prop · G703144 · 1983-12-31 00:00:00 — Det är enligt minmening naturiigare alt även i fortsättningen låta sådana utlänningar stanna pågmnd av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation vidett återsändande till hemlandet ger anledning till detta. Undanlagsvis kanemellertid omständigheterna vara av så allvariig natur, att 6§ kan ansestillämplig. Det bör överlåtas åt rättstillämpningen att avgöra när detla ärfallet. Jag vill erinra om att den beskrivning som lämnades i prop. 1975/76:18(s. 108 och 109) av dem som omfattades av 6§ inte avsågs vara uttömmande. Fleraremissinstanser förordar, att en utlänning som har fåll lämna sitt land på gmndav sådana omständigheter som anges i art. I punkl 2 i ,exempelvis yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig, och som enligtgällande praxis får stanna av humanitära skäl, skall omfattas av 6§ UtlL. Pådenna punkl delar jag emellertid kommitténs uppfattning atl nuvarande ordningbör behållas. Med hänsyn till all invandringstrycket i dessa fall är isärskild grad ofömlsebart och kan bli myckel högt, bör rätten till iSverige kunna avgöras på ett friare sätt än som skulle bli fallet om gruppeninordnades under en rällighetsbestämmelse i UtlL. Av samma skäl är jag inteberedd alt godta det förslag till ändring av 6§ UtlL som FN:sflyktingkommissariat har lagt fram. Vad jag nu har sagt innebär emellertid intealt får undandra sig sina humanitära plikter mot dessa skyddsbehövandeeller andra gmpper som åberopar vägande skäl av polilisk-humanitär natur. Vi böräven i fortsättningen medverka till all de erbjuds skydd, i eller iannat land. Ettväsentligt syfte med IPOK:s förslag är att åstadkomma en bättre kontroll överinvandringen av utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl. Enåterkommande bedömning av "behovet av reglering och styrning avinvandringen" bör därför enligt kommittén bli ett normalt inslag iinvandringspolitiken. Denna återkommande bedömning avses i sin tur föranleda debegränsningsåtgärder som behövs. Somjagredan tidigare har understrukit skapar upprepade förändringar i rätten tillinvandring med stöd av 6§ UtlL eller i övrigt av politisk-humanitära skäl enbetydande rättsosäkerhet. I likhet med kommittén och remissinstanserna anserjag atl sådana förändringar inte är förenliga med vare sig 6§ UtlL eller engenerös flyktingpolitik. Väljer man, såsom har gjort,atl la emot asylsökande som inte uppfyller flyktingrekvisilen men väl vissaandra preciserade krav, kräver logiken atl dessa bestämmelser och den praxissom i övrigt har utbildats i anslutning till denna invandring följs med rimligkonsekvens. Utvecklingen efter införandet av 6§ UtlL har enligt min meningheller inte gett anledning till att genomföra en ändring av denna del avflyktingpolitiken. De erfarenheter som har vunnits av tillämpningen av dennuvarande lagstiftningen bl.a. i samband med invandringen av denassyrisk-syrianska gmppen från , ger enligt min mening inle slöd för enannan bedömning i denna del. 1983/84:144 38 Det bör mot denna bakgrund, som kommittén också haranfört, till en början inte komma i fråga atl söka styra invandringen genom attfrån tid till annan ändra kraven på vad som skall anses vara "tungtvägande omständigheter". är del uppenbart atl rekvisitetsutformning redan i sig lätt kan föranleda en mindre variation. Det medel sombör användas, om en mera restriktiv linje skulle vara påkallad, ärundanlagsklausulen i 6§ UtlL. Det anser också kommittén. Men inte hellerundantagsklausulen i 6 § UtlL tillgripas ulan tvingande skäl. Skulle detemellertid i en extraordinär situation visa sig nödvändigt att vidlainvandringsbegränsande åtgärder belräffande dessa grupper av asylsökande, börregeringen besluta att tillämpa undanlagsklausulen i 6§ UtlL, vilken tillkom idetta syfte och också användes beträffande den nämnda gruppen.En sådan åtgärd är av förhållandevis långsiktig natur och klargör att enändring av asylpolitiken i detta hänseende har bedömts nödvändig. Jag delarkommitténs uppfattning atl en sådan