prop · G703111 · 1983-12-31 00:00:00 — Därmedskulle man markera att den lämpligaste åtgärden en polisman kan vidta i vissasituationer är att tills vidare förhålla sig passiv eller göra något annat änvad som kan betecknas som att "ingripa". En återkommande synpunkt från instanser med anknytningtill polisen år vidare att beskrivningen av tvångsanvändning i lagen inte börvara sådan att användandet av olika former av tvång framstår som undantag; denpraktiska verkligheten är enligt dessa instanser en annan. Flera instanser, t. ex. polisstyrelsen i Stockholmspolisdistrikt och polisförbundet, anser atl det är självklart och därför intebehöver uttryckligen påpekas i lagtexten atl polismannen vid sina ingripandenskall följa regeringsformen och andra lagar och författningar. Både polisutredning och polisberedningen harunderstrukit att det måste vara en utgångspunkt för regleringen i polislagen avpolisens olika befogenheter atl en ny generalklausul beträffande polisensuppgifter inte bör få åberopas som självständigt stöd för begränsningar i degrundläggande fri-och rättigheter som tillkommer medborgarna enligtregeringsformen. Befogenheten atl göra begränsningar av sådant slag måste istället kunna härledas ur en särskild föreskrift i polislagen eller annan lag.Jag instämmer i denna uppfattning och anser liksom beredningen atl en markeringav det angivna förhållandet lämpligen bör göras i lagen. anses det som grundläggande principer förpolisarbetet dels att ett polisingripande får ske bara när del är nödvändigtför att avvärja den fara eller störning som föreligger i det aktuella fallet,dels att arten och 1983/84:111 78 varaktigheten av ingripandet skall stå i rimlig proportiontill det mål som man avser att uppnå. Alt dessa båda grundsatser, de s. k. behovs- ochproportionaliletsprinciperna, bör komma till uttryck i en ny polislag, är somflera remissinstanser framhåUit närmast självklart. Visserligen kan man, somberedningen gjort, diskutera i vilken mån t. ex. behovsprincipen kan anses varaomfattad av proportionalitetsprincipen. Uppenbart är dock att det i enlighetmed tidigare tradifioner från polisförfattningar Hksom med tanke påpolisutbildningen är klart lämpligast att i lagtexten uttryckligt erinra ombåda principerna. Några remissinstanser har ifrågasatt om inte de angivnaprincipernas innebörd borde beskrivas utförligare. Det är naturiiglvis möjligtatt göra detta, men jag är tveksam om del skulle innebära någon verklig ledningför det praktiska handlandet. Jag anser att beredningens förslag är godtagbart.Jag vill slutligen nämna att jag, delvis på grund av synpunkter vidremissbehandlingen, förordat vissa ändringar av närmast redaktionell natur iförhållande till beredningens förslag. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skallinom lagens ram ingripa på ett sätl som är försvarligt med hänsyn tillåtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måsle tvång tillgripas, skall dettaske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avseddaresultatet skall uppnås. Begränsning av någon av de grundläggande fri- ochrättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen får ej grundas enbart påbestämmelserna i första stycket. I paragrafen har samlats några allmänna principer förpolisingripanden. Paragrafen har efter påpekande av JO under remissbehandlingenplacerats under en egen huvudrubrik. Därmed markeras all de i paragrafenangivna principerna har generell betydelse för polisarbetet. Som jag harframhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) har de principer som angeshär betydelse bl. a. när polisen skall ta ställning till val avspaningsmetoder. Paragrafen skall som polisberedningen har framhållit - iförening med den allmänna reglering av polisens uppgifter som ges i 1 § - sessom ett allmänt bemyndigande för polisen alt vidta de åtgärder som ärförsvariiga för atl fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om attbegränsa en grundlagsskyddad rättighet eller alt vidta åtgärder som