prop · G703135 · 1983-12-31 00:00:00 — Bakgrund och skäl för mitt förslag: Jag anser atl en ökadteknikupphandling är av mycket stor vikt för ulvecklingen av svensk induslri.Syftet med teknikupphandlingen är dels att köparen får en bättre produkt, delsatt leverantören får ökad leknisk kompetens eller en ny produki på hög teknisknivå som kan säljas lill andra köpare. Innan jag går in på användningen av de särskilda medlenvill jag kort beskriva de problem på områdel som finns och som det fråninduslripolilisk synpunkt är angelägel alt lösa samt de fidigare insatser somgjorts från statens sida. 8.2.1 Hinder för teknikupphandUng Kännetecknande för leknikupphandling somulvecklingsstimulerande medel är kopplingen till ett konkrei behov; del måslefinnas en beställare med kompetens atl formulera sitt behov i enkravspecifikation och med vilja till del risklagande som teknikupphandlinginnebär. Samspeletmellan leverantörer och kunder får olika karaktär beroende på typ av produkteroch vilka resurser som respektive part kan mobilisera. I flertalet fall däroffenllig teknikupphandling medverkat lill framväxten av tekniskt avanceradindustri i har beställarna varit statliga myndigheler ochaffärsdrivande verk med slora egna lekniska resurser. Berördaleveranlörsföretag (, , Asea-Alom, LM , m.fl.)har disponerat en slor del av industrins samlade forsknings- ochutvecklingsresurser. Beställare och leverantörer har i flera fall kunnatrepliera på stora fristående forsknings- och utvecklingsresurser: FOA,(numera ) och Ellemiel. Beställarnas egna utvecklingsresurser har varil värdefullaeftersom de möjliggjort en kontinuerlig dialog med leverantörsföretagen om olikaproblem i den egna verksamheten. De har också självständigt kunnat jämförasvenska förelags lösningar med dem som offererats internationellt. Offenllig teknikupphandling kan tillgodose inhemska behovoch stimulera industriell utveckling inom många områden såsominformationsteknik, energiteknik, kollekliva transporter, avfallshantering ochmedicinsk teknik. Inom flera av dessa områden är emellertid de aktuella 1983/84:135 100 köparnakommuner, landsting eller slalliga organ med begränsade egna tekniska resurser.Detta kan göra det svårt för beställarna atl genomföraleknikupphandlingsprojekt på jämställd fot med en leverantör. Speciellaproblem uppstår när den offentliga upphandlingen är splittrad på ett stortantal beställare, t.ex. kommuner. En enskild upphandling kan bli för liten föratt täcka koslnaderna för mer ambitiös teknikutveckling. Problemet kan i vissutsträckning lösas genom samordning av flera beställares upphandling. Ett annal problem medsplittrad upphandling är svårigheter att samla och vidareulveckla deerfarenheter upphandlingen givit. Varje beslällare köper kanske endasl en ellerell par anläggningar. Del finns då liten grund för en kontinuerlig dialogmellan leverantör och kund. Teknikupphandling mellantvå industriföretag förekommer också. Historiskt finns många exempel. Ettflertal av de verkstadsprodukter som exporteras har utvecklats isamarbete mellan verkstadsförelag och företag inom basnäringarna. Till skillnadmot vanligt utvecklingsarbete är här samarbetet mellan upphandlare ochleverantör avtalsbundet. För alt en avanceradinhemsk marknad skall ge posifiva effekter på industriutvecklingen krävs attdel finns förelag i landel som förmår tillgodose kundernas behov. Alt dettainte alllid är fallet illustreras av en av Mekanförbundel för ell par år sedangenomförd undersökning av konkurrenssituationen för svenska underleverantörertill verkstadsindustrin. Undersökningen bygger på enkätsvar från 59underleverantörer och 22 bestäl-larförelag. De senare representerar enbetydande del av inköpsverksamheten inom svensk verkstadsindustri. Undersökningen visar attbeställarna minskat sina inköp i under de senasle åren.Uppskattningsvis av inköpen sker dock i . har tagitmarknadsandelar och är med av de totala underleveranserna, detklarl vikligaste ulländska leverantörs-landet. Stabiliteten i relationen