prop · G703144 · 1983-12-31 00:00:00 — AMS och förordar att en restriktivpraxis iakttas vid prövning av föriängningsansökningar. så alt man inte tvingasatt senare acceptera utlänningen som invandrare. anser atl dessa grupperbör kunna behandlas på samma sätt som de som får AT som ell led i ettinternationellt utbyte. Deriktlinjer för arbetskraftsinvandringen som antog (prop.1968:142) och somjag fömt har redovisai kom till i en situation av omfattandeinvandring av ufiändsk arbetskraft till vårt land. Enligt rikfiinjerna skullekollekfiv arbetskraftsöverföring prioriteras och riktlinjerna lorde hautformats främst med sikte på sådan invandring. De avsågs emellertid fillämpasäven i fråga om enskild invandring. I likhet med kommittén anser jag alt 1968års riktlinjer i lillämpliga delar bör gälla även i fortsätlningen. Derasfakfiska betydelse har emellerfid kraftigt minskat med upphörandet av denkollekliva arbetskraftsinvandringen och framför allt genom den starkt avtagandearbetskraftsinvandringen. I ett hänseende föranleds vidare en ändring genom denändrade ordning för erhållande av PUT somjag kommer att föreslå i det följande.I de fall PUT beviljas redan vid invandringen (se kap. 5) blir utlänningenliksom nu undantagen från 1983/84:144 62 skyldighetalt ha AT. Vid egentlig arbetskraftsinvandring förutsätter självfalletbeviljandet av PUT, att AMS har tillstyrkt invandringen i vanlig ordning. Den angivna utvecklingenav arbetskraftsinvandringen har självfallet sin grund i industrins minskadebehov av arbetskraft från andra länder och den allmänna utvecklingen påarbetsmarknaden . Mol bakgmnd av denhittillsvarande utvecklingen och den nuvarande sysselsättningssituationensaknas anledning atl räkna med någol egentligt behov för del avarbetskraftsinvandring . Det är angeläget alt här i landetbosatta arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses närarbetstillfällen finns. Jag anser därför i likhet med IPOK atlarbetskraftsinvandring i fortsättningen bör tillåtas endast i undantagsfall ochsedan det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ettuppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som finns iSverige. Det bör liksom ankomma främst på arbetsmarknadsverket att genomarbetsmarknadspolitiska åtgärder och på annat sätt verka för alt här bosattaarbetssökande kommer ifråga för lediga anställningar. Arbetsgivarna bör genomplanering och framförhållning möjliggöra sådana utbildningsinsatser och andraåtgärder att detta kan ske. Det bör vidare ankomma på AMS att avgöra, om del ien viss situation är lämpligt att beträffande en viss yrkeskategori generelltstoppa all utomnordisk arbetskraftsinvandring. Om sålundaarbetskraftsinvandring i normalfallet inte längre bör tillålas, bör undantagdock kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin ochnäringslivet i övrigt saml inom vissa andra samhällsområden. Kommittén hänvisartill personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling ellerintroduktion av en ny teknologi liksom till att undantag måste kunna göras inomdet kulturella området. Jag ansluter mig till vad kommittén har anfört. Ävenandra undantag bör under särskilda förhållanden vara möjliga, inte minst i falldå arbetstagare med den utbildning och erfarenhet som behövs i ett visst fallinte finns att tillgå i . Det fär liksom ankomma på AMS alt isamråd med arbetsmarknadens parter genom praxis klarlägga i vilka fallundantag bör kunna ske. Ifråga om sådana anställningar som ingår som ett led i ett internationelltutbyte delar jag kommitténs och remissinstansernas mening, att AT regelmässigtbör ges och att det bör begränsas till att avse anställning inom ett visst yrkehos en viss arbetsgivare. En förutsättning för att sådan arbetskraft skallaccepteras är att del är fråga om anställningar som inle slår öppna förarbetsmarknaden. Under sådana förhållanden är det vidare angelägel att Sverigeför en generös tillståndspolitik, särskilt som vi för egen del har behov av enmotsvarande attityd från andra länders sida. SAF har somjag nämnt opponerat sigmot förslaget all AMS strikt skall pröva frågan, om anställningen faller inomramen för sådan verksamhet som det här gäller. Jag har viss förståelse för vadSAF anför i denna del. Del är dock nödvändigt att AMS, liksom , yttrarsig till i den frågan. 