prop · G703120 · 1983-12-31 00:00:00 — Också i dessa fall bör behovel av en likformig praxis ofta kunnatillgodoses på ett smidigare sätt än genom att regeringen är besvärsinstans, t.ex.genom föreskrifter om att principiellt viktiga ärenden skall överlämnas tillregeringens prövning. Att det finns ett organisatoriskt samband mellaninstanserna under regeringen eller att det råder ett fillsynsförhållande dememellan är f.n. det normala och bör i och för sig inte hindra att man skär avbesvärsmöjligheten enligl Ivåinstansprincipen. Självklarl måstebesvärsprövningen lika väl som prövningen i första instans göras opartiskt ävenom det finns ett organisatoriskt samband e.d. mellan de båda instanserna. 1983/84:120 19 Frågan i vilka ärendegrupper det kan finnas särskilda skälatt avvika från Ivåinstansprincipen bör prövas vid översynen med ledning av vadjag nu har anfört och i övrigt med utgångspunkt i besvärsprövningens funktion.Med anledning av de synpunkter på besvärsordningen i tjänstetillsättningsärendensom har framförts från bl.a. fackligt håll vill jag i detta sammanhang endasttillägga att de tjänster som direkt berörs, om man skär av besvärsmöjHghetenenligt Ivåinstansprincipen, är dels flertalet tjänster på skolans, högskolansoch särskolans områden, dels vissa lägre tjänster inom rättsväsendet, hos deallmänna försäkringskassorna, vid arbetsförmedlingarna och inom deaffärsdrivande verken och . vill jag erinra om att redanförfattningsutredningen som exempel på ärenden där rätten attfullfölja talan fill regeringen kunde begränsas utan fara för rättssäkerhetennämnde just sådana tjänstetillsättningar som får överklagas från en lägre högre myndighet under regeringen (SOU 1958:14 s. 25). Vidare vill jag peka på att skoladministrativa kommittén isitt betänkande (SOU 1978:65) har föreslagit att regeringen skall befrias frånde tjänstetillsättningsärenden på skolområdet som den prövar som tredjeinstans. Förslaget behandlades i prop. 1980/81:107 om den statliga skoladministra-fionenm.m. I propositionen (s. 55) anslöt sig föredraganden i princip till tanken påett tvåinstanssystem och förordade att lokala skolmyndigheters beslutregelmässigt borde få överklagas hos som enda besvärsinstans.Frågan om en ny instansordning i tjänstetillsättningsärenden på skolområdetborde emellertid beredas i ett vidare sammanhang, nämligen i samband med detförslag till tillsättningsordning för lärare i högskolan somlärartjänstutredningen har lagt fram i sitt betänkande (SOU 1980:3) Lärare ihögskolan. Frågan sköts därför . 3.3.2 Beslutanderätten kan flyttas ner ett steg Mitt förslag: I ärenden som regeringen f.n. prövar somandra instans och som av hänsyn till rättssäkerheten behöver kunna överklagasockså i fortsättningen bör beslutanderätten i första instans om möjligt flyttasner så att man skapar utrymme för en besvärsprövning under regeringsnivån.Samtidigt bör man enligt Ivåinstansprincipen skära av rätten att fullföljatalan till regeringen, om inte särskilda skäl talar mot det. Arbetsgruppens förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansernas synpunkter: Nästan allaremissinstanserna är i princip för att man flyttar ner beslutanderätten när detär möjligt. Flera betonar dock att en förutsättning måste vara att den nyabeslutsmyndigheten har fillräcklig kompetens för uppgiften. Skäl för mitt förslag: I många fall går det inte att skäraav besvärsmöjligheten utan vidare med ledning av tvåinstansprineipen. Dettagäller bl.a. det stora antal ärenden som regeringen f.n. prövar som andrainstans. Prop.1983/84:120 20 I dessa ärenden bör man i stället i möjligaste mån flyttaner beslutanderätten i första instans ett steg, t.ex. från central tillregional nivå inom en verksorganisation eller från till enkommunal nämnd. På så sätt kan man - i linje med statsmakternas decentraHseringssträvandeni övrigt -på vissa områden skapa utrymme för en tillräckligt kvalificeradprövning i flera instanser under regeringen, något som i sin lur kan vara enförutsättning för att