prop · G703120 · 1983-12-31 00:00:00 — Det skulle varaolägligt om de tillfällen atl befria regeringen från besvärsärenden, som efterhand yppas vid översynen, inte kunde utnyttjas förrän hela översynen är klar.Det är därför önskvärt att lägger fast riktlinjerna så tidigt som möjHgt.För att skall kunna överblicka konsekvenserna av reformen är detockså önskvärt att den på ett tidigl stadium får tillfälle att ta ställningtill hithörande frågor i ett vidare sammanhang än i samband med enstakalagändringar eller enstaka ändringar i tidigare beslutade riktlinjer för enbegränsad sektor av förvallningen. Här vill jag erinra om att fleragånger tidigare på tillskyndan av konslitutionsutskottet har gjort principuttalandenom att antalet besvärsärenden hos regeringen bör begränsas (KU 1975/76:50 s. 6,7, 10 och 102, KU 1979/80:50 s. 14-20). vill jag påpeka att riksdagenunder i några fall har gått emot propositionsförslag ombegränsning av rätten att fullfölja talan till regeringen i vissa ärendegrupper(prop. 1981/82:126 s. 15 och 16, CU 29, rskr 305, prop. Prop.1983/84:120 11 1981/82:167 s. 12-17, UbU 32, rskr 438, prop. 1982/83:113 s.24f, NU 39, rskr 376). Med tanke på den betydelse som reformen kan få för arbeteti regeringen och är det önskvärt att den kan genomföras i såstor parlamentarisk enighet som möjligt. Jag har därför under beredningen avärendet haft överläggningar med företrädare för de övriga riksdagspartierna.Även när det gäller uppföljningen av reformen anser jag att det är värdefulltmed en så bred politisk uppslutning som möjligt. Frågor om ändring av reglernaför regeringens prövning av besvärsärenden kan inte sällan vara av sådan naturatt det finns skäl att diskutera dem mellan företrädare för de olika politiskapartierna. Det är därför angeläget att man i det fortsatta reformarbetet uppmärksammarvikten av att hålla kontakt med de övriga riksdagspartierna. Innan jag anger de riktlinjer som enligt min mening börgälla vill jag nämna att arbetsgruppen har gått in på en fråga som jag intebehandlar i detta sammanhang, nämligen frågan vilka beslut som över huvud lagetbör kunna överklagas. Jag tar inte heller upp frågan om vidgade möjligheter förmyndigheterna att själva ompröva sina beslut. hari sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) föreslagit att vissa allmännaregler i dessa frågor förs in i en ny förvaltningslag. Frågorna bör därförlämpligen övervägas i samband med förvaltningsrättsutredningens förslag som f.n.remissbehandlas. 3.2 I vilken utsträckning bör besvärsprövning vara enuppgift för regering- Mitt förslag: Regeringen bör i allmänhet inte varabesvärsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I sådanafall då besvärsprövningens huvudsakliga funktion är att tillgodose etträttsskyddsbehov bör prövningen normalt läggas på regeringen bara om det integår att ordna en tillräckligt kvalificerad besvärsprövning på lägre nivå. Arbetsgruppens förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansernas synpunkter: Bred enighet råder om atten utgångspunkt bör vara att regeringen i möjligaste mån skall befrias frånbesvärsärenden där en politisk styrning av praxis inte är nödvändig ellerönskvärd. Några remissinstanser uppehåller sig vid frågan vilkelvärde besvärsprövningen hos regeringen f.n. har som rättssäkerhetsgaranti. Tilldessa instanser hör statsvetenskapliga institutionen vid i ,som anser att det bidrag till rättssäkerheten som regeringens medverkan kan gei allmänhet är marginellt och inte står i rimlig proportion till denarbetsinsats och handläggningstid som krävs. vid i menaratt regeringen som sådan inte i alltför hög grad torde betungas avbesvärsprövningen men 1983/84:120 12 attanhopningen av besvärsärenden måste inverka menligt för regeringskanslietspersonal och därmed för regeringsarbetet i allmänhet. hävdarockså att flertalet besvärsärenden i praktiken torde avgöras på tjänstemannanivåoch att detta också talar för att man bör begränsa möjligheten att föra uppbesvärsärenden