prop · G703117 · 1983-12-31 00:00:00 — Någraremissinstanser har ifrågasatt om inte också bestämmelser om järnvägensbefordringsskyldighel bör tas in i den föreslagna järnvägstrafiklagen. Järnvägentorde ha betytt mer än något annat samfärdsmedel för framväxten av det modernakommunikationssamhället. Forlfarande har järnvägen en mycket stark ställningnär det gäller masstransporter av gods och personbefordran. Genom att järnvägenär ett energisnålt transportmedel kan man förutse att den även i framtidenkommer att ha stor betydelse. Ettmycket stort antal människor har kontakt med järnvägen i egenskap avtransportkunder. Det kan därför inte undvikas att transportavtalen vidresandebefordran eller vid järnvägstransport av gods blir standardiserade.Redan antalet avtal gör detta nödvändigt. Kunden får därmed begränsademöjligheter att påverka avtalsinnehållet. Det är därför ett viktigtsamhällsintresse att de rättsregler som gäller för järnvägstransporter ärändamålsenliga och utformade med hänsyn tagen till konsumenternas intressen. Detjärnvägsrättsliga regelsystemet är f.n. svårt att överblicka. Rättsreglerna ärspridda i ett flertal författningar. Vissa av dessa författningar är ganskagamla. Redan av detta skäl föreligger det enligt min uppfattning behov av attrevidera järnvägsrätten. Den rättsliga utveckling som har ägt rum beträffandeövriga transportmedel, främst i fråga om landsvägstransporter, utgör också enanledning till att järnvägsrätten bör revideras. Enväsentlig del av järnvägsrätten finns i järnvägstrafiksiadgan (1966:202).Denna författning, som har beslutats av regeringen, behandlar frågor avcivilrättslig karaktär som berör enskildas inbördes förhållanden i ekonomisktavseende. Enligt regeringsform måste föreskrifter av sådant slagbeslutas av genom lag. Även konstitutionella skäl talar därför föratt järnvägslagstiflningen reformeras. Enviktig uppgift i det nu pågående reformarbetet inom järnvägsrätten är enligtmin uppfattning att samla och systematisera de nu gällande reglerna.Utredningens förslag innebär att alla transporträttsliga regler och bestämmelsernaom järnvägens ansvar gentemot utomstående samlas i en lag. Remissinstansernahar ansett att utredningen i huvudsak har lyckats atl 1983/84:117 32 åstadkomma en i sakligt och formellt hänseende modernlagstiftning som är väl lämpad att ersätta den nu gällandejärnvägslagstiftningen. Jag delar denna uppfattning. Jag anser därför attutredningens förslag bör läggas till grund för en ny järnvägslagstiftning. Denjärnvägsrättsliga regleringen är emellertid inte endast i behov avsystematisering och modernisering i formellt hänseende. Framför allt när delgäller järnvägens förhållande till utomstående skadelidande är den nuvarandelagstiftningen föråldrad. Visserligen gäller i en del fall strikt ansvar förjärnvägen. Huvudregeln är dock fortfarande att järnvägen svarar endast förskador som uppkommer till följd av vårdslöshet på järnvägens sida. Detföreligger sålunda en grundläggande skillnad mellan järnvägens ansvarighet ochövriga transportmedels ansvarighet för motsvarande skador. Det är ocksåangeläget att järnvägens ansvar samordnas med ansvaret vid motorfordonstrafik.Den nuvarande ordningen är nämligen enligt min uppfattning otillfredsställandeinle bara från principiell synpunkt utan också till följd av de praktiskaproblem som uppstår när både järnvägs- och motorfordon är inblandade i sammaolycka. Den svenska järnvägsrätten kännetecknas , närmast avhistoriska skäl, av en långt driven detaljreglering. Detsamma gäller dekonventioner som reglerar den internationella järnvägstrafiken. På detinternationella planet har man arbetat på att revidera deinternationella fördragen med sikte på en förenkling och systematisering.Detta arbete ledde fram lill ett nytt järnvägsfördrag av ,fördraget om internationell järnvägstrafik (Convention relalive aux transportsinter-nalionaux ferroviaires, COTIF). Det nya fördraget, som ännu inte harträtt i kraft, innebär emellertid inte någon avgörande minskning av mängdenbestämmelser. Fördraget finns intaget i departementspromemorian (Ds Ju 1983:12)Internationell järnvägsbefordran m.m. För den inhemska järnvägsrättens del finns det dock enligtmin uppfattning goda skäl för en förenkling och nedkortning avförfattningstexten. Utredningen har med sitt förslag visat att det är möjligtatt genomföra delta. En förenkling erhålls delvis redan omjärnvägstrafikstadgans omfattande och detaljrika bestämmelser förs över tilllag i enlighet med vad utredningen har föreslagit. 