prop · G703111 · 1983-12-31 00:00:00 — Tanken på en sådan reglering har emellertid avvisats i principbeslut och den erbjuder inte heller enligt beredningens mening någon framkomlig väg. En beskrivning av polisens uppgifter måste bli synnerligen detaljrik, om beskrivningen skall kunna vara till värde för myndigheterna inom polisväsendet eller den enskilde polismannen i det vardagliga arbetet. Som har uttalats i princippropositionen skulle beskrivningen ändå inte kunna göras uttömmande, eftersom polisens arbetsuppgifter fortlöpande ändras i takt med att samhället utvecklas och förändras. En detaljreglering i lag skiille också försvåra en kontinuerlig anpassning av polisarbetet till ändrade förutsättningar och krav. Om sålunda polisens uppgifter i den nya polislagen bör beskrivas huvudsakligen i samma termer som , kan det finnas skäl att överväga en något annorlunda struktur på beskrivningen. Enligt beredningens mening vinner reg- Prop.1983/84:111 169 Teringen i klarhet, om man skiljer mellan å ena sidan polisverksamhetens ändamål och å den andra de uppgifter som faller på polisen för att målet skall uppnås. Betydelsen härav skall naturligtvis inte överdrivas, men om de grundläggande bestämmelserna avfattas på ett sådantsätt skulle den helhetssyn på polisens funktioner som har eftersträvats i pr i ne ipbeslut komma till bättre uttryck än f.n. Beredningen förordar med hänsyn härtill att den nya polislagen inleds med en bestämmelseunder . I linje med vad som har förordats av polisutredningen och bestämts genom principbeslut bör där anges att polisens arbete, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, att trygga lagarnas efterlevnad samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. När det sedan gäller att i lagen beskriva arbetsuppgifterna finns det inte anledning att på något avgörande sätt gå ifrån vad som f.n. föreskrivs i 2 § polisinstruktionen. Vissa justeringar bör dock göras. Om man i enlighet med vad beredningen har förordat behandlar polisverksamhetens ändamål i en särskild bestämmelse, kan det te sig naturligt att beskriva uppgifterna på ett sätt som bättre överensstämmer med den verksamhetsplanering som tillämpas inom polisväsendet. I lagen bör på samma sätt som i nuvarande polisinstruktion tas in en bestämmelse om polisens skyldighet att samarbeta med andra myndigheter. Det är enligt beredningens mening också svårt att i lagen förbigå frågan om andra samhällsorgans skyldighet att samverka med polisen. En mera specificerad skyldighet för andra organ att exempelvis lämna uppgifter och annan information tillpolisen har uppenbarligen inte sin plats i en polislag; ensådan bestämmelse skulle också föranleda tolkningssvårigheter med hänsyn till sekretesslagstiftningen. Men en allmän regel om att andra samhällsorgan skall lämna polisen stöd i dess arbete skulle, menar beredningen, väl fylla sin plats i lagen som ett uttryck för att polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet är en angelägenhet som berör samhället i stort. Beredningen förordar att även en sådan föreskrift tas in i polislagen. Som förut har anmärkts utgör polisens organisation inte något ämne som enligt gällande principer behöver regleras i lag. Genom principbeslut har emellertid lagts fast att grundläggande regler om polisorganisationen skall tas in i den nya polislagen. Beredningen finner det från denna utgångspunkt naturligt att den nya polislagen återspeglar de tre nivåerna inom polisväsendet, dessas organisatoriska förhållande till Prop.1983/84:111 170 varandra och de allmänna principerna för deras verksam-)net. I de delarna innebär inte principbeslut några avgörande förändringar. Beredningen har därför ansett sig kunna lägga fram ett förslag till hur bestämmelser i polislagen bör vara utformade i aktuellt hänseende, fastän den ännu inte har slutfört sina överväganden i de olika organisationsfrågorna. Flertalet av de praktiskt betydelsefulla