prop · G70373 · 1983-12-31 00:00:00 — När detgäller formerna för citt tillgodose detta behov finner jag i likhet medpensionskommittén att förtidspension kan antas utgöra ett lämpligt alternalivför vissa grupper efterlevande som av hälsoskäl saknar möjlighet att komma inpä arbetsmarknaden. I .sitt betänkande lämnar kommittén en fyllig redogörelseför de principer som tillämpas vid bedömningen av rätten till förtidspension.Liksom kommittén och huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig härom ärjag inte beredd att nu föreslå någon utvidgning av rätten till förtidspensionav innebörd att villkoren härför mildras till förmån för enbart gruppenefterlevande, t. ex. på sädanl sätt att kravet pä medicinsk grund förarbetsförmågans nedsättning frångås för denna kategori. Det bör, som LO påpekari sitt remissyttrande, inte komma i fråga att på detta sätt utvidgaförtidspensioneringen eftersom det då skulle finnas en risk atl dennapensionering tillgrips som ett alternativ till åtgärder som kan ge denefterlevande möjlighet lill förvärvsarbete. 1983/84:73 65 anser att det behov av ekonomiskt slödtill vuxna efterlevande med problem på arbetsmarknaden som kan finnas vid sidanav de generellt verkande åtgärderna i stället bör tillgodoses inom ramen förefterlevandepensioneringen. Med hänsyn härtill föreslär kommittén att del somkomplettering till omställningsbidraget skall kunna utges en särskddefterlevandeförmån i form av ett s. k. försörjningsbidrag. Förslaget i denna del tillstyrks av huvuddelen avremissinstanserna. I några remissyttranden - av bl. a. ,riksrevisionsverkel och flera försäkringskassor - framförs dock kritik underhänvisning till att förslaget inte är förenligt med strävandena mot enenhetligare socialförsäkring och all det därför inte bör komma i fråga atlinföra en ny försäkringsförmän av en typ som den föreslagna. Fleraremissinstanser påpekar också att försörjningsbidraget kan komma att bliadministrativt krävande och att det innebär att regelsystemet blirsvåröverskådligt. Enligt min mening finns det anledning att på det sättpensionskommittén föreslår införa en särskild form av ekonomiskt stöd frånefterlevandepensioneringen till vuxna efterlevande vid sidan av omställningsbidraget.De generella stödformerna på arbetsmarknads- och utbildningsområdena kan inte ialla situafioner ge ett tillfredsställande skydd för efterlevande utan aktuellarbetslivsanknylning. Och som jag framhållit bör inte komma i fråga attinföra några särregler inom ramen för dessa stödformer till förmån för enbartkategorin efterlevande. Ansvaret för att den ifrågavarande gruppentillförsäkras det ytterligare skydd varav behov föreligger mäsle därför, somkommittén anför, åvila efterlevandepensioneringen. Jag vill därtill framhålla att införandet av en sådansärskild efterlevande-förmån som den föreslagna inte kan anses innebära någotstörre avsteg frän strävandena mot en enhetligare socialförsäkring. Det är intefråga om en i egentlig mening ny förmän utan om en förmän som är avsedd attersätta den nuvarande änkepensionen. Härtill kommer att den i kommitténsförslag utformats i nära anknytning fill en redan befintlig pensionsförmån,nämligen efter mönster av de regler som gäller i fräga om förtidspension. Dettabetyder också att jag- även om jag inser att vissa administrativa problem kankomma att uppstå - anser att några överväldigande svårigheter vid det praktiskahandhavandet av förmånen inte behöver befaras, eftersom det finns möjlighetatt tillämpa de erfarenheter som vunnits vid hanteringen av en annan, sedanlänge etablerad förmän. 