prop · G703119 · 1983-12-31 00:00:00 — Förteckningarnabör alltså omfatta även äldre regler så länge reglerna inte har upphävts. Isamband med att förteckningarna upprättas bör myndigheterna sträva efter attupphäva sådana regler som är föråldrade eller inte längre behövs. För attbespara myndigheterna arbetet med att spåra upp sådana regler som är bådeföråldrade och bortglömda, bör regeringen föreskriva att myndigheternas reglerupphör alt gälla, om de inte har tagits in i en regelförteckning senast enangiven dag. Om myndigheterna får tillräcklig tid på sig att upprättaförteckningarna, bör arbetet kunna utföras inom ramen för tillgängliga medel.På vissa områden, t.ex. inom försvaret, har myndigheterna med tiden utvecklatett mycket omfattande bestånd av regler som företrädesvis riktar sig till personaleninom den egna verksamheten. För dessa myndigheter kan arbetet medförteckningarna bli tidskrävande. Jag vill därför förutskicka att det kanbehövas vissa dispenser från kravet att förteckningarna skall vara upprättadeen angiven dag. En särskild fråga som regeringen bör överväga isammanhanget är om man bör införa ett krav på att myndigheternas förteckningarskall föras med Prop.1983/84:119 21 Samarbelsorganet för rättsväsendets informalionssyslem() har föreslagit att myndigheterna skall hålla sig till en vissstandard, om sådana förteckningar förs med ADB. Förslaget har publicerats ipromemorian (Ds Ju 1984:3) Rättsdata - Ulveckling, nuläge och framfid. Allmänt sett är det givetvis önskvärt att varje myndighetdå och då går igenom och sanerar sitt bestånd av regler. I och för sig kan detockså vara lämpligt att en sådan genomgång görs i samband med attregelförteckningarna upprättas. Hos vissa myndigheler kan det emellertid vara svårt att iett svep göra en översyn av hela regelbeståndet. Det kan över huvud lagetifrågasättas om ett generellt översynsuppdrag har möjlighet att bli särskiltframgångsrikt. De erfarenheter som finns från tillämpningen avöversynsförordningen tyder, enligt vad jag under hand har inhämtat frånstat-kommunberedningen, på atl så inte skulle vara fallet. I väntan på den utvärdering som beredningen håller på attgöra bör man enligt min mening inte införa något direkt krav på attmyndigheterna skall se över sina regler i samband med att de upprättarregelförteckningarna. De myndigheter som finner sig ha möjlighet att göra ensådan översyn i ett sammanhang bör dock vara oförhindrade alt göra detta. De föreskrifter som behövs om regelförteckningar kanbeslutas av regeringen. 3.8 Författningssamlingarna kan i ökad utsträckningreserveras för myndigheternas egna regler Enligt författningssamlingsförordningen (29 §) är det f.n.tillåtet att i en myndighets författningssamling ta in också annat material änmyndighetens egna regler, om "särskilda skäl" talar för det. Dennamöjlighet får dock inte utnyttjas så att författningssamlingen upphör att vara"huvudsakligen en regelsamling". Vidare gäller den begränsningen atträttsfallsreferat inte får förekomma i författningssamlingarna. I författningssamlingarna blandas ofta referat av lag- ochförordningslex-ter, uttalanden i lagförarbeten, uppgifter om faktiskaförhållanden, kommentarer osv. med myndighetens egna regler. Det framgår intealltid klart vad som är vad. Ett sätt att åstadkomma en klarare åtskillnad mellanmyndighetens egna regler och annat material är att regeringen ytterligarebegränsar rätten för myndigheterna att i författningssamlingarna ta in annatmaterial än deras egna föreskrifter, allmänna råd o.d. En sådan begränsning ärenligt min mening motiverad. Sammanställningar av myndigheters egna regler med annatmaterial bör inte längre få förekomma i författningssamlingarna i vidare mån änsom behövs för att reglerna skall bli fullt begripliga. Kortare meddelanden sombör bringas fill allmän kännedom och som inte lämpligen kan lämnas i annan 1983/84:119 22 formbör dock under vissa förutsättningar tillåtas där också i fortsättningen. Vidarebör regeringen