prop · G703152 · 1983-12-31 00:00:00 — DenQärde huvuduppgiften för beredningen är att utreda kommunernas ochlandstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. I direktivenanges att beredningen skall - analysera erfarenheterna av dekommunala näringslivsinsatserna - belysa konsekvensema av olikakommunala kompetensgränser inom näringslivsområdet - pröva formerna för ökadsamverkan mellan kommunerna, landstingskommunerna och olika statliga organsamt företag och fackliga organisationer samt - överväga frågan om kommunalrepresentation i styrelsen för större företag. Beredningenskall överväga frågan om en eventuell utvidgning av den kommunala kompetensenför all möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor. 1983/84:152 35 Stal-kommunberedningensutredningsarbete skall bedrivas i nära samarbete med bl.a.arbetsmarknadsstyrelsen, statens industriverk, statskontoret ochriksrevisionsverket. En rapport skall lämnas tillregeringen över verksamheten. Utredningsarbetet kommer att pågå till den 30juni 1985. Kommittédirektivenåterfinns som bilaga 1. 2 Framställning från sekretariatet för framtidsstudier och kommun Sekretariatetför framlidssludier/FRN och kommun har vid sammanträde med stal-kommunberedningenden framfört önskemål om atl få genomföra ett samhällsexperimenti kommun som man kallat "Den fria kommunen". Sekretariatetför framtidsstudier, som är en kommitté, inrättades . Sedan halvårsskriflet1980 är sekretariatet permanent och är nu en enhet inom forskningsrådsnämnden (FRN).Vid sekretariatet finns 7 tjänster, varav 4 är handläggare (forskningssekrelerare).Verksamhetens syfte är att stimulera debatten om del framtida samhälletsutveckling och utformning. Sedan starten har nio framlidsstudier genomförts. Sekretariatetför framlidsstudier genomför i samverkan med sju kommuner en omfattande studieom "Kommunerna och framtiden". Tre områden behandlas särskiltutförligt - ekonomi och arbete, social omsorg och kultur. Kommunerna skall görasjälvständiga studier och stöds av en central projektgrupp, som är stationeradvid . , , , , , Eskilstunaoch Övertomeå kommuner deltar. Dessutom kommer kommun att nära följaarbetet. Encentral frågeställning i projektet är kommunernas roll i en framtida offentUgsektor. Vilken handlingsfrihet skall kommunernas ges visavi staten? Hur skallden framtida kommunala kompetensen utformas? Vilka nya samverkansformer mellanstaten, kommunerna och landstingskommunerna kan skapas som på samma gångförstärker den kommunala demokratin och ökar effektiviteten i användningen avsamhällets samlade resurser? Hur skall kommunerna organiseras? Grundtankenmed framställningen till stal-kommunberedningen är alt staten skaU undanta Bräckekommun från så myckel som möjligl av det regelverk som begränsar den kommunalahandlingsfriheten och försvårar nya kombinationer av lokala offentligainsatser. Experimentet skall enhgt önskemålen följas och utvärderas avstat-kommunberedningen. 1983/84:152 36 3 Uttalanden av civilministern om försöksverksamheten Iett anförande vid framhöllcivilministern att arbetet med att reformera den offentiiga sektorn bör ulgåifrån enskilda människors uppfattning om hur förvaltningen fungerar. Det kangälla krångel i kontakter med myndigheter, långtgående regleringar i människorsvardag, verksamheter formade utifrån myndighetsperspektiv samt svårigheter atthilta rätt i en statlig och sektoriserad samhällsorganisation. Detär regeringens strategi, anförde civilministern, att förena den ekonomiskakrisbekämpningen med nytänkande i den svenska förvaltningsmodellen. Deltaarbete tar sikte på att stimulera enskilda initiativ, mångfald och kreativitet.Att utveckla nya frihels- och demokratimodeller. Civilministernframhöll att kommunsektorn är ett viktigt område för regeringensöversynsarbete. Efler ell par decennier av kommunindelnings-reformer har nukommunerna egen kvalificerad kompelens. Enligt civilministerns uppfattningbehövs därför inte en lika långtgående regelstyrning av kommunsektorn somtidigare. 