5.2 Några grundläggande frågor I samband med att en samlad lagstiftning rörandejärnvägstrafik utarbetas måste man givetvis ta ställning till lagstiftningenstillämpningsområde och omfattning. De grundläggande frågorna är då vilkenverksamhet som bör falla under den nya lagstiftningen och vilka ämnen som börregleras i denna. Av avgörande betydelse i en ny lag om järnvägstrafik ärgivetvis inne- 1983/84:117 33 börden av begreppet järnväg. Någon närmare definition avjärnvägsbegreppet finns inte i den svenska lagstiftningen. Utredningen harredogjort ingående för hur detta begrepp har uppfattats ilagstiftningssammanhang (betänkandet avsnitt 2.4.1). Enligl utredningen finnsdet en allmänt godtagen rättslig innebörd av begreppet järnväg. Dehuvudsakliga kännetecknen på en järnväg skulle sålunda vara atl den är en intealltför kort spåranläggning på vilken fordon som är avsedda för transportförflyttas med hjälp av en längs spåren rörlig drivkälla som kan utveckla ensådan kraft att förflyttningen medför särskilda skaderisker. Utredningenharansett att tillämpningsområdet lag med tiden har kommit attframstå som alltmera självklart. Frågan huruvida en spåranläggning börbetraktas som järnväg tycks enligt ulredningen inte på länge ha aktualiserats ipraktiken. Utredningen har påpekat att begreppet järnväg i lagstiftningen haranvänts inte bara för att beteckna själva spåranläggningen. Det har ocksåanvänts som beteckning på det rättssubjekt som är innehavare av spåranläggningen,dvs. besitter järnvägen i eget namn och för egen räkning samt är berättigat attnyttja anläggningen självständigt och tillgodogöra sig inkomsterna av trafikenpå denna. Enligt utredningen föreligger det inte något behov av endefinition av begreppet järnväg. Utredningen har därför inte föreslagit någonsådan definition. Detta ställningstagande har i allmänhet inte föranlett någraerinringar under remissbehandlingen. En remissinstans har dock ansett detönskvärt att det angavs klarare i vad mån småbanor (museijärnvägar o.d.)betraktas som järnväg. Enligt min mening kan en definition i lag avjärnvägsbegreppet inte lösa alla gränsfall. Den innebörd av begreppet som harangetts i det föregående förefaller naturlig i det stora flertalet fall. Ombegreppet ges denna innebörd, blir det också möjligt att genomgående användasamma begrepp såväl i civilrättsliga bestämmelser som i reglering avoffenlligrällslig eller administrativ karaktär. Liksom bör det därförenligt min uppfattning överlämnas till rättstillämpningen att närmare bestämmabegreppets innebörd. Jag anser att begreppet järnväg även i den nyalagstiftningen bör användas för att beteckna det rättssubjekt som bär detsärskilda spårdriftsansva-ret eller som har ställning som trafikantens motparti ett befordringsavtal. Särskilt i utomobligatoriska förhållanden kan detemellertid i vissa fall föreligga viss osäkerhet om vilket rättssubjekt somavses. Jag återkommer till denna fråga i anslutning till behandlingen avjärnvägens ansvarighet för skador som tillfogas tredje man (avsnitt 5.6.2). Tunnelbana och spårväg är transportmedel som har storalikheter med järnväg med den skillnaden att de bara är avsedda förpassagerarbefordran. Utredningen har föreslagit att den nyajärnvägstrafiklagen i stor utsträckning skall gälla även för tunnelbanor ochspårvägar. Detta har i princip godtagits av remissinstanserna. I fråga ombefordran av passagera-3 1983/84. 