prop · G703144 · 1983-12-31 00:00:00 — Den beror också på om det på gmnd avutlänningens korta vistelse i det andra landet, hans anknytning hit eller andraomständigheter är rimligt alt hans asylansökan prövas här, trots att han intelöper någon risk i del land från vilket han rest in hit. Somjag har framhållitvid genomgången av denna senare fråga, den s.k. första asylland-frågan, bör vibl.a. till skillnad från nu i allmänhet pröva ansökningar från sådanaasylsökande, som alltsedan de lämnade hemlandet har varit på väg (en route)till . I de fall däremot, då hksom nu ansvaret för prövningen bör ansesåvila ett annat land, i vilket varje risk för förföljelse eller vidaresändningär utesluten, är det emellertid viktigt att se till att avvisning dit skerskyndsamt, eftersom utlänningen annars erfarenhetsmässigt inte . Molbakgrund av bl.a. FN:s flykfingkommissaries exekutivkommittés rekommendafioner ochvad IPOK anför i betänkandet om gällande praxis anser jag att det finns skälatt överväga om en ytteriigare uppstramning bör ske av de beslämmelser somreglerar polismyndigheternas skyldighet att överlämna avvisningsärenden tillSIV. I första hand gäller detta för fall då en eventuell avvisning skulle kommaatt ske till hemlandet. En tänkbar möjlighet är att föreskriva, atlavvisningsärenden ulan undantag skall avgöras av , om en avvisning skullekomma att ske till sökandens hemland. Frågan har emellertid inle varil föremålför någon mera ingående utredning med hänsyn till tänkbara konsekvenser. Jag ärdärför inte beredd att nu föreslå ändringar i UtlL på denna punkt. 1 ställetbör tillsättas en särskild utredningsman som, med biträde av sakkunniga ochexperter, närmare undersöker denna och andra närliggande metoder att förbättra Prop.1983/84:144 54 rättssäkerheteni samband med asylprövningen vid gränsen. Det bör stå utredningsmannen frittatt behandla även de fall då verkställigheten sker till tredje land. Ettviktigt led i utredningsarbetet är enligt min mening en försöksverksamhet, somutgår från en ökad skyldighet för polismyndigheterna att överlämnaavvisningsärenden. Genom den komplettering av 35 § UtlL somjag har föreslagit(3.5) ges möjlighet för sådan försöksverksamhet. Jag ämnar senare återkommamed begäran om bemyndigande att fillkalla en särskild utredningsman. Jagvill i detta sammanhang erinra om de uttalanden som har gjorts i proposiiionentill nuvarande utlänningslag (prop. 1979/80:96 s.51) och iarbetsmarknadsutskottets betänkanden (AU 1977/78:30 s.l8 och 1982/83:3 s.48 ).Av uttalandena framgår bl.a. alt avvisning får ske till hemlandet, endast om idet enskilda fallet varje risk för förföljelse där framstår som utesluten. Näravvisning övervägs till tredje land måsle varje risk för vidaresändningdärifrån till hemlandet framstå som utesluten. Självfallet måste även varjerisk för politisk förföljelse i det tredje landet kunna uteslutas. Av motiventill de aktuella beslämmelserna, 33 och 34 §§ UtlL, framgår vidare, alt ettpåslående om risk för förföljelse i det land dit utlänningen skall sändas,skall föranleda överlämnande av ärendet i praktiskt tagel alla fall. 4 Invandring av icke-politiska skäl 1fråga om invandringen i stort, dvs även sådan invandring som inte har politiskaorsaker, har jag tidigare lämnat en allmänt hållen redovisning (avsnitt 2.2).Jag hänvisar till vad jag då anförde. Jag vill emellertid tillägga följandeifråga om formerna för regleringen av främst den invandring som inte harpolitiska orsaker. 