prop · G703124 · 1983-12-31 00:00:00 — Möjligheten att få sådana bidrag bör dock liksom hiuills -till skillnad från de övriga flyktingförmåner jag nämnt - begränsas till näraanhöriga till personer som är flyktingar enligt 3 § UtlL. Regeringen bör liksomhittills för varje budgetår ange en medelsram för dessa resor eller på annatsätt reglera omfattningen. Närjag i det följande talar om flyktingar innefattar jag i detta begrepp inte barade som är flykfingar enligt 3 § UfiL utan alla som enligt vad jag här angett iförmånshänseende bör jämställas med konventionsflyktingar. 2.1.3Ökat statligt ansvar för asylsökande IPOKhar tagit upp frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun under dentid tillståndsfrågan prövas för dem som söker uppehållstillstånd förbosättning efter inresan i . ligger normalt det direkta ansvaretför omhändertagandet av tillståndssökande på vistelsekommunen, som enligt socialtjänsfiagenhar det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd ochden hjälp de behöver. Kommunerna får ersättning av staten för ekonomisktbistånd men får själva svara för övriga kostnader. Som en följd av den ökandetillströmningen av asylsökande till har AMS i slutet av år1982 bemyndigats att som en temporär insats erbjuda inkvartering i statlig regiåt sådana ufiänningar som söker asyl vid inresa via . IPOKkonstaterar att genomförandet av invandrar- och minoritetspolitikentraditionellt ansetts vara en gemensam uppgift för stat och kommun, medanregleringen av invandringen betraktas som en statlig angelägenhet. Dennagrundsyn bör enligt IPOK bestå. I konsekvens härmed bör staten, enligt IPOK: smening, ha ett huvudansvar för att de som här i landet får avvaktatillståndsprövningen tas om hand under väntefiden. Mot denna bakgrund föreslår IPOKdels att staten tar ett visst ökat administrafivt ansvar för mottagandet avasylsökande och andra som söker tillstånd för bosättning efter inresan, delsatt staten i princip tar hela ansvaret för kostnaderna för samhällsserviceunder väntetiden. Ävenjag anser att staten bör ta ett ökat administrativt och kostnadsmässigt ansvarför dem som får vänta på beslut i tillståndsfrågan i och som behöverhjälp från samhället . Detta är inte minst viktigt med hänsyntill den ojämna fördelning av ansvar och kostnader som föreligger mellanolika kommuner. Huvuddelen av de som söker uppehållsfillstånd för bosättningefter inresan är asylsökande. 1983/84:124 13 regeli behov av stöd från samhället och bör därför omfattas av detsystem med ökat statligt ansvar som jag kommer atl föreslå. Övriga söm kan sökatillstånd efter inresan är i huvudsak anhöriga till personer som redan ärbosatta i landet. Det rör sig i första hand om nära familjemedlemmar som harinkvartering ordnad och kanske inte heller behöver något annat särskilt stödfrån samhället. Det finns dock även andra tillståndssökande än asylsökande somi vissa avseenden kan behöva få samma mottagande som de asylsökande. Jag tänkerdå närmast på dem som åberopar släktanknytning till flyktingar. Dessa är f. n.också ojämnt fördelade mellan kommunerna på samma sätt som flyktingarna. Jagåterkommer till hur ett ökat statligt administrativt ansvar bör komma tilluttryck i praktiken och till hur ett ökat statligt kostnadsansvar bör avspeglasig i den statliga ersättningen till kommunerna. 2.2Allmänt om formerna för mottagandet av flyktingar och asylsökande Jaghar inledningsvis redovisat atl den närmare bakgrunden till regeringens besluti atl tillkalla den s. k. AGFA-gruppen var att AMS i sinanslagsframställning för /82 föreslog aU ansvaret för överföringoch omhändertagande av flykfingar i skulle föras över från AMS tillSIV. I gruppens uppdrag ingick, förutom att pröva denna fråga, även att belysade förändringar av formerna för omhändertagandet av flyktingar som enöverföring av del statliga ansvaret från AMS till kunde aktualisera. AGFA-gruppenföreslog att det stafiiga ansvaret för verksamheten skulle föras över från AMStill . Mot bakgrund av vissa problem i