prop · G703152 · 1983-12-31 00:00:00 — Genombestämmelsen i 7 § blir det möjligl för en försökskommun som har lokala organ atlefter regeringens prövning i vissa fall få utvidga de lokala organensarbetsfält i förhållande till vad som är möjligt enligt lokalorganslagen. Avden allmänna motiveringen framgår i stort de begränsningar som alltjämt börgälla i fråga om lokala organs verksamhetsområden. Förde specialreglerade särskilda nämnderna gäller genom hänvisning från resp.speciallag till bestämmelserna i 3 kap. 2 § första stycket KL aU antaletledamöter inte får vara mindre än fem. Något sådant minimikrav beträffande anlalledamöter finns inle för de kommunallagsreglerade nämnderna. Specialregleradverksamhet beslår i stor utsträckning av myndighetsutövning. Regeln om minstfem ledamöter bör därför gälla också för de försöksnämnder som tilldelas specialregleradeuppgifter. En bestämmelse härom har tagils in i denna paragraf. Föreskrifterom de specialreglerade nämnderna finns i resp. specialförfallning. a. föreskrifter om hur ärenden skall handläggas. När inomförsöksverksamheten en facknärnnds uppgifter kan komma all anförtros ål eneller flera andra nämnder, bl.a. kommunallagsreglerade nämnder, uppkommer frågaom vilka regler som skall gälla vid fullgörandet av dessa uppgifter. Enligtberedningens uppfattning är det därvid särskilt viktigt att klargöra vilkajävsregler som bör gälla. Beredningen vill därvid framhålla följande. eller ett förvaltningsutskott fattar ett beslul inom elt specialregleralämnesområde och beslutet enligt den särskilda författningen kan överklagas medförvaltningsbesvär anses förvaltningslagens regler om förfarandel varatillämpliga på ärendehandläggning och på besluts- och besvärsförfarande, ominte KL tillhandahåller egna förfaranderegler (Kaijser-Riberdahl,Kommunallagarna II, sjätte uppl. s. 453). Detta innebär bl.a. all KL:sjävsregler kommer alt gälla också i sådana Prop.1983/84:152 83 Man kan alltså konstatera atl valet avorganisationsform påverkar frågan om vilken jävsregel som skall tillämpas. För specialreglerade obligatoriska nämnder gällerförvaltningslagens jävsregler. Dessa är betydligt strängare än KL:s jävsregleroch gäller genom särskilda bestämmelser i speciallagarna för den specialregleradenämnden även när nämnden sysselsätter sig med kommunallagsreglerade uppgifter. Beredningens förslag förutsätter att styrelser och nämnderi försökskommunerna kan komma att få ta hand om såväl kommunallagsregleradesom specialreglerade uppgifter. I lokalorganslagen har problemet lösts så att densträngare jävsregeln i förvaltningslagen har fått gälla för alla ärenden i ettlokalt organ så snart organet har någon specialreglerad uppgift. Detta börgälla även för sådana institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denföreslagna lagen. När det gäller försöksverksamheten beträffande centralanämnder får del emellertid anses mest praktiskt att låta det strängare jävetgälla enbart ärenden som rör specialreglerade områden och låta det lindrigarekommunallagsjävet gälla för övriga ärenden. En sådan dubbel jävsregel förkommunala nämnder avvisades visserligen när förvaltningslagen kom till, men medtanke på atl specialreglerade uppgifter också kommer alt läggas påkommunstyrelserna, torde den dubbla jävsregeln vara till fördel för alt inteförsvåra arbetet i kommunstyrelsen. Beredningen vill dock anmärka här attförvaltningsrättsutredningen i sitt betänkande (SOU 1983:73) Ny förvaltningslaghar föreslagit alt förvaltningslagens jävsregler skall gälla även inomoreglerad kommunalförvaltning. Av förevarande paragraf framgår således attförvaltningslagens jävsregler skall gälla när en nämnd fullgör specialregleradeuppgifter. Bestämmelsen innebär alt samtliga regler som finns om specialregleradenämnder i speciallagarna skall tillämpas när en nämnd handlägger uppgifter inomde specialreglerade områdena. För de specialreglerade särskilda nämnderna finns det elllegalt krav på treårig mandatlid för ledamöier och