prop · G70373 · 1983-12-31 00:00:00 — Någonsiörre förändring härvidlag skulle inte bli följden efter ett genomförande avfamiljelagssakkunnigas nämnda förslag. Detta upptar visserligen en delbestämmelser om personer som, utan alt vara makar, har gemensamt hem ochhushåll och samlever under äktenskapsliknande förhållanden. De föreslagna bestämmelsernasyftar emellertid inte till annat än att i begränsad omfattning lösa praktiskaproblem vid upplösningen av samlevnaden och tar närmast sikte pä delningen avbostad och bohag som parterna har förvärvat för gemensamt begagnande. Däremottas i betänkandet inte upp några förslag om t. ex. giftorättsgemenskap mellande samboende eller om underhällsskyldighet eller arvsrätt dern emellan. Dettaligger helt i linje med den principiella ståndpunkt som iritogs i samband rned1973 års familjerätts- Prop.1983/84:73 91 reform (prop. 1973:32, LU 20, rskr 256). Dä fastslogs attdet inom familjerätten inle kunde komma i fräga att generellt ge regler församboende ogifta av samma innehåll sorn för gifta. Härvid framhölls också altdet däremot pä områden utanför familjerätten, t. ex. i fräga om socialaförmåner, borde eftersträvas att bestämmelserna fick ett sådant innehåll att deinte påverkade parternas val av samlevnadsform. Dennakortfattade översikt torde ge vid handen att alltför stor betydelse inle kantillrnätas en jämförelse med hur frågan om ogifta samboendes ställning lösesinom familjerätten och att endast ringa vägledning kan hämtas frånlagstiftningen på det området. Med detsålunda anförda övergår jag till att behandla spörsmålet om likställighetsregelnsnärmare ulformnig. betonar inledningsvis att det inle kankomma i fräga att föra in alla fall av samlevnad utan äktenskap mellan en manoch en kvinna under likställighetsregelns tillämpningsområde. Det bör krävasatt sammanlevnaden generellt sett varit mera fasl och varaktig. Önskvärt årockså att regeln tar sikte pä sådana situationer där behov typiskt settföreligger av ekonomiskt slöd och att rätten därtill inte görs vidare än vad somframstår såsom socialt motiverat. Enligt kommitténs mening år det nödvändigtalt likställigheten begränsas till att omfatta lätt konslalerbara och klartdefinierade situationer. En lösningsom i mycket tillgodoser de önskemål som kan uppställas för likstållighelsregelnsutformning är enligt kommittén det samboendebegrepp som f. n. finns inomfolkpensioneringen och bl. a. avser rätten till änkepension. Genom dessanknytning till förekomsten av gemensamt barn eller tidigare äktenskap harregeln dessutom den fördelen att den täcker flertalet av de fall däröverensstämmelsen med ett äktenskap är störst och där det finns anledning församhället att gripa in med särskilt stöd ål en efterlevande. Kommitténframhåller att man med ett samboendebegrepp av sådani innehåll inte behöverbefara att stora grupper icke gifta samboende i en skyddsvärd situation kankomma att falla utanför eflerlevandepensioneringens tillämpningsområde. mening är det dock motiverat att likställighetsregeln tar sikte ävenpå ogifta samboende som väntade gemensamt barn vid dödsfallet. Kommitténföreslår således att, inom såväl folk- som tilläggspensioneringen, förmånerskall utgå till efterlevande make. En förutsättning skall vara att makarnasammanbodde för dödsfallet. Med makar skall inom bådapensionssystemen likställas man och kvinna som vid den enes bortgångstadigvarande sammanbodde med varandra och som varit gifta medvarandra eller har eller har haft eller väntade gemensamt barn. Huvuddelen av remissinslanserna tillstyrker all denpensionsberättigade 1983/84:73 92 personkretsen bestäms i enlighet rned kommiltéförslaget.Härvid betonar och - mot bakgrundav erfarenheterna frän tjänstegrupplivförsäkringarnas område av tillämpningenav begreppet äktenskapsliknande förhållanden - behovet av fasta kriterier förprövningen av frågan om sammanboende föreligger. Även fiera försäkringskassorunderstryker önskvärdheten härav. Kassorna förklarar också atl nuvarandelikställighelsregler