nuvarande flyktingomhändertagande ochsvårigheter för alt i avsaknad av en regional organisation ta över AMSnuvarande verksamhet föreslogs också relativt stora förändringar av formernaför mottagandet och omhändertagandet av flyktingar. AGFA-gruppenföreslog att flyktingar efter ankomsten bör erbjudasbostad i en kommun och att huvuddelen av del omhändertagande som AMS f.n.svarar för bör ske genom kommunala insatser på de orter där bostäder erbjuds.Den statliga huvudmannen, , föreslogs träffa överenskommelser med ett antalkommuner om mottagande och omhändertagande av flyktingar mol statligersättning. Förslaget innebär att förläggningstiden för organiserat överfördaflyktingar skulle kunna förkortas från i genomsnitt drygt till ettpar veckor. Insatserna för flyktingar sker sålunda huvudsakligen i kommunernaoch behöver inte som koncentreras till den allra i landetutan kan bättre anpassas till flyktingarnas behov. För enskilt inresta flykfingarinnebär förslaget att nuvarande form av s. k. enskild inkvartering genom länsarbetsnämndenupphör. För en utförligare beskrivning av förslaget hänvisar jag tillunderbilaga 2. Förslagetinbegriper alltså ett system med överenskommelser mellan 1983/84:124 14 SIVoch enskilda kommuner om au dessa mot särskild statlig ersättning skall åta sigatt ta emot flyktingar och svara för den introduktion i samhället för vilkenAMS svarar. Även asylsökande bör enligt arbetsgruppen omfattas av dettasystem. Nuvarande regler om ersättning till kommunerna för bistånd fillflyktingar m.fl. bör enligt AGFA- gruppen anpassas fill det föreslagna systemetmed överenskommelser. Det nya systemet antas enligt AGFA-gruppens bedömningkunna leda till minskade kostnader för staten med ca 20 milj. kr. per budgetårjämfört med nuvarande system, räknat på de förutsättningar som /80. Grundtankenbakom AGFA-gruppens förslag är att flyktingarna skallkunna leva som övriga invånare i en normal miljö och att de där skall få en behovsanpassadintroduktion i det svenska samhället. Det föreslagna systemet medöverenskommelser mellan staten och kommuner syftar bl. a. till alt få tillstånd en förbättrad planering av kommunernas insatser för flyktingar. F.n.är flyktingarnas bosättning starkt koncentrerad fill vissa kommuner. Delgäller särskilt dem som kommer hit på egen hand och söker tillstånd underåberopande av politiska och/eller politisk-humanitära skäl. Koncentrationentill vissa kommuner bar inneburit problem för en del av dessa kommuner. Flerakommuner har i olika sammanhang ställt krav på ett ökat statligt ansvarstagandesåväl i fråga om geografisk fördelning av invandringen som för kostnaderna förhjälp ål asylsökande, flyktingar och andra invandrare. Den starkakoncentrationen av flyktingar till vissa kommuner har ibland också ytterstinneburit problem för de enskilda flyktingarna genom att kommunerna har haftsvårt att ge tillfredsställande social service och utbildning. Genom detföreslagna systemet med överenskommelser mellan stat och kommuner omflyktingmottagning ansåg AGFA-gruppen att man också anvisat en väg att minska koncentrafionenav flyktingar till vissa kommuner. Problemenmed den starka koncentrationen av enskilt inresta flyktingar till vissakommuner har också uppmärksammats av IPOK, som föreslagit ell stafiigt ansvarför att asylsökande och andra som söker tillstånd för bosättning efter inresanerbjuds bostäder. Detta bör enligt kommitténs förslag ske inom ramen för deavtal om mottagande av flykfingar som staten enligt AGFA-förslaget bör träffamed kommunerna. Syftet med förslaget är att skapa bättre möjligheter atterbjuda service åt dem som väntar här och som sedermera får stanna i landet somflyktingar. Denav och föreslagna modellen för mottagandel av asylsökande ochflyktingar har vad gäller dess allmänna inriktning och innehåll mottagits ihuvudsak positivt vid remissbehandlingen. En del remissinstanser har dockansett atl modellen inte varit tillräckligt utredd vad gäller det praktiskagenomförandel. Från kommunernas sida redovisades i remissyttrandena en positivinställning till det föreslagna avlalssystemet under förutsättning att de ekonomiskafrågorna kunde lösas tillfredsställande. 