prop · G70360 · 1983-12-31 00:00:00 — Jag utgår därför ifrån attkraftbolagens skyldigheter på detta område samordnas och avser avfallet frånsamtliga kraftreaktorer i landet. En sådan samordning sker också f. n. ochombesörjs av . Motbakgmnd av den betydelse som tillagts reaktorinnehavarnas forsknings- ochutvecklingsverksamhet har atomlagstiftningskommittén ansett det nödvändigt attsamhället ges ökade möjligheter till konlroll och inflylande över denna fråga.Kommittén knöt i sitt förslag an till den årliga plan över forsknings- ochutvecklingsverksamheten pä avfallsområdet som åligger reaktorinnehavarnaenligt finansieringslagen. Denna plan avsågs granskas och utvärderasav kärnbränslenämnden med hänsyn till den planerade framlida forskningen ochredan uppnådda forskningsresultat. Nämnden föreslogs därvid få möjlighet attuppställa erforderliga föreskrifter för forskningsverksamheten och alt själv, liksomf. n., utföra kompletterande forskning på avfallsområdet. Enligt kommittén vardet en fömtsättning för att driftstillståndet inte skulle återkallas atttillständshavaren fullföljde sin skyldighet i fråga om forskning och utvecklingav en säker avfallshantering. Förslagetom ökad kontroll och inflytande frän samhällets sida har ej mött någoninvändning frän remissinstansernas sida. Flera remissinstanser, främst frånförelrädare för kraftbolagen och myndigheter, framhåller dock alt forskningenpå avfallssidan med nödvändighet måste ses på läng sikt och alt granskningen avforskningsprogrammet bör ske med längre fidsmellanmm än elt år. Bestämmelserom reaklorinnehavarnäs forsknings- och utvecklingsverksamhet är enligt minmening gmndläggande för att fä ett sammanhållet system som leder fram fill ensäker avfallshantering och slutförvaring. 1 detta arbete bör delta bådekraftindustrin och samhället genom i första hand den myndighet som regeringenutser härför. Genom en noggrann prövning av det forsknings- ochutvecklingsprogram som behövs för att komma fram fill en säker slutligavfallsförvaring ges fortlöpande en möjlighet att bedöma slutleden avbränslehanteringen. Genom uppställande av krav på ett allsidigtforskningsprogram och en fortlöpande redovisning av forskningsresultaten påområdet, vinner man också en öppenhet och insyn i de problem som återstår altlösa. Stort avseende bör således fästas vid uppföljningen och utvärderingen avdet framtida forskningsarbetet på en säker slutförvaring. En sådan ordninginnebär alt bindningar till just en viss metod undviks. Om det sålunda underdet fortsalla forsknings- och utvecklingsarbetet kommer fram bättre eller meraförfinade lösningar på avfallsproblemet bör dessa kunna väljas. Samhälletskontroll över forskningen på avfallsområdet utövas av kärnbränslenämnden.I nämndens uppgifter ingår bl. a. att bereda och avge 1983/84:60 42 förslagom de ärliga avgifter som skall utgå till staten enligt finansieringslagen ochmed ledning av reaktorinnehavarnas forskningsplan ta ställning till ochombesörja kompletterande forskning. Jag delar atomlagsfiftningskommitténs ochremissinstansernas uppfattning att samhällets inflytande överreaktorinnehavarnas forskningsverksamhet behöver stärkas. Den myndighet somregeringen utser härtill bör inte bara som f. n. följa utvecklingen påavfallsområdet utan även granska den planerade framtida forskningen ochutvärdera redan uppnådda resultat. Myndigheten bör också ges möjlighet att frånkraftbolagen erhålla de upplysningar som behövs för dess granskning och alt geerforderliga föreskrifter för bolagens forsknings- och utvecklingsverksamhet. Enligt min mening är detinte påkallat att forskningsprogrammet underkastas en omfattande utvärderingvarje år. Med hänsyn till den långsiktiga inriktning forsknings- ochutvecklingsarbetet har anser jag alt kraftbolagens forsknings- ochutvecklingsprogram bör omfatta och att en utvärdering av dettaprogram bör ske med början . Genom att programmetgranskas får man elt rullande programsystem. Utvärderingen avprogrammet bör