till regeringen. Föreställningen att denna möjlighet innebär enbetydelsefull rättssäkerhetsgaranti är delvis en chimär. Standarden på dentjänstemannaprövning som det i verkligheten är fråga om varierar fråndepartement till departement och från tid till annan. Enligt fakultetsnämndenfinns del knappast fog för uppfattningen att "regeringen" generelltutgör ett kvahtativt högtstående prövningsorgan, vars eliminerande urinstansordningen skulle minska rättssäkerheten. I själva verket synes rättenatt fullfölja talan hos regeringen inom åtskilliga sektorer kunna undvaras utanstörre betänkhgheter. En sådan begränsning av besvärsmöjligheten kan också fåvälbehövliga positiva följdverkningar på handläggningen av de besvärsärendensom därefter kommer att ligga kvar hos regeringen. vid i anser däremot för sin del attden hittillsvarande huvudregeln att regeringen är slutinstans i sådana ärendensom inte skall gå till domstol innebär en garanti för en kvalificerad prövningav de komplicerade rättsfrågor som kan aktualiseras i ärendena.Fakultetsnämnden betonar vidare att en slutinstans bör ha sådan överblick överpraxis att den kan tillgodose höga krav när det gäller den för rättssäkerhetenbetydelsefulla prejudikatbildningen. Om regeringen i större utsträckning upphöratt vara besvärsinstans, måste enligt fakultetsnämnden de nu nämnda aspekternatillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att man utvidgar förvaltningsdomstolarnasmålområde. Någraremissinstanser varnar för att begränsningar av rätten att gå till regeringenbesvärsvägen kan leda till att parter och andra intressenter i de berördaärendena i ökad utsträckning vänder sig till regeringen eller regeringsrättenmed begäran om resning eller liknande ingripanden. Skälför mitt förslag: Regeringsformens regler om formerna för regeringens arbetevilar på förutsättningen att delta skall begränsas till sådana angelägenhetersom typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon iregeringskretsen. Uttalanden av denna innebörd gjordes av den dåvarandejustitieministern i grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 184). Ävenom dessa uttalanden närmast tar sikte på regeringens arbete i allmänhet, är de enlämphg utgångspunkt också när man skall ta ställning till i vilken utsträckningregeringen bör ta befattning med besvärsärenden. Utgångspunkten bör alltså varaatt endast sådana besvärsärenden skall gå till regeringen som verkligen kräverett ställningstagande från regeringens sida. För atl kunna avgöra vilka ärendensom uppfyller detta krav och som alltså bör vara regeringsärenden måste man haklart för sig vilken funktion besvärsprövningen har. 1983/84:120 13 Besvärsprövningensviktigaste funktion anses traditionellt vara att bereda enskilda rättsskydd,dvs. att trygga en riktig och rättvis praxis. Men den kan också utnyttjas förpolitisk styrning av praxis (för atl dirigera utvecklingen i praxis, ge praxisen viss profil eller styra utvecklingen i önskvärd riktning) eller tvärtom föratt gå ifrån praxis och göra vissa undantag av engångskaraktär. Vidare kanregeringen utnyttja besvärsprövningen som ett dispensmedel, dvs. för att medstöd av 11 kap. 12 § regeringsformen i särskilda fall göra undantag i gynnanderiktning från regeringens egna förordningar eller från föreskrifter somförvaltningsmyndigheter eller kommuner har beslutat med stöd av regeringensbemyndigande. Besvärsprövningen hos regeringen har dessutom tillmätts betydelsegenom att den i viss mån håller statsråden och departementen å jour medutvecklingen i praxis och ger dem tillfälle till kontakt med allmänheten. Manhar alltså ansett att den bidrar till att fylla ett informations- ochkontaktbehov. fungerarbesvärsprövningen hos regeringen som ett medel att slita tvister mellanmyndigheter under regeringen. De särskilda synpunkter som då gör sig gällandegår jag inte närmare in på här. Som framhålls ipromemorian kan det sällan eller aldrig med fog hävdas att en riktig ochrättvis praxis förutsätter