3.2 Frågesvari om "byråkradsk frizon" Civilministernlämnade ett svar i på en fråga av () om som "byråkratisk frizon". I frågesvaret anförs bl. "Detär enligt min mening angeläget att vi så snabbt som möjligt kan nå fram tillresultat. Regeringen överväger därför att under vårriksdagen lägga fram enproposition om försöksverksamhet med minskad stallig reglering av kommunalverksamhet. Avsikten är all regeringen skall kunna ge kommunerna dispens frånen del stafliga regler. Genom att pröva nya och obyråkratiska former församverkan mellan stat och kommun hoppas jag att de kommunala organen skallkunna söka sig fram till lösningar som bäst svarar mot lokala behov ochförutsättningar. Ettunderlag för regeringens förslag om försöksverksamheten kommer att utarbetas avstal-kommunberedningen. Frågan om hur de medverkande kommunerna skaU utseskommer att behandlas av beredningen." 1983/84:152 37 4 Beredningens uppläggning av pågående utredningsarbete Inomslat-kommunberedningen har olika studier påböijats som rör samverkan mellan stalligoch verksamhet. Utredningsarbetet bedrivs i nära samverkan medföreträdare för statliga myndigheter, kommuner och landstingskommuner. Förberedningen är det naturiigt atl ta tillvara såväl stafliga som kommunalaorgans egna erfarenheter och kunskaper på området. Elt informationsmaterialkommer därför atl utarbetas för förtroendevalda och anställda inom stat ochkommun. Syftet med delta är att ge dem som är verksamma inom olikasamhällssektorer möjlighet alt framföra synpunkter och förslag lUl förändringari samhällsorganisationen. Princippromemoriaom förhållandet stat kommun Denkommunala självstyrelsens roll i samhällsförvaltningen har växlat under årenslopp. Utvecklingen visar alt statsmakterna i valet mellan statligt ochkommunalt ansvar för olika samhällsuppgifter prioriterat all bygga ul denlokala och regionala nivån. Vid dessa överväganden har såväl principiella sompraktiska motiv åberopats. Diskussionen om samspelet meUan rikspolitik ochkommunalpolitik rymmer många olika aspekter av intresse. Beredningen har ansettdel väsentligt att göra en särskild studie av dessa frågor. Denna undersökningkommer atl göras av professor , , och redovisas underår 1984. Studierav olika kommunala verksamhetsområden Genomolika studier skall beredningen överväga om förändringar bör göras i ansvars-och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna liksomlandstingskommunerna. Under medverkan av statskontoret har undersökningargjorts om hälso- och miljövård samt kultur- och fritidsområdena. Dessa studierrepresenterar två olika typer av samverkan mellan stat och kommun. Deförstnämnda områdena är starkt statligt reglerade medan de senare är typiskakommunala självslyrelseverksamheter. En jämförande analys av de bådaundersökningarna kommer atl redovisas . Ettannat utredningsarbete har inletts i syfte atl förenkla de statliga bestämmelsernapå skolområdet. Inom stat-kommunberedningen har bildats en arbetsgrupp - den s.k. skolgmppen - i vilken ingår representanter för bl. a, kommunförbunden samtcivil-, utbildnings- och finansdepartementen. Avsikten är att skolgmppenfrämst skaU lämna förslag i fråga om försöksverksamhet på skolområdet på gmndvalav önskemål från de kommuner och landstingskommuner som skaU ingå iförsöksverksamheten. 1983/84:152 38 - Samordnadstatlig och planering Iberedningens utredningsuppdrag ingår alt behandla de obligatoriska kommunalaplaneringsformerna. En arbetsgmpp har utsetts med företrädare för slat-kommunberedningen,bostads- och finansdepartementen samt . Syftet är attöverväga åtgärder som kan förbättra samordningen mellan stallig och kommunalplanering samt minska sektoriseringen i samhällsförvaltningen. - Förenklingav statsbidrag och kommunala avgifter Beredningenhar publicerat rapporten . Avsikten är all redovisningen skaU liggatill gmnd för ett förenklingsarbete av de författningsbestämmelser som detaljreglerarstatsbidragen. Rapporten