prop · G703152 · 1983-12-31 00:00:00 — omförsöksverksamhet med ökad självstyrelse; Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag avregeringsprotokoll för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandenshemslällan. Ipropositionen föreslås att en försöksverksamhet med ökad självstyrelsegenomförs i några kommuner och landstingskommuner. Av-siklen är alt det skallöppnas möjligheter för de kommuner och landstingskommuner som ingår i försöket(försökskommunerna) alt göra avsteg från statlig reglering i syfte att bättrekunna anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättreutnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning ocheffektivitet i den kommunala verksamheten. Del blir härigenom möjligt attpröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Försöket är avsett att pågå underen fyraårsperiod och att efter utvärdering ligga till grund för mera generellaöverväganden. Högst nio kommuner och tre landstingskommuner föreslås ingå i försöket. Enlag föreslås som medger en friare nämndorganisalion i försökskommunerna både ifråga om de centrala nämnderna och lokala organ. Det föreslås också attregeringen inom ramen för försöksverksamheten får göra avsteg frånanslagsvillkor, riktlinjer o.d. som har fastställt. Iövrigt redovisas åtgärder som regeringen avser att vidta. 1983/84:152 2 Lag omförsöksverksamhet med en friare 1 §1 högst nio kommuner och tre landstingskommuner får det enligt bestämmelserna i denna lag bedrivas försöksverksamhet med en annan nämndorganisation än som föreskrivs i lag eller annan författning. Regeringenföreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner {försökskommuner) somförsöksverksamheten far bedrivas. 2 §Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försöks kommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämnder med uppgifter som avser en del av föi sökskommunen eller någon anlägg ning i denna (lokala organ). Medfullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och . 3 § Fullmäktige i enförsökskommun får uppdra åt en eller flera nämnder att heh eller delvis handhaförvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författningankommer på en viss annan nämnd. Detta gäller inte uppgifter som ankommer påkommunstyrelse, förvaltningsutskott, folkhögskoleslyrelse och valnämnd. 4 § En nämnd får inte med stöd av3 § ges i uppgift att bestämma om rättigheter och skyldigheter förförsökskommunen i ärenden i vilka nämnden har att företräda försökskommunensom part. 5 § När en nämnd fullgör sådantuppdrag som avses i 3 §, gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författn:ingom den nämnd på vilken uppgifterna annars ankommer. 6 § Om en nämnds uppgifter med slödav 3 § helt har överlåtits åt en eller flera andra nämnder, får fullmäktigeentlediga ledamöterna och suppleanterna i nämnden. 7§ Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse som för eneller flera anläggningar får handha förvaltning och verkställighet som enligtlag eller annan författning ankommer på miljö- och hälsoskyddsnämnden,skolstyrelsen och socialnämnden. Som förutsättning härför gäller att uppgiftenpå grund av sin begränsning till anläggningen och sin beskaffenhet i övrigtlämpar sig för handläggning i en institutionsstyrelse. Ifråga om institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denna paragraf skall 2§ andra stycket, 3 § andra stycket, 4 § andra stycket och 5 § lagen (1979:408)om vissa lokala organ i kommunerna tillämpas. 1983/84:152 3 8§ Fullmäktige i en försökskommun får lägga en uppgift på ett lokalt organ ocksåi sådana fall då kravet på anknytning till kommundel eller begränsning tillanläggning enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna ellerenligt 7 § inle är uppfyllt. Detta får dock ske endast om det finns särskildaskäl för att del lokala organet fullgör uppgiften. Fullmäktiges beslut enligtförsta stycket blir inle gällande förrän det har godkänts av regeringen. Dennalag träder i kraft efler den dag, då lagen enligt uppgift på den harutkommit från trycket i . Den gäller till utgången avår 1988. Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , , ,, , Propositionom försöksverksamhet med ökad självstyrelse Efterregeringens bemyndigande tillkallade jag enberedning (C 1983:02) för atl utreda frågan om ökad samverkan mellan stat ochkommun samt förenkling av statliga regler, m.m. (Dir. 1983:30). Beredningen',som antagit namnet stat-kommunberedningen, har avlämnatbetänkandet (Ds C 1984:1) Försök med ökad självstyrelse. Betänkandetbör fogas som bilaga till protokollet i delta ärende. 1 en bilaga tillbetänkandet i form av en särskilt publicerad rapport (Ds C 1984:2, Statligreglering av verksamhet) redovisar beredningen olika former av stalligreglering av kommuners och landstingskommuners verksamhet. Beträffandenuvarande förhållanden: och den närmare bakgrunden till beredningens förslaghänvisas till betänkandet och rapporten. Beredningensförslag har utarbetats under medverkan av företrädare för kommuner ochlandstingskommuner. Förslaget innebär att en försöksverksamhet med minskadstatlig reglering genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Verksamhetenär avsedd att pågå under en begränsad försöksperiod varefter den iskallutvärderas och ligga till grund för mera generella överväganden. Mot dennabakgrund har det inte ansetts nödvändigt att remissbehandla betänkandet. 'Ledamöter: statssekreterare , ordförande, statssekreterare ,budgetchef , förbundsdirektör och förbundsdirektörWalter . 1983/84:152 5 Idet följande behandlar jag de olika åtgärder som blir nödvändiga från Statenssida för att möjliggöra försöksverksamheten. Endast en del av dessa åtgärderkräver medverkan. Övriga åtgärder ankommer det på regeringen att beslutaom. För atl klargöra sambandet mellan de olika åtgärderna och för atl del skallbli möjligl för all sälla in de förslag som den bör ta ställning tilli sitt sammanhang kommer jag emellertid i det följande att redovisa minaöverväganden också beträffande de delar av försöksverksamheten som inle kräverriksdagens medverkan. När försöksverksamheten har kommit i gång kan det visasig att ytteriigare förslag behöver underställas . Jaghar i detla ärende samrått med cheferna för social-, utbildnings- och bostadsdepartementensamt statsråden och . Denkommunala självstyrelsen är en av grundpelarna i den svenska folkstyrelsen. Detlaslås fast i inledningsparagrafen (1 kap, I §) i regeringsformen (RF) där detsägs att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I RF anges ocksåatt det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, attbeslutanderätten i dessa utövas av valda församlingar och att kommunerna ochlandstingskommunerna har rält alt ta ut skall för skötseln av sina uppgifter(1 kap. 7 §). Vidare föreskrivs att grunderna för ändring i rikets indelning ikommuner och landstingskommuner, för deras organisation och verksamhetsformeroch för den kommunala beskattningen bestäms i lag samt att i lag ocksåmeddelas föreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas befogenheter iövrigt och om deras åligganden (8 kap. 5 §). Närmarebestämmelser om den kommunala verksamheten finns i kommunallagen (1977:179,ändrad senast 1983:563, KL) samt i olika specialförfattningar. I KL finnsbestämmelser om bl. a. kommunernas och landstingskommunernas kompetens,uppgiftsfördelningen mellan beslutande organ samt förvaltande ochverkställande organ, de olika organens arbetsformer, ekonomisk förvaltning,revision, beskattning och besvär. I fråga om befogenheter och åliggandenreglerar KL endast den s.k. allmänna kompetensen. Uppgifter enligt denna är iprincip frivilliga. Den kompetens som kommunerna och landstingskommunerna ges iolika specialförfattningar innebär däremot i de flesta fall att uppgifterna ärobligatoriska. Statensstyrning, tillsyn och kontroll av kommunernas och landstingskommunernasverksamhet sker i olika former. Regler i form av lagar, förordningar samtstatliga myndigheters föreskrifter