prop · G703110 · 1983-12-31 00:00:00 — Bränslen och drivmedel m. m. Prop.1983/84:110 96 Med hänvisning till vad jag har anfört i del föregåendehemställer jag atl regeringen föreslår all till Beredskapslagring och industriella åtgärder /85 anvisa ett reservationsanslag av . Särskilda kostnader för lagring av råolja ochflygdrivmedel 1982/83 Utgift 153611392 1983/84 Anslag 1 000 1984/85 Förslag 1000 Anslaget står till regeringens disposition för täckande avoförutsedda kostnader under reservationsanslaget H 2. Beredskapslagring ochindustriella åtgärder i samband med lagringsverksamheten av råolja och flygdrivmedel. Med hänvisning till vad jag har anfört i det föregåendehemställer jag att regeringen föreslår atl till Särskilda kostnader för lagring av råolja ochflygdrivmedel för /85 anvisa ett förslagsanslag av . Regeringen ansluter sig fill föredragandens övervägandenoch beslutar all genom proposition föreslå atl antaga de förslag somföredraganden har lagt fram. Prop.1983/84:110 97 Sammanfattning av (SOU 1983:19) Den stora omställningen Dessuppgift var all klarlägga de internationella energimarknaderna och söka bedömaden långsikliga utvecklingen av dessa marknader. Den stora omställningen, syftar på denslora omställning som ägde rum i väridsekonomin, frän låg-till högpris-energi. Fram till 1970-talels början ökade den industriellavärldens årliga energiförbrukning med ; utvecklingsländernasenergiförbrukning ökade än snabbare. skedde en övergång från fastabränslen, främst kol, till olja. Denna övergång var särskilt markant i Europasom ända väsentligen baserade sin energiförsörining påinhemska bränslen och framför allt kol. Men också , världens störstaoljeproducenl, ökade sin oljeförbrukning i mycket snabb takt och förvandladesfrån en exportör till världens största oljeimportör. Praktiskt tagel hela denna väldiga ökning avoljeförbrukningen kunde ske genom den ökande oljeutvinningen i MellerstaÖstern, främst länderna kring . Världens energiförsörjning blev alltmer beroende av ettlitet antal oljerika smaländer. Del globala oljesystemet, som dominerades av de storainternationella oljebolagen, "de sju systrarna", var anpassat främsttill induslrivärldens behov av billig olja. Det var ett system som i grundenbyggde på atl producenlländernas nationella intressen trycktes ned ochunderordnades oljebolagens och västvärldens. Realpriset på olja sjönk praktiskttaget konlinueriigt 1970. Utvecklingen bröts i början av 1970-lalet. Den starka ökningen av oljekonsumtionen hade pressat uppproduktionsnivån i närheten av produktionstaken. Nya, mindre oljebolag som varensidigt beroende av en enda producent hade sämre möjligheter än de stora bolagenatt stå emot kravet pä prisökningar. De oljeproducerande ländernas långa kampför ekonomisk och politisk frigörelse från bolagen och deras moderiänder gavkraven på ökad producentmakt över oljan allt större tyngd. Kriget mellanarabstaterna och 1973 och det därmed sammanhängande oljeembargot gavförutsättningar att i ett slag fyrdubbla priserna. 7 1983/84. 1983/84:110 98 OPEC, de oljeproducerande u-ländemassamarbetsorganisation, som bildals , blev nu en politisk och ekonomisk faktor. stabiliserades den internationellaoljemarknaden. Priserna sjönk något. ökade oljepriserna med . Ocksådenna gång utlöstes oljeprisökningarna av yttre politiska händelser:revolutionen i och det därmed sammanhängande tillfälliga bortfallet avoljeproduktionen. Prisökningarna drevs emellertid väsentligen fram av ettväxelspel mellan spekulationer, panikköp på spolmarknaden och oljecykelnsförvän-lanstryck. OPEC spelade en passiv roll och kom i praktiken snarare attbekräfta en redan inledd prisuppgång. Prisökningarna innebar slutet på en epok och början på enny: en omställning av väridsekonomin från låg- till högprisenergi. Omställningenfrån låg- till högprisenergi har inte skett symmetriskt och jämnt, ulan ryckvisoch dynamiskt. De senaste årens kaotiska oljemarknad ger goda vittnesbörd omsvårigheterna att göra förutsägelser. Energimarknadsutredningengör