prop · G70356 · 1983-12-31 00:00:00 — Vissa myndigheter har redan tillgång till uppgifterfrån GTS men dessa myndigheters verksamhet har en närmare anknytning till GTS' uppgifterän vad NO har. Delegationen hävdar att sekretesskyddet för uppgifter lämnade tillGTS och SCB måste upprätthållas med kraft. Man ifrågasätter om en samköming avberörda data ger ett användbart register. Delegationen avstyrker bestämt SPK:shemställan. Detta skulle kunna innebära att delegationen hellre tar ett samrådmed SPK om en särskild uppgiftsinsamling från företagen. Delegationen har underremissbehandlingen sökt alternativ som innebär att det varken skulle krävaslagändring eller särskilda uppgiftsinsamlingar direkt från SPK. Med hänsyn tillstatskontorets då pågående arbete ville delegationen inte förorda någotalternativ. Företagensuppglftslämnardelegation har beretts tillfälle att framföra kompletterandesynpunkter med anledning av statskontorets rapport. Delegationen har därvidutöver vad som tidigare redovisats även anfört följande. Sekretesskyddet hos SPKär svagare än det som gäller hos SCB och . Även om uppgifterna hos SPKskulle få en med statistiksekretessen jämförbar status, försvagas ändåsekretessen såsom en rättsligt effektiv funktion, eftersom det sekretesskyddadematerialet ges en större spridning. Delegationen framhåller att industri- ochhandelsstatistikens kvalitet är beroende av att uppgiftslämnarna har ettabsolut förtroende för att statistiksekretessen upprätthålls. Ett avsteg frånstatistiksekretessen uppfattas som det första steget i en utveckling däruppgifter insamlade för statistiska ändamål används i vilket rättsligtsammanhang som helst. En ny användning av de uppgifter företagen lämnar tillindustristatistiken respektive i sina import- och exportanmälningar ökar tröghetenatt förändra dessa system. Delegationen framhållervidare att, innan formerna för uppgiftsinsamling diskuteras, man först böranalysera vilket informationsbehov registret Prop.1983/84:56 12 skall tillgodose och vilka krav det ställer på registretsinnehåll. Någon analys av detta slag finns inte. Delegationen bedömer att SPKoch NO för sin planering i huvudsak endast behöver statistiska uppgifter ommarknadskoncentrationen på ett stort antal marknader. Ett sådant materialborde SCB kunna få fram åt SPK utan att individuella uppgifter behöveröverföras. Om NO har behov av individuella uppgifter bör detta kunnatillgodoses genom riktade uppgiftsinsamlingar. NO:s möjligheter att taställning i förvärvsärenden torde enligt delegationens uppfattning inte annatän i något enstaka undantagsfall vara beroende av tillgäng till ett marknadsregistermed individuella uppgifter. SCB omtalar att uppgifter som SCB använder för sinframställning av statistik skyddas enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen.Sekretessen gäller för uppgifter som kan hänföras till enskilda och oavsett omuppgiften lämnats av den enskilde eller exempelvis från annan myndighet.Statistiksekretessen är så utformad att den ger ett absolut skydd föruppgifterna under en viss angiven tidsrymd. Skyddstiden för företagsuppgifterär . Utlämnande kan endast ske efter skadeprövning ivissa uppräknade undantagsfall. Inget av dessa är tillämpligt i det aktuellaärendet. Ett utlämnande till SPK efter prövning enligt statistiksekretessenskulle alltså lagligen inte kunna ske. SCB erinrar om att det redan från början,då sekretesskyddet för uppgifter till statistiken infördes i lagstiftningen,har stått klart att detta skydd är viktigt för såväl villigheten att lämnauppgifterna som för uppgifternas korrekthet och fullständighet. Dessa motiv gäller enligt SCB alltjämt med full styrka. I14 kap. 3 § sekretesslagen finns en reglering av myndigheters utväxling avuppgifter. Sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet "om det äruppenbart att intresset av att uppgifter lämnas har företräde framför detintresse som sekretessen skall skydda". Enligt SCB:s bestämda uppfattningkan det inte vara "uppenbart" att