prop · G703152 · 1983-12-31 00:00:00 — Organisa-Uonsöversynen fick somförsta resultat att en kommundelsnämnd i Kä-larne inrättades fr.o. m. den 1januari 1982. Den1 inrättades kommundelsnämnder även för kommundelarna och Revsund-Gällö.De tre kommundelsnämnderna svarar inom sina områden för all verksamhetoch ersätter således de facknämnder som från utgången av endast iformell mening finns kvar. Brandstyrelsenkvarstår dock som egen nämnd. Skälet till detta är enligt kommunen alt fråganom räddningstjänstens och civilförsvarels organisation är under övervägande.Ledamöter till de specialreglerade nämnderna skolstyrelsen, socialnämnden, byggnadsnämndensamt miljö- och hälsoskyddsnämnden har formellt utsetts. Del har dock fömtsätlsatl dessa nämnder inte skall bedriva någon egentlig verksamhet. Medel avseddaför nämnderna har inte avsatts i budgeten. Antaletrevisorer har utökats till fem. Avsikten är att de enligt vad som uppges skallutveckla metoder för en offensiv förvaltningsrevision anpassad till den nyaorganisationen. Endelegation för fysisk planering och hälsoskyddsfrågor har inrättats som ettutskott till kommunstyrelsen. Delegationen skall behandla sådana frågor som kommundelsnämndernainte bör besluta i. Sådana frågor utgörs t.ex. av ärenden där kommunen ärbyggnadslovssökande eller svarar för miljöfariig verksamhet. Vidare ulgördelegationen kommunens förmedlingsorgan. 1983/84:152 56 Slutligenkan nämnas atl fullmäktige tillsätter byutvecklingsgrupper som under kommundelsnämndernaskall utveckla sina resp. kommundelar. 7.3 Samverkanmellan regionala statliga organ och kommuner, landstings kommuner 1olika sammanhang, bl.a. i samband med länsplaneringen, har synpunkterframförts som rör förhållandet mellan regionala statliga organ samt kommuneroch landstingskommuner. Den långtgående sektoriseringen inom den statligalänsförvaltningen anses ofta försvåra samordnade och sektorsövergripandeinsatser. Vissa statliga organ anses ställa sådana villkor för slöd altkommunala och landstingskommunala initiativ till samordning över seklorsgränsernahämmas. Behoveiav samordning och samsyn när del gäller offentliga åtgärder som påverkarsysselsättningsmöjligheterna och serviceutbudet på nivå framhålls. Bl.a.anses de regler som styr arbetsmarknadsmyndigheternas agerande vidställningstagande till konkreta sysselsättningsprojekt inte la tillräcklighänsyn till dagens arbetsmarknadssituation. Synpunkter har framförts sominnebär alt kommunerna och landstingskommunerna bör ges ell större inflytandenär det gäller val av åtgärder och hur insatserna skall organiseras. Flerakommuner framhåller att en samordning mellan AMU, gymnasieskolan ochvuxenundervisningen bör underlättas liksom möjligheterna till samarbetslösningarmellan statlig och förelagshälsovård. 7.4 Samverkanmellan kommuner och landstingskommun Samverkaninom länen mellan landstingskommunen och kommunerna förekommer i många formeroch inom olika verksamhetsområden. I första hand gäller detta inom vårdsektornoch på kollektivtrafikområdet. Bl.a. i har dessa samordningssträvandentagit sig särskilt starka uttryck. 1 detta sammanhang har en del hinder i denstatliga regleringen uppmärksammats, bl. a. på stalsbidragssidan. Jämtlandsläns landstingskommun och kommun har omfattande planer på samverkan som- i viss miån - kräver förändringar i statliga regelsystem. Inomett flertal olika verksamhetsområden bedöms kvalUets- och kvan-titetsmässigasamordningsvinster kunna göras. Exempel på sådana områden är äldreomsorg, skolhälsovårdsaml vård och hjälp för barn, ungdom och handikappade. Inom området vård ochomsorg av utvecklingsstörda har landstingskommunen i samverkan medkommunerna arbetat för normalisering, integration och avinstilutionalisering.Frågor som bostad, skola och arbete är viktiga område i detta sammanhang därnya samverkansformer kan vara värda att pröva. 