prop · G703119 · 1983-12-31 00:00:00 — Över huvud taget bör bemyndiganden att besluta föreskrifter integöras mer vittgående än nödvändigt. Särskilda uppdrag alt besluta allmänna råd o.d. bör inteheller ges annat än efter noggrant övervägande av behovet. Några nya uppdrag eller bemyndiganden att beslula reglermed beteckningen anvisningar bör inte ges (jfr avsnitt 3.4 i det följande). 1** 1983/84. 1983/84:119 12 3.2Befintliga bemyndiganden kan ses över Enligtden nämnda skrivelsen från statsrådsberedningen bör departementen vidare seöver befinttiga bemyndiganden för myndigheter atl besluta författningar. Ettlämpligt tillvägagångssätt är enligt min mening att varje departementinventerar i första hand bemyndigandena i de förordningar som hör tilldepartementet. Inventeringen bör omfatta också uppdrag till myndigheterna attbesluta anvisningar och allmänna råd. Departementetbör klarlägga vilka regler (föreskrifter, anvisningar och allmännaråd) som varje bemyndigande o.d. har gett upphov till. Behövliga upplysningarbör kunna inhämtas från de berörda myndigheterna under hand. På detta sätt harredan gjort en kartläggning på det personaladministrativaområdet. Inom har en kartläggning satts igång beträffande bemyndigandenför och . Nären översiktlig kartläggning har gjorts, bör översynen inriktas på de områdendär en närmare undersökning kan löna sig. Bemyndigandena/ uppdragen på varjesådant område bör omprövas. Omprövningen bör allt efteromständigheterna göras i samband med annat lagstiftningsarbete på området elleri form av särskilda projekt. Vid omprövningen bör behovet av detaljreglering påområdet analyseras och vägas mot det övergripande intresset av att antaletregler i samhället inte blir för stort. Idetta sammanhang bör bl.a. uppmärksammas statsmakternas strävanden under senareår att minska antalet regler som riktar sig särskilt till kommuner ochlandstingskommuner. När sådana regler omprövas bör samråd ske med stat-kommunberedningen. Attvissa av de regler som har beslutats på myndighetsnivå behöver behållas bör intealltid utesluta att bemyndigandet/uppdraget upphävs. Om det gäller ett mindreantal föreskrifter, kan del nämligen i vissa fall vara lämpligt att ta in dessai en förordning i stället. På så sätt kan regleringen göras överskådligare ochsamtidigt hållas under bättre kontroll. Översynerenligt den nu skisserade metoden kommer att kräva åtskilligt arbete. Nyttan av dellaarbete kan på många områden vara svår att bedöma på förhand. Prioriteringar börsom sagt göras. Det är önskvärt att regeringen har möjlighet att göraprioriteringar inte bara inom varje departements område utan också överdepartementsgränserna. Därför kan det vara lämpligt att varje departement, närden inledande kartläggningen är klar, gör en lista över områden där en närmareundersökning kan löna sig. Listorna från samtliga departement kan sedansammanställas av statsrådsberedningen och användas som hjälpmedel vidplaneringen. Vidöversynen bör termen anvisningar så långt som möjligt utmönstras (jfr avsnitt3.4). Prop.1983/84:119 13 3.3En klarare gräns kan dras mellan bindande och icke-bindande regler Mittförslag: En klarare gräns bör dras mellan bindande regler och icke-bindanderegler. För detta ändamål föreslår jag en ändring i kungörandelagen somklargör att begreppet författning endast skall omfatta lagar, förordningar ochandra bindande regler (föreskrifter). Dettainnebär att något krav på kungörande i författningssamling inte längre skallgälla för sådana icke-bindande regler som ofta kallas anvisningar. Arbetsgruppensförslag: I syfte att skapa större klarhet om vilka regler som är bindande ochvilka som bara är rekommendationer eller exempel föreslår arbetsgruppen attbegreppet författning reserveras för bindande regler. Enligt förslaget ändrasdefinitionen av begreppet allmänna råd i författningssamlingsförordningen såatt detta begrepp kommer att omfatta även sådana icke-bindande regler som nuofta kallas anvisningar. Arbetsgruppen förordar att den nuvarande definitionenav