prop · G703110 · 1983-12-31 00:00:00 — Denfinländska oljemarknadssituationen påverkas i hög grad av det bilateralahandelsavtalet med . Oljeimporten utgör den största enskildaposten i denna handel; av importen från eller enfemtedel av totala import. För all balansera den finländskaexportindustrins avsättning i har den sovjetiska andelen av finskoljeimport kommit att växa i takt med att oljeförbrukningen faller. Oljeförsörjningendomineras av det statliga oljebolaget , som svarar tör all import avråolja och raffinering i landet. Nestes andel av den samlade oljeförsörjningeni uppgår till . Övriga inhemska oljeföretag svarar för . Prop.1983/84:110 21 Såväl nationella bolag som dotterbolag tillinternationella oljeföretag erhåller sina oljeprodukter frän Nesle och SuomenPetroöli OY, som svarar för produktimporten från . De internationellaförelagens import är begränsad till smörioljor och andra specialprodukter ochuppgår till av den totala oljeimporten. övertog BP:smarknadsföringsbolag i , vars marknadsandel då uppgick till . Raffineringen sker i de jämförelsevis komplexaraffinaderierna i och Nådendal. Det förra kan vad gäller produktutbytetkaraktäriseras som elt av de modernaste i . Den nominelladestillationskapaciteten uppgår till 10 resp. /år sedan en avfraktioneringskolonnerna vid tagits ur drift. Importregleringen jämte produklexporten har medgivit ellväsentligt högre kapacitetsutnyttjande för Nestes raffinaderier än förVästeuropa i allmänhet. av råoljeimporten och nästan helaprodukt-importen på härrör från inomramen fördel löpande bilaterala handelsavtalet. exporterade Neste1,5 miljoner lon oljeprodukter, varav motorbensin och övriga destillal svaradeför . Av bensin- och destillatexporten gick till de skandinaviskaländerna. Även om det finländska avsältningsutrymmet för oljan del kan vidgas vid en konjunkturuppgång och vid en eventuell förbättring avdess interna konkurrensförutsättningar måste man räkna med en fortsatt exportav färdiga produkter och då i synnerhet drivmedel till de skandinaviskaländerna. Importmonopolets funktion i detta sammanhang består i att deninhemska produktmarknaden kan isoleras från internationell konkurrens.Härigenom kan försäljningen på hemmamarknaden skapa möjligheter till en aktivpriskonkurrens på exportmarknaden. 4.3 Den svenska oljemarknaden Tillförseln av olja fill uppgick till nära30 miljoner lon. Därefter har en kraftig minskning ägt rum och enligttillgängliga uppgifter låg den på nära . Trots dennaminskning har importkoslnaderna stigit kraftigt under dessa år under inflytandeav bl. a. stigande världsmarknadspriser pä olja och en stigande dollarkurs.Räknat , då nettoimporten uppgick till nära ilöpande priser, beräknas den ha stigit till över 32 miljarder kronoroch utgör därmed av den totala varuimporten. som oljeimporten har minskat har en betydandeomstrukturering skett av försörjningsmönstret . Man bör särskilt uppmärksamma att beroendet av länderna iMellanöstern har minskal mycket snabbt. 1 mitten av kom inte mindreän ca två tredjedelar av råoljeimporten från delta område. Därefter har ensuccessiv minskning ägt rum, med undanlag för då speciella om- 1983/84:110 22 förekom ingen import därifrån. Mol denminskade andelen för mellanösternoljor kan ställas utvecklingen för andelenråoljor från . kom ca hälften av råoljeimporten därifrån,eller drygt - en höjning med . Underförsta svarade för ca 2/3 av råoljeimporten. Densnabba förskjutningen i leveransmönslret har flera förklaringar. En sådan äratt priserna på olika råoljor inte har återspeglat dekvalitets- och transportkostnadsskillnader som normalt råder dem emellan.Denna situation är sannolikt tillfällig och har möjliggjorts av den nu rådandekonkurrenssituationen på oljemarknaden, präglad av vikande efterfrågan på oljai väriden. Enföljd av förskjutningen till nordsjöoljor är alt den genomsnittliga tätheten påråoljan har minskat. har också den genomsnittliga svavelhallensjunkit från 1,till 0,. Detta har stor betydelse för produktutbytet