göras av den utsedda myndigheten, som därefter redovisar sittställningslagande till regeringen. Innebördenav det forsknings- och utvecklingsprogram, somjag nu har angett, är av annankaraktär än den årliga plan som enligt finansieringslagen skall ges in tillregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (kärnbränslenämnden).Planen enligt finansieringslagen har utöver att bereda kärnbränslenämndenmöjlighet atl följa kraftbolagens forskning - det syftet atl uigöra underlagför bestämmande av den årliga avgift som reaktorinnehavarna har atl erläggatill staten för atl medel skall finnas fillgängliga för all la hand om använtkärnbränsle och radioaktivt avfall m. m. och för den kompletterande forskningsom skall ombesöijas av kärnbränslenämnden. Det forsknings- ochutvecklingsprogram som avses i den nu föreslagna lagen är däremot helt inriktatpå den långsiktiga lösningen av en säker avfallshantering och slutförvaring.Detta program skall också vara allsidigt, dvs. redovisa alternativa lösningar,och ge möjlighet till utvärdering av uppnådda forskningsresultat. Med hänsyntill dessa skillnader anser jag atl en särskild bestämmelse om det långsiktigaforsknings- och utvecklingsprogrammet bör tas upp i den nya lagen, medanbestämmelsen om den åriiga planen för avgifternas bestämmande bör kvarstå ifinansieringslagen. Vadjag nu har angett innebär atl uppföljningen och lillsynen över reaktorinnehavarnasforsknings- och utvecklingsverksamhet regleras genom den nya lagen, medan denårliga plan som skall lämnas enligt finansieringslagen utgör enkostnadsredovisning över dels de beräknade totala hanterings- ochförvaringskostnaderna, dels de närmaste årens kostnader för åtgärder påavfallsområdet. Underlag för bedömningen av kostnadsredovisningen fås genomforsknings- och utvecklingsprogrammet. 1983/84:60 43 Motbakgmnd av den betydelse somjag tillmäter frågan om avfallshanteringen är detnaturligt att denna har särskild betydelse när det gäller återkallelse avdriftstillstånd. En förutsättning för att driftstillstånd skall fä utnyttjas ärdärför att reaklorinnehavarna uppfyller sina skyldigheter i fråga omforsknings- och utvecklingsverksamheten. Enligt nu gällande bestämmelser iatomenergilagen kan etl tillstånd återkallas om ett uppställt villkor inteiakttas eller eljest synnerliga skäl föranleder det. Underlåter entillståndshavare att iaktta elt villkor eller efterkomma vad myndighet harbestämt eller fordrat ges även möjlighet att i stället för återkallelse föreläggavederbörande lämpligt vite. Svårigheter kan föreliggaatl bedöma en återkallelsefråga när det gäller området för forskning ochutveckling. Det kan sålunda vara svårt att avgöra om en underlåtenhet i eltlångsiktigt forskningsperspektiv är av den art och svårighetsgrad att enåterkallelse bör tillgripas. En skillnad föreligger här mol underlåtenhet atliaktta etl villkor som avser en konkret säkerhetsfråga eller att följa vad sombeslämts i fråga om driften av en kärnreaktor. Jag anser därför att påföljdenför en reaktorinnehavares underlåtenhet vad gäller forsknings- ochutvecklingsskyldigheten eller underlåtenhet att iaktta uppställda föreskrifteri första hand bör vara ett vitesföreläggande. En annan utväg som kan övervägasär all myndigheten på reaktorinnehavarens bekostnad övertar viss forskningenligt de regler som gäller i finansieringslagen. Visar däremotreaktorinnehavaren mera påtagliga och allvariiga försummelser från säkerhels-eller slrälskyddssynpunkt eller sker försummelser upprepade gånger bör det varamöjligt att tillgripa återkallelse av drifttillståndel på förslag avtillsynsmyndigheten. Prövningen av frågan om återkallelse bör ske i anslutninglill den granskning av forsknings- och utvecklingsprogrammet som sker varttredje är. Av betydelse är därvid om försummelsen är väsentlig för säkerhets-och sträl-skyddsintresset. Som exempel på vad jag nu har anfört näråterkallelse kan bli aktuell kan anges det fall att reaktorinnehavaren vid enföretagen