1968: 142 (s. 104) erinras om attullän-ningspolitiken i väsentliga stycken får sitt innehåll genom del sätl somtillståndsreglerna tillämpas på och att del därför kommit att vila på de tillämpandemyndigheterna, främst den centrala utlänningsmyndigheten, att avgöra vad somskall fordras för tillstånd och därmed också atl öva ell väsentligt inflytandeöver utformningen av utlänningspolitik. En sådan ansvarsfördelningmellan statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna avvek emellertid frånfördelningen inom andra förvaltningsområden. Föredraganden fann därföranledning att understryka, att statsmakterna så långt det var praktiskt möjliglborde la det direkta ansvaret för utlänningspolitiken genom att ge riktlinjerför tillståndsprövningen. Utrymmet för förvaltningsmyndigheternas prövningborde emellertid vara ganska vidsträckt inom ramen för mera allmängiltigtutformade riktlinjer. Rikfiinjerna borde därför inte bindas vid de förhållandensom rådde i dagslägel utan ge ledning för tillståndsbestämmelsernas tillämpningi ett längre perspektiv 1983/84:144 55 och huvudsakligen klarlägga vilken inverkan olika faktorerborde ha på tillståndsärendenas avgörande. De gjorda uttalandena har enligt minmening fortfarande full giltighet. Jag vill emellertid tillägga att denförändring av praxis, som kan föranledas av ändrade förhållanden i meraprincipiella hänseenden bör åstadkommas genom att ärendet överlämnas tillregeringen med slöd av 69 § UtlL. Regeringen bör i dessa fall, när ändradeförutsättningar föreligger, inom vida ramar kunna utveckla och förändragällande riktlinjer och således endast undantagsvis behöva underställa fråganrikdagens prövning. Molsvarande bör gälla när frågan aktualiseras i ettbesvärsärende. De grundläggande principerna för den egentligaarbetskraftsinvandringen fastlades av på grundval av prop. 1968:142.De riktlinjer som antog med anledning av proposiiionen innebär ihuvudsak följande. Invandrarna skall ges möjlighet alt leva under sammabetingelser som befolkningen i övrigt. Redan detta förutsätter att en regleringsker av den utomnordiska invandringen. En oreglerad invandring av arbetskraftskulle vidare försämra möjligheterna till sysselsättning för kvinnorna, deäldre och de handikappade. Innan fillstånd till arbetskraftsinvandring lämnasmåste därför prövas om det är möjligl all fylla arbetskraftsbehovet genom atlmed utnyttjande av de arbelsmarknadspolitiska medlen underlätta omflyttninginom landet eller utbilda arbetslösa inom landet till nya yrken. Riktlinjerna innebär vidare alt prövningen avarbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv, dvs. utländsk arbetskraftskall inte få användas som regulator av arbelskrafttillgången. En störrerekrytering av kvalificerad arbetskraft skall fömtsätta överenskommelse härommed ulvand-ringsländerna. Arbetskraftsinvandrarna skall inte tillåtas blikoncentrerade till utpräglade låglönebranscher med osäkraanställningsförhållanden och hög arbelslöshetsrisk. Riktlinjerna fömtsätter alt AMS, i stället för att yttrasig i varje ärende, i den mån del är möjligt och efter hörande avarbetsmarknadens parter, skall ange allmänna riktlinjer för fillståndsärendensbedömning med hänsyn till läget pä arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parterskall således ha ell avgörande inflytande på prövningen av arbetstillstånd.Möjligheten till generella ställningstaganden bör utnyttjas mer . Bostadsfråganmåsle vara löst innan tillstånd för arbetskraftsinvandring beviljas. Lönevillkoroch anställningsförhållanden i övrigt skall motsvara dem som gäller på densvenska arbetsmarknaden. Kommittén har i sill bakgrundsbetänkande (kap. 5)redovisat hur arbetstillståndsprövningen utvecklats i praxis under fiden 1968- 1981. 1983/84:144 56 kommitténsredogörelse framgår bl.a. all den utomnordiska arbetskraftsinvandringen underåren 1968-1981 har omfattat ca 27 000 personer och att den helt övervägandedelen, , har skett efler prövning av arbetskraftsbehovet ochomständigheterna i övrigt i varje enskilt fall. Organiserad överföring harinte förekommit /72. Möjligheterna att göra en generellprövning har endast använts en gång när AMS avstyrkte att AT förhembiträden skulle beviljas. har den utomnordiskaarbetskraftsinvandringen till ungefär hälften gällt anställda inomservicesektorn, huvudsakUgen hembiträden och anslällda inom restaurangbranschen.Arbetskraftsinvandringen uppgick under vart och ett av till700-800 och till 500-600. Antalet uppgick till 300-400,varav drygt 100 inom servicesektorn - merparten av dessa kockar