prop · G703144 · 1983-12-31 00:00:00 — Kommitténerinrar om att flyktingförklaring enligt 16 S UtlL kan meddelas endast isamband med beslut om UT. Bakgmnden till denna begränsning anges bl.a. havaril, att man var orolig för att i annal fall under loppet av relafivtkort tid skulle få ta emot ett mycket stort anlal ansökningar och alt dettaskulle kunna leda till längre handläggningstider även i andra typer av ärenden.Enligt kommitténs uppfattning bör det inte längre uppkomma någon större riskför elt stort anlal ansökningar, om möjlighet ges atl söka flyktingförklaringäven utan samband med ansökan om UT. Många nyanlända flyktingar har efter den 1juli 1980 fått flyktingförklaring och av dem som den hade UT ochvar flyktingar har många hunnit bli svenska medborgare. Med hänsyn härtillföreslär kommittén alt den nuvarande begränsningen utgår. Liksom hittillsföreslås flyktingförklaring meddelas endast efler särskild ansökan. bör det emellertid även annars, när politiska skäl har åberopats iell ärende angående UT, av motiveringen till beslutet framgå om utlänningenhar bedömts som flykting. Kommitténlar vidare upp frågan i vilken utsträckning det bör krävas av utlänningen, atthan lämnar ifrån sig silt hemlandspass för att kunna förklaras som flykfing.Många asylsökande avslår enligt kommittén från att söka flyktingförklaringdärför att de önskar behålla sina hemlandspass. Skälen härtill kan vara flera.För en del kan det vara enklare atl resa med hemlandspass i vissa länder än medelt svenskt resedokument. Andra kan vara ovilliga atl avslå från sinahemlandspass därför att de hoppas att det skall blimöjligt för dem att återvända till hemlandet. Man kan dock enligt kommitténinte bortse från att en del kraftigt överdrivit sina polifiska skäl och önskarbehålla hemlandspasset för alt enklare kunna fara till hemlandet på besök.Enligt uttalanden i prop. 1979/80:96 (s.45) bör den som kräver atl få behållasitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i allmänhet intetillerkännas status som flykting. Kommittén anför all den omständigheten att enperson önskar behålla sill hemlandspass eller alt han skaffar nytt ellerföriänger giltighetstiden för tidigare utfärdade hemlandspass inte behöverinnebära att han inte är flykfing. Det kan däremoi vara ett indicium på att såinte är fallet. Hemlandspassets betydelse vid flyktingskapsbedömningen berorvidare i hög Prop.1983/84:144 46 grad på från vilket land sökanden kommer. Vissa länder haren effektiv kontroll över vilka som får pass medan andra beviljar pass för allasom kan göra sannolikt att de är medborgare i landet. Med hänsyn härtillförordar kommittén att flyktingförklaring undantagsvis skall kunna utfärdas förden som önskar behålla sill hemlandspass, om han kan lämna en godtagbarförklaring till denna sin önskan. Kommitténs förslag att flyktingförklaring skall kunnameddelas även utan samband med beviljande av UT har lämnats utan erinran avremissinstanserna. och korset tillstyrker uttryckligen förslaget. Densenare remissinstansen tillägger, atl den statliga ekonomiska hjälp som stårtill buds för flyktingar som här vill förenas med anhöriga därmed blirfillgänglig för fler än . Enighet råder också om all myndigheterna i de fall dåpolitiska skäl åberopas bör klargöra om utlänningen har bedömts som flyktingeller ej. För att inte onödigtvis utsätta utlänningen för risker föreslår SIVatl flykfingbedömningen inte återspeglas i del beslutsmeddelande som verketsänder ut vid bifall till en ansökan om uppehållstillstånd. Bedömningen bör istället framgå av en intern anteckning i handlingarna i ärendet. Förslaget atl flyklingförklaring undantagsvis skall kunnautfärdas även för den som önskar behålla silt hemlandspass har väckt störreintresse. har tillstyrkt förslaget. betonar dock att engodtagbar förklaring till önskemålet måste förutsättas. Enbart en önskan omatl kunna resa lättare är enligt verket inte tillräcklig. Mer avvisande är kammarrätteni som förordar alt nuvarande ordning bibehålls. Skulle