1983/84:152 57 Ytteriigareett samverkansfält gäller vård och hjälp till personer med psykiska störningaroch olika former av missbruk. Inom landstingskommunen har beslul fattals ominförande av s. k. sektoriserad psykiatri. Antalet vårdplatser inom den slutnavården har kunnal reduceras i väsentlig ulsiräckning. Denna utveckling innebärökad belastning för kommunerna vad avser bosläder, olika stödformer m. m. ochkrav på nära samarbete mellan huvudmännen. Likaså ökar kraven på denlandstingskommunala öppna vården. Jämtlandsläns landstingskommun har en kommunbaserad primärvård underledning av en lokal politisk nämnd. Syftet har väsentligen varil att stärkademokratin och möjliggöra bättre samordning med kommunerna. Inom varjeprimärvårdsområde, lika med kommunområde, har byggts upp resurser i form avhälsocentraler, lokala sjukhem m. m. Delkan också noteras atl kommunaldemokratiska kommittén i elt betänkandeföreslagit vidgade möjligheter atl inrätta lokala organ i landstingskommunerna.Denna fråga övervägs f n. i . IV Beredningens förslag tili försöksverksamhet Formernaför samspelet mellan stal och kommun har förändrats under de senasteårtiondena. De kommunala organens ansvar har successivt vidgats. De statligatillsyns- och kontrollfunktionerna har fortlöpande anpassats till nya behov.Förutsättningarna för detta hänger i hög grad samman med den senaste kommunindelningsreformen. Densenaste kommunallagsreformen karaktäriserades av alt kommunerna och landstingskommunernagavs slor frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Idetla sammanhang ändrades också en stor mängd specialförfattningar i syfte atlskapa större enhetlighet och enkelhet i den statliga regleringen av den kommunalaorganisationen och planeringen. På det ekonomiska området har begränsningargenomförts i den statliga detaljregleringen. Skatieutjämningssystemet harbyggts ul som antalet specialdestinerade statsbidrag har minskat.Vidare har förändringar successivt vidtagits av antalet ärendegrupper där kommunalabeslut måste underställas stallig myndighet för alt bli gällande. Det kommunalaansvaret och handlingsfriheten har också vidgats i samband med statsmakternasöversyn av olika verksamhetsområden. Även den statliga utredningsverksamhetenliksom myndigheternas normgivning har uppmärksammals. Prop.1983/84:152 58 8.2 Riktlinjer i utredningsdirektiven Villkoren för offentlig verksamhet har påtagligt förändratsunder senare år. Den sociala och tekniska utvecklingen har skapat nyaförutsättningar för verksamhetens innehåll och forniier. De ekonomiskaresurserna är knappare . Många människor anser alt avståndet mellandem och samhällsorganen har ökat på grund av att den offentliga organisationenblivit alltför invecklad och präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt. Isamma riktning verkar en långtgående uppdelning av verksamheten i olikasektorer. De offentliga organens tjänster till medborgarna måstetillhandahållas med slor lyhördhet för människornas behov. En avgörandeutgångspunkt för alla samhällsorgan är vidare att en stram anslagstilldelningkommer att vara nödvändig under lång lid. Det är då angeläget att medborgarnakan förvissa sig om alt de anvisade medlen kommer till effektivast möjligaanvändning. I ett sådant läge är det väsentligt att en samlad bedömning ochprioritering av olika samhällsinsatser kommer till stånd. Formerna församverkan mellan stat och kommun har härvid stor betydelse. I direktiven till stat-kommunberednmgen framhåller chefenför att såväl staten som kommunerna ochlandstingskommunerna måsle vidla åtgärder som leder till ett bättreresursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökal dellagande i siamhällsverksamhetensutformning. Ett viktigt inslag i detta arbete är atl åstadkomma ökad samverkanoch förenklingar av regler i relationerna mellan stal och kommun. En väsentlig uppgift för statliga organ är enligtdirektiven att vidta åtgärder som underlättar för kommunerna ochlandstingskommunerna att fullgöra sina uppgifter. Det statliga regelsystemetanses vara alltför omfattande och seklorielll uppbyggt. Regleringen bedöms ivissa sammanhang utgöra hinder för en ändamålsenlig