prop · G703119 · 1983-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1983/84:119 om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd; Regeringen förelägger vad som har upptagits ibifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder och ändamål som framgårav föredragandens hemställan. I propositionen förordas en rad åtgärder för attmyndigheternas föreskrifter och övriga regler skall bli enklare och klarareoch för att regelbeståndet i samhället inte skall bli alltför omfattande. Bl.a.föreslås att myndigheterna inte skall använda termen anvisningar som beteckningpå bindande regler och att de även i övrigt skall undvika att använda dentermen, eftersom den kan missförstås. Ett par av åtgärderna underställs prövning.Återstoden är åtgärder som regeringen aviserar att den själv avser att vidta. En sammanfattning av åtgärderna redovisas i propositionensavsnitt 3.12. 1 1983/84. 1983/84:119 2 Lag om ändring i lagen(1976:633) om kungörande av lagar Härigenomföreskrivs att 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar' skall ha nedan angivna lydelse. Författningarsom har beslutals av , regeringen eller kyrkomötet eller av enmyndighet under regeringen eller skall kungöras enligt denna lag, ominte annat följer av 2 §. Medförfattningskall i denna lag Med/ör/flrr/H>igar skall i denna lag förståslag eller förordning eller förstås lagar, förordningar och andra annan föreskrift som avses i 8 kap. rättsregler som i 8 kap. regeringsfor- regeringsformen, men betecknas som föreskrifter. Dennalag träder i kraft . 1983/84:119 2 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden I. , , ,, , , , , , ,, , , R. , , , , Propositionom förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd Påsenare tid har kritik riktats mot den omfattande regelgivningen i samhället.Kritiken har framför allt tagit sikte på de regler som myndigheter underregeringen beslutar. Sådana regler har ökal väsentligt i omfattning undersenare år. Denangivna utvecklingen har bl.a. samband med den allt vanligare tekniken med s.k.ramlagar, vilka ofta förutsätter att en utfyllnad sker genom regler sombeslutas av regeringen eller efter dess bemyndigande avförvaltningsmyndigheterna. I detta system finns inbyggt en risk för en delaljregleringsom kan vara svär att konlrollera för statsmakterna. Problemen meddetaljstyrningen blir särskilt märkbara när reglerna riktar sig till kommuneroch landstingskommuner. Mängden av regler medför vidare att regelbeståndet blirsvåröverskådligt vilket kan leda till svårigheter både för allmänheten och förmyndigheterna att få klarhet i vilka regler som gäller. Kritikenmot regelgivningen har också avsett den terminologi som används. Det harsålunda hävdats alt såväl allmänheten som tillämpande myndigheter kan ha svårtatt veta om syftet med en regel är att den skall vara bindande eller om denendast skall vara ett råd. Motden kritik som jag nu har redovisat måste ställas det faktum att regelgivningenär ett viktigt medel för förändring och förnyelse av samhället. Myndigheternasregler har stor betydelse på en rad områden. Reglerna tjänar bl.a.rättssäkerheten genom att de ökar förutsebarheten och underlättar bådeenskildas och myndigheters ställningstaganden i olika frågor. Att ett centraltverk har meddelat föreskrifter på ett visst område kan t.ex. medföra att ettstort antal tjänstemän vid lokala myndigheter runt om i landet får klararebesked om hur de skall tolka den lag eller förordning som r 1983/84. Prop.1983/84:119 4 föreskrifterna fyller ut. kan föreskrifternabidra till att praxis blir enhetlig, till att allmänheten får klara och snabbabesked om vad som gäller och till att onödiga överklaganden undviks. Många myndigheter ägnar inte bara stor omsorg åt att skrivaoch publicera egna regler. De lägger också ner mycket arbete på attsammanställa de egna reglerna med andra regler och annat material. Dessasammanställningar är ofta viktiga hjälpmedel i rättstillämpningen. Värdet av den regelgivning och informalion som