prot · G709126 · 1983-12-31 00:00:00 — Men det är inte alldeles lättatt finna de från praktisk synpunkt lämpligaste formerna. Detär svårt, fru talman, att sia om framtiden, men ett är säkert: kommeri framtiden att få många tillfällen att sysselsätta sig med frågor som rörstatlig styrning av förvaltningen och hur avregleringar skall kunna ske påbästa sätt. 28 (): De frågor som behandlas i KU:s betänkanden är mycket omfattande ochsamtidigt rätt amöbaaktiga. De pöser ut åt olika håll, beroende på hur manklämmer på dem. Vidare är de av den karaktären att de griper in i olikautskotts sakområden. En hel del motioner som nära berör de aktuella frågornabehandlas också eller har redan behandlats i andra utskott. Detta gäller fleracentermotioner, bl. a. en partimotion från om byråkratin. Mendetta är också ganska betecknande för vidden och omfånget av de frågekomplexsom berörs i utskottets nu aktuella två betänkanden. Förvaltning och byråkratisveper över alla samhällsområden och berör alla medborgare. Likaövergripande är debatten. Förvaltningen har dock fått stå i första skottlinjennär friheten i kollektivsamhället diskuteras. Det är med förvaltningens allaförgreningar som den enskilde medborgaren i första hand kommer i kontakt. Detär i dessa kontakter som trycket känns. Denfrihetsdebatt som förs i vårt land är nyttig och nödvändig, även om den iblandhar klara övertoner. Jämfört med det förtryck som en stor del av världensmänniskor utsätts för - i kommunistdiktaturer och i militärdiktaturer - ärnaturligtvis det mesta som klagas över i vårt land rätt uthärdligt. Friheten ären i de flesta av världens länder hårt nertrampad planta. Mendetta förringar givetvis inte vikten av att vi i vårt land är medvetna om attden enskildes frihet kan vara hotad även hos oss, om än på annat sätt -tvärtom.Vi måste vara vakna för alla tendenser till att vi glider in i något slagsskymningstillstånd, där den enskilde de facto snärjs in allt hårdare och bliralltmer låst av regelsystem och alltmer myndighetsberoende. Det är således enmycket angelägen uppgift att styra samhällsutvecklingen så att den enskildamänniskans reella frihet vidgas. Detär viktigt att komma ihåg att grunden för förvaltningens väldiga expansion,granden för byråkrati och krångel är att ivriga lagstiftare i detta hus staplatdet ena lagstiftningskomplexet över det andra till ett intrikat och för denenskilde ibland nästan ogenomträngligt mönster. Det har funnits en allmäntendens till att skapa alla möjUga former av regleringar, ofta med störstavälvilja och med rättvisekrav som bärande motiv. Härvidlag har vi fått erfaraatt det goda ibland blivit det bästas fiende. Av detta bör vi naturligtvis talärdom. Reformer fungerar inte så som det varit tänkt. Fiffighet i vad gäller att förstå och utnyttjagällande bestämmelser blir en viktig egenskap i ett slags allas krig för sigsjälva i en djungel av regler, villkor och undantag. Detär således hög tid att rensa och förenkla. Ett särskilt och också mycketviktigt skäl för detta är att tilltron även till för samlevnaden heltnödvändiga bestämmelser annars kan knäckas. Dennarensning och förenkling är i första hand en uppgift för somlagstiftare, eftersom det är från regelsystemet utgår. Men det ärnaturligtvis nödvändigt att regering och förvaltning drar huvudparten av detlass av förberedelser som krävs. Dettaär en komplex uppgift, och den kräver politiskt om tänkande på många områden.Och det är väl här en av de grundläggande svårigheterna ligger. Det krävsomprövningar på det skattepolitiska området, på det socialpolitiska området ochpå många andra känsliga områden. Syftet måste vara att uppnå en högre grad avenkelhet och effektivitet än vad som f. n. gäller. Icenterns motioner i det här ärendet till årets riksdag - och de är många -harvi visat på en rad vägar som man har att gå för att på ett mer fundamentaltsätt ändra ett genomreglerat samhälle till ett mera frihetUgt. Det gällerbyggregleringen, datoranvändningen, frågor inom