mot · G6022254 · 1983-03-25 00:00:00 — Motion 1982/83:2254 m. fl. Kommunalekonomiska frågor (prop. 1982/83:90) ideologiska grundsyn på den kommunala sektorn Kommuner och landsting är grundstenar i den svenska demokratin. Den kommunala självstyrelsen gör det möjligt för många människor att aktivt delta i det politiska arbetet och att få insyn och medbestämmande i frågor som nära berör dem själva och som direkt påverkar deras livsmiljö. Den decentralisering som den kommunala självstyrelsen innebär medför dessutom ökad effektivitet i samhällsarbetet eftersom beslutsgången blir kort och besluten kan grundas på en ingående kännedom om lokala förhållanden och medborgarnas önskemål och behov. Genom den direkta folkliga kontrollen motverkas byråkrati och tjänstemannavälde. Det är således av stor betydelse ur såväl demokrati- som effektivitetssynpunkt att självstyrelsen på lokal och regional nivå byggs ut och förstärks. Statens och kommunernas utgifter tar en väsentlig del av de samlade resurserna i anspråk. De offentliga utgifterna måste anpassas efter det samhällsekonomiska utrymmet. Alla möjligheter till rationalisering, effektivisering samt omprioriteringar i den offentliga verksamheten skall tas till vara. Beskattningsrätten för kommuner och landsting är en grundläggande förutsättning för den kommunala självstyrelsen. För att en likvärdig service till medborgarna skall kunna upprätthållas krävs en utjämning av skatteunderlaget i kommunerna. Kommunsektorns utveckling i vad gäller konsumtion, skatter och sysselsättning Den kommunala konsumtionens ökning i relation till BNP-ökningen framgår av nedanstående tabell (priser, procent): Årlig real ökn takt konsumtion Kommunala konsumtionsökningen som andel av BNP-ökningen Uppgifterna är hämtade ur Kommunalekonomiska utredning (SOU 1977:78 s. lil), medan uppgifterna för åren 1 1982183. 1980-1982 hämtats ur regeringens budgetförslag 1982/83 s. 40-43. För den sistnämnda perioden har ingen prisvägning skett, men siffran torde gälla som allmänt riktmärke. beräknas den totala konsumtionsökningen till 1,. Trots en gradvis neddragning av den kommunala konsumtionsökningen har den tagit i anspråk mer än hälften av resurstillväxten den senaste 10årsperioden. har den totala kommunala utdebiteringen ökat från . per skattekrona till . per skattekrona, dvs. ungefär en fördubbling av skatteuttaget. Ökningstakten har emellertid avtagit starkt . För den senaste är ökningen endast . För de senaste fyra 3-årsperioderna är ökningstakten i den totala kommunala utdebiteringen följande: per skattekrona för perioden Antalet anställda (exkl. beredskapsarbeten) i kommuner resp. landstingskommuner uppgår f. n. till drygt 630000 resp. drygt 390000. Sysselsättningsutvecklingen i kommuner och landstingskommuner under 1970talets senare del åskådliggörs i följande uppställning. Sysselsättningsutvecklingen 19761982 i kommuner och landstingskommuner (exkl. beredskapsarbete) Förändring i antal sysselsatta per resp. år, tusental Kommuner (inkl. lärare) -4,8 (+7,0)' +2,2 (+4,8)' -2,6 (+11,8)' 1 Dito inkl. beredskapsarbete Den allmänna ekonomiska utvecklingen Kommunernas ekonomiska situation är självfallet till helt avgörande del beroende av den allmänna ekonomiska situationen i landet. upplevde västvärlden i allmänhet och i synnerhet en exempellös ekonomisk tillväxt. De vatje år växande tillgångarna räckte både till att kraftigt höja den privata levnadsstandarden och öka de offentliga ambitionerna, inte minst de kommunala. har den ekonomiska situationen drastiskt förändrats, både ute i världen och här i . Den ekonomiska tillväxttakten har sjunkit radikalt. Detta har fört med sig en betydligt lägre ökningstakt av det allmännas inkomster. Den kommunala konsumtionens utveckling 19601980 BNP-tillväxt (% ) Privat konsumtionsökning (% ) konsumtionsökning (% ) 8,9' Do andel av BNP-tillväxten (% ) Den kommunala konsumtionens andel av BNP vid slutet av perioden (%) 1 Påverkas av huvudmannaskapsförändringar för gymnasieskolan (1966) och