man skall kunna begränsa rätten att fullfölja talan tillregeringen (jfr föregående avsnitt). En decentralisering enligt det nu sagda liggernaturligtvis närmast till hands, om den kan genomföras inom ramen för en befintligmyndighetsorganisation. Givetvis måste man alltid se till att den nyabeslutsmyndigheten har goda förutsättningar att utöva beslutanderätten på ettriktigt och rättvist sätt. Om det på ett visst område inte går att skära av rättenatt fullfölja lalan till regeringen utan vidare eller genom att man flyttarbeslutanderätten i första instans, återstår att överväga om någon annanmyndighet kan ta över regeringens uppgift som besvärsinstans. 3.3.3 Centrala förvaltningsmyndigheter kan överta vissaärenden Mitt förslag: I den mån rätten att fullfölja talan tillregeringen inte kan skäras av utan vidare eller genom att beslutanderättenflyttas ner, bör man utnyttja de möjligheter som finns att låta centralamyndigheter under regeringen överta regeringens uppgift som högsta instans. De centrala myndigheterna bör i ökad utsträckning få tilluppgift att pröva besvär över länsstyrelsebeslut. När så sker, bör man i regelsamtidigt skära av rätten att överklaga de beslut som den centrala myndighetenfattar som besvärsinstans. De centrala myndigheterna bör dock inte pröva besvär överlänsstyrelse-beslut i ärenden där det typiskt sett krävs en avvägning mellanolika intressen som företräds av skilda centrala myndigheter. Också på försvarets område bör man utnyttja de möjlighetersom finns att låta centrala myndigheter överta uppgiften att som högsta instanspröva besvär över beslut som fattas på regional eller lokal nivå. Arbetsgruppens förslag: Enligt arbetsgruppen bör detövervägas om centrala myndigheter i ökad utsträckning kan pröva besvär överlänsstyrelsebeslut. Arbetsgruppen gör här den reservationen att det i varjesärskilt fall bör noggrant övervägas om den centrala myndigheten intar en sådanställning i förhållande till länsslyrelserna att det är lämpligt att den prövarbesvär över länsstyrelsebeslut. Mitt förslag om instansordningen på försvarets område harockså en nära motsvarighet i arbetsgruppens promemoria. Remissinstansernas synpunkter: De flestaremissinstanserna, däribland flera länsstyrelser, anser alt centralamyndigheter i ökad utsträckning kan 1983/84:120 21 prövabesvär över länsstyrelsebeslut. Från bl.a. länsstyrelsehåll betonas dock att decentrala myndigheterna är mer sektorinriktade än länsstyrelserna, att mångalänsstyrelsebeslut innebär en avvägning mellan flera allmänintressen och attdet i sådana fall är mindre lämpligt att en central myndighet, som primärtendast har att bevaka ett av dessa intressen, överprövar beslut. Dessutominvänds att man på naturvårdsområdet och en del andra områden inte kan införaen ordning med centrala myndigheter som besvärsinstanser utan att man samtidigtinskränker den rätt att överklaga länsstyrelsebeslut som vissa centralamyndigheter, t.ex. och , f.n. har enligtsärskilda bestämmelser. Frånett par håll påpekas också att förslaget aktualiserar frågan vilken sammansättningcentrala verk bör ha vid besvärsprövning. Överbefälhavaren,försvarsgrenscheferna och försvarets civilförvaltning framför i sinaremissyttranden delvis olikartade synpunkter på vilken besvärsordning som börgälla i personalärenden på försvarets område. Alla stöder de dock tanken attinstansordningen i sådana ärenden inom försvaret och statsförvaltningen iövrigt bör vara så enhetlig som möjligt. Skälför mitt förslag: Ett sätt att befria regeringen från besvärsärenden är att manpå de områden där det är lämpligt låter centrala myndigheter överta regeringensuppgift att pröva besvär över länsstyrelsebeslut. Ensådan besvärsordning har redan införts i en del ärendegrupper. Som exempel kannämnas att besvär över länsstyrelsers beslut i dispens-, licens-ochbidragsfrågor enligt jaktstadgan (1938:279) och förordningen (1980:400) omersättning vid vissa viltskador m. m. prövas a v som andraoch sista instans. Vidare prövar som högsta