skatteområdet, regelgiv-ningenför kommunerna. Vi har markerat vår ståndpunkt i ett stort antal frågor, där vigått emot socialdemokraterna, som med stor iver fortsätter att ytterligarekollektivisera och komplicera tillvaron för de enskilda människorna. Centernsgrundsyn i dessa frågor är således en annan än regeringspartiets. nu aktuella betänkandena berörs bara en liten del av dessa frågor. Man kansäga att de grundläggande frågorna endast tangeras, utom i ett par avseenden. Styrningenav förvaltningen och förvaltningens organisation och arbetsformer ärnaturligtvis i sig viktiga frågor, och man skall inte tveka att ta itu med dem.Men det är viktigt att hålla i minnet vad jag har sagt, nämligen attgranden för en komplicerad förvaltningsapparat är de beslut som utgår fråndetta hus. Men såvitt angår frågor om styrning, organisation, arbetsformer ochliknande inom förvaltningen, som är det egentliga ärendet i utskottetsbetänkande nr 24, ger betänkandet inte så särskilt mycket i sak. En lång rad avde frågor som tas upp är föremål för utredningar eller har utretts. Ett ganskaomfattande arbete på detta område initierades ju av de tidigare regeringarnaFälldin. De initiativen börjar nu blomma ut. Det är naturUgtvis bra att densocialdemokratiska regeringen visar klara tendenser till att vilja fortsättadet arbete som har inletts. Mendetta innebär ju inte att de frågor som verkligen tas upp och diskuteras iutskottsbetänkandet är oviktiga. En betydelsefull fråga gäller hur man skallkunna begränsa den flod av bestämmelser som strömmar ut från myndigheterna. Denfrågan har aktualiserats, bl. a. i en centermotion med . somförsta namn. En av de vägar som där anvisas är att begränsa den s. k.ramlagstiftningen som florerat flitigt. Det skall inte förnekasatt det funnits goda motiv för ramlagstiftning. Denstatliga verksamhetens styrning och organbation, m. m. Denstatliga verksamhetens styrning och organisation, m. m. Tanken har varit attriksdagen endast skall ange de grundläggande reglerna och principerna.Tillämpande myndigheter skall därefter få möjlighet att handla efter vad somförefaller rimligt i de särskilda fallen. Man skulle således kunna låta detsunda förnuftet råda och därmed undvika en stelbent regeltillämpning tvärtemotvad alla inblandande kunde tycka vara självklart. Det ligger alltså en hel delsunt förnuft i själva principen med ramlagstiftning. Mennu har det i hög grad inte fungerat på detta sätt. Förvaltningsmyndighetertycks ropa efter strikta regler. Om dessa inte finns i de grundläggandelagkomplexen, fyller myndigheterna på i riklig mängd och resultatet blir storakomplex av regler som binder upp handläggningen av de konkreta fallen på ettsätt som i granden strider mot själva tanken med ramlagstiftning. Vad somhänder är således att myndigheterna i enlighet med sin subdelege-ring träder insom lagstiftare, även om benämningen för dessa regler inte är lag. Man får ettregelsystem som på väsentliga punkter ibland kan avlägsna sig en god bit ifråndet som var avsikter med de ursprungliga dokumenten. Helaregelsystemet blir utomordentligt svåröverblickbart. Alternativettill detta är att i sitt lagstiftningsarbete anstränger sig attåstadkomma en sådan klarhet och fyllighet att behovet av fyllnadsbe-stämmelserminskar. Detta innebär att en betydande del av regelgivningen återförs dit därden egentligen hör hemma, nämligen tiU . Det kommer inte - det kan manförutse - att minska arbetsbörda, och det kommer säkerUgen inteheller att underlätta kompromisser. Men det bör leda till ett bättre och meraöverblickbart regelsystem på olika områden. Utskottethar också tagit fasta på vad som sägs i motionen. Utskottet framhåller nämligen på s. 22 att det är "angeläget att ta till varamöjligheter na att precisera och regeringens normgivning och de befogenheter som delegeras till myndigheter. Detta är viktigt inte minst för myndigheter nas möjligheter att tolka och genomföra de intentioner som ligger bakom och regeringens beslut. En minskad användning