prop · G703100 · 1983-12-31 00:00:00 — Jag övergår nu till att redovisa vissa av de utgångspunkter som,enligt min mening, bör gälla för överväganden i dessa frågor. Kraven på denstatliga budgetpolitiken är som jag tidigare nämnt mycket stora, om vi skallfä en utveckling av statsfinanserna som stöder våra möjligheter att nåen tillräckligt hög ekonomisk tillväxt för att nå full sysselsättning. Detstatsfinansiella läget ger sålunda inget utrymme för beslut om ökadestatliga transfereringar till kommunsektorn för . I stället är detnödvändigt att ytterligare åtgärder vidtas för att begränsa den automatiskautgiftsökning för staten som annars tenderar att uppkomma. är detviktigt att vidta sådana åtgärder att de medel som därvid blir tillgängligaförs till de områden där de största behoven finns och där sysselsättningseffekten blir störst. Vissaomständigheter bördärvid uppmärksammas. Landstingen har t.ex. generellt sett ett bättre finansiellt utgångsläge än kommunerna, även omstora variationer finns mellan enskilda kommuner resp. landsting. Med de förutsättningarsom KEA-kalkylen utgår från, ter sig den finansiella utvecklingen i landstingen ljusareän i kommunerna även årenframöver. En särskild frågasom jag avser att ta upp till behandling är den kommunala taxeringen avjuridiska personer. De kyrkliga kommunerna får f. n. behålla avskatteintäkterna frän juridiska personer och kommunerna , medan statendrar in hela denna inkomstskatt till statskassan såvitt avser landstingen. Jag villredan nu nämna att jag ämnar föreslå att den kommunala taxeringen av juridiska personer avskaffas. Företagsbeskattningenblir därmed helt statlig, vilket ger mycket stora administrativa vinster. Dessa vinster uppväger enligt min meningväl de rnotiv som kan anföras för en fortsatt beskattning.Justeringar kommer att behöva göras avskattesatser m. m., eftersom syftet inte är att ge skattelättnader för företagen utan att åstadkomma ettmindre komplicerat system. Jag avseratt i den särskilda propositionen rörande den kommunala ekonomin tillvåren redovisa hur bortfallet av det skatteunderlag från juridiska personer somnu får tillgodoräknas skall kompenseras, utifrån den samlade bedömningsom där måste göras. 4.4 Den konsoliderade offentliga sektorn Budgetförslaget /85 innebär att det underiiggande budgetsaldot kan hällas på en nominelltoförändrad nivå, vilket är en real minskning. För det kassamässiga saldot är det fråga om enkraftig real minskning. Statens finansiellasparande uppvisar en förbättring om ca . mellan åren 1983och 1984. Som andel av BNP beräknas underskottet sjunka frän 8,är 1983 fill . Prop.1983/84:100 Bilagal 39 Underskottet ikommunernas finansiella sparande för är 1984 beräknas till ca 0,9 miljardkr., vilket jämfört med är 1983 innebären real förbättring. Jämfört medtidigare bedömningar innebär detta att kommunernas finansiella situation klart har förbättrats. Även inomsocialförsäkringssektorn kan för utläsas en förbättring av detfinansiella sparandet med ca , jämfört med år 1983.Socialförsäkringssektorns inkomster fortsätter att öka ilöpande pris. Till följd av de åtgärder som vidtagits för att bryta denautomatiska utgiftstillväxten sjunker utgifternas ökningstakt, främst vad gällerbasbeloppsanknutna transfereringarna till hushållssektorn. Detta är delsen följd av att devalveringens priseffekt skall räknas av vid beräkningen avbasbeloppet för , dels en följd av den avlastning frånsocialförsäkringssektorn som äger rum genom att tilläggsbeloppet tillbasbeloppet omvandlas till en höjning av grundnivån inom folkpensioneringen. Sammantagetkommer det finansiella sparandet inom socialförsäkringssektorn attöka, räknat som andel av BNP, 1984 uppgå fill 2,. Som ett resultat avdet minskade finansiella underskottet för staten, kommunernasförbättrade situation och socialförsäkringssektorns förbättrade sparande kommerden konsoliderade offentliga sektorns totala sparande, som framgår av tabell 7, attavsevärt förstärkas. (Miljarder kr.) sektorns