SPK:s intresse bör ta översekretessintresset. SCB befarar att dess policy i sekretessfrågor kundeifrågasättas om utlämnande skulle ske till SPK. SCB förordar att arbetetfortsätts med att utveckla en modell som skulle kunna tillgodose SPK:s behov avunderhandsinformation utan att statistiksekretessen träds för när. SCB påpekaratt det finns vissa kvalitetsproblem förknippade dels med att i enlighet med SPK:sintentioner utnyttja organisationsnumret som enhetsbegrepp, dels med vardera avproduktions- och utrikeshandelsuppgifterna, dels med att sammanställa data fråndessa båda källor till gemensamma marknadsdata. Dessa problem hänför sig tillatt den ekonomiska beslutsenheten (företaget i operativ mening) kan bestå av fieraolika institutionella enheter (organisationsnummer) och, vad gällervärdeuppgifterna, huvudsakligen till periodisering, värdering ochdubbelräkning (t. ex. då ett varuområde innefattar både halv- och helfabrikatav en produkt). SCB har också beretts tillfälle att under hand framförakompletterande synpunkter. Därvid har framhållits att den aktuella överföringenav upp- 1983/84:56 13 gifterkan leda till ett bortfall vid uppgiftslämnandet på grund av motvilja fränföretagens sida mot att deras uppgifter används i andra sammanhang änstatistikproduktion. Detta medför en allvariig risk för en försämring avstatistiken och därmed av det beslutsunderlag som används i många sammanhang. SCBhar vidare anfört att ett individuellt register kommer att innehålla alltförgrova mått för att de skall vara användbara för beslut av NO i enskilda fall. SPKhar yttrat sig över remissyttrandena och därvid framhållit att det viktigasteskälet till att SPK begärt informationsöverföring i stället för att utnyttja uppgiftsskyldighetslagenär att reducera företagens uppgiftslämnande. SPK kan inte se att det frånintegritetssynpunkt föreligger hinder mot en sådan överföring, eftersom det ärsjälvklart att berörda företag skall underrättas om den och SPK kan kräva insamma uppgifter. Uppgifterna erhåller i princip samma sekretesskydd hos SPK somhos de andra myndigheterna. BeträffandeSCB:s synpunkter framför SPK bl.a. att, vid bedömningen av om intresset attuppgifter lämnas har företräde framför det intresse sekretessen skall skydda,beslut om en s. k. fusionskontroll inom ramen för den nyakonkurrenslagen samt uttalande om marknadsregistret måste beaktas.Ett förfarande enligt en av SCB förordad modell medger inte uppbyggandet av ettmarknadsregister med rimlig täckning vad avser ledande företag inom respektivebransch, eftersom SPK enligt denna modell inte skulle få kännedom om namnen påsamtliga åtta största företag inom vart och ett av de utvalda varuområdena -såledesäven namnen på de företag som inte vill medverka till att berörda uppgifteröverförs frän SCB till SPK. Kostnader för SCB:s alternativa modell tillkommerutöver SPK:s kostnader. Beträffande Företagens upp-giftslämnardelegationsyttrande säger bl.a. att kravet att inte i onödan betunga uppgiftslämnarnamåste väga tungt mot bakgrund av bestämmelser i uppgiftsskyldighetslagen,allmänna verksstadgan och förordningen om statliga myndigheters inhämtande avuppgifter från näringsidkare och kommuner. SPK delar datainspektionensuppfattning att marknadsregistret endast bör användas som ett hjälpmedel vidbedömning av om undersökning i ett enskilt ärende skall göras. Marknadsregistretsinnehåll och närmare utformning är som berörts en sak för SPK själv att beslutaom efter samråd med NO. Myndigheterna har emellertid under hand beskrivitvilket innehåll man preliminärt avser att registret skall ha och vad sommotiverar denna utformning. För att den fråga jag nu föreslår skallunderställas prövning skall komma in i sitt rätta sammanhang ochäven med hänsyn till en del synpunkter från remissinstanserna, finner jag detvara av värde att beskriva SPK:s och NO:s syn på marknadsregistret. Prop,1983/84:56 14 användningsområden är enligt SPK och NOframför allt att utgöra sällningsinstrument vid förvärvsprövningen