instans besvär överlänsstyrelsers beslut i tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel meddrycker och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Detförekommer också att , transportrådet, ochlotterinämnden som högsta instans prövar besvär över länsslyrelsebeslul, nämhgeni bidragsfrågor enligt förordningen (1979:788) om statsbidrag till enskildväghållning, i dispensfrågor enligt förordningen (1975:885) om utmärkning avfordon i yrkesmässig trafik, i anståndsfrågor enligt förordningen (1982:24) omanstånd med att lämna deklaration för mervärdeskatt och i tillståndsfrågorenligt lotterilagen (1982:1011). Jag anser att en liknandebesvärsordning bör kunna användas också i andra grupper av ärenden. Somarbetsgruppen och flera remissinstanser framhåller är emellertid de centralamyndigheterna i allmänhet mer sektorinriktade än länsstyrelserna. Detta innebäri vissa fall en risk för att besvärsprövningen blir mindre allsidig änprövningen i lägre instans, något som självfallet bör undvikas. Enligt minmening bör man därför vara försiktig med att låta cenlrala myndigheter prövabesvär i sådana ärendegmpper där länsstyrelsernas beslut brukar innebära en sammanvägningav flera allmänintressen. Framför allt bör man undvika en besvärsordning avdetta slag i ärenden där 1983/84:120 22 dettypiskt sett krävs en avvägning mellan olika intressen som företräds av skildacentrala myndigheter. Lösningenatt låta en befinflig central myndighet överta regeringens uppgift att prövabesvär över en viss grupp länsstyrelsebeslut ligger särskilt nära till hands,om redan fullgör vissa regionala uppgifter åt myndigheten ellerannars har ett väl utvecklat samarbete med denna. Att den centrala myndighetenhar till uppgift att pröva liknande ärenden som första instans eller attbesluta detaljföreskrifter på området innebär naturligtvis också att denbesitter.sådan särskild kunskap och erfarenhet som underlättar besvärsprövningen.Myndigheten bör då rimligen kunna överta i varje fall en eller annan mindregrupp besvärsärenden från regeringen utan att det ger upphov till några ökadekostnader. Skallen central myndighet överta ett större antal ärenden, kan naturligtvis vissa organisationsändringarkrävas. Kostnadsfrågan kräver då särskild uppmärksamhet. Påen del områden har vissa centrala verk f.n. rätt att överklaga länsstyrelsebesluttill regeringen för att de på så sätt skall kunna bevaka allmänna intressen.Vid översynen av besvärsordningen på dessa områden måste man givetvis se tillatt ingen myndighet får överklaga de ärenden som den själv har till uppgift attpröva. På varje sådant område bör därför värdet av den centrala myndighetensbesvärsrätt analyseras. Det bör ske mot bakgrund av att också länsstyrelsernaär skyldiga att självmant beakta allmänna intressen i ärenden som de prövar. Värdetav den centrala myndighetens besvärsrätt får sedan vägas inte bara motintresset av att regeringen befrias från så många besvärsärenden som möjligtutan också mot den nya möjlighet att själv prägla praxis som den centralamyndigheten får som högsta instans. Närman låter besvär över länsstyrelsebeslut gå till en central förvaltningsmyndighetbör man helst skära av rätten att fullfölja talan mot de beslut somden centrala myndigheten fattar som besvärsinstans. Om, man endast förlängerinstanskedjan genom att sätta in den centrala myndigheten som en ny instansmellan och regeringen, är det fara värt att ärendenas slutligaavgörande fördröjs på ett sätt som i själva verket kanske är till mer skada ännytta för rättssäkerheten och effektiviteten inom förvaltningen. Närdet gäller frågan vilken sammansättning den centrala myndigheten bör ha vidbesvärsprövningen vill jag betona att man måste upprätthålla kravet dels attbesvärsinstansen är minst lika kunnig och erfaren på området som de instanservars beslut den överprövar, dels att den kan genomföra överprövningen snabbtoch opartiskt. De regler om sammansättningen som finns i instruktioner e.d. kandärför i vissa fall behöva ses över