begränsning bör, såsom redan har skett,även kunna avse en viss nationalitet eller en viss grupp i övrigt, om förhållandenanödvändiggör en sådan avgränsning. Jagövergår härefter till en annan fråga. I sin nuvarande lydelse ger 6§ UfiL enrätt för utlänningen att stanna i om han behöver sådant skydd. Detsenare är fallet exempelvis om han har rest in hit från hemlandet eller frånett tredje land i vilkel han inte är skyddad mot att återsändas till hemlandet.Kommittén föreslår däremot att utlänningen skall kunna vägras rält atl stannahär, om han har kommit hit frän något annat land än hemlandet och han i detlandet inte riskerar egentlig politisk förföljelse eller vidaresändning tillett land där han riskerar sådan förföljelse. Att han kan komma att sändasvidare till hemlandet saknar däremot i och för sig belydelse. Genom förslagetbegränsas således skyddet enligt 6§ UtlL till de fall då utlänningen kommertill direkt från silt hemland - i vilkel fall ett avlägsnande skulle hakommit att ske till delta land - samt då han har rest in från ett land tillvilket en flykting inte skulle kunna återsändas på gmnd av risken förvidaresändning till hemlandet. Flertalet remissinstanser har lämnat förslagetulan erinran. Av bl.a. ärkebiskopen, och vissa organisationermed humanitär inriktning har den föreslagna begränsningen av skyddet däremotstarkt kritiserats. För egendel vill jag framhålla följande. Nuvarande bestämmelser leder fill att sådanaasylsökande, som inte är flyktingar men omfattas av 6 § UtlL och som har restin från tredje land, har större faktiska möjligheter att få stanna i änen flykting har i motsvarande situation. Detta förhållande har av enremissinstans betecknats som orimligl. Skyddsreglernas syfte är emellertid iförsta hand atl förhindra att utlänningen tvingas tillbaka till hemlandet ellertill del land där han annars förföljs. Detta gäller både 3 och 6§§ UtlL. Motbakgrund av alt andra länder i betydande utsträckning saknar bestämmelser ellerpraxis till skydd för dem som avses i 6 § UtlL, är del enligt milt sätt alt seenbart följdriktigt att tar sitt ansvar och Prop.1983/84:144 39 ger dem en . Från denna utgångspunkt är nuvarandeordning därför inle alls orimlig. IPOK tycksi princip acceptera detta senare synsätt. Kommittén föreslår ändå enbegränsning av skyddet för denna grupp till att gälla endast i de fall dåutlänningen kommer direkt frän hemlandet eller direkt från elt land som inleger skydd åt konventionsflyktingar. Del är här fråga om en avsiktligbegränsning av nuvarande rättsskydd som ett led i en flyktingpolitiskavvägning. Tyngdpunkten bör enligt kommittén även för del ligga påskyddet av flykfingar enligt flykfingkonventionens definifion. Det bör enligtIPOK ankomma på det andra landet att i likhet med tillskapa elträttsskydd för den som återsänds dit och som har vägande politisk-humanitäraskäl mot att sändas till hemlandet. Av avgörande betydelse för IPOK:sställningstagande är emellertid också, att nuvarande bestämmelser ofta ledertill att inte heller flyktingar genom direktavvisning kan återsändas till deltredje land från vilket inresan skett och där flyktingen får skydd. Skälethärtill är, somjag har nämnt, att det på detta tidiga stadium normaltinte framgår om den asylsökande är flykting eller om han i stället omfattas av6§ UtlL. Jag har enviss förståelse för lPOK:s synpunkter men jag är ändå inte beredd atl anslutamig till dess förslag. Det är för mig viktigt att vår flyktingpolitik ärkonsekvent också när del gäller skyddet för flyktingliknande grupper. Jagmenar mol den bakgrunden atl accepterandet i lagstiftningen av en asylrätt fördem som åberopar tungt vägande politisk-humanitära skäl inte gärna kan förenasmed en möjlighet alt regelmässigt avvisa samma slags asylsökande till ett land,varifrån de riskerar alt återsändas till hemlandet. Jag villvidare på nytt erinra om alt en praxis som ger skydd åt utlänningar medflyktingliknande skäl förekommer även i vissa andra länder, att nyligenhar infört sådana beslämmelser i