inom folkpensioneringen fungerar tillfredsställande ochuppger alt ett vidare samboendebegrepp skulle kunna medföra betydandeutrednings- och tillärnpningssvårigheter. Enligt flera försäkringskassor fårreglerna för efterlevandeskyddet inte bli så allmänt hållna atl de ger utrymmeför moraliska ställningstaganden eller onödiga irritationsmoment vidulredning. I någrayttranden framförs dock invändningar mot kommitténs ståndpunkt och förordas altlikställighelsregeln omfattar även vissa grupper ogifta samboende som intevarit gifta med varandra tidigare och som inle heller har gemensamt barn.Enligt i bör främst övervägas att införa endispensregel som ger utrymme för att utge omställningsbidrag till efterlevandesom levt i samvetsäktenskap under minst tvä års tid och som saknar egnainkomster samt sammanbott med icke gemensamt barn. TCO förordar ell enhetligtsamboendebegrepp inom all lagstiftning rned den personkrets somfamiljelagssakkunniga föreslagit (SOU 1981:85). Även /SR uttalar sig förenhetlighet på olika rättsområden och menar att det kunde övervägas att geogifta samboende utan gemensami barn rätt till omställningsbidrag underförutsättning att parterna sammanbott , längre än denfemårsperiod som föresläs gälla som huvudregel. För eg«?de/anser jag, sorn jag anfört redan i avsnitt2.2.1,del väsentligt att reglernaför likställighet mellan gifta och ogifta samboende utformas så, alt de blirenkla att tillämpa och inte erfordrar någon ingående och tidskrävande kontrolloch utredning eller uppfattas som integritetskränkande. Delta betyder dels attbegreppet med nödvändighet måste definieras pä ett sådant sätt att det klartfastslår vilka objektiva förutsättningar som skall uppfyllas för attlikställighet skall vara för handen, dels att dessa förutsättningar låter sigkonstatera utan ingående individuell prövning i varje enskilt fall. Utrednings-och tillämpningssvårigheter skulle, som betonas av bl. a. många av försäkringskassorna,lätt kunna uppstå om likställighetsregeln utformades sä, att den generellt togsikle pä fall av samlevnad under äktenskapsliknande förhållanden och såledesomfattade också ogifta samboende som inte har gemensamt barn och som inteheller tidigare varit gifta med varandra. Erfarenheterna av den regel som fannsi lag orn folkpensionering talar mot atl nu återgå till en bestämmelsesom bygger på begreppet äktenskapsliknande förhållanden. Med en regel av deninnebörden skulle svårigheter uppstå vid den praktiska tillämpningen, somskulle bli administrativt resurskrävande och ge alltför stort utrymme förskönsmässiga avgöranden. 1983/84:73 93 Med hänsyn till det anförda kan jag inte biträda tanken päett samboendebegrepp som bygger på begreppet samlevnad underäktenskapsliknande förhållanden. Det är ofrånkomligt att den allmänna pensioneringensregelsystem utformas efter enkla och schabloniserade grunder avpassade rnedtanke pä normalfallen och att utrymmet för skönsmässiga bedömningar begränsas imöjligaste män. För att inte försvåra tillämpningen och överskädlighelen kanregelsystemet inte förses med en mångfald undantag eller specialbe-stärnmelsermed syfte att täcka in varje särskild situation som kan länkas uppstå. Tankenpå att komplettera en generell likställighelsregel med en specielldispensregel, som skulle ge utrymme för likställighet i också andra fall änenligt huvudregeln, kan jag därför inte tillstyrka. Mot en sådan bestämmelsekan dessutom riktas i huvudsak samma invändningar som mol alternativet attbygga upp likställighetsregeln pä grundval av begreppel samlevnad underäktenskapsliknande förhållanden. Jag ställer mig därför - liksom det stora flertalet avremissinstanserna -bakom det förslag till samboendebegrepp sompensionskommittén redovisat och som i huvudsak överensstämmer med nuvaranderegel inom folkpensioneringen, vilken tillämpats . Atl ogiftasamboende likställs med gifta åven såvitt gäller efterlevandepension frän ATPser jag som en välmotiverad utvidgning och en väsentlig förbättring