prop · G70390 · 1983-12-31 00:00:00 — 1.6 LO.LO delar utredarens uppfattning atl elt kreditgarantisystem som ersättning för nuvarande direkta statliga utlåning över statsbudgeten med förvaltning inom bostadsverket inte bör genomföras. Deav utredaren verkställda detaljulredningarna pekar både på vissa fördelar ochnackdelar med en reform. Någon nämnvärd administrativ förenkling kan knappastuppnås. Delta utesluter dock inte alt den nuvarande ordningen i vissaavseenden kan rationaliseras. Enav nackdelarna med en omläggning till kreditgarantisystem är de problem somuppstår om statliga subventioner skulle handläggas av icke slalliga organ. Slatenhar här ett mer påtagligt intresse att åstadkomma upplåning på billigaste sätt,något som inte utan vidare gäller för andra kreditinstitut än statliga. Prop.1983/84:90 21 1.7 TCO.TCO tillstyrker utredningens förslag att ett kreditgarantisystem inte bör införas. Utredningen pekar på en rad nackdelar för den enskilde och för samhället om man omvandlar de statliga lånen till garantilån och överflyttar förvaltningen av lånen till instituten. Bl.a. skulle det innebära en centralisering och minskad öppenhet gentemot låntagarna samt minska de möjligheter för samhället att genomföra beslutade förändringar av låne förutsättningarna. Intäktsbortfallet för staten skulle bli betydande. Kommittén har främst diskute rat de administrativa konsekvenserna av en övergång till elt kredilgaranti system. Förbundet vill även påpeka risken för oönskade effekter på kredit marknaden vid en eventuell övergång. En sådan förutsätter, även om den inte förändrar volymen av prioriterade krediter, ett utökat behov att emit tera bostadsobligationer. minskar behovet att emittera statspap per av olika slag. Därmed lättar i och för sig trycket på statsbudgetens underskott. Enligt förbundet måste man emellertid ha klart för sig atl ett budgetunderskott som används för alt finansiera bostadsbyggandet är av en annan och ofariigare karaktär än det underskott som används för att finansiera löpande konsumfion. Att emittera bosladsobligationer utgör enligt förbundet dessutom en avsevärt stelare, mindre flexibel form av upplåning som är av mer långfristig natur. Villkoren är svåra alt förändra från tid till annan. Den statliga upplåningen är mer flexibel och kan föränd ras med hänsyn till situationen. Den består av långa och korta statsobliga- Uoner, av skattkammarväxlar och annan kort upplåning. De nämnda omständigheternagör att förbundet, i likhet med utredningsmannen, inte förordar en övergångfrån statliga bostadslån till stafiiga garanterade lån lämnade av bostadsinsfituten. Förbundet beklagaravslutningsvis att man från statsmakternas sida inte ärintresserad av att lösa bostadsfinansieringen genom en stafiigtotalfinansiering. En sådan lösning skulle enligt förbundet ge en rationell ochsamhällsekonomiskt fördelaktig hantering av långivningen. Vidare torde mankunna få till stånd en lugnare byggprocess som inte skulle störas av tillfälligoro på kredilmarknaden. Genom att eliminera dessa osäkerhetsmoment beträffandetillgång till krediter, störningar i upphandlingen torde en totalfinansieringäven kunna bidra till att begränsa byggnadskostnaderna. Förbundet anser atl utredaren, inom ra men för sina direkfiv, har gjort en väl avvägd bedömning av för- och nackdelar med en överföring av de stafiiga bostadslånen fill bostadsinstitu ten. Förbundet delar utredarens uppfattning alt det inte är lämpligt att införa ett kreditgarantisystem. Förutom atl ett sådant system, som framgår av betänkandet, inte skulle ge några större administrativa vinster, skulle det medföra betydande nackdelar för låntagarna, bostadsverket och stats makterna. Idirektiven fill bostadslånekommittén anförs den i propositionen om den svenskakapitalmarknaden redovisade uppfattningen att några direkta vinster totalt settav att övergå till en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet inte tordeföreligga en uppfattning som har anslutit sig till. Förbundet anseratt detta är beklagligt inte minst därför att resultatet av kommitténs arbetei många stycken talar för en övergång till en statlig totalfinansiering avbostadsbyggandet. 