står i stridmot någon specialreglering. Första stycket första meningen ger ultryck förproportionalitetsprincipen, som liksom avses gälla för all utövning avpolisiära tvångsbefogenheter, däribland sådana åtgärder som avses i deföljande 10-22 §§. På skäl som har angetts av polisberedningen har bestämmelsenformulerats positivt: polisen tilläggs befogenheten och skyldigheten attingripa på del sätt som 1983/84:111 79 med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för altvidta en tjänsteåtgärd. Att ett polisingripande skall ske "inom lagensram" innebär till en början att i den mån en speciell reglering gäller förvissa former av polisingripanden, polismannen givelvis är skyldig att följadenna oavsett om han skulle anse det försvarligt att handla på annat sätt.Avsikten har vidare varit att markera att det inte är tillåtet att tänjaproportionalitetsprincipen så långt att det kan sägas vara försvarligt att enpolisman begår en lagöverträdelse för att fullgöra en tjänsteuppgift, t. ex.vid brotlsspaning (jfr avsnitt 2.5 i den allmänna motiveringen). Då bortsesfrån situationer när nödregel är tillämplig liksom från fall dådet är uttryckligen medgivet i lagstiftningen alt avsteg får göras från vad someljest gäller (exempelvis beträffande förare av utryckningsfordon). Med anledning av vissa remissyttranden vill jag påpeka allordet "ingripa" naturligtvis inte får läsas så atl paragrafen i någonsituation ålägger en polisman att ingripa med någon form av tvång, när enriktig tillämpning av behovs- och proportionalitetsprinciperna innebär att hanbör förhålla sig avvaktande, t. ex. i väntan på att en uppkommen situation kanupplösas utan någon tvångsanvändning från hans sida. Andra meningen ger uttryck för behovsprincipen, som ävenden är grundläggande för all utövning av polisiär tvångsmakl. En uttryckligerinran om denna princip har ansetts vara av värde, även om det som beredningenhar anmärkt kan sägas att den omfattas av proportionalitetsprincipen.Beträffande våld mot person eller egendom ges särskilda regler i 10 §. Att våldmot person inte får användas i vidare mån än som följer av den paragrafen ellerannars har särskilt föreskrivits i lag (exempelvis i 24 kap. 2 § BrB) följer av2 kap. 6 § RF (jfr även andra stycket i förevarande paragraf). Som ett exempelpå sådant tvång som faller under andra meningen kan nämnas en varning från enpolismans sida att våld (enligt 10 §) kan komma till användning, om den varnadeinte frivilligt medverkar till alt polismannen kan fullgöra den ijänsteåtgärdsom åligger honom. Andra stycket innehåller som har framgått tidigare enuttrycklig erinran om att vad som sägs i första stycket inte i och för siginnebär någon befogenhet för polisen att vidta ingrepp som begränsar de fri-och rättigheter som enligt 2 kap. RF tillkommer medborgarna. När en polisman får kännedom om ett brott som hör underallmänt åtal, skall han lämna rapport om det till sin förman så snart det kanske. Om rätt för en polisman att lämna rapporteftergift meddelasföreskrifter av regeringen. 1983/84:111 80 Paragrafen motsvarar 12 § Pl. Huvudregeln blir somfidigare att en polisman är skyldig atl lämna rapport till sin förman, närpolismannen får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal. Regeringenfår emellertid i andra stycket ett bemyndigande att meddela föreskrifter omrätt för en polisman att underlåta att lämna rapport liksom att underlåta attvidarebefordra en sådan fill åklagaren. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) ingåendekommenterat den aktuella bestämmelsen och även angett på vad säll bemyndigandeti andra stycket avses bli utnyttjat. Vissa befogenheter för polismännen En polisman får, i den mån andra medel är otillräckligaoch det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för attgenomföra en Ijänsteåtgärd, om 1. han möts medvåld eller hot om våld, 2. någon som skallhäktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkommaeller polismannen eljest möts av motstånd när han skall verkställa ell sådantfrihetsberövande, 3. det är fråga omatl avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa ellervärdefull egendom eller för omfattande skada i miljön, 4. polismannen medlaga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymmeeller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning ellerannan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom ellervid sådan husrannsakan som avses i , 5. polismannenannars med laga stöd har alt bereda sig tillträde till, avspärra, tillstängaeller utrymma byggnad, rum eller område, biträda någon i myndighetsutövning meden sådan eller någon liknande åtgärd eller vid exekutiv förrättning enligt vadsom är föreskrivet därom, eller 6. åtgärden iannat fall är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningens ellersäkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomförasutan våld. I fall som avses i första stycket 4 och 5 får våld motperson brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts avmotstånd. Om rält att i vissa fall bruka våld finns i övrigtföreskrifter i 24 kap. . I 2 kap. 5 § RF föreskrivs att varje medborgare är skyddadmot kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvingaeller hindra yttranden. Dessa rättigheter är absoluta, dvs. de får intebegränsas. Enligt 6 § första meningen är varje medborgare vidare gentemot detallmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall. Skyddetmot påtvingat kroppsligt ingrepp får begränsas genom lag under de 1983/84:111 81 förutsättningar som i allmänhet gäller för inskränkningari de grundlagsskyd-dade rättigheterna. Meduttrycket "kroppsligt ingrepp" avses enligt förarbetena till denaktuella bestämmelsen främst våld mot människokroppen. Dessutom inbegripsläkamndersökning, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning samtkroppsbesiktning (prop. 1975/76:209 s. 147). Regeringsformens skydd mot påtvingat kroppsligt ingreppinnebär till en början ett skydd mot sådana handlingar vilka är straffbara sommisshandel enligt , dvs. att tillfoga annan person kroppsskada,sjukdom eller smärta eller att försätta honom i vanmakt eller annat sådanttillstånd. Förarbetena till regeringsformen ger närmast vid handen att ävenvarje annan våldsanvändning som riktas mot person är ett integritetsintrångenligt regeringsformen. Grundlagberedningen har också uttryckligen framhållitatt reglerna om polismans användande av våld måste få form av lag (prop.1973:90 s. 242). Som personellt våld kan man beteckna varje omedelbarinverkan på person genom kroppsligt våld eller genom hjälpmedel. Den som ryckeri, knuffar eller håller fast någon annan utövar alltså våld. I sammanhangetförtjänar erinras om att grundlagen ger skydd bara mot sådant kroppsligtingrepp som är påtvunget. Som sådant torde inte kunna anses atl t. ex. enpolisman lyfter upp och för vård för bort en person som på grund av sjukdomeller påverkan är ur stånd alt ta hand om sig själv och som förhåller sigpassiv. Detallmänna lagstödet för polisens befogenhet att använda våld finns i 24 kap. 2 §BrB. Om en polisman som skall verkställa en tjänsteåtgärd möts eller angripsmed våld eller hot om våld, får han enligt första stycket för att genomföraåtgärden bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna kan ansesförsvarligt. Andra stycket behandlar våldsbefogenheten i samband med lagafrihetsberövande, rymning och vissa liknande situationer. Del gälleräven förannan personal än polispersonal, t. ex. inom kriminalvården. Enligt nuvarandetredje stycket, som trädde i kraft (prop. 1979/80:122, JuU44, rskr 391), har en polisman uttryckligen Ullagts rätt att bruka försvarligtvåld även när han möts av motstånd vid genomförandet av vissa andra uppräknadetjänsteåtgärder. Denna rätt fillkommer sålunda en polisman som möts av motståndnär han med laga rätt skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst områdeeller utrymme eller när han skall verkställa kroppsvisitation,kroppsbesiklning, husrannsakan eller beslag eller annat sådant omhändertagandeav egendom. I paragrafens fjärde stycke slufiigen föreskrivs atl närnågon enligt paragrafen har rätt att använda våld, envar som kommer honom tillhjälp har samma rätt. De allmänna bestämmelserna om nödvärn i 24 kap. 1 § BrBoch om nöd i 4 § samma kapitel är givetvis tillämpliga också på polismän. Inödvärn handlar t. ex. den som försöker avvärja ett påbörjat eller överhängande 6 1983/84. 