av ramlag stiftning bör vara en viktig del av ambitionen att förenkla och rationalisera regelsystemet." Härhar alltså ett centerkrav blivit tillgodosett. På andra punkter har vi däremotinte fått gehör för centerkraven hos utskottsmajoriteten, vilket framgår av dereservationer som vi har fogade till utskottsbetänkande 24. Dessa reservationerkommer att behandla senare i debatten. Vissaav de frågor som behandlas i betänkande 24 har nära samband med vad som kommeri betänkande 25. Detta betänkande gäller enligt rubriken förenkUng avmyndigheternas regler. Det är en något för ambitiös rabrik. Vad det gäller är ihuvudsak en förändring av terminologin när det gäller myndighetemasregelgivning och i samband därmed en översyn av regelsystemet. Men detta ärnaturligtvis inte utan intresse. Den flod av dokument som i ramlagstiftningenskölvatten flödat ut från myndigheterna har haft mycket skiftande karaktär,vilket gjort det svårt för handläggare, kommuner och allmänhet att veta när dethar varit fråga om bindande föreskrifter eller goda råd i största allmänhet. Istor utsträckning har alla funderingar från överordnade myndigheter kommit attuppfattas som bindande. Särskildabekymmer har termen anvisningar medfört. vill man enligt propositionen rensaut anvisningar som beteckning för bindande föreskrifter. Det är bra. Menmärkligt nog vill regeringen och även utskottsmajoriteten behålla termen som enalternativ benämning på icke bindande föreskrifter. Det innebär enligt vårmening - det vill säga centerreservantema - att förvirringen i betydande gradkvarstår. Därför bör termen rensas ut helt och hållet. Avser man att dokumentsom går ut från myndigheter till underlydande inte skall vara bindande bör detklart framgå att det är detta som är dokumentets innebörd. Det är således ickebindande råd det gäller. Det bör också klart framgå. Det är innebörden avreservation 2, som jag ber att få yrka bifall till. Ibetänkande 25 behandlas också frågan om publicering av författningar av olikastatsrättslig valör inom sammanhållna sakområden. Här har regeringen ochutskottsmajoriteten kommit till den konstiga slutsatsen att myndigheterna isina regelsamlingar inte skall få trycka de grandläggande dokumenten sompubliceras i svensk författningssamling. Det innebär att handläggare av olika kulörertvingas hålla sig med dubbla regelsamlingar för att få tillgång till samtligaakter som rör avgränsade områden. Majoriteten tror tydligen att man kan sparapengar på detta. Förutom att systemet är synnerligen opraktiskt, kan manförutse att stencilapparatema kommer att gå för fullt för att man skall fåhanterliga och praktiska författningssamlingar. Därmed går den upp ispinningen som majoriteten tror sig nå. Vi centerpartister yrkar i reservation5 på en förnuftigare ordning som innebär att myndigheters författningssamlingarskall få göras kompletta för den verksamhet de gäller. Ivår motion och i reservation 5 menar vi vidare att det är viktigt attmyndighetema, sarritidigt som de gör en sammanställning av sina regelsystem -det är i förbigående sagt rätt fömnderligt att detta inte skett över helalinjen tidigare - bör bedriva en aktiv rensningsverksamhet. Det kan inte varavettigt att fösa samman författningar som är överspelade eller onödiga.Tillfälle till utrensningar bör vara rätt givet i detta sammanhang. Vidaremenar vi att regeringen bör återkomma till med en redovisning aveffekterna av det initierade förenklingsarbetet. Om inte denna press finns,tror vi att det kan bli litet si och så med de i och för sig stolta parollernasförverkligande. Med detta ber jag att fåyrka bifall också till reservation 5. Innanjag slutar, fru talman, vill jag fästa uppmärksamheten på utskottets skrivningmed anledning av en motion av . I motionen redovisar han ett väldokumenteratfall när en myndighet i en handbok bortsett från vad uttalat. Det ärtyvärr inget isolerat fall. , Myndigheter har ibland en benägenhet att nöja sigmed vad regeringen säger i propositioner. Så får det