prop · G703110 · 1983-12-31 00:00:00 — Detsenaste decenniets internationella politik har i hög grad kommit att präglas avnationernas skilda intressen på energi- och särskilt på oljeområdet. MellerstaÖstern med dess väldiga fyndigheter står i förgrunden för uppmärksamheten närdel gäller sambandet olja, internationell säkerhet och energiförsörjningenssårbarhet. Medtanke på den koloniala förhistorien och de inlernaliondla oljebolagenstidigare maktställning och exploatering är det föga märkligt att OPEC:s styrkaunder gav kraft inte bara åt den arabiska nationalismen ochmuslimska väckelsen, ulan åt hela u-världens självkänsla och politiskamedvetande. OPEC:s till synes så framgångsrika agerande gentemot i-världentycktes skapa förutsättningar för en fortsatt maktförskjutning och förändradeekonomiska relationer mellan rika och fatliga länder. OPEC-världenvar en ny politisk och inte minst ekonomisk maktfaktor. OPEC-ländernas väldigainkomster och behov av att öka sin export för alt finansieraoljeimporten medförde ett starkt intresse av OPEC-länderna som marknader. Denpolitiska bindningen mellan och skapade väsentligengenom detta ett exportbehov i väst. Särskilt betydelsefullt var givetvis denstarkt ökade vapenhan-ddn till OPEC-länderna i . Prop.1983/84:110 107 U-väridenssträvanden att utnyttja OPEC:s maktposition för alt förändra den ekonomiskavärldsordningen gav dock ett klent resultat. Oljevapnel har heller egentligeninte gett några fördelar i konflikten med . Embargot 1973-1974hade på sin höjd psykologiska effekter som på verkade tillarabvärldens nackdel. Förändringarna i energipriserna har också påverkatöst-väslrdalionerna och förhållandena mellan de båda supermaktema och derasstater i östra och . Både och är synnerligenråvarurika nationer och har därvidlag ett betydande övertag över delråvarufattiga . Enviktig förändring i den internationella oljehandeln är ettväsentligt ökat antal bilaterala leveransavtal mellan oljeproducerande länderoch oljekonsumerande länder, s.k. slat-till-stat-avtal. Denna bila-teraliseringoch det ökade inflytande från regeringar är delvis ell resultat av en medvetenpolitik från de oljeproducerande ländernas sida, ett led i deras strävandenefter ökad kontroll över hela oljehanteringen. Bilaterali-seringen uttryckerockså i någon mån konsumentländernas strävanden atl öka försörjningstryggheten. Utredningenkartlägger utvecklingen på delta område. Denvärldsomfattande krisen för raffinaderiinduslrin är en oundgänglig följd avstigande oljepriser och sjunkande efterfrågan. Såväl i som haroljeindustrin strukturproblem. Värst utsatt är dock raffinaderi-branschen iVästeuropa. Industriensökade svårigheter kan ses som en naturlig följd av den krympandeoljeförbrukningen. Den oväntal snabba förändringen medförde alt de prognoser påvilka industrins utbyggnad baserats slog fel. Slrukturkrisutgör ett exempel på vådan av felslagna prognoser och en skärningspunkt förändrade relationer mellan olika aktörskalegorier: oljebolag, konsument- ochproducentländer. Utredningenanser det vara sannolikt att strukturomvandlingen i första hand kom att berörade stora företagens raffinaderier i , medan de nationella förelagensframlid blir mera beroende av lokal konkurrenskraft, finansieringsmöjligheteroch statliga åtgärder. Enövergång till större andel produkter i de oljeproducerande ländernas exportväntas också få belydelse för prissättningsdiskussionen inom OPEC. För altgarantera den egna raffinaderiindustrins konkurrensmöjligheter kan de ländersom har etablerat sig nedströms l.ex. komma att förespråka högre råoljeprisertill externa köpare. Motsättningarna i prisfrågan skulle därmed få en delvisannan karaktär. Främst kan dock ett större 1983/84:110 108 inslagav aktiv priskonkurrens mellan olika OPEC-länder väntas bli följden av en ökadproduktandd i tolalutbudel. Särskilt uttalad blir denna tendens om den rådandeöverskottsituationen på oljemarknaden består. OPEC-ländernas strategi när detgäller vidareförädling av den egna råoljan