förslagetgodtas förutsätter kammarrätten ändå en restriktiv tillämpning. FöreningenSveriges polischefer och Föreningen år tveksamma tillförslaget. Man bör enligt föreningarna vara mycket noggrann och precis vadgäller kravet på alt förklaringen skall vara godtagbar. I annat fall riskerar manalt möjligheten kommer att missbrukas. Anledningen fill atl utlänningen enligt 16 § UfiL kan fåen flyktingförklaring endast i samband med alt nytt eller förlängt UT beviljashar varil, att statsmakterna av främst resursskäl har velat motverka en mycketstor samtidig efterfrågan av flyktingförklaringar. Jag kan inte se att det vidsidan härav kan finnas någol skäl att göra en sådan begränsning. I likhet medkommittén anser jag atl förhållandena nu har ändrats på ett sådant sätt, altden nuvarande knytningen till beviljande av UT bör kunna avskaffas. Liksomhittills bör emellertid gälla att en flyktingförklaring får meddelas tidigasti samband med all den asylsökande får rätt att stanna här som flykting. Iövrigt får jag hänvisa till specialmofiveringen. I likhet med kommittén anser jag att myndigheterna iasylärenden alltid Prop.1983/84:144 47 börpröva om sökanden är flykting eller inte. Jag ansluter mig vidare till vad SIVanför om lämpligheten av att låta verkets flyktingbedömning komma till uttryck,inte i beslutsmeddelandet utan genom en anteckning i akten. Ilikhet med vad som framhålls i prop 1979/80:96 Ny utlänningslag bör den somkräver att få behålla sitt hemlandspass eller skaffar sig ell nytt hemlandspassi allmänhet inte tillerkännas status som flykting. Genom ett sådanlhandlingssätt fär nämligen den asylsökande normalt anses ha gett uttryck föratt han inte är beredd all avstå från hemlandels beskydd, någol som geranledning alt betvivla hans påstående om politisk förföljelse. Detta är dockinle alltid fallet. I praxis har en annan bedömning gjorts, när detifrågavarande passet inte berättigade bäraren atl återinresa i hemlandet utansärskild visering. Situationer kan även annars undantagsvis förekomma då detslår utom allt tvivel alt flyktingrekvisilen är uppfyllda trots alt utlänningenönskar behålla hemlandspasset eller skaffar sig ell nytt sådant för ett visständamål, exempelvis en viss angelägen resa eller något annal företag som medhänsyn till omständigheterna framstår som rimligt. Det måste enligt min meningankomma på flyktingen alt visa, att skälen till hans önskan atl behålla passetinte är sådana, att någon tvekan kan uppkomma om att han är flykting. 3.7Handläggningen av asylärenden Flyktingskapsbedömningen Frågorsom rör flyktingskapsbedömningen och formerna för prövning av en asylansökanbehandlas av kommittén på två olika ställen i betänkandet. Till en börjanlämnar kommittén på s. 129 och 130 allmänna synpunkter på flyktingbedömningenmed hänvisning till bl.a. en av utgiven handbok ifrågan. Kommittén framhåller alt restriktioner i fråga omarbetskraftsinvandringen både i och utomlands har föranlett ell ökalanlal asylsökande, som i verkligheten saknar politiska skäl. Detta har i sintur lett till all Irovärdighetsbedömningar kommit att bli allt vanligare.Kommittén framhåller atl dessa inte är enkla och atl risk kan uppkomma förförhastade slutsatser om man kan påvisa ett stort antal fall med oriktigauppgifter. Mot den bakgrunden framhåller kommittén att det måste kunna hållasför visst, att de uppgifter en utlänning lämnar om risk för förföljelse ärfelaktiga eller kraftigt överdrivna, för atl asyl skall kunna vägras medhänvisning till att uppgifterna inte är trovärdiga. 