prop · G703111 · 1983-12-31 00:00:00 — Med uttrycket "vid behov" har avsetts attmarkera att del - till skillnad från vad som gäller om den regionalapolisverksamheten - inte skall ankomma på att fortlöpande meddeladirektiv om sådan polisverksamhet som primärt faller inom den lokala styrelsenskompetensområde. Vid sidan av vad som sålunda avses gälla i fråga omlänsstyrelsens rätt att fatta för den lokala myndigheten bindande beslut kannaturligtvis i skilda sammanhang meddela rekommendationer i olikaformer. 1983/84:111 69 Som både polisutredning och polisberedningen haruttalat är del angeläget att endast genom beslut av sinförtroendemannasty-rdse meddelar beslut som rör sådan verksamhetsplanering somdet i första hand ankommer på polisstyrelsen alt besluta om. Någon formellregel om detta har jag dock inte ansett behövlig. I beredningens förslag har uttrycket "meddeladirektiv" valts för att ge anvisning om befogenhet medavseende på den regionala och lokala polisverksamheten. Liksomrikspolisstyrelsen anser jag all uttryckssättet inte är helt klart. I mittförslag har det därför förtydligats. På samma säll som i beredningens förslagär avsikten dock att inte bara generellt inriktade beslut utan också beslut somtar sikte på särskilda fall skall täckas in. Fastän del främst är allmännariktlinjer som det bör ankomma på att meddela, måstelänsstyrelsen nämligen också ha möjlighet att meddela mera konkretaorganisatoriska direktiv. EU praktiskt exempel på fall som inte sällan kommer upp idel löpande arbetet erbjuder den situationen alt det gäller att avgöra om enomfattande utredning angående ekonomisk brottslighet som geografiskt sett hörhemma i ett distrikt vilket saknar ekonomisk rotel skall handläggas inom detdistriktet eller det där den regionala ekonomiska roteln är placerad. Ettsådant avgörande är så sammankopplat med frågor rörande bl. a.pohsför-stärkning att det ter sig naturligt alt det vid behov kan meddelas avlänsstyrelsen. Ofta är det f. ö. där som frågan först kommer upp, t. ex. inomramen för det fasta samarbete med andra myndigheter som regionalt förekommer påområdet eller genom direkt hänvändelse fill länspoHsehefen från länsåklagarenssida. En fråga av det slag som har angetts är delvis av vadman brukar kalla operativ karaktär. Det är emellertid främst tredje stycket sombehandlar befattning med sådan polisverksamhet som brukarhänföras till det operativa arbetet. I denna del innebär förslaget fill en börjanatt liksom nu kan besluta om polisförstärkning och begära sådanfrån ett annat län. Uttrycket polisförstärkning inbegriper både fillfälligaarrangemang och sådan planerad förstärkning som f. n. hänförs underbeteckningen "stödjande verksamhet", dvs. den skyldighet som harålagts vissa större polisdistrikt att fortlöpande vid behov ställa kvalificeradpersonal till förfogande för tekniska undersökningar eller för utredning avsvårare brott hos mindre distrikt i regionen. Befogenheten att meddela beslutom polisförstärkning är viktig inte bara från praktisk arbetssynpunkt utanockså genom att den ger och länspolischefen en naturlig plattformför en ledande ställning i samband med att olika samordnade aktioner planerasinom länet, t. ex på narkotikaområdet. Det bör särskilt anmärkas atl någon motsvarighet inte harföreslagits fill den nuvarande föreskriften i polisinstruktionen (24 § andrastycket) om atl skall avgöra frågor om polisförstärkning,när förstärkning fordras med större polisstyrkor eller för längre fid. 1983/84:111 70 möjlighet kommer att finnas för berörda länsstyrelser attkomma överens om fortlöpande samarbete mellan två polisdistrikt som gränsartill varandra men som skiljs åt av länsgräns. Samarbetet kan t. ex. bestå i attgemensamma tjänstgöringslistor upprättas för övervakning (jfr SOU 1979:6 s.231). Även andra behov av polisförstärkning över länsgränserna bör tillgodosesgenom överenskommelser länstyrelserna emellan. Klart är dock attrikspolisstyrelsens avgörande även i fortsättningen kommer att