prop · G703111 · 1983-12-31 00:00:00 — Jag vill också nämna atl det inom f. n. pågårarbete på ett förslag om utvidgade möjligheter för åklagarna att underlåta åtalpå grundval av det förut nämnda betänkandet Färre brottmål och remissyttrandenaöver detta. Avsikten är att en proposition i ämnet skall föreläggas riksdagenunder . En viss utvidgning av tillämpningsområdet för institutetrapporteftergift skulle otvivelaktigt vara ytterligare ett verksamt medel attbegränsa rättsväsendets nuvarande bestyr med mera bagatellartade förseelser föratt på så sätt skapa ökat ulrymme för att koncentrera resurserna på denallvarligare brottsligheten. Det råder ju inget tvivel om att även förseelserbeträffande vilka fängelse formellt ingår i straffskalan inte sällan med hänsyntill omständigheterna i det särskilda fallet kan vara av den arten alt enlagföring inte är påkallad från allmän synpunki ulan att en erinran ärtillfyllest. Med hänsyn bl. a. till att polisens utbildning sedanförstatligandet har väsentligt förbättrats kan en sådan utvidgning intemöta några betänkligheter. Tvärtom ligger den väl i linje med den allmännasynen på den moderna polisrollen som bl. a. innebär att polisens repressivafunktioner i all möjlig utsträckning skall balanseras av möjligheter tillingripanden av mera positiv och konstruktiv innebörd. 1983/84:111 43 Av anförda skäl anser jag atl liden nu är mogen för enutvidgning av rapporteftergiftsinstitutet. Lämpligen bör den ske på det sättetatt rapport-eftergift skall kunna meddelas, om det är uppenbart att i händelseav lagföring annan påföljd än böter inte skulle komma att ådömas. Detta börgälla även om fängelse skulle ingå i straffskalan. Kravet på att överträdelsenmed hänsyn till omständigheterna skall framstå som obetydlig bör lämnasoförändrat. Utrymmet för rapporteftergift bör nämligen även i fortsättningenvara snävare än det som gäller för åtalsunderlätelse (jfr 20 kap. 7 § RB).Skälen för detta är bl. a. att institutet åtalsunderlåtdse tar sikte på flerfaktorer än omständigheterna vid själva brottet och förutsätter rättsligabedömningar av elt betydligt mera komplicerat slag. Min avsikt är atl, om godtar föreliggandeförslag till polislag, senare för regeringen anmäla frågan om en utvidgning avrapporteftergiftsinstitutet. Vad som har sagts om rapporteftergift börnaturligtvis innefatta befogenheten alt underlåta att vidarebefordra en rapporttill åklagaren (s. k. rapporteftergift i efterhand). Genomförs en reglering av det slag som jag harförutskickal nu behövs inle längre någon specialbestämmelse ipolisinstruktionen om rapportefiergift för snatleri. När det gäller detta brottbör ytterligare påpekas att regeringen i cirkuläret (1972:25) tillpolismyndigheterna om rapportefiergift för vissa snatteribrott har meddelatnärmare direkfiv för tillämpningen av rapporteftergiftsinstitutet. För attrapportefiergift skall få lämnas, måste det enligt cirkuläret vara fråga omtillgrepp i en butik av snabbköpskaraktär eller med liknandeförsäljningssystem. Ett erkännande behöver inte föreligga, men det skall slåklart för polismannen atl den misstänkte har begått gärningen. Vidare gälleratt brottet skall framstå som obetydligt. I regd bör det åsatta priset inteöversfiga . och tillvägagångssättet får inte ha varit särskilt förslaget.Slutligen gäller all rapporteftergift inte får meddelas, om en mera ingripandeåtgärd framstår som påkallad. Bland de omständigheter som därvid skall beaktasär om gärningsmannen har gjort sig skyldig till liknande brottslighet. Butikstillgreppen har numera en omfattning som är ägnadatt inge viss oro. I debatten kring frågor om åtgärder mot sådana fillgrepp hardet nyssnämnda cirkuläret kritiserats bl. a. med hänvisning fill att det hosallmänheten skulle ha skapat felaktig föreställning om att snatteri för ettvärde av . Senast har stöldutredningen i sittbetänkande (SOU 1982:39) Stöld i butik av sådana skäl föreslagit alt dennasärskilda beloppsgräns avskaffas, ett förslag som har biträtts av många av deremissinstanser