nyheterna i organisationen kommer att avspegla sig i de regeringsförfattningar som också måste utarbetas. Förslag till sådana författningaravser beredningen att lägga fram i senare sammanhang. Beträffande den lokala organisationen bör det enligt beredningens memng T den nya pol i si agen anges att länen är indelade i polisdistrikt, att det i varje polisdistrikt finns en polismyndighet och att denna har distriktet som sitt verksamhetsområde. Att det i enlighet med vad som förutsätts i principbeslutet i ett polisdistrikt kan finnas enheter med regional behörighet är ett förhållande av sådan principiell betydelse att det också bör anges särskilt. I lagen bör vidare slås fast att det för ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse,hur denna är sammansatt och hur ledamöterna väljs. Ytterligare ett förhållande av grundläggande betydelse för polisorganisationen synes böra komma till uttryck i polislagen, nämligen att polispersonalen i princip ärtjänstemän i den lokala organisationen. Detta gäller ävenom de står till annat polisorgans förfogande, såsomfallet är exempelvis beträffande rikskriminalen. Vissa undantag finns dock från denna princip: flertalet länspolischefer avses även i fortsättningen vara tjänstemän vid länsstyrelserna och viss personal är anställd hos , bl.a. inom dess säkerhetsavdelning. I lagen bör lämpligen anges att polismännen är tjänstemän hos polismyndigheterna i den mån annat inte förskrivs av regeri ngen. I fråga om den regionalapolisorganisationen bör i lagen anges att ar länets Togsta poTisorgan och att den i denna egenskap ansvarar för polisverksamheten i länet. Uttrycket "högsta polisorgan" har i förtydligande syfte avsiktligt valts i stället för "högsta polismyndighet" som f.n. anges i 30 § polisinstruktionen med hänsyn till att den lokala enheten enligt förslaget i fortsättningen enligt principbeslut skall kallas "polismyndighet" i stället för "polisstyrelse". I lagen bör emellertid tas in en särskild bestämmelse om att vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar skall gälla även , när denna leder polisverksamhet. Därmed kan vissa något föråldrade bestämmelser härom i (7 kap. 9 § första stycket) och utlänningslagen (100 §) upphävas. Den allmänna beskrivning av roll i den nyaorganisationen som har angetts bör givetvis preci- Prop.1983/84:111 171 seras, varvid en naturlig utgångspunkt blir att de uttryck för ställning inom polisväsendet som kan sägas innebära en begränsning i de lokala myndigheternas självständighet anges särskilt. Med denna utgångspunkt anser beredningen att följandeledningsfunktioner för bör anges i lagen; - befogenheten att avdela personal för regional polisverksamhet, - befogenheten att meddela direktiv för den regionala polisverksamheten och, vid behov, för annan polisverksamhet inom länet, - befogenheten att besluta om pol isförstärkning inom länet samt att begära sådan förstärkning frän annat län, - befogenheten att ta över ledningen av polispersonalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller kravet på en enhetlig ledning annars är särskiltframträdande. I polislagen bör beträffande HllLPLlyCi ?.ill föreskrivas att styrelsen är central förväTtnTngsmyndighet för polisväsendet. Att uppgifter är av inspekterande, rådgivande och samordnande karaktär och att styrelsen alltså i princip inte har operativa befogenheter är av så grundläggande betydelse att det bör komma till uttryck i lagen. Lämpligen bör där anges att styrelsen fär leda polisverksamhet och meddela föreskrifter om sådan verksamhet endast i de särskilda hänseenden som regeringen bestämmer, såsom exempelvis beträffande den särskilda polisverksamhet som syftar till att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet. I överensstämmelse med vad som har sagts beträffande bör även i fråga om enbestämmelse tas in i lagen om att, när styrelsen leder polisverksamhet, vad som i lag eller annan