1 sammanhanget bör också uppmärksammas att det kanförväntas bli enbart etl relativt Htet antal efterlevande för vilka det bliraktuellt att pröva rätten till den nya förmånen. Jag delar alltså kommitténs och flertalet remissinstansersuppfattning att efterlevandepensioneringen bör inrymma en sårskild förmän medsyfte att uigöra elt skydd för sädana efterlevande som för längre eller kortaretid efter makens bortgång saknar möjlighet att bereda sig en tillfredsställandeinkomst genom förvärvsarbete eller på annat sått. Förutsättningar för attförmånen skall utges bör vara dels att det finns ett orsakssamband mellan 5 1983/84. Prop.1983/84:73 66 dödsfallet och den efterlevandes försörjningssvårigheter,dels att andra åtgärder inte ger lill resultat att den efterlevande får en fastfot i arbetslivet och kan svara för sitt eget underhåll. Som framhålls av någraremissinstanser är det angeläget atl bidraget ges en sådan utformning att detverkligen styrs till dem som är i behov av stödet. Enligt min inening uppfyllerkommittéförslaget detta krav. 1 fräga om benämningen pä bidraget vill jag dockavvika frän kommitténs förslag och förordar atl del benämns särskillefterlevandebidrag. I avsnill 3.2.4 återkommer jag till den närmareutformningen av förmånen. Som jag framhållit tidigare är det i stor utsträckningkvinnor i de högre åldersklasserna som står utanför förvärvslivet och har ägnatsig enbart åt arbete med hushållet och hemmet. I likhet med kommittén och iprincip samtliga remissinstanser anser jag att det inte bör komma i fråga attvidta åtgärder som kan få lill följd att dessa kvinnor får sina förhållandenradikalt förändrade. Sorn anför kan den omständighetenatt kvinnan varit utanför arbetsmarknaden medföra ett hinder molutträde i arbetslivet som det kan krävas en stark personlighet att komma över.En ordning av innebörd att alla kvinnor i nu berörd kategori skulle omfatlas avett nytl system för efterlevandeslöd skulle dessutom medföra en inteoväsentligt ökad belastning för arbetsmarknadsmyndigheterna. I enlighetmed vad kommittén föreslår bör därför införas särskilda övergångsbestämmelsermed syfte att bevara ett pensionsskydd enligt nuvarande regler för kvinnor ihögre ålder. Genom att på detta sätt ha en lång övergångsperiod mellan det nugällande och det nya regelsystemet kan man få till stånd etl successivtikraftträdande av den reformerade efterlevandepensioneringen och en smidigövergäng till denna. Därmed blir också det behov av insatser på arbetsmarknads-och utbildningspolitikens områden, som åtskilliga remissinstanser pekat på,inte på långt när sä framlrädande som vid elt genomförande avreformen. Av detta följer också att det inte kan komma i fråga attge den nya lagstiftningen tillbakaverkande kraft i sä måtto atl änkepensionenskulle dras in vid ikraftträdandet för de kvinnor som dä redan har rätt tillsådan pension. Dessa kvinnor bör ha möjlighet att uppbära änkepension ocksåfortsättningsvis. Ett genomförande i oförändrat skick av de övergångsreglersom kommittén lagl fram förslag till skulle emellertid medförakostnadsökningar av icke oväsentlig storlek under de första drygt tio årenefter ikraftträdandet. Detta blir följden av att två system förfamiljepénsionering får tillämpas vid sidan av varandra under långtid efter reformens genomförande. I den svåra ekonomiska situation sorn Sverigenu befinner sig i är det nödvändigt alt dämpa ökningen i statens utgifter ochbegränsa kostnadsutvecklingen 1983/84:73 67 även inom socialförsäkringens område. På vissa punkterfinner jag det därför erforderligt att de föreslagna övergångsreglerna justerasi syfte att begränsa kostnaderna. Det rör sig dock inle om några mer ingripandeförändringar utan enbart om åtgärder inom ramen för de allmänna utgångspunkterpä vilka kommittén grundat sina förslag. Till den närmare utformningen av övergångsreglernaåterkommer jag i avsnitt 3.4. 