1983/84:111 82 brottsligt angrepp på person eller egendom. Rätt atthandla i nödvärn finns också i vissa andra situationer, som när det gäller attbetvinga en person som hindrar att egendom på bar gärning eller atlhindra annan att olovligen tränga in i ett rum eller hus. Den som använder våldi nödvärn går fri från ansvar, om inte handlingen med hänsyn till angreppetsbeskaffenhet och del angripnas betydelse är uppenbart oförsvarlig. Fri frånansvar skall också den vara som för alt avvärja fara för liv eller hälsa, räddavärdefull egendom eller av annan sådan orsak handlar i nöd. En förutsättning ärvidare att gärningen med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkasannan och omständigheterna i övrigt måste anses försvarlig. De befogenheter att använda våld som anses tillkommapolisen är inte uttömmande reglerade i 24 kap. BrB. Vid tillkomsthänvisades uttryckligen (prop. 1962:10 del B s. 331) till att stora delar avdetla rättsområde liksom tidigare måsle regleras på sedvanerättslig väg. Somförut har framhållits godtar emellertid regeringsformen inte - i princip ej ensövergångsvis - sedvana som stöd för begränsning av de grundläggande fri-ochrättigheterna. I polisinstruktionen finns en bestämmelse omvåldsanvändning i 16 § andra stycket. Enligt denna får våld tillgripas endastnär tjänsleuppgiften inte kan lösas på annat sätt. Om våld tillgrips, skall denlindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet användas. Våld fårinle brukas längre än som är oundgängligen nödvändigt. Den nu återgivna bestämmelsen i polisinstruktionen lordeenligt den förhärskande meningen knappast kunna åberopas som direkt rättsgrundför atl våld över huvud taget skall få anlitas för att lösa en viss uppgift.Bestämmelsen ger i första hand uttryck för behovsprincipen vid våldsanvändning.Indirekt ger den dock stöd för bruk av våld genom att den uppenbarligen utgårfrån alt polisen i allmänhet är befogad atl som sista utväg tillgripa våld föratt genomföra sina tjänsteuppgifter. I nuvarande läge torde emellertid generalklausulen i 2 §Pl få anses utgöra själva rättsgrunden för den befogenhet att använda våld somotvivelaktigt anses tillkomma polisen vid sidan av vad som följer av reglerna i24 kap. BrB. Vad som har sagts har främst gällt våld motperson. Beslämmelserna i 24 kap. BrB tar emellertid sikte även på våld molegendom, något som inte sällan är ofrånkomligt i polisens arbete. När man skallta ställning till vad som är fillåtel enligt behovs- ochproportionalitetsprinciperna, måste man beakta att våld mot person i principalllid är allvarligare än våld mot egendom. Det bör också anmärkas att skyddetför våld mot egendom inle har grundlagsfästs på samma sätt som när det gällervåld mot person. I vissa fall är det ofrånkomligt all polisen användersärskilda hjälpmedel i situationer då personellt våld måste tillgripas som enyttersta utväg. Till de mest ingripande av sådana hjälpmedel hör skjutvapen ochtårgas. För att säkerställa atl dessa hjälpmedel används med utomordentligrestriktivitet 1983/84:111 83 har särskilda föreskrifter meddelats, i fråga omskjutvapen av regeringen i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen ipolistjänsten och beträffande tårgas i föreskrifter av (FAP104:3) Föreskrifter finns också om andra sådana hjälpmedel, t. ex. omanvändande av hund i polistjänsten (FAP 214:1). Som exempel på föreskrifter somtar sikte närmast på våld mot egendom kan nämnas kungörelsen (1967:419) medbestämmelser om användning av spikmatta i polistjänsten. utgår från atl polisen efler tillkomstenav en ny polislag inle