yttr · G705KU2 · 1983-12-31 00:00:00 — 1983/84:2 y överproposition 1983/84:50 om löntagarfonder jämte vissa motioner har berettkonstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i löntagarfondsärendet. 1 fleraav de motioner som väckts med anledning av propositionen anläggskonstitutionella synpunkter på förslagen. Utskottet lämnar i det följande enkort redogörelse för innehållet i dessa motioner och lagrådets yttrande.Därefter redovisar utskottet sin inställning till förslagen fränkonstitutionella utgångspunkter. 1 den moderata partimotionen1983/84:204 av m.fl. yrkas avslag på propositionen. Motionärernaerinrar om att lagrådet i sitt yttrande beklagat att myndigheter ochsammanslutningar inte varit i tillfälle att yttra sig över ettförutsättningslöst utarbetat och samlat förslag till löntagarfonder. Lagrådetinstämmer sålunda i kritiken mot att en fråga av sä stor principiell betydelseoch med så kontroversiella inslag beretts på sätt som skett. Motionärerna delarlagrådets uppfattning och framhåller att bristerna i handläggningen är destomer anmärkningsvärda som den åsyftade förändringen är av djupgående karaktär.Frågan gäller om skall byta ekonomiskt - och därmed i förlängningenäven politiskt -system. Utformningen av förslaget har inte penetrerats idetalj, och dess följder har inte tillräckligt analyserats. Uppsplittringen påtre departementspromemorior och den korta remisstiden har inte gett berördainstanser, de möjligheter man kan kräva för att bedöma den föreslagna förändringensinnebörd. Propositionen har enligt motionen utformats utan rimligthänsynstagande till remissinstansernas synpunkter. Denna grundläggande kritikmot regeringens förfaringssätt bör ge regeringen till känna. I partimotion, 1983/84:213 av , yrkas avslag på propositionen. 1 motionen konstateras att lagrådet isitt yttrande menar att någon erinran mot det föreslagna löntagarfondssystemetinte kan göras från grundlagsenlig synpunkt. Regeringen borde enligt motionenha berett ärendet på ett sådant sätt att lagrådet fått god tid och tillräckligtunderlag för att djupare än nu varit möjligt kunna penetrera de konstitutionellaaspekterna av löntagarfondsförslaget. I motionen erinras om att i den allmännadebatten och i remissvaren ätskilliga konstitutionella frågetecken rests. Ettav dem har gällt om fondförslaget står i överensstämmelse med regeringsformensregler om expropriation (RF 2:18). Förslaget I 1983/84. KU1983/84: 2 y KU 1983/84:2 y 2 innebär att medel tvångsvis överförs från privata företagtill löntagarfonder, medel som dessa fonder sedan skall använda för inköp avaktier delvis i samma företag. Detta medför i realiteten att företagen tvingasfinansiera sin egen socialisering. 1 partimotion, 1983/84:224 av Jan-ErikWikström m.fl.. yrkas avslag på propositionen. I motionen anges vissakonstitutionella aspekter pä förslaget. a. konstateras att den föreslagnalagstiftningen om löntagarfonder har arbetats fram under mycket stor tidspress.Motionärerna instämmer i lagrådets kritik mot beredningen av ärendet. För attvara ett sä stort ingrepp i det svenska ekonomiska systemet med innebörd inför helt nya rättssubjekt och helt nya skattcformer. är det enligtmotionen mycket förvånansvärt att de konstitutionella aspekterna inte hardiskuterats mera ingående. 1 motionen erinras om att lagrådet konstaterat attspecialdestination av statsinkomster är under avveckling. Enligt motionen böringa nya specialdestinerade skatter införas, och i den män sädana existerar börde successivt omprövas. Motionärerna erinrar om den s. k. ,enligt vilken varje fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skalllämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännasintresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättensallmänna grundsatser. 