ett ställningstagande från regeringens sida. Detväsentliga för att besvärsprövningen skall främja rättssäkerheten måste varaatt den görs snabbt och opartiskt av en instans som är tillräckligt kompetentför uppgiften, dvs. minst lika kunnig och erfaren på området som den myndighetvars beslut överklagas. Detförhållandet att regeringen till skillnad från andra myndigheter är ett politisktorgan som kan ställas till politiskt ansvar för sina beslut är knappast någothållbart argument för att regeringen bör vara besvärsinstans i de fall då besvärsprövningenshuvudsakliga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov. Frånrättsskyddssynpunkt brukar det tvärtom betraktas som en fördel att prövningen isådana fall ankommer på domstolar och andra myndigheter som har till uppgiftatt pröva ärenden självständigt utan politiska hänsyn. Detfinns alltså i allmänhet inte skäl att just regeringen skall vara besvärsinstansnär besvärsprövningens huvudsakliga funktion är att tillgodose etträttsskyddsbehov. Att ärenden av en viss typ är svåra att bedöma, att de brukarha stor betydelse för en enskilds försörjning eller alt de måste avgöras så attpraxis i hela landet blir likformig är sålunda inte tillräckligt för attregeringen bör vara besvärsinstans. Att besvärsprövning läggs på regeringen isådana fall bör i princip förekomma bara om det inte går att ordna entillräckligt kvalificerad besvärsprövning på lägre nivå. Besvärsprövningen kanemellertid som sagt också utnyttjas för politisk styrning av praxis. Den formav politisk styrning som i allmänhet bör komma i fråga i första hand är attriksdagen eller regeringen fastställer normer, dvs. lagar och andraföreskrifter. På vissa områden kan dock ett lämpligt komplement till normgivningenvara att ett polifiskt ansvarigt organ styr ulvecklingen också av praxis. Ettuttalande av denna innebörd gjorde 1983/84:120 14 riksdagenvid 1979/(KU 1979/80:50 s. 19). När avsikten är att besyärsprövningenskall ha en sådan styrande funktion är det ofta ändamålsenligt att den ankommerpå regeringen. Närjag här och i del följande talar om polifisk styrning, tänker jag inte i förstahand på ärenden som är eller kan väntas bli partipolitiskt kontroversiella.Vad jag syftar på är över huvud taget sådan styrning som ingår som ett naturligtled i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommerregeringen. Politiskstyrning genom besvärsprövning kan sålunda vara ett lämpligt komplement till normgivningt.ex. på ett nytt förvaltningsområde där miljöskyddskrav måste vägas motvittgående arbetsmarknadspoHfiska effekter och på områden där praxis behöveranpassas fill växlande säkerhetspo-lifiska krav. Närman överväger om det verkligen är praktiskt att låta regeringen vara besvärsinstansi en viss grupp ärenden för att den på så sätt skall kunna utöva politiskstyrning och bära ett politiskt ansvar för utvecklingen i praxis börman emellertid länka på att besvärsmöjligheten lätt kan få till följd attregeringen prövar inte bara sådana ärenden som är viktiga för litvecklingen ipraxis utan också sådana där någon styrning egentligen inte behövs. I dettasammanhang vill jag varna för argument av typen "det rör sig här om enliten ärendegrupp utan större betydelse för arbetsbelastningen i ".Ett sådant argument är visserligen ofta riktigt, om man bara ser till konsekvensernapå ett visst sakområde. Som framgår av den kartläggning som arbetsgruppen hargjort kan emellertid besvärsmöjligheten i en rad var för sig små ärendegrupperleda till att regeringen belastas med ett slort antal besvärsärenden. Vidbedömningen av om besvärsprövning är ett rationellt styrmedel måste man vidareräkna med att en del viktigare ärenden av olika skäl kan komma att stanna ilägre instans. Anta t.ex. att någon i ett ärende av principiell betydelse sökerett tillstånd eller en dispens och att den myndighet som beslutar i förstainstans bifaller ansökningen. Regeringen har då ingen möjlighet attbesvärsvägen ta upp saken till omprövning, utom