mellanbeställare och underleverantörer är påfallande. Den är till slor del en följdav all samarbetet inom konstruktionsarbete, produktionsplanering ochtillverkningsteknik tenderar all fördjupas. Ju slörre beställarföretaget är,desto mer omfattande är som regel samarbetet med underleverantörerna. En belydande andelbeställareföretag anser all svenska underleverantörer har otillräckligaresurser för produktutveckling. Av de 22 beslällarföre-lag som deltagit iundersökningen anser 15 atl ulländska underleverantörer i högre grad än svenskahar infört nya komponenler, ny teknik eller innovationer. Däremot anses svenskaunderleverantörer ofta ha en modern och avancerad tillverkningsteknik. När beställare väljerutländsk teknik beror det ofta på atl jämförbar teknik inte finns tillgänglig iSverige. Underleverantörernas otillräckliga insalser ifråga om produktutvecklingkan till en del hänga samman med deras bristande internationalisering.Flertalet underleverantörer begränsar Prop.1983/84:135 101 Endast fem av 59 underleverantörer säljer enligtMekanförbundets enkät mer än 30 procenl av sin produktion utanför . Destörre inlernationelll orienterade verkstadsföretagen gör mycket stora inköpav insatsvaror och produktionshjälpmedel. Inom sina verksamhetsfält hör detekniskt lill de ledande i världen såväl ifråga om produkter somproduktionssystem. Förelag som kan hävda sig som leverantörer till dessaföretag bör ha goda förutsättningar att konkurrera också inlernalionellt. Följandefaklorer kan enligt min mening verka begränsande eller hindrande påleknikupphandling. - Begränsad leknisk elleraffärsmässig kompetens - Ovana och konservatism vadgäller teknisk ulveckling - Brislande kompetens för att senya möjligheler - Brist på incitament för att tarisker och ligga först i ulvecklingen - Ekonomiska förhållanden på kortsikt prioriteras. Ovilja till ekonomiskt risktagande - splillrad upphandling samtbegränsad hemmamarknad. Kravspecifikation inte anpassad för en internationellmarknad - Obenägenhet all la de riskersom utvecklingsarbetet är förknippat med. 8.2.2Tidigare statUga insatser för att främja teknikupphandling Blandhittillsvarande slrävanden alt utifrån induslripolitiska motiv främjaoffentlig teknikupphandling har de mesl påtagliga resultaten uppnåtts iverksamheterna hos STU och . Dessa organ har ocksåvarit verksamma under relativt läng tid och har disponerat mer betydandepersonella och finansiella resurser. Statensdelegation för rymdverksamhel och har bl.a. lilluppgift alt främja den svenska induslrins kompetens och konkurrenskraft inomrymd- och Qärtanalysområdena. Rymdbolagetsverksamhel avser huvudsakligen att i olika former som beslällare avutvecklingsarbete m. m. tillföra industrin resurser för kompetensuppbyggnad.Härvid räcker del inte alt en produkt är tekniskt bra. Den måsle också ha ett"egenvärde" i den meningen atl det verkligen finns en efterfrågan påden, någon som vill ha den under alla förhållanden. Rymdbolagelhar funktionen att komplettera den lekniska kompetensen hos olika beställandemyndigheter, så alt den blir jämbördig med den kompetens som industrinbesitter. STUhar genom rådgivande och samordnande insatser men också genom relativtbetydande ekonomiskl stöd medverkat lill atl flera projekt har kommil tillstånd. Insatserna gäller huvudsakligen de initierande och förberedande leden iteknikupphandlingen. Enligt tillämpade principer ankom- 1983/84:135 102 merdel slulliga genomförandet av upphandlingen på en eller flera beställandemyndigheter. I de fall en teknikupphandling avser atl tillgodose funktioner somfaller inom flera myndigheters ansvarsområden kan STU:s insalser vara avsärskild betydelse för samordning av olika åtgärder inom ett projekt. Jämförtmed STU har rymdaktiebolaget mer direkt fungeral som uppdragsgivare ochbeställare gentemot utvecklande och tillverkande företag. I viss mån harbolaget också bedrivit eget ulvecklingsarbete. Föratl teknikupphandling skall vara ett realistiskt allernaliv lill upphandlingav på marknaden