lagstiftningen och att ett skydd molåtersändande till hemlandet av dessa asylsökande diskuteras iEuroparådets flyktingkommitté (CAHAR). Det är ännu för tidigt atl säga i vilkentakt nya sådana garantier kommer att införlivas i andra länders praxis ellerlagstiftning. Det finns emellertid all anledning att avvakta utvecklingen, inteminst av arbetet i som, enligt de upplysningar jag har fått, befinnersig i slutskedet. I den mån andra länder, inte minst i , utvecklarsin flyktingpolitik i denna riktning, minskar de svårigheter i den praktiskatillämpningen som IPOK syftar på. Jag delar IPOK:s uppfattning alt ,liksom , bör vara pådrivande i internationella sammanhang för att fåtill stånd en sådan ordning. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag såledesalt nägon ändring inte nu görs av 6§ UtlL. Med anledning av elt förslag av kommittén vill jagtillägga, all någol hinder inle föreligger mol atl vid bedömningen av om enutlänning skall få stanna enligt 6 § UtlL beakta sådana förhållanden hänföriigatill sökandens 1983/84:144 40 vandel som avses i 29 § första stycket 2-4 och 43 S UtlL.Vilken vikt som bör fästas vid vandelssynpunkter blir självfallet beroende avtyngden av de omständigheter av humanitär-politisk art som sökanden kanåberopa. 3.5 Frågan om första asylland Den rält för flyktingar och andra skyddsbehövande alt fåstanna i vårt land som läggs fast i 3, 5 och 6 §§ UtlL förutsätter altutlänningen behöver sådanl skydd. I betänkandet erinrar kommittén om alt det ianslutning till 3 § UtlL har utvecklats en praxis som innebär alt enasylsökande, som kan återsändas till elt tredje land där han är skyddad motförföljelse eller vidaresändning, inle ges asyl i . Kommittén talar idetla sammanhang om principen om första asylland. Enligt kommittén måste sammaprincip tillämpas även i fortsättningen, om skall kunna vidmakthållasin hittillsvarande flyktingpolitik och alltså i första hand inrikta verksamhetenpå dem som behöver skydd mot förföljelse. IPOK framhåller i den delen attåtskilliga länder, även i , som kan betecknas som primär-asylländer i denmeningen alt de får la emot stora skaror av flyktingar som kommer direkt frånhemlandet, för en generös politik när det gäller att bevilja en tillfälligfristad. Dessa länder fömtsätter emellertid i många fall att flyktingarna skallfinna en mer varaktig i något annal land. 1 avvaktan härpå hånvisasflyktingarna ofta till inkvartering i någon form av förläggning och får intemöjlighet alt legalt gå ut på arbetsmarknaden. I däremot gäller deinvandrarpolitiska målen för alla flyktingar som tas emot. Det finns därförenligt kommittén ett starkt potentiellt invandringstryck från flyktingar meden tillfällig i andra länder. Skulle principen om första asylland intetillämpas konsekvent av oss i fortsättningen, finns det enligt kommittén riskför atl inte kommer alt kunna göra en sådan avvägning att de mesthjälpbehövande i första hand får möjlighet till en . Elt övergivande avprincipen skulle enligt kommittén för vår del sannolikt leda till en kraftigökning av invandrings-trycket och invandringen. Kommittén understryker all det är viktigt attprincipen inle tillämpas alltför strikt. I förslagsbetänkandel (s. 123) erinrarkommittén om att har lämnat vissa råd till polismyndigheterna i dettahänseende. I dessa anges atl undanlag bör göras, om den asylsökande på grund avtrafiklekniska skäl som han själv inle råder över eller akut sjukdom underresan tvingas atl avbryta resan från hemlandet till Sverige.Del förutsätts därvid att resan sker med flyg. Undantag anges också böra görasnär utlänningen har stark anknytning till men inte till det land tillvilket avvisning är möjlig. Sådan anknytning kan utgöras av här bosattaföräldrar eller syskon men kan också utgöras av lång tidigare vistelse medtillstånd i , t.ex. som gäststuderande, vilken inle får 1983/84:144 41 ligga alltför långt tillbaka i tiden. Om utlänningen harvistats mer än i det land, till vilket avvisning kan ske, ellertidigare har avlägsnats från , gäller inle