1983/84:144 63 är det emellertid viktigt atl myndigheternaintar en flexibel hållning. Sådan lednings- och specialistpersonal, som enligtILO-deklara-tionen eller i övrigt med hänsyn till förelagens normala verksamhethar ett godtagbart behov av tillfällig tjänstgöring inom ett förelag i ,bör regelmässigt ges ett på förut nämnt sätt begränsat AT. Kommittén har i fråga om korttidsanställda, främst artisteroch montörer, föreslagit lättnader i kraven för att få ell AT förlängt medaninnehavaren vistas i . Förslaget har allmänt tillstyrkts. Även jagdelar uppfattningen att reglerna på denna punkt i UtlF är något för härda. Jagavser därför att senare återkomma med förslag till ändring i UtlF i dettaavseende. Kommittén tar även upp frågan under vilka fömtsättningardet skall vara möjligl för en utlänning, som har fått ett tidsbegränsat AT inomramen för internationellt utbyte av arbetskraft eller med anledning av elltidsbegränsat arbete som artist, montör eller i övrigt, att senare byta yrkeeller anställning efter en arbetsmarknadsprövning av AMS. Såväl IPOK somremissinstanserna förordar en betydande restriktivitet i detta hänseende. Jagdelar den uppfattningen. Eftersom förutsättningen för att utlänningen i dessafall har fått tillstånd att arbeta i är att hans verksamhet inleinkräktar på den svenska arbetsmarknaden, måste starka skäl kunna åberopas föratl en sådan förändring skall tillåtas. Normalt måste också haförflutit från det han fick del första tillståndet innan någon ändring medges.Del bör även i delta hänseende ankomma på AMS atl i samråd med arbetsmarknadensparter ange de närmare fömtsättningarna för att utlänningen skall kunna få ettvanligt AT. Jag vill erinra om alt utlänningens personliga förhållanden kanändras på elt sådanl sätt, atl han enligt gängse praxis beviljas UT sominvandrare. 1 sådanl fall beviljar honom även AT utan atl del sker någonarbetsmarknadsprövning. 4.3 Utomnordisk invandring av anhöriga Frågan om invandrares rätt att förenas med sina familjerhar tagits upp i olika internationella sammanhang. Så har exempelvis skett islutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i , samt iILO-kon-ventionen (nr 143) om missbruk i samband med migration m.m., senastförelagd gneom prop. 1981/82: 146, och konvention ommigrerande arbetstagares rättsställning (prop. 1977/78:162, AU 33, rskr 252).ILO-konvenlionen nr 143 överlåter på medlemsstaterna atl själva utforma sinfamiljeålerföreningspolilik. Konveniionens art. 13:1 är nämligen inle utformadsom en skyldighet. 13: 2 innehåller emellertid en rekommendation medavseende på familjekretsen vilken innefattar maka/make samt barn och föräldrarsom är beroende av den migrerande arbetstagaren. Prop.1983/84:144 64 Tillskillnad frän ILO-konvenlionen innehåller konvention (art. 12) enbindande regel om familjeåterförening avseende maka/make och ogifta barn som idet mottagande landet betraktas som minderåriga. Konventionen har, utom avSverige, ratificerats av , , , ochTurkiet, och trädde för del i kraft . Konventionen ärbindande med avseende på medborgare i andra ratificerande stater. Art. 12medger dock ett bostadsvilkor och en väntetid som inte översfiger tolv månader.Också andra villkor för familjeåterförening kan få förekomma. Återförening avflyktingars familjer har vidare tagits upp av i dess konklusioner . I konklusion nr 24 uppmanaskonventionsslaterna att underlätta sådan återförening. I deflesta invandringsländer tillämpar man del egna familjebegreppet och tillfamiljen hänförs då i regel endast make/maka och minderåriga barn. Dessutomfinns i många länder regler som gör det möjligt för åldriga föräldrar allåterförenas med sina barn, i vart fall