har därför översänts tiU statliga myndigheter,kommuner och landstingskommuner. avser beredningen att anangera ettseminarium för diskussion om statsbidragssystemets utformning. Ettutredningsarbete har också påböijats för att kartlägga och analysera omadministrativa eUer inslilulionella hinder finns för en mera aktiv kommunalavgiftspolitik. Synpunkter har inhämtats från ett antal kommuner,kommunförbunden och representanter för Föreningen avser atl publicera en rapport om de kommunala avgiftsfrågornaunder . - Kommunalsjälvstyrelse och statlig normgivning Isamarbete med riksrevisionsverkel kommer beredningen alt göra en utvärderingoch samlad bedömning av de statliga myndigheternas roll gentemot kommuner och landsUngskommuner.Frågor som därvid kommer att uppmärksammas gäller bl. a. myndigheternas beräkningarav föreskrifters ekonomiska och administrativa konsekvenser saml förfarandelnär normer utarbetas. Avsikten är alt delar av utredningsarbetet skaU kunnaredovisas under innevarande år. - Försöksverksamhetmed ökad självstyrelse Iföreliggande betänkande behandlas frågan om försöksverksamhet med minskadstatlig reglering i några kommuner och landstingskommuner. I betänkandet lämnasen allmän bakgmnd till utredningsuppdraget. En genomgång görs av den offenfligaverksamhetens utveckling och de olika former för samverkan som finns meUan statoch kommun. En översiktlig redovisning lämnas för kommunernas ochlandstingskommunernas önskemål om förändringar i statlig reglering. Iberedningens förslagsavsnitt diskuteras försöksverksamhetens omfattning, denrättsliga regleringen, val av försökskommuner och försökslandstiingskommunersamt genomförande och utvärdering. I en särskild bilagedel lämnas enredovisning av den stafliga regleringen inom olika kommunala verksamheter somkan komma att ingå i försöksverksamheten. 1983/84:152 39 5 Den offentliga sektorns utveckling Statens,kommunernas och landstingskommunernas verksamhet har slor belydelse för samhällsekonomin,sysselsättningen och de enskilda människornas välfärd. tillgodoses i storutsträckning medborgarnas behov av service, trygghet och omvårdnad avsamhällsorgan. Vi bmkar tala om den offentliga eller den gemensamma sektornsexpansion. Samhälletsuppgifter är i stor utsträckning decentraliserade till kommuner ochlandstingskommuner. I takt med att den offentliga verksamheten har byggts ulhar de kommunala organens betydelse ökat. Genom beslut av statsmakterna haransvaret för allt fler uppgifter lagts på lokal och regional nivå. Medborgarnaskrav och önskemål på det lokala planet har också lett till nya och utökadeinsatser för att bygga ul samhällsservicen. Del lorde finnas få länderi världen där kommunala organ har ett så vidsträckt ansvar församhällsverksamheten som i vårt land. I valet mellan statligt och kommunaltansvar för olika samhällsfunktioner har regering och riksdag prioriterat attutveckla den kommunala självstyrelsen. En decentraliserad samhällsförvaltninghar ansetts vara väsentlig inte minst från demokratisk synpunki. I förarbetena (prop.1973:90) till regeringsformen betonas den kommunala självstyrelsens viktigaroll för demokratin på följande sätt: "Genomden kan demokratins medinflytande på angelägenheter som berör dem förverkligasi vid omfattning. Viktiga samhällsuppgifter kan decentraliseras till organ därde ombesörjs under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I detkommunala livet fostras medborgarna till elt intresse och elt ansvarstagandeför samhällsfrågor som kommer också riksstyrelsen tUlgodo." Fömtsättningarnaför en vidgning av den kommunala självstyrelsen hänger nära samman medkommunernas förändrade roll i samhället. Av stor betydelse är tUlkomsten avstörre och bärkraftigare kommuner. I början av 1950-talel hade mer än hälftenav alla landskommuner färre än tusen invånare. AUt fler kommuner kom att saknaekonomiska resurser att tillgodose människornas behov av service. Detblev väsentligt med större kommuner. Statsmakterna fattade därför beslut om engenomgripande förändring av den kommunala indelningen. Den väg som valdes innebäratt kommunerna kunnat ta ett ökat ansvar för samhällsutveckling- Prop.1983/84:152 40 Av landets 284 kommuner har tre fjärdedelar merän 10000 invånare. 