1983/84:117 34 re och ansvarigheten gentemot passagerarna finns detenligt min uppfattning inte några skäl att ha andra regler för tunnelbana ochspårväg än dem som gäller för järnväg. När det gäller ansvarigheten gentemotutomstående måste man däremot överväga i vilken utsträckning olikheterna itrafikmiljö bör påverka ansvarighetsreglerna. Gemensamma grundprinciper bördock enligt min mening gälla för samtliga dessa spårbundna transportmedelsansvar. Det är därför lämpligt att en ny lag om järnvägslrafik omfattar äventunnelbanor och spårvägar. Kärnan i en ny järnvägstrafiklag bör enligt minuppfattning vara den transporträttsliga regleringen, dvs. bestämmelser rörandebefordran av passagerare och gods. Det är denna reglering som f.n. finns ijärnvägstrafikstadgan såvitt avser inrikes trafik. Internationella transporterär emellertid med få undantag underkastade bestämmelserna i de internationellajärnvägsfördragen och saml tilläggskonvention lillCIV. Det internationella järnvägssamarbete som regleras av dessa fördrag harlagt grunden till ett väl fungerande internationellt transportsystem som desvenska järnvägsföretagen har ett självklart intresse av att ingå i.Järnvägsfördragen och är införlivade med svensk rätt genom kungörelsen(1974:748) om internationell järnvägstransport. Endast vissaexekutionsrättsliga bestämmelser har införlivats genom lag.Tilläggskonventionen, som främst innehåller skadeståndsrättsliga bestämmelser,har till sina huvuddelar införlivats med svensk rätt genom lagen (1976: 58) omjärnvägs ansvarighet vid befordran av resande. Frågan är om en ny järnvägstrafiklag bör innehålla även deregler som gäller för internationella transporter. I stor utsträckning ärbeslämmelserna i de internationella fördrag som jag har nämnt (, CIVoch lilläggskonventionen) av den karaktär att deras införlivande med svenskrätt enligt regeringsformen kräver lagform. Detta krav är alltså f.n. inte iuppfyllt mer än till en viss del. Dessa fördrag har reviderats ochsammanförts till ett enda. Detta nya fördrag om internationell järnvägstrafik(Convention relalive aux transports internationaux ferroviaires, COTIF) kanförväntas träda i kraft tidigast den . Det nya fördraget innebärganska stora förändringar av främst formell karaktär beträffande och ,medan tilläggskonventionens bestämmelser har tagits in i fördraget i praktiskttaget oförändrat skick. Frågan om tillträde till järnvägsfördragbehandlas i den tidigare nämnda departementspromemorian (Ds Ju 1983: 12)Internationell järnvägsbefordran m.m. I promemorian finns en redogörelse förfördragsbestämmelserna. Enligt promemorian bör tillträda fördraget. Deninnehåller vidare förslag till den lagstiftning som föranleds av ett svenskttillträde till det nya fördraget. Det nya järnvägsfördraget innehåller både bestämmelser sommåste införlivas genom lag till följd av deras civilrättsliga karaktär ochbestämmelser som är av trafikteknisk eller administrativ art. Om skall 1983/84:117 35 tillträda fördrag och detta fördrag därför skallinföriivas med svensk rätt, bör man enligt min mening överväga att på någotsätt föra samman de regler som enligt fördraget skall gälla för internationelltrafik med de regler som gäller för inrikes trafik. Att redan nu i en nyjärnvägstrafiklag föra in eller anknyta till bestämmelserna i och CIVanserjag däremot inle befogat, eftersom en sådan ordning endast skulle bligällande under en kortare övergångstid. Tilläggskonvenlionenär som har nämnts redan nu till sina huvuddelar införlivad med svenskrätt genom lag. Konventionens bestämmelser har i allt väsentligt ulanändring i sak tagits upp i det nya fördraget. Det finns därför varken frånsaklig eller från praklisk synpunkl något som hindrar atl regleringen i den nyalagen rörande järnvägens ansvar när passagerare skadas eller dödas redan nu fåromfatta både inrikes och internationella transporter. I likhet med utredningenanserjag därför, att bestämmelserna i den nya järnvägstrafiklagen om järnvägensansvar för personskada på passagerare bör omfatta även internationellatransporter. Förulom de rent transporträttsliga reglerna står