om föräldrarna för sin försörjning ärberoende av barnen. Av31 § UtlF framgår alt UT får beviljas bl.a. om utlänningen harfamiljeanknytning till en person som är bosalt här. Enligt de beräkningar somkommittén har redovisai i sitt bakgrundsbetänkande utgjorde invandringen avanhöriga av hela den utomnordiska invandringen. De falldär utlänningar ansöker om UT och åberopar anknytning genom äktenskap ellersammanboende som har varat endast en kort lid, s.k. "snabbaanknytningar", uppgick fill av den utomnordiska invandringen, medaninvandringen av make eller sammanboende i beslående äktenskapeller motsvarande samboförhålladen saml barn i åldern uppgick till ca7 %. Invandringen av andra anhöriga än de som har nämnts utgjorde likaså ca7 % av den utomnordiska invandringen. De som tillåts invandra hit på grund avanknytning genom någon anhörig utgör den ojämförligt största kategorin bland deutomnordiska invandrarna. Enligt vad kommittén anför i förslagsbetänkandel (s.132) tycks antalet UT som beviljas på grund av s.k. snabb anknytningha minskat med drygt en fjärdedel 1981 som enföljd av del införda kravet på alt UT i normalfallet skall habeviljats före inresan i landet. Av betänkandet framgår vidare att invandringenav anhöriga med stor sannolikhet har minskat såväl totalt som när det gällerrelativ andel. Trots detla förefaller enligt kommittén de "snabbaanknytningarna" fortfarande utgöra den största enskilda kategorinutomnordiska invandrare. Makeeller maka till den som är bosatt i , antingen denne är medborgare iSverige eller annal nordiskt land eller är bosalt i med gällande UT,beviljas i praxis tillstånd. Sammanboende under äktenskaps-liknandeförhållanden jämställs med äktenskap och homosexuella förhållanden jämställs iprincip med heterosexuella. 1983/84:144 65 tagna från skyldigheten att ha UT, om någon av föräldrarnasom har del i vårdnaden är bosatt här. För barn beviljas UT underförutsättning atl barnet är och ogift. För alt UT för invandringskall beviljas make eller sammanboende krävs att del är fråga om ett etableratförhållande. I regel krävs atl parterna tidigare varil bosatta och sammanbotti ett gemensamt hem utomlands. I andra fall tillämpas en ordning med s.k.uppskjuten invandringsprövning. För ingående av äktenskap mellan utländska medborgaregäller i regel hemlandets lag. Det innebär att giftermålsåldern i många fallkan vara lägre än den svenska som är . Enligt tidigare praxis beviljadesnormalt UT på gmndval av ell äktenskap som var giltigt enligt tillämplig lagoch under förutsättning att ingen av parterna längre var skolpliktig. Efter enpraxis-ändring krävs numera i princip atl ingen av parterna är under 18 år.Någon prövning av att bostadsfrågan är löst eller försörjningen tryggad innantillstånd beviljas make eller sammanboende och barn sker inle i praxis. De fall där en utlänning söker UT och åberopar äktenskapeller sammanboende som har varat endasl , s.k. ''snabbanknytning", har som nämts varit vanligt förekommande, låtvara att antalet minskar. Åven om det i de flesta fall är fråga om ellallvariigt menat äktenskap eller seriöst sammanboende, rör det sig sannolikt iinte så få fall om konstruktioner i avsikt att underlätta möjligheten atl få UTi . I syfte atl söka förhindra atl skenförhållanden ger räll tillbosättning i , tillämpas en ordning med s.k. uppskjuteninvandringsprövning, när ansökan avser en person som vid beslutslillfällel harvarit gift eller sammanboende endast . Del innebär att fleratidsbegränsade tillstånd beviljas - i regel fyra tillstånd om vardera sexmånader och alt lillståndsförlängning varje gång görs beroende av altförhållandet fortfarande består. Först efter den normalt tvååriga prövotidensutgång accepteras utlänningen som invandrare. Har parterna gemensamt barnaccepteras sökanden dock oftast som invandrare än . Närett allvariigt menat äktenskap eller ett seriöst sammanboende upplöses efterkortare tid än och frågan således aktualiseras att inte förlängatillståndet, beaktas