utformning av verksamhetenpå nivå. I många fall begränsas möjligheterna till lokal anpassningoch utveckling av arbetsformerna. Statliga regler spelar också slor roll förvilka kostnader som uppkommer. Från demokratisk synpunki är det betydelsefullt alt beslutenläggs så nära medborgarna som möjligl. Vid ställningstagande till den kommunalasjälvstyrelsens roll och det statliga regelsystemets utformning måste dockenligt civilministern en avvägning ske mellan olika intressen. Önskemålet omlokalt självbestämmande behöver vägas mot kraven på samordning, lika tillgångtill samhällsservice och rättssäkerhet. Förhållandel mellan statliga ochkommunala organ måste också präglas av samverkan och respekt för den kommunalasjälvstyrelsens villkor. Detla är viktiga förutsättningar om gemensammasamhälleliga mål skall kunna uppnås. 1983/84:152 59 8.3 Försöksverksamhet ett sätt att pröva nya former församverkan Behovei av statlig tillsyn och kontroll över kommunernaoch landstingskommunerna har vid olika tillfällen varit föremål för utredningoch överväganden. Vatje förändring i riktning mot ökad självstyrelsehar i hög grad gjorts sektorsvis. Genom sektorsvisa studier har problemeninventerats och förslag genomförts främst med hänsyn till den berörda sektornsbehov och förutsättningar. En viktig slutsals från detta arbete är attreformarbete med denna inriktning vid sidan av principiella invändningar mötertvekan från ansvariga samhällsorgan just därför att de förändradeförutsättningarna inle prövats i praktiken. De problem som den offentliga sektorn slår införkräver enligt beredningens uppfattning att nya former för omprioritering ochförnyelse av samhällsorganisationen prövas. När del gäller den kommunala verksamhetenär det väsentligt att skapa bättre förutsättningar för kommunerna ochlandstingskommunerna atl anpassa sina beslut och åtgärder till de lokala ochregionala förhållandena. Genom atl begränsa den statliga regleringen blir del möjliglalt öka de enskilda människornas inflytande på den kommunala verksamhetensamtidigt som samhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt.Beredningen anser all en försöksverksamhet med denna inriktning bör sättas igång.De särskilda former för fältförsök som slat-kommunberedningen nu eftersträva'-på det samhällsorganisatoriska området kan underlätta för ett mera intensivtförändringsarbete såväl vad avser samhällsverksamhetens innehåll som former. Den statliga styrningen syftar till alt skydda viktigaintressen. Skyddet för dessa intressen är väl tillgodosett. 1 direktiven till slat-kommunberedningenkan konstateras att en minskning av styrningens styrka är motiverad för altminska kostnader, stärka del lokala inflytandet och förbättra samordningenmellan samhällssektorer och samhällsorgan. finns ett behov av alt understryka atl en djärvoch nyskapande försöksverksamhet inte får innebära atl skyddet för viktigastatliga intressen eftersatts. I grunden finns atl de centrala politiska organen -regering och riksdag - även fortsättningsvis måste ha möjlighet att genomföraen i dessa organ fastställd politik för landet som helhet, t.ex. vad gällerlikvärdig och rättvist fördelad samhällsservice. Del kan heller inte bli fråga om atl undanröja sådanstatlig reglering som utgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa och försärskilt utsatta eller svaga grupper. Samma dignitet har de beslämmelser somkommit till för att garantera de enskildas rättssäkerhet. Det kan gällamöjligheten till insyn i offentlig verksamhet och rätlen all anföra besvär översamhällsorganens beslul. Över huvud taget anser beredningen alt frågor somgäller kommunernas och landstingskommunernas ställning som part gentemotenskilda kommunmedlemmar inte bör tas upp inom ramen för försöksverksamhe- Prop.1983/84:152 60 De enskilda i försöksområdena skall inte rättsligtkomma i ett sämre läge än andra. Sådana förenklade regler som uppkommer genomförsöksverksamheten skall därtill sammantagna ge en effektivaresamhällsverksamhet och inte öka de statliga koslnaderna. En viss grundläggande reglering av ansvarsfördelningenmellan samhällsorgan måste därtill finnas kvar. Vad därutöver kan behöva skyddas får prövas i det enskildafallet. De sålunda uppdragna gränserna för försöksverksamhetenskall uppfattas så atl de enligt beredningen inte ulgör hinder för en djärvoch nydanande syn på behovet av och formerna för statlig styrning. Formen avförsöksverksamhet måste innebära all man kan gå närmare de gränser för skyddetav statliga intressen än som vanligtvis accepteras. 