prop · G70317 · 1983-12-31 00:00:00 — 1979/80: 166 om sjöfartspolitiken m.m.. haft möjlighet alt la ställningtill denna traditionella inriktning av svensk sjöfartspolitik i anslutning tillatt prövade och godtog den i propositionen föreslagnasjöfartspolitiken. I propositionen uttalas också, alt de förändringar som kanförväntas inom del sjöfartspoliliska området är alt svensk sjöfart kommer atlmöta en hårdnande internationell konkurrens och marknadsbegränsningar. Föredragandengör också bedömningen att fjärrlinjetrafiken är den sjöfartsform som vid lidenför propositionen är och för dä överblickbar framtid kommer att vara mestutsatt för diskriminering och andra protektionistiska åtgärder. Likväl görföredraganden bedömningen att de allmänna förutsättningarna för alt iframtiden bedriva Ijärrlin-jelrafik under svensk flagg är goda. De svenskafjärrlinjerederierna och de konsortier som dessa i flera fall deltar i intar imänga fall en ledande ställning i fråga om kommersiellt och tekniskt kunnande.Den långt drivna kommersiella och ekonomiska integrationen som svenskafjärrlinjerederier etablerat med utländska rederier medför att sårbarheten förolika diskrimineringsåtgärder minskar och alt förankringen på olika marknaderstärks. De svenska fjärrlinjerederiernas och deras samseglingsparlners ledandeställning pä den svenska och den nordiska marknaden är en annan faktor avpositiv betydelse. 1 propositionen anförs vidare bl. a. altfjärrlinjetrafiken har stor betydelse för del svenska näringslivelsmöjligheter alt under trygga former idka internationell handel. Det är därförav stor betydelse atl en fortsatt hög svensk transportkapacitet kan bibehållasinom fjärrlinjetrafiken och atl en successiv förnyelse av tonnaget kommer tillstånd. Prop.1983/84:17 70 Vad gäller frågan om koden och EG-förordningen angerpropositionen all uppgörelsen mellan öppnar möjlighettill anslutning till koden för och för andra . Innebördenär all kodens lasluppdelningsbestämmelser inte skall tillämpas mellanEG-fimlcrna och de antlra som ansluter sig till koden på sammaillkor som EG-ländcrna. EG-modellen innebär också att kodens regler omIraklsaltning. tvister, m. m. ej skall tillämpas mellan dessa länder. Härigenomöppnas en möjlighet för att ompröva sin tidigare negativa inställningtill koden ulan all intressen motverkas. I propositionen redovisasockså atl en särskild arbetsgrupp vid kommunikalionsde-partementcl medföreträdare för redare, avlastare och de ombordanställda förpropositionen överväger förhållande till koden och EG-förordningen. För egen del vill jag anföra följande. Jag kan i alltväsentligt instämma i de uttalanden som görs i prop. 1979/80: 166 och som harsamband med frågan om del svenska engagemanget i inlernalionell linjesjöfart,de transoceana konferenslinjerederiernas direklanlöp av svensk hamn ochSveriges inställning till koden och EG-förordningen. Jag kan vidare konstateraall berörda parter i den särskilda arbetsgruppen ställt sig bakom bedömningaroch slutsatser i fråga om inställning till koden och EG-förordningen.Företrädare för redare och avlastare har också haft möjlighet alt delta i denordiska överläggningar i saken somjag tidigare redovisat under 5. Kodens lastuppdelningsregler är allmänt sett och frånprincipiella utgångspunkter klart negativa för svenska linjesjöfartsinlresscnoch avlastare. Emellertid måste beaktas, all tillgängliga bedömningar angerall av alla laster som giir med konferenslinjelonnage avser transportermellan . Delta medför, atl sä länge dessa transporter är öppna förfri konkurrens dvs. så länge OECD-principerna upprätthålls, kodenslastuppdelningsregler bör få begränsade negativa effekter i form av förloradlast exempelvis för svenska konferenslinjerederier. Detta läge bör enligt minmening i stort föreligga oberoende av om ansluter sig till koden enligtEG-modell eller väljer atl stå utanför koden. Skulle välja att slåutanför koden skulle detta således fä liten betydelse för de svenskarederiernas möjligheter i trafiken med andra