra flesta fallåtminstone teoretiskt skulle kunna åtkommas med straff enligt de särskildastraffstadganden som finns i varusmugglingslagen m.fl. författningar. Detskulle enligt deras mening innebära att sanktionsavgiften, i den mån den äravsedd att träffa överträdelser som redan är belagda med straff, skulle utgöraannan rättsverkan av brott än böter. Rätten att besluta om sanktionsavgifterkan därför på grund av bestämmelserna i andra stycket inte delegeras tUlregeringen. De måste i stället på det sätt som anvisas i andra stycket andrameningen tas in i den lag som innehåller bemyndigandet att besluta deföreskrifter som kan medföra sanktionsavgifter om de överträds. Även omrekvisiten för sanktionsavgiften skulle vara delvis andra än de som gäller förbrott anser och att 8 kap. 7§ inte bör anses medgedelegationsrätt. Deras ställningstagande grundar sig därvid på att det medhänsyn tiU de rättssäkerhetsgarantier som skall ge finns anledningatt tolka bestämmelsen i andra stycket första meningen restriktivt, och attsanktionsavgiften vid sådan tolkning inte är att jämställa med böter. LedamotenHöglund anser att delegationsrätt bör föreligga eftersom sanktionsavgiftennärmast framstår som en påföljd som är att jämställa med böter. I propositionen föreslås en sanktionsavgift påtullområdet. Avgiften riktar sig mot överträdelser i vissa fall av reglerna omin- och utförsel av varor. För detta ändamål föreslås nya bestämmelser i lagen(1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- och utförsel avvaror. Genom de nya bestämmelserna kompletteras tidigare givet bemyndiganderörande import-och exportbegränsningar m. m. med en möjlighet för regeringenatt ge föreskrifter också om en sanktionsavgift. Lagen skall innehålla vissagrundläggande bestämmelser om avgiftens utformning. Sanktionsavgifteninnebär ett åliggande för den enskilde och ett ingrepp i dennes ekonomiskaförhåUanden. Föreskrifter om avgiften skaU därför i enlighet med 8 kap. 3§ RF iförsta hand beslutas av genom lag. I8 kap. 7§ har öppnats möjlighet att utan hinder av 3§ delegera normgivningsmakti vissa särskilt angivna ämnen. Ett sådant ämne gäller föreskrifter om in- ochutförsel av varor om det är fråga om annat än skatt. Det tidigare bemyndigandeti den ovan nämnda lag grundas på denna regel i RF. Fråganär om detta stadgande medger att beslutanderätten om även den nu ifrågavarandesanktionsavgiften kan överlämnas till regeringen. Enligt en bestämmelse iparagrafens andra stycke kan bemyndigandet omfatta rätt att meddelaföreskrifter om böter men däremot inte föreskrifter om annan rättsverkan av brott. KU 1983/84:4 y 5 Om detta kan utgöra ett hinder mot delegeringen harberörts av finansministern i samband med anmälan av lagrådsyttrandet i ärendet.Därvid har framhållits att sanktionsavgifter på olika sätt skiljer sig frånregler om straffansvar. Som exempel anförs att sanktionsavgifter kan åläggasjuridiska personer. De konstrueras vidare inte sällan på så sätt attavgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar. Vidare är det i många fallmyndigheter utanför rättsväsendet som fattar beslut om åläggande av avgifterna.I de.fall då straffpåföljder och sanktionsavgifter används parallellt på sammaområde framstår enligt propositionen avgiftsreglerna som helt självständiga iförhållande till straffreglerna. Det saknar enligt den i propositionenföreträdda meningen betydelse för den statsrättsliga bedömningen av en regel,om sanktionsavgift, att ett på så sätt sanktionerat handlande eventuellt ocksåkan medföra straffansvar för någon. Ettsynsätt enligt vilket sanktionsavgifterna bör betraktas på samma sätt sombrottspåföljder vid tillämpning av 8 kap. 7 § RF leder enligt propositionentill samma slutresultat. Avgifterna bör enligt propositionen i så fall ansesjämställda med böter. Sanktionsavgiftenskonstruktion medför att den formellt kommer att stå utanför den straffrättsligaordningen. Avgiftspåföringen kommer således i formell mening inte att varaberoende av ett bakomliggande brottsligt förhållande. Å andra sidan harsanktionsavgiften en funktion som liknar den som är avsikten med destraffrättsliga bestämmelserna. Den kommer också i praktiken att utgöra ettkomplement till de straffrättsliga bestämmelserna. Då det sålunda inte är heltuppenbart att delegering i förevarande fall kan ske endast med tillämpning av 8kap. 7§ första stycket måste också närmare övervägas betydelsen av denbestämmelse i paragrafens andra stycke som enligt sin ordalydelse ej medgerdelegering när det är fråga om föreskrifter rörande annan rättsverkan av brottän böter. Entolkning av bestämmelsen mot bakgrund av uttalanden som gjordes underförarbetena (prop. 1973:90 s., 314 f.) leder enligt utskottets uppfattningtill resultatet att bestämmelsens måste anses innefatta en begränsning avmöjligheterna till delegering endast såvitt gäller svårare påföljder än böter.Så har bestämmelsen också tolkats när det vid införandet av lag medbemyndigande på tullområdet (prop. 1975:8) förutsattes att bemyndigandet attföreskriva om in- och utförsel av varor också borde kunna medföra rätt attföreskriva