som har yttrat sig över belänkandet. Självfallet är del inte godtagbart om cirkuläret numerahar fått konsekvenser av det slag som har antytts . Det får inte tillåtasråda någon tvekan om alt alla slag av olovliga tillgrepp - oberoende av detfillgripnas värde - är otillåtna. Naturligtvis kan polisen inte heller ifortsättningen vidarebefordra rapporter om alla snatteribrott. Men mol bakgrundav det 1983/84:111 44 samhällsproblem som den ökade tillgreppsbrottslighetenotvivelaktigt utgör på många håll bör det t. ex. vara möjligt alt inom ramenför lokala aktioner åstadkomma en skärpt tillämpning under begränsade perioder. Cirkuläret - vars ursprungliga syfte var att klargöra attrapportefiergift vid snatteri skulle användas bara i de mest bagatellartadefallen - får sålunda numera anses ha spelat ut sin roll. Om, som jag förordar,cirkuläret upphävs, undgår man den fixering till enbart värdet som tydligenförekommer på sina håll. Därmed kommer det också atl framgå på ett klarare sättatt frågan om rapporteftergift vid snatteri liksom vid andra brott i principskall avgöras efter en samlad bedömning av omständigheterna vid brottet. Attöverväganden av den art som anges i cirkuläret ofta ändå blir aktuella ipraktiken torde stå klart. Min avsikt är alltså att senare för regeringen anmäla ävenfrågan om att upphäva del berörda cirkuläret. När det i övrigt gäller tillämpningen av utvidgade reglerom rapportefiergift vill jag peka på atl det finns ett stort antalstraffbestämmelser, där fängelse visserligen ingår i straffskalan men irealiteten nästan aldrig används utan där man i den praktiska tillämpningenuteslutande väljer bötesstraff. Självfallet skall rapporteftergift inte lämnasvid alla eller ens vid de flesta förseelser mot sådana bestämmelser. Exempel påbrott där del bör kunna tillämpas med viss frekvens erbjuder merabagatellartade fall av s. k. snyllningsbrott (dvs. bedrägligt beteende enligt 9kap. 2 § andra stycket BrB), mycket lindriga former av ofredande ochegenmäktigt förfarande liksom obetydliga överträdelser avspecialstraffrättsliga ordningsregler av skilda slag. Del bör emellertid än en gång påpekas att utrymmet förrapporteftergift avses vara snävare än det för åtalsunderlåtdse. Enbart denomständigheten alt polismannen anser sig kunna utgå från att åtalsunderlåtdsekommer atl ske om ärendet når åklagaren får sålunda inle utgöra skäl förrapportefiergift. Förhållandet mellan åtalsunderlåtdse ochförundersökningsbegränsning å ena sidan och rapporteftergift å den andra avsesbli ytterligare belyst i den proposition om åtalsunderlåtdse som jag enligt vadsom fidigare sagts ämnar anmäla . 2.5 Vissa frågor rörande polisens spaningsmetoder Frågan om s. k. okonventionella metoder i polisensspaningsarbete har fått en betydande aktualitet framför allt someU resultat av det utvecklingsarbete som har bedrivits inomrikspolisstyrelsen när det gäller metoder m. m. vid spaning mot ekonomiskbrottslighet och grov narkotikabrottslighet. Som okonventionella har man dåbrukat beteckna främst olika former av provokation men även en del andrametoder av vilka en del har tillämpats i praktiken medan andra endast har varitföremål för diskussion. 1983/84:111 45 Med uttrycket provokation menar man i detta sammanhang attpolisen i sitt brottsbekämpande arbete använder sig av metoden atl locka ellerulmana någon till en handling eller ett uttalande, som kan vara besvärandeeller på annat sätt negativt för denne eller annan i dennes närhet (släkting,kompanjon etc.). Den person mot vilken åtgärden riktas är oftast en för brottmisstänkt person, men det kan också vara fråga om någon annan som antas hakunskaper om något av betydelse för polisens arbete, exempelvis ett vittne aktuell gärning. Metoden används för att man skall få bevisning om planeradeller begången brottslighet. kan provokationen även syfta till att ettplanerat brott skall fullbordas under sådana förhållanden att bevisning omdetta kan säkras. Ett klassiskt exempel på åtgärder av sistnämnda slag, somingalunda