redan existerande produkler, syslem och Qänster krävs atl enkommande anskaffning förutses och förbereds på ett tidigt stadium hos denupphandlande myndigheten. Efter en ändring hösten1983 i upphandlingsförordningen (1973:600) gäller numera att myndighelernaskall pröva möjligheterna till anskaffning genom teknikupphandling vidlångsiktigt syftande anskaffningar. För alt kunna leva upp fill detta kommer enbättre och mera långsiktig planering av anskaffningarna atl behövas hos mångamyndigheler. Ett flertal andra åtgärderhar vidlagils för att undanröja de hinder som kan föreligga förett ökat utnylQande av teknikupphandling. För atl undanröja en delav hindren på beställarsidan i samband med teknikupphandling har ensärskild landstingskommunal teknikupphandlingsfond inrättats och enöverenskommelse träffats mellan STU och om ettfördjupat projektsamarbete för organisation och samordning av viktigareprimärkommunala teknikupphandlingar. Som tidigare nämnts bestårbeställarens risktagande i att han väljer en oprövad teknisk lösning. Brislandekunskaper om och erfarenhet av tekniskt ulvecklingsarbete, begränsadeekonomiska resurser och behov av alt snabbt lösa akuta problem leder naturligentill en viss försiktighet. Incitamentet alt ta risker och besvär är därförmånga gånger litet. Genom den nya landstingskommunala leknikupphandlingsfondenfinns möjligheter att öka incitamenten för beställarna. Ett landsting sommedverkar i utveckling och försöksverksamhet kan t.ex. ges tillgång lillserieproducerade system till ell rabalteral pris (som ersättning för gjordainsatser under utvecklingsfasen). I andra efterkommande kunders pris ingårroyally som tillfaller den gemensamma fonden och fyller på denna i förhållandetill hur framgångsrikt färdiga produkter, processer och syslem har kunnalmarknadsföras. Genomfonden kan också en samverkan uppnås kring samordnade leknikupphandlingsprojektmellan olika landsting. Detta bör minska olägenheterna med de i viss mån splittradeupphandlingssiluationer som vi har p.g.a. den decentraliseradeorganisationsstrukturen inom den offentliga sektorn i . På kommunsidankan avtalet mellan STU och verka i samma riklning. STUkan som lidigare berörts höja kompelensen hos beställarna genom 1983/84:135 103 atllämna rådgivnings-, informations- och utbildningsservice. Rådgivningen kansyfta fill att bedöma realismen i planeringens genomförande, kravspecifikationensomfattning och utformning, leverans- och licensavtal o.d. För ett effektivtgenomförande av teknikupphandlingen behövs emellertid också ofta enkompetensförstärkning av projektledningen hos upphandlaren. STU:s möjligheteratt här hjälpa till inskränker sig till atl anvisa lämplig extern projektassistans.Det är emellertid brist pä sådana resurser. De relativt nystartade nationellautvecklingsbolagen - TEMU-Bolagen -bör här kunna spela en roll. För detta krävsdock vissa förändringar och förstärkningar av denna verksamhel. Jag återkommerlill detta (avsnitt 8.3). 8.2.3Användningen av de nu begärda medlen Jagavser att föreslå regeringen att en särskild arbetsgrupp bildas inomindustridepartementet. Gruppens uppgift blir alt på olika sätt identifieraområden och projekl där teknikupphandling kan vara en lämplig metod, slödjabeställare när det gäller atl identifiera deras långsikliga behov, stimulerakonlakter mellan beslällare och leverantörer saml föreslå åtgärder inomunderleverantörsområdet. I arbelsgruppen bör ingå respresen-tanler fördepartement vars underställda myndigheter och verk svarar för avsevärdupphandling samt för STU, SIND och Induslrifonden. Erfarenhetenvisar att möjligheterna alt agera i dessa sammanhang och finna de rättakanalerna lill stora företag, slalliga myndigheler saml landstingskommunalaoch kommunala organisationer är större på departementsnivån. Den föreslagnagruppens arbete skall inriklas på en inledande insats . Därefter skall verksamheten prövas med sikte på atl lägga ut ansvaretpå befintliga organ. Arbetsgruppensverksamhet bör inriktas på att - i samarbete