fordras för denhändelse de berörda länsstyrelserna inte skulle kunna enas i en fråga angåendepolisförstärkning. Jag återkommer till detta under 7 §. I stycket anges också att liksom nu kan helteller delvis ta över ledningen av polispersonalen i länet när särskildaförhållanden påkallar det eller kravet på enhetlig ledning annars är särskiltframträdande. Denna befogenhet torde lika litet som f. n. böra utnyttjas annatän undantagsvis. För del fall genom länspolischefen med stöd avdenna befogenhet tar över ledningen av en förundersökning gäller f. n. enligt 7kap. 9 § första stycket RB atl länspolischefen likställs med polismyndighet. Motsvarandegäller enligt 100 § utlänningslagen för ärende som avses i den lagen. Deberörda föreskrifterna synes inte adekvat utformade: det bör vara länsstyrelsensom sådan och inte länspolischefen som enskild tjänsteman inom denna som skalllikställas med polismyndighet. Den ordning som har angetts nu bör f. ö. gällaäven om länspolischefen i annat fall skulle överta ledningen av en verksamhetsom författningsenligt skall bedrivas av en polismyndighet eller omlandshövdingen skulle utöva ledningsfunktionen. I enlighet med beredningens förslag har därför angetts attvad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet itillämpliga delar skall gälla även länsstyrelse, när denna lederpolisverksamhet. Därmed kan de nyssnämnda bestämmelserna i ochutlänningslagen upphävas. Som jag återkommer till i den organisationsproposilion somavlämnas är avsikten att länstrafikgrupperna skall finnas kvar underlänsstyrelsens (länspolischefens) direkta ledning intill dess att polisreformenär fullt genomförd. Med hänsyn härtill har i stycket angetts att regeringen kanföreskriva atl också i andra fall än de förut nämnda kan ledapolisverksamhet. Slutligen bör anmärkas att den organisationsform somenligt beslut skall tillämpas i och och innebär alt vissa uppgifter som ankommer på på dennas vägnarkan handläggas av chefen för polismyndigheten i resp. Göteborgspolisdistrikt. Detsamma gäller f. ö. polischefen i polisdistrikt såvittgäller verksamheten inom detta distrikt, som även i fortsättningen avses varaundantaget från länspolischefens verksamhetsområde, liksom polischefen i Visbypolisdistrikt, eftersom det i saknas länspolischef. I betänkandet har polisberedningenföreslagit att samma principlösning som för den regionala polisorganisationen iStock- 1983/84:111 71 holms och även skall tillämpas iJämtlands län. Som jag har angett avser jag alt föreslå en sådanordning i den kommande organisationsproposilionen. Härtill skall läggas attregeringen på min föredragning har beslutat ge beredningentilläggsdirektiv (Dir. 1983:68) att pröva förutsättningarna för att genomföraen organisation i linje med storstadsregionernas och även i andralän. Konstruktionen med en tjänsteman utanförlänsstyrdseorganisalionen som har behörighet att i viss omfattning besluta pålänsstyrelsens vägnar har motsvarighet även utanför polisområdet. Här kan bl.a. hänvisas till de regler som enligt 34 § länsstyrelseinstrukfionen (1971:460)gäller för vägdirektör. Som jag redan har angett anser jag fill skillnad frånnågra remissinstanser att en särskild föreskrift i detta ämne kan undvaras ipolislagen. är central förvaltningsmyndighet förpolisväsendet och har tillsyn över polisväsendet. Styrelsen skall verka förplanmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete. Regeringen kan uppdra åt att isärskilda hänseenden leda polisverksamhet eller bestämma om sådan verksamhet.När leder polisverksamhet skall vad som i lag eller annanförfattning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar även gällarikspolisstyrelsen. I stycket har angetts attrikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och hartillsyn över polisväsendet. Vidare har angetts atl styrelsen skall verka förplanmässighet, samordning och rationalisering. Sistnämnda uppgift kan fullgöra påolika sätt, bl. a. genom inspektioner och allmänna råd. Allmänna råd