finansiella sparande 1981- Offentlig sektor totalt varav: staten -28,1 -46,7 - 0,0 + 18,6 -39,8 -59,4 + 1,0 + 18,6 -41,1 -58,4 - 1,0 -34,4 -53,8 - 0,9 +20,3 Räknat som andel avBNP sjunker nu underskottet i den konsoliderade offentliga sektorns finansiellasparande påtagligt. I diagram 4 åskådliggörs hur den snabba urholkning av detoffentliga sparandet som inleddes , efter är 1982 vänds i ett klart minskatsparandeunderskott. Prop,1983/84:100 Bilagal Denkonsoliderade offentliga sektorns flnansiella sparande åren 1970 1984 1----- 1---- 1---- 1---- 1---- 1---- 1---- 1---- 1---- 1---- 1---- 1---- r 70 72 74 76 78 80 82 84 4.5 Budgetpolitiken i ett längre perspektiv Under perioden1976-1982 ökade statsbudgetens underskott med i genomsnitt 13miljarder kr. långtidsbudget presenterades kalkyler, enligtvilka redan fattade beslut och gjorda åtaganden skulle medföra en fortsattsnabb stegring av budgetunderskottet till . Dettaskulle huvudsakligen orsakas av de snabbtstigande statsskuldräntor som följer av den tidigare budgetpolitiken.Regeringens uppfattning var - och är - att en sådan utveckling är oförenlig med målet att återvinnasamhällsekonomisk balans vid full sysselsättning. har instämt idenna bedömning. Det är oundgängligennödvändigt att bryta den långsiktiga försämringen av statsfinanserna. I och med dettabudgetförslag och inberäknat de framlagda förslagen,har viktiga steg i denna riktning tagits. Det kassamässiga budgetsaldotminskar som andel av BNP; underskottet exkl. räntor sjunker avsevärt och den konsolideradeoffentliga sektorns finansiella Prop, 1983/84:100 Bilagal 41 För /85 liggerbudgetförslagets saldo pä en nivå som är ca . bättre än vad somberäknades för samma budgetär i fjolårets långtidsbudget, medan man alltid tvingades registrera en försämring frånlångtidsbudget till budgetförslag. Även om man rensar bort olika slag avengångseffekter framkommer, som jag tidigare redovisat, en stabilisering av detunderliggande nominella budgetsaldot - vilket innebär att det minskar från14.0% /83 fill 11,/85. räknat som andel avbruttonationalprodukten. Jag vill dock betona att om vi skall lyckas med attlångsiktigt sanera statsfinanserna måste den nu påbörjade budgetpolitikensystematiskt drivas vidare . Riktlinjer för den långsiktiga budgetpolitiken kommersåväl en ny långtidsbudget som en långtidsutredning att presenteras. Utan attföregripa resultaten av dessa arbeten -där bl.a. ramar och mål för denlångsiktiga budgetpolitiken kommer att diskuteras - vill jag här ange någraallmänna riktlinjer som måste gälla . Om sparandet i densvenska ekonomin skall kunna återställas till en nivå som är förenlig medsamhällsekonomisk balans, torde kravet pä en sparandeökning i huvudsak behövaställas pä den offentliga sektorn. Om man utgår från en mycket måttligreallöneutveckling och en påtaglig inyesle-ringsuppgäng inom företagssektorn,vilket är vad som erfordras , kommer inte hushållenseller företagens sparande annat än i begränsad utsträckning att kunna bidratill den erforderliga ökningen av det totala sparandet. Detta medför i sin turatt det offentliga sparandet måste förstärkas, vilket kräver att det statligabudgetunderskottet, mätt som andel av bruttonationalprodukten, successivt minskasunder en följd av år framöver. Samma krav uppstår ocksåvid en analys av möjligheterna att finansiera budgetunderskottet på ett sättsom är förenligt med en varaktigt låg inflationstakt. Vid en förbättring avbytesbalansen kommer en allt större andel av budgetunderskottet att behövafinansieras inom landet. Skall det vara möjligt att hälla tillbaka deinflationsdrivande impulserna av den likviditetsökningsom budgetunderskottet ger upphov till, måste upplåningen i banksektorn hällasnere. Detta förutsätter i sin tur att det totala upplåningsbehovet hällstillbaka för att inte räntenivån skall stiga i en sådan grad att tillväxten ochkapitalbildningen blockeras. En fast budgetpolitik är tillika nödvändig för att bryta förväntningarna om fortsatt inflation. Uppgiften