framstår i en sådan situation somän viktigare och kommer därför atl fullföljas också vid fallande efterfrågan påOPEC-olja och vid en motsvarande minskning av oljeintäkterna. Händelseförloppetpå den internationella oljemarknaden, särskilt , har fåttmånga att misströsta om möjligheterna att med någon grad av säkerhet uttala sigom den framlida energimarknaden. Den dramatiska marknadsutvecklingenunder har i flera vikliga avseenden inneburit starka avvikelsergentemot de förväntningar och förutsägelser, vilka utgjorde dagens sanning heltnyligen. Medan utvecklingen till synes kullkastat tidigare prognoser och givitupphov till viss uppgivenhet framstår behovet av sådana säkraframtidsbedömningar som allt starkare. Prognosmakarna har alltmergått över från enkla trendframskrivningar till mer komplicerade och villkorligaförutsägelser och scenarier. Flertalet reserverar sig numera - på goda grunder- för att deras utsagor om framtiden tolkas som exakta förutsägelser. I ett inledande avsnittdiskuteras prognosernas roll . Prognoserna utformaspå grundval av föreställningen om en fortsatt kontinuerlig ekonomisk fillväxt.Tilltron till prognosvärdet var högt. En genomgång av prognoserna jämfört medutfallet visar dock att av samtliga prognoser är i närheten av delverkliga utfallet vad gäller efterfrågan på energi. Genomgående är altefterfrågan först underskattas de prognoser som gjorts efter krisen1973-1974 överskattade däremot efterfrågan på 1980-lalet. Prognosernas utsagorär mycket beroende av den ekonomiska situation som rådde när prognosernagjordes. Idelta kapitel ges en översikt av några representativa prognoser som publiceratsefter Iran-krisen. IEA:s utkomna Worid Energy Outlook diskuteras merutförligt, medan övriga prognoser redovisas översiktligt. Olika modeller förprognoser diskuteras. Prop.1983/84:110 109 14.En jämförande översikt av de aktuella energistudierna Dettakapitel ger en jämförande översikt av några huvuddrag - gemensamma ellersärskiljande - hos de framtidsutblickar som redovisats i föregående avsnitt.Framställningen knyts i första hand till de kvanlifiera-de scenariernascentrala anlaganden och resultat. Särskilt uppmärksammas prognosernas analysav den framtida utvecklingen på den internalionella oljemarknaden. I vissutsträckning genomförs även en återblickande jämförelse med tidigareprojektioner. Syftet med detla är bl. a. att belysa hur den aktuella tidsandanpåverkat framtidsutsikterna, såsom de anges i de olika studierna. Deinternationella energimarknaderna: en sammanfattning Idetta kapitel görs ett försök till en sammanfattande bedömning mot bakgrund avmaterialet i de föregående kapitlen. Alltsedanmitten av 1970-talel har prognoserna för kärnkraftens utbyggnad fått skärasned betydligt. Den totalt redovisade uranresursen i väriden ökade somresultat av en intensifierad prospektering. Slora projekt för utvinning avuran stod produktionsfärdiga då efterfrågan i praktikenavstannat. Uranmarknadenkarakteriseras därför f. n. av ett utbudsöverskotl. Denna situation väntasbeslå intill slutet av , varefter en stramare marknadssituation kaninträda. Några svårigheter väntas inle föreligga att tillgodose behovet avnaturligt uran, konverteringstjänster eller anrikningstjänsler.Försörjningssituationen kan dock förändras om en fortsatt svag prisutvecklingmedför atl nya produktionsanläggningar inte tas i drift eller genompolitiskt betonade stopp i något av de större producenlländerna. Frågorom försörjningstrygghet har ofta diskuterats i samband med olika länderskärnkraftsprogram. Men det har då inte, på samma sätt som gäller för bl. a. koloch olja, bara gällt tillgången på själva energiråvaran. Visseriigen påverkashandeln med uran av politiska villkor som av det importerande landetuppfattas som så betungande att de likställs med all vara avslängd frånleverans. Men i praktiken har del främst varit i samband med köp av kunskapeller utrustning för själva kärnkraftverken eller vid köp av konverterings-eller anrikningstjänsler som problem och osäkerheter har kunnat uppslå. 