avsesrikspolisstyrelsen kunna meddela över hela polisområdet, även om naturiiglvisförsiktighet måste iakttas när fråga är om polisverksamhet som de lokala ochregionala medborgarstyrelserna i första hand har att besluta om (jfr SOU 1979:6s. I viss omfattning måste naturligtvis ocksåtilläggas befogenhet att meddela föreskrifter, dvs. normer som till skillnad frånallmänna råd är av bindande natur. För ställning är emellertidgrundläggande att styrelsen ej leder polisverksamhet och inte heller fårmeddela föreskrifter eller annars bestämma om sådan verksamhet i andrahänseenden än regeringen förordnar. Denna princip föreslås komma till uttryckpå det sättet att det i andra stycket anges att regeringen kan uppdra åtstyrelsen att i särskilda hänseenden leda polisverksamhet och bestämma om sådanverksamhet. Till skillnad från några remissinstanser anser jag inteatl det är nödvändigt att i själva lagen la in några begränsningar i fråga omregeringens möjlighet att ge bemyndigande i angivnahänseenden. Klart är emellertid att principbeslut vilar på tanken attsådana bemyndigan- 1983/84:111 72 den skall meddelas med stor försiktighet . Jagsyftar då framför allt på bemyndiganden som gäller föreskrifter för denegentliga polisverksamheten och som avser resursutnyttjande och liknandefrågor. Jag återkommer till detta i organisafionsproposilionen. Bland frågor som avses få befogenhetalt avgöra med slöd av det angivna bemyndigandet har jag under föregåendeparagraf redan nämnt beslut om polisförstärkning som berör mer än ett län förfall då berörda länsstyrelser inte enas. Till skillnad från någraremissinstanser anser jag del inle nödvändigt att i själva lagen uttryckligenange den befogenhet som avses erhålla i detta hänseende. Viss polisverksamhet måste även i fortsättningen ledasdirekt av styrelsen, en fråga fill vilken jag återkommer iorganisationsproposifionen. I överensstämmelse med vad som har föreslagitsbeträffande torde även i fråga om i klarhetensintresse en bestämmelse erfordras om att, när styrelsen leder polisverksamhet,vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet även skallgälla . En sådan föreskrift har enligt förslaget tagits in iandra stycket andra meningen. Föreskriften får sin största betydelse för den verksamhetsom styrelsen bedriver genom sin säkerhetsavdelning. Att styrelsen inom ramenför denna verksamhet bör kunna vidta vissa interimistiska tvångsåtgärder ochlämna biträde åt vederbörande åklagarmyndighet torde vara ostridigt. Detsammagäller även i viss utsträckning i fråga om den verksamhet som bedrivs avrikskriminalen. Såvitt gäller annan polisverksamhet som rikspolisstyrelsenäven fortsättningsvis avses leda - exempelvis bevaknings- och säkerhetsarbetetvid statsbesök - får den nu diskuterade föreskriften ingen praktisk betydelseannat än möjligen för omedelbara åtgärder som inte tål uppskov. Allmänna principer för polisingripanden (8 §) Jag ger även här en allmän bakgrund till den föreslagnaregleringen innan jag går in på den mer i detalj. Bestämmelser som närmare reglerar de tvångsmedel som stårpolisen fill buds för den primära uppgiften att upprätthålla allmän ordning ochsäkerhet finns i olika lagar och författningar. Vidare anses vissa generellaprinciper gälla i fråga om all utövning av polisiär tvångsmakt. Man brukar talaom de s. k. behövs- och proportionaliletsprinciperna, som återspeglas i mångaförfattningsföreskrifter av betydelse för polisens verksamhet (se t. ex. 16 § Pl)och som därutöver anses ha generell giltighet. 