samtunderlätta analys av koncentrationsutvecklingen, övervakningen av marknadsdomi-nerandeföretag och konkurrensbegränsande företeelser. För att ett marknadsregisterskall vara användbart för dessa ändamål måste det i första hand innehållauppgifter om tillförseln på olika varuområden. Med varuområden avses dä devaror som betecknas med CCC-nummer. Som har nämnts är detta sifferkoder somanvänds för att identifiera varor i internationella sammanhang och somtillämpas av både och . Tillförseln till ett varuområde erhållsgenom att produktion och import läggs samman varefter exporten dras ifrån ochlagerförändringar beaktas. Den totalsiffra man då erhåller för tillförseln tillett visst varuområde utgör sedan utgångspunkten för att få fram uppgifter omkoncentrationen på olika marknader - som kan vara kombinationer av varuområden- och om" förekomsten av marknadsdominerande företag. SPK och NO anser att ett effektivt fungerandemarknadsregister förutsätter att uppgifterna är hänföriiga till enskildaföretag. Myndigheternas skäl för detta kan beskrivas på följande sätt. För att få veta hur hög koncentrationsgraden är på enmarknad är det tillräckligt att ha de sammanlagda uppgifterna om ett antalföretags tillförsel till marknaden. Man talar då om koncentrationsmått som gerupplysning om t. ex. de tre, fem och åtta största företagens sammanlagda marknadsandelar.Om utvecklingen av dessa andelar följs över tiden kan man se om koncentrationenökar eller minskar på en marknad. Koncentrationsmåtten ger emellertid eninformation som kan vara helt missvisande, om man inte parallellt har tillgängtill företagsspecifika uppgifter. Som exempel kan tas att koncentrationsmåttenpå en viss marknad visar att de fem största företagensandel har ökat. Ökningen kan vara hänförlig till att ett redan tidigaredominerande företag expanderat kraftigt men det kan också vara så att övrigaföretag stärkt sin ställning och det inte längre finns något klart dominerandeföretag på den aktuella marknaden. Dessa olika scenarier ger helt skildasignaler till de konkurrensöverva-kande myndigheterna medan mått endast päkoncentrationsgraden döljer dessa skillnader. NO:s och SPK:s analys ochuppföljning av koncentrationsutvecklingen underlättas därför väsentligt av omdet finns uppgifter om företags enskilda marknadsandelar. Samma gäller förövervakningen av de marknadsdominerande företagen. I dessa fall blir det oftafråga om att kombinera information från olika håll, t.ex. kartell- ochföretagsförvärvsregistren, anmälningar till NO och uppgifter i massmedia, meddata om företagets marknadsandelar. Detta förfarande förutsätter att företagenkan identifieras. Detta äger också sin giltighet beträffande uppspårandet avkonkurrensbegränsningar och bevakningen av priskarteller ochmarknads-delningskarteller. När det så gäller förvärvskontrollen har det underremissbehandlingen Prop.1983/84:56 15 ifrågasattsom det inte är tillräckligt med ett marknadsregister som innehållersammanlagda marknadsandelar. Det har hävdats att i ett konkret förvärvsärendeNO kan få uppgifter om de berörda företagen direkt frän dessa. skulle NO kunna få upplysning om koncentrationsgraden påmarknaden. Ytteriigare kunskap om marknadsförhållandena förutsätts NO och SPKredan besitta eller lätt kunna inhämta från t. ex. branschföreträdare,massmedia etc. Myndigheternaframhåller på denna punkt i stort följande. Vid förvärvsprövningen måste NO hakunskap inte bara om de företag som är inblandade i förvärvet utan i lika höggrad om konkurrenterna. För att styrkan hos dessa skall kunna bedömas är detinte tillfyllest med sammanlagda och anonyma uppgifter, utan uppgifter fordrasom de enskilda konkurrenternas marknadsandelar. NO framhåller att vilka företagsom är konkurrenter till förvärvsparterna varierar beroende på hur manavgränsar den relevanta marknaden. Detta påverkar i sin tur bedömningen avkonkurrenternas styrka. Marknaden i ett förvärvsärende kan anses vara t. ex. fasadtegel.Ur ett register med koncentrationsmått kan man då