inte vara. Det ärriksdagens beslut och motivuttalande som gäller, och detta ärmyndigheterna också skyldiga att rätta sig efter. Detta är också utskottets nuframförda, otvetydiga mening. Man får hoppas att myndigheterna med dennaskrivning i botten skärper sig och lär sig var lagstiftningsmakten liggerenligt vår författning. Denstatliga verksamhetens styrning och organbation, m. m. Denstatliga verksamhetens styrning och organisation, m. m. 29 (): får du gå upp och försvara byråkraterna, sade en av kollegerna tillmig alldeles innan jag skulle börja mitt anförande. Och det kan jag väl göra.Jag tycker kanske att en sådan här debatt om byråkrati också bör innehållanågra ord till försvar för de människor som skall tillämpa alla lagar -krångliga eller inte - som vi stiftar här i . Detär populärt att skälla och gräla på byråkrati och byråkrater. De klagomålen ärofta befogade, men inte alltid, och det tycker jag kanske skall sägas ifrån.Jag tycker att det skall sägas ifrån att de flesta regler som kommer till -nästan alla är väl av upphovsmannen betraktade såsom goda regler - har ett gottsyfte i varje fall, precis som de flesta byråkrater, dvs. nästan allatjänstemän, är öförvitiiga och faktiskt besjälade av en önskan att göra ettgott jobb. Det måste ändå vara utgångspunkten. Hela riksdagsitter här med uppgift att stifta lagar, och det är väl ändå avsikten att detskall vara en god uppgif Sedan går det som vi alla vet inte så bra ibland.Resultatet blir inte vad vi hade tänkt oss. Det kan hända att ett överambitiöststatsråd eller ett överambitiöst departementsråd, som vill bli generaldirektör,eller en ambitiös riksdagsman som vill visa, om inte annat så i hemorten, har gjort nytta, under den allmänna motionstiden kommer med förslag som ioch för sig skulle kunna vara bra men som kanske ändå är litet onödiga. På detsättet växer byråkratin mycket lätt, eftersom vi inte håller emot tillräckligt. Därförhar vi med tiden allihop blivit eniga om att byråkratin måste begränsas. Vi harockså, tror jag, blivit eniga om att det är lättare att tala om detta än attgöra någonting. partimotion har vi folkpartister därför sagt: Det finns inga enkla sätt attbegränsa byråkratin. Lika väl som den i stor utsträckning har utvecklats genommånga olika politiska beslut, måste den begränsas i första hand genom politiskabeslut. Det finns intentioner i den vägen på många håll, och den första samladeantibyråkratipropositionen kom 1979 . Även dennuvarande regeringen och Fälldinregeringar har gjort mångaintressanta försök att begränsa byråkratin. Men än så länge är det mest enfråga om opinionsbildning. De praktiska förenklingama har inte varit så många. Motdenna bakgrand krävs en stark politisk viljeinriktning. Det är viktigt attriksdagen själv formulerar mål och tar ansvar för konsekvenserna, eller attregeringen gör det. Vi kan inte i allt överlämna det till myndighetema. Detkrävs vidare en successiv bearbetning av de regelsystem som finns - etttålmodigt arbete för att utveckla andra, bättre systemlösningar eller förenklapå annat sätt. Dettaär vad som skrivs i en folkpartimotion om minskad lagstiftning och annanreglering. I den motionen ges det också exempel på frågor som lagstiftare måsteställa sig innan varje politiskt beslut fattas. Vimenar att föreskrifter, förbud, tillstånd och inspektioner inte med säkerhetalltid är det rätta styrmedlet för samhället på områden där styming kanbehövas. Det borde vara möjligt att i vissa fall använda andra styrmedel, ekonomiska sådana ellerkontroll av system. Vi är också positiva till tanken på någon form av frizoner. Vivisar alltså i vår motion på ännu fler möjligheter till förenkling av statiigtregelsystem än vad som har framkommit i det betänkande som vi nu debatterar. Vivisar också hur förenklingsarbetet skulle kunna bedrivas i fortsättningen. Jagskall inte trötta kammarens ledamöter med att räkna upp alltihop. Jag noterarbara att majoriteten har besvarat motionen, vilket normalt sett betyder envänlig, positiv