1983/84:111 73 Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får skebara när del är nödvändigt för att avvärja den fara eller störning somföreligger i det aktuella fallet. Enligt proportionalitetsprincipen skall artenoch varaktigheten av ingripandet slå i rimlig proportion till det mål som manavser alt uppnå. För en närmare redovisning av vad behovs- ochproportionalitetsprinciperna anses innebära hänvisas fill SOU 1979:6 s.294-295. Av grundläggande betydelse för polisens ingreppsrätt ärdessutom de allmänna bestämmelserna i 2 § Pl. Där anges att polisen skallhindra atl den allmänna ordningen och säkerheten störs genom brott eller påannat sätt samt vidta de åtgärder som behövs när den allmänna ordningen ochsäkerheten har kränkts på annat sätt än genom brott. Dessa bestämmelser innefattar inte bara en beskrivning avpolisens uppgifter ulan innebär också att polisen är skyldig atl se till allallmän ordning och säkerhet upprätthålls. Beslämmelserna anses därmed äveninrymma elt bemyndigande för polisen att vidta vissa sådana åtgärder som behövsför att tillgodose det intresse som har nämnts . I viss utsträckning tordede övergångsvis kunna åberopas till slöd för ingripanden som annars skullekräva lagstöd enligt regeringsformen. I 2 § Pl anges emellertid inte närmarevilka åtgärder som polisen får vidta. I den nuvarande polisutbildningenunderstryks också att bestämmelsen måste tolkas med försiktighet och endastundantagsvis får tas till intäkt för mera konkreta ingreppsbefogenheter,eftersom dessa bör framgå av uttryckliga författningsbestämmelser. Rättsligt sett har en begränsning av den ingreppsrätt somkan grundas på 2 § Pl ansetts följa redan av den konstitutionella karaktärenhos bestämmelsen. Den har beslutats av Kungl. Maj:t ensam med stöd av dennormgiv-ningsbefogenhet som enligt regeringsform var förknippad medKonungens styrande makt. Enligt konstitutionell praxis ansågs Kungl. Maj:t inteäga föreskriva mera djupgående ingrepp i medborgarnas frihet. Sådana ingreppkrävde samfälld lagstiftning. konstaterar att, om man i huvudsaktransformerar den nuvarande generalklausulen i 2 § Pl till lag, så bortfallerden viktiga inskränkning av dess räckvidd som anses följa av attinstruktionen inte har lags valör. Det är därför nödvändigt att en annanhållpunkt för tolkningen anvisas. Det är då enligt utredningen naturligt att utgå från degrundläggande fri-och rättigheter som tillkommer medborgarna enligt 2 kap. RF.Utredningen har den uppfattningen att en efter regeringsformens ikraftträdandetillkommen lagbestämmelse, som för ett allmänt angivet syfte medger enmyndighet att vidta "de åtgärder som behövs" e. d., inte kan fåuppfattas som ett självständigt slöd för ingrepp i medborgarnasgmndlagsskyddade fri- och 1983/84:111 74 Motsatt ståndpunkt skulle nämligen irealiteten innebära att lagstiftaren överlämnade åt myndigheterna att dragränsen kring rättighets-skyddet. Det är också enligt utredningen tydligt att syftet medkravet på lagstöd för intrång i rättigheterna sätter en gräns för vilkarättighetsinskränkande befogenheter som kan få härledas ur ett lagbud. För detförsta följer av legalitelsprincipen atl regler om rättighetsbegränsningarskall vara så klara och tydliga att rena missbruk motverkas och risken för atlpraxis kommer på avvägar förebyggs. För det andra bör en föreslagenrättighetsbegränsning ligga i så pass öppen dag, att riksdagsledamöter, massmediaoch allmänhet ulan alltför stor svårighet kan uppmärksamma den underlagstiftningsproceduren. I annat fall saknas incitament till den diskussioninom och utom som i grundlagen har setts som ett huvudmotiv förkravet på folkrepresentationens godkännande av rätfighetsinskränkningar ochdärmed för kravet på just lagform. Av de skäl som har anförts nu är det en utgångspunkt förutredningen att en ny generalklausul beträffande polisens uppgifter inte bör fååberopas som självständigt stöd för ett ingrepp från polisens sida i degrundläggande fri- och rättigheter som tillkommer medborgarna enligtregeringsformen. Befogenheten att göra ingrepp av sådant slag måste kunnahärledas ur en särskild föreskrift. framhåller att behovs- och proportionalitetsprincipernaäven i fortsättningen bör vara grundläggande för all polisverksamhet och att dei enlighet härmed bör slås fast i den nya polislagen. Utredningen erinrar om att 16 § Pl, som går tillbaka påäldre förebilder, beskriver principerna negativt: polisen förbjuds att användasträngare medel