i det mindre vanliga fallet attdet finns en besvärsberältigad motpart eller en besvärsbe-rätdgad representantför det allmänna. Omregeringen vill pröva ärenden som är viktiga för utvecklingen i praxis, kan enlämpligt avvägd möjlighet eller skyldighet för underordnade myndigheter atltill regeringens prövning överlämna ärenden av särskild vikt i många fall varaett både effektivare och smidigare medel än besvärsprövning. Till denna fråga- överlämnande som ett alternativ fill besvärsprövning - återkommer jag strax(avsnitt 3.3.5). Somlandets högsta styrande organ måste regeringen ha vissa möjligheter att gåifrån praxis i exceptionella fall. Exempelvis i sådana ärenden som kan ledatill utrikespolitiska förvecklingar och i ärenden som engagerar en bred allmänopinion och där enskildas väl och ve påtagligt står på spel, kan det 1983/84:120 15 bli nödvändigt att regeringen griper in och görett enstaka undantag som inte är avsett att tjäna som förebild för lägreinstanser vid deras bedömning av liknande fall (jfr nådeinstitutet som gerregeringen rätt att i särskilda fall efterge eller mildra de straff somdomstolarna dömer ut). Därmed är dock inte sagt att regeringen normalt bör varabesvärsinstans i de grupper av ärenden där undantag av den nu nämnda typennågon gång kan behöva göras. En smidigare lösning kan ofta vara att manföreskriver att lägre instanser skall överlämna ärenden av särskild vikt fillregeringens prövning (jfr avsnitt 3.3.5). Att regeringen kan utnyttja besvärsprövningen som ettdispensmedel är knappast heller något tillräckligt skäl för att besvärsprövningbör vara en uppgift för regeringen. Dispensrätten enhgt 11 kap. 12 §regeringsformen gäller ju oberoende av om regeringen är besvärsinstans.Tilläggas bör att denna rätt inte omfattar frågor om tillämpningen av lag.Många besvärsärenden hos regeringen gäller just lagtillämpning, och i dessafall kan alltså dispens inte beviljas såvida inte lagen uttryckligenförbehåller regeringen dispensrätt. Regeringen får inte heller utnyttjadispensrätten så att regeringens beslut kommer i konflikt med riksdagensbeslut om utgiftsanslag. Detta begränsar regeringens möjligheter att ge dispensi statsbidragsfrågor. Men i övrigt ger dispensmakten regeringen möjlighet attgripa in i många skilda situationer, oavsett hur besvärsreglerna utformas. Självfallet är det angeläget att statsrådens ochdepartementens informations- och kontaktbehov tillgodoses. Enligt min meningmåste del kunna ske utan att regeringen betungas med ett slort antalbesvärsärenden som i själva verket inte kräver dess medverkan. Statsråden ochdepartementen har möjlighet att få kunskap om enskildas förhållanden ochmyndigheters praxis också på många andra sätt, t.ex. genom brev ochuppvaktningar, vid partisammankomster och studiebesök, genom samarbetet medriksdagens ledamöter, i samband med svar på interpellationer och frågor iriksdagen, i budgetarbetet och genom alt personalen i regeringskansliel tillstor del rekryteras från underlydande myndigheter. Informations- ochkontaktbehovet bör därför inte spela någon större roll när man lar ställning lillfrågan vilka besvärsärenden som bör gå fill regeringen. Enhgt de rikflinjer som jag förordar kommer en delbesvärsärenden alt ligga kvar hos regeringen, framför alll sådana som är vikfigaför utvecklingen i praxis. Också på områden där regeringen helt upphör att varabesvärsinstans kan det ibland vara lämpligt att den under en övergångstid nogaföljer utvecklingen i praxis, t.ex. genom att det berörda departementet kommeröverens med den nya slutinstansen om alt denna t.v. skall expediera sina besluttill departementet. Som ett par remissinstanser har framhållit utgörbegränsningar av rätlen att gå fill regeringen besvärsvägen inget hinder motatt parter och andra intressenter i de berörda ärendena ändå vänder sig tillregeringen och begär att den skall ingripa mol underlydande myndigheter. 