utvärdering av forskningsprogrammet meddelats föreskrifter avsäkerhetskaraktär och del vid den följande granskningen visarsig atl han inte följt vad som föreskrivits. Vidprövning av återkallelse av driftstillstånd pä gmnd av försummad forskning börockså konsekvenserna för samhället vägas in, bl.a. av det skälet attkraftbolagens forskningsverksamhet sker gemensamt. Före en återkallelsebör således enligt min mening ske en noggrann prövning, som avser både allvareti försummelserna och samhällskonsekvenserna. Denskyldighet för reaktorinnehavarna att bedriva forskning på avfallsområdet, somjag nu föreslär, bör i princip omfatta samtliga reaktorer i landet. För dereaktorer som prövats enligl villkorslagen, dvs. reaktorerna ,Forsmark I och 2 samt gäller emellertid begränsadedriftstillstånd till utgången av resp. med hänsyn fill denmängd bränsle som omfattas av ingångna upparbetningsavtal. 1983/84:60 44 forskningsskyldighetsom åligger dessa reaklorinnehavare är knuten till den metod och denavfallsmängd som avsetls i laddningstillståndet. Del torde enligl min meninginte vara rimligt att ålägga dem en mera vittgående forskningsskyldighet, sombl.a. innebär alternativa hanteringsmetoder, så länge de tidsbegränsadetillstånden gäller. Övergång till de nya kraven på forsknings- ochutvecklingsverksamhet kan ske i samband med prövningen av frågor om förlängdadriftstillstånd. Det bör emellertid samfidigt ges möjlighet för en innehavareav sådan reaktor atl redan tidigare hos regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer anmäla alt han åtager sig all fullgöra den mera omfattandeforskningsskyldigheten under tillståndels giltighetstid. En bestämmelse avdella innehåll bör tas upp i övergångsbestämmelserna. Innebörden härav är altde nya beslämmelserna kommer att gälla som kraven päupparbetningsavtal upphör. Vad gäller tillståndets giltighetstid kommer enanmälan inte automatiskt att påverka denna. Frågan om förlängt driftstillståndkan emellertid efter ansökan tas upp i sammanhanget och får därvid prövassärskilt. I den prövningen får en ev. förlängning av giltighetstiden bedömasmed hänsyn till bl.a. föreliggande säkerhetsaspekter. En särskild fråga somockså aktualiseras i delta sammanhang är den närmare myndighetsorganisationen.De huvuduppgifter som enligl mitt förslag avses ankomma på myndighet påavfallssidan är alt dels avge förslag till regeringen om avgifter fill staten,dels pröva behovet av medel lill forskning vid sidan av den forskningkraftbolagen utför, dels granska och utvärdera samt utöva tillsyn överkraftbolagens forsknings- och utvecklingsverksamhet. Dessa uppgifter är i sigav olika slag. Jag har därför med stöd av regeringens bemyndigandetillsatt en utredning (I 1983:05) med uppgift atl lämna förslag om denlämpligaste myndighetsorganisationen. Särskilt med hänsyn till atlverksamheten pä kämenergiområdet är mycket resurskrävande skall därvid ävenundersökas möjligheterna alt samordna frågorna om tillsyn och forskning medden organisation som redan finns i fråga om drift av kärnreaktorer.Ulredningen skall vidare bl. a. undersöka möjligheten att samordna denforskning som redan bedrivs i fråga om säkerhet vid drift av kärnreaktorer medforskning på avfallsområdet och att samordna forskningsmedlen härför. Jag avseratt senare återkomma till dessa frågor sedan utredningen lagt fram sittförslag. Villkorslagenssyfte är alt, innan laddning sker, få prövat om använt kärnbränsle från enkärnkraftsreaktor kan tas omband på ett säkert sätt genom att sökanden antingenföretett ett upparbetningsavtal samt visat hur och var en helt säker slutligförvaring av det högaktiva upparbetningsavfal-let kan ske eller visat hur ochvar en helt säker slutlig förvaring av använt, ej upparbetat kärnbränsle kanske. 