fä uppgiften att de fem störstaföretagen har x% av marknaden. Marknaden kan emellertid i stället anses varaväggmaterial i allmänhet. Man får därvid veta att de fem största företagen har y% av marknaden. Om inget, ett eller fiera företag av de fem är med i bådafallen går inte att utläsa med hjälp av dessa koncentrationsmått. Detta äremellertid en väsentlig information för NO. Ett register med individuellauppgifter ger upplysningar på dessa punkter. I många förvärvsärendentorde NO, om han har tillgång till individuella uppgifter, omgående kunnabesluta att inte ingripa mot förvärvet. Om han däremot endast kan få fram koncentrationsmåttmåste han i varje enskilt ärende undersöka såväl de aktuella företagens somkonkurrenternas förhållanden. Detta tar mer resurser i anspråk och föriänger handläggningstiden.NO kan behöva ta ställning till ett 100-tal fall . Detta skall vägas motkraven på en skyndsam handläggning av förvärvsärenden och att det i många fallkan vara omöjligt för NO av hänsyn till de inblandade företagen att inhämtaindividuella uppgifter från enskilda företag. Sammantagetanser myndigheterna att ett marknadsregister för att vara användbart måsteinnehålla uppgifter om enskilda företags produktion, export och import förolika varuområden. Eftersom uppgifterna skall vara hänförliga till enskildaföretag ligger häri att företagens namn, adress, telefon- ochorganisationsnummer också skall införas i registret. De ytteriigare uppgiftersom enligt SPK:s och NO:s preliminära bedömning behövs är: omsättning, antal anställda,arbetsställenas geografiska belägenhet, ägarförhållanden och lönsamhetsmått.Det ligger enligt dessa myndigheter i sakens natur att uppgifterna, för attfylla någon funktion, bör vara individuella. Som skäl för att uppgifterna böringå i registret anför SPK och NO följande. 1983/84:56 16 Uppgifter om företagens storlek kan i många fall vara ettviktigt komplement till marknadsandelarna, eftersom konkurrensförmågan hosföretagen i stor utsträckning är beroende av deras storiek. Företagen kan varaverksamma över ett brett fält, av vilket endast en del täcks av de varuområdensom är med i registret. Storieksuppgifterna kan därför vara betydelsefulla somsanningskriterium vid förvärvsprövningen. Ägarförhållandena spelar stor roll dåman skall bedöma företagens dominans på en marknad och vilken betydelse derasstorlek skall tillmätas. Marknadsandelar kan t. ex. vara spridda på fleraföretag som är sammanhållna i en koncern. Uppgifter om tillhörighet tillkoncern och förekomst av dotterbolag är därför av stort värde vidförvärvsprövningen. Även vid analysen av konkurrensbegränsningar, såsommedverkan i karteller, kan kunskap om ägarförhållandena underiättamyndigheternas arbete. På en del varu- och tjänsteområden förekommer attmarknaderna är geografiskt begränsade till en mindre del av landet. Ett företagkan vara dominerande på denna marknad även om det i förhållande till den totalatillförseln av den aktuella varan har en obetydlig andel. I dessa fall äruppgifter om var de olika arbetsställena ligger viktiga. Sådana uppgifter kanockså underlätta bevakningen av marknadsdominerande företag. Uppgifter omlönsamheten på olika marknader och i olika företag kan tillsammans medmarknadsandelsuppgifter ge indikationer på var konkurrensen inte fungerartillfredsställande. Lönsamhetstalen kan därför underlätta myndigheternasprioritering när det gäller var resurser skall sättas in på analyser avkoncentrationsutvecklingen och uppspårningen av konkurrensbegränsningar. SPK har förklarat att nämnden endast avser att registreraföretag som verkar i form av juridiska personer. Vidare avses i vart fall f. n.endast de åtta största företagen på varje varuområde ingå i registret. Dettotala antalet varu- och tjänsteområden som registret tänks omfattauppgår till omkring 1 500 stycken. som berörs torde haverksamhet inom flera varuområden. Den information som avses ingå i marknadsregistret finnsväsentligen samlad hos GTS och SCB. De uppgiftssammanställningar