prop · G703152 · 1983-12-31 00:00:00 — Försöksverksamhetenbör påböijas så snart som möjligl efter beslut.Stat-kommunberedningen bör i anslutning härtill ges i uppdrag att följaverksamheten under hela försöksperioden. En viktig uppgift för beredningenblir därvid att hålla fortlöpande kontakt med försökskommunerna och på olikasätt bistå dem med råd. En rapport om hur försöksverksamheten fortlöper börlämnas till regeringen . Detär väsentligt att olika försök följs upp och utvärderas kontinuerligt.Stat-kommunberedningen bör svara för atl en sådan kontinuerlig uppföljning ochutvärdering görs. Försök som slår väl ut bör - utan att man Prop.1983/84:152 12 avvaktar försöksperiodens utgång - kunna beredas förgenerellt genomförande . Beredningen bör också ha ansvaret för att den slutligautvärderingen sker på ett systematiskt och allsidigt sätt. Beredningen bördärvid särskilt överväga i vilka former utvärderingen bör ske. För att få bästamöjliga kvalitet på utvärderingen bör den planeras noga. Viktiga frågor alt fåsvar på är främst - vilka områdensom utan skada för särskilt viktiga statliga intressen mera kan utformas enligtresp. kommuns och landstingskommuns egen bedömning - hur innehålleti den kommunala verksamheten påverkas av en minskad statlig styrning - hur deltagandetfrån medborgare, organisationer och partier påverkas av den ändrade styrningen - vilka effekterpå statlig organisation och verksamhet som den ändrade styrningen medför - vilkakostnadseffekter för stat och kommun som den ändrade styrningen innebär - vilkaförbättringar i samverkan mellan samhällsorgan som uppnås samt - möjligheten atlgöra de åtgärder som har vidtagits inom försöksverksamheten generella. Jag vill slutligen liksom beredningen understryka attpågående försöksverksamhet inte får las till intäkt för all man bör vänta medatt genomföra förändringar i den statliga regleringen som på andra grunder kanvara motiverade. Försöksverksamheten bör också enligt min mening utgöra ettincitament till ett fortlöpande förändrings- och utvecklingsarbete inomkommuner och landstingskommuner. 2.3 Avsteg från riksdagsbundna regeringsförfattningar Som har nämnts är avsikten all försökskommunernahos regeringen skall anmäla sina önskemål om förändringar i den statligaregleringen av deras verksamhet. I den mån önskemålen kan hänföras tillföreskrifter som regeringen meddelar i form av förordningar är regeringennormalt oförhindrad att med stöd av sin normgivningskompetens vidta de önskadeförfattningsändringarna för försökskommunernas del. Delta gäller oavsett omregeringens kompetens grundar sig på ett bemyndigande av eller direktpå regeringsformen. Regeringen har emellertid inte alltid full frihet iförhållande till i fråga om det materiella innehållet i deföreskrifter som den själv har beslutat. Föreskrifterna kan nämligen i olikahänseenden vara sammankopplade med villkor som har ställt upp. Ifråga om åtskiUiga statsbidragsförordningar föreligger såJunda en bundenhet pågrund av de villkor som har stälh upp för beviljade anslag. regeringenvid utformningen av sina föreskrifter vara bunden av t.ex. de riktlinjer för enverksamhets bedrivande som har godkänt. Detta innebär alltså attmänga regeringsförfatlningar i praktiken är riksdagsbundna. Beredningenhar uppmärksammat frågan om de riksdagsbundna rege-ringsförfattningama.Beredningen utgår från atl en mycket stor del av försökskommunernas önskemål omen minskad statlig reglering kommer att avse föreskrifter som regeringen harbeslutat och att en del av dem är riksdagsbundna. Enligt beredningen skulle detvara olägligt att under försöksverksamhetens gång behöva inhämta riksdagensgodkännande innan ändringar kan genomföras i regeringens författningar.Beredningen föreslår därför atl regeringen redan nu begär ett bemyndigande avriksdagen att inom ramen för försöksverksamheten få göra avvikelser frånriksdags-bundna regeringsförfatlningar. Jagdelar beredningens uppfattning att det behövs ett riksdagsbeslut av det slagsom beredningen