prop · G70389 · 1983-12-31 00:00:00 — De övriga ämnen som beredningenhar redovisat avser jag alt behandla i så pass god tid att reformerna på etlsmidigt sätt kan genomföras . Jag vill framhålla att jag vid den fortsatta beredningenav ärendet med hänsyn till det statsfinansiella läget särskilt kommer att uppmärksammavilka effekler i detta avseende som polisberedningens förslag medför. Det stårhelt klart att förslagen endast kan genomföras till den del del kan ske utantotalt sett ökade kostnader för polisverksamheten, vilket också polisberedningenhar utgått ifrån. Jag har i detta ärende samrått med cheferna förfinansdepartementet och för . 1983/84:89 12 2.1 Planeringsprocessen inom polisväsendet Jag har inledningsvis nämnt att det föreslagna systemetmed basorganisation, fria resurser och medelsramar bör prövas först i etlsenare sammanhang, med målsättningen att delta system skall börja tillämpasfrån . Elt bland flera vägande skäl för all inte nu ta upp dessafrågor till prövning är. somjag har påpekat tidigare, att elt sådant system iviss mån förutsätter atl elt nyll planeringssystem inom polisväsendet hartagits i bruk. Jag kommer i det följande att redovisa hur ett sådantplaneringssystem i princip bör utformas. Enligl de nuvarande reglerna för den statligabudgetprocessen lägger regeringen fram enbudgetproposition med förslag till anslag för det budgetår som börjar den 1juli. skall enligl 6 S förordningen (1965:67)med instruktion för upprätta och före den 1september ge in anslagsframställning för dels sin egen verksamhet dels denlokala polisorganisationen. Vidare skall enligt sininstruktion före lill regeringen avge en berättelse omstyrelsens verksamhet underdel senaste budgetåret. Enligt 48 § polisinstruktionen (1972:511) skallpolisstyrelsen enligt bestämmande lämna förslag tillanslagsframställning. skall enligt 13 § länsstyrelseinstruktionen(1971:460) före den till avge förslag tillhur utgifterna skall beräknas för det lokala polisväsendet. beslutar normalt om anslag till polisväsendet isådan tid att regeringen kan utfärda regleringsbrev strax före budgetåretsbörjan. utfärdar därefter budgetföreskrifter. Efter dessabudgetföreskrifter planerar polisdistrikten sin verksamhet, bl.a. i form av enårspla-nering. I anslagsframställning redovisasverksamheten inom polisväsendet uppdelad på olika typer av aktiviteter. Olikamått på omfattningen av en viss verksamhetsgren används. Departementschefen berörde i prop. 1980/81:13 inte fråganom hur planeringsprocessen inom polisväsendet borde utformas i fortsättningen.Han framhöll emellertid när det gällde prioriteringsfrågorna att det är frågorsom får bedömas från lid till annan och därför har sin naturliga plats bl.a. ibudgetbehandlingen av anslagen till polisväsendet. Det är enligtdepartementschefen därvid mera angeläget att diskutera inriktningen avverksamheten för hela den samlade personalstyrkan på drygt 16 000 polismän änatt, som i viss utsträckning har skett , begränsa synfältet till hur denytillkomna tjänsterna skall användas. Polisberedningen anser att årsplaneringen måste kunna skepå ett lidi- Prop.1983/84:89 13 gare stadium än vad som är fallel. Beredningenframhåller ocksä atl det nuvarande planeringssystemet i vissa avseenden äronödigt omfallande och i andra avseenden inte är inriktat på väsentligheter.Beredningen anser därför att planeringsdokumenten bör kunna förenklas. Vidarebör kraven på anslagsframställning från polisstyrelse och länsstyrelse slopas.Rikspolisstyrelsen bör i fortsättningen inle avge någon verksamhelsberättdse. Planeringsunderlaget på lokal och regional nivå bör enligtberedningen i princip kunna begränsas till - en allmänbeskrivning av polisdistriktet i samhället och en beskrivning av distriktet ipolisiära termer, - en analys avresultatet för det gångna kalenderåret, - brottsstatistik,ärendestatistik och resursstatistik, bedömningar av utvecklingen under detkommande budgetåret, - angivande avmålen för verksamheten underdel kommande budgetåret, - angivande