1 tveksamma fall bör denasylsökande få "the benefit ofthe doubt". Vidare är det enligtkommittén angelägel alt understryka, att bedömningen av frågan om enasylsökande är flykting eller ej inle får influeras av den omständigheten, allutlänningen under alla förhållanden kan få stanna i av politisk-humanitäraskäl. Ianslutning till sin genomgång av frågor rörande handläggnings- och 1983/84:144 48 instansordningenbehandlar kommittén på s. 195-202 i betänkandet handläggningen avavvisningsärenden i vilka politiska skäl åberopas. Kommittén redogör på s.195-197 för gällande ordning och införandet av en skyldighet förpolismyndighet atl i de undanlagsfall, då avvisningsbeslut meddelasbeträffande en asylsökande, anmäla beslutet för , som avgör om beslutet fårverkställas. Enligt en utvärdering som kommittén har gjort är antalet anmäldaavvisningsbeslut som meddelas av polismyndighet, sedan den bedömt atl åberopadepolitiska skäl är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende, relativtstort. De uppgick till över 600 vart och ett av . Båda årenhar i ca tre fjärdedelar av fallen beslutat att inte överta handläggningen.Vidare redovisas en av kommittén gjord undersökning av de under september 1981till anmälda avvisningsbesluten. Den visar bl.a. alt del var mycket ovanligtatt övertog ärenden när det var fråga om verkställighet till tredje land.De flesta övertagna ärenden avsåg i ställel verkställighet till hemlandet.Kommittén nämner också atl JO i en skrivelse anfört, atl polisenföreföll fatta beslut om avvisning i betydligt större utsträckning än somförutsattes vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag. Det fanns därför enligtJO behov av ett förnyat ställningstagande i fråga om polisens rätt att meddelaavvisningsbeslut när utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna iSverige. Kommittén anser sig emellertid inle kunna dra några långtgåendeslutsatser av de ärenden som ingår i undersökningen av de tillSIV anmälda avvisningsbesluten. Det beror bl.a. på att dokumentationen ofta ärmycket knapphändig i de av ärendena som inte har övertagits av . Ännusvårare är det enligt kommittén att dra några slutsatser av enbart antaletanmälningsärenden. När det gäller ärenden som har avsett verkställighet tilltredje land anger kommittén, all de flesta besluten har avsett verkställighettill länder där det är uppenbart atl flyktingar åtnjuter skydd mot att sändastill hemlandet. I några av de genomgångna fallen i septemberundersökningen hardock kommittén ansett sig böra ifrågasätta, om de åberopade politiska skälenkan ha framstått som sä uppenbart oriktiga att ärendet inte borde ha prövats avSIV. Det gäller såväl ett fall när verkställighet skedde till tredje land somvissa fall, där verkställighet skedde till hemlandet. 1 några av de senarefallen hade enligt kommittén såväl polismyndigheten som , i stället för atlta ställning fill om invändningarna var uppenbart ogrundade, gjort en materiellbedömning av ärendena och därvid kommit fram till att skälen var klartotillräckliga för att UT skulle kunna beviljas. Kommitténanser det vara nödvändigt alt vi även i fortsättningen kan direkt vid gränsenavvisa den, vars påslående kan bedömas vara uppenbart orikligt respektivelämnas utan avseende. Del beror på den skadliga inverkan på rätten till asylsom en omfattande prövning av ett stort antal helt grundlösa ansökningar bedömskunna medföra och på den administrativa belastning som skulle bli följden av ensådan prövning. Prop.1983/84:144 49 anmälningsförfarandetinnebär alt polismyndigheterna inle ensamma bär ansvaret för en eventuellavvisning av en asylsökande. Beslutet måste anmälas till , som har att taställning till om polismyndigheten har gjort en riklig bedömning eller inle.Detta förhållande kan enligt kommittén ha ökal benägenheten hospolismyndigheterna att meddela avvisningsbeslut. Eftersompolismyndigheterna kan antas meddela avvisningsbeslut i större utsträckningefter anmälningssyslemels införande än tidigare och i större utsträckning änvad som förutsattes komma alt ske när anmälningssys-temel infördes, anserkommittén att det är angeläget atl bättre klargöra i vilken utsträckning detskall vara möjligt atl direktavvisa den som åberopar någon form av politiskaskäl. Mol den bakgrunden gör kommittén vissa uttalanden pä s. 199 och 200 ibetänkandet, till vilka jag hänvisar. I del sammanhanget framhåller kommittén,att ell avvisningsärende rörande en "ny" grupp eller kategori alltidbör av polisen