begreppet författning i kungörandelagen och författningssamlingsförordningenbehålls oförändrad men att definitionen i fortsättningen endast skall ansesomfatta bindande regler. Samtidigtföreslår arbetsgruppen att man skiljer mellan två typer av allmänna råd,nämligen rekommendationer och exempel. Med rekommendationer avses sådana rådsom förordar ett visst handlingssätt, medan exempel anger hur man lämpligen kanhandla i ett visst hänseende utan att syftet är att utesluta andrahandlingssätt. Remissinstansernassynpunkter: En klar majoritet av remissinstanserna instämmer i alt det behövsstörre klarhet om vilka regler som är bindande resp. icke-bindande ochtillstyrker arbetsgruppens förslag till ny avgränsning avförfattningsbegreppet. Flera remissinstanser anser att en gränsdragning mellanolika typer av icke-bindande regler (rekommendationer och exempel enligtarbetsgruppens terminologi) är svår eller t.o.m. omöjlig att genomföra ipraktiken. Några remissinstanser invänder att det också kan vara svårt att skiljamellan bindande bör-regler och icke-bindande rekommendationer. Från denjuridiska forskningens och näringslivets sida avstyrker man att nya termereller begreppsbestämningar införs innan en djupare analys har gjorts. Skälför mitt förslag: I kungörandelagen definieras författning som lag eller förordningeller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen. Med föreskrifteravses i regeringsformen regler som är bindande för myndigheter och enskilda (prop.1973:90 s. 203). Enligtden proposition som ligger till grund för kungörandelagen (prop. 1975/76:112)omfattar emellertid begreppet författning inle bara bindande regler. Ipropositionen (s. 67) uttalar föredragande statsrådet att även vissa andraregler bör hänföras till författningar, nämligen sådana icke-bindande anvisningarsom har till syfte att främja en enhetlig rättstillämpning eller bidra till attutveckla praxis i en viss riktning. Prop.1983/84:119 14 Propositionen förmedlar alltså en annan uppfattning ominnebörden av begreppet författning än den man får om man jämför definitionen ilagtexten med regeringsformen och dess förarbeten. Detta är ägnat att framkallamissförstånd om vad begreppet egentligen omfattar. Genom alt "författning"definieras som "föreskrift" uppkommer dessulom oklarhet om innebördenav termen föreskrift. Enligt min mening är det angelägel att gränsen mellanbindande och icke-bindande regler blir så klar som möjligt. Gränsen blirklarare, om begreppet författning reserveras för bindande regler, dvs.begränsas så att rekommendationer av den typ som ofta kallas anvisningarfaller utanför begreppet. Jag ansluter mig därför lill tanken på en sådanbegränsning. Enligt arbetsgruppen bör en begränsning avförfattningsbegreppet göras genom atl man ändrar definitionen av allmänna råd iförfattningssamlingsförordningen. Med tanke på del motivuttalande ominnebörden av författningsbegreppet som gjordes i propositionen om kungörandeoch lagar och andra författningar anser jag för min del att en sådan ändringinte är tillräcklig. En förutsättning för att begreppet nu skall ges en snävareinnebörd är enligt min mening att man ändrar den definition av begreppet somfinns i kungörandelagen. En länkbar lösning är atl man utmönstrar begreppetförfattning ur kungörandelagen och ersätter det med begreppet föreskrifter.Enligt min mening är det emellertid,praktiskt att man i lagen har kvarbegreppet författning i betydelsen komplex av lagbestämmelser,förordningsbestämmelser eller andra föreskrifter. Jag förordar alltså att begreppet författning behålls i kungörandelagenmen atl definitionen av begreppet ändras så att det inte längre omfatlar sådanarekommendationer som har till syfte att främja en enhetlig praxis e.d.