prop · G703124 · 1983-12-31 00:00:00 — statenhåller auktion med kommunerna om placering av flyktingarna, dels på attarbetsgruppens förslag ger vid handen att innehållet i omhändertagandel skallkunna variera från kommun till kommun; dels slutligen på att förslaget intesynes praktiskt genomförbart om man inte väljer vägen att från statens sidautse ett begränsat antal kommuner. Socialstyrelsenbetonar hur viktigt valet av kommun är med hänsyn fill flykfinggruppernasbehov. Man bör även enligt styrelsen kunna avtala om att la emot en vissbestämd flyktinggrupp. Närdet gäller ersättningen till kommunen bör den enligt flera remissinstanser gesmed visst belopp per flykting. menar att de olika alternativensom föreslagits av utredningen ej är tillräckligt utredda. kommunmenar att ersättningen måsle ses tillsammans med den översyn av statsbidragensom gjorts inom . Tidsaspekten är här väsentlig och harinte berörts tillräckligt av utredningen. kräver t. ex. ersättning avsocialbidragskostnader . Dekommuner som uttalat sig om ersättningen till kommunerna kräver fullkostnadstäckning för samtliga insatser som föreslås ingå i det lokala omhändertagandet.Därutöver bör kommunen få ersättning för den beredskap inom olika fält sommåste hållas för att kunna ta emot ett anlal flyktingar, menar och tillägger att även administrationen av omhändertagandet måste ersättas.Kommunförbundet menar att ersättning bör utgå för bostad och uppehälle,kostnader för socialtjänst, tolkservice, information, utbildning,sysselsättningsåtgärder, fritid, kultur och administration. iStockholms län anser det nödvändigt atl tillsammans med frågan om ersättningför flyktingar även ta upp förhandlingar om ersättning för de merkostnader somde senaste årens invandring medfört i de invandrartäta kommunerna i Stockholmslän, främst och kommun. understryker atl ramavtaletmåste innehålla krav på barnomsorg för alla flyktingbarn i förskoleåldern underden tid svenskundervisningen ges och att grundutbildning för vuxna flyktingarskall ingå i omhändertagandet, när behov föreligger. Södertäljekommun menar att det kan finnas behov av att ge ansvarfördelningen mellan statoch kommun författningsstöd. Kommunen tillstyrker avtalsformen förkvotflyktingar men anser att staten bör ha det yttersta ansvaret förspontanflyktingar. Kommunen menar vidare att en särbehandling av flykfingar ikommunen kan vålla svårigheter när det gäller likabehandlingen avkommuninnevånarna. Förslagetom att nuvarande form av statligt bidrag till familjepedagogisk verksamhet börupphöra och medel föras över från till invandrarverket för atlanvändas för personalinsatser inom ramen för de avtal som avses slutas,tillstyrks av flera remissinstanser som yttrat sig i 1983/84:124 84 frågan,bl. a. , kommun, kommun, . framhåller att det är väsentligt att kommunensjälv får avgöra vad bidraget ska användas till. De insatser somfamiljepedagogerna gör behövs under avsevärt än fram till utplaceringi arbete eller utbildning, menar kommunförbundet. Någraremissinstanser menar att verksamheten ska ligga kvar på ,nämligen själv, TCO, länsstyrelserna i län samt arbete (RFFA). RRV menaralt den familjepedagogiska verksamheten bör inordnas i kommunernas socialaverksamhet. Kommunen bör därför ha ansvaret för verksamheten. Enligtsocialstyrelsen är familjepedagogiskt arbete ett förebyggande socialt arbete,avgränsat i tiden och till siu innehåll samt eU komplement till de insatsersamhället i övrigt bjuder. Familjepedagogiskt arbete kan inte delas upp påandra tjänstemän. Familjepedagogerna bör därför höra till ochsocialstyrelsen vara huvudman. i menar att familjepedagogisktarbete bör ses som en del av social behandlingsmetodik. RFFAmenar att familjepedagogerna utför ett socialt arbete som under årens lopputvecklat metoder som ligger i linje med inten-fioner vadgäller det framtida sociala arbetet i allmänhet. Familjepedagogverksamhetenfår inte avskärmas organisatoriskt från den sociala sektorn. Medlen för familjepedagogisktarbete bör även i fortsättningen specialdes-tineras just till denna verksamhet. 