1983/84:110 110 Avvärldens samlade kända fossila bränsletillgångar svarar kolet för mer än 90%.Mätt efter jämförbart värmeinnehåll är de reserver av kol som kan utvinnas tillrimlig kostnad ca 5 gånger större än motsvarande oljereserver. Koletsplats i världens energiförsörjning är inle lika självklar som den avmånga ansågs vara bara . Grundläggande frågeställningaravseende bl. a. priser, infrastruktur och miljö måste besvaras innankolutnyttjandet kan nå de nivåer som många bedömare anser varaeftersträvansvärd för att minska världens oljeberoende. Ettfåtal exporterande länder, alla med sina speciella osäkerheter, kommer altdominera på utbudssidan. Detta väntas knappast i sig få någon genomgripandebelydelse för den framlida prisbildningen i form av kartell-överenskommelseroch liknande. Prisbildningen lorde i stället i högre grad komma att styras avkonkurrensläget på stora hemmamarknader, främst den amerikanska.Kvalitetsskillnader och kostnadsutveckling för produktion, transport ochhantering blir också av största betydelse. Köparnas intresse av att ha fleraleverantörer kommer dock att medföra att även producenter med relativt högapriser tas i anspråk. Naturgasenhar fått en allt större betydelse under . Dess andel avenergiförbrukningen i världen växte från 1925 till 1981. Fleraprognoser pekar på alt naturgasens relativa andel av energiförbmkningen iväriden kommer all stabiliseras kring under resten av detta sekel. Dentotala mängden utvinningsbar naturgas antas uppgå till mellan 150000 och 320000miljarder m'. Den höga siffran svarar översalt till energiinnehållet ungefärmot den totala återstående råoljeresursen. Vid produktionsnivå skullegasen enligt dessa uppskattningar räcka ca 100 resp. 200 år.Naturgasreservernas nuvarande fördelning och storlek återspeglar till stor deloljemarknadens utveckling. Deninternationella gashandeln utgörs till den alldeles övervägande delen avrörbunden import till . Hälften av gasen ingår i inomregionalhandel från bl. a. och och ytteriigare en fjärdedel frånSovjetunionen. Gashandeln är således begränsad till elt litet anlal länder ochtill ett rält litet antal företag. Deninternationella gashandeln är i hög grad påverkad av politiska faktorer ochöverväganden. Till stor del kan detta förklaras av att del såväl på köpar- somsäljarsidan i flertalet fall är staten eller statliga gasbolag som agerar.Därtill kommer att det ofta är fråga om mycket långtgående åtaganden rentekonomiskt. De relativt få aktörerna på köparsidan har i ofta samverkati konsortier, vilkel ökat koncentrationen ytterligare. Prop.1983/84:110 111 Genom att gashandeln alltjämt utgörs av elt litet anlalbilaterala avtal, blir de indirekta och direkta effekterna av varjeöverenskommelse påtagliga för övriga aktörer. Politiska överväganden ochaktioner kan därför i en hell annan utsträckning göra sig gällande i fråga omnaturgas än vad som gäller för exempelvis kolmarknaden. En analys av de framtida energimarknaderna blir ipraktiken i hög grad en analys av oljemarknaden, av oljans produktion, pris ochefterfrågan. Gemensamt för alla bedömningar och prognoser är atl oljan ocksåkring kommer att vara den viktigaste energikällan och detenergislag som balanserar utbud och efterfrågan på energi. Även om oljans andelav världens totala energiförsörjning kommer att sjunka väntas den internationellaoljemarknaden behålla sin buffertfunklion. Det kansynas som om osäkerheten om den framtida oljemarknaden är större ännågonsin. Antalet havererade prognoser, liksom misslyckade och skiftandespekulationer, är stort. Men bakom osäkerheten döljer sig paradoxalt nog enstörre insikt om energimarknadernas slmktur och utveckling. Vi vet mer omvilka faktorer som bestämmer produktion och efterfrågan, hur prissättningensker, vilka tekniska alternativ som föreligger, om sambanden mellan energi ochekonomi och politik. Vi ser nu tydligare sambandet mellan energifrågorna och dedjupgående förändringarna i världsekonomin. Själva anpassningsförloppel harkommit i förgrunden. Del är inle längre den fysiska resursbristen som ansesvara huvudproblemet, utan de samhällsekonomiska konsekvenserna av de högaenergipriserna och därmed också fördelningskonflikterna inom och mellannationerna. Ett genomgående drag i samtliga redovisade bedömningar äratl den totala energiförbrukningen i väriden kommer all öka under de närmaste20 åren. Drivkrafterna för denna utveckling är fortsatt ekonomisk tillväxt ochför utvecklingsländerna befolkningsökning, urbanisering och industrialisering.