suppleanter. Någonmotsvarande bestämmelse finns inle för kommunallagsreglerade nämnder. Om någonav de specialreglerade särskilda nämnderna i försökskommunerna skulle bli heltutan uppgifter ställs man inför frågan om nämnden kan entledigas. För alt delinte skall råda någon tvekan på den punkten föreslås i denna paragrafenbestämmelse om all nämnden får entledigas. Inom försöksverksamheten kan institutionsstyrelser kommaall inrättas inom några specialreglerade områden. Hänvisningen i denna paragraftill vissa bestämmelser i lokalorganslagen innebär att reglerna om lokala organ Prop.1983/84:152 84 med specialreglerade uppgifter blir gällande. För sådantlokalt organ skall som huvudregel gälla vad i lag eller annan författning ärföreskrivet om den särskilda nämnden. Det betyder i stort sett atlkommunallagsreglerna om kommunstyrelsen blir tillämpliga. Bl.,ä. innebär detatt antalel ledamöter inte får vara mindre än fem. Vidare blirförvaltningslagens jävsregler tillämpliga. Genom hänvisningen till 5 8 lokalorganslagenblir del klart bl.a. alt en institutionsstyrelse som inrättas med stöd avförsökslagen får väcka ärende hos fullmäktige endasl om fullmäktige harföreskrivit det. Vidare får ledamöter och suppleanter väljas för den lid somfullmäktige bestämmer. Det innebär en avvikelse Trån den obligatoriska treårigamandattid som gäller för ledamöter och suppleanter i de särskilda specialregleradenämnderna. 11 Urval av kommuner och landstingskommuner Försöksverksamheten skall ge erfarenheter om minskad stalligreglering av verksamhet. Erfarenheterna skall sedan kunna läggas tillgrund för beslul om alt öka del kommunala självbeslämmandel i alla landetskommuner och landstingskomimuner. Del är därför väsentligt all de kommuner ochlandstingskommuner som skall delta i försöksverksamheten väljs med omsorg. En försöksverksamhet med den inriktning och omfallning somdet här är fråga om kommer alt kräva ett starkt engagemang hos berörda kommuneroch landstingskommuner. Del är en klar tillgång för försöksverksamheten omockså de fackliga organisationerna i berörda kommuner och landstingskommunerär beredda all genom lokala avlal och lösningar anpassa förhållandet mellanarbetsgivare och arbetstagare till försöksverksamhetens intentioner. En kommun eller landstingskommun kan ha manifesterat sittintresse genom atl redan delta i utvecklingsarbete som är inriktat på altförändra den kommunala verksamheten och organisationen. Ett exempel härpå utgörprojektel Kommunerna och framtiden som sekretariatet för framlidsstudierbedriver i sju kommuner. Ett annat exempel utgör de kommuner som genomexperiment grundade i lokalorganslagens formuleringar inlett en omfattandeorganisationsutveckling inom den kommunala verksamheten. Ett annat uttryck förförväntat engagemang är all en kommun eller landstingskommun genom kontaktermed stal-kommunberedningen visat intresse för den planeradeförsöksverksamheten. En andra väsentlig utgångspunkt för urvalet av kommuner ärall olika typer blir representerade. Ambitionen kan dock inte vara alt istatistisk mening få till stånd ett representativt urval. Det skulle kräva ellförhållandevis stort anlal försökskommuner. Det är också svårt att på förhand försökabedöma vilka olika förhållanden i kommunerna som har belydelse för hurförsöksverksamheten kommer att utvecklas. Vissa allmänna faktorer är docknaturligt att försöka ta hänsyn till såsom befolkningsstorlek, tälortsgrad,geografisk spridning över landet och näringslivsstruklur. Från näringsgeografisk synpunki kan fem kommuntyper urskiljas. 