1 motionen ifrågasätts lagrådets bedömning huruvida detär tillräckligt att det allmännas intresse uppenbarar sig först i ett andraeller tredje led i det omfattande lagkomplex som hela löntagarfondsförslagetinnebär. Vidare erinras om att löntagarfonderna beskrivs somoffentligrättsligt reglerade organ. Med detta måste rimligen enligt motionenmenas att det är samhällsföreträdarna som skall ha det avgörande inflytandet.Det finns enligt motionen anledning att återkomma såväl till konstitutionellafrågor kring löntagarfonderna som till aspekter kring internationellaåtaganden. I vpk:s partimotion, 1983/84:223 av m.fl..hävdas att fondsystemet bör utformas pä ett annat sätt än propositionensförslag. Fonderna måste ha en regional förankring och ha till uppdrag attfrämja näringslivet inom varje region. Enligt motionen bör. tills frågan om hurfondstyrelserna skall väljas är ordentligt utredd, fondstyrelserna utses avriksdagen. En majoritet av ledamöterna bör dock, som i regeringens förslag, haförankring hos löntagarna. 1 motionen föresläs att skall hosregeringen begära förslag om utformning av ett system av s. k. sam-hällsfonderkombinerade med lokala fackliga investeringsfonder. 1 motion 1983/84:164 av () uttalas attlöntagarfondsystemet innebär att offentlig makt kommer att kunna utövaskorporativt utan effektiv pariamentarisk kontroll. Enligt motionen ligger detnära till hands att påstå att den föreslagna rättsliga konstruktionen ej ärförenlig med regeringsformens regler. Regeringsformen skall enligt motionentolkas och utfyllas med ledning av om de mänskliga rättigheterna,vilken konvention har karaktär av rättskälla och som har KU1983/84:2 y 3 förbundit sig att följa. Vidare strider förslaget motfolkrättsliga grundsatser. I motionen anförs att en fråga liknandelöntagartondsfrägan i varit föremål för behandling i för någraär sedan. Del gällde demokratisering av affärsbankerna och om berördaaktieägare kunde fordra kompensation som vid expropriation och omkompensationsplikten i sådant fall skulle fullgöras ur bankernas fonderadetillgångar eller ej. Den norska bedömningen blev att åtgärderna frän rättsligsynpimkt var att jämställa med expropriation och att kompensationen måstelämnas av statskassan. I motionen uttalas att de föreslagna löntagarfondstyrelsernakommer att ingå, liksom övriga fondstyrelser, i den statliga förvaltningsorganisationen.Behörighetsreglerna i 11 kap. 9 § regeringsformen gäller i och med detta,innebärande att endast svensk medborgare fär inneha uppdrag såsom styrelseledamot.1 propositionens förslag görs emellertid inte någon inskränkning i dettahänseende för utlänning. I motion 1983/84: 219 av , ochBjörn Körlof (c, fp, m) hemställs att begär en förutsättningslösgrundlig utredning av de konstitutionella frågor som löntagarfondsförslagetreser innan propositionen behandlas av . I motionen hävdas i likhetmed andra motioner att propositionens förslag strider mot omde mänskliga rättigheterna. Vidare hänvisas även i denna motion till det nämndademokratiseringsförslaget beträffande affärsbankerna i . I motionenanförs att nationaliseringar i brukar betraktas som expropriation och ske under rättslig kontroll. Socialiseringsbesluten prö vas normalt av domstol, och medel till olika företagsförvärv anslås dä ur det allmännas budget, pä sätt som de folkvalda bestämmer. Enligt motio nen har en rad grundläggande konstitutionella frågor lämnats obesvarade. Lagstiftningsärendet är uppenbarligen ej moget för beslut. I motion 1983/84:190 av () yrkas avslag päpropositionen. Enligt motionen har löntagaifondernas rättsliga status inteutretts. Genom det nu framlagda förslaget avses enligt motionen rent faktisktatt genomföra ett överförande av äganderätten till fonderna tillfondstyrelserna, vilka därefter äger fritt disponera över de medel som tillförsutan påverkan frän sida, vare sig såvitt gäller den fortlöpandeöverföringen av medel eller såvitt gäller innehållet i fondstyrelsernasförvaltningsbeslut. Det framlagda förslaget strider i dessa delar motregeringsformen. I motion 1983/84:214 av () riktasallvariig kritik mot beredningen av ärendet. a. har intevinstdelningssystemets skattemäs-siga konsekvenser analyserats tillräckligt.Det gäller