prop · G703120 · 1983-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1983/84:120 omregeringens befattning med besvärsärenden; Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag avregeringsprotokoll. Ipropositionen föreslås att godkänner vissa riktlinjer för en systematisköversyn av möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen. Syftetär att översynen skall leda till kortare handläggningstider, enhetligareinstansordningar och färre besvärsärenden hos regeringen utan atträttssäkerheten eller effektiviteten i förvaltningen minskar. Översynen väntasockså medföra besparingar. Riktlinjernaskall enligt förslaget vara vägledande också när man utformar besvärsregler inya ärendegmpper. Ettriktmärke föreslås vara att regeringen i möjligaste mån skall befrias frånärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politisktorgan. Förslag läggs också fram om vilka metoder som man bör använda för att nådetta mål. Ensammanfattning av de föreslagna riktlinjerna finns i propositionens avsnitt3.4. Tankenär att i första hand varje departement på sitt område skall svara för detfortsatta arbetet med att anpassa besvärsreglerna i olika lagar och förordningartill riktlinjerna. 1Riksdagen 1983/84. Prop.1983/84:120 2 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden I. , , , , , , ,, , , , , , R. , ,, , Proposition om regeringens befattning med besvärsärenden Det har länge varit en strävan att avlasta regeringenärenden av löpande art så att statsråden och departementen får bättre tid förstörre och övergripande frågor. Tanken att som ett led i denna strävan befriaregeringen från besvärsärenden, dvs. överklaganden, är inte ny men har fåttökad aktualitet i takt med att tillströmningen av sådana ärenden hos regeringenhar ökat. En arbetsgrupp i ' har övervägt frågan ivilken utsträckning besvärsprövning bör vara en uppgift för regeringen ochföreslagit riktlinjer för en begränsning av antalet besvärsärenden hosregeringen. Förslaget har publicerats i promemorian (Ds Ju 1982:14) Färrebesvärsärenden hos regeringen. Promemorian innehåller också en historik, vissa stalistiskauppgifter om ärendetillströmningen, en redogörelse för frågans tidigarebehandling och en kartläggning av de besvärsärenden som regeringen prövade år1981. Kartläggningen belyser vilka oHka grupper av ärenden det gäller. Denillustrerar hur stor varje grupp är och hur instansordningen iärendena ser ut. I promemorian lägger arbetsgruppen slutligen fram förslagom hur man bör bedriva arbetet med att anpassa besvärsreglerna i olika lagaroch förordningar till rikthnjerna. En sammanfattning av arbetsgmppens förslag bör fogas tillprotokollet i detta ärende som bilaga 1. ' Rättschefen , ordförande, departementsrådetErik , kanslichefen , departementsrädet f.d. statsrådet . Prop.1983/84:120 3 Remissyttranden har avgelts av justitiekanslern,kammarrätten i , länsrätten i , ,, , kommerskollegium,överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets civilförvaltning, ,, postverket, , , trafiksäkerhetsverket,, transportrådet, , ochstatens historiska museer, , universitets- ochhögskoleämbetet, juridiska fakultetsnämnden vid i ,, lantbruksstyrelsen, statensjordbruksnämnd, , ,, arbetarskyddsstyrelsen, jämställdhetsombudsmannen,, statens planverk, statens industriverk, geologiskaundersökning, statens provningsanstalt, domänverket, nämnden förfartygskreditgarantier, kammarkollegiet, statskontoret, ,, länsstyrelsernas organisationsnämnd, länsstyrelserna iStockholms, , , och , , Kopparbergsoch , förvaltningsrättsutredningen (Ju 1978:09), invandrarpolitiskakommittén (A 1980:04), justitieombudsmannen (JO), , , , Sverigeshantverks- och industriorganisation (SHIO- Familjeföretagen), . i (LO), (), Centralorganisationen /SR, , och . harbifogat yttranden av och handelskamrar. Universitets- ochhögskoleämbetet har bifogat yttranden av juridiska fakultetsnämnden viduniversitetet i , rektorsämbetet vid i ochstatsvetenskapliga