som äraktuella är utrikeshandelsstatistiken, industristatistiken, finansstatistiken,koncernregistret och centrala företagsregistret. Dessa uppgiftssammanställningarinnehåller huvudsakligen upplysningar om varuområden. Även vissatjänsteområden såsom handel, transporter och byggsektorn avses ingå imarknadsregistret. För dessa områden får SPK själv svara för uppgiftsinsamlingen. Somjag tidigare nämnt är bakgrunden till SPK:sframställningar främst den nya konkurrenslagen med dess system för kontroll avföretagsförvärv. Prop.1983/84:56 17 Vidbedömningen av företagsförvärv är det av avgörande betydelse för NO och SPK attha snabb tillgång till en systematiserad information om förhållandena på olikamarknader. Som förut sagts är information av detta slag emellertid väsentligockså för att de strävanden i övrigt som kommit till uttryck i den nya lagenskall kunna fullföljas på ett effektivt sätt. Jag vill här påminna om de ökade ambitionernanärdetgällerattövervaka t. ex. de marknadsdominerande företagens beteende och förekomsten avpriskarteller och marknadsdelningskarteller. Uppgifter om marknadsförhållandenkan också få stor användning i de konkurrensvårdande myndigheternas uppföljningoch analys av koncentrationsutvecklingen inom näringslivet, för deras uppspårningoch bedömning av konkurrensbegränsningar och för myndigheternas prioritering avsin verksamhet. Det är naturligtvis angeläget att de resurser som kan avdelasför detta område, liksom för andra samhällssektorer, utnyttjas effektivt. Motdenna bakgrund finner jag att en systematiserad information om marknadsförhållandenai form av ett marknadsregister har en väsentlig funktion att fylla. Någoninvändning har heller inte rests under remissbehandlingen mot att ettmarknadsregister som sådant byggs upp. De kritiska synpunkterna har gälltregistrets innehåll och sättet för dess uppbyggnad. Föregen del vill jag här framhålla att jag i allt väsentligt delar de synpunkterpå registrets innehåll som framförts av NO och SPK. Det är därför angeläget attförutsättningar tillskapas för att möjliggöra ett överförande till registretav de uppgifter som är nödvändiga för dess syfte. Desekretessregler, för vilka jag redogjort och som gäller för uppgifternahos SCB och GTS, medför att jag i fråga om ett generellt uppgiftsöverförande tillSPK övervägt att anpassa ett sådant till den tidigare nämnda undantagsregeln i14 kap. 1 § sekretesslagen. Denna innebär att sekretess inte hindrar attuppgift lämnas till myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag ellerförordning. Den naturliga lösningen är därvid att i en författning ålägga denutlämnande myndigheten en skyldighet att på begäran tillhandahålla denmottagande myndigheten vissa uppgifter. På detta sätt har exempelvistullmyndighet genom en bestämmelse i tullagen - till vilken jag återkommer idet följande - ålagts skyldighet att tillhandahålla vissa andra myndigheteruppgifter rörande import och export. Emellertidhar under beredningen i av SPK:s framställningar framförtsstarka invändningar mot en automatisk och författnings-bunden överföring till SPKav uppgifter som insamlats av SCB för statistiska ändamål. Synpunkternaframfördes främst av SCB och Uppgiftsläm-nardelegationen och har redovisats iavsnitt 2.3. Erinringarna mot förslaget hade sin utgångspunkt i sekretesskyddetför statistikuppgifterna. Jag har funnit att invändningarna har den tyngden bör pröva en alternativ ordning såvitt avser industristatistiken m. m. Motdenna bakgrund har, efter samråd med berörda myndigheter och Uppgiftslämnardelegationen,utformats ett förfarande som man funnit vä- Prop.1983/84:56 18 sentligen tillmötesgå de tidigare invändningarna och somNO och SPK är beredda att pröva. Detta förfarande är sammantaget av den naturenatt det endast i begränsad utsträckning påkallar godkännande. Förfullständighetens skull vill jag dock här redogöra för den principiella uppläggningenav systemet. Det ankommer emellertid i första hand på myndigheterna att isamråd besluta om utformningen och tillämpningen av detta system. 