med besvärsreglerna. Man bör inteförbise möjligheten att låta besvärsinstansens styrelse pröva viktigarebesvärsärenden, t.ex. sådana som har principiell betydelse. Denna fråga övervägs f.n. av verksledningskommittén (C 1983/84:120 23 1983:04).Jag går därför inte närmare in på den . Påförsvaretsområde är instansordningen delvis särpräglad. Olikheterna i förhållande tillövriga förvaltningsområden är emellertid numera inte hka stora som tidigare.Sedan den 1 juni 1983 gäller nya bestämmelser enhgt förordningen (1983:277) omhandläggning av ärenden, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten. De nyabestämmelserna innebär att en stor mängd personalärenden kan prövas i tvåinstanser under regeringen. har rätten att fullfölja talan tillregeringen skurits av enligt Ivåinstansprincipen. Överbefälhavaren eller resp.försvarsgrenschef är högsta instans i de flesta personalärendena inomförsvarsmakten. Beträffandetjänstetillsättningsärenden inom försvarsmakten gäller dock fortfarande den särordningenatt alla tjänstetillsättningar, alltså även sådana som beslutas på regionaleller lokal nivå, överklagas direkt till regeringen. I likhet med arbetsgruppenoch remissinstanserna anser jag att instansordningen på försvarets område ochövriga förvaltningsområden bör vara så enhetlig som möjhgt. Vid densystematiska översyn som jag förordar bör man överväga om det är möjligt att gåvidare på den inslagna vägen och låta en eller flera centralaförsvarsmyndigheter ta över uppgiften att pröva besvärsärenden i högsta instansäven när det gäller tillsättning av vissa tjänster på försvarets område. Frågan om en sådanomläggning av besvärsordningen kräver organisationsändringar får prövas vidöversynen. Här vill jag dock på nytt betona att besvärsprövningen i detväsentliga är av samma art som prövningen i första instans och att omläggningenalltså underlättas, om den centrala myndigheten redan har till uppgift attpröva Hknande ärenden som första instans. Somjag också har sagt tidigare (avsnitt 3.3.1) bör den omständigheten att regeringenprövar liknande ärenden som första eller andra instans inte godtas som etttillräckligt skäl för att behålla regeringen som besvärsinstans i ärenden somkan prövas i flera instanser under regeringen. Mittförslag: Någon allmän eller en stor del av förvaltningenbör inte inrättas. Besvärsnämnder med mer begränsade verksamhetsområden börinföras bara under speciella förutsättningar och bara om man ingående harövervägt andra tänkbara lösningar. Arbetsgruppensförslag: Arbetsgruppen har samma uppfattning som Remissinstansernassynpunkter: Också de flesta remissinstanserna delar min uppfattning. Enminoritet bestående av bl.a. försvarets civilförvaltning, jämställdhetsombudsmannen,och föreslår att detinrättas en eller flera särskilda besvärsnämnder förtjänstetillsättningsärenden. 1983/84:120 24 Skälför mitt förslag: Ett sätt att befria regeringen från besvärsärenden är attinrätta en särskild nämnd och låta den överta regeringens uppgift att pröva eneller flera grupper av besvärsärenden. , som kom ,och den nyUgen inrättade deenda exemplen på sådana särskilda besvärsnämnder. prövar somhögsta instans frågor om anstånd med värnpUktstjänstgöring eller befrielse frånsådan tjänstgöring. slutinstans iärenden om tillträde till gmndläggande högskoleutbildning. En fömlsättningför att det skall vara rationellt att inrätta en måste vara att de olika grupperna är något så när ensartade, t.ex.så att de hålls samman av en gemensam lagstiftning. Tanken på att inrätta enallmän eller en stor del av förvaltningen är knappastrealistisk. Ju mer splittrat ämnesområdet är, desto svårare blir det att inomramen för en tillräckligt smidig organisation tillgodose kraven på sakkunskaphos nämnden. Motionsyrkandenom inrättande av en central besvärsnämnd i tjänstetillsättningsärenden har påhemställan av avslagits vid 1979/80 och 1982/83 årsriksmöten (KU 1979/80:21, KU 1982/83:17 s. 12 och 20). Konstitutionsutskottethänvisar i sin motivering bl.a. till atl det