liksom ha möjlighet att i vissa fall kungöra sina förordningari en myndighets författningssamling i slället för i SFS. Idetta sammanhang finns del anledning alt framhålla skillnaden mellan en författningssamlingoch den typ av handböcker eller "lathundar" som förekommer på mångamyndigheters verksamhetsområden. Sådana handböcker - som inte sällan harstörre spridning än myndighetens författningssamling - är främst avsedda altanvändas av tjänstemännen i del praktiska arbetet. används desäkert också av enskilda som kommer i kontakt med myndigheterna. Ihandböcker av detta slag är det ofta av pedagogiska skäl nödvändigt att redogöraför faktiska förhållanden innan man återger gällande föreskrifter -lagtext,förordningstext och myndighetens egna föreskrifter - på området. I anslutninghärtill kan också ultalanden i lagens förarbeten las in. Dessa kan sedan följasav myndighetens egna synpunkler, ofta i form av rekommendationer, exempel och tips. Jagvill betona att min ståndpunkt att författningssamlingarna bör renodlas inteinnebär att jag vill begränsa produktionen eller användningen av handböcker ochliknande. Huruvida handböcker bör användas är en sak som myndigheterna självafår ta ställning till med hänsyn bl.a. till de medel som står till derasförfogande. Vad som bör inskärpas är emellertid att en myndighet inte medrättslig verkan kan kungöra sina föreskrifter i publikationer av detta slag,såvida den inte har särskilt tillstånd till detta. Ettsystem som innebär att författningssamHngarna renodlas kan i vissa fall medföraen dubblyr genom atl myndighetens föreskrifter återges på två ställen. Dentypen av dubblyr kan emellertid inte undvikas, om man vill åstadkomma denklarhet som det innebär att man alltid kan få kunskap om vilka föreskrifter somgäller på ett område genom SFS och myndighetens författningssamling. Vissamyndigheter, t.ex. och , har för vana att isina författningssamlingar återge SFS-författningar som rör myndighetensområde. Detta bekantgörande i andra hand anses praktiskt bl.a. därför att endel av dem som prenumererar på myndighetens författningssamling inte samfidigtprenumererar på SFS. Sådant andrahands-tryck bör enligt min mening i klarhetensintresse undvikas. Behovet av information om innehållet i SFS-författningar kantillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att en myndighet i en not till enförfattning i den egna författningssamlingen lämnar upplysning om SFS-författningari samma ämne. En annan möjlighet som kan användas i vissa fall är att enmyndighet själv distribuerar sådana SFS-författningar som är av intresse, ev.samförpackade med författningar i den egna författningssamlingen. Denrenodling av författningssamlingarna som jag alltså förordar kan genomförasgenom att regeringen beslutar en ändring i författningssamlings-förordningen.Renodlingen kan medföra att en del av del material, som nu tas in i författningssamlingarna, måste publiceras i annanform med vissa nya kostnader som följd. Dessa kostnader bör emellertid vägasmot de besparingar som görs på olika håll genom att reglerna blir klarare.Skulle det i något fall uppkomma en merkostnad som inte ryms inom ramen förtillgängliga medel, bör regeringen under en övergångstid kunna ge dispens frånkravet på renodling av författningssamlingen. 3.9 Tillsynen över myndigheternas regelgivning kanförbättras Arbetsgruppen föreslår särskilda föreskrifter om attdepartementen skall ha fillsyn över myndigheternas regelgivning och vid behovanmäla missförhållanden för regeringen. Flera remissinstanser anser att de föreslagnabestämmelserna är överflödiga. Några hyser principiella betänkligheter motförslaget. Enligt min mening är det angeläget att departementenbättre än vad som är fallet f.n. följer myndigheternas regelgivning. Det kan inleråda någon som helst tvekan om att regeringen har både rätt och skyldighet attvaka över den normgivning som den själv har delegerat till sina underlydandemyndigheter. Om det skulle visa sig nödvändigt, har