1983/84:60 45 Prövningenenligl villkorslagen har, när den fillämpats i fem fall, avsettupparbetningsallernafivet. F. n. föreligger ansökningar för ochOskarshamn 3 som hänvisar till direkt slutförvaring av det användakärnbränslet. Det är enligt min mening angelägel alt en noggrann och välunderbyggd prövning av det använda bränslets hantering och sluUiga förvaringkommer lill slånd också för denna hanteringsmetod. Prövningen enligtvillkorslagen innebär att det redan vid laddningsfillfäl-let skall varaklarlagt att en viss angiven melod finns för det använda kärnbränsletshantering och slutförvaring, medan något krav om fortsalt forskning ochutveckling pä området inte ställs. Eftersom flera decennier kommer atl förflytamellan prövningen av laddningstillstånd och genomförandel av slutförvaring,har man anledning att räkna med att en fortsatt forskning kan leda tillförbättrade metoder. Det kan därför, som jag har sagt (avsnitt5.1.2), vara till nackdel om man alltför tidigt i denna forskningsprocess låserfast sig vid ett speciellt tekniskt förfaringssätt, medan andra alternativ inteblir tillräckligt studerade. Atomlagstiftningskommitténhar som krav för laddningstillstånd föreslagit att en ny lagstiftning bör utgåfrån bl.a. finansieringslagens grundläggande principer och alt det bör krävasatt reaktorinnehavaren dels skall visa en godtagbar metod för avfallshanteringmed hänsyn till säkerhet och strålskydd, dels förete ett allsidigt program förden forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att ta hand omavfallet på ett säkert sätt. Förslaget har i denna del godtagils av nästan allaremissinstanser. Jag anser att kommitténsförslag är i huvudsak väl avvägt och bättre tillgodoser behovet av denlångsikliga inriktningen av avfallsproblemen än vad som gäller enligtvillkorslagen. En ny lagstiftning bör utgå från de krav som kommittén uppställtnär tillstånd söks för atl första gången få tillföra och Oskarshamn3 kärnbränsle för utvinning av kärnenergi så att en självunderhållandekärnreaktion kan ske. Ett sådant tillstånd bör således lämnas endast om reaktorinnehavarenvisat att en metod finns för att la hand om det använda bränslet och delradioaktiva avfallet från delta som kan godtas från säkerhets- ochstrålskyddssynpunkter. För tillstånd att ladda bör emellertid dessutom krävasatt reaklorinnehavaren företett ett forskning- och utvecklingsprogram för ensäker slutförvaring av dessa avfallsprodukter. Forskningsprogrammet skallalltså inriktas på hanteringen av de avfallsprodukter som kommer frånreaktorn. Jag återkommer i del följande till vad som bör krävas av dettaprogram. Enligt min mening kan detmed dagens kunskaper på avfallsområdet anföras starka skäl för att föredradirektförvaring framför upparbetning av använt kärnbränsle m. m. Även andralösningar kan emellertid visa sig lämpliga. Det saknas såledesanledning atl i en ny lag ta upp vad som i villkorslagen uttryckligen sägs omupparbetningsavtal. Det avgörande kriteriet för ett laddningstillstånd bör,anser jag, i stället anges vara atl reaktorinnehavaren påvisat en godtagbarmelod för atl ta hand om del 1983/84:60 46 användakärnbränslet och att elt forsknings- och utvecklingsprogram företes. På såsätt undviks konsekvensen enligl villkorslagens system att frågan om avfalletsomhändertagande binds till en viss melod. Jag vill, i likhei medalomlagsfiftningskommittén, starkt understryka all mycket höga krav pä säkerhetoch strålskydd måsle ställas pä metoden för det använda kärnbränsletsomhändertagande och slutförvaring. Det är därför angeläget att forskningen ochutvecklingsarbetet rörande avfallsfrågorna inte avmattas sedanladdningslillsländ har lämnats. Mot denna bakgrund framstår det som olyckligtom en metod som i villkorslagen -anges som "helt säker", vilketskulle kunna ge intryck av att fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete ärmindre angeläget. Begreppet"helt säker" bör således inte överföras i ny lag. Däremot bör det ilagen klargöras att ytterst stränga krav på säkerhet och strålskydd måsteställas, bl. a. mot bakgmnd av atl avfallet är radioaktivt . Mittförslag i denna del innebär sammanfattningsvis att det för tillstånd tillladdning