prop · G70390 · 1983-12-31 00:00:00 — Denna aspekt har i dagens situation ensamså stor självständig betydelse, att den enligt delegationens uppfattning välmotiverar en övergång till garantisystem. I diskussionerna om etl garantilånesystem betonas attövergången från statlig långivning till finansiering på lånemarknaden inte mbbarförutsättningen att erforderligt kreditutrymme skall ställas tillbostadsproduktionens förfogande. Sammanhängande härmed skulle således delnuvarande prioriteringssystemet för bl. a. bostadsobligationer beslå. Prioriteringssystemet behövs inle för att garanterabostäders finansiering på lånemarknaden om bostadsobligationer ges marknadsmässigförräntning. Principfrågan är om anpassning skall få ske till marknadsmässigförräntning eller inte på bostadsobligationer. Den aktuella diskussionen om ATP-systemets framtidhar pekat på farorna med den låga förräntning som fonderna har fått genom sinastora engagemang just i bostadsobligationer. Den sociala vinningen med en sådansituation år diskutabel. Från samhällsekonomisk synpunkt betydersubventionssystemet återigen som förut sagts en nackdel för strävandena attuppnå en bättre samhällsekonomisk balans. Delegationen anser vidare att utredningen har haft ettmycket snävt perspekiiv i sin bedömning av möjliga administrativarationaliseringsvinster med kredilgarantisystem. Inte heller utredningensöverväganden i fråga om det begränsade synfält man lagt till grund för sindiskussion är invändningsfria. T. ex. har utredningen bortsett från alt ettgarantisystem betyder administrativa lättnader också inom de kommunalaförmedlingsorganen, inte bara hos bosladsstyrelsen och länsbostadsnämnderna.Vidare förefaller del som ett tankefel när utredningen drar in intäktsbortfallmed 200 milj. kr. för staten i dess nuvarande lånerörelse idiskussionerna om resultaten av administrativa förändringar i lånesystemel.Statens intäkter i lånehanteringen - i detta fall genom debilering avlånlagarna med en annan periodicitet än ränteterminerna för statens inlåning,dvs. en bättre effektivitetsränta hör knappast hemma i en diskussion omadministrativ effektivitet. 1 stället får statens intäkter i detta fall närmastkopplas till kostnaderna för subventionssystemet som sådant närmast då som enavdragspost, vilken något begränsar subventionskostnaderna. Enligt delegationens uppfattning är således redan det av ulredningendiskuterade förslaget förenat med sådana administrativa fördelar att det börgenomföras. Vidare har utredningen av allt att döma förväxlat bostadsinstitulenscentrala administrativa uppgifter med behandling av lånekunder som har sinlokala kontakt med banksystemets alla lokala kontor i landet. Atl lånekundernakan hålla sig till sina ordinarie bankförbindelser med ett vittförgrenat nät avlokalkontor i landel ger tvärtom smidiga kontakter på det lokala planet. Ännu väsentligare är emellertid att etlkreditgarantisystem ger möjlighet till mycket mer omfattande administrativaförenklingar om det vidareutvecklas. Prop.1983/84:90 29 Isin diskussion har utredningen utgått ifrån att en offentlig garanlipröv-ningmåste finnas med låneansökningar hos förmedlingsorgan, länsbostadsnämnd osv.Enligt delegationens mening är denna dubbelprövning inom lånesystemet för attmedge garantier inte någon nödvändighet. Garantins omfattning i förhållandetill belånings värde osv. bör kunna bedömas med väl så stor aktsamhet ocherfarenhet av reguljära kreditinstitutioner på kreditmarknaden som avoffentliga organ. Bedömningen av ga-ranlilånens säkerhetsläge torde därför iprincip kunna överiämnas till kreditinstitut. Därmed frigörs ochstatlig administration från låneförmedling och lånehanttring, som ger upphov tillavsevärda besparingar. Mol en sådan lösning kaninvändas atl staten med kreditgarantilån tar en ekonomisk risk som skulle kunnahanteras utan tillräcklig varsamhet av kreditinstituten vid prövning av olikaengagemang. Åven om det förefaller mindre troligt med en sådan utveckling,skulle den risk som undantagsvis finns kunna