iraffinaderierna, bl. a. minskar behovet atl avyttra svavelrik ålerstodsoljatill oförmånliga priser på väridsmarknaden. Tillden svenska marknaden sker också en betydande import av färdigprodukter. Underår uppgick den till nära 12 miljoner lon, dvs. endast obetydligt mindre änden totala råoljeimporten. Isamband med en redovisning av förändringar i oljeförbrukningens struktur villjag också kort beröra den snabba tillväxt av exporten av färdigprodukter somhar skett . I slutet av 1970-lalel uppgick exportvärdet tillett par miljarder kronor, men har därefter ökat mycket snabbt i omfattning ochberäknas nå en nivå på ca . Omräknat i volymmotsvarar detta en export på ungefär . Bakgmnden till dennautveckling är den obalans som f.n. råder på oljemarknaden. För att minska deekonomiska förlusterna vid raffinering krävs nämligen en stor flexibilitet ide raffinerande bolagens varuhantering. Medden givna redovisningen som bakgrund övergår jag nu till att beskriva densvenska raffinaderibranschens struktur. 1Sverige finns fem raffinaderier varav elt uteslutande används för framställningav asfalt, nämligen i . Nynäs anläggning iNynäshamn framställer förutom asfalt även smörjoljor, medan bränsle- ochdrivmeddslillverkningen numera är avställd. Dennominella produktionskapaciteten uppgick i böijan av till 22,3 miljonerton, räknat som den volym råolja som kan destilleras, s.k. primärkapacitel. Inedanstående tabell redovisas en ungefärlig uppdelning av raffinaderiernasprimär- och sekundärkapacitet, dvs. utrustning som möjliggör destination resp.vidareförädling av råvaran. Setti ett internationellt perspektiv har de svenska raffinaderierna haft enrelativt enkel processutrustning. Mot bakgrund av de internationella utvecklingstendensersomjag redogjort för har olika anpassningsåtgärder utretts ochvidtagits. har tagit i drift en Tabell4.1 RafTinaderikapaciteten i (miljoner ton ) , BP, , Nynäs, (1,2) (1,2) 1,8 1,1 0,8 0,3 Anm: Uppförandet av den katalytiska krackern slutförs f.n. och den beräknas stå färdig . visbreaker vid sin anläggning i och OK kommervidare atl få en katalytisk kracker färdigställd där . Härigenomökar OK:s möjligheter all bättre än tidigare tillgodose marknadens krav. Kapaciletsutnytljandet i de svenska raffinaderierna harsjunkit påtagligt och låg i genomsnitt för hela branschen kring65 % . Detta innebär ett utnyttjande i nivå med det i ,dock betydligt under del i men över det som gällde i och Norge.I förhållande till del höga kapacitelsulnytljande på som rådde ännu så sentsom är minskningen avsevärd och beror både på en fallande förbrukninginom landet och en ökad direklimport av färdigvaror. F. n. synes inte intäkterna vid raffinering ge fulltäckning av raffinerings-kostnaderna, men förhållandena skiljer sig betydligtåt mellan olika anläggningar, framför allt till följd av stora skillnader ikapitalkostnaderna. På grund av de mycket höga kapitalkostnaderna i denna typav verksamhet spelar graden av kapacitetsutnyttjande en stor roll förresultatutvecklingen. Den nuvarande situationen innebär därför ekonomiskaproblem för de raffinerande bolagen. Bolagens möjligheter att anpassa sig till dessaförhållanden är begränsade. Den ökade exporten av färdigprodukter bör ocksåtolkas som inslag i en utveckling där raffinaderierna söker ta tillvaratillfälliga obalanser på marknaden. 5 En trygg svensk oljeförsörjning och internationelltsamarbete Med hänsyn till energiförsörjningens strategiska roll isamhällsekonomin har de beredskapspolitiska och försörjningsmässiga aspekternasedan länge fått påverka utformningen av energipolitiken i . Den storaoljeimporten från länder i politiskt oroliga delar av världen har, liksom ettinternationellt sett högt beroende av spolmarknaden, förstärkt behovet avåtgärder för att trygga en säker, långsikfig energitillförsel och för atl ökaskyddet mol kortsiktiga störningar på oljemarknaden. Till en början var beredskapspoliliken i huvudsak inriktadpå åtgärder 1983/84:110 24 föratt bemöta krigs- och avspärrningsfall och