reglernaom järnvägens utomobligatoriska ansvar i centrum för intresset vid en översynav järnvägsrätten. Jag har redan nämnt att den nuvarande lagstiftningen pådetta område är föråldrad i vissa avseenden och bör revideras. Den nya regleringenmåste liksom den nuvarande ske i form av lag. Utredningen har föreslagit, attbestämmelserna rörande järnvägens utomobligatoriska ansvar skall ingå i dennya lagen. Jag biträder utredningens förslag på denna punkt. En sådan lösningunderlättar en anpassning av det utomobligatoriska ansvaret till järnvägensansvar i kontraktsförhållanden. En sådan anpassning är enligt min meningönskvärd särskilt såvitt gäller ansvaret för personskador. När detgäller den reglering som är av huvudsakligen offentligrättslig karakiär är detf.n. endast vissa bestämmelser om ordning och säkerhet inom järnvägsområde somhar lagform. I dessa bestämmelser, som finns i lagen (1975:89) om ordning ochsäkerhet inom järnvägsområde, ges järnvägstjänstemän i säkerhets- ellerordningstjänst omfattande befogenheter, som i vissa fall innefattar rätt atttillgripa våld. Dessa bestämmelser måste därför tas upp i lag även ifortsättningen Gfr prop. 1975: 8 s. 77). Utredningen har föreslagit att ocksådessa frågor regleras i den nya järnvägstrafiklagen. Detta har inte föranlettnågon erinran under remissbehandlingen. Även jag anser detta vara en lämpliglösning. Frågan om dessa bestämmelser skall, såsom f.n., gälla enbart järnvägeller om de bör vara tillämpliga även på tunnelbana och spårväg tar jag uppsenare (avsnitt 5.7). Enligt vissa bestämmelser i järnvägstrafikstadgan harjärnvägen befogenhet att kontrollera eller på annat sätt vidta åtgärder medgods som exempelvis misstänks utgöra en fara för säkerheten. Utredningen harfört samman denna reglering med de förut nämnda bestämmelserna angående 1983/84:117 36 ordning och säkerhet. Remissinstanserna har inte haftnågot atl erinra mot förslaget på denna punkt. Även jag anser att detta är enändamålsenlig lösning. gäller nya bestämmelser omirafiknykterhetsbrott som begås av förare av motordrivna spårfordon påjärnvägeller tunnelbana. Dessa bestämmelser finns i lagen (1951:649) om straff förvissa trafikbrott. I proposifionen med förslag till dessa regler anförs (prop.1981/82:204 s. 7 O aU reglernas placering i trafikbroltslagen bör ses som enprovisorisk lösning och att de bör kunna flyttas över till den nya järnvägstrafiklagenanlingen i samband med dennas tillkomst eller i annat lämpligl sammanhang.Enligt föredragande statsrådet kunde det eventuellt vara lämpligt att i detsammanhanget överväga frågan om straffansvaret bör utvidgas till att omfattat.ex. även andra personalkategorier inom järnväg och tunnelbana än förare. Denna fråga har av naturliga skäl inte behandlats avutredningen. För min del ser jag ingen anledning att vänta med överflyttningenav dessa ansvarsbestämmelser till en senare tidpunkt. Jag anser därför attdessa bestämmelser bör tas in i ett kapitel om ordning och säkerhet i den nyalagen. I det följande (avsnitt 5.7) tar jag också upp frågan om en utvidgningav ansvarsbestämmelserna till att gälla vissa andra personalkategorier vidspårföretagen än förare. Avgrundläggande betydelse för järnvägstrafiken är trafikeringsplikten ochbefordringsskyldigheten. Trafikeringsplikten, dvs. skyldigheten för järnvägarnaatl driva trafiken, är inte författningsreglerad utan härleds ur Kungl. Maj:tsoch beslut (i regel i form av s.k. koncession). Befordringsskyldigheten,dvs. skyldigheten ati ingå befordringsavtal med alla som önskar få sådanaavtal, regleras däremot i järnvägstrafikstadgan. Dessa trafikpolitiska frågoranses traditionellt ligga inom regeringens kompetens. De omfattas också av detbemyndigande enligt 8 kap. 7 § regeringsformen som regeringen har getts ilagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik,transporter och kommunikationer. Utredningen har i enlighet med sina direktiv lagt framförslag till en särskild förordning om järnvägs befordringsskyldighel m.m.Förulom bestämmelser om