och råd styr kommunala verksamheter tillsåväl innehåll som form. Statsbidragen är också ett Prop.1983/84:152 6 viktigtinstrument för staten när det gäller att påverka utformningen och volymen avolika verksamheter. I detta sammanhang bör också nämnas de krav på kommunalplanering som staten ställer på vissa områden. En ingripande form avstatskontroll är den underställningsskyldighet som föreligger genom alt vissakommunala beslut måste prövas och fastställas av en statlig myndighet för attbli gällande. Statliga myndigheter utövar också enligt olika specialförfaltningarallmän tillsyn över hur kommuner och landstingskommuner sköter sina uppgifter.Ett vidsträckt tillämpningsområde har den statskontroll som utlöses genom attenskilda överklagar kommunala beslut. Detta kan ske antingen genomkommunalbesvär enligt KL eller genom förvaltningsbesvär enligt olikaspecialförfattningar. Kommunalbesvär anses vara den form av statskontroll sominnebär det lindrigaste ingreppet i den kommunala självstyrelsen. Jag vill slutligennämna den tillsyn som ombudsmän () och justitiekanslern ()utövar. Beredningen lämnar i betänkandet och rapporten en närmare redovisningav olika former av samverkan och styrinstrument mellan stat och kommun. Närden offentliga verksamheten har byggts ul har det varit naturligt att läggauppgifter på lokal och regional nivå. Förutsättningarna för detta har varilsärskilt goda i vårt land, eftersom vi har en stark tradition i fråga omkommunal självstyrelse. En decentraliserad samhällsförvaltning är av väsentligbetydelse inte minst från demokratisk synpunkt. svarar kommuner ochlandstingskommuner för drygt två tredjedelar av den offentliga verksamheten. Enfjärdedel av alla yrkesverksamma finns inom den kommunala sektorn. Denoffentliga verksamheten måsle ses som en helhet. En nära samverkan mellansamhällsorganen på den statliga och den kommunala nivån är nödvändig på mångaområden. Staten har del övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen ochmåste därför på olika sätt kunna påverka den kommunala sektorns verksamhet. Formernaför samspelet mellan stat: och kommun har förändrats under de senasteårtiondena. De kommunala organens ansvar har vidgats. De statliga tillsyns- ochkontrollfunktionerna har begränsats och anpassats till nya behov. Kommunindelningsreformernahar varil en väsentlig förutsättning för denna utveckling. Undersenare år har villkoren för den offentliga verksamheten påtagligt förändrats.De samhällsekonomiska problemen är betydande. Många människor anser attavståndet mellan dem och samhällsorganen har ökat på grund av att denoffentliga organisationen blivit alltför invecklad och präglad av ettöverdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar en långtgående uppdelningav verksamheten i olika sektorer. Idirektiven för stat-kommunberedningen framhöll jag att såväl staten somkommunerna och landstingskommunerna måste vidta åtgärder som leder till ettbättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökat 1983/84:152 7 deltagandei samhällsverksamhetens utformning. Ett viktigt inslag i detta arbete är attåstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan statoch kommun. Beredningenpåpekar att reformarbetet när det gäller utvecklingen av den kommunalasjälvstyrelsen har mött invändningar från olika sektorsföreträdare. a. hänvisat till atl osäkerhet råder om följderna av en friare regleringsom inte har tillämpats i praktiken. Motdenna bakgrund föreslår beredningen att en försöksverksamhet med ökad kommunalsjälvstyrelse genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Avsikten medverksamheten är atl skapa bättre förutsättningar för kommuner ochlandstingskommuner atl anpassa sina beslut och åtgärder till lokalaförutsättningar och behov. Genom att begränsa den statliga regleringen blir delenligt beredningen möjligt att öka de enskilda människornas inflytande på denkommunala verksamheten som samhällsresurserna kan utnyttjas på etteffektivare sätt. Jagdelar beredningens uppfattning att tiden nu är inne för atl genomförsöksverksamhet pröva nya former för att lösa samhällsuppgifter på kommunalnivå. Det är enligt min mening väsentligt att minska nuvarande detalj- ochregelstyrning gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Genom enförsöksverksamhet kan olika förändringsönskemål direkt prövas i det praktiskasamhällsarbetet. Positiva erfarenheter kan relativt snabbi tas upp förgenerella överväganden och åtgärder. 