överlämnas till som har möjlighet atl i sin tur överlämnaärendet till regeringen. Sökanden har vidare själv möjlighet att genom besvärfå ärendet prövat av regeringen. Del bör enligt kommittén vara fullt möjligt förSIV och regeringen all utforma beslut på ett sådant sätt att de kan tjäna somvägledning i liknande ärenden i framliden. Vägledande beslut av ochregeringen anges vara av vikt i svårbedömbara politiska situationer, inte minstnär det gäller frågan i vilka länder flyktingar kan bedömas åtnjuta skydd ellerfrågan om en viss gmpp uppenbart har skydd i ett visst land. Kommitténunderstryker vidare värdet av nära kontakter med fillämpande myndigheter iSverige och grannländerna och med företrädare för FN:s flyktingkommissarie samtvikten av att de tillämpande tjänstemännen har tillgång till aktuella lagmotivoch beskrivning av praxis. Attbesluta i ärenden rörande direktavvisning av den som åberopar någon form avpolitiska skäl är en grannlaga uppgift. Besluten väcker inte sällan debatt imassmedia. Del är därför enligt kommittén av vikt med en lekmannainsyn i dennatyp av ärenden. En sådan insyn kan fås genom alt konlinueriigtföljer och granskar handläggningen av anmälningsärenden. Del föreslås därföratt det anges i instruktionen för , att detla är en uppgift för styrelsen. Kommitténdiskuterar vidare frågan om juridiskt biträde åt asylsökanden idireklavvisningssituafioner (förslagsbetänkandel s. 201 och 202). Den kommerfram till all ett system med advokatberedskap sannolikt inte kan införas annatän på lång sikt. Det skulle kräva medverkan av ett relativt stort anlaladvokater på olika orter och medföra betydande kostnader. Kommittén anseremellertid alt det skulle vara av stort intresse att genom en försöksverksamhetsöka få bättre underiag för bedömningen av fömtsättningarna för ett system meden advokatberedskap, som gör det möjligl att förordna offentligt biträde iärenden rörande direktavvisning. Prop.1983/84:144 50 IPOK:sförslag all i huvudsak bibehålla nuvarande ordning saml kommitténspreciseringar, som syftar till att ärenden skall överlämnas till i någotfler fall än , godtas eller lämnas utan erinran av flertalet avde myndigheter som har uttalat sig. Hit hör kammarrätten i , RPS, SIVsaml länsstyrelserna i och och län.Kammarrätten anser det dock angelägel all polisens befogenheter bättrepreciseras. RPS understryker polismyndigheternas behov av länderkunskap ochkunskap om praxis. i framhåller attstörre försiktighet än nu bör iakttas vid bedömningen av om ett påstående omrisk för förföljelse är uppenbart oriktigt. Fleraremissinstanser ställer sig emellertid klart avvisande till atl nuvarandeordning bibehålls. Ärkebiskopen, barnen. ochSveriges frikyrkoråd!samråd anser del helt otillräckligt att medmotivultalanden söka ändra gällande praxis beträffande vad som skall ansesuppenbart oriktigt. De uttalanden som har gjorts tidigare av regering ochriksdag anses för övrigt mer klarläggande än IPOK:s förslag. En liknandeinställning har , som anser atl medverkan och insyn genomoffenfiigt biträde är del rätta remediel. Även FN:s flyktingkommissarie anserdet nödvändigt alt ytterligare förstärka rättssäkerheten vid förfarandet isamband med direktavvisning i fall då politiska skäl åberopas.Flyktingkommissariatet anser att förfarandel är otillfredsställande frånrättssäkerhetssynpunkt, genom all SIV:s bedömning baseras på en anmälan frånpolismyndigheten och inte på en framställning från utlänningen själv ellerhans rätlsliga biträde. Det framhålls att avvisningsbeslut i anslutning till enasylansökan bör fattas av centralmyndigheten, bl.a. med tanke på frågans sloravikt och risken för misstag. Utlänningen bör höras av verket. Om ändå nuvarandeordning behålls, föreslår flyktingkommissariatet atl man inför en besvärsrätl fillSIV i ett förenklat besvärsförfarande. Det har därvid förutsatts atlverkställighet inle får ske förrän verket har prövat besvären. allmänna diskussionen angående flyktingpolitik förekommer detibland, att kravet på ökad