8.4 Försöksverksamhetens allmänna uppläggning ochinriktning Kommunerna och landstingskommunerna angerönskemål En viktig utgångspunkt för försöksverksamheten är atlförändringsarbetet prioriteras till frågor som bedöms vara mest angelägna. Denbästa erfarenheten och kunskapen om vilka hinder som finns för atl bedriva denkommunala verksamheten besitter helt naturligt kommunerna och landstingskommunernasjälva. Försöksverksamhetens innehåll bör därför främst bestämmas genom allberörda kommuner och landstingskommuner som deltar i framställningar tillregeringen begär dispens från olika statliga regler. Statliga myndigheter börockså ges möjlighel att ange frågor som i detta sammanhang bör prövas. Deltamaterial kan sedan utgöra underiag för att utarbeta ett program förförsöksverksamheten i resp. kommun och landstingskommun. Under försöksperiodensgång kommer självfallet nya krav på förändringar i det statliga regelsystemet atlaktualiseras. Del måsle därför bli fråga om en process där försöksprogrammetsuccessivt utformas. Det är alltså genom initiativ från de berörda aktörernasom försöksverksamheten får sitt innehåll. En sådan uppläggning torde varanödvändig om ett brett engagemang skall kunna skapas i de kommuner ochlandstingskommuner som skall delta. anser stal-kommunberedningen attvissa begränsningar för försöksverksamheten bör anges. Beredningen finnerockså skäl atl redan nu redovisa några övergripande frågeområden inom vilka ettökat kommunall självbestämmande bör övervägas. Frågor som bör ingå i försöksverksamheten Del är väsentligt alt försöksverksamheten kan komma igångså snabbi som möjligt. Det gäller därför alt skapa en modell som är såokomplicerad alt omfattande förstudier inte är nödvändiga. Med stöd av deförslag till förändringar som kommunerna och landstingskommunerna tidigare re- 1983/84:152 61 dovisalvill beredningen i det följande ange några övergripande frågeområden som böringå i försöksverksamheten. Utvecklingen när del gäller den kommunala nämndorganisationen har gått molstörre enhetlighet och enkelhet. Kommunallagens regler har i stort selt slagitigenom i fråga om de specialreglerade nämnderna. Delta innebär bl.a. all allanämnder kan väljas proportionellt och att frågor om utomståendes närvarorättvid sammanträdena avgörs av nämnderna. Den statliga regleringen har ocksåbegränsats när det gäller atl bestämma vilka nämnder som skall inrättas och huruppgifterna skall fördelas mellan nämnderna. Samhällsutvecklingen har dock lettfram till alt det nu åter är aktuellt all diskutera möjligheterna att ökakommunernas och landstingskommunernas frihet all anpassa organisation ocharbetsformer efter skiftande förhållanden. Detområde där en fortsalt avreglering är angelägen alt pröva rör de obligatoriska specialregleradenämnderna. Dessa är , miljö- och hälsoskyddsnämnden,skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden. Kommunerna är enligtspeciallagstiftningen skyldiga alt inrätta dessa nämnder. Ispeciallagstiftningen finns också tvingande föreskrifter om vilka uppgifter somskall handhas. Dessa får kommunfullmäktige inle flytta över till någon annannämnd. Från kommunall håll har önskemål framförts om åtgärder för atlkommunerna på ett bättre sätt skall kunna anpassa de specialregleradeuppgifterna till lokala förhållanden och förutsättningar. Det finns enligt stal-kommunberedningensuppfattning skäl för atl pröva en friare nämndorganisation i samband medförsöksverksamheten. - Denkommunala