7 Kostnadsberäkning, genomförande Frånflera håll framhålls att de ekonomiska beräkningarna är svåröverskådliga, bl.a. från , , statskontoret och IPOK. IPOKmenar att arbetsgruppen i ett avseende är alltför optimistisk i sin ekonomiskabedömning. Del gäller den lid man räknat med att en flykting skall vara påförläggning. Längre tid alt återhämta sig behövs samt att del krävs en myckethög beredskap för aU kommunerna med kort varsel skall kunna ta emot flyktingar.RRV pekar på en rad punkter i de ekonomiska beräkningarna som kan ifrågasättas,bl. a. skillnaden i nivå på ekonomiska beräkningar för omhändertagandet perkvotflykting och spontanflykfing. Del framgår inte om hänsyn tagits tillstatsbidrag för skola och barnomsorg. Nivån på beräkning av antaletarbetsförmedlare ifrågasattes. Förläggningskostnaderna förefaller överskattadeenligt RRV. Socialstyrelsenframhåller aU kostnader för personalutbildningen inte har redovisats.Arbetsgruppen har inte heller tagit upp staiens kostnadsansvar för hälso- ochsjukvård. Hälsokontroll för asylsökande är l.ex. Styrelsenframhåller att stora kostnader faller på AMS Prop.1983/84:124 85 sjuk-och hälsovård både för kvot- och sponlanflyktingar. Dessa utgifter har interedovisats i förslaget. Flera remissinstanserunderstryker vikten av alt del lokaia omhändertagandet genomförs successivt,så att kommunerna får tillräcklig tid för planering. Några instanser, bl. a.RRV, och kommun är skeptiska till den av utredningen utsattatidpunkten för genomförandet, . Andra finner fidpunkten väl vald.RRV anser dessutom, som tidigare nämnts, att genomförandet bör ske i tvåetapper. 1983/84:124 86 Underbilaga4 Utdrag ur SOU 1983:29 Invandringspolitiken - Förslag (Kap. 14). Enviktig del av flykfingpolitiken och av den rättssäkerhet som detinvandringspolitiska systemet förutsätter ligger i de tillståndssökandes rätl attvistas här under den fid myndigheterna behöver för att ta slufiig ställningtill om de skall få stanna i eller inte. I en undersökning som kommitténgjort och som avsåg ansökningarna under en - som vi bedömer representativ månad, redovisad i bilaga 3 till bakgrundsbetänkandet, fick av desökande som åberopat politiska skäl stanna i landet. Mer än två tredjedelar avdessa fick en som flykting eller på grund av flyktingliknande skäl ochblev delaktiga av flyktingförmånerna. Övriga fick stanna på grund av andrapolitiskhumanitära skäl eller på grund av "snabb anknytning". Undersökningengällde ansökningar som gjordes innan krav på UT före inresan infördes försökande som inte åberopar politiska skäl. De som fick sina politiska skälunderkända men fick stanna på grund av "snabb anknytning" skulledärför inte ha fått stanna om det hade gällt förhållandena . Andelenavslag ökar härigenom något. Med de förslag vi har lagt fram i kapitel 7 bliräven de som får stanna på grund av icke flykfingliknande politisk- humanitäraskäl delaktiga av flykfingför-månerna. Sammanfattningsvis bedömer vi all, medde förslag vi har lagt fram, inemot av de asylsökande normalt kan antaskomma att få en och att samtliga dessa blir delaktiga avflyktingförmånerna. Attväntetiderna blir så korta som möjligl är av väsentlig betydelse både för demänniskor det gäller och för samhället. För individen är väntetiden -ovissheten om framtiden och avsaknaden av en möjlighet att meningsfulltplanera för den, i kombination med den relativa sysslolöshet som blir följdenav att väntaren inte fillåts arbeta i - alltid pressande. Av naturligaskäl gäller detta särskilt familjer med barn. Församhället innebär väntetiderna avsevärda kostnader. Utgiften för staten för väntarevar ca i ersättning till kommunerna för utgivenekonomisk hjälp. Reglerna har redovisats i kapitel 13 i bakgrundsbetänkandetoch vi återkommer till frågan i avsnitt 14.3.4. Frånprincipiell synpunkt är det emellertid viktigt att slå fast att de väntare sombehöver det har rätt till hjälp och stöd från samhället . Kommitténhar, som vi tidigare nämnt