omständigheter av humanitär natur som talar för enföriängning, l.ex. att den utländska kvinnan skulle tvingas återvända till ettland där hon som frånskild och ensamstående skulle hamna i en svär situation.Kommittén redovisar pä s. 133-135 den debatt som har förekommit angåendeuppskjuten invandringsprövning i dessa fall saml kommitténs undersökning avtillämpningen i praxis. I fråga om beviljande av UT till andra anhöriga än makeeller sammanboende och barn har mot bakgrund av riktlinjer ochuttalanden i prop. 1979/80:96 av utvecklats en omfattande och väl fastlagdpraxis. Kommittén har på s. 136 och 137 i förslagsbetänkandetredogjort för den praxis som tillämpas vid beviljande av UT för andra anhörigaän make och bam. Sammanfattningsvis innebär praxis följande. Ensamståendeförälder 5 1983/84. 1983/84:144 66 ulanmedföljande minderårigt barn beviljas UT för bosättning hos här i landet bosattbam. Detsamma gäller i allmänhet belräffande ensamstående förälder medminderårigt barn, om majoriteten av de vuxna barnen är bosatta i . Föräldraparsom har samtliga sina barn i beviljas UT om de är eller äldreeller det föreligger starka humanitära skäl. Beträffande föräldrar i övrigtsker en bedömning av en rad förhållanden, såsom om de har barn med sig ellerinte, antalet barn i , föräldrarnas ålder och hälsotillstånd samtföreliggande humanitära skäl. Förandra anhöriga än föräldrar gäller i praxis följande. "Hemmavarande"ogifta barn som inte följde med föräldrarna till , exempelvispå grund av militärtjänstgöring, beviljas normalt UT. Detsamma gäller annannära släkting som har tillhört samma familjegemenskap eller som kan betecknassom "sista länk". Med det uttrycket avses en person vars samtliganära släktingar finns i . Undantagsvis kan mer än en person behandlassom "sista länk"- fall. Innan UT beviljas annan än förälder sker ipraxis en samlad bedömning av olika omständigheter som släktskap, civilstånd,sökandens ålder, den tid sökanden och den härvarande bott tillsammans ihemlandet m.m. Ifråga om beviljande av UT åt anhöriga fill flyktingar får jag hänvisa tilluttalanden i prop. 1979/80:96 s. 38 och 39, där del i fråga om dem föreslås ennågol utvidgad räll till invandring. Medanledning av uttalanden i prop. 1979/80:96 gäller numera i praxis att någonprövning av försörjningen eller bostadsfrågan inte sker vid beslut atl ge UT åtanhöriga. IPOKanför all någon ändring av nuvarande principer för beviljande av tillstånd förmake, maka eller minderåriga barn inle är motiverad. Tillstånd bör alltsåregelmässigt beviljas för den som är gift med eller minderårigt barn till ensvensk eller nordisk medborgare eller en utländsk medborgare som är bosatt iSverige. Samboende under äktenskapsliknande former föreslås liksom jämställasmed äktenskap och homosexuella förhållanden med heterosexuella. Den 20-årsgräns som generellt fillämpas i praxis när det gäller att beviljatillstånd anser kommittén vara väl avvägd för normalfallen. 1fråga om s.k. snabba anknytningar framhåller kommittén, att äktenskap ochsamboende, som är konstruktioner i syfte att underlätta för utlänningen att fåUT, utgör ett stort problem i de flesta invandringsländer. För att kommatillrätta med detta problem har vi i vårt land ansett det nödvändigt atttillämpa ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Kommittén pekar påde nackdelar som denna ordning medför för utlänningen. Den part som harbeviljats tillstånd på grund av anknytning kommer för sitt fortsatta UT i enberoendeställning till den här bosatta parten och kan därigenom komma att kännasig tvingad att stanna kvar i ett Prop.1983/84:144 67 förhållandesom han eller hon helst skulle vilja lämna. Den som har varit bosall i Sverigenågon tid kan vidare komma i ett svårt läge, om han eller hon tvingas återvändatill hemlandet. Det gäller särskilt kvinnor som skulle tvingas återvända tillett land där skilsmässa inle är socialt accepterad och där ensamslående kvinnormöter särskilda svårigheter. Det kan också framstå som stötande