regeringen ocksåmöjligheter att ingripa. Det kan den göra antingen genom att återkallabemyndigandet eller genom att själv besluta föreskrifter som i så fall lillföljd av sin högre konstitutionella valör "tar över" de föreskriftersom har beslutats av myndigheten. De föreskrifter om tillsyn som arbelsgruppen föreslåranser jag emellerfid knappast nödvändiga. Man bör kunna nöja sig med att myndighelerna,t.ex. i samband med sina årliga anslagsframställningar, skickar kopior av sina regelförleckningartill departementen (jfr avsnitt 3.7 i det föregående). I den mån det behövs nägonuttrycklig bestämmelse om detta kan den beslutas av regeringen. 3.10 Vägledning och utbildning För att kvaliteten på myndigheternas regelgivning ochregelpublicering skall bli god och jämn bör en handbok i ämnet ges ut. En sådankan lämpligen utarbetas av statsrådsberedningen efter mönster av derekommendationer som statsrådsberedningen har utarbetat förförfattningsskrivning i , den s.k. Gröna boken. börbegränsas till att omfatta frågor om utarbetande och kungörande avföreskrifter. Frågor om utformningen av allmänna råd, frågor om praktiskarutiner för tryckning osv. bör lämnas utanför och överlåtas till myndigheternasjälva. I sammanhanget kan nämnas atl man inom försvaretscivilförvaltning är i färd med att utarbeta en handbok förförfattningsskrivning inom försvaret (jfr Förvaltningsrättslig 1983 s.104 ff). Det är önskvärt alt handboken kompletteras med utbildningav den Prop.1983/84:11| 24 personal som svarar för regelgivningen hos myndigheterna.Över huvud taget är det viktigt att personalen fortlöpande får vägledning ochutbildning om författningsskrivning o.d. Hos statens institut förpersonaladministration och personalutbildning och hos de stora affärsdrivandeverken finns rik erfarenhet av utbildningsfrågor. Frågorna kan därför lämpligenövervägas i samråd med dessa myndigheter. Man bör också vidta åtgärder för att förbättra denspråkliga utformningen av myndigheternas regler. Det bör ske både genom skriffiigaråd, t.ex. av den typ som statsrådsberedningen har utarbetat förregeringskansliet, och genom information och utbildning vid kurser o.d. 3.11 Andra tänkbara åtgärder Bland andra länkbara ålgärder som statsmakterna kan vidtaför atl strama upp myndigheternas regelgivning vill jag först nämna tvä som harföreslagits av arbetsgruppen men som enligl min mening är mindre lämpliga. Arbetsgruppen föreslår att myndigheterna skall få beslutaallmänna råd endast efter uttryckligt bemyndigande. Också när det gäller sådanarekommendationer som i förarbetena till kungörandelagen kallas anvisningarföreslår arbetsgruppen ett krav på uttryckligt bemyndigande. De remissinstanser som företräder kommunerna ochnäringslivet tillstyrker förslaget. Också flera statliga myndigheter gör detmen hävdar att bemyndiganden måste lämnas så att de kan fortsätta attbesluta regler i minst samma omfattning som . Ett 20-tal statligamyndigheter avstyrker förslaget. De menar att förslaget är opraktiskt. Ett visst behov av generella råd och rekommendationerfinns på många områden. Behovet kan inte alltid förutses. Om myndigheler intefår beslula regler av detta slag, kan detta leda lill alt de ger informationsom Hknar allmänna råd och anvisningar men som inte har samma grad av fasthetoch allmän tillgänglighet. Det kan också bli svårt för regeringen att utantids- och kostnadskrävande utredningar ta ställning till de framställningar ombemyndigande som flertalet regelproducerande myndigheter sannolikt kommer attgöra, om arbetsgruppens förslag genomförs. I första hand bör man därför prövaandra vägar att hindra uppkomsten av ett alltför omfattande regelbestånd. I avsnitt 3.1 och 3.2 har jag förordat en viss åtstramningnär det gäller särskilda uppdrag att meddela allmänna råd o.d. Om den åtgärdenvisar sig otillräcklig, bör regeringen överväga att rekommendera eller åläggamyndigheterna att vara restriktiva med alt utfärda sådana regler på egen hand. Som jag har berört i