generositet och rättssäkerhet vid prövningen avenskilt hitreslas asylansökningar ställs i uttalad motsättning till önskemålet,att våra resurser på ett effektivt säll används till flyktinghjälp i tredjeland och den organiserade överföringen hit av flykfingar i starkt behov avskydd. Det synsättet kommer bl.a. till uttryck i vissa av de remissyttrandensom har avgetts av myndigheter. Jag har i och för sig stor förståelse förkravet, att våra insatser görs där de får störst verkan. I likhet med en lång radremissinstanser anser jag ändå att denna polarisering är olycklig. Ökadeinsatser i tredje land kan aldrig utgöra ett godtagbart skäl Prop.1983/84:144 51 fören behandling av asylsökande - flyktingar eller ej - som inle är rättssaker ochhuman. Ger vi efler på den punkten lägger vi grunden för en alltmeranegativ inställning till flyktingar och utlänningar över huvud tagel. Jag anseratt inle från moralisk synpunkt kan avstå från en asylprövning som ifråga om rätlssäkerhetsgarantier och ett humant bemötande av den asylsökande iallt väsentligt motsvarar de principer som har godtagils på del internationellaplanet. En utveckling i motsatt riktning kommer vidare oundvikligen altnegativt prägla omvärldens uppfattning av vår flyktingpolitik i stort, vilketjag skulle finna olyckligt mot bakgrund av vårt lands betydande insatser, inteminst internationellt, på flyktingområ-del. FN:s flyktingkommissariathar i olika sammanhang uttryckt oro över det förhållandet, att asylförfarandeti ökande utsträckning utnyttjas av personer som i själva verket endast harekonomiska motiv för sitt handlande. Det är nämligen uppenbart atl en sådanutveckling skadar flyktingars ställning, bl.a. genom all den i olika länderskapar elt ökat motstånd mot asylsökande. Från flyktingkommissariensutgångspunkt har det i första hand gällt atl förhindra att missbmket avasylreglerna leder till en försämring av rättssäkerheten för flyktingar somsöker asyl. I det syftet har principer för flyktingbedömningen antagits av flyktingkommissariensexekutivkommitté . Vid de senare tillfällena harsärskilt behandlats de problem som hänger samman med uppenbart ogrundadeasylansökningar. Av samma skäl har år 1981antagit en rekommendation R (81) 16 angående harmonisering av förfarandet iasylärenden. Jag återkommer till dessa instrument. Den i och för sigbegripliga utveckling som har ägt rum i riktning mot ett ökat missbmk avasylreglema försvårar självfallet ambitionen att ge varje asylsökande entillräckligt grundlig och rättssaker prövning. Inte desto mindre måsle detlakrav enligt min mening upprätthållas. Prövningen syftar inte till att ge skyddåt den som inte är flykting och som inle heller omfattas av våra bestämmelser ochvår praxis om skydd på polilisk-humanitär gmnd. Den syftar emellertid till atlgarantera, att den som har rätt atl få stanna därför att han behöver skydd integenom en felaktig bedömning förvägras detta. Såväl exekutivkommitténsom har fastlagt att varje asylansökan skall prövas av en centralutlänningsmyndighet, och detta oavsett styrkan av de skäl sökanden åberopar.Sedan gammall har även hos oss gällt principen all invandrarmyndigheten äransvarig för dessa beslut. Undanlag har emellertid gjorts för de fall dåutlänningens påstående är "uppenbart oriktigt". Vid införandet ilagen av skydd för dem som åberopar politisk-humanitära skäl infördes enliknande undantagsbestämmelse belräffande denna gmpp. Genompropositionsultalanden och uttalanden av har vid upprepade tillfällenunderstmkils, att asylärenden praktiskt taget alllid skall överlämnas till SIV.Jag kan hänvisa till bl.a. 1983/84:144 52 arbetsmarknadsutskottetsuttalande (AU 1977/78:30) att en utlännings påstående om risk förpolitisk förföljelse kan lämnas åsido endast i hell klara fall, exempelvisdärför att han kommer från ett land där förhållandena utesluter risk förförföljelse. Föratt anpassa beslämmelserna till exekutivkommitténs rekommendation, attbesluten alllid skall träffas av centralmyndigheten, införde vi genomden