(anvisningar). Jag föreslår därför att det i kungörandelagen föreskrivs atl medförfattningar avses lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap.regeringsformen betecknas som föreskrifter. Om man ändrar definitionen av begreppet författning på detföreslagna sättet, får del bl.a. den konsekvensen att kungörandelagensföreskrifter om kungörande av författningar inte blir tillämpliga på sådanaanvisningar som har till syfte att främja en enhetlig praxis e.d. Det betyderatt något krav på kungörande i författningssamling inte kommer att gälla fördessa regler. Frågan är om detta är lämpligt eller om man bör införa någonsärskild bestämmelse om kungörande av sådaiia anvisningar. För min del anser jag att det inte finns behov av någonsådan specialbestämmelse. Något krav på alt regler av det angivna slaget skallkungöras i författningssamling bör inte gälla. Det måste normall varatillräckligt alt sådana regler tillhandahålls allmänheten enligt den ordningsom f.n. gäller för allmänna råd, dvs. att de tillhandahålls i skriftlig form. Liksom bör myndigheterna dock under vissaförutsättningar ha möjlighet atl i sina författningssamlingar' ta in ocksåandra regler än 1983/84:119 15 En förutsättning bör vara att det klartframgår vilka regler som är föreskrifter och vilka som inte är det. Också ifortsättningen bör andra regler än föreskrifter kunna publiceras iförfattningssamlingar oavsett om de är sammanförda med föreskrifter eller inte. Som jag förut har nämnt har arbetsgruppen också föreslagitatt man skall skilja mellan olika typer av icke-bindande regler genom att delaupp vad som kallas allmänna råd i rekommendationer och exempel. Jag återkommer fillden frågan i avsnitt 3.11. 3.4 Termen anvisningar kan förtydligas och användningen avtermen kan begränsas Mitt förslag: Termen anvisningar skall inte få användassom beteckning på bindande regler (föreskrifter). Den skall undvikas också sombeteckning på sådana icke-bindande regler som avser fillämpning avföreskrifter, i synnerhet sådana regler som rikiar sig till allmänheten ellertill kommuner eller landsfingskommuner. Arbetsgruppen föreslår att termen anvisningar utmönstrasinom hela den offentliga rätten. Remissinstansernas synpunkter: De flesta remissinstansernatillstyrker arbetsgruppens förslag men några anser att det finns ett visslbehov av att kunna använda termen anvisningar även . Ett 20-talremissinstanser framhåller att de, oavsett vilken beteckning som används, harbehov av att kunna utfärda sådana regler som går under beteckningenanvisningar. Skäl för mitt förslag: Enligt min mening kan man inte heltundvara den typ av regler som i proposifionen om kungörande av lagar och andraförfattningar kallas anvisningar, dvs. sådana generella rekommendationer somsyftar till alt främja en enhetlig rättstillämpning eller bidra fill ulvecklingav praxis i en viss riktning. Frågan är emellertid om sådana regler i fortsättningenbör få kallas anvisningar eller inte. I och för sig är termen anvisningar vedertagen i vanligtspråkbruk. Den används allmänt som beteckning just på rekommendationer som hartill syfte att främja ett visst handlingssätt. Nackdelen med termen är alt denanvänds som beteckning på regler av olika slag i olika sammanhang. avserman med anvisningar bindande regler och ibland icke-bindande regler. I detenskilda fallet är det ofta svårt att veta vad termen står för. Den oklarhet som föreligger i fråga om innebörden avbegreppet anvisningar beror bl.a. på att definitionen av begreppet författningi kungörandelagen är oklar. Delta hänger i sin tur samman med de uttalanden omförfattningsbegreppet som gjordes under förarbetena till lagen och som jag harberört i närmasl föregående avsnitt. Om definitionen av begreppet författning i kungörandelagennu ändras på det sätt som jag har föreslagil i avsnitt 3.3, får man en klararegräns mellan 1983/84:119 16 bindandeoch icke-bindande regler. Därigenom klargörs att sådana rekommendationer som ofta kallas anvisningar aldrig skall hänföras till författningar. Iklargörande syfte förordar jag dessutom att man inför ett uttryckligt förbudför myndigheterna att använda termen anvisningar som beteckning på sinaföreskrifter. Ett sådant förbud kan beslutas av regeringen. Jag återkommer filldetta i avsnitt 3.5. Härvill jag erinra