prop · G703152 · 1983-12-31 00:00:00 — Bestämmelsenomfattar inle de uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott,folkhögskoleslyrelse och valnämnd. Medstöd av bestämmelsen kan de uppgifter som enligt lag eller annan författningankommer på en specialreglerad obligatorisk nämnd helt överlåtas på en eUerflera andra nämnder. Detta gäller i fråga om , miljö- ochhälsoskyddsnämndens, skolstyrelsens och socialnämndens uppgifter. Avförevarande paragraf jämförd med 1 § första stycket följer att en försökskommuni ett sådant fall, utan hinder av specialförfattningarnas krav på särskildanämnder, inte behöver inrätta de ifrågavarande nämnderna. 4 §En nämnd får inte med stöd av 3 § ges i uppgift att bestämma om rättigheter och skyldigheter för försökskommunen i ärenden i vilka nämn den har att företräda försökskommunen som part. Ettutnyttjande av de möjligheter till uppgiftsfördelning mellan olika nämnder somges i 3 § skulle kunna innebära att sinsemellan svårförenliga funktionerhandläggs inom en och samma nämnd. Det skulle exempelvis kunna förekomma att ennämnd först hiar att besluta om ombyggnad av en institution och därefter ombyggnadslov för ombyggnadsarbetena. Bestämmelsen i förevarande paragraf äravsedd att förhindra att en situation som den nu beskrivna uppkommer. 1983/84:152 21 5 §När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses i 3 §, gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd på vilken uppgif terna annars ankommer. Ifråga om specialreglerade nämnder finns i resp. specialförfattning föreskrifterbl.a. om hur ärenden skall handläggas. Dessa skiljer sig från vad som gällerför kommunallagsreglerade nämnder. Med stöd av 3 § kan en kommunallagsregleradnämnd anförtros en specialreglerad nämnds uppgifter. Därvid uppkommer frågan omvilka regler som skall gälla vid handhavandet av dessa uppgifter. Enbestämmelse som reglerar detta förhållande har tagits in i denna paragraf Avbestämmelsen följer alt samfliga handläggningsregler som finns ispecialförfattningarna skall tilllämpas när en nämnd inom försöksverksamhetensram handlägger specialreglerade uppgifter. Del innebär för en kommunallagsregleradnämnd bl. a. att förvaltningslagens jävsregler skall tillämpas vid handläggningav ärenden som rör specialreglerade områden, medan det lindrigare kommunallagsjävelgäller för övriga ärenden. Ifråga om kommunallagsreglerade nämnder finns inle någon bestämmelse om minstaantal ledamöter. För specialreglerade nämnder gäller däremot genom hänvisningfrån resp. specialförfallning till beslämmelserna i 3 kap. 2 § kommunallagenatt antalet ledamöter i nämnden inte får vara mindre än fem. Av förevarandeparagraf följer alt en kommunallagsreglerad nämnd kan få uppdrag atl fullgöra specialregleradeuppgifter endast om det finns minst fem ledamöter i nämnden. 6 §Om en nämnds uppgifter med stöd av 3 § hell har överiåtits åt en eller flera andra nämnder, får fullmäktige entlediga ledamöterna och supplean terna i nämnden. Förspecialreglerade nämnder gäller ett legalt krav på treårig mandattid förledamöter och suppleanter. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för kommunallagsregleradenämnder. Om någon av de specialreglerade nämnderna i försökskommunerna skullebli helt ulan uppgifter ställs man inför frågan om nämnden kan entledigas. Avbestämmelsen i denna paragraf följer att nämnden får entledigas, vilket innebäratt mandattiden avkortas. 7 §Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse som för en eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkstäl lighet som enligt lag eller annan författning ankommer på miljö- och hälso skyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Som förutsättning här för gäller att uppgiften på grund av sin begränsning till anläggningen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrel se. Ifråga om institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denna paragraf skall 2§ andra stycket, 3 § andra stycket, 4 § andra stycket och 5 § lagen (1979:408)om vissa lokala organ i kommunerna tillämpas. 