författningföreskrivs om polismyndighet även skall gälla . Föreskriften får viss betydelse för rikskriminalen och . P o1 i s e n s befo ge nheter Bestämmelser som närmare reglerar de tvångsmedel som står polisen till buds för den primära uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet finns i olika lagar och författningar. Vidare anses vissa allmänna principer gälla i fråga om all utövning av polislär tvångsmakt. Dessa principer återspeglas också delvis i de bestämmelser som finns på området. Man brukar tala om de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna. Polisens befogenheter 1 den brottsutredande verksamheten är som förut har berörts reglerade i 23-28 kap. RB. Kapitlen innehåller regler om s.k. personella och reella tvångsmedel. De personella tvångsmedel som kommer i fråga Prop.1983/84:111 172 för polisens del är gripande, medtagande resp. hämtning till förhör samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Förutsättningarna för dessa tvångsmedel är noggrant preciserade i . Detsamma gäller de reella tvångsmedlen, som kan bestå bl.a. i beslag, husrannsakan och avspärrning av brottsplats. När det gäller befogenheterna Inom den brottsförebyggande verksamheten samt övervaknings- och serviceverksamheten är polisen som förut har angetts hänvisad till stöd i en rad olika författningar eller i vissa fall till sedvanerättsliga principer som har ett mera indirekt författningsstöd. Av grundläggande betydelse för polisens ingreppsrätt är dessutom de allmänna bestämmelserna i 2 § pol is1nstruk-tionen, den s.k. generalklausulen. Där anges som nämnts att polisen skall hindra att den allmänna ordningen och säkerheten stors genom brott eller på annat sätt samt vidta de åtgärder som behövs när den allmänna ordningen och säkerheten har kränkts på annat sätt än genom brott. Med hänsyn till regeringsformens övergångsbestämmelser torde paragrafen i viss utsträckning kunna åberopas till stöd för ingripanden som annars skulle kräva lagstöd enligt regeringsformen. I 2 § polisinstruktionen anges emellertid inte närmare vilka åtgärder som polisen får vidta. I den nuvarande polisutbildningen understryks också att bestämmelsen måste tolkas med försiktighet och endast undantagsvis får tas till intäkt för mera konkretaingreppsbefogenheter, eftersom dessa bör framgå av uttryck! i ga författningsbestämmelser. Liksom polisutredning och det stora flertalet instanser som har yttrat sig över dess principbetänkande anser beredningen att en generalklausul i en ny polislag inte kan fä åberopas som en självständig grund för ingripanden som begränsar medborgarnas fri- och rättigheter enligt regeringsformen. I andra hänseenden bör en allmän bestämmelse om polisens uppgifter även i fortsättningenkunna tjäna som allmän rättsgrund inte bara för polisens skyldigheter utan också för dess befogenheter: det gäller exempelvis polisens rätt att meddela tillsägelser och erinringar eller, som man ibland brukar säga, dess befallningsrätt. ien på det område där medborgarna skyddas av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter skulle det som polisutredningen har konstaterat inte stå i överensstämmelse med regeringsformen att överlåta åt polisen själv och ytterst den enskilde pol,is-mannen att bestämma gränserna för rättighetsskyddet. Det måste i prin:ip vara en uppgift för statsmakterna att fastställa dessa genom lagstiftning. Det anförda Innebär att den Inledande paragraf i den nya polislagen somberedningen i det föregående har förordat inte 1 sig avses grunda någon befogenhet som innebär att en grundläggande fri- eller rättighet inskränks. Prop.1983/84:111 173 En följd av den angivna utgångspunkten blir att stöd i lag måste tillskapas för sådana ingrepp 1 de medborgerliga rättigheterna som man anser bör utgöra tjänsteplikter för polisen även i fortsättningen men som inte kan grundas på någon annan författningsbestämmelse än 2 § pol isinstruktionen med den