föreslår. Jag anser nämligen att det år viktigt att försöksverksamhetenkommer i gång på olika områden så snart som möjligl. Om regeringen först underförsöksverksamhetens gång skulle begära alt godkänner att avsteg skerfrån riksdagsbundna regeringsförfatlningar, skulle detta givetvis leda till enicke önskvärd tidsuldräkt. Eftersom avsikten är att försökskommunerna skallanmäla önskemål om regelförändringar under försöksverksamhetens gång, är delinte möjligt all redan nu redovisa vilka avsteg från riksdagsbundna regler somkan bli aktuella. Jag vill emellertid understryka vad jag i del föregående haranfört om alt försöksverksamheten inte får innebära att skyddet för vikliga samhällsintresseneftersatts. Det kan alltså inte bli fråga om atl medge avsteg från föreskriftersom har beslutats med ledning av principer som har lagt fast tillskydd för sådana samhällsintressen. Jag vill också poängtera att deförfattningsändringar som kan bli aktuella inte skall gå utanför försöksverksamhetensbegränsning vad gäller tid och omfallning. Motbakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag alltså att regeringen inhämtarriksdagens godkännande av att regeringen inom ramen för försöksverksamhetengör avsteg från vad har bestämt i samband med anvisande av anslag,godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd.Regeringen bör för i efterhand redovisa vilka avsteg som har gjorts, 2.4.1Försöksverksamhet beträffande centrala nämnder Kommunernascentrala nämndorganisation regleras av KL och viss speciallagstiftning. Av denämnder som regleras av specialförfattningar är , miljö- ochhälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden obligatoriska.Därmed menas att kommunerna 1983/84:152 14 ärskyldiga atl inrätta särskilda sådana nämnder. Till de specialreglerade obligatoriskanämnderna hör också styrelserna för kommunernas folkhögskolor. Kommunernasövriga specialreglerade nämnder är fakultativa i den meningen atl kommunernainte behöver inrätta en särskild specialreglerade uppgiften.Eftersom den uppgift som regleras i en special-författning i allmänhel ärobligatorisk, innebär detta att kommunerna kan välja mellan all inrätta ensärskild nämnd och atl uppdra åt en annan nämnd att ha hand om uppgiften. Iflera fall anges att kommunstyrelsen skall vara aktuellauppgiften, om en särskild nämnd inte har inrättats och uppgiften inte har anförtrottsåt någon annan nämnd. Liksomi fråga om kommunernci regleras landstingskommunemas nämndorganisation av KLoch viss speciallagstiftning. Landstingskommunernas specialreglerade nämnderär till antalel färre än kommunernas och är alla utom folkhögskolestyrelsernafakultativa. Emellertid är de specialreglerade fakultativa nämndernasuppgifter liksom hos kommunema obligatoriska och måste - om det inte inrättasen särskild nämnd - läggas på förvaltningsutskottet eller någon annan nämnd. Stal-kommunberedningenföreslår att kravet på att ha särskild byggnadsnämnd, särskild miljö- ochhälsoskyddsnämnd, särskild skolstyrelse och särskild socialnämnd inte skallgälla för försökskommunerna. Förslaget innebär att dessa nämnder blir fakultativa. Jagdelar beredningens uppfattning citt det nu kan finnas skäl atl försöksvis göraavsteg från kravet på särskilda nämnder. Det är naturligt att det finns behovav detta t. ex. i en kommun med få ärenden och i en kommun som har utnyttjatmöjligheterna att inrätta lokala organ i sådan omfattning alt de uppgifter somåterstår för fack nämnderna inte motiverar en specialregleralområde. Jagansluter mig alltså till beredningens förslag i denna del. Liksom beredningenanser jag att det inte finns något behov av att låta försöksverksamheten ävenavse valnämnderna och folkhögskolestyrelserna. Beredningenföreslår vidare att de kommuner och landstingskommuner som ingår iförsöksverksamheten skall ges möjlighet att låta uppgifter som tillhör vissnämnd helt eller delvis handhas av en eller flera andra nämnder. Den föreslagnaordningen innebär avsteg från principen om kommunen som