inte anspråk på att göra några förutsägelser om framtiden. Dess analytiskauppläggning redovisar i stället dels den politiska och ekonomiska miljön sompåverkar energibesluten, både hos producenter och konsumenter, dels bedömningaroch prognoser om framtidens energisituation som gjorts av olika organ. Elt huvudproblem i all prognosverksamhel, och inte minstpå energiområdet, är att söka frigöra sig från det dagsaktuella skeendet ochverkligen diskutera det långsiktiga. Förväntningarna om händelseutvecklingen påkort sikt påverkar dessutom utvecklingen på och bidrar därmed tillde cykliska svängningarna på energimarknaderna. Energifrågorna är vidare i hög grad politiska frågor.Energikonsumtion, -produkfion och -distribution påverkas eller styrs avpolifiska beslut, vars inriktning man givelvis kan spekulera om men som avnaturliga skäl är omöjliga att förutse. Den lurbulenla utvecklingen i MellerstaÖstern är bara ett exempel bland flera. Utredningen har bearbetat dessa metodiska problem genomatl analysera frågeställningarna från i huvudsak två skilda utgångspunkter.Den ena utgår från energiproblemens politiska karaktär och analyserarenergimarknadens "aktörer" - vilka de är, vilken rörelsefrihet dehar, vilka faktorer som påverkar deras beslut och konsekvenserna av besluten. Aktörerna har uppdelats enligt en klassificering som harsin rationalitet i världshandeln med olja: - Oljebolagen("De sju systrarna") I detla sammanhang diskuteras också energifrågorna ochinternationell säkerhet. Prop.1983/84:110 99 Den andra angreppsmetoden är en presentation ochdjupgående metodisk analys av ett antal aktuella energimarknadsprognoser:deras uppläggning, begränsningar, metoder, syften och slutsatser. Utredningen handlar mest om olja, även om också gas ochkol ges en god belysning. Oljan har varit och är den enda riktigainternalionella energimarknaden och har den utan jämförelse störstamarknadsandelen av alla energiråvaror. Detta beror på alt oljan är och för mycket kommeralt vara en residualråvara, dvs. utnyttjas som utfyllnad när andraenergiråvaror inle förslår. Den blir därigenom en oumbäriig råvara för allanationer, också de minst utvecklade, och den knyter samman nationerna i ellinternafiondlt beroende. Oljan utgjorde av världshandeln ochförskjutningar i produktions- och konsumtionsmönster sätter enormapenningflöden i rörelse och får viltgående ekonomiska konsekvenser. Men denpåverkar också nationernas inbördes relationer och den internalionellasäkerheten. Det är därför som oljeprisökningarna under 1970-lalel haft en sågenomgripande betydelse. Under intryck av flerdubblingen av oljepriserna 1973- 1974kom analysen av energi- och särskilt oljeproblemen i stort sett att handla omUllgång och efterfrågan på energi. Man såg framför sig tilltagande knapphet ochfaktisk resursuttömning. Grunden för den industriella civilisationen syntes medens insiabil. Prognoserna och framtidsbedömningarna blev s. k.gapkalkyler där man räknade fram en förväntad efterfrågan på energi, särskiltolja, och jämförde sannolik maximal produktion. På detta säll kom man framtill "gap", som på elt eller annat sätt måste fyllas, om inle världenskulle drabbas av stora ekonomiska problem. Man inser nu mer och mer alt huvudproblemen medomställningen till högkostnadsenergi sammanhänger med självaanpassningsprocessen, framför allt dess ekonomiska och politiska sida. Teknologin och de fysiska resurserna är självfalletviktiga, men produktions- och konsumtionsnivå bestäms också av politiska ochekonomiska förhållanden. Oljeprisökningens effekter handlar således i storutsträckning om effekterna av oljepriserna på ländernas belalningsställningoch kostnadsnivå saml om den inflationsdrivande likvidilelspåspädningen. Deltaskapar svåra problem inom och mellan nationer när del gäller atl fördelakostnaderna för anpassningen. Det är också därför omställningen får sådanavittgående politiska följder, såväl inom nationerna som i deras inbördesrelationer. Maktförhållandena förskjutes, regionvis och nationellt, och dettasker inte utan betydande påfrestningar. 