prop · G703135 · 1983-12-31 00:00:00 — Det kan gälla på lånemarknaden, som genom de regelsystem sombyggts upp fungerar dåligt för vissa företag i speciella situationer. Ettexempel är starkt växande småföretag och olika företag som står inför betydandeomställningsproblem, som kan ha svårt alt få finansiering i det ordinariekreditväsendet. Här kan finansiering genom Prop.1983/84:135 29 samhällets åtgärder såsom industriverkelsindustrigarantilän, de regionala ulvecklingsfondernas rörelselån ellerInvesleringsbanken fylla en funktion för att underlätta expansion ochomställning. Ofta ärbrist på kompetens och resurser ett hinder för utveckling. Kunskapen omtillgängliga tekniska och kommersiella alternativ är ofullständigt spridd hosdem som har atl fatta besluten i företagen. Kunskapsslöd-jande insatser(information, utbildning, konsultinsatser) kan då befrämja marknadsekonominseffektivitet. Brist på service lill små - särskilt-nystartade - förelagkan också leda fill att en möjlig industriell utveckling uteblir eller dämpas.Mindre företag kan inte inom sin egen organisation på samma sätt som störreföretag förfoga över kunnande och utrustning inom alla för företaget väsentligaområden. Det är möjligl aU med relativt begränsade samhällsinsatser i form avservice lill småföretagen förbättra överlevnads- och utvecklingsmöjligheterna.Erfarenheten visar också att man markant kan öka intresset för nyförelagandegenom slöd till individer som har produklidéer, men som tvekar inför de problemsom startandet av ett nytt företag innebär. En ytterligare brist i marknadssystemets funktionssätt ärall industrins invesleringar i forskning och utveckling tenderar att blisamhällsekonomiskt sett för små. Från samhällssynpunkt skall de kostnader somläggs ned vägas mot den framtida nyttan för företag och konsumenter. Ettföretag som satsar på utvecklingsarbete väger däremoi huvudsakligen in framtidaegna inkomster. Normalt överstiger samhällsnyttan av en lyckadutvecklingssatsning den avkastning förelaget kan få. Flera företag kan ta uppden nya tekniken, genom konkurrens pressas priserna ned lill fördel förkonsumenterna, men till förfång för de företag som initierade utvecklingsarbetet.Med patentering ökar visserligen möjligheterna att tillgodogöra sig detekonomiska värdet av en innovation, men alla utvecklingsresultat är inlepatenterbara och palenl ger inte heller alltid ell tillräckligt skydd. Om ettföretag bedömer att det inte får tillräckligt stor del av nyttan i form av egnaintäkter, kommer investeringen inte till slånd. Samhällel kan korrigera tendenserna lill underinvesleringgenom att pä olika säll öka uivecklingsinvesteringarnas lönsamhet. I detidigare leden av utvecklingsarbetet kan det lämpligen ske genom att samhälleti vissa fall lar över en del av koslnaderna och därigenom lyfter av en del avrisken. I de skeden som ligger närmare en kommersiell exploatering synes delviktigare att tillhandahålla lämplig finansiering t.ex. av den typ, där riskernadelas mellan förelag och samhälle. Man kan slutligen peka på att marknadssystemel i vissasituationer uppvisar en i förhållande lill den ideala bilden av dessfunktionssätt påfallande tröghet i anpassningen till nya förhållanden. I vissafall när flera företag är involverade kan låsningar uppkomma, som innebär allanpassningsprocessen helt stoppas upp. Industripolitiken går då ul på attbryta upp sådana låsningar och skapa incitament för all anpassningsprocessenskall komma i gång. 1983/84:135 30 Ivissa fall kan mycket snabba förändringar i de yttre förutsättningarna ledalill akula temporära krissituationer i förelag. Industripolitiken har då enöverbryggande funktion genom att kortsiktigt underlätta företagens finansiellaproblem. Encentral fråga vid utformningen av industripolitiken är avvägningen mellangenerella och selekliva ålgärder. Fördelarna med en generell ulformning av deindustripolitiska insatserna har ofta betonats. Riskerna för olikakonkurrenssnedvridande effekier är mindre. Selektiva ålgärder släller