avpersonal och andra resurser, - förslag tillfördelning av resurserna för det kommande budgetåret samt - inriktningen avverksamheten under det därpå följande budgetåret. Föreskrifter omplaneringsdokumenten bör enligl beredningen meddelas Närregeringen har lagl fram budgetpropositionen bör enligt beredningenrikspolisstyrelsen informera länsstyrelserna och polisstyrelsernaom innehållet i den för polisväsendets del. bör rikspolisstyrelsenbegära det underlag av som kan behövas för rikspolisstyrelsensframställning till regeringen med anledning av det kommande regleringsbrevetförpolisväsendet. Underlaget bör vara till hända senast den1 mars. bör därefter ge in sin framställning till regeringeni frågan varefler regleringsbreven kan utfärdas efterriksdagens beslul. Lånsstyrelsernaoch polisstyrelserna bör börja sin planering för det kommande budgetåretsamtidigt som de får reda på innehållet i budgetpropositionen. De bör dåupprätta etl preliminärt underlag för beslut om resursfördelningen. I etlpolisdistrikt med regionala funktioner bör underlagen för de tvä instansernagöras upp i ett sammanhang. Detta förutsätter en samverkan mellanlänspolischefen och polischefen i distriktet med de regionala funktionerna menockså med polischeferna i övriga distrikt i länet. När regleringsbrevetföreligger kan de slutliga planeringsbesluten fattas. Föreskrifter om huvudpunkterna i planeringsprocessen börmeddelas av regeringen. Polisberedningen har vidare lämnat detaljerade förslag omhur de olika aktiviteterna inom polisväsendet bör redovisas irikspolisstyrelsens anslagsframställning. Enligt beredningen bör regeringen isamband med regleringsbrevet ange vilken indelning i aktiviteter somrikspolisstyrelsen skall använda i kommande anslagsframställning. Prop.1983/84:89 14 behöver uppgifter från länsstyrelsernaoch de lokala polisstyrelserna. I del sammanhanget kan, anser beredningen,dessa myndigheier la upp sådana frågor som de anser att börbehandla i anslagsframställningen. Beredningenförutsätter att presentationen av polisväsendet i budgetpropositionen kommeratt göras med utgångspunkt i samma redovisning av aktiviteter somrikspolisstyrelsen har gjort i sin anslagsframställning. Förslaget om all förenkla planeringsunderlaget mottasgenomgående positivt av remissinstanserna. Samtliga remissinslanser tillstyrkerförslagel om atl anslagsframställning resp. verksamhetsberättelse inte längreskall avges av polisstyrelse och länsstyrelse resp. . För egendel vill jag anföra följande. Del är, som jag har utvecklat,värdefullt att man snabbi får i gång det nya planeringssystemet så att dettakan ge underlag för statsmakternas och myndigheternas beslul för del budgetårsom börjar . Jag avser därtor atl föreslå regeringen atl undervåren 1984 föreskrifter meddelas dels om den indelning i aktiviteter somrikspolisstyrelsen skall använda i sin kommande anslagsframställning dels omutformningen av de lokala planeringsdokumenten och om planeringsprocessen iövrigt. Jag delarberedningens och remissinstansernas uppfattning att kraven pä anslagsframställningarfrån de lokala polismyndigheterna och länsstyrelserna bör slopas, liksom ävenkravet på en särskild verksamhetsberättelse frän . Denplaneringsmodell som beredningen har skisserat kan jag i princip ställa migbakom. Det blir en viktig uppgift för att på elt sä tidigtstadium som möjligt informera de lokala och regionala myndigheterna om vilkeninriktning på polisverksamheten som statsmakterna har tänkt sig för detkommande budgetåret. Del underlag för planering på lokal och regional nivå somberedningen har föreslagit torde vara tillräckligl. Det torde också fyllakraven på underlag för såväl anslagsframställning somstyrelsens framställning till regeringen med synpunkter pä innehållet i detkommande regleringsbrevet. Jag avser att återkomma till regeringen i annatsammanhang i fråga om den närmare utformningen av systemet. 