ulan slöd av en särskild föreskrift får begränsa degrundläggande fri- och rättigheterna. Befogenheten att bruka våld i andra fall änsom avses i 24 kap. BrB kan då enligt utredningen inle som f. n. härledas ur engeneralklausul. Utredningen framhåller att det är uppenbart atl polisenockså i fortsättningen måste ha elt visst utrymme att bruka fysiskt tvång motperson även vid sidan av vad som följer av regler. Enlagreglering i detta hänseende är alltså nödvändig. Denna kan enligtutredningen ske på olika sätt, anfingen genom en komplettering av 24 kap. 2 §BrB eller genom all en bestämmelse tas in i den nya polislagen. Utredningen påpekar att en självklar förutsättning för attvåld skall få användas av en polisman måsle vara att det ingår som ettnödvändigt led i en tjänsteuppgift som det åligger honom att fullgöra. I annatfall bör givetvis våld alltid vara otillåtet. Utredningen erinrar om att det avproportionalitetsprincipen följer att tjänsteuppgift av vad slag som helstinte kan få berättiga till våldsanvändning ens i sista hand. Polisen bör t. ex.enligt utredningen inte få använda våld för att genomföra en delgivning. Iprincip måste det vara fråga om en åtgärd som i och för sig får genomförastvångsvis. Utredningen berör också de föreskrifter om särskildahjälpmedel såsom skjutvapen och tårgas m. m. som finns f. n. Att föreskrifterav detta slag är nödvändiga även i fortsättningen ligger enligt utredningen iöppen dag. När det gäller föreskrifternas form erinrar utredningen om attgrundlagberedningen synes ha utgått från att i varje fall föreskrifter omanvändande av vapen i polistjänsten skulle meddelas genom lag med hänsyn tilllprincipen atl begränsningar i medborgarnas skydd mot påtvingat kroppsUglingrepp förutsätter lagform (se prop. 1973:90 s. 242). Om befogenheten att ivissa fall bruka våld som en sistahandsutväg lagfästs, är enligtpolisutredningen en sådan ordning dock inte nödvändig. Föreskrifter avhithörande slag bör i så fall kunna meddelas i form avverkställighetsföreskrifter. En konsekvens blir då att regeringen - eller denmyndighet som efter delegation meddelar föreskrifterna - aldrig får tillåtaanvändning av särskilt hjälpmedel i vidare mån än vad som medges i degrundläggande bestämmelserna i lagen. 1983/84:111 84 liksom i andra sammanhang måste enligt utredningen vidarefinnas ett utrymme för att centralt meddela anvisningar till ledning för denenskilde polismannen. Polisberedningen tar inledningsvis upp en terminologiskfråga. Det har, påpekar beredningen, i anslutning till regeringsformens ochbrottsbalkens begreppsbildning varit vanligt att tala om en "befogenhet"eller en "rätt" för polisen att använda våld i vissa fall. Frånjuridisk synpunkt är terminologin korrekt, och beredningen anger atl den inteavser atl avvika från denna. De valda uttryckssätten kan emellertid leda tankenfel. Våldsbefogenheten är enligt beredningen ingen förmån - den är ett uttryckför en skyldighet som samhället har ålagt polisen och som den enskildepolismannen, oberoende av egen uppfattning, måste fullgöra lika väl som andratjänsteplikter i vissa situationer. Allmän enighet råder om, fortsätter beredningen, atlbestämmelserna i 24 kap. BrB inte uttömmande reglerar de befogenheter attanvända våld som anses tillkomma polisen. Någon avsikt att fullständigt regleradenna fråga fanns inte vid tillkomst, och inte heller när dekompletteringar som gjordes i 24 kap. 2 § kom till förelåg en sådanambition (jfr prop. 1979/80:122 s. 77). I det rättsläge som råder efter tillkomsten av den nyaregeringsformen, vilken underkänner sedvana som rättsgrund för inskränkningar ide grundläggande fri- och rättigheterna, torde som polisutredningen harkonstaterat generalklausulen om polisens uppgifter i 2 § Pl få anses utgöra deträttsliga stödet för den befogenhet att i sista hand använda våld som sålundaanses tillkomma polisen vid sidan av vad som följer av reglerna i 24 kap. BrBoch vad som tolkningsvis kan härledas ur andra bestämmelser. Denna befogenhetär