vidarehöga krav på beslulsunderiag och på industriell erfarenhet och kompetens hospersoner som fatiar besluten. Dessaargument talar för all man bör sträva efter att utforma ålgärderna så generelltsom möjligl. Vissa av de problem industripolitiken skall lösa har dock en sådankaraktär atl selektiv ulformning av insatserna är mesl ändamålsenlig. Enskildaförelag eller grupper av företag kan ha specifika problem, som kräverindividuellt avpassade lösningar. Det är ofta svårt atl utforma generellaåtgärder så att man dels uppnår det avsedda syftet, dels undviker ickeönskvärda effekier på andra områden. Det är därför lämpligt attäven utnylQa ålgärder som bygger på en individuell prövning. Reglerna bör dåulformas så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Att de statligainstitutionerna måste granska och värdera projekt, som man skall vara med attfinansiera, är självklart. Man kan i många avseenden jämföra denna verksamhetmed bankernas kredit-prövning. De flesla projekl, vars förverkligandeunderlättas av statliga insalser, har dock sin utgångspunkl i resp. företagsegen planering. Förelagen satsar egna pengar och står själva för större delenav risken. Idelta sammanhang villjag betona alt såväl de generella som de selektivainsalserna skall vara neutrala med hänsyn lill olika förelagsformer. Somframhållits i propositionen (1983/84:84) om kooperationens kapitalförsörjning,m. m., är det av väsentligt allmänt intresse atl kooperativa företag geslikvärdiga möjligheter all utvecklas som andra företagsformer. Enomtvistad fråga är huruvida man i industripolitiken skall peka ut vissaframtidsbranscher och prioritera dessa i olika sammanhang. Statenhar ett ansvar för utbildning och ett delansvar när det gäller tekniskkompetensuppbyggnad. De ställningstaganden beträffande resursernas fördelning,som man därvid måsle göra, får med nödvändighet långsikliga konsekvenser. Manmåsle arbeta med framförhållning. Det är nödvändigt alt då identifiera bredaleknikområden, inom vilka man bedömer aft svenska företag har möjlighet althävda sig i framliden. Del ingår i en klok resurshållning att göra distinktaprioriteringar och lyfta fram vissa teknikområden. Dessa priorileringar bör skei samarbele med berörda industriföretag. Dennalyp av nödvändiga priorileringar bör dock klart skiljas från en politik, sominnebär aft slalen på industripolitiska grunder pekar ul produkler somsärskill omhuldas. Den s.k. "picking-lhe-winner"-slralegi Prop.1983/84:135 31 som finns i vissa länder, där den industripolitiskaplaneringen gör avväganden på detaljnivå rörande enskilda produkler kommerinte lill uttryck i inriktningen av den svenska industripolitiken. Det fallerpå företagen att avgöra med vilka enskilda produkter man tror sig kunnakonkurrera på världsmarknaden. Industripolitikenarbetar med fiera tidsperspektiv. På kort/medellång sikl gäller det framförallt åtgärder, vars primära uppgift är att öka produktionsvolym och export.Som exempel kan nämnas åtgärder, som syftar lill ökad invesleringsvaruexport,ökad underleverantörsexpansion, ökad inhemsk expansion genom riktadeoffenlliga investeringar, etc. Åtgärder för all underlätta en smidigsirukturomvandlingsprocess hör också hemma i detta tidsperspektiv. Till detlånga perspektivet hör främst åtgärder till stöd för tekniskkompetensutbyggnad, nyetableringsstöd, åtgärder för att underlätta produktutvecklingenoch de speciella salsningar som görs på högieknikområ-den med snabb expansion.Bland alla dessa ätgärder, som syftar till ökal utnylQande av ny teknik, finnsnågra där lidsavståndet mellan insats och resultat är något kortare. åtgärder för ulnytQande av teknikupphandling och finansiella insatser idet skedet av utvecklingen, där man ligger nära en marknadsintrodukfion. Det ärdel medellånga perspektivet som är mest krifiskt. Utan att minskabevakningen av de långsiktiga frågorna måste nu särskilda insatser till för attlösa de närmaste årens problem - att få upp produktionsvolymen inomexporfindustrin och den imporlkonkurrerande induslrin. Man kangrovt skilja åtgärder, vars direkta syfle är att öka produktionsvolymen, ochåtgärder, vars direkta syfle är atl förbättra anpassnings- och förnyelsemöjlighelerna.Förbättrade anpassnings- och förnyelsemöjligheter öppnar möjligheter för enframtida ökning av produktionsvolymen. Syftet med bägge typerna av insalser ärytterst industriell lillväxl, skillnaden ligger i tidsperspektivet. Deleffektivaste sättet att säkra långsiktig produktionsvolym är bl.a. atl inriktaåtgärderna på förbättrade anpassnings- och förnyelsemöjligheier. 