2.2 Ett förstärkt medborgarinflytande över den lokalapolisverksamheten Enligt del lill lagrådet remitterade förslaget tillpolislag skall lånen, såsom , vara indelade i polisdistrikt. I varjepolisdistrikt skall finnas en polismyndighet. För ledningen av polismyndighetenskall finnas en polisstyrelse. Polisstyrelsen skall bestå av polismyndighetenschef och det antal valda ledamöter, lägst sex och högst tio, som länsstyrelsenbestämmer. Finns det i polisdistriktet en biträdande polischef skall även denneingå i slyrelsen. I lagförslaget finns vidare bl. a. bestämmelser om val avledamöterna i polisstyrelsen. 1983/84:89 15 Lagförslaget innebär atl elt nytl polismyndigheisbegreppinförs. Enligt förslaget skall man som benämning på det lokala polisorganeiövergå frän "polisstyrelse" till "polismyndighet". Endast beslulsom har meddelats av polisstyrelsen i plenum kommer således alt anges somfattade av polisstyrelsen. Av motiven framgår att det ankommer på regeringen atlmeddela föreskrifter om i vilka fall polisstyrelsen skall beslula i frågor somankommer på polismyndigheten och i vilka fall beslutet skall fallas avpolischefen eller av någon annan tjänsteman. Jag kommer i det följande alt redovisa min uppfattning omhur den framtida fördelningen av uppgifter mellan ä ena sidan polisstyrelsenoch ä andra sidan polischefen bör utformas. Enligt gällande ordning finns för ledningen avverksamheten inom polisdistriktet en polisstyrelse. Den består av polischefenoch del ytteriigare antal särskill valda ledamöter, minst sex och högst åtta,som bestämmer. De särskilt valda ledamölerna väljer bland sigordförande och vice ordförande. Polischefen (polismästaren) kan alltså inteutses till någon av dessa poster. Personalföreträdare deltar i polisstyrelsernasverksamhel enligt kungörelsen (1974:224) om personalföreträdare i statligmyndighels styrelse m.m. Polisstyrelsen skall enligt polisinslruktionen noga följaförhållandena inom polisdistriktet samt verka för etl förtroendefulltförhållande mellan polisen och allmänheten. Del åligger polisstyrelsen särskiltatt vaka över att lagar och andra författningar rörande allmän ordning ochsäkerhet efterlevs, planlägga och leda polisens arbete och sörja för att ålgärdervidtas för att förebygga brott samt verka för en god rekrytering av tjänstemäntill polisväsendet. Polisstyrelsen avgör enligl polisinslruktionen ärendenaantingen i plenum eller genom beslut av polischefen ensam. I plenum avgörsärenden som angår - viktigarefrågor om organisation och arbetsordning, - förslag tillanslagsframställning och andra frågor av siörre ekonomisk betydelse, - frågor omtillsättning av vissa tjänster, - viktigarefrågor om information om polisverksamheten i allmänhet, - frågoromdisciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, - frågor om annatskiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande samt - andra frågorsom polischefen hänskjuter till plenum. Om etl ärende som har nämnts nu innefattar utövande avpolisledning får det dock inte avgöras i plenum. Polisledningen i distriktetutövas nämligen endast av polischefen. Polischefen får inte heller i övrigt hänskjutaett ärende till plenum annat än om ärendet rör polisväsendets administrationeller allmänna riktlinjer för polisens verksamhet. Del förhållandet altoperativa polisfrågor inte får avgöras av polisstyrelsen i plenum ansesemellertid inte hindra att de kan tas upp till diskussion i plenum. Prop.1983/84:89 16 polisutredning hade enligl sina direktiv atlöverväga ålgärder för all förstärka del kommunala inflytandet över polisens verksamhelsamt del förlroendemannainflylande som utövas genom polisstyrelsen. Utredningenkonstaterade all det lokala medborgarinflylandel över polisverksamhetenbegränsades av framför alll tvä faktorer, nämligen dels den centralafördelningen av personalen på olika enheter dels föreskriften i polisinstruktionenatl ärenden som innefattar polisledning inle får avgöras i plenum.Polisutredningen lämnade förslag lill hur denna begränsning borde kunna hävasmed syfte atl de förtroendevaldas infiytande skulle förstärkas. 