1983/84:120 16 somgäller när ett ärende överklagas genom besvär medför emellertid sådanaframställningar ingen skyldighet för regeringen att pröva själva saken. ärregeringen tvärtom förhindrad att ingripa i det särskilda fallet, nämligen närdetta rör myndighetsutövning mot enskilda eller kommuner eller fillämpning avlag (se 11 kap. 7 § regeringsformen). Framställningar av detta slag har iprincip betydelse endast som opinionsyttringar. Manbör inte överdriva risken för att en begränsning av besvärsmöjligheterna ledertill ett ökat antal sådana framställningar som jag nu har nämnt. Denna risk är enhgtmin mening knappast något skäl mot en begränsning av möjligheten att anförabesvär fill regeringen. Medutgångspunkt i förarbetena till regeringsformen och mina nu redovisadeöverväganden om besvärsprövningens funktion blir slutsatsen att det kan varaändamålsenligt att regeringen fungerar som besvärsinstans när det behövs enpolitisk styrning av praxis. Besvärsärenden där en sådan styrning inte ärnödvändig eller önskvärd bör däremot i princip inte vara regeringsärenden. Redanen hastig bhck på den kartläggning av besvärsärendena hos regeringen somarbetsgruppen har gjort ger vid handen att åtskilliga gmpper av ärenden som nuprövas av regeringen är av den arten att besvärsprövningen knappast har någonannan funktion än att tjäna som en viss garanfi för en rikfig och rättvispraxis. Att regeringen utnyttjar sin besvärspröving för politisk styrning, föralt dispensera från praxis eller för att dispensera från föreskrifter med stödav den allmänna regeln i 11 kap. 12 § regeringsformen är över huvud taget intesärskilt vanligt utom i några få typer av ärenden. Pågrund av det anförda anser jag att man måste ifrågasätta om inte regeringen isjälva verket kan befrias från de flesta grupper av besvärsärenden som den nuhar till uppgift att pröva, så att statsråden och deras medarbetare får mer tidför ärenden som verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida.Nya gmpper av besvärsärenden bör i princip läggas på regeringen bara när detta kravär uppfyllt. Fråganvilka besvärsärenden som regeringen skall ha till uppgift att pröva kannaturligtvis inte lösas enbart med ledning av sådana allmänna överväganden somjag här har redovisat. Många mera praktiska problem måste också beaktas. Detkan t.ex. visa sig vara ekonomiskt olämpligt att organisera om en centralmyndighet så att den på sitt område kan överta regeringens uppgift att prövabesvär över vissa länsstyrelsebeslut. större olägenheter bör det dockredan nu vara möjligt att befria regeringen från ett betydande antal av debesvärsärenden som den i princip inte bör befatta sig med. Jag övergår nu tillfrågan vilka meloder som man bör använda för att nå detta mål. Prop.1983/84:120 17 3.3 Olika sätt att befria regeringen från besvärsärenden 3.3.1 Tredje resp. fjärde ledet i instansordningen kanslopas Mitt förslag: Ärenden som kan prövas i två eller flerainstanser under regeringsnivån bör normalt inte få överklagas till regeringen.Undantag från denna princip bör göras bara när särskilda skäl talar för det. Ett sådant särskilt skäl kan vara att det är önskvärt meden styrning i praxis genom ett politiskt ansvarigt organ. Ett annat särskiltskäl kan vara att det i vissa ärenden finns ett starkt intresse av en för helalandet likformig praxis som inte kan tillgodoses på ett smidigare sätt än attregeringen fullgör uppgiften som högsta besvärsinstans. Arbetsgruppens förslag överensstämmer i huvudsak med mittförslag. Remissinstansernas synpunkter: En klar majoritet anslutersig till tvåin-stansprincipen. Remissutfallet ger också starkt stöd föruppfattningen att undantag från denna princip bör göras bara när särskilda skältalar för det. Att regeringen prövar liknande ärenden som första ellerandra instans är enhgt flertalets uppfattning normalt inte ett fillräckligtskäl för att behålla regeringen som besvärsinstans i ärenden som prövas i flerainstanser under regeringen. Ståndpunkten att högsta instans inte alltid behövervara rikstäckande godtas också av de flesta. Från