1983/84:90 22 Riksbyggendelar i allt väsentligt de synpunkter och rekommendationer sombostadslånekommittén har redovisai. Den samordning av långivning ochlåneadministration, som skulle kunna uppnås om den stafiiga långivningen tillbostadsbyggandet ersattes av kreditgarantier i den form som beskrivs ibetänkandet skulle kanske medföra en hel del rafionaliseringsvinster iförhållande till nuvarande ordning. Som framhålls i betänkandet blir dockkostnaderna för ett sådant system betydande. Som låntagare har Riksbyggensjälvfallet inget intresse av att ta på sig en merkostnad även om detta skulleinnebära vissa besparingar för statsverket. harkommit till slutsatsen alt nackdelarna med ett kreditgarantisystem är störreän fördelarna. HSB delar denna uppfattning. Ur samhällsekonomisk synpunkt ärdet, enligt kommittén, betydelselöst om finansieringen av bostadsbyggandet skergenom upplåning mot bostadsobligationer och statspapper eller enbart genomupplåning mot bostadsobligationer. Etl införande av kreditgaranlisystemet skulleenbart medföra en siffermässig förändring av statsbudgeten utan att därvidfrigöra några ytterligare resurser fill bostadsprodukfionen. Detövergripande ansvaret för bostadsfinansieringen åvilar regering och riksdag. Etlinförande av kreditgarantisystemet kan innebära alt detta politiska ansvarfördunklas, vilket ur bostadspolitiska synpunkter inte är önskvärt. Enförändring av bostadsfinansieringen genom införande av kreditgaranlisystemetmedför, enligt kommittén, etl betydande intäktsbortfall för statsverket medankostnadsminskningen blir närmast negligerbar. Detta talar också emot att ett kreditgaranfisysteminförs. 1.12 SABO.SABO delar i huvudsak utredningsmannens ställningstagan den och menar att den genomgång av finansieringssystemets administra tion som har genomförts utgör en god grund för förbättringar inom nuvarande systems ramar. delsatt bostadsverket genomför nödvändiga rationaliseringar, delsatt statsmakterna vid behov ställer resurser till förfogande för att dessarafionaliseringar skall kunna genomföras inom överskådlig tid. En välfungerande administration på bostadsfinansieringsområdet är en avförutsättningarna för en väl fungerande bostadspolitik. 2.Införande av etl garantilånesystem förordas av riksrevisionsverket.Konungariket stadshypotekskassa, BOFAB, Spinlab, . , och , , ,och . Vissa av dessa instanser förordar etl garantilånesystemunder förutsättning att villkoren för bostadsobligationer blir bättre än f.n. RRV har bedömt föreliggande förslag angående formerna förstatens medverkan i bostadsfinansieringen med utgångspunkt från bl. a. sinnyligen gjorda granskning av bl. a. bostadsverkets låneverksamhet och fråntidigare genomförd förvaltningsrevision avseende andra områden avbostadsverkets verksamhet. 1983/84:90 23 Enligt RRV redovisar kommittén flera skäl som talar förinförandet av ett kreditgaranfisystem. Som exempel nämner RRV särskilt - att enviss samhällsekonomisk besparing uppnås, - att låntagarenkan täcka sitt lånebehov hos en och samma långivare, - att låntagareni ungefar hälften av fallen får lägre kostnader, attbostadsverket får bättre förutsättningar att ägna sig åt frågor avbostadspolitisk karaktär, atl detdubbelarbete som utförs vid förmedlingsorganen och länsbostadsnämnderna lillstora delar kan undvikas. RRV anser vidare att statsverkets uteblivna intäkter enliglkommitténs beräkningar utgör en närmast fiktiv post. De korrigeringar som enligtRRV: s mening måste göras i beräkningarna torde förstärka kommitténs egenslutsats att ett garantilånesystem innebär samhällsekonomiska besparingar. RRV delar inte heller kommitténs uppfattning i fråga omeffekterna av en "centralisering"av låneförvaltningen. Två avinstituten, Spinlab och BOFAB, agerar via vanligt bankkontor och de finnssåledes representerade på flera platser i varje