mot · G702275 · 1983-12-16 00:00:00 — av m. fl. En reformering av efterlevandepensioneringen m. m. 1983/ 84:73) Sammanfattning av vår ståndpunkt Vi delar uppfattningen att en reformering av efterlevandepensioneringen är nödvändig. Det nuvarande systemet leder inte sällan till betydande överförsäkring, som det i andra fall inte ger något skydd alls, t. ex. då hustruns frånfälle sätter en familj i en mycket svår ekonomisk situation. Vi kan likväl inte godta det förslag till efterlevandeskydd som framläggs i proposition 1983/84:73. Ett nytt system för familjepensionering måste, enligt vår mening, tillgodose följande grundkrav: o Rättssäkerheten måste tryggas i den meningen att intjänad och registrerad pensionsrätt finns kvar och aktualiseras närhelst maken i en familj avlider, även efter övergången till ett nytt system, o Detta förutsätter en mycket lång övergångstid, som också gör det möjligt för familjerna att till överkomliga kostnader bygga upp ett kompletterande försäkringsskydd, o Även ett nytt system måste ta hänsyn till att barn behöver inte bara försörjning utan också vård och tillsyn, varför en efterlevande förälder måste få möjlighet att ägna tillräcklig tid åt hem och barn. Änkesituationen är inte bara ett arbetsmarknadsproblem. Då det föreliggandet förslaget inte tillgodoser något av dessa krav föreslår vi att avslår propositionen och begär nytt förslag som bevarar dessa omistliga trygghetsvärden, som nödvändiga förändringar genomförs. Ett sådant förslag bör lämpligen utarbetas i samband med den aviserade allmänna översynen av ATP-systemet. I proposition 1983/84:73 föreslås att änkepensionen inom folkpensioneringen och ATP skall avvecklas fr. o. m. . Alla kvinnor som då inte fyllt , och inte redan har änkepension, utesluts från rätten att någonsin få sådan pension. I gengäld föreslås höjda barnpensioner. Änkepensionerna ersätts med två olika bidrag som skall utgå oberoende av om den efterlevande är man eller kvinna. Dels föreslås från folk- och tilläggspensioneringen ett ettårigt omställningsbidrag som förlängs under högst om den efterlevande har vård om barn . Dels föreslås ett särskilt efterlev andebidrag, också från folk- och tilläggspensioneringen, som skall kunna avlösa omställningsbidraget. I motsats till omställningsbidraget avses efterlevandebidraget inte bli tidsbegränsat. Men det skall kunna utges endast 1 1983/84. om den efterlevande inte kan försörja sig genom eget arbete och inte har rätt till förtidspension, ålderspension eller annat stöd, som är kopplat till arbetsförmågan. De oreducerade beloppen är desamma för de två bidragstyperna. Från folkpensioneringen föreslås av basbeloppet (ca .) och från ATP av den avlidnes egenpension om barnpension utgår och i annat fall . Efterlevandebidraget föreslås kunna utgå som helt, två tredjedels eller halvt bidrag. För att rätt till särskilt efterlevandebidrag skall medges skall krävas att förvärvsmöjligheterna är nedsatta med minst hälften. Vidare skall bidragsmottagaren delta i anvisad arbetsmarknadsutbildning (eller annan, likasyftande verksamhet) samt över huvud taget aktivt medverka i ansträngningarna att skaffa sig ett stadigvarande arbete. pensionsdelegation skall pröva rätten till efterlevandebidrag , men kassan skall fortfarande bevaka bidragsmottagarnas ansträngningar, intresse och framgångar i strävan efter att få fast fot på arbetsmarknaden. Försäkringskassorna förutsätts härvid ha ett nära samarbete med arbetsmarknadsmyndigheterna även om det är kassorna ensamma som ytterst har att handlägga bidragsärendena. Omställningsbidraget skall utgöra en i huvudfallet begränsad generellt utgående periodisk pensionsförmån för att - som benämningen antyder - den efterlevande skall kunna ställa om sig efter makens/makans bortgång. Verkningarna av att den avlidnes försörjningsinsats och arbetsinsats i hemmet bortfallit skall sålunda under en övergångstid mildras. Omställningsbidraget avses därför utgå oberoende av mottagarens andra inkomster oavsett om dessa