4.2 Industripolitikens inriktning huvuddragen Jag framhöll budgetproposition atl utvecklingenunder 1970-talel visar alt en nyorientering av induslripolifiken är nödvändig.Samtidigt angav jag i ett antal punkter den inriktning som induslripolilikenenligl min uppfattning bör ha. Industripolitiken skall inriktas på: Alt ge deoffensiva insatserna inom industripolitiken störte utrymme än hiftills. Alt ta tillvara utvecklingsmöjligheterna inom råvarubranscherna. Att effektivareulnyUja den offentliga verksamheten och samhällsbyggandet över huvud laget somen aktiv drivkraft i den industriella utvecklingen. Prop.1983/84:135 32 Attutveckla samhällels insatser för atl stimulera verksamheten inom de små och medelstora företagen. Allskapa öppenhet och samverkan mellan samhället, förelagen och de anslällda. Allintensifiera strävanden lill samordning mellan industri- och regio nalpoliliken. Industripolitikenhar utformats i enlighel med den inriklning som anges i ovanstående punkter.Jag skall nu kortfattat redovisa hur denna inriktning konkret kommer lilluttryck i det industripolitiska arbelel. Som en komplettering till de angivnapunkterna tar jag därefter (avsnitten 4.2.7 och 4.2.8) upp ytterligare någragrundläggande inslag i industripolitiken. Det gäller dels arbetet för atlundanröja adminislraliva hinder för industriell expansion, dels nordiskt industnpolitisktsamarbete. 4.2.1Slörre utrymme för offensiva insatser Deinduslripolitiska resurserna har till övervägande delgått till hantering av krisföretagens problem. Det har gällt omstruktureringav problemförelag och problembranscher. Staten hade i vissa fall ägaransvaretsedan tidigare, i andra fall gjorde storleken på de erforderliga insatserna attstaten fann det lämpligt att helt eller delvis också ta över ägaransvaret fråntidigare ägare. Målet för omslruklureringen har varit atl hjälpa företagen in ien långsiktigt hållbar struktur och atl övergången skulle ske i socialtacceptabla former. De slora resursinsatser, som saltes in för krisföretagen,gjorde all mindre resurser blev över för nyskapande/expansion. Jagframhöll i budgetpropositionen 1983, alt de offensiva insalserna inomindustripolitiken skall ges ett större utrymme . En sådanomorientering av industripolitiken innehåller två moment. Den innebär dels enny syn på slatens agerande vid industrikriser, dels ökade ambitioner vadgäller insalser för atl stimulera induslriell expansion på områden medutvecklingsmöjligheter. Idetta avsnill las båda dessa moment upp. Först behandlas frågan om hanteringenav krisföretag. Därefter ges en redogörelse för mer betydande ålgärder, somsalts in för atl på långsiktigt inlressanla områden uppmuntra industriellexpansion. Jagvill inledningsvis konstatera, all del även i framliden bör finnas en beredskapför statliga insalser i krisföretag och krisbranscher. Rätt utformad kan enomställningspolilik vara både offensiv och framåtriktad. De insatta resursernakan därmed ha god samhällsekonomisk effektivitet. Det är dock min mening, atlsamhällsinsatserna bör koncentreras på ålgärder som direkt syftartill utveckling av ny effektiv verksamhel. Engrundsten för en sådan omläggning är en väl utformad allmän ekono- 1983/84:135 33 I en ekonomi med tillväxt är omställningsprocessen lättare attgenomföra. I en ekonomi med extern balans blir effekterna av ettproduk-fionsbortfall inte så svåra som i ett läge där man kämpar med externobalans. Enandra är en annan hanlering av krisförelag. Kostnaderna