län. Hypoteksföreningarna, somsvarar för ungefär hälften av bostadsinstitutens utlåning, är uppbyggda påregional basis. Härtill kommer att det bör vara en fördel för låntagaren attbehöva vända sig till endast en långivare. Vad nu sagts samt RRV: s samlade bedömning avbostadsverket och av bostadsslyrelsens i olika sammanhang anförda svårigheteratt med givna eller minskade resurser förena uppgifter av mera övergripandebostadspolitisk karaktär med en alltmer omfattande låneverksamhet och de kravsom kan ställas på en effekfivt fungerande kreditinrättning talar enligt RRV: smening för atl organisatoriskt särskilja dessa båda typer av uppgifter. RRVvill därför förorda att ett kreditgarantisystem införs. Ett sådant system börenligt verkets mening kunna utformas så att det uppfyller även de bostadssocialamål som gäller för det statliga kredilstödet. Stadshypolekanser att utredningsmannen har visat att ett kredilgarantisystem kan utformasutan att några komplikationer behöver uppstå. Administrativt skulle ett sådantsystem vara betydligt enklare än det nuvarande med uppdelning på bollenlån ochbostadslån. De finansiella och andra resurser som finns hos bostadsinstitutenär den bästa grunden för ett kredilgarantisystem. Likaså skulle den kunskap somstadshypoteks tjänstemän förvärvat om de olika problem som kanuppkomma i samband med låneulbetalning och låneförvaltning vara en värdefulltillgång inte minst för låntagarna. Utredningsmannen har likväl inte ansett sig böra förordaen övergång till ett kredilgarantisystem. De skäl han härvid åberopar äremellertid enligt mening inte bärande. I fråga omde låneadministraliva kostnaderna och intäkterna avseende utlåningen i ett kredilgarantisystemhar stadshypolek funnit att utredningsmannens överväganden inte ger en riktigbild av förhållandena. Utredningen innefattar inte någon beräkning avkommunernas kostnader. Det framgår dock i andra sammanhang i utredningen attkommunemas insatser i bostadslånegivningen är betydande, samt att t.o.m. visstdubbelarbete förekommer. Detta innebär vidare enligt stadshypolek att denkostnadsjämförelse som gjoits mellan nuvarande och framtida kostnader inte ärrättvisande. Beträffande de nuvarande kostnaderna gäller således att en slordel av de kostnader som instituten inräknat för sin del, för bostadsver- 1983/84:90 24 ketsdel motsvaras av kostnader som i praktiken bärs av kommunerna. I fråga om deframtida kostnaderna bygger institutens i ulredningen redovisade bedömning avdessa på en skissad administrativ ordning, som skulle minska kommunemas arbetemed låneutbetalningar jämfört med nuläget. Detkan även konstateras att uppskattningen av initialkostnaderna för institutenhar medtagits i kostnadsjämförelsen. Motsvarande kostnader för utbyggandet avett administrativt system inom bostadsverket, något som utredningsmannenpåvisat vara erforderligt om inte ett garantilånesystem införs, har inte tagitsmed. Stadshypolekanser vidare att den beräkning av statens intäktsbortfall vid övergång till ettkreditgarantisystem som gjorts, är utförd på ytteriigt summariska grunder. Dentar inte hänsyn till komplexiteten i statens upplåning samt förhållandet attdet finns skilda räntebindningsregler mellan upp- och utlåning etc. Väsentligtär också vid en omläggning till ett garantisystem att en enhetlig ändring avränteterminerna i upplåningen kan regleras på olika sätt. Stadshypolek ansersåledes alt utredningsmannens bedömning i denna del inte är relevant. Sammanfattningsvisger en korrekt analys av kostnads- och intäktsproblematiken enligt stadshypoteksmening resultatet att ett kredilgarantisystem skulle vara ekonomisktfördelaktigare än det nuvarande systemet. Från låneadministrativ synpunkt blirsåledes slutsatsen att skäl finns för ett ställningstagande till förmån för ettkreditgarantisystem. De båda bolagens uppfattning är, för det första, att ett kredilgarantisystemfår anses ha beiydande fördelar framför nuvarande hantering av de statligabostadslånen och, för det andra, att ett sådant