av en kärnreaktor för utvinning av kärnenergi skall krävas attreaktorinnehavaren visat en godtagbar metod med hänsyn fill säkerhet ochstrålskydd för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioakfivtavfall som härtör från detta saml företett etl program för den forsknings- ochutvecklingsverksamhet som behövs för en säker hantering och slutförvaring av deavfallsprodukter som uppkommer i reaktorn. Till skillnad frånvillkorslagen anges, som sagts, i milt förslag inte uttryckligen någonviss metod för omhändertagande av använt bränsle. Frågan humvida den metod somsökanden visar kan godtas blir föremål för regeringens prövning. I de beskrivningarsom reaktorns innehavare har all lämna mäsle ingående och omfattande uppgifterges för bedömning av säkerheten och strålskyddet. Det räcker således inte medatt översiktliga planer och skisser presenteras. För att en metod skall ansesvara godtagbar måsle därutöver på samma sätt som vid prövningen i den delenenligt villkorslagen (prop. 1976/77:53 s. 24) konkret anges i vilken formavfallet eller det använda bränslet avses bli förvarat, hur förvaringsplatsenavses bli ordnad, hur transporterna av det använda kärnbränslet eller avfalletavses ske och vad som i övrigt behövs för alt bedöma om den föreslagna slutligaförvaringen kan anses godtagbar från säkerhets- och strålskydds-synpunkt.Förvaringsplatsen skall kunna anordnas så att avfallet eller det användakärnbränslet isoleras så effektivt och att de mängderradioakliva nuklider som läcker ut från förvaret är godtagbara frånstrålskyddssynpunkt. Vid bedömningen måste även beaktas risken för att avfalleteller del använda kärnbränslet sprids till biosfären genom naturiiga processer,olyckshändelser eller krigshandlingar. Liksom enligt villkorslagen fordras detdäremot inte atl en förvaringsplats är färdigställd när tillståndsfråganprövas. 1983/84:60 47 Detforsknings- och utvecklingsprogram för en säker slutförvaring av använtkärnbränsle och radioaktivt avfall som föreslås skola företes vidladdningsansökan avses främst vara inriktat på att redovisa de problem somåterstår i den i ansökan visade metoden och vilka åtgärder samt vilkenforskning och utveckUng som behöver vidtas för att slutligt kunna lösa dessaproblem. Det torde vara givet all det redan vid laddningsansökan inle kan varamöjligt att i alla detaljer ange behovel av vidare forskningsinsatser. Kravetatt förete ett forskningsprogram innebär dock en skyldighet att så fullständigtsom möjligt redovisa de problem som kvarstår och fä klarlagt att det frånbörjan finns åtminstone en godtagbar metod för avfallets omhändertagande.Genom programmets företeende ges vidare ökade möjligheter för regeringen atlvid prövningen av laddningsansökan bedöma hållbarheten i den visade metoden ochge kompletterande riktlinjer för den fortsatta verksamheten. Det bör också varamöjligt att överlämna åt den myndighet regeringen bestämmer alt uppställa deföreskrifter som behövs för den vidare forskningen och utvecklingen avseendeden metoden. Om laddningstillståndmeddelas åligger det därefter reaktorinnehavaren, somjag har angett i avsnitt5.3.2.2, atl bedriva en allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet påavfallsområdet. Del finns med hänsyn härtill inget skäl att vidladdningstillfället kräva ett allsidigt forskningsprogram. Jaghar förordat (avsnitt 5.3.2.1) alt ansvaret enligt den nya lagen skall omfattainte bara använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta utan alltradioaktivt avfall som uppkommer i verksamheten, liksom radioaktiva ämnen somavskiljs vid upparbetning och inte återanvänds. En fråga som kommer upp i dettasammanhang är om i lagen bör anges vilken metod för omhändertagande av använtkärnbränsle m.m. som skall komma till användning eller om lagen bör ges ensådan utformning att den medger olika hanteringsmetoder, dvs. görs flexibel medhänsyn till främst den lekniska utvecklingen. Vad avser val av hanteringsmetodoch metodens slufiiga