1 Glesbygdskommuner (slor yla,minskande befolkning, låg tälortsgrad) 2 Pendlingskommuner (lågsjälvförsörjningsgrad) 3 Stora kommuner (minst 45000invånare) 4 Induslriberoende kommuner(av sysselsättningen i industri) 5 Differentierade kommuner(övriga kommuner, ofta med stor andel offentlig service och/eller areellanäringar). Förutomintresse och representativitet bör arbetsmässiga förhållanden väga tungt vidurvalet av kommuner och landstingskommuner. Det är väsentligt atl stal-kommunberedningenmed rimliga arbetsinsatser kan följa och stödja försöksverksamheten. Ett motivfrån arbetssynpunkt är då att välja kommuner och landstingskommuner som redannu bedriver eller har vidtagit förberedelser för utvecklingsverksamhet. Iförsöksverksamheten bör både kommuner och landstingskommuner delta. På en delområden kan det som elt inslag i försöksverksamheten bli aktuellt med visssamordning av verksamheten mellan kommun och landstingskommun. Någon ellernågra av försökskommunerna bör därför geografiskt vara belägna inom enlandstingskommun som deltar i försöksverksamheten. 11.2Förslag till urval av kommuner och landstingskommuner Ettantal kommuner och landstingskommuner har i skrivelser och muntligaframställningar uttalat intresse av atl delta i försöksverksamheten. I detföregående har olika motiv redovisats som bör beaktas vid val av kommuner ochlandstingskommuner till försöksverksamheten. Vid sammanvägning av de olikaurvalskriterierna talar övervägande skäl för att starkt begränsa antaletdeltagande kommuner och landstingskommuner. Ett lämpligt antal förefaller iinledningsskedet vara fem kommuner saml tre landstingskommuner. Förutsättningarnaför atl snabbi komma igång med försöksverksamheten är bäst om samordning skermed annan försöks- och utvecklingsverksamhet. Det blir då också möjligl attsamverka om arbetsinsatser för uppföljning och utvärdering. Detta talar för atlvissa kommuner som deltar i studien och framtiden väljs. Dessakommuner bör representera olika kommunegenskaper och ha en geografiskspridning. Därutöver bör någon pendlingskommun ingå från storstadsområdena. Medutgångspunkt från här redovisade urvalskriterier anser slat-kommunberedningen atlkontakt bör tas med nedan nämnda kommuner och landstingskommuner för alt utrönaom intresse finns för alt delta i försöks-7 1983184. 1983/84:152 86 verksamheten.Beredningen föreslår all , , , och kommunertillfrågas. När försöksverksamheten kommit i gång kan det föreliggaförhållanden som gör all försöksverksamheten bör utvidgas med förslagsvis tvåkommuner. Beträffande urvalet av landstingskommuner föreslår beredningen altJämtlands, saml och läns landstingskommuner bereds möjlighelall delta i försöksverksamheten. 12 Genomförande och utvärdering Försöksverksamhetenförutsätts kunna påbörjas efler del att regering ochriksdag tagit ställning till inriktning och uppläggning. En förulsältning föratt snabbt komma i gång är alt försöksverksamheten föregås av en noggrannplanering. Beredningen vill i del följande endast ange vissa allmännariktlinjer. Påcentral nivå bör enligt beredningens mening slat-kommunberedningen förberedaoch följa verksamheten under hela försöksperioden. En första åtgärd bör varaatt utarbeta en plan [ör försöksverksamheten med utgångspunkt i regeringens ochriksdagens ställningstaganden. Kontakt bör därefter tas med de kommuner ochlandstingskommuner som skall delta i försöksverksamheten. Beredningenförutsätter därvid att beslut fattas av kommunfullmäktige resp. . Enviktig uppgift för beredningen blir all hålla fortlöpande kontakt med berördakommuner och landstingskommuner. I inledningsskedet kan olika slag avseminarier vara en lämplig ordning för diskussion om försöksverksamhetenssyfte, uppläggning, genomförande och utvärdering. En väsentlig del iförberedelsearbetet bör vara att klara ut hur de berörda kommunernas ochlandstingskommunernas ansökningar om dispens från olika statliga regler skallutformas. Andra väsentliga frågor för beredningen, som kan förutses, äratt delta i handläggningen av dispensansökningar, svara för åriig rapporteringtill regeringen samt tillse alt en slutlig utvärdering görs av helaförsöksverksamheten. Beredningen bör också ta initiativ till atl "lyckadeförsök" tas om hand och bereds till genomförande för alla kommuner ochlandstingskommuner. 