den angivnarekommendationen. Kommittén vill gi något längre än i fråga om undanlagfrån huvudprincipen. Denna får inte tillämpas sä att resultatet kan framståsom stötande, l.ex. om nägon skulle vägras att få sin ansökan prövad i Sverigeenbart på grund av alt sökanden pä resa, exempelvis med tåg, direkt tillSverige från flyktlandel passerar elt anlal gränser, något som sker.Kommittén hänvisar vidare till att frågan om första asylland diskuteras iEuroparådets flykfingkommitlé, CAHAR. Enligt kommitténs bedömning finns det behov av eltstadgande i UtlL som gör det möjligt all frångå första asylland-principen, omdet med anledning av arbetet inom CAHAR skulle bli aktuellt alt acceptera atten flykting kan vara "på väg" till silt planeradeasylland. Med stöd av ett sådanl stadgande skulle vidare den mindre modifieringav principen om första asylland som kommittén nu föreslår kunna föras in iUtlF. Ett bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter i fråganföresläs därför införas i 35 § UtlL. Kommitténs förslag har fåll ett blandat mottagande. Någraremissinstanser anser det vara alltför långtgående. avstyrker således attundantag från principen om första asylland görs för personer som under resantill har passerat genom olika länder. Ändringen skulle urholka gällandeordning och medföra ett kraftigt ökat antal inresor och asylansökningar i falldär ansökan och prövning hade bort ske i ett annat land. Den enskilde skullekomma att få välja asylland. anför vidare atl frågan inte är tillräckligtutredd. RPS anser att någon ändring i fråga om den som har varit på resa intebör ske innan frågan har slutbehandlats inom . Även i övrigt börman behålla den ordning som har rekommenderat. Kammarrätten i Jönköpingframhåller visserligen atl första asylland-principen inte får ges en alltförstrikt tillämpning eller tillämpas så att resultatet framstår som slötande.Samtidigt anser dock kammarrätten atl det är tveksamt om man bör gå utöver SlV:snuvarande riktlinjer. Andraremissinstanser intar en positiv hållning till kommitténs förslag.Länsstyrelsen i anser det således vara en klarförbättring att de som åberopar politiska skäl kan få asylfrågan prövad även omde tidigare hade kunnal begära asyl i elt annat land som de har rest genom,t.ex. Röda korset beklagar att första asylland-principen i praktikenanvänds myckel strikt, vilket har skapat en rad uppmärksammade fall därutlänningen har sänts fram och fillbaka mellan och andra länder. Mananser detta beklagligt inle minst därför atl uppfattas som ell föredömeav flera länder. har den uppfattningen att IPOK syftar till enstriktare och flitigare användning av 1983/84:144 42 första asylland-principen, vilket innebär en tillbakagångfrån internationell humanitär och flyktingrättslig utgångspunkt. Detta kan ledatill beslut som är stötande för den allmänna rättsuppfattningen. En asylsökandebör enligt inte förvägras alt få sin ansökan prövad av detskälet, att han hade kunnal söka asyl pä vägen hit. Del bör fä ske endast därdel "med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som rimligt atl hanhade sökt asyl tidigare". och frikyrkoråd!samråd tillstyrker förslaget om enmindre restriktiv tillämpning av principen om första asylland. IPOK:s förslaghälsas med tillfredsställelse av . Flyktingkommissariatetframhåller , med hänvisning till av exekutivkommittén antagnarekommendationer i frågan, att prövningen av en asylansökan inte skall vägrasdärför att sökanden har uppehållit sig i en annan stat, om vistelsen där medhänsyn till dess längd och sökandens avsikter att fortsätta hit måste anses som"Iransitory", dvs. Våra asylbestämmelser förutsätter för rätten atl stanna iSverige att den asylsökande behöver sädani skydd. Så är fallet när han kommerdirekt från hemlandet eller annars från ett land där han förföljs ellertrakasseras. Har den asylsökande däremot efter flykten vistats i elt land därhan har varit skyddad mot förföljelse, anses i praxis att han kan avvisas ditför att där söka asyl. Denna ordning har inte sin grund