prop · G70373 · 1983-12-31 00:00:00 — Sammanfattningsvis vill jag mot den hår redovisadebakgrunden förorda en genomgripande reform på familjepensioneringens område såatt efterle-vandestödet bättre svarar mot nutida och framtida behov. Jag villdock framhålla atl del inte kan komma i fråga atl i elt slag totalt förändraden nuvarande familjepensioneringen. Som jag anmärkt inledningsvis finnsalltjämt stora variationer mellan generationerna när det gäller hur de ändradefamiljemönslren och samhällsförhållandena slagit igenom. Del är inte möjligtalt genomföra förändringar som i vikliga hänseenden rubbarförutsättningarna i pensionshänseende för de generationer som inrättat sittliv efler tidigare familjemönster och som förlitat sig på hittillsvarandelagstiftning vid sin planering för framliden. Delta betyder att en omläggningav pensionsreglerna måste genomföras successivt och anpassas till de olikagenerationernas situation. 2.2 Inriktningen av en reform av efterlevandepensioneringenm. 2.2.1 Huvuddragen i en reformerad efterlevandepensioneringKommiltéförslaget har mot bakgrund av ett antal principersorn enligt dess mening bör gälla för en reformerad familjepensioneringutformat etl i grunden nytt system för stöd ät efterlevande. Tyngdpunkten idetta ligger på barnpensionerna. I fräga om dessa föreslås vissa förändringaroch förstärkningar inom ramen för nuvarande regelsystem. När det gäller stödettill vuxna efterlevande innebär förslaget att nuvarande änkepension successivtavvecklas och ersätts med andra, könsjämlika samt mer tidsbegränsade ochbehovsinriklade stödformer. Förmåner kommer enligt förslaget att kunna utgåtill större grupper i aktiv ålder än f. n. men kommer i regel att utbetalasunder väsentligt än nuvarande änkepension. Kommittén föreslår dock en långtgående övergångsreglering.Alla kvinnor som vid ikraftträdandet redan uppbär änkepension enligthittillsvarande 1983/84:73 57 regler behåller rätten härtill. Också alla kvinnor sornvid omläggningen har uppnått viss ålder omfattas fortsättningsvis av dennuvarande änkepensioneringen. Den reformerade éfterlevandepensioneringen tardärmed enligt kommittéförslagel sikte enbart pä kvinnor som är yngre än 45 årvid reformens genomförande saml pä efterlevande rnän. Förmånerskall enligt förslaget utges i form av omslällningsbidrag ochförsörjningsbidrag. Dessa skall utgå från både folk- och tilläggspensioneringen.Rätten till förmånerna fillkommer inte enbart gifta utan även vissa grupperogifta samboende. Efterlevande rnän och kvinnor får en iprincip generell rätt till omställningsbidrag av elt år efterdödsfallet. Har den efterlevande barn som är under åtta är i sin värd, kanomställningsbidraget utgå . I övrigtskall samhällets insalser för vuxna efterlevande inriktas på atl ge demmöjlighel alt stanna kvar eller komma in i förvärvslivet. De blir därigenomekonomiskt oberoende och kan svara för det egna underhållet sedanomställningstiden gått till ända. är därför samhälletsgenerella insatser pä arbetsmarknads- och utbildningspolitikens områden avgrundläggande betydelse. Åtgärder inorn dessa fält bör tillgripas i de fall därden efterlevande har svårigheter att klara sin försörjning genom förvärvsarbete.Om sådana insatser inle kan ge den efterlevande en fast fot på arbetsmarknaden,kan som en yttersta skyddsåtgärd ges stöd frän den allmänna försäkringen i formav försörjningsbidrag. Rätt lill sädanl bidrag föreligger enligt förslagel förefterlevande som pä grund av arbetsmarknadsmässiga skäl, nedsatthälsotillstånd eller liknande omständighet saknar möjlighel att bereda siginkomst genom eget arbete. Kommittén pekar också pä det skydd som förtidspensioneringenkan komma atl ge vissa kategorier efterlevande, men kommittén avvisar tanken påen utvidgning av rätten lill sådan pension. Vid remissbehandlingen har de av pensionskommitténföreslagna huvuddragen i ett reformerat systern för efterlevandepensioneringfält ett gynnsamt mottagande. Flertalet remissinstanser lämnar förslagen