1983/84:152 22 Enligtlagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna är del inte tillåtet attinrätta en institutionsstyrelse för institution eller anläggning inomspecialreglerad verksamhet. En sådan möjlighet öppnas genom bestämmelsen idenna paragraf Det blir t. ex. möjligt för en försökskommun alt pröva eninstitutionsstyrelse med en skolenhet för gymnasieskola som verksamhetsområde. Hänvisningeni andra stycket till vis;sa beslämmelser i lokalorganslagen innebär attreglerna om lokala organ med specialreglerade uppgifter blir gällande. För elt sådanllokall organ skall som huvudregel gälla vad i lag eller annan författning ärföreskrivet om den särskilda nämnden. Del betyder i stort selt att reglerna ikommunallagen om kommunstyrelsen blir tillämpliga. a. innebär det att antalelledamöter inle får vara mindre än fem. Vidare blir förvaltningslagensjävsregler tillämpliga. Genom hänvisningen till 5 § lokalorganslagen blir delklart bl.a. att en institutionsstyrelse som inrättas med stöd av försökslagenfår väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige har föreskrivit det.Vidare får ledamöter och suppleanter väljas för den tid som fullmäktigebestämmer. Det innebär en avvikelse från den obligatoriska treåriga mandatlidsom gäller för ledamöter och suppleanter i de specialreglerade nämnderna. 8§ Fullmäktige i en försökskommun får lägga en uppgift på ett lokalt organ ocksåi sådana fall då kravet på anknytning till kommundel eller begränsning tillanläggning enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna ellerenligt 7 § inte är uppfyllt. Detta får dock ske endast om del finns särskildaskäl för att det lokala organet fullgör uppgiften. Fullmäktigesbeslut enligt första stycket blir inte gällande förrän det har godkänts av regeringen. Idet föregående (avsnitt 2.4.2) har jag förordat att de försökskommuner som harlokala organ ges en möjlighet att utvidga organens arbetsfält i förhållandetill vad som är möjligt enligi lokalorganslagen. En bestämmelse härom hartagits in i första stycket av förevarande paragraf Bestämmelsen ger intefullmäktige oinskränkta möjligheter att lägga ytterligare uppgifter på lokalaorgan. Detta kommer till uttryck genom all det skall krävas särskilda skäl föratt en utvidgning av de lokala organens uppgifter skall få ske. Sådana skäl kant. ex. föreligga när en författningsbestämmelse visserligen innebär att beslutmåste fattas för en större dei än ett lokalt organs verksamhetsområde, men därpraktiska skäl talar för all beslutet fattas av ett lokalt organ. Närdet gäller möjligheten att lägga ytterligare uppgifter på lokala organ bör, somjaghar anfört i det föregående (avsnitt 2.4.2), den slutliga prövningen åvilaregeringen. Av bestämmelsen i andra stycket framgår att ett beslut enligtförsta stycket måste godkännas av regeringen innan det blir gällande. Ettviktigt moment i regeringens prövning är atl klargöra om det finns sådanasärskilda skäl som är en förutsättning för bestämmelsens tillämplighet. 1983/84:152 23 Jaghemställer att regeringen föreslår all delsanta förslaget till lag om försöksverksamhet med en friare kommunalnämndorganisation, dels godkänna att regeringen inom ramen för försöksverksamhetengör avsteg från vad har bestämt i samband med anvisande av anslag,godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd. Jaghemställer vidare atl regeringen bereder tillfälle atl la del av vad jagi övrigt har anfört om försöksverksamhet med ökad självstyrelse. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genomproposition förelägga vad föredraganden har anfört för de åtgärderoch det ändamål som han har hemställt om. 1983/84:152 25 FÖRSÖK MED ÖKAD SJÄLVSTYRELSE 1983/84:152 26 Regeringenbeslutade atl tillsätta en beredning om ökad samverkan meUanstat och kommun samt förenkling av stafliga regler. Ledamöter i beredningen ärstatssekreterare (ordförande), statssekreterare ,budgetchef , förbundsdirektör ochförbundsdirektör . Enav stal-kommunberedningens huvuduppgifter är all se över formerna för samverkanmellan statlig och verksamhet. (Dir. 1983: 30). En andra huvuduppgiftför beredningen är att överväga hur en förbättrad samordning av statliga beslutoch åtgiirder som påverkar den kommunala kostnadsutvecklingen skall kunnaåstadkommas. Beredningen skall även bedöma behovet av och formema för interkommunaltsamarbete. I utredningsuppdraget ingår att belysa konsekvenserna av olikakompetens-gränser för kommunernas och landstingskommunernas insatser inom näringslivsområdel. Inomslat-kommunberedningen pågår elt omfattande utredningsarbete. Delta bedrivs inära samverkan med kommuner, landstingskommuner och statliga myndigheter. Avden verksamhet som pågår inom beredningen kan följande nämnas: - Ett informationsmaterial kommeratt utarbetas för förtroendevalda och anslällda i stat och kommun. - En studie görs av samspeletmellan rikspolitik och kommunalpolitik. - Undersökningar pågår omsamverkan mellan stat och kommun inom olika kommunala verksamhetsområden. - Samordningen mellan statlig ochkommunal planering övervägs i syfte alt begränsa sektoriseringen i samhäUsförvaltningen. - Statlig reglering avstatsbidragen till den kommunala sektorn kartläggs och analyserna liksom frågorom kommunala avgifter. - En utvärdering och samladbedömning av de statliga myndigheternas roll gentemot kommuner ochlandstingskommuner kommer att göras. Stat-kommunberedningen har tidigare lagtfram rapporten "Slatsbi- dragskatalogen- 55 miljarder till kommuner och landstingskommuner". I rapportenredovisas en kartläggning av de författningsbestämmelser som reglerarstatsbidragen. Avsikten är atl materialet skall ligga till grund för det förenklingsarbetesom inletts. Iföreliggande betänkande konstaterar stat-kommunberedningen att de problem somden offentliga sektorn står inför kräver att nya former för omprioriteringoch förnyelse av samhällsorganisationen prövas. Beredningen föreslår därföratt en försöksverksamhet med ökad självstyrelse påböijas. Genom attbegränsa den statliga regleringen skall del bli möjligl att öka de enskildamänniskornas inflytande på den kommunala verksamheten somsamhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt. 1983/84:152 27 Underutredningsarbetets gång har regeringen överlämnat skrivelser från bl.a.Haninge, , och kommuner saml och länslandstingskommun. Företrädare för kommun och länslandstingskommun har i en framställning tagit upp frågan om samverkan mellankommunal och landstingskommunal verksamhet. Vidare har projektledaren förstudien och framtiden aktualiserat möjligheterna av samverkan medförsöksverksamheten. 1983/84:152 28 INNEHÅLL SAMMANFATTNING ............................................ .. 30 I Inledning ....................................................... .. 33 1 Stat-kommunberedningensutredningsuppdrag ..... .. 33 1.1................................................................ Utredningsuppgifter 33 1.2................................................................ Arbetssättoch organisation 35 2 Framställning frånsekretariatet för framtidsstudier och kommun 35 3 Uttalanden av civilministern omförsöksverksamheten 36 3.1 Anförande vid SIPU:s konferensden 36 3.2 Frågesvar i om"byråkratisk frizon" .. .. 36 4 Beredningensuppläggning av pågående utredningsarbete 37 II Allmän bakgrund ............................................. 39 5 Denoffentliga sektorns utveckling ...................... .. 39 5.1 En decentraliseradsamhällsförvaltning ............ 39 5.2 Uppgiftsfördelningen mellanstat och kommun . 5.3 Kommunernas ochlandstingskommunernas verksamhet .... 41 6 Olikaformer för samverkan mellan stat och kommun 43 6.1 Lagar och andra författningar ...................... 43 6.2 De statliga myndigheternasföreskrifter m.m...... .. 45 6.3 Statsbidrag ochekonomiska överenskommelser 45 6.4 Samhällsplanering ...................................... . 46 6.5 Underställningskyldighet ............................. . 47 6.6 Allmän tillsyn ............................................ . 47 6.7 Besvärsinstiluten samt JO:s ochJK:s tillsyn .... . 48 6.8 Övriga styrinstrument .................................. 49 III Kommunalaförändringsönskemål ........................ . 49 7 Kartläggningav önskemål om enklare regler och ökad samverkan 49 7.1 Kommunernas ochlandstingskommunernas önskemål om förändringar av statlig reglering 50 7.2 Förändringar i den kommunalanämndorganisationen 55 7.3 Samverkan mellan regionalastatliga organ och kommuner, landstingskommuner 56 7.4 Samverkan mellan kommuner ochlandstingskommun 56 IV Beredningens förslag tillförsöksverksamhet .......... . 57 8 Allmännautgångspunkter ................................ . 57 8.1 Fortlöpande förändringsarbete ..................... . 57 8.2 RikUinjer iutredningsdirektiven ..................... . 58 8.3 Försöksverksamhet - ett sättatt pröva nya former för samverkan 59 8.4 Försöksverksamhetens allmännauppläggning och inriktning 60 9 Försöksverksamhetensrättsliga reglering ............ . 64 9.1 Några utgångspunkter .................................. . 64 9.2 Föreskrifter i lagar ....................................... 65 9.3 Föreskrifter iregeringsförfattningar ................. 67 9.4 Myndigheternas föreskrifter ..... ................. 68 1983/84:152 29 10 Enfriare nämndorganisation ............... 69 10.1 Inledning ............................................... .. 69 10.2 Nuvarande ordning .................................. 69 10.2.1 Allmänt om kommunernasnämnder ...... .. 69 10.2.2 Kommunallagsreglerade nämnder ......... .. 70 10.2.3 Specialreglerade nämnder .................. 71 10.2.4 Lokala organ ................................... 71 10.2.5 Landstingskommunernas nämnder ........ 72 10.2.6 Principen om kommunen somodelad förvaltningsenhet 73 10.3.............................................................. Fråganstidigare behandling 74 10.3.1 Förarbetena till kommunallagen(1977: 179) 74 10.3.2 Regeringens prop. 1976/77:1 omminskad stallig detaljreglering av kommunerna m.m ...................................................... 75 10.3.3 Kommunaldemokratiska kommitténoch demokratiberedning 75 10.4.............................................................. Allmännaöverväganden 76 10.4.1 Förändringar beträffande dencentrala nämndorganisationen 76 10.4.2 Avsteg från lokalorganslagen m.m.......... 79 10.5.............................................................. Någraytteriigare kommentarer till lagförslaget 81 11 Urval av kommuner ochlandstingskommuner ....... 84 11.1.............................................................. Urvalskriterier 84 11.2 Förslagtill urval av kommuner och landstingskommuner .. 85 12 Genomförande ochutvärdering ........................ 86 12.1 Organisation ........................................... 86 12.2 Utvärdering .............................................. 87 12.3 Tidsplan .................................................. 87 2, Lagförslag ..................................................... 95 1983/84:152 30 Ibetänkandet konstaterar slat-kommunberedningen att formerna för samspeletmellan stal och kommun har förändrats . Dekommunala organens ansvar har successivt vidgats. De statliga tillsyns- ochkontrollfunktionerna har fortlöpande anpassats till nya behov. Fömtsättningarnaför detta hänger i hög grad samman med den senaste kommunindelningsreformen. Undersenare år har emellertid villkoren för den offentliga verksamheten påtagligtförändrats. Den sociala och tekniska utvecklingen har skapat nya förutsättningarför verksamhetens innehåll och former. De ekonomiska resurserna är knappare äntidigare. Många människor anser att avståndet mellan dem och samhällsorganenhar ökat på grund av att den offentliga organisationen blivit alltför inveckladoch präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar enlångtgående uppdelning av verksamheten i olika sektorer. Idirektiven till stal-kommunberedningen framhåller chefen för civildepartementetatl såväl slaten som kommunerna och landstingskommunerna måste vidta