har förlorat sin aktualitet, erbjuder det fallet att någon, som av enokänd person är utsatt för penningutpressning under hot om våldsåtgärder ellerandra lagstridiga repressalier, vänder sig till polisen med begäran om hjälp.Polisen kan då tänkas medverka till att ett kuvert som innehåller pengar ellerser ut atl göra det placeras på en viss plats som överenskommits medutpressaren. När kuvertet hämtas, iakttas delta äv polisen, som antingen dåomedelbart ingriper eller också följer efter den som hämtat kuvertet till denperson som kan misslänkas ha varit ledare för den lagstridiga aktionen. Med begreppet infiltration har i detta sammanhang brukatavses atl en polisman - eller eventuellt en bulvan för polisen - tar tjänst hosnågon eller på annat sätt söker la sig in i dennes verksamhet i syfte atterhålla upplysningar för uppdagande av brott. I diskussionen kring tänkbara okonventionellaspaningsmetoder har man med agentverksainhet menat en polisverksamhet sombedrivs med polismän vilka utåt sett saknar all anknytning till polisen. Desaknar t. ex. tjänsterum hos polisen och arbetar under en täckmantel av elteller annat slag. Fria spanare år ett begrepp som har getts en liknandeinnebörd. Det förekommer exempelvis utomlands att polismän under falskidentitet placeras på den illegala narkotikamarknaden för att deskall skaffa allmänna informationer om narkotikasituationen i ett visst områdeoch vidarebefordra dessa till polisen. Begreppet desinformation innebär att man från polisenssida bland exempelvis personer som misstänks för narkotikabrottslighet för utantingen hell falsk informafion eller också information som bygger på riktigafakta men där väsentliga omständigheter eller värderingar medvetet har gettsett felaktigt innehåll. Åtgärder av detta slag skulle därvid kunna syfta tillatt skapa oro eller motsättningar mellan narkotikabroltslingarna ellerprovocera fram ett oförsiktigt handlande från en bestämd misstänkt personssida. För en närmare redogörelse för gällande rätt och nuvarandeordning i övrigt på det aktuella området liksom den diskussion som har förts omhithörande frågor hänvisas fill SOU 1982:63 (s. 125-143). Prop.1983/84:111 46 Jagkommer i det följande inle alt uppehålla mig vid frågor som specifikt rörhemlig avlyssning och TV-övervakning. Frågan om regler beträffande dessaspaningsmetoder- som har en helt annan karaktär än de förut nämnda - behandlasf. n. av tvångsmeddskommitlén. Ett delbetänkande från kommittén (Ds Ju 1981:22)Hemlig avlyssning m. m. med förslag till provisoriska lösningar på området harinte lett till lagstiftning. Frågan kan emdlerfid tas upp på nytt när kommitténhar avgetl sitt slutbetänkande. Fråganom polisens spaningsmetoder har behandlats i . godkända betänkande (JuU 1981/82:38) uUalar justitieutskottet bl. a.att den allvarliga narkotikabrottsligheten och annan grövre brottslighet numerai vissa fall torde bedrivas i sådana former all dessa brottstyper intar en visssärställning från brottsbekämpningssynpunkt. Mot den bakgrunden anser utskottetatt det arbete på att utveckla spaningsmetoderna mot kriminalitet av aktuelltslag som har bedrivits har ett värde. Utskottetframhåller också att det torde stå klart att del här i vissahänseenden har varit fråga om polisiära arbetsmetoder som från allmännasynpunkter inbjuder fill diskussion. Det gäller enligt utskottet ett område,där några absolut fasta rättsregler inte finns och enligt sakens natursvårligen kan ställas upp. Åandra sidan framhåller utskottet att den omständigheten att ett särskilt slagsspaningsmetoder inte är uttryckligen förbjudna enligt svensk lagstiftningaldrig i sig kan utgöra fillräckliga skäl för att utan vidare utgå från atl deockså bör bli tillämpade här i landet. Vad saken enligt utskottet gäller ärytterst en fråga om inriktningen av polisens arbete där intresset aveffektivitet samt rättssäkerhets- och integritetskraven bryter sig motvarandra. Det gäller alltså här avvägningsspörsmål av delvis grannlaga natursom är en angelägenhet inte enbart för polisen själv utan i första hand förstatsmakterna och de medborgarstyrelser som är verksamma på olika nivåer. 