förvärvas genom förvärvsarbete eller utgör sociala förmåner. I huvudfallen (omställningsbidrag för tid av ) saknar vidare ingående av nytt äktenskap (motsvarande) betydelse. Såväl det särskilda efterlevandebidraget som omställningsbidraget upphör att utgå när mottagaren når 65-årsåldern. Förlängt omställningsbidrag upphör när bidragsberättigande barn når ålder (om detta sker inom förlängningens maximalt utsatta tvåårsperiod), om barnet avlider eller sammanboende eller vårdnad upphör på annat sätt. Nytt äktenskap (motsvarande) har samma verkan. (Det sistnämnda gäller f. ö. också det särskilda efterlevandebidraget.) Inget av bidragen skall medge bidragstagarna nuvarande rätt för änkor att efter inkomstprövning erhålla skattelättnader och kommunalt bostadstillägg. Ovan har i starkt sammandrag angivits huvudlinjerna i det i sina detaljer delvis komplicerade och svåröverskådliga förslag som propositionen innebär. Bakom förslaget ligger ett omfattande utredningsbetänkande av pensionskommittén (SOU 1981:61, Familjepension). I övrigt föreslås övergångsbestämmelser, anpassning av arbetskadeförsäkringens efterlevandeskydd till den föreslagna, ändrade familjepensionering en, avveckling av hustrutillägget till ålders- eller förtidspensionär, ändrade regler för adoptionsbarn och utländska barn samt slopande av inverkan på pensionstillskott till ålders- eller förtidspension för änka vars make gjort undantagande från ATP. Propositionens huvudsyfte sägs vara att de föreslagna ändringarna av stödet från folk- och tilläggspensioneringen till efterlevande barn och vuxna skall anpassas till de förändringar som har inträffat i fråga om familjemönster och samhällsförhållanden. Socialministern anför inledningsvis bl. a. att den allmänna samhällsutvecklingen och kravet på jämställdhet mellan könen i pensionshänseende har föranlett önskemål om en reformerad efterlevandepensionering. De förutsättningar som grundade 1950-talets bedömningar i vad avser behov och omfattning av efterlevandepensioner har obestridligen ändrats. Av allt att döma har förändringen kommit snabbare än vad konstruktörerna bakom ATP räknade med. erhöll den tillkallade pensionsförsäkringskommittén genom tilläggsdirektiv uppdrag att utreda frågan om jämställdhet mellan män och kvinnor inom socialförsäkringssystemet med avseende på pensioneringen. Det gällde att undersöka i vad mån de skillnader mellan kvinnor och män, som vissa nuvarande bestämmelser inom den allmänna pensioneringen gör, är motiverade mot bakgrund av de förändringar som ägt rum inom samhällslivet och den utveckling som kan förutses . a. tog kommittén ställning till det i tidigare genom motioner aktualiserade kravet på änklingspensioner, som avvisades. Det skulle i ganska stor utsträckning innebära socialt sett helt omotiverade inkomstöverföringar, ansåg kommittén, som i stället utan att direkt föreslå antydde lösningen med könsneutrala försörjarpensioner med pensionsrätten knuten till förekomsten av minderåriga barn i den efterlevande vuxnes vård. Från tanken att göra en så genomgripande omläggning av familjepensioneringen att änkepensionen helt slopades tog den moderate ledamoten, dåvarande riksdagsmannen avstånd i ett särskilt yttrande fogat till kommittébetänkandet (SoU 1971:19). Trots att sedermera pensionskommittén i ett enhälligt beslutat betänkande fullföljt pensionsförsäkringskommitténs tankegångar att inskränka den allmänna försäkringens efterlevandepensionering till att i princip avse enbart barnpensioner, innehåller det ovan nämnda yttrandet ett centralt påpekande. Med anledning av den nu framlagda propositionen anser vi att det förtjänar upprepas och strykas under: Det ter sig självklart och är således med all säkerhet en allmänt omfattad uppfattning i vårt land, att man måste ha garantier för väl tryggad rättssäkerhet i varje försäkringssystem, och allra helst som systemet i fråga är avsett att fungera . Kraven på rättssäkerhetsgarantier avseende den allmänna försäkringen, t. ex. ATP, accentueras