1983/84:110 100 Utredningenger här en översikt av energimarknadernas geoekonomi. Tillgång,produktion och konsumtion av de olika energiråvarorna är globalt sett ytterst ojämntfördelade. Tillgångarnasbelägenhet är närmast en fråga om geologi och jordskorpans uppkomst.Politiska, tekniska och ekonomiska förhållanden styr prospekteringen och avgördärmed vilka resurser som är kända. Produktionenär sällan fördelad i direkt proportion fill reserverna. Marknadsförhållanden,med andra ord närhet till konsumtionscentra, samt kostnads- ochkvalitetsskillnader avgör, tillsammans med ekonomiska och politiskaförhållanden, var produktionen sker . Konsumtionensfördelning i världen återspeglar i första hand ländernas växlande grad avindustrialisering och den ojämna inkomstfördelningen. Denojämna fördelningen mellan produktion och konsumtion ger fömt-sätlningen förinternationell handel med energi, de internationella energimarknaderna. Prospekteringär en förutsättning för atl den resursbas som finns kan överblickas ochsedermera utvinnas. En kontinuerlig och aktuell värdering av tillgångarna,deras läge och ekonomi är av uppenbara skäl en nyckelfaktor för deinternationella energimarknadernas framtid. Påfallande är den starkakoncentrationen av prospekteringen till i-länder, trots att harlångt mer lovande geologiska förhållanden. Förädlingav råvaran är avgörande för möjligheterna att nyttiggöra energin. Enförståelse av den internationella oljemarknaden kräver därför också en inblicki raffinaderiindustrins villkor. Somfallet är beträffande flertalet mineraler är tillgången på olja jämförelseviskoncentrerad. De väldiga prisökningarna skulle annars inte ha skapat sådanamassiva resursöverföringar. Översiktligtbeskrivs resurser och reserver av olika energiråvaror. Frågan om prospekteringefter olja behandlas i ett globall perspektiv. Enöverblick av produktionen ges. Konsumtion och handelsflöden presenteras förolja, naturgas, kol och uran. Frågor om priser och kostnader diskuteras. Begreppetinternalionella energimarknader behandlas särskilt vad avser den avgränsningsom behöver göras mellan å ena sidan handel med enbart energiråvaror och å denandra sidan annan internationell handel med "energiutrustning", l.ex.teknik för oljeulvinning, kärnkraflsteknologi etc. Slutligenpresenteras kort marknaden för oljefrakter och offshoreinstal-lationer. Prop.1983/84:110 101 28utvecklingsländer är f. n. netloexportörer av olja. Tillsammans svarade de fördrygt av världsproduktionen och för av den olja som såldespå väridsmarknaden. Samma gmpp av länder kontrollerar nästan tre fjärdedelar avväridens påvisade reserver av råolja. Flera av dessa länder hardessutom en stor potential för produktion och export av naturgas. Det gällerframför allt , , , , , , , , och . Helt dominerande inomdenna grupp av 28 utvecklingsländer är de 13 medlemsländerna i OPEC samlMexiko. Inom OPEC blir länderna kring alltmer betydelsefulla.Delta förhållande kommer att accentueras under , dåflera andra OPEC-länder kommer alt falla bort som exportörer. stårdessa länder för av OPEC-produktionen och denna andel kan öka till ca90 % fram mot . OPEC svarade 1981 förungefär av väridsproduktionen av olja och av den olja som såldespå väridsmarknaden. Dessa andelar har dock sjunkit . De 15 oljeexporterandeutvecklingsländerna utanför OPEC producerade 1982 tillsammans ca 5.5 mbd. Blanddessa intar en särställning av produktionen och tvåtredjedelar av reserverna. Oljan utgör för de flestaav de oljeexporterande den i särklass främsta fillgången ochinkomstkällan. Men del är en ändlig tillgång och reservernas storlek iförhållande till den åriiga produktionen avgör framtida inkomster. Trots godaföresatser har de flesta oljeexporterande hamnat i oljeekonominsjärngrepp. Deoljeproducerande är i flertalet fall unga nationer; relativt nyligenbefriade från kolonialt styre och från oljebolagens dominans. De sloraoljdnkomsterna har naturligt nog väckt