prop · G703111 · 1983-12-31 00:00:00 — Del utgör inte heller en rikfig beskrivning avpolisens arbete på fältet, där polisen mycket ofta bistår allmänheten utan atthjälpen har någon direkt anknytning till uppgifien att upprätthålla denallmänna ordningen och säkerheten. De hjälpande funktionerna bör i en nycentral författning på pohsväsendets område beskrivas som en självständigpolisuppgifl. I propositionen framhålls vidare att det varken är möjligteller önskvärt att lagsfiftningsvägen på ett uttömmande och slutgilfigt sätt reglerapolisens uppgifter. För att detta skulle vara till nytta för den enskildepolismannen skulle man få göra en detaljbeskrivning, som sannolikt ändå inteskulle bli uttömmande och som dessutom snabbi skulle bli föråldrad. Vill manundvika detta, hamnar man å andra sidan i en så allmänt hållen beskrivning attden blir av föga värde i det praktiska arbetet. Det torde inte heller varamöjligt att utforma en rollbeskrivning för polisens del på ett sådant sätt attden blir till verklig ledning vid bedömningen av frågan om en visssamhällsuppgift bör läggas på polisväsendet eller inte. Det är också lämpligareatt med generalklausulen som bakgrund från fall till fall och efterprincipiella och praktiska överväganden avgöra om en viss samhällsuppgift börhandhas av polisen eller av något annal samhällsorgan än att söka härledapolisens uppgifter och gränsdragningen i förhållande fill andra samhällsorganur en allmänt hållen rollbeskrivning. Enligt propositionen finns det alltså inte skäl att pånågot avgörande sätt avvika från nuvarande ordning när det gäller metoden föratt ange polisens uppgifter. Polisinslruktionens generalklausul, som harinternationella motsvarigheter och inhemsk hävd, har visat sig fylla justsyftet att ge en allmän ram för polisens uppgifter som fillåter en fortlöpandeanpassning av polisverksamheten till förändrade förutsättningar och nya krav.Del närmare innehållet i polisens uppgifter måste även fortlöpanderegleras genom lagstiftning och andra föreskrifter i olika ämnen. De uttalanden som sålunda har gjorts i propositionen harlämnats utan erinran i principbeslut. Beredningen konstaterar att polisens uppgifter enligtprincipbeslutet bör beskrivas huvudsakligen i samma termer som hitfills. Detkan finnas skäl att 1983/84:111 52 övervägaen något annorlunda struktur på beskrivningen. Enligt beredningens meningvinner regleringen i klarhet, om man skiljer mellan å ena sidanpolisverksamhetens ändamål oeh å den andra de uppgifter som faller på polisenför atl målet skall uppnås. Betydelsen härav skall naturligtvis inteöverdrivas, men om de grundläggande beslämmelserna avfattas på ett sådant sättskulle den helhetssyn på polisens funktioner som har eftersträvats i riksdagensprincipbeslut komma till bättre uttryck än f. n. Beredningen förordar medhänsyn härtill all den nya polislagen inleds med en bestämmelse under rubrikenPolisverksamhetens ändamål. I huvudsaklig överensstämmelse med vad som harförordats av polisutredningen och bestämls genom principbeslut bördär anges au polisens arbete, som ett led i samhällets verksamhet för attfrämja rättvisa och trygghet, syftar fill att allmän ordning och säkerhet skallupprätthållas, fill att lagarnas efterlevnad skall tryggas saml till att allmänheteni övrigt skall tillförsäkras skydd och annan hjälp. Närdet sedan gäller att i lagen beskriva arbetsuppgifterna finns det inteanledning aU på något avgörande sätl gå ifrån vad som f. n. föreskrivs i 2 §Pl. Vissa justeringar bör dock göras. Om man i enlighet med vad beredningen harförordat behandlar polisverksamhetens ändamål i en särskild bestämmelse, te sig naturligt att beskriva uppgifterna på ett sätt som bättreöverensstämmer med den verksamhetsplanering som tillämpas inom polisväsendet. Enligt3 § Pl ingår det i polisens uppgifter att samarbeta med åklagarmyndigheter ochandra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten.Särskilt åligger det polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inomsocialtjänsten och alt underrätta dessa om förhållanden som börföranleda åtgärd av dem. Beredningenanser att samarbetet med andra myndigheter just på polisområdet är av såcentral betydelse att lagen bör innehålla en uttrycklig föreskrift om detta.Den särställning gentemot polisväsendet som bl. a. geråklagarmyndigheterna motiverar att de myndigheterna nämns särskilt ipolislagen. Beredningen erinrar i sammanhanget om att i sitt beslutmed anledning av prop. 1980/81:13 särskilt underströk betydelsen av attåklagarväsendets synpunkter beaktas både i fråga om den mera långsiktigaplanläggningen av resursanvändningen inom polisväsendet och när det gälleruppkommande frågor om mera tillfälliga omdisponeringar. Vadgäller samarbetet med myndigheter hänvisar beredningensärskilt till att det under förarbetena till socialtjänslreformen har fästsstor vikt vid den nuvarande föreskriften om samarbete i 3 § Pl (se t. ex. SOU1977:40 s. 653). Denna har också betydelse inte bara som en allmänrekommendation utan även så till vida att sekretessen i förekommande fall brytsgentemot myndigheter. Omman alltså - med viss avvikelse från vad som är vanligt - i 1983/84:111 53 polislagen tar in en särskild bestämmelse om polisensskyldighet att samarbeta med andra myndigheter, anser beredningen det svårt altförbigå frågan om andra samhällsorgans skyldighet att samverka med polisen.Beredningen delar visserligen polisutredningens uppfattning atl någon meraspecificerad skyldighet för andra organ att exempelvis lämna uppgifter ochannan information till polisen inte har sin plats i en poHslag. En sådanbestämmelse skulle också föranleda tolkningssvårigheter med hänsyn fillsekretesslagsfiftningen. Men en allmän regd om att andra samhällsorgan skalllämna polisen stöd i dess arbete skulle enligt beredningens mening väl fyllasin plats i lagen som ett uttryck för att polisens verksamhet för atlupprätthålla allmän ordning och säkerhet är en angelägenhet som berör samhälleti stort. Beredningens förslag till utformning av bestämmelser ompolisverksamhetens ändamål, polisens uppgifter och samverkan med andramyndigheter och organ har allmänt godtagits av remissinstanserna, i vissa fall dockmed synpunkter på detaljer i regleringen. RÅ ansluter sig till åsikten atl en långtgåendedetaljreglering av poHsens arbetsuppgifter inte erbjuder någon framkomlig väg.RÅ anser atl del sätl på vilkel beredningen har beskrivit polisverksamhetensändamål och pohsens uppgifter utgör en rimlig avvägning när del gäller att angepolisens arbetsuppgifter. Att ange tryggandet av lagarnas efterlevnad som ettav polisverksamhetens ändamål är dock enligt RÅ alltför vittomfattande.Kammarrätten i år tveksam till om det är helt lyckat att försöka draen skiljeUnje mellan polisverksamhetens ändamål och polisens uppgifter. Enligtkammarrätten är en sådan uppdelning ägnad att urholka precisionen i lagtextenoch alt leda till omotiverade dubblyrer. Flera instanser, t. ex. juridiskafakultetsnämnden vid och Medborgarrättsrörelsen, betonaralt det för polisens förtroende hos allmänheten är viktigt att repressiva ochkontrollerande insatser inte skymmer hjälp- och stödinsatser till gagn för denenskilde. JO ansluter sig till beredningens förslag med hänvisning till att detär svårt att i lag detaljreglera den mångskiftande verksamhet som polisen haratl fullgöra. Metoden innebär dock enligt JO alt portalstadgandena blir ulanegentlig substans och att detaljerna alltjämt måste sökas i en mängd olikaförfattningar, sedvana och "sakens natur"-resonemang. Delta är enligtJO i sig att beklaga och något som lagstiftaren bör sträva efler alt i enframtid förändra. Enligt har förslaget i huvudsak fåll enmycket välfunnen avfattning. Också den föreslagna bestämmelsen om samarbete mellanpolisen och andra myndigbeter och organ har som nämnts i allmänhet godtagits avremissinstanserna. Att bestämmelsen till den del den riktar sig till polisenfår 1983/84:111 54 sin största