om en personsom varit bosatt här och hunnit anpassa sig till arbetslivet och tillsamhällsförhållandena i övrigt tvingas lämna landet. Atl ersätta nuvarandeordning med en slutlig invandringsprövning redan när det första tillståndetges anser kommittén omöjligt, särskilt som tillståndet beviljas före inresan.Kommittén anser alltså att uppskjuten invandringsprövning även fortsättningsvisbör tillämpas när tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboendesom har varat endasl en kort lid. I annal fall skulle risk uppkomma för enbetydande oreglerad invandring. Ipraxis tillämpas normalt en prövolid . Mot bakgrund av de nackdelarsom kan föranledas av uppskjuten invandringsprövning anser kommittén alt två årbör vara en maximitid och att liden för normala fall bör sättas kortare.Kommittén föreslår att regeringen skall bestämmma hur lång prövolid som normaltskall krävas och denna normaltid bör kunna frångås med hänsyn tillomständigheterna i det enskilda fallet. Som exempel på situationer då dennormala prövotiden kan frångås nämner kommittén, att del vid prövningen av enförlängningsansökan framgår alt parterna har ell gemensamt barn. Omförhållandet upphör, bör enligt komittén liden för vistelsen inte ensam avgöraärendets utgång. Hänsyn bör i varje enskilt fall tas till samtligaomständigheter, främst förekomsten av gemensamt barn i förhållandet,situationen för den utvisningshotade i hemlandet samt i vilken utsträckning haneller hon här har funnit sig till rätta i arbetslivet och i samhället i övrigt.Kan det visas alt parterna från början har lämnat oriktiga uppgifter om sittförhållande och dessa oriktiga uppgifter har varit grunden för tillstånd, bördet dock enligt kommittén föreligga synnerligen starka skäl för att fortsatttillstånd skall beviljas. Kommitténtar därefter upp frågan om godkännande för invandring av sådant äktenskap ellersammanboende där den ena eller båda parterna är minderåriga. Kommittén erinrarom att hemlandets lag i regel avgör äktenskapsåldern för medborgare i annalland. Äklenskapsåldern i utländsk lagstiftning är i många fall lägre än densvenska, som är . beslöt , med ändring av praxis, attUT i fortsättningen normall inte skulle ges, om inle parterna hade uppnått svenskäktenskapsålder. Ändringen motiverades av verket med de skäl som rent allmänttalar mot äktenskap mellan minderåriga, men också med all frågan ofta gällerunga flickor som har vuxit upp i en helt annan miljö än den svenska och somdärför möter stora svårigheter när de kommer hit som mycket unga efter att halämnat sin familj och urspmngliga miljö. Prop.1983/84:144 68 framhåller alt starka skäl talar mot att UT beviljas för minderårigapä grund av äktenskap eller sammanboende, framför allt när någon av parterna ärskolpliktig. Kommittén anser del därför motiverat att i princip kräva att bådaparter skall ha uppnått svensk äktenskapsålder för alt UT skall kunna beviljas.År omständigheterna sådana atl det skulle framstå som mer stötande atl vägratillstånd än att bevilja sådanl, anser dock kommittén att undantag bör göras.Som exempel nämner kommittén bl.a. alt flickan är gravid eller atl parternaredan har ett gemensamt barn. Undantag bör enligt kommittén medges endasl närdel är motiverat av starka humanitära skäl. Ju yngre någon av parterna är destostarkare skäl måste krävas för att tillstånd skall beviljas. Kommittén föreslårvidare alt i tveksamma fall rådgör med socialnämnden i kommunen innan tillståndsfråganavgörs. Närdet gäller invandringen av anhöriga vid sidan av kärnfamiljen erinrarkommittén om, atl familjens sociala roll i många länder innebär bl.a. att densom inte kan försörja sig själv i allmänhet måste las om hand av nägonsläkting. Det gäller l.ex. regelmässigt för åldriga föräldrar. Kommitténerinrar vidare om atl det i mänga kulturer är mer eller mindre otänkbart altogifta personer och då särskilt kvinnor bor ensamma och har ett egel hushåll.De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med föräldrar eller hos någongift släkting. 