att begränsabudgetunderskottet försvåras av statsskuldräntornas tillväxt, vilken varitdramatisk under senare är. Frän att ha uppgått till av budgetens /76 beräknas statsskuldräntorna /85 omfatta ca21% av de totala statsutgifterna, eller . Statsskuldräntornasökningstakt har uppgått till när- Prop.1983/84:100 Bilagal 42 mare /78-1982/83,vilket kan jämföras med tillväxten iBNP i löpande priser som uppgick till . Denna kraftiga ökning avstatsskuldräntorna har orsakats dels av de ökande budgetunderskotten, dels avdet stigande ränteläget. Ytterligare en omständighet som måste uppmärksammasär de kursförluster pä den statliga utlandsskulden som uppkommit som en följdav devalveringarna. När det gäller uppgiftenatt finansiera budgetunderskottet måste räntorna ses som vilka andra utgiftersom helst. Det finns i det sammanhanget ingen anledning att särbehandla dem. Deväxande räntekostnaderna kan i själva verket sägas utgöra ett särskilt svårtproblem, då dessa snarare motverkar än gynnar en rättvis fördelning. Det finnsanledning att närmare undersöka de fördelningsmässiga ochstabiliseringspolitiska effekterna av de stigande statsskuldräntorna. Enligtvad jag erfarit har expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () föravsikt att initiera en sådan studie. Det står dock redan nu klart att vid engiven inkomstökning och en målsätt maximal nivå på budgetunderskottet kommerstigande ränteutgifter att tränga undan andra, från fördelningspolitisk ochstabiliseringspolitisk synpunkt mer önskvärda, utgifter. De bidrar därmed alltmer oönskad fördelning av välfärden som de försvårarstabiliseringspolitiken. I ett längre perspektiv hotar de därför degrundläggande syftena bakom den offentliga sektorns verksamhet. De snabbt stegradestatsskuldräntorna utgör sålunda ett reellt ekonomiskt och politiskt problem,vilket också understrukits av (FiU 1983/84: 15). Dessa ränteutgifterkommer, om den statsfinansiella utvecklingen inte kontrolleras, att lägga änallvarligare restriktioner pä det ekonomisk-politiska handlingsutrymmet. 1 grunden finns ingenannan hållbar väg ur problemet än att bringa ned budgetunderskottet - enuppgift som försväras just av den kraftiga årliga ökningen avstatsskuldräntorna. En långsiktig politik föratt sanera statsfinanserna måste bygga på flera olika typer av åtgärder, somvidtas och koordinerat. Det gäller främst: - enpolitik för att öka tillväxten i vår ekonomi, - åtgärderför att effektivisera den offentliga verksamheten och i vissa fall förändradess organisations- och finansieringsformer, - nedskärningarav vissa utgifter, samt Efter de sex borgerligaregeringsåren var statsfinanserna i så djup obalans att uppgiften att saneradem är mycket svår och omfattande. Som jag framhållit i det föregående måstebudgetpolitiken även fortsättningsvis innehålla både en mycket hårdutgiftsprövning, inkl. direkta utgiftsnedskärningar, och vissa skatte- ochavgiftshöjningar. Inte minst utgiftstrycket från statsskuldräntorna kräverdylika åtgärder i sådan omfattning att det blir kännbart för medborgarna. Prop.1983/84:100 Bilaga 1 43 Att sanerastatsfinanserna är dock, som jag redan framhållit, en långsiktig uppgift.Föreställningarna om att man snabbt och påtagligt kan reducerabudgetunderskottet genom en ensidig ätstramningspolitik är enligt min meningfelaktiga. En sådan politik slår nämligen direkt mot den ekonomiskatillväxten. Den minskar produktionen och ökar arbetslösheten. En politik som syftar till att sanera deoffentliga finanserna men försöker åstadkomma detta med åtgärder som kväverproduktionsökningen och driver upp arbetslösheten är enligt min mening dömd attmisslyckas. 