för det s.k.icke-permanenta stödet har, som framgår av bil. 2, varil utomordentligt storasedan mitten av . Statsföretagspropositionen präglades avuppfattningen att slaten fortsättningsvis måste visa stark återhållsamhet vadgäller insatser för föriusltäckning i de statliga företagen. Kravet pålönsamhet och effektivitet i den statliga företagssektorn markerades klart. Somaviserades i den reviderade finansplanen 1983 gör en intern arbetsgrupp inomindustridepartemenlel en allmän översyn av den slatliga slöd-givningen lillföretag. Därvid analyseras erfarenheterna av del icke-permanenta stödet.Analysen understryker att företagskriser har olika bakgrund och måste bedömasindividuellt. Jag vill emellertid peka på vissa mer allmänt giltigaerfarenheter av de stora statliga insatserna i krisföretagen. Ulande slatliga insalserna hade de företag, som varit föremål för rekonstruktionde , nästan undantagslöst tvingats gå i konkurs. Vissaverksamheler hade då lagts ned. 1 de flesta fall hade dock företagen sannoliktdrivits vidare med nya ägare, om än i någon annan form och omfattning. Utanslalligt ingripande hade företagens långivare drabbats hårdare. I den gruppeningår leverantörer, som lämnai leveranlörskrediter, och banker - i vissa falläven utländska banker. Sannolikt skulle ett antal slora konkurser ha skapal ettförändrat långivarbeleende i framliden. Enekonomisk rekonstruktion kan göras på olika sätt. Offentligt ackord,underhandsackord och konkurs är rekonstruktionsmetoder, som tillämpats irekonstruktioner där staten medverkat. Enhård rekonstruktion (genom konkurs) innebär i relation lill en mjukrekonstruktion (ackord) alt balansräkningen stor del rensas från gamlaskulder. Man får en bättre finansiell struktur. Enkonkurs kan innebära atl företaget styckas och att förutsättningar för någonfortsatt verksamhel inte kommer atl finnas. I vissa fall finns dockintressenter, som är intresserade av atl överta företaget och driva del vidare.Konkursen innebär ändock risk för stilleslånd och koslnader förslalen i form av lönegaranti. Avbrutna kundrelationer kan vara svåra att arbetaupp. Del kan bli svårigheter att ordna nya rörelsekrediter. I vissa fallgäller krisen inte bara ett förelag ulan flera förelag eller en hel bransch.Önskvärda strukturförändringar omfattar kanske flera förelag. I vissa fall harstatlig medverkan ansetts nödvändig, därför att ingen ägare har haft denfinansiella styrkan att på egen hand hantera problemen. Skilda ägargrupper kanha saknat förmåga och inlresse alt komma överens. 3 1983/84. 1983/84:135 34 Ivissa fall kan därför ett ackordsförjärande med inslag av statliga eftergiftereller nya slatliga medel vara befogat. Enrekonstruktion genom ackord kan emellertid ibland tendera att bli ofullgången.Man tvingas efter en lid alt ta nya grepp. Vid en rekonstruktion genom konkurstvingas man redan från början att göra reella långsiktiga ingrepp. Man kan i efterhandkonstatera, atl många av de framlidsbedömningar som legat till grund för utformningenav rekonstruktioner byggda på ackord och slalliga kapitalinsatser varit föroptimistiska. Det är ganska naturligt att bedömningen drivits ät detta håll.Företagsledningen måste inspirera sin omgivning till optimism. Aktieägare ochlångivare hoppades att kunna fä tillbaka en del av redan satsade pengar.Företrädare för staten hoppades dels på alt krisfrågan ochsysselsättningsproblemen skulle få en positiv lösning, dels på atl de nyapengar som sattes in skulle räcka för räddningsoperationen och helst ocksä geavkastning. De bedömningar som de enskilda intressenterna gjort har inte alllidvarit orealistiska, men sammantaget har de legat rnarkant på den optimistiskasidan. När det gällerrekonstruktioner grundade på konkurs, kan man snarare notera en molsalttendens. Marknaden gör ofta en mycket försiktig bedömning av företagels värde.Köpintresset har varit lågt, övertagandet billigt. har i många fall letttill rekonstruerade företag med låg skuldbörda och hög konkurtensförmåga.Ibland har dessa företag