tillkinesrestauranger. Motbakgrund av de undersökningar som kommittén har redovisat i bakgmndsbetänkandetbedömer kommittén vidare, att av arbetskraftsinvandringen under senareår har gällt innehavare av s.k. halvofficiella anställningar (t.ex. vidutländsk handelskammare, utländskt flygbolag eller statlig turistbyrå).Ungefär lika stor andel bedöms ha bestått av ledande befattningar vidullandsägda förelag. De som kommer hit i halvofficiell tjänst eller i ledandebefattning i utländska företag anses inte konkurrera med arbetskraften här ochdet sker inte heller någon reell arbetsmarknadsprövning annal än att frågan omgränsdragning mellan ledande befattning och annan befattning prövas. 1 övrigaca av fallen har arbetskraftinvandringen skett efler en reell arbetsmarknadsprövningi det enskilda fallet. Arbetskraftsinvandringenhar således till övervägande del skett efter prövning i detenskilda fallet. Avgörande har ofta varit om en i bosalt sökande harkunnat anvisas eller ej till den aktuella anställningen. Härigenom har delenligt kommittén endasl undantagsvis funnits möjlighet alt vidtaarbelsmarknadspolitiska åtgärder för att avhjälpa brist på sökande i delaktuella yrket. Del har inle varit möjligt alt i tillräcklig grad beakta att detfinns undersysselsalla och arbetslösa inom landet. De goda möjligheterna atl fårekrytera utomnordisk arbetskraft under högkonjunkturåren i början av perioden1968-1981 medförde enligt kommitténs mening vidare, att del mera sällan gjordesen långsiktig bedömning av arbetskraftsbehovet. Prövning från fall till fallhar också försvårat möjligheterna till en sådan överblick som behövs för atlman skall kunna undvika koncentration till låglönebranscher. Närdet gäller bostadsfrågan har bevakningen skett i det enskilda ärendet om AT.Tillgången av bostäder på orten har inle kunnat inverka på grund av att det idet enskilda fallet ofta varil möjligl för arbetsgivaren att anskaffa bostadunder tid det har rått bostadsbrist på orten. Kommitténanser att principerna riktlinjer i fråga om arbetskraftsinvandringeni princip fortfarande bör gälla, dvs. 1983/84:144 57 rårnaskall ges möjlighet att få leva pä samma standardnivå som befolkningen iövrigt, alt uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas medarbetskraft inom landet med hjälp bl.a. av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdersom står till buds samt att prövningen av arbetskraftsbehovet skall bedömas iett långt perspektiv så att utomnordisk arbetskraft inte blir en regulator påarbetsmarknaden. Kommittén påpekar dock att det inte är möjligt att inom ramenför ett system med en prövning av varje enskilt ärende för sig få en sådanöverblick som krävs för atl principerna skall kunna upprätthållas. Kommittén föresläratl riktlinjerna kompletteras på sådanl sätt att prövningen avarbetskraftsinvandringen sker mer pä ett principiellt plan än genom en prövningi varje enskilt fall. Detta blir enligt kommittén möjligl endasl om klarakriterier ges för när arbetskraftsinvandring skall fillåtas. Kommitténföreslår i detta hänseende att enskild arbetskraftsinvandring skall medgesendast undantagsvis, och detta oavsett konjunkturiäget. atl statsmakterna beslutar om de principer som skall gälla i nämndaavseenden. Genom arbelsmarknadspolitiska åtgärder och på annat sätt bör i godtid tillses att den inhemska befolkningen och de nordbor samt flyktingar ochnära anhöriga som kommer hit får möjlighet att ta lediga arbetsanstäilningar.Undantagen bör enligt kommittén främst komma ifråga för personer avsedda förnyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt och inom andra samhällsområden.Del kan l.ex. vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning,produktutveckling eller introduktion av ny teknologi. Även inom det kulturellaområdet bör enligt kommittén undantag kunna få göras. När det gällertillämpningen av riktlinjerna anser kommittén att AMS i samverkan medarbetsmarknadens parter också i fortsättningen bör ha huvudrollen. Kommitténföreslår att såväl