med statligamyndigheter och verk, organisationer inom landstings- och kommunsektorn samtstörre industriföretag identifiera projekt som kan bli föremål för offentlig leknikupphandling, - i samarbele med slörreindustriföretag identifiera möjligheler lill utveckling av inhemskinsatsvaruproduktion och stimulera genomförandet av uppslagen, - stimulera samordning avupphandlingsarbetet hos skilda organisationer med liknande behov, typ landstingoch kommuner, - delfinansiera förstudier ochteknisk/ekonomiska utredningar kring teknikupphandlingsprojekt, - delfinansiera ulredningar ommöjligheter till ökad inhemsk insalsvaru-produklion ochunderleverantörsutveckling. Denu begärda medlen avses utnytQas för delfinansiering av konsultuppdrag ochviss uiredningsverksamhei inom upphandlande organisationer och förelag.Arbelsgruppen skall också kunna bedriva ulredningar i egen 1983/84:135 104 regi.Efter det alt arbetsgruppen har identifierat ett konkret teknikupphandlings-eller underleverantörsutvecklingsprojekt skall projektet vid behov förasvidare till berörda organisationer och företag. Mittförslag: De tre nationella utvecklingsbolagen förs organisatoriskt samman tillett bolag. Bolaget tillförs åriigen under budgetåren 1984/85 och 1985/86 1milj. som stöd till företagels kompetensuppbyggnad. Därefter förutsättsbolaget drivas på kommersiella grunder utan ytteriigare bidrag. Bakgrundoch skäl för mitt förslag: Syftet med bolagens verksamhet är en inriklning påteknikupphandling med bivillkoret alt upphandlingen skall leda till produklermed en klar internationell marknadspotential. Bolagens uppgifter avses i förstahand vara: - att identifiera möjlighelerlill leknikupphandling som kan leda fill internationellt konkurrenskraftigproduktion av varor eller Qänster, - alt ta inilialiv till altteknikupphandling kommer till slånd hos myndigheter, - all handla upp teknik i sådanafall där ingen myndighel vill engagera sig men där bolagen kan finansieraverksamhelen på annat sätt. Därutöver föreslås bolagen kunna åta sig betaldauppdrag inom sina Somgrundkapital för bolagen har under fonden för statens aklier anvisatett investeringsanslag av sammanlagt 15 milj. kr. Bolagenstartade sin verksamhel . Bolagen har förutom en gemensamverkställande direktör två anställda handläggare och en assistent. Iett tidsskede då svensk industris exportförmåga blir allt mer avgörande ulgörTEMU-Bolagen en viktig kompletterande resurs. Genom sina arbetsformer,inriktning och kompetens bildar bolagen ett komplement lill andra organ, varsverksamheler delvis är inriktade mot samma mål, nämligen stärkt tekniskkompetens som ett led i en ökad export av varor och Qänster. Bolagens speciellaprofil är atl bedriva affärsverksamhet med UtnylQande avleknikupphandlingsformer, och alt i samband härmed kunna erbjuda enkvalificerad arbetsinsats för initierande, projektledande och koordinerandeuppgifter. Härvidlag kompletterar bolagen de olika organ, såsom t.ex. STU,Induslrifonden och , vilkas insatser primärt avser finansiellt slödoch/eller specifika arbelsslödinsatser av temporär natur. Erfarenheternafrån TEMU-Bolagens verksamhel visar klarl på ett behov av den kompletterandekompelens som bolagen erbjuder. Prop.1983/84:135 105 UtnytQasdenna kompelens nu för alt i samverkan med beställare, industriförelag ochforsknings- och utvecklingsstödjande organ skapa referensobjekt. De senare äroftast nödvändiga för en framgångsrik marknadsföring på en internationellmarknad. Referensobjekten avser nu lill övervägande del hårdvarudomineradesystem men kan också avse Qänster, speciellt då samordnade konsultinsatser. Idet senare avseendet har t. ex. ulredningen om export av kommunalt kunnande(SOU 1983:72) pekal på TEMU-Bolagen som en stödresurs. Framgångsrikexport kräver allt oftare resurser för leverans av kompletta system snarare änenskilda komponenler. I ökad utsträckning krävs också alt den exporteradeprodukten anpassas till lokala krav och dessulom alt lokala resurser utnytQasför del av leveransen. har oftast