myndigheterunder regeringen svarar för kan emellertid inte undanskymma att denna verksamhetmed tiden har medfört problem. Dessa är huvudsakligen av kvalitativ art men harblivit kännbarare i takt med att antalet regler har ökat. En arbetsgrupp i regeringskansliel har övervägt vadstatsmakterna kan göra för att komma till rätta med problemen och föreslagit enrad åtgärder. Förslaget har publicerats i promemorian (Ds Ju 1982:11) Störreklarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syfte - PM omföreskrifter, anvisningar och råd. En sammanfattning av promemorieförslagel börfogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttranden har avgellsav , riksåklagaren, , ,datainspektionen, kommerskollegium, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning,, , överstyrelsen för ekonomisktförsvar, , , postverket, ,, , trafiksäkerhetsverket, ,luftfartsverket, transportrådet, generaltullstyrelsen, bankinspektionen, försäkringsinspektionen,, statens pris- och kartellnämnd, ,riktlinjekommittén (H 1979:04), , ,universitets- och högskoleämbetet, cenlrala ,lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, ,, , slalens naturvårdsverk, produktkontrollnämnden,statens strålskyddsinslitut, , arbetarskyddsstyrelsen, bosladsstyrelsen,statens planverk, statens lantmäteriverk, statens industriverk, slatensvattenfallsverk, statens provningsanstalt, patent- och registreringsverket, SIS-Standardiseringskommissioneni , statskontoret, , slatens arbetsgivarverk, länsslyrelsernasorganisationsnämnd, länsstyrelserna i och ,justitieombudsmannen (JO), , Stockholmskommun, kommun, . i (LO), (), Centralorganisationen /SR, . Näringslivets delegation för marknadsrätt. Svenska bankföreningen.Svenska sparbanksföreningen. , Sverigeshantverks- och industriorganisation (SHIO-Familjeföretagen), , Kungl. Svenska aeroklubben, , Taxiflygförelagensriksför- Prop.1983/84:119 5 bund och internationell rätt. har bifogat ett yttrande avbokföringsnämnden. Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yttranden avjuridiska fakultetsnämnderna vid universiteten i och , av rätlsvetenskapligaoch statsvetenskapliga institutionerna vid i och avsamhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid i . En sammanställning av remissyttrandena har gjorts ijustitiedepartementet och finns tillgänglig i ärendet (Dnr 1788-82). En del statistiska uppgifter om myndigheternas regelgivningoch vissa kritiska synpunkter på den finns i förvallningsutredningensbetänkande (SOU 1983:39 s. 68-74 och 103-104). Jag avser att nu ta upp frågan vad statsmakterna kan göraför all myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och för attregelbeståndet inte skall bli för omfattande. Endast en del av de åtgärder somjag förordar kräver medverkan medan åtgärderna i övrigt kan beslutasav regeringen. Om antar de förslag i ämnet som regeringen enligt minmening bör förelägga , ämnar jag återkomma med förslag om attregeringen skall besluta vissa kompletterande föreskrifter. För att klargörasambandet mellan de olika åtgärderna och för att det skall bli möjligt förriksdagen att sätta in de förslag, som den bör la ställning till, i ett vidaresammanhang kommer jag emellertid redan nu att översiktligt redovisa hur jagtänker mig också den del av reformen som bör beslutas av regeringen. 2.1 Begreppsbestämningar och författningsbakgrund Grundläggande bestämmelser om rätten att beslutaföreskrifter (rättsregler) finns i 8 kap. regeringsformen. Sådana reglerkännetecknas enligl förarbetena till regeringsformen i princip av att de ärbindande för myndigheter och enskilda, som de är generellt lillämpbara(prop. 1973:90 s. 203 och 204). Enligt regeringsformen skall lagar kungöras så snart detkan ske. Detsamma gäller regeringens förordningar, om inte annat föreskrivs ilag. I övrigt är kungörandet av rättsregler inte grundlagsreglerat. Ytterligarebestämmelser i ämnet finns i lagen (1976:633).om kungörande av lagar och andraförfattningar (kungörandelagen, omtryckt 1982:1254). Kungörandelagen är tillämplig på författningar sombeslutas av , regeringen eller kyrkomötet eller av myndigheter underregeringen eller . Författningar som beslutas av kommunerna fallerdäremot utanför. Lagen kompletteras av författningssamlingsförordningen(1976:725, omtryckt 1977:952, förordningen ändrad senasl 1982:1256, bilagornatill förordningen ändrade senast 1983:784). 