Ökningen av energiförbrukningen kommer emellertid att vara långsammare äntidigare. Detta sammanhänger främst med atl den förväntade ekonomiskatillväxten antas bli lägre än vad som tidigare antogs, men alltså högre än densom har noterats under 1980-lalet. Vidare antas en strukturförändringske i riktning mol mindre energiintensiv produktion och konsumtion samthushållningsinsatser. Detta gäller främst de större industriländerna. Spridningen i uppfattningen på denna punkt ärförhållandevis måttlig. Fram mot beräknas sålunda energiåtgångenper BNP-enhet komma atl falla till omkring 7/10 av relation. Flertaletprognoser visar dock att den ökning av energiproduktionen som följer med ökadeinkomster väger över den efterfrågedämpande effekt som prisökningarna Prop.1983/84:110 112 Den ökande knappheten på energi kommer därförenligt dessa bedömningar att begränsa utrymmet för ekonomisktillväxt i såväl i-länder som . För industriländerna kommer efterfrågetillskottet underresten av seklet att huvudsakligen tillgodoses av andra energislag än olja ochdå främst kol, i viss utsträckning gas och kärnkraft. Volymmässigt bliri-ländernas oljeförbrukning oförändrad över denna period.Efterfrågeprognoserna för är mer osäkra. Spridningen är betydande. Enligt utredningens egenbedömning synes flertalet prognoser ha överskattat efterfrågan påolja , bl. a. beroende på en överskattning av u-ländernasekonomiska tillväxt. När man diskuterar den framtida oljesitualionen är delviktigt att skilja på del kort- och långsiktiga perspektivet. På kort sikt (ca5-10 år) kan oljeprisutvecklingen fluktuera på ett sätt som avviker från enlångsiktig trend. De kortsikfiga svängningarna sammanhänger dels med oljanskaraktär av lagerresurs, dels med de stora ekonomiska konsekvenserna av oljeförbrukningoch oljehandel. Efterfrågan på olja yttrar sig nämligen dels i förändringar iförbrukning, dels i lagerförändringar. När efterfrågan sjunker ökarutförsäljningen frän lager, eftersom lagerhallarna har förväntningar omsjunkande priser. Därigenom förstärks de prispressande tendenserna påmarknaden. När efterfrågan stiger och marknaden förefaller alltmer ansträngdverkar förväntningarna i motsatt riktning: lagren ökar i tron att prisernaskall stiga varigenom priserna faktiskt också stiger. Efterfrågeminskningar slår i första hand på efterfrågan påOPEC-olja. Men det innebär också att ökningar av oljeefterfrågan i första handkommer medföra en stark efterfrågan just på OPEC-olja. Det blir därigenommyckel kraftiga utslag, åt båda hållen, vilket i sin tur påverkar priserna ochskapar ett cykliskt förlopp. Detta får stora ekonomiska återverkningar. De storaprisökningarna 1973-1974 och 1978-1979 fick starkt kontrakliva effekter påvärldsekonomin, särskilt de sistnämnda prisökningarna. Den allmännaefterfrågan sjönk, också som en följd av en medveten ekonomisk politik. Deltapåverkar efterfrågan på olja, som sjunker, och därmed också priset. Men i ochmed att priset sjunker skapas på nytt förutsättningar för en konjunkturuppgångsamt därmed också en ökad efterfrågan på olja. Detta kan då medföra nyaprisstegringar. Cykeln är därmed fullbordad och börjar om. Världsekonomin harunder i hög grad påverkals av denna cykel. Oljeekonomins cykliska instabilitet åstadkommer en väldigskada i världsekonomin. Den skapar en osäkerhet som i hög grad påverkar investeringsklimatet,inte minst vad avser energiinvesteringar. Den kortsiktiga cykeln påoljemarknaden och dess snabba