2.2.3 Ikraftträdande m. m. Som framgår av det sagda föreslår jag atl det nyaregelsystemet skall förses med långtgående övergångsbestämmeler till skydd föräldre och medelålders kvinnor. Även inom ramen för det nya systemet för stöd åtefterlevande finns skyddsregler i avsikt att garantera den ekonomiskatryggheten för efterlevande som har svårigheter alt göra sig gällande päarbetsmarknaden. Dessa faktorer gör att jag när det gäller att ta ställningtill frågan om tidpunkten för det nya regelsystemets ikraftträdande inle tvekaratt föreslå att detta skall börja tillämpas så snart det kan ske med hänsyntill behovet av skälig förberedelsetid. Jag delar här alltså den uppfattningsom framförts av bl. a. , länsstyrelserna i och Skaraborgslän, LO och /SR om det angelägna i atl reformens ikraftträdande inteonödigtvis skjuts pä framtiden. De föreslagna övergångsreglerna medför atl denya familjepensionsreglerna införs successivt och att.de inte kommer att fåfullt genomslag för alla grupper förrän . Som iÄlvsborgs län påpekar erhåller man härigenom en garanti för att reformen kangenomföras smidigt och utan att någon grupp riskerar att komma i kläm mellan deäldre och de nya bestämmelserna. 1sammanhanget bör beaktas att förmåner i form av änkepension - och i vissa falläven änklingspension - finns inte bara inom den allmänna pensioneringenutan även pä tjänstepensioneringarnas område. Nuvarande änkepensionsregler ilagen om allmän försäkring är i princip likartade med de bestämmelser somgäller för stats- och kommunalanställda arbetstagare samt privatanstålldatjänstemän. Reglerna för dessa tjänstepensionsordningar bygger inte pålagsfiftning utan år resultat av överenskommelser genom' kollektivavtal mellanarbetsmarknadens parter. De är emellertid samordnade på olika sätt med denallmänna pensioneringen, vars förmåner utgör grunden för tjänstepensionerna.Från dessa personalpensioneringar utges sedan i regel ett tillägg - beräknatenligt olika modeller - till pensionen från den allmänna försäkringen. I likhei med pensionskommittén anser jag det vara önskvärtatt reformarbetet pä personalpensioneringarnas område följer samma banor somutveckhngen inom den allmänna pensioneringen. Jag finner det också angelägetatt reformen inom den allmänna pensioneringen inte ger upphov till alltförstora Prop.1983/84:73 68 skillnader olika grupper emellan när det gällerefterlevandeskyddets omfattning. Som jag nämntbygger ijänslepensioneringarna pä samordning enligl skilda metoder med denallmänna pensioneringen. Parterna pä arbetsmarknaden torde därför under allaförhållanden bli nödsakade att se över de nu löpande avtalen och ta uppförhandlingar om en anpassning av dessas föreskrifter om farniljepension tillnya bestämmelser inom den allmanna pensioneringen. Alt detta blir erforderligthar under remissbehandlingen bekräftats av flera av de myndigheter ochorganisationer som handhar Ijänslepensioneringarna. Dessa remissinstanserbetonar önskvärdheten av att tidpunkten för familjepensionsreformensikraftträdande bestäms pä ett sådant sått atl arbetsmarknadens parter ochberörda pensionsad-ministraliva organ ges erforderlig tid för genomförande avden nödvändiga anpassningen. En sådan förberedelsetid är önskvärd även för alt geförsäkringskassorna och tillfälle att genomföra deadministrativa förändringar och den utbildning sorn reformen föranleder. Ilikhet med flera remissinstanser anser jag det vidare angeläget att det föreikraftträdandet ges tid till omfattande information till allmänheten ominnebörden av del nya systemet. Med beaktande av anförda synpunkter anser jag den 1januari 1985 vara en lämplig tidpunkt för ikraftträdandet av det nyaregelsystemet. Berörda myndigheter och organisationer ges då tidall förbereda genomförandet. tar i sitt belänkande upp frågan omvilken inverkan de nya reglerna för familjepension kan få pä de konventionsförpliklelsersorn åtagit sig genom olika multilaterala överenskommelser som åläggerratificerande stat alt garantera befolkningen en viss minimistandard pä olikaområden inom det sociala trygghetssystemet. Konventionsbestämmelser omefterlevandeförmäner, som har ratificerats av , finns i Europarådetssociala balk och protokoll saml i nr 128 orn invaliditets-,ålders- och efterlevandeförmäner. Efter en genomgäng av reglerna i dessakonventioner (SOU 1981:61 s, 41316) kommer pensionskommittén till slutsatsenatt det föreslagna nya eflerlevandeslödet inte torde stå i strid med deåtaganden som dessa innebär. lägger i betänkandet fram förslag ävenpä andra områden än den allmänna försäkringens familjepensionering. att