institutionen vid i . geologiskaundersökning har bifogat yttranden av bergmästarna i norra och södradistrikten. LO har bifogat yttranden av ochStatsanställdas förbund. Remissbehandlingenhar företrädesvis gällt frågan efter vilka riktlinjer man bör utforma reglernaom överklagbarhet och inslansordning i ärenden där regeringen f.n. är högstainstans. Remissinstanserna har emellertid också lämnat åtskilliga synpunkter påvilken besvärsordning som bör gälla i en viss eller vissa ärendegrupper. Ensammanställning av remissyttrandena har gjorts i justiliedepartementet ochfinns tillgänglig i ärendet (Dnr 340-83). Iärendet har överläggningar hållits mellan företrädare för riksdagspartierna. Jagavser att nu ta upp frågan om regeringens befattning med besvärs-ärenden. Prop.1983/84:120 4 2Rätten att överklaga myndighetsbeslut till regeringen - en historiskt framvuxenprincip med många undantag Dengamla rätten att gå till kungs är starkt förändrad och beskuren. Enligtvår medeltida landslag ålåg det kungen att höra och avgöra allmänhetensklagomål. Han hade också själv domsrätt och högsta dom över alla domare. Genomprövning av klagomål mol fogdar, befallningsmän, domare osv. reviderade kungenpersonligen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöranden. började maninrätta centrala domstolar och ämbetsverk (hovrätter och kollegier). En faslstatlig länsförvaltning (landshövdingar med vissa underlydande tjänstemän)växte också fram. Det förutsattes visserligen att de nya myndigheterna skulleta upp och avgöra ansökningar och klagomål från allmänheten, något som ocksåblev fallet. Men i stor utsträckning fortsatte allmänheten att vända sig tillkungen för att få ändring i myndigheternas beslut. Eftersom rätten att klagahos kungen var fastslagen i landslagen, kunde kungen endast förordna om instansvägmen inte undandra sig att i sista hand själv pröva klagomålen. Såkom det sig att den gamla rätten alt gå direkt till kungs med klagomål utveckladestill en rätt att få myndighetsbeslut överprövade av närmast högre myndighet ochi sista hand av landets högsta styrande organ. Kungens makt att överprövadomstolarnas beslut uppdrogs åt högsta domstolen. hadekungen som ett minne från äldre tid två röster i högsta domstolen när hanpersonligen infann sig där. dömde också länge i kungens namn.Detta formella band mellan rättskipning och regeringsmakt avskaffades vidgrundlagsreformen . av kungens uppgift att som högsta administrativa besvärsinstans överprövaförvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs åt regeringsrätten. Dennaövertog vissa grupper av besvärsärenden som tidigare hade handlagts iregeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäkerheten i dessaärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentrera sig påviktigare angelägenheter. Regeringskansliel fungerade länge som kansli också åtregeringsrätten. Kansligemenskapen upphörde då regeringsrätten fick etteget kansli. Fram till grundlagsreformen utfärdade regeringsrättenliksom regeringen och högsta domstolen sina beslut i kungens namn. Regeringsrättenhar som högsta allmänna förvaltningsdomstol till uppgift att pröva dels mål somfullföljs från kammarrätt, dels mål som enligt särskilda bestämmelser fåröverklagas direkt till regeringsrätten utan att passera kammarrätt.Regeringsrätten prövar t.ex. taxeringsmål, barnavårds- och nykterhetsmål,körkortsmål och mål om tillstånd, förbud eller föreläggande enligt hälsovårds-,brand- eller byggnadslagstiftningen. 