1983/84:119 6 Setti slort innebär kungörandebestämmelserna att författningar normalt skallpubliceras i en författningssamling. Begreppetförfattning används inte i 8 kap. regeringsformen. I kungörandelagendefinieras detta begrepp som "lag eller förordning eller annan föreskriftsom avses i 8 kap. regeringsformen". Samma definition finns i författningssamlingsförordningen. proposition som ligger till grund för kungörandelagen uppehåller sig föredragandenvid det för föreskrifterna karaktäristiska draget att de är bindande (prop.1975/76:112 s. 66 och 67). Han framhåller att i enlighet med regeringsformensföreskriftsbegrepp bör maji som författningar räkna bestämmelser som anger vadenskilda och myndigheter skall iaktta och vad följden blir om uppställda reglerinte följs. Därmed är dock inte sagt, fortsätter han, att del i en författninginte kan finnas bestämmelser om hur enskilda eller myndigheter bör handla ivissa situationer. Formuleringen "bör" i stället för"skall" kan användas därför att förhållandena är sådana att ettabsolut krav inte kan uppställas. En bör-regel kan i sådana fall anses bindandei den bemärkelsen atl det måste föreligga särskilda skäl för alt del skall varatillåtet att avvika från regeln. Hinder möter således inte mot att en författninginnehåller föreskrifter av denna typ. nämnda proposilionen behandlas också frågan om gränsdragningen mellan å enasidan författningar och å andra sidan vad som har kallats anvisningaroch råd. Regler som anvisar hur en person lämpligen kan förfara i vissahänseenden men där det likväl står den enskilde fritt atl välja en annan vägför att nå det önskade resultatet bör enligt föredraganden inte räknas som författningar.Sådana regler bör benämnas allmänna råd. Termen anvisning bör om möjligtundvikas i sådana sammanhang, eftersom den sedan gammalt ofta används sombeteckning på föreskrifter. Ett typiskt exempel på delta är anvisningarna till kommunalskatlelagen(1928:370). Dessa har karaktären av tilläggsbestämmelser av lags karaktär. anslutning till dessa motivuttalanden har regeringen i författningssamlingsförordningendefinierat allmänna råd som sådana rekommendationer om tillämpningen av enförfattning som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden mensom inte utesluter andra handlingssätt. Fastän allmänna råd inte räknas somförfattningar, har i författningssamlingsförordningen tagits in en delbestämmelser om publiceringen av allmänna råd. Bestämmelserna innebär attallmänna råd inte behöver kungöras i teknisk bemärkelse. Det räcker att dehålls allmänhelen till hända i skriftlig form. De får emellertid tas in i enförfattningssamling. Ipropositionen om kungörande av lagar och andra författningar nämns som ensärskild lyp av regler sådana anvisningar som skall främja en enhetligtillämpning av en viss författning eller som skall bidra till en utveckling iviss riktning av praxis. Dessa anvisningar binder inte formellt de myndigheter somhar att tillämpa den bakomliggande sanktionerade författningen men de har irealiteten stor betydelse för rättsutvecklingen. Prop.1983/84:119 7 typbör ses som en utfyllnad av de bakomliggande sanktionerade föreskrifterna ochbör enligt propositionen anses falla inom ramen för begreppet författning.Termen anvisningar eller uttrycke*t föreskrifter med anvisningar torde, heterdet vidare, vara en lämplig benämning på dem. Somgemensam term för föreskrifter, anvisningar och allmänna råd enligt de nugjorda begreppsbestämningarna använder jag i det följande termen regler. Dennasamlingsbeteckning rekommenderas i förarbetena till kungörandelagen (prop.1975/76:112 s. 67) och används också i författningssamlingsförordningen (27och 29 §§). 