reglerna inom arbetsskadeförsäkringen om stöd tillefterlevande, vilka är uppbyggda efter mönster av motsvarande bestämmelser påden allmänna pensioneringens område, reformeras enligl i huvudsak sammaprinciper. Att det vid en omläggning av familjepensioneringen görs 1983/84:73 69 en sådan anpassning av efterlevandeskyddet inomarbelsskadeförsäkringen godtas allmänt av remissinstanserna. Också jag finnerdet naturligt och ofrånkomligt atl genomföra en sådan omläggning. Jagåterkommer i avsnitt 4 till förslagens närmare innebörd. Ävenreglerna för de särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillägg och barntillägghar nära samband med familjepensioneringen. Huslrutdlägget vilar på sammabakomliggande principer som änkepensioneringen och kan kritiseras på sammagrunder som denna. Sedan i olika omgångar folkpensionerna förstärkts och denallmänna tilläggspensioneringen har införts är behovet av hustrutillägg nu intelika framträdande sorn vid dess tillkomst. De nuvarande reglerna förhustrutillägg medför vidare alt tillägget i mänga fall utges även i situationerdär det inte kan sägas föreligga nägol mer utpräglat behov därav. a. härtill föreslår kommittén att detta tillägg skall avvecklas successivt. Dettaförslag tillstyrks av samtliga de remissinslanser som yttrat sig däröver. Jagdelar denna uppfattning och vill alltså föreslå atl hustrulillägget avskaffasmed en viss övergångstid. För mina överväganden härom redogör jag närmare iavsnitt 5. När det gäller barntdlägget, som pä ett flertal punkteransluter till barnpensioneringen, lägger kommittén fram förslag om vissaförändringar av reglerna för detta bl. a. för att nä bättre överensstämmelserned familjepensioneringens principer. Också dessa förslag vinner stöd avflertalet av de remissinslanser som berört dem. Frågan om barntilläggets framtida utformning haremellertid beröringspunkter med annat utredningsarbete. Under innevarande århar fiera utredningar redovisat förslag beträffande det ekonomiska stödet tillbarnfamiljerna. Jag har tillsatt en särskild beredningsgruppmed uppgift att göra en samlad bearbetning av detta utredningsmaterial. 1avvaktan på resultatet av detta arbete, som bl. a. innefattar frågan omåldersgränserna för barnstöd, vill jag inte föreslå några mer genomgripandeförändringar i fräga om barntillägget. Jag avser därför att nu la upp enbart deav pensionskommitténs förslag som jag finner böra snabbt genomföras eller somhar direkt samband med den föreslagna familjepensionsrefonnen. I avsnitt 6redovisar jag mina närmare överväganden i detta hänseende. Slutligen redovisar pensionskommittén förslag som larsikle på reglerna om inverkan av undantagande från ATP på pensionsUdskoil lillänkor. 1 detta hänseende föreslär kommittén atl det vid bestämmande avpensionstillskott till folkpension inte skall tas hänsyn till sådantilläggspension som skulle ha utgetts om den avlidne mannen inte hade omfattatsav undantagande. Detta förslag vinner allmän anslutning hosremissinstanserna. Också jag finner förslaget vara i huvudsak välgrundat ochföreslår att det genomförs. Jag förordar dock vissa justeringar i förhällandetill kommiltéförslaget. Bl.a. anser jag att även effekterna påpensionstillskott till förtids- och ålderspension åt en änka av att denavlidne mannen underlåtit att betala egenavgift till Prop.1983/84:73 70 ATP bör avskaffas. Jag återkommer i avsnitt 7 lill minaöverväganden härom. Den översiktliga genomgång av pensionskommitténs olikaförslag som jag nu har gjort utvisar att jag i alll väsentligl ansluter miglill de principer som enligt kommitténs mening bör ligga lill grund för enreformering av familjepensioneringen m. m. Även huvuddragen av kommitténs förslagpä de olika områdena finner jag väl avvägda, och jag anser således allförslagen som helhet är väl ägnade att läggas till grund för lagstiftning. Sammanfattningsvis innebär de förslag som jag hår läggerfram följande. Den nuvarande familjepensioneringen inorn den allmännaförsäkringen reformeras och ersätts