utanerinran eller tillstyrker dem med enbart smärre reservationer. Till dem somsålunda i huvudsak odelat ansluter sig fill kommittén hör försäkringsrätten förNorra , , de flesta av de hörda länsstyrelserna ochFörsäkringskasseförbundet. Också flertalet övriga remissinstanser bemöterbetänkandet positivt och ger sitt stöd ät en reform med den huvudsakligainnebörd som kommittén föreslår, även om de har erinringar mot enskilda delarav förslagen. En sådan inställning redovisas av bl. ,, (), Landsorganisationeni (LO) och Centralorganisationen /SR. Endast i ett fätal yttranden redovisas en negativinställning till huvuddra- 1983/84:73 58 gen i det föreslagna systemet (rikisförsäkringsverket,och , TCO) ellertill lämpligheten av att nu genomföra detta (bl. a. försäkringsöverdomstolen).Härvid framhålls i allmänhet att utvecklingen ännu inte framskridit så långtatl det finns förutsättningar att reformera efterlevandepensioneringen.Änkepensioneringen i nuvarande utformning anses fortfarande fylla ettväsentligt socialt behov. I några av desssa yttranden påtalas också attpensionskommittén inle tagit tillräcklig hänsyn till den sänkta standar-d somdödsfallet innebär orn båda makarna förvärvsarbetar. Det hänvisas också till attdet finns en osäkerhet i fråga om det ekonomiska läget och läget päarbetsmarknaden. För egen del kan jag ansluta mig till den bedömning somgjorts av den övervägande majoriteten av remissinstanserna. Jag vill alltså,som jag utvecklar närmare i det följande, förorda att en reform genomförs med ihuvudsak den inriktning som pensionskommittén anvisat. Kommitténs förslag ärväl genomarbetade och bygger på principer som jag i stort kan ansluta mig till. När det gäller de skilda beståndsdelarna i förslagen harjag, liksom kommittén och praktiskt taget alla remissorganen, den uppfattningenatl förändringarna bör ta sikte inte på nuvarande generation efterlevandekvinnor utan på kommande generationer efterlevande. Reformen bör därför försesmed särskilda skyddsregler till förmän för äldre och medelålders kvinnor. Detinnebär att full jämställdhet mellan könen kan komma till stånd på detta områdeförst efter en längre övergångstid. Vidare finner jag, i likhet med kommittén och i principalla remissinstanserna, del motiverat att tyngdpunkten i den reformeradefamiljepensioneringen läggs på att garantera efterlevande minderåriga barn entryggad försörjning och en tillfredsställande standard fram till dess barnetvuxit upp och erhållit förutsättningar atl klara sitt uppehälle på egen hand.Det är därför enligt min uppfattning angeläget atl barnpensioneringen ges ensådan utformning att den lämnar en tillfredsställande kompensation för deekonomiska konsekvenser som uppstår för barnet lill följd av en föräldersbortgång. Härvid anser jag det särskilt väsentligt att eflerlevandeslödet förbarn i fierbarnsfarniljer uppmärksammas. Enligt min mening tillgodoserkommitténs förslag pä detta område väl de krav sorn bör ställas påbarnpensioneringen inom en reformerad efterlevandepensionering. Som jag kommer att utveckla närmare i avsnitt 3.1 föreslärjag mot denna bakgrund att barnpensionerna skall uigöra del centrala elementeti familje-pensroneringen inom såväl folk- som tilläggspensioneringen. De bördärför fortsättningsvis utgå opåverkade av den efterlevandepension som kantillkomma en vuxen efterlevande. Jag föreslår också en generell förbättring avbarnpensionerna inom ATP i de fall den avlidne efterlämnar tvä eller flerabarn. Vidare föreslär jag förstärkningar av pensionsförmånerna inom både Prop.1983/84:73 59 folk- och tilläggspensioneringen för barn som förloratbåda sina föräldrar. Förslagenpå delta område - liksom i övrigt - bör utformas med utgångspunkt i att deskall medverka lill en ökad samordning inorn det socialpolitiskabidragsomrädet. Önskvärdheten härav har understrukits av (SfU 1982/83:14, rskr 211). Med hänsyn härtill bör reglerna för barnpension ochövriga former av familjepension ges en i möjligaste mån samstämmig utformninginorn