även den skatteadministrativa sidan av saken. Lagrådet har i sitt yttrandebehandlat flera av de konstitutionella spörsmål som tagits upp i motionerna.Beträffande ärendets beredning redovisar II Riksdagen1983/84. KU1983/84:2 y 4 lagrådet vilka förslag som legat till grund förlagrädsremissen och anför i det sammanhanget bl. a. följande (prop. s. 144-145): Vinstdelningsgruppens arbete har remissbehandlats för sigoch placeringsutredningens och fondgruppens gemensamt. Flera remissinstanserhar hörts om endast delar av förslagen. Myndigheter och sammanslutningar harsåledes inte varit i tillfälle att yttra sig över ett förutsättningslöstutarbetat och samlat förslag till löntagarfonder. Frän flera håll har dettakritiserats och man har även anmärkt att remisstiden varit för kort. ställer sig kritiskt till att en fråga av så stor principiell betydelseoch med så kontroversiella inslag beretts pä sätt som skett. Lagrådetsgranskning skall avse bl.a. om förslagen är sä utformade att lagarna kanantagas tillgodose angivna syften. Som ett väsentligt sådant syfte framhållerdepartementschefen löntagaribndernas roll när det gäller att skapaförutsättningar för en ekonomisk stabilisering ägnad att förena en lugnkostnads- och prisutveckling med låg arbetslöshet. Lagrådet har vidare attgranska de problem som kan uppstå vid tillämpningen av underställda förslag bl.a. förslagens inverkan pä företagens ekonomi och kapitalförsörjning. Det sättpä vilket utredningsarbetet och remissbehandlingen skett försvårar för lagrådetatt fullgöra dessa granskningsuppgifter. Lagrådet anför vidare följande i frågan om förslagen ärgrundlagsenliga och om de står i överensstämmelse med internationellaåtaganden (prop. s. 145): I det sistnämnda hänseendet torde enligt lagrådet åsyftasden konvention som biträtt genom ratificering av tilläggsprotokolletden (SÖ 1953: 26) till konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Enligt protokolletsartikel 1 skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendomlämnas okränkt och må ingen berövas sin egendom annat än i det allmännasintresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättensallmänna grundsatser. De remissinstanser som tagit upp frågan om deföreliggande förslagens fört'attningsenlighet har inte utvecklat saken närmare.Vad man synes vilja sätta i fråga är enligt lagrådet om vär rättsordningtillåter att medel förs över frän vissa företag för att användas avlöntagardominerade organ i löntagarkollektivets intresse. Lagrådet erinrar omatt medlen är avsedda att tas ut av företagen genom statliga skatterfastställda i den ordning regeringsformen föreskriver dvs. genom lag; äventilläggspensionsavgifterna torde få anses vara skatter. Skatterna är specialdestineradetill den allmänna pensionsfonden. Regeringsformen innehåller inga bestämmelserom begränsning av de ändamål för vilka statlig skatt fär tas ut. Omanvändningen av statens medel bestämmer och huvudregeln är att dettasker genom budgetreglering. Emellertid medger 9 kap. 2 § regeringsformen attstatsmedel fär tas i anspråk för bestämda ändamål vid sidan avbudgetregleringen. Specialdestination av statsinkomster är visserligen underavveckling och (FiU 1979/80:4 y) KU1983/84:2 y 5 har framhållit att ny specialdestination inte bör införas.Det möter likväl enligt lagrådet inte något konstitutionellt hinder attspecialdestinera skatter. Inte heller föreligger något hinder att statensmedel ställs till förtogan-de för organ i vilka en viss grupp av medborgare hartillförsäkrats ett avgörande inflytande. Enligt lagrådets mening kan sålundanågon erinran mot det föreslagna löntagarfondsystemet inte göras frängrundlagsenlig synpunkt. Likaledes finner lagrådet att förslaget inte stridermot svenska internationella åtaganden. Kravet i artikel 1 av det ovannämndatilläggsprotokollet att ett sådant ingripande sorri avses i artikeln måste hasin grund i "det allmännas intresse" fär anses uppfyllt i och med attmedlen tillfaller den allmänna pensionsfonden och