1983/84:124 15 Föregen del anser jag att del finns starka skäl för en reformering av mottagandetav flyktingar och asylsökande med den inriktning som och har föieslagit.Jag delar AGFA-gruppens uppfattning att flyktingarnas introduktion i detsvenska samhället kan underlättas om de kan leva i ennormal miljö, helst där de sedan kan bo kvar och arbeta. Långa förläggningsvistdserkan medföra risk för att flyktingar blir passiva och all deras integration idet svenska samhället försvåras. Vistelse lång lid på förläggning medför ocksåhöga kostnader för samhället. Det är vidare en fördel om den sociala servicesom finns uppbyggd i kommunerna även kan utnyttjas för mottagandet avflyktingar och att man undviker kostnadskrävande särlösningar och parallellaorganisationer. har på regeringensuppdrag undersökt på vilka sätt en tillräcklig fillgång på bostäder förflyktingar kan tryggas i samband med ett kommunalt omhändertagande avflyktingar. Av verkels redovisning av detta uppdrag framgår bl. a. atttillräcklig tillgång på bosläder bör kunna tryggas genom överenskommelser medkommuner och att det således inte behövs någon ny lagstiftning eller att statendirekt skaffar bostäder ål flyktingar. Däremot behöver kommunerna en förbereddsetidför atl kunna planera en lämplig tillgång på bostäder som svarar mot de behovsom överenskommelserna med motiverar. Jag är av denuppfattningen att det genom det föreslagna systemet skapas förutsättningar föratt ge alla flyktingar som kommer till en bra start i det svenskasamhället. Inle minst viktigt är att kommunerna får väsentligt bättremöjligheter än att planera för flyktingarnas tillvaro i kommunen. Jag ärockså av den uppfattningen alt det föreslagna systemet bör innebära att flerkommuner kommer alt engagera sig i flyktingmottagandet, vilkel sannolikt kaninnebära en förbättring av landets samlade möjligheter att även ifortsättningen bedriva en generös flyktingpolitik. Mot bakgrund av vad jaghär anfört föreslår jag att formerna för mottagande av flyktingar ochasylsökande förändras så all verksamheten huvudsakligen genomförs i kommunalregi med stöd av statlig ersättning. Mitt förslag innebär att kvotflyktingarskall vistas än f. n. på mottagningsförläggning och attlänsarbetsnämndernas s.k. enskilda inkvartering för enskilt inresta flyktingarupphör. Jag kommer senare att meraingående redovisa min syn på de praktiska formerna för hur organiseratöverförda flyktingar resp. asylsökande skall tas emot samt på arbets- ochkostnadsfördelningen mellan stat och kommun för flyktingmottagningen. 2.3Överföring av det statliga ansvaret för flyktingmottagandet till AGFA-gruppenföreslog att ansvaret för överföring och omhändertagande av flyktingar iSverige i huvudsak skulle föras över till . 1983/84:124 16 viktigasteskälet som gruppen angav var att flyktingverksamheten borde ses som ett samlatverksamhetsområde och att därför ansvaret, som är splittrat, borde samlaspå en myndighet. svarar för uttagning av flykfingar, församordning av samhällets insatser för flykfingar och för kontakter medflyktingarnas egna organisationer och med berörda svenska organisationer. AGFA-gruppenframhöll också att frågan om förändrad ansvarsfördelning på statlig nivå i höggrad sammanhänger med frågor om innehåll och former för flyktingverksamheten.Eftersom inte har någon regional organisation skulle således en överföringav det statliga ansvaret från AMS till i hög grad underlättas av omformerna för flyktingmottagningen förändrades så att huvuddelen avdet prakfiska genomförandet av flyktingverksamheten sker i regi. Arbetsgruppensförslag att föra över ansvaret för flykfingverksamheten från AMS till harpå det hela taget mötts av en mycket positiv remissopinion. Vissaremissinstanser har emellertid redovisai en allmän tveksamhet inför effekternaav en förändring vad gäller möjligheterna att