dock alt kravet påreciprocitet enligt EG-förordningen kan fä praktisk belydelse. Skulle fullfölja sin linje från omröstningen viddiplomatkonferensen och inle ansluta sig till koden, skulle detta däremotsannolikt få störst belydelse i förhållandel till utvecklingsländerna. Enligtmin mening skulle elt sådant förfarande av uppfattas som en handlingmol deras intressen och också kunna uppfattas som elt avståndstagande från denpositiva attityd till ambition inom konferenslinjesjöfarten somSverige gav ullryck för vid konferensen i även om inte kunde accepterakodens utformning. AlldensUmd någon sådan förändring i attityd tillu-ländernas intressen inom konferenslinjesjöfarten inte är avsedd skulle ettbehov uppstå av överenskommelser bilateralt 1983/84:17 71 eller på annat sät( som från svensk sida tillgodosågu-ländeinas intressen. Även praktiska skäl skulle tala för sådanaöverenskommelser eftersom skulle vidhålla silt krav pålastuppdelning av linjesjöfarlens transport av varuutbytet med och däunder hänvisning Iill de rättigheter koden ger dem i relationen med vissa andraOECD-länder. Sådana bilaterala eller andra avtal med enskilda ellergrupper av skulle också kräva särskilda föreskrifter som säkerställdeatl åtaganden gentemot OECD-liinderna uppfylldes, dvs. någon konstruktionsom i stort gav samma resultat som EG-förordningen syftar till vid ömsesidighetmellan . Del ligger i sakens natur all den alternativa lösningenför del, med bilaterala eller andra avtal direkt med ,skulle kräva betydande förhandlings- och andra administrativa insatser inteminst med tanke på regleringen i avtalen av svenska OECD-förpliklelser.Effektivitetsskäl talar således för alternativet alt ansluta sig till kodeneftersom resultatet i förhållande till i sak skulle bli likarlat somvid en icke-anslutning. Skäl talarsåledes enligt min mening för all vid lämpligt tillfälle ansluter sigtill konventionen även om röstade emot den vid dess tillkomst. Sverigesanslutning bör anknyta till den lösning för anpassning till koden somutarbetats inom EG. Därvid bör reservationer avges av som ansluter tillde som anges i EG-förordningen. Även en deklaration till förmän föriakttagandet av oulsiderresolulionen kan komma i fråga. Innan jagövergår till de lagstiftningsfrågor som aktualiseras av en svensk anslutningvill jag något beröra frågan om s. k. outsiders betydelse inom deninternationella linjesjöfarlen. Outsiders inom linjesjöfarten är enligt min meningett nödvändigt komplement till konferenssystemet. Del skulle strida mot svenskasjöfartspoliliska och export- och importinlressen om outsiders som en följd avkoden skulle förhindras alt verka eller deras rörelsefrihet inskränkas. Denresolution om outsiders som antogs vid diplomatkonferensen för koden och somjagtidigare redogjort för är därför viktig. Del är angelägel alt resolutionensinnehåll respekteras inom den internationella sjöfarten på samma sätt somskulle varit fallet om den varit en integrerad del av konventionen. I anslutning till vad jag nu anfört om outsiders vill jagredan här förul-skicka att det efterföljande lagförslaget innehåller ett fögalångtgående stadgande om motmedel i situationer då någon bryter mol koden. Detkan t. ex. snart visa sig att outsiders rättigheter måste säkerställas genommöjlighet även för atl i samverkan med andra tillgripaeffektivast möjliga motåtgärder. En internationell sjöfart med på olika sålt tilltagandelastuppdelning och annan protektionism kan i likhet med andra åtgärder somändrar förutsättningarna för en fri internationell sjöfart tyvärrnödvändiggöra all också av andra skäl kan få behov avmotmedelslagstiftning på sjöfartsområdet. Jag kan därför fä anledningåterkomma i denna fråga. 