erfarenhel av och egnaresurser för ett sådant arbetssätt, som innebär en form av teknikupphandling.För små och medelstora förelag däremot kan dessa krav från exportmarknadeninnebära väsentliga hinder. I det sammanhanget kan TEMU-Bolagens arbetsform ochkompetens kom ma att utgöra ett betydelsefullt resurstillskott. Bolagenhar nu varit i drifl under ell par år och del kan konslaleras alt del harinneburit belydande administrativa olägenheter atl med en så lilenpersonalstyrka ha verksamheten uppdelad på tre bolag. Vidbildandel av bolagen tillfördes 5 milj. kr. till varje bolag. Avsiklen harvaril alt bolagen skall bedriva sin verksamhel med hjälp av avkastningen pådetta kapital. Det har emellertid visat sig aU bolagels ekonomiska ramar blivitalllför begränsade för alt bolagen skall kunna fungera på det sätt som avsågs.Jag har mol denna bakgrund funnit del angeläget atl sammanföra verksamhelen iett bolag och tillföra resurser för atl säkerställa den fortsattakompeiensuppbyggnaden. Enskildleknikupphandling, dvs. teknikupphandling mellan två förelag, förekommer iökande omfattning och sker till stor del ulan statlig inblandning. STU harslött en del enstaka projekt av den här typen men STU:s stöd på det här områdetär begränsat. Industrifonden arbetar mera aktivt med att få igång sådanaprojekl och fonden har också slött flera leknikupphandlingsprojekt mellanföretag sedan fondens verksamhet kom igång . Dettaarbele bör kunna vidareulvecklas och ges ökad omfattning vilket jag avser attnärmare gå in på vid behandlingen av fondens verksamhet. Induslrifondenstöder också ett projekl som syftar till atl utveckla och höja kompetensen hosbilindustrins underieverantörer. Projektet är eU intressant exempel påleknikupphandling med inriktning på att utveckla underleverantörsrelationer.Jag bedömer all här finns möjligheler alt gå vidare och genom stöd av den härtypen höja kompetensen även hos 1983/84:135 106 underleverantörernainom andra branscher. Jag återkommer även till detta vid min behandling avindustrifondens verksamhel. Offentligteknikupphandling som en metod att underiätta civil produktion i den svenskaförsvarsindustrin har övervägts av försvarsinduslrikommiiién och presenleras iett betänkande (Ds I 1983:1) Civil produktion i försvarsindustrin genomleknikupphandling. Belänkandet har remissbehandlats. Kommillénkonstaterar inledningsvis atl denna fråga inte kan behandlas isolerat utan böringå i den slörre frågeställningen om man genom offentlig leknikupphandling kanåsladkomma en lönsam leknisk ulveckling, dvs. alt offentlig leknikupphandlinganvänds som ett medel i en allmänt induslriul-vecklande politik. Kommillénmenar att grunden för all leknikupphandling är fillgång lill behovsprognoseroch framlidsplaner. I dagslägel finns sådana endast i myckel begränsad omfallningoch är dessulom spridda på flera olika sektorer och myndigheter. För allstimulera till ökad offenfiig teknikupphandling, anser kommillén all åtgärderbör vidtas för atl förbättra statliga, landstingskommunala och primärkommunalamyndigheters långsikliga planering inom breda samhällsseklorer. Möjligheter altfå stöd från organ som har särskild kompetens i teknikupphandling bör ökas.Kommittén föreslår planeringskonferenser med deltagande av berörda myndigheterm.fl. som en inledande metod för alt klarlägga behoven av och möjligheternatill teknisk utveckling inom olika samhällssektorer. Planeringskonferenserskulle vara ett första steg som bör efterföljas av ett mer organiserat ochregelbundet framtidsplanerande. Kommittén föreslår att detta skulle ske genomalt berörda organ bildar ett gemensamt planerings- och sludieorgan. Jagdelar kommitléns syn alt civil offentlig teknikupphandling somindu-stripolifiskt medel ej kan isoleras till frågan om försvarsindustrinsomställning lill ökad civil produktion. Kommitténs förslag alt förbättrakunskaperna om framtida behov inom den offenlliga sekiorn för atl främjaoffenllig civil leknikupphandling genom bl.a. planeringskonferenser, finnerjag