placera flyktingar i arbete,särskilt i ett svårt arbetsmarknadsläge. Jag delar bedömningen attarbetsmarknadsläget för flykfingar är svårt. Jag finner emellertid för min delingen grund för den oro som dessa remissinstanser har uttryckt för att det medSIV som ansvarig myndighet skulle bli svårare än f. n. att finna arbete åtflyktingarna. Jag återkommer senare till vissa frågor som rör AMS fortsattainsatser och resurser i fråga om arbetsmarknadsservice för flykfingar. Jagvill i sammanhanget redovisa att en överföring av det statliga ansvaret frånAMS fill ligger i linje med uttalanden om arbetsmarknadsverketsarbetsuppgifter proposifion (prop. 1980/81:126) om arbetsmarknadspolitikensframtida inriktning. Där sägs atl del är angeläget att effektiviseraarbetsmarknadsverket genom att från dess verksamhetsområde föra bort uppgiftersom inte ligger inom det arbelsmarknadspolitiska fältet. Nuvaranderegering har därefter i tilläggsdirektiv till utredningen (A 1981:02) omarbetsmarknadsverkels ansvarsområde och organisafion också uttalat atl vissa avarbetsmarknadsverkets uppgifter bör kunna flyttas till annan huvudman i syfteatt koncentrera verkets krafter på dess huvudsakliga uppgifter. Överföringen avansvaret för flyktingverksamheten till en annan myndighet är ett led i dennarenodling och syftar således också till att effektivisera arbetsmarknadsverketsmöjligheter att fullgöra sina uppgifter vad gäller arbetsförmedling m.m.,vilket också kommer flyktingarna till del. Någraenstaka remissinstanser har uttryckt farhågor för intressekonflikter mellanSIV: s tillståndsprövning å ena sidan och flyktingmoUagande å den andra. Riskenför konflikter skulle - om den vore reell - ligga redan i verkets konstruktion,där integreringen av frågor rörande regleringen av invandringen och åtgärderför invandrare alltsedan verkets tillkomst år 1983/84:124 17 1969varit en bärande tanke. Jag kan inte heller finna att någon verklig konfliktföreligger mellan som ansvarig myndighet för flyktingmotta-gandel och denår fastlagda principen om att varje myndighet i princip skall ansvara förerforderliga åtgärder för invandrare inom sitt verksamhetsområde. Moldenna bakgrund förordar jag att det statliga ansvaret för överföring ochomhändertagande av flyktingar förs över från AMS till . Huvuddelen av deoperativa uppgifter inom flyktingverksamheten som åvilar socialstyrelsenbör också föras över till i den mån de inle helt kan upphöra som en följdav ändrade former för flykfingmottagandet. Genom en överföring av det stafiigaansvaret för flyktingverksamheten till kommer ledningsansvaret förflyktingfrågorna på verksnivå att åvila en myndighet. Detta är särskilt viktigtnär huvuddelen av det praktiska arbetet i flyktingmottagandet avses ske ikommunal regi. Kommunerna måste kunna vända sig fill en myndighet som har ettsamlat övergripande ansvar för planering och genomförande avflyktingmottagandet. Detförslag jag här lämnat om elt samlat och övergripande ansvar hos förflyktingmottagandet innebär inget avsteg från den princip om ansvarsfördelningenmellan de statliga myndigheterna i invandrarfrågor som fastslogs av riksdagenår 1975 och som kommit till uttryck i förordningen (1976:310) om åtgärder förinvandrare m. fl. Denna princip innebär all varje myndighet inom sittverksamhetsområde har alt beakta de särskilda behoven hos invandrare ochspråkliga minoriteter. Detta gäller självfallet flyktingar i samma mån. : suppgift som central myndighet för flykfingmottagandet innebär dels ett ansvarför bevakning och samordning av olika statliga myndigheters verksamhet inomområdet, dels vissa operativa uppgifter och ett särskilt ansvar för samordningoch fördelning av uppgifter mellan stat och kommun och mellan enskilda kommunerinom flyktingmottagandet. Jag återkommer senare mera i detalj till : s uppgiftersom central myndighet för flyktingmoltagandet. StatsrådetSigurdsen kommer senare att redogöra för de uppgifter inom flykfingverksamhetensom bör ligga kvar på . 