i flyktingkonventioneneller någol annat inlernalionelll instrument. Den är emellertid elt ullryck föruppfattningen, atl en flykting bör söka asyl i nära anslutning fill alt han harnått trygghet utanför sill hemland. Någon allmän rätt all välja asylland harheller inle stöd i några internationella rättsprinciper. Frågan om första asylland gäller i grunden dels huransvaret mellan olika stater skall balanseras på elt rättvist och adekvat sätt,dels vilka hänsyn som bör tas till asylsökandens egna avsikter och önskemål.Inom FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté har utarbetats riktlinjer förvad som bör ingå i melanstalliga överenskommelser i frågan. Enligt riktlinjernaskall asyl inle vägras enbart därför alt utlänningen kunde söka asyl i ettannat land. Det bör krävas atl han har någon anknytning dit som gör det rimligtatl begära alt han i stället ansöker om asyl där. 1 möjlig mån bör denasylsökandes egen önskan beaktas. Som kommittén nämner pågår i Europarådetsflyktingkommitlé (CAHAR) diskussioner angående en europeisk överenskommelse ifrågan. Någon sådan har dock ännu inte utarbetats och det är ovisst vaddiskussionerna kan komma att ge som resultat. Skilda slaler tillämpar olika praxis i fråga om prövningenav asylansökningar från personer som inte kommer direkt från hemlandet. Avviss betydelse i sammanhanget är självfallet staternas geografiska läge ochförekomsten av bilaterala ålersändningsavtal. Allmänt sett är det emellertidvanligt bland europarådssialerna atl asylansökningar prövas även närutlänningen har passerat genom tredje land. Prop.1983/84:144 43 Detär mot den bakgrunden IPOK:s förslag skall ses. Kommittén föreslår som nämntsen uppmjukning av vår förhållandevis restriktiva tillämpning av förstaasylland-principen. Om utlänningen har varit på resa (en route) till Sverigeocb därvid t.ex. med tåg passerat genom andra stater, skall detta enligtförslaget inte ulan vidare leda till att hans asylansökan inte prövas och atthan avvisas tillbaka till del land från vilket han har rest in i . Deremissinstanser som kritiserar förslaget, främst och , gör del motbakgrund av att en sådan uppmjukning antas leda till en ökad invandring avasylsökande. Att detta väntas bli fallet beror bl.a. på svårigheterna förpassmyndigheterna i många fall att bevisa, alt utlänningen fakfiskt harvistats i det andra landet och därför rimligen borde kunnaavvisas dit. En lång rad remissinstanser anser å andra sidan liksom IPOK atl enuppmjukning av den nuvarande ordningen är nödvändig. Föregen del gör jag följande bedömning. De asylsökande som vi i första hand bör geskydd är sådana som kommer direkt till från hemlandet och som därför iallmänhet inle kan få skydd mot förföljelse i någol annat land. En förutsättningför all vi också i fortsättningen skall kunna på ett rimligt sätt ta om handflyktingar i vårt land är att vi kan till tredje land återsända sådanaasylsökande, som med hänsyn till tidigare vistelse där eller annan anknytningdit i första hand bör bli föremål för asylprövning i del landet. Jagförutsätter då självfallet all det är uppenbart alt utlänningen inte i dellandet löper risk för förföljelse eller vidaresändning. Vad jag nu har sagt börutgöra en allmän utgångspunkt för bedömningen av första asylland-frågan. Frågankommer då närmast atl gälla i vilka fall ett återsändande till tredje land medhänsyn till omständigheterna kan bedömas som rimligt. Enligtmin mening är det inte önskvärt att utnyttjar varje möjlighet attavvisa en asylsökande till det tredje land han närmast kommer från och där hanåtnjuter skydd. En sådan ordning slår i kontrast mol de strävanden och detsynsätt i denna fråga som förekommer på det internationella området. I vissaländer prövas en asylansökan oavsett om utlänningen kommer direkt frånhemlandet eller via tredje land. I andra länder tillämpas någon form av s.k. enroute-regel, vilkel innebär att man bortser från kortare vistelser i annat landsom endast utgör elt mer eller mindre nödvändigt led i själva resan