system kan utformas utan attnågra komplikationer behöver uppstå. Administrativt skulle systemet varabetydligt enklare än den nuvarande uppdelningen på bottenlån och bostadslån.Det är därför bolagen är positiva till att, i den ordning utredningenskisserat, överta ansvaret för utbetalning och förvaltning av statligtgaranterade bostadslån. Bolagen anser var för sig att det med den kapacitet somde nu har eller kan komma att bygga upp utan svårigheter kan klara de vidgadeuppgifterna i ett garantisystem, allt givetvis under förutsättning att deerhåller full kostnadstäckning för sådana nya åtaganden. De resurser som nufinns hos bostadsinsfituten skulle väl tas till vara i ettkreditgarantisystem. Likaså skulle den kunskap om långivning och om de olikaproblem som kan uppkomma i samband med låneutbetalning och underförvaltningsskedet som företagets tjänstemän förvärvat vara envärdefull tillgång inte minst för låntagarna. Ifråga om de låneadministrativa kostnadema och intäkterna avseende utlåningen iett kreditgarantisystem har bolagen funnit att utredningens överväganden integer en riktig bild av förhållandena. Enligt deras mening skulle ettkreditgarantisystem vara ekonomiskt fördelaktigare - totalt sett -än detnuvarande systemet. Betydande fördelar skulle uppstå för låntagarna. Vidareskulle besparingar kunna göras hos bostadsverket och hos kommunerna. Bolagenär också av den uppfattningen att bostadspolitiska aspekter kan beaktas likaväl i ett kreditgarantisystem som i det nuvarande systemet. Utredningsmannenhar inte haft att ta ställning till de kapilalmarknads-mässiga aspekterna.Flera av de synpunkter på finansieringsförhållandena, som han ändå anför, harde båda bolagen emellertid funnit anledning alt bemöta. Fördelarna med enutbrytning av bostadslånen ur statsbudgeten 1983/84:90 25 påvisasenligt dem i den lill betänkandet fogade bilagan 2, som har utarbetats avriksbankdirektören och byråsekreleraren . BOFABoch anser sålunda - i motsats till utredningsmannen - att fördelarnamed ett kreditgarantisystem är siörre för samhället och för låntagarna än deeventuella nackdelar som kan finnas. anser för sin del att det vid endiskussion om bostadsfinansieringssystemets framtid är av stor vikt att man tarhänsyn till både rationaliseringseffekter och effekter för kredit-och finanspolitik.Bostadssektorn tar så stora resurser att det är nödvändigt både församhällsekonomin i stort och för kreditmarknaden att bostadsfinansieringenutformas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Vadgäller rationaliseringseffekter m. m. har enligl bankföreningens uppfattningutredningsmannen - underskattat bostadsslyrelsens,lånsbostadsnämndernas, kommunernas, kreditinstitutens och låntagarnaskostnader för det arbete - ibland dubbelarbete som sammanhänger med dennuvarande statliga bostadslångivningen, - underskattat dekostnadsbesparingar som skulle kunna göras på skilda håll i samband med enöverföring av bostadslånen till bostadsinstituten, - gjort en ofullständig ochvilseledande beräkning som underiag för påståendet om "statens intäktsbortfall"vid en överföring, - underskattat kompetensen,erfarenheterna och effektiviteten i bostadsinstituten, - missuppfattat och/elleröverdrivit vissa påstådda negativa effekter för låntagarna vid en överföring;exempelvis påstås att en "centralisering i utbetalnings- ochförvaltningsskedet" skulle inträffa till nackdel för låntagarna, trots alldet verkliga förhållandet är att alla bankkontor runt om i landet deltar ihandläggningen av bostadsinstitutens långivning -dvs. - överdrivit svårigheterna att iett nytt system genomföra förändringar i bostadspolitiken. Bankföreningenhar således i många väsentliga avseenden motsatt uppfattning motutredningsmannen och anser kort uttryckt att han har överdrivit eventuellanackdelar och underskattat fördelarna vid en överföring av bostadslånen.Speciellt uppehåller sig bankföreningen vid diskussionen om möjligheterna tillkostnadsbesparingar och anser bl.a. att bostadsverket i ett nytl