1 1980/81års principproposition anslöt sig den dåvarande departementschefen tillpolisutredningens uppfallning alt medborgarinflylandel över den lokala poliverksamhelenborde förstärkas. När det gäller fördelningen av uppgifter mellanpolisstyrelsen i plenum och polischefen borde enligt departementschefen enutgångspunkt vara atl man eftersträvade en ordning som innebär atl denförtroendevalda polisstyrelsen förvandlas frän elt i huvudsak rådgivande organlill elt i egentlig mening styrande organ för polisen. Polisstyrelsen i plenumborde således fatta de långsikliga beslulen om fördelningen och användningen avresurserna inom polisdistriktet och handlägga bl. a. viktigare frågor omorganisation och verksamhetsplanering. Med verksamhetsplanering borde enligl deparlemenlschefenförslås inle bara den grundläggande prioriteringen av insatserna mellan olikaverksamhetsgrenar utan ocksä den allmänna inriktningen av varje verksamhel försig. Den i egentlig mening operativa polisledningen skulle emellertid även ifortsättningen utövas av polischefen eller av honom underställt polisbefäl. 1 propositionen redovisade föredraganden också sinprincipiella uppfattning om hur avgränsningen mellan polisstyrelsen resp.polischefen närmare borde utformas. Enligt departementschefen skulle del dockbli en viktig uppgifi för polisberedningen alt närmare belysa de avgränsningsfrägorrörande uppgiftsfördelningen mellan polisstyrelsen i plenum och polischefensom kunde aktualiseras. Polisberedningen har med utgångspunkt från riksdagensprincipbeslut om en förstärkt position för de valda ledamöterna ipolisstyrelsen redovisat hur den framtida uppgiftsfördelningen mellanpolisstyrelsen och polischefen bör utformas. Beredningen utgår för det första från att en grundläggandeförutsättning för att verksamheten inom den lokala polisorganisationen skallkunna bedrivas pä ett ändamålsenligt säll i den nya organisalionen är alt ennoggrann årsplaneringoch uppföljning av verksamheten inom polisdistrikten ägerrum. Med hänsyn lill resursfördelningens styrande inverkan på helapolisverksamheten är det enligt beredningen naturligt att styrelsens arbelekoncentreras kring den årliga planeringen. I denna planering ingår attprioritera insalser mellan olika verksamhetsgrenar och atl fördela re- Prop.1983/84:89 17 surser.Intresset av att styrelsen tar del i själva besluten gör sig enligt beredningengällande med särskild styrka i fråga om övervaknings- och utredningsverksamheten.Det år angeläget atl dessa verksamhetsformer planeras och genomförs under storthänsynstagande till de önskemål som finns hos allmänheten och hos kommunalaorgan. Detta gäller i synnerhet beträffande övervakningsverksamheten. Överhuvud taget bör dock ledamöterna enligt beredningen i större utsträckning än f.n. ta del i de beslul som rör den allmänna utformningen av polisdistriktets policy. Beredningenanser att styrelsen framför allt skall ta del i de planeringsbeslut som tarsikte på övergripande frågor och sådana frågor som gäller inriktningen avverksamheten , l.ex. Praktiska och principiellaskäl talar enligt beredningen för att vad man kan kalla den i egentlig meningoperativa polisledningen även i fortsättningen skall utövas av polischefeneller honom underställt polisbefäl. Beredningen förutsätter, liksom tidigareriksdagen, att man inte i styrelsen skall kunna ta upp ärenden avseendepolisledning i särskilt fall. Detta begrepp blir alltså av grundläggandebetydelse för kompetensfördelningen mellan polisstyrelsen och polischefen. Medpolisledning i särskilt fall bör då enligl beredningen förstås chefskapet överen polisstyrka under pågående arbete, liksom över huvud laget situationer dåfråga är om en order eller en kommendering där en bestämd polisman eller enviss grupp av polismän år utpekad. Beredningen har mot dennabakgrund funnit all den nuvarande föreskriften i polisinstruktionen atlpolischefen ensam utövar polisledningen i distriktet bör utgå. I stället börviktigare frågor rörande planeringen av polisverksamheten