skiftningar ger genom sin ver- kan på förväntningar och därmed handlande effekter ocksåför den långsiktiga utvecklingen. Dagens sjunkande priser och de förväntningarsom sprids om ett sjunkande oljepris på kort sikt leder således till avmattadeinvesteringar i oljeprospektering, alternativa energislag, l.ex. kol, saml ihushållning. Detta kan i sin tur få återverkningar för energisituationen på1990-talel, Flertalet prognoser räknar med att vi sitter fast i dennaoljeekonomins cykliska tvångströja. En beräknad ökad ekonomisk tillväxt - från1983-1984 - kommer att leda till en ökad efterfrågan och stigande priser,varefter det cykliska förioppet återigen kommer i rörelse. Vi är bundna tilldessa svängningar så länge vi inte kan stab-lisera oljemarknaden eller radikaltminska oljans betydande för världsekonomin och energiförsörjningen.Utredningen har utförligt diskuterat detla problem. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen attförutsättningarna är förhållandevis goda att oljepriset under de närmaste årenär förhållandevis pressat, även om en viss prisökning i förhållande till1983-1984 kan förutses. Del är emellertid sannolikt att priset på nytt kommeratl stiga mol slutet av 1980-talel. Utvecklingen bestäms inte minst avindustriländernas energipolitiska strävanden och beslut , vad avserinvesteringar i energieffeklivitet, alternativ och oljeproduktion inomOECD-området. Om energisatsningarna enbart "följer marknaden" ärriskerna betydande all det sena 1980-talets och 1990-ialeis oljemarknad kan blitämligen ansträngd med påtagliga risker för nya kraftiga prisökningar.Producentländerna kring kommer atl bli alltmer betydelsefullasom "residual-producenter". Fysiska begränsningar i övrigaOPEC-länder tillsammans med politiskt/ekonomiskt betingade restriktioner föroljeproduktionen i gulf-länderna kan under 1990-lalet föra in oljan i nyaprisriskzoner. På lång sikt talar myckel för alt oljepriset kommer att liggaväsentligt över dagens pris. och de internationella energimarknaderna Den svenska energiförsöoningen har genomgått samma utveckling som många andra industriländer. Den tidigaremycket starka tillväxten av energikonsumtionen och särskilt oljeförbrukningenhar tvärt brutits. Den totala energiförbmkningen har stagnerat och t. o. m.minskat något. Oljekonsumtionen har minskat starkt . Den fallande oljeförbrukningen får här som i andra länderses som ell samlat resultat av energipolitik, lågkonjunktur, inkomsteffektersaml strukturella förändringar i ekonomin. Hur stor andel av oljeförbrukningensminskning som är irreversibel resp. reversibd är svårt alt avgöra. Det synesemellertid som de irreversibla inslagen är betydande, sannolikt mer betydandeän i många andra länder. Det beror bl. a. på den omfattande energihushållningeni bostäder och industrier, övergången till kärnkraft för 8 1983/84. Prop.1983/84:110 114 elproduktion saml ersättande av olja med kol/flis ifjärrvärme. Det är realistiskt att räkna med att oljeförbrukningen kommer attöka ganska långsamt också vid en förhållandevis kraftig konjunkturuppgång. Kostnaderna för den svenska oljeimporten har stigit underde , räknat i kronor per fat. Detta beror dels påprisstegringarna 1979-1980, dels på dollarns kursutveckling jämfört med densvenska kronan. Beskattningen av oljeprodukter har ökat starkt, men ärfortfarande ett lågskattdand på detta område. Allt detta har givetvis starktbidragit till att främja ökad hushållning, övergång till andra bränslen och elsaml minskad energikonsumtion. Oljebesparingspolitiken har således haftkraftfullt stöd såväl från marknaden som i den förda politiken. I stort seilkan man säga att energiförsörjningen , dä kärnkraftsfrågan löstesgenom folkomröstningen, utvecklats i enlighet med statsmakternas intentioner. 