inom en från administrativsynpunkt godtagbar ram kan vara svårt att tillgodose behovet av sakkunskap påett så stort område. Jag delar den uppfattningen. Föratt det skall löna sig att inrätta en besvärsnämnd måste vidare enligt minmening den eller de ärendegrupper som det gäller vara ganska stora. Annars kandet bli så att fördelarna av atl regeringen befrias från besvärsprövningen intestår i rimlig proportion till kostnaderna för den nya organisationen. Somframgår av arbetsgruppens kartläggning består besvärsärendena hos regeringen -förutom av några få större ärendegrupper - av en mängd var för sig småärendegrupper av föga enhetlig karaktär. Minslutsats blir därför att nämndmodellen är lämplig bara under vissa fömtsättningarsom sällan är uppfyllda. Denna modell bör i varje fall inte väljas innan maningående har övervägt andra tänkbara lösningar. Jag har redan pekat på några.Jag övergår nu till att beröra ytterligare ett sätt att begränsa regeringensbefattning med besvärsärenden. Prop.1983/84:120 25 3.3.5 Överlämnande av ärenden till regeringen somalternativ till besvärsprövning Mitt förslag: I ärenden där det är önskvärt att regeringensom politiskt organ styr andra myndigheters praxis bör man i ökad utsträckninglåta föreskrifter om överlämnande av särskilt viktiga ärenden till regeringensprövning ersätta rätten att överklaga till regeringen. Sådant överlämnande ärdock i allmänhet inget lämpligt alternativ till besvärsprövning i ärenden därklaganden brukar vara en stadig myndighet, en nämnd, en organisationeller liknande med särskilda kvaUfikationer att själv bedöma vilka ärenden somkräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Överlämnande av särskilt viktiga ärenden bör också undervissa förutsättningar användas i stället för besvärsprövning när det frånrättvisesynpunkt är önskvärt att t.ex. olika länsstyrelsers praxis skall bUlikformig eller när regeringen i exceptionella fall måste kunna dispensera frånpraxis. En förutsättning bör normalt vara att man i de ärenden som stannarunder regeringsnivån har möjlighet att få sin sak prövad i två instanser. Ett system med prövningstillstånd hos regeringen bör-inteinföras. Arbetsgruppens förslag överensstämmer i sak med mittförslag. Remissinstansernas synpunkter: De flesta remissinstansernafillstyrker att man i ökad utsträckning låter föreskrifter om överlämnande avärenden ersätta rätten att överklaga ärenden till regeringen. Några är docktveksamma eller kritiska till en utveckling i den riktningen. Kritiken går i huvudsak ut på följande. Det kan bli svårtatt ange förutsättningarna för överlämnande tillräckligt noga. I praktiken kandet därför bli myndigheterna som avgör vad som har politiskt intresse eller vadsom annars är tillräckligt viktigt för att föras upp till regeringen. Om det ärregionala myndigheter som avgör vad som skall överlämnas till regeringen,riskerar man att det uppstår oHka praxis i oHka delar av landet. Enbesvärsmöjlighet ger bättre rättsskydd än föreskrifter om överlämnande. Iärenden där kommuner nu har rätt att gå till regeringen besvärsvägen är sådanaföreskrifter ett otillräckligt korrektiv mot felaktig praxis från de statligaverkens sida. Ett par remissinstanser varnar för att allmänt hållnaföreskrifter om överlämnande kan leda till att antalet regeringsärenden ökar. Åandra sidan pekas också på risken för att ärenden kommer att överlämnas i förliten omfattning. Meningarna är också delade i frågan huruvida föreskrifter omöverlämnande normalt bör utformas som en skyldighet, eller bara som enmöjlighet för myndigheterna att överlämna ärenden. Ett par remissinstanser föreslår att en minoritet inombeslutsmyndigheten skall ges rätt att driva igenom att ett ärende överlämnastill regeringen. Nästan alla remissinstanser delar uppfattningen att detknappast är möjligt atl hos regeringen införa ett system medprövningstillstånd. Prop.1983/84:120 26 Skäl för mitt förslag: Som jag har sagt (avsnitt3.2) kan ett lämpligt komplement till normgivningen på en del