1det följande redogör jag för försöksverksamhetens uppläggning och inriktning.Jag behandlar därvid bl. a. de begränsningar som bör gälla för verksamheten.Vidare tar jag upp frågan om antalet kommuner och landstingskommuner som böringå i försöket och hur dessa bör utses. I detta sammanhang behandlas ocksåfrågan om genomförande och utvärdering av verksamheten. Därefter går jag in påde två frågor som kräver medverkan. Det gäller dels möjlighetenall göra avsteg från riksdagsbundna regeringsförfattningar, dels ett förslagtill lag om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation. 2.2Försöksverksamhetens uppläggning och inriktning Syftetmed försöksverksamheten är att pröva möjligheten att avsevärt öka den kommunalasjälvstyrelsen. Beredningens tanke är att det skall öppnas möjligheter för dekommuner och landstingskommuner som ingår i försöket (försökskommunema) attgöra avsteg från statlig reglering i syfte att bättre kunna anpassa denkommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samladesamhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i denkommunala verksamheten. Avsikten är att försöksverksamheten skall varabegränsad till ett fåtal kommuner och landstingskommuner och att den ocksåskall vara begränsad i tiden. 1983/84:152 8 Detär vidare meningen alt försöksverksamheten huvudsakligen skall avse avsteg frånsådana föreskrifter som avses i 8 kap. 5 § RF, dvs. kommunal-rättsligaföreskrifter om bl. a. kommunernas organisation och uppgifter. Enviktig utgångspunkt för uppläggningen av försöksverksamheten är enligtberedningen att det skall ankomma på försökskommunerna själva all hosregeringen anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen.Beredningen framhåller all delta är nödvändigt om ett brett engagemang skallkunna skapas i försökskommunerna. Beredningenkonstaterar att skyddet för olika samhällsintressen är väl tillgodosett i dennuvarande regleringen av verksamhet. En minskning av styrningensstyrka är motiverad för att minska kostnader, stärka del lokala inflytandet ochförbättra samordningen mellan samhällssektorer och samhällsorgan. Samtidigtfinns del enligt beredningen elt behov av att understryka alt en djärv ochnyskapande försöksverksamhet inle får innebära atl skyddet för vikligaintressen eftersatts. Beredningen förordar därför vissa begränsningar förförsöksverksamheten. Jagdelar beredningens uppfattning i fråga om försöksverksamhetens allmännauppläggning och de begränsningar som bör gälla med hänsyn till vitalasamhällsintressen. En grundläg,gande begränsning är den som följer av att decentrala politiska organen - regering och riksdag - även fortsättningsvismåste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet, t.ex. vadgäller likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice. Andrabegränsningar gäller skyddet för medborgarna. Del kan sålunda inte bli fråga omatl undanröja sådan stallig reglering som ulgör ett skydd för medborgarnas livoch hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Det kan inte heller blifråga om all la bort de bestämmelser som har kommit till för atl garantera deenskildas rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten till insyn i offentligverksamhet och rätten alt anföra besvär över samhällsorganens beslut. Överhuvud taget bör grundläggande frågor om kommunernas och landstingskommunernasförhållande till enskilda kommunmedlemmar inte tas upp inom ramen förförsöksverksamheten. De enskilda i försöksområdena skall inte rättsligt komma iett sämre läge än