1983/84:120 5 Kompetensfördelningenmellan förvaltningsdomstolarna och regeringen bygger på tanken att mål därrättsfrågan är huvudsak skall gå till domstol medan mål därlämplighetsbedömningar dominerar prövas av regeringen. Av olika skäl har detdock inte varit möjligt att genomföra denna princip konsekvent. En annansträvan vid kompetensfördelningen har varit att man velat undvika att sammafråga kan prövas av allmän domstol och förvaltningsdomstol. Ett uttryck fördetta är att regeringen prövar besvär över sådana beslut avförvaltningsmyndigheter som innebär att myndigheten intar en viss ståndpunkt iegenskap av part i en civilrättslig tvist. Genom lagstiftning ibörjan av begränsades möjligheterna att överklaga domar och besluttill högsta domstolen och regeringsrätten högst väsentligt. Begränsningeninnebär att dessa domstolar tar upp överklagade mål till prövning bara om deförst i en enklare procedur och med ett mindre antal ledamöter har beviljatprövningstillstånd. Sådant tillstånd får beviljas bara om det är av vikt förledning av rättstillämpningen att målet prövas i högsta instans eller om detföreligger synnerliga skäl, såsom att resning annars skulle kunna beviljas.Systemet med prövningstillstånd syftar till att inrikta högsta domstolens ochregeringsrättens krafter på de principiellt viktiga målen. I praktiken beviljasockså prövningstillstånd bara i ett mindre antal av de mål som överklagas(). Prövningstillståndav regeringsrätten krävs dock inte, om kammarrätten har avgjort en fråga somförsta instans, vilket kan förekomma i vissa taxeringsmål. Ytterligare ett parundantag finns från kravet på prövningstillstånd. Bl.a. behövs inget sådanttillstånd om man vill överklaga ett beslut av kammarrätten att vägra lämna uten allmän handling. Prövningstillstånd av regeringsrätten behövs inte hellernär besvären gäller ett beslut av någon annan myndighet än en kammarrätt. Vidsidan av regeringsrätten fungerar regeringen fortfarande i betydande omfattningsom högsta administrativa besvärsinstans. Som en allmän regel gäller nämligenalltjämt att statliga förvaltningsmyndigheters beslut får överklagas hos närmasthögre myndighet och i sista hand hos regeringen, om något annat inte ärsärskilt föreskrivet. Denna regel kommer till uttryck i 18 § allmännaverksstadgan (1965:600, paragrafen ändrad senast 1983:342) och ett stort antalspecialförfattningar. Rättenatt överklaga kommunala myndigheters beslut är ibland reglerad i specialförfattningaroch skiljer sig då i princip inte från vad som gäller beträffande statligamyndigheters beslut. Också här är regeringen i stor utsträckning högstainstans. Närrätten att överklaga kommunala myndigheters beslut inte är reglerad i specialförfattningar,tillämpas reglerna om kommunalbesvär i kommunallagen (1977:179). Dessa reglerinnebär bl.a. att kammarrätten är andra instans och regeringsrättenslutinstans. Kommunalbesvärsreglerna tillämpas också på beslut av kommunalafolkvalda församlingar. Hosregeringen finns ingen motsvarighet till det krav på prövningstillstånd 1983/84:120 6 som gäller hos högsta domstolen och regeringsrätten.Särskilda bestämmelser som skär av rätten att fullfölja lalan till regeringenhar emellertid med tiden blivit allt vanligare. En förteckning med ett 100-talexempel på sådana bestämmelser har upprättats inom statsrådsberedningen och börfogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Besvärsmöjligheten har dessutom i någon mån begränsatsgenom att man i rättspraxis som villkor för överklagbarhet har ställt upp vissakrav i fråga om beslutets innebörd. Det anses sålunda inte tillåtet attöverklaga beslut som rör myndigheters rent interna förhållanden eller beslutsom inte har någon direkt rättsverkan, t.ex. remissyttranden och allmänna råd. Som en allmän begränsning gäller vidare att endast den fårbesvära sig som har ett visst intresse i saken. Den historiskt framvuxna principen att myndighetsbeslutfår överklagas till regeringen är alltså genombmten. Det börjademed att grupper av besvärsärenden med huvudsaklig karaktär av rättstillämpning flyttadesöver från regeringen till domstolarna. Sedermera har man också i åtskilligaandra ärendegrupper skurit av besvärsmöjligheten så att förvaltningsmyndigheterunder regeringen nu är slutinstanser på många områden. Besvärsreglerna i deärenden där regeringen kvarstår som högsta instans har uppenbarligen intealltid tillkommit efter några mera övergripande och enhetliga bedömningar avfrågan i vilken utsträckning besvärsprövning numera bör vara en uppgift förregeringen. 