2.2Myndigheternas behörighet att besluta föreskrifter, anvisningar och råd Myndigheterunder regeringen är enligt regeringsformen behöriga att besluta/öres/:n/rerendast efter uttryckligt bemyndigande av regeringen. När det gällerföreskrifter i vissa ämnen, som är särskilt viktiga för medborgarna, måsteregeringens bemyndigande i sin tur ha stöd i ett bemyndigande av riksdagen.Också kommuner måste f.ö. ha ett uttryckHgt bemyndigande för att beslutaföreskrifter. Allmännaråd torde däremot varje myndighet på sitt område kunna utfärda även utan någotuttryckligt bemyndigande. Regeringen har genom ett stort antalinstruktionsbestämmelser o.d. särskilt uppdragit åt vissa myndigheter attmeddela allmänna råd. Påliknande sätt har regeringen utfärdat åtskilliga bestämmelser som åläggermyndigheter att meddela anvisningar. Sådanaanvisningar, som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författningeller bidra till utvecklingen i viss riktning av praxis, skall som sagt enligtförarbetena till kungörandelagen kungöras som författningar, dvs. I det inledningsvis nämnda betänkandet Ds Ju 1982:11 (s. 7) drararbetsgruppen därför slutsatsen att myndigheter under regeringen f.n. ärbehöriga att besluta anvisningar av detta slag bara efter uttryckligt bemyndigande. Dennaslutsats kan emellertid enligt min mening ifrågasättas. Före tillkomsten avregeringsformen antogs allmänt i den förvallningsrättsliga litteraturen attöverordnade myndigheter fick meddela anvisningar till ledning för sinaunderordnade myndigheter även utan något uttryckligt bemyndigande, se t.ex. ,Föreläsningar i förvaltningsrätt, II, 2 uppl., 1948, s. 154 och155. Arbetsgruppens sjutsats har knappast stöd i regeringsformen eller dessförarbeten. Den är också svår att förena med de uttalanden om rikthnjersom lagrådet och den dåvarande justitieministern gjorde under förarbetena till konsumentkreditlagen(1977:981). Som arbetsgruppen själv skriver torde det av dessa ultalanden framgåatt riktlinjerna är en typ av sådana rekommendationer som enligt förarbetenatill kungörandelagen kan kallas anvisningar. Prop.1983/84:119 8 verket har på detta område ingen normgivningskompetens somkan ledas tillbaka till 8 kap. regeringsformen. Jfr arbetsgruppens betänkande s.21-26 och Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 238 och 239. Det kan alltså hävdas att myndigheterna får beslutaanvisningar utan något uttryckligt bemyndigande. 2.3 Problem med den nuvarande ordningen Som jag inledningsvis framhöll har den regelgivning ochregelpublicering som myndigheterna svarar för medförl vissa problem. Deviktigaste kan sammanfattas på följande sätt: * Reglerna är på vissa områden såmånga och svåröverskådliga att det ibland är svårt t.o.m. för regelproducenternasjälva att hålla reda på dem. * Reglerna är inte sällankomplicerade och svårtolkade. är det oklart om syftet med enregel, t.ex. en "anvisning", är att den skall vara bindande ellerbara rekommenderande eller exemplifierande. framgår det inte hellerklart vad som är en myndighets egna regler och vad som är referat avlagförarbeten, kommentarer o.d. * Den språkliga utformningen avreglerna är ofta mindre god. Ålderdomliga, stela och svårbegripligaformuleringar försvårar läsningen för både myndigheter och enskilda. * Kravet på att författningar skallkungöras i författningssamling iakttas . * Som påpekari sitt granskningsbetänkande vid 1980/(KU 1980/81:25) ankommerdet på regeringen att följa myndigheternas normgivning och ta de initiativ somframstår som påkallade. Regeringen har emellertid svårt att överblickautvecklingen pä området. Något effektivt medel för kontroll av att verksamhetenhåller sig inom givna bemyndiganden finns knappast, i vart fall inte på allaområden. * Alltför detaljerade regler på vissaområden kan hämma den tekniska utvecklingen. * Ju mer detaljerade reglerna blir,desto oftare måste de ändras. Täta ändringar försvårar för de berörda att hållasig informerade om vad som gäller och att