givelvis, tillfogar beredningen, liksom alla polisens befogenheter atttillgripa tvångsmedel, underkastad begränsningar genom kravet atl behovs- ochproportionalitetsprinciperna måsle iakttas. När del gäller de allmänna utgångspunkterna för enreglering av polisens våldsbefogenheter anger beredningen att den ansluter sigtill vad polisutredningen har anfört. En grundläggande förutsättning för atlvåld skall få användas av en polisman måste sålunda som polisutredningen harframhållit vara atl det ingår som elt nödvändigt led i en tjänsteuppgift somdet åligger honom att fullgöra. Vidare medför behovsprincipen atl våld fåranvändas bara när andra medel är ofillräckliga och proportionalitetsprincipenatt inte vilken tjänsteuppgift som helst kan få motivera våldsanvändning. Regleringen av polisens befogenhet atl använda våld kan,enligt beredningen, tänkas utformad på olika sätl. En möjlighet är att i lagsöka ge en fullständig och detaljerad beskrivning av de situationer då våld fåranvändas. Fördelen med ett sådant regelsystem skulle vara all det inte gerulrymme för Prop.1983/84:111 85 tvekanom när fysiskt tvång får brukas; våld skulle vara fillåtel i de uppräknadesituationerna men inte annars. Jumer preciserad man försöker göra en sådan reglering, desto större blir å andrasidan, framhåller beredningen, risken att den i prakfiken visar sigofullständig och att polisen i vissa oförutsedda situationer kommer att ståutan lagstöd för ingripanden som av allmänheten såväl som av polisen självuppfattas som oavvisliga tjänsteplikter. Denna risk blir större allt eftersomförändringar sker i det samhälle, i vilkel polisen har att utföra sitt arbete.Med en sådan utgångspunkt skulle regleringen också bH komplicerad och sannoliktställa den enskilde polismannen på fältet inför stora svårigheter när delgäller atl överblicka regelsystemet och hålla detta i minnet. Slutligenanmärker beredningen att man - hur detaljerad regleringen än skulle bli -intekommer ifrån att det i praktiken ändå blir den enskilde polismannens omdöme ocherfarenhet som i stor utsträckning bHr avgörande. Befogenhetenalt använda våld skulle, fortsätter beredningen, å andra sidan kunna reglerasförhållandevis enkelt genom en generell fullmakt åt polisen atl som ensistahandsutväg bruka det våld som är försvarligt när en tjänsteuppgift intekan lösas på annat sätt. Innebörden skulle då vara att våld får brukas endast vidklart behov och att proporfionalitet måste råda mellan mål och medel. Med enallmänt hållen regel av detla slag skulle garantier finnas för att polisen intesaknar ingreppsbefogenhet i praktiskt uppkommande situationer. Någon anledningatt befara att en sådan regel skulle leda till alt våld brukades i onödig ellerannars olämplig utsträckning finns enligt beredningens mening knappast. Å andrasidan skulle regeln i så faU inte i sig själv ge mycken ledning, utan den skuUefå silt reella innehåll genom uttalanden i motiv och läroböcker m. m. liksomgenom praxis och sedvana. Det kan enligt beredningens mening på goda grunderhävdas att man då inte skulle tillgodose det intresse som Hgger till grund förregeringsformens krav på atl begränsningar i de grundläggande fri- ochrättigheterna skall ha form av skriven lag. Beredningenhar stannat för en lösning som kan sägas innebära en kompromiss mellan de bådaskisserade metoderna. Enligt beredningens mening bör man i lag ge enbeskrivning av ell antal vanliga typfall då en befogenhet att använda våld börfillkomma polisen under förutsättning atl andra medel är otillräckliga och atti det enskilda fallet rimliga proportioner föreligger mellan medel och mål.Denna reglering bör sedan kompletteras genom en mera allmänt formuleradbestämmelse varigenom polisen tilläggs en befogenhet atl i klaraundantagssituationer, som ligger vid sidan av typfallen, tillgripa direkt tvångför aU genomdriva en tjänsteuppgift. Beredningen anger atlden förordade metoden kan ses som ett sätl alt bygga vidare på de nuvarandebestämmelserna i 24 kap. 2 § BrB.