mötas t. ex. genom möjlighel förstaten att regressvis få garan-libelalning åter från kreditinstitut om deltabrustit i omsorg. Omfattningenslutligen av statens åtaganden i fråga om kreditgarantier borde kunnafastställas av regering och riksdag. Delegationen tillstyrkersammanfattningsvis införandet av ett garantilånesystem för bostadslånegivningen.Enligt delegationen kan både samhällsekonomiska och administrativa fördelaruppnås med en sådan reform. Delegationen anser också att prioriteringssystemetbör avskaffas och att elt garantilånesystem kan vidareutvecklas så att denoffentliga låneadministrationen begränsas ytterligare. Utredningsmannen har enligt förbundets uppfallningskisserat en modell för kreditgarantisystem som är fullt genomförbar. Förlåntagaren är det vidare en klar fördel atl ha med en långivare att göra,vilken dessutom har ett mycket brett kontaktnät med allmänheten (allabankkontor kan stå till förfogande för upplysningar och service). Det ärostridigt att den personal, som finns i bankerna och i bostadsinstituten, haren fullgod kompetens vad avser låenutbetalning och låneförvaltning. Förbundet anser också attde förändringar som ett kreditgarantisystem skulle medföra förbostadsinstituten faller väl inom ramen för deras verksamhel. Instituten hareller bygger f. n. upp nya datasystem som efter viss lid kan hantera de nyalånen. De nya uppgifterna skulle gagna sysselsättning och arbetsinnehåll för anslälldainom kreditväsendet. Beträffande de ekonomiskakonsekvenserna konstaterar förbundet bl. a. alt det i belänkandet inlepresenteras någon fullständig kalkyl och de beräkningar över de olikaalternativens ekonomiska konsekvenser, som ställs upp, år ofullkomliga. Förbundetförordar etl system med kreditgarantier administrerat av bosiadsinslituten. 3.Följande remissinstanser har avstått från att ta direkt ställning till fråganom en övergång till ett garantilånesystem, nämligen bankinspektionen, ,kreditpolitiska utredningen, fullmäktige i , fullmäktige iriksgäldskontoret. , föreningsbankers förbundoch Allmänna pensionsfondens första, andra och Iredje fondslyrelser. Flera avdessa instanser anser att frågan om finansiering av bostadslånen måste utredasoch analyseras ytterligare. 1983/84:90 30 Utredningen har gällt den gamlafrågan om att överföra de statliga bostadslånen till bostadsinstituten ochinföra ett garantisystem genom vilket staten lämnar garanti (borgen) för deenskilda krediterna. Därmed kvarstår beslutsfunktionen hos de statligaorganen. Den här ifrågavarande lånehanteringen är i bankmässigmening enkel och standardiserad. Del är inte såsom eljest kan vara fallet frågaom att utnyttja sädana expertfunktioner eller speciella erfarenheter som iandra sammanhang kan åberopas för överförande av statlig långivning lill kreditinstituten.En komplicerande faktor är här snarare tillämpningen av de författningar somreglerar del i olika former utgående bostadspolitiska kreditstödet och somockså kan kräva åtgärder beträffande redan beviljade lån. De fördelar somligger i all både det statliga lånet och botlenlånet förvaltas på samma ställereduceras av de skilda beslutsvägarna. Den stora lånestocken - 1981-06-30uppgående till närmare 890000 st lån på sammanlagl belopp av 55,4 miljarderkr. - och därav följande masshaniering av data ger naturligtvis godaförutsättningar för rationellt utnyttjande av ADB inom bostadsverket. Det finnsanledning anta att rationaliseringspotentialen härvidlag är betydande. Väsentligt i sammanhanget är naturligtvis den ekonomiskainnebörden av ifrågasatt omläggning. De verkliga ekonomiska effekterna av eltgarantisystem framgår dock inte av utredningens kalkyler med tillräckligklarhet för alt en adekvat kostnadsjämförelse mellan nuvarande ordning och ettgarantisystem skall vara möjlig. Såsom en negativ faktor för statsverket vid enomläggning framhålls att inlåktsbortfallet blir stort. Den beräkningen kandiskuteras. Bl.a. kan behöva beaktas att den statliga upplåningen sker i olikaformer utan att specialdeslinalion