sedan i en konkurrenssilualion kunnal underbjuda meramoderna och effektiva förelag, som dragits med större skuldbörda. Erfarenhetenhar visat att det är svårt au vid nedläggning eller kraftig personalminskningsnabbt skaffa ersättningsindustrier. Alt mjukt avveckla en verksamhet för altkunna ersätta bortfallet med ny produktion har visat sig svårt. Det har visatsig kostsamt att genom subventioner uppehålla verksamhel, som inte ärlångsiktigt lönsam. Somjag lidigare framhållit har företagskriser olika bakgrund och måste därförbedömas individuellt. Man kan emellertid enligt min uppfallning dra någragenerella slutsatser av de här skisserade erfarenheterna. Jagvill för det första framhålla, att en konkurs kan vara ell effektivt sätt attfå till stånd en bra rekonstruktion. Den finansiella strukturen förbättras dågamla lån rensas bort. De nya ägarna tvingas lill realistiska framlidsbedömningaroch lill fundamentala strukturförändringar. Minskad benägenhet hos svenskaeller ulländska banker att finansiera svenska industriföretag om de drabbas avkraftiga förluster är enligt min uppfattning inget bärande argument mot enkonkurs. Del hör lill långivarens uppgifter att pröva företagens bärkraft. Mankan inte räkna med atl slaten träder in för alt läcka förelagens förluster -inte heller de stora företagens. Detta gäller även för leverantörer som gerleveranlörskrediter. Motden här angivna bakgrunden menar jag, all konkursallernativet i ökadUlsträckning bör prövas vid den forlsalla hanleringen av krisförelag Prop.1983/84:135 35 från slalens sida. Jag vill i det sammanhanget peka på attstatens induslriverk på regeringens uppdrag har utrett vissa frågor rörandekonkursalter-nativ vid en företagskris. Jag avser också att föreslåregeringen alt låta göra en sammanställning av erfarenhelerna av konkurserseffekter på bl. a. sysselsättning och leverantörernas ekonomiska situafion. Också fortsättningsvis får man emellertid räkna med attdet i vissa fall kan vara befogat all genomföra rekonstruktioner med hjälp avett ackordsförfarande med inslag av t.ex. slalliga eftergifter. Självfallelbör vid ackordslösningar särskilda ansträngningar göras för alt motverkatendenser till alllför optimistiska framlidsbedömningar, som leder till attrekonstruktionen blir ofullständig. Vid statlig medverkan i företagsrekonstruktioner genomackordsförfarande bör kraven på övriga intressenters uppoffringar slällashögl. Gemensamma insatser av fordringsägarna skall garanlera atlbalanssaneringen blir så grundlig att rekonstruktionen medför en varaktiglösning. Fordringar måste efterskänkas av alla parler i sådan omfattning hamnar nära samma finansiella läge som skulle uppkommil vid konkurs. Nyaägare måste manifestera sin tro på förelaget och piojektet genom en avsevärdkapitalinsats. Den syn på statligt deltagande vid företagsrekonslruktioner, somhär redovisats, har varit vägledande för regeringens agerande under del gångnaårel. De offensiva inslagen i industripolitiken finns bl.a. istöd till teknisk forskning och utveckling, i ålgärder för småföretagensutveckling och i de exportfrämjande insalserna. Även åtgärder för altomstrukturera krisförelag och krisbranscher kan ges en offensiv inriktning. Statens anslag till grundläggande högskoleutbildning pådet tekniska området är under innevarande budgelår 552 milj. kr. För budgetåret1984/85 har regeringen föreslagit ett anslag om 605 milj. kr. Ökningen innebär,förutom pris- och löneomräkning, atl antalet utbildningsplatser ökas med118 på de tekniska högskolorna och med sammanlagl 105 på de yrkeslekniskahögskolelinjerna samt textil- och konfeklionslinjen. Den datavetenskapligalinjen vid får också fler elevplatser. Dessutom inrättasen ny påbyggnadslinje inom bioteknikområdet. Vid de tekniska högskolorna är del främst linjerna fördatateknik och elektronik som byggs ul. Särskilda medel anvisas dessulom föratl möjliggöra ökad kvalitet på undervisningen i syfte att minska antaletstudieavbrott. Det under åttonde huvudtiteln ()uppförda anslaget till