2.5.2 Frivillig överföring av Indusirisiatisliken m. m. Uppgifterna från industristatistiken, finansstatistiken,koncernregistret och centrala företagsregistret skulle enligt det tänktaförfarandet tillföras marknadsregistret på i stort sett följande sätt. SPK fastställer i samråd med NO vilka varuområden -angivna med statistiskt nummer - som skall ingå i marknadsregistret och vilkauppgifter som skall ingå i registret beträffande de enskilda företagen. SCB tar, genom en samköming av produktions- ochutrikeshandelsstatistik, fram namnen på de åtta företag som har de störstamarknadsandelarna på respektive varuområde och informerar i samråd med genom en särskild försändelse om vilka uppgifter som man harregistrerade om företagen och som skall ingå i marknadsregistret, SPK får dockinte kännedom om företagens namn. hemställs om företagens samtycketill att uppgifterna överförs till SPK. I försändelsen bifogas ett av SPKupprättat formulär vari anges vad marknadsregistret skall användas till, vilkauppgifter om företagen som behövs och varför detta sätt valts för att inhämtadem. De företag som inte samtycker till att uppgifterna överförs från SCBombeds fylla i motsvarande uppgifter på formuläret. Samtycke eller ifylltformulär ges in till SCB. De företag som inte svarar påminns av SCB. SCB lämnar därefter till SPK totaluppgifter och koncentrationsmåttbeträffande varuområdena samt individuella uppgifter för de företag som gettsamtycke eller som sänt in formulär. Enligt denna modell får SPK inte veta namnen på de företagsom ej lämnar samtycke till överföring och inte heller fyller i formuläret. Härfinns risk för ett bortfall som, om det skall täckas, ökar SPK:s kostnader. Ivilken utsträckning det blir bortfall är osäkert. SCB och Uppgiftslämnardelegationengör bedömningen att svarsbenägenheten blir hög. Enligt min bestämda uppfattningär detta också en förutsättning för att marknadsregistret skall kunna fungerapå avsett sätt. Jag saknar tills vidare anledning att göra annan bedömning avsvarsbenägenheten. Skulle bortfallet däremot bli av betydelse, finns det starkaskäl att på nytt pröva alternativa modeller. SCB har framhållit att man hellre sett en modell sominnebar en klarare åtskillnad mellan å ena sidan statistiska ändamål och åandra sidan tillsyn och kontroll. SCB har vidare påpekat att det beskrivnaförfarandet medför 1983/84:56 19 riskför indirekt röjande, dvs. att om några företag samtycker till uppgiftsöverföringkan andra företags förhållanden avslöjas. Vidde underhandskontakter som förevarit med Uppgiftslämnardelegationen harframgått att delegationen däremot godtar det nu beskrivna sättet att ordnauppgiftsöverföringen. Till denna inställning torde ha bidragit att manhärigenom undviker ett alternativ som innebär att SPK själv tar hand omuppgiftsinsamlingen. Härvid torde nämligen SPK för att få samma täckning behövatillfråga ett betydligt större antal företag. Vidare har enligt delegaUonensmening åtskillnaden mellan uppgifter lämnade för statistiska ändamål respektivetillsyn upprätthållits. Delegationen har dock också påpekat risken för indirektröjande. Jagvill för egen del erinra om att förfarandet i första hand utformas av SPK och SCBgemensamt och att eventuella problem bör kunna lösas i samråd mellanmyndigheterna. SCBhar som nämnts också anfört att vissa kvalitetsproblem är förknippade bl. a.med att uppgifter ur olika källor behöver användas. Enligt vad jag erfarit ärdock dessa problem av den karaktären att de i allt väsentligt torde kunnaundanröjas genom kvalitetskontroller. Vadjag har anfört innebär sammanfattningsvis att jag funnit en överföring avuppgifter från industristatistiken m. m. påkallad och att jag förordar att mani första hand prövar nu angivet förfarande. Jag har i denna fråga samrått medchefen för . Somjag har nämnt är berörda myndigheter bereddaatt nu arbeta efter de riktlinjer somjag har återgett, varvid SCB:s medverkansker såsom uppdragsverksamhet.