av möjligheten att man genom riksdagsbeslut kan ändra förmånerna. Risken för att dylika politiska beslut skulle ändra förmånerna, var ett ofta återkommande argument mot införandet av allmän tilläggspension i statlig regi. Tungt vägande skäl måste finnas innan man ens diskuterar ingripande förändringar av ett sådant system. Enligt vår mening träds utan tvekan de försäkrades rättssäkerhet för när genom propositionens förslag. ATP-systemet är i motsats till kollektiva eller enskilda försäkringsavtal civilrättsligt oskyddat. Denna allvarliga svaghet illustreras högst påtagligt av propositionen. föreligger skäl för att efterlevandepensionerna bör anpassas till verkligheten. Men det måste då, med hänsyn till vad vi framhållit om de försäkrades skyddslöshet gentemot förändringar, ske med rimligt realistiska bedömningar beträffande utvecklingen av kvinnornas förvärvsfrekvens och inkomster, av sysselsättningen och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, av barnomsorgen m. m. Förändringarna måste också tillåtas ske under en lång övergångstid med generösa övergångsbestämmelser. Enligt vår mening brister propositionen på samtliga dessa punkter. Det bör i detta sammanhang påpekas att propositionen i förhållande till pensionskommitténs förslag är långt mindre varsam. Propositionen innebär att alla kvinnor som vid det föreslagna ikraftträdandet, , inte fyllt och inte redan har rätt till eller uppbär änkepension skall uteslutas från änkepensionsrätt. föreslog som lämplig ålder, men drar den väsentliga slutsatsen att något ikraftträdande inte bör framställas förrän större klarhet vunnits om utvecklingen för framtiden. Kommittén anför bl. Förutsättningar för de förslag som kommittén lägger fram har varit de förändringar som inträtt i samhällsförhållanden och familjemönster. Av central betydelse för möjligheterna att genomföra en reform av efterlevandepensionerna m. m. enligt de uppdragna riktlinjerna är att kvinnor kan erbjudas samma möjligheter på arbetsmarknaden som män. Av avgörande vikt för att reformen skall kunna komma till stånd är bl. a. att målsättningen om full sysselsättning står fast och att insatserna på arbetsmarknads- och regionalpolitikens fält samt på vuxenutbildningens område fullföljs. Även barnomsorgens utbyggnad är av grundläggande betydelse. Emellertid är det nu svårt att dra några bestämda slutsatser om hur arbetsmarknaden kommer att gestalta sig under resten av 1980-talet och framöver och i vilken takt kommunerna kommer att kunna fullfölja utbyggnaden av barnomsorgen till full behovstäckning. Visserligen anger pensionskommittén att dess föreslagna författningsändringar skall träda i kraft . Men det är inget förslag. Syftet är enbart att ge lagtext och beräkningar konkret innebörd. endast den markeringen att man inte bör skjuta en reform av familjepensioneringen långt . Men oavsett när ikraftträdandet sker anger kommittén åldern som avgörande för övergångsbestämmelserna. Vi menar för vår del att i varje fall en högre åldersgräns än är olämplig och att det dessutom kan finnas skäl att göra undantag från en sådan åldersgräns med hänsyn till makens ålder. Man kan t. o. m. hävda att mannens och inte kvinnans ålder i visst hänseende kan vara avgörande. Vi anser nämligen att även om stötande överkompensation kan komma att inträffa vid änkeblivande med nuvarande allmänna pensionsförmåner det i princip inte finns fog för kritik mot möjligheten för ena maken att tillförsäkra andra maken efterlevandepension. Detta är en vanlig form av privat försäkring i den mån makar utnyttjar sådan. Emellertid har främst ATP, som på förmånssidan hämtat förebilder från den enskilda försäkringssektorn, väsentligen onödiggjort privata pensionsförsäkringar. Genom att utan tillräcklig övergångstid och utan generösa övergångsbestämmelser besluta ta bort änkepensionen från den allmänna pensioneringen sätter man valfriheten ur spel. Makar som känner behov av att ersätta den bortfallna förmånsrätten genom privat försäkring måste