folk- och tilläggspensioneringen. Reglerna bör bygga pä en gemensam grundoch utformas utifrån en enhetlig syn pä rätlen till familjepension i skildasituationer. Som framhålls i flera remissyttranden blir det ekonomiskatrygghetssystemet härigenom överskådligare och mer enhetligt samt gesförutsättningar för en rationell administrativ hantering. Motbakgrund härav föreslår jag att vissa historiskt betingade särregler skallavvecklas. På barnpensioneringens område anser jag sålunda att åldersgränsernaför pensionsrätien bör göras gemensamma för folk- och tilläggspensioneringenoch därvid även anpassas till utvecklingen i fräga om andra förmåner till barn. Vad sedanbeträffar stödet vuxna efterlevande mäsle. som framgår av vad jag tidigareanfört, utgångspunkten för en ny familjepensionering vara alt stödet skalltillkomma kvinnor och mån på lika villkor. Mot bakgrund av dagensjämlikhetssträvanden kan det inte komma i fräga att i någol hänseende göraavsteg frän denna väsentliga princip. Som framgår av vad jag redan har sagt delar jagpensionskommitténs mening att efterlevandepension även bör utges fränbåde folk- och tilläggspensioneringen. Pensionen bör alltså utgå pä dels engrundnivå som är lika för alla, dels med ett tillägg som är beroende av denavlidnes tidigare inkomstförhållanden. Även i övrigt kan jag godta de riktlinjer som kommitténuppställer/ö/- en reformerad efterlevandepensionering. Jag delar sålundauppfattningen att den bästa lösningen när det gäller att tillgodose behovet avekonomiskt skydd för efterlevande är att de i män avförmåga får lillfälle att förvärvsarbeta och därigenom erhålla en pä egnainsatser grundad försörjning. Häri ligger ett värde inte bara från ekonomisksynpunkt ulan även socialt och personligt. Det ekonomiska slödel för dessagrupper bör därför, som kommittén förordar, ges en aktiverande utformning ochinte ha den passiverande inriktning som i mycket utmärker dagens änkepensionering. Dettabetyder också att efterlevandepensioneringen bör ges en mer behovsinriktad ochtidsbegränsad utformning än f. n. Slöd från den allmänna pensioneringen böralltså förbehållas efterlevande som generellt sett befinner sig i behov därav,och det bör utges endast under så läng tid som behovssituationen består.Efterlevandepensioneringen bör vidare utformas under hänsynstagande lill attdet skett en kraffig utbyggnad av annatsamhållsstöd som utges till bl. a. barnfamiljer och till 1983/84:73 60 personer som har svårigheter på arbetsmarknaden. Detsärskilda eflerlevandeslödet bör uigöra ett komplement lill sädana generelltverkande insatser och syfta till att kompensera de speciella ekonomiskakonsekvenser som dödsfallet medför för den efterlevande. I första hand börförmånerna frän efterlevandepensioneringen ge ekonomisk kompensation för dedirekta och omedelbara effekterna av dödsfallet. Däremot bör de inte ha tillsyfte att lämna ett livsvarigt ekonomiskt tillskott lill den efterlevande utanbeaktande av dennes situation i övrigt. Grundläggande för pensionssystemet bör vara att det byggerpå principen om egenpensionsförmåner, där varje vuxen individ tjänar in sinegen pensionsrätt och där rätten till förmånerna alltså inte härleds frän enannan person. Undantag från denna princip bör gälla i huvudsak endasl i vadavser pension till minderåriga barn och sådant ekonomiskt stöd åt en vuxenefterlevande som tar sikte på att lämna tillfälligt bistånd ål denne för attkomma över de särskilda svårigheter som lill följd av den förändradefamiljesituationen uppkommer under den närmaste liden efter dödsfallet.Härjämte bör ges ett skydd åt sädana efterlevande som har särskilt behov avbidrag från samhällets sida fill följd av att de saknar möjlighet att klara sinförsörjning genom förvärvsarbete eller annat samhällsstöd. Ett pensionssystemsom vilar på här nämnda utgångspunkter kommer att bygga på samma principer somfamiljerätten och farniljepoliliken i övrigt. Jag har alltså den principiella inställningen atl man istörsta möjliga