successivt av ett nytt system för stöd ätefterlevande. Inom delta läggs tyngdpunkten pä barnpensionerna, som utformas päsådant sätt att de kommer alt spela en central roll. När det gäller stödet till vuxna efterlevande avvecklas påsikt den nuvarande generella änkepensioneringen. Samhällsstödet inriktas istället primärt på att ge alla efterlevande i aktiv ålder möjlighet att stannakvar eller komma in i förvärvslivet. Grundläggande blir härvid samhälletsreguljära arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insalser påutbildningspolitikens område. Ekonomiskt stöd enligt del nya systemet förfamiljepénsionering ges pä lika villkor till änkor och änklingar - varmedjämställs vissa grupper icke gifta samboende - samt ges en mer behovsinriktadoch tidsbegränsad utformning än nuvarande änkepensionering. Från folk- ochtilläggspensioneringen kan till efterlevande utges ettomställningsbidrag efter dödsfallet. Har den efterlevande ettminderårigt barn i sin vård, kan omslällningsbidraget utgå under längre tid.Den som efter omställnings-tidens utgång har nedsatta möjligheter att försörjasig genom eget förvärvsarbete kan erhålla fortsatt slöd i form av ett särskiltefterlevandebidrag. Den reformerade familjepensiorieringen föreslås träda ikraft . Enligt särskilda övergångsregler ges kvinnor som dåredan uppbär änkepension fortsatt rätt hårtill. Även andra kvinnor, som vidikratlrädandet är över viss ålder, omfattas också fortsättningsvis avhittillsvarande änkepensionering. Motsvarande reform föresläs genomförd avarbelsskadeförsäkringens efterlevandeskydd. Vidare lägger jag fram förslag om att den särskildafolkpensionsförmänen hustrutillägg skall avvecklas med en viss övergångstid.Vissa förändringar föreslås också av reglerna för rätt till barntillägg tillfolkpension. Slutligen föreslär jag att det vid bestämmande avpensionstillskott till ålders- eller förtidspension ät en änka fortsättningsvisinle skall las hänsyn till om den avlidne maken hade haft undanlagande från ATPeller underlåtit att betala Prop.1983/84:73 71 egenavgift till ATP. Även dessa förändringar föreslästräda i kraft den . Jagövergår nu till att närmare utveckla mina synpuriker pä de olika delarna ipensionsreformen. I specialmotiveringen redovisar jag sedan mina kommentarertill de enskilda lagbestämmelserna. 1983/84:73 72 3 Efterlevandepensioneringen 3.1 Stödet till efterlevandebarn gör i sitt betänkande en allmänbedömning av barnpensioneringens betydelse i dagens samhälle. Kommitténframhåller därvid att samhällsutvecklingen under inlehar medfört att barnpensionernas roll mera påtagligt har förändrats.Visserligen har olika former av stöd som tar sikte pä barns behov byggts ut ochförbättrats, men föräldrarnas ekonomiska insatser är fortfarande av storbetydelse för ett barns ekonomiska trygghet. Om någon av föräldrarna skulleavlida innebär det atl en försörjningsinsats för barnet faller bort. Genombarnpensioneringen ges barnet ekonomisk ersättning för förlusten. Barnetgaranteras medel till det grundläggande underhållet och får dessutom möjlighetatt bibehålla ett visst mått av den standard som det hade före föräldernsbortgång. 1 många fall är barnpensionen av avgörande vikt när det gäller attupprätthälla den ekonomiska tryggheten för efterlevande barn. inening är det därför angeläget att även för framtiden läggaslor vikl vid barnpensionerna och ge dessa en sådan utformning att de så långtmöjligt ger kompensalion för de ekonomiska konsekvenser som uppstår för barnettill följd av dödsfallet. Motbakgrund av det anförda lägger kommittén tyngdpunkten i det reformeradesystemet för efterlevandepensionering pä de pensionsförmåner som tar sikte päminderåriga barn. Kommittén redovisar förslag till en ökad satsning päbarnpensionsförmånerna innefattande såväl en generell förstärkning ochutbyggnad av pensionerna som speciella insatser för barn i särskill utsattasituationer. Sålunda föreslår kommittén att barnpensionerna fortsättningsvisinte skall reduceras med hänsyn till de efterlevandeförmäner