mentalsjukvården (1967). Källa: , Ekonomisk revy, 1981 nr 3. I denna situation finns i princip bara två vägar att gå, att skärpa beskattningen så att de offentliga inkomsterna anpassas efter de utgiftsbehov man anser sig ha eller att anpassa utgifterna till inkomsterna. Till stor del valde man i den förra metoden. Detta ledde till att fick världens högsta skattetryck. Det finns numera dock en rätt entydig uppfattning att ökade skattepålagor inte är någon framkomlig väg att i någon betydande utsträckning öka de offentliga inkomsterna i ett land som redan har så högt skattetryck som vi har i . Då återstår bara den andra vägen, nämligen att anpassa utgifterna till inkomsterna. En snabb ökning i kommunernas reala resursförbrukning och i skattesatser och bidragsanspråk utgör ett problem. En för snabb utveckling kommer att i alltför hög grad beskära andra sektorers utvecklingsmöjligheter och även alltför kraftigt begränsa de privata hushållens köpkraft. Takten i den kommunala utgiftsexpansionen måste således ligga på en nivå som står i bättre överensstämmelse med tillväxten i landets totala inkomster och produktionskapacitet. Vad de allra senaste tecknen på en uppgång i världsekonomin kan betyda för är ännu osäkert. De positiva dragen, t. ex. ökningen av den amerikanska konsumtionen och sänkningen av oljepriserna, motverkas av den allmänt svaga utvecklingen i . Tecknen på en uppgång för den svenska industrisektorn är också osäkra både vad gäller omfattning och framför allt varaktighet. Skulle en mer rejäl uppgång ske behövs dessa resurser mer än väl för att komma till rätta med de nuvarande obalanserna i ekonomin. De senaste veckornas optimistiska tongångar ger alltså inte anledning till minskad vaksamhet när det gäller den kommunala ekonomin, tl 1982/83. Resultatet för kommunsektorn av den socialdemokratiska regeringens eftervalspolitik Kommunernas ekonomiska situation tycktes så sent som vara relativt god. Orsakerna till det förhållandevis gynnsamma finansiella läget hade egentligen sitt ursprung . Då höjdes nämligen den primärkommunala utdebiteringen med , bl. a. beroende på förväntade kraftiga pris- och lönesänkningar. I verkligheten kom dock kostnadsstegringarna att ligga under kalkylen och ett kraftigt överskott på - motsvarande en utdebitering på - uppstod. Nedpressad inflationstakt, låg expansion och en till följd av ränteläget god avkastning på likviditeten har lett till att överskotten även legat på ca . Resultatet av denna politik blev 1982 en total likviditet i kommunsektorn på . (den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi, vari ingår representanter för finans- och civildepartementen, kommunförbundet och landstingsförbundet) hade i ett räkneexempel belyst hur det finansiella sparandet under vissa förutsättningar skulle komma att utvecklas 1983. Förutsättningarna var att den kommunala konsumtionsvolymen ökade medan investeringsvolymen minskade . Pris- och lönekostnadsutvecklingen hade satts till . Med dessa utgångspunkter beräknades det finansiella sparandet 1983 uppgå till . Orsaken till dessa mycket kraftiga förbättringar av det finansiella sparandet fanns att söka dels i den låga volymökningen, dels i att skatteunderlaget, på grund av eftersläpningseffekter, ökade snabbare än den antagna pris- och lönekostnadsutvecklingen. Enligt den dåvarande regeringen behövde vissa åtgärder vidtas för för att begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektorn. Åtgärderna var ett led i regeringens besparingsarbete. beslut tidigt om begränsning av kommunernas finansiella resurser 1983 beräknades minska skatteintäkterna för kommuner och landsting med sammanlagt . Det var den åtgärd som socialdemokraterna, anförda av landstingsförbundets ordförande () och kommunförbundets ordförande (), betecknade som stöld och konfiskation. Den begränsningen, som avsåg endast 1983, har till stor del uppvägts av ett bättre taxeringsutfall än vad som följde av de skatteunderlagsprognoser som fanns tillgängliga vid beslutstillfället. Genom