2.5.2Principerna för s. k. okonventionella spaningsmetoder Medutgångspunkt i justitieutskottets uttalanden har beredningen gjort en ingåendeanalys av frågan om de okonventionella spaningsmetoderna från rättsliga oehandra synpunkter. Beredningen föreslår att vissa principer skall läggas fast påområdet. Fördel första bör enligt beredningens mening gälla att polisen aldrig bör få begåen kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett bron.Denna princip - framhåller beredningen - är inte så självklar som man kanskeskulle kunna tro. I vissa främmande länder finns regler av den innebörden altmindre allvarliga lagstridiga handlingar från polisens sida kan vara tillåtna,om de står i rimlig proporfion till intresset av att komma åt ett myckel grovtbrott. Någon sådan regel bör dock enligt beredningens mening inle gälla för densvenska polisen: här bör en gräns dras. - Beredningen framhåller dock alt ettutrymme för vissa eljest otillåtna handlingar föreligger enligt den allmänna bestämmelsen om nödhandlingar i 24kap. 4 § BrB och enligt vissa speciella föreskrifter, t. ex. i vägtrafikkungörelsen(1972:603). En annan princip som beredningen vill slå fast är attpolisen aldrig bör få provocera eller eljest förmå någon att inleda enbrottslig aktivitet. Detta är, om man så vill, en annan sida av samma sak somhar nämnts - brottsanstiftan liksom annan medverkan är ju i sig enstraffbar gärning, framhåller beredningen. Att man från polisens sida ispeciella fall förmår den som redan har påbörjat en brottsaktivitet alt röjasig eller på annal sätl provocerar fram bevisning kan beroende påomständigheterna vara försvarligt liksom att man vidtar åtgärder för att ettplanerat brott skall fullbordas under sådana förhållanden att bevisning omdetla kan säkras. Men det bör enligt beredningen aldrig få förekomma attpolisen provocerar någon att begå ett brott som han annars inte skulle habegått. En tredje utgångspunkt vid bedömningen av vilkaspaningsmetoder som kan anses tillåtna bör enligt beredningens mening vara attpolisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta föreskrivna åtgärder motbron eller en för brott misstänkt person. När en polisman får kännedom om eltbrott skall han - om inte annat följer av reglerna om rapportefiergift - anmäladetta till sin förman så snart det kan ske. Och finns det anledning anta attett brott har förövats, skall förundersökning inledas, när annat ej harföreskrivits. Dessa regler bör aldrig få åsidosättas även om syftet är attkomma åt mycket grov brottslighet, och åtgärderna bör dokumenteras enligt debestämmelser som gäller härom. En annan sak är enligt vad beredningen framhåller altgripande, förhör och sådana åtgärder ibland måste uppskjutas av sådana skäl somhar angetts . Såvitt gäller bekämpningen av narkotikabrott nämnerberedningen som exempel s. k. kontrollerade leveranser, där polis- ochtullmyndigheter låter en narkotikakurir passera gränskontrollen med ett partinarkotika för alt huvudmannen och övriga medlemmar av en brottslig organisationskall kunna avslöjas. Men i fall av denna karaktär måste enligt beredningensmening så långt möjligl säkerställas att ingripandet kan ske vid senaretillfälle. En annan ordning skulle innebära elt åsidosättande avlegalitets-principen. Slutligen understryker beredningen att beslut om sådanaspanings- eller förundersökningsmetoder som avses här alltid bör fattas avåklagare eller polisman i polischefsbefattning liksom att stränga krav pådokumentation måste upprätthållas. Men de principer som har redovisats nu ger enligt vadberedningen framhåller inle tillräcklig ledning för att man skall kunna bedömaom en särskild spaningsmetod skall anses godtagbar eller inle. Här som vidandra former av polisingripanden måsle alltid dessutom en allmän bedömninggöras av om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övrigaomständigheter. Därvid måste en avvägning