ha åtskilliga år på sig att bygga upp skyddet, då privat försäkring förutsätter enskilt premiesparande, och rätten att bygga upp försäkringen upphör när den försäkrade når 65-årsåldern. Även med hänsyn till skattereglerna som medger rätt till allmänt avdrag för pensionsförsäkringspremier upp till visst belopp krävs åtskilliga års försäkringssparande om inte försäkringspremierna skall bli besvärande höga. (En vanlig kapitalförsäkring i form av dödsfallsförsäkring kan te sig mer fördelaktig, men den har i huvudsak beskattade .) Eftersom i de många fall där inkomstskillnader mellan makar förekommer det vanligen är männen som har den högre inkomsten borde rimligen hänsyn tas till de begränsningar i möjligheterna att teckna enskild försäkring som männens ålder - och hälsotillstånd - innebär när övergångsbestämmelser utformas för den allmänna änkepensionens avveckling. Såvitt vi kunnat utläsa av propositionen har föredragande statsrådet (socialministern) över huvud taget inte tagit upp denna problematik. Vi finner det anmärkningsvärt med hänsyn till att rådande skillnader i inkomster mellan män och kvinnor är högst påtagliga. Andelen deltidsarbetande kvinnor har ökat under 1970talets senare hälft och ligger högt. Det är anmärkningsvärt också med hänsyn till situationen för de s.k. faktiskt sambeskattade makarna i jordbruk m.m. har de inte kunnat tillgodoräkna sig ATP. Propositionen skulle för många jordbrukarhustrur (om de blir änkor) medföra ekonomiskt katastrofala följder att läggas till den stora påfrestningen det innebär att förlora sin närmaste. () pekar i sitt remissyttrande över pensionskommitténs förslag på de stora skillnaderna i pensionspoäng mellan män och kvinnor. För män utgjorde den genomsnittliga poängen 3,85 och för kvinnor 2,48. Med andra ord skulle männen i snitt få högre ATP. Kvinnorna arbetade till heltid medan andelen heltidsarbetande män var dubbelt så stor. Någon vidare utjämning härvidlag sker inte. Ojämlikheten på arbetsmarknaden mellan män och kvinnor framstår ännu tydligare om man betänker att kvinnor genomsnittligt återfinns i låglöneyrken. RFV konstaterar att lägre arbetstid och lägre lön ger tillsammans grund för konstaterandet att kvinnornas ekonomiska förutsättningar f. n. är väsentligt sämre än männens. Skillnaden kan bl. a. förklaras av att invanda mönster ändras endast långsamt. Också () understryker i sitt remissyttrande de stora skillnader som alltjämt råder mellan männens och kvinnornas deltagande i arbetslivet. Den stora tillströmningen av kvinnor på arbetsmarknaden under det senaste årtiondet har till stor del avsett deltidsarbete, framhåller man. AMS säger vidare bl. Det finns anledning att vänta en mer dämpad utveckling av arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor , bl. a. mot bakgrund av de restriktioner som gäller för sysselsättningsexpansionen inom den offentliga sektorn. Kvinnorna har således inte samma ställning på arbetsmarknaden som männen. Det gäller, generellt, arbetets art och lönesättning. För gifta eller samboende kvinnor tillkommer dessutom att de i stor utsträckning har deltidsarbete med inkomster som är helt otillräckliga för ett självständigt hushåll. Redan dessa förhållanden gör, att en ändring av nuvarande pensionsregler i enlighet med pensionskommitténs förslag kommer att få mycket kännbara konsekvenser för efterlevande kvinnor. Man bör när man tar del av remissinstansernas synpunkter ha i minnet att dessa gäller pensionskommitténs förslag och att propositionen som nämnts föreslår mindre generösa övergångsregler. Dessutom återfinns förslag i propositionen som inte härrör från pensionskommittén och som ytterligare skulle drabba många kvinnor illa. Enligt regeringens förslag bör nämligen all änkepension inom ATP som beviljas efter ikraftträdandet samordnas med änkans egen ATP-pension. För änkor som redan beviljats änkepension när ikraftträdandet sker, skall samordning ske om de vid ikraftträdandet är . Endast den del av änkepensionen som (ev.) är högre