betydelse vad gäller samarbetet med kommunalaoch landstingskommunala organ påpekas från flera håll. Beredningens förslagtill en allmän regel om att andra samhällsorgan skall lämna polisen stöd harfått kritik från några instanser; enligt instanserna kan en sådan bestämmelseantingen undvaras eller också få sin plats i en övergripande författning. Andraförslag går ut på att en sådan bestämmelse bör placeras i en lag som direktriktar sig till dem man vill nå, t. ex. socialtjänstlagen. påpekar alt en bestämmelse om skyldighetför polisen att lämna uppgifter fill har sekretessgenombrytandeeffekt. Enligt styrelsen förtjänar det att närmare övervägas om inte polisenssamarbete också med samhällets hälso- och sjukvård borde nämnas uttryckligen. Genom principbeslut har i stora drag lagts fastpå vad säll polisens uppgifter bör beskrivas i den nya polislagen.Huvuduppgiften bör liksom hitfills anges vara atl upprätthålla allmän ordningoch säkerhet i landet. En sådan allmän ram för polisens uppgifter tillåter enfortlöpande anpassning av polisverksamheten till ändrade förutsättningar ochnya krav. I den nya lagen bör vidare polisverksamhetens roll som ett led i det allmännassamlade insatser för social trygghet och samhällsgemenskap betonas. Iprincipbeslutet har också slagits fast att polisens hjälpande funktioner ipolislagen bör beskrivas som en självständig arbetsuppgift, låt vara att detnaturligtvis inte alltid går att dra någon principiell gräns mellan polisenshjälpande funktion och de övriga centrala polisfunktionerna. Polisberedningens förslag följer de grundsatser som ladesfast i principbeslutet. Vidare karakteriseras beredningens förslag av att manskilt mellan å ena sidan poHsverksamhetens ändamål och å den andra de uppgiftersom faller på polisen för atl målet skall uppnås. Beredningen menar att denhelhetssyn på polisens funktioner som bar eftersträvats i riksdagensprincipbeslut härigenom kommer fill bättre ullryck än f. n. Jag kan liksomflertalet remissinstanser ansluta mig fill denna uppfattning. Även när det gäller förslaget till bestämmelse omsamverkan mellan polisen och andra biträder jag polisberedningens förslag. i enlighet med beredningens förslag särskilt anger atl andra myndigheterskall lämna polisen stöd i dess arbete kan motiveras av intresset alt markeraatt pohsens verksamhet för atl upprätthålla allmän ordning och säkerhet är enangelägenhet som berör samhället i stort. Några av de förslag som i deltasammanhang har förts fram under remissbehandlingen är av sådan art att deknappast kan las upp fill behandling i detta lagstiftningsärende. a. förslaget från om alt införa en särskild sekretessbrylan-debestämmelse om samverkan mellan polisen och samhällets hälso- och sjukvård. 1983/84:111 55 Sammanfattningsvis anser jag alt beredningens förslag idenna del i princip bör godtas. Jag övergår nu till att kommentera de inledandeparagraferna mera i detalj. Som ett led i samhällets verksamhet för att främjarättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upprätthålla allmänordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annanhjälp. I paragrafen - hksom i övrigt i polislagen - användsuttrycket polisen som ett kollektivt begrepp för att beteckna såväl självapolisväsendet och dess olika myndigheter som de hos polisen anställdatjänstemännen. En skillnad i förhållande fill den nuvarande regleringen i2 § Pl är att den grundläggande bestämmelsen om polisens upprätthållande av denallmänna ordningen och säkerheten har tagits in under rubrikenPolisverksamhetens ändamål. Vidare har i linje med principbeslututtryckligen angetts att polisarbetet utgör ett led i samhällets verksamhet föralt främja rättvisa och trygghet för medborgarna. Ytterligare en avvikelse från nuvarande reglering som ävenden grundar sig på principbeslut är att den hjälpandepolisverksamheten beskrivs inte som ett led i uppgiften att upprätthålla allmänordning och säkerhet utan som ett självständigt syfte för