prop · G703144 · 1983-12-31 00:00:00 — De kommer att gälla dem som blirföremål för s.k. uppskjuten invandrings-8 1983184. Prop.1983/84:144 114 prövning saml personer som får tillstånd all arbeta härtillfälligt eller som elt led i ett internationellt utbyte, t.ex. ihalvofficiella anställningar (se avsnitt 4.2.2). Arbetsmarknadsprövningmolsvarande den som sker i samband med det första ettårigauppehållstillståndet kommer i fortsättningen atl ske i PUT-ärendet. Kravet ivissa fall på visering för inresa i bortfaller i praktiken, eftersominnehavare av PUT enligt 24 § UtlF är viseringsfria. Del kan vidare nämnas attden som har PUT enligt 1 § andra stycket UtlF är undantagen från skyldighet atlha pass under sin vistelse här. Av den allmänna motiveringen framgår all efter endiskretionär bedömning kan bevilja utlänningen tidsbegränsat UT i ställel förPUT. exempelvis om tveksamhet råder om hans vandel eller försörjningsförmågaeller han önskar ett tidsbegränsat tillstånd. I avsnitt 3.6 av den allmänna motiveringen föreslås, atlflyklingförklaring skall kunna meddelas även ulan samband med beslut om UT. Åandra sidan bör liksom förklaringen få meddelas först sedanutlänningen har fåll räll att stanna här som flykting. Del har förutsatts altflyktingförklaring till alldeles övervägande del ges i samband med attasylansökningen bifalls, även om möjlighet nu öppnas att när som helstdärefter särskilt ansöka om en sådan förklaring. Liksom bör således upplysning om möjligheten attfå en flyklingförklaring lämnas redan i asylärendet. Ändringen hänger samman med den föreslagna ändringen i 12§. Den syftar till att liksom möjliggöra en viss vandelsprövning underden av bosättningen i , trots atl utlänningen har beviljatsPUT. De fall i vilka återkallelse får ske av vandelsskäl motsvarar dem i vilkauppehållstillstånd enligt 12 § andra stycket får vägras på grund avutlänningens vandel. Återkallelse får ske, endasl om förfarandel inleds ochutlänningen underrättas han är bosalt här. Det innebäratt ett PUT som, i likhet med vad som normalt sker, har meddelats ianslutning till utgången av ett ettårigt UT inte kan återkallas av vandelsskäl. Återkallelse på gmnd av vandelsskäl har förutsatts bliaktuell endast om någon relevant sådan omständighet blir känd för . Avskaffandet av den nuvarande veckofristen för avvisningenligt 31 § UtlL föranleder ändring i förevarande paragraf. Avvisning börsåledes kunna ske, även om utlänningen vid inresanhade föreskriven visering, men han kvarstannar efter giltighetstidens utgång. 1983/84:144 115 Avvisning skall som fä ske endast under denärmaste tre månaderna från inresan. Som närmare utvecklas i avsnitt 7.2föresläs emellertid, att den särskilda veckofrist som gäller för avvisningpå formell grund avskaffas. En utlännning som saknar pass, visering, UT ellerAT när detta behövs för inresan i skall alltså kunna avvisas när somhelst . Det kan exempelvis ske, om detefter en månad upptäcks att han saknar erforderiig visering, att viseringstidendå gått ut eller atl han saknar det UT som han borde ha haft vid inresan medhänsyn till vad som har framkommit om hans planer alt bosätta sig här. Endasten förfrågan om möjligheterna att ansöka om tillstånd efter inresan bör dock ejfå medföra alt den som har viseringsfri tid kvar avvisas. Även om veckofristen avskaffas, är del inte heller ifortsättningen tillåtet för polismyndigheten att onödigtvis uppskjuta ettavvisningsbelsut, när väl frågan om avvisning har uppkommit. Det gäller inteminst när frågan aktualiseras redan vid inresan. I första stycket slås i dettahänseende fast, atl avvisning skall ske vid ankomslen eller så snart det kanske efter ankomsten. Av bestämmelsen följer att skyndsamhet krävs även näravvis-ningsfrägan uppstår först efler inresan. 