i olika sammanhang, enligt sina direktiv i uppdragatt ägna särskild uppmärksamhet ål problemet med långa handläggningstider iutlänningsärenden. I kapitel 12 har vi présente- 1983/84:124 87 ratöverväganden och förslag som om de genomförs bör leda till betydligt kortarehandläggningstider och till att färre personer som åberopar ickepolitiska skälfår vänta här på prövningen av sitt ärende. Ibakgrundsbetänkandets kapitel 13 har vi behandlat väntarnas situation. Vi hargjort en genomgång av väntarnas rättigheter inom olika samhällsområden och bl.a. beskrivit deras bostadssituation och spridning i landet. Slutligen har vitagit upp frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gälleråtgärder för väntare. Förslagom överföring av huvudmannaskapet för hela flyktingverksamheten från AMS tillSIV bereds inom . har ansvaret för uttagningenoch AMS och länsarbetsnämnderna för överföring och "omhändertagande"(den term som används i budgetpropositioner) av flykfingar. Beredningen skerpå grundval av den s.k. AGFA-gruppens betänkande (Ds A1981:11) Elt lokaltomhändertagande av flyktingar. Enligt förslaget skall det praktiska ansvaretför flyktingarna föras över fill kommunerna. skall enligt förslaget träffaavtal med lämpliga kommuner om att de skall ta emot inte bara överfördaflyktingar utan också väntare. : s förslag om samordning av samhälletsåtgärder för väntare med åtgärder för omhändertagande av flyktingar bör beredasmot bakgrund av våra överväganden och förslag i det följande. Väntefidenslängd generellt sett bör tillmätas betydelse vid bedömningen av behovet av samhällsåtgärdersåväl under själva väntetiden som under fiden därefter. Vi har i kapitel 12konstaterat att ett rimligt mål för handläggningstiderna med nu gällandeinstansordning bör vara att de allra flesta ärenden skall av och att maximitiden för ärenden som efter besvär prövas avregeringen bör vara . Den ideala sammanvägda genomsnittstiden förinvandringsärenden bör enligt våra förslag bli ca , medutgångspunkt från sammanlagt hos polisen och ochi genomsnitt ytterligare i ärenden där regeringen beslutar.Beträffande väntetidens längd kan också noteras att de längsta väntetidernanormalt gäller sökande som efter avslag fört ärendet vidare till regeringen.Det finns inte anledning att räkna med att dessa får tillstånd att stanna iSverige i samma utsträckning som gäller för väntarkollektivet i dess helhet. Innanvi redovisar våra principiella överväganden vill vi lämna en kortfattadredogörelse och översiktlig beskriving av utvecklingen och avvilka problem den har fört med sig. Merän hälften av alla flykfingar som las emot i har kommithit på egen hand, vänt sig till polisen och sökt tillstånd under åberopande av polifiskaoch/eller politisk-humanitära skäl av något slag. Denna invandring är alltså fillen böljan inte, såsom överföringen av 1983/84:124 88 flyktingarinom ramen för flyktingkvoten, planerad eller organiserad. Eftersom många haranhöriga i eller eljest kontakt med landsmän här redan före ankomsten,får regioner och kommuner med många invandrare automatiskt ta emot flertillståndssökande än andra kommuner. Spontaninvandringen har härigenom kommitatt inriktas på vissa, från invandringssynpunkt "attraktiva"kommuner, huvudsakligen i (inklusive ) och i Skåne.Man har där fått ta emot en stor mängd tillståndssökande utan att kunna planeraför de särskilda åtgärder som behövs och utan att kunna falla tillbaka på någonenhetlig syn på hur samhället bör hjälpa fill och - enligt kommunernas egenuppfattning -utan att få tillräcklig ersättning från staten för de insatser somgörs. Kommunemas praxis i fråga om bistånd enligt socialtjänstlagen till väntareär skiftande och ofta oklar. Flera kommuner har i olika sammanhang ställt kravpå ett ökat statligt ansvarstagande såväl i fråga om geografisk spridning avspontaninvandringen som för kostnaderna för hjälp . Somvi konstaterat är vantarna alltså mycket ojämnt fördelade över landet medkoncentrationer av väntare i vissa kommuner som - i