syslem skullekunna helt eller delvis befrias även från arbetsuppgifter som utredningsmannenhar utgått från skall ligga där. Beiräffandede kreditpolitiska och finanspolitiska effekterna anser bankföreningen att enöverföring av bostadslånen är viktig genom att den minskar del statligabudgetunderskottet och därigenom underlättar likviditetsslyrningen i ekonomin.Statsbudgeten blir mer överblickbar och bättre förutsättningar skapas för eneffektiv finanspolitik. Vidare skulle man, såsom också framhålls i bilagan,minska risken för missvisande jämförelser mellan den svenska statensbudgetunderskott och andra länders. Bankföreningenanser sammanfattningsvis att en överföring av bostadslånen från bostadsverket lillbostadsinstituten skulle medföra större fördelar än nackdelar både förlåntagaren, kredilmarknaden och det offentliga. är därförpositiv till en sådan förändring. Prop.1983/84:90 26 understryker vik ten av atl förslaget om överilyllning av de statliga bostadslånen till bo stadsinsfituten prövas i ett vidare samhällsekonomiskt perspektiv än ut ifrån de administrativa utgångspunkter kommittén haft för sina förslag. I bilaga 2 tillbetänkandet redogör riksbanksdirektören och byråsekreteraren effekterna på kreditmarknaden och statsbudgeten av ett kreditgarantisystemför bostadsfinansieringen. Föreningen delar i allt väsentligt derasbedömningar. Med den nuvarande samhällsekonomiska utvecklingen med stora ochväxande statliga budgetunderskott saml negaliv bytesbalans kommer alll starkarepåfrestningar på kreditmarknadens prioriteringssystem med stor sannolikhet altleda till förändrade former och villkor för såväl statsupplåningen som denlångfristiga bostadsfinansieringen. En överföring av de statliga bostadslånen lillbostadsinstituten skulle medföra en klarare fördelning av upplåningen förbostadsändamål å ena sidan och för statens utgifter och investeringar å andrasidan. En sådan fördelning skapar bättre förutsättningar för att såvälkreditpolitiken som finanspolitiken kan göras mer flexibel och effektivare. Kommittén fäster betydandevikt vid den kalkyl som visar ett intäktsbortfall för staten vid en övergång tillkreditgarantisystem. Kalkylen är enligt föreningens uppfattning delsofullständig vad avser de totala kostnaderna i den offentliga sektorn(exempelvis är kommunernas kostnadsminskningar inte medräknade), dels utgården från gällande räntevillkor och upplåningsformer. Endast marginellaförändringar i utlånings- och upplåningsvillkoren medför atl kalkylen intelängre blir relevant. Föreningenanser vidare att rationaliseringsmöjligheterna i bostadsverket och ikommunerna vid införande av ett kredilgarantisystem är underskattade ibetänkandet. Större besparingar bör således vara möjliga i denoffentliga sektorn. villockså starkare än kommittén lägga vikt vid de rationaliseringsvinster somuppstår vad avser upplåning, utlåning, lånehantering, utbetalning avräntebidragen etc. Därtill kommer uppenbara fördelar för låntagaren att få sittlånebehov täckt hos en och samma långivare och dessutom i vissa fall till lägrelåneadministraliva kostnader. Motbakgrund av den pågående samhällsekonomiska utvecklingen och de krav denställer på en flexibel och effektiv kredit- och finanspolitik och med hänsyn fillde rationaliseringsvinster som kan åstadkommas i den lolala lånehanleringentillstyrker sparbanksföreningen införande av ett kredilgarantisystem efter ihuvudsak de riktlinjer kommittén redovisar. Sparbanksföreningenhänvisar vidare till det av avgivna yttrandet, i vilkelsparbanksföreningen instämmer. Bostadslåne kommitténs utredning avser främst de tekniska och administrativa frågor som aktualiseras vid en överflyttning av den statliga bostadslånegivningen från statsbudgeten till bostadsinstituten. Förbundet och , i det följande benämnda försäkringsbolagen, har i dessa avseenden inga kom mentarer till utredningsmaterialet eller till kommitténs förslag. Vadgäller de kreditmarknadstekniska effekterna av en omläggning av systemet villförsäkringsbolagen dock