giltighet som författningsrummet f.n. har enligt övergångsbestämmelserna till regeri ngsformen. Att å andra sidan en långt driven detaljreglering på detta område varken är önskvärd eller ens möjlig ligger i sakens natur. För att polisens möjligheter att fullgöra sitt arbete i överensstämmelse med svenska rättstraditioner skall garanteras även i situationer som inte är möjliga att förutse är det ofrånkomligt att bestämmelser i detta ämne till en del måste vara allmänt hållna och i rätt betydande utsträckning lämna utrymme för avvägningarhänförliga till föreliggande situationer. En annan utgångspunkt för beredningen är att de bestämmelser om vissa befogenheter för polisen som f.n. finns i inte bör flyttas över till en ny polis-1 ag . Utifrån dessa förutsättningar har beredningen lagt fram förslag till bestämmelser i polislagen om polisens befogenheter. Förslaget 1 den här delen kan sammanfattas pa följande sätt. Behovs- och proportionalitetsprinciperna. Dessa principer anses vara av grundläggande betydelse för olikaformer av polisingripanden. De bör enligt beredningens mening lagfästas. Beredningen föreslår en bestämmelse av det Innehållet att en polisman för att verkställa en tjänsteuppgift skall - med iakttagande av de grundläggande fri- och rättigheter som tillförsäkras medborgarna genom regeringsformen och av vad som är föreskrivet i lag eller annan författning - ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Vidare bör anges att om tvång måste tillgripas, detta skall ske endast 1 den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Befogenheten att ruka_v£ld. Denna befogenhet regleras i dTg tTTT en deT av bestämmelser i 24 kap. (BrB), men det föreligger allmän enighet om att den regleringen inte är uttömmande. Frågan bör behandlas i den nya polislagen. I den nya lagen bör enligt beredningens mening en beskrivning ges av ett antal vanliga typfall då en befogenhet att använda våld bör tillkomma polisen under förutsättning att andra medel är otillräckliga och att 1 det enskilda fallet rimliga proportioner föreligger mellan medel och mål. Denna reglering bör sedan kompletteras 1983/84:111 174 genom en mera allmänt formulerad bestämmelse varigenom polisen tilläggs en befogenhet att 1 klara undantagssituationer, som ligger vid sidan av typfallen, tillgripa direkt tvång för att genomdriva en tjänsteuppgift. I enlighet med det sagda förordar beredningen att 1 polislagen förs in en bestämmelse om att en polisman, när andra medel är otillräckliga får i den mån det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i följande sex grupper av fall, nämligen om 1. polismannen möts eller angrips med våld eller hot om våld, 2. någon som skall häktas, anhållas eller annars berövas friheten söker undkomma eller polismannen eljest möts av motstånd när han med laga rätt skall verkställa ett frihetsberövande, 3. fråga är om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön, 4. polismannen medstöd av lag eller annan författning skall avvisa eller avlägsna någonfrån ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträdavid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, beslageller annat omhändertagande av egendom eller sådan husrannsakan som avses i rätte-gangsbalken, 5. polismannen med stod av lag eller annan författningannars har att bereda sig tillträde till, avspärra eller tillstänga byggnad, område eller utrymme, biträda någon 1 myndighetsutövning med en sådan eller liknande åtgärd eller biträda vid exekutiv förrättning enligt vad som är föreskrivet därom, 6. åtgärden i annat fall är nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld. Kroppsvi £i_ta ti_q_n. Den reglering av frågor om kroppsvisi-t"ätTön~som TTnfinns på olika håll i lagstiftningen, bl.a. i och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. är inte fullständig utan behöver kompletteras i vissa hänseenden. Beredningen föreslår att det i den nya polislagen