forskning m. m. vid tekniska fakulteter är underinnevarande budgetår 344 milj. kr. Därutöver beviljar STU anslag till forskninginom högskoleorganisationen. Anslaget till STU:s program Kunskapsutvecklingexkl. medel till kollektiv forskning är under innevarande budgetår ca 200 milj.kr. Prop.1983/84:135 36 STU bidrar också med drygt 70 milj. kr. till forskning vidandra statliga organ. STU:s bidrag till kollektiva forskningsinstitut är underinnevarande budgetår ca 140 milj. ; till det sistnämnda beloppel kommerbidrag från institutens privata intressenter. STU bidrar dessutom med över 200milj. till FoU i företag och med ca 35 milj. kr. till vissa branschorganisationersom bedriver FoU. Förslag lill anslagsberäkning för nästa budgetår redovisasi propositionen om forskning. Förslaget innebär ökade insatser på vissaindustripolitiskt priorilerade områden, främst verkstadsteknik, bioteknik,informationsteknologi och vissa nya material. Men statentillhandahåller kompelens också i andra former. Statens provningsanstall fårårligen drygl 30 milj. kr. för alt hålla en samlad nationell resurs förservice inom området provning, mätning och konlroll. För industrin är en sådanresurs viklig. En slor del av vår export vore sålunda omöjlig ulan ettinternationellt erkänt svenskt mätsystem och en inhemsk mälteknisk kompetens avden lyp som finns vid provningsanstalten. Anstaltens kompelens inom olikaleknikområden hjälper speciellt mindre företag vid ulveckling av nya produkteroch syslem, samt biträder offenlliga myndigheter vid fastställandet avrealistiska kravnivåer i föreskrifter. Betydelsen av en centralprovningsanstall bestyrks f.ö. av alt de flesta industriländer funnit behov avalt inrätta liknande resurser. Det finns flera exempel på liknande resurser, somupprättats med slalligt stöd, bl.a. marinlekniska institutet, väg- ochtrafikinslitulet och slalens maskinprovningar. En för företagen belydelsefull kompetensresurs finns viddet svenska patent- och regislreringsverkel. Del samlade kunnandet hos verketshand-läggarkår och den stora mängden av beviljade patent utgör en kunskapsbankvid utvecklingen av nya produkler och processer. Även här visar en internationelljämförelse betydelsen av ett aktivt pateniverk för att framför allt små ochmedelstora företag skall kunna följa med i den internationellateknikutvecklingen. De slörre företagen bevakar mycket aklivi ulvecklingeninom intressanta teknikområden genom en uppföljning av beviljade patent, intebara i ulan också i de stora industriländerna. En annanform av kompetensuppbyggnad i samverkan mellan slalen och näringslivet utgörstandardiseringsverksamheten. Genom standarden utvecklas och sprids kunskap omnya tekniska och systemmässiga lösningar på industriella tillämpningsproblemoch nya metoder för provning och mätning. Genom internationella standarderunderiättas export och produktion i långa serier. Statens slöd i , f.n. 12 milj. kr., blir därmed ettstöd till industrins lekniska förnyelse och exportansträngningar. själv påpekar i en skrivelse, är det enligt minmening rimligt atl även forsknings- och utvecklingsstödjande organ, som t.ex.STU, kan lämna stöd till slandar-diseringsprojekt som har ett med organensuppgifter sammanfallande syfte. Prop.1983/84:135 37 Ytterligareexempel på statligt stödda, kompetensuppbyggande institutioner kan anföras.Trols mångfalden i denna slruklur är, som jag nämnde, slödel lill dentekniska forskningen den mesl betydelsefulla insatsen. Inomavancerade teknikområden har det skett betydande satsningar. Deexpansiva industribranscherna, såsom data- och elektronikindustrin,kommunikalionsindustrin och rymdindustrin kännetecknas både av en intensivkonkurrens och en snabbt expanderande marknad. Dessa branscher får i allaviktiga industriländer omfattande statligt stöd och stimulans. Även i Sverigehar satsningar gjorts och ytterligare salsningar planeras. Ett exempel på detta ärsatsningen på en nordisk experimenlell lelekom-munikalionssalellit,re/e-A'(prop. 1982/83:168, NU 534, rskr 390).