3 Föredragandens överväganden och förslag 3.1 Reformbehovet, behovet av riktlii\jer och behovet avriksdagens medverkan Mitt förslag: Reglerna om rätt att överklaga ärenden tillregeringen ses Över systematiskt. fastställer riktlinjer föröversynen och för utformningen av besvärsregler i nya grupper av ärenden. Arbetsgruppens förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansernas synpunkter: Remissinstanserna stöderuppfattningen att det på många områden där regeringen f.n. är besvärsinstansbehövs en ordentlig översyn av reglerna om överklagbarhet och instansordningoch att bör fastställa riktlinjer för översynen. Så framhåller t.ex.JO att den nuvarande ordningen med regeringen som besvärsinstans i ett stortantal ärenden framstår snarare som ett utslag av vördnad för en gammaltradition än som resultatet av rationella överväganden. I flera remissyttrandenvitsordas också att instanskedjan i en del ärenden är för lång, attöverklaganden hos regeringen ofta fördröjer det slutliga avgörandet så attsvårigheter uppstår för både enskilda och myndigheter och att tidsutdräkten kanmedföra rättsförluster. En remissinstans påpekar att promemorieförslaget harsamband med en fråga som behandlas i förvaltningsrättsutredningens Prop.1983/84:120 7 slutbetänkande(SOU 1983:73) Ny förvaltningslag, nämligen frågan om man bör bygga utförvaltningslagen med allmänna regler om vilka beslut som kan överklagas. Skälför mitt förslag: Som har framgått av min bakgrundsteckning (avsnitt 2) växteprincipen att myndighetsbeslut går att överklaga till regeringen fram under entidig epok. De föregångare till nutida förvaltningsmyndigheter som då fanns(fogdar, befallningsmän osv.) lydde alla direkt under regeringsmakten, ochinstansordningen var genomgående av tvåinstansmodell, dvs. kungen var endabesvärsinstans. Genom att förvaltningsorganisationen efter hand har byggts utmed en rad nya organ på olika nivåer finns det numera helt andraförutsättningar än tidigare för en kvalificerad besvärsprövning under regeringsnivån. Många ärenden prövas ocksånumera i två eller flera instanser under regeringen. I en del av dessa ärendenhar rätten att fullfölja talan till regeringen skurits av. I vissaärendegrupper har man gått längre än så och' helt förbjudit attförvaltningsmyndigheters beslut överklagas. Men för det mesta har besvärsrättenlämnats obeskuren, även när saken kan prövas i två eller t.o.m. tre instanserunder regeringen. Arbetsgruppen har i sin promemoria gett en rad exempel pådetta. Motbakgmnd av bl.a. den långtgående fullföljdsbegränsning som har genomförts pådomstolsområdet och som i princip innebär en återgång till ett tvåinstanssystemmåste man enligt min mening starkt ifrågasätta om det verkligen är nödvändigtatt ärenden, där regeringen f.n. är slutinstans, behandlas i tre eller t.o.m.fyra instanser. Att ärenden prövas i onödigt många instanser innebär givetvisockså merkostnader, oavsett om regeringen ingår i instanskedjan eller inte. Julängre instanskedjan är, desto större blir också risken för att ärendenas slutligaavgörande fördröjs på ett sätt som är betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt.Här vill jag påminna om att har kritiserat den nuvarande ordningendärför att den leder till arbetsanhopning hos regeringen, alltför långahandläggningstider och risk för mindre ingående behandling av ärendena (KU1975/76:50 s. 6, 7, 10 och 102, KU 1979/80:50 s. 14-20). Arbetsgruppen harockså vid sin kartläggning av besvärsärenden hos regeringen träffat påflera fall där regeringen som tredje instans avslog besvären, avskrev ärendeteller lämnade saken utan åtgärd med motivering att den tid, under vilken ettsökt tillstånd var tänkt att utnyttjas, hade löpt ut när regeringen prövadebesvären. Gällanderegler om rätten att överklaga beslut till regeringen har uppenbarligen intealltid tillkommit