bl.a. fackligt håll hävdas att högsta instans i tjänstefillsättningsären-denbör vara organisatoriskt fristående inte bara från beslutsmyndigheten utanockså från hela det verk som beslutsmyndigheten fillhör eller som har fillsynöver denna. Denna ståndpunkt modveras med att det kan uppfattas som stötandeatt en överordnad del av det egna verket utgör sista instans och att man måstesäkerställa en opartisk prövning, trygga den enskildes rättssäkerhet och tryggaen likformig praxis. Skäl för mitt förslag: Som jag redan har sagt talar fleraskäl för att antalet instanser begränsas så mycket som möjligt. För detta talarinte bara intresset av att befria statsråden och departementen från ärenden somegentligen inte kräver deras medverkan. Starka statsfinansiella skäl kan ocksååberopas mot att ärenden behandlas i onödigt många instanser. En långinstanskedja tenderar dessutom att fördröja det slufliga avgörandet på ett sättsom inte sällan är betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt. En möjlighet tillopartisk prövning i två kvalificerade instanser, dvs. hos beslutsmyndighetenoch en besvärsinstans, är enligt min mening regelmässigt den mest rationellabesvärsordningen från såväl allmän som enskild synpunkt (tvåinslansprinci-pen). Som det nu är prövar regeringen emellertid åtskilligaärenden som tredje eller t.o.m. fjärde instans. I dessa fall bör rätten attfullfölja talan fill regeringen slopas, om inte särskilda skäl undantagsvistalar för något annat. Ett sådant särskilt skäl kan vara att en viss gruppärenden till sin art 2 1983/84. Prop.1983/84:120 18 verkligen kräver ett ställningstagande från regeringenssida (jfr avsnitt 3.2). Ett särskilt skäl kan också vara att det finns ettstarkt intresse av en för hela landet likformig praxis som tills vidare intekan tillgodoses på något smidigare sätt än att regeringen fullgör uppgiften somhögsta instans, t.ex. genom att man låter en central förvaltningsmyndighet taöver regeringens uppgift som högsta instans eller genom att man inför enföreskrift om att principiellt vikfiga ärenden skall överlämnas fillregeringens prövning (jfr avsnitt 3.3.3 och 3.3.5). Här bör betonas att det inte allfid behövs en rikstäckandeslutinstans. I ärenden där beslutanderätten i första instans är decentraliseradför att lokala intressen skall prägla praxis kan det tvärtom vara mindre ändamålsenligtmed en centraliserad besvärsordning. Då kan det i stället vara lämpligare attlänsstyrelsen eller någon annan regional myndighet är slutinstans. Redan nuförekommer det att är slutinstans i vissa frågor. Som exempel kannämnas frågor om beviljande av tillstånd att inneha skjutvapen. Ett annatsärskilt skäl för att behålla regeringen som slufinstans i en viss gmppärenden, trots att ärendena kan prövas i flera instanser under regeringen, kanvara att de lägre instanserna inte har fillräckliga kunskaper och erfarenheter.För min del anser jag dock att del endast undantagsvis finns fog för en sådanbedömning. Ett villkor för att beslutanderätt skall delegeras exempelvis regional myndighet under en central förvaltningsmyndighet eller fill enkommunal nämnd måste ju rimligen vara att den regionala eller kommunalainstansen har goda förutsättningar att utöva beslutanderätten på ett riktigtoch rättvist sätt. De centrala förvaltningsmyndigheter och länsstyrelser som f.n.fungerar som besvärsinstanser under regeringen är också på sina områden enliglmin uppfattning i allmänhet minst lika kunniga och erfarna som de instanservars beslut de överprövar. På ett eller annat nyreglerat område därutvecklingen i praxis är svår att förutse bör man emellertid kunna lämnabesvärsmöjligheten obeskuren i väntan på att en praxis utformas. Det kan dåvara lämpligt alt ompröva besvärsordningen , när praxis har stadgatsig. Att regeringen prövar hknande ärenden som första eller andrainstans är enligt min mening inte ett tillräckUgt skäl för atl behållaregeringen som besvärsinstans i ärenden som prövas i flera instanser underregeringen.