bestod av bränslelagring,förberedelser för inhemsk bränsleproduktion, ransonering m.m. Erfarenheternafrån 1970-talel har dock visat att bränsleförsörjningen kan störas utan krigeller politiska oroligheter i landels närhet. Härigenom har kommit attaktualiseras en beredskapspolitik som lar sikte på att bemästra även kriser avannal slag, nämligen s.k. fredskriser. Uppbyggnaden av ett fredskrislager avolja som skall svara mot 90 dagars normalkonsumtion enligt de åtaganden somSverige har förbundit sig till gentemot lEA () ärett led i en sådan politik. Enaktiv oljepolilik har inneburit en serie åtgärder i syfte all tryggaoljeimporten. Jag återkommer i det följande till de åtgärder som vidtagits somett led i denna politik. Detråder allmän enighet om alt skadeverkningarna för den enskilde och samhälletblir mycket stora i samband med alt bränsleförsöijningen störs. Detla har somjag tidigare anfört varit ett motiv för samhället all engagera sig i frågor somrör hur en trygg energiförsörjning skall åstadkommas. För sådana övervägandenkrävs bedömningar av riskerna för störningar av oljetillförseln resp.uppskattningar av hur stora skadorna i så fall blir och kostnaderna för olikaIrygghelsskapande åtgärder. har i sin rapport (SIND 1982:19) Försörjningstryggheten för olja,kol och uran - en metodstudie behandlat dessa frågor utifrån metodologiskasynpunkter. Rapporten är inriktad på att med hjälp av åskådningsexempel belysaanvändbarheten av den i rapporten utarbetade metoden. Valetmellan olika ambitionsnivåer beträffande försörjningstryggheten bör enligt minmening ses som en avvägning mellan risker och kostnader för olikahandlingsalternativ. Merkostnaden för elt säkrare försörjningssystem kandärför behandlas som en riskpremie som tas till skydd mol en osäker framtid.Den centrala frågan är sålunda när det är samhällsekonomiskt motiverat atl påförhand vidta åtgärder som mildrar effekterna på oljeimporten av enförsörjningskris. Vadgäller riskerna för störningar av oljetillförseln är det lämpligt alt skiljamellan tekniska/ekonomiska risker resp. politiska risker. Till den förrakategorin hör riskerna för fortsatt stigande eller fluktuerande priser påmedellång eller lång sikt resp. sådana störningar som är normala inslag ioljehandeln på grund av extremt kalla vintrar genom l.ex. ishinder förtankfartyg eller snabba skiftningar i världskonjunkturen. Konsekvenserna avdessa risker är sådana att de i flertalet fall kan tas om hand av en framsyntekonomisk politik som främjar en anpassning till nya förhållanden. Närdet gäller de politiska riskerna för störningar av oljehandeln, dvs. embargoneller strategiska hot i ekonomiskt eller politiskt syfte, är våra möjligheteratl förutse utvecklingen av naturliga skäl begränsade. En huvuduppgift för ensamlad och löpande uppföljning av de internationella energimarknaderna är atlden ger sådana varningssignaler att överrask- 1983/84:110 25 ningsmomenlelsä långt möjligt kan minskas. Det ställer stora krav pä ett snabbt ochlättillgängligt informationsflöde. Det ankommer på berörda myndigheter atllöpande redovisa ett heltäckande underlag i denna för energipolitiken centralafråga. Energimarknadsutredningenhar haft i uppgift att särskilt studera vilka konsekvenser långvariga kriser ioljeproducerande länder kan fä för den internationella oljemarknaden ocheffekterna härav på den svenska ekonomin. I betänkandet konstateras atltendenserna till politisering av oljehandeln är starkast när marknadsläget ärstramt och efterfrågan är hög. F.n. har producenternas ställning på marknadenförsvagats. ter sig därför riskerna för oljeblockader inte lika stora somtidigare, vilket har ett samband med den politiska och ekonomiska utvecklingeninom och mellan de oljeproducerande länderna. Erfarenheter visar dockatt läget snabbt kan förändras och att del på nytt kan uppstå en situation därhot om oljeblockader eller andra störningsaktioner kan bli aktuella. Krigetmellan och är en god illustration till detta. Dels kom kriget år 1980hell