planera sin verksamhet. * Detaljerade regler medförsvårigheter att anpassa olika verksamheter så att de svarar mot lokala behovoch förutsättningar. * Regelgivningen är kostnadskrävandei sig. Den driver också ibland upp kostnaderna för kommuner och enskilda ochinskränker den kommunala självstyrelsen. Problemen beror på flera faklorer: * Nya områden regleras. Nya lagar ochförordningar förutsätter inte sällan att också förvaltningsmyndigheternaproducerar fler regler. * Ramlagstekniken används flitigt. Prop.1983/84:119 9 formuleras normalt som en ovillkorlig skyldighet förmyndigheten att utnyttja bemyndigandet. Antalet nivåer i regelgivningen ökar. * I takt med att uppgiften attbesluta regler splittras på fler händer vinner sektortänkande terräng påbekostnad av helhetssynen. På vissa håll har också regelskrivandet delegeratstill befattningshavare på relativt låg nivå inom myndigheten. * Många myndigheter har svårt att isin regelgivning skilja mellan allmänna råd, som ju inte behöver kungöras, ochsådana oförbindande regler som enligt förarbetena till kungörandelagen kankallas anvisningar eller föreskrifter med anvisningar och som skall kungörassom författningar. * I författningssamlingarna blandasförfattningar med allmänna råd. varvas också författningar och allmännaråd med annat maierial (referat av lagförarbeten, upplysningar om tekniskaförhållanden, bruksanvisningar o.d.). * Gamla regler upphävs inte alltidnär nya i samma ämne utfärdas. När det gäller regler som beslutas av myndigheter underregeringen har regeringen utfärdat två författningar som har till syfte attbegränsa regelfloran. Det är dels kungörelsen (1970:641) om begränsningimyndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd(begränsningskungörelsen, omtryckt 1977:629, ändrad senast 1983:223), delsförordningen (1981:305) om översyn av statliga myndigheters föreskrifter,anvisningar och råd (översynsförordningen). Bestämmelsernai begränsningskungörelsen innebär i princip atl statliga myndigheter som villbesluta regler "som kan påverka gällande standard eller tillämpadenormer" måste underställa regeringen frågan i sådana fall då reglerna kanleda till kostnadsökningar av någon betydelse. Iöversynsförordningen föreskrivs att de statliga myndigheterna skall se översådana föreskrifter, anvisningar och allmänna råd som särskilt riktar sig tillkommuner och landstingskommuner. Syftet är att minska den statliga lillsynenoch detaljkontrollen. Regler som inte längre behövs skall upphävas.Anvisningar, som inte upphävs, skall i princip ersättas med allmänna råd.Myndigheterna skall ha redovisat resultatet av sin översyn senast den 1 juli1983. Den slat-kommunberedningsom har tillsatts enhgt regeringens beslut har bl.a. i uppdrag altföreslå sådana förändringar av del statliga regelsystemet som kan leda tillhöjd effektivitet och minskade kostnader i den kommunala verksamheten.Beredningen skall enhgt sina direktiv (Dir. 1983:30) särskilt analysera hur destatliga myndigheterna efterlever kravet enligt begränsningskungörelsen påberäkningar av de ekonomiska och administrativa konsekvenserna av derasföreskrifter och råd. Därvid bör beredningen också utarbeta förslag om hur ev.brister skall kunna avhjälpas. Prop.1983/84:119 10 Vidare skall beredningen redovisa erfarenheterna avöversynen enligt översynsförordningen och överväga formerna för fortsattöversyn. Regeringen har beslutat tillkalla ensärskild arbelsgrupp med uppgift att gå igenom den statliga reglering somriktar sig mot näringslivet. Gruppens arbete skall bedrivas med utgångspunkt ivad som anförs i en promemoria som har upprättats inom industridepartementet.Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. 