1 många utvandringsländer är del därför vanligt att ett hushållbeslår av betydligt fler familjemedlemmar än hos oss. Det är emellertidovanligt i de flesta kulturkretsar att gifta syskon med egna familjer bortillsammans. För många invandrare i är del mol denna bakgmnd enligtkommittén ett problem, att familjebegreppet i är betydligt snävare ändet är i del gamla hemlandet. Man erinrar dock om alt det under del senastedecenniet har skett en successiv utvidgning av kretsen anhöriga som tillåtskomma till för bosättning. Bl.a. har alltfler föräldrar tillåtilsinvandra. Kommittén anför vidare alt det i och för sig är fullt möjligt attytterligare utveckla praxis på ell sådanl sätt atl en någol vidare krets anhörigaän får möjlighet till bosättning här. Enligt kommitténs mening är detemellertid svårt att med en generellt verkande men generös praxis uppnå någonnämnvärd vidgning av nuvarande familjebegrepp, ulan att det innebäratt tillstånd beviljas för personer med jämförelsevis mindre starka skäl. Detanges sålunda knappast vara rimligt att relativt unga föräldrar med minderårigabarn medges rätt att bosätta sig i bara därför all ett vuxet barn ärbosatt här. När det gäller syskon är det enligt kommittén svårt att se hurnågon nämnvärd utvidgning av nuvarande praxis skulle kunna ske utan att detinnebär alf flertalet av de personer som har något syskon i fårmöjlighet till bosättning här. Kommitténs slutsats är att en utveckhng avpraxis, som innebär atl fler generellt verkande kriterier (ålder, civilstånd,anlal barn i och i annal land m.m.) ställs upp, inte är en lämpligmelod om man önskar underiätta familjeinvandring. Praxis bör enligt kommittén istället utvecklas så att större hänsyn kan tas till ömmande menmer udda omständigheter som ligger vid sidan av de kriterier som finns . För att underlätta en sådan ytteriigare liberalisering avpraxis föreslår kommittén all statsmakterna antar vad kommittén kallar en"anlalsmässig riktpunkt" för denna fillkommande anhöriginvandring. Enanlalsmässig riktpunkt kan enligt kommittén pä del viset vara positiv för deanhöriga som önskar återförenas, att ell avslag inte behöver uppfattas som sådefinitivt som det ofta är . Om sökanden tillhör den krets som harutsikter att få tillstånd inom denna ram, finns möjligheten kvar att kunna fåtillstånd ett kommande år, även om det blir avslag på den första ansökningen.Kommittén föreslår alt en anlalsmässig riktpunkt bör avse endast anhöriga sominte lillhör kärnfamiljen. Till denna hänförs först och främst make eller maka,sammanboende och minderåriga barn. Även andra anhöriga, som har ingått ihushällsgemenskapen, föreslås dock i detta sammanhang hänföras tillkärnfamiljen, särskilt som dessa regelmässigt får UT. Dessa personerutgörs ofta av hemmavarande ogifta barn . Det är vidare inte ovanligtatt ogifta döttrar - oavsett ålder - bor hemma hos sina föräldrar och atl deefler föräldrarnas död fömtsälls bo tillsammans med någon nära manligsläkting, t.ex. en bror. Kommittén anser att del bör ankomma på alt mednuvarande praxis som gmnd genom en prövning från fall till fall avgöra vilkaytterligare sökande som bör tas emot inom ramen för systemet med enanlalsmässig riktpunkt. Det är därvid enligt kommitténs mening rimligt attförsteg ges ål åldriga föräldrar. Avseende bör vidare fästas vid bl.a. hurlänge den härvarande bott i och om han eller hon är svensk medborgare. Visstförsteg bör ges anhöriga till flyktingar. Omständigheter av humanitär art börockså vägas in. Kommittén har vidare övervägt tillämpning av ett utvidgatfamiljebegrepp i fråga om anhöriga till personer från vissa länder ellerkulturer. Den har emellertid funnit att del skulle möta stora svårigheter attavgöra för vilka länder eller kulturområden som ett sådant vidgatfamiljebegrepp skulle gälla. Invandrare från länder och kulturområden, som inteskulle omfattas av ett sådant vidgat familjebegrepp, skulle sannolikt också uppfattaen sådan ordning som djupt orättvis.