politiska förhoppningar ochaspirationer, som inte är lätta alt kontrollera och styra. De väldigainkomstökningarna har givit stora utveckhngsmöjligheter, men har också skärptde inbyggda spänningarna inom dessa länder och gjort ekonomierna alltmerdualistiska. När inkomsterna ökar med oerhörd kraft under är del sågott som omöjligt alt undvika inflatoriska processer, okontrolleradurbanisering, snabbi svällande statlig sektor och överambitiösa industriellaprojekt. De oljeexporterande problem förstärks självfallet avoljeprisernas cykliska svängningar. Nedgången i produktion och pris 1981-1982har skapat svåra problem för många oljeexportörer. 1kapitlet görs en genomgång, land för land, med avseende på produkfion,reserver, framtidsutsikter och politisk-ekonomiska förhållanden. 1983/84:110 102 Utredningenbeskriver OPEC:s framväxt och agerande. OPEC är ingen effektiv kartell menskulle gärna vilja vara en. Organisationen har i allmänhet inte lyckats medalt "diktera" priserna, men däremot förhållandevis framgångsriktutnyttjat marknaden och den egna maktpositionen för att befästa ochvidmakthålla höga prisnivåer. Organisationen har sökt rättfärdiga de högaprisnivåerna med hänvisning till alt oljan är en ändlig tillgång och atlvärlden måsle hushålla och övergå till andra energikällor. I viss mening kanman säga att OPEC:s strävanden varit alltför framgångsrika, sett frånorganisationens egna utgångspunkter. Övergången till lägre energiförbrukningoch alternativa energislag har gått "för fort". OPEC:sproduktion har sjunkit dramatiskt vilket sammanhänger medOPEC:s roll som residualproducent, dvs. den producent som fungerar sommarknadens "dragspel". När efterfrågan på olja sjunker sökerimportländerna i första hand begränsa importen från OPEC. Omvänt innebär dettaalt när oljeförbrukningen ökar igen kommer OPEC att stå för hela del nyatillskottet; det finns ingen ledig reservkapacitet atl tala om på annal håll.Detta innebär atl förändringar i oljeefterfrågan starkt påverkar OPEC ochOPEC:s inkomster. Delär ofrånkomligt att vikande priser och efterfrågan skapar svåra spänningar inomorganisationen och dessa spänningar förstärks av de politiska konflikternamellan vissa av organisafionens medlemsstater, framför allt mellan ocharabstaterna kring . Organisationen står inför svårapåfrestningar, men medlemsstaterna vet all de alla har mycket all förlora påett direkt priskrig mellan medlemsstaterna. Flertaletu-länder är oljeimportörer. Deras energiförbmkning per capita är låg. Totaltslår de oljeimporlerande för en tiondel av väridens totalaförbrukning av kommersiell energi. Ävenom den totala kommersiella energiförbmkningen är låg har den likväl ökat mycketsnabbare i än i i-länderna. ökade den totalaförbmkningen i världen drygt , medan motsvarande ökning föru-länderna var sju gånger. Oljeprishöjningarnaunder 1970-talel har medfört svåra anpassningsproblem i de flesta u-länder.Deras kostnader för oljeimporten uppgår i genomsnitt till avexportinkomsterna. Förmånga är siffran än högre: . Många har visserligenstora energitillgångar, men har långt kvar till prospektering och exploateringi full kommersiell skala. Prospektering och exploatering pågår bara i ett litetantal länder. Detalrika små och fattiga har en i förhållande till den totala världsefterfråganpå olja en obetydlig oljeimport. Variationer i denna import har därförförhållandevis liten betydelse för den totala efterfrågan på olja och därmedför världsmarknadspriset. 