principiella frågor som enskilda ärenden rörande AT liksomhittills prövas av AMS efter hörande av arbetsmarknadens parter och atl SIVmeddelar beslut i det enskilda fallet, dvs. atl nuvarande handläggningsordningi princip behålls. En klar kompetensfördelning bör enligt kommittén liksomhittills gälla mellan AMS, arbetsmarknadens parter och så att de tvåförstnämnda svarar för arbetsmarknadsbedömning och för bedömning av sådanatill den enskilda individen knutna faktorer som har betydelse för ominvandring skall få ske. När tillräckligt starka skäl för tillstånd på grundt.ex. av anknytning föreligger, skall enligt kommittén inte remiss ske tillAMS. Om anknytningen eller det skäl det annars gäller inte är tillräckligtstarkt, skall arbetsmarknadsprövning ske i vanlig ordning utan att skäl avannat slag vägs in i bedömningen. I förekommande fall föreslås vidare attnärmast berörda centrala ämbetsverks uppfattning inhämtas, l.ex.skolöverstyrelsens när det gäller hemspråkslärare och i frågaom medicinalpersonal. Kommittén förordar vidare att AMS när skäl föreliggerefler hörande av arbetsmarknadens parter beslutar alt tillstånd generellt intefår beviljas för vissa yrken eller yrkesgmpper. 1983/84:144 58 IPOKgår därefter in på frågor som rör AT "inom ramen för internationelltutbyte". Av arbetskraftsinvandringen har nästan entredjedel avsett befattningar och yrken där någon arbetsmarknadsprövning iegentlig mening inte har bedömts vara möjlig. Det gäller framför allt vad sombetecknas som "halvofficiella" anställningar samt även ledande befattningari ullandsägda företag. Detsamma gäller även det normala per-sonalutbytet, oftaav utbildningsskäl, belräffande ledningspersonal och specialister mellan olikaenheter inom svensk- eller ullandsägda internationella företag. För personertillhörande dessa kategorier är det enligt kommittén ofta bara fråga omvistelse här . Även för vissa andra kategorier, somregelmässigt arbetsmarknadsprövas i vanlig ordning, är det i realiteten oftafråga om endast något eller vistelse i . Det kan exempelvisgälla kvalificerade kockar, artister, cirkelledare i språk och forskare. Både ifråga om "halvofficiella" anställningar och ledande befattningar iullandsägda företag är del normalt ingen konkurrens om de arbetstillfällen somär aktuella mellan personer som vistas i landet och dem som söker AT. Någonarbetsmarknadsprövning sker inte belräffande de"halvofficiella" anställningarna, men däremot beträffande de ledandebefattningarna i utländska företag. Syftet är därvid närmast atl dra gränsenmellan vad som är en sådan ledande befattning och vad som är en tjänst som börkunna rekryteras här i landet. Kommittén anser att en strikt prövning bör görasav om anställningen är av sådant slag all inle personer som finns i landet börfå en möjlighet att komma ifråga och att , AMS och arbetsmarknadens parterbör bevaka dessa frågor. Kommittén föreslär att AMS så långt som möjligt skallge generella riktlinjer för denna prövning. 1 detta sammanhang betonar IPOK,atl måste vara berett all bevilja AT i samma utsträckning som man anserdel önskvärt atl svenska medborgare skall kunna ta ställning utomlands. Det ärenligt IPOK angeläget att svenska medborgare skall kunna ta anställningutomlands. Det är också viktigt alt undvika ell sådant handlande som motverkarlokalisering av internationella företags verksamhet till . Utlänningarsom beviljas AT i "halvofficiella" anställningar och ledandebefattningar i utländska förelag samt de som enligt internationell sedvänjaefler arbetsmarknadsprövning får AT som kockar eller språkcirkelledare får iallmänhet efter ett eller möjlighet att arbeta i valfritt yrke och kandå även beviljas PUT. Med tanke på att gmnden för det första tillstån-del äralt det inte anses föreligga någon konkurrens inom landet om de aktuellaarbetstillfällena, är det enligt kommitténs mening inle rimligt att dessakategorier i framliden ges möjlighet att ulan särskild prövning byta till ettyrke, där vanlig arbetsmarknadsprövning skall ske och där alltså konkurrensinom landet om arbetsfillfällena i princip föreligger. Föryrken av det slag som det nu är fråga om och där medgivande atl vara verksamhär kan sägas gmndas på internafionell sedvänja, föreslår kommittén att ATyrkesbegränsas under hela den lid anställningen avser. 