än förhållandena kräver. Med hänsyn till det ansvar förallmänhetens skydd som har lagts på polisen ler det sig naturligt att i enmodern polislag utforma en bestämmelse i ämnet positivt, t. ex. så att polisen,för att verkställa en Ijänsteåtgärd, får använda de medel som är försvarligamed hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Från psykologisksynpunkt skulle en sådan utformning enligt utredningen ha sitt värde som ettuttryck för lagstiftarens förtroende för polisen, något som inte är oväsentligtmed hänsyn till dagens svåra arbetssituation för polisen.Samtidigt skulle bestämmelsen markera atl allmänheten kan räkna med del stödfrån samhällets sida som det innebär att polisen handlar aktivt när detpåkallas av omständigheterna. Dessutom skulle proportionalitetsprincipen kommatill tydligare uttryck än vad som är förhållandet. Beredningen ansluter sig till polisutredningens ståndpunktatt en generalklausul i en ny polislag inte kan få åberopas som ensjälvständig grund för 1983/84:111 75 ingripanden som begränsar medborgarnas fri- ochrättigheter enligt regeringsformen. I andra hänseenden bör enligt beredningenen allmän bestämmelse om polisens uppgifter även i fortsättningen kunna tjänasom allmän rättsgrund inte bara för polisens skyldigheter ulan också för dessbefogenheter: del gäller exempelvis polisens rätt att meddela tillsägelser ocherinringar eller, som man ibland brukar säga, dess befallningsrätt. Men på detområde där medborgarna skyddas av bestämmelserna om grundläggande fri- ochrättigheter skulle det som polisutredningen har konstaterat inte stå iöverensstämmelse med regeringsformen att överlåta åt polisen själv och ytterstden enskilde polismannen att bestämma gränserna för rätlighetsskyd-det. Detmåste vara en uppgift för statsmakterna att fastställa dessa genomlagstiftning. Det anförda innebär, påpekar beredningen, att de inledandeparagrafer i den nya polislagen om polisens uppgifter m. m. som beredningen harförordat inte i sig avses grunda någon befogenhet som innebär att engrundläggande fri- eller rättighet inskränks. En följd av den angivna utgångspunkten blir enligtberedningen att stöd i lag måsle tillskapas för sådana ingrepp i demedborgerliga rättigheterna som man anser bör utgöra tjänsteplikter för polisenäven i fortsättningen men som inte kan grundas på någon annanförfattningsbestämmelse än 2 § Pl med den giltighet som författningsrummet f.n. har enhgt övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Att å andra sidan en långt driven detaljreglering på dettaområde varken är önskvärd eller ens möjlig ligger enligt beredningen i sakensnatur. För att polisens möjligheter att fullgöra sitt arbete i överensstämmelsemed svenska rättstradifioner skall garanteras även i situafioner som inte ärmöjliga att förutse är det ofrånkomligt att bestämmelser i detta ämne till endel måste vara allmänt hållna och i rätt betydande utsträckning lämna utrymmeför avvägningar hänförliga till föreliggande situationer. Beredningen instämmer i uppfattningen att behovs- ochproportionalitetsprinciperna bör lagfästas i den nya polislagen. Huruvidaprinciperna beskrivs positivt eller negativt synes enligt beredningen sakligtsett inte ha någon avgörande betydelse; beredningen kan emellertid ansluta sigtill de skäl som av polisutredningen har åberopats till stöd för ett positivtuttryckssätt och förordar en sådan lösning beträffande en grundläggandebestämmelse i ämnet i den nya lagen. Till förekommande av missförstånd bör enligt beredningensmening en föreskrift av denna innebörd kompletteras på ett sätt som anger det ioch för sig självklara förhållandet att polisen vid fullgörandet av sinatjänsteuppgifter måste iaktta vad som föreskrivs i lagar och andraförfattningar. Vidare ser beredningen det som en fördel om det i den nyabestämmelsen även markeras den betydelse som i enlighet med vad som förut harkonstaterats regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- ochrättigheter har i