utsträckning bör undvika all särbehandla gruppen efterlevande iekonomiskt eller annat hänseende. I stället bör denna grupp likställas inedandra kategorier som befinner sig i motsvarande situation. Som jag antyttbör stor vikt därför tillmätas samhällets generella insatser pä olika områdenoch betydelsen av särskilda åtgärder för vuxna efterlevande tonas ned allmäntsett. Som framhållits finner jag liksom pensionskommittén deldock motiverat att samhället griper in med ekonomiskt stöd dels under dennärmaste liden efter det att samlevnaden har upphört genom elt dödsfall, delsför längre lid till sädana efterlevande som inle klarar sin försörjning påannat sätt. Pä motsvarande sätt kan den som blivit ensamstående lill följd av enskilsmässa vid behov tillerkännas underhållsbidrag av maken under enövergångsperiod eller i särskilda fall . Grunden förefterlevandepension är alltså den för gruppen efterlevande speciellasituationen att ett sarnlevnadsförhäl-lande har upplösts till följd av au makenavlidit. Även i fråga om den stödheråtiigade personkretsen kan jagansluta mig till kommitténs överväganden. Rätten till efterlevandeslöd förvuxna bör liksom nu i första hand grundas på äktenskapet rnen vid sidan häravbör även andra kriterier gälla som grund. Det är väsentligt att hänsyn tas tillatt allt fler människor numera sammanbor under äktenskapsliknande förhållandenulan att vara gifta. I den mån detta framstår som motiverat och genomförbartbör efterlevandepensioneringen alltså ta sikte också pä ogifta samboende. Prop.1983/84:73 61 och de flesta remissinstanserna anser jagdet vara av vikt att reglerna på området utformas så, alt de kan tillämpaspåettenkelt sätt och utan ingående utredning och kontroll som kan uppfattas sornintegriletskrän-kande. Mot bakgrund av nu anförda skäl lägger jag i avsnitt 3.2.2fram förslagom en enhetlig avgränsning av den familjepensionsberälligadepersonkretsen som innebär att rätt lill familjepension från tilläggspensioneringenframdeles skall tillkomma även vissa grupper ogifta samboende enligl sammaregler som inom folkpensioneringen. Iöverensstämmelse med det sagda står vidare det krav som komi"nitténuppställer och som jag finner motiverat, nämligen att det -oavsett om detgäller äktenskap eller samboende i andra former- måste ha förelegat ettstadigvarande sammanboende mellan parterna för dödsfallet. Deltavillkor bör alltså gälla gifta såväl som därmed likställda grupper. Det betyderatt äktenskapet som sådant inte blir av samma avgörande betydelse för rättenlill efterlevandeförmäner sorn inom dagens änkepensionering utan att störrevikt läggs vid hur de faktiska förhållandena gestaltade sig. Om makarnastadigvarande levde åtskilda när en av dern avled, finns enligt min mening intemotiv för all utge efterlevandepension. I dessa fall medför dödsfallet i regelinte samma förändring av den efterlevandes ekonomiska situation som omparterna sammanbodde och var ömsesidigt beroende av varandras insatser i ettgemensamt hushåll. Jag har alltså på denna punkt samma uppfattning somkommittén, nämligen att det bör krävas all del typiskt sett förelegat enekonomisk gemenskap mellan parterna. Även del krav som kommittén uppställer altdet skall ha varit fråga om en samlevnad med familjefunktioner kan jagtillstyrka. Detta innebär att jag ansluter mig lill kommitténs bedömning attdet inte finns skäl att utvidga efterlevandepensioneringens tillämpningsområdefill att omfatta t. ex. frånskilda som inte återupptagit sammanlevnaden,samboende homosexuella av samma kön eller fall av hushållsgemenskap mellan t.ex. syskon eller mellan föräldrar och vuxna barn. Som framgår av det förut sagda kan jag ansluta mig lillpensionskommitténs förslag att efterlevandepensioneringen till förmån förvuxna bör inriktas primärt pä att ge ekonomiskt slöd som följernärmast efter det att maken avlidit. Även om båda makarna varilförvärvsarbetande anser jag mig kunna förutsätta att förhållandena för denefterlevande förändras så väsentligt genom dödsfallet