uttryckligen angessom ärenden vilka del ankommer på polisstyrelsen att la slällning till. Enligtberedningens uppfattning behöver polischefen bara vara bunden av denbegränsning når del gäller alt hänskjuta en fråga till slyrelsen som följer avprincipen att ärende som rör utövande av polisledning i särskilt fall inte får hänskjulastill polisstyrelsen för avgörande. Medden lösning som beredningen förordar kommer även sådana allmännaförvaltningsärenden som faller pä polisen s.k. polismyndighetsärenden - altkunna avgöras av slyrelsen. Med hänsyn lill polismyndighetsärendenas frekvensoch lill del förhållandet att de ofta måste avgöras eller i alltfall mycket snabbt är det enligt beredningen uppenbarligen inle möjligt atldessa ärenden mera regelmässigt skall kunna anmälas för polisstyrelsen.Beredningen anser det emellertid angeläget att polismyndighetsärenden avprincipiell vikt kan hänskjulas lill styrelsen. Särskilt önskvärt ärnaturligtvis att denna ordning kan tillämpas när etl polismyndighetsärende intebara är av principiell karaktär ulan också har direkt betydelse för innevånarnai distriktet. Som exempel har beredningen nämnt vissa frågor om tillstånd atthålla allmän sammankomst eller offentlig tillställning. kan även dennärmare utformningen av ett tillstånd 2 1983/84. Prop.1983/84:89 18 vara av sådant allmänt intresse, t. ex. när det gäller hurlänge etl diskotek skall få ha öppet eller under vilka förutsättningar enbiltävling skall få anordnas. Däremot bör l.ex. ett enskilt ärende om vapenlillståndinle lämpligen tas upp av styrelsen. Ocksåpolismyndighetsärenden av principiell karaktär måste oftast avgöras så snabbtatt det inte är praktiskt möjligt atl hänskjuta dem till avgörande avpolisstyrelsen. I sådana fall bör ärendet avgöras i samma ordning som nu.Avgörandet bör enligt beredningen emellertid lämpligen anmälas förpolisstyrelsen vid dess nästa sammanträde. Ledamöterna fär då tillfälle attanlägga synpunkler på ärendet till ledning för behandlingen avlikartade fall. Polismyndighelsärendenabör enligt beredningen inle ingå i uppräkningen av de frågor sompolisstyrelsen obligatoriskt skall behandla. I stället bör gälla att ettpolismyndighetsärende kan las upp i styrelsen endast om polischefen själv hänskjuterärendet dit. Beredningen ser det som en fördel för polischefen att, när det ärfråga om ett polismyndighelsårende som är av principiell vikt, kunna hänskjutaärendet till styrelsen för beslut. Härigenom kan polischefen säkerställa atlavgörandet erhåller erforderlig lokal och medborgertig förankring. Polischefenbör också enligl beredningen kunna ta initiativ till principdiskussioner om hurvissa typer av myndighetsärenden bör behandlas. Styrelsen kan härvid görauttalanden av allmänt rådgivande natur. Beredningenhar vidare framhållit att de förtroendevalda ledamöterna i polisstyrelsernaockså bör kunna medverka i olika samrådsorgan som polisen är representerad i.Denna medverkan får emellertid i första hand bli beroende på vad som bedömsvara ändamålsenligt med hänsyn till de lokala förhållandena liksom naturligtvisden representationsform som de andra myndigheter som ingår i samrådsorganen - l.ex.socialnämnd och skola - finner lämpligast. Beredningenkonstaterar slutligen att ett ökat inflytande för de förtroendevaldaledamöterna i polisstyrelsen kommer att ställa ökade krav på ledamöternaskunskaper om polisverksamheten. Del är därför betydelsefullt att ledamöternafår all den information som år möjlig om polisverksamheten och om de reglersom gäller för den. Ledamöterna bör enligt beredningen ges tillfälle att ipolisdistrikten sätta sig in i polisens arbete och vardagsproblem. Detta kanske genom en allmän orientering, genom studiebesök vid olika polisiäraarbetsenheter eller genom att vid sammanträden i polisdistrikten någotspeciellt tema behandlas. Beredningen utgår ocksä från att särskild informationlämnas de förtroendevalda genom försorg av i samråd medlänsstyrelser och polisstyrelser. Remissinstanserna har i allmänhet