åtgärdersom leder till ett bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökatdeltagande i samhällsverksamhetens utformning. Ett viktigt inslag i detlaarbete är all åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler irelationerna mellan stat och kommun. Behovetav statlig tillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna olika tillfällen vBirit föremål för utredning och överväganden. Varjeförändring i riktning mot ökad självstyrelse har i hög gradgjorts seklorsvis. Genom sektorsvisa studier har problemen inventerats ochförslag genomförts främst med hänsyn till den berörda sektorns behov och fömtsättningar.En viktig slutsats från detta arbete är att reformarbete med denna inriktningvid sidan av principiella invändningar möter tvekan från ansvarigasamhällsorgan just därför atl de förändrade fömtsättningarna inle prövats ipraktiken. Stal-kommunberedningenanser därför tiden nu vara mogen för att genom en försöksverksamhet i någrakommuner och landstingskommuner pröva nya former för samverkan mellan statenoch de kommunala organen. De särskilda former för fältförsök som stal-kommunberedningennu eftersträvar på det samhällsorganisatoriska området kan underlätta för ett meraintensivt förändringsarbete såväl vad avser samhällsverksamhetens innehåll somformer. Stal-kommunberedningenföreslår alt regeringen hos riskdagen begär ett generellt bemyndigande att inomförsöksverksamhetens ram få göra avvikelser från "riksdagsbundna" regeriingsföreskrifter.I betänkandet läggs också ett förslag till lag om försöksverksamhet med enfriare nämndorganisation. Lagförslaget medför att försökskommunernaoch berörda landstingskommuner ges frihet att anpassa sin organisation efterlokala förhållanden. Delta innebär bl. 1983/84:152 31 a) Försökskommunerna kan beslutaatt inte inrätta de s. k. obligatoriska nämnderna dvs. , socialnämnden,skolstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden med undantag för valnämnden. b) De uppgifter som enligt lag ankommer på dessanämnder får fördelas på andra nämnder. c) Försökskommun som har lokalaorgan ges möjlighel alt i vissa fall utvidga de lokala organens arbetsfält iförhållande till vad som är möjligt enligt lokalorganslagen. d) Försökslandstingskommunernafår möjligheter alt samordna viss verksamhet i de lokala organ som kan finnas under hälso- och sjukvårds nämnden. Slat-kommunberedningenunderstryker alt det är de deltagande kommunerna och landstingskommunerna somsjälva skall bestämma försöksverksamhetens innehåll och inriktning. En sådanuppläggning är nödvändig om elt brett engagemang skall kunna skapas.Beredningen anser atl ett program för försöksverksamheten i resp. kommun ochlandstingskommun bör utarbetas i anslutning till att försöket startas. Underförsöksperiodens gång kommer självfallet nya krav på förändringar i detstatliga regelsystemet att aktualiseras. Det måsle därför bli fråga om enprocess där försöksprogram-mel successivt utformas. Även statliga myndigheterskall kunna ange förenklingar. Vissa begränsningar förförsöksverksamheten bör dock gälla enligt stal-kommunberedningen. Medborgarna ihela landet måste garanteras en likvärdig och rättvist fördeladsamhällsservice. Del kan heller inle bli fråga om att förändra sådan stafligreglering som utgör ett skydd för medborgarnas hälsa och liv. Samma dignitethar de beslämmelser som kommit till för alt garantera de enskilda människornasrättssäkerhet. Någrafrågeområden som kan komma att ingå i försöksverksamheten anges i betänkandet.De kommuner och landstingskommuner som skall deha i försöket bör enligtberedningens mening ges möjlighet att - slopa den traditionella, seklorsindeladenämnd- och förvaltningsorganisationen - använda statsbidragen friare - pröva friare former för denkommunala planeringen - slippa underställa statligamyndigheter vissa kommunala beslut för fastställelse - få dispens från vissaföreskrifter som meddelas av statliga myndigheter - befrias från viss stalligtillsyn i form av inspektioner - bättre anpassa skolan