befordringsskyldighel innehåller förordningen ocksåföreskrifter om järnvägens befaUning med kvarglömd eller förioi:ad egendom. Enremissinstans har ifrågasaU om inte också bestämmelser i dessa båda avseendenborde tas in i den nya lagen. Möjlighetenalt förändra reglerna om befordringsskyldigheten utgör, tillsammans medmöjligheten att påverka taxesättningen, ett viktigt trans-portpolitisktinstrument som regeringen bör kunna tillgripa på ett snabbare och enklare sättän som blir fallet om medverkan krävs. Järnvägarnasbefordringsskyldighel torde vara att anse som ett offentligrällsligt åliggandesom kan regleras i förordning (jfr 8 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen och lagen1975:88 med bemyndigande att meddela före- 1983/84:117 37 skrifter om trafik, transporter och kommunikationer).Enligt min uppfattning bör därför några regler om befordringsskyldighel inteingå i den nya lagen. Sammanfattningsvis anser jag sålunda att en ny lag omjärnvägstrafik bör innehålla regler om inrikes befordran av gods ochpassagerare, om järnvägens ansvar när resande skadas eller dödas, om järnvägensutomobligatoriska ansvarighet och om ordning och säkerhet inom järnvägsområde. hade länge en särställning som transportmedel.Detta berodde dels på att järnvägen ofta hade ett s.k. tekniskt monopol, delspå det starka statliga inflytandet. Delta avspeglades också ijärnvägsförfattningarna, som med sin detaljreglering lämnade mycket litetutrymme för individuella avvikelser i avtalet mellan järnvägen ochtransportkunden. har emellertid järnvägarnaalltmer kommit att framstå som ett transportföretag som alla andra. Delta ärockså en av grundtankarna bakom trafikpolitiska beslut som utgår frånatt varje transportgren i princip skall betala sina kostnader och under dennaförutsättning konkurrera med övriga transportgrenar (prop. 1963: 191). Denna princip gäller, i modifierad form, också efter 1979års trafikpolitiska beslut (prop. 1978/79:99, , rskr 419). 1963 årstrafikpolitiska beslut ledde emellertid till att järnvägen så småningombefriades från olika belastande förpliktelser gentemot det allmänna. ärdärför järnvägen ett i huvudsak fritt konkurrerande transportmedel på enmarknad där järnvägen som regel inle är del enda transportmedel som ärtillgängligt. Under dessa förhållanden är det enligt min uppfattning onödigtatt ha en alltför ingående detaljreglering av förhållandet mellan järnvägen ochtransportkunderna. Redan genom järnvägstrafikstadga fick parternavidgat utrymme atl själva reglera detaljerna i transportavtalet. Utredningensförslag innebär att detta utrymme ökas ytterligare. Enligt förslaget reglerasendast de centrala civilrällsliga delarna av avtalsinnehållet i lagstiftningenmedan det överlämnas åt parterna att reglera övriga frågor. Möjligheten attgenom avtal avvika från lagens bestämmelser utvidgas också något. Ulredningenhar beträffande godsbefordran strävat efter en reglering som till sitt omfångoch sin utformning närmar sig lagen (1974:610) om inrikes vägtransport. Flertalet remissinstanser har ansett atl utredningen hargjort en lämplig avvägning mellan vad som bör regleras i lagen och vad som kanöveriålas åt parterna. Jag delar denna uppfattning. En viktig fråga är i vilken utsträckning den nyalagstiftningen skall vara tvingande. I järnvägstrafikstadgan föreskrivs somhuvudregel att en överenskommelse om inskränkning av trafikanternasrättigheter enligt stadgan 1983/84:117 38 Vid godsbefordran är ett avtalsvillkor sominnebär eftergift av trafikantens rätt dock giltigt, om godsets ovanliga ellerfarliga beskaffenhet eller dess tillstånd gör det skäligt alt lindra järnvägensansvarighet eller på annat sätt göra avsteg från de rältigheter som trafikantenannars skulle ha haft. Detsamma gäller, när befordringen skall äga rum under såspeciella förhållanden att avsteg från den normala regleringen kan ansesmotiverade. Utredningenhar i sitt förslag utgått från att den nya järnvägstrafiklagen skall varatvingande till trafikantens förmån. Avvikelser