2.4Överenskommelser mellan och kommuner Jaghar tidigare förordat ett system för mottagande av flyktingar och asylsökandesom innebär att den statliga huvudmannen, , träffar överenskommelser medkommuner om att dessa mot särskild statlig ersättning skall ta emot flykfingari planmässiga former och svara för deras introduktion i del svenska samhället. EnligtAGFA: s förslag borde regleringen mellan stat och kommun bestå av dels ettramavtal mellan staten och , dels avtal mellan ochenskilda kommuner. skulle enligt förslaget innehålla av statenpreciserade krav på innehållet i det kommunala 2 1983/84. 1983/84:124 18 mottagandetoch reglera hur den statliga ersättningen skall beräknas och utgå. Avtalenmellan och enskilda kommuner skulle enligt förslaget innehålla enöverenskommelse om det antal flyktingar och asylsökande som kommunen skall taemot under en viss angiven fid och ersättning för kostnader som är lokalt befingadeeller beroende på flyktinggruppens speciella behov. Jaganser att regleringen mellan stat och kommun av både principiella och praktiskaskäl bör utformas på ett något annorlunda sätt än vad AGFA-gruppen föreslagit.Utgångspunkterna för överenskommelser mellan och enskilda kommuner kanklargöras på annat säu än genom ett ramavtal. Ett sätt är atl i en förordningange att den kommun som tar emot asylsökande och flyktingar har räu att undervissa angivna förulsäUningar få ersättning från staten för detta. En sådanförordning kan kompletteras med bemyndiganden för den statliga huvudmannen attvidta olika åtgärder för att stimulera ett kommunall flyktingmottagande. Enligtmin mening bör regleringen ske på delta sätt. Ettargument som anförts mot en reglering i förordning är att kommunens uppgifterdå enbart kan anges i allmänna termer, medan man i eu ramavtal kan ange en merpreciserad ambitionsnivå för flykfingverksamheten. Jag anser för egen del atldet är svårt atl i detalj precisera kommunernas åtgärder. Målet för ett introdukfionsprogramför flyktingar skall vara att dessa genom hjälp och stöd kan finna sig till räUahär i landet samt att de genom informafion, svenskundervisning, tolkhjälp m. m.blir i stånd att utnyttja den svenska samhällsservicen på lika villkor som denövriga befolkningen. Men del gäller att se flyktingens situation i eUsammanhang och inte bara på de problem som kan uppstå därför att han eller honär flykting. Merparten av kommunens åtgärder för flyktingar är samma som förandra kommuninvånare med vissa standardkrav angivna i lagstiftning. Kommunensåtgärder måste bygga på lokala förutsättningar och måste i vissa avseendenanpassas fill den servicenivå som erbjuds övriga kommuninvånare. Dessutommåste flertalet av de insatser som kommunerna skall göra för flyktingar varaindividuellt anpassade efter flyktingens behov. Jag återkommer senare med enallmän beskrivning av de åtgärder för asylsökande och flyktingar somkommunerna bör vidta samt med ett förslag till hur den statliga ersättningenskall utgå. Detförslag om mottagande av flyktingar och asylsökande somjag förordar harföregåtts av överläggningar mellan företrädare för ochSvenska kommunförbundet. Detta lorde utgöra en tillräcklig grund för attöverenskommelser skall kunna träffas mellan och enskilda kommuner omkommunalt flyktingmottagande. SIVbör således bemyndigas alt träffa överenskommelser med enskilda kommuner ommottagande av flyktingar och asylsökande. Dessa överenskommelser bör ange ettungefärligt antal asylsökande och flyktingar som kommunen skall ställa bostadtill förfogande åt och i övrigt ta emot i Överenskommelserna skall ange de rikttalkommunerna skall planera för. skall så långt möjligt verka för att kommunenfår ta emot det antal flyktingar och asylsökande som anges i överenskommelsen.Del ligger i sakens natur alt över- eller underskridanden av dessa rikttalmåste kunna ske med hänsyn till oförutsebara fluktuationer iflyktinginvandringen. Ettsystem med överenskommelser mellan och ett antal kommuner om mottagande avflyktingar och asylsökande ger självfallet inte någon kommun