sker till bostadsfinansiering och att ävenränteläget påverkar kalkylen. En omläggning enligt vad som föreslagils innebär att denprioriterade bosladsupplåningen skulle öka med , vilket inuläget gör ca 7000 milj. kr. Att formen för medelsanskaffningändras från upplåning av staten lill bostadsobligationer är enligt utredningeninte hell problemfritt. För att garantera ett erforderligt jämntmedelstillflöde torde kvartalsmässiga kvotkrav på placerarna bli nödvändiga.Vidare blir kravet på samordning av villkoren för upplåning och utlåningstarkare i bostadsinstituten än vad som är erforderligt vid statlig långivningoch upplåning. Det blir också enligt utredningen fråga om att till de statligasubventionerade lånen destinera en särskild för detta ändamål gjord upplåning.Av det sagda torde följa att bostadslängivningen med den kraftiga volymtillväxtsom skulle ske kan bli mer känslig för störningar pä kapitalmarknaden än vadsom nu är fallet, även om statens upplåning kan minskas i motsvarande mån. Utifrån det anförda och på basis av det redovisadeutredningsmaterialet - särskilt de ekonomiska beräkningarna - kan inspektionen inlefinna avgörande skäl för den ifrågasatta omläggningen. Delta utesluter dockinte enligt inspektionen att bedömningen skulle bli annorlunda om ävenstats-budgetskäl beaktades. Utredningen har inle haft att beakta sådana skäloch inte heller inspektionen anser sig böra gå in härpå. Inte heller är deluteslutet att en revision av utredningens ekonomiska kalkyler skulle leda annan bedömning än den utredningen gjort. Vissa beräkningar tyder nämligenpå att utredningens kalkyler kan ifrågasättas på flera punkter. Prop.1983/84:90 31 3.2 Konjunkiurinsiitutet.Institutet anser att om omläggning av bostadsfi nansieringen enligt de diskuterade riktlinjerna sannolikt kan ge vissa admi nistrativa fördelar. Själva finansieringssystemet bör emellertid inte i och för sig ha någon inverkan på utformningen av bostadspolitiken och möjlig heterna att tillgodose de kredilanspråk den ställer. Det viktiga är att staten har åtagit sig svara för att bostadsfinansieringen tillgodoses, något som ju inte är aktuellt all ändra på. I prakfiken är det dock så alt utformningen av de administrativa sysiemen har viss betydelse för politikens genomföran de. Det kan exempelvis visa sig svårare att utan tidsfördröjning tillgodose kreditanspråk om man för över stafiig upplåning till kreditinstituten. Speci ellt vid den kraftiga Ullväxt av de totala anspråken på kreditmarknaden som kan väntas, kan del länkas bli en förskjutning av tyngdpunkten från de bostadspolitiska aspekterna till de kreditmarknadsmässiga, vilket i prakti ken skulle kunna medföra all bostadslångivningen blir mer känslig för störningar på kapitalmarknaden. Kommitténhar emellertid inte haft i uppdrag att beakta kredilmarknads-aspekter ellereffekter på budgeten och statsupplåningen. Institutet anser att även sådana bedömningarmåste in i bilden vid ett ställningslagande och finner därför inle skäl alt pågrundval av den nu föreliggande utredningen ta någon bestämd ställning tillfrågan om en omläggning av bostadslånegivningen. Institutet begränsar sig tillatt lämna synpunkter pä några mera avgränsade problem. Institutetpekar därvid bl.a. på att kommittén vid kalkyleringen av de låneadministrativakostnaderna i de olika systemen inte har behandlat effekterna av sådanarationaliseringar utan endast har räknat på kostnaderna vid nuvarande rutiner.Detta anser institutet vara en brist, och del gör det svårare alt la ställning omläggning, särskilt som rationaliseringsåtgärderna är så aktuella. Institutetpekar också på att f.n. finns en viss ryckighet i medelsflödet till bosiadsinslitutendelvis beroende på atl ränteförväntningar påverkar bankers ochförsäkringsbolags teckningar av bostadsobligationer. Detta problem accentuerasi ett kreditgarantisystem, då bosiadsinslituten måste emittera betydligt merbostadsobligationer i och med att den avsevärda del av den stafiiga upplåningensom f. n. överföres till