än änkans egen pension från ATP skall utgå enligt denna övergångsregel. Ett grundskott mot familjen ATP-systemet bygger på principen att ersätta inkomstbortfall. Propositionen syftar dithän att familjeinkomsten skulle vara irrelevant i detta sammanhang, så länge inte omyndiga barn finns med i bilden. Men detta är med nuvarande och avsevärd tid framöver bestående inkomstfördelning mellan män och kvinnor inte sant. Att som propositionen gör åberopa äktenskapslagstiftningen och familjesakkunnigas tankegångar i vad gäller makars försörjning efter upplösning av äktenskapet är inget starkt argument för att slopa änkepensionen. Aktenskapslagstiftningen har inte lämnat ståndpunkter om gemensamt ansvar och arbetsfördelning inom äktenskapets ram. I fråga om försörjningen gäller att makarna skall var och en efter sin förmåga bidra till familjens underhåll. Familjelagsakkunnigas förslag i sitt betänkande Äktenskapsbalk (SOU 1981:85) innebär inga genomgripande ändringar i det äktenskapsrättsliga regelsystemet. a. föreslås att bostad och bohag som äkta makar förvärvat för gemensamt begagnande vid bodelning skall anses tillhöra dem gemensamt, normalt till lika delar. Förslaget syftar till att stärka den ekonomiskt svagare makens ställning i vissa fall när nuvarande regler ger otillräckligt skydd. Vidare föreslås att efterlevande make skall ha rätt att behålla boet med fri förfoganderätt. Dock kan bröstarvingar kräva att boet skiftas. I sådant fall ärver den efterlevande maken en tredjedel av den avlidnes andel av boet. Förslaget motiveras med den efterlevandes behov av oförändrad standard. Vi anser f. ö. att det även i pensionshänseende borde finnas skydd för den svagare parten efter skilsmässa och erinrar om våra tidigare förslag om giftorätt i ATP. Vi kan således konstatera att propositionen riktar sin udd mot vårt invanda familjemönster. Makarna gör sins emellan upp om arbetsfördelningen, och kommer kvinnorna i större utsträckning än männen att stå för arbetet med hem och barn. Orsakerna har vi delvis berört ovan. Vi välkomnar visserligen ett större engagemang från männens sida i hemarbetet och en utjämning i inkomsterna mellan män och kvinnor. Men därifrån är det långt till att ta steget att praktiskt taget straffa kvinnorna genom att om de blir änkor avhända dem all andel i männens bidrag till familjeinkomsten. En sådan politik är direkt familjefientlig och dessutom direkt paradoxal i förhållande till den allmänt omfattande oron för den sjunkande nativiteten. Vilken kvinna vågar föda flera barn - om ens något - om hon därmed riskerar bli satt på bar backe som änka med en dålig förvärvsinkomst eller en låg ålderspension? Vi vill vidare bestämt hävda att omsorgen om små barn ingalunda alltid gagnas bäst av att bägge föräldrarna heltidsarbetar utom hemmet. Men barnens vårdbehov tillmäts liten betydelse i sammanhanget. Annars hade propositionen inte kunnat läggas fram. Propositionen utgår ifrån att tillgången till barnomsorg och arbetsmarknad skulle vara garanterad. Men alla vet att sanningen är den motsatta: Sysselsättningsläget försämras, särskilt för kvinnor, och barnomsorgen i regi är för dyr för att kunna utvecklas i nämnvärd takt. När man dessutom som regeringen gör motsätter sig rättvisa villkor för alternativ enskild barnomsorg och fryser statsbidragen, motsätter sig vårdnadsersättning och rättvis familjebeskattning är möjligheterna mycket små att häva de vikande födelsetalen. Genom att slopa änkepensionsrätten lägger regeringen sten på börda. Vi anser att förutsättningarna för ett sådant förslag saknas, och det ter sig svårt att säga när de kan infrias. Under alla omständigheter måste generösa övergångsregler tillämpas - även när förutsättningar finns för att genomföra ett sådant förslag. Betydande rådrum måste skapas för arbetsmarknadens parter att anpassa sina avtal, för enskilda makar att ordna andra försäkringar. Vi vill erinra om att inte minst de offentliganställdas avtal om pensioner är mycket komplicerade och kräver