förvaltningsorganisationen under fullmäktige, sty relsen och övriga nämnder är inle reglerad i kommunallagen. I speciallag stiftningen finns del dock vissa regler som påverkar förvaltningsorganisa tionen. Det sistnämnda gäller särskilt skolväsendet, plan- och mälningsvä- sendel saml omsorgsområdel. Genomförsändringar inom den politiska organisationen är del naturiigt attförvaltningsorganisationen på ett rationellt sätt bör anpassas till dessa förändringar.Det finns också skäl att ifrågasätta om de utbildningskrav som gäller för vissapersonalkategorier är motiverade. - Underställningsförfarandetintar en särställning bland alla de olika former av stallig tillsyn av verksamhet som förekommer. Uttrycket underställning omfattar beslut, som enligt bestämmelser i för fattning skall fastställas för atl bli gällande. Begreppen"underställning" och "fastställelse" kan sägas avse två olikaled i samma tillsynsförfarande. Underställningen innebär alt det kommunalabeslutet överiämnas till den berörda statliga myndigheten för prövning, medan begreppetfastställelse avser den statliga ullsynsmyndighelens materieUa bedömning av delunderställda beslutet; myndigheten fastställer eller vägrar fastställabeslutet. Prop.1983/84:152 62 Stal-kommunberedningen anser attunderställningsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll stämmermindre väl överens med den syn på samspelet mellan statliga och kommunala organsom beredningen vill anlägga. Förfarandet skapar en onödig byråkrati ochorationell handläggning som har kostnadskonsekvenser. Mot den bakgrunden harantalet underställningsplikliga ärendegrupper minskat högst betydligt.Beredningen ifrågasätter om inle även kvarvarande former av underställning kanutmönstras. Dessa Frågor bör därför las upp i försöksverksamheten. - I betänkandet (SOU 1982: 37) planering iförändring re dovisade den dåvarande stat-kommungruppen en kartläggning av gällande beslämmelser om planläggningsskyldighet. Genomgången vi sar alt de statliga kraven på planeringsverksamhet har varit en del av den offentliga samhällsplaneringens utbyggnad. Kraven har succes sivt vidgats i takt med atl del kommunala ansvaret för olika verksamheter har ökat. Den statliga regleringen har byggts upp i takt med att problemen aktualiserats. Kraven i bestämmelserna när det gäller planeringens utform ning, innehåll och handläggning syflEir främst till att tillgodose statliga sektoriella intressen. Från kommunall håll hävdas alt de statliga kraven på sektoriellplanering inte sällan är dåligt anpassade till de kommunala planeringsbehoven.I samband därmed har också understrukits atl det i regel är på den kommunalanivån som resurser och behov inom de aktuella sektorerna skall sammanvägas. Destatliga bestämmelserna kan därigenom medverka till att försvåra denerforderliga verksamheten. Beredningen anser mot den bakgrunden att former fören friare planering bör prövas inom ramen för försöksverksamheten. - Stal-kommunberedningens studier av reglerna för specialdestinerade statsbidrag visar all systemet är komplext på många sätt. Flera av statsbi dragen innehåller tämligen detaljerade regler som innebär en mycket långt gående styrning av verksamhetens utformning och innehåll. I en del fall tycks de styrande reglerna heller inte ha följt den utveckling av verksamhe tens innehåll som skett inom det berörda samhällsområdet. Statsbidrags- reglerna kan genom den styrande effekten i dessa fall bidra till att motver ka önskvärd omstmkturering av verksamheten. För statsbidrag som utgår efter prestation eller pågrundval av faktiska kostnader gäller i många fall långtgående krav pådetaljredovisning av kostnader och andra uppgifter. Inslaget av kontroll frånmyndigheternas sida är påfallande. Andra bidrag utgår däremot i schabloniseradeformer, dvs. utifrån sådana faktorer som antalet invånare eller andra för denenskilda kommunen och landstingskommunen opåverkbara faktorer. I dessa fallfinns inte samma behov av delaljredovisning och kostnadskontroll. Stal-kommunberedningen anser del angeläget att behovet avdetaljstyr- Prop.1983/84:152 63 ninggenom statsbidragsregler prövas. Kommunerna och landstingskommunerna bör gesökade möjligheter atl själva besluta om samhällsverksamhetens utformning pålokal nivå. Krav på specificerade kostnadsuppgifter och andra detaljuppgifter isamband med ansökan och rekvisition av statsbidrag är i flertalet fall avhängigtav utformningen av statsbidragssystemet och bör kunna prövas försöksvis utanalt slalens behov av kostnadskontroll eftersatts. 