1983/84:152 87 Formeroch riktlinjer för utvärdering av försöksverksamheten bör läggas fast innanförsöken startas. Den kontinuerliga uppföljningen och avrappor-teringen kan sessom ett led i utvärderingen. På vissa områden kan det bli aktuellt atl görautvärderingar innan försöken har avslutats. Det gäller bl. a. sådana områdendär ett genomförande av förändringar bedöms kunna ske omgående för allakommuner och landstingskommuner. I vissa fall kan del vara lämpligt all anlitasärskilda utvärderingsresurser. Det är enligt beredningens mening viktigtunderstryka alt pågående försöksverksamhet inle får las till inläkl för altinte genomföra förändringar som på annan grund kan anses väl motiverade. Föralt få bäsla möjliga kvalitet på utvärderingen bör det redan när försökenstartas göras klart vilken typ av frågor som kan bli aktuella att få svar på.Det kan l.ex. gälla att undersöka effekterna av alt viss stallig tillsynsverksamhethar tagils bort eller all kravet på underställning av visst kommunalt beslulhar slopats. Viktiga uppgifter att samla in kan bl. a. avse på vilket sätlverksamheten förändras med minskad stallig reglering, hur servicen påverkas, omlikformigheten i ärendebehandling förändras o.d. Även effekter på den statligaoch den kommunala ekonomin bör studeras t. ex. vid en eventuell förändring avformerna för statsbidragsgivning. Detär viktigt att berörda kommuner och landstingskommuner får relativt god tid påsig atl anpassa och utveckla sin verksamhet och organisation till nyaförutsättningar samt få erfarenheter av de nya organisations- och verksamhetsformerna.Beredningen bedömer att kan vara en lämplig försöksperiod. Del skulleinnebära att försöksverksamheten avslutas . Del kan då bli frågaom alt ta ställning till om försöksverksamheten ev. bör fortsätta, utvidgas,permanentas eller avslutas. För att regeringen skall ha ett underiag för beslulbör beredningen redovisa erfarenheter av försöksverksamheten redan under våren1988. En rapport om hur försöksverksamheten fortlöper bör lämnas tillregeringen förslagsvis den I november åren 1985 och 1986. 1983/84:152 88 Ökadsamverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler, m. m. Chefenför , statsrådet , anför. Denoffentliga sektorns verksamhet har avgörande belydelse för de enskildamänniskornas välfärd och sociala trygghet. Av landets samlade resurser användsmer än en tredjedel för gemensamma angelägenheter. Samhällsuppgifternaär i stor utsträckning decentraliserade till kommuner och landstingskommuner.Dessa tar i anspråk ca två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser ochsysselsätter nästan en fjärdedel av det toiala antalel yrkesverksamma.Utvecklingen för den senaste 15-årsperio-den visar att det främst har varil denkommunala konsumtionen och sysselsättningen som har ökat. Desamhällsekonomiska problemen är betydande. Den ekonomiska politiken ärdärför inriktad på kraftfulla åtgärder i syfte alt öka produktionen,åstadkomma balans i samhällsekonomin och trygga den fulla sysselsättningen. Ensvag ekonomisk tillväxt innebär begränsningar i samhällsorganens möjligheterattbygga ut servicen till medborgarna. kommer därför denoffentliga sektorns verksamhet, effektivitet m, m. atl vara en central politiskfråga. För såväl slaten, som kommunerna och landstingskommunerna är det mer ännågonsin angeläget atl vidla åtgärder som leder till ell bättreresursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökal dellagande isamhällsverksamhetens utformning inom den gemensamma sektorn som helhet. Ellviktigt inslag i detta arbete är att åstadkomma ökad samverkan och förenklingarav regler i relationerna mellan stal och kommun. En ökad samverkan medför attinslaget av övervakning och kontroll från statens sida därmed kan minska. Prop.1983/84:152 89 Översyn av verksamheter och regler Regeringen och har del övergripande ansvaret församhällsutvecklingen och medborgarnas välfärd. Det är därför naturiigt altstaten på olika sätt anger ramar för kommunernas och landstingskommunernasverksamhet. Förutsättningarna att vidga den kommunala självstyrelsenhar ökat . Framför allt har den senaste kommunindelningsreformenförbättrat möjligheterna