ijämförelse med det nuvarande efterlevandeskyddet. Jag är också positiv lillförslagel att låta likställighet inträda redan i den situationen att desamboende väntade gemensamt barn dä en av dem avled. Sammanfattningsvis innebär mitt förslag att denpersonkrets som skall omfattas av den reformerade efterlevandepensioneringen iförsta hand skall utgöras av gifta. Med makar likställs ogift man och kvinnasom stadigvarande sammanbodde med varandra för dödsfallet ochsom varit gifta med varandra eller som har eller har haft eller viddödsfallet väntade gemensamt barn. Krav på stadigvarande sammanboende Som tidigare nämnts föreslår pensionskommittén att enförutsättning för rätt till efterlevandepension skall vara att parternastadigvarande sammanbodde med varandra för dödsfallet. Dettavillkor skall enligt förslaget gälla inte enbart för personer som enligt denföreslagna likställighetsregeln jämställs med gifta utan även för makar. Detta förslag, som godtas av remissinstanserna, kan ävenjag biträda. Alt ett sådant villkor erfordras i fråga om dem som likställs medgifta följer redan av utformningen av den föreslagna likställighetsregeln.Också för gifta bör emellertid , till skillnad frän vad som nuföreskrivs för rällen till änkepension, gälla ett krav pä att makarnastadigvarande sammanbodde med varandra vid dödsfallet. Om makarna dessförinnanhar flyttat isär på 1983/84:73 94 grund av söndring e. d. torde man i regel kunna förutsättaatl de redan i samband därmed fått ställa om sig till en ny situation. Någraytterligare omställningsproblem ger dödsfallet då inte upphov till, och skälkan därför inte anses föreligga att utge efterlevandepension till denkvarlevande maken. Inte heller finns här något sådant samband mellan dödsfalletoch den efterlevandes ekonomiska ställning som kan motivera pensionsrätt. Likställighetsregler inom övriga områden av den allmännapensioneringen Som jag redogjort för i det föregående likställs i dagvissa grupper icke gifta samboende med gifta även vid tillämpningen av reglernaom beräkning av storleken av ålders- och förtidspension frånfolkpensioneringen. Motsvarande regler för likställighet gäller också förhustrutillägg och kommunalt bostadstillägg (KBT). Pensionskommitténkonstaterar att de nuvarande bestämmelserna på dessa områden i stort settöverensstämmer med den likställighetsregel som föreslås för den nyaéfterlevandepensioneringen. Eftersom önskemålet är atl det inom hela denallmänna pensioneringen skall gälla enhetliga regler för behandlingen av ogiftasamboende, bör dessa bestämmelser kvarstå. Det tillägget anser kommittén dockböra göras att likställighet även här skall gälla redan i fall då parternaväntar barn gemensamt. Förslagethar lämnats ulan erinringar vid remissbehandlingen. Inte heller jag har ihuvudsak något att invända däremot. Liksom bör alltså enpensionsberättigad, som stadigvarande sammanbor med annan med vilken pensionstagarenhar varit gift eller har eller har haft barn, likställas med giftpensionsberättigad vid tillämpningen av reglerna för ålders- och förtidspensionfrån folkpensioneringen. En motsvarande likställighetsregel bör ocksåfortsättningsvis gälla för KBT och hustrutillägg. 1 likhet med vad som f. n. föreskrivs bör inte krävas attparterna är ogifta. Även om någon av dem eller båda är gift med annan, bör dealltså i nu aktuellt hänseende betraktas som makar. Detta innebär visserligenen utvidgning i förhållande till vad som avses gälla för rätten tillfamiljepension, men jag anser den motiverad eftersom regeln tar sikte enbart påstorleken av en utgående förmån och inte på rätlen till förmån som sådan. Enligl kommittéförslaget skall likställighetsregeln utvidgastill att ta sikte pä även samboende som väntar gemensamt barn. Underremissbehandlingen har från någol håll anmärkts alt detta kan ge upphov tillsvårigheter vid tillämpningen, eftersom ett faderskapserkännande i allmänhetinte avges förrän barnet är fött. Denna synpunkt finner jag beaklansvärd. Tillskillnad från familjepensioneringens