om att kommunalskattelagen (1928:370) och flera andra skattelagarhar termen anvisningar i betydelsen bindande regler (tilläggsbestämmelser avlags karaktär). I och för sig är det önskvärt att man utmönstrar termen ävendär. Detta förutsätter dock en genomgripande översyn av skattelagstiftningenoch kan knappast ske annat än , t.ex. när lagarna ersätts av nya lagar. Omman genomför de åtgärder som jag nu har föreslagit för att ge begreppetanvisningar en mer entydig innebörd, undanröjer man en stor del av deolägenheter som föreligger med den nuvarande ordningen. Det klargörs attmyndigheterna inte får använda termen anvisningar som beteckning på bindanderegler. Detkan ifrågasättas om det därutöver finns anledning att vidta några ytterligareåtgärder för att begränsa användningen av termen anvisningar. Om myndigheternakonsekvent går in för att inte använda uttrycket anvisningar annat än om reglersom bara är rekommendationer, kan man tycka att det inte bör föreligga någontvekan om vad begreppet innebär. Mankan emellertid inte bortse från att det för allmänheten kan vara svårt att vetaom regler som betecknas som anvisningar är bindande eller ej, även om syftet äratt de endast skall utgöra rekommendationer. Inte minst mot bakgrund av denoklarhet som har rått om begreppets innebörd kan det varasvårt för allmänheten att inse att den enskilde inle är absolut skyldig atträtta sig efter myndigheternas anvisningar utan att sådana regler bara är enform av rekommendationer. Föratt man skall undvika missförstånd anser jag därför liksom arbetsgruppen attmyndigheterna skall undvika att använda termen anvisningar även som beteckningpå regler som inte är bindande. Särskilt angeläget är det att termen undvikssom beteckning på regler som riktar sig till allmänheten eller till kommunereller landstingskommuner. Idetta sammanhang vill jag erinra om det arbete enligt översynsförordningen sommyndigheterna har lagt ner på att upphäva eller omforma sådanaanvisningar som särskilt riktar sig till kommuner och landstingskommuner (jfravsnitt 2.4). Föratt myndigheterna skall undvika att använda termen anvisningar om regler sominte är bindande bör termen rensas ut ur de bakomliggande bemyndigandena ochmyndigheterna uppmanas att undvika termen i sin regelgivning. De åtgärder sombehövs i detta avseende kan beslutas av regeringen. Prop.1983/84:119 17 Innan detta sker bör frågan underställas , bl.a.mot bakgrund av de uttalanden om begreppet anvisningar som gjordes i prop.1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar (se avsnitt 2.1).Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1980/81:80 om ökad självstyrelseoch minskad byråkrati har sedermera på hemställan av konsfitutions-utskottetgodkänt att begreppet anvisningar utmönstras ur regler som riktar sig tillkommuner och landsfingskommuner (KU 1980/81:13, rskr 149). Vad jag nu har anfört innebär att termen anvisningar överhuvud taget inte skall få användas som beteckning på bindande regler, dvs. vadsom i regeringsformen kallas föreskrifter, och att termen skall undvikas ävennär det gäller icke-bindande regler, i synnerhet sådana som riktar sig tillallmänheten eller till kommuner eller landstingskommuner. Enligt min mening kandet inte annat än undantagsvis finnas ett behov av att använda termenanvisningar. Det nu sagda gäller alltså termen anvisningar sombeteckning på. regler som utgör föreskrifter eller som rör tillämpningen avföreskrifter. I andra sammanhang bör myndigheterna emellertid kunna användatermen också i fortsättningen. Det bör sålunda inte vara uteslutet attmyndigheterna använder termen i sådana rekommendationer om konlorsrutiner,materialhantering osv. som är av rent myndighetsintern karaktär och som intehar något samband med en bakomliggande föreskrift. Självfallet börde också kunna använda termen i betydelsen "bruksanvisning". Rekommendationerav det här slaget kommer ju till användning på en mängd områden i samhället, t.ex.inom sjukvården och polisväsendet. I detta sammanhang vill jag