förvaltas avoffentligrättsligt reglerade organ. Det förhällandet att lagförslagen har ävenandra syften såsom att stärka löntagarinflytandet i näringslivet synes inteböra leda till en annan bedömning. I lagrädsyttrandet behandlas även frågan om krav päsvenskt medborgarskap som förutsättning för ledamotskap i enlöntagarfondstyrelse. I den delen anför lagrådet bl. a. följande (prop. Förslaget till lag med reglemente för allmännapensionsfonder (.APR) ställer inte upp något krav pä att ledamöter ochsuppleanter i en lönlagar-fondstyrelse skall vara svenska medborgare. Det kanenligt lagrådet ifrågasättas om förslaget i denna del - som motiveras med atten här bosatt utländsk medborgare inte bör utestängas frän möjligheten attrepresentera löntagarintressena i en sådan styrelse är förenligt medbestämmelserna i kap. 9§tredje stycket regeringsformen, 1 detta grundlagsstadgande föreskrivs bl.a. attendast den som är svensk medborgare fär inneha uppdrag såsom ledamot avstyrelse i myndighet som lyder under eller regeringen. Grundlagsstadgandet utgör undantag från huvudregeln attutlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om möjligheterna atterhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun. Undantaget har motiveratsfrämst av hänsyn till rikets säkerhet och av önskemålet att beslut som rörenskildas rättsliga ställning skall fattas av svenska medborgare (prop. 1973:90 s, 404 f.). Allmänna pensionsfonden är en unikt utformad institution. Ävenom fondens förvaltande organ, fondstyrelserna, skulle anses ingå i den statligaförvaltningsorganisationen, låter sig styrelserna inte jämställas med deförvaltningsmyndigheter som anges i grundlagsstadgandet. De motiv som enligtdet anförda bär upp stadgandet talar också emot alt detta skulle varatillämpligt på fondstyrelserna. Grundlagsstadgandet torde därför enligtlagrådet inte hindra atl också utländska medborgare utses till ledamöter i enlöntagarfondstyrelse. Föredragande departementschefen anför bl. a. följande ifrågan om lagrådets synpunkter pä ärendets beredning (prop. s. 151-152): Frågan om löntagarfonder har under de senaste tio årenvarit föremål för en intensiv debatt och ett omfattande utredningsarbete. KU1983/84: 2 y 6 utredning arbetade under sex är och presenterade etttiotal delhetänkan-den. Samtliga större näringslivs- och löntagarorganisationerhar behandlat frågan i rapporter, pä kongresser, i studiecirklar och i rådslag.Mänga av landels mest framstående vetenskapsmän bland ekonomer, sociologer,statsvetare och jurister har bidragit med vetenskapliga avhandlingar och enläng rad av debattinlägg. Del torde i själva verket vara fä, om ens någonekonomisk-politisk fråga, som blivit föremal för en sä omfattande ochfcirutsättningslös prövning och debatt som frågan om löntagarfonder. Departementschefen delar inte heller lagrådets uppfattningrörande bristen pä samlat förslag vid remissbehandlingen. Fondgruppens rapportLöntagarfonder i ATP-syslemet innehåller ett komplett förslag till ettlönlagar-fondsystem. Vad gäller den närmare motiveringen för och utformningenav systemels finansiering hänvisas i rapporten till den tidigare remitteraderapporten modell för vinstdelning. När remissinstanserna hade att taställning till fondgruppens förslag kunde de göra det med utgångspunkt i ettfullständigt och i detalj utformat lagförslag. Detta bekräftas också av attåtskilliga remissinstanser till mycket stor del uppehåller sig vid övergripandesynpunkter avseende lönlagarfondsyslemel som helhet. I flera remissvar, bl, a,LO:s och SAF:s, fastslås också explicit att man kunnat la ställning till eltsammantaget förslag till löntagarfonder. Vad beträffar remisstidens längd är departementschefenense med lagrådet atl det hade varit önskvärt med en något längre remisslid, Aandra sidan bör erinras om att löntagartönderna utgör en väsentlig del i densamlade ekonomiska politiken för atl rekonstruera och stabilisera den svenskaekonomin. En längre remisstid skulle ha medfört en ettårig försening