att han eller hongenomsnittligt setl är i behov av ekonomiskt bistånd för all underlättaomställningen till den nya situationen. Med sikte på atl ge den efterlevandetillfälle att under lugna förhållanden anpassa sin situation i vad avserekonomi, bostad, arbele m. m. föreslär kommittén att samhället här skall trädain och under viss begränsad tid ge ekonomiskt stöd i form av en periodisktutgående efterlevandepension, benämnd omställningsbidrag. Jag finner för min del att detta förslag välöverensslämmer med de 1983/84:73 62 utgångspunkter som bör uppställas för den reformeradefamiljepensioneringen och kan i likhei med huvuddelen av remissinstansernaställa rnig bakom förslaget. Jag delar också kommitténs uppfattning attomställningsbidraget bör utgå enligt enkla och generella regler under en vissbestämd tidsrymd i direkt anslutning till dödsfallet samt att möjligheter attfä denna förmän under viss bör finnas för sådana efterlevande som larvärd om minderåriga barn. 1 fräga om den närmare utformningen av reglerna pådetta område återkommer jag i avsnitt 3.2.3. Medutgångspunkt från de riktlinjer som jag tidigare dragit upp i anslutning tillpensionskommitténs överväganden kan jag biträda kommitténs principiellaståndpunkt att det för rällen lill efterlevandepension bör finnas en övreåldersgräns vid 65 är. Kommittén pekar på atl en efterlevande som har uppnättdenna ålder vid makens bortgång i regel har den fortsatta försörjningen tryggadgenom ålderspension från folkpensioneringen. Det stora flertalet av dem somkommer att beröras av familjepensionsreformen får dessutom ålderspension frånATP. Kommittén erinrar också om att bestämmelserna för folkpension i form avålderspension innebär att, om båda makarna varit pensionstagare, denefterlevande automatiskt får sin ålderspension förhöjd efter det alt makenavlidit. Medan pensionen dittills beräknats säsom för gift pensionstagareomräknas den dä till pension såsom för ensamstående. Möjlighelerna alt erhållaKBT och - om barn finns -barntillägg till pensionen kan också förbättras efterdödsfallet. En ordning av innebörd att efterlevandepension inte utgestill den som uppbär egen ålderspension från den allmänna pensioneringen liggerockså i linje med vad som förordats av socialpolitiska samordningsutredningen(SOU 1979:94), nämligen att normalt sett endast en förmän bör utges i enbestämd behovssituation. Denna uppfattning har anslutit sig till (SfU1982/83:14, rskr 211). Jag föreslär alltså att efterlevandepension skall kunnautgå enbart till efterlevande som vid dödsfallet ännu inte uppnått den allmännapensionsåldern . Denna regel bör enligl min mening gälla alla de former ivilka det kan komma i fräga alt utbetala efterlevandepension. har vid utarbetandet av sina förslaglagt stor vikt vid insatser inom ramen för samhällets arbetsmarknadspolitiskaåtgärder och på utbildningspolitikens områden. Även barnomsorgens betydelse förreformen understryks av kommittén. Behovet av kraftfulla insatser på nämndafält betonas också av åtskilliga remissinstanser såsom statskontoret, flera avlänsstyrelserna, LO, /SR och jämställdhetskommittén. I detta hänseendevill jag anföra följande. Kommitténs förslag bygger på tanken att efterlevande iyrkesaktiv ålder i allmänhet har möjlighet alt försörja sig genomförvärvsarbete. Flertalet av de personer som blir änkor och änklingar i dennaålder har ett fast arbete och möjlighet att fortsåtta detta också eflerdödsfallet. Problem kan uppkomma för det mindre antal kvinnor och män sombefinner sig utanför arbetsmarkna- Prop.1983/84:73 63 den eller haren svag ställning där-t. ex. pä grund av attde hararbete endast pä deltid eller bara en tillfällig anställning - när makenavlider. Strävandena bör här vara att ge den efterlevande möjlighet att skaffasig den ekonomiska självständighet som från olika synpunkter är önskvärd. Fördenna kategori blir därför, som kommittén framhåller, insatser på bl. a.arbetsmarknadspolitikens område av betydelse så att den efterlevande