intressanta. Jag kommer atl låta den speciella arbetsgrupp inom industridepartementetsom skall syssla med teknikupphandlingsfrågor arbeta vidare med detta förslagoch därvid överväga olika möjligheler att systemafisera planeringsverksamheten. Ifråga om försvarsindustrins möjligheter atl medverka i civil offentligteknikupphandling konslalerar kommitlén atl försvaret traditionellt harbidragit till en slor del av kostnaderna för ulveckling av beställda produklervid mililär upphandling. Det är naturligt alt myndigheter vid civil offenlligleknikupphandling ger motsvarande generösa bidrag till finansieringen avulvecklingsarbete för civila ändamål. Kommittén pekar också på möjlighelen altinrälla ett särskilt investeringskonto dil viss del avförsvarsindustriföretagens vinst skulle avsättas och därvid ge skattelindringför förelagen. Medlen på detta konto skulle sedan få användas av Prop.1983/84:135 107 företagenvid medverkan i civil offentlig teknikupphandling. ()anger i sitt remisssvar atl försvarels "generösa bidrag" vid finansieringenav utvecklingsarbete i försvarsindustrin bör vid offentlig leknikupphandlingföljas av moisvarande generositet från övriga myndigheter mot hela industrineller också inle finnas alls. Ett flertal remissinstanser, (), () och förenadefabriksverken (FFV), , avstyrker kommitténs förslag ominrättande av särskilda investeringsfonder för civil produklion iförsvarsindustrin. De menar att det skulle strida mol tanken på ett frittnäringsliv, om konkurrensvillkoren för industri inriklad på civila produkleroch försvarsindustri skulle göras olika. Det skulle dessutom innebära praktiskasvårigheter eftersom försvarsindustri inle är ett entydigt och klart avgränsatbegrepp. Jagdelar uppfattningen alt försvarsindustriförelagen skall konkurrera omoffentliga teknikupphandlingsprojekt på lika villkor med de civilt producerandeföretagen och avvisar därför tanken på speciella bidrag vid teknikupphandlinglill försvarsindustriförelagen liksom speciella invesle-ringskonton.Försvarsbeställningar har traditionellt ofta haft karaktären avteknikupphandlingsprojekt och detta bör medföra att försvarsindustriförelagenhar en stor erfarenhet av teknikupphandlingsprojekt. De bör med andra ord kunnahävda sig väl i konkurrensen med civilt producerande företag om offentligacivila leknikupphandlingsprojekt. Den mest väsentliga åtgärden för altstimulera till leknikupphandling genlemol såväl civila företag somförsvarsindustriföretag är att myndigheter m.fl. gemensamt överväger metoderför alt utarbeta prognoser och framlidsplaner inom områden där sammanfallandeintressen finns. Genomdet slöd som lämnas av slyrelsen för teknisk ulveckling (STU) till teknisk forskningoch utveckling söker staten bidra till atl bl.a. skapa förutsättningar för nyaprodukter och processer inom industrin. I många fall, särskilt för störteprojekt, gäller emellertid alt belydande lekniska och marknadsmässiga riskerkan kvarstå även sedan projekten har passerat den del i utvecklingskedjan därstöd från STU kan komma ifråga. För att möjliggöra statligt stöd även i dettasenare utvecklingsskede inrällades stiftelsen förindustriellt utvecklingsarbete - Industrifonden (prop. 1978/79:123 bil. 1, NU59, rskr 415). Fondenhar till ändamål all genom slöd enligl förordningen (1979:630) om statligt stödgenom Fonden för industriellt utvecklingsarbete (omtryckt 1980:470, ändrad1983:174) slödja utveckling av nya produkter, processer och system förindustriell produktion (industriellt utvecklingsarbete). Fondens slöd utgår iform av lån med villkorlig återbetalningsskyldighet, i form 1983/84:135 108 avbidrag i utbyte mot royally på en framtida försäljning eller i form avprojeklförsäkring, dvs. ett åtagande att mot särskild avgift i efterhand betalaen del av projektkostnaderna vid misslyckande. Den sistnämnda stödformen harinförts på försök under budgetåren 1982/83 och 1983/84. Fonden skall på begäranav regeringen avge ytlranden i andra ärenden rörande statligt stöd lillinduslrielll utvecklingsarbete.