avsnitt 3.3 har arbetsgruppen vidaretagit upp frågan om myndigheterna bör åläggas att skilja mellan olika typer av icke-bindanderegler. Gruppens förslag i denna fråga innebär att myndigheterna skall göraskillnad, förutom mellan bindande och icke-bindande regler, mellan två 1983/84:119 25 typerav icke-bindande regler, nämligen å ena sidan sådana som i syfte att främja enenhetlig rättsfillämpning förordar ett bestämt handlingssätt och å andra sidansådana som anger hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden utan attsyftet är att utesluta andra handlingssätt. Arbetsgruppen föreslår att dessaregler skall kallas rekommendafioner resp. exempel och att de sammanförs underrubriken allmänna råd. Flera instanser anser att den föreslagna uppdelningen av de icke-bindandereglerna är svår eller t.o.m. omöjlig att genomföra i praktiken på derasområden. Enligtmin mening finns det inte något egentligt behov av att dela upp icke-bindanderegler i rekommendafioner och exempel. En sådan uppdelning skulle innebära enonödig formalism och dessutom medföra besvärliga gränsdragningsproblem på vissaområden. Jag anser därför att man inte bör kräva en sådan uppdelning. Enliglmitt förslag i avsnitt 3.3 ändras definitionen av begreppet författning i kungörandelagenså att begreppet inte längre omfattar sådana rekommendationer om tillämpningenav föreskrifter som har fill syfte att styra praxis e.d. Förslaget innebär attdenna typ av rekommendationer tas undan från kravet på kungörande iförfattningssamling. Ikonsekvens med detta förslag bör regeringen besluta vissa ändringar i författningssamlingsförordningen.Bl.a. bör definitionen av begreppet allmänna råd ändras så att begreppetomfattar också rekommendationer av den typ som f.n. skall publiceras somförfattningar, t.ex. riktlinjer. Enligt mitt förslag skallsådana regler i fortsättningen kunna publiceras som allmänna råd. Dettainnebär för och andra berörda myndigheter endast den sakligaförändringen att de får rätt att själva bestämma om deras rekommendationer o.d.skall publiceras i författningssamling eller tillhandahållas i annan form. Somhar framgått av avsnitt 3.5 bör de också i princip själva få avgöra vilkenrubrik som är lämpligast. Rubriken anvisningar bör dock undvikas. Fråganhur man bäsl utmärker den rättsliga karaktären av riktlinjer,i vilka bl.a. ställs vissa krav på näringslivet, har behandlats avriktlinjekommittén i betänkandet (SOU 1983:40) Konsumentpolitiska slyrmedel. Kommilténsförslag har remissbehandlats och övervägs f.n. i . Jag vill ifråga om riktlinjerna understryka att den föreslagna ändringen i kungörandelageninte kommer att förändra deras rättsliga status i förhållande till vad somgäller enligt regeringsformen. Jag har i denna fråga samrått med chefen förfinansdepartementet. Enannan tänkbar åtgärd för att förbättra myndighelernas regler är att regeringenföreskriver alt myndigheterna i sin regelgivning skall använda en vissstandardiserad terminologi, redigera texten efter vissa mallar osv. Som jämförelsevill jag nämna att jusfitsministeriet i håller på alt utarbeta enomfattande och detaljerad "vejledning" om hur de danska Prop.1983/84:119 26 myndigheterna bör avfatta sina föreskrifter m.m. Arbetetär ett led i det regelsaneringsprojekt som den danska regeringen startade år1982. I det föregående har jag förordat en viss standardiseringav rubriker och ingresser (se avsnitt 3.5 och 3.6). Standardiseringen börgivetvis inte drivas längre än nödvändigt. Det kan alltså vara klokt att integå vidare på den vägen innan de åtgärder som jag har rekommenderat i det föregåendehar prövats i praktiken. Däremot anser jag atl det är viktigt att man redan nuvidtar åtgärder för att förbättra den språkliga utformningen av myndigheternasregler. Den frågan har jag berört i avsnitt 3.10. Jag förordar att följande åtgärder vidtas för att deregler som myndigheter under regeringen beslutar skall bli enklare och klarareoch för att regelbeståndel inte skall bli alltför