likställighelsregel, som avser att avgöraom en viss person skall ges rätt lill en förmån eller inte, syftar den nubehandlade regeln enbart till att bestämma i vilka fall och från vilkentidpunkt del finns skål att justera beloppel för en utgående pensionsförmän.Att grunda en sådan justering redan på den omständigheten alt tvåpensionstagare kan Prop.1983/84:73 95 vänta gemensamt barn skulle pä detta senare område kunnamedföra betydande problem i praktiken. Försäkringskassorna får inte automatisktkännedom om havandeskap, och det är svårt att fastställa från vilken tidpunkten omräkning av pensionsbeloppen skulle göras. Mot bakgrund härav bör man kunnaavstå frän alt låta likställigheten inträda redan när parterna väntar barngemensamt. Först från barnets födelse bör det alltså komma i fråga atllikställa ogifta samboende med gifta när det gäller beräkningen av ålders- ochförtidspension liksom vid tillämpning av reglerna för KBT och hustrutillägg. Enligt 10 kap. 1 § AFL likställs vid beräkningen avålders- och förtidspension gift pensionsberättigad, som stadigvarande leveråtskild från sin make, med ogift pensionstagare, om särskilda skäl inteföranleder till annat. Även den regeln har motsvarighet beträffandehustrutillägg och KBT. Dessa bestämmelser bör i enlighet med pensionskommitténsförslag kvarstå oförändrade. 3.2.3 Omslällningsbidrag Admänna synpunkler De i avsnitt 2.2.1 uppställda riktlinjerna för utformningenav den reformerade familjepensioneringen innebär bl. a. att pensioneringen börha till ändamål att kompensera direkta och omedelbara effekter av dödsfalletoch att efterlevandepension bör utges endast i fall där del generellt settföreligger behov därav. Sådant behov torde vad gäller det stora flertalet vuxnaefterlevande obestridligen uppstå närmast efter dödsfallet. anför kan förutsättas alt det för flertalet efterlevande iyrkesverksam ålder fordras för att anpassa sig till den oftaplötsligt förändrade situationen och ställa om sig till de nya förhållanden sominträtt till följd av dödsfallet. En sådan omställning kan behövas i fråga omt. ex. bostads- och arbetsförhållanden. Den reformerade familjepensioneringen bör därför primärtta sikte på att lämna ett ekonomiskt stöd . Dettaekonomiska stöd till vuxna efterlevande bör ha formen a\ en periodiskt utgåendepensionsförmån. I enlighet med kommittéförslaget bör denna benämnas omslällningsbidrag. Som jag utvecklar närmare i del följande anser jag, ilikhei med kommittén, att detta omställningsbidrag bör kunna utbetalas bådeefter tidigare förvärvsarbetande och efter personer som ägnat sig ät arbeleenbart i hemmet eller som av annan orsak inte kunnat förvärvsarbeta. Bidragetär alltså avsett att kompensera en förlust vare sig den gällerförvärvsinkomster som den avlidne kan ha haft eller dennes arbetsinsatser ihemmet. Det bör med hänsyn bl. a. härtill utgå från både folk- ochtilläggspensioneringen. Prop.1983/84:73 96 Ett grundläggande syfte med omställningsbidraget är attdet i främsta rummet bör ta sikte pä att lämna ett tillskott till denefterlevandes andra inkomster. Man torde kunna förutsätta att den alldelesövervägande andelen efterlevande i de generationer som kommer alt omfattas avdet nya regelsystemet för familjepension har förvärvsarbete. Samhälletsekonomiska stöd bör därför inte syfta till all utgöra den efterlevandes endaförsörjningsmöjlighet utan främst vara en hjälp att övervinna de särskildaekonomiska omställningsproblem som dödsfallet för med sig. I likhetmed kommittén och remissinstanserna anser jag att omställningsbidraget börutges enligt tämligen generella regler och att det därför inte är påkallat attuppställa t. ex, någon nedre åldersgräns för rätten till bidraget. Detta böralltså kunna utgå till även mycket unga efterlevande. Det synes nämligen intemed fog kunna hävdas atl efterlevande i högre ålder regelmässigt skulle drabbasav rner omfattande omställningsproblem efter makens bortgång än yngreefterlevande. Inte heller är det motiverat atl