efter några mera målmedvetna och systematiska överväganden. Iförfattningsarbetet har man tydligen ansett det vara en närmastsjälvklar huvudregel att myndighetsbeslut i ärenden som inte bör överprövas viddomstol skall kunna överklagas till regeringen. I den mån överklagbarheten ochinstansordningen har övervägts närmare har man inte sällanbegränsat perspektivet till en 1983/84:120 8 ellerett fåtal ärendegrupper. Resultateti ett vidare perspektiv har blivit att regleringen brister i konsekvens ochenhetlighet. Olikheterna kan inte enbart förklaras med att förvaltningsbeslutentill sitt innehåll är mångskiftande och att myndighetsorganisationen varierarfrån en förvaltningsgren till en annan. Resultatethar också blivit att regeringen är besvärsinstans - förutom i några få störreärendegrupper - i en mängd var för sig små ärendegrupper av föga enhetligkaraktär, bl.a. i ärenden av typen tillstånd att ta allmän plats i anspråk förtrottoarservering, tillstånd för bokföringsskyldiga att lägga om sitträkenskapsår, tillstånd att vara ordningsvakt, vilken läkare som skall utföraen viss rättspsykiatrisk undersökning, ersättning för en förkommen postförsändelse,placering av en postlåda, flyttning av en telefon, debitering av telefonsamtal,uppsättande av ett vägmärke, undantag från lokala parkeringsförbud, rätt tillförtur vid färd med viss färja, tillstånd till tillfällig handel, godkännandeav kilometerräknarapparatur, godkännande av djurstallar och godkännande avhingstar som avelsdjur. Sammanlagtprövar regeringen ett betydande antal ärenden av dessa och liknande slag. Dettaär enligt min mening knappast en rimlig ordning. Somskäl för att statsmakterna nu fömtsättningslöst och så långt som möjligt i ettsammanhang överväger i vilken utsträckning besvärsprövning bör vara en uppgiftför regeringen vill jag vidare framhålla följande. Trotsde ansträngningar som i skilda sammanhang har gjorts för att befria regeringenfrån besvärsärenden har antalet sådana regeringsärenden ökat starkt och i stortsett oavbmtet . I själva verket har besvärsärendena nu i fleraår varit den största ärendegmppen enligt den statistik över avgjordaregeringsärenden som brukar redovisa i sittgranskningsbetänkande. Den senaste redovisningen finns i KU 1982/83:30 s. 2, 58och 59. Konstitutionsutskottetsredovisning i tabellform av antalet avgjorda regeringsärenden börfogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Enorsak till ökningen av antalet besvärsärenden hos regeringen är attförvaltningsmyndigheterna fattar allt fler beslut som en följd av att samhällsförvaltningenhar vuxit i omfattning. En annan orsak är den jag nämnde, nämligen att mani författningsarbetet har tagit för givet att myndighetsbeslut iärenden som inte bör överprövas vid domstol skall kunna överklagas tillregeringen. Att beslutanderätten i första instans i vissa ärendegmpper hardecentraliserats från regeringen till underlydande myndigheter har också i vissmån bidragit till att antalet besvärsärenden har ökat. Ökningenav antalet besvärsärenden medför att statsråden och departementen nödgassyssla med besvärsprövning i allt större omfattning. Regeringen prövar nu varjeår omkring 8.000 besvärsärenden. Dessa ärenden utgör en tredjedel av det totalaantalet regeringsärenden. 1983/84:120 9 jämförelsemed andra uppgifter som regeringen har är besvärsprövningen i mångaärendegrupper ganska rutinbetonad. För att statsråden och departementen skallfå mer tid för större och mera övergripande frågor måste antalet besvärsärendenhos regeringen begränsas. Ombesvärsärendena hos regeringen blir för många, riskerar man också att regeringensprövning i en stor del av ärendena i praktiken kommer att göras avdepartementstjänstemän. En sådan utveckling bör enligt min mening undvikas. Ensynpunkt som ibland har framförts i debatten om regeringens befattning medbesvärsärenden är att man genom att avskaffa regler, s.k. avregléring, kankrympa samhällsförvaltningen och därmed också