instämt i beredningensprincipiella tankegångar. Viktigare frågor rörande planeringen avpolisverksamheten liksom fördelningen och användningen av polisdistriktensresurser anser remissinstanserna höra till polisstyrelsernas kompetensområde.Ledning- Prop.1983/84:89 19 en av den rent operativa polisverksamheten bör även ifortsättningen enligt flera remissinstanser ankomma på polischefen eller honomunderställt polisbefäl. Några remissinstanser betonar det angelägna i all polisslyrelse-ledamöternafår utbildning om polisorganisationen inför reformens genomförande. Lånsstyrelsen i samt Föreningen och Föreningen ifrågasätter det lämpligai att ärenden som innebär rättstillämpning handläggs av de politiskt valda ledamölernai polisstyrelserna. Man anser alt det därigenom kan skapas misstankar om attbesluten fattas från politiska utgångspunkter. Jag vill för egen del först erinra om att beredningen haften begränsad uppgift inom delta område. Beredningen har endast haft i uppdragatt på del praktiska planet omsätta de riktlinjer som hargodkänt i fråga om en förstärkt ställning för de valda ledamöterna ipolisstyrelserna. Jag vill ändock lill en början framhålla att jag heltansluter mig till principen om ett förstärkt medborgarinflytande över denlokala polisverksamheten och de skäl som har åberopats för detta. Denstatsfinansiella situationen och de krav som finns på insalser på priorileradeområden kommer för framtiden att leda till i många avseenden känsligaavvägningar mellan olika verksamhetsområden. Som jag ser det är det därför heltnödvändigt att besluten om verksamheten i den lokala polisorganisationen harenordentlig förankring bland invånarna i polisdistriktet. Denna uppgifi kommerdessutom att bli än väsentligare efter del alt den pågående reformeringen avpolisväsendet har genomförts i sin helhet. Beredningens förslag ansluter ihuvudsak till den av godkända uppgiftsfördelningen. Jagsaknar anledning alt frångå de lösningar som hardiskuterats under utredningsarbetet, särskilt som de med något undantag hargodtagits av remissinslanserna. Den kommande fördelningen av uppgifter börsammanfattningsvis bli följande. Utöver debefogenheter som polisstyrelserna har bör de i forlsällningen ha tilluppgift att besluta i viktigare frågor rörande planeringen och inriktningen avverksamheten i distriktet. Likaså bör viktigare frågor om distriktetsorganisation höra lill de valda ledamöternas kompetensområde. Det är naturligtatt polisstyrelsens medverkan i planeringsprocessen avser mera väsentligafrågor och frågor som gäller verksamheten över , l.ex. Genom alt de förtroendevalda lar del i sådana, beslut kan önskemålfrån allmänheten, kommunala organ och andra berörda intressegrupper ominriktningen av verksamheten uppmärksammas. Detta torde enligl min uppfattningockså innebära att allmänhetens förtroende för polisväsendet ökar. De frågor som gäller polisledning i särskilda fall böremellertid exklusivt höra till polischefens kompetensområde och här finnsalltså en yttersta gräns för vilka frågor som polischefen kan hänskjuta till slyrelsen.Med 1983/84:89 20 uttrycket polisledning i särskill fall bör förslåschefskapet över en polisstyrka under pågående arbete liksom över huvud tagetsituationer då del är fråga om en order eller en kommendering där en besiämdpolisman eller en grupp av polismän är utpekade. Med den nuangivna ordningen följer att ocksä polismyndighetsärenden av polischefen kan hänskjulaslill polisstyrelsen. Jag ser för egen del inget hinder mot en sådan ordning.All frågor om rättstillämpning prövas under medverkan av på politisk vägutsedda lekmän år ju ingalunda ovanligt. En jämförelse kan t. ex. göras mednämndemännens roll i domstolarna. Det är emellertid naturiigt att endast deärenden som frän någon utgångspunkt är av särskild betydelse las upp tillprövning av styrelsen. Jag delar uppfattningen att det ökade inflytandet för deförtroendevalda ledamöterna i polisstyrelserna ställer ökade krav päledamöternas kunskaper om polisverksamheten.