1983/84:110 103 De slora oljeimportörerna på u-landssidan är dels defolkrika länderna, dels de s.k. nyindustrialiserade länderna. De åttaviktigaste energiimportörerna är: , , , ,, , och . Tillsammans står dessa åttaländer för av totala förbrukning av olja och för avderas totala oljeimport. I kapitlet redovisas land för land utvecklingen i de elvavikfigasle oljdmporterande . I en bedömning av de oljeimporlerande framtidaoljeförbrukning konstaterar utredningen all tillväxten av energiförbmkningenunder kan bli väsentligt mindre än man tidigare räknat med och altoljeimporten inte ökar i den omfattning man antagit. Orsaken till atl utredningen ifrågasätter de tidigarebedömningarna kan främst sökas i svåra skuldbörda samt attoljeimporten är starkt koncentrerad till ett litet antal medelinkomstländer iLatinamerika och samt några folkrika låginkomstländer som Indienoch . har olika förutsättningar vad gäller energioch råvaror, men flertalet är importberoende. intar en unik position genomsin storlek och väldiga råvarupolenlial, men är också en mycket stornett-importör av olja - bara är f. n. större. Gemensamt för alla är den väldiga ökningen avenergiförbmkningen . skedde en övergång frånkol till olja. Oljeprisökningarnai bröt utvecklingen. På ett närmast chockartat sättuppenbarades de inbyggda svagheterna i de industriella ländernasenergiförsörjning och ekonomier. Industriväriden befinner sig nu i en myckelomfattande omställning. Dennadramatiska förändring illustreras av atl harindustrivärldens energiförbrukning ökat med endast 0,jämfört med entidigare årlig ökning på . har energiefterfrågan minskat med 5%.Oljekonsumtionen med inte . Den samlade oljeförbmkningen iOECD-världen är mindre än den var 1973. Minskningen har fortsatt under1982. I kapitlet görs en genomgång av utvecklingen i olikaländer och regioner. Flertaletindustriländer har en mer eller mindre ambitiös energipolitik, som syftar tillatt öka effektiviteten i energianvändningen samt stimulera övergången tillandra energikällor än olja. Denna omställning innebär i stor utsträckning kravpå betydande investeringar, t. ex. i nya maskinanläggningar eller bättreisolerade bostäder. 1983/84:110 104 avdet allmänna ekonomiska klimatet och ränteläget. Låga industriinvesteringarbetyder också avsaktad takt i omställningen bort från olja. Desnabba prisökningarna under 1970-lalet har emellertid medfört betydandeförändringar i industriväridens energiförbmkning och har också ökatenergieffektiviteten. Det stora problemet är i vilken utsträckning dessaförändringar är varaktiga eller tillfälliga, dvs. i vilken utsträckning deberor på förändringar i energikonsumtion/produktion baserade på varaktigainvesteringar, eller på tillfälliga effekter av recessionen. Bilden komplicerasav det förhållandel atl den allmänna ekonomiska nedgången särskilt hårtdrabbat de energilunga branscherna och att det är osäkert om och i vilkenomfattning dessa kommer att återta sin tidigare dominerande ställning i mångaindustriella ekonomier. Denöversiktliga analysen av ett antal konsumentländer har dock visat atl man iflertalet industriländer räknar med en fortsatt, om en än något avlagande,förbättring av energieffeklivileten samt ersättning av olja med andraenergikällor. Dagensbetydande reala prissänkningar på olja kan emellertid medföra att deenergipoliliska strävandena att minska oljeberoendet mattas. Utredningenkonstaterar atl omställningen bort från "oljesamhället" är en processdär de avgörande problemen inte är tekniska utan politiska. harbåde tekniska och ekonomiska resurser alt göra omställningen. Men denförsvåras av olika Irögheter, som i sin lur är intimt sammanvävda medsamhällenas politiska och sociala struktur. Enkraftfull energipolitik förutsätter kraftfulla regeringar, som har brettfolkligt stöd, och del är en typisk bristvara i de flesta industriellasamhällen. Iett särskilt kapitel behandlar utredningen situaUon. intar, både ifråga om uthållighet och utrymme för export av olja och gas, en särställningbland . av den växande gas-och oljeproduktionen är t.ex. tillgänglig för export. Gas dominerar stort i de ännu ej utbyggda fälten söder om 62:abreddgraden. Med dagens produktionstakt på ca 50 miljoner loe/år skulleuthålligheten för produktion från området söder om 62:a breddgraden bli ca 100år. Särskilt bidragande till gasreserverna är det s.k. Trollfältel, (31/2) somanses ha 500-miljoner toe och därmed utgör utan jämförelseviktigaste gasreserv. Utbyggnaden är emellertid tekniskt svår. Norgesområde norr om 62:a breddgraden är ca så stort som del