från bestämmelserna omgodsbefordran skulle dock vara tillåtna under vissa förutsättningar.Utredningen har sålunda ansett, att avtalsfrihet bör råda såvitt gäller s.k.systemtransporter. Detta uttryck brukar enligt utredningen användas för attbeteckna en särskilt avtalad, kontinuerlig transportverksamhet som ingår somett led i transportkundens produktionsplan. Enligt utredningen kan avtalsfrihetockså vara motiverad när det gäller avtal som visseriigen inte kan anses gällasystemtransporter men som ändå ger uttryck för en medveten hållning fråntransportkundens sida. Sammanfattningsvis har utredningen uttalat (betänkandetavsnitt 4.2.3.2) att avsteg till transportkundens nackdel från den tvinganderegleringen bör kunna godtas, om transportkunden aktivt har medverkat tillavsteget, om han kan anses ha vunnit en fördel i annat hänseende och om detinte är uppenbart att han har befunnit sig i ett förhandlingsmässigt underlägegentemot järnvägen. I den föreslagna lagtexten har detta uttryckts så attavvikelse från lagens bestämmelser är tillåtna, när godsets ovanliga art ellerandra särskilda omständigheter föranleder det (1 kap. 2 § andra stycket). Utredningensförslag om utvidgning av avtalsfriheten har mötts med tveksamhet frånkonsumentverkets, sida. Verket har bl.a. framhållit risken att en enskildkonsument överskattar fördelarna men inte tillräckligt beaktar nackdelarna iform av t.ex. sämre ersättning vid skada. Enligt verket uppstår liknandeproblem även då befordringsavtalet ingås av en näringsidkare, om en enskildkonsument är mottagare. SJ har däremot ansett att ett ännu större utrymme förpartsviljans frihet hade varit motiverat från transportföretagets synpunkl menhar inte velat kritisera utredningens förslag. Transportkundorganisationernaoch har tillstyrkt utredningens förslag i denna del. För egen del villjag anföra följande i denna fråga. Det är naturligt att man från transportföretagens sidaförordar en långt gående avtalsfrihet. Hur lagstiftningen än utformas kommersäkeriigen det stora flertalet transporter även i fortsättningen att ske enligtstandardiserade befordringsvillkor, där endast priset används somkonkurrensmedel. Det kan dock vara en fördel för järnvägen att ha möjlighet attexempelvis kombinera särskilt förmånliga taxor med ett lindrigare ansvar förskador. Denna möjlighet finns vid internationell befordran enligt . Äventransportkunden kan självfallet önska ett avtal med en sådan innebörd. Prop.1983/84:117 39 dettaintresse av avtalsfrihet står behovet av ett minimiskydd för transportkunder iallmänhet. Utredningensförslag innebär en viss utvidgning av parternas avtalsfrihet redan genom attförfattningsregleringens omfattning begränsas till de mest centrala elementen ibefordringsavtalet. När det gäller dessa element bör givetvis kundernas behovav ett visst skydd väga tungt. Jag delar emellertid utredningens uppfattningatt det även med den begränsade författningsreglering som utredningsförslagetinnebär för godstransporternas del föreligger behov av avtalsfrihet i vissafall. Liksomenligt gällande rätt bör enligt min mening avtalsfrihet råda, om godsetsovanliga art föranleder det. Utredningen har emellertid föreslagit attavtalsfrihet skall gälla även när andra särskilda omständigheter föranlederdet. Det är på denna punkt som har uttryckt tveksamhet.Utredningen synes ge uttrycket "andra särskilda omständigheter" envid tolkning. Enligt min uppfattning bör det inte komma i fråga atl låtaavtalsfrihet råda i fråga om transporter som rutinmässigt tillhandahällsallmänheten. Däremot är jag ense med utredningen om atl det bör vara möjligtatt göra sådana avvikelser vid exempelvis avtal om s.k. systemtransporter ochliknande. Avvikelser bör också tillåtas, om det är skäligt med hänsyn till desärskilda förhållanden under vilka befordringen skall ulföras. Det är givet attavvikelser från lagens bestämmelser inte får medföra nackdelar för en mottagaresom inte har godkänt avvikelserna. Ensärskild fråga är om skiljeavtal bör vara tillåtna.