vaije fall - fåttsvårigheter att klara mottagandet. Oklarheten om ansvarsfördelningen mellanstat och kommun har ytterligare accentuerats i situationer med oväntat stortillströmning av tillståndssökande . Närvi ser det från väntarnas utgångspunkt har som redan framgått det storaproblemet varit de under vissa fider i många fall extremt långa handläggningstiderna.Den frågan har vi ingående belyst i kapitel 12 i bakgrundsbetänkandet. Att levai ovisshet om framtiden utan möjlighet till annat än mera terapeutiskasysselsättningar är naturligtvis synnerligen pressande och ibland t.o.m.nedbrytande. Särskilt besvärlig har situationen varit för barnfamiljer ochallra helst när det slutliga beskedet blivit utvisning efter elt par års väntannär barnen gått sin fjärde eller femte termin i skolan. kapitel 13 angåendeen helhetssyn på "barnärenden"). En del asylsökande har vidare tillföljd av sina upplevelser varit i ett dåligt psykiskt tillstånd redan vidankomsten hit och haft svårt att få adekvat hjälp. Vitar i det följande upp tre huvudfrågor: mottagningen av väntare, åtgärder för väntareoch ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Vi vill här först redovisa deprincipiella överväganden som varit vägledande för de förslag vi lägger fram. Somvi redovisai i kapitel 3 har genomförandet av invandrar- och minori-letspolitikentraditionellt ansetts vara en gemensam uppgift för stat och kommun, medanregleringen av invandringen, invandringspolitiken, be- Prop.1983/84:124 89 traktats som en statlig angelägenhet. Som vi också redananfört finns det ingen anledning alt förändra denna grundsyn. Del är alltsåstatsmakternas uppgift att reglera och organisera tillståndsprövningen och attförse berörda myndigheter med de resurser som behövs. Med stöd av dennaprincip bör del också vara staten som tar elt övergripande ansvar församhällsservice ål "vantarna" som tillståndsprövningensker. Detta bör bl. a. innebära att staten i princip tar hela ansvaret förkostnaderna och att ledningsansvaret på central statlig nivå blir klartmarkerat. Den myndighet som får ansvaret för flyktinghjälpen i , vilketenligt AGFA-utred-ningens förslag är , bör få ansvaret också för vantarna.Eftersom också har huvudansvaret för tillståndsprövningen anser vi attdenna ordning är särskilt ändamålsenlig. Del är angeläget atl flera kommuner än nu lar emot lillståndssökande.Den ojämna fördelningen med starka koncentrationer av elt stort antalnationaliteter i ett fåtal kommuner - där bostads- och arbetsmarknadssituationenredan är besvärlig - återverkar på kommunernas möjligheter att ställa upp medden service som behövs både och därefter i de fallde tillståndssökande får stanna i landet. Med elt ökat engagemang från flerakommuner i de regioner där del finns möjligheter alt få arbete börmöjligheterna att uppnå de invandrarpolitiska målen förbättras. Vi villsamtidigt understryka vikten av alt flyktingar inte hamnar i kommuner där detinte finns landsmän som kan vara till stöd särskilt ilandet. Att ta emot väntare - och självfallet också flyktingar är slutligeninte bara en fråga om åtgärder och kostnadsansvar. Det gäller i hög grad ocksåattityder, vilja och personligt engagemang hos såväl politiska beslutsfattaresom tjänstemän och hos kommunmedborgare i övrigt. Utformningen och omfattningen av de åtgärder, somsamhället vidtar till förmån för väntare, måste som vi tidigare anfört sättas irelation till handläggningstidernas längd generellt. Med kortahandläggningstider blir behoven av samhällsåtgärder inle såstora. Ett problem vi nämnt tidigare är alt väntare inte får arbeta underväntetiden. Att tillåla arbete skulle emellertid innebära atl den regleradeinvandringens principer sattes ur spel. Dessutom skulle det strida mot denallmänna arbetsmarknadspolitiken i landet. Vi vill som vår mening framhållaatt inte heller åtgärder, som kan betecknas som direkt arbelsförberedande, börvidtas för tillståndssökande under den lid deras rält att stanna i landet inteär klarlagd. Allmän orientering om förhållandena här bör ges och aktiviteterför hela familjen ordnas. Detta tar vi upp i avsnitt 14.3.3.2. 