den dåvarande regeringens tidiga angivande av de ekonomiska förutsättningarna för kommunsektorn gavs kommuner och landsting goda planeringsmöjligheter. Men på grund av den socialdemokratiska regeringens eftervalspolitik har den ekonomiska situationen helt förändrats för kommuner och landsting. I nedanstående sammanställning redovisas sådana kostnader, som är en direkt följd av regeringens eftervalspolitik och som är av den karaktären, att kommunerna rimligen inte kunnat förutse dem och som det följaktligen saknas täckning för i de kommunala budgetar som antagits . Ekonomiska effekter för kommunsektorn till följd av regeringens eftervalspolitik i milj. kr. - inköp av varor och tjänster Ökade lönekostnader (netto) till följd av hushållens mins kade köpkraft och ökad arbets Hyreshusavgift, ökad satsning barnhem m. m. Vad den nya regeringspolitiken betytt för kommunernas ekonomiska ställning framgår klart vid en jämförelse mellan det finansiella sparande som redovisades (+ 5300 milj. i den reviderade nationalbudgeten , och det som redovisas (-3460 milj. i den preliminära nationalbudgeten (jfr de två nedanstående tabellerna). 1981/82:150. Reviderad nationalbudget Kommunernas tillkomster och utgifter 19801983 Exkl. kommunala aktiebolag och stiftelser 1980- 1981 1981 1982 -12,0 -6,0 2.4 Netto av mark- och skaperna (12) -4,5 Anm. Allmänna statsbidrag omfattar skattebortfallsbidrag, skatteutjämningsbidrag och särskilt bidrag till kommunerna. Speciella statsbidrag utgår till bestämda verksamhetsområden. Källor: Ekonomidepartementet, , och . Kommunernas inkomster och utgifter 19801983 Exkl. kommunala aktiebolag och stiftelser -12,1 2.4 Netto av mark- och skaperna (1-2) Anm. Allmänna statsbidrag omfattar skattebortfallsbidrag, skatteutjämningsbidrag och särskilt bidrag till kommunerna. Speciella statsbidrag utgår till bestämda verksamhetsområden. Vid alternativ I skulle inkomsterna öka och utgifterna 1983. Källor: Ekonomidepartementet, , och . Kommunernas merkostnader 1983 på grund av den socialdemokratiska regeringens åtgärder efter valet kan uppskattas till mellan 4,5 och . Härav drabbar 3,2-3,primärkommunerna. Detta underskott tillsammans med 2-procentig expansion (som socialdemokraterna lovat i valrörelsen), hög arbetslöshet samt snabbt försämrad ekonomi riskerar med nu kända förutsättningar att utlösa kraftiga skattehöjningar under återstoden av valperioden. Socialdemokraternas eftervalspolitik motsvarar en utdebitering på 1,201,. Men som det nu ser ut kommer det inte att finnas något utrymme för kommunalskattehöjningar . V. Hotbilden inför 19841985 i vad gäller ekonomi och sysselsättning i kommunsektorn Enligt de kalkyler som KEA-gruppen gjort beräknas kommunsektorns finansiella situation bli kraftigt försämrad . Nedan visas ett räkneexempel som utförts av KEA-gruppen . Beräkningarna har baserats på antaganden om pris- och lönekostnadsökning, volymökning av konsumtionen samt en oförändrad investeringsvolym. Kommunalskattesatsen har förutsatts vara oförändrad jämfört med preliminära utdebiteringssats. Om skatteunderlagsbegränsning fortsätter att gälla 1984 och 1985 blir det finansiella sparandet för kommuner och landsting enligt nedanstående tabell. -5,7 -2,7 -8,4 -15,1 Regeringens förslag angående skatteunderlaget för fysiska personer innebär att underskottet 1984 minskas med ca 950 milj. kr. Om priser och lönekostnader såväl som konsumtionsvolymen utvecklas annorlunda än i räkneexemplet påverkas självfallet det finansiella sparandet. En procentenhets snabbare eller långsammare kostnadsökning eller volymökning ger en försämring eller förbättring av det finansiella sparandet med 1 . Räkneexemplet leder enligt och bedömningar till följande förändring av finansieringskapitalet under förutsättning att bruttoupplåningen för primärkommunema blir för 1983-1985 och för landstingen ca . Nettoupplåningen har beräknats till ca 1,vardera året för primärkommunerna. I landstingskommunerna beräknas däremot amorteringarna överstiga