33 och 34 §§ Eftersom 35 § föresläs kompletterad i visst hänseende, harför tydlighetens skull i förevarande paragrafer förts in en hänvisning till degrunder för överlämnande som anges i den paragrafen. I ett nytt andra stycke föreslås regeringen fåbemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för polismyndigheterna, atti andra fall än de som nämns i lagen överlämna avvisningsärenden till . Somframgår närmare i avsnitt 3.5 finns del behov av sådana föreskrifter när detgäller fillämpningen av principen om första asylland. Överiämnandeskyldighetkan böra övervägas även i andra situationer av nu angivet slag, där anledningsaknas att att lägga fast sådana regler i lagtext. Det bör ankomma påregeringen att fortlöpande pröva denna fråga. Möjlighet bör finnas förregeringen att när så bedöms lämpligt delegera rätten att utfärda föreskriftertill . 41 och 44 §§ Som en konsekvens av alt PUT föreslås meddelas redan frånbörjan, har den nuvarande ettårstiden i de båda paragraferna förlängts till tvåår. Vidare har införts en bestämmelse om förbud alt utvisa den som kom hit sombarn. Vid tillkomsten av nuvarande UtlL framhölls avföredragande statsrådet (prop. 1979/80:96) samt av justilie- ocharbetsmarknadsutskotten, att den Prop.1983/84:144 116 som har kommit hit som barn eller som har fått störredelen av sitt liv präglat av förhållandena i , inte bör avlägsnashärifrån pä grund av brott. Uttalandena godtogs av . En sådantillämpning ansåg de båda utskotten inrymmas i de lagregler som föreslogs ochsom sedermera antogs av . IPOK har i sitt belänkande anfört, att detär angelägel alt klarlägga att denna lolkningsregel är avsedd alt gällaoberoende av vilket brott del är fråga om saml alt del bör vara tillräckligtatt den det gäller har vistats här sedan ungdomsåren. Även jag har bedömt detsom angelägel med ytterligare preciseringar i form av uttryckliga lagbestämmelser.Med hänsyn härtill har gjorts förevarande tillägg till 41 och 44§§. Detförutsätts atl den angivna vistelsen om har tagit sin början i ochmed utlänningens ankomst hit . När förutsättningarna enligt paragrafen är uppfylldaföreligger ett absolut utvisningsförbud. Situationen är i praktiken densammasom om utlänningen hade erhållit svenskt medborgarskap. Även i andra fall börstor restriktivitet iakttas i fräga om utvisning av den som har kommit hit sommyckel ung och fåll större delen av sitt liv präglat av förhållandena i vårtland. De regler som gäller nordiska medborgare har lämnatsoförändrade. Att särskild stor restriktivitet bör iakttas när det gällerutvisning av en här i rikel bosatt nordisk medborgare får emellertid ansesligga i sakens natur. I fråga om grunderna till ändringen i denna paragrafhänvisas till avsnitt 8.1. i den allmänna motiveringen. Av bestämmelsen framgåratl i vart fall den ene av den underåriges vårdnadshavare skall iivångsmedelshän-seende behandlas på samma sätt som denne Därigenom undviks allbarnet skiljs från vårdnadshavaren. Den form av tvångsmedel som står till budsnär det inte finns synneriiga skäl för förvar är alt ställa utlänningen underuppsikt enligt 50 § andra stycket UtlL. F.n. gäller atl polismyndigheternas avvisningsbeslut äromedelbart verk-ställbara, endast om de meddelas inom från inresanrespektive påträffandet. Ändringen innebär att den begränsningen bortfaller(avsnitt 7.2). Ett av en polismyndighet meddelat avvisningsbeslut skall såledesverkställas ulan hinder av anförda besvär. Av 13 § förvaltningslagen (1971:290)följer emellertid atl vid besvär mot avvisningsbeslutet kan inhiberaverkställigheten. Att polismyndigheterna i åtskilliga fall är skyldiga altöverlämna avvisningsärenden till i stället för all besluta om avvisningframgår av 33, 34 och 35 §§. Liksom hitills gäller att avvisningsbeslut somhar anmälts till enligt 37 § inte får verkställas förrän har förklaratalt verket inle övertar ärendet. 