1983/84: 17 72 1.2 Melod för inftirlivaiule av koiivenlionen och F,G-f()rordningen med jvensk räll Genom en svensk anslutning till konventionen - med dereservationer som motsvarar dem som finns i EG-förordningen - åtar sig Sverigeenligt -irt. 47 en folkrätlslig förpliktelse all införliva konventionen mednationell rätt. Införlivandet kan ske pä olika sätt. En melod är allkonveniionens innehåll förs över - transformeras - till svensk lagtext. Därvidhar man möjlighet atl använda den redaktionella och lagtekniska utformning somkan anses mesi ändamålsenlig. En annan melod är att föreskriva alt konventioneni oförändrat skick skall gälla som lag, s.k. inkorporering eller blankelteknik.Linjekonferenskoden är upprättad på engelska, franska, kinesiska, ryska ochspanska. Eftersom konventionen inle har nägon autentisk svensk lexl blir'del isä fall den eller de utländska texterna på främmande språk som blir svenskförfattningstext. Vanligtvis brukar man då till texterna på de autentiskaspråken foga en svensk översättning som hjälpmedel vid tolkningen av dennaeller dessa texter. Del är emellertid all märka atl. om denna teknik används,texterna pä de främmande språken äger vitsord ftamför översättningen. En Iransforrnering innebär alllid risk för att man vidomskrivningen oavsiktligt ger lagtexten ett annat innehåll än grundtexten. Dådet gäller linjekonferenskoden torde denna risk vara betydligt större änvanligt. Konventionen är nämligen ett myckel omfångsrikt dokument som i frågaom uppställning och utformning i övrigt högst väsentligt avviker fråntraditionell svensk lagtext. Den utgör resultatet av längdragna förhandlingaroch politiska kompromisser. Konvenlionslextcn bär lydliga spår härav och kodenär i många hänseenden oklar och svårtolkad. På grund härav föreligger delavsevärda svårigheter att transformera koden till svensk lag. En sådaniransformering måste under alla omständigheter innebära atl den svenskalagtexten både i fråga om disposition och språklig utformning kraftigt avvikerfrån koden. En jämförelse mellan koden och den svenska lagtexten skulle därförbli svär all göra. Valet av metod för införlivande bör också ske mol bakgrundav atl man så långt som möjligt skall försöka tillgodose kravet på atl enförfattning ges en sådan utformning att tolkning och tillämpning blir så lättsom möjligt för de myndigheter och enskilda som berörs av den. De bästagarantierna för detta torde man i allmänhet få om reglerna rättstekniskl ochsystematiskt ansluter Iill det svenska regelsystemet i övrigt eller till delspeciella systemet på det aktuella rättsområdet. Detta skulle närmast tala fören Iransformering. Linjekonferensernas internationella karaktär och kodenssyfte alt vara "självreglerande" måste emellertid tillmätas avgörandebelydelse i delta hänseende. Sålunda innebär koden en ingående reglering avlinjekonferen-scrnas verksamhet. Den innehåller utföriiga föreskrifter omrelationerna 1983/84:17 73 såsom regler om medlemskap ien konferens, om maiknadsdelning och om beslutsförfarandet inom konferensen.Vidare innehåller den föreskrifter om konferensernas förhållande till avlastare.om frak(sa(seroch om tillvägagångssättet för handläggning av tvisler. Kodenkommer i fortsättningen all i viss utsträckning utgöra grundvalen förkonferensernas uppbyggnad och verksamhet. Reglerna kommer all ha sin störstabetydelse, inle för domstolarna eller andra myndigheter, utan förkonferensmedlemmarna och för dem som använder sig av konferensernas tjänster.Domstolars och andra myndigheters befattning med problem i samband med kodenkan väntas bli hell marginell bl. a. på grund av dels all koden har ell egetsystem för handläggning av tvister vilket träder i funktion om en av parternabegär det, dels alt de flesta konferensavial eller poolavial - i vart fall f.n. - innehåller klausuler om skiljedom. Frågan om val av metod för atlåstadkomma en väl fungerande lagstiftning bör därför i första hand ta sikte påde enskilda intressenter som berörs, nämligen såväl svenska som utländskaredare och avlastare. De fördelar som en Iransformering kan ge i fråga omredigering och lagleknisk utformning har därför enligt min mening litenbärkraft beträffande koden. Avvikelser från koden i dessa hänseenden i den nationellalagstiftningen torde i stället vara ägnade atl komplicera den