polisverksamheten. Uttrycket "att upprätthålla allmän ordning ochsäkerhet" avses som inbegripa hela den egentliga polisverksamheten. Ilikhet med RÅ har jag ansett det föra för långt att ange tryggandel av lagarnasefterlevnad som ett av polisverksamhetens ändamål. Till polisens uppgifter bör att 1. förebygga brottoch andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2. övervaka denallmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när dehar inträffat, 3. bedriva spaningoch utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4. lämnaallmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligenkan ges av polisen, 5. fullgöra denverksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 § Pl. I ingressen har markerats att den därpå följandeuppräkningen av uppgifter inle är fullständig. Det finns uppgifter som av ålderanses ankomma på polisväsendet men som inte uttryckligen kan inordnas i desärskilt angivna kategorierna. Prop.1983/84:111 56 fem punkterna har den nuvarande uppdelningen i preventiv och repressivverksamhet övergetts till förmån för en funkfiondl beskrivning som är avseddatl i stora drag överensstämma med polisväsendets verksamhetsplanering. Detfinns emellertid anledning att understryka atl en alltför snäv bundenhet tillverksamhetsindelningen i det praktiska polisarbetet kan vålla ölägenheter.Gränsen mellan de olika grupperna av aktiviteter är ingalunda skarp. Här someljest måste eftersträvas en helhetssyn på polisväsendets uppgifter. I ett vidare perspektiv låter det sig sägas, att samtliga polisuppgiftereller i varje fall större delen därav har elt brottsförebyggande syfte. Häråsyftas emellertid den brottsförebyggande verksamheten i egentlig mening, dvs.sådan verksamhet som är riktad till personer vilka inte är föremål förrättsväsendets åtgärder på grund av brott. Det gäller sålunda bl. a. denskolundervisning och den ungdomsverksamhet i övrigt som polisen bedriver liksomden brottsförebyggande informationen och kontaktverksamheten, som bl. a.syftar till atl ge information till allmänheten om brottsrisker och om åtgärdersom kan vidtas för att öka det egna skyddet mot broU. Enskillnad i förhållande till den nuvarande bestämmelsen i 2 § Pl är att detuttryckligen har angetts att polisen har till uppgift att förebygga även andrastörningar av den allmänna ordningen och säkerheten än brott. Att en sådanskyldighet åvilar polisen, kanske i synnerhet på trafikområdet, är ju klart,och del bör då också uttryckligen sägas ut i författningen. I polisens arbetemed att förebygga störningar av den allmänna ordningen måsle givetvis, som iallt polisarbete, ske en avvägning i förhållande till motstående intressen; somen polisstyrelse har påpekat vid remissbehandlingen accepteras ju vissastörningar av samhället. Som exempel på förebyggande åtgärder som meraomedelbart tar sikte på den allmänna säkerheten kan nämnas densäkerhetsskyddsverksamhet som ankommer på . Detbör framhållas att de brottsförebyggande åtgärderna i vid mening i första handankommer på myndigheter utanför området för polisen och rättsväsendet, såsomskolväsendet samt social- och arbetsmarknadsmyndigheter. har en samordningsuppgift på området. Här åsyftas polisens övervakningsverksamhet (allmän övervakning ochtrafikövervakning). Jag har inte ansett att det finns skäl att, som ifrågasattsfrån något håll, nämna trafikövervakningen särskilt. Den utgör ett led iövervakningen av den allmänna ordningen och säkerheten. Punkten avser polisens utredningsverksamhet. Den torde inle kräva närmarekommentarer. Här avses polisens hjälpande verksamhet, som utgör en del av vad som brukarkallas dess serviceverksamhet. För atl man skall nå en precisering iförhållande fill vad som ankommer på andra myndigheter -t. ex. socialtjänstenoch sjukvården - har angetts atl polisens skyldighet att 1983/84:111 57 biträda allmänheten med skydd, upplysningar och annanhjälp gäller fal! när sådant bistånd lämpligen kan lämnas av polisen. I förstahand avses då