omfattande: Var återhållsam med nya bemyndiganden Regeringen bör vara återhållsam med nya bemyndiganden förunderlydande myndigheter att besluta föreskrifter. Också när det gällersärskilda uppdrag till myndigheter att ge generella råd och rekommendafioner omtillämpningen av föreskrifter bör en restriktiv hållning intas. Se över befintliga bemyndiganden Den översyn av befintliga bemyndiganden som har påbörjatsinom bör fullföljas. Också uppdrag till myndigheler attbesluta anvisningar och allmänna råd bör ses över. När departementen har gjorten översikllig kartläggning bör regeringen göra en prioritering så attöversynen inriktas på ett mindre antal områden. En klarare gräns bör dras mellan bindande och icke-bindanderegler I kungörandelagen görs en ändring som klargör attbegreppet författning endast skall omfatta lagar, förordningar och andrabindande regler (föreskrifter). Kravel på kungörande i författningssamlingskall gälla bara föreskrifter och alltså inte sådana icke-bindande regler somnu ofta kallas anvisningar. Förtydliga termen anvisningar och begränsa användningen avtermen Termen anvisningar skall inte få användas som beteckningpå bindande regler (föreskrifter). Den skall undvikas också som beteckning påsådana icke-bindande regler som avser tillämpning av föreskrifter. Prop.1983/84:119 27 synnerhet sådana regler som riktar sig till allmänheteneller fill kommuner eller landsfingskommuner. Regeringen bör ålägga myndigheter som beslutar föreskrifteratt rubricera dessa så att ordet föreskrifter ingår i rubriken. Skyldighet att hänvisa till bemyndigande Regeringen bör ålägga myndigheter söm beslutarföreskrifter all i ingressen fill författningen hänvisa till det bemyndigandepå vilket beslutanderätten grundar sig. Regeringen bör ålägga varje myndighel alt fortlöpande föraen förteckning över gällande föreskrifter, allmänna råd o.d. som myndigheteneller någon föregångare till denna har beslutat. I samband med att förteckningarna upprättas börmyndigheterna sträva efter att upphäva eller återkalla sådana regler som ärföråldrade eller inte längre behövs. För att bespara myndigheterna arbetet medalt spåra upp regler som är både föråldrade och bortglömda, bör förleckningsskyldighetenkombineras med en föreskrift om att myndigheternas regler upphör all gälla, omde inte tas in i en regelförteckning senast en angiven dag. Regeringen bör begränsa myndigheternas rätt att iförfattningssamlingarna ta in annat material än deras egna regler. Bättre tillsyn över myndigheternas regelgivning Departementen bör bättre än vad som är fallet f.n. följamyndigheternas regelgivning. Bl.a. bör myndigheternas regelförteckningarunderkastas en återkommande granskning. En regelskrivning bör utarbetasav statsrådsberedningen. bör innehålla råd om hur föreskrifter skallutarbetas och kungöras. Den skall kunna användas vid utbildning av dem somsvarar för myndigheternas regelgivning. 1983/84:119 28 Mitlförslag om en klarare gräns mellan bindande och icke-bindande regler förutsätteratt regeringen föreslår en ändring i kungörandelagen. Medtanke på atl har godtagit vissa uttalanden i fråga omanvändningen av termen anvisningar bör ett principförslag om utmönstringav den termen föreläggas för godkännande. Övrigaåtgärder som jag förordar kan beslutas av regeringen. Ienlighet med vad jag har anförl i avsnitt 3.3 har inom justitiedepartementetupprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande avlagar och andra författningar. Jaghemställer att regeringen föreslår att delsgodkänna de riktlinjer för utmönstring av termen anvisningar som jag har angett(avsnitt 3.4). Jaghemsläller vidare att regeringen bereder tillfälle att ta del av vadjag i övrigt har anfört om åtgärder för att myndigheternas regler skall bU enklareoch klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltför omfattande. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition förelägga vad föredraganden har anfört för de ålgärderoch ändamål som han har hemställt om. Prop.1983/84:119 29 STÖRRE KLARHET I FRÄGA OM OLIKA REGLERS RÄTTSLIGA KARAKTÄR OCH SYETE . om föreskrifter., anvisningar och råd I korthet uttryckt föreslås i promemorian följande. 1) Termen anvisningarutmönstras inom hela den offentliga rätten därför att termen äralltför mångtydig. Sådana anvisningar till vissa skattelagar(främst kommunalskattelagen) som harlags karaktär omrubriceras dock först när lagarna ersätts av nya lagar. 2) Begreppet författning reserveras för bindande föreskrifter. I motsats till vad som f.n.är fallet skall begreppet författning inte längreinnefatta icke-bindande regler som har till syfte att främja en enhetlig rättstillämpning (anvisningar). 3) Emot begreppet författning ställsbegreppet allmänna råd. Detta begrepp skall omfatta olika typer av icke-bindande regler rörande tillämpningenav en eller flera bakomliggande författningaroch får en vidare innebörd än det nuvarandebegreppet. 4) De allmännaråden kan vara rekommendationer eller exempel. Rekommendationer ärsådana generella råd som i syfte att främja en riktig och enhetlig rättsti 11 ämpninig förordar ett bestämthandlingssätt. Rekommendationer enligt den nyaterminologin är bl.a. anvisningartill skattelagstiftningen och riktlinjer för företagens marknadsföring. 1983/84:119 30 Exempel är sådana generella rådom tillämpningen av en författning som anger hur någon lämpligen kan handlai vissa hänseenden utan att syftet är att utesluta andra handlingssätt. Tips om en konstruktionsmetod faller in härunder. 5) För regler, som beslutas"av myndigheter under regeringen,uppställs ett krav på att det redan av rubriken skall framgå huruvida det ärfråga om bindande föreskrifter eller allmänna råd eller en kombination av bådadera. 6) Vid kombinationerav föreskrifter och allmänna råd skall det tydligtutmärkas vad som är föreskrifteroch vad som är allmänna råd. När det gällerallmänna råd skall det alltid klart framgåvilka råd som är rekommendationer och vilka som är exempel. 7) Allmänna råd skall - i likhetmed vad som gäller i fråga om bindande föreskrifter- endast efter uttryckligt bemyndigande fåbeslutas av myndigheter under regeringen. 8) När myndigheter under regeringen beslutar författningar eller allmänna råd, skall beslutetinnehålla uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens behörighet att besluta reglerna grundar sig. 9) Hos varje myndighetunder regeringen skall finnas en förteckningöver samtliga gällande författningaroch allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna. Förteckningen skall mångfaldigas ochtillhandahållas allmänheten. 10) Varje departementskall utöva tillsyn över att de myndigheter som anses höra till departementet iakttar lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar samt författningssamlingsförordningen (1976:725)- inklusive de nya föreskrifterna. Konstateras någon överträdelse och vinns inte rättelse under hand, skall förhållandet anmälasför regeringen. 1983/84:119 31 11) Rubriken till författningssamlingsförordningen ändras till Författningsförordning. 12) De föreslagna nyabestämmelserna skall träda Förteckningen över tidigare beslutade författningar och allmänna råd skall dock inte behöva vara färdigställd förrän . I samband med upprättandet av förteckningenskall myndigheterna under regeringen vara skyldiga att se över beslutade regler och upphäva eller återkallasådana som är föråldrade eller inte längre behövs. 1983/84:119 32 -, Bilaga 2 Översynav den statliga nonrgivningen gentenot näringslivet I de allmänndriktlinjer för budgetpolitiken scm har cingi-vitsbl.a. koirplettecirvgsproposition harsärskilt betonats betydelsen av attden industriella tillväxten stimuleras, vid sidan av en ekononiskpolitik som ger en sådan stimulans har från näringslivetssida ofta framhållits angelägenheten av att se över de regler med vilka samhälletstyr verksamheten irxDm näringslivet. finansplan(prop. 1982/83:100 bil. 1 s. 49) och i åretskompletteringsproposition (prop. 1982/83:150 bil.