sammanhanget. Prop.1983/84:111 76 Med dessa utgångspunkter kan en bestämmelse i ämnet enligtberedningen lämpligen utformas på det sättet att en polisman som har attverkställa en tjänsteuppgift skall, med iakttagande av de grundläggande fri-och rättigheter som tillförsäkras medborgarna genom regeringsformen samt avvad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på elt sätt som ärförsvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Såavfattad kommer bestämmelsen, i förening med den inledande paragrafen i polislagen,enligt beredningen att få innebörden av en allmän fullmakt åt polisen att vidtade åtgärder som är försvarliga för att den skall kunna fullgöra sina uppgifteri den mån fråga inte är om någon begränsning av en grundläggande fri- ellerrättighet eller om en åtgärd som är särskilt reglerad i polislagen eller annanlagstiftning. Formuleras bestämmelsen på det sätl som har förordals ,innebär detta, framhåller beredningen, också att man lagfäster proportionalitetsprincipen.Behovsprincipen kommer enligt vad beredningen framhåller f. n. till uttryckgenom 16 § FI, där det bl. a. föreskrivs alt en polisman inte får användasträngare medel än förhållandena kräver och att våld får tillgripas bara närtjänsteuppgiften inte kan lösas på något annat sätt. Tillgrips våld skall denlindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet användas, och våldetfår inte brukas längre än som är oundgängligen nödvändigt. Beredningen sägersig ha svårt att se annat än att behovsprincipen, uttryckt på ett sådant säll,inryms i proportionalitetsprincipen. En åtgärd kan enligt beredningen aldrigvara försvarlig, om syftet med den kan nås med lindrigare medel, och inteheller kan användandet av våld vara försvarligt, om det används i störreomfattning än som är oundgängligen nödvändigt. Noga räknat skulle alltså behovsprincipen enligtberedningen inte behöva något annat stöd i lag än den grundläggande bestämmelsesom har föreslagits . Som beredningen ser det kan det emellertid ändåfinnas anledning all uttryckligen erinra om de grundsatser som f. n. finnsuttryckta i 16 § Pl. Dessa gör sig gällande inte bara när fråga är om attanvända våld utan även beträffande andra typer av tvångsåtgärder, exempelvisfrihetsberövanden. Beredningen förordar med beaktande härav att den nyssföreslagna bestämmelsen kompletteras av en föreskrift uttryckligen sägsatt, om tvång måste användas, detta får ske endast i den form och i denutsträckning som behövs för alt det avsedda resultatet skall uppnås. Beredningens förslag att som en inledning till avsnittetom polisens befogenheter i polislagen ange vissa allmänna principer förpolisingripanden har i sak vunnit allmänt gillande vid remissbehandlingen. Atlbehovs- och proportionalitetsprinciperna bör läggas fast i polislagen harallmänt uppfattats som självklart. Beredningens utformning av självaparagrafen har dock 1983/84:111 77 mött krifik från en del håll. RÅ anser alt behovs- och proportionalitetsprinciperna haruttryckts på elt klart och otvetydigt sätt i förslaget. Han ser del som enfördel atl principerna där har beskrivits positivt. framstår beredningens förslag i detta hänseende sommycket knapphändigt. Även Medborgarrättsrörelsen önskar en utförligarereglering i detta avseende. Svenska avdelningen av internationellajuristkommissionen anför att behovs-och proportionaliletsprinciperna börskrivas in i polislagen på ell samlat, klart och koncist sätt. Den föreslagnaparagrafen fyller enligt avdelningen inte detta krav. JO, som tillstyrker attprinciperna lagfästs på det sätl beredningen har föreslagit, påpekar attprinciperna utgör grundvalar för all polisverksamhet och därför bör placerasunder en särskild huvudrubrik. vid universitetframhåller att frågan om förhållandet mellan polisens handlingsplikt och dessrätl till passivitet inte närmare har belysts. Ett flertal instanser medanknytning till polisväsendet menar att ordet "ingripa" i beredningensförslag bör bytas ut mot "handla" eller liknande uttryck.