för kommunerna atl pä egen hand sköta sina uppgifter.Vid utformningen av det statliga regelsystemet måste dock en avvägning skemellan olika intressen. Önskemålet om lokall självbestämmande måsle vägas molkraven på samordning, lika tillgång till samhällsservice och rättssäkerhet. Förhållandet mellan statliga och kommunala organ måsteockså präglas av samverkan och respekt för den kommunala självstyrelsen. Detlaär en viktig förutsättning om gemensamma samhälleliga mål skall kunna uppnås. En väsentlig uppgift för statliga organ är att vidtaåtgärder som underlättar för kommunerna och landstingskommunerna atl fullgörasina uppgifter. Det statliga regelsystemet är emellertid alltföromfattande och seklorielll uppbyggt. Det kan i många fall utgöra hinder förkommunernas och landstingskommunernas möjligheter till lokal anpassning ochutveckling. Statliga regler spelar också en stor roll för hur den kommunalaverksamheten utformas och vilka kostnader som uppkommer. Det är angeläget atl de kostnadsdrivande aspekterna på denstatliga regleringen ägnas slor uppmärksamhet. Det är också viktigt alt la tillvara de effektiviseringar som kan uppnås genom en förstärkt samverkan mellanstatlig och verksamhet liksom inom den kommunala sektorn. Jag föreslåratl en särskild beredning tillsätts för alt överväga dessa frågor. Syftet medöversynsarbetet bör främst vara atl föreslå förändringar i del statligaregelsystemet som leder till effektivitetshöjningar och kostnadsreduceringar iden kommunala verksamheten. Med denna uppläggning bör beredningens arbete bl.a. inriktas på att åstadkomma positiva kommunalekonomiska effekter samleffektivare former för kommunernas möjligheter all medverka i samhälletssysselsättningspolitik och att tillgodose behoven inom de prioriterade service-och vårdområdena. Utredningar om kommunerna och landstingskommunerna Inom flera kommittéer pågår utredningsarbete omkommunernas och landstingskommunernas roll i samhällsförvaltningen. - Stat-kommungruppen (Kn 1980:03) tillsattes föralt se över de stafliga myndigheternas tillsyn och kontroll av ochlandstingskommunal verksamhet. Syftet med detta översynsarbele är att den kommunalasjälvstyrelsen skall stärkas och all kostnadsdrivande stallig reglering skallbegränsas. Stat-kommungruppen skall även sträva efter all minska krångel ochta bort onödig byråkrati i relationen mellan statliga och kommunala organ (Dir.1980:39). 1983/84:152 90 - (Kn1978:01) tillsattes . Av direktiven (Dir. 1978:41) framgår att kommitténsom huvuduppgifter har att dels göra en allmän översyn av de kommunalaföretagens rättsliga ställning, dels överväga om offentlighetsprincipen kangöras tillämplig på statliga och kommunala företag. - En särskild utredare () tillsattes för att göra en fullständig översyn av lagen (1957:281)om kommunalförbund. 1 uppdraget ingår även att göra en bedömning av delframlida samverkansbehovet mellan kommuner, mellan landstingskommuner samlmellan kommuner och landstingskommuner (Dir. 1981:9). - Med stöd av regeringensbemyndigande har en särskild utredare (1982: A)tillkallats för en kompletterande undersökning om lagreglering av visstillsyns- och kontrollverksamhet. Särskilda direktiv har inte meddelats. Denav mig nu förordade beredningen bör fullfölja del utredningsarbete som f n.bedrivs av stat-kommungruppen samt den tillsatta särskilda utredarenför kompletterande undersökning om lagreglering av viss tillsyns- ochkontrollverksamhet. I samband med att beredningen tillkallas bör dessautredningsuppdrag upphöra. Beredningens huvuduppgifter bör preciseras på sätt somjaganger i det följande. Samverkanmellan stal och kommun Enav beredningens huvuduppgifter blir att se över formerna för samverkan mellanstatlig och verksamhet. Genom olika studier bör beredningen övervägaom förändringar bör göras i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat ochkommun. Beredningen bör också belysa vilka konsekvenser s. k. ramlagar har förden kommunala självstyrelsen och den kommunala ekonomin. Den