14.3.2 Mottagning av asylsökande och andra som sökertillstånd för bosättning efter inresan 14.3.2.1 Allmänt är det praktiskaomhändertagndet av väntare en rent 1983/84:124 90 angelägenhetsom en följd av socialtjänstlagens bestämmelser om att kommunen har ansvarenligt lagen för var och en som vistas där. Lagen fastslår en väntaresprincipiella rätt till bistånd, men lämnar ett visst spelrum i fråga om påvilket sätt sådant bistånd kan ges. Ekonomiskt tar staten ansvar för de direktakostnader som kommunerna har för ekonomisk hjälp (socialbidrag) till väntare,men inte för andra åtgärder som kommunen eventuellt anser sig behöva vidta dierför de kostnader kommunen har för alt administrera stödet till väntare. Dennasyn återspeglas i den proposition (1979/80:38) om ersättning till kommunernaför hjälp till flyktingar m.fl. som omnämnts i bakgrundsbetänkandet. Viåterkommer till frågan om del ekonomiska ansvaret. 14.3.2.2Statligt ansvar för att väntare erbjuds bostäder Fråganom ett statligt eller kommunalt huvudmannaskap för hjälp fill och åtgärder förtillståndssökande ställs på sin spets när man söker lösningar påbostadsproblemen. Från kommunalt håll krävs emellanåt ett totalt statligtansvarstagande, inte bara ekonomiskt utan också praktiskt, t. ex. genombemyndigande för den statliga flyktinghuvudmannen att i mottagningsförläggningarta emot också väntare. Sådant bemyndigande har getts : dels isamband med tillströmningen i mitten av 1970-talel av assyrier och syrianertill främst , dels som en följd av en ökandetillströmning av asylsökande via . Enannan väg har varit att med bibehållet kommunalt praktiskt ansvar - sökaordna tillfälliga eller mer varaktiga bostäder, som är mindre kostnadskrävandeför samhället. Särskilt statligt stöd har i detla syfte utgått till Stockholmsoch kommuner. Det är enligt vår mening inte rimligt alt t. ex. Sigtunakommun skall behöva bära en så stor del av ansvaret för mottagande avtillståndssökande som är fallet till följd av att liggerinom kommunen. Likartade problem kan uppstå i andra delar av landet. Vårslutsats är att samhället bör få möjlighet alt i ett tidigt skede påverka varden sökande kommer att tillbringa väntetiden. Detla bör ske inom ramen för deavtal om mottagande av flyktingar som staten enligt AGFA-förslaget bör träffamed kommunerna. Detta bör kunna ske genom att en ordning skapas med statligtansvar för all bostad erbjuds väntare i de fall den sökande inte har ordnatbostadsfrågan själv, t. ex. hos någon anförvant. Detär viktigt att ett system med statligt ansvar för alt bostad erbjuds väntarekan bygga på atl en statlig myndighet som huvudman - enligt vårt förslag alltsåSIV - kan hålla en överblick över på vilka orter i landet som sökande lämpligenbör erbjudas bostad . Styrande bör naturligtvis vara delstillgången på lämpliga bostäder, dels möjligheterna för den sökande atl, om hanfår stanna i landet, få ett bra mottagande och 1983/84:124 91 såsmåningom utbildning och arbete på eller nära orten. Om nära anhöriga finns iSverige bör detta självfallet inverka på valet av vistelsekommun. bör ienlighet med AGF A-förslaget träffa avtal med kommuner om att bostäder skallställas till förfogande för väntare. Delta bör ske inom ramen för de avtal ommottagande av flyktingar som staten enligt AGFA-förslaget bör träffa medkommunerna. Enrutin bör, enligt vår mening, utarbetas för hur berörda statliga och kommunalamyndigheter bör förfara i samband med att en utlänning, som har rätt att här ilandet avvakta den slutliga prövningen, kommer hit och söker tillstånd. Dennarutin bör innebära att den som inle har sin bostadsfråga löst får etterbjudande om bostad enligt de principer som vi angett ovan.Den som kan visa att han har någonstans alt bo bör kunna bodär i avvaklan på besked i tillståndsfrågan. Det praktiska förfarandetbör kunna vara att polismyndigheterna vid och andra stora inreseställensamt de sociala