situationer när det inte ankommer på något annat samhällsorganatt lämna hjälpen. I akuta situationer måste givetvis polisen ibland ingripaäven när biståndet i princip ankommer på ett annat organ. Det kan exempelvisgälla att föra en medvetslös eller svårt skadad person till sjukhus, fastänambulanstransport i och för sig hade kunnat påkallas. Några fasta gränser för polisens hjälpande verksamhet kanoch bör inle lämpligen fastställas. Detta är inte heller avsikten med denaktuella bestämmelsen. Även här avses i första hand polisens serviceverksamhet.Punkten överensstämmer med nuvarande föreskrift i 2 § Pl. Polisen skall samarbeta med åklagarmyndigheterna.Samarbete skall också äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkasverksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det därvid polisen attfortlöpande samarbeta med myndigheterna inom och snarastunderrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. Första stycket överensstämmer i huvudsak med 3 § Pl och äri stort avsett att fillämpas på samma sätl som denna. I linje med ett önskemålsom vid remissbehandlingen har förts fram av RÅ har dock polisens samarbete medåklagarmyndigheterna betonats något mera än i den nämnda paragrafen. Såvitt gällerenskilda ärenden blir det dock även fortsättningsvis i första handrättegångsbalken som reglerar samarbetsfrågorna. Till polisens samverkan medåklagarmyndigheterna i prioriteringsfrågor o. d. återkommer jag i annatsammanhang. Föreskriften om skyldighet att lämna underrättelser tillmyndigheterna inom har i oförändrat skick förts över från 3 §Pl. Som beredningen har angett kan den emellertid ge upphov till vissatolkningssvårigheter, innan en fast praxis vad gäller tillämpningen av den nyasocialtjänsllagstiftningen har hunnit utbilda sig. Med hänsyn till denlagstiftningens karaktär av ramlag torde i viss utsträckning tillämpningenkomma att bli beroende av de riktlinjer som man lokalt kan komma överens ommellan polisen och socialnämnden. Den generella uppgiftsskyldigheten gentemotsocialtjänstens myndigheter medför i och för sig att uppgifter skall lämnas ditulan hinder av eventuell sekretess, jfr 14 kap. 1 § andra meningen och 3 §första stycket sekretesslagen (1980:100). I fall då det kan antas att syftetmed beslutade åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas omuppgift lämnas (jfr 5 kap. 1 § sekretesslagen) måste dock föruisättas attuppgiften lämnas först när sådan risk inte längre förehgger. I princip gäller att uppgifter kan lämnas tillsocialtjänsten oberoende av Prop.1983/84:111 58 Eftersom normalt inte lämnar hjälp mot denenskildes vilja, kan polismyndigheten emellertid ibland ha anledning att i sinbedömning av om uppgift bör lämnas väga in den enskildes inställning tillfrågan. Exempel på fall där delta kan få aktualitet erbjuder situationer dåkvinnomisshandel har anmälts till polisen. I enlighet med vad som harframhållits i rapporten (Ds S 1983:2) Kvinnomisshandel är del naturligtvisnormalt mycket angeläget att uppgift om sådana anmälningar vidarebefordras tillsocialtjänsten, men ibland kan situationen vara den att kvinnan motsätter sigatt uppgiften vidarebefordras och atl omständigheterna i övrigt inte talar föratt uppgift ändock bör lämnas. Iandra stycket sägs att andra myndigheter skall lämna polisen stöd i dessarbete. Naturligtvis åstadkommer man inte detta enbart genom att la in enbestämmelse härom i en författning. Stycket skall ses som en rekommendationangående den inriktning som anses önskvärd. Som sådan torde det inte saknavärde enligt beredningen, en uppfattning som jag delar. Polisorganen(4-7 §§) Idessa paragrafer ges bestämmelser om huvuddragen av polisens organisation pålokal, regional och central nivå. Jag ger även här en allmän bakgrund tillregleringen innan jag kommer in på de särskilda bestämmelserna. Underregeringen finns poUsorgan på lokal, regional och central nivå. Grundläggandeför den lokala polisorganisationen är indelningen av landet i 