praktiskatillämpningen, eftersom del kan bli svårare alt jämföra de olika staternasregler. Varje skillnad mellan de olika konventionsstaternas nationella reglerförsvårar möjligheterna all träffa överenskommelser inom ramen för en konferensoch atl överblicka konsekvenserna av ett ingånget konferens-avtal. De fördelarsom en bättre redigering eller lagteknisk utformning kan erbjuda svenska redareoch avlastare torde därför mer än väl uppvägas av nackdelar i andra hänseenden. Som redan har framhållits är syftet alt koden skall varasjälvreglerande. De kommersiella parterna skall själva avhjälpa brister i kodengenom förhandlingar. Något utrymme för särskilda nationella eller regionala tolkningarges inte. Sädana skulle i stället, som har framhållits, försvåra ellerkanske t. o. m. omöjliggöra ett samarbete inom ramen för konferenser medmedlemmar från andra stater. Mol bakgrund av del sagda förordar jag all kodeninförlivas med svensk rätt genom inkorporering. Som redan har framhållits torde koden huvudsakligen varaav intresse för de rederier som deltar i linjekonferenser och för avlastare somanvänder sig av sådana rederiers transportljänster. Inom ramen för det syslemsom koden skapar torde avlastarnas intressen i huvudsak komma att tillvaratasav deras intresseorganisationer. För dessa kategorier (orde del vara naturiigtatt arbeta på främmande språk, i första hand på engelska. Enbart hänsynen tillsvenska domstolar eller myndigheter motiverar knappast att man göröversättningen till svensk lag. Jag anser därför att konventionen börinförlivas med svensk räll i dess avfattning på ett av de auten- Prop.1983/84:17 74 liska språken, engelskan. Vid tolkningen kan det dock bliaktuellt atl ta hänsyn också till de andra autentiska texterna. Som hjälpmedelvid tolkningen av de autentiska utländska texterna bör en översättning rillsvenska Itrgas till den engelska texten. En fördragsslutandc stal (konven(ionsstat) måste tillsealt kodens innehåll tillämpas på konferenser som ombesörjer sjölransporler avkonven-tionsstatens egen handel. Detta gäller dock endast i den män konferensenockså ombesörjer annan konventionsstals handel. Delta innebär alt när koden trätti kraft dess regler kommer all för svenskt vidkommande gälla för konferensersom ombesörjer handeln mellan och annan kon-venlionsstal. Kodens reglerblir således inle lillämpliga pä konferensburen handel mellan och statsom inte har anslutit sig till koden. Linjerederier frånicke-konvenlionsslaler som deltar i en konfcrensirafik i handeln mellankonvenlionsstaler blir däremot bundna av kodens regler. Dessa rederier fränicke-konvenlionsslaler har sålunda möjligheter att göra gällande rättigheterenligt koden. Om en konferens ombesörjer handel såväl mellan konventionsstatersom mellan konventionsstat och icke-konven-tionsstat och mellanicke-konvenlionsslaler kommer kodens regler all vara tillämpliga i vissa delarav konferensens verksamhet men inte i andra. Del fär ankomma på konferensen alttillse att kodens regler om medlemskap, lasiuppdelning och beslutsfattandeiakttas i den utsträckning som föranleds av respektive staters anslutning tillkoden. Del bör framhållas alt koden är tillämplig pä handelnmellan stater och inle pä sjötransporterna. Den relevanta omständigheten ärursprunget exportören - och destinationen - importören inle det land frånvilket godset utskeppas eller det där del lossas. Kodens regler kan alltså t.ex. bli lillämpliga pä sjöburen handel mellan och en stat som saknarkust. Konventionens lastuppdelningsregler 40-40-20 får. somjagframhållit under 6.2. anses svåra att förena med OECD-stadgans inriktning molfria kommersiella rörelser mellan de stater som tillhör organisationen. Denförordning om medlemsstaternas tillträde till konventionen som EG antagitsyftar bl. a. till att tillgodose innehållet i OECD-förpliktelserna.EG-sla-lerna är skyldiga att vid ell eventuellt tillträde fill konventionensamtidigt avge den reservation som EG-förordningen innehåller. bördärför som jag tidigare framhållit inta