1983/84:144 59 Innan byte av yrke eller anställning får ske bör enligtkommittén en ny prövning göras av AMS och arbetsmarknadsparterna, såvida delinte föreligger tillräckligt starka personliga skäl alt bevilja nytttillstånd. För atl byte av yrke på grund av personliga skäl skall medges börenligt kommittén krävas t.ex. att anställningen har upphört ulan utlänningensförvållande, atl vistelsen i har varat länge eller atl annal särskiltskäl föreligger. I det lägel får således en invandringsprövning ske. Hur längtids vistelse som bör krävas för all yrkesbegränsningen skall slopas anserkommittén vara en fråga för praxis. Kommittén lar slutligen upp vissa frågor som rör AT förkortare, tidsbegränsat arbete. Jag får beträffande bakgrunden hänvisa till s.89-92 i betänkandet. Antalel personer som beviljas AT för kortaretidsbegränsad anställning är myckel stort, över 7 000 personer.De största grupperna utgörs av artister och montörer. IPOK föreslår lättnaderför dessa utlänningar när det gäller alt efter inresan få sina AT förlängda.Vidare förordas att artister och andra, vilkas vistelse här från början harvarit avsedd alt vara endast viss kortare lid, inte efter inresan skall kunnaövergå till att bli invandrare genom flera på varandra följande kortaretillstånd. Det innebär all en restriktiv linje måsle följas när del gäller altefter inresan pröva förlängningsansökningar som skulle kunna innebära att densammanlagda vistelsen här i landet blir relativt långvarig. Undantagsvis bördock arbetsmarknadsprövning efter inresan kunna ske. När del gäller montörer ärenligt kommittén läget något annorlunda än i fråga om t.ex. artister. Detnaluriiga även för dem själva är all de när arbetet är slutfört lämnar landetoch de har regelmässigt en fast anställning hos en utländsk arbetsgivare. Idetta fall förordas ännu större restriktivilel när det gäller all senareacceptera utlänningen som invandrare. Om tillstånd för en montör efter arbetsmarknadsprövninghar beviljats för en sammanlagd tid som närmar sig kvalifikationstiden försvenskt medborgarskap - delta har skett i fråga om t.ex. vissaanläggningsarbeten är det enligt kommittén dock knappast rimligt att vägratillstånd som invandrare. Ett särdrag när del gäller montörer är attarbetsmarknadsprövningen regelmässigt har avsett arbete vid en bestämdarbetsplats. Det sägs vidare inte vara rimligt att en montör utanarbetsmarknadsprövning skall kunna övergå till arbete vid en helt annanarbetsplats. AT för montörer bör därför begränsas inte bara till yrke ulan äventill arbetsställe, särskilt när det rör sig om myckel långvariga arbeten. Förhållandevis få remissinstanser kommenterar förslagenrörande arbetskraftsinvandringen. Del gäller främst AMS och saml SAF, LOoch TCO. Remissinstanserna delar i väsentliga hänseenden kommitténs uppfattning.Enighet råder till en början om att uppkommande behov av 1983/84:144 60 arbetskraftså långt som möjligt skall täckas med arbetskraft inom landet och attarbetskraftsinvandring frän utomnordiska länder bör medges endastundantagsvis. AMS understryker att AT för icke tidsbegränsat arbete redan nutillstyrks av styrelsen i mycket ringa omfattning. Under första hälften av år1983 skedde det i 108 fall. AMS framhåller vidare att en planering ochframförhällning som skulle göra arbetskraftsinvandringen helt överflödig inteär praktiskt möjlig. Styrelsen ser också svårigheter med att generellt stoppaarbetskraftsinvandringen för ett visst område, som skett belräffandehembiträden, men är ändå beredd att vid behov diskutera ell sådant beslut förnågot annat yrkesområde. Nuvarande former för ansvarsfördelningen mellan AMSoch bör enligt styrelsen behällas. anser atl möjligheten alttillhandahålla samhällsservice mer