differentiera den tidsperiodunder vilken bidraget skall kunna utgå med hänsyn fill den efterlevandes åldervid tidpunkten för dödsfallet. Viss ytterligareavgränsning av bidragsrätten bör dock göras för att undvika attomställningsbidraget utges i situationer dår det är socialt omotiverat. Det börkrävas att makarnas (eller därmed likställdas) förhållanden varit sådana attdet förelegat en personlig och ekonomisk gemenskap dem emellan och att den enamakens bortgång därför innebär att den efterlevande kommit i en väsentligtändrad situation. Denna nödvändiga avgränsning kan givetvis inle göras fränfall till fall utan måste bestämmas från vissa generella utgångspunkter.Behovet av enkla och entydiga regler medför vidare att jag inte anser att detbör komma i fråga att förse omställningsbidraget med särbestämmelser i en ellerannan form till förmån för vissa sårskilt utvalda kategorier efterlevande. Enligt del förslag som pensionskommittén redovisat skallomställningsbidrag kunna utgå i två olika former. Bidraget skall utges tillalla berättigade av ell är efter dödsfallet. Om den efterlevandehar barn i sin vård, skall bidraget kunna utbetalas förlängre tid, nämligen fram till dess del yngista barnet uppnår nämnda ålder. I fråga omomställningsbidragets mer generella del framhåller kommittén att valet avtidsperiod blir beroende av för hur man anser del rimligt attsamhället skall träda in och lämna ekonomiskt slöd lill omställningen. För attbidraget verkligen skall utgöra ett reellt stöd för den efterlevande attanpassa ekonomin, bostads- och arbetsförhållanden m. m. till den nyasituationen bör tiden inte sättas alltför kort. Å andra sidan bör pensionsrätteninle heller utsträckas alltför långt i tiden, eftersom avsikten med bidraget åratt del skall utgöra ett ekonomiskt tillskott . 1983/84:73 97 Kommittén understryker att anknytningen till dödsfalletoch dess följder givetvis blir allt mindre ju som förflyterdärefter. Efter en avvägning mellan olika synpunkter stannar kommittén för attföreslå att omställningsbidraget enligt huvudregeln skall utges under en lid avett år räknat från dödsfallet. Kommillén betonar alt man torde kunna räkna medatt den efterlevande efter utgången av denna övergångstid har anpassat sig tillde nya förhållandena och i regel har möjlighet att utan särskilt ekonomisktstöd själv svara för sin försörjning på en tillfredsställande nivå. Kommittén anser emellertid att i de fall då denefterlevande tar värd om barn som ännu inte uppnätt skolpliktig ålder bör detekonomiska stödet frän samhållet ge möjlighet lill en längre tids omställningoch anpassning till den nya situationen än i övriga fall. Enligt kommitténsbedömning får omställningsproblemen i dessa fall anses såväl mer omfattandesom mer långvariga än eljest. Vidare pekar kommittén pä alt tyngdpunkten i denreformerade efterlevandepensioneringen skall ligga på att tillgodoseefterlevande barns intresse. Häri ingår att barnet ges en tryggad uppväxt ochmöjligheter till en meningsfull samvaro med den kvarlevande föräldern. Detgäller alltså inte bara att tillförsäkra barnet en viss ekonomisk standard utanäven att bereda den efterlevande föräldern ekonomiska möjligheter att ge barnetsamma omsorg och omvårdnad som det erhöll före dödsfallet. En av föräldrarnakunde dä ha valt att ha etl deltidsarbete för att fä erforderlig tid tilldaglig samvaro med barnet. Genom ekonomiskt stöd, lill utfyllnad av denlagstadgade rätten till förkortad arbetstid för vård av barn, får denefterlevande föräldern möjlighet att fortsätta med denna kortare arbetstid eflerdödsfallet. Och i de fall då föräldern arbetat heltid kan han ellerhon genom omställningsbidraget beredas möjlighet att efter dödsfallet temporärtminska sin arbetstid med tanke på barnets behov av umgänge och med syfte att kompensera den avlidnesinsatser härvidlag. Kommittén framhåller att detta stödbehov skiljer sig frånde som barnpensionen är avsedd att täcka. Stödet bör därför utges direkt tillden efterlevande vårdnadshavaren