1 vissa fall kanstatsbidragen utformas som schablonbidrag i syfte all göra det möjligt för dekommunala organen att själva få avgöra organisationsformerna och vilkaresursinsatser som skall nyttjas för att tillhandahålla samhällsservicen. - Enbetydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommu nerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter och allmänna råd. Effekten av dessa har varil standardhöj ningar inom olika verksamheter och därmed kostnadsökningar. I elt över gripande kommunalekonomiskt perspekfiv har denna utveckling inte varit önskvärd. Myndigheternasbefogenheter all utfärda föreskrifter, vilka är bindande, ges genom subdelegalionfrån regeringen. Sådana delegalionsbemyndigan-den kan utformas på olika sätt.Allmänt hållna bemyndiganden ger förvaltningsmyndigheten stor frihet attutforma sina föreskrifter efter den aktuella situationens krav och all göraavvägningar mellan olika mål och intressen från teknisk-ekonomiskexpertbedömning. Myndigheten ges friare händer. Speciella bemyndiganden däremoiges ofta i anslutning till en enskild regel. Myndighetens tillämpningsföreskriftkan då endast utformas så atl den innebär en precisering av åberopat lagrum. Denbetydelse de statliga myndigheternas föreskrifter och allmänna råd spelar förden kommunala verksamhetens utveckling gör att även dessa frågor bör studerasoch analyseras närmare i försöksverksamheten. 1 detta sammanhang villberedningen dock peka på alt allmänna råd formellt inle är bindande. Kommunernahar alltså full frihet att avstå från att tillämpa de allmännaråden. - Den statliga tillsynen i formav inspektion o.d. har ökat i takt med utbyggnaden av de statligaregelsystemen. En stor del av den statliga tillsynen på central, regional ochlokal nivå avser verksamhet. Bestämmelserna om tillsyn finns i ett50-tal lagar av vilka många är av förhållandevis gammall datum. Någon meringående analys av kostnaderna för tillsynen och dess effekter på denkommunala självstyrelsen finns inle. Det gäller i viss mån också vissasanktionsåtgärder, kopplade till bestämmelserna om tillsyn, i form av förbud,föreläggande av vite m. m. I försöksverksamheten är det nalurUgt alt övervägabegränsningar i de statliga myndigheternas tillsyn, bl. a. mot bakgrund av atttillsynen i en del fall kan innebära betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. - Utöver de generellafrågeområdena som redovisats bör försöksverksamheten omfatta minskad statligreglering av olika kommunala verksam- Prop.1983/84:152 64 De synpunkter som tidigare redovisats frånkommuner och landstingskommuner visar all betydande önskemål omregelförändringar finns inom flera viktiga sektorer. I det föregående har beredningen angivit vissa frågorsom kan komma atl ingå i försöksverksamheten. Redovisningen ulgör endastexempel. Utgångspunkten måste självfallet vara alt olika hinder som finns förkommunerna och landstingskommunerna att bedriva sin verksamhet kan tas upptill övervägande i försöksverksamheten. Frågan om närmare samverkan meUanlandstingskommunen och kommuner har också aktualiserats. Möjligheten till enbättre samverkan inom den kommunala sektorn hindras dock mera sällan avstatliga regler. Svårigheten ligger i slället ofta på andra plan. En annanfråga som också uppmärksammals gäller samspelet mellan de statliga regionalaorganen och den kommunala sektorn. Bakgrunden till delta är att kommunernas ochlandstingskommunernas insatser ökat kraftigt närdetgäller näringslivs- och sysselsättningsfrågorna.