1 del läge som råder, med realt fallande energipriseroch förväntningar om fortsalt prisfall, är del inle helt uteslutet attoljeersättningen delvis avstannar. Men priset på olja måste falla mycketkraftigt om vi skall få en återgång till en mer oljekonsumerande ekonomi.Statsmakterna har givetvis alllid möjligheten alt hålla oljepriset uppe genomökad beskattning. Den grundläggande frågan är om skall föra en merambitiös oljeersältande politik än omvärlden och som ett led i denna bl. a.upprätthålla en hård beskallning av oljeprodukter. Syftet med en sådan politikskulle vara atl radikalt minska det svenska beroendet av oljemarknaden. Dessa frågor har bl. a. diskuterats frånsamhällsekonomiska utgångspunkter i det s. k. ("ochanpassning i svensk energihushållning"). En forcerad övergång bort frånoljan medför givetvis vissa kapitalföriuster under framför allt 1980-lalet, menger å andra sidan en störte trygghet och motståndskraft i samband med kraftigaoljeprisökningar och störningar på oljemarknaden. Den medvetet eftersträvade krympningen av oljekonsumtionenhar ofrånkomligen medfört stmkturproblem inom oljeindustrin. Det är uppenbartall det finns en överetablering inom flera marknadsled och att en vissstrukturrationalisering är ofrånkomlig. De oljebolag som arbetar på den svenska marknaden har i enallt mindre utsträckning egna råvarutillgångar. Det gäller naturligtvis iförsta hand de nationella bolagen, men i stigande utsträckning också deinternalionella. Del är ett svenskt intresse att vända denna utveckling ochgöra den svenska marknaden intressant för de bolag som har egna produktionsresurser.Det är därvid naturligt alt se en ökad import från , särskilt frånNorge, som är det ur försörjningssynpunkt mest intressanta altemati-vel. Importen av råolja från har ökat starkt under senareår och uppgår nu till ca en fjärdedel av den totala råoljeimporten. Denviktigaste orsaken är all den norska oljan, givet det svenska kvalitetskraven,har Prop.1983/84:110 115 Frän norsk sida föreligger ett klart intresse av att ökaförsöriningen av bearbetade oljeprodukter på den svenska marknaden. Sverigesenergiförsörjning är självfallet i högsta grad beroende av omvärlden. Såkommer att vara fallet också om oljans andel minskar. Oljeprischockernaseffekter för svensk ekonomi kan mildras genom långsiktig oljeersätlning ocheffektiva motåtgärder i krislägen, men de kan inte elimineras. Den svenskaenergiförbrukningen utgör en så liten del (ca I %) av den totala globalaförbrukningen atl våra nationella åtgärder endast har en mycket marginellinverkan på de internationella marknaderna. Det är därför mycket angeläget attSverige driver en aktiv internationell energipolitik, som bl. a. syftar tillatt främja energihushållning och utvecklande av alternativ till oljan. Arbetetmed att föra in naturgas i möter betydande svårigheter. I Västeuropahar många länder haft möjlighet all successivt bygga upp ettdistributionssystem på gmndval av billig gas från antingen inhemska ellernärbelägna källor, medan ell svenskt naturgasprojekt måsle kunna bärainvesteringskostnader för såväl tillförsel frän källor utanför landet somregionala eller nationella distributionsnät. Inom den svenska energisektornfinns en betydande ledig kapacitet, vilket skapar ogynnsammakonkurrens-förhållanden för introduktion av nya energislag. Del är därför svårtatt förutse om naturgasen kommer alt lämna något mer väsentligt bidragtill energiförsörjning . Trotsalla osäkerhetsmoment som finns rörande kolets framtid i vår energiförsörjningvisar antalel beslutade projekt atl kolet som energiråvara är på väg attåterintroduceras i det svenska energisystemet. Utsikterna på kolmarknaden visaratl del finns goda möjligheter att klara försörjningen med ångkol. 1983/84:110 116 Remissyttranden över (SOU 1983:19) Den stora omställningen Betänkandet(SOU 1983:19) Den stora omställningen har varit utsänd på remiss. Yttranden haravgetls av statens energiverk, energiforskningsnämnden och . (Efn) påpekar atl de internationella energimarknaderna utgör ett viktigtdelområde för nämndens arbete med programmet Allmänna energisystemstudier(AES). Likaså utgör den internationella utvecklingen en viktig utgångspunktför inriktningen av del svenska energiforskningsprogrammei.