andra. Sådana förenklade regler som prövas iförsöksverksamheten skall därtill sammantagna ge en effektivaresamhällsverksamhet och inte öka de statliga kostnaderna. En viss grundläggandereglering av ansvarsfördelningen mellan samhällsorganen måste också finnaskvar. Vad därutöver kan behöva skyddas får prövas i det enskilda fallet. Tillfrågor som i sådana fall kan behöva uppmärksammas hör gränsdragningsproblemmellan de politiskt förtroendevalda och de anställda i kommunerna ochlandstingskommunerna. Sammanfattningsvisanser jag således att försöksverksamheten bör vara begränsad så att man inteåsidosätter grundläggande krav när det gäller - likvärdig standard och rättvistfördelad samhällsservice - skydd för medborgarnas liv ochhälsa 1983/84:152 9 - skydd för särskilt utsattagrupper Samtidigtsom jag starkt betonar dessa krav vill jag i likhet med beredningen framhålla atlde uppdragna gränserna för verksamheten inte skall uppfattas sä att de utgörhinder för en djärv och nydanande syn på behovei av och formerna för stalligstyrning. Just del faktum att det är fråga om en försöksverksamhet som följsoch utvärderas från statens sida gör att man bör acceptera en relativtlångtgående frihet för försökskommunerna. 2.2.2Frågor som bör ingå i försöksverksamheten Förall försöksverksamheten skall komma i gång så snabbt som möjligl bör man enligtberedningen skapa en modell som är så okomplicerad att omfattande förstudierinte är nödvändiga. Med stöd av förslag till förändringar som kommuner ochlandstingskommuner har redovisat anger beredningen några övergripandeområden som kan komma att ingå i försöksverksamheten. Försökskommunernabör enligt beredningen ges möjlighet att - slopa den traditionella, seklorsindeladenämnd- och förvaltningsorganisationen - använda statsbidragen friare - pröva friare former för denkommunala planeringen - slippa underställa statligamyndigheter vissa kommunala beslut för fastställelse - få dispens från vissaföreskrifter som meddelas av statliga myndigheter - befrias från viss stalligtillsyn i form av inspektioner - finna nya vägar för närasamverkan mellan den statliga länsförvaltningen och kommunala organ samlmellan landstingskommunen och kommunerna. Dessafrågeområden redovisas närmare i betänkandet. Jagdelar beredningens bedömning av vilka huvudområden som bör ingå iförsöksverksamheten. Det bör dock framhållas att det är försökskommunernasjälva som skall ange sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen.Det är naturligtvis i de berörda kommunerna och landstingskommunerna som denbästa erfarenheten och kunskapen finns om vilka regler som hindrar ellerförsvårar en effektiv förvaltning. Närdet gäller frågan om samverkan mellan kommun och landstingskommun vill jagframhålla betydelsen av att man kan finna former för ett praktiskt samarbete.Avsikten är däremot inte i första hand att frågan om förändringar ihuvudmannaskap mellan kommuner och landstingskommuner skall bli föremål förförsöksverksamhet i den nu föreslagna ordningen. Jagvill slutligen erinra om att försök med förenklad statlig reglering bedrivsäven i annan ordning och för specifika verksamhetsområden. Ett exempel på sådanförsöksverksamhet är att en byggnadsnämnd, efter Prop.1983/84:152 10 beslut av regeringen, för visst byggnadsprojekt får medgedispenser från gällande beslämmelser om byggnaders yttre och inre anordnande (prop.1982/83:15, CU 5, rskr 51). De vidgade dispensmöjligheterna är avsedda attmöjliggöra vissa byggnadsprojekt av utvecklingskaraktär. Frågan om dispens frånvissa byggbestämmelser har aktualiserats vid ombyggnad avsjukvårdsinrättningar. Ett exempel på detta utgör en planerad ombyggnad avVisby lasarett. 