85 och 86 §§ I paragrafen anges i vilka fall polismyndigheten skallöverlämna elt verkställighelsärende till på grund av åberopade politiskaverkställighetshinder. Har samma påslående prövats tidigare iavvisningsärendet eller i samband med utvisning enligt 38 § UllL. skall nägolöverlämnande inle ske. En komplettering har skett så till vida, alt överiämnandeföreslås inte ske när påståendet har prövats i ärende enligt 71 eller 72 §. Har verkställighetsärendet tidigare överiämnals till SIVp.g.a. ell påståtl eller ifrågasatt politiskt verkställighetshinder ochframställer utlänningen på nytt samma invändning under oförändradeförhållanden, skall således någol nyll överlämnande inte ske. Försiktighet krävs vid bedömningen av om det nyapåståendet är identiskt med vad som har prövats (Se vidare avsnitt7.2). I denna paragraf finns redan nu bestämmelser om straff förden som hjälper en utlänning atl komma in i i strid mot föreskrifter iutlänningsförfattningarna. De har främst tillämpning i de fall då utlänningenlar sig in i landet vid sidan av passkontrollen eller lar sig genom denna medhjälp av förfalskade resedokument. Bestämmelserna finns i första stycket 3 ochi andra stycket 1. Vid sidan härav har del ansetts föreligga behov av att undervissa förutsättningar straffbelägga sådana åtgärder som syftar till alt främja,all utlänningar reser till utan sådana handlingar som föreskrivs förinresa i landet, främst pass och visering, för att här begära atl få resa in ilandet. En sådan bestämmelse föreslås införd som en ny fiärde punkt av andrastycket. Bestämmelsen tar sikte endasl på sådan verksamhet sombedrivs i vinningssyfte. Det skall föreligga en avsikt att för egen del göra envinst på verksamheten. Det ligger i sakens natur att vinningssyftet ibland kanvara svårt att leda i bevis. En bedömning får göras med hänsyn till samtligaomständigheter. Att verksamheten har organiserats även i annal syfte frilarinle gärningsmannen, om dessutom vinningssyfte har förelegat. Denomständigheten får i ställel beaktas vid straffmälningen. Del måste vidare föreligga ett syfte att åstadkomma attutlänningar reser hit utan erforderiiga handlingar. Åtgärderna har beskrivitssom planläggande och organiserande av verksamheten. Straffbarhet förutsättsalltså inträda redan i ett tidigt skede och även om åtgärderna inte leder tillatl någon utlänning kommer till . Begreppet "organisera" äravsett atl ges en vid tolkning. I straffskalan ingår fängelse elt år. Bestämmelsen i 24kap. I § (RB) blir därigenom tillämplig. Utvisning kan skemed stöd av 40 § första slyckel 2 UfiL. medverkansregler blirtillämpliga på del angivna brottet. Erfarenheten har visat att möjligheterna att bestraffamedhjälp till inresa Prop.1983/84:144 118 i strid mot utlänningsförfattningarna eller försök atthjälpa en utlänning att illegalt komma in i landet är otillräckliga. Deåtgärder som förekommer ligger ofta på förberedelsestadiet och kan därför intebestraffas som försök. I vissa fall är det fråga om handlingar som ärstraffbara enligt (BrB), exempelvis enligt bestämmelserna omförfalskningsbroll. Detta är emellertid långtifrån alllid fallet. Behovföreligger atl kunna bestraffa vidarebefordran och överiämnande av förfalskadeidentitetshandlingar för användande vid illegal inresa, liksom andrabroltsförberedande åtgärder som avses i 23 kap. 2 § BrB. För att i något störreutsträckning än nu möjliggöra lagföring och bestraffning av dem som ägnar sigåt den inte sällan organiserade verksamheten atl hjälpa utlänningar att resa ini i strid mot gällande beslämmelser föreslås därför genom en ändringav tredje stycket i paragrafen, att de angivna brotten blir straffade även påförberedelsestadiet. Det har bedömts angeläget atl möjliggöra förverkande avsådana ersättningsbelopp som har utgetts till gärningsmannen vid brott motandra stycket 3 och 4. I tredje stycket har därför införts en förverkanderegel.Regeln innebär alt inte endast vinningen av brottet utan hela den ersättningsom gärningsmannen har uppburit kan förverkas. Med hänsyn bl.a. till alt det torde vara förenat med storasvårigheter för den som har utgett betalningen all göra gällandeersättningsanspråk, har något undantag ej gjorts för den del av ersättningensom motsvaras av skada för den enskilde. Förverkandel av ersättningen eller delav denna skall emellertid underlåtas om del med hänsyn till omständigheternaframstår som uppenbart obilligt atl förverkande sker. En molsvarande begränsningsregelgäller för övrigt generellt enligt 36 kap. 11 § BrB. Övergångsbestämmelserna Dessa föranleder inga motivultalanden. Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas överförslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376). Regeringen beslutar i enlighel med föredragandenshemställan. Prop.1983/84:144 119 Närvarande:f.d. justitierådet , justitierådet , regeringsrådet . den 20 febmari 1984 tillhandakommet utdrag av protokoll vidregeringssammanträde har regeringen på hemställan avstatsrådet beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag till lag omändring i utlänningslagen (1980: 376). Förslagethar inför lagrådet föredragils av t. f. expeditionschefen . Förslagetföranleder följande yttrande av lagrådet: Dennya fjärde punkten i andra stycket av denna paragraf innehåller en bestämmelseom straff för den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet,som är inriktad på atl främja att utlänningar reser till utan pass ellertillstånd till inresa i riket. Någol molsvarande förslag fanns inle iinvandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1983:29). Den i lagrådsremissenföreslagna bestämmelsen har således inte varit föremål för remissbehandling,varför den belysning som en sådan ger saknas. Del synes emellertid inte finnasanledning till erinran mot det föreslagna stadgandet. Straffbestämmelseni den nämnda fjärde punkten torde i första hand avse brott av aktuellt slag somhar begåtts i . Av 2 kap. 4 § följer att brott enligt denföreslagna bestämmelsen skall anses begånget här i landet, om den brottsligahandlingen företogs eller brottet fullbordades här. För det fall atl brottethar begåtts utomlands uppkommer frågan om 2 kap. 3 § 3 är tillämplig.Där föreskrivs bl.a. alt för brott som har begåtts utom riket skall dömas eftersvensk lag och vid svensk domstol, om brottet har förövats mot . Av vadsom anförts i remissen framgår ej huruvida avsikten är alt ett utomlandsförövat brott av den art som avses i den föreslagna Qärde punkten kan ansesvara förövat mot . Det synes angelägel att avsikten i fråga omstadgandets innebörd i nu berörda hänseende klargörs under den vidarehandläggningen av lagstiftningsärendet. Man kan på goda grunder anta att, ominte lagstiftaren i anslutning till den föreslagna bestämmelsen uttalar sig iannan riktning, brottet i rättstillämpningen kommer att anses vara förövat motSverige. 1983/84:144 120 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , , ,, , Propositionom invandrings- och flyktingpolitiken Föredragandenanmäler lagrådets yttrande' över förslaget till lag om ändring iutlänningslagen (1980:376). Föredragandenredogör för lagrådels yttrande och anför. Lagrådet har yttrat sigendasl över den i 96 § andra stycket under 4) införda bestämmelsen om straffför den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet, som ärinriktad på atl främja att utlänningar reser till utan pass ellertillstånd till inresa i riket. Lagrådet anser del angelägel atl det klargörs omavsikten har varil, atl elt utomlands begånget broll av nu aktuellt slag skallanses vara förövat mol och därmed kunna bli föremål för lagföring här.Lagrådet gör den bedömningen atl brottet i rättstillämpningen sannolikt kommeratl anses vara förövat mot , om inte lagstiftaren uttalar sig i annanriktning. Jag vill mol den bakgmnden klargöra alt en sådan rättstillämpningöverensstämmer med bestämmelsens syfte. vill jag på nytt understryka,alt straffbestämmelsen lar sikte enbart på åtgärder som förövas ivinningssyfte. Vissaredaktionella ändringar har gjorts i övergångsbestämmelserna. 2 Genomförandeoch uppföljning av invandrings- och flykting politiken Omden av statsmakterna fastlagda invandrings- och flyktingpolitiken skall kunnagenomföras enligt intentionerna, är del nödvändigt atl främst de handläggandemyndigheternas tjänstemän är väl förtrogna med dess innehåll. Detta förutsätteri sin tur att beslämmelser, praxis och riktlinjer finns dokumenterade på ettutföriigt och någorlunda lättillgängligt sätl. 