nyupplåningen. -4,0 -8,1 -2,5 -5,2 Detta innebär alltså hot om kommunalskattehöjningar på . Avgörande för sysselsättningsutvecklingen i kommunsektorn - mätt i antal personer är hur sysselsättningsgraden utvecklas framöver. har bedömt det mest realistiskt att anta att sysselsättningsgraden fortsätter att öka åren framöver men i en långsammare takt än . För att visa effekten på sysselsättningsutvecklingen av olika antaganden om sysselsättningsgraden har beräkningar även gjorts på dels oförändrad sysselsättningsgrad, dels trenden böljan. Följande uppställning åskådliggör detta. Förändring av antalet anställda vid en volymutveckling i enlighet med baskalkylen, tusental personer Fortsätter att öka men i avtagande takt Trenden böljan håller i sig -3,3 1,0, 1,1, Om man förutsätter att sysselsättningsgraden fortsätter att öka men i en avtagande takt skulle, enligt KEA:s beräkningar, en volymökning enligt baskalkylen resultera i en sysselsättningsökning om drygt 10000 personer och med drygt 8000 personer för kommuner och landstingskommuner sammantagna. Grovt räknat innebär en volymökning om en kalkylmässig sysselsättningsökning i storleksordningen 8000-10000 personer. En lägre volymökning än i baskalkylen, vilket de ekonomiska långtidsplanema antyder, leder naturligtvis till en lägre sysselsättningsökning. Vi befarar emellertid att regeringens eftervalspolitik kan leda till att sysselsättningen klart minskar i den kommunala sektorn . Därför är det utomordentligt viktigt att regeringens politik i övrigt bedrivs så att andra samhällssektorer kan ta hand om de nytillträdande till arbetsmarknaden. Stagnationen i svensk och internationell ekonomi påverkar kommunerna. Skatteinkomsterna har slutat att växa. De bördor som den socialdemokratiska regeringen därutöver har lagt på kommunerna genom devalveringen, momshöjningen, höjningen av arbetsgivaravgifterna och ytterligare indragning till staten av kommunernas skattemedel hotar att utlösa en kommunalekonomisk kris. skärps kraven på insatser när det gäller sysselsättning, utbildning och socialhjälp. Ändringarna i befolkningens ålderssammansättning kräver fortsatt utbyggnad av åldringsvård och*sjukvård redan för att upprätthålla nuvarande standard. Kommuner och landsting måste i denna situation självklart vara beredda att göra omprioriteringar, effektivisera och hushålla bättre med tillgängliga resurser. Verksamheten måste delvis ges en ny inriktning. Utan en sådan omprövning och omställning sprängs de samhällsekonomiska ramarna. Skattehöjningar är ingen framkomlig väg. Inte minst drabbas låginkomsttagarna mycket hårt. Företagen skulle på nytt få vidkännas ökade kostnader med åtföljande mindre möjligheter att avsätta mera och anställa mer folk. Ansvaret för att en omprövning kommer till stånd ligger i första hand på kommunerna själva. avvisar bestämt hårdare centralstyrning genom ökad detaljreglering av kommunernas verksamhet eller lagfäst kommunalt skattestopp. Det ökade ansvar för den ekonomiska utvecklingen i stort som kommunerna nu måste ta på sig bör i stället förenas med större frihet att använda resurserna på för den enskilda kommunen och medborgarnas bästa mest effektiva sätt. Detta var motivet för det arbete som utfördes av den tillsatta stat-kommungruppen. Staten skall medverka till att skapa likvärdig ekonomisk grundval för den kommunala verksamheten i alla delar av landet. Först då kan kommunerna ge medborgarna en i princip likvärdig service till samma pris. b) Den kommunala inkomstsidan kan knappast ge stora tillskott Den direkta inkomstbeskattningen har sin tyngdpunkt i kommunalskatten. Kommunerna och landstingen utdebiterar sammanlagt . Det skall jämföras med den statliga inkomstskatten som totalt uppgår till nästan . Kommunalskatten är den verkligt tunga skatten för låg- och medelinkomsttagare. anser att hotet om stora kommunala skattehöjningar måste avvärjas. Däremot avvisar vi kommunalt skattestopp eftersom det skulle få till följd att ojämlikheten i fråga om service, skatter och avgifter