minska antalet besvärsärenden.Det kan därför vara på sin plats att påpeka att regelgivning är ett viktigtmedel för förändring och förnyelse av samhället. Mot den bakgrunden anser jagatt möjHgheterna att minska antalet besvärsärenden hos regeringen genom avregléringär begränsade. Dettainnebär inte att jag menar att det är onödigt med åtgärder för att reglerna isamhället skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet inte skallbli för omfattande. Tvärtom anser jag att sådana åtgärder är angelägna. Jaghänvisar här till den proposition om förenkling av myndigheternasföreskrifter, anvisningar och råd som regeringen har beslutat tidigare dennadag och till de uppdrag som regeringen har lämnat stat-kommunberedningen (C1983:02) och en särskild arbetsgrupp med uppgift att gå igenom den statliga normgivningengentemot näringslivet. Sammanfattningsviskonstaterar jag följande om reformbehovet. * Detfinns numera helt andra förutsättningar än tidigare för en kvalificeradbesvärsprövning under regeringsnivån. * Besvärsrättenhar för det mesta lämnats obeskuren, även när saken kan prövas i två eller t.o.m.tre instanser under regeringen. * Prövningi för många instanser är oläglig från statsfinansiell synpunkt. * Medför många instanser riskerar man att ärendenas slutliga avgörande fördröjs påett sätt som är betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt. * Dennuvarande regleringen brister i konsekvens och enhetlighet. * Trotsde ansträngningar som i skilda sammanhang har gjorts för att vända utvecklingenhar antalet besvärsärenden ökat. De utgör nu en tredjedel av det totala antaletregeringsärenden. * Föratt statsråden och departementen skall få mer tid för större och mera övergripandefrågor måste antalet besvärsärenden hos regeringen begränsas. * Alltförmånga besvärsärenden innebär risk för att regeringens prövning i en stor del avärendena i praktiken kommer att göras av departementstjänstemän. * Möjligheternaatt minska antalet besvärsärenden genom avregleringar är begränsade. Prop.1983/84:120 10 Av dessa skäl förordar jag att man nu gör en systematisköversyn av möjligheterna att överklaga ärenden där regeringen f.n. är högstainstans. Syftet med översynen bör vara att den skall leda till kortarehandläggningstider, enhetligare instansordningar och färre besvärsärenden hosregeringen utan att rättssäkerheten eller effektiviteten i förvaltningen minskar.Syftet bör också vara att åstadkomma besparingar. Översynen bör omfatta iprincip alla grupper av besvärsärenden hos regeringen. Ingen ärendegmpp bör påförhand lämnas utanför. Det bör ankomma i första hand på varje departement attsvara för översynen på sitt område. Statsrådsberedningen bör samordna arbetet. En reform av detta slag förutsätter att man är beredd attöverge en del hävdvunna modeller för instansordningen och bryta med invandatänkesätt. Det finns därför anledning att räkna med att man vid översynenkommer att möta invändningar som grundar sig mindre på sakskäl än på vördnadför historiskt framvuxna principer, vana vid det bestående eller svårigheteratt överblicka alla olägenheter med den nuvarande ordningen och konsekvensernaav en ny ordning. Mot den bakgrunden är det uppenbart att man vid översynenbehöver vissa gemensamma riktlinjer för regeringens befattning medbesvärsärenden. Sådana riktlinjer är nödvändiga för att reglerna om rätt attöverklaga till regeringen skall bh så enhetliga som möjligt. Reformen faller till stor del inom regeringenskompetensområde. Vissa av de regler som den berör har emellertid tagits in ilag och kan alltså inte upphävas eller ändras utan medverkan. En delandra regler, t.ex. i statsbidragsförfattningar, har visserligen beslutats avregeringen men är ändå riksdagsbundna eftersom de grundar sig på riktlinjer somriksdagen har fastställt. medverkan behövs därför vid översynen. Liksom arbetsgruppen och remissinstanserna förordar jag följaktligenatt riktlinjerna för översynen fastställs av .