överraskande, dels var det en allmän bedömning atl de båda länderna av rensjälvbevarelsedrift skulle avstå från att skada varandras oljeanläggningar. En ökad efterfrågan påolja från den industrialiserade världen i kombination med yttre och inrestörningar inom Gulf-området kan därför skapa en eller annan störning avoljeflödet som kan förorsaka betydande problem. Det kan också vara värt attnotera att OPEC:s produktionsöverskott i allt större utsträckning kommer attkoncentreras till de oljerika länderna kring Gulfen, varför de inbördesrelationerna i denna region kommer att få en allt större betydelse. Riskerna för störningar avoljehandeln har dock minskat betydligt även om det självklartinte går att bortse från dem, i synnerhet inte i ett längre perspektiv. Även iett kort perspektiv finns som tidigare framhållits risk för störningar. I näringsutskottetsbetänkande (NU 1981/82: 19) över prop. 1981/82:61 om kapitalfillskott till diskuteras den prövning av bolagets roll som aviserades ipropositionen. Utskottet framhöll att denna prövning borde kunna omfatta frågorav mer övergripande natur. Som exempel på en sådan fråga nämnde utskottetspörsmålet om en mera reglerad oljemarknad. Inäringsutskoltels betänkande (NU 1981/82:30) över prop. 1981/82:100 i vad avserenergipolitik jämte motioner anges atl utskottet förutsätter att ett underiaglas fram för prövning av frågan om importlicenser för olja. Molbakgrunden av näringsutskoltels uttalande har inom industridepartementetutarbetats rapporten (Ds I 1982: 11) Tryggare oljeförsörjning med en permanentreglerad oljemarknad? i vilken analyseras två slag av importregleringar, ettsystem med referenspriser och ett system med importlicenser. 1983/84:110 26 Deutgångspunkter som har gällt för analysen anges i en promemoria utarbetad inomindustridpartementet. Promemorian har bifogats rapporten som bilaga. I enlighetmed promemorian har två slag av regleringar närmare analyserats, nämligen ettsystem med referenspriser och med kompletterande avgifter och bidrag samt eltsyslem med imporikvoler. Regleringarna har analyserats mot bakgrund av desskonsekvenser för konsumenterna och för de olika delarna av oljeindustrin.Vidare har regleringarna granskats med avseende på de konsekvenser de skullekunna få för strävandena att introducera alternativa energikällor. Såvälett referensprissystem som ett system med importkvoler skulle enligt rapporteninnebära ingrepp i de fria marknadsförhållanden som råder pä den svenskaoljemarknaden. Beslut om atl införa något av de båda systemen skulle såledesleda till en permanent reglering av oljemarknaden. Teknisktkan ett referensprissystem med kompletterande import/export-avgifter och bidragutformas på flera olika sätt. Gemensamt för alla sätten är dock enligtrapporten att del i fastlagda referenspriset, genom justeringar i de isystemet förutsatta import/export-avgifterna och bidragen, skulle skyddas motvärldsmarknadsprisernas (Rotlerdamnoteringar-nas) fluktuationer. Härigenomskulle de svenska raffinaderiföretagen erhålla elt permanent skydd motprispressande produklimport eftersom referenspriset skulle spegla degenomsnittliga kostnaderna för atl vid svenska anläggningar raffineraoljeprodukter ocb dessutom ge utrymme för rimlig avkastning på det investeradekapitalel. I situationer med lägre världsmarknadspriser på raffineradeprodukter än vad som svarar mot kostnaden att raffinera råolja vid svenska raffinaderierskulle således referenspriset, genom de justerande importavgifterna, fungerasom ett lägsta pris (ex. raffinaderi, dvs. vid raffinaderigrinden) på svenskamarknaden. I den motsatta situationen skulle referenspriset fungera som etthögsta pris genom atl produkfimporlen skulle subventioneras med importbidragför att kostnadsmässigt inte överstiga referenspriset. Även en importkvoteringkan, enligt rapporten, tekniskt byggas upp på ett flertal olika sätl. Inom deolika systemen fördelade kvoter kan antingen knyta an till storleken avimporterade eller sålda kvanfiteter färdigprodukter