odeladförvaltningsenhet. Jag ansluter mig till förslaget även i denna del och villdärvid särskilt framhålla följande. Enligtförslaget till ny plan- och bygglag i remiss till lagrådet (PBL)behålls byggnadsnämnderna som obligatoriska nämnder när det gällerbyggnadslovsprövningar och därmed sammanhängande frågor. Fullmäktige fårdäremot rätt atl delegera planärenden till kommunstyrelsen. Ärendena kan alltsåfördelas mellan olika kommunala organ. Enligt min mening är det värdefullt atti den nu aktuella försöksverksamheten pröva en modell som ligger i linje med PBL-förslaget.Jag anser också att det bör finnas ett utrymme för försöksverksamhet med 1983/84:152 15 avstegfrån principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet även i fråga omandra specialreglerade nämnder. Det kan nämligen finnas andra fall än de somavses i PBL-förslagel där ärendena inte nödvändigtvis måste hållas samman i enoch samma nämnd. Ett exempel kan vara att genom utbrytning av delar avsocialnämndens och skolstyrelsens uppgiftsområden samordna uppgifter som rörförskolan med sådana som rör . Elt annat exempel kan varaatt samordna insatser i uppföljningsverksamheten för ungdomar medverksamhet i ungdomslag för ungdomar mellan . Man kan också tänkasig atl lillskapa en speciell med uppgift att hahand om myndighetsutövning som finns hos olika nämnder. Som beredningen harpåpekat är möjligheterna alt genom avsteg från principen om kommunen som enodelad förvaltningsenhet pröva nya organisatoriska lösningar inle lika slora ilandstingskommunerna som i kommunerna. Detta hindrar givetvis inte attmöjligheten till avsteg skall vara öppen även för landstingskommunerna. För att förhindra atlsinsemellan svårförenliga funktioner läggs på samma organ föreslår beredningenen regel enligt vilken en nämnd inte skall kunna ges i uppgift att besluta omrättigheter eller skyldigheter för kommunen eller landstingskommunen själv iärenden i vilka nämnden företräder kommunen eller landstingskommunen som part.Den föreslagna bestämmelsen innebär att det inle är möjligl för t. ex.kommunstyrelsen att ta över alla ärenden i en byggnadsnämnd. Del ligger isakens nalur all den nu beskrivna sammanföringen av svårförenliga funktioner ärolämplig och inle bör få förekomma. Även om man kan utgå från attförsökskommunerna själva beaktar detta, anser jag det lämpligt med enuttrycklig regel med den innebörd som beredningen har föreslagit. I den mån de kommuner ochlandstingskommuner som kommer all delta i försöksverksamheten vill använda sigav de föreslagna möjligheterna i fråga om de centrala nämnderna skall enligtförslaget delta kunna ske utan atl regeringen behöver godkänna del. Enligtberedningens bedömning innebär den föreslagna ordningen inte någon fara från rättssäkerhetssynpunktoch det kan heller inte antas atl intresset av en effektiv och smidig förvaltningblir åsidosatt. Regelverken kring de specialreglerade verksamheterna är ivissa fall omfattande och komplicerade. De utredningar om tilltänkta organisationsförändringarsom kan komma att krävas i vaije särskilt fall bör emellertid enligtberedningens mening kunna göras i de kommuner och landstingskommuner som kommeratt delta i försöksverksamheten. Därvid kan dessa vid behov samråda med bl.a.dem som kommer att vara sysselsatta med uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten. Föregen del gör jag samma bedömning av rättssäkerhelsfrågan som beredningen. Äveni övrigt delar jag beredningens syn på den nu behandlade frågan. Jag förordardärför en lösning i enlighet med förslaget. 1983/84:152 16 Jagvill tillägga att de praktiska erfarenheter som kan komma fram genomförsöksverksamheten när det gäller nämnderna också kan utnyttjas i det arbetesom demokraiiberedning utför. Demokratiberedningen skall bl. a.överväga om den specialreglerade kompetensen skall knytas till kommunen sompolitisk enhet, snarare än till enskilda nämnder. 