bostadssektorn inte längre kommer att vara disponibelför bostadsfinansiering. påpekar blir därför en jämn emissionstaktför bostadsobligationer än " mera angelägen i ett garantisyslem. ifrågasätta om ett kredilgarantisystem skulle behöva innebäranackdelar för låntagarna till följd av ökad centralisering i utbetalnings- ochförvaltningsskedet. Såväl som Sladshypolekskassan har kontakter medlåntagarna genom sparbanker resp. stadshypoteksföreningar på det regionala ochlokala planet. Vad gäller BOFAB har detta institut visserligen inte någon lokalrepresentation men låneärendena förmedlas i allmänhet av den bank som svaratför byggnadskrediterna. Det hävdas i betänkandet alt eftersom upplåningen även i etl kreditgarantisystem skall ske på den prioriterade kreditmarknaden, kan del från samhällsekonomisk synpunkt inte spela någon roll om finansieringen av bostadsbyggandet sker genom upplåning mot bostadsobligationer och stalspapper eller enbart genom upplåning mol bostadsobligationer. Kreditpolitiska utredningen delar helt denna uppfatt ning. Båda alternativen ställer samma lolala krav på låneresurser. Från kreditpolitisk synpunkt är skillnaden mellan alternativen i princip obefinl- Prop.1983/84:90 32 lig,eftersom bostads- och statsobligationer i alla kreditpolitiska sammanhang, l.ex.beräkningen av likviditets- och placeringskvoler enligl lagen om kreditpoiitiskamedel, behandlas lika. Slutsatsen blir därför all utifrån samhällsekonomiskaoch kreditpoiitiska bedömningsgrunder är de två alternativen förbostadsfinansiering i slort setl likvärdiga. Ett kredilgarantisystem kanemellertid sägas ha den fördelen gentemot nuvarande system att det gör detlättare för medborgarna att förstå hur bostadsfinansieringen går till och insekonsekvenserna av bostadspolitiken. Skillnadernaligger som också påpekas i betänkandet på det administrativa planet. Härkommer utredaren fram till att kostnaderna för det nya finansieringssystemetsnarast skulle överstiga kostnaderna för det system vi har . Slutsatsenblir då att en övergång till det nya systemet inte kan rekommenderas. Ennärmare bedömning av utredningens kalkyler vad gäller de administrativakostnaderna i de två alternativen ligger utanför den kreditpolitiskautredningens kompetens. Utredningen påpekar dock att den upplever kommitténsresultat vad gäller de administrativa kostnaderna som något förvånande,eftersom en övergång till det nya skisserade finansieringssystemet måsteinnebära en minskning av det dubbelarbete som rimligen sker , då varjelåneobjekt handhas av två i stort sett oberoende institutioner. Fullmäktige framhåller för sin del att det finnsstarka kreditpolitiska skäl all föra över statens utlåning till kapitalmarknaden.Utredningen har emellertid inte haft i uppdrag atl beakta kreditmarknadsaspeklereller effekler på budgeten och statsupplåningen. Enligt direktiven haruppgiften ej heller omfattat att föreslå ändringar i det nuvarandebostadsfinansieringssystemet. Fullmäktige finner ej anledning att la ställning tillutredningens förslag utan kompletterande utredningar där analysen äveninnefattar här nämnda aspekter. Fullmäktige vill dock anföra en del synpunktersom bör beaktas i sådana kompletterande utredningar. Fullmäktigepekar därvid bl. a. pä att statens utlåning driver upp statens upplåningsbehov.Den totala statsupplåningen är nu så omfattande atl del är av stor vikt attbegränsa denna. Delta är angeläget, även om bostadssektorns upplåningsbehov påkapitalmarknaden ökar lika mycket. Enutflyttning av statens utlåning reducerar budgetunderskottet i motsvarandemån. Detta kan synas vara en rent bokföringsmässig åtgärd. Självfallet har ensådan budgetförstärkning inte samma innebörd som en neddragning av statensövriga utgifter. Det finns dock flera skäl varför en sådan utflyttning kanförbättra kapitalmarknadens funktionssätt. Ettskäl är att varje sektor av ekonomin bör svara för sin egen upplåning. Man fårdå en samlad bild av sektorns kapitalmarknadsanspråk. Som det nu är ersättssektorns kapitalmarknadsbehov