göras mellan å ena sidan den skadaoch det intrång som metoden medför eller riskerar att medföra och å 1983/84:111 48 den andra brottets grovhet och de fördelar frånbevissynpunkt som står att vinna. Att denna bedömning kräver noggrant övervägande ochställer stora krav på omdömet hos den som har att träffa avgörandet är somförut har framhållits uppenbart. Utifrån denna princip tar beredningen ocksåavstånd från vissa metoder på området som har diskuterats bl. a. inom ramen fördet förut nämnda utvecklingsarbetet hos . I formellt hänseende erinrar beredningen om alt den harföreslagit en allmän bestämmelse i den nya polislagen av innehåll att enpolisman vid verkställandet av en tjänsteuppgift skall, med iakttagande av degrundläggande fri- och rättigheter som tillförsäkras medborgarna genomregeringsformen samt av vad som föreskrivs i lag eller annan författning,vidta de åtgärder som är försvarliga med hänsyn till åtgärdernas syfte ochövriga omständigheter. En sådan bestämmelse inrymmer även, enligt beredningen,de principer som beredningen enligt vad som redovisats har ställt sigbakom när det gäller spaningsmetoderna. Någon ytterligare reglering i lag ärenligt beredningen varken nödvändig eller lämplig. En annan sak är, påpekarberedningen, atl vissa föreskrifter - bl. a. om beslutsnivåer - kan behövameddelas i annan form än lag. Den genomgång av rättsläget som beredningen har gjort harallmänt välkomnats av remissinstanserna, och de principer som beredningenuttalat sig för har vunnit så gott som allmän anslutning. Några instanser harmenat att det i lag bör tas in specifika regler om polisens spaningsverksamheti här aktuellt hänseende. Flertalet instanser - däribland RÅ, JO och Götahovrätt - godtar emellertid ståndpunkten att de principer som beredningenställt sig bakom inryms i en sådan regel om de allmänna grundsatser förpolisingripanden som beredningen föreslagit i polislagen. Innan jag går in på min egen bedömning vill jag nämna attäven i sin promemoria (PM nr 5) Polisens insatser motnarkotikan har behandlat frågan om polisens okonventionella spaningsmetoder.Kommissionen har i sak väsentligen samma uppfattning som beredningen men anserstarka skäl tala för en viss specifik lagreglering på området. Sålunda föreslårkommissionen att del i narkotikastrafflagen (1968:64) tas in särskilda reglerom provokation och om vad jag förut har betecknat "kontrolleradeleveranser". Jag kan för egen del, liksom remissinstanserna, ställa migbakom de principer för bruket av okonventionella spaningsmetoder somberedningen har föreslagit. Dessa principer, sammanställda med den analys avrättsläget på hithörande område som beredningen har gjort, bör enligt minmening kunna vara till god hjälp vid det praktiska handhavandet av uppgiftenatt avgöra om man i ett enskilt fall bör tillgripa en spaningsmetod av det slagsom diskuteras här. Att dessa principer på sätt beredningen uttalat inryms i enallmän regel som ger ultryck åt de s. k. legalitets-, behovs- ochproportio-nalitetsprinciperna finner jag också klart. Jag har svårt alt se attnågra 1983/84:111 49 särskilda regler i lag härutöver skulle ge någon verkligledning för polisarbetet. Det skulle ju också le sig egendomligt att meddelaspeciella bestämmelser för just spaningsverksamheten om t. ex. alt polisen intefår bryta mot lagen och atl den är skyldig all vidta föreskrivna åtgärder närbrott uppdagas. Mot förslaget från att lagregleratvå särskilt angivna metoder med sikte på bekämpandet av vissa former avnarkofika-brottslighet uppreser sig enligt min mening betänkligheter av olikaslag. a. måsle man som jag ser det beakta risken för att bestämmelser avdelta slag skulle läsas motsatsvis. Jag godtar alltså beredningens förslag. Till frågan hur enallmän bestämmelse av del slag som jag angett närmare bör utformasåterkommer jag i specialmotiveringen. I enlighet med vad jag nu har anfört har inomjusfitiedepartementet upprättats förslag fill 1. polislag, 2. lag om ändringi , 3. lag om ändringi , 4. lag om ändringi utlänningslagen (1980:376), 5. lag om ändringi lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m., 6. lag om ändringi lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, 7. lag om ändringi sekretesslagen (1980:100), 8. lag om ändringi kreditupplysningslagen (1973:1173). Förslaget vid 4 har upprättals i samråd med statsrådetGradin och förslaget vid 6 i samråd med chefen för finansdepartementet.Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5'. 4 Specialmotivering 4.1 Förslaget till polislag Allmänna bestämmelser (1-3 §§) I dessa paragrafer behandlas polisverksamhetens ändamål,poHsens uppgifter och polisens samarbete med andra organ. Jag ger i detföljande först en allmän bakgrund till regleringen i 1-3 §§ och kommenterarsedan bestämmelserna mera i detalj. ' Bilagan har uteslutits här. Såvitt gäller förslagen tillpolislag och till ändringar i LOB finns de intagna i specialmotiveringen. Iövrigt är de likalydande med dem som är fogade till propositionen, frånsett attnågon ändring i 55 § uUänningslagen inte föreslogs. 4 1983/84. 1983/84:111 50 Som nämndes i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1)finns bestämmelser om polisens uppgifter i 2§ Pl. I paragrafens första styckeanges uppgifterna med orden "polisen skall upprätthålla allmän ordning ochsäkerhet" (den s.k. generalklausulen). I ett andra stycke av paragrafen erinrasom att polisen dessutom skall fullgöra den verksamhet som ankommer på polisenenligt särskilda bestämmelser. Generalklausulen specificeras på så sätl, atl det somsärskilda åligganden för polisen föreskrivs att den skall förebygga brott saml hindra att den allmänna ordningen ochsäkerheten störs genom broll eller på annat sätt, uppdaga brott, som hör under allmänt åtal, saml vidta deåtgärder som behövs, när den allmänna ordningen och säkerheten har kränkts påannal sätl än genom brott, i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annanhjälp. Enligt 3 § Pl ingår det i polisens uppgifter att samarbetamed åklagarmyndigheter samt andra myndigheter och organisationer vilkasverksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det polisen att fortlöpandesamarbeta med myndigheterna inom och att underrättadessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Med utgångspunkt i de grundläggande föreskrifterna i 2 §Pl har man i den polisrättsliga litteraturen brukat tala om tre huvudformer förpolisens verksamhet: den preventiva, den repressiva och den hjälpande verksamheten.Ett annal sätt att dela in de olika polisaktiviteterna lar sin utgångspunkt isjälva funktionerna och används bl. a. i polisväsendets verksamhetsplanering.Där indelas arbetsuppgifterna i huvudgrupperna - övervakningsverksamhet(allmän övervakning och Irafikövervakning) I varje huvudgrupp är arbetsuppgifterna indelade i olikaundergrupper. För en närmare redovisning av de olika polisaktiviteternahänvisas till SOU 1979:6 s. 49-81. 1980/81:13 konstaleras bl. a. att det inte kan rådanågon tvekan om att det även i fortsättningen bör vara polisens huvuduppgift -som i princip inte bör ankomma på något annat samhällsorgan - alt upprätthållaallmän ordning och säkerhet i landet. I anslutning till uttalanden av 1975 årspolisutredning (jfr även JuU 1979/80:24 s. 8) förordas emellertid ipropositionen alt i den nya lagen polisverksamhetens roll som ett led i detallmännas samlade insatser för social trygghet och samhällsgemenskap Det är enligt departementschefen viktigt att manslår fast att denna huvuduppgift utgör ett led i samhällets verksamhet för aUfrämja rättvisa, trygghet ocb välfärd. Även om tyngdpunkten i polisens verksamhet också iframtiden måste ligga på övervaknings- och utredningsverksamheten samlbrottsförebyggande uppgifter, är det enligt vad som uttalas i propositionennödvändigt att betona även polisens roll som serviceorgan för allmänheten. beskrivs den hjälpande funktionen endast som ett led i polisens uppgift attupprätthålla allmän ordning och säkerhet. Detta stämmer inte överens med enmodern syn på polisens arbete.