frånhemlandet. SIVhar , som framgått, genom allmänna råd till polismyndigheterna förordaten uppmjukning av tidigare praxis. Jag kan hänvisa till s. 123 och 124 iförslagsbetänkandet. förordar således bl.a. att avvisning till tredje landinte skall ske endasl därför att resan har avbmtils på grund avsjukdom, trafikhinder eller annan orsak som utlänningen inte råder över. Detsagda gäller emellertid endast om resan sker med flyg. Inte heller skall denasylsökande avvisas om han har viss anknytning till men inte till detandra landet. Dessa riktlinjer är ett steg i rätl Prop.1983/84:144 44 Vilken ordning som i ett längre perspektiv börgälla får enligt min mening bedömas mot bakgrund av de överenskommelser som kankomma att träffas inom ramen för arbetet i . I avvaktan på detta böremellertid , i likhet med vad åtskilliga andra länder redan har gjort,vid tillämpningen av asylbestämmelserna i 3, 5 och 6 §§ UtlL bortse frånkortare uppehåll i tredje land som utgör ett led i resan. Som IPOK har funnitär det svårt alt från sakliga utgångspunkter och rättvisesynpunkt acceptera allåtskillnad görs mellan personer som kommer hit med flyg och dem som kommer medandra färdmedel. De rekvisit som förordar men som baragäller om resan sker med flyg, bör gälla oavsett vilkel färdmedel som används. Jagföreslår således en viss uppmjukning i den ordning som gäller vidbehandlingen av asylansökningar. Den omständigheten att utlänningen, sedan hanlämnade hemlandet, har rest genom ett annat eller andra länder på vägen hit ochdär tillfälligt stannat till som ett led i resandet, skall inte i sig utgörahinder mol atl hans asylansökan prövas i värt land. Blir resultatet avprövningen av hans asylansökan att han behöver skydd, bör han normalt få stannahär. Om denna prövning i ställel leder till att han inte behöver skydd utan böravvisas, skall verkställighet i princip ske till hemlandet. En sådan ordningkräver ingen ändring av 3, 5 eller 6 § UtlL. Den asylsökande kan nämligen idessa fall sägas ha behov av skydd i vårt land, om han inte kan sändas tillhemlandet och hans i gjorda ansökan rimligen bör prövas i sak avsvenska myndigheter. Däremot bör överlämnandebeslämmelserna kompletteras på ettsådant sätt, att avvisningsärenden i dessa fall överlämnas till . IPOK harföreslagit att regeringen genom ett tillägg i 35 § UtlL bemyndigas atl utfärdaföreskrifter om överiämnandeskyldighet i dessa fall. Jag ansluter mig tillförslaget. Det bör ankomma på regeringen att med ledning av vad jag nu haranfört och mot bakgrund av SIV:s allmänna råd till polismyndigheterna närmareprecisera i vilka fall avvisningsärenden skall överlämnas till , när enasylsökande har rest hit genom tredje land där han åtnjuter skydd motförföljelse och vidaresändning till hemlandet. Det bör ankomma på regeringenatt bedöma i vad mån undantag från huvudprincipen bör göras, exempelvis pågrund av en organiserad eller myckel stor invandring. Regeringen bör slutligenkunna bemyndiga att utfärda föreskrifter angående skyldighet alt överlämnaavvisningsärenden ulöver den som anges i lag. Jag har redan antytt all den föreslagna ordningen mednödvändighet ger upphov till bevissvårigheter som rör längden av utlänningensvistelse i tredje land. Del ligger i sakens nalur atl dessa förhållanden oftainte helt kan klarläggas. Det är exempelvis inte ovanligt att utlänningen görsig av med sin passhandling före ankomsten till . Jag är därför inleberedd att förorda, att avvisningsärendet skall överiämnas så snart sökandenbestrider atl han har vistats i tredje land. Det bör enligt min Prop.1983/84:144 45 meningi stället ankomma på en asylsökande, som kommer hit från ell tredje land därhan fakfiskt åtnjuter skydd och dit han kan återsändas, atl göra troligt atthan alltsedan flykten från hemlandet har varit på resa till och endaslsom ett led i resan fillfälligt har uppehållit sig i det tredje landet. Detlakan ske med hjälp av pass. resehandlingar och andra dokument men även genom deuppgifter utlänningen lämnar och omständigheterna i övrigt.