2.5 Ytterligare åtgärder behövs Trots de åtgärder som har vidtagits kvarstår till stor delde problem som jag har pekat på i avsnitt 2.3. Nya regler tillkommer i en stridström. Enligt en färsk uppgift', som dock inte omfattar alla myndigheter, germyndigheterna ut omkring 3.500 författningar, omfattande ca 9.000textsidor. Motsvarande siffror för författningar i Svensk författningssamUng(SFS) är 1.200-1.300 resp. 3.000. Man måste dock observera att de allra flestaförfattningarna, i varje fall i SFS, är ändringar i någon eller några enstakaparagrafer. De utredningsuppdrag som regeringen har gettstat-kommunberedningen och arbetsgruppen för översyn av den statliga normgivningengentemot näringslivet omfatlar sådana regler som rör förhållandet mellan statenoch kommunerna resp. staten och näringslivet. Andra regler, t.ex. sådana somrör förhållandet mellan staten och enskilda som inte är näringsidkare, faller iprincip utanför dessa uppdrag. Enligt min mening behövs det ytterligare ätgärder för attförenkla förvaltningsmyndigheternas regelgivning. Både från myndighelernas ochfrån allmänhetens synpunkt är del angeläget att man gör reglerna överskådligareoch mer begripliga och att man försöker hålla nere antalet regler. Strävan efler förenkling bör enligt min uppfattningomfatta alla nivåer i regelgivningen. För de enskilda som reglerna riktar sigtill kan förenklingsbehovet vara detsamma oavsett om det är enstatlig eller instans som har beslutat reglerna. Att statsmakterna harett övergripande ansvar också för hur kommunerna utnyttjar givna bemyndigandenligger i sakens nalur. Frågor om den kommunala normgivningen bör emellertidbedömas i ett vidare kommunaldemokratiskt sammanhang. Jag går därför intenärmare in på några sådana frågor . På denna punkt har jag samrått med chefenför . Innan jag anger vilka åtgärder som enligl min mening börvidtas på den statliga sidan vill jag peka på den skillnad som finns mellan åena sidan regler som utgör interna arbetsföreskrifter för en myndighet ellersom är avsedda ' Uppgiften har lämnats av samarbetsorganet förrättsväsendets informationssystem () i promemorian (Ds Ju 1984:3) Rättsdata- Utveckling, nuläge och framtid. Prop.1983/84:119 11 som råd i myndighetens eget arbete och å andra sidanregler som riktar sig till allmänheten, till andra myndigheter eller tillkommuner och landstingskommuner. De åtgärder som bör vidtas för att reglernaskall bli enklare och klarare bör visserligen i stor utsträckning kunna gällabåda slagen av regler. I vissa avseenden kan det dock finnas anledning attbehandla de båda regeltyperna olika. Framför allt kan strängare krav behövaställas på regler som riktar sig till allmänheten än på rent interna regler.Mina överväganden och förslag i det följande tar företrädesvis sikte på reglerav extern karaktär. 3 Vad kan statsmakterna göra för att myndigheternas reglerskall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltföromfattande? 3.1 Regeringen kan vara återhållsam med nya bemyndiganden Statsrådsberedningen har i en skrivelse till rättschefernai departementen rekommenderat departementen att vararestriktiva när det gäller att föreslå nya bemyndiganden för underlydandemyndigheter att besluta författningar. Denna rekommendation bör enligt minmening vara vägledande också i fortsättningen. För att de regler som behövs skall bli så få ochöverskådliga som möjligt bör antalet nivåer i regelgivningen inte vara fler ännödvändigt. Att regeringen i samarbete med t.ex. ett centrall ämbetsverk somhar den nödvändiga detaljkunskapen bygger ut en förordning med de ytterligareföreskrifter som behövs kan därför i vissa fall vara en bättre lösning än attverket på egen hand får utarbeta, besluta och kungöra kompletterandeföreskrifter. En sådan lösning kan också ibland tillgripas för att sanera ett alllföromfattande eller svåröverskådligt regelkomplex. Nya bemyndiganden bör inte lämnas slentrianmässigt utanbara när del verkligen behövs. Behovet av föreskrifter från en myndighet underregeringen bör alllid övervägas noga innan myndigheten får ett bemyndigande.När behovet är svårt att fömtse, bör regeringen normalt vänta med bemyndigandettills behovet är klarlagt eller också begränsa bemyndigandet så att det klartframgår att detta skall utnyttjas bara under vissa förutsättningar eller i månav behov.