införs en bestämmelse av det Innehållet att en polisman, som med laga rätt griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon, i anslutning härtill får kroppsvisitera den omhändertagne i den utsträckning som är nödvändig av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand eller som behövs för att den omhändertagnes identitet skall kunr\a fastställas. Prop.1983/84:111 175 Till vissa särskilda frågor om kroppsvisitation återkommer beredningen strax. Hjjsrannsak_an 0£h_lj_k_na_i2d£_å;tgä rder. Befogenheten för pTöTflérf'ätt'företa husrannsakan f sin brottsspanande ochbrottsutredande verksamhet regleras i 28 kap. RB. Såvitt gäller dessa bestämmelser föreslår beredningen bara en ändring på en punkt. Det gäller befogenheten att genomföra s.k. personell husrannsakan, något som enligt 28 kap. 2 § RB får företas i syfte att söka efter den som skall gripas, anhållas eller häktas eller hämtas till förhör eller till inställelse vid domstol. Tvekan har yppats om bestämmelsen kan anses utgöra stöd för personell husrannsakan i syfte att genomföra kroppsbesiktning. Detta är förutsättningen för att polisen t.ex. under förföljande av en person som är misstänkt för rattfylleri skall få forcera dörren till en lägenhet dit den misstänkte har tagit sin tillflykt. Beredningen föreslår i huvudsaklig överensstämmelse med vad polisutredningen har förordat en komplettering av lagrummet, så att kroppsbesiktning och även kroppsvisitation anges bland de åtgärder som grundar befogenhet till husrannsakan. Det behövs enligt beredningens mening också en regel om befogenhet för polisen att bereda sig tillträde till lokaler av olika slag 1 vissa nödliknande situationer. Beredningen hyser här som i andra sammanhang den principiella uppfattningen att vad som är polisiära tjänsteplikter så långt möjligt bör beskrivas genom positiva regler, så att man Inte blir hänvisad till att hämta stödför de aktuella åtgärderna enbart 1 bestämmelser om straffrihet på grund av nöd o.l. Beredningen föreslår i detta hänseende att det 1 polislagen tas In en bestämtielse om att en polisman fär bereda sig tillträde till ett hus, rum eller annat utrymme, om det finns anledning anta att någon som uppehåller sig där är medvetslös pller annars oförmögen att tillkalla hjälp. En åtgärd som har angetts nu bör också få vidtas när det är nödvändigt för efterspaning av någon som är försvunnen,om denne kan antas behöva hjälp. Här avses sålunda inte det fallet att någon brottsmisstänkt har avvikit, utan uttrycket avser att tacka situationer då någon - oftast ett barn eller en äldre person - har kommit bort och till följd härav eftersöks genom polisens försorg. En ofta väckt fråga är under vilka förutsättningar en polisman får bereda sig tillträde till en bostad eller någon annan lokal för att fullgöra en uppgift som inte berör den brottsutredande verksamheten utan s.om faller påpolisen enligt speciallagstiftning av olika s'lag. De uppgifter som här 1 frä.nsta rummet kommer i åtanke ärsådana som avser omhändertagande av personer eller föremål. Bestämmelser av praktisk betydelse 1 speci a 11 agstift- 1983/84:111 176 ningenom skyldighet för polisen att omhänderta personer finns bl.a.i lagstiftningen om beredande av sluten psykiatrisk vård ivissa fall, utlänningslagstiftningen samt lagstiftningen med vissabestämmelser om vård av unga och om vård av missbrukare i vissafall. Att polisen, när den är skyldig att verkställa ett omhändertagandeenligt någon av dessa författningar, bör kunna bereda sig tillträde tillexempelvis vederbörandes bostad synes höjt över varjetvivel, eftersom uppgifterna annars i praktiken skulle vara omöjliga attutföra. Bestämmelser ispeciallagstiftningen om omhändertagande av föremål genompolisens försorg är förhållandevis ovanliga och i de fall de förekommeravser de i allmänhet situationer som ligger närabeslag. Exempelvis kan enligt 32 § vapenlagen (1973:1176) ett skjutvapen