räU att vägra taemot den som på egen hand söker sig till kommunen. Kommuner som har koncentration av flyktingar bör dock kunna ställa anspråk på aU sökaerbjuda bostad i annan kommun åt de asylsökande som själva sökt sig tillkommunen och saknar anknytning där. Överenskommelserbör kunna träffas beträffande enbart följdinvandring fill flykfingar som enkommun har tagit emot. En förutsättning bör dock i princip vara attdet rör sig om en följdinvandring av utlänningar som tillhör de kategorier somenligt vad jag tidigare anfört omfattas av ett särskilt statligt ansvar. Iöverenskommelsen mellan och en kommun kan t. ex. anges vilka nationalitetereller språkgrupper av asylsökande och flyktingar som kommunen i första handvill planera för och som i första hand bör erbjuda mottagning i kommunen.Med hänsyn till gällande lagstiftning och till osäkerheten i fråga omflyktinginvandringens sammansäUning kan dock inte en överenskommelse innehållagarantier för alt kommunen endast skall få ta emot en bestämd flyktingkaiegorieller aU denna kategori verkligen kommer till kommunen. Kommunersom enligt överenskommelse med tar emot asylsökande skall också svara föratt dessa, om de får tillstånd att stanna i , erbjuds ett fortsattomhändertagande i kommunen. Överenskommelserna måste ge kommunerna frihet atlorganisera flyktingverksamheten på det sätt de bedömer vara lämpligt. Överenskommelsermellan och kommuner bör föregås av samråd med AMS och med andra centralamyndigheter för att bedöma förutsättningarna för att flyktingarna skall kunnafå arbete eller utbildningsplats i aktuella kommuner. Även kontakter medsjukvårdshuvudmannen bör som regel föregå överenskommelsen med en kommun. 2.5Mottagande av organiserat överförda flyktingar Jaghar tidigare uUalat mig för en förändring av formerna för flykfingmottagandetsom innebär att de organiserat överförda flyktingarna, i enlighet med AGFA-gruppensförslag, bör tas om hand i en kommun och erbjudas bostad i ett normaltbostadsbestånd än . En av fördelarna med en tidiginflyttning i eget boende i en kommun är att det 1983/84:124 20 påett naturiigt sätt bör underiätta för flyktingen att komma till rätta i det svenskasamhället. Förutsättningarna för en naturlig integrering i det omgivandesamhället ökar i jämförelse med vistelse på förläggning. Det bör också vara braför flyktingen atl tidigt få del av samhällets service på ett sådant sätt ochunder sådana förhållanden att de i största möjliga mån motsvarar de som haneller hon senare kommer att leva med. Enordning bör alltså eftersträvas där, på det sätt AGFA-gruppen föreslagit,svenskundervisning och huvuddelen av övriga introduktionsåtgärder frånsamhället förläggs till tiden efler bosättningen i en kommun. Det kommer dockenligt min bedömning att ändå behövas någon form av mottagningsarrangemang istatlig regi i samband med ankomsten av kvotflyktingar. Många av flyktingarnakommer från svåra förhållanden, en del direkt från fängelse eller tortyr, ochbehöver vila ut och återhämta sig efter ankomsten. Detta bör lämpligenske under en kortare vistelse på en mottagningsförläggning. Där bör flyktingennormalt också erbjudas en hälsoundersökning för att fastställa eventuella akutaeller andra mer omfattande vårdbehov. bör flykfingarna i mån avbehov få personlig utrustning för den första tidens vistelse i landet, l.ex.kläder för årstiden. Vidare bör grundläggande information ges om det fortsattamottagandet i . En utredning om lämplig bostadsort och ingåendediskussion med flyktingen och i förekommande fall hans familj härom är ocksånödvändig innan ett erbjudande bör lämnas om bosättning i en kommun som träffatöverenskommelse med om all ta emot flyktingar. Jagbedömer i likhet med att dessa åtgärder normalt bör kunnaklaras av . Därefter bör en utflyttning ske till ett egetboende. Förläggningen bör således fungera som en mottagningssluss och underförläggningstiden bör normalt inte svenskundervisning och samhällsinformationför vuxna eller skolundervisning för barnen påbörjas.