samma hållning genom atl Iill sinanslutning foga reservationer som motsvarar dem som anges i förordningen. OmSverige avger dessa reservationer kommer konventionens tillämpningsområde allbegränsas för svenskt vidkommande i samma omfattning som del begränsas förEG-staterna till följd av innehållet i EG-förordningen. Last-uppdelningenenligt konventionen skall enligt EG-förordningen inte tillämpas i handelnmellan . I handeln mellan som är 1983/84:17 75 konventionsstater och konventionsstater som inte tillhörOECD skall den del av lastvolymen som tillkommer OECD-slaten omfördelas mellansamtliga i konferensen ingående rederier hemmahör:inde i efterkommersiella överväganden. Omfördelningen förutsätter reciprocitet. 7.4 Bchovel av särskilda nationella regler Koden är avsedd att vara i huvudsak självreglerande ochmyndigheternas roll begränsas främst till all följa utvecklingen och attingripa på anmodan av part eller lör all skydda egna nationella in(ressen inomramen för koden. Koden är en konvention som är rättsligt bindande för anslutnastater. Art. 47 kräver alt konvenlionsslat "genomför sådan lagstiftningeller vidtar sädana åtgärder som anses nödvändiga för all genomförakonventionen". Jag avser atl i del följande ta upp vissa frågor där sådanlagstiftning kan komma i fråga. 7.4.1 Kodens förhållande till den svenskakonkurrenslagstiftningen Den trädde konkurrenslagen (1982:729) ikraft. 1 likhet med den tidigare konkurrenslagstiftningen krävs för ingripandemed stöd av lagens missbruksbeslämmelse all en konkurrensbegränsning på ettsätt som är otillbörligt från allmän synpunki har vissa negativa ekonomiskaeffekter, bl. a. på prisbildningen. Det är förutsatt (prop. 1981/82: 165 s.186) atl om staten anbefallt vissa beteenden staten därmed har tagit överansvaret förderas förenlighet med det allmännas intressen. Uppenbarligen saknasdå fog atl använda de former för samhällsingripanden på miss-bruksområdel somden nya konkurrenslagen inrymmer. Dock uppställs kravet all dekonkurrensbegränsande effekterna av särregleringen kan sägas vara nödvändigaoch med avsiki förbundna med denna eller en ofrånkomlig följd därav. Det ärdärvid bl. a. fråga om vad som inte sträcker sig utöver direkta eller avseddaföljder. Går förfarandet längre än sä kan missbruksbestämmelsen vinnatillämpning. I den utsträckning linjekonferenssystemel godkänts avriksdagen kan detta syslem. inom de angivna ramarna, inle anses strida molkonkurrenslagstiftningens missbruksbeslämmelse. Någon lagändring på dennapunkl krävs alltså inte med anledning av svensk anslutning till koden. Koden innehåller som tidigare nämnts åtskilligaföreskrifter för konferenserna om hur dessa skall förfara i förhållande tillavlastarna särskilt vad angår fraktsätlningar och formerna för underrättelseoch konsultationer. Vidare föreskrivs all konferenserna skall förse myndighetermed vissa uppgifter, offentliggöra vissa formalia beträffande konferensen såsomadress o. d. Det kan diskuteras om föreskrifterna i fråga medför alt nationell rop.1983/84:17 76 Ig med nödvändighet upptar sanktioner för det fallkonferensen inle ikllar sina skyldigheter. Kodens regelsystem riktar sig således mollinjekonferenserna och den onkurrcnsreglcring som konferensavtalen innebär.Möjligheterna alt ge ffekl åt kodens regler beror därför yttersl pä i vad månman kan åsidosätta vlal som sirider mot koden eller eljest kan nä konferensernamed sank-ioner. Det är således mot konferensavtalen eller motlinjekonferenscrna om eventuella sanktioner vid broll mol koden i princip skallriktas. Beträffandesanktioner mot konferensen torde man emellertid vara hän-'isad till alt ingripamot det enskilda linjerederiet för att förmå detta all låverka konferensen.Konferensen som sådan lorde i allmänhet sakna )åde medel och en lämpligställföreträdare som kan göras ansvarig. a. framgår av avsnittet 7.7.1om linjekonferensernas processrätlsliga lehörighet får nämligen en konferenssnarare ses som en benämning på elt ;aniarbelsavtal än som en administration -konferensens sekretariat -;om eventuellt konstitueras genom konferensavtalel.Det samarbete som ;onferensen innebär har sin grund i själva avtalet, medandess mer eller nindre fasta administration, om den över huvud tagel existerar,närmast ungerar som en brevlåda för gemensamma angelägenheter. Även om manlenom lagstiftning ger konferenserna processhabilitel och föreskriver att lekan delges genom medlem torde möjligheterna alt direkt ingripa mot jälvakonferenserna med sanktioner i syfte all ge effekt ål kodens regler /ara små. Visserligenförutsätter koden, såsom framgår av nämnda avsnitt. Ut man genom nationelllagstiftning ger konferenserna möjlighet all vara wrl i tvist och atl företrädade i konferenserna ingående linjeredcrierna i v'issa sammanhang (jfr art. 26).Del gäller bl.a. verkan mot de enskilda ederierna av delgivning med konferenserna.Det torde emellertid vara all jå för långt att utsträcka detta dithän all deläven skall innefatta verkan av sanktioner som riktas mot själva konferensen, ivarje fall om det gäller Uraffsanklioner. Yttersl kompliceradeverkställighelsregler skulle bli nöd-k'ändiga och det är tveksamt om man ulanen särskild överenskommelse -nellan samtliga kodanslutna stater kan uppnårättvisa och tillfredsslällan-Je sädana. Frågan äremellertid i första hand om koden över huvud taget ställer krav pä nationellasanklionsregler och vilka dessa krav i så fall är. I irl.47:l föreskrivsallmänt alt konventionsslaterna skall vidta sådana lagstiftnings- och andraåtgärder som erfordras för atl införiiva koden med den nationellalagstiftningen. Bestämmelsen kan uppfattas som ett absolut krav päkonventionsstaterna alt. så långt som det är möjligt, genom sådan lagstiftningse till all kodens regler blir effektiva i alla hänseenden. Del skulle bl. a.innebära ett fullt utbyggt och effektivt sanktionssyslem mol varje åtgärd som kanuppfattas som ell brott mot koden. Det är dock osäkert om föreskriften i art. 47 skall ansesinnefatta mer än 1983/84:17 77 blott en allmän påminnelse iill de stater lör vilka enratifikation ime innebår all koden blir en del av den iniernarätlen. För en mera restriktiv tolkning pä denna punkt talar, förutom detförhällandet atl koden i flera hänseenden är löst formulerad och oklar, atl denår avsedd atl i stort sett vara självreglerande och atl den i myckel skall sesenbart som en rekommendation till de kodanslulna staternas konferensrederier.Med utgångspunkt i detta skulle nationella sanklionsregler behövas endast i defall dä koden uttryckligen kräver' det. i ari.22 i koden föreskrivs uttryckligen atlkonferensavtal, avtal om marknadsdelning och lojalitelsöverenskommdser skalluppfylla de krav som koden ställer på dessa avtal. Bestämmelsen måsle ansesförutsätta all de kodanslutna staterna har någon form av sanktioner i sinnationella lagstiftning som säkerställer detta. Rent allmänt kan sägas all en vanlig sanktion iavtalsrältsliga sammanhang är ogiltighet om avtalsinnehållel är otillåtet.Straffsanktion t. ex. i form av böler är också en länkbar möjlighet att geeffekt åt olika regler i koden. Vite eller skadeståndsskyldigbet kan ocksåtänkas. Enbart en risk för skadeständsskyldighet om reglerna inte följs kanutgöra tillräckligt påtryckningsmedel. Del mest naturliga synes vara att de i arl. 22 angivnaavtalen inle kan göras gällande enligt sitt innehåll om de strider mol koden.Elt sådant avlal betecknas då i allmänhet som ogiltigt. Vid de internationellaöverläggningar om hur koden bör tillämpas som har hållits mellan ell flertalvästeuropeiska stater har man kommit till den gemensamma bedömningen atl dendel av avtalet som slår i slrid mol koden bör anses ogiltig. Man har även varitöverens om all i fall den ogiltiga delen av avtalet har varit väsentlig lörövriga delar av avtalet - den har utgjort en förutsättning för övriga delar-hela avtalet bör kunna åsidosättas. Ogiltighelen skall emellertid inte innebäraatt regler i koden sätts i stället för de avtalade sä atl avtalet blir gällandemed andra rättsverkningar.