undersöktaområdet i syd. Gas- och oljereserverna anses allmänt vara betydande, men någonproduktion från dessa fäll kan inte väntas före fidigast . Iutredningen görs en noggrann genomgång av 1983/84:110 105 dennorska gas- och oljepolitiken samt intäkternas effekter på norsk ekonomi. Allagoda föresatser till trots har det varit omöjligt atl förhindra en pelrofieringav den norska ekonomin. ,övriga SEV-länder samt ,de östeuropeiska staterna samt , , och (SEV-länderna)behandlas i energipoliliska sammanhang gärna som en enhetlig grupp. Derasfrämsta gemensamma drag är ell visst beroende av för sina behovav importerad energi. ärsjälvförsörjande på energi och därtill en betydande neltoexportör av gas ocholja. Landet är i energiförsörjningshänseende bättre rustal än flertalet andraindustrialiserade länder. är världens största oljeproducent, enposition man övertog från 1976. Tillgängliga uppgifter om denframtida sovjetiska oljeproduktionen och om landels roll på världsmarknaden förolja är ofta påverkade av politiskt taktiska överväganden i konflikten mellanstormakterna. Delvis av dessa skäl har vitt skilda spekulationer och myckenoenighet förekommit om den framlida sovjetiska oljeproduktionen. Utredningen bedömer atlden inhemska konsumtionen av olja kommer att öka även i fortsättningen;troligen i lägre takt än . Detla innebär inte nödvändigtvis atlSovjetunionens självförsörjning beträffande olja är hotad. Marginalen mellanproduktion och konsumtion synes fortfarande vara betryggande. Vadsom står på spel är utrymmet för export av olja. Om den sovjetiska konsumtionenav olja tillåts växa snabbare än produktionen måste exporten minska. En avvägningmåsle då göras om detla skall ske i förhållande till övriga SEV-länder ellertill väst. Oljeexporten till väst utgör en myckel viktig inkomstkälla förSovjetunionen. Det är därför sannolikt atl oljeexporten till väst kommer altvara högt prioriterad också . Å andra sidan utgör den sovjetiskaexporten till de östeuropeiska länderna sedan gammall en viktig del av detömsesidiga handelsutbytet inom Comecom-länderna och det är inte enkelt attavbryta eller minska den exporten. Det skulle skärpa de redan betydandeekonomiska problemen i och bristen på hårdvaluta kan, liksom iu-länderna, medföra faktisk brist på olja. Detta får i sin lur ekonomiska ocheventuellt politiska konsekvenser. Iutredningen redovisas utvecklingen , den förändrade situationenefter oljekrisen , bolagens lönsamhet och investeringsmönster,inriktningen av prospekteringsanslrängningarna och investeringar i andraenergislag. 1983/84:110 106 k. sju systrarna tillhör alltjämt de allra största företagen i världen, varsomsättning kan jämföras med åtskilliga nationalstaters bruttonationalprodukt.Deras dominerande positioner på den internationella oljemarknaden har dockreducerats kraftigt. De tidigare hdintegrerade bolagens kapitalintensivaglobala transport- och raffineringssystem har i av vikande efterfråganoch instabila marknadsförhållanden kommit att te sig som en försvagande faktor. Bolagensanpassning till den nya situationen innefattar en omfattandestrukturrafionalisering nedströms, vilket i vissa fall innebär ett återtåg fillden amerikanska kontinenten. Särskilt markerat har detla återtåg varit när detgäller bolagens prospektering, vilket i sig kan komma atl resultera i en lägretotal oljeutvinning i världen än vad som annars vore möjligt. "Systrarnas"investeringar i andra energislag har i allt högre grad inriktats påkol och naturgas, medan satsningarna på kärnkraft och syntetiska bränslen inledrivs lika starkt som . kommer dock"systrarna" att basera huvuddelen av sin verksamhet på oljan. 9.Energiförsörjning, nationell säkerhet och sårbarhet Energiråvarornaär strategiska råvaror. En trygg och säker energiförsörjning är ettlivsvillkor för varje nation. Strävandena att vinna kontroll över energiråvaroreller handelsflöden med energiråvaror har varit en viktig del iden internationella politiken och förorsakat åtskilliga internationellakonflikter.