omhändertas,om risk för missbruk föreligger. Skälen för att polisen i sådana fall skall kunna beredasig tillträde till någons bostad eller annan lokal äruppenbarligen lika starka som när fråga är om att söka efter något föremål som är underkastat beslag, i vilket fall husrannsakan iprincip får ske enligt . Beredningenanser att det behövs en uttrycklig lagreglering av polisensbefogenheter i de situationer som åsyftas här. Lämpligen bör denna utformas på ett sådant sätt attden 1 sak nära ansluter till vad som i rättegångsbalkenföreskrivs om husrannsakan i de motsvarande situationer som där avses.Dessa regler torde ofta i praktiken ha tillämpatsanalogt i förekommande fal 1 . Huvudprincipen1 är att husrannsakan får företas hosden misstänkte eller eftersökte, dvs. i hans bostad elleri hus, rum eller slutet utrymme som tillhör eller disponeras av honom, medan husrannsakan hosnågon annan förutsätter synnerliga skäl. En bestämmelse iden nya polislagen för de fall som här har diskuterats synes meddessa utgångspunkter lämpligen böra Innehålla att en polisman, för att söka efteren person som enligt lag skall omhändertas, får bereda sig tillträde till hans bostad ellerannat hus, rum eller utrymme som tillhör eller disponeras av honom. Finns det synnerligaskäl att anta att den eftersökte uppehåller sig hos någon annan, bör polismannen få bereda sig tillträde även dit.På motsvarande sätt bör polismannen fä bereda sig tillträde bostad eller någon annan lokal för att söka efterett föremål som polisen enligt lag eller annan författningskall ta om hand. Beträffandehusrannsakan enligt gäller att en enskild polisman endast i speciellafall, såsom då fara är 1 dröjsmål, får företa åtgärden utan föregående beslut av undersökningsledaren, åklagareneller domstolen. Att i den nu aktuella bestämmelsen ge utrymme för beslutav åklagare eller domstol synes inte ändamålsenligt, men det bör föreskrivasatt åtgärden endast om 1983/84:111 177 faraäri dröjsmål får företas av en polisman utan föregåendebeslut av polismyndigheten. Det förutsätts då att polismyndigheten i överensstämmelsemed vad son gäller för likartade fall är beslutsför endastmed rättsbildäd befattningshavare. Lämpligen bör vidarei överensstämmelse med vad som föreskrivs i rättegångsbalkenanges att en åtgärd av aktuellt slag endast om det finns särskildaskäl får företas mellan och . Befogenhetenatt göra frihetsberövanden. Beredningen ¥rf?ér'de tsja Tv fä'TTe t ~ä'tt~ra'tteå'ngsb~aTk ens bestämmel ser om gripande ochmedtagande till förhör inte bör flyttas över till en ny polislag. Inte heller finns detanledning att 1 polislagen ta in de bestämmelser om frihetsberövanden som finns 1 sådanspeciallagstiftning som exempelvis utlänningslagstiftningen och lagstiftningen om slutenpsykiatrisk vård i vissa fall. Viktigabestämmelser på området finns emellertid i lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande(LTO) och lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB). Beredningenanser att LTO bör arbetas in i polislagen medan LOB bör finnaskvar som en särskild lag. Ungefär som detta betänkande överlämnas lägger LTO/(Ju 1978:03) fram resultatet av en översyn av den berörda lagstiftningen jämte vissaförslag till ändringar. Beredningen går därför inte inpå sakinnehållet 1 LTO och LOB och vill särskiltanmärka att den Inte har tagit ställning till LTO/förslag. F.n.saknas 1 stort sett bestämmelser om omhändertagande for identifiering (polisiering). Enbefogenhet för polisen att i vissa fall verkställa sådana o.nhä nder ta gandenliar ansetts följa av sedvanerätt. Den nya regeringsformengodkänner emellertid inte sedvana som rättsligt stöd för åtgärder sombegränsar de grundläggande fri- och rättigheterna, till vilka rörelsefrihetenhör. Ihuvudsaklig överensstämmelse med vad som har ansetts fDlja av sedvanerätten föreslårberedningen att en okänd person får tas med för Identifiering, om tvä förutsättningaräruppfyllda.