118polisdistrikt. Polisdistriktet utgör verksamhetsområde för den lokalapolisstyrelsen. I varje polisdistrikt finns en polischef som har tjänstebenämningenpolismästare. Iåtskilliga författningar - vanligen äldre sådana - förekommer termen"polismyndighet". Ett exempel erbjuder . Enligt lagen(1972:509) om vad som avses med polismyndighet m. m. är "polismyndighet"liktydigt med polisstyrelsen, om något annat inte följer av lag eller annanförfattning. Polisstyrelsenbestår enligt nyssnämnda lag av polischefen och det ytterligare antal särskiltutsedda ledamöter - minst sex och högst åtta - som bestämmer. Deledamöter som utses särskilt väljer inom sig ordförande och vice ordförande.Kungörelsen (1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. äger tillämpning i samtUga polisdistrikt. Annanledamot av polisstyrelse än polischefen väljs av . I ochMalmö polisdistrikt väljs dock sådan ledamot av ocb kommunfullmäktige i resp. kommun. 1983/84:111 59 polisdistrikt väljs ledamöterna av kommunfullmäktige iGotlands kommun. Polisstyrelsen kan fatta beslut på två sätt, antingen iplenum eller genom tjänsteman. Enligt polisinstmklionen får emellertid elt ärende inteavgöras i plenum, om det innebär alt polisledning utövas. I sådana fall skallärendet avgöras av polischefen ensam (eller efter delegation annan tjänsteman).Polischefen får inte heller hänskjuta ett ärende till plenum i annat fall än omdel rör administrafionen för polisväsendet eller allmänna riktlinjer förpolisens verksamhet. Dessa bestämmelser (49 § tredje stycket och 50 § Pl) är enföljd av principen i 39 § Pl alt det är polischefen ensam som utövarpolisledningen inom polisdistriktet. Den regionala polisorganisationen följer länsindelningen.Länsstyrelsen är högsta polismyndighet i länet. Den har i denna egenskapansvaret för och ledningen av polisverksamheten inom sill län. uppgifter i aktuellt hänseende lades i sinahuvuddrag fast i samband med att polisväsendet förstatligades och anges ipolisinstruktionen. skall övervaka att allmän ordning ochsäkerhet upprätthålls i länet och att nödvändiga åtgärder vidtas när denallmänna ordningen och säkerheten hotas eller störs. För att kunna fullgöradenna uppgift har fått befogenhet att meddela föreskrifter omanvändningen av polismännen i länets polisdistrikt samt alt i vissa situafionerhell eller delvis överta ledningen av polisen liksom att besluta ompolisförstärkning inom länet och tillkalla förstärkning från annal län. I alla län utom finns en länspolischef som ärtjänsteman i och chef för länspolischefens expedition, vilken ären arbetsenhet inom . Länspolischefen svarar som föredragandeeller beslutsfattare för alla ärenden som enligt polisinstruktionen ankommer pålänsstyrelsen. Han ansvarar på samma sätt för ärenden som enligt annanförfattning ankommer på honom eller som enligt fastställd diarieplan skallhandläggas på länspolischefens expedition. Vid polisväsendets förstatligande förutsattes det attlänsstyrelsen skulle leda polisverksamheten så snart denna berör flera distriktinom länet (prop. 1964:100 s. 67-69 och 108-110). I överensstämmelse härmedutövar enligt polisinstmklionen chefskapet i fråga omtjänstgöringen för de polismän som ingår i en länstrafikgrupp. finns inte för de övriga enheter som utövar regionalpolisverksamhet (narkotikarotlar-na och de s. k. ekorotlarna). För fall då genom länspolischefen övertarledningen av en enskild förundersökning - något som i praktiken är mycketovanligt - blir enligt särskild föreskrift i (7 kap. 9 §första stycket) bestämmelserna i balken om polismyndighet tillämpliga pålänspolischefen. Länspolischefen blir sålunda jämställd med en lokalpolismyndighet vad gäller befogenheten att vidta tvångsåtgärder ochskyldigheten att lämna Prop.1983/84:111 60 biträde åt åklagarmyndighet under förundersökning ibrottmål. En motsvarande föreskrift finns i utlänningslagen (1980:376, 100 §). , och polisdistrikt är ihuvudsak undantagna från länspolischefernas verksamhetsområde.