1 stället är en återgång till fullt kapacitetsutnyttjande, eftervägar som inte driver upp inflationen eller ökar bytesbalansunderskottet, detviktigaste enskilda bidrag som kan ges till vår strävan att nå finansiellbalans. Olika beräkningar tyder på att ungefär hälften av det offentligasparandeunderskottet i beror på det låga kapacitetsutnyttjandet. Enåtergång till full sysselsättning skulle således kraftigt minska de offentligafinansiella underskotten - dels genom att skatteinkomsterna automatiskt steg.dels genom att olika kostnader för arbetslösheten bortföll. Men eftersom en begränsning avbudgetunderskottet är en förutsättning för att vi skall kunna pressatillbaka inflationen, måste dessa båda uppgifter - att öka tillväxten ochsanera statsfinanserna - lösas samfällt. Vi kan inte underlåta att vidtaomedelbara åtgärder mot budgetunderskottet i hopp om att tillväxt i framtidensä småningom skall dra hed det åt oss. Därför krävs, även i dagens situationmed tämligen lågt kapacitetsutnyttjande, ett kontinuerligt rationaliserings-och besparingsarbete i den offentliga sektorn, innefattandeutgiftsnedskärningar och skattehöjningar. Till yttermera visso skulle, som jag nyssframhöll, ungefär hälften av det offentliga sparandeunderskottet i värt landbestå även vid full kapacitetsutnyttjande. Detta är ett mått på detstrukturella budgetunderskottet: det vill säga det som ej beror på kostnaderför att vi inte fullt ut utnyttjar våra produktiva resurser. Det strukturellafinansiella sparandet i den offentliga sektorn - som alltså bör skiljas fråndet faktiska finansiella sparandet i den offentliga sektorn - har försämrats iungefär samma takt som andra mått på det offentliga sparandet: frän ettöverskott motsvarande av BNP till ett underskott motsvarande avBNP . Denna utveckling måste oundgängligen brytas.Medan det finns goda skäl att acceptera konjunkturella underskott i detoffentliga sparandet för att kunna motverka arbetslösheten vid lågkonjunkturer, är det i längdenohållbart att låta de strukturella underskotten växa pä det sätt som ägt rum iSverige sedan är 1976. Innebörden är ju att vi även vid full sysselsättningskulle drabbas av ett snabbt växande budgetunderskott med de stigande räntekostnadsproblemett sådant för med sig i form av risker för utträng-ning av andra, viktigarestatsutgifter. Slutsatsen är därför attexistensen och tillväxten av det strukturella underskottet utgör ett allvariigthinder för våra möjligheter att nä full Prop.1983/84:100 Bilagal 44 sysselsättning och stabil tillväxt av produktionen. Därför måste vi -också med dagens låga kapacitetsutnyttjande - föra en stram budgetpolitik ochsträva efter att effektivisera och rationalisera den offentliga verksamheten. Åtgärderna för atteffektivisera den offentliga verksamheten och i vissa fall förändra dessorganisations- och finansieringsformer måste spänna över ett brett fält. Inom regeringskansliethar inletts ett arbete som skall geunderiag och utgångspunkter för det vidare långsiktiga arbetet med att utvecklaoch förnya den offentliga sektorn. Detta arbete utgår bl.a. från att de ekonomiskaresurserna är knappare än tidigare och att den sociala och tekniskautvecklingen har skapat både nya förutsättningar för och nya krav påverksamhetens innehåll och former. 1 detta sammanhang behandlas exempelvisfrågan om hur medborgarnas, partiernas och övriga folkrörelsers möjlighetertill aktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten kanökas. Vidare behandlas frågekomplex som decentralisering, förenkling av detstatliga regelsystemet, begränsning av normgiv-ning m. m. Genom detta arbete ges engrund för en genomgripande prövning av existerande offentliga verksamheter, dären utgångspunkt måste vara att de krav och önskemål som av medborgarna riktasmot den offentliga sektorn förändras över tiden och att den offentligaverksarhheten därför också måste förändras. Ett långsiktigt ochmetodiskt arbete inriktat pä att både sanera de offentliga finanserna ochfortlöpande anpassa verksamheten till medborgarnas förändrade krav och önskemålställer krav på förutseende och framförhållning. På det statliga området harbehovet av ett genomarbetat underlag för beslut om omprövning ochomprioritering i det årliga budgetarbetet vuxit sig allt starkare i takt medatt kraven på budgetpolitiken skärpts. För att möta detta behov har beslutfattats om ett stort antal översyner av både verksamheter ochtransfereringssystem. Exempel på sådana översyner utgör de s. k.strukturprojekt som anmäldes i den senaste kompletteringspropositionen. Dennatyp av översyner har redan i flera fall resulterat i regeringsförslag ochriksdagsbeslut. Eftersom detstatsfinansiella läget kommer att vara ansträngt inom överskådlig framtid ärdet väsentligt att denna typ av översynsarbete drivs vidare på nya områden.Endast så kan vi få det erforderliga beslutsunderlaget för stönerationaliseringar, omprövningar och omprioriteringar. 