områden vara attregeringen som politiskt organ styr andra myndigheters praxis. Detta kan i vissutsträckning ske genom att regeringen prövar besvärsärenden, men denna form avstyrning har också nackdelar. En nackdel med besvärsprövning är att regeringen blirnödsakad att behandla inte bara sådana ärenden som är av principiellt intresseutan också mera rutinbetonade ärenden där någon styrning inte behövs. För att undvika sådana olägenheter kan man i och för sigöverväga alt hos regeringen införa en fullföljdsbegränsning av den typ somgäller hos högsta domstolen och regeringsrätten, dvs. ett system medprövningstillstånd. För att regeringen skall kunna styra andra myndigheterspraxis på ett område måste det ju i regel vara tillräckligt att den prövar ettmindre antal ärenden av principiellt intresse. Enligt min mening är det emellertid knappast möjligt attinföra ett system med prövningstillstånd hos regeringen. Det skulle i varjefall inte medföra någon , om man införde en ordning som innebar att etteller flera statsråd beslutade om prövningstillstånd. Redan den nuvarandeordningen innebär ju i praktiken att det är endast ett statsrådsom på regeringens vägnar tar ställning i besvärsärenden och vid behov tar uppsaken med andra regeringsledamöter. Alternativet att låta departementstjänstemänbesluta om prövningstillstånd är inte heller någon bra lösning. Mot dettaalternativ kan bl.a. invändas att det inte avlastar någraärenden. En sådan lösning skulle också lätt kunna uppfattas som en utvecklingmot tjänstemannavälde hos regeringen. En annan nackdel med besvärsinstitutet som medel för pohtiskstyrning är att det normalt inte ger någon särskilt god garanti för att deprincipiellt viktiga ärendena förs upp till regeringen. Här tänker jag intebara på den situationen att ett ärende som är av principiellt intresse stannari lägre instans därför att en enskild underlåter att utnyttja sin besvärsrätt.Jag tänker också på alla de ärenden där den enskilde får sin ansökan bifallen ilägre instans och där del saknas en besvärsberältigad motpart eller en besvärsberältigadrepresentant för allmänna intressen som kan överklaga så att regeringen fårtillfälle att pröva ärendet. Om man vill ge regeringen ökade möjligheter att påverkautvecklingen av praxis på ett visst område kan det i många fall vara smidigareoch mer effektivt att införa bestämmelser om atl vissa ärenden får eller skallöverlämnas till regeringen. Föreskrifterom sådant överlämnande kan utformas på olikasätt. Vad som kan vara aktuellt i detta sammanhang är framför allt bestämmelserom att myndigheter som handlägger vissa grupper av ärenden som första ellerandra instans, med egel yttrande skall eller får till regeringen överlämnasådana ärenden som har principiell betydelse eller som annars är av särskildvikt. Den traditionella formen av underställning, dvs. en ordning som innebär atl 1983/84:120 27 allabeslut av en viss typ måste underställas en högre myndighet för fastställelse,är däremot givetvis ingen lämplig lösning. Omman inför föreskrifter om att särskilt viktiga ärenden skall hänskjutas tiliregeringen och kombinerar sådana föreskrifter med ett förbud att fullfölja talantill regeringen besvärsvägen, uppnår man den fördelen att regeringens krafterinriktas på ärenden som är viktiga för utvecklingen i praxis, medan andraärenden stannar i lägre instans. Effekten i detta avseende blir alltså likartadden som uppnås genom systemet med prövningstillstånd hos högsta domstolen ochregeringsrätten. Genomlämpligt avvägda föreskrifter om överlämnande av särskilt viktiga ärenden kanman också stärka garantierna för att de ärenden som bör föras upp tillregeringen som politiskt organ inte stannar i lägre instans. Ett annat tänkbartsätt att gardera sig mot detta är att man i ökad utsträckning ger myndigheternarätt att överklaga varandras beslut till regeringen, t.ex. så att centralastatliga myndigheter får vidgad rätt att som företrädare för allmänna intressenöverklaga länsstyrelsebeslut (jfr avsnitt 3.3.3).