2.2.3 Behovet av lagstiftningsåtgärder En central fråga i försöksverksamheten kommer atl gällamöjligheten att pröva nya former för den kommunala nämndorganisationen.Beredningen har här föreslagit en särskild lag som medger större frihet. Jagåterkommer till denna fråga under avsnitt 2.4. Även vissa övriga frågor som kan komma alt tas upp iförsöksverksamheten kan kräva lagstiftningsåtgärder. Beredningen har övervägt möjUghetenatt redan nu begära att i lag bemyndigar regeringen att meddelaföreskrifter om avvikelse från viss lagstiftning för försökskommunerna. Dethar emellertid visat sig all del inte finns ett tillräckligt underlag för ensådan lag. Beredningen har därför funnit att det är bättre att låtaförsökskommunerna, sedan försöksverksamheten har kommit i gång, anmäla behovetav ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det därvid visar sig att det behövsen bemyndigandelag för att genomföra förändringarna, får frågan om en sådanlag tas upp . Vid denna bedömning har beredningen också beaktatalt det på många områden redan finns bemyndiganden för regeringen. Jag delarberedningens uppfattning på denna punkt. När det gäller möjligheten att göra avsteg från regeringsförfatlningaråterkommer jag under avsnitt 2,3. 2.2.4 Urval av kommuner och landstingskommuner I försöksverksamheten bör både kommuner ochlandstingskommuner delta. Som har framhållits kan det på en delområden bli aktuellt att pröva nya vägar för samverkan mellan kommun ochlandstingskommun. Liksom beredningen anser jag därför att någon eller några avde deltagande kommunerna bör geografiskt ligga inom en landstingskommun somdeltar. När det gäller principerna för urvalet i övrigt harberedningen föreslagit vissa kriterier. Jag kan i huvudsak ansluta mig tilldessa. Jag anser således att intresse och engagemang för ettutvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten ochorganisationen är väsentligt för atl nå resultat. Detla kan som beredningenpåpekar ha manifesterats på olika sätt, t. ex. genom redan pågåendeförsöksverksamhet av olika slag. Ett antal kommuner och landstingskommuner harockså direkt anmält intresse för att delta i det nu aktuella försöket. 1983/84:152 11 viktigtatt olika typer av kommuner blir representerade. Jag tänker här på olikheter ifråga om t. ex. invånarantal, tätbebyggelse och politiska majoritetsförhållanden.Ambitionen kan dock inte vara att få till stånd ett i statistisk meningrepresentativt urval. Detla skulle kräva alltför många försökskommuner. Förutomde nu redovisade urvalskriterierna bör arbetsmässiga skäl vägas in vidurvalet. Del är sålunda angeläget atl försöksverksamheten kan följas ochstödjas från statens sida ulan alltför stora arbetsinsatser. Detta talar föratt man begränsar antalet försökskommuner. Beredningenföreslår att försöksverksamheten i inledningsskedet begränsas till femkommuner och tre landstingskommuner. När verksamheten har kommit i gång, anserberedningen alt antalet bör kunna utvidgas med två kommuner. Enligt min meningbör högst nio kommuner och tre landstingskommuner få delta i försöket. Beredningen har ibetänkandet pekat ul fem kommuner och tre landstingskommuner som föreslås ingåi försöksverksamheten. För egen del är jag inle beredd alt nu ta ställning tillexakt vilka kommuner och landstingskommuner som bör ges möjlighel alt delta iverksamheten. Beredningens förslag om försök med ökad självstyrelsehar nämligen mött ett myckel stort gensvar från kommunalt håll. Sedanberedningen lämnade silt förslag har också ett flertal kommuner ochlandstingskommuner anmält intresse för att delta. Enligt min mening börförsökskommunerna utses av regeringen först sedan har tagit ställningtill de förslag som jag kommer att redovisa i det följande. Enligtvad beredningen framhåller är det viktigt att försökskommunerna får relativtgod tid på sig att anpassa och utveckla sin verksamhet och organisation tillnya förutsättningar. Beredningen bedömer att kan vara en lämpligförsöksperiod. Jag delar denna uppfattning. Det innebär att försöksverksamhetenbör vara avslutad vid utgången av . Det är enligt min mening viktigt altförsöksverksamheten får pågå under en hel mandatperiod. Jagkan också ansluta mig till vad beredningen i övrigt anför om genomförande ochutvärdering av försöksverksamheten. Det innebär i huvudsak följande.