kanerbjudas en reell möjlighet att få ett stadigvarande arbete som ger entillfredsställande försörjning. Jag villerinra om atl den fulla sysselsättningen är det viktigaste målet förregeringens ekonomiska politik. Trots de ekonomiska svårigheter som landetutsatts för är det regeringens bestämda avsikt att vidhålla en politik för fullsysselsättning sä att de människor - kvinnor såväl som män - som vill ha arbeteockså skall ha reell möjlighet därtill. För att stärka insatserna på detta fälthar regeringen lagt fram omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärds-program ochkommer att hålla en fortsatt hög beredskap för att motverka arbetslöshet ochvarna om sysselsättningen. Även pä utbildningsområdet kommer regeringen attföra en politik med syfte all slödja grupper som står utan arbete och som är ibehov av utbildning för att förbättra förutsättningarna för förvärvsarbete.Barnomsorgens utbyggnad är också en angelägen fråga som intar en central platsi regeringens politik. Åtgärder på bl. a. de nu nämnda områdena kan alltsåförväntas bli av stor betydelse för den mindre grupp efterlevande iyrkesverksam ålder sorn står ulan ett stadigvarande förvärvsarbete efter makensbortgång eller behöver stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Insatser inomramen för samhällets arbetsmarknadspolitiska åtgärder är i flera fall av sådankaraktär att de särskill riktar sig till personer som är nytillträdande påarbetsmarknaden eller sorn behöver stärka sin ställning där. Dessa åtgärder blirgivelvis av vikl för den grupp efterlevande som här avses. Pensionskommitténger i sitt betänkande en utförlig beskrivning av de instrument sorn står tillbuds när det gäller att bistå olika grupper arbetssökande och dessas betydelseför just kategorin efterlevande. Jag finner del därför inte nödvändigl alt härgä närmare in på den frågan. Jag villemellertid framhålla att jag d 1983/84:73 64 änkor medan de alltjämt är i yrkesaktiv ålder. Dennauppfattning grundar jag också på atl jag, som jag tidigare betonat, finner detönskvärt att det särskilda eflerlevandeslödet primärt syftar till alt lämnaersättning för de direkta ekonomiska följderna av dödsfallet under en begränsadlid därefter. Har den efterlevande behov av bistånd från samhället pä grund avförhållanden som inte kan hänföras till dödsfallet utan beror på bristandetillgång på lämpligt arbete, bör insatser sättas in på arbetsmarknads- ochutbildningsområdena med utnyttjande av de generella stödformer som där stårlill buds. Ansvaret bör då i första hand åvila organen pä dessa sektorer.Endast om den efterlevande skulle ställas utan ekonomiskt slöd med tillämpningav de generella regelsystemen där, bör det, som jag utvecklar i det följande,vara aktuellt för den allmänna pensioneringen att gripa in. Sorn jagnyss nämnt kan förutsättas att endast ett tämligen ringa anlal efterlevandekvinnor kommer att behöva anlita de särskilda insatser för stöd åtarbetssökande som erbjuds inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernam. Det finns därför enligt min mening inte någon grund för oro att, såsomframförs i några remissvar, efterlevande kvinnor kommer atl ta i anspråkåtgärderna på dessa fält i sådan omfattning alt detta blir lill nackdel förandra grupper. Med hänsyn härtill finner jag det inte heller nödvändigt att idetta sammanhang förorda någon särskild förstärkning av resurserna påarbetsmarknads- och utbildningspolitikens områden. Medelsbehovet på dessa fällfår prövas i sedvanlig ordning. Även omjag sålunda anser mig kunna förutsätta att det blir ett tämligen litet antalänkor - och änklingar - som efter reformens genomförande kommer att ställasinför svårigheter när det gäller all klara den forlsatla försörjningen genomeget arbete eller som inte kan erbjudas hjälp härtill genom de reguljäraarbetsmarknadsinsatserna, framstår det enligt min mening som angeläget attsamhället griper in och tryggar det fortsatta uppehället för denna mindre gruppså länge behov därav föreligger.