behandling. Jag anser att man hade kunnat tillstyrka den. Vi ärändå alla rörande ense om målet för en avbyråkratisering på det statligaområdet. Jag viU tUl slut yrkabifall till den reservation som bär mitt namn. Denstatliga verksamhetens styrning och organbation, m. m. 30 YNG'VE (): Jag skall börja med att omdelbart yrka bifall till konstitutionsutskottetshemställan i dess helhet i betänkande nr 24 och avslag på samtliga tillbetänkandet fogade reservationer. Jagskall härefter försöka ge en översikt av utskottets handläggning av underlagettill betänkandet. Dess grand är dels vissa avsnitt ur årets budgetproposition,dels inte mindre än 26 motioner som i huvudsak berör statiig förvaltning.Enligt propositionen, bil. 15, bedrivs ett stort förberedelsearbete icivildepartementet, som skall leda till ett program för den offentliga sektornsutveckling och förnyelse. Det programmet beräknas vara klart . Enutgångspunkt för programarbetet är att de offentliga organens tjänster tillmedborgarna skall kunna tillhandahållas med en större effektivitet och enstörre lyhördhet för människornas behov. För att man skall kunna nå detta målbehövs förbättringar i fråga om styrinstmment och regelverk. Propositionenföratsätter också som något avgörande det intresse och engagemang som kanutvecklas av medborgarna, förtroendevalda, medlemmar i organisationer ochfolkrörelser, liksom av de anställda hos stat och kommun. Utskottetsbetänkande är uppdelat i avsnitt. Därvid behandlas bl. a. statliga myndighetersstyrning, det statUga regelsystemet, länsförvaltning och länsdemokrati. Först några kommentarertill frågan om statliga myndigheters styrning. Undersommaren lämnade förvaltningsutredningen sitt betänkande (SOU 1983:39)Politisk styrning-administrativ självständighet. Civilministern har uttalatatt det med hänsyn till de förändrade krav som ställs på statsförvaltningen ärviktigt att regeringen utnyttjar de befogenheter som följer av grundlagen. Menhan varnar också för att det inte är rationellt med en långtgåendedetaljreglering av myndigheternas verksamhet. Därför anser han det nödvändigtatt komplettera och i viss mån ersätta sådan detaljstyrning med andraåtgärder. Statsmakterna måste utforma målen för myndighetemas verksamhetklarare och mer entydigt. Riksrevisionsverketoch statskontoret anses genom sina verksamheter ha särskilda förutsättningaratt medverka i detta arbete. a. en särskUd kommitté,verksledningskommittén, (C 1983:04), tillsatts, med Nr 126 uppgift att se över myndigheternas ledning. Fredaeenden " ' frågor som denna kommitté skall behandlaär lekmannastyrelser- 13 anril 1984 ställning. Man skall analysera formerna för rekryteringen av ledamöter i En frågeställning är: Bör förtroende- Den statlisa verk- frånriksdag, landsting eller kommuner sitta med i styrelserna, t. ex. för samhetens stvrnine tillgodose lika och liknande intressen? Det betonas idirektiven att frågan och organbation "" ordförandeskapet har stor betydelse. äroftast myndighetens chef ordförande i styrelsen. Utredningen åläggs attundersöka fördelar och nackdelar med en sådanordning. Sedannågra ord om förenkling av det statliga regelsystemet. Låt mig anföra ettexempel: tillkallade regeringen en särskild arbetsgrupp meduppgift att till behandling ta upp den statliga normgivning-en gentemotnäringslivet. Arbetsgruppen bör föreslå i vilka avseenden berörda författningarbör ändras. Inomarbetarskyddsstyrelsen pågår f. n. en genomgripande omarbetning av äldreregelsystem. Målsättningen är att ersätta ca 250anvisningar och meddelanden från tiden före arbetsmiljölagens ikraftträdandemed ungefär hälften så många föreskrifter. Ettannat område är planerade försök att förbättra samordningen mellan författningsregleradstatUg och planering. Härvid nämns det förslag om försöksverksamhetmed ökad självstyrelse i vissa kommuner - s. k. frikommuner - somnyligen lagts fram till . Avsikten är att regeringen skall kunna gekommunerna dispens från vissa statliga regler. Det här