1 detta arbete harstatskontoret och en central roll. Även utredningsväsendetsroll bör betonas. Utgångspunkten för kommittéernas verksamhet skall vara attför alla förslag till utgiftsökningar redovisa hur dessa kan finansieras genomrationaliseringar och omprioriteringar inom utredningsområdet, såvida inteannat särskilt anges i utredningsdi- 1983/84:100 Bilaga 1 45 I. vissa fall har kommittéernadessutom ålagts att redovisa ett alternativ där verksamheten skall bedrivas meden väsentligt reducerad resurstilldelning. Detta arbetssätt bör komma tillanvändning i ökad utsträckning. Vidare kan kommittéernagöra betydande insatser genom att särskilt bevaka indexkopplingar och andraautomatikinslag inom utredningsomrä-det. Arbetet med att begränsa deautomatiskt verkande regler som styr en så stor del av utgifterna måste drivasvidare. En viktig del avöversynsarbetet är också att undersöka ytterligare - möjligheter att förbättrastatens kassahållning. Jag har tidigare i minredogörelse för utgifternas utveckling redogjort för tillämpningen avhuvudförslaget för /85 samt för de bedömningar som har gjorts isamband härmed. Jag vill i detta sammanhang något beröra de årliga anvisningarför myndigheternas anslagsframställningar i de delar som rör den statligaförvaltningen. Det är väsentligt att destatliga myndigheterna kan fås att medverka fill att höja effektiviteten iverksamheten och kritiskt granska denna i syfte att ge utgångspunkter föromprövning och omprioritering. Härigenom blir det möjligt att i dettaförändringsarbete tillvarata den kunskap som myndigheterna har om sinverksamhet. Ett sätt att få en sådanmedverkan frän myndigheterna är att de i sin planering får utgå från en realtminskad resurstilldelning. I anvisningarna för myndigheternasanslagsframställningar för /86, som jag avser föreslå regeringenatt lägga fram , bör därför det s.k. huvudförslaget gällasom planeringsförutsättning för myndigheterna. Denna ansats är enviktig utveckling av de generella besparingsdirektiven enligt huvudförslaget.Myndigheterna kommer i minskande utsträckning att kunna tillgodosebesparingskraven genom ett löpande vardagsrationaliseringsarbete. Därför måstemyndigheternas anslagsframställningar i ökad utsträckning innehålla konkretaförslag avseende verksamhetens innehåll, organisation och regelverk som kanleda till minskade kostnader. Vad gäller möjligheternaatt basera medelstilldelningen på huvudförslaget får regering och riksdagpröva frågan utifrån de förutsättningar som gäller för varje verksamhetsområdeoch med beaktande av de krav som statsmakterna ställer. Jag vill i dettasammanhang understryka att ett villkor för att en sådan prövning skall varamöjlig är att myndigheterna redovisar huvudförslag i enlighet med deanvisningar som ges och därvid anger de åtgärder som är nödvändiga för attklara minskningarna i resurstilldelningen pä kort och lång sikt samt dekonsekvenser för verksamheten som eventuellt uppkommer härav. Utgångspunktenför denna redovisning bör vara den analys som myndigheten skall göra i sinlångtidsbedömning. Denna information bildar en viktig grund för regeringensbedömning och prioritering samt redovisning och förslag till . Prop.1983/84:100 Bilagal 46 Det är angeläget attmyndigheterna ser sin verksamhetsutveckling i ett längre perspektiv än ettbudgetår i sänder, och bygger upp anslagsframställningen i enlighet härmed.Det är då lättare att bedöma