2.4.2Försöksverksamhet belräffande lokala organ Lokalaorgan med förvaltande och verkställande uppgifter kan inrättas både på det kommunallagsregler.ideområdet och på det specialreglerade området. Bestämmelser härom finns i lagen(1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen, omtryckt 1979:1167, ändrad senast 1983:304). Lokalorganslagen är inte tvingande och den gerkommunerna slor frihet när det gäller utformningen av de lokala organen. Ilagen har man övergett principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet ochkommunerna har möjligheter atl inrätta såväl sektorsvisa som sektorsövergripandelokala organ. Lagen är tänkt som en försökslagstiflning. Inomhela det kommunallagsreglerade området får lokala organ inrättas för del av enkommun och för anläggningar. Inom områdena för , miljö- ochhälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och irafiknämnden får lokalaorgan inrättas för del av kommunen men inle för anläggningar. Det förekommerdock alt specialförfattningarna själva i vissa fall ger kommunerna möjligheteralt tillsälta institutionsstyrelser för anläggningar. De specialförfattningarsom reglerar skolstyrelsernas uppgifter medger emellertid inte attinstitutionsstyrelser inrättas på detta område. Ifråga om de lokala organens befogenheter föreskrivs för del specialregleradeområdet särskilt all frågorna på grund av sin anknytning till kommundelen ochbeskaffenhet i övrigt skall vara lämpade atl handläggas av ett lokalt organ.När det i lokalorganslagen talas om att ell lokalt organ får ha hand omförvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommerpå , miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämndenoch trafiknämnden inbegrips även ärenden som innefattar myndighetsutövning.Genom en uttrycklig bestämmelse gäller att lokala organ inte får ha hand omuppgifter som avser statligt reglerade tjänster. Från den sistnämndabegränsningen får regeringen emellertid medge undanlag. Lokalaorgan är lokala nämnder som följer . För lokala organ med specialregleradeuppgifter gäller dock de regler som är föreskrivna för den särskilda nämnden, t.ex.i fråga om jäv och antal ledamöter i nämnden. För alla lokalai organ gällervidare vissa särregler. Exempel på sådana regler är att de lokala organen fårväcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige föreskriver det. Lokalorganslagengäller inte för landstingskommjunerna. När det gäller hälso- och sjukvårdsområdetfinns det emeUertid möjligheter att inrätta 1983/84:152 17 organunder hälso- och sjukvårdsnämnden som lokalt kan leda hälso- och sjukvården(primärvårdsnämnder, sjukhusdireklioner m.m.). En bestämmelse härom finns i 11§ hälso- och sjukvårdslagen (1982: 763). Inomen rad kommuner pågår eller planeras försök med lokala organ med stöd av lokalorganslagen.Därvid har en del kommuner kunnal konstatera alt lokalorganslagen inte ger detulrymme för överföring av uppgifter till sådana organ som de skulle önska.Detta gäller bl. a. på skolområdet. Liksom beredningen finner jag det mol denbakgrunden naturiigt atl försöksverksamheten med en friare nämndorganisalionäven får omfatta lokala organ. Vidtillkomsten av lokalorganslagen ansågs det inte finnas skäl atl genom denlagen införa en möjlighet till institutionsstyrelser på det specialregleradeområdet. Önskemålet atl demokratiskt acceptabla organisationsformer inte skalluteslutas i den nu aktuella försöksverksamheten gör att det nu kan finnasanledning alt se annorlunda på denna fråga. Beredningen föreslår också attförsökskommunerna ges möjlighet att inrätta sådana styrelser på områdena förmiljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Förslagetinnebär atl del blir möjligt att t. ex. pröva en institutionsstyrelse med enskolenhet med gymnasieskola som verksamhetsområde. Enligt beredningen bör dockförsök med institutionsstyrelser föregås av regeringens prövning i varjesärskilt fall. Jag delar beredningens uppfattning atl det försöksvis bör varamöjligt att inrätta institutionsstyrelser på de föreslagna områdena. Av sammaskäl somjag åberopat i fråga om de föreslagna förändringarna