som kan utgå vuxen efterlevande. Vidare föreslås en utbyggnad av förmånerna till barn sommist båda sina föräldrar saml till barn i flerbarnsfamiljer. Förslagen avserbåde folk- och tilläggspensioneringen. Kommitténs överväganden och förslag har fått ett mycketpositivt mottagande under remissbehandlingen. Huvuddelen av remissinstansernainstämmer; uttryckligen i principen att tyngdpunkten i den reformeradeefterlevandepensioneringen bör ligga pä barnpensionerna. Inte i någol yttranderedovisas en annan uppfattning. Också de framlagda förslagen lill förstärkningav barnpensionerna bemöts positivt av remissinstanserna. Inte heller lillinriktningen av dessa olika konkreta förslag ställer sig någon remissinstanshelt avvisande. Även jag kan ansluta mig till kommitténs grundläggandeutgångspunkter för förslagen och vill förorda ett genomförande av de föreslagnaförstärkningarna av barnpensionerna i olika avseenden. 1 del följande redogörjag närmare för innebörden av dessa förslag. Härvid tar jag också upp de avkommittén behandlade spörsmålen om avgränsningen av den pensionsberät- 1983/84:73 73 tigade personkretsen och om övre åldersgräns för rätt tillbarnpension. och praktiskt taget alla remissinstanserna har jag den uppfattningenatt barnpension även bör utgå inom både folk- och tilläggspensioneringen.Enligt motsvarande principer som för bidragsförskott resp. underhållsbidragenligt bör alltså efterlevande barn tillförsäkras en ekonomiskgrundtrygghet genom folkpensioneringen. Dessutom bör de ha möjlighet att fråntilläggspensioneringen fä ett standardtillskott som är relaterat till denavlidne förälderns tidigare inkomster. Nuvarandeprinciper för beräkningen av barnpension bör ligga fasl, och de förändringarsom genomförs bör utformas så atl de följer pensionssystemets grundprinciper.En väsentlig utgångspunkt för nya regler pä barnpensioneringens område är atlde utformas så, att de tillgodoser önskemålet orn ökad samordning ochförenkling av det ekonomiska stödet för barn. Jag finner det angeläget attbestämmelserna för barnpension ges en likartad utformning inorn folk- ochtilläggspensioneringen och föreslär därför att vissa historiskt betingadesärregler avvecklas. Som jagkommer att gä närmare in på i samband rned min behandling av förslagen på deområdena finner jag det vidare väsentligl från bl. a. samordningssynpunkt allbeslämmelserna om barnlivränta från arbelsskadeförsäkringen och om barntilläggtill folkpension utformas efler förebild av barnpensioneringens regelsystern.Med hänsyn till det likartade syftet med barnpension frän folkpensioneringenoch bidragsförskott, som båda avser att tillgodose det grundläggande behovet avekonomiskt stöd ät barn i enförälderfamiljer, är det enligl min mening ocksåmotiverat att förutsättningarna för rätten till dessa båda stödformeröverensstämmer inbördes så långt della över huvud taget är möjligt. Enligt de nu gällande reglerna i lagen om allmänförsäkring (AFL) har biologiska barn lill den avlidne rätt till barnpension.Med sådana barn jämställs adoptivbarn. Detta gäller beträffande barnpensionfrån såväl folk-som tilläggspensioneringen. Pensionsrätt föreligger oberoendeav om den avlidne hade vårdnaden om barnet och likaledes oberoende av om dennesammanbodde med barnet för dödsfallet. Barnpension utgår såledesäven efter en förälder som, t. ex. pä grund av äktenskapsskillnad, separeratfrån den andre föräldern och skrits från vårdnaden om barnet. Delta förhällandepåverkas inte av att den andre föräldern gifter om sig och barnet således fåren styvförälder. Å andra sidan har barnet då inte rätt till pension efterstyvföräldern om denne senare skulle avlida. På motsvarande sått behällerbarnet pensionsrätt efter sina biologiska föräldrar även om Prop.1983/84:73 74 barnet vistas hos fosterföräldrar. Någon rätt tillbarnpension efler fosterföräldrarna uppkommer däremot inte. påpekar att barnpensioneringen har singrund i familjerättens regelsystem och har till syfte alt lämna ersättning förbortfallet underhåll.