myndigheterna i stora "väntarkommuner" har aktuellauppgifter om vilka kommuner som enligt överenskommelse med kan ta emotolika nafionahteter av väntare och att man på grundval av sådana uppgiftererbjuder väntaren bostad i en lämplig kommun. Man bör sedan kontakta respektivekommun för att se till att sökanden blir mottagen där. bör ocksåunderrättas om var väntaren erbjuds bostad. Om en väntare som inte har någonanhörig i landet själv vänder sig till en annan kommun än någon av de storavantar-kommunerna för alt få bostad och sådan inte kan erbjudas på orten, bör kommunenvända sig till för atl få besked om var bostad kan erbjudas. De kommuner som efteröverenskommelse med tar emot utlänningar måste förutombostad också svara för att den tillståndssökande får det bistånd i övrigt somhan har rält till enligt socialtjänstlagen och blir föremål för de övrigakommunala åtgärder som bör vidtas för väntare. Vilka sådana åtgärder som börkomma i fråga och statens kostnadsansvar behandlas nedan i avsnitt 14.3.3respektive 14.3.4. När utlänningar harerbjudits bostad genom det syslem som vi här skisserat, bör enligt vår meningandra kommuner än den där bostad erbjudils kunna begränsa sina insatser enligtsodaltjänstlagen till att avse tillfällig inkvartering och annan akut hjälpsamt kostnaderna för resa till ort där bostad erbjudits. Den tillståndssökandesbehov av bistånd i övrigt enligt socialtjänstlagen bör genom det föreslagnasystemet kunna anses bli tillgodosedda genom det erbjudande om bostad ochövrig service i en kommun som har lämnats. Närlillståndssökande själv har ordnat bostad men av olika skäl inle längre kan bokvar, bör i princip också bostad kunna erbjudas genom det föreslagna systemet,och om det blir i en annan kommun bör den kommun där den sökande vistas kunnabegränsa sina insatser enligt socialtjänstlagen med hänvisning till atlbehoven kan tillgodoses på annat sätt. I vissa fall bör bostad inte ordnas påannan ort än i vistelsekommunen, l.ex. om barn börjat skolan eller om väntarenhar nära anhöriga där. 1983/84:124 92 Enligtvår mening ligger det i sakens natur att fillståndssökande inle bör erbjudas enbostad med egel kontrakt för vistelsen i Serige . Det är juinte här fråga om bosättning i egentlig mening. I stället bör någon form av genomgångslägenheleranvändas. Åtminstone för ensamstående sökande kan man tänka sig bostadshotell,kommunala bostadsförläggningar eller andra mera provisoriska bostadsformer avviss minimikva-litet. En strävan bör dock vara att de sökande så långt som möjliglkan bo i samma bostad . Ett enligt vår mening rimligtalternativ som på vissa håll tillämpas för barnfamiljer är ett system med en rullandekvot av genomgångslägenheter. Under väntefiden har kommunen kontrakt, som fårtas över av familjen om tillstånd beviljas. Kommunernasmöjligheter att vid onormal fillslrömning kunna förse vantarna med lämpligabosläder kan behöva kompletteras med anordningar som staten direkt svarar för.Såsom en möjlig reserv för inkvartering av fillståndssökande under en begränsadtid bör därför övervägas att inrätta någon form av statligamottagningsförläggningar, i första hand för asylsökande som kommer viaArlandas flygplats utan att ha bostad ordnad eller någonstans att ta vägen.Förläggningen behöver inte ligga nära geografiskt. En sådan lösning medkompletterande reservbostäder i statlig regi behöver inte nödvändigtvis kräva atten stafiig organisation byggs upp för ändamålet. Ett alternativ kan vara atlstaten genom avtal anförtror driften åt den berörda kommunen. Frågan börbeaktas i samband med den fortsatta beredningen av de tidigare nämnda förslagenom utformningen av flyklingverksamheten. Om förslag, attkommunerna tar över del praktiska ansvaret för flykfingverksamheten, läggs tillgrund för förslag till , kommer behovet av fast förläggningskapacitetför flyktingar atl minska. Det bör i detta sammanhang övervägas om någon del avden överskottskapacitet som kan uppstå i stället kan användas i det syfte somvi nu har angett.