fryses på nuvarande nivå. Avgiftsfinansiering kan i vissa fall innebära större rättvisa och högre effektivitet i den kommunala verksamheten. Avgifterna är dock jämfört med skatteinkomsterna en liten inkomstkälla för kommunerna. För finansieringen av landstingsverksamheterna betyder avgifterna . Och det är fråga om avgifter som måste hanteras med viss försiktighet eftersom olika sociala aspekter måste tas med i bilden. Primärkommunerna har en omfattande affärsverksamhet och här spelar avgifterna en större roll. Men också den kommunala sidan har avgifter av klart social karaktär. Avgiftshöjningar kan naturligtvis inte helt uteslutas för att tillföra den kommunala sektorn ytterligare finansiella medel men kan aldrig ge några avgörande tillskott för att lösa kommunernas ekonomiska problem . c) Utrymmet för ökad konsumtion på vissa områden måste i all huvudsak skapas genom omprioriteringar, rationaliseringar och minskad detaljstyrning Följden av att den kommunala inkomstsidan inte kan ge några stora tillskott blir att den kommunala volymutvecklingen måste bli begränsad. Utredningar har visat att en verksamhetsökning på som socialdemokraterna uttalade sig för i valrörelsen på bara skulle medföra kraftiga kommunala skattehöjningar. En sådan verksamhetsökning framstår alltså som helt verklighetsfrämmande. Omsorgen om gamla, sjuka och barn prioriteras. Fortsatta insatser blir därutöver nödvändiga mot bl. a. ungdomsarbetslösheten. På sjukvårdens område måste ändringar i sjukhusorganisationen m.m. kombineras med aktiva insatser för att förhindra missbruk av alkohol och narkotika. Drogmissbruket är tillsammans med ändringarna i befolkningsstrukturen den viktigaste orsaken till det ökande trycket mot sjukvården. Nya och mer ekonomiska verksamhetsformer, som avlastar dyrare vårdformer, måste prövas inom all vård. Ett ökat inslag av förebyggande insatser, öppenvård och hemsjukvård behöver inte alls betyda försämringar. De kan tvärtom göra bl. a. sjukvården både billigare och bättre. har framkommit olika undersökningar som visar att äldre människor får institutionsvård som inte är anpassad till deras behov. Detta gäller vid akutkliniker, långvårdssjukhus och -kliniker, vid sjukhem, ålderdomshem och . visar olika utvecklingsprojekt och försök som bl. a. redovisats av Spri att det faktiskt går att åstadkomma förändringar och praktiska omfördelningar. En gemensam nämnare för denna utveckling är en individuell planering för den enskilde av olika stödoch vårdinsatser samt någon form av samordnade vårdplaneringsgrupper för sjukvård och socialtjänst. Utgångspunkten är då att i nära kontakt med den enskilde och dennes anhöriga pröva olika hjälp-, stöd- och vårdinsatser oavsett vem som skall bekosta och svara för insatserna. Utifrån en sådan gemensam behovsprövning och individuell planering finns sedan möjligheter att ompröva former för att planera, organisera, finansiera och dimensionera vården samt utbilda personalen i samverkan. En viktig förutsättning är att omstruktureringen av hälso- och sjukvården och fullföljs enligt de intentioner som präglar de nya, samstämda lagarna för resp. område. En viktig gemensam grundprincip är därvid strävan efter att den enskilda människan skall kunna möta ett lättillgängligt och samlat, icke specialiserat, vård- och serviceutbud med vidgade möjligheter till kontinuitet och helhetssyn. Med fler äldre i mycket höga åldrar och med berättigade anspråk på en förbättrad vård och service är det i en kärv samhällsekonomi nödvändigt att staten, landstingen och kommunerna gemensamt prövar alla möjligheter att stödja ett aktivt liv utanför institutionerna. I familjepolitik är valfriheten en hörnsten. Samhällets familjepolitiska uppgift är att skapa förutsättningar för barn och föräldrar att tillsammans och utifrån egna förutsättningar forma tillvaron så att den bäst passar den egna familjen. Därför är det familjen som måste göra valet av omsorgsform för barnen. Med barnomsorg menar vi all omsorg om barn, oavsett om den sker i hemmet, i familjedaghemmet, fritidshem, förskola, föräldrakooperativ eller daghem. En rättvis barnomsorg innebär därför en utbyggnad av vårdnadsersättningen och en fortsatt utbyggnad av den kommunala barnomsorgen. Statens bidrag till kommunernas barnomsorg har ökat kraftigt i takt med den kraftigt ökande utbyggnaden av daghem. Som exempel på statsbidragens utveckling kan nämnas att statsbidraget till barnomsorgen 1975/76 var drygt 800 milj. kr. och i innevarande års budget beräknas till ca 5500 milj. kr. I ett kärvt ekonomiskt läge såväl för kommunerna som för staten och mot bakgrund av efterfrågan på daghemsplatser har det framstått som allt angelägnare att de medel som satsas i bl. a. barnomsorgen, dels används på bästa och mest effektiva sätt, dels fördelas rättvist. Ett betydande steg på vägen mot ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser och ett rättvisare fördelningssystem mellan olika kommuner och för olika familjer togs genom beslut enligt mittenregeringens förslag (prop. 1980/81:205 om förenklade regler i statsbidragssystemet för barnomsorg). Propositionen, som i allt väsentligt tillstyrkte, banade väg för en ny syn på barnomsorgen. För det första öppnades möjligheterna för alla barn att få del av de utvecklingsstimulerande aktiviteterna inom barnomsorgen. Det möjliggjordes genom att statsbidraget utvidgades att omfatta inte bara heldagsomsorg utan också deltidsförskola och öppen förskola. Daghem och familjedaghem jämställdes ur bidragssynpunkt. För det andra decentraliserades besluten så att kommunerna själva skulle kunna anpassa sin barnomsorg efter de lokala behoven och i samverkan med föräldrar och personal. För det tredje förenklades reglerna så att statsbidragssystemet i enlighet med kommunernas länge framförda önskemål blev enhetligt och lättadministrerat. Förslaget innebar dessutom en besparing i statens utgifter på nära 600 milj. kr. Den dåvarande regeringen såg det som en rättvisefråga att barn som bor i kommuner med låg sysselsättning och litet behov av heltidsomsorg också skulle fa del av det statliga stödet till barnomsorg. har statsbidragen - finansierade genom arbetsgivaravgifter - i huvudsak kanaliserats till kommuner med hög sysselsättning. Arbetsmarknadsmässigt mindre gynnade kommuner har dock fått vara med och betala avgifterna till barnomsorgen utan att få särskilt mycket statsbidrag tillbaka. Glesbygden och de fattiga kommunerna har också fått vara med och bygga ut den av ålagda men icke statsbidragsberättigade deltidsförskolan. Den breddning av statsbidraget som den dåvarande regeringen åstadkom var alltså motiverad inte bara av familjepolitiska skäl utan också av regionalpolitiska - och rättviseskäl. Riksdagsbeslutet om förenklade regler för barnomsorgen innebar en besparing och en omfördelning mellan kommunerna utan att målet för barnomsorgens innehåll och utveckling ändrades till det sämre. På förslag av den socialdemokratiska regeringen (prop. 1982/83:55) har beslutat riva upp statsbidragsreformen och låta det gamla statsbidragssystemet fortsätta att gälla. Bibehållandet av de gamla reglerna innebär ökade kostnader för staten, orättvisa förhållanden för barnfamiljerna, krångligare, dyrare och ojämlikare förhållanden för kommunerna. Även om den kooperativa verksamhetens utveckling närmast skett i den s. k. privata sektom har i de ekonomiska och sociala förändringarnas spår även kooperationen aktualiserats inom den offentliga servicesektorn. Kooperativ verksamhet inom främst barnomsorgen, bl. a. genom startandet av kooperativa daghem, är ett viktigt och intressant inslag. All verksamhet har fått vidkännas en våldsam ökning av kapitalkostnaderna. Höjd standard på bl. a. olika lokaler har också medfört starkt växande utgifter. Detta är den viktigaste anledningen till att kommuner och landsting inte längre har råd att öka sin personal. Det är nödvändigt att snabbt och radikalt bryta denna utveckling om kommuner och landsting skall kunna erbjuda fler stadigvarande arbetstillfällen.