5.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun har växlatunder tidernas lopp. Verksamheter har förts över från staten till kommunernaoch landstingskommunerna samt vice versa. Både praktiska och principiella skälhar anförts som motiv för förändringar. 1 böijan av hade länsberedningeni uppdrag att göra en samlad översyn av arbetsfördelningen mellan stat ochkommun. I silt betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan angavberedningen fem allmänna principer för överväganden om ändringar i uppgiftsfördelningen. - Del är eltriksintresse atl garantera alla medborgare en viss minimistandard i fråga omtrygghet, säkerhet och välfärd. - En uppgift börej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutetdirekt berörda. - Uppgifter somkräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket ärnödvändig bör ligga på central nivå. - Uppgifter somkräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bördecentraliseras. - Näraliggandeuppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman,om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. Utvecklingen av den offentliga sektorns resursanvändningsedan mitten av visar att en markant förskjutning avsamhällsuppgifterna skett till kommunernas och landstingskommunernas förmån.Dessa tar i anspråk dubbelt så myckel av landets resurser som staten. Itabellen nedan redovisas utvecklingen av den offentliga sektorn i procent avbruttonationalprodukten . Den offentliga sektorn i procent av BNP Hopande priser - Investeringar Total offentlig resursanvändning Utbyggnaden av den offenfliga sektorns verksamhet harockså fått stor betydelse för sysselsättningen. Nästan en tredjedel av dettotala antalet sysselsatta är verksamma med stafliga, kommunala eller landstingskom- 1983/84:152 41 Slalens andel har sedan mitten av 1960-lalet ökat relativt lite. Detär i ställel kommunerna och landstingskommunerna som svarat för den krafiigtökade sysselsättningen i offentlig verksamhet. Avtabellen nedan framgår att av de yrkesverksamma återfinns inom dekommunala och landslingskommunala sektorerna. 1 mitten av 1960-lalet uppgickmotsvarande andel till ca 9 procenl. Det totala antalel anställda i kommuneroch landstingskommuner uppgick till drygt 634000 resp. drygt 376000personer. Motsvarande siffra för staten var 431000. Den ofTentliga sysselsättningens andel i procent av dentotala sysselsättningen - Kommunema/landstingskommunerna - Kommunerna/landstingskommunerna Ensnabb ökning av sysselsättningen har särskilt ägt rum inom områdena socialomsorg, utbildning saml hälso- och sjukvård. Av del toiala antalet anställda år1982 i kommunerna fanns inom området social omsorg och 33procent inom utbildningsområdet. De två största verksamheterna sysselsattesåledes av de anslällda i kommunerna. Av de landstingsanslällda varvid samma tidpunkt 86 procenl verksamma inom hälso- och sjukvården. 5.3Kommunernas och landstingskommunernas verksamhet Avföregående avsnitt har framgått att kommunerna och landstingskommunerna spelaren central roll för vårt lands demokrati, ekonomi och sysselsättning. Kommunalaorgan har ansvar för de flesta samhällsfrågor som direkt berör denenskilde. Skolväsendel är en väsentlig uppgift hksom därkommunerna svarar för exempelvis barnomsorgen och äldrevården.Räddningstjänst, miljö- och hälsoskydd, vatten och avlopp, galor och vägar,frilid och kultur är andra kommunala angelägenheter av stor belydelse.Samhällsplanering och bostadsbyggande utgör också viktiga delar av denkommunala verksamheten. Av diagrammet nedan framgår hur kommunernasnettokostnader procentuellt fördelades på oUka verksamhetsområden. Procentuell fördelning av kommunernas nettokostnader Förlandstingskommunerna