avlöntagarfondsreformen vilket allvarligt kunde ha försvagat denna politik. Motbakgrund av den både länga och intensiva debatt- och utredningsperiod somföregått förslaget anser departementschefen att den valda remisstiden - - kan betecknas som godtagbar. Som framgår av de lämnaderedovisningarna riktas i flera av motionerna kritik mot regeringens beredningav löntagarfondsfrågan. Man anmärker pä alt remisstiden varit alltför kort, attmyndigheter och sammanslutningar inte varit i tillfälle atl yttra sig över ettförutsättningslöst utarbetat och samlat förslag till löntagarfonder, att dekonstitutionella aspekterna på förslagen inte tillräckligt analyserats. Vissa kritiskasynpunkter har även förts fram av lagrådet, som dock inte funnit något atterinra mot lagförslagen i konstitutionellt hänseende. Utskottet vill för sin del anföra följande. 1 likhet medvad föredragande departementschefen uttalat med anledning av lagrådets yttrandebör hållas i minnet att frågan om införande av löntagarfonder i värt land underde varit föremål för en intensiv debatt och ett synnerligen KU1983/84:2 y 7 Samtliga större näringslivs-och löntagarorganisationer har i upprepade sammanhang behandlat fråganingående. Som departementschefen framhåller torde det knappast tidigare haförekommit att en ekonomisk-politisk fråga underkastats en så noggrann ochförutsättningslös prövning som löntagarfondsfrägan. Likaså delar utskottet departementschefens uppfattning närhan tillbakavisar kritiken mot bristen pä ett samlat förslag vid ärendetsberedning. Sålunda förelåg vid remissbehandlingen fullständiga och i detaljutformade lagförslag, vilket också bekräftats i remissvaren frän bl. a. LO ochSAF. Vad slutligen gäller remisstidens längd anser utskottet,som bl. a. i samband med den årligadechargegranskningen framhållit vikten av att remissinstanserna färtillräckligt rådrum för sina överväganden, att löntagarfondsärendet med hänsyntill omständigheterna även i detta hänseende har handlagts pä ett godtagbartsätt av regeringen. Utskottet vill tillägga att regeringen under beredningen avlöntagarfondsärendet inbjöd landets ledande näringslivsorganisationer tillöverläggningar i frågan men att flera av dem avböjde att delta och därmed frånatt påverka förslaget. Utöver frågan om ärendets beredning har i motionerna ochäven i lagrådets yttrande tagits upp vissa andra konstitutionellafrågeställningar. En fråga har gällt om förslagen står i överensstämmelse medregeringsformens regler om expropriation. Man har därvid bl, a, hänvisat tillreglerna i den konvention som biträtt genom ratificering avtilläggsprotokollet (SÖ 1953: 26) till konventionen angåendeskydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, Isainmanhanget tas också upp frågan om s. k. specialdestination av skatter. angivna spörsmål har som nämnts berörts ilagrädsyttrandet. Lagrådet konstaterar att de medel som enligt förslaget skallanvändas av löntagardominerade organ i löntagarkollektivets intresse skall tasut av företagen genom statliga skatter fastställda i den ordningregeringsformen föreskriver, dvs. Dessa skatter ärspecialdestinerade till den allmänna pensionsfonden. Lagrådet framhåller attregeringsformen inte innehåller några regler om begränsning av de ändamål förvilka skatt får tas ut. Om användningen av statens medel bestämmer ,och huvudregeln är att detta sker genom budgetreglering. Emellertid medger 9kap; 2 § regeringsformen att statsmedel får tas i anspråk för bestämda ändamålvid sidan av budgetregleringen. Lagrådet slår fast att något konstitutionellt hinder intefinns mot specialdestinerade skatter även om denna beskattningsform är underavveckling (jfr FiU 1979/80:4 y). Inte heller föreligger enligt lagrådetsmening någon regel som innebär att det skulle strida mot grundlagen att statensmedel ställs till förfogande för organ i vilka en viss grupp av medborgare hartillförsäkrats ett avgörande inflytande. Enligt lagrådets mening kan såledesnågon erinran mot det föreslagna löntagarfondsystemet