något uppehålla mig vid enfråga som har berört i sitt remissyttrande. Det gällerfrågan hur man bör rubricera och publicera vissa beslut som verkel fattar isamband med kollektivavtal, dvs. avtal som staten, i regel genomarbetsgivarverket, sluter med främst statstjänstemännens huvudorganisafioner. Sådana avtal faller givetvis utanför tillämpningsområdetför 8 kap. regeringsformen liksom för kungörandelagen och författningssamlingsförordningen.Detsamma gäller enligt min mening de s.k. föreskrifter som verket utfärdar ianslutning till avtalen, t.ex. om vad som i avtalen skall avses med termenarbetsgivare. Dessa föreskrifter hör intimt samman med avtalsreglerna och är likalitet som avtalen att betrakta som rättsregler. Verket beslutar emellertidockså föreskrifter av typen rättsregler. beslutar också två slags"anvisningar". Förutom anvisningar av typen rekommendationer omtillämpningen av rättsregler beslutar verket anvisningar fill kollektivavtal.Dessa anvisningar ingår i princip inte i avtalen utan uttrycker hur avtalenskall fillämpas enligt företrädaren för ena parten, dvs. De nu nämnda anvisningarna till kollektivavtal är inteförfattningar och behöver inte heller kungöras som sådana. Frågan är emellerfidom de bör betecknas som anvisningar också i fortsättningen. Jag anser, eftersamråd 1983/84:119 18 medche fen för , att termen anvisningar bör undvikas även idetta sammanhang. De synpunkter som talar mot att man använder den termen sombeteckning på rekommendationer om tillämpningen av föreskrifter gör siggällande också här. Iavsnitt 2.2 berörde jag frågan om det krävs ett uttryckligt bemyndigande föratt myndigheter skall få besluta rekommendationer om tillämpningen av föreskrifter.Jag återkommer fill den frågan i avsnitt 3.11. När det gäller frågan hur man ifortsättningen bör publicera rekommendationer av detta slag hänvisar jag fillavsnitt 3.3. 3.5Klarare regelrubriker kan anbefallas Arbetsgruppenföreslår att myndigheterna under regeringen skall åläggas att rubricera sinaregler så att del redan av rubriken framgår huruvida det är fråga om bindandeeller icke-bindande regler eller en kombination av bådadera. Enligt förslagetskall därför rubriken alltid innehålla något av orden "föreskrifter"och "allmänna råd" eller båda dessa ord. Deallra flesta remissinstanserna stöder förslaget. Några varnar för att det i vissafall kan leda till att rubriken blir otymplig. Vidaremotsätter sig , och riktlinjekommittén att riksskatteverketsanvisningar på skatteområdet resp. riktlinjer för företagensmarknadsföring betecknas som allmänna råd. De menar att detta kan leda till attreglerna får sämre effekt. vid iStockholm och TCO har liknande synpunkter. Föregen del vill jag till en början framhålla att föreskrifter som ellerregeringen beslutar skall rubriceras som lagar resp. förordningar. Detta följerav regeringsformens bestämmelser om normgivning. Statsmakternahar däremot inte meddelat några enhetliga bestämmelser om hur myndigheternaunder regeringen skall rubricera sina föreskrifter. En sådan bestämmelse kan påsikt vänlas bidra till att undanröja den oklarhet som ibland råder om utfärdadereglers karaktär. Jag stöder därför förslaget att myndigheterna ifortsättningen skall vara skyldiga att rubricera sina föreskrifter så att ordetföreskrifter ingår i rubriken. En bestämmelse om detta kan beslutas avregeringen och tas in i t.ex. författningssamlingsförordningen. bör, som jag har sagt i avsnitt 3.3, reserveras för regler som ärbindande för myndigheter och enskilda. Icke-bindande regler, dvs. även sådanarekommendationer som ofta kallas anvisningar, bör inte mbriceras somföreskrifter. Beteckningen "föreskrifter med anvisningar", somrekommenderades under förarbetena till kungörandelagen, bör inte användaseftersom den är oklar och förvillande. Somhar framgått av avsnitt 3.4 förordar jag också att regeringen förbjuder myndigheternaatt använda termen anvisningar som beteckning på föreskrif- Prop.1983/84:119 19 kan regeringen i en övergångsbestämmelseföreskriva