'Beslut om lagrådsremissen fattat vid regeringssammanträde . 1983/84:144 121 Dettaär självfallet av vikt också med hänsyn till berörda advokaters ochallmänhetens behov av kunskap om vad som gäller. Kommitténunderstryker i förslagsbetänkandet (s. 249) all tillståndsprövningen i storutsträckning innebär en sammanvägning av en rad olika faktorer och atl deldärför inte är möjligl att i författningstext i större usträckning angerekvisiten för beviljande av uppehållstillstånd. Mol den bakgrunden anserkommittén att del är särskilt viktigt, att principer, riktlinjer ochmotivultalanden sprids på ett sammanhållet och systematiskt sätt. Kommitténutvecklar närmare hur detta bör ske. Motivultalanden i propositioner samtförordningsmotiv bör, enligt kommittén, publiceras i särskild ordning. Vidarebör sammanställningar göras av praxis. Dessa bör, liksom föreliggande råd ochanvisningar för handläggande personal, publiceras och systematiskt spridas. 1detta sammanhang framhåller kommittén att bör ingå bland de myndighetersom enligt författningssamlingsförordningen (1976:725) skall utge en egenförfattningssamling. utnyttjar SlV i viss utsträckningrikspolisstyrelsens författningssamling. För författningsarbetet hos ochsammanställningen av praxis krävs enligt kommittén atl kvalificerad juridiskexpertis avdelas. Slutligen framhåller kommittén viklen av att utbildningsinsatsernaökas. Jagvill även för egen del starkt understryka viklen av att gällande regler,riktlinjer, motivuttalanden och praxis blir föremål för en systematisk dokumentationoch spridning. Kommitténföreslår vidare en årlig redovisning från regeringen till av densamlade flykting- och invandringspolitiken. Det är enligt min mening angelägetatt en sådan redovisning kommer till stånd och att den ger en så fullständigbild som möjligt av den verksamhet som under det närmast förflutna året harbedrivits inom de olika områdena av flyktingpolitiken liksom i fräga ominvandringen i övrigt. Pä detta sätt får möjlighet alt följautvecklingen pä detta viktiga område och att uttala sig såväl om den dittillsförda politiken som om dess inriktning för framtiden. En fortlöpande förankringhos av regeringens flykting- och invandringspolitik blir därigenommöjlig. Jag återkommer i ett senare sammanhang till frågan om formerna för ensådan redovisning. 3 Handläggningstiderna i utlänningsärenden m. m. Handläggningstidemai utlänningsärenden har varil och är fortfarande en av deviktigaste frågorna på del invandrings- och flyktingpolitiska området. För demsom sökt uppehållstillstånd efler inresan och här väntar på beslut har längahandläggningstider ofta inneburit svåra påfrestningar. Det gäller särskilt förfamiljer med barn. Långa handläggningstider medför även betydande kostnaderför samhället. Del gäller dels kostnader för socialbidrag och andra direktakostnader för exempelvis tolkservice, sjukvård, skolundervisning etc, delsindirekta kostnader på 1983/84:144 122 sikt,bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en läng väntan i vissafall kan ge upphov till. 1IPOK:s uppdrag har ingått att ägna särskild uppmärksamhet åt behovei avåtgärder för all väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta sommöjligl. IPOK har mot denna bakgrund redovisat utvecklingen av handläggningstidernaoch de åtgärder som redan har vidtagits för alt minska dessa. Kommitténkonstaterar därvid att handläggningstiderna har utvecklats positivt under år1982 men alt de måste nedbringas ytteriigare. Vissa av de förslag kommittén harlämnat är ägnade att minska handläggningstiderna. Kommittén har som mål för deframtida handläggningstiderna angivit atl skall ha beslutat från sökandens första kontakt med polisen och all regeringen omärendet överklagas -skall ha beslutat inom ytteriigare . till elt år bör, enligt kommittén, ett ärende fä ta från den förstakontakten med polisen till regeringens beslut. Medhänsyn till handläggningstidernas