är hälso- och sjukvården den hell dominerande uppgifien.Mer än tre Qärdedelar av de landslingskommunala utgifterna går tiU dennasektor. Landstingskommunernas övriga verksamhetsområden är omsorger ompsykiskt utvecklingsstörda, utbildning, kultur, kollektivtrafik och socialafrågor. I del följande diagrammet är landsflngs-kommunernas nettokostnader år1982 procentuellt fördelade på olika verksamheter. Procentuell fördelning av landstingskommuniernasnettokostnader Källa: Kommunemas finanser 1982 1983/84:152 43 6 Olika former för samverkan mellan stat och kommun Denoffentliga verksamheten måste ses som en helhet. En nära samverkan mellansamhällsorganen är nödvändig på många områden. Staten har det övergripandeansvaret för samhällsutvecklingen och måste därför på olika sätt kunna påverkaden kommunala sektorns verksamhet. I det följande lämnas en redovisning förolika former av samverkan och styrinstrument mellan stat och kommun. 6.1Lagar och andra författningar Denstatliga administrativa regleringen av kommunerna och landstingskommunernasker genom lagar, förordningar och statliga myndigheters föreskrifter m. m.Regleringen kan uppdelas på bestämmelser i regeringsformen, i kommunallagen, ispecialförfattningar och i andra författningar inom främst förvaltningsområdenav typ arbetsmiljölagen och datalagen. I1974 års regeringsform markeras på olika sätt den kommunala självstyrelsens belydelseför del svenska samhället och demokratin. I det inledande kapitlet omstatsskickets grunder slås fast alt den svenska folkstyrelsen förverkligasgenom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalsjälvstyrelse (1 §). I samma kapitel ges vissa grundläggande beslämmelser förhela den kommunala sektorn. Där anges atl del i riket finns primärkommuner ochlandstingskommuner, att beslutanderätten i dessa utövas av valda församlingaroch atl kommunerna får ta ut skall för skötseln av sina uppgifter (6 §). Iregeringsformen slås vidare fast atl gmnderna för ändringar i rikets indelningi kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för denkommunala beskattningen besläms i lag. I lag skall även meddelas föreskrifterom kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden (8 kap. 5 §). Regeringsformenanger den kommunala självstyrelsens konstitutioneUa fömtsättningar. En närmarereglering av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet görs i kommunaUagen(1977:179) och olika specialförfaltningar. I kommunallagen finns bestämmelserom kommunernas och landstingskommunernas kompetens, uppgiftsfördelningenmellan beslutande saml förvaltande och verkstäUande organ, de kommunala organensarbetsformer, den ekonomiska förvaltningen, revision, skatt till kommun ochlandstingskommun samt kommunalbesvär. I fråga om befogenheter och åliggandenregleras i kommunallagen endast den s. k. allmänna kompetensen. Uppgifter somhärrör från denna kan betraktas som friviUi-ga. Prop.1983/84:152 44 I princip kan en kommun bedriva vilken slags verksamhetsom helst fömtsatt att kommunmedlemmarna är eniga därom. En kommunmedlem kanemellertid genom att överklaga ett kommunalt beslut - genom s.k. kommunalbesvär- få rättsligt prövat om exempelvis ett visst åtagande ryms inom den kommunalakompetensen. Utfallen av sådana rätlsliga prövningar - rättspraxis - har kommitalt ange principerna och därmed gränserna för den allmänna kommunalakompetensen. Den kommunala kompetensen är emellertid inte övertiden ulan undergår ständiga förändringar. Kompetenslagsliftningen och be-svärsinstituletinnebär i sig ingen stallig styrning i betydelsen alt staten med kompelensreglernavill förmå kommunerna att agera på visst sätl. Detta är jämfört med vad somgäller för statliga organ en avgörande skillnad. I olika specialförfattningar har kommunerna ochlandstingskommunerna ålagts ansvaret för väsentliga samhällsuppgifter. Deviktigaste författningarna inom kommunernas obligatoriska verksamhetsområdenär byggnadslagen, hälsoskyddslagen, skollagen