att, om termen anvisningar i en äldre författning används i stridmed förbudet, termen skall ersättas med något annat uttryck senasl en angivendag. När detgäller olika typer av icke-bindande regler bör enligt min mening någotuttryckligt krav på rubriceringen inle ställas. Här är det svårt atl finna enlämplig, enhetlig beteckning som kan användas vid rubriksättningen. "Allmänna råd" torde kunna användas i de flesta fall men passar intealltid. Myndigheterna bör därför ha vissa möjligheter att välja den rubrik sompassar bäst i det särskilda fallet. I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt3.4 skall dock termen anvisningar undvikas. Rubriken fill en författning bör innehålla ordetföreskrifter också när föreskrifter blandas med andra regler i ett och sammadokument. I sådana fall bör det inte bara av underrubriker o.d. utan också avsjälva texten klart framgå vilka regler som är föreskrifter och vilka som inteär det (jfr avsnitt 3.3). Kravet på enhetligare rubriker bör i delta sammanhang intesättas högre än vad som är mofiverat i klarhetens intresse. Man bör alltså inlekräva att föreskrifterna undantagslöst skall ha rubriken. bör exempelvis gå för sig att ha rubriken "Kungörelsemed föreskrifter om -" eller rubriken . 3.6 Myndigheterna kan åläggas att i sina författningar hänvisatill bemyndigande Arbetsgmppen föreslår att varje myndighet under regeringensom beslutar regler skall vara skyldig att i beslutet hänvisa till detbemyndigande på vilket beslutanderätten grundar sig. Förslaget tillstyrks av nästan alla remissinstanser ochbör enligl min mening i princip genomföras. En skyldighet att hänvisa tillbemyndigande underlättar kontrollen av atl myndigheterna inte överskrider sinbehörighet. Man kan också räkna med att en sådan skyldighet får en inteobetydlig sanerande effekt. Jag anser att andra regler än föreskrifter bör kunna beslulasav myndigheterna även utan någol uttryckligt bemyndigande (jfr avsnitt 2.2 och3.11). Skyldigheten att hänvisa till bemyndigande bör därför gälla endasl vidbeslut om föreskrifter. Hänvisningen bör göras i författningens ingress. Också i ändringsförfalt-ningarbör hänvisning göras. Förslaget kan genomföras genom att regeringen beslutar etttillägg i författningssamlingsförordningen. Prop.1983/84:119 20 3.7 Myndigheterna kan åläggas att förteckna sina regler Arbetsgruppen föreslår att varje myndighet underregeringen forfiöpande skall föra en förteckning över alla gällandeföreskrifter, allmänna råd o.d. som myndigheten eller någon föregångare tilldenna har beslutat. Gruppen föreslår också atl myndigheterna skall åläggas attse över sina regler och upphäva eller återkalla sådana som är föråldrade ellerinte längre behövs. Tanken är alt översynen skall göras i samband med att regelförleckningarnaupprättas. Remissinstanserna stöder förslagen utom i vissaenskildheter. Bl.a. förespråkas från något håll alt äldre regler som sällaneller aldrig tillämpas skall tas undan från förleckningsskyldigheten. Undanlagbegärs också för sådana lokala trafikföreskrifter som förtecknas i särskildordning (jfr också förordningen 1975:586 om register över slatliga avgifter).Några instanser varnar för att arbetet med förteckningarna kommer att bliomfattande och medföra vissa nya kostnader. Förslaget att varje myndighet skall ha en förteckning översina regler bör enligt min mening genomföras. Del måste vara ett grundläggandekrav att myndigheterna har överblick över sina egna regler och att de kanupplysa allmänheten om vilka regler som gäller. Förteckningar över gällanderegler utgör också en god grund för översyn av regelbeståndet och underiältarsamtidigt tillsynen över myndigheternas regelgivning. Som arbetsgruppen harföreslagit bör man ange en viss dag då förteckningarna senast skall varaupprättade. De somreglerna riktar sig till bör kunna lita på att förteckningarna är fullständiga,låt vara alt det beträffande sådana föreskrifter som förtecknas i särskildordning kan räcka med en hänvisning till den särskilda förteckningen.