översyn av destatliga myndigheternas normgivningsverksamhet m. m. som f n. bedrivs inomstat-kommungruppen bör skyndsamt fullföljas. Beredningen bör också behandla destatliga myndigheternas allmänna tillsyn över kommunerna ochlandstingskommunerna, dvs. den tillsyn som sker genom inspektionsverksamhet e.d.Syftet skall vara all avveckla sådan tillsyn som inle längre är nödvändig,sedan kommunindelningsreformen och utvecklingen av de politiska och administrativaorganen avsevärt har höjt kommunernas och landstingskommunernas möjlighetertill självständigt beslutsfattande. Beredningenbör vidare som underiag för fortsatta överväganden kartlägga och analysera deförfattningsbestämmelser m.m. som detaljreglerar statsbidragen till kommunernaoch landstingskommunerna, avgiftsfinansieringen av verksamhet samtreglerna om obligatoriska kommunala nämnder. De statliga myndigheterna hargenom förordningen (1981:305) om översyn av stafliga myndigheters föreskrifter,anvisningar och råd (översynsförordningen) ålagts atl göra en total genomgångav de regler som särskilt riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna. 1983/84:152 91 Enredovisning av erfarenheterna av detla översynsarbete samt förslag om formernaför fortsatt översyn bör ingå i beredningens arbetsuppgifter. Enandra huvuduppgift för beredningen blir alt överväga hur en förbättradsamordning av statliga beslut och åtgärder som påverkar den kommunalakostnadsutvecklingen skall kunna åstadkommas. Därvid bör beredningen pröva fömlsältningarnaatl få till stånd samlade föreskrifter om förfarandet när statliga regler somriktar sig till kommunerna och landstingskommunerna utarbetas samt omutformningen av sådana regler. Frågan bör prövas tillsammans med en översyn avkungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighels rätt all meddelaföreskrifter, anvisningar eller råd (begränsningskungörelsen). Beredningen böri detla sammanhang särskilt analysera hur de statliga myndigheterna efterieverkravet på beräkningar av de ekonomiska och administrativa konsekvenserna avderas föreskrifter och råd. Förslag bör utarbetas om hur eventuella bristerskall kunna avhjälpas. Stat-kommungruppenhar i betänkandet (SOU 1982: 37) planering i förändring angett vissaallmänna principer för samverkan mellan stat och kommun i fråga om den författningsregleradekommunala planeringen. 1 betänkandet redovisas också förslag till förenklingari den statliga regleringen av den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen.Beredningen bör fullfölja översynsarbelet i dessa frågor samt övervägaytterligare åtgärder som syftar till alt förbättra samordningen mellanförfattningsreglerad statlig och planering. Det stafligautredningsväsendet har en betydelsefull roll när det gäller att åstadkommaförändringar i samspelet mellan stat och kommun. 1 varje betänkande skallenligt kommittéförordningen (1976:119) redovisas en beräkning av koslnadernaför all genomföra kommitténs förslag. Genom en ändring (1981: 307) i kommilléförordningenföreskrivs numera också att kommittéförslagens effekter för den kommunalasjälvstyrelsen skall belysas i betänkandena. Vidare har direktiv (Dir.1981:42) utfärdats till kommittéer och särskilda utredare om begränsning avstatlig normgivning till kommunerna och landstingskommunerna. Beredningen börredovisa erfarenheterna av bestämmelserna i kommilléförordningen och av desärskilda direktiven. Samverkaninom den kommunala sektorn Dentredje huvuduppgiften för beredningen blir att med de allmänna utgångspunktersom jag har redovisai pröva behovet av och formerna för samverkaninom den kommunala sektorn. Jag anser för min del alt det utredningsarbete om interkommunaltsamarbete som f n. bedrivs på skilda håll bör bli föremål för en samladprövning. Kommunalföretags-kommiuén har i betänkandet (SOU 1982: 13) Kommunalförelagelredovi- Prop.1983/84:152 92 sat förslag avseende verksamhet i företagsforminom en kommun. Samverkan i företagsform mellan flera kommuner kommer att belysasi ell belänkande .