under en historisk periodeller fördelas med utgångspunkt från en framtida tänkt efterfrågan. På sammasätl kan förändringar i marknadens efterfrågan fördelas på företagen efterolika nycklar. Dessa fördelningar kan i relationerna mellan olika företag görasmer eller mindre konkurrensneutrala. Omsyftet med en importlicensiering skulle vara att mera påtagligt skapa enlångsiktig bas för en lönsam inhemsk raffinaderiindustri bör importkvoternaenligt rapporten utformas så att de skapar största möjliga flexibilitet förraffinaderiföretagen när del gäller deras produktanskaffning. Störstaflexibilitet inom ramen för en sådan målsättning skulle uppnås om - inom ramenför tidigare andelar av marknaden för olika produkter - raffinaderiföretagenges full frihet i valet mellan att ta fram produkterna i egna 1983/84:110 27 anläggningareller atl importera motsvarande mängder. Raffinaderiföreta-gen skulle härigenomalltid kunna möta rena importföretags lägre prissatta import som delångsiktigt skulle kunna stärka sin ställning genom att i allamarknadssituationer kunna maximera den egna nyttan med avseende påproduktanskaffning och pris. Föregen del vill jag anföra följande. Somjag framhöll har syftet med rapporten varit atl analysera hur de angivnaåtgärderna kan utformas och så långt som möjligt beskriva vilka konsekvenser deskulle kunna få om de infördes. I uppdraget har inte ingått att utforma förslageller rekommendationer. Enligtmin uppfattning är inte läget pä oljemarknaden f. n. sådant att det motiveraringrepp av de slag som analyseras i rapporten. Rapporten ger emellertidunderiag för beslut om regleringar om förhållandena på oljemarknaden drastisktskulle förändras. 5.2Relationer till oljeproducerande länder Somnämnts har viktiga strukturförändringar inträffat i den internationellaoljehanddn sedan den första oljekrisen åren 19731974. De slora internationellaoljebolagens tillgång till råolja i OPEC-länderna har minskat kraftigt tillföljd av bl. a. nalionaliseringar. I stället har växande andelar avOPEC-ländernas oljeproduktion förts ut på marknaden av dessa länders egnanationella oljebolag. Enligt en uppskattning gjord av lEA ökade den statligaandelen av den producerade oljan i OPEC-länderna från till 80-90%år 1980. Även i oljeexporterande länder utanför OPEC-kretsen spelar statligaoljebolag en betydande roll. Underde första åren efler oljekrisen skedde en ökning i antalel bilateralaleveransavtal mellan oljeproducerande och oljekonsumerande länder. Dessa s.k.slat-till-stat-avtal hade i allmänhet ingåtts mellan nationella, ofta statligabolag, i såväl de oljekonsumerande som de oljeproducerande länderna. Bildandetav Svenska som kommersiellt instmment för statensoljepolitik får ses mol denna bakgrund. Till grund beslut röranderiktlinjer för verksamhet (prop. 1975/76:124, NU : 44, rskr: 262) låg främst farhågor för att ett försörjningssystem baserat på deinternationella oljebolagen skulle komma att visa sig vara sårbart vidmarknadsstörningar av olika slag. Det bedömdes som särskilt önskvärt attåstadkomma en bredare bas för försörjning med råolja genom direkta avtal medolika råoljeproducenter. har också, som en följd av bl. a.råoljekontrakt med oljeproducerande länder och förvärv av raffinaderikapaciteti , kommit att spela en viktig roll i svensk oljeförsörjning. 1983/84:110 28 stat-till-stat-avtalen har i hög grad tillkommit på de berördaregeringarnas initiativ. I konsumeniländerna har statliga oljebolag haft tillsärskild uppgift atl av försörjningstrygghetsskäl prioritera råoljeimportdirekt från producentländerna. Avtalsslulande parter i konsumentländerna är iövervägande antalet fall nationella oljebolag och inle regeringarna själva. Frågorom råoljeförsörjningen har spelat en viktig roll i den svenskaregeringens kontakter med vissa oljeproducerande länder. Viktiga syften meddessa kontakter har varit att skapa förbättrade förutsättningar för en tryggadråoljeförsörjning och att bistå de svenska raffinaderiföretagen i deraskontakter med regeringar