lång anpassningstid. Vi anser det dessutom tveksamt om man över huvud taget kan slopa en så betydelsefull förmånsrätt inom den allmänna försäkringen utan att de försäkrade kompenseras. Detta bör i varje fall gälla ATP om man ser till motiven för och uppbyggnaden av denna försäkring, även om folkpensionen numera till nära tre fjärdedelar också är ett avgiftsfinansierat fördelningssystem. Vi har emellertid svårt att föreställa oss hur en fribrevsrätt för änkepensioner inom en statlig försäkring utan civilrättslig bindning skulle utformas. Och vi konstaterar att propositionen saknar överväganden på den punkten. Vi är skeptiska till socialministerns förmodande i propositionen att förslaget att avveckla änkepensionsrätten inte skulle strida mot internationella konventioner, främst . redovisning av några andra länders regler för efterlevandepensionering tyder på att pensionslikställdhet mellan könen i dessa snarare tar sig uttryck i änklingspensioner än i slopandet av änkepensioner och att pågående reformarbete bygger vidare på den bestående ordningen i stället för att försöka få bort den. Ett motiv som återkommer i propositionen, i samband med förslag om skärpta övergångsregler i förhållande till pensionskommitténs betänkande, är att kostnadsskäl talar för inskränkningarna. Medan pensionskommitténs förslag skulle leda till kostnadsminskningar först efter ikraftträdandet dröjer det bara med regeringens förslag. Vi respekterar ambitionen att spara pengar, men accepterar inte vilka metoder som helst. Den omständigheten att ATP-systemet befinner sig i en finansiell kris (vilket regeringen inte officiellt vill vidkännas) får inte motivera att man på ett så flagrant sätt som propositionen förordar träder de försäkrades rättssäkerhet för när. Därtill kommer att regeringen angriper frågan på ett felaktigt sätt om åtgärden skall motiveras med behovet av besparingar. Till de brister som utmärker propositionen måste, om man ser den som ett rent sparförslag, läggas att endast bruttoeffekterna redovisas. Visserligen anförs att kostnadsminskningarna blir lägre än de angivna (1992 ca 0,9 miljarder, 2012 ca 5,9 miljarder och 2032 ca ), men inga försök görs till bedömningar av nettoeffekterna. står det klart att förslaget förutsätter stora satsningar på arbetsmarknadspolitiska åtgärder och barnomsorg. Vidare medför det ett ökat antal förtidspensioneringar och ett bortfall av skatteintäkter av de förmåner som skall slopas. Sammantaget måste detta innebära betydande kostnader, som måste vägas mot de olägenheter propositionens genomförande skall innebära. Även om regeringens förslag i fullfunktionsstadiet om (2032) skulle innebära 8 miljarder (penningvärde) i besparing och detta inte kan anses marginellt i förhållande till en pensionskostnad som då torde vara i storleksordningen 100 miljarder (penningvärde) har besparingen ingen avgörande betydelse för ATP:s fortbestånd. Om ATP-tryggheten inte skall raseras krävs en sund ekonomisk politik och god familje- och familjebeskattningspolitik som ger familjerna trygghet och ekonomiskt utrymme för fler barn än de nu har. (Som vi nämnt ovan får regeringens förslag att slopa änkepensionerna i sistnämnda avseende en helt motsatt effekt.) Dessutom krävs en översyn av ATP-systemet med avseende på bl. a. värdesäkringsreglerna. Först i samband med en sådan översyn borde rimligen reglerna för efterlevandepensioneringen tas upp till behandling. Då skulle bl. a. kostnadseffekterna kunna relateras till effekterna av alternativa, ur rättssäkerhetssynpunkt mindre anmärkningsvärda metoder att spara. Regeringen har aviserat att den allmänna pensioneringen skall ses över. skulle en parlamentarisk utredning ha varit tillsatt i detta syfte. Men regeringen föredrar att skjuta denna känsliga fråga framför sig. Socialdemokrater i framskjuten position bagatelliserade oroväckande skrivelse angående behovet av kraftigt höjd avgiftsuttag till ATP (vilket absolut borde prioriteras framför nya avgifter till löntagarfonder!).