tilllokala förhållanden - finna nya vägar för närasamverkan mellan den statliga länsförvaltningen och kommunala organ samtmellan landstingskommunen och kommunema. I betänkandet redovisar stal-kommunberedningenolika motiv som bör beaktas vid val av kommuner och landstingskommuner iförsöksverksam- 1983/84:152 32 heten.Beredningen föreslår att , , , och kommunertillfrågas. När försöksverksamheten kommit i gång kan det föreliggaförhållanden som gör att försöksverksamheten bör utvidgas med förslagsvis tvåkommuner. Beträffande urvalet av landstingskommuner föreslår beredningen attJämtlands, saml och läns landstingskommuner beredsmöjlighet atl delta i försöksverksamheten. En rapport skall avges till regeringen . 1983/84:152 33 Idirektiven (Dir. 1983:30) för stal-kommunberedningen anges att desamhällsekonomiska problemen är betydande. För såväl staten som kommunernaoch landstingskommunerna är del därför mer än någonsin angeläget att vidtaåtgärder som leder tiU ett bättre resursutnyttjande. Ett viktigt inslag i dettaarbete är att åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler irelationerna mellan stat och kommun. Det statliga regelsystemet anses varaalltför omfattande och seklorielll uppbyggt. Del kan i många fall utgöra hinderför kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till lokal anpassning ochutveckling. Syftetmed stal-kommunberedningens översynsarbele är främst att föreslå förändringari det statliga regelsystemet som leder till effektivitetshöjningar ochkostnadsreduceringar i den kommunala verksamheten. Beredningens arbete skallinriktas på att a) åstadkomma positivakommunalekonomiska effekter b) finna effektivare former förkommunernas och landstingskommunernas möjligheter atl medverka i samhälletssysselsättningspolitik samt c) tillgodose behoven inom deprioriterade service- och vårdområdena. Samverkanmellan stat och kommun Enav beredningens huvuduppgifter är atl göra en översyn av formerna för samverkanmellan staUig och verksamhet. Genomolika studier skall beredningen överväga om förändringar bör göras i ansvars-och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna, landstingskommunerna. Idirektiven anges några frågor av generell karaktär som bör belysas. - ramlagstiftningens konsekvenserför den kommunala självstyrelsen och ekonomin - de statliga myndigheternas normgivningsverksamhet(föreskrifter och allmänna råd) - de StatUga myndigheternasallmänna tillsyn (inspektioner) - detaljregleringen av statsbidragsförfaftningar - bestämmelser föravgiftsfinansiering av verksamhet samt - reglerna om obligatoriskakommunala nämnder 1983/84:152 34 Enandra huvuduppgift för beredningen är all överväga hur en förbättrad samordningska kunna åstadkommas av statliga beslul och åtgärder som påverkar denkommunala kostnadsutvecklingen. Frågor som i detla sammanhang bör prövas är - om förfarandet vid utformningenav statliga regler som riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna börfå en samlad reglering - om förändringar behöver göras ibegränsningskungörelsen - om ökade krav bör ställas på destatliga myndigheterna när det gäller beräkningar av de ekonomiska ochadministrativa konsekvenserna av deras föreskrifter och råd - om ytterligare åtgärder behövervidtas för atl förbättra samordningen mellan statlig och planeringsamt - om del statligautredningsväsendet bättre kan medverka i arbetet rörande samverkan mellanstaten och kommunerna, landstingskommunerna. En utvärdering bör exempelvisgöras om kommittéernas beräkningar av utredningsförslagens kostnadskonsekvenserför den kommunala sektorn. Samverkaninom den kommunala sektorn Dentredje huvuduppgiften för beredningen är att pröva behovet av och formerna församverkan inom den kommunala sektorn. I denna uppgift ligger alt gå igenomverksamhetsområden där både kommuner och landstingskommuner berörs.Beredningen skall också göra en samlad bedömning av de förslag som lagts framom interkommunalt samarbete. Kommunernasoch landstingskommunernas roU i näringspolitiken m. m.