t. ex. vitespåföljd. Eftersom sanktionsavgiften enligt utskottetsmening inte kan anses utgöra en påföljd som är svårare än böter kan 8 kap. 7 §andra stycket således inte utgöra något hinder mot delegeringen. Dennauppfattning har också framförts av lagrådsledamoten . Detkan i sammanhanget nämnas att det i rättsvetenskaplig doktrin finns stöd föruppfattningen att delegationsrätt föreligger i ett fall som det förevarande.Sålunda uttalar i sin skrift Normgivningsmakten enligt 1974års regeringsform, 1983, s. 99, att det inte finns något hinder mot attregeringen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigas att meddela KU 1983/84:4 y 6 föreskrifterom exempelvis avgifter av tvångskaraktär inkl. sanktionsavgifter. Sammanfattningsvisvill utskottet således som sin mening rörande möjligheten till delegering iförevarande fall uttala att RF inte uppställer något hinder mot delegeringen.Utskottet vill dock framhålla att det i propositionen förebragtssärskilda skäl för att tillämpningsområdet av den ifrågavarande avgiften börbestämmas av regeringen. Beträffandedet i motion 2924 framställda yrkandet om en översyn i vissa delar av 8 kap. RFförutsätter utskottet att såväl de olika utskotten i som regeringenuppmärksamt följer de tillämpningsproblem på olika rättsområden som 8 kap. kange upphov till. Utskottet är dock på grund av vad som anförts i motionen f. n.inte berett att förorda en översyn i särskilda former av vissa delar av 8 kap.RF. Närvarande:Olle (), (), (), Hans Nyhage(m), (), i (m), (),(), (), (), (),(), (), () och (vpk). avBertU Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), i (m), Sven-ErikNordin (c), (), () och ()vilka ansett att utskottets yttrande som på s. 5 börjar "Öm detta"och på s. 6 slutar "8 kap. RF" bort ha följande lydelse: Viden bedömning av denna fråga måsfe beaktas att sanktionsavgifterna intar ensärställning därigenom att de visserligen kan anses formellt stå utanför denstraffrättsliga ordningen, men till sin funktion har de mycket gemensamt medstraffrättsliga påföljder. Dentveksamhet rörande delegeringsmöjligheten som uppkommit i ärendet har ocksåsin grund i detta för sanktionsavgifterna speciella förhållande. Två avlagrådets tre ledamöter har konstaterat att de slag av överträdelser somsanktionsavgiften skall kunna riktas mot i de flesta fall åtminstone teoretiskttorde kunna åtkommas med straff enligt gällande ordning. Någon ändring av detstraffbelagda området är inte tänkt med anledning av att sanktionsavgifteninförs. Lagrådsledamöterna kommer mot denna bakgmnd framtill att i den mån sanktionsavgifterna är avsedda att träffa överträdelser somredan är belagda med straff och därför är KU 1983/84:4 y 7 attbetrakta som brott måste de anses innebära annan rättsverkan härav än böter.Sanktionsavgiften skulle därmed i enlighet med 8 kap. 7§ andra stycket andrapunkten kräva medverkan genom direkta föreskrifter i lag. Medhänsyn till bl. a. att bestämmelserna i 8 kap. 7§ ansetts kunna tillämpas närdet gäller att föreskriva vite (prop. 1975:8, s. 45) har lagrådsledamöternaWahlgren och också belyst frågan om sanktionsavgiften skulle kunnaanses jämställd med böter, vilket skulle innebära att delegeringen blir möjligmed stöd av 7 § andra stycket första punkten. De två lagrådsledamöternaförordar härvid av rättssäkerhetsskäl en försiktig tolkning av RF, och deanser sig därvid inte kunna biträda en tolkning av RF enligt vilkensanktionsavgifter av det slag som här är i fråga skall kunna jämställas medböter. Utskottetdelar den tveksamhet i fråga om grundlagsenligheten av det begärdabemyndigandet som yttrandet av lagrådsledamöterna givituttryck för. Det är enligt utskottets mening olämpligt att, när osäkerhet råderom innebörden av , ge reglerna en tillämpning som riskerar atturholka de rättssäkerhetsgarantier som RF skall värna om. Utskottet kan såledesinte förorda att 8 kap. 7 § RF tolkas på annat sätt än att självmåste ge föreskrifter om den ifrågavarande sanktionsavgiften. Detta innebäratt det framlagda förslaget om en sanktionsavgift på tullområdet inte kanläggas till grund för beslut av i det skick det föreligger.Propositionen bör därför avslås. Vissaproblem rörande avgiftsmaktens tillämpning har uppmärksammats avutskottet i betänkandet KU 1983/84:24. I en reservation tiU betänkandet harutskottets borgerliga ledamöter framhållit som angeläget att regeringen gör enutvärdering av praxis på detta område och att den skall lägga fram förslag isyfte att säkerställa att intentionerna i RF tillgodoses. Dettaärendet belyser ytterligare de tolkningsproblem som uppkommer beträffande fleraav reglerna i 8 kap. RF. Utskottet vill därför förorda bifall till det yrkandei motion 2924 som gäller översyn av vissa delar av 8 kap. RF. (vpk) har beträffande frågan omöversyn av 8 kap. RF anfört följande: Jaghar biträtt utskottets majoritet i fråga om en översyn av vissa delar av 8 kap.RF men viU framhålla följande. Detillämpningsproblem som uppkommit i ärendet och även i andra sammanhang tyderpå vissa brister i regleringen. Detta förhållande kan behöva utredas i ettlämpligt sammanhang. minab/gotab78572 1984