visar - menarutskottsmajoriteten - att nu behandlas vårt regelsystem och den statligastyrningen av samhällsverksamheten ur en rad olika aspekter. Det sker såvälinom som inom ramen för särskilt bedrivet utredningsarbete.Det tredje avsnittet gäller länsförvaltning och länsdemokrati. Ett antallänsnämnder tillkom . Den regionala förvaltningen harsedan dess fått allt större betydelse. länsförvaltningsreform gavlänsstyrelserna en lekmannastyrelse. Reformen gav också länsstyrelserna ansvarför samordningen av de statliga verksamheterna i länet.Länsdemokratiutredningen, SOU 1982:24, lade fram sitt slutbetänkande i april1982. Civilministern uttalar i budgetpropositionen att politisk enighet harnåtts i huvudfrågan, nämligen att man skall undvika rent organisatoriskaförändringar mellan statlig förvaltning och självstyrelse samt inom den statliga förvaltningen skall öka samordningen och därvid stärkalänsstyrelsens roll. Demånga motionerna rör, som jag sade inledningsvis, förutom nämnda huvudavsnitt, styrning av statliga företag, förläggning av sammanträden i statliga myndigheter, avgiftsmaktens tillämpning, nämnder och råd inom statsförvaltningen. De flesta motioner har av utskottet ansetts besvarade med hänvisning tUl pågående berednings- eller utredningsarbete. Förslaget om s. k. grappsuppleanter i länsstyrelse är genomfört. Det ingår i 30 verkledningskommitténs uppgift att utreda suppleantersnärvarorätt. stöden av motionerna haravstyrkts. Mångaav de aspekter på den offentliga verksamheten som berörs i motionerna beaktassåledes, bl. a. i pågående utredningsarbete. Det är förståeligt, fra talman, omkonstitutionsutskottet mot denna bakgrund inte vill förorda ytterligareutredningsinsatser. Det finns ändå - vilket har framgått av de tidigaretalarnas anföranden - en viss enighet på detta område. a. att Hagård talade om trygghetsparaplyet och vidare naturligtvisom behovet av avreglering. Det är sant som Hagård säger - där finns det en klargräns mellan socialdemokraterna och . Närdet sedan gäller den reservation där det talas om att fördelarna skall överstigakostnaderna vill jag sätta ett stort frågetecken för hur det skall kunnaredovisas. Fiskesjötalade om de ivriga lagstiftarna som låter det goda bli det bästas fiende. Jagtycker nog att det är att karikera det som har gjorts i samhället. Han anfördesjälv en rad skäl för ramlagstiftning och ansåg att den tillämpad med en godportion sunt förnuft kan betyda ett visst framåtskridande. KarinAhrland, som ju själv har som byråkrat bakom sig, hade en del gottatt säga om både byråkrater och byråkrati och om regler vilkas syfte är gott. Iutskottets betänkande nr 25 behandlas proposition 1983/84:119 jämte motion. Ipropositionen föreslås en del åtgärder för att myndigheternas föreskrifter ochövriga regler skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet isamhället inte skall bU alltför omfattande. Termen "anvisningar" ärföremål för behandling i propositionen, i huvudsak för att myndigheterna ifortsättningen skall undvika termen. Iförsta delen av mitt anförande förde jag ett resonemang om utskottsbetänkandenr 24. Därvid påpekade jag att det statliga regelsystemet är föremål föröversyn i och inom ramen för särskilda utredningsinsatser.Jag finner inte anledning att upprepa tidigare förd argumentering. Medden kortfattade motiveringen ber jag att få yrka bifall till utskottetshemställan även i betänkande nr 25 och avslag på till betänkandet fogadereservationer. Denstatliga verksamhetens styrning och organisation, m. m. 31 ()replik: Jag finner det intressant att kunna konstatera att det som väl inte bara jag utan också många andra alltid haft på känn,nämligen att socialdemokraterna vill reglera medan vi moderater vill avreglera.Där går det förvisso, som vi båda har konstaterat, en skiljelinje mellan oss. YngveNyquist kunde inte förstå hur man skulle kunna klara ut i vilken utsträckningfördelar överväger kostnader när förslag läggs fram i . Det är väljust detta som är problemet.