till väsentlig del av statsupplåning. Inom varjesektor är del lättare atl mobilisera långfristigt kapital. Det är angeläget atlpå sikt vidga bostadssektorns upplåning till placerare utanför banker ochförsäkringsinstitutioner där placeringarna sker med hjälp av placeringsplikt.Erfarenheterna av den oprioriterade fastighetskre-ditgivningen som riksbankeninitierade visar att det går att låna betydande belopp utanför denorganiserade kreditmarknaden. Eltannat skäl är att det skapas möjligheter att bättre förvalta utlåningsportföljen.En central uppgift är att öka återflödet av krediter, vilkel kan användas tillny utlåning. Detta sker genom rimliga amorteringslider. Det kan också ske genomatl tidigare prioriterade lån överförs till den opriori- 1983/84:90 33 När det gäller prioriterade bostadslån i gamla fastigheter kan detvara naturligt att vid refinansieringen i samband med överlåtelser ersätta deprioriterade lånen med oprioriterade lån. I synnerhet bör detta kunna ske vidöverlåtelser av äldre villor med små kvarvarande prioriterade lån. Deprioriterade lånen borde i princip inte behöva ligga kvar efter deträntesubventionen upphört. Ytterligare ett skäl attflytta ut bostadskreditgivningen från budgeten är att det ger möjlighet tillbetydande förenklingar. Låntagarna kan erhålla en avi varav framgår de samladeräntesubventionerna och de amorteringskrav som gäller för lånen. I nuvarandesystem är det praktiskt taget omöjligt för flertalet låntagare att förståinnebörden av subventionssystemet. Därigenom kan de inte heller utan storasvårigheter få en uppfattning om de framtida kostnadema för lånen, vilketallmänt ökar osäkerheten på fastighetsmarknaden. 3.5 Fullmäktigei riksgäldskontorel. Fullmäktige anser det fullt möjligt för statsmakterna att skaffa sig betryggande garantier för att kunna genomföra önskade bostadspolitiska förändringar även om lånen förvaltas av bostads instituten. Fullmäkfige finner inte heller det som utredaren har anfört om att statsverkets inkomstbortfall skulle bli betydande vara något avgörande argument. En fördel med att bryta utbostadslångivningen ur statsbudgeten, skulle vara att bostadssektorns anspråkpå kapitalmarknaden klart kan överblickas. Vidare blir internafionellajämförelser av budgetunderskottet mera rättvisande, då det i andra länder ej ärvanligt att redovisa långivning över statsbudgeten. Vid presentation av Sverigesom låntagare utomlands vore det en fördel om budgetunderskottet kunderedovisas mer i enlighet med intemationell praxis. Fullmäktigeser positivt på en överflyttning av bostadslånen från staten fill bostadsinsfitutenmen vill ändock inte nu ta ställning i frågan. Såsom framgått av den tidigareredogörelsen har frågan analyserats framför allt från administrativautgångspunkter. Enligt fullmäktiges mening borde frågan ha analyserats även urkreditmarknadssynpunkt samt effekterna på statsbudgeten och statsupplåningen hautretts. Detta har emellertid enligt direktiven inte ingått i utredningensarbete. Fullmäktige vill därför rekommendera att utredningens förslagöverarbetas därvid nu angivna aspekter blir föremål för utredning. 3.6 Svenska kommunförbundet.Kommunförbundets styrelse anser att det för kommunemas del torde saknabetydelse om låneförvaltningen ligger på kreditinstituten ellerlänsbostadsnämnden. Om besluten om lån och bidrag däremot i huvudsak förs övertill kommunerna synes det olämpligt att behålla de låneförvaltande uppgifternahos bosladsstyrelsen och länsbo-stadsnämndema. I ett system med endecentraliserad beslutanderätt blir det nödvändigt att pröva ett system medkreditgarantier. Som kommittén har anfört rymmer frågan om ett eventuellt fillskapandeav ett garanfisystem som ersättning för nuvarande statliga bostadslån, storaproblem som kommittén inte haft i uppdrag att utreda. Förbundet anser att detinte är möjligt att ta ställning fill denna fråga enbart på basis av kommitténsanalyser av tekniskt administrativa konsekvenser av ett garantisystem. Enbredare och mer fördjupad analys