och inle i form av pension till barnet.Avsikten med omställningsbidraget är däremot inte att motivera den efterlevandeföräldern att helt lämna förvärvslivet för alt på heltid ägna sig ät hem ochbarn. Inte heller anser kommittén det påkallat att utge omställningsbidrag isituationer då den efterlevande har enbart äldre barn att ta vård om. Behovetav förlängt omställningsbidrag föreligger enligt kommitténs uppfattning enbartsä länge det yngsta barnet är i förskoleåldern eller däröver.Bidraget skall därför enligt förslaget kunna utgå längst fram till dess delyngsta barnet uppnåtl älta års ålder. Flertalet remissinstanser tillstyrker attomställningsbidraget utformas i enlighet med kommitténs förslag. Detta gör bl.a. försäkringsöverdomstolen. ,och samtliga försäkringskassor. Remissinstanserna har i allmänhet inte några invändningarmot att 7 1983/84. Prop.1983/84:73 98 omställningsbidrag enligt huvudregeln utges under en lidav ett är efter dödsfallet. Från några håll förespråkas dock en längrebidragsperiod. Sålunda anser TCO att efterlevandepension bör utges under en tidav och all möjligheter bör finnas lill förlängning av dennatidsperiod. ifrågasätter är en alltför för omslällningsbidraget. Någraremissorgan är tveksamma till det föreslagna omställningsbidraget för förlängdtid vid vård av barn. Sålunda ifrågasätter LO om behovet avarbetstidsförkortning för änkor och änklingar med minderåriga barn inte börlösas genom en ulbyggnad av föräldraförsäkringen omfattande även andrakategorier vårdnadshavare snarare än genom en form av efterlevandepension.Även anser att frågan om försörjningen vid vård avminderåriga barn bör lösas inom ramen för föräldraförsäkringen. Liknandesynpunkter anförs av och ensamförälderkommittén, sommenar att det här är fräga om ett stödbehov av samma art för efterlevandeföräldrar som för andra (ensamstående) föräldrar. Ett sådant ekonomiskt stödbör därför inte inordnas i efterlevandepensioneringen utan bedömas i sambandmed övriga stödformer till barnfamiljer. Beträffandeåldersgränsen för det förlängda omställningsbidraget har flertalet remissinstanserinte något att erinra. 1 några yttranden framförs dock önskemål om en höjningav åttaärsgränsen, generellt eller enbart för handikappade barn. För egendel kan jag i likhet med majoriteten av remissinstanserna biträda kommitténsförslag att omslällningsbidraget enligt huvudregeln skall utgå avett är räknat från dödsfallet. gått till ända bör de särskildasvårigheter i ekonomiskt hänseende som dödsfallet gett upphov lill i regel varaövervunna. Med anledning av vad som framhållits under remissbehandlingen villjag också erinra om att detta förslag inte innebär atl änkor och änklingar, somefler uigången av alltjämt har svårigheter att klaraförsörjningen till följd av problem pä arbetsmarknaden, dä under allaförhållanden kommer att lämnas ulan vidare ekonomiskt stöd. Föreligger behovhärav, skall detta kunna tillgodoses genom det särskilda efterlevandebidrag somjag redovisar förslag till i kommande avsnitt. När detsedan gäller förslaget atl omslällningsbidraget skall kunna utgå under förlängdtid sä länge den efterlevande lar vård om barn vill jagförst uttala min principiella inställning att det inte bör vara en uppgift förden framtida familjepensioneringen att utge efterlevandepensioner som har tillsyfte att för svara för en vuxen efterievandes försörjning så attdenne ges tillfälle att helt avstå från förvärvsarbete för atl i stället ägnasig åt värd av barn i hemmet. Jag delar också i huvudsak den tvekan som några remissinslanseranfört inför kommittéförslagel att efterlevande med barn i förskoleåldernskall kunna fä omslällningsbidrag fram till dess det yngstabarnet fyller åtta är. I likhet med bl. a. LO och anserjag att spörsmålet om ekonomiskt stöd Prop.1983/84:73 99 till utfyllnad av den lagstadgade rätten till förkortadarbetstid för vård av barn inte bör ses som en fråga som rör enbart kategorinefterlevande och som bör lösas inom pensionssystemets ram.