i den centrala nämndorganisationenbör emellertid institutionsstyrelserna kunna inrättas utan föregående prövning avregeringen. Jag förordar därför en sådan lösning. Dethar vidare visat sig att lokalorganslagens krav på begränsning till kommundeleneller anläggningen är svårt att tillämpa konsekvent, om man vill tillgodoseolika önskemål och praktiska hänsyn som gör sig gällande. På det specialregleradeområdet ligger i vissa fall hindret i författningsbestämmelser som innebär attett beslut måste fattas för ett större område än organets verksamhetsområde -vanligen hela kommunen. Ett exempel är att en kommuns grundskola, liksom dessgymnasieskola, är en enhet, även om eleverna är fördelade på flera skolenheteroch att de statligt reglerade lärartjänsterna är knutna till hela eUergymnasieskolan i kommunen. Bristen på begränsning till kommundelen elleranläggningen behöver emellertid inte bero på författningsbestämmelser. På bådedet kommunallagsreglerade och det specialreglerade området kan faktiska förhållandenvara orsaken till att kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningeninte är uppfyllt. Problemet torde enligt beredningen ha sin största praktiskabetydelse när verksamhetsområdet är en kommundel. Som exempel nämns att det naturiigaupptagningsområdet för skolenheterna med grundskola inom kommundelen endastför låg- och mellanstadierna sammanfaller med kommundelen, medan högstadiet äravsett för barn från 2 1983184.1 saml. 1983/84:152 18 enstörre del av kommunen. En kornmundelsnämnd kan under sådana omständigheterinte ha hand om uppgifter som rör högstadiet och delta beror inte på någonbestämmelse i skolförfattningarna. Enligtberedningens förslag bör försökskommunerna nu få pröva möjligheten att föraöver uppgifter på ett lokall organ också i sådana fall då kravet på anknytningtill kommundelen eller begränsning till anläggningen inte är uppfyllt. Dockskall enligt förslaget detta bara få ske om det finns särskilda skäl. Enligtberedningen är det särskilt angeläget att denna möjlighet öppnas för de falldå del beror på en författningsbestämmelse alt kravet på begränsning tillkommundelen eller anläggningen inte är uppfyllt. Jagdelar beredningens uppfattning att möjligheten alt göra avsteg från nämnda kravbör kunna prövas i försöksverksamheten. Liksom beredningen vill jag framhålla atlmöjligheten inte bör utnyttjas så atl en samordnande eller övergripandeuppgift som rör hela kommunen läggs ut på en kommundelsnämnd. Beredningensförslag i denna del förutsätter att regeringen i vatje särskilt fall får laställning till den tilltänkta organisationsförändringen. Beredningens skäl fördetta är bl.a. atl del är svårt att överblicka och förutse följderna av olikapå förhand inte kända önskemål om förändringar. Jagdelar beredningens uppfattning på denna punkt. En lag som skulle ge försökskommunernaen rätt att utan regeringens prövning använda de föreslagna möjligheternaskulle dessutom, som beredningen också påpekar, behöva göras snävare än en lagsom bygger på prövning i del enskilda fallet. Beträffande formerna förregeringens prövning förordar jag en delvis annan ordning än den föreslagna.Enligt min mening bör den ordningen gälla alt regeringen prövar de planeradeförändringarna först sedan kommunfullmäktige har beslutat om dem. Beredningensbetänkande innehåller också ett förslag som innebär att uppgifter inomfolktandvården och omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda försöksvis skallkunna läggas på lokala landstingsorgan. Förslag om att göra det möjligt attinrätta sådana organ har tidigare lämnats av kommunaldemokratiska kommittén ibetänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna. Delta betänkandebereds f n. i och jag avser att återkomma med ett förslagsom kan föreläggas under nästa . Del betyder atl delandstingskommuner som ingår i försöksverksamheten liksom för övrigt allalandstingskommuner kan få möjlighet alt pröva verksamhet med olika former avlokala organ. Jag avstår därför från att nu föreslå försök med lokala organ ilandstingskommunerna. Ifråga om den lagtekniska lösningen hänvisar jag till specialmotiveringen. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats ettförslag till lag om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation. Jaghar i det föregående förordat att beredningens förslag i fråga om en friarekommunal nämndorganisalion bör genomföras. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformenskall grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestämmas ilag. En ändring av den kommunala nämndorganisationen får anses röra grundernaför organisationen. Det krävs följaktligen att i lag medger en sådanändring. Eftersom det är fråga om en försökslagstiftning anser jag detmotiverat att samla bestämmelserna i en särskild lag i stället för att vidtaändringar i de olika speciallagar som reglerar de kommunala nämnderna. Iförhållande till beredningens lagförslag föreslår jag vissa ändringar av redaktioneUoch systematisk natur. Jag anser sålunda att det efter några inledandebestämmelser som beskriver försöksverksamheten i stort bör följa ett avsnittbeträffande de centrala nämnderna och ett beträffande lokala organ. 1 §I högst nio kommuner och tre landstingskommuner får det enligt bestämmelserna i denna lag bedrivas försöksverksamhet med en annan nämndorganisation än som föreskrivs i lag eller annan författning. Regeringenföreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner (försökskommuner) somförsöksverksamheten får bedrivas. 2 §Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försöks kommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämnder med uppgifter som avser en del av försökskommunen eller någon anlägg ning i denna (lokala organ). Meéfullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och . Paragrafernainnehåller allmänna bestämmelser om försöksverksamhetens omfattning. Som jagredan har anfört (avsnitt 2.4) finns del i viss speciallagstiftningföreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas nämndorganisation. 1 §första stycket anger atl de kommuner och landstingskommuner som deltar iförsöksverksamheten får frångå dessa föreskrifter inom de ramar som anges i deföljande paragraferna. Av andra stycket följer atl regeringen efter del attlagen har trätt i kraft kan besluta om vilka kommuner och landstingskommunersom får delta i försöksverksamheten. Avlagtekniska skäl används genomgående i lagförslaget termen fullmäktige somgemensam beteckning på kommunfullmäktige och . En regel om dettafinns i 2 § andra stycket. Prop.1983/84:152 20 3 §Fullmäktige i en försökskommun får uppdra åt en eller flera nämnder att hell eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan nämnd. Detta gäller inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott, folkhögskolestyrelse och valnämnd. Paragrafenreglerar närmare försöksverksamhetens omfattning såvitt gäller den centralanämndorganisationen. Avparagrafen följer att de kommuner och landstingskommuner som omfattas avförsöksverksamheten får fördela de uppgifter som enligt lag eller annanförfattning ankommer på en viss nämnd bland andra nämnder. Bestämmelsen gälleralltså specialreglerade uppgifter. I fråga om uppgifter som handläggs i kommunallagsregleradenämnder finns inle något behov av en molsvarande bestämmelse, eftersom detredan i dag är möjligl att fritt fördela sådana uppgifter mellan olika nämnder. Medstöd av bestämmelsen kan en försökskommun välja allt ifrån all lägga ul endastnågra smärre uppgifter på en annan nämnd till att skifta ul en nämnds samtligauppgifter på en eller flera nämnder. En kommun kan t. ex. välja atl samordnauppgifter som rör förskolan med uppgifter som rör . För atl enuppsplittring av en nämnds uppgifter skall vara möjlig kan det i vissa fallkrävas att regeringen först beslutar om undantag från författningsbestämmelser.Bestämmelsen medger också att en kommun eller en landstingskommun inrättar en nämnd med uppgifter som förs över från befintliga nämnder.