vilka effekter huvudförslaget får. Särskiltberörda är därvidlag de myndigheter som befinner sig i en situation där detlöpande effektiviserings- och rationaliseringsarbetet inte förslår för atttäcka in det samlade kravet på besparing och rationalisering. Ju större behovetär av omprövning, omprioritering och större rationaliseringsinsatser, desto mertid för genomförande torde krävas om alltför kraftiga negativa effekter vidomställningen skall kunna undvikas. Mot denna bakgrund har itidigare årliga anvisningar möjligheter getts för myndigheterna att fördela 10%real resursminskning , men med inom tre år.Myndigheterna ges härmed möjlighet att lämna förslag till omfördelning i tidenav produktivitets- och besparingskraven. Härvid har myndigheterna även gettsmöjligheter att erhålla en tillfällig real resursökning för att finansierarationaliseringsinsatser, som behövs för att uppnå besparings- ochproduktivitetskraven. Härigenom ges bättre möjligheter att anpassagenomförandet till de specifika förutsättningar som gäller i det enskildafallet. Av myndigheterna har krävts att det av anslagsframställningarna skallframgå vilken del av myndigheternas verksamhet som skall upphöra eller minskasamt vilka konkreta förändringar i organisation eller verksamhet som behövervidtas. Underlaget bör ge möjlighet för statsmakterna att fatta beslut avseendeminst en treårsperiod. har isamråd med gjort en uppföljning av ett 80-tal av åretsanslagsframställningar och därvid bl.a. konstaterat att mycket få myndigheterutnyttjat denna möjlighet. Verket konstaterar också att en försämring inträttvad avser den allmänna efterlevnaden av kravet på redovisning avhijvudförslaget. Enligt min mening är detnödvändigt att myndigheterna inför /86 i ökad utsträckningredovisar ett huvudförslag som innebär att rationaliserings- ochbesparingskraven fördelas över . Jag avser att i de årligaanvisningarna understryka kravet på beskrivning av konsekvenserna förverksamheten av att huvudförslaget genomförs. Ett sådant underlag är nödvändigtför att regering och riksdag, i högre grad än vad som kunnat ske, skallkunna bedöma möjligheten och lämpligheten i varje enskilt fall av att genomförahuvudförslaget och i vilken form det skall kunna ske. Om ett sådant underlagtrots allt inte redovisas måste slutsatsen vara att huvudförslaget kangenomföras utan påtagliga konsekvenser för verksamheten. Prop.1983/84:100 Bilagal 47 Regeringens politikbörjar ge resultat. Det råder inget tvivel om att ekonomi är på väg ini ett nytt skede av tillväxt och återhämtning, som obalansernaminskar. Återhämtningen har, såsom avsett, koncentreratstill industrin och andra utlandskonkurrerande sektorer. Snabbheten ocheffektiviteten i näringslivets reaktion pä ett förbättrat kostnads- ochkonkurrensläge är glädjande. De stora framgångarna pä exportmarknaderna tyderpå att det svenska näringslivet är bättre anpassat, strukturellt sett, tilldagens och morgondagens marknadsvillkor än de täta krisrapporterna under degångna åren gett intryck av. Ändå är det uppenbart attden utlandskonkurrerande delen av näringslivet är för liten och harotillräcklig produktionsförmåga för att full sysselsättning skall kunna uppnåsvid balans i utrikesbetalningarna. Stora insatser måste således göras under denärmaste åren för denna sektors utbyggnad och förnyelse. Förbättringen av balansen i ekonomivisar sig framför allt i en kraftig minskning av bytesbalansens underskott. Detblev 1983 mindre än en tredjedel av underskottet 1982 och väntas minskaytteriigare . Men även den offentliga sektorns finansiellaunderskott börjar visa tendenser att minska, efter många års oavbruten ökning.Det kassamässiga underskottet visar såväl /84 som 1984/85 enklar nedgång, som i reala.termer är mycket påtaglig. Om extraordinärabudgetåtgärder av engångskaraktär exkluderas visar det sig att detunderliggande underskottet kan hållas på en nominellt oförändrad nivå, vilketinnebär att det minskar både realt och i relation till bruttonationalprodukten.