inte göras från grundlagsenligsynpunkt. KU1983/84:2 y 8 Utskottet instämmer för sin del ilagrådets bedömning och vill i sammanhanget hänvisa till sitt yttrande i vårastill finansutskottet med anledning av förslaget om tillfällig vinstskatt (prop,1982/83:102. KU 1982/83: 8 y). Lagrådet har funnit att förslaget inte strider mot svenskainternationella åtaganden. Kravet i artikel I i det nämnda tilläggsprotokolletdär det sägs att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendomskall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i detallmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag om folkrättensallmänna grundsatser får enligt lagrådet anses uppfyllt i och med att medlentillfaller den allmänna pensionsfonden och förvaltas av offentligrättsligtreglerade organ. Den omständigheten att förslagen har även andra syften såsomatt stärka löntagarinflytandet i näringslivet synes inte enligt lagrådet böraleda till en annan bedömning. Även på denna punkt delar utskottet den uppfattninglagrådet gett uttryck för och vill endast tillägga att vår författning tillskillnad frän vissa andra länders inte innehåller några regler om attinternationella överenskommelser direkt måste införlivas i den interna rätteneller om förbud mot lagstiftning som avviker mot en sådan överenskommelse. Ejheller föreligger någon skyldighet att genom lagstiftning uppnåöverensstämmelse med en konvention. I tillämpas i stället den ordningenatt först om särskilda internrättsliga föreskrifter meddelas blirbestämmelserna i en konvention tillämpliga. I ett par av motionerna berörs frågan om utseende avfondstyrelserna. I en motion har föreslagits att i avvaktan på att frågan omhur fondstyrelserna skall väljas är ordentligt utredd bör dessa utses avriksdagen. 1 en annan motion tas upp frågan om svenskt medborgarskap somförutsättning för ledamotskap i en fondstyrelse. Beträffande den första frågan vill utskottet erinra om attdepartementschefen i propositionen aviserar tillkallandet av en särskildutredning i frågan huruvida ledamöterna i fondernas styrelseorgan i framtidenbör utses genom direkta val (prop. s. 53). Utskottet finner inte anledning attnu frångå propositionens förslag beträffande utseende av fondstyrelserna. Vad gäller den andra frågan kan konstateras att ipropositionsförslaget till lag med reglemente för allmänna pensionsfonden inteuppställts något krav pä att ledamöter och suppleanter i enlöntagarfondstyrelse skall vara svenska medborgare. Lagrådet har berört dennafråga. Det kan enligt lagrådet ifrågasättas om förslaget i denna del - sommotiveras med att en här bosatt utländsk medborgare inte bör utestängas fränmöjligheten att representera löntagarintressena i en sådan styrelse är förenligtmed bestämmelserna i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen. I detta grundlagsstadgandeföreskrivs bl. a. att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdragsåsom ledamot av styrelse i myndighet som lyder under riksdageneller regeringen. Detkonstateras i lagrådsyttrandet att nämnda grundlagsstadgande utgör KU1983/84:2 y 9 ett undantag från huvudregeln att utlänning är likställdmed svensk medborgare i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst elleruppdrag hos staten eller kommun. Undantaget har motiverats främst av hänsyntill rikets säkerhet och av önskemålet att beslut som rör enskildas rättsligaställning skall fattas av svenska medborgare (prop. 1973:90 s. 404 f.).Allmänna pensionsfonden är en unikt utformad institution. Även om fondensförvaltande organ, fondstyrelserna, skulle anses ingå i den statligaförvaltningsorganisationen, låter sig styrelserna enligt lagrådet intejämställas med de förvaltningsmyndigheter som anges i grundlagsstadgandet. Demotiv som enligt det anförda bär upp stadgandet talar också enligt lagrådetemot att detta skulle vara tillämpligt på fondstyrelserna. Grundlagsstadgandettorde därför inte hindra att också utländska medborgare utses till ledamöter i enlöntagarfondstyrelse.