än nu bör vägas in vid bedömningen av omarbetskraftsinvandring skall tillåtas. Verket understryker behovet av sådanariktlinjer, att arbetslösa i i första hand kommer i fråga föruppkommande arbetsfillfällen. SAFanser alt belänkandet ger ultryck för en omotiverat negafiv attityd till denarbetskraftsinvandring som har ägt rum och som har varil till utomordentlignytta för . Föreningen slår också fast, att någon form av reglering avden nordiska arbetskraftsinvandringen inte är möjlig. Mot bakgrund av denmycket ringa arbetskraftsinvandring som förekommer och kan förväntas iframtiden och med hänsyn till all organiserad arbetskraftsinvandring inle harförekommit , anser SAF att kommittén har överdrivit sin kritik av enpåstådd brislande anpassning till riktlinjer. SAF tillstyrker atlSverige i fortsätlningen i princip skall avstå från utomnordiskarbetskraftsinvandring. Däremot bör det inte förekomma att AMS för helayrkesgmpper utfärdar generella förbud att ge AT. Arbetskraftsinvandringen ärredan så liten, att sådana förbud inte behövs. LO framhåller attkommittéförslaget ger uttryck för ett förändrat synsätt påarbetskraftsinvandringen. LO ställer sig hell bakom förslaget, som sägsinnebära atl de fackliga organisationerna i högre grad kommer att medverka iprincipiella bedömningar kring arbetskraftsinvandringen. Den restriktivainställningen bör enligt LO gälla även vid högkonjunktur. Även TCO säger sigdela kommitténs väderingar. Denämnda remissinstanserna delar med ett undanlag kommitténs uppfattningbeträffande beviljandet av AT till arbetstagare i "halvofficiellanställning" och i ledande befattningar i utländska företag. AMS anser attsådana utlänningar regelmässigt bör få tillstånd som bör vara tidsbegränsat ochavse viss arbetsgivare. Med hänsyn till risken för smyginvandring bör AMS yttrasig i frågan om en befattning i ett företag är av den kvalificerade art som härkrävs. ger ultryck för samma uppfattning. Om arbetstagaren vill bytaarbetsgivare eller yrke, bör AMS göra en ny prövning. Den tid efter vilkeninvandring kan tillålas bör vara enhetlig och inle understiga . 5AF anserdet utomordentligt angeläget, inte minst för svenska företag, att man får tillstånd liberalare regler för sådan arbetskraftsinvandring som Prop.1983/84:144 61 ulgörett led i ett internationellt utbyte. SAF har ingen invändning mol atltillstånden begränsas till ett visst yrke eller till anställning hos en vissarbetsgivare. Däremot motsätter sig SAF all AMS skall göra en strikt prövningav om en anställning är sådan att den bör ställas till förfogande förarbetssökande på den svenska arbetsmarknaden. En sådan ordning skulle komma ikonflikt med ett gmndläggande svenskl intresse av atl underlätta personalutbyteinom internalionella företag. Avgörande bör vara om anställningen kan bedömasvara väsentlig för förelagels internationella verksamhet. För internafionellakoncerner är det nödvändigt med en nära samverkan, kommunikation ochkunskapsöverföring mellan enheterna i olika länder. Det är enligt SAFnödvändigt för svenska koncerner all kunna placera ut ledningspersonal ochspecialister från vid sina utländska dotterbolag och låta sådanpersonal vid koncernens utländska dotterbolag cirkulera inom koncerneninklusive tjänstgöra vid moderbolaget. Redan nuvarande prövningsförfarandeutgör ett handikapp. Svårigheter och fördröjningar av detta slag påverkarutländska företags val av etableringsland. SAF hänvisar vidare till att Sverigehar deklarerat sin anslutning till trepartiska deklaration beträffandemultinationella förelag och arbetsmarknaden, som bl.a. föreskriver atl sådanaföretag i samverkan med regeringarna skall ge chefer på olika nivåer inomdotterföretagen fillfälle att vidga sina erfarenheter inom koncernen i desshelhet. LO anser det vikfigt atl AT i nu aktuella fall begränsas till visstyrke och viss arbetsgivare, eftersom nuvarande ordning har skapat problem. Såvittgäller tidbegränsade anställningar, främst sådana som rör artister ochmontörer, tillstyrks kommittéförslaget.