erfordras. Denna bör framför allt avseeffekterna på kreditmarkna- Prop.1983/84:90 34 den.Statsbudgetmässiga skäl talar givetvis för att de statliga bostadslånen lyftsbort från statsbudgeten och överförs till kreditmarknaden. Men vad blir effekternaför t. ex. bankerna av en fördubbling av förvärven av bostadsobligationer?Delta innebär i och för sig inte att bankernas totala obligationsköp behöveröka. Frågan är emellertid om en väsentligt ökad volym bostadsobligationerkommer att medföra en successiv förändring av villkoren för dessa obligationeri form av dels förkortade löptider, dels högre räntor. Om så blir fallel, vadblir konsekvenserna för låntagarna -och vad blir konsekvenserna när detgäller omfattningen av de statliga subventionerna till bostadsbyggandet? Förbundet föreslår såledesatt en förnyad utredning görs med uppgift att möjligt belysa frågan ur ellbredare perspektiv. I del sammanhanget kan det finnas anledning attytterligare belysa de tekniskt-administrativa aspekterna av elt garantisystem.Med hänsyn till vad förbundet under hand inhämtat om bosladsinslitutenssynpunkter om kommitténs kostnads- och inläktsberäkningar såvitt gäller ettgarantisystem, är del inte övertygat om att de totala administrativakostnaderna för ett garantisystem blir högre än med nuvarande system. Detförefaller, enligt förbundets mening, vara mera sannolikt atl de totalakostnaderna skulle bli lägre om uppgifter överförs från statligamyndigheter till flera företag som verkar på en konkurrensmarknad; låt vara attbostadslånemarknaden genom subventioner och prioriteringssystem inte kanjämföras med en "normal" marknad. Den konsolideringseffekt på kreditmarknaden som synesvara den primära effekten av elt garantilånesystem kan från kreditpolitisksynpunkt framstå som en fördel om värdepappersstockens likvidilelsgraddärigenom minskar. Från andra synpunkter kan samma effekt lika väl ses som ettproblem. Den ökade belastningen på kapitalmarknaden som följer av reformenskulle öka stockningsproblemen på marknaden. Vilken av de båda effekterna somur kreditpolitisk synvinkel skall anses ta överhanden framstår förfondstyrelserna som en öppen fråga. Mot bakgrund av de långsiktiga perspektivenför allmänna pensionsfondens utveckling framstår kraven på placering ibostadsobligationer lill dagens villkor avgjort som ett problem redan utan dennivåhöjning på förvärven som ett garantilånesystem skulle medföra. Spänningarnainom prioriteringssystemet kommer atl öka successivt och aktualiserar enliglfondstyrelsernas mening frågan om bostadsobliga-tionernas traditionellakonstruktion är mogen för en revidering och åtminstone någon anpassning tillvillkoren för andra upplåningsinstrument på kapitalmarknaden. I en bilaga tillbetänkandet ifrågasätts också om prioriteringssystemet för bostadslån kanbibehållas . Utan att nu ta ställning till denna fråga villfondstyrelserna framhålla att redan en uppmjukning av villkoren förbostadsobligationer synes förutsätta att det stafiiga räntegaranfisystemetomkonstrueras för att skydda staten från okontrollerade subventionskostnader.Räntegarantin skulle därvid få konstrueras som en subvention upp till en viss ränla,i motsats dagens subvention över en viss räntenivå. Sammanfattningsvis anserfondstyrelserna att den kreditpolitiska effeklen av en övergång tillgarantilån kan ses som en nackdel lika väl som en fördel och ur allmännapensionsfondens synvinkel på de förutsättningar som angivits avgjort som enbelastning. Humvida en samlad bedömning av reformen, inbegripet deadministrativa och koslnadsmässiga effekterna, Prop.1983/84:90 35 ledertill slutsatsen att den bör genomföras låter sig enligt fondstyrelsernas meninginle avgöras på gmndval av det presenterade utredningsmaterialet.Fondstyrelserna vill inte utesluta att det kan finnas principiella skäl för en utflyttningav den statliga bostadslånegivningen från budgeten till bostadsinsfituten. Ensådan omdaning av ett fungerande system bör rimligen genomföras först då dessfördelar är klart påvisade.