och socialtjänstlagen.Landstingskommunernas verksamhet regleras i huvudsak av hälso- och sjukvårdslagen,folktandvårdslagen samt omsorgslagen. Dessa lagar med följdförfattningar angermer eller mindre detaljerat vilken verksamhet kommunerna resp.landstingskommunerna skall bedriva inom de berörda områdena. Föreskrifternaanger också i regel hur verksamheten skall organiseras och genomföras, på vUkennivå ärenden skall beslutas samt vilka kontakter och samråd som skall las iolika frågor. Detaljeringsgraden i lagstiftningen för obligatoriskaverksamheter skiftar från område till område. För skolsektorn är regelsystemetrelativt omfattande och delvis tämligen detaljreglerande. Bestämmelserna i hälso-och sjukvårdslagen är däremot ganska allmänt hållna. Utvecklingen har i stort gått mol alt lagstiftningen harblivit mindre detaljerad och på många områden har lagarna i huvudsak kommit altinnehåUa allmänt hållna föreskrifter. Det gäller exempelvis socialtjänstlagensamt hälso- och sjukvårdslagen. Lagar av denna typ har kommit alt kallasramlagar. I en del ramlagar t. ex. arbelsmiljölagen har regeringen och underiydandemyndigheter getts omfattande bemyndiganden att utfärda föreskrifter för lagenstillämpning. Sådana bemyndiganden för statliga myndigheter att ge utföreskrifter har i många fall lett till en omfattande och detaljerad reglering.I socialtjänst- samt hälso- och sjukvårdslagarna har emellertid bemyndigandenaför berörda myndigheter avsevärt inskränkts bl. a. med hänsyn till denkommunala självstyrelsen. 1983/84:152 45 6.2 Destatliga myndigheternas föreskrifter m. m. Denstafliga styrningen av kommunerna och landstingskommunerna sker i storutsträckning genom att statliga myndigheter utfärdar föreskrifter och allmännaråd. Utvecklingen mot ramlagstiftning innebär alt myndigheternas normgivningfåll ökad belydelse för samhällsresursernas fördelning. Olika åtgärder harvidtagits för att uppmärksamma dessa frågor. - I aUmänna verksstadgan(1965:600), som reglerar myndigheternas uppgifter och arbete, föreskrivs numeraatt myndigheterna i sin verksamhet skall eftersträva en minskad detaljkontrollav kommuner och landstingskommuner. - Genom en särskild förordning(1981:305) har de statliga myndigheterna ålagts atl göra en total genomgång avde regler som riktar sig till kommuner och landstingskommuner. En redovisninghar lämnats till regeringen den 1juU 1983. - En generell inskränkning avmyndigheternas befogenhet att utfärda kostnadshöjande regler infördes år 1970genom kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätl att meddelaföreskrifter, anvisningar eller råd, den s. k. begränsningskungörelsen.Huvudsyftet med begränsningskungörelsens bestämmelser är att bidra till atthålla nere utgiflsexpansionen, främst inom den kommunala sektorn. Detta syfteär av avgörande betydelse för tillämpningen och tolkningen av kungörelsen. Enligt I §begränsningskungörelsen får statlig myndighet inte, utan alt underställaregeringen frågan, ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller rådsom kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer änoväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i denverksamhet som berörs. Myndigheten skall utreda förslagels kostnadsmässigakonsekvenser och höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära deökade kostnaderna för ändrad standard eller ändrade normer. Vad som sagtsgäller dock inte om regeringen förordnar annorlunda i ett särskilt fall ellermeddelar undanlag för elt visst verksamhetsområde. Föreskrifterna gäUer inteheller om kostnadsökningarna förutses komma att slutligt och i sin helhetfalla på kommuner och landstingskommuner och företrädare för dessa eflerhörande inte har påkallat att frågan underställs regeringen. 6.3 Statsbidragoch ekonomiska överenskommelser Statsbidragentill kommuner och landstingskommuner är ett viktigt instmment för staten närdet gäller atl påverka utformningen och volymen av ohka verksamheter inomkommunsektorn.