utformning har jag redan angett att frågor häromåterstår alt lösa och atl del krävs forsknings- och utvecklingsinsatser i syfteatt finna den lämpligaste metoden för såväl upparbetnings- som direktdeponerings-alternativen.Denna tekniska forskning och utveckling kan leda till lösningar avavfallsfrågan som inte kan fömtses. lalar flera skäl, främst icke-sprid-ningshänsyn, fören slutförvaring av använt kärnbränsle ulan föregående upparbetning. Somangetts i avsnitt 5.1.2 har jag samma uppfattning. Samfidigt vill jag peka påalt högre krav på slutförvarets långsiktiga hållbarhet torde behöva ställasvid slutförvaring av använt kärnbränsle än vad som behöver ställas närupparbetningsavfall slulförvaras. Ännu har det heller inte visats atl en fränalla synpunkter tillfredsställande lösning på avfallsproblemet kan uppnås genomdirekt slutförvaring. 1983/84:60 48 enviss hanleringsmetod kan också resultera i lösningar som senare kan visa sigmindre välgrundade. Jag anser det mot denna bakgrund mindre lämpligt atl nu ilag förbjuda upparbetning. Det bör emellertid tillses att metoden med direktslutförvaring ges mycket hög prioritet i forsknings-och utvecklingsarbetetkring avfallsproblemet. Lagstiftningenpå kärnenergiområdet syftar till att ta till vara säkerhets-ochsträlskyddsinlressen samt att iaktta internationella förpliktelser. Vidprövning av frågor vari ingår en viss angiven metod för omhändertagande avanvänt kärnbränsle får bedömas om det syfte som avses med lagstiftningen kananses säkerställt. Det som jag nu har sagttalar enligt min mening för alt den nya lagen omfattar de olika meloder förhantering av använt kärnbränsle som kan förekomma eller utvecklas, dvs. altlagstiftningen görs flexibel i dessa hänseenden. Det ansluter också till denuppfattning som uttalats av en majoritet inom atomlagstiftningskommittén ochnästan alla remissinstanser. fömtsätter jag atl en angivenhanteringsmetod blir föremål för prövning. Det kan uppnås genom att, liksom igällande lagstiftning, det uppställs krav på tillstånd av regeringen förinnehav av eller annan befattning med, fömtom kärnämne, använt kärnbränsle ochatt en reaktorinnehavare måste söka tillstånd för en viss hanteringsmetod,l.ex. Denna metod blir dä underkastad regeringens prövning. Omdet använda kärnbränslet upparbetas måste del bli föremål för kontroll fränsamhällets sida. Möjlighet till det ges enligt aiomenergilagengenom krav pä regeringens tillstånd för utförsel ur landel av bl.a. använtkärnbränsle. Regeringen eller tillsynsmyndigheten kan därvid uppställa devillkor som behövs beträffande reaktorinnehavarens hantering och maierialkontrollav de produkter som erhålls vid upparbetningen av det använda bränslet.Motsvarande bestämmelser i den nya lagen anser jag bör utformas sä att de ocksåinnefattar sådana kärnämnen som erhålls vid upparbetning och som inte användspå nytt. Jagvill slutligen i detta sammanhang ta upp ett uttalande som berör valet avhanleringsmetod i en av reservationerna till atomlagstiftningskommitténsbetänkande. I reservationen anförs bl.a. atl kraftbolagens planer på altanlägga ett slutförvar för låg- och medelakfivt avfall under havsbotten utanförForsmark borde likställas med dumpning av avfall i havet och alt därför i lagen(1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten borde införas ett förbudmol slutförvaring av kärnavfall under havsbotten. Detbör i denna fråga försl klargöras att det förfarande som här sagts inte ärdumpning enligt lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Enligt denlagen uppställs förbud mot att släppa ut (dumpa) avfall i form av fasl ämne,vätska eller gas från fartyg, luftfartyg eller annat transportmedel. Enligl minmening föreligger inga skäl alt företa någon ändring i denna lag. Genom kravetpå tillstånd för en anläggning för bl. a. kärnavfall ges redan nu fillräckligamöjligheter alt hindra anläggningens uppförande med hän- 1983/84:60 49 syntill strålskyddet eller andra föreliggande risker.