framföra följande. Som påpekas i bilaga 2 fillbetänkandet ändrar utflyttningen av de statliga bostadslånen fill bostadsinstituteninte i sig självt omfattningen av volymen prioriterade krediter. Med hänsyntill lånevillkorens utformning och den för lånen 1983/84:90 27 gällande säkerheten är det emellertid inte likgiltigt vemsom emitterar obligationerna staten eller bostadsinstituten. I fråga om lånevillkorenär det av synnerligen stor vikl alt de emitterade bostadsobligationerna får en marknadsmässigutformning. n. ej fallet vare sig i fråga om ränta eller i fräga omlöptid. Bosladsobligationerna måsle få sådana villkor atl de av marknadenuppfattas som likvärdiga med statsobligationerna. Det kan här framhållas atlmed del stora statliga upplåningsbehovet, som kräver att man finnerobligationsköpare även utanför den institutionella kapitalmarknaden, kommerdet säkerligen alt tvingas fram etl läge där statsobligationerna får marknadsanpassadevillkor. Det är då naturligt att bostadsobligationerna följer denna utvecklingvarigenom man kommer bort från den osunda företeelse som ligger i atlförsäkringssparandet tvingas subventionera bostadskostnaderna. Erforderiigasubventioner skulle komma att slussas rätt väg från statens skatteinkomster ochöver statsbudgeten. Underförutsättning av atl bostadsobligationerna ges marknadsmässiga villkor ienlighet med de linjer som framförts ovan är försäkringsbolagen bereddatillstyrka att de statliga bostadslånen överföres till bosiadsinslituten. Motbakgrund av vad som anförts i bostadsinstitutens remissyttranden i detta ärendefinns anledning anta att en sådan omläggning skulle medföra påtagligaadministrativa fördelar. Förbundettillstyrker en övergång till det av kommittén redovisade garantilånesyslemet. Förbundet begränsar sill yttrande lill några punkter och hänvisar för övrigt till det yttrande som avgivits av NBD. Ur den enskilde fastighetsägarens/låntagarens synpunktinnebär en övergång till ett garantilånesystem en förenkling, eftersom detinnebär att låntagaren aviseras från endast en långivare i motsats till vad somsker . Genom det föreslagna kreditgarantisyslemet skulle manenligt förbundet också kunna få ett förenklat administrativt förfarande förlåntagaren/fastighetsägarna. Förbundet anser all det också är positivt, ombostadsfinansieringen i större utsträckning förs över till de enskilda bosiadsinslituten. Bland de ytterligare fördelar som ett kreditgarantisysteminnebär nämner förbundet - att låntagaren,om systemet införs, endast behöver vända sig till sitt lokala bankkontor, omhan behöver råd eller svara på frågor i ett kreditärende, - alt i de fallräntebidrag skall utgå, beräknas räntebidraget av det bostadsinstilut sombeviljat bottenlånet. Räntebidraget tillgodoförs vid avisering av bottenlånetoch garantilånet. Den totala räntekostnaden aviseras alltså netto, - alt etlkreditgarantisystem ger vidareulvecklingsmöjligheter som kan innebäraadministrativa fördelar även för långivarna. Förbundet vill här peka på atl bosiadsinslitutensäkerligen kan klara kreditsäkerhetsbedömningen för det totala lånet, vilkelskulle innebära att den statliga kreditgarantin ej skulle behöva föregås avytterligare en kreditbedömning. Enligt förbundet harutredningsmannen inte på etl riktigt sätt beaktat de kostnader vid handläggningen inom kommunerna som kan inbesparas vid övergång till ett garantilånesystem. Med hänsyn härtill och med hänsyn till förbimdets inslällning att lånefor- mema bör ändras i riktning mol partiellt reala lån och förenklas, anser förbundet att övervägande skäl talar för ett garantilånesystem. Prop.1983/84:90 28 Enligt delegationens uppfattning måstesynpunkterna från de sakkunniga inom ulredningens bilaga 2) om eltgarantisyslems funktioner på lånemarknaden tillmätas stor betydelse. Att likviditets-påspädninggenom statliga budgetunderskott kan begränsas genom upplåning på länemarknadeni form av bostadsobligationer är etl viktigt bidrag till ansträngningarna atlnå bättre samhällsekonomisk balans.