och med nationella oljebolag i producenlländerna. Erfarenheternaav dylika kontakter som har präglats av den rådande situationen påoljemarknaden ger enligt min mening en viss vägledning för framlidaställningstaganden rörande behandlingen av oljepolitiska frågor i dessasammanhang. Särskiltunder perioden efter Iran-krisen , då en besväriigförsörjningssituation uppstod, engagerade sig regeringen aktivt för att ikontakter med regeringar i oljeproducerande länder underiätta för de svenskaraffinaderiföretagen att ingå avtal om råoljeimport. Dessa strävanden var ennaturlig följd av strävandena att i den dä rådande situationen uppnå ökadförsörjningstrygghet genom minskal beroende av spolmarknaden. Regeringenuppmuntrade till elt nära samarbete mellan de svenska naUonella raffinaderiföretageni vad avser råoljeanskaffning. Särskildvikt fästes vid att få till stånd en överenskommelse med omoljeleveranser, mot bakgrund av intresset att minska beroendet av Mellanöstern.Diskussioner härom på regeringsnivå inleddes , som ett led i deallmänna strävandena att främja svensk-norskt samarbete på industri- ochenergiområdet. Imars 1981 undertecknades ett avtal mellan och regeringar omekonomiskt samarbete, särskilt på industri- och energiområdena. Till avtaletär bl. a. fogat elt protokoll om upprättandet av en fond för svensk-norsktindustriellt samarbete och ett protokoll om långsiktiga leveranser av råoljaoch oljeprodukter från till . 1981års svensk-norska oljeprotokoll innehåller i huvudsak följande bestämmelser. Allaleveranser av råolja och oljeprodukter från norska förelag till Sverigebetraktas som leveranser enligt protokollet. Leveranserna skall komma tillstånd på affärsmässig grund genom avtal mellan företag i de två länderna.Leveranserna skall omfatta råolja eller oljeprodukter år1983 och minst 2,5 miljoner lon . Under förutsättning av att företagenuppnår könkreta avtal skall den norska parten säkerställa att råolja ocholjeprodukter för leverans av angivna minimimängder står till Prop.1983/84:110 29 förfogande för den svenska marknaden. kommerleveranser över denna nivå alt vara avhängiga av bl. a. råoljetillgången förnorska företag, utvecklingen av industri- och energisamarbetel mellan de tvåländerna och marknadsförutsättningarna (Artikel I och II). Fördelningenmellan råolja och raffinerade produkter skall ske på grundval av avlal mellanföretag i de två länderna. skall ha möjlighet atl leverera upptill tre fjärdedelar av totalkvantiteten i form av produkter (Artikel III). Leveranserenligt protokollet skall nyttjas för marknadsföring i . Parterna skalllägga förhållandena till rätta för alt norska företag med tillgång till råoljakan engagera sig på affärsmässig grund direkt i marknadsföring av råolja ocholjeprodukter på den svenska marknaden, antingen för sig själva eller genomolika former av samarbete med företag i (Arfikel IV). Priser och andra leveransvillkor för leveranser inom ramenför protokollet skall fastställas efter avtal mellan förelagen. Del förutsättsatt marknadspriser läggs till grund för långsikliga leveranser (Artikel V). I ensärskild skriftväxling har närmare definierats vilka leveranser som skallomfattas av protokollet. a. framgår att leveranser pä spotmark-nadsvillkorav enstaka laster och internleveranser inom internationella oljebolag inteskall betraktas som leveranser enligt protokollet. Vidare framgår att detsvenska åtagandet att lägga förhållandena till rätta för norska företagssamarbete med förelag i skall anses gälla i första hand för samarbetemed företag som kontrolleras av svenska intressen. Protokollet är giltigt . Om förutsättningarna iväsentlig grad skulle ändras på grund av oförutsedda omständigheter kan enderaparten kräva överläggningar (Artikel VI). Det kan konstateras att råoljeimporten från redan år1982 uppgick till . Importen av oljeprodukter från är f.n. obetydlig. Flertalet i verksamma raffinaderiförelag har kontraktsom avser import av norsk råolja. Dessa kontrakt har tillkommit på affärsmässiggrund.