centrala betydelse har kommittén ocksåövervägt atl i författningstext införa någon form av bestämmelser omhandläggningstider. En sådan reglering i författningstext anser dock kommitténav flera skäl inte vara lämplig. Jagvill för egen del starkt understryka vikten av korta handläggningstider. Enrad åtgärder har vidtagits i syfte att förkorta handläggningstiderna.Den totala handläggningstiden i ett ärende påverkas emellertid inte enbartgenom myndigheternas agerande. Även åtgärder som vidtas av utlänningen självoch hans ombud påverkar handläggningstiden. Vissaav de förslag jag lämnat i lagrådsremissen syftar till att förkortahandläggningstiderna. Innan jag går in på vad som kan vara en rimlig normaltidresp. maximitid för handläggningen av elt utlänningsärende vill jag först i detföljande redovisa utvecklingen av handläggningstiderna under de senaste årenoch de faktorer som varit av betydelse för utvecklingen. Jag skall därefterredovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte atl nedbringahandläggningstiderna och som förväntas få effekt under innevarande år samt deytterligare åtgärder som enligt min mening bör genomföras. IIPOK:s delbetänkande (SOU 1982:49) Invandringspolitiken - Bakgrund redovisadesvissa uppgifter om ärendeutvecklingen och utvecklingen av handläggningstidernahos polisen, och fram till . Bl.a.konstaterades alt det normalt tog från det enutlänning kommit i kontakt med polisen tills ärendet, med polisens utredning,kommit in till . Den genomsnittliga handläggningstiden hos i dessaärenden var knappt . Det innebar att deflesta utlänningar som sökt uppehållstillstånd efter inresan kunde räkna med ettbeslut av efter det att de kom i kontakt med polisen. Huvuddelen av dem som får ett negativt beslut av SIVöverklagar besluten genom besvär hos regeringen. Delgivning och besvärslidomfattar i dessa fall normalt en månad. Den genomsnittliga handläggningslidenhos uppgick . Majoriteten av ärendena avgjordes dock snabbare. En relativt storandel tog å andra sidan mer än ell år i . Sammantaget var dengenomsnittliga handläggningstiden i ett avlägsnan-deärende, där sökandenbesvärat sig till regeringen över ett negativt beslut av , ungefär ett årfrån den första kontakten med polisen till slutligt beslut. har en viss förkortning av degenomsnittliga handläggningstiderna kunnal konstateras både hos och iregeringskansliet. Vad gäller polisen finns inte någon statistik överhandläggningstider. Enligt uppgift från log det emellertidunder fortfarande normalt 12 månader för polisen attutreda ett ärende och vidarebefordra det till . Häri ingär då den lid -normall - som ett offentligt biträde har på sig för att komma in medsynpunkter. Handläggningstiderna varierar mellan olika polisdistrikt och påverkasbl. a. av variationer i antalet tillståndssökande. När det kommer elt stortanlal asylsökande i samma polisdistrikt kan det t.ex. bli någraveckors väntetid från det atl ansökan om uppehållstillstånd görs tills polisensutredning kan påbörjas. Det är då inte ovanligt alt del tar mer än två månaderfrån det ansökan lämnas in tills ärendet överiämnas till för beslut. Den genomsnittliga handläggningstiden hos iutvisningsärenden var ca , vilket kan jämföras med ca4 månader och drygt 3 månader . En förklaring tillde minskade handläggningstiderna hos är att antalet ärenden av detta slaghar minskat något, bl.a. till följd av reformen om UT före inresa. En annanförklaring lorde vara del resurstillskott som fått i syfte att nedbringahandläggningstiderna och de rationaliseringsåtgärder som vidtagits inom verket,bl.a. delegering av beslutanderätt. Vidare kan nämnas den decentralisering somskett av vissa uppgifter till beskickningar, polismyndigheter och AMS. 1 fråga om handläggningstiderna inom regeringskanslietfinns inte samma löpande statistik som hos . beräknadesden genomsnittliga handläggningstiden i här aktuella besvärsärenden till ca sexmånader. Balansen av oavgjorda ärenden hade ungefär tredubblats under de fyraåren 1978-1981.