nya utlänningslagen en lagreglerad skyldighet för polismyndigheterna att idessa undantagsfall anmäla avvisningsbeslutet till . Verkställighet får inteske förrän har förklarat sig inle överta ärendet, därför att utlänningenspåslående har bedömts vara uppenbart oriktigt. Enundersökning av praxis vid tillämpningen av överlämnandebestämmelserna visaratl polismyndigheterna i betydande utsträckning beslutar om avvisning med slödav undantagsbestämmelsen. I vart fall tycks detta vara fallet för liden efterinförandet av anmälningsskyldigheten. I likhet med IPOK vill jag inte uteslutaatt detta kan ha samband med atl i praktiken har del yttersta ansvaret föratt ärendet blir prövat i dess fulla vidd i de fall dä delta föreskrivs. Praxisvisar också att i betydande utsträckning övertar ärendet, när utlänningenvid verkställighet av avvisningsbeslutet skulle komma all sändas tillhemlandet. Alltfler asylärenden har sålunda kommit att avgöras och verkställas ulan alt prövasi den ordning och med de rätlssäkerhetsgarantier som normalt har avselts förasylärenden. IPOK bedömer också att avvisningsbeslut har kommit all träffas avpolismyndigheterna i asylärenden i större utsträckning är vad som förutsatteskomma att ske när anmälningssysle-met infördes. Jag anser atl en sådanutveckling är betänklig. Det kan vidare ifrågasättas om den ordning som harkommit all gälla står i önskvärd överensstämmelse med den i internationellasammanhang fastlagda principen, att asylärenden skall avgöras avcentralmyndigheten. Jag vill i detta sammanhang tillägga att detta år har antagit en rekommendationsom syftar till all skapa ytterligare garantier för ett riktigt avgörande, i defall då en asylansökan vid en första granskning bedöms som uppenbart ogmndad(manifestly unfounded or abusive). Enligt denna rekommendation gäller bl.a.,att prövningen av om en asylansökan är uppenbart ogrundad skall göras av dencentrala utlänningsmyndigheten på grundval av vad som har framkommit vid ettingående förhör med utlänningen saml att utlänningen, mot bakgrund av deallvarliga konsekvenser som en felaktig bedömning kan få, skall ha möjlighetatt få beslutet omprövat innan del verkställs. I silt yttrande över IPOK:sförslag har flyktingkommissariatet också förordat att ett förenklatbesvärsfprfarande införs i detta sammanhang. Kravetpå långtgående rättssäkerhetsgaranlier gör sig enligt min mening i särskildgrad gällande i de fall då en avvisning innebär atl utlänningen sänds till sitthemland. Detla beror självfallet på att följderna av en felbedömning blirsärskilt allvarliga i dessa fall, eftersom utlänningen efter 1983/84:144 53 av visningen vanligtvis saknar möjlighet atl söka skydd inågol land. Det är vidare i allmänhel mycket svårt eller omöjligt att i elts.k. pre-screenings-förfarande, dvs. ett första gallringsförfarande, klariäggavilken risk för förföljelse utlänningen löper i hemlandet. Dessa förhållandenleder redan nu till att i avsevärd utsträckning övertar avvisningsärendennär verkställigheten skulle ha skett till hemlandet. Därmed har ocksåklargjort atl verket i dessa fall ofta inte delar polismyndighetens uppfattningatt den asylsökandes påstående är "uppenbart orikligt". Till skillnadfrån de fall då avvisning skall ske till elt tredje land gäller i fråga omhemlandsfallen, atl möjligheten alt verkställa beslutet kvarstår, även om detförst efter en viss tids prövning av ärendet slår klart atl utlänningen intebör få stanna i . När del gäller polismyndigheternas beslut om avvisning aven